opinioiuris.de - Art. 129 GG

BVerfG, 15.03.1960 - 2 BvG 1/57

Redaktion — Tue, 08 May 2012 18:41:00 +0000

Daten

Fall:

Dampfkessel

Fundstellen:

BVerfGE 11, 6; BayVBl 1960, 249; BB 1960, 461; DÖV 1960, 424; DVBl 1960, 592; JuS 1964, 228; MDR 1961, 26; NJW 1960, 907; RdA 1960, 478

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

15.03.1960

Aktenzeichen:

2 BvG 1/57

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Die Bestimmung des Art. 129 Abs. I Satz 2 GG, daß in Zweifelsfällen die Bundesregierung im Einvernehmen mit dem Bundesrat entscheidet, auf welche Stellen alte Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen oder allgemeinen Verwaltungsvorschriften sowie zur Vornahme von Verwaltungsakten übergegangen sind, schließt eine Anrufung des Bundesverfassungsgerichts nicht aus. Das muß jedenfalls so lange gelten, als eine Entscheidung der Bundesregierung nicht ergangen ist.
2. Ein Land ist in seiner Verwaltungshoheit grundsätzlich auf sein eigenes Gebiet beschränkt. Es liegt aber im Wesen des landeseigenen Vollzugs von Bundesgesetzen, daß der zum Vollzug eines Bundesgesetzes ergangene Verwaltungsakt eines Landes grundsätzlich im ganzen Bundesgebiet Geltung hat.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 11, 6

Paginierung:

BVerfGE 11, 6 (6):

BVerfGE 11, 6 (7):

Das muß jedenfalls so lange gelten, als eine Entscheidung der Bundesregierung nicht ergangen ist.

2. Ein Land ist in seiner Verwaltungshoheit grundsätzlich auf sein eigenes Gebiet beschränkt. Es liegt aber im Wesen des landeseigenen Vollzugs von Bundesgesetzen, daß der zum Vollzug eines Bundesgesetzes ergangene Verwaltungsakt eines Landes grundsätzlich im ganzen Bundesgebiet Geltung hat.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 15. März 1960

-- 2 BvG 1/57 --

in dem Verfassungsstreit über die Frage, ob der Bund das Recht des Landes Nordrhein-Westfalen nach Art. 30 und 83 GG, Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten auszuführen, dadurch verletzt, daß der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung Genehmigungen aufgrund der folgenden Vorschriften erteilt: § 20 Absatz 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln vom 17. Dezember 1908 (RGBl. 1909 S. 3) i.d.F. vom 17. Dezember 1942 (RWMBl. S. 709); Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel in Abschnitt C der Verordnung über das Dampfkesselwesen vom 27. August 1936 (RGBl. I S. 706, 709) i.d.F. vom 15. Dezember 1937 (MBlfW S. 217, 220), vom 24. Dezember 1937 (MBlfW S. 298), vom 29. Juni 1939 (MBlfW S. 398), vom 11. Mai 1940 (RWMBl. S. 202) und vom 24. September 1941 (RWMBl. S. 318); § 1 Absatz 1 der Verordnung über die Herstellung und die Anwendung von Kesselsteingegenmitteln, Kesselsteinlösungsmitteln und Kesselinnenanstrichmitteln vom 17. Dezember 1942 (RGBl. I S. 727) i.d.F. vom 19. April 1944 (RGBl. I S. 114), Antragsteller: Für das Land Nordrhein-Westfalen die Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Antragsgegner: Für die Bundesrepublik Deutschland die Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung, Weitere Beteiligte: Für das Land Bayern die Bayerische Staatsregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten; für die Freie und Hansestadt Hamburg der Senat, vertreten durch das Rechtsamt; für das Land Niedersachsen die Landesregierung, vertreten durch den Ministepräsidenten.

ENTSCHEIDUGSFORMEL:

I. Der Bund verstößt gegen die Art. 30 und 83 des Grundgesetzes, wenn der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung Genehmigungen aufgrund nachstehender Vorschriften erteilt:

BVerfGE 11, 6 (8):

1. § 20 Absatz 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln vom 17. Dezember 1908 (RGBl. 1909 S. 3) in der Fassung vom 17. Dezember 1942 (RWMBl. S. 709);

2. Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel in Abschnitt C der Verordnung über das Dampfkesselwesen vom 27. August 1936 (RGBl. I S. 706, 709) in der Fassung vom 15. Dezember 1937 (MBlfW S. 217, 220), vom 24. Dezember 1937 (MBlfW S. 298), vom 29. Juni 1939 (MBlfW S. 398), vom 11. Mai 1940 (RWMBl. S. 202) und vom 24. September 1941 (RWMBl. S. 318);

3. § 1 Absatz 1 der Verordnung über die Herstellung und die Anwendung von Kesselsteingegenmitteln, Kesselsteinlösungsmitteln und Kesselinnenanstrichmitteln vom 17. Dezember 1942 (RGBl. I S. 727) in der Fassung vom 19. April 1944 (RGBl. I S. 114).

II. Durch folgende Genehmigungen des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung hat der Bund gegen Art. 30 und 83 des Grundgesetzes verstoßen:

1. Genehmigung vom 15. Februar 1957 -- III c/8553/57 (Typenzulassung auf Grund der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln für die Firma Debro-Werk in Düsseldorf-Oberkassel) -- den Arbeitsministern der Länder bekannt gemacht mit Schreiben vom 15. Februar 1957 -- III c/8711/57.

2. Zulassung vom 7. September 1956 -- III c/8526/56 (Typenzulassung auf Grund der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel für die Firma Bergfeld & Heider in Burscheid) - den Arbeitsministern der Länder bekannt gemacht mit Schreiben vom 2. April 1957 -- c/8711/57.

Gründe:

Gegenstand des Rechtsstreits ist die zwischen dem Land Nordrhein-Westfalen und dem Bund bestehende Meinungsverschiedenheit darüber, ob der Bund ein Recht des Landes Nordrhein-Westfalen aus Art. 30 und 83 GG dadurch verletzt hat, daß der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung Genehmigungen auf

BVerfGE 11, 6 (9):

Grund ehemals reichsrechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet der überwachungsbedürftigen Anlagen erteilt hat. Die auf Grund von § 24 GewO erlassenen Vorschriften lauten wie folgt:

a) § 20 Abs. 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln vom 17. Dezember 1908 (RGBl. 1909 S. 3) i. d. F. vom 17. Dezember 1942 (RWMBl. 1942 S. 709):

"Die für die Genehmigung der Dampfkesselanlage gemäß § 24 der Gewerbeordnung zuständige Behörde kann Ausnahmen von den Bestimmungen der §§ 2 bis 19 und des § 21 für einzelne Kesselanlagen zulassen, wenn der Zweck der Gesetzesvorschrift, von der Befreiung erteilt wird, durch örtliche oder sonstige Verhältnisse als erfüllt gelten kann. Der Reichswirtschaftsminister kann entsprechende allgemeine Ausnahmen zulassen."

b) Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel vom 27. August 1936 (RGBl. I S. 706, 709):

"Niederdruckdampfkessel, die vom Reichswirtschaftsminister oder einer von diesem beauftragten Stelle typenmäßig zugelassen sind, unterliegen der Abnahme gemäß Abschnitt D nicht. Bei diesen Kesseln ist lediglich die Ordnungsmäßigkeit des Baues und der Ausrüstung des Kessels und seine Betriebssicherheit nach beiliegendem Muster in dreifacher Ausfertigung vor der Inbetriebnahme dem zuständigen Gewerbeaufsichtsamt von dem für die sachgemäße Aufstellung Verantwortlichen anzuzeigen ..."

c) § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Herstellung und die Anwendung von Kesselsteingegenmitteln, Kesselsteinlösemitteln und Kesselinnenanstrichmitteln vom 17. Dezember 1942 (RGBl. I S. 727):

"(1) Die Herstellung von Kesselsteingegenmitteln, Kesselsteinlösemitteln und Kesselinnenanstrichmitteln bedarf ... der Genehmigung durch den Reichswirtschaftsminister oder die von ihm bestimmten Stellen. Der Herstellung ist die Einfuhr gleichgesetzt."

Der Bundesminister für Arbeit nimmt die in den angeführten Vorschriften dem Reichswirtschaftsminister übertragenen Befugnisse für sich in Anspruch. Er hat auf eine schriftliche Anfrage des Arbeits- und Sozialministers des Landes Nordrhein- Westfalen

BVerfGE 11, 6 (10):

vom 28. Juli 1956 -- I/1 (III) 186/56 -- mit Schreiben vom 10. November 1956 -- III c/5656/56 -- eingegangen beim Arbeits- und Sozialminister des Landes Nordrhein-Westfalen am 14. November 1956 -- die Auffassung vertreten, daß die Befugnis zum Erlaß dieser Verwaltungsakte auf ihn übergegangen sei und hat angekündigt, daß er auch weiterhin über Anträge, die auf diesen Gebieten an ihn gerichtet würden, entscheiden werde. Er hat ferner erklärt, daß er nicht beabsichtige, eine Entscheidung der Bundesregierung gemäß Art. 129 Abs. 1 Satz 2 GG herbeizuführen, da die Rechtslage klar sei. Eine solche Entscheidung ist auch nicht ergangen. Dementsprechend hat der Bundesminister für Arbeit mit Erlaß vom 15. Februar 1957 auf Antrag der Firma Debro-Werk Paul de Bruyn KG in Düsseldorf- Oberkassel auf Grund des § 20 Abs. 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln für von dieser Firma unter bestimmten Typenbezeichnungen hergestellte anzeigende Kesselwasserstandsmesser eine Ausnahme bewilligt. Diese Ausnahmebewilligung ist im Bundesarbeitsblatt veröffentlicht und den Arbeitsministern der Länder unter dem 15. Februar 1957 mitgeteilt worden. Der Bundesminister für Arbeit hatte ferner schon am 7. September 1956 auf Antrag der Firma Bergfeld & Heider in Burscheid einen von ihr hergestellten Niederdruckdampfkessel aus Flußstahl nach Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel typenmäßig zugelassen. Diese Zulassung ist den Arbeitsministern der Länder mit Schreiben vom 2. April 1957 mitgeteilt worden.

Der Antragsteller ist der Meinung, daß die genannten Vorschriften als Bundesrecht fortgelten, daß aber die in ihnen dem Reichswirtschaftsminister eingeräumten Ermächtigungen zur Vornahme von Verwaltungsakten nach Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG nicht auf den Bundesminister für Arbeit, sondern auf die Arbeitsminister der Länder übergegangen seien. Nach der Regel der Art. 30 und 83 GG seien Bundesgesetze von den Ländern als eigene Angelegenheit auszuführen; die hier geregelte Materie gehöre nicht zu den Gegenständen der bundeseigenen Verwaltung

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nach Art. 86 ff. GG. Der Bund habe dadurch, daß der Bundesminister für Arbeit gegenüber zwei in Nordrhein-Westfalen ansässigen Herstellern allgemeine Zulassungen ausgesprochen habe, Rechte des Landes Nordrhein-Westfalen aus Art. 30 und 83 GG verletzt. Außerdem habe er durch seine Ankündigung, er werde weiterhin über Anträge auf den Gebieten entscheiden, auf die sich die genannten Vorschriften beziehen, die Rechte des Landes gefährdet.

Die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen hat daher mit Schriftsatz vom 8. Mai 1957 -- beim Bundesverfassungsgericht eingegangen am 13. Mai 1957, geändert durch Schriftsatz vom 20. Januar 1960 -- den Antrag gestellt, das Bundesverfassungsgericht möge feststellen:

A. Es verstößt gegen Art. 30, 83 des Grundgesetzes, wenn der Bundesminister für Arbeit Entscheidungen auf Grund nachstehender Vorschriften trifft:

a) § 20 Abs. 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln vom 17. Dezember 1908 (RGBl. 1909 S. 3) i. d. F. vom 17. Dezember 1942 (RWMBl. S. 709);

b) Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel vom 27. August 1936 (RGBl. I S. 706, 709) i. d. F. vom 15. Dezember 1937 (MBlfW S. 217, 220), vom 24. Dezember 1937 (MBlfW S.298), vom 29. Juni 1939 (MBlfW S. 398), vom 11. Mai 1940 (RWMBl. S. 202) und vom 24. September 1941 (RWMBl. S. 318);

c) § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Herstellung und die Anwendung von Kesselsteingegenmitteln, Kesselsteinlösemitteln und Kesselinnenanstrichmitteln vom 17. Dezember 1942 (RGBl. I S. 727) i. d. F. vom 19. April 1944 (RGBl. I S. 114).

B. Durch den Erlaß folgender Entscheidungen hat der Bundesminister für Arbeit gegen Art. 30, 83 des Grundgesetzes verstoßen:

a) Entscheidung vom 15. Februar 1957 -- III c/8553/57 -- (Typenzulassung auf Grund der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln für die Firma Debro-Werk in Düsseldorf-Oberkassel) -- den Arbeitsministern der Länder bekanntgemacht mit Schreiben vom 15. Februar 1957 -- III c/8553/57 -;

BVerfGE 11, 6 (12):

b) Entscheidung vom 7. September 1956 -- III c/8526/56 -- (Typenzulassung auf Grund der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel für die Firma Bergfeld & Heider in Burscheid) -- den Arbeitsministern der Länder bekanntgemacht mit Schreiben vom 2. April 1957 -- III c/8711/57-(veröffentlicht im Bundesarbeitsblatt Teil "Arbeitsschutz" 1957 Heft 3 S. 41).

Die Bundesregierung hat beantragt, den Antrag als unbegründet zurückzuweisen.

