opinioiuris.de - Art. 50 GG

Art. 50 GG - Aufgabe des Bundesrats (Kommentar)

Redaktion - Team Rechtswissen — Wed, 25 Sep 2024 09:55:15 +0000

Gesetzbuch:

Gesetznummer:

Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit.

BVerfG, 30.07.1958 - 2 BvF 6/58

Redaktion — Fri, 06 Apr 2012 17:17:21 +0000

Daten

Fall:

Volksbefragung

Fundstellen:

BVerfGE 8, 104; BayVBl 1958, 273; DÖV 1958, 748; DVBl 1958, 610; JZ 1958, 535; JZ 1958, 659; NJW 1958, 1339

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

30.07.1958

Aktenzeichen:

2 BvF 6/58

Entscheidungstyp:

Urteil

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 8, 104

Paginierung:

BVerfGE 8, 104 (104):

1. Das Normenkontrollverfahren dient nicht nur der Prüfung, ob der normative Gehalt eines Gesetzes inhaltlich mit einer Norm des Grundgesetzes vereinbar ist; es umfaßt vielmehr auch Meinungsverschiedenheiten "über die förmliche ... Vereinbarkeit" des Gesetzes mit dem Grundgesetz, damit also auch die Frage nach der Kompetenz des Landes zum Erlaß eines Gesetzes.

2. Die Freiheit der Bildung der öffentlichen Meinung ist durch Art. 5 GG mitgarantiert.

3. Öffentliche Meinung und politische Willensbildung des Volkes kann nicht identifiziert werden mit staatlicher Willensbildung, d. h. mit der Äußerung der Meinung oder des Willens eines Staatsorgans in amtlicher Form.

4. Verfassungsorgane handeln organschaftlich, d. h. sie üben Staatsgewalt aus, nicht nur wenn sie rechtsverbindliche Akte setzen, sondern auch wenn sie von Befugnissen Gebrauch machen, die nicht unmittelbar verbindliche Wirkungen hervorrufen.

5. Die Volksbefragungsgesetze von Hamburg und Bremen eröffnen dem Staatsvolk eine Mitwirkung an der Staatswillensbildung; die Abstimmung der Bürger stellt sich essentiell als Teilhabe an der Staatsgewalt, als ein Stück Ausübung von Staatsgewalt im status activus dar. In dieser Eigenschaft macht der Bürger nicht von seinen gegen den Staat gerichteten Grundrechten der freien Meinungsäußerung oder des Petitionsrechts Gebrauch.

6. Während die im gesellschaftlich-politischen Raum erfolgende Bildung der öffentlichen Meinung und die Vorformung der politischen Willensbildung des Volkes sich ungewollt und durch alle verfassungsrechtlich begrenzten Kompetenzräume hindurch unter Mitbeteiligung aller lebendigen Kräfte nach dem Maße ihres tatsächlichen Gewichtes und Einflusses vollziehen, ist das Tätigwerden des Volkes als Staatsorgan - gleichgültig in welcher Form und mit welcher Wirkung es geschieht - im freiheitlich-demokratischen Rechtsstaat durch Kompetenznormen verfassungsrechtlich begrenzt.

7. Die Zuständigkeit der Bundesorgane zur ausschließlichen eigenverantwortlichen Bewältigung einer Sachaufgabe wird nicht erst dann

BVerfGE 8, 104 (105):

von den Ländern beeinträchtigt, wenn sie ein Stück dieser Aufgabe dem Bund dadurch entziehen, daß sie selbst es sachlich regeln, sondern schon dann, wenn sie die Bundesorgane durch den in einer von ihnen angeordneten amtlichen Volksbefragung liegenden politischen Druck zwingen wollen, die von ihnen getroffenen Sachentscheidungen zu ändern.

8. Eine "Instruktion" der Mitglieder der Landesregierung im Bundesrat durch das Landesvolk, auch eine bloß rechtlich unverbindliche in der Weise, daß sich die Vertreter im Bundesrat daran orientieren und sie zur Richtschnur ihres Handelns im Bundesrat machen, ist nach der Struktur des Bundesrats ausgeschlossen.

Urteil

des Zweiten Senats vom 30. Juli 1958

-- 2 BvF 3, 6/58 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung, ob das hamburgische Gesetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen vom 9. Mai 1958 (GVBl. I S. 141) und das bremische Gsetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen vom 20. Mai 1958 (GBl. S. 49) mit dem Grundgesetz vereinbar sind, Antragsteller: Die Bundesregierung.

Entscheidungsformel:

Das hamburgische Gesetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen vom 9. Mai 1958 (GVBl. I S.141) und das bremische Gesetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen vom 20. Mai 1958 (GBl. S. 49) sind nichtig.

Gründe:

A. -- I.

Der Deutsche Bundestag lehnte am 25. März 1958 Anträge der Fraktionen der Oppositionsparteien ab, die darauf hinausliefen, die Bundesregierung zu ersuchen, auf die Bewaffnung der Bundeswehr mit Atomwaffen zu verzichten und anzustreben, daß in keinem Teil Deutschlands Atomwaffen gelagert oder

BVerfGE 8, 104 (106):

Atomwaffenanlagen errichtet werden. Im Anschluß daran wurde in der Öffentlichkeit, insbesondere von der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands, die Forderung nach einer allgemeinen Volksbefragung über Atomwaffen erhoben. Die Fraktion der Sozialdemokratischen Partei brachte im Bundestag ein entsprechendes Gesetz ein; es fand im Bundestag keine Mehrheit.

Am 9. Mai 1958 erließ die Freie und Hansestadt Hamburg ein Gesetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen (GVBl. I S. 141). Danach sollen die Wahlberechtigten folgende Fragen beantworten (§ 1):

"1. Sind sie für eine Ausrüstung der Bundeswehr mit atomaren Waffen?

2. Sind Sie für eine Lagerung von Atomwaffen im Gebiet der Bundesrepublik?

3. Sind Sie für die Errichtung von Abschußbasen für Atomraketen im Gebiete der Bundesrepublik?"

In den §§ 3 bis 13 des Gesetzes wird in Anlehnung an das hamburgische Bürgerschaftswahlgesetz das Verfahren für die Durchführung der Volksbefragung geregelt: "Stimmberechtigt" sind die am Tage der Volksbefragung Wahlberechtigten. Es ist vom Senat ein Leiter der Volksbefragung zu bestellen. Die Stimmbezirke der letzten Wahl zur hamburgischen Bürgerschaft bilden die Abstimmungsbezirke. Der Abstimmung liegt eine vorher öffentlich auszulegende Stimmliste zugrunde. Abstimmen kann nur, wer in sie eingetragen ist oder wer einen Stimmschein besitzt. Für jeden Abstimmungsbezirk ist ein Abstimmungsvorsteher und ein Abstimmungsvorstand zu berufen. Die Berufenen sind zur ehrenamtlichen Mitwirkung nach Maßgabe des hamburgischen Wahlgesetzes verpflichtet. Es werden amtliche Stimmzettel hergestellt, auf denen die gestellten Fragen nur durch Ankreuzen "oder in anderer Weise" mit Ja oder Nein beantwortet werden können. Die Abstimmungshandlung ist öffentlich, die Stimmabgabe geheim. Über die Gültigkeit oder Ungültigkeit des Stimmzettels entscheidet der Abstimmungsvorstand. Das Ergebnis der Volksbefragung wird von einem Ausschuß festgestellt.

BVerfGE 8, 104 (107):

Der Senat wird schließlich ermächtigt, die erforderlichen Durchführungsbestimmungen zu erlassen, insbesondere über die Tätigkeit, Beschlußfähigkeit und das Verfahren der Abstimmungsorgane, über den Beginn und Schluß der Volksbefragung, über die Volksbefragung in den Kranken- und Pflegeanstalten und in sonstigen Anstalten Hamburgs, über die Zahlung einer Vergütung für ehrenamtlich tätige Personen. Auf Grund dieser Ermächtigung hat der Senat die 44 Paragraphen umfassende Stimmordnung für die Volksbefragung über Atomrüstung vom 20. Mai 1958 (GVBl. I S. 170) erlassen.

Die Freie Hansestadt Bremen verkündete am 23. Mai 1958 ein Gesetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen vom 20. Mai 1958 (GBl. S. 49); danach sollen die im Lande Bremen Wahlberechtigten folgende Fragen beantworten (§ 2):

"1. Sind Sie mit einer atomaren Bewaffnung deutscher Streitkräfte einverstanden?

2. Sind Sie damit einverstanden, daß im Lande Bremen Abschußvorrichtungen für atomare Sprengkörper angelegt werden?"

Über den Sinn der Volksbefragung bestimmen die §§ 1 und 3:

§ 1

"Die in diesem Gesetz vorgesehene Volksbefragung soll den Senat als Landesregierung sowie die vom Senat bestellten bremischen Mitglieder des Bundesrates über die Meinung der zur Bürgerschaft wahlberechtigten Bevölkerung des Landes Freie Hansestadt Bremen hinsichtlich der in § 2 formulierten Fragen unterrichten.

Diese Volksbefragung fällt nicht unter die Artikel 69 ff. der bremischen Landesverfassung."

§ 3

"Das Ergebnis der Volksbefragung berührt nicht die dem Senat nach der Verfassung zustehende Entscheidungsfreiheit."

Das Gesetz regelt das Verfahren über die Durchführung der Volksbefragung durch Bezugnahme auf das bremische Wahlgesetz, das sinngemäß angewendet werden soll (§ 5). Es wird die "Abstimmung durch Brief" zugelassen (§ 5 Abs. 3) und klargestellt, daß jede Frage nur mit Ja oder Nein beantwortet werden kann, daß Zusätze unzulässig sind und den Stimmschein ungül

BVerfGE 8, 104 (108):

tig machen (§ 2 Abs. 2). Auf Grund der Ermächtigung des § 5 Abs. 2 hat der Senat die Durchführungsverordnung vom 3. Juni 1958 (GBl. S. 53) erlassen und darin die sinngemäße Anwendung der Landeswahlordnung angeordnet.

II.

Die Bundesregierung hält diese Landesgesetze für nicht vereinbar mit dem Grundgesetz und hat deshalb beantragt festzustellen:

1. Das hamburgische Gesetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen vom 9. Mai 1958 (GVBl. I S. 141) ist nichtig.

2. Das bremische Gesetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen vom 20. Mai 1958 (GBl. S. 49) ist nichtig.

Zur Begründung hat sie vorgetragen:

Die in den Gesetzen angeordnete Volksbefragung betreffe Angelegenheiten der Verteidigung und der auswärtigen Politik, die zur ausschließlichen Gesetzgebungs-, Regierungs- und Verwaltungszuständigkeit des Bundes gemäß Art. 73 Ziff. 1, 65, 65a, 87a, 87b GG gehörten. Die angeordnete Volksbefragung sei weder Erhebung einer Statistik noch Meinungsforschung. Ebensowenig könnten die Gesetze damit gerechtfertigt werden, daß den dem Bundesrat angehörenden Mitgliedern der Landesregierung von Hamburg und Bremen durch das Ergebnis der Volksbefragung eine Grundlage für ihre Haltung im Bundesrat bei der dort zu erwartenden Beratung über die Fragen einer atomaren Ausrüstung der Bundeswehr, die Lagerung von atomaren Waffen und der Anlage von Abschußbasen für atomare Sprengkörper im Gebiet der Bundesrepublik gegeben werden solle. Die Gesetze seien auch deshalb mit dem Grundgesetz unvereinbar, weil sie der Beschränkung plebiszitärer Einrichtungen durch das Grundgesetz zuwiderliefen. Die Einführung plebiszitärer Elemente in den Willensbildungsprozeß des Bundesrates würde überdies die Grundlage des Bundesratssystems angreifen.

