opinioiuris.de - Art. 74 GG

Art. 74 GG - Gebiete der konkurrierenden Gesetzgebung (Kommentar)

Redaktion - Team Rechtswissen — Tue, 07 Jan 2025 23:30:02 +0000

Gesetzbuch:

Gesetznummer:

(1) Die konkurrierende Gesetzgebung erstreckt sich auf folgende Gebiete:
1. das bürgerliche Recht, das Strafrecht, die Gerichtsverfassung, das gerichtliche Verfahren (ohne das Recht des Untersuchungshaftvollzugs), die Rechtsanwaltschaft, das Notariat und die Rechtsberatung;
2. das Personenstandswesen;
3. das Vereinsrecht;
4. das Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer;
5. (weggefallen)
6. die Angelegenheiten der Flüchtlinge und Vertriebenen;
7. die öffentliche Fürsorge (ohne das Heimrecht);
8. (weggefallen)
9. die Kriegsschäden und die Wiedergutmachung;
10. die Kriegsgräber und Gräber anderer Opfer des Krieges und Opfer von Gewaltherrschaft;
11. das Recht der Wirtschaft (Bergbau, Industrie, Energiewirtschaft, Handwerk, Gewerbe, Handel, Bank- und Börsenwesen, privatrechtliches Versicherungswesen) ohne das Recht des Ladenschlusses, der Gaststätten, der Spielhallen, der Schaustellung von Personen, der Messen, der Ausstellungen und der Märkte;
12. das Arbeitsrecht einschließlich der Betriebsverfassung, des Arbeitsschutzes und der Arbeitsvermittlung sowie die Sozialversicherung einschließlich der Arbeitslosenversicherung;
13. die Regelung der Ausbildungsbeihilfen und die Förderung der wissenschaftlichen Forschung;
14. das Recht der Enteignung, soweit sie auf den Sachgebieten der Artikel 73 und 74 in Betracht kommt;
15. die Überführung von Grund und Boden, von Naturschätzen und Produktionsmitteln in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft;
16. die Verhütung des Mißbrauchs wirtschaftlicher Machtstellung;
17. die Förderung der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung (ohne das Recht der Flurbereinigung), die Sicherung der Ernährung, die Ein- und Ausfuhr land- und forstwirtschaftlicher Erzeugnisse, die Hochsee- und Küstenfischerei und den Küstenschutz;
18. den städtebaulichen Grundstücksverkehr, das Bodenrecht (ohne das Recht der Erschließungsbeiträge) und das Wohngeldrecht, das Altschuldenhilferecht, das Wohnungsbauprämienrecht, das Bergarbeiterwohnungsbaurecht und das Bergmannssiedlungsrecht;
19. Maßnahmen gegen gemeingefährliche oder übertragbare Krankheiten bei Menschen und Tieren, Zulassung zu ärztlichen und anderen Heilberufen und zum Heilgewerbe, sowie das Recht des Apothekenwesens, der Arzneien, der Medizinprodukte, der Heilmittel, der Betäubungsmittel und der Gifte;
19a. die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser und die Regelung der Krankenhauspflegesätze;
20. das Recht der Lebensmittel einschließlich der ihrer Gewinnung dienenden Tiere, das Recht der Genussmittel, Bedarfsgegenstände und Futtermittel sowie den Schutz beim Verkehr mit land- und forstwirtschaftlichem Saat- und Pflanzgut, den Schutz der Pflanzen gegen Krankheiten und Schädlinge sowie den Tierschutz;
21. die Hochsee- und Küstenschiffahrt sowie die Seezeichen, die Binnenschiffahrt, den Wetterdienst, die Seewasserstraßen und die dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen;
22. den Straßenverkehr, das Kraftfahrwesen, den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr sowie die Erhebung und Verteilung von Gebühren oder Entgelten für die Benutzung öffentlicher Straßen mit Fahrzeugen;
23. die Schienenbahnen, die nicht Eisenbahnen des Bundes sind, mit Ausnahme der Bergbahnen;
24. die Abfallwirtschaft, die Luftreinhaltung und die Lärmbekämpfung (ohne Schutz vor verhaltensbezogenem Lärm);
25. die Staatshaftung;
26. die medizinisch unterstützte Erzeugung menschlichen Lebens, die Untersuchung und die künstliche Veränderung von Erbinformationen sowie Regelungen zur Transplantation von Organen, Geweben und Zellen;
27. die Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie der Richter in den Ländern mit Ausnahme der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung;
28. das Jagdwesen;
29. den Naturschutz und die Landschaftspflege;
30. die Bodenverteilung;
31. die Raumordnung;
32. den Wasserhaushalt;
33. die Hochschulzulassung und die Hochschulabschlüsse.

(2) Gesetze nach Absatz 1 Nr. 25 und 27 bedürfen der Zustimmung des Bundesrates.

BVerfG, 13.02.1974 - 2 BvL 11/73

Administration — Thu, 04 Jul 2024 13:50:03 +0000

Daten

Fall:

Hamburgisches Pressegesetz

Fundstellen:

BVerfGE 36, 314; MDR 1974, 555; NJW 1974, 743

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

13.02.1974

Aktenzeichen:

2 BvL 11/73

Entscheidungstyp:

Beschluss

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 36, 314

Paginierung:

BVerfGE 36, 314 (314):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 13. Februar 1974

- 2 BvL 11/73 -

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 22 Abs. 1 des Hamburgischen Pressegesetzes vom 29. Januar 1965 (GVBl. I S. 15) - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Landgerichts Hamburg vom 24. Mai 1973 - (40) Qs 21/73 -.

BVerfGE 36, 314 (315):

Entscheidungsformel:

§ 22 Absatz 1 des Hamburgischen Pressegesetzes vom 29. Januar 1965 (Hamburgisches Gesetz- und Verordnungsbl. I S. 15) soweit er sich auf Angehörige der Presse und das Verfahren in Strafsachen bezieht, ist mit Artikel 74 Nummer 1 und Artikel 72 Absatz 1 des Grundgesetzes in Verbindung mit § 53 Absatz 1 Nummer 5 der Strafprozeßordnung in der Fassung vom 17. September 1965 (Bundesgesetzbl. I S. 1374) unvereinbar und deshalb nichtig.

Gründe

A. - I.

Das Zeugnisverweigerungsrecht der Presseangehörigen ist sowohl in der Strafprozeßordnung als auch in den Pressegesetzen der Länder geregelt.

§ 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO in der Fassung vom 17. September 1965 (BGBl. I S. 1374) hat folgenden Wortlaut:

§ 53

(1) Zur Verweigerung des Zeugnisses sind ferner berechtigt 1. bis 4. ...

5. Redakteure, Verleger, Herausgeber, Drucker und andere, die bei der Herstellung oder Veröffentlichung einer periodischen Druckschrift mitgewirkt haben, über die Person des Verfassers, Einsenders oder Gewährsmanns einer Veröffentlichung strafbaren Inhalts, wenn ein Redakteur der Druckschrift wegen dieser Veröffentlichung bestraft ist oder seiner Bestrafung keine Hindernisse entgegenstehen;

§ 22 Abs. 1 des Hamburgischen Pressegesetzes (im folgenden: HambPresseG) vom 29. Januar 1965 (GVBl. I S. 15) lautet dagegen:

§ 22 Zeugnisverweigerungsrecht für Angehörige von Presse und Rundfunk

(1) Wer bei der Herstellung, Veröffentlichung oder Verbreitung eines periodischen Druckwerks oder als Angehöriger des Rundfunks bei der Herstellung oder Verbreitung von Nachrichten, Tatsachenberichten oder Kommentaren in Wort, Ton und Bild mitwirkt oder

BVerfGE 36, 314 (316):

mitgewirkt hat, kann über die Person des Verfassers, Einsenders oder Gewährsmannes von Beiträgen und Unterlagen sowie über die ihm anvertrauten Tatsachen das Zeugnis verweigern.

II.

Die Zeitschrift "Praline" veröffentlichte 1971 in der Ausgabe Nr. 30 einen Bericht unter der Überschrift "X...: 'Ich habe abgetrieben. Ich wollte das zweite Kind nicht'". Die darin wiedergegebenen Äußerungen der genannten Schauspielerin brachten sie in den Verdacht, in unverjährter Zeit ein Vergehen gegen § 218 StGB begangen zu haben. Die Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht München I leitete deshalb ein Ermittlungsverfahren gegen sie ein. Die Beschuldigte verweigerte die Aussage zum Schuldvorwurf. Sie räumte zwar ein, der Zeitschrift ein Interview gegeben zu haben, erklärte jedoch, nicht mehr sagen zu können, ob dessen Inhalt wörtlich mit ihren Angaben übereinstimme.

Daraufhin beantragte die Staatsanwaltschaft bei dem Ermittlungsrichter des Amtsgerichts Hamburg, die beiden Journalisten, von denen der Bericht verfaßt war, als Zeugen darüber zu vernehmen, ob das abgedruckte Interview die Antworten der Beschuldigten inhaltlich zutreffend wiedergebe. Beide Zeugen verweigerten indessen die Aussage.

Den neuerlichen Antrag der Staatsanwaltschaft, die Zeugen - erforderlichenfalls unter "Erzwingung der Aussage gemäß § 70 Abs. I StPO" - zu vernehmen, lehnte das Amtsgericht Hamburg mit der Begründung ab, die beantragte Handlung sei im Sinne des § 162 Abs. 2 StPO gesetzlich nicht zulässig, da beiden Journalisten nach § 22 Abs. 1 HambPresseG das Recht zustehe, über die ihnen anvertrauten Tatsachen das Zeugnis zu verweigern. Gegen den ablehnenden Beschluß erhob die Staatsanwaltschaft Beschwerde.

Das Landgericht Hamburg hat das Beschwerdeverfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 22 Abs. 1 HambPresseG mit § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO vereinbar ist, soweit die Bestimmung den darin genannten Presseange

BVerfGE 36, 314 (317):

hörigen ein Recht zur Verweigerung der Aussage auch über ihnen anvertraute Tatsachen einräumt. Es führt hierzu aus:

Als Grundlage eines Zeugnisverweigerungsrechts der beiden Journalisten komme im vorliegenden Falle nur § 22 Abs. 1 HambPresseG in Betracht. § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO beschränke sich nach seinem Anwendungsbereich auf Presseinhaltsdelikte und fordere überdies, daß ein Redakteur der Druckschrift deshalb bestraft sei oder bestraft werden könne. Auch unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG lasse sich ein Aussageverweigerungsrecht der Zeugen nicht herleiten, da bei fallbezogener Abwägung das Interesse an der Aufrechterhaltung einer funktionstüchtigen Strafrechtspflege den Belangen des Vertrauensschutzes hier vorgehe. Mithin sei § 22 Abs. 1 HambPresseG entscheidungserheblich. Erweise sich die Vorschrift als nichtig, so müsse die Kammer den angefochtenen Beschluß aufheben und das Amtsgericht anweisen, dem Antrag der Staatsanwaltschaft zu entsprechen.

Die vorgelegte Bestimmung sei ungültig. Der Landesgesetzgeber habe keine Befugnis besessen, das Zeugnisverweigerungsrecht von Presseangehörigen über den in § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO beschriebenen Umfang hinaus zu erweitern. Die Vorschriften über das Zeugnisverweigerungsrecht gehörten nicht zur Materie des Presserechts, sondern "zu dem vom Gebiet des Strafrechts eingeschlossenen Strafverfahrensrecht". Das Strafrecht falle in den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung, in dem die Länder für die Rechtsetzung nur zuständig seien, solange und soweit der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch mache. Eben dies aber habe der Bund mit der Neufassung des § 53 StPO durch das Dritte Strafrechtsänderungsgesetz vom 4. August 1953 (BGBl. I S. 735) getan. § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO sei verfassungsgemäß und enthalte eine erschöpfende Regelung, so daß für die Ländergesetzgebung auf diesem Gebiete kein Raum sei.

III.

1. Der Bundesminister der Justiz, der sich für die Bundesregierung geäußert hat, hält die Vorlage für begründet. Die Regelung

BVerfGE 36, 314 (318):

des Zeugnisverweigerungsrechts für Presseangehörige sei Teil des Verfahrensrechts und gehöre daher zum Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung, in dem der Bund durch § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO von seiner Gesetzgebungszuständigkeit in einer die Länder ausschließenden Weise Gebrauch gemacht habe.

2. Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg vertritt dagegen die Auffassung, daß die Länder aufgrund ihrer Gesetzgebungskompetenz für das Presserecht befugt gewesen seien, eine dem § 22 Abs. 1 HambPresseG entsprechende Regelung zu treffen.

3. Die Journalistin W... hat sich als Beteiligte des Ausgangsverfahrens dieser Rechtsansicht angeschlossen.

B. - I.

Die Vorlage ist zulässig.

1. Das Landgericht hat hinreichend dargetan und vertretbar begründet, daß die im Ausgangsverfahren zu treffende Entscheidung davon abhängt, ob § 22 Abs. 1 HambPresseG gültig ist oder nicht. Ist die Bestimmung wirksam, so will das Gericht - wie sich aus dem Gesamtzusammenhang seiner Darlegungen ergibt - die Beschwerde verwerfen. Andernfalls wird es den angefochtenen Beschluß aufheben und das Amtsgericht anweisen, dem Antrag der Staatsanwaltschaft zu entsprechen.

2. Die Vorlagefrage muß jedoch teils enger, teils weiter gefaßt werden. Da § 22 Abs. 1 HambPresseG für alle Verfahrensarten Geltung beansprucht, bedarf es einer Begrenzung auf das Verfahren in Strafsachen, da die Vorschrift nur insoweit entscheidungserheblich ist. Andererseits erscheint es jedoch angebracht, die Untersuchung nicht auf einen Teilinhalt des Zeugnisverweigerungsrechts zu beschränken, sondern die Bestimmung nach dem Gesamtumfang der darin eingeräumten Weigerungsbefugnis zum Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Prüfung zu machen, obgleich nach dem Vorlagebeschluß eine Klärung nur insoweit erbeten wird, als sich das Zeugnisverweigerungsrecht nach § 22

BVerfGE 36, 314 (319):

Abs. 1 HambPresseG auch auf die "anvertrauten Tatsachen" erstreckt.

II.

§ 22 Abs. 1 HambPresseG, soweit er sich auf Angehörige der Presse und das Verfahren in Strafsachen bezieht, ist mit Art. 74 Nr. 1 und Art. 72 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO unvereinbar. Das Land Hamburg besaß nach der Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten zwischen Bund und Ländern keine Befugnis, das strafprozessuale Zeugnisverweigerungsrecht der Presse zu regeln.

Maßgebend für diese Beurteilung sind hier dieselben Gründe, aus denen das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluß vom 28. November 1973 - 2 BvL 42/71 - die entsprechende Regelung des Hessischen Pressegesetzes für nichtig erklärt hat.

1. Wie der Senat in dem vorerwähnten Beschluß des näheren ausgeführt hat, sind die Länder zwar - unbeschadet der Kompetenz des Bundes zum Erlaß von Rahmenvorschriften nach Art. 75 Nr. 2 GG - für die gesetzliche Ordnung des Pressewesens zuständig. Bei dem strafprozessualen Zeugnisverweigerungsrecht von Presseangehörigen handelt es sich aber nicht um einen Gegenstand des Presserechts, sondern um eine Materie, die Teil des gerichtlichen Verfahrens ist und darum gemäß Art. 74 Nr. 1 GG in den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung fällt. Ausschlaggebend für diese Zuordnung des Zeugnisverweigerungsrechts ist seine wesensmäßige und historische Zugehörigkeit zum Gebiet des Prozeßrechts.

a) Vorschriften über die Befugnis zur Aussageverweigerung sind ihrem Wesen nach Bestandteile des Beweiserhebungsrechts der Verfahrensordnungen. Ihre Bedeutung liegt darin, daß sie die Möglichkeiten justizförmiger Sachaufklärung beschränken, indem sie Ausnahmen von einer im Grundsatz für alle geltenden Bürgerpflicht statuieren. Zwar dient das Zeugnisverweigerungsrecht von Presseangehörigen dem Schutz des Redaktionsgeheimnisses

BVerfGE 36, 314 (320):

und trägt damit zur Gewährleistung einer freien, institutionell eigenständigen und funktionsfähigen Presse bei. Der Ort, an dem dies geschieht, liegt jedoch außerhalb des Presserechts. Das Mittel, dessen sich der Gesetzgeber hier bedient, um sicherzustellen, daß die für die Presse unverzichtbare Informationsquelle privater Mitteilungen nicht zu versiegen droht, ist verfahrensrechtlicher Art. Der Sachzusammenhang, in dem sich die schutzwürdigen Belange der Presse zur Geltung bringen, Berücksichtigung finden und unmittelbare Wirkung entfalten, ist das gerichtliche Verfahren, in dem das Zeugnisverweigerungsrecht ausgeübt wird.

b) Diese Befugnis ist in der deutschen Gesetzgebung auch herkömmlich dem Verfahrensrecht zugeordnet worden. Nach Inkrafttreten des Grundgesetzes galten die Bemühungen um eine Verbesserung des Zeugnisverweigerungsrechts der Presse zunächst einer Reform des § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO. Erst nach dem vorläufigen Scheitern dieser Bestrebungen entschlossen sich - sieht man vom Freistaat Bayern ab - die Länder dazu, die Regelung selbst zu treffen. Die dafür maßgebenden rechtspolitischen Überlegungen können jedoch nichts daran ändern, daß die Aussageverweigerungsbefugnis von Presseangehörigen nach Wesen und herkömmlicher Zuordnung Verfahrensrecht ist.

2. Von seiner Gesetzgebungsbefugnis zur Regelung des strafprozessualen Zeugnisverweigerungsrechts der Presse hat der Bund Gebrauch gemacht, indem er dem § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO durch das Dritte Strafrechtsänderungsgesetz vom 4. August 1953 (BGBl. I S. 735) seine jetzige Fassung gab. Die Bestimmung enthält eine rechtswirksame und vollständige Regelung und äußert deshalb Sperrwirkung gegenüber den Ländern. Diese sind nicht berechtigt, Gesetzgebungsbefugnisse dort in Anspruch zu nehmen, wo sie im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung eine abschließende Bundesregelung für unzulänglich und darum reformbedürftig erachten. Das Grundgesetz weist ihnen nicht die Aufgabe zu, kompetenzgemäß getroffene Entscheidungen des Bundes "nachzubessern". Erweist sich eine vollständige bundesrechtliche Regelung als unzureichend, so ist es Sache des Bundesgesetzgebers,

BVerfGE 36, 314 (321):

aufgrund einer Zuständigkeit eine Änderung vorzunehmen, die Abhilfe schafft. Kompetenzrechtlich bleibt aber die Materie länderrechtlichen Regelungen verschlossen, solange die bundesrechtliche Norm Bestand hat.

Diese Entscheidung ist mit fünf Stimmen gegen eine Stimme ergangen.

Seuffert Geiger Hirsch Rinck Rottmann Wand

BVerfG, 28.11.1973 - 2 BvL 42/71

Administration — Thu, 04 Jul 2024 13:29:12 +0000

Daten

Fall:

Journalisten

Fundstellen:

BVerfGE 36, 193; NJW 1974, 356; DVBl 1974, 417; DÖV 1974, 313; afp 1974, 565

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

28.11.1973

Aktenzeichen:

2 BvL 42/71

Entscheidungstyp:

Beschluss

Vorschriften über die Befugnis zur Zeugnisverweigerung sind ihrem Wesen nach Bestandteile des Beweiserhebungsrechts der Verfahrensordnungen. Das strafprozessuale Aussageverweigerungsrecht von Angehörigen der Presse gehört deshalb kompetenzrechtlich zum Bereich des gerichtlichen Verfahrens (Art. 74 Nr. 1 GG).

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 36, 193

Paginierung:

BVerfGE 36, 193 (193):

BVerfGE 36, 193 (194):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 28. November 1973

-- 2 BvL 42/71 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 22 Abs. 1 des Hessischen Gesetzes über Freiheit und Recht der Presse vom 20. November 1958 (GVBl. S. 183) in der Fassung des Zweiten Änderungsgesetzes vom 22. Februar 1966 (GVBl. S. 31) -- Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Landgerichts Frankfurt/Main vom 20. August 1971 -- 5/9 Qs 808/70 -.

Entscheidungsformel:

§ 22 Absatz 1 des Hessischen Gesetzes über Freiheit und Recht der Presse in der Fassung vom 20. November 1958 (Gesetz- und Verordnungsbl. S. 183), eingefügt durch das Zweite Änderungsgesetz vom 22. Februar 1966 (Gesetz- und Verordnungsbl. S. 31), ist, soweit er sich auf das Verfahren in Strafsachen bezieht, mit Artikel 74 Nummer 1 und Artikel 72 Absatz 1 des Grundgesetzes in Verbindung mit § 53 Absatz 1 Nummer 5 der Strafprozeßordnung in der Fassung vom 17. September 1965 (Bundesgesetzbl. I S. 1374) unvereinbar und deshalb nichtig.

Gründe:

A. -- I.

Das Zeugnisverweigerungsrecht der Presseangehörigen ist sowohl in der Strafprozeßordnung als auch in den Pressegesetzen der Länder geregelt.

§ 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO in der Fassung vom 17. September 1965 (BGBl. I S. 1374) hat folgenden Wortlaut:

§ 53

(1) Zur Verweigerung des Zeugnisses sind ferner berechtigt

1. bis 4. ...

BVerfGE 36, 193 (195):

§ 22 Abs. 1 des Hessischen Gesetzes über Freiheit und Recht der Presse in der Fassung vom 20. November 1958 (GVBl. S. 183) - HessPresseG -, eingefügt durch das Zweite Änderungsgesetz vom 22. Februar 1966 (GVBl. S. 31), lautet dagegen:

§ 22

(1) Redakteure, Journalisten, Verleger, Herausgeber, Drucker und andere, die bei der Vorbereitung, Herstellung oder Veröffentlichung eines periodischen Druckwerks berufsmäßig mitgewirkt haben, sind zur Verweigerung des Zeugnisses über die Person des Verfassers, des Einsenders oder des Gewährsmannes von Mitteilungen, über deren Inhalt sowie über den Inhalt von Unterlagen berechtigt.

II.

Der Beschwerdeführer des Ausgangsverfahrens, der Journalist A..., hatte 1966 als freier Mitarbeiter einer Frankfurter Tageszeitung in deren Beilage einen Artikel über die Stadt Homburg am Main veröffentlicht und darin über parteipolitische Hintergründe der Wahl des neuen Bürgermeisters berichtet. Wegen der hierbei aufgestellten Behauptungen reichte der neugewählte Bürgermeister, der sich politisch verleumdet sah, gegen ihn eine Privatklage ein. Diese wurde jedoch wegen Verjährung rechtskräftig zurückgewiesen.

Da der Beschwerdeführer mitgeteilt hatte, die beanstandete Äußerung beruhe auf einer Information, die ihm der frühere Bürgermeister gegeben habe, erhob der neue Bürgermeister nunmehr auch gegen seinen Amtsvorgänger eine Privatklage wegen übler Nachrede. In diesem Verfahren soll der Beschwerdeführer als Zeuge, insbesondere über seinen Informanten, vernommen werden. Vor dem im Rechtshilfeweg um die Vernehmung ersuchten Amtsgericht Bad Homburg v. d. H. verweigerte er jedoch unter Berufung auf die §§ 53 Abs. 1 Nr. 5, 55 Abs. 1 StPO und § 22 Abs. 1 HessPresseG die Aussage.

Daraufhin wies das Amtsgericht "das Zeugnisverweigerungsrecht des Zeugen A... ... als unbegründet zurück" und nahm den Zeugen wegen grundloser Aussageverweigerung in eine Ord

BVerfGE 36, 193 (196):

nungsstrafe. Auf die hiergegen erhobene Beschwerde des Zeugen hat das Landgericht Frankfurt/Main das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 22 Abs. 1 HessPresseG mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Es führt hierzu aus:

§ 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO gewähre dem Beschwerdeführer hier kein Zeugnisverweigerungsrecht. Zum maßgeblichen Zeitpunkt sei er nicht Redakteur, sondern nur freier Mitarbeiter im Nebenberuf gewesen. Damit gehöre er nicht zum Kreis derer, denen das Zeugnisverweigerungsrecht zustehe. Selbst wenn man aber den Verfasser eines Presseartikels in den Kreis der Berechtigten einbeziehe, fehle es an einer weiteren Voraussetzung, weil kein Redakteur wegen der Veröffentlichung bestraft sei oder - nach Eintritt der Verfolgungsverjährung - noch bestraft werden könne. Eine Auslegung der Vorschrift, die von dieser Voraussetzung absehe, komme nicht in Betracht, da sie sich eindeutig mit dem Willen des Gesetzgebers in Widerspruch setzen würde. Auch nach § 55 Abs. 1 StPO dürfe der Beschwerdeführer die geforderte Auskunft nicht verweigern, weil er sich keiner Strafverfolgungsgefahr mehr aussetze, nachdem die gegen ihn erhobene Privatklage rechtskräftig zurückgewiesen sei. Nur § 22 Abs. 1 HessPresseG räume ihm hier ein Zeugnisverweigerungsrecht ein. Daher komme es darauf an, ob diese Bestimmung gültig sei oder nicht. Davon hänge es ab, ob die Beschwerde Erfolg habe oder zurückgewiesen werde.

§ 22 Abs. 1 HessPresseG sei verfassungswidrig und daher nichtig. Nach herkömmlicher Zuordnung und innerem Zusammenhang zähle das Zeugnisverweigerungsrecht der Presseangehörigen nicht zu den allgemeinen Rechtsverhältnissen der Presse, die der Bund nach Art. 75 Nr. 2 GG durch Rahmenvorschriften ordnen könne, während die Gesetzgebungszuständigkeit im übrigen bei den Ländern liege. Vielmehr gehöre es zum gerichtlichen Verfahren, das nach Art. 74 Nr. 1 GG Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung sei. Auf diesem Gebiet habe der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht in § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO Gebrauch

BVerfGE 36, 193 (197):

gemacht. Die Vorschrift sei gültig, selbst wenn man sie im Hinblick auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG als zu eng gefaßt ansehe. Dem Landesgesetzgeber habe daher keine Befugnis zugestanden, das Zeugnisverweigerungsrecht der Presseangehörigen zu regeln. § 22 Abs. 1 HessPresseG sei mithin kompetenzlos erlassen.

Der Beschwerdeführer habe zwar geglaubt, seine Aussageverweigerung werde durch diese Bestimmung gedeckt; das nötige aber nicht dazu, den Ordnungsstrafbeschluß aufzuheben. Dieser Verbotsirrtum schließe die Schuld des Zeugen nicht aus, da er vermeidbar gewesen sei. Von einem Journalisten dürfe erwartet werden, daß er die seit langem geführte Diskussion über das Zeugnisverweigerungsrecht der Presseangehörigen verfolge und sich über die damit verbundenen Rechtsfragen orientiere. Wäre der Zeuge dieser Forderung nachgekommen, so hätte er sich erinnern müssen, daß gegen die Regelung des Zeugnisverweigerungsrechts in den Landespressegesetzen verfassungsrechtliche Bedenken erhoben worden seien. Ohne nähere Prüfung hätte er sich darum nicht auf die Gültigkeit des § 22 Abs. 1 HessPresseG verlassen dürfen. Im Hinblick darauf, daß die Strafprozeßordnung gegenüber den Landesgesetzen das höhere Recht sei und der Amtsrichter das Zeugnisverweigerungsrecht verneint habe, hätte der Beschwerdeführer erkennen können, daß er das Zeugnis ohne gesetzlichen Grund verweigere.

III.

1. Der Bundesminister der Justiz hat für die Bundesregierung Bedenken gegen die Zulässigkeit der Vorlage geäußert. Es sei zweifelhaft, ob es für die im Ausgangsverfahren zu treffende Entscheidung auf die Gültigkeit des § 22 Abs. 1 HessPresseG ankomme. Das Landgericht hätte prüfen müssen, ob nicht ein Fall vorliege, in dem sich das Aussageverweigerungsrecht unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergebe, der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dem Zeugniszwang entgegenstehe und die verfassungsrechtlich verbürgte Pressefreiheit strafprozessuale Zwangsmaßnahmen verbiete.

BVerfGE 36, 193 (198):

In der Sache tritt der Minister der Ansicht des vorlegenden Gerichts bei. Das journalistische Zeugnisverweigerungsrecht zähle nicht zu den allgemeinen Rechtsverhältnissen der Presse. Diesem Bereich seien lediglich solche Vorschriften zuzuordnen, die auf die institutionelle Sicherung der Presse abzielten. Für andere, im weitesten Sinne presserechtliche Regelungen besäßen die Länder eine Kompetenz nur insoweit, als nicht der Bund kraft Sachzusammenhangs mit einer ausschließlichen oder konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit tätig geworden sei. Das Zeugnisverweigerungsrecht der Presse gehöre aus sachlogischen und historischen Gründen zum Recht des gerichtlichen Verfahrens. Es falle damit in das Gebiet der konkurrierenden Gesetzgebung, auf dem der Bund seine Befugnisse ausgeübt und in der Strafprozeßordnung eine abschließende Regelung getroffen habe. Eine Aufsplitterung des Zeugnisverweigerungsrechts der Presseangehörigen in verschiedenen Landesgesetzen vertrage sich im übrigen nicht mit dem Grundsatz der Rechtseinheit.

2. Der Hessische Ministerpräsident hält die Vorlage mangels Entscheidungserheblichkeit für unzulässig. Der Beschwerde gegen den Ordnungsstrafbeschluß müsse auch dann stattgegeben werden, wenn § 22 Abs. 1 HessPresseG ungültig sei. Der Zeuge habe sich auf ein ordnungsgemäß zustandegekommenes Gesetz berufen. Das Risiko der Ungültigkeit eines solchen Gesetzes sei ihm nicht aufzuerlegen. Zumindest habe er schuldlos gehandelt. Bereits das Amtsgericht hätte das Verfahren aussetzen und die Bestimmung dem Bundesverfassungsgericht vorlegen müssen. Schon dieser Verfahrensfehler zwinge zur Aufhebung der Ordnungsstrafe. Außerdem habe der Zeuge bei verfassungskonformer Auslegung auch nach § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO ein Aussageverweigerungsrecht.

Hilfsweise vertritt der Ministerpräsident die Auffassung, daß die zur Prüfung gestellte Norm nicht gegen Bundesrecht verstoße. Das journalistische Zeugnisverweigerungsrecht gehöre zur Gesetzgebungsmaterie des Presserechts. Dafür spreche die Bedeutung des Grundrechts der Meinungsfreiheit und die herausragende Funktion der Presse in der freiheitlichen Demokratie. Das Aus

BVerfGE 36, 193 (199):

sageverweigerungsrecht diene dem Schutz des Redaktionsgeheimnisses, das zu den wesentlichen Voraussetzungen für die institutionelle Eigenständigkeit der Presse und die Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgabe rechne. Damit handle es sich um eine spezifische Angelegenheit der durch Art. 5 GG geschützten Institution "Presse", deren verfassungsrechtlicher Status auch für die inhaltliche Ausgestaltung des Zeugnisverweigerungsrechts maßgebend sei. Der herkömmliche Standort dieses Rechts in der Strafprozeßordnung sei demgegenüber schon deshalb nicht ausschlaggebend, weil sich die Gesetzgebungskompetenz des Reichs - anders als die des Bundes unter dem Grundgesetz - in gleicher Weise auf Presserecht und gerichtliche Verfahren erstreckt habe. § 22 Abs. 1 HessPresseG sei aber auch dann gültig, wenn diese Regelung zum Prozeßrecht gehöre. Der Strafprozeßordnung liege zwar die Absicht zugrunde, das Strafverfahrensrecht zu kodifizieren; indessen sei § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO heute bei Berücksichtigung der wertsetzenden Bedeutung des Grundrechts der Pressefreiheit nicht mehr als erschöpfende Regelung anzusehen. Die Länder seien berechtigt gewesen, die vom Bund bisher nicht geschlossene Lücke zwischen Grundrechtsverbürgung und einzelgesetzlichem Schutz mit ihrer Gesetzgebung auszufüllen.

3. a) Der Präsident des Bundesgerichtshofs hat mitgeteilt, daß der 2. und 3. Strafsenat § 22 Abs. 1 HessPresseG bisher nicht angewendet haben; der 2. Strafsenat teile jedoch die Ansicht des vorlegenden Gerichts.

b) Auch das Oberlandesgericht Frankfurt/Main war nach der Mitteilung seines Präsidenten mit der im Vorlagebeschluß behandelten Rechtsfrage bislang nicht befaßt. Der 2. Strafsenat dieses Gerichts hält die Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 22 Abs. 1 HessPresseG für gerechtfertigt.

B. -- I.

Die Vorlage ist zulässig.

1. Die vom Landgericht im Ausgangsverfahren zu treffende Entscheidung hängt davon ab, ob § 22 Abs. 1 HessPresseG gültig

BVerfGE 36, 193 (200):

ist oder nicht. Diese Abhängigkeit besteht allerdings nur für einen Teilausspruch des Beschlusses, den das Gericht auf die Beschwerde des Zeugen hin zu erlassen hat.

a) Soweit über die gegen den Zeugen verhängte Ordnungsstrafe zu befinden ist, kommt es auf die Gültigkeit der vorgelegten Bestimmung nicht an. Ist sie wirksam, so kann der Zeuge nicht bestraft werden, weil er die Aussage mit Recht verweigert hat. Ist sie indessen nichtig, so hat er das Zeugnis zwar zu Unrecht verweigert, darf aber gleichwohl nicht in eine Ordnungsstrafe genommen weden, da er schuldlos gehandelt hat. Auch die Verhängung einer Ordnungsstrafe setzt Schuld voraus (BVerfGE 20, 323 [331]). Die Schuld ist ausgeschlossen, wenn sich der Täter in einem unvermeidbaren Irrtum über die Rechtswidrigkeit seines Verhaltens befand (BGHSt 2, 194 [200 ff.]). Ein solcher Verbotsirrtum hindert auch die Ahndung einer grundlosen Zeugnisverweigerung (Kleinknecht, StPO, 30. Aufl. [1971], § 70 Anm. 6; Kohlhaas in: Löwe-Rosenberg, StPO, 22. Aufl. [1971], § 70 Anm. 4 c; LG Köln, NJW 1959, S. 1598 [1599]). Danach muß die Beschwerde des Zeugen in jedem Falle Erfolg haben. Als er die Aussage unter Berufung auf § 22 Abs. 1 HessPresseG verweigerte, handelte er entweder rechtmäßig oder unterlag einem unvermeidbaren Verbotsirrtum. Ihm kann kein Vorwurf daraus gemacht werden, daß er im Vertrauen auf ein ordnungsgemäß zustandegekommenes Landesgesetz die ihm dort eingeräumte Weigerungsbefugnis für sich in Anspruch nahm. Die gegenteilige Auffassung des Landgerichts ist offensichtlich unhaltbar. Sie überspannt die Anforderungen, die an den Zeugen gestellt werden dürfen. Die Bestätigung des Ordnungsstrafbeschlusses wäre daher nicht nur nach einfachem Recht fehlerhaft, sondern darüber hinaus auch verfassungswidrig. Sie verstieße gegen den im Rechtsstaatsprinzip wurzelnden Grundsatz, daß jede Bestrafung Schuld voraussetzt und würde den Zeugen deshalb in seinem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzen (vgl. BVerfGE 7, 305 [319]; 9, 167 [169]; 20, 323 [331]).

b) Das Landgericht hat aber nicht nur die Ordnungsstrafe in

BVerfGE 36, 193 (201):

Wegfall zu bringen, sondern im Tenor des Beschwerdebeschlusses auch ausdrücklich festzustellen, ob dem Zeugen ein Aussageverweigerungsrecht zusteht. Diese Feststellung muß es deshalb treffen, weil das Amtsgericht das von dem Beschwerdeführer geltend gemachte Zeugnisverweigerungsrecht "als unbegründet zurückgewiesen" hat und sich die Beschwerde auch auf diesen Entscheidungsausspruch bezieht. Zwar schreibt das Strafprozeßrecht - anders als § 387 ZPO - eine selbständig anfechtbare Zwischenentscheidung über die Rechtmäßigkeit der Zeugnisverweigerung nicht vor; sie kann indessen ergehen, wiewohl sie die Festsetzung einer Ordnungsstrafe nicht aufzuhalten vermag (vgl. Eberhard Schmidt, Lehrkommentar zur StPO, Teil II [1957], § 70 Erl. 13; Kohlhaas in: Löwe-Rosenberg, StPO, 22. Aufl. [1971], § 70 Anm. 4 a). Da der Amtsrichter von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht hat, ist das Landgericht genötigt, auf die Beschwerde hin auch über das Aussageverweigerungsrecht selbst zu entscheiden. Diese Entscheidung hängt von der Gültigkeit der vorgelegten Bestimmung ab.

2. § 22 Abs. 1 HessPresseG ist allerdings nicht in vollem Umfang, sondern nur insoweit entscheidungserheblich, als er für das Verfahren in Strafsachen Geltung beansprucht. Auf diesen Teilinhalt der Norm wird die Prüfung beschränkt.

II.

§ 22 Abs. 1 HessPresseG ist, soweit er sich auf das Verfahren in Strafsachen bezieht, mit Art. 74 Nr. 1 und Art. 72 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO nicht vereinbar. Das Land Hessen besaß nach der Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten zwischen Bund und Ländern keine Befugnis, das strafprozessuale Zeugnisverweigerungsrecht der Presse zu regeln.

1. Die Länder sind zwar - entsprechend dem Grundsatz des Art. 70 Abs. 1 GG - für gesetzliche Regelungen auf dem Gebiet des Pressewesens zuständig. Der Bund hat nach Art. 75 Nr. 2 GG nur das Recht, unter bestimmten Voraussetzungen Rahmenvorschriften über die "allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse" zu

BVerfGE 36, 193 (202):

erlassen; diese Gesetzgebungskompetenz ist jedoch bisher nicht ausgeschöpft worden.

a) Eine als Bundesrecht fortgeltende reichsrechtliche Regelung des Pressewesens fehlt. Das Reichsgesetz über die Presse vom 7. Mai 1874 (RGBl. I S. 65) besaß keinen Rahmencharakter, sondern ordnete die Materie vollständig und unmittelbar; es ist daher weder insgesamt noch in einzelnen seiner Bestimmungen Bundesrecht geworden (BVerfGE 7, 29 [41]).

b) Der Bundesgesetzgeber selbst hat presserechtliche Rahmenvorschriften bislang nicht erlassen. Insbesondere stellt § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO keine derartige Vorschrift dar. Das gilt schon deshalb, weil diese Bestimmung nicht einen Rahmen absteckt, an den die Länder sich einerseits halten müßten, innerhalb dessen sie aber andererseits selbständig Recht setzen dürften. Sie enthält vielmehr eine unmittelbar verbindliche Vollregelung. Zwar kann eine Vollregelung für einzelne Teile einer Gesetzgebungsmaterie auch aufgrund der Kompetenz zur Rahmengesetzgebung getroffen werden; dann ist aber Voraussetzung, daß sie im Zusammenhang eines Gesetzeswerks steht, das - als Ganzes gesehen - dem Landesgesetzgeber noch Spielraum läßt und darauf angelegt ist, von ihm aufgrund eigener Entschließung ausgefüllt zu werden (BVerfGE 7, 29 [41 f.]). Es ist offenkundig, daß § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO diesem Erfordernis nicht entspricht.

2. Die bisher uneingeschränkte Gesetzgebungszuständigkeit der Länder auf dem Gebiete des Pressewesens verlieh ihnen jedoch keine Befugnis, das Zeugnisverweigerungsrecht der Presse im Strafverfahren zu regeln; denn hierbei handelt es sich nicht um einen Gegenstand des Presserechts, sondern um eine Materie, die Teil des gerichtlichen Verfahrens ist und darum gemäß Art. 74 Nr. 1 GG in den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung fällt.

Das Zeugnisverweigerungsrecht der Presseangehörigen weist allerdings zu beiden Sachgebieten - Pressewesen und gerichtlichem Verfahren - einen erkennbaren Sachbezug auf. Das enthebt jedoch nicht der Notwendigkeit, diese Materie entweder dem einen oder dem anderen Kompetenzbereich zuzuweisen: eine "Doppel

BVerfGE 36, 193 (203):

zuständigkeit", auf deren Grundlage Bund und Länder ein und denselben Gegenstand in unterschiedlicher Weise regeln könnten, ist dem System der verfassungsrechtlichen Kompetenznormen fremd und wäre mit ihrer Abgrenzungsfunktion (vgl. Art. 70 Abs. 2 GG) auch nicht vereinbar.

Die Kriterien, nach denen sich die Zuordnung richtet, wenn eine sachliche Verknüpfung des Regelungsgegenstands mit den Materien verschiedener Gesetzgebungszuständigkeiten besteht, sind vom Bundesverfassungsgericht bereits früher bestimmt worden. Bei der Verjährung von Pressedelikten hat es auf die "wesensmäßige und historische Zugehörigkeit" abgestellt (BVerfGE 7, 29 [40]). Diese Kriterien geben den Ausschlag auch hier. Danach gehört das strafprozessuale Aussageverweigerungsrecht von Angehörigen der Presse kompetenzrechtlich zum Bereich des gerichtlichen Verfahrens.

a) Vorschriften über die Befugnis zur Zeugnisverweigerung sind ihrem Wesen nach Bestandteile des Beweiserhebungsrechts der Verfahrensordnungen. Sie äußern unmittelbare Wirkungen nur innerhalb eines Verfahrens und aktualisieren sich erst, wenn jemand, den seine wirkliche oder mutmaßliche Beziehung zum Prozeßgegenstand in die Rolle des Zeugen - und damit eines Verfahrensbeteiligten - bringt, es ablehnt, den von ihm geforderten Beitrag zur Wahrheitsfindung zu leisten. Die Bedeutung solcher Bestimmungen liegt darin, daß sie die Möglichkeiten justizförmiger Sachaufklärung beschränken, indem sie Ausnahmen von einer im Grundsatz für alle geltenden Bürgerpflicht statuieren. Das geschieht im Strafverfahren in unterschiedlichem Ausmaß und aus verschiedenen Gründen, denen nur so viel gemeinsam ist, daß sie - von § 55 StPO abgesehen - in bestimmten Verhältnissen, Bindungen oder Pflichten des Zeugen wurzeln, die ihren Ort außerhalb des Verfahrens haben, nach ihrer Bewertung durch den Gesetzgeber aber so wichtig sind, daß sie den Belangen der Wahrheitserforschung im Falle des Widerstreits vorgehen und darum innerhalb des Verfahrens Berücksichtigung finden. Dies gilt für die Schonung familienrechtlicher Beziehungen (§ 52 StPO), die

BVerfGE 36, 193 (204):

Beachtung beruflich bedingter Verschwiegenheitspflichten (§ 53 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 StPO), die Anerkennung des Schutzbedürfnisses der Abgeordneten gegenüber dem Zwang zur Offenbarung gewisser Informationen und Informationswege (§ 53 Abs. 1 Nr. 4 StPO) ebenso wie für die Rücksichtnahme auf das Redaktionsgeheimnis von Presse und Rundfunk (§ 53 Abs. 1 Nr. 5 und 6 StPO). Der Berücksichtigung solcher Verhältnisse, Bindungen oder Pflichten des Zeugen liegen wiederum allgemeinere Gesichtspunkte zugrunde. Das Zeugnisverweigerungsrecht der Presseangehörigen hat seinen letzten Grund nicht darin, daß private, wenn auch berufsmäßige, Interessen des Zeugen geschützt werden müßten. Vielmehr beruht es - nach seiner weiterreichenden Zweckbestimmung - auf der Eigenart der Institution der freien Presse, die bestimmter Sicherungen bedarf, um ihre in der modernen Demokratie unabdingbare Aufgabe wahrnehmen zu können. Die Presse ist neben Rundfunk und Fernsehen das wichtigste Instrument der öffentlichen Meinungsbildung. Deshalb genießt sie nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht nur Grundrechtsschutz, sondern wird auch in ihrer institutionellen Eigenständigkeit - von der Beschaffung der Information bis zur Verbreitung der Nachrichten und Meinungen - gewährleistet (BVerfGE 10, 118 [121]; 12, 205 [260]; 20, 162 [175 f.]). Zur verfassungsrechtlich verbürgten Freiheit der Presse gehört - als wesentliche Voraussetzung für ihre Funktionsfähigkeit - auch ein gewisser Schutz des Vertrauensverhältnisses zwischen Presse und privaten Informanten; er ist unentbehrlich, da die Presse auf private Mitteilungen nicht verzichten kann, diese Informationsquelle aber nur dann ergiebig fließt, wenn sich der Informant grundsätzlich auf die Wahrung des Redaktionsgeheimnisses verlassen darf (BVerfGE 20, 162 [176, 187]). Das Recht der Presseangehörigen, die Aussage über den Inhalt von Mitteilungen und die Person des Informanten unter bestimmten Voraussetzungen zu verweigern, dient unmittelbar diesem Schutz und trägt dadurch mittelbar zur Gewährleistung einer institutionell eigenständigen und funktionsfähigen Presse bei.

BVerfGE 36, 193 (205):

Sinn und Zweck des Zeugnisverweigerungsrechts wie seine Verknüpfung mit der besonderen Stellung der Presse sind jedoch für die kompetenzrechtliche Einordnung nicht entscheidend. Sie bestimmen zwar Umfang und Ausgestaltung der Weigerungsbefugnis. Der Ort, an dem dies geschieht, liegt indessen außerhalb des Presserechts. Das Mittel, den unabweisbaren Bedürfnissen einer freien Presse Rechnung zu tragen, ist seinem Wesen nach verfahrensrechtlicher Art. Der Sachzusammenhang, in dem sich die schutzwürdigen Belange der Presse zur Geltung bringen, Berücksichtigung finden und unmittelbare Wirkung entfalten, ist das gerichtliche Verfahren, in dem das Zeugnisverweigerungsrecht ausgeübt wird.

Der Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Juni 1957 (BVerfGE 7, 29) steht dieser Würdigung nicht entgegen. Der Senat hatte damals die Verfassungsmäßigkeit der in § 15 des Bayerischen Gesetzes über die Presse vom 3. Oktober 1949 (GVBl. S. 243) getroffenen Verjährungsregelung zu prüfen und war in diesem Zusammenhang vor die Frage gestellt, ob die Verjährungsvorschrift des § 22 Reichspressegesetz als Bundesrecht fortgelte. Diese Bestimmung betraf mit den Presseinhaltsdelikten, anderen speziell pressebezogenen Tatbeständen und den Fällen der sogenannten Garantenhaftung ausschließlich solche Straftaten, die nur von der Presse begangen werden konnten. Deshalb war und ist es gerechtfertigt, für die kompetenzrechtliche Einordnung darauf abzustellen, daß die von dieser Verjährungsregel erfaßten Delikte ihre besondere Prägung durch die spezifisch pressemäßige Begehungsform erhalten. Das Bundesverfassungsgericht hat die Abkürzung der Verjährungsfrist nicht etwa als Mittel zum Schutz der verfassungsrechtlich gewährleisteten Eigenständigkeit der Presse gewertet, sondern als Äquivalent zur Augenblicksbedingtheit, Offenkundigkeit und geringeren Nachhaltigkeit der Wirkung von Pressedelikten angesehen. Das Recht zur Aussageverweigerung im Hinblick auf ein anerkanntes Geheimhaltungsinteresse ist jedoch keine presserechtliche Besonderheit; denn es steht - wie dargelegt - nicht nur Presseangehörigen, sondern, wie

BVerfGE 36, 193 (206):

wohl aus jeweils verschiedenen Gründen, auch anderen Personengruppen zu und betrifft damit eine allgemeine verfahrensrechtliche Frage.

Demgemäß überwiegen auch im Schrifttum die Stimmen derer, die das journalistische Zeugnisverweigerungsrecht nicht dem Presserecht zuordnen (so aber: Löffler, Presserecht, 2. Aufl., Bd. I [1969], 4. Kap., Rdnr. 17 und Bd. II [1968], § 23 LPG, Rdnr. 26; Rebmann-Ott-Storz, Das Baden-Württembergische Gesetz über die Presse, 1964, Einleitung, Rdnr. 21; Möhl, Das Zeugnisverweigerungsrecht der Presse, 1963, S. 43, 106 und Kaiser, NJW 1968, S. 1260 [1262 f.]), sondern zum Bereich des gerichtlichen Verfahrens rechnen (so: Scheer, Deutsches Presserecht, 1966, S. 354; Rehbinder, Presserecht, 1967, S. 60; Groß, Grundzüge des deutschen Presserechts, 1969, S. 150 f. und NJW 1968, S. 2368 [2369]; Kohlhaas in: Löwe-Rosenberg, StPO, 22. Aufl. [1971], § 53 Anm. IV 2; Fuhrmann, JR 1963, 459 [460 f.]; Thiele, DVBl. 1963, S. 905 [909]; Magen, JR 1965, S. 321 [327]; Forsthoff, Der Staat, Bd. 5 [1966], S. 1 [10]; Cramer, Das Zeugnisverweigerungsrecht von Presse und Rundfunk, 1968, S. 14 ff. und van Gelder, JZ 1969, S. 698 ff.).

b) Die herkömmliche Zuordnung des Zeugnisverweigerungsrechts der Presseangehörigen in der deutschen Gesetzgebung bestätigt dieses Ergebnis.

Obgleich nach Art. 4 Nr. 13 und 16 der Verfassung des Deutschen Reichs vom 16. April 1871 (RGBl. S. 64) wie nach Art. 7 Nr. 3 und 6 der Weimarer Verfassung vom 11. August 1919 (RGBl. S. 1383) die Gesetzgebung sowohl für das gerichtliche Verfahren als auch für das Pressewesen dem Reich oblag, war ein in ganz Deutschland geltendes Zeugnisverweigerungsrecht für Presseangehörige zuerst in der Strafprozeßordnung geregelt. Durch das Gesetz zur Abänderung der Strafprozeßordnung vom 27. Dezember 1926 (RGBl. I S. 529) wurde dem § 53 Abs. 1 StPO eine Nr. 4 angefügt, nach der Redakteure, Verleger und Drucker einer periodischen Druckschrift sowie die bei ihrer technischen Herstellung Beschäftigten über die Person des Verfassers oder

BVerfGE 36, 193 (207):

Einsenders einer Veröffentlichung strafbaren Inhalts das Zeugnis verweigern durften, wenn ein Redakteur als Täter bestraft war oder bestraft werden konnte.

Nach 1945 erließen der Freistaat Bayern und das Land Hessen Pressegesetze, die auch das Zeugnisverweigerungsrecht regelten. Während sich § 12 Abs. 1 des Hessischen Gesetzes über Freiheit und Recht der Presse vom 23. Juni 1949 (GVBl. S. 75) eng an die frühere Vorschrift der Strafprozeßordnung anlehnte, ging der Bayerische Landesgesetzgeber in § 12 des Gesetzes über die Presse vom 3. Oktober 1949 (GVBl. S. 243) inhaltlich darüber hinaus. Durch Art. 3 Abs. I Nr. 17 des Vereinheitlichungsgesetzes vom 12. September 1950 (BGBl. I S. 455) wurde § 53 Abs. 1 Nr. 4 StPO a.F. mit einer geringfügigen Änderung wiederhergestellt und im ganzen Bundesgebiet in Kraft gesetzt. Das Dritte Strafrechtsänderungsgesetz vom 4. August 1953 (BGBl. I S. 735) gab dem Zeugnisverweigerungsrecht der Presseangehörigen in § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO seine jetzige Ausgestaltung. Während Bayern seine landesgesetzliche Regelung beibehielt, betrachtete der Hessische Gesetzgeber seine landesrechtliche Regelung nunmehr als gegenstandslos (vgl. Drucksachen des Hessischen Landtags, III. Wahlperiode, Abt. I Nr. 1171, S. 3230) und strich sie durch Art. 1 Nr. 4 des Änderungsgesetzes vom 25. Oktober 1958 (GVBl. S. 152). § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO wurde schon bald als unbefriedigend empfunden. Vor allem bot Anlaß zur Kritik, daß er ein Zeugnisverweigerungsrecht nur bei Veröffentlichungen strafbaren Inhalts gewährte (vgl. Löffler, Presserecht, 2. Aufl., Bd. II [1968], § 23 LPG, Rdnr. 21 und NJW 1958, S. 1215 [1217 ff.]; Groß, a.a.O., S. 145; Kohlhaas, NJW 1958, S. 41 [42 ff.]; Jagusch, NJW 1963, S. 177 [179 f.]). Verschiedentlich wurde deshalb versucht, das Zeugnisverweigerungsrecht im Hinblick auf Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu erweitern. Bezeichnenderweise zielten aber alle Gesetzgebungsinitiativen bis Mitte der sechziger Jahre darauf ab, die Strafprozeßordnung zu ändern. Weder der Referentenentwurf des Bundesinnenministeriums für ein Bundespressegesetz vom März 1952 (abgedruckt bei Lüders, Presse- und

BVerfGE 36, 193 (208):

Rundfunkrecht, 1952, S. 266 ff.) noch der Modellentwurf der Länder für ein Landespressegesetz nach dem Stand vom Januar 1963 (abgedruckt bei Scheer, Deutsches Presserecht, 1966, S. 155 ff.) enthielt eine Bestimmung über das journalistische Aussageverweigerungsrecht. Noch im September 1963 brachte das Land Hessen im Bundesrat einen Gesetzentwurf ein, der darauf gerichtet war, die Strafprozeßordnung zu ändern und § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO eine Fassung zu geben, nach der alle bei der Herstellung einer periodischen Druckschrift berufsmäßig Mitwirkenden einschränkungslos berechtigt sein sollten, das Zeugnis über die Person des Verfassers, Einsenders oder Gewährsmanns einer Veröffentlichung oder einer zur Veröffentlichung bestimmten Mitteilung sowie über deren Inhalt zu verweigern (BRDrucks. 347/63). Die Begründung dazu führte aus, das Aussageverweigerungsrecht gehöre als inhaltliche Beschränkung der allgemeinen Zeugnispflicht zum Sachgebiet des gerichtlichen Verfahrens und somit zum Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung (a.a.O. S. 2). Obwohl der Bundesrat in seiner 263. Sitzung am 29. November 1963 beschloß, den hessischen Entwurf - mit gewissen Einschränkungen - beim Bundestag einzubringen (BRDrucks. 347/63 - Beschluß -), fand dieser Entwurf im Gesetz zur Änderung der Strafprozeßordnung und des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 19. Dezember 1964 (BGBl. I S. 1067) ebensowenig Berücksichtigung wie Neuregelungsentwürfe, die von den Fraktionen der SPD und der FDP vorgelegt worden waren (BTDrucks. IV/1696 und 1815).

Von 1964 bis 1966 regelten die Länder - mit Ausnahme Bayerns, das sein Pressegesetz aus dem Jahre 1949 beibehielt - das Zeugnisverweigerungsrecht in ihren Landespressegesetzen. Dazu entschloß sich auch Hessen. Der Entwurf der Landesregierung vom 16. Juni 1965 für ein Zweites Gesetz zur Änderung des Gesetzes über Freiheit und Recht der Presse, auf den der jetzige § 22 Abs. 1 HessPresseG zurückgeht, enthält in seiner Begründung den Hinweis, daß von einer landesrechtlichen Lösung im Hinblick auf verfassungsrechtliche Bedenken zunächst Abstand genommen

BVerfGE 36, 193 (209):

worden sei; nachdem jedoch nunmehr zunehmend die Auffassung vertreten werde, daß das Zeugnisverweigerungsrecht der Presse nicht zum Strafverfahren, sondern zu den allgemeinen Rechtsverhältnissen der Presse gehöre "und eine Bundesregelung in absehbarer Zeit nicht erwartet werden" könne, erscheine es "angebracht, diese Bedenken zurückzustellen ..." (Drucksachen des Hessischen Landtags, V. Wahlperiode, Abt. I, Nr. 1427).

Sieht man vom Freistaat Bayern ab, so ergibt also die Gesetzgebungsgeschichte nach 1949: Alle Verfassungsorgane in Bund und Ländern waren sich zunächst darin einig, daß das Zeugnisverweigerungsrecht der Presseangehörigen trotz der nach dem Grundgesetz divergierenden Kompetenzen für gerichtliches Verfahren und Pressewesen wie früher Teil des Prozeßrechtes sei. Erst nachdem mit einer für notwendig erachteten Verbesserung des Zeugnisverweigerungsrechts im Wege einer bundesgesetzlichen Änderung der Strafprozeßordnung vorerst nicht mehr zu rechnen war, trafen die Länder die Regelung selbst. Die dafür maßgebenden rechtspolitischen Überlegungen können jedoch nichts daran ändern, daß - bei zusammenfassender Betrachtung - das journalistische Aussageverweigerungsrecht herkömmlich dem Verfahrensrecht zugewiesen wurde, zu dem es nach Wesen, Bedeutung und Sachzusammenhang auch gehört.

c) Diese Beurteilung entspricht schließlich auch dem Bedürfnis nach Rechtseinheit. Es widerspräche dem Gebot sachgemäßer und funktionsgerechter Auslegung der Kompetenzvorschriften (vgl. hierzu: Rinck, Zur Abgrenzung und Auslegung der Gesetzgebungskompetenz von Bund und Ländern, Festschrift für Gebhard Müller, 1970, S. 289 [300]), eine Materie, die in Deutschland seit der Verfassung von 1871 Sache des Reiches war und nach 1949 eine bundeseinheitliche Regelung erfuhr, aus dem Zusammenhang des Prozeßrechts herauszulösen, den Ländern zu überantworten und damit die Gefahr einer partiellen Zersplitterung des Verfahrensrechts heraufzubeschwören, die seit Erlaß der Reichsjustizgesetze von 1877 überwunden schien. Das Aussageverweigerungsrecht eines Presseangehörigen könnte dann innerhalb ein und des

BVerfGE 36, 193 (210):

selben Verfahrens allein davon abhängen, in welchem Bundesland er vernommen wird. Angesichts der Bedeutung, die auch in Strafsachen der kommissarischen Zeugenvernehmung durch einen im Rechtshilfewege ersuchten Richter zukommt (vgl. § 223 StPO), wäre dies eine sachlich nicht einleuchtende und darum unerträgliche Folge (vgl. dazu treffend: Sarstedt in: Verhandlungen des 46. Deutschen Juristentages [1966], Bd. II [Sitzungsberichte], F 17).

3. Von seiner Gesetzgebungsbefugnis zur Regelung des strafprozessualen Zeugnisverweigerungsrechts der Presseangehörigen hat der Bund in § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO rechtswirksam und vollständig Gebrauch gemacht, so daß diese Bestimmung gegenüber den Ländern Sperrwirkung äußert.

a) § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO ist gültig. Die Vorschrift verstößt nicht gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, da sie den Schutz des Redaktionsgeheimnisses der Presse zwar nicht in vollem Umfang, aber jedenfalls teilweise verwirklicht (BVerfGE 20, 162 [189]; 25, 296 [305]).

b) Die Vorschrift stellt auch eine vollständige Regelung dar, die nach den Grundsätzen über die Zuständigkeit auf dem Gebiet der konkurrierenden Gesetzgebung den Ländern keinen Raum für eigene Rechtsetzung läßt. Der gegenteiligen Auffassung des Hessischen Ministerpräsidenten kann nicht gefolgt werden. Der Anwendungsbereich dieser Bestimmung umfaßt nach § 3 Abs. 1 EGStPO alle Strafsachen, die vor die ordentlichen Gerichte gehören. Sie ist aber auch ihrem Inhalt nach vollständig. Soweit der Bundesgesetzgeber in § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO das Zeugnisverweigerungsrecht den dort näher bezeichneten Personen gewährt, dabei eine Veröffentlichung strafbaren Inhalts voraussetzt und die Möglichkeit der Bestrafung eines Redakteurs zur Bedingung erhebt, ordnet er damit - nach der zugrundeliegenden Gesetzgebungstechnik - gleichzeitig an, daß es, wenn diese Voraussetzungen nicht erfüllt sind, im Grundsatz bei der allgemeinen und uneingeschränkten Aussagepflicht des Zeugen bewenden soll (ebenso

BVerfGE 36, 193 (211):

zum Zeugnisverweigerungsrecht der in § 53 Abs. 1 Nr. 3 StPO nicht genannten Berufe: BVerfGE 33, 367 [374]).

Allerdings hat der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts in zwei Entscheidungen ausgesprochen, daß § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO keine erschöpfende Regelung enthalte (BVerfGE 20, 162 [189]; 25, 296 [305]). Diese Aussage steht jedoch mit der oben getroffenen Feststellung nur scheinbar in Widerspruch. Sie darf nicht aus dem Zusammenhang gelöst werden, der ihren Sinngehalt entscheidend bestimmt. Danach sollte sie nicht auf eine gesetzliche Regelungslücke aufmerksam machen, sondern lediglich klarstellen, daß der Richter, der strafprozessuale Zwangsmaßnahmen erwägt, in seine Prüfung auch die Überlegung einzubeziehen hat, ob die Verfassung die nach dem Strafprozeßrecht gegebene Rechtslage im Einzelfall modifiziert. Eine Begrenzung des Aussagezwangs, die über § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO hinausgeht, kann sich nach fallbezogener Abwägung der widerstreitenden Interessen ausnahmsweise unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergeben. Das läßt jedoch die generelle Geltung der typisierenden Gesetzesnorm des einfachen Rechts unberührt (vgl. zur Einwirkung des Art. 4 Abs. 1 GG auf den Eideszwang: BVerfGE 33, 23 [32, 34]; zum Zeugnisverweigerungsrecht der Sozialarbeiter: BVerfGE 33, 367 [374 f.]) und stellt ihre Vollständigkeit als gesetzliche Regelung nicht in Frage. Vor allem können hieraus keine kompetenzrechtlichen Folgerungen gezogen werden. Die Länder sind nicht berechtigt, Gesetzgebungsbefugnisse dort in Anspruch zu nehmen, wo sie im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung eine abschließende Bundesregelung für unzulänglich und darum reformbedürftig erachten. Das Grundgesetz weist ihnen nicht die Aufgabe zu, kompetenzgemäß getroffene Entscheidungen des Bundes "nachzubessern". Erweist sich eine vollständige bundesrechtliche Regelung im Hinblick auf eine höherrangige Grundrechtsverbürgung oder institutionelle Garantie der Verfassung als unzureichend, so ist es Sache des Bundesgesetzgebers, aufgrund seiner Zuständigkeit eine Änderung vorzunehmen, die Abhilfe schafft. Kompetenzrechtlich bleibt aber die Materie mit

BVerfGE 36, 193 (212):

Sperrwirkung für die Länder ausgeschöpft, solange die bundesrechtliche Norm Bestand hat.

Diese Entscheidung ist mit sieben Stimmen gegen eine Stimme ergangen.

(gez.) Seuffert, Dr. v. Schlabrendorff, Dr. Geiger, Hirsch, Dr. Rinck, Dr. Rottmann, Wand

Vizepräsident ist durch Erkrankung an der Unterschrift verhindert. Dr. v. Schlabrendorff

Richter Dr. Rupp ist durch Erkrankung an der Unterschrift verhindert. Dr. v. Schlabrendorff.

BVerfG, 09.05.1973 - 2 BvL 43/71, 2 BvL 44/71, 2 BvL 48/71

Administration — Wed, 03 Jul 2024 23:22:29 +0000

Daten

Fall:

VwGO-Ausführungsgesetz II

Fundstellen:

BVerfGE 35, 65; NJW 1973, 1683

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

09.05.1973

Aktenzeichen:

2 BvL 43, 44/71

Entscheidungstyp:

Beschluss

Zur Vereinbarkeit von Art. 10a Abs. 1 Nr. 1 und 2 des Bayerischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung mit § 68 Abs. 1 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 35, 65

Paginierung:

BVerfGE 35, 65 (65):

Zur Vereinbarkeit von Art. 10a Abs. 1 Nr. 1 und 2 des Bayerischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung mit § 68 Abs. 1 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 9. Mai 1973

-- 2 BvL 43, 44/71 --

in den Verfahren zur Prüfung der Vereinbarkeit des Art. 10a Abs. 1 Nr. 1 bis 3 und Abs. 2 des Bayerischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung vom 28. November 1960 (GVB1. S. 266)

BVerfGE 35, 65 (66):

in der Fassung des § 1 des Bayerischen Gesetzes zur Vereinfachung verwaltungsrechtlicher Vorschriften vom 27. Oktober 1970 (GVBl. S. 469) mit § 68 Abs. 1 Satz 2, 1. Halbsatz der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17), zuletzt geändert durch Art. V des Gesetzes vom 26. Mai 1972 (BGBl. I S. 841), und mit Art. 74 Nr. 1 des Grundgesetzes - Aussetzungs- und Vorlagebeschlüsse des Bayerischen Verwaltungsgerichts München vom 22. Juli 1971 (Nr. 1341/70 und 1164/71) -.

Entscheidungsformel:

Artikel 10 a Absatz 1 Nummer 1 und 2 des Bayerischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung vom 28.November 1960 (Gesetz- und Verordnungsbl. Seite 266) in der Fassung des § 1 des Bayerischen Gesetzes zur Vereinfachung verwaltungsrechtlicher Vorschriften vom 27. Oktober 1970 (Gesetz- und Verordnungsbl. Seite 469) ist mit dem Bundesrecht vereinbar.

Gründe:

A. -- I.

1. § 1 des Bayerischen Gesetzes zur Vereinfachung verwaltungsrechtlicher Vorschriften vom 27. Oktober 1970 (GVBl. S. 469) - in Kraft seit 1. November 1970 - fügte in das Bayerische Gesetz zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung - BayAGVwGO - vom 28. November 1960 (GVBl. S. 266), zuletzt gültig in der Fassung des Art. 136 des Gesetzes vom 23. März 1970 (GVBl. S. 73), den Art. 10 a ein, der folgendes bestimmt:

(1) Ein Vorverfahren nach § 68 der Verwaltungsgerichtsordnung entfällt bei Verwaltungsakten

1. nach dem Ersten bis Dritten Teil des Bundesbaugesetzes,

2. nach der Bayerischen Bauordnung,

3. nach Rechtsvorschriften, die ausschließlich aufgrund der Bayerischen Bauordnung erlassen wurden,

4. ...

5. ...

BVerfGE 35, 65 (67):

(2) Ein Vorverfahren entfällt auch dann, wenn

1. zur Begründung der in Absatz 1 genannten Verwaltungsakte auch andere Vorschriften herangezogen werden,

2. Vorfragen für die genannten Verwaltungsakte durch Verwaltungsakte nach anderen Vorschriften entschieden werden,

3. Auflagen zu den genannten Verwaltungsakten auf anderen Vorschriften beruhen.

(3) Absatz 1 gilt nicht in Verfahren, in denen die genannten Verwaltungsakte durch Verwaltungsakte nach anderen Vorschriften ersetzt werden oder in solchen Verwaltungsakten enthalten sind.

§ 68 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17) - zuletzt geändert durch Artikel V des Gesetzes vom 26. Mai 1972 (BGBl. I S. 841) - bestimmt:

(1) Vor Erhebung einer Anfechtungsklage sind Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsaktes in einem Vorverfahren nachzuprüfen. Einer solchen Nachprüfung bedarf es nicht, wenn ein Gesetz dies für besondere Fälle bestimmt oder wenn ...

(2) Für die Verpflichtungsklage gilt Absatz 1 entsprechend, wenn der Antrag auf Vornahme des Verwaltungsaktes abgelehnt worden ist.

2. Das Bayerische Verwaltungsgericht München hat durch zwei Beschlüsse vom 22. Juli 1971 gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob der Ausschluß des Widerspruchsverfahrens im Bereich des Baurechts durch Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1, 2 und 3 und Abs. 2 BayAGVwGO mit § 68 Abs. 1 Satz 2, 1. Alternative VwGO vereinbar ist und ob Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1 BayAGVwGO nicht insoweit auch Art. 74 Nr. 1 GG verletzt, als er Verwaltungsakte aufgrund des zweiten Teiles des Bundesbaugesetzes (BBauG Bodenverkehr) erfaßt.

II.

1. Die Kläger des Ausgangsverfahrens Nr. 1341/70 (2 BvL 43/71) hatten die Genehmigung der Auflassung eines Grundstücks (Bodenverkehrsgenehmigung) gemäß § 19 BBauG beantragt. Die Baugenehmigungsbehörde hatte diesen Antrag mit Bescheid vom 2. November 1970 abgelehnt, weil die Bebauung

BVerfGE 35, 65 (68):

des fraglichen Grundstücks im Außenbereich der geordneten baulichen Entwicklung des Gebiets der Gemeinde Bayrischzell entgegenstehe. Entsprechend der Rechtsmittelbelehrung nach Art. 10 a Abs. 1 BayAGVwGO erhoben die Grundstückskäufer am 27. November 1970 Klage. Sie begehren, den beklagten Freistaat Bayern zu verpflichten, die Bodenverkehrsgenehmigung zu erteilen.

2. Dem Kläger des Ausgangsverfahrens Nr. 1164/71 (2 BvL 44/71) wurde vom Landratsamt Berchtesgaden ein Anbau an sein Wohnhaus entsprechend den vorgelegten Bauplänen genehmigt. Bei der Bauausführung wich der Kläger aber vom genehmigten Bauplan ab. Deswegen ordnete das Landratsamt die Einstellung des Baues an. Am 17. Februar 1971 wies die Baubehörde einen Nachgenehmigungsantrag zurück und verfügte die Beseitigung des rechtswidrig errichteten Gebäudes, weil das Bauwerk im Außenbereich zur Zersiedlung der Landschaft beitrage. Entsprechend Art. 10 a Abs. 1 BayAGVwGO erhob der Bauherr am 3. März 1971 Klage. Er verlangte, den beklagten Freistaat zur Nachgenehmigung des Bauwerkes zu verpflichten, hilfsweise ihn - den Kläger - unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu verbescheiden.

