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BVerfG, 09.04.1975 - 2 BvR 879/73

Administration — Mon, 08 Jul 2024 13:28:46 +0000

Daten

Fall:

AOK

Fundstellen:

BVerfGE 39, 302

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

09.04.1975

Aktenzeichen:

2 BvR 879/73

Entscheidungstyp:

Beschluss

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 39, 302

Paginierung:

BVerfGE 39, 302 (302):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 9. April 1975

-- 2 BvR 879/73 --

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden der 1. Allgemeinen Ortskrankenkasse Ehingen/Donau, vertreten durch den Vorstandsvorsitzenden Herrn F. .., 2. Allgemeinen Ortskrankenkasse Laupheim, vertreten durch den Vorstandsvorsitzenden Herrn R. .., 3. Allgemeinen Ortskrankenkasse Riedlingen, vertreten durch den Vorstandsvorsitzenden Herrn B. .., 4. Allgemeinen Ortskrankenkasse Stockach mit Sitz in Meßkirch, vertreten durch den Vorstandsvorsitzenden Herrn B. .., 5. Allgemeinen Ortskrankenkasse Rottweil, vertreten durch den Vorstandsvorsitzenden Herrn K. .., 6. Allgemeinen Ortskrankenkasse Saulgau, vertreten durch den Vorstandsvorsitzenden und die stellvertretenden Vorstandsvorsitzenden, die Herren K. .. und Sch. .., 7. Allgemeinen Ortskrankenkasse Crailsheim, vertreten durch den Vorstandsvorsitzenden Herrn B. .., 8. Allgemeinen Ortskrankenkasse Gerabronn, vertreten durch den Vorstandsvorsitzenden Herrn W. .. -- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Dr. Gehrke, Dr. Kroll, Abele, Fränkel, v. Gültlingen, Harm, Budde, Eysel und Luippold, Reutlingen, Lederstraße 1 -- gegen a) die Verordnung der Landesregierung Baden-Württemberg über die Anpassung der Bezirke der Allgemeinen Ortskrankenkassen an die Kreisgrenzen vom 13. Nezember 1973 (GBl. S. 425), b) § 226 Abs. 4 Reichsversicherungsordnung in der Fassung des Gesetzes über die Krankenversicherung der Landwirte vom 10. August 1972 (BGBl. I S. 1433).

ENTSCHEIDUNGSFORMEL:

Die Verfassungsbeschwerden werden verworfen.

Gründe:

Die Beschwerdeführerinnen, acht Allgemeine Ortskrankenkassen in Baden-Württemberg, greifen mit der Verfassungsbeschwerde eine Rechtsverordnung des Landes Baden-Württemberg und deren gesetzliche Grundlage (§ 226 Abs. 4 Reichsversicherungsordnung -- RVO -) an, weil sie durch die Rechtsverordnung aufgelöst und mit benachbarten Allgemeinen Ortskrankenkassen vereinigt worden sind.

BVerfGE 39, 302 (303):

1. Auf dem Gebiet der Krankenversicherung stehen die Allgemeinen Ortskrankenkassen -- künftig AOK -- als Sozialversicherungsträger neben den Innungs- und Betriebskrankenkassen (§ 225 Abs. 1 RVO). Die AOK werden durch Beschluß der Gemeindeverbände für örtliche Bezirke errichtet (§ 231 in Verbindung mit § 226 Abs. 1 RVO). Dabei sollen sich nach § 36 RVO die Bezirke der unteren Verwaltungsbehörden, der Versicherungsämter und der AOK in der Regel decken. Die Versicherungsämter sind in Baden-Württemberg bei den Landratsämtern eingerichtet.

Die Möglichkeit zu einer Vereinigung mehrerer AOK eröffnen die §§ 265 ff. und 280 ff. RVO. Kommt es zu einer freiwilligen Vereinigung, so haben sich die beteiligten Kassen auseinanderzusetzen. Eine Auseinandersetzung ist auch dann notwendig, wenn sich Kassenbezirke durch eine andere Abgrenzung der Verwaltungsbezirke ändern (§ 298 Abs. 1 Nr. 1 RVO). Für das Auseinandersetzungsverfahren in all diesen Fällen gelten über § 285 und § 298 Abs. 2 RVO die Bestimmungen der §§ 286 bis 297 RVO. Erzielen die betroffenen Kassen keine Vereinbarung über die Auseinandersetzung, so hat das Versicherungsamt diese von Amts wegen herbeizuführen (§ 286 Abs. 2 und 3, § 287 RVO). Der Beschluß ist im Klageweg anfechtbar. Mit Abschluß der Auseinandersetzung gehen die Rechte und Pflichten sowie das Personal und die Mitglieder der aufgelösten Kasse auf die aufnehmende Kasse über (§§ 288-290 RVO).

2. § 226 Abs. 4 RVO, angefügt durch § 83 Nr. 4c des Gesetzes über die Krankenversicherung der Landwirte vom 10. August 1972 (BGBl. I S. 1433) -- KVLG --, bestimmt:

Die Landesregierung kann durch Rechtsverordnung die Bezirke der Ortskrankenkassen den Grenzen der Gebietskörperschaften anpassen. Die Landesregierung kann die Ermächtigung auf die für die Sozialversicherung zuständige oberste Landesbehörde übertragen.

3. Die Verwaltungsreform in Baden-Württemberg begann mit der Neueinteilung der Kreise. Die Kreisreform trat am 1. Januar

BVerfGE 39, 302 (304):

1973 in Kraft und hatte u.a. zur Folge, daß sich die neuen Kreisgrenzen nicht mehr mit den bisherigen 36 Versicherungsamtsbezirken deckten, in denen noch am 30. Juni 1973 88 AOK eingerichtet waren. Die "Schlußkonzeption der Verwaltungsreform" (LTDrucks. VI/2900), die von der Landesregierung erarbeitet worden war, sah daher auch eine Neuregelung des örtlichen Zuständigkeitsbereichs der AOK vor. Dabei sollte die Zahl der Versicherungsamtsbezirke erhalten bleiben, hingegen die Zahl der AOK erheblich vermindert werden. Dazu heißt es in der "Schlußkonzeption":

"Nach Auffassung der Landesregierung sollte nach der Verwaltungsreform in jedem Versicherungsamtsbezirk grundsätzlich nur noch eine Ortskrankenkasse bestehen. Dieses Ziel entspricht am meisten den Grundvorstellungen der Reichsversicherungsordnung und der Verwaltungsreform. Die angestrebte Lösung ermöglicht einen Risikoausgleich auf breiterer Basis und eine Angleichung der Beitragssätze. Von dieser Lösung sollte nur in besonders begründeten Fällen abgewichen werden. Hierbei wäre aber eine Mitgliederzahl der einzelnen Ortskrankenkassen von mindestens 25.000 und der Fortbestand von nicht mehr als zwei Ortskrankenkassen im Versicherungsamtsbezirk anzustreben".

Zu einer freiwilligen Vereinigung erklärten sich nur insgesamt 20 AOK bereit. Daraufhin erließ die Landesregierung Baden-Württemberg, gestützt auf § 226 Abs. 4 RVO, am 13. November 1973 die Verordnung über die Anpassung der Bezirke der AOK an die Kreisgrenzen.

§ 2 dieser Verordnung lautet auszugsweise:

§ 2

(1) Zur Anpassung der Kassenbezirke an die Grenzen der nach dem Kreisreformgesetz bestehenden Landkreise werden mit Wirkung vom 1. Januar 1974 vereinigt

1. im Alb-Donau-Kreis die AOK Ehingen und die AOK Ulm, 2. im Landkreis Biberach die AOK Biberach, die AOK Laupheim und die AOK Riedlingen, 3.-9...

BVerfGE 39, 302 (305):

10. im Landkreis Rottweil die AOK Rottweil und die AOK Schramberg, 11. im Landkreis Schwäbisch Hall die AOK Crailsheim, die AOK Gaildorf, die AOK Gerabronn und die AOK Schwäbisch Hall, 12. im Landkreis Sigmaringen die AOK Saulgau, die AOK Sigmaringen und die AOK Stockach, Sitz Meßkirch.

(2) Aufnehmende Kasse im Sinne des § 288 Abs. 1 der Reichsversicherungsordnung ist

1. im Alb-Donau-Kreis die AOK Ulm, 2. im Landkreis Biberach die AOK Biberach, 3.-9. ... 10. im Landkreis Rottweil die AOK Schramberg, 11. im Landkreis Schwäbisch Hall die AOK Schwäbisch Hall, 12. im Landkreis Sigmaringen die AOK Sigmaringen.

§ 3

Für die Auseinandersetzung zwischen den Krankenkassen, die an Anpassungsmaßnahmen nach den §§ 1 und 2 beteiligt sind, gelten § 286 Abs. 2 und 3, die §§ 287 bis 294, 296 Abs. 1 und 3 und § 298 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 und 3 der Reichsversicherungsordnung.

Diese Verordnung wurde im Gesetzblatt Baden-Württemberg vom 30. November 1973 verkündet und trat einen Tag nach ihrer Verkündigung in Kraft.

II.

1. Die beschwerdeführenden Kassen, die sämtlich weniger als 25.000 Mitglieder haben, erhoben am 11. Dezember 1973 Verfassungsbeschwerde gegen diese Verordnung und gegen § 226 Abs. 4 RVO.

Am 13. Dezember 1973 strengten sie außerdem ein Normenkontrollverfahren bei dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg an. Der 9. Senat des Verwaltungsgerichtshofs (IX 1229/73) wies ihre Anträge am 17. Dezember 1973 ab, weil "für die öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten, die sich aus der Anwendung der angegriffenen Vorschrift zwischen den betroffen Kassen

BVerfGE 39, 302 (306):

einerseits und der Aufsichtsbehörde sowie den Versicherungsämtern andererseits ergeben" könnten, "der Rechtsweg zu den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit gegeben sei (§§ 51, 54 SGG)".

2. Am 19. Dezember 1973 erhoben die Beschwerdeführerinnen zu 7 und 8, die AOK Gerabronn und Crailsheim, eine auf § 55 Abs. 1 Nr. 1 SGG gestützte Feststellungsklage vor dem Sozialgericht Heilbronn gegen das Land Baden-Württemberg. § 55 Abs. 1 Nr. 1 SGG lautet:

(1) Mit der Klage kann begehrt werden 1. die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses, 2. ... .

Sie beantragten die Feststellung, daß sie durch die Verordnung nicht rechtswirksam aufgelöst und nicht mit der AOK Schwäbisch Hall als aufnehmender Kasse am 1. Januar 1974 vereinigt worden sind.

Die übrigen Beschwerdeführerinnen erhoben am 20. Dezember 1973 Klagen bei den örtlich zuständigen Sozialgerichten. Mit dem Hauptantrag begehrten sie die Feststellung der Nichtigkeit dieser Verordnung (§ 55 Abs. 1 Nr. 4 SGG), soweit sie von dieser betroffen waren. Hilfsweise beantragten sie die Aufhebung ihrer Vereinigung mit den jeweils aufnehmenden Kassen. In einem zweiten Hilfsantrag erstrebten sie die schon von den Beschwerdeführerinnen zu 7 und 8 geltend gemachte Feststellung.

Sämtliche Verfahren wurden bisher nicht entschieden.

3. Weiter schlossen die Organe der von der Verordnung betroffenen Beschwerdeführerinnen zu 1-6 Auseinandersetzungsvereinbarungen, deren Wirksamkeit die Vertreterversammlungen (§ 345 Abs. 1 Nr. 7 RVO) jedoch vom Ausgang des Verfassungsbeschwerdeverfahrens abhängig machten.

Gegen die Beschwerdeführerinnen zu 7 und 8 erging im Februar 1974 eine Auseinandersetzungsanordnung des Versicherungsamtes Schwäbisch Hall.

BVerfGE 39, 302 (307):

III.

Die Beschwerdeführerinnen, die sich mit der Verfassungsbeschwerde sowohl gegen die Verordnung wie auch gegen § 226 Abs. 4 RVO wenden, rügen die Verletzung "ihrer Grundrechte aus Art. 19 Abs. 4, 3 Abs. 1, 9 Abs. 1 und 2 Abs. 1 GG".

Sie tragen vor:

1. Auch als juristischen Personen des öffentlichen Rechts käme ihnen der Anspruch auf Rechtsschutz im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG zu. Zum einen sei diese Bestimmung als das prozessuale Grundrecht neben den Art. 101 Abs. 1 Satz 2 und Art. 103 Abs. 1 GG ausgestaltet, deren Anwendbarkeit auf juristische Personen des öffentlichen Rechts das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich bejaht habe. Zum anderen müßte ihnen dieses prozessuale Grundrecht auch deshalb zur Seite stehen, weil sie -- im Gegensatz zu den bisher vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fällen -- hier nicht als Träger öffentlicher Aufgaben aufträten, sondern um ihre Existenz überhaupt kämpften. Ihre Lage unterscheide sich von der Prozeßsituation, die das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung im 21. Band (BVerfGE 21, 362 ff.) habe beurteilen müssen, vorwiegend dadurch, daß dort die beschwerdeführende Landesversicherungsanstalt zunächst den ordentlichen Rechtsweg habe beschreiten können, bevor sie die Verfassungsbeschwerde erhoben habe. Sie, die Beschwerdeführerinnen, hingegen begehrten in erster Linie nicht die Feststellung, daß sie in einem Grundrecht aus Art. 1-17 GG verletzt seien, sondern daß ihnen jeglicher Rechtsschutz gegen ihre Auflösung versagt sei.

2. Die Vorschrift des § 226 Abs. 4 RVO ermächtige zum Erlaß einer unmittelbar wirkenden Rechtsverordnung, damit zu einem Vollzugsakt in der äußeren Form der Rechtsverordnung, der keiner Durchsetzung durch weitere Einzelakte bedürfe. Gegen die angegriffene Verordnung stünde ihnen kein Rechtsmittel zur Verfügung. Mithin sei ihnen die Möglichkeit abgeschnitten, die Rechtmäßigkeit bzw. Rechtswidrigkeit dieser Maßnahme der Landesregierung von einem Gericht überprüfen zu lassen. Daher

BVerfGE 39, 302 (308):

verstoße auch § 226 Abs. 4 RVO, der die Anpassung der AOK an die Grenzen der Gebietskörperschaften durch eine Rechtsverordnung vorsehe, wegen dieser Formenwahl selbst gegen Art. 19 Abs. 4 GG.

3. Zur weiteren Begründung ihres Begehrens nehmen die Beschwerdeführerinnen Bezug auf ein von Professor Wertenbruch erstattetes Rechtsgutachten. Darin wird im wesentlichen ausgeführt:

a) Die angegriffene Verordnung könne im Wege eines abstrakten Normenkontrollverfahrens nicht überprüft werden, da diese Institution dem sozialgerichtlichen Verfahren fremd sei. Eine entsprechende Anwendung des § 47 VwGO sei nicht zu rechtfertigen.

b) Ebenso könne eine konkrete Feststellungsklage nach § 55 Abs. 1 Nr. 1 SGG nur eine unzulängliche Rechtsschutzwirkung auslösen. Denn die rechtliche Wirkung einer solchen Verordnung entfalte sich in einem Dreiecksverhältnis, nämlich zwischen dem Verordnunggeber, den aufgenommenen und den aufnehmenden Kassen. Jedoch könne wegen § 141 Abs. 1 SGG eine Feststellungsklage nur Bindungswirkung unter den jeweiligen Verfahrensbeteiligten herbeiführen. Die angegriffene Verordnung führe zu einer automatischen Änderung des Mitgliederbestandes (§ 234 RVO), somit zum Erlöschen der bisherigen Rechtsverhältnisse unter Begründung neuer Rechtsverhältnisse der Krankenkassen zu ihren Mitgliedern. Aus dieser Bindung könnten sie sich selbst dann nicht lösen, wenn sie mit einer Feststellungsklage gegen die Landesregierung Erfolg hätten. Denn eine derartige Klage ziele nicht auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Norm.

c) Damit tue sich eine Rechtsschutzlücke auf, die im vorliegenden Fall Art. 19 Abs. 4 GG zu schließen gebiete. Der Erlaß dieser Rechtsverordnung sei im Zusammenhang des Art. 19 Abs. 4 GG ein Akt "öffentlicher Gewalt".

Hierdurch würden sie in eigenen Rechten verletzt, nämlich dem Recht auf Selbstverwaltung sowie dem aus ihrem Status als Körperschaft des öffentlichen Rechts entspringenden Recht, nach

BVerfGE 39, 302 (309):

Maßgabe von Gesetz und Satzung gemäß § 30 RVO die ihnen übertragenen Aufgaben wahrzunehmen und damit keinen rechtswidrigen Eingriff in ihren Aufgabenbereich dulden zu müssen.

4. a) Die Beschwerdeführerinnen meinen, sie seien auch berechtigt, die Rüge des Art. 3 Abs. 1 GG zu erheben, weil es in diesem Verfahren um ihren Bestand als Einrichtung der sozialen Selbstverwaltung gehe.

b) Folge man dem nicht, so könnten sie sich gleichwohl auf den in Art. 3 Abs. 1 GG angelegten Gleichheitsgrundsatz berufen, der auch für die Rechtsbeziehungen innerhalb des hoheitlichen Staatsaufbaus zu beachten sei. Ihr Anspruch auf eine willkürfreie Entscheidung des Verordnunggebers könne deshalb nicht daran scheitern, daß ihnen möglicherweise die formelle Rüge eines Verstoßes gegen das Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG versagt sei.

c) Ihre durch die angegriffene Verordnung bewirkte Auflösung sei willkürlich. Die Landesregierung habe aufgrund sachfremder Erwägungen den Fortbestand der einzelnen Ortskrankenkassen in Baden-Württemberg von einer Mindestgröße von 25.000 Mitgliedern abhängig gemacht. Diese in der "Schlußkonzeption zur Verwaltungsreform" enthaltene Mindestgröße stehe im Widerspruch zu einer noch im Jahre 1969 von der Landesregierung in Auftrag gegebenen Untersuchung. Das Arbeitsministerium des Landes Baden-Württemberg gelangte in diesem Gutachten zur Feststellung, daß grundsätzlich die Ortskrankenkassen im Verhältnis zum Verwaltungsaufwand am leistungsfähigsten seien, die zwischen 10.000 und 20.000 Mitglieder hätten.

5. Art. 9 Abs. 1 GG sei als Grundsatz freier sozialer Gruppenbildung ausgestaltet. Dieser gelte nicht nur für die Mitglieder, sondern in gleichem Maße für die Vereinigung. Der durch Art. 9 Abs. 1 GG gewährleistete Anspruch dürfe deshalb nicht von der Rechtsform der jeweiligen Vereinigung abhängig gemacht werden. Entscheidend sei vielmehr, ob es sich bei den Ortskrankenkassen um einen Zwangsverband oder einen freiwilligen Zusammenschluß von Arbeitnehmern handele. Die Einrichtung der Beschwerdeführerinnen als Ortskrankenkassen sei auf freiwilliger

BVerfGE 39, 302 (310):

Grundlage erfolgt, was sich aus § 231 RVO ergebe. Allein dieser Umstand sei erheblich; hingegen nicht die Tatsache, daß aufgrund des § 34 RVO ein bestimmter Personenkreis zwangsläufig einer AOK zugehöre.

Sowohl § 226 Abs. 4 RVO wie die angegriffene Verordnung verletzten deshalb ihr Recht auf freie Einrichtung, und -- wenn auch eingeschränkt -- innere Ausgestaltung als Körperschaft des öffentlichen Rechts, das ihnen, wenn nicht Art. 9 Abs. 1, so jedenfalls Art. 2 Abs. 1 GG gewährleiste.

IV.

Von den Verfassungsorganen des Bundes und des Landes Baden-Württemberg, denen gemäß §§ 77, 94 Abs. 4 BVerfGG Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist, haben die Baden-Württembergische Landesregierung durch den Minister für Arbeit, Gesundheit und Sozialordnung Baden-Württemberg sowie für die Bundesregierung der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung Stellung genommen.

1. Der Landesminister für Arbeit, Gesundheit und Sozialordnung Baden-Württemberg hält die Verfassungsbeschwerden für unzulässig.

Zwar sei die Einbeziehung der juristischen Personen des öffentlichen Rechts in den Schutzbereich des Grundgesetzes gerechtfertigt, wenn -- wie das Bundesverfassungsgericht betont habe -- Bildung und Betätigung der juristischen Personen Ausdruck der freien Entfaltung der natürlichen Personen seien, die hinter den juristischen Personen stünden. Die Errichtung und die Funktion der Beschwerdeführerinnen baue aber nicht auf der grundrechtlich geschützten Entfaltung der Kassenmitglieder auf. Vielmehr bediene sich der Staat zur Erfüllung bestimmter Aufgaben der AOK. Die organisatorische Rechtsbeziehung zwischen öffentlichen Verwaltungsträgern bestimme sich nicht nach den Grundrechten, sondern ausschließlich nach öffentlichem Organisationsrecht. Demnach seien die Beschwerdeführerinnen auch nicht auf der Grundlage und in dem Rahmen des durch § 226 Abs. 4 RVO

BVerfGE 39, 302 (311):

geschaffenen Unterordnungsverhältnisses grundrechtsfähig geworden.

2. Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung sieht die Verfassungsbeschwerden ebenfalls als unzulässig an.

Die Beschwerdeführerinnen hätten den Rechtsweg nicht erschöpft. Sie hätten die Möglichkeit, ihre Auflösung -- und zwar den Genehmigungsakt nach § 286 Abs. 3 RVO bzw. den Auseinandersetzungsakt des Versicherungsamtes nach § 287 RVO -- auf ihre Rechtmäßigkeit in einem gerichtlichen Verfahren überprüfen zu lassen. Dabei sei unerheblich, ob die Beschwerdeführerinnen mit der Erhebung von Feststellungsklagen die richtige Klageart gewählt hätten.

Darüber hinaus seien sie auch nicht beschwerdeberechtigt. Sie seien nicht Inhaber von gegen den Staat gerichteten Grundrechten. Soweit sie nur als verlängerter Arm des Hoheitsträgers Staat aufträten, stünden sie zu der Landesregierung in einem Innenverhältnis, in welchem die Grundrechte keinen Platz hätten. Sie nähmen keine eigenen Angelegenheiten wahr, sondern erfüllten mit staatlich gewährleisteten Mitteln (Mitgliedschafts- und Beitragszwang) ausschließlich Hoheitsaufgaben. Der vorliegende Fall offenbare hiernach nur einen Kompetenzkonflikt im weiteren Sinne. Dabei gehe es allein um eine sinnvolle und zweckmäßige Aufteilung staatlicher Gewalt. Bei der Entscheidung solcher Konflikte sei kein Raum für die Grundrechte, weil es an einem dem Staat-Bürger-Verhältnis entsprechenden Spannungsverhältnis fehle.

Die Verfassungsbeschwerden sind unzulässig.

Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden steht nicht entgegen, daß den Beschwerdeführerinnen gegen ihre durch die Verordnung bewirkte Auflösung und Vereinigung mit benachbarten AOK der Rechtsweg zu den Sozialgerichten eröffnet sein könnte.

BVerfGE 39, 302 (312):

Es bedarf auch keiner Entscheidung, ob sie mit den auf § 55 Abs. 1 Nr. 1 SGG gestützten Feststellungsklagen, die sie nach Einlegung der Verfassungsbeschwerden erhoben haben, die richtige Verfahrensart wählten. Gerade in dieser Hinsicht ist die Rechtslage zweifelhaft. Die angerufenen Sozialgerichte haben bisher Streitigkeiten dieser Art nicht entschieden. Auch das Bundessozialgericht hat sich in seiner Stellungnahme nicht deutlich erklärt.

Unter solchen Umständen kann den Beschwerdeführerinnen nicht zugemutet werden, den -- möglicherweise bestehenden -- Rechtsweg zu den Sozialgerichten zu erschöpfen, bevor sie Verfassungsbeschwerde erheben (BVerfGE 17, 252 [257]; 27, 88 [97]).

II.

1. Verfassungsbeschwerde kann nur erheben, wer Träger der angeblich verletzten Grundrechte oder grundrechtsgleichen Rechte sein und daher die Verletzung dieser Rechte durch die öffentliche Gewalt geltend machen kann (BVerfGE 3, 383 [391f.]; 6, 273 [277]; 12, 6 [8]; 21, 362 [367]).

Die Beschwerdeführerinnen sind durch die angegriffene Verordnung selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Denn die Verordnung trifft in § 3 die Entscheidung über die Auflösung und Zwangsvereinigung der in der Verordnung aufgeführten AOK.

Die AOK sind gemäß § 225 Abs. 1 RVO Träger der gesetzlichen Krankenversicherung. Sie haben die Rechtsstellung von Körperschaften des öffentlichen Rechts. Ihre Grundrechtsfähigkeit bestimmt sich daher nach Art. 19 Abs. 3 GG. Nach dieser Vorschrift gelten die Grundrechte auch für inländische juristische Personen, "soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind".

2. Diese Voraussetzung wird bei juristischen Personen des Privatrechts regelmäßig erfüllt sein (vgl. BVerfGE 21, 362 [368 ff.]). Für juristische Personen des öffentlichen Rechts gelten die Grundrechte jedoch grundsätzlich nicht, soweit sie öffentliche

BVerfGE 39, 302 (313):

Aufgaben wahrnehmen; der Rechtsbehelf der Verfassungsbeschwerde steht ihnen insoweit nicht zu. Etwas anderes gilt nur dann, wenn ausnahmsweise die betreffende juristische Person des öffentlichen Rechts unmittelbar dem durch die Grundrechte geschützten Lebensbereich zuzuordnen ist (BVerfGE 31, 314 [322]).

a) Die Ortskrankenkassen gingen aus den Hilfskassen für Arbeiter, die sich auf die genossenschaftliche Selbsthilfe gründeten, hervor. Sie wurden durch das "Gesetz betreffend die Krankenversicherung der Arbeiter" vom 15. Juni 1883 (Reichsgesetzblatt S. 73) als Träger der gesetzlichen Krankenversicherung eingerichtet. Wie die anderen Träger der jetzt in vier Zweige gegliederten Sozialversicherung nahmen sie die ihnen nach der Reichsversicherungsordnung zukommenden Aufgaben in Selbstverwaltung und unter staatlicher Aufsicht wahr. Von dem Grundsatz der Selbstverwaltung waren sie indessen nicht derart bestimmt, daß die Staatsaufsicht nur eine Randbedeutung hatte und sie deshalb vom Staate nahezu unabhängig waren. Wenn das heute auch so wäre, könnten die AOK vorwiegend als Organisationsform ihrer Mitglieder gelten. Der soziale Zweck ihrer Einrichtung könnte dann allein Bindeglied zum Staat sein; sie stünden dem Staat gegenüber.

In Wahrheit sind heute die AOK dem Staat eingegliederte Körperschaften des öffentlichen Rechts, die Aufgaben in mittelbarer Staatsverwaltung wahrnehmen. Mit jeder Ausgliederung eines Verwaltungsträgers als juristischer Person ist zwar eine gewisse Verselbständigung verbunden, mit der sich die Beibehaltung einer direkten Staatsleitung im allgemeinen nicht verträgt. Jedoch kann der Grad der Ausgliederung und der Verselbständigung verschieden sein.

Die Hauptaufgabe der Sozialversicherungsträger besteht in dem Vollzug einer detaillierten Sozialgesetzgebung, gleichsam nach Art einer übertragenen Staatsaufgabe. In diesem Bereich läßt sich der Sache nach nur bedingt von Selbstverwaltung sprechen. Als "Selbstverwaltung" kann hier nur die vom Gesetz eingeräumte und im Rahmen des Gesetzes bestehende organisato

BVerfGE 39, 302 (314):

rische Selbständigkeit und die Erledigung dessen verstanden werden, was die Kassen als Maßnahmen vorbeugender, heilender und rehabilitierender Fürsorge für ihre Versicherten -- nach den gesetzlichen Vorschriften zwar weisungsfrei, aber nicht frei von Rechtsaufsicht -- ins Werk setzen.

b) Die Beschwerdeführerinnen sind also zwar als körperschaftliche Glieder dieses Sozialversicherungssystems -- anders als Landesversicherungsanstalten -- mit einer verbandsmäßigen Struktur ausgestattet und verfügen über einen -- wenn auch begrenzten -- Raum eigenverantwortlichen Handelns. Dies besagt aber nicht, daß sie in dem hier angesprochenen Bereich Träger von gegen den Staat gerichteten Grundrechten sein können. Sie sind nur organisatorisch verselbständigte Teile der Staatsgewalt, üben der Sache nach mittelbare Staatsverwaltung aus. Es fehlt ihnen also eine besondere Zuordnung zu dem durch die Grundrechte geschützten Lebensbereich, wie das für Universitäten und Rundfunkanstalten evident ist (BVerfGE 15, 256 [262]; 31, 314 [322]).

c) Unter dem Blickwinkel des Art. 19 Abs. 3 GG heben sich die Sozialversicherungsträger von den juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die dem Staat inkorporiert und nicht dem durch die Grundrechte geschützten Lebensbereich zugeordnet sind, nicht ab: So können die Beschwerdeführerinnen als bisherige Träger der gesetzlichen Krankenversicherung ihren Anspruch auf Fortbestand auch nicht darauf stützen, daß die Sozialversicherung in ihrer auf dem Selbstverwaltungsgrundsatz aufbauenden herkömmlichen Form als Versorgungssystem vom Grundgesetz gewährleistet sei. Eine Verfassungsgarantie des bestehenden Systems der Sozialversicherung oder doch seiner tragenden Organisationsprinzipien ist dem Grundgesetz nicht zu entnehmen. Wohl erwähnt es die Institution "Sozialversicherung" bei der Benennung von Rechtsmaterien, für die eine konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis von Bund und Ländern besteht (Art. 74 Ziffer 12 GG), ferner in den Vorschriften über die Finanzverfassung (Art. 120 Abs. 2 Satz 4 GG) und vornehmlich bei der Abgrenzung von Verwaltungszuständigkeiten von Bund

BVerfGE 39, 302 (315):

und Ländern (Art. 87 Abs. 2 GG). Doch auch Art. 87 Abs. 2 GG ist nur als Kompetenznorm und nicht etwa als Indiz für eine verfassungsrechtliche Garantie der Sozialversicherung zu begreifen (BVerfGE 21, 362 [371]).

d) Das Gebot des sozialen Rechtsstaats (Art. 20 Abs. 1 GG) enthält für den Einzelnen keinen Anspruch auf soziale Leistungen im Bereich der Krankenversicherung durch ein so und nicht anders aufgebautes Sozialversicherungssystem. Damit können die Beschwerdeführerinnen ihr Verlangen auf Bestandsschutz auch nicht von einem -- entsprechend ausgestalteten -- sozialen Grundrecht natürlicher Personen -- hier die Krankenkassenmitglieder -- ableiten.

e) Ebensowenig wie der Gliederung der gesetzlichen Unfallversicherung nach Gewerbezweigen Verfassungsrang zukommt (BVerfGE 36, 383 [393]), können sich die Beschwerdeführerinnen als Träger der gesetzlichen Krankenversicherung darauf berufen, daß ihre gegenwärtige organisatorische Ausgestaltung verfassungsrechtlich gesichert sei. Die sich besonders auf diesem Gebiete ständig wandelnden Verhältnisse erfordern es, dem einfachen Gesetzgeber möglichst viel Freiheit zu belassen, diesen Veränderungen im Interesse der sozialen Sicherung mit neuen Lösungen gerade im Bereich der Organisation Rechnung zu tragen.

Es wäre deshalb mit dem Grundgesetz zu vereinbaren, wenn z.B. der Gesetzgeber sämtliche Träger der gesetzlichen Krankenversicherung zusammenfaßte und in einem Bundesamt für Krankenversicherung als bundesunmittelbarer Körperschaft organisierte.

Derart einschneidende Veränderungen des bisherigen Systems der gesetzlichen Krankenversicherung hat die Vorschrift des § 226 Abs. 4 RVO aber nicht einmal ausgelöst. Hier hat sich der Gesetzgeber nur -- veranlaßt durch die Gebietsreform in den verschiedenen Bundesländern -- einen Weg eröffnet, um durch eine begrenzte Neuorganisation der AOK den sich aus der Verwaltungsreform ergebenden Notwendigkeiten mit einer angemessenen und zweckmäßigen Lösung zu begegnen. Hingegen hat der

BVerfGE 39, 302 (316):

Gesetzgeber den Kernbereich der sozialen Sicherung und damit auch der Krankenversicherung überhaupt nicht berührt. Organisatorische Veränderungen, wie sie die Verordnung der Landesregierung Baden-Württemberg mit sich bringt, haben die hiervon betroffenen Krankenkassen hinzunehmen, ohne daß sie sich auf Grundrechte im Wege einer Verfassungsbeschwerde berufen können.

3. Es fehlt jeder Anhaltspunkt dafür, daß den AOK die Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, Art. 9 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4 GG und vor allem aus Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 21, 362 [372 ff.]) zustehen.

Deshalb waren die Verfassungsbeschwerden als unzulässig zu verwerfen.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

(gez.) Seuffert, Dr. Geiger, Hirsch, Dr. Rottmann, Wand

Dr. Rupp ist an der Unterschrift verhindert. Seuffert

BVerfG, 19.02.1975 - 1 BvR 418/71

Administration — Mon, 08 Jul 2024 11:31:09 +0000

Daten

Fall:

Aussperrung von Betriebsratsmitgliedern

Fundstellen:

BVerfGE 38, 386; NJW 1975, 968; DB 1975, 792

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

19.02.1975

Aktenzeichen:

1 BvR 418/71

Entscheidungstyp:

Beschluss

Die Änderung der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zur Wirkung der Aussperrung von Betriebsratsmitgliedern verletzt keine Grundrechte der Arbeitgeber.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 38, 386

Paginierung:

BVerfGE 38, 386 (386):

Die Änderung der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zur Wirkung der Aussperrung von Betriebsratsmitgliedern verletzt keine Grundrechte der Arbeitgeber.

Beschluß

des Ersten Senats vom 19. Februar 1975

- 1 BvR 418/71 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde der Spielbank A ... GmbH & Co. KG, vertreten durch den Generaldirektor Y. - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Much, Mainz, Walpodenstraße 5 - 1. gegen das Urteil des Bundesarbeitsgerichts vom 26. Oktober 1971 - 1 AZR 113/68 -, 2. gegen das Urteil des Bundesarbeitsgerichts vom 26. Oktober 1971 - 1 AZR 275/68 -.

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe:

Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen Entscheidungen des Bundesarbeitsgerichts, die unter anderem die Frage betreffen, ob der Arbeitgeber, der einem rechtmäßigen Streik mit einer Aussperrung begegnet, hierdurch die Arbeitsverhältnisse der Betriebsratsmitglieder lösen oder nur suspendieren kann.

BVerfGE 38, 386 (387):

1. Die Beschwerdeführerin betreibt staatlich konzessionierte Spielbanken in A. und B. Die bei ihr beschäftigten Croupiers erhalten als Vergütung ein Gehalt, das monatlich nach einem Punktsystem errechnet und dem gemeinsamen "Tronc" beider Spielbanken entnommen wird; ein Grundgehalt ist garantiert.

Nach Beendigung der zwischen der Beschwerdeführerin und der Gewerkschaft Handel, Banken und Versicherungen abgeschlossenen Tarifverträge kam es Ende 1966 zu einem von der Gewerkschaft ausgerufenen Streik. Die Beschwerdeführerin teilte der Gewerkschaft und den streikenden Arbeitnehmern mit, sie sperre alle am Streik beteiligten Arbeitnehmer mit einer die Arbeitsverhältnisse lösenden Wirkung aus. Nach Beendigung des Streiks im Januar 1967 beschäftigte die Beschwerdeführerin die Arbeitnehmer mit Ausnahme der Kläger der beiden Ausgangsverfahren weiter.

2. Die Kläger sind der Ansicht, die ihnen gegenüber ausgesprochenen Aussperrungen seien rechtswidrig und daher unwirksam gewesen. Deshalb begehrten sie mit ihrer Klage gegen die Beschwerdeführerin ihre Weiterbeschäftigung, die Zahlung des Garantiegehalts für Februar 1967 und die Feststellung der Pflicht der Beschwerdeführerin, weitergehende Schäden zu ersetzen.

Der für die Revision zuständige Erste Senat des Bundesarbeitsgerichts rief gemäß § 45 Abs. 2 Satz 1 und 2 ArbGG den Großen Senat des Bundesarbeitsgerichts an und legte die Frage vor, ob dieser an seiner bisher vertretenen Auffassung festhalte, daß der Arbeitgeber einem von der Gewerkschaft geführten Streik mit einer die Arbeitsverhältnisse lösenden Aussperrung begegnen könne, oder ob der Große Senat die Auffassung billige, daß der Arbeitgeber durch Aussperrung die Arbeitsverhältnisse nur suspendieren könne.

Der Große Senat beantwortete in seinem Beschluß vom 21. April 1971 (BAG 23, 292) die ihm gestellte Frage unter anderem damit, daß Aussperrungen im allgemeinen nur suspendierende Wirkung hätten. Nach dem Gebot der Verhältnismäßig

BVerfGE 38, 386 (388):

keit könne eine Aussperrung mit lösender Wirkung zulässig sein; in einem solchen Fall habe der Arbeitnehmer nach Beendigung des Arbeitskampfes einen Wiedereinstellungsanspruch nach billigem Ermessen. Betriebsratsmitglieder dürften in jedem Fall nur suspendierend ausgesperrt werden.

a) In dem Rechtsstreit der Kläger, die bei der Spielbank beschäftigt gewesen waren, entschied der Erste Senat des Bundesarbeitsgerichts durch das Urteil vom 26. Oktober 1971 -- 1 AZR 113/68 -- (BAG 23, 484) in folgenden Punkten rechtskräftig zum Nachteil der Beschwerdeführerin: Sie wurde einmal verurteilt, diejenigen Kläger, die Betriebsratsmitglieder waren, zu den früheren Bedingungen zu beschäftigen. Zum anderen bestätigte das Bundesarbeitsgericht die Verurteilung der Beschwerdeführerin zur Zahlung des Garantielohns für Februar 1967 an diese Kläger.

Wegen der entsprechenden Anträge (Weiterbeschäftigung, Zahlung des Garantielohns) der übrigen Kläger und wegen der Anträge aller Kläger auf Feststellung der Verpflichtung der Beklagten zum Schadenersatz für die Zeit nach dem 21. April 1971 verwies das Bundesarbeitsgericht den Rechtsstreit an das Landesarbeitsgericht zurück. Hinsichtlich weiterer Anträge, unter anderem wegen des Schadensersatzes für die Zeit bis zum 21. April 1971, billigte das Bundesarbeitsgericht die Abweisung der Klage und die Zurückweisung der Berufung durch die Vorinstanzen, entschied also insoweit endgültig zugunsten der Beschwerdeführerin.

In den Gründen der Entscheidung wurde unter anderem ausgeführt, die Arbeitsverhältnisse der klagenden Betriebsratsmitglieder seien durch die Aussperrung nicht gelöst worden. Die Aussperrung habe ihnen gegenüber nach der Rechtsauffassung des Großen Senats keine lösende Wirkung gehabt. Deshalb sei auch der Zahlungsanspruch auf das Gehalt für den Monat Februar 1967 begründet.

Die Aussperrung der übrigen Kläger habe nur dann lösende Wirkung gehabt, wenn der Streik rechtswidrig gewesen sei. Das hänge von den Zielen ab, die mit dem Arbeitskampf verfolgt

BVerfGE 38, 386 (389):

worden seien. Hierzu bedürfe es weiterer Feststellungen. Der geltend gemachte Ersatzanspruch setze ein Verschulden der Beschwerdeführerin voraus. Für die Zeit vor der Verkündung des Beschlusses des Großen Senats vom 21. April 1971 fehle es hieran. Es bedürfe der näheren Feststellung, ob bei dem noch in Entwicklung begriffenen Schaden in der Zeit nach dem 21. April 1971 eine Steigerung eingetreten sei. Bevor das nicht festgestellt sei, könne über den Anspruch selbst dem Grunde nach nicht entschieden werden. Die Wiedereinstellungspflicht der Beschwerdeführerin hänge von der Frage der lösenden Wirkung der Aussperrung ab. Auch insoweit fehle es an der erforderlichen Entscheidungsreife.

b) In dem Rechtsstreit der Kläger, die bei der Spielbank beschäftigt gewesen waren, entschied der Erste Senat des Bundesarbeitsgerichts durch Urteil vom selben Tage -- 1 AZR 257/68 -- entsprechend. Er verurteilte die Beschwerdeführerin rechtskräftig, diejenigen Kläger, die Betriebsratsmitglieder waren, zu den früheren Bedingungen zu beschäftigen und an diese Kläger den Garantielohn für Februar 1967 zu zahlen. Im übrigen wurde der Rechtsstreit in demselben Umfang wie in dem Parallelverfahren teils an das Landesarbeitsgericht zurückverwiesen, teils zugunsten der Beschwerdeführerin rechtskräftig beendet. Die Urteilsgründe entsprechen denen des Parallelverfahrens.

II.

Gegen die beiden Urteile des Ersten Senats und den Beschluß des Großen Senats des Bundesarbeitsgerichts richtet sich die Verfassungsbeschwerde. Die Beschwerdeführerin macht geltend:

Die angefochtenen Entscheidungen enthielten das allgemeine Verbot einer Aussperrung mit lösender Wirkung für die Betriebsratsmitglieder. Damit sei der Kernbereich der aus Art. 9 Abs. 3 GG zu entnehmenden, verfassungsrechtlich geschützten sozialen Selbstverwaltung und der daraus abzuleitenden Autonomie der Tarifpartner verletzt. Auch wenn diese Norm keine verfassungsrechtliche Garantie des Rechts auf Arbeitskampf enthalten sollte,

BVerfGE 38, 386 (390):

so sei zumindest Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Die angefochtenen Entscheidungen berücksichtigten weder die Grundsätze der Waffengleichheit noch der Parität der Sozialpartner. Sie beachteten letztlich auch Art. 14 GG nicht.

Ferner sei Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt. Der Große Senat des Bundesarbeitsgerichts sei nach § 45 Abs. 2 ArbGG auf eine Beantwortung der ihm vorgelegten Rechtsfrage beschränkt gewesen; statt dessen habe er in die Kompetenz des zuständigen Ersten Senats eingegriffen.

Das Bundesarbeitsgericht habe auch den Grundsatz der Gewaltenteilung mißachtet. Es habe den Bereich der Gesetzesauslegung durch "gesetzesvertretendes Richterrecht" bewußt verlassen, indem es Regelungen getroffen habe, die dem Gesetzgeber vorbehalten seien.

Schließlich verstießen die angefochtenen Urteile gegen das Verbot der Rückwirkung. Das Gericht habe seiner Sachentscheidung "neues" Richterrecht zugrunde gelegt. Die Beschwerdeführerin habe sich bei der Aussperrung im Jahre 1967 von der seit 1955 gefestigten Rechtsprechung zur Zulässigkeit einer lösenden Aussperrung leiten lassen. Nunmehr habe das Bundesarbeitsgericht im Jahre 1971 die Ansicht vertreten, einer Aussperrung komme in der Regel nur eine suspendierende Wirkung zu. Diese "Rechtsänderung" habe das Gericht in verfassungswidriger Weise rückwirkend auf den Streitfall angewandt.

III.

1. Der 6. Senat des Bundessozialgerichts weist auf seine neuere Rechtsprechung hin. Danach beenden Arbeitskampfmaßnahmen grundsätzlich das versicherungsrechtliche Beschäftigungsverhältnis der beteiligten oder betroffenen Arbeitnehmer nicht.

2. Die Deutsche Angestellten-Gewerkschaft hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet und begrüßt die angegriffene Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts. Nach einer beachtlichen Meinung sei die Aussperrung überhaupt unzulässig. Jedoch habe das Bundesarbeitsgericht mit seiner Auffassung, die Aus

BVerfGE 38, 386 (391):

sperrung habe generell nur suspendierende Wirkung, einen tragbaren Kompromiß zwischen den widerstreitenden Auffassungen gefunden. Insbesondere liege es im allgemeinen Interesse von Betrieb und Arbeitgeber, daß die Tätigkeit gerade der Betriebsratsmitglieder nicht durch eine lösende Aussperrung beendet werden könne.

3. Der Deutsche Gewerkschaftsbund hält die Verfassungsbeschwerde ebenfalls für unbegründet. Ein Aussperrungsrecht sei durch Art. 9 Abs. 3 GG nicht gewährleistet. Allenfalls komme eine im Rahmen der allgemeinen Handlungsfreiheit geschützte Aussperrungsfreiheit in Betracht. Diese finde eine generelle Grenze an den sozialstaatlichen Garantien des Grundgesetzes. In keinem Fall überschreite eine gesetzgeberische Gestaltung des Arbeitskampfrechts nach dem Vorbild des Beschlusses des Großen Senats die verfassungsmäßigen Grenzen.

4. Die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände billigt angesichts des Schweigens des Gesetzgebers das vom Großen Senat entwickelte Richterrecht. Die Waffengleichheit sei ein Rechtsprinzip von allgemeiner Bedeutung und in Art. 9 Abs. 3 GG enthalten. Das Kampfmittel der suspendierenden Aussperrung sei entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin kein leeres, wirkungsloses und letztlich sinnloses Recht. Auch Betriebsratsmitglieder könnten mit suspendierender Wirkung ausgesperrt werden.

Die Verfassungsbeschwerde ist teils unzulässig, teils unbegründet.

1. Die Verfassungsbeschwerde gegen die beiden Revisionsurteile ist insoweit unzulässig, als die Klagen rechtskräftig abgewiesen worden sind; denn durch die Klageabweisung ist die Beschwerdeführerin als Beklagte nicht beschwert.

Aber auch hinsichtlich der zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Landesarbeitsgericht zurückverwiesenen Teile der angegriffenen Urteile ist die Beschwerdeführerin nicht gegen

BVerfGE 38, 386 (392):

wärtig und unmittelbar rechtlich betroffen. Insoweit ist über das Klagebegehren vom Revisionsgericht nicht endgültig entschieden worden. Zwar ist das Berufungsgericht an den vom Revisionsgericht gefundenen oder ausgelegten Rechtssatz gebunden. Eine unmittelbare rechtliche Beschwer ist aber erst durch eine etwaige spätere, der Beschwerdeführerin nachteilige rechtskräftige Entscheidung gegeben (vgl. BVerfGE 8, 222 [224 f.]).

2. Zulässig ist die Verfassungsbeschwerde dagegen insoweit, als das Bundesarbeitsgericht zu Lasten der Beschwerdeführerin rechtskräftig entschieden hat. Diese ist dadurch beschwert, daß sie verurteilt worden ist, die klagenden Betriebsratsmitglieder zu den früheren Bedingungen zu beschäftigen und ihnen das Gehalt für Februar 1967 zu zahlen. Insoweit ist auch das Rechtsschutzbedürfnis für die Verfassungsbeschwerde zu bejahen. Das gilt nicht nur hinsichtlich der vom Gericht ausgesprochenen Zahlungspflicht der Beschwerdeführerin, sondern auch für die Beschäftigungspflicht. Zwar sind inzwischen die meisten der klagenden Betriebsratsmitglieder aus verschiedenen Gründen bei der Beschwerdeführerin ausgeschieden. Es ist aber zu berücksichtigen, daß noch eine ganze Reihe von Lohnzahlungsklagen anhängig sind und die Arbeitsgerichte in diesen Rechtsstreitigkeiten möglicherweise nach den Regeln des Prozeßrechts an den rechtskräftigen Ausspruch über die Pflicht zur Beschäftigung zu den früheren Bedingungen, zu denen auch die bisherigen Löhne gehören, gebunden sind.

II.

Soweit die Verfassungsbeschwerde zulässig ist, hat sie keinen Erfolg. Denn Grundrechte der Beschwerdeführerin werden durch die Verurteilung zur Beschäftigung und Entlohnung der Betriebsratsmitglieder nicht verletzt.

Die Entscheidungen des Bundesarbeitsgerichts beruhen auf der Ansicht, daß eine Aussperrung von Betriebsratsmitgliedern nur mit suspendierender Wirkung erfolgen könne und bei ihnen eine Lösung der Arbeitsverhältnisse durch Aussperrung unzulässig sei. Diese Auffassung ist, auch soweit sie die früher vom Bundes

BVerfGE 38, 386 (393):

arbeitsgericht vertretene gegenteilige Ansicht aufgibt, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

1. Das Grundrecht der Koalitionsfreiheit ist nicht verletzt.

Nach Art. 9 Abs. 3 Satz 1 GG ist das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. Es bedarf hier keines Eingehens auf die Frage, wie der Arbeitskampf im allgemeinen und die Aussperrung im besonderen verfassungsrechtlich zu beurteilen sind. Der Begriff "Arbeitskampf" wurde erst mit Wirkung vom 28. Juni 1968 durch das Siebzehnte Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 24. Juni 1968 (BGBl. I S. 709) in Art. 9 Abs. 3 Satz 3 GG aufgenommen. Die hier in Rede stehende Aussperrung ist bereits im Jahre 1967 ausgesprochen worden. Es kann unerörtert bleiben, ob die Ergänzung des Art. 9 Abs. 3 GG lediglich deklaratorisch feststellt, was bereits früher galt, oder ob es sich um eine konstitutive Verfassungsänderung handelt. Auch wenn man zugunsten der Beschwerdeführerin davon ausgeht, daß Art. 9 Abs. 3 GG a. F. den Arbeitskampf und damit die Aussperrung durch einen einzelnen Arbeitgeber grundsätzlich verfassungsrechtlich garantiert, ist diese Norm hier nicht verletzt.

Das Grundrecht aus Art. 9 Abs. 3 Satz 1 schützt anerkanntermaßen nicht nur den Zusammenschluß zu Koalitionen als solchen, sondern ausdrücklich auch den Zusammenschluß zu einem bestimmten Gesamtzweck, nämlich zu einer aktiven Wahrnehmung der Arbeitgeber- oder Arbeitnehmerinteressen (BVerfGE 4, 96 [106]). Andererseits garantiert Art. 9 Abs. 3 GG nur einen Kernbereich koalitionsmäßiger Betätigung (vgl. BVerfGE a.a.O.; BVerfGE 17, 319 [333 f.]); er räumt den geschützten Personen und Vereinigungen nicht mit Verfassungsrang einen inhaltlich unbegrenzten und gesetzlich unbegrenzbaren Handlungsspielraum ein. Ob dem Grundgesetz überhaupt etwas darüber entnommen werden kann, welche rechtlichen Auswirkungen eine Aussperrung auf die Arbeitsverhältnisse hat, kann hier offenbleiben. Jedenfalls verstößt es nicht gegen Art. 9 Abs. 3 GG, daß

BVerfGE 38, 386 (394):

gerade die Betriebsratsmitglieder nur suspendierend und nicht lösend ausgesperrt werden können. Diese Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts trägt der nach der historischen Entwicklung sowie der nach geltendem Recht herausgehobenen Stellung der Betriebsratsmitglieder Rechnung und beeinträchtigt die Fähigkeit des Arbeitgebers, einen wirkungsvollen Arbeitskampf zu führen, nicht in einem für die verfassungsrechtliche Beurteilung entscheidenden Ausmaß.

Soweit Art. 9 Abs. 3 GG ein Recht zur Aussperrung garantieren sollte, ist der geschützte Bereich unter Berücksichtigung der geschichtlichen Entwicklung abzugrenzen (BVerfGE 19, 303 [314] mit Nachweisen). Aus ihr ergibt sich, daß den Betriebsratsmitgliedern -- wenn man von der Zeit des Nationalsozialismus absieht -- stets eine besondere Stellung eingeräumt worden ist. Dies zeigen bereits das auf Grund des Art. 165 der Weimarer Reichsverfassung erlassene Betriebsrätegesetz vom 4. Februar 1920 (RGBl. S. 147), das Kontrollratsgesetz Nr. 22 vom 10. April 1946 (Amtsblatt des Kontrollrats in Deutschland, Nr. 6, S. 133) sowie die Betriebsrätegesetze der Länder. Die hier eingeleitete Entwicklung ist durch die Betriebsverfassungsgesetze vom 11. Oktober 1952 (BGBl. I S. 681) und vom 15. Januar 1972 (BGBl. I S. 13) fortgeführt worden. Besonders das letztgenannte Gesetz hat die Rechtsstellung des Betriebsrats und des einzelnen Betriebsratsmitglieds nochmals wesentlich verstärkt.

Das geltende Recht hebt die Betriebsratsmitglieder in verfassungskonformer Weise aus der Arbeitnehmerschaft heraus. Die Tätigkeit des Betriebsrats dient verfassungsrechtlich anerkannten Zwecken; er soll die Arbeitsbedingungen wahren und fördern. Der Betriebsrat ist das demokratisch gewählte Organ, in dem sich der Wille der Belegschaft widerspiegelt und über das die betriebliche Mitwirkung und Mitbestimmung gegenüber dem Arbeitgeber ausgeübt wird. Den in der Wahl zum Ausdruck kommenden Willen der Arbeitnehmer hat der Arbeitgeber hinzunehmen. Dementsprechend wird das einzelne Betriebsratsmitglied vor einseitigen Maßnahmen des Arbeitgebers geschützt. So ist die ordent

BVerfGE 38, 386 (395):

liche Kündigung eines Betriebsratsmitglieds ausgeschlossen; eine außerordentliche Kündigung bedarf nunmehr der Zustimmung des Betriebsrats (vgl. § 103 BetrVG 1972). Nur bei grober Pflichtverletzung kann das Arbeitsgericht auf Verlust des Betriebsratsamtes erkennen (§ 23 BetrVG 1952 und 1972). Die gesetzliche Regelung zeigt, daß der Arbeitgeber grundsätzlich nicht durch einseitige Beendigung des Arbeitsverhältnisses das Betriebsratsamt beenden kann. Der gesetzgeberische Sinn könnte verfehlt werden, wenn der Arbeitgeber durch lösende Aussperrung die Möglichkeit hätte, das Arbeitsverhältnis mit dem Betriebsratsmitglied zu beenden (§ 24 Abs. 1 Nr. 3 BetrVG 1972; § 24 BetrVG 1952) und auf diese Weise die Zusammensetzung des Betriebsrats zu beeinflussen.

Die Fähigkeit des Arbeitgebers, einen effektiven Arbeitskampf zu führen, wird nicht dadurch ernsthaft in Frage gestellt, daß er gehindert ist, Betriebsratsmitglieder mit lösender Wirkung auszusperren. Auch dem lediglich mit suspendierender Wirkung ausgesperrten Betriebsratsmitglied braucht der Arbeitgeber keinen Lohn zu zahlen. Beteiligt sich das Betriebsratsmitglied an einem rechtswidrigen Streik, hat der Arbeitgeber das Recht, durch außerordentliche Kündigung das Arbeitsverhältnis zu beenden; dieses Recht steht ihm auch dann zu, wenn das Betriebsratsmitglied sich bei einem rechtmäßigen Streik Streikausschreitungen zuschulden kommen läßt (vgl. § 13 Abs. 1 KSchG a. F.; § 15 Abs. 1 KSchG i.d.F. vom 15. Januar 1972 [BGBl. I S. 13]). Im übrigen macht die Zahl der begünstigten Betriebsratsmitglieder nur einen Bruchteil der Gesamtbelegschaft aus (vgl. § 9 BetrVG 1952; § 9 BetrVG 1972), der nicht so hoch ist, daß dem Arbeitgeber bei nur suspendierender Wirkung der Aussperrung eine effektive Kampfführung nicht mehr möglich ist. Schließlich liegt es regelmäßig auch nicht im Interesse des Arbeitgebers selbst, daß bei einer Aussperrung mit lösender Wirkung das Arbeitsverhältnis endet und damit die Mitgliedschaft im Betriebsrat erlischt; denn die Funktionsfähigkeit des Betriebsrats während des Arbeitskampfes erleichtert notwendige Regelungen z. B. über

BVerfGE 38, 386 (396):

die Durchführung erforderlicher Erhaltungsarbeiten. Insgesamt ist bei einer nur suspendierenden Aussperrung von Betriebsratsmitgliedern eine beachtliche Minderung der Parität der Kampfmittel nicht feststellbar. Dabei kann offenbleiben, ob Art. 9 Abs. 3 GG eine solche Kampfmittelparität überhaupt garantiert.

2. Auch Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG ist nicht verletzt. Die Beschwerdeführerin meint dazu, der Verfassungsgrundsatz der Gewaltenteilung verwehre dem Richter eine aus eigenen Wertvorstellungen gespeiste Rechtsschöpfung. Auch die Obersten Gerichtshöfe des Bundes dürften Grundsatzentscheidungen nur im Bereich der Gesetzesauslegung fällen. Das Bundesarbeitsgericht habe diesen Bereich überschritten, indem es Regeln aufgestellt habe, die dem Gesetzgeber vorbehalten seien.

Würde man dieser Auffassung der Beschwerdeführerin folgen, so träfe ihr Vorbringen nicht nur auf die neue Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zu, wonach Betriebsratsmitglieder nur mit suspendierender Wirkung ausgesperrt werden können. Sie würde sich erst recht gegen die frühere Rechtsprechung dieses Gerichts richten, nach der die Abwehraussperrung die Arbeitsverhältnisse der streikenden Arbeitnehmer schlechthin auflöst (vgl. BAG 1, 291); auf diese Rechtsprechung stützt aber die Beschwerdeführerin gerade ihre gegenüber den Betriebsratsmitgliedern ausgesprochene Aussperrung mit lösender Wirkung.

Die Änderung der Rechtsprechung überschreitet nicht die Grenzen, die einer schöpferischen Rechtsfindung durch die Obersten Gerichtshöfe mit Rücksicht auf den Grundsatz der Gesetzesbindung der Rechtsprechung gezogen werden müssen (vgl. BVerfGE 34, 269 [288] -- immaterielle Schäden -- mit Nachweisen). Das Bundesarbeitsgericht hat gerade bei der Änderung seiner Rechtsprechung nicht eigene Wertvorstellungen verwirklicht, sondern bei der hier allein zu entscheidenden Frage nach den Wirkungen einer Aussperrung auf die Arbeitsverhältnisse von Betriebsratsmitgliedern den Wertungen des Gesetzgebers Rechnung getragen,

BVerfGE 38, 386 (397):

die in genannten Regelungen über die rechtliche Stellung der Betriebsratsmitglieder zum Ausdruck kommt.

3. Es liegt auch kein Verstoß gegen Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG vor. Die Beschwerdeführerin meint dazu, sie habe auf die seit dem Beschluß des Großen Senats des Bundesarbeitsgerichts vom 28. Januar 1955 (BAG 1, 291) gefestigte Rechtsprechung zur Rechtswirksamkeit einer lösenden Aussperrung vertrauen dürfen. Nunmehr verträten die angefochtenen Entscheidungen die Ansicht, einer Aussperrung komme nur suspendierende Wirkung zu, und wendeten diese Auffassung auch auf die im Streite befindlichen Arbeitsverhältnisse an. Eine solche Rückwirkung einer geänderten Rechtsprechung sei verfassungswidrig.

Dem ist nicht zu folgen. Dabei braucht das Problem der Rückwirkung von Richterrecht hier nicht grundsätzlich erörtert zu werden. Selbst wenn man zugunsten der Beschwerdeführerin davon ausgehen wollte, daß die von der Rechtsprechung gezogenen Grenzen der Rückwirkung von Gesetzesrecht sich auch auf Richterrecht übertragen lassen (vgl. BVerfGE 18, 224 [240 f.]), so scheidet hier ein Vertrauensschutz der Beschwerdeführerin aus. Sie konnte nicht damit rechnen, daß die bisherige Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts immer unverändert blieb. Angesichts der zahlreichen und von namhaften Autoren vertretenen Kritik an der Auffassung des Bundesarbeitsgerichts von der lösenden Wirkung der Aussperrung (Nachweise in BAG 23, 292 [304]) und in Anbetracht der schon vor 1971 zu beobachtenden Tendenz des Bundesarbeitsgerichts, die Wirkungen der Lösungstheorie zugunsten der gesetzlich besonders zu schützenden Personengruppen einzuschränken (Nachweise in BAG a.a.O., 302 f.), war das Vertrauen der Beschwerdeführerin darauf, daß die Aussperrung von Betriebsratsmitgliedern deren Arbeitsverhältnisse löse, verfassungsrechtlich nicht geschützt.

4. Soweit die Beschwerdeführerin die Entscheidung des Großen Senats des Bundesarbeitsgerichts angreift, ist die Verfassungsbeschwerde unzulässig (BVerfGE 31, 55); im übrigen könnte die

BVerfGE 38, 386 (398):

Rüge einer Verletzung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG schon deshalb nicht durchgreifen, weil jedenfalls keine willkürliche Überschreitung der Befugnisse vorliegt (vgl. BVerfGE 29, 198 [207]).

Benda Ritterspach Haager Rupp-v. Brünneck Böhmer Faller Brox Benda Simon

BVerfG, 18.12.1974 - 1 BvR 430/65, 1 BvR 259/66

Administration — Mon, 08 Jul 2024 10:52:44 +0000

Daten

Fall:

Arbeitnehmerkammern

Fundstellen:

BVerfGE 38, 281; NJW 1975, 1265; BB 1976, 418

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

18.12.1974

Aktenzeichen:

1 BvR 430/65, 1 BvR 259/66

Entscheidungstyp:

Beschluss

Die Gesetze der Länder Bremen und Saarland über die Errichtung von Arbeitnehmerkammern als Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Pflichtzugehörigkeit aller Arbeitnehmer sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 38, 281

Paginierung:

BVerfGE 38, 281 (281):

Beschluß

des Ersten Senats vom 18. Dezember 1974

- 1 BvR 430/65 und 259/66 --

in den Verfahren über die Verfassungsbeschweren 1. der Frau Z .., .., gegen a) das Urteil des Bundesfinanzhofs vom 11. Mai 1965 -- VI 279/63 U -, b) mittelbar gegen das Gesetz über die Arbeitnehmerkammern im Lande Bremen vom 3. Juli 1956 (GBl. S. 79) -- 1 BvR 430/65 -; 2. des Herrn E .., .. -- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Kirsch, Saarbrücken 1, Eisenbahnstraße 40 -- gegen a) das Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes in Saarlouis vom 17. April 1962 -- 3 K 245/61 -, b) das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes in Saarlouis vom 20. Februar 1964 -- I R 53/62 -, c) das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Februar 1966 -- VII C 72.64 -, d) mittelbar gegen das Saarländische Gesetz Nr. 255 über die Errichtung einer Arbeitskammer für das Saarland vom 30. Juni 1951 (Amtsbl. S. 960) in der Fassung vom 15. November 1960 (Amtsbl. S. 887) -- 1 BvR 259/66 -.

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.

BVerfGE 38, 281 (282):

Gründe:

A. -- I.

1. Bestrebungen, die bis ins 19. Jahrhundert zurückgehen, führten nach dem Ende des Ersten Weltkriegs in Bremen zur Errichtung von Arbeitnehmerkammern. Die Verfassung vom 18. Mai 1920 schuf die Grundlage für eine Angestelltenkammer (§ 83) und eine Arbeiterkammer (§ 84).

Diese Kammern waren den Handels-, Handwerks-, Gewerbe- und Landwirtschaftskammern gleichgestellte öffentlich-rechtliche Körperschaften, "berufen, auf alles was den von ihnen vertretenen Wirtschaftszweigen dienlich sein kann, ihr Augenmerk zu richten, darüber zu beraten, und dem Senat auf dessen Antrag oder auch unaufgefordert gutachtlich zu berichten, wie auch die ihnen zur Förderung ihrer Aufgaben angemessen erscheinenden Maßregeln bei der zuständigen Behörde zu beantragen" (§ 85). Auf Grund dieser Verfassungsbestimmungen wurden am 17. Juli 1921 ein Arbeiterkammergesetz und ein Angestelltenkammergesetz fast gleichen Inhalts verabschiedet (Bremisches Gesetzblatt S. 291, 296).

Die 1936 aufgelösten Kammern wurden durch Verordnung der Militärregierung vom 22. Juni 1945 wieder errichtet, jedoch ohne Zwangsmitgliedschaft.

2. Das Gesetz über die Arbeitnehmerkammern im Lande Bremen vom 3. Juli 1956 (GBl. der Freien Hansestadt Bremen [GBl.] S. 79) stellte den früheren Rechtszustand wieder her. Es wurde unwesentlich geändert durch die Gesetze vom 24. März 1964 (GBl. S. 41) und vom 23. Dezember 1965 (GBl. S. 156). Im einzelnen ist bestimmt:

BVerfGE 38, 281 (283):

§ 1 Zweck und Aufgaben der Arbeitnehmerkammern

(1) Die Arbeiterkammer und die Angestelltenkammer (Arbeitnehmerkammern) haben die Aufgabe, im Einklang mit dem Allgemeinwohl die Interessen der im Lande Bremen tätigen Arbeitnehmer in wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Hinsicht wahrzunehmen und zu fördern.

(2) Sie sollen insbesondere die Behörden und Gerichte in Fachfragen, vor allem durch Erstatten von Gutachten und Berichten, unterstützen.

(3) Die Arbeitnehmerkammern sind berufen, im Zusammenwirken mit den zuständigen Körperschaften und Behörden Maßnahmen zur Förderung und Durchführung der kaufmännischen, gewerblichen, handwerklichen und landwirtschaftlichen Berufsausbildung zu treffen. Die durch Bundesgesetze anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts zugewiesenen Aufgaben und Zuständigkeiten bleiben unberührt.

(4) Sie können die ihnen zur Durchführung ihrer Aufgaben angemessen erscheinenden Maßnahmen bei der Aufsichtsbehörde beantragen. Sie sind außerdem berechtigt, dem Senat unaufgefordert gutachtlich zu berichten. Die Arbeitnehmerkammern haben das Recht, zur Beratung eines Gesetzes, das sie vorgeschlagen oder begutachtet haben, einen Vertreter in die Bürgerschaft zu entsenden. Dem Vertreter der vorschlagenden Kammer ist Gelegenheit zu geben, den Standpunkt der Kammer mündlich darzulegen. Auf Verlangen der Bürgerschaft hat sie einen Vertreter zu entsenden.

(5) Die Arbeitnehmerkammern sind vor Erlaß landesrechtlicher Vorschriften über Angelegenheiten, die ihr Aufgabengebiet betreffen, zu hören.

(6) Der Senat kann den Arbeitnehmerkammern durch Rechtsverordnung staatliche Aufgaben im Rahmen des Absatzes 1 zur Erfüllung nach Weisung (Auftragsangelegenheiten) übertragen.

§ 2 Rechtsform und Rechtsfähigkeit

Die Arbeitnehmerkammern sind Körperschaften des öffentlichen Rechts. Sie besitzen Dienstherrenfähigkeit. Ihr Sitz ist Bremen.

§ 3 Kammerzugehörigkeit

(1) Der Arbeiterkammer gehören alle im Lande Bremen tätigen weiblichen und männlichen Arbeiter an.

BVerfGE 38, 281 (284):

(2) Der Angestelltenkammer gehören alle im Lande Bremen tätigen weiblichen und männlichen Angestellten an.

(3) bis (6) ...

Organe der Arbeitnehmerkammern sind die Vollversammlung, der Vorstand, der Präsident und die Ausschüsse (§ 4). Die laufenden Geschäfte der Kammern führt der Geschäftsführer nach den Weisungen des Vorstandes (§ 19). Dieser besteht bei jeder der beiden Arbeitnehmerkammern aus dem Präsidenten, der seine Kammer gerichtlich und außergerichtlich vertritt (§ 20), dem Vizepräsidenten und dem Rechnungsführer (§ 16), zu denen noch Beisitzer treten können. Der Vorstand wird von der Vollversammlung gewählt (§ 16), führt ihre Beschlüsse aus und ist ihr für die ordnungsmäßige Wahrnehmung der ihm obliegenden Aufgaben verantwortlich (§ 15).

Die Vollversammlung jeder Kammer besteht aus 18 Mitgliedern, die von den ihr angehörenden über 18 Jahre alten Arbeitnehmern unmittelbar auf 4 Jahre gewählt werden (§§ 6, 7). Wahlvorschläge können nur von Gewerkschaften und von Berufsvereinigungen von Arbeitnehmern eingereicht werden (§ 8). Die Vollversammlung stellt den Haushaltsplan der Kammer fest und beschließt eine Satzung (§§ 5, 21).

Zur Deckung des Finanzbedarfs erheben die Arbeitnehmerkammern von ihren wahlberechtigten Mitgliedern Beiträge, deren Höhe die Vollversammlungen festsetzen (§ 22). Zur Zeit beträgt der Beitragssatz 0,1 v.H. des Bruttolohnes, bei der Angestelltenkammer höchstens 2,80 DM im Monat. Die Beiträge werden vom Arbeitgeber einbehalten und über das Finanzamt an die Kammern abgeführt (§ 22 Abs. 3, 4).

II.

1. Die "Regierungskommission für das Saargebiet", die auf Grund des Versailler Friedensvertrages im Auftrag des Völkerbundes amtierte, schuf auf Anregung des für das Sozialwesen des Saargebietes zuständigen Internationalen Arbeitsamtes durch Verordnung vom 18. September 1925 eine Arbeitskammer. Sie

BVerfGE 38, 281 (285):

war paritätisch mit je 18 Arbeitnehmer- und Arbeitgebervertretern besetzt und hatte die Aufgabe, deren gemeinsame Interessen gegenüber der Regierungskommission zu vertreten. Mit der Rückgliederung des Saarlandes 1935 endete die Tätigkeit der Arbeitskammer; nach 1945 nahm sie ihre Tätigkeit wieder auf.

Art. 59 Abs. 1 der Verfassung des Saarlandes vom 15. Dezember 1947 (Amtsbl. S. 1077) bestimmt:

Die Wirtschaft des Saarlandes findet ihre öffentlich-rechtliche Vertretung jeweils in der Industrie- und Handelskammer, in der Handwerkskammer, in der Landwirtschaftskammer und in der Arbeitskammer ...

2. Das Gesetz Nr. 255 über die Errichtung einer Arbeitskammer für das Saarland vom 30. Juni 1951 (Amtsbl. S. 980) in der Fassung vom 15. November 1960 (Amtsbl. S. 887) hatte u. a. bestimmt:

§ 1 Errichtung und Sitz der Arbeitskammer

(1) Zur Wahrnehmung der allgemeinen wirtschaftlichen und sozialen Interessen der Arbeitnehmer (Arbeiter und Angestellte) und zur Förderung der auf die Hebung ihrer wirtschaftlichen und sozialen Lage abzielenden Bestrebungen wird eine Kammer für Arbeitnehmer (Arbeitskammer) im Saarland mit dem Sitz in Saarbrücken errichtet.

(2) Die Erörterung von politischen Angelegenheiten ist nicht Aufgabe der Kammer. Ebenso erstreckt sich ihre Tätigkeit nicht auf die Wahrnehmung der besonderen wirtschaftlichen und sozialen Interessen, die den Berufsorganisationen vorbehalten sind (§ 1 des Gesetzes über die Berufsorganisationen der Arbeitgeber und Arbeitnehmer vom 30. Juni 1949, Amtsbl. S. 743).

§ 2

(1) Die Arbeitskammer ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Sie untersteht der Dienstaufsicht des Ministeriums für Arbeit und Sozialwesen.

(2)...

§ 3 Aufgaben der Arbeitskammer

(1) Zur Zuständigkeit der Arbeitskammer gehören insbesondere

BVerfGE 38, 281 (286):

a) durch Berichte und Gutachten Vorschläge zu machen über die Regelung der Arbeitsverhältnisse, des Arbeitsschutzes, der Sozialversicherung und des Arbeitsmarktes, sowie über alle wirtschaftlichen Angelegenheiten der Arbeitnehmer, die auf eine Hebung der sozialen und wirtschaftlichen Verhältnisse des Landes abzielen;

b) Gutachten zu erstatten über die Errichtung und Organisation von öffentlichen Anstalten oder Einrichtungen, welche der Förderung der Industrie, des Bergbaus, des Gewerbes, des Handels und Verkehrs, des Geld-, Kredit- und Versicherungswesens, sowie der Haus-, Land- und Forstwirtschaft dienen;

c) die Arbeitnehmer in wirtschaftlichen und sozialen Angelegenheiten, die ihre allgemeinen Interessen berühren, zu beraten;

d) die Bestrebungen der einzelnen Berufsorganisationen der Arbeitnehmer miteinander in Übereinstimmung zu bringen;

e) bei der Überwachung der arbeitsrechtlichen und unfallverhütenden Vorschriften die zuständigen Behörden zu beraten;

f) die Einhaltung der Bestimmungen zum Schutze gegen Berufskrankheiten, die Besichtigung von Arbeitsstätten aller Art, von Dienst- und Werkswohnungen anzuregen;

g) bei der Gestaltung der Ausbildungsverhältnisse (Lehr-, Anlern- und Praktikantenausbildung), sowie der Arbeitsverhältnisse jugendlicher Arbeitnehmer beratend mitzuwirken und die Durchführung der geltenden gesetzlichen und sonstigen allgemeinverbindlichen Bestimmungen in Zusammenarbeit mit den zuständigen Behörden und öffentlich-rechtlichen Körperschaften zu sichern;

h) durch Vorschläge die Ausbildung des Berufsnachwuchses und die berufliche Weiterbildung der beschäftigten Arbeitnehmer durch geeignete Maßnahmen zu fördern.

(2) Vor Einbringung von Gesetzen durch die Regierung, die Fragen der in § 3 Abs. 1 erwähnten Art betreffen, soll der Arbeitskammer Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben werden. Die Erstattung von Gutachten muß in einer angemessenen Frist erfolgen.

3. Eine Neuregelung brachte das Gesetz Nr. 846 über die Arbeitskammer des Saarlandes vom 5. Juli 1967 (Amtsbl. S. 635). Es bestimmt u. a.:

§ 1

(1) Die Arbeitskammer des Saarlandes hat die Aufgabe, als öffentlich-rechtliche Vertretung der Arbeitnehmer gemäß Artikel 59

BVerfGE 38, 281 (287):

der Verfassung des Saarlandes die allgemeinen wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Interessen der Arbeitnehmer wahrzunehmen und die auf die Hebung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Lage der Arbeitnehmer abzielenden Bestrebungen zu fördern.

(2) Die Arbeitskammer des Saarlandes hat durch Vorschläge, Gutachten und Berichte die Regierung des Saarlandes, Behörden, Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts und selbständige Vereinigungen von Arbeitnehmern mit sozial- oder berufspolitischer Zwecksetzung zu unterstützen sowie zu beraten und dabei das Allgemeinwohl zu berücksichtigen.

(3) Die Arbeitskammer des Saarlandes kann mit Zustimmung der Aufsichtsbehörde Einrichtungen, die der Förderung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Interessen der Arbeitnehmer dienen, gründen, unterhalten und unterstützen.

§ 2

(1) Die Arbeitskammer des Saarlandes ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts, der die im Saarland wohnhaften oder beschäftigten Arbeitnehmer als Mitglieder angehören.

(2) Arbeitnehmer im Sinne dieses Gesetzes sind Arbeiter und Angestellte sowie die zu ihrer Berufsausbildung Beschäftigten...

(3) ...

§ 5

Vor Einbringung von Gesetzen durch die Regierung des Saarlandes, vor dem Erlaß von Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften, die die Interessen der Arbeitnehmer unmittelbar berühren, ist der Arbeitskammer des Saarlandes Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.

Organe der Arbeitskammer sind die Vertreterversammlung mit ihrem Vorstand und das ebenfalls von ihr gewählte Präsidium, das vom Vorstand überwacht wird (§§ 10, 15). Das Präsidium leitet die Verwaltung der Kammer und vertritt sie gerichtlich und außergerichtlich (§ 16). Die Vertreterversammlung besteht aus 41 Mitgliedern. Sie werden auf 5 Jahre vom Landtag des Saarlandes auf Grund von Vorschlagslisten gewählt (§§ 7, 8). Vorschlagslisten können von den Gewerkschaften oder von Arbeitnehmern mit Unterstützung von mindestens 3000 Unterschriften unterbreitet werden (§ 8 Abs. 1 bis 3). Bei der Wahl hat der Landtag die einzelnen Wirtschaftszweige angemessen zu be

BVerfGE 38, 281 (288):

rücksichtigen und, wenn mehrere Vorschlagslisten vorliegen, die Mitglieder der Vertreterversammlung anteilmäßig, jedoch unter billiger Berücksichtigung der Minderheiten zu wählen (§ 8 Abs. 4).

Die Vertreterversammlung beschließt eine Satzung und stellt den Haushaltsplan der Kammer fest (§§ 14, 19).

Zur Erfüllung ihrer Aufgaben erhebt die Arbeitskammer von den im Saarland beschäftigten Arbeitnehmern mit Ausnahme der Lehrlinge, Anlernlinge und Praktikanten Beiträge, deren Höhe die Vertreterversammlung festlegt (§ 18). Die Beitragshöhe liegt bei 0,17 v.H. des Bruttoarbeitsentgelts, der monatliche Höchstbeitrag beträgt z. Zt. 2,00 DM. Die Arbeitgeber sind verpflichtet, die Beiträge von den Arbeitnehmern einzubehalten und über das Finanzamt an die Kammern abzuführen (§ 18).

III.

Arbeitnehmerkammern bestehen auch in Österreich und Luxemburg. Auf Grund der hier sowie in Bremen und im Saarland gemachten Erfahrungen hat der Gedanke, solche Kammern zu errichten, auch in anderen Ländern der Bundesrepublik in Kreisen der Sozialpolitiker Anhänger gewonnen. Im Jahre 1972 hat sich eine "Bundesarbeitsgemeinschaft für Arbeitskammern e. V. (BAAK)" gebildet. Zu gesetzlichen Maßnahmen ist es jedoch noch nirgends gekommen, in erster Linie wohl wegen der ablehnenden Haltung der Gewerkschaften. In der Diskussion spielen verfassungsrechtliche Gesichtspunkte nur eine untergeordnete Rolle. In der rechtswissenschaftlichen Literatur wird die Zulässigkeit der Errichtung von Arbeitnehmerkammern und Zwangszugehörigkeit durchweg bejaht (s. J. Peters, Arbeitnehmerkammern in der Bundesrepublik Deutschland?, 1973, S. 163).

B. -- I.

Verfassungsbeschwerde betreffend die Angestelltenkammer Bremen.

1. Die Beschwerdeführerin war im Jahre 1962 in einem Bremer

BVerfGE 38, 281 (289):

Anwaltsbüro angestellt. Von ihrem Gehalt wurden 3,00 DM als Beitrag zur Bremer Angestelltenkammer vom Arbeitgeber einbehalten und an das Finanzamt abgeführt.

Die Beschwerdeführerin hatte bereits am 21. Oktober 1961 ihren Austritt aus der Angestelltenkammer Bremen erklärt und, nachdem der Austritt abgelehnt worden war, erfolglos dagegen Klage bei den Verwaltungsgerichten in Bremen erhoben.

Die Beschwerdeführerin beantragte bei der Finanzverwaltung in Bremen, den nach ihrer Ansicht unter Verstoß gegen die Verfassung einbehaltenen Jahresbeitrag zur Angestelltenkammer für 1962 zu erstatten. Den Antrag lehnte das Finanzamt Bremen/Ost ab. Die Berufung zum Finanzgericht Bremen hatte keinen Erfolg. Die Rechtsbeschwerde der Beschwerdeführerin wurde vom Bundesfinanzhof als unbegründet zurückgewiesen.

Zur Begründung führte der Bundesfinanzhof aus, der Angestelltenkammer seien durch § 1 des Arbeitnehmerkammern-Gesetzes öffentliche Aufgaben übertragen, die an sich von staatlichen Verwaltungsbehörden zu erledigen und von anderer Art seien als die üblichen Aufgaben einer Gewerkschaft. Ob die Errichtung der Angestelltenkammer als Körperschaft des öffentlichen Rechts zweckmäßig oder gar notwendig sei, müsse der Gesetzgeber als politische Frage in eigener Verantwortung entscheiden. Dabei unterliege er einer Kontrolle durch die Gerichte nur im Hinblick auf die Grundrechte und andere Rechtsstaatsprinzipien. Der Angestelltenkammer seien jedoch weder Aufgaben übertragen, die den Gewerkschaften nach Art. 9 GG vorbehalten seien, noch werde Art. 2 GG dadurch verletzt, daß der Gesetzgeber willkürlich Zwangsorganisationen begründet habe und dadurch die freie Entfaltung der Person und die freie Bildung privatrechtlicher Vereinigungen beeinträchtige. Art. 9 GG stehe dem Organisationszwang in der Angestelltenkammer nicht entgegen, weil Zusammenschlüsse von Arbeitnehmern, die andere Zwecke verfolgten als die Festlegung kollektiver Arbeitsbedingungen, keine Koalitionen im Sinne von Art. 9 GG seien. Die Deckung der Verwaltungskosten der Angestelltenkammer durch Zwangsbeiträge

BVerfGE 38, 281 (290):

sei nicht zu beanstanden, weil ohne sie die Angestelltenkammer ihre Aufgabe nicht erfüllen könne und die Beiträge wegen ihrer geringen Höhe das Einkommen nicht nennenswert belasteten.

2. Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, die Zwangsmitgliedschaft in der Angestelltenkammer verstoße gegen Art. 2, 9 und 33 GG. Sie trägt im wesentlichen folgendes vor:

Art. 33 GG sei verletzt, weil Bürger in anderen Bundesländern nicht die gleichen Pflichten hätten wie sie als Bremerin und Mitglied der Bremer Angestelltenkammer.

Die Angestelltenkammer erfülle keine "echten" Aufgaben. Sie sei schon deshalb nicht in der Lage, die Interessen ihrer Mitglieder zu erforschen, weil ihr diese namentlich unbekannt seien. Den Angestellten sei auch an der Tätigkeit der Angestelltenkammer nichts gelegen, weil die in § 1 des Gesetzes vorgesehenen Aufgaben bereits von den Gewerkschaften wahrgenommen würden.

Nach dem Verbot der Zwangsmitgliedschaft durch die amerikanische Besatzungsmacht habe die Angestelltenkammer vor dem Ruin gestanden. Nur deshalb sei die Pflichtzugehörigkeit wieder eingeführt worden. Die der Angestelltenkammer zugewiesene Gutachtertätigkeit könne auch von der Industrie- und Handelskammer übernommen werden. Die Gerichte hätten die Arbeitskammern nie in Anspruch genommen. Auch die den Arbeitnehmerkammern zugewiesene Förderung der Berufsbildung in Zusammenarbeit mit anderen Stellen sei keine eigentliche Aufgabe für die Arbeitnehmerkammern, da diese Arbeit von den anderen Stellen bereits allein erledigt werde.

Eine Bestätigung der Entscheidung des Bundesfinanzhofs durch das Bundesverfassungsgericht könne dazu führen, daß die Verwaltung auch andere Aufgaben auf Körperschaften des öffentlichen Rechts delegiere, so daß deren Erledigung mit Zwangsbeiträgen zusätzlich zu den Steuern, also doppelt, bezahlt werden müsse. Es sei nicht einzusehen, daß Art. 9 GG nicht gegen staatliche Zwangsorganisationen schützen solle. Bei "selbständigen und eigenständigen Berufsständen", wie Ärzten und Apothekern, deren rechtmäßiges Handeln gewährleistet sein müsse, seien

BVerfGE 38, 281 (291):

solche Organisationen vertretbar, nicht aber bei den Angestellten, die als solche keinen Berufsstand darstellten. Die Angestelltenkammer sei ein unnötiges staatliches Interessengebilde auf Kosten der Arbeitnehmer.

3. Die Angestelltenkammer Bremen hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet. Sie beruft sich zunächst auf die fünf gegen die Beschwerdeführerin ergangenen Gerichtsentscheidungen und auf die sich für die Verfassungsmäßigkeit der Arbeitnehmerkammern aussprechende Literatur und bejaht mit eingehenden Ausführungen die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Zwangszugehörigkeit im Hinblick auf Art. 9 Abs. 1, Art. 9 Abs. 3 und Art. 2 Abs. 1 GG.

II.

Verfassungsbeschwerde betreffend die Arbeitskammer des Saarlandes.

1. Der Beschwerdeführer ist als technischer Kaufmann in Saarbrücken beschäftigt. Er wendet sich mit seiner Verfassungsbeschwerde dagegen, daß er wie alle Arbeitnehmer im Saarland einen Beitrag für die Arbeitskammer des Saarlandes zu entrichten hat, der vom Arbeitgeber über das Finanzamt abgeführt wird und 1961 für den Beschwerdeführer monatlich 1,50 DM betrug.

Der Beschwerdeführer erhob beim Verwaltungsgericht des Saarlandes Klage gegen die Arbeitskammer auf Feststellung, daß er nicht verpflichtet sei, an die Kammer Beiträge zu zahlen. Die Klage wurde vom Verwaltungsgericht abgewiesen. Die Berufung des Beschwerdeführers blieb erfolglos. Das Bundesverwaltungsgericht wies die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision zurück.

Das Bundesverwaltungsgericht führte unter anderem aus: Die der Arbeitskammer zugewiesenen Tätigkeiten seien legitime öffentliche Aufgaben, die der Gesetzgeber nach seinem Ermessen einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft mit Zwangsmitgliedschaft übertragen dürfe. Einen allgemeinen Verfassungsgrundsatz der Subsidiarität gebe es nicht. Auch treffe es nicht zu, daß Kör

BVerfGE 38, 281 (292):

perschaften des öffentlichen Rechts Daseinsnotwendigkeit zur Voraussetzung hätten. Da sich die Tätigkeit der Arbeitskammer nicht auf die Wahrnehmung der "besonderen" wirtschaftlichen und sozialen Interessen erstrecke, auf denen der Schwerpunkt der Tätigkeit der Gewerkschaften liege, werde deren Institution durch das Arbeitskammergesetz nicht beeinträchtigt. Ebensowenig verletze das Gesetz die negative Koalitionsfreiheit, da diese nicht gegenüber einem gesetzlichen Organisationszwang gelte.

2. Der Beschwerdeführer rügt die Verletzung von Art. 2 Abs. 1, Art. 9 Abs. 3 und Art. 105 GG.

Die nach der Rechtsprechung zu Art. 2 Abs. 1 GG erforderliche "legitime öffentliche Aufgabe" für die Errichtung von Zwangskörperschaften bedeute, daß bei Maßnahmen im Rahmen des Sozialauftrags "nach rechtsstaatlichen Grundsätzen Zweck und Mittel in einem vernünftigen Verhältnis zueinander stehen müssen" (BVerfGE 1ni0, 89 [103]).

Die Errichtung der Arbeitskammer liege außerhalb dessen, was bei Maßnahmen zur Pflege und Förderung des sozialen Zusammenlebens als allgemein zumutbar zu dulden sei (BVerfGE 4, 7 ff.), weil kein zwingender Grund für die Errichtung der Kammer spreche.