BVerfGE 8, 104 (109):

Die Freie und Hansestadt Hamburg und die Freie Hansestadt Bremen - diese unter Hinweis auf § 3 ihres Gesetzes - haben dagegen ausgeführt: Das Ergebnis der Volksbefragung sei rechtlich unverbindlich. Durch die Gesetze könne deshalb in die ausschließliche Gesetzgebungs-, Regierungs- und Verwaltungszuständigkeit des Bundes nicht eingegriffen worden sein. Die Gesetze regelten insbesondere weder die Ausrüstung der Bundeswehr noch ein Stück der auswärtigen Angelegenheiten des Bundes. Man könne nur fragen, ob der Bund ein ausschließliches Gesetzgebungsrecht auf dem Gebiet der Volksbefragung habe; das sei zu verneinen. Die Gesetze dienten ausschließlich Landeszwecken und seien deshalb nur nach Landesverfassungsrecht zu beurteilen, danach aber zulässig; das hamburgische Gesetz sei überdies als ein Gesetz über "Statistik für Landeszwecke" zu qualifizieren. Daß sich in einem demokratischen Staatswesen die zuständigen Verfassungsorgane in einer für sie unverbindlichen Weise über die Auffassungen ihres Landesvolks zu einer weittragenden, hochpolitischen, die Existenz des Volkes berührenden Frage unterrichteten, sei legitim, um so mehr, als die Mitglieder der Landesregierungen im Bundesrat über den Gegenstand der Befragung verantwortlich mitzuberaten und mitzuentscheiden hätten. Die Gesetze beschränkten sich darauf, dem Bürger Gelegenheit zu geben, in einer geordneten Weise von seinem Grundrecht der freien Meinungsäußerung und dem verfassungsmäßig garantierten Recht zur Petition Gebrauch zu machen. Insbesondere aber stelle sich die Volksbefragung als ein in der Demokratie unentbehrliches Mittel der Vorformung des politischen Willens, als ein Stück Bildung der öffentlichen Meinung dar, die das Grundgesetz in Art. 5 mit besonderem verfassungsrechtlichen Schutz ausstatte.

III.

Das Bundesverfassungsgericht hat die das hamburgische und das bremische Gesetz betreffenden Verfahren zum Zwecke der gemeinsamen Entscheidung verbunden. In der mündlichen Ver

BVerfGE 8, 104 (110):

handlung haben neben dem Antragsteller die Vertreter der Länder Hamburg und Bremen für Senat und Bürgerschaft ihre Rechtsauffassung dargelegt. Der Deutsche Bundestag, der beschlossen hatte, sich in diesem Verfahren zu äußern, war durch den Bundestagsabgeordneten Hoogen vertreten; er schloß sich den Ausführungen der Bundesregierung an. Der Bundesrat hat von der ihm nach § 77 BVerfGG gegebenen Gelegenheit zur Äußerung keinen Gebrauch gemacht.

B. -- I.

Die Bundesregierung hat, wie sich aus Antrag und Begründung ergibt, das Bundesverfassungsgericht nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG angerufen. Ob der Bundesregierung zur Verfolgung ihres Ziels noch andere verfassungsrechtliche Wege offengestanden hätten, hat das Bundesverfassungsgericht nicht zu entscheiden. Dem Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG geht von Rechts wegen ein anderes Verfahren nicht vor.

Die gesetzlichen Voraussetzungen für ein Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG liegen vor; das Normenkontrollverfahren dient, wie sich aus dem Wortlaut der Verfassungsvorschrift ergibt, nicht nur der Prüfung, ob der normative Gehalt eines Gesetzes inhaltlich mit einer Norm des Grundgesetzes vereinbar ist; es umfaßt vielmehr auch Meinungsverschiedenheiten "über die förmliche ... Vereinbarkeit" des Gesetzes mit dem Grundgesetz, damit also auch die Frage nach der Kompetenz des Landes zum Erlaß eines Gesetzes.

II.

1. Die angegriffenen Gesetze unterscheiden sich durch eine Reihe von Besonderheiten von anderen Gesetzen: sie regeln nicht einen Lebenssachbereich, der in den Gesetzgebungskatalogen des Grundgesetzes als selbständiger Gegenstand der Gesetzgebung erscheint. Sie sind insofern Maßnahmegesetze, als in ihnen nur eine einmalige Veranstaltung angeordnet wird, mit deren Durch

BVerfGE 8, 104 (111):

führung sie gegenstandslos werden. Die beiden Gesetze regeln außerdem für diese einmalige Veranstaltung das Verfahren, und zwar in allen erheblichen Einzelheiten in Übereinstimmung mit den Regeln für die Wahlen zum Parlament. Die Gesetze und die in ihnen angeordnete Volksbefragung stehen in einem so notwendigen inneren Zusammenhang, daß die Gesetze ihren Sinngehalt erst von der Volksbefragung her gewinnen und der Rechtscharakter der Volksbefragung durch die Gesetze geprägt wird.

2. Die beiden Gesetze sind nicht Gesetze über Statistik. Zwar kann sich eine statistische Erhebung nicht nur auf Daten und Fakten, insbesondere solche unpolitischer Art, beziehen, sondern wo immer es auf die Quantität einer unbekannten Vielzahl von Einzeltatsachen und auf das Größenverhältnis der verschiedenen Quantitäten zueinander ankommt- auch auf die Ermittlung "innerer Tatsachen und Vorgänge" und auf die Feststellung politischer Wertungen und Meinungen der Bürger. Aber sie erschöpft sich begrifflich in der Erhebung des Tatsachenmaterials; ihr wohnt niemals die Absicht inne, politische Aktionen zu bewirken; Statistik besitzt in diesem Sinne nicht fordernden, sondern dienenden Charakter. Statistik kann deshalb nur eine Registrierung ohne Beeinflussung der zu registrierenden beeinflußbaren Verhältnisse sein. Die Veranstaltung der Volksbefragungen in Hamburg und Bremen soll aber offensichtlich politischen Druck erzeugen; um das Ja der zu Befragenden ist bereits ein lebhafter Kampf der politischen Parteien entbrannt, der sich vor dem Abstimmungstag in derselben Weise wie in einem Wahlkampf verstärken würde. Hinzu kommt, daß die Grundsätze über die Durchführung der Volksbefragung unvereinbar sind mit den Grundsätzen, die einer Statistik adäquat sind: unter dem Gesichtspunkt einer korrekten Statistik erscheint es mindestens bedenklich, daß nur die Wahlberechtigten befragt werden und damit beispielsweise ein Teil der Wehrpflichtigen von der Befragung ausgeschlossen wird, daß es ungültige Stimmen gibt, daß die für Statistiken notwendige Auskunftspflicht fehlt und daß es im Hinblick auf die Höhe der Abstimmungsbeteiligung und

BVerfGE 8, 104 (112):

auf die in verschiedener Weise mögliche Wertung der Zahl jener, die an der Befragung nicht teilnehmen, kein statistisch zuverlässiges Ergebnis geben kann. In allen diesen Punkten ist die Durchführung der Befragung dagegen sachgerecht geregelt, wenn sie nicht statistisches Zahlenmaterial erheben soll, sondern unmittelbar auf einen politischen Zweck gerichtet ist.

3. Die Gesetze sind auch nicht schlicht Mittel zur Meinungserforschung; die darin angeordneten Volksbefragungen sind nicht demoskopische Umfragen. Gewiß ist das Ergebnis der Volksbefragungen rechtlich unverbindlich. Diese Parallele zur demoskopischen Umfrage kann aber nicht den wesentlichen Unterschied zwischen beiden Einrichtungen ausräumen: Meinungsumfrage, Demoskopie ist eine nichtamtliche Veranstaltung; sie geht aus und wird durchgeführt regelmäßig von Privaten (Einzelnen, Instituten, Verbänden), auch wenn diese im Einzelfall für eine staatliche Stelle arbeiten. Während es nach den Volksbefragungsgesetzen nur zulässig ist, auf bestimmte Fragen vorbehaltlos und unmotiviert mit Ja oder Nein zu antworten, beruht Meinungserforschung auf der Analysierung einer nuancierten Stellungnahme eines "repräsentativen" Querschnitts der Bevölkerung zu einer Vielzahl von Teilfragen, von deren Beantwortung die Stellungnahme zum eigentlichen Gegenstand der Umfrage abhängig ist. Deshalb bedient sich die Meinungsforschung des Fragebogens, des Interviews, läßt konditionale Antworten und Antworten mit Einschränkungen und Vorbehalten zu. Das Ergebnis der Meinungserforschung läßt sich erst auf Grund einer umfangreichen, bestimmten Regeln unterworfenen Wertung und Bearbeitung der Antworten der Befragten gewinnen.

4. In der modernen Demokratie spielt die öffentliche Meinung eine entscheidende Rolle. Der Freiheit der Bildung dieser öffentlichen Meinung kommt eine so große Bedeutung zu, daß sie mit Fug als durch Art. 5 GG mitgarantiert angesehen wird (vgl. Ridder in Neumann/Nipperdey/Scheuner, Die Grundrechte, Bd. 2 S. 249 ff., 265, 285 ff.). Das Grundgesetz selbst geht als selbstverständlich von der in der Demokratie bestehenden Notwen

BVerfGE 8, 104 (113):

digkeit einer "politischen Willensbildung des Volkes" aus, wenn es in Art. 21 GG von den Parteien sagt, daß sie daran mitwirken. Die in der "öffentlichen Meinung" zum Ausdruck kommenden Tendenzen und Stellungnahmen zu politischen Fragen mag man als "Vorformung der politischen Willensbildung des Volkes" bezeichnen. Öffentliche Meinungsbildung und Vorformung der politischen Willensbildung des Volkes erfahren aber keine Schmälerung und keine Minderung ihrer Bedeutung und ihres Gewichts in der Demokratie, wenn sie ihrem Wesen entsprechend als eine Erscheinung des gesellschaftlich-politischen und nicht des staatsorganschaftlichen Bereichs begriffen werden. In sie gehen ein ohne daß damit eine erschöpfende Darstellung des Integrationsprozesses gegeben würde, der zur öffentlichen Meinung und politischen Willensbildung des Volkes führt - die vielfältigen, sich möglicherweise widersprechenden, ergänzenden, gegenseitig beeinflussenden Wertungen, Auffassungen und Äußerungen des Einzelnen, der Gruppen, der politischen Parteien, Verbände und sonstigen gesellschaftlichen Gebilde, die ihrerseits von einer Vielzahl von (politisch relevanten) Tatsachen, zu denen auch Entscheidungen des Staates und Äußerungen und Maßnahmen staatlicher Organe gehören, beeinflußt sind. Öffentliche Meinung und politische Willensbildung des Volkes kann aber nicht identifiziert werden mit staatlicher Willensbildung, d. h. der Äußerung der Meinung oder des Willens eines Staatsorgans in amtlicher Form. Auch das Grundgesetz geht von dieser Unterscheidung aus: Einerseits handelt Art. 21 Abs. 1 GG von der politischen Willensbildung des Volkes, andererseits handelt Art. 20 Abs. 2 GG von der Bildung des Staatswillens, und zwar von der Ausübung der vom Volk ausgehenden und unter Umständen auch vom Volk selbst als Staatsorgan wahrgenommenen Staatsgewalt. Die entscheidende Frage ist also nicht, ob das Ergebnis der in den beiden Gesetzen angeordneten Volksbefragungen einen Faktor im Prozeß der Bildung der öffentlichen Meinung oder der politischen Willensbildung des Volkes darstellt - eine Frage, die natürlich zu bejahen ist -, sondern die, ob sich die Volksbe

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fragung darin erschöpft, und noch genauer die, ob sie eine Veranstaltung des gesellschaftlich-politischen oder des staatsorganschaftlichen Bereichs ist oder - anders ausgedrückt - in welcher Eigenschaft der Befragte angesprochen und zur Beantwortung aufgerufen wird. In diesem Zusammenhang ist entscheidend, daß die Länder Hamburg und Bremen als Gliedstaaten der Bundesrepublik auf Grund einer gesetzlichen Regelung die Befragung durchführen, daß die wahlberechtigten Bürger, also das Staatsvolk, sich genau so wie bei verbindlichen Volksabstimmungen, Volksbegehren und Volksentscheiden äußern sollen. Der Aktivbürger soll in derselben Weise und nach denselben Regeln wie bei Wahlen zum Parlament und bei Volksabstimmungen von seinem Stimmrecht Gebrauch machen. Seine Betätigung soll sich unter demselben Schutz vollziehen, den die Rechtsordnung für Wahlen und Abstimmungen des Volkes (vgl. § 108 d StGB) geschaffen hat: Die Stimmabgabe erfolgt geheim; die Bestimmungen des V. Abschnitts des Strafgesetzbuchs über "Verbrechen und Vergehen in Beziehung auf die Ausübung staatsbürgerlicher Rechte" sollen nach übereinstimmender Auffassung aller Verfahrensbeteiligten Anwendung finden. Die angegriffenen Gesetze schaffen also die Rechtsgrundlage für eine Betätigung des Bürgers im status activus, für eine Teilnahme des Bürgers als Glied des Staatsvolkes bei der Ausübung von Staatsgewalt; nach den Gesetzen soll das Volk als Verfassungsorgan des demokratischen Staates an der Bildung des Staatswillens teilhaben. Daß es daran nicht in einer rechtsverbindlich "entscheidenden" Weise teilhat, spricht nicht gegen die dargelegte Qualifikation der Volksbefragung. Verfassungsorgane handeln organschaftlich, d. h. sie üben Staatsgewalt aus, nicht nur wenn sie rechtsverbindliche Akte setzen, sondern auch, wenn sie von Befugnissen Gebrauch machen, die nicht unmittelbar verbindliche Wirkungen hervorrufen: so z.B. wenn der Bundespräsident dem Bundestag den Bundeskanzler vorschlägt (Art. 63 GG), wenn Bundestag oder Bundesrat eine Maßnahme der Bundesregierung billigt oder mißbilligt, wenn das Volk in den Gebietsteilen nach