Sie ist der Auffassung, daß der Grundsatz der Art. 30 und 83 GG im vorliegenden Fall eine Ausnahme erleide, da hier das Grundgesetz stillschweigend etwas anderes zulasse. In allen hier in Frage kommenden Fällen fehle es für eine Behörde des Herstellungslandes an dem für die örtliche Zuständigkeit erforderlichen Anknüpfungspunkt. Die in § 20 Abs. 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen vorgesehenen allgemeinen Ausnahmen würden zwar in der Praxis auf Antrag des Herstellers ausgesprochen. Inhalt der Ausnahmezulassung sei jedoch nicht die Anerkennung einer ordnungsgemäßen Herstellung des Kessels. Der Produktionsvorgang im Betrieb des Herstellers sei keinen Beschränkungen unterworfen. Erlaubnisbedürftig sei vielmehr nach § 1 der Verordnung über die Erlaubnis zur Errichtung und zum Betrieb von Dampfkesselanlagen vom 20. Dezember 1954 (BGBl. I S.440) lediglich die Errichtung und der Betrieb von Dampfkesselanlagen. Rechtliche Auswirkungen habe die Zulassung nur für den, der die Anlage in Betrieb nimmt. Auch die typenmäßige Zulassung von Niederdruckdampfkesseln gemäß Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel sei rechtlich bedeutsam nur für den Betreiber. Die Zulassung von Kesselsteingegenmitteln und -lösemitteln und von Kesselinnenanstrichmitteln betreffe nicht die Herstellung, sondern die Verwendung dieser Mittel. Deshalb bleibe, wenn man die einschlägigen Vorschriften überhaupt durchführen wolle, rechtlich nur der Weg, daß die notwendigen -- überregionalen -- Verwaltungsakte durch den Bund erlassen werden. Die Ermächtigungen in den im Antrag genannten Rechtsvorschriften seien daher auf den Bundes

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minister für Arbeit als die nach Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG nunmehr sachlich zuständige Stelle übergegangen.

Auf seiten des Antragstellers sind der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg, die Bayerische Staatsregierung und die Niedersächsische Landesregierung dem Verfahren beigetreten. Sämtliche Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

B. -- I.

Der Antrag ist zulässig.

Zwischen der Regierung des Landes Nordrhein-Westfalen und der Bundesregierung besteht eine Meinungsverschiedenheit über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder, die sich aus dem Grundgesetz ergeben. Über solche Meinungsverschiedenheiten entscheidet das Bundesverfassungsgericht (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, § 13 Nr. 7 BVerfGG).

Nach Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG geht eine Ermächtigung zur Vornahme von Verwaltungsakten, die in Rechtsvorschriften enthalten ist, die als Bundesrecht fortgelten, auf die nunmehr nach dem Grundgesetz sachlich zuständigen Stellen über. Art. 129 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmt, daß in Zweifelsfällen die Bundesregierung im Einvernehmen mit dem Bundesrat entscheidet. Diese Bestimmung schließt jedoch eine Anrufung des Bundesverfassungsgerichts nicht aus. Das muß jedenfalls dann gelten, wenn, wie hier, eine Entscheidung der Bundesregierung überhaupt nicht ergangen ist. Da sowohl das Land Nordrhein- Westfalen wie der Bund die in den hier zur Erörterung stehenden Vorschriften dem Reichswirtschaftsminister übertragenen Befugnisse für sich in Anspruch nehmen, besteht hier eine Meinungsverschiedenheit über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG).

Das Verhältnis von Bund und Ländern kann im Bundesstaat rechtlich nicht im Ungewissen bleiben. Für diesen Bereich hat das Grundgesetz in Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 und 4 die Verfassungsgerichtsbarkeit so ausgestaltet, daß für alle ihrer Natur nach einer

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Rechtsentscheidung zugänglichen Meinungsverschiedenheiten zwischen Bund und Ländern der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht eröffnet ist. Diese Lückenlosigkeit des verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes wird unterstrichen durch die Bestimmung in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG, die eine Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts auch für alle "anderen" -- d. h. nicht unter Nr. 3 fallenden -- öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten zwischen Bund und Ländern begründet, soweit nicht ein anderer Rechtsweg gegeben ist (BVerfGE 3, 267 [279]; 4, 250 [267]; vgl. auch BVerfGE 4,375 [377]). Dieser Regelung würde es widersprechen, wenn die Bundesregierung nach ihrem Ermessen durch Unterlassen einer Entscheidung nach Art. 129 Abs. l Satz 2 GG ein Land daran hindern könnte, Zweifel über die sachlich nunmehr zuständige Stelle durch eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts klären zu lassen. Es besteht auch nicht die Gefahr eines Widerspruchs zwischen einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts und einer nachfolgenden Entscheidung der Bundesregierung: Nachdem das Bundesverfassungsgericht entschieden hat, fehlen die Voraussetzungen für eine Entscheidung der Bundesregierung, da dann kein Zweifelsfall mehr vorliegt.

II.

Der Antrag ist auch begründet.

Die Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln in der Fassung der Anordnung vom 17. Dezember 1942 (RWMBl. S. 709), Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel vom 27. August 1936 (RGBl. I S. 706) sowie die Verordnung über die Herstellung und Anwendung von Kesselsteingegenmitteln vom 17. Dezember 1942 (RGBl. I S. 727) dienen dem Schutz der Allgemeinheit und der Arbeitnehmer, gehören also zur Materie des Wirtschaftsrechts und des Arbeitsschutzes. Sie sind nach Art. 125 Nr. 1 GG i.V.m. Art. 74 Nr. 11 und 12 GG Bundesrecht geworden. Nach § 3 der Verordnung über die Erlaubnis zur Errichtung und zum Betrieb von Dampfkesselanlagen vom 20. Dezember 1954 (BGBl. I S. 440)

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sind diese Bestimmungen auch nach der Neufassung des § 24 GewO durch das Gesetz zur Änderung der Titel I bis IV, VII bis X der Gewerbeordnung vom 29. September 1953 (BGBl. I S. 1459) in Kraft geblieben.

Die Befugnis, Genehmigungen auf Grund der genannten Vorschriften zu treffen, ist nach Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. Art. 30 und 83 GG auf die Länder übergegangen.

1. Nach Art. 30 GG ist die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt. Art. 83 GG bestimmt, daß die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zuläßt. Unter Ausführung von Bundesgesetzen ist die verwaltungsmäßige Ausführung zu verstehen. In diesem Bereich spricht eine Vermutung für die Landeszuständigkeit.

2. Die Maßnahmen, zu denen die im Antrag aufgeführten Rechtsvorschriften ermächtigen, sind Verwaltungsakte, nicht Rechtsverordnungen.

a) § 20 Abs. 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln gibt der für die Genehmigung der Dampfkesselanlage zuständigen Behörde das Recht, Ausnahmen für einzelne Kesselanlagen zuzulassen. Der Reichswirtschaftsminister konnte entsprechende "allgemeine Ausnahmen" zulassen. Die "allgemeinen Ausnahmen" stehen also im Gegensatz zu den Ausnahmen, die "für einzelne Kesselanlagen" zugelassen werden. Der Bundesminister für Arbeit macht von der dem Reichswirtschaftsminister übertragenen Befugnis, allgemeine Ausnahmen zuzulassen, in der Weise Gebrauch, daß er auf Antrag eines Herstellers für von diesem hergestellte, typenmäßig gekennzeichnete Kessel und Kesseleinrichtungen Ausnahmen von den Vorschriften der §§ 2 bis 19 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen zuläßt. Der Sinn dieser Zulassung von "allgemeinen Ausnahmen" für bestimmte typenmäßig gekennzeichnete Kessel und Kesseleinrichtungen eines bestimmten Herstellers ist, daß sie die für die Inbetriebsetzung der einzelnen Anlage vom

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Betreiber bei der zuständigen Behörde einzuholende Einzelgenehmigung überflüssig macht. Die Zulassung einer Ausnahme für typenmäßig gekennzeichnete Kessel und Kesseleinrichtungen ersetzt also eine unbestimmte Zahl von Einzelgenehmigungen.

Die allgemeine Ausnahme in Form der Typenzulassung nach § 20 Abs. 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen ist also von unmittelbarer rechtlicher Bedeutung nur für den jeweiligen Betreiber einer solchen Anlage, dessen Person im Augenblick der Genehmigung der allgemeinen Ausnahme noch gar nicht feststeht. Obwohl in der Praxis der Antrag auf Genehmigung der allgemeinen Ausnahme vom Hersteller gestellt wird und der daraufhin ergehende Bescheid an ihn gerichtet ist, braucht der Hersteller diese Genehmigung nicht; er kann Kessel und Kesseleinrichtungen ohne sie herstellen, er hat nur möglicherweise Schwierigkeiten bei ihrem Absatz. Diese Umstände könnten dafür sprechen, die Typenzulassung nach § 20 Abs. 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen als Rechtsverordnung zu qualifizieren. Aber eine solche Einordnung der Typenzulassung würde ihr Wesen und ihren Zweck verkennen.

Der Fall liegt ähnlich wie bei der Zulassung von Kraftfahrzeugen zum Straßenverkehr. Nach § 18 Abs. 1 der Straßenverkehrszulassungsordnung (StVZO) vom 13. November 1937 (RGBl. I S.1215) i. d. F. der Bekanntmachung vom 29. März 1956 (BGBl. I S. 271, ber. S. 510) dürfen Kraftfahrzeuge auf öffentlichen Straßen nur in Betrieb gesetzt werden, wenn sie durch Erteilung einer Betriebserlaubnis und durch Zuteilung eines amtlichen Kennzeichens von der Verwaltungsbehörde zum Verkehr zugelassen sind. Nach § 20 Abs. 1 StVZO kann für reihenweise gefertigte Fahrzeuge die Betriebserlaubnis dem Hersteller nach einer auf seine Kosten vorgenommenen Prüfung allgemein (durch Typschein) durch das Kraftfahrt-Bundesamt erteilt werden. Nur dann, wenn ein Fahrzeug nicht zu einem genehmigten Fahrzeugtyp gehört, hat der Hersteller nach § 21 StVZO die Betriebserlaubnis bei der Verwaltungsbehörde zu beantragen. Sowohl bei der Typenzulassung des § 20 Abs. 1 StVZO wie bei der Typenzulas

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sung auf Grund des § 20 Abs. 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen handelt es sich um eine allgemeine Erlaubnis, die eine Parallele zur sogenannten Allgemeinverfügung bildet. Der Hoheitsakt enthält keinen an die Allgemeinheit gerichteten Rechtssatz, sondern eine Erlaubnis, die sich auf ein bestimmtes Objekt bezieht und zu Händen des Herstellers an eine im Augenblick nicht feststellbare Zahl von Personen erteilt wird, die aber als künftige Betreiber des Kessels einen umgrenzten Personenkreis bilden. Die allgemeine Ausnahme in Form der Typenzulassung nach § 20 Abs. 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen ist also Verwaltungsakt, nicht Rechtsverordnung.

b) Dasselbe muß für die nach Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel vom 27. August 1936 gelten.

c) Die Genehmigung nach der Verordnung vom 17. Dezember 1942 ist schon deswegen Verwaltungsakt, nicht Normsetzung, weil sie sich auf die Herstellung oder die Einfuhr eines bestimmten Kesselsteingegenmittels oder -lösemittels oder Kesselinnenanstrichmittels bezieht.

3. Nach Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. Art. 30 und 83 GG steht also die Befugnis zur Erteilung von allgemeinen Genehmigungen auf Grund der genannten Vorschriften den Ländern und nicht dem Bund zu, es sei denn, daß das Grundgesetz im vorliegenden Fall etwas anderes bestimmen oder zulassen würde.

Da kein Fall der Art. 86 ff. GG vorliegt, könnte es sich also nur darum handeln, ob das Grundgesetz "stillschweigend" etwas anderes zuläßt. Daß das Grundgesetz den Bund stillschweigend ermächtigt, Verwaltungsakte auf Gebieten zu erlassen, die nicht zur bundeseigenen Verwaltung nach Art. 86 ff. gehören, kann nur im Ausnahmefall angenommen werden. Es sind Gesetze denkbar, deren Zweck durch das Verwaltungshandeln eines Landes überhaupt nicht erreicht werden kann. Grundsätzlich ist davon auszugehen, daß das Grundgesetz bei der in Art. 30 und 83 ff. getroffenen Regelung eine reibungslose und vollständige "Ausführung" der Bundesgesetze unterstellt. Nur dann, wenn diese vollständige Ausführung durch Landesverwaltung nicht erreicht

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werden kann, könnte man annehmen, daß das Grundgesetz stillschweigend eine andere Regelung zuläßt, nämlich die, daß die Ausführung dem Bund übertragen ist. Der Umstand, daß im Einzelfall eine Ausführung durch den Bund zweckmäßiger wäre, kann nicht als Argument dafür dienen, daß das Grundgesetz stillschweigend etwas anderes zuläßt.

Die Übertragung der verwaltungsmäßigen Ausführung von Bundesgesetzen -- hier der §§ 24 ff. der Gewerbeordnung und der dazu ergangenen Rechtsverordnungen -- auf die Länder führt nur dann zu sinnvollen Ergebnissen, wenn trotz getrennten Ländervollzugs eine im wesentlichen einheitliche Verwaltungspraxis gewährleistet ist. Denn das Grundgesetz gibt dem Bund die Befugnis zur -- ausschließlichen und konkurrierenden -- Gesetzgebung auf den Gebieten, auf denen eine einheitliche Regelung von besonderer Bedeutung ist. Die einheitliche Geltung von Rechtsvorschriften im Bundesgebiet darf nicht dadurch illusorisch gemacht werden, daß ihre Ausführung von Land zu Land erhebliche Verschiedenheiten aufweist. Im Bereich des hier allein in Frage kommenden Art. 84 GG soll vor allem der Erlaß von allgemeinen Verwaltungsvorschriften eine einheitliche Ausführung gewährleisten (Art. 84 Abs. 2 GG). Ob die Bundesregierung allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen will, steht grundsätzlich in ihrem freien Ermessen. Sie kann aber nicht die Befugnis zum Vollzug von Bundesgesetzen, die sich nicht auf Gegenstände der bundeseigenen Verwaltung beziehen, für sich in Anspruch nehmen mit der Behauptung, daß ein Vollzug durch die Länder zu keiner einheitlichen Verwaltungspraxis führe, ohne daß sie zumindest zuvor versucht hat, eine solche einheitliche Verwaltungspraxis durch den Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften herbeizuführen.