Im Gegensatz zu den übrigen berufsständischen Kammern nehme die Arbeitskammer keine Verwaltungsaufgaben wahr. Die anderen Kammern seien errichtet worden, um den Staat mit Hilfstätigkeit, Erfahrungen und Beratungen zu unterstützen. Daneben habe sich die Interessenwahrnehmung für die Kammermitglieder als in der Sache liegend von selbst ergeben. Die Hilfstätigkeit für den Staat erfordere die Mitgliedschaft aller Berufsangehörigen; hingegen sei die Zwangsorganisierung nur zur Interessenwahrnehmung nicht zulässig. Nur dies oder sogar nur die reine Repräsentation sei jedoch die einzige Aufgabe der Arbeitskammer. Die besondere öffentliche Verantwortung, die der Arbeitskammer dabei obliege, ergebe sich aus ihrer Eigenschaft als öffentlich-rechtliche Körperschaft und rechtfertige noch

BVerfGE 38, 281 (293):

nicht deren Errichtung mit Zwangsmitteln, weil anderenfalls keine Schranken mehr gegen weitere Zwangsorganisationen bestünden.

An konkreten sachlichen Aufgaben, wie sie das Bundesverfassungsgericht bei den Industrie- und Handelskammern ermittelt habe, fehle es der Arbeitskammer. Als rein ständische Gliederung sei die Kammer nicht erforderlich und deshalb verfassungswidrig; auch die Gewerkschaften führten Aufgaben ohne arbeitskampfrechtlichen Aspekt aus und träten für Interessen aller Arbeitnehmer ein.

Die Arbeitskammer sei nicht etwa erforderlich, um Interessen verschiedener Branchen und Berufe auszugleichen, wie es die Aufgabe der Industrie- und Handelskammer sei. Denn die Interessen aller Arbeitnehmer seien im wesentlichen gleichgerichtet, so daß sie von den Gewerkschaften ausreichend vertreten würden; diese könnten auch Gutachten und Vorschläge unterbreiten. Seiner fürsorgerischen Aufgaben könne sich der Staat nicht dadurch entledigen, daß er sie auf die gesamte Arbeitnehmerschaft abwälze. Jedenfalls müsse es dann bei sozialen, fürsorgerischen Einrichtungen bleiben; das Ferienwerk der Arbeitskammer dürfe aber nicht, wie es tatsächlich der Fall sei, in kommerzielle Konkurrenz treten.

Das Arbeitskammergesetz verstoße gegen Art. 9 Abs. 3 GG, der die Betätigung der Gewerkschaften garantiere, zu der es auch gehöre, sich untereinander ohne Zutun Gewerkschaftsfremder über ihre verschiedenen Bestrebungen zu einigen. Der Auftrag an die Arbeitskammer in § 3 Abs. 1 d des Arbeitskammergesetzes, die Bestrebungen der einzelnen Berufsorganisationen der Arbeitnehmer untereinander zur Übereinstimmung zu bringen, weise die Arbeitskammer als "Supergewerkschaft" aus.

Das Arbeitskammergesetz verstößt nach Ansicht des Beschwerdeführers schließlich gegen Art. 105 GG, weil der Beitrag zur Arbeitskammer im Grunde eine Besteuerung seines Einkommens sei.

3. Die Arbeitskammer und der Minister für Arbeit, Sozial

BVerfGE 38, 281 (294):

ordnung und Gesundheitswesen des Saarlandes halten die Verfassungsbeschwerde für unbegründet und beziehen sich für ihre Ansicht im wesentlichen auf Rechtsprechung und Literatur. Sie weisen darauf hin, daß die Vertreterversammlung 1952 und 1956 ordnungsgemäß gewählt worden sei. 1960 sei auf Grund der Einigung der Wählergruppen gemäß § 5 Abs. 4 des Arbeitskammergesetzes von einer Wahlhandlung abgesehen worden. Lediglich 1964 habe eine Neuwahl nicht stattgefunden, weil die Arbeitsämter ihre Beschäftigtenkarteien aufgelöst hätten und eine Wahl nicht möglich gewesen sei. Die Amtszeit der Vertreterversammlung sei deshalb durch Gesetz vom 25. März 1965 (Amtsbl. S. 285) verlängert worden. Da die direkte Wahl der Vertreterversammlung gegenwärtig nicht möglich sei, sehe die neue Regelung durch das Gesetz vom 5. Juli 1967 (Amtsbl. S. 635) die Berufung der Mitglieder der Selbstverwaltungsorgane durch den Landtag vor.

4. Nach Ansicht der Deutschen Angestellten-Gewerkschaft (DAG) sind die Gewerkschaften nicht nur zur Interessenwahrung zugunsten einzelner Mitglieder legitimiert, sondern haben zumindest gleichrangig die allgemeinen wirtschaftlichen und sozialen Interessen der Arbeitnehmerschaft insgesamt zu vertreten; die Arbeitskammer greife somit in die Aufgaben der Gewerkschaften ein. Die Beschränkung des durch Art. 9 GG geschützten Kernbereichs gewerkschaftlicher Betätigung auf das zur wirksamen Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Unerläßliche (BVerfGE 17, 319 [333]) sei in Anbetracht der Erweiterung des gewerkschaftlichen Aufgabenbereichs und der Wandlung der Gewerkschaften von Mitgliederverbänden oder Interessenverbänden zu Berufsorganisationen aller Arbeitnehmer nicht mehr gerechtfertigt. Das Arbeitskammergesetz könne deshalb wegen Eingriffs in den Kernbereich des Art. 9 Abs. 3 GG verfassungswidrig sein.

Die Arbeitskammer hat nach Ansicht der DAG keine legitimen öffentlichen Aufgaben wahrzunehmen, weil sie neben den Gewerkschaften nicht zwingend erforderlich sei. Das sei für die

BVerfGE 38, 281 (295):

Aufgaben nach § 3 Abs. 1 Buchst. a, c, e, f, g, h des Arbeitskammergesetzes (in der ursprünglichen Fassung) ohne weiteres ersichtlich. Die verbleibenden wenigen Aufgaben von verhältnismäßig geringer Bedeutung machten die Arbeitskammer nicht erforderlich, so daß auch für die Zwangsmitgliedschaft kein Bedürfnis bestehe. Außerdem verhelfe die staatliche Autorität der Arbeitskammer als öffentlich-rechtlicher Körperschaft zu einem sachlich nicht gerechtfertigten Vorteil hinsichtlich Effizienz und Chancengleichheit gegenüber freien Arbeitnehmerkoalitionen.

5. Der Deutsche Gewerkschaftsbund hält das Arbeitskammergesetz für verfassungswidrig, soweit es die Zwangsmitgliedschaft aller Arbeitnehmer vorsieht. Ansatzpunkt dafür sei Art. 2 Abs. 1 GG, nicht Art. 9 Abs. 3 GG. Daß dem Gesetzgeber bei der Errichtung öffentlich-rechtlicher Körperschaften ein weiter Ermessensspielraum zustehe, sich die verfassungsgerichtliche Kontrolle deshalb darauf beschränken müsse, "ob der Gesetzgeber die Grenzen seines Ermessens beachtet hat", und sich nicht auf die Zweckmäßigkeit und Notwendigkeit der gewählten Organisationsform erstrecken dürfe (BVerfGE 10, 89 [102]; 10, 354 [363]), beruhe auf dem polizei-rechtlichen Verbot des Ermessensmißbrauchs, das sich jedoch auf das Verfassungsrecht nicht ohne weiteres übertragen lasse. Vielmehr sei die Grundentscheidung des Art. 9 Abs. 1 GG für eine institutionelle Garantie des Vereinswesens zu beachten. Deshalb könnten nicht nach freiem Belieben öffentlich-rechtliche Körperschaften errichtet werden.

Außerdem hätten nach dem Grundgesetz die Aufgabenbewältigung durch den Bürger und freie gesellschaftliche Zusammenschlüsse den Vorrang. Deshalb könnten Pflichtzusammenschlüsse nur bei Daseinsnotwendigkeit zulässig sein. Das sei dann der Fall, wenn entweder der Einsatz hoheitlicher Mittel erforderlich oder die Aufgabenübertragung auf private Träger unmöglich sei, weil die Aufgabenerfüllung die Mitgliedschaft aller Betroffener erfordere.

Die Arbeitskammer des Saarlandes habe keine hoheitlichen

BVerfGE 38, 281 (296):

Aufgaben, insbesondere auch nicht - wie in Bremen - die Gesetzesinitiative. Die der Arbeitskammer übertragenen Aufgaben würden sämtlich bereits von den Gewerkschaften wahrgenommen und könnten von der Arbeitskammer nicht sachgerechter erledigt werden. Auch sei nach Zielsetzung und Aufgaben der Arbeitskammer die Mitgliedschaft aller Arbeitnehmer nicht erforderlich; ein Ausgleich unter verschiedenen Interessen erübrige sich, weil die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Interessen der Arbeitnehmer wegen ihrer wirtschaftlichen Abhängigkeit prinzipiell gleichgerichtet seien.

Die Tätigkeit der Gewerkschaften diene der gesamten Arbeitnehmerschaft, sowohl bei Initiativen gegenüber dem Gesetzgeber als auch bei den Bemühungen um die Verbesserung der Lage der Arbeitnehmer in wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Hinsicht. Einen Unterschied in der Interessenlage zu der Arbeitskammer gebe es nicht. Daß die Gewerkschaften auf dem Tarifgebiet in erster Linie die Interessen ihrer Mitglieder wahrnähmen, lasse keine Rückschlüsse auf die übrige Tätigkeit der Gewerkschaften zu.

Aber nicht nur bei der Interessenvertretung träten die Gewerkschaften für alle Arbeitnehmer auf; ihre Bildungseinrichtungen und -veranstaltungen stünden allen Arbeitnehmern offen und würden auch von Nichtorganisierten in Anspruch genommen. Lediglich die Rechtsberatung und -vertretung gewährten die Gewerkschaften nur ihren Mitgliedern. Das rechtfertige aber keinen Zwangsverband.

Daß die Arbeitskammer bei der Interessenwahrnehmung das Allgemeinwohl zu berücksichtigen habe, könne sie nicht verfassungsrechtlich legitimieren. Auch die Gewerkschaften übten viele öffentliche Funktionen aus, was ohne Rücksicht auf die Belange der Allgemeinheit nicht möglich sei. Zur Beratung und Unterstützung staatlicher Organe würden die Gewerkschaften ebenfalls allenthalben herangezogen.

Letztlich stelle es keine legitime öffentliche Aufgabe dar, wenn mit der Arbeitskammer nur die Arbeitnehmerschaft insgesamt

BVerfGE 38, 281 (297):

eine Vertretung erhalten solle, weil öffentlich-rechtliche Körperschaften Aufgaben außerhalb ihrer eigenen Existenz dienen müßten und nicht um ihrer selbst ins Leben gerufen werden dürften.

Die Verfassungsbeschwerden sind nicht begründet.

Die Beschwerdeführer fühlen sich dadurch beschwert, daß sie gesetzlich gezwungen sind, einer Körperschaft des öffentlichen Rechts, deren Notwendigkeit sie bestreiten, als Mitglieder anzugehören. Die Frage, auf welches Grundrecht sie sich zur Stütze ihrer Auffassung berufen können, ist vom Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung dahin beantwortet worden, daß verfassungsrechtliche Schranken einer Zwangsmitgliedschaft in einem öffentlich-rechtlichen Verband sich nicht aus Art. 9, sondern nur aus Art. 2 Abs. 1 GG ergeben. In der Entscheidung vom 29. Juli 1959 (BVerfGE 10, 89) heißt es dazu (S. 102):

... die Frage nach den verfassungsrechtlichen Schranken einer Zwangsmitgliedschaft in einem öffentlich-rechtlichen Verband ... läßt sich nicht aus Art. 9 GG beantworten, denn diese Bestimmung garantiert lediglich die Freiheit, privatrechtliche Vereinigungen zu gründen, ihnen beizutreten oder fernzubleiben. Wohl aber zeigt Art. 2 Abs. 1 GG, daß eine solche Zwangsmitgliedschaft nur im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung möglich ist. Danach dürfen öffentlich-rechtliche Verbände nur gegründet werden, um legitime öffentliche Aufgaben wahrnehmen zu lassen. Doch ist es Sache des gesetzgeberischen Ermessens, zu entscheiden, welche dieser Aufgaben der Staat nicht durch seine Behörden, sondern durch eigens gegründete öffentlich-rechtliche Anstalten oder Körperschaften erfüllt. Das Bundesverfassungsgericht kann hierbei nur nachprüfen, ob der Gesetzgeber die Grenzen seines Ermessens beachtet hat. Ob die Wahl der Organisationsform zweckmäßig oder notwendig war, hat das Bundesverfassungsgericht also nicht zu prüfen.

An dieser auch in späteren Entscheidungen (BVerfGE 10, 354 [361 f.]; 12, 319 [323]; 15, 235 [239]) vertretenen Auffassung,

BVerfGE 38, 281 (298):

die auch im Schrifttum überwiegend Zustimmung gefunden hat (von Mangoldt-Klein, Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl., Anm. III/6 [S. 320] zu Art. 9; Maunz-Dürig-Herzog, Grundgesetz, Rdnr. 41, 44 zu Art. 9; von Münch in Bonner Kommentar, Zweitbearbeitung [1966]; Anm. 52 zu Art. 9 mit weiteren Angaben; Friauf in Festschrift für R. Reinhardt, 1972, S. 389 ff., bes. Abschnitt III) wird festgehalten.

Dem Einzelnen ist in Art. 9 Abs. 1 GG die - nur nach Abs. 2 einschränkbare - Freiheit garantiert, sich aus privater Initiative mit anderen zu Vereinigungen irgendwelcher Art zusammenzufinden, sie zu gründen, aber auch ihnen fernzubleiben und aus ihnen wieder auszutreten. Etwas anderes ist es, wenn der Staat sich aus Gründen des Gemeinwohls entschließt, durch Gesetz eine Körperschaft des öffentlichen Rechts als Personenverband zu errichten, der zur sachgemäßen Erfüllung ihrer Aufgaben ein bestimmter Kreis von Bürgern angehören muß. Sicherlich darf der Staat dies nicht unbegrenzt tun. Sein Gesetz muß zur "verfassungsmäßigen Ordnung" gehören, d. h. es muß in formeller wie in materieller Hinsicht voll mit dem Grundgesetz vereinbar sein (BVerfGE 6, 32 [36 ff., bes. 41]). Dazu gehört auch, daß es dem Erfordernis der Rechtsstaatlichkeit genügt, das den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit des staatlichen Eingriffs in sich schließt. In dem hier vorliegenden Zusammenhang bedeutet dies, daß der Gesetzgeber im Hinblick auf die grundsätzliche Freiheitsvermutung des Art. 2 Abs. 1 GG und auf den aus Art. 9 Abs. 1 GG zu folgernden Vorrang der freien Verbandsbildung die Notwendigkeit der Errichtung solcher öffentlich-rechtlicher Körperschaften sorgfältig prüfen muß. Dem Einzelnen erwächst aus Art. 2 Abs. 1 GG das Recht, nicht durch Zwangsmitgliedschaft von "unnötigen" Körperschaften in Anspruch genommen zu werden (BVerfGE 10, 89 [99]).

II.

1. Die angegriffenen Gesetze würden schon dann nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung gehören, wenn den Ländern Bre

BVerfGE 38, 281 (299):

men und Saarland die Gesetzgebungskompetenz gefehlt hätte. An dieser Kompetenz ist jedoch nicht zu zweifeln. Die - im folgenden noch näher darzustellenden - Aufgaben der Arbeitnehmerkammern halten sich im Bereich des "Arbeitsrechts" im Sinne des Art. 74 Nr. 12 GG, wozu nach allgemeiner Ansicht auch das sog. öffentliche Arbeitsrecht gehört (Maunz-Dürig-Herzog, a.a.O., Rdnr. 78 zu Art. 74; von Mangoldt-Klein, a.a.O., Anm. XXV/2 [S. 1603] zu Art. 74). Da der Bund insoweit seine Kompetenz nicht in Anspruch genommen hat, steht dieses Gebiet den Ländern zur Regelung offen. Wollte man einzelne Tätigkeiten der Kammern dem Bereich der "Wirtschaft" zuordnen, so gälte hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenz dasselbe (Art. 74 Nr. 11 GG).

2. Erste Voraussetzung für die Errichtung eines öffentlichrechtlichen Verbands mit Zwangsmitgliedschaft ist, daß der Verband "legitime öffentliche Aufgaben" erfüllt (BVerfGE 10, 89 [102]; 15, 235 [241]). Damit sind die Aufgaben gemeint, an deren Erfüllung ein gesteigertes Interesse der Gemeinschaft besteht, die aber so geartet sind, daß sie weder im Wege privater Initiative wirksam wahrgenommen werden können noch zu den im engeren Sinn staatlichen Aufgaben zählen, die der Staat selbst durch seine Behörden wahrnehmen muß. Wenn der Staat solche Aufgaben einer eigens für diesen Zweck gebildeten Körperschaft des öffentlichen Rechts überträgt, handelt er grundsätzlich im Rahmen des ihm hier zustehenden weiten Ermessens.

Die Aufgaben der Arbeitnehmerkammern sind in Bremen und im Saarland im wesentlichen dieselben. Das Bundesverwaltungsgericht hatte, von der früheren Fassung des saarländischen Gesetzes ausgehend, diese Aufgaben in drei große Gruppen geschieden: die Beratung von Behörden in allen Fragen der Arbeitsverhältnisse und des Arbeitsschutzes, die Beratung von Arbeitnehmern in wirtschaftlichen und sozialen Angelegenheiten, die ihre Allgemeininteressen berühren, und die Koordinierung der Bestrebungen der einzelnen Berufsorganisationen. In der

BVerfGE 38, 281 (300):

ersten und dritten Aufgabe sah das Bundesverwaltungsgericht die Verfolgung "staatlicher Zwecke", die hier durch die Kammer in "mittelbarer Staatsverwaltung" wahrgenommen würden. Die zweite Aufgabe legte es dahin aus, daß hier nicht die Beratung in "speziellen Streitfragen, die das konkrete Arbeitsverhältnis eines Arbeitnehmers betreffen", gemeint sei, sondern daß es sich um eine "Konkretisierung staatlicher Fürsorgepflichten" handele, wie sie gerade im Rahmen der Arbeitsverwaltung von den staatlichen Behörden in größerem Umfang ausgeübt würden. Der gesamte Aufgabenbereich des saarländischen Gesetzes diene so der Verwirklichung des Sozialstaatsprinzips, dem u. a. der Gedanke einer Schutz- und Fürsorgepflicht des Staates innewohne. Die Form, in der der Staat dieser Pflicht nachkomme, sei weitgehend dem gesetzgeberischen Ermessen überlassen.

Die Neufassung des Gesetzes von 1967 hat an den Aufgaben der Arbeitskammer des Saarlandes nichts geändert; sie sind nur in einer Generalklausel zusammengezogen, zu deren Auslegung der frühere spezifizierte Katalog noch immer herangezogen werden kann.

Eine andere Gliederung unterscheidet zwei Aufgabenbereiche: Nach außen vertreten die Kammern die Interessen der Arbeitnehmer und stellen ihre Sachkenntnis in den Dienst des Staates, indem sie vorbereitend an Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung mitwirken; nach innen entfalten sie umfangreiche Aktivitäten auf dem Gebiet des Bildungswesens, der sozialrechtlichen Schulung, der Beratung in Rechts- und Steuerangelegenheiten und durch andere Tätigkeiten, die unmittelbar den Arbeitnehmern zugute kommen (Peters, a.a.O., S. 44 f.).

In beiden Bereichen ist die Wirkungsweise der Kammern dadurch gekennzeichnet, daß ihnen grundsätzlich Eingriffsbefugnisse gegenüber ihren Mitgliedern fehlen. Nach außen werden sie durch Vorschläge, Gutachten, Berichte usw. tätig. Den Kammerangehörigen bieten sie Dienstleistungen an, beraten sie und helfen ihnen, verhalten sich aber nicht "imperativ". Es handelt

BVerfGE 38, 281 (301):

sich um "schlicht verwaltende Tätigkeit", um rein administrative Förderung eines Lebensbereichs.

Diese den Arbeitnehmerkammern gesetzlich zugewiesenen Aufgaben sind als "legitime öffentliche Aufgaben" im Sinne der Rechtsprechung anzuerkennen. Das Bundesverfassungsgericht hat es als legitime öffentliche Aufgabe der Industrie- und Handelskammern angesehen, daß sie "die staatlichen Organe und Behörden durch Berichterstattung und Beratung in wirtschaftlichen Fragen unterstützen und ihnen verläßliche Grundlagen für ihre Entscheidungen auf diesem Gebiet liefern" können (BVerfGE 15, 235 [239 f.]). Dasselbe muß für die gleichgeartete Tätigkeit der Arbeitnehmerkammern gelten. In der Unterstützung der Behörden und Gerichte in Fachfragen, vor allem durch die Erstattung von Gutachten und Berichten, liegt auch tatsächlich einer der Schwerpunkte der Tätigkeit der Kammern. Darüberhinaus können sie die Tätigkeit der Gesetzgebungsorgane unmittelbar durch ein - besonders in Bremen stark ausgestaltetes - Initiativ- und Anhörungsrecht beeinflussen. Hier rücken sie nahe an die Stellung staatlicher Organe heran. Aber auch die sonstige Tätigkeit der Kammern dient der Förderung der Interessen der großen sozialen Gruppe der Arbeitnehmer und nimmt damit eine Aufgabe wahr, an deren Erfüllung der Gemeinschaft gelegen sein muß. Hier wird ein Stück staatlicher Daseinsvorsorge geleistet; der Staat läßt Aufgaben, die seinem Sozialauftrag (Art. 20, 28 GG) entsprechen, von den Kammern erfüllen. So fügt sich die Tätigkeit der Kammern, im ganzen gesehen, in das von der Landesverfassung gestaltete Gesamtbild staatlicher Sozialverwaltung und staatlicher Wirtschafts- und Sozialpolitik organisch ein - ohne daß dies für jede einzelne von den Kammern entfaltete Tätigkeit besonders belegt werden müßte.

3. Daß die Kammern legitime öffentliche Aufgaben wahrnehmen, rechtfertigt ihre Existenz jedoch noch nicht. Der Gesetzgeber hat die Organisation der Kammern auf das Prinzip der Pflichtzugehörigkeit aller Arbeitnehmer gegründet. Darin liegt prinzipiell ein empfindlicher Eingriff in das Grundrecht der indi

BVerfGE 38, 281 (302):

viduellen Freiheit des Verhaltens im Wirtschafts- und Arbeitsleben. Das Gesetz, das diesen Eingriff vornimmt, ist nur dann Bestandteil der verfassungsmäßigen Ordnung, wenn der Eingriff sich als verhältnismäßig erweist. Das bedeutet, daß er zur Erreichung des vom Gesetzgeber erstrebten Zieles geeignet, aber auch erforderlich sein muß, d. h. daß das Ziel nicht auf eine andere, den Einzelnen weniger belastende Weise ebensogut erreicht werden kann, und daß schließlich das Maß der den Einzelnen durch seine Pflichtzugehörigkeit treffenden Belastung noch in einem vernünftigen Verhältnis zu den ihm und der Allgemeinheit erwachsenden Vorteilen steht (BVerfGE 30, 292 [316 f.]; 35, 382 [401]).

Hier setzen die Angriffe der Verfassungsbeschwerden, aber auch die Kritik des Deutschen Gewerkschaftsbundes und der Deutschen Angestellten-Gewerkschaft an. Die Errichtung der Arbeitnehmerkammern ist - so wird gesagt - überflüssig; denn die Aufgaben, die sie nach dem Gesetz erfüllen sollen, könnten ebensogut von den Gewerkschaften erfüllt werden und würden von ihnen tatsächlich seit langem erfüllt. Die Gewerkschaften aber beruhen auf dem Prinzip des freiwilligen Beitritts. Sie folgen damit dem Verfassungsprinzip der freien Verbandsbildung (Art. 9 Abs. 1 GG), das der grundgesetzlichen Forderung nach größtmöglicher Freiheit des Individuums weit eher entspricht als staatlich verordnete öffentlich-rechtliche Körperschaften mit Pflichtmitgliedschaft. Der Staat darf nicht durch beliebige Errichtung öffentlich-rechtlicher Körperschaften das freie Verbandswesen unterlaufen und den freien Vereinigungen durch Pflichtmitgliedschaften in parallelen öffentlich-rechtlichen Verbänden die Lebensmöglichkeit nehmen. In Art. 9 Abs. 3 GG ist zudem den Koalitionen, vor allem den Gewerkschaften, sowohl der Bestand als auch die ungestörte Ausübung ihrer koalitionsgemäßen Tätigkeit garantiert; ein Einbruch in ihr Aufgabengebiet durch Errichtung einer staatlichen Körperschaft mit Zwangsmitgliedschaft würde sie in diesem verfassungsmäßig geschützten Recht verletzen.

BVerfGE 38, 281 (303):

a) Ohne Zweifel kommt in Art. 9 Abs. 1 GG ein wesentliches Prinzip freiheitlicher Staatsgestaltung zum Ausdruck. Daß man sich - zu beliebigen Zwecken - mit anderen in Vereinen, Verbänden und Assoziationen aller Art zusammenschließen darf, gehört zu den elementaren Äußerungsformen der menschlichen Handlungsfreiheit (BVerfGE 17, 306 [314]). Das Prinzip freier sozialer Gruppenbildung grenzt die freiheitliche Ordnung von einem System ab, in dem das Volk von oben her in ständischkorporative Gruppen gegliedert und nur noch in dieser von vornherein durch obrigkeitliche Lenkung "kanalisierten" Form an der öffentlichen Meinungs- und Entscheidungsbildung beteiligt wird. Für den Bereich des Arbeits- und Wirtschaftslebens gewährleistet Art. 9 Abs. 3 GG Bestand und Tätigkeit der (frei gebildeten) Koalitionen (d. h. praktisch der Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände), ebenso aber auch das Recht der Mitglieder einer Koalition, an deren Arbeit teilzunehmen und Beeinträchtigungen ihrer Tätigkeit zugleich als Verstoß gegen das eigene Grundrecht anzufechten (BVerfGE 4, 96 [101]; 17, 319 [333]; 18, 18 [26]; 19, 303 [312]; 20, 312 [320]; 28, 295).

Die grundsätzlich bestehende Freiheit des Staates, nach seinem Ermessen öffentliche Aufgaben durch öffentlich- rechtliche Körperschaften mit Zwangsmitgliedschaft wahrnehmen zu lassen, erfährt von diesen Verfassungsgrundsätzen her eine gewisse Einschränkung. Bei echter Konkurrenz der solchen Körperschaften zugedachten Aufgaben mit solchen, die von frei gegründeten Vereinigungen ebensogut erfüllt werden können, kann der in der Pflichtmitgliedschaft liegende Eingriff in die Freiheit des Einzelnen sich als übermäßig, weil nicht unbedingt erforderlich, und deshalb als verfassungswidrig erweisen. Dieses Bedenken ist noch nicht dadurch ausgeräumt, daß durch die Errichtung einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft die Gründung eines privatrechtlichen Verbands mit paralleler Zielsetzung rechtlich nicht behindert wird. Es müßte bereits als verfassungswidrig angesehen werden, wenn eine durch staatlichen Hoheitsakt gegründete Körperschaft dem freien Verband eine Tätigkeit, die er im

BVerfGE 38, 281 (304):

Rahmen seiner Zielsetzung legitimerweise ausübt, faktisch unmöglich machte. Dies gilt besonders im Verhältnis zu den Koalitionen; denn von der Verfassung her haben sie eine institutionelle und funktionelle Garantie erhalten (BVerfGE 28, 295 [304]), und in zahlreichen Gesetzen sind ihnen Mitwirkungsrechte im öffentlichen Leben gesichert.

b) Es kommt also darauf an, ob eine echte Konkurrenz der Aufgaben der Arbeitnehmerkammern mit denen der Gewerkschaften tatsächlich besteht.

Sieht man zunächst auf die Generalklauseln, mit denen die Arbeitnehmerkammer-Gesetze die Aufgaben der Kammern umschreiben, so ist diese Konkurrenz unleugbar vorhanden; denn "die Wahrnehmung und Förderung der Interessen der Arbeitnehmer in wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Hinsicht" (so die im wesentlichen inhaltsgleichen Formeln im § 1 Abs. 1 des bremischen und des saarländischen Gesetzes) ist seit jeher auch Aufgabe der Gewerkschaften, wie der Deutsche Gewerkschaftsbund anhand der Satzungen der einzelnen Gewerkschaften nachweist.

Aber auch für die einzelnen gesetzlichen Aufgaben der Arbeitnehmerkammern legt der Deutsche Gewerkschaftsbund eingehend dar, daß es sich ausschließlich um Aufgaben handelt, die auch von den Gewerkschaften wahrgenommen werden könnten und tatsächlich wahrgenommen würden. Die Deutsche Angestellten-Gewerkschaft stellt dasselbe für die in § 3 Abs. 1 Buchst. a, c, e, f, g und h des saarländischen Gesetzes von 1951 genannten Aufgaben fest; dabei weist sie besonders auf die "beträchtliche Erweiterung des gewerkschaftlichen Aufgabenbereichs während der vergangenen zwanzig Jahre" hin; die Gewerkschaften hätten sich in dieser Zeit von "reinen Mitglieder- bzw. Interessenverbänden zu Berufsorganisationen aller Arbeitnehmer" gewandelt; deshalb müsse heute der in Art. 9 Abs. 3 GG garantierte Wesensgehalt gewerkschaftlicher Betätigung anders abgegrenzt werden.

In der Tat ergibt die Prüfung des gesetzlichen Aufgabenkata

BVerfGE 38, 281 (305):

logs der Arbeitnehmerkammern, daß sich hier keine Tätigkeit findet, die ihrem Inhalt nach nicht auch von einer Gewerkschaft oder von den gewerkschaftlichen Spitzenorganisationen wahrgenommen werden könnte. Dies gilt besonders für das weite Gebiet der Bildungsarbeit bis hin zu der wissenschaftlichen Fundierung der eigenen Tätigkeit. Die Gewerkschaften sind in den letzten Jahrzehnten über ihre ursprüngliche Zielsetzung - Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Lage der Arbeitnehmer - weit hinausgewachsen; sie beanspruchen die Repräsentation der Arbeitnehmerinteressen in Staat und Gesellschaft in umfassender Weise und bilden heute einen bestimmenden Faktor im Wirtschafts- und Sozialleben. Es läßt sich nicht leicht eine die Arbeitnehmerinteressen auch nur mittelbar berührende Maßnahme denken, bei der ihnen nicht ein Mitspracherecht eingeräumt wird. Soweit sie Aufgaben in diesem Bereich nicht selbst an sich ziehen, besitzt ihr Votum in der Öffentlichkeit und auch bei den staatlichen Stellen, bei Legislative und Exekutive erhebliches Gewicht. Unzweifelhaft stellen die Arbeitnehmerkammern eine vergleichbare soziale Macht nicht dar; es liegt nahe zu fragen, ob sie neben den Gewerkschaften nicht entbehrlich sind.

c) Scheint sonach zunächst die Folgerung unabweislich, die Arbeitnehmerkammern seien Gebilde ohne rechten Daseinszweck, so bleibt doch folgendes zu bedenken:

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist den Koalitionen (Gewerkschaften) nur ein "Kernbereich" koalitionsgemäßer Tätigkeit verfassungsrechtlich garantiert, d. h. diejenigen Tätigkeiten, für die sie gegründet sind und die für die Erhaltung und Sicherung ihrer Existenz als unerläßlich betrachtet werden müssen (BVerfGE 4, 96 [101 f.]; 28, 295 [304 f.]). Der Zweck aller Koalitionen, die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen zu wahren und zu fördern, wird von den Gewerkschaften vorwiegend dadurch erfüllt, daß sie in der Auseinandersetzung über Löhne und Arbeitsbedingungen mit dem sozialen Gegenspieler, den Arbeitgebern, für die Arbeitnehmer möglichst

BVerfGE 38, 281 (306):

günstige Tarifverträge abschließen und, wenn nötig, in Arbeitskämpfen durchsetzen. Das Bundesverfassungsgericht hat deshalb den Kernbereich des Art. 9 Abs. 3 GG vor allem in der Garantie eines vom Staat bereitzustellenden Tarifvertragssystems und in der Bildung freier Koalitionen als Partner der Tarifverträge gesehen (BVerfGE 4, 96 [106]; 18, 18 [26]). Hier liegt das eigentliche Betätigungsfeld der Gewerkschaften, in dem sogar der Staat selbst grundsätzlich zugunsten der Tarifpartner sich jeder Einflußnahme enthält und wo er deshalb ebensowenig die Ingerenz "halbstaatlicher" Organisationen dulden dürfte (s. auch BVerfGE 28, 295 [304]).

Dieser Ausschließlichkeitsanspruch läßt sich auf die allgemeine Vertretung der Arbeitnehmerinteressen gegenüber dem Staat und der Öffentlichkeit nicht übertragen. Wenn auch die "freie Darstellung der Gruppeninteressen der Arbeitnehmer" durch Art. 9 Abs. 3 GG den Gewerkschaften ebenfalls gewährleistet ist, stehen sie hier doch seit jeher in Konkurrenz mit anderen privaten Verbänden, mit den Parteien und auch mit einzelnen öffentlichrechtlichen Körperschaften. Die Gewerkschaften könnten sich deshalb nur dann unter Berufung auf Art. 9 Abs. 3 GG gegen die Errichtung und Betätigung anderer Vertretungskörperschaften in diesem Bereich wehren, wenn solche Körperschaften die Wirkungsmöglichkeiten oder sogar den Bestand der Gewerkschaften beeinträchtigen.

Die Arbeitnehmerkammern haben unbestrittenermaßen keine Befugnis, in die Auseinandersetzungen der Gewerkschaften mit den Arbeitgebern einzugreifen. Sie können weder Tarifverträge abschließen noch auf den Inhalt solcher Verträge Einfluß nehmen; ebensowenig dürfen sie sich in Arbeitskämpfe schlichtend oder auch nur stellungnehmend einschalten. Es fehlt ihnen das Recht, in konkreten Arbeitsverhältnissen zugunsten der Arbeitnehmer zu intervenieren. Sie sind keine Rechtsschutzstellen für den einzelnen Arbeitnehmer in seinen Streitigkeiten mit seinem Arbeitgeber; sie dürfen nur allgemein in Rechtsfragen beraten

BVerfGE 38, 281 (307):

und aufklären. An der besonderen Postulationsfähigkeit der Gewerkschaftsvertreter im arbeits- und sozialgerichtlichen Prozeß (§ 11 ArbGG und § 73 Abs. 6 SozGG) haben sie nicht teil. So bleibt das wichtigste Tätigkeitsfeld der Gewerkschaften von einer Konkurrenz der Arbeitnehmerkammern unberührt; schon deshalb läßt sich von einer Existenzgefährdung der Gewerkschaften durch die Kammern nicht sprechen.

Diese Feststellung führt aber auch zu einer grundsätzlichen Überlegung: Die Gewerkschaften sind nach ihrem Ursprung Kampfverbände, entstanden aus dem Gegensatz zu den Arbeitgebern, denen gegenüber die Ansprüche der abhängigen Arbeitnehmer auf gerechten Lohn und angemessene Arbeitsbedingungen durchzusetzen waren. Ihrer ganzen Arbeit ist daher von Haus aus der Bezug auf den sozialen Gegenspieler eigen, mit dem sie verhandeln, dem sie fordernd entgegentreten, den sie gelegentlich offen bekämpfen. Ihre Tätigkeit ist deutlich interessengerichtet. Selbstverständlich müssen auch die Gewerkschaften angesichts der Bedeutung ihrer Tätigkeit für die gesamte Wirtschaft und ihres (auch geistigen) Einflusses auf weite Bereiche des öffentlichen Lebens bei allen ihren Aktivitäten das gemeine Wohl berücksichtigen. Trotzdem erhält ihre ganze Arbeit ihren besonderen Akzent von dem Gedanken des "Kampfes" für die Hebung der sozialen und wirtschaftlichen Stellung der Arbeitnehmer.

Die Konzeption, von der aus die Arbeitnehmerkammern ins Leben gerufen worden sind, ist eine andere. Die Initiative zu ihrer Gründung ist in Bremen wie im Saarland vom Staat ausgegangen. Er wollte sich in ihnen ein Oran schaffen, das ihm helfen sollte, die wirtschaftliche, soziale und kulturelle Lage der sozialen Gruppe der in abhängiger Arbeit Tätigen von einem neutralen, objektiven - d. h. nicht von vornherein interessenbestimmten - Standpunkt aus zu sehen und auf der so gewonnenen Grundlage die zur Wahrung und Förderung der Interessen dieser Gruppe erforderlichen Maßnahmen in Abstimmung mit den In

BVerfGE 38, 281 (308):

teressen der übrigen Bevölkerungsgruppen zu treffen. Dem dienen periodisch zu erstattende allgemeine Berichte der Kammern (so der nach § 4 des saarländischen Gesetzes vorgeschriebene Jahresbericht über die wirtschaftliche, soziale und kulturelle Lage der Arbeitnehmer), periodische Mitteilungsblätter, Informationsbroschüren, Schriftenreihen u. ä. wie auch ihre Vorschläge, Gutachten und Berichte zu Einzelfragen. Der Blick der Kammern soll nach der Intention des Gesetzgebers stets auf die Interessen der Arbeitnehmerschaft im ganzen gerichtet sein; das Verbindende bei dieser Gruppe ist die soziale Stellung als Arbeitnehmer, ohne Rücksicht, bei welchem Arbeitgeber gearbeitet wird. Die Gegensätze, die etwa zwischen Deutschem Gewerkschaftsbund und Deutscher Angestellten-Gewerkschaft oder zwischen den einzelnen Gewerkschaften aus der besonderen Sicht ihrer Wirtschaftszweige oder Berufsgruppen bestehen können, bleiben hier von vornherein ausgeschaltet. Die Kammerarbeit ist immer auf das Ganze von Staat und Gesellschaft bezogen, nicht auf einen sozialen "Gegner". Diese Heranführung an den Staat ist in Bremen besonders deutlich sichtbar. Hier nähern sich die Kammern der Stellung von Staatsbehörden. Sie können zu den von ihnen vorgeschlagenen oder begutachteten Gesetzesvorschlägen in der Bürgerschaft selbst Stellung nehmen; vor Erlaß aller ihr Arbeitsgebiet berührenden Rechtsvorschriften müssen sie gehört werden; es können ihnen sogar echte staatliche Aufgaben in Auftragsverwaltung übertragen werden.

d) Sieht man die Aufgaben der Arbeitnehmerkammern so, dann wird ihnen trotz der auf dem Gebiet der freien Interessenwahrung unzweifelhaft bestehenden Konkurrenz mit den Gewerkschaften die Daseinsberechtigung nicht völlig abgesprochen werden können. Freilich können sie nicht als eine für die Gemeinschaft oder auch nur für die Gruppe der Arbeitnehmer schlechthin notwendige Einrichtung bezeichnet werden. So viel ist hier aber auch nicht zu verlangen; zu entscheiden ist nicht, ob Arbeitnehmerkammern in allen Ländern errichtet werden dürfen, sondern

BVerfGE 38, 281 (309):

lediglich, ob sie in den Ländern Bremen und Saarland, wo sie seit einem halben Jahrhundert das Gesamtbild der staatlichen Organisation mitbestimmen, weiterbestehen dürfen. Den Gesetzgebern der beiden Ländern muß zugestanden werden, daß sie - in Berücksichtigung der bei ihnen gegebenen besonderen geschichtlichen und sozialpolitischen Entwicklung - anzuerkennende sachliche Gründe für ihre Regelung hatten, so daß keine Rede davon sein kann, es seien hier willkürlich unnütze, den Arbeitnehmer unnötig belastende Einrichtungen geschaffen worden. In beiden Ländern stellen die Arbeitnehmerkammern wesentliche, organisch gewachsene Bestandteile der Sozialverfassung dar. Im Saarland ist die Arbeitskammer in der Verfassung verankert (Art. 59). Auch in Bremen war das ursprünglich so (Art. 83, 84 d. Verf. von 1920); die Verfassung von 1947 setzt den damals geschaffenen Zustand voraus (Spitta, Kommentar zur bremischen Verfassung von 1947, 1960, Einl., S. 11 ff., u. Erl. zu Art. 46, S. 105 f.; Kulenkampff-Coenen in Jahrbuch des öffentlichen Rechts, Neue Folge, Bd. 3 [1954], S. 195) und weist, wie bereits erwähnt, den Kammern wesentliche Funktionen innerhalb der staatlichen Organisation zu. Innerhalb des vom Grundgesetz gezogenen - weiten - Rahmens bleibt dem Landesgesetzgeber ein gewisser Bereich, in dem er eigene Ideen zur Gestaltung des Soziallebens im Lande zur Geltung bringen und in Berücksichtigung einheimischer Rechtstraditionen besondere Institutionen zu ihrer Durchsetzung schaffen kann. Auch die Gewerkschaften erkennen die so geschaffene Situation an; in beiden Ländern hat sich zwischen ihnen und den Arbeitnehmerkammern eine befriedigende Arbeitsteilung entwickelt; die grundsätzlich ablehnende Haltung der Spitzenorganisation hindert nicht, daß die örtlichen Gewerkschaftsorganisationen mit den Kammern ohne Anstände zusammenarbeiten, wie sie auch ihre Wiedererrichtung nach dem Kriege begrüßt und gefördert haben.

Ob in anderen Ländern der Bundesrepublik Deutschland, deren sozialgeschichtliche Entwicklung die in Bremen und im Saarland bestehenden Besonderheiten nicht aufweist, die hier zu

BVerfGE 38, 281 (310):

entscheidende Frage ebenso zu beurteilen wäre, kann offen bleiben; möglicherweise käme hier dem Einwand der "Überflüssigkeit" größeres Gewicht zu.

4. Können sonach unter den dargelegten besonderen Verhältnissen in Bremen und im Saarland gegen das weitere Bestehen der Arbeitnehmerkammern durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken nicht erhoben werden, so bedarf noch der Erörterung, ob die Pflichtmitgliedschaft aller Arbeitnehmer bei den Kammern zur sachgemäßen Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich und die dem einzelnen Arbeitnehmer daraus erwachsende Belastung zumutbar ist. Beide Fragen sind zu bejahen. Die Erwägungen, mit denen das Bundesverfassungsgericht die Notwendigkeit des Organisationszwangs für die Industrie- und Handelskammern begründet hat (BVerfGE 15, 235 [242 f.]), gelten im wesentlichen auch hier. Wenn der Arbeitnehmerschaft als einer sozialen Gruppe nach der Konzeption des Gesetzgebers eine neutrale, unpolitisch-objektive Vertretung ihrer allgemeinen Interessen gesichert werden soll, ist die Mitgliedschaft aller Arbeitnehmer sinnvoll. Es liegt auf der Hand, daß der Wert eines Gutachtens oder Berichts steigt, wenn er sich auf das Votum von Organen stützen kann, in denen mutmaßlich die Anschauungen aller Arbeitnehmer zu Wort gekommen und gegeneinander abgewogen worden sind. Die Notwendigkeit, um freiwillige Mitglieder zu werben, brächte stets die Gefahr mit sich, daß die Interessen einzelner besonders aktiver Gruppen sich ungebührlich in den Vordergrund drängten und der unbefangene gleichmäßige Überblick über die Bedürfnisse aller Arbeitnehmerschichten verloren ginge. Auch die finanzielle Basis der Kammern wäre nicht mehr gesichert, wenn die - nur bei großer Mitgliederzahl mögliche - geringe Beitragshöhe beibehalten werden sollte. Dieser sachlichen Notwendigkeit gegenüber ist die dem Einzelnen aus der Zwangszugehörigkeit zur Kammer entstehende Belastung geringfügig. Sie erschöpft sich in der formalen Mitgliedschaft und der Beitragszahlung. Irgendwelche Pflichten zu aktiver mitgliedschaftlicher Betätigung bestehen nicht; die Kammern haben auch keine Befugnis, die Be

BVerfGE 38, 281 (311):

rufsausübung ihrer Mitglieder zu regeln oder sie bei Verstößen gegen ihre Berufspflichten zu disziplinieren. Die Beiträge sind bei den Arbeitnehmerkammern beider Länder so gering (vor allem durch die Festsetzung niedriger Höchstgrenzen), daß eine fühlbare Belastung des einzelnen Arbeitnehmers nicht entsteht. Dies wird indirekt auch dadurch bewiesen, daß die Zwangszugehörigkeit zu den Kammern die Bereitschaft zum Beitritt zu einer Gewerkschaft offensichtlich nicht gemindert hat; in Bremen wie im Saarland liegt der Organisationsgrad der Gewerkschaften mit 55 v.H. sogar wesentlich über dem Bundesdurchschnitt von etwa 35 v.H. (Peters, a.a.O., S. 116 f., 131).

Der Einwand des saarländischen Beschwerdeführers, die Beiträge seien in Wahrheit (Einkommen-)Steuern, ist unzutreffend. Es handelt sich, wie alle Gerichte, insbesondere Bundesverwaltungsgericht und Bundesfinanzhof, mit Recht annehmen, um echte Beiträge im abgabenrechtlichen Sinne (§ 1 AO), d.h. um die Beteiligung der Interessenten an den Kosten einer öffentlichen Einrichtung, von der sie Nutzen haben (BVerfGE 9, 291 [297 f.]; 14, 312 [317]; ebenso Peters, a.a.O., S. 167 f. mit weiteren Nachweisen).

5. In den Ausführungen der Beschwerdeführer und der gewerkschaftlichen Organisationen klingt gelegentlich die Besorgnis an, die Arbeitnehmerkammern griffen über den ihnen gesetzlich zugewiesenen Aufgabenkreis hinaus und betätigten sich auf Gebieten, die mit ihrer Zweckbestimmung nur in losem Zusammenhang stünden, wo sie vielmehr im allgemeinen Wirtschaftsleben in Konkurrenz mit privatwirtschaftlichen Unternehmen träten. Daß dies in größerem Umfang geschähe, ist jedoch nicht ersichtlich, angesichts des begrenzten Haushaltsvolumens der Kammern (s. dazu Peters, a.a.O., S. 82) auch nicht zu vermuten. Es mag genügen darauf hinzuweisen, daß die Kammern die Beiträge, die sie von den Mitgliedern zwangsweise erheben, selbstverständlich nur für ihre gesetzlich festgelegten Aufgaben verwenden dürfen. Es wäre zu beanstanden, wenn sie Einrichtungen schüfen, die mit gleichgerichteten Unternehmen der Gewerkschaften oder der

BVerfGE 38, 281 (312):

freien Wirtschaft in Wettbewerb träten; die Staatsaufsicht hätte dies zu verhindern.

(gez.) Dr. Benda, Ritterspach, Dr. Haager, Dr. Brox, Rupp-v. Brünneck

Der Richter Dr. Böhmer ist an der Unterschrift verhindert.

Dr. Benda, Dr. Simon

BVerfG, 31.03.1971 - 1 BvR 744/67

Administration — Tue, 23 Apr 2024 16:53:14 +0000

Daten

Fall:

Mitgliedschaftsrecht

Fundstellen:

BVerfGE 30, 415; NJW 1971, 931; DVBl 1971, 551; DB 1971, 753; DÖV 1971, 344

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

31.03.1971

Aktenzeichen:

1 BvR 744/67

Entscheidungstyp:

Beschluss

Die Anknüpfung der Kirchensteuerpflicht an innerkirchliche Regelungen, die die Kirchenmitgliedschaft von Taufe und Wohnsitz abhängig machen, verstößt nicht gegen die Glaubens- und Bekenntnisfreiheit sowie die negative Vereinigungsfreiheit, sofern der Kirchenangehörige jederzeit die Möglichkeit hat, seine Mitgliedschaft zu beenden.

Paginierung

Paginierungstitel:

BverfGE 30, 415

Paginierung:

BverfGE 30, 415 (415):

1. Die Anknüpfung der Kirchensteuerpflicht an innerkirchliche Regelungen, die die Kirchenmitgliedschaft von Taufe und Wohnsitz abhängig machen, verstößt nicht gegen die Glaubens- und Bekenntnisfreiheit sowie die negative Vereinigungsfreiheit, sofern der Kirchenangehörige jederzeit die Möglichkeit hat, seine Mitgliedschaft zu beenden.

Beschluß

des Ersten Senats vom 31. März 1971

- 1 BvR 744/67 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Kaufmanns Werner M... - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Dieter Moojer, Hamburg 1, Glockengießerwall 1 - gegen 1. das Urteil des Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein in Lüneburg vom 25. Oktober 1967 - V OVG A 26/64 -, 2. den Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. Juli 1968 - BVerwG VII B 2.68 -.

BverfGE 30, 415 (416):

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe

A. - I.

Nach Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 6 WRV und nach Art. 2 des Vertrages zwischen dem Land Schleswig- Holstein und den evangelischen Landeskirchen in Schleswig-Holstein vom 23. April 1957 (GVBl. S. 73), dem der Landtag des Landes Schleswig-Holstein durch Gesetz vom 23. Mai 1957 (GVBl. S. 73) zugestimmt hat, sowie nach § 1 der Zusatzvereinbarung zu diesem Vertrag vom selben Tag (GVBl. S. 77) haben die Evangelisch-Lutherische Landeskirche Schleswig-Holsteins und deren Kirchengemeinden das Recht, von ihren Angehörigen Kirchensteuern zu erheben.

Die Evangelisch-Lutherische Landeskirche Schleswig-Holsteins nimmt aufgrund ihrer am 1. Januar 1959 in Kraft getretenen Rechtsordnung vom 6. Mai 1958 (KGVBl. S. 83) nach Art. 7 als Gemeindemitglieder "alle getauften evangelisch-lutherischen Christen" in Anspruch, "die in ihrer Kirchengemeinde ihren Wohnsitz oder dauernden Aufenthalt haben. Als Gemeindeglieder gelten auch andere evangelische Christen, solange sie nicht ihre Zugehörigkeit zu einer anderen der Evangelischen Kirche in Deutschland angehörenden Kirche oder ihr angeschlossenen Kirchengemeinschaft nachweisen. Jedes Glied einer Kirchengemeinde der Landeskirche ist zugleich Glied der Landeskirche." Ferner bestimmen über den Erwerb und Verlust der Kirchenmitgliedschaft:

Artikel 8

(1) Die Gemeindegliedschaft verliert derjenige, von dem die Kirchengemeinde feststellt, daß er sich durch seinen nach staatlicher Ordnung erklärten Austritt oder in anderer Weise von der Kirche geschieden hat. (2) Wer aus der Kirche ausgeschieden ist, kann wieder in ihre Gemeinschaft aufgenommen werden. Wer einem anderen christlichen Bekenntnis angehört, kann durch Übertritt die Gemeindegliedschaft erwerben.

BverfGE 30, 415 (417):

(3) Die näheren Vorschriften über das Ausscheiden und über dieAufnahme trifft die Landessynode.

Artikel 9

(1) Ein Gemeindeglied kann auf Antrag ohne Rücksicht auf den Wohnsitz Glied einer Kirchengemeinde eigener Wahl werden, wenn ernsthafte Gründe vorliegen und nachgewiesen wird, daß der Antragsteller am kirchlichen Leben der gewählten Gemeinde teilnimmt. Über den Antrag, der an den Pastor der gewählten Gemeinde zu richten ist, entscheidet der Propsteivorstand. In den steuerlichen Verpflichtungen tritt keine Änderung ein. (2) Die Rechtsstellung von Gemeindegliedern kann unter gleichen Voraussetzungen auch Gliedern benachbarter evangelisch-lutherischer Kirchen zugesprochen werden, wenn die Nachbarkirche zustimmt.

Für das Steuerjahr 1960 wurde gemäß § 1 des Gesetzes zur Vereinfachung der Kirchensteuererhebung vom 28. Februar 1950 (GVBl. S. 61) die Kirchensteuer der Steuerpflichtigen, die zur Einkommensteuer veranlagt wurden, durch das Finanzamt zugleich mit der Einkommensteuer veranlagt und erhoben. Kirchensteuerpflichtig nach Maßgabe dieses Gesetzes waren, soweit es sich um die evangelischen Landeskirchen in Schleswig-Holstein handelte, nach § 1 der Durchführungsverordnung zu dem Gesetz vom 15. Juni 1955 (GVBl. S. 133) - im folgenden: DVO - alle evangelischen Personen, die auf den Lohnsteuerkarten oder in den Urlisten mit folgenden Religionsbezeichnungen geführt wurden: evangelisch, lutherisch, evangelisch-lutherisch, evangelisch-reformiert und reformiert. Nach § 6 Abs. 1 b DVO begann die Veranlagung und Erhebung der Kirchensteuer durch das Finanzamt bei Eintritt, Wiedereintritt oder Übertritt des Einkommensteuerpflichtigen oder seines Ehegatten in die evangelische Kirche mit dem ersten Tag des auf den Eintritt des Ereignisses folgenden Monats; sie endete außer bei Erlöschen der Einkommensteuerpflicht nach § 6 Abs. 2 b DVO durch Austritt des Steuerpflichtigen aus der evangelischen Kirche mit Ablauf des Kalenderjahrs, in dem der Austritt erklärt worden war.

BverfGE 30, 415 (418):

II.

1. Der am 22. Juni 1921 in Hamburg geborene Beschwerdeführer ist am 10. Dezember 1921 in der St. Johannis-Kirche in Hamburg-Harvestehude getauft und am 21. März 1937 dort konfirmiert worden. Sein Vater gehörte der evangelisch-lutherischen Kirche, seine Mutter der Church of England an. Seit 1955 hat er seinen Wohnsitz im Bereich der evangelisch-lutherischen Kirchengemeinde Großhansdorf-Schmalenbeck, die Glied der Evangelisch-Lutherischen Landeskirche Schleswig-Holsteins ist. In den Steuererklärungen bis einschließlich 1959 hat er angegeben, evangelisch-lutherischer Religionszugehörigkeit zu sein; bis dahin hat er auch Kirchensteuern bezahlt. In der Steuererklärung 1960 hat er in die Rubrik "Religionsgemeinschaft" für seine Person den Vermerk "keine" eingetragen. Eine Austrittserklärung aus der Evangelisch-Lutherischen Landeskirche Schleswig-Holsteins hat er bis jetzt nicht abgegeben.

Mit Einkommensteuerbescheid vom 5. Oktober 1961 wurde der Beschwerdeführer von dem zuständigen Finanzamt Stormarn für das Steuerjahr 1960 zur Kirchensteuer in Höhe von 10% der Einkommensteuerschuld veranlagt. Demgegenüber machte er im Verwaltungsstreitverfahren geltend, daß er nicht Mitglied der evangelisch-lutherischen Kirche und daher auch nicht kirchensteuerpflichtig sei, weil er niemals eine wirksame Beitrittserklärung zum Erwerb der Kirchenmitgliedschaft abgegeben habe. Das Verwaltungsgericht wies die Anfechtungsklage, das Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein in Lüneburg die Berufung mit im wesentlichen folgender Begründung zurück: Die Kirchensteuerpflicht knüpfe über die mitgliedschaftsrechtlichen Bestimmungen der Evangelisch-Lutherischen Landeskirche Schleswig-Holsteins, die insoweit der Regelung für die Evangelisch-Lutherische Kirche in Hamburg entsprächen, in verfassungsrechtlich zulässiger Weise an Taufe und Wohnsitz des Beschwerdeführers an und sei nicht darüber hinaus von einer ausdrücklichen Beitrittserklärung des Beschwerdeführers zu der steuerberechtigten Kirche abhängig. Der Glaubens-

BverfGE 30, 415 (419):

und Bekenntnisfreiheit und der negativen Vereinigungsfreiheit des Steuerpflichtigen sei durch das Gesetz über die religiöse Kindererziehung vom 15. Juli 1921 (RGBl. S. 939) und durch das in Schleswig-Holstein fortgeltende preußische Gesetz betreffend den Austritt aus den Religionsgemeinschaften des öffentlichen Rechts vom 30. November 1920 (GS 1921 S. 119) genügend Rechnung getragen. Auch im übrigen seien die Rechtsvorschriften, aufgrund deren die Veranlagung erfolgt sei, formell und materiell verfassungsgemäß und hielten sich innerhalb der für alle geltenden Gesetze. Das Bundesverwaltungsgericht hat die wegen Nichtzulassung der Revision erhobene Beschwerde zurückgewiesen.

2. Mit der Verfassungsbeschwerde gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts und gegen den Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts rügt der Beschwerdeführer die Verletzung seiner Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 und 3, Art. 4 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 GG und macht geltend:

Die den angefochtenen Entscheidungen zugrundeliegende Rechtsauffassung führe zur staatlichen Anerkennung einer unzulässigen Zwangsmitgliedschaft in der Kirche. Durch die Anknüpfung der kirchlichen Mitgliedschaft an Taufe und Wohnsitz unter Vernachlässigung des wirklichen Glaubens des Betroffenen werde der vom Bekenntnis Abgefallene oder der evangelische Christ, der nicht Mitglied der evangelisch-lutherischen Kirche sein wolle, gezwungen, sein Bekenntnis zu offenbaren und sich von dieser Kirche ausdrücklich loszusagen, wenn er nicht zur finanziellen Unterstützung eines ihm fremd gewordenen Glaubens angehalten werden wolle. Das beeinträchtige die Glaubens- und Bekenntnisfreiheit in Art. 4 Abs. 1 GG, die auch die Freiheit umfasse, seinen Glauben nicht zu offenbaren, und die negative Vereinigungsfreiheit in Art. 9 Abs. 1 GG. Eine solche Beschränkung greife zugleich in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit ein, da sie wegen Verletzung des im Grundgesetz geregelten Verhältnisses von Staat und Kirche nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung gehöre. Mit dem Status einer Körperschaft des öffentlichen Rechts sei den Kirchen vom Staat nicht

BverfGE 30, 415 (420):

auch ein Hoheitsrecht zur Begründung von Zwangsmitgliedschaften verliehen. Vielmehr könnten die Kirchen wie jede andere Vereinigung mitgliedschaftsrechtliche Folgen nur an eine rechtsgeschäftliche Beitrittserklärung knüpfen. Weder die Entscheidung der Eltern, ihr Kind taufen zu lassen, noch der Entschluß zur Konfirmation umfasse den für eine solche Erklärung erforderlichen rechtsgeschäftlichen Willen. Taufe und Konfirmationsgelübde seien rein geistliche Akte. Mit ihnen werde lediglich ein religiöses Bekenntnis abgelegt, nicht aber zugleich eine rechtliche Verpflichtungserklärung verbunden. Zudem bedürfe eine vom gesetzlichen Vertreter für das Kind abgegebene Beitrittserklärung wegen der damit verbundenen langfristigen Verpflichtung zu wiederkehrenden Leistungen nach §§ 1643, 1822 Nr. 5 BGB der vormundschaftsgerichtlichen Genehmigung. Ferner widerspreche die "Verrechtlichung" der Taufe der evangelisch-lutherischen Glaubens- und Kirchenauffassung. Auch fehle der Taufe als Anknüpfungspunkt für die Kirchensteuerpflicht die erforderliche Eindeutigkeit und Unterscheidungskraft, weil die in der evangelisch-lutherischen Kirche vollzogene Taufe auch im kanonischen Recht als gültige Taufe anerkannt werde, so daß der evangelisch getaufte Christ der Doppelbesteuerung ausgesetzt sei, wenn die Kirchensteuerpflicht an die Taufe gebunden werde.

III.

Zu der Verfassungsbeschwerde haben die durch die angefochtenen Entscheidungen begünstigte Kirchengemeinde Großhansdorf- Schmalenbeck sowie ferner die Evangelische Kirche in Deutschland, die Vereinigte Evangelisch-Lutherische Kirche Deutschlands und die Evangelisch-Lutherische Landeskirche Schleswig-Holsteins Stellung genommen. Sie halten die Verfassungsbeschwerde für unbegründet.

Das kirchliche Mitgliedschaftsrecht gehöre zu dem innerkirchlichen Bereich, der staatlichem Einfluß entzogen sei. Nach lutherischer Kirchenrechtsauffassung, die für den Staat grundsätzlich auch hinsichtlich der Kirchensteuerfolge verbindlich sei, werde die

BverfGE 30, 415 (421):

konfessionelle Beziehung zur Kirche durch die Taufe begründet, durch die der Christ nicht nur Glied der una sancta ecclesia, sondern der Kirche auch in ihrer leiblichen Gestalt, in der Form der jeweiligen Konfessionskirche werde. Als Bekenntnis der Kirchenzugehörigkeit werde die Taufe vom Willen des Täuflings getragen. Daß das religionsunmündige Kind dabei von seinen Erziehungsberechtigten vertreten werde, entspreche Art. 6 Abs. 2 und Art. 7 Abs. 2 GG. Jeder Getaufte könne sich zudem selbst oder durch seinen gesetzlichen Vertreter vor Entstehung einer staatlich erzwingbaren kirchlichen Pflicht aus dem Verband der Kirche lösen. Auch entspreche die Anknüpfung an Taufe und Wohnsitz dem Rechtsstaatsprinzip.

Eine vereinsrechtliche Konstruktion des kirchlichen Mitgliedschaftsrechts sei systemfremd. Von einer Zwangsmitgliedschaft könne keine Rede sein, weil eine Möglichkeit zum jederzeitigen Austritt aus der Kirche bestehe, der Gläubige daher nicht ohne Rücksicht auf seinen Willen an die Kirche gebunden sei und die Identität der Kirche, die den zugezogenen Beschwerdeführer aufgenommen habe, mit der Kirche, der er vor seinem Umzug angehört habe, außer Zweifel stehe.

Die zulässige Verfassungsbeschwerde ist unbegründet. Die angefochtenen Entscheidungen verletzen die Grundrechte des Beschwerdeführers aus Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 und 3, Art. 4 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 GG nicht.

1. Wie der Senat in seinem Urteil vom 14. Dezember 1965 (BVerfGE 19, 206 [216 f.]) dargelegt hat, dürfen die Kirchen kraft des ihnen vom Staat verliehenen Hoheitsrechts Kirchensteuern nur von ihren Angehörigen erheben. Das folgt aus der nach dem Grundgesetz bestehenden Verpflichtung des Staates zur weltanschaulich-religiösen Neutralität, die es verbietet, daß Personen durch Besteuerung von Staats wegen zur finanziellen Unter

BverfGE 30, 415 (422):

stützung von Religionsgesellschaften herangezogen werden, denen sie nicht angehören.

Dem Gebot staatlicher Neutralität im kirchlichen Bereich entspricht es aber auch, daß nicht der Staat bestimmen kann, wer einer steuerberechtigten Kirche angehört. Die mitgliedschaftliche Zugehörigkeit zu einer Religionsgesellschaft ordnet diese nach Art. 137 Abs. 3 WRV in Verbindung mit Art. 140 GG als eigene Angelegenheit selbständig innerhalb der Schranken des für alle geltenden Gesetzes. Wenn staatliche Behörden und Gerichte angehalten werden, im Kirchensteuerrecht die innerkirchliche Ordnung zugrunde zu legen, soweit sie die entscheidungserheblichen Rechtsbegriffe und Rechtsverhältnisse aus dem kirchlichen Bereich prägt, so liegt darin keine verfassungswidrige Identifizierung des Staates mit der Kirche (vgl. BVerfGE 24, 236 [247 f.]).

2. Es entspricht diesen verfassungsrechtlichen Grundsätzen, daß die Zugehörigkeit des Beschwerdeführers zu der steuerberechtigten Kirchengemeinde als Voraussetzung für die Kirchensteuerpflicht nach den Regeln der Evangelisch-Lutherischen Landeskirche Schleswig-Holsteins über die Kirchenmitgliedschaft beurteilt worden ist. Allerdings wird das Recht der Kirchen zur selbständigen Ordnung der Kirchenmitgliedschaft nach Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 3 Satz 1 WRV durch das für alle geltende Gesetz beschränkt. Ob und inwieweit damit der Regelung der kirchlichen Mitgliedschaft auch für den innerkirchlichen Bereich Schranken gezogen sind, kann für das vorliegende Verfahren dahinstehen. Jedenfalls darf das Kirchensteuerrecht nicht an eine Mitgliedschaftsregelung anknüpfen, welche die Grundrechte des Beschwerdeführers verletzt. Die Befugnis zur Erhebung von Kirchensteuern ist ein vom Staat abgeleitetes und in den weltlichen Bereich hineinwirkendes Hoheitsrecht (BVerfGE 18, 392 (396); 19, 206 [218]; 19, 248 [251 f.]). Sie kann von den Kirchen nicht anders, als wenn der Staat sie selbst ausüben würde, nur in Einklang mit der grundgesetzlichen Ordnung, vor allem mit den Grundrechten, in Anspruch genommen werden. Dem Staat ist dabei versagt, durch Übertragung hoheitlicher Befug

BverfGE 30, 415 (423):

nisse an der Vollziehung der aus der Kirchenmitgliedschaft erwachsenden Pflichten mitzuwirken, soweit ihm eine solche Einflußnahme durch das Grundgesetz verboten ist.

Die Regelung in § 1 der Durchführungsverordnung zum Gesetz zur Vereinfachung der Kirchensteuererhebung vom 15. Juni 1955, die auf die Sammelbezeichnung "evangelisch" abstellt, ist für das vorliegende Verfahren ohne rechtliche Bedeutung. Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 6 WRV und das Gesetz zur Vereinfachung der Kirchensteuererhebung vom 28. Februar 1950 sowie die obengenannten Vereinbarungen zwischen Staat und Kirche vom 23. Mai 1957 haben den Kirchen das Recht der Erhebung von Kirchensteuern ausdrücklich nur gegenüber ihren Angehörigen zugestanden und damit insoweit auf die kirchliche Regelung abgehoben.

3. Die Anknüpfung der Kirchenmitgliedschaft nach dem Recht der Evangelisch-Lutherischen Landeskirche Schleswig-Holsteins an Taufe und Wohnsitz verletzt nicht die Grundrechte des Beschwerdeführers auf Religionsfreiheit und auf negative Vereinigungsfreiheit im religiösen Bereich.

Allerdings verbietet Art. 4 Abs. 1 und 2 GG, als Grundlage für die Kirchensteuerpflicht eine kirchliche Mitgliedschaftsregelung heranzuziehen, die eine Person einseitig und ohne Rücksicht auf ihren Willen der Kirchengewalt unterwirft. Diese Verfassungsbestimmung gewährleistet mit der Glaubens- und Bekenntnisfreiheit und mit der ungestörten Religionsausübung einen von staatlicher Einflußnahme freien Rechtsraum, in dem jeder sich eine Lebensform geben kann, die seiner religiösen und weltanschaulichen Überzeugung entspricht (BVerfGE 12, 1 [3]). Jeder darf danach über sein Bekenntnis und seine Zugehörigkeit zu einer Kirche, die durch dieses Bekenntnis bestimmt ist, selbst und frei von staatlichem Zwang entscheiden.

Die Zugehörigkeit zu der Evangelisch-Lutherischen Landeskirche Schleswig-Holsteins ist keine Zwangsmitgliedschaft. Eine solche könnte nach Art. 4 Abs. 1 GG - unbeschadet einer etwaigen theologischen Legitimierung im innerkirchlichen Bereich - nicht

BverfGE 30, 415 (424):

Grundlage der Kirchensteuerpflicht sein. Zunächst ist schon durch die Anknüpfung der Kirchensteuerpflicht an die in einer evangelisch-lutherischen Kirchengemeinde vollzogene Taufe hinreichend sichergestellt, daß ein Kirchenangehöriger für die Kirchensteuer nicht ohne oder gegen seinen Willen der steuerberechtigten Kirche zugeordnet wird. Für den Regelfall der Kindestaufe erklären die sorgeberechtigten Eltern die Bereitschaft zur Erziehung des Kindes in diesem Bekenntnis. Dabei wissen sie, daß diesem Akt herkömmlich die Bedeutung der Zugehörigkeit zu der entsprechenden Kirche beigemessen wird. Daß damit nicht auf den Willen des noch unmündigen Kindes, sondern seiner sorgeberechtigten Eltern abgehoben wird, beeinträchtigt nicht das Grundrecht des Kindes auf Glaubens- und Bekenntnisfreiheit. Insoweit handeln die Eltern kraft ihrer Elternverantwortung für das Kind, das ihrer Hilfe bedarf, um sich zu einer eigenverantwortlichen Persönlichkeit innerhalb der sozialen Gemeinschaft zu entwickeln (vgl. BVerfGE 24, 119 [144]), und sein Grundrecht auf Glaubens- und Bekenntnisfreiheit noch nicht selbst ausüben kann. Belastende Rechtsfolgen für das Kind werden an die Taufe in der Regel erst in einem Zeitpunkt angeknüpft, in dem es die Religionsmündigkeit erlangt hat und daher jederzeit durch Austritt seine Mitgliedschaft beenden kann. Wird die Mitgliedschaft gleichwohl aufrechterhalten, so liegt darin ein Element der Freiwilligkeit, das es ausschließt, von einer Zwangsmitgliedschaft zu sprechen. Eine darüber hinausgehende förmliche Beitrittserklärung nach Maßgabe der Vorschriften des bürgerlichen Rechts ist verfassungsrechtlich nicht erforderlich. Das den Kirchen durch Art. 137 Abs. 3 Satz 1 WRV in Verbindung mit Art. 140 GG verbürgte Selbstbestimmungsrecht verpflichtet den Staat zur Anerkennung ihrer Mitgliedschaftsordnung für seinen Bereich, auch soweit sie von den staatlichen Regeln für Zusammenschlüsse abweicht.

Die geschilderten Voraussetzungen für die Kirchensteuerpflicht liegen für den Beschwerdeführer vor; er ist nicht nur evangelisch-lutherisch getauft, sondern ist als 15jähriger in einer Kirchengemeinde der Evangelisch-Lutherischen Kirche im Hamburgischen

BverfGE 30, 415 (425):

Staate konfirmiert worden. In einem Zeitpunkt, zu dem er nach § 5 Satz 1 des Gesetzes über die religiöse Kindererziehung vom 15. Juli 1921 (RGBl. S. 939) selbst entscheiden konnte, zu welchem Bekenntnis er sich halten wollte, hat er sich ausdrücklich zu dieser Religionsgemeinschaft bekannt.

Auf den so erklärten Willen konnte sich auch die mitgliedschaftliche Zuordnung des Beschwerdeführers zu der Kirchengemeinde seines späteren Wohnsitzes in der Evangelisch-Lutherischen Landeskirche Schleswig-Holsteins stützen. Nach den übereinstimmenden Erklärungen der Evangelisch-Lutherischen Landeskirche Schleswig-Holsteins und der Evangelisch-Lutherischen Kirche im Hamburgischen Staate besteht zwischen ihnen Bekenntnisidentität. Durch die Aufnahme des Beschwerdeführers in die Evangelisch-Lutherische Landeskirche Schleswig-Holsteins nach seinem Wohnsitzwechsel ist deshalb eine Änderung in konfessioneller Beziehung nicht eingetreten.

Deshalb und weil der Beschwerdeführer die evangelisch-lutherische Bekenntniszugehörigkeit mit seinem Willen behalten hatte, verletzt die mitgliedschaftliche Zuordnung des Beschwerdeführers zur Evangelisch-Lutherischen Landeskirche Schleswig-Holsteins nach dem Wohnsitzwechsel auch nicht den staatskirchenrechtlichen Grundsatz, daß keine Landeskirche jemanden, der in ihr Gebiet eintritt, automatisch und ohne Rücksicht auf seinen Willen sich eingliedern kann (BVerfGE 19, 206 [217]). Zudem hat der Beschwerdeführer seinen Willen, der evangelisch-lutherischen Landeskirche seines neuen Wohnsitzes anzugehören, durch die Angaben über seine Bekenntniszugehörigkeit in den Einkommensteuererklärungen nach 1955 und durch die Kirchensteuerzahlungen zum Ausdruck gebracht.

4. Ebensowenig wurde der Beschwerdeführer nach der kirchlichen Mitgliedschaftsregelung an dem so erklärten Beitritt gegen seinen Willen für alle Zukunft festgehalten. Ohne Verfassungsverstoß haben die Verwaltungsgerichte festgestellt, daß der Beschwerdeführer nach der Regel des preußischen Gesetzes betreffend den Austritt aus den Religionsgesellschaften öffentlichen

BverfGE 30, 415 (426):

Rechts vom 30. November 1920 (GS 1921 S. 119) sich schon vor Eintritt in das Erwerbsleben aus der evangelisch-lutherischen Kirche lösen konnte. Auf die sich an § 2 Abs. 1 Satz 2 dieses Gesetzes anlehnende Vorschrift des § 6 Abs. 2 b DVO, nach der die Veranlagung und Erhebung der Kirchensteuer erst mit Ablauf des Kalenderjahrs, in dem der Austritt erklärt worden ist, endet, und die hiergegen in Rechtsprechung und Schrifttum zum Teil erhobenen verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. dazu v. Campenhausen, DÖV 1970, S. 802 f. mit weiteren Nachweisen; Hermann Weber, NJW 1970, S. 1434), braucht im vorliegenden Verfahren nicht näher eingegangen zu werden. Die Möglichkeit zum Kirchenaustritt hat er nicht wahrgenommen.

Auch wird das Grundrecht des Beschwerdeführers auf negative Vereinigungsfreiheit im weltanschaulich-religiösen Bereich nicht dadurch beeinträchtigt, daß für den Fortbestand der Kirchensteuerpflicht nach Maßgabe des kirchlichen Mitgliedschaftsrechts eine Änderung in der Bekenntnishaltung bis zu einer formgerechten Erklärung des Austritts aus der Kirche grundsätzlich ohne Bedeutung ist. Für den hier allein betroffenen weltlichen Rechtsbereich wirkt sich die Regelung nicht als eine unzulässige Mißachtung oder Beeinflussung der religiösen Überzeugung aus. Der staatlich geregelte Kirchenaustritt ist nicht darauf gerichtet, Wirkungen im innerkirchlichen Bereich herbeizuführen, sondern soll nur Wirkungen im Bereich des staatlichen Rechts auslösen. Das Verlangen nach einer förmlichen Austrittserklärung rechtfertigt sich auch durch das Bedürfnis nach eindeutigen und nachprüfbaren Tatbeständen als Grundlage der Rechts- und Pflichtenstellung des Betroffenen, soweit sie in den weltlichen Rechtsbereich hineinwirkt. Dem trägt auch Art. 136 Abs. 3 Satz 2 WRV Rechnung, der die bereits von Art. 4 GG mitumfaßte und in Art. 136 Abs. 3 Satz 1 WRV besonders hervorgehobene Freiheit, die religiöse Überzeugung zu verschweigen, u. a. zugunsten eines Fragerechts der staatlichen Behörden insoweit einschränkt, als von der Zugehörigkeit zu einer Religionsgesellschaft Rechte und Pflichten abhängen.

BverfGE 30, 415 (427):

5. Schließlich ist die Kirchensteuerpflicht auch keine "Bekenntnisverpflichtung" in dem Sinn, daß der Staat nach Art. 4 Abs. 1 und 2 GG die Weigerung des Kirchenmitglieds, Kirchensteuern zu zahlen, auch vor einer Beendigung der Kirchenmitgliedschaft zumindest dann zu berücksichtigen hätte, wenn sie auf einer spezifisch bekenntnisbezogenen Einstellung des Betroffenen zu der steuererhebenden Kirche beruht. Die Auffassung, daß der Staat in einer solchen Auseinandersetzung zwischen dem Einzelnen und seiner Kirche nicht durch Bereitstellung hoheitlicher Befugnisse zur Durchsetzung der Steuerforderungen zugunsten der Kirche Partei ergreifen darf, entspricht nicht der Gewährleistung in Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 6 WRV; sie sichert den steuerberechtigten Religionsgemeinschaften die Hilfe des Staates bei der Heranziehung ihrer Angehörigen zu Geldleistungen zu. Zwar müssen die aufgrund von Art. 137 Abs. 6 WRV erlassenen landesrechtlichen Vorschriften mit den Grundentscheidungen der Verfassung in Einklang stehen (BVerfGE 19, 206 [220]). Das ist hier der Fall. Eine durch Art. 4 GG verbotene staatliche Einflußnahme liegt jedenfalls solange nicht vor, als die Kirchenmitgliedschaft von der Willensentschließung des Kirchensteuerpflichtigen getragen wird.

Auch die übrigen Rügen des Beschwerdeführers sind unbegründet. Weder sein Grundrecht auf Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG) noch der Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 und 3 GG) wird durch die angegriffenen Entscheidungen verletzt. Die von den Verwaltungsgerichten zugrundegelegte Regelung trägt dem im Grundgesetz geordneten Verhältnis von Staat und Kirche Rechnung; sie hält sich auch sonst im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung.

II.

Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers verlangt insbesondere auch nicht der Charakter der Kirche als Körperschaft des öffentlichen Rechts (Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 5 WRV) die Anwendung der für die öffentlich-rechtlichen Körperschaften des staatlichen Bereichs geltenden mitgliedschafts

BverfGE 30, 415 (428):

rechtlichen Vorschriften. Durch die Zuerkennung dieses öffentlich-rechtlichen Status wird die Kirche anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften nicht gleichgestellt. Dieser Status soll die Eigenständigkeit und Unabhängigkeit der Kirche vom Staat sowie ihre originäre Kirchengewalt bekräftigen. Durch sie wird die Kirche weder in den Staat organisch eingegliedert, noch einer besonderen staatlichen Kirchenhoheit unterworfen (BVerfGE 18, 385 [386 f.]).

Das Vorbringen des Beschwerdeführers, daß rechtsstaatliche Grundsätze verletzt seien, weil die römisch-katholische Kirche die getauften evangelischen Christen ebenfalls für sich in Anspruch nehme und der Taufe somit die erforderliche Unterscheidungskraft als Anknüpfungspunkt für die Veranlagung zur evangelischen Kirchensteuer fehle, geht daran vorbei, daß evangelische Christen von Verfassungs wegen von der römisch-katholischen Kirche zur Kirchensteuer nicht herangezogen werden dürfen.

Müller Stein Ritterspach Haager v.Brünneck Böhmer Brox Simon

BVerfG, 24.02.1971 - 1 BvR 438/68, 1 BvR 456/68, 1 BvR 484/68, 1 BvL 40/69

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Daten

Fall:

Vereinsname

Fundstellen:

BVerfGE 30, 227; NJW 1971, 1123

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

24.02.1971

Aktenzeichen:

1 BvR 438, 456, 484/68, 1 BvL 40/69

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Über die Grenzen der gesetzgeberischen Befugnis, in Namensführung und satzungsgemäße Betätigung eines Vereins einzugreifen (Art. 9 Abs. 1 GG).
2. Zur Differenzierung zwischen Gewerkschaften und sonstigen Arbeitnehmervereinigungen beim Aufstellen von Unterschriftenquoren in Wahlvorschriften für die Selbstverwaltungsorgane der Sozialversicherung (Art. 3 Abs. 1 GG).

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 30, 227

Paginierung:

BVerfGE 30, 227 (227):

1. Über die Grenzen der gesetzgeberischen Befugnis, in Namensführung und satzungsgemäße Betätigung eines Vereins einzugreifen (Art. 9 Abs. 1 GG).

2. Zur Differenzierung zwischen Gewerkschaften und sonstigen Arbeitnehmervereinigungen beim Aufstellen von Unterschriftenquoren in Wahlvorschriften für die Selbstverwaltungsorgane der Sozialversicherung (Art. 3 Abs. 1 GG).

Beschluß

des Ersten Senats vom 24. Februar 1971

- 1 BvR 438, 456, 484/68 und 1 BvL 40/69 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. der Freien Gemeinschaft sozialversicherter Angestellter e.V., Wuppertal-Vohwinkel, Zur Waldkampfbahn 71, vertreten durch ihren ersten Vorsitzenden ... - 1 BvR 438/68 -, 2. der Mitglieder-Gemeinschaft e.V., Hannover, Brauhofstraße 11, vertreten durch ihren Vorsitzenden ... und ihren Schriftführer ... -Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Viktor Nernst, Hannover, Georgstraße 54 - 1 BvR 456/68 -; 3. der Vereinigung von Ersatzkassenmitglieder des "Vereins Merkur Nürnberg e.V." Hamburg e.V., Hamburg 33, Genslerstraße 14, vertreten durch ihren Vorstand, den Vorsitzenden ... und den stellvertretenden Vorsitzenden ... - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Günther Loebe, Hamburg-Rahlstedt, Hermann-Balk-Straße 131 - 1 BvR 484/68 - a) - aller drei Beschwerdeführerinnen - gegen § 7 Abs. 2 Satz 3 des Gesetzes über die Selbstverwaltung auf dem Gebiet der Sozialversicherung (Selbstverwaltungsgesetz - SVwG) in der Fassung vom 23. August 1967 (BGBl. I S. 917), gleichlautend mit $ 3 Abs. 2 Satz 3 des Selbstverwaltungsgesetzes in der Fassung des Art. 1 Nr. 7 des Siebenten Gesetzes zur Änderung des Selbstverwaltungsgesetzes vom 3. August 1967 (BGBl. I S. 845), b) - der Beschwerdeführerin zu 1) - außerdem gegen § 7 Abs. 3 Satz 2 des Gesetzes über die Selbstverwaltung auf dem Gebiet der Sozialversicherung

BVerfGE 30, 227 (228):

(Selbstverwatlungsgesetz - SVwG) in der Fassung vom 23. August 1967 (BGBl. I S. 917), gleichlautend mit § 4 Abs. 3 Satz 2 des Selbstverwaltungsgesetzes in der Fassung des Art. 1 Nr. 7 des Siebenten Gesetzes zur Änderung des Selbstverwaltungsgesetzes vom 3. August 1967 (BGBl. I S. 845); II. wegen derverfassungsrechtlichen Prüfung des § 7 Abs. 2 Satz 3 des Selbstverwaltungsgesetzes in der Fassung vom 23. August 1967 (BGBl. I S. 917) - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Landessozialgerichts Hamburg vom 25. November 1969 - I KRBf 18/69 verbunden mit I KRBf 19/69 und I KRBf 20/69 - 1 BvL 40/69.

Entscheidungsformel:

1. a) § 7 Absatz 2 Satz 3 des Gesetzes über die Selbstverwaltung auf dem Gebiet der Sozialversicherung (Selbstverwaltungsgesetz - SVwG) in der Fassung vom 23. August 1967 (Bundesgesetzbl. I S. 917), gleichlautend mit § 4 Absatz 2 Satz 3 des Gesetzes über die Selbstverwaltung auf dem Gebiet der Sozialversicherung (Selbstverwaltungsgesetz) in der Fassung des Artikels 1 Nr. 7 des Siebenten Gesetzes zur Änderung des Selbstverwaltungsgesetzes vom 3. August 1967 (Bundesgesetzbl. I S. 845), verletzt das Grundrecht der Beschwerdeführerinnen aus Artikel 9 Absatz 1 des Grundgesetzes.

b) § 7 Absatz 2 Satz 3 des Gesetzes über die Selbstverwaltung auf dem Gebiet der Sozialversicherung (Selbstverwaltungsgesetz - SVwG) in der Fassung vom 23. August 1967 (Bundesgesetzbl. I S. 917), gleichlautend mit § 4 Absatz 2 Satz 3 des Gesetzes über die Selbstverwaltung auf dem Gebiet der Sozialversicherung (Selbstverwaltungsgesetz) in der Fassung des Artikels 1 Nr. 7 des Siebenten Gesetzes zur Änderung des Selbstverwaltungsgesetzes vom 3. August 1967 (Bundesgesetzbl. I S. 845), ist nichtig, soweit er bestimmt, daß Arbeitnehmervereinigungen keinen Namen führen dürfen, der als Bestandteil die Bezeichnung des Versicherungsträgers oder einen den Versicherungsträger kennzeichnenden Teil dieser Bezeichnung enthält.

2. a) § 7 Absatz 3 Satz 2 des Gesetzes über die Selbstverwaltung auf dem Gebiet der Sozialversicherung (Selbstverwaltungsgesetz - SVwG) in der Fassung vom 23. August 1967 (Bundesgesetzbl. I

BVerfGE 30, 227 (229):

S. 917), gleichlautend mit § 4 Absatz 3 Satz 2 des Gesetzes über die Selbstverwaltung auf dem Gebiet der Sozialversicherung (Selbstverwaltungsgesetz) in der Fassung des Artikels 1 Nr. 7 des Siebenten Gesetzes zur Änderung des Selbstverwaltungsgesetzes vom 3. August 1967 (Bundesgesetzbl. I S. 845), verletzt das Grundrecht der Beschwerdeführerin zu 1) aus Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes.

b) § 7 Absatz 3 Satz 2 des Gesetzes über die Selbstverwaltung auf dem Gebiet der Sozialversicherung (Selbstverwaltungsgesetz - SVwG) in der Fassung vom 23. August 1967 (Bundesgesetzbl. I S. 917), gleichlautend mit § 4 Absatz 3 Satz 2 des Gesetzes über die Selbstverwaltung auf dem Gebiet der Sozialversicherung (Selbstverwaltungsgesetz) in der Fassung des Artikels 1 Nr. 7 des Siebenten Gesetzes zur Änderung des Selbstverwaltungsgesetzes vom 3. August 1967 (Bundesgesetzbl. I S. 845), ist insoweit mit Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar, als Vorschlagslisten sonstiger Arbeitnehmervereinigungen, die seit der letzten Wahl nicht mit mindestens einem Vertreter ununterbrochen in der Vertreterversammlung vertreten sind, im Gegensatz zu den Vorschlagslisten von Gewerkschaften in gleicher Lage von einer bestimmten Anzahl von Wahlberechtigten unterzeichnet sein müssen.

3. Die Bundesrepublik Deutschland hat den Beschwerdeführerinnen die notwendigen Auslagen zu erstatten.

Gründe

Gegenstand der Verfahren ist die Frage, ob die Beschwerdeführerinnen zu 1) bis 3) in verfassungswidriger Weise in ihrem Recht auf Mitwirkung bei den Wahlen der Selbstverwaltungsorgane bei den Sozialversicherungsträgern behindert worden sind. Die Beeinträchtigungen werden von allen drei Beschwerdeführerinnen in einem Zwang zur Namensänderung und von der Beschwerdeführerin zu 1) außerdem in der Benachteiligung gegen

BVerfGE 30, 227 (230):

über den Gewerkschaften bei der Einreichung von Wahlvorschlägen gesehen.