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Art. 29 GG abstimmt, wenn ein Land nach Art. 32 Abs. 2 GG zu einem völkerrechtlichen Vertrag des Bundes gehört wird, wenn die Präsidenten des Bundestages und des Bundesrates vom Bundespräsidenten vor der Verkündung des Verteidigungsfalles nach Art. 59a Abs. 2 Satz 2 GG angehört werden, wenn der Bundesrat zu den Gesetzesvorlagen der Bundesregierung nach Art. 76 Abs. 2 GG Stellung nimmt. Bei dieser Rechtslage ist es nicht möglich, allein das Verfassungsorgan Staatsvolk an der Staatswillensbildung nur dann als beteiligt anzusehen, wenn seiner Äußerung rechtlich verbindliche Wirkung, "entscheidende" Bedeutung zukommt. Demnach eröffnen die beiden Gesetze - ob zulässigerweise oder unzulässigerweise ist hier noch ohne Belang dem Staatsvolk eine Mitwirkung an der Staatswillensbildung; die Abstimmung der Bürger stellt sich essentiell als Teilhabe an der Staatsgewalt, als ein Stück Ausübung von Staatsgewalt im status activus dar. In dieser Eigenschaft macht der Bürger nicht von seinen gegen den Staat gerichteten Grundrechten der freien Meinungsäußerung oder des Petitionsrechts Gebrauch. Im übrigen kann auch schon deshalb keine Rede davon sein, daß die Volksbefragung dem Bürger nur die Möglichkeit verschaffe, von diesen beiden Grundrechten sachgemäß Gebrauch zu machen, weil sowohl die Äußerung einer Meinung als auch die Einreichung einer Petition nicht durch geheime Stimmabgabe erfolgen kann.

III.

Während die im gesellschaftlich-politischen Raum erfolgende Bildung der öffentlichen Meinung und die Vorformung der politischen Willensbildung des Volkes sich ungeregelt und durch alle verfassungsrechtlich begrenzten Kompetenzräume hindurch unter Mitbeteiligung aller lebendigen Kräfte nach dem Maße ihres tatsächlichen Gewichts und Einflusses vollziehen, ist das Tätigwerden als Staatsorgan - gleichgültig in welcher Form und mit welcher Wirkung es geschieht - im freiheitlich-demokrati

BVerfGE 8, 104 (116):

schen Rechtsstaat durch Kompetenznormen verfassungsrechtlich begrenzt.

Im Bundesstaat ist die Staatsgewalt der Länder und damit der Kompetenzbereich, in dem überhaupt das Staatsorgan Landesvolk tätig werden darf, durch die Verfassung des Gesamtstaates begrenzt. Die Volksbefragungsgesetze von Hamburg und Bremen überschreiten die verfassungsrechtlichen Grenzen, die das Grundgesetz den Ländern zieht:

1. Angelegenheiten der Verteidigung gehören zur ausschließlichen Kompetenz des Bundes; das folgt für den Bereich der Gesetzgebung aus Art. 73 Nr. 1 GG, für den Bereich der Exekutive (einschließlich der Regierung) aus Art. 65a, 87a, 87b GG (Art. 87b Abs. 2 GG enthält nur für den Bereich des Wehrersatzwesens und des Schutzes der Zivilbevölkerung die Möglichkeit einer beschränkten Beteiligung der Länder). Für die Gesamtaufgabe "Verteidigungswesen", soweit es sich um die Bundeswehr und ihre Ausrüstung handelt, ist also uneingeschränkt und allein der Bund zuständig. Inwieweit für "auswärtige Angelegenheiten" im Hinblick auf Art. 32 Abs. 2, 3 GG die ausschließliche Zuständigkeit des Bundes gegenüber der Rechtslage im Bereich des Verteidigungswesens eine Modifikation erleidet, kann hier dahinstehen.

Nun ist gewiß richtig, daß weder die beiden Gesetze noch das sich an der Abstimmung beteiligende Staatsvolk von Hamburg und Bremen in der Weise in jene ausschließliche Bundeskompetenz eingreifen, daß unmittelbar eine Angelegenheit der Verteidigung - etwa der Ausrüstung der Bundeswehr - gestaltet oder sachlich geregelt würde. Darauf kommt es aber nicht entscheidend an. Entscheidend ist der eindeutig erkennbare Zweck, den Gesetz und Volksabstimmung in Hamburg und Bremen verfolgen: Die Bundesregierung hat sich auf dem Gebiet des Verteidigungswesens, insbesondere hinsichtlich der Ausrüstung der Bundeswehr, für eine bestimmte Politik entschieden und dafür die Zustimmung des Bundestags gefunden. Die Opposition im Bundestag hält diese politische Entscheidung für falsch und bekämpft

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sie leidenschaftlich. Sie vermag sich im Bundestag nicht durchzusetzen, glaubt aber sicher zu sein, daß ihre Auffassung von der Mehrheit des Volkes geteilt wird. Sie hofft, der von einer ihren Erwartungen entsprechenden Volksbefragung ausgehende politische Druck werde so stark sein, daß die Bundesregierung gezwungen wird, ihre politische Entscheidung aufzugeben und den Wünschen der Opposition zu entsprechen. Das kommt in den Ausführungen der Sprecher der Sozialdemokratischen Fraktion im Bundestag (vgl. Abg. Dr. Karl Schmid in der 23. Sitzung des Deutschen Bundestags vom 18. April 1958, StenProt. S.1222, Abg. Dr. Heinemann in der 26. Sitzung des Deutschen Bundestags vom 25. April 1958, StenProt. S. 1477 und 1479, Abg. Dr. Arndt in der 26. Sitzung des Deutschen Bundestags vom 25. April 1958, StenProt. S. 1495 B, und insbesondere Abg. Metzger in der 31. Sitzung des Deutschen Bundestags vom 13. Juni 1958, StenProt. S. 1700 C) unzweideutig zum Ausdruck. Dasselbe gilt auch für die Volksbefragungen in Hamburg und Bremen. Das ergibt sich aus den Ausführungen des Ersten Bürgermeisters der Freien und Hansestadt Hamburg auf der Großkundgebung vor dem Hamburger Rathaus am 17. April 1958 und aus dem inneren Zusammenhang, in dem die Volksbefragungsaktion in Hamburg und Bremen zu den Anstrengungen der Sozialdemokratischen Partei im Bunde steht; daran vermag auch § 1 des bremischen Gesetzes nichts zu ändern. Das klare Ziel der Volksbefragungsaktion der Länder - die zuständigen Verfassungsorgane des Bundes zu zwingen, eine von ihnen für richtig gehaltene und getroffene Entscheidung im Bereich des Verteidigungswesens zu ändern - stellt aber einen von den Ländern her versuchten Eingriff in die ausschließliche Zuständigkeit des Bundes dar; die Zuständigkeit der Bundesorgane zur ausschließlich eigenverantwortlichen Bewältigung einer Sachaufgabe wird nicht erst dann von den Ländern beeinträchtigt, wenn sie ein Stück dieser Aufgabe dem Bund dadurch entziehen, daß sie selbst es sachlich regeln, sondern schon dann, wenn sie die Bundesorgane durch den in einer von ihnen angeordneten amtlichen Volksbefragung lie

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genden politischen Druck zwingen wollen, die von ihnen getroffenen Sachentscheidungen zu ändern, also einen Landesstaatswillen bilden wollen, um ihn dem verfassungsmäßig gebildeten Bundesstaatswillen entgegenzusetzen.

2. Dieses Ergebnis wird bestätigt, wenn man die Frage nach der Gesetzgebungskompetenz für Volksbefragungsgesetze untersucht. Wie ausgeführt, nimmt das Volk bei einer nur konsultativen Volksbefragung an der Ausübung von Staatsgewalt teil, wie es dies auch bei Wahlen und Volksabstimmungen tut. Über die Zuständigkeit des Bundes und der Länder zum Erlaß von Wahlgesetzen und Abstimmungsgesetzen enthält der allgemeine Zuständigkeitskatalog des Grundgesetzes (Art. 73-75 GG) keine Vorschrift. Gleichwohl ist bis zu diesem Rechtsstreit noch niemals ernsthaft bezweifelt worden, daß weder der Bund Wahlgesetze für die Wahlen zu den Landesparlamenten noch ein Land ein Wahlgesetz für eine Wahl zum Bundestag erlassen könnte und daß ein Land ein Volksbegehren oder einen Volksentscheid über einen Gegenstand der ausschließlichen Zuständigkeit des Bundes nicht zulassen dürfte. Ebensowenig könnte der Bund, wenn das Grundgesetz überhaupt eine Volksbefragung zulassen sollte, durch Gesetz eine Volksbefragung über eine Frage anordnen, die eine Materie der ausschließlichen Landeszuständigkeit betrifft, oder umgekehrt ein Land eine Volksbefragung über einen Gegenstand der ausschließlichen Bundeszuständigkeit anordnen. Maßnahme- und Verfahrensgesetze von der Art des hamburgischen und bremischen Volksbefragungsgesetzes erhalten ihre verfassungsrechtliche Qualifikation erst aus dem Sachbereich, auf den sie sich beziehen; insofern gehören sie nicht zu einem selbständigen Gegenstand im Sinne der Kompetenzverteilung, die das Grundgesetz für den Bereich der Gesetzgebung getroffen hat. Es handelt sich nicht um ein Gesetz über Volksbefragungen, sondern um die Anordnung einer konkreten Volksbefragung, so daß es darauf ankommt, ob der Gegenstand der Volksbefragung zur Zuständigkeit des Landes gehört. Es gilt in dieser Beziehung das gleiche, was das Grundgesetz ausdrücklich über die Zuständig

BVerfGE 8, 104 (119):

keit zur Gesetzgebung für den Fall von Gesetzen über Statistik bestimmt hat: Auch ein Gesetz über Statistik gewinnt seinen Sinn erst im Zusammenhang mit dem Gegenstand der Statistik; es kann der Bewältigung einer Bundesaufgabe oder der Bewältigung einer Landesaufgabe, in diesem Sinne Bundeszwecken oder Landeszwecken dienen; je nachdem ist zum Erlaß eines Gesetzes über Statistik entweder ausschließlich der Bund zuständig oder sind die Länder zuständig (vgl. Art. 73 Nr. 11 GG). In ähnlicher Weise ist die Kompetenz des Bundes zur konkurrierenden Gesetzgebung auf dem Gebiet der Enteignung nach Art. 74 Nr. 14 GG beschränkt; er besitzt sie nur, "soweit sie (die Enteignung) auf den Sachgebieten der Art. 73 und 74 in Betracht kommt".

3. Die beiden Gesetze können nicht damit gerechtfertigt werden, daß, wie es die Begründung zum hamburgischen Gesetz andeutet und das bremische Gesetz in § 1 ausdrücklich ausspricht, die Volksbefragung der Orientierung der Mitglieder der Landesregierung im Bundesrat dienen soll. Damit werden die Gesetze nicht zu Gesetzen über eine Volksbefragung "für Landeszwecke", zu deren Erlaß das Land in Analogie der oben erwähnten Kompetenzverteilung für Gesetze über die Statistik befugt wäre. Es liegt auf der Hand, daß Art. 73 Nr. 11 GG seinen Sinn verlöre, wenn der Umstand, daß eine Angelegenheit Gegenstand der Beratung und Erörterung im Bundesrat sein könnte, ausreichen würde, die zum Zwecke der Materialbeschaffung für die Mitglieder der Landesregierung vom Land für erforderlich gehaltene Statistik als eine "Statistik für Landeszwecke" zu werten und die Zuständigkeit des Landes zum Erlaß eines entsprechenden Gesetzes über die Statistik zu begründen. Da der Bundesrat als Bundesverfassungsorgan in allen Gebieten der ausschließlichen Bundeszuständigkeit Gelegenheit hat, zu Worte zu kommen, bliebe bei solcher Auslegung für eine ausschließliche Zuständigkeit des Bundes zur Gesetzgebung über die Statistik für Bundeszwecke überhaupt kein Raum mehr. Entsprechendes muß dann aber auch für die Begrenzung der Landes

BVerfGE 8, 104 (120):

zuständigkeit zum Erlaß von Gesetzen über eine Volksbefragung "für Landeszwecke" gelten.