Es kommt also darauf an, ob in den hier erörterten Fällen eine ordnungsmäßige "Ausführung" von Bundesgesetzen, insbesondere eine einheitliche Verwaltungspraxis im Rahmen des Art. 84 GG durch die Länder möglich ist, oder ob dies nur dann gewährleistet ist, wenn ein Bundesminister unmittelbar die erforderlichen Verwaltungsakte erläßt.

BVerfGE 11, 6 (19):

a) Der Antragsgegner behauptet, es fehle in diesen Fällen jeder örtliche Anknüpfungspunkt für die Begründung der Befugnis eines bestimmten Landes zur Erteilung der Genehmigungen. Bei den Dampfkesseln sei der Betrieb genehmigungspflichtig; eine Typenzulassung durch das Land, in dem der Herstellungsbetrieb gelegen ist, habe keine rechtliche Wirkung für den Betreiber in einem anderen Land. Bei Kesselsteingegenmitteln etc. sei die Verwendung genehmigungspflichtig. Diese Pflicht zur Genehmigung der Verwendung könne nicht wirksam dadurch ersetzt werden, daß die oberste Landesbehörde einem im Land befindlichen Hersteller oder Einführer diese Genehmigung erteile.

Ob dies richtig ist, hängt von der Beantwortung der Frage ab, wie weit sich der Geltungsbereich von Verwaltungsakten eines Landes erstreckt.

Ein Land ist in seiner Verwaltungshoheit grundsätzlich auf sein eigenes Gebiet beschränkt. Es liegt aber im Wesen des landeseigenen Vollzugs von Bundesgesetzen, daß der zum Vollzug eines Bundesgesetzes ergangene Verwaltungsakt eines Landes grundsätzlich im ganzen Bundesgebiet Geltung hat.

b) Die allgemeinen Ausnahmen, die der Reichswirtschaftsminister nach § 20 Abs. 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen für Dampfkessel erlassen konnte, betreffen die Genehmigung von Ausnahmen für bestimmte, typenmäßig gekennzeichnete Kesselfabrikate und Kesselausrüstungen. Diese Genehmigung wird dem Hersteller gegenüber ausgesprochen, und ihr Sinn ist, wie oben ausgeführt, der, jeden Betreiber einer solchen typenmäßig zugelassenen Anlage der Pflicht zu entheben, um eine Einzelbefreiung speziell für seine Kesselanlage nachzusuchen. Wenn also statt des Reichswirtschaftsministers nach Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG heute der für den Herstellungsbetrieb zuständige Landesminister die allgemeine Ausnahmegenehmigung erteilen würde, so könnte nach dem oben dargelegten Grundsatz jeder Unternehmer in jedem anderen Land der Bundesrepublik eine solche Anlage betreiben, ohne daß er nochmals eine Genehmigung bei der für ihn zustäsndigen Behörde einholen müßte. Es ist

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also nicht notwendig, die "Ausführung" der genannten Vorschriften dem Bundesminister für Arbeit zu übertragen, um den Gesetzeszweck zu erreichen, da ein entsprechendes Tätigwerden des zuständigen Landesministers genau dieselbe Wirkung hat. Im übrigen hat für einzelne Kesselanlagen schon immer eine gewisse Freizügigkeit gegolten: Dampfkessel, die in einem Land am Verfertigungsort von einem hiermit beauftragten Beamten oder staatlich ermächtigten Sachverständigen nach § 12 Abs. 2 und 3 und § 14 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen geprüft und der Vorschrift des § 12 entsprechend an den Nieten des Fabrikschildes abgestempelt worden sind, unterliegen, wenn sie im ganzen nach ihrem Aufstellungs- und Betriebsort transportiert werden, keiner weiteren Bauprüfung und Wasserdruckprobe, auch wenn der Betriebsort in einem anderen Land liegt. Die Bescheinigungen der in den einzelnen Ländern nach § 2 Abs. 1 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen ermächtigten Sachverständigen werden von allen Ländern anerkannt (Landmann/Rohmer/Eyermann/Fröhler, Kommentar zur Gewerbeordnung, 11. Aufl. 1. Band Anm. 7 b zu § 24 auf S. 307).

Dasselbe gilt für die typenmäßige Zulassung von Niederdruckdampfkesseln nach Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel.

Nach § 1 der Verordnung über die Herstellung und Anwendung von Kesselsteingegenmitteln etc. vom 17. Dezember 1942 bedarf schon die Herstellung und die Einfuhr -- nicht erst die Verwendung -- der Genehmigung. Auch hier erzeugt die dem Hersteller oder Einführer von einem Landesminister erteilte Genehmigung Wirkungen im ganzen Geltungsbereich der Vorschrift, also im ganzen Bundesgebiet.

c) Eine einheitliche Verwaltungspraxis ist gewährleistet, auch wenn die Entscheidungen auf Grund der genannten Vorschriften durch Landesbehörden getroffen werden. Wie eine Rückfrage des Gerichts bei den Beteiligten ergeben hat, würden die obersten Landesbehörden, ihre Zuständigkeit auf den genannten Gebieten vorausgesetzt, die selben überregional und unparteiisch zusam

BVerfGE 11, 6 (21):

mengesetzten Sachverständigengremien zur Mitwirkung heranziehen, deren sich jetzt der Bundesminister für Arbeit bei seinen Genehmigungen bedient. Es sind dies der Deutsche Dampfkessel und Druckgefäßausschuß, die Technischen Überwachungsvereine, die Vereinigung der Technischen Überwachungsvereine und die von diesen unterhaltenen Laboratorien.

Der Deutsche Dampfkessel- und Druckgefäßausschuß ist ein technischer Ausschuß im Sinne von § 24 Abs. 4 GewO. Er setzt sich zusammen aus je einem Vertreter der Bundesministerien für Arbeit, für Wirtschaft und für Verkehr, aus sechs Vertretern der Ministerien der Länder, je einem Vertreter der Bundesbahn, der Technischen Überwachungsvereine, der Berufsgenossenschaften, des Vereins Deutscher Ingenieure, ferner aus fünfzehn Vertretern der Verbände des Dampfkesselwesens und aus zwei Vertretern der Wissenschaft.

Die Technischen Überwachungsvereine sind eingetragene Vereine. Sie sind die Sachverständigen des § 24 c Abs. 1 GewO, die in technischen Überwachungsorganisationen zusammenzufassen sind.

Da Genehmigungen durch Landesbehörden im vorliegenden Fall Rechtswirkungen für den gesamten Bereich des Bundesgebietes erzeugen würden, und da weiterhin eine einheitliche Verwaltungspraxis der Länder durch die Einschaltung überregionaler Sachverständigengremien hinreichend gesichert werden kann, darf nicht angenommen werden, daß das Grundgesetz hier etwas anderes zuläßt als die Ausführung dieser bundesrechtlichen Vorschriften durch die Länder als eigene Angelegenheit.

Die in den Vorschriften enthaltenen Ermächtigungen zur Vornahme von Verwaltungsakten sind daher auf die Länder übergegangen und können nicht vom Bund in Anspruch genommen werden.

d) Dieses Ergebnis wird durch die geschichtliche Entwicklung bestätigt. Nach § 20 Abs. 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen in der Fassung von 1908 waren die Zentralbehörden der einzelnen Bundesstaaten befugt, in einzelnen Fällen und für einzelne Kesselarten von der Beachtung der Bestimmungen der

BVerfGE 11, 6 (22):

§§ 2-19 und des § 21 zu entbinden. § 20 Abs. 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen war in dieser Fassung bis 1934 in Geltung, und die obersten Landesbehörden haben auch tatsächlich bis zu diesem Zeitpunkt von dieser Ermächtigung durch Typenzulassungen Gebrauch gemacht. Erst die Verordnung über die Anlegung von Dampfkesseln vom 23. Februar 1934 (RGBl. I S. 126) änderte den § 20 Abs. 2 und gab ihm folgende Fassung:

"Die obersten Landesbehörden oder die von ihnen ermächtigten Behörden sind befugt, Ausnahmen von den Bestimmungen der §§ 2- 19 und des § 21 in einzelnen Fällen und für einzelne Kesselarten zu gewähren.

Die gleiche Befugnis steht dem Reichsarbeitsminister zu, wenn es sich um Ausnahmen handelt, die allgemein für die in Frage kommenden Kesselarten gelten sollen.

Die Ausführungsbestimmungen hierzu erläßt der Reichsarbeitsminister nach Benehmen mit den Landesregierungen."

Die Befugnis eines Reichsministers, nämlich des Reichsarbeitsministers, ist also erst von der Gesetzgebung des Dritten Reiches geschaffen worden. Immerhin ist bemerkenswert, daß auch noch in der Verordnung vom Jahre 1934 die gleichzeitige Befugnis der obersten Landesbehörden zur Typenzulassung beibehalten worden ist; sie ist erst in den späteren Fassungen des § 20 Abs. 2 gestrichen worden. Wenn aber die obersten Landesbehörden unter der Herrschaft der wesentlich weniger föderalistisch ausgeprägten Weimarer Verfassung die Befugnis zur Erteilung von Ausnahmegenehmigungen im Weg der Typenzulassung hatten, so ist nicht einzusehen, warum diese Befugnis heute auf den Bundesminister für Arbeit übergegangen sein soll, nur deswegen, weil die Gesetzgebung des Dritten Reiches diese Befugnis dem Reichsarbeitsminister und schließlich dem Reichswirtschaftsminister übertragen hatte.

Die Vorschriften über Niederdruckdampfkessel sind mit der Verordnung vom 27. August 1936 erstmalig erlassen worden. Auch die Bestimmungen über Kesselsteingegenmittel aus dem Jahre 1942 haben keine Vorgänger in der Weimarer Zeit gehabt.

BVerfG, 10.06.1953 - 1 BvF 1/53

Redaktion — Sun, 18 Mar 2012 13:52:56 +0000

Daten

Fall:

Gerichtsbezirke

Fundstellen:

BVerfGE 2, 307; DVBl 1953, 644; DÖV 1955, 61; JZ 1953, 567; NJW 1953, 1177

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

10.06.1953

Aktenzeichen:

1 BvF 1/53

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Die Verfassungsorgane, denen nach § 77 BVerfGG Gelegenheit zur Äußerung gegeben werden muß, werden auch dann nicht zu Beteiligten im Sinne des § 25 Abs. 1 BVerfGG, wenn sie zu dem Antrag Stellung genommen haben.
2. Für die Zulässigkeit eines auf die Prüfung einer Rechtsverordnung gerichteten Normenkontrollverfahrens nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG genügt es, daß die Vorschrift sich ihrer äußeren Form nach als Rechtsverordnung darstellt.
3. In einem auf die Prüfung einer Rechtsverordnung gerichteten Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG muß das Bundesverfassungsgericht als Vorfrage entscheiden, ob der Inhalt der Verordnung von der in Anspruch genommenen Ermächtigung gedeckt wird.
4. Für die Änderung von Gerichtsbezirken besteht ein Vorbehalt des Gesetzes.
5. Der Fortbestand der Ermächtigung in einer Rechtsvorschrift aus der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages (7. September 1949) hängt nicht davon ab, daß die Ermächtigung sich im Rahmen des Art. 80 Abs. 1 Satz 22 GG hält. Ob eine frühere Ermächtigung erloschen ist, beurteilt sich ausschließlich nach Art. 129 Abs. 3 GG.
6. Unter "Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" im Sinne des Art. 129 Abs. 3 GG sind gesetzvertretende Rechtsverordnungen zu verstehen.
7. Die in § 1 Abs. 2 der Verordnung zur einheitlichen Regelung der Gerichtsverfassung vom 20. März 1935 (RGBl. I Satz 403) enthaltene Ermächtigung ist am Tage des Zusammentritts des Bundestages (7. September 1949) außer Kraft getreten.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 2, 307

Paginierung:

BVerfGE 2, 307 (307):

2. Für die Zulässigkeit eines auf die Prüfung einer Rechtsverordnung gerichteten Normenkontrollverfahrens nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG genügt es, daß die Vorschrift sich ihrer äußeren Form nach als Rechtsverordnung darstellt.

3. In einem auf die Prüfung einer Rechtsverordnung gerichteten Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG muß das Bundesverfassungsgericht als Vorfrage entscheiden, ob der Inhalt der Verordnung von der in Anspruch genommenen Ermächtigung gedeckt wird.

4. Für die Änderung von Gerichtsbezirken besteht ein Vorbehalt des Gesetzes.

5. Der Fortbestand der Ermächtigung in einer Rechtsvorschrift aus der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages (7. September 1949) hängt nicht davon ab, daß die Ermächtigung sich im Rahmen des Art. 80 Abs. 1 Satz 22 GG hält. Ob eine frühere Ermächtigung erloschen ist, beurteilt sich ausschließlich nach Art. 129 Abs. 3 GG.

6. Unter "Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" im Sinne des Art. 129 Abs. 3 GG sind gesetzvertretende Rechtsverordnungen zu verstehen.

7. Die in § 1 Abs. 2 der Verordnung zur einheitlichen Regelung der Gerichtsverfassung vom 20. März 1935 (RGBl. I Satz 403) enthaltene Ermächtigung ist am Tage des Zusammentritts des Bundestages (7. September 1949) außer Kraft getreten.

Beschluß

des Ersten Senats vom 10. Juni 1953

-- 1 BvF 1/53 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung der Verordnung des Niedersächsischen Landesministeriums über die Ände

BVerfGE 2, 307 (308):

rung der Landgerichtsbezirke Bückeburg und Hannover vom 8. Juli 1952 (GVBl. S. 67) auf Antrag der Niedersächsischen Landesregierung.