1. Bei jedem Träger der Sozialversicherung werden als Organe der Selbstverwaltung eine Vertreterversammlung und ein Vorstand gebildet (§ 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Selbstverwaltung und über Änderungen von Vorschriften auf dem Gebiet der Sozialversicherung (Selbstverwaltungsgesetz) in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. August 1952 (BGBl. I S. 427) = § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Selbstverwaltung auf dem Gebiet der Sozialversicherung (Selbstverwaltungsgesetz - SVwG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 23. August 1967 (BGBl. I S. 917). In der Krankenversicherung setzen sich die Selbstverwaltungsorgane grundsätzlich je zur Hälfte aus Vertretern der Versicherten und der Arbeitgeber zusammen (§ 2 Abs. 1 Buchst. a SVwG). Bei den Ersatzkassen werden jedoch nur Versicherte als Mitglieder der Selbstverwaltungsorgane gewählt (§ 2 Abs. 3 SVwG).

a) Bis zum Jahre 1967 konnten selbständige Vereinigungen von Arbeitnehmern mit sozial- oder berufspolitischer Zwecksetzung Vorschlagslisten zu den Wahlen einreichen, ohne daß eine Vorschrift über die Bezeichnungen solcher Vereinigungen bestand. Demgegenüber bestimmt § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG:

Arbeitnehmer- und Arbeitgebervereinigungen, die sich nach ihrer Satzung auch an den Wahlen zu den Organen der Versicherungsträger beteiligen können, dürfen keinen Namen führen, der als Bestandteil die Bezeichnung des Versicherungsträgers oder einen den Versicherungsträger kennzeichnenden Teil dieser Bezeichnung enthält.

Auch die bisherige Vorschrift über das Unterschriftenquorum wurde geändert. § 7 Abs. 3 Satz 2 SVwG lautet:

Vorschlagslisten sonstiger Arbeitnehmervereinigungen, die seit der letzten Wahl nicht mit mindestens einem Vertreter ununterbrochen in der Vertreterversammlung vertreten sind, und freie Listen müssen bei einem Versicherungsträger

BVerfGE 30, 227 (231):

mit nicht mehr als 150 Versicherten von mindestens 5 Wahlberechtigten, mit mehr als 150, aber nicht mehr als 1 000 Versicherten von mindestens 10 Wahlberechtigten, mit mehr als 1 000, aber nicht mehr als 5 000 Versicherten von mindestens 15 Wahlberechtigten, mit mehr als 5 000, aber nicht mehr als 10 000 Versicherten von mindestens 20 Wahlberechtigten, mit mehr als 10 000, aber nicht mehr als 50 000 Versicherten von mindestens 30 Wahlberechtigten, mit mehr als 50 000, aber nicht mehr als 100 000 Versicherten von mindestens 100 Wahlberechtigten, mit mehr als 100 000, aber nicht mehr als 500 000 Versicherten von mindestens 250 Wahlberechtigten, mit mehr als 500 000, aber nicht mehr als einer Million Versicherten von mindestens 500 Wahlberechtigten, mit mehr als einer Million Versicherten von mindestens 1 000 Wahlberechtigten unterzeichnet sein.

b) Das Verfahren bei den Wahlen zu den Selbstverwaltungsorganen der Sozialversicherungsträger richtet sich nach der Wahlordnung für die Sozialversicherung; sie wurde 1967 grundlegend geändert und gilt nunmehr in der Fassung vom 6. November 1967 (BGBl. I S. 1062) - im folgenden: WO -. Über die Zulassung der Vorschlagslisten entscheidet ein Wahlausschuß (§ 20 Abs. 1 WO). Ungültig ist nach § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 und 8 WO eine Vorschlagsliste,

7. deren Listenträger einen Namen führt, der als Bestandteil die Bezeichnung des Versicherungsträgers oder einen den Versicherungsträger kennzeichnenden Teil dieser Bezeichnung enthält, oder 8. die nicht von der nach § 7 Abs. 3 des Selbstverwaltungsgesetzes erforderlichen Zahl von Wahlberechtigten unterzeichnet ist.

Gegen die Zurückweisung der Vorschlagsliste durch den Wahlausschuß kann der Listenvertreter der betroffenen Liste, gegen die Zulassung einer Vorschlagsliste der Vertreter jeder anderen zugelassenen Liste Beschwerde einlegen (§ 21 Abs. 1 WO), über die ein Beschwerdewahlausschuß entscheidet (§ 22 Abs. 1 Satz 1 WO). Diese Entscheidung kann durch Klage zum Sozialgericht

BVerfGE 30, 227 (232):

angefochten werden (§ 30 Abs. 1 und 2 SVwG); jedoch ist eine solche Anfechtung nur zugleich mit einer Anfechtung der Wahl zulässig (§ 22 Abs. 4 WO).

2. Den Verfassungsbeschwerden, die sich unmittelbar gegen das Gesetz richten, liegen folgende Sachverhalte zugrunde:

a) Die Beschwerdeführerin zu 1) besteht seit 1961 unter dem Namen "Gemeinschaft von Mitgliedern der Deutschen Angestellten-Krankenkasse e. V.". Nach ihrer Satzung können Mitglieder solche Personen werden, die Mitglied der Deutschen Angestellten-Krankenkasse (Ersatzkasse) in Hamburg sind. Zu den Aufgaben des Vereins gehören unter anderem das Aufstellen und Einreichen von Vorschlagslisten für die Wahlen zu den Organen der genannten Krankenkasse und sonstigen Sozialversicherungsträgern.

Die Beschwerdeführerin beteiligte sich im Jahre 1962 an den Wahlen der Selbstverwaltungsorgane der Deutschen Angestellten-Krankenkasse und stellte 11 von insgesamt 60 Vertretern in der Vertreterversammlung. Aufgrund der geschilderten Gesetzesänderung änderte sie Ende 1967 ihren Namen in "Freie Gemeinschaft sozialversicherter Angestellter e. V.". Bei den Wahlen im Jahre 1968 erzielte sie keinen Sitz in der Vertreterversammlung.

Sie beteiligte sich auch an den Wahlen zur Vertreterversammlung der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte. Da sie 1962 keine Vorschlagsliste eingereicht und infolgedessen keinen Sitz erhalten hatte, war sie nach § 7 Abs. 3 Satz 2 SVwG gezwungen, für die von ihr zu den Wahlen 1968 eingereichte Vorschlagsliste die Unterschriften von 1 000 Wahlberechtigten beizubringen; sie gewann jedoch keinen Sitz in der Vertreterversammlung.

b) Die Beschwerdeführerin zu 2) wurde im Jahre 1957 unter dem Namen "Gemeinschaft von Mitgliedern der Kaufmännischen Krankenkasse Halle e.V.", abgekürzt "KKH-Gemeinschaft e.V.", gegründet. Die Mitgliedschaft können nach der Satzung nur Mitglieder der Kaufmännischen Krankenkasse Halle, Ersatzkasse, erwerben. Zweck des Vereins ist es unter anderem, Vorschlagslisten für die Wahlen zu den Organen der genannten Krankenkasse aufzustellen.

BVerfGE 30, 227 (233):

Bei den Wahlen im Jahre 1958 erhielt die Beschwerdeführerin 16 von insgesamt 25 Sitzen, bei denen des Jahres 1962 19 der 25 Sitze in der Vertreterversammlung. Aufgrund der gesetzlichen Neuregelung änderte sie Ende 1967 ihren Namen in "Mitgliedergemeinschaft e. V.". Bei den Wahlen 1968 errang sie 16 von 25 Sitzen.

c) Die Beschwerdeführerin zu 3) geht auf den im Jahre 1861 gegründeten "Verein Merkur Nürnberg e. V." zurück, der im Jahre 1909 die "Merkur Ersatzkasse" errichtete. Diese Ersatzkasse schloß sich im Jahre 1942 mit der "Hanseatischen Ersatzkasse von 1826" zur "Hanseatischen von 1826 und Merkur Ersatzkasse" zusammen. Der "Verein Merkur Nürnberg e. V." hatte allgemein berufspolitische Zielsetzungen; das Einreichen von Vorschlagslisten zu den Wahlen der Selbstverwaltungsorgane der Sozialversicherungsträger gehörte nicht zu seinen satzungsmäßigen Aufgaben. Um dem abzuhelfen, wurde im Jahre 1958 hauptsächlich von Mitgliedern des Vereins die Beschwerdeführerin gegründet. Sie führte zunächst die Bezeichnung "Vereinigung Merkur von Mitgliedern der Angestellten-Ersatzkassen e. V.". Über die Mitgliedschaft heißt es in der Satzung unter anderem, daß Mitglied jeder unbescholtene deutsche Staatsangehörige werden kann, der Arbeitnehmer und Mitglied einer Ersatzkasse der Angestellten ist. Die Vereinigung hat unter anderem die Aufgabe, insbesondere den nicht organisierten Mitgliedern der Angestellten-Ersatzkassen die Möglichkeit zu geben, ihr Recht auf Mitwirkung und Mitbestimmung im Rahmen des Selbstverwaltungsgesetzes wahrzunehmen; sie erstrebt die Vertretung ihrer Mitglieder in den Organen der Selbstverwaltung der Sozialversicherung.

Vor den Wahlen zu den Selbstverwaltungsorganen der Hanseatischen von 1826 und Merkur Ersatzkasse im Jahre 1962 reichte die Beschwerdeführerin zusammen mit dem Deutschen Gewerkschaftsbund eine gemeinsame Vorschlagsliste ein, auf die 14 von insgesamt 25 Sitzen in der Vertreterversammlung entfielen. Aufgrund der geschilderten Gesetzesänderung änderte die

BVerfGE 30, 227 (234):

Beschwerdeführerin ihren Namen in "Vereinigung von Ersatzkassenmitgliedern des, Vereins Merkur Nürnberg e. V.' Hamburg e. V.". Unter dieser Bezeichnung reichte sie im Jahre 1968 wiederum zusammen mit dem Deutschen Gewerkschaftsbund eine gemeinsame Vorschlagsliste zu den Wahlen der Selbstverwaltungsorgane der genannten Ersatzkasse ein. Der Wahlausschuß ließ die Vorschlagsliste zu. Auf die Beschwerde des Listenvertreters der Deutschen Angestellten-Gewerkschaft wies jedoch der Beschwerdewahlausschuß unter Berufung auf § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG, § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 WO die Liste als ungültig zurück. Damit fand die Wahl ohne Beteiligung der Beschwerdeführerin statt. Sie focht jedoch die Wahl und den Beschluß des Beschwerdewahlausschusses mit einer Klage vor dem Sozialgericht Hamburg an, das die Wahl für ungültig erklärte.

3. Gegen die ebengenannte Entscheidung des Sozialgerichts legte die beklagte Kasse Berufung ein. Das Landessozialgericht Hamburg setzte das Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG aus und legte dem Bundesverfassungsgericht die Frage vor,

ob § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG n. F. und § 20 Abs. 2 Nr. 7 WO mit den Artikeln 3 Abs. 1, 9 Abs. 1 und 2 GG vereinbar sind, soweit Arbeitnehmervereinigungen keinen Namen führen dürfen, der als Bestandteil einen den Versicherungsträger kennzeichnenden Teil der Bezeichnung des Versicherungsträgers enthält.

II.

1. Alle drei Beschwerdeführerinnen machen geltend, sie würden durch § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG in ihren Grundrechten aus Art. 9 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Dazu tragen sie im wesentlichen vor:

Die angefochtene Bestimmung beeinträchtige die Vereinigungsfreiheit. Diese umfasse auch das Recht der freien Wahl des Namens und der ungehinderten Betätigung unter diesem Namen. Durch die Neuregelung würden sie gezwungen, ihre bisher ohne Beanstandungen geführten Namen zu ändern, wenn sie ihre satzungsmäßigen Ziele, nämlich die Beteiligung an den Wahlen zu

BVerfGE 30, 227 (235):

den Selbstverwaltungsorganen, weiterverfolgen wollten. Für den Eingriff in das Grundrecht aus Art. 9 Abs. 1 GG gebe es keine Rechtfertigung. Wenn der Gesetzgeber mit der Neuregelung eine Irreführung der Wähler und damit eine Verfälschung des Wählerwillens habe verhindern wollen, so sei er über dieses Ziel weit hinausgegangen, indem er durch sein Verbot auf die Beseitigung alter, nicht irreführender Namen hingewirkt und sie, die Beschwerdeführerinnen, in ihren Wahlchancen schwer beeinträchtigt habe.

Der Gleichheitssatz sei deshalb verletzt, weil die angefochtene Vorschrift die Beschwerdeführerinnen gegenüber den Gewerkschaften, für die die Bestimmung nicht gelte, benachteilige und sich dafür kein sachlicher Grund finden lasse.

2. Die Beschwerdeführerin zu 1) macht außerdem eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG durch § 7 Abs. 3 Satz 2 SVwG geltend und trägt vor: Entgegen der früheren Rechtslage seien die sonstigen Arbeitnehmervereinigungen nicht mehr den Gewerkschaften gleichgestellt. Diese könnten nämlich auch nach neuem Recht ohne Unterschriften einer bestimmten Anzahl von Wahlberechtigten eine Liste einreichen, wogegen eine sonstige Arbeitnehmervereinigung jetzt eine bestimmte Zahl von Unterschriften beibringen müsse, wenn sie seit der letzten Wahl nicht in der Vertreterversammlung vertreten gewesen sei. Für diese verschiedene Behandlung fehle ein sachlicher Grund.

3. Das Landessozialgericht Hamburg begründet seine Vorlage wie folgt:

a) Der Name der Beschwerdeführerin zu 3) verstoße gegen § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG, da er ebenso wie der Name der "Hanseatischen von 1826 und Merkur Ersatzkasse" das kennzeichnende Wort "Merkur" enthalte. Für die Entscheidung des Gerichts komme es darauf an, ob die genannte Vorschrift mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Wenn das der Fall sei, müsse die Klage abgewiesen werden. Die Bestimmung verstoße jedoch gegen Art. 9 Abs. 1 und 2 und gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

b) Art. 9 Abs. 1 GG enthalte auch eine Institutsgarantie. Ein

BVerfGE 30, 227 (236):

wesentlicher Teil der Funktionsfreiheit eines Vereins sei das Führen eines Namens. Ein Verbot, den Namen im Rechtsverkehr zu führen, sei nur insoweit zulässig, als die Tätigkeit eines Vereins gemäß Art. 9 Abs. 2 und Art. 18 GG eingeschränkt werden könne. Die dort genannten Voraussetzungen seien jedoch nicht gegeben.

Art. 3 Abs. 1 GG sei verletzt, weil die Wahlgleichheit zwischen den Gewerkschaften und den sonstigen Vereinigungen nicht gewahrt sei. Es sei zwar ein legitimes Anliegen des Gesetzgebers, keine Zufallsbildungen von Vereinen mit fragwürdiger Zielsetzung oder kurzer Lebensdauer zu den Wahlen zuzulassen. Diesem Zweck trügen aber bereits die gesetzliche Anforderung, daß die Satzung die soziale oder berufspolitische Zwecksetzung erkennen lassen müsse (§ 7 Abs. 3 Satz 1 SVwG), und die Vorschriften über das Unterschriftenquorum Rechnung.

III.

1. Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung, der sich namens der Bundesregierung geäußert hat, hält die Verfassungsbeschwerden für unzulässig, weil die Beschwerdeführerinnen durch § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG nicht unmittelbar betroffen seien und der Rechtsweg nicht erschöpft sei. An der unmittelbaren Betroffenheit fehle es, weil die angefochtene Vorschrift zu ihrer Durchführung notwendigerweise einen besonderen Vollziehungsakt voraussetze. Es sei den Beschwerdeführerinnen zuzumuten, die Wahl anzufechten und den Rechtsweg zu beschreiten.

a) Die gegen § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG gerichteten Verfassungsbeschwerden seien auch unbegründet; denn Art. 9 Abs. 1 GG sei nicht verletzt. Die Betätigungsfreiheit der Vereinigungen werde nicht beeinträchtigt. Es bleibe den Beschwerdeführerinnen unbenommen, weiterhin für ihre Ziele zu wirken und um Wählerstimmen zu werben. Sie würden nur daran gehindert, den Gedanken, die Wahl ihrer Liste liege im Interesse der Versicherten, schlagwortartig in ihrem Namen zum Ausdruck zu bringen. Der Namenswechsel könne zwar zu einem potentiellen Verlust von

BVerfGE 30, 227 (237):

Wählerstimmen führen; darin liege jedoch lediglich eine gewisse Verschlechterung der Erfolgsaussichten.

Auch die im Vorlagebeschluß des Landessozialgerichts vertretene Auffassung halte einer Nachprüfung nicht stand. Die Namensführung eines Vereins unterliege nicht nur den Einschränkungen der Art. 9 Abs. 2 und 18 GG; vielmehr ergäben sich zahlreiche, von Verfassungs wegen zulässige Einschränkungen des Namensrechts aus dem einfachen Recht. Der Gesetzgeber habe Verfälschungen des Wahlergebnisses vermeiden und damit die mit der Beschwerdeführerin konkurrierenden Vereinigungen schützen wollen, denen ebenfalls das Grundrecht aus Art. 9 Abs. 1 GG zustehe.

Art. 3 Abs. 1 GG sei ebenfalls nicht verletzt. Der Gesetzgeber habe verhindern wollen, daß der Name des Versicherungsträgers zur Erlangung von Vorteilen bei der Wahl benutzt werde. Zur Erreichung dieses Zieles sei schwerlich ein anderes Mittel zu finden gewesen als das Verbot, einen die genannte Gefahr hervorrufenden Namen zu führen. Der Vorwurf der Willkür könne also nicht erhoben werden. Die angegriffene Vorschrift lasse sich durch verfassungskonforme Auslegung auch auf Gewerkschaften anwenden.

b) § 7 Abs. 3 Satz 2 SVwG sei ebenfalls mit dem Grundgesetz vereinbar. Die verschiedene Behandlung der Gewerkschaften und der sonstigen Arbeitnehmervereinigungen finde ihre Rechtfertigung darin, daß bei den sonstigen Arbeitnehmervereinigungen, die in der letzten Vertreterversammlung nicht vertreten gewesen seien, nur eine hinreichende Anzahl von Unterschriften einen Schluß auf die Ernsthaftigkeit des Wahlvorschlages zulasse, während bei den Gewerkschaften bereits das Vorliegen der begriffsnotwendigen Merkmale einer Gewerkschaft die für erforderlich gehaltene Gewähr biete.

2. Der Bundesvorstand der Deutschen Angestellten-Gewerkschaft hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet. Das Grundrecht aus Art. 9 Abs. 1 GG gewährleiste nicht das Recht auf freie Wahl des Namens. Selbst wenn man das aber annehme,

BVerfGE 30, 227 (238):

sei das Namensführungsrecht durch die Interessen der Allgemeinheit eingeschränkt. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG scheide deshalb aus, weil § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG auch den Gewerkschaften verbiete, prägnante Namensteile der Versicherungsträger in die Gewerkschaftsbezeichnung aufzunehmen.

Entgegen der Ansicht des Landessozialgerichts unterliege Art. 9 Abs. 1 GG nicht nur den sich aus Art. 9 Abs. 2 und aus Art. 18 GG ergebenden Schranken, sondern auch den Schranken des Art. 2 Abs. 1 GG; denn die Vereinigungsfreiheit lasse sich letztlich auf die Handlungsfreiheit zurückführen. Deshalb müsse sich die Beschwerdeführerin zu 3) auch die Einschränkungen gefallen lassen, die sich aus den Rechten der übrigen Wahlbeteiligten auf Chancengleichheit ergäben. Art. 3 Abs. 1 GG sei gleichfalls nicht verletzt, da nur das in § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG niedergelegte Namensführungsverbot dem Verfassungsauftrag gerecht werden könne, gleiche Wahlchancen zu gewährleisten.

3. Der Bundesvorstand des Deutschen Gewerkschaftsbundes hat sich wie folgt geäußert:

Das Verbot, die Bezeichnung des Versicherungsträgers als Bestandteil des Namens zu führen, sei mit Art. 9 Abs. 1 GG vereinbar. Die gebotene Abwägung ergebe, daß die öffentlichen Interessen an der Sicherung eines unverfälschten Wählerwillens überwögen. Auch Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht verletzt; denn der Gesetzgeber habe berücksichtigen dürfen, daß hinsichtlich der Namen der Gewerkschaften keine Verwechslungsgefahr bestehe.

BVerfGE 30, 227 (239):

Dagegen erscheine das Verbot, einen kennzeichnenden Teil der Bezeichnung des Versicherungsträgers im Namen zu führen, als unverhältnismäßig und von den sachlichen Erfordernissen eines ordnungsgemäßen Wahlverfahrens nicht mehr gedeckt. Damit verletze der Gesetzgeber den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und Erforderlichkeit und greife in verfassungsrechtlich unzulässiger Weise in das Grundrecht aus Art. 9 Abs. 1 GG ein. Auch der Gleichheitssatz sei verletzt, da der von der Sache her nicht gerechtfertigte weitgehende Eingriff in die Funktionsfreiheit der Vereinigung die Wahl- und Chancengleichheit nehme.

4. Der Dritte Senat des Bundessozialgerichts hält § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG für verfassungsmäßig und führt aus: Die Voraussetzungen für einen zulässigen, durch die Anwendung wahlrechtlicher Grundsätze bedingten maßvollen Eingriff in die Namensführung lägen hier vor. Die gegebenenfalls notwendig werdende Namensänderung bedeute keine unverhältnismäßige Belastung. Der vom Gesetzgeber angestrebte Zweck, Irrtümer bei den Wahlberechtigten zu vermeiden, könne durch eine andere, weniger belastende Maßnahme nicht erreicht werden.

Die Verfassungsbeschwerden und die Vorlage sind zulässig.

1. a) Alle drei Beschwerdeführerinnen wollen mit ihren Verfassungsbeschwerden § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG nur insoweit angreifen, als darin Arbeitnehmervereinigungen genannt sind. Die Beschwerdeführerinnen zu 1) und 2) wenden sich gegen die erste Alternative der genannten Vorschrift; sie führten bis zur Neuregelung die vollen Namen der Versicherungsträger als Bestandteile ihrer Vereinsnamen. Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 3) richtet sich nur gegen die zweite Alternative der Vorschrift, wonach es verboten ist, einen kennzeichnenden Teil des Namens des Versicherungsträgers als Bestandteil des Vereinsnamens zu führen.

b) In dieser Auslegung sind die Verfassungsbeschwerden zulässig; denn durch die Neuregelung sind die Beschwerdeführerinnen unmittelbar betroffen. Sie mußten ihre Namen ändern, um weiterhin an den Wahlen zu den Selbstverwaltungsorganen teilnehmen zu können. Diese rechtliche Wirkung ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz; eines besonderen Vollziehungsaktes bedarf es nicht.

c) Der Beschwerdeführerin zu 3) kann das Rechtsschutzbedürfnis auch nicht mit der Begründung abgesprochen werden, die verfassungsrechtliche Überprüfung der zweiten Alternative des § 7

BVerfGE 30, 227 (240):

Abs. 2 Satz 3 SVwG werde schon aufgrund des Vorlagebeschlusses des Landessozialgerichts erreicht. Zwischen der eine Vorschrift zulässigerweise unmittelbar angreifenden Verfassungsbeschwerde und der Vorlage, die dieselbe Vorschrift betrifft, besteht kein Ausschließlichkeitsverhältnis zugunsten der Vorlage.

2. Soweit die Beschwerdeführerin zu 1) sich gegen § 7 Abs. 3 Satz 2 SVwG wendet, ist ihre Verfassungsbeschwerde dahin auszulegen, daß sie sich gegen die Vorschrift nur insoweit richtet, als Vorschlagslisten sonstiger Arbeitnehmervereinigungen, die seit der letzten Wahl nicht mit mindestens einem Vertreter ununterbrochen in der Vertreterversammlung vertreten sind, bei einem Versicherungsträger mit mehr als einer Million Versicherten von mindestens 1 000 Wahlberechtigten unterzeichnet sein müssen. Denn die Beschwerdeführerin wollte sich an den Wahlen zur Vertreterversammlung der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte, einem Versicherungsträger der genannten Größenordnung, beteiligen.

In dieser Auslegung ist die Verfassungsbeschwerde zulässig, da die Beschwerdeführerin durch die angefochtene Vorschrift bereits gegenwärtig betroffen wird; ihre Zulassung zur Wahl wird durch die Norm erschwert.

II.

Das Landessozialgericht will die zweite Alternative des § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG und nicht auch § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 WO zur verfassungsrechtlichen Prüfung stellen. Das ergibt sich aus der Begründung des Beschlusses, die lediglich zur Verfassungswidrigkeit des § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG Stellung nimmt und am Ende die Nichtigkeit auf § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 WO als korrespondierende Vorschrift ausdehnt.

Die Vorlage ist zulässig. Zwar ist für die vom Landessozialgericht zu treffende Entscheidung die zweite Alternative des § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 WO unmittelbar und die genannte Gesetzesnorm nur mittelbar entscheidungserheblich. Jedoch liegt die verfassungsrechtliche Problematik in der Gesetzesnorm. Die Bestim

BVerfGE 30, 227 (241):

mung der Verordnung ist nur eine Ausführungsvorschrift zu der Gesetzesnorm und entspricht ihr fast wörtlich. Ist die Gesetzesvorschrift verfassungswidrig, dann gilt das auch für die entsprechende Bestimmung der Verordnung.

§ 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG verstößt gegen Art. 9 Abs. 1 GG. Außerdem verletzt § 7 Abs. 3 Satz 2 SVwG Art. 3 Abs. 1 GG.

Der Gesetzgeber hat mit § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG ohne hinreichende Rechtfertigung in den verfassungsrechtlich geschützten Bereich der Vereinigungsfreiheit eingegriffen.

1. Die Beschwerdeführerinnen sind als eingetragene Vereine Vereinigungen im Sinne von Art. 9 Abs. 1 GG. Dieses Grundrecht verbürgt nicht nur dem einzelnen Staatsbürger das Recht zum Zusammenschluß in Vereinen und Gesellschaften, sondern gewährt auch den Vereinen selbst Schutz (BVerfGE 13, 174 [175]). Es braucht nicht abschließend entschieden zu werden, wie weit dieser Schutz reicht, ob er insbesondere über die Existenz und Funktionsfähigkeit des Vereins hinaus auch jede Vereinstätigkeit als Freiheit gemeinsamen, vereinsmäßigen Handelns an sich umfaßt. Jedenfalls schützt Art. 9 Abs. 1 GG vor einem Eingriff in den Kernbereich des Vereinsbestandes und der Vereinstätigkeit, da sonst ein effektiver Grundrechtsschutz nicht bestünde. Diese Ansicht entspricht auch der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 9 Abs. 3 GG (BVerfGE 4, 96 [108]; 18, 18 [27]; 19, 303 [321 f.]; 28, 295 [305]).

2. Zu dem durch Art. 9 Abs. 1 GG geschützten Kernbereich gehört in gewissem Umfang die Namensführung. Der Name erfüllt für einen Verein im allgemeinen und für die Beschwerdeführerinnen im besonderen eine wichtige Funktion: Bei eingetragenen Vereinen ist er ein notwendiger Bestandteil der Satzung (§ 57 Abs. 1 BGB) und Voraussetzung für die Eintragung in das Vereinsregister. Er ist die Bezeichnung, unter der sich die Mit

BVerfGE 30, 227 (242):

glieder sammeln, als Verein in der Öffentlichkeit auftreten und durch die er sich von anderen Vereinen unterscheidet. Handelt es sich vor allem um alte und originelle Namen, so besteht auch ein besonderes Affektionsinteresse. Würde der Name nicht geschützt und staatlichen Eingriffen schutzlos preisgegeben, so wäre der verfassungsrechtliche Schutz für Vereine weitgehend entwertet. Die Vereine würden zwar im Zivilrecht gegenüber Angriffen von anderen Personen auf den Namen geschützt, wären aber Eingriffen des Staates gegenüber machtlos.

Neben dem Schutz des Namens gewährleistet Art. 9 Abs. 1 GG, daß der Verein die von ihm frei gewählten Aufgaben erfüllen kann.

3. § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG greift sowohl in die Namensführung als auch in die Verfolgung einer wesentlichen satzungsmäßigen Aufgabe und damit in den Schutzbereich des Art. 9 Abs. 1 GG ein.

Der Eingriff in das Namensrecht besteht jedenfalls darin, daß es den Beschwerdeführerinnen verwehrt wird, beim Einreichen von Vorschlagslisten zu den Wahlen ihren bisherigen Namen zu verwenden, wenn sie sich nicht der Gefahr aussetzen wollen, daß ihre Listen beanstandet werden. Auch wenn man in der angegriffenen Vorschrift kein allgemeines Verbot für die Namensführung erblickt, sondern darin nur ein Verbot sieht, sich unter einer bestimmten Bezeichnung an Wahlen zu beteiligen, liegt ein Eingriff in das Namensführungsrecht bei Wahlen vor. Denn wenn die Beschwerdeführerinnen sonst ihre alten Namen behalten dürften, müßten sie bei den Wahlen einen anderen Namen führen. Es würde ihnen also das Erschwernis einer doppelten Namensführung aufgebürdet. Da das Führen zweier verschiedener Namen aber kaum praktikabel und der Werbewirksamkeit abträglich ist, führt auch die einengende Auslegung des Namensverbots die Folgen eines umfassenden Namensverbots herbei, die allgemeine und nicht nur auf die Wahlen beschränkte Änderung des bisherigen Namens.

Der unmittelbare Eingriff in das Namensrecht bedeutet zugleich einen mittelbaren Eingriff in die ungehinderte Ausübung

BVerfGE 30, 227 (243):

der Vereinstätigkeit. Denn die durch den Zwang zur Namensänderung sich ergebenden Nachteile bei der Wahl waren eine typische, vorhersehbare Folge des Verbots der bisherigen Namensführung. Die Beschwerdeführerinnen sind gerade auch deswegen gegründet worden, um den nicht gewerkschaftlich organisierten Ersatzkassenmitgliedern eine Vertretung in den Selbstverwaltungsorganen der Ersatzkassen zu ermöglichen. Damit haben sie eine Aufgabe übernommen, die der Verwirklichung der Selbstverwaltung in der Sozialversicherung dient, indem sie vornehmlich einen Personenkreis zur Mitwirkung und Wahrnehmung seiner Anliegen ansprechen, der von sich aus zu einer Beteiligung nur schwer Zugang findet.

4. Wird der Verein in seinem Bestand und seiner vereinsmäßigen Betätigung durch Art. 9 Abs. 1 GG nicht nur vor einem Verbot und vor verbotsgleichen Maßnahmen, sondern auch gegen weniger weitgehende Beeinträchtigungen seines Bestandes und seiner Betätigung geschützt, so sind diesem Schutz doch auch in dem nicht durch Art. 9 Abs. 2 GG erfaßten Bereich Grenzen gesetzt. Andernfalls wäre Vereinen erlaubt, was natürlichen Personen nur innerhalb der Grenzen des Art. 2 Abs. 1 GG gestattet ist. Schon diese Überlegung führt dazu, daß es dem Gesetzgeber nicht verwehrt sein darf, der Betätigung des Vereins Schranken zu ziehen, die zum Schutz anderer Rechtsgüter von der Sache her geboten sind (so BVerfGE 19, 303 [322]; 28, 295 [306] zur Koalitionsfreiheit). Auch in dem für den Gesetzgeber überhaupt zugänglichen Bereich ist eine Vorschrift nur dann verfassungsmäßig, wenn die Interessen des Gemeinwohls, die der Staat beim Schutz anderer Rechtsgüter wahrnimmt, der Intensität des Eingriffs in die Vereinsfreiheit an Gewicht entsprechen. Im vorliegenden Fall ergibt die Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen, daß die Interessen der Beschwerdeführerinnen überwiegen.

a) Der Eingriff in die Namensführung der Beschwerdeführerinnen wirkt um so schwerer, als sie ihre früheren Namen jahrelang unbeanstandet geführt und unter ihnen beachtliche Wahl

BVerfGE 30, 227 (244):

erfolge erzielt hatten. Die ursprünglichen Namen waren zur Zeit des gesetzlichen Eingriffs fest eingeführt und in interessierten Kreisen zu bekannten Begriffen geworden. Bereits das verlangt, daß die öffentlichen Interessen von Gewicht sein müssen, wenn sie das Vorgehen des Gesetzgebers rechtfertigen sollen.

Die Tragweite des Eingriffs erhellt auch daraus, daß er die gesamte Vereinstätigkeit erheblich beeinträchtigte. Die Beschwerdeführerinnen mußten ihre Satzungen ändern, sich ihren Mitgliedern gegenüber unter einem neuen Namen darstellen und erhebliche Anstrengungen unternehmen, um Außenstehende zu veranlassen, die Vorstellungen, die sich mit dem früheren Namen verknüpft haben, auf den neuen Namen zu übertragen. Dafür stand den Beschwerdeführerinnen nur ein verhältnismäßig kurzer Zeitraum zur Verfügung. Zwischen der Verkündung des Gesetzes und den nächsten Wahlen lagen nur rund zehn Monate. In dieser Zeit mußten die Beschwerdeführerinnen einen neuen Namen suchen, ihn in einer Hauptversammlung beschließen und dann mit dem neuen Namen den Wahlkampf bestreiten. Unter diesen Umständen ist es nicht ausgeschlossen, daß die Rückschläge, die die Beschwerdeführerinnen bei den Wahlen des Jahres 1968 gegenüber den Wahlen des Jahres 1962 hinnehmen mußten, mindestens zum Teil auf den Eingriff des Gesetzgebers zurückzuführen sind.

b) Welche Gefahren der Gesetzgeber mit der angegriffenen Vorschrift bekämpfen wollte, ist aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes zu entnehmen (vgl. Begründung zu Art. 1 Nr. 7 des Regierungsentwurfs, BTDrucks. V/1674 S. 19; Prot. der 42. Sitzung des Bundestagsausschusses für Sozialpolitik vom 10. Mai 1967, S. 25; Kurzprot. der 44. Sitzung desselben Ausschusses vom 21. Juni 1967, S. 17 f.). Einmal sollte verhindert werden, daß bei Wählern wegen gewisser Übereinstimmungen zwischen den Namen von Vereinigungen und denen von Versicherungsträgern der Eindruck erweckt würde, daß zwischen beiden nähere Verbindungen bestünden, die die Wahl einer solchen Vereinigung als vorteilhaft erscheinen ließen; es sollten gleiche Wahlchancen für

BVerfGE 30, 227 (245):

alle Vorschlagslisten geschaffen werden. Zum anderen spielte die Überlegung eine Rolle, wie dem Tätigwerden unerwünschter Zufallsbildungen vorgebeugt werden könne. Es sollte vermieden werden, daß sich spontan Vereinigungen ohne Sachprogramm und ohne Interesse an sachlicher Arbeit in den Selbstverwaltungsorganen lediglich aus zweckfremden Gesichtspunkten, wie etwa zu radikaler politischer Agitation, bildeten und sich zur Steigerung ihrer Wahlaussichten attraktive, an die Bezeichnung des Versicherungsträgers angelehnte Namen zulegten.

Um der zuletzt genannten Gefahr vorzubeugen, bedurfte es des Eingriffs in das Namensrecht und die ungehinderte Wahlbeteiligung der Beschwerdeführerinnen nicht. Von ihnen her drohte eine solche Gefahr nicht. Ihre Gründungen fielen zwar in die Zeit kurz vor früheren Wahlen. Sie hatten sich aber durch jahrelanges Bestehen, kontinuierliche Vereinsarbeit, beständige Mitwirkung in den Vertreterversammlungen und eine darauf gerichtete Aufgabenstellung in ihren Satzungen längst als dauernde, ernsthafte Sachwalter erlaubter und anerkannter Interessen ausgewiesen. Der Gesetzgeber war auch nicht gezwungen, durch Vorkehrungen gegen Zufallsbildungen die Beschwerdeführerinnen zu treffen. Insoweit hätten Unterschriftenquoren, die Vorschrift des § 7 Abs. 3 Satz 1 SVwG über die Aufgabenstellung, längere Meldefristen für Vorschlagslisten, unter Umständen auch eine auf solche Zufallsbildungen beschränkte Regelung des Namensrechtes ausgereicht.

Das weitere Anliegen, das der Gesetzgeber mit der Verabschiedung des § 7 Abs. 2 Satz 3 SVwG verfolgte, bestand darin, eine Beeinträchtigung der Chancengleichheit bei den Wahlen zu beseitigen und zu verhindern. Die streng formal zu sehende Wahlgleichheit hat gewiß im demokratischen Staat besondere Bedeutung; sie muß auch bei den Sozialversicherungswahlen verwirklicht werden. Dazu genügte aber eine Regelung, die die Wähler vor der Gefahr der Irreführung durch den Namen schützte. Der Gesetzgeber hat es aber nicht dabei bewenden lassen, im Einzelfall wirklich irreführende Namen zu verbieten oder entsprechende

BVerfGE 30, 227 (246):

klarstellende Zusätze zu fordern. Vielmehr hat er eine unwiderlegliche Vermutung der Irreführung auch für alle die Fälle aufgestellt, in denen eine ganze oder teilweise Übereinstimmung des Namens mit dem der Kasse besteht, und zwar auch bei solchen Vereinigungen, die bereits seit längerer Zeit bei den Wählern bekannt waren und durch die eine Irreführung nicht zu befürchten war. Er ist damit über das zulässige Ziel, Irreführungen der Wähler in angemessener Weise zu verhindern, hinausgegangen. Darin liegt ein unverhältnismäßiger Eingriff in das Grundrecht der Beschwerdeführerinnen aus Art. 9 Abs. 1 GG.

II.

Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 1) hat auch insofern Erfolg, als § 7 Abs. 3 Satz 2 SVwG angegriffen wird. Denn diese Bestimmung verletzt Art. 3 Abs. 1 GG, da sie sonstige Arbeitnehmervereinigungen und Gewerkschaften bei den Unterschriftenquoren ohne sachlichen Grund verschieden behandelt.

1. Der Grundsatz der Wahlgleichheit läßt eine Differenzierung nur aufgrund wesentlicher Unterscheidungsmerkmale oder bei Vorliegen zwingender Gründe zu (BVerfGE 12, 10 [25]; 14, 121 [133]). Das gilt auch für die Wahlen im Bereich der Sozialversicherung und auch dort nicht nur für die Wahl selbst, sondern auch für das Wahlvorbereitungsverfahren und damit für das Einreichen von Vorschlagslisten.

Mit dem Grundsatz der Wahlgleichheit ist die Forderung eines angemessenen Unterschriftenquorums grundsätzlich vereinbar. Es ist auch nicht zu beanstanden, daß von neu auftretenden Wahlbewerbern eine bestimmte Zahl von Unterschriften verlangt wird, bei anderen hingegen, die schon bei der letzten Wahl Erfolg hatten, von diesem Erfordernis abgesehen wird (vgl. etwa BVerfGE 3, 19 [27]; 12, 135 [137]). Im vorliegenden Fall geht es aber um die weitere Frage, ob es sich rechtfertigen läßt, daß nur von den sonstigen Arbeitnehmervereinigungen, nicht aber von den Gewerkschaften ein Unterschriftenquorum verlangt wird, wenn

BVerfGE 30, 227 (247):

beide nicht in der letzten Vertreterversammlung vertreten waren. Das ist zu verneinen.

2. Gründe, die für die verschiedene Behandlung sprechen könnten, sind im Gesetzgebungsverfahren nicht ausdrücklich genannt worden. Sie lassen sich jedoch aus der Debatte um die Höhe des Unterschriftenquorums und aus den zum Wahlrecht des Bundes und der Länder entwickelten Gedanken zur Berechtigung des Unterschriftenquorums entnehmen. Danach dient ein Unterschriftenquorum dem Ausscheiden nicht ernsthafter oder von vornherein aussichtsloser Wahlvorschläge. Keiner dieser beiden Gesichtspunkte reicht aus, um die Ungleichbehandlung zu rechtfertigen.

a) Die Ernsthaftigkeit von Vorschlagslisten der Gewerkschaften mag allgemein als gegeben angesehen werden. Sie werden schon von ihrer Gründung her gesehen keine Zufallsbildungen sein. Es mag auch davon ausgegangen werden, daß jede Gewerkschaft Vorschlagslisten zu den Wahlen nur für solche Versicherungsträger einreicht, deren Arbeit für die Mitglieder der betreffenden Gewerkschaft von Interesse ist. Die Ernsthaftigkeit von Vorschlagslisten läßt sich jedoch für die sonstigen Arbeitnehmervereinigungen nicht ausnahmslos in Abrede stellen, wenn man bei der Beurteilung dieser Frage hier gleiche Maßstäbe wie bei den Gewerkschaften anlegt.

Wie sich aus Veröffentlichungen von Ergebnissen früherer Wahlen ergibt, bestehen zumindest bei vier Ersatzkassen Vereinigungen, die über Jahre hindurch sowie in mehreren Wahlperioden und teilweise mit hohem Anteil an der Gesamtzahl der Sitze in den Vertreterversammlungen einzelner Ersatzkassen vertreten waren. Bereits daraus ergeben sich die Ernsthaftigkeit und Dauerhaftigkeit ihrer Interessenwahrung. Ferner ist zu beachten, daß nach § 7 Abs. 3 Satz 1 SVwG sonstige Arbeitnehmervereinigungen Vorschlagslisten nur dann einreichen können, wenn sie eine Satzung haben, die ihre sozial- oder berufspolitische Zwecksetzung erkennen läßt. Wenn unter diesen Umständen eine Vereinigung bei einer Wahl einmal keinen Sitz erlangt hat, so ist nicht

BVerfGE 30, 227 (248):

einzusehen, weshalb allein deswegen die Ernsthaftigkeit ihres neuen Wahlvorschlags sollte in Zweifel gezogen werden können, während bei allen Gewerkschaften in gleicher Lage die Ernsthaftigkeit ohne weiteres angenommen wird. Bei der Beschwerdeführerin zu 1) kommt hinzu, daß sie bei der Deutschen Angestellten-Krankenkasse das Quorum nicht zu erfüllen brauchte, sondern Unterschriften nur deshalb beibringen mußte, weil sie bei einem größeren Versicherungsträger eine Vorschlagsliste einreichen wollte. Ist aber eine Vereinigung bereits bei einem Versicherungsträger vertreten, so kann um so eher die Ernsthaftigkeit ihrer Wahlvorschläge auch für andere, größere Versicherungsträger angenommen werden. Demgegenüber greift das Argument, der Erfolg bei einem Versicherungsträger besage noch nichts über die Ernsthaftigkeit des Vorschlags bei einem anderen Versicherungsträger, nicht durch. Denn es wird vom Gesetzgeber selbst auf kleinere Gewerkschaften nicht angewandt.

b) Es kann auch nicht eingewandt werden, daß die Wahlvorschläge einer jeden Gewerkschaft stets als aussichtsreich anzusehen wären, auch wenn sie in der letzten Vertreterversammlung nicht vertreten war. Zwar stellen sich die Gewerkschaften in der Regel umfassendere Aufgaben als die sonstigen Vereinigungen. Dafür liegen die Schwerpunkte ihrer Aufgabenstellung aber nicht auf der Teilnahme an den Wahlen in der Sozialversicherung, während die sonstigen Vereinigungen sich gerade auf dieses Gebiet konzentriert haben. Vereinigungen mit begrenzter, aber schwerpunktmäßiger Zielsetzung müssen in ihrem Bereich den Gewerkschaften mit umfassenderer, aber nicht in allen Bereichen gleich intensiver Betätigung in der Erfolgsaussicht nicht notwendig nachstehen.

Auch die wenigstens im Ausgangspunkt vorhandene Konzentration der sonstigen Vereinigungen auf ganz bestimmte Versicherungsträger rechtfertigt keine generell verschiedene Beurteilung der Erfolgsaussichten. Das beweist ein Blick auf die Wahlergebnisse. Sonstige Vereinigungen haben an verschiedenen Stellen und bei mehreren Wahlen größere Wahlerfolge erzielt als manche Ge

BVerfGE 30, 227 (249):

werkschaften. Selbst bei den letzten Wahlen zur Vertreterversammlung der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte ließ die Beschwerdeführerin zu 1), die in der letzten Vertreterversammlung keinen Sitz gehabt hatte, dem Stimmenanteil nach mehrere Gewerkschaften hinter sich; sie erzielte sogar eine größere Stimmenzahl als zwei Organisationen, die bereits in der letzten Vertreterversammlung je einen Sitz gehabt hatten.

c) Auch eine typisierende Betrachtungsweise vermag die verschiedene Behandlung von Gewerkschaften und sonstigen Arbeitnehmervereinigungen nicht zu rechtfertigen. Die im Wahlrecht gebotene formale Handhabung des Gleichheitssatzes verbietet es, Vermutungen aufzustellen, die in ihrer Allgemeinheit nachweislich nicht richtig sind. Das berechtigte Interesse des Gesetzgebers, offenbar aussichtslose Wahlvorschläge auszuschalten, darf nicht dadurch verwirklicht werden, daß diesen Wahlvorschläge seriöser Vereinigungen gleichgestellt werden und dadurch deren Recht auf Wahlgleichheit beeinträchtigt wird.

d) Auch der Einwand kann nicht als berechtigt anerkannt werden, die aussichtsreichen sonstigen Vereinigungen seien ohnehin in den Vertreterversammlungen "ihrer" Ersatzkassen dauernd vertreten, so daß die Quorenvorschrift nur Zufallsbildungen treffe. Abgesehen davon, daß man Entsprechendes auch für die Gewerkschaften sagen müßte, ist die Beschwerdeführerin zu 1) zur Zeit weder in der Vertreterversammlung "ihrer" Ersatzkasse noch in der Vertreterversammlung der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte vertreten.

e) Letztlich sind auch sonstige zwingende Gründe wie unabweisbare technische Erfordernisse eines ordnungsgemäßen Wahlverfahrens, wichtige wahlrechtspolitische, wahlsystematische oder verfassungspolitische Erwägungen, die die verschiedene Behandlung rechtfertigen könnten, nicht ersichtlich.

3. § 7 Abs. 3 Satz 2 SVwG ist daher wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG verfassungswidrig. Jedoch kann die Vorschrift nicht für nichtig erklärt werden. Zwar mag manches dafür sprechen, daß der Gesetzgeber die verschiedene Behandlung durch

BVerfGE 30, 227 (250):

Ausdehnung des Unterschriftenquorums auf die Gewerkschaften beseitigen wird. Zwingend ist das aber nicht. Die Gleichheit kann auch dadurch hergestellt werden, daß die Quorenvorschrift beseitigt oder eine Zwischenlösung etwa derart getroffen wird, daß längere Zeit bestehende Vereinigungen und Gewerkschaften vom Unterschriftenquorum ausgenommen werden.

Da für kleinere Versicherungsträger nichts anderes gelten kann als für Versicherungsträger mit mehr als einer Million Versicherten, wird der Ausspruch der Verfassungswidrigkeit auf die ganze Skala der Quorenvorschrift erstreckt.

Die Entscheidung über die Erstattung der notwendigen Auslagen beruht auf § 34 Abs. 4 BVerfGG. Erstattungspflichtig ist die Bundesrepublik Deutschland, da deren Gesetzgebungsorgane die verfassungswidrigen Vorschriften erlassen haben.

Müller Stein Ritterspach Haager v. Brünneck Böhmer Brox Simon

BVerfG, 26.05.1970 - 2 BvR 664/65

Administration — Tue, 16 Apr 2024 16:03:17 +0000

Daten

Fall:

Mitgliederwerbung I

Fundstellen:

BVerfGE 28, 295; NJW 1970, 1635; DB 1970, 1443

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

26.05.1970

Aktenzeichen:

2 BvR 664/65

Entscheidungstyp:

Beschluss

Richter:

Seuffert, Leibholz, Geller, v. Schlabrendorff, Rupp, Geiger, Kutscher, Rinck

1. Zu der den Koalitionen und ihren Mitgliedern verfassungsrechtlich gewährleisteten Betätigung gehört auch die Werbung neuer Mitglieder. Der Gesetzgeber kann dieses Betätigungsrecht beschränken, soweit es zum Schutz anderer Rechtsgüter von der Sache her geboten ist.
2. Es ist mit Art. 9 Abs. 3 GG vereinbar, daß gewerkschaftlich organisierten Personalratsmitgliedern untersagt wird, während der Dienstzeit in ihrer Dienststelle Mitglieder für ihre Gewerkschaft zu werben.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 28, 295

Paginierung:

BVerfGE 28, 295 (295):

2. Es ist mit Art. 9 Abs. 3 GG vereinbar, daß gewerkschaftlich organisierten Personalratsmitgliedern untersagt wird, während der Dienstzeit in ihrer Dienststelle Mitglieder für ihre Gewerkschaft zu werben.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 26. Mai 1970

- 2 BvR 664/65 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Betriebsaufsehers Günther K ... - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Adolf Arndt, Berlin 33, Milowstraße 1 - gegen den Beschluß des Verwaltungs

BVerfGE 28, 295 (296):

gerichts Gelsenkirchen - Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen - vom 22. Juli 1963 - PVB 1/63 - ; 2. den Beschluß des Oberwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen - Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen - vom 28. Oktober 1963 - CB 3/63 -; 3. den Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Juli 1964 - VII P 1.64 -; 4. den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen - Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen - vom 16. November 1964 - CB 8/64 -; 5. den Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Oktober 1965 - VII P 1.65 -.

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe:

A. - I.

1. Der Beschwerdeführer war im Jahre 1963 Personalratsvorsitzender beim Bahnhof D. Er ist Mitglied der Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands im Deutschen Gewerkschaftsbund. Die in der Dienststelle ebenfalls vertretene Gewerkschaft Deutscher Bundesbahnbeamten und Anwärter im Deutschen Beamtenbund beantragte am 14. Mai 1963 beim Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, den Beschwerdeführer gemäß § 26 des Personalvertretungsgesetzes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) - PersVG - aus dem Personalrat auszuschließen, weil er durch nachhaltige Werbung für seine Gewerkschaft ein grobe Pflichtverletzung begangen habe. Nach Vernehmung der als Fernschreiberin im Bahnhof D. - Hauptbahnhof tätigen X ..., die der Beschwerdeführer als Mitglied für seine Gewerkschaft geworben hatte, gab das Verwaltungsgericht dem Antrag durch Beschluß vom 22. Juli 1963 statt. Auf die Beschwerde des Beschwerdeführers hob das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster den Beschluß des Verwaltungsgerichts am 28. Oktober 1963 wegen fehlerhafter Besetzung der Fachkammer für Personalvertretungssachen auf. In der Sache gab es jedoch dem Antrag ebenfalls statt. Auf die Rechtsbeschwerde hob das Bundesverwaltungsgericht den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts am

BVerfGE 28, 295 (297):

10. Juli 1964 mit der Begründung auf, der Ausschluß aus dem Personalrat hätte nicht auf eine Beweisaufnahme vor der nicht vorschriftsmäßig besetzten Fachkammer des Verwaltungsgerichts gestützt werden dürfen.

2. Die Beteiligten nahmen das Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht wieder auf. Nach erneuter Vernehmung der Zeugin X ... hob das Gericht am 16. November 1964 den Beschluß des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 22. Juli 1963 wiederum auf. Da die Amtszeit des im Jahre 1963 amtierenden Personalrats inzwischen abgelaufen war, stellte es nunmehr fest, daß beim Beschwerdeführer die Voraussetzungen für einen Ausschluß aus dem Personalrat vorgelegen hätten. Das Gericht ging von folgendem Sachverhalt aus:

Der Beschwerdeführer sei als Personalratsvorsitzender vom Dienst freigestellt gewesen. Er habe sich der Zeugin X ... bei Dienstantritt als Personalratsvorsitzender vorgestellt. Etwa zwei Monate danach habe er sie mehrfach während des Dienstes aufgesucht und sie gefragt, ob sie in die Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands eintreten wolle. Einmal habe er einen nicht ausgefüllten Aufnahmeschein mitgebracht, den die Zeugin jedoch nicht unterschrieben habe, weil sie sich ihre Entscheidung noch überlegen wollte. Später habe sie den Beschwerdeführer von sich aus um einen neuen Aufnahmeschein gebeten. Der Beschwerdeführer habe der Zeugin daraufhin einen schon ausgefüllten Aufnahmeschein gebracht, den sie sofort unterschrieben habe. Der Beschwerdeführer habe die Zeugin nicht mehr auf sein Personalratsamt hingewiesen und ihr weder Vorteile versprochen noch Nachteile angedroht. Der Zeugin sei zu dieser Zeit nicht bekannt gewesen, daß in der Dienststelle neben der Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands noch eine andere Gewerkschaft vertreten sei.

Zur Begründung seines Beschlusses führte das Oberverwaltungsgericht aus: Der Beschwerdeführer habe nachhaltig für seine Gewerkschaft geworben. Dadurch sowie durch die Nichterwähnung der anderen Gewerkschaft habe er gegen seine Pflicht verstoßen, sich für die Wahrung der Vereinigungsfreiheit aller Be

BVerfGE 28, 295 (298):

diensteten einzusetzen (§ 56 Abs. 2 PersVG). Sein Verhalten sei auch geeignet gewesen, den Frieden der Dienststelle zu gefährden (§ 55 PersVG).

3. Durch Beschluß vom 1. Oktober 1965 (BVerwGE 22, 96) wies das Bundesverwaltungsgericht die Rechtsbeschwerde des Beschwerdeführers zurück.

Das Gericht ließ im Ergebnis offen, ob der Beschwerdeführer gegen die Pflicht, sich für die Wahrung der Vereinigungsfreiheit der Bediensteten einzusetzen, oder gegen das Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit von Dienststelle und Personalrat (§ 55 PersVG) verstoßen habe. Entscheidend sei, daß er als Vorsitzender des Personalrats in besonderer Weise darüber habe wachen müssen, daß jede unterschiedliche Behandlung von Personen wegen ihrer politischen oder gewerkschaftlichen Betätigung oder Einstellung unterbleibe (§ 56 Abs. 1 Satz 1 PersVG). Diese Pflicht zu gewerkschaftlicher Neutralität habe er verletzt.

Der Beschwerdeführer habe nachhaltig und gezielt für seine Gewerkschaft geworben. Dadurch habe er die Zeugin bei Berücksichtigung des Gewichts seines Amtes und der mit ihm verbundenen Möglichkeiten, Einfluß auf das berufliche Schicksal der Bediensteten zu nehmen, in eine Situation gebracht, die geeignet gewesen sei, die Freiheit ihrer Willensentschließung zu beeinträchtigen und ihr Vertrauen in seine objektive und gewerkschaftlich neutrale Amtsführung zu zerstören. Die zwischen den einzelnen Gewerkschaften bestehenden Rivalitäten seien schon an sich geeignet, das Vertrauen der Bediensteten in die neutrale Amtsführung der gewerkschaftlich gebundenen Personalratsmitglieder zu belasten. Deshalb gehöre es zu den wichtigsten Pflichten eines jeden Personalratsmitgliedes, alles zu vermeiden, was geeignet sei, eine solche Vorstellung zu nähren. Die Interessen einzelner Gewerkschaften dürften bei der Ausübung der Beteiligungsrechte keine Rolle spielen. Wer als Personalratsmitglied diese Grundsätze nicht beachte, werde nicht nur in seiner eigenen Amtsführung unglaubwürdig, sondern stelle auch die Institution der

BVerfGE 28, 295 (299):

Personalvertretung in Frage und sei als Mitglied des Personalrats nicht tragbar.

II.

Mit der Verfassungsbeschwerde wendet sich der Beschwerdeführer gegen den Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Oktober 1965 und gegen alle vorangegangenen Entscheidungen. Er rügt Verletzung seiner Grundrechte aus Art. 9 Abs. 3 und Art. 5 Abs. 1 GG.

1. a) Die Bildung von Koalitionen sei von der Verfassung erwünscht und für eine freiheitliche Ordnung des Arbeitslebens unentbehrlich. Da Art. 9 Abs. 3 GG ein politisches Gebot enthalte, könne die Befugnis des einzelnen, den Koalitionen fernzubleiben, nicht in gleicher Weise geschützt sein wie die Bildung der Koalitionen. Zur Koalitionsfreiheit gehöre die Befugnis, für die Koalitionen zu werben; nur durch Werbung werde die Entstehung und der Bestand der Koalitionen gesichert. Soweit der Dienst nicht gestört werde, sei auch das persönliche werbende Gespräch mit Kollegen in den Diensträumen und während der Dienstzeit erlaubt. Der Arbeitnehmer habe in der Dienststelle nicht nur seine Dienstpflichten zu erfüllen, sondern dürfe dort auch seine betriebsbezogenen Rechte aus der Mitgliedschaft in einer Koalition ausüben.

Das Personalvertretungsgesetz beschränke die Koalitionsfreiheit nicht, sondern solle bei ihrer Verwirklichung helfen. Das Gesetz erkenne an mehreren Stellen die Mitwirkung der Gewerkschaften an der Arbeit der Personalräte ausdrücklich an. Die legitime Rolle der Gewerkschaften im Personalvertretungswesen trete nicht zuletzt bei Personalratswahlen in Erscheinung. Auch bei der Wahl des Beschwerdeführers sei seine allen Bediensteten bekannte Mitgliedschaft in einer bestimmten Gewerkschaft der Grund für das ihm entgegengebrachte Vertrauen gewesen. Die Neutralitätspflicht (§ 56 Abs. 1 Satz 1 PersVG) solle die gewerkschaftliche Tätigkeit als wertvoll schützen, nicht aber die Gewerkschaften aus den Dienststellen möglichst weitgehend ausschließen.

BVerfGE 28, 295 (300):

b) Das durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützte Recht des Beschwerdeführers, Mitglieder für seine Gewerkschaft zu werben, werde verletzt, wenn ihm das werbende kollegiale Gespräch während des Dienstes mit Rücksicht auf sein Amt als Personalratsvorsitzender untersagt werde. Durch die Annahme dieses Amtes habe er sich keinen mit der Bedeutung der Koalitionsfreiheit unvereinbaren Beschränkungen seines Grundrechts unterworfen Nur insoweit, als er "als Personalratsvorsitzender" handle und Aufgaben der Institution "Personalrat" erfülle, habe er besondere Pflichten zu beachten; nur insoweit stehe ihm das Grundrecht aus Art. 9 Abs. 3 GG nicht zu. Als Person bleibe er weiterhin Träger dieses Grundrechts.

Die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte verkenne die Grundwertentscheidung des Art. 9 Abs. 3 GG und führe letztlich zur Inkompatibilität von Gewerkschaftszugehörigkeit und Tätigkeit im Personalrat. Die Mitgliedschaft in einer Gewerkschaft sei vereinbar mit der Zugehörigkeit zum Personalrat; sie dürfe nicht als schon "an sich" belastend für das Personalratsamt behandelt werden. Dies widerspreche dem Menschenbild des Grundgesetzes, das als Teil der personalen Würde des Menschen die Fähigkeit anerkenne, Spannungen aus dem Zusammentreffen verschiedener Eigenschaften auszugleichen. Ein Vorrang des Amtes vor der persönlichen Grundrechtsposition bestehe nicht. Die Amtspflicht schließe die Freiheit nicht aus, soweit amtliche Kompetenz und Freiheit erkennbar voneinander getrennt würden. Das Personalvertretungsgesetz lege den Mitgliedern des Personalrats für ihr Verhalten außerhalb ihres Amtes keine Schranken auf.

Die Beweisaufnahme habe keinen Anhalt dafür erbracht, daß der Beschwerdeführer bei seinen Gesprächen mit der Zeugin in Ausübung seines Amtes als Personalratsvorsitzender gehandelt und sein Amt als Mittel der Werbung eingesetzt oder eine Möglichkeit dazu auch nur angedeutet habe oder daß aus der Sicht der Zeugin ein solcher Eindruck habe entstehen können. Die Annahme, das Verhalten des Beschwerdeführers könnte - aus der Sicht der Bediensteten - Folgen für seine spätere Amtsführung

BVerfGE 28, 295 (301):

haben oder seine Glaubwürdigkeit und das Vertrauen in seine neutrale Amtsführung erschüttern, sei nicht berechtigt. Weder die Zeugin noch die Bediensteten insgesamt dürften so eingeschätzt werden, daß sie jede Werbung als "Druck" auffaßten und nur in Angst vor den Gewerkschaften und den Personalräten lebten. Gewerkschaften und Personalräte seien Interessenvertreter und nicht Gegenspieler der Bediensteten. Der Beschwerdeführer habe das in ihn gesetzte Vertrauen nicht beeinträchtigt; andernfalls wäre er nicht in sein Amt wiedergewählt worden.

Die präventive Sicherung der Bediensteten gegen mögliche Machtmißbräuche des Personalrats oder den bösen Anschein solcher Mißbräuche erhebe die Unfreiheit zum Prinzip und verstoße gegen das Übermaßverbot. Einen "bösen Anschein" könnte das Handeln des Beschwerdeführers nur dann erwecken, wenn jede Koalitionsbetätigung eines Personalratsmitgliedes die Vermutung des Mißbrauchs der Amtsmacht gegen sich hätte. Erkenne man aber eine solche Vermutung an, so untersage man Personalratsmitgliedern im Widerspruch zu Art. 9 Abs. 3 GG grundsätzlich und allgemein jede Koalitionsbetätigung. Von einer "Gefährlichkeit" des Personalratsamtes, der mit einem weitgehenden Verbot gewerkschaftlicher Betätigung begegnet werden müsse, könne im übrigen keine Rede sein; hierfür seien die Befugnisse des Personalrats in personellen Angelegenheiten der Bediensteten zu begrenzt.

2. Die Mißbilligung der Werbung für eine Gewerkschaft greife auch in das Recht des Beschwerdeführers auf freie Meinungsäußerung ein. Die Werbung für den Beitritt zu einer Koalition sei eine Meinungskundgabe. Das Personalvertretungsgesetz als allgemeines Gesetz müsse im Licht der überragenden Bedeutung der freien Meinungsäußerung ausgelegt werden.

III.

Die Gewerkschaft Deutscher Bundesbahnbeamten und Anwärter im Deutschen Beamtenbund hat sich wie folgt geäußert:

1. Die Koalitionsfreiheit sei schon wegen der bedeutenden Auswirkungen der Bildung und des Handelns der Koalitionen nicht

BVerfGE 28, 295 (302):

schrankenlos gewährleistet. Sie werde begrenzt durch Rechtsgüter und Ziele, die ebenso wertvoll seien wie sie selbst. Hierzu gehöre die Reinheit und Freiheit der Personalratsämter und die negative Koalitionsfreiheit, d. h. die Freiheit, über den Beitritt zu einer Vereinigung ohne Druck oder Anschein von Druck frei entscheiden zu können. Ein "gefährliches Amt" wie das eines Personalratsvorsitzenden dürfe der Gesetzgeber auf die Amtlichkeit beschränken und in diesem Umfang die Koalitionsfreiheit ausschließen.

Der Beschwerdeführer habe durch die Wahl in den Personalrat, für welche die Mitgliedschaft in einer Gewerkschaft nach dem Gesetz belanglos sei, einen neuen Status innerhalb der Gesamtheit der Bediensteten erhalten. Dieser schließe alle anderen Eigenschaften außer der Betriebs- und Gruppenzugehörigkeit aus. Der Beschwerdeführer sei nun auf die ihm durch die Wahl übertragenen Amtsbefugnisse beschränkt. Diese Reinheit und Freiheit der Amtserlangung und Amtsführung sei angesichts der bedeutsamen Aufgaben des Personalrats in personellen Angelegenheiten der Bediensteten notwendig, um sein Ansehen und das Vertrauen in seine unparteiische Amtsführung zu wahren.

Personalratsamt und Gewerkschaftszugehörigkeit seien zwar miteinander vereinbar, dürften aber während der Anwesenheit in der Dienststelle nicht gleichzeitig aktualisiert werden. Nur so könne der "böse Anschein", zwei sich gegenseitig ausschließende Rollen würden miteinander verkoppelt und amtliche Befugnisse dabei mißbraucht, vermieden werden. Ein kurzfristiges "Umschalten" von einer Eigenschaft auf die andere sei zumindest in der Sicht der Gesprächspartner nicht glaubwürdig. Der vom Dienst freigestellte Beschwerdeführer habe in der Dienststelle im Zweifel immer als Personalratsmitglied gehandelt. In dieser Eigenschaft könne er sich nicht auf seine aus der Gewerkschaftszugehörigkeit fließenden Rechte berufen.

2. Art. 5 Abs. 1 GG sei nicht verletzt, weil der Beschwerdeführer bei seinen Gesprächen mit der Zeugin keine Meinung, d. h. keine selbst erarbeitete Stellungnahme zu einem Problem geäußert habe.

BVerfGE 28, 295 (303):

B. - I.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.

Der Beschluß des Oberverwaltungsgerichts vom 16. November 1964 und der des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Oktober 1965 sehen darin, daß der Beschwerdeführer eine Fernschreiberin seiner Dienststelle als Mitglied für die Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands geworben hat, eine grobe Verletzung seiner gesetzlichen Pflichten als Mitglied des Personalrats. Sie stellen fest, daß die Voraussetzungen für seinen Ausschluß aus dem Personalrat der abgelaufenen Wahlperiode 1962/1964 vorgelegen haben. Durch diese Feststellung ist der Beschwerdeführer nach wie vor unmittelbar beschwert. Er hat ein schutzwürdiges Interesse daran, daß über die von ihm behauptete Grundrechtswidrigkeit der Beschlüsse entschieden wird.

Der Beschluß des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 22. Juli 1963 ist bereits durch die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts vom 16. November 1964, der Beschluß des Oberverwaltungsgerichts vom 28. Oktober 1963 ist durch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Juli 1964 aufgehoben worden, deren Inhalt sich in dieser Aufhebung erschöpft. Durch diese drei Gerichtsentscheidungen ist der Beschwerdeführer nicht beschwert.

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht begründet. Die Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts verletzen den Beschwerdeführer nicht in seinen Grundrechten aus Art. 9 Abs. 3 und Art. 5 Abs. 1 GG.

1. Art. 9 Abs. 3 GG schützt grundsätzlich zwar auch die Werbung neuer Mitglieder für die Koalition. Der Gesetzgeber kann jedoch die nur in einem Kernbereich verfassungsrechtlich geschützte freie Betätigung für die Koalition beschränken, soweit es zum Schutz anderer Rechtsgüter von der Sache her geboten ist. Die Bestimmungen des Personalvertretungsgesetzes über die Pflichten der Personalratsmitglieder sind auch in der Auslegung,

BVerfGE 28, 295 (304):

die das Bundesverwaltungsgericht seinem Beschluß vom 1. Oktober 1965 zugrunde gelegt hat, mit Art. 9 Abs. 3 GG vereinbar.

Art. 9 Abs. 3 GG schützt nicht nur - als Individualgrundrecht - für jedermann das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, sondern auch die Koalitionen als solche, ihren Bestand und ihr Recht, durch spezifisch koalitionsgemäße Betätigung die in Art. 9 Abs. 3 GG genannten Zwecke zu verfolgen. Art. 9 Abs. 3 GG gewährleistet weiterhin dem Einzelnen das Recht, an der verfassungsrechtlich geschützten Koalitionstätigkeit teilzunehmen (BVerfGE 19, 303 [312]).

a) Zu der den Koalitionen und ihren Mitgliedern verfassungsrechtlich gewährleisteten Betätigung gehört auch die Werbung neuer Mitglieder.

Sind auch die Koalitionen selbst in den Schutz des Grundrechts der Koalitionsfreiheit einbezogen (BVerfGE 4, 96 [101 f.]; 19, 303 [312]), wird also durch Art. 9 Abs. 3 GG nicht nur ihr Entstehen, sondern auch ihr Bestand gewährleistet (vgl. BVerfGE 13, 174 [175]), so müssen nach Sinn und Zweck der Bestimmung grundsätzlich auch diejenigen Betätigungen verfassungsrechtlich geschützt sein, die für die Erhaltung und Sicherung der Existenz der Koalition unerläßlich sind. Hierzu gehört die ständige Werbung neuer Mitglieder, auf die die Koalitionen - was keiner näheren Darlegung bedarf - zur Erhaltung ihres Bestandes angewiesen sind.

Den Koalitionen ist durch Art. 9 Abs. 3 GG die Aufgabe zugewiesen und in einem Kernbereich gewährleistet, die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen in eigener Verantwortung und im wesentlichen ohne staatliche Einflußnahme zu gestalten. Sie erfüllen dabei eine öffentliche Aufgabe. Sie haben von Verfassungs wegen einen Status, der über den der in Art. 9 Abs. 1 GG genannten Vereinigungen hinausgeht: nur ihnen steht es insbesondere zu, in Tarifverträgen durch Rechtsnormen Inhalt, Abschluß und Beendigung von Arbeitsverhältnissen sowie betriebliche und betriebsverfassungsrechtliche Fragen zu ordnen (§ 1 Abs. 1 des Tarif

BVerfGE 28, 295 (305):

vertragsgesetzes - TVG -). Die Rechtsnormen der Tarifverträge binden jedoch im allgemeinen nur die Mitglieder der Koalitionen (§ 3 TVG). Die Verwirklichung der von der Verfassung intendierten Ordnung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen durch autonome Rechtsnormen der Koalitionen setzt voraus, daß in den Koalitionen eine ausreichende Zahl von Arbeitnehmern und Arbeitgebern zusammengeschlossen ist.

Aber auch außerhalb des Bereichs der Tarifautonomie können die Koalitionen ihrer Aufgabe, durch spezifisch koalitionsgemäße Betätigung die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen zu wahren und zu fördern, um so wirksamer nachkommen, je mehr Mitglieder sie haben. Entsprechendes gilt für die den Koalitionen durch Art. 9 Abs. 3 GG gewährleistete freie Darstellung der in ihnen organisierten Gruppeninteressen gegenüber dem Staat und den politischen Parteien (BVerfGE 20, 56 [107]).

Das Bundesverfassungsgericht hat bereits entschieden, daß den Koalitionen und ihren Mitgliedern die Werbung vor Personalratswahlen in der Dienststelle durch Art. 9 Abs. 3 GG gewährleistet ist (BVerfGE 19, 303 [312 ff.]). Der Schutz des Grundrechts der Koalitionsfreiheit erstreckt sich auch auf die Werbung von Mitgliedern.

Dient die Werbung neuer Mitglieder der Sicherung des Bestandes der Koalitionen und soll sie die Voraussetzungen dafür erhalten und verbessern, daß die Koalitionen die ihnen zugewiesenen Aufgaben und die ihnen gewährleisteten Betätigungen wirksam erfüllen, so dient die Mitgliederwerbung damit doch nur mittelbar dem Zweck der Koalitionen, die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen zu wahren und zu fördern. Dieser Umstand steht der Einbeziehung der Mitgliederwerbung in den Schutz des Art. 9 Abs. 3 GG jedoch nicht entgegen (vgl. BVerfGE 19, 303 [313]).

b) Art. 9 Abs. 3 GG schützt nur einen Kernbereich der Koalitionsbetätigung (BVerfGE 18, 18 [27]; 19, 303 [321 f.]); das gilt auch für die Mitgliederwerbung.

BVerfGE 28, 295 (306):

Die Tätigkeit der Koalitionen beschränkt sich nicht auf die Individualsphäre des einzelnen Bürgers; sie ist von großer Bedeutung für die Sozial- und Wirtschaftsordnung des Gemeinwesens. Die Verfassung gewährleistet jedoch die Tätigkeit der Koalitionen nicht schrankenlos. Es ist Sache des Gesetzgebers und fällt in den Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit, die Tragweite der Koalitionsfreiheit dadurch zu bestimmen, daß er die Befugnisse der Koalitionen im einzelnen ausgestaltet und näher regelt. Dabei kann er den besonderen Erfordernissen des jeweils zu regelnden Sachbereichs Rechnung tragen. Dem Betätigungsrecht der Koalitionen dürfen aber nur solche Schranken gezogen werden, die zum Schutz anderer Rechtsgüter von der Sache her geboten sind (BVerfGE 19, 303 [322]). Regelungen, die nicht in dieser Weise gerechtfertigt sind, tasten den durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützten Kernbereich der Koalitionsbetätigung an.

So wäre es nicht gerechtfertigt, Gewerkschaftsmitgliedern grundsätzlich jede Werbung für ihre Gewerkschaft innerhalb ihrer Dienststelle und während der Dienstzeit zu verbieten. Eine Regelung, welche die Mitgliederwerbung vom Arbeitsleben in der Dienststelle vollkommen ausschlösse, würde die Gewinnung neuer Mitglieder entscheidend erschweren und die Gewerkschaften in ihrem Bestand gefährden (vgl. auch BVerfGE 19, 303 [320 f.]).

Welche Schranken der Mitgliederwerbung im einzelnen ohne Verstoß gegen Art. 9 Abs. 3 GG gezogen werden dürfen, kann hier offen bleiben. Für die vorliegende Verfassungsbeschwerde kommt es lediglich darauf an, welche Beschränkungen den gewerkschaftlich organisierten Personalratsmitgliedern bei dieser Werbung auferlegt werden können.

c) Im Beschluß vom 30. November 1965 hat das Bundesverfassungsgericht dargelegt, daß Art. 9 Abs. 3 GG den Koalitionen und ihren Mitgliedern auch das Recht gewährleistet, sich im Bereich der Personalvertretung zu betätigen. Die Tätigkeit der Per

BVerfGE 28, 295 (307):

sonalräte diene zwar nicht ausschließlich, aber doch vornehmlich dem Zweck, die Dienstbedingungen der in der Dienststelle tätigen Beamten, Angestellten und Arbeiter zu fördern. Das Personalvertretungsgesetz räume den Gewerkschaften wichtige Befugnisse in bezug auf die Personalvertretung ein. Das Gesetz gehe zudem davon aus, daß zumindest in den größeren Dienststellen und Verwaltungen die Wahlbewerber bei Personalratswahlen auf Listen kandidieren, die als Listen einer bestimmten Gewerkschaft gekennzeichnet sind, daß der Wahlkampf vor Personalratswahlen faktisch ein Wettbewerb konkurrierender Gewerkschaften ist, daß der Wahlkampf sich an Standpunkten und Argumenten dieser Gewerkschaften orientiert und von ihnen bestritten wird. Die Betätigung der Gewerkschaften bei der Personalvertretung werde vom Gesetz durch Zuweisung von Befugnissen ausdrücklich anerkannt oder doch als unerläßlich für eine wirksame Personalvertretung vorausgesetzt (BVerfGE 19, 303 [312 f.]).

Im Beschluß vom 30. November 1965 ist jedoch weiterhin dargelegt, der Gesetzgeber könne den Mitgliedern der Personalvertretungen Beschränkungen bei der Tätigkeit für ihre Koalition auferlegen (BVerfGE 19, 303 [321]). Das Gericht hat seinerzeit offengelassen, wie weit solche Beschränkungen gehen dürfen.

Mit Art. 9 Abs. 3 GG wäre es unvereinbar, wenn die gleichzeitige Mitgliedschaft in einer Personalvertretung und einer Gewerkschaft für unzulässig erklärt werden würde. Aus der den Koalitionen und ihren Mitgliedern gewährleisteten Betätigungsfreiheit im Bereich der Personalvertretung folgt weiterhin, daß Art. 9 Abs. 3 GG auch dann verletzt wäre, wenn den gewerkschaftlich organisierten Personalratsmitgliedern jegliche Betätigung für ihre Koalition untersagt wäre. Derart weitgehende Beschränkungen des Grundrechts aus Art. 9 Abs. 3 GG ließen sich nicht zum Schutz anderer Rechtsgüter, wie zum Beispiel der Wahrung des Friedens in der Dienststelle und des Vertrauens der Bediensteten in die Neutralität des Personalrats, rechtfertigen; sie wären unzulässig.

BVerfGE 28, 295 (308):

Es wäre jedoch mit Art. 9 Abs. 3 GG vereinbar, wenn der Gesetzgeber den Personalratsmitgliedern die Pflicht auferlegen würde, jegliche Werbung von Mitgliedern für ihre Koalition in der Dienststelle und während der Dienstzeit zu unterlassen. Der Gesetzgeber ist durch Art. 9 Abs. 3 GG nicht verpflichtet, eine grobe Pflichtverletzung, die zum Ausschluß aus dem Personalrat führen kann (§ 26 PersVG), erst dann anzunehmen, wenn ein Personalratsmitglied es unternimmt, unter Hinweis auf sein Amt oder unter Andeutung späterer mißbräuchlicher Ausübung seiner Befugnisse für seine Koalition Mitglieder zu werben. Gleiches gilt für die Verwaltungsgerichte bei der Auslegung und Anwendung des Personalvertretungsgesetzes. Die Besonderheiten des Amtes der Personalratsmitglieder rechtfertigen es vielmehr, ihnen jegliche Mitgliederwerbung in der Dienststelle und während der Dienstzeit als Pflichtverletzung vorzuwerfen.

Der Personalrat hat nach der bestehenden gesetzlichen Regelung in zahlreichen sozialen und personellen Angelegenheiten mitzuwirken oder mitzubestimmen (§ 61, 62, 66 ff., 70 ff. PersVG). In Personalangelegenheiten weist ihm das Gesetz eine Reihe von wichtigen Mitsprachebefugnissen zu, durch deren Ausübung der berufliche Werdegang des Bediensteten innerhalb der Dienststelle von der Einstellung bis zur Entlassung maßgeblich beeinflußt werden kann. Diese Beteiligung des Personalrats an den personellen und sozialen Angelegenheiten kann aber nur dann sinnvoll zur Gestaltung des Arbeitslebens beitragen, wenn der Personalrat gleichmäßig die Interessen aller Bediensteten vertritt und wenn das Vertrauen der Bediensteten in die Objektivität und Neutralität der Mitglieder des Personalrats nicht erschüttert wird. Das Gewicht seiner Beteiligungsrechte und seiner allgemeinen Aufgaben (§§ 56, 57 PersVG) macht es notwendig, daß der Personalrat alles vermeidet, was geeignet ist, seine Stellung als Repräsentant der Gesamtheit der Bediensteten und als neutraler Sachwalter ihrer Interessen zweifelhaft erscheinen zu lassen. Der Gesetzgeber hat deshalb die Personalräte verpflichtet, mit der Dienststelle zusammenzuarbeiten und den Arbeitsfrieden in der Dienst

BVerfGE 28, 295 (309):

stelle nicht zu gefährden (§ 55 Abs. 1 und 2 PersVG); sie dürfen das Gleichbehandlungsgebot und die Vereinigungsfreiheit der Bediensteten, für deren Wahrung in der Dienststelle sie sich einzusetzen haben (§ 56 PersVG), auch selbst nicht verletzen.

Im Hinblick auf die Einflußmöglichkeiten des Personalrats auf den beruflichen Werdegang der Bediensteten kann von den Personalratsmitgliedern in der Dienststelle ein Verhalten verlangt werden, das nicht einzelnen Bediensteten Anlaß zu der Befürchtung gibt, bei der Ausübung der gesetzlichen Beteiligungsrechte werde die Mitgliedschaft in einer bestimmten Gewerkschaft eine Rolle spielen. Ein Personalratsmitglied kann in seiner Dienststelle und während der Dienstzeit seine Eigenschaft, Mitglied des Personalrats zu sein, nicht ablegen. Dies gilt insbesondere für solche Personalratsmitglieder, die, wie der Beschwerdeführer, vom Dienst freigestellt sind (§ 42 Abs. 3 PersVG). Jede gewerkschaftliche Werbung durch ein Personalratsmitglied in der Dienststelle bringt deshalb, wenn auch unbeabsichtigt, für den werbend angesprochenen Bediensteten das Gewicht des Personalratsamtes mit ins Spiel. Es liegt nicht fern, daß aus solcher Mitgliederwerbung eine Gefahr für das notwendige Vertrauen der Bediensteten in die Neutralität des Personalrats und im Fall des Wettbewerbs mehrerer Gewerkschaften auch eine Gefahr für den Arbeitsfrieden in der Dienststelle erwachsen kann. Der Gesetzgeber darf auch einer abstrakten Gefährdung der für die Arbeit der Personalvertretungen unerläßlichen Grundlagen in der ihm geeignet erscheinenden Weise entgegenwirken.

Eine Regelung, die davon ausgeht, daß es mit den Rechten und Pflichten von Personalratsmitgliedern generell nicht zu vereinbaren ist, wenn sie während der Dienstzeit in ihrer Dienststelle unter den dort tätigen Bediensteten Mitglieder für ihre Gewerkschaft werben, überschritte also nicht die Grenzen, die Art. 9 Abs. 3 GG der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers zieht. Deshalb kann die Auslegung der personalvertretungsrechtlichen Bestimmungen über die Pflichten des Personalratsvorsitzenden, die das Bundesverwaltungsgericht seinem Beschluß zugrunde gelegt

BVerfGE 28, 295 (310):

hat, nicht gegen Art. 9 Abs. 3 GG verstoßen. Das Bundesverwaltungsgericht meint zwar, nur die nachhaltige Werbung für eine bestimmte Gewerkschaft enthalte eine grobe Verletzung der Pflichten der Personalratsmitglieder. Es ist aber eine vom Bundesverfassungsgericht nicht nachzuprüfende Frage der Auslegung einfachen Rechts, inwieweit der Gesetzgeber von der Möglichkeit, das Grundrecht des Art. 9 Abs. 3 GG für Mitglieder von Personalräten zu beschränken, im Personalvertretungsgesetz Gebrauch gemacht hat.

2. Eine Verletzung des Grundrechts des Beschwerdeführers aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG scheidet hier schon deshalb aus, weil die Betätigungen von Koalitionen und die ihrer Mitglieder durch Art. 9 Abs. 3 GG als lex specialis geschützt sind.

III.

Diese Entscheidung ist zu B II 1 c (Art. 9 Abs. 3 GG erlaubt, daß den Personalratsmitgliedern jegliche Werbung von Mitgliedern für ihre Koalition in der Dienststelle und während der Dienstzeit untersagt ist) mit 5 gegen 3 Stimmen und im übrigen einstimmig ergangen.

Seuffert Leibholz Geller v.Schlabrendorff Rupp Geiger Kutscher Rinck

Art. 9 GG - Vereinigungsfreiheit (Kommentar)

Redaktion - Team Rechtswissen — Thu, 28 Dec 2023 20:56:37 +0000

Gesetzbuch:

Gesetznummer:

(1) Alle Deutschen haben das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden.

(2) Vereinigungen, deren Zwecke oder deren Tätigkeit den Strafgesetzen zuwiderlaufen oder die sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung richten, sind verboten.

(3) ¹Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet. ²Abreden, die dieses Recht einschränken oder zu behindern suchen, sind nichtig, hierauf gerichtete Maßnahmen sind rechtswidrig. ³Maßnahmen nach den Artikeln 12a, 35 Abs. 2 und 3, Artikel 87a Abs. 4 und Artikel 91 dürfen sich nicht gegen Arbeitskämpfe richten, die zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen von Vereinigungen im Sinne des Satzes 1 geführt werden.

BVerfG, 09.10.1991 - 1 BvR 397/87

Administration — Mon, 06 Nov 2023 19:11:25 +0000

Daten

Fall:

Lohnsteuerhilfeverein

Fundstellen:

BVerfGE 84, 372; NJW 1992, 549; NVwZ 1992, 370; WM 1992, 447; DVBl 1992, 140; DB 1992, 124

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

09.10.1991

Aktenzeichen:

1 BvR 397/87

Entscheidungstyp:

Urteil

Richter:

Herzog, Henschel, Seidl, Grimm, Söllner, Dieterich, Seibert

Instanzen:

LG Bonn, 16.07.1986 - 12 O 52/86
OLG Köln, 20.02.1987 - 6 U 224/86

Das Grundrecht der Vereinigungsfreiheit (Art. 9 Abs. 1 GG) schützt auch die werbewirksame Selbstdarstellung eines Vereins. Dachverbänden von Lohnsteuerhilfevereinen kann nicht verboten werden, die Zahl ihrer Mitgliedsvereine öffentlich bekanntzugeben.

BVerfG, 30.11.1965 - 2 BvR 54/62

Redaktion — Tue, 26 Jun 2012 21:18:24 +0000

Daten

Fall:

Dortmunder Hauptbahnhof

Fundstellen:

BVerfGE 19, 303; BayVBl 1966, 127; DÖV 1966, 238; DVBl 1966, 532; JZ 1966, 401; NJW 1966, 491; PersV 1966, 79; SAE 1966, 157; ZBR 1966, 152

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

30.11.1965

Aktenzeichen:

2 BvR 54/62

Entscheidungstyp:

Bechluss

1. Art. 9 Abs. 3 GG sichert den Mitgliedern einer Koalition das Recht, an der verfassungsrechtlich geschützten Tätigkeit ihrer Koalition teilzunehmen.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 19, 303

Paginierung:

BVerfGE 19, 303 (303):

1. Art. 9 Abs. 3 GG sichert den Mitgliedern einer Koalition das Recht, an der verfassungsrechtlich geschützten Tätigkeit ihrer Koalition teilzunehmen.

2. Art. 9 Abs. 3 GG schützt einen Kernbereich der Koalitionsbetätigung im Personalvertretungswesen.

BVerfGE 19, 303 (304):

3. Gewerkschaftliche Werbung vor Personalratswahlen ist in Grenzen auch in der Dienststelle und während der Dienstzeit verfassungsrechtlich geschützt.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 30. November 1965

- 2 BvR 54/62 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Betriebsaufsehers ... - Bevollmächtigte Rechtsanwälte ... - gegen den Beschluß der Bundesdisziplinarkammer in Dortmund v. 17. Mai 1961 - XI BK 4/61 -

Entscheidungsformel:

Die gegen den Beschwerdeführer gerichtete Disziplinarverfügung des Dienststellenleiters des Bahnhofs Dortmund - Hauptbahnhof vom 25. April 1960 und der Beschluß der Bundesdisziplinarkammer XI - Dortmund - vom 17. Mai 1961 verletzen das Grundrecht des Beschwerdeführers aus Artikel 9 Absatz 3 des Grundgesetzes. Sie werden aufgehoben. Die Sache wird an die Bundesdisziplinarkammer XI - Dortmund - zurückverwiesen.

Gründe:

A. - I.

1. Der Beschwerdeführer ist Beamter, und zwar Betriebsaufseher bei der Deutschen Bundesbahn, Hauptbahnhof Dortmund. Er ist Mitglied der Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands. Im Wahlkampf für die Wahlen zur Personalvertretung am 15./16. Februar 1960 verteilte er während seiner dienstfreien Zeit auf dem Gelände des Hauptbahnhofs Dortmund Flugblätter dieser Gewerkschaft, in denen die Beamtenbesoldungspolitik des Deutschen Beamtenbundes kritisiert wurde. Dieser habe inmitten der harten Bemühungen um die Beamtenbesoldung leichtfertig einen Verzicht ausgesprochen. Die Bundesbahnbeamten sollten deshalb die Kandidaten der Gewerkschaft der Eisenbahner Deutschlands wählen und den Kandidaten der Gewerkschaft deutscher Bundesbahnbeamten und -anwärter im Deutschen Beamtenbund (künftig: Gewerkschaft deutscher Bundesbahnbeamten) das Vertrauen versagen. Eines der Flugblätter gab der Beschwerdeführer mit

BVerfGE 19, 303 (305):

der Bemerkung "Sieh dir an, wie euer Verein arbeitet" dem an der Hauptsperre beschäftigten Betriebsaufseher E ..., der der Gewerkschaft deutscher Bundesbahnbeamten angehört. E ... reichte das Flugblatt weiter an den Bundesbahninspektor W ..., den Ortsvorsitzenden seiner Gewerkschaft. W ... befand sich auf einem Kontrollgang; er stellte den Beschwerdeführer zur Rede und rügte, die Flugblattverteilung sei dienstrechtlich unzulässig.