Unabhängig davon gilt folgendes: Der Bundesrat ist ein Verfassungsorgan des Bundes. Dieses kollegiale Organ "besteht" aus Mitgliedern der Landesregierungen (Art. 51 Abs. 1 GG); es wird nicht "aus den Ländern gebildet"; Art. 50 GG umschreibt nur zutreffend die Funktion dieses Bundesverfassungsorgans, wenn es dort heißt: "Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes mit". Diese Mitwirkung wird aber kraft der Entscheidung der Bundesverfassung nur durch die Mitglieder der Landesregierungen vermittelt. Die Rechtsstellung der Mitglieder des kollegialen Organs "Bundesrat" gründet im Grundgesetz. Dieses hat das vor allem auf dem Gedanken der Repräsentanz des Landesstaatsvolks beruhende Senatsprinzip gerade nicht verwirklicht, sondern sich für das Bundesratsprinzip entschieden, d.h. für eine Vertretung der Landesregierungen in diesem föderativen Bundesorgan. Im Parlamentarischen Rat haben auch Anhänger des sogenannten Bundesratsprinzips die Auffassung vertreten, daß die Mitglieder dieses Bundesverfassungsorgans weisungsfrei sein sollten (vgl. Nachweis bei Scupin in Bonner Kommentar Anm. 5 zu Art. 51 S. 5). Die Staatspraxis leitet aus dem Recht der Landesregierung, ihre Vertreter im Bundesrat zu bestellen und abzuberufen, ein Recht der Landesregierung zu Weisungen an ihre Mitglieder im Bundesrat ab. Das besagt jedoch noch nichts dafür, daß das Landesparlament oder gar das Landesvolk zu einem Hineinwirken in die Entscheidungen des Bundesrats befugt seien. Wenn die Landesregierung über "Weisungen" an ihre Mitglieder, die die Landesregierung im Bundesrat vertreten, Einfluß auf die Staatswillensbildung im Bund nehmen kann, so handelt es sich jedenfalls nicht um ein Übergreifen in die Wahrnehmung von Kompetenzen des Bundes, um die Bildung von Landesstaatswillen an Stelle von Bundesstaatswillen, sondern um das Tätigwerden eines Landesorgans, das durch die eigenartige Struktur des Bundesrats von Bundesverfassungs wegen berufen ist, mittelbar an

BVerfGE 8, 104 (121):

der Bildung des Bundeswillens selbst mitzuwirken. Soweit das Landesparlament - auch wegen der Haltung der Landesregierung im Bundesrat - die Landesregierung oder ein Mitglied der Landesregierung nach Landesverfassungsrecht zur Rechenschaft ziehen kann, ist dies in der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament begründet; das Parlament befaßt sich also hier mit der von ihm abhängigen Regierung, nicht mit Bundesangelegenheiten; seine Maßnahmen können unter dem Gesichtspunkt der bundesstaatlichen Ordnung nicht als ein Hinübergreifen in Zuständigkeiten des Bundes qualifiziert werden. Aus dieser Überlegung folgt aber zugleich, daß sie keine Begründung für eine konsultative Volksbefragung im Land abgeben kann. Eine "Instruktion" der Mitglieder der Landesregierung im Bundesrat durch das Landesvolk, auch eine bloß rechtlich unverbindliche in der Weise, daß sich die Vertreter im Bundesrat daran orientieren und sie zur Richtschnur ihres Handelns im Bundesrat machen, ist nach der Struktur des Bundesrats ausgeschlossen. Eine vom Land zu diesem Zweck angeordnete Volksbefragung widerspricht dem Grundgesetz.

IV.

Demnach ist eine konsultative Volksbefragung in den Ländern, wie sie in dem hamburgischen und bremischen Gesetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen angeordnet ist, mit dem Grundgesetz unvereinbar, weil sie in eine ausschließliche Gesetzgebungs-, Regierungs- und Verwaltungskompetenz des Bundes übergreift. Die beiden Gesetze sind wegen ihres Widerspruchs mit der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes nichtig.

Nach dem bisher Dargelegten kommt es nicht mehr darauf an, ob gegen die beiden Gesetze noch weitere verfassungsrechtliche Bedenken geltend gemacht werden könnten, ob sie etwa im Widerspruch stehen zur repräsentativen Ausprägung der demo

BVerfGE 8, 104 (122):

kratischen Ordnung im Grundgesetz, ob in ihrem Erlaß ein verfassungsrechtlich erheblicher Mißbrauch der Landesstaatsgewalt für Zwecke der Bundespolitik liegt, ob sie mit dem Grundrecht der freien Meinungsäußerung in Widerstreit geraten, ob sich aus der Art der Fragestellung verfassungsrechtliche Bedenken ergeben. Auf Prüfung und Entscheidung dieser Fragen mußte im vordringlichen Interesse einer raschen Entscheidung des Rechtsstreits verzichtet werden.

BVerfG, 21.05.1952 - 2 BvH 2/52

Redaktion — Fri, 16 Mar 2012 05:13:05 +0000

Daten

Fall:

Wohnungsbauförderung

Fundstellen:

BVerfGE 1, 299; DVBl 1952, 641; DÖV 1952, 446; JZ 1952, 419; NJW 1952, 737

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

21.05.1952

Aktenzeichen:

2 BvH 2/52

Entscheidungstyp:

Urteil

1. Gegen die Zulässigkeit eines Hilfsantrags im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht sind jedenfalls dann keine rechtlichen Bedenken zu erheben, wenn über ihn in demselben Verfahren entschieden werden kann, in dem über den Hauptantrag zu entscheiden ist, und wenn durch die Entscheidung über den Hilfsantrag die (prozessualen und materiellen) Rechte Dritter nicht in anderer Weise betroffen werden, als sie betroffen worden wären, wenn der Hilfsantrag als Hauptantrag gestellt und verabschiedet worden wäre.
2. Maßgebend für die Auslegung einer Gesetzesbestimmung ist der in dieser zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Gesetzesbestimmung und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den diese hineingestellt ist. Nicht entscheidend ist dagegen die subjektive Vorstellung der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe oder einzelner ihrer Mitglieder über die Bedeutung der Bestimmung. Der Entstehungsgeschichte einer Vorschrift kommt für deren Auslegung nur insofern Bedeutung zu, als sie die Richtigkeit einer nach den angegebenen Grundsätzen erhaltenen Auslegung bestätigt oder Zweifel behebt, die auf dem angegebenen Weg allein nicht ausgeräumt werden können.
3. Aus der Aufnahme von Mitteln für den sozialen Wohnungsbau der Länder in den Bundeshaushalt erwächst dem einzelnen Land kein Anspruch auf einen summenmäßig bestimmten Anteil.
4. § 14 Abs. 1 des Ersten Wohnungsbaugesetzes gewährt den Ländern nur ein Recht auf Mitwirkung bei der Verteilung der Mittel, jedoch keinen Anspruch auf einen bestimmten Anteil.
5. Art. 65 GG handelt nur von der Stellung des Bundeskanzlers und der Bundesminister innerhalb der Bundesregierung und gegenüber anderen Verfassungsorganen des Bundes; er betrifft nicht das BundLänderverhältnis und bestimmt nichts über den zulässigen Umfang der Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes.
6. Art. 50 GG umreißt nur grundsätzlich die besondere Funktion des Bundesrats als eines Verfassungsorgans des Bundes. Er schließt nicht aus, daß ein einfaches Bundesgesetz weitere Formen der Einflußnahme der Länder auf die Bildung des Bundeswillens einführt, soweit nicht ausdrückliche Vorschriften des Grundgesetzes entgegenstehen oder Kompetenzen des Bundes ihrer Natur nach unbeschränkbar sind.
7. a) Für ein Rechtsverhältnis, das vom föderalistischen Prinzip beherrscht ist, gilt nicht die im Geltungsbereich des demokratischen Prinzips beheimatete Regel, daß die Mehrheit entscheidet, sondern der Grundsatz der Einstimmigkeit. Wo ein Bundesgesetz das Einvernehmen der Länder mit einem Bundesorgan fordert, genügt daher die Zustimmung der Mehrheit der Länder nicht.
b) Aus dem föderalistischen Prinzip folgt die verfassungsrechtliche Pflicht, daß die Glieder des Bundes sowohl einander als auch dem größeren Ganzen und der Bund den Gliedern die Treue halten und sich verständigen ("Rechtspflicht zu bundesfreundlichem Verhalten"). Ein aus sachfremden Motiven erhobener, daher unsachlicher und in diesem Sinne willkürlicher Widerspruch eines Landes ist deshalb rechtlich unerheblich.
8. Sachgerecht ist eine Verteilung von Bundeswohnungsbaumitteln auf die Länder nur, wenn dabei ausschließlich Gesichtspunkte berücksichtigt werden, deren Berücksichtigung deshalb gerechtfertigt erscheint, weil sie in einer inneren, natürlichen Beziehung zu der zu lösenden Aufgabe stehen, wenn sie also dem Sinn und Zweck der zu schaffenden Ordnung gemäß sind. Die Frage, ob dieser Grundsatz verletzt ist, ist eine Rechtsfrage.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 1, 299

Paginierung:

BVerfGE 1, 299 (299):

2. Maßgebend für die Auslegung einer Gesetzesbestimmung ist der in dieser zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Gesetzesbestimmung und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den diese hineingestellt ist. Nicht entscheidend ist dagegen die subjektive Vorstellung der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe oder einzelner ihrer Mitglieder über die Bedeutung der Bestimmung. Der Entstehungsgeschichte einer Vorschrift kommt für deren

BVerfGE 1, 299 (300):

Auslegung nur insofern Bedeutung zu, als sie die Richtigkeit einer nach den angegebenen Grundsätzen erhaltenen Auslegung bestätigt oder Zweifel behebt, die auf dem angegebenen Weg allein nicht ausgeräumt werden können.

3. Aus der Aufnahme von Mitteln für den sozialen Wohnungsbau der Länder in den Bundeshaushalt erwächst dem einzelnen Land kein Anspruch auf einen summenmäßig bestimmten Anteil.

4. § 14 Abs. 1 des Ersten Wohnungsbaugesetzes gewährt den Ländern nur ein Recht auf Mitwirkung bei der Verteilung der Mittel, jedoch keinen Anspruch auf einen bestimmten Anteil.

5. Art. 65 GG handelt nur von der Stellung des Bundeskanzlers und der Bundesminister innerhalb der Bundesregierung und gegenüber anderen Verfassungsorganen des Bundes; er betrifft nicht das BundLänderverhältnis und bestimmt nichts über den zulässigen Umfang der Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes.

6. Art. 50 GG umreißt nur grundsätzlich die besondere Funktion des Bundesrats als eines Verfassungsorgans des Bundes. Er schließt nicht aus, daß ein einfaches Bundesgesetz weitere Formen der Einflußnahme der Länder auf die Bildung des Bundeswillens einführt, soweit nicht ausdrückliche Vorschriften des Grundgesetzes entgegenstehen oder Kompetenzen des Bundes ihrer Natur nach unbeschränkbar sind.

7. a) Für ein Rechtsverhältnis, das vom föderalistischen Prinzip beherrscht ist, gilt nicht die im Geltungsbereich des demokratischen Prinzips beheimatete Regel, daß die Mehrheit entscheidet, sondern der Grundsatz der Einstimmigkeit. Wo ein Bundesgesetz das Einvernehmen der Länder mit einem Bundesorgan fordert, genügt daher die Zustimmung der Mehrheit der Länder nicht.

b) Aus dem föderalistischen Prinzip folgt die verfassungsrechtliche Pflicht, daß die Glieder des Bundes sowohl einander als auch dem größeren Ganzen und der Bund den Gliedern die Treue halten und sich verständigen ("Rechtspflicht zu bundesfreundlichem Verhalten"). Ein aus sachfremden Motiven erhobener, daher unsachlicher und in diesem Sinne willkürlicher Widerspruch eines Landes ist deshalb rechtlich unerheblich.