Entscheidungsformel:

Die Verordnung des Niedersächsischen Landesministeriums über die Änderung der Landgerichtsbezirke Bückeburg und Hannover vom 8. Juli 1952 (GVBl. S. 67) ist nichtig.

Gründe:

A. - I.

Das Niedersächsische Landesministerium hat am 8. Juli 1952 auf Grund des § 1 Abs. 2 der Verordnung zur einheitlichen Regelung der Gerichtsverfassung vom 20. März 1935 (RGBl. I S. 403) eine Verordnung über die Änderung der Landgerichtsbezirke Bückeburg und Hannover erlassen (GVBl. S. 67). Dadurch wurden die Amtsgerichtsbezirke Hessisch-Oldendorf und Rinteln von dem Landgerichtsbezirk Hannover abgetrennt und dem Landgerichtsbezirk Bückeburg zugelegt (§ 1). Nach § 2 trat für die bei diesen Amtsgerichten zugelassenen Rechtsanwälte, soweit sie bisher zugleich bei dem Landgericht Hannover zugelassen waren, an die Stelle dieser Zulassung die Zulassung bei dem Landgericht Bückeburg.

Die Fraktion der Freien Demokratischen Partei im Niedersächsischen Landtag richtete am 7. Oktober 1952 eine Große Anfrage an die Landesregierung (Nieders. Landtag, Zweite Wahlperiode, Drucks. Nr. 711), wie es sich rechtfertige, daß die Änderung der Landgerichtsbezirke Bückeburg und Hannover durch Verwaltungsanordnung vorgenommen worden sei. Der Landtag behandelte die Große Anfrage auf seiner 38. Sitzung am 27. November 1952 und überwies die aufgeworfene Rechtsfrage dem Rechts- und Verfassungsausschuß zur Prüfung und zum Bericht (Nieders. Landtag, Zweite Wahlperiode, StenBer. S. 2376 ff.).

BVerfGE 2, 307 (309):

Die 13. Zivilkammer des Landgerichts Hannover hält in den Gründen eines Versäumnisurteils vom 11. November 1952 - 13 O 186/52 - die Verordnung vom 8. Juli 1952 für unwirksam mit der Begründung, daß die Ermächtigung, auf die sich die Verordnung stütze, gegenstandslos und gemäß Art. 129 Abs. 3 GG erloschen sei; außerdem verstoße die Verordnung gegen die Vorläufige Niedersächsische Verfassung.

II.

1. Die Niedersächsische Landesregierung beantragt:

die Vereinbarkeit der Verordnung vom 8. Juli 1952 mit dem Grundgesetz und dem sonstigen Bundesrecht festzustellen.

Sie beantragt gleichzeitig,

im Wege der einstweiligen Anordnung zu bestimmen, daß die Verordnung bis zum Erlaß des Urteils als mit dem Grundgesetz und dem sonstigen Bundesrecht vereinbar zu behandeln sei.

Die Landesregierung ist der Ansicht, daß es sich bei Vorschriften, durch die Gerichtsbezirke geändert werden, nicht um Bestimmungen mit Rechtssatzcharakter handle; die Änderung von Gerichtsbezirken sei vielmehr eine Organisationsangelegenheit, für die es keinen Gesetzesvorbehalt gebe; selbst wenn aber der Verordnung Rechtssatzcharakter kraft Herkommens beigemessen werden müsse, so beruhe sie jedenfalls auf einer noch fortgeltenden reichsrechtlichen Ermächtigung, die weder durch die Veränderung der politischen Verhältnisse noch auf Grund von Bestimmungen des Grundgesetzes oder sonstigen Bundesrechts erloschen sei; diese Ermächtigung decke nicht nur die Änderung der Gerichtsbezirke, sondern kraft Sachzusammenhangs auch die Regelung über die Simultanzulassung der betroffenen Rechtsanwälte.

Die Landesregierung ist im übrigen der Ansicht, daß die Vereinbarkeit der Verordnung mit der vorläufigen Niedersächsischen Verfassung in diesem Verfahren nicht geprüft werden könne;

BVerfGE 2, 307 (310):

vorsorglich trägt sie vor, daß die Verordnung mit dieser Verfassung vereinbar sei.

Seitdem das Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht anhängig ist, haben einige Zivilkammern der Landgerichte Bückeburg und Hannover mehrere Rechtsstreitigkeiten aus den Bezirken der Amtsgerichte Hessisch-Oldendorf und Rinteln bis zum Erlaß der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit der Verordnung vom 8. Juli 1952 ausgesetzt.

2. Das Bundesverfassungsgericht hat gemäß § 77 BVerfGG dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung, dem Niedersächsischen Landtag und - im Hinblick auf die Bedeutung der zur Entscheidung gestellten Rechtsfrage - allen Landesregierungen sowie der Rechtsanwaltskammer für den Oberlandesgerichtsbezirk Celle Gelegenheit zur Äußerung gegeben.

Es haben sich geäußert:

der Bundesminister der Justiz für die Bundesregierung, die Hessische Landesregierung, der Niedersächsische Landtag und die Rechtsanwaltskammer für den Oberlandesgerichtsbezirk Celle.

Der Bundesminister der Justiz hält die Verordnung der Niedersächsischen Landesregierung für vereinbar mit dem Grundgesetz und mit sonstigem Bundesrecht: die Bestimmung von Gerichtsgrenzen müsse als Rechtssatz kraft Herkommens angesehen werden; zum Erlaß eines solchen Rechtssatzes sei die Niedersächsische Landesregierung auf Grund der Ermächtigung des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 befugt gewesen; diese Ermächtigung sei keine auf den Übergang der Justizhoheit auf das Reich beschränkte Vorschrift, sondern stelle eine das Gerichtsverfassungsrecht ergänzende Dauerregelung dar, die durch den Wegfall der Justizhoheit des Reichs nicht berührt worden und auch nicht nach Art. 129 Abs. 3 GG erloschen sei.

Die Hessische Landesregierung sieht die Verordnung gleichfalls als gültig an, weil die Änderung der Bezirke von Gerichten eine Maßnahme der Behördenorganisation sei und daher nicht dem Gesetzgeber, sondern dem Träger der Organisationsgewalt im Staate zukomme.

BVerfGE 2, 307 (311):

Der Niedersächsische Landtag hingegen hält die Änderung von Gerichtsbezirken für eine Maßnahme, die dem Gesetzgeber vorbehalten sei; die Niedersächsische Landesregierung sei zum Erlaß der Verordnung nicht befugt gewesen, weil die Ermächtigungsvorschrift des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 gemäß Art. 129 Abs. 3 GG erloschen sei; im übrigen verstoße die Verordnung vom 8. Juli 1952 auch gegen die Vorläufige Niedersächsische Verfassung.

Die Rechtsanwaltskammer für den Oberlandesgerichtsbezirk Celle erachtet die Ermächtigung aus § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 in erster Linie ihres Übergangscharakters wegen, im übrigen aber auch nach Art. 129 Abs. 3 GG für erloschen; darüber hinaus verstoße § 2 der Verordnung vom 8. Juli 1952 gegen die Rechtsanwaltsordnung für die britische Zone, die gemäß Art. 125 Ziff. 1 GG Bundesrecht geworden sei.

3. Die Niedersächsische Landesregierung hat ausdrücklich auf mündliche Verhandlung verzichtet.

B. - I.

Die Entscheidung ergeht auf Grund des § 25 Abs. 1 BVerfGG ohne mündliche Verhandlung.

Nach dieser Vorschrift kann das Bundesverfassungsgericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden, wenn alle Beteiligten ausdrücklich auf sie verzichten. Wer als Beteiligter im Sinne dieser Bestimmung anzusehen ist, richtet sich nach der jeweiligen Verfahrensart. Es kann zweifelhaft sein, ob es in einem Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG überhaupt Beteiligte geben kann, weil dieses Verfahren ein seinem Wesen nach von subjektiven Berechtigungen unabhängiges objektives Verfahren zum Schutze der Verfassung ist und lediglich der Prüfung von Rechtsnormen am Maßstab des Grundgesetzes und sonstigen Bundesrechts, nicht aber dem Schutze einer Rechtsstellung des Antragstellers dient (Urteil vom 30. Juli 1952 1 BvF 1/52 -, BVerfGE 1, 396 [407]). An einem solchen Ver

BVerfGE 2, 307 (312):

fahren ist begrifflich notwendig niemand "beteiligt". Die Befugnis eines Antragstellers, auf Grund des Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG ein Verfahren in Gang zu bringen, kann jedoch als ein prozessuales "Recht" aufgefaßt werden, überhaupt eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts herbeizuführen (Urteil vom 30. Juli 1952 - 1 BvF 1/52 -, BVerfGE 1, 396 [407f.]). In diesem Sinne ist die antragstellende Landesregierung am Verfahren "beteiligt". Die Verfassungsorgane, denen nach § 77 BVerfGG Gelegenheit zur Äußerung zu geben ist, werden auch dann nicht zu Beteiligten im Sinne des § 25 Abs. 1 BVerfGG, wenn sie zu dem Antrag Stellung genommen haben (vgl. Geiger, Komm. z. BVerfGG, § 77 Anm. 1).

Da der Antragsteller, die Niedersächsische Landesregierung, ausdrücklich auf mündliche Verhandlung verzichtet hat, kann die Entscheidung ohne mündliche Verhandlung ergehen.

II.

Der Antrag ist zulässig.

1. Es handelt sich bei der zu prüfenden Verordnung um "Recht" im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG i. V. m. § 76 Ziff. 2 BVerfGG.

Unter (Bundes- oder Landes-) Recht im Sinne dieser Vorschriften sind zunächst alle formellen Gesetze zu verstehen, ohne Rücksicht darauf, ob sie Rechtssätze im Sinne des überkommenen Rechtssatzbegriffes enthalten oder nicht (vgl. Urteil vom 30. Juli 1952 - 1 BvF 1/52 -, BVerfGE 1, 396 [410]).

Das gleiche muß für Rechtsverordnungen gelten. Auch hier genügt es für die Zulässigkeit des Normenkontrollverfahrens nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG, daß die Vorschrift sich ihrer äußeren Form nach als Rechtsverordnung darstellt, d. h., daß sie von der erlassenden Stelle als "Verordnung" bezeichnet ist, eine Ermächtigung zu ihrem Erlaß angibt und in den für die Verkündung von Rechtsnormen bestimmten Publikationsblättern bekanntgemacht worden ist.

Die von der Niedersächsischen Landesregierung zur Prüfung

BVerfGE 2, 307 (313):

gestellte Verordnung ist hiernach, ohne daß es auf ihren Inhalt ankommt, als der Normenkontrolle zugängliches "Recht" im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG i. V. m. § 76 Ziff. 2 BVerfGG anzusehen, da sie als "Verordnung" bezeichnet ist, eine ermächtigende Vorschrift angibt und in dem für die Verkündung von niedersächsischen Rechtsnormen bestimmten Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt (Art. 36 Abs. 1 der Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung vom 13. April 1951 - GVBl. S. 103 -) veröffentlicht worden ist.

2. Die weiteren Voraussetzungen für die Zulässigkeit des Antrags sind ebenfalls erfüllt. Die Erörterungen im Niedersächsischen Landtag, das Urteil des Landgerichts Hannover vom 11. November 1952 sowie die Aussetzungsbeschlüsse dieses Gerichts und des Landgerichts Bückeburg ergeben, daß Meinungsverschiedenheiten und Zweifel über die Vereinbarkeit der Verordnung mit dem Grundgesetz bestehen (Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG); auch die Voraussetzungen des § 76 Ziff. 2 BVerfGG liegen vor. Die Antragsberechtigung der Landesregierung bedarf keiner weiteren Begründung.

III.

Der Antrag ist jedoch nicht begründet, da die Verordnung vom 8. Juli 1952 in förmlicher Hinsicht mit dem Grundgesetz nicht vereinbar ist.

1. Die Änderung von Gerichtsbezirken unterliegt dem Vorbehalt des Gesetzes.

a) Dieser Vorbehalt besteht jedenfalls dann, wenn etwas ungeachtet seines Inhalts - in Gesetzesform geregelt worden ist; dies kann dann nur in der gleichen Form oder auf Grund besonderer Ermächtigung durch Verordnung aufgehoben oder geändert werden. Soweit die in § 1 der Verordnung vom 8. Juli 1952 bestimmte Änderung von Gerichtsbezirken in Frage steht, ergibt sich ein Vorbehalt des Gesetzes allerdings nicht aus der Entstehungsgeschichte der Landgerichtsbezirke Bückeburg und Hannover.

BVerfGE 2, 307 (314):

Zusammensetzung und Umfang des Landgerichtsbezirks Hannover waren ursprünglich durch das Preußische Gesetz betr. die Errichtung der Oberlandesgerichte und der Landgerichte vom 4. März 1878 (GS S. 109) geregelt. § 2 dieses Gesetzes bestimmte u. a., daß in Hannover ein Landgericht errichtet werde. Nach § 3 wurden die Bezirke der Landgerichte nach Maßgabe eines dem Gesetz anliegenden Verzeichnisses gebildet, das, an die politische Einteilung anknüpfend, dem Landgericht Hannover die Kreise Hannover (Stadt und Land), Wennigsen, Rinteln, Hameln, das Amt Burgwedel und das Fürstentum Pyrmont zuteilte. Die Gliederung des Landgerichtsbezirks in Amtsgerichtsbezirke erfolgte auf Grund der in § 21 des Preußischen Ausführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz vom 24. April 1878 (GS S. 233) enthaltenen Ermächtigung durch die Verordnung betr. die Errichtung der Amtsgerichte vom 26. Juli 1878 (GS S. 275). Durch diese Verordnung wurden im Landgerichtsbezirk Hannover folgende Amtsgerichte errichtet: Burgwedel, Calenberg, Coppenbrügge, Hameln, Hannover, Lauenstein, Münder, Neustadt a. R., Obernkirchen, Oldendorf, Polle, Pyrmont, Rinteln, Rodenberg, Springe und Wennigsen. Alle diese preußischen Bestimmungen traten gleichzeitig mit dem Gerichtsverfassungsgesetz in Kraft.