Der Beschwerdeführer wurde durch Disziplinarverfügung des Dienststellenleiters des Hauptbahnhofs Dortmund vom 25. April 1960 mit einer Geldbuße von 5 DM bestraft, weil er gegen § 7 Abs. 2 Satz 1 der durch Verfügung der Hauptverwaltung der Deutschen Bundesbahn vom 11. November 1954 erlassenen "Allgemeinen Dienstanweisung für die Bundesbahnbeamten", Ausgabe 1958, - ADAB - verstoßen habe. Diese Bestimmung lautet:

"Die Dienstausübung darf nicht durch persönliche Gegensätze, insbesondere nicht durch solche politischer, religiöser oder gewerkschaftlicher Art, beeinträchtigt werden."

2. Seine Beschwerde blieb ohne Erfolg, ebenso seine weitere Beschwerde an den Präsidenten der Bundesbahndirektion Essen. Gegen dessen Beschwerdeentscheidung vom 14. Januar 1961 hat der Beschwerdeführer gemäß § 26 Abs. 4 Satz 1 der Bundesdisziplinarordnung (BDO) die Bundesdisziplinarkammer XI - Dortmund - angerufen und im Verfahren vor dieser Kammer die Aufhebung der Disziplinarverfügung vom 25. April 1960 beantragt. Die Kammer hat durch Beschluß vom 17. Mai 1961 die Disziplinarverfügung aufrechterhalten und die Kosten des Verfahrens dem Beschwerdeführer auferlegt. In den Gründen des Beschlusses wird ausgeführt:

Der Beschwerdeführer habe ein Flugblatt verteilt, in dem gewerkschaftliche Gegensätze ausgetragen worden seien. Dieses Flugblatt habe er auch an Bedienstete weitergegeben, die sich im Dienst befanden, so an den Betriebsaufseher E ...; W ... habe das Flugblatt während eines Kontrollgangs erhalten. Selbst wenn W ... in seiner Eigenschaft als örtlicher Vorsitzender der Gewerkschaft deutscher Bundesbahnbeamten den Beschwerdeführer zur

BVerfGE 19, 303 (306):

Rede gestellt haben sollte, so hindere das nicht, daß die dienstliche Tätigkeit des W ... durch das Flugblatt beeinträchtigt worden sei. Das Verhalten von E ... und W ... lasse deutlich erkennen, daß sie das Flugblatt und dessen Inhalt nicht unbeachtet hingenommen hätten. E ...habe sich vielmehr veranlaßt gesehen, W ... von dem Flugblatt zu unterrichten, und W ... habe den Beschwerdeführer wegen der Verteilung des Flugblattes zur Rechenschaft gezogen. Nach alledem stehe fest, daß sich E ... und W ... als Angehörige der Gewerkschaft deutscher Bundesbahnbeamten durch den Inhalt des Flugblattes betroffen und angegriffen gefühlt hätten. Es sei infolgedessen zu einer unerwünschten Austragung der Gegensätze gekommen, die zwischen den beiden Gewerkschaften bestünden. Das sei während des Dienstes von E ... und W ... geschehen, "womit feststeht, daß die Dienstausübung dieser beiden Zeugen beeinträchtigt wurde". § 7 Abs. 2 ADAB ziele darauf ab, alles vom Dienst fernzuhalten, was den Dienstablauf stören und den Betriebsfrieden beeinträchtigen könnte. Die Bestimmung werde durch eine Vereinbarung der Deutschen Bundesbahn mit den drei Eisenbahnergewerkschaften vom 16. Dezember 1954 ergänzt, nach der zur Wahrung des Betriebsfriedens gewerkschaftliche Mitteilungen nur durch Aushang am schwarzen Brett oder im Aushangkasten bekanntgemacht werden dürften und Aushänge, die Kritik an anderen Gewerkschaften übten, nicht zugelassen seien. Damit sei zugleich die Grenze für die Art und Weise jeder gewerkschaftlichen Betätigung sowohl im Wahlkampf als auch außerhalb desselben gezogen. Es komme nicht darauf an, ob der Beschwerdeführer zu der Zeit, als er die Flugblätter verteilte, selbst im Dienst gewesen sei. Für die Feststellung eines Verstoßes gegen § 7 Abs. 2 ADAB genüge es vielmehr, daß die gewerkschaftlich anders eingestellten Bediensteten, gegen die das Flugblatt gerichtet gewesen sei, sich im Dienst befunden hätten. Der Hinweis des Beschwerdeführers auf § 91 Abs. 2 des Bundesbeamtengesetzes von 1953 (BBG) und Art. 9 GG, wonach ein Beamter wegen Betätigung für seine Gewerkschaft nicht dienstlich gemaßregelt werden dürfe, gehe fehl, "weil

BVerfGE 19, 303 (307):

hierunter nur die außerdienstliche Tätigkeit für eine Gewerkschaft zu verstehen ist". Aus der eigenen Einlassung des Beschwerdeführers folge, daß er sich im vorliegenden Fall zur Ausübung seiner gewerkschaftlichen Tätigkeit gerade auf dienstliches Gebiet begeben habe. Er habe seine Dienstpflichten verletzt und sei deshalb zu Recht bestraft worden.

II.

Der Beschwerdeführer wendet sich mit seiner Verfassungsbeschwerde gegen den Beschluß der Bundesdisziplinarkammer XI vom 17. Mai 1961. Dieser Beschluß verletze ihn in seinem Grundrecht aus Art. 9 Abs. 3 GG. Die Verfassungsbeschwerde ist durch ein Gutachten von Professor R. begründet worden, in dem dargelegt wird:

Es sei anerkannt, daß Art. 9 Abs. 3 GG nicht nur das Koalitionsrecht des Einzelnen, sondern auch die Koalition als solche schütze. Schwieriger als der Kreis der Grundrechtsträger sei zu bestimmen, welche Betätigungsarten und -formen im einzelnen inhaltlich zum "Betätigungsrecht" der Koalitionen und ihrer Mitglieder gehörten. Wenn man über eine reine Wortinterpretation hinausgehe und die soziale und politische Funktion des Grundrechts in seiner geschichtlichen Entfaltung erfassen wolle, müsse man von dem inhaltlichen Bestand ausgehen, der der Koalitionsfreiheit zu Beginn der Weimarer Verfassungsepoche eigen gewesen sei. Wegen des Sozialstaatsprinzips des Grundgesetzes werde nur noch zu erwägen sein, in welchem Umfang sich dieser Bestand erweitert, nicht aber, ob er sich verringert haben könnte.

Der durch Art. 9 Abs. 3 GG verfassungsrechtlich geschützte Bestand an Betätigungsarten und -formen bestimme sich nach den Zielen, zu deren Verwirklichung der Zusammenschluß zur Koalition legitimerweise erfolgt sei. Neben dem Tarifrecht stehe im Zentrum der die Gewährung des Grundrechts motivierenden Zielsetzungen ein "prinzipielles kollektives Mitwirken der abhängigen Arbeitnehmer innerhalb der Betriebsverfassung". Dieses Mitwirkungsrecht sei bereits durch das Betriebsrätegesetz von

BVerfGE 19, 303 (308):

1920 für die inneren Betriebsangelegenheiten verwirklicht worden. Hieran habe das Betriebsverfassungsgesetz des Bundes von 1952 (BetrVG) ohne Zweifel angeknüpft.

Schon Art. 130 Abs. 3 der Weimarer Reichsverfassung habe die Forderung aufgestellt, daß die Beamten besondere Beamtenvertretungen erhalten. Das Personalvertretungsgesetz des Bundes von 1955 (PersVG) habe den Bundesbeamten die Möglichkeit einer gewissen "innerdienstlichen Mitbestimmung" verschafft und die Ausübung der Personalratsaufgaben zur dienstlichen Tätigkeit gemacht. Auch die Beamtenorganisationen und ihre Mitglieder seien in den grundrechtlichen Schutzbereich einbezogen. Bei ihnen lägen ebenso wie bei den Koalitionen der Arbeitsordnung mindestens alle diejenigen Organisationsbetätigungen im verfassungsrechtlich geschützten Bereich, die im Hinblick auf die Zielsetzung - die Verwirklichung der gesetzlich umschriebenen Mitbestimmung - unentbehrlich seien. Unentbehrlich sei die Agitation gewerkschaftlicher Zusammenschlüsse im Zusammenhang mit Personal- und Betriebsratswahlen; sie sei ebenso unentbehrlich wie die Agitation der politischen Parteien vor Parlamentswahlen. Unter den Verhältnissen der Gegenwart sei die Agitation dieser über einen entsprechenden Apparat verfügenden Zusammenschlüsse wesentliche Voraussetzung für die Artikulation von Wahlprogrammen und für die übersichtliche Darstellung der maßgeblichen, durch die Wahl zu entscheidenden oder vorzuentscheidenden Sach- und Personalfragen. Erst diese Agitation gebe den Wählern die Orientierung, die allein den Wahlakt zu einer sinnvollen Handlung machen könne.

Der Grundrechtsschutz des Art. 9 Abs. 3 GG entfalle auch nicht deshalb, weil der Beschwerdeführer als Beamter in einem "besonderen Gewaltverhältnis" stehe. Schon unter der Weimarer Reichsverfassung sei die Koalitionsfreiheit unbedenklich auch den Beamten zuerkannt worden. Heute sei außer Streit, daß sie grundsätzlich auch den Beamten zustehe. Dieses Grundrecht sei im öffentlichen Dienst nicht von vornherein eingeschränkt. Wie das Tarifvertragssystem zeige, komme dem Art. 9 Abs. 3 GG im

BVerfGE 19, 303 (309):

Arbeitsrecht zwar größere Bedeutung zu als im Recht des öffentlichen Dienstes. Das Personalvertretungsrecht und die durch dieses Recht gewährleistete Mitwirkung der Gewerkschaften sei jedoch bewußt aus dem Arbeitsrecht übernommen worden. Die Mitwirkung der Gewerkschaften im Bereich der Personalvertretung würde ihres Sinnes beraubt werden, wenn ihr der volle Schutz der Koalitionsfreiheit versagt werden würde. Das Personalvertretungsrecht setze die gewerkschaftspolitische Agitation in bezug auf Wahl und Tätigkeit des Personalrats voraus.

§ 21 PersVG gehe von einer demokratischen Wahl des Personalrats aus. Dieser Vorschrift müsse im Hinblick auf die "quasi-parlamentarische Mitsprachefunktion" des Personalrats eine materielle Schutzfunktion in dem Sinne zukommen, daß damit auch eine demokratische Willensbildung vor der Wahl geschützt werde, soweit es dabei nicht zu einer Störung des geordneten Dienstbetriebes komme. Die Isolierung des Einzelnen außerhalb des Dienstes zwinge den Wahlkampf in den Dienst hinein; nur "auf dienstlichem Gebiet" sei die notwendige Kommunikation der Einzelnen möglich. Unter den Gegebenheiten des Massenstaates und der Massengesellschaft und den damit zwangsläufig verbundenen Entpolitisierungstendenzen flüchte auch der einzelne Beamte "nach Dienst" in die unpolitische Anonymität des privaten Lebens.

Der Beschluß der Bundesdisziplinarkammer gehe von der Annahme aus, gewerkschaftliche Wahlagitation "im Dienst" und "im Betriebsgelände" sei schlechthin verboten. Damit verletze der Beschluß das Grundrecht des Beschwerdeführers aus Art. 9 Abs. 3 GG.

III.

Gemäß § 94 Abs. 2 BVerfGG wurde den Bundesministern des Innern und für Verkehr Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Der Bundesminister des Innern hat namens der Bundesregierung mitgeteilt, daß von einer Stellungnahme abgesehen werde.

Eine mündliche Verhandlung ist nicht geboten, da von ihr eine

BVerfGE 19, 303 (310):

weitere Förderung des Verfahrens nicht zu erwarten ist (§ 94 Abs. 5 BVerfGG).

B. - I.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig und begründet.

1. Nach §§ 52 ff. BBG in Verbindung mit § 7 Abs. 2 ADAB verletzt ein Beamter der Deutschen Bundesbahn die ihm obliegenden Pflichten, wenn er durch Austragung gewerkschaftlicher Gegensätze die Ausübung des Dienstes beeinträchtigt. Handelt er schuldhaft, so begeht er ein Dienstvergehen und kann disziplinär bestraft werden (§ 77 BBG). Diese Bestimmungen stehen inhaltlich mit dem Grundgesetz in Einklang. Auslegung und Anwendung dieser beamtenrechtlichen Vorschriften durch ein Disziplinargericht können vom Bundesverfassungsgericht nicht in vollem Umfang, sondern nur daraufhin überprüft werden, ob das Gericht bei seiner Entscheidung Verfassungsrecht verletzt hat. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn die Entscheidung darauf beruht, daß das Gericht Bedeutung und Tragweite eines Grundrechts verkannt hat (BVerfGE 1, 418 [420]; 7, 198 [207 ff.]; 18, 85 [92 f.]).

Der mit der Verfassungsbeschwerde angegriffene Beschluß der Bundesdisziplinarkammer verkennt die Tragweite des dem Beschwerdeführer aus Art. 9 Abs. 3 GG zustehenden Grundrechts. Gleiches gilt für die Disziplinarverfügung des Dienststellenleiters des Bahnhofs Dortmund-Hauptbahnhof vom 25. April 1960, die durch den Beschluß der Kammer aufrechterhalten wurde.

Im Beschluß wird dargelegt, § 7 Abs. 2 ADAB ziele darauf ab, alles vom Dienst fernzuhalten, was den Dienstablauf stören und den Betriebsfrieden beeinträchtigen könnte. Diese Bestimmung werde ergänzt durch eine Vereinbarung der Deutschen Bundesbahn mit den drei Eisenbahnergewerkschaften vom Dezember 1954, nach der zur Wahrung des Betriebsfriedens gewerkschaftliche Mitteilungen nur durch Aushang am Schwarzen Brett oder im Aushangkasten bekanntgemacht werden dürften und Aushänge, die Kritik an anderen Gewerkschaften übten, nicht zugelassen seien. Damit sei zugleich "die Grenze für die Art und Weise

BVerfGE 19, 303 (311):

jeder gewerkschaftlichen Betätigung sowohl im Wahlkampf als auch außerhalb desselben gezogen". Die Bundesdisziplinarkammer ist also der Ansicht, daß jegliche Werbetätigkeit für eine Gewerkschaft im Dienstbereich der Bundesbahn vor Personalratswahlen, die eine andere Gewerkschaft kritisiert, unzulässig ist. Diese Auslegung der beamtenrechtlichen Bestimmungen steht - wie noch darzulegen ist - mit Art. 9 Abs. 3 GG nicht in Einklang. Sie liegt der Entscheidung zugrunde. Die Bundesdisziplinarkammer führt zwar aus, es sei zu einer unerwünschten Austragung gewerkschaftlicher Gegensätze und zu einer Beeinträchtigung der Dienstausübung der Zeugen E ... und W ... gekommen. Die Kammer sieht die Beeinträchtigung der Dienstausübung aber lediglich darin, daß der Beschwerdeführer sich "zur Ausübung seiner gewerkschaftlichen Tätigkeit gerade auf dienstliches Gebiet begeben" habe und daß die beiden Zeugen das vom Beschwerdeführer verteilte Flugblatt und seinen Inhalt nicht unbeachtet hinnahmen; W ... habe den Beschwerdeführer zur Rechenschaft gezogen; nach alledem stehe fest, daß sich die beiden Zeugen als Angehörige der Gewerkschaft deutscher Bundesbahnbeamten durch den Inhalt des Flugblattes betroffen und angegriffen gefühlt hätten. "Infolgedessen" sei es zu einer unerwünschten Austragung gewerkschaftlicher Gegensätze und zu einer Beeinträchtigung der Dienstausübung der Zeugen gekommen. Die Bundesdisziplinarkammer läßt also die ablehnende Reaktion der gewerkschaftlich anders denkenden Zeugen genügen, um dem Beschwerdeführer eine Beeinträchtigung ihrer Dienstausübung zuzurechnen - ohne zu erwägen, ob nicht die Zeugen dienstrechtlich verpflichtet gewesen wären, ihren Dienst unbeirrt durch das vom Beschwerdeführer verteilte Flugblatt fortzusetzen. Das Verhalten des Beschwerdeführers und der Sachverhalt insgesamt können nur dann als Beeinträchtigung der Dienstausübung der Zeugen gewürdigt werden, wenn man - wie die Bundesdisziplinarkammer - unter Verkennung der Tragweite von Art. 9 Abs. 3 GG davon ausgeht, daß jegliche gewerkschaftliche Werbung im Dienstbereich der Bundesbahn vor Personalratswahlen, die an

BVerfGE 19, 303 (312):

dere Gewerkschaften kritisiert, als Störung der Dienstausübung unzulässig ist und demzufolge dienststrafrechtlich geahndet werden kann.

2. Art. 9 Abs. 3 GG gewährleistet den Koalitionen und ihren Mitgliedern das Recht, sich im Bereich der Personalvertretung zu betätigen. Hierzu gehört auch die Werbung vor Personalratswahlen in der Dienststelle.

a) Art. 9 Abs. 3 GG schützt nicht nur für jedermann und alle Berufe, also auch für die Beamten, das Recht, sich zu Koalitionen zusammenzuschließen, sondern auch die Koalition als solche und ihr Recht, durch spezifisch koalitionsgemäße Betätigung die in Art. 9 Abs. 3 GG genannten Zwecke zu verfolgen, nämlich die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen zu wahren und zu fördern (BVerfGE 4, 96 [101 f., 106]; 17, 319 [333]; 18, 18 [26]). Art. 9 Abs. 3 GG sichert aber auch dem Einzelnen das Recht, an der spezifischen Tätigkeit der Koalition in dem Bereich teilzunehmen, der für die Koalition verfassungsrechtlich geschützt ist (vgl. BVerfGE 17, 319 [333] und Wengler, Die Kampfmaßnahme im Arbeitsrecht, 1960 S. 47 f., sowie § 91 BBG).

b) Das Grundrecht der Koalitionsfreiheit kann nur solche Tätigkeiten einer Koalition schützen, die den in Art. 9 Abs. 3 GG genannten Koalitionszwecken dienen.

Die Tätigkeit der Personalräte dient zwar nicht ausschließlich, aber doch vornehmlich dem Zweck, die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen - also die Dienstbedingungen im öffentlichen Dienst der in der Dienststelle tätigen Beamten, Angestellten und Arbeiter zu wahren und zu fördern; Dienststelle und Personalrat sollen zur Erfüllung der dienstlichen Aufgaben und zum Wohle der Bediensteten vertrauensvoll zusammenarbeiten (vgl. §§ 55 ff. PersVG, insbesondere die in § 55 Abs. 1 und 3, §§ 57, 58, 66, 67, 70, 71 und 73 PersVG geregelten Befugnisse des Personalrats). Die Gewerkschaften gehören zwar nicht zu den Organen der Personalvertretung; sie haben auch nicht das Recht, als Organisationen Wahlvorschläge für die Personalratswahlen einzureichen (vgl. § 15 Abs. 4 PersVG). Das Gesetz räumt ihnen jedoch

BVerfGE 19, 303 (313):

wichtige Befugnisse in bezug auf die Personalvertretung ein (vgl. §§ 2, 17 Abs. 2, 19, 20, 22, 26 Abs. 1, 35, 38 Abs. 1, 50 Abs. 1, 55 Abs. 1, 69 PersVG; vgl. auch BVerfGE 17, 319 [334 f.]). Das Personalvertretungsgesetz geht zudem davon aus, daß zumindest in den größeren Dienststellen und Verwaltungen die Wahlbewerber auf Listen kandidieren, die als Listen einer bestimmten Gewerkschaft gekennzeichnet sind, daß der Wahlkampf vor Personalratswahlen faktisch ein Wettbewerb konkurrierender Gewerkschaften ist, daß der Wahlkampf sich an Standpunkten und Argumenten dieser Gewerkschaften orientiert und von ihnen bestritten wird (vgl. OVG Münster, AP Nr. 1 zu § 21 PersVG, sowie BAG, AP Nr. 2 zu § 19 BetrVG). Dies gilt in besonderem Maß für die Wahlen zu den Bezirks- und Hauptpersonalräten gemäß §§ 51 ff. PersVG.

Dient die Tätigkeit der Personalräte vornehmlich der Wahrung und Förderung der Dienstbedingungen und wird die Betätigung der Gewerkschaften bei der Personalvertretung vom Gesetz durch Zuweisung von Befugnissen ausdrücklich anerkannt oder doch als unerläßlich für eine wirksame Personalvertretung vorausgesetzt, so dient auch die Tätigkeit der Gewerkschaften im Personalvertretungswesen der Wahrung und Förderung der Dienstbedingungen. Dem steht nicht entgegen, daß die Gewerkschaften hier nicht unmittelbar, sondern nur mittelbar - über die Personalräte und ihre Wahl - auf die Dienstbedingungen Einfluß zu nehmen suchen. Art. 9 Abs. 3 GG unterscheidet nicht danach, ob die Koalitionen es unternehmen, die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen unmittelbar oder mittelbar zu wahren und zu fördern.

c) Art. 9 Abs. 3 GG gewährleistet den Koalitionen das Recht, die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen durch Tarifverträge festzulegen (BVerfGE 4, 96 [106]; 18, 18 [26]). Es ist umstritten, ob die Verfassungsgarantie des Art. 9 Abs. 3 GG auch Betätigungen der Koalitionen schützt, die auf andere Weise als durch Abschluß von Tarifverträgen die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen wahren und fördern sollen (bejahend: Schnorr, RdA

BVerfGE 19, 303 (314):

1955 S. 3 [9]; Nipperdey in: Hueck-Nipperdey, Lehrbuch des Arbeitsrechts, Bd. 2, 6. Aufl. 1957 S. 112; ablehnend: Nikisch, Arbeitsrecht, Bd. II, 2. Aufl. 1959 S. 58; Dietz in: Die Grundrechte, Bd. III/1 S. 417 [462]; Werner Weber in: Göttinger Festschrift für das Oberlandesgericht Celle, 1961 S. 239 [246, 249]). Das Bundesverfassungsgericht hat die Frage im Beschluß vom 14. April 1964 (BVerfGE 17, 319 [333]) für Koalitionsbetätigungen im Personalvertretungswesen noch offengelassen. Sie muß für diesen Bereich bejaht werden.

(1) Der durch das Grundrecht der Koalitionsfreiheit geschützte Betätigungsbereich der Koalitionen kann nur nach der speziellen Vorschrift des Art. 9 Abs. 3 GG bestimmt werden; Art. 2 Abs. 1 GG muß hierfür außer Betracht bleiben (vgl. BVerfGE 6, 32 [37]; 9, 73 [77]; a.A.: Nipperdey, a.a.O. S. 108 ff.; BAG, JZ 1964, 373 [374]). Bei der Bestimmung der Tragweite des Art. 9 Abs. 3 GG ist jedoch die historische Entwicklung zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 4, 96 [101 f., 106, 108]; 18, 18 [28 ff.]).

Vorläufer der Personalräte nach dem Personalvertretungsgesetz von 1955 sind einerseits die Beamtenausschüsse, die in der Zeit bis 1933 für fast alle Reichs- und Landesverwaltungen durch Verwaltungsanordnungen errichtet wurden, obwohl eine nähere reichsgesetzliche Regelung der in Art. 130 Abs. 3 der Weimarer Reichsverfassung (WRV) vorgesehenen "besonderen Beamtenvertretungen" nicht zustande kam (vgl. Daniels, HdbDStR Bd. 2 S. 41 [47]; Fitting-Heyer-Lorenzen, Personalvertretungsgesetz, 3. Aufl., Einleitung S. 16; für Preußen vgl. die bei Hue de Grais- Peters, Handbuch der Verfassung und Verwaltung in Preußen und dem Deutschen Reiche, 25. Aufl. 1930 S. 170, angegebenen Bestimmungen; für die Reichspostverwaltung, deren Regelungen als vorbildlich galten, vgl. die Erlasse vom 25. Juni 1920 [Amtsbl. S. 225] und vom 24. April 1922 [Amtsbl. S. 61]; vgl. weiterhin Molitor, Festschrift für Apelt, 1958 S. 219 [221]; Ule, Juristenjahrbuch, Bd. 2, 1961/62 S. 212 [221]). Andererseits zählen zu den Vorläufern der Personalvertretungen aber auch die Betriebsräte nach dem Betriebsrätegesetz vom 4. Februar 1920 (RGBl.

BVerfGE 19, 303 (315):

S. 147; künftig: BRG). Denn dieses Gesetz galt auch für die Angestellten und Arbeiter, die im öffentlichen Dienst standen (§ 9 BRG). Demzufolge sah § 61 BRG bei den größeren Unternehmungen und Verwaltungen des Reichs, der Länder und der Gemeindeverbände die Bildung von Einzel- und Gesamtbetriebsräten vor, den Vorläufern der heute in §§ 51 ff. PersVG geregelten Stufenvertretungen. Lediglich für die Vertretung der Beamten und der Beamtenanwärter war eine besondere gesetzliche Regelung vorgesehen (Art. 130 Abs. 3 WRV, § 10 BRG). Das Personalvertretungsgesetz von 1955 regelt hingegen die Personalvertretung sowohl für die Beamten als auch für die im öffentlichen Dienst stehenden Angestellten und Arbeiter einheitlich (§ 3 PersVG). Für diese Angestellten und Arbeiter gilt nicht das Betriebsverfassungsgesetz von 1952 (so bereits § 88 BetrVG). Das Betriebsrätegesetz von 1920 sah zudem in § 13 vor, daß gewisse Gruppen von Beamten und Beamtenanwärtern durch Rechtsverordnung den Regelungen des Betriebsrätegesetzes unterstellt werden konnten (vgl. hierzu Flatow und Kahn-Freund, Betriebsrätegesetz, 13. Aufl. 1931, - künftig: Flatow und Kahn-Freund - Anmerkungen zu § 13 BRG). § 65 BRG bestimmte, daß in "gemeinsamen Angelegenheiten" Betriebsrat und Beamtenvertretung zur gemeinsamen Beratung zusammentreten konnten. Bei der Würdigung der historischen Entwicklung des Personalvertretungswesens müssen also auch die Betriebsräte und die Tätigkeit der Gewerkschaften in dem durch das Betriebsrätegesetz von 1920 geregelten Bereich berücksichtigt werden.

(2) Die Weimarer Reichsverfassung von 1919 bestätigte den Sieg der parlamentarischen Demokratie über die revolutionäre Rätebewegung. Die Räte waren weitgehend aus dem Bereich der Politik und der politischen Organisation von Staat und Wirtschaft verdrängt worden (vgl. hierzu Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs, 14. Aufl. 1933, Einleitung S. 11 ff., sowie Anmerkungen zu Art. 165; Meinecke und W. Jellinek, HdbDStR Bd. 1, §§ 10, 11 und 12; Tormin, Zwischen Rätediktatur und sozialer Demokratie, 1954, insbesondere S. 134; von Oertzen,

BVerfGE 19, 303 (316):

Betriebsräte in der Novemberrevolution, 1963). Art. 165 WRV beschränkte die Räte im wesentlichen auf die Wahrnehmung der sozialen und wirtschaftlichen Interessen der Arbeitnehmer in den Betrieben und Verwaltungen sowie auf die Mitwirkung an der "gesamten wirtschaftlichen Entwicklung der produktiven Kräfte" (Art. 165 Abs. 1 und 2 WRV; vgl. auch § 1 BRG).

Für das Verhältnis von Räten und Gewerkschaften wurde trotz aller anfänglichen politischen und ideologischen Gegensätze maßgebend, daß die Gewerkschaften das Ziel ihrer Politik, nämlich die Räte der Gewerkschaftsbewegung einzuordnen (vgl. Seidel, Die deutschen Gewerkschaften, 2. Aufl. 1929 S. 104 ff.; Flatow in: Kaskel, Koalitionen und Koalitionskampfmittel, 1925 S. 158; Sinzheimer, Grundzüge des Arbeitsrechts, 1927 S. 232), faktisch und rechtlich weitgehend erreichten (vgl. von Oertzen, a.a.O. S. 194 f.). Die unmittelbar geltende Verfassungsnorm des Art. 165 Abs. 1 Satz 2 WRV, die die Koalitionen und ihre Vereinbarungen von Verfassungs wegen anerkannte, sicherte die Rechte der Koalitionen auch gegenüber der neugeschaffenen Räteorganisation (Anschütz, a.a.O. Anm. 3 zu Art. 165; Tatarin- Tarnheyden in: Nipperdey, Die Grundrechte und Grundpflichten der Reichsverfassung, Bd. 3 S. 546 f.). Darüber hinaus wurde aus dem Zusammenhang der Bestimmungen von Abs. 1 und 2 des Art. 165 WRV geschlossen, daß die Koalitionen dazu berufen waren, auch an den durch die Verfassung den Räten zugewiesenen Aufgaben mitzuwirken (vgl. Tatarin-Tarnheyden, a.a.O. S. 523, 547; Poetzsch-Heffter, Handkommentar zur Reichsverfassung, 3. Aufl. 1928, Anm. 2 und 3 zu Art. 165).

Dementsprechend bestätigte § 8 BRG in Einklang mit Art. 165 Abs. 1 Satz 2 WRV, daß die Befugnis der Gewerkschaften, die Interessen ihrer Mitglieder zu vertreten, durch das Betriebsrätegesetz nicht berührt werde. Die Aufgaben der Betriebsräte und der Koalitionen waren nach diesem Gesetz zudem auf mannigfache Weise miteinander verknüpft. Die Friedenspflicht der Betriebsräte galt nur vorbehaltlich der Befugnisse der Koalitionen (§ 66 Nr. 3 BRG); die Räte hatten darüber zu wachen, daß

BVerfGE 19, 303 (317):

die Tarifverträge im Betrieb durchgeführt wurden (§ 78 Nr. 1 BRG, vgl. auch § 66 Nr. 4 BRG); Betriebsvereinbarungen, die insoweit zulässig waren, als tarifvertragliche Regelungen nicht bestanden, konnten die Gruppenräte für Arbeiter oder Angestellte oder die Betriebsräte nur im Benehmen mit den Gewerkschaften abschließen (§ 78 Nr. 2 BRG). Auch im übrigen sah das Betriebsrätegesetz für die Gewerkschaften nicht unwichtige Befugnisse vor (vgl. §§ 23 Abs. 3, 31, 47, 62 BRG). Ihr Einfluß auf die Räte ging jedoch über die gesetzlich vorgesehenen Einwirkungsmöglichkeiten erheblich hinaus. Die Räte standen in enger Verbindung mit den Gewerkschaften; sie wurden nach Listen der Gewerkschaften und als deren Mitglieder gewählt (so Nipperdey in: Hueck-Nipperdey, Lehrbuch des Arbeitsrechts, Bd. 2, 3.-5. Aufl. 1932 S. 527; Seidel, a.a.O. S. 107; vgl. auch Flatow bei Kaskel, a.a.O. S. 165).

Rechtlich und faktisch hatte sich der Grundsatz gefestigt, daß die Räte "im Einvernehmen mit den Gewerkschaften und auf deren Macht gestützt" zu wirken hatten (vgl. Seidel, a.a.O. S. 104 f.). Das Betriebsrätegesetz ging in seinem Grundgedanken davon aus, daß die Betriebsvertretungen ihre Aufgaben im Zusammenwirken mit den Koalitionen erfüllen (Flatow und Kahn- Freund, a.a.O. S. 28). Die Betriebsräte konnten und sollten nur in Verbindung mit den Koalitionen wirken (Sinzheimer, a.a.O. S. 232); die Betriebsrätebewegung wurde als Glied der Gewerkschaftsbewegung angesehen (Flatow bei Kaskel, a.a.O. S. 158; Bührig, Handbuch der Betriebsverfassung, 1953 S. 69 f.); nach Flatow und Kahn-Freund gehörte der "Vorrang der Gewerkschaften vor den Betriebsräten", die "Unterordnung der Betriebsräte unter die Gewerkschaften" zu den das Betriebsrätegesetz beherrschenden Grundgedanken (aaO Anm. 1 zu § 8 und Anm. 4 zu § 66 Nr. 3 BRG).

Insgesamt kann festgestellt werden, daß in der Zeit bis 1933 Einwirkungs- und Betätigungsrechte der Gewerkschaften auch im Bereich der Personalvertretung im öffentlichen Dienst rechtlich gesichert und verfassungsrechtlich anerkannt waren.

BVerfGE 19, 303 (318):

Die gesetzlichen Regelungen der Zeit nach 1945 haben an diesen Rechtszustand angeknüpft. Das Kontrollratsgesetz Nr. 22 (Betriebsrätegesetz) vom 10. April 1946 (Amtsblatt des Kontrollrats S. 133) galt sowohl für die private Wirtschaft wie für den öffentlichen Dienst. Es gab den anerkannten Gewerkschaften das Recht, an der Organisation von Wahlen zu Betriebsräten teilzunehmen und Kandidaten für den Betriebsrat aus den Reihen der Arbeiter und Angestellten des Betriebs aufzustellen (Art. IV). Es sah vor, daß die Betriebsräte ihre Aufgaben in Zusammenarbeit mit diesen Gewerkschaften ausführen (Art. VII). Die Betriebsrätegesetze der Länder (vgl. die Übersicht bei Siebert- Hilger, Arbeitsrecht, Heft 3 - Betriebsverfassung und Mitbestimmung - Ausgabe 5 vom 15. Mai 1965, Einleitung) stellten meist die Beamten den Angestellten und Arbeitern im öffentlichen Dienst gleich (vgl. z.B. § 2 des bayerischen Betriebsrätegesetzes vom 25. Oktober 1950, GVBl. S. 227). Das Kontrollratsgesetz Nr. 22 und die Betriebsrätegesetze der Länder aus den Jahren 1948 bis 1950 galten übrigens auch nach Inkrafttreten des Grundgesetzes für den öffentlichen Dienst zunächst weiter (vgl. § 88 Abs. 2 BetrVG und § 101 Abs. 2 PersVG sowie § 93 BBG).

(3) Anders als die Weimarer Reichsverfassung enthält das Grundgesetz keine eingehenderen Bestimmungen über die Sozial- und Gesellschaftsordnung. Eine dem Art. 165 WRV entsprechende Vorschrift ist in das Grundgesetz nicht aufgenommen worden. Das Grundgesetz unterscheidet sich insofern nicht nur von der Weimarer Reichsverfassung, sondern auch von den meisten Landesverfassungen, die bei seinem Inkrafttreten galten. Die Mehrzahl dieser Verfassungen gewährleistete den Arbeitnehmern die Mitwirkung im Betrieb (vgl. Baden, Verfassung von 1947, Art. 39; Bayern, Verfassung von 1946, Art. 175; Bremen, Verfassung von 1947, Art. 47; Hessen, Verfassung von 1946, Art. 37; Rheinland-Pfalz, Verfassung von 1947, Art. 67; Württemberg-Baden, Verfassung von 1946, Art. 22; Württemberg-Hohenzollern, Verfassung von 1947, Art. 96; vgl. auch die saarländische

BVerfGE 19, 303 (319):

Verfassung von 1947, Art. 58). Zwei dieser Verfassungen, die von Bremen und Hessen, erstreckten diese Gewährleistung ausdrücklich auch auf die Beamten und bestimmten weiterhin, daß die Betriebsvertretungen dazu berufen seien, im Benehmen mit den Gewerkschaften im Betrieb mitzuwirken.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 18. November 1954 dargelegt, daß trotz Fehlens einer dem Art. 165 Abs. 1 WRV entsprechenden Vorschrift über die Anerkennung der Koalitionen auch die Koalitionen selbst in den Schutzbereich des Art. 9 Abs. 3 GG einbezogen seien; eine Vorschrift wie Art. 165 Abs. 1 WRV sei entbehrlich gewesen, "weil das Grundgesetz unter Berücksichtigung des bestehenden verfassungs- und arbeitsrechtlichen Zustandes in den Ländern von der rechtlichen Anerkennung der Sozialpartner als selbstverständlich ausgehen konnte" (BVerfGE 4, 96 [101 f.]). Gleiches muß für die Tätigkeit der Gewerkschaften im Bereich der Vertretung der Beamten, der Angestellten und Arbeiter des öffentlichen Dienstes gelten. In den durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützten Bereich muß die Tätigkeit der Koalitionen im Personalvertretungswesen aber vor allem deshalb einbezogen werden, weil sich das Grundgesetz ausdrücklich zum sozialen Rechtsstaat bekennt (Art. 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 Satz 1 GG). Diese Entscheidung des Verfassungsgebers schließt es aus, die Koalitionsbetätigung in diesem Bereich, die bis 1933 und nach 1945 dienstrechtlich und verfassungsrechtlich anerkannt war, von der Gewährleistung durch Art. 9 Abs. 3 GG auszunehmen. Das Sozialstaatsprinzip war in den entsprechenden Vorschriften bereits konkret ausgeformt. Die Koalitionsfreiheit würde ihres historisch gewordenen Sinns beraubt, wenn nicht die Betätigung der Koalitionen bei der Personalvertretung durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützt wäre (vgl. BVerfGE 4, 96 [102, 106]).

d) Fällt die Tätigkeit der Koalitionen im Personalvertretungswesen in den durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützten Bereich, so muß grundsätzlich auch die Werbetätigkeit der Koalitionen vor Personalratswahlen durch die Verfassung geschützt sein. Es gehört

BVerfGE 19, 303 (320):

zu den Aufgaben der Personalräte, die Dienstbedingungen zu wahren und zu fördern. Mit Rücksicht hierauf muß es den Koalitionen gewährleistet sein, zur Verfolgung ihrer in Art. 9 Abs. 3 GG umschriebenen Zwecke Einfluß auf die Wahl der Personalräte zu nehmen (vgl. oben b). Das gilt um so mehr, als das Personalvertretungsgesetz davon ausgeht, daß seit 1920 vor allem in größeren Dienststellen und Verwaltungen die Bewerber für die Personalvertretungen überwiegend auf gewerkschaftsgebundenen Listen kandidieren und gewählt werden. Das ist insbesondere bei den Wahlen der Bezirks- und Hauptpersonalräte nach den §§ 51 ff. PersVG der Fall (vgl. Stock, Die Personalvertretung, 1965, 202 ff.; Diederich, Das Mitbestimmungsgespräch, 1965, 127 ff.).

Die Tätigkeit der Personalräte und der Gewerkschaften zur Förderung und Wahrung der Dienstbedingungen ist zudem herkömmlich und auch nach dem Personalvertretungsgesetz auf mannigfache Weise miteinander verknüpft (vgl. oben zu b und die dort angeführten Bestimmungen des Personalvertretungsgesetzes sowie weiterhin § 57 Abs. 1b PersVG). Auch hieraus ergibt sich, daß die Werbetätigkeit vor Personalratswahlen für die Gewerkschaften als wichtiges Mittel zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen anzusehen ist und deshalb vom Schutz des Art. 9 Abs. 3 GG nicht ausgenommen sein kann.

Die kollektive Mitwirkung der Bediensteten in der Personalvertretung und die Wahlen zur Personalvertretung sind an die Dienststelle gebunden. Die Meinungs- und Willensbildung bei Personalratswahlen bezieht sich vornehmlich auf die Verhältnisse in der Dienststelle und der Verwaltung, für die die Personalvertretung gewählt werden soll. Solche Wahlen können von der Sache her der Dienststelle nicht entfremdet und ihr nicht ferngehalten werden. Die Wirksamkeit jeder Wahlwerbung ist abhängig von der Präsenz der Wählerschaft. Die Wähler der Personalratswahlen sind aber nur in der Dienststelle und während der Dienstzeit "anwesend". Ein Wahlkampf für Personal

BVerfGE 19, 303 (321):

ratswahlen, der dem Sinn solcher Wahlen gerecht wird, kann nicht vor der Tür der Dienststelle oder außerhalb des Dienstes in der privaten Sphäre der Wahlberechtigten geführt werden. Grundsätzlich ist deshalb auch gewerkschaftliche Werbung vor Personalratswahlen in der Dienststelle und während der Dienstzeit verfassungsrechtlich geschützt.

Der Sinn eines solchen Wahlkampfs ginge auch dann verloren, wenn es einer Koalition oder ihren Mitgliedern verwehrt wäre, Kritik an konkurrierenden Koalitionen zu üben. Ohne gegensätzliche Meinungsäußerungen ist ein Wahlkampf nicht denkbar. Es ist unvermeidbar und muß hingenommen werden, daß Mitglieder anderer Gewerkschaften auf solche Äußerungen ablehnend reagieren.

e) Ausgestaltung und nähere Regelung des Rechts der Gewerkschaften, bei der Personalvertretung tätig zu werden, sind jedoch Sache des Gesetzgebers. Es liegt hier nicht anders als bei der durch Art. 9 Abs. 3 GG gewährleisteten Tarifmacht der Koalitionen (vgl. BVerfGE 4, 96 [107 ff.]; 18, 18 [27]). Der Gesetzgeber kann bei dieser näheren Regelung den Aufgaben des öffentlichen Dienstes und seiner Verschiedenheit von der Tätigkeit in privaten Betrieben ebenso Rechnung tragen wie den Besonderheiten der einzelnen Zweige des öffentlichen Dienstes (BVerfGE 17, 319 [334]). Ohne Beeinträchtigung von Art. 9 Abs. 3 GG kann also bestimmt werden, daß solche Tätigkeiten der Koalitionen im Bereich des Personalvertretungswesens unzulässig sind, die die Dienstausübung, die Erfüllung der dienstlichen Aufgaben und Pflichten und die Ordnung in der Dienststelle beeinträchtigen würden. Ebenso ist es z.B. zulässig, bestimmten Personen - etwa dem Leiter der Dienststelle, anderen Bediensteten je nach ihren Funktionen oder den Mitgliedern der Personalvertretungen - Beschränkungen ihrer gewerkschaftlichen Werbetätigkeit vor Personalratswahlen vorzuschreiben; es kann hier offenbleiben, wie weit solche Beschränkungen gehen dürfen. Art. 9 Abs. 3 GG schützt auch bei der Personalvertretung nur einen Kernbereich der Koalitionsbetätigung (vgl. BVerfGE 4, 96 [106, 108]; 17,

BVerfGE 19, 303 (322):

319 [333 f.]; 18, 18 [27]). Dieser Kernbereich wird angetastet und Art. 9 Abs. 3 GG ist verletzt, wenn der Werbung vor Personalratswahlen Schranken gezogen werden, die nicht von der Sache selbst gefordert werden, die also nicht geboten sind, um Sinn und Zweck freier Personalratswahlen (vgl. auch § 21 PersVG), die Erfüllung der dienstlichen Aufgaben, die Ordnung in der Dienststelle oder das Wohl der Bediensteten zu gewährleisten (vgl. BVerfGE 18, 18 [27]). Ein generelles Verbot gewerkschaftlicher Werbung vor Personalratswahlen im Dienstbereich ist hiernach nicht gerechtfertigt.

3. Das für jedermann und für alle Berufe gewährleistete Grundrecht der Koalitionsfreiheit steht auch den Beamten zu (vgl. § 91 BBG). Es bleibt jedoch zu prüfen, ob dieses Grundrecht für den Beschwerdeführer als Beamten über das sonst zulässige Maß hinaus beschränkt werden konnte und beschränkt war. Solche weitergehenden Beschränkungen des Grundrechts könnten durch Art. 33 Abs. 5 GG gerechtfertigt sein (vgl. Ule, Öffentlicher Dienst, in: Bettermann-Nipperdey, Die Grundrechte, Bd. IV/2 S. 537 [615 ff.] mit Nachweisungen). Ein generelles Betätigungsverbot der Beamten für eine Koalition gehört jedoch nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums und wird auch nicht durch Sinn und Zweck des Beamtenverhältnisses gefordert. Nach Art. 33 Abs. 5 GG sind nur solche Grundrechtsbeschränkungen zulässig, die durch Sinn und Zweck des konkreten Dienst- und Treueverhältnisses des Beamten (§ 2 BBG) gefordert werden. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern aus dem Beamtenverhältnis des Beschwerdeführers, eines Betriebsaufsehers der Bundesbahn, solche Beschränkungen für seine gewerkschaftliche Werbetätigkeit hergeleitet werden könnten (vgl. auch Bayerischer Dienststrafhof, Zeitschrift für Beamtenrecht, 1962, 396, [397]).

II.

Es hat sich ergeben, daß ein generelles Verbot gewerkschaftlicher Werbetätigkeit im dienstlichen Bereich vor Personalratswahlen, die gegen andere Koalitionen gerichtet ist, einem Beam

BVerfGE 19, 303 (323):

ten nicht schlechthin auferlegt werden kann, ohne daß Art. 9 Abs. 3 GG verletzt wird. Art. 9 Abs. 3 GG ist aber auch dann verletzt, wenn ein Gericht einer allgemeinen Regelung, die für sich genommen mit dem Grundrecht in Einklang steht, durch Auslegung ein solches Verbot entnimmt. Das aber hat die Bundesdisziplinarkammer getan; ihre Entscheidung beruht auf dieser die Tragweite des Art. 9 Abs. 3 GG verkennenden Auslegung. Der Beschluß der Kammer und die Disziplinarverfügung, die durch den Beschluß bestätigt wurde, sind daher aufzuheben. Die Sache ist zur erneuten Entscheidung über die Kostenfrage an die Bundesdisziplinarkammer zurückzuverweisen (vgl. BVerfGE 6, 386 [388 f.]).

BVerfG, 06.05.1964 - 1 BvR 79/62

Redaktion — Fri, 22 Jun 2012 10:22:56 +0000

Daten

Fall:

Hausgehilfinnenverband

Fundstellen:

BVerfGE 18, 18; BB 1964, 594; DB 1964, 700; DÖV 1965, 391; JuS 1966, 223; JZ 1965, 81; JZ 1965, 103; MDR 1964, 569; NJW 1964, 1267; PersV 1964, 154; SAE 1964, 137

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

06.05.1964

Aktenzeichen:

1 BvR 79/62

Entscheidungstyp:

Urteil

Instanzen:

BAG, 19.01.1962 - 1 ABR 14/60

Bei verfassungskonformer Auslegung (Art. 9 Abs. 3 GG) umfaßt der Begriff Gewerkschaft im Sinne des § 2 Abs. 1 des Tarifvertragsgesetzes nicht nur kampfwillige Organisationen.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 18, 18

Paginierung:

BVerfGE 18, 18 (18):

Bei verfassungskonformer Auslegung (Art. 9 Abs. 3 GG) umfaßt der Begriff Gewerkschaft im Sinne des § 2 Abs. 1 des Tarifvertragsgesetzes nicht nur kampfwillige Organisationen.

Urteil

des Ersten Senats vom 6. Mai 1964 vom 6. Mai auf die mündliche Verhandlung vom 26. Februar 1964

-- 1 BvR 79/62 --

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des ... -- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt ... -- gegen den Beschluß des Bundesarbeitsgerichts vom 19. Januar 1962 -- 1 ABR 14/60.

Entscheidungsformel:

Der Beschluß des Ersten Senats des Bundesarbeitsgerichts vom 19. Januar 1962 -- 1 ABR 14/60 -- verletzt das Grundrecht des Beschwerdeführers aus Artikel 9 Absatz 3 des Grundgesetzes; er wird aufgehoben.

Die Sache wird an das Bundesarbeitsgericht zurückverwiesen.

Gründe:

A. -- I.

Im Anschluß an die Rechtsentwicklung bis 1933 erklärt das jetzt im ganzen Bundesgebiet geltende Tarifvertragsgesetz vom 9. April 1949 (WiGBl. S. 55) -- TVG -- die Bestimmungen in einem Tarifvertrag, die den Inhalt, den Abschluß und die Beendigung von Arbeitsverhältnissen sowie betriebliche und betriebsverfassungsrechtliche Fragen ordnen, für Rechtsnormen (§ 1 Abs. 1). Diese gelten unmittelbar und zwingend zunächst nur zwischen den Arbeitgebern und Arbeitnehmern, die Mitglieder der Tarif

BVerfGE 18, 18 (19):

vertragsparteien sind, beim Firmentarifvertrag für den einzelnen Arbeitgeber (§ 4).

Der zuständige Minister kann diese Normen unter gewissen Voraussetzungen für allgemein verbindlich erklären und damit ihre Geltung auf die nicht einer Tarifvertragspartei angehörigen Arbeitgeber und Arbeitnehmer (die "Außenseiter") ausdehnen (§ 5). Eine andere Möglichkeit, die Arbeitsbedingungen im einzelnen, insbesondere die Löhne, zu regeln, steht dem Staat -- abgesehen von der nicht praktisch gewordenen Befugnis aus dem Gesetz über die Festsetzung von Mindestarbeitsbedingungen -- nach der gegenwärtigen Gesetzeslage nicht zur Verfügung. Eine Zwangsschlichtung gibt es im Gegensatz zu dem Recht vor 1933 nicht; Ausnahmen in der ehemaligen französischen Besatzungszone sind hier ohne Bedeutung.

Die rechtliche Möglichkeit, die einzelnen Arbeitsbedingungen durch Vereinbarung mit dem sozialen Gegenspieler zu regeln, wird als Tarifautonomie bezeichnet; wer an ihr teilhat, ist tariffähig. § 2 Abs. 1 TVG lautet:

"Tarifvertragsparteien sind Gewerkschaften, einzelne Arbeitgeber sowie Vereinigungen von Arbeitgebern."

Das Arbeitsgerichtsgesetz eröffnet in § 2 Abs. 1 Nr. 5, §§ 97 bis 100 ein besonderes Beschlußverfahren für die Entscheidung über die Tariffähigkeit einer Vereinigung.

II.

1. Der beschwerdeführende Verband, dessen Ursprünge in die Zeit vor dem ersten Weltkrieg zurückreichen, schließt katholische Hausgehilfinnen und Hausangestellte zusammen (§ 1 der Satzung i.d.F. vom 20./21. September 1957); hierunter werden Arbeitnehmerinnen nur in Familien- und Anstaltshaushalten, nicht solche in gewerblichen Betrieben verstanden. Nach den Angaben des Beschwerdeführers hat er in Bayern etwa 10 000 und im Bundesgebiet insgesamt etwa 40 000 Mitglieder. Das sind -- im großen Überblick -- ungefähr etwas mehr als 6% der mit häuslichen

BVerfGE 18, 18 (20):

Diensten im Bundesgebiet Beschäftigten. Der Verband bezweckt u.a. "die Förderung und öffentliche Vertretung der beruflichen, sozialen und wirtschaftlichen Interessen der Berufsangehörigen", und zwar durch "die Mitwirkung bei der Regelung von Arbeitsbedingungen (einschl. Abschluß von Tarifverträgen)" (§§ 2, 3 der Satzung). Seine Satzung läßt eine Streikbereitschaft nicht ausdrücklich erkennen; tatsächlich hat er einen Streik nie durchgeführt.

Der Landesverband Bayern des Beschwerdeführers hat am 14. April 1958 mit der Bayer. Hausfrauenvereinigung des katholischen deutschen Frauenbundes e. V. einen "Tarifvertrag für Hausgehilfinnen" abgeschlossen, der am 18. April 1958 in das Tarifregister beim Bayer. Staatsministerium für Arbeit und soziale Fürsorge eingetragen worden ist.

2. Gemäß dem Antrag der "Gewerkschaft Nahrung -- Genuß -- Gaststätten", die dem Deutschen Gewerkschaftsbund angehört und auch die im Haushalt tätigen Arbeitnehmer organisiert, haben die drei Instanzen der Gerichte für Arbeitssachen dem Beschwerdeführer die Tariffähigkeit abgesprochen, das Landesarbeitsgericht mit der Begründung, daß er von seinem sozialen Gegenspieler abhängig, von der Kirche beeinflußt und nicht zum Arbeitskampf bereit sei.

Das Bundesarbeitsgericht läßt die ersten beiden Gesichtspunkte dahinstehen und gründet die Tarifunfähigkeit des Beschwerdeführers lediglich auf die tatsächliche Feststellung, daß er nicht zum Arbeitskampf bereit sei. Die Bereitschaft zum Arbeitskampf gehöre aber notwendig zum Begriff der Gewerkschaft im Sinne des § 2 TVG. Zwar sei der Begriff Gewerkschaft gesetzlich nicht ausdrücklich definiert, doch sei er durch die historische Entwicklung, die Rechtsprechung und Wissenschaft weitgehend geklärt. Danach sei nicht jede Organisation von Arbeitnehmern eine tariffähige Gewerkschaft, sondern nur eine solche, die bestimmte Voraussetzungen erfülle. Diese Einschränkung sei gerechtfertigt, weil der Staat diesen Organisationen eine weitgehende Autonomie zuerkenne und die Berechtigung zur Normsetzung übertragen

BVerfGE 18, 18 (21):

habe. Der Arbeitskampf sei angesichts des Fehlens einer Zwangsschlichtung u.U. das letzte Mittel, um der Gewerkschaft die Durchsetzung ihrer Aufgaben zu ermöglichen; die Teilnahme am legalen gewerkschaftlichen Streik um die Arbeitsbedingungen sei nach der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts auch kein Bruch der Arbeitsverträge; ein Arbeitnehmerverband habe das Recht, sich zum Arbeitskampf als ultima ratio zu bekennen. Es bestehe ein notwendiger Sinnzusammenhang zwischen dem Koalitionszweck, der Ablehnung der Zwangsschlichtung und dem Bekenntnis zum Arbeitskampf als ultima ratio.

Der Gesetzgeber gehe von einem festen, historisch überkommenen Gewerkschaftsbegriff aus, dessen hier angesprochene Charakteristika Unabhängigkeit von der Gegenseite, von Weisungen kirchlicher Instanzen, Bekenntnis zum Abschluß von Tarifverträgen und Arbeitskampfbereitschaft seien. Neuere Gesetze, wie § 2 TVG und gewisse Bestimmungen des Arbeitsgerichtsgesetzes und des Sozialgerichtsgesetzes, hätten bewußt den früher verwendeten Begriff "wirtschaftliche Vereinigung von Arbeitnehmern", zu denen eine verbreitete Ansicht auch die wirtschaftsfriedlichen Verbände zähle, durch den eindeutigen Begriff "Gewerkschaft" ersetzt. Mit "Gewerkschaften" seien aber nur die historisch auf dem Boden der Arbeitskampfbereitschaft entstandenen Arbeitnehmerverbände gemeint. Tatsächlich gebe es seit der Entstehungszeit der Gewerkschaften, von besonders gelagerten Ausnahmen abgesehen, keine Gewerkschaft, die sich nicht satzungsgemäß zum Arbeitskampf als letztem Mittel bekenne. Der Gesetzgeber habe außerdem in der neuen Fassung des Arbeitsgerichtsgesetzes und des Sozialgerichtsgesetzes in einer Reihe von Bestimmungen nur den Gewerkschaften, in anderen neben den Gewerkschaften "selbständigen Vereinigungen von Arbeitnehmern mit sozial- oder berufspolitischer Zwecksetzung" bestimmte Rechte zugesprochen und diese Vereinigungen, unter denen vor allem katholische und evangelische Arbeiterverbände zu verstehen seien, damit bewußt den Gewerkschaften gegenübergestellt. Zwar spiele das Fehlen der Arbeitskampfbereit

BVerfGE 18, 18 (22):

schaft dann keine Rolle, wenn dies nicht auf freiem Willensentschluß, sondern wie bei den Beamtenverbänden auf gesetzlicher Vorschrift oder bei den Verbänden von Ärzten auf dem Wesen des betreffenden Berufes beruhe. Ein derartiger Fall liege hier aber nicht vor. Zumindest seien die Hausgehilfinnen überwiegend in Haushalten tätig, in denen sich weder kranke oder alte Personen noch Kinder befänden. Im übrigen könne der Beschwerdeführer die Erklärung der Arbeitskampfbereitschaft in eine Form kleiden, die es allen Mitgliedern ermöglichen würde, ihre sittlichen Pflichten gegenüber kinderreichen Familien, Kranken und Alten zu erfüllen.

III.

1. Mit der Verfassungsbeschwerde wendet sich der Beschwerdeführer gegen die Entscheidungen der Gerichte für Arbeitssachen. Ausdrücklich beantragt er

"festzustellen, daß der Beschluß des Bundesarbeitsgerichts vom 19. Januar 1962 rechtsunwirksam ist, weil er die Art. 1, 2, 3, 6, 9, 19 und 20 GG verletzt".

Zu Art. 9 Abs. 3 GG trägt der Beschwerdeführer vor: Er sei eine Vereinigung im Sinne des Art. 9 Abs. 3 GG. Sein Hauptzweck sei die Regelung der Arbeitsbedingungen durch den Abschluß von Tarifverträgen, so daß er ohne Tariffähigkeit nicht bestehen könne. Art. 9 Abs. 3 GG garantiere auch die koalitionsrechtliche Funktionsfreiheit, zu der der Abschluß von Tarifverträgen gehöre. Die Versagung der Tariffähigkeit nur deshalb, weil der Beschwerdeführer den Arbeitskampf nicht bejahe und somit keine Gewerkschaft sei, höhle mittelbar das Grundrecht der Koalitionsfreiheit aus. Das Streikrecht sei auch nicht verfassungsmäßig geschützt, und die Streikbereitschaft könne deshalb kein Wesensmerkmal einer Koalition sein.

Der Beschwerdeführer bejahe grundsätzlich den Arbeitskampf als ultima ratio, doch habe er diese Auffassung nicht in die Satzung aufgenommen, weil seiner Auffassung nach der Arbeitskampf für fast alle seine Mitglieder gegen höherwertige Inter

BVerfGE 18, 18 (23):

essen und gegen Art. 6 und 2 GG verstoßen würde. Im übrigen sei ein Arbeitskampf auch aus praktischen Gründen nicht durchführbar, wie etwa wegen der Schwierigkeiten des Aufstellens von Streikposten und der Feststellung, in welchen Familien ein Arbeitskampf möglich sei.

2. Der Deutsche Gewerkschaftsbund, dem Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden ist, hält insbesondere die Rüge der Verletzung des Art. 9 Abs. 3 GG für unbegründet. Dieses Grundrecht umspanne das Institut der Tarifautonomie. Diese sei Element des nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts verfassungskräftig geschützten Kernbereichs des Tarifvertragssystems und komme nur den Koalitionen zugute, die die überlieferten, vorverfassungsrechtlichen Anforderungen der Tarifautonomie erfüllten. Zu diesen Anforderungen gehöre auch das satzungsgemäße Bekenntnis zum Arbeitskampf; dies sei vom Bundesverfassungsgericht -- in BVerfGE 4, 96 -- durch die Forderung eines modernen Arbeitsrechts, der nachhaltigen Vertretung der Interessen der Mitglieder, der Gegnerfreiheit und Unabhängigkeit anerkannt und durch die gegen 100 Jahre alte Entwicklung der kampfbereiten Gewerkschaften belegt. Schließlich ergebe sich diese Anforderung aus dem Ordnungszweck der Tarifautonomie. Durch sie habe sich der Staat auf einem Teilbereich seiner eigenen Gesetzgebungsgewalt entäußert und sie auf die Koalitionen übertragen. Dieser Ordnungsauftrag habe ihnen nicht nur das Recht gegeben, sondern auch die Pflicht auferlegt, ihn zu vollziehen. Die darin liegende Übertragung von Macht an die Koalitionen fordere den machtmäßigen und damit kampfweisen Austrag der nach wie vor zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern vorhandenen, auch durch den irrealen Gedanken der "Sozialpartnerschaft" nicht aus der Welt zu schaffenden Gegensätzlichkeiten, um so die Ordnung zu erzwingen. Eine Koalition, die von dem System der Tarifautonomie Gebrauch machen wolle, sei den Ordnungen unterworfen, unter denen das System stehe, also auch der Notwendigkeit, letztlich durch Kampf den Auftrag zu erfüllen. Der Arbeitskampf sei zwar ein Übel, aber ein notwendiges, weil

BVerfGE 18, 18 (24):

er durch andere Mittel nicht ersetzbar sei. Die Kampfwilligkeit gehöre zum verfassungskräftig geschützten Kernbereich und sei daher der Disposition des Gesetzgebers entzogen. Diesen Kernbereich würde man verletzen, wollte man die Tariffähigkeit Vereinigungen zuerkennen, die das Ordnungsprinzip der Kampfwilligkeit ablehnten; damit würden außergewöhnliche Ordnungsprinzipien und außergewöhnliche Organisationsformen anerkannt, mit der geschichtlichen Entwicklung gebrochen und das vorverfassungsrechtliche Gesamtbild zerstört.

Falls das Bundesverfassungsgericht die Kampfwilligkeit nicht als Voraussetzung einer Koalition nach Art. 9 Abs. 3 GG anerkennen sollte, so würde dies am Ergebnis nichts ändern. Dann müsse man die Regelung des einfachen Gesetzgebers für zulässig ansehen, daß zum Begriff der Gewerkschaft die Kampfwilligkeit gehöre; nach dem Ausgeführten sei dieses Merkmal nicht willkürlich, sondern durch das Ordnungssystem geboten.

Eine Differenzierung in den Anforderungen an die Tariffähigkeit etwa nach wirtschaftlichen Unternehmungen und anderen Berufen sei wegen des Systemcharakters der Ordnungen und wegen der Bedeutungslosigkeit des Standorts der Arbeitsverrichtungen ausgeschlossen.

Auch für Hausgehilfinnen sei das Prinzip der Arbeitskampfbereitschaft als ultima ratio zu fordern; zu trennen davon sei die praktische Durchführung und Überwachung eines Streiks sowie eine mögliche soziale Inadäquanz, insbesondere bei der Betreuung von Kranken, Hilfsbedürftigen und Kindern.

Etwas anderes gelte für Beamte; da der Staat die Einzelheiten dieses Berufs geregelt habe, fehle es für diesen Bereich an einem Raum, den die Tarifautonomie ausfüllen könne; diese Rechtslage schließe für Beamtenkoalitionen den Arbeitskampf aus.

3. Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung sowie das Bayer. Staatsministerium für Arbeit und soziale Fürsorge haben von einer Stellungnahme abgesehen. Die Antragstellerin des Ausgangsverfahrens hat sich den Ausführungen des Deutschen Gewerkschaftsbundes angeschlossen.

BVerfGE 18, 18 (25):

4. Die Bundesvereinigung Deutscher Arbeitgeberverbände hat sich dahin geäußert, die verfassungsmäßig garantierte Koalitionsfreiheit schließe zwar nicht von selbst auch die Tariffähigkeit in sich, verbiete aber dem einfachen Gesetzgeber, Koalitionen aus dem Grunde die Tariffähigkeit zu versagen, weil sie nicht auf dem Boden der Kampfbereitschaft stünden; entscheidend hierfür sei, daß das Grundgesetz den Arbeitskampf nicht garantiere.

Die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffene Entscheidung des Bundesarbeitsgerichts gründet sich auf die Rechtsansicht, der Beschwerdeführer sei keine Gewerkschaft im Sinne des § 2 Abs. 1 TVG, weil er nicht streikbereit sei. Diese Ansicht des Bundesarbeitsgerichts beruht auf der Auslegung einfachen Rechts, nämlich des Begriffs der Gewerkschaft im Sinne des § 2 Abs. 1 TVG. Sie kann daher vom Bundesverfassungsgericht nicht in vollem Umfange, sondern nur beschränkt nachgeprüft werden, nämlich dahin, ob diese Auslegung mit dem Grundgesetz vereinbar ist, verneinendenfalls, ob die ausgelegte Norm selbst gegen das Grundgesetz verstößt.

Die Auslegung des Bundesarbeitsgerichts ist mit dem in erster Linie als verletzt gerügten Grundrecht aus Art. 9 Abs. 3 GG nicht zu vereinbaren. Dabei geht es nicht um die Frage, ob die Verfassungsbestimmung das Recht zum Arbeitskampf gewährleistet, sondern lediglich darum, ob die Teilnahme an der Tarifautonomie auf kampfwillige Koalitionen -- im Sinne einer Monopolstellung beschränkt ist, kampfunwillige also von der Teilnahme ausgeschlossen sind.

Art. 9 Abs. 3 GG gewährleistet für jedermann und für alle Berufe das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeitsbedingungen und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen (im folgenden: Koalitionen) zu bilden. Zu diesen Koalitionen gehören die Gewerk

BVerfGE 18, 18 (26):

schaften als die Berufsverbände der Arbeitnehmer und auf Arbeitgeberseite die Arbeitgeberverbände.

1. Ausdrücklich spricht das Grundgesetz dabei allerdings weder von Tarifverträgen noch von Tariffähigkeit. Indes ist die Koalitionsfreiheit nur dann sinnvoll, wenn die Rechtsordnung den Koalitionen auch die Erreichung ihres in Art. 9 Abs. 3 GG bezeichneten Zweckes, nämlich die Arbeitsbedingungen und Wirtschaftsbedingungen ihrer Mitglieder zu wahren und zu fördern, gewährleistet; das tut sie nur, wenn sie der Koalition das Recht gibt, diesen Zweck durch spezifisch koalitionsgemäße Betätigung zu verwirklichen.

In der modernen Marktwirtschaft und für den zu ihr gehörigen freien Arbeitsvertrag hat sich im In- und Ausland der Tarifvertrag als das rechtliche Mittel herausgebildet, durch das die Koalitionen im Verein mit dem sozialen Gegenspieler die Arbeitsbedingungen, soweit sie in der arbeitsrechtlichen Gesetzgebung offengeblieben sind, insbesondere die Löhne und Gehälter für die verschiedenen Wirtschaftszweige und Berufe sowie für räumlich begrenzte Bezirke und jeweils bestimmte Zeitspannen festlegen; ein solcher Tarifvertrag setzt jedenfalls nach dem herkömmlichen deutschen Recht Rechtsnormen und kann insoweit durch den Einzelarbeitsvertrag regelmäßig nicht zuungunsten des Arbeitnehmers abbedungen werden.

2. Streitig ist, welche Bedeutung im einzelnen die Gewährleistung der Koalitionsfreiheit für die Tariffähigkeit hat. Nach der einen Ansicht (so insbesondere Nipperdey in Hueck-Nipperdey, Lehrbuch des Arbeitsrechts, 6. Aufl., 2. Bd. S. 287; Dietz in Bettermann-Nipperdey-Scheuner, Die Grundrechte, 3. Bd. 1. Halbbd. 1958 S. 461) eignet schon von Verfassungs wegen jeder Koalition auch die Tariffähigkeit. Nach einer anderen Meinung (so insbesondere Nikisch, Arbeitsrecht, 2. Aufl., 2. Bd. S. 61, und BVerfGE 4, 96 [107 f.], wo das Gericht aber nur den berufsorganisatorischen Aufbau der Koalition im Auge hat) verpflichtet das Grundrecht der Koalitionsfreiheit den einfachen Gesetzgeber nur dazu, ein Tarifvertragssystem zur Verfügung zu stellen; der

BVerfGE 18, 18 (27):

Gesetzgeber darf aber die Teilnahme an diesem Tarifvertragssystem (Tariffähigkeit) im Interesse der Ordnung und Befriedung des Arbeitslebens noch von weiteren, in Art. 9 Abs. 3 GG nicht enthaltenen Merkmalen abhängig machen und nur solchen Koalitionen, die diese Merkmale erfüllen, die Tariffähigkeit zuerkennen, die anderen von ihr ausschließen.

Auf diese Streitfrage braucht hier jedoch nicht erneut eingegangen zu werden. Eignet der Koalition schon von Verfassungs wegen die Tariffähigkeit, so kann der Mangel der Kampfbereitschaft der Tariffähigkeit nur dann entgegenstehen, wenn bereits der Begriff der Koalition die Kampfbereitschaft erfordert. Ist die Aufstellung der besonderen Voraussetzungen für die Tariffähigkeit der Koalition dagegen Sache des einfachen Gesetzgebers, so verbietet ihm das Grundrecht der Koalitionsfreiheit, die Tariffähigkeit von Umständen abhängig zu machen, die nicht von der Sache selbst, also von der im allgemeinen Interesse liegenden Aufgabe der Ordnung und Befriedung des Arbeitslebens gefordert sind (BVerfGE 4, 96 [107 ff.]). Beide rechtlichen Möglichkeiten führen letztlich zu der gleichen Frage, nämlich ob gerade die Kampfbereitschaft generell so wesentlich ist, daß ohne sie die im öffentlichen Interesse den Koalitionen übertragene Aufgabe, im Verein mit dem sozialen Gegenspieler das Arbeitsleben zu ordnen und zu befrieden, nicht erfüllt werden kann. Diese Frage ist jedenfalls für eine Koalition von im Haushalt beschäftigten Arbeitnehmern zu verneinen.

3. Daß diese Frage, wie der Deutsche Gewerkschaftsbund meint, für alle möglichen Berufe nur einheitlich beantwortet werden könne, überzeugt nicht. Die kampfwilligen Organisationen und der Arbeitskampf selbst haben sich geschichtlich in der gewerblichen Wirtschaft herausgebildet. Ob deshalb für die Berufe der gewerblichen Wirtschaft der Kampfunwilligkeit Rechtsfolgen für die Tariffähigkeit beizumessen wären, kann dahinstehen. Jedenfalls könnten solche Rechtsfolgen keine Allgemeingültigkeit in dem Sinne beanspruchen, daß sie auf die Tarifautonomie ganz allgemein und ungeprüft übertragen werden müßten.

BVerfGE 18, 18 (28):

II.

Ohne Rücksicht auf die Streitfrage, welche Bedeutung im einzelnen die Koalitionsfreiheit für die Tariffähigkeit hat, bestand bis 1933 und besteht auch heute in Rechtsprechung und Rechtslehre Einigkeit darüber, daß die Tariffähigkeit nicht jeder beliebigen Vereinigung zukommt, die sich zum Zweck setzt, die Arbeitsbedingungen und Wirtschaftsbedingungen ihrer Mitglieder zu wahren und zu fördern.

1. Die aus der Koalitionsfreiheit entspringende Tarifautonomie verfolgt den im öffentlichen Interesse liegenden Zweck, in dem von der staatlichen Rechtsetzung frei gelassenen Raum das Arbeitsleben im einzelnen durch Tarifverträge sinnvoll zu ordnen, insbesondere die Höhe der Arbeitsvergütung für die verschiedenen Berufstätigkeiten festzulegen, und so letztlich die Gemeinschaft sozial zu befrieden. Nur Koalitionen, die diese Aufgabe sinnvoll erfüllen können, kann der Staat an der Tarifautonomie teilnehmen lassen. Hiernach ist es unerläßlich, die Tariffähigkeit an die Erfüllung gewisser Mindesterfordernisse zu knüpfen; um tariffähig zu sein, muß die Koalition als satzungsmäßige Aufgabe die Wahrnehmung der Interessen ihrer Mitglieder gerade in ihrer Eigenschaft als Arbeitgeber oder Arbeitnehmer übernehmen; sie muß frei gebildet, gegnerfrei, unabhängig und auf überbetrieblicher Grundlage organisiert sein; schließlich muß sie das geltende Tarifrecht als für sich verbindlich anerkennen. Dies hat das Bundesverfassungsgericht ausgesprochen, ohne jedoch dabei die Kampfbereitschaft zu erwähnen (BVerfGE 4, 96 [106 f.]).

2. Unter der Geltung der Weimarer Verfassung hing die Tariffähigkeit nicht von der Kampfbereitschaft ab. Dies war die nahezu einhellige Ansicht im Schrifttum (vgl. Nipperdey in Hueck-Nipperdey, Lehrbuch des Arbeitsrechts, 2. Bd., 3./5. Aufl., 1932, § 46 IV, S. 481 mit Hinweis auf "fast die gesamte Literatur"; Nipperdey in: Die Grundrechte und Grundpflichten der Reichsverfassung, 3. Bd., 1930 S. 401; Kaskel-Dersch, Arbeitsrecht, 4. Aufl., 1932 § 15 I 2 c, S. 53; Tatarin-Tarnheyden, Berufsver

BVerfGE 18, 18 (29):

bände und Wirtschaftsdemokratie, 1930 S. 30, Anm. 82; Sinzheimer, Grundzüge des Arbeitsrechts, 2. Aufl., 1927 S. 71; Hans Peters bei Kaskel, Koalitionen und Koalitionskampfmittel, 1925 S. 32; Landmann, ebenda, S. 46; Jacobi, Grundlehren des Arbeitsrechts, 1927 S. 160, Anm. 16). Auch das Reichsarbeitsgericht hat die Streikwilligkeit nicht als ein notwendiges Merkmal der Arbeitnehmerkoalitionen angesehen und auch wirtschaftsfriedlichen Vereinigungen die Tariffähigkeit zugebilligt (RAG 2, 289 [293]; 2, 299 [303]; 3, 170 [173]; 6, 139 [143]).

3. Daß die Rechtslage sich nach 1945 grundsätzlich geändert habe, ist jedenfalls für den hier in Frage kommenden Beruf der im Haushalt tätigen Arbeitnehmer nicht einzusehen. Die Entstehungsgeschichte des Art. 9 Abs. 3 GG ergibt nichts dafür (vgl. JöR NF Bd. 1, 1951 S. 116 bis 125). Die Zeitspanne bis zum Inkrafttreten des Grundgesetzes war auch zu kurz, als daß sich ein von der bis 1933 geltenden Rechtslage abweichendes Gewohnheitsrecht hätte bilden können; zudem sind in dieser Zeit die Koalitionen erst neu erstanden; Arbeitskämpfe sind bei der Eigenart der damaligen Lebensverhältnisse auch in der Erwerbswirtschaft kaum vorgekommen. Dies gilt insbesondere für Vereinigungen der im Haushalt tätigen Arbeitnehmer.

III.

Angesichts dieser Sachlage geht das Hauptargument des Bundesarbeitsgerichts und des Deutschen Gewerkschaftsbundes für ihre übereinstimmende, die Kampfwilligkeit als Voraussetzung der Tariffähigkeit fordernde Ansicht dahin, es bestehe ein notwendiger Sinnzusammenhang zwischen dem Koalitionszweck, der Ablehnung der Zwangsschlichtung und dem Bekenntnis zum Arbeitskampf als der ultima ratio; die Tarifautonomie könne nicht sinnvoll ihre Aufgaben erfüllen, wenn das Bekenntnis zum Arbeitskampf fehle, gleichzeitig aber die staatliche Hilfe in der Form der Zwangsschlichtung nicht gewährt werde. Unter diesen Umständen sei der Arbeitskampf als die letzte Möglichkeit ein notwendiges Übel.

BVerfGE 18, 18 (30):

1. Es ist nicht zu verkennen, daß mindestens in der Erwerbswirtschaft der Arbeitskampf oder wenigstens seine Möglichkeit von entscheidender Bedeutung dafür sein kann, daß überhaupt ein Tarifvertrag zustande kommt, und -- sofern die möglichen Tarifpartner, wie es jetzt allgemein üblich ist, zum Abschluß eines Tarifvertrags grundsätzlich bereit sind -- welche einzelnen Arbeitsbedingungen, insbesondere welche Arbeitsvergütung er festlegt. Diese Bedeutung der Kampfwilligkeit wird nicht durch die Erfahrungstatsache in Frage gestellt, daß die ganz überwiegende Zahl der Tarifverträge durch eine friedliche Übereinkunft der Tarifpartner zustande kommt; denn auch hinter einer solchen friedlichen Übereinkunft kampfwilliger Koalitionen steht letztlich in der Regel doch die Drohung mit dem Arbeitskampf. Dasselbe gilt einstweilen noch für die in vollem Fluß befindlichen Bestrebungen, im Hinblick auf die einschneidenden Wirkungen von Arbeitskämpfen für die Allgemeinheit auf der Grundlage einer "Sozialpartnerschaft" zu einer in der Regel friedlichen Austragung der Gegensätze zu kommen.

2. Gleichwohl wird das sinnvolle Funktionieren der Tarifautonomie wenigstens für die Berufe des Haushalts nicht dadurch in Frage gestellt, daß Koalitionen tariffähig sind, obgleich sie den Arbeitskampf ablehnen.

a) In der Zeit bis 1933 hat die Tarifautonomie trotz der Tariffähigkeit auch der kampfunwilligen Koalitionen im großen und ganzen ihre Aufgabe erfüllt. Daß dies nur eine Folge der Zwangsschlichtung gewesen sei, die damals -- im Gegensatz zu dem heutigen Rechtszustand -- zulässig war, überzeugt nicht. Allerdings leistete der Staat durch die Schlichtung Hilfe zur Beilegung von Gesamtstreitigkeiten und zum Abschluß von Gesamtvereinbarungen und konnte durch die Zwangsschlichtung letztlich einen einem Tarifvertrag entsprechenden Rechtszustand erzwingen, wenn den Koalitionen aus eigenem Vermögen eine Einigung nicht gelang (§ 6 Abs. 3 der Verordnung über das Schlichtungswesen vom 30. Oktober 1923 [RGBl. I S. 1043]). Diese Zwangsschlichtung schloß aber weder rechtlich noch tat

BVerfGE 18, 18 (31):

sächlich den Arbeitskampf aus. Die Verbindlicherklärung des gefällten Schiedsspruchs war weitgehend von seinem Inhalt und seiner Bedeutung abhängig und dazu in das Ermessen der zuständigen Behörden gelegt (§ 6 Abs. 1 der Verordnung über das Schlichtungswesen); die Ordnungsfunktion und Friedensfunktion der Schlichtung war also rechtlich nicht lückenlos sichergestellt. Die Zwangsschlichtung setzte gerade die Möglichkeit des Arbeitskampfes voraus; sofern er drohte, sollte sie ihm vorbeugen, sofern er etwa schon ausgebrochen war, ihn beenden helfen.

b) Die Forderung der Kampfbereitschaft als einer unerläßlichen Voraussetzung für das Funktionieren der Tarifautonomie und damit für die Tariffähigkeit der Koalitionen beruht auf der Überzeugung, daß die möglichen Tarifpartner in allen, auch in den zahlreichen und ihrem Umfang nach bedeutenden nichtwirtschaftlichen Berufen wegen der zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern natürlicherweise bestehenden Gegensätzlichkeiten nicht von sich aus die Einsicht und den guten Willen aufbrächten, um freiwillig eine die Befriedung in sich schließende Regelung der Arbeitsbedingungen auszuhandeln, sondern daß diese Einsicht und dieser Wille lediglich durch den Druck sich bilden könnten, der von dem Arbeitskampf oder der Drohung mit ihm ausgehe.

Ein solches generelles Mißtrauen ist jedenfalls für die Berufe des Haushalts unbegründet. Hier treten die sonst zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern bestehenden natürlichen Gegensätze zurück. Der Haushalt stellt nicht wie ein wirtschaftlicher Betrieb Güter mit der Absicht der Gewinnerzielung her, sondern hat völlig andere Aufgaben. Weder die historische Entwicklung noch die gegenwärtige Lage ergeben einen Anhalt dafür, daß die beiden möglichen sozialen Gegenspieler von sich aus nur durch Arbeitskampf oder Drohung mit ihm die Arbeitsbedingungen befriedend regeln könnten. Der Beschwerdeführer selbst vertraut offenbar auf die Einsicht und den guten Willen seiner möglichen Tarifpartner und hält auch deshalb den Arbeitskampf grundsätzlich nicht für erforderlich und sinnvoll. Umgekehrt ist, nicht nur zur Zeit der Vollbeschäftigung, die Aussperrung sowohl für

BVerfGE 18, 18 (32):

Anstaltshaushalte als auch für Familienhaushalte praktisch nicht vorstellbar. Die Gleichheit der Mittel ist hier auch ohne Kampfbereitschaft gewahrt.

c) Soweit es kampfunwilligen Koalitionen gelingt, Tarifverträge abzuschließen, erfüllen auch diese Tarifverträge die im öffentlichen Interesse liegende Aufgabe, innerhalb ihres Bereichs das Arbeitsleben zu ordnen und zu befrieden. Daß sie diese Aufgabe typischerweise weniger vollkommen erfüllten als die von kampfbereiten Organisationen, also letztlich unter beiderseitigem Druck abgeschlossenen Tarifverträge, läßt sich nicht sagen; die Beunruhigung, die nicht nur von Arbeitskämpfen, sondern auch von der Drohung mit ihnen über die unmittelbar Beteiligten hinaus ausgeht, könnte u.U. den Wert der Befriedung mindern, die die Friedenspflicht der Tarifpartner für die -- stets begrenzte -- Dauer eines Tarifvertrags mit sich bringt.

d) Schließlich hat die Anerkennung der Tariffähigkeit auch der nicht kampfwilligen Organisationen nicht zur Folge, daß die Tariffähigkeit der kampfwilligen Koalitionen, wie der Antragstellerin des Ausgangsverfahrens, geschmälert oder gar ihre Kampfwilligkeit angetastet würde. Ihre rechtliche Situation bleibt ihnen erhalten. Der Schutz der Koalitionsfreiheit umfaßt auch sie, erfordert aber nicht, daß die Tariffähigkeit auf sie beschränkt wird. Das Recht zum Arbeitskampf schließt nicht die Pflicht zur Kampfbereitschaft ein.

Die Koalitionsfreiheit umfaßt die Bildung, die Betätigung und die Entwicklung der Koalitionen in ihrer Mannigfaltigkeit und überläßt ihnen grundsätzlich die Wahl der Mittel, die sie zur Erreichung ihres Zwecks für geeignet halten; dem freien Spiel der Kräfte bleibt es überlassen, ob sie mit den gewählten Mitteln den erstrebten Erfolg erreichen.

Wollte man die Tariffähigkeit von der Kampfwilligkeit abhängig machen, so würde man praktisch die von sich aus kampfunwilligen Koalitionen in der Freiheit der Wahl der Mittel zur Erreichung des Koalitionszwecks einengen und ihnen im Ergebnis Mittel aufzwingen, deren sie selbst zur Erreichung ihres Zwecks

BVerfGE 18, 18 (33):

nicht zu bedürfen glauben oder die sie aus anderen Gründen ablehnen.

Sollten kampfbereite Organisationen wirklich, wie sie meinen, eine gerechtere Ordnung des Arbeitslebens zustande bringen als kampfunwillige, so wird sich das im Wettbewerb zwischen den verschiedenen Gruppen auswirken. Die etwaige größere Chance der kampfwilligen Gewerkschaften, auf Grund eines durchgeführten oder angedrohten Streiks Tarifverträge mit einem Inhalt auszuhandeln, der für ihre Mitglieder günstiger ist als die von kampfunwilligen erreichten Arbeitsbedingungen, bedeutet u.U. eine erhöhte Werbekraft ihrer Koalition gegenüber den nicht kampfbereiten Koalitionen.

IV.

Somit läßt es die durch Art. 9 Abs. 3 GG gewährleistete Koalitionsfreiheit nicht zu, dem Beschwerdeführer allein wegen fehlender Kampfwilligkeit die Tariffähigkeit zu versagen.

Bei dieser Rechtslage wäre § 2 Abs. 1 TVG verfassungswidrig, wenn diese Bestimmung den Begriff der Gewerkschaft, wie ihn das Bundesarbeitsgericht auslegt, auf kampfwillige Arbeitnehmerkoalitionen beschränken und demgemäß die kampfunwilligen von der Tariffähigkeit ausschließen würde. Diese Auslegung des Bundesarbeitsgerichts ist aber nicht zwingend; der Begriff der Gewerkschaft im Sinne des § 2 Abs. 1 TVG läßt sich auch dahin verstehen, daß er allgemein Arbeitnehmerkoalitionen meint und die kampfunwilligen einschließt.

Gegen die Möglichkeit einer solchen Auslegung spricht nicht, daß der Gesetzgeber in anderen Gesetzen, so in § 11 Abs. 1, § 20 Abs. 1, § 23 Abs. 2 ArbGG, die "selbständigen Vereinigungen von Arbeitnehmern mit sozial- oder berufspolitischen Zwecksetzungen" von den Gewerkschaften unterscheidet. Diesen Arbeitnehmervereinigungen mangelt die Eigenschaft der Gewerkschaft nicht wegen ihrer etwaigen Kampfunwilligkeit; Gewerkschaften sind sie vielmehr aus dem Grunde nicht, weil sie ihre Tätigkeit auf die Rechtsberatung ihrer Mitglieder und ihre Vertretung vor

BVerfGE 18, 18 (34):

Gerichten beschränken, den Abschluß von Tarifverträgen aber gar nicht erstreben; so werden sie geradezu als "Rechtsschutzbüros" bezeichnet (s. die Ausführungen des Abg. Sabel in der Bundestagssitzung vom 10. Juni 1953 -- BT Drucks. I/1949 StenBer. S. 13 286 B).

Legt man den Begriff der Gewerkschaft im Sinne des § 2 Abs. 1 TVG so aus, daß er auch die kampfunwilligen Arbeitnehmerkoalitionen umfaßt, so ist die Vorschrift mit Art. 9 Abs. 3 GG vereinbar. Diese verfassungskonforme Auslegung verdient daher den Vorzug vor der Auslegung, die ihr vom Bundesarbeitsgericht gegeben wird und die der Koalitionsfreiheit nicht gerecht wird.

Da schon die Verletzung des Art. 9 Abs. 3 GG zur Aufhebung der angegriffenen Entscheidung und zur Zurückverweisung an das Bundesarbeitsgericht führt, braucht auf die Rüge der Verletzung weiterer Grundrechte nicht mehr eingegangen zu werden.

BVerfG, 14.04.1964 - 2 BvR 69/62

Redaktion — Thu, 21 Jun 2012 12:48:23 +0000

Daten

Fall:

Bayerische Bereitschaftspolizei

Fundstellen:

BVerfGE 17, 319; BayVBl 1964, 289; PersV 1965, 10

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

14.04.1964

Aktenzeichen:

2 BvR 69/62

Entscheidungstyp:

Beschluss

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 17, 319

Paginierung:

BVerfGE 17, 319 (319):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 14. April 1964

- 2 BvR 69/62 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde 1) des Arbeiters ..., 2) des Polizeihauptwachtmeisters ..., 3) des Polizeikommissars ..., 4) der Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr, vertreten durch den Hauptvorstand, Stuttgart - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt ... - gegen Art. 1 Satz 1 und die Art. 4, 6, 7, 8, 9, 11 und 16 des Gesetzes über die Personalvertretungen für die Bayerische Bereitschaftspolizei vom 26. Januar 1961 (GVBl. S. 37).