8. Sachgerecht ist eine Verteilung von Bundeswohnungsbaumitteln

BVerfGE 1, 299 (301):

auf die Länder nur, wenn dabei ausschließlich Gesichtspunkte berücksichtigt werden, deren Berücksichtigung deshalb gerechtfertigt erscheint, weil sie in einer inneren, natürlichen Beziehung zu der zu lösenden Aufgabe stehen, wenn sie also dem Sinn und Zweck der zu schaffenden Ordnung gemäß sind. Die Frage, ob dieser Grundsatz verletzt ist, ist eine Rechtsfrage.

Urteil

des Zweiten Senats vom 21. Mai 1952

- 2 BvH 2/52 -

in dem Verfassungsrechtsstreit betreffend die Verteilung von 91 Millionen DM aus Mitteln des Bundeshaushalts 1951 für den Wohnungsbau in den Ländern; - Antragsteller: für das Land Bayern die Bayerische Staatsregierung, Antragsgegner: für die Bundesrepublik Deutschland die Bundesregierung.

ENTSCHEIDUNGSFORMEL:

I. Der Bundesminister für Wohnungsbau darf aus den Mitteln, die im Bundeshaushalt 1951, Einzelplan XIV, Kapitel 1, Titel 33, zur Förderung des sozialen Wohnungsbaues bereitgestellt sind, die restlichen 91 Millionen DM erst an die Länder verteilen, wenn er sich über ihre Verteilung mit allen Ländern verständigt hat.

II. Im Übrigen werden die Anträge zurückgewiesen.

Gründe:

Von den im Bundeshaushalt 1951 für Zwecke des sozialen Wohnungsbaues bestimmten Mitteln sind noch 91 Millionen DM gemäß § 14 des Ersten Wohnungsbaugesetzes vom 24. April 1950 (BGBl. S. 83) zu verteilen.

Nach dem Vorschlag des Bundesministers für Wohnungsbau (vgl. Anlage zum Schreiben des Bundesministers für Wohnungsbau vom 31. März 1952 an die für das Bau-, Wohnungs- und Siedlungswesen zuständigen Minister der Länder [Az.: 1228/5/ 52] sollen vorweg erhalten:

Schleswig-Holstein

"zur Abdeckung der offenen Finanzierungsbeträge aus dem Wohnungsbauprogramm 1951" 47,0 Millionen DM,

BVerfGE 1, 299 (302):

Baden

"zur Abdeckung des Fehlbetrages in der Finanzierung der Flüchtlingsumsiedlung 1951 (1. Abschnitt)" 8,2 Millionen DM,

Württemberg-Hohenzollern

"zur Abdeckung des Fehlbetrages in der Finanzierung der Flüchtlingsumsiedlung 1951 (1. Abschnitt)" 4,3 Millionen DM,

Rheinland-Pfalz

"als einmalige finanzielle Übergangshilfe zum endgültigen Lastenausgleich" 5,0 Millionen DM.

Von dem Rest in Höhe von 26,5 Millionen DM sollen entfallen auf:

Hamburg 2,0 Millionen DM,

Nordrhein-Westfalen 12,7 Millionen DM,

Bremen 0,7 Millionen DM,

Württemberg-Baden 3,7 Millionen DM,

Rheinland-Pfalz 2,5 Millionen DM,

Württemberg-Hohenzollern 1,0 Millionen DM,

Baden 1,0 Millionen DM,

Berlin 2,9 Millionen DM.

Dem Verteilungsplan des Bundesministers für Wohnungsbau stimmten in einer Sitzung vom 4. April 1952 die Länder Baden, Berlin, Bremen, Hamburg, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern zu; die Länder Bayern, Hessen und Niedersachsen widersprachen. Der Bundesminister für Wohnungsbau kündigte hierauf an, er werde die Mittel entsprechend seinem Vorschlag zuteilen.

Die Bayerische Staatsregierung hat dagegen das Bundesverfassungsgericht angerufen und beantragt, zu erkennen:

Die Bundesrepublik Deutschland ist verpflichtet, an das Land Bayern aus den im Bundeshaushaltsplan für das Rechnungsjahr 1951 des Bundesministers für Wohnungsbau bewilligten Mitteln für Wohnungsbau weitere DM 14.742.000 abzuführen.

BVerfGE 1, 299 (303):

Hilfsweise hat sie den Antrag gestellt, zu erkennen:

Die Bundesrepublik Deutschland ist verpflichtet, die in der gemeinsamen Sitzung des Bundesministers für Wohnungsbau und der für das Bau-, Wohnungs- und Siedlungswesen zuständigen Minister (Senatoren) der Länder vom 4.4.1952 beschlossene Verteilung von DM 91 Millionen restlichen Bundeswohnungsbaumitteln 1951 zu unterlassen und eine Verteilung dieser Mittel durchzuführen, die dem im Einvernehmen mit sämtlichen Ländern beschlossenen sog. Düsseldorfer Schlüssel gemäß Protokoll der Arbeitsgemeinschaft der für das Bau-, Wohnungs- und Siedlungswesen zuständigen Minister der Länder der Bundesrepublik Deutschland und Berlins vom 23./24. November 1950 entspricht.

Gleichzeitig hat sie eine einstweilige Anordnung folgenden Inhalts beantragt:

Die Bundesregierung hat bis zur Entscheidung über den Hauptsachenantrag eine anderweitige Verplanung der DM 91 Millionen zu unterlassen.

Die Bundesregierung hat beantragt, die Anträge des Landes Bayern als unbegründet zurückzuweisen.

In dem zur Verhandlung über den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung anberaumten Termin einigten sich die Beteiligten dahin, daß der Bundesminister für Wohnungsbau bei der Verteilung der 91 Millionen DM den von Bayern beanspruchten Anteil bis zum 21. Mai 1952 zurückhält, daß bis dahin die Verhandlung und Entscheidung über den Antrag auf einstweilige Anordnung zurückgestellt wird und daß unter Verzicht auf förmliche Ladung sofort zur Hauptsache verhandelt werden soll.

Das Land Bayern trägt zur Sache vor:

Der Bundesminister für Wohnungsbau könne die Wohnungsbaumittel nach § 14 des Ersten Wohnungsbaugesetzes nur "im Einvernehmen mit den Ländern" verteilen, die von ihm beabsichtigte Verteilung der Bundesmittel müsse also die Zustimmung

BVerfGE 1, 299 (304):

aller Länder finden. Daran fehle es hier, weil Bayern, Hessen und Niedersachsen den Vorschlag des Bundesministers für Wohnungsbau abgelehnt hätten. Ferner widerspreche dieser Vorschlag einer Vereinbarung, die die Länder über die Art der Verteilung aller gemäß § 14 des Ersten Wohnungsbaugesetzes zu verteilenden Bundesmittel einstimmig beschlossen hätten und der der Bundesminister für Wohnungsbau zugestimmt habe (sog. Düsseldorfer Schlüssel): In der Sitzung der Vertreter der zuständigen Landesministerien am 23./24. November 1950 in Düsseldorf sei unter Zugrundelegung einer Reihe von "Komponenten" (Grad der Kriegszerstörung, Bevölkerungszuwachs und Industriepotential in den einzelnen Ländern) der prozentuale Anteil festgelegt worden, den jedes Land bei einer künftigen Verteilung von Wohnungsbaumitteln des Bundes erhalten solle. Danach stünden Bayern 16,2% von 91 Millionen DM, also 14.742.000 DM zu.

Die Bundesrepublik führt aus:

§ 14 Abs. 1 des Ersten Wohnungsbaugesetzes widerspreche den Artikeln 50 und 65 des Grundgesetzes. Selbst wenn er aber gültig sein sollte, so ergäbe sich aus ihm ein Anspruch Bayerns auf eine bestimmte Summe erst dann, wenn der Bundesminister für Wohnungsbau Bayern im Rahmen der Verteilung bestimmte Beträge zugeteilt habe. Das sei bisher nicht geschehen. Die Verteilung der 91 Millionen DM nach dem Plan vom 4. April 1952 stehe im Einklang mit dem geltenden Recht. Das in § 14 des Ersten Wohnungsbaugesetzes geforderte Einvernehmen mit den Ländern über die Art der Verteilung der Wohnungsbaumittel sei hergestellt, wenn die Mehrheit der Länder mit dem Verteilungsvorschlag des Bundesministers für Wohnungsbau einverstanden sei. Der sog. Düsseldorfer Schlüssel sei für den Wohnungsbauminister nicht bindend. Er stelle eine interne Übereinkunft der Länder dar, die nur die Bedeutung einer Verhandlungsgrundlage für künftige Mittelverteilungen habe, von der also jederzeit abgewichen werden könne, auch wiederholt abgewichen worden sei. Die vom Bundesminister für Wohnungsbau jetzt vorgeschlagene Verteilung des Restbetrages sei auch sachgerecht. Insbesondere

BVerfGE 1, 299 (305):

hätten die Länder in früheren Besprechungen eine besondere Notlage Schleswig-Holsteins anerkannt: Sein Haushalt sei durch die Überbelegung des Landes mit Flüchtlingen und eine außergewöhnlich hohe strukturelle Arbeitslosigkeit in besonderem Maße belastet; zur Deckung eines Fehlbetrages, der bei der Finanzierung seines aus staatspolitischen Gründen nicht einschränkbaren Wohnungsbauprogramms für das Jahr 1951 entstanden sei, solle es eine Sonderzuweisung von 53 Millionen DM erhalten. Bayern und Niedersachsen seien aus den 91 Millionen DM deshalb nicht bedacht worden, weil sie vorher aus Soforthilfemitteln für Zwecke des Wohnungsbaues erhebliche Beträge (20 Millionen DM bzw. 18 Millionen DM) erhalten hätten.

Demgegenüber weist das Land Bayern darauf hin, der Beschluß der Länder über die Sonderhilfe für Schleswig-Holstein spreche nur davon, daß "mit Hilfe von Zuschüssen oder Darlehen aus Bundes- oder sonstigen Mitteln der ungedeckte Vorgriff des Landes Schleswig- Holstein aus dem Wohnungsbauprogramm 1951 in Höhe von 53 Millionen DM abgedeckt wird"; daraus folge nicht, daß Schleswig-Holstein von den zu verteilenden 91 Millionen DM Bundeswohnungsbaumitteln vorweg 47 Millionen DM zu erhalten habe. Ein "Ausgleich" im Hinblick auf die 20 Millionen DM, die Bayern aus Mitteln des Hauptamtes für Soforthilfe zugewiesen wurden, sei nicht berechtigt; dieser Betrag sei im Rahmen der Verteilung von 400 Millionen DM Soforthilfemitteln zum Zwecke der "innergebietlichen Umsetzung von Flüchtlingen" in den sog. Abgabeländern - d. h. den Ländern, die eine überdurchschnittlich große Zahl von Flüchtlingen aufgenommen haben - bestimmt gewesen; zu ihnen gehöre neben Niedersachsen und Schleswig-Holstein auch Bayern. Im übrigen sei für das Land Bayern die Belebung des Baumarktes von ebenso entscheidender Bedeutung wie für das Land Schleswig-Holstein. Zwischen beiden Ländern bestehe nur der Unterschied, daß sich Bayern bei der Aufstellung seines Wohnungsbauprogrammes im Rahmen der ihm zur Verfügung stehenden Mittel gehalten, während Schleswig-Holstein unter Über

BVerfGE 1, 299 (306):

schreitung dieser Grenze den Wohnungsbau gefördert habe in der Erwartung, der Bund werde das entstehende Defizit abdecken.

1. Bayern und der Bund streiten über die Art der Verteilung von Haushaltsmitteln des Bundes, die für den Wohnungsbau in den Ländern zur Verfügung stehen. Bayern behauptet, die vom Bundesminister für Wohnungsbau vorgeschlagene Verteilung der 91 Millionen DM stehe im Widerspruch zu § 14 des Ersten Wohnungsbaugesetzes und zu einer Vereinbarung, die zwischen den Ländern und dem Bund getroffen worden sei. Demnach handelt es sich um einen im öffentlichen Recht wurzelnden Streit zwischen dem Bund und einem Land, der keine Verfassungsstreitigkeit im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, vielmehr eine andere öffentlich-rechtliche Streitigkeit zwischen dem Bund und einem Land im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG ist. Ein anderer Rechtsweg ist für die Entscheidung dieses Streites nicht gegeben. Zuständig ist deshalb nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG, § 13 Nr. 8 BVerfGG das Bundesverfassungsgericht. Nach § 14 Abs. 1 BVerfGG entscheidet der Zweite Senat. Auf das Verfahren sind die besonderen Vorschriften des 8. Abschnitts des III. Teils des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht anzuwenden.