Seitdem sind folgende Veränderungen des Landgerichtsbezirks Hannover eingetreten:

Durch die Verordnung des Preußischen Staatsministeriums über die Aufhebung von Amtsgerichten vom 30. Juli 1932 (GS S. 253) wurden die Amtsgerichte Coppenbrügge, Kalenberg (zuvor Calenberg) und Polle aufgehoben. Die Verordnung erging auf Grund der Verordnung des Reichspräsidenten zur Sicherung der Haushalte von Ländern und Gemeinden vom 24. August 1931 (RGBl. I S. 453). Die Bezirke der drei Amtsgerichte wurden durch die Preußische Verordnung über die Aufteilung der Bezirke der aufgehobenen Amtsgerichte vom 13. September 1932 (GS S. 301) auf benachbarte Amtsgerichtsbezirke aufgeteilt. Dabei wurden unter Ausgliederung aus dem Landgerichtsbezirk Hannover einige zum Bezirk der Amtsgerichte Coppenbrügge und Kalenberg gehörende Gemeinden dem Landgerichtsbezirk Hildesheim zugelegt. Die übrigen Gemeinden aus den Bezirken der aufgehobenen Amtsgerichte wurden auf die Amtsgerichte Hameln, Hannover, Lauenstein, Pyrmont und Springe aufgeteilt, verblieben also im Landgerichtsbezirk Hannover.

Durch das vom Preußischen Staatsministerium beschlossene Gesetz über die Wiedereinrichtung aufgehobener Amtsgerichte und die Schaffung von Zweigstellen der Amtsgerichte vom 29. August 1933 (GS S. 319) wurde das Amtsgericht Coppenbrügge wieder eingerichtet. Es

BVerfGE 2, 307 (315):

wurde während des Krieges geschlossen und ist noch nicht wieder eröffnet, jedoch auch nicht aufgehoben worden, sondern wird z. Zt. vom Amtsgericht Hameln mitverwaltet.

Im Jahre 1943 wurden die Amtsgerichte Obernkirchen und Rodenberg auf Grund einer - unveröffentlichten - Ermächtigung des Reichsministers der Justiz vom 20. Mai 1943 - 3200/7 - I a 995 - durch den - ebenfalls unveröffentlichten - Erlaß des Oberlandesgerichtspräsidenten in Celle vom 7. Juni 1943 - 3200 VI - in ihrem Geschäftsbetrieb eingeschränkt. Das Amtsgericht Obernkirchen wurde in ein Gerichtstage-Gericht des Amtsgerichts Bückeburg, das Amtsgericht Rodenberg in ein Zweigstellen-Gericht des Amtsgerichts Stadthagen umgewandelt. Der Reichsminister der Justiz bestimmte mit AV vom 7. September 1943 (DJ S. 443), daß diese Amtsgerichte auf Grund der getroffenen Maßnahmen für die Dauer der Geschäftsbeschränkung aus dem Bezirk des bisher übergeordneten Landgerichts Hannover ausgeschieden und in den Bezirk des Landgerichts Bückeburg getreten seien. Durch die - nicht veröffentlichten - Erlasse des Reichsministers der Justiz vom 6. Dezember 1943 - 3200/7 - I a 1955 - und 16. Januar 1945 -3200/7 - I a 66 - wurden alle Gerichtstage - und Zweigstellen-Gerichte noch enger in die aufnehmenden Gerichte eingegliedert.

Nach dem Zusammenbruch wurde durch eine mündliche Anordnung der britischen Militärregierung Hannover, über die beim Oberlandesgericht Celle ein Aktenvermerk am 23. November 1945 aufgenommen wurde, bestimmt, daß die Amtsgerichte Obernkirchen und Rodenberg wieder zu eröffnen seien, jedoch weiterhin beim Landgericht Bückeburg verbleiben sollten. Daraufhin gab der Oberlandesgerichtspräsident in Celle in der "Hannoverschen Rechtspflege" ( 1946 S. 24, 35) bekannt, daß die Amtsgerichte Obernkirchen und Rodenberg "im Landgerichtsbezirk Bückeburg" wieder eröffnet seien. Seitdem werden die Amtsgerichte Obernkirchen und Rodenberg als zum Landgerichtsbezirk Bückeburg gehörig betrachtet.

Der Landgerichtsbezirk Hannover bestand demnach beim Erlaß der Verordnung vom 8. Juli 1952 aus den Amtsgerichtsbezirken Burgwedel, Coppenbrügge (vom Amtsgericht Hameln mitverwaltet), Hannover, Lauenstein, Bad Münder, Neustadt a. R., Hessisch-Oldendorf (früher Oldendorf genannt), Bad Pyrmont, Rinteln, Springe und Wennigsen.

Zusammensetzung und Umfang des Landgerichtsbezirks Bückeburg waren ursprünglich durch das Schaumburg-Lippische Gesetz betreffend die Reorganisation der Behörden vom 31. Dezember 1877 (Schaumb.Lipp. Landesverordnungen Bd. 12 S. 481) geregelt, durch dessen § 2 ein Landgericht mit dem Sitz in Bückeburg errichtet wurde, dessen

BVerfGE 2, 307 (316):

Bezirk sich mit dem Gebiet des Fürstentums Schaumburg-Lippe deckte. Der Landgerichtsbezirk bestand aus den Amtsgerichtsbezirken Bückeburg und Stadthagen, deren Abgrenzung durch die Verordnung betr. die Bestimmung der Bezirke der Amtsgerichte und der Ämter vom 2. Juli 1879 (Schaumb.-Lipp. Landesverordnungen Bd. 13 S. 255) näher geregelt war. Diese Verordnung erging auf Grund des § 10 des Schaumburg-Lippischen Ausführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz vom 30. Juni 1879 (Schaumb.-Lipp. Landesverordnungen Bd. 13 S. 221).

In den Jahren 1943 bis 1945 vergrößerte sich der Landgerichtsbezirk Bückeburg, wie bereits dargelegt, um die Amtsgerichtsbezirke Obernkirchen und Rodenberg. Er bestand demnach bei Erlaß der Verordnung vom 8. Juli 1952 aus den Amtsgerichtsbezirken Bückeburg, Obernkirchen, Rodenberg und Stadthagen.

Soweit es sich um die Bezirke der Amtsgerichte Hessisch-Oldendorf und Rinteln handelt, ist hiernach der Landgerichtsbezirk Hannover durch formelles Gesetz festgelegt worden. Im übrigen kann eine solche Feststellung für den gesamten Bereich der Landgerichte Bückeburg und Hannover nicht getroffen werden.

b) Der Vorbehalt des Gesetzes für die Änderung von Gerichtsbezirken ergibt sich jedoch aus dem Herkommen, aus der Eigenart einer solchen Maßnahme und aus allgemeinen, aus dem Grundgesetz abzuleitenden rechtsstaatlichen Erwägungen.

Die Errichtung und Aufhebung von Gerichten sowie die Änderung der Grenzen ihrer Bezirke sind seit langem weitgehend als Maßnahmen anerkannt, die mit Rücksicht auf ihre Bedeutung für die Unabhängigkeit der Rechtspflege im Rechtsstaat aus dem Rahmen der allgemeinen Behördenorganisation derart herausfallen, daß sie grundsätzlich nur durch formelles Gesetz angeordnet werden dürfen. Ein solches Herkommen hat sich seit der Verwirklichung des gewaltenteilenden Rechtsstaates im 19. Jahrhundert herausgebildet.

Einen Vorbehalt des Gesetzes für die Gerichtsorganisation im weitesten Sinne kann man bereits in Titel VIII § 1 Satz 2 der Bayerischen Verfassung vom 26. Mai 1818 erkennen, wonach die Gerichtsbarkeit in einer gesetzlich bestimmten Instanzenordnung verwaltet

BVerfGE 2, 307 (317):

wird. Eine entsprechende Vorschrift findet sich in Kap. VII § 92 der Württembergischen Verfassung vom 25. September 1819 und in § 45 der Sächsischen Verfassung vom 4. September 1831. Nach Art. 89 der Preußischen Verfassung vom 31. Januar 1850 wird die Organisation der Gerichte durch das Gesetz bestimmt.

Darüber hinaus war in den Ausführungsgesetzen einiger Länder zu den Reichsjustizgesetzen die Bestimmung der Sitze und Bezirke der Gerichte im Einzelfall ausdrücklich der Gesetzgebung vorbehalten. So wurden nach § 21 Abs. 1 des Preuß. Ausführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz vom 24. April 1878 (GS S. 230) die Sitze und Bezirke der Amtsgerichte zwar zunächst durch Königliche Verordnung bestimmt, sie konnten jedoch gemäß § 21 Abs. 2 nach dem 1. Oktober 1882 nur durch Gesetz verändert werden; wurden bei solchen Änderungen die Grenzen von Landgerichtsbezirken überschritten, so zog die Änderung der Amtsgerichtsbezirke kraft Gesetzes die der Landgerichtsbezirke nach sich (§ 37 Abs. 2); im übrigen mußten Sitze und Bezirke der Landgerichte und Oberlandesgerichte durch Gesetz bestimmt werden (§ 37 Abs. 1, § 47). Ähnliche Vorschriften galten für Sachsen (§§ 4 bis 7 des Gesetzes vom 1. März 1879 - GVBl. S. 59 -) und Baden (§ 1 des Gesetzes vom 3. März 1879 - GVBl. S. 91 -).

Ein Vorbehalt des Gesetzes für die Gerichtsorganisation im allgemeinen findet sich ferner in verschiedenen Landesverfassungen seit 1918: Nach § 44 der Oldenburgischen Verfassung vom 17. Juni 1919 (GBl. S. 391) wird die Gerichtsgewalt durch die nach den Reichs- und Landesgesetzen bestellten Gerichte ausgeübt. § 5 Satz 3 der Bayerischen Verfassung vom 14. August 1919 (GVBl. S. 531) bestimmte, daß die Einrichtung der Gerichte durch Gesetz erfolgt. Nach Art. 6 Abs. 1 der Hessischen Verfassung vom 12. Dezember 1919 (RegBl. S. 439) wird die Gerichtsgewalt durch die nach den Gesetzen des Deutschen Reiches und den Landesgesetzen bestellten Gerichte ausgeübt. § 70 der Verfassung der Freien Hansestadt Bremen vom 18. Mai 1920 (GBl. S. 183) sah vor, daß die Zuständigkeit der Gerichte durch Gesetz und die vom Senat mit Zustimmung der Bürgerschaft abgeschlossenen Staatsverträge bestimmt wird. Art. 44 der Verfassung des Landes Lippe vom 21. Dezember 1920 (Lipp. Gesetzsammlung 1920 S. 341) und § 42 Satz 2 der Verfassung von Schaumburg-Lippe vom 24. Februar 1922 (Schaumb.-Lippische Landesverordnungen S. 27) bestimmten, daß die Rechtspflege auf Grund der gesetzlichen Vorschriften durch die nach Reichs- und Landesgesetz eingesetzten Gerichte ausgeübt wird.

BVerfGE 2, 307 (318):

Die oben erwähnten Ausführungsgesetze zu den Reichsjustizgesetzen gelten auch nach 1918 weiter.

Nach dem Übergang der Justizhoheit auf das Reich wurde diese Regelung im wesentlichen als Reichsrecht übernommen: die Verordnung zur einheitlichen Regelung der Gerichtsverfassung vom 20. März 1935 (RGBl. I S. 403) bestimmte, daß die Errichtung und Aufhebung eines Gerichts und die Verlegung eines Gerichtssitzes durch Reichsgesetz angeordnet werden (§ 1 Abs. 1) und daß Änderungen in der Abgrenzung der Gerichtsbezirke der Reichsminister der Justiz verordnet (§ 1 Abs. 2). Damit war für die Errichtung und Aufhebung von Gerichten und für die Verlegung von Gerichtssitzen ausdrücklich erklärt, daß diese Organisationsakte aus dem Rahmen der allgemeinen Organisationsgewalt im Staate als Sondererscheinungen herausgelöst und dem Gesetz vorbehalten waren. Für Änderungen in der Abgrenzung der Gerichtsbezirke war dieser Vorbehalt des Gesetzes nicht ebenso ausdrücklich bestimmt. Aus dem inneren Zusammenhang solcher Maßnahmen mit der in § 1 Abs. 1 dem Gesetz vorbehaltenen Errichtung und Aufhebung eines Gerichts und der Verlegung eines Gerichtssitzes folgt jedoch, daß der damalige Gesetzgeber grundsätzlich auch die Änderung von Gerichtsbezirken als der Gesetzgebung vorbehalten ansah und nur die Ausübung dieser Befugnis dem Reichsminister der Justiz im Wege der Ermächtigung überlassen wollte. Das ergibt sich insbesondere aus dem Wortlaut des § 1 Abs. 2, nach dem der Reichsminister der Justiz Änderungen in der Abgrenzung der Gerichtsbezirke "verordnet", sowie aus der TatsacWQhe, daß alle auf Grund dieser Ermächtigung ausgesprochenen Änderungen von Gerichtsbezirken von dem Reichsminister der Justiz ausdrücklich als Verordnungen bezeichnet, auf die Ermächtigung des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 gestützt und im Reichsgesetzblatt verkündet, also als Rechtsverordnungen erlassen wurden. Die Richtigkeit dieser Auslegung wird schließlich bestätigt durch § 1 Ziff. 1 der Verordnung des Ministerrats für die Reichsverteidigung über Maßnahmen auf dem Gebiete der Gerichtsver

BVerfGE 2, 307 (319):

fassung und der Rechtspflege vom 1. September 1939 (RGBl. I S. 1658), durch die der Reichsminister der Justiz ermächtigt wurde, durch Verfügung Gerichte zu errichten, aufzuheben, ihren Sitz zu verlegen und Änderungen in der Abgrenzung ihrer Bezirke anzuordnen.