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe:

A. - I.

Im Freistaat Bayern ist das Personalvertretungsrecht durch das Bayerische Personalvertretungsgesetz - BayPVG - vom 21. November 1958 (GVBl. S. 333) geregelt. Das Gesetz findet nach seinem Art. 81 Abs. 1 keine Anwendung auf "Verbände, die nicht nur vorübergehend in Gemeinschaftsunterkünften zusammengefaßt sind". Die Personalvertretung "für diesen Bereich" blieb einer besonderen gesetzlichen Regelung vorbehalten (Art. 81 Abs. 2 BayPVG).

Diese besondere Regelung enthält das Gesetz über die Personalvertretungen für die Bayerische Bereitschaftspolizei (PVG

BVerfGE 17, 319 (320):

BP) vom 26. Januar 1961 (GVBl. S. 37), das am 1. Februar 1961 in Kraft getreten ist. Es gilt nach Art. 1 Satz 1 für alle Bediensteten der Bayerischen Bereitschaftspolizei. Soweit das Gesetz nichts Besonderes bestimmt, ist das Bayerische Personalvertretungsgesetz entsprechend anzuwenden (Art. 1 Satz 2 PVG BP).

II.

Die Beschwerdeführer zu 2) und zu 3) sind Polizeibeamte der Bayerischen Bereitschaftspolizei und Vorsitzende von Personalräten; der Beschwerdeführer zu 1) ist Arbeiter bei der Bayerischen Bereitschaftspolizei. Alle drei Beschwerdeführer sind Mitglieder der Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr (Gewerkschaft ÖTV), der Beschwerdeführerin zu 4).

Die Verfassungsbeschwerde richtet sich unmittelbar gegen einzelne Bestimmungen des Gesetzes über die Personalvertretungen für die Bayerische Bereitschaftspolizei mit der Behauptung, sie verletzten die Beschwerdeführer in ihren Grundrechten aus Art. 3 und Art. 9 GG.

Die Verfassungsbeschwerde wird im wesentlichen wie folgt begründet:

1. Art. 1 Satz 1 PVG BP unterstelle nicht nur die Polizeibeamten, sondern auch die Verwaltungsbeamten, Angestellten und Arbeiter der Bayerischen Bereitschaftspolizei besonderen Regelungen. Art. 81 Abs. 1 BayPVG erlaube aber eine Sonderregelung nur für Verbände, die nicht nur vorübergehend in Gemeinschaftsunterkünften zusammengefaßt seien. "Durch die Auslegung des Art. 81 BayPVG ..., die durch das Gesetz über die Personalvertretungen für die Bayerische Bereitschaftspolizei vorgenommen worden ist", sei Art. 3 Abs. 1 GG verletzt worden.

Die nichtkasernierten Verwaltungsbeamten, Angestellten und Arbeiter der Bereitschaftspolizei seien ohne sachlichen Grund schlechter gestellt worden als die übrigen Beamten, Angestellten und Arbeiter des Freistaates Bayern. Ihre Einbeziehung in die Sonderregelung lasse sich nicht mit den besonderen Aufgaben und der Organisation der Bereitschaftspolizei rechtfertigen. Das

BVerfGE 17, 319 (321):

ergebe sich auch daraus, daß kein anderes Land der Bundesrepublik Deutschland eine entsprechende Regelung getroffen habe, und daß auch für Verwaltungsbeamte, Angestellte und Arbeiter des Bundesgrenzschutzes in Übereinstimmung mit § 81 Abs. 1 des Personalvertretungsgesetzes des Bundes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) das allgemeine Personalvertretungsrecht des Bundes Anwendung finde.

2. Art. 6 PVG BP verletze die Grundrechte der Beschwerdeführer aus Art. 3 Abs. 1 und Art. 9 GG deshalb, weil er Beauftragte von Gewerkschaften von der Teilnahme an Sitzungen des Personalrats und an den Personalversammlungen schlechthin ausschließe, während nach Art. 35 und 50 BayPVG Gewerkschaftsbeauftragte auf Beschluß des Personalrats oder der Personalversammlung zur Teilnahme berechtigt seien. Art. 6 PVG BP enthalte eine Differenzierung zwischen den Bediensteten der Bereitschaftspolizei und den übrigen Staatsbediensteten, die mit den Besonderheiten der Bereitschaftspolizei nicht gerechtfertigt werden könne.

Art. 6 PVG BP verletze ferner die gewerkschaftlichen Organisationen der Bediensteten, also auch die Beschwerdeführerin zu 4), in ihren Grundrechten aus Art. 3 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 und 3 GG.Art. 55 BayPVG fordere ausdrücklich, daß Dienststelle und Personalrat mit den Gewerkschaften zur Erfüllung der dienstlichen Aufgaben und zum Wohl der Bediensteten zusammenwirken. Es stehe nicht in Einklang mit der vom Gesetzgeber anerkannten Stellung der Gewerkschaften, wenn sie von der Teilnahme an den Sitzungen des Personalrats und an der Personalversammlung in jedem Fall ausgeschlossen seien. Die durch Art. 6 PVG BP getroffene Regelung könne nicht damit gerechtfertigt werden, daß vermieden werden müsse, die Rivalitäten der verschiedenen Gewerkschaften in die Personalräte und Personalversammlungen hineinzutragen. Solche und ähnliche Überlegungen würden dem Sinn und der Stellung der Gewerkschaften im demokratischen Staat nicht gerecht und ließen außer acht, daß trotz Art. 6 PVG BP den Gewerkschaften nach dem grundsätzlich an

BVerfGE 17, 319 (322):

wendbaren Bayerischen Personalvertretungsgesetz auch im Bereich der Bereitschaftspolizei wichtige Aufgaben und Befugnisse zuerkannt worden seien. Das Recht der Teilnahme von Beauftragten der Gewerkschaften an den Sitzungen der Betriebs- und Personalräte und an den Betriebs- und Personalversammlungen sei seit 1920 durch zahlreiche Gesetze vorgeschrieben worden. Das "historisch gewachsene, notwendige Teilnahmerecht der Gewerkschaften" sei "nicht nur tatsächlich, sondern auch rechtlich über eine lange Zeitdauer hinweg, zu einem Grundrecht geworden, das allen Betriebs- und Personalvertretungsgesetzen als betriebsverfassungsrechtliches Grundrecht immanent geworden" sei "und deshalb auch den Schutz des Art. 9 Abs. 3 GG" genieße.

3. Mit Art. 3 Abs. 1 GG seien ferner folgende Bestimmungen nicht vereinbar:

a) Nach Art. 4 Abs. 1 PVG BP könne ein Beamter nicht für den Personalrat gewählt werden, wenn gegen ihn im letzten Jahr vor dem Tag der Wahl eine Dienststrafe verhängt worden sei, die nur im förmlichen Dienststrafverfahren ausgesprochen werden könne. Nach Absatz 2 desselben Artikels erlösche die Mitgliedschaft im Personalrat, wenn der Beamte mit einer solchen Dienststrafe bestraft werde. Dem allgemeinen bayerischen Personalvertretungsrecht sei eine solche Beschränkung des passiven Wahlrechts zum Personalrat unbekannt. Art. 4 PVG BP enthalte eine nicht zu rechtfertigende Schlechterstellung der Beamten der Bereitschaftspolizei gegenüber den anderen Staatsbediensteten.

b) Art. 7 PVG BP stelle die Bediensteten der Bereitschaftspolizei in dreifacher Weise ungerechtfertigt schlechter als die übrigen Staatsbediensteten. Diese Vorschrift sehe nämlich - im Gegensatz zu Art. 66 Abs. 1 Buchst. g BayPVG - eine Mitwirkung des Personalrats nicht vor bei der "Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Bediensteten". Weiterhin sei nach Art. 7 Abs. 1 Buchst. g PVG BP die Mitwirkung des Personalrats auf grundsätzliche Fragen der Fortbildung der Bediensteten beschränkt, während Art. 66 Abs. 1 Buchst. h BayPVG seine Mitwirkung bei allen Fragen der Fortbildung der Bedien

BVerfGE 17, 319 (323):

steten vorsehe. Im Gegensatz zu der durch Art. 67 Abs. 1 Buchst. c BayPVG geschaffenen Regelung unterliege schließlich die Aufstellung des Urlaubsplans bei der Bereitschaftspolizei nicht der Mitbestimmung des Personalrats, sondern nach Art. 7 Abs. 1 Buchst. h PVG BP nur der schwächeren Beteiligungsform der Mit wirkung .

c) Art. 8 Buchst. a PVG BP gewähre dem Personalrat ein Mitbestimmungsrecht hinsichtlich des Beginns und Endes der täglichen Arbeitszeit und der Pausen nur für die Angestellten und Arbeiter der Bereitschaftspolizei, während Art. 67 Abs. 1 Buchst. a BayPVG dem Personalrat dieses Recht auch in bezug auf die Beamten zuerkenne. Für diese Differenzierung zwischen den Beamten der Bereitschaftspolizei und den übrigen bayerischen Beamten gebe es keinen vernünftigen Grund.

d) Im Gegensatz zu Art. 70 Abs. 1 Buchst. a Nr. 1 BayPVG wirke der Personalrat nach Art. 9 Abs. 1 PVG BP nicht mit bei der Einstellung, Anstellung und Beförderung von Beamten. Ferner sei seine Mitwirkung in Personalangelegenheiten der Beamten mit einer niedrigeren Besoldungsgruppe als A 14 gemäß Art. 9 Abs. 2 Satz 2 PVG BP anders als nach Art. 70, 72 BayPVG von einem Antrag der Beamten abhängig, sofern es sich um Führer von Polizeiabteilungen, deren Stellvertreter oder um Beamten handle, die zu selbständigen Entscheidungen in Personalangelegenheiten der Dienststelle befugt seien.

Auch diese Differenzierungen seien sachlich nicht zu rechtfertigen.

e) Nach Art. 11 PVG BP seien die Sonderregelungen der Art. 4, 7, 8 und 9 PVG BP entsprechend auf die Stufenvertretungen anzuwenden. Soweit die genannten Vorschriften mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar seien, verstoße auch Art. 11 PVG BP gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

f) Nach Art. 16 PVG BP seien die Mitglieder der Personalvertretungen nicht befreit von der Teilnahme an einem Einsatz und an Übungen außerhalb des Dienstortes; während dieser Zeit ruhten ihre Befugnisse (Absatz 1). Der Lauf bestimmter Fristen

BVerfGE 17, 319 (324):

nach dem Bayerischen Personalvertretungsgesetz (Art. 61, 62, 74) sei während dieser Zeit gehemmt. Entscheidungen, an denen die Personalvertretung zu beteiligen sei, dürften in diesem Fall nur getroffen werden, wenn sie keinen Aufschub duldeten (Absatz 2).

Das Bayerische Personalvertretungsgesetz kenne eine entsprechende Vorschrift nicht. Art. 16 PVG BP beschränke die Rechte der Personalvertretungen und damit auch die der Bediensteten der Bereitschaftspolizei in einer Weise, die mit den besonderen Aufgaben der Bereitschaftspolizei nicht gerechtfertigt werden könne. Nach Absatz 2 der Vorschrift hänge es lediglich vom Willen des Dienststellenleiters ab, ob die Personalvertretung überhaupt noch funktionieren dürfe oder nicht. "Damit wird gegen das Betriebsverfassungsrecht verstoßen, das Einschränkungen der Rechte der Personalvertretung nur durch Gesetz zuläßt." Art. 16 PVG BP verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

III.

Zu der Verfassungsbeschwerde haben sich der Bayerische Landtag, der Bayerische Senat und die Bayerische Staatsregierung geäußert.

1. Der Bayerische Landtag hat im wesentlichen wie folgt Stellung genommen:

a) Die Einbeziehung der Angestellten und Arbeiter der Bereitschaftspolizei in die Sonderregelungen des Gesetzes (Art. 1 PVG BP) sei sachlich gerechtfertigt, und zwar wegen der Bedeutung der Angestellten und Arbeiter für die Einsatzbereitschaft und die Versorgung des Polizeiverbandes.

b) Die Entscheidung des Gesetzgebers, den Einfluß rivalisierender Gewerkschaften der Polizeitruppe dadurch fernzuhalten, daß die Teilnahme von Gewerkschaftsvertretern an Sitzungen des Personalrats und an Personalversammlungen ausgeschlossen sei (Art. 6 PVG BP), stütze sich auf langjährige Beobachtungen und beruhe auf der Beurteilung von Tatsachen. Eine Abwertung der Aufgaben der Gewerkschaften sei mit dieser Entscheidung nicht

BVerfGE 17, 319 (325):

verbunden. Der Gesetzgeber habe den besonderen Verhältnissen der Bereitschaftspolizei, insbesondere ihrer Kasernierung, sowie der Tatsache Rechnung getragen, daß sich die Rivalität verschiedener Berufsorganisationen bei der Bereitschaftspolizei ungünstiger als bei anderen Verwaltungen auswirken und die Geschlossenheit und Schlagkraft des Polizeiverbandes gefährden könne. Die Teilnahme von Gewerkschaftsbeauftragten an den Sitzungen der Personalvertretungen berge die Gefahr einer ins Gewicht fallenden Verstärkung der Gegensätze unter den verschiedenen Gewerkschaften angehörenden Bediensteten der Bereitschaftspolizei in sich. Art. 6 PVG BP sei sowohl mit Art. 3 als auch mit Art. 9 GG vereinbar.

c) Die Bestimmungen der Art. 4, 7, 8, 9, 11 und 16 PVG BP trügen dem besonderen Charakter der Bereitschaftspolizei als einer kasernierten Polizeitruppe Rechnung, bei der das Überordnungsverhältnis und Unterordnungsverhältnis stärker ausgeprägt sei und bei der dem Vertrauen zwischen Vorgesetzten und Untergebenen und deren Vertretern größere Bedeutung als sonst in der Verwaltung zukomme. Die Sonderregelungen seien durch das Interesse an der Erhaltung der Disziplin und der Einsatzbereitschaft der Bereitschaftspolizei gerechtfertigt.

2. Der Bayerische Senat hat dargelegt:

a) Art. 1 PVG BP sei nicht zu beanstanden. Sollte die Vorschrift nicht in Einklang mit Art. 81 BayPVG stehen, so würde Art. 1 PVG BP als das spätere Gesetz vorgehen. Es sei mit dem Gleichheitssatz vereinbar, die nichtkasernierten Bediensteten der Bereitschaftspolizei hinsichtlich der Personalvertretung den kasernierten Bediensteten gleichzustellen, weil beide Gruppen von Bediensteten dem gleichen Zweck dienten, nämlich dem Staat eine jederzeit einsatzbereite Polizeiformation zur Verfügung zu stellen.

b) Art. 6 PVG BP sei mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar. Die Bereitschaftspolizei unterscheide sich nach Aufbau und Aufgaben nicht so erheblich von der Verwaltung im übrigen und insbesondere von anderen Polizeiformationen, daß es gerechtfertigt

BVerfGE 17, 319 (326):

und zulässig sei, ihre Bediensteten und die übrigen öffentlichen Bediensteten hinsichtlich der Frage, ob Gewerkschaftsbeauftragte an den Beratungen des Personalrats und an den Personalversammlungen teilnehmen könnten, verschieden zu behandeln. Die Beiziehung von Gewerkschaftsvertretern werde eine ins Gewicht fallende Verstärkung etwa vorhandener Gegensätze zwischen rivalisierenden Gewerkschaften und ihren Anhängern nicht herbeiführen. Die Geschlossenheit des Polizeiverbandes werde durch die Teilnahme von Gewerkschaftsbeauftragten an den Beratungen nicht gefährdet.

Mit Art. 9 Abs. 3 GG sei Art. 6 PVG BP hingegen vereinbar. Art. 9 Abs. 3 GG gewährleiste zwar den Gewerkschaften das Recht, ihrer sozialpolitischen Funktion gerecht zu werden, lasse jedoch offen, welche konkreten Maßnahmen zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen gewährleistet seien. Ein Recht auf Teilnahme an den Sitzungen des Personalrats und an den Personalversammlungen könne aus Art. 9 Abs. 3 GG nicht hergeleitet werden.

c) Die übrigen mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Sonderregelungen des Gesetzes seien sachlich gerechtfertigt und mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, weil sie den Besonderheiten eines kasernierten Polizeiverbandes Rechnung trügen.

3. Die Bayerische Staatsregierung hat sich wie folgt geäußert:

a) Die von Art. 1 PVG BP vorgesehene Einbeziehung der nicht truppenmäßig zusammengefaßten Bediensteten der Bereitschaftspolizei in die Regelungen des Gesetzes beruhe darauf, daß die Verwaltung der Bereitschaftspolizei im Gegensatz zu der Verwaltung der Bundeswehr und des Bundesgrenzschutzes nicht von der eigentlichen Truppe getrennt sei. In dieser organisatorischen Besonderheit liege der sachliche Grund für die Abweichung vom allgemeinen Personalvertretungsrecht.

b) Der Ausschluß der Gewerkschaftsbeauftragten von den Sitzungen des Personalrats und von den Personalversammlungen durch Art. 6 PVG BP stelle sich ebenso wie die übrigen einschränkenden Bestimmungen mit Rücksicht auf die Besonderheiten des

BVerfGE 17, 319 (327):

Polizeiverbandes nicht als Willkür dar, sondern entspreche zwingenden Erfordernissen der öffentlichen Sicherheit. Die Bereitschaftspolizei sei das wichtigste Instrument, mit dem die Staatsregierung plötzlich auftretenden, den Einsatz von geschlossenen Hilfskräften erfordernden Ereignissen - wie z.B. Katastrophen, Notständen und politischen Krisen - wirksam begegnen könne. Die Funktionsfähigkeit und Einsatzbereitschaft der Bereitschaftspolizei müßten jederzeit sichergestellt sein; sie sei deshalb ein streng hierarchisch aufgebauter, einer Truppe ähnlicher, kasernierter Polizeiverband, der sich insoweit grundlegend von den übrigen Polizeiverbänden und Verwaltungen unterscheide. Es müsse unbedingt vermieden werden, daß es unter den Beamten dieses Polizeitruppenverbandes zu gewerkschaftlichen Auseinandersetzungen und Frontbildungen komme. Im dienstlichen Interesse und im Interesse der öffentlichen Sicherheit müsse die Gefahr ausgeschlossen werden, daß durch das Auftreten rivalisierender Gewerkschaften in den Sitzungen des Personalrats und insbesondere in den Personalversammlungen die Geschlossenheit des Verbandes beeinträchtigt werde.

Art. 6 PVG BP verstoße auch nicht gegen Art. 9 Abs. 3 GG. Die Nichtzulassung der Gewerkschaftsvertreter zu den Personalratssitzungen und zu den Personalversammlungen greife nicht in das verfassungsmäßig garantierte Recht ein, eine Gewerkschaft "zu bilden". Der Rückblick der Beschwerdeführer auf die Gesetzgebung der letzten 40 Jahre lasse nicht den Schluß zu, die Teilnahme von Gewerkschaftsvertretern an den Personalratssitzungen und den Personalversammlungen sei ein verfassungsrechtlich gewährleisteter Bestandteil der Tätigkeit der Gewerkschaften. Die Gewerkschaften seien durch den Ausschluß der Gewerkschaftsbeauftragten von den Beratungen des Personalrats und der Personalversammlung nicht in der Erfüllung ihrer sozialpolitischen Aufgaben beeinträchtigt. Ein Verstoß gegen das verfassungsmäßig garantierte Koalitionsrecht liege um so weniger vor, als im übrigen die Gewerkschaften in der Ausübung der ihnen nach dem Bayerischen Personalvertretungsgesetz auch im

BVerfGE 17, 319 (328):

Bereich der Bereitschaftspolizei zustehenden Rechte nicht gehindert seien. Diese Rechte seien erheblich.

c) Art. 4, 7, 8, 9, 11 und 16 PVG BP wären nur dann wegen Verstoßes gegen den Gleichheitssatz nichtig, wenn die Abweichungen vom Bayerischen Personalvertretungsgesetz trotz gleicher Lebensverhältnisse willkürliche Sonderregelungen für die Bereitschaftspolizei enthielten. Das sei nicht der Fall. Das Gesetz weiche nur dort vom allgemeinen bayerischen Personalvertretungsrecht ab, wo es unbedingt notwendig sei, um den besonderen Verhältnissen bei der Bereitschaftspolizei und insbesondere dem einer Truppe ähnlichen Charakter dieses Verbandes und der Erhaltung seiner vollen Einsatzfähigkeit Rechnung zu tragen.

IV.

Das Bundesverfassungsgericht konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da von ihr keine weitere Förderung des Verfahrens zu erwarten war. Ob ein Verfassungsorgan sich am Verfahren über eine Verfassungsbeschwerde durch Beitritt beteiligen kann, braucht hier nicht entschieden zu werden. Jedenfalls führen Äußerungen von Verfassungsorganen gemäß § 94 Abs. 1 und § 94 Abs. 4 in Verbindung mit § 77 BVerfGG noch nicht dazu, daß diese Verfassungsorgane als Beteiligte im prozessualen Sinn (§ 94 Abs. 5 BVerfGG) am Verfahren teilnehmen.

B. - I.

Die Ende Januar 1962, also rechtzeitig, erhobene Verfassungsbeschwerde ist unzulässig, soweit sie sich gegen Art. 4 PVG BP richtet. Die Beschwerdeführer zu 1) bis 3) haben nicht vorgetragen, daß sie dienststrafrechtlich bestraft worden oder daß Dienststrafverfahren gegen sie anhängig sind. Sie sind von Art. 4 PVG BP nicht betroffen (vgl. BVerfGE 1, 97 [101 ff.]; 12, 311 [316]). Grundrechte der Beschwerdeführerin zu 4) können durch Art. 4 PVG BP nicht verletzt sein (vgl. BVerfGE 6, 376 [385]).

Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen Regelungen der Art. 1, 6, 7, 8, 9, 11 und 16 PVG BP richtet, ist sie zulässig, so

BVerfGE 17, 319 (329):

fern sie - was möglich und geboten ist - dahin ausgelegt wird, daß diese Regelungen jeweils nur von denjenigen der vier Beschwerdeführer angegriffen werden, die von den einzelnen Bestimmungen selbst, unmittelbar und gegenwärtig betroffen sind. Die Beschwerdeführerin zu 4), die Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr, kann nur durch Art. 6 PVG BP betroffen sein.

II.

Soweit die Verfassungsbeschwerde zulässig ist, ist sie jedoch unbegründet. Die angegriffenen Bestimmungen des Gesetzes über die Personalvertretungen für die Bayerische Bereitschaftspolizei sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. a) Die Frage, ob Art. 1 Satz 1 PVG BP mit Art. 81 Abs. 2 BayPVG in Einklang steht, kann vom Bundesverfassungsgericht nicht geprüft werden.

b) § 83 Abs. 1 des Personalvertretungsgesetzes des Bundes - PVG - vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) bestimmt, daß in den Verwaltungen und Betrieben der Länder Personalvertretungen gebildet werden (Halbsatz 1) und daß die Länder "für Polizeibeamte und Angehörige von Dienststellen, die bildenden, wissenschaftlichen und künstlerischen Zwecken dienen", eine "besondere Regelung" vorsehen können (Halbsatz 2). Obwohl die Beschwerdeführer nicht vorgetragen haben, Art. 1 Satz 1 PVG BP sei mit dieser bundesrechtlichen Vorschrift nicht vereinbar und also nach Art. 31 GG ungültig, kann diese Frage im Rahmen der zulässigen Verfassungsbeschwerde von Amts wegen geklärt werden (vgl. BVerfGE 1, 264 [271]; 3, 58 [74 und 136]; 6, 376 [385]; Beschluß vom 25. Februar 1964 - 2 BvR 411/61 - S. 9).

Ein Widerspruch zwischen § 83 Abs. 1 PVG BP und Art. 1 Satz 1 PVG besteht jedoch nicht. Durch § 83 Abs. 1 PVG hat der Bundesgesetzgeber den Ländern nicht verwehren wollen, auch für andere als die in Halbsatz 2 dieser Vorschrift angeführten Gruppen von Bediensteten Regelungen zu treffen, die von

BVerfGE 17, 319 (330):

ihrem allgemeinen Personalvertretungsrecht abweichen. § 83 Abs. 1 Halbsatz 2 PVG verbietet vielmehr für andere als die dort genannten Bediensteten nur solche "besondere Regelungen", die von den Rahmenvorschriften der §§ 83 bis 95 PVG abweichen. Das ergibt sich daraus, daß auch § 83 Abs. 1 Halbsatz 2 PVG nur eine Rahmenvorschrift für die Landesgesetzgebung enthält, die eng auszulegen ist (BVerfGE 4, 115 [136]; 9, 268 [288]). Das Gesetz über die Personalvertretungen für die Bayerische Bereitschaftspolizei enthält keine Abweichungen von den Rahmenvorschriften der §§ 83 bis 95 PVG.

c) Art. 1 Satz 1 PVG BP ist auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts liegt ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz nur dann vor, wenn der Gesetzgeber versäumt, tatsächliche Gleichheiten oder Ungleichheiten der zu ordnenden Lebensverhältnisse zu berücksichtigen, die so bedeutsam sind, daß sie bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise beachtet werden müssen. Der Gesetzgeber hat hiernach eine sehr weitgehende Gestaltungsfreiheit. Es ist nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts zu prüfen, ob er jeweils die gerechteste und zweckmäßigste Regelung getroffen hat, sondern lediglich, ob jene äußersten Grenzen gewahrt sind (BVerfGE 9, 201 [206] mit weiteren Nachweisen sowie BVerfGE 11, 105 [123]). Der Gesetzgeber darf keine Differenzierungen vornehmen, für die sachlich einleuchtende Gründe nicht auffindbar sind (BVerfGE 11, 245 [253]). Art. 3 Abs. 1 GG verbietet nur die "willkürlich ungleiche Behandlung im wesentlichen gleicher Sachverhalte" (BVerfGE 11, 283 [287]).

Die nichtkasernierten Verwaltungsbeamten, Angestellten und Arbeiter der Bereitschaftspolizei werden durch Art. 1 Satz 1 PVG BP hinsichtlich der Personalvertretung den im allgemeinen kasernierten Polizeibeamten dieses Polizeiverbandes gleichgestellt und damit anders behandelt als die übrigen Verwaltungsbeamten, Angestellten und Arbeiter des Freistaates Bayern. In beiderlei Hinsicht lassen sich sachliche Gründe für ihre Einbeziehung in die

BVerfGE 17, 319 (331):

Sonderregelungen des Gesetzes anführen. Die Verwaltung der Bayerischen Bereitschaftspolizei ist von der eigentlichen Polizeitruppe organisatorisch nicht getrennt. Innerhalb der Bereitschaftspolizei nehmen zwar die kasernierten und die nichtkasernierten Bediensteten verschiedene Funktionen wahr. Die Tätigkeit der Verwaltungsbeamten, Angestellten und Arbeiter steht jedoch in engstem Zusammenhang mit Aufgaben und Einsatzbereitschaft des Polizeiverbandes; sie ist ihnen zugeordnet. Diese Zuordnung läßt es gerechtfertigt erscheinen, die nichtkasernierten Bediensteten der Bereitschaftspolizei im Personalvertretungsrecht ebenso wie die kasernierten Polizeibeamten und anders als die übrigen Beamten, Angestellten und Arbeiter des Freistaates Bayern zu behandeln.

Der Landesgesetzgeber ist mit Rücksicht auf die föderalistische Struktur der Bundesrepublik Deutschland nur gehalten, den Gleichheitssatz innerhalb des Geltungsbereichs der Landesverfassung zu wahren. Die Verfassungsmäßigkeit eines Landesgesetzes kann grundsätzlich nicht deshalb in Zweifel gezogen werden, weil das Landesgesetz von verwandten Regelungen in anderen Bundesländern oder im Bund abweicht (vgl. BVerfGE 10, 354 [371]; 12, 139 [143]; 12, 319 [324]). Schon aus diesem Grund sind die Hinweise der Beschwerdeführer auf die Regelung der Personalvertretung bei den Bereitschaftspolizeien anderer Länder, beim Bundesgrenzschutz und bei der Bundeswehr nicht geeignet, die Unvereinbarkeit von Art. 1 Satz 1 PVG BP mit Art. 3 Abs. 1 GG darzutun.

2. a) Für die in Art. 6 PVG BP getroffene Sonderregelung, nach der anders als gemäß Art. 35 und 50 BayPVG Beauftragte der Gewerkschaften von der Teilnahme an den Sitzungen des Personalrats und an der Personalversammlung in jedem Fall ausgeschlossen sind, sprechen sachliche Gründe. Die Sonderregelung ist nicht willkürlich; sie ist mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

Die Bereitschaftspolizei unterscheidet sich nach Aufgaben und Aufbau wesentlich von den übrigen staatlichen Dienststellen und von anderen Polizeiformationen. Sie hat die Dienstkräfte des

BVerfGE 17, 319 (332):

ständigen Polizeivollzugsdienstes zu unterstützen, wenn die Erfüllung der ihnen obliegenden Aufgaben den Einsatz geschlossener Polizeieinheiten notwendig macht; sie kann aus schwerwiegenden Gründen eingesetzt und insbesondere zum Schutz der obersten Staatsorgane, ihrer Behörden und Dienststellen und zum Schutz lebenswichtiger Einrichtungen, Anlagen und Betriebe verwendet werden, wenn und soweit hierfür ein Bedürfnis besteht (Art. 42 des Polizeiorganisationsgesetzes vom 20. Oktober 1954, BayBS I S. 450). Die Bereitschaftspolizei ist für die bayerische Staatsregierung ein wichtiges und unerläßliches Mittel, um plötzlich auftretenden Krisen wie Katastrophenfällen, Notständen oder politischen Krisen zu begegnen.

Diese Aufgaben kann die Bereitschaftspolizei nur erfüllen, wenn für ihren Aufbau der Grundsatz strenger Unter- und Überordnung und straffer Disziplin maßgebend ist. Da die Bereitschaftspolizei nur dann ihrem Zweck gerecht werden kann, wenn sie jederzeit zum Einsatz bereit ist, sind ihre Polizeibeamten in Gemeinschaftsunterkünften zusammengefaßt. Nur ein truppenähnlich gegliederter und kasernierter Verband kann die Aufgaben wahrnehmen, die der Landesgesetzgeber der Bereitschaftspolizei gestellt hat.

Die Verwendungsfähigkeit eines kasernierten Polizeiverbandes hängt in hohem Maß von seiner inneren Geschlossenheit ab. Mit Rücksicht hierauf kann es nicht als sachfremd gewertet werden, daß der Landesgesetzgeber durch Art. 6 PVG BP dem Personalrat und der Personalversammlung - anders als sonst im bayerischen Personalvertretungsrecht - nicht die Befugnis eingeräumt hat zu beschließen, daß je ein Beauftragter der im Personalrat oder in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften berechtigt ist, an den Sitzungen des Personalrats oder an den Personalversammlungen teilzunehmen.

Es ist nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts zu entscheiden, ob es vertretbar gewesen wäre, auch den Personalräten und Personalversammlungen der Bayerischen Bereitschaftspolizei die Befugnis einzuräumen, die Teilnahme von Gewerkschaftsbeauftrag

BVerfGE 17, 319 (333):

ten an ihren Beratungen zu beschließen. Die Entscheidung des Landesgesetzgebers, im Interesse der ständigen Einsatzbereitschaft eines straff disziplinierten und in Gemeinschaftsunterkünften untergebrachten Polizeiverbandes sei es geboten, nicht zum Verband gehörende Gewerkschaftsbeauftragte von den Beratungen auszuschließen, beruht auf sachlichen Erwägungen und ist nicht willkürlich. Durch die von Art. 35 und 50 BayPVG abweichende Sonderregelung des Art. 6 PVG BP ist also Art. 3 Abs. 1 GG nicht verletzt.

b) Art. 6 PVG BP steht offensichtlich nicht in Widerspruch zu Art. 9 Abs. 1 GG, ist aber auch mit Art. 9 Abs. 3 GG vereinbar.

Art. 9 Abs. 3 GG gewährleistet für jedermann und für alle Berufe das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen (Koalitionen) zu bilden. Die Vorschrift schützt jedoch nicht nur das Recht des einzelnen Bürgers, sich zu Koalitionen zusammenzuschließen, sondern auch die Koalition als solche (BVerfGE 4, 96 [101 f., 106]). Die durch Art. 9 Abs. 3 gewährleistete Koalitionsfreiheit ist nur dann sinnvoll, wenn die Rechtsordnung den Koalitionen die Möglichkeit gibt, durch spezifisch koalitionsgemäße Betätigung die in Art. 9 Abs. 3 GG genannten Zwecke zu verfolgen, nämlich die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen ihrer Mitglieder zu wahren und zu fördern (vgl. Urteil vom 6. Mai 1964 - 1 BvR 79/62 - S. 12).

Der vorliegende Fall gibt keinen Anlaß zu entscheiden, ob danach für die Gewerkschaften und ihre Mitglieder die gewerkschaftliche Betätigung im Bereich der Personalvertretung grundsätzlich den Schutz des Art. 9 Abs. 3 GG genießt (vgl. Dietz in: Die Grundrechte, Bd. III/1, S. 417 [462]; Werner Weber in: Göttinger Festschrift für das Oberlandesgericht Celle, 1961, S. 239 [245 f.]; [Hueck-] Nipperdey, Lehrbuch des Arbeitsrechts, 6. Aufl., Bd. 2 S. 112). Denn jedenfalls könnten nur solche Befugnisse der Gewerkschaften verfassungsrechtlich geschützt sein, die unerläßlich sind, damit sie auch im Bereich der Personalvertretung ihren Zweck, die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen

BVerfGE 17, 319 (334):

ihrer Mitglieder zu wahren und zu fördern, wirksam verfolgen können. Die nähere Ausgestaltung dieses Mitwirkungsrechts der Koalitionen bei der Personalvertretung wäre auch dann Sache des Gesetzgebers, der berechtigt wäre, dabei den Besonderheiten der einzelnen Zweige des öffentlichen Dienstes angemessen Rechnung zu tragen.

Die Befugnis der Personalräte und der Personalversammlungen zu beschließen, daß Beauftragte der Gewerkschaften zur Teilnahme an den Sitzungen des Personalrats oder an den Personalversammlungen berechtigt sind, und das dieser Befugnis entsprechende Recht der Gewerkschaften, Beauftragte zu entsenden, ist im Hinblick auf die übrigen Regelungen der beiden bayerischen Gesetze über die Personalvertretung nicht unerläßlich, um die Gewerkschaften in die Lage zu versetzen, die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen ihrer Mitglieder durch Betätigung bei der Personalvertretung wirksam zu wahren und zu fördern.

Nach Art. 1 Satz 2 PVG BP ist das Bayerische Personalvertretungsgesetz entsprechend anzuwenden, soweit das Gesetz über die Personalvertretungen für die Bayerische Bereitschaftspolizei nichts Besonderes bestimmt. Die Beschwerdeführer selbst haben darauf hingewiesen, daß danach die Gewerkschaften in vieler Hinsicht und mit erheblichen Rechten an der Personalvertretung im Bereich der Bereitschaftspolizei beteiligt sind.

Nach dem auch für die Bereitschaftspolizei geltenden Art. 55 BayPVG haben Dienststelle und Personalrat im Rahmen der Gesetze und Tarifverträge vertrauensvoll und im Zusammenwirken mit den in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften zur Erfüllung der Dienstlichen Aufgaben und zum Wohle der Bediensteten zusammenzuarbeiten. Nach Art. 38 BayPVG soll gegebenenfalls mit Hilfe der Gewerkschaften eine Verständigung versucht werden, wenn die Mehrheit der Vertreter einer Gruppe einen Beschluß des Personalrats als eine erhebliche Beeinträchtigung wichtiger Interessen der durch sie vertretenen Bediensteten erachtet und der Beschluß deshalb für eine Woche ausgesetzt worden ist. Weitere Befugnisse stehen den Gewerkschaften nach Art. 17

BVerfGE 17, 319 (335):

bis 20 BayPVG bei der Bestellung des Wahlvorstands für die Personalratswahlen, nach Art. 22 BayPVG für die Anfechtung dieser Wahlen und nach Art. 26 BayPVG hinsichtlich des Ausschlusses eines Mitglieds aus dem Personalrat oder der Auflösung des Personalrats zu. Die Gewerkschaften haben ferner die Möglichkeit, durch ihre Mitglieder in den Personalräten oder in den Personalversammlungen Einfluß auf die Arbeitsbedingungen bei der Bereitschaftspolizei zu nehmen.

Obwohl die Gewerkschaftsbeauftragten von den Sitzungen der Personalräte und von den Personalversammlungen durch Art. 6 PVG BP ausgeschlossen sind, verbleiben also den Gewerkschaften gewichtige Befugnisse bei der Personalvertretung, um die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen ihrer Mitglieder zu fördern. Die Regelung des Art. 6 PVG BP nimmt ihnen nichts, was unerläßlich wäre, um ihre Zwecke in diesem Bereich durch spezifisch koalitionsmäßige Betätigung wirksam verfolgen zu können. Die Vorschrift wäre also selbst dann mit Art. 9 Abs. 3 GG vereinbar, wenn diese Verfassungsbestimmung die gewerkschaftliche Betätigung auch bei der Personalvertretung gewährleisten sollte.

3. Für die durch Art. 7, 8, 9, 11 und 16 PVG BP getroffenen Sonderregelungen können sachliche Gründe angeführt werden. Die Vorschriften sind mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

a) Die Abweichungen der Art. 7 und 8 PVG BP vom allgemeinen bayerischen Personalvertretungsrecht lassen sich mit den besonderen Aufgaben und Verhältnissen der Bereitschaftspolizei rechtfertigen. Daß dem Personalrat kein Mitwirkungsrecht bei der "Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Bediensteten" und hinsichtlich der Beamten kein Mitbestimmungsrecht für "Beginn und Ende der Arbeitszeit und der Pausen" eingeräumt worden ist, trägt der Kasernierung der Bereitschaftspolizei und der Notwendigkeit Rechnung, einen ständig einsatzbereiten Polizeiverband zur Verfügung zu haben. Dieselben Erwägungen gelten auch für die Vorschrift des Art. 7 Abs. 1 Buchst. h PVG BP, die dem Personalrat bei der Aufstellung des Urlaubsplans nur ein Mitwirkungs- und kein Mitbestimmungs

BVerfGE 17, 319 (336):

recht einräumt. Daß schließlich die Mitwirkung des Personalrats auf grundsätzliche Fragen der Fortbildung der Bediensteten beschränkt ist, läßt sich mit der Kasernierung der Bereitschaftspolizei und damit erklären, daß sie ihre Beamten - schon im Hinblick auf ihre spätere Verwendung im Polizeieinzeldienst des Landes oder der Gemeinden (Art. 3 Abs. 2 des Polizeiorganisationsgesetzes vom 20. Oktober 1954, BayBS I S. 450) - wesentlich intensiver fortbilden muß als andere Dienststellen.

b) Für den Ausschluß des Mitwirkungsrechts des Personalrats bei der Einstellung, Anstellung und Beförderung der Beamten (Art. 9 PVG BP) läßt sich der häufige Personalwechsel bei der Bereitschaftspolizei und ihr Charakter als truppenähnlicher, kasernierter Polizeiverband anführen. Entsprechendes gilt für die durch Art. 9 Abs. 2 Satz 2 PVG BP getroffene Regelung, die im übrigen annähernd der des Art. 72 Abs. 1 Buchst. a BayPVG entspricht.

c) Sind Art. 7, 8 und 9 PVG BP mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, so verstößt auch die durch Art. 11 angeordnete entsprechende Anwendung dieser Bestimmungen für die Stufenvertretungen nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

d) Art. 16 trägt der Tatsache Rechnung, daß der Dienst bei der Bereitschaftspolizei sich seiner Natur nach vom Dienst der übrigen Bediensteten des bayerischen Staates wesentlich unterscheidet. Einsatz und Übungen außerhalb des Dienstorts werden für andere Dienststellen kaum in Frage kommen. Es ist sachgerecht, daß die Mitglieder des Personalrats nicht davon befreit sind, an einem Einsatz der Bereitschaftspolizei teilzunehmen, und daß während dieser Zeit ihre Befugnisse ruhen. Die Fähigkeit des Polizeiverbandes, seine Aufgaben zu erfüllen, könnte sonst gefährdet werden. Da Übungen auf den Einsatz vorbereiten sollen, liegt es nahe, für sie eine entsprechende Regelung zu treffen.

Entscheidungen, die keinen Aufschub dulden, müssen auch dann getroffen werden können, wenn eine Personalvertretung ihre Befugnisse während eines Einsatzes oder einer Übung nicht wahrnehmen kann. Deshalb ist die Regelung des Art. 16 Abs. 2 PVG BP sachgerecht. Der Gefahr eines Mißbrauchs wird dadurch ge

BVerfGE 17, 319 (337):

steuert, daß die nach Art. 16 Abs. 2 Satz 2 PVG BP ohne Beteiligung der Personalvertretung getroffenen Maßnahmen der Nachprüfung durch Vorgesetzte und Gerichte unterliegen.

BVerfG, 19.12.1962 - 1 BvR 541/57

Redaktion — Fri, 15 Jun 2012 10:59:42 +0000

Daten

Fall:

Zwangsmitgliedschaft

Fundstellen:

BVerfGE 15, 235; BayVBl 1963, 82; BB 1963, 53; DÖV 1963, 105; DVBl 1963, 147; JuS 1963, 156; JZ 1963, 283; MDR 1963, 192; NJW 1963, 195; WM 1963, 54

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

19.12.1962

Aktenzeichen:

1 BvR 541/57

Entscheidungstyp:

Beschluss

Die Pflichtzugehörigkeit zu den IHK nach dem IHKG vom 18. Dezember 1956 (BGBl. I S. 920) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 15, 235

Paginierung:

BVerfGE 15, 235 (235):

Die Pflichtzugehörigkeit zu den IHK nach dem IHKG vom 18. Dezember 1956 (BGBl. I S. 920) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Beschluss

des Ersten Senats vom 19. Dezember 1962

- 1 BvR 541/57 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde der Firma B ... & Co., Kommanditgesellschaft, ..., Bevollmächtigte: Rechtsanwälte ..., gegen §§ 1, 2 und 9 des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern vom 18. Dezember 1956 (BGBl. I. S. 920).

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe

Die Rechtsverhältnisse der um die Mitte des 19. Jahrhunderts entstandenen Industrie- und Handelskammern waren zunächst

BVerfGE 15, 235 (236):

landesrechtlich geordnet. In weitgehender Übereinstimmung wiesen die Landesgesetze den Kammern die Aufgabe zu, die Staatsbehörden auf wirtschaftlichem Gebiet zu beraten und die Gesamtinteressen der Handels- und Gewerbetreibenden ihres Bezirks zu vertreten. Die Industrie- und Handelskammern wurden als Körperschaften des öffentlichen Rechts angesehen; es bestand Pflichtmitgliedschaft der Handel- und Gewerbetreibenden; sie waren zur Teilnahme an den Kammerwahlen berechtigt, hatten auch Beiträge zu den Kosten der Kammern zu leisten.

Das nationalsozialistische Regime baute die Industrie- und Handelskammern in seine Organisation der gewerblichen Wirtschaft ein; schließlich verloren sie 1942 ihre Selbständigkeit und gingen in den "Gauwirtschaftskammern" auf.

Nach dem Zusammenbruch wurden in den Ländern der westlichen Besatzungszonen Industrie- und Handelskammern wieder errichtet. In der britischen und französischen Zone stellte man den Rechtszustand der Zeit vor 1933 im wesentlichen wieder her, in der amerikanischen Zone dagegen ließen die Besatzungsbehörden die Kammern nur als privatrechtliche Vereinigungen mit freiwilliger Mitgliedschaft zu; im einzelnen blieb die Rechtslage vielfach unklar. Der Wunsch nach bundesrechtlicher Vereinheitlichung machte sich immer stärker geltend und führte schließlich - auf der Grundlage eines Gesetzentwurfs aus der Mitte des Bundestags - zu dem Bundesgesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern vom 18. Dezember 1956 - BGBl. I S. 920 - (im folgenden: IHKG).

Nach § 3 Abs. 1 IHKG sind die Industrie- und Handelskammern Körperschaften des öffentlichen Rechts; bestehende Kammern mit anderer Rechtsform mußten innerhalb eines Jahres nach Inkrafttreten des Gesetzes entsprechend umgebildet werden (§ 9).

Die Aufgabe der Kammern ist in § 1 Abs. 1 allgemein dahin bestimmt, daß sie "das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirks wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die

BVerfGE 15, 235 (237):

wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen" haben; in den Absätzen 1 bis 3 sind einzelne praktisch besonders wichtige Aufgaben hervorgehoben, in Abs. 4 wird die Übertragung weiterer Aufgaben durch Gesetz oder Rechtsverordnung vorbehalten.

Die Kosten der Kammern werden im wesentlichen durch Beiträge der Kammerzugehörigen aufgebracht; dabei unterscheidet das Gesetz einheitliche Grundbeiträge und Umlagen auf der Grundlage der Gewerbesteuermeßbeträge (§ 3 Absätze 2 ff.).

Die Industrie- und Handelskammern haben das Recht der Selbstverwaltung. Sie wählen ihre Organe selbst, können eine Satzung, Wahl- und Beitragsordnungen erlassen und unterliegen nur der Rechtsaufsicht des Staates (§§ 4, 7, 11).

§ 2 Abs. 1 IHKG lautet:

Zur Industrie- und Handelskammer gehören, sofern sie zur Gewerbesteuer veranlagt sind, natürliche Personen, Handelsgesellschaften, andere nicht rechtsfähige Personenmehrheiten und juristische Personen des privaten und des öffentlichen Rechts, welche im Bezirk der Industrie- und Handelskammer entweder eine gewerbliche Niederlassung oder eine Betriebsstätte oder eine Verkaufsstelle unterhalten (Kammerzugehörige).

II.

Die Verfassungsbeschwerde richtet sich unmittelbar gegen §§ 1, 2 und 9 IHKG. Die Begründung läßt sich dahin zusammenfassen, es lägen keine ausreichenden Gründe dafür vor, die Zugehörigkeit zu den Industrie- und Handelskammern obligatorisch zu machen; die ihnen übertragenen Aufgaben, bei denen es sich im wesentlichen um reine Interessenvertretung handle, könnten ebenso gut durch Verbände mit freiwilliger Mitgliedschaft erfüllt werden. Die Freiheit der Beteiligten werde deshalb durch das Gesetz übermäßig beschränkt. Gerügt werden Verstöße gegen Art. 2 Abs. 1, Art. 9 Abs. 1 und 3, Art. 12 Abs. 1 GG; es wird ferner angeregt zu prüfen, ob die Bestimmungen des Gesetzes über die Erhebung von Beiträgen und Sonderbeiträgen auf Grund

BVerfGE 15, 235 (238):

von Satzungen und Beitragsordnungen der Kammern mit Art. 20 und 80 GG vereinbar seien.

Der Bundesminister für Wirtschaft, der sich für die Bundesregierung geäußert hat, hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet. Die Organisation der Industrie- und Handelskammern sei im wesentlichen dieselbe, die schon unter der Geltung der Weimarer Verfassung unangefochten bestanden habe; sie sei mit dem Grundgesetz in vollem Umfang vereinbar. Der Minister hat eine Äußerung des Deutschen Industrie- und Handelstags, der Spitzenorganisation der Industrie- und Handelskammern, vorgelegt, die unter eingehender Darlegung der geschichtlichen Entwicklung des Kammerwesens denselben Standpunkt vertritt.

III.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.

1. Sie ist "namens des Dr. E. B...." erhoben, der als "Unternehmer der Maschinenbauindustrie" bezeichnet wird. Nach einer vom Bundesverfassungsgericht erholten Auskunft der Industrie- und Handelskammer München gehört jedoch nicht Dr. E. B.... als Einzelkaufmann der Kammer an; kammerzugehörig sind vielmehr zwei Gesellschaften mit beschränkter Haftung und eine Kommanditgesellschaft, an denen er beteiligt ist. Dr. B.... hat daraufhin mitgeteilt, daß er die Verfassungsbeschwerde als einziger persönlich haftender und allein vertretungsberechtigter Gesellschafter der Kommanditgesellschaft B.... & Co. erhoben habe; bei Inkrafttreten des Bundesgesetzes sei er noch Alleininhaber dieser Firma gewesen, erst nachher - allerdings vor Erhebung der Verfassungsbeschwerde - sei sie durch Eintritt seiner Tochter als Kommanditistin in eine Kommanditgesellschaft umgewandelt worden.

Bei diesem Sachverhalt, der durch einen Handelsregisterauszug des Amtsgerichts München bestätigt worden ist, kann davon ausgegangen werden, daß Dr. B.... bei Erhebung der Verfassungsbeschwerde für die Kommanditgesellschaft B.... & Co.

BVerfGE 15, 235 (239):

handeln wollte, also lediglich eine falsche Bezeichnung der Beschwerdeführerin vorliegt.

2. Die Ausführungen der Beschwerdeführerin ergeben in ihrem Zusammenhang, daß sie sich ausschließlich gegen den auf § 2 Abs. 1 des Gesetzes beruhenden Organisationszwang wendet. Was sie zu §§ 1 und 9 ausführt, soll diese Rüge nur erläutern und verstärken. Die Frage, ob ein selbständiger Angriff gegen diese Bestimmungen zulässig wäre, mag daher auf sich beruhen.

3. Die Beschwerdeführerin, eine Kommanditgesellschaft, kann sich jedenfalls auf das hier im Vordergrund stehende Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG berufen (BVerfGE 10, 89 [99]). Da die Kammerzugehörigkeit kraft Gesetzes eintritt, ist die Beschwerdeführerin von diesem gegenwärtig und unmittelbar betroffen.

IV.

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht begründet.

1. Das Bundesverfassungsgericht hat mehrfach ausgesprochen, daß Art. 9 GG den Einzelnen vor einer gesetzlich angeordneten Eingliederung in eine öffentlich-rechtliche Körperschaft oder Anstalt nicht schützt (BVerfGE 10, 89 [102]; 10, 354 [361 f.]). Hieran ist festzuhalten.

2. Auch Art. 12 Abs. 1 GG ist nicht berührt. Die Zugehörigkeit zur Industrie- und Handelskammer ist eine einfache Folge der Ausübung eines bestimmten Berufs. Mit ihrer Anordnung hat der Gesetzgeber weder die Art und Weise der Ausübung des Berufs geregelt noch eine berufspolitische Tendenz verfolgt (BVerfGE 10, 354 [362 f.]; 13, 181 [184 ff.]).

3. Das angegriffene Gesetz ist Bestandteil der verfassungsmäßigen Ordnung; es beschränkt daher die wirtschaftliche Handlungsfreiheit der Beschwerdeführerin, ohne gegen Art. 2 Abs. 1 GG zu verstoßen (vgl. BVerfGE 10, 89 [99]).

a) Die Industrie- und Handelskammern verdanken ihre Entstehung dem in der Zeit des wirtschaftlichen Aufschwungs im 19. Jahrhundert hervorgetretenen Bedürfnis nach einer Stelle,

BVerfGE 15, 235 (240):

die mit Anspruch auf sachliche Autorität die staatlichen Organe und Behörden durch Berichterstattung und Beratung in wirtschaftlichen Fragen unterstützen und ihnen verläßliche Grundlagen für ihre Entscheidungen auf diesem Gebiete liefern könne. Umfassender wird bereits im preußischen Gesetz vom 24. Februar 1870 als Hauptaufgabe der Kammern bezeichnet die Wahrnehmung der Gesamtinteressen der Handel- und Gewerbetreibenden des Bezirks; insbesondere sollen sie die Behörden in der Förderung des Handels und der Gewerbe durch tatsächliche Mitteilungen, Anträge und Erstattung von Gutachten unterstützen. An dem so gesetzlich festgelegten Aufgabenbereich der Kammern hat sich bis 1933 nichts geändert; auch § 1 Abs. 1 IHKG nimmt ihn wieder auf. Hinzugekommen sind - teils nach § 1 Abs. 1 bis 3 IHKG, teils im Wege besonderer Gesetzgebung - zahlreiche Einzelaufgaben zumeist verwaltungsmäßiger Natur; bei ihrer Erledigung werden die Kammern als eine Art Sonderverwaltungsbehörden tätig, die sowohl allgemeine Vorschriften als auch Verwaltungsakte erlassen können.

In der industriellen Gesellschaft, in der auch die allgemeine Staatspolitik in weitem Maße von wirtschaftlichen Vorgängen und Entwicklungen bestimmt wird und demzufolge - auch in einer grundsätzlich freien Wirtschaft - staatliche Einwirkungen auf das Wirtschaftsleben unvermeidbar sind und ständig in großer Zahl erfolgen, ist es naheliegend und jedenfalls von der Verfassung her unbedenklich, daß der Staat die Förderung der Wirtschaft im weitesten Sinne zum Rang einer besonders wichtigen Staatsaufgabe erhebt. Es kann ihm dann nicht verwehrt sein, sich bei der Erfüllung dieser Aufgabe der Hilfe von Organen zu bedienen, die er - auf gesetzlicher Grundlage - aus der Wirtschaft selbst heraus sich bilden läßt und die durch ihre Sachkunde die Grundlagen dafür schaffen helfen, daß staatliche Entschließungen auf diesem Gebiet ein möglichst hohes Maß an Sachnähe und Richtigkeit gewinnen. Auch diese besonderen Einrichtungen, wie sie die Industrie- und Handelskammern darstellen, nehmen damit an der Erfüllung einer echten Staatsaufgabe teil; sie erfüllen

BVerfGE 15, 235 (241):

sie in erster Linie durch Vorschläge, Gutachten und Berichte, durch Schaffung von Einrichtungen zur Förderung der Wirtschaft, insbesondere auf dem Gebiet der Berufsausbildung und des Prüfungswesens, endlich durch die Erledigung bestimmter Aufgaben der Wirtschaftsverwaltung (z.B. Ausstellung von Ursprungszeugnissen und sonstigen Bescheinigungen).

Bei den Aufgaben der Industrie- und Handelskammern lassen sich zwar die beiden Komplexe "Vertretung der gewerblichen Wirtschaft gegenüber dem Staat" und "Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben auf wirtschaftlichem Gebiet" deutlich scheiden; es ist jedoch unzweifelhaft, daß es sich in beiden Fällen um legitime öffentliche Aufgaben (BVerfGE 10, 89 [102]) handelt. Namentlich stellt auch die erstgenannte Aufgabe nicht, wie die Beschwerdeführerin meint, "reine Interessenvertretung" dar. Die von der Beschwerdeführerin gezogene Parallele zu den Fachverbänden übersieht, daß diese primär die Interessen ihrer Wirtschaftszweige vertreten, so daß eine umfassende Würdigung entgegenstehender und allgemeiner Interessen von ihnen nicht ohne weiteres erwartet wird. Demgegenüber ist es den Industrie- und Handelskammern gesetzlich zur Pflicht gemacht, stets das Gesamtinteresse der gewerblichen Wirtschaft im Auge zu behalten und die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe lediglich "abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen"; es ist ihnen die gesetzliche Verantwortung dafür auferlegt, daß sie im Rahmen ihrer Aufgabe, die gewerbliche Wirtschaft im ganzen zu fördern, das höchstmögliche Maß von Objektivität walten lassen. An der Erfüllung dieser Aufgabe besteht ein erhebliches öffentliches Interesse; gerade mit Rücksicht auf sie hat das preuß. Oberverwaltungsgericht schon 1890 die Kammern als "Hilfsorgane der Staatsregierung" angesehen, die der Staat sich geschaffen habe, damit sie ihn "in der Fürsorge um Handel und Verkehr mit ihren Erfahrungen berufsmäßig unterstützen" könnten (Entsch. Bd. 19 S. 62 [68]). Daß dieses Interesse umso stärker ist, je mehr sich Zahl und Intensität staat

BVerfGE 15, 235 (242):

licher Maßnahmen im wirtschaftlichen Bereich steigern, bedarf keiner näheren Darlegung.

b) Es leuchtet ein, daß die Vertretung der Gesamtinteressen der gewerblichen Wirtschaft mit der praktisch im Vordergrund stehenden Aufgabe, die Staatsorgane zu beraten, ihnen Gutachten zu erstatten und Vorschläge zu machen, am zweckmäßigsten einem Selbstverwaltungsorgan der Wirtschaft anvertraut wurde. Es ist aber auch nicht zu beanstanden, daß diesem Organ weitere, spezifisch verwaltungsmäßige, ja zum Teil hoheitliche Aufgaben übertragen worden sind und weiter übertragen werden, die sonst von staatlichen Behörden wahrgenommen werden müßten; in Betracht kommen etwa: die Börsenaufsicht, die öffentliche Bestellung von Versteigerern, die Bestellung und Beeidigung von Sachverständigen, die Durchführung bestimmter staatlich angeordneter Prüfungen u. dgl. Dem Gesetzgeber steht es grundsätzlich frei, öffentliche Aufgaben unmittelbar durch staatliche Behörden oder mittelbar durch Körperschaften des öffentlichen Rechts erfüllen zu lassen, also staatliche Aufgaben an Selbstverwaltungskörper zu delegieren (BVerfGE 10, 89 [102, 104]). Im vorliegenden Fall handelt es sich im wesentlichen um Verwaltungsaufgaben im wirtschaftlichen Bereich, die sich in den Rahmen der Gesamtaufgabe der Industrie- und Handelskammern einfügen, den Interessen der von ihnen vertretenen Wirtschaftskreise dienen und die besondere Sach- und Personenkenntnis der Kammerorgane voraussetzen. Staatliche Behörden könnten Entscheidungen dieser Art nur nach Einholung sachverständigen Rates treffen; die unmittelbare Erledigung durch die Kammern erleichtert somit den Geschäftsgang und erspart Kosten.

c) Aus den vorstehenden Darlegungen erhellt zugleich, daß es zur sachgemäßen Erfüllung der den Industrie- und Handelskammern übertragenen Aufgaben sinnvoll, ja notwendig war, ihre Organisation auf dem Prinzip der Pflichtzugehörigkeit aufzubauen.

Der Wert der von den Kammern erarbeiteten Vorschläge und Gutachten beruht einmal auf der Unabhängigkeit ihres Ur

BVerfGE 15, 235 (243):

teils, zum anderen auf dem Maße des Überblicks, das die Kammern im Bereich der zu beurteilenden Verhältnisse besitzen. Die Gutachten gewinnen ihre sachliche Autorität daraus, daß sie über die Spezialkenntnisse und beruflichen Erfahrungen der einzelnen Branchen und Unternehmen hinaus die Auffassungen und Beurteilungsmaßstäbe der gesamten gewerblichen Wirtschaft zur Geltung bringen können. Den Kammern steht ein weiter Kreis sachverständiger Fachleute zur Verfügung, innerhalb dessen die verschiedensten Gesichtspunkte und Anschauungsweisen zu Worte kommen, aber auch in sich ausgeglichen werden können. Ohne die ständige Möglichkeit, die Auffassungen aller kaufmännischen Kreise kennenzulernen und gegeneinander abzuwägen, läßt sich diese Aufgabe nicht erfüllen; nur so können die Kammern auch wirksam "Anstand und Sitte des ehrbaren Kaufmanns" wahren (§ 1 Abs. 1 IHKG) oder glaubwürdig als Träger der Einigungsstellen für Wettbewerbsstreitigkeiten (§ 27a UWG) fungieren.

Wäre der Beitritt zur Industrie- und Handelskammer freiwillig, so hinge die Zusammensetzung der Mitgliederschaft vom Zufall ab. Die Kammern wären auf die Werbung von Mitgliedern angewiesen. Finanzstarke Mitglieder würden sich in den Vordergrund schieben und mit Austrittsdrohungen die Berücksichtigung ihrer Sonderinteressen und Sonderauffassungen zu erzwingen versuchen. Durch Fernbleiben oder Austritt ganzer Gruppen von Handel- und Gewerbetreibenden könnte den Kammern der Einblick in ihre Verhältnisse erschwert oder entzogen werden. In gleichem Maße wären die Vertrauenswürdigkeit solcher Kammern, ihre umfassende Sachkunde und Objektivität nicht mehr institutionell gesichert.

d) Dieser im öffentlichen Interesse liegenden sachlichen Notwendigkeit des Organisationszwangs gegenüber ist die aus ihm sich ergebende Freiheitsbeschränkung der Mitglieder unbedeutend. Die Verpflichtungen aus der Kammerzugehörigkeit bestehen fast nur in der Zahlung der Beiträge. Daß diese unzumutbar hoch seien und die wirtschaftliche Bewegungsfreiheit der Mitglieder unerträglich einengten, hat die Beschwerdeführerin

BVerfGE 15, 235 (244):

selbst nicht behauptet. Es trifft auch nicht zu; das Gesetz hat in § 3 Abs. 2 bis 4 Vorkehrung getroffen, daß die Mitglieder nach ihrer Leistungsfähigkeit herangezogen werden; bei wirtschaftlich schwächeren Mitgliedern wird u.U. nur der Grundbeitrag oder sogar nur die Hälfte davon erhoben. Gegen die Heranziehung zu Beiträgen besteht die Möglichkeit, den Rechtsweg zu beschreiten; auch wacht die staatliche Aufsicht über die Einhaltung der einschlägigen Bestimmungen. Hieraus erklärt es sich, daß die beteiligten Wirtschaftskreise so gut wie einhellig das Prinzip des Organisationszwangs bejahen. Offenbar bewerten sie die Möglichkeit, über die Beteiligung an der Kammerarbeit an der Gestaltung des Wirtschaftslebens teilnehmen zu können, höher als die hieraus sich ergebende materielle Belastung.

4. Die Beschwerdeführerin hat, ohne dies näher auszuführen, angeregt, das Bundesverfassungsgericht möge die Zulässigkeit der "Satzungsdelegation" an die Industrie- und Handelskammern prüfen. Es ist jedoch nicht ersichtlich, welche Verfassungsverstöße in den von der Beschwerdeführerin angezogenen §§ 3, 4 und 9 IHKG liegen sollen. Auf die Darlegungen des Beschlusses vom 2. Mai 1961 (BVerfGE 12, 319 [325]) zu dieser Frage wird verwiesen.

Das Bundesverfassungsgericht vermag nach alledem nicht festzustellen, daß der Gesetzgeber durch Einführung der Pflichtzugehörigkeit zu der Industrie- und Handelskammer die Freiheit der Betroffenen in einer über das sachgerechte Maß hinausgehenden Weise beschränkt habe. Er hat somit die Grenzen der verfassungsmäßigen Ordnung nicht überschritten.

BVerfG, 29.07.1959 - 1 BvR 394/58

Redaktion — Mon, 07 May 2012 11:21:40 +0000

Daten

Fall:

Großer Erftverband

Fundstellen:

BVerfGE 10, 89; BB 1959, 791; DÖV 1959, 698; DVBl 1959, 660; MDR 1959, 821; NJW 1959, 1675

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

29.07.1959

Aktenzeichen:

1 BvR 394/58

Entscheidungstyp:

Urteil

1. Handelsgesellschaften können sich auf die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) berufen, auch wenn sie keine juristischen Personen sind.
2. Der Landesgesetzgeber ist durch die Wasserverbandsverordnung vom 3. September 1937 (RGBl. I S. 933) nicht gehindert, einen Wasserverband mit besonderen Aufgaben zu errichten.
3. Art. 9 GG hindert nicht die Zwangseingliederung in öffentlich-rechtliche Verbände. Sie ist aber nur zulässig im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung des Art. 2 Abs. 1 GG.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 10, 89

Paginierung:

BVerfGE 10, 89 (89):

1. Handelsgesellschaften können sich auf die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) berufen, auch wenn sie keine juristischen Personen sind.

2. Der Landesgesetzgeber ist durch die Wasserverbandsverordnung vom 3. September 1937 (RGBl. I S. 933) nicht gehindert, einen Wasserverband mit besonderen Aufgaben zu errichten.

3. Art. 9 GG hindert nicht die Zwangseingliederung in öffentlich-rechtliche Verbände. Sie ist aber nur zulässig im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung des Art. 2 Abs. 1 GG.

Urteil

des Ersten Senats vom 29. Juli 1959

- 1 BvR 394/58 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde 1. der Rheinischen Aktiengesellschaft für Braunkohlenbergbau und Brikettfabrikation

BVerfGE 10, 89 (90):

(Rhein-AG), Köln, ...; 2. der Braunkohlen- und Brikettwerke Roddergrube Aktiengesellschaft, Brühl (Bezirk Köln), ...; 3. der Victor Rolff Kommanditgesellschaft, Bottenbroich, Post Frechen bei Köln, ...; gegen das Gesetz des Landes Nordrhein-Westfalen über die Gründung des Großen Erftverbandes vom 3. Juni 1958 (GVBl. S. 253).

ENTSCHEIDUNGSFORMEL:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe:

A. - I.

Das Rheinische Braunkohlenrevier, das sich in der Kölner Bucht zwischen dem Rhein und der Eifel hinzieht, umfaßt im wesentlichen das Niederschlagsgebiet der Erft, eines linksrheinischen Mittelgebirgsflusses. Die Braunkohlenlagerstätte erstreckt sich über eine Fläche von 2500 qkm; ihr Vorrat wird auf 60 Milliarden Tonnen geschätzt. Dort wurden 1957 83,4 Millionen Tonnen (86% der Gesamtförderung in der Bundesrepublik Deutschland) von sechs Bergwerksunternehmen abgebaut; 89,3% davon entfielen auf die Rhein-AG und Roddergrube, 0,9% auf die Rolff KG. Das Aktienkapital der Rhein-AG und der Roddergrube gehört zu mehr als 90% der rheinisch-westfälischen Elektrizitätswerke Aktiengesellschaft (RWE), deren Vorstandsvorsitzender zugleich Aufsichtsratsvorsitzender in beiden Gesellschaften ist.

Im Erftgebiet besteht eine hochentwickelte Landwirtschaft und eine bedeutende Industrie. Ihr Wasserbedarf konnte bisher weitgehend aus dem reichen Grundwasservorkommen gedeckt werden.

Die Braunkohlenförderung des Erft-Reviers soll, um den für die Gesamtwirtschaft notwendigen Energiebedarf sicherzustellen, bis zum Jahre 1965 auf 120 Millionen Tonnen gesteigert werden. Da die bisherigen Tagebaue (bis 100 m Teufe) in einigen Jahren erschöpft sein werden, müssen Flöze bis zu 250 m, evtl. sogar bis zu 300 oder 400 m Teufe abgebaut werden. Das bedingt erheb

BVerfGE 10, 89 (91):

liche Eingriffe in den Wasserhaushalt des Gebietes durch Abpumpen von 5 bis 8 Milliarden cbm. Grundwasser. Da mit dem Pumpen im Herbst 1955 begonnen worden ist und seitdem unter allmählicher Steigerung der Abpumpmenge etwa 1,5 Milliarden cbm. entfernt worden sind, wird damit gerechnet, daß die erste Abpumpperiode ungefähr in den Jahren 1962 bis 1964 beendet sein wird. Dann werden noch laufend aus der natürlichen Grundwassererneuerung jährlich schätzungsweise 150 bis 300 Millionen cbm. weggepumpt werden müssen. Diese Eingriffe bewirken eine erhebliche Absenkung des Grundwassers, die weite Gebiete erfassen wird und zum Teil bereits erfaßt hat. Ihr volles Ausmaß und ihre Folgen sind heute noch nicht zu übersehen; die Ansichten der Beschwerdeführer und der Landesregierung hierüber weichen voneinander ab.

Ein in den Jahren 1940/42 vom Wasserwirtschaftsamt Bonn ausgearbeiteter wasserwirtschaftlicher Generalplan für das Erftgebiet wurde wegen der Kriegsverhältnisse nicht durchgeführt. 1948 wurde auf Veranlassung des Wirtschaftsministers des Landes Nordrhein-Westfalen ein "allgemeiner Plan" zur Bildung eines wasserwirtschaftlichen Verbandes für das Niederschlagsgebiet der Erft und angrenzende Gebiete aufgestellt, der 1953 überarbeitet wurde. Nachdem Versuche gescheitert waren, einen Wasserwirtschaftsverband auf der Grundlage der Ersten Verordnung über Wasser- und Bodenverbände vom 3. September 1937 - RGBl. I S. 933 - (WVVO) zu bilden, entschloß sich das Land Nordrhein-Westfalen, ein Sondergesetz zu erlassen; gegen dieses "Gesetz über die Gründung des Großen Erftverbandes" vom 3. Juni 1958 - GVBl. S. 253 - (Gesetz) richtet sich die Verfassungsbeschwerde.

II.

Durch das Gesetz wird eine Körperschaft des öffentlichen Rechts mit dem Namen "Großer Erftverband" gegründet (§ 1 Abs. 1), dessen Aufgabe die Regelung der Wasserwirtschaft im Verbandsgebiet ist (§ 2 Abs. 1). Der Verband kann zu diesem

BVerfGE 10, 89 (92):

Zwecke Anlagen, die der Erfüllung seiner Aufgaben dienlich sind, übernehmen und als Verbandsanlagen betreiben (§ 4 Abs. 3). Zur Durchführung seiner Unternehmen kann er die Grundstücke seiner Mitglieder benutzen (§ 9); er kann Grundeigentum, dingliche Rechte an Grundstücken und andere Rechte, die zum Besitz oder zur Nutzung von Grundstücken berechtigen, durch Enteignung entziehen oder beschränken, soweit dies zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlich ist (§ 11 Satz 1). Auch ohne eine wasserrechtliche Verleihung darf der Verband u.a. über das unterirdische Wasser im Verbandsgebiet verfügen und ebenso über das von den Bergwerksunternehmen des Verbandsgebietes zutage geförderte Wasser, soweit diese es nicht für betriebliche Zwecke benötigen (§§ 7, 8).

Das Verbandsgebiet umfaßt das in Nordrhein-Westfalen gelegene Niederschlagsgebiet der Erft und ihrer Zuflüsse sowie einige angrenzende Bezirke des Landes Nordrhein-Westfalen (§ 5 Abs. 1). Mitglieder des Verbandes sind neben den jeweiligen Eigentümern der im Verbandsgebiet gelegenen Braunkohlenbergwerke und der Elektrizitätswerke "mit wenigstens 50 000 installierten kW" die jeweiligen Eigentümer von Wasserwerken und Anlagen zur öffentlichen Abwasserbeseitigung, industrieller gewerblicher Betriebe mit großem Wasserbedarf und größerer Wasserkraftanlagen, ferner 9 Landkreise und die Städte Köln, Rheydt und Neuß, die zugehörigen Kreisstellen der Landwirtschaftskammer Rheinland sowie die Erftfischereigenossenschaft Bergheim (§ 6 Abs. 1). Der Verband hat das Recht der Selbstverwaltung und autonome Satzungsgewalt (§ 14 Abs. 1, § 15 Abs. 1). Er unterliegt der Staatsaufsicht, die grundsätzlich vom Minister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten ausgeübt wird (§ 14 Abs. 3, § 59).

Als Organe sind vorgesehen:

1. eine Delegiertenversammlung von 100 Mitgliedern; vier unabhängige sachverständige Mitglieder werden von der Landesregierung berufen, während alle übrigen durch die Mitgliedergruppen gewählt werden; davon entfallen 24 Dele

BVerfGE 10, 89 (93):

gierte auf die Gruppe Braunkohlenbergbau und sechs auf die Gruppe Elektrizitätswirtschaft (§ 16);

2. ein Verbandsausschuß von 36 Mitgliedern; davon werden 32 aus den Delegierten durch die Mitgliedergruppen gewählt (acht vom Braunkohlenbergbau, zwei von der Elektrizitätswirtschaft); hinzu kommen die von der Landesregierung berufenen vier Sachverständigen (§ 17);

3. ein Vorstand von sieben Mitgliedern; hiervon werden sechs vom Verbandsausschuß auf Vorschlag der Mitgliedergruppen aus den verschiedenen Gruppen (je eines aus den Gruppen Braunkohlenbergbau und Elektrizitätswirtschaft) gewählt, während das siebente Mitglied ein von der Landesregierung berufener Sachverständiger ist (§ 28);

4. ein vom Verbandsausschuß gewählter Geschäftsführer, der die laufenden Geschäfte zu besorgen hat (§ 31).

Die Mittel zur Erfüllung der Aufgaben und Verbindlichkeiten werden durch Geldleistungen (Beiträge) der Mitglieder aufgebracht (§ 37). Zu den Verbindlichkeiten des Verbandes gehören auch die Aufwendungen für unaufschiebbare Beobachtungen und Untersuchungen, die seit dem 1. Januar 1953 auf Veranlassung oder mit Zustimmung der Aufsichtsbehörde zur Vorbereitung und Durchführung der dem Verband gestellten Aufgabe gemacht worden sind (§ 65). Die Beitragshöhe richtet sich grundsätzlich nach den Vorteilen (einschließlich abgenommener Lasten), welche die Mitglieder aus der Tätigkeit des Verbandes haben (§ 38 Abs. 1). Der Braunkohlenbergbau hat jedoch für Aufwendungen des Verbandes, die der Wahrung des öffentlichen Wohles gegenüber eingetretenen und möglichen wasserwirtschaftlichen Auswirkungen des Braunkohlenbergbaues dienen, allein die Beitragslast zu tragen (§ 41 Abs. 1). Sie verteilt sich auf die Eigentümer derjenigen Braunkohlenbergwerke, die innerhalb des Verbandsgebietes Grundwasser absenken, im Verhältnis der Gesamtmenge des Wassers, die diese Bergwerksunternehmen seit dem 1. März 1955 bis jeweils zum 31. Dezember des der Beitragsberechnung vorausgehenden Jahres gefördert haben (§ 41 Abs. 2). Ferner hat

BVerfGE 10, 89 (94):

der Braunkohlenbergbau Beiträge von jährlich insgesamt 10 Millionen DM zur Bildung einer Rücklage zu leisten, die schließlich 200 Millionen betragen soll. Sie dient zur Deckung von Aufwendungen, die der Verband zur Verhütung und zum Ausgleich schädigender Einwirkungen des Braunkohlenbergbaues auf den Wasserhaushalt machen muß, die erst später eintreten (§ 42 Abs. 1 und 2).

Zur Entscheidung über Einsprüche gegen bestimmte Maßnahmen des Verbandes, insbesondere gegen Beitragsbescheide, wird ein Spruchausschuß gebildet, der aus einem hauptamtlichen Richter als Vorsitzendem, drei Landesbeamten des höheren Dienstes und einem Sachverständigen besteht (§§ 45, 46).

Nach § 12 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes sind die Bergwerksunternehmen verpflichtet, unterirdisches Wasser innerhalb des Bergwerkbetriebes derart zu fördern, zu gewinnen, zu nutzen, zu behandeln und abzuleiten, daß dem Verband die Erfüllung seiner Aufgabe und die Ausübung der ihm zustehenden Befugnisse in zweckmäßiger Weise ermöglicht wird. Das ist in Betriebsplänen zu regeln, für die grundsätzlich die Vorschriften des Allgemeinen Berggesetzes für die Preußischen Staaten vom 24. Juni 1865 - GS S. 705 - (ABG) gelten; jedoch kann die Bergbehörde die Zulassung von Betriebsplänen dieser Art widerrufen, wenn die Interessen einer geordneten Wasserwirtschaft und Wasserversorgung es erfordern (§ 12 Abs. 1 Satz 5).

III.

Zur Zeit bereitet ein "beauftragter Staatsbeamter" (§ 22) die ersten Wahlen der Delegierten und der Mitglieder des Verbandsausschusses vor. Er hat die Verbandsmitglieder - unter Androhung der Schätzung bei unzureichender Auskunft - aufgefordert, die Meßzahlen zu melden, nach denen sich das Stimmrecht innerhalb der einzelnen Mitgliedergruppen richtet; Meßzahl für den Braunkohlenbergbau ist die Kohleförderung im Jahre 1956 (eine Stimme auf 10 000 t).

BVerfGE 10, 89 (95):

IV.

Die Beschwerdeführer sind als Eigentümer der heute im Verbandsgebiet betriebenen Braunkohlenbergwerke durch das Gesetz Mitglieder des Verbandes geworden. Sie haben am 30. Juni 1958 Verfassungsbeschwerde gegen das Gesetz erhoben und rügen die Verletzung von Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 9, 14, 19 Abs. 1 und 4 GG.

1. Sie erblicken in dem Gesetz als Ganzem eine der verfassungsmäßigen Ordnung widersprechende und daher unzulässige Beschränkung der freien Entfaltung ihrer Persönlichkeit. In förmlicher Hinsicht machen sie geltend, dem Land Nordrhein-Westfalen habe die Gesetzgebungskompetenz gefehlt. In sachlicher Hinsicht rügen sie Verstöße gegen rechtsstaatliche Grundsätze und Grundrechte. Für eine gesetzliche Neuregelung fehle jegliches Bedürfnis, denn die im Erftgebiet auftauchenden Fragen könnten auf Grund der bestehenden Gesetze und eines von den Beschwerdeführern entwickelten Systems privatrechtlicher Verträge zwischen Bergbauunternehmen und Bergbaugeschädigten gemeistert werden. Auch sei das Verbandsgebiet unnötig groß bemessen. Der Gesetzgeber habe bestehende natürliche Grundwasserscheiden unberücksichtigt gelassen. Insbesondere werde das Gebiet, in dem die Rolff KG arbeite, vom Abpumpen im übrigen Verbandsgebiet nicht wesentlich berührt, ebenso wie umgekehrt der Eingriff der Rolff KG nicht in das übrige Verbandsgebiet hineinwirke. Man habe die Form eines Verbandes gewählt, um den Beschwerdeführern den ihnen sonst offenstehenden Rechtsweg gegen Einzelakte abzuschneiden: An die Stelle justiziabler Verwaltungsakte des Staates oder einer öffentlich-rechtlichen Anstalt träten nicht justiziable Verbandsbeschlüsse, deren Art und Ausmaß dazu noch unübersehbar seien. Um den Rechtsschutz zu verkürzen, habe man den Verband auch nicht nach der Wasserverbandsverordnung gegründet, sondern durch Sondergesetz. Innerhalb des Verbandes seien die Beschwerdeführer einer ständigen Majorisierung ausgesetzt, da sie in den Verbandsorganen in "hoffnungsloser Minderheit" seien, obwohl sie den größten Teil

BVerfGE 10, 89 (96):

der Verbandsbeiträge aufzubringen hätten. Das Gesetz, ein unzulässiges Maßnahmegesetz, stelle sie unter materielles Ausnahmerecht und sei seinem Wesen nach ein ebenfalls unzulässiges Individualgesetz.

2. Darüber hinaus greifen die Beschwerdeführer eine Reihe von Einzelbestimmungen des Gesetzes an, teils, um gerade ihre Nichtigkeit darzutun, teils, um daraus die Verfassungswidrigkeit des ganzen Gesetzes herzuleiten. Sie rügen im einzelnen:

a) trotz Fortdauer ihrer gesetzlichen Haftung, die nicht einmal mehr verjähre, könne ihnen die Möglichkeit genommen werden, selbst schadenverhütend tätig zu werden (§ 2 Abs. 1 lit. b, § 3 Abs. 1 lit. b, § 12 Abs. 2);

b) der Verband könne ihnen sogar schadenverhütende Einrichtungen wegnehmen (§ 4 Abs. 3); es sei nicht einmal gesichert, daß er sie dann in gleicher Weise verwende;

c) der Verband könne ihnen die Verfügungsbefugnis über das erschrotene Wasser entziehen, das sie bisher zur Versorgung der Bergbaugeschädigten verwandt hätten (§ 7 Abs. 2);

d) der Bergbau müsse sich den Bedürfnissen der Wasserwirtschaft unterordnen (§ 12 Abs. 1);

e) insbesondere könne die Zulassung eines Betriebsplanes nunmehr bereits widerrufen werden, wenn die Interessen einer geordneten Wasserwirtschaft und Wasserversorgung dies erforderten (§ 12 Abs. 1 Satz 5);

f) die Beitragsregelung sei in mehrfacher Hinsicht verfassungswidrig:

aa) der Sonderbeitrag (§ 41) betreffe nur die Bergbaubetriebe, obwohl Industriebetriebe und Wasserwerke zum Teil in wesentlich stärkerem Umfange Wasser abpumpten als beispielsweise die Rolff KG;

bb) der Aufbringungsmaßstab für den Sonderbeitrag des Bergbaues sei ungerecht (§ 41 Abs. 2);

cc) für diesen Beitrag werde eine nicht gerechtfertigte Kollektivhaftung eingeführt (§ 41 Abs. 2);

dd) der Bergbau müsse dabei sogar für Schädigungen des Was

BVerfGE 10, 89 (97):

serhaushalts durch die Elektrizitätswirtschaft einstehen (§ 43 Nr. 2 a);

ee) er müsse auch für den Wasserbedarf eintreten, der noch nicht aktuell bestehe, sondern erst künftig entstehe (§ 43 Nr. 1);

g) der Bergbau habe eine Rücklage in einer Höhe aufzubringen, die keinesfalls erforderlich sei und über deren Rückzahlung - soweit sie nicht benötigt werde - nähere Bestimmungen fehlten (§ 42);

h) der Verband - in der Hauptsache also der Bergbau - müsse staatliche Aufwendungen erstatten, die vor seiner Gründung gemacht worden seien (§ 65).

Die Verfassungsbeschwerde ist dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung, der Landesregierung und dem Landtag von Nordrhein-Westfalen zugestellt worden. Geäußert haben sich die Landesregierung und die Bundesregierung, diese jedoch nur zur Gesetzgebungskompetenz des Landes, die sie bejaht.

In der mündlichen Verhandlung waren die Beschwerdeführer und die Landesregierung vertreten. Diese hält die Verfassungsbeschwerde zum Teil für unzulässig, im übrigen für unbegründet.

Die rechtzeitig erhobene Verfassungsbeschwerde ist zulässig.

Die Beschwerdeführer sind schon unmittelbar durch das Gesetz beschwert, da sie kraft Gesetzes Mitglieder des Großen Erftverbandes geworden sind und damit einen besonderen Status erhalten haben. Dieser besteht nicht nur in einer "Pflichtigkeit", die sich erst durch Vollzugsakte konkretisiert, sondern hat bereits unmittelbare Rechtsfolgen für die Beschwerdeführer, wie sie etwa in § 12 Abs. 1 in Erscheinung treten. Schon jetzt haben sie z. B. auch Mitteilung über ihre Kohleförderung an den "beauf

BVerfGE 10, 89 (98):

tragten Staatsbeamten" zu machen, wenn sie nicht Gefahr laufen wollen, falsch eingeschätzt zu werden. Beteiligen sie sich nicht an der Wahl der Verbandsorgane, so entgehen ihnen die Einflußmöglichkeiten auf die Willensbildung des Verbandes, die das Gesetz gewährt; denn der Beschlußfähigkeit der Verbandsorgane steht es nicht entgegen, daß die gesetzlich vorgesehene Mitgliederzahl nicht erreicht ist, weil eine Gruppe bei der Wahl nicht mitgewirkt hat (vgl. § 24 Abs. 5; § 25 Abs. 1 Satz 1; § 30 Abs. 6).

II.

Die Landesregierung hat das Rechtsschutzbedürfnis für die Verfassungsbeschwerde mit der Begründung bezweifelt, die Beschwerdeführer könnten eine verwaltungsgerichtliche Feststellungsklage erheben, um ein Urteil über die Frage ihrer Mitgliedschaft im Verband zu erlangen (vgl. BVerwGE 7, 30 [31]). Eine solche Klage könnte- falls die Verwaltungsgerichte die Bedenken der Beschwerdeführer gegen das Gesetz teilen - über ein Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG zu einer Klärung der Rechtsgültigkeit des Gesetzes führen. Hielten die Verwaltungsgerichte hingegen das Gesetz für verfassungsmäßig, so stände den Beschwerdeführern immer noch der Weg der Verfassungsbeschwerde gegen ihre Entscheidungen offen.

Ob eine solche Feststellungsklage hier zulässig wäre, ist jedoch zweifelhaft, weil die Beschwerdeführer ihre Mitgliedschaft für den Fall rechtsgültiger Verbandsgründung nicht in Abrede stellen; ihre Feststellungsklage beträfe der Sache nach die Rechtmäßigkeit der Verbandsgründung selbst; ihr könnte daher entgegengehalten werden, sie sei eine verkappte Normenkontrolle, insbesondere, wenn die Klage bereits vor Bildung der Verbandsorgane erhoben wird (vgl. BVerwGE 7, 30 [36]). Solche Zweifel an der Zulässigkeit einer Feststellungsklage dürfen nicht zu Lasten der Beschwerdeführer gehen (vgl. BVerfGE 4, 193 [197 ff.]).

BVerfGE 10, 89 (99):

Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet.

Die Beschwerdeführer haben u.a. Rügen erhoben, die nicht unmittelbar besondere Grundrechte betreffen. Diese Rügen können nur auf dem Wege über Art. 2 Abs. 1 GG berücksichtigt werden; denn jedermann kann mit einer Verfassungsbeschwerde gegen ein seine Handlungsfreiheit beschränkendes Gesetz geltend machen, dieses Gesetz gehöre nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung, weil es in formeller oder materieller Hinsicht nicht mit dem Grundgesetz vereinbar sei (BVerfGE 6, 32 [41]; 6, 389 [433]; 7, 111 [119]; 9, 3 [11 f.]; 9, 83 [88]).

Die Beschwerdeführer können sich auf Art. 2 Abs. 1 GG berufen, obwohl sie keine natürlichen Personen sind. Das Grundrecht gewährleistet auch die allgemeine Handlungsfreiheit auf wirtschaftlichem Gebiet (BVerfGE 8, 274 [328]; 9, 3 [11]). Sie steht auch Handelsgesellschaften zu, und zwar auch solchen, die keine juristischen Personen sind, denn diese sind gerade dazu geschaffen, einer durch wirtschaftliche Interessen verbundenen Personenmehrheit eine einheitliche Willensbildung und Willensverwirklichung zu ermöglichen.

Die Beschwerdeführer können also mit der Verfassungsbeschwerde geltend machen, das Gesetz greife in die ihnen durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete wirtschaftliche Freiheit in verfassungsrechtlich nicht legitimer Weise ein und gehöre daher nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung. Der Angriff ist freilich nicht schon deshalb begründet, weil das Gesetz Art. 2 Abs. 1 GG nicht als eingeschränktes Grundrecht aufführt. Denn Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG bezieht sich nicht auf die allgemeine Handlungsfreiheit; sie ist von vornherein nur unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung gewährleistet (vgl. BVerfGE 6, 32 [37]).

BVerfGE 10, 89 (100):

II.