2. Gemäß § 71 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG tritt im Verfahren für den Bund die Bundesregierung und für das Land die Landesregierung auf. Die Bayerische Staatsregierung als Antragstellerin und die Bundesregierung als Antragsgegnerin sind im Verfahren ordnungsgemäß vertreten (§ 22 Abs. 1 S. 3 BVerfGG). Die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG (vgl. § 71 Abs. 2 BVerfGG) ist gewahrt.

C. -- I.

Das Bundesverfassungsgericht kann nur Rechtsfragen entscheiden. Es kann deshalb nicht nachprüfen, ob die Verteilung der Bundesmittel für den Wohnungsbau unter sozialen, wirt

BVerfGE 1, 299 (307):

schaftlichen oder politischen Gesichtspunkten "richtig" durchgeführt wird. Im vorliegenden Fall hat es nur zu prüfen, ob sich der Bundesminister für Wohnungsbau für die Verteilung der 91 Millionen DM des gesetzlich vorgeschriebenen Einvernehmens der Länder versichert hat und ob die Verteilung einem früher erzielten und für diese Verteilung verbindlichen Einvernehmen widerspricht.

II.

Der Hauptantrag des Landes Bayern auf Verurteilung des Bundes zur Zahlung von 14.742.000 DM ist im Verfahren gemäß § 13 Nr. 8 BVerfGG, wie sich aus § 72 Abs. 1 Nr. 3 BVerfGG ergibt, zulässig. Er ist aber nicht begründet.

1. Aus der Aufnahme der Mittel für den sozialen Wohnungsbau in den Bundeshaushalt 1951 erwächst dem Land kein Anspruch auf Leistung eines summenmäßig bestimmten Anteils. Nach § 14 Abs. 1 des Ersten Wohnungsbaugesetzes hat der Bundesminister für Wohnungsbau jedoch die Rechtspflicht, die Mittel an die Länder zu verteilen, sobald und soweit sie hierfür verfügbar sind. §14 Abs. 1 lautet:

"Zur Durchführung der Programme der Länder für den sozialen Wohnungsbau werden die Mittel, die der Bund bereitstellt, im Einvernehmen mit den Ländern durch den Bundesminister für Wohnungsbau auf die Länder verteilt".

Die Vorschrift gewährt den Ländern nur ein Recht auf Mitwirkung bei der Verteilung der Mittel, jedoch keinen Anspruch auf einen bestimmten Anteil. Dieser Anspruch entsteht erst, wenn der Bundesminister für Wohnungsbau sich mit den Ländern über einen Verteilungsplan geeinigt hat, der den einzelnen Ländern Mittel in bestimmter Höhe zuteilt. Unstreitig sind Bayern bisher 14.742.000 DM oder eine andere Summe in einem Verteilungsplan nach § 14 Abs. 1 aaO nicht zugeteilt worden.

2. Eine den Hauptantrag Bayerns rechtfertigende Zuteilung kann aber auch nicht aus der Düsseldorfer Übereinkunft vom 23./24. November 1950 hergeleitet werden. Zwar wäre es mög

BVerfGE 1, 299 (308):

lich - auch mit § 14 Abs. 1 des Ersten Wohnungsbaugesetzes vereinbar -, daß die Länder unter sich und mit dem Bund eine rechtlich verbindliche, generelle Vereinbarung treffen, in welcher Weise künftig alle Haushaltsmittel des Bundes, die für Wohnungsbauzwecke der Länder zur Verfügung stehen, verteilt werden, eine Vereinbarung, auf Grund deren der Anspruch auf einen bestimmten, der Höhe nach ohne weiteres errechenbaren Anteil eines jeden Landes in dem Augenblick entsteht, in dem die Haushaltsmittel des Bundes verfügbar sind.

Der Düsseldorfer Übereinkunft vom 23./24. November 1950 kommt jedoch eine solche Bedeutung nicht zu. Eine verbindliche Vereinbarung der genannten Art würde nur im allseitigen Einverständnis der Beteiligten geändert werden können und daher eine zweckentsprechende, sich den wechselnden Bedürfnissen elastisch anpassende Verteilung der Wohnungsbaumittel erheblich erschweren. Es ist deshalb von vornherein nicht anzunehmen, daß sich der Bundesminister für Wohnungsbau in dieser Weise binden wollte.

Gegen die Annahme einer förmlichen Vereinbarung spricht die Art und Weise, in der die Düsseldorfer Beschlüsse zustande kamen. Sie wurden in einer Sitzung des "Ausschusses Baufinanzierung" der Arbeitsgemeinschaft der für das Bau-, Wohnungs- und Siedlungswesen zuständigen Minister der Länder der Bundesrepublik Deutschland und Berlins gefaßt. Die Vertreter des Bundesministers für Wohnungsbau nahmen nur als Gäste teil. Eine formelle und ausdrückliche Bestätigung der Beschlüsse durch die zuständigen Landesminister und den Bundesminister für Wohnungsbau ist nie erfolgt.

Zudem müßte man bei der Bedeutung eines solchen Abkommens erwarten, daß es in einer Urkunde niedergelegt worden wäre, wenn eine Bindung für alle künftigen Verteilungen gewollt gewesen wäre (vgl. die Vereinbarung der Länder unter sich und mit dem Reich über die Gewährung eines Reichszuschusses für polizeiliche Zwecke vom 15. 1./9. 5. 1928, zit. bei Häntzschel, AöR N. F. 20, S. 384 ff., 403 ff.).

BVerfGE 1, 299 (309):

Entscheidend ist, daß die seit 1950 geübte Praxis bei der Verteilung der Wohnungsbaumittel erkennen läßt, daß kein Beteiligter den Düsseldorfer Schlüssel als generelle, verbindliche Vereinbarung über die Verteilung der Bundesmittel für den sozialen Wohnungsbau betrachtete. Der Bundesminister für Wohnungsbau lud vor jeder Verteilung verfügbarer Haushaltsmittel die zuständigen Landesminister zu einer Besprechung über die Art der Verteilung ein; das wäre nicht nötig gewesen, wenn die Anteile der Länder für alle Beteiligten verbindlich auf Grund der "Düsseldorfer Vereinbarung" festgestanden hätten. Insbesondere ergibt sich aus dem vom Lande Bayern vorgelegten Schreiben des Bundesministers für Wohnungsbau vom 27. März 1952 (Az.: 1334 - 08/15/52), daß sowohl Bayern wie der Bund davon ausgehen, es müsse hinsichtlich der Verteilung der 91 Millionen DM das Einvernehmen zwischen dem Bundesminister für Wohnungsbau und den Ländern erst noch hergestellt werden. Dieselbe Auffassung vertritt der Bundesminister der Finanzen im Schreiben vom 12. März 1952 (Az.: II A-Wo 1016 - 168/51), in dem es mit Bezug auf die Verteilung der hier streitigen Bundesmittel heißt: "Mit dem nach § 14 des Ersten Wohnungsbaugesetzes erforderlichen Einvernehmen der übrigen Länder kann nach den Ergebnissen der Sitzung der Länderminister vom 1. Februar 1952 gerechnet werden."

Dem in der Sitzung vom 23./24. November 1950 beschlossenen Verteilungsschlüssel kommt nach alledem nur die Bedeutung einer Arbeitsgrundlage zu. Er soll, ohne eine bindende Wirkung zu haben, die Verhandlungen zwischen den Ländern untereinander und zwischen dem Bund und den Ländern über künftige Verteilungen erleichtern. Diese Funktion hat er so gut erfüllt, daß die Mittel die bisher gemäß § 14 zu verteilen waren, nach eingehenden Verhandlungen fast ausnahmslos entsprechend dem Düsseldorfer Schlüssel verteilt wurden. Aus der Tatsache, daß der Düsseldorfer Schlüssel bei den verschiedenen Verteilungen von Wohnungsbaumitteln des Bundes regelmäßig angewandt wurde, kann aber nicht der Schluß gezogen werden, daß seine

BVerfGE 1, 299 (310):

rechtliche Verbindlichkeit stillschweigend vorausgesetzt wurde. Der Hauptantrag Bayerns auf Zahlung von 14.742.000 DM war deshalb als unbegründet abzuweisen.

III.

Nach Abweisung des Hauptantrages ist über den Hilfsantrag des Landes Bayern zu entscheiden. Gegen die Zulässigkeit eines solchen Antrages sind jedenfalls dann keine rechtlichen Bedenken zu erheben, wenn über ihn in demselben Verfahren entschieden werden kann, in dem über den Hauptantrag zu entscheiden ist, und wenn durch die Entscheidung über den Eventualantrag die (prozessualen und materiellen) Rechte Dritter nicht in anderer Weise betroffen werden, als sie betroffen worden wären, wenn der Eventualantrag als Hauptantrag gestellt und darüber entschieden worden wäre. Genau dies ist die Rechtslage im vorliegenden Fall.

1. Soweit der Hilfsantrag in seinem zweiten Teil die Feststellung begehrt, der Wohnungsbauminister habe die 91 Millionen DM nach dem Düsseldorfer Schlüssel auf die Länder zu verteilen, war er aus den gleichen Gründen wie der Hauptantrag abzuweisen.

2. Soweit der Hilfsantrag auf Unterlassung einer Maßnahme des Bundesministers für Wohnungsbau gerichtet ist, ist er, wie sich aus § 72 Abs. I Nr. 2 BVerfGG ergibt, zulässig.

Materiell stützt sich dieser Antrag auf § 14 Abs. 1 des Ersten Wohnungsbaugesetzes, nach dem der Bundesminister für Wohnungsbau die Bundesmittel für den sozialen Wohnungsbau nur "im Einvernehmen mit den Ländern" auf diese verteilen kann. Bedenken gegen die Rechtsgültigkeit dieser Vorschrift bestehen nicht. Sie ist insbesondere weder mit Art. 65 noch mit Art. 50 GG unvereinbar. Art. 65 GG bildet kein Hindernis für ein Bundesgesetz, das einen Bundesminister bei gewissen Maßnahmen an die Mitwirkung der Länder oder bestimmter Landesorgane bindet. Denn er handelt nur von der Stellung des Bundeskanzlers und der Bundesminister innerhalb der Bundesregie

BVerfGE 1, 299 (311):

rung und gegenüber anderen Verfassungsorganen des Bundes er betrifft gar nicht das Bund-Länderverhältnis und bestimmt nichts über den zulässigen Umfang der Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes. Und wenn Art. 50 GG sagt: "Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes mit", so umreißt er nur grundsätzlich die besondere Funktion des Bundesrats als eines Verfassungsorgans des Bundes. Soweit ihm im Grundgesetz Kompetenzen zugewiesen sind, können an seiner Stelle nicht die Länder handeln. Das schließt nicht aus, daß ein einfaches Bundesgesetz weitere Formen der Einflußnahme der Länder auf die Bildung des Bundeswillens einführt, soweit nicht ausdrückliche Vorschriften des Grundgesetzes entgegenstehen oder Kompetenzen des Bundes ihrer Natur nach nicht beschränkbar sind. Es entspricht der föderalistischen Struktur des Bundes, wenn er bei bestimmten Verwaltungsmaßnahmen den Ländern als solchen oder Landesorganen ein mehr oder weniger weitreichendes Mitwirkungsrecht einräumt. Auch das Grundgesetz kennt ein Zusammenwirken von Bund und Ländern im Bereich der Verwaltung, so z. B. wenn die Länder Bundesgesetze "im Auftrag des Bundes" ausführen (Art. 85 GG). Im Bereich des sozialen Wohnungsbaues liegt ein besonderes Bedürfnis vor, die Länder bei der Verteilung der Bundesmittel einzuschalten, weil die Durchführung der Förderungsmaßnahmen im wesentlichen Ländersache ist, alle Länder auf eine sachgerechte Verteilung bedacht sein müssen und ihre Wirtschaft entscheidend betroffen wird.