Ließe sich schon hiernach für die Änderung von Gerichtsbezirken der Vorbehalt des Gesetzes kraft Herkommens begründen (vgl. Holzweg, NJW 1953, 48; ähnlich wohl auch Thoma in HdbDStR II, 223 Anm. 7), so ergibt sich dieser Vorbehalt nach geltendem Recht jedenfalls aus der besonderen Eigenart solcher Maßnahmen und aus der streng rechtsstaatlichen Auffassung und der gewaltenteilenden Konzeption des Grundgesetzes. Dieses enthält zwar keine ausdrückliche Bestimmung darüber, unter welchen Voraussetzungen und in welcher Form Gerichtsbezirke geändert werden können. Die Grundsätze hierfür ergeben sich jedoch aus dem Prinzip der Gewaltenteilung, das auch für die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern verbindlich ist (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG).

Die Maßnahmen, durch die Gerichte errichtet oder verändert werden, unterscheiden sich ihrem Wesen nach von allen anderen Maßnahmen der Behördenorganisation dadurch, daß sie die Wirkungsmöglichkeit der Rechtsprechung unmittelbar berühren und damit mittelbar in die vom Grundgesetz sorgfältig gehütete sachliche Eigenständigkeit und Unabhängigkeit der rechtsprechenden Gewalt eingreifen. Solche Eingriffe gehören nicht kraft allgemeiner, den funktionenteilenden Verfassungen immanenter Rechtsnormen zu dem Zuständigkeitskomplex, den man das "Hausgut der Verwaltung" (Thoma in HdbDStR II, 228) nennen könnte; sie sind diesem Zuständigkeitsbereich auch nicht durch ausdrückliche Zuweisung zugeordnet. Sie gehören daher zum Bereich der Legislative.

Der Vorbehalt des Gesetzes für die Änderung der Grenzen von Gerichtsbezirken ergibt sich auch unter dem Gesichtspunkt des "gesetzlichen Richters" (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) und der Unabhängigkeit der Rechtspflege (Art. 97 GG). Das Postulat

BVerfGE 2, 307 (320):

des "gesetzlichen Richters", das vom Grundgesetz zum Verfassungssatz erhoben worden ist, hat zur logischen Voraussetzung einen Bestand von Rechtssätzen, die für jeden denkbaren Streitfall im voraus den Richter bezeichnen, der für die Entscheidung zuständig ist. Solche Bestimmungen sind durch das Gerichtsverfassungsgesetz und die Prozeßordnungen getroffen worden, die die sachliche und örtliche Zuständigkeit der Gerichte und das Verfahren bei der personellen und sachlichen Geschäftsverteilung regeln. Diese gesetzlichen Bestimmungen werden durch "Organisationsakte" ergänzt und praktikabel gemacht. Hierzu gehören die Maßnahmen, durch die der Bezirk und damit die örtliche Zuständigkeit eines Gerichts festgelegt werden. Diese Maßnahmen ermöglichen Eingriffe in die durch Art. 97 GG garantierte persönliche Unabhängigkeit der Richter, da nach Art. 97 Abs. 2 Satz 3 GG ein Richter bei Veränderung der Einrichtung der Gerichte oder ihrer Bezirke auch gegen seinen Willen an ein anderes Gericht versetzt oder aus dem Amte entfernt werden kann. Der Unabhängigkeit der Rechtspflege kommt jedoch als einem der wesentlichen Grundsätze unseres Staatsaufbaues im Hinblick auf die Erfahrungen während der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft erhöhte Bedeutung zu.

Auch unter diesem Gesichtspunkt ergibt sich somit, daß die Änderung der Grenzen von Gerichtsbezirken als eine Maßnahme, die ihrem Wesen nach nicht zum Bereich der Exekutive gehört, dem Zuständigkeitsbereich der Legislative zuzurechnen ist, daß also für sie der Vorbehalt des Gesetzes besteht.

2. Die Landesregierung hat sich zum Nachweis ihrer Befugnis zum Erlaß der Verordnung vom 8. Juli 1952 auf § 1 Abs. 2 der Verordnung des Reichsministers der Justiz zur einheitlichen Regelung der Gerichtsverfassung vom 20. März 1935 (RGBl. I S. 403) berufen, wonach der Reichsminister der Justiz Änderungen in der Abgrenzung der Gerichtsbezirke verordnet.

Die sich zunächst erhebende Frage, ob der Inhalt der Verordnung vom 8. Juli 1952 von der in Anspruch genommenen Ermächtigungsnorm gedeckt wird, muß in einem Normenkontroll

BVerfGE 2, 307 (321):

verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG vom Bundesverfassungsgericht geprüft werden. Zwar hat das Gericht in seinem Beschluß vom 20. März 1952 - 1 BvL 14/52 - (BVerfGE 1, 202 [206]) ausgesprochen, daß eine schon wegen fehlender Ermächtigung unwirksame Landesnorm eine Bundesnorm nicht verletzen könne, daß also in diesem Fall die Anrufung des Bundesverfassungsgerichts unzulässig sei. Diese für das Verfahren der Normenkontrolle auf Antrag eines Gerichts (Art. 100 Abs. 1 GG) entwickelte Auffassung kann jedoch für die Prüfung von Normen im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG keine Geltung beanspruchen. Dort beruhte sie auf der Erwägung, daß das vorlegende Gericht selbst prüfen und entscheiden muß, ob die in Anspruch genommene Ermächtigung besteht. Im Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG muß dagegen das Bundesverfassungsgericht diese Frage als Vorfrage selbst entscheiden, da im Rahmen dieses Verfahrens ein anderes für diese Entscheidung zuständiges Organ nicht vorhanden ist.

§ 1 der Verordnung vom 8. Juli 1952 wird von dem Wortlaut der als Ermächtigung genannten Vorschrift gedeckt. Für § 2 stellt sich die Frage einer inhaltlich genügenden Ermächtigung nicht, da er keinen Rechtssatz enthält.

3. § 1 der Verordnung vom 8. Juli 1952 ist jedoch nicht wirksam erlassen worden, da § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 damals nicht mehr in Kraft war.

a) Gegen die Geltung der Ermächtigungsnorm zu diesem Zeitpunkt können allerdings keine Bedenken aus ihrer Entstehungsgeschichte und ihrem Zweck hergeleitet werden.

Der Reichsminister der Justiz hat die Verordnung zur einheitlichen Regelung der Gerichtsverfassung vom 20. März 1935 (RGBl. I S. 403) auf Grund des Art. 5 des Ersten Gesetzes zur Überleitung der Rechtspflege auf das Reich vom 16. Februar 1934 (RGBl. I S. 91) erlassen. Darin war er ermächtigt worden, "alle Bestimmungen zu treffen, die durch den Übergang der Justizhoheit auf das Reich erforderlich werden". Dieses Gesetz steht in Zusammenhang mit Art. 2 Abs. 1 des Gesetzes über den Neu

BVerfGE 2, 307 (322):

aufbau des Reichs vom 30. Januar 1934 (RGBl. I S. 75), in dem bestimmt war, daß die Hoheitsrechte der Länder auf das Reich übergehen.

Im Hinblick auf diese Entstehungsgeschichte der Verordnung vom 20. März 1935 ist im Schrifttum gegen die Fortgeltung der in § 1 Abs.2 ausgesprochenen Ermächtigung eingewandt worden, daß sie nur als Übergangsregelung für die Zeit und den Zweck der Überleitung der Rechtspflege auf das Reich gewährt worden sei. Für diese Auslegung ist zunächst der Wortlaut des Vorspruches der Verordnung herangezogen worden, wonach sie auf Grund des Gesetzes vom 16. Februar 1934 "übergangsweise" erlassen wurde. Auch aus der Überschrift dieses Gesetzes "zur Überleitung der Rechtspflege auf das Reich" hat man entnehmen wollen, daß die in Art. 5 gewährte weitgehende Ermächtigung des Reichsministers der Justiz nur für die Zeit und den Zweck der Überleitung der Rechtspflege auf das Reich dienen sollte (so Tasche, NJW 1952, 409).

Diese einschränkende Auslegung der in Art. 5 des Gesetzes vom 16. Februar 1934 und in § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 erteilten Ermächtigung entspricht jedoch nicht der Zweckbestimmung dieser Vorschriften. Dafür spricht schon der Wortlaut des Art. 5, der den Reichsminister der Justiz ermächtigte, "alle Bestimmungen zu treffen, die durch den Übergang der Justizhoheit auf das Reich erforderlich werden". Im Gegensatz zu der Überschrift des Gesetzes, in der von der Überleitung der Rechtspflege auf das Reich die Rede ist, geht Art. 5 von dem bereits vollzogenen Übergang der Justizhoheit auf das Reich aus, ermächtigt also nicht, die Rechtspflege überzuführen, sondern die auf Grund des erfolgten Überganges erforderlichen Neuregelungen zu treffen. Art. 5 beschränkt sich also nicht darauf, den Reichsminister der Justiz zum Erlaß der sich unmittelbar aus dem Übergang der Justizhoheit auf das Reich ergebenden organisatorischen Vorschriften zu ermächtigen, also etwa Zuständigkeiten der Landesjustizverwaltungen auf die Reichsjustizverwaltung oder andere Stellen zu übertragen. Vielmehr

BVerfGE 2, 307 (323):

sollte diese Ermächtigung dazu dienen, die damals bestehende Rechtszersplitterung zu beseitigen und eine für die Dauer gedachte einheitliche Neuregelung herbeizuführen (vgl. Jonas in Pfundtner-Neubert, IIa 10, S.2). Sie umfaßt daher auch die Vereinheitlichung des Gerichtsverfassungsrechts, soweit die Regelung von Einzelfragen dieses Rechtsgebietes bis dahin den Ländern zugestanden hatte.

Im Sinne dieser Auslegung des Art. 5 kann auch der "übergangsweise" erfolgte Erlaß der Verordnung vom 20. März 1935 nicht dahin verstanden werden, daß die in dieser Verordnung getroffenen Bestimmungen und damit auch die in § 1 Abs. 2 bezeichnete Ermächtigung nur für die Zeit und den Zweck der Überleitung der Rechtspflege auf das Reich dienen sollten (vgl. Wittland in Pfundtner-Neubert, IIa 5, S. 11 ff.). Der Ausdruck "übergangsweise" läßt sich ebenso dahin auslegen, daß durch ihn nur der Anlaß für die Schaffung der Verordnung bezeichnet werden sollte in dem Sinne, daß die Verordnung als Folge des Übergangs der Rechtspflege auf das Reich ergangen ist (so Holzweg, NJW 1953, 48).

Der Reichsminister der Justiz wollte mit der Verordnung vom 20. März 1935 keine zeitlich oder sachlich beschränkte Übergangsregelung treffen, sondern das Recht auf einigen Gebieten der Gerichtsverfassung einheitlich regeln. Dies ergibt sich schon aus der Überschrift der Verordnung sowie daraus, daß der Inhalt einiger Vorschriften offensichtlich für die Dauer bestimmt war. Hinzuweisen ist auf die Regelungen über die Geschäftsverteilung bei den Amtsgerichten (§§ 5, 6), die Befugnis zur Bestimmung der Zahl der Kammern bei den Landgerichten und der Senate bei den Oberlandesgerichten (§ 7 Abs. 2, § 8 Abs. 2), den rechtlichen Charakter der Beamten der Staatsanwaltschaft (§ 9) und die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Anordnungen für die Geschäftsstellen der Gerichte und der Staatsanwaltschaften und für die Gerichtsvollzieher (§ 12).

Dementsprechend enthält auch § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 nicht eine auf die Überleitung der Rechts

BVerfGE 2, 307 (324):

pflege auf das Reich zeitlich und sachlich beschränkte Ermächtigung, die Grenzen von Gerichtsbezirken zu ändern. § 1 Abs. 2 bestimmt vielmehr als eine Vorschrift, die der Rechtsvereinheitlichung dient, daß die Änderung von Gerichtsgrenzen nicht mehr durch die Länder, sondern durch das Reich, und zwar durch den Reichsminister der Justiz im Wege der Verordnung zu erfolgen habe.

§ 1 Abs. 2 enthält ebensowenig wie andere Bestimmungen der Verordnung (z. B. §§ 2, 3, 4, 7 Abs. 1, § 8 Abs. 1, § 11 Abs. 1, § 12) etwas begrifflich Unmögliches, nämlich die Ermächtigung des Reichsministers der Justiz durch sich selbst. Der Reichsminister der Justiz war vielmehr auf Grund seiner umfassenden Ermächtigung aus Art. 5 des Gesetzes vom 16. Februar 1934 befugt, zum Zwecke der Rechtsvereinheitlichung Bestimmungen über das Gerichtsverfassungsrecht mit Gesetzesrang zu erlassen. In diesem Zusammenhang konnte er allgemein Rechtsetzungs- und andere Kompetenzen begründen, um so mehr also sich selbst solche Befugnisse vorbehalten. So hätte es z. B. ohne Zweifel innerhalb der ihm in Art. 5 eingeräumten Ermächtigung gelegen, den Oberlandesgerichtspräsidenten die Befugnis zur Änderung von Gerichtsgrenzen innerhalb ihrer Bezirke zu übertragen. Wenn er diese Befugnis statt dessen sich selbst vorbehielt, so können mit Rücksicht auf die ihm durch Reichsgesetz verliehenen umfassenden Gestaltungsmöglichkeiten begriffliche Bedenken hiergegen nicht geltend gemacht werden.

b) § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 ist jedoch durch die weitere Rechtsentwicklung in seiner Geltung beeinträchtigt worden.

Die durch diese Vorschrift erteilte Ermächtigung ist allerdings nicht dadurch gegenstandslos geworden, daß der Reichsminister der Justiz durch Verordnung des Ministerrats für die Reichsverteidigung über Maßnahmen auf dem Gebiete der Gerichtsverfassung und der Rechtspflege v. 1. September 1939 (RGBl. I S. 1658) u. a. ermächtigt wurde, durch Verfügung Änderungen in der Abgrenzung der Bezirke von Gerichten anzuordnen (§ 1

BVerfGE 2, 307 (325):

Ziff. 1). Diese Ermächtigung zielte offensichtlich darauf ab, die Justizverwaltung für die Dauer der Kriegsverhältnisse zu vereinfachen. Sie ließ daher die im Zusammenhang mit der Überleitung der Rechtspflege auf das Reich begründete Befugnis unberührt. Dies wird dadurch bestätigt, daß der Reichsminister der Justiz noch nach Inkrafttreten der Verordnung vom 1. September 1939 auf Grund des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 Gerichtsbezirke durch Verordnung geändert hat (vgl. z. B. Verordnung vom 21. November 1939 - RGBl. I S. 2289 -).

Auch der Wegfall der Reichsjustizhoheit im Jahre 1945 hat die Geltung des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 nicht berührt. Es handelt sich bei dieser Vorschrift, wie bereits dargelegt, nicht nur um eine durch den Übergang der Justizhoheit auf das Reich bedingte Kompetenzänderung, die durch den Wegfall des Trägers dieser Befugnis obsolet geworden sein könnte, sondern zugleich um eine für die Dauer geschaffene Bestimmung des Gerichtsverfassungsrechts, deren Fortgeltung von dem Bestand der Reichsjustizhoheit nicht abhängt.

Der Kontrollrat für Deutschland und die Militärregierungen in den Westzonen haben schließlich die Verordnung vom 20. März 1935 nicht ausdrücklich aufgehoben. Für den hier in Betracht kommenden Bereich der britischen Zone hat der Militärbefehlshaber vielmehr die Weitergeltung des § 1 Abs. 2 dadurch anerkannt, daß er durch die Legal Division Instruction No. 30 (Amtsbl. d. MilReg. Deutschland - Brit. Kontrollgebiet - S. 752 -) die dem Reichsminister der Justiz verliehene Befugnis zur Änderung der Grenzen von Gerichtsbezirken auf die Justizminister der Länder übertragen hat. Die Aufhebung dieser Instruction durch die Verordnung Nr. 221 des Hohen Kommissars des Vereinigten Königreichs für Deutschland am 15. Dezember 1950 (Amtsbl. der Alliierten Hohen Kommission in Deutschland S. 710) steht dieser Auslegung nicht entgegen, da durch die Aufhebung der Instruction No. 30 nur für den deutschen Gesetzgeber die Möglichkeit geschaffen werden sollte, dieses Rechts

BVerfGE 2, 307 (326):

gebiet fortan in eigener Zuständigkeit und ungehindert durch die alliierte Gesetzgebung zu regeln.

Die in § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 enthaltene Ermächtigung ist jedoch am Tage des Zusammentritts des Bundestages (7. September 1949) außer Kraft getreten. Zwar widerspricht diese Rechtsvorschrift an sich nicht dem Grundgesetz; die in ihr enthaltene Ermächtigung ist aber nach Art. 129 Abs. 3 GG erloschen.

Die oben dargelegte Bedeutung der Gerichtsorganisation für die Unabhängigkeit der Rechtspflege zwingt nicht zu dem Schluß, daß eine Übertragung der Befugnis zur Änderung der Grenzen von Gerichtsbezirken auf die Exekutive schlechthin ausgeschlossen sei und daß deshalb jede solche Ermächtigung gegen das Grundgesetz verstoße. Zwar sind die Errichtung von Gerichten und die Bestimmung ihrer Bezirke als Akte der Rechtsetzung anzusprechen und daher grundsätzlich dem Gesetzgeber vorbehalten. Hieraus folgt jedoch nicht, daß es der Legislative verwehrt wäre, ihre Befugnis zu solchen Maßnahmen innerhalb der vom Grundgesetz für die Übertragung rechtsetzender Gewalt bestimmten Grenzen der Exekutive zu übertragen. Ermächtigungen zur Änderung von Gerichtsgrenzen im Verordnungswege sind daher durch das Grundgesetz nicht schlechthin ausgeschlossen, vorkonstitutionelle Ermächtigungen dieser Art nicht ausnahmslos erloschen.

Es bedarf in diesem Zusammenhang keiner Prüfung, ob § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entspricht und ob er bei Fehlen dieser Voraussetzungen wegen Widerspruchs mit dem Grundgesetz außer Kraft getreten ist (Art. 123 Abs. 1 GG).

Die Frage, ob Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG auf Ermächtigungen aus der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages überhaupt anwendbar ist oder ob für sie Art. 129 Abs. 3 GG als Sondervorschrift gilt, ist im Schrifttum wiederholt behandelt worden. Die Auffassung, daß frühere Ermächtigungen nur dann fortbestehen, wenn sie den Vorschriften des Art. 80 Abs. 1 Satz 2

BVerfGE 2, 307 (327):

GG entsprechen, wird z. B. von Holtkotten (Bonn. Komm., Art. 129 Anm. II A 1 und II D 1, S. 3, 11 f.) und Bettermann (MDR 1952, 4) vertreten. Ihr kann jedoch nicht zugestimmt werden.

Das Grundgesetz hat die Frage des Weitergeltens früherer Ermächtigungen in der Sondervorschrift des Art. 129 GG behandelt. Dabei hat sich der Verfassungsgesetzgeber dahin entschieden, daß solche Ermächtigungen grundsätzlich aufrechterhalten werden. Dies ist zwar in Art. 129 Abs. 1, 2 und 4 GG nicht ausdrücklich bestimmt. Wenn aber nach diesen Vorschriften frühere Ermächtigungen auf die nunmehr sachlich zuständigen Stellen übergehen, so setzt dies den Fortbestand der Ermächtigungen voraus. Von dieser Regel macht Art. 129 Abs. 3 GG nur für bestimmte Delegationen eine Ausnahme. Dabei war es dem Parlamentarischen Rat zweifellos bekannt, daß die Frage des Fortbestehens früherer Ermächtigungen bereits in verschiedenen, nach 1945 ergangenen Landesgesetzen geregelt worden war. So bestimmt § 2 des bayer. Gesetzes Nr. 122 über den Erlaß von Rechtsverordnungen auf Grund vormaligen Reichsrechts vom 8. Mai 1948 (GVBl. S. 82), daß reichsrechtliche Ermächtigungen nicht ausgeübt werden dürfen, wenn Inhalt, Zweck und Ausmaß der damit erteilten Verordnungsgewalt durch die vom ermächtigenden Gesetzgeber selbst getroffenen Bestimmungen nicht hinreichend genau festgelegt und begrenzt sind. Bremen, Hessen, Rheinland-Pfalz und Württemberg-Baden haben ähnliche Regelungen getroffen.

In Kenntnis dieser Landesgesetzgebung und angesichts der Tatsache, daß in der Zeit vor der Kapitulation - und zwar nicht nur nach, sondern auch vor 1933 - dem deutschen Staatsrecht eine gesetzliche Begrenzung der Verordnungsbefugnis fehlte, wie sie jetzt Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG enthält, hat das Grundgesetz nur diejenigen früheren Ermächtigungen für erloschen erklärt, die zu einer Änderung oder Ergänzung der ermächtigenden Rechtsvorschrift oder zum Erlaß von Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen ermächtigen. Wenn der Parlamentarische

BVerfGE 2, 307 (328):

Rat alte Ermächtigungen den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hätte unterwerfen wollen, so hätte nichts näher gelegen, als dies in Art. 129 GG ausdrücklich anzuordnen. Dies hat das Grundgesetz jedoch nicht bestimmt; es hat vielmehr unter grundsätzlicher Aufrechterhaltung früherer Delegationen nur das Erlöschen der in Art. 129 Abs. 3 GG bezeichneten Ermächtigungen angeordnet.

Hieraus ergibt sich, daß der Fortbestand der Ermächtigung in einer Rechtsvorschrift aus der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages nicht davon abhängt, daß die Ermächtigung sich im Rahmen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hält (ebenso Wessel, SJZ 1949, 805; Bernhard Wolff, AöR 78, 211/12; Rubarth, NJW 1952, 958; Weitnauer, MDR 1952, 66f., Schmidt, NJW 1952, 1239; Kleinrahm, DÖV 1952, 105 Anm. 11).

Die Frage, ob eine frühere Ermächtigung erloschen ist, beurteilt sich daher ausschließlich nach Art. 129 Abs. 3 GG. Im vorliegenden Verfahren ist lediglich zu prüfen, ob es sich bei § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 um eine "Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" handelt.

Die Auslegung dieser Bestimmung ist im Schrifttum lebhaft umstritten. Es wird einerseits die Auffassung vertreten, daß der Verfassungsgesetzgeber mit dem Ausdruck "Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" an den in der Wissenschaft entwickelten Begriff der "gesetzvertretenden Rechtsverordnung" angeknüpft habe. Andererseits wird ausgeführt, daß Art. 129 Abs. 3 GG die während der Zeit der nationalsozialistischen Herrschaft üblichen schrankenlosen "Global- Ermächtigungen" habe treffen, also Ermächtigungen unüberschaubaren Ausmaßes habe zum Erlöschen bringen wollen, die die ermächtigten Stellen in die Lage versetzten, nach Art eines unbeschränkten Gesetzgebers Rechtsvorschriften zu erlassen. Es wird dabei die Ansicht vertreten, eine "Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" sei jedenfalls dann nicht erloschen, wenn sie den für Ermächtigun

BVerfGE 2, 307 (329):

gen durch Bundesgesetze geltenden Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG genüge.

Aus der Entstehungsgeschichte des Art. 129 Abs. 3 GG kann für seine Auslegung nichts entnommen werden. Die Bestimmung wurde erst in der dritten Lesung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates auf Grund eines Vorschlags des Allgemeinen Redaktionsausschusses, dem der Fünfer-Ausschuß zugestimmt hatte, angenommen, ohne daß die Vorschrift im einzelnen erörtert wurde. Da über die Beratungen des Allgemeinen Redaktionsausschusses und des Fünfer-Ausschusses keine Niederschriften geführt wurden, kann nicht an Hand von Protokollen festgestellt werden, von welchen Erwägungen sich die Mitglieder dieser Ausschüsse bei ihren Vorschlägen leiten ließen.

Übereinstimmung besteht darüber, daß der Begriff "Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" nicht wörtlich ausgelegt werden darf; denn jede Rechtsverordnung ergeht insoweit an Stelle eines Gesetzes, als sie in einer grundsätzlich dem formellen Gesetz vorbehaltenen Weise in die Rechtssphäre des einzelnen Staatsbürgers eingreift. Zweifellos hat jedoch Art. 129 Abs. 3 GG Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen nicht schlechthin für erloschen erklärt, sondern das Erlöschen ausdrücklich auf bestimmte Ermächtigungen beschränkt.

Bei Art. 129 Abs. 3 GG handelt es sich um eine grundlegende, der Verwirklichung des Rechtsstaats dienende Bestimmung. Sie bezweckt den Schutz der Gewaltenteilung, die einen der wesentlichen Grundsätze der freiheitlichen Demokratie darstellt. Art. 129 Abs. 3 GG soll sowohl die gesetzgebende Gewalt gegen unzulässige Übergriffe der Exekutive auf Grund der früheren Rechtsordnung und Rechtsauffassung als auch die Exekutive gegen die Übernahme von Funktionen und damit von Verantwortungen schützen, die der Volksvertretung zukommen. Er ist somit Ausdruck der vom Verfassungsgesetzgeber gewollten eindeutigen Distanzierung von den Ermächtigungsgepflogenheiten vergangener Zeiten.

BVerfGE 2, 307 (330):

Schon der Wortlaut des Art. 129 Abs. 3 GG legt die Annahme nahe, daß der Parlamentarische Rat mit den Worten "Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" an den Begriff der "gesetzvertretenden Rechtsverordnung" angeknüpft hat, wie er während der Geltung der Reichsverfassung von 1919 in der Wissenschaft entwickelt worden ist. Bestätigt wird dies durch die Ausführungen des Abg. von Brentano in dem Schriftlichen Bericht, den er über die Übergangs- und Schlußbestimmungen des Grundgesetzentwurfs dem Plenum des Parlamentarischen Rates erstattet hat. Er legt dort dar (S. 71), daß mit dem Ausdruck "Rechtsvorschrift an Stelle von Gesetzen" der Begriff "gesetzvertretende Rechtsverordnung" gemeint sei. Die Ausführungen des Abg. von Brentano dürfen als authentische Darstellung des Willens des Verfassungsgesetzgebers angesehen werden. In diesem Zusammenhang ist auch auf die Ausführungen von Holtkotten (Bonn. Komm., Art. 129 Anm. II D 1, S. 12) hinzuweisen. Danach war der Allgemeine Redaktionsausschuß bei der Formulierung des Art. 129 Abs. 3 GG von der Erwägung geleitet, Ermächtigungen alten Rechts gegenüber denen neuen Rechts weder zu begünstigen noch sie verschärften Bedingungen zu unterwerfen. Holtkotten, der bei der Abfassung des Schriftlichen Berichts über die Übergangs- und Schlußbestimmungen des Grundgesetzentwurfs mitgewirkt hat, bezeichnet es deshalb als irrig, anzunehmen, daß Art. 129 Abs. 3 GG ausschließlich oder in der Hauptsache dem Sonderzweck habe dienen sollen, das weit ausgedehnte Ermächtigungswesen aus der Zeit der nationalsozialistischen Herrschaft zu bereinigen.

Art. 129 Abs.3 GG ist deshalb dahin auszulegen, daß der Verfassungsgesetzgeber an die von Jacobi (HdbDStR II, 248 f.) vorgenommene Einteilung der Rechtsverordnungen in gesetzvertretende (d. h. den Vorrang des Gesetzes besitzende) und einfache Rechtsverordnungen anknüpfen und insbesondere solche Ermächtigungen zum Erlöschen bringen wollte, die sich auf die Änderung oder Aufhebung eines Gesetzes im formellen Sinne erstrecken (so auch Holtkotten aaO, Art. 129 Anm. II D 1, 2d,

BVerfGE 2, 307 (331):

S. 11/12, 13; Ipsen, DVBl. 1950, 389; Tasche, NJW 1952, 408; Rubarth, NJW 1952, 957 f.). Dabei ist es ohne Bedeutung, ob die Ermächtigung gerade zur Änderung oder Aufhebung eines formellen Gesetzes ausdrücklich erteilt worden ist oder ob sich aus der Form der Ermächtigung im ganzen ergibt, daß sie auch diese Befugnis umfassen soll.

Hiergegen läßt sich nicht einwenden, daß die Einteilung der Rechtsverordnungen in einfache und gesetzvertretende während der Geltung der Reichsverfassung von 1919 theoretischer Natur war und nicht dazu diente, die Rechtsgültigkeit der gesetzvertretenden Rechtsverordnung grundsätzlich in Zweifel zu ziehen (vgl. dazu Jacobi in HdbDStR II, 242, 249, 254), daß vielmehr nach der damals herrschenden Ansicht in der Wissenschaft die Änderung eines formellen Gesetzes durch eine Rechtsverordnung dann nicht gegen rechtsstaatliche Grundsätze verstieß, wenn die Ermächtigung genügend konkretisiert war (vgl. Jacobi aaO S. 244; Triepel, Verhandlungen des 32. Deutschen Juristentages, Bamberg 1921, S.25, 54).

Diese Erwägungen sind für die Auslegung des Art. 129 Abs. 3 GG nicht geeignet, da sie die grundlegende Verschiedenheit der damaligen von der heutigen Rechtslage und ebenso die durchaus unterschiedliche Beurteilung von Ermächtigungen während der Geltung der Reichsverfassung von 1919 und unter dem Grundgesetz verkennen. Während die Weimarer Verfassung selbst in Art. 48 eine außerordentlich umfassende und schwerwiegende Ermächtigung enthielt, hat das Grundgesetz eine solche bewußt abgelehnt. Die Reichsverfassung von 1919 bot auch - notfalls im Wege der Verfassungsänderung oder -durchbrechung - die Möglichkeit zu einer umfangreichen Ermächtigungsgesetzgebung, die man damals nicht grundsätzlich als verfassungsrechtlich bedenklich ansah. Auch in dieser Hinsicht weicht das Grundgesetz bewußt von der früheren Rechtslage und Rechtsauffassung ab und ist vielmehr bestrebt, von vornherein jeden Ansatz zu einer mißbräuchlichen Erteilung und Verwendung von Ermächtigungen auszuschalten. Diese grundsätzliche Auffassung des Verfas

BVerfGE 2, 307 (332):

sungsgesetzgebers hat nicht nur in der strenger durchgeführten Gewaltenteilung, sondern auch in Art. 80 Abs. 1 und Art. 129 Abs. 3 GG ihren Niederschlag gefunden. Soweit es sich dabei um Rechtsverordnungen auf Grund von Bundesgesetzen handelt, müssen nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz angegeben werden. Neue Ermächtigungen müssen also in bestimmter Weise konkretisiert sein. Dies konnte der Verfassungsgesetzgeber für die Zukunft ohne weiteres anordnen; der Bundesgesetzgeber muß und kann für eine dem Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG Rechnung tragende Konkretisierung einer Ermächtigung sorgen. Würde dagegen Art. 129 Abs. 3 GG das Weiterbestehen der zahlreichen Ermächtigungen aus der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages davon abhängig machen, ob sie genügend konkretisiert sind, so ergäbe sich eine Fülle von Zweifelsfragen. Deshalb war es erforderlich, möglichst eindeutig zu bestimmen, welche Ermächtigungen erloschen sind. Dies konnte am besten durch Anknüpfung an einen klaren, leicht abgrenzbaren Begriff geschehen. Ein solches scharfes Abgrenzungsmerkmal bietet sich, wenn man ein formales Kriterium den Ausschlag geben läßt und es darauf abstellt, ob auf Grund der Ermächtigung ein Gesetz im formellen Sinne geändert oder aufgehoben werden könnte.

Diese Auslegung des Art. 129 Abs. 3 GG führt auch nicht, wie behauptet wird, zu unlösbaren Schwierigkeiten. Allerdings bilden die - in Art. 129 Abs. 3 GG besonders aufgeführten - das ermächtigende Gesetz ändernden Rechtsverordnungen keine besondere Art von Rechtsverordnungen neben den gesetzvertretenden. Der Abg. von Brentano hat in seinem Bericht (aaO S. 71) zutreffend auf diese "Unstimmigkeit" hingewiesen. Da auch die beiden ersten Alternativen des Art. 129 Abs. 3 GG jedenfalls grundsätzlich die gesetzvertretende Rechtsverordnung erfordern, liegt in der Tat insoweit eine Wiederholung vor. Durch die dritte Alternative werden jedoch auch die eigentlichen "Ermächtigungsgesetze" und solche Ermächtigungen zum Erlöschen gebracht, die

BVerfGE 2, 307 (333):

der Exekutive gestatten, ein Rechtsgebiet zu regeln, das in dem ermächtigenden Gesetz selbst nicht geregelt war.

Es besteht auch kein genügender Anhalt für die Annahme, daß der Verfassungsgesetzgeber mit Art. 129 Abs. 3 GG nur die typischen Ermächtigungen nationalsozialistischer Prägung habe treffen wollen.Allerdings hat das Grundgesetz nicht die Ermächtigungen zur Änderung oder Ergänzung von Gesetzen schlechthin als erloschen bezeichnet, sondern nur solche Ermächtigungen, die sich auf Änderungen oder Ergänzungen des die Ermächtigungsnorm enthaltenden Gesetzes erstrecken. Insoweit hat es der Parlamentarische Rat deutlich auf die typischen Ermächtigungsformeln des nationalsozialistischen Gesetzgebers abgestellt. Hieraus läßt sich jedoch nicht zwingend folgern, daß mit den Rechtsvorschriften, die zum Erlaß von Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen ermächtigen, lediglich die in der Zeit nach 1933 üblichen unbegrenzten "Global-Ermächtigungen" zur Regelung ganzer Rechtsgebiete gemeint seien. Hiergegen spricht vor allem, daß sich Art. 129 Abs. 3 GG offensichtlich nicht auf Ermächtigungen beschränkt, die in der Zeit der nationalsozialistischen Herrschaft erteilt wurden, sondern daß sich diese Bestimmung auch auf Ermächtigungen aus der Zeit vor 1933 und von 1945 bis zum Zusammentritt des Bundestages bezieht. Eine Beschränkung auf die Ermächtigungsgesetzgebung der Jahre 1933 bis 1945 wäre auch sachlich nicht gerechtfertigt gewesen, weil nach der streng rechtsstaatlichen Auffassung des Grundgesetzes auch die zur Zeit der Geltung der Reichsverfassung von 1919 anerkannten Ermächtigungsmöglichkeiten zu weit gehen.

Abzulehnen ist auch die Auffassung (Schmidt, NJW 1952 S. 1239 ff.), daß nach Art. 129 Abs. 3 GG nur solche Ermächtigungen erloschen seien, bei denen die Regelung der Materie im Hinblick auf ihre Bedeutung für das Lebensgefüge der Allgemeinheit nach rechtsstaatlicher Auffassung oder rechtsstaatlichem Herkommen dem ordentlichen Gesetzgeber vorbehalten sei und kein hinreichender Anlaß bestehe, von diesem Grundsatz eine Ausnahme zuzulassen. Eine solche Beschränkung der

BVerfGE 2, 307 (334):

dritten Alternative des Art. 129 Abs. 3 GG findet im Wortlaut keine Stütze. Sie würde im übrigen zu weitgehenden Fehlergebnissen bei der Auslegung führen, da die angegebenen Gesichtspunkte als Auslegungsregeln zu unbestimmt und daher nicht geeignet sind, als Abgrenzungsmerkmale für eine hinreichend sichere Erkenntnis der nach Art. 129 Abs. 3 GG erloschenen Ermächtigungen zu dienen.

Unter "Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" sind daher gesetzvertretende Rechtsverordnungen im Sinne Jacobis zu verstehen. Jede Ermächtigung früheren Rechts, die zum Erlaß solcher Rechtsverordnungen ermächtigt, ist erloschen.

Es bedarf in diesem Zusammenhang keiner Stellungnahme zu der von Bernhard Wolff (AöR 78, 206, 210, 212) vertretenen Auffassung, daß frühere Ermächtigungen zu gesetzvertretenden Rechtsverordnungen ausnahmsweise dann fortbestehen, wenn die Voraussetzungen des Art. 80 Abs. 1 GG erfüllt sind; denn die Ermächtigung des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 entspricht den Erfordernissen dieser Bestimmung nicht.

An der nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG notwendigen Beschränkung fehlt es dann, wenn die Ermächtigung so unbestimmt ist, daß nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können (Urteil vom 23. Oktober 1951 - 2 BvG 1/51 -, BVerfGE 1, 14 [60]). Der Gesetzgeber muß also selbst die Entscheidung treffen, daß bestimmte Fragen geregelt werden sollen, er muß die Grenzen einer solchen Regelung festsetzen und angeben, welchem Ziel die Regelung dienen soll (Wolff aaO S. 198). Wenn das Gesetz zur Regelung bestimmter Fragen ermächtigt, so ergibt sich als Voraussetzung einer zulässigen Ermächtigung, daß das Gesetz selbst schon etwas bedacht, etwas gewollt haben muß (Wolff aaO S. 198). Aus der Formulierung, daß Ermächtigungsinhalt, -zweck und -ausmaß "im Gesetz" angegeben sein müssen, folgt schließlich, daß dies

BVerfGE 2, 307 (335):

grundsätzlich ausdrücklich, jedenfalls aber mit einwandfreier Deutlichkeit geschehen muß.

§ 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 läßt zwar erkennen, welchen Inhalt die Verordnungen haben können, zu deren Erlaß ermächtigt wird. Dagegen fehlt eine eindeutig klare Bestimmung des Ausmaßes der Ermächtigung, selbst wenn man berücksichtigt, daß die Änderung der Gerichtsgrenzen nur ein Teilausschnitt aus dem Gesamtbereich der Errichtung von Gerichten und daß die Errichtung selbst nach § 1 Abs. 1 dem Gesetzgeber vorbehalten ist. Ebensowenig ist der Zweck der Ermächtigung in § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 mit einwandfreier Deutlichkeit angegeben. Entgegen der Ansicht von Holzweg (NJW 1953, 48/49) genügt es nicht, daß der Zweck der Ermächtigung aus dem Charakter der Vorschrift zu entnehmen ist. Wenn nach Ansicht des Bundesministers der Justiz § 1 Abs. 2 dazu dienen soll, innerhalb der durch das Gerichtsverfassungsgesetz für den Aufbau der Gerichte bestimmten grundlegenden Gestaltungsprinzipien nach allgemeinen verwaltungstechnischen Grundsätzen das organisatorische Optimum zu schaffen, so ist dieser Zweck in dem Wortlaut des § 1 Abs. 2 jedenfalls nicht mit der erforderlichen Klarheit zum Ausdruck gekommen. Wegen der Bedeutung der Unabhängigkeit der Rechtspflege muß hier eine deutliche Begrenzung des Zwecks der Ermächtigung um so mehr verlangt werden, als § 1 Abs. 2 der Justizverwaltung die Möglichkeit bietet, die gesamte Gerichtseinteilung erheblich umzugestalten, wenn nur die Gerichte selbst und ihr Sitz bestehen bleiben.

Sind sonach "Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" als gesetzvertretende Rechtsverordnungen zu verstehen, so bleibt festzustellen, daß es sich bei den Verordnungen, zu deren Erlaß § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 ermächtigt, um gesetzvertretende Rechtsverordnungen handelt (so auch Tasche, NJW 1952, 408), da § 1 Abs. 2 ohne Zweifel die Justizverwaltung ermächtigt, auch solche Gerichtsbezirke zu ändern, die durch

BVerfGE 2, 307 (336):

formelles Gesetz bestimmt worden sind. Die Ermächtigung aus § 1 Abs. 2 ist daher nach Art. 129 Abs. 3 GG erloschen.

4. § 1 der Verordnung vom 8. Juli 1952 über die Änderung der Landgerichtsbezirke Bückeburg und Hannover ist somit ohne die erforderliche Ermächtigung zustandegekommen. Er ist in förmlicher Hinsicht mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und daher nichtig.

Die Bestimmung des § 2 der Verordnung über die Simultanzulassung der bei den Amtsgerichten Hessisch-Oldendorf und Rinteln zugelassenen Rechtsanwälte ist wegen ihrer inhaltlichen Abhängigkeit von § 1 einer selbständigen rechtlichen Prüfung nicht zugänglich, nachdem die Unvereinbarkeit des § 1 mit dem Grundgesetz festgestellt worden ist. Die Nichtigkeit des § 1 ergreift deshalb auch § 2 und damit die ganze Verordnung.

IV.

Die Vereinbarkeit der Verordnung vom 8. Juli 1952 mit der Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung kann das Bundesverfassungsgericht nicht prüfen. Die Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG erstreckt sich, soweit es sich um Landesrecht handelt, nur auf seine Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz und sonstigem Bundesrecht, nicht aber auf seine Vereinbarkeit mit Landesverfassungsrecht.

Gemäß § 78 Satz 1 BVerfGG ist die Nichtigkeit der Verordnung vom 8. Juli 1952 festzustellen. Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung ist gegenstandslos.