3. Das Verwaltungsgericht München möchte die Klagen - weil kein Widerspruchsverfahren durchgeführt wurde - als unzulässig abweisen, sieht sich daran jedoch durch Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1 bis 3, Abs. 2 BayAGVwGO gehindert. Das Verwaltungsgericht hält diese Bestimmung aus zwei Gründen für nichtig:

a) Es meint, Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1 bis 3, Abs. 2 BayAGVwGO sei mit der Vorbehaltsnorm des § 68 Abs. 1 Satz 2, 1. Alternative VwGO nicht vereinbar und verletze daher höherrangiges Bundesrecht. Der Landesgesetzgeber müsse strikt die im Interesse der Rechtseinheit engen Grenzen des § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO beachten. Ein besonderer Fall im Sinne dieser Vorschrift sei nur dort gegeben, wo die Ausnahmeregelung sich auf konkrete, wenn auch öfters wiederkehrende Einzelfälle eines bestimmt abgegrenzten fachlichen Tatbestandes beziehe. Dabei komme es insbesondere darauf an, ob das gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2, 1. Halbsatz ergehende

BVerfGE 35, 65 (69):

Landesgesetz sachlich, d. h. vom betroffenen Gegenstand her selbst, veranlaßt sei. Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1 bis 3, Abs. 2 BayAGVwGO erfülle diese Voraussetzungen nicht. Die Dauer des Genehmigungsverfahrens und die während dessen zu befürchtende Verteuerung des Bauwerkes belasteten im übrigen die Mehrzahl der einer öffentlichen Genehmigung bedürfenden Investitionsvorhaben. Art. 10 a Abs. 1, Abs. 2 BayAGVwGO schneide zudem im Streit um eine Beseitigungsanordnung mit dem Widerspruchsverfahren die einzige Zweckmäßigkeitskontrolle ab.

b) Das Verwaltungsgericht München hält Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1 BayAGVwGO weiter deswegen für nichtig, weil eine landesrechtliche Verfahrensnorm, wie sie § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO gestatte, die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers zur Regelung des Verfahrensgegenstandes voraussetze. Dies treffe für das Bodenverkehrsrecht, mit welchem sich der zweite Teil, 2. Abschnitt des Bundesbaugesetzes befaßt, nicht zu.

III.

1. Der Bayerische Ministerpräsident, der sich für die Bayerische Staatsregierung geäußert hat, hält die Vorlagen für unbegründet. Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1 bis 3, Abs. 2 BayAGVwGO bleibe innerhalb der Vorbehaltsgrenzen des § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Der bayerische Gesetzgeber habe beim Erlaß der beanstandeten Norm den unbestimmten Rechtsbegriff des besonderen Falles in vertretbarer Weise ausgelegt. Die Entstehungsgeschichte der §§ 68 und 131 VwGO zeige, daß der Gesetzgeber damit nur abweichende allgemeine Regelungen habe verhindern wollen. Es sei jedoch nicht beabsichtigt gewesen, den Landesgesetzgeber auf Einzelfälle zu beschränken. Keinesfalls fordere § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO zahlenmäßig beschränkte Ausnahmefälle. Er ermächtige die Gerichte auch nicht, über die allgemeinen Grundsätze der Kontrolle gesetzgeberischen Ermessens hinaus besonders strenge Anforderungen an das von 5 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO abweichende Landesgesetz zu stellen und dafür einen besonderen sachlich gerechtfertigten Grund zu fordern.

BVerfGE 35, 65 (70):

2. Aus ähnlichen Erwägungen hält der Bayerische Senat die Vorlage gleichfalls für unbegründet.

3. Der Generalstaatsanwalt beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof, der sich für den Freistaat Bayern als Verfahrensbeteiligten geäußert hat, hält die Vorlagen für unbegründet.

68 Abs. 1 Satz 2 VwGO gestatte den Ländern, in besonderen Fällen Gesetze zu verabschieden. Dieser Begriff des besonderen Falles in § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO sei nicht eindeutig, deswegen könne der Landesgesetzgeber den ihm so eröffneten Beurteilungsspielraum nach eigenem Ermessen ausfüllen. Geschehe das wie in Art. 10 a BayAGVwGO, dann beschränke sich die gerichtliche Nachprüfung der gesetzgeberischen Tätigkeit darauf, ob die vom Gesetzgeber vorgenommene Beurteilung vertretbar sei, ferner ob das Gesetz für den angestrebten Zweck schlechthin untauglich sei und ob ihm dafür jeder sachliche Anlaß fehle. Letzteres treffe nicht zu, weil das Widerspruchsverfahren gerade in Bausachen erhebliche unerwünschte Verzögerungen verursacht habe. Der von Art. 10 a BayAGVwGO betroffene Rechtsbereich umschließe einen der von 5 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO geforderten besonderen Fälle. Das gelte auch für Absatz 2 der zur Nachprüfung gestellten Norm.

4. Die Kläger des Ausgangsverfahrens Nr. 1341/70 (2 BvL 43/71) halten Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1 bis 3, Abs. 2 BayAGVwGO für ungültig. Sie meinen, § 68 Abs. 1 Satz 2, 1. Alternative VwGO gestatte nur vom Grundsatz des § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO abweichende Bundesgesetze. jedenfalls betreffe Art. 10 a BayAGVwGO keine besonderen Fälle im Sinne des § 68 Abs. 1 Satz 2, 1. Alternative. Die von der beanstandeten Norm erfaßten Rechtsgebiete umschlössen den Bereich der häufigsten Konfrontation von Bürger und Verwaltung. Wenn gerade hier kein Widerspruchsverfahren mehr stattfinde, dann führe das einmal zum Verlust des Rechtsschutzes gegen unzweckmäßiges, aber ermessensfehlerfreies Verwaltungshandeln, zum anderen sei zu befürchten, daß die gesteigerte Belastung der Verwaltungsgerichte den von Art. 10 a BayAGVwGO erstrebten Zeitgewinn mehr als

BVerfGE 35, 65 (71):

aufzehre. Die Abschaffung des Widerspruchsverfahrens werde so von keinen durchschlagenden sachlichen Gründen getragen.

5. Das Bundesverwaltungsgericht meint, daß § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO den Landesgesetzgeber auch dort ermächtige, wo die Regelung des Gegenstandes des Widerspruchsverfahrens nicht in die Länderkompetenz falle. Eine Antwort auf die Vorlagefrage sei - so das Bundesverwaltungsgericht - weder aus dem Gesichtspunkt der angeblich in der Verwaltungsgerichtsordnung abschließend getroffenen Regelung noch aus dem Gedanken der von der Verwaltungsgerichtsordnung erstrebten Rechtseinheit zu gewinnen. Denn die Verwaltungsgerichtsordnung gestatte in § 68 Abs. 1 Satz 2 gerade für das Widerspruchsverfahren eine abweichende Regelung. Es komme vielmehr darauf an, ob der Vorbehalt gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO durch ihre Zahl und Häufigkeit gekennzeichnete Fälle meine oder ob er eine besondere Eigenart der vom Vorbehalt erfaßten Fälle voraussetze. Dem Bundesverwaltungsgericht erscheint es sinnvoll, den Vorbehalt in § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO so zu verstehen, daß der Landesgesetzgeber vom Widerspruchsverfahren stets dort absehen könne, wo die Förmlichkeit der Verwaltungsverfahren eine sorgfältige Sachbearbeitung gewährleiste, welche eine erneute Prüfung des Verwaltungsaktes im Widerspruchsverfahren entbehrlich mache. Dies treffe aber für den von Art. 10 a BayAGVwGO erfaßten Bereich nicht zu.

Die Vorlagen sind zur gemeinsamen Entscheidung verbunden worden. Sie sind zulässig; jedoch müssen die Vorlagefragen eingeschränkt werden.

1. Die Kläger des Ausgangsverfahrens in der Sache 2 BvL 43/71 erstreben die Genehmigung zur Auflassung eines Grundstückes gemäß § 19 Abs. 2 Nr. 1 BBauG; das Ausgangsverfahren zu 2 BvL 44/71 betrifft einen Antrag auf (Nach)genehmigung eines vom ursprünglich genehmigten Bauplan abweichenden Aufbaus auf ein Wohnhaus nach Art. 91 der Bayerischen Bauordnung (BayBO) in Verbindung mit § 35 BBauG. Entscheidungs

BVerfGE 35, 65 (72):

erheblich ist also nur Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1 und 2 BayAGVwGO. Für die Einbeziehung von Art. 10 a Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 BayAGVwGO in die verfassungsgerichtliche Prüfung besteht kein Anlaß, da diese Bestimmungen nach der Begründung der Vorlagen für die Entscheidung der Ausgangsverfahren nicht erheblich sind.

2. Das vorlegende Gericht hat in den Vorlagebeschlüssen nicht näher ausgeführt, wie es die Erfolgsaussichten der Klagen beurteilt. Daß das Gericht die Klagen als unzulässig abweisen müßte, wenn Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1 und 2 BayAGVwGO mit § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO unvereinbar wäre, bedurfte keiner näheren Begründung. Aber auch für den Fall, daß das Gericht die Klagen aus materiellen Gründen abweist, wäre die Gültigkeit des Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1 und 2 BayAGVwGO entscheidungserheblich: denn eine Entscheidung, die eine Klage wegen Fehlens einer Sachurteilsvoraussetzung - hier des vorangegangenen Widerspruchsverfahrens - als unzulässig abweist, hat einen anderen Inhalt als eine Entscheidung, die die Klage für unbegründet hält (BVerfGE 22,106 [109]; 19, 330 [336]).

Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1 und 2 BayAGVwGO ist mit dem Bundesrecht vereinbar.

1. a) Der Bundesgesetzgeber war zur Einführung des Widerspruchsverfahrens als eines Vorverfahrens vor Erhebung der Anfechtungs- und Verpflichtungsklage im verwaltungsgerichtlichen Verfahren in § 68 VwGO gemäß Art. 74 Nr. 1 - ("das gerichtliche Verfahren") - zuständig, da es die Voraussetzung für ein Sachurteil im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ist (BVerwGE 17, 246 [248]).

b) Die Einführung des Widerspruchsverfahrens begegnet auch sonst keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

Es verstößt insbesondere nicht gegen Art. 19 Abs. 4 GG, der dem Bürger den lückenlosen umfassenden Rechtsschutz durch

BVerfGE 35, 65 (73):

unabhängige Richter garantiert. Die Gewährleistung des Rechtswegs schließt nicht aus, daß seine Beschreitung in den Prozeßordnungen von der Erfüllung bestimmter formeller Voraussetzungen abhängig gemacht wird (BVerfGE 9, 194 [199 f.]; 10, 264 [268]). Dem Bürger wird in § 68 Abs. 1 VwGO zwar die sofortige Erhebung der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage verwehrt, dafür wird aber zusätzlich eine dem Gericht versagte Zweckmäßigkeitskontrolle eingeführt.

§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO weist der Widerspruchsbehörde keine Rechtsprechungsaufgaben zu. Sie entscheidet vielmehr als Teil der Exekutive; ihren unanfechtbar gewordenen Bescheiden kommt zwar Bestandskraft zu, fehlt jedoch die materielle Rechtskraft. Der Grundsatz der Gewaltenteilung bleibt somit gewahrt.

2. Das Grundgesetz gebietet umgekehrt auch nicht die Beibehaltung des Widerspruchsverfahrens: weder das Rechtsstaatsprinzip noch Art. 19 Abs. 4 GG noch Art. 3 Abs. 1 GG fordern, daß dem verwaltungsgerichtlichen Verfahren ein besonderes Verfahren vorgeschaltet wird, in dem alle Verwaltungsakte auf ihre Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit überprüft werden.

II.

§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO, wonach es einer Nachprüfung des Verwaltungsaktes im Widerspruchsverfahren nicht bedarf, wenn ein Gesetz dies für besondere Fälle bestimmt, enthält eine Ermächtigung für den Landesgesetzgeber.

1. Zwar erwähnt § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO den Landesgesetzgeber nicht ausdrücklich. Die Ermächtigung kann sich aber nur an diesen richten. Das ergibt sich daraus, daß der Bundesgesetzgeber ein von ihm im Rahmen seiner Zuständigkeit erlassenes Bundesgesetz jederzeit ändern könnte, ohne daß er dazu einer besonderen Ermächtigung in dem Gesetz bedürfte.

Eine Aussparung der Bundeskompetenz zugunsten der Länder ist im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes zulässig (Art. 72 Abs. 1 GG: "... soweit der Bund von seinem Gesetzgebungsrechte keinen Gebrauch macht"). Gerade im Bereich

BVerfGE 35, 65 (74):

der konkurrierenden Gesetzgebung ist der Regelungsvorbehalt zugunsten des Landesgesetzgebers ein übliches Mittel der Gesetzgebungstechnik (vgl. BVerfGE 11, 192 [200]; 20, 238 [251]; 21, 106 [115]; 29, 125 [137]).

2. Art. 71 GG, wonach im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung nur haben, wenn und soweit sie hierzu in einem Bundesgesetz ausdrücklich ermächtigt werden, findet hier keine Anwendung. Denn dadurch, daß der Bund mit dem Erlaß der Verwaltungsgerichtsordnung von seinem Gesetzgebungsrecht nach Art. 74 Nr. 1 GG Gebrauch gemacht hat, ist anstelle der konkurrierenden Zuständigkeit von Bund und Ländern keine "nachträglich ausschließliche Gesetzgebungskompetenz" des Bundes getreten. Deshalb kann auch gegen § 68 Abs. 1 Satz 2, 1. Halbsatz VwGO nicht der Einwand erhoben werden, die Ermächtigung an den Landesgesetzgeber sei entgegen Art. 71 GG nicht ausdrücklich erteilt.

§ 68 Abs. 1 Satz 2, 1. Halbsatz VwGO läßt im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes ein Tätigwerden des Landesgesetzgebers weiterhin zu; dieser macht dabei von einer ursprünglichen - nämlich konkurrierenden - Kompetenz nach Art. 74 Nr. 1 GG Gebrauch, nicht aber nach Art. 71 GG von einer vom Bund abgeleiteten Kompetenz.

III.

1. Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1 BayAGVwGO verstößt nicht gegen Art. 74 Nr. 1 GG.

Das Verwaltungsgericht hält in seinem Vorlagebeschluß zum Aktenzeichen 1341/70 - 2 BvL 43/71 - den Art. 10 a BayAGVwGO auch deshalb für nichtig, weil dem bayerischen Landesgesetzgeber die Kompetenz fehle, für das Bodenverkehrsrecht (§§ 19-23 BBauG) das Widerspruchsverfahren abzuschaffen; der Bundesgesetzgeber habe für das Bodenverkehrsrecht von seiner konkurrierenden Kompetenz nach Art. 74 Nr. 18 GG erschöpfend Gebrauch gemacht. Der Landesgesetzgeber könne aber die Ermächtigung in § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO, das Widerspruchs

BVerfGE 35, 65 (75):

verfahren abzuschaffen, nur für solche Materien in Anspruch nehmen, für die er auch die Kompetenz zur sachlichen Regelung besitze. Diese Ansicht ist unrichtig.

§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO, der die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens vor Erhebung der Klage anordnet, beruht auf der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Nr. 1 GG. Der in § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO hinzugefügte Vorbehalt ergibt, daß der Bundesgesetzgeber zwar in Satz 1 eine formal erschöpfende Regelung getroffen hat, gleichzeitig aber in Satz 2 sich bereit erklärt, unter besonderen Voraussetzungen ("für besondere Fälle") mit seiner Regelung hinter eine anderweitige Regelung durch den Landesgesetzgeber zurückzutreten. Der Bundesgesetzgeber hat also für abweichende Regelungen Raum gelassen, d.h., er hat die Kompetenz aus Art. 74 Nr. 1 GG insgesamt nicht ausgeschöpft. Angesichts dieser auf das Recht des gerichtlichen Verfahrens beschränkten Ermächtigung für den Landesgesetzgeber kommt es nicht darauf an, ob im Widerspruchsverfahren materiell Bundes- oder Landesrecht anzuwenden wäre oder ob im einschlägigen Bundesgesetz etwa sogar Bestimmungen über das Verwaltungsverfahren getroffen sind (wie z. B. für das Institut der Bodenverkehrsgenehmigung in §§ 19-23 BBauG; Art. 74 Nr. 18, Art. 84 Abs. 1 GG). Eine Regelung nach § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO durch Landesgesetz findet auf alle Verwaltungsverfahren Anwendung, für die das Land zuständig ist, gleichgültig ob es sich um den Vollzug eines Bundesgesetzes wie des Bundesbaugesetzes nach Art. 83, 84 Abs. 1 GG oder um den Vollzug eines Landesgesetzes wie der Bayerischen Bauordnung handelt.

2. Art. 10 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BayAGVwGO hält sich im Rahmen von § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO.

a) Die in § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO gewählte Formulierung "wenn ein Gesetz dies für besondere Fälle bestimmt" enthält einen unbestimmten Rechtsbegriff, der im folgenden auszulegen ist:

Mit "besonderen Fällen" können nicht konkrete Einzelfälle gemeint sein. Auch eine Interpretation, wonach § 68 Abs. 1 Satz 2

BVerfGE 35, 65 (76):

VwGO eine völlige Abschaffung des Widerspruchsverfahrens zuließe, würde dem Wortlaut und dem Sinn dieser Bestimmung nicht gerecht: Die Abschaffung des Widerspruchsverfahrens soll offensichtlich die Ausnahme sein.

b) Besondere Fälle im Sinne von § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO können also nur typische Fallgruppen - Sachmaterien - sein.

Für die Eingrenzung der Regel "für besondere Falle" kommt es darauf an, ob die Funktion des Widerspruchsverfahrens - nämlich Nachprüfung des Verwaltungsaktes auf Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit vor der auf die Rechtmäßigkeit beschränkten Prüfung durch das Verwaltungsgericht - für bestimmte typische Fallgruppen entbehrlich ist.

aa) Dies ist der Fall, wenn der Verwaltungsakt in einem förmlichen Verfahren ergangen ist, innerhalb dessen dem Betroffenen garantiert ist, daß er seine Rechtsposition umfassend geltend machen kann oder wenn ein Widerspruchsverfahren aus anderen Gründen nicht sinnvoll erscheint.

Schon der Bundesgesetzgeber hat in § 20 des Gesetzes über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften und in § 26 Abs. 4 des Gesetzes zur Regelung der Wiedergutmachung nationalsozialistischen Unrechts für Angehörige des öffentlichen Dienstes bestimmt, daß es vor Erhebung der Klage im Verwaltungsrechtsweg keiner Nachprüfung des Verwaltungsaktes in einem Vorverfahren bedarf. In beiden Fällen ergeht die Entscheidung der Verwaltungsbehörde in einem formalisierten Verfahren mit Anhörung der Beteiligten und Ermittlung des für die Entscheidung erheblichen Tatbestandes von Amts wegen. Die Entscheidung ist zu begründen und den Beteiligten zuzustellen.

Das Land Schleswig-Holstein hat in § 137 seines Allgemeinen Verwaltungsgesetzes - LVwG - vom 18. April 1967 bestimmt, daß es vor Erhebung einer verwaltungsgerichtlichen Klage, die einen im förmlichen Verwaltungsverfahren erlassenen Verwaltungsakt zum Gegenstand hat, keiner Nachprüfung in einem Vorverfahren bedarf. Die §§ 130-136 LVwG sehen für das förmliche Verwaltungsverfahren vor, daß die Beteiligten anzu

BVerfGE 35, 65 (77):

hören sind und daß eine Entscheidung nach mündlicher Verhandlung ergeht. Sie ist schriftlich zu erlassen, zu begründen und den Beteiligten zuzustellen.

Auch wenn eine Gemeinde gemäß § 24 BBauG dem Grundstückseigentümer gegenüber erklärt, daß sie das ihr kraft gesetzlicher Vorschrift zustehende Vorkaufsrecht ausübe, ist die Vorschaltung eines Widerspruchsverfahrens vor der verwaltungsgerichtlichen Anfechtungsklage wenig sinnvoll, da nur Rechtsfragen zu entscheiden sind, nämlich, ob der Gemeinde ein gesetzliches Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Nr. 1 oder 2 BBauG überhaupt zusteht und ob das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts rechtfertigt.

bb) Das Widerspruchsverfahren ist - als Ausnahme von der Regel - auch in den Bereichen entbehrlich, in denen die Verwaltungsbehörde kein oder nur ein beschränktes Ermessen hat, weil sie in ihren Entscheidungen regelmäßig völlig oder weitgehend rechtlich gebunden ist.

(1) Dies ist der Fall bei den in Art. 10 a Abs. 1 Nr. 2 BayAGVwGO erwähnten Verwaltungsakten aufgrund der Bayerischen Bauordnung. Sie sind nach der Systematik des Gesetzes in der Regel reine Rechtsentscheidungen oder ausnahmsweise Entscheidungen aufgrund eines gebundenen Ermessens, das durch ungeschriebene Verwaltungsrechtssätze (Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, Gebot der Rücksicht auf das Gemeinwohl usw.) weiter eingeschränkt ist.

Nach Art. 91 Abs. 1 BayBO ist eine Baugenehmigung zu erteilen, wenn das Vorhaben den öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspricht. Die Baugenehmigung ist eine sogenannte gebundene Erlaubnis; Art. 91 Abs. 1 BayBO bindet die Kreisverwaltungsbehörde insofern, als sie verpflichtet ist, die Baugenehmigung zu erteilen, wenn das Vorhaben den öffentlich-rechtlichen Vorschriften entspricht. Der Antragsteller hat insoweit einen Rechtsanspruch auf Erteilung der Baugenehmigung (Mang-Simon, BayBO, 4. Aufl. 1972, Rdnr. 5 zu Art. 91).

Demgegenüber ist Art. 100 BayBO ein Beispiel einer "Ermes

BVerfGE 35, 65 (78):

sensentscheidung"; er sieht vor, daß die Kreisverwaltungsbehörde die teilweise oder vollständige Beseitigung von Anlagen anordnen kann, die im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet oder geändert werden. Die Anordnung der Beseitigung liegt hier in einem durch die normierten Voraussetzungen gebundenen Ermessen der Behörde (Mang-Simon, a.a.O., Rdnr. 7 zu Art. 100 i.V.m. Rdnrn. 19-23 zu Art. 88 BayBO).

(2) Entsprechendes gilt für das Bundesbaugesetz. Die nach § 19 BBauG erforderliche Bodenverkehrsgenehmigung, die im Ausgangsverfahren zu 2 BvL 43/71 streitig ist, ist zu erteilen, wenn keiner der in § 20 Abs. 1 BBauG erschöpfend aufgezählten Versagungsgründe vorliegt ("... darf nur versagt werden, wenn ..."). Ihre Erteilung steht also nicht im Ermessen der Baugenehmigungsbehörde.

cc) "Besondere Fälle" im Sinne von § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind auch solche, bei denen eine beschleunigte Entscheidung geboten ist. Dies gilt insgesamt für alle Fälle, die Art. 10 a Abs. 1 Nr. 1 und 2 BayAGVwGO im Auge hat. Für den Versuch, das Rechtsmittelverfahren nach der Verwaltungsgerichtsordnung zu vereinfachen und zu verkürzen erscheint das Gebiet des Bauwesens besonders geeignet. Hier werden verfahrensmäßig bedingte Verzögerungen als besonders nachteilig empfunden. Eine Beschleunigung des Verfahrens bei Baugenehmigungen liegt nicht nur im Interesse des Bauherrn und der beteiligten Nachbarn, sondern auch im öffentlichen Interesse.

IV.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Seuffert, Dr. v. Schlabrendorff, Dr. Rupp, Dr. Geiger, Hirsch, Dr. Rinck, Dr. Rottmann, Wand

BVerfG, 30.05.1972 - 2 BvL 41/71

Administration — Wed, 19 Jun 2024 17:32:15 +0000

Daten

Fall:

Bauordnungswidrigkeit

Fundstellen:

BVerfGE 33, 224; NJW 1991, 128

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

30.05.1972

Aktenzeichen:

2 BvL 41/71

Entscheidungstyp:

Beschluss

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 33, 224

Paginierung:

Beschluß

des Zweiten Senats vom 30. Mai 1972

-- 2 BvL 41/71 --

BVerfGE 33, 224 (224):

in dem Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung des § 101 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Januar 1970 (GVBl. S. 96) - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Amtsgerichts Bielefeld vom 13. August 1971 (30 OWi 28/71) -.

BVerfGE 33, 224 (225):

Entscheidungsformel:

§ 101 Absatz 1 Nummer 3 und Absatz 3 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Januar 1970 (Gesetz- und Verordnungsbl. S. 96) ist mit dem Grundgesetz und sonstigem Bundesrecht vereinbar.

Gründe:

1. Nach § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB wird mit Geldstrafe bis zu 500 DM oder mit Freiheitsstrafe bis zu sechs Wochen bestraft, wer als Bauherr, Baumeister oder Bauhandwerker einen Bau oder eine Ausbesserung, wozu die polizeiliche Genehmigung erforderlich ist, ohne diese Genehmigung oder mit eigenmächtiger Abweichung von dem durch die Behörde genehmigten Bauplan ausführt oder ausführen läßt. Diese Vorschrift gilt als Bundesrecht fort (BVerfGE 23, 113 [122 ff.]).

Anders als § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB behandelte die inzwischen geänderte Bauordnung für das Land Nordrhein Westfalen vom 25. Juni 1962 (GVBl. S. 373) -- BauO NW a.F. -- das Bauen ohne Genehmigung als Ordnungswidrigkeit. Die entsprechenden Vorschriften lauteten:

§ 88

(1) bis (7) ...

(8) Vor Zustellung der Baugenehmigung darf mit der Bauausführung, einschließlich des Baugrubenaushubs, nicht begonnen werden.

§ 101

(1) Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig 1. ... 2. ... 3. entgegen der Vorschrift des § 88 Abs. 8 ... Bauarbeiten beginnt oder fortsetzt ... 4. bis 9. ...

(2) ...

(3) Die Ordnungswidrigkeit kann bei Vorsatz mit einer Geldbuße bis zu 10 000 DM, bei Fahrlässigkeit mit einer Geldbuße bis zu 5 000 DM geahndet werden.

BVerfGE 33, 224 (226):

(4) ...

(5) Die Verfolgung der Ordnungswidrigkeit verjährt nach einem Jahr.

Mit Beschluß vom 8. Juni 1971 stellte das Bundesverfassungsgericht fest, daß § 101 Abs. 1 Nr. 3 in Verbindung mit den §§ 88 Abs. 8, 101 Abs. 3 BauO NW a.F. mit § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB unvereinbar und deshalb nichtig war, soweit danach mit Geldbuße bedroht wurde, wer ohne die erforderliche Genehmigung einen Bau ausführt (BVerfGE 31, 141 [144 f.]).

2. Art. 164 des Einführungsgesetzes zum Gesetz über Ordnungswidrigkeiten vom 24. Mai 1968 (BGBl. I S. 503) -- EGOWiG --, der seit dem 1. September 1969 in der erweiterten Fassung des Art. 59 des Ersten Gesetzes zur Reform des Strafrechts vom 25. Juni 1969 (BGBl. I S. 645) -- 1. StrRG -- gilt, hat mit Wirkung ab 1. Oktober 1968 angeordnet, daß § 367 StGB nicht mehr anzuwenden ist, soweit andere Vorschriften die darin enthaltenen Tatbestände mit Geldbuße bedrohen.

§ 101 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 BauO NW ist mit Wirkung vom 1. Juli 1970 durch Art. I Nr. 64 des Gesetzes zur Änderung der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 2. Dezember 1969 (GVBl. S. 860) neu gefaßt worden und gilt nunmehr in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Januar 1970 (GVBl. S. 96) -- BauO NW n.F. -. Gleich geblieben ist § 88 Abs. 8, wonach vor Zustellung der vorgeschriebenen Baugenehmigung mit der Bauausführung nicht begonnen werden darf. § 101 BauO NW n.F. lautet nunmehr:

§ 101

(1) Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig 1. ... 2. ... 3. ohne die erforderliche Baugenehmigung (§ 80 Abs. 1, § 82 Abs. 1) oder Teilbaugenehmigung (§ 90) oder abweichend davon bauliche Anlagen errichtet, ändert oder abbricht, 4. bis 12. ...

(2) ...

BVerfGE 33, 224 (227):

(3) Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße bis zu 50 000 DM geahndet werden.

(4) ... (5) ...

II.

1. Der Betroffene des Ausgangsverfahrens -- der Landwirt Erich St ... -- erhielt im Frühjahr 1969 die Baugenehmigung für ein eingeschossiges Hintergebäude zu landwirtschaftlichen Zwecken. Nach der am 9. Juli 1970 durchgeführten Schlußabnahme ließ er jedoch das Obergeschoß dieses Anwesens zu Wohnzwecken ohne die nach § 80 Abs. 1 BauO NW n.F. erforderliche Genehmigung der Bauaufsichtsbehörde ausbauen, was anläßlich einer Ortsbesichtigung am 16. Februar 1971 festgestellt wurde. Durch Bußgeldbescheid vom 4. Mai 1971 setzte die zuständige Verwaltungsbehörde -- der Oberstadtdirektor der Stadt Bielefeld -- gegen den Bauherrn wegen fahrlässigen Verstoßes gegen § 88 Abs. 8 BauO NW n.F. als Ordnungswidrigkeit im Sinne von § 101 Abs. 1 Nr. 3 BauO NW n.F. eine Geldbuße von 500 DM fest. Hiergegen legte der Betroffene rechtzeitig Einspruch ein.

2. Mit Beschluß vom 13. August 1971 hat das Amtsgericht Bielefeld gemäß Art. 100 Abs. 1 GG das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 101 Abs. 1 Nr. 3 BauO NW in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Januar 1970 mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Es hält diese Vorschrift für verfassungswidrig, soweit sie Bauen ohne die erforderliche Baugenehmigung mit Geldbuße bedroht, und beabsichtigt, das Verfahren einzustellen, da die Verfolgung der Zuwiderhandlung als Übertretung gemäß § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB verjährt sei.

Nach Meinung des vorlegenden Gerichts verstößt Art. 164 EGOWiG als Grundlage des § 101 Abs. 1 Nr. 3 BauO NW n.F. gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil diese Bestimmung zulasse, daß das Bauen ohne Bauerlaubnis in einzelnen Ländern nach § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB als Übertretung unter Strafe gestellt bleibe, während derselbe Tatbestand in anderen Ländern als Ordnungswidrigkeit

BVerfGE 33, 224 (228):

mit Geldbuße bedroht werde. Es handele sich um ein Rechtsgebiet, das gemäß Art. 74 Nr. 1 GG der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes unterliege. Das Land Nordrhein-Westfalen sei daher gemäß Art. 72 Abs. 1 GG gehindert, ungenehmigtes Bauen als Ordnungswidrigkeit mit Geldbuße zu bedrohen.

Selbst wenn jedoch Art. 164 EGOWiG gültig sei, habe der Landesgesetzgeber die vom Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig erklärte Bußgeldnorm nicht einfach durch eine neue Bekanntmachung im Kern inhaltlich unverändert wieder in Kraft setzen können.

3. Der Bundesminister der Justiz, der sich namens der Bundesregierung geäußert hat, und die Landesregierung Nordrhein-Westfalen halten die Vorlage für unbegründet.

Der Betroffene des Ausgangsverfahrens hat nur zu der dem Bußgeldbescheid zugrunde liegenden Sach- und Rechtslage Stellung genommen.

III.

1. Geht man ausschließlich von dem Wortlaut des Vorlagebeschlusses aus, so ist lediglich die Frage vorgelegt worden, ob § 101 Abs. 1 Nr. 3 BauO NW n.F. gültig sei. Aus dem Zusammenhang geht aber hervor, daß es dem vorlegenden Gericht auch auf eine Entscheidung über die Gültigkeit des § 101 Abs. 3 BauO NW n.F. ankommt, wonach Bauen ohne die erforderliche Baugenehmigung als Ordnungswidrigkeit -- anders als eine Übertretung gemäß § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB -- mit einer Geldbuße bis zu 50 000 DM geahndet werden kann. Die Vorlagefrage ist daher entsprechend zu ergänzen (vgl. BVerfGE 12, 151 [163]; 27, 1 [5]; 27, 195 [200]).

2. Die Vorlage ist in diesem Umfange zulässig. Das Amtsgericht hat seine Überzeugung von der Nichtigkeit des vorgelegten Landesgesetzes und dessen Entscheidungserheblichkeit hinreichend dargetan. Falls die zur verfassungsrechtlichen Prüfung gestellte Regelung gültig ist, will es über den Einspruch des Betroffenen auf der Grundlage der Bußgeldnorm in der Sache entscheiden.

BVerfGE 33, 224 (229):

Anderenfalls beabsichtigt es, das Verfahren einzustellen, weil die Strafverfolgung der Tat als Übertretung gemäß § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB verjährt ist (vgl. § 67 Abs. 3 StGB).

3. § 101 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 BauO NW n.F. ist mit dem Grundgesetz und sonstigem Bundesrecht vereinbar.

a) Die von dem vorlegenden Gericht geäußerten Zweifel an der Gültigkeit des Art. 164 EGOWiG sind unbegründet.

Art. 164 EGOWiG bestimmt u.a., daß § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB nicht mehr anzuwenden ist, soweit andere Vorschriften diesen Tatbestand mit Geldbuße bedrohen. Dadurch hat der Bundesgesetzgeber die gemäß Art. 72 Abs. 1 GG im Bereiche des Strafrechts im Sinne von Art. 74 Nr. 1 GG bestehende Regelungssperre für die Länder teilweise aufgehoben. Daran war er verfassungsrechtlich nicht gehindert. Es steht grundsätzlich im pflichtmäßigen Ermessen des Bundes, inwieweit er auf einem Gebiete der konkurrierenden Gesetzgebung ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung annimmt oder den Ländern die Befugnis zur Gesetzgebung überläßt (vgl. BVerfGE 2, 213 [224 f.]). Landesrechtliche Regelungen sind auch auf einem bundesrechtlich geregelten Gebiete insoweit zulässig, als ein Bundesgesetz einen Vorbehalt zugunsten der Landesgesetzgebung enthält (vgl. BVerfGE 20, 238 [251]; 21, 106 [115]; 24, 367 [386]).

Die bundesrechtliche Ermächtigung in Art. 164 EGOWiG verstößt auch nicht -- wie das Amtsgericht Bielefeld meint -- gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Art. 164 EGOWiG läßt zwar zu, daß Landesgesetze in ihrem Geltungsbereich Bauen ohne die vorgeschriebene Erlaubnis als Ordnungswidrigkeit mit Geldbuße bedrohen, während der gleiche Tatbestand in anderen Ländern noch als Übertretung gemäß § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB mit Strafe geahndet wird. Hierfür lassen sich jedoch sachlich einleuchtende Gründe anführen.

Art. 164 EGOWiG ist eine Übergangsvorschrift, die das Verhältnis der von ihr erfaßten Übertretungstatbestände des Strafgesetzbuchs zu entsprechenden Bußgeldtatbeständen nach dem Ordnungswidrigkeitenrecht des Bundes und der Länder regelt.

BVerfGE 33, 224 (230):

Sie rechtfertigt sich aus der grundsätzlichen Entscheidung des Bundesgesetzgebers, im Zuge der Strafrechtsreform die Übertretungen -- soweit diese nicht zu Vergehen aufgewertet werden -- allmählich in Ordnungswidrigkeiten umzuwandeln. Art. 1 Nr. 30 des Zweiten Gesetzes zur Reform des Strafrechts vom 4. Juli 1969 (BGBl. I S. 717) -- 2. StrRG -- sieht vor, daß der 29. Abschnitt des Besonderen Teils des Strafgesetzbuchs -- der die Übertretungen betrifft -- mit Wirkung vom 1. Oktober 1973 aufgehoben wird (vgl. Art. 7 dieses Gesetzes).

Die Übergangsregelung dient dem Zweck, solche Tatbestände, die in der Zukunft voraussichtlich als Ordnungswidrigkeiten in das Landesrecht aufgenommen werden, schon jetzt dem Landesgesetzgeber zur Regelung zu überlassen und damit die vollständige Beseitigung der Übertretungen zu beschleunigen und zu erleichtern (vgl. dazu BTDrucks. V/1319 S. 137 f. zu Art. 154 sowie BTDrucks. V/4094 S. 57 zu Art. 60).

Beim Erlaß des EGOWiG sah sich der Bundesgesetzgeber noch nicht imstande, sogleich das gesamte Recht der Übertretungen zu ändern. Er hat zur Ahndung der von ihm bezeichneten Sachverhalte die Ausschöpfung seiner aus Art. 74 Nr. 1 GG folgenden Kompetenz zur konkurrierenden Gesetzgebung nicht mehr für erforderlich gehalten, jedoch als unvertretbar angesehen, daß diese Zuwiderhandlungen mit der Aufhebung der Sperre des Art. 72 Abs. 1 GG bis zur Schaffung neuer landesrechtlicher Bußgeldnormen sanktionslos bleiben. Deshalb sind gemäß Art. 164 EGOWiG die dort genannten Übertretungsstrafbestimmungen nur insoweit nicht mehr anzuwenden, als schon andere Vorschriften die gleichen Tatbestände mit Geldbuße bedrohen. Dieser Vorbehalt zugunsten der Landesgesetzgeber hat nur bis zum Wegfall der Übertretungsvorschriften des Strafgesetzbuchs am 1. Oktober 1973 Bedeutung. Bei dieser Sachlage kann von einem Verstoß gegen das Willkürverbot nicht die Rede sein.

b) Da Art. 164 EGOWiG nicht verfassungswidrig ist, hatte der Landesgesetzgeber die Kompetenz zum Erlaß des § 101 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 BauO NW n.F. Diese Vorschrift ist auch nicht

BVerfGE 33, 224 (231):

deshalb verfassungswidrig, weil sie Bauen ohne die erforderliche Erlaubnis in anderer Art und Weise ahndet, als dies nach dem als Bundesrecht fortgeltenden § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB oder in einer landesrechtlichen Ordnungswidrigkeitenregelung in anderen Bundesländern der Fall sein mag. In der Tatsache allein, daß ein Landesgesetz von verwandten Regelungen in sonstigen Ländern oder des Bundes abweicht, liegt noch kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 10, 354 [371]; 12, 139 [143]; 12, 319 [324]; 17, 319 [331]; 27, 175 [179]; Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 23. Februar 1972 -- 2 BvL 36/71 -- S. 17 d. Ausfertigung). Mit Rücksicht auf die föderalistische Struktur der Bundesrepublik Deutschland ist der Landesgesetzgeber nur gehalten, in seinem Herrschaftsbereich den allgemeinen Gleichheitssatz zu wahren. Steht einem Land die Gesetzgebungsbefugnis zu, so hängt die Gültigkeit einer von ihm erlassenen Vorschrift nicht davon ab, ob andere Landesgesetzgeber oder der Bund eine gleichartige Regelung getroffen haben.

Die Ausgestaltung des Tatbestandes und der Sanktion der Ordnungswidrigkeit in § 101 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 3 BauO NW n.F. läßt weder Willkür des Landesgesetzgebers noch Verletzung eines rechtsstaatlichen Grundsatzes erkennen.

c) Die Auffassung des vorlegenden Gerichts schließlich, der Landesgesetzgeber habe "nicht einfach durch eine Neubekanntmachung der im Kern inhaltlich unveränderten Norm, die verfassungswidrig war, wirksames Recht schaffen" können, geht offensichtlich fehl.

Das Bundesverfassungsgericht hat § 101 Abs. 1 Nr. 3 BauO NW a.F. nicht wegen seines materiell-rechtlichen Inhalts, sondern im Hinblick auf Art. 72 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB für nichtig erklärt, der denselben Tatbestand wie die landesrechtliche Bußgeldnorm bereits bundesrechtlich geregelt hatte. Diese Entscheidung stand dem erneuten Erlaß einer entsprechenden gesetzlichen Regelung -- sei es mit gleichem, sei es mit verändertem Inhalt -- nicht mehr entgegen, nachdem Art. 164

BVerfGE 33, 224 (232):

EGOWiG mit Wirkung vom 1. Oktober 1968 für die Ahndung des Bauens ohne die erforderliche Genehmigung die Sperre des Art. 72 Abs. 1 GG für den Landesgesetzgeber beseitigt hatte. Von dieser ihm durch Art. 164 EGOWiG eröffneten Möglichkeit hat der Landesgesetzgeber in Art. I Nr. 64 des Gesetzes zur Änderung der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 2. Dezember 1969 -- also durch ein förmliches Gesetz -- Gebrauch gemacht. Dagegen sind verfassungsrechtliche Bedenken nicht zu erheben. Es gibt keinen Verfassungssatz, der es dem Landesgesetzgeber untersagt, eine früher kompetenzlos erlassene und aus diesem Grunde für nichtig erklärte Rechtsnorm kraft einer inzwischen erworbenen Gesetzgebungskompetenz erneut zu erlassen.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Seuffert v. Schlabrendorff Rupp Geiger Hirsch Rinck Rotmann Wand

BVerfG, 30.05.1972 - 2 BvO 1/69, 2 BvO 2/69, 2 BvO 1/70, 2 BvO 2/70

Administration — Wed, 19 Jun 2024 17:19:45 +0000

Daten

Fall:

Waffengesetz

Fundstellen:

BVerfGE 33, 206; MDR 1972, 1016

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

30.05.1972

Aktenzeichen:

2 BvO 1/69, 2 BvO 2/69, 2 BvO 1/70, 2 BvO 2/70

Entscheidungstyp:

Beschluss

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 33, 206

Paginierung:

BVerfGE 33, 206 (206):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 30. Mai 1972

- 2 BvO 1, 2/69 und 1, 2/70 -

in den Verfahren zur Prüfung der Frage 1, ob § 26 Abs. 1 Nr. 1 des Waffengesetzes vom 18. März 1938 (RGBl. I S. 265) bis zum 30. November 1968 einschließlich als Bundesrecht fortgegolten hat, a) Vorlegendes Gericht: Amtsgericht München - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß vom 27. Mai 1969 in Verbindung mit dem Ergänzungsbeschluß vom 27. August 1969 in Verbindung mit dem Ergänzungsbeschluß vom 27. August 1969 (62 Cs 91/69 jug. 83) - Beteiligter des Ausgangsverfahrens: R... - 2 BvO 1/69 -, b) Vorlegendes Gericht: Amtsgericht Bramsche - Aussetzungs- und Vorlagebschluß vom 27. April 1970 (3 Cs 68/69) - Beteiligter des Augangsverfahrens: V... - 2 BvO 2/70 -; 2. ob § 26 Abs.1 Nr. 2 des Waffengesetzes vom 18. März 1938(RGBl. I S. 265) bis zum 30. November 1968 einschließlich als Bundesrecht fortgegolten hat, a) Vorlegendes Gericht: Amtsgericht München - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß vom 27. Mai 1969 (62 Cs 384/69 jug. 83) - Beteiligter des Ausgangsverfahrens: R... - 2 BvO 1/69 -, b) Vorlegendes Gericht: Landgericht Dortmund - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß vom 22. Dezember 1969 (14 - 2 Qs 366/69) - Beteiligter des Ausgangsverfahrens: M... - 2 BvO 1/70

Entscheidungsformel:

§ 26 Absatz 1 des Waffengesetzes vom 18. März 1938 (Reichsgesetzbl. I Seite 265), soweit darin das Veräußern, Überlassen, der Erwerb und das Führen von Waffen ohne Waffenerwerbsschein oder Waffenschein unter Strafe gestellt ist, gilt nicht als Bundesrecht fort.

Gründe

A. - I.

In den Ausgangsverfahren ist die Frage streitig geworden, ob seit dem Inkrafttreten des Bundeswaffengesetzes vom 14. Juni 1968 (BGBl. I S. 633) - BWaffG - sowohl Erwerb, Besitz und Überlassen von Waffen und Munition ohne Erlaubnis zum Waffenhandel oder ohne Waffenerwerbsschein - betrifft hier die Verfahren zu 1 a) und b) - als auch das Führen von Schußwaffen

BVerfGE 33, 206 (207):

ohne Waffenschein - betrifft hier die Verfahren zu 2 a) und b) - noch strafbar sind.

Nach § 43 Abs. 2 Nr. 1 BWaffG trat das Waffengesetz vom 18. März 1938 (RGBl. I S. 265) - WaffG -, dessen Abschnitt IV (§§ 11 bis 25) Erwerb, Führen, Besitz und Einfuhr von Waffen und Munition regelte und in Abschnitt V § 26 Abs. 1 Nr. 1 und 2 Verstöße gegen die vorgenannten Bestimmungen mit Strafe bedrohte, außer Kraft, soweit diese Vorschriften Bundesrecht waren. Das Bundeswaffengesetz ist am 21. Juni 1968 verkündet und - im wesentlichen - nach seinem § 44 am 1. Dezember 1968 in Kraft getreten.

§ 26 Abs. 1 des Waffengesetzes lautet:

Mit Gefängnis bis zu drei Jahren und mit Geldstrafe oder mit einer dieser Strafen wird bestraft, wer vorsätzlich oder fahrlässig den Bestimmungen dieses Gesetzes zuwider 1. Waffen, Munition oder die im § 25 Abs. 1 Nr. 2 bezeichneten Vorrichtungen herstellt, bearbeitet, instand setzt, erwirbt, feilhält, anderen überläßt, besitzt oder einführt, den Erwerb oder das Überlassen solcher Gegenstände vermittelt oder sich zu ihrem Erwerb oder Überlassen erbietet, 2. Schußwaffen führt.

Das Bundeswaffengesetz enthält keine entsprechende, umfassende Strafvorschrift; es bedroht Zuwiderhandlungen in den im Bundeswaffengesetz selbst geregelten Fällen mit Strafe (§ 36) oder bewertet sie als Ordnungswidrigkeiten, die mit Geldbuße geahndet werden können (§ 38). Die neuen Straf- und Bußgeldvorschriften des Bundeswaffengesetzes erfassen aber nicht Verstöße gegen diejenigen Vorschriften des alten Waffengesetzes von 1938, die nach Art. 125 GG nicht als Bundesrecht fortgelten und deshalb als durch § 43 Abs. 2 Nr. 1 BWaffG nicht aufgehobenes Landesrecht fortbestehen. Der Streit in allen Ausgangsverfahren geht also darum, ob § 26 Abs. 1 WaffG, eine bisher einheitlich die jeweils als Bundes- oder Landesrecht fortgeltenden Vorschriften des Waffengesetzes mit Strafdrohung bewehrende Norm, weiterhin gültig und anzuwenden ist, soweit sie sich auf Verstöße gegen

BVerfGE 33, 206 (208):

als Landesrecht fortgeltende Vorschriften des Waffengesetzes bezieht.

II.

1. a) Gegen den am 14. September 1947 geborenen Beteiligten des Ausgangsverfahrens zu 1 a) beantragte die Staatsanwaltschaft München am 18. April 1969 den Erlaß eines Strafbefehls über 300.-DM (anstelle von 10 Tagen Gefängnis) wegen Sachhehlerei in Tateinheit mit einem Vergehen nach §§ 11, 26 Abs. 1 Nr. 1 WaffG. Der Beschuldigte habe im September 1968 in München eine Walther-Pistole von einem Dritten in Kenntnis des Umstandes erworben, daß diese Waffe aus einem Einbruch in einen versperrt abgestellten PKW stammte.

b) Das Amtsgericht München - Jugendgericht - hat durch Beschluß vom 27. Mai 1969 das Verfahren gemäß Art. 126 GG in Verbindung mit § 86 Abs. 2 BVerfGG ausgesetzt und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber nachgesucht, ob § 26 WaffG bis zum 30. November 1968 als Bundesrecht fortgegolten hat. Durch Ergänzungsbeschluß vom 27. August 1969 ist die Vorlagefrage auf § 26 Abs. 1 Nr. 1 WaffG beschränkt worden. Das Amtsgericht bejaht die Vorlagefrage nach Art. 125 Nr. 1 GG, weil das Waffengesetz zumindest in der amerikanischen Besatzungszone einheitlich bis zum 7. September 1949 gegolten habe und die in § 26 geregelte Materie Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes sei. § 26 WaffG gehöre mit Rücksicht auf die angedrohte Höchststrafe von drei Jahren Gefängnis zum Strafrecht im Sinne des Art. 74 Nr. 1 GG. Dem stehe nicht entgegen, daß damit Bundesrecht die überwiegend als Landesrecht fortgeltenden Vorschriften des IV. Abschnitts des Waffengesetzes mit Strafe bewehre. Die Vorlagefrage sei wegen entgegenstehender beachtlicher Meinungen in Rechtsprechung und Schrifttum streitig; sie sei auch entscheidungserheblich, weil der Strafbefehl antragsgemäß nur erlassen werden könne, wenn § 26 WaffG zum Landesrecht gehöre und daher durch § 43 Abs. 2 Nr. 1 BWaffG nicht aufgehoben worden sei.

2. a) Gegen den am 11. Januar 1940 geborenen Beteiligten

BVerfGE 33, 206 (209):

des Ausgangsverfahrens zu 1 b) beantragte die Staatsanwaltschaft Osnabrück am 10. November 1969 den Erlaß eines Strafbefehls über 100.- DM wegen Vergehens nach §§ 11, 26 Abs. 1 Nr. 1 WaffG. Der Beschuldigte habe im August 1969 einem anderen, der keinen Waffenerwerbsschein gehabt habe, fahrlässig seinen Gastrommelrevolver im Tausch gegen ein gebrauchtes Radio überlassen.

b) Das Amtsgericht Bramsche hat den Erlaß des Strafbefehls mit Beschluß vom 18. Februar 1970 abgelehnt, weil § 26 Abs. 1 Nr. 1 WaffG als Bundesrecht anzusehen und durch § 43 Abs. 2 Nr. 1 BWaffG ersatzlos aufgehoben sei. § 26 Abs. 1 Nr. 1 WaffG sei als Bundesrecht zu qualifizieren, weil er im Gegensatz zum § 26 Abs. 1 Nr. 2 WaffG, der überwiegend ordnungsrechtlichen Charakter habe, also dem Landesrecht zuzurechnen sei, hauptsächlich durch strafrechtliche und gewerbliche Gesichtspunkte geprägt werde, deren Regelung zur konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 74 Nr. 1 und Art. 74 Nr. 11 GG gehöre.

c) In der nach erfolgreicher Beschwerde der Staatsanwaltschaft anberaumten Hauptverhandlung vom 27. April 1970 hat das Amtsgericht Bramsche das Verfahren nach Art. 126 GG in Verbindung mit § 86 Abs. 2 BVerfGG ausgesetzt und ebenfalls die vorstehend unter II 1. b) dargelegte Vorlagefrage an das Bundesverfassungsgericht gestellt.

3. a) Gegen den am 28. Januar 1948 geborenen Beteiligten des Ausgangsverfahrens zu 2 a) erhob die Staatsanwaltschaft München am 9. Juni 1969 Anklage wegen Vergehens nach § 26 Abs. 1 Nr. 2 WaffG. Er habe im Sommer 1968 eine Selbstladepistole mit Munition erworben und diese in den folgenden Monaten in einem von ihm ständig benutzten PKW mit sich geführt, ohne einen Waffenschein zu besitzen.

b) Das Amtsgericht München - Jugendgericht - hat durch Beschluß vom 27. August 1969 das Verfahren gemäß Art. 126 GG in Verbindung mit § 86 Abs. 2 BVerfGG ausgesetzt und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber nachgesucht, ob

BVerfGE 33, 206 (210):

§ 26 Abs. 1 Nr. 2 WaffG bis einschließlich 30. November 1968 als Bundesrecht fortgegolten hat. Zur Begründung hat es die gleichen Erwägungen wie im Ausgangsverfahren zu 1 a) angestellt.

4. a) Gegen den am 21. Oktober 1935 geborenen Beteiligten des Ausgangsverfahrens zu 2 b) beantragte die Staatsanwaltschaft Dortmund am 9. September 1969 den Erlaß eines Strafbefehls über 200.- DM wegen Vergehens nach §§ 14 und 26 Abs. 1 Nr. 2 WaffG in Tateinheit mit einer Übertretung nach § 367 Abs. 1 Ziffer 8 und Abs. 2 StGB. Der Beschuldigte habe am 25. Juli 1969 ohne Waffenschein eine Schußwaffe geführt und damit ohne Erlaubnis an bewohnten und von Menschen besuchten Orten geschossen.

b) Das Amtsgericht Kamen lehnte den Erlaß des Strafbefehls mit Beschluß vom 10. November 1969 ab, weil § 26 WaffG insgesamt zum Strafrecht im Sinne des Art. 74 Nr. 1 GG gehöre, deshalb nach Art. 125 Abs. 1 GG Bundesrecht geworden und durch § 43 Abs. 2 Nr. 1 BWaffG aufgehoben sei. Nordrhein-Westfalen habe die Möglichkeit bisher nicht genutzt, die Weitergeltung der aufgehobenen Vorschriften des Waffengesetzes als Landesrecht rechtswirksam zu beschließen; dies könne mit Rücksicht auf Art. 103 Abs. 2 GG nur im Wege der Gesetzgebung, nicht aber - wie hier nur geschehen - durch einen ministeriellen Runderlaß erfolgen.

c) Mit sofortiger Beschwerde machte die Staatsanwaltschaft geltend, § 26 WaffG sei zwar bis zum 30. November 1968 nach Art. 125 Abs. 1 und 74 Nr. 1 GG Bundesrecht gewesen, mit dem Inkrafttreten des Bundeswaffengesetzes aber wieder Landesrecht geworden. Der Bundestag habe einen entsprechenden Willen in der Begründung des Entwurfs zum Bundeswaffengesetz erkennen lassen.

d) Das Landgericht Dortmund hat mit Beschluß vom 22. Dezember 1969 das Verfahren gemäß Art. 126 GG in Verbindung mit § 86 Abs. 2 BVerfGG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 26 Abs. 1 Nr. 2

BVerfGE 33, 206 (211):

WaffG bis zum 1. Dezember 1968 als Bundesrecht fortgegolten hat. Es hält die Vorlagefrage für streitig, weil trotz des augenscheinlichen Strafcharakters der Vorschrift nicht auszuschließen sei, daß sie im Sinne verfassungsrechtlicher Kompetenzverteilung einer anderen Kompetenzmaterie zuzurechnen sei, wie dies z. B. vom Bundesverfassungsgericht für die Verjährungsvorschrift des § 22 Reichspressegesetz (BVerfGE 7, 29) bejaht worden sei.

III.

1. Der Bundesminister der Justiz hat sich namens der Bundesregierung in allen vier Ausgangsverfahren geäußert. Er hält die Vorlagen für zulässig, weil die aufgeworfene Frage in Literatur und Rechtsprechung umstritten und für die Entscheidung der Ausgangsverfahren erheblich sei.

a) Die Erheblichkeit einer Vorlagefrage sei nicht auf gültige und fortbestehende Vorschriften beschränkt. Folge man der Auffassung, daß § 26 WaffG partielles Bundesrecht nach Art. 125 Nr. 1 GG geworden sei, könne die Ansicht der vorlegenden Gerichte nicht als offensichtlich unhaltbar angesehen werden, daß diese Vorschrift durch § 43 Abs. 2 Nr. 1 BWaffG ersatzlos aufgehoben worden sei. Zwar sei von den vorbereitend am Gesetzgebungsverfahren zum Bundeswaffengesetz Beteiligten beabsichtigt gewesen, § 26 Abs. 1 WaffG insoweit nicht aufzuheben, als diese Vorschrift landesrechtliche Vorschriften des Waffengesetzes mit Strafe bewehrte. Diese Absicht ergebe sich sowohl aus der Entstehungsgeschichte des Bundeswaffengesetzes, werde aber auch durch inzwischen ergangene Landesgesetze bestätigt, die § 26 Abs. 1 WaffG geändert oder neu gefaßt hätten. Gleichwohl sei diese Absicht in § 43 Abs. 2 Nr. 1 BWaffG nicht hinreichend deutlich zum Ausdruck gekommen. Andererseits seien die Zweifel, die an der Bestimmtheit des § 43 Abs. 2 Nr. 1 BWaffG im Falle seiner Auslegung gegen den Gesetzeswortlaut bestehen könnten, nicht so schwerwiegend, daß die Auffassung der vorlegenden Gerichte offensichtlich unhaltbar wäre, § 26 WaffG sei im Falle seiner Zugehörigkeit zum Bundesrecht außer Kraft getreten.

BVerfGE 33, 206 (212):

b) Mit Rücksicht auf § 2 Abs. 2 Satz 2 StGB sei der ersatzlose Wegfall der Strafvorschrift auch in allen Ausgangsverfahren entscheidungserheblich. Zum Verfahren des Amtsgerichts Bramsche führt der Bundesminister der Justiz noch zusätzlich aus, daß dieses Gericht hinsichtlich der Gültigkeit des § 26 Abs. 1 Nr. 1 WaffG nicht an die Rechtsauffassung des ihm übergeordneten Beschwerdegerichts gebunden gewesen sei und deshalb seine entgegenstehende Meinung im Vorlagebeschluß erneut habe vertreten können; die Entscheidungserheblichkeit sei in diesem Falle nicht anders zu beurteilen, als in den drei anderen Ausgangsverfahren.

c) Materiell sei § 26 Abs. 1 WaffG ein Sanktionsblankett, das sich zum Teil auf Bundesrecht und zum Teil auf Landesrecht beziehe. Die Vorschrift lasse sich aber nach ihrem Inhalt und ihrer Stellung im Gesetz keiner anderen Kompetenzmaterie als dem "Strafrecht" im Sinne des Art. 74 Nr. 1 GG zurechnen.

2. Die Bayerische Staatsregierung hält die Vorlagebeschlüsse des Amtsgerichts München für zulässig, weil sich das Gericht in Gegensatz zu Art. 1 des Dritten Gesetzes zur Bereinigung des bayerischen Landesrechts vom 22. Juli 1968 (GVBl. S. 235) und Nr. 10 der Anlage hierzu, zur Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern über die Weitergeltung von Vorschriften des Waffengesetzes vom 18. März 1938 und der Durchführungsverordnung hierzu vom 13. November 1968 (MABl. S. 574), zu Abschnitt VIII Nr. 5 der amtlichen Begründung zum Bundeswaffengesetz (BTDrucks. V/528) sowie zur Auffassung zahlreicher Kommentare und Gerichtsentscheidungen gesetzt habe.

3. Der Bundesgerichtshof hat sich gemäß § 82 Abs. 4 BVerfGG dahin geäußert, der Dritte Strafsenat habe zu der streitigen Frage eine abschließende Entscheidung bisher nicht getroffen. Dieser Senat neige jedoch zu der Auffassung, daß § 26 Abs. 1 Nr. 1 WaffG insoweit noch als Landesrecht in Kraft sei, als es sich um den nicht gewerbsmäßigen oder selbständig im Rahmen einer wirtschaftlichen Unternehmung erfolgten Waffenerwerb handle. Der Fünfte Strafsenat habe in einem Beschluß vom 21. Januar 1969 § 26 Abs. 1 WaffG, soweit diese Bestimmung die Überlas

BVerfGE 33, 206 (213):

sung von Waffen und Munition an andere betreffe, als fortgeltendes Recht behandelt. Er sei - ohne nähere Begründung - stillschweigend der vom Bundesverwaltungsgericht (DVBl. 1963 S. 151/152) vertretenen Auffassung gefolgt, nach der diejenigen Teile des Waffengesetzes Landesrecht seien, deren alleiniger und unmittelbarer Zweck die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sei.

4. Da die vier Vorlagen nach Art. 126 GG in Verbindung mit §§ 86 Abs. 2, 13 Ziffer 14 BVerfGG im wesentlichen die gleichen Rechtsfragen betreffen, sind die Verfahren zur gemeinsamen Entscheidung verbunden worden.

Die Vorlagen sind zulässig.

1. Die Verfahren betreffen die Frage, ob eine vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassene Norm - § 26 WaffG - als Bundesrecht fortgilt.

2. Die Vorlagefragen sind nicht etwa deshalb unzulässig, weil nach dem Wortlaut des § 86 Abs. 2 BVerfGG nur das Fortgelten eines Gesetzes als Bundesrecht zur Prüfung des Bundesverfassungsgerichts gestellt werden kann, hier aber die Gerichte übereinstimmend davon ausgehen, daß § 26 Abs. 1 WaffG - sofern diese Vorschrift nach Art. 125 GG Bundesrecht geworden ist - seit dem Inkrafttreten des Bundeswaffengesetzes am 1. Dezember 1968 nicht mehr gilt. Auch für die Feststellung der Qualität von inzwischen aufgehobenen Normen besteht bei sinngemäßer Auslegung des § 86 Abs. 2 BVerfGG ein Rechtsschutzinteresse, wenn diese Feststellung - wie in den vorliegenden Fällen - für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens erheblich ist (BVerfGE 8, 186).

II.

1. Voraussetzung der beantragten Feststellung ist, daß in den Ausgangsverfahren die Vorlagefrage streitig und für die Entscheidung erheblich ist.

BVerfGE 33, 206 (214):

a) Die Frage, ob eine Norm als Bundesrecht fortgilt, ist u. a. dann streitig, wenn die Ansicht des vorlegenden Gerichts der eines Landesverfassungsorgans widerspricht (BVerfGE 13, 367 [371]; zuletzt 28, 119 [137]). Das trifft hier in allen Verfahren zu.

b) Die vorlegenden Gerichte halten § 26 Abs. 1 WaffG übereinstimmend für Bundesrecht nach Art. 125 GG, weil die Vorschrift nach ihrem Inhalt und dem Umfang der angedrohten Strafe zum Strafrecht im Sinne des Art. 74 Nr. 1 GG gehöre, auch wenn sie überwiegend dem Landesrecht zuzurechnende sicherheits- und ordnungsrechtliche Vorschriften des Waffengesetzes mit Strafe bewehre.

c) Die Bayerische Staatsregierung (betrifft die Verfahren zu 1 a) und 2 a) hält dagegen § 26 Abs. 1 WaffG ebenso für Landesrecht wie die Landesregierungen von Nordrhein-Westfalen (betrifft das Verfahren zu 2 b) und Niedersachsen (betrifft das Verfahren zu 1 b).

2. Die Vorlagefrage ist auch in allen Ausgangsverfahren nach Auffassung der vorlegenden Gerichte entscheidungserheblich. Die Vorlagebeschlüsse lassen eindeutig erkennen, daß die Gerichte dann, wenn § 26 Abs. 1 WaffG als Bundesrecht bis zum Inkrafttreten des Bundeswaffengesetzes fortgegolten hat, diese Vorschrift als durch § 43 Abs. 2 Nr. 1 BWaffG aufgehoben ansehen und sich gehindert sehen,

a) den Strafbefehl antragsgemäß zu erlassen (Fall 1 a), b) den Beschuldigten zu bestrafen (Fall 2 a), c) den Angeklagten entsprechend dem in der Hauptverhandlung gestellten Strafantrag zu verurteilen (Fall 1 b), d) auf die sofortige Beschwerde der Staatsanwaltschaft den Beschluß des Amtsgerichts Kamen vom 10. November 1969 aufzuheben und die Durchführung der Hauptverhandlung gegen den Beschuldigten mit dem Ziel seiner Bestrafung nach dem beantragten Strafbefehl anzuordnen (Fall 2 b).

Wenn dagegen § 26 Abs. 1 WaffG in der auf die einzelnen Fälle anwendbaren Fassung der Nr. 1 oder 2 kein Bundesrecht geworden ist, sondern Landesrecht und - nur - als solches fortgilt,

BVerfGE 33, 206 (215):

wollen die vorlegenden Gerichte die Betroffenen wegen der ihnen vorgeworfenen Straftaten verurteilen.

3. Die Auffassung der vorlegenden Gerichte über die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage ist auch nicht offensichtlich unhaltbar.

a) Im Verfahren des Amtsgerichts München (62 Cs 91/69 jug. 83) - Fall 1 a) - liegt die Tatzeit (September 1968) vor dem Inkrafttreten des Bundeswaffengesetzes; dies trifft auch für das andere Verfahren des Amtsgerichts München (62 Ds 384/69 jug. 83) - Fall 2 a) - zu (Tatzeit: Beginn Sommer 1968). In beiden Fällen würde, wenn § 26 Abs. 1 WaffG Bundesrecht geworden ist, § 2 Abs. 2 Satz 2 StGB eingreifen, wonach bei Verschiedenheit der Gesetze von der Zeit der begangenen Handlung bis zu deren Aburteilung das mildeste Gesetz anzuwenden ist. Das bedeutet bei der noch weiterreichenden völligen Aufhebung des die Strafandrohung enthaltenden Gesetzes, daß eine Bestrafung nicht mehr erfolgen kann; hier müßte dann in beiden Fällen Freispruch ergehen, soweit den Beschuldigten Vergehen gegen § 26 Abs. 2 Nr. 1 oder Nr. 2 WaffG vorgeworfen werden.

b) In den beiden anderen Ausgangsverfahren liegt die Tatzeit (Fall 1 b): August 1969; Fall 2b): Juli 1969) nach dem Inkrafttreten des Bundeswaffengesetzes. Hier greift § 2 Abs. 1 StGB ein, der ebenso wie Art. 103 Abs. 2 GG bestimmt, daß eine Tat nur bestraft werden kann, wenn die Strafbarkeit gesetzlich bestimmt war, bevor die Tat begangen wurde. Ist also § 26 Abs. 1 WaffG nach Art. 125 GG Bundesrecht geworden und durch § 43 Abs. 2 Nr. 1 BWaffG ab 1. Dezember 1968 ersatzlos aufgehoben, ohne daß entsprechende Landesvorschriften an seine Stelle getreten sind, müßte in diesen Verfahren Freispruch erfolgen (Fall 1 b) bzw. die sofortige Beschwerde der Staatsanwaltschaft gegen die Ablehnung des Erlasses des beantragten Strafbefehls zurückgewiesen werden (Fall 2 b).

C. - I.

§ 26 Abs. 1 des Waffengesetzes vom 18. März 1938 (RGBl. I S. 265), soweit darin das Veräußern, Überlassen, der Erwerb und

BVerfGE 33, 206 (216):

das Führen von Waffen ohne Waffenerwerbsschein oder Waffenschein unter Strafe gestellt ist, gilt nicht als Bundesrecht fort.

1. Nach Art. 123 Abs. 1 GG gilt Reichsrecht fort, soweit es dem Grundgesetz nicht widerspricht. Ob und inwieweit Reichsrecht mit dem Zusammentritt des Ersten Deutschen Bundestages am 7. September 1949 Bundesrecht geworden ist, bestimmen die Art. 124 und 125 GG. Aus beiden Verfassungsbestimmungen ergibt sich als gemeinsame Regel für die Normqualifizierung, daß alles alte Recht nur dann als Bundesrecht fortgelten soll, wenn der Bundesgesetzgeber auch nach der in den Art. 70 ff. GG getroffenen Zuständigkeitsregelung zum Erlaß gleichartiger Vorschriften befugt war. Demgemäß können reichsrechtlich geregelte Gegenstände, die heute in die ausschließliche (Art. 124 GG) oder in die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes (Art. 125 GG) fallen, in aller Regel auch nur als Bundesrecht fortgelten.

Das vom Verfassungsgeber verfolgte Ziel, gleichartige Gegenstände alten und neuen Rechts demselben Gesetzgeber zur Regelung zuzuweisen, schließt es indessen nicht aus, daß verschiedenartige Gegenstände, die in einem einheitlichen Reichsgesetz geregelt waren, zum Teil in die Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers und zum Teil in diejenige der Landesgesetzgebung fallen. Der Begriff "Recht" in den Art. 124 und 125 GG ist insoweit nicht gleichbedeutend mit einer zusammenfassenden Regelung verschiedener Materien in einem Gesetz. Daß eine Aufspaltung von bisher in einem Reichsgesetz geregelten Materien - teils in Bundesrecht und teils in Landesrecht - zulässig ist, wird auch dadurch bestätigt, daß die in Art. 139 Abs. 5 (Erste Variante) des Herrenchiemsee'er Entwurfs zunächst vorgeschlagene Lösung

"Würde dasselbe Gesetz ... teils als Bundesrecht, teils als Landesrecht fortgelten, so gilt das ganze Gesetz als Landesrecht fort..."

in der endgültigen Fassung des an seine Stelle getretenen Art. 125 GG ersatzlos fortgefallen ist. Daraus folgt, daß ehemalige Reichsgesetze teilweise als Bundesrecht und teilweise als Landesrecht

BVerfGE 33, 206 (217):

fortgelten können, sofern die in ihnen geregelten Materien nach der Zuständigkeitsregelung des Grundgesetzes zum Teil in die Kompetenz des Bundes und zum Teil in diejenige der Länder fallen.

2. Das Waffengesetz vom 18. März 1938 wurde nach dem Zusammenbruch 1945, und zwar bis zum 7. September 1949 nicht geändert. Es hat zumindest innerhalb der damaligen amerikanischen Besatzungszone einheitlich gegolten und wurde von besatzungsrechtlichen Vorschriften, insbesondere durch das Gesetz Nr. 24 der Alliierten Hohen Kommission vom 30. März 1950 (AHK ABl. S. 251) lediglich zeitweise überlagert, jedoch nicht aufgehoben. Es enthält in seinen Abschnitten II (§§ 3 bis 6) und III (§§ 7 bis 10) Bestimmungen über die Herstellung von Schußwaffen und Munition sowie über den Handel mit Waffen und Munition. Diese Vorschriften sind nach Art. 125 GG Bundesrecht geworden, weil sie Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes (Art. 74 Nr. 11 GG: Recht der Wirtschaft) betrafen. Sie sind durch die Bestimmungen des Bundeswaffengesetzes vom 14. Juni 1968 (BGBl. I S. 633) ersetzt worden und gemäß § 43 Abs. 2 Nr. 1 dieses Gesetzes am 1. Dezember 1968 außer Kraft getreten.

3. Dagegen sind diejenigen Vorschriften des Waffengesetzes, die im wesentlichen in Abschnitt IV (Erwerb, Führen, Besitz und Einfuhr von Waffen und Munition) enthalten sind, z. B. § 11 (Überlassen und Erwerb von Faustwaffen nur gegen Waffenerwerbsschein) und § 14 (Führen einer Schußwaffe nur mit Waffenschein), nach Art. 125 GG nicht Bundesrecht geworden. Diese Vorschriften gelten vielmehr seit dem 7. September 1949 als Landesrecht fort, weil sie ausschließlich Angelegenheiten der öffentlichen Sicherheit und Ordnung betreffen, die nicht zur konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes, sondern zur Gesetzgebung der Länder gehören (vgl. BVerfGE 3, 407 [433]; 8, 143 [153]). Die §§ 11 und 14 WaffG sind deshalb auch nicht von der Aufhebungsvorschrift des § 43 Abs. 2 Nr. 1 BWaffG erfaßt worden.

4. Der Abschnitt V des Waffengesetzes (§§ 26 und 27) enthält

BVerfGE 33, 206 (218):

Vorschriften, die bestimmte, an anderer Stelle im Waffengesetz näher umschriebene Handlungen mit Strafe (Gefängnis bis zu drei Jahren und Geldstrafe oder eine dieser Strafen nach § 26 bzw. Geldstrafe oder Haft nach § 27) bedrohen. Grundsätzlich gehört das Strafrecht nach Art. 74 Nr. 1 GG zur Gesetzgebung des Bundes (vgl. BVerfGE 13, 367 [372]; 23, 113 [124/125]).