3. § 14 Abs. 1 des Ersten Wohnungsbaugesetzes fordert, nachdem im Regierungsentwurf des Gesetzes nur vorgesehen war, daß der Bundesminister für Wohnungsbau "im Benehmen" mit den Ländern handeln solle, eine Verteilung der Bundesmittel "im Einvernehmen" mit den Ländern (vgl. über die Entwicklung im Gesetzgebungsverfahren die Bundestags-Drucksachen Nr. 567, 703, 773). Es genügt demnach nicht, daß der Bundesminister für Wohnungsbau vor einer Verteilung von Bundeswohnungsbaumitteln die Länder anhört; er muß sich vielmehr

BVerfGE 1, 299 (312):

mit ihnen über die Art der Verteilung verständigen. Der Verteilungsplan des Bundesministers für Wohnungsbau muß die Zustimmung der Länder gefunden haben. Eine Verteilung, die der Bundesminister für Wohnungsbau ohne vorausgegangene Zustimmung der Länder oder in Abweichung von einer erzielten Einigung vornimmt, ist gesetzwidrig.

4. Die Auslegung des § 14 Abs. 1 des Ersten Wohnungsbaugesetzes ergibt weiter, daß sich der Bundesminister für Wohnungsbau - vorbehaltlich einer noch zu erörternden Ausnahme vor jeder Verteilung von Bundesmitteln für den Wohnungsbau in den Ländern des Einverständnisses aller Länder, d. h. jedes einzelnen der Bundesländer versichern muß.

Maßgebend für die Auslegung einer Gesetzesvorschrift ist der in dieser zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Gesetzesbestimmung und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den diese hineingestellt ist. Nicht entscheidend ist dagegen die subjektive Vorstellung der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe oder einzelner ihrer Mitglieder über die Bedeutung der Bestimmung. Der Entstehungsgeschichte einer Vorschrift kommt für deren Auslegung nur insofern Bedeutung zu, als sie die Richtigkeit einer nach den angegebenen Grundsätzen ermittelten Auslegung bestätigt oder Zweifel behebt, die auf dem angegebenen Weg allein nicht ausgeräumt werden können.

Wenn § 14 aaO vom Einvernehmen "der Länder" spricht, so kann das, wenn der Sprache nicht Gewalt angetan werden soll, nur dahin verstanden werden, daß dem Bundesminister für Wohnungsbau die einzelnen Länder gegenüberstehen und er mit jedem von ihnen eine (mit den übrigen inhaltlich übereinstimmende) Einigung erzielen muß, um handeln zu können. "Die Länder" besagt eindeutig etwas anderes als "die Mehrheit der Länder".

Den Wortlaut des Gesetzes genau zu nehmen, besteht um so mehr Berechtigung, als er während des Gesetzgebungsverfahrens mehrfach geändert wurde. Nach dem Regierungsentwurf sollte

BVerfGE 1, 299 (313):

es heißen "im Benehmen mit den Ländern", nach dem Vorschlag des Bundesrates "im Einvernehmen mit dem Bundesrat", nach einem späteren Vorschlag des 18. Ausschusses des Bundestages "im Benehmen mit den obersten Landesbehörden". Unter diesen Umständen hätte es in der Fassung des Gesetzes zum Ausdruck kommen müssen, wenn es genügen sollte, daß sich der Bundesminister für Wohnungsbau mit der Mehrheit der Länder über den Verteilungsplan geeinigt hat.

Daran ändert auch nichts, daß die amtliche "Begründung zum Ersten Wohnungsbaugesetz", veröffentlicht im Bundesanzeiger 1950 Nr. 87 vom 6. Mai 1950 S. 8-10, unter Berufung auf eine "Feststellung", die in einer gemeinsamen Sitzung des Bundestagsausschusses für Wiederaufbau und Wohnungswesen und des Bundesratsausschusses für Wiederaufbau am 27. März 1950 getroffen worden sei, meint, das Einvernehmen mit den Ländern sei hergestellt, "wenn die Mehrheit der Länder den Vorschlägen des Bundesministers für Wohnungsbau zustimmt". Eine amtliche Begründung kann es nur zum Entwurf eines Gesetzes geben. Der Entwurf des Ersten Wohnungsbaugesetzes enthielt § 14 nicht in der Fassung, die die genannte amtliche "Begründung" behandelt; diese gibt also in Wahrheit die Auffassung des Ministeriums zu dem bereits verkündeten Gesetz wieder. Überdies enthält das Protokoll über die Sitzung vom 27. März 1950 nicht die behauptete "Feststellung".

Ebensowenig ist der Schluß zwingend: Der Bundesrat habe nur das "Einvernehmen mit dem Bundesrat", also eine den Vorschlag des Bundesministers für Wohnungsbau billigende Mehrheitsentscheidung der im Bundesrat vereinigten Länder gefordert; wenn demgegenüber die Bundesregierung darauf beharrte, daß nicht der Bundesrat, sondern "die Länder" bei der Verteilung der Bundesmittel für den sozialen Wohnungsbau mitwirken sollten, könne nicht angenommen werden, daß sie eine stärkere Bindung als die an eine Mehrheitsentscheidung der Länder wollte. Dabei ist vor allem übersehen, daß die Bundesregierung die Mitwirkung der Länder nur in der rechtlich unverbindlichen

BVerfGE 1, 299 (314):

Form ihrer Anhörung ("im Benehmen mit den Ländern") zugestehen wollte, eine Regelung, bei der die Frage "Zustimmung aller oder der Mehrheit der Länder?" überhaupt nicht auftreten konnte. Der Antrag, auf Grund dessen im Bundestag die Gesetz gewordene Fassung des § 14 beschlossen wurde, ist erst zur zweiten Beratung des Gesetzes im Bundestag von Mitgliedern des 18. Ausschusses des Bundestags eingebracht worden, die der Fraktion der CDU/CSU, der SPD und der FDP angehören (vgl. Bundestags-Drucksache Nr. 773).

Abgesehen vom Wortlaut und der Entstehungsgeschichte der Vorschrift ist es auch begrifflich nicht möglich, unter dem Willen der Länder den Willen der Mehrheit der Länder zu verstehen. Denn ein Mehrheitsbeschluß kann nur dann als gemeinsame Willensentscheidung mehrerer Beteiligter gewertet werden, wenn diese zu einer Gemeinschaft "verfaßt" sind, deren Satzung die Regeln über Beschlußfassung enthält.

Aus den Konsequenzen, die sich aus einer Auslegung des § 14 Abs. 1 in dem einen oder anderen Sinne ergeben, läßt sich kein Argument für die Auslegung des § 14 gewinnen: Fordert die Vorschrift das Einverständnis aller Länder mit dem Vorschlag des Bundesministers für Wohnungsbau, so entsteht die Schwierigkeit, daß ein Land durch seinen Widerspruch die Verteilung blockieren oder den Bundesminister und die übrigen Länder zwingen kann, um seine Zustimmung zu gewinnen, ungerechtfertigte Zugeständnisse zu machen. Würde nach § 14 das Einverständnis der Mehrheit der Länder genügen, so könnte die Gefahr entstehen, daß sich der Bundesminister für Wohnungsbau mit der Mehrheit der Länder auf Kosten der Minderheit der Länder verständigt.

Die Auffassung, daß nach § 14 Abs. 1 des Ersten Wohnungsbaugesetzes jede Verteilung von Bundesmitteln auf die Länder der Zustimmung aller Länder bedarf, wird entscheidend gestützt durch eine weitere Überlegung, die den § 14 in den größeren Zusammenhang des geltenden Verfassungsrechts stellt. Die Mitwirkung der Länder bei der Verteilung der Bundesmittel ist

BVerfGE 1, 299 (315):

Ausdruck des föderalistischen Prinzips, das - neben anderen Grundsätzen - der Verfassung der Bundesrepublik Deutschland das Gepräge gibt. Als Glieder des Bundes besitzen die Länder, soweit positive verfassungsrechtliche Bestimmungen nicht entgegenstehen, den gleichen Status; sie stehen einzeln und gleichberechtigt nebeneinander; unter ihnen gilt nicht die im Geltungsbereich des demokratischen Prinzips beheimatete Regel, daß die Mehrheit entscheidet, sondern der Grundsatz der Einstimmigkeit, d. h. daß kein Land durch die übrigen Länder überstimmt werden kann. Dagegen kann nicht eingewandt werden, dies führe zur Herrschaft der Minderheit. Dem bundesstaatlichen Prinzip entspricht vielmehr die verfassungsrechtliche Pflicht, daß die Glieder des Bundes sowohl einander als auch dem größeren Ganzen und der Bund den Gliedern die Treue halten und sich verständigen. Der im Bundesstaat geltende verfassungsrechtliche Grundsatz des Föderalismus enthält deshalb die Rechtspflicht des Bundes und aller seiner Glieder zu "bundesfreundlichem Verhalten"; d. h. alle an dem verfassungsrechtlichen "Bündnis" Beteiligten sind gehalten, dem Wesen dieses Bündnisses entsprechend zusammenzuwirken und zu seiner Festigung und zur Wahrung seiner und der wohlverstandenen Belange seiner Glieder beizutragen (so schon R. Smend, Ungeschriebenes Verfassungsrecht im monarchischen Bundesstaat, in der Festgabe für Otto Mayer, 1916, S. 247 ff., 261). Der in dieser Rechtspflicht liegende Zwang zur Verständigung wirkt zwar nicht so automatisch wie das demokratische Mehrheitsprinzip. Er ist jedoch stark genug, um die notwendigen gemeinsamen Entscheidungen sachgerecht herbeizuführen. Er ist es vor allem, der auch der Übermacht des Gesamtstaates im Interesse der Glieder feste Schranken zieht.

5. Aus dem zuletzt entwickelten Gedankengang folgt, daß die vom Gesetz geforderte Verständigung zwischen dem Bundesminister für Wohnungsbau und den anderen Ländern über die Verteilung der für den Wohnungsbau in den Ländern zur Verfügung stehenden Bundesmittel durch den Widerspruch eines

BVerfGE 1, 299 (316):

oder auch mehrerer Länder dann nicht in Frage gestellt werden kann, wenn er mit der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten unvereinbar ist. Ein aus sachfremden Motiven erhobener, daher unsachlicher und in diesem Sinne willkürlicher Widerspruch gegen einen Verteilungsplan ist rechtlich unerheblich.

Der Streit um die Erheblichkeit oder Unerheblichkeit des Widerspruchs ist ein Rechtsstreit, zu dessen Entscheidung das Bundesverfassungsgericht zuständig ist. Tritt dieselbe Meinungsverschiedenheit innerhalb eines anhängigen Verfahrens hervor, so handelt es sich um eine Rechtsfrage, die das Bundesverfassungsgericht incidenter zu entscheiden berechtigt und verpflichtet ist. Die Entscheidung mag im Einzelfall schwierig sein, sie ist jedoch nicht wesentlich verschieden von den Fällen, in denen andere - im Verfassungsrecht häufige - unbestimmte Rechtsbegriffe anzuwenden sind. Dabei kann das Problem, ob der Widersprechende darzutun hat, daß sein Widerspruch gerechtfertigt und deshalb ein Einverständnis zwischen dem Bund und den Ländern nicht erzielt ist, oder ob die anderen beweisen müssen, daß ihr Verteilungsplan sachgerecht und der Widerspruch ungerechtfertigt ist, nicht entstehen: Das verfassungsgerichtliche Verfahren kennt keine Regeln über die Beweislast, es wird nach der Offizialmaxime durchgeführt. Das Bundesverfassungsgericht muß, wenn es eine nach § 14 aaO durchzuführende oder durchgeführte Verteilung verwerfen will, auf Grund freier Würdigung des gesamten Vorbringens der Beteiligten und aller bekannten Umstände zu der Überzeugung kommen, daß es wegen eines nach den dargelegten Rechtsgrundsätzen beachtlichen Widerspruchs an dem Einverständnis zwischen dem Bundesminister für Wohnungsbau und den Ländern fehlt.

IV.

Unstreitig haben bisher nicht alle Länder dem Plan des Bundesministers für Wohnungsbau über die Verteilung der 91 Millionen DM zugestimmt. Daher spitzt sich der Streit im anhängigen Verfahren auf die Frage zu, ob Bayern durch die Ablehnung des vor

BVerfGE 1, 299 (317):

geschlagenen Verteilungsplans gegen seine Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten gegenüber dem Bund und den übrigen Ländern verstoßen hat, mit anderen Worten, ob sein Widerspruch gegen den für die Verteilung der 91 Millionen DM aufgestellten Plan offenbar unsachlich und deshalb unbeachtlich ist.