Hätte dem Lande Nordrhein-Westfalen die Gesetzgebungskompetenz gefehlt, so könnte das Gesetz schon aus diesem Grunde nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung gehören. Die Beschwerdeführer sind in Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 3, 1 [3 ff.]; 7, 17 [19 ff.]) und einer vielfach auch im Schrifttum vertretenen Meinung der Auffassung, die Wasserverbandsverordnung sei Bundesrecht geworden. Da sie eine abschließende kodifikatorische Regelung des Rechts der Wasser- und Bodenverbände enthalte, sei dem Landesgesetzgeber der Erlaß eines Sondergesetzes der vorliegenden Art verwehrt. Dieser Ansicht vermag sich das Bundesverfassungsgericht nicht anzuschließen.

Das Bundesverwaltungsgericht geht davon aus, daß alle denkbaren Zwecke, für die ein Wasser- oder Bodenverband gegründet werden könne, Materien beträfen, für die nach Art. 74 GG eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes bestehe. Diese umfasse auch das dazugehörige Organisationsrecht, insbesondere die Errichtung von Wasser- und Bodenverbänden. Daß der Bund zur Regelung des Wasserhaushalts nach Art. 75 Nr. 4 GG nur eine Rahmenkompetenz habe, stehe dem nicht entgegen, denn Art. 75 GG sei nicht schlechthin lex specialis im Verhältnis zu Art. 74 GG.

Es kann zweifelhaft sein, ob man trotz Art. 75 Nr. 4 GG auf diese Weise eine umfassende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das gesamte Wasserverbandsrecht begründen kann. Indessen braucht diese Frage hier nicht entschieden zu werden. Selbst wenn man eine so weitgehende konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes annimmt, war das Land nicht gehindert, das Gesetz zu erlassen.

Die Wasserverbandsverordnung, die auf kleinere und mittlere Verbände zugeschnitten ist, stellt keine kodifikatorische Regelung des gesamten Wasserverbandsrechts dar. Sie umfaßt nicht alle Wasser- und Bodenverbände im Sinne des Wasserverbandsgesetzes vom 10. Februar 1937 (RGBl. I S. 188), sondern

BVerfGE 10, 89 (101):

nur die bei ihrem Inkrafttreten bestehenden öffentlich- rechtlichen und privatrechtlichen Verbände, sowie alle auf Grund der Wasserverbandsverordnung - also durch einen Akt der Exekutive (§ 169 i. V. m. §§ 112, 152) - errichteten Verbände §§ 1 WVVO). Von den alten Verbänden blieben überdies eine Reihe wichtiger Großverbände ihrer bisherigen organisatorischen Sonderregelung unterstellt (§ 191 Abs. 2 WVVO). Schließlich blieb der Reichsgesetzgeber, der die Länderkompetenz zum Erlaß wasserverbandsrechtlicher Bestimmungen an sich gezogen hatte, jederzeit in der Lage, neue Verbände, etwa solche mit besonders umfassenden wasserwirtschaftlichen Aufgaben, durch Sondergesetz zu errichten. So ist nicht ersichtlich, daß die Wasserverbandsverordnung die Form der Verbandsgründung auch in allen Sonderfällen ausschließlich bestimmen sollte.

Heute muß die Kompetenz zu gesetzlichen Sonderregelungen grundsätzlich den Ländern zustehen; sie davon auszuschließen, stände im Widerspruch zur grundgesetzlichen Ordnung der Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern, die - allgemein wie auch auf dem hier in Frage kommenden Gebiet - vom Prinzip der Länderkompetenz ausgeht (Art. 70, 75 Nr. 4 GG). Einer "Freigabe" oder "Ermächtigung" durch Bundesgesetz, die gelegentlich erörtert worden ist und von den Beschwerdeführern für notwendig gehalten wird, bedarf es dazu nicht.

Die entgegengesetzte Auffassung würde dazu führen, daß Verbandsgründungen nur durch die Exekutive der Länder, nicht aber durch Landesgesetz erfolgen könnten. Ein solcher Vorbehalt zugunsten der Exekutive wäre unvereinbar mit dem Grundsatz des gemeinen deutschen Staatsrechts, daß gerade der in Gesetzesform geäußerte Staatswille den Vorrang hat (vgl. BVerfGE 8, 155 [169]). Von jeher war es üblich, Körperschaften des öffentlichen Rechts nicht nur auf Grund von Gesetzen zu errichten, die einen bestimmten Körperschaftstyp vorbildeten, sondern auch unmittelbar durch Sondergesetz. Für bundesunmittelbare Körperschaften ist das sogar in Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG vorgeschrieben. Für Wasserverbände hat man von jeher auf Sonder

BVerfGE 10, 89 (102):

recht nicht verzichten können. Sollte daher die Gründung von Wasserverbänden durch Sondergesetze der Länder ausgeschlossen und nur noch durch Exekutivakt möglich sein, so müßte dies heute in einer Norm des Bundesrechts deutlich zum Ausdruck kommen. Daran fehlt es hier.

III.

Der zentrale Angriff der Beschwerdeführer richtet sich gegen ihre Zwangseingliederung in den Erftverband auf Grund des Gesetzes: Als Mitglieder dieses Verbandes seien sie der autonomen Verbandsgewalt unterworfen; ihre Handlungs- und Dispositionsfreiheit sei dadurch in verfassungswidriger Weise eingeschränkt. Damit ist die Frage nach den verfassungsrechtlichen Schranken einer Zwangsmitgliedschaft in einem öffentlich-rechtlichen Verband gestellt. Sie läßt sich nicht aus Art. 9 GG beantworten, denn diese Bestimmung garantiert lediglich die Freiheit, privatrechtliche Vereinigungen zu gründen, ihnen beizutreten oder fernzubleiben. Wohl aber zeigt Art. 2 Abs. 1 GG, daß eine solche Zwangsmitgliedschaft nur im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung möglich ist. Danach dürfen öffentlich-rechtliche Verbände nur gegründet werden, um legitime öffentliche Aufgaben wahrnehmen zu lassen. Doch ist es Sache des gesetzgeberischen Ermessens, zu entscheiden, welche dieser Aufgaben der Staat nicht durch seine Behörden, sondern durch eigens gegründete öffentlich-rechtliche Anstalten oder Körperschaften erfüllt. Das Bundesverfassungsgericht kann hierbei nur nachprüfen, ob der Gesetzgeber die Grenzen seines Ermessens beachtet hat. Ob die Wahl der Organisationsform zweckmäßig oder notwendig war, hat das Bundesverfassungsgericht also nicht zu prüfen.

Der Gesetzgeber darf bei der Ausgestaltung eines öffentlich- rechtlichen Verbandes dessen Organisation und die Rechtsstellung seiner Mitglieder entsprechend der Besonderheit der zu ordnenden Lebens- und Wirtschaftsverhältnisse und der von ihm abzuschätzenden Gemeingefahr regeln. Besonderheiten der berg

BVerfGE 10, 89 (103):

baulichen und wasserwirtschaftlichen Verhältnisse, auch wenn sie nur in einem begrenzten Gebiet vorliegen, können Abweichungen vom allgemeinen Wasser- und Bergrecht im Interesse der Wasserwirtschaft und des Bergbaues rechtfertigen. Sie können auch einen Zusammenschluß legitimieren, in dem Mitglieder mit verschiedenen Interessen vereinigt werden, es sei denn, daß ersichtlich ein wirklicher Ausgleich der Interessen auf diesem Wege nicht erreicht werden kann. Dabei dürfen allerdings schutzwürdige Interessen der Verbandsmitglieder nicht willkürlich vernachlässigt werden, das Ermessen der Verbandsorgane muß hinreichend begrenzt und seine Ausübung der richterlichen Nachprüfung zugänglich sein.

Eine Prüfung des Gesetzes an Hand dieser Maßstäbe ergibt keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Soweit es vom allgemeinen Wasser- und Bergrecht abweicht und die Rechtsstellung der Verbandsmitglieder in anderer Weise ordnet als es herkömmlich ist, schafft es kein Ausnahmerecht.

1. Offensichtlich ist die Regelung der Wasserwirtschaft im Erftgebiet eine legitime öffentliche Aufgabe. In der Art, wie der Gesetzgeber sie gelöst hat, liegt keine Willkür.

a) Das gilt zunächst für die Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung überhaupt. Die Beschwerdeführer geben zu, daß das Ausmaß der dem Wasserhaushalt des Erftgebietes aus der Grundwasserabsenkung durch den Braunkohlenbergbau drohenden Gefahren von den Sachverständigen verschieden beurteilt wird. Dann aber ist es Aufgabe der Staatsorgane, Maßnahmen zu treffen, die auch bei ungünstiger Entwicklung die durch den Bergbau bedrohte Wasserversorgung des Gebietes sicherstellen; entsprechende Überlegungen sind schon seit langem bei den zuständigen Behörden angestellt worden. Da die Gefahren noch nicht vollständig überschaubar sind, mag eine gewisse Elastizität der in Aussicht genommenen Maßnahmen geboten sein, weil nach rechtsstaatlichen Grundsätzen Zweck und Mittel in einem vernünftigen Verhältnis zueinander stehen müssen. Die Frage, ob der Gesetzgeber überhaupt tätig werden durfte, wird dadurch

BVerfGE 10, 89 (104):

aber nicht berührt. Wenn Landtag und Regierung auf Grund ihrer staatspolitischen Verantwortung bei dieser Sachlage ein Gesetz für notwendig hielten, ist das verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Das gilt auch für die Abgrenzung des Verbandsgebietes und damit für die Einbeziehung des Abbaugebietes der Rolff KG. Da noch nicht abzusehen ist, welche Wirkungen die Absenkungsmaßnahmen des Braunkohlenbergbaues haben werden, kann in der Festlegung der Verbandsgrenzen keine Willkür erblickt werden. Der Gesetzgeber durfte auch hier von einer pessimistischen Einschätzung der künftigen Gefahren ausgehen.

b) Zu Unrecht beanstanden die Beschwerdeführer die Wahl der Verbandsform.

Wie bereits dargelegt, ist die Art und Weise der organisatorischen Bewältigung öffentlicher Aufgaben Sache des gesetzgeberischen Ermessens. In einem Staat, der den Gedanken der Selbstverwaltung bejaht und in seiner Gesetzgebung weitgehend verwirklicht, kann die Wahl der Organisationsform einer Körperschaft nicht schon als solche verfassungswidrig sein. Zudem ist gerade die Erfüllung wasserwirtschaftlicher Aufgaben durch öffentlich-rechtliche Verbände herkömmlich und hat sich bewährt. Sie hat für die Betroffenen den Vorteil, daß sie unmittelbar gestaltend an der Erfüllung der sie besonders berührenden öffentlichen Aufgaben mitwirken und ihren Einfluß schon im Stadium der Willensbildung des Verbandes geltend machen können; sie sind also nicht darauf beschränkt, bereits gefaßte Beschlüsse gerichtlich nachprüfen zu lassen.

c) Die Beschwerdeführer werfen der Regierung vor, sie habe den Weg der Gesetzgebung nur beschritten, weil bei einer Verbandsgründung durch Sondergesetz der Rechtsschutz geringer sei als bei einer Gründung durch Exekutivakt nach der Wasserverbandsverordnung. Solche Erwägungen haben in der Tat eine Rolle gespielt. Nachdem der Braunkohlenbergbau aber bereits 1955 dazu übergegangen war, im Erftgebiet Wasser in größtem Umfang abzupumpen, ohne daß es gelungen wäre, einen Wasser

BVerfGE 10, 89 (105):

verband zu gründen, waren Überlegungen, wie man die Gründung beschleunigen könne, sachgerecht und nicht willkürlich. Das deutsche Verfassungsrecht gebietet auch nicht, die Form hoheitlicher Maßnahmen so zu wählen, daß der Einzelne dagegen einen möglichst umfassenden Rechtsschutz hat. Ein solches Gebot folgt insbesondere nicht aus Art. 19 Abs. 4 GG. War der Staat berechtigt, einen Verband durch ein Sondergesetz zu gründen, so muß in Kauf genommen werden, daß eine etwaige Möglichkeit, den Gründungsakt selbst auf dem Rechtswege anzugreifen, entfällt. Das Argument verliert überdies an Gewicht, da das Gesetz mit der Verfassungsbeschwerde unmittelbar angegriffen werden kann.

Im übrigen kann auch bei Wasserverbänden, die nach der Wasserverbandsverordnung gegründet werden, der Gründungsakt wegen seines normativen Charakters nicht durch verwaltungsgerichtliches Urteil beseitigt werden. Zulässig ist lediglich eine Klage auf Feststellung des Nichtbestehens einer Mitgliedschaft (vgl. BVerwGE 7, 30 [32 ff.]). Für diese aber kommt es nicht darauf an, ob der Verband durch Erlaß einer Satzung nach § 169 Abs. 1 Satz 1 WVVO oder durch Erlaß eines Sondergesetzes gegründet ist.

2. Die schutzwürdigen Interessen der Beschwerdeführer sind durch die Organisation des Verbandes nicht willkürlich vernachlässigt worden.

a) Ihre Befürchtung, in dem Verbande könne nach seiner Struktur kein Interessenausgleich stattfinden, ist unbegründet. Es ist nicht ungewöhnlich, daß Vertreter verschiedener Interessen in einem Verband vereinigt sind. Hier darf nicht übersehen werden, daß die Verbandsmitglieder trotz teilweise gegensätzlicher Interessen gemeinsam daran interessiert sind, daß die Wasserversorgung im Erftgebiet sichergestellt bleibt: die verschiedenen Wasserverbraucher und die Eigentümer der Wasserversorgungsbetriebe, weil sie das Wasser benötigen; der Bergbau, weil eine geregelte Wasserversorgung Voraussetzung dafür ist, daß ihm der Abbau der Kohle in den tieferen Schichten gestattet wird.

BVerfGE 10, 89 (106):

Daran, daß dieser Abbau in wirtschaftlicher Weise geschieht, sind auch andere Mitglieder des Verbandes interessiert. Keinesfalls stehen alle anderen Mitgliedergruppen von vornherein in einem grundsätzlichen Interessengegensatz zu den Braunkohlenwerken. Soweit öffentlich-rechtliche Körperschaften in den Verbandsorganen vertreten sind, werden sie sich nicht von einseitigen Interessentenwünschen leiten lassen, sondern von Gesichtspunkten des gemeinen Wohls, zu denen auch die Interessen des Bergbaues gehören. Das gilt erst recht für die von der Landesregierung in die Verbandsorgane entsandten sachverständigen Mitglieder (§ 16 Abs. 3, § 17 Abs. 3, § 28 Abs. 1 Satz 2). Maßnahmen, welche die Beschwerdeführer besonders belasten, müssen nach sachkundigem Ermessen notwendig oder zweckmäßig sein (§ 41 Abs. 1 Satz 2). Die Verbandsorgane werden daher kaum über den sachverständigen Rat hinweggehen können, ohne sich dem Vorwurf des Ermessensmißbrauchs auszusetzen. Soweit die Delegierten des Bergbaues dank ihrer besonderen Sachkunde realisierbare Vorschläge machen, werden sie sich damit in den Verbandsorganen durchsetzen können. Hinzu kommt, daß sie durch ihre Mitarbeit von beabsichtigten Maßnahmen des Verbandes in einem frühen Stadium Kenntnis erlangen und sich rechtzeitig darauf einstellen können (vgl. auch § 24 Abs. 8).

b) Auch in der Ausgestaltung der Verbandsorgane werden die Beschwerdeführer nicht willkürlich benachteiligt. Sie sind zwar als Einzelgruppe - wie alle anderen Mitgliedergruppen in der Minderheit, doch stellen sie die stärkste Einzelgruppe dar. Die Gruppe der Elektrizitätswirtschaft steht ihnen nahe. Sie haben die Möglichkeit, von Fall zu Fall auch andere Gruppen oder einzelne Vertreter solcher Gruppen für ihre Vorschläge und Anregungen zu gewinnen, sie sind also nicht institutionell majorisiert. Ziel der Regelung des Stimmrechtsverhältnisses war es gerade, konstante Mehrheiten zu vermeiden und den sachlichen Interessen und Argumenten Gewicht zu verschaffen. Die Beschwerdeführer räumen selbst ein, daß sie keinen Anspruch auf eine Mehrheit in den Verbandsorganen erheben können. Sie

BVerfGE 10, 89 (107):

haben aber auch keinen verfassungsrechtlichen Anspruch auf die von ihnen nach dem Vorbild anderer Wasserverbände beanspruchte Minderheit von 40%. Wird - wie hier - ein öffentlich- rechtlicher Verband aus Mitgliedern gebildet, die in dem Verbandsgebiet ganz verschiedene Aufgaben erfüllen und verschiedenes volkswirtschaftliches und soziales Gewicht haben, steht es weitgehend im Ermessen des Gesetzgebers, welchen Einfluß er den einzelnen Mitgliedern oder Mitgliedergruppen in den Verbandsorganen einräumen will.

Es kann nicht anerkannt werden, daß die Stimmverhältnisse im Erftverband an dem Verhältnis der aufgebrachten Beiträge orientiert sein müßten. Dies ist in anderen großen, auch insoweit von der Wasserverbandsverordnung unberührt gelassenen Wasserverbänden ebenfalls nicht geschehen (vgl. § 8 Entwässerungsgesetz für das linksrheinische Industriegebiet vom 29. April 1913 [Preuß. GS S. 251]; § 9 Ruhrreinhaltungsgesetz vom 5. Juni 1913 [Preuß. GS S.305]; §§ 7, 8 Ruhrtalsperrengesetz vom 5. Juni 1913 [Preuß.GS S. 317] i.V.m. § 3 der Satzung des Ruhrtalsperrenverbandes; §10 Lippegesetz vom 19. Januar 1926 [Preuß. GS S. 13]). Es wäre beim Erftverband auch mit den später noch zu behandelnden Sonderbeiträgen praktisch nicht zu vereinbaren.

3. Unbegründet ist der Einwand der Beschwerdeführer, das Gesetz stelle sie unter materielles Ausnahmerecht und sei ein unzulässiges Individualgesetz und Maßnahmegesetz.

Im Erftgebiet herrschen wegen der Entwicklung des dortigen Braunkohlenbergbaues besondere wasserwirtschaftliche Verhältnisse. Die Sonderbehandlung dieses Gebietes rechtfertigt sich aus der überragenden Bedeutung des Wasserhaushalts für die Allgemeinheit unter den besonderen regionalen Gegebenheiten. Nur wenn dargetan wäre, daß in anderen Landesteilen dem Wasserhaushalt in gleichem Umfange Gefahren drohten wie im Erftgebiet und zu ihrer Bewältigung weniger einschneidende Mittel eingesetzt würden, könnte die Frage einer Verletzung des Gleichheitssatzes aufgeworfen werden. Das aber behaupten auch die Beschwerdeführer nicht.

BVerfGE 10, 89 (108):

Zu Unrecht meinen sie, es handele sich um ein unzulässiges Individualgesetz. Das Gesetz knüpft an den Lebensvorgang der Kohlegewinnung und der dazu erforderlichen Eingriffe in den Wasserbestand des Erftgebietes an. Der Kreis der Betroffenen ergibt sich hieraus. Alle jetzigen und künftigen Bergbautreibenden im Erftgebiet werden dem Gesetz unterstellt. Daß es sich zur Zeit nur um einige bestimmte Unternehmen handelt, ändert nichts an dem generellen Charakter des Gesetzes.

"Maßnahmegesetze" sind als solche weder unzulässig noch unterliegen sie einer strengeren verfassungsrechtlichen Prüfung als andere Gesetze (BVerfGE 4, 7 [18 f.]).

4. Der Einwand der Beschwerdeführer, sie würden dem unkontrollierbaren Ermessen der Verbandsorgane unterworfen, ist unbegründet.

Die Aufgaben des Verbandes sind rechtsstaatlich genügend umrissen; namentlich sind Art und Ausmaß seiner Befugnisse deutlich abgegrenzt. Allerdings ist es weitgehend dem Verband überlassen, wie er seine Aufgaben lösen will. Das wäre jedoch grundsätzlich nicht anders, wenn der Staat die Regelung der Wasserwirtschaft des Erftgebietes der staatlichen Exekutive oder einer öffentlich-rechtlichen Anstalt übertragen hätte. Sie würden denselben - durch die Verwaltungsgerichte nachprüfbaren - Beurteilungsspielraum benötigen. Ohne ihn ist nicht auszukommen.

Auch der Gedanke, daß bei aller Ermessensfreiheit die Art der Instanz, die diese Freiheit hat, besonders wichtig sei und daß Organe des Staates selbst besondere Gewähr für Objektivität böten, rechtfertigt die Rüge nicht. Maßnahmen, welche die Beschwerdeführer mit besonderen Beiträgen belasten, müssen vom Verband "nach sachkundigem Ermessen für notwendig oder zweckmäßig erachtet" werden. Zwar ist davon nur in § 41 Abs. 1 Satz 2 die Rede. Doch gilt dies nach rechtsstaatlichen Grundsätzen auch für die in § 41 Abs. 1 Satz 1 gemeinten Maßnahmen. Das Gesetz enthält also ein objektivierendes, den Beurteilungsspielraum der Verbandsorgane erheblich einschränkendes Moment. Hierbei kommt der Mitwirkung der Sachverständigen in

BVerfGE 10, 89 (109):

den Verbandsorganen - wie bereits hervorgehoben - besondere Bedeutung zu. Schließlich müssen auch hier die gewählten Mittel zum verfolgten Zweck - Sicherung des Wasserhaushaltes im Erftgebiet und Bewahrung der Allgemeinheit vor Gefahren für die Wasserversorgung - in einem vernünftigen Verhältnis stehen.

5. Schließlich besteht auch eine hinreichende Kontrolle gegenüber Einzelakten des Verbandes.

Unternehmen, die der Verband zur Wahrung des öffentlichen Wohles gegenüber eingetretenen oder möglichen Auswirkungen des Braunkohlenbergbaues durchführen will, hat er vorher mit den Mitgliedern der Gruppe Braunkohlenbergbau, denen die Kosten der Durchführung zur Last fallen würden, zu erörtern (§ 3 Abs. 2 Satz 1). Verschließt sich der Verband vernünftigen Argumenten der Beschwerdeführer, können sie sich an die staatliche Aufsichtsbehörde wenden, deren Genehmigung in solchen Fällen notwendig ist (§ 3 Abs. 3).

Außerdem haben die Beschwerdeführer die Möglichkeit, Verbandsbeschlüsse, die ihnen Lasten auferlegen, nach erfolgloser Anrufung des Spruchausschusses (§ 46 lit. b) vor den Verwaltungsgerichten in gleicher Weise anzufechten, als wenn es sich um Verwaltungsakte staatlicher Behörden oder öffentlich-rechtlicher Anstalten handelte (BVerwGE 7, 39; vgl. auch 7, 17 [23]). Anfechtbar sind auch "Ersatzakte" der staatlichen Aufsichtsbehörden (BVerwGE 3, 11).

Die Beschwerdeführer meinen freilich, sie seien ohne hinreichenden Rechtsschutz, weil sie erst bei Erlaß eines Beitragsbescheides - mittelbar - die zugrunde liegende Ermessensentscheidung des Verbandes angreifen könnten; dann seien jedoch schon vollendete Tatsachen geschaffen. Dieses Argument ist nicht stichhaltig. Der Verband ist an den Grundsatz ordentlicher Haushaltsführung gebunden (§ 35 Abs. 1 und 5); er muß die Mittel für seine Vorhaben in den Haushaltsplan einstellen, der von der Aufsichtsbehörde genehmigt werden muß. Vorher sind Ausgaben nur in eng begrenzten Ausnahmefällen mit Ermächtigung der Aufsichtsbehörde zulässig (§ 35 Abs. 3). Die Beiträge sind ande

BVerfGE 10, 89 (110):

rerseits in der Regel vierteljährlich im voraus zu erheben (§ 37 Abs. 2). Die Gefahr großer Ausgaben vor der Entscheidung im Beitragsverfahren nach § 41 des Gesetzes ist daher verhältnismäßig gering. Die Beschwerdeführer können durch schon geleistete Ausgaben oder übernommene Verpflichtungen nicht präjudiziert werden, da erst im Beitragserhebungsverfahren festzustellen ist, ob ihre Heranziehung zu Beiträgen mit dem Gesetz und der Satzung übereinstimmt. Dabei ist jedenfalls auch zu prüfen, ob ihnen zu hohe Beiträge aufgebürdet werden, weil etwa andere Gruppen zu niedrig veranlagt worden sind. Darüber hinaus scheint es angesichts der Entwicklung der Verwaltungsrechtsprechung zur Frage des "Betroffenseins" durch Verwaltungsakte nicht ausgeschlossen, daß die Beschwerdeführer bereits Verbandsbeschlüsse über Maßnahmen anfechten können, die Beitragslasten erst in Zukunft zur Folge haben, oder daß die Verwaltungsgerichte in solchen Fällen ein schutzwürdiges Interesse an der Erhebung einer Feststellungsklage anerkennen. Aber selbst wenn dies nicht der Fall wäre, können die Beschwerdeführer nicht zur Finanzierung unsachgemäßer oder gar außerhalb des Aufgabenbereichs des Verbandes liegender Vorhaben herangezogen werden.

Das Gesetz ist also in seiner Grundkonzeption verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die von ihm statuierte Zwangsmitgliedschaft ist Bestandteil der verfassungsmäßigen Ordnung und begrenzt die freie Entfaltung der Persönlichkeit der Beschwerdeführer in zulässiger Weise.

IV.

Die Beschwerdeführer greifen neben dem Gesetz im ganzen auch eine Reihe von Einzelbestimmungen an, bei denen zweifelhaft ist, ob sie die Beschwerdeführer unmittelbar treffen. Dennoch sollen im Rahmen dieser Verfassungsbeschwerde auch diese Einzelrügen geprüft werden, da die Vorschriften des Gesetzes aufeinander abgestimmt sind und da die Nichtigkeit mehrerer

BVerfGE 10, 89 (111):

dieser Bestimmungen möglicherweise zur Nichtigkeit des ganzen Gesetzes führen könnte.

1. Die Beschwerdeführer erblicken einen Verstoß gegen Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG darin, daß ihre Haftung aus § 148 ABG fortdauere, obwohl der Verband ihnen die Möglichkeit nehmen könne, schadenausgleichend tätig zu werden. Richtig daran ist, daß die Beschwerdeführer nach § 148 ABG einer ausgedehnten Gefährdungshaftung unterliegen, die durch die Verbandstätigkeit rechtlich nicht beschränkt wird. Immerhin nimmt der Verband den Beschwerdeführern mit der Durchführung seiner Aufgaben das Haftungsrisiko tatsächlich weitgehend ab (§ 12 Abs. 2 Satz 3), und die Beschwerdeführer können durch ihre Mitarbeit im Verband sowie durch Anrufung von Spruchausschuß und Staatsaufsicht darauf hinwirken, daß der Verband seine Aufgaben sachgerecht erfüllt. Unter diesen Umständen bestehen keine rechtsstaatlichen Bedenken gegen die Regelung, zumal sie auch sonst bei Schädigerverbänden besteht.

Die Ansicht der Beschwerdeführer, Schadensersatzansprüche gegen sie könnten nicht mehr verjähren, ist unzutreffend. § 12 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes sieht nur eine Hemmung der Verjährung der auf Landesrecht beruhenden Schadensersatzansprüche vor, bis geklärt ist, ob der Geschädigte sich an den Schädiger selbst zu halten hat, weil der Verband den Schaden nicht ausgleicht (§ 12 Abs. 2 Satz 3). Diese Hemmung entspricht der Billigkeit und ist sachgerecht. Grundrechte der Beschwerdeführer werden dadurch nicht verletzt.

2. Die Befugnis des Verbandes, schadenverhütende Anlagen zu übernehmen (§ 4 Abs. 3), verletzt nicht die Eigentumsgarantie (Art. 14 GG). Schon die Formulierung des § 4 Abs. 3 zeigt, daß es sich hier nicht um besondere Rechte des Verbandes gegen seine Mitglieder, sondern um eine rein objektivrechtliche Präzisierung des Verbandszwecks handelt. Der Verband kann also die ihm eingeräumte Befugnis ausüben, indem er die Anlage durch bürgerlich-rechtlichen Vertrag übernimmt; in diesem Falle stellt sich die Frage einer Verletzung der Eigentumsgarantie überhaupt

BVerfGE 10, 89 (112):

nicht. Er kann aber auch enteignen, wozu ihn § 11 des Gesetzes ausdrücklich ermächtigt. In diesem Falle richtet sich die Entschädigung nach dem Preußischen Enteignungsgesetz, das den Beschwerdeführern eine volle Entschädigung gewährt, ihnen also keineswegs weniger zubilligt, als ihnen nach Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG zusteht.

Die Beschwerdeführer entgegnen, daß sie für die Entschädigung im Rahmen ihrer Beitragspflicht doch wieder selbst aufkommen müßten. Dem steht aber gegenüber, daß die vom Verband übernommenen schadenverhütenden oder -ausgleichenden Anlagen in erster Linie weiter ihrem bisherigen Zweck dienen müssen, Bergschäden zu verhüten oder zu beseitigen. Den Beiträgen steht also der Vorteil gegenüber, daß die Entschädigung nicht für Ersatzanlagen der Beschwerdeführer verbraucht werden muß. Denkbar ist auch, daß sie durch Vereinbarung mit dem Verband von ihrer Haftung insoweit freigestellt werden, als die übernommene Anlage dazu beitrug, ihrer Schadensersatzpflicht vorzubeugen oder sie zu erfüllen. Im Enteignungsfalle könnte diese Freistellung unter Umständen zur vollen Entschädigung im Sinne des Preußischen Enteignungsgesetzes gehören.

3. Die Befugnis des Verbandes, über das zutage geförderte Wasser zu verfügen (§ 7 Abs. 2), verstößt ebenfalls nicht gegen Art. 14 GG. Allgemein anerkannt ist, daß der Bergbauunternehmer das erschrotene, d. h. das beim Aufsuchen des Minerals anfallende Wasser in unmittelbarer oder entsprechender Anwendung von § 57 ABG "zu Zwecken seines Betriebes" verwenden kann. Dieses Recht betrifft aber nicht das zutage getretene Wasser (RG in Zeitschrift für Bergrecht 34. Jahrgang [1893] S. 482). Es kann auch zweifelhaft sein, ob Wasser, das mit Hilfe von Brunnengalerien zum Teil weit entfernt vom eigentlichen Bergbaugebiet abgepumpt wird, noch als "erschroten" anzusehen ist und ob die Belieferung Dritter mit Wasser noch "zu Zwecken des Betriebes" erfolgt (verneinend Achenbach in Zeitschrift für Bergrecht 11. Jahrgang [1870] S. 93 ff.). Doch mag dies alles dahingestellt bleiben; denn wenn diese Fragen zugunsten der Be

BVerfGE 10, 89 (113):

schwerdeführer zu beantworten wären, so müßte § 7 Abs. 2 des Gesetzes, wonach dem Bergwerksunternehmer das Wasser verbleibt, das er für "betriebliche Zwecke" benötigt, bei dem nahezu gleichen Wortlaut der Gesetze ebenso ausgelegt werden wie § 57 ABG. Die den Beschwerdeführern bisher zustehende Verfügungsbefugnis über erschrotenes Wasser wird also nicht angetastet, die Frage einer Enteignung also nicht gestellt. Auch weitergehende Befugnisse der Beschwerdeführer als Grundstückseigentümer würden ihnen nicht entzogen: die Befugnis des Grundstückseigentümers, ohne wasserrechtliche Verleihung über das Grundwasser zu verfügen, umfaßt nicht das Recht, den Grundwasserspiegel durch Abpumpmaßnahmen großen Stils zu senken (vgl. § 200 Preuß. Wassergesetz vom 7. April 1913, GS S. 53).

4. Auch die Regelung des § 12 Abs. 1, in der die Beschwerdeführer eine "Unterordnung des Bergbaues unter die Bedürfnisse der Wasserwirtschaft und Wasserversorgung" erblicken, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. "Wasserwirtschaft" in diesem Zusammenhang ist kein Wirtschaftszweig wie der Bergbau oder die Industrie. Eine geordnete Wasserwirtschaft ist sowohl für die Bevölkerung als auch für die Gesamtwirtschaft lebensnotwendig. Es geht also hier nicht um eine vergleichende Bewertung zweier Wirtschaftszweige, sondern um die Wahrung des Interesses der Allgemeinheit gegenüber Einwirkungen des Bergbaues auf den Wasserhaushalt. Verfassungsrechtlich relevante Argumente können die Beschwerdeführer daher aus dieser "Unterordnung" nicht herleiten; sie ist eine Ausprägung der Sozialbindung des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG).

5. Die Möglichkeit, die Zulassung von Betriebsplänen zu widerrufen, weil die Interessen einer geordneten Wasserwirtschaft und Wasserversorgung es erfordern (§ 12 Abs. 1 Satz 5), verletzt ebenfalls nicht die Eigentumsgarantie oder ein sonstiges Grundrecht. Betriebspläne stehen von vornherein unter dem Vorbehalt, daß die Bergbehörden beim Eintritt von Gemeingefahren jederzeit auch genehmigte Pläne widerrufen können (vgl. §§ 196, 198 ABG in der Fassung des Gesetzes zur Änderung berggesetz

BVerfGE 10, 89 (114):

licher Vorschriften im Lande Nordrhein- Westfalen vom 25. April 1950 - GSNW S. 694 -). § 12 Abs. 1 Satz 5 des Gesetzes sieht schon in der Verletzung des öffentlichen Interesses an einer geordneten Wasserwirtschaft eine Gemeingefahr. Bei der heutigen Bedeutung des Wasserhaushalts für das Gemeinwohl ist das vertretbar. Die Vorschrift konkretisiert damit lediglich die Schranken, die dem Eigentum von vornherein aus Gründen des öffentlichen Wohles gezogen sind (Art. 14 Abs. 1 und 2 GG).

Den Beschwerdeführern wird durch einen auf § 12 Abs. 1 Satz 5 des Gesetzes gestützten Widerruf weder ein Sonderopfer noch ein sonst unzumutbares Opfer auferlegt, das als Enteignung oder als enteignungsgleicher Eingriff gedeutet werden könnte; ein Widerruf hindert sie nur daran, von ihren Rechten und Befugnissen einen Gebrauch zu machen, der eine Gemeingefahr heraufbeschwört. Polizeirechtlich wären sie in diesem Falle "Störer" und müßten die Beschränkung ihrer Rechte auch nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen entschädigungslos dulden. Der Widerruf der Zulassung eines Betriebsplanes auf Grund der Erkenntnis neu auftretender Gefahren trifft weder die Substanz des Bergwerkseigentums noch beschränkt er die Befugnis der Beschwerdeführer, die Kohle in einer die Allgemeinheit nicht gefährdenden Weise abzubauen. Unter diesen Umständen können aus dem Fehlen einer Entschädigungsregelung in § 12 Abs. 1 Satz 5 des Gesetzes keine verfassungsrechtlichen Bedenken hergeleitet werden. Einem Mißbrauch der Widerrufsbefugnis im Einzelfalle ist dadurch vorgebeugt, daß die Zulassung von Betriebsplänen nur widerrufen werden darf, wenn die Belange der Wasserwirtschaft es erfordern. Ob dies der Fall ist, können die Verwaltungsgerichte nachprüfen.

6. Verfassungsrechtlich unbedenklich ist auch die Regelung der Sonderbeitragslast für die Gruppe Braunkohlenbergbau.

a) Bei ihrer Rüge, nur der Bergbau werde zu den Sonderbeiträgen nach § 41 des Gesetzes herangezogen, verkennen die Beschwerdeführer den Unterschied zwischen der Grundwasserabsenkung des Bergbaues und den Wasserentnahmen der Indu

BVerfGE 10, 89 (115):

strie und der Wasserwerke. Letztere haben sich bisher in einem Rahmen gehalten, der keine nachhaltige Senkung des Grundwasserspiegels zur Folge hatte. Eine solche Senkung ist aber gerade das Ziel der Abpumpmaßnahmen des Bergbaues, weil ohne sie die tiefer liegende Kohle nicht abgebaut werden kann. Der Sachverhalt ist also grundsätzlich verschieden; der Gleichheitssatz gebietet daher auch keine Gleichbehandlung bei der Bemessung der Beitragslast.

b) Zu Unrecht wenden sich die Beschwerdeführer auch gegen die Verteilung der Beitragslast (§ 41 Abs. 2). Sie ist nicht willkürlich: die Eingriffe des Bergbaues in den Wasserhaushalt haben das Eingreifen des Gesetzgebers erforderlich gemacht. Die Beitragsbemessung nach der geförderten Grundwassermenge mag nicht immer dem Anteil an der Schadensverursachung voll entsprechen; sie ist aber sachgerecht, weil das Ausmaß der Schadensverursachung durch den einzelnen Bergbaubetrieb häufig nicht einwandfrei festgestellt werden kann. Auch die Beschwerdeführer haben keinen besseren praktikablen Maßstab angeben können; es steht ihnen aber frei, sich untereinander über einen anderen Maßstab zu einigen. Die gesetzliche Regelung ist also hinreichend elastisch gestaltet. Daß der Gesetzgeber den Ausgleich den Beteiligten überläßt und nicht den Verband damit belastet, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

c) Die Kollektivhaftung für Beitragsausfälle (§ 41 Abs. 1 Satz 4) entspricht einem wasserverbandsrechtlichen Grundsatz, wie er meist ausdrücklich normiert ist (vgl. § 17 Entwässerungsgesetz für das linksrheinische Industriegebiet; § 18 Ruhrreinhaltungsgesetz; § 26 Ruhrtalsperrengesetz; § 18 Lippegesetz; § 83 WVVO; vgl. auch § 22 des Wasserhaushaltsgesetzes vom 27. Juli 1957 [BGBl. I S. 1110]). Es ist nicht ersichtlich, daß sie Grundrechte verletzt.

d) Die Beschwerdeführer rügen weiter, daß sie mit ihren Sonderbeiträgen gemäß § 41 auch für die nachteiligen Einwirkungen auf den Wasserhaushalt des Verbandsgebietes einstehen sollen, die von der Braunkohle verwertenden Elektrizitätswirtschaft

BVerfGE 10, 89 (116):

ausgehen. Das ergebe sich aus der umfassenden Regelung des § 43 Nr. 1 i.V.m. § 43 Nr. 2 des Gesetzes. Zu dieser Deutung des § 43 Nr. 2 gelangen sie durch einen Umkehrschluß, dem die Landesregierung entgegentritt. Nach ihrer Ansicht handelt es sich bei der angegriffenen Bestimmung um eine Schutzvorschrift für den Bergbau. Er solle nicht für einen Wasserbedarf zahlen, der auch ohne seine Eingriffe nicht hätte befriedigt werden können. § 43 Nr. 2 bestimme nur die Grenze dessen, was der Bergbau zu vertreten und zu ersetzen habe; den grundsätzlichen Haftungs- (und Beitrags-) Maßstab der §§ 41, 38 lasse er unberührt. Der Braunkohlenbergbau brauche nur die Aufwendungen zu tragen, die notwendig seien, um die Wasserversorgung nach Menge und Güte so zu sichern, wie sie vor seiner Einwirkung möglich war und ohne sie künftig möglich wäre. Der Wenn-Nachsatz im § 43 Nr. 2 a: "wenn eine Einwirkung des Braunkohlenbergbaues und der braunkohleverwertenden Elektrizitätswirtschaft unterblieben wäre" hatte auch lauten können: "... wenn die mit dem tieferen Tagebau eingeleiteten bergbaulichen Maßnahmen unterblieben wären". Diese Deutung der mißverständlich formulierten Bestimmung entspricht allein dem Sinnzusammenhang des Gesetzes, das eine Haftung der Gruppe Braunkohlenbergbau über ihre Schadensverursachung hinaus ersichtlich nicht begründen will. Keinesfalls dürfen also die Bergwerksunternehmer für den Wasserverbrauch der Elektrizitätswerke haftbar gemacht werden, und sei es auch nur über Verbandsbeiträge. Bei dieser Deutung entfallen die geäußerten verfassungsrechtlichen Bedenken.

e) Damit entfällt auch das Argument, die Beschwerdeführer würden für einen künftigen unbegrenzten Wasserbedarf des Erftgebietes haftbar gemacht. Ein Wasserbedarf, der auch ohne ihre Einwirkung nicht gedeckt werden könnte, darf ihnen nicht angelastet werden.

7. Verfassungsrechtlich haltbar ist auch die Bildung einer Rücklage gemäß § 42 des Gesetzes. Geldleistungspflichten berühren grundsätzlich nicht die Eigentumsgarantie (BVerfGE 4, 7 [17]). Es handelt sich hier um eine Vorwegnahme später vielleicht nicht

BVerfGE 10, 89 (117):

mehr eintreibbarer Beiträge, so daß ein Bedenken aus Art. 14 GG nicht besteht. Fraglich kann allein sein, ob dies mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist. Das ist zu bejahen:

Ob die Rücklage in voller Höhe benötigt wird, ist allerdings zur Zeit noch nicht abzusehen. Auch hier gilt aber der rechtsstaatliche Grundsatz, daß das gewählte Mittel und der gewollte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zueinander stehen müssen. Die Inanspruchnahme der Beschwerdeführer zu zusätzlichen Beiträgen für die Rücklage wird deshalb davon abhängig gemacht werden müssen, wie sich die unter ständiger Kontrolle stehenden wasserwirtschaftlichen Verhältnisse des Erftgebietes entwickeln. Das Gesetz erlaubt eine solche Handhabung durch die Möglichkeit, Stundung oder Erlaß zu gewähren. § 42 Abs. 4 des Gesetzes muß dahin ausgelegt werden, daß zu stunden ist, soweit die Gefahren, gegen welche die Rücklage sichern soll, sich noch nicht hinreichend abzeichnen. Für diese Auslegung spricht auch die im Gesetz vorgesehene Möglichkeit, aus der angesammelten Rücklage laufende Beitragsverpflichtungen zu erfüllen (vgl. § 42 Abs. 3 Unterabsatz 2).

Aus dem Wesen der Rücklage und dem Hinweis, daß der Verband diese Rücklage nur "verwaltet", ergibt sich einwandfrei, daß die Beschwerdeführer insoweit einen Rückzahlungsanspruch haben, als die Rücklage schließlich nicht benötigt wird. Davon geht auch § 42 Abs. 6 des Gesetzes aus. Nur das Wann und Wie, nicht das Ob dieser Rückgabe ist durch die Landesregierung zu regeln. Eine Verletzung der Eigentumsgarantie ist in diesem Zusammenhang nicht ersichtlich; auch die wirtschaftliche Dispositionsfreiheit wird dadurch nicht mehr als notwendig eingeengt.

8. Grundrechte der Beschwerdeführer werden schließlich auch nicht dadurch verletzt, daß dem Verband die Erstattung staatlicher Unkosten seit dem 1. Januar 1953 in gewissem Umfang auferlegt worden ist. § 65 des Gesetzes betrifft nur Ausgaben, die "zur Vorbereitung und Durchführung der dem Verband gestellten Aufgabe" gemacht worden sind und die unaufschiebbar waren. Der Staat hat sie dem Verband in einer Art öffentlich-

BVerfGE 10, 89 (118):

rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag abgenommen, und es ist verfassungsrechtlich vertretbar, wenn er sie sich erstatten läßt. Ähnliche Vorschriften finden sich bei fast allen durch Sondergesetz errichteten Wasserverbänden (vgl. § 27 Emschergesetz vom 14. Juli 1904 [Preuß. GS S. 175]; § 39 Entwässerungsgesetz für das linksrheinische Industriegebiet; § 39 Ruhrreinhaltungsgesetz; § 40 Lippegesetz; § 41 Niersgesetz vom 22. Juli 1927 [Preuß. GS S. 139]). Inwieweit die Erstattungsansprüche des Landes der Höhe nach gerechtfertigt sind, haben im Streitfalle die Gerichte zu entscheiden.

BVerfG, 18.11.1954 - 1 BvR 629/52

Redaktion — Thu, 22 Mar 2012 08:58:19 +0000

Daten

Fall:

Hutfabrikant

Fundstellen:

BVerfGE 4, 96; AP Nr. 1 zu Art. 9 GG; AuR 1955, 29; BArbBl 1955, 216; DÖV 1955, 61; DVBl 1955, 25; JZ 1955, 203; MDR 1955, 24; NJW 1954, 1881; RdA 1955, 39; VerwRspr 7, 148

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

18.11.1954

Aktenzeichen:

1 BvR 629/52

Entscheidungstyp:

Urteil

Instanzen:

LAG München, 09.08.1952 - N 183/52

1. Art. 9 Abs. 3 GG schützt auch die Koalition als solche.
2. Vereinigungen im Sinne des Art. 9 Abs. 3 GG sind nicht nur fachberuflich organisierte Verbände.
3. Mit dem Grundrecht der Koalitionsfreiheit ist nicht zugleich die Tariffähigkeit jeder beliebig gestalteten Vereinigung zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen garantiert. Art. 9 Abs. 3 GG gewährleistet jedoch die Institution eines gesetzlich geregelten und geschützten Tarifvertragssystems, dessen Partner frei gebildete Koalitionen sein müssen.
4. Der mit der Koalitionsfreiheit gewährleistete Kernbereich des Tarifvertragssystems verbietet es dem Gesetzgeber, die von den Vereinigungen frei gewählten Organisationsformen schlechthin oder in entscheidendem Umfang bei der Regelung der Tariffähigkeit unberücksichtigt zu lassen und auf diese Weise das Grundrecht der Koalitionsfreiheit mittelbar auszuhöhlen.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 4, 96

Paginierung:

BVerfGE 4, 96 (96):

1. Art. 9 Abs. 3 GG schützt auch die Koalition als solche.

2. Vereinigungen im Sinne des Art. 9 Abs. 3 GG sind nicht nur fachberuflich organisierte Verbände.

3. Mit dem Grundrecht der Koalitionsfreiheit ist nicht zugleich die Tariffähigkeit jeder beliebig gestalteten Vereinigung zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen garantiert. Art. 9 Abs. 3 GG gewährleistet jedoch die Institution eines

BVerfGE 4, 96 (97):

gesetzlich geregelten und geschützten Tarifvertragssystems, dessen Partner frei gebildete Koalitionen sein müssen.

4. Der mit der Koalitionsfreiheit gewährleistete Kernbereich des Tarifvertragssystems verbietet es dem Gesetzgeber, die von den Vereinigungen frei gewählten Organisationsformen schlechthin oder in entscheidendem Umfang bei der Regelung der Tariffähigkeit unberücksichtigt zu lassen und auf diese Weise das Grundrecht der Koalitionsfreiheit mittelbar auszuhöhlen.

Urteil

des Ersten Senats vom 18. November 1954

- 1 BvR 629/52 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. der Vereinigung der Wirtschaft e.V., Arbeitgebervertretung Bamberg, 2. der Firma Heinrich L., Bamberg, gegen den Beschluß des Landesarbeitsgerichts Bayern, Zweigstelle Nürnberg, vom 9. August 1952 - Ber.Reg. Nr. 183/52/I.

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.

Gründe:

In dem Rechtsstreit der Hilfsarbeiterin G. gegen den Hutfabrikanten L. vor dem Landesarbeitsgericht Bayern, Zweigstelle Nürnberg, war der Beklagte und Berufungskläger durch einen Angestellten der Vereinigung der Wirtschaft e V., Arbeitgebervertretung, Bamberg, (im folgenden: Vereinigung der Wirtschaft) als Prozeßbevollmächtigten vertreten. Die Vereinigung der Wirtschaft ist nach dem Vorspruch ihrer Satzung "ein freiwilliger Zusammenschluß der Unternehmer im Bamberger Gebiet, der durch geeignete Maßnahmen und Einrichtungen allen gemeinsame Aufgaben durchführen und für die Arbeitgeber bei der Erfüllung der sozialen Verpflichtungen Verhandlungspartner der Gewerkschaften sein will". Sie bezeichnet sich als Nachfolgeorganisation des im Jahre 1920 gegründeten und 1934 zwangsweise aufgelösten "Arbeitgeberverbandes für Industrie und Großhandel e. V. Bamberg". Sie erstreckt ihre Tätigkeit auf den Dienstbereich des Arbeitsgerichts und des Arbeits

BVerfGE 4, 96 (98):

amts Bamberg. Nach Nr. 1 I der Satzung ist die Vereinigung der Wirtschaft berechtigt, "auf Antrag von Mitgliedern oder einer der in ihr nach Fachgebieten zusammengeschlossenen Gruppen von Mitgliedern...Tarifverträge abzuschließen". Dabei ist satzungsgemäß "nur an gebietlich begrenzte (Tarife) gedacht, sofern die üblichen Landes- u. a. Tarife nicht ausreichen oder für bestimmte Angestellten- oder Arbeitergruppen nicht entsprechend gegeben oder anwendbar sind". Unter den einzelnen Aufgaben der Vereinigung der Wirtschaft erwähnt die Satzung insbesondere die arbeits- und sozialrechtliche Beratung der Mitglieder und ihre Vertretung vor dem Arbeitsgericht und gegenüber einschlägigen Dienststellen. Nach Nr. 1 IV der Satzung ist die Vereinigung "keine Interessengemeinschaft, sondern ein Zusammenschluß von Wirtschaftstreibenden, der in gemeinsamer Arbeit die Besserung von Versorgungs-, Verwaltungs-, Export- und anderen Maßnahmen, der Verkehrsverhältnisse usw. anstrebt und insbesondere Arbeitgeber-, arbeitsrechtliche und sozialpolitische Angelegenheiten behandelt".

Das Landesarbeitsgericht Bayern hat die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Arbeitsgerichts Bamberg durch Beschluß vom 9. August 1952 (N 183/52/I-) als unzulässig verworfen, weil der Prozeßbevollmächtigte des Beklagten zur Vertretung vor den Landesarbeitsgerichten nicht zugelassen, die Berufung also nicht formgerecht eingelegt worden sei. Nach der Rechtsauffassung des Gerichts können gemäß Art. 11 Abs. 2 des Arbeitsgerichtsgesetzes des Landes Bayern - BAGG - vom 6. Dezember 1946 (Bay. GVBl. 1947 S. 1) nur Angestellte tariffähiger Vereinigungen die Prozeßvertretung übernehmen; die Vereinigung der Wirtschaft aber sei als "gemischtfachlicher Unternehmerverband", dem Unternehmer der verschiedensten Fachrichtungen als Mitglieder angehörten, nicht tariffähig, weil es bei ihr an einer unerläßlichen Voraussetzung, nämlich am Zusammenschluß auf fachlicher Ebene, fehle.

Gegen den am 13. August 1952 zugestellten Beschluß haben die Vereinigung der Wirtschaft und der ihr als Mitglied ange

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hörende Beklagte L. am 5. September 1952 Verfassungsbeschwerde eingelegt. Die Beschwerdeführer fühlen sich in ihrem Grundrecht aus Art. 9 Abs. 3 GG verletzt. In Übereinstimmung mit dem angefochtenen Beschluß gehen sie davon aus, daß nur tariffähige Vereinigungen vertretungsbefugt im Sinne des Art. 11 Abs. 2 BAGG seien; das werde für die wirtschaftlichen Vereinigungen der Arbeitgeber durch Art. 87 Abs. 2 BAGG ausdrücklich bestätigt. Nach der historischen Entwicklung, sowie nach der herrschenden Rechtsprechung und Rechtslehre sei jedoch die Tariffähigkeit nicht auf fachlich organisierte Verbände beschränkt. Wenn gleichwohl das Landesarbeitsgericht der Vereinigung der Wirtschaft wegen ihres gemischtfachlichen Aufbaues die Tariffähigkeit und damit auch die Vertretungsberechtigung vor den Arbeitsgerichten abgesprochen habe, so habe es gegen Art. 9 Abs. 3 GG verstoßen. Denn das Grundrecht, "zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden", gewährleiste nicht nur das Recht, sich frei zu vereinigen, sondern es stelle auch den Gesamtzweck der Koalition und die Freiheit, sich entsprechend zu betätigen, unter Verfassungsschutz. Da der Abschluß von Tarifverträgen und die Prozeßvertretung vor den Arbeitsgerichten die wesentlichsten Aufgaben der Koalitionen ausmachten, sei auch dieser vornehmliche Zweck einer Koalition durch Art. 9 Abs. 3 GG geschützt.

Die Beschwerdeführer beantragen, den Beschluß des Landesarbeitsgerichts wegen Verstoßes gegen Art. 9 Abs. 3 GG aufzuheben und die Tariffähigkeit der Vereinigung der Wirtschaft festzustellen; hilfsweise beantragen sie auszusprechen, daß aus der inneren Organisation der Beschwerdeführerin zu 1 nach dem Fachprinzip keine Bedenken gegen ihre Tariffähigkeit hergeleitet werden können.

Das Bundesverfassungsgericht hat der Bayerischen Staatsregierung, dem Bundesarbeits- und dem Bundesinnenminister, sowie der Klägerin G. Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Nur die Bayerische Staatsregierung und der Bundesarbeitsminister haben von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht.

BVerfGE 4, 96 (100):

Die Bayerische Staatsregierung weist darauf hin, daß nach bisher herrschender Rechtsprechung und Rechtslehre nur solche Koalitionen tariffähig seien, bei denen bestimmte tarifrechtlich unerläßliche Voraussetzungen vorlägen. Hierzu gehöre die vereinsmäßig Organisation, die Interessenvertretung der Mitglieder gerade in ihrer Eigenschaft als Arbeitgeber und Arbeitnehmer, der freie Zusammenschluß, Gegnerfreiheit, Unabhängigkeit, Organisation auf überbetrieblicher Grundlage, Tarifbereitschaft und Anerkennung des geltenden Tarif- und Schlichtungsrechts. Wenn dieses Bündel von Voraussetzungen nicht gegen das Grundrecht der Koalitionsfreiheit verstoße, so könne auch die Entscheidung des Landesarbeitsgerichts Bayern nicht verfassungswidrig sein, da sie nur eine weitere Voraussetzung, nämlich die Organisation auf fachlicher Grundlage, für unerläßlich halte. Entweder müsse man die ganze bisher herrschende Lehre und Rechtsprechung insoweit für verfassungswidrig halten, oder man könne die angefochtene Entscheidung verfassungsrechtlich nicht beanstanden.

Der Bundesarbeitsminister hält beide Verfassungsbeschwerden nicht für gerechtfertigt. Art. 9 Abs. 3 GG schütze nur das Koalitionsrecht des Einzelnen, nicht aber die Koalition als solche. Die Beschwerdeführerin zu 1 könne sich daher nicht auf Art. 9 Abs. 3 GG berufen; ihre Verfassungsbeschwerde sei unzulässig. Im übrigen sei die Frage der Betätigung der Vereinigungen völlig verschieden von der Frage der in Art. 9 Abs. 1 und 3 GG gewährleisteten Vereinigungsfreiheit. Der Gesetzgeber könne daher Tariffähigkeit und Prozeßvertretungsbefugnis jederzeit nach seinem Ermessen regeln, ohne gegen Art. 9 Abs. 3 GG zu verstoßen.

In der mündlichen Verhandlung waren die Beschwerdeführer und der Bundesarbeitsminister vertreten.

Die form- und fristgerecht eingelegten Verfassungsbeschwerden sind zulässig.

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Die Beschwerdeführerin zu 1 war in dem arbeitsgerichtlichen Verfahren nicht als Prozeßpartei beteiligt. Gleichwohl ist sie durch den angefochtenen Beschluß unmittelbar betroffen; denn das Landesarbeitsgericht hat die Berufung ausschließlich deshalb verworfen, weil sie durch einen nicht zugelassenen Vertreter - nämlich den Angestellten einer nicht tariffähigen Arbeitgebervereinigung - eingelegt worden sei. Durch diese Begründung wird unmittelbar die Betätigung der Beschwerdeführerin zu 1 bei der satzungsgemäßen Wahrnehmung der Interessen ihrer Mitglieder beschränkt. Darin liegt die von der Beschwerdeführerin zu 1 behauptete Verletzung des Grundrechts aus Art. 9 Abs. 3 GG. Da ihr ein anderer Rechtsweg gegen den Beschluß des Landesarbeitsgerichts nicht offensteht, ist die auf Verletzung des Art. 9 Abs. 3 GG gestützte Verfassungsbeschwerde zulässig, sofern das Grundrecht der Koalitionsfreiheit nicht nur den einzelnen Mitgliedern der Vereinigung, sondern auch der Koalition als solcher zusteht. Das ist nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts der Fall.

Die Rechtsfrage, ob die Vereinigung als solche durch das Grundrecht der Koalitionsfreiheit geschützt sei, war während der Geltung der Weimarer Verfassung umstritten. Auch das Reichsgericht hat sie in den Entscheidungen vom 2. Juli 1925 (RGZ 111, 199 [202]) und vom 11. Februar 1926 (RGZ 113, 33, [36-37]) verschieden beurteilt. In der Rechtslehre schien sich eine überwiegende Meinung dahin zu bilden, daß nicht nur der Einzelne, sondern auch die Vereinigung als solche durch das Grundrecht der Koalitionsfreiheit geschützt sei.Dabei wurde insbesondere auf die ausdrückliche Anerkennung der Verbände der Arbeitgeber und Arbeitnehmer in Art. 165 Abs. 1 Weimarer Verfassung verwiesen.

Die Auffassung, daß die Vereinigung selbst in den Schutz des Grundrechts der Koalitionsfreiheit mit einzubeziehen sei, trifft auch für das Grundgesetz zu. Zwar fehlt hier eine dem Art 165 Abs. 1 WV entsprechende ausdrückliche Vorschrift über die Anerkennung der beiderseitigen Organisationen; sie war aber

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entbehrlich, weil das Grundgesetz unter Berücksichtigung des bestehenden verfassungs- und arbeitsrechtlichen Zustandes in den Ländern von der rechtlichen Anerkennung der Sozialpartner als selbstverständlich ausgehen konnte. Die Einreihung des Grundrechts der Koalitionsfreiheit in den ersten Abschnitt des Grundgesetzes widerspricht dieser Auslegung nicht; denn weder sind dort nur Rechte einzelner Personen behandelt (vgl. Art. 6 und 7 GG) noch beschränkt sich die Geltung der Grundrechte auf natürliche Personen (Art. 19 Abs. 3 GG). Entscheidend für die hier gefundene Auslegung des Art. 9 Abs. 3 GG ist das ausdrückliche Bekenntnis des Grundgesetzes zum sozialen Rechtsstaat (Art. 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 Satz 1 GG). Diese Entscheidung des Verfassungsgebers schließt es aus, ein Grundrecht, dessen Ausdehnung auf soziale Gemeinschaften sich bereits in der Weimarer Zeit angebahnt hatte, nunmehr ohne zwingenden Grund in seiner Wirksamkeit auf Einzelpersonen zu beschränken.

Die Beschwerdeführerin zu 1 ist daher befugt, sich auf ihr Grundrecht aus Art. 9 Abs. 3 GG zu berufen.

Gegen die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 2 bestehen keine Bedenken.

Die Verfassungsbeschwerden sind nicht begründet.

1. Der angefochtene Beschluß geht zutreffend davon aus, daß zur Prozeßvertretung in zweiter Instanz nach Art. 11 und 87 des zur Zeit der Entscheidung maßgeblichen bayerischen Arbeitsgerichtsgesetzes nur Mitglieder und Angestellte tariffähiger Arbeitgebervereinigungen zugelassen seien. Er spricht jedoch der Beschwerdeführerin zu 1 die Tariffähigkeit ab, weil sie nicht fachberuflich, sondern gemischt-fachlich organisiert sei. Zur näheren Begründung dieser Rechtsauffassung beruft sich das Landesarbeitsgericht auf seine Entscheidung vom 21. März 1950 (Amtsblatt des Ministeriums für Arbeit und Soziale Fürsorge 1950 Nr. 8 S. 243 ff.), wo im wesentlichen folgendes ausgeführt ist:

BVerfGE 4, 96 (103):

Die tatsächliche Entwicklung nach der Kapitulation habe - insbesondere unter dem Einfluß besatzungsrechtlicher Vorschriften - zum Aufbau der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberkoalitionen auf "fachberuflicher" Grundlage geführt. Das Ergebnis sei die Bildung einheitlicher, politisch und weltanschaulich neutraler Industriegewerkschaften gewesen, denen die fachlichen Verbände der Arbeitgeber "als Sozialpartner der korporativ-kollektiven Selbstverwaltung" mit der gemeinsamen Aufgabe gegenübergestanden hätten, "Tarifverträge auf fachlicher Grundlage" abzuschließen. Die Bayerische Verfassung, die dieses Organisationsbild politisch und weltanschaulich neutraler Einheitsgewerkschaften vorgefunden habe, lasse in Art. 114, 169 und 170 "mit besonderer Deutlichkeit die Trennung der allgemeinen Vereinigungsfreiheit von der besondern sozialrechtlichen Koalitionsfreiheit" und "die enge Verbindung der sozialrechtlichen Koalitionsfreiheit mit dem Grundsatz der beruflichen Interessenvertretung" erkennen. Daraus ergebe sich bereits, daß "nur an Fachverbände und Fachtarifverträge gedacht und die Delegation von Rechten" - gemeint ist die Verleihung der Tarifvertragsfähigkeit - "nur an diese Art von Verbänden vorgesehen" sei. Die Reihenfolge der erwähnten Bestimmungen der Bayerischen Verfassung zeige klar, daß "das Recht zu Gesamtvereinbarungen über das Arbeitsverhältnis für jedermann und für alle Berufe nicht auch außerhalb der beruflichen Regelung eingeräumt, sondern im Sinne des Art. 169 nur für fachberufliche Gesamtvereinbarungen gewährt sein" solle.

In der tatsächlichen Entwicklung wie in den rechtlichen Bestimmungen fänden "die Erkenntnisse ihre feste und in der Verfassung wurzelnde Grundlage, daß der Gesetzgeber sich seines Hoheitsrechts zur gesetzlichen Regelung der Arbeitsbedingungen für jeden Berufszweig nur zugunsten solcher fachberuflichen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände" habe "entäußern können und dürfen, die dem Organisationsrecht im Zeitpunkt der Verfassung" entsprochen hätten. Das Bonner Grundgesetz habe sich jeder Bestimmung über Anerkennung und Nichtanerkennung von Gesamtvereinbarungen, also der Tarifverträge, und damit einer eigenen verfassungsrechtlichen Regelung von Tarifhoheit, Tariffähigkeit und Tarifberechtigung enthalten und damit das Verfassungsrecht der einzelnen Länder unberührt gelassen.

Im übrigen erschöpfe sich die Aufgabe der anerkannten Selbstverwaltungsverbände nicht im Gebiet der Tarifhoheit und der daraus abzuleitenden Tariffähigkeit und Tarifberechtigung, sondern erstrecke sich auf das Gebiet der Gemeinschaftsarbeit im

BVerfGE 4, 96 (104):

Wirtschafts- und Betriebsverfassungsrecht überhaupt. Gerade deshalb dürfte der Aufbau der Koalitionen nicht den Schwankungen zeitbedingter Organisationsentwicklungen überlassen bleiben. Auch sei nur der fachberufliche Tarif einer Allgemeinverbindlichkeit fähig, so daß es müßig wäre, auch nichtfachlich organisierte Verbände als sozialrechtliche Koalitionen im Sinne der Verfassung anzuerkennen, da ihre kollektiven Vereinbarungen nichtfachliche Tarifverträge seien und somit nicht für allgemeinverbindlich erklärt werden könnten. Sogenannte gemischtfachliche Verbände wie sie auf der Arbeitgeberseite früher in örtlichen oder bezirklichen Schutzverbänden und ähnlichen Bildungen aufgetreten seien könnten daher das Recht der Tarifhoheit (Tariffähigkeit und Tarifberechtigung) nicht besitzen. Sie seien, da ihnen ohne Fachgruppentrennung die Unternehmer ihres Bezirkes unmittelbar als Mitglieder angeschlossen seien, weder tarifberechtigte fachberufliche Organisationen im Sinne der Verfassung noch aus § 2 Abs. 2 und 3 des Tarifvertragsgesetzes tarifberechtigt, da sie keine Spitzenverbände seien. Ihnen fehle daher die verfassungsrechtlich und tarifrechtlich unentbehrliche Grundlage zu inhaltsgestaltender Arbeitsnormenschöpfung. Industrielles Unternehmertum als solches sei ein wirtschaftlicher und wirtschaftsrechtlicher Begriff, aber kein Berufsbegriff im Sinne des Art. 169 und 170 der Bayerischen Verfassung und des Art. 9 GG.

2. Die Begründung des angefochtenen Beschlusses enthält keinen Verstoß gegen Art. 9 Abs. 3 GG:

a) Das Gericht will seine Rechtsauffassung offenbar nicht unmittelbar aus Art. 9 Abs. 3 GG begründen; denn es betont ausdrücklich, das Grundgesetz habe sich jeder Bestimmung über Anerkennung und Nichtanerkennung der Gesamtvereinbarungen und damit einer eigenen verfassungsrechtlichen Regelung der Tarifhoheit (Tariffähigkeit und Tarifberechtigung) enthalten.

Freilich könnten einige Bemerkungen des Urteils vom 21. März 1950 dahin verstanden werden, daß nach der Meinung des Landesarbeitsgerichts das Grundrecht der Koalitionsfreiheit nur für Vereinigungen solcher Organisationsformen gelte, wie sie bei Inkrafttreten des Grundgesetzes üblich gewesen seien, und daß der Gesetzgeber daher auch nur solchen Vereinigungen die Tariffähigkeit zuerkannt habe. Es bedarf kaum der näheren

BVerfGE 4, 96 (105):

Ausführung, daß eine solche Auslegung des Grundgesetzes, die das Grundrecht aus Art. 9 Abs. 3 GG auf "fachberufliche" Organisationen beschränken wollte, irrig wäre. Weder Entstehungsgeschichte noch Wortlaut des Art. 9 Abs. 3 GG, noch auch die historische Entwicklung und der Zweck der Koalitionsfreiheit rechtfertigen eine solche Beschränkung. Es wäre daher auch unzulässig, aus dieser fälschlich angenommenen verfassungsrechtlichen Beschränkung der den Koalitionen offenstehenden Organisationsformen eine Einschränkung der Tariffähigkeit zu folgern. Hätte also das Landesarbeitsgericht die Tariffähigkeit der Beschwerdeführerin zu 1 ausschließlich oder vorwiegend deshalb verneint, weil aus Art. 9 Abs. 3 GG der verfassungsrechtliche Ausschluß gemischtfachlicher Vereinigungen vom Grundrecht der Koalitionsfreiheit und damit zugleich ihr Ausschluß von der Tariffähigkeit zu folgern sei, so läge darin ein Verstoß gegen Art. 9 Abs. 3 GG.

Der Zusammenhang der Begründung des Urteils vom 21. März 1950 ergibt jedoch, daß das Gericht die Beschränkung der Tariffähigkeit auf fachberuflich organisierte Vereinigungen nicht aus dem Grundgesetz selbst, sondern aus einer Gesamtschau der rechtlichen Bestimmungen außerhalb des Grundgesetzes gefolgert hat. Ob diese Auslegung von Normen außerhalb des Grundgesetzes zutreffend ist, hat das Bundesverfassungsgericht im Rahmen der Verfassungsbeschwerde grundsätzlich nicht zu untersuchen. Seine Nachprüfung beschränkt sich vielmehr darauf, ob die für die Entscheidung maßgebende Rechtsauslegung, soweit sie Bestimmungen außerhalb des Grundgesetzes betrifft, mit dem Grundgesetz vereinbar ist; nur wenn das nicht der Fall sein sollte, müßte das Bundesverfassungsgericht weiterhin prüfen, ob etwa auch die der Entscheidung zugrunde liegenden gesetzlichen Bestimmungen selbst verfassungswidrig seien (§ 95 Abs. 3 Satz 2 BVerfGG).

b) Indes verstößt die vom Landesarbeitsgericht vertretene Auslegung von Bestimmungen außerhalb des Grundgesetzes,

BVerfGE 4, 96 (106):

nach der die Beschwerdeführerin zu 1 nicht tariffähig ist, nicht gegen Art. 9 Abs 3 GG.

aa) Das Grundrecht der Koalitionsfreiheit betrifft nicht nur den Zusammenschluß als solchen, sondern den Zusammenschluß zu einem bestimmten Gesamtzweck, nämlich zu einer aktiven Wahrnehmung der Arbeitgeber- (Arbeitnehmer-) Interessen. Dies bedeutet zugleich, daß frei gebildete Organisationen auf die Gestaltung der Löhne und Arbeitsbedingungen Einfluß nehmen, insbesondere zu diesem Zweck Gesamtvereinbarungen treffen können. Die historische Entwicklung hat dazu geführt, daß solche Vereinbarungen in Gestalt geschützter Tarifverträge mit Normativcharakter und Unabdingbarkeit abgeschlossen werden. Wenn also die in Art. 9 Abs. 3 GG garantierte Koalitionsfreiheit nicht ihres historisch gewordenen Sinnes beraubt werden soll, so muß im Grundrecht des Art. 9 Abs. 3 GG ein verfassungsrechtlich geschützter Kernbereich auch in der Richtung liegen, daß ein Tarifvertragssystem im Sinne des modernen Arbeitsrechts staatlicherseits überhaupt bereitzustellen ist und daß Partner dieser Tarifverträge notwendig frei gebildete Koalitionen sind.

bb) Zweifelhaft kann nur sein, ob dieses Tarifvertragssystem so gestaltet sein muß, daß jede frei gebildete Koalition verfassungsnotwendig die Tariffähigkeit hat, ob also mit dem Grundrecht der Koalitionsfreiheit zugleich die Tariffähigkeit jeder beliebig gestalteten Vereinigung dieses Bereichs verfassungsrechtlich geschützt ist. Unter der Geltung der Reichsverfassung von 1919 haben Rechtsprechung und Rechtslehre zwischen tariffähigen und nicht tariffähigen Vereinigungen dadurch unterschieden, daß sie bestimmte Voraussetzungen für die Tariffähigkeit entwickelt haben. Aus der Gesamtheit der Vereinigungen wurden nämlich nur solche als tariffähig anerkannt, deren satzungsmäßige Aufgabe die Wahrnehmung der Interessen ihrer Mitglieder gerade in ihrer Eigenschaft als Arbeitgeber (Arbeitnehmer) war, die sich frei gebildet hatten, gegnerfrei, unabhängig und daher auf überbetrieblicher Grundlage organisiert

BVerfGE 4, 96 (107):

waren und die schließlich das geltende Tarif- und Schlichtungsrecht als für sich verbindlich anerkannten. In Wahrheit sind diese Merkmale jedoch nichts anderes als notwendige Voraussetzungen für das Vorhandensein echter arbeitsrechtlicher Vereinigungen überhaupt.

Art. 9 Abs. 3 GG will ebenso wie Art. 159 WV nach Sinn und Zweck nur solche frei gebildete Vereinigungen schützen, die nach ihrer Gesamtstruktur unabhängig genug sind, um die Interessen ihrer Mitglieder auf arbeits- und sozialrechtlichem Gebiet wirksam und nachhaltig zu vertreten. Eine Sonderstellung können insoweit nur solche Vereinigungen einnehmen, deren Mitglieder von der tariflichen Lohngestaltung durch andere verfassungsrechtliche Bestimmungen ausgeschlossen sind, wie dies sich etwa für Beamte aus den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) ergibt. Wenn also Rechtsprechung und Rechtslehre mit Bezug auf Vereinigungen, deren Mitglieder von der tariflichen Lohngestaltung erfaßt werden können, besondere Voraussetzungen für die Anerkennung der Tariffähigkeit aufgestellt haben, so haben sie damit in Wahrheit lediglich den Begriff der Vereinigung - auch im Sinne des Art. 9 Abs. 3 GG - zutreffend abgegrenzt; daraus kann jedoch nicht ohne weiteres gefolgert werden, daß der einfache Gesetzgeber die Tariffähigkeit nach seinem Ermessen auch von weiteren - insbesondere berufsorganisatorischen Voraussetzungen abhängig machen könnte.

Gleichwohl kann es nicht der Sinn der in Art. 9 Abs. 3 GG gewährleisteten Koalitionsfreiheit sein, daß der Gesetzgeber schlechthin jede Koalition zum Abschluß von Tarifverträgen zulassen, also als tariffähig behandeln muß. Geht man nämlich davon aus, daß einer der Zwecke des Tarifvertragssystems eine sinnvolle Ordnung des Arbeitslebens , insbesondere der Lohngestaltung, unter Mitwirkung der Sozialpartner sein soll, so müssen die sich aus diesem Ordnungszweck ergebenden Grenzen der Tariffähigkeit auch im Rahmen der Koalitionsfreiheit wirksam werden. Diese Grenzen der Tariffähigkeit zu ziehen,

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ist an sich eine Aufgabe des gesetzgeberischen Ermessens. Da der Tarifvertrag das Gebiet des privaten Vertragsrechts verläßt und als unabdingbarer Kollektivvertrag normative Wirkung äußert, kann es dem Gesetzgeber nicht gleichgültig sein, zu wessen Gunsten er sich durch die Verleihung der Tariffähigkeit seines Normsetzungsrechts begibt. In der Gestaltung des Tarifsystems, insbesondere in seiner sachgemäßen Fortbildung, ist der Gesetzgeber nur dadurch beschränkt, daß mit dem Grundrecht der Koalitionsfreiheit zugleich die Institution eines gesetzlich geregelten und geschützten Tarifvertragssystems verfassungsrechtlich gewährleistet ist, dessen Partner frei gebildete Vereinigungen im Sinne des Art. 9 Abs. 3 GG sein müssen. Dieser mit der Koalitionsfreiheit zugleich gewährleistete Kernbereich des Tarifvertragssystems verbietet es dem Gesetzgeber, die von Vereinigungen frei gewählten Organisationsformen schlechthin oder in entscheidendem Umfang bei der Regelung der Tariffähigkeit unberücksichtigt zu lassen und auf diese Weise das Grundrecht der Koalitionsfreiheit mittelbar auszuhöhlen. Der Gesetzgeber darf also einerseits die Tariffähigkeit nicht ausschließlich oder in entscheidendem Maße an solche Organisationsformen und -prinzipien binden, die von den frei gebildeten Vereinigungen allgemein oder vorwiegend abgelehnt werden; andererseits ist er nicht genötigt, außergewöhnliche Organisationsformen oder solche, die durch die tatsächliche Entwicklung des sozialen Lebens nahezu völlig oder doch im wesentlichen als überholt gelten dürfen, auch dann bei der Regelung der Tariffähigkeit zu berücksichtigen, wenn sich daraus erhebliche Störungen einer sinnvollen Ordnung des Arbeitslebens, vor allem schwer überwindbare Schwierigkeiten für die Gestaltung des Tarifrechts in Richtung der Tarifklarheit und Rechtssicherheit ergeben würden.

Starre Grundsätze lassen sich nicht aufstellen. Das Ermessen des Gesetzgebers, der bei einer Normierung der Tariffähigkeit sowohl die historische Entwicklung des Tarifwesens als auch eine für die Ordnung des Soziallebens gedeihliche Fortbildung

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des Tarifrechts mit dem Blick auf die Betriebsgestaltung in den verschiedenen Wirtschaftsbezirken wird berücksichtigen müssen, findet seine Grenzen darin, daß die freie Entwicklung der Koalitionen und damit auch ihr Entscheidungsrecht über ihre Organisationsform nicht sachwidrig gehemmt oder in ihrem Kern angetastet werden darf.

Die Auslegung des Landesarbeitsgerichts, daß gemischtfachliche Unternehmerverbände der Tariffähigkeit entbehrten, läßt bei einem solchen Verständnis des Art. 9 Abs. 3 GG einen Verstoß gegen das Recht der Koalitionsfreiheit nicht erkennen. Dabei verkennt das Bundesverfassungsgericht nicht, daß in der Zeit der Weimarer Republik und noch kurze Zeit danach solche Verbände nicht nur allgemein als tariffähig anerkannt, sondern im Verhältnis zu den sogenannten Industrieverbänden durchaus in der Mehrzahl waren. Zu jener Zeit hatten sich aber auch - worauf das Landesarbeitsgericht zutreffend hinweist - zahlreiche Werkvereine, nationalistische, kommunistische und syndikalistische Verbände, schließlich sogar die NSBO, NSHAGO und das nationalsozialistische Landvolk mit Anspruch auf Tariffähigkeit und teilweise sogar mit Anerkennung ihrer Tariffähigkeit herausgebildet, so daß sich die Gefahr eines völligen Tarifwirrwarrs zunehmend abzeichnete. Das Landesarbeitsgericht hat in eingehenden Darlegungen die - auch früher schon erkannten und häufig bemängelten - erheblichen Mißstände und Schwierigkeiten angeführt, die sich aus der Tariffähigkeit gemischtfachlicher Organisationen und der damit verbundenen Tarifüberschneidung und Unübersichtlichkeit der Tarifbeteiligung (Tarifkonkurrenz) ergeben. Es hat ferner ausgeführt, daß die meisten der nach der Kapitulation gebildeten Vereinigungen sich frei für das fachberufliche Organisationsprinzip entschieden hätten und nur eine geringe Minderheit am gemischtfachlichen Aufbau festgehalten habe. Wenn das Gericht angesichts dieser Umstände die einschlägigen Vorschriften dahin auslegt, daß der Gesetzgeber den bei freier organisatorischer Entwicklung durchaus in der Minderzahl gebliebenen gemischtfachlichen Verbän

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den die Tariffähigkeit versagt habe, so verstößt diese Auslegung weder gegen das Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 9 Abs. 3 GG noch gegen den mit diesem Grundrecht zugleich verfassungsmäßig geschützten Kernbereich verbandsmäßiger Lohngestaltung überhaupt. Die Auslegung des Landesarbeitsgerichts mag arbeitsrechtlich bestreitbar sein, verfassungsrechtlich ist sie nicht zu beanstanden.

Beide Verfassungsbeschwerden sind daher zurückzuweisen.

BVerfG, 23.10.1952 - 1 BvB 1/51

Redaktion — Sat, 17 Mar 2012 22:50:05 +0000

Daten

Fall:

SRP-Verbot

Fundstellen:

BVerfGE 2, 1; DVBl 1952, 774; DÖV 1953, 83; JZ 1952, 684; NJW 1952, 1407

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

23.10.1952

Aktenzeichen:

1 BvB 1/51

Entscheidungstyp:

Urteil

1. Das Bundesverfassungsgericht ist nicht ohne weiteres schon deshalb unvorschriftsmäßig besetzt, weil für einen ausgeschiedenen Richter nicht innerhalb der in § 5 III BVerfGG vorgesehenen Frist ein Nachfolger gewählt wird.
2. Freiheitliche demokratische Grundordnung im Sinne des Art. 21 II GG ist eine Ordnung, die unter Ausschluß jeglicher Gewalt und Willkürherrschaft eine rechtsstaatliche Herrschaftsordnung auf der Grundlage der Selbstbestimmung des Volkes nach dem Willen der jeweiligen Mehrheit und der Freiheit und Gleichheit darstellt. Zu den grundlegenden Prinzipien dieser Ordnung sind mindestens zu rechnen: die Achtung vor den im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechten, vor allem vor dem Recht der Persönlichkeit auf Leben und freie Entfaltung, die Volkssouveränität, die Gewaltenteilung, die Verantwortlichkeit der Regierung, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, die Unabhängigkeit der Gerichte, das Mehrparteienprinzip und die Chancengleichheit für alle politischen Parteien mit dem Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer Opposition.
3. Art. 21 II GG ist für politische Parteien uneingeschränkt lex specialis gegenüber Art. 9 II GG.
4. Art. 21 I 1 und 2 und II GG ist unmittelbar anwendbares Recht. Das gilt auch für Art. 21 I 3 GG insoweit, als er es verbietet, daß eine Partei sich in grundsätzlicher Abweichung von demokratischen Prinzipien organisiert.
5. Erreicht die Abkehr von demokratischen Organisationsgrundsätzen in der inneren Ordnung einer Partei einen solchen Grad, daß sie nur als Ausdruck einer grundsätzlich demokratiefeindlichen Haltung erklärbar ist, dann kann, namentlich wenn auch andere Umstände diese Einstellung der Partei bestätigen, der Tatbestand des Art. 21 II GG erfüllt sein.
6. Wird die Auflösung einer Partei in das freie Belieben einer autoritären Spitze aus wenigen Funktionären gestellt, so ist eine dahingehende Satzungsbestimmung oder eine einzelne Ermächtigung wegen Verstoßes gegen die zwingende Vorschrift des Art. 21 I 3 GG nichtig.
7. Mit der Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer Partei fallen die Bundestags- und Landtags- (Bürgerschafts-) mandate der Abgeordneten dieser Partei fort.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 2, 1

Paginierung:

BVerfGE 2, 1 (1):

2. Freiheitliche demokratische Grundordnung im Sinne des Art. 21 II GG ist eine Ordnung, die unter Ausschluß jeglicher Gewalt und Willkürherrschaft eine rechtsstaatliche Herrschaftsordnung auf der Grundlage der Selbstbestimmung des Volkes nach dem Willen der jeweiligen Mehrheit und der Freiheit und Gleichheit darstellt. Zu den grundlegenden Prinzipien dieser Ordnung sind mindestens zu rechnen: die Achtung vor den im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechten, vor allem vor dem Recht der Persönlichkeit auf Leben und freie Entfaltung, die Volkssouveränität, die Gewaltenteilung, die Verantwortlichkeit der Regierung, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, die Unabhängigkeit der Gerichte, das Mehrparteienprinzip und die Chancengleichheit für alle politischen Parteien mit dem Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer Opposition.

3. Art. 21 II GG ist für politische Parteien uneingeschränkt lex specialis gegenüber Art. 9 II GG.

4. Art. 21 I 1 und 2 und II GG ist unmittelbar anwendbares Recht. Das gilt auch für Art. 21 I 3 GG insoweit, als er es verbietet, daß eine Partei sich in grundsätzlicher Abweichung von demokratischen Prinzipien organisiert.

5. Erreicht die Abkehr von demokratischen Organisationsgrundsätzen in der inneren Ordnung einer Partei einen solchen Grad, daß sie nur als Ausdruck einer grundsätzlich demokratiefeindlichen Haltung erklärbar ist, dann kann, namentlich wenn auch andere Umstände diese Einstellung der Partei bestätigen, der Tatbestand des Art. 21 II GG erfüllt sein.

6. Wird die Auflösung einer Partei in das freie Belieben einer autoritären Spitze aus wenigen Funktionären gestellt, so ist eine dahingehende Satzungsbestimmung oder eine einzelne Ermächtigung wegen Verstoßes gegen die zwingende Vorschrift des Art. 21 I 3 GG nichtig.

7. Mit der Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer Partei fallen

BVerfGE 2, 1 (2):

die Bundestags- und Landtags- (Bürgerschafts-) mandate der Abgeordneten dieser Partei fort.

Urteil

des Ersten Senats vom 23. Oktober 1952

-- 1 BvB 1/51 --

in dem Verfahren über den Antrag der Bundesregierung auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit der Sozialistischen Reichspartei.

Entscheidungsformel:

I. 1. Die Sozialistische Reichspartei ist verfassungswidrig.

2. Die Sozialistische Reichspartei wird aufgelöst.

3. Es ist verboten, Ersatzorganisationen für die Sozialistische Reichspartei zu schaffen oder bestehende Organisationen als Ersatzorganisationen fortzusetzen.

4. Die Bundestags- und Landtags- (Bürgerschafts-) Mandate der Abgeordneten, die auf Grund von Wahlvorschlägen der Sozialistischen Reichspartei gewählt sind oder zur Zeit der Urteilsverkündung der Sozialistischen Reichspartei angehören, fallen ersatzlos fort.

Die gesetzliche Mitgliederzahl der betroffenen Parlamente vermindert sich um die Zahl der fortgefallenen Mandate; die Gültigkeit parlamentarischer Beschlüsse wird hierdurch nicht berührt.

5. Das Vermögen der Sozialistischen Reichspartei wird zugunsten der Bundesrepublik Deutschland zu gemeinnützigen Zwecken eingezogen.

II. In den Ländern werden die Minister (Senatoren) des Innern mit der Durchführung der Entscheidung zu Ziffer I. 2. und 3. beauftragt; insoweit stehen ihnen unmittelbare Weisungsbefugnisse gegenüber allen Polizeiorganen zu.

Die Einziehung des Vermögens wird dem Bundesminister des Innern übertragen, der sich der Hilfe der Minister (Senatoren) des Innern der Länder bedienen kann.

III. Vorsätzliche Zuwiderhandlungen gegen diese Entscheidung

BVerfGE 2, 1 (3):

oder gegen die im Vollzuge dieser Entscheidung getroffenen Maßnahmen werden gemäß §§ 47, 42 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht mit Gefängnis nicht unter 6 Monaten bestraft.

Gründe:

Die Sozialistische Reichspartei (SRP) ist am 2. Oktober 1949 gegründet worden. Vorausgegangen waren mehrere Versuche, die Mitglieder früherer Rechtsparteien politisch neu zu organisieren. Einer dieser Versuche hatte zur Gründung der Deutschen Rechtspartei geführt. Bei ihr kam es im Laufe des Jahres 1949 zu inneren Auseinandersetzungen. Diese waren der unmittelbare Anlaß zur Gründung der SRP.

Den Anstoß zur Gründung der SRP gab der bei der Bundestagswahl im August 1949 auf der Liste der Deutschen Rechtspartei gewählte Abgeordnete Dr. Fritz Dorls. Führend beteiligt waren bei der Gründung weiter u.a. der ehemalige Generalmajor Otto Ernst Remer, Dr. Gerhard Krüger, August Finke und Dr. Bernhard Gericke. Sie spielen auch in der weiteren Entwicklung der Partei als "Parteigründer" eine besondere Rolle.

Die Lizenzierung der Partei wurde für den Landesverband Niedersachsen bei der regionalen Militärregierung beantragt. Der Antrag wurde nicht erledigt, weil inzwischen die Lizenzierungsbestimmungen für politische Parteien weggefallen waren.

Die SRP legte ihrer Organisation ursprünglich einen Satzungsentwurf zugrunde, der auf der Satzung der Deutschen Rechtspartei beruhte und auf der Gründungsversammlung vom 2. Oktober 1949 als vorläufige Satzung angenommen wurde. Vom 1. August 1950 ab wurde nach einer Satzung verfahren, die der Parteivorstand gemäß einem Auftrag der Parteigründer ausgearbeitet und in der Vorstandssitzung vom 29. Juli 1950 beschlossen hatte. Auf dem Parteitag in Westercelle am 7. Juli 1951 erhielt sie ihre endgültige Fassung. Die wichtigsten Parteiorgane sind danach der Parteivorsitzende, der Parteivorstand

BVerfGE 2, 1 (4):

(5 Mitglieder), der Parteirat (21 Mitglieder) und die Parteiversammlung. Die Partei gliedert sich in Landes-, Kreis- und Ortsverbände, die von Vorsitzenden geleitet werden. Mit dem Aufbau von Nebenorganisationen (Reichsfront, SRP-Frauenbund und Reichsjugend) wurde begonnen. Für die Gesamtpartei war die Rechtsform des eingetragenen Vereins vorgesehen; die Eintragung ist jedoch bisher unterblieben. Nur der Landesverband Hessen ist als Verein des bürgerlichen Rechts eingetragen.

Die SRP gewann zu Anfang ihre Mitglieder zum großen Teil aus der Deutschen Rechtspartei. In einzelnen Fällen traten Orts- und Kreisverbände dieser Partei geschlossen zur SRP über. Die SRP beteiligte sich von 1950 bis 1952 an Wahlen zu verschiedenen Landtagen sowie bei Nachwahlen zum Bundestag. Sie hat hauptsächlich in Niedersachsen, Bremen und Schleswig-Holstein eine beträchtliche Anzahl von Stimmen gewonnen (z. B. bei den Wahlen zum niedersächsischen Landtag im Mai 1951 rund 11 Prozent der Gesamtstimmenzahl) und im niedersächsischen Landtag 16 von insgesamt 158, in der bremischen Bürgerschaft 8 von insgesamt 100 Abgeordnetensitzen errungen. Im Bundestag war die Partei durch die Abgeordneten Dr. Dorls und "Dr. Franz Richter" (richtig: Fritz Rößler) vertreten. Dieser hat im Zusammenhang mit einem Strafverfahren sein Mandat niedergelegt.

Über eine Tagespresse verfügt die SRP nicht. In der ersten Zeit wurde die Verbindung zu den Mitgliedern nur durch Rundschreiben aufrechterhalten. Vom März 1950 ab erschien wöchentlich die "Deutsche Reichszeitung für sozialistische Politik und Reichseinheit". Sie mußte im September 1950 wegen finanzieller Schwierigkeiten ihr Erscheinen einstellen. Von Januar 1950 ab gab der Landesverband Niedersachsen 14-tägig die "Deutsche Wacht" heraus, an deren Stelle von Mai 1951 ab für die Gesamtpartei als Wochenzeitung die "Reichszeitung für nationale Opposition und deutsche Selbstbehauptung" erschien. Sie wurde am 23. Juli 1951 von der Militärregierung für 90 Tage verboten. An ihrer Stelle wurde von August 1951 ab die "Deutsche Opposition" mit dem Untertitel "Neue Folge der Deutschen

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Wacht" herausgegeben. Vom 10. April 1952 ab gab der Parteivorstand "Die Information" heraus.

Abgesehen von den parteieigenen Blättern "Deutsche Wacht" und "Die Information" erschienen die Wochenzeitungen in besonderen Verlagen, die jeweils nach dem Namen der Zeitung benannt waren und deren Inhaber der Verleger Hans Siep war. Für die "Deutsche Reichszeitung"" zeichnete als Hauptschriftleiter Dr. Dorls, für die "Deutsche Wacht" als Herausgeber Dr. Dorls und als Schriftleiter Wolfgang Sarg, für die "Reichszeitung" als Schriftleiter i.V. Kurt Kaufmann, für die "Deutsche Opposition" Hans Hake. In Wirklichkeit war Hauptschriftleiter Dr. Krüger, der jedoch bei der Entnazifizierung in Gruppe 3 eingestuft war und deshalb nicht in Erscheinung treten durfte. Für "Die Information" zeichnete Adolf Manns verantwortlich.

Daneben gaben einzelne Landesverbände, teilweise auch Kreisverbände, Informationsblätter heraus; so der Landesverband Niedersachsen "Niedersächsische Nachrichten", Hamburg den "Deutschen Ruf", Schleswig-Holstein "Die Wahrheit", Rheinland-Pfalz das "Mitteilungs- und Informationsblatt für Rheinland-Pfalz" und den "SRP-Brief", Nordrhein-Westfalen und Württemberg-Baden je ein "Informationsblatt", Bayern das "Deutsche Reich", der Kreisverband Stade einen "Informationsbrief", der Kreisverband Vechta den "Südoldenburger Vorposten".

Schließlich waren in den Kreisen der SRP auch die "FR-Briefe" verbreitet, die "Dr. Franz Richter" (Fritz Rößler) in eigener Verantwortung herausgab. Außerdem ließ vom 1. September 1951 ab Wolfgang Sarg eine eigene Jugendzeitung, "Die Fanfare", erscheinen, die parteiamtlich empfohlen wurde.

Die politische Tätigkeit der SRP stand von vornherein im Bund wie in den Ländern im Gegensatz zur Regierungspolitik. Während des Jahres 1950 verschärfte sich namentlich die Spannung zwischen der SRP und der Bundesregierung. Die Angriffe der Partei richteten sich in steigendem Maße nicht nur gegen die konkreten politischen Zielsetzungen der Regierung, sondern ge

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gen die Form der politischen Willensbildung in der Bundesrepublik schlechthin. Die Bundesregierung gewann im Verlauf dieser Auseinandersetzungen die Überzeugung, daß die SRP die verfassungsrechtliche Ordnung der Bundesrepublik bekämpfe. Sie traf daher durch Beschluß vom 4. Mai 1951 (GMBl. S. 111) die "Feststellung", daß die SRP nach ihren Zielen und nach dem Verhalten ihrer Anhänger, insbesondere auch durch die Versuche, die Wähler zu terrorisieren, darauf ausgehe, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen (Art. 21 II GG). Gleichzeitig stellte die Bundesregierung fest, daß die Reichsfront nach Art. 9 II GG verboten sei, und kündigte an, daß sie einen Antrag auf gerichtliche Feststellung der Verfassungswidrigkeit der SRP beim Bundesverfassungsgericht stellen werde.

Die Bundesregierung hat beim Bundesverfassungsgericht am 19. November 1951 den im Beschluß vom 4. Mai 1951 angekündigten Antrag gestellt. Sie behauptet, die innere Ordnung der SRP entspreche nicht demokratischen Grundsätzen, beruhe vielmehr auf dem Führerprinzip. Die SRP sei eine Nachfolgeorganisation der NSDAP; sie verfolge die gleichen oder doch ähnliche Ziele und gehe darauf aus, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beseitigen. Für ihre Behauptungen hat die Bundesregierung Beweis angeboten durch Urkunden (Zitate aus der Parteipresse und -literatur, Tonbandaufnahmen von Reden führender Parteifunktionäre) und durch Zeugen. Sie beantragt zu erkennen:

1. Es wird festgestellt, daß die Sozialistische Reichspartei verfassungswidrig ist. 2. Die Sozialistische Reichspartei mit allen ihren Teilorganisationen wird aufgelöst. 3. Es wird verboten, für die Sozialistische Reichspartei oder ihre Teilorganisation, insbesondere Reichsfront, Reichs

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jugend und SRP-Frauenbund, Tarn- oder Ersatzorganisationen zu schaffen. 4. Das Vermögen der Sozialistischen Reichspartei und ihrer Teilorganisationen wird zugunsten des Bundes für gemeinnützige Zwecke eingezogen.

Die SRP beantragt,

den Antrag der Bundesregierung zurückzuweisen.

Sie sucht in eingehenden Rechtsausführungen die Unzulässigkeit des Antrags der Bundesregierung darzutun. Im übrigen hält sie den Antrag auch für unbegründet. Sie bestreitet das tatsächliche Vorbringen der Bundesregierung und gibt den zugestandenen Tatsachen eine andere Deutung. Für ihre tatsächliche Behauptungen tritt sie Gegenbeweis durch Urkunden und Zeugen an.

Das Bundesverfassungsgericht hat durch Beschluß vom 24. Januar 1952 gemäß § 45 BVerfGG die Durchführung der Verhandlung angeordnet.

Durch Beschluß vom gleichen Tag und durch ergänzende spätere Beschlüsse hat das Gericht gemäß §§ 5, 38, 47 BVerfGG eine Durchsuchung der Geschäftsräume der SRP und ihrer Landesverbände sowie der Wohnungen einzelner Funktionäre und die Beschlagnahme bestimmten Urkundenmaterials verfügt.

Mit Schriftsatz vom 25. Juni 1952 beantragte die SRP, ihr für die mündliche Verhandlung die beiden bisher mit der Sache befaßten Rechtsanwälte beizuordnen. Eine solche Vertretung sei geboten, die SRP verfüge aber nicht über die notwendigen Geldmittel. Das Gericht lehnte diesen Antrag mit der Begründung ab, daß die SRP in der Lage sei, die für die Prozeßführung erforderlichen Mittel zu beschaffen.

In der mündlichen Verhandlung war die Bundesregierung in gehöriger Form vertreten. Für die SRP traten zunächst zwei Rechtsanwälte auf. Am Ende des dritten Verhandlungstages wiederholten sie den Antrag der SRP, ihr Rechtsanwälte beizuordnen. Ohne die Entscheidung über diesen Antrag abzuwarten,

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nahmen sie vom folgenden Tage ab an der Verhandlung nicht mehr teil. Das Gericht wies auch diesen Antrag zurück, gab jedoch den anwesenden Vorstandsmitgliedern der SRP volle Gelegenheit zur Stellung von Anträgen und zur Abgabe von Erklärungen und beschloß, sie als Zeugen zu vernehmen. Am neunten Verhandlungstage verließen die Vorstandsmitglieder kurz vor Abschluß der Beweisaufnahme die Sitzung, nachdem sie als Zeugen weitere Aussagen verweigert hatten und deshalb durch Gerichtsbeschluß zu Ordnungsstrafen verurteilt worden waren. Am letzten Tage der mündlichen Verhandlung erschien einer der Rechtsanwälte der SRP wieder. Er gab lediglich die Erklärung ab, daß nach Auffassung der SRP das Bundesverfassungsgericht nicht ordnungsgemäß besetzt sei.

Es wurde Beweis erhoben durch Vernehmung der Vorstandsmitglieder Dr. Dorls, Remer, Dr. Krüger, Graf Westarp und Heller, des früheren Kreisvorsitzenden Wenninga, des Reporters Wiechmann und des Präsidenten des Bundesamtes für Verfassungsschutz, Dr. John, als Zeugen, durch Verlesung von Urkunden und durch Wiedergabe der Tonbänder zweier Reden von Remer und Hinsch. Die Echtheit der Urkunden wurde in keinem Fall bestritten.

Nach Abschluß der mündlichen Verhandlung erließ das Bundesverfassungsgericht auf Antrag der Bundesregierung durch Urteil vom 15. Juli 1952 (BVerfGE 1, 349) eine einstweilige Anordnung, die der SRP bis zur Verkündung des Urteils in der Hauptsache die öffentliche Propaganda und Werbung in näher bezeichnetem Umfang untersagte.

Am 16. September 1952 ging ein Schreiben des geschäftsführenden Vorstandsmitgliedes der SRP Fritz Heller ein, in dem er mitteilte, daß der Parteivorstand auf Grund einer vor Monaten "von seiten der zuständigen Organe" gegebenen Ermächtigung die Partei aufgelöst habe.

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1. Für das Verfahren ist der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts nach § 14 I, § 13 Nr. 2 BVerfGG in Verbindung mit Art. 21 II 2 GG zuständig. Es gelten die Vorschriften der §§ 43 ff. BVerfGG.

2. Der Einwand der SRP, das Gericht sei nicht ordnungsgemäß besetzt, greift nicht durch. Er ist zwar nicht deswegen unzulässig, weil er erst am letzten Tag der mündlichen Verhandlung geltend gemacht worden ist. Denn wie jedes Gericht hat auch das Bundesverfassungsgericht seine ordnungsmäßige Besetzung in jeder Lage des Verfahrens von Amts wegen zu prüfen. Ebenso ist es unerheblich, daß die SRP durch eine etwaige unvorschriftsmäßige Besetzung im Hinblick auf § 15 II 2 BVerfGG nicht benachteiligt wäre. Da die Vorschriften über die Besetzung der Gerichte nicht in erster Linie dem Interesse der Prozeßbeteiligten dienen, sondern dem rechtsstaatlichen Anliegen einer geordneten Rechtspflege schlechthin, ist die nicht vorschriftsmäßige Besetzung eines Gerichts immer ein wesentlicher Mangel des Verfahrens.

Der Einwand ist aber nicht begründet. Zwar ist für einen im Januar 1952 ausgeschiedenen Richter des Ersten Senats entgegen § 5 III BVerfGG ein Nachfolger bis jetzt nicht gewählt worden. Hieraus kann aber nicht gefolgert werden, daß das Gericht an einer Entscheidung gehindert wäre. Die Vorschrift des § 5 III BVerfGG wendet sich an die Körperschaften, denen die Wahl der Richter des Bundesverfassungsgerichts obliegt; sie macht ihnen zur Pflicht, dafür zu sorgen, daß die Senate des Bundesverfassungsgerichts bei Ausscheiden von Richtern möglichst bald wieder in voller Besetzung (§ 2 II BVerfGG) tätig werden können. Weder Wortlaut noch Zweck der Vorschrift sprechen jedoch dafür, daß die Bestimmung die weitergehende Folge haben solle, das Gericht müsse beim Unterbleiben der Wahl innerhalb der Monatsfrist seine Tätigkeit einstellen. Vielmehr bleibt auch in diesem Falle die Vorschrift über das Quorum (§ 15

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II 1 BVerfGG) maßgebend (ebenso Lechner, NJW 1952, 854).

Ob etwas anderes gelten müßte, wenn die Wahlkörperschaften die Ersatzwahl aus sachfremden, etwa parteipolitischen Gründen ungebührlich verzögerten oder gar bewußt unterließen, kann hier dahingestellt bleiben, da das Gericht überzeugt ist, daß ein solcher Sachverhalt bisher nicht vorliegt.

Bevor die Frage der Verfassungswidrigkeit der SRP im einzelnen geprüft wird, erscheint es angezeigt, zu umreißen, welche Stellung das Grundgesetz zu den politischen Parteien allgemein einnimmt.

Die deutschen Verfassungen der Zeit nach dem ersten Weltkriege erwähnten die politischen Parteien kaum, obwohl schon damals - nach der Einführung des parlamentarischen Regierungssystems und des Verhältniswahlrechts - das demokratische Verfassungsleben weitgehend von ihnen bestimmt war. Die Gründe hierfür sind vielfältig, gehen aber letztlich auf die demokratische Ideologie zurück. Sie wehrte sich dagegen, zwischen der freien Einzelpersönlichkeit und dem Willen des Gesamtvolkes, der aus der Summe der einzelnen Willen zusammengesetzt und durch Abgeordnete als "Vertreter des ganzen Volkes" im Parlament repräsentiert gedacht war, Gruppen anzuerkennen, die den Prozeß der politischen Willensbildung denaturieren könnten.

Das Grundgesetz verläßt diesen Standpunkt und trägt der politischen Wirklichkeit Rechnung, indem es die Parteien als Träger der politischen Willensbildung des Volkes - wenn auch nicht als einzige - ausdrücklich anerkennt.

Der Versuch, das Parteiwesen verfassungsrechtlich zu regeln, hat sich mit einer zweifachen Problematik auseinanderzusetzen. Die erste hängt mit dem theoretischen Grundsatz der Demokratie zusammen, jedwede politische Richtung - das hieße folgerichtig auch eine der Demokratie feindliche - sich in Parteien

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manifestieren zu lassen. Die zweite ist in einem auf der parlamentarischen Ebene wirksamen besonderen Spannungsverhältnis angelegt: der Abgeordnete ist freier Vertreter des Gesamtvolkes und zugleich einem konkreten Parteiprogramm verpflichtet. Näherer Betrachtung bedarf an dieser Stelle zunächst das erste Problem.

In einem liberalen demokratischen Staate, wie er der deutschen Verfassungsentwicklung entspricht, ist dem einzelnen Bürger die Freiheit der politischen Meinung und die Freiheit des Zusammenschlusses auch zu Vereinigungen politischer Art als Grundrecht gewährleistet. Auf der anderen Seite liegt es im Wesen jeder Demokratie, daß die vom Volke ausgehende Staatsgewalt in Wahlen und Abstimmungen ausgeübt wird. Dieser Volkswille kann jedoch wiederum in der Wirklichkeit des modernen demokratischen großen Staates nur in den Parteien als politischen Handlungseinheiten erscheinen. Beide Grundgedanken führen zu der grundsätzlichen Folgerung, daß der Bildung und Betätigung politischer Parteien keine Schranken gesetzt werden dürfen.

Der deutsche Verfassungsgesetzgeber stand vor der Frage, ob er diese Folgerungen rein durchführen könne oder ob er nicht vielmehr, belehrt durch die Erfahrungen der jüngsten Vergangenheit, hier gewisse Grenzen ziehen müsse. Er hatte zu erwägen, ob nicht die absolute Freiheit auf der Grundlage jedweder politischen Idee Parteien zu bilden, an der Anerkennung der tragenden Grundsätze jeder Demokratie ihre Schranken finden müsse und ob nicht Parteien, die mit den formalen Mitteln der Demokratie diese selbst beseitigen wollen, aus dem politischen Leben ausgeschaltet werden müßten. Dabei war die Gefahr zu bedenken, die darin liegt, daß die Regierung auf diese Art unbequeme Oppositionsparteien zu beseitigen versucht sein könnte.

Das Grundgesetz hat in Art. 21 versucht, dieser Problematik Herr zu werden. Es stellt auf der einen Seite den Grundsatz auf, daß die Gründung der Parteien frei ist. Auf der anderen Seite sieht es die Möglichkeit vor, die Tätigkeit "verfassungswidriger"

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Parteien zu verhindern. Um die Gefahr eines Mißbrauchs dieser Möglichkeit zu bannen, überträgt es die Entscheidung über die Frage der Verfassungswidrigkeit dem Bundesverfassungsgericht und bemüht sich, die Voraussetzungen für eine solche Feststellung tatbestandsmäßig nach Möglichkeit zu bestimmen.

Den Grundgedanken, auf denen diese Regelung beruht, sind zugleich wichtige Hinweise für die Auslegung des Art. 21 GG im einzelnen zu entnehmen. Dies gilt vor allem für die nähere Bestimmung des Begriffs der "freiheitlichen demokratischen Grundordnung". Die besondere Bedeutung der Parteien im demokratischen Staat rechtfertigt ihre Ausschaltung aus dem politischen Leben nicht schon dann, wenn sie einzelne Vorschriften, ja selbst ganze Institutionen der Verfassung mit legalen Mitteln bekämpfen, sondern erst dann, wenn sie oberste Grundwerte des freiheitlichen demokratischen Verfassungsstaates erschüttern wollen. Diese Grundwerte bilden die freiheitliche demokratische Grundordnung, die das Grundgesetz innerhalb der staatlichen Gesamtordnung der "verfassungsmäßigen Ordnung" als fundamental ansieht. Dieser Grundordnung liegt letztlich nach der im Grundgesetz getroffenen verfassungspolitischen Entscheidung die Vorstellung zugrunde, daß der Mensch in der Schöpfungsordnung einen eigenen selbständigen Wert besitzt und Freiheit und Gleichheit dauernde Grundwerte der staatlichen Einheit sind. Daher ist die Grundordnung eine wertgebundene Ordnung. Sie ist das Gegenteil des totalen Staates, der als ausschließliche Herrschaftsmacht Menschenwürde, Freiheit und Gleichheit ablehnt. Die Vorstellung des Vertreters der SRP, es könne verschiedene freiheitliche demokratische Grundordnungen geben, ist falsch. Sie beruht auf einer Verwechslung des Begriffs der freiheitlichen demokratischen Grundordnung mit den Formen, in denen sie im demokratischen Staat Gestalt annehmen kann.

So läßt sich die freiheitliche demokratische Grundordnung als eine Ordnung bestimmen, die unter Ausschluß jeglicher Gewalt- und Willkürherrschaft eine rechtsstaatliche Herrschaftsordnung auf der Grundlage der Selbstbestimmung des Volkes nach dem

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Willen der jeweiligen Mehrheit und der Freiheit und Gleichheit darstellt. Zu den grundlegenden Prinzipien dieser Ordnung sind mindestens zu rechnen: die Achtung vor den im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechten, vor allem vor dem Recht der Persönlichkeit auf Leben und freie Entfaltung, die Volkssouveränität, die Gewaltenteilung, die Verantwortlichkeit der Regierung, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, die Unabhängigkeit der Gerichte, das Mehrparteienprinzip und die Chancengleichheit für alle politischen Parteien mit dem Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer Opposition.

Damit ist auch das Entscheidende über das Verhältnis von Art. 21 zu Art. 9 II GG gesagt. Begrifflich gehören auch die Parteien zu den "Vereinigungen" im Sinne des Art. 9 II GG (vgl. auch § 90a III StGB). Damit würden sie unter den dort bezeichneten Voraussetzungen ohne weiteres verboten sein und somit dem Zugriff der Exekutive schlechthin unterliegen. Dabei würden im einzelnen schwierige Auslegungsfragen entstehen, namentlich wenn man den in Art. 9 II GG verwandten Begriff der "verfassungsmäßigen Ordnung" dem Begriff der "freiheitlichen demokratischen Grundordnung" gegenüberstellte und ihr Verhältnis zueinander nur aus dem Wortlaut mit Mitteln der Logik zu bestimmen versuchte. Eine befriedigende Lösung kann nur aus den oben entwickelten grundsätzlichen Erwägungen gewonnen werden. Ist nämlich eine Vereinigung eine politische Partei, so hat sie - eben wegen der den Parteien und nur ihnen eingeräumten Sonderstellung - Anspruch auf die Privilegierung nach Art. 21 II GG. Diese Vorschrift ist also für die politischen Parteien uneingeschränkt lex specialis gegenüber Art. 9 II GG. Diese Bestimmung bleibt im Bereich des Politischen nur auf Gruppen anwendbar, die sich nicht als politische Parteien organisiert haben oder betätigen, oder auf Nebenorganisationen von Parteien.

Art. 21 GG ist mit Ausnahme des Abs. I 4 unmittelbar anwendbares Recht, obwohl Abs. III eine nähere Regelung durch

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Bundesgesetze vorsieht. Dies ist für Abs. II offensichtlich, zumal durch das Gesetz über das Bundesverfassungsgericht die nähere Regelung schon getroffen ist. Die aktuelle Geltung der beiden ersten Sätze des Art. 21 I GG ist wegen ihrer schon oben gekennzeichneten grundsätzlichen Bedeutung ebenso offensichtlich. Abs. I 3 mag zwar in dem vorgesehenen Parteiengesetz eine nähere Ausgestaltung erfahren. Unmittelbar anwendbar ist er jedenfalls insoweit, als er es verbietet, daß eine Partei sich in grundsätzlicher Abweichung von demokratischen Prinzipien organisiert. Die Frage aber, ob ein Verstoß gegen diese Bestimmung eine Partei verfassungswidrig im Sinne des Art. 21 II GG macht, ist damit nicht entschieden. Ihre Beantwortung ergibt sich aus der Erwägung, daß eine Partei nur dann aus dem politischen Leben ausgeschaltet werden darf, wenn sie die obersten Grundsätze der freiheitlichen Demokratie ablehnt. Entspricht die innere Ordnung einer Partei demokratischen Grundsätzen nicht, so wird im allgemeinen der Schluß naheliegen, daß die Partei die Strukturprinzipien, die sie bei sich selbst verwirklicht hat, auch im Staate durchsetzen, damit also einen der wesentlichsten Bestandteile der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, nämlich die Bildung des Staatwillens als Ergebnis des freien politischen Kräftespiels, zugunsten eines autoritären Systems beseitigen will. Ob dieser Schluß berechtigt ist, muß im Einzelfall geprüft werden. Erreicht die Abkehr von demokratischen Organisationsgrundsätzen einen solchen Grad, daß sie nur als Ausdruck einer grundsätzlich demokratiefeindlichen Haltung erklärbar ist, so kann, namentlich wenn auch andere Umstände diese Einstellung der Partei bestätigen, der Tatbestand des Art. 21 II GG erfüllt sein. Die gleichsam "abstrakte" Feststellung einer demokratischen Grundsätzen nicht entsprechenden inneren Ordnung würde für sich allein jedoch nicht genügen.

Zu dieser Auslegung gelangt man auch, wenn man berücksichtigt, daß auch innerhalb der zweifelsfrei demokratischen Parteien die Erörterung darüber ständig im Gange ist, welche

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Möglichkeiten dem schöpferisch formenden Willen starker politischen Persönlichkeiten gegebenenfalls einzuräumen seien. Diese Fragestellungen können nicht mit dem einfachen Hinweis darauf abgetan werden, daß "in einem demokratischen Staate auch die Parteien demokratisch geordnet sein müssen". Die Parteien als die dynamischen Faktoren des politischen Lebens im Staate sind es vor allem, in denen die politischen Ideen entstehen und weiterwirken. Wollten sie starke politische Persönlichkeiten innerhalb der Partei durch formaldemokratische Satzungsbestimmungen allzusehr einengen, so würden sie gegen ihr eigenes Lebensgesetz handeln. Lebendiges politisches Leben könnte dann zugunsten eines bloßen Funktionärtums erstickt, der echte Politiker in die politische Vereinzelung getrieben werden. Daß damit letztlich auch Gefahren für den demokratischen Staat selbst heraufbeschworen werden können, mag unter Hinweis auf das Verhalten der demokratischen Parteien bei ihrer Entmachtung und anschließenden Vernichtung durch die NSDAP im Jahre 1933 hier nur angedeutet werden.

Die hier berührten Probleme sind im Fluß. Jedoch kann nicht angenommen werden, daß das Grundgesetz natürliche Entwicklungen und Auseinandersetzungen hinsichtlich der inneren demokratischen Ordnung der Parteien hat abschneiden wollen.

Die SRP gehört unstreitig zur Gruppe der herkömmlich sogenannten Rechtsparteien, die seit langem eine zwar nicht einheitliche, aber doch ihrer allgemeinen geistigen Haltung nach bestimmbare Richtung im Gefüge der deutschen politischen Parteien darstellen. Bestimmt man die politischen Richtungen im wesentlichen danach, wie sie das Verhältnis des Einzelnen zum Staate sehen, so wird man das Wesen der Staatsauffassung, von der alle Rechtsparteien ideologisch ihren Ausgang nehmen, darin zu sehen haben, daß sie in überindividualistischer Sicht dem Staat vor dem Einzelnen den Vorrang gibt - im Gegensatz zum Liberalismus, der den Primat des Individuums vor dem

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Staat betont. Das würde in der letzten Konsequenz heißen, daß auf der einen Seite der Einzelne als um des Staates willen, auf der anderen Seite der Staat als um des Einzelnen willen existierend gedacht wird. Die historische Entwicklung zeigt freilich eine breitere Farbenskala politischer Richtungen, indem individualistische und überindividualistische Vorstellungen sich vielfach vermengen und Gedanken aus anderen ideologischen Bezirken hinzutreten. Allen Rechtsparteien ist jedoch die starke Betonung des Staatsgedankens gemeinsam.

In der Entwicklung der deutschen Rechtsparteien bedeutet das Ende des ersten Weltkrieges einen wesentlichen Einschnitt. Unter der konstitutionellen Monarchie gewohnt, als die staatstragenden Parteien schlechthin zu gelten, fühlen sie sich nun in eine grundsätzlich oppositionelle Haltung gedrängt. Gleichzeitig gehen in den Schichten, aus denen ihre Anhänger vorwiegend stammen, starke gesellschaftliche Veränderungen vor.

Große Teile der bisherigen Konservativen sammeln sich in der Deutschnationalen Volkspartei. Sie treibt eine realistische Politik und beteiligt sich zur Durchsetzung ihrer politischen Ziele im Reich und in einigen Ländern bisweilen an der Regierung. In der Spätzeit der Weimarer Republik setzt bei ihr unter Spaltungserscheinungen eine Rückwendung zu entschiedenerer Opposition ein.

Neben der traditionell-konservativen Richtung entwickeln sich andere rechtsstehende Oppositionsgruppen, die von vornherein in vielen Schattierungen radikalere Gedanken vertreten und nicht nur eine politische, sondern eine allgemeine gesellschaftliche und geistige Erneuerung erstreben. Dabei machen sich Strömungen geltend, die bereits in den letzten Jahrzehnten des Kaiserreiches - aus mannigfachen Quellen gespeist - sichtbar geworden waren und die einem Leitbild folgen, das man mit einem Ausdruck Hugo von Hofmannsthals als "konservative Revolution" zu bezeichnen sich gewöhnt hat. Hier wird versucht, gegen Materialismus und Rationalismus ethische Werte, bisweilen in spezifisch christlicher Tönung, wachzurufen. Ideen von einem

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"ständischen Staatsaufbau", einer "sozialen Monarchie" werden erörtert. Der Gedanke eines "Dritten Reiches", gedacht als ein Reich der sittlichen Erneuerung, entstehe. Hieraus ergibt sich ein Gegensatz zu dem angeblichen "Parteienwirrwarr" des liberalen demokratischen Staates. Im einzelnen sind diese Ideen romantisch, unrealistisch. Zu praktischer Auswirkung kommen sie nicht, auch deshalb nicht, weil sich eine starke politische Führerpersönlichkeit in diesen Schichten von "Intellektuellen" nicht findet.

Radikalere Kreise drängen ungeduldig zu raschem politischen Handeln. Hier wirken in Begegnung mit "alldeutschen" Gedankengängen politische Vorstellungen, die sich unter dem Einfluß des Kriegserlebnisses geformt haben und in dem Gedanken der Überlegenheit des Deutschtums über die anderen Völker gipfeln. Bei vielen jungen Menschen hat der Kriegsausgang zusammen mit der ihm folgenden wirtschaftlichen Not ein tiefgehendes Ressentiment erzeugt, das von vornherein eine Richtung gegen den demokratischen Staat nimmt, weil den Kreisen, die diesen Staat tragen, die Schuld am Kriegsverlust und seinen Folgen beigemessen wird. Die "Dolchstoß"-Lüge findet hier unschwer Anklang, weil sie dem soldatischen Selbstgefühl schmeichelt. Die Anhänger dieser Gedanken sammeln sich in den verschiedenen "Freikorps". In politischen Morden, die als nationale Taten gefeiert werden, macht sich ihre Stimmung Luft. Schlagworte wie "Korruption des demokratischen Parteienstaates", "verhängnisvolle Rolle der Juden im öffentlichen Leben", "Überlegenheit der germanischen Rasse", "Volk ohne Raum" wirken auf große Teile unreifer Jugend mächtig ein. Junge Offiziere des Weltkrieges werfen sich zu Führern dieser Gruppen auf. Sie verkünden die Ideale einer betont männlichen Führung mit unbedingter Sauberkeit, Kameradschaft und Treue. Es entstehen zahlreiche unter sich vielfach uneinige "vaterländische Verbände", von denen einer, die Nationalsozialisten, durch die Persönlichkeit Hitlers sein besonderes Gepräge erhält und sich als politische Partei organisiert. Unter seinem Einfluß nimmt die

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"Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei" von vornherein eine stark antisemitische Richtung. Bestimmend wird ferner in Anlehnung an militärische Vorstellungen und in deutlicher polemischer Abkehr von den demokratischen Formen des öffentlichen Lebens der Grundsatz straffer Führung von oben nach unten, das "Führerprinzip". Im übrigen wird der Stil dieser Partei durch rational schwer faßbare Leitbilder charakterisiert, die sich u.a. in einer Mythisierung des Fronterlebnisses, in Ordensideen, in der Entwicklung eines übersteigerten Ehrbegriffs und in der Mißleitung echter patriotischer Gefühle manifestieren. Literarische Einflüsse (Oswald Spengler) und das Vorbild des italienischen Faschismus spielen mit. Nebenorganisationen der Partei werden straff militärisch aufgebaut und sollen den jüngeren Anhängern, besonders den Arbeitslosen, das Gefühl sozialen Unwerts nehmen. Die äußeren Formen des Auftretens der Partei und ihrer Verbände sprechen romantische Gefühle stark an; diese Wirkungen werden dadurch gesteigert, daß die Partei sich planmäßig der modernen Technik der Massenbeeinflussung bedient.

Die NSDAP erreicht ihren ersten großen Wahlerfolg, als Wirtschaftskrise und Arbeitslosigkeit ihr die Massen enttäuschter und entwurzelter Existenzen zuführen, die bisher im wesentlichen politisch uninteressiert waren oder gewohnheitsmäßig den bürgerlichen Parteien ihre Stimme gegeben hatten. Sie fallen leicht dem absichtlich unklar gehaltenen Parteiprogramm mit seinen vagen Versprechungen, namentlich wirtschaftlicher Art, anheim. Nun, da die Partei mit formell demokratischen Mitteln eine politische Macht geworden ist, zeigt sich ihr wahres Wesen aufs deutlichste. Minderwertige Personen rücken in leitende Stellungen ein und üben infolge des Führerprinzips in ihrem Bereich schrankenlose Macht. Der politische Gegner wird systematisch diffamiert, seine Vernichtung nach der "Machtergreifung" angekündigt, der politische Mord verherrlicht.

Unter dem Eindruck der Erfolge der NSDAP radikalisieren sich auch große Teile der übrigen rechtsstehenden Kreise, die

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ihren Einfluß schwinden sehen, vor allem der große Soldatenbund des "Stahlhelm". In der "Harzburger Front" finden sie sich äußerlich mit den Nationalsozialisten zusammen, erleichtern aber dadurch nur diesen den Weg zur alleinigen Machtergreifung im Staate. Sie wird ebenfalls auf formell demokratischem Weg 1933 vollzogen. Nun werden die ideologischen Helfer in kurzem völlig überspielt, ihre Organisationen mit Gewalt aufgelöst. Das autoritäre Prinzip wird auf der formellen Grundlage des Ermächtigungsgesetzes auch im Staate uneingeschränkt verwirklicht. Jede Opposition wird ausgeschaltet, bekannte Gegner werden persönlich verfolgt und zum großen Teil ermordet, "liquidiert". Der Mangel jeder Kontrolle entbindet in der Führerschicht alle verbrecherischen Neigungen und führt schließlich den Staat in Krieg und Zusammenbruch.

Das von der NSDAP geschaffene System läßt sich zusammenfassend so charakterisieren: Es ist gekennzeichnet durch die Lehre vom totalen Staat, die Rassendoktrin und den hierarchischen Aufbau: Führer und Gefolgschaft. Instrument der völkischen, auf Schlagworten von Blut, Boden und Ehre beruhenden Weltanschauung und "Garant des Staates" ist ausschließlich die NSDAP. Die eine Partei formt und überwacht den seiner Freiheit beraubten Staatsbürger in einem ausgeklügelten politischen System von Blöcken und Zellen. Sie anerkennt und vollzieht den Vorrang der "völkischen Lebensgesetze" nach den Grundsätzen: "Recht ist, was dem Volke nützt; Unrecht, was ihm schadet" und "Du bist nichts, Dein Volk ist alles". Ausgang und Ziel dieses Systems ist nicht mehr die an der Gerechtigkeit orientierte Rechtsidee, sondern die zum Gesetz erhobene Willkür des Führers. Als Träger und Vollstrecker seines Willens erscheint vornehmlich das Staatssicherheitshauptamt (Geheime Staatspolizei) mit seinem Apparat von Konzentrations- und Vernichtungslagern. Mit dieser ausschließlichen Anerkennung der Macht werden Gültigkeit und Unverbrüchlichkeit der Rechtsordnung aufgehoben. Rechtlosigkeit und Willkür, Schändung der Menschenwürde, Mißachtung der völkerrechtlichen Verträge und der

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Lebensrechte freier Völker schaffen eine Herrschaft der Furcht und des Schreckens. Volksgemeinschaft, Treue, Heldentum und Freiheitsbewußtsein, Ehrlichkeit und Anständigkeit sind in diesem doppelsinnigen System nur Vokabeln ohne Wahrheitsgehalt.

Über die Entwicklung der Rechtsparteien im ganzen läßt sich zusammenfassend sagen, daß sie anfänglich dem Staate mehr mit theoretisch-prinzipieller als eigentlich umstürzlerischer Opposition entgegentreten, daß ihre Haltung dann immer radikaler wird und daß unter ihren verschiedenen Richtungen die radikalste siegt und unter rücksichtsloser Durchsetzung auch ihrer extremsten Ziele die Katastrophe des Staates herbeiführt.

Im modernen Staat werden die Machtkämpfe mit dem Ziel, die bestehende Ordnung zu beseitigen, immer weniger offen und mit unmittelbarer Gewalt geführt, vielmehr in steigendem Maße mit den schleichenden Mitteln innerer Zersetzung. Offen und mit Gewalt durchgesetzt werden die verfassungsfeindlichen Ziele erst, nachdem die politische Macht bereits errungen ist. Die verfassungswidrigen Parteiziele, auf die Art. 21 GG abstellt, werden daher naturgemäß nicht klar und eindeutig verkündet: Hitler gab vor 1933 mehrfach Loyalitätserklärungen ab und leistete, als Hindenburg ihn 1933 zum Reichskanzler ernannte, sogar den Eid auf die Weimarer Verfassung; und das Programm der NSDAP war so vieldeutig formuliert, daß es die wirklichen Ziele der Partei schwer erkennen ließ. Werden aber, wie Hitlers Beispiel zeigt, offizielle Erklärungen der Führenden einer verfassungswidrigen Partei zur Verschleierung benützt und wird das Parteiprogramm bewußt "vorsichtig" gehalten, so sind der Wortlaut des Programms und Loyalitätserklärungen - auf welche die SRP sich zum Gegenbeweis beruft - ohne Beweiswert für die wahren Ziele der Partei.

Ähnlich dem "kalten Krieg" besteht die moderne Revolution aus einer Unzahl feindseliger Einzelakte, von denen jeder für

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sich betrachtet verhältnismäßig unbedeutend und nicht notwendig verfassungswidrig erscheint. Erst in der Zusammenschau vieler Einzelakte wird das Ziel deutlich, die bestehende Ordnung zuerst zu untergraben und dann zu beseitigen. Der von der SRP mehrfach wiederholte Einwand, daß es sich mit dieser oder jener Einzelheit bei dieser oder jener Partei ebenso oder ähnlich verhalte wie bei ihr, liegt deshalb neben der Sache, so daß es der Erhebung der hierzu angebotenen Beweise nicht bedurfte. Nicht auf die Einzelheiten als solche kommt es an, sondern auf die Grundhaltung, aus der sie hervorgehen. Erst die Fülle der Einzelheiten - der Worte und Taten der Führenden und ihrer Anhänger - eröffnet den Weg zur Erkenntnis des Wesens der Partei und des hintergründigen Sinnes ihres Programms.

Die SRP meint, von dem Ziel einer Partei seien die Mittel zu unterscheiden, mit denen es erstrebt wird; diese zu bekämpfen, sei allein Sache der Exekutive, eine Beweisaufnahme in dieser Richtung für das Verfahren nach Art. 21 II GG belanglos. Gewiß hat die Exekutive die selbständige, von dem Verfahren nach Art. 21 II GG unabhängige Aufgabe der Bekämpfung verfassungswidriger Vorgänge - aber solche Vorgänge sind zugleich Zeichen, aus denen das Ziel der Partei sich deuten läßt; darum sind sie für das vorliegende Verfahren erheblich.

Von einer Verkennung der Sach- und Rechtslage zeugen auch alle Versuche der SRP, den Beweiswert von Reden, Briefen und sonstigen Schriftstücken durch den Hinweis herabzusetzen, daß ihre Urheber seinerzeit noch gar nicht Parteimitglieder gewesen (z.B. Hinsch zur Zeit seiner Wahlrede auf einer SRP-Versammlung in Bremen) oder später abgeschüttelt worden seien (z.B. der wegen eines Flaggenskandals ausgeschlossene Ortsverbandsleiter Schmidt), und daß man im Parteivorstand den Inhalt der Beweisstücke nicht gekannt habe (z.B. Dr. Dorls habe die FR-Briefe - vgl. oben S. 9 - nie gelesen), also dafür nicht verantwortlich sei. Art. 21 GG macht nicht nur die Ziele der Partei,

BVerfGE 2, 1 (22):

sondern auch das Verhalten der "Anhänger" zum Tatbestandsmerkmal; er rechnet der Partei das Verhalten ihrer Anhänger zu, wohl erkennend, daß die Absichten der Partei sich im Verhalten ihrer Anhänger spiegeln und daß sie durch ihr Wirken dieses Verhalten der Anhänger bestimmt, also die Verantwortung dafür trägt. Zu den Anhängern gehören mindestens alle, die sich für die SRP einsetzen, auch wenn sie nicht Mitglieder sind. Was für die Anhänger schlechthin gilt, trifft naturgemäß erst recht auf ein bedeutendes Parteimitglied wie den Bundestagsabgeordneten Richter-Rößler zu; dies um so mehr, als die FR-Briefe bei der Durchsuchung an vielen Stellen gefunden worden sind, die Partei sich auch niemals von den FR-Briefen oder Richter-Rößler selbst distanziert hat, obwohl das Strafverfahren, in dem er als Betrüger entlarvt wurde, dazu Gelegenheit gegeben hätte.

Bei der Fülle des beschlagnahmten Beweismaterials genügte es, in der mündlichen Verhandlung aus einer großen Zahl sinnähnlicher Urkunden typische Beispiele herauszugreifen.

Diese gewinnen überdies dadurch an Gewicht, daß sie einem von der SRP bereits "vorbereiteten" Material entstammen. Spätestens seit dem Beschluß der Bundesregierung vom 4. Mai 1951 rechnete die SRP mit einem Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht, also auch mit einer Durchsuchung der Geschäftsräume und einer Beschlagnahme der Parteiakten. Gab es bei ihr belastendes Material, so mußte sie in dieser Lage darauf bedacht sein, es zu beseitigen. Diese Schlußfolgerung wird bestätigt durch ein Schreiben des 1. Vorsitzenden des Landesverbandes Hessen, Weber, an den Geschäftsführer des Landesverbandes, Schwing, vom 18. November 1951 (Urk. 103). Im Zusammenhang mit der Erörterung der Aussichten des bevorstehenden Verfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht heißt es hier: "Die Akten auf alle Fälle vorbereiten, so daß niemandem Schwierigkeiten entstehen können." Eine weitere Bestätigung ergibt sich daraus, daß die SRP im Laufe der mündlichen Verhandlung die Parteirats

BVerfGE 2, 1 (23):

protokolle vorgelegt hat, obwohl sie bei dem Geschäftsführer der Parteileitung, Heller, der sie im normalen Geschäftsgang hätte in Verwahrung haben müssen, bei der Durchsuchung nicht gefunden worden sind. Ferner wurden zahlreiche Durchschläge von Schreiben an frühere Parteifunktionäre beschlagnahmt, deren Originale bei der Durchsuchung der Räume dieser Funktionäre nicht aufgefunden wurden.

Bei der überall gleichen Situation zwingen diese Beispiele zu dem Schluß, daß auch bei anderen Parteistellen eine solche "Vorbereitung" der Akten stattgefunden hatte, daß belastendes Material also vor der Durchsuchung beiseite geschafft worden war.

Bei der Würdigung der Beweisaufnahme im einzelnen können die Erfahrungen der Jahre 1933 bis 1945 nicht unberücksichtigt bleiben. Soweit die Beweisaufnahme in Organisation und Verhalten der SRP Ähnlichkeiten mit der NSDAP ergibt, erschließt sich mit Hilfe dieser Erfahrung auch die Bedeutung sonst vielleicht schwer durchschaubarer Vorgänge.

Schon eine oberflächliche Betrachtung der Führerschicht, des organisatorischen Aufbaus, des Programms und des Auftretens der SRP in der Öffentlichkeit legt die Vermutung nahe, daß es sich bei ihr um den Versuch einer Neubelebung rechtsradikaler Ideen handelt, wie sie sich zuletzt im Nationalsozialismus manifestiert haben. Die Beweisaufnahme hat diesen Eindruck bestätigt.

II.

a) Die Führungsschicht der SRP setzt sich vornehmlich aus ehemaligen "alten Kämpfern" und aktiven Nationalsozialisten zusammen.

Die Vernehmung der Mitglieder des Parteivorstandes Dr. Dorls, Remer, Dr. Krüger, Graf Westarp und Heller als Zeugen und die Verlesung und Erörterung von Auskünften des Document Center, von schriftlichen Lebensläufen und sonstigen schriftlichen Angaben aus Funktionärkreisen der SRP ergab im wesentlichen folgendes Bild:

BVerfGE 2, 1 (24):

1. Leitung der Gesamtpartei.

Parteivorstand:

Dr. Dorls, 1. Vorsitzender: PG seit 1929, 1939 Kreisleiter und vorübergehend Lehrer an der Schulungsburg der DAF Erwitte;

Remer, 2. Vorsitzender: hat als Berufssoldat der NSDAP oder einer ihrer Gliederungen nicht angehört;

Dr. Krüger, PG seit 1928, SA 1926, Standartenführer 1942, NS-Studentenführer, Reichsamtsleiter, Gauschulungsleiter;

Graf Westarp, HJ 1930, SS 1933 bis 1935;

Heller, Mitglied der HJ, war als Berufsoffizier nicht Mitglied der NSDAP.

Fachreferenten in der Parteileitung:

Haas, Hauptorganisationsleiter der SRP bis Frühjahr 1952, wegen Krankheit aus diesem Amt ausgeschieden: PG seit 1930;

Dr. Quandt, Nachfolger von Haas: PG seit 1931;

Manns, Hauptschriftleiter des Informationsdienstes: PG seit 1926 (erster Eintritt 1923), SA 1926 (erster Eintritt 1922), Gauhauptstellenleiter;

Frau von Wangenheim, Referentin für Frauen und Sozialarbeit: NS-Frauenschaft seit 1932;

Dr. Schrieber, Vorsitzender des Parteiehrenrats: PG seit 1930.

Parteirat (insgesamt 21 Mitglieder, darunter die Vorsitzenden der Landesverbände):

v. Bothmer, PG seit 1930, Generalarbeitsführer;

Matthaei, PG seit 1932, Gauredner, im "Dritten Reich" zum Regierungspräsidenten ernannt;

Dorn, PG seit 1928;

Finke, 1. Vorsitzender des Landesverbandes Niedersachsen: PG und SS seit 1931, Obersturmbannführer, im Reichssicherheitshauptamt tätig, Wehrdienst in der Waffen-SS 1936;

Körper, 1. Vorsitzender des Landesverbandes Rheinland-Pfalz: SA 1925, PG seit 1926, Gauredner, Gauamtsleiter, SS 1929, Obersturmbannführer, im Reichssicherheitshauptamt tätig;

BVerfGE 2, 1 (25):

Förster, 1. Vorsitzender des Landesverbandes Baden: Ortsgruppenleiter und Hauptstellenleiter der NSDAP;

Dr. Schrieber, (vgl. oben) PG seit 1930;

Cabolet, PG seit 1930, SA 1932, Oberführer (hauptamtlich);

Festge, (Verfasser der parteiamtlichen Broschüre "Soldaten gegen Remilitaristen" und von Artikeln in der SRP-Presse): SA 1928, PG seit 1929, SS 1930, Hauptsturmführer im Stabe des SS-Hauptamtes 1936;

Mellin, früher 1. Vorsitzender des Landesverbandes Württemberg: hauptamtlich in der DAF tätig:

Rößler (Dr. Richter), der später der SRP beigetretene Bundestagsabgeordnete, war altes Mitglied und hauptamtlich politischer Leiter der NSDAP.

Über die nicht genannten Parteiratsmitglieder und Landesverbandsvorsitzenden liegen Angaben nicht vor. Zum Teil können sie, wie z.B. Falck und Weber, wegen ihrer Jugend nicht alte Parteigenossen gewesen sein.

2. Im Landesverband Niedersachsen sind die wichtigsten Posten mit alten Nationalsozialisten besetzt.

Der 2. Vorsitzende Glorius war PG von 1930, das Vorstandsmitglied Trauernicht PG und SA-Angehöriger von 1931, Hauptsturmführer und Kreisbauernführer, Frau von Kloth in der NS-Frauenschaft aktiv tätig. Nähere Angaben über sie sowie über die übrigen Vorstandsmitglieder Stührmann, Heinze (früher Polizeioffizier) und Negrassus liegen nicht vor.

Der Landesleiter Süd, Meyer, war PG von 1928, Reichsredner, Führer der Deutschen Christen und ehemaliger Landespropst.

Von den oben Erwähnten sind Dr. Dorls, v. Westarp, Dr. Schrieber, Finke, Cabolet und Trauernicht zugleich Abgeordnete im niedersächsischen Landtag. Von den übrigen zehn Abgeordneten der ursprünglich sechzehn Mitglieder starken SRP-Fraktion sind Alt-PG's: Rabeler, Hopp, Vahldiek, Kewer, Ostermann

BVerfGE 2, 1 (26):

und Giesecke. Ob die Abgeordneten Druck und Arndt, die übrigens inzwischen mit Kewer aus der SRP-Fraktion ausgeschieden sind, Parteigenossen waren, konnte nicht festgestellt werden. Die Abgeordneten Knoke und Springer können wegen ihrer Jugend nicht Alt-Parteigenossen gewesen sein.

Auch die Liste der Landesredner weist zahlreiche "alte Kämpfer" auf; außer den bereits genannten Funktionären, die in Niedersachsen tätig sind, z.B. die Landesredner Ackermann und Wilsch, deren Lebensläufe vorgefunden wurden. Die Parteileitung verlangte nämlich von Funktionären und Wahlbewerbern die Beantwortung eines Fragebogens, in dem ausdrücklich die Frage nach ihrer früheren Tätigkeit in der NSDAP gestellt war. Ackermann beantwortete diese Frage (Urk. 96) wie folgt:

"Nach dem Besuch der Oberrealschule drei Jahre Schauspielunterricht. Engagements an verschiedenen Bühnen. Dann 1929 zur NSDAP. 1934 bis 1937 hauptamtlich als Ausbilder (Stubaf) an einer SA-Schule. 1937 als Nachrichtensprecher und Reporter zum Rundfunk. Im Kriege als Kriegsberichter, ab 1944 als Leiter und Sprecher der Wunschkonzerte im Soldatensender 'Ursula'. Nach meiner Entlassung aus der Gefangenschaft bis 1950 im landwirtschaftlichen Betrieb meines Schwagers tätig gewesen. Seit März 1950 erwerbslos. Nicht entnazifiziert."

Im Lebenslauf von Wilsch (Urk. 100) heißt es:

"1929 Eintritt in die NSDAP und SA - aktiv und offiziell. Seit 1927 Mitglied der OG Duisburg der NSDAP. Von Juni 30 bis zum Ende immer Rednereinsatz. Von 30 bis 31 Gau Westfalen-Nord; 31 bis 38 Gau Süd-Hannover-Braunschweig; dann Bremen, Cottbus und Berlin. Nach meiner Rückkehr aus dem Osten (43) zur Verfügung des Propagandaministeriums. Im Osten Verbindungsoffizier von General d.P. zur OT (Abschnitt Nord-Leningrad-Demjansk). Ein Jahr Hauptbetriebsobmann der Focker-Wulf Flugzeugwerke ... Entnazifiziert bin ich nicht und denke auch nicht daran ... 30 Jahre kämpfe ich nun für den Begriff eines volkhaft gebundenen Sozialismus ..."

Der Landtagskandidat Sporleder schreibt am 2. April 1951 an den Landesvorstand (Urk. 97):

BVerfGE 2, 1 (27):

"Politische Tätigkeit: Seit 1930 in der NSDAP. Ortsgruppenleiter, Vorsitzender des Kreisgerichts, Gaufachgruppenwalter für den Groß- und Außenhandel in Hamburg."

3. Entsprechende Beweisstücke sind vereinzelt auch bei Durchsuchungen in anderen Landesverbänden gefunden worden. So schreibt der Jugendreferent des Landesverbandes Hamburg, Stange, in seinem Lebenslauf (Urk. 102):

"Ich stehe seit 1928 im aktiven politischen Leben. Von 1928 bis 1930 in der nationalistischen und nationalsozialistischen Jugendbewegung. Die Jahre 1930 bis 1934 standen ausschließlich im Dienst der SA der nationalsozialistischen Bewegung. Ab 1935 war ich nicht mehr politisch tätig, da m.E. das politische Revolutionsziel erreicht war und ich keinerlei politische Ambitionen hatte und noch habe. Ich war Nationalsozialist, ich bin es noch und werde es bleiben."

Beim Landesverband Nordrhein-Westfalen ist ein Hefter mit zehn Lebensläufen beschlagnahmt worden. Die Mehrzahl stammt von Bezirksleitern der SRP. Drei typische Beispiele sind in der Verhandlung verlesen worden. Grabowski, Bezirksleiter von Düsseldorf, macht folgende Angaben über seinen politischen Werdegang (Urk. 93 b):

"Politische Laufbahn: Oktober 1926 Mitglied der NSDAP. Mitgliedsnummer 46 497. Januar 1927 Ortsgruppenleiter und Kreisbeauftragter für den Kreis Pillkallen/Ostpr. Im März 1931 verzog ich nach Rastenburg. Dort hatte ich folgende Funktionen inne: Organisations- und Propagandaleiter der OG Rastenburg, Ogl der OG Galbuhnen. 1. Januar 1941 Kreisorganisationsleiter und stellvertretender Kreisobmann der DAF, Kreiswaltung Memel."

Ein Bezirksredner (Urk. 93 c, Unterschrift unleserlich) schreibt:

"Am 7. 2. 1905 in Bochum geboren. Besuchte Volksschule, Präparandie. 1920 Angehöriger des Freikorps. II. Marine-Brigade Ehrhardt. Jüngster Mitkämpfer, der mit Treueverdienstauszeichnung dekoriert wurde. Angehöriger der O.C. Aktiv im Ruhrkampf. Zum

BVerfGE 2, 1 (28):

30. 6. 1923 Ruhrgebiet verlassen, um geplanter Verhaftung durch die französische Besatzungsbehörde zu entgehen. Mit dem 11. 9. 1923 Mitglied der NSDAP, Mitgliedsnummer 456. Am 7. 4. 24 wurde ich Soldat. 1932 wegen angestrengten Hochverratsverfahrens beurlaubt. Verfahren 1933 niedergeschlagen. September 1934 Beförderung zum Oberleutnant. 1937 zwei Semester Jura, ein Semester Archäologie gehört. War im Dritten Reich Mitglied des Reichstages seit 1934, Reichsredner, Schulungsredner im Amte Rosenberg und Redner für weltanschauliche Erziehung in der SS. Während des Krieges nur im Osten ... Letzter Dienstgrad Oberstleutnant."

Rieth, Bezirksleiter von Paderborn, gibt an (Urk. 93 f):

"Politische Laufbahn: 1928 Eintritt in die HJ, 1933 in die NSDAP, hauptamtlich bei der DAF Gauwaltung Baden als Abt.Leiter, 1.3.50 Eintritt in die SRP. War im Besitz von Parteiauszeichnungen. HJ-Ehrenzeichen und Parteiverdienstkreuz."

b) Diese in der mündlichen Verhandlung vorgetragenen und durch Verlesung von Urkunden erhärteten Tatsachen sind von der SRP nicht bestritten worden. Der Einwand der SRP, daß die Beweisaufnahme nur einen kleinen Teil aus der großen Zahl ihrer Funktionäre erfaßt habe, so daß daraus keine verallgemeinernden Schlüsse gezogen werden könnten, geht fehl. Das Beweisergebnis zeigt, daß in der Führung der Gesamtpartei die große Mehrzahl der Positionen mit Alt-Parteigenossen besetzt ist. Eine Fülle weiterer Urkunden beweist, daß die SRP die Schicht der "alten Kämpfer" als ihre natürliche Anhängerschaft und "Führerreserve" betrachtete und systematisch darauf ausging, aus dieser Schicht die Funktionsträger für die Schlüsselstellungen in der Partei heranzuziehen.

So war z.B. schon Anfang 1950, also bald nach der Gründung der SRP, Dr. Krüger an einen Lothar Pfahl herangetreten mit dem Auftrag, den Kreisverband Lüneburg aufzubauen, wie sich aus einem Schreiben Pfahls an Dr. Krüger vom 7. Februar 1950 (Urk. 50) ergibt. Pfahl lehnte dies ab, weil er als ehemali

BVerfGE 2, 1 (29):

ger Kreisamtsleiter, der bis 1948 interniert war, noch politischen Beschränkungen unterworfen sei. Er betonte aber seine Bereitwilligkeit zur Mitarbeit, worauf auf der Rückseite des Schreibens die "Übernahme" Pfahls in den Kreisverband Lüneburg verfügt wurde.

Mehrere Beweisurkunden ergeben, daß von unteren Parteidienststellen Anschriften alter Nationalsozialisten der Parteileitung gemeldet und von dieser den für den Wohnort des Benannten zuständigen Parteistellen zugeleitet wurden mit der Anweisung, Verbindung aufzunehmen.

So leitet Heller auf Empfehlung aus Mitgliederkreisen mit Schreiben vom 28. September 1951 (Urk. 56) einige Anschriften an den Landesverband Niedersachsen. Der letzte Absatz des Schreibens von Heller lautet: "Ich bitte, die Anschriften vertraulich zu behandeln und eine persönliche Fühlungnahme herzustellen, da die genannten Personen auf Grund ihrer früheren Tätigkeit wahrscheinlich unserem Gedankengut nahestehen. " [Hervorhebungen vom Gericht] Unter dem gleichen Datum (Urk. 57) teilt Heller dem Landesverband Hessen eine Anschrift mit. Auch dieses Schreiben hat einen ähnlichen Zusatz.

Der Kreisverbandsvorsitzende von Uelzen (Niedersachsen), Kergel (ein früherer SA-Brigadeführer), empfahl einen gewissen Dr. Brugger in Waldshut (Baden). Der Hauptgeschäftsführer Heller leitet mit Schreiben vom 13. Oktober 1951 (Urk. 58) die Anschrift weiter an den Landesverband Baden mit der Anordnung, mit Brugger Verbindung aufzunehmen. In den Schreiben Hellers heißt es: " Auf Grund der Vergangenheit des Herrn Dr. Brugger ist anzunehmen, daß dieser gesinnungsmδig auf unserer Linie liegt." Was mit dieser Vergangenheit oder Gesinnung gemeint ist, zeigt der anschließende Schriftwechsel. Am 16. Oktober 1951 (Urk. 58 e) schreibt der Landesverbandsvorsitzende Förster an Brugger:

BVerfGE 2, 1 (30):

"... Ich würde mich sehr freuen, wenn Sie uns als Mitarbeiter zur Verfügung stehen und im dortigen Raum unsere Sache vertreten würden. Ich brauche wohlüber unsere Ziele keine Ausführungen zu machen ..."

In seinem Antwortbrief vom 4. November 1951 (Urk. 58 c) äussert Brugger aber erhebliche Bedenken. Er bekennt sich als PG von 1930 und hauptamtlichen SA-Führer. Wörtlich schreibt er:

"Ich bin der'Nazi' meines Kreises und somit politisch schwerstens belastet! ... es wäre undiplomatisch, würde ich wieder in den Vordergrund treten!" [Hervorhebung im Original]

Er will aber doch "die Lage in dieser Gegend peilen". Förster antwortet darauf (Schreiben vom 17. Dezember 1951 , Urk. 58 b):

"Von Ihrem Schreiben vom 4. 11. d.Js. habe ich Kenntnis genommen und muß Ihnen sagen, daß ich volles Verständnis für Ihre Lage und Ihre Haltung habe. Andererseits aber zeigt mir gerade dieser Brief, daß Sie für unsere Sache etwas tun müssen. Ich bitte Sie, zwei bis drei unentwegte Männer unserer Gesinnung ausfindig zu machen, die in der Lage sind, dort in den Vordergrund zu treten und den Kreisverband Waldshut aufzubauen."

Dies Beispiel zeigt deutlich, daß die SRP bestrebt ist, schon bei der Gründung neuer Kreisverbände deren Leitung in die Hände "alter Kämpfer" zu legen.

Im Januar 1951 setzt Remer in Göttingen einen gewissen Reich als Bezirksleiter und einen Studenten namens Wichmann als Kreisverbandsvorsitzenden ein. Beide waren noch nicht einmal Mitglieder der SRP, doch empfahl sich Reich dadurch, daß er in Gruppe 3 eingestuft war, und der noch junge Wichmann dadurch, daß er 1947 wegen Teilnahme an einer Untergrundbewegung vor einem hohen britischen Militärgericht gestanden hatte (Urk. 62, 63).

Mit besonderem Eifer hat sich der Landesleiter von Niedersachsen Finke um alte Nationalsozialisten bemüht.

Mit Schreiben vom 9. August 1951 (Urk. 64) macht er den Be

BVerfGE 2, 1 (31):

zirksleiter Glorius auf einen gewissen Edler aufmerksam, der Gausachbearbeiter für Beamtenfragen bei der NSDAP gewesen sein soll. Finke erwägt, ihn als Sachbearbeiter des Landesverbands für Beamtenfragen einzusetzen, falls er sich zum Eintritt in die SRP bereit finde.

Ein Schreiben vom 7. Dezember 1950 (Urk. 67) an Herrfurth in Holzminden empfiehlt einen Dr. Wilhelm Rabius in Hildesheim, der alter SS-Führer und in der Lage sei, den Kreisverband Hildesheim-Stadt zu übernehmen.

Am 7. März 1951 (Urk. 70) schlägt Finke in einem Schreiben an Dr. Quandt für denselben Posten einen gewissen Stötzer vor, der gleichfalls alter SS-Mann gewesen sei.

Am 24. August 1951 (Urk. 68) empfiehlt Finke dem Bereichsleiter Hopp einen Herrn Assling, Bremen, der ihm vom Internierungslager Neuengamme her bekannt sei. "Er war vor dem Zusammenbruch Schriftleiter irgendeiner NS-Zeitung, ist sich selber treu geblieben und auch heute noch ein Mann, der ernst zu nehmen ist ..."

Am 25. Oktober 1950 (Urk. 71) teilt Finke an Luthardt zwei Anschriften mit, darunter die eines gewissen Schorin, der "alter Mann von Goebbels" sei und sich zur Mitarbeit bereit erklärt habe. Er empfiehlt, die Verbindung aufzunehmen.

An Heller empfiehlt Finke am 4. Juli 1951 (Urk. 73) einen früheren SS-Kameraden, der außerordentlich aktiv, aber noch in Gruppe 2 eingestuft sei. Er könne zwar nicht herausgestellt werden, würde aber jede ihm übertragene Aufgabe erledigen.

Ein weiteres Schreiben Finkes vom 18. Juli 1951 (Urk. 61) an Dr. Festge berichtet, daß Remer in Göttingen einen früheren SA-Oberführer Stein "oder so ähnlich" kennengelernt und gewonnen habe. Festge soll sich um ihn bemühen.

Ebenso kennzeichnend ist ein Schreiben Finkes an Hopp vom 3. März 1951 (Urk. 74), in welchem er einen ihm namentlich nicht bekannten HJ-Oberbannführer in Osterholz als geeigneten Repräsentanten des dortigen Kreisverbandes empfiehlt.

BVerfGE 2, 1 (32):

Eine solche Einstellung hat aber nicht nur Finke. Knoke schreibt am 14. August 1951 an Finke (Urk. 60):

"Der neue Bez.Ltr. für Hannover ist gefunden. Als Bez.Ltr. habe ich den Kam. Lohel vorgesehen. Lohel ist Redner. Er war früher HJ-Gebietsführer im Gebiet Nordsee. Ich kenne ihn seit langem. Lohel ist eine prächtige Type. Für uns nur ein Gewinn."

In dem Schreiben eines südwestdeutschen Funktionärs, das bei dem Landesverband Württemberg beschlagnahmt wurde (Urk. 261), heißt es:

"Der langen Rede kurzer Sinn: Nordmann ist nach meinem Dafürhalten der Mann, der hier in Ulm den Verein auf die Beine bringen kann. Er ist bereit, sich rückhaltslos einzusetzen, also auch in aller Öffentlichkeit. Einige Daten über ihn: ca. 40 Jahre alt, knapp, schätze ich. Stammt aus Berlin, war höherer SA-Führer, steinalter Kämpfer, lange Zeit persönlicher Adjutant von Juppchen Goebbels, kennt sich in der Reichskanzlei recht gut aus. Kurz und gut, ein Kerl vom alten Schlage. Ich garantiere, daß, wenn Remer kommt, er mindestens 50 Mann 100prozentig zuverlässige Männer auf die Beine bringt ..."

Bezeichnend ist in diesen Briefen, daß sie durchweg außer über die nationalsozialistische Vergangenheit keine konkreten Angaben über die Person der Empfohlenen enthalten. Diese Vergangenheit genügt durchaus, um ihnen noch vor ihrem Eintritt in die SRP ein Parteiamt anzutragen.

Aus dem Kreisverband Aurich liegen 14 Versammlungsberichte des Zeugen Wenninga vor, eines Ortsgruppenpropagandaleiters der NSDAP aus dem Jahre 1928, der den Kreisverband Aurich organisiert hat (Urk. 78 bis 91). Diese Berichte zeigen besonders plastisch, wie ein ganzer Kreisverband systematisch durch Heranziehung alter Nationalsozialisten aufgebaut wird. Wo Wenninga eine Versammlung abhalten lassen will, tritt er stets zunächst an den früheren Ortsgruppenleiter der NSDAP, einen SA-Führer oder ein sonstiges ihm von früher bekanntes eifriges Mitglied der NSDAP heran, besorgt durch sie Anschriftenlisten und lädt dann ehemalige Nationalsozialisten, gelegentlich auch Stahlhelmer, besonders ein.

BVerfGE 2, 1 (33):

Vergeblich versucht die Antragsgegnerin, die Verantwortung für diese Art der Parteiwerbung von sich abzuwehren, indem sie Wenninga als beschränkten Menschen bezeichnet, der auf eigene Hand gehandelt habe, nie als Kreisverbandsvorsitzender eingesetzt und später abgeschüttelt worden sei. Ihre Darstellung wird schon dadurch widerlegt, daß die 14 Berichte beim Landesverband gefunden wurden und die SRP selbst nicht behauptet, daß sie beanstandet worden seien. Der auf Antrag der SRP (gemäß § 60 StPO uneidlich) als Zeuge vernommene Wenninga, der übrigens durchaus keinen beschränkten Eindruck machte, bekundete ferner, daß die Parteileitung ihm einen Parteistempel zur Verfügung gestellt und daß der Landesverband mit ihm als Kreisverbandsleiter korrespondiert habe, wenn auch keine ausdrückliche Ernennung erfolgt sei. Ferner ist Wenninga auf die Liste der Landesredner gesetzt worden. Das überraschende Wahlergebnis (es fehlten der SRP im Wahlkreis Aurich nur 65 Stimmen zum Siege) ist jedenfalls neben dem persönlichen Ansehen des dort aufgestellten Kandidaten Trauernicht unverkennbar in erster Linie der nationalsozialistischen Propaganda dieses Zeugen zuzurechnen.

c) Dem Bestreben der Parteiinstanzen, aktive Nationalsozialisten heranzuziehen, entspricht die in gewissen Kreisen alter Nationalsozialisten hervortretende Neigung, sich der SRP anzuschließen. Zahlreiche Zuschriften an Parteistellen bestätigen die magnetische Anziehungskraft, die die SRP gerade auf solche frühere Nationalsozialisten ausübt, die in den alten Vorstellungen verharren. Dabei ist vor allem die Art von Bedeutung, wie die Funktionäre der SRP auf solche Zuschriften reagieren. Nicht in einem einzigen Falle ist eine Distanzierung von diesen unbelehrbaren Elementen festzustellen. In allen Fällen wurden sie freudig begrüßt.

So schreibt ein Franz Jaenicke an die Kreisleitung Heidelberg am 11. Januar 1951 (Urk. 48):

"Gerne würde ich persönlich mitarbeiten, aber leider sind mir noch durch den Spruchkammerbescheid die Hände gebunden. Durch

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meine Freundschaft mit Dr. Josef G. und meinen Schriftwechsel mit R. Heß wurde ich in Gruppe II eingestuft. Bin PG von 1923 u. wurde im Juni 23 vom Führer nach Ostpreußen geschickt, um Ostpreußen zu organisieren. Dann war ich Wahlredner im Kreise Flatow/Grenzmark. Dann Ortsgruppenleiter und SA-Führer in Cottbus. Als solcher veranstaltete ich den ersten Berliner SA-Aufmarsch in der Lausitz. Dann gründete ich im Auftrage von Dr. G. den ersten Berliner Automobilklub. Aus diesem wurde dann später das NSKK. Seit 1930 war ich SA-Sturmbannf., führte dann mit Hauptmann Brandt das NS-Fliegerkorps und später die tech. Lehrstürme. 1933 arbeitete ich im Deutschen Technikerverband, den wir dann zur Deutschen Arbeitsfront überführten. 1934 wurde ich zum Aufbau der Luftwaffe zum Reichsluftfahrtministerium einberufen und wurde dort Fliegerhauptingenieur ... Die Schreiben von PG Dr. G. u. von Rudolf Heß sind von der Speyerer Polizei der Spruchkammer vorgelegt worden. War Träger des Goldenen Parteiabzeichens, Mitglied Nr. 41 111, des Frontbannabzeichens und Dienstauszeichnung I, II u. III. Nun, glaube ich, habe ich Ihnen meinen politischen Werdegang ausführlich geschildert. Vorher war ich im Hauptvorstand des deutschvölkischen Schutz- u. Trutzbundes Berlin, hatte auch dort die Goldene Ehrennadel. Selbstverständlich war ich Freikorpskämpfer Oberschles. OC und Ruhrgebiet."

Die Antwort vom 25. Januar 1951 (Urk. 48 a) lautet:

"Mit Freuden haben wir Ihren Brief gelesen und bedauern es wirklich, daß Ihnen durch Ihren Spruchkammerbescheid noch die Hände gebunden sind. Hoffentlich tritt in dieser Beziehung bald eine Linderung ein, und wir würden uns dann freuen, Sie in unseren Reihen begrüßen zu können. Mit kameradschaftlichen Grüßen."

Am 27. März 1951 (Urk. 48 b) teilt der Kreisverband dann der Parteileitung mit, daß Jaenicke dort aktiv tätig sei.

Ein Hermann Becking aus Schapen schreibt am 2. Dezember 1951 (Urk. 49) an Remer:

"Ich war Mitglied der NSDAP mit der Mitglieds-Nr. 566 776. Der NSDAP beigetreten am 1.6.1931 ... Wurde später in Gruppe III eingestuft. Wenn Sie dieses nun alles nicht stört, so möchte ich Sie bitten, mir umgehend Propagandamaterial zu schicken. Sie können das ohne Bedenken machen. Ich bin kein

BVerfGE 2, 1 (35):

Verräter. Ich bin nach wie vor überzeugter Nationalsozialist. Also nochmals Propagandamaterial. Mit deutschem Gruß."

Die Antwort des Landesgeschäfesführers Niedersachsen, Heinze, vom 14. Dezember 1951 (Urk. 49 a) enthält die bezeichnenden Sätze:

"Aus Ihren Ausführungen entnehme ich, daß Sie die wünschenswerte Absicht haben, sich aktiv für die Arbeit in unserer Partei einzusetzen. Mit großem Interesse habe ich von Ihrem Werdegang und Ihrer Einstellung Kenntnis genommen. Sie gehören offenbar zu den Menschen, von denen wir in der Partei nicht genügend haben können."

In einem Brief vom 13. Juli 1951 an den hessischen Landesgeschäftsführer Schwing (Urk. 51) stellt ein Friedrich Markgraf u.a. folgende politische Forderungen auf, für die er "noch einmal bereit wäre, aktiv in den politischen Kampf einzugreifen":

"... Volle Anerkennung der Leistungen des Dritten Reiches, Anknüpfung an dessen Tradition und Mitverwendung der besten Ideen, ... Tod den Verrätern und Saboteuren sowie Separatisten (Rote Kapelle usw.). Entfernung dieser Männer aus ihren heute innehabenden maßgeblichen Stellungen, Entfernung der Kirche beider Konfessionen aus der Politik, besonders der "schwarzen" Richtung ..."

Über seinen politischen Werdegang schreibt er:

"Zum Schluß möchte ich noch besonders darauf hinweisen daß ich auch im Lager Darmstadt immer meine Ehre als Nationalsozialist verteidigt habe und mich niemals zu den 'Nazis' gerechnet habe. Die SS habe ich seit dem Jahre 1929 mit groß gehungert, dieses im wahrsten Sinne des Wortes. Allgem. SS-Unt.Sturmführer, Waffen-SS-Oberscharführer, Abteilungsleiter bei der DAF im Amt Reisen-Wandern-Urlaub ..."

Dieses Schreiben gibt keinen Anlaß, ihm zu bedeuten, daß die SRP andere politische Ziele verfolge, eine demokratische Partei und nicht bereit sei, "an die Tradition des Dritten Rei

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ches anzuknüpfen". Im Gegenteil stellt Schwing ihm in seiner Antwort vom 28. Juli 1951 (Urk. 51 a) in Aussicht, ihn an seinem Wohnort aufzusuchen.

Noch ausführlicher legt seine nationalsozialistischen Ideen ein Willy Schürmann aus Bad Wildungen mit einem Schreiben an Dr. Dorls vom 27. Mai 1951 (Urk. 121) dar. Er wünscht zunächst der SRP zu ihrem Wahlsieg in Niedersachsen ein kräftiges "Sieg Heil". Dann führt er aus, daß nur die rettende Idee des zwanzigsten Jahrhunderts - nämlich die den elementaren Naturgesetzen entsprechende Idee Adolf Hitlers - die Voraussetzung für einen wahren völkerverbindenden germanischen Staatenbund schaffen könne. Vier Punkte seien es, die diese Idee unüberwindlich machten:

"1. Das Rassenschutzgesetz. 2. Die Eingliederung aller blutsmäßig deutschen Stämme ins Reich. 3. Das Führerausleseprinzip (welches allein die Voraussetzung für eine wahre germanische Demokratie, im Gegensatz zur jüdisch-kapitalistischen-liberalistischen 'Demokratie' ist). 4. Die Boden oder Leistungswährung ..."

Auch dieser Mann wird nicht abgeschüttelt. Vielmehr sendet Heller dieses Schreiben an den Landesverband Hessen mit der Bitte um Verbindungsaufnahme. Schwing schlägt dann eine Besprechung (Urk. 121 a) vor, zu der Schürmann noch weitere Interessenten bestellen soll.

Am 15. Juni (Urk. 47) schreibt Otto Schröder aus Buggingen an Dr. Dorls:

"... Ich wurde bei dem Zusammenbruch 45 als Aktivist 9 Monate beim Franzosen eingesperrt, doch war mir das Internieren keine Schande, sondern eine Ehre ... Ich halte die Politik der NSDAP im Großen gesehen heute erst recht für richtig und habe seit 46 diese Politik vorsichtig aber konsequent in den Angestellten und Arbeiterkreisen des Kalibergwerks vertreten ..."

Auch hierauf verfügt Heller Abgabe an den Landesverband Baden mit der Bitte um Verbindungsaufnahme, und der Landesverband Baden bietet Schröder gleich die Stellung eines Be

BVerfGE 2, 1 (37):

zirksleiters für Südbaden an (Schreiben Försters an Schröder vom 15. Juli 1951, Urk. 47 b).

Ähnliche Schreiben liegen in großer Zahl vor. Aus ihnen ergibt sich, daß die alten Nationalsozialisten selbst die SRP als eine Fortsetzung der NSDAP unter anderem Namen ansehen.

In dieser ganzen Korrespondenz wird nie ein Wandel der Anschauungen oder der Gesinnung erklärt oder gefordert. Vielmehr prahlt jeder mit seiner nationalsozialistischen Vergangenheit; manche Zuschriften betonen ausdrücklich, daß der Schreiber seine frühere Einstellung unverändert beibehalten habe.

Dem entspricht es auch, daß, wenn in der Korrespondenz zwischen Parteistellen über einen Dritten berichtet wird, die frühere Aktivität in der NSDAP eine große Rolle spielt und das Festhalten an alten Anschauungen besonders anerkannt wird.

So hatte sich ein August Holzhausen der SRP angeschlossen und sich bereit erklärt, den Kreisverband Einbeck aufzubauen. Dr. Krüger schreibt über ihn an Finke am 25. Oktober 1950 (Urk 54):

"Übrigens hat sich durch die Werbungsarbeit hier in Bisperode ein Mann gemeldet, der im Kreis Einbeck die SRP aufziehen will. Es handelt sich um August Holzhausen, wohnhaft in (20b) Odagsen, Kreis Einbeck. Er hat nicht nur den gleichen Vornamen wie Sie, sondern gehörte einmal der gleichen Farbe an und macht einen sehr guten Eindruck ..."

Die "gleiche Farbe" bezieht sich, wie Dr. Krüger als Zeuge bestätigte, auf die Zugehörigkeit zur SS.

Frau von Wangenheim schreibt an Heinze am 5. Dezember 1951 über Manns (Urk. 262):

"... Ich kenne Manns seit 32, wir waren ja in der ersten Kampfzeit schon Kameraden. Ich schätze auch heute seine Gesinnung, er ist der Sache treu geblieben! Nur leider gehört er nicht zu den Charakterfesten, die auch vorleben! Inzwischen soll sich das ja allerdings gebessert haben. Aber als man auf den unglücklichen Gedanken kam, Manns zur Wahlzeit nach Bückeburg zu holen, rotteten sich die Einwohner auf der Straße zusammen u. schrien, er solle lieber eine Gläubigerversammlung statt einer Wahl

BVerfGE 2, 1 (38):

versammlung machen. Ich werde auch jetzt immer noch von wirklich ordentlichen Menschen darauf angeredet, daß ein Herausstellen von Manns in Schaumburg-Lippe uns schaden würde, weil er so viel getrunken und Weibergeschichten gehabt hätte."

Obwohl es sich hier also offenbar um einen Menschen mit Charaktermängeln handelt, wird er nicht nur gehalten, sondern mit einem der wichtigsten Ämter betraut, weil er "der Sache treu geblieben" ist. Manns ist Hauptschriftleiter des Informationsdienstes (vgl. oben S. 9).

d) Vereinzelt gibt es wohl auch Stimmen, die eine Restaurierung des Nationalsozialismus ablehnen. Da diese Stimmen aber fast durchweg in Austrittserklärungen laut werden, ist schon daraus zu schließen, daß diese Mitglieder sich in der SRP nicht durchsetzen konnten.

Der Mitgründer Gericke, der bereits im Oktober 1950 aus der SRP austrat, schreibt an Dr. Dorls am 12. Oktober 1950 (Urk. 122) zur Begründung seines Austritts:

"... möchte ich die Bedeutung kennzeichnen, die die Aufnahme der Herren Dr. Richter und Hedler meiner Auffassung nach für die Linie der Partei hat. Für mich ist sie die letzte sichtbare, das Bild vervollständigende Bestätigung einer grundsätzlichen Haltung und Tendenz der Partei, gegen die, wie Sie wissen, ich mich seit Monaten entschieden gewendet habe, der Tendenz einer eindeutigen Restauration und Wiederbelebung der nationalistischen und nationalsozialistischen Ideologie. Die gesamte bisherige Entwicklung der Partei (einschließlich der oben genannten Tatsache) und ebenso sehr die praktische Leitung der Parteiarbeit durch Sie und Km. Krüger geben mir die absolute Gewißheit, daß sich daran auch in Zukunft nichts ändern wird. Die SRP ist - wie jede andere Partei - nach einem ganz bestimmten Gesetz angetreten und kann und wird sich auch nur nach ihm weiterentwickeln."

Ähnlich schreibt der bisherige Vorsitzende des Kreisverbandes Dannenberg, Walter, der den Kreisverband Dannenberg geschlossen aus der DRP der SRP zugeführt hatte, am 18. Juni 1951 (Urk. 123):

"Ich erkläre hiermit meinen sofortigen Austritt aus der SRP. Grund: Ich bin mit der Politik der SRP nicht mehr einverstanden,

BVerfGE 2, 1 (39):

da sie allmählich in ein Fahrwasser geraten ist, das ich restlos ablehnen muß. Verschiedene Erklärungen maßgebender Parteipolitiker in der letzten Zeit aus den Reihen der SRP haben gezeigt, daß die SRP auch den einmal versprochenen Weg nicht einhalten will. Z.B. die Erklärung eines maßgebenden Funktionärs: 'Ich bin nie ein Demokrat gewesen und werde auch nie einer werden', und das sogar zweimal, zeigen deutlich, wohin der Weg geht. Ich will mich nicht zum Handlanger derartiger Politiker machen."

Der Vorsitzende des Ortsverbandes Hohenkirchen, Lützow, schreibt am 20. Oktober 1951 (Urk. 125) an Finke:

"Hinzu tritt mein immer wieder ausgesprochener Sorgenpunkt, daß wir durch alte PG überschwemmt werden und in unserem Auftreten dadurch bestimmt werden. Mögen sie nach außen sagen, daß sie keine Restaurierung der NSDAP wollen, sie wollen es im Grunde ihrer Seele doch und haben noch weniger dazu gelernt als die Politiker vor 1933, denen wir das ja gerade vorwerfen."

Mögen auch anderwärts noch besonnene Menschen in der SRP die Wiederholung der Politik der NSDAP mit Sorge verfolgt haben, das Gesamtbild der Partei können sie nicht beeinflussen.

e) Die SRP macht zu ihrer Entlastung geltend, daß auch andere Parteien um frühere Nationalsozialisten geworben haben. Als Beispiel hierfür hat sie einen Wahlruf des "Deutschen Wahlblocks" in Schleswig-Holstein (CDU, DP und FDP) überreicht, dessen Unterzeichner sich als ehemalige Nationalsozialisten bekennen und sich an ehemalige Nationalsozialisten wenden.

Dieser Einwand zeigt, daß die SRP die Sachlage verkennt. Es wird ihr nicht zum Vorwurf gemacht, daß sie sich um frühere Nationalsozialisten bemüht, sondern daß sie gerade die Unbelehrbaren sammelt, die "sich treu geblieben sind", nicht um positive Kräfte für die Demokratie zu gewinnen, sondern um die nationalsozialistischen Ideen zu erhalten und zu verbreiten.

Die Behauptung der SRP, Gespräche mit solchen, die sich auch heute noch als Nationalsozialisten bezeichnen, seien nur aufgenommen worden, um zunächst einen persönlichen Eindruck zu gewinnen und nur die Belehrbaren und Aufgeschlossenen zur

BVerfGE 2, 1 (40):

Mitarbeit heranzuziehen, ist durch die Beweisaufnahme widerlegt.

f) Das Beweismaterial über die personelle Zusammensetzung der SRP läßt nur eine Deutung zu:

Hier sammeln sich die alten und aktiven Nationalsozialisten, um noch einmal zu politischem Einfluß zu kommen. Soweit sie nicht von selbst zur SRP stoßen, werden sie systematisch gesucht und herangezogen, und zwar nicht als einfache Mitglieder, sondern um auf ihnen die Parteiorganisation aufzubauen. Sie sind die Kerntruppe der SRP. Der Unterbau der Partei politisch früher nicht hervorgetretene Menschen, oft junge Leute, ist in der SRP schon nach ihrem organisatorischen Aufbau ohne Einfluß. In den Schlüsselstellungen der Partei treten derart massiert alte Mitglieder der NSDAP auf, daß sie das politische und geistige Bild der Partei bestimmen und keine Entscheidung gegen sie getroffen werden kann.

III.

a) Der personellen Zusammensetzung der Partei entspricht es, daß auch ihr Organisationsbild dem der NSDAP ähnelt, schon ihre innere Ordnung nicht demokratischen Grundsätzen folgt (Art. 21 I 3 GG). Diese demokratischen Grundsätze im einzelnen zu entwickeln, wird Aufgabe des Parteiengesetzes sein. Hier genügt es festzustellen, daß der Aufbau der Partei von unten nach oben erfolgen muß, die Mitglieder also nicht von der Willensbildung ausgeschlossen sein dürfen, und daß die grundsätzliche Gleichwertigkeit der Mitglieder sowie die Freiheit von Eintritt und Ausscheiden gewährleistet sein muß. Auch würde es - abgesehen von den strafrechtlichen Folgen - demokratischen Grundsätzen widersprechen, den Parteiführern unbedingten Gehorsam zu versprechen oder ein solches Versprechen abzuverlangen.

b) Die am 29. Juli 1950 beschlossene Satzung, nach der vom 1. August 1950 ab verfahren wurde, wird im Antrag der Bundesregierung als "alte" Satzung bezeichnet. Sie ist vom 1. Parteivorsitzenden Dr. Dorls selbst dem Landeswahlleiter von

BVerfGE 2, 1 (41):

Niedersachsen bei der Anmeldung der SRP als deren Satzung eingereicht worden (Anl. 4 zum Sitzungsprotokoll). Die später beschlossene Satzung des Landesverbandes Niedersachsen (Urk. 6) nimmt in § 14 ausdrücklich auf diese alte Satzung Bezug. Der auf dem Parteitag in Westercelle am 7. Juli 1951 als endgültige Satzung angenommene Entwurf ("neue" Satzung, Urk. 2 a) wird als "Entwurf zur Linderung der Satzung" bezeichnet. Die alte Satzung ist also - entgegen der Aussage des Zeugen Dr. Dorls - von der SRP selbst als verbindliche Satzung angesehen und behandelt worden.

Beide Satzungen entsprechen nicht demokratischen Grundsätzen.

c) 1. An der Spitze der Partei steht der erste Parteivorsitzende. Er wird von dem Parteirat gewählt, dem er selbst nebst den Parteigründern und vier weiteren auf seinen Vorschlag gewählten Vorstandsmitgliedern angehört. Im übrigen gehören zum Parteirat die von den Landesdelegiertenversammlungen gewählten Landesvorsitzenden. Außerdem kann der Parteivorsitzende noch so viele Mitglieder in den Parteirat berufen, daß er zusammen mit den Parteigründern, den auf seinen Vorschlag gewählten Vorstandsmitgliedern und den von ihm berufenen Mitgliedern stets um eine Stimme das Übergewicht über die Landesvorsitzenden hat.

2. Auf dem Parteitag in Westercelle versuchte man, diese Regelung dadurch abzuschwächen, daß die Parteigründer nur noch für zwei statt für fünf Jahre geborene Mitglieder des Parteirats sein und außerdem ebenso wie die berufenen Parteiratsmitglieder nur beratende und nicht beschließende Stimme haben sollten. Das Übergewicht des ersten Parteivorsitzenden wurde jedoch dadurch nur dem Anschein nach gemindert. Abgesehen davon, daß die Parteigründer und die vom ersten Vorsitzenden unmittelbar abhängigen Parteiratsmitglieder auch ohne besondere Stimmrechte einen bedeutenden Einfluß ausüben, sind die Landesverbandsvorsitzenden vom Parteivorstand und damit gleichfalls vom ersten Parteivorsitzenden abhängig. Sie werden

BVerfGE 2, 1 (42):

zwar von den Delegiertenversammlungen gewählt, bedürfen aber der Bestätigung des Parteivorstandes. Ein etwaiger Einspruch des Parteivorstandes gegen die Wahl eines Landesvorsitzenden kann nur unter sehr erschwerten Voraussetzungen überwunden werden, nämlich nur durch eine neue Abstimmung der Delegiertenversammlung, bei der mindestens drei Viertel der Delegierten anwesend sein und mehr als zwei Drittel zustimmen müssen. Praktisch würde also bereits ein Viertel der Delegierten, die hinter dem Parteivorsitzenden stehen, durch einfaches Fernbleiben eine Abstimmung über den Einspruch des Parteivorstandes unmöglich machen, so daß ein gegen den Willen des Parteivorsitzenden gewählter Landesvorsitzender seine Funktionen nicht übernehmen könnte.

3. Über die vom Parteivorstand abhängigen Landesvorsitzenden wird der Einfluß des Parteivorstandes bis in die Ortsgruppen hinein durchgesetzt; denn in gleicher Weise bedürfen die Kreisvorsitzenden, die ihrerseits als Delegiertenversammlung den Landesvorsitzenden wählen, der Bestätigung durch den Landesvorstand, in dem wiederum der Landesvorsitzende den beherrschenden Einfluß hat, da auch ihm das Recht zusteht, zu den drei gewählten Vorstandsmitgliedern drei weitere zu berufen. Die Ortsverbandsvorsitzenden bedürfen der Bestätigung des Kreisvorstandes. Durch dieses Bestätigungs- und Berufungssystem ist also der ausschlaggebende Einfluß des Parteivorsitzenden satzungsmäßig gesichert.

4. Nach § 4 der neuen Satzung kann die Aufnahme in die SRF ohne Angabe von Gründen verweigert, der Beitritt also willkürlich beschränkt werden.

§ 20 gibt dem Parteirat das Recht, nach seinem Ermessen ganze Gebietsverbände der Partei aufzulösen. In dringenden Fällen kann unter dem Vorbehalt der nachträglichen Bestätigung dieses Recht auch von nachgeordneten Organen ausgeübt werden. Die Folge der Auflösung eines solchen Gebietsverbandes ist der Verlust der Mitgliedschaft für sämtliche Mitglieder des aufgelösten Verbandes. Dieser Kollektivausschluß ist nicht nur

BVerfGE 2, 1 (43):

eine Verletzung der Mitgliedschaftsrechte, er ist zugleich ein unzulässiges Mittel, um jede Opposition gegen die Parteiführung mundtot zu machen.

Die Behauptung der SRP, ihre Satzungen unterschieden sich im wesentlichen nicht von den Satzungen anderer Parteien, ist unzutreffend. Die zum Vergleich herangezogenen Satzungen der SPD, der CDU und der DP ergaben im Gegenteil, daß in diesen Parteien der Aufbau der Parteiorganisation von unten nach oben erfolgt und der mitbestimmende Einfluß der Mitglieder auf die Organisation und Leitung der Partei gewährleistet ist. In keiner der genannten Parteien ist durch ein auch nur ähnlich gestaltetes Bestätigungs- und Berufungssystem der Einfluß der Mitglieder eingeschränkt.

d) Der in der Satzung erkennbare autoritäre Charakter der Parteiorganisation offenbart sich noch deutlicher in der Parteipraxis.

1. Über die satzungsgemäßen Vorrechte der Parteigründer hinaus wird - nach dem Muster der NSDAP - auch eine Begünstigung der älteren Parteimitglieder angestrebt. Eine allgemeine Durchzählung der Parteimitglieder wurde zwar für bedenklich gehalten. Dafür erfolgte die Numerierung der Mitgliedskarten durchgehend in jedem Kreis. Wer vor dem 1. Januar 1951 der SRP beigetreten war, erhält zu seiner Mitgliedsnummer ein A, wer im Jahre 1951 beitrat ein B; die im Jahre 1952 Beitretenden sollten ein C erhalten und so fort, um so wenigstens jahrgangsweise die Mitglieder zu unterscheiden. "Das vorläufige A vor der Kreisnummer ist immerhin schon eine Auszeichnung, und die genügt". Es soll dann später einmal festgelegt werden, "wieweit der Begriff z.B. 'alte Garde' geht bzw. gezogen werden könnte" (Urk. 36 und 126 b).

2. Wie sich das durch § 4 der Satzung ermöglichte Auslesesystem auswirkt, zeigen die Urkunden 190 a und 260. Nur wer für die Partei kämpft, soll Mitglied der SRP werden können. Mitarbeiter von Spruchkammern, politisch Verfolgte, Schwervorbestrafte, 20. Juli-Leute usw. sollen nicht aufgenommen

BVerfGE 2, 1 (44):

werden. Die Gleichstellung der Verfolgten der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft mit Schwervorbestraften ist bemerkenswert.

3. Nach der Satzung kann der Ausschluß eines Mitglieds nur in einem geregelten Ehrenratsverfahren erfolgen. Zahlreiche Urkunden aus dem beschlagnahmten Material beweisen jedoch, daß man sich über diese Bestimmung hinweggesetzt hat, während nicht ein einziger Beweis für die satzungsgemäße Durchführung eines Ausschlußverfahrens gefunden wurde. Vielfach haben überhaupt nichtlegitimierte Funktionäre willkürlich Mitglieder ausgeschlossen (Urk. 21, 22, 23, 23 a, 29, 33, 33 a, 35). In der Regel erfolgte der Ausschluß durch "einstweilige Verfügung" des Kreisvorstandes (z.B. Urk. 30 bis 32), die vom Vorsitzenden des Kreisehrenrates gegengezeichnet wurde. Gegen diese einstweilige Verfügung wurde ein Einspruch an den Landesverband gewährt. Als der frühere Bezirksgeschäftsführer Narath davon Gebrauch machte und während des Einspruchverfahrens freiwillig seinen Austritt erklärte, wurde das Ehrengerichtsverfahren trotz des Austritts durchgeführt und durch Entscheidung des Landesehrenrats vom 9. Januar 1952 (Urk. 34) die einstweilige Verfügung auf Ausschluß für "rechtsgültig" erklärt. Diese Praxis folgt genau dem Verfahren in der NSDAP: "In dringenden Fällen kann der Ausschluß durch den Hoheitsträger im Einvernehmen mit dem Vorsitzenden seines Parteigerichts erfolgen. Hiergegen ist Einspruch ... zulässig. Dieser Einspruch hat keine aufschiebende Kraft. In jedem Fall ist bei Einspruch ein Parteigerichtsverfahren durchzuführen. Wenn dieses den Ausschluß gutheißt, ist dem Beschuldigten mitzuteilen, daß der Ausschluß nunmehr endgültig ist ... Erfolgt der Austritt, um dem Ausschluß zuvorzukommen, so ist das ordentliche Parteigerichtsverfahren trotzdem durchzuführen." (Organisationsbuch der NSDAP, 3. Aufl. 1937, S. 6/7). Der kollektive Ausschluß von Mitgliedern wurde in einer Reihe von Fällen dadurch herbeigeführt, daß man die Gebietsverbände, denen sie angehörten, auflöste. Auch diese Maßnahme erfolgte häufig willkürlich und nicht durch den

BVerfGE 2, 1 (45):

nach der Satzung zuständigen Parteirat, sondern durch nichtlegitimierte Funktionäre. So hat z.B. der Bereichsleiter Hopp den Ortsverband Nienburg aufgelöst, weil sich dort eine "oppositionelle Clique" gebildet habe, und nach Entfernung der Opposition hat er in der gleichen Versammlung den Ortsverband Nienburg neu gegründet (Urk. 12, 12 a). Dieses Verfahren wurde nachträglich vom Parteirat sanktioniert (Urk. 12 b). In ähnlicher Weise wurde der Ortsverband Peine von dem Bezirksleiter Schmidt aufgelöst (Urk. 13). Durch Beschluß des Kreisverbandsvorstandes von Diepholz vom 14. September 1951 (Urk. 14) wurde der Ortsverband Sulingen aufgelöst, weil ein Mitglied des Ortsverbandes entgegen einer allgemeinen Anweisung in einer BHE-Versammlung zur Diskussion gesprochen hatte und "berechtigte Veranlassung zu der Annahme besteht, daß im Ortsverband Sulingen eine weitere Anzahl von Mitgliedern zu ähnlichen Entgleisungen fähig sind". Die willkürliche Auflösung von Orts- und Kreisverbänden nahm offenbar solchen Umfang an, daß sich der Hauptgeschäftsführer Heller in einem Schreiben vom 25. September 1951 (Urk. 14 b) an den Landesleiter Finke zu dem Hinweis veranlaßt sah, daß nur in dringenden Fällen gemäß § 25 der Satzung eine dem Parteirat nachgeordnete Stelle einen Gebietsverband auflösen und daß § 25 der Satzung nicht mißbraucht werden dürfe.

Wie willkürlich bei der Auflösung von Gebietsverbänden vorgegangen wurde, ergibt sich u.a. auch aus folgendem Vorgang: Der Kreisverband Bielefeld wurde von dem Vorstandsmitglied Dr. Krüger aufgelöst, weil angeblich ein dem Kreisverband angehörendes Landesvorstandsmitglied, Horst Morgenbroth, im Verdacht stand, kommunistischer Spitzel zu sein (Anl. 6 zum Sitzungsprotokoll). Durch die Auflösung des Kreisverbandes verloren sämtliche Mitglieder ihre Mitgliedschaft bis auf den angeblichen kommunistischen Spitzel Morgenbroth, dem sie nach wie vor als Mitglied des Landesvorstandes zugesprochen wurde (Urk. 17, 17 a).

e) Aus diesen Vorgängen wird deutlich, daß in der SRP eine

BVerfGE 2, 1 (46):

diktatorische Führung von oben nach unten gehandhabt wurde. Aus mehreren Auslassungen ergibt sich, daß die SRP nach Art eines politischen Ordens aufgezogen werden sollte, der auf dem Prinzip des absoluten Gehorsams beruht (Rundschreiben der Parteileitung vom 23. September 1950 Urk. 190). In einem Schreiben vom 25. Dezember 1950 (Urk. 11) offenbart der Parteivorsitzende seine Absicht, den Parteiapparat "nach Grundsätzen eines Offizierskorps" aufzubauen und "den rücksichtslosen Umbau im Sinne von Kader-Organisationen vorzunehmen". Am 28. Juni 1951 (Urk. 11 b) mahnt der Landesleiter Finke den Parteivorsitzenden, die Partei in stärkerem Maße als bisher auf sich selbst auszurichten. In einem Schreiben vom 2. Juni 1951 (Urk. 191) appelliert der Landesleiter von Baden, Förster, an die unbedingte Gefolgschaftstreue, die selbst dann erforderlich sei, wenn man einmal ein Unrecht hinnehmen müsse.

Diesem Führungssystem entspricht es, daß in der Regel die Funktionäre ernannt und nicht gewählt wurden. Aus einer großen Zahl von Urkunden (z. B. Urk. 24 bis 28) ergibt sich, daß die Ortsverbands und Kreisvorsitzenden "kommissarisch" von oben eingesetzt wurden; selbst wenn eine Wahl gemäß der Satzung nachgeholt wurde, war es selbstverständlich, daß die eingesetzten Funktionäre auch gewählt wurden. Kennzeichnend ist ein Schreiben des Bezirksleiters von Heidelberg vom 5. Mai 1951 (Urk. 20), in dem es heißt: "Hiermit beauftrage ich Sie mit der kommissarischen Leitung des Kreisverbandes Heidelberg der SRP. Ihre offizielle Ernennung erfolgt in der nächsten Mitgliederversammlung durch Abstimmung der Mitglieder."

f) Auch die Bildung von Nebenorganisationen, wie der "Reichsfront", der "Reichsjugend" und des "Frauenbundes", geschah ganz offensichtlich nach dem Vorbild der NSDAP. Die Reichsfront war als Kampf und Kerntruppe nach Art der SA und SS gedacht und wurde auch ähnlich eingeteilt. Das Führerprinzip kam in ihr verstärkt zum Ausdruck. Für die Reichsjugend waren sogar die gleichen Uniformen wie für die HJ vorgesehen, nur mit dem Unterschied, daß die Farbe des Hem

BVerfGE 2, 1 (47):

des olivgrün statt braun war. Dem Frauenbund waren die gleichen Aufgaben wie die der NS-Frauenschaft und zusätzlich die der NSV zugedacht. Da immerhin diese Nebenorganisationen noch keine Bedeutung erlangt haben, die Reichsfront kurz nach der Gründung aufgelöst wurde und die Reichsjugend sich infolge parteiinterner Auseinandersetzungen ihres Führers Matthaei von der Partei trennte, wird davon abgesehen, auf diese Nebenorganisationen näher einzugehen.

g) Nach dem oben unter E. Gesagten muß die Tatsache, daß die Organisation der SRP auf dem Führerprinzip aufgebaut ist und daß die Satzung und ihre Handhabung demokratischen Grundsätzen weitgehend widerspricht, im Zusammenhang mit der deutlichen Anlehnung der SRP an das Organisationsbild der NSDAP zu dem Schluß führen, daß sie ebenso wie jene danach strebt, die eigene Organisationsstruktur auf den Staat zu übertragen, sobald sie zur Macht gekommen ist, und damit die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beseitigen.

Die SRP hat versucht darzutun, daß sie das Führerprinzip der NSDAP ablehne und daß die autoritären Züge ihrer Satzung Ausdruck eines von ihr angestrebten "demokratischen Führungsprinzips" seien. Überzeugende Aufklärung darüber, worin das Wesen dieses Führungsprinzips bestehe und wodurch es sich vom Führerprinzip unterscheide, haben die Vertreter der SRP nicht geben können. Es besteht daher der Eindruck, daß das Führungsprinzip nur das durch das Fehlen eines "Führers" modifizierte Führerprinzip sei.

IV.

Das Parteiprogramm der SRP ist aus dem ursprünglich von der Parteileitung aufgestellten "Aktionsprogramm" entwickelt worden. Seine wichtigsten Sätze wurden als "politische Thesen" besonders formuliert.

Das Programm zeigt im Gesamtstil aufschlußreiche Ähnlichkeiten mit dem der NSDAP. Wie dieses ergeht es sich weiterhin in Gemeinplätzen, stellt allgemeine Forderungen auf, die Gemeingut nahezu aller Parteien oder gar schon Wirklichkeit

BVerfGE 2, 1 (48):

sind, und macht den verschiedenen Gruppen des Volkes vage, häufig utopische und miteinander kaum vereinbare wirtschaftliche Versprechungen (z. B. "weitestgehende Sicherung der Ernährung aus den eigenen landwirtschaftlichen Möglichkeiten" und "volksgebundenen Sozialismus""). Ein klares Bekenntnis zur Demokratie fehlt. Bei der allgemeinen Unverbindlichkeit des Programms kommt ihm geringer Wert für die Erkenntnis der wahren Ziele der SRP zu. Diese lassen sich vielmehr nur in Verbindung mit den Äußerungen der führenden Funktionäre einigermaßen deutlich erkennen.

Besonders auffällig ist die starke Betonung des Reichsgedankens. Für das deutsche Volk hat die Reichsidee einen besonderen Gefühlswert. Nach den bitteren Erfahrungen der deutschen Geschichte ist sie der Ausdruck der Sehnsucht des deutschen Volkes nach nationaler Einheit. Von dieser, bester deutscher Tradition entsprechenden Reichsidee unterscheidet sich der Reichsgedanke der SRP. Die "Treue zum Reich" wird im Vorspruch des Aktionsprogramms als oberstes Gesetz für alle Parteimitglieder aufgestellt. Damit ist nicht das Bekenntnis zum Deutschen Reich als einem gleichberechtigten Glied der europäischen Staatengemeinschaft, also ein vertretbares politisches Ziel gemeint. Eine nähere Betrachtung zeigt vielmehr, daß der Reichsgedanke von der SRP in der spezifischen Tönung verwendet wird, wie er von nationalistischen Literaten und dann vergröbert vom Nationalsozialismus vertreten wurde. Nach der nationalsozialistischen Ideologie ist das Reich eine "volkhafte Großraumordnung", ein "germanischer Staat deutscher Nation" (Adolf Hitler, Mein Kampf, 18. Aufl. 1933, S. 263). Dieses "völkische" Reich beansprucht "zur Wiederherstellung der Grundlagen einer vernünftigen mitteleuropäischen Ordnung entscheidend" in die Geschichte anderer Völker einzugreifen (Erlaß v. 16. März 1939, RGBl. I S. 485).

Eine von Dr. Krüger verfaßte Schrift führt den Titel "Das unzerstörbare Reich". Hier erscheint deutlich der Reichsmythos, wie er in einem breiten Schrifttum aus den Reihen der Gegner

BVerfGE 2, 1 (49):

der Weimarer Republik entwickelt wurde. Das Reich wird hier nicht als konkretes Staatsgebilde in einem bestimmten Raum und einer bestimmten historischen Zeit, sondern als verstiegene mythische Inkarnation einer die deutsche Geschichte durchwirkenden Idee gesehen. Darin schwingen Vorstellungen von einer dem deutschen Volke zukommenden besonderen Sendung mit, die sich auf den Höhepunkten der deutschen Geschichte in einer Reichsbildung manifestiert habe. Das so erzeugte Sendungsbewußtsein verbindet sich folgerichtig mit der Lehre von einer Suprematie der "deutschen Rasse".

Die SRP ist, wie schon die NSDAP, aber auch bereit, aus dem zunächst mehr mythisch gefaßten Reichsgedanken sehr reale Folgerungen zu ziehen. Der erste Entwurf des Programms, der sich in einem beschlagnahmten Notizbuch Dr. Krügers (Urk. 222) findet, spricht von den geschichtlichen Grenzen, die für das Reich gefordert werden. "Diese werden nicht bestimmt durch eine willkürlich herausgegriffene historische Jahreszahl." Im Programm der SRP findet sich der Satz: "Maßgebend ist allein der sich aus Geschichte, Menschen- und Völkerrecht ergebende deutsche Anspruch an den Reichsraum." Richter-Rößler schreibt im FR-Brief 2/52 (Urk. 225):

"Daß dieses Deutschland nur ein Deutschland sein kann, das seine Grenzen dort nur finden darf, wo die Siedlungen seiner Menschen zu Beginn des Krieges als Einheit ihr Ende fanden, ist für uns so selbstverständlich, daß sich jedes Wort hierüber erübrigt."

Dieses wiederhergestellte Reich soll nach einem weiteren Satze des Programms der " stärkste Faktor einer in sich selbst ruhenden Ordnung Mitteleuropas sein, ohne deren Wiederherstellung die Aufrichtung eines politisch selbständigen lebensfähigen Europas nicht möglich ist. Nur ein solcher Ordnungsfaktor vermag auch die Loyalität gegenüber den nationalen Minderheiten zu gewährleisten, deren Vorhandensein für den mitteleuropäischen Raum kennzeichnend ist." Hier wird deutlich der Anspruch der SRP auf eine deutsche Hegemonialstellung in Europa angemel

BVerfGE 2, 1 (50):

det und damit Hitlers Plan von einem durch Deutschland beherrschten Großraum wieder aufgenommen.

Wie aus der personellen und organisatorischen Verwandtschaft der SRP mit der NSDAP, so wird auch im Verhalten der Partei und ihrer Anhänger das Ziel erkennbar, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu erschüttern.

a) Dieselben Kreise, die es Hitler ermöglicht haben, Deutschland in den Abgrund zu führen, melden bereits wieder politische Führungsansprüche an. Sie wenden seine Mittel an und empfehlen die gleichen Wege, die in Deutschlands Zerreißung mündeten.

Unbekümmert bekennt man sich zu Hitler. In einem Schreiben vom 12. Juli 1951 von Dr. Festge an Finke (beide Mitglieder des Pareeirates, Urk. 119) heißt es im Laufe der Beurteilung eines ihm zugesandten Manuskripts:

"Seine Auffassung weicht ... in einigen sehr wichtigen Punkten erheblich von der unseren ab. Er vertritt einen unklaren Pazifisrnus ... und greift Hitler in heftiger Form an. In dieser Form würde die Schrift auf einen erheblichen Teil ehemaliger Nationalsozialisten abstoßend wirken."

Hinzmann, der Geschäftsführer des Kreisverbandes Lüneburg, berichtet am 16. März 1951 (Urk. 116) an den Landesverband Niedersachsen über eine für die Jugend bestimmte Versammlung der SRP:

"Der Vertreter der FDJ wurde" als Diskussionssprecher "nach wenigen Sätzen von den Versammlungsbesuchern zum Verlassen des Podiums gezwungen, nachdem er eine grobe Beleidigung gegen Hitler ausgestoßen hatte ..."

Ein gewisser Willi Krämer, der als Kreisverbandsvorsitzender für Göttingen vorgesehen war, bezeichnet in einem Schreiben vom 9. September 1951 an den Landesgeschäftsführer von Niedersachsen, Couvreux, (Urk. 120) die NSDAP ganz unbefangen als die "größere Vorgängerin" der SRP.

b) Vor allem folgt die Propaganda - das breiteste Gebiet der Parteitätigkeit vor der "Machtergreifung" - Hitlers Lehren:

BVerfGE 2, 1 (51):

das geistige Niveau auf den Beschränktesten der Hörer einzustellen - Mein Kampf, S. 197 -; möglichst ausschließlich auf das Fühlen der Masse Rücksicht zu nehmen - S. 198 -; keinesfalls in dem Versuch, der Wahrheit zu dienen, auch nur einen Schimmer des Rechts auf der Seite des Gegners zuzugeben, sondern grundsätzlich einseitig und subjektiv ausschließlich die eigene Meinung zu verkünden und diese möglichst in wenigen Schlagworten "ewig zu wiederholen" - S. 198, 200, 202 -; auch die Lüge nicht zu scheuen, die "durch die unbedingte freche einseitige Sturheit, mit der sie vorgetragen" wird, "der gefühlsmäßigen, immer extremen Einstellung des großen Volkes Rechnung" trägt "und deshalb auch geglaubt" wird - S. 201 -.

Es liegt im Wesen dieser Methode, daß echte Gefühle mißbraucht, Ressentiments erzeugt und zu Haßgefühlen aufgestachelt werden, daß die Einsicht in die wahren Ursachen der deutschen Notlage verschleiert und die Schuld von den wahren Urhebern auf diejenigen abgewälzt wird, die sich nach besten Kräften um die Gesundung Deutschlands bemühen. Der Hörer soll um sein kritisches Unterscheidungsvermögen gebracht und dadurch bereit gemacht werden, der SRP Gefolgschaft zu leisten.

c) Das alte Schlagwort "Deutschland erwache" taucht in Versammlungseinladungen, als Rednerthema und auf Flugblättern wieder auf (z.B. Urk. 107). Rotes Papier für Plakate und Flugblätter, die Ausschmückung der Versammlungssäle mit Emblemen und Fahnen - schwarzer Adler, weißumrandet auf rotem Grund - mahnen schon im äußeren Bild an die Verwandtschaft zur NSDAP. Der von Hitler bevorzugte "Badenweiler Marsch" wird vom Bezirksleiter Glorius den ihm unterstellten Verbänden mit Rundschreiben vom 24. März 1951 (Urk. 157 a) ausdrücklich empfohlen. Im allgemeinen wird den Wahlreden eine Totenfeier für die im Kriege Gefallenen vorangeschickt: mit getragener Stimme wird ein Gedicht gesprochen, während die Kapelle zur Untermalung "Ich hatt' einen Kameraden" spielt. Damit erweckt man, wie seinerzeit Hitler, in den Zuhörern das Gefühl, als seien die Gefallenen Träger der politischen Ideen der SRP gewesen. In der mündlichen Verhandlung trat die

BVerfGE 2, 1 (52):

Gleichartigkeit der Propaganda beider Parteien unverkennbar hervor, als Tonbandaufnahmen von zwei Massenversammlungen der SRP (Hinsch in Bremen und Remer auf dem Dobrugk) vorgeführt wurden. Der Appell an dumpfe Massengefühle, das Hervorrufen einer Stimmung, die das kritische Denken ausschaltet, das Einhämmern schlagwortartiger Sentenzen, die nüchterner Überlegung nicht standhalten, ja sogar Stimme, Tonfall und Sprechweise der Redner und der hysterische Beifall einer in Taumel versetzten Menge, alles erschien als Wiederholung gleichartiger nationalsozialistischer Veranstaltungen.

d) Die Ähnlichkeit geht bis in den Wortschatz. Die anderen Parteien, von Hitler ständig als "Systemparteien" verächtlich gemacht, werden heute mit der gleichen Beharrlichkeit als "Lizenzparteien" und "Monopolparteien" bezeichnet, die Regierung als "Lizenzregime" herabgesetzt; statt "Erfüllungspolitiker" heißt es heute "Erschöpfungspolitiker", statt "Plutokraten" "Lumpokraten", statt "Novemberverbrecher" "Landesverräter".

e) Eine sinnfällige Parallele zwischen der NSDAP und SRP liegt auch in dem von beiden betriebenen Kult mit "Blutzeugen". Die SRP sieht als ihre Blutzeugen die sogenannten "Landsberger" an. Gemeint sind sieben Nationalsozialisten, die in Nürnberg zum Tode verurteilt und später hingerichtet worden sind, weil sie für die Ermordung von Zehntausenden verantwortlich waren. In der mündlichen Verhandlung wurde die Aussage verlesen, die einer dieser sieben, Ohlendorf, als Zeuge im "Nürnberger Prozeß" über seine eigenen Verbrechen erstattet hat (Der Prozeß gegen die Hauptkriegsverbrecher vor dem Internationalen Militärgerichtshof, Amtlicher Text in deutscher Sprache, Bd. IV S. 344 ff). Hier gibt Ohlendorf zu, daß auf seinen Befehl und z.T. in seiner Gegenwart über 90.000 unschuldige Männer, Frauen und Kinder allein wegen ihrer jüdischen Abstammung in grauenvoller Weise ums Leben gebracht wurden. Einen solchen Unmenschen haben Funktionäre der SRP in einem Atemzug mit den gefallenen Soldaten des zweiten Weltkrieges als Kameraden bezeichnet und als Blutzeugen verherrlicht. So

BVerfGE 2, 1 (53):

schreibt Richter-Rößler in Nr. 17/51 der FR-Briefe vom 20. Juni 1951 (Urk. 203):

"In Landsberg mußten sieben deutsche Männer den Weg zum Galgen antreten. Sie wurden auf deutschem Boden von sog. Amerikanern umgebracht, obwohl das - von den Alliierten genehmigte - Grundgesetz keine Todesstrafe mehr kennt. Wir sind dabei weit davon entfernt, für diese neue Bluttat das amerikanische Volk verantwortlich zu machen. Wir kennen vielmehr jene Kreise sehr genau, auf deren Geheiß auch die sieben Männer in Landsberg ermordet wurden."

In einem Bericht aus dem Ennepe-Ruhrkreis (Urk. 204) heißt es:

"... Nachdem der Toten beider Weltkriege, der in den Bombennächten Umgebrachten, der auf der Flucht zu Tode Gekommenen und der 7 Landsberger Kameraden gedacht war."

Hier tritt die gleiche Sinnesart zutage wie in dem Solidaritäts-Telegramm Hitlers an die Mörder des Bergmanns Potempa; und in der Gleichstellung der im Kriege gefallenen Soldaten mit Massenmördern erweist sich, daß dieser Partei, die sich als einzige Vertreterin wahren Soldatentums ausgibt, jedes Gefühl für echte Soldatenehre fehlt.

f) Die NSDAP bediente sich nach dem ersten Weltkrieg der immer wiederholten Dolchstoßlüge, um den von ihr bekämpften Staat als auf Hinterlist und Verrat aufgebaut darstellen und ihm die Verantwortung für die Not und die wirtschaftlichen Schwierigkeiten aufbürden zu können, die in Wahrheit eine Folge des verlorenen Krieges waren. Die SRP verbreitet zu dem gleichen Zweck die gleiche Lüge über den Verlauf des zweiten Weltkrieges.

Die Unehrlichkeit der SRP-Propaganda wird an diesem Beispiel besonders deutlich. Es ist eine geschichtliche Tatsache, daß Hitler mit seiner Außenpolitik des Wortbruches und der Erpressung die Welt zu Feinden des deutschen Volkes gemacht hat. Im Krieg gegen diese Obermacht mußte Deutschland erliegen. Durch seine dilettantische Strategie hat Hitler die Niederlage beschleunigt. Jeder deutsche Soldat weiß aus eigenem Erleben, daß sich die Front gegen Ende des Krieges infolge Fehlens aller

BVerfGE 2, 1 (54):

Hilfsmittel aufgelöst hat. Trotzdem verbreitet die SRP die neue Dolchstoßlüge, daß auch 1945 die deutsche Wehrmacht unbesiegt geblieben wäre, wenn nicht "Landesverräter" wie Canaris, der Kreis des 20. Juli, die "Rote Kapelle" und andere Widerstandsgruppen den Endsieg vereitelt und in den letzten Kriegsjahren auf einen vorzeitigen Zusammenbruch hingearbeitet hätten. Dadurch seien die neuen deutschen Waffen - Düsenjäger, V-Waffen u.ä. -, die das Kriegsglück hätten wenden können, nicht mehr zum Einsatz gekommen.

In der Presse der SRP wird dieses Thema immer wieder ausführlich behandelt. So bringt die "Deutsche Opposition" Aufsätze mit der Überschrift: "V-Waffen verraten" (Nr. 6 vom 7. Februar 1952) und "Das verratene Afrikakorps" (Nr. 25 vom 5. Juni 1952). Ganze Artikelserien beschäftigen sich mit der "Roten Kapelle", und der 20. Juli gibt ein unerschöpfliches Thema ab. Die wahren Gründe der Niederlage werden verschwiegen, Hitlers Verantwortung wird nie mit einem Wort erwähnt. Die ständige Wiederholung soll den Leser, der sich nicht aus zuverlässigen Quellen unterrichtet, zu der Überzeugung bringen, daß überall Verräter und Saboteure am Werke gewesen seien und damit die Niederlage ihre Erklärung finde. Gelegentlich wird auch ausdrücklich die Schlußfolgerung gezogen, der angebliche Verrat sei für das Ende kausal gewesen (Urk. 161). Diese Behauptung enthält etwa der FR-Brief Nr. 8/50 (Urk. 193) in einem Aufsatz mit der Überschrift "Mußte das Ende kommen?" Nach einem Zitat Churchills fährt er fort:

"Durch diese Worte des britischen Kriegspremiers wurde offen zugegeben, daß die Überlegenheit der Alliierten in materieller Hinsicht und menschenmengenmäßig durch den deutschen Geist, durch unsere Forscher und Erfinder so weit wettgemacht worden war, daß der Sieg der westlichen Demokratien und ihres östlichen Verbündeten und Mitstreiters für die 'demokratischen Freiheiten' auf des Messers Schneide stand. Es soll hier wahrhaftig nicht so getan werden, als ob der Übermacht an Material und Menschen nicht eine ernste Bedeutung beigemessen würde. Aber, wie wir bereits aus Aufsätzen in unseren Briefen wis

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sen, spielte wie selbst das Ausland zugegeben hat, der Verrat eine teilweise Rolle." [Hervorhebung im Original]

Im FR-Brief Nr. 18/51 vom 30. Juni 1951 (Urk. 192) heißt es:

"Vor zehn Jahren, am 21. Juni 1941, warf sich unser Vaterland Europa, jene kleine Halbinsel der Kultur und der Zivilisation am äußersten Rande des riesenhaften Asien, auf die enorme Macht der Sowjetunion, und es hätte nicht viel gefehlt, daß es gesiegt hätte. Unglücklicherweise wurden wir belogen, verraten und schließlich zermalmt nach einem erbitterten Kampfe, den zu verlieren wir nicht verdient hatten."

In der Rede auf dem Dobrugk behauptet Remer, zur Zeit des Attentats am 20. Juli 1944 habe sich die mittlere Ostfront zum Teil " auf Grund des Verrates in Auflösung" befunden; vier Tage vor der Invasion habe man in der Normandie die Waffen aus den Bunkern ausgebaut, so daß am Tage der Invasion Tausende deutscher Soldaten waffenlos den Angriffen des Feindes preisgegeben gewesen seien. Auch Remers Broschüre "20. Juli 1944" (Urk. 111) will durch ähnliche Anspielungen neben der persönlichen Rechtfertigung des Verfassers den Eindruck erwecken, daß durch die damaligen Vorgänge der Verlust des Krieges mitverursacht worden sei.

In der Verhandlung hielten die Vorstandsmitglieder der SRP die Dolchstoßlüge nicht mehr aufrecht. Entgegen dem Beweisergebnis leugnete Dr. Krüger, daß die SRP je behauptet habe, der Krieg sei ausschließlich durch Verrat verloren worden. Er wies auf die in der Verhandlung überreichten Nummern der "Information" hin, in deren Nr. 5 vom 20. Mai 1952 Graf Westarp einen Artikel unter der Überschrift: "Verloren, bevor der erste Schuß fiel" veröffentlicht hat. Graf Westarp legt dort dar, daß die Ziellosigkeit der Außenpolitik seit dem Sturz Bismarcks "die fast alleinige Ursache des verlorenen Krieges war ... Auch der ganz ohne Zweifel während des 1. Weltkrieges getätigte Landesverrat hat schließlich nicht den Kriegsausgang bestimmt, so verächtlich und verwerflich er auch immer bleiben

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wird." Über den zweiten Weltkrieg schreibt er: "Daß er verloren ging, und zwar wieder, bevor der erste Schuß fiel, erweist die Richtungslosigkeit der Außenpolitik von 1937 bis 1939."

Diese Einlassung beweist aber nur, daß Vorstandsmitglieder der SRP die Dolchstoßlüge wider besseres Wissen verbreiten ließen, um im Bewußtsein des Volkes die Verantwortung für Deutschlands Schicksal von "ihrer großen Vorgängerin", der NSDAP, auf die Gegner des Nationalsozialismus abzuwälzen.

g) Die gleiche Absicht wird verfolgt, wenn Redner der SRP in öffentlichen Versammlungen darauf hinweisen, daß im Jahre 1945 nur die Wehrmacht und nicht die damalige Reichsregierung Dönitz kapituliert habe und daß infolgedessen die Regierung Dönitz Rechtens noch im Amt sei. Die SRP hat sich damit verteidigt, daß dieselbe Auffassung von bekannten Rechtslehrern und Historikern vertreten werde. Das trifft jedoch nicht zu. In wissenschaftlichen Erörterungen ist die Tatsache, daß nur die Wehrmacht und nicht die Regierung bedingungslos kapituliert hat, lediglich als Beweis für die Kontinuität eines einheitlichen Deutschland gewertet worden. Die Alliierten haben danach die Staatsgewalt in Deutschland kraft eigenen Okkupationsrechtes, nicht kraft Übertragung durch eine deutsche Regierung ausgeübt; die Staatsgewalt der später neu gebildeten deutschen Regierungsorgane beruht nicht auf einer Rückübertragung durch die Alliierten, sondern stellt ursprüngliche deutsche Staatsgewalt dar, die mit dem Zurücktreten der Okkupationsgewalt wieder frei geworden ist. Nirgends ist ernstlich behauptet worden, die Regierung Dönitz sei Rechtens noch im Amt. Vielmehr geht man allgemein davon aus, daß sie niemals als rechtsmäßige deutsche Regierung habe angesehen werden können. Das trifft zu. Von der rechtlichen Fragwürdigkeit aller von Hitler als "Führer" in Anspruch genommenen Kompetenzen abgesehen, konnte er keinesfalls durch einfachen Erlaß seinen Nachfolger bestimmen. Die von Dönitz in Anspruch genommene Führergewalt ist auch nie zu einer tatsächlichen Staatsgewalt geworden, da die Dönitz-Regierung nur in den wenigen Wochen der totalen

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Auflösung von Flensburg aus auf einem täglich sich verengenden Teilgebiet Deutschlands und auf beschränkten, vor allem militärischen Sachbereichen versucht hat, Geltung zu gewinnen. Auch der Umstand, daß alliierte Stellen vorübergehend mit der sogenannten Regierung Dönitz verhandelt haben, kann ihr keine staatsrechtliche Bedeutung verleihen, zumal diese Verhandlungen vornehmlich militärische Fragen betrafen und damit endeten, daß die Legitimität seiner Regierung nicht anerkannt wurde.

h) Auch auf andere Weise wird das Ansehen der Organe der Bundesrepublik und ihrer Träger systematisch herabgesetzt.

Nach der Gegenschrift (S. 49) gibt Remer zu, gesagt zu haben:

"Dieselben Männer und dieselben Parteien, die damals bis 1933 nicht in der Lage waren, die siebeneinhalb Mill. Arbeitslosen von der Straße zu bringen, und die somit schuld waren, daß es überhaupt zu einem 1933 kommen konnte, sind heute wieder dabei, das politische Leben allein zu gestalten ... Wir brauchen keinen Klub der 75-Jährigen, keine alten Tattergreise ... wir brauchen keine Emigranten, die auf dem Gepäcktroß der Alliierten, nicht auf der Panzerspitze, als Nutznießer der Niederlage gekommen sind."

In der "Deutschen Wacht", der "Deutschen Opposition", dem "Südoldenburger Vorposten" und den Rundschreiben (Urk. 174, 175, 176, 181) werden die Bonner Politiker immer wieder als "Erfüllungs- und Erschöpfungspolitiker", als "Aktiengesellschaft gewissenloser Spekulanten" und "Lumpokraten" bezeichnet, als "Opportunisten, die im Genuß der Futterkrippe" seien usw. In der "Deutschen Wacht" vom 8. April 1951 (Urk. 174) heißt es z.B.:

"Nicht Adenauer ist Deutschland, nicht Schumacher. Sie sind die Gestrandeten von gestern und gebärden sich als die Retter von heute. Sie verkörpern die durch außerdeutsche Faktoren zum Zuge gekommene Restauration einer gewesenen Epoche, der Schmach und Schande Pate gestanden. Erschöpfungspolitiker von gestern. Sie gelten heute als die Repräsentanten der mit knapper Not von den 'Befreiern' geretteten

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Schiffbrüchigen der Weimarer Zeit, als die Erfüllungs- und Erschöpfungspolitiker und als Kronzeugen dafür, den moralischen und innerpolitischen Zusammenbruch ihres Systems durch die freiwillige Sanktion ihrer Entmannung im Rahmen des Ermächtigungsgesetzes 1933 anerkannt zu haben" usw.

Hauptredner der SRP wie Remer und v. Bothmer stellen die verleumderische Behauptung auf, die Bundesregierung habe für den Fall eines russischen Angriffs bereits die Flucht vorbereitet und Ausweichquartiere in London bestellt. Remer entschuldigt sich zwar damit, daß er lediglich eine Behauptung des ausländischen Pressekorrespondenten v. Wiegand wiedergegeben habe. Da er selbst von dieser Behauptung nicht abgerückt ist, hat er sie in der erkennbaren Absicht wiederholt, die Bundesregierung damit der Feigheit und der Verantwortungslosigkeit zu bezichtigen. Obwohl v. Bothmer und Remer deswegen bestraft worden sind, versuchte der Vertreter der SRP, Rechtsanwalt Dr. Schrieber, noch in der Verhandlung den "Wahrheitsbeweis" durch Überreichung einer Erklärung der United Press Association vom 12. Januar 1952 anzutreten. Gerade aus dieser Erklärung ergibt sich aber, daß die Behauptung Remers unwahr ist. Die überreichte Erklärung besagt lediglich, daß von amerikanischer Seite erwogen worden ist, im Falle eines sowjetischen Angriffs wieder eine Militärregierung in Westdeutschland einzusetzen, Flüchtlinge in Flüchtlingslagern unterzubringen und deutsche politische Persönlichkeiten aus den bedrohten Gebieten zu evakuieren. Diese Erklärung beweist somit gegen die Bundesregierung nichts.

Remer gibt weiter zu, häufig von Bonn als der "Befehlsempfangsstation" gesprochen zu haben. Sofern er das Wort "Verrat" gebraucht habe, sei es nicht im rechtstechnischen Sinne des Landesverrats gemeint, sondern in dem Sinne, daß die Bundesregierung die Interessen der Bundesrepublik nicht ausreichend wahrnehme. Obwohl er selbst auf Vorhalt zugeben mußte, daß er während und nach seiner Internierung für die kriegsgeschichtliche Abteilung des amerikanischen Hauptquartiers gearbeitet und die Bestätigung erhalten hat, daß "seine Informationen für

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diese Abteilung von großem Wert und sein Wille zur Zusammenarbeit lobenswert gewesen" seien, hat er in mehreren öffentlichen Reden den deutschen Generalen, die in der Vorbereitung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft beratend tätig sind, angedroht, er werde sie so diffamieren, daß "kein Hund ein Stück Brot von ihnen annehme".

Diese gehäuften Beschimpfungen, Verdächtigungen und Verleumdungen haben mit der verfassungsmäßig gewährleisteten freien Meinungsäußerung und einer echten politischen Opposition nichts mehr zu tun. Sie offenbaren vielmehr die Tendenz, das Vertrauen zu den Repräsentanten der Bundesrepublik in der Bevölkerung von Grund auf zu erschüttern, damit ihr zugleich die freiheitliche demokratische Grundordnung als Ganzes fragwürdig erscheine. Dieselbe Methode hat Hitler angewandt, um Demokratie und Freiheit zu beseitigen und eine Diktatur aufzurichten.

i) Bezeichnend für die grundsätzliche Ablehnung der Demokratie durch die SRP und für ihr Streben zur Diktatur ist besonders der Briefwechsel über ein Flugblatt des Kreisverbandes Heidelberg. Es enthält in Fettdruck, durch kleingedruckten Text verbunden die Worte: "Nationalsozialismus", "Volksgemeinschaft", "Sieg des Volkes", "Machtantritt", "Frieden", "Freiheit durch die Sozialistische Partei". Hier findet sich der Hinweis, daß das "Versagen superdemokratischer Gestalten einer vergangenen Epoche" schon einmal den Machtantritt einer Diktatur verursacht habe. Dem Parteimitglied Lenz in Heidelberg war das nicht deutlich genug. Er beschwerte sich über diese vermeintliche Ablehnung der Diktatur. Darauf schrieb Dr. Krüger an den Landesleiter von Württemberg-Baden, dem der Ortsverband Heidelberg unterstellt war, am 2. März 1951 (Urk. 159 a):

"Wir haben alles Interesse, nicht als eine neofaschistische Organisation abgestempelt zu werden ... In diesen Zusammenhang gehört auch die Beschwerde des ehemaligen Kameraden Lenz aus Heidelberg über das Heidelberger Flugblatt, die er Dr. Dorls zur Kenntnis gebracht hat. Dorls und ich halten das Flugblatt für

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richtig. Der einschränkende Satz gegen die Diktatur ist schon angesichts des Bestehens eines Verfassungsgerichtshofes erforderlich. Förster hat in diesem Punkte unsere volle Deckung. Ich bitte, das Lenz in geeigneter Form, am besten mündlich, darzulegen. Sein und unser Standpunkt unterscheidet sich grundsätzlich in keiner Weise. Wer das Flugblatt richtig liest, wird zu der Erkenntnis kommen, daß auch Förster auf der gleichen Linie liegt. Nur geht er den taktisch einzig richtigen Weg."

Klarer kann nicht gesagt werden, daß nur aus taktischen Gründen mit Rücksicht auf das Bundesverfassungsgericht das eigentliche Ziel, die Diktatur, noch verschleiert wird.

Noch stärker kommt die Ablehnung des Mehrparteienprinzips in einem Flugblatt aus Weinheim (Urk. 160) zum Ausdruck. Es heißt dort:

"Zwei volks- und wesensfremde politische Systeme wurden uns aufgenötigt, die Volksdemokratie und die Parteiendemokratie. Die Parteiendemokratie ist die Staatsform, die wir nach dem ersten Weltkrieg schon einmal am eigenen Leibe erfahren durften. Ihre Unfähigkeit, dem deutschen Volk eine gerechte Lebensordnung zu schaffen, hat sie klar bewiesen. Sie bedeutet für uns die Zerreißung des deutschen Volkes in einander bekämpfende Gruppen und die Lähmung der nationalen Energie. Sie ist als Kampf aller gegen alle das System der deutschen Selbstzerfleischung. Volksdemokratie und Parteiendemokratie sind die Zerstörer des wahren Rechtsstaates, zu dem zurückzukehren das erste Anliegen aller Deutschen sein müsse."

In einem Aufruf des Kreisverbandes Heidelberg heißt es wörtlich (Urk. 161):

"Wir lehnen die westliche Parteiendemokratie genau so ab wie die ostzonale Volksdemokratie, erstreben aber die wahre Demokratie der verantwortlichen und vorbildlichen Persönlichkeiten."

In einem Rundschreiben des Landesverbandes Schleswig-Holstein vom 2. Dezember 1951 (Urk. 162) wird die Bundesrepublik ein "scheindemokratisches System" genannt.

Der Landesleiter Schmüser schreibt am 30. Oktober 1950 (Urk. 165) an die Parteileitung:

"Ich würde es bedauern, wenn wir von der Liste der ,Staatsfeinde'

BVerfGE 2, 1 (61):

gestrichen würden. Gerade jetzt werden wir zum Kristallisationspunkt für alle Gruppen, die rechts von der DP stehen."

Im gleichen Sinne schreibt der Ortsverbandsleiter von Schwarzenbeck am 12. Januar 1951 (Urk. 164) an Schmüser:

"Lieber Kamerad Schmüser, wir hier in Schwarzenbeck sind zum größten Teil alte Marschierer, wir können uns schlecht auf diese Überdemokratie umstellen, wir wollen es auch gar nicht, wir lehnen diese Demokratie sogar ganz entschieden ab."

Die Anhängerschaft der SRP fühlt sich also in einem deutlichen Gegensatz zum gegenwärtigen Staat und gefällt sich in der Rolle des Staatsfeindes.

j) Um das Volk für die Idee des autoritären "Führerstaates" aufnahmebereit zu machen, werden alle anderen Parteien in einer Weise bekämpft, die deutlich darauf abzielt, sie aus dem politischen Leben auszuschalten. Es wird von ihnen in Ausdrücken wie "Eunuchen-Partei und ihre Heloten", "Büttel der Besatzungsmächte" u.ä. gesprochen (Urk. 188). Obwohl auch die SRP eine Lizenz bei den Besatzungsmächten beantragt hat, werden die anderen Parteien fortgesetzt als "Lizenzparteien" bezeichnet. Damit soll zum Ausdruck gebracht werden, daß die demokratischen Parteien nicht aus einer freien Entscheidung des Volkes hervorgegangen, sondern von den Besatzungsmächten ins Leben gerufen und deshalb nicht demokratisch legitimiert seien. In die gleiche Richtung deutet der schon in einem Gründungsaufruf verwandte Ausdruck "Monopolparteien" (Urk. 170). Der Parteivorsitzende Dr. Dorls sprach nach dem Mitteilungsblatt Nr. 1 des Landesverbandes Württemberg-Baden (Urk. 171) in einer Rede vom 26. Mai 1950 über das Wesen der Parteien,

"die infolge der Verfügungen der Besatzungsmächte in beiden Teilen Deutschlands ein dankbar empfangenes und mit den abgefeimtesten Mitteln verteidigtes Monopol auf die Politik immer noch sich anmaßen können. Ob sie - wie in manchen Ländern -zueinander in Koalition oder - wie u.a. auch in Bonn - in Opposition stehen, sie haben, der nationalen Idee und dem Reichsgedanken entfremdet, auf die eigenständige Politik verzichtet. Sie

BVerfGE 2, 1 (62):

sind hüben wie drüben in die völlige Abhängigkeit von den Intentionen der Besatzungsmächte gelangt und haben zwangsläufig deren Maßnahmen auch dann, wenn sie in Widerspruch mit dem internationalen Recht vitalste Interessen des deutschen Volkes verletzen, durch vertragliche Zustimmung die rechtsverbindliche Gültigkeit verliehen."

Mit dem Vorwurf, die vitalen Interessen des deutschen Volkes an fremde Mächte zu verraten, wird den anderen Parteien die Daseinsberechtigung abgesprochen und der Anspruch erhoben, als einzige Partei eine wahrhaft deutsche Politik zu betreiben. Diese Angriffe sollen nicht nur die jeweils angegriffene Partei treffen, sondern schlechthin das Mehrparteienprinzip als eine tragende Grundlage der Bundesrepublik untergraben und die Einheitspartei als Trägerin der Diktatur vorbereiten.

k) Dem allen entspricht auch die systematische Mißachtung der Staatsgewalt und der staatlichen Symbole der Bundesrepublik.

In demagogischer Weise wird für die Farben schwarz-weiß-rot im Gegensatz zu den Bundesfarben Stimmung gemacht. Das Gold in den Bundesfarben wird abfällig als "gelb" oder wie seinerzeit von den Nationalsozialisten als "Senf" bezeichnet (Urk. 182). In dem SRP-Lied der Ortsgruppe Walle wird das Gold in der Bundesfahne mit den Worten diffamiert:

"Doch nicht das Gold von fetten Bankhyänen Sei fürder, Deutscher, Deiner Arbeit Lohn."

Die Folge dieser Hetze gegen die Bundesfarben sind zahlreiche Flaggenfrevel, die von Anhängern und sogar von Funktionären der SRP, wie den Ortsverbandsleitern Mehrmann in Peine und Schmidt in Börssum, verübt worden sind. Die Parteileitung ist zwar nach außen hin von diesen Flaggenskandalen abgerückt, sobald in den Strafermittlungsverfahren die Verbindung der Täter zur SRP erwiesen war, und die Täter sind aus der Partei ausgeschlossen worden. In den Berichten an die Parteileitung aber wurden die Täter gedeckt. Trotz des Ausschlusses stellte ihnen die Partei für das nachfolgende Strafverfahren

BVerfGE 2, 1 (63):

Verteidiger, die auch auf Weisung der Partei gegen die erstinstanzliche Verurteilung Rechtsmittel einlegten. Schmidt aus Börssum erhielt in Parteikreisen sogar den Ehrentitel "Fahnenjunker" (Urk. 186 d).

Auch sonst geraten Funktionäre der Antragsgegnerin häufig in Konflikt mit den Strafgesetzen. Gerade gegen führende Männer der Partei läuft eine Reihe von Strafverfahren, die mit ihrer politischen Tätigkeit in Zusammenhang stehen. Mit Selbstverständlichkeit rechnen die Funktionäre damit, daß in absehbarer Zeit noch weitere Parteimitglieder verurteilt werden, und richten deshalb eine zentral geleitete "Kameradschaftshilfe" für die Familien solcher Mitglieder ein. Der Landesleiter Finke spricht sogar von einer gewaltigen Häufung solcher Prozesse und regt an, eine größere Zahl versierter Juristen auszuwählen, auf die bei diesen Prozessen zurückgegriffen werden könne (Urk. 209). Kommt es zu Verurteilungen von SRP-Führern, so werden sie als Helden gefeiert (Urk. 162, 211, 212). Dem Sohn des nationalsozialistischen Ministerpräsidenten von Braunschweig, Klagges, wird nach seiner Verurteilung vom Landesvorsitzenden Finke im Namen des Landesverbandes "Dank und Anerkennung für seine aufrechte Haltung" ausgesprochen. Er sei nicht der erste und werde auch nicht der letzte sein, der für die Idee der SRP ins Gefängnis gehe. "Aber sein Einsatz und sein Bekennermut soll uns Verpflichtung bedeuten." (Urk. 214).

Eine weitere Konsequenz aus der Gesamteinstellung der SRP ist, daß Anordnungen der Behörden systematisch mißachtet werden. Verbotene Versammlungen werden unter Irreführung der Polizei in Ausweichlokalen durchgeführt. Auf Veranlassung des Kreisverbandes Heidelberg tarnt sich eine solche Versammlung als Tagung einer "Kriegseinheit" (Urk. 216). Mellin will in Württemberg trotz des Verbotes Versammlungen veranstalten und erkundigt sich deshalb beim Landesleiter Förster in Heidelberg, wie dieser bei solchen Versammlungen vermeide, die Polizei auf sich zu hetzen und das Verfahren beim Bundesverfassungsgericht ungünstig zu beeinflussen (Urk. 217). Es wird be

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richtet, daß trotz Verbotes am 3. November 1951 in Eggenstein (Urk. 218) eine erfolgreiche Versammlung abgehalten worden sei, obwohl schon nach etwa 45 Minuten ein starkes Polizeiaufgebot die Versammlung auflöste; am 5. November 1951 sei eine Versammlung sogar offiziell im Schankraum einer Wirtschaft durchgeführt worden, am 6. November 1951 eine Versammlung in Ettlingen, die von der Polizei auch nach 45 Minuten aufgelöst worden sei. Der Versuch, in einem rasch aufgesuchten Ausweichlokal weiterzusprechen, sei gescheitert, weil die Polizei nicht habe abgeschüttelt werden können.

Mehrere Urkunden beweisen, daß die SRP entschlossen ist, auch einem Verbot zu trotzen, und bereits Maßnahmen für diesen Fall vorbereitet. In einem Rundschreiben 6/51 (Urk. 215) des Landesleiters Förster heißt es:

"Wir lassen uns von keinem Terror schrecken, ob er nun vom Staat oder vom roten Mob gegen uns ausgeübt wird ... In die Katakomben!"

Der Organisationsleiter Springer des Landesverbandes Niedersachsen äußert sich am 23. November 1951 (Urk. 220):

"Meine Meinung über ein Verbot der SRP geht dahin, daß es letztendlich ganz gleichgültig ist, ob man uns verbietet oder nicht verbietet; durchsetzen werden wir uns so oder so. Es geht auch nicht um die Frage, ob man uns verbieten kann oder nicht - gesetzliche Handhabe zu einem Verbot der SRP gibt es nicht - sondern nur darum, ob man uns verbieten will oder nicht. Ich bin der Meinung, daß die USA unter allen Umständen ein Verbot herbeizwingen will, weil sie in uns den einzigen wesentlichen widersprechenden Faktor in der Remilitarisierungsfrage sieht."

Bei Mellin wurde der handgeschriebene Entwurf eines regelrechten Tarnungsplanes (Urk. 221) für den Fall eines Parteiverbotes aufgefunden. Nach diesem Plan sollen sofort sämtliche Kreisverbände aufgelöst und die zuverlässigen Mitglieder in Stützpunkten nach Art einer Geheimorganisation zusammengefaßt werden. Das einzelne Mitglied darf nur den Stützpunktleiter kennen, der Stützpunktleiter nur den Kreisleiter, und lediglich dem Kreisleiter darf der Name des Landesleiters be

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kannt sein. Der Landesleiter hat absolute Befehlsgewalt. Alle Mitglieder müssen sich ehrenwörtlich zu absolutem Gehorsam verpflichten (Urk. 221).

l) Auch der Gesinnungsterror gegen politische Gegner kündigt sich an:

"Das Jahr 1951 hat uns Erfolge gebracht, die den Nutznießern des Zusammenbruches und Handlangern der Alliierten einen panischen Schrecken einjagen und sie erkennen lassen, daß das Jahr 1945 nicht ewig währen kann und die Stunde der Abrechnung früher schlagen kann, als sie es für möglich halten" (FRBrief 3536/51 S. 1). "Man kann eine gut organisierte und disziplinierte Macht wie die SRP nicht verbieten, sie wird ihre Macht auch nach einem Verbot weiter entfalten, ja dann vielleicht in einem für Bonn noch gefährlicherem Maße. Sollte es zu einem Verbot kommen, dann armes Bonn!" (RemerInterview, Zeuge Wiechmann). "Es werden nämlich Listen angelegt für später (schallender Beifall)" (Hinsch in Bremen am 28. September 1951).

m) Besonders schwer wiegt angesichts der Massenausrottung jüdischer Mitmenschen durch die Nationalsozialisten die Wiederbelebung des Antisemitismus durch die SRP. Zwar bestimmt § 4 der Satzung, offenbar um auf die öffentliche Meinung Rücksicht zu nehmen, daß für die Aufnahme von Mitgliedern die Rassezugehörigkeit nicht bestimmend sein dürfe. Wie jedoch in der Partei wirklich gedacht wird, zeigt u.a. eine Redeskizze des Landesleiters Schmüser (Urk. 250): "Glaubt man den Antisemitismus zu besiegen dadurch, daß Emigranten in amerikanischen oder englischen Uniformen 1945 hereinströmten, die man an den Nasen erkannte? " Offenbar hatte Schmüser selbst das Gefühl, daß er hier mit seinen wahren Gedanken zurückhalten müsse; er strich deshalb diesen Satz.

Trotz aller Vorsicht läßt sich aber die antisemitische Tendenz der SRP nicht verbergen. Der Landes-Informationsdienst für Schleswig-Holstein vom 28. Dezember 1951 (Urk. 237) nimmt Stellung gegen den israelitischen Delegierten bei der UNO, wirft ihm Gehässigkeit und Flegelhaftigkeit vor und spricht von

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der "seiner Rasse eigentümlichen Schnoddrigkeit". Die "Deutsche Opposition" vom 6. Dezember 1951 (Urk. 238) berichtet über "fleißige Talmudisten", die sich des Devisenschmuggels schuldig gemacht haben. Die Geschichte wird nicht wegen des Devisenschmuggels erzählt, sondern nur, weil die Täter Juden sind. Der "Südoldenburger Vorposten" betont eigens, daß Karl Marx ein Rabbinersohn namens Mardochai gewesen ist. Ein Rundschreiben des Landesverbandes Schleswig-Holstein (Urk. 246) greift den Bundeskanzler Dr. Adenauer wegen der Entschädigungsverhandlungen mit dem Staat Israel an und bemerkt, daß uns der Bundeskanzler damit eine weitere Besatzungsmacht hinsichtlich der Besatzungskosten beschert habe.

Ähnliche gehässige Bemerkungen finden sich an zahlreichen Stellen in den verschiedenen Informationsblättern und in der Presse der SRP. In besonderer Häufung treten sie in den FR-Briefen auf. Nr. 14/15 (Urk. 229) enthält eine Notiz mit der Überschrift "Perlman heißt er", in der der "sog. amerikanische" stellvertretende Generalstaatsanwalt Perlman angegriffen wird:

"Der Name dieses Mordhetzers ist bezeichnend; er paßt in die Clique Morgenthau, Lehmann, Baruch, Clay, Frankfurter, jene Verbrecher gegen die Menschlichkeit, jene Verbrecher auch und besonders gegen das Amerikanertum."

In derselben Nummer ist ein Artikel von Pierre Arnold abgedruckt: "Eine jüdische Verschwörung hat den Lauf der Geschichte geändert." Es folgt dann eine Biographie von Felix Frankfurter, Mitglied des Höchsten Gerichts der USA, der ein in Wien geborener "jiddischer" Zionist sei. Nr. 16/51 beginnt mit einem Artikel: "Weltidealisten und geheime unsichtbare Regierung", in dem auf den Einfluß der Juden auf Roosevelt und Truman hingewiesen wird. In den Nummern 25, 28 und 29/51 (Urk. 231 und 232) erscheint ein Artikel "Der rote Faden", in dem von dem Einfluß der Juden in den die Welt beherrschenden Finanz- und Regierungskreisen die Rede ist. In Nr. 31/51 (Urk. 233) beschäftigt sich ein Artikel mit Kempner und Morgenthau. Kempner wird in diesem Artikel vor allem

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als Jude abgelehnt. In Nr. 3536/51 (Urk. 234) wird in einem Artikel "Neueste Kreatur Trumans" dargelegt, daß Juden im Kommunismus wie in der Demokratie ausschlaggebend seien. In allen Revolutionen in Ungarn, in der Tschechoslowakei usw. hätten die Juden eine entscheidende Rolle gespielt. In der gleichen Linie liegt ein Artikel in Nr. 1/51 (Urk. 235) mit der Überschrift "Der Nebel vor der jüdischen Weltstrategie lichtet sich".

An den "Stürmer", das extremste antisemitische Hetzblatt des Nationalsozialismus, erinnert in Ton und Inhalt ein Artikel, der in Nr. 7 des Mitteilungs- und Informationsblatts für Rheinland-Pfalz (Urk. 236) erschienen ist. In diesem Artikel heißt es:

"Ich wollte, ich wäre ein Jude in Deutschland. - So bin ich nur ein Flüchtling, - ein Deutscher, verflucht noch einmal ... wäre ich gar ein Jude in Deutschland, dann stände ich hinter der Mahagonitheke, wie er seit 1945, als wir beide Arbeitskollegen in einer deutschen Behörde waren und herausflogen, - er freiwillig in den Lederverband und das feine Schuhgeschäft und ich unfreiwillig auf die Straße. Warum nur? Ich war ja auch nicht im Konzentrationslager, aber mir hätte man das Gegenteil nie geglaubt. Ich bin ja auch nur ein Deutscher! ... Ich bin eine halbe Portion und warte als 131er schüchtern vor seinem jüdischen Schuhgeschäft ... Ich bin ja auch nur ein Deutscher mitten in Deutschland. Ich wollte, ich wäre ein Jude! - Aber man soll Gott, den Gerechten, nicht versuchen. Da sind erst mal 30.000 Juden, die zum Teil noch kein Schuhgeschäft haben; die vor lauter Auslandsunterstützung noch keine Zeit hatten, sich zu melden. - Ich möchte auch einmal ein Carepaket ganz von weitem sehen; - nur so aus Neugier! - Dann sind da noch die jüdischen Gemeinden, davon waren angeblich einige früher wohlhabender als heute. - Dann sind da die jüdischen Beamten, die rechtzeitig ins Ausland abgehauen sind, - alles Deutsche? - die brauchen dringend Pensionen. Und wo bleiben die Ruhegehälter an die Auswanderer nach Israel? In Palästina schleppen die Konten nach. Das gibt Versäumniszuschläge. Und dann die vielen Judenvermögen ohne Erben. Dafür werden wir jüdische Bankinstitute neu aus der deutschen Erde stampfen."

Auf der gleichen Stufe steht ein Lied "O Arier hoch in Eh

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ren", das bei dem Bezirksleiter von Frankfurt beschlagnahmt wurde und von dem nur die erste Strophe wiedergegeben werden soll (Urk. 241):

"O Deutschland hoch in Ehren, Du kannst Dich nicht mehr wehren, Ja weil zuviel krumme Nasen an Deinem Marke fraßen. Der Jude kam von Ost und West und ließ sich nieder im deutschen Nest. Er legt hinein sein Kuckucksei, und da war es mit dem deutschen Glück vorbei. Haltet aus, haltet aus, bleibet stark in Treue fest. Wenn auch jetzt, wenn auch jetzt, ja der Jud' sitzt im deutschen Nest. Ja, er kam durch England und Amerika herein, aber allein bei uns soll er sich niemals freuen. Haltet aus und bleibet fest, bis die Welt erkennt die Judenpest."

All dies beweist die antisemitische Haltung der SRP zur Genüge. Jede Gelegenheit zur Diffamierung jüdischer Menschen wird geflissentlich genutzt. Auch die Verherrlichung der "Landsberger" erscheint so in neuem Licht. Sie erklärt sich nicht nur aus dem Wunsch, "Blutzeugen" aufzuführen, sondern verrät die zusätzliche Tendenz, sie gerade auch als Vollstrecker antisemitischer Gewalttaten zu rühmen. Hier zeigt sich eine erschreckende Verwilderung der sittlichen Begriffe, indem die Mörder als schuldlos Gemordete, die überlebenden Angehörigen ihrer Opfer als Verbrecher gegen die Menschlichkeit hingestellt werden.

VI.

Die Beweisaufnahme führt in ihrem Ergebnis zu folgenden Feststellungen:

1. Die SRP als politische Partei mißachtet, wie das Verhalten ihrer Anhänger ausweist, die wesentlichen Menschenrechte, besonders die Würde des Menschen, das Recht der Persönlichkeit auf freie Entfaltung und den Grundsatz der Gleichheit vor dem Gesetz. Vor allem die von ihr betriebene Wiederbelebung des Antisemitismus belegt das nachdrücklich.

2. Die SRP bekämpft die demokratischen Parteien der Bundesrepublik in einer Weise, die erkennen läßt, daß sie nicht nur in legitimer Art ihr eigenes Programm gegenüber konkurrierenden Parteien in ein helles Licht rücken will, sondern in ihren politischen Zielen darauf ausgeht, die anderen Parteien aus dem

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politischen Leben auszuschalten. Sie bekämpft also nicht eine jeweils andere Partei, sondern das für die freiheitliche Demokratie wesentliche Mehrparteienprinzip.

3. Die innere Organisation der SRP wird durch folgende Umstände charakterisiert. Sie ist von oben nach unten im Geiste des Führerprinzips aufgebaut, das hier durch ein streng durchgeführtes Bestätigungs- und Berufungssystem gekennzeichnet ist. Der Eintritt in die Partei ist nicht frei, sondern kann willkürlich verweigert werden. Der Ausschluß aus der Partei kann nach der Satzung durch autoritäre Auflösung ganzer Gebietsverbände geschehen; darüber hinaus wird er gegen Einzelne willkürlich und ohne ordnungsmäßiges Verfahren praktiziert.

4. Die SRP ist in ihrem Programm, ihrer Vorstellungswelt und ihrem Gesamtstil der früheren NSDAP wesensverwandt. Das Programm enthält die gleichen verwaschenen Versprechungen und vermeidet ein Bekenntnis zur Demokratie. In ihrer Vorstellungswelt, wie sie sich aus Äußerungen führender Funktionäre erkennen läßt, kehren der verstiegen mythisierte Reichsgedanke, das überhebliche Sendungsbewußtsein und das Ziel wieder, einen "Großraum" unter deutscher Hegemonie zu schaffen. Der Gesamtstil zeigt im Großen und bis in kleinste, ja sogar physiognomische Züge Übereinstimmungen mit dem der NSDAP. Dies erweist sich vornehmlich im Auftreten von Nebenorganisationen, in System und Mitteln der Propaganda, im Kult mit sogenannten Blutzeugen, in der Wiederbelebung der Dolchstoßlüge, in der Vergiftung des politischen Lebens durch systematische Herabsetzung der Regierungsorgane und ihrer Träger, in der selbstgefälligen Übernahme der Rolle des Staatsfeindes, in der Mißachtung der staatlichen Symbole und schließlich der staatlichen Rechtsordnung überhaupt.

Daß die SRP sich selbst als Nachfolgeorganisation der NSDAP fühlt, zeigt sich in der personellen Zusammensetzung der Führungsschicht, die überwiegend aus ehemaligen Nationalsozialisten besteht, in der Bemühung der Partei, frühere Nationalsozialisten als Parteimitglieder zu gewinnen - nicht obwohl, son

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dern weil sie Nationalsozialisten waren - und in der unverhohlenen Glorifizierung Hitlers.

5. Dieser festgestellte Sachverhalt erfüllt den Tatbestand des Art. 21 Abs. 2 GG.

Das bedarf für die Mißachtung der Menschenrechte und den Kampf gegen das Mehrparteienprinzip keiner weiteren Ausführung (vgl. oben zu E).

Es gilt aber auch für die Wesensverwandtschaft der SRP mit der NSDAP in Programm, Vorstellungswelt und Gesamtstil. Daß die ehemalige NSDAP nach ihrer Entwicklung, wie sie heute rückschauend überblickt werden kann, als in der Gegenwart existierende Partei nach Art. 21 II GG verfassungswidrig wäre, unterliegt keinem Zweifel; die Erfahrungen gerade mit dieser Partei sind der unmittelbare Anlaß für die Schaffung des Art. 21 II GG gewesen. Mag auch der SRP die Übereinstimmung mit den Zielen und Methoden der NSDAP nicht in allen Einzelheiten nachzuweisen sein, so gebietet doch der auch im Bereich des Politischen gültige Schluß von der Form auf den Inhalt die Folgerung: eine Partei, die einer eindeutig verfassungswidrigen politischen Bewegung der Vergangenheit in ihrer Vorstellungswelt und in allen wesentlichen Formen der Äußerung wesensverwandt ist, wird auch, sofern sie weiterwirken kann, die gleichen oder doch gleichartige Inhalte zu verwirklichen suchen.

In der Zusammenschau mit dieser Verwandtschaft von SRP und früherer NSDAP gewinnt schließlich auch die innere Ordnung der SRP, deren Widerspruch zu demokratischen Grundsätzen die Beweisaufnahme ergeben hat, rechtliches Gewicht im Rahmen des Art. 21 II GG. Denn so gesehen ist der Schluß unabweislich, daß diese innere Ordnung nur ein Abbild dessen ist, was der SRP als System einer von ihr erstrebten künftigen staatlichen Ordnung vor Augen steht.

Mit alledem ist erwiesen, daß die SRP, und zwar seit dem Beginn ihres Wirkens, darauf ausgeht, die freiheitliche demo

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kratische Grundordnung zu beeinträchtigen und schließlich zu beseitigen.

1. Die SRP ist somit verfassungswidrig im Sinne des Art. 21 II GG. Die gesetzlichen Folgen dieser Feststellung ergeben sich aus § 46 III BVerfGG. Die Partei war mithin aufzulösen.

In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, welche Bedeutung der von dem geschäftsführenden Vorstandsmitglied der SRP Fritz Heller mit Schreiben vom 12. September 1952 mitgeteilten angeblichen Selbstauflösung der SRP zukommt. Es braucht nicht entschieden zu werden, welchen Einfluß die während eines Verfahrens auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit rechtswirksam erfolgte Selbstauflösung einer Partei auf das Verfahren hätte. Hier ist davon auszugehen, daß die Selbstauflösung sich in der von Heller mitgeteilten Form vollzogen habe. Eine Auflösung in dieser Form aber ist in jedem Falle rechtlich unerheblich. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob nach dem Vereinsrecht des Bürgerlichen Gesetzbuches das für die Auflösung zuständige Organ seine Befugnis einem anderen Organ in der Weise übertragen kann, daß das ermächtigte Organ nach seinem völlig freien Ermessen die Auflösung zu beliebiger Zeit verfügen kann. Bei einer in Vereinsform organisierten politischen Partei jedenfalls wäre eine Satzungsbestimmung oder eine Einzelermächtigung dieses Inhalts wegen Verstoßes gegen die zwingende Vorschrift des Art. 21 I 3 GG nichtig. Ein stärkerer Verstoß gegen die demokratischen Grundsätze für die innere Ordnung einer Partei ist kaum denkbar, als wenn die Entscheidung über die Existenz einer politischen Partei überhaupt, die ihrer Bedeutung nach von einem möglichst großen Gremium getroffen werden müßte, in das freie Belieben einer autoritären Spitze aus wenigen Funktionären gestellt wird. Auch eine von dieser autoritären Spitze eingeholte Zustimmung der Parteimitglieder zu einer so verfügten Auflösung vermag die

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sen Mangel nicht zu beheben. Eine solche "Akklamation" ohne Diskussion ist keine demokratische Abstimmung. Die näheren Umstände der angeblichen Selbstauflösung der SRP bedürfen daher nicht der Klärung.

2. Stellt das Bundesverfassungsgericht die Verfassungswidrigkeit einer politischen Partei fest, so wird die Prüfung der Frage unabweislich, ob die Abgeordneten dieser Partei in den gesetzgebenden Körperschaften ihre Mandate behalten können. Das Bundesverfassungsgericht ist zu der Überzeugung gelangt, daß diese Frage verneint werden muß. Dafür sind folgende Erwägungen bestimmend:

Das Grundgesetz trägt, wie schon ausgeführt, der politischen Wirklichkeit insofern Rechnung, als es ausdrücklich anerkennt, daß die Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken. Damit wird auch in der Verfassung selbst, nämlich in Art. 21 und 38 GG, das besondere Spannungsverhältnis erkennbar, das in der Doppelstellung des Abgeordneten als Vertreters des gesamten Volkes und zugleich als Exponenten einer konkreten Parteiorganisation liegt. Diese beiden Vorschriften lassen sich theoretisch schwer in Einklang bringen: auf der einen Seite erscheinen die Parteien als hauptsächliche Träger der politischen Willensbildung des Volkes, auf der anderen Seite soll aber der Abgeordnete, der doch in aller Regel über eine Partei sein Mandat erhält, als Vertreter des Gesamtvolkes und nicht als Repräsentant seiner Partei gesehen werden. Der Gegensatz verliert freilich an theoretischer Schärfe, wenn man sich vergegenwärtigt, daß es sich bei Art. 38 GG um einen Satz aus dem gesicherten ideologischen Bestand des Verfassungsrechts der liberalen Demokratie handelt, den der Verfassungsgesetzgeber als herkömmlich und daher unbedenklich übernommen hat, ohne daß ihm dabei die prinzipielle Unvereinbarkeit mit Art. 21 GG voll deutlich geworden wäre. Immerhin hat sich die Auslegung mit der in diesen positiven Normen des Grundgesetzes in Erscheinung tretenden Spannungslage auseinanderzusetzen. Die Lösung kann nur so erfolgen, daß ermittelt wird, welches Prin

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zip bei der Entscheidung einer konkreten verfassungsrechtlichen Frage jeweils das höhere Gewicht hat.

Im Anschluß an die Ausführungen unter E. läßt sich die Bedeutung des Art. 21 GG dahin zusammenfassen: Absatz 1 dieser Bestimmung erkennt an, daß die Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken, und hebt sie damit aus dem Bereich des Politisch-Soziologischen in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution. An dieser "Inkorporation" der Parteien in das Verfassungsgefüge können politisch sinnvoll nur die Parteien teilhaben, die auf dem Boden der freiheitlichen demokratischen Grundordnung stehen. Dies wird durch Absatz 2 bestätigt. Er hat die Bedeutung, die Feststellung zu ermöglichen, daß eine bestimmte Partei nicht an der politischen Willensbildung des Volkes teilnehmen darf, weil sie die freiheitliche demokratische Grundordnung bekämpft. Lediglich aus rechtsstaatlichen Erwägungen ist bestimmt, daß die Feststellung der Verfassungswidrigkeit mit rechtlicher Wirkung nicht von jedermann, auch nicht von Regierung und Verwaltung, und nicht in jedem Verfahren getroffen werden kann, sondern nur durch ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts in einem der Erforschung der materiellen Wahrheit dienenden Verfahren.

Mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts in einem Verfahren nach Art. 21 II GG steht fest, daß die Partei von Anfang an oder von dem im Urteil bezeichneten Zeitpunkt ab wegen des mit den demokratischen Grundprinzipien in Widerspruch stehenden Inhalts ihrer politischen Vorstellungswelt die Voraussetzungen für die Mitwirkung bei der politischen Willensbildung des Volkes nicht erfüllt hat. Ist dem aber so, dann kann sich die Wirkung des Urteils nicht in der Auflösung des organisatorischen Apparates erschöpfen, der zur Durchsetzung dieser Vorstellungen geschaffen worden ist; vielmehr ist es der Sinn des verfassungsgerichtlichen Spruches, diese Ideen selbst aus dem Prozeß der politischen Willensbildung auszuscheiden. Dieses Ziel würde nicht erreicht werden, wenn es den wesentlichsten Exponenten der Partei, den Abgeordneten, weiterhin möglich bliebe,

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die Ideen ihrer Partei an der Stätte, wo die echten politischen Entscheidungen fallen, zu vertreten und bei Abstimmungen zur Geltung zu bringen. Der recht verstandene Sinn des Art. 21 GG führt also notwendig zu dem Schluß, daß die Mandate der Abgeordneten einer verfassungswidrigen Partei mit der Verkündung des Urteils in dem später zu behandelnden Umfang erlöschen. Der Mandatsverlust ergibt sich derart zwingend aus der Feststellung der Verfassungswidrigkeit der Partei, daß er als deren unmittelbare gesetzliche Folge angesehen werden muß, ohne daß es, wie in § 46 III BVerfGG für die Auflösung einer Partei geschehen, einer ausdrücklichen Ermächtigung des Gesetzgebers zu einem entsprechenden rechtsgestaltenden Ausspruch bedurfte.

Mit dieser Auslegung des Art. 21 GG verliert Art. 38 GG nicht seine eigene Bedeutung. Richtig verstanden bestätigt er vielmehr diese Auslegung insofern, als der Abgeordnete einer verfassungswidrigen Partei nicht "Vertreter des ganzen Volkes" sein kann. Soweit Art. 38 GG ein Verbot des imperativen Mandats enthält, bleibt er erheblich für die rechtliche Beurteilung von Tatbeständen wie Ausschluß und Übertritt eines Abgeordneten zu einer anderen Partei, Blankoverzichtserklärungen, Rücktrittsreverse und Abmachungen über die Ausübung des Mandats.

Die Wähler der ausgeschiedenen Abgeordneten sind durch den Mandatsverlust nicht beschwert, da das Verlangen, durch den Abgeordneten einer verfassungswidrigen Partei vertreten zu sein, selbst verfassungswidrig wäre.

Der Mandatsverlust steht auch nicht im Widerspruch zu Art. 18 GG. Die Verwirkung von Grundrechten kann zwar, wenn sie gegen einen Abgeordneten verhängt wird, mittelbar - nämlich über den Verlust der Wählbarkeit - den Verlust des Mandats zur Folge haben; sie setzt ein persönliches Mißverhalten des Betroffenen voraus. Der Mandatsverlust als Folge einer Feststellung nach Art. 21 II GG knüpft dagegen nicht an das individuelle Verhalten des Abgeordneten, sondern an den

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Zusammenhang des Mandats mit der Partei an. Diesem Unterschied in den Voraussetzungen entspricht ein Unterschied in den Rechtsfolgen. Wird im Verfahren nach Art. 18 GG in Verbindung mit § 39 II BVerfGG einem Abgeordneten die Wählbarkeit abgesprochen, so verliert er nicht nur sein Mandat, sondern kann sich für die Dauer der Aberkennung nicht mehr zur Wahl stellen. Die Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer Partei läßt dagegen die persönliche Wählbarkeit für die Zukunft unberührt und beseitigt nur das gegenwärtige Mandat. Dieses Ergebnis ist folgerichtig; denn es steht nichts im Wege, einem Abgeordneten, der sowohl im Rahmen des Kollektivs seiner Partei als deren Sprachrohr als auch durch sein persönliches Verhalten Grundrechte zum Kampf gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung mißbraucht, die Wählbarkeit in einem Verfahren nach Art. 18 GG abzuerkennen.

Da sich ferner der Mandatsverlust hier als unmittelbare Folge aus der Feststellung nach Art. 21 II GG ergibt, kann eine Genehmigung des Parlaments - etwa in entsprechender Anwendung des Art. 46 III und IV GG - nicht in Betracht kommen. Eine solche Genehmigung hat einen guten Sinn dort, wo es sich um ein individuelles Verfahren gegen bestimmte Abgeordnete handelt und die Interessen des Parlaments der Durchführung dieses Verfahrens vorgehen könnten. Handelt es sich dagegen, wie hier, um ein Verfahren auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer Partei, so ist der Mandatsverlust eine gesetzliche Folge, die ihrem Wesen nach einer parlamentarischen Genehmigung nicht bedürftig sein kann.

Das Bundesverfassungsgericht verkennt nicht, daß das Problem des Mandatsverlustes bei den Vorarbeiten zu dem Gesetz über das Bundesverfassungsgericht gesehen und erörtert worden ist; das Schweigen des Gesetzes hierzu kann wohl so gedeutet werden, daß man diese Folge nicht hat ziehen wollen. Da, wie erörtert, der Mandatsverlust sich unmittelbar aus Art. 21 GG ergibt, können diese Erwägungen des Gesetzgebers mit Rücksicht auf den Vorrang der Verfassung keine Rolle spielen.

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Der Mandatsverlust beschränkt sich auf die Abgeordneten im Bundestag und in den Landtagen (Bürgerschaften), da die politische Willensbildung des Volkes im eigentlichen Sinne sich nur hier vollzieht. Bei den Gebietskörperschaften, insbesondere den Gemeinden, kann das Ausscheiden der Mitglieder einer verfassungswidrigen Partei aus Vertretungskörpern und Wahlämtern als unmittelbare Folge aus Art. 21 GG nicht hergeleitet werden, weil auf der Ebene der Gebietskörperschaften nicht eigentlich politische Entscheidungen fallen, die Gebietskörperschaften vielmehr in erster Linie Träger von Verwaltungsaufgaben sind. Welche Maßnahmen hier auf Grund der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu treffen sind, richtet sich nach dem jeweils für die Gebietskörperschaften geltenden oder, mit Rücksicht auf die in dieser Entscheidung entwickelten Grundsätze, künftig zu setzenden Recht.

Im vorliegenden Fall ist ferner die Frage zu entscheiden, auf welche Abgeordneten der SRP im Bundestag und in den Landtagen (Bürgerschaften) sich der Mandatsverlust erstreckt, genauer: in welchem Zeitpunkt die Verbindung eines Abgeordneten mit der Partei bestanden haben muß, damit er von dieser Rechtsfolge betroffen werde. Da nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme (Abschnitt G. am Ende) die Verfassungswidrigkeit der SRP von Anfang an bestanden hat, müssen alle Abgeordneten ihr Mandat verlieren, die auf einen Wahlvorschlag dieser Partei gewählt worden sind, auch wenn sie inzwischen ihre Verbindung zur SRP gelöst haben. Das gleiche muß auch für Abgeordnete gelten, die nicht auf einen Wahlvorschlag der SRP gewählt worden, ihr aber später beigetreten sind und im Zeitpunkt der Verkündung des Urteils angehören. Diese Abgrenzung des Bereichs der Mandatsverluste rechtfertigt sich durch folgende Erwägung. Dort haftet dem Mandat von Anfang an ein unheilbarer Makel an; der Abgeordnete ist - materiell - zu Unrecht in das Parlament gelangt. Hier hat der Abgeordnete das Mandat an sich - formell und materiell - zu Recht erworben, es aber später für eine verfassungswidrige Partei ausgeübt; da

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her kann er nur dann seines Mandats verlustig gehen, wenn er der Partei zur Zeit der Urteilsverkündung angehört; ist er vorher ausgeschieden, so verliert die Ausübung des Mandats ihren verfassungswidrigen Charakter. Die angebliche Selbstauflösung der SRP muß hierbei, wie erörtert, außer Betracht bleiben.

In allen diesen Fällen tritt der Mandatsverlust mit der Verkündung des Urteils ein. Da das Bundesverfassungsgericht die Rechtsfolgen des Mandatsverlusts nur allgemein, nicht aber für jeden einzelnen Fall feststellen kann, obliegt den jeweils zuständigen Wahlprüfungsinstanzen die Aufgabe, für jeden einzelnen in Betracht kommenden Abgeordneten nach den obigen Richtlinien festzustellen, ob sein Mandat erloschen ist. Sie werden insbesondere sorgfältig zu prüfen haben, ob ein etwaiges Ausscheiden aus der SRP vor der Urteilsverkündung, soweit dies nach dem Vorstehenden erheblich sein sollte, ernsthaft gemeint oder nur aus Gründen der Tarnung erfolgt ist.

Zu prüfen bleibt, welche Folgen sich aus dem Wegfall der Mandate ergeben. Diese Folgen sind gesetzlich nicht geregelt. Insbesondere passen die sonst an Mandatsverluste geknüpften gesetzlichen Folgen hier nicht. Es wird Aufgabe des zuständigen Gesetzgebers sein, für die Zukunft die Wirkungen eines sich aus Art. 21 GG ergebenden Mandatsverlusts zu regeln. Eine solche Regelung könnte, wenn sie allgemein ist und nicht nur den Fall der SRP trifft, schon für die laufende Wahlperiode des Parlaments erfolgen. Bis zum Inkrafttreten einer solchen gesetzlichen Regelung muß das Bundesverfassungsgericht im Wege der Anordnung nach § 35 BVerfGG die Folgen des Mandatsverlusts ordnen.

Demgemäß war der ersatzlose Wegfall der Mandate zu verfügen. Ein Ersatz der auf Landesliste gewählten Abgeordneten ist ohnehin unmöglich, weil die Listen mit dem Spruch des Gerichts fortgefallen sind. Aus rechtlichen und wahltechnischen Gründen ist es unangebracht, Ersatzwahlen für die im Wahlkreis gewählten Abgeordneten oder gar allgemeine Neuwahlen im Wege einer Anordnung nach § 35 BVerfGG vorzusehen.

BVerfGE 2, 1 (78):

Der Fortfall der Mandate führt zwangsläufig dazu, daß die Mitgliederzahl der Parlamente bis zu einer gesetzlichen Neuregelung und längstens für die Dauer der laufenden Wahlperiode sich um die Zahl der ersatzlos fortgefallenen Mandate vermindert. Dies gilt auch bei den Parlamenten, für die in den Verfassungen oder Wahlgesetzen eine feste Mitgliederzahl vorgesehen ist. Die Rechtsgültigkeit der Beschlüsse, die auf der Grundlage der verminderten Mitgliederzahl gefaßt werden, kann deshalb nicht in Zweifel gezogen werden.

3. Eines besonderen Verbots der von der SRP abhängigen Organisationen - Reichsfront, Reichsjugend, SRP-Frauenbund - bedarf es nicht. Sofern sie Teile der Partei sind, trifft sie deren rechtliches Schicksal. Soweit es sich um selbständige Organisationen handelt, findet auf sie Art. 21 II GG keine Anwendung. Verletzen sie die "verfassungsmäßige Ordnung", so kann die Exekutive auf Grund des Art. 9 II GG unmittelbar gegen sie einschreiten.

4. Nach § 46 III BVerfGG ist mit der Auflösung der Partei das Verbot zu verbinden, Ersatzorganisationen zu schaffen. Der Gründung von Ersatzorganisationen steht die Fortsetzung von Organisationen gleich, die vor der Urteilsverkündung gegründet sind und nun zu Ersatzorganisationen werden. Auch in der irgendwie organisierten Verbreitung von Ideen der SRP (z.B. durch Informationsblätter, Rundbriefe, Vorträge) kann eine Ersatzorganisation erblickt werden.

5. Die von der Bundesregierung beantragte und nach § 46 III BVerfGG zulässige Einziehung des Vermögens der SRP zugunsten des Bundes für gemeinnützige Zwecke erscheint geboten. Das gilt auch für Vermögen rechtlich oder organisatorisch selbständiger Teile der SRP (Landesverbände, Kreisverbände usw.).

6. Die Wirkung des Urteils tritt mit der Verkündung ein. Die Polizeibehörden haben alle dem Vollzug des Urteils dienenden Maßnahmen zu treffen, ohne durch andere als allgemein gültige

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rechtsstaatliche Regeln, wie z.B. die von der Angemessenheit des Mittels zur polizeilichen Durchsetzung angeordneter Maßnahmen, gehindert zu sein. Um die Durchführung zu vereinheitlichen, sind die Innenminister der Länder auf Grund des § 35 BVerfGG mit der Vollziehung der Entscheidungen dieses Urteils zu Ziffer I.2. und 3. zu beauftragen; die Einziehung des Vermögens ist dem Innenminister des Bundes zu übertragen.