§ 26 Abs. 1 WaffG bewehrt jedoch in seiner Nr. 1 sowohl Gebote und Verbote des Waffengesetzes, die heute zur Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers gehören (§§ 3 bis 10: Herstellung, Bearbeitung, Instandsetzung und gewerbsmäßiges Feilhalten von Waffen und Munition), als auch solche Normen, die wie § 11 WaffG zur Landesgesetzgebung gehören. Letzteres gilt auch für § 14 WaffG, auf den sich § 26 Abs. 1 Nr. 2 WaffG bezieht. § 26 Abs. 1 WaffG enthält mithin keine selbständige und aus sich allein verständliche Regelung; er ist vielmehr ein unechtes Sanktionsblankett, das die in demselben Gesetz geregelten und insoweit fest umrissenen Tatbestände mit Strafe bewehrt, was sich schon aus den in seinem Eingangssatz verwandten Worten ("... wer ... den Bestimmungen dieses Gesetzes zuwider ...") ergibt. Anders als bei echten Blankettstrafvorschriften, umschreibt § 26 Abs. 1 WaffG einen Tatbestand als strafbar, der in demselben Gesetz als materielle Verhaltensnorm festgelegt ist. Verhaltensnorm und die sie bewehrende Strafvorschrift bilden also hier nach der Systematik des Gesetzes eine rechtliche Einheit, die bei der Überleitung von altem Reichsrecht nach Art. 125 GG nicht aufgelöst werden darf, weil nur so dem besonderen Charakter von § 26 Abs. 1 WaffG als einem unechten Sanktionsblankett hinreichend Rechnung getragen werden kann. § 26 Abs. 1 WaffG ist deshalb. soweit sich die Strafandrohung auf solche Vorschriften des Waffengesetzes bezieht, die Bundesrecht geworden sind, selbst ebenfalls Bundesrecht geworden und insoweit durch § 43 Abs. 2 Nr. 1 BWaffG aufgehoben worden. Soweit dagegen § 26 Abs. 1 WaffG die nach Art. 125 GG Landesrecht gewordenen Vorschriften des Waffengesetzes (§§ 11 und 14) mit Strafdrohung bewehrt, ist er

BVerfGE 33, 206 (219):

ebenfalls Landesrecht geworden und durch entgegenstehendes Bundesrecht nicht aufgehoben worden.

5. Mit dieser Qualifizierung des § 26 Abs. 1 WaffG weicht der Senat nicht von seinen Entscheidungen vom 31. Januar 1962 (BVerfGE 13, 367 [373]) und vom 22. Februar 1968 (BVerfGE 23, 113 [125]) ab. In diesen Entscheidungen wird zwar ausgeführt, daß ein Blankettstrafgesetz des Bundes auch landesrechtliche Vorschriften mit Strafe bewehren, gleichwohl aber selbst als Bundesrecht fortgelten kann. In den den beiden Entscheidungen zugrundeliegenden Fällen hatten indessen die ausfüllenden Normen schon immer zur Zuständigkeit des Landesgesetzgebers gehört und sind nicht - wie im vorliegenden Fall - erst kraft Art. 125 GG als altes Reichsrecht zu Landesrecht geworden.

6. Die Tatsache, daß § 26 Abs. 1 WaffG als Höchststrafe Gefängnis bis zu drei Jahren androht, also einen Strafrahmen enthält, der die dem Landesgesetzgeber in § 5 EGStGB gezogenen Grenzen (Höchststrafe: zwei Jahre) überschreitet, steht der Überleitung der Strafvorschrift als - teilweises - Landesrecht nach Art. 125 GG nicht entgegen. Das kann nur dazu führen, den Strafrahmen dahin auszulegen, daß er lediglich eine Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren hergibt. Diese Rechtslage kann im Einzelfall bei Anwendung des § 26 Abs. 1 WaffG durch Nichtausschöpfung des Strafrahmens ebenso berücksichtigt werden, wie dies durch entsprechende Ländergesetze generell geschehen ist.

7. Die Fortgeltung des § 26 Abs. 1 WaffG als Landesrecht, soweit er die §§ 1 und 14 WaffG mit Strafdrohung bewehrt, verstößt auch nicht gegen Art. 103 Abs. 2 GG (nullum crimen, nulla poena sine lege). Nach Art. 103 Abs. 2 GG soll gewährleistet sein, daß der Bürger die Strafbarkeit einer bestimmten Handlung kennt oder sie erkennen und sich dementsprechend verhalten kann. Deshalb muß die Strafbarkeit schriftlich in einem Gesetz oder in einer Rechtsverordnung fixiert sein. Das ist hier der Fall. Denn durch die Überleitung bestehender Strafvorschriften, die niemals aufgehoben worden sind - im übrigen im Bewußtsein der Rechtsunterworfenen auch immer vorhanden waren -, wird die

BVerfGE 33, 206 (220):

Strafbarkeit nicht neu oder erstmals begründet. Nach der Regel des Art. 125 GG sind die §§ 11 und 14 WaffG sowie § 26 Abs. 1 WaffG, soweit er die vorgenannten Bestimmungen mit Strafdrohung bewehrt, Landesrecht geworden mit der Folge, daß sie als solches seit dem 7. September 1949 in den einzelnen Bundesländern fortgelten, ohne daß der Landesgesetzgeber diese Bestimmungen jeweils als Landesgesetz hätte neu beschließen und verkünden müssen.

Das von dem normalen Gesetzgebungsverfahren abweichende, vom Verfassungsgeber in Art. 125 GG angeordnete automatische Fortgelten von altem Recht entweder als Bundesrecht oder als Landesrecht kann aber nicht gegen eine andere Verfassungsbestimmung von gleichem Rang verstoßen. Die verfassungsrechtliche Garantie, daß eine Tat nur bestraft werden kann, wenn die Strafbarkeit gesetzlich bestimmt war, bevor die Tat begangen wurde, wird jedenfalls durch die Zuordnung der Strafvorschrift zur Landesgesetzgebung nicht verletzt.

II.

Die unter I. dargelegte Rechtsauffassung wird durch die Rechtsentwicklung in den Ländern seit 1949 und durch die Gesetzgebungsgeschichte des Bundeswaffengesetzes bestätigt.

1. Die sog. Rechtsbereinigungsgesetze der Länder haben zwar keinerlei konstitutive Bedeutung für das Fortgelten einer Vorschrift als Landesrecht. Dies bestimmt sich vielmehr ausschließlich nach Art. 125 GG. Immerhin geben aber diese Gesetze die Auffassung des jeweiligen Landesgesetzgebers wieder.

a) Das Dritte Gesetz zur Bereinigung des bayerischen Landesrechts vom 22. Juli 1968 (GVBl. S. 235), das am 1. August 1968 in Kraft getreten ist, bestimmt in Artikel 1:

Rechtsvorschriften des ehemaligen Reichsrechts ... treten, soweit sie als Landesrecht fortgelten, am 1. August 1968 außer Kraft, wenn sie nicht in die Anlage zu diesem Gesetz aufgenommen sind ...

In die Anlage (BayBSErgB S. 15 f.) ist auch das Waffengesetz aufgenommen mit der Anmerkung

BVerfGE 33, 206 (221):

"Vom Bund teilweise als Bundesrecht betrachtet; siehe auch BGBl. Teil III Nr. 7133-1; soweit das Waffengesetz Bundesrecht enthält, ist es mit Wirkung vom 1. Dezember 1968 aufgehoben und durch das Bundeswaffengesetz vom 14. Juni 1968 (BGBl. I S. 633) ersetzt."

In der Anmerkung zu Abschnitt V (Strafbestimmungen) steht die Bemerkung "Enthält auch Bundesrecht".

b) Für das Land Niedersachsen bestimmt das Zweite Gesetz zur Bereinigung des niedersächsischen Rechts vom 30. März 1963 (GVBl. S. 147), daß landesrechtliche Vorschriften, die nur durch Gesetz geändert werden können und in der Zeit vom 1. Januar 1919 bis zum 8. Mai 1945 verkündet worden sind, soweit sie nicht in der Anlage enthalten sind, spätestens am 31. Dezember 1963 außer Kraft treten. In der Anlage Teil I ist unter der Nr. 263 u. a. auch § 26 Abs. 1 WaffG aufgeführt.

c) Das Gesetz zur Bereinigung des als Landesrecht fortgeltenden ehemaligen Reichsrechts des Landes Nordrhein-Westfalen vom 13. Januar 1970 (GVBl. S. 18) - in Kraft getreten am 1. Januar 1970 - sieht in seinem § 1 folgendes vor:

1. Reichsrechtliche Vorschriften, die nach Artikel 123 Abs. 1 und Artikel 125 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland als Landesrecht fortgelten und nicht in die Anlage I zu diesem Gesetz aufgenommen sind, treten außer Kraft ... 2. Durch die Aufnahme in die Anlage I wird eine ungültige Vorschrift nicht gültig. ...

Nach § 5 des Gesetzes sind ferner die in der Anlage II aufgeführten Vorschriften vom Außerkrafttreten ausgenommen. In der Anlage II unter Nr. 5 a ist das Waffengesetz vom 18. März 1938 aufgeführt.

2. Auch die Gesetze, die in den Ländern Bayern, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen zur Anpassung des Landesrechts an das Erste Gesetz zur Reform des Strafrechts vom 25. Juni 1969 (BGBl. I S. 645) erlassen worden sind, gehen offensichtlich davon aus, daß § 26 Abs. 1 WaffG insoweit als Landesrecht fortgilt, als er Landesrecht bewehrt.

BVerfGE 33, 206 (222):

a) Das bayerische "Strafrechts-Bereinigungs- und Anpassungsgesetz" vom 31. Juli 1970 (GVBl. S. 345) - in Kraft getreten am 1. September 1970 - erwähnt zwar nicht das Waffengesetz, bestimmt aber in den Überleitungs- und Schlußvorschriften des Achten Abschnittes (§ 71 "Überleitung von Strafdrohungen", Absatz 1), daß, sofern in anderen Vorschriften des Landesrechts für Verbrechen, Vergehen oder Übertretungen Zuchthaus, Gefängnis oder Haft angedroht ist, an die Stelle dieser Strafen Freiheitsstrafe tritt. § 71 Abs. 2 setzt als Höchstmaß für Freiheitsstrafe zwei Jahre fest.

b) Das niedersächsische "Anpassungsgesetz" vom 24. Juni 1970 (GVBl. S. 237) - in Kraft getreten am Tag nach seiner Verkündung - bestimmt in Art. 40 über das Waffengesetz unter Ziffer 2:

Der Abschnitt V erhält folgende Fassung: "Abschnitt V Straf- und Bußgeldvorschriften

§ 26

(1) Mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren und mit Geldstrafe oder mit einer dieser Strafen wird bestraft, wer vorsätzlich oder fahrlässig 1. entgegen § 11 Abs. 1 Faustfeuerwaffen ohne Aushändigung eines Waffenerwerbsscheins überläßt oder erwirbt, 2. entgegen § 14 Abs. 1 eine Schußwaffe führt, ohne einen Waffenschein zu besitzen, 3.... (2)..."

c) Im "Anpassungsgesetz" des Landes Nordrhein-Westfalen vom 16. Dezember 1969 (GVBl. 1970 S. 22) - in Kraft getreten am 1. April 1970 - findet sich in Art. XII "Waffengesetz" in bezug auf § 26 Abs. 1 WaffG lediglich die Vorschrift, daß das Wort "Gefängnis" durch das Wort "Freiheitsstrafe" ersetzt wird. In Art. LI ist noch für die "Überleitung von Strafdrohung" bestimmt, daß das Höchstmaß der Freiheitsstrafe zwei Jahre beträgt.

3. Die Länder Baden-Württemberg , Hessen und Schleswig-Holstein haben ebenso wie Niedersachsen in ihren Anpassungsgeset

BVerfGE 33, 206 (223):

zen jeweils den § 26 WaffG neu gefaßt (Gesetz zur Änderung und Bereinigung von Straf- und Bußgeldvorschriften des Landes Baden-Württemberg vom 6. April 1970 (GBl. S. 111), Art. 7; Hessisches Gesetz zur Anpassung des Landesrechts an das Erste Gesetz zur Reform des Strafrechts vom 18. März 1970 (GVBl. S. 245), Art. 49 Nr. 2; Gesetz zur Anpassung des schleswig-holsteinischen Landesrechts an das Erste Gesetz zur Reform des Strafrechts und andere strafrechtliche Vorschriften vom 24. März 1970 (GVBl. S. 66), Art. 4). Diese Gesetze sprechen jeweils davon, daß § 26 WaffG "wie folgt geändert" wird oder "folgende Fassung erhält"; als Überschrift über den inhaltlich neugefaßten Vorschriften steht "§ 26 WaffG".

4. Auch die Entstehungsgeschichte des Bundeswaffengesetzes spricht für diese Auffassung.

Im Regierungsentwurf für ein Bundeswaffengesetz - BTDrucks. IV/2883 und V/528 sowie Anlage 2 zu BTDrucks. V/528 = BRDrucks. 61/66 - war in § 49 Abs. 2 BWaffG - dem späteren § 43 - vorgesehen:

Als Bundesrecht treten außer Kraft 1. Das Waffengesetz vom 18. März 1938 (RGBl. I S. 265) mit Ausnahme seines § 26; ...

In der Begründung heißt es zu § 49:

5. § 49 bezeichnet diejenigen Vorschriften, die bei Inkrafttreten des Gesetzes außer Kraft treten. § 49 unterscheidet dabei zwischen Vorschriften, die schlechthin aufgehoben werden (Absatz 1) und solchen, die nur insoweit außer Kraft treten, als sie Bundesrecht darstellen (Absatz 2). Im Fall des Absatzes 2 gelten die bezeichneten Gesetze oder Verordnungen ganz oder teilweise als Landesrecht weiter fort, so z. B. die §§ 1 und 2, die §§ 11 bis 21, 23, 25, 26, 27 und 31 des Waffengesetzes. § 26 des Waffengesetzes muß ... in Kraft bleiben, weil andernfalls die als Landesrecht weitergeltenden Vorschriften des Waffengesetzes ohne Strafschutz bleiben würden ...

Daß § 26 WaffG auf alle Fälle in Kraft bleiben sollte, war während des ganzen Gesetzgebungsverfahrens offenbar allge

BVerfGE 33, 206 (224):

meine Meinung aller Beteiligten. Wenn der Innenausschuß des Bundestages in seiner 74. Sitzung am 29. November 1967 - Prot. Nr. 74, 5. Wp., S. 17 - den Wortlaut des § 49 dadurch geändert hat, daß er den Halbsatz angefügt hat, "soweit diese Vorschriften Bundesrecht sind" und zugleich die Worte "mit Ausnahme seines § 26 ..." gestrichen hat und die Bestimmung dann in diesem Wortlaut als § 43 Abs. 2 Nr. 1 des Bundeswaffengesetzes vom Plenum des Bundestages verabschiedet worden ist, so kann daraus lediglich geschlossen werden, daß der Gesetzgeber der Ansicht war, § 26 WaffG habe, soweit er die als Landesrecht fortgeltenden Vorschriften mit Strafdrohung bewehre, seit dem 7. September 1949 als Landesrecht fortgegolten, so daß sich aus diesem Grunde die Einfügung der Worte "mit Ausnahme seines § 26 ..." erübrigte.

III.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Seuffert v. Schlabrendorff Rupp Geiger Hirsch Rinck Rottmann Wand

BVerfG, 09.05.1972 - 1 BvR 518/62, 1 BvR 308/64

Administration — Wed, 19 Jun 2024 16:49:54 +0000

Daten

Fall:

Facharzt

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

09.05.1972

Aktenzeichen:

1 BvR 518/62, 1 BvR 308/64

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Zur Regelung des Facharztwesens besitzt der Bund keine Gesetzgebungsfähigkeit nach Art. 74 Nr. 19 GG.
2. Das Facharztwesen darf nicht ausschließlich der Regelung durch Satzung der Ärztekammern (Facharztordnungen) überlassen werden. Mindestens die "statusbildenden" Bestimmungen muß der Gesetgeber selbst treffen.
3. Zur Frage, ob der Facharzt seine ärztliche Tätigkeit auf sein Fachgebiet beschränken muß und nicht mehr als eine Facharztbezeichnung führen darf.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 33, 125

Paginierung:

BVerfGE 33, 125 (125):

1. Zur Regelung des Facharztwesens besitzt der Bund keine Gesetzgebungsfähigkeit nach Art. 74 Nr. 19 GG.

2. Das Facharztwesen darf nicht ausschließlich der Regelung durch Satzung der Ärztekammern (Facharztordnungen) überlassen

BVerfGE 33, 125 (126):

werden. Mindestens die "statusbildenden" Bestimmungen muß der Gesetgeber selbst treffen.

3. Zur Frage, ob der Facharzt seine ärztliche Tätigkeit auf sein Fachgebiet beschränken muß und nicht mehr als eine Facharztbezeichnung führen darf.

Beschluß

des Ersten Senats vom 9. Mai 1972

-- 1 BvR 518/62 und 308/64 --

in den Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. des Facharztes für Frauenkrankheiten und Geburtshilfe Dr. med. F..G..,K.. ... gegen a) das Urteil des Berufsgerichts für Heilberufe beim Verwaltungsgerichts Köln vom 10. Januar 1961 - 1 T 7/60 -, b) das Urteil des Landesberufsgerichts für Heilberufe beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster vom 16. Juli 1962 - ZA - 9/61 -; 2. des Facharztes für innere Krankheiten und Röntgen- und Strahlenheilkunde Prof. Dr. med. H...St...H..., ... gegen a) das Urteil des Bezirksberufsgericht Karlsruhe vom 22. Februar 1963 - BG 6/62 -, b) das Urteil des Landesberufsgerichts für Ärzte in Stuttgart vom 14. Februar 1964 - 2/1963 -.

Entscheidungsformel:

1. Das Urteil des Berufsgerichts für Heilberufe beim Verwaltungsgericht Köln vom 10. Januar 1961 - 1 T 7/60 - und das Urteil des Landesberufsgerichts für Heilberufe beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster vom 16. Juli 1962 - ZA 9/61 - verletzen das Grundrecht des Beschwerdeführers zu 1) aus Artikel 12 Absatz 1 des Grundgesetzes. Sie werden aufgehoben. Die Sache wird an das Landesberufsgericht für Heilberufe beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zurückverwiesen.

Das Land Nordrhein-Westfalen hat die dem Beschwerdeführer zu 1) erwachsenen notwendigen Auslagen zu erstatten.

2. Das Urteil des Bezirksberufsgerichts Karlsruhe vom 22. Februar 1963 - BG 6/62 - und das Urteil des Landesberufsgerichts für Ärzte in Stuttgart vom 14. Februar 1964 - 2/1963 - verletzen das Grundrecht des Beschwerdeführers zu 2) aus Artikel 12 Ab

BVerfGE 33, 125 (127):

satz 1 des Grundgesetzes. Sie werden aufgehoben. Die Sache wird an das Landesberufsgericht für Ärzte zurückverwiesen.

Das Land Baden-Württemberg hat die dem Beschwerdeführer zu 2) erwachsenen notwendigen Auslagen zu erstatten.

Gründe:

Die Grundlagen für das moderne Berufsbild des Arztes und für die Entwicklung des Facharztwesens sind seit der Mitte des 19. Jahrhunderts teils durch gesetzliche Regelungen, teils durch die Tätigkeit der ärztlichen Standesorganisationen geschaffen worden.

1. Um die Zersplitterung der Heilberufe zu überwinden, forderte der ärztliche Reformbewegung in den ersten Jahrzehnten des 19. Jahrhunderts vordringlich die "Einheit und Gleichheit im ärztlichen Stande"; ferner verlangte sie eine freie und unabhängige Standesorganisation mit einem selbständigen Vertretungsrecht der ärztlichen Körperschaften bei den Regierungen. Im Laufe der folgenden Jahrzehnte setzten sich die Ärzte mit ihrer Forderung nach der Einheit des ärztlichen Berufs weitgehend durch. Eine einheitliche Regelung für den Norddeutschen Bund und anschließend für das Deutsche Reich wurde durch § 29 der Gewerbeordnung von 1869 erreicht, der für "diejenigen Personen, welche sich als Ärzte (Wundärzte, Augenärzte, Geburtshelfer, Zahnärzte und Tierärzte) oder mit gleichbedeutenden Titeln bezeichnen oder Seitens des Staates oder einer Gemeinde als solche anerkannt oder mit amtlichen Funktionen betraut werden sollen", allgemein die Approbation auf Grund eines Befähigungsnachweises verlangte, während das Erfordernis der vorherigen Promotion abgeschafft wurde.

Die Reichsärzteordnung vom 13. Dezember 1935 (RGBl. I S. 1433) - RÄO - führte anstatt der Approbation die "Bestallung als Arzt" ein, die zur Ausübung der Heilkunde unter dem Namen "Arzt" berechtigte.

Nach § 2 Abs. 1 der Bundesärzteordnung vom 2. Oktober 1961 (BGBl. I S. 1857), jetzt in der Neufassung vom 4. Februar 1970

BVerfGE 33, 125 (128):

(BGBl. I S. 237), bedarf der "Approbation als Arzt", wer "den ärztlichen Beruf" ausüben will. Nach § 2 Abs. 4 ist Ausübung des ärztlichen Berufs die Ausübung der Heilkunde unter der Bezeichnung "Arzt" oder "Ärztin". Diese Berufsbezeichnung darf nur führen, wer als Arzt approbiert oder unter besonderen Voraussetzungen zur vorübergehenden Ausübung des ärztlichen Berufs befugt ist (§ 2 a). Zahnärzte und Tierärzte gelten dem Herkommen entsprechend als besondere Heilberufe, für die eigene gesetzliche Regelungen bestehen.

2. Die körperschaftliche Selbstorganisation der Ärzteschaft ist aus dem ärztlichen Vereinswesen hervorgegangen. Auf den Deutschen Ärztetagen (seit 1872) wurde immer wieder die Forderung nach Selbstverwaltung und nach Errichtung staatlich anerkannter Standesvertretungen erhoben. Diesem Drängen kamen die deutschen Einzelstaaten durch den Erlaß von Ärztekammergesetzen und -verordnungen allmählich nach. Die Aufgaben dieser Standesvertretungen bestanden vorwiegend in der Wahrnehmung und Vertretung der ärztlichen Standesinteressen sowie in der Mitwirkung bei der staatlichen Gesundheitspflege. Eine weitere wichtige Aufgabe sahen die Standesvertretungen darin, die ärztlichen Standesauffassungen in "Standesordnungen" zusammenzufassen. Nach umfangreichen Vorarbeiten beschloß der 45. Deutsche Ärztetag in Eisenach die "Standesordnung für die deutschen Ärzte" vom 6. September 1926, die als Grundlage für die Vereinheitlichung der verschiedenen Standesordnungen diente.

Durch die Reichsärzteordnung wurden alle landesrechtlichen Bestimmungen über den ärztlichen Berufsstand aufgehoben und alle ärztlichen Standesvertretungen beseitigt. Zur Vertretung der Ärzteschaft wurde die Reichsärztekammer als Körperschaft des öffentlichen Rechts geschaffen, der alle deutschen Ärzte angehörten. Die Reichsärzteordnung regelte die ärztlichen Berufspflichten lediglich in einer Generalklausel:

"§ 12

Der Arzt ist verpflichtet, seinen Beruf gewissenhaft auszuüben und sich bei seinem Verhalten innerhalb und außerhalb des Berufs der

BVerfGE 33, 125 (129):

Achtung und des Vertrauens würdig zu zeigen, die der ärztliche Beruf erfordert. Die Reichsärztekammer erhielt die folgende Ermächtigung:

§ 14

(1) Die Reichsärztekammer regelt in einer Berufsordnung die ärztlichen Berufspflichten und trifft darin Bestimmungen zur Wahrung der Berufsehre. Insbesondere kann sie darin Vorschriften über eine unsachgemäße Ausdehnung der ärztlichen Tätigkeit erlassen.

(2) ..."

Auf Grund dieser Ermächtigung wurde die "Berufsordnung für die deutschen Ärzte" vom 5. November 1937 (Deutsches Ärzteblatt 1937, S. 1031) erlassen; sie gliederte sich in einen Teil A "Allgemeine Berufsvorschriften" und einen Teil B "Facharztordnung". Anders als die früheren Standesordnungen stellte sie unmittelbar geltendes Recht dar.

Die Tätigkeit der Reichsärztekammer endete mit dem Zusammenbruch im Jahre 1945. Die früher als Untergliederungen der Reichsärztekammer in den Ländern errichteten oder nach 1945 neu eingerichteten Ärztekammern und ärztlichen Bezirksvereinigungen setzten zunächst die Arbeit der Reichsärztekammer fort. Von 1950 an wurde die Rechtsstellung der Ärztekammern durch "Kammergesetze" der Länder neu geordnet. In der Regel ermächtigten diese Gesetze die Ärztekammern, die Berufspflichten der Ärzte in einer Berufsordnung zu regeln. Soweit und solange dies nicht geschah, wurde die Berufsordnung von 1937 weiter angewandt.

Die Landesärztekammern hatten sich schon im Jahre 1947 zu einer "Arbeitsgemeinschaft der Westdeutschen Ärztekammern" zusammengeschlossen, die sich 1955 in "Bundesärztekammer" umbenannte. Die Bundesärztekammer ist ein nichtrechtsfähiger Verein. Nach § 2 ihrer Satzung hat sie den Zweck, "den ständigen Erfahrungsaustausch unter den Ärztekammern und die gegenseitige Abstimmung ihrer Ziele und Tätigkeiten zu sichern". Sie will zur Erreichung dieses Zweckes u. a. auch auf eine "möglichst ein

BVerfGE 33, 125 (130):

heitliche Regelung der ärztlichen Berufspflichten und der Grundsätze für die ärztliche Tätigkeit auf allen Gebieten" hinwirken. Ihre "Hauptversammlung", ein Delegiertenkongreß der Ärztekammern, führt die Bezeichnung "Deutscher Ärztetag". Die Bundesärztekammer hat sich um die Ausarbeitung einer Musterberufsordnung als Richtlinie für die von den Ärztekammern zu erlassenden Berufsordnungen bemüht. Eine vom 59. Deutschen Ärztetag 1956 in Münster beschlossene "Berufsordnung für die deutschen Ärzte" ist für die einzelnen Berufsordnungen maßgebend geworden; sie wird seither auf den Deutschen Ärztetagen laufend ergänzt und neueren Entwicklungen angepaßt.

3. Aus der Vereinheitlichung des ärztlichen Berufs erwuchs in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts das neue Problem des aus diesem Beruf hervorgehenden Spezialistentums. Die Ausdehnung des Arbeitsfeldes der Medizin und die zunehmende Kompliziertheit ihrer Methoden in Forschung und Praxis veranlaßten immer mehr Ärzte, sich auf bestimmten Fachgebieten zu spezialisieren; die zunehmenden Erleichterungen des Verkehrs und die fortschreitende Verstädterung ermöglichten die Gründung einträglicher Spezialarztpraxen in größeren Orten. Die sich hieraus allmählich entwickelnde Konkurrenzsituation zwischen dem "Hausarzt" und dem "Spezialarzt" führte zu mancherlei Mißständen. Die "Spezialarztfrage" wurde (auch) zum Standesproblem; auf den Versuchen seiner Bewältigung beruht letztlich die heutige Ordnung des Facharztwesens.

In der Diskussion des Facharztproblems im ärztlichen Schrifttum, auf den Ärztetagen und in den verschiedenen medizinalpolitischen Gremien bildeten sich während der Jahrzehnte vor dem ersten Weltkrieg bestimmte Standesanschauungen über die Voraussetzungen für eine Niederlassung als "Spezialist" oder "Facharzt" und über das Verhältnis der Fachärzte zu den praktischen Ärzten heraus. Der Staat enthielt sich weitgehend eigener Regelungen; er sah das Problem als eine Standesfrage an, deren Klärung zunächst Sache der ärztlichen Standesorganisationen sei. Die Standesordnungen regelten das Verhältnis der Facharzttätig

BVerfGE 33, 125 (131):

keit zu der des praktischen Arztes nicht einheitlich. Sie sahen meist vor, daß die Bezeichnung "Spezialarzt" nur von Ärzten geführt werden dürfe, die sich eine gründliche Ausbildung in dem betreffenden Fach angeeignet hätten und sich vorwiegend in diesem betätigten; die "mißbräuchliche Bezeichnung als Spezialist" wurde als unstatthaft bezeichnet. Vereinzelte Vorschläge, ein besonderes Examen für Spezialärzte einzuführen, wurden von den Ärzten überwiegend abgelehnt, weil man befürchtete, es würden so wieder zwei Klassen von Ärzten entstehen.

Der 43. Deutsche Ärztetag in Bremen beschloß im Jahre 1924 die als "Bremer Richtlinien" bekanntgewordenen Leitsätze zur Facharztfrage. Unter Ziff. I ist darin vorgesehen, daß Fachärzte die für ihr Fach notwendige besondere Einrichtung besitzen müssen, daß sie sich "im wesentlichen" auf ihr Sonderfach beschränken, dagegen jede Art der üblichen hausärztlichen Tätigkeit des praktischen Arztes unterlassen sollen und daß die Führung der Facharztbezeichnung für mehr als eines der anerkannten Fächer oder eine Fächergruppe im allgemeinen nicht statthaft ist. Die Richtlinien befassen sich auch eingehend mit der Facharztausbildung und mit dem Verfahren der Facharztanerkennung. In Ziff. IV heißt es abschließend:

"Eine gesetzliche Regelung der Facharztfrage ist weder erwünscht noch notwendig. Sie ist lediglich eine ärztliche Standesfrage, die die praktischen Ärzte und die Fachärzte in gleicher Weise berührt und nur durch kollegiales Verständnis und durch Zusammenarbeiten beider gelöst werden kann, bei gemeinsamer Vertretung aller ärztlichen Belange innerhalb der örtlichen Standesvereine und innerhalb der großen Organisationen."

Die Bremer Richtlinien dienten als Grundlage der vom 45. Deutschen Ärztetag 1926 in Eisenach beschlossenen "Standesordnung für die deutschen Ärzte". In ihrem § 15 hieß es u. a., daß der Facharzt "grundsätzlich" von der Ausübung einer allgemeinen ärztlichen oder allgemeinen vertrauensärztlichen Tätigkeit ausgeschlossen ist.

Die Berufsordnung für die deutschen Ärzte vom 5. November

BVerfGE 33, 125 (132):

1937 enthielt, wie bereits erwähnt, auch eine Facharztordnung, in deren § 29 u. a. bestimmt war, daß die Führung mehrerer Facharztbezeichnungen und die Verbindung einer fachärztlichen mit einer allgemeinärztlichen Bezeichnung unzulässig seien. Über die Pflichten des Facharztes war in § 33 Abs. 1 bis 3 gesagt:

"(1) Der Facharzt ist grundsätzlich von der Ausübung einer allgemeinen ärztlichen oder allgemeinen vertrauensärztlichen Tätigkeit ausgeschlossen. Sonntags-, Nacht- und Bereitschaftsdienst und ehrenamtliche Tätigkeit sind hiervon ausgenommen.

(2) Fachärzte müssen sich im wesentlichen auf ihr Fach beschränken und müssen über die notwendigen Einrichtungen zur Ausübung ihrer fachärztlichen Tätigkeit verfügen.

(3) Der Facharzt darf seine Besuchspraxis nicht zu einer allgemeinen hausärztlichen Tätigkeit entwickeln. Er darf die Familie nicht ihrem Hausarzt entfremden."

Nach dem zweiten Weltkrieg erstrebten die Ärzte wieder eine einheitliche rechtliche Ordnung des Facharztwesens. Sie erwarteten zunächst eine bundesgesetzliche Ermächtigung an eine von den Ärztekammern der Länder zu bildende Bundesärztekammer, das Facharztwesen mit Zustimmung der Bundesregierung durch eine Facharztordnung zu regeln. Zur Vorbereitung dieser Regelung wurde von einem Ausschuß der Ärztekammern der "Königsteiner Entwurf" erarbeitet, den der 53. Deutsche Ärztetag 1950 in Bonn billigte. Übereinstimmend mit § 29 Abs. 3 der Berufsordnung von 1937 hieß es in § 1 Abs. 3 dieses Entwurfs:

"Die Führung mehrerer Facharztbezeichnungen und die Verbindung einer fachärztlichen mit einer allgemeinärztlichen Bezeichnung sind unzulässig."

Gegenüber § 33 Abs. 2 der Berufsordnung von 1937 wurde dagegen die Bestimmung über die Pflichten der Fachärzte durch Streichung der Worte "im wesentlichen" verschärft. § 10 Abs. 1 bis 3 des Entwurfs lautete:

"Der als Facharzt Niedergelassene ist grundsätzlich von der Ausübung einer allgemeinen ärztlichen oder allgemeinen vertrauensärztlichen Tätigkeit ausgeschlossen. Sonntags-, Nacht- und Bereitschaftsdienst und ehrenamtliche Tätigkeit sind hiervon ausgenommen.

BVerfGE 33, 125 (133):

Fachärzte müssen sich auf ihr Fach beschränken und müssen über die notwendigen Einrichtungen zur Ausübung ihrer fachärztlichen Tätigkeit verfügen. Der Facharzt darf seine Berufspraxis nicht zu einer allgemeinen hausärztlichen Tätigkeit entwickeln. Er darf die Familie nicht ihrem Hausarzt entfremden."

Entsprechend diesen Forderungen beschloß der Deutsche Bundestag am 15. November 1951 ein "Gesetz zur Anpassung der Facharztordnung für die deutschen Ärzte an die Fortschritte der medizinischen Wissenschaft und Praxis". Das Gesetz sah vor, daß ein Ausschuß der Ärztekammern ermächtigt werden sollte, die Facharztordnung von 1937 und die seitdem in den Ländern erlassenen Facharztordnungen zu vereinheitlichen und den heutigen Verhältnissen anzupassen. Das Gesetz scheiterte jedoch wegen verfassungsrechtlicher Bedenken im Vermittlungsausschuß (vgl. BTDrucks. I/2761, 2916, 3014; StenBer. der 188. Sitzung des Bundestags vom 24. Januar 1952, 1. Wp., S. 7985 D).

Die vom 59. Deutschen Ärztetag 1956 in Münster verabschiedete "Berufsordnung für die deutschen Ärzte" stellte in § 25 Abs. 1 Satz 1 fest, daß die ärztliche Ausbildung mit der Bestallung (Approbation) als Arzt beendet sei. Das Verfahren der Facharztanerkennung wurde im wesentlichen aus dem "Königsteiner Entwurf" übernommen. Die Führung von Doppelfacharztbezeichnungen ist wie bisher untersagt (§ 24 Abs. 3). Das Verbot der allgemeinärztlichen Tätigkeit der Fachärzte ist wie folgt formuliert:

"§ 32 Pflichten der Fachärzte

(1) Fachärzte müssen über die notwendigen Einrichtungen zur Ausübung ihrer fachärztlichen Tätigkeit verfügen.

(2) Fachärzte müssen sich grundsätzlich auf das Fach beschränken, dessen Facharztbezeichnung sie führen, und dürfen eine allgemeinärztliche oder allgemeinvertrauensärztliche Tätigkeit nicht ausüben. Ausnahmeregelungen für ärztlichen Bereitschaftsdienst und ehrenamtliche Tätigkeit sind zulässig.

BVerfGE 33, 125 (134):

(3) Der Facharzt darf seine Praxis nicht zu einer allgemeinen hausärztlichen Tätigkeit entwickeln. Er darf die Familie nicht ihrem Hausarzt entfremden.

(4) ..."

Diese Berufsordnung wurde bis 1960 von allen Länderärztekammern ohne nennenswerte Abweichungen übernommen; im Jahre 1962 wurde eine Neufassung veröffentlicht (Ärztl. Mitteilungen 1962, S. 2323).

Der 71. Deutsche Ärztetag beschloß 1968 in Wiesbaden, die bisherige Facharztordnung zu einer "Weiterbildungsordnung" auszuweiten, die den praktischen Arzt in die an die Approbation anschließende ärztliche Weiterbildung einbezieht. Es ist vorgesehen, daß sich der Arzt entweder für eine der üblichen Kurzbezeichnungen (Chirurg, Internist usw.) oder für die Bezeichnung "Arzt" oder "Facharzt für ..." entscheiden kann. Auch eine geschützte Bezeichnung "Arzt für Allgemeinmedizin" wird eingeführt. Das Verbot der Doppelfacharztbezeichnung und die Bestimmung über die Pflichten der Fachärzte werden nicht geändert. Der Vizepräsident der Bundesärztekammer, Professor Dr. Sewering, führte hierzu vor dem 71. Deutschen Ärztetag u. a. aus:

"Nach eingehender Überlegung und Beratung sind wir zu dem Ergebnis gekommen, an der grundsätzlichen Verpflichtung zur Beschränkung auf das Fachgebiet, wie sie seit Jahrzehnten Geltung hat, festzuhalten. Diese grundsätzliche Verpflichtung zur Beschränkung auf das Fachgebiet ist ein so wesentliches Element unserer Ordnung und unseres Zusammenwirkens, daß es bedenklich wäre, daran etwas zu ändern. Es würde ja letzten Endes auch nur denen geholfen werden, die in ihrer fachärztlichen Tätigkeit nicht ausgefüllt sind. Das Wort "grundsätzlich" bedeutet unzweifelhaft, daß Ausnahmen zulässig sind. Es verbietet lediglich eine systematische Tätigkeit außerhalb des Fachgebietes. Eine solche kann aber nicht im Sinne einer qualifizierten fachärztlichen Tätigkeit liegen."

Die "Weiterbildungsordnung" ist inzwischen von den meisten Ärztekammern angenommen und von den staatlichen Aufsichtsbehörden genehmigt worden.

BVerfGE 33, 125 (135):

Die Beschwerdeführer sind Fachärzte. Sie sind von den zuständigen Berufsgerichten wegen Verletzung ihrer Berufspflichten nach den für sie geltenden Berufsordnungen (Facharztordnungen) je mit einem Verweis bestraft worden. Hiergegen wenden sie sich mit ihren Verfassungsbeschwerden.

1. Der Beschwerdeführer Dr. G ..., Facharzt für Frauenkrankheiten und Geburtshilfe, wendet sich mit einer Verfassungsbeschwerde gegen die Urteile des Berufsgerichts und des Landesberufsgerichts für Heilberufe. Die darin ausgesprochene Bestrafung ist auf §§ 1 und 39 Abs. 1 der Berufsordnung der Ärztekammer Nordrhein vom 29. Dezember 1956 (MinBl. NW 1957 Sp. 725) gestützt. Diese Bestimmungen lauten:

"§ 1 Berufsausübung

(1) Der Arzt ist verpflichtet, seinen Beruf gewissenhaft auszuüben und sich bei seinem Verhalten innerhalb und außerhalb seines Berufes der Achtung und des Vertrauens würdig zu zeigen, die der ärztliche Beruf erfordert.

(2) Der Arzt ist in der Ausübung seines Berufes grundsätzlich frei. Er kann eine ärztliche Behandlung, soweit er nicht durch Gesetz oder Verträge zur Behandlung verpflichtet ist, ablehnen, insbesondere dann, wenn er der Überzeugung ist, daß das notwendige Vertrauensverhältnis zwischen ihm und Kranken nicht besteht.

§ 39 Pflichten der Fachärzte

(1) Der als Facharzt Niedergelassene ist grundsätzlich von der Ausübung einer allgemeinen ärztlichen oder allgemeinen vertrauensärztlichen Tätigkeit ausgeschlossen. Notfall- und Bereitschaftstätigkeit sowie ehrenamtliche Tätigkeit sind hiervon ausgenommen.

(2) bis (4) ..."

Die Berufsordnung beruht auf der Ermächtigung in § 5 Abs. 3 des nordrhein-westfälischen Gesetzes über die Kammern und die

BVerfGE 33, 125 (136):

Berufsgerichtsbarkeit der Ärzte, Apotheker, Tierärzte und Zahnärzte vom 5. Februar 1952 in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. Juni 1954 (GVBl. S. 209) - Heilberufsgesetz -. § 5 lautet:

"(1) Aufgaben der Kammern sind:

a) - b) ...,

c) die beruflichen Belange der Kammerangehörigen wahrzunehmen,

d) die berufliche Fortbildung der Kammerangehörigen zu fördern,

e) für die Erhaltung eines hochstehenden Berufsstandes zu sorgen und die Erfüllung der Berufspflichten der Kammerangehörigen zu überwachen,

f) für ein gedeihliches Verhältnis der Kammerangehörigen untereinander zu sorgen und Streitigkeiten zwischen Kammerangehörigen sowie zwischen ihnen und einem Dritten, die aus der Berufsausübung entstanden sind, zu schlichten, soweit nicht andere Instanzen zuständig sind,

g) ...

(2) ...

(3) Die Kammern können eine für ihre Kammerangehörigen verbindliche Berufsordnung durch besondere Satzung beschließen. Die Berufsordnung bedarf der Genehmigung der Aufsichtsbehörde."

2. Nach den Feststellungen des Landesberufsgerichts hat der Beschwerdeführer sich als Facharzt für Frauenkrankheiten und Geburtshilfe nicht auf sein Fachgebiet beschränkt, sondern jedenfalls in einem Fall einen männlichen Patienten - den Ehemann einer Patientin - behandelt.

Das Landesberufsgericht führt aus, nach Art. 74 Nr. 19 GG sei der Landes gesetzgeber für den Erlaß von Vorschriften über die Ausübung des ärztlichen Berufs zuständig. § 5 Abs. 3 des Heilberufsgesetzes, der an die Stelle des § 14 der Reichsärzteordnung getreten sei, deren § 12 aber habe bestehen lassen, widerspreche nicht dem Gesetzesvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG (in der vor der Änderung vom 24. Juni 1968 [BGBl. I S. 709] geltenden Fassung), wenn man ihn dahin auslege, daß die auf Grund dieser Vorschrift erlassenen Berufsordnungen nur die sich bereits aus

BVerfGE 33, 125 (137):

§ 12 der Reichsärzteordnung ergebenden Berufspflichten erläutern und näher bestimmen, nicht aber darüber hinaus weitere Berufspflichten festlegen dürften. Nach § 12 sei der Arzt verpflichtet, seinen Beruf gewissenhaft auszuüben. Daß sich Fachärzte grundsätzlich auf ihr Fachgebiet beschränken müßten, habe bereits bei der Schaffung der Berufsordnung von 1937 der allgemeinen Überzeugung der deutschen Ärzte entsprochen. Nach damaliger und heutiger Auffassung sei die Doppeltätigkeit von Fachärzten mit einer gewissenhaften Arbeit im Dienste an der Gesundheit nicht vereinbar. § 39 Abs. 1 der Berufsordnung 1956 sei deshalb durch § 12 RÄO gedeckt und nicht verfassungswidrig.

3. Die Verfassungsbeschwerde macht Verstöße gegen Art. 12 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 und Art. 103 Abs. 2 GG geltend. Wenn ein approbierter Arzt sein Fachgebiet überschreite, so tue er kein Unrecht. Entgegenstehendes Standesrecht verstoße gegen Art. 12 GG. Aus dem angeblich noch geltenden § 12 RÄO ergebe sich die Strafbarkeit des Beschwerdeführers nicht, denn er habe nicht gewissenlos gehandelt und demnach auch nicht die Achtung und das Vertrauen verletzt, die der ärztliche Beruf genieße. Wenn die Berufsgerichte für die Berufsausübungsregelung förmliche Gesetze verlangten, dann sei es nicht folgerichtig, wenn sie sich mit § 12 der Reichsärzteordnung begnügten und die Ausfüllung dieser Vorschriften den Ärztekammern überließen. Die Ärztekammern versuchten ständig, die praktischen Ärzte gegen Übergriffe der Fachärzte abzusichern. Dieser Konkurrenzschutz sei mit Art. 12 GG unvereinbar. Deshalb sei die angegriffene Regelung nicht nur förmlich, sondern auch inhaltlich mit dem Grundgesetz unvereinbar. Der Landesgesetzgeber habe in § 5 Abs. 3 des Heilberufsgesetzes seine berufsregelnde Kompetenz an die Kammern delegiert und damit den Gesetzesvorbehalt praktisch ausgehöhlt. Die "Pauschalermächtigung" in § 5 Abs. 3 sei viel zu unbestimmt; sie unternehme nicht einmal den Versuch, Grundsätze für die autonom zu ordnende Lebensordnung aufzustellen. Einschränkungen um der Vereinfachung, der Zweckmäßigkeit und der Praktikabilität willen widersprächen dem Gedanken des Grundrechtsschut

BVerfGE 33, 125 (138):

zes. Dieser müsse gerade gegen die Standesorganisationen gewährt werden. Es sei widersprüchlich festzustellen, daß die Doppeltätigkeit der Fachärzte mit einer gewissenhaften Arbeit im Dienste der Gesundheit nicht vereinbar sei, dann aber die Fachärzte zum ärztlichen Bereitschaftsdienst in der Nacht und an Wochenenden heranzuziehen, ebenso zu der Notfallbehandlung, obwohl gerade hier präsentes Wissen erforderlich sei.

Die Landesregierung Nordrhein-Westfalen hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet. Die Berufsausübung könne auch durch Rechtsverordnungen und Satzungen geregelt werden; ein förmliches Gesetz sei dazu nicht immer erforderlich. § 5 Abs. 3 des Heilberufsgesetzes ermächtige die Kammern zu berufsregelnden Satzungen. Einer weiteren Konkretisierung der Ermächtigung bedürfe es hier nicht, weil die strengen Anforderungen, die für die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen beständen, bei der Verleihung autonomer Satzungsgewalt an Körperschaften des öffentlichen Rechts nicht gälten (BVerfGE 12, 319). § 12 der Reichsärzteordnung gelte weiter; §§ 1 und 39 Abs. 1 der Berufsordnung Nordrhein beschränkten sich darauf, die aus dieser gesetzlichen Vorschrift sich ergebenden Berufspflichten zu erläutern. Das Verbot der Doppeltätigkeit von Fachärzten entspreche der Überzeugung der deutschen Ärzte; seit dem Ende des 19. Jahrhunderts sei dies Inhalt der Berufsordnungen. Die Beschränkung des Facharztes auf sein Fachgebiet diene nicht dem Konkurrenzschutz, sondern der öffentlichen Gesundheitspflege (Bay VfGH 5, 161 [164]). § 1 der Berufsordnung sei aus dem Zusammenhang mit der gesamten Berufsordnung zu verstehen.

Die Ärztekammer Nordrhein hat sich wie folgt geäußert: Eine abgeleitete Rechtssetzungsbefugnis wie die den Ärztekammern durch das Heilberufsgesetz verliehene Satzungsautonomie entspreche dem Erfordernis einer formell-gesetzlichen Regelung. Die Berufsordnung halte sich darüber hinaus im Rahmen des als Landesrecht fortgeltenden § 12 der Reichsärzteordnung und sei nur dessen satzungsmäßige Konkretisierung und Erläuterung. § 39 Abs. 1 der Berufsordnung beruhe auf vernünftigen Erwägungen

BVerfGE 33, 125 (139):

des Gemeinwohls. Die Beschränkung des Facharztes auf sein Fachgebiet entspreche althergebrachter ärztlicher Berufs- und Standesauffassung; sie sei aus mehreren Gründen angebracht, ja erforderlich. Der Arzt entschließe sich freiwillig, nur auf einem bestimmten Fachgebiet tätig zu sein, denn auch bei vorhandener Facharztanerkennung könne er sich immer noch als Praktiker niederlassen und dann auf allen Gebieten tätig sein. Wenn er sich aber für ein bestimmtes Fachgebiet entschieden habe, müsse er sich im Grundsatz auch darauf beschränken. Diese Beschränkung diene der Volksgesundheit. Dafür sprächen auch das Gebot, sich auf dem gewählten Fachgebiet weiterzubilden, und die zunehmende Komplizierung der Medizin.

Selbst wenn der Berufsordnung der Normcharakter fehle, so gebe sie jedenfalls die Standesauffassungen der Ärzteschaft wieder und fülle so die gesetzliche Generalklausel des § 12 der Reichsärzteordnung aus.

II.

1. Der Beschwerdeführer Dr. St... ist Professor der Medizin an der Universität Heidelberg und besitzt die Facharztanerkennung für "Innere Krankheiten" und für "Röntgen- und Strahlenheilkunde". Auf dem Schild vor seiner Praxis und auf den Briefköpfen führte er die erstgenannte Facharztbezeichnung mit dem Zusatz: "Röntgen-Diagnostik". Später ließ er den Zusatz auf den Briefköpfen weg und führte statt dessen auch die zweite Facharztbezeichnung. Deswegen wurde er durch Urteile des Bezirks- und des Landesberufsgerichts für Ärzte wegen Verstoßes gegen §§ 24, 26 und 28 der Berufsordnung Baden-Württemberg vom 4. Juni 1958 in der Fassung vom 26. März 1960 (Ärzteblatt f. Baden-Württemberg 1959, S. 89; 1960, S. 168) bestraft. § 24 Abs. 1 Satz 1 der Berufsordnung lautet:

"Praxisschilder

(1) Der Arzt darf auf seinem Praxisschild nur seinen Namen, seine ärztlichen und akademischen Titel, die Bezeichnung als Arzt oder

BVerfGE 33, 125 (140):

eine Facharztbezeichnung, die Angaben der Sprechstunden, der Privatwohnung und der Fernsprechnummer führen. ..."

Nach Abs. 2 bis 4 der Vorschrift sind andere Zusätze als die in § 24 ausdrücklich aufgeführten untersagt; zu diesen gehört der Zusatz "Röntgen-Diagnostik" nicht. § 26 der Berufsordnung lautet:

"Ankündigung auf Briefbogen, Rezeptvordrucken und Stempeln Für die Ankündigung auf Briefbogen, Rezeptvordrucken und Stempeln gelten die Bestimmungen über die Schilder sinngemäß. Krankenhausärzte dürfen ihre Dienstbezeichnung angeben."

In § 28 werden die zugelassenen Facharztbezeichnungen aufgeführt. Abs. 3 bestimmt dann:

"(3) Die Führung mehrerer Facharztbezeichnungen und die Verbindung einer fachärztlichen mit einer allgemeinärztlichen Bezeichnung ist unzulässig."

Die Beschränkung des Facharztes auf sein Fachgebiet ist in § 36 Abs. 2 dieser Berufsordnung wie folgt geregelt:

"(2) Fachärzte müssen sich grundsätzlich auf das Fach beschränken, dessen Facharztbezeichnung sie führen, und dürfen eine allgemeinärztliche oder allgemeinvertrauensärztliche Tätigkeit nicht ausüben. Ausnahmeregelungen für ärztlichen Bereitschaftsdienst und ehrenamtliche Tätigkeit sind zulässig."

Das baden-württembergische Kammergesetz vom 27. Oktober 1953 (GBl. S. 163) umschreibt in § 3 Abs. 1 die Aufgabe der Ärztekammern wie folgt:

"(1) Die Aufgabe der Kammern ist die Vertretung und Förderung der Berufsinteressen sowie die Behandlung aller Angelegenheiten, die den Beruf, die Pflege des Gemeinsinns innerhalb des Berufs, die wissenschaftliche Fortbildung, die Wahrung der Berufsehre und die Mitwirkung bei den in Betracht kommenden Gebieten der öffentlichen Gesundheitspflege und der Volkswirtschaft betreffen."

Über die Rechtssetzungsbefugnis der Kammern bestimmt § 7 Abs. 1: "Die Kammern erlassen Satzungen". Nach § 7 Abs. 3 be

BVerfGE 33, 125 (141):

dürfen die Satzungen der Genehmigung des Innenministeriums. Den zulässigen Inhalt der Satzungen zählt § 8 Abs. 1 auf. In Nr. 14 ist als Regelungsgegenstand genannt: "Bestimmungen über die Berufspflichten (§ 38 Abs. 2)". § 38 Abs. 1 und 2 des Gesetzes lauten:

"(1) Die Angehörigen der einzelnen Berufe haben sich wegen berufsunwürdiger Handlungen in einem Berufsgerichtsverfahren zu verantworten.

(2) Berufsunwürdig sind Handlungen, welche gegen die Pflichten verstoßen, die einem Angehörigen der einzelnen Berufe zur Wahrung des Ansehens seines Berufs obliegen. Politische, religiöse und wissenschaftliche Ansichten und Handlungen oder die Stellungnahme zu wirtschaftlichen Berufsangelegenheiten können niemals den Gegenstand eines Berufsgerichtsverfahrens darstellen."

2. Zur Rechtsgrundlage der Verurteilung führt das Landesberufsgericht aus: Der als Landesrecht fortgeltende § 12 der Reichsärzteordnung sei auch durch § 61 Abs. 1 des Kammergesetzes nicht aufgehoben worden. Er enthalte eine Generalklausel, die als reine Berufsausübungsregelung von vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls getragen werde. Die Ermächtigung in § 8 Abs. 1 Nr. 14 des Kammergesetzes habe zwar § 14 RÄO außer Kraft gesetzt, § 12 RÄO aber unberührt gelassen.

§ 38 Abs. 2 des Kammergesetzes gehe von § 12 RÄO aus, der im einzelnen durch die Berufsordnung ausgefüllt werde. Wenn nach Art. 12 Abs. 1 GG die Berufsausübung durch materielles Gesetz geregelt werden dürfe, dann könne man die Berufsordnung als Satzung mit Normencharakter ansehen. Im anderen Falle seien ihre Vorschriften als - für sich rechtlich unverbindliche - Richtlinien aufzufassen, die die Generalklausel des § 12 RÄO konkretisierten. Die Berufsordnung drücke die communis opinio der Ärzteschaft von Baden-Württemberg aus; sie sei damit Erkenntnisquelle dafür, ob sich jemand nach der Meinung der Standesgenossen der Würde des Berufsstandes gemäß verhalten habe. Es entspreche nicht der Standespflicht eines Arztes, zwei Facharztbezeichnungen zu führen. Damit werde eine unerwünschte Publikumswirkung angestrebt, die auch gegen das Werbeverbot (§ 20

BVerfGE 33, 125 (142):

der Berufsordnung) verstoße. Dasselbe gelte für den Hinweis "Röntgen-Diagnostik". Röntgendiagnostik gehöre heute zum Rüstzeug jedes Arztes, unabhängig davon, ob er dafür eigene Apparaturen besitze oder nicht. Ob es auch eine berufsunwürdige Handlung sei, wenn ein Facharzt mehr als eine Facharztpraxis betreibe, sei nicht zu entscheiden gewesen, da dem Beschwerdeführer nur zur Last gelegt werde, daß er mehr als eine Facharztbezeichnung führe.

3. Die Verfassungsbeschwerde rügt eine Verletzung der Art. 2 Abs. 1 und 12 Abs. 1 GG. Es bestehe kein Verbot, auf zwei fachärztlichen Gebieten tätig zu sein. Deshalb dürfe die Berufsordnung nicht verbieten, dies kundzutun, indem man zwei rechtmäßig erworbene Facharztanerkennungen auf dem Praxisschild vermerke. Die Berufsordnung gehe über die in § 8 Abs. 1 Nr. 14 des Kammergesetzes erteilte Ermächtigung hinaus, da sie nicht nur die Berufspflichten festlege, sondern die Berufsausübung in einschneidender Weise beeinträchtige.

Auch wenn der Gesetzgeber grundsätzlich seine Befugnis, die Berufsausübung zu regeln, auf öffentlich-rechtliche Körperschaften übertragen dürfe, sei das Verbot, zwei erworbene Facharztanerkennungen nebeneinander zu führen, von der gesetzlichen Ermächtigung nicht gedeckt. Jedenfalls aber verstoße das Verbot der Führung mehrerer Facharztbezeichnungen in dieser allgemeinen Form gegen Art. 12 GG. Natürlich könne man bei der heutigen Spezialisierung der Medizin nicht etwa zugleich Augen- und Lungenfacharzt sein. Wenn sich aber Facharztbereiche so eng berührten wie innere Medizin und Röntgenologie, müsse es dem einzelnen Arzt überlassen bleiben, ob er sich in der Lage sehe, zwei Facharztberufe nebeneinander auszuüben. An deutschen Universitäten gebe es Ordinarien, die auf zwei Fachgebieten lehrten und sich demgemäß auch auf zwei Fachgebieten fortbilden müßten. Dies sei auch freipraktizierenden Ärzten möglich, besonders wenn sie sich auf zwei sich überschneidenden Fachgebieten betätigten.

Das Innenministerium Baden-Württemberg hält die Verfas

BVerfGE 33, 125 (143):

sungsbeschwerde für unbegründet. Soweit das Urteil unter dem Gesichtspunkt des § 28 der Berufsordnung angefochten werde, liege keine Grundrechtsverletzung vor. Es brauche nicht geklärt zu werden, ob die Berufsausübung nur durch förmliches Gesetz geregelt werden könne. Denn der Beschwerdeführer sei bereits unmittelbar durch § 38 Abs. 1 und 2 des Kammergesetzes in der Berufsausübung beschränkt. Aus dieser Vorschrift ergebe sich die allgemeine Pflicht zu berufswürdigem Verhalten. § 8 Abs. 1 Nr. 14 verweise auf § 38 Abs. 2, weil die Landesärztekammer Bestimmungen über die Berufspflichten durch Satzung nur im Rahmen der in § 38 Abs. 2 Satz 1 geregelten allgemeinen Berufspflicht treffen könne. Die Satzung konkretisiere nur diese Pflicht. Die dort geregelten besonderen Pflichten griffen nicht über das in § 38 Abs. 2 bestimmte Maß in die Freiheit der Berufsausübung ein. Die sachliche Entscheidung über den Eingriff in die Berufsfreiheit liege im Gesetz. Daß dieses Gesetz einen unbestimmten Rechtsbegriff enthalte und durch ungeschriebene standesethische Maßstäbe ausgefüllt werden müsse, sei nicht zu beanstanden. Nach den Anschauungen des Standes sei das Führen zweier Facharztbezeichnungen eine berufsunwürdige Handlung. Die Allgemeinheit erwarte von einem Facharzt umfassende Kenntnisse auf seinem Fachgebiet. Nach dem gegenwärtigen Stand der medizinischen Wissenschaft sei es dem einzelnen Facharzt aber nicht mehr möglich, sich auf mehr als einem Fachgebiet diejenigen theoretischen und praktischen Kenntnisse zu erwerben und zu erhalten, die nach der Standesauffassung von ihm erwartet werden dürften, wenn er die Facharztbezeichnung führe.

Die Landesärztekammer Baden-Württemberg hält die Verfassungsbeschwerde ebenfalls für unbegründet. Seit Einführung der besonderen Berufsbezeichnung des Facharztes sei in der berufsständischen Selbstverwaltung von Anfang an die Führung einer solchen Bezeichnung auf ein Fachgebiet beschränkt worden. Diese jedenfalls seit den "Bremer Richtlinien" von 1924 bestehende Anschauung der Ärzte sei sowohl unter dem Gesichtspunkt des Verbots der Werbung und Anpreisung gerechtfertigt wie unter

BVerfGE 33, 125 (144):

dem Gesichtspunkt der fortschreitenden Spezialisierung. Diese lege dem berufstätigen Arzt notwendig eine Beschränkung auf ein Fachgebiet auf, wenn er wirklich über besondere Kenntnisse und Erfahrungen nach dem neuesten Stand der Wissenschaft verfügen wolle. Auf mehr als einem Fachgebiet könne ein Arzt dies heutzutage nicht mehr leisten. Die Facharztanerkennung bedeute nur, daß der Arzt im Zeitpunkt der Anerkennung den Nachweis der verlangten Fachausbildung erbracht habe. Mit dem Erwerb mehrerer Facharztanerkennungen sei nicht gesagt, daß der Arzt auch später alle diese Fachgebiete fortwährend gleich gut beherrsche. Der Patient werde irregeführt, wenn jedem Arzt erlaubt würde, alle erworbenen Facharztanerkennungen zu führen. Ausnahmen seien nur zugelassen für Gutachtertätigkeit und für den Bereich wissenschaftlicher Vorträge zur Information der Zuhörer. Die Fächer der Internisten und Röntgenologen seien zwar getrennt; der Internist könne aber nach wie vor auch röntgenologisch tätig sein, soweit er es auf seinem Fachgebiet für notwendig halte. Deshalb sei es aber nicht notwendig, beide Facharztbezeichnungen zu führen.

III.

Das Bundesverfassungsgericht hat den Bundesminister für Gesundheitswesen, die für das Gesundheitswesen zuständigen Minister der Länder und die Arbeitsgemeinschaft fachärztlicher Berufsverbände um eine Stellungnahme zu einigen über den Bereich der konkreten landesrechtlichen Regelungen hinausgehenden grundsätzlichen Fragen des Facharztwesens ersucht.

1. Der Bundesminister für Gesundheitswesen vertritt die Auffassung, daß es sich bei dem Facharzt um einen besonderen Beruf handele. Auch für die Auslegung des Art. 74 Nr. 19 GG seien die vom Bundesverfassungsgericht zu Art. 12 GG entwickelten Kriterien maßgebend: Besondere Ausbildung, Aufgabenstellung und rechtliche Ausgestaltung, besonderer Zuschnitt und speziell wirtschaftliche Chancen der Berufstätigkeit. Die für die Ausübung der Facharzttätigkeit notwendigen Fachkenntnisse erwerbe der Facharzt in einer langjährigen Spezialausbildung. Rechtliche

BVerfGE 33, 125 (145):

Ausgestaltung, Aufgabenstellung und Zuschnitt der Tätigkeit des Facharztes unterschieden sich von der des Allgemeinpraktikers; wesentliches Unterscheidungsmerkmal sei insoweit die Beschränkung des Facharztes auf sein Fachgebiet. Für die Aufgaben des Facharztes sei eine Spezialausstattung der Praxis unerläßlich. Die andersartige Leistungserwartung der Patienten und die besseren wirtschaftlichen Chancen des Facharztes ergäben ein besonderes Berufsbild. Die Facharztanerkennung sei demnach ein Akt der Berufszulassung. Daraus folge die Gesetzgebungskompetenz des Bundes gemäß Art. 74 Nr. 19 GG. Freilich könne auch die gegenteilige Auffassung, die die Facharzttätigkeit nicht als besondere Berufsform ansehe, gute Gründe für sich ins Feld führen. Sie sei vertretbar, wenn man in der Facharztanerkennung eine bloße Deklaration dafür sehe, daß der Facharzt sich auf dem betreffenden Gebiet besondere Fachkenntnisse erworben und seine Praxis speziell ausgestattet habe.

Bei Erlaß der Bundesärzteordnung habe sich der Bundesgesetzgeber nicht erkennbar für eine der beiden Möglichkeiten entschieden; er habe die Regelung der Anerkennung als Facharzt zunächst den Landesgesetzgebern überlassen wollen, die mit dem Erlaß der Kammergesetze die Gesetzgebungskompetenz schon in Anspruch genommen hätten.

Regelungen der Berufsausübung hätten auch schon nach der alten Fassung des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG durch Satzung erfolgen können. Die Änderung der Bestimmung durch das Siebzehnte Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 24. Juni 1968 (BGBl. I S. 709) habe nur einer Klarstellung dienen sollen. Die Ermächtigung zum Erlaß von autonomen Satzungen brauche nicht den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG zu entsprechen. Wohl müsse der Gesetzgeber alle wichtigen und grundlegenden Entscheidungen selbst treffen; Grenze und Umfang der Autonomie müßten sich daher aus dem staatlichen Verleihungsakt deutlich ergeben. Die Ansicht, daß Regelungen, die die Berufsausübung besonders intensiv beeinflußten, nur in formellen Gesetzen getroffen werden dürften, überfordere aber die Staatspraxis. Im

BVerfGE 33, 125 (146):

übrigen seien die hier in Betracht kommenden Vorschriften der ärztlichen Berufsordnungen nicht von so allgemeiner und grundsätzlicher Bedeutung, daß sie dem staatlichen Gesetzgeber vorbehalten bleiben müßten. Sie bedeuteten weder einen Eingriff in das Recht des Patienten auf freie Arztwahl noch eine Beschränkung der ärztlichen Versorgung. Auch werde dem Facharzt durch diese Bestimmungen sein aus der Bestallung folgendes Recht zur unbeschränkten Ausübung der Heilkunde nicht schlechthin genommen; er werde vielmehr nur für die Zeit seiner Facharzttätigkeit zu einem teilweisen Verzicht auf ihre Ausübung verpflichtet. Inhalt und Grenzen der Satzungsautonomie seien in den Kammergesetzen hinreichend deutlich festgelegt. Die Rechtssetzungsbefugnis der Kammern ergebe sich aus ihrer herkömmlichen Stellung sowie ihren herkömmlichen Aufgaben und Rechten.

Auch materiell seien das Gebot der Beschränkung der Facharzttätigkeit und das Verbot einer Doppeltätigkeit als Facharzt mit Art. 12 GG vereinbar. Die Regelungen sollten verhindern, daß spezialisierte Ärzte auch in solchen medizinischen Bereichen in Anspruch genommen würden, zu denen sie den eigentlichen Kontakt verloren hätten. Fachärzte sollten sich auf ein Fachgebiet konzentrieren, damit eine sachkundige Behandlung nach dem neuesten Stand des Wissens gewährleistet bleibe. Allerdings müßten dann die anerkannten Fachgebiete im großen und ganzen sinnvoll gegeneinander abgegrenzt sein und es dürfe sich keine zu große Zahl anerkannter Facharztbereiche bilden. Die Beschränkung auf die Tätigkeit im eigenen Fach sei auch die Basis für eine kollegiale Zusammenarbeit zwischen Allgemeinärzten und Fachärzten sowie der Fachärzte untereinander.

Das Verbot der Doppeltätigkeit der Fachärzte und das Gebot der Beschränkung auf das Fachgebiet könnten als Standesgewohnheitsrecht angesehen werden. Auch in anderen Staaten gebe es entsprechende Regelungen. Die Bestimmungen entsprächen der Überzeugung der Ärzteschaft und würden von den Berufsgerichten seit Jahrzehnten angewandt. Die Ärzte befolgten sie als bindendes Standesrecht.

BVerfGE 33, 125 (147):

2. Nach der vom Innenminister des Landes Nordrhein-Westfalen vorgelegten Stellungnahme fällt das Facharztwesen in den Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder. Die Facharztordnungen berührten nicht den Bereich der Zulassung zu ärztlichen Berufen im Sinne des Art. 74 Nr. 19 GG, sondern regelten die Ausübung des einheitlichen Arztberufs. Nach dem in der Bundesärzteordnung festgelegten einheitlichen Berufsbild des Arztes erhalte der Arzt mit der Approbation das Recht, jede ärztliche Tätigkeit auszuüben. Die Facharztanerkennung bedeute nur, daß sich der Arzt auf einem bestimmten Gebiet besondere Fachkenntnisse erworben und seine Praxis speziell ausgestattet habe. Die Beschränkung des Facharztes auf sein Fachgebiet solle nur sicherstellen, daß sich der Facharzt seine Fachkenntnisse bewahre und sie der Entwicklung anpasse.

Die Berufsausübung könne auch durch eine Satzung geregelt werden, die ihrerseits auf einem formellen Gesetz beruhe. Sie bedürfe nicht einer den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG genügenden Ermächtigung. Die einer Körperschaft mit Selbstverwaltungsrechten übertragene Regelungsgewalt bestehe aber nur in dem jeweils vom Gesetzgeber vorgeschriebenen Umfang. Dabei sei der Gesetzgeber an die Grenzen gebunden, die sich aus der Rechtsnatur der autonomen Satzung ergäben: Satzungsrecht könne nur für die Mitglieder der Körperschaft, nicht für Dritte, gelten, außerdem dürfe der Gesetzgeber die Satzungsgewalt nicht auf Bereiche erstrecken, die über das Selbstverwaltungsinteresse der Körperschaft hinaus von besonderer Bedeutung für die Allgemeinheit seien.

Die Facharztordnungen der Ärztekammern hielten sich in diesen Grenzen. Das Gebot an die Fachärzte, sich auf die Tätigkeit in ihrem Fachgebiet zu beschränken, richte sich nur an die Mitglieder der Ärztekammern. Soweit die Patienten dadurch gehindert würden, sich von einem Facharzt ihres Vertrauens behandeln zu lassen, sei das nur eine Reflexwirkung als unvermeidliche Folge der an die Mitglieder der Körperschaft gerichteten Satzungsregel.

BVerfGE 33, 125 (148):

Auch die allgemeine Bedeutung des Facharztwesens sei kein Grund dafür, es der autonomen Regelung durch die Ärztekammern zu entziehen. Der Gesetzgeber habe hier einen großen Entscheidungsspielraum. Wenn er sich für die Regelung durch die Selbstverwaltung der Ärzte entschließe, könne der Verzicht auf gesetzliche Regelung nur bei offenkundigem Mißbrauch der gesetzgeberischen Entscheidungsfreiheit beanstandet werden. Davon könne hier keine Rede sein, weil das Facharztwesen herkömmlich zum Aufgabenbereich der ärztlichen Selbstverwaltung gehöre.

Materiell seien sowohl das Verbot der gleichzeitigen Ausübung einer fachärztlichen und einer allgemeinärztlichen Tätigkeit wie das Verbot, mehrere Facharztbezeichnungen gleichzeitig zu führen, mit Art. 12 GG vereinbar. Die Verbote beruhten auf vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls. Sie dienten der Bewahrung und ständigen Ergänzung der durch die Facharztanerkennung bestätigten und in der Facharztbezeichnung kundgegebenen besonderen Fachkenntnisse. Das Verbot der Doppeltätigkeit sei ein geeignetes und im Regelfall ausreichendes Mittel, um der Verantwortung zu genügen, die mit der Erteilung der Facharztanerkennung von den Ärztekammern gegenüber zukünftigen Patienten dieses Arztes übernommen werde. Es diene dem Schutz des Patienten und damit der Förderung der Volksgesundheit, und zwar auch mittelbar durch eine Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen Allgemeinärzten und Fachärzten.

Das Verbot der Doppeltätigkeit der Fachärzte könne als Gewohnheitsrecht angesehen werden. Schon die Ende des vorigen Jahrhunderts ergangenen Standesordnungen oder die Entwürfe hierzu, deren Zweck es gewesen sei, die bestehenden Überzeugungen über die Berufspflichten der Ärzte zu sammeln und zu fixieren, hätten die Beschränkung der Facharzttätigkeit gekannt. Die Ärzte befolgten diesen Grundsatz als bindendes Standesrecht.

3. Auch die Arbeitsgemeinschaft fachärztlicher Berufsverbände ist der Auffassung, der Arztberuf sei ein einheitlicher Beruf, der mit der Approbation beginne. Die Ausbildung des Arztes beruhe bis zur Approbation auf einem einheitlichen Fundament und mit

BVerfGE 33, 125 (149):

der Approbation werde die Erlaubnis zur Berufsausübung generell erteilt. Die Spezialisierung sei nur eine gezielte, freiwillige Weiterbildung, welche die durch die Approbation erworbene Berechtigung, den ärztlichen Beruf uneingeschränkt auszuüben, weder aufhebe noch erweitere. Die Facharzttätigkeit sei somit nur die durch spezielle Kenntnisse geprägte Art der ärztlichen Tätigkeit auf der Basis der allgemeinen ärztlichen Grundausbildung.

Die Beschränkung des Facharztes auf sein Fachgebiet sei im Grundsatz zu bejahen, sie dürfe aber nicht zu starr gehandhabt werden. Das Wort "grundsätzlich" in den Facharztordnungen dürfe nicht im Sinne von "ausnahmslos" ausgelegt werden. Der Facharzt müsse stets den gesamten Organismus des Menschen berücksichtigen und habe dabei auf die seiner Ausbildung und der Approbation zugrundeliegenden Grundkenntnisse zurückzugreifen, wenn er den Regeln der ärztlichen Kunst gerecht werden wolle. Die Führung mehrerer Facharztbezeichnungen auf dem Praxisschild sei nicht sinnvoll, weil das Arztschild einen Hinweis für die zu erwartende ärztliche Hilfe darstelle und weil der Arzt nur auf dem Fachgebiet voll tätig werden könne, für das er die notwendige Einrichtung besitze. Die Möglichkeit einer nicht standesgemäßen Werbung solle ausgeschlossen werden. In wissenschaftlichen Arbeiten und Gutachten sei dagegen der Hinweis, daß man auf mehreren Gebieten die Facharztanerkennung erworben habe, unbedenklich.

4. Die Bundesärztekammer hat dem Bundesverfassungsgericht eine Stellungnahme zugeleitet, die nach ihrer Angabe die gemeinsame Auffassung der Landesärztekammern wiedergibt. Darin wird ausgeführt: Die Ärzte betrachteten sich ohne Rücksicht darauf, ob sie eine allgemeinärztliche oder eine spezialärztliche Tätigkeit ausübten, in Übereinstimmung mit der geschichtlichen Entwicklung, den eigenen Bemühungen um dieses Ziel und einer annähernd hundertjährigen Rechtstradition als Angehörige eines einheitlichen Berufs.

In der Bundesärzteordnung, die das Berufsbild des Arztes ab

BVerfGE 33, 125 (150):

schließend rechtlich fixiere, habe sich der Bundesgesetzgeber eindeutig gegen eine Auffächerung des ärztlichen Berufs in eigenständige Spezialberufe entschieden. Die Bundesärzteordnung kenne nur die Zulassung zu einem Beruf, dem des Arztes, mit einheitlichen Ausbildungs- und Prüfungsbestimmungen, gleichen Voraussetzungen für Erwerb und Verlust der Bestallung und einem durch den Gesetzgeber einheitlich fixierten Berufsbild mit einheitlicher Berufsbezeichnung. Diese gesetzgeberische Entscheidung sei sachgerecht, weil die allgemeinärztliche wie die spezialärztliche Tätigkeit eine umfassende Ausbildung und Fortbildung auf dem Gesamtgebiet der Humanmedizin erfordere.

Der Facharzt erwerbe seine besonderen Kenntnisse und Erfahrungen nach der Berufszulassung durch seine Berufstätigkeit. Die Beschränkung auf das Fachgebiet sei nur Ausdruck der Berufspflicht des Facharztes, sich an seine eigene Ankündigung der Spezialisierung zu halten. Die Unterschiede in der äußeren Erscheinungsform der Berufsausübung, namentlich in der Praxisausstattung, seien für die Frage des Berufs ohne Bedeutung. Die wirtschaftlichen Chancen unterschieden sich kaum, jedenfalls in der kassenärztlichen Praxis, die etwa 87% aller Patienten umfasse.

Die Facharztordnungen widersprächen nicht der Bundesärzteordnung; sie ließen die mit der Bestallung erteilte Befugnis, den ärztlichen Beruf unter dieser Bezeichnung auf allen Gebieten der Heilkunde auszuüben, unberührt. Die Berufsausübung könne nicht nur durch förmliches Gesetz geregelt werden. Gerade Berufsausübungsregelungen erforderten oft eine große Zahl detaillierter Vorschriften, die häufig geändert und der technischen Entwicklung angepaßt werden müßten. Allgemein lasse sich sagen, daß wohl kaum ein Gebiet besser für eine Regelung durch körperschaftliche Autonomie geeignet sei als das Facharztwesen. Die Probleme, die sich aus der fortschreitenden Arbeitsteilung in der Medizin und dem daraus resultierenden Bedürfnis nach der Anerkennung neuer und der Abgrenzung bestehender Fachgebiete ergäben, seien medizinisch-fachlicher Natur. Sie beträfen in erster Linie die Ärzte selbst und würden am besten von der Ärzteschaft

BVerfGE 33, 125 (151):

in eigener Verantwortung unter bloßer Aufsicht des Staates entschieden, wie dies seit jeher geschehen sei.

Die Regelung des Facharztwesens in den Facharztordnungen sei unbedenklich. Das gelte auch für Inkompatibilitätsfestsetzungen zwischen mehreren Facharzttätigkeiten und zwischen fachärztlicher und allgemeinpraktischer ärztlicher Tätigkeit. Diese Beschränkung lege dem Arzt, der eine Spezialtätigkeit ankündige, nur auf, sich an diese seine Ankündigung zu halten. Die Facharztordnung leite im Interesse der kollegialen Zusammenarbeit und zum Schutze der Patienten vor Irreführung aus der frei gewählten und öffentlich angekündigten Selbstbeschränkung des Arztes das Gebot her, daß die tatsächliche Praxisführung mit der Ankündigung übereinstimmen müsse. Der Arzt behalte das volle Wahlrecht, den Beruf aufgrund seiner Bestallung auf dem Gesamtgebiet der Humanmedizin auszuüben oder sich auf ein Fachgebiet zu beschränken.

Die Ermächtigungsnorm für den Erlaß der Facharztordnungen sei hinreichend bestimmt. Die ärztlichen Berufspflichten seien in § 12 der Reichsärzteordnung normiert, der zugleich die Verleihung der Satzungsautonomie begrenze: Die Berufsordnungen dürften diese Generalklausel nicht inhaltlich ändern oder erweitern. Die Facharztordnung konkretisiere und formalisiere aber nur diejenigen Pflichten, die sich für den Arzt bei Ankündigung einer fachärztlichen Tätigkeit aus dem Verbot der Werbung, dem Gebot der ordnungsgemäßen Berufsausübung und dem Gebot der Kollegialität ergäben.

Materiell seien die angegriffenen Regelungen mit Art. 12 GG vereinbar, da sie durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt würden. Die Beschränkung des Facharztes auf sein Fachgebiet sei für ihn zumutbar: denn die Fachgebiete seien in der Facharztordnung so gegeneinander abgegrenzt, daß jedes Gebiet unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten grundsätzlich für eine Spezialisierung ausreiche, sie aber nach dem Umfang der theoretischen und praktischen Kenntnisse auch erfordere.

Den Berufsordnungen komme Rechtssatzcharakter zu. Sie ko

BVerfGE 33, 125 (152):

difizierten und konkretisierten die ärztlichen Berufspflichten im Rahmen des § 12 der Reichsärzteordnung. Der Sache nach könnten die hier fixierten Pflichten der Fachärzte aber auch als Gewohnheitsrecht angesehen werden, da sie den allgemeinen Anschauungen des Ärztestandes und der ständigen Rechtsübung entsprächen.

Die Verfassungsbeschwerden sind begründet.

Den Beschwerdeführern wird in den berufsgerichtlichen Urteilen die Verletzung fachärztlicher Berufspflichten zur Last gelegt.

1. Der "Facharzt" ist kein besonderer ärztlicher Beruf im Sinne des Art. 74 Nr. 19 GG. Darin stimmen die Stellungnahmen der Länder, der Arbeitsgemeinschaft fachärztlicher Berufsverbände und der Ärztekammern überein. Der Bundesminister für Gesundheitswesen, der anerkennt, daß für diese Auffassung gute Gründe sprechen, beruft sich für seine entgegenstehende Ansicht auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 12 Abs. 1 GG. Dabei wird jedoch die verschiedene Funktion der beiden Verfassungsbestimmungen übersehen, die jedenfalls einen Zwang zu übereinstimmender Auslegung des in beiden Vorschriften verwendeten Begriffs "Beruf" ausschließt. Art. 12 Abs. 1 GG gilt für alle Berufe. Er hat freiheitssichernde Bedeutung; die Anerkennung einer Tätigkeit als eigener Beruf unterstellt jede Zulassungsregelung den strengen Anforderungen, die das Bundesverfassungsgericht für eine Beschränkung der Berufswahl entwickelt hat. Art. 74 Nr. 19 GG, der nur die ärztlichen und anderen Heilberufe betrifft, bezweckt eine möglichst eindeutige Abgrenzung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes und der Länder. Bei der Bestimmung des Umfangs der einzelnen Materien des Art. 74 sind der Grundsatz des Art. 30 GG und der historische Zusammenhang in der deutschen Gesetzgebung zu beachten; dem Merkmal des "Traditionellen" oder "Herkömmlichen" kommt dabei wesentliche Bedeutung zu (BVerfGE 7, 29 [44]; 28, 21

BVerfGE 33, 125 (153):

[32]). Entstehungsgeschichte und Staatspraxis gewinnen deshalb für die Auslegung besonderes Gewicht.

Die Entstehungsgeschichte des Art. 74 Nr. 19 GG (s. JböffR NF 1, 539 ff.) zeigt, daß der Verfassungsgeber bei der "Zulassung zu ärztlichen Berufen" vor allem das Approbationswesen im Sinne des früheren § 29 der Gewerbeordnung im Auge hatte. Er verstand unter den "ärztlichen Berufen" die Berufe, für die nach jener Bestimmung eine besondere wissenschaftliche Ausbildung mit anschließender Approbation vorgesehen war, also den Arzt, den Zahnarzt und den Tierarzt (Maunz in Maunz-Dürig-Herzog, Kommentar zum Grundgesetz, Rdnr. 104 zu Art. 74). Innerhalb der Humanmedizin ging er von einem einheitlichen Beruf des Arztes aus.

Der Bundesgesetzgeber ist bis in die jüngste Zeit dieser Auffassung gefolgt. Der Bundesrat hatte bereits in seiner Stellungnahme zum Regierungsentwurf der Bundestierärzteordnung vom 2. Juni 1964 (BTDrucks. IV/2294 S. 10) ausgeführt:

"Nach Artikel 74 Nr. 19 GG ist der Bund nur zuständig zur Gesetzgebung auf dem Gebiet der "Zulassung zu den ärztlichen Heilberufen". Zu den ärztlichen Heilberufen gehören der Beruf des Arztes, des Tierarztes und des Zahnarztes. Die Tätigkeit als Facharzt ist nicht die Ausübung eines daneben bestehenden weiteren Berufs, sondern eine besonders gestaltete Tätigkeit innerhalb des Berufs des Arztes, Tierarztes oder Zahnarztes. Die gesetzliche Regelung dieser Tätigkeit bezieht sich auf die Art der Ausübung des Berufs des Arztes, Tierarztes oder Zahnarztes und fällt daher nicht in die Zuständigkeit des Bundes nach Artikel 74 Nr. 19 GG. Von dieser Auffassung ist der Gesetzgeber bisher, insbesondere bei der Schaffung der Bundesärzteordnung, ausgegangen, die keine Regelung des Facharztwesens enthält, obwohl bei den Ärzten dieselbe Sachlage gegeben ist wie bei den Tierärzten."

Ebenso heißt es in dem Schriftlichen Bericht des Ausschusses für Gesundheitswesen des Deutschen Bundestages zum Gesetzentwurf über eine Änderung der Bundesärzteordnung vom 26. Juni 1969 (BTDrucks. V/4525 S. 3):

BVerfGE 33, 125 (154):

"Der Ausschuß ist dem Vorschlag des Bundesrates und den Auffassungen aller ärztlichen Organisationen gefolgt, statt von "Ausbildung zum Facharzt" grundsätzlich von "Weiterbildung zum Facharzt" zu sprechen. Der Ausschuß wollte damit nicht nur dem geltenden Recht entsprechen, sondern zugleich seinen, schon bei der Beratung und Verabschiedung der Bundes-Tierärzteordnung eingenommenen Standpunkt bekräftigen, daß die Bundeskompetenz für die Zulassung zu den Heilberufen gemäß Artikel 74 Nr. 19 GG mit der Approbation zu einem der Heilberufe endet. Er wollte damit auch erneut zum Ausdruck bringen, daß der ärztliche Beruf unbeschadet der Spezialisierung auf einzelne Fachgebiete eine Einheit darstellt. Dem entspricht auch der Beschluß des Ausschusses, in diesem Bericht auf die Notwendigkeit nicht nur der Weiterbildung zur Erreichung bestimmter Qualifikationen, sondern auch der Fortbildung für alle Ärzte, ohne Rücksicht auf ihre Tätigkeit und Stellung, ausdrücklich hinzuweisen."

Die hier angenommene Einheit des Arztberufs auf der Grundlage der Approbation "als Arzt" kommt in der Bundesärzteordnung (bes. in §§ 1, 2, 2a) deutlich zum Ausdruck; sie entspricht auch dem Selbstverständnis der Ärzte, insbesondere der Fachärzte, wie vor allem die Stellungnahmen der Arbeitsgemeinschaft fachärztlicher Berufsverbände und der Bundesärztekammer erweisen.

Im Gesundheitsbericht der Bundesregierung vom 18. Dezember 1970 - BTDrucks. VI/1667 - erscheinen im Fünften Abschnitt "Probleme der Heilberufe" (Textnr. 355 ff.) als ärztliche Berufe lediglich der "Arzt" und der "Zahnarzt", nicht aber der "Facharzt".

Sind somit "ärztliche Berufe" im Sinne des Art. 74 Nr. 19 GG lediglich die Berufe des Arztes, Zahnarztes und Tierarztes, so besitzt der Bund die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit lediglich für die Zulassung zu diesen Berufen. Der Begriff "Zulassung" ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geklärt: er ist wortgetreu auszulegen und umfaßt im wesentlichen die Vorschriften, die sich auf Erteilung, Zurücknahme und Verlust der Approbation oder auf die Befugnis zur Ausübung des

BVerfGE 33, 125 (155):

ärztlichen Berufs beziehen (BVerfGE 4, 74 [83 ff.]; 7, 18 [25]; 17, 287 [292]). Die Regelung der ärztlichen Weiterbildung nach Erteilung der Approbation und damit die gesamte Regelung des Facharztwesens gehört dagegen zur ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder.

2. Die Länder haben das Facharztwesen nicht unmittelbar durch Gesetze geregelt. Sie haben in den sogenannten Kammergesetzen den neu errichteten Landesärztekammern - Körperschaften des öffentlichen Rechts - das Recht verliehen, die Berufspflichten der Ärzte in einer Berufsordnung zu regeln. Die auf Grund dieser Ermächtigungen von den Ärztekammern erlassenen Berufsordnungen, die sich eng an die vom Deutschen Ärztetag beschlossene Muster-Berufsordnung anschließen, gehen nach Form und Inhalt auf die auf Grund von § 14 der Reichsärzteordnung erlassene "Berufsordnung für die deutschen Ärzte" vom 5. November 1937 zurück. Wie diese enthalten sie einen Teil A: Allgemeine Berufsvorschriften und als Teil B eine "Facharztordnung".

Die Berufsordnungen sind im Rechtssinne Satzungen autonomer Berufsverbände, der Ärztekammern. Sie sind als solche unmittelbar geltendes Recht und enthalten die materiellen Regeln für die gesamte berufliche Betätigung der Fachärzte, nämlich Vorschriften über die zugelassenen Facharztbezeichnungen, über die Voraussetzungen für die Anerkennung als Facharzt, insbesondere die Dauer der Ausbildung, über das Anerkennungsverfahren, über die Zurücknahme der Anerkennung sowie endlich über die Pflichten der Fachärzte während der Berufsausübung.

II.

Art. 12 Abs. 1 GG gebietet nicht, daß Regelungen, die die Berufsfreiheit beschränken, ausschließlich durch den staatlichen Gesetzgeber oder durch die vom Gesetzgeber ermächtigte staatliche Exekutive getroffen werden müssen. Vielmehr sind solche Regelungen innerhalb bestimmter Grenzen auch in Gestalt von Satzungen zulässig, die von einer mit Autonomie begabten Körperschaft erlassen werden.

BVerfGE 33, 125 (156):

1. Zur Zeit der angegriffenen Entscheidungen lautete Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG: "Die Berufsausübung kann durch Gesetz geregelt werden". Die heutige Fassung, wonach Regelungen auch "auf Grund eines Gesetzes" zulässig sind, beruht auf dem Siebzehnten Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 24. Juni 1968 (BGBl. I S. 709). Diese Neufassung bedeutete indessen keine sachliche Änderung. Das Bundesverfassungsgericht hatte schon vorher Berufsregelungen auch durch nachkonstitutionelle, auf gesetzlicher Grundlage beruhende Verordnungen, also durch Gesetze in materiellem Sinn, für zulässig erachtet (BVerfGE 20, 283 [295]; 21, 72; ebenso BVerwGE 21, 203). In gleicher Weise verfuhr die Staatspraxis, die vor dem Problem steht, daß sich einerseits der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG auf gewerbliche und berufliche Tätigkeiten jeder Art erstreckt, andererseits der wachsende Umfang der in der modernen Industriegesellschaft notwendigen Berufsregelungen es ausschließt, diese bis in die Einzelheiten dem Gesetzgeber vorzubehalten. Bei dieser Sachlage kann die Neufassung der Bestimmung nur eine das Ergebnis von Rechtsprechung und Staatspraxis übernehmende Klarstellung bedeuten. Dies wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt (vgl. Begründung des Änderungsantrags in der Sitzung des Unterausschusses des Rechtsausschusses des Bundesrats vom 12. April 1967; Stellungnahme des Bundesrats zum Entwurf der Bundesregierung, BRDrucks. 162/67 Anl. S. 3; Schriftlicher Bericht des Rechtsausschusses des Bundestages, BTDrucks. V/2873 S. 4).

2. Satzungen sind Rechtsvorschriften, die von einer dem Staat eingeordneten juristischen Person des öffentlichen Rechts im Rahmen der ihr gesetzlich verliehenen Autonomie mit Wirksamkeit für die ihr angehörigen und unterworfenen Personen erlassen werden (BVerfGE 10, 20 [49 f.]). Die Verleihung von Satzungsautonomie hat ihren guten Sinn darin, gesellschaftliche Kräfte zu aktivieren, den entsprechenden gesellschaftlichen Gruppen die Regelung solcher Angelegenheiten, die sie selbst betreffen und die sie in überschaubaren Bereichen am sachkundigsten beurteilen können, eigenverantwortlich zu überlassen und dadurch den Ab

BVerfGE 33, 125 (157):

stand zwischen Normgeber und Normadressat zu verringern. Zugleich wird der Gesetzgeber davon entlastet, sachliche und örtliche Verschiedenheiten berücksichtigen zu müssen, die für ihn oft schwer erkennbar sind und auf deren Veränderungen er nicht rasch genug reagieren könnte. Das Bundesverfassungsgericht hat niemals in Zweifel gezogen, daß sich der Autonomiegedanke sinnvoll in das System der grundgesetzlichen Ordnung einfügt (vgl. BVerfGE 1, 91 [94]; 10, 89 [102 ff.]; 12, 319 [321 ff.]; 15, 235 [240]).

3. Die grundgesetzliche Ordnung setzt der Verleihung und Ausübung von Satzungsgewalt jedoch bestimmte Grenzen. Wo diese Grenze bei den verschiedenen autonomen Körperschaften, Anstalten und Verbänden jeweils verläuft, bedarf keiner allgemeinen Erörterung, da hier lediglich die Verleihung von Satzungsgewalt an Berufsverbände des öffentlichen Rechts in Frage steht, d. h. an Körperschaften, in denen nur Angehörige eines bestimmten Berufs Mitglieder sein können und deren Zweck es ist, die beruflichen Interessen der Mitglieder im weitesten Sinn zu fördern und ihre ordnungsmäßige Berufsausübung im Allgemeininteresse zu gewährleisten.

Aus Art. 80 Abs. 1 GG läßt sich eine solche Begrenzung nicht unmittelbar herleiten (vgl. BVerfGE 12, 319 [325]; 19, 253 [267]; 21, 54 [62]; 32, 346 [360 f.]). Denn es macht einen erheblichen Unterschied aus, ob der Gesetzgeber seine - der Materie nach prinzipiell unbeschränkte und allen Bürgern gegenüber wirksame - Normsetzungsbefugnis an eine Stelle der bürokratisch hierarchisch organisierten staatlichen Exekutive abgibt oder ob er innerhalb eines von vornherein durch Wesen und Aufgabenstellung der Körperschaft begrenzten Bereichs einen bestimmten Kreis von Bürgern ermächtigt, durch demokratisch gebildete Organe ihre eigenen Angelegenheiten zu regeln. Das Bedürfnis, eine Macht zu zügeln, die versucht sein könnte, praktisch-effiziente Regelungen auf Kosten der Freiheit der Bürger durchzusetzen, ist, wie die geschichtliche Erfahrung bestätigt, im ersterwähnten Fall ungleich fühlbarer. Ihm trägt Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG Rech

BVerfGE 33, 125 (158):

nung; für eine Erweiterung des Geltungsbereichs der Bestimmung auf eine Rechtsetzungsdelegation der hier vorliegenden Art gibt es keinen zulänglichen Grund.

Trotzdem bleibt auch im Rahmen einer an sich zulässigen Autonomiegewährung der Grundsatz bestehen, daß der Gesetzgeber sich seiner Rechtsetzungsbefugnis nicht völlig entäußern und seinen Einfluß auf den Inhalt der von den körperschaftlichen Organen zu erlassenden Normen nicht gänzlich preisgeben darf. Das folgt sowohl aus dem Prinzip des Rechtsstaats wie aus dem der Demokratie. Fordert das eine, die öffentliche Gewalt in allen ihren Äußerungen auch durch klare Kompetenzordnung und Funktionentrennung rechtlich zu binden, so daß Machtmißbrauch verhütet und die Freiheit des Einzelnen gewahrt wird, so gebietet das andere, daß jede Ordnung eines Lebensbereichs durch Sätze objektiven Rechts auf eine Willensentschließung der vom Volke bestellten Gesetzgebungsorgane muß zurückgeführt werden können. Der Gesetzgeber darf seine vornehmste Aufgabe nicht anderen Stellen innerhalb oder außerhalb der Staatsorganisation zu freier Verfügung überlassen. Das gilt besonders, wenn der Akt der Autonomieverleihung dem autonomen Verband nicht nur allgemein das Recht zu eigenverantwortlicher Wahrnehmung der übertragenen Aufgaben und zum Erlaß der erforderlichen Organisationsnormen einräumt, sondern ihn zugleich zu Eingriffen in den Grundrechtsbereich ermächtigt. Dem staatlichen Gesetzgeber erwächst hier eine gesteigerte Verantwortung: Der verstärkten Geltungskraft der Grundrechte entspricht die besondere Bedeutung aller Akte staatlicher Gewaltausübung, welche die Verwirklichung und Begrenzung von Grundrechten zum Gegenstand haben. Das Grundrecht der Berufsfreiheit im besonderen steht in engem Zusammenhang mit der Entfaltung der Persönlichkeit, deren Freiheit und Würde nach der Ordnung des Grundgesetzes der oberste Rechtswert ist (vgl. BVerfGE 7, 377 [400 ff.]; 13, 97 [104, 113]; 19, 330 [336 f.]). Der Rang dieses Grundrechts gebietet daher, daß die freie Selbstbestimmung des Einzelnen nur so weit eingeschränkt werden darf, wie es die Interessen der All

BVerfGE 33, 125 (159):

gemeinheit erfordern. Die Berücksichtigung dieses Allgemeininteresses entsprechend den Bedürfnissen des sozialen Rechtsstaats sicherzustellen, ist der Zweck des Regelungsvorbehalts in Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG. Indem aber das Grundgesetz diese Regelungsbefugnis in die Form des Gesetzesvorbehalts kleidet, überträgt es in erster Linie dem Gesetzgeber die Entscheidung darüber, welche Gemeinschaftsinteressen so gewichtig sind, daß das Freiheitsrecht des Einzelnen zurücktreten muß. Dieser Entscheidungspflicht kann sich der demokratische Gesetzgeber nicht beliebig entziehen. Vielmehr ist in einem Staatswesen, in dem das Volk die Staatsgewalt am unmittelbarsten durch das von ihm gewählte Parlament ausübt, vor allem dieses Parlament dazu berufen, im öffentlichen Willensbildungsprozeß unter Abwägung der verschiedenen, unter Umständen widerstreitenden Interessen über die von der Verfassung offengelassenen Fragen des Zusammenlebens zu entscheiden. Der Staat erfüllt hier durch seine gesetzgebende Gewalt die Aufgabe, Hüter des Gemeinwohls gegenüber Gruppeninteressen zu sein.

Andererseits würden die Prinzipien der Selbstverwaltung und der Autonomie, die ebenfalls im demokratischen Prinzip wurzeln und die dem freiheitlichen Charakter unserer sozialen Ordnung entsprechen, nicht ernst genug genommen, wenn der Selbstgesetzgebung autonomer Körperschaften so starke Fesseln angelegt würden, daß ihr Grundgedanke, die in den gesellschaftlichen Gruppen lebendigen Kräfte in eigener Verantwortung zur Ordnung der sie besonders berührenden Angelegenheiten heranzuziehen und ihren Sachverstand für die Findung "richtigen" Rechts zu nutzen, nicht genügenden Spielraum fände. Deshalb kann es dem Gesetzgeber auch im Bereich berufsrechtlicher Regelungen nicht verwehrt sein, Berufsverbände mit Satzungsgewalt auszustatten. Er muß dabei jedoch berücksichtigen, daß die Rechtsetzung durch Berufsverbände spezifische Gefahren für die Betroffenen und für die Allgemeinheit mit sich bringen kann. Zum Nachteil der Berufsanfänger und Außenseiter kann sie ein Übergewicht von Verbandsorganen oder ein verengtes Standesdenken begünstigen, das

BVerfGE 33, 125 (160):

notwendigen Veränderungen und Auflockerungen festgefügter Berufsbilder hinderlich ist. Solchen Gefahren, die der Freiheit des Einzelnen durch die Macht gesellschaftlicher Gruppen drohen, vorzubeugen und die Interessen von Minderheiten und zugleich der Allgemeinheit zu wahren, gehört mit zu den Funktionen des Gesetzesvorbehalts.

Ob hiernach ein Berufsverband zu berufsregelnder Rechtsetzung ermächtigt werden darf und welche Anforderungen im Einzelfall an die Ermächtigung zu stellen sind, hängt von der jeweiligen Intensität des Eingriffs ab. Die in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung entwickelte, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ausgerichtete Stufentheorie (vgl. BVerfGE 7, 377 [401 ff.]; 23, 50 [56]; 25, 1 [11 f.]) kann entsprechend herangezogen werden. Sie ergibt als leitendes Prinzip, daß Regelungen, die die Freiheit der Berufswahl und dadurch sogar schutzwürdige Interessen von Nichtmitgliedern (Berufsanwärtern) berühren, insofern also den Kreis "eigener" Angelegenheiten überschreiten, vom Gesetzgeber selbst getroffen werden müssen; allenfalls Einzelfragen fachlich-technischen Charakters könnten in dem vom Gesetzgeber gezogenen Rahmen auch durch Satzungsrecht eines Berufsverbandes geregelt werden. Handelt es sich hingegen um Berufsregelungen, die lediglich in die Freiheit der Berufsausübung von Mitgliedern eines Verbandes eingreifen, bestehen keine grundsätzlichen Bedenken dagegen, diesen Verband zur Normgebung zu ermächtigen. Aber auch hier muß das zulässige Maß des Eingriffs in den Grundrechtsbereich um so deutlicher in der gesetzlichen Ermächtigung bestimmt werden, je empfindlicher die freie berufliche Betätigung beeinträchtigt, je intensiver eine auf Dauer angelegte Lebensentscheidung des Einzelnen und das Interesse der Allgemeinheit an der Art und Weise der Tätigkeit berührt werden. Einschneidende, das Gesamtbild der beruflichen Betätigung wesentlich prägende Vorschriften über die Ausübung des Berufs sind auch hier dem Gesetzgeber zumindest in den Grundzügen vorzubehalten.

Selbstverständlich ist, daß das vom Verband gesetzte Recht sei

BVerfGE 33, 125 (161):

nem materiellen Inhalt nach mit höherrangigem Recht, vor allem mit dem Grundgesetz, voll in Übereinstimmung stehen muß. Für die Beachtung dieser Schranke der Satzungsautonomie sorgt auch die - als Rechtsaufsicht ausgestaltete - Staatsaufsicht sowie die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG.

III.

Legt man die gewonnenen Maßstäbe an die hier zu beurteilenden Facharztordnungen an, so zeigt sich, daß die Grenzen des dem Satzungsrecht zur Regelung offenstehenden Gebietes nicht durchweg beachtet sind.

1. Die Kammergesetze der Länder enthalten, wie erwähnt, keine Vorschriften über Fachärzte; sie ermächtigen die Ärztekammern lediglich, Berufsordnungen zu erlassen, die u. a. auch Bestimmungen über die ärztlichen Berufspflichten treffen können. Auf dieser Grundlage regeln die Facharztordnungen das gesamte Facharztwesen.

Die Betätigung als Facharzt nur unter dem Gesichtspunkt eines besonderen Ausschnitts aus dem allgemeinen ärztlichen Pflichtenkreis zu sehen, wird der heutigen Bedeutung des Facharztwesens nicht gerecht. Es kann dahingestellt bleiben, ob der Facharzt im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 12 Abs. 1 GG als ein besonderer Berufszweig innerhalb des allgemeinen Berufs "Arzt" angesehen werden könnte. Es lassen sich Gründe für diese Auffassung anführen. Doch selbst wenn man auch für den Bereich des Art. 12 GG an der Einheit des ärztlichen Berufs festhält, die Tätigkeit des Facharztes also nur als eine besondere Form der Berufsausübung innerhalb des einheitlichen Arztberufs ansieht, läßt sich nicht verkennen, daß der Entscheidung, sich dieser Tätigkeit zu widmen, Elemente innewohnen, die einer Berufswahl nahekommen. Der Entschluß, sich zum Facharzt auszubilden und die ärztliche Tätigkeit künftig auf das gewählte Fachgebiet zu beschränken, ist in aller Regel auf Dauer angelegt, er ist eine Lebensentscheidung. Auf der Grundlage der einheitlichen ärztlichen Berufsausbildung stellt sie dem Arzt be

BVerfGE 33, 125 (162):

sondere Aufgaben, führt ihm einen besonderen Patientenkreis zu und eröffnet ihm die besonderen wirtschaftlichen Chancen, die mit der fachärztlichen Tätigkeit verbunden sind. Die Niederlassung als Facharzt, äußerlich gekennzeichnet durch eine der allgemein bekannten Facharztbezeichnungen und durch eine entsprechend ausgestattete Praxis, gibt dem Berufsbild des Arztes auch in den Augen der Öffentlichkeit ein eigenes Gepräge. Das Publikum erwartet von ihm eine qualifizierte ärztliche Leistung; dementsprechend erwirbt er einen bedeutsamen eigenen fachlichen und sozialen Status. Aber auch der Allgemeinheit ist an einem verantwortungsvollen und wirksamen Einsatz der fachärztlichen Kenntnisse, Erfahrungen und sachlichen Einrichtungen gelegen. Unter den heutigen Bedingungen rasch fortschreitender medizinischer Erkenntnisse und der damit verbundenen Verwendung komplizierter und teuerer Spezialapparaturen auch in der Praxis des freiberuflich tätigen Arztes ist der Facharzt zur Sicherung einer sachgemäßen ärztlichen Versorgung der Bevölkerung unentbehrlich. Der Anteil der Fachärzte an der Gesamtzahl der Ärzte wächst demgemäß ständig und hat bereits dazu geführt, daß namentlich in ländlichen Gebieten allgemein-praktische Ärzte nicht mehr in ausreichender Zahl vorhanden sind (vgl. den erwähnten Gesundheitsbericht der Bundesregierung, Textnr. 22 f.; ferner etwa "Die Gesundheitssicherung in der Bundesrepublik Deutschland", Heft 20 der vom Wirtschaftswissenschaftlichen Institut der Gewerkschaften herausgegebenen WWI-Studien, 1971, S. 29-31, 37 f.). Damit gewinnen auch die Probleme der Zusammenarbeit zwischen Facharzt und allgemein-praktischem Arzt sowie zwischen Facharzt und Krankenhaus für das gesamte Gesundheitswesen eine Bedeutung, die es ausschließt, hier lediglich interne Fragen des Berufsstands zu sehen, deren Regelung allein den Standesorganen überlassen werden könnte. Die Gefahr, daß auch sachfremde berufspolitische Erwägungen sich gegen die Interessen der Allgemeinheit durchsetzen und zu Lösungen führen, die gesundheitspolitisch nicht verantwortet werden können, ist nicht von der Hand zu weisen. Ihr kann nur der Gesetzgeber steuern,

BVerfGE 33, 125 (163):

dem es obliegt, die Entwicklung auf dem Gesamtgebiet der Medizin zu beobachten, die sich hieraus u. U. auch für die Struktur der Heilberufe ergebenden Folgerungen zu erkennen und die danach erforderlichen Maßnahmen gegebenenfalls auch gegen widerstreitende Gruppeninteressen durchzuführen (vgl. auch den Gesundheitsbericht, bes. Textnr. 431 ff.).

Aus all dem folgt, daß im Bereich des Facharztwesens jedenfalls die "statusbildenden" Normen, d. h. etwa diejenigen Regeln, welche die Voraussetzungen der Facharztanerkennung, die zugelassenen Facharztrichtungen, die Mindestdauer der Ausbildung, das Verfahren der Anerkennung, die Gründe für eine Zurücknahme der Anerkennung sowie endlich auch die allgemeine Stellung der Fachärzte innerhalb des gesamten Gesundheitswesens betreffen, in den Grundzügen durch ein förmliches Gesetz festgelegt werden müssen. Die dann noch erforderlichen ergänzenden Regelungen können nach Ermessen des Gesetzgebers dem Satzungsrecht der Ärztekammern überlassen bleiben.

Näherer Darlegungen hierzu bedarf es an dieser Stelle nicht, da die Satzungsbestimmungen, die den berufsgerichtlichen Urteilen zugrundeliegen, keinen "statusbildenden" Inhalt in diesem Sinne haben. Es handelt sich vielmehr um Vorschriften, die Berufspflichten der Fachärzte normieren. Sie würden in ihrer Gültigkeit nicht berührt, wenn den "statusbildenden" Bestimmungen der Satzungen die Rechtssatzqualität abgesprochen werden müßte.

2. Auch Bestimmungen über Berufspflichten, die sich von statusbildenden Normen unterscheiden, aber in mehr oder minder starkem Maße die freie Berufsausübung einschränken (BVerfGE 26, 186 [204 f.]), bedürfen einer gesetzlichen Grundlage. Die Berufsgerichte sehen diese in der Generalklausel des § 12 der Reichsärzteordnung, die nach ihrer Ansicht als Landesrecht weitergilt und in den Facharztordnungen lediglich durch ausdrückliche Heraushebung einzelner Pflichten konkretisiert wird. Es kann dahingestellt bleiben, ob diese Rechtsansicht zutreffend ist oder ob, wie es der Auffassung des Bundesministers für Gesundheitswesen und der Ärztekammern entspricht, der Inhalt jedenfalls der hier in

BVerfGE 33, 125 (164):

Rede stehenden Satzungsbestimmungen (vorkonstitutionelles) Standesgewohnheitsrecht darstellt oder ob endlich die Kammergesetze dadurch, daß sie von Berufspflichten der Ärzte sprechen, einen entsprechenden Pflichtenkodex voraussetzen und selbst sanktionieren. In jedem Fall liegt eine formal-rechtliche Grundlage für eine Einschränkung der freien Berufsausübung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG vor.

Es entspricht der Natur allen Standesrechts, daß die Berufspflichten der Standesangehörigen nicht in einzelnen Tatbeständen erschöpfend umschrieben werden können, sondern in einer Generalklausel zusammengefaßt sind, welche die Berufsangehörigen zu gewissenhafter Berufsausübung und zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten innerhalb und außerhalb des Berufs anhält, die nähere Bestimmung der sich hieraus ergebenden einzelnen Pflichten aber der Aufsichtspraxis der Standesorgane und der Rechtsprechung der Berufsgerichte überläßt. In Rechtsprechung und Schrifttum ist anerkannt, daß eine solche Generalklausel auch gegenüber dem Verfassungsgebot des Art. 103 Abs. 2 GG als Grundlage für eine berufsgerichtliche Bestrafung ausreicht (BVerfGE 26, 186 [204]; Maunz-Dürig-Herzog, Kommentar zum Grundgesetz, Rdnr. 116 zu Art. 103, unter c und d).

3. Den Berufspflichten, deren Verletzung den Beschwerdeführern vorgeworfen wird, kommt insofern ein besonderer Charakter zu, als sie von erheblichem Gewicht für die gesamte Gestaltung der beruflichen Tätigkeit des Facharztes wie auch für seine Stellung in der Öffentlichkeit sind. Das Gebot, die ärztliche Tätigkeit auf das gewählte Fach zu beschränken, schließt den Facharzt von solchen ärztlichen Verrichtungen aus, die er nach seiner allgemeinen ärztlichen Ausbildung und Erfahrung ohne weiteres vornehmen könnte und die in anderem Zusammenhang (nämlich bei der Heranziehung zum Not- und Bereitschaftsdienst) auch von ihm erwartet werden. Damit ist auch das Verhältnis des Arztes zum Patienten berührt, da dieser in der freien Wahl des Arztes seines Vertrauens beschränkt wird. Das Verbot des Führens mehrerer Facharztbezeichnungen ist insofern ungewöhnlich, als es dazu

BVerfGE 33, 125 (165):

führt, daß auch auf rechtmäßig erworbene Qualifikationen nicht hingewiesen werden darf, selbst dann nicht, wenn dies in einer nicht zu beanstandenden Form geschieht und eine Irreführung des Publikums weder beabsichtigt ist noch tatsächlich eintritt.

Die große standes- und gesundheitspolitische Bedeutung der Statuierung solcher Pflichten läßt es erwünscht, wenn nicht sogar geboten erscheinen, sie aus dem Kreis der lediglich durch die Generalklausel des § 12 der Reichsärzteordnung mit umfaßten und damit von Fall zu Fall der Konkretisierung durch Praxis und Rechtsprechung anheimgegebenen Berufspflichten herauszuheben und im Zusammenhang mit der erforderlichen gesetzlichen Regelung des Facharztwesens in Gesetzesform zu artikulieren. Es wird dabei nicht nur darauf ankommen zu ermitteln, ob und in welchen Grenzen diese Verbote auch heute noch von einer gemeinsamen Standesauffassung der deutschen Ärzte getragen werden; es wird auch entschieden werden müssen, ob und inwieweit sie unter den Bedingungen der heutigen Gesellschaft und ihren vielfach veränderten gesundheitspolitischen Aufgabenstellungen auch gegenüber etwa abweichenden Standesauffassungen aufrechterhalten werden können und sollen.

IV.

Unabhängig davon, ob Satzungsbestimmungen der in Rede stehenden Art schon unter formellrechtlichen Gesichtspunkten zu beanstanden wären, sind die in den vorliegenden Fällen den Beschwerdeführern auferlegten Beschränkungen der freien Berufstätigkeit materiell mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht vereinbar.

1. a) Das dem Beschwerdeführer Dr. G... auferlegte Verbot der Betätigung außerhalb des eigenen Fachbereichs wird in den vorliegenden Stellungnahmen hauptsächlich auf folgende Erwägungen gestützt:

Die Facharzttätigkeit sei von der Sache her auf die ständige Ergänzung, Erweiterung und Vertiefung des Spezialwissens und der besonderen fachärztlichen Erfahrung angewiesen. Der Facharzt könne sich aber diese besonderen Kenntnisse und Fähigkeiten nur erhalten, wenn er sich auf sein Fachgebiet beschränke und sich

BVerfGE 33, 125 (166):

in diesem ständig fortbilde. Die Fachgebiete seien so abgegrenzt, daß sie eine volle Spezialisierung erforderten. Die Beschränkung auf das Fachgebiet diene deshalb dem Schutz der Patienten und entspreche der Verantwortung, die von der Ärztekammer mit der Anerkennung als Facharzt gegenüber den zukünftigen Patienten dieses Arztes übernommen werde.

Die im Interesse der Volksgesundheit unerläßliche Zusammenarbeit zwischen den allgemein-praktischen Ärzten und den Fachärzten sei nur gesichert, wenn der praktische Arzt die Gewähr dafür habe, daß sich der Facharzt auf sein Fachgebiet beschränke. Es könne dem praktischen Arzt nicht zugemutet werden, einen Patienten dem Facharzt zu überweisen, wenn er damit rechnen müsse, daß dieser auch die Behandlung außerhalb seines Fachgebiets übernehme. Zu einer Überweisung sei der Arzt aber verpflichtet, wenn er erkenne, daß seine Fähigkeiten zur Behandlung des Falles nicht ausreichten. Die Beschränkung des Facharztes auf das Fachgebiet sei also eine Voraussetzung für die optimale ärztliche Versorgung der Bevölkerung.

Diese Gesichtspunkte haben auch in der Rechtsprechung Beachtung gefunden. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof und ebenso das Bundessozialgericht haben die grundsätzliche Beschränkung des Facharztes auf sein Fachgebiet als sachgemäße Beschränkung der freien Berufstätigkeit anerkannt (BayVfGH 5, 161 und 14, 58; BSGE 23, 97). Beide Gerichte haben aber auch hervorgehoben, daß das Verbot der Betätigung außerhalb des Fachgebiets nicht uneingeschränkt und ausnahmslos gelten könne. In der erstgenannten Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs wird ausgesprochen (S. 164, 165):

"Nach § 10 FAO ist der Arzt, der sich als Facharzt niedergelassen hat, von der Ausübung einer allgemeinen ärztlichen ... Tätigkeit nur grundsätzlich ausgeschlossen. Ausnahmslos ist ihm lediglich verboten, seine Berufspraxis zu einer allgemeinen hausärztlichen Tätigkeit zu entwickeln und die Familie ihrem Hausarzt zu entfremden. ...

BVerfGE 33, 125 (167):

Damit ist ihm zwar die ständige Ausübung einer allgemeinen Praxis, nicht aber die gelegentliche Behandlung außerhalb seines Fachgebiets liegender Fälle verwehrt."

Das Bundessozialgericht führt aus (S. 102 f.):

"Der ... Senat legt das Wort "grundsätzlich" ... dahin aus, daß angesichts der Vielgestaltigkeit der dem Arzt in seiner täglichen Praxis unterkommenden Behandlungsfälle eine starre Grenze zwischen den einzelnen ärztlichen Fachgebieten nicht gezogen werden kann, vielmehr aus Bedürfnissen der Praxis eine gewisse Toleranzbreite zugestanden werden muß. Eine fortdauernde fachärztliche Tätigkeit außerhalb der Grenzen des Fachgebietes ist jedoch nicht zulässig."

In der Stellungnahme der Arbeitsgemeinschaft Fachärztlicher Berufsverbände wird darauf hingewiesen, daß das Wort "grundsätzlich" nicht im Sinne von "ausnahmslos" verstanden werden dürfe. Diese Auffassung wird offenbar auch von der Bundesärztekammer vertreten, wie sich aus dem oben (Abschn. A 3) wiedergegebenen Referat ihres Vizepräsidenten Prof. Dr. Sewering auf dem 71. Deutschen Ärztetag ergibt.

b) Den für die Begrenzung der Facharzttätigkeit auf das eigene Fach vorgetragenen Gründen kann nicht jede sachliche Berechtigung abgesprochen werden; es handelt sich hier um "vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls" im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die eine Einschränkung der freien Berufsausübung grundsätzlich rechtfertigen können. Diese Beschränkung ist dem Facharzt auch zuzumuten, wenn die Facharztbereiche vom fachlich-medizinischen Standpunkt aus sachgerecht abgegrenzt sind und angenommen werden kann, daß der Facharzt in der auf sein Fachgebiet beschränkten Tätigkeit eine ausreichende wirtschaftliche Lebensgrundlage findet. Die gegenwärtige Gliederung der Facharztbereiche scheint diesen Forderungen im wesentlichen zu entsprechen. Eine zu starke Aufsplitterung der Fachbereiche hält der Bundesminister für Gesundheitswesen übrigens auch für gesundheitspolitisch bedenklich, da sie beim einzelnen Facharzt das Wissen um die größeren Zusammenhänge in der Medizin in Frage stellen würde.

BVerfGE 33, 125 (168):

Jede Einschränkung der freien Betätigung im Beruf steht jedoch unter dem Gebot der Verhältnismäßigkeit. Sie darf nur so weit gehen, wie es zur Erreichung der angestrebten Ziele erforderlich ist. Je stärker sie die Berufstätigkeit einengt, um so gewichtiger müssen die sie rechtfertigenden Gründe sein. Diesem Grundsatz wird das Verbot der Betätigung außerhalb des Fachgebiets nur gerecht, wenn es als allgemeine Richtlinie gilt und nicht als eine auch einzelne Ausnahmefälle ausschließende Regel aufgefaßt wird. Die schon in früheren Formulierungen des Verbots enthaltenen Worte "grundsätzlich" oder "im wesentlichen" trugen dem Rechnung. Die Standesvertretungen der Ärzte wollen das Verbot nicht engherzig gehandhabt wissen. Nur bei einer solchen Auslegung löst sich auch der Widerspruch, der zwischen einem ausnahmslos geltenden Verbot und der grundsätzlichen Heranziehung der Fachärzte zum Not- und Bereitschaftsdienst bestehen würde.

c) Die gegen den Beschwerdeführer Dr. G ... ergangenen Urteile müssen aufgehoben werden, weil sie die von ihnen herangezogene Satzungsbestimmung in einer dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz widersprechenden Weise auslegen und damit gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoßen. Nach den Feststellungen der Gerichte ist nur in einem Fall eine Betätigung des Beschwerdeführers außerhalb seines Fachgebiets als erwiesen angesehen worden. Der Fall erforderte keine umfangreiche ärztliche Tätigkeit; die Behandlung, die aus Anlaß eines akuten Herzanfalls begonnen wurde, ergab sich aus einem bereits bestehenden Vertrauensverhältnis. Von einer "systematischen" Tätigkeit des Beschwerdeführers außerhalb seines Fachgebiets ist nicht die Rede. Deshalb durfte der Beschwerdeführer nicht bestraft werden.

2. a) Der Beschwerdeführer Prof. Dr. St ... ist verurteilt worden, weil er zwei in der Facharztordnung zugelassene und von ihm rechtmäßig erworbene Facharztbezeichnungen, nämlich die für die Fachgebiete "Innere Krankheiten" und "Röntgen- und Strahlenheilkunde", auf seinem Praxisschild und seinen Briefbögen nebeneinander geführt hat. Die Berufsgerichte lassen dahinge

BVerfGE 33, 125 (169):

stellt, ob eine berufsunwürdige Handlung auch vorliege, wenn ein Arzt mehr als eine Facharztpraxis betreibe. Der Beschwerdeführer meint, daß nach der Berufsordnung nicht die Ausübung einer doppelfachärztlichen Tätigkeit verboten sei, sondern nur die Führung zweier Facharztbezeichnungen, wodurch allerdings auch die Ausübung der Praxis nach Maßgabe der erworbenen Facharztanerkennungen eingeschränkt und behindert werde.

Es bedarf keiner genaueren Bestimmung des Verbotsumfanges, zu dem sich auch die ärztlichen Standesvertretungen nicht klar äußern. Die Bestrafung des Beschwerdeführers verletzt in jedem Fall den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

b) Für das Verbot der Führung mehrerer Facharztbezeichnungen wird angeführt, daß die ständige Weiterentwicklung und Spezialisierung der medizinischen Wissenschaft und ihrer Behandlungsmethoden es dem einzelnen Facharzt unmöglich mache, sich auf mehr als einem Fachgebiet theoretisch und praktisch so auf der Höhe zu halten, daß er den an seine Kenntnisse und Fähigkeiten zu stellenden Anforderungen jederzeit genügen könne. Weiter wird geltend gemacht, es handele sich hier nur um einen besonderen Fall der Unterbindung standeswidriger Werbung. Die Zulassung von Facharztbezeichnungen stelle systematisch eine Ausnahme von dem grundsätzlichen Werbeverbot dar. Mit dem Berufsethos des Arztes vertrage es sich nicht, seine besonderen Leistungen öffentlich herauszustellen. Eine Summierung von Facharztbezeichnungen habe aber notwendig eine Reklamewirkung, da sie bei den Patienten Erwartungen erwecke, die der Arzt nicht wirklich erfüllen könne.

Beide Gründe rechtfertigen jedoch, selbst wenn man die in ihnen zutage tretende Grundanschauung teilt, nicht die undifferenzierte Handhabung des Verbots, wie sie im Wortlaut der Satzungsbestimmung zum Ausdruck kommt und den gerichtlichen Urteilen zugrundeliegt. Da es dem Arzt unbestrittenermaßen möglich und erlaubt ist, die Anerkennung als Facharzt für mehr als eine Fachrichtung zu erwerben, kann ihm nicht von vornherein die Möglichkeit abgesprochen werden, mehrere Fachgebiete wis

BVerfGE 33, 125 (170):

senschaftlich und praktisch zu beherrschen. Die Formulierung des Verbots gilt unterschiedslos für alle denkbaren Fächerkombinationen. Dabei wird aber nicht berücksichtigt, daß es unter den zugelassenen Fachrichtungen nahe verwandte Gebiete gibt und daß der Facharzt, der sich zu einer Fächerkombination entschließt, in aller Regel nur Fächer wählen wird, die sich zu einer einheitlichen Fachpraxis mit funktionell aufeinander bezogenen Einzeltätigkeitsgebieten ausgestalten lassen.

Der Bundesminister für Gesundheitswesen hält das ausnahmslose Verbot auch einer Betätigung in nur zwei Fachgebieten für "problematisch". Die "Bremer Richtlinien" von 1924 (Abschn. I b) sahen vor, daß die Führung mehrerer Facharztbezeichnungen "im allgemeinen" nicht zulässig sei. Ausnahmen sollten jedoch gelten, wenn es sich um herkömmlich verwandte Fächer handelte und eine "genügende Ausbildung in jedem Fach" vorlag. Der Wortlaut der Satzungsbestimmung geht also offenbar über das gesundheitspolitisch Gebotene hinaus.

Das Verbot standeswidriger Werbung will eine Verfälschung des ärztlichen Berufsbildes durch Verwendung von Werbemethoden verhindern, wie sie in der gewerblichen Wirtschaft üblich sind. Es ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Soweit es die Betätigung der Fachärzte betrifft, war es vor allem in der Zeit berechtigt, als es noch keine geregelte Anerkennung als Facharzt gab und mit ärztlichen Spezialkenntnissen unbeschränkt geworben werden konnte. Seitdem rechtlich festgelegt ist, welche Facharztbezeichnungen geführt werden dürfen, kann die bloße Bekanntgabe dieser Qualifikation, die in einem förmlich geregelten Anerkennungsverfahren rechtmäßig erworben worden ist, nicht mehr als Durchbrechung des standesrechtlichen Werbeverbots angesehen werden. Die Angabe rechtsförmlich erworbener fachlicher Qualifikationen ist das herkömmliche Mittel der Ankündigung nichtgewerblicher freiberuflicher Leistungen. Der wahrheitsgemäße Hinweis hierauf ist keine unzulässige Werbung.

Der Beschwerdeführer sieht mit Recht einen Widerspruch darin, daß die Führung mehrerer Facharztbezeichnungen auf dem Pra

BVerfGE 33, 125 (171):

xisschild und auf Briefbögen unzulässig, bei wissenschaftlichen, schriftstellerischen oder gutachtlichen Äußerungen jedoch zulässig sein soll. Die Erwägungen, mit denen die Landesärztekammer und die Arbeitsgemeinschaft Fachärztlicher Berufsverbände diese - in der Satzung übrigens nicht vorgesehene - Unterscheidung rechtfertigen wollen, überzeugen nicht.

c) Soweit die Satzung die Führung mehrerer Facharztbezeichnungen schlechthin untersagt, geht sie über das Maß einer notwendigen und zumutbaren Berufsausübungsregelung hinaus. Welche Folgerungen hieraus für den Bestand der Norm als solcher zu ziehen wären, kann im Hinblick auf die ohnehin gebotene gesetzliche Neuordnung dahingestellt bleiben. Die Bestrafung durch die berufsgerichtlichen Urteile stellt jedenfalls einen zu weit gehenden Eingriff dar. Die Urteile verletzen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und damit Art. 12 Abs. 1 GG dadurch, daß sie den Beschwerdeführer schon deshalb, weil er zwei von ihm rechtmäßig erworbene Facharztbezeichnungen für verwandte Facharztbereiche nebeneinander geführt hat, eines berufsunwürdigen Verhaltens für schuldig befunden haben. Sie müssen deshalb aufgehoben werden.

Benda, Ritterspach, Dr. Haager, Rupp-v. Brünneck, Dr. Böhmer, Dr. Faller, Dr. Brox, Dr. Simon

BVerfG, 09.02.1972 - 1 BvR 111/68

Administration — Sat, 15 Jun 2024 15:53:44 +0000

Daten

Fall:

Außenwerbung

Fundstellen:

BVerfGE 32, 319; NJW 1972, 859; DVBl 1972, 495; DB 1972, 971; BauR 1972, 156

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

09.02.1972

Aktenzeichen:

1 BvR 111/68

Entscheidungstyp:

Beschluss

Der Landesgesetzgeber ist durch das Straßenverkehrs-Ordnung nicht gehindert, Vorschriften über die Außenwerbung innerhalb geschlossener Ortschaften zu erlassen.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 32, 319

Paginierung:

BVerfGE 32, 319 (319):

Der Landesgesetzgeber ist durch das Straßenverkehrs-Ordnung nicht gehindert, Vorschriften über die Außenwerbung innerhalb geschlossener Ortschaften zu erlassen.

BVerfGE 32, 319 (320):

Beschluß

des Ersten Senats vom 9. Februar 1972

- 1 BvR 111/68 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde der Firma A ..., vertreten durch den Geschäftsführer F... - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Schauer, Düsseldorf, Adersstraße 26 - gegen 1. a) das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 12. September 1963 - 8 K 2495/62 -; b) das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 4. November 1964 - IV A 1233/63 -; c) das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Dezember 1967 - BVerwG IV C 145.65 -; 2. a) das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 12. September 1963 - 8 K 2865/62 -; b) das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 4. November 1964 - IV A 1238/63 -; c) das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 13. Dezember 1967 - BVerwG IV C 146.65 -.

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe:

A. - I.

Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Frage, ob das Verbot von Anlagen der Außenwerbung innerhalb geschlossener Ortschaften bundesrechtlich durch die Straßenverkehrs-Ordnung abschließend geregelt ist oder ob insoweit Landesrecht Anwendung finden kann.

1. Die Außenwerbung ist herkömmlich in den landesrechtlichen Bauordnungen geregelt. Bei den insoweit maßgeblichen Normen lassen sich zwei Gruppen unterscheiden: einmal die Vorschriften, die die sogenannte verunstaltende Werbung verbieten, zum anderen die Verbotsvorschriften, welche im Interesse der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs erlassen sind; sie verbieten die Werbung, wenn hierdurch Gefahren für den fließenden Verkehr eintreten können.

2. Das Straßenverkehrsgesetz vom 19. Dezember 1952 (BGBl. I S. 837) - StVG - ermächtigt in § 6 Abs. 1 zum Erlaß von ergänzenden Regelungen. § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. g) StVG in der hier maßgebenden Fassung vom 16. Juli 1957 (BGBl. I S. 710) lautet:

BVerfGE 32, 319 (321):

(1) Der Bundesminister für Verkehr erläßt mit Zustimmung des Bundesrates Rechtsverordnungen und allgemeine Verwaltungsvorschriften über ... 3. die sonstigen zur Erhaltung der Ordnung und Sicherheit auf den öffentlichen Wegen oder Plätzen, zur Verhütung einer über das verkehrsübliche Maß hinausgehenden Abnutzung der Straßen oder zur Verhütung von Belästigungen erforderlichen Maßnahmen über den Straßenverkehr, insbesondere ... g) über das Verbot von Werbung und Propaganda durch Bildwerk, Schrift, Beleuchtung oder Ton, soweit sie geeignet sind, außerhalb geschlossener Ortschaften die Aufmerksamkeit der Verkehrsteilnehmer in einer die Sicherheit des Verkehrs gefährdenden Weise abzulenken oder die Leichtigkeit des Verkehrs zu beeinträchtigen,

Die Straßenverkehrs-Ordnung in der für das vorliegende Verfahren maßgebenden Fassung vom 29. März 1956 (BGBl. I S. 271, 327) - StVO a. F. - verbot in § 42 Abs. 1

Werbung und Propaganda durch Bildwerk, Schrift, Licht oder Ton ..., soweit sie geeignet sind, außerhalb geschlossener Ortschaften die Aufmerksamkeit der Verkehrsteilnehmer in einer die Sicherheit des Verkehrs gefährdenden Weise abzulenken oder die Leichtigkeit des Verkehrs zu beeinträchtigen.

Im innerörtlichen Bereich konnte gegen Werbeanlagen unter den Voraussetzungen des § 3 Abs. 2 StVO a. F. eingeschritten werden; er lautete:

Einrichtungen aller Art, die durch Form, Farbe, Größe sowie Ort und Art der Anbringung zu Verwechslungen mit Verkehrszeichen und -einrichtungen Anlaß geben oder deren Wirkung beeinträchtigen können, dürfen an öffentlichen Straßen nicht angebracht werden. Wirtschaftswerbung in Verbindung mit Verkehrszeichen ist unzulässig,

3. Nach § 82 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (BauO NW) vom 25. Juni 1962 (GVBl. S. 373) ist die "Errichtung, Aufstellung, das Anbringen und die Änderung von

BVerfGE 32, 319 (322):

Werbeanlagen" grundsätzlich genehmigungsbedürftig. Das Gesetz unterscheidet in § 15 Abs. 2 zwischen "Werbeanlagen, die bauliche Anlagen" sind und "Werbeanlagen, die keine baulichen Anlagen" sind, wie z.B. Reklametafeln, die an Gebäuden angebracht werden. Nur um diese geht es im vorliegenden Verfahren. Nach § 15 Abs. 2 Satz 2 BauO NW gelten "für Werbeanlagen, die keine baulichen Anlagen sind, § 3 Abs. 1 Satz 1 und § 14 Abs.2 sinngemäß", d.h.: sie sind "so anzuordnen, zu errichten, zu ändern und instandzuhalten, daß die öffentliche Sicherheit oder Ordnung, insbesondere Leben oder Gesundheit, nicht gefährdet werden" (§ 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW); darüber hinaus sind die "Anlagen mit ihrer Umgebung so in Einklang zu bringen, daß sie das Straßen-, Orts- oder Landschaftsbild ... nicht stören ..." (§ 14 Abs. 2 BauO NW).

II.

Die Beschwerdeführerin, ein Plakatwerbeunternehmen in der Rechtsform einer GmbH, befaßt sich mit dem Plakatanschlag auf Werbetafeln, die auf privatem Grund und Boden angebracht werden. Sie beantragte im Jahre 1961 bei der Stadtverwaltung Rheinhausen die Genehmigung zur Anbringung von zwei Werbetafeln für wechselnde Reklame im Format 2,75 x 3,75 m; die Tafeln sollten im Stadtgebiet von Rheinhausen an einer Scheune (Fall 1) und an einem Haus (Fall 2) angebracht werden. Der Stadtdirektor der Stadt Rheinhausen lehnte die Anträge durch Bescheide vom 21. und 28. Dezember 1961 ab, weil die Werbetafeln die Umgebung verunstalten und die Sicherheit des Verkehrs gefährden würden. Hiergegen eingereichte Widersprüche und Klagen blieben erfolglos.

Das Verwaltungsgericht hat in beiden Verfahren die Klagabweisung damit begründet, die geplanten Werbetafeln würden das Ortsbild stören (§ 15 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 14 Abs. 2 Satz 1 BauO NW). Nach der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts ist die Versagung der Genehmigung gerechtfertigt, weil die Anbringung der geplanten Werbetafeln die Sicherheit des

BVerfGE 32, 319 (323):

Verkehrs gefährden würde (§ 15 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW).

Das Bundesverwaltungsgericht hat die Revision durch Urteile vom 13. Dezember 1967 zurückgewiesen. Nach dem Urteil im Fall 1 - BVerwG IV C 145.65 - ist die beabsichtigte Werbeanlage nach § 3 Abs. 2 StVO a. F. unzulässig, da sie die Wirkung von Verkehrszeichen beeinträchtigen könne; die bundesrechtliche Vorschrift des § 3 Abs. 2 StVO a. F. verdränge hier die landesrechtliche Generalklausel des § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW.

In dem Urteil zum Fall 2 - BVerwG IV C 146.65 - (BVerwGE 28, 310) ist ausgeführt: Die vom Berufungsgericht angewendeten landesrechtlichen Vorschriften des § 15 Abs. 2 Satz 2 und des § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW verletzten kein Bundesrecht. Das Oberverwaltungsgericht sei zutreffend davon ausgegangen, daß neben den die Außenwerbung betreffenden Vorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung noch Raum sei für die Anwendung der landesrechtlichen polizeilichen Generalklausel in Gestalt des § 15 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW. Entgegen der im Urteil des I. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Juli 1959 - BVerwG I C 215.55 - (BB 1959, S. 1187) vertretenen Meinung sei für das Verbot der Außenwerbung aus Gründen der Sicherheit des Verkehrs die Straßenverkehrs-Ordnung nicht ausschließlich maßgebend.

Die dem Bundesgesetzgeber nach Art. 74 Nr. 22 GG zustehende konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für den Straßenverkehr umfasse zwar auch die Befugnis, Regelungen zur Abwehr von Gefahren zu treffen, die von außen, z.B. durch Werbeanlagen, auf den Straßenverkehr einwirken könnten. Der Bund habe von dieser Kompetenz aber nicht abschließend Gebrauch gemacht. Die bundesrechtliche Ermächtigung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. g) StVG schließe eine spezielle Regelung für die "Werbung und Propaganda" innerhalb geschlossener Ortschaften in der Straßenverkehrs-Ordnung aus; der Verordnunggeber habe daher nur die Außenwerbung auerhalb geschlossener Ortschaften mit dem Inhalt des § 42 Abs. 1 StVO regeln können. Mit der

BVerfGE 32, 319 (324):

Beschränkung der Ermächtigung habe der Bundesgesetzgeber aber nicht eine verkehrsgefährdende Werbung innerhalb geschlossener Ortschaften freigeben wollen. Vor der Neufassung des § 42 Abs. 1 StVO im Jahre 1953 sei nach allgemeiner Ansicht eine verkehrsgefährdende Reklame im "Innenbereich" von der polizeilichen Generalklausel erfaßt worden. Der Gesetzgeber habe hieran durch § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. g) StVG nichts ändern wollen; er habe vielmehr - wie die Materialien ergäben - lediglich die bisherigen Rechtsgrundlagen zur Bekämpfung der verkehrsgefährdenden Werbung erweitern wollen. Was aber der Gesetzgeber nicht getan habe, könne auch der Verordnunggeber nicht bewirkt haben, als er von der Ermächtigung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. g) StVG mit den gleichen Worten in § 42 Abs. 1 StVO Gebrauch gemacht habe.

III.

Die Beschwerdeführerin greift sämtliche in beiden Verfahren ergangenen Urteile als verfassungswidrig an; sie sieht hierin und in der Versagung der Baugenehmigungen für die streitigen Anschlagtafeln Verstöße gegen Art. 2, 3, 12, 14 in Verbindung mit Art. 20, 28 GG; hilfsweise begehrt sie die Feststellung, daß § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW die genannten Grundrechte verletze.

Zur Begründung ist ausgeführt:

Die Verfassungsbeschwerde richte sich vornehmlich gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts im Fall 2. Die Verletzung ihrer Grundrechte beruhe vor allem auf einer Verkennung oder unrichtigen Auslegung der Art. 74 Nr. 22 und Art. 72 GG durch das Bundesverwaltungsgericht. Entgegen der dort vertretenen Ansicht sei die Zulässigkeit der Außenwerbung bundesrechtlich in der Straßenverkehrs-Ordnung abschließend geregelt; der Landesgesetzgeber sei daher vom Gesetzgebungsrecht ausgeschlossen. Das sei seit der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Juli 1959 - IC 215.55 - ständige Verwaltungsrechtsprechung. Allein diese Rechtsprechung habe der Verfassungs- und auch der Lebenswirklichkeit entsprochen. Denn von den Anschlagtafeln

BVerfGE 32, 319 (325):

könne, abgesehen vom Tatbestand des § 3 Abs. 2 StVO, keine verkehrsgefährdende Wirkung ausgehen.

Die den angefochtenen Entscheidungen zugrunde liegende Auslegung des § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW sei unzutreffend. Der Landesgesetzgeber habe das Tatbestandsmerkmal der Verkehrsgefährdung durch Werbeanlagen gar nicht regeln wollen.

Die angefochtenen Urteile verletzten ihre Grundrechte auch deshalb, weil sie die Gefahr der Monopolisierung des gemeindlichen Plakatanschlags unter Ausschluß oder doch starker Zurückdrängung der privaten Anschlagunternehmer begründeten.

Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet. Die angefochtenen Entscheidungen verletzen keine Grundrechte der Beschwerdeführerin.

Die Beschwerdeführerin stützt ihre Verfassungsbeschwerde vornehmlich auf die Ansicht, daß der Landesgesetzgeber nicht befugt sei, die Außenwerbung innerhalb geschlossener Ortschaften aus Gründen der Verkehrssicherheit zu untersagen. Diese Frage stellt sich aber nur im Fall 2; denn nur hier beruht die angefochtene Entscheidung auf der Anwendung von Landesrecht. Maßgeblich ist hierbei allerdings nicht der das Verbot der verunstaltenden Werbung betreffende § 14 Abs. 2 Satz 1 BauO NW, der dem Urteil des Gerichts der ersten Instanz zugrunde liegt; entscheidungserheblich sind vielmehr nur der vom Bundesverwaltungsgericht angewendete § 15 Abs. 2 Satz 2 und der § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW, die die Werbung aus Gründen der Gefahrenabwehr untersagen.

1. Die Rüge der Beschwerdeführerin, die Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts gingen von einer unzutreffenden Auslegung des § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW aus, greift nicht durch. Es ist nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, in einem Verfassungsbeschwerdeverfahren über die Richtigkeit der Auslegung des einfachen Rechts

BVerfGE 32, 319 (326):

durch die Gerichte zu befinden. Das Bundesverfassungsgericht kann nur prüfen, ob die beanstandete Vorschrift mit dem Inhalt, der der angefochtenen Entscheidung zugrunde liegt, höherrangige Normen des Grundgesetzes verletzt, ob unter Beachtung des Grundgesetzes gegebenenfalls eine verfassungskonforme Auslegung geboten ist und ob das Gericht bei der Feststellung des Norminhalts im Wege der Auslegung willkürlich verfahren ist. Für eine solche verfassungswidrige Auslegung des § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW fehlt aber jeder Anhaltspunkt.

2. Die Entscheidung darüber, ob das angefochtene Urteil im Fall 2 Grundrechte der Beschwerdeführerin verletzt hat, hängt somit davon ab, ob der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber zum Erlaß des § 15 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW befugt war. Im Hinblick auf diese begrenzte Fragestellung kann dahingestellt bleiben, welches Grundrecht als Prüfungsnorm in Betracht kommt. Unabhängig davon, ob das hier in Rede stehende Verbot der Außenwerbung den Grundrechtsbereich der Art. 2, 12 oder 14 GG berührt, in jedem Fall ist es nur dann verfassungsmäßig, wenn der Gesetzgeber sich bei dem Erlaß der Verbotsvorschriften im Rahmen seiner Kompetenz gehalten hat.

II.

Nach Art. 74 Nr. 22 GG besitzt der Bund die Zuständigkeit der konkurrierenden Gesetzgebung für den Sachbereich Straßenverkehr. Dieser Sachbereich umfaßt nicht nur den Verkehr auf der Straße, sondern notwendigerweise auch die Abwehr von Gefahren, die von außen auf den Verkehr einwirken. Ob man die maßgeblichen Vorschriften als einen Bestandteil der Befugnis zur Regelung des Straßenverkehrs oder mit dem Bundesverwaltungsgericht als einen Annex hierzu auffaßt, ist ohne Belang; denn diese der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dienenden Vorschriften stehen nicht nur in einem unmittelbaren Zusammenhang mit dem Verkehr; ihr Zweck besteht gerade darin, den ordnungsgemäßen Ablauf des Straßenverkehrs sicherzustellen. Im Hinblick auf diesen Zweckzusammenhang kann der abweichenden Auffassung, die

BVerfGE 32, 319 (327):

von einer originären Landeskompetenz ausgeht, nicht gefolgt werden. Das Baurecht gehört zwar nach dem Gutachten des Bundesverfassungsgerichts in BVerfGE 3, 407 zur Zuständigkeit der Länder. Es ist auch zutreffend, daß die Anbringung einer Werbetafel einen baurechtlichen Vorgang darstellt. Das reicht aber nicht aus, eine Bundeskompetenz nach Art. 74 Nr. 22 GG zu verneinen. Wesentlich ist, daß Werbeanlagen nicht aus Gründen der Bausicherheit oder Baugestaltung, sondern ausschließlich im Interesse des Verkehrs verboten werden können.

III.

Der Bundesminister für Verkehr hat von der Ermächtigung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. g) StVG in dem gleichlautenden § 42 Abs. 1 StVO a. F. Gebrauch gemacht; er hat Werbung und Propaganda unter den dort genannten Voraussetzungen untersagt, soweit sie außerhalb geschlossener Ortschaften betrieben werden. Eine diesem Tatbestand entsprechende Vorschrift ist für den innerörtlichen Bereich nicht ergangen. Diese Beschränkung des Bundesrechts bedeutet jedoch für sich gesehen noch nicht, daß damit der innerörtliche Bereich für eine landesrechtliche Regelung freigegeben wäre.

Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung sind Landesgesetze nämlich dann ausgeschlossen, wenn die bundesrechtlichen Vorschriften erschöpfend sind und die Rechtsmaterie damit abschließend geregelt ist (BVerfGE 20, 238 [248] mit weiteren Nachweisen). Eine in diesem Sinn abschließende Regelung liegt auch dann vor, wenn ergänzende Vorschriften, die der Sache nach an sich möglich wären, ausgeschlossen sein sollen (BVerfGE 24, 367 [386 unter 2]). Der Landesgesetzgeber darf sich nicht in Widerspruch setzen zu einem erkennbar gewordenen Willen des Bundesgesetzgebers, ein Landesgesetz nicht zuzulassen (BVerfGE 2, 232 [236]).

1. Bei der Beantwortung der Frage, ob das Bundesrecht die Werbung und Propaganda an Straßen erschöpfend regelt, kann - entgegen der in der angefochtenen Entscheidung vertretenen

BVerfGE 32, 319 (328):

Auffassung - nicht allein darauf abgestellt werden, ob das Straßenverkehrsgesetz eine Ermächtigung für innerörtliche Bestimmungen enthält. Selbst wenn man eine solche Ermächtigung verneint, rechtfertigt das nicht ohne weiteres den Schluß, der Landesgesetzgeber sei zum Erlaß der beanstandeten Vorschriften befugt. Da die Gesetzgebungskompetenz des Bundes umfassend ist und dieser somit auch Regelungen für den innerörtlichen Bereich treffen kann, könnte das Schweigen des Gesetzes auch bedeuten, daß der Bundesgesetzgeber keinerlei - also auch keine landesrechtliche - Regelung zulassen wollte.

Darüber hinaus begegnet die Auffassung, das Straßenverkehrsgesetz biete für den Erlaß einer bundesrechtlichen, den innerörtlichen Bereich regelnden Vorschrift keinerlei Rechtsgrundlage, erheblichen Bedenken. Der einleitende Satz des § 6 Abs. 1 Nr. 3, der den Verkehrsminister ermächtigt, "insbesondere" für die in den nachfolgenden Buchstaben genannten Materien Vorschriften zu erlassen, könnte auch eine andere Auslegung rechtfertigen. Diese Bedenken können jedoch auf sich beruhen; denn die Frage, ob das Straßenverkehrsgesetz eine ausreichende Regelungsermächtigung für den innerörtlichen Bereich enthält, wäre für die Entscheidung nur dann von Bedeutung, wenn die Straßenverkehrs-Ordnung eine solche Regelung getroffen hätte und deren Verfassungsmäßigkeit im Streit wäre.

2. Die Gesamtwürdigung der maßgeblichen Bestimmungen und Umstände (vgl. BVerfGE 7, 342 [347]) ergibt, daß der Bundesgesetzgeber Werbung und Propaganda im Zusammenhang mit dem Straßenverkehr nicht abschließend regeln wollte; landesrechtliche Vorschriften für den innerörtlichen Bereich sollten also nicht ausgeschlossen sein.

a) Die Beschwerdeführerin beruft sich für die gegenteilige Auffassung in Übereinstimmung mit dem bereits genannten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Juli 1959, a.a.O., auf § 45 StVO a. F. Nach dieser Vorschrift enthält die Straßenverkehrs-Ordnung im Zusammenhang mit hier nicht interessierenden Vorschriften "die ausschließliche Regelung des Straßenver

BVerfGE 32, 319 (329):

kehrs". Aus dieser Bestimmung kann aber die Unzulässigkeit landesrechtlicher Vorschriften nicht hergeleitet werden.

Denn unabhängig von der umstrittenen Frage, ob der Ausdruck "Straßenverkehr" in einem umfassenden, d. h. auch die Reklame betreffenden Sinn verstanden werden muß oder ob hiermit lediglich der enge Begriff (Benutzung der Straße zu Verkehrszwecken) gemeint ist, kann die Kompetenzfrage nicht aufgrund des § 45 StVO a. F. beantwortet werden. Ob eine Landesrecht verbietende Regelung vorliegt, läßt sich nur aufgrund des Straßenverkehrsgesetzes entscheiden. Der Verordnunggeber konnte dem Gesetz keine ausschließende Bedeutung beilegen, wenn dieses selbst sie nicht schon enthielt. Die Straßenverkehrs-Ordnung hätte somit landesrechtliche Vorschriften nur dann verhindern können, wenn das Straßenverkehrsgesetz hierzu eine ausreichende Ermächtigung gäbe.

b) Der Wortlaut des Straßenverkehrsgesetzes gibt - wie bereits dargelegt - keine eindeutige Antwort. Es ist nicht zu verkennen, daß gewisse Gründe für die Auffassung angeführt werden können, der Bundesgesetzgeber habe bei der Novellierung des Straßenverkehrsrechts im Jahre 1952 die innerörtliche Werbung freigeben wollen: Reklame und Werbung bilden einen selbstverständlichen Bestandteil des innerörtlichen Lebens. Es kann auch mit der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts von 1959, a.a.O., eingeräumt werden, daß ein gewisses Bedürfnis nach Werbung innerhalb geschlossener Ortschaften besteht und daß sich jeder Teilnehmer am Verkehr auf etwaige Ablenkungen einstellen muß. Solche Überlegungen scheinen auch der Begründung zu § 42 Abs. 1 StVO a. F. zugrunde zu liegen (vgl.BRDrucks. 330/53 S. 49). Wieweit diese mit den Intentionen des Straßenverkehrsgesetzes übereinstimmen, läßt sich den vorliegenden Materialien allerdings nicht entnehmen. Es kann auch als richtig unterstellt werden, daß die Ablenkung durch Reklameanlagen an den außerörtlichen Land- und Bundesstraßen regelmäßig im Hinblick auf die hohen Geschwindigkeiten für alle Verkehrsteilnehmer größere Gefahrenquellen schafft als im innerörtlichen Bereich.

BVerfGE 32, 319 (330):

Gleichwohl reichen solche Überlegungen nicht aus, das bundesrechtliche Werbeverbot als eine abschließende Regelung anzusehen.

c) Das bis zum Erlaß des Straßenverkehrsgesetzes geltende Kraftfahrzeuggesetz ermächtigte in § 6 Abs. 2 Buchst. b) den Reichsminister des Innern, die "zur Erhaltung der Ordnung und Sicherheit auf den öffentlichen Straßen erforderlichen Anordnungen" zu er lassen. Die auf grund dieser Ermächtigung erlassene Straßenverkehrs-Ordnung vom 13. November 1937 (RGBl. I S. 1179) enthielt keine ausdrückliche Regelung für die Werbung an Straßen. Ihr § 42 Abs. 2 bestimmte jedoch, daß weitergehende, nicht auf verkehrspolizeilicher Grundlage beruhende Anordnungen unberührt bleiben. Diese Ergänzung des Straßenverkehrsrechts durch die polizeilichen Vorschriften anderer Sachgebiete wurde als ein allgemein geltendes Prinzip angesehen, das alle Bestimmungen des Straßenverkehrsrechts beherrsche. Rechtsprechung und Schrifttum sahen demgemäß bis zur Novellierung des Straßenverkehrsrechts die landesrechtlichen Vorschriften, insbesondere die polizeiliche Generalklausel als ausreichende Rechtsgrundlage zur Abwehr verkehrsgefährdender Außenwerbung an.

Diese Rechtslage fand der Gesetzgeber bei der Schaffung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. g) StVG und des § 42 Abs. 1 StVO a. F. vor. Daß man hierbei den in der vorausgegangenen Fassung enthaltenen Vorbehalt für andere polizeiliche Rechtsgrundlagen nicht wiederholte, beruhte darauf, daß man ihn wegen seines allgemeinen Charakters für überflüssig ansah (BRDrucks. 330/53, Begründung S. 50). Das Ziel des Gesetzes zur Sicherung des Straßenverkehrs (Straßenverkehrsgesetz) war, die Verkehrssicherheit zu heben und die Verkehrsunfallgefahren wirksamer zu bekämpfen (BTDrucks. I/2674 S. 7). Die Ermächtigung in § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. g) bezweckte eine bundesrechtliche Regelung jedenfalls für die Werbung außerhalb geschlossener Ortschaften. Nach dem Bericht des Ausschusses für Verkehrswesen (BTDrucks. I/3774 S. 2), auf dessen Vorschlag die Bestimmung in das Gesetz eingefügt wurde, sollte diese bundesrechtliche Regelung über die bisherigen Rechtsgrundlagen hinausgehen. Es war das Ziel, Wer

BVerfGE 32, 319 (331):

bung und Reklame im außerörtlichen Bereich bereits dann generell zu verbieten, wenn sie geeignet sind, die Verkehrssicherheit zu gefährden, und nicht erst dann, wenn sie eine konkrete Gefahr darstellen.

Den Materialien zum Straßenverkehrsgesetz ist nichts für die Auffassung zu entnehmen, daß die bisher geltenden landesrechtlichen Vorschriften, soweit sie nicht durch die neue Regelung ersetzt worden sind, in Zukunft keine Anwendung mehr finden sollten. Wenn die Begründung zu § 42 Abs. 1 StVO a. F. (BR-Drucks. 330/53 S. 49) darauf hinweist, daß im Hinblick auf ein Bedürfnis nach Werbung innerhalb geschlossener Ortschaften ein Verbot nicht gerechtfertigt sei, so muß dies im Zusammenhang mit der Einfügung des § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. g) StVG und der hierfür gegebenen Begründung einschränkend dahin verstanden werden, daß ein allgemeines Verbot, wie es für den Außenbereich angeordnet ist, nicht als gerechtfertigt angesehen wurde. Hieraus kann aber nicht hergeleitet werden, daß damit die Anwendung aller anderen Vorschriften ausgeschlossen werden sollte, die ein Einschreiten gegen verkehrsgefährdende Reklame ermöglichen. Der Regelung für den Außenbereich liegt erkennbar die Erwägung zugrunde, daß Werbeanlagen an der freien Strecke sich an den Verkehrsteilnehmer auf der betreffenden Straße wenden und den Zweck haben, deren Aufmerksamkeit auf sich zu ziehen; sie sind regelmäßig geeignet, die bestehenden Gefahrensituationen zu erhöhen. Es gibt aber keinen Hinweis dafür, daß demgegenüber die in anderen Vorschriften enthaltenen Verbotsvorbehalte ausgeschlossen werden sollten, die eine dem einzelnen Fall gerecht werdende Entscheidung unter Berücksichtigung der örtlichen Verkehrsverhältnisse, des Zustandes der Straße, der Sichtverhältnisse und der Verkehrsdichte ermöglichen.

d) Die Auffassung, daß der Gesetzgeber bei der Neuregelung des Straßenverkehrsrechts keine abschließende Regelung für den innerörtlichen Bereich treffen wollte, findet eine Stütze in den Vorschriften über die Außenwerbung im Bundesfernstraßengesetz (FStrG), jetzt in der Fassung vom 6. August 1961 (BGBl. I

BVerfGE 32, 319 (332):

S. 1741). Die hier getroffene Regelung gilt nach der ausdrücklichen Bestimmung des § 9 Abs. 7 Satz 2 nicht für die Ortsdurchfahrten. Hier angebrachte Werbeanlagen wurden deshalb von den allgemeinen Bestimmungen ausgenommen, weil insoweit die örtlichen und landesrechtlichen Vorschriften maßgebend bleiben sollen (vgl. BTDrucks. I/4248 S. 22 unter 6). Hätte der Bundesgesetzgeber im Bundesfernstraßengesetz eine vom Straßenverkehrsgesetz abweichende Entscheidung treffen wollen, so ergäbe sich eine sachlich nicht gerechtfertigte Differenzierung zwischen Werbeanlagen an innerörtlichen Bundesfernstraßen und an anderen Straßen. Es ist keinerlei Grund dafür ersichtlich, warum der Bundesgesetzgeber in dem einen Fall eine erschöpfende, im anderen Fall dagegen keine abschließende Regelung getroffen haben sollte.

e) Zusammenfassend ergibt sich, daß der Bundesgesetzgeber keine erschöpfende Regelung für die Außenwerbung getroffen hat. Demgemäß ist der Landesgesetzgeber zu ergänzenden Regelungen befugt. Das Land Nordrhein-Westfalen hat somit beim Erlaß des § 15 Abs. 2 Satz 2 und des § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NW seine Zuständigkeit nicht überschritten.

3. Die Rüge, die angefochtenen Entscheidungen verletzten den Gleichheitssatz, weil sie zu einer Monopolisierung der Außenwerbung in der Hand der Gemeinden führten, ist offensichtlich unbegründet.

IV.

Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts im Fall l ist auf § 3 Abs. 2 StVO a. F. gestützt. Dieser Vorschrift liegt der Gedanke zugrunde, die Sicherheit und Funktionsfähigkeit der Verkehrsschilder zu gewährleisten. Die Verfassungsmäßigkeit dieser Regelung wird von der Beschwerdeführerin nicht bezweifelt. Es sind auch keine Gründe erkennbar, die Bedenken gegen ihre Gültigkeit rechtfertigen könnten. Auch die Anwendung der Vorschrift ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

(gez.) Benda Ritterspach Dr. Haager Rupp-v. Brünneck Dr. Böhmer Dr. Faller Dr. Brox Dr. Simon

BVerfG, 15.12.1970 - 1 BvR 559/70, 1 BvR 571/70, 1 BvR 586/70

Administration — Wed, 17 Apr 2024 10:00:14 +0000

Daten

Fall:

Konjunkturzuschlag

Fundstellen:

BVerfGE 29, 402; NJW 1971, 319; DVBl 1971, 140; DB 1971, 25; DÖV 1971, 93; BStBl II 1971, 39

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

15.12.1970

Aktenzeichen:

1 BvR 559, 571, 586/70

Entscheidungstyp:

Beschluss

Richter:

Müller, Stein, Ritterspach, Haager, Rupp-v. Brünneck, Böhmer, Simon

Der Konjunkturzuschlag ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 29, 402

Paginierung:

BVerfGE 29, 402 (402):

Der Konjunkturzuschlag ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Beschluß

des Ersten Senats vom 15. Dezember 1970

- 1 BvR 559, 571, 586/70 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. des Herrn Rechtsnawalts Dr. Claus S...; 2. des Herrn Hans H...; 3. der Frau Carin W... gegen § 1 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über die Erhebung eines rückzahlbaren Konjunkturzuschlags zur Einkommensteuer und Körperschaftssteuer vom 23. Juli 1970 (BGBl. I S. 1125).

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.

Gründe:

A. - I.

Der vor der Aufwertung der Deutschen Mark im Oktober 1969 durch eine ungezügelte Nachfrageentwicklung in Gang gekommene Preisauftrieb hatte zu Kostensteigerungen geführt, die wiederum neue Preiserhöhungen mit sich brachten.

Da zusätzlich zu den bisher auch von der Bundesbank zur Stabilisierung schon beschlossenen Maßnahmen weitere Dämpfungsmaßnahmen für erforderlich gehalten wurden, beschloß entsprechend einem Initiativantrag der Fraktionen der SPD und FDP der Bundestag das "Gesetz über die Erhebung eines rückzahlbaren Konjunkturzuschlags zur Einkommensteuer und Körperschaftsteuer" (im folgenden: KonjZG), das nach Zustimmung des Bundesrats am 23. Juli 1970 (BGBl. I S. 1125) verkündet wurde. Das Gesetz hat, soweit für die vorliegenden Verfassungsbeschwerden von Bedeutung, folgenden Wortlaut:

§ 1 Konjunkturzuschlag zur veranlagten Einkommensteuer, zur Körperschaftsteuer und zur Lohnsteuer

(1) Unbeschränkt Steuerpflichtige, die zur Einkommensteuer oder Körperschaftsteuer veranlagt werden, haben zu den Vorauszahlun

BVerfGE 29, 402 (403):

gen (§ 35 des Einkommensteuergesetzes, § 20 des Körperschaftsteuergesetzes), die in der Zeit nach dem 31. Juli 1970 und vor dem 1. Juli 1971 erstmals fällig werden, einen nach Freigabe (§ 3) rückzahlbaren Zuschlag in Höhe von 10 vom Hundert (Konjunkturzuschlag) zu entrichten, falls die betreffenden Vorauszahlungen jeweils mehr als 300 Deutsche Mark betragen.

(2) Unbeschränkt steuerpflichtige Arbeitnehmer haben bei jeder Lohnzahlung in der Zeit nach dem 31. Juli 1970 und vor dem 1. Juli 1971 einen nach Freigabe (§ 3) rückzahlbaren Konjunkturzuschlag in Höhe von 10 vom Hundert der nach § 41 Abs. 2 des Einkommensteuergesetzes maßgebenden Lohnsteuer zu entrichten. Satz 1 gilt nicht

1. für Arbeitnehmer, bei denen die vom Arbeitslohn einzubehaltende Lohnsteuer in dem jeweiligen Lohnzahlungszeitraum

a) bei monatlicher Lohnzahlung jeweils weniger als 100,10 Deutsche Mark,

b) bei wöchentlicher Lohnzahlung jeweils weniger als 23,11 Deutsche Mark,

c) bei täglicher Lohnzahlung jeweils weniger als 3,85 Deutsche Mark

beträgt; bei anderen als den in den Buchstaben a bis c bezeichneten Lohnzahlungszeiträumen ist die auf einen Wochen- oder Tagesbetrag umgerechnete Lohnsteuer maßgebend ...

2. ...

(3) Durch Rechtsverordnung der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates kann bestimmt werden, daß der Konjunkturzuschlag verringert oder der Zeitraum für die Entrichtung des Konjunkturzuschlags verkürzt wird.

(4) Der Konjunkturzuschlag ist bei den Veranlagungen zur Einkommensteuer und Körperschaftsteuer nicht auf die Steuerschuld anzurechnen. Beim Lohnsteuer-Jahresausgleich bleibt der Konjunkturzuschlag unberücksichtigt.

(5) Das Finanzamt hat den Konjunkturzuschlag besonders zu erfassen. Der Konjunkturzuschlag ist unverzüglich Sonderkonten der Länder bei der Deutschen Bundesbank zuzuführen. Diese hat den Konjunkturzuschlag bis zum Zeitpunkt der Freigabe (§ 3) stillzulegen.

(6) Der Anspruch auf Rückzahlung des Konjunkturzuschlags ist bis zum Zeitpunkt der Freigabe nicht übertragbar.

BVerfGE 29, 402 (404):

§ 3 Freigabe des Konjunkturzuschlags

(1) Der Zeitpunkt der Freigabe der entrichteten und einbehaltenen Konjunkturzuschläge wird durch eine Rechtsverordnung bestimmt, die von der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates zu erlassen ist. Die Freigabe gilt auch ohne Erlaß einer Rechtsverordnung spätestens als am 31. März 1973 erfolgt.

(2) bis (4) ...

II.

Die Beschwerdeführer sind unbeschränkt steuerpflichtige Arbeitnehmer. Ihnen wurden bei den Gehaltszahlungen in der Zeit nach dem 31. Juli 1970 Konjunkturzuschläge auf Grund des § 1 Abs. 2 des Gesetzes abgezogen. Da der Beschwerdeführer zu 1) auch zur Einkommensteuer veranlagt wird, muß er außerdem nach § 1 Abs. 1 KonjZG Konjunkturzuschläge zu den Einkommensteuer-Vorauszahlungen entrichten.

Mit ihren Verfassungsbeschwerden rügen die Beschwerdeführer, daß § 1 Abs. 1 und Abs. 2 KonjZG gegen Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Nach Ansicht der Beschwerdeführer verletzen die angegriffenen Vorschriften Art. 2 Abs. 1 GG, weil dem Bund für die Einführung eines Konjunkturzuschlags die Gesetzgebungskompetenz fehle. Die zurückzuzahlenden Zuschläge seien keine Steuern im Sinne des Art. 105 GG. Es handle sich nicht um "staatliche Einkünfte", sondern ausschließlich um ein staatliches Mittel zur Lenkung des privaten Verbrauchs. Konjunkturelle Maßnahmen dieser Art seien nach der Neufassung des Art. 109 GG durch das Fünfzehnte Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 8. Juni 1967 (BGBl. I S. 581) nicht mehr zulässig. Art. 109 GG in seiner jetzigen Fassung schließe andere als die dort genannten gesetzgeberischen Maßnahmen zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts aus. Abgesehen hiervon sei die Einführung eines Konjunkturzuschlags schlechthin ungeeignet, das angestrebte Ziel - nämlich die Dämpfung der Nachfrage - zu erreichen.

BVerfGE 29, 402 (405):

Die Regelung des Konjunkturzuschlags in § 1 Abs. 1 und Abs. 2 des Gesetzes verletze außerdem Art. 3 Abs. 1 GG. Da der Zuschlag eine gewisse Mindesthöhe an Lohnsteuerabzügen und Einkommensteuer-Vorauszahlungen voraussetze (Sozialklausel), würde nicht einmal die Hälfte aller Steuerpflichtigen betroffen. Eine erzwungene Einschränkung des privaten Verbrauchs müsse aber die Allgemeinheit gleichmäßig treffen. Willkürlich sei insbesondere, daß gewisse Personenkreise (wie z.B. Abgeordnete), denen bei der Einkommensteuer Vergünstigungen eingeräumt würden, deswegen auch bei der Berechnung des Konjunkturzuschlags Vorteile genössen.

Die Beschwerdeführer zu 2) und 3) halten eine Verletzung des Gleichheitssatzes auch noch aus anderen Gründen für gegeben und tragen hierzu vor:

Während die Konjunkturzuschläge zu den Einkommensteuer- Vorauszahlungen in der Regel von den Einkommen aus dem Jahr 1968 ausgingen, würden bei den an die Lohnsteuer anknüpfenden Zuschlägen die derzeitigen Einkommensverhältnisse zugrunde gelegt. Weiter würden die von der Lohnsteuer zu erhebenden Zuschläge nach Steuerbeträgen bemessen, die sich nach Durchführung des Lohnsteuer-Jahresausgleichs in vielen Fällen verminderten, ohne daß der infolgedessen zuviel entrichtete Konjunkturzuschlag im Rahmen des Ausgleichs zurückerstattet würde. Selbst die Lohnsteuerpflichtigen würden untereinander nicht gleich behandelt. Wer sich auf der Lohnsteuerkarte am Jahresanfang Freibeträge habe eintragen lassen, sei schlechter gestellt als derjenige, für den ein Freibetrag erst nach Inkrafttreten des Konjunkturzuschlagsgesetzes gewährt werde; denn die "Massierung" des Freibetrags auf die letzten Monate des Jahres habe einen niedrigeren Steuerbetrag und damit auch einen entsprechend niedrigeren Konjunkturzuschlag zur Folge. Schließlich unterlägen auch kapitalertragsteuerpflichtige Einkünfte nicht dem Konjunkturzuschlag, während alle anderen Einkünfte aus Kapitalvermögen, insbesondere Zinsen aus Sparguthaben, zuschlagpflichtig seien. Ungleiche Auswirkungen des Gesetzes ergäben sich

BVerfGE 29, 402 (406):

auch daraus, daß die Freibeträge unter Umständen zweimal gewährt würden, wenn jemand außer lohnsteuerpflichtigen Einkünften noch andere der Einkommensteuer unterliegende Einkünfte habe.

Der Beschwerdeführer zu 2) vertritt schließlich die Auffassung, daß die zeitweilige Einbehaltung von Teilen des Einkommens eine entschädigungslose Enteignung und damit einen Verstoß gegen Art. 14 GG darstelle. Da die Rückerstattung der einbehaltenen Zuschläge nur zum Nennwert erfolge, blieben die Zinsverluste und der Kaufkraftschwund unberücksichtigt.

III.

Der Bundesminister für Wirtschaft, der sich namens der Bundesregierung geäußert hat, hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet.

1. Der Bundesgesetzgeber sei für den Erlaß des Gesetzes zuständig gewesen. Währungs- und konjunkturpolitische Maßnahmen wie der Konjunkturzuschlag, die im Interesse der Sicherung der Währung zur Stillegung von Kaufkraft führen sollten, gehörten zum "Währungs- und Geldwesen" im Sinne des Art. 73 Nr. 4 GG. Sie fielen aber auch unter den Begriff des "Rechts der Wirtschaft" (Art. 74 Nr. 11 GG). Art. 105 Abs. 2 GG komme als Kompetenzgrundlage nicht in Betracht, da der Konjunkturzuschlag keine Steuer sei.

2. Das Konjunkturzuschlagsgesetz verletze das Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 3 Abs. 1 GG nicht. Regelungen, die Steuerbeträge zur Bemessungsgrundlage hätten, müßten praktikabel sein. Bei dem Konjunkturzuschlagsgesetz sei es darauf angekommen, mit verhältnismäßig geringem Verwaltungsaufwand möglichst schnell die konjunkturpolitisch erwünschten Ziele zu erreichen. Die Dringlichkeit der zu treffenden Maßnahmen habe Regelungen, die erst nach einer erheblichen Anlaufzeit hätten wirksam werden können, nicht zugelassen. Gewisse ungleichmäßig wirkende Belastungen hätten deshalb hingenommen werden müssen. Sie seien um so eher erträglich, als es sich um zeitlich

BVerfGE 29, 402 (407):

begrenzte Maßnahmen handle und den Betroffenen nur unerhebliche wirtschaftliche Nachteile erwüchsen.

Die zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Verfassungsbeschwerden sind zulässig, aber nicht begründet.

Die Beschwerdeführer sind durch die von ihnen angegriffenen Normen selbst, gegenwärtig und unmittelbar rechtlich betroffen (vgl. BVerfGE 16, 147 [158 f.]).

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts läßt zwar eine Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen ein Gesetz dann nicht zu, wenn zu seiner Durchführung noch ein besonderer Vollziehungsakt der Verwaltung erforderlich ist. Dem liegt der Gedanke zugrunde, daß in einem solchen Fall erst durch einen besonderen Willensakt der öffentlichen Gewalt in die Rechtssphäre des Bürgers eingegriffen wird und dem Bürger gegen diesen Akt der Rechtsweg offensteht, der ihm auch die Nachprüfung der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes ermöglicht.

Der Konjunkturzuschlag bedarf indessen keiner besonderen Festsetzung. Das Konjunkturzuschlagsgesetz setzt zu seiner Durchführung weder rechtsnotwendig noch nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis einen besonderen, vom Willen der vollziehenden Gewalt beeinflußten Vollziehungsakt voraus (vgl. BVerfGE 14, 25 [28]).

Der Konjunkturzuschlag zu den Einkommensteuer-Vorauszahlungen ist ohne besondere Aufforderung oder Festsetzung mit den am 10. September und 10. Dezember 1970, 10. März und 10. Juni 1971 fälligen Vorauszahlungen zu entrichten (vgl. auch Koch, DStR 1970, S. 519 [522]). Die für die Zahlungspflicht maßgebende Vorschrift des § 1 Abs. 1 KonjZG enthält somit einen gesetzlichen Leistungsbefehl, der keiner besonderen Vollziehung durch eine Behörde bedarf.

BVerfGE 29, 402 (408):

Die Beschwerdeführer sind jedoch auch insoweit unmittelbar betroffen, als es sich um die Erhebung des Konjunkturzuschlags zur Lohnsteuer handelt. Der Konjunkturzuschlag wird bei den Arbeitnehmern ebenso wie die Lohnsteuer (vgl. § 38 Abs. 1 EStG) durch Abzug vom Arbeitslohn erhoben (§ 2 Abs. 1 KonjZG). Der Arbeitgeber hat den einbehaltenen Konjunkturzuschlag zusammen mit der Lohnsteuer an das nach § 41 Abs. 1 EStG zuständige Finanzamt abzuführen (§ 2 Abs. 1 Satz 3 KonjZG). Schuldner des Konjunkturzuschlags ist auch in diesem Abzugsverfahren der Arbeitnehmer (§ 2 Abs. 1 Satz 4 KonjZG i. V.m. § 38 Abs. 3 Satz 1 EStG); den Arbeitgeber trifft lediglich eine Haftung für die Einbehaltung und Abführung des Konjunkturzuschlags.

II.

Die angefochtenen Vorschriften verstoßen nicht gegen Art. 2 Abs. 1 GG. Das Grundrecht des Bürgers, nur auf Grund solcher Vorschriften mit einem Nachteil belastet zu werden, die formell und materiell der Verfassung gemäß sind (vgl. BVerfGE 19, 253 [257]), wird nicht verletzt.

1. Es trifft nicht zu, daß es dem Bund an der Kompetenz zum Erlaß der angefochtenen Regelung gefehlt habe.

a) Die Gesetzgebungszuständigkeit für die Einführung des Konjunkturzuschlags läßt sich allerdings nicht auf die für die Steuergesetzgebung geltenden Kompetenznormen des Grundgesetzes (Art. 105 GG) stützen, denn der Konjunkturzuschlag stellt keine Steuer dar.

Steuern sind nach § 1 Abs. 1 Satz 1 der Reichsabgabenordnung "einmalige oder laufende Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einkünften allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft". In diesem Sinne wird der Begriff "Steuer" auch im Grundgesetz verwendet (vgl. BVerfGE 3, 407 [435]); er liegt deshalb auch den im Grundge

BVerfGE 29, 402 (409):

setz enthaltenen Kompetenzvorschriften für die Gesetzgebung zugrunde (vgl. BVerfGE 7, 244 [251]).

Da das Aufkommen aus dem Konjunkturzuschlag an die Bundesbank abgeführt und bis zu seiner Rückerstattung an die Zuschlagpflichtigen dort stillgelegt wird (§ 1 Abs. 5 KonjZG), fehlt es an der für den Begriff der Steuer wesentlichen "Erzielung von Einkünften"; die Gelder fließen nicht in den Haushalt eines öffentlich-rechtlichen Gemeinwesens. Der Zuschlag wird auch nicht dadurch zu einer Steuer, daß die Finanzbehörden bei seiner Einziehung mitwirken. Auch im Gesetzgebungsverfahren ist man davon ausgegangen, daß der Konjunkturzuschlag keine Steuer ist (Sten. Ber. der 63. Sitzung des Bundestages vom 11. Juli 1970, 6. Wp., S. 3472).

b) Dagegen sind die Voraussetzungen für die Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 74 Nr. 11 GG gegeben. Art. 74 Nr. 11 räumt dem Bund die konkurrierende Gesetzgebung für "das Recht der Wirtschaft" ein. Der Begriff "Recht der Wirtschaft" ist in einem weiteren Sinn zu verstehen (BVerfGE 5, 25, [28 f.]). Er umfaßt nicht nur die Vorschriften, die sich in irgendeiner Form auf die Erzeugung, Herstellung und Verteilung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen, sondern auch alle anderen das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnde Normen (BVerfGE 8, 143 [148 f.]; 28, 119 [146]). Er beschränkt sich nicht auf Regelungen, die sich nur an einzelne am wirtschaftlichen Leben unmittelbar beteiligte Gruppen wenden. Zum Recht der Wirtschaft gehören vielmehr auch gesetzgeberische Maßnahmen, die zur Lenkung der Konjunktur den privaten Verbrauch drosseln sollen. Daß der Bund nach Art. 74 Nr. 11 GG auch Gesetze erlassen kann, die ordnend und lenkend in das Wirtschaftsleben eingreifen, und daß er in diesem Zusammenhang auch Geldleistungen auferlegen kann, ist vom Bundesverfassungsgericht bereits mehrfach ausgesprochen worden (vgl. BVerfGE 4, 7 [13]; 8, 274 [317]; 18, 315 [329]).

c) Die Ansicht, daß nach der Neufassung des Art. 109 GG durch das Fünfzehnte Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes

BVerfGE 29, 402 (410):

vom 8. Juni 1967 (BGBl. I S. 581) gesetzliche Regelungen zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts nur noch auf diese Vorschrift gestützt werden können, ist unzutreffend. Art. 109 GG in seiner jetzigen Fassung weist dem Bund lediglich Gesetzgebungskompetenzen auf dem Gebiet des öffentlichen Haushaltsrechts zu; die Vorschrift schließt andere als haushaltsrechtliche Maßnahmen zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts nicht aus.

d) Ob sich die Erhebung eines Konjunkturzuschlags außerdem auf Art. 73 Nr. 4 GG stützen läßt, kann hier dahingestellt bleiben.

2. Die Rüge, der Konjunkturzuschlag sei für den vom Gesetz verfolgten Zweck schlechthin ungeeignet und verstoße deshalb gegen die verfassungsmäßige Ordnung, ist nicht begründet.

Der Gesetzgeber stand vor der Aufgabe, der auf dem Markt herrschenden Übernachfrage und den mit ihr verbundenen Preiserhöhungstendenzen rasch und wirksam entgegenzutreten. Zur Erfüllung dieser Aufgabe kam von vornherein nur eine beschränkte Zahl von gesetzlichen Maßnahmen in Betracht (vgl. Koch, DStR 1970, S. 519 ff.). Neben dem Vorschlag, Kaufkraft durch eine freiwillige , mit einem kapitalmarktgerechten Zinssatz ausgestattete Konjunkturanleihe abzuschöpfen, stand insbesondere die Erhöhung der Einkommensteuer und Körperschaftsteuer, sei es durch ein Gesetz, sei es auf Grund des § 26 Nr. 3 b des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft vom 8. Juni 1967 (BGBl. I S. 582) durch Rechtsverordnung der Bundesregierung zur Erörterung. Obwohl nach Meinung der Bundesregierung die Voraussetzungen für die letztgenannte Maßnahme vorlagen, gab der Gesetzgeber im Hinblick auf inzwischen sichtbar gewordene Entspannungstendenzen in der Konjunkturentwicklung der Einführung eines rückzahlbaren Konjunkturzuschlags den Vorzug. Er hat damit eine Maßnahme gewählt, die gegenüber der Steuererhöhung einen milderen Eingriff darstellt und als solche verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist. Ob auch andere Maßnahmen zur Erreichung des vom

BVerfGE 29, 402 (411):

Gesetzgeber verfolgten Zieles möglich und besser geeignet gewesen wären, hat das Bundesverfassungsgericht nicht zu entscheiden. Jedenfalls kann - entgegen der Meinung der Beschwerdeführer - einer Maßnahme, die Kaufkraft im geschätzten Umfang von 5,2 Mrd. DM stillegen soll, nicht prinzipiell die Eignung zur Dämpfung der Gesamtnachfrage abgesprochen werden (vgl. BVerfG, Beschluß vom 7. Oktober 1970 - 1 BvR 622/70 - [= BVerfGE 29, 179]).

III.

Auch der Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ist nicht verletzt.

Die Bindung des Gesetzgebers an den Gleichheitssatz bedeutet, daß bei der Auswahl der Tatbestände, für die eine gesetzliche Regelung getroffen wird, sachgemäß, d. h. nach Gesichtspunkten, die sich aus der Art der zu regelnden Lebensverhältnisse ergeben, in diesem Sinne also nicht willkürlich verfahren wird, und zum anderen, daß die vom Gesetz erfaßten Tatbestände in sich gleichartig geregelt werden (BVerfGE 4, 219 [243]). Ob und in welchem Ausmaß der Gleichheitssatz bei der Ordnung bestimmter Materien dem Gesetzgeber Differenzierungen erlaubt, hängt wesentlich von der Natur des jeweils in Frage stehenden Sachbereichs ab (BVerfGE 6, 84 [91]; 25, 269 [292]). Auch bei der Prüfung, ob diesen Grundsätzen Rechnung getragen ist, fällt ins Gewicht, daß das an sich geeignete Mittel eines vorübergehenden, zurückzahlbaren Zuschlags von verhältnismäßig kurzer Laufzeit das mildere Mittel im Vergleich zu einer an sich zulässigen Steuererhöhung ist. Bei der Wahl der Bemessungsgrundlage für diesen Zuschlag mußte ein Verfahren entwickelt werden, das möglichst einfach und ohne unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand zu handhaben war. Hierbei boten sich die Vorauszahlungen zur Einkommen- und Körperschaftsteuer sowie die Lohnsteuerabzugsbeträge, die auf Grund langjähriger wirtschaftlicher Beobachtung und bewährter rechtlicher Regelung nach dem geltenden Einkommensteuerrecht ermittelt wurden, als zeitnahe Bemes

BVerfGE 29, 402 (412):

sungsgrundlage an. Um eine schnelle Kaufkraftabschöpfung zu gewährleisten und das Verfahren nicht unnötig zu komplizieren, mußten dabei gewisse, in ihrer Auswirkung jedoch nicht schwerwiegende Mängel dieser Bemessungsgrundlage in ihrer Anwendung auf die Einkommensteuer in Kauf genommen werden. Der zur Behebung dieser Mängel erforderliche Verwaltungsaufwand stünde in keinem angemessenen Verhältnis zu dem erreichbaren Ergebnis.

1. Aus diesen Gründen verstößt es nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, daß nicht alle als Kaufkraft wirksamen Einkünfte erfaßt werden (z. B. nicht Aufwandsentschädigungen, Diäten, Dividenden) und daß nicht an das endgültig festgestellte Einkommen angeknüpft wird, sondern an die vorläufig ermittelten Beträge (Einkommensteuer- Vorauszahlungen, Lohnsteuerabzüge), die höher oder geringer sein können als die endgültig ermittelte Steuer.

2. Ebensowenig können die im Konjunkturzuschlagsgesetz selbst vorgesehenen Differenzierungen im Hinblick auf das Gebot der Gleichbehandlung beanstandet werden.

a) Die Freistellung von zur Einkommensteuer veranlagten Steuerpflichtigen, deren Steuervorauszahlungen nicht mehr als jeweils 300 DM betragen (§ 1 Abs. 1 KonjZG), und von Lohnsteuerpflichtigen, bei denen die vom Arbeitslohn einzubehaltende Lohnsteuer in dem jeweiligen Lohnzahlungszeitraum die in § 1 Abs. 2 Nr. 1 a bis c KonjZG genannten Beträge nicht erreicht, stellt keine willkürliche Begünstigung gegenüber den übrigen Steuerpflichtigen dar. Sie rechtfertigt sich aus dem Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG, wonach die Steuerpolitik auf die Belange der schwächeren Schichten der Bevölkerung Rücksicht zu nehmen hat (vgl. BVerfGE 13, 331 [346 f.]). Dieser Rechtsgedanke kann auch einer Abgabe nichtsteuerlicher Art zugrunde gelegt werden.

b) Es verstößt endlich nicht gegen den Gleichheitssatz, daß nur unbeschränkt steuerpflichtige Personen der Konjunkturzuschlagspflicht unterliegen, während beschränkt Steuerpflichtige von der Konjunkturzuschlagspflicht befreit sind. Die unbeschränkte

BVerfGE 29, 402 (413):

Steuerpflicht knüpft an den Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt im Inland an (vgl. § 1 Abs. 1 EStG); natürliche Personen, die im Inland weder einen Wohnsitz noch ihren gewöhnlichen Aufenthalt haben, sind mit ihren inländischen Einkünften beschränkt steuerpflichtig (§ 1 Abs. 2 EStG). Als "Steuerausländer" spielen sie in der Regel nicht die gleiche Rolle am deutschen Markt wie der inländische Verbraucher.

IV.

Die zeitweilige Entziehung der von den Abgabepflichtigen zu leistenden Geldbeträge verstößt nicht gegen Art. 14 GG.

Art. 14 GG schützt grundsätzlich das Vermögen nicht gegen die Auferlegung von Geldleistungspflichten (BVerfGE 26, 327 [338]). Ein Verstoß gegen Art. 14 GG könnte allenfalls dann in Betracht kommen, wenn die Geldleistungspflichten den Pflichtigen übermäßig belasten und seine Vermögensverhältnisse grundlegend beeinträchtigen würden (BVerfGE 23, 288 [315]). Das ist bei dem Konjunkturzuschlag nicht der Fall.

Dr. Müller, Dr. Stein, Ritterspach, Dr. Haager, Rupp-v. Brünneck, Dr. Böhmer, Dr. Simon

BVerfG, 16.07.1969 - 2 BvL 2/69

Administration — Wed, 27 Mar 2024 20:25:14 +0000

Daten

Fall:

Ordnungswidrigkeiten

Fundstellen:

BVerfGE 27, 18; NJW 1969, 1619; MDR 1969, 991; DÖV 1969, 715

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

16.07.1969

Aktenzeichen:

2 BvL 2/69

Entscheidungstyp:

Beschluss

Die Gesetzgebungskompetenz "Strafrecht" (Art. 74 Nr. 1 GG) umfaßt heute nicht nur das Strafrecht im herkömmlichen Sinn, sondern auch das Ordnungswidrigkeitenrecht.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 27, 18

Paginierung:

BVerfGE 27, 18 - Ordnungswidrigkeiten

BVerfGE 27, 18 (18):

Die Gesetzgebungskompetenz "Strafrecht" (Art. 74 Nr. 1 GG) umfaßt heute nicht nur das Strafrecht im herkömmlichen Sinn, sondern auch das Ordnungswidrigkeitenrecht.

BVerfGE 27, 18 (19):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 16. Juli 1969

- 2 BvL 2/69 -

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung der §§ 24 und 26 des Straßenverkehrsgesetzes in der Fassung des Einführungsgesetzes zum Gesetz über Ordnungswidrigkeiten vom 24. Mai 1968 (BGBl. I S. 503) und der §§ 36 und 68 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten vom 24. Mai 1968 (BGBl. I S. 481) - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Amtsgerichts Nidda vom 2. Januar 1969 (Es 14/68) -.

Entscheidungsformel:

§§ 24 und 26 Absatz 1 Satz 1 des Straßenverkehrsgesetzes in der Fassung des Einführungsgesetzes zum Gesetz über Ordnungswidrigkeiten vom 24. Mai 1968 (Bundesgesetzbl. I S. 503) und §§ 36 Absatz 1 Nummer 1, 68 Absatz 1 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten vom 24. Mai 1968 (Bundesgesetzbl. I S. 481) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe:

A. - I.

Durch Art. 3 Nr. 6 des Einführungsgesetzes zum Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (EGOWiG) sind mit Wirkung zum 1. Januar 1969 die bisher als Übertretungen, teilweise auch als Vergehen strafbaren Zuwiderhandlungen gegen Verkehrsvorschriften in Ordnungswidrigkeiten umgewandelt worden. § 24 des Straßenverkehrsgesetzes (StVG) in der Fassung des Art. 3 Nr. 6 EGOWiG lautet:

(1) Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig einer Vorschrift einer auf Grund des § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 5 erlassenen Rechtsverordnung oder einer auf Grund einer solchen Rechtsverordnung ergangenen Anordnung zuwiderhandelt, soweit die Rechtsverordnung für einen bestimmten Tatbestand auf diese Bußgeldvorschrift verweist. Die Verweisung ist nicht erforderlich, soweit die Vorschrift der Rechtsverordnung vor dem 1. Januar 1969 erlassen worden ist.

(2) Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße geahndet werden.

BVerfGE 27, 18 (20):

Die am 1. Januar 1969 schwebenden Verfahren wegen einer Zuwiderhandlung, die nach Art. 3 EGOWiG nur noch mit Geldbuße bedroht ist, sind in der Lage, in der sie sich befinden, nach den Vorschriften des neuen Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten (OWiG) fortzusetzen (Art. 158 Abs. 1 Satz 1 EGOWiG).

Ordnungswidrigkeiten werden, soweit das Gesetz über Ordnungswidrigkeiten nichts anderes bestimmt, durch Bußgeldbescheide geahndet (§ 65 OWiG). Für die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten, also für den Erlaß von Bußgeldbescheiden, ist im Regelfall die Verwaltungsbehörde zuständig (§ 35 OWiG). Zur sachlichen Zuständigkeit bestimmt § 36 OWiG:

(1) Sachlich zuständig ist 1. die Verwaltungsbehörde, die durch Gesetz bestimmt wird, 2. mangels einer solchen Bestimmung a) die fachlich zuständige oberste Landesbehörde oder b) der fachlich zuständige Bundesminister, soweit das Gesetz von Bundesbehörden ausgeführt wird.

(2) Die Landesregierung kann die Zuständigkeit nach Absatz 1 Nr. 2 Buchstabe a durch Rechtsverordnung auf eine andere Behörde oder sonstige Stelle übertragen. Die Landesregierung kann die Ermächtigung auf die oberste Landesbehörde übertragen.

(3) Der nach Absatz 1 Nr. 2 Buchstabe b zuständige Bundesminister kann seine Zuständigkeit durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedarf, auf eine andere Behörde oder sonstige Stelle übertragen.

Diese Regelung wird ergänzt durch § 26 Abs. 1 StVG in der Fassung des Art. 3 Nr. 6 EGOWiG. Er lautet:

(1) Bei Ordnungswidrigkeiten nach § 24, die im Straßenverkehr begangen werden, ist Verwaltungsbehörde im Sinne des § 36 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten die Behörde oder Dienststelle der Polizei, die von der Landesregierung durch Rechtsverordnung näher bestimmt wird. Die Landesregierung kann die Ermächtigung auf die zuständige oberste Landesbehörde übertragen.

Der Betroffene kann gegen einen Bußgeldbescheid Einspruch einlegen (§ 67 OWiG). Darauf entscheidet das Amtsgericht durch Urteil auf Grund einer Hauptverhandlung über die Beschuldi

BVerfGE 27, 18 (21):

gung, ohne an den im Bußgeldbescheid enthaltenen Ausspruch gebunden zu sein (vgl. § 66 Abs. 2 Nr. 1 b OWiG). Widersprechen der Betroffene und die Staatsanwaltschaft der Meinung des Gerichts, daß eine Hauptverhandlung nicht erforderlich sei, nicht, so entscheidet das Gericht durch Beschluß. In diesem Fall darf das Gericht von der im Bußgeldbescheid getroffenen Entscheidung nicht zum Nachteil des Betroffenen abweichen (§ 72 Abs. 2 OWiG). Die Frage, welches Amtsgericht zu entscheiden hat, ist in § 68 OWiG wie folgt geregelt:

(1) Bei einem Einspruch gegen den Bußgeldbescheid entscheidet das Amtsgericht, in dessen Bezirk die Verwaltungsbehörde ihren Sitz hat. Der Amtsrichter entscheidet allein.

(2) Im Verfahren gegen Jugendliche und Heranwachsende ist der Jugendrichter zuständig.

(3) Sind in dem Bezirk der Verwaltungsbehörde eines Landes mehrere Amtsgerichte vorhanden, so kann die Landesregierung durch Rechtsverordnung die Zuständigkeit des Amtsgerichts abweichend von Absatz 1 danach bestimmen, in welchem Bezirk 1. die Ordnungswidrigkeit oder eine der Ordnungswidrigkeiten begangen worden ist (Begehungsort) oder 2. der Betroffene im Zeitpunkt des Einspruchs seinen Wohnsitz hat (Wohnort), soweit es mit Rücksicht auf die große Zahl von Verfahren sowie die weite Entfernung zwischen Begehungsort- oder Wohnort und dem Sitz des nach Absatz 1 zuständigen Amtsgerichts sachdienlich erscheint, die Verfahren auf mehrere Amtsgerichte aufzuteilen; § 37 Abs. 3 gilt entsprechend. Der Bezirk, von dem die Zuständigkeit des Amtsgerichts nach Satz 1 abhängt, kann die Bezirke mehrerer Amtsgerichte umfassen. Die Landesregierung kann die Ermächtigung auf die Landesjustizverwaltung übertragen.

II.

1. Im Ausgangsverfahren hat die Amtsanwaltschaft Gießen am 3. Dezember 1968 gegen den Betroffenen wegen einer Übertretung nach §§ 1, 8 Abs. 2, 9 Abs. 1 und 4 StVO, § 21 StVG, §§ 73, 42 m StGB Anklage beim Amtsgericht Nidda erhoben und beantragt, das Hauptverfahren zu eröffnen, Termin zur Hauptverhandlung zu bestimmen und dem Betroffenen nach § 111 a

BVerfGE 27, 18 (22):

StPO die Fahrerlaubnis vorläufig zu entziehen. Nach dem Inkrafttreten des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten am 1. Oktober 1968 (§ 112 OWiG) und aller Vorschriften des Art. 3 EGOWiG am 1. Januar 1969 (Art. 167 EGOWiG) sieht sich das Amtsgericht an einer Entscheidung über diese Anträge gehindert, weil es örtlich nicht mehr zuständig sei. Es hält jedoch die Regeln über die örtliche Gerichtszuständigkeit und die Umwandlung von Verkehrsübertretungen und -vergehen in Ordnungswidrigkeiten, die den Anlaß zur Änderung der Zuständigkeitsvorschriften gegeben hat, für verfassungswidrig und will stattdessen die vor dem 1. Januar 1969 geltende Regelung anwenden. Das Amtsgericht hat deshalb am 2. Januar 1969 beschlossen, das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber einzuholen, ob die §§ 24 und 26 des Straßenverkehrsgesetzes in der Fassung des Einführungsgesetzes zum Gesetz über Ordnungswidrigkeiten und die §§ 36 und 68 OWiG mit Art. 101 Abs. 1 Satz 2, 92, 20 Abs. 2, 79 Abs. 3, 72 bis 75 GG vereinbar seien.

2. a) Das vorlegende Gericht meint, wenn Art. 158 EGOWiG vorschreibe, daß das Verfahren in der Lage, in der es sich befinde, nach den Vorschriften des neuen Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten fortzusetzen sei, so sei damit nicht gesagt, daß das vor dem 1. Januar 1969 mit diesem Verfahren befaßte Gericht weiterhin zur Entscheidung berufen bleibe. Örtlich zuständig sei vielmehr nunmehr das Amtsgericht, in dessen Bezirk die Verwaltungsbehörde ihren Sitz habe (5 68 Abs. 1 OWiG). Zuständige Verwaltungsbehörde in Verkehrssachen im Sinne von § 36 Abs. 1 OWiG sei die Kreispolizeibehörde (§ 1 der Verordnung der Hessischen Landesregierung vom 7. Dezember 1968 - GVBl. I S. 296 -). Im Kreis Büdingen - zu dem auch Nidda gehört - habe die Kreispolizeibehörde ihren Sitz in Büdingen, wo es auch ein Amtsgericht gebe. Von der in § 68 Abs. 3 OWiG enthaltenen Ermächtigung habe die Landesregierung keinen Gebrauch gemacht. Deshalb sei das vorlegende Gericht für die zu treffende Entscheidung örtlich nicht mehr zuständig. Es müsse daher entweder das Verfahren nach den

BVerfGE 27, 18 (23):

§§ 206 a, 260 Abs. 3 StPO, § 46 Abs. 1 OWiG einstellen oder die Sache an das nunmehr örtlich zuständige Amtsgericht in Büdingen abgeben.

b) § 68 OWiG sei mit Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG nicht vereinbar. Es genüge nicht, daß ein Gesetz formal bestimme, welches Gericht zu entscheiden habe. Es müsse auch eine Beziehung zu den tatsächlichen Gegebenheiten vorhanden sein. Die Bestimmung des gesetzlichen Richters sei durch Gesetz so vollständig zu regeln, daß sich die Zuständigkeit des konkreten Gerichts aus dem Sachverhalt, über den das Gericht zu befinden habe, entnehmen lasse. Die Zuständigkeit dürfe nicht von weiteren staatlichen Akten abhängig gemacht werden, so daß letztlich nicht das Gesetz, sondern eine Behörde bestimme, welches Gericht im Einzelfall zu entscheiden habe. In § 68 OWiG werde die Zuständigkeit des Amtsgerichts von dem Sitz der Verwaltungsbehörde abhängig gemacht und nicht von Kriterien, die sich aus dem Sachverhalt selbst ergäben. Da die Errichtung von Verwaltungsbehörden im allgemeinen keines Gesetzes bedürfe, entscheide letztlich die Exekutive darüber, wer im Einzelfall der gesetzliche Richter sei.

Nach § 26 StVG sei die zuständige Verwaltungsbehörde von der Landesregierung durch Rechtsverordnung zu bestimmen. Dies sei nichts anderes, als wenn ein Gesetz anordne, daß das zuständige Gericht von der Exekutive zu bestimmen sei.

§ 68 OWiG sei ferner deshalb verfassungswidrig, weil § 24 StVG in der Fassung des Einführungsgesetzes zum Gesetz über Ordnungswidrigkeiten nichtig sei. Das Prozeßrecht und die materiellen Vorschriften seien untrennbar miteinander verbunden. Die Umwandlung von Verkehrsstraftatbeständen in Ordnungswidrigkeitstatbestände stelle einen verfassungswidrigen Eingriff in die "Uraufgaben der rechtsprechenden Gewalt" dar, zu denen, jedenfalls seit Inkrafttreten des Grundgesetzes, die Entscheidungszuständigkeit der Gerichte in Verkehrsstrafsachen gehört habe. Die Verlagerung von Rechtsprechungsaufgaben dieser Art verstoße gegen Art. 92 GG und damit auch gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung.

BVerfGE 27, 18 (24):

Der Bundesgesetzgeber habe die Umwandlung von strafrechtlichen Tatbeständen in Ordnungswidrigkeiten nur in Wahrnehmung seiner Gesetzgebungskompetenz für das Strafrecht (Art. 74 Nr. 1 GG) vornehmen können. Auch daraus folge, daß das Ordnungswidrigkeitenrecht zum Strafrecht im Sinne des Grundgesetzes gehöre und deshalb nur von der rechtsprechenden Gewalt angewendet werden könne.

Die Umwandlung der ursprünglich strafrechtlich relevanten Verhaltensweisen in Ordnungswidrigkeiten sei eine bloße Umetikettierung. Ein innerer Grund für die Unterscheidung zwischen den vom Strafrecht und den vom Ordnungswidrigkeitenrecht mit Sanktionen bedrohten Verhaltensweisen sei nicht ersichtlich. Da die Verfassung eine Rechtsordnung und keine Moralordnung sei, lasse sie keine Differenzierung der mit Sanktionen bedrohten Zuwiderhandlungen danach zu, ob deren Unrechtsgehalt gewichtig oder weniger gewichtig, ethisch vorwerfbar sei oder nicht. Es widerspreche daher der Verfassung, unter diesen Gesichtspunkten Ordnungswidrigkeiten von Straftaten zu trennen und deren Wertigkeit nach außerrechtlichen Wertmaßstäben abzustufen. Nach alledem verstoße die Umwandlung von Straftatbeständen in Ordnungswidrigkeiten, die Verlagerung der Ahndungszuständigkeit für solche Ordnungswidrigkeiten auf Verwaltungsbehörden und die daran anknüpfende Zuständigkeitsregelung für die Rechtmäßigkeitskontrolle durch die Gerichte gegen das Grundgesetz.

III.

1. Der Bundesminister der Justiz, der sich namens der Bundesregierung geäußert hat, bezweifelt die Zulässigkeit der Vorlage und hält sie im übrigen für unbegründet.

2. Der Präsident des Oberlandesgerichts Frankfurt hat gemäß § 82 Abs. 4 Satz 1 BVerfGG mitgeteilt, daß § 24 StVG von den Strafsenaten als verfassungsrechtlich unbedenklich angesehen und angewandt wird.

BVerfGE 27, 18 (25):

B. - I.

Die Vorlage ist zulässig.

1. Das vorlegende Gericht sieht sich durch Art. 158 Abs. 1 EGOWiG in Verbindung mit §§ 68 Abs. 1, 36 Abs. 1 OWiG, § 26 Abs. 1 StVG vor die Notwendigkeit gestellt, das Verfahren nach §§ 206a, 260 Abs. 3 StPO, § 46 Abs. 1 OWiG einzustellen oder an das nunmehr örtlich zuständige Amtsgericht in Büdingen abzugeben, weil es meint, aus diesen Vorschriften ergebe sich, daß seine, bis zum 31. Dezember 1968 gegebene, örtliche Zuständigkeit nicht mehr fortbestehe.

Gegen die Richtigkeit dieser Auslegung bestehen zwar erhebliche Bedenken. § 68 Abs. 1 OWiG bestimmt, daß bei einem Einspruch gegen den Bußgeldbescheid das Amtsgericht entscheidet, in dessen Bezirk die Verwaltungsbehörde ihren Sitz hat. Ein Bußgeldbescheid ist jedoch in dem Ausgangsverfahren nicht ergangen; das Verfahren ist durch eine nach dem alten Recht erhobene Anklage des Amtsanwalts bei dem vorlegenden Gericht anhängig geworden. Auch der Wortlaut des Art. 158 Abs. 1 EGMG zwingt nicht zu der im Vorlagebeschluß vertretenen Rechtsauffassung. Diese Vorschrift verhält sich nur darüber, daß auf schwebende Verfahren das neue Recht anzuwenden ist, besagt aber nicht notwendig, daß § 68 OWiG auch für Verfahren gelten soll, in denen bereits vor dem 1. Januar 1969 eine Anklage der Staatsanwaltschaft erhoben worden war. Für die Nichtanwendbarkeit des § 68 Abs. 1 OWiG sprechen ferner der Grundsatz der Prozeßwirtschaftlichkeit sowie der Umstand, daß nach der Strafprozeßordnung, deren Vorschriften gemäß § 46 Abs. 1 0WiG auf das Bußgeldverfahren sinngemäß anwendbar sind, für den Gerichtsstand grundsätzlich der Zeitpunkt der Klageerhebung entscheidend ist und später eintretende Änderungen die örtliche Zuständigkeit unberührt lassen. Das Amtsgericht legt demgegenüber entscheidendes Gewicht darauf, daß in Art. 158 Abs. 1 Satz 3 EGOWiG für bestimmte schwebende Verfahren lediglich die Anwendbarkeit des § 72 OWiG, nicht dagegen. die des § 68 OWiG ausdrücklich ausgeschlossen worden ist. Da die vom vor

BVerfGE 27, 18 (26):

legenden Gericht vertretene Auslegung sich mit dem Wortlaut der Zuständigkeitsbestimmungen eben noch vereinbaren läßt, ist sie nicht offensichtlich unhaltbar. Sie ist daher für die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit maßgebend.

Mit § 68 Abs. 1 OWIG stehen § 36 Abs. 1 OWIG und § 26 Abs. 1 StVG in notwendigem Zusammenhang. Nach § 68 Abs. 1 Satz 1 OWiG ist das Amtsgericht örtlich zuständig, in dessen Bezirk die für den Erlaß eines Bußgeldbescheides zuständige Verwaltungsbehörde ihren Sitz hat. Welche Verwaltungsbehörde das ist, regeln für den vorliegenden Fall § 36 Abs. 1 OWiG in Verbindung mit § 26 Abs. 1 StVG und § 1 Abs. 1 der Verordnung der Hessischen Landesregierung vom 7. Dezember 1968. Aus § 36 Abs. 1 Nr. 1 OWiG ergibt sich, daß sachlich zuständig ist die Verwaltungsbehörde, die durch Gesetz bestimmt wird. § 26 Abs. 1 Satz 1 StVG ergänzt diese Regelung dahin, daß bei Ordnungswidrigkeiten nach § 24 StVG, die im Straßenverkehr begangen werden, Verwaltungsbehörde im Sinne des. § 36 Abs. 1 Nr. 1 OWiG die Behörde oder Dienststelle der Polizei ist, die von der Landesregierung durch Rechtsverordnung näher bestimmt wird. Nach § 1 Abs. 1 der Verordnung der Hessischen Landesregierung vom 7. Dezember 1968 ist das die Kreispolizeibehörde, also die Kreispolizeibehörde in Büdingen, die außerhalb des Bezirks des vorlegenden Gerichts ihren Sitz hat.

Legt man die Auslegung der Zuständigkeitsvorschriften durch das vorlegende Gericht zugrunde, so kommt es bei der von ihm zu treffenden Entscheidung auf die Gültigkeit des § 68 Abs. 1 in Verbindung mit § 36 Abs. 1 Nr. 1 OWiG und § 26 Abs. 1 Satz 1 StVG an. Sind sie gültig, so muß das Amtsgericht sich mangels örtlicher Zuständigkeit mit einer prozeßrechtlichen Entscheidung begnügen, sind sie dagegen ungültig, so ist das Amtsgericht zur Sachentscheidung berufen.

2. Das vorlegende Gericht hält ferner § 24 StVG als den für die von ihm zu fällende Sachentscheidung erheblichen Teil der Gesamtregelung, durch die die leichteren Verkehrsstraftaten in Ordnungswidrigkeiten umgewandelt worden sind, für verfas

BVerfGE 27, 18 (27):

sungswidrig. Das Amtsgericht möchte deshalb, falls es wegen Ungültigkeit des § 68 Abs. 1 OWiG nach wie vor zur Sachentscheidung berufen ist, auch in materieller Hinsicht "die vor dem 1. Januar 1969 geltende Regelung" anwenden.

Ist § 24 StVG gültig, so sind die in Frage stehenden Verkehrsverstöße als Ordnungswidrigkeiten zu ahnden. Wäre die Umwandlung dieser Verkehrsverstöße von Verkehrsstraftaten in Ordnungswidrigkeiten verfassungswidrig und § 24 StVG damit nichtig, so ergäbe sich daraus allein für das vorlegende Gericht zwar noch nicht die Möglichkeit, auf die vor dem 1. Januar 1969 geltende Regelung zurückzugreifen; denn diese ist durch Art. 3 EGOWiG außer Kraft gesetzt worden. Diese Möglichkeit bestünde also nur dann, wenn auch der Art. 3 EGOWiG in dem hier in Betracht kommenden Teil nichtig wäre. Art. 3 EGOWiG hat das Amtsgericht nicht ausdrücklich zur verfassungsrechtlichen Prüfung vorgelegt. Daß es unbeschadet dessen auch von der Verfassungswidrigkeit dieser Vorschrift ausgeht, ergibt sich jedoch mit hinreichender Deutlichkeit aus dem Zusammenhang des Vorlagebeschlusses. Das genügt für die Zulässigkeitsprüfung.

II.

Das Amtsgericht hat die von ihm für verfassungswidrig gehaltenen Vorschriften jeweils als ganze vorgelegt. Für seine Entscheidung kommt es, wie die Zulässigkeitsprüfung ergeben hat, lediglich auf die Gültigkeit von §§ 68 Abs. 1, 36 Abs. 1 Nr. 1 OWiG, §§ 24, 26 Abs. 1 Satz 1 StVG an. Die verfassungsrechtliche Prüfung ist daher auf den jeweils entscheidungserheblichen Teil der zu prüfenden Normen zu beschränken.

§§ 68 Abs. 1, 36 Abs. 1 Nr. 1 OWiG und 5§ 24, 26 Abs. 1 Satz 1 StVG sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

BVerfGE 27, 18 (28):

Das vorlegende Gericht meint, die Umwandlung von Übertretungen und weniger bedeutsamen Vergehenstatbeständen des Straßenverkehrsrechtes in Ordnungswidrigkeiten verstoße gegen Art. 92 GG. § 24 StVG sei deshalb verfassungswidrig. Diese Auffassung hält einer Prüfung nicht stand.

1. Nach Art. 92 GG sind der rechtsprechenden Gewalt zunächst alle diejenigen Aufgaben vorbehalten, die die Verfassung selbst an anderer Stelle den Gerichten überträgt. Darüber hinaus werden durch Art. 92 GG die traditionellen Kernbereiche der Rechtsprechung - insbesondere die bürgerliche Rechtspflege und die Strafgerichtsbarkeit - den Richtern anvertraut. Daraus folgt jedoch nicht, daß alles, was herkömmlich zu den Aufgaben der Gerichte gehört, als Rechtsprechung im materiellen Sinn anzusehen und den Richtern vorzubehalten ist. Abgesehen von den gerichtlichen Zuständigkeiten, die von vornherein nicht materielle Rechtsprechung zum Gegenstand haben, kann der Gesetzgeber in gewissem Umfang den Bereich der materiellen Rechtsprechung dadurch verändern, daß er beispielsweise die Materie Strafrecht reduziert oder in einer rechtspolitisch anderen Wertung des Unrechtsgehalts minder gewichtige strafrechtliche Unrechtstatbestände in bloße Ordnungswidrigkeiten umwandelt (BVerfGE 22, 49 [81], 125 [132]; 23, 113 [126]).

Zum Kernbereich des Strafrechts, in dem die Richter durch Art. 92 GG ausnahmslos und ausschließlich zur präventiven Rechtskontrolle berufen sind, gehören alle bedeutsamen Unrechtstatbestände (BVerfGE 22, 49 [81], 125 [132]; 23, 113 [126]). Der Bereich der Ordnungswidrigkeiten, in dem eine repressive Rechtskontrolle genügt (BVerfGE 22, 125 [133]), umgreift Gesetzesübertretungen, die nach allgemeinen gesellschaftlichen Auffassungen nicht als (kriminell) strafwürdig gelten (BVerfGE 8, 197 [207]), Fälle mit geringerem Unrechtsgehalt, die sich von den kriminellen Vergehen durch den Grad des ethischen Unwertgehaltes unterscheiden (BVerfGE 9, 167 [172]). Die von dem vor

BVerfGE 27, 18 (29):

legenden Gericht gegen diese Abgrenzungskriterien erhobenen Einwände greifen nicht durch.

2. a) Jede Strafnorm enthält ein mit staatlicher Autorität versehenes sozial-ethisches Unwerturteil über die von ihr pönalisierte Handlungsweise. Der konkrete Inhalt dieses Unwerturteils ergibt sich aus Straftatbestand und Strafandrohung (BVerfGE 25, 269 [286]). Der Abstufung der verschiedenen Straftaten nach ihrem Unrechtsgehalt entsprechen im Rechtsstaat die nach Strafart und Strafhöhe gestaffelten Sanktionen. Gemessen an der Idee der Gerechtigkeit müssen Tatbestand und Rechtsfolge sachgerecht ,aufeinander abgestimmt sein. Beide sind wechselseitig aufeinander bezogen. Einerseits richtet sich die Strafhöhe nach dem normativ festgelegten Wert des verletzten Rechtsgutes und der Schuld des Täters. Andererseits läßt sich das Gewicht einer Straftat, der ihr in der verbindlichen Wertung des Gesetzgebers beigemessene Unwertgehalt in aller Regel erst aus der Höhe der angedrohten Strafe entnehmen. Insofern ist auch die Strafandrohung für die Charakterisierung, Bewertung und Auslegung des Straftatbestandes von entscheidender Bedeutung (BVerfGE 25, 269 [286]). Erst von einer differenzierenden Bewertung des Unwertgehaltes der verschiedenen Straftaten her wird die Abstufung der strafrechtlichen Sanktionen verständlich und sachlich gerechtfertigt. Sie liegt auch der Unterscheidung zwischen Straftaten und Ordnungswidrigkeiten zugrunde.

b) Aufgabe des Strafrechts ist es, die elementaren Werte des Gemeinschaftslebens zu schützen. Was zweifellos in den Kernbereich des Strafrechts gehört, läßt sich an Hand der grundgesetzlichen Wertordnung (vgl. dazu BVerfGE 5, 85 [204 ff.]; 6, 32 [40 f.]; 7, 198 [204f.]; 21, 362 [372]) mit hinreichender Bestimmtheit ermitteln. Mit der gleichen Bestimmtheit läßt sich sagen, daß gewisse, minder gewichtige, überkommene strafrechtliche Tatbestände aus diesem Kernbereich herausfallen. Schwieriger ist es, die exakte Grenzlinie zwischen dem Kernbereich des Strafrechts und dem Bereich der bloßen Ordnungswidrigkeiten zu ziehen, zumal in diesem Grenzbereich die in der Rechtsgemeinschaft herrschen

BVerfGE 27, 18 (30):

den Anschauungen über die Bewertung des Unrechtsgehaltes einzelner Verhaltensweisen in besonderem Maße dem Wechsel unterworfen sind.

Diese Grenzlinie unter Berücksichtigung der jeweiligen konkreten historischen Situation im einzelnen verbindlich festzulegen, ist Sache des Gesetzgebers. Das Bundesverfassungsgericht kann dessen Entscheidung nicht darauf überprüfen, ob er dabei im einzelnen die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat. Es hat lediglich darüber zu wachen, daß die Entscheidung des Gesetzgebers materiell in Einklang mit der verfassungsrechtlichen Wertordnung steht und auch den ungeschriebenen Verfassungsgrundsätzen und Grundentscheidungen des Grundgesetzes entspricht. Dafür, daß der Gesetzgeber diese Grenze seines Ermessensspielraums bei der Neufassung des § 24 StVG nicht beachtet habe, besteht keinerlei Anhalt.

3. Die Umwandlung der Übertretungen und weniger bedeutsamen Vergehenstatbestände des Straßenverkehrsrechtes in Ordnungswidrigkeiten durch Art. 3 Nr. 6 EGOWiG, auf der auch die Neufassung des § 24 StVG beruht, paßt sich in eine jahrzehntelange Entwicklung ein, die auf eine fortschreitende Herauslösung bloßen Ordnungsunrechts aus dem Kriminalstrafrecht abzielt.

Die Unterscheidung zwischen echtem Kriminalunrecht und bloßem Ordnungs- oder Polizeiunrecht war schon der älteren Gesetzgebung bekannt; gleichwohl hat der Reichstag des Norddeutschen Bundes und ihm folgend der Deutsche Reichstag die Verletzung polizeirechtlicher Vorschriften unter einem besonderen Abschnitt "Übertretungen" in das Strafgesetzbuch hereingenommen (vgl. dazu im einzelnen BVerfGE 23, 113 [123]). Je mehr jedoch die auf soziale Daseinsvorsorge bedachte öffentliche Hand sich immer weiteren Lebensbereichen der modernen Massengesellschaft ordnend und verwaltend zuwenden mußte und je größer damit die Zahl der sanktionsbedürftigen Gebote und Verbote wurde, um so mehr wuchs die Gefahr eines Übermaßes staatlichen Strafens, bei dem der Sinn der Strafe verlorenzugehen drohte. Daraus ergab sich das Bedürfnis, "Ordnungsstraftatbe

BVerfGE 27, 18 (31):

stände" zu schaffen. Verschiedene Entwürfe für ein neues Strafgesetzbuch zwischen 1911 und 1936 zielten bereits darauf ab, die Übertretungstatbestände auch äußerlich von dem Kriminalunrecht zu trennen. So war bei den Arbeiten am Entwurf eines allgemeinen Strafgesetzbuches von 1925 vorgesehen, die Verkehrsübertretungen als Polizeiunrecht aus dem Kriminalstrafrecht herauszunehmen und in ein besonderes Polizeistrafgesetzbuch zu verweisen.

Nach dem zweiten Weltkrieg wurde zunächst den Verwaltungsbehörden auf dem Gebiet des Wirtschaftsstrafrechts die Befugnis eingeräumt, einfache Zuwiderhandlungen gegen Bewirtschaftungsvorschriften durch Ordnungsstrafen zu ahnden. Das Wirtschaftsstrafgesetz vom 26. Juli 1949 (WiGBl. S. 193) nahm erstmals eine materielle Abgrenzung zwischen Straftaten und Ordnungswidrigkeiten vor. Sodann wurde das Ordnungswidrigkeitengesetz vom 25. März 1952 (BGBl. I S. 177) als allgemeines Rahmengesetz für Ordnungswidrigkeiten auf allen Sachgebieten erlassen. In der Folgezeit wurde auf der Grundlage dieses Gesetzes die Trennung des Ordnungsunrechts vom Kriminalunrecht ständig fortgesetzt. Der Bundesgesetzgeber beseitigte bei der Reform älterer Gesetze Übertretungstatbestände und sah in neuen nebenstrafrechtlichen Gesetzen keine Übertretungstatbestände mehr vor. Dafür wurden die Bußgeldtatbestände in den Bundes- und Landesgesetzen ständig vermehrt. Der Entwurf eines Strafgesetzbuches von 1962 kennt überhaupt keine Übertretungstatbestände mehr. Er geht davon aus, daß sie entweder in Ordnungswidrigkeiten umgewandelt oder als Vergehen eingestuft werden.

In diese allgemeine Rechtsentwicklung, an deren Ende die vollständige Aussonderung des Ordnungsunrechts aus Kriminalstrafrecht stehen soll, ist die Umwandlung der bisherigen Verkehrsübertretungen und weniger bedeutsamen Vergehenstatbestände des Straßenverkehrsrechtes zu Ordnungswidrigkeiten zu Recht einbezogen worden. Daß gerade in dem vom § 24 StVG erfaßten Bereich durch das Anschwellen des modernen Massenverkehrs die Zahl der sanktionsbedürftigen Gebote und Verbote ungewöhnlich

BVerfGE 27, 18 (32):

gewachsen und damit die Gefahr eines Übermaßes staatlichen Strafens besonders bedrohlich geworden war, ergibt sich schon aus der großen Zahl von Verurteilungen wegen solcher Zuwiderhandlungen. Wenn der Gesetzgeber daraus die in § 24 StVG umschriebenen Konsequenzen gezogen hat, so ist das aus Verfassungsgründen nicht zu beanstanden. Von einem Eingriff in den Kernbereich des Strafrechts unter Verletzung der verfassungsrechtlichen Wertordnung, ungeschriebener Verfassungsgrundsätze oder Grundentscheidungen des Grundgesetzes kann jedenfalls nicht die Rede sein.

§ 24 StVG ist mit Art. 92 GG vereinbar.

II.

Die Umwandlung der ursprünglich strafrechtlich relevanten Verhaltensweisen in Ordnungswidrigkeiten erschöpft sich nicht in einer bloßen Umbenennung der Unrechtsfolgen. Die Auffassung des vorlegenden Gerichts, dies ergebe sich auch daraus, daß der Bundesgesetzgeber die Umwandlung nur in Wahrnehmung seiner Gesetzgebungskompetenz für die Materie Strafrecht habe vornehmen können, geht fehl.

1. a) Art. 74 Nr. 1 GG ermächtigt den Bundesgesetzgeber nicht nur zum Erlaß von Strafrechtsnormen.

Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das "Strafrecht" geht auf Art. 4 Nr. 13 der Reichsverfassung von 1871 und auf Art. 7 Nr. 2 WRV zurück. In allen drei Verfassungen findet sich derselbe Begriff. Der Reichsgesetzgeber war nach der im staatsrechtlichen Schrifttum des Kaiserreichs und der Weimarer Zeit herrschenden Lehre kraft dieser Kompetenz befugt, auch im Bereich des Polizei- (Verwaltungs-) Strafrechts Straftatbestände zu schaffen (vgl. dazu im einzelnen BVerfGE 23, 113 [123 f.]). Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, daß der Parlamentarische Rat dem Begriff "Strafrecht" einen anderen Sinn beigemessen hat als die herrschende Lehre der Weimarer Zeit. Die Gesetzgebungskompetenz "Strafrecht" umfaßt heute nicht nur das Strafrecht im

BVerfGE 27, 18 (33):

herkömmlichen Sinn, sondern auch das Ordnungswidrigkeitenrecht.

b) Bei der Umwandlung der Straftatbestände des Straßenverkehrsrechtes in Ordnungswidrigkeiten sind auch nicht - wie das Amtsgericht meint - die Sanktionen die gleichen geblieben und lediglich deren Bezeichnungen ausgewechselt worden. Zwar wirken sich die Geldstrafe und die Geldbuße finanziell gleichermaßen nachteilig für den Betroffenen aus. Sie unterscheiden sich jedoch dadurch, daß nach allgemeiner Anschauung mit der Verhängung einer Kriminalstrafe ein ehrenrühriges, autoritatives Unwerturteil über eine Verhaltensweise des Täters, der Vorwurf einer Auflehnung gegen die Rechtsordnung und die Feststellung der Berechtigung dieses Vorwurfs verbunden sind (BVerfGE 22, 49 [80]). Demgegenüber wird die an eine Ordnungswidrigkeit geknüpfte Geldbuße lediglich als eine nachdrückliche Pflichtenmahnung angesehen und empfunden, die keine ins Gewicht fallende Beeinträchtigung des Ansehens und des Leumundes des Betroffenen zur Folge hat, mag sie dessen Vermögen auch ebenso stark belasten wie eine vergleichbare Geldstrafe. Ihr fehlt der Ernst der staatlichen Strafe (BVerfGE 9, 167 [171]; 22, 49 [79]). In ähnlicher Weise unterscheiden sich das Fahrverbot des § 37 StGB und das des § 25 StVG (vgl. dazu die Entscheidung des Senats vom 16. Juli 1969 - 2 BvL 11/69 - = BVerfGE 27, 36 ff.) und die strafrechtliche Ersatzfreiheitsstrafe von der in § 96 OWiG vorgesehenen Erzwingungshaft, über deren Anordnung nach Maßgabe des Art. 104 GG in jedem Falle ein Richter zu entscheiden hat.

2. Ist nach alledem die Ahndung der in § 24 Abs. 1 StVG umschriebenen Ordnungswidrigkeiten der Sache nach keine Ausübung von Strafgewalt, so ist die Übertragung der Ahndungsbefugnis auf die Verwaltungsbehörden durch § 35 Abs. 2, § 36 Abs. 1 Nr. 1 OWiG in Verbindung mit § 26 Abs. 1 StVG verfassungsrechtlich unbedenklich (vgl. BVerfGE 22, 49 [ 81 ]). Art. 19 Abs. 4 GG ist dadurch hinreichend Rechnung getragen, daß der Betroffene gegen den Bußgeldbescheid Einspruch einlegen kann

BVerfGE 27, 18 (34):

und daß dann die ordentlichen Strafgerichte über die Beschuldigung entscheiden, wobei sie in der Feststellung und rechtlichen Würdigung frei sind und auch die Unrechtsfolgen nach eigenem Ermessen bestimmen können.

III.

Nach § 68 Abs. 1 Satz 1 OWIG entscheidet bei einem Einspruch gegen einen Bußgeldbescheid das Amtsgericht, in dessen Bezirk die Verwaltungsbehörde ihren Sitz hat. Für die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten zuständig ist jeweils die Verwaltungsbehörde, die durch Gesetz dazu bestimmt wird (§ 36 Abs. 1 Nr. 1 OWiG). Diese Regelung ergänzt § 26 Abs. 1 Satz 1 StVG dahin, daß bei Ordnungswidrigkeiten nach § 24 StVG als Verwaltungsbehörde im Sinne des § 36 Abs. 1 Nr. 1 OWiG die Behörde oder Dienststelle der Polizei tätig wird, die von der Landesregierung durch Rechtsverordnung dazu bestimmt wird. Nach § 1 Abs. 1 der Verordnung der Hessischen Landesregierung vom 7. Dezember 1968 ist das die Kreispolizeibehörde, also für das Ausgangsverfahren die Kreispolizeibehörde in Büdingen, die außerhalb des Bezirks des vorlegenden Gerichts ihren Sitz hat. Diese Zuständigkeitsregelung ist mit Art. 101 Abs. 1 GG vereinbar.

1. Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG erfordert, daß der gesetzliche Richter sich im Einzelfall möglichst eindeutig aus einer allgemeinen Norm ergibt (BVerfGE 6, 45 [51]; 17, 294 [298]). Er setzt einen Bestand von Rechtssätzen voraus, die für jeden denkbaren Streitfall den zuständigen Richter bezeichnen (BVerfGE 21, 139 [145] mit weiteren Nachweisen). Die danach erforderlichen gesetzlichen Bestimmungen werden durch Organisationsakte" ergänzt und praktikabel gemacht. Hierzu gehören unter anderem Maßnahmen, durch die die örtliche Zuständigkeit eines Gerichts berührt wird. Auch solche Maßnahmen fallen traditionell in den Zuständigkeitsbereich der Legislative und unterliegen, da sie Eingriffe in die durch Art. 97 GG garantierte persönliche Unabhängigkeit der Richter ermöglichen, dem Vorbehalt des Gesetzes

BVerfGE 27, 18 (35):

(BVerfGE 2, 307 [319 f.]). Hieraus folgt jedoch nicht, daß es der Legislative verwehrt wäre, ihre Befugnis zu solchen Maßnahmen innerhalb der vom Grundgesetz für die Übertragung rechtsetzender Gewalt bestimmten Grenzen der Exekutive zu übertragen (BVerfGE 2, 307 [326]). Das gilt auch für die Konzentrierung der örtlichen Zuständigkeit für bestimmte Sachbereiche bei einem von mehreren gleichgeordneten Gerichten (BVerfGE 24, 155 [167]), wie sie sich im vorliegenden Fall aus § 68 Abs. 1 Satz 1 OWiG in Verbindung mit § 36 Abs. 1 Nr. 1 OWiG, § 26 Abs. 1 Satz 1 StVG und § 1 Abs. 1 der Verordnung der Hessischen Landesregierung vom 7. Dezember 1968 ergibt.

2. Die Ermächtigung des § 26 Abs. 1 Satz 1 StVG genügt den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG. Adressaten der Ermächtigung sind - wie in Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG vorgesehen - die Landesregierungen. Die Ermächtigung ist nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt. Die Möglichkeit, die Behörde oder Dienststelle der Polizei näher zu bestimmen, welche als Verwaltungsbehörde im Sinne des § 36 Abs. 1 Nr. 1 OWiG tätig werden soll, bildet ihren Inhalt. Dieser ist damit ausreichend klar umrissen. Das Ausmaß der Ermächtigung ist durch die Umschreibung "Ordnungswidrigkeiten nach § 24, die im Straßenverkehr begangen werden" klar umrissen. Sie bezieht sich nur auf diese, aber auch auf alle derartigen Ordnungswidrigkeiten. Der Zweck der Ermächtigung ergibt sich aus deren Inhalt und Ausmaß sowie dem Sinnzusammenhang, in den sie gestellt ist. Die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten im Straßenverkehr soll bei den Behörden oder Dienststellen der Polizei zusammengefaßt werden, die nach Zuständigkeitsbereich und personeller Besetzung eine Gewähr für eine sachgemäße und reibungslose Erledigung bieten.

3. Wenn § 68 Abs. 1 Satz 1 OWiG in Anbetracht dieser Zuständigkeitsregelung den Gerichtsstand mit dem Sitz der an dem Verfahren beteiligten Behörde verknüpft, so ist das verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Durch diese Verknüpfung wird der Exekutive kein verfas

BVerfGE 27, 18 (36):

sungswidriger Einfluß auf die Bestimmung des gesetzlichen Richters im Einzelfall eingeräumt. Die tatbestandlichen Merkmale, nach denen sich der örtliche Gerichtsstand bestimmt, sind in § 68 Abs. 1 Satz 1 OWiG abschließend festgelegt. Die Exekutive könnte lediglich mittelbar auf den Gerichtsstand Einfluß nehmen, wenn sie den Behördensitz verlegen würde oder die Landesregierung im Wege der Rechtsverordnung andere Behörden oder Dienststellen der Polizei mit der Verfolgung und Ahndung der Ordnungswidrigkeiten im Straßenverkehr betraute. Angesichts des mit der Verlegung eines Behördensitzes verbundenen organisatorischen und technischen Aufwandes erscheint es jedoch praktisch ausgeschlossen, daß die Exekutive im Einzelfall die gerichtliche Zuständigkeit auf diesem Wege in sachwidriger Weise zu beeinflussen versucht. Auch eine gezielte Änderung der Zuständigkeitsverteilung im Rahmen des § 26 Abs. 1 StVG durch Rechtsverordnung ist so unwahrscheinlich, daß diese abstrakte Möglichkeit eines Mißbrauchs die Verfassungsmäßigkeit der in § 68 Abs. 1 OWiG in Verbindung mit § 26 Abs. 1 Satz 1 StVG getroffenen Regelung nicht in Frage zu stellen vermag.

Die Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Seuffert, Geller, Dr. v. Schlabrendorff, Dr. Rupp, Dr. Geiger, Dr. Kutscher, Dr. Rinck Der Richter Dr. Leibholz ist an der Unterschrift verhindert. Seuffert

BVerfG, 15.07.1969 - 2 BvF 1/64

Administration — Wed, 27 Mar 2024 19:59:21 +0000

Daten

Fall:

Eisenbahnkreuzungsgesetz

Fundstellen:

BVerfGE 26, 338; DVBl 1970, 108; DÖV 1970, 57

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

15.07.1969

Aktenzeichen:

2 BvF 1/64

Entscheidungstyp:

Beschluss

Richter:

Seuffert, Leibholz, Geller, v.Schlabrendorff, Rupp, Kutscher, Rinck

1a. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Bundeseisenbahnen umfaßt die Befugnis, die Planfeststellung auch für den Bau und die Veränderung des an einer Kreuzung mit einem Schienenweg der Deutschen Bundesbahn beteiligten Stücks einer Straße sowie das Verwaltungsverfahren dieser Planfeststellung zu regeln (Art. 73 Nr. 6, Art. 86 und 87 Abs. 1 GG).
b. Der Bund hat nicht die Befugnis, bei Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Straßen die Planfeststellung für das kreuzungsbeteiligte Stück einer Straße zu regeln, die nicht Landstraße für den Fernverkehr ist.
2. Es widerspricht Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG, daß einem Land Ausgaben für die Wahrung einer Bundesaufgabe auferlegt werden. Die Beseitigung, Entlastung oder Veränderung eines Bahnübergangs der Deutschen Bundesbahn ist eine Aufgabe des Bundes.
3. Unter "Bundesregierung" im Sinne von Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG ist das aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern bestehende Kollegium zu verstehen. Durch ein mit Zustimmung des Bundesrats ergangenes Gesetz kann auch ein Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften für den Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder (Art. 84, 85 GG) ermächtigt werden.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 26, 338

Paginierung:

BVerfGE 26, 338 (338):

b. Der Bund hat nicht die Befugnis, bei Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Straßen die Planfeststellung für das kreuzungsbeteiligte Stück einer Straße zu regeln, die nicht Landstraße für den Fernverkehr ist.

2. Es widerspricht Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG, daß einem Land Ausgaben für die Wahrung einer Bundesaufgabe auferlegt werden. Die Beseitigung, Entlastung oder Veränderung eines Bahnübergangs der Deutschen Bundesbahn ist eine Aufgabe des Bundes.

3. Unter "Bundesregierung" im Sinne von Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG ist das aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern bestehende Kollegium zu verstehen. Durch ein mit Zustimmung des Bundesrats ergangenes Gesetz kann auch ein Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften für den Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder (Art. 84, 85 GG) ermächtigt werden.

BVerfGE 26, 338 (339):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 15. Juli 1969

- 2 BvF 1/64 -

in dem Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von § 5 Satz 2 und 3, § 9 Abs. 1 und 3, § 13 Abs. 1 Satz 2 und § 16 Abs. 2 des Gesetzes über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen (Eisenbahnkreuzungsgesetz) vom 14. August 1963 (BGBl. I S. 681) - Antragsteller: die Bayrische Staatsregierung, vertreten durch den Bayrischen Ministerpräsidenten -.

Entscheidungsformel:

1. § 9 Absatz 1 des Gesetzes über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen (Eisenbahnkreuzungsgesetz) vom 14. August 1963 (Bundesgesetzbl. I S. 681) ist insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und deshalb nichtig, als die Vorschrift hinsichtlich Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Deutschen Bundesbahn nicht beteiligt ist, Regelungen für Straßen trifft, die nicht Landstraßen für den Fernverkehr sind.

Im übrigen ist § 9 Absatz 1 Eisenbahnkreuzungsgesetz mit dem Grundgesetz vereinbar.

§ 9 Absatz 3 Eisenbahnkreuzungsgesetz ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

2. a) § 13 Absatz 1 Satz 2 Eisenbahnkreuzungsgesetz ist insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und deshalb nichtig, als die Vorschrift hinsichtlich Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Deutschen Bundesbahn beteiligt ist, dem Land Kosten auferlegt.

Im übrigen ist § 13 Absatz 1 Satz 2 Eisenbahnkreuzungsgesetz mit dem Grundgesetz vereinbar.

b) § 5 Satz 3 Eisenbahnkreuzungsgesetz ist insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und deshalb nichtig, als der Bundesminister für Verkehr bei Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Deutschen Bundesbahn nicht beteiligt ist, Vereinbarungen zu genehmigen hat.

Im übrigen ist § 5 Satz 2 und 3 Eisenbahnkreuzungsgesetz mit dem Grundgesetz vereinbar.

BVerfGE 26, 338 (340):

3. § 16 Absatz 2 Eisenbahnkreuzungsgesetz ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe:

A. - I.

1. Das mit Zustimmung des Bundesrats ergangene Gesetz über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen (Eisenbahnkreuzungsgesetz) vom 14. August 1963 (BGBl. I S. 681) - EKrG - enthält eine neue Regelung der Rechtsverhältnisse an Kreuzungen; es trat an die Stelle des Gesetzes über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen vom 4. Juli 1939 (RGBl. I S. 1211). Das Gesetz schafft Rechtsgrundlagen für die Maßnahmen - Beseitigung, Entlastung und Änderung von Kreuzungen -, die wegen der zunehmenden Dichte des Verkehrs auf Schiene und Straße zur Verbesserung der Sicherheit an Kreuzungen geboten sind. Es soll insbesondere dazu beitragen, diejenigen höhengleichen Kreuzungen durch Überführungen zu ersetzen, die den Verkehr in unzuträglicher Weise behindern und bei denen die Verkehrssicherheit auf andere Weise nicht mehr gewährleistet werden kann (vgl. die Begründung zum Regierungsentwurf, BTDrucks. IV/183).

Die Bedeutung des Gesetzes erhellt aus der Tatsache, daß es am Ende des Jahres 1968 in der Bundesrepublik Deutschland rund 31 500 höhengleiche Kreuzungen von Straßen und Wegen mit Strecken der Deutschen Bundesbahn und etwa 11 000 mit Schienenwegen nichtbundeseigener Bahnen gab. Von den höhengleichen Kreuzungen mit Strecken der Bundesbahn waren rund 10 500 durch Schranken, rund 500 durch Blinklichter und Halbschranken, rund 3000 nur durch Blinklichter gesichert und rund 17 500 ohne Sicherungen. Rund 60 v. H. dieser höhengleichen Kreuzungen (rund 80 v. H. der Kreuzungen ohne Schranken und Blinklichter) lagen im Zuge von Feld- oder Waldwegen ohne allgemeinen Kraftfahrzeugverkehr. An den höhengleichen Kreuzungen mit Schienenwegen der Bundesbahn ereigneten sich im Jahre 1968 653 Unfälle, bei denen 127 Personen getötet und 396 verletzt wurden (vgl. die Antwort des Bundesministers für

BVerfGE 26, 338 (341):

Verkehr vom 26. Juni 1969 auf eine Anfrage im Bundestag, BTDrucks. V/4534, sowie Marschall, Eisenbahnkreuzungsgesetz, 1963, S. 203 ff.).

2. Kreuzungen sind entweder höhengleich (Bahnübergänge) oder nicht höhengleich (Überführungen) - § 1 Abs. 2 EKrG - § 1 Abs. 3 bis 5 EKrG bestimmt:

(3) Eisenbahnen im Sinne dieses Gesetzes sind die Eisenbahnen, die dem öffentlichen Verkehr dienen, sowie die Eisenbahnen, die nicht dem öffentlichen Verkehr dienen, wenn die Betriebsmittel auf Eisenbahnen des öffentlichen Verkehrs übergehen können (Anschlußbahnen), und ferner die den Anschlußbahnen gleichgestellten Eisenbahnen.

(4) Straßen im Sinne dieses Gesetzes sind die öffentlichen Straßen, Wege und Plätze.

(5) Straßenbahnen, die nicht im Verkehrsraum einer öffentlichen Straße liegen, werden, wenn sie Eisenbahnen kreuzen, wie Straßen, wenn sie Straßen kreuzen, wie Eisenbahnen behandelt.

Beteiligte an einer Kreuzung sind das Unternehmen, das die Baulast des Schienenwegs der kreuzenden Eisenbahn trägt, und der Träger der Baulast der kreuzenden Straße (§ 1 Abs. 6). Träger der Schienenbaulast sind die Deutsche Bundesbahn und die Eigentümer der sonstigen Eisenbahnen im Sinne des § 1 Abs.

3. Der Träger der Straßenbaulast ergibt sich aus den Verkehrsgesetzen, insbesondere aus § 5 Bundesfernstraßengesetz (FStrG) in der Fassung vom 6. August 1961 (BGBl. I S. 1742), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 24. Mai 1968 (BGBl. I S. 503) und aus den Straßen- und Wegegesetzen der Länder §§ 2 und 3 EKrG lauten:

§ 2

(1) Neue Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen, die nach der Beschaffenheit ihrer Fahrbahn geeignet und dazu bestimmt sind, einen allgemeinen Kraftfahrzeugverkehr aufzunehmen, sind als Überführungen herzustellen.

(2) In Einzelfällen, insbesondere bei schwachem Verkehr, kann die Anordnungsbehörde Ausnahmen zulassen. Dabei kann angeordnet werden, welche Sicherungsmaßnahmen an der Kreuzung mindestens zu treffen sind.

BVerfGE 26, 338 (342):

§ 3

Wenn und soweit es die Sicherheit oder die Abwicklung des Verkehrs unter Berücksichtigung der übersehbaren Verkehrsentwicklung erfordert, sind nach Maßgabe der Vereinbarung der Beteiligten (§ 5) oder der Anordnung im Kreuzungsrechtsverfahren (§§ 6 und 7) Kreuzungen 1. zu beseitigen oder 2. durch Baumaßnahmen, die den Verkehr an der Kreuzung vermindern, zu entlasten oder 3. durch den Bau von Überführungen, durch die Einrichtung technischer Sicherungen, insbesondere von Schranken oder Lichtsignalen, durch die Herstellung von Sichtflächen an Bahnübergängen, die nicht technisch gesichert sind, oder in sonstiger Weise zu ändern.

Über Art, Umfang und Durchführung einer nach §§ 2 oder 3 durchzuführenden Maßnahme sowie über die Verteilung der Kosten sollen die an der Kreuzung Beteiligten eine Vereinbarung treffen (§ 5 Satz 1). Kommt eine Vereinbarung nicht zustande, so kann jeder Beteiligte eine Anordnung im "Kreuzungsrechtsverfahren" beantragen (§ 6). Dieses Verfahren kann auch ohne Antrag eingeleitet werden, wenn die Sicherheit oder die Abwicklung des Verkehrs eine Maßnahme erfordert (§ 7). Das Kreuzungsrechtsverfahren - ein vom Eisenbahnkreuzungsgesetz neu geschaffenes Verwaltungsverfahren - ist ein förmliches Verfahren, welches den Beteiligten ausreichende Gewähr bietet, ihre Interessen zu wahren (so die Begründung zum Regierungsentwurf, BTDrucks. IV/183, S. 6). Es wird von einer "Anordnungsbehörde" durchgeführt. Anordnungsbehörde ist, wenn an der Kreuzung ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt ist, der Bundesminister für Verkehr (§ 8 Abs. 1), in allen übrigen Fällen die von der Landesregierung bestimmte Behörde (§ 8 Abs. 2).

Wird eine Maßnahme nach § 2 oder § 3 angeordnet, so ist zu entscheiden über Art und Umfang der Maßnahme, die Duldungspflicht der Beteiligten (vgl. § 4) sowie über die Rechtsbeziehungen der Beteiligten und über die Kostentragung (§ 10 Abs. 1). Die Entscheidung ist mit Gründen zu versehen und den Beteiligten zuzustellen (§ 10 Abs. 6).

BVerfGE 26, 338 (343):

§ 9 EKrG bestimmt:

(1) Ist für die Durchführung einer nach § 10 Abs. 1 anzuordnenden Maßnahme ein Planfeststellungsverfahren vorgeschrieben, so ist es von der Anordnungsbehörde einzuleiten und durchzuführen. Die Anordnungsbehörde ist Planfeststellungsbehörde. Sie bestimmt, nach welchem der für die Beteiligten geltenden Verfahren der Plan festzustellen ist. Der Planfeststellungsbeschluß ist mit der Anordnung zu verbinden.

(2) Bedarf es für eine Maßnahme keiner Planfeststellung, so soll die Anordnungsbehörde diejenigen Stellen hören, deren Belange durch die Gestaltung der Kreuzung berührt werden. Die Anhörung ist durch die von der Landesregierung bestimmte Behörde durchzuführen.

(3) In den Fällen des § 8 Abs. 2 können die Länder Verfahren und Zuständigkeiten abweichend von Absatz 1 regeln.

Die geltenden gesetzlichen Regelungen des Rechtsinstituts der Planfeststellung sind das Ergebnis einer langen Entwicklung, die bis zum Preußischen Gesetz über die Eisenbahnunternehmungen vom 3. November 1838 (GS S. 505) zurückreicht (vgl. Blümel, Die Bauplanfeststellung I, 1961). Durch die Planfeststellung wird die Zulässigkeit des Vorhabens im Hinblick auf alle von ihm berührten öffentlichen Belange festgestellt. Eine Verpflichtung zur Ausführung des Baues wird durch die Planfeststellung in aller Regel nicht begründet.

Die eisen- und straßenbahnrechtliche und die straßenbaurechtliche Planfeststellung ersetzt nach allgemeiner Auffassung alle nach anderen Rechtsvorschriften notwendigen öffentlich-rechtlichen Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Bewilligungen und Zustimmungen (Konzentrations- oder Einheitswirkung).

Vgl. z. B. § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG, § 29 Abs. 1 Satz 1 Personenbeförderungsgesetz - PBefG - vom 21. März 1961 (BGBl. I S. 241), zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. Mai 1969 (BGBl. I S. 348); ähnlich Art. 38 Abs. 1 Satz 2 des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes - BayStrWG - vom 11. Juli 1958 (GVBl. S. 147), geändert durch Gesetz vom 14. Juni 1963 (GVBl. S. 142) sowie Art. 5 Abs. 2 Satz 2 des Bayerischen Eisenbahn- und Bergbahngesetzes - BayEBG - vom 17. November 1966 (GVBl. S. 429).

BVerfGE 26, 338 (344):

Durch die Planfeststellung werden alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Unternehmer des Vorhabens und den durch den Plan Betroffenen rechtsgestaltend geregelt (vgl. § 17 Abs. 1 Satz 3 FStrG, § 29 Abs. 1 Satz 2 PBefG; ähnlich Art. 38 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG und Art 5 Abs. 2 Satz 1 BayEBG; vgl. ferner § 61 des Musterentwurfs eines Bund-Länderausschusses für ein Verwaltungsverfahrensgesetz 1963). Diese Rechtswirkungen hat auch die Planfeststellung nach § 36 Abs. 1 Satz 2 des Bundesbahngesetzes vom 13. Dezember 1951 (BGBl. I S. 955) - BundesbahnG -, zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. März 1969 (BGBl. I S. 191), obwohl es in dieser Vorschrift lediglich heißt, die Planfeststellung umfasse die Entscheidung über alle von der Planfeststellung berührten Interessen (vgl. Finger, Eisenbahngesetz, 5. Aufl. 1968, Anm. 1 e zu § 36 BundesbahnG; BVerwG, DÖV 1956 S. 729 zu § 23 Abs. 3 des Reichsbahngesetzes vom 4. Juli 1939, RGBl. I S. 1205). Die bundes- und landesrechtlichen Vorschriften über die eisenbahnrechtliche und die straßenbaurechtliche Planfeststellung regeln das Rechtsinstitut in Einzelheiten verschieden, in seinem Kern jedoch übereinstimmend.

4. Die §§ 11 ff. EKrG regeln die Verteilung der Kosten. § 13 Abs. 1 lautet:

Wird an einem Bahnübergang eine Maßnahme nach § 3 durchgeführt, so tragen die Beteiligten die Kosten zu je einem Drittel. Das letzte Drittel der Kosten trägt bei Kreuzungen mit Bundesfernstraßen der Bund, bei Kreuzungen mit Landstraßen I. Ordnung das Land, bei Kreuzungen mit sonstigen Straßen Bund und Land je zur Hälfte.

§ 5 bestimmt:

Über Art, Umfang und Durchführung einer nach § 2 oder 3 durchzuführenden Maßnahme sowie über die Verteilung der Kosten sollen die Beteiligten eine Vereinbarung treffen. Sehen die Beteiligten vor, daß Bund oder Land nach Maßgabe des § 13 Abs. 1 Satz 2 zu den Kosten beitragen, so bedarf die Vereinbarung insoweit der Genehmigung. Die Genehmigung erteilt für den Bund der Bundesminister für Verkehr, für das Land die von der Landesregierung bestimmte Behörde.

BVerfGE 26, 338 (345):

5. Nach § 16 Abs. 2 kann der Bundesminister für Verkehr mit Zustimmung des Bundesrats allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen.

II.

Die Bayerische Staatsregierung hat im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG beantragt festzustellen, daß folgende Bestimmungen des Eisenbahnkreuzungsgesetzes nichtig sind:

1. § 9 Abs. 1 und 3,

2. in § 13 Abs. 1 Satz 2 die Worte "Bei Kreuzungen mit Landstraßen I. Ordnung das Land, bei Kreuzungen mit sonstigen Straßen Bund und Land je zur Hälfte" sowie § 5 Satz 2 und 3,

3. § 16 Abs. 2.

Die Bayerische Staatsregierung hat ihren Antrag wie folgt begründet:

1. Zu § 9 Abs. 1 und 3:

§ 9 Abs. 1 verstoße gegen Art. 30, 70 und 90 Abs. 2 GG und sei daher nichtig. § 9 Abs. 3 sei zwar für sich betrachtet verfassungsrechtlich unbedenklich, müsse jedoch wegen seiner engen Verbindung mit § 9 Abs. 1 dessen rechtliches Schicksal teilen.

a) Wesentlich für das Verständnis des § 9 Abs. 1 sei dessen Satz 3. Danach solle für Baumaßnahmen an Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen, falls mangels Einigung der Beteiligten eine Anordnung erforderlich werde, nur eine einzige Planfeststellung durchgeführt werden. Um dieses Ziel zu erreichen, ermächtige der Gesetzgeber die Anordnungsbehörde zu bestimmen, nach welchem der für die Beteiligten geltenden Verfahren der Plan festzustellen sei. Die Planfeststellung nach einem Gesetz ersetze alle sonst - nach anderen Gesetzen - notwendigen weiteren Planfeststellungen; trotz der Beschränkung auf ein Verfahren solle im Ergebnis derselbe rechtliche Ordnungseffekt erzielt werden wie bei der nach früherem Recht erforderlichen Durchführung mehrerer Planfeststellungsverfahren. Darin liege eine Modifikation der in den anderen Gesetzen enthaltenen Vorschriften über die Planfeststellung. Die gesetzliche Ermächtigung einer

BVerfGE 26, 338 (346):

Behörde zu derartigen Eingriffen in Rechtsvorschriften enthalte bereits selbst eine Änderung jener Rechtsvorschriften. § 9 Abs. 1 Satz 3 stehe daher nur dann in Einklang mit dem Grundgesetz, wenn der Bundesgesetzgeber die Änderungen des Rechts, die vorzunehmen die Anordnungsbehörde ermächtigt sei, selbst durch förmliche Änderung der betroffenen Planfeststellungsvorschriften vornehmen könne.

Die Bundesregierung sei der Ansicht, die im Eisenbahnkreuzungsgesetz bundesrechtlich geregelte Planfeststellung sei als eine komplexe materielle Regelung aller durch ein Bauvorhaben im Bereich des Verkehrswesens berührten öffentlichen Interessen anzusehen. Sie berufe sich hierfür auf Art. 73 Nr. 6 und Art. 74 Nr. 21, 22 und 23 GG und meine, der Bund habe auf Grund dieser Bestimmungen die Befugnis, den Bau und die Unterhaltung der in Betracht kommenden Verkehrswege umfassend gesetzlich zu regeln, insbesondere auch die öffentlich-rechtliche Einordnung aller Verkehrswegebauten in die Umwelt vorzusehen.

Diese Auffassung der Bundesregierung sei jedoch unzutreffend, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob man die Konzentrationswirkung der Planfeststellung materiellrechtlich oder verfahrensrechtlich verstehe. Der Bundesgesetzgeber sei nicht befugt, schlechthin alle aus Anlaß des Baues einer Eisenbahn, einer Landstraße des Fernverkehrs oder einer Straßenbahn regelungsbedürftigen Beziehungen zu ordnen.

aa) Art. 74 Nr. 22 GG spreche vom "Bau" der Landstraßen des Fernverkehrs. Es sei anzunehmen, daß auch Art. 73 Nr. 6 und Art. 74 Nr. 23 GG in gleicher Weise den "Bau" der dort genannten Bahnen der Gesetzgebungskompetenz des Bundes zuweise. Der Begriff "Bau" decke aber schon nach allgemeinem Sprachgebrauch nur Regelungen über Art, Ort und Zeit der Errichtung des Bauwerks sowie darüber, wen die Baupflicht treffe und wer die Kosten zu tragen habe. Hingegen könne dem Begriff nicht entnommen werden, daß darüber hinaus auch Bestimmungen über die Auswirkungen des "Baues" von Fernverkehrsstraßen und Bahnen auf die Umwelt zulässig seien.

BVerfGE 26, 338 (347):

bb) Die Wortinterpretation werde durch den systematischen Zusammenhang der Bestimmungen bestätigt. Man könne z. B. nicht annehmen, daß der durch Art. 75 Nr. 4 GG für den Wasserhaushalt auf Rahmenvorschriften beschränkte Bundesgesetzgeber daneben durch Art. 73 Nr. 6 oder Art. 74 Nr. 22 und 23 GG die Befugnis erhalten habe, die von Straßen- und Bahnbauten ausgehenden Einflüsse auf Gewässer in allen Einzelheiten zu ordnen.

Aufzählungen, wie sie in Art. 73 ff. GG enthalten seien, seien als Ausnahmeregelungen anzusehen und deshalb nach allgemeinen Grundsätzen eng zu interpretieren. Bei Zweifeln spreche keine Vermutung zugunsten einer Bundeskompetenz. Durch Art. 30 und 70 GG sei vielmehr eine grundsätzliche Entscheidung zugunsten der Kompetenz der Länder getroffen worden.

Bundesrechtlich geregelte Planfeststellungen könnten eine Verfahrenskonzentration nur für bundesrechtlich normierte Genehmigungen herbeiführen, landesrechtlich geregelte Planfeststellungen hingegen für landesrechtlich und für zahlreiche bundesrechtlich normierte Genehmigungen. Verfahrensvorschriften für Genehmigungen, welche in Landesgesetzen vorgeschrieben seien, könnten nämlich nur von den Ländern erlassen werden, weil das Grundgesetz dem Bund insoweit keine Zuständigkeiten verliehen habe. Bundesrechtliche Genehmigungen könnten von einer landesrechtlichen Planfeststellung nur dann nicht umfaßt werden, wenn über sie nach Art. 86, 87 GG die bundeseigene Verwaltung zu entscheiden habe.

cc) Eine umfassende Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für alle Gegenstände, die im Zusammenhang mit den die Planfeststellung veranlassenden Baumaßnahmen an Kreuzungen mit Eisenbahnen zu regeln seien, lasse sich auch mittels historischer Interpretation der entsprechenden Vorschriften des Grundgesetzes nicht begründen. Die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für das Eisenbahnwesen decke sich nicht mit der weitergehenden Kompetenz des Reiches nach Art. 7 Nr. 19 der Weimarer Reichsverfassung (WRV). Art. 73 Nr. 6 und 74 Nr. 23 GG hätten, obwohl sie zusammengenommen sprachlich im wesentlichen dem

BVerfGE 26, 338 (348):

Art. 7 Nr. 19 WRV entsprächen, nicht denselben Inhalt wie diese Bestimmung. Das Grundgesetz kenne nämlich keine verfassungsrechtlichen Regelungen, die inhaltlich dem Art. 94 Abs. 1 Satz 2 WRV und dem § 37 des mit verfassungsändernder Mehrheit beschlossenen Reichsbahngesetzes vom 30. August 1924 (RGBl. II S. 272) - in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 13. März 1930 (RGBl. II S. 359) - entsprächen. Nur auf deren Hintergrund sei aber Art. 7 Nr. 19 WRV extensiv interpretiert worden.

dd) Schließlich lasse sich eine umfassende Gesetzgebungskompetenz des Bundes auch nicht aus dem Gesichtspunkt des Sachzusammenhangs herleiten. Hierauf lasse sich eine Zuständigkeit des Bundes nur dann stützen, wenn eine dem Bund ausdrücklich zugewiesene Materie verständigerweise nicht geregelt werden könne, ohne daß zugleich eine dem Bund nicht ausdrücklich zugewiesene Materie mitgeregelt werde. Diese Voraussetzungen lägen hier nicht vor.

ee) Unterstelle man, daß der Bund entgegen der Auffassung der Bayerischen Staatsregierung eine umfassende Gesetzgebungsbefugnis für den Bau von Eisenbahnen habe, so könne daraus noch nicht geschlossen werden, daß diese sich auch auf das an einer Eisenbahnkreuzung beteiligte Straßenstück erstrecke. Straßen würden bei Kreuzungen mit einem Schienenweg nicht zu einer neuen Einheit "Eisenbahnkreuzung" verschmolzen; sie blieben vielmehr Straßen. Insgesamt müsse bei der Frage nach der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes berücksichtigt werden, daß Straßen einerseits im Verhältnis zur Eisenbahn ein Stück Umwelt seien, andererseits aber ihre eigene Umwelt hätten. Ungeachtet der Frage, ob Art. 73 Nr. 6 und Art. 74 Nr. 23 GG enger oder weiter auszulegen seien, enthielten sie jedenfalls keine Ermächtigung für die Ordnung der Beziehungen zwischen der Straße und ihrer Umwelt.

b) § 9 Abs. 1 Satz 4, der dazu zwinge, den Planfeststellungsbeschluß mit der im Kreuzungsrechtsverfahren ergehenden Anordnung zu verbinden, enthalte eine Regelung des Verwaltungs

BVerfGE 26, 338 (349):

verfahrens und sei insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als auch eine landesrechtlich geregelte Planfeststellung mit der Anordnung verbunden werden könne.

Die Sätze 1 und 2 von § 9 Abs. 1 bestimmten, welche Behörde für das Planfeststellungsverfahren zuständig sei. Sie regelten also "die Einrichtung der Behörden". Zur Bestimmung der Zuständigkeit von Behörden sei aber der Bundesgesetzgeber nur innerhalb jener Grenzen befugt, die ihm das Grundgesetz für die Regelung des Verwaltungsverfahrens gezogen habe. Diese beiden Sätze seien deshalb jedenfalls insoweit verfassungswidrig, als sie die Zuständigkeit für das nach § 9 Abs. 1 Satz 3 durchzuführende Planfeststellungsverfahren auch für den Fall bestimmten, daß dieses landesrechtlich geregelt sei.

Darüber hinaus sei es unzulässig zu bestimmen, daß der Bundesminister für Verkehr als Anordnungsbehörde immer dann Planfeststellungsbehörde sei, wenn an der Kreuzung ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt sei. Einer Bundesbehörde könnten durch Bundesgesetz Vollzugszuständigkeiten nur zugewiesen werden, wenn dies im Grundgesetz ausdrücklich zugelassen sei. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes bezeichne die äußerste Grenze seiner Verwaltungsbefugnis. Art. 87 Abs. 1 GG - bundeseigene Verwaltung der Bundeseisenbahnen - müsse ebenso eng interpretiert werden wie Art. 73 Nr. 6 GG.

Der notwendige Umfang der bundeseigenen Verwaltung für Bundeseisenbahnen ergebe sich aus ihrem Zweck, nämlich dem Betrieb eines überregionalen Schienenbahnunternehmens. Hierzu gehörten notwendig nur die Befugnisse, über die auch ein privates Eisenbahnunternehmen zur Erfüllung seiner wirtschaftlichen Zwecke verfügen müßte. Mit dem Begriff "Bundeseisenbahnen" verbänden sich Vorstellungen einer Anstaltsverwaltung. In diesem Sinne habe Art. 117 Abs. 1 des Entwurfs von Herrenchiemsee die Eisenbahnen als "Verkehrsanstalten des Bundes" bezeichnet. Es sei deshalb gerechtfertigt, zur Abgrenzung der Verwaltungskompetenz des Bundes für die Bundeseisenbahnen auf den Anstaltsbegriff zurückzugreifen. Daraus folge eine Beschränkung

BVerfGE 26, 338 (350):

dieser Kompetenz auf den anstaltseigenen Bereich, d. h. auf die innerbetrieblichen Angelegenheiten der Bundesbahn. Dazu gehöre nicht die Entscheidung darüber, wie die Interessen der Bundesbahn mit anderen, gleichfalls berührten Interessen in Einklang zu bringen seien.

Art. 87 Abs. 1 GG müsse im Zusammenhang mit Art. 30 und Art. 90 Abs. 2 GG gesehen werden. Art. 87 Abs. 1 GG enthalte eine Ausnahme von der Regel der Länderkompetenz. Die Verwaltungszuständigkeit der Länder sei zu vermuten. Das Verhältnis zwischen Art. 87 Abs. 1 und Art. 90 Abs. 2 GG sei ebenso zu beurteilen wie das zwischen Art. 87 Abs. 1 und Art. 30 GG, so daß bei Kreuzungen zwischen Bundeseisenbahnen und Bundesfernstraßen eine Vermutung zugunsten der Verwaltungskompetenz der Länder nach Art. 90 Abs. 2 GG streite. Ließe Art. 87 Abs. 1 GG zu, daß alle einschlägigen Fragen von der bundeseigenen Verwaltung der Bundeseisenbahnen entschieden würden, so liefe dies auf eine Bevorzugung der Eisenbahninteressen vor anderen öffentlichen Interessen hinaus. Eine extensive Interpretation des Art. 73 Nr. 6 GG zusammen mit einer umfassenden Verwaltungskompetenz des Bundes nach Art. 87 Abs. 1 GG würde zu einer Art "territorialer Bundesunmittelbarkeit" der Bundesbahnanlagen führen. Hierfür sei nach dem Grundgesetz kein Raum.

2. Zu § 13 Abs. 1 Satz 2 und § 5 Satz 2 und 3:

a) Die in § 13 Abs. 1 Satz 2 enthaltene Regelung, nach der das letzte Drittel der Kosten einer an einem Bahnübergang durchgeführten Maßnahme "bei Kreuzungen mit Landstraßen I. Ordnung das Land, bei Kreuzungen mit sonstigen Straßen Bund und Land je zur Hälfte" tragen, sei unvereinbar mit Art. 30, 70, 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 und 109 Abs. 1 GG.

aa) Ein sachlicher Grund für die in § 13 Abs. 1 Satz 2 getroffene Regelung sei schon insofern nicht erkennbar, als das Land, sofern es als Träger der Baulast für eine Landstraße I. Ordnung an einer Kreuzung beteiligt sei, zusätzlich zu dem ihm durch

BVerfGE 26, 338 (351):

§ 13 Abs. 1 Satz 1 auferlegten Drittel noch ein weiteres Drittel der Kosten zu tragen habe, während dem Eisenbahnunternehmen nur ein Drittel der Kosten zur Last falle. Die Regelung sei aber jedenfalls insofern verfassungswidrig, als sie dem Land ein Drittel oder ein Sechstel der Kosten der Maßnahme in den Fällen aufbürde, in denen es nicht an der Kreuzung beteiligt sei.

Der Bund sei zwar - wie sich aus einer Analogie zu Art. 74 Nr. 22 GG ergebe - nach Art. 73 Nr. 6 und 74 Nr. 23 GG grundsätzlich befugt, den "Bau" der dort bezeichneten Bahnen und also auch die Aufteilung der durch den Kreuzungsbau entstehenden Kosten zu regeln. Der Bund dürfe aber diese Kosten nicht beliebig aufteilen und sie insbesondere nicht unbeteiligten Dritten auferlegen. Der Bund sei insbesondere gebunden an den sich aus Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG ergebenden Verfassungsgrundsatz, der eine Konnexität von Aufgaben und Ausgaben festlege und einer isolierten Auferlegung von Ausgaben entgegenstehe. Es widerspreche diesem Verfassungsgrundsatz, wenn der Bundesgesetzgeber zwar in § 1 Abs. 6 den Kreis der Beteiligten auf die Träger der Baulast für Schiene und Straße beschränke, dann aber in § 13 Abs. 1 Satz 2 einen nicht beteiligten Dritten, nämlich das Land, verpflichte, zu den Kosten beizutragen.

Demgegenüber könne sich der Bund nicht auf eine gemeinschaftliche - von der Beteiligung nach § 1 Abs. 6 unabhängige - Aufgabe von Bund und Ländern berufen, die durch Kreuzungen hervorgerufenen Gefahren für die Allgemeinheit abzuwehren.

bb) Die angefochtenen Teile von § 13 Abs. 1 Satz 2 seien ferner mit Art. 109 Abs. 1 GG unvereinbar. Art. 109 Abs. 1 GG verwehre auch eine mittelbare Aushöhlung der Finanzhoheit der Länder. Ein sachlicher Grund für die in § 13 Abs. 1 Satz 2 vorgesehene Belastung der Länder sei nicht erkennbar. Art. 109 Abs. 1 GG sei weiterhin deshalb verletzt, weil § 13 Abs. 1 Satz 2 die Länder zwinge, ihren eigenen Haushaltsgrundsätzen zuwider Kreuzungsbauten an Landstraßen 1. Ordnung über zwei verschiedene Haushaltspositionen zu finanzieren, nämlich ein Drit

BVerfGE 26, 338 (352):

tel aus Straßenbaumitteln und ein weiteres Drittel aus sonstigen Mitteln.

cc) Nach dem Wortlaut von § 13 Abs. 1 Satz 2 hätten Bund und Länder das letzte Kostendrittel oder die letzten Kostensechstel als unmittelbare Kostenträger aufzubringen. Der Sache nach enthalte § 13 Abs. 1 Satz 2 jedoch eine Zuschußregelung: Den Beteiligten solle durch obligatorische finanzielle Zuwendungen die Aufbringung der an sich allein auf sie entfallenden Kosten erleichtert werden. Die verfassungsrechtlichen Schranken für die Begründung solcher Zuschußpflichten könne der Bundesgesetzgeber nicht dadurch umgehen, daß er eine wirtschaftlich als Zuschuß zu wertende Leistung "sprachlich in die Form einer primären Kostenlast" kleide. Die Verpflichtung der Länder zu Zuschüssen an Beteiligte im Sinne von § 1 Abs. 6 sei mit dem Grundgesetz nicht vereinbar:

Soweit ein Land nach § 13 Abs. 1 Satz 2 gehalten sei, einen kommunalen Straßenbaulastträger finanziell zu unterstützen, fehle es an der Gesetzgebungskompetenz des Bundes. § 13 Abs. 1 Satz 2 verstoße deshalb insoweit gegen Art. 30, 70 GG, ohne daß untersucht werden müsse, ob eine derartige Zuschußregelung zum Landesstraßenrecht, zum Kommunalrecht oder zu einer eigenständigen Materie "Finanzausgleichsrecht" gehöre; für alle diese Materien sei ausschließlich der Landesgesetzgeber zuständig. Soweit § 13 Abs. 1 Satz 2 dazu führe, daß ein Land der Bundesbahn finanzielle Zuwendungen zu gewähren habe, sei die Regelung mit dem allgemeinen Lastenverteilungsgrundsatz des Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG unvereinbar. Die Länder könnten nicht zu Zuschüssen an die Deutsche Bundesbahn verpflichtet werden.

b) § 5 Satz 2 und 3 sei wegen des engen Zusammenhangs mit § 13 Abs. 1 Satz 2 insoweit nichtig, als er sich auf die nichtigen Teile dieser Vorschrift beziehe. Der Anwendungsbereich von § 5 Satz 2 und 3 beschränke sich demzufolge auf Vereinbarungen über Kreuzungen von Eisenbahnen mit Bundesfernstraßen. Dem Bund stehe jedoch eine Verwaltungskompetenz zur Genehmi

BVerfGE 26, 338 (353):

gung solcher Vereinbarungen nicht zu. § 5 Satz 2 und 3 sei also auch insoweit nichtig, als er vorsehe, daß der Bundesminister für Verkehr diese Vereinbarungen zu genehmigen hat.

aa) Das letzte Drittel der Kosten werde nach § 13 Abs. 1 Satz 2 unabhängig davon verteilt, ob der durch dieses Kostendrittel Beschwerte als Träger der Straßenbaulast oder als Eisenbahnunternehmer an der Kreuzung beteiligt sei. Schon aus diesem Grund könne die Genehmigung einer Vereinbarung, nach der der Bund dieses Drittel trage, nicht ein Akt der bundeseigenen Verwaltung der Bundeseisenbahnen sein.

bb) Die Länder verwalteten die Bundesfernstraßen im Auftrag des Bundes (Art. 90 Abs. 2 GG). Das gelte jedenfalls insoweit, als der Bund die Straßenbaulast trage. Die Auftragsverwaltung sei Landesverwaltung. In ihrem Rahmen dürfe der Bund nicht mit Außenwirkung gegenüber Dritten tätig werden. Demgemäß sei die Frage, ob namens des Bundes als des Trägers der Baulast für Bundesstraßen eine Vereinbarung nach § 5 Satz 1 abgeschlossen werden solle, nach außen allein vom Land zu entscheiden, unbeschadet einer internen Mitwirkung von Bundesbehörden. Es sei unzulässig, daß der Bundesminister für Verkehr auf dem Umweg über eine formal selbständige Kostenbeteiligung des Bundes ermächtigt werde, eine Entscheidung mit Außenwirkung zu fällen, die sachlich eine Angelegenheit der Auftragsverwaltung zum Gegenstand habe.

3. Zu § 16 Abs. 2:

§ 16 Abs. 2 gelte nicht für die Ausführung des Gesetzes in bundeseigener Verwaltung, da nicht angenommen werden könne, daß der Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften auch für diese Verwaltung - über Art. 86 Satz 1 GG hinausgehend - an die Zustimmung des Bundesrats gebunden werden sollte.

Für die Ausführung des Gesetzes durch die Länder in landeseigener Verwaltung oder im Auftrag des Bundes könne nach Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG nur die Bundesregierung und nicht wie durch § 16 Abs. 2 ein Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften ermächtigt werden.

BVerfGE 26, 338 (354):

Das Wort "Bundesregierung" in Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG bedeute das aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern bestehende Kollegium (Art. 62 GG). Diese Vorschriften enthielten anders als Art. 86 Satz 1 GG keine Bestimmung, die es zulasse, durch Gesetz "Besonderes" vorzuschreiben, also einen Bundesminister zum Erlaß der allgemeinen Verwaltungsvorschriften zu ermächtigen.

§ 16 Abs. 2 könne nicht auf Art. 84 Abs. 1 GG gestützt werden. Die Ansicht, die Ermächtigung des Bundesministers für Verkehr zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften enthalte eine nach Art. 84 Abs. 1 GG mit Zustimmung des Bundesrats zulässige gesetzliche Regelung des Verwaltungsverfahrens, beruhe auf der Annahme, der Begriff "Verwaltungsverfahren" in Art. 84 Abs. 1 GG umfasse auch die "allgemeinen Verwaltungsvorschriften". Das sei jedoch nicht richtig. Schon der allgemeine juristische Sprachgebrauch unterscheide zwischen dem "Verwaltungsverfahren" als der Gesamtheit der (auch) auf den Bürger wirkenden Verfahrensbestimmungen und den "Verwaltungsvorschriften", die die Einrichtungen des Staates und die Tätigkeit seiner Organe mit nur innerdienstlicher Wirkung regelten. Selbst wenn man jedoch die allgemeinen Verwaltungsvorschriften als Teil des Verwaltungsverfahrens ansehe, so müsse doch Art. 84 Abs. 2 GG im Verhältnis zu Art. 84 Abs. 1 GG als abschließende Spezialregelung verstanden werden, so daß der Gesetzgeber bei einer gesetzlichen Regelung des Verwaltungsverfahrens nach Art. 84 Abs. 1 GG an Art. 84 Abs. 2 GG gebunden wäre.

§ 16 Abs. 2 sei also nichtig.

III.

Für die Bundesregierung hat der Bundesminister für Verkehr vorgetragen:

1. Zu § 9 Abs. 1 und 3:

a) Das in § 9 Abs. 1 bundesrechtlich geregelte Planfeststellungsverfahren weise die Besonderheit auf, daß es die Tatbe

BVerfGE 26, 338 (355):

stände, bei deren Vorliegen eine Planfeststellung notwendig sei, nicht selbst normiere, sondern aus anderen Gesetzen übernehme. Eine einheitliche Gestaltung und Durchführung der Baumaßnahmen an Kreuzungen sei nur dann möglich, wenn über die Maßnahmen in einem einzigen Planfeststellungsbeschluß entschieden werde. Deshalb solle nach § 9 Abs. 1 an die Stelle der an sich nach anderen Gesetzen erforderlichen Verfahren das Planfeststellungsverfahren nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz treten. Der in § 9 Abs. 1 vorgesehenen Verbindung des Planfeststellungsverfahrens mit dem Kreuzungsrechtsverfahren liege vor allem das Bestreben nach Verwaltungsvereinfachung zugrunde. Durch die Verbindung beider Verfahren werde nicht nur der Gefahr abweichender Entscheidungen im Kreuzungsrechtsverfahren und im Planfeststellungsverfahren vorgebeugt, sondern es werde vor allem erreicht, daß die für beide Verfahren notwendige Anhörung der Beteiligten nur einmal vorgenommen werden müsse.

b) § 9 Abs. 1 enthalte eine komplexe materielle Regelung aller durch ein Bauvorhaben an einer Kreuzung berührten öffentlichen Interessen. Art. 73 Nr. 6 und Art. 74 Nr. 21, 22 und 23 GG räumten dem Bund die Befugnis ein, den Bau und die Unterhaltung der in diesen Bestimmungen genannten Verkehrswege umfassend zu regeln; dazu gehöre auch die öffentlich-rechtliche Einordnung aller Bauten an diesen Verkehrswegen in die Umwelt. Die Kompetenz des Bundes erstrecke sich auf alle Gegenstände, die im Interesse einer einheitlichen und ordnungsmäßigen Gestaltung eines geplanten Baues oder Umbaues des Verkehrswegs zu regeln seien, also auch auf die Regelung von Genehmigungen, Verleihungen und Erlaubnissen, d. h. aller Rechtsverhältnisse, die für die Durchführung der Maßnahme erforderlich seien. Das ergebe sich aus folgenden Erwägungen:

aa) Die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen durch das Grundgesetz führe dazu, daß sich bei Kreuzungen zwischen einem Schienenweg und einer Straße, die nicht Landstraße des Fernverkehrs sei, zugleich mit den Verkehrswegen auch die Regelungskompetenzen des Bundes und der Länder überschnitten.

BVerfGE 26, 338 (356):

Treffe eine ausschließliche Bundeskompetenz mit einer Landeskompetenz zusammen, so müsse die Landeskompetenz weichen. Nach Art. 70 ff. GG seien die Länder zur Gesetzgebung nur dann zuständig, wenn eine Materie nicht ausdrücklich dem Bundesgesetzgeber zugewiesen sei. Die Länder seien nicht befugt, regelnd in den ausschließlichen Gesetzgebungsbereich des Bundes einzugreifen. Eine einheitliche Regelung des Kreuzungsrechts durch die Länder, die auch die Interessen der an der Kreuzung beteiligten Bundesbahn ordnen müßte, sei daher nicht möglich. Gleiches gelte im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung, soweit der Bund von seiner Kompetenz Gebrauch gemacht habe.

Einer derartigen Kompetenzbegrenzung unterliege der Bund hingegen nicht. Die ihm durch das Grundgesetz eingeräumte Gesetzgebungskompetenz umfasse vielmehr alle Gegenstände, die zur Erreichung einer sachgerechten Lösung notwendig geregelt werden müßten. Da die Verhältnisse an einer Kreuzung von Schienenweg und Straße nur dann sachgerecht geregelt werden könnten, wenn für das Kreuzungsstück einheitliches Recht gelte, folge aus der Regelungskompetenz für die Schienenwege auch die für die Straße im Kreuzungsbereich.

Stehe dem Bund die allgemeine Regelungskompetenz für den Bau und die Änderung von Eisenbahnkreuzungen zu, so schließe dies die Befugnis ein, für Kreuzungsanlagen eine Planfeststellung vorzusehen. Diese gelte dann nicht nur für Baumaßnahmen am kreuzungsbeteiligten Schienenweg, sondern auch für die am beteiligten Straßenstück. Könne der Bund eine einheitliche Planfeststellung vorsehen, so erfasse sie alle Gegenstände, die im Zusammenhang mit den sie veranlassenden Baumaßnahmen zu regeln seien, und zwar unabhängig davon, ob diese Gegenstände landesrechtlich oder bundesrechtlich normiert seien.

bb) Die von der Bundesregierung vertretene Auffassung entspreche der geschichtlichen Entwicklung. Seit jeher sei die Planfeststellung als Konzentration aller Entscheidungen in einer Hand verstanden worden. Art. 7 Nr. 19 WRV habe dem Reich eine umfassende Gesetzgebungszuständigkeit und Art. 90 WRV

BVerfGE 26, 338 (357):

habe ihm eine ebenso umfassende Verwaltungszuständigkeit für das Eisenbahnwesen gegeben. Demgemäß habe das Reich - Art. 94 Abs. 1 Satz 2 WRV konkretisierend - die in § 37 des Reichsbahngesetzes von 1924 enthaltene detaillierte Regelung über die Planfeststellung treffen können. Der Staatsgerichtshof (RGZ 107 Anhang S. 1 [16]) und das Reichsgericht (RGZ 139, 136 [143 ff.]) hätten anerkannt, daß den Ländern für Reichseisenbahnanlagen Entscheidungen polizeilicher Art nicht verblieben seien. Hinsichtlich des Umfangs der Gesetzgebungskompetenz "über die Eisenbahnen" sei gegenüber der Weimarer Verfassung eine grundlegende Änderung nicht eingetreten.

cc) Nur die Auffassung der Bundesregierung werde dem Gesichtspunkt des Sachzusammenhangs gerecht, nur sie gewährleiste eine sachgerechte, auf andere Weise nicht erreichbare Lösung der dem Bund durch das Grundgesetz auferlegten Aufgaben zum Bau und zur Unterhaltung von Verkehrswegen. Versage man dem Bund die umfassende Gesetzgebungskompetenz zum Bau und zur Unterhaltung der in Art. 73 Nr. 6 und Art. 74 Nr. 21, 22 und 23 GG genannten Verkehrswege, so würde in jedem Fall für die Durchführung des Baues oder der Änderung des Verkehrswegs die Entscheidung mehrerer Behörden - des Bundes, der Länder oder der Gemeinden - notwendig sein. Bei entgegengesetzten Auffassungen dieser Behörden würde die Verwirklichung des geplanten Vorhabens vereitelt werden. Das Institut der Planfeststellung würde seines Sinnes beraubt, wenn sich die Konzentrationswirkung nur auf einen Teil der erforderlichen Entscheidungen erstrecken würde.

c) Die Bayerische Staatsregierung halte die Regelung des Verfahrens der Planfeststellung durch § 9 Abs. 1 dann für verfassungswidrig, wenn das anzuwendende Planfeststellungsverfahren landesrechtlich geregelt sei. Das treffe nicht zu. § 9 Abs. 1 regle das bundesrechtliche Verfahren zur Durchführung der bundesrechtlichen Planfeststellung nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz. Sei ein Schienenweg der Bundesbahn an der Kreuzung beteiligt, werde also die Planfeststellung in bundeseigener Verwal

BVerfGE 26, 338 (358):

tung durchgeführt, so ergebe sich die Regelungskompetenz für das Verfahren aus Art. 86 GG. Für die Fälle der Kreuzung mit nichtbundeseigenen Schienenwegen, in denen die Länder zur Ausführung des Gesetzes zuständig seien, ergebe sich die Bundeskompetenz zur Verfahrensregelung aus Art. 84 Abs. 1 GG. An einem Verstoß gegen das Grundgesetz fehle es im übrigen hier schon deshalb, weil der Bundesgesetzgeber in § 9 Abs. 3 den Ländern die Möglichkeit eröffnet habe, Verfahren und Zuständigkeiten abweichend von Abs. 1 zu regeln.

Sei der Bundesgesetzgeber befugt, für die Planfeststellung nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz ein eigenes Verfahren einzuführen, so sei er auch befugt, statt dessen in anderen Gesetzen geregelte und als praktisch erkannte Verfahren für anwendbar zu erklären. Die Frage, ob das anzuwendende Verfahrensrecht durch Rezeption Bundesrecht werde oder Landesrecht bleibe, bedürfe an sich keiner Beantwortung. Werde das anzuwendende Verfahrensrecht Bundesrecht, so könnten sich Bedenken lediglich dann ergeben, wenn die Verweisung in § 9 Abs. 1 nicht bestimmt genug wäre. Dies sei jedoch nicht der Fall. Folge man der Ansicht, das Verfahrensrecht bleibe Landesrecht, bediene sich also der Bund bei seiner Verwaltung landesrechtlicher Vorschriften, so seien Bedenken ebenfalls nicht gerechtfertigt, da der Bundesgesetzgeber mit Zustimmung des Bundesrats die Anwendung von Landesrecht durch Bundesbehörden im Gesetz ausdrücklich vorgesehen habe.

d) Die Zuständigkeitsregelung des § 9 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 8 Abs. 1 sei durch Art. 87 Abs. 1 GG gedeckt. Die Verwaltungskompetenz des Bundes entspreche der ihm durch Art. 73 Nr. 6 GG eingeräumten Gesetzgebungskompetenz; sie könne nicht auf eine "Anstaltsverwaltung" beschränkt werden. Es sei anerkannt, daß sich die Verwaltungskompetenz aus Art. 87 Abs. 1 GG auch auf die Nebengebiete erstrecke, die seit jeher zum Verwaltungsbereich der Eisenbahnverwaltung gehört hätten. Dasselbe müsse für das Recht zur Planfeststellung gelten, das seit jeher ein wesentlicher Teil der Eisenbahnhoheit gewesen sei.

BVerfGE 26, 338 (359):

Es sei nicht richtig, daß bei Überschneidungen der Verwaltungskompetenzen die Kompetenz des Landes Vorrang habe. Vielmehr verdränge umgekehrt im Konkurrenzfall die Verwaltungszuständigkeit des Bundes diejenigen des Landes. Dies folge aus der Struktur des Bundesstaates, der zwar eine Überordnung des Bundes über die Länder, nicht aber eine solche der Länder über den Bund kenne. Art. 30 GG könne nicht herangezogen werden, da die vom Bund durch § 9 Abs. 1 in Anspruch genommenen Zuständigkeiten ihm nach dem Grundgesetz zustünden.

2. Zu § 13 Abs. 1 Satz 2 und § 5 Satz 2 und 3:

Dem Bund stehe - wie auch die Bayerische Staatsregierung nicht verkenne - grundsätzlich die Gesetzgebungskompetenz zur Regelung der Kosten bei Maßnahmen nach § 3 zu. Diese Kompetenz sei ein Annex der Bundeskompetenz aus Art. 73 Nr. 6 und Art. 74 Nr. 22 und 23 GG. Der Regierungsentwurf zum Eisenbahnkreuzungsgesetz habe der Kostenverteilung das Veranlassungsprinzip zugrunde gelegt. Der Bundestag habe sich jedoch für die starre Kostenverteilung des § 13 Abs. 1 entschieden, weil die Verteilung der Kosten nach dem Veranlassungsprinzip häufig die finanzielle Leistungsfähigkeit des "Veranlassers" überstiegen und damit die Durchführung notwendiger Maßnahmen verzögert hätte und weil dieses Prinzip bei beiderseitiger Veranlassung zu erheblichen Schwierigkeiten bei der Ermittlung des Ausmaßes der Mitveranlassung (und damit der Kostenverteilung) geführt hätte.

Die Regelung des § 13 Abs. 1 halte sich im Rahmen des Grundsatzes der Konnexität von Aufgaben und Ausgaben (Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG).

Soweit das Land die Baulast für Landstraßen I. Ordnung trage, knüpfe die Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 2 an diese Tatsache an. Die immer dringlicher erhobene Forderung nach einer umfassenden Bereinigung gefährlicher Kreuzungen beruhe zum überwiegenden Teil auf dem ständig zunehmenden Straßenverkehr. Deshalb sei es gerechtfertigt, den Träger der Straßenbaulast in größerem Ausmaß als den Träger der Baulast des Schie

BVerfGE 26, 338 (360):

nenwegs zu den Kosten derartiger Maßnahmen heranzuziehen. Von fehlender Konnexität zwischen Aufgaben und Ausgaben könne deshalb bei den Ländern als Baulastträgern für Landstraßen I. Ordnung ebensowenig die Rede sein wie beim Bund als Träger der Straßenbaulast für Bundesstraßen.

Die Belastung der Länder mit einem Drittel oder einem Sechstel der Kosten in den Fällen, in denen das Land die Straßenbaulast nicht trage, sei in Einklang mit Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG zulässig, weil die Beseitigung von Gefahrenlagen an Bahnübergängen eine gemeinschaftliche Aufgabe von Bund und Ländern sei. Baulastträger der "sonstigen Straßen" seien Gemeinden oder Gemeindeverbände; sie hätten ein Drittel der Kosten zu tragen. Damit sei ihre Finanzkraft in der Regel erschöpft. Die Erfüllung der gemeinschaftlichen Aufgabe sei dringend, wenn nicht das allgemeine Wohl Schaden nehmen solle. Die Zuständigkeit des Bundes für diese Aufgabe ergebe sich aus seiner Zuständigkeit für die Bundeseisenbahnen, die der Länder aus ihrer Zuständigkeit für den Straßenverkehr. Diesem Zusammentreffen der Zuständigkeiten für dieselbe Aufgabe trage § 13 Abs. 1 Satz 2 in Übereinstimmung mit Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG Rechnung.

Die Belastung der Länder nach § 13 Abs. 1 Satz 2 sei auch dann nicht zu beanstanden, wenn man der Auffassung, die Behebung von Gefahren an Bahnübergängen sei eine besondere, die Aufgaben der Baulastträger ergänzende staatliche Aufgabe, nicht folge. Bei lastenbegründender Bundesgesetzgebung erschöpfe sich die Bedeutung von Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG in dem Gebot, die durch das Gesetz begründeten öffentlichen Lasten dem Bund oder den Ländern zuzuweisen. Dabei sei der gemeindliche Bereich nach Art. 106 Abs. 8 GG dem Bereich der Länder zuzurechnen.

Die Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 2 stehe auch mit Art. 109 Abs. 1 GG in Einklang. Der Bundesgesetzgeber habe den Ländern die Beteiligung an den Kosten nicht ohne sachlichen Grund auferlegt. Deshalb könne keine Rede davon sein, daß die Län

BVerfGE 26, 338 (361):

derfinanzhoheit mittelbar ausgehöhlt werde. Die aus § 13 Abs. 1 Satz 2 folgende haushaltswirtschaftliche Bindung der Länder sei eine zwangsläufige Folge der vom Bundesgesetzgeber zulässig getroffenen Kostenverteilung. Es stehe den Ländern frei, an welcher Stelle ihres Haushalts sie die Kosten der Baumaßnahme veranschlagten. Die mit dem Grundgesetz in Einklang stehende Belastung der Länder enthalte keine "Zuschußregelung" für den Baulastträger des Schienenwegs.

Auch § 5 Satz 2 und 3 EKrG sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Zuständigkeit des Bundesministers für Verkehr zur Genehmigung der Kostenvereinbarung beruhe auf der eigenen Verantwortung des Bundes zur Kostentragung auf Grund seiner Verantwortung für die Schaffung eines sicheren und leichten Verkehrs.

3. Zu § 16 Abs. 2:

§ 16 Abs. 2 stehe selbst dann in Einklang mit dem Grundgesetz, wenn man davon ausgehe, daß mit "Bundesregierung" in Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG die Bundesregierung als Kollegium gemeint sei. Die Ermächtigung eines einzelnen Bundesministers zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften sei als Regelung des Verwaltungsverfahrens i. S. von Art. 84 Abs. 1 GG anzusehen. Da das Gesetz mit Zustimmung des Bundesrats ergangen sei, sei § 16 Abs. 2 nicht zu beanstanden. Diese Auslegung des Art. 84 Abs. 1 GG werde von der Bundesregierung schon leit langem vertreten; sie werde vom Bundesrat in ständiger Praxis gebilligt. Dementsprechend seien in zahlreichen Bundesgesetzen einzelne Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften ermächtigt worden.

Es sei zwar richtig, daß Art. 84 Abs. 1 GG die Regelung des Verwaltungsverfahrens insoweit erfasse, als diese (auch) nach außen wirke und deshalb eines Gesetzes bedürfe, während Art. 84 Abs. 2 GG nur solche Regelungen des Verwaltungsverfahrens zulasse, die innerdienstlich wirkten. Daraus folge jedoch nicht, daß Bestimmungen, die nur innerdienstlich wirkten, nicht auch durch Gesetz ergehen könnten. Solche gesetzlichen Regelungen,

BVerfGE 26, 338 (362):

die sich häufig fänden, berührten weder das Rechtsstaatsprinzip noch das Verhältnis von Bund und Ländern, weil sie ebenso der Zustimmung des Bundesrats bedürften wie allgemeine Verwaltungsvorschriften nach Art. 84 Abs. 2 GG. Sei aber der Bundesgesetzgeber befugt, Regelungen zu erlassen, die auch als allgemeine Verwaltungsvorschriften ergehen könnten, so sei nicht einzusehen, warum er nicht analog zu Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG einen einzelnen Bundesminister zu ihrem Erlaß ermächtigen könne, sofern es nur dabei bleibe, daß der Bundesrat der Regelung zustimmen müsse.

Es sei auch nicht zwingend geboten, den Abs. 2 in seinem Verhältnis zum Abs. 1 des Art. 84 GG als abschließende Spezialregelung zu verstehen. In vielen Fällen werde es kaum möglich sein, die Regelungen des Verwaltungsverfahrens, die nach außen wirkten, von denen zu trennen, die nur innerdienstlich wirkten. Es könne dem Bundesgesetzgeber nicht verboten sein, in solchen Fällen eine einheitliche gesetzliche Regelung zu treffen. Art. 84 Abs. 2 GG behalte dabei selbständige Bedeutung: die Vorschrift gebe der Bundesregierung auch dann die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften, wenn das einzelne Gesetz hierüber nichts Näheres bestimmt habe.

Im Bereich des Art. 85 GG könnten der Auffassung der Bundesregierung noch weniger Bedenken entgegengehalten werden. Es sei nicht einzusehen, warum der Bundesgesetzgeber einen Bundesminister, der nach Art. 85 Abs. 3 Satz 1 GG sogar zu Einzelweisungen an die Länder befugt sei, nicht auch zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften sollte ermächtigen können.

IV.

Die Bayerische Staatsregierung hat auf mündliche Verhandlung verzichtet. Eine mündliche Verhandlung war nicht geboten.

Der Antrag der Bayerischen Staatsregierung ist zulässig und teilweise begründet.

BVerfGE 26, 338 (363):

1. § 9 Abs. 1 regelt das von der Anordnungsbehörde als Planfeststellungsbehörde für Baumaßnahmen an Eisenbahnkreuzungen durchzuführende Planfeststellungsverfahren. Die Vorschrift enthält jedoch keine vollständige, abgeschlossene Regelung, die allein aus sich heraus verständlich ist; sie nimmt vielmehr Bezug auf Vorschriften über die Planfeststellung in anderen Gesetzen.

a) § 9 Abs. 1 kommt zum Zuge, wenn die Anordnungsbehörde (§ 8) im Kreuzungsrechtsverfahren Maßnahmen (§§ 2, 3) an einer Eisenbahnkreuzung anordnet (§ 10 Abs. 1) und die gesetzlichen Vorschriften, die für die an der Kreuzung beteiligten Verkehrswege maßgebend sind, für die Durchführung dieser Maßnahmen ein Planfeststellungsverfahren vorschreiben.

Ist an einer Kreuzung ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt, so kommt die Planfeststellung nach § 36 BundesbahnG, ist der Schienenweg einer anderen Eisenbahn beteiligt, so kommt die Planfeststellung z. B. nach Art. 5 f. BayEBG in Betracht. In beiden Fällen kommt weiterhin in Frage die Planfeststellung nach §§ 17 f. FStrG (bei Beteiligung einer Bundesfernstraße), z.B. nach Art. 36 ff. BayStrWG (bei Beteiligung einer anderen Straße) und nach §§ 28 ff. PBefG (bei Beteiligung einer Straßenbahn, die nach § 1 Abs. 5 als Straße zu behandeln ist). Ist an der Kreuzung eine als Eisenbahn zu behandelnde Straßenbahn beteiligt, so entfällt die Planfeststellung nach den Vorschriften des Bundesbahngesetzes und des Bayerischen Eisenbahn- und Bergbahngesetzes. An die Stelle der Bestimmungen des Bayerischen Landesrechts treten in den anderen Ländern die entsprechenden Vorschriften der Straßen- und Wegegesetze sowie der Eisenbahngesetze dieser Länder.

b) Nach § 9 Abs. 1 Satz 3 bestimmt die Anordnungsbehörde - die das Planfeststellungsverfahren durchzuführen hat und Planfeststellungsbehörde ist (§ 9 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2) - nach welchem der für die Kreuzungsbeteiligten geltenden Verfahren der Plan festzustellen ist. Diese Regelung trägt der Tat

BVerfGE 26, 338 (364):

sache Rechnung, daß die an einer Eisenbahnkreuzung durchzuführenden Maßnahmen eine Einheit bilden. Dementsprechend sollen nicht mehrere Planfeststellungen nach den jeweils für die beteiligten Verkehrswege maßgeblichen Vorschriften neben- oder nacheinander vorgenommen werden. Es soll vielmehr nur ein Planfeststellungsverfahren und dieses mit Wirkung für alle beteiligten Verkehrswege durchgeführt werden. Andere Planfeststellungen, die an sich für Baumaßnahmen an den kreuzungsbeteiligten Verkehrswegen gesetzlich vorgeschrieben sind, unterbleiben. Der Plan wird für die gesamte Baumaßnahme nach dem für einen der beteiligten Verkehrswege maßgeblichen Planfeststellungsverfahren festgestellt. Nach diesem Recht richten sich auch für die anderen beteiligten Verkehrswege Verfahren und Wirkung der Planfeststellung. Der Plan wird also für die anderen Verkehrswege nach dem Recht des einen Verkehrsweges festgestellt, für dessen Anwendung die Anordnungsbehörde sich entschieden hat. Die für einen Bereich erlassenen Vorschriften sollen in einem anderen Bereich angewandt werden.

c) Diese Regelung enthält der Sache nach eine Verweisung. Für die Feststellung des Plans für Maßnahmen an den anderen Verkehrswegen wird verwiesen auf das Planfeststellungsrecht des einen Verkehrsweges, und zwar auf dieses Recht in seinem jeweils geltenden Bestand. Die Besonderheit der Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 liegt darin, daß nicht das Gesetz selbst die Verweisung vornimmt - also etwa bestimmt, daß unter bestimmten Voraussetzungen das Planfeststellungsrecht des einen Verkehrsweges für die Feststellung des Plans für Baumaßnahmen am anderen Verkehrsweg anzuwenden ist -, sondern daß die Anordnungsbehörde ermächtigt wird, das anzuwendende Recht zu bestimmen. Auch diese Regelung enthält jedoch der Sache nach eine Verweisung: bestimmt die Anordnungsbehörde, daß der Plan nach dem für einen der Beteiligten geltenden Verfahren festzustellen ist, so konkretisiert sie lediglich die im Gesetz vorgesehene Verweisung auf das Recht dieses Beteiligten.

BVerfGE 26, 338 (365):

d) Die Verweisung bewirkt, daß das Planfeststellungsrecht des einen Verkehrsweges zum Recht des anderen Verkehrsweges wird. Grundlage für die Anwendung des Rechts, auf das verwiesen wird, ist die die Verweisung enthaltende Norm, also die bundesgesetzliche Vorschrift des § 9 Abs. 1 Satz 3 (vgl. BayVerfGH 17, 61 [66]; BVerwG, DVBl. 1964, 765 [766]). § 9 Abs. 1 Satz 3 - und nicht mehr die einzelne gesetzliche Regelung des Planfeststellungsverfahrens - ist aber auch insoweit die Grundlage für die Anwendung des Planfeststellungsrechts, als es um Baumaßnahmen an dem Verkehrsweg geht, nach dessen Recht kraft Bestimmung der Anordnungsbehörde der Plan festzustellen ist. Das muß auch dann gelten, wenn die Anordnungsbehörde nicht die Wahl zwischen mehreren in Betracht kommenden Planfeststellungsverfahren hat, wenn also nach der Art der Maßnahme nur für einen der kreuzungsbeteiligten Verkehrswege die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens vorgeschrieben ist (§ 9 Abs. 1 Satz 1). Auch dann ist Grundlage für die Anwendung dieses Planfeststellungsrechts § 9 Abs. 1, nicht das Gesetz, in dem das Planfeststellungsverfahren geregelt ist.

e) § 9 Abs. 1 Satz 1 und 3 enthält also - mittels Verweisung auf andere Vorschriften - eine bundesgesetzliche Regelung des materiellen und formellen Planfeststellungsrechts für Baumaßnahmen an Eisenbahnkreuzungen.

§ 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 i.V.m. § 8 regelt die Behördenzuständigkeit für die Durchführung des Planfeststellungsverfahrens für solche Baumaßnahmen. § 9 Abs. 1 Satz 4 schließlich enthält eine Regelung des Verwaltungsverfahrens, indem er vorschreibt, daß Planfeststellungsbeschluß und Anordnung im Kreuzungsrechtsverfahren miteinander zu verbinden sind.

2. Die verfassungsrechtliche Prüfung von § 9 führt zu folgendem Ergebnis:

Die gesetzgebungstechnische Methode der Verweisung, deren sich der Bundesgesetzgeber in § 9 Abs. 1 bedient hat, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

BVerfGE 26, 338 (366):

Soweit § 9 Abs. 1 Regelungen für Kreuzungen enthält, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt ist, ist die Vorschrift in vollem Umfang mit dem Grundgesetz vereinbar.

Soweit § 9 Abs. 1 Regelungen für Kreuzungen enthält, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist, ist die Vorschrift insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar, als sie sich bezieht auf den kreuzungsbeteiligten Schienenweg einer nichtbundeseigenen Eisenbahn, auf das an der Kreuzung beteiligte Stück einer Bundesfernstraße und auf den an einer Kreuzung beteiligten Schienenweg einer Straßenbahn. Die Regelung ist nur insoweit nicht mit dem Grundgesetz vereinbar, als sie sich auf das kreuzungsbeteiligte Stück einer Straße bezieht, die nicht Bundesfernstraße ist, also einer Straße, die landesrechtlichen Regelungen unterliegt.

§ 9 Abs. 3 ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

3. Die Verweisung in § 9 Abs. 1 auf die in anderen Bundesgesetzen und in Landesgesetzen enthaltenen Vorschriften über die Planfeststellung begegnet keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Es ist grundsätzlich zulässig, daß ein Gesetz die gesetzlichen Tatbestände nicht selbst festlegt, sondern auf andere Normen verweist (vgl. BVerfGE 5, 25 [31]; 22, 330 [346]; vgl. auch BVerfGE 21, 312 [325, 327]).

a) § 9 Abs. 1 ist sicherlich insoweit verfassungsrechtlich unbedenklich, als er auf andere vom Bundesgesetzgeber erlassene Normen verweist. § 9 Abs. 1 ist aber auch insoweit verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, als er auf landesgesetzliche Normen über die Planfeststellung in ihrem jeweiligen Bestand, also auf Vorschriften verweist, die von einem anderen Gesetzgeber erlassen worden sind und von ihm auch geändert werden können. § 9 Abs. 1 verweist auf das scharf umrissene Rechtsinstitut der eisenbahn- und straßenbaurechtlichen Planfeststellung, das für die einzelnen Verkehrswege vom jeweils zuständigen Bundes- oder Landesgesetzgeber im wesentlichen gleich ausgestaltet worden ist, dessen Regelungen sich nur in minder wichtigen Einzelheiten, die den Kern des Rechtsinstituts unberührt lassen, unter

BVerfGE 26, 338 (367):

scheiden können. Der Inhalt der Regelungen, auf die der Bundesgesetzgeber verwiesen hat, steht also im wesentlichen fest. Deshalb kann hier von einem Verzicht auf Befugnisse durch den nach der Verfassung zuständigen Gesetzgeber nicht die Rede sein. Der Bundesgesetzgeber hat die wesentlichen Entscheidungen selbst getroffen und sie nicht "außenstehenden" Stellen (hier: den Landesgesetzgebern) überlassen.

b) Eine Verweisung muß hinreichend bestimmt sein; der Rechtsstaatlichkeit und der Rechtssicherheit wegen muß sie den Bürger klar erkennen lassen, welche Vorschriften im einzelnen maßgebend sein sollen (BVerfGE 5, 25 [31]; 22, 330 [346]). Die in § 9 Abs. 1 enthaltene Verweisung genügt diesen Anforderungen. Sie erfaßt zwar außer den bundesgesetzlichen Vorschriften über die Planfeststellung eine größere Anzahl landesrechtlicher Regelungen, die in den Straßen- und Wegegesetzen und den Eisenbahngesetzen der Länder enthalten sind. Für den Bürger kommen jedoch jeweils nur die bundesgesetzlichen Vorschriften und die Vorschriften seines Landes in Betracht. Diese Bestimmungen sind zwar in § 9 Abs. 1 nicht nach Gesetzestitel, Datum und Fundstelle angeführt. Sie sind jedoch dem Gegenstand nach präzis bezeichnet: Vorschriften, nach denen für den Bau oder die Veränderung eines Verkehrsweges ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen ist. Auch der Forderung nach gehöriger Verkündung der Rechtsvorschriften ist Genüge getan. Die Vorschriften über die Planfeststellung, auf die § 9 Abs. 1 verweist, kann der Bürger den Verkündungsblättern des Bundes und denen seines Landes entnehmen (vgl. BVerfGE 22, 330 [347]).

Die Verweisung in § 9 Abs. 1 ist also hinreichend bestimmt und genügt auch im übrigen rechtsstaatlichen Anforderungen.

4. § 9 Abs. 1 ist in vollem Umfang mit dem Grundgesetz vereinbar, soweit er Regelungen enthält für Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt ist . Für diese Fälle gilt folgendes:

a) Ist an der Kreuzung ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt, so ist in jedem Fall der Bundesminister für Verkehr Plan

BVerfGE 26, 338 (368):

feststellungsbehörde (§ 9 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 8 Abs. 1). Er kann das Planfeststellungsverfahren nach § 36 BundesbahnG einleiten und durchführen (§ 9 Abs. 1 Satz 1). Kommen verschiedene Verfahren in Betracht, so bestimmt der Bundesminister für Verkehr, nach welchem der für die Beteiligten geltenden Verfahren der Plan festzustellen ist (§ 9 Abs. 1 Satz 3). Er kann es bei der Planfeststellung nach § 36 BundesbahnG belassen oder bestimmen, daß der Plan - bei Kreuzungen mit Bundesfernstraßen - nach §§ 17 f. FStrG oder - bei Kreuzungen mit einer Straßenbahn, die als Straße zu behandeln ist (§ 1 Abs. 5) - nach §§ 28 ff. PBefG festzustellen ist. Bei Kreuzungen eines Schienenwegs der Bundesbahn mit einer Straße, die nicht Bundesfernstraße ist, kann der Bundesminister für Verkehr aber auch die Planfeststellung nach dem Straßenbaurecht des Landes wählen. Grundlage für die Anwendung dieser im Landesrecht enthaltenen Bestimmungen ist die bundesgesetzliche Vorschrift des § 9 Abs. 1 (siehe oben 1 d). Mittels der in § 9 Abs. 1 enthaltenen Verweisung, die durch den Bundesminister für Verkehr konkretisiert wird, werden diese Vorschriften in das Bundesrecht übernommen und damit im Anwendungsbereich des § 9 Abs. 1 zu Bundesrecht. Bestimmt der Bundesminister für Verkehr, daß der Plan nach dem Straßenbaurecht des Landes festzustellen ist und stellt er ihn nach diesem Recht fest, so führt er also Bundes-, nicht Landesrecht aus (vgl. BVerfGE 21, 312 [325, 327] sowie für die Unzulässigkeit der Ausführung von Landesrecht durch Bundesbehörden BVerfGE 12, 205 [221]; 21, 312 [325 f.]).

b) Der Bund hat die Gesetzgebungskompetenz für die in § 9 Abs. 1 Satz 1, 3 und 4 enthaltene Regelung des Planfeststellungsrechts. Das gilt für dieses Recht, soweit es dem materiellen Verwaltungsrecht zuzuordnen ist, ebenso aber auch für die im Planfeststellungsrecht enthaltenen Regelungen des Verwaltungsverfahrens. Der Bund kann die Rechtsverhältnisse an Kreuzungen mit einem Schienenweg der Bundesbahn so regeln, wie sie "geregelt" sind, wenn der Bundesminister für Verkehr von der

BVerfGE 26, 338 (369):

ihm durch § 9 Abs. 1 Satz 3 erteilten Ermächtigung Gebrauch gemacht und bestimmt hat, nach welchem der für die Beteiligten geltenden Verfahren der Plan festzustellen ist.

aa) Entscheidet sich der Bundesminister für Verkehr für die Planfeststellung nach § 36 BundesbahnG , so wird für das gesamte Bauvorhaben eine einheitliche Planfeststellung nach dieser Vorschrift durchgeführt. Diese Planfeststellung erfaßt sowohl die Baumaßnahmen am Schienenweg der Bundesbahn als auch die an den kreuzungsbeteiligten anderen Verkehrswegen (Bundesfernstraße, Straßenbahn als Straße - § 1 Abs. 5 - und Straße, die nicht Bundesfernstraße ist) . Soweit die Planfeststellung den Schienenweg der Bundesbahn betrifft, ändert sich lediglich die Grundlage für die Anwendung von § 36 BundesbahnG. Diese Vorschrift kommt nicht mehr unmittelbar, sondern nur kraft Bestimmung durch den Bundesminister für Verkehr, also auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 Satz 3, zum Zuge. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die insoweit durch § 9 Abs. 1 getroffene Regelung steht außer Frage. Sie ergibt sich aus seiner Kompetenz für die Bundeseisenbahnen (Art. 73 Nr. 6 GG). Es kann offen bleiben, ob sich auch die Befugnis des Bundes, das Verfahren der bundeseigenen Verwaltung der Bundeseisenbahnen zu regeln, aus Art. 73 Nr. 6 GG ergibt oder ob diese Kompetenz aus Art. 86, 87 Abs. 1 GG herzuleiten ist: es unterliegt keinem Zweifel, daß der Bund das Verfahren der bundeseigenen Verwaltung gesetzlich regeln kann (Art. 73 Nr. 6, 86, 87 Abs. 1 GG).

Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für eine Regelung, nach der die Planfeststellung gemäß § 36 BundesbahnG auch für die Baumaßnahmen an dem kreuzungsbeteiligten anderen Verkehrsweg durchzuführen ist, ergibt sich aus folgenden Überlegungen:

(1) Ist an der Kreuzung mit einem Schienenweg der Bundesbahn eine Landstraße I. Ordnung oder eine sonstige Straße (also weder eine Bundesfernstraße noch eine als Straße zu behandelnde Straßenbahn) beteiligt, so tritt nach § 9 Abs. 1 Satz 3 für das kreuzungsbeteiligte Straßenstück die Planfeststellung nach § 36

BVerfGE 26, 338 (370):

BundesbahnG an die Stelle der Planfeststellung nach dem Straßenbaurecht des Landes. Die insoweit in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Die gesetzliche Regelung des Baues und der Unterhaltung der Straßen, die nicht Landstraßen für den Fernverkehr sind, sowie deren Verwaltung ist zwar nach Art. 30, 70 ff., 83 ff. GG grundsätzlich Sache der Länder. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Bundeseisenbahnen umfaßt jedoch die Befugnis, auch die Planfeststellung für Bau und Veränderung des an der Kreuzung mit einem Schienenweg der Bundesbahn beteiligten Stücks einer solchen Straße sowie das Verwaltungsverfahren dieser Planfeststellung zu regeln. Die Kompetenzen des Bundes gemäß Art. 73 Nr. 6, Art. 86, 87 Abs. 1 GG entsprechen insoweit denen des Reichs nach der Weimarer Reichsverfassung von 1919.

(a) Nach Art. 7 Nr. 19 WRV stand dem Reich die konkurrierende Gesetzgebung über "die Eisenbahnen" zu. Art. 89 Abs. 1 WRV bestimmte, es sei Aufgabe des Reichs, die dem allgemeinen Verkehr dienenden Eisenbahnen in sein Eigentum zu übernehmen und als einheitliche Verkehrsanstalt zu verwalten. Gemäß Art. 90 WRV übernahm das Reich mit dem Übergang der Eisenbahnen die Enteignungsbefugnisse und die staatlichen Hoheitsrechte, die sich auf das Eisenbahnwesen beziehen. Art. 94 Abs. 1 Satz 1 WRV regelte den Bau neuer, dem allgemeinen Verkehr dienender Eisenbahnen. Satz 2 dieser Vorschrift lautete: "Berührt der Bau neuer oder die Veränderung bestehender Reichseisenbahnanlagen den Geschäftsbereich der Landespolizei, so hat die Reichseisenbahnverwaltung vor der Entscheidung die Landesbehörden anzuhören."

Art. 94 Abs. 1 Satz 2 WRV hatte zum Vorbild § 24 Abs. 3 der Verfassung Elsaß-Lothringens vom 31. Mai 1911 (RGBl. S. 225), dem einzigen Gebiet des Reichs bis 1918, in dem die Eisenbahnen - von den Privatbahnen abgesehen - Reichs eisenbahnen waren (vgl. Entscheidung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich vom 18. Oktober 1924, Lammers-Simons I, S. 56 [61 f.]; Entscheidung des Reichsgerichts im Verfahren der abstrakten Nor

BVerfGE 26, 338 (371):

menkontrolle nach Art. 13 Abs. 2 WRV vom 17. Dezember 1932, RGZ 139, 136 [143 ff.] = Lammers-Simons VI, S. 159 ff.). Nach § 24 Abs. 2 Satz 1 der Verfassung standen der Reichsverwaltung, soweit das Reich Eisenbahnen baute oder betrieb, die Ausübung "der auf den Bau oder Betrieb der Eisenbahnen sich beziehenden Rechte" zu. Zu diesen Rechten gehörte auch "das Planfestsetzungsrecht, d. h. die Entscheidung darüber, welche Gestalt der Bahnanlage in all ihren Einzelteilen zu geben ist, sowie darüber, ob und welche Ersatz- und Sicherungsanlagen aus Anlaß des Bahnbaues im öffentlichen Interesse an anderen öffentlichen Anlagen oder an Privatgrundstücken vorzunehmen sind" (so die Begründung zu § 24 Abs. 2, siehe Verhandlungen des Reichstags, XII. Legislaturperiode, II. Session, Anlagen zu den Stenografischen Berichten Nr. 581, S. 21). § 24 Abs. 3 Satz 1 lautete:

Werden durch den Bau neuer oder die Veränderung bestehender Eisenbahnen die Verkehrsinteressen des Landes berührt oder wird durch die Herstellung neuer oder die Veränderung bestehender Eisenbahnanlagen in den Geschäftsbereich der Landespolizei eingegriffen, so dürfen die Entscheidungen der Reichsverwaltung nur nach Anhörung der Landesbehörden ergehen.

In der Begründung zu § 24 Abs. 3 wird dargelegt, daß es der Reichsverwaltung aufgegeben sei, vor der Planfeststellung die mitbeteiligten Landesbehörden zu hören, wenn eine Eisenbahnanlage gleichzeitig auch den von den Landesbehörden wahrzunehmenden Aufgaben dient, "wie dies insbesondere bei Wege- Über- und Unterführungen ... der Fall ist" (a.a.O. S. 23). Bei Kreuzungen von Strecken der Reichseisenbahnen mit Straßen waren also die Landesbehörden zu hören , während die Entscheidung über die Planfeststellung bei der Reichsverwaltung lag (vgl. Fischbach, Das öffentliche Recht des Reichslandes Elsaß- Lothringen, 1914, S. 357 ff.).

Entsprechendes galt nach Art. 90 und 94 WRV. Gemäß § 37 Abs. 2 des mit verfassungsändernder Mehrheit beschlossenen Gesetzes über die Deutsche Reichsbahn-Gesellschaft vom 30. August

BVerfGE 26, 338 (372):

1924 - ReichsbahnG 1924 - waren unter anderem die Pläne für die Veränderung bestehender Reichseisenbahnanlagen, soweit darüber zwischen der Gesellschaft und einer Landespolizeibehörde Meinungsverschiedenheiten bestanden, "von der Reichsregierung endgültig festzustellen" (§ 37 Abs. 2 Satz 1). Die Gesellschaft hatte die Pläne - "soweit nach Artikel 94 Abs. 1 der Reichsverfassung erforderlich" - mit dem Gutachten der Landesbehörde dem zuständigen Reichsminister "zur Feststellung vorzulegen" (§ 37 Abs. 2 Satz 2). Im Hinblick auf Streitigkeiten über den Umfang der Befugnisse des Reichs wurde § 37 Abs. 2 durch Art. I Nr. 23 des Gesetzes zur Änderung des Reichsbahngesetzes vom 13. März 1930 durch folgende Bestimmung ergänzt: "Die Planfeststellung umfaßt die endgültige Entscheidung über alle von der Plangestaltung berührten Interessen" (§ 37 Abs. 2 letzter Satz).

Die Rechtsprechung sowohl des Staatsgerichtshofs (Entscheidung vom 18. Oktober 1924, a.a.O.) als auch des Reichsgerichts (Entscheidung vom 17. Dezember 1932, a.a.O.) hat anerkannt, daß nach den Bestimmungen der Verfassung und des Reichsbahngesetzes dem Reich hinsichtlich der Reichseisenbahnanlagen "die volle Eisenbahnhoheit" zustehe; die Eisenbahnhoheitsrechte stünden dem Reich "in demselben Umfang und in derselben Weise" zu, "wie sie vorher den Einzelstaaten zugestanden haben" (StGH, a.a.O., S. 58, 60, 63). Ein wesentlicher Teil der Eisenbahnhoheit des Reichs sei die Befugnis zur "uneingeschränkten Planfeststellung". Das Reich habe über alle von der Planfeststellung berührten landespolizeilichen Interessen (in weitem Sinne) selbständig zu entscheiden. Den Ländern seien für Reichseisenbahnanlagen keine Entscheidungen polizeilicher Art (im weiten Sinne der Entscheidung über alle öffentlichen Interessen) verblieben. Die Landespolizeibehörden seien gutachtlich zu hören; sie hätten aber keinen bestimmenden Einfluß bei der Planfeststellung für den Bau. Nach Art. 90, 94 WRV und § 37 des Reichsbahngesetzes seien Landespolizeigesetze auf den Bau und die Veränderung von Reichseisenbahnanlagen nicht anzuwenden. Der letzte Satz

BVerfGE 26, 338 (373):

von § 37 Abs. 2 des Reichsbahngesetzes i.d.F. des Gesetzes vom 13. März 1930 enthalte insofern nur eine Klarstellung, aber keine Änderung des früheren Rechtszustandes (RGZ 139, 136 [143 ff.]).

Zum "Geschäftsbereich der Landespolizei" i.S. von Art. 94 Abs. 1 WRV gehörte die Wahrnehmung aller öffentlichen Interessen in bezug auf die geplanten Maßnahmen an der Reichseisenbahnanlage, insbesondere also der Schutz der öffentlichen Sicherheit, der bestehenden öffentlichen Wege und wasserwirtschaftlichen Anlagen.

Vgl. Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs, 14. Aufl. 1933, Anm. 4 zu Art. 94; Poetzsch-Heffter, Handkommentar der Reichsverfassung, 3. Aufl. 1928, Anm. 4 zu Art. 94; Fritsch, Eisenbahngesetzgebung im Deutschen Reich und in Preußen, 3. Aufl. 1930, S. 44, Anm. 136 B II a zu § 37 ReichsbahnG; Sarter-Kittel, Die Deutsche Reichsbahn-Gesellschaft, 3. Aufl. 1931, S. 108, 236 ff.

Das Reich hatte also nach Art. 7 Nr. 19, Art. 90 und 94 Abs. 1 WRV die Befugnis - und es hat von dieser Befugnis Gebrauch gemacht -, eine reichseisenbahnrechtliche Planfeststellung zu schaffen und zu regeln. Diese Planfeststellung ersetzte alle nach den Polizeigesetzen (im weiten Sinne) erforderlichen Entscheidungen von Landes- und Reichsbehörden. Die "Konzentrationswirkung" der reichseisenbahnrechtlichen Planfeststellung hatte zur Folge, daß diese Planfeststellung auch die nach den Straßen- und Wegegesetzen der Länder notwendigen Genehmigungen ersetzte. Die Hoheitsrechte des Reichs in bezug auf die Reichseisenbahnen erstreckten sich also nicht nur auf die eigentliche Bahnanlage, sondern auch auf die Gestaltung der von der Bahnanlage betroffenen Straßenstücke. Die "Eisenbahnhoheit" des Reichs für die Reichseisenbahnen entsprach dem Umfang nach den Hoheitsrechten, die den Ländern auf dem Gebiet des Eisenbahnwesens bis zur Übernahme der Eisenbahnen durch das Reich zugestanden hatten.

(b) Die Kompetenzen des Bundes für die Bundeseisenbahnen entsprechen hinsichtlich der Planfeststellung denen des Reichs

BVerfGE 26, 338 (374):

nach Art. 7 Nr. 19 und Art. 90, 94 Abs. 1 WRV. Den unter der Herrschaft der Weimarer Reichsverfassung mit "Reichseisenbahnhoheit" umschriebenen Befugnissen entsprechen heute die umfassenden Kompetenzen des Bundes nach Art. 73 Nr. 6 und Art. 87 Abs. 1 GG. Trotz des Umstandes, daß die Befugnisse des Bundes nach dem Grundgesetz in vieler Hinsicht beschränkter sind als die des Reichs nach der Weimarer Reichsverfassung und daß die Verfassungsordnung des Grundgesetzes in weit stärkerem Maße als die Verfassung von 1919 vom föderalistischen Prinzip geprägt ist, fehlt es an jeglichem Anhaltspunkt dafür, daß die Kompetenzen des Bundes für die Bundeseisenbahnen hinsichtlich der Planfeststellung geringer sind als die entsprechenden Befugnisse des Reichs und daß die formelle und materielle "Konzentrationswirkung" dieser Planfeststellung heute eine geringere ist als früher mit der Folge, daß die großen und unbestreitbaren verwaltungsmäßigen Vorteile der uneingeschränkten und umfassenden Planfeststellung für Bundes-(Reichs-)Bahnanlagen zum Teil fortgefallen wären.

Die Entstehungsgeschichte von Art. 87 GG läßt sich zur Bestätigung dafür anführen, daß das Grundgesetz die Befugnisse des Bundes hinsichtlich der bundeseisenbahnrechtlichen Planfeststellung gegenüber denen des Reichs nicht mindern wollte. In der 21. Sitzung des Zuständigkeitsausschusses des Parlamentarischen Rats schlug der Sachverständige Professor Dr. Frohne die Einfügung einer im wesentlichen dem Art. 94 Abs. 1 Satz 2 WRV entsprechenden Bestimmung vor (Art. 117 b). Der Antrag wurde abgelehnt, nachdem der Abgeordnete Dr. Strauß darauf hingewiesen hatte, daß die im Grundgesetz vorzunehmende generelle Regelung durch die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes (für die Bundeseisenbahnen) und durch die Generalklausel des bisherigen Art. 117 Abs. 4 ("Das Nähere [über die Verwaltung von Bundesbahn und Bundespost] regeln die Bundesgesetze") bereits erfolgt sei, die Regelung der Einzelheiten aber der künftigen einfachen Bundesgesetzgebung überlassen werden müsse. Daraus läßt sich entnehmen, daß die ausschließliche

BVerfGE 26, 338 (375):

Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Bundeseisenbahnen ihrem Umfang nach nicht geringer sein sollte als die des Reichs für die Reichseisenbahnen (vgl. JöR n.F. Bd. 1 [1951], S. 648 f.).

Die Kompetenzen des Bundes für die Bundeseisenbahnen betreffen also nicht nur die eigentlichen Bundeseisenbahnanlagen; sie erstrecken sich vielmehr auch auf die diese Anlagen kreuzenden Straßenstücke. Demgemäß kann der Bund nicht nur die Planfeststellung für Bau und Veränderung einer Bundesbahnanlage, sondern auch die für Bau und Veränderung des Straßenstücks an einer Kreuzung regeln und auch die materiellen Rechtswirkungen dieser Planfeststellung festlegen.

Die Kompetenz des Bundes zur Regelung des materiellen Planfeststellungsrechts ergibt sich insoweit aus Art. 73 Nr. 6 GG, die zur Regelung des Verwaltungsverfahrens entweder schon aus Art. 73 Nr. 6 GG oder jedenfalls aus Art. 86, 87 Abs. 1 GG (siehe oben am Anfang von aa); es handelt sich um Regelungen des Verwaltungsverfahrens der bundeseigenen Verwaltung.

(2) Ist an einer Kreuzung mit einem Schienenweg der Bundesbahn eine Bundesfernstraße oder eine nach § 1 Abs. 5 als Straße zu behandelnde Straßenbahn (also weder eine Landstraße I. Ordnung noch eine sonstige Straße) beteiligt, so tritt für das kreuzungsbeteiligte Stück dieser Verkehrswege die Planfeststellung nach § 36 BundesbahnG an die Stelle der Planfeststellung nach §§ 17 f. FStrG (§§ 28 ff. PBefG).

Erstrecken sich die Kompetenzen des Bundes bei Kreuzungen eines Schienenwegs der Bundesbahn mit Landstraßen I. Ordnung und mit sonstigen Straßen hinsichtlich der Planfeststellung auch auf das kreuzungsbeteiligte Straßenstück (siehe oben zu [1]), so kann nichts anderes gelten für die kreuzungsbeteiligten Stücke einer Bundesfernstraße oder einer Straßenbahn, die als Straße gilt. Auch hier handelt es sich um Regelungen über die Bundeseisenbahnen und über das Verfahren der bundeseigenen Verwaltung der Bundeseisenbahnen. Die Kompetenzen des Bundes für die insoweit in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung des materiellen

BVerfGE 26, 338 (376):

Planfeststellungsrechts und des Verwaltungsverfahrensrechts ergeben sich aus Art. 73 Nr. 6 und Art. 86, 87 Abs. 1 GG.

Dem steht nicht entgegen, daß die reichseisenbahnrechtliche Planfeststellung, die zur Zeit der Weimarer Republik alle kreuzungsbeteiligten Straßen erfaßte, unter dem nationalsozialistischen Regime in ihren Rechtswirkungen hinsichtlich der Reichsautobahnen beschränkt wurde.

Nach Art. 7 Nr. 19 WRV hatte das Reich die Gesetzgebung über "den Bau von Landstraßen, soweit es sich um den allgemeinen Verkehr und die Landesverteidigung handelt". Die Weimarer Republik hat von dieser Kompetenz jedoch nicht Gebrauch gemacht. Verwaltungsbefugnisse für Straßen standen dem Reich nach der Weimarer Reichsverfassung nicht zu. Erst unter dem nationalsozialistischen Regime kam es zum Erlaß des Gesetzes über die Errichtung eines Unternehmens "Reichsautobahnen" vom 27. Juni 1933 (RGBl. II S. 509), dessen § 8 (später § 7 des Reichsautobahngesetzes vom 29. Mai 1941, RGBl. I S. 313) eine reichsstraßenbaurechtliche Planfeststellung vorsah, die ebenso wie die reichseisenbahnrechtliche Planfeststellung alle nach anderen Vorschriften erforderlichen öffentlich-rechtlichen Genehmigungen, Verleihungen usw. ersetzte. Es gab also zwei reichsrechtliche Planfeststellungen mit gleichartigen Rechtswirkungen. Ihr Verhältnis zueinander für den Fall, daß Reichsautobahn- und Reichsbahnanlagen betroffen waren, sowie das von den beiden zuständigen Reichsverwaltungen dann einzuschlagende Verfahren war nicht völlig geklärt (vgl. Blümel, a.a.O., S. 214, 224 f.). Die unter dem nationalsozialistischen Regime entstandenen Unklarheiten müssen jedoch außer Betracht bleiben für die Antwort auf die Frage, ob die Bundeskompetenzen aus Art. 73 Nr. 6, Art. 86, 87 GG hinsichtlich der Reichweite der bundeseisenbahnrechtlichen Planfeststellung den Kompetenzen des Reichs nach Art. 7 Nr. 19, Art. 90, 94 WRV entsprechen. Dabei ist zu berücksichtigen, daß das nationalsozialistische Regime dem Bau der Autobahnen eine besondere politische Bedeutung beimaß und daß Kompetenzfragen wie die, ob der Reichsverkehrsminister

BVerfGE 26, 338 (377):

(für die Reichsbahn) oder der Generalinspekteur für das deutsche Straßenwesen einen beide Verkehrswege betreffenden Plan festzustellen hatte, nicht nur nach sachlichen und rechtlichen, sondern vor allem nach politischen Gesichtspunkten im Sinne des damaligen Regimes beurteilt und entschieden wurden.

Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes hinsichtlich des kreuzungsbeteiligten Stücks einer Bundesfernstraße (einer Straßenbahn) ergibt sich zumindest für das materielle Planfeststellungsrecht im übrigen auch aus Art. 74 Nr. 22 (Art. 74 Nr. 23) GG. Das kann jedoch auf sich beruhen. Es bedarf hier insbesondere keiner Entscheidung darüber, ob die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr (Art. 74 Nr. 22 GG in der Fassung des Zweiundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 12. Mai 1969, BGBl. I S. 363) ihrem Umfang nach der Kompetenz des Bundes aus Art. 73 Nr. 6 GG für den Bau und die Unterhaltung der Schienenwege der Bundeseisenbahnen entspricht, so daß der Bundesgesetzgeber der bundesfernstraßenrechtlichen Planfeststellung eine ähnliche Konzentrationswirkung hinsichtlich landesrechtlich vorgesehener Genehmigungen zuerkennen kann wie der bundeseisenbahnrechtlichen Planfeststellung. Es spricht vieles dafür, daß die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Nr. 22 GG insoweit ihrer Reichweite nach nicht hinter der aus Art. 73 Nr. 6 GG zurücksteht.

bb) Entscheidet sich der Bundesminister für Verkehr bei Maßnahmen an einer Kreuzung mit einem Schienenweg der Bundesbahn nicht für die Planfeststellung nach § 36 BundesbahnG, so enthält § 9 Abs. 1 die Regelung, daß für das gesamte Bauvorhaben eine einheitliche Planfeststellung durchzuführen ist, entweder nach §§ 17 f. FStrG (bei Kreuzungen mit einer Bundesfernstraße) oder nach §§ 28 ff. PBefG (bei Kreuzungen mit einer als Straße zu behandelnden Straßenbahn) oder nach dem Straßenbaurecht des Landes.

Hinsichtlich des kreuzungsbeteiligten Schienenwegs der Bundesbahn ändert sich dann der Inhalt des maßgeblichen Rechts;

BVerfGE 26, 338 (378):

§ 36 BundesbahnG wird durch andere auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 anzuwendende gesetzliche Regelungen verdrängt. Soweit es sich um im Landesrecht enthaltene Regelungen handelt, werden sie als Bundesrecht angewandt (siehe oben zu a).

Soweit diese in § 9 Abs. 1 vorgesehene Regelung den Schienenweg der Bundesbahn betrifft, folgt die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das materielle Planfeststellungsrecht aus Art. 73 Nr. 6 GG und für das Verwaltungsverfahrensrecht ebenfalls aus Art. 73 Nr. 6 GG oder aus Art. 86, 87 Abs. 1 GG (siehe oben zu Beginn von aa). Der Bundesgesetzgeber kann die für Schienenwege der Bundesbahn geltenden Regelungen modifizieren und vorschreiben, daß unter bestimmten Voraussetzungen für Baumaßnahmen an einem Stück dieser Schienenwege nicht die allgemein vorgesehene Planfeststellung nach § 36 BundesbahnG, sondern die in einem anderen Gesetz (§§ 17 f. FStrG, §§ 28 ff. PBefG, Straßenbaugesetz des Landes) geregelte Planfeststellung durchgeführt werden soll.

Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die insoweit in § 9 Abs. 1 für die anderen beteiligten Verkehrswege enthaltene Regelung ergibt sich aus folgenden Überlegungen:

Ist an der Kreuzung mit einem Schienenweg der Bundesbahn eine Landstraße I. Ordnung oder eine sonstige Straße beteiligt, so ändert sich lediglich die Grundlage für die Anwendung des Straßenbaurechts des Landes. Dessen Vorschriften kommen für das kreuzungsbeteiligte Straßenstück nicht unmittelbar, sondern kraft der Bestimmung durch den Bundesminister für Verkehr, also auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Satz 3 als Bundesrecht zum Zuge.

Ist an der Kreuzung mit einem Schienenweg der Bundesbahn eine Bundesfernstraße (oder eine als Straße zu behandelnde Straßenbahn) beteiligt, so ändert sich lediglich die Grundlage für die Anwendung von §§ 17 f. FStrG (§§ 28 ff. PBefG). Auch diese Vorschriften kommen nicht mehr unmittelbar, sondern auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Satz 3 zur Anwendung.

BVerfGE 26, 338 (379):

In allen diesen Fällen handelt es sich um Regelungen über die Bundeseisenbahnen und um Vorschriften über das Verfahren der bundeseigenen Verwaltung der Bundeseisenbahnen (siehe oben zu aa). Die Kompetenzen des Bundes für die insoweit in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung des materiellen Planfeststellungsrechts und des Verwaltungsverfahrensrechts ergeben sich ebenfalls aus Art. 73 Nr. 6, Art. 86, 87 Abs. 1 GG.

Die Kompetenz des Bundes zumindest für die Regelung des materiellen Planfeststellungsrechts ergibt sich im übrigen für die kreuzungsbeteiligten Stücke einer Bundesfernstraße und einer (als Straße zu behandelnden) Straßenbahn auch aus Art. 74 Nr. 22 und 23 GG.

c) Wie bereits dargelegt (siehe oben zu b), gehört die Anordnung von Maßnahmen und die Planfeststellung für sie bei Kreuzungen mit einem Schienenweg der Bundesbahn auch hinsichtlich der anderen beteiligten Verkehrswege zur bundeseigenen Verwaltung der Bundeseisenbahnen (Art. 87 Abs. 1 GG). Daraus folgt, daß der Bundesgesetzgeber für diese Fälle den Bundesminister für Verkehr zur Anordnungs- und zur Planfeststellungsbehörde bestimmen und ihn mit der Durchführung der Planfeststellung beauftragen konnte (§ 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 i.V.m. § 8 Abs. 1). Der Bundesgesetzgeber konnte dabei abweichen von der Regelung der Zuständigkeit für die Planfeststellung in § 36 Abs. 3 BundesbahnG, §§ 17 f. FStrG, §§ 28 ff. PBefG und im Straßenbaurecht der Länder.

d) § 9 Abs. 1 ist also insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar, als er Regelungen für Kreuzungen mit einem Schienenweg der Bundesbahn enthält.

5. Soweit § 9 Abs. 1 Regelungen für Kreuzungen enthält , an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist , ist die Vorschrift insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar, als sie sich bezieht auf den kreuzungsbeteiligten Schienenweg einer nichtbundeseigenen Eisenbahn, auf das an der Kreuzung beteiligte

BVerfGE 26, 338 (380):

Stück einer Bundesfernstraße und auf den an einer Kreuzung beteiligten Schienenweg einer Straßenbahn. Die Regelung ist insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als sie sich auf das kreuzungsbeteiligte Stück einer Straße bezieht, die nicht Bundesfernstraße ist, also einer Straße, die landesrechtlichen Regelungen unterliegt.

a) Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist, sind entweder Kreuzungen einer Eisenbahn i. S. des § 1 Abs. 3, die nicht zu den Bundeseisenbahnen gehört (nichtbundeseigene Eisenbahn) mit einer Straße (Bundesfernstraße, Landstraße I. Ordnung, sonstige Straße, Straßenbahn, die nach § 1 Abs. 5 als Straße gilt) oder Kreuzungen einer als Eisenbahn zu behandelnden Straßenbahn mit einer Straße. Für diese Kreuzungen ist Anordnungs- und Planfeststellungsbehörde die von der Landesregierung bestimmte Behörde (§ 8 Abs. 2, § 9 Abs. 1), in Bayern die Regierung (§ 1 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung zum Vollzug des Eisenbahnkreuzungsgesetzes vom 24. Juli 1964, GVBl. S. 158). Die Landesbehörde kann den Plan in einem landesrechtlich oder bundesrechtlich geregelten Verfahren feststellen (§ 9 Abs. 1 Satz 1). Kommen verschiedene Verfahren in Betracht, so bestimmt die Landesbehörde, nach welchem der für die Beteiligten geltenden Verfahren (§ 17 f. FStrG, §§ 28 ff. PBefG, Verfahren nach Landeseisenbahnrecht oder nach Landesstraßenbaurecht) der Plan festzustellen ist. Entscheidet sich die Landesbehörde für die Planfeststellung nach dem Landeseisenbahn- oder dem Landesstraßenbaurecht, so ist Grundlage für die Anwendung dieser im Landesrecht enthaltenen Bestimmungen die bundesgesetzliche Vorschrift des § 9 Abs. 1. Mittels der in § 9 Abs. 1 enthaltenen Verweisung, die in diesen Fällen durch die Landesbehörde konkretisiert wird, werden diese Normen in das Bundesrecht übernommen und als Bundesrecht angewandt (siehe oben zu 1 d und 4 a). Entscheidend für die Qualität der Norm ist die Qualität der ihrer Anwendung zugrunde liegenden

BVerfGE 26, 338 (381):

Norm, nicht die Zugehörigkeit der die Verweisung konkretisierenden Behörde zur Bundes- oder Landesverwaltung. Es liegt hier anders als bei Erlaß von Rechtsverordnungen durch Landesorgane auf Grund bundesgesetzlicher Ermächtigungen (vgl. BVerfGE 18, 407 [414 ff.]). § 9 Abs. 1 enthält eine erschöpfende gesetzliche Regelung. Die Landesbehörde ist nach § 9 Abs. 1 nicht ermächtigt, Recht zu setzen. Ihr ist lediglich die Befugnis eingeräumt, zwischen verschiedenen gesetzlichen Regelungen zu wählen, deren Anwendung in jedem Fall auf § 9 Abs. 1 beruht.

Haben jedoch die Länder gemäß § 9 Abs. 3 bestimmt, daß § 9 Abs. 1 Satz 1, 2 und 3 nicht zum Zuge kommen soll, dann ist nicht mehr § 9 Abs. 1 die Grundlage für die Anwendung der im Landesrecht enthaltenen Vorschriften. Diese Bestimmungen bleiben dann Landesrecht.

b) Ist an der Kreuzung der Schienenweg einer nichtbundeseigenen Eisenbahn beteiligt , so ist die in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung des materiellen Planfeststellungsrechts und des Verfahrensrechts nur insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als sie sich auf das kreuzungsbeteiligte Stück einer Straße bezieht, die nicht Bundesfernstraße ist, also landesrechtlichen Regelungen unterliegt (Landstraße I. Ordnung, sonstige Straße).

Das ergibt sich aus folgenden Überlegungen:

aa) Entscheidet sich die Landesbehörde für die Planfeststellung nach Landeseisenbahnrecht (also in Bayern für die Planfeststellung nach Art. 5 f. BayEBG), so wird für das gesamte Bauvorhaben eine einheitliche Planfeststellung nach diesen Vorschriften durchgeführt. Die Planfeststellung erfaßt sowohl die Baumaßnahmen am Schienenweg der nichtbundeseigenen Eisenbahn als auch die an den kreuzungsbeteiligten anderen Verkehrswegen (Bundesfernstraße, Straßenbahn als Straße, Straße die nicht Bundesfernstraße ist).

Soweit die Planfeststellung den Schienenweg der nichtbundeseigenen Eisenbahn betrifft, ändert sich lediglich die Grundlage für die Anwendung des Landeseisenbahnrechts. Dessen Vorschriften kommen nicht mehr unmittelbar, sondern nur kraft Be

BVerfGE 26, 338 (382):

stimmung durch die Landesbehörde, also auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Satz 3 und als Bundesrecht zum Zuge. Der Bund hat die Kompetenz für die insoweit in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung nach Art. 74 Nr. 23, Art. 84 Abs. 1 GG.

Die Kompetenz des Bundes für die "Schienenbahnen, die nicht Bundeseisenbahnen sind" (Art. 74 Nr. 23 GG) umfaßt auch die Regelung des Baues und der Veränderung solcher Schienenbahnen (vgl. Art. 74 Nr. 22 GG). Der Bundesgesetzgeber hat - vom Eisenbahnkreuzungsgesetz abgesehen - auf Grund von Art. 74 Nr. 23 GG bisher nur die Rechtsverhältnisse der Straßenbahnen umfassender geregelt, und zwar im Personenbeförderungsgesetz. Hinsichtlich der übrigen "Schienenbahnen, die nicht Bundeseisenbahnen sind", hat er sich mit dem Erlaß des Allgemeinen Eisenbahngesetzes vom 29. März 1951 (BGBl. I S. 225, geändert durch Gesetz vom 1. August 1961, BGBl. I S. 1161) begnügt. Dieses Gesetz enthält keine Vorschriften über die Planfeststellung für Baumaßnahmen an nichtbundeseigenen Eisenbahnen. Durch § 9 Abs. 1 hat der Bundesgesetzgeber nunmehr einen Ausschnitt aus der Materie "Bau von nichtbundeseigenen Eisenbahnen" selbst geregelt, und zwar bei der hier geprüften Alternative dahin, daß Vorschriften des Landeseisenbahnrechts anzuwenden sind.

Dieser in § 9 Abs. 1 enthaltenen Regelung kann nicht entgegengehalten werden, sie sei verfassungswidrig, weil ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung nicht bestehe (Art. 72 Abs. 2 GG).

Die Entscheidung darüber, ob ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung besteht, liegt zunächst beim Bundesgesetzgeber. Er trifft - insbesondere für die Frage, ob die Voraussetzungen von Art. 72 Abs. 2 Nr. 3 GG gegeben sind - eine politische Vorentscheidung, die das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich zu respektieren hat. Hat der Bundesgesetzgeber das Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung bejaht, so ist das Bundesverfassungsgericht auf die Prüfung beschränkt, ob der Bundesgesetzgeber die in Art. 72 Abs. 2 GG verwendeten Begriffe im Prinzip

BVerfGE 26, 338 (383):

zutreffend ausgelegt und sich in dem dadurch bezeichneten Rahmen gehalten hat (vgl. BVerfGE 4, 115 [127 f.]; 13, 230 [233 f.]). § 9 Abs. 1 trifft eine bundeseinheitliche Regelung dahin, daß eine Behörde ermächtigt wird, das anzuwendende Planfeststellungsrecht zu bestimmen, daß die Anordnungsbehörde zugleich Planfeststellungsbehörde ist und daß die Anordnung im Kreuzungsrechtsverfahren und der Planfeststellungsbeschluß miteinander zu verbinden sind. Es läßt sich nicht feststellen, daß der Bundesgesetzgeber damit seinen Ermessensbereich nach Art. 72 Abs. 2 GG überschritten hat (vgl. BVerfGE 13, 230 [234]). Auch der Vorbehalt abweichender Regelungen von Verfahren und Zuständigkeiten durch die Länder in § 9 Abs. 3 für Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist, rechtfertigt nicht die Annahme, es fehle insoweit an einem Bedürfnis für eine bundesgesetzliche Regelung. Der Bundesgesetzgeber hat im Eisenbahnkreuzungsgesetz eine umfassende bundeseinheitliche Regelung des Eisenbahnkreuzungsrechts getroffen. Im Rahmen dieser Gesamtregelung kann er einzelne, minder wichtige Fragen der Regelung durch die Länder vorbehalten, ohne daß deshalb das Bedürfnis für die bundesgesetzliche Regelung entfällt (vgl. BVerfGE 20, 238 [249 f.]; 21, 106 [115]).

Die Kompetenz des Bundes zur Regelung des materiellen Planfeststellungsrechts für nichtbundeseigene Eisenbahnen ergibt sich also aus Art. 74 Nr. 23 GG. Es kann offenbleiben, ob diese Regelungsbefugnis für den Fall der Kreuzung einer solchen Eisenbahn mit einer Bundesfernstraße auch aus Art. 74 Nr. 22 GG hergeleitet werden kann (siehe oben 4 b) aa) (2)).

Für die Feststellung des Plans für Maßnahmen an Schienenwegen nichtbundeseigener Eisenbahnen kann der Bund auch das Verwaltungsverfahren regeln. Es kann dahinstehen, ob sich diese Befugnis schon aus Art. 74 Nr. 23 GG ergibt. Bundesgesetzliche Regelungen über nichtbundeseigene Eisenbahnen werden von den

BVerfGE 26, 338 (384):

Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt (Art. 83 GG). Der Bund kann also jedenfalls auf Grund von Art. 84 Abs. 1 GG das Verwaltungsverfahren regeln. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz ist mit Zustimmung des Bundesrats ergangen.

Für die an Kreuzungen mit Schienenwegen einer nichtbundeseigenen Eisenbahn beteiligten anderen Verkehrswege gilt bei Planfeststellung nach Landeseisenbahnrecht folgendes:

(1) Bei Kreuzungen mit einer Landstraße I. Ordnung oder einer sonstigen Straße fehlt dem Bund die Gesetzgebungskompetenz, die Planfeststellung auch hinsichtlich dieser Straßen zu regeln. Die Gesetzgebungskompetenz für Bau und Unterhaltung dieser Straßen liegt bei den Ländern (Art. 30, 70 ff. GG). Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die nichtbundeseigenen Eisenbahnen (Art. 74 Nr. 23 GG) umfaßt anders als die Bundeskompetenz für die Bundeseisenbahnen (Art. 73 Nr. 6 GG) nicht die Befugnis, auch die Planfeststellung für die kreuzungsbeteiligten Straßenstücke zu regeln. Die Gründe, die die umfassenden Kompetenzen des Bundes nach Art. 73 Nr. 6 und Art. 87 Abs. 1 GG rechtfertigen, gelten nicht für die Auslegung von Art. 74 Nr. 23 GG. Nach der Weimarer Reichsverfassung hatte das Reich nicht die Befugnis, zusammen mit den Rechtsverhältnissen der nichtreichseigenen Eisenbahnen auch die Planfeststellung für kreuzungsbeteiligte Stücke von Straßen der hier in Frage stehenden Art zu regeln. Hinsichtlich dieser Eisenbahnen stand dem Reich lediglich die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz nach Art. 7 Nr. 19 WRV zu; das Reich hatte im übrigen lediglich Aufsichts- und Zustimmungsrechte nach Art. 95 und 94 Abs. 1 Satz 1 WRV (vgl. hierzu die Entscheidung des Staatsgerichtshofs vom 18. Oktober 1924, Lammers-Simons I, S. 56), die heute nach Art. 30, 83 ff. GG den Ländern zustehen.

Der Umstand, daß die Länder nach § 9 Abs. 3 von der in § 9 Abs. 1 für Landstraßen I. Ordnung und sonstige Straßen geschaffenen Regelung abweichen können, ändert nichts daran, daß der Bund in § 9 Abs. 1 Fragen geregelt hat, die zu regeln er nicht befugt ist.

BVerfGE 26, 338 (385):

(2) Ist an der Kreuzung mit einem Schienenweg einer nichtbundeseigenen Eisenbahn eine Bundesfernstraße oder eine als Straße zu behandelnde Straßenbahn beteiligt, so hat der Bund die Kompetenz, die Planfeststellung auch in Ansehung der kreuzungsbeteiligten Stücke dieser Verkehrswege zu regeln. Sie ergibt sich für die Bundesfernstraßen aus Art. 74 Nr. 22 GG (Bau und Unterhaltung der Landstraßen für den Fernverkehr) und für die Straßenbahnen aus Art. 74 Nr. 23 GG (siehe oben am Anfang von aa). Insofern kann der Bund auch das Verwaltungsverfahren regeln. Bundesgesetze über die Straßenbahnen (die zu den nichtbundeseigenen Eisenbahnen i.S. von Art. 74 Nr. 23 GG gehören) werden von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt (Art. 83 GG). Der Bund kann also jedenfalls auf Grund von Art. 84 Abs. 1 GG das Verwaltungsverfahren regeln. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz ist mit Zustimmung des Bundesrats ergangen (siehe oben zu aa), am Ende). Bundesgesetze über die Landstraßen für den Fernverkehr (Art. 74 Nr. 22 GG) werden von den Ländern im Auftrag des Bundes ausgeführt (Art. 90 Abs. 2 GG). Es kann offenbleiben, ob die Befugnis des Bundes, das Verwaltungsverfahren zu regeln, schon aus Art. 74 Nr. 23 GG folgt. Sie ergibt sich jedenfalls aus Art. 85 Abs. 1 GG, obwohl diese Bestimmung anders als Art. 84 Abs. 1 GG die Befugnis des Bundes zur Regelung des Verwaltungsverfahrens nicht ausdrücklich erwähnt. Es ist nicht ersichtlich, warum die Kompetenz des Bundes für die Regelung des Verwaltungsverfahrens bei der ihm näherstehenden Auftragsverwaltung weniger weit gehen sollte als bei der Ausführung von Bundesgesetzen in landeseigener Verwaltung.

bb) Entscheidet sich die Landesbehörde bei Kreuzungen mit nichtbundeseigenen Eisenbahnen nicht für die Planfeststellung nach Landeseisenbahnrecht , sondern - je nach der Art des beteiligten anderen Verkehrsweges - für die nach §§ 17 f. FStrG, §§ 28 ff. PBefG oder nach Landesstraßenbaurecht (das dann zu

BVerfGE 26, 338 (386):

Bundesrecht wird), so ist diese in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung aus den oben (zu aa) dargelegten Gründen nur insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als sie sich bezieht auf das kreuzungsbeteiligte Stück einer Landstraße I. Ordnung oder einer sonstigen Straße.

cc) Bei Kreuzungen mit nichtbundeseigenen Eisenbahnen ist Anordnungs- und Planfeststellungsbehörde die von der Landesregierung bestimmte Behörde (§§ 8 Abs. 2, 9 Abs. 1). Nach § 9 Abs. 3 können die Länder die Zuständigkeiten auch abweichend von § 9 Abs. 1 regeln. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz überläßt es also in vollem Umfang den Ländern, die zuständigen Behörden zu bestimmen. Diese Regelung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

c) Ist an der Kreuzung der Schienenweg einer Straßenbahn beteiligt, die nach § 1 Abs. 5 als Eisenbahn zu behandeln ist, so ist die in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung aus den bereits dargelegten Gründen (siehe zu b) nur insoweit nicht durch die Bundeskompetenzen aus Art. 74 Nr. 22 und 23, Art. 84 Abs. 1 und Art. 85 Abs. 1 GG gedeckt, als sie sich bezieht auf das kreuzungsbeteiligte Stück einer Landstraße I. Ordnung oder einer sonstigen Straße. Die Regelung der Behördenzuständigkeit ist auch für diese Fälle verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

d) Die in § 9 Abs. 1 enthaltenen Regelungen für Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist, sind also nur insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als sie sich auf das kreuzungsbeteiligte Stück einer Landstraße I. Ordnung oder einer sonstigen Straße beziehen.

II.

§ 13 Abs. 1 Satz 2 ist nur insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als er dem Land Kosten für Maßnahmen an Kreuzungen auferlegt, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt ist.

BVerfGE 26, 338 (387):

1. Der Bund hat die Gesetzgebungskompetenz für die in § 13 Abs. 1 Satz 2 vorgesehene Kostenverteilung. Das gilt sowohl für die Kosten von Maßnahmen an Bahnübergängen der Bundesbahn als auch für die an Übergängen anderer Schienenbahnen.

a) § 13 Abs. 1 Satz 2 knüpft im Gegensatz zu Satz 1 nicht an die Baulastträgerschaft an. Die Vorschrift begründet vielmehr eine primäre Kostenlast des Bundes und des Landes unabhängig davon, ob sie Baulastträger eines der beteiligten Verkehrswege sind. Diese Bedeutung der Regelung von Satz 2 wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt: um die Durchführung der allseits als dringlich empfundenen Maßnahmen nach § 3 nicht an der Finanzschwäche einzelner Baulastträger (insbesondere der Kreise und Gemeinden) scheitern zu lassen, sollten die beteiligten Baulastträger von vornherein nur mit je einem Drittel der Kosten belastet werden, während das letzte Drittel je nach Art der beteiligten Straße dem Staat (dem Bund und/oder dem Land) auferlegt wurde.

Diese Regelung "entlastet" zwar im Ergebnis die Baulastträger der an der Kreuzung beteiligten Verkehrswege. Von einer Entlastung könnte aber nur dann die Rede sein, wenn zuvor feststünde, daß "eigentlich" die Baulastträger die gesamten Kosten aufzubringen haben. Das ist aber nicht der Fall. § 13 Abs. 1 Satz 1 belastet sie von vornherein nur mit je einem Drittel der Kosten. Es ist kein Satz des Verfassungsrechts ersichtlich, der den Gesetzgeber verpflichtet, die gesamten Kosten den Baulastträgern aufzuerlegen. Mit einem Teil der Kosten kann er auch den Staat (Bund und/oder Land) belasten. Das nach § 13 Abs. 1 Satz 2 vom Staat zu tragende Kostendrittel kann deshalb - anders als die Bayerische Staatsregierung meint - nicht als Zuschuß (an den Baulastträger der Eisenbahn oder den der Straße oder an beide) gekennzeichnet werden. Deshalb enthält § 13 Abs. 1 Satz 2 auch keine Regelung des Finanzausgleiches zwischen Land und Gemeinden (Gemeindeverbänden). Bund und Länder sollen nach § 13 Abs. 1 Satz 2 das letzte Kostendrittel als eine ihnen unmittelbar durch Bundesgesetz auferlegte primäre Last tragen.

BVerfGE 26, 338 (388):

b) Nach Art. 73 Nr. 6 und 74 Nr. 23 GG hat der Bund die Gesetzgebungskompetenz für diese Kostenverteilung. Der Bund kann nach diesen Bestimmungen auch den Bau von Schienenbahnen regeln; diese Befugnis umfaßt Regelungen über die Verteilung der Kosten von Baumaßnahmen an Bahnen.

Solche Regelungen können zunächst dahin gehen, die durch Baumaßnahmen an einer Kreuzung entstehenden Kosten den beteiligten Baulastträgern aufzuerlegen. Der Bundesgesetzgeber kann auf Grund seiner Kompetenz für die Bundeseisenbahnen und die sonstigen Schienenbahnen die vom Baulastträger der Schienenbahnen zu tragenden Kosten bestimmen. Daraus ergibt sich, daß er bei Baumaßnahmen, an denen außer dem Schienenweg noch ein anderer Verkehrsweg beteiligt ist, auch den von dem Baulastträger dieses anderen Verkehrswegs zu tragenden Anteil festlegen kann. Da der Bundesgesetzgeber die Verteilung der Kosten auf die beiden kreuzungsbeteiligten Baulastträger regeln darf, kann er auch bestimmen, daß beide Baulastträger von den Gesamtkosten nur je ein Drittel zu tragen haben (§ 13 Abs. 1 Satz 1).

Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 73 Nr. 6 und 74 Nr. 23 GG enthält weiterhin die Befugnis, unter Beachtung der übrigen Vorschriften des Grundgesetzes Kosten für Maßnahmen an Bahnübergängen dem Land auch unabhängig davon aufzuerlegen, ob es zu den an der Kreuzung Beteiligten i.S. von § 1 Abs. 6 gehört.

Das ergibt sich für Baumaßnahmen an Bahnübergängen der Bundesbahn aus der umfassenden Regelungsbefugnis des Bundes für die Bundeseisenbahnen nach Art. 73 Nr. 6 GG, die sich auch auf die Regelung der Rechtsverhältnisse des an der Kreuzung beteiligten Straßenstücks erstreckt (siehe oben zu I).

Gleiches gilt aber nach Art. 74 Nr. 23 GG auch für Baumaßnahmen an Bahnübergängen anderer Schienenbahnen. Auch diese Gesetzgebungskompetenz des Bundes umfaßt die Befugnis, unab

BVerfGE 26, 338 (389):

hängig von der Baulastträgerschaft das Land mit einem Kostenanteil zu belasten. Nach § 13 Abs. 1 Satz 2 trägt das Land einen Teil der Kosten von Maßnahmen an höhengleichen Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Landstraßen I. Ordnung und mit sonstigen Straßen. Insoweit wird das Eisenbahnkreuzungsgesetz von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt (Art. 83 GG). Hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenz des Bundes bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, daß der Bund, wenn er eine neue Verwaltungsaufgabe für die landeseigene Verwaltung schafft, den Ländern die durch die Erfüllung dieser Aufgabe entstehenden sachlichen Kosten auferlegt. § 13 Abs. 1 Satz 2 unterscheidet sich insofern nicht von anderen Bundesgesetzen, nach denen die Länder die mit der Ausführung eines Bundesgesetzes verbundenen Lasten tragen. Auch die Bayerische Staatsregierung hält es im übrigen für zulässig, daß der Bund nach Art. 74 Nr. 23 GG Bestimmungen darüber trifft, wer die Kosten zu tragen hat; sie räumt damit ein, daß auch den Ländern - weil sie das Eisenbahnkreuzungsgesetz in landeseigener Verwaltung ausführen - Kosten auferlegt werden dürfen.

2. Der Bund darf von seinen Gesetzgebungsbefugnissen nach Art. 73 ff. GG jedoch nur in Einklang mit den übrigen Bestimmungen des Grundgesetzes Gebrauch machen. Die Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 2 widerspricht Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG, soweit sie dem Land Kosten von Maßnahmen an Bahnübergängen der Bundesbahn auferlegt. Soweit § 13 Abs. 1 Satz 2 das Land mit Kosten für Maßnahmen an anderen Bahnübergängen belastet, ist die Vorschrift mit dem Grundgesetz vereinbar.

a) Nach Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG tragen Bund und Länder gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben. Diese Bestimmung ist zwar nur als Richtlinie für die Anwendung der Revisionsklausel im vertikalen Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern (Art. 106 Abs. 4 Satz 1 GG) formuliert (Änderung des Beteiligungsverhältnisses von Bund und Ländern an der Einkommen- und Körperschaft

BVerfGE 26, 338 (390):

steuer). Der Vorschrift kommt jedoch die Bedeutung einer allgemeinen, das Bund/Länder-Verhältnis im ganzen bestimmenden Lastenverteilungsregel zu. Diese allgemeine Lastenverteilungsregel ist geltendes Verfassungsrecht (BVerfGE 9, 305 [328 f]; 14, 221 [233 f.]; vgl. auch Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland - sogenanntes Troeger-Gutachten -, 1966, Nr. 200; Begründung zum Regierungsentwurf eines Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Grundgesetzes - Finanzreformgesetz -, BTDrucks. V/2861, Nrn. 60 und 113). Der am 1. Januar 1970 in Kraft tretende Art. 104 a Abs. 1 GG, eingefügt durch das Finanzreformgesetz vom 12. Mai 1969 - BGBl. I S. 359 - ("Der Bund und die Länder tragen gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt") enthält insofern nur eine Klarstellung (vgl. die Begründung zum Entwurf des Finanzreformgesetzes, a.a.O., Nr. 289).

Es widerspricht Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG, daß dem Land Ausgaben für die Wahrnehmung einer Bundesaufgabe auferlegt werden. Die Beseitigung, Entlastung oder Veränderung eines Bahnübergangs der Bundesbahn ist aber eine Aufgabe des Bundes.

Es ist zwar im einzelnen umstritten, welche Voraussetzungen gegeben sein müssen, damit eine Bundesaufgabe im Sinne der allgemeinen Lastenverteilungsregel angenommen werden kann (vgl. Maunz-Dürig, Rdnrn. 7 bis 13 zu Art. 106 GG). Grundsätzlich ist anzuknüpfen an die Verwaltungsverantwortung, nicht daran, ob der Bund durch seine Gesetzgebung die Aufgaben und Ausgaben veranlaßt hat (vgl. die Begründung zum Regierungsentwurf des Finanzverfassungsgesetzes, BTDrucks. II/480, Nr. 59, und zum Finanzreformgesetz, a.a.O., Nr. 114). Diese Frage kann jedoch ebenso offenbleiben wie die andere Frage, ob die allgemeine Lastenverteilungsregel in bestimmtem Umfang eine abweichende gesetzliche Regelung der Ausgabenverteilung i.S. von Art. 30 GG zuläßt. Denn es liegt jedenfalls dann eine Aufgabe des Bundes vor, deren Last er nicht auf die Länder ab

BVerfGE 26, 338 (391):

wälzen darf, wenn - wie hier - Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz beim Bund liegen. Die Prüfung der Vereinbarkeit von § 9 Abs. 1 mit dem Grundgesetz hat ergeben (oben I), daß der Bund für Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt ist, nach Art. 73 Nr. 6 GG umfassende Regelungsbefugnisse hat und daß Maßnahmen an solchen Kreuzungen in bundeseigener Verwaltung (Art. 87 Abs. 1 GG) durchgeführt werden. Die Beseitigung, Entlastung oder Veränderung von Bahnübergängen der Bundesbahn ist also eine Aufgabe des Bundes und demgemäß nicht eine "gemeinschaftliche Aufgabe" von Bund und Ländern. Der Bund kann nicht einerseits die uneingeschränkte Verwaltungskompetenz für die genannten Maßnahmen in Anspruch nehmen, andererseits jedoch - wenn es um die Kosten geht - auf eine allgemeine Verwaltungskompetenz der Länder für den Straßenverkehr verweisen.

Soweit die Verteilung der Kosten an die Baulast für die beteiligten Verkehrswege anknüpft (§ 13 Abs. 1 Satz 1), greift Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG nicht ein. Verpflichtungen, die in der Baulastträgerschaft wurzeln, gehören nicht zu den Bundes- oder Landesaufgaben im Sinne dieser Vorschrift.

b) § 13 Abs. 1 Satz 2 steht mit Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG in Einklang, soweit danach dem Land Kosten auferlegt werden für Maßnahmen an höhengleichen Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Landstraßen I. Ordnung und sonstigen Straßen. Insoweit wird das Eisenbahnkreuzungsgesetz von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt. Es handelt sich also um eine Länderaufgabe i.S. von Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG.

c) § 13 Abs. 1 Satz 2 widerspricht auch nicht Art. 109 Abs. 1 GG. Der Bund greift nicht unzulässigerweise in Selbständigkeit und Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft der Länder ein, wenn er ihnen in Einklang mit dem Grundgesetz durch Bundesgesetz finanzielle Lasten auferlegt.

BVerfGE 26, 338 (392):

III.

Die Anordnungsbehörde ist bei ihrer Entscheidung an die in § 13 Abs. 1 vorgesehene Kostenregelung gebunden, wenn sie im Kreuzungsrechtsverfahren eine Maßnahme nach § 3 an einem Bahnübergang anordnet (§ 10 Abs. 1). Kommt jedoch gemäß § 5 eine Vereinbarung der Beteiligten über Art, Umfang und Durchführung der Maßnahme zustande, so kann eine andere Kostenverteilung vereinbart werden. Auch im Fall einer Vereinbarung nach § 5 soll jedoch die Übernahme eines Teils der Kosten durch Bund und/oder Land nach Maßgabe der Regelung in § 13 Abs. 1 Satz 2 nicht versagt werden. Sieht die Vereinbarung eine solche Beteiligung von Bund und/oder Land vor, so bedarf die Vereinbarung insoweit der Genehmigung (§ 5 Satz 2), und zwar aus haushaltsrechtlichen Gründen und um dem Bund und/oder dem Land die Möglichkeit zu eröffnen zu prüfen, ob die Maßnahme geboten ist. Die Genehmigung erteilt für den Bund der Bundesminister für Verkehr, für das Land die von der Landesregierung bestimmte Behörde (§ 5 Satz 3).

§ 13 Abs. 1 Satz 2 ist insoweit nichtig, als er dem Land Kosten hinsichtlich Kreuzungen auferlegt, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt ist (siehe zu II). § 5 Satz 2 und 3 ist deshalb gegenstandslos, soweit er sich auf den nichtigen Teil von § 13 Abs. 1 Satz 2 bezieht.

§ 5 Satz 2 ist mit dem Grundgesetz vereinbar. § 5 Satz 3 ist nur insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als er vorsieht, daß der Bundesminister für Verkehr Vereinbarungen gemäß § 5 Satz 2, § 13 Abs. 1 Satz 2 über Kreuzungen zu genehmigen hat, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist.

1. Die Verfahrens- und Zuständigkeitsregelung von § 5 Satz 2 und 3 ist mit dem Grundgesetz insoweit vereinbar, als danach der Bundesminister für Verkehr Vereinbarungen zu genehmigen hat, die Maßnahmen an Kreuzungen einer Bundesfernstraße oder

BVerfGE 26, 338 (393):

einer sonstigen Straße mit einem Schienenweg der Bundesbahn betreffen. Hinsichtlich solcher Kreuzungen hat der Bund umfassende Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen nach Art. 73 Nr. 6 und 87 Abs. 1 GG, die sich auch auf das an der Kreuzung beteiligte Straßenstück beziehen (siehe zu I). Seine Gesetzgebungskompetenz erstreckt sich auch auf die Aufteilung der Kosten. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz wird insofern in bundeseigener Verwaltung ausgeführt. Deshalb kann der Bundesgesetzgeber das Verwaltungsverfahren regeln, also eine Genehmigung für die Übernahme eines Kostenanteils durch den Bund vorsehen, und für die Erteilung dieser Genehmigung den Bundesminister für Verkehr zuständig machen.

2. Für Vereinbarungen über Maßnahmen an Kreuzungen mit einer nichtbundeseigenen Eisenbahn gilt folgendes:

a) § 5 Satz 2 und 3 ist mit dem Grundgesetz vereinbar, soweit er eine Genehmigung der Vereinbarung durch die von der Landesregierung bestimmte Behörde vorsieht. Es ist zulässig, daß der Bundesgesetzgeber den Ländern bei Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Landstraßen I. Ordnung und mit sonstigen Straßen einen Teil der Kosten auferlegt (siehe zu II 1 b und 2 b). Bestehen aber insofern keine verfassungsrechtlichen Bedenken, dann ist es auch zulässig, im Fall einer Vereinbarung der Kreuzungsbeteiligten die Verpflichtung des Landes, einen Teil der Kosten zu tragen, von der Genehmigung der Vereinbarung durch eine Landesbehörde abhängig zu machen. Nach § 5 Satz 3 ist Genehmigungsbehörde die von der Landesregierung bestimmte Behörde. Diese Vorschrift greift ebensowenig in die Kompetenz der Länder ein wie § 8 Abs. 2.

b) § 5 Satz 2 steht mit dem Grundgesetz auch insoweit in Einklang, als er eine Vereinbarung genehmigungspflichtig macht, nach der der Bund einen Teil der Kosten für Maßnahmen an Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Bundesfernstraßen und sonstigen Straßen trägt. Der Bund hat die Gesetz

BVerfGE 26, 338 (394):

gebungskompetenz für diese Regelung des Verwaltungsverfahrens nach Art. 74 Nr. 23, 84 Abs. 1 und 85 Abs. 1 GG. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz ist mit Zustimmung des Bundesrats ergangen. Hingegen ist § 5 Satz 3, wonach die Genehmigung solcher Vereinbarungen vom Bundesminister für Verkehr zu erteilen ist, mit dem Grundgesetz nicht vereinbar.

Wird über die Kostenverteilung nach Maßgabe des § 13 Abs. 1 Satz 2 im Kreuzungsrechtsverfahren entschieden (§ 10 Abs. 1), so trifft diese Entscheidung eine Landesbehörde, nämlich die von der Landesregierung bestimmte Anordnungsbehörde (§ 8 Abs. 2). Diese Landesbehörde hat sich im Fall einer Kostenbeteiligung des Bundes nach § 13 Abs. 1 Satz 2 (bei Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Bundesfernstraßen: ein Drittel; bei solchen Kreuzungen mit sonstigen Straßen: ein Sechstel) vor ihrer Entscheidung mit dem Bundesminister für Verkehr lediglich ins Benehmen zu setzen (§ 8 Abs. 2). Wird eine entsprechende Kostenverteilung jedoch nach § 5 vereinbart, so soll die Vereinbarung der Genehmigung nicht durch die Landesbehörde, sondern nach § 5 Satz 3 der Genehmigung durch den Bundesminister für Verkehr bedürfen. Für diese Zuständigkeitsregelung fehlt dem Bund die Kompetenz.

Bundesgesetze über Schienenbahnen i. S. von Art. 74 Nr. 23 GG werden von den Ländern als eigene Angelegenheit, Bundesgesetze über Landstraßen für den Fernverkehr werden von den Ländern im Auftrag des Bundes ausgeführt (Art. 83, 90 Abs. 2 GG); für andere Straßen fehlt dem Bund schon die Gesetzgebungskompetenz. Demzufolge kommen für Genehmigungen nach § 5 Satz 2 und 3 in den hier in Frage stehenden Fällen nur Landesbehörden in Betracht. Besondere Umstände, die eine Verwaltungskompetenz einer Bundesbehörde - etwa unter dem Gesichtspunkt des "überregionalen Verwaltungsakts" - rechtfertigen könnten, fehlen, wie die vom Eisenbahnkreuzungsgesetz vorgesehene Regelung der Kostenbeteiligung des Bundes im Fall der Anordnung im Kreuzungsrechtsverfahren (§ 8 Abs. 2) erweist.

BVerfGE 26, 338 (395):

Eine bundesgesetzliche Regelung, die dem Bund eine Verwaltungskompetenz zuweist, die das Grundgesetz ihm verwehrt, ist nichtig.

IV.

1. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz wird teils in bundeseigener Verwaltung (Art. 86, 87 GG), teils von den Ländern als eigene Angelegenheit (Art. 84 GG) oder im Auftrag des Bundes (Art. 85, 90 GG) ausgeführt. § 16 Abs. 2, der den Bundesminister für Verkehr zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften ermächtigt und ihn dabei an die Zustimmung des Bundesrats bindet, gilt jedoch nicht für den Vollzug des Gesetzes in bundeseigener Verwaltung. Art. 86 Satz 1 GG sieht eine Zustimmung des Bundesrats zu allgemeinen Verwaltungsvorschriften für diese Verwaltung nicht vor. Bundesgesetze können zwar die Zustimmung des Bundesrats auch zu solchen Verwaltungsvorschriften vorschreiben. Es fehlt aber jeder Anhaltspunkt dafür, daß der Bundesgesetzgeber in § 16 Abs. 2 von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht hätte. Demzufolge bedarf es nicht der Prüfung, ob § 16 Abs. 2 mit Art. 86 Satz 1 GG vereinbar ist.

2. § 16 Abs. 2 ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Unter "Bundesregierung" i.S. von Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG ist zwar das aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern bestehende Kollegium zu verstehen. Durch ein mit Zustimmung des Bundesrats ergangenes Gesetz kann jedoch auch ein Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften für den Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder (Art. 84, 85 GG) ermächtigt werden.

a) aa) Die Bundesregierung besteht aus dem Bundeskanzler und aus den Bundesministern (Art. 62 GG). Diesem Sprachgebrauch folgt das Grundgesetz zumindest in aller Regel (vgl. die Zusammenstellung bei v. Mangoldt-Klein, Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl., Anm. V 3 zu Art. 65, sowie Art. 115 a Abs. 1, 115 d Abs. 2, 115 f Abs. 1, 115 i Abs. 2 und 115 l Abs. 1 GG). Auch im allgemeinen Sprachgebrauch bedeutet "Bundesregierung"

BVerfGE 26, 338 (396):

heute im Zweifel das kollegial gebildete Verfassungsorgan, dem die Staatsleitung obliegt (BVerfGE 11, 77 [85]). Anhaltspunkte dafür, daß in Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG das Wort "Bundesregierung" ausnahmsweise den einzelnen Bundesminister bezeichnet, fehlen. Die ausdrückliche Gegenüberstellung von Bundesregierung und Bundesminister in Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG, der Umstand, daß nach allgemeiner Ansicht mit "Bundesregierung" auch in Art. 84 Abs. 3 und 4 und Art. 85 Abs. 3 Satz 2 GG die Bundesregierung als Kollegium gemeint ist, sowie die wechselnde Ausdrucksweise in Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG (Bundesregierung) und in Art. 85 Abs. 3 Satz 1 GG (oberste Bundesbehörden) können vielmehr eher als Bestätigung dafür angesehen werden, daß das Wort "Bundesregierung" in Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG das Kollegium bezeichnet, wenngleich nicht zu verkennen ist, daß dem VIII. Abschnitt des Grundgesetzes die sprachliche und begriffliche Schlußredaktion fehlt (so Dr. Walter Strauss in der 79. Sitzung des Bundesrats am 29. Februar 1952, Sitzungsberichte S. 70); die umstrittene Frage, ob unter "Bundesregierung" in Art. 84 Abs. 5, 85 Abs. 4 Satz 2 und 86 Satz 1 GG ausnahmsweise der einzelne Bundesminister verstanden werden muß (siehe auch Art. 108 Abs. 6 GG), ist hier nicht zu entscheiden und bleibt offen.

bb) Von größerem Gewicht als der Sprachgebrauch sind für die Auslegung von Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG jedoch Sinn und Zweck dieser Bestimmungen. Auch aus ihnen ergibt sich, daß mit "Bundesregierung" hier das Kollegium gemeint ist.

Die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften ist der Exekutive inhärent. Sie steht insbesondere der obersten Verwaltungsbehörde für ihren Zuständigkeitsbereich zu. Einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung bedarf es insofern nicht. Wird die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften durch die Verfassung oder durch Gesetz geregelt, so handelt es sich dabei im allgemeinen entweder um Bestimmungen lediglich deklaratorischen Inhalts oder um Kompetenzverteilungs

BVerfGE 26, 338 (397):

regeln, die die Befugnis zum Erlaß der Vorschriften einer anderen als der an sich zuständigen Stelle übertragen.

Die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften steht den Bundesministern jedoch nur für ihren eigenen Verwaltungsbereich zu; sie können solche Vorschriften nur für die ihnen nachgeordneten Behörden erlassen. Die Verwaltung der Länder ist auch hinsichtlich der Ausführung der Bundesgesetze der Bundesverwaltung nicht nachgeordnet (Art. 30, 83 ff. GG). Ohne besondere Ermächtigung wären demzufolge Stellen des Bundes nicht befugt, allgemeine Verwaltungsvorschriften für die Verwaltung der Länder zu erlassen. Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG sind also Ermächtigungsnormen.

Die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften ermöglicht dem Bund eine nachhaltige und intensive Einwirkung auf die Verwaltung der Länder bei der Ausführung von Bundesgesetzen (vgl. BVerfGE 11, 6 [18]). Die Ermächtigungsnormen betreffen das Bund/Länder-Verhältnis im Bereich der Verwaltung. Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG treffen Vorkehrungen zum Schutz der Eigenständigkeit der Verwaltung der Länder, und zwar in zweifacher Weise: die allgemeinen Verwaltungsvorschriften des Bundes bedürfen der Zustimmung des Bundesrats, und ihr Erlaß ist seiner Bedeutung wegen der Bundesregierung als Kollegium vorbehalten; insofern wird das Ressortprinzip (Art. 65 Satz 2 GG) modifiziert. Dieser Schutz der Eigenständigkeit der Verwaltung der Länder wirkt kumulativ, nicht alternativ. Die Ansicht, im Hinblick auf die Notwendigkeit der Zustimmung des Bundesrats sei es ohne Bedeutung, ob die allgemeinen Verwaltungsvorschriften von der Bundesregierung als Kollegium oder vom Ressortminister beschlossen worden seien, wird der Sache nicht gerecht. Es macht einen Unterschied, ob dem Bundesrat allgemeine Verwaltungsvorschriften eines Bundesministers zur Zustimmung zugeleitet werden oder ob solche Vorschriften zuvor eines Kabinettsbeschlusses bedürfen. Die Eigenständigkeit der Landesverwaltung ist stärker geschützt, wenn die allgemeinen Verwaltungsvorschriften von der Bundesregierung

BVerfGE 26, 338 (398):

als Kollegium ausgehen müssen. Die Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes auf die Verwaltung der Länder sind - von Ausnahmen abgesehen - in Art. 83 ff. GG abschließend angeführt. Den Grundsätzen, die in Art. 30 und 83 GG ihren Niederschlag gefunden haben, entspricht es, die Regelung dieser Einwirkungsmöglichkeiten strikt auszulegen.

cc) Die Entstehungsgeschichte von Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 GG gibt keinen eindeutigen Aufschluß darüber, welche Bedeutung der Parlamentarische Rat dem Wort "Bundesregierung" in diesen Bestimmungen beigelegt hat (vgl. JöR Bd. 1 [1951] S. 631 ff., 637 ff.; Strauss, a.a.O.). Der Ansicht, Art. 84 Abs. 2 GG knüpfe an Art. 77 WRV an und unter "Bundesregierung" in Art. 84 Abs. 2 GG müsse deshalb ebenso wie unter "Reichsregierung" in Art. 77 WRV der einzelne Minister verstanden werden (Strauss, a.a.O.), steht die Verschiedenheit der beiden Verfassungsordnungen gerade in den hier wesentlichen Fragen entgegen. Der Bundesrat hat nach dem Grundgesetz eine ungleich stärkere Position als sie dem Reichsrat nach der Weimarer Reichsverfassung zustand. Die Selbständigkeit der Verwaltung der Länder ist durch das Grundgesetz wesentlich stärker geschützt als nach der Verfassung von 1919. Schließlich ist die Stellung des einzelnen Bundesministers im Kabinett, im Verhältnis zum Bundeskanzler und zum Parlament verschieden von der des Reichsministers nach der Weimarer Reichsverfassung. Es geht deshalb nicht an, von der Auslegung des Art. 77 WRV auf die der Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG zu schließen.

b) aa) Die Staatspraxis, nach der durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrats auch einzelne Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften für die landeseigene und die Auftragsverwaltung der Länder ermächtigt werden, kann nicht auf die Erwägung gestützt werden, es handle sich dabei um eine Regelung des Verwaltungsverfahrens, die dem Bund für die landeseigene Verwaltung nach Art. 84 Abs. 1 GG, ebenso aber auch für die Auftragsverwaltung der Länder möglich sei. Denn das Verwaltungsverfahren, das nach Art. 84 Abs. 1

BVerfGE 26, 338 (399):

GG durch Zustimmungsgesetz geregelt werden kann, ist offensichtlich das Verwaltungsverfahren der landeseigenen Verwaltung. Entsprechendes gilt für bundesgesetzliche Regelungen des Verfahrens der Auftragsverwaltung der Länder. Eine Bestimmung, nach der die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften einem einzelnen Bundesminister erteilt wird, regelt jedoch nicht das Verfahren der Länderverwaltung, sondern allenfalls das Verfahren des Bundes bei seiner Einwirkung auf die Verwaltung der Länder. Ermächtigungen und Kompetenzverteilungen im Bereich des Bundes sind keine Regelungen des Verwaltungsverfahrens der Länder (vgl. Kleinrahm, 135. Sitzung des Rechtsausschusses des Bundesrats - 2. Tag - am 24. Juni 1954, Niederschrift S. 13; Hans Schäfer, Der Bundesrat, S. 123).

bb) Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG geben als Ermächtigungsnormen dem Bund die Befugnis, für die Verwaltung der Länder allgemeine Verwaltungsvorschriften zu erlassen; für diese das Bund/Länder-Verhältnis berührende Frage treffen sie Vorkehrungen zum Schutz der Eigenständigkeit der Verwaltung der Länder bei der Ausführung von Bundesgesetzen. Hierin erschöpft sich jedoch die Funktion der beiden Bestimmungen. Sie enthalten kein Verbot, durch Bundesgesetz auch einen Ressortminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften zu ermächtigen. Sie erteilen vielmehr diese Ermächtigung von Verfassungs wegen für den Fall, daß es an einer speziellen gesetzlichen Ermächtigung fehlt. Solche speziellen Ermächtigungen einzelner Bundesminister stehen nicht in Widerspruch zu Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG; sie sind zulässig (Schäfer, a.a.O., S. 123 f.). Aus der föderativen Bedeutung von Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG ergibt sich jedoch, daß Ermächtigungen einzelner Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften nur durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrats erteilt werden können. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz ist mit Zustimmung des Bundesrats ergangen.

BVerfGE 26, 338 (400):

Diese Entscheidung ist zu I 5 b und c (§ 9 Abs. 1, Kreuzung von nichtbundeseigenen Eisenbahnen mit Straßen, die nicht Landstraßen für den Fernverkehr sind) mit 4 gegen 3 Stimmen, zu III 2 b (§ 5 Satz 3, Genehmigung von Vereinbarungen bei Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist) mit 6 gegen 1 Stimme und im übrigen einstimmig beschlossen worden.

Seuffert Leibholz Geller v.Schlabrendorff Rupp Kutscher Rinck

BVerfG, 25.06.1969 - 2 BvR 128/66

Administration — Mon, 25 Mar 2024 17:58:23 +0000

Daten

Fall:

Ingenieur

Fundstellen:

BVerfGE 26, 246; DVBl 1969, 694; DB 1969, 1506; DÖV 1969, 750

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

25.06.1969

Aktenzeichen:

2 BvR 128/66

Entscheidungstyp:

Beschluss

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 26, 246

Paginierung:

BVerfGE 26, 246 (246):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 25. Juni 1969

- 2 BvR 128/66 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde 1. des Herrn ..., 2. des Herrn ..., 3. des Herrn ... - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt ... - gegen das Gesetz zum Schutze der Berufsbezeichnung -Ingenieur- (Ingenieurgesetz) vom 7. Juli 1965 (BGBl. I S. 601)

Entscheidungsformel:

§ 1 des Gesetzes zum Schutze der Berufsbezeichnung "Ingenieur" (Ingenieurgesetz) vom 7. Juli 1965 (Bundesgesetzbl. I S. 601) verletzt das Grundrecht der Beschwerdeführer aus Artikel 2 Absatz 1 des Grundgesetzes. Das Gesetz zum Schutze der Berufsbezeichnung "Ingenieur" (Ingenieurgesetz) vom 7. Juli 1965 (Bundesgesetzbl. I S. 601) ist nichtig.

Gründe

A. - I.

Das Gesetz zum Schutze der Berufsbezeichnung "Ingenieur" (Ingenieurgesetz) vom 7. Juli 1965 (BGBl. I S. 601) - im folgenden: IngG - bestimmt in § 1 folgendes:

(1) Die Berufsbezeichnung "Ingenieur" dürfen Personen, die in der Wirtschaft, insbesondere in Gewerbebetrieben oder sonstigen wirtschaftlichen Unternehmungen, selbständig oder unselbständig berufstätig sind und nicht das Studium einer überwiegend technisch-naturwissenschaftlichen Fachrichtung an einer deutschen wissenschaftlichen Hochschule mit Erfolg abgeschlossen, die Abschlußprüfung an einer deutschen staatlichen oder staatlich anerkannten Ingenieurschule oder bis zum 31. Dezember 1970 die Abschlußprüfung eines Betriebsführerlehrganges einer deutschen staatlich anerkannten Bergschule bestanden haben, nur führen, wenn sie 1. vor der Verkündung des Gesetzes eine Tätigkeit unter dieser Berufsbezeichnung ausgeübt haben und die Absicht, die Berufsbezeichnung weiterzuführen, der zuständigen Behörde oder Stelle innerhalb einer Ausschlußfrist von zwei Jahren nach Inkrafttreten dieses Gesetzes angezeigt haben oder 2. eine Genehmigung nach § 3 erhalten haben.

BVerfGE 26, 246 (247):

(2) Die Ausschlußfrist nach Absatz 1 Nr. 1 endet für Deutsche, die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes ihren Wohnsitz außerhalb des Geltungsbereichs dieses Gesetzes haben, zwei Jahre nach der Begründung des Wohnsitzes im Geltungsbereich dieses Gesetzes.

Nach § 2 IngG ist das Führen der Berufsbezeichnung "Ingenieur" auf Grund der Anzeige nach § 1 IngG zu untersagen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, daß die erforderlichen fachlichen Kenntnisse fehlen und Leben oder Gesundheit von Menschen erheblich gefährdet sind. § 3 IngG sieht eine Sonderregelung für Personen vor, die das Abschlußzeugnis einer ausländischen Hochschule oder einer sonstigen ausländischen Schule über eine Ingenieurausbildung besitzen. Sie bedürfen zur Führung der Berufsbezeichnung "Ingenieur" einer staatlichen Genehmigung, die zu erteilen ist, wenn das Zeugnis dem der in § 1 genannten deutschen Schulen oder Hochschulen gleichwertig ist.

Der Bundeswirtschaftsminister wird in § 4 IngG ermächtigt, durch Rechtsverordnung für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft eine abweichende Regelung zu treffen, soweit dies zur Durchführung der Richtlinien der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft erforderlich ist. Nach § 5 IngG bestimmen die Landesregierungen die für die Durchführung des Gesetzes zuständigen Behörden; § 6 IngG stellt der Berufsbezeichnung "Ingenieur" alle Berufsbezeichnungen gleich, die das Wort "Ingenieur" in Wortverbindungen enthalten in § 7 IngG wird bestimmt, daß besondere Rechtsvorschriften über das Führen der Berufsbezeichnung "Ingenieur" unberührt bleiben. Nach § 8 IngG werden Verstöße gegen das Gesetz als Ordnungswidrigkeiten mit einer Geldbuße geahndet.

II.

Die Beschwerdeführer haben die private, von einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung getragene "Ingenieurschule für Wirtschaft und Betriebstechnik" in Neunkirchen/Saar, und zwar den als Ergänzungsschule geführten Zweig, besucht. Im Zeitpunkt der Erhebung der Verfassungsbeschwerde (28. Februar 1966)

BVerfGE 26, 246 (248):

standen sie im 5. Studiensemester. Sie haben nach Ablauf des 6. Semesters im Sommer 1966 eine Prüfung abgelegt und sind seither in der Wirtschaft berufstätig.

Da die von den Beschwerdeführern besuchte Schule nicht staatlich anerkannt ist, dürfen sie, solange sie in der Wirtschaft berufstätig sind, nach § 1 IngG die Berufsbezeichnung "Ingenieur" nicht führen. Sie fühlen sich hierdurch in ihren Grundrechten, insbesondere aus Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 und 14 GG verletzt und halten das Ingenieurgesetz für verfassungswidrig. Sie begründen die Verfassungsbeschwerde wie folgt:

1. Das Ingenieurgesetz, das sie unmittelbar betreffe, ohne daß es eines weiteren Vollziehungsakts bedürfe, sei nichtig, weil dem Bund die Gesetzgebungszuständigkeit fehle. Insbesondere könne eine Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers nicht aus Art. 74 Nr. 11 GG ("Recht der Wirtschaft") hergeleitet werden, da das Ingenieurgesetz das Recht der Wirtschaft nur am Rand berühre. Der Schwerpunkt des Gesetzes liege auf kulturpolitischem Gebiet. Es enthalte - ebenso wie das als Landesrecht fortgeltende Gesetz über die Führung akademischer Grade - lediglich Regelungen über einen Titel sowie mittelbar Bestimmungen über das Ingenieurschulwesen. Das Gesetz lege erstmals das Erfordernis einer staatlich anerkannten Abschlußprüfung für Ingenieure fest und mache dadurch ein Studium an einer nicht staatlich anerkannten privaten Ingenieurschule praktisch unmöglich. Der schulrechtliche Charakter des Ingenieurgesetzes komme in § 3 IngG besonders deutlich zum Ausdruck, der die Anerkennung ausländischer Zeugnisse betreffe. Dies sei der typische Inhalt einer schulrechtlichen Regelung, für die allein die Länder zuständig seien.

2. Auch Art. 12 Abs. 1 GG sei verletzt. Das Gesetz schränke die freie Wahl des Berufes und der Ausbildungsstätte ein, ohne daß hierfür ein rechtfertigender Grund vorliege. Zur Abwendung von Gefahren sei der Schutz der Berufsbezeichnung unnötig und ungeeignet, da die Tätigkeit des Ingenieurs als solche vom Gesetz nicht geregelt werde. Zum Zweck der Angleichung an einen

BVerfGE 26, 246 (249):

internationalen Status sei die Regelung nicht erforderlich gewesen, da die deutsche Ingenieurausbildung schon bisher derjenigen in anderen Industrieländern mindestens gleichwertig gewesen sei. Die dem Gesetz zugrunde liegende standespolitische Zielsetzung reiche als Rechtfertigungsgrund nicht aus.

3. Dem Außenseiterproblem sei das Gesetz nicht gerecht geworden. Diesem Personenkreis bleibe nur der Weg, sich der sogenannten Fremdenprüfung als Externer an einer staatlichen Anstalt zu unterziehen. Das sei jedoch schon aus psychologischen Gründen keine zumutbare Lösung. Das Gesetz verstoße gegen den Gleichheitssatz, weil es nur für die Absolventen ausländischer Schulen eine Ausnahmeregelung vorsehe, die noch nicht einmal zwingend vom Bestehen einer Prüfung abhängig gemacht werde.

4. Auch das Rechtsstaatsprinzip und Art. 14 GG seien verletzt, weil das Gesetz für den großen Personenkreis der Studierenden an privaten, nicht staatlich anerkannten Ingenieurschulen keine Übergangsregelung getroffen habe. Diese Personen, zu denen auch die Beschwerdeführer gehörten, hätten ihr Studium in der Annahme begonnen, daß sie nach Ablauf der vorgeschriebenen Zeit an ihrer Anstalt die Ingenieurprüfung ablegen könnten und damit zur Führung der Berufsbezeichnung "Ingenieur" berechtigt seien. Diese Anwartschaft, zu deren Erlangung die Beschwerdeführer Geld und Arbeitskraft aufgewandt hätten, sei ihnen nun ersatzlos genommen worden.

III.

1. Der Bundesminister für Wirtschaft hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig, weil die Beschwerdeführer durch das angefochtene Gesetz nicht gegenwärtig betroffen seien. Da sie erst nach Abschluß ihres Studiums im Juli 1966 eine berufliche Tätigkeit hätten aufnehmen können, habe das Gesetz sie im Zeitpunkt der Erhebung der Verfassungsbeschwerde noch gar nicht in ihren Grundrechten verletzen können.

BVerfGE 26, 246 (250):

Im übrigen sei die Verfassungsbeschwerde auch unbegründet:

a) Die Kompetenz des Bundesgesetzgebers ergebe sich aus Art. 74 Nr. 11 GG. Das Gesetz diene der Klarheit und Wahrheit im geschäftlichen Verkehr und regle damit Modalitäten der Berufsausübung in der Wirtschaft. Jedermann solle darauf vertrauen können, daß ein Geschäftspartner, der sich Ingenieur nenne, eine bestimmte fachliche Vorbildung habe. Daß solche Vorschriften, die die Staatspraxis seit langem kenne, unter Art. 74 Nr. 11 GG fielen, habe das Bundesverfassungsgericht bereits mehrfach anerkannt. Die Tatsache, daß das Ingenieurgesetz aus Zweckmäßigkeitsgründen kein umfassendes Berufsrecht geschaffen habe, sondern nur eine Teilregelung enthalte, ändere nichts an seinem wirtschaftsordnenden Charakter. Es knüpfe zwar an Tatsachen an, die im Schulrecht ihre Wurzel hätten, werde jedoch dadurch nicht zu einer Norm des Schulrechts. Es regle auch nicht etwa die Führung eines Titels, was schon daraus hervorgehe, daß es für den Bereich außerhalb der Wirtschaft, zum Beispiel im öffentlichen Dienst, nicht gelte und auch die Führung der Bezeichnung "Ingenieur" im privaten Bereich nicht verbiete.

b) Art. 12 Abs. 1 GG sei nicht verletzt. Der § 1 IngG enthalte, indem er anderen als den dort bezeichneten Personen die Führung der Berufsbezeichnung "Ingenieur" verbietet, nichts anderes als eine Einschränkung der Werbemöglichkeiten. Dies stelle eine Berufsausübungsregelung dar. Sie sei zulässig, weil sie aus vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls (Vertrauensschutz, Verhinderung von Mißbrauch, Förderung des Berufsstandes, Angleichung im EWG-Bereich) zweckmäßig sei und niemand übermäßig belaste. Die freie Wahl der Ausbildungsstätte werde durch das Gesetz nicht beeinträchtigt. Das Gesetz enthalte auch keine Bevorzugung von Absolventen ausländischer Schulen, da es Gleichwertigkeit der Zeugnisse verlange.

c) Der Gesetzgeber sei nicht verpflichtet gewesen, auch für Schüler, die ihr Studium vor Inkrafttreten des Gesetzes an einer nicht staatlich anerkannten Ingenieurschule begonnen hatten, eine Übergangsregelung entsprechend § 1 Abs. 1 Nr. 1 IngG zu

BVerfGE 26, 246 (251):

treffen. Denn das Vertrauen desjenigen, der seine Ausbildung noch nicht beendet habe, darauf, künftig bei seiner beruflichen Tätigkeit in der Wirtschaft die Berufsbezeichnung "Ingenieur" führen zu dürfen, sei nicht schutzwürdig. Ihm sei es zuzumuten, die sogenannten Fremdenprüfung vor einer staatlichen Prüfungskommission abzulegen.

Die Beseitigung der Möglichkeit, nach Ablegung einer Prüfung an einer nicht staatlich anerkannten privaten Schule die Bezeichnung "Ingenieur" zu führen, verstoße auch nicht gegen Art. 14 GG.

2. Die hessische Landesregierung ist der Meinung, daß dem Bundesgesetzgeber zum Erlaß des Ingenieurgesetzes die Kompetenz gefehlt habe. Das Gesetz ordne nicht den Ingenieurberuf, sondern regle nur die Führung einer durch eine bestimmte Ausbildung zu erwerbenden Berufsbezeichnung. Die Gesetzgebungskompetenz hierfür stehe allein den Ländern zu.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Die Beschwerdeführer sind durch § 1 IngG selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen.

1. Die Beschwerdeführer haben zur Zeit der Erhebung der Verfassungsbeschwerde eine nicht staatlich anerkannte Privatschule besucht. Nach Abschluß ihrer Ausbildung an dieser Schule dürfen sie nach § 1 IngG, sofern sie in der Wirtschaft tätig sind, die Berufsbezeichnung "Ingenieur" nicht führen. Diese Wirkung tritt ein, ohne daß es eines weiteren Vollzugsaktes der Exekutive bedürfte.

2. Die Beschwerdeführer waren schon im Zeitpunkt der Erhebung der Verfassungsbeschwerde durch das Gesetz gegenwärtig betroffen.

Zwar hatten sie zu diesem Zeitpunkt ihre Ausbildung noch nicht abgeschlossen - sie standen im 5. Semester des sechssemestrigen Studienganges -, und es war deshalb auch noch nicht sicher, ob sie nach Abschluß ihres Studiums überhaupt in der Wirtschaft

BVerfGE 26, 246 (252):

tätig sein würden. Immerhin waren die Beschwerdeführer vor Aufnahme ihres Studiums an der Ingenieurschule für Wirtschaft und Betriebstechnik in Neunkirchen/Saar als Techniker in der Wirtschaft tätig. Allein die gewählte Schulart deutet darauf hin, daß sie beabsichtigten, nach erfolgreichem Abschluß ihrer Ausbildung zu einer Berufstätigkeit in der Wirtschaft zurückzukehren. Sie erwarteten, daß sie die Berufsbezeichnung "Ingenieur" führen dürften und dadurch bessere berufliche Aufstiegsmöglichkeiten haben würden. Diese Erwartung, die bei Beginn ihres Studiums berechtigt war, ist durch das Inkrafttreten des Ingenieurgesetzes hinfällig geworden. Die bis dahin bestehende Rechtslage hat sich zu ihrem Nachteil entscheidend geändert.

Auch wenn man die Zulässigkeitsvoraussetzungen einer gegen ein Gesetz gerichteten Verfassungsbeschwerde eng auslegt, ist hier davon auszugehen, daß die Beschwerdeführer schon bei der Erhebung der Verfassungsbeschwerde, vor Abschluß ihrer Ausbildung, durch das angefochtene Gesetz gegenwärtig betroffen waren.

Die Verfassungsbeschwerde ist auch begründet.

Das Ingenieurgesetz bestimmt, daß Personen, die in der Wirtschaft selbständig oder unselbständig berufstätig sind, die bisher nicht geschützte Berufsbezeichnung "Ingenieur" in Zukunft nur führen dürfen, wenn sie entweder

1. das Studium einer überwiegend technisch-naturwissenschaftlichen Fachrichtung an einer deutschen wissenschaftlichen Hochschule mit Erfolg abgeschlossen haben (§ 1 Abs. 1) oder

2. die Abschlußprüfung an einer deutschen staatlichen oder staatlich anerkannten Ingenieurschule oder bis 31. Dezember 1970 die Abschlußprüfung eines Betriebsführerlehrgangs einer deutschen staatlich anerkannten Bergschule abgelegt haben (§ 1 Abs. 1) oder

BVerfGE 26, 246 (253):

3. vor der Verkündung des Gesetzes eine Tätigkeit unter dieser Berufsbezeichnung ausgeübt haben und die Absicht, die Berufsbezeichnung weiterzuführen, der zuständigen Behörde innerhalb einer Ausschlußfrist von 2 Jahren nach Inkrafttreten dieses Gesetzes angezeigt haben (§ 1 Abs. 1 Nr. 1) oder

4. ein Abschlußzeugnis einer ausländischen Hochschule oder einer sonstigen ausländischen Schule über eine Ingenieurausbildung besitzen und von der zuständigen Behörde die Genehmigung zum Führen der Berufsbezeichnung "Ingenieur" erhalten haben (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 3) oder

5. ihnen als Staatsangehörigen eines Mitgliedstaates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft durch Rechtsverordnung des Bundesministers für Wirtschaft das Führen der Berufsbezeichnung "Ingenieur" oder einer entsprechenden ausländischen Berufsbezeichnung gestattet worden ist (§ 4) oder

6. sie nach besonderen Rechtsvorschriften über das Führen der Berufsbezeichnung "Ingenieur" zum Führen dieser Berufsbezeichnung berechtigt sind (§ 7).

Personen, die außerhalb des Bereichs der Wirtschaft, zum Beispiel im öffentlichen Dienst, tätig sind, dürfen die Berufsbezeichnung "Ingenieur" führen, auch wenn sie nicht zu einer der oben angeführten Gruppen gehören.

II.

1. Das Ingenieurgesetz regelt nicht die Ausübung des Ingenieurberufs, sondern will nur die Berufsbezeichnung "Ingenieur" als "Titel" schützen.

Die Beschränkung dieser Regelung auf "Personen, die in der Wirtschaft, insbesondere in Gewerbebetrieben oder sonstigen wirtschaftlichen Unternehmungen, selbständig oder unselbständig berufstätig sind", geht auf Bedenken zurück, die während des Gesetzgebungsverfahrens im Bundesrat gegen die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes geltend gemacht worden sind. Mit der Beschränkung der Regelung auf diesen Personenkreis glaubte

BVerfGE 26, 246 (254):

der Gesetzgeber, für die Regelung die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft) in Anspruch nehmen zu können.

2. Die vom Ingenieurgesetz geregelte Materie gehört nicht zum Recht der Wirtschaft nach Art. 74 Nr. 11 GG.

a) Im Gegensatz zur Reichsverfassung von 1871 und zur Weimarer Verfassung verbietet die Systematik des Grundgesetzes eine extensive Interpretation der Zuständigkeitsvorschriften zugunsten des Bundes. Art. 30 GG geht von dem Primat der Länderzuständigkeit aus. Art. 70 Abs. 1 GG präzisiert diese Regel für den Bereich der Gesetzgebung dahin, daß die Länder das Recht der Gesetzgebung haben, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Hieraus ergibt sich eine allgemeine Schranke für die in Art. 73 bis 75 GG aufgeführten Bundeskompetenzen.

b) Unter "Recht der Wirtschaft" im Sinne von Art. 74 Nr. 11 GG sind alle das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnden Normen zu begreifen und vor allem diejenigen Vorschriften dazuzurechnen, die sich in irgendeiner Form auf die Erzeugung, Herstellung und Verteilung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen (BVerfGE 8, 143 [148 f.]).

aa) Zum Recht der Wirtschaft gehören zunächst Bestimmungen über den wirtschaftlichen Wettbewerb und den Verbraucherschutz. Hierauf stellt der Bundesminister für Wirtschaft mit seinem Hinweis ab, das Ingenieurgesetz diene der Klarheit und Wahrheit im geschäftlichen Verkehr; jedermann solle darauf vertrauen können, daß sein Geschäftspartner, der sich Ingenieur nenne, eine bestimmte fachliche Vorbildung habe.

Das Ingenieurgesetz kann aber weder verhindern, daß nichtqualifizierte Kräfte beim Angebot von Ingenieurleistungen mit qualifizierten weiterhin in Wettbewerb treten, noch kann es bewirken, daß der Verbraucher darauf vertrauen kann, daß sein Geschäftspartner, der sich Ingenieur nennt, eine bestimmte fachliche Vorbildung hat. Schon die Besitzstandswahrungsklausel des

BVerfGE 26, 246 (255):

§ 1 Abs. 1 Nr. 1 IngG schließt eine solche Wirkung aus. Denn sie hat zur Folge, daß noch auf Jahrzehnte hinaus Personen, die nicht die in § 1 Abs. 1 IngG vorgeschriebene Ausbildung haben, die Berufsbezeichnung "Ingenieur" führen dürfen. Sie brauchen nur vor Verkündung des Gesetzes bereits eine Tätigkeit unter dieser Berufsbezeichnung ausgeübt zu haben und die Absicht, die Berufsbezeichnung weiterzuführen, der zuständigen Behörde innerhalb einer Ausschlußfrist von zwei Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes angezeigt zu haben. In der amtlichen Begründung zu dem Entwurf eines Gesetzes betreffend Änderung des Ingenieurgesetzes (BTDrucks. V/4053), das die Frist des § 1 Abs. 1 Nr. 1 von zwei auf fünf Jahre verlängern soll, wird mitgeteilt, daß innerhalb der bisherigen Zweijahresfrist 110 000 Anzeigen nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 IngG bei den zuständigen Stellen eingegangen seien.

Hiervon abgesehen bestimmt das Ingenieurgesetz nirgends, was als Ingenieurleistung angesehen werden soll. Es verbietet auch nicht das Anbieten und die Ausführung von Ingenieurleistungen durch nicht genügend qualifizierte Personen.

bb) Die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nach Art. 74 Nr. 11 GG erstreckt sich auch darauf, Berufe "in der Wirtschaft" rechtlich zu ordnen und ihre Berufsbilder rechtlich zu fixieren. In diesem Rahmen kann der Gesetzgeber sowohl den Inhalt der beruflichen Tätigkeit wie auch die Voraussetzungen für die Berufsausübung (Ausbildung, Prüfungen) normieren (z. B. Gesetz zur Ordnung des Handwerks - Handwerksordnung - i.d.F. vom 28. 12. 1965, BGBl. 1966 I S. 2; Gesetz über eine Berufsordnung der Wirtschaftsprüfer - Wirtschaftsprüferordnung - vom 24. 7. 1961, BGBl. I S. 1049; vgl. hierzu auch BVerfGE 13, 97 [106]; 21, 173 [180]).

Diesen berufsordnenden Gesetzen ist gemeinsam, daß sie bestimmen, worin die berufliche Tätigkeit besteht und welches die Voraussetzungen für ihre Ausübung sind, und daß sie im Zusammenhang damit das Recht zur Führung der jeweiligen Berufsbezeichnung regeln (vgl. § 18 Wirtschaftsprüferordnung, § 51

BVerfGE 26, 246 (256):

Handwerksordnung). Dabei knüpfen sie an Tatbestände des Berufsausbildungsrechts an. Hätte der Gesetzgeber den Beruf des Ingenieurs in umfassender Weise geordnet, so könnte er dafür die Kompetenz aus Art. 74 Nr. 11 GG in Anspruch nehmen. Eine solche Regelung enthält das Ingenieurgesetz aber gerade nicht. Es normiert lediglich das Führen der Berufsbezeichnung "Ingenieur", legt aber weder fest, was der Inhalt der beruflichen Tätigkeit des Ingenieurs ist, noch läßt es Ansätze für die Bestimmung eines Berufsbildes "Ingenieur" erkennen.

c) Der Bundesminister für Wirtschaft ist der Meinung, der Umstand, daß das Ingenieurgesetz anders als die Handwerksordnung oder die Wirtschaftsprüferordnung kein umfassendes Berufsrecht schaffe, sondern sich darauf beschränke, Voraussetzungen für die Führung der Berufsbezeichnung aufzustellen, rechtfertige keine abweichende Beurteilung. Vorschriften über die Führung der Berufsbezeichnung "Ingenieur" behielten ihren eindeutig wirtschaftsordnenden Charakter auch dann, wenn der Gesetzgeber aus Zweckmäßigkeitserwägungen auf eine weitere Ausgestaltung des Berufsrechts verzichte.

Wie oben ausgeführt hat aber die bloße Regelung der Befugnis zum Führen der Berufsbezeichnung "Ingenieur" für sich allein keinerlei Bezug zum Recht der Wirtschaft. Dieser Bezug wird auch nicht dadurch hergestellt, daß die Kompetenz zu einer berufsordnenden Gesamtregelung - wenn eine solche erfolgt wäre - auch die Kompetenz zur Regelung der Führung der Berufsbezeichnung einschließen würde.

3. Eine Bundeskompetenz zum Erlaß des Ingenieurgesetzes besteht auch nicht kraft Sachzusammenhangs. Ein solcher könnte eine Zuständigkeit des Bundes nur dann stützen, wenn eine dem Bund ausdrücklich zugewiesene Materie verständigerweise nicht geregelt werden könnte, ohne daß zugleich eine nicht ausdrücklich zugewiesene Materie mitgeregelt würde, wenn also ein Übergreifen in eine nicht ausdrücklich zugewiesene Materie die unerläßliche Voraussetzung wäre für die Regelung einer der Bundesgesetzgebung zugewiesenen Materie (BVerfGE 3, 407 [421]).

BVerfGE 26, 246 (257):

Eine solche Kompetenz ist also nur unter der Voraussetzung gegeben, daß der Bund von seiner ihm ausdrücklich zugewiesenen Kompetenz Gebrauch gemacht hat. Daran fehlt es hier.

4. Auch eine Bundeskompetenz aus der Natur der Sache scheidet aus. Die Erwägung, eine bundesrechtliche und daher einheitliche Regelung für das Führen der Berufsbezeichnung "Ingenieur" sei zweckmäßig, reicht für die Annahme einer solchen Kompetenz nicht aus (vgl. BVerfGE 11, 6 [18]). Das Bundesverfassungsgericht hat im Anschluß an Anschütz, Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Band I, S. 367, eine Kompetenz aus der Natur der Sache nur dann angenommen, wenn gewisse Sachgebiete, weil sie ihrer Natur nach eine eigenste, der partikularen Gesetzgebungszuständigkeit a priori entrückte Angelegenheit des Bundes darstellen, vom Bund und nur von ihm geregelt werden können (BVerfGE 3, 407 [421, 427 f.]; 11, 89 [98]; 12, 205 [242]; 15, 1 [24]; 22, 180 [217]).

Eine solche Angelegenheit liegt hier nicht vor.

Der Schutz der Berufsbezeichnung "Ingenieur" muß, soweit er notwendig ist, keineswegs durch Bundesgesetz erfolgen. Eine einheitliche Regelung durch inhaltlich übereinstimmende Ländergesetze ist durchaus denkbar und praktikabel.

5. Schließlich kann das Ingenieurgesetz auch nicht unter die Bundeskompetenz aus Art. 74 Nr. 1 GG (Strafrecht) fallen.

Zwar bestimmt § 8 IngG, daß ordnungswidrig handelt, wer ohne nach §§ 1, 3 oder nach einer auf Grund des § 4 erlassenen Rechtsverordnung hierzu berechtigt zu sein oder entgegen einer vollziehbaren Verfügung nach § 2 die Berufsbezeichnung "Ingenieur" führt; die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße geahndet werden. Diese Sanktion dient aber nur der Durchsetzung des in §§ 1 ff. normierten Verbots. Es handelt sich um eine sogenannte unselbständige Strafrechtsnorm. Wie oben ausgeführt, fehlt dem Bund die Gesetzgebungskompetenz zu der Regelung, deren Beachtung § 8 IngG durch die Androhung eines Bußgeldes erzwingen will. Das Bundesverfassungsgericht ist zwar der Auffassung, der Erlaß sogenannter unselbständiger Straf

BVerfGE 26, 246 (258):

rechtsnormen, die dem Schutz außerstrafrechtlicher Regelungen dienten, gehöre wegen des Sachzusammenhangs zur Kompetenz des Gesetzgebers, dem auch die außerstrafrechtliche Regelung zustehe, nicht gefolgt (BVerfGE 23, 113 [125] mit Nachweisen). Es hat ausgeführt, aus dem Grundgesetz könnten dagegen, daß der Bund Landesrecht mit Strafe bewehre, Bedenken nicht hergeleitet werden. Damit ist aber nur gesagt, daß dem Bund aus Art. 74 Nr. 1 GG die Kompetenz zusteht, Zuwiderhandlungen gegen Landesrecht, die er als strafwürdig ansieht, mit Strafe oder Bußgeld zu bedrohen. Dies kann in der Weise geschehen, daß der Bundesgesetzgeber entweder schon bestehende landesrechtliche Vorschriften mit Sanktionen bewehrt oder in Form eines Blankettstrafgesetzes die Zuwiderhandlung gegen eine vom Landesgesetzgeber jeweils zu erlassende Regelung mit Strafe bedroht. Nicht aber kann der Bundesgesetzgeber auf dem Umweg über die Kompetenz "Strafrecht" eine der Länderkompetenz unterliegende Materie selbst sachlich regeln. Dies stünde in Widerspruch zu den Vorschriften der Art. 30, 70 GG.

III.

Da dem Bundesgesetzgeber die Zuständigkeit zum Erlaß der in § 1 IngG vorgesehenen Regelung fehlt, gehört diese Bestimmung nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung. Sie verletzt deshalb das Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 2 Abs. 1 GG und ist nichtig.

Die gegen Art. 2 Abs. 1 GG verstoßende zentrale Vorschrift des § 1 IngG ist jedoch Teil einer Gesamtregelung, die ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verlöre, nähme man diesen Bestandteil heraus. § 1 IngG ist mit den übrigen Bestimmungen des Ingenieurgesetzes so verflochten, daß sie eine untrennbare Einheit bilden, die nicht in ihre Bestandteile zerlegt werden kann. Die Nichtigkeit des § 1 IngG hat demgemäß die Nichtigkeit des ganzen Ingenieurgesetzes zur Folge (BVerfGE 8, 274 [300 f.]; 9, 305 [333]; 22, 134 [152]).

BVerfGE 26, 246 (259):

IV.

Diese Entscheidung ist zur Frage der Zulässigkeit einstimmig, im übrigen mit 5 gegen 3 Stimmen ergangen.

Seuffert Leibholz Geller v. Schlabbrendorff Rupp Geiger Kutscher Rinck

BVerfG, 27.01.1965 - 1 BvR 213/58, 1 BvR 715/58, 1 BvR 66/60

Administration — Wed, 28 Feb 2024 18:59:25 +0000

Daten

Fall:

Marktordnung

Fundstellen:

BVerfGE 18, 315; NJW 1965, 435; DÖV 1965, 286

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

27.01.1965

Aktenzeichen:

1 BvR 213/58, 1 BvR 715/58, 1 BvR 66/60

Entscheidungstyp:

Urteil

1. Die Einführung einer Marktordnung für bestimmte Produkte ist zulässig, soweit überwiegende Gründe des Gemeinwohls sie rechtfertigen.
2. Die Ausgleichsabgabe nach § 12 Abs. 3 MFG (BGBl. I 811) ist keine Steuer, sondern eine wirtschaftslenkende Maßnahme besonderer Art. Die Kompetenz des Bundesgesetzgebers dafür ergibt sich aus Art. 74 Nr. 17 GG.
3. Dem Gesetzgeber kann nicht schon Willkür vorgeworfen werden, wenn die einer sachlich motivierten Einzelregelung innerhalb einer Marktordnung zugrunde gelegte wirtschaftliche Prognose sich als falsch erweist.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 18, 315

Paginierung:

BVerfGE 18, 315 (315):

1. Die Einführung einer Marktordnung für bestimmte Produkte ist zulässig, soweit überwiegende Gründe des Gemeinwohls sie rechtfertigen.

2. Die Ausgleichsabgabe nach § 12 Abs. 3 MFG (BGBl. I 811) ist keine Steuer, sondern eine wirtschaftslenkende Maßnahme besonderer Art. Die Kompetenz des Bundesgesetzgebers dafür ergibt sich aus Art. 74 Nr. 17 GG.

BVerfGE 18, 315 (316):

3. Dem Gesetzgeber kann nicht schon Willkür vorgeworfen werden, wenn die einer sachlich motivierten Einzelregelung innerhalb einer Marktordnung zugrunde gelegte wirtschaftliche Prognose sich als falsch erweist.

Urteil

des Ersten Senats vom 27. Januar 1965 auf die mündliche Verhandlung vom 13. Oktober 1964

- 1 BvR 213, 715/58 u. 66/60 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. der Milchversorgung ... - Bevollmächtigte: Rechtsanwälte ... - 1 BvR 213/58 - 2. der Molkereigenossenschaft ... - Bevollmächtigte: Rechtsanwälte ... - 1 BvR 715/58 - 3. der Firma ... - Bevollmächtigte: Rechtsanwälte ... - 1 BvR 66/60 - gegen ihre Heranziehung zur Ausgleichsabgabe nach § 12 Abs. 3 des Gesetzes über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten (Milch- und Fettgesetz) in der Fassung vom 10. Dezember 1952 (BGBl. I S. 811).

Entscheidungsformel:

1. Die Verfassungsbeschwerden werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

2. Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.

Gründe:

A. - I.

Das Bundesgesetz über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten vom 28. Februar 1951 (BGBl. I S. 135 - MFG 51), das hier in der Fassung des Ergänzungs- und Änderungsgesetzes vom 10. Dezember 1952 (BGBl. I S. 807, 811 - MFG 52) zur Anwendung kommt, hat in Weiterentwicklung gesetzgeberischer Gedanken, die zuerst im Milchgesetz vom 31. Juli 1930 (RGBl. I S. 421) Ausdruck gefunden hatten, eine Marktordnung für die Milchwirtschaft in der Bundesrepublik geschaffen. Sie weist folgende Grundzüge auf (vgl. BVerfGE 11, 77 [78 ff.]):

Das Bundesgebiet wird in Molkereieinzugs- und -absatzgebiete eingeteilt. Jeder Milcherzeuger wird einer Molkerei zugewiesen, der er alle Milch und Sahne liefern muß, die er in Verkehr bringen will; umgekehrt ist diese Molkerei verpflichtet, alle ihr von Milch

BVerfGE 18, 315 (317):

erzeugern ihres Einzugsgebiets angebotene Milch und Sahne abzunehmen, die Annahme von anderen Erzeugern ist untersagt (§ 1). Weiter geht die Bewirtschaftung bei Trinkmilch: Milch, entrahmte Milch, Buttermilch und geschlagene Buttermilch dürfen nämlich nur von bestimmten Molkereien bezogen werden, die den Abnehmern (Milchhandel und Molkereien) in einem bestimmten Gebiet zugewiesen werden. In diesem Gebiet sind die zugewiesenen Molkereien zur Lieferung verpflichtet, sie dürfen dagegen an Abnehmer außerhalb dieses Absatzgebietes nicht liefern (§ 2). Die Trinkmilchversorgung wird also bei diesen Molkereien monopolisiert. Dabei zwingen die geringe Haltbarkeit und die dadurch bedingte Beschränkung der Versandfähigkeit der Milch, zur Belieferung der großen Siedlungsgebiete die am nächsten gelegenen Molkereien heranzuziehen. Zugleich wurden auf Grund von § 20 MFG 52 für die Verbraucher Höchstpreise für Trinkmilch festgesetzt; die Monopolisierung der Lieferungen verhinderte ein Unterbieten; nach Abzug der ebenfalls staatlich festgesetzten Handels- und Bearbeitungsspannen ergab sich so der Auszahlungspreis der Molkerei an die Erzeuger.

Die Milch, die nicht als Trinkmilch abgesetzt werden kann, wird von den Molkereien möglichst günstig verwertet, indem sie zu Butter, Käse oder anderen Milcherzeugnissen (z.B. Schlagsahne, Sterilmilch, Kondensmilch, Milchpulver) verarbeitet oder hierzu an andere Hersteller weitergeliefert wird. Für den Absatz dieser Milch, der sogenannten Werkmilch, und der daraus hergestellten Erzeugnisse bestehen keine Liefer- oder Annahmepflichten, noch gibt es eine Preisfestsetzung. Jedoch genießen die Preise dieser Produkte dadurch einen gewissen Schutz, daß der Import ausländischer Speisefette durch eine "Einfuhr- und Vorratsstelle" gesteuert wird; diese kann vom Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten auch mit einer Vorratshaltung in Speisefetten beauftragt werden (§§ 15 ff. MFG 52). Von dieser Abschirmung nach außen abgesehen, richtet sich der Preis, den die Molkerei an die Milcherzeuger bezahlt, nach dem von ihr im freien Wettbewerb erzielten Erlös. Da die Milcherzeugung seit

BVerfGE 18, 315 (318):

der Währungsreform ständig zunimmt, während der Trinkmilchabsatz im wesentlichen gleichbleibt, drängt der Überschuß zur Verarbeitung als Werkmilch mit der Folge, daß deren Preis erheblich hinter dem der Trinkmilch zurückbleibt.

Daraus ergibt sich, daß die dargestellte Absatz- und Preisregelung für Trinkmilch bestimmte Molkereien und dementsprechend einen bestimmten Kreis von Milcherzeugern begünstigt. Allerdings werden die meisten Molkereien sowohl Trinkmilch absetzen wie auch Milch als Werkmilch verarbeiten oder zu dieser Verwendung weiterverkaufen (gemischte Molkereien). Jedoch lassen sich überwiegend landwirtschaftliche, stadtferne Gebiete und demgemäß Molkereien, deren Milch im wesentlichen als Werkmilch verarbeitet wird, unterscheiden von Gebieten und Molkereien, deren Milchanfall ausschließlich oder vorwiegend als Trinkmilch abgesetzt wird. Zum Ausgleich sahen schon die Ausführungsbestimmungen zum Milchgesetz vom 31. Juli 1930 die Erhebung einer Abgabe vor, deren Erträge zu Ausgleichszahlungen an die benachteiligten Molkereien und Milcherzeuger ("Stützung") verwendet wurden. Dieser Ausgleichsgedanke findet sich auch in späteren Regelungen und wurde vom Milch- und Fettgesetz übernommen (§ 12 MFG 52, ähnlich schon § 11 MFG 51). Das Gesetz unterschied einen gebietlichen Ausgleich, der den Ländern übertragen war, und einen übergebietlichen Ausgleich durch den Bund. Daher sah § 12 MFG 52 nebeneinander die Erhebung einer Bundes- und einer Landesausgleichsabgabe vor. Er lautete:

§ 12 Ausgleich

(1) Die obersten Landesbehörden haben durch ausgleichende Maßnahmen, insbesondere durch Gewährung von Zuschüssen aus den nach Absatz 2 erhobenen oder den nach Absatz 3 zugeteilten Ausgleichsabgaben, dafür zu sorgen, daß

1. die Verwertung der Milch als Trinkmilch und als Werkmilch,

2. die notwendige Versorgung der Trinkmilchmärkte trotz unterschiedlicher Entfernung der Molkereien vom Markt zu einer Annäherung der wirtschaftlichen Ergebnisse für Milcherzeuger und Molkereien führt.

BVerfGE 18, 315 (319):

(2) Die obersten Landesbehörden können nach Anhörung der Landesvereinigungen (§ 14) von den Molkereien, den Milchsammelstellen und den Rahmstationen Ausgleichsabgaben auf die von diesen abgesetzte Milch, Sahne (Rahm), entrahmte Milch, Schlagsahne sowie saure Sahne, Buttermilch und geschlagene Buttermilch erheben. Milcherzeuger, die Milch oder Sahne (Rahm) unmittelbar an Milchhändler, Groß- oder Einzelverbraucher abgeben dürfen, sind mit einem Pauschalbetrag zur Ausgleichsabgabe heranzuziehen. Die abgesetzten Einheiten von Sahne (Rahm), Schlagsahne, saurer Sahne sind zum Zwecke der Errechnung der Ausgleichsabgabe in die entsprechenden Einheiten von Milch umzurechnen. Soll die Ausgleichsabgabe mehr als einen Deutschen Pfennig je Kilogramm betragen, so ist die Zustimmung des Bundesministers erforderlich. Die aufkommenden Mittel sind gesondert zu verwalten und nach Anhörung der Landesvereinigung (§ 14) im laufenden oder folgenden Wirtschaftsjahr ausschließlich für die in Absatz 1 genannten Zwecke zu verwenden. Beeinträchtigen die von einem Lande festgesetzten Ausgleichsabgaben die Belange eines Nachbarlandes, so entscheidet auf Antrag einer beteiligten obersten Landesbehörde der Bundesminister über die in den beteiligten Ländern zu erhebenden Ausgleichsabgaben. Das gleiche gilt, wenn von einem Lande keine Ausgleichsabgaben festgesetzt und hierdurch die Belange eines Nachbarlandes beeinträchtigt werden.

(3) Unbeschadet der Vorschrift des Absatzes 2 werden Abgaben von den in Absatz 2 genannten Betrieben sowie den Herstellern von sterilisierter Milch, Sahne (Rahm), entrahmter Milch und Schlagsahne erhoben, und zwar

a) in Höhe bis zu einem Deutschen Pfennig je Kilogramm abgesetzter Milch und der in Absatz 2 genannten Milcherzeugnisse,

b) in Höhe von zwei Deutschen Pfennig je Kilogramm hergestellter sterilisierter Milch, Sahne (Rahm), entrahmter Milch und Schlagsahne.

Die abgesetzten Einheiten von Sahne (Rahm), Schlagsahne, auch sterilisiert, saurer Sahne sind zum Zwecke der Errechnung der Ausgleichsabgaben in die entsprechenden Einheiten von Milch umzurechnen. Die aufkommenden Mittel sind ausschließlich für die Durchführung eines übergebietlichen Ausgleichs im Sinne des Absatzes 1 im laufenden und folgenden Wirtschaftsjahr zu verwenden. Die für die Durchführung der Erhebung erforderlichen Bestimmungen erläßt der Bundesminister durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates. Die Verwendung der aufgekommenen Mittel erfolgt durch den Bundesminister nach Anhören der obersten Landesbehörden und eines Beirates, der beim Bundesministerium aus Vertretern der Er

BVerfGE 18, 315 (320):

zeuger-, Be- und Verarbeitungsbetriebe der Milchwirtschaft gebildet ist."

Auf Grund der ihm in Absatz 3 Satz 4 erteilten Ermächtigung erließ der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten die Verordnung über die Erhebung des Bundesausgleichs in der Milchwirtschaft vom 30. April 1953 (BAnz. Nr. 84 vom 5. Mai 1953).

Für die Landesausgleichsabgabe enthielt das Gesetz keine einheitliche Regelung. § 12 Abs. 2 MFG bezeichnete zwar die Produkte, die zur Landesausgleichsabgabe herangezogen werden konnten, und beschränkte auch die Höhe der Abgabe, stellte aber in diesem Rahmen die Erhebung der Abgabe ins Ermessen der obersten Landesbehörden; § 12 Abs. 1 MFG übertrug diesen auch die Verwendung der aufkommenden Mittel. Sowohl hinsichtlich der Höhe der Abgabe und der Auswahl der zu belastenden Produkte wie hinsichtlich der Voraussetzungen und des Ausmaßes der Stützung gingen die Regelungen der Länder weit auseinander.

Hierdurch entstanden vor allem bei Milcherzeugnissen, die über die Landesgrenzen hinaus abgesetzt werden, erhebliche Spannungen und Verfälschungen des Wettbewerbs. Daher hat das Vierte Gesetz zur Änderung des Milch- und Fettgesetzes vom 22. Juni 1963 (BGBl. I S. 411 - MFG 63) mit Wirkung vom 1. Oktober 1963 an den § 12 MFG 52 grundlegend geändert: Die ausgleichenden Maßnahmen werden grundsätzlich dem Bund vorbehalten, der hierbei die "Erfordernisse ausgewogener Wettbewerbsverhältnisse" zu berücksichtigen hat. Die Höhe der Abgabe auf Trinkmilch richtet sich nach dem Unterschied zwischen den durchschnittlichen Nettoverwertungserlösen der Trinkmilch und der zu Butter verarbeiteten Milch, die Abgabe auf Milcherzeugnisse nach ihrer Marktstellung im Vergleich zur Trinkmilch und zueinander. Einzelheiten regelt der Bundesernährungsminister durch Rechtsverordnung (vgl. die Ausgleichsverordnung vom 2. August 1963, jetzt in der Fassung vom 17. Februar 1964; BAnz. Nr. 36 vom 21. Februar 1964).

BVerfGE 18, 315 (321):

II.

Die drei Beschwerdeführerinnen haben im Jahre 1953 abgabepflichtige Milcherzeugnisse hergestellt oder abgesetzt und sind demgemäß auf Grund von § 12 Abs. 3 Satz 1 MFG 52 und der erwähnten Verordnung des Bundesernährungsministers vom 30. April 1953 zur Bundesausgleichsabgabe herangezogen worden. Ihre Anfechtungsklagen wurden in letzter Instanz durch Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts abgewiesen. Die Beschwerdeführerinnen halten ihre Heranziehung, zum Teil auch die zugrunde liegenden gesetzlichen Bestimmungen, für unvereinbar mit dem Grundgesetz; sie haben deshalb Verfassungsbeschwerde erhoben mit dem Antrag, die ihre Anfechtungsklagen zurückweisenden Erkenntnisse aufzuheben und die sie beschwerenden Bestimmungen für nichtig zu erklären.

1. Die Beschwerdeführerin zu 1) stellt sterilisierte Milch (Sterilmilch) her. Diese war nach dem MFG 51 nicht abgabepflichtig; das Ergänzungs- und Änderungsgesetz vom 10. Dezember 1952 hat aber die Abgabepflicht auf sie ausgedehnt. Wegen der Herstellung von Sterilmilch in der Zeit vom 1. Januar bis 30. April 1953 wurde die Beschwerdeführerin auf Grund von § 12 Abs. 3 Satz 1b MFG 52 zu einer Bundesausgleichsabgabe in Höhe von 7 375,88 DM herangezogen. Ihre Verfassungsbeschwerde gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 6, 134) rügt Verletzung der Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 und 14 GG. Zur Begründung hat sie vorgetragen:

Die Auferlegung einer Abgabe auf Sterilmilch schränke ihre durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete Freiheit im Wettbewerb und in der wirtschaftlichen Entfaltung ein, stehe aber mit der verfassungsmäßigen Ordnung nicht in Einklang. Sie begünstige ohne Grund die Trinkmilch, zu deren Gunsten die Sterilmilch absichtlich zurückgedrängt werde. Dies ergebe sich insbesondere aus der Bemessung und der Art der Erhebung der Abgabe. Wirtschaftslenkende Eingriffe könnten nur durch überragende Forderungen des gemeinen Wohls gerechtfertigt werden. Ein öffentliches Interesse an der Einbeziehung der Sterilmilch in die Abgabepflicht

BVerfGE 18, 315 (322):

sei nicht gegeben; im Gegenteil sei sie willkürlich, zumal die Sterilmilch an dem der Trinkmilch gewährten Absatz- und Preisschutz nicht teilhabe. Zudem sei Sterilmilch, obwohl zu ihrer Herstellung Werkmilch verwendet werde, auch von der Stützung ausgeschlossen. Diese Belastung zwinge die Hersteller von Sterilmilch praktisch zur Aufgabe ihrer Produktion, wirke also erdrosselnd. Einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz sieht die Beschwerdeführerin auch darin, daß in dem hier in Betracht kommenden Zeitraum zwar Sterilmilch zur Ausgleichsabgabe herangezogen worden sei, Kondensmilch aber nicht. Unter diesen Umständen habe die Ausgleichsabgabe den Herstellern von Sterilmilch ein Sonderopfer auferlegt, ohne daß dafür ein rechtfertigender Grund gegeben sei. Daher sei auch in ihren eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, also in ihr Eigentum, rechtswidrig eingegriffen worden.

2. Die Beschwerdeführerin zu 2) stellt Schlagsahne her. Auch dieses Milcherzeugnis ist erst durch § 12 Abs. 3 Satz 1a MFG 52 der Abgabe unterworfen worden, die durch § 2 der erwähnten Verordnung des Bundesernährungsministers auf 0,5 Pfg. je kg unter Umrechnung in Milcheinheiten festgesetzt wurde. Auf Grund dieser Bestimmungen wurde die Beschwerdeführerin für in den Monaten April bis September 1953 abgesetzte Schlagsahne zu einer Bundesausgleichsabgabe in Höhe von 16 896,85 DM herangezogen.

Ihre Verfassungsbeschwerde rügt Verletzung von Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 und 14 GG. Unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 10. Mai 1960 (BVerfGE 11, 77) macht sie geltend, das Gesetz enthalte keine ausreichende Bestimmung für die Verwendung der Ausgleichsmittel; infolgedessen sei die Erhebung einer Abgabe überhaupt unzulässig. Weiterhin behauptet die Beschwerdeführerin, die Einführung der Ausgleichsabgabe auf Schlagsahne sei nicht notwendig gewesen; die daraus aufgekommenen Millionenbeträge seien nicht ausgeschüttet, sondern gehortet worden. Es fehle überhaupt an einem für Wirtschaftslenkungsmaßnahmen vorauszusetzenden öffentlichen In

BVerfGE 18, 315 (323):

teresse. Schlagsahne werde zwar zum Teil von Trinkmilchmolkereien als Nebenprodukt hergestellt und vertrieben, zum größten Teil aber von Spezialmolkereien. Die Belastung von Werkmilch widerspreche dem Sinne des ganzen Ausgleichssystems. Abgesehen hiervon habe der Gesetzgeber die Schlagsahne aus den Werkmilcherzeugnissen willkürlich herausgegriffen. Als Auferlegung eines Sonderopfers unter Verletzung des Gleichheitssatzes verletze die Abgabe auf Schlagsahne auch die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG.

3. Die Beschwerdeführerin zu 3) stellt seit etwa 1935 Tubensahne her. Sie ist auf Grund von § 12 Abs. 3 Satz 1b MFG 52 für die Produktion eines ihrer Betriebe vom 1. Januar bis 31. August 1953 mit einem Betrag von 21 188,12 DM zur Bundesausgleichsabgabe herangezogen worden. Ihre Verfassungsbeschwerde rügt Verletzung der Art. 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 und 14 GG. In erster Linie wendet sie sich gegen die Auslegung des § 12 Abs. 3 Satz 1b durch das Bundesverwaltungsgericht, das zu Unrecht Tubensahne unter den Begriff "sterilisierte Sahne" im Sinn dieser Bestimmung gebracht habe. Tubensahne sei ein Dauermilcherzeugnis von unbegrenzter Haltbarkeit, das der - abgabefreien - Kondensmilch viel ähnlicher sei als den übrigen in § 12 MFG genannten abgabepflichtigen Milcherzeugnissen. Die Anwendung des § 12 Abs. 3 Satz 1b auf Tubensahne verstoße gegen die genannten Grundrechte und sei daher verfassungswidrig. Sollte diese Auslegung jedoch zutreffen, so wäre das Gesetz selbst insoweit verfassungswidrig. Da sie Werkmilch verarbeite, sei ihre Heranziehung zur Abgabe systemwidrig und daher willkürlich und ein verfassungswidriger Eingriff in ihre Berufsfreiheit und in ihr Eigentum.

III.

Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet.

Für die Belastung sterilisierter Milch und Sahne sei maßgebend gewesen, daß diese Produkte nach Zusammensetzung und Verwendbarkeit der nach § 12 Abs. 2 MFG abgabepflichtigen pasteu

BVerfGE 18, 315 (324):

risierten Milch und Sahne gleichwertig seien. Die Dauer und der Grad der Erhitzung und der keimdichte Verschluß ergäben zwar gewisse Unterschiede, doch reiche dies nicht aus, die sterilisierten Produkte anders zu behandeln als die pasteurisierten. Sterilmilch und sterilisierte Sahne würden überwiegend von Trinkmilchmolkereien hergestellt und zusammen mit den nicht sterilisierten Produkten abgesetzt; als "Begleitprodukte" seien sie Nutznießer der Absatzregelung für Trinkmilch. Das rechtfertige ihre Einbeziehung in die Abgabepflicht. Demgegenüber sei Kondensmilch ein völlig anderes Erzeugnis.

Auch Schlagsahne sei im wesentlichen ein Begleitprodukt der Trinkmilch, da sie vorwiegend von Trinkmilchbetrieben hergestellt und vertrieben werde, obschon sich in den letzten Jahren eigene Schlagsahne-Spezialmolkereien entwickelt hätten. Im Verhältnis zum Preis des Produkts sei die Abgabe