Es bedarf in diesem Verfahren keiner allgemeinen Erwägung der Gründe, aus denen die Weigerung eines Landes, einer von den übrigen Beteiligten erzielten Vereinbarung beizutreten, offenbar unsachlich und willkürlich sein kann oder unter welchen Voraussetzungen eine solche Weigerung sich sachlich rechtfertigen läßt. Es genügt hier die Feststellung, daß zu den legitimen Gründen für die Ablehnung eines Vorschlags jedenfalls die Tatsache gehört, daß dieser Vorschlag auf offenbar sachwidrigen Erwägungen beruht.

Die Art der Verteilung der Bundesmittel für den sozialen Wohnungsbau ist weithin eine Frage der politischen Zweckmäßigkeit. Für sie können mehrere - möglicherweise konkurrierende oder miteinander in Widerstreit stehende - Gesichtspunkte in Betracht kommen: Grad der Kriegszerstörung, Zuwachs der Bevölkerung, Lenkung der Arbeitskräfte nach den Wirtschaftszentren, Industriepotential, Unterstützung besonders notleidender Gebiete, Belebung der Bautätigkeit in Gegenden mit hoher struktureller Arbeitslosigkeit, Relation zu den eigenen Anstrengungen der einzelnen Länder auf dem Gebiete der Finanzierung des Wohnungsbaues, Finanzkraft der Länder u. ä. In jedem Fall muß es sich aber um Gesichtspunkte handeln, deren Berücksichtigung deshalb gerechtfertigt erscheint, weil sie in einer inneren, natürlichen Beziehung zu der zu lösenden Aufgabe stehen, nämlich der Förderung des sozialen Wohnungsbaues. Die Umstände, die berücksichtigt werden, müssen dem Sinn und Zweck der zu schaffenden Ordnung gemäß sein; sie müssen sachgerecht sein.

Das Land Bayern rechtfertigt seinen Widerspruch mit der Behauptung, die vom Bundesminister für Wohnungsbau beabsichtigte Verteilung der 91 Millionen DM beruhe auf zwei sach

BVerfGE 1, 299 (318):

fremden Erwägungen, die im Ergebnis zu seiner Benachteiligung führten:

1. Es bestehe kein zureichender Grund, dem Land Schleswig-Holstein von den 91 Millionen DM vorweg 47 Millionen DM "zur Abdeckung der offenen Finanzierungsbeträge aus dem Wohnungsbauprogramm 1951" zuzuteilen,

2. Bayern sei willkürlich auch von der Verteilung des Restbetrages ausgeschlossen worden.

Zu 1.: Schleswig-Holstein hat 1951 zur Belebung seiner Wirtschaft und zur Bekämpfung der dort außergewöhnlich hohen Arbeitslosigkeit im Rahmen seines Wohnungsbauprogramms über seine eigenen finanziellen Kräfte hinaus Bauvorhaben gefördert, sie teilweise auch vorfinanziert, obgleich nicht damit gerechnet werden konnte, daß der vom Bund zu erwartende Anteil aus den für den sozialen Wohnungsbau im Bundeshaushalt vorgesehenen Mitteln zur Abdeckung der eingegangenen Verpflichtungen ausreichen würde. Auf diese Weise entstand ein Fehlbetrag von 53 Millionen DM. Auf einer Sitzung der Finanz-, Flüchtlings- und Wiederaufbauminister der Länder am 1. Febr. 1952 kamen die Länder überein, sie würden sich "für eine Sonderregelung einsetzen, durch die mit Hilfe von Zuschüssen oder Darlehen aus Bundes- oder sonstigen Mitteln der ungedeckte Vorgriff des Landes Schleswig-Holstein aus dem Wohnungsbauprogramm 1951 in Höhe von 53 Millionen DM abgedeckt wird". Mit der Zuteilung von 47 Millionen DM aus den noch zu verteilenden 91 Millionen DM Bundeswohnungsbaumitteln sollte dieser Fehlbetrag teilweise ausgeglichen werden. Ohne daß die Frage der Zulässigkeit dieser Maßnahme abschließend entschieden werden kann, ist so viel zu bemerken: Für die Verteilung von Wohnungsbaumitteln des Bundes auf die Länder kann der Gesichtspunkt, daß ein Land ohne Deckung im eigenen Haushalt und über die ihm vom Bund in Aussicht gestellten Mittel hinaus nur im Vertrauen darauf, es werde ihm in seiner Finanznot später vom Bund und von den Ländern geholfen werden

BVerfGE 1, 299 (319):

müssen, Verbindlichkeiten eingeht, für sich allein nicht als sachgerecht anerkannt werden. Das Land, das so handelt, mag den Fehlbetrag aus den ihm später auf Grund sachgerechter Verteilung zufließenden Bundesmitteln für den sozialen Wohnungsbau abdecken oder sich die Mittel anderweit auf eine Weise beschaffen, die die Anteile der im Rahmen der eigenen und der vom Bund zu erwartenden Mittel disponierenden Länder nicht verkürzt. Ob und inwieweit andere außergewöhnliche Schwierigkeiten, denen ein Land durch Förderung der Bauwirtschaft zu begegnen sucht, es rechtfertigen, ihm mehr zuzuteilen, als es den generell für alle Länder geltenden Grundsätzen entsprechen würde, bedarf besonders sorgfältiger Prüfung; insbesondere wird es dabei darauf ankommen, die Lage der einzelnen Länder miteinander zu vergleichen.

Zu 2.: Aus dem Restbetrag von 26,5 Millionen DM wurde Bayern deshalb nicht bedacht, weil es am 13. März 1952 aus Mitteln, die das Hauptamt für Soforthilfe an die Länder verteilte, 20 Millionen DM erhalten hat. Damals wurden Soforthilfemittel in Höhe von 400 Millionen DM verteilt. 250 Millionen DM wurden für den sozialen Wohnungsbau in den Ländern bestimmt; davon gingen 44 Millionen DM an Bayern. Insoweit ist von keinem Land etwas gegen die Verteilung erinnert worden. Weitere 100 Millionen DM wurden für Zwecke der übergebietlichen Umsiedlung von Flüchtlingen an die sogenannten Aufnahmeländer verteilt, zu denen Bayern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein nicht gehören. Auch diese Verteilung wurde von keiner Seite beanstandet. Schließlich wurden als "Ausgleich" 50 Millionen DM für Zwecke der "innergebietlichen Umsetzung" von Flüchtlingen an die "Abgabeländer" Bayern, Niedersachsen und Schleswig-Holstein sowie an Hessen verteilt; Bayern erhielt davon 20 Millionen DM. Diese Zuteilung diente, wie es in dem Rundschreiben des Hauptamts für Soforthilfe vom 13. März 1952 heißt, "der Behebung dringender sozialer Notstände bei Flüchtlingen und Sachgeschädigten, insbesondere der Barackenräumung und Lagerauflösung". Die Zuweisung der zuletzt ge

BVerfGE 1, 299 (320):

nannten 20 Millionen DM an Bayern haben einzelne Länder beanstandet.

Um dieser Beanstandung Rechnung zu tragen und einen "Ausgleich" für die Auszahlung der 20 Millionen DM Soforthilfemittel zu schaffen, wurde Bayern bei der Verteilung der Restmittel für den sozialen Wohnungsbau in Höhe von 91 Millionen DM nicht bedacht. Das ist unzulässig. Die Soforthilfemittel, die an die Länder verteilt werden, dienen zwar - teilweise - ebenso wie die Bundesmittel, die im Bundeshaushalt für Zwecke des sozialen Wohnungsbaues in den Ländern bereitgestellt sind, der Förderung der Wohnungsbauprogramme der Länder, jedoch nur soweit Wohnungen für die "Geschädigten" errichtet werden sollen. Sie haben im übrigen nichts miteinander zu tun. Sie fließen aus verschiedenen Quellen, sie werden von verschiedenen Stellen, in verschiedenen Verfahren, für teilweise verschiedene Zwecke, nach verschiedenen Grundsätzen und unabhängig voneinander verteilt. Selbst wenn die Art der Verteilung von Soforthilfemitteln für den Wohnungsbau im Einzelfall mit Recht beanstandet würde, könnte der "Ausgleich" nicht durch eine entsprechende Änderung in der Verteilung der im Bundeshaushalt vorgesehenen Mittel für den Wohnungsbau herbeigeführt werden. Davon abgesehen hat Bayern die 20 Millionen DM Soforthilfemittel nicht für den sozialen Wohnungsbau, sondern "zur Behebung dringender sozialer Notstände bei Flüchtlingen und Sachgeschädigten, insbesondere zur Barackenräumung und Lagerauflösung" erhalten. Den Betrag bei der Verteilung der für den sozialen Wohnungsbau bestimmten Mittel zu berücksichtigen, hieße einen sachfremden Gesichtspunkt der Verteilung zugrunde legen.

Die Bundeswohnungsbaumittel werden vom Bundesminister für Wohnungsbau im Einvernehmen mit den Ländern verteilt, die Soforthilfemittel vom Hauptamt für Soforthilfe im Einvernehmen mit den beteiligten Bundesministern (§ 15 Erstes Wohnungsbaugesetz). Zuteilungen der einen Stelle können nicht bei Zuteilungen der anderen korrigiert werden. Wenn das Haupt

BVerfGE 1, 299 (321):

amt es für gerechtfertigt gehalten hat, nicht nur an die Länder, die Flüchtlinge aufnehmen sollen, 100 Millionen DM, sondern auch an die Länder, die mit Flüchtlingen überbelegt sind, 50 Millionen DM zur Räumung der Baracken und zur Auflösung der Lager, davon 20 Millionen DM an Bayern, zu verteilen, so könnte das bei der Verteilung der Bundeswohnungsbaumittel selbst dann nicht berücksichtigt werden, wenn jene Verteilung zu beanstanden wäre. Die Anrechnung der 20 Millionen DM Soforthilfemittel bei der Verteilung der 91 Millionen DM Bundeswohnungsbaumittel bedeutet also eine offensichtliche Benachteiligung des Landes Bayern. Sein Ausschluß von der Verteilung der 91 Millionen DM ist unter diesem Gesichtspunkt willkürlich.

Die Bundesregierung beruft sich darauf, der Bundesminister der Finanzen habe die Freigabe der 91 Millionen DM an die Auflage gebunden, daß mit einem Teil dieser Mittel der erwähnte Fehlbetrag des Landes Schleswig-Holstein abgedeckt werde; das ergebe sich aus dem Schreiben des Bundesministers der Finanzen an den Bundestagsabgeordneten Lücke vom 12. März 1952 (Az.: II A-Wo 1016 - 168/52). Das Schreiben enthält eine derartige Auflage oder eine andere Zweckbindung der freigegebenen Mittel nicht. Es heißt darin nur: "... Ich gehe dabei von der Erwartung aus, daß dieser Betrag in erster Linie zur Beseitigung der dringendsten Wohnungsnotstände, insbesondere zum Bau von Wohnungen für Barackenbewohner in den drei Flüchtlingsabgabeländern" - also auch in Bayern - "verwendet wird. Vor allem muß die in Schleswig-Holstein im Jahre 1951 entstandene Finanzierungslücke abgedeckt werden. Mit dem nach § 14 des Ersten Wohnungsbaugesetzes erforderlichen Einvernehmen der Länder kann nach den Ergebnissen der Sitzung der Länderminister vom 1. Februar 1952 gerechnet werden . . .". Bei dieser Sachlage kann dahingestellt bleiben, ob der Bundesfinanzminister überhaupt die Freigabe bestimmter Haushaltsmittel an gewisse Bedingungen oder Auflagen knüpfen kann. Es bedarf auch nicht einer Entscheidung der Frage, welche Auswirkung eine solche Auflage des Bundesministers der Finanzen

BVerfGE 1, 299 (322):

auf einen damit unvereinbarten Verteilungsplan hätte, den der Bundesminister für Wohnungsbau im Einvernehmen mit den Ländern aufgestellt hat.

Das Land Bayern hat demnach, wenn es dem Vorschlag des Bundesministers für Wohnungsbau über die Verteilung der 91 Millionen DM bisher nicht zustimmte, damit nicht gegen seine Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten verstoßen. Sein Widerspruch gegen den Verteilungsplan ist rechtlich erheblich. Das Einvernehmen zwischen dem Bundesminister für Wohnungsbau und den Ländern ist bisher, ohne daß es auf die Würdigung des Verhaltens des Landes Niedersachsen und des Landes Hessen gegenüber dem Vorschlag des Bundesministers für Wohnungsbau ankommt, nicht hergestellt. Der Bundesminister für Wohnungsbau hat deshalb die Verteilung der 91 Millionen DM zu unterlassen, bis er darüber mit allen Ländern eine Verständigung erzielt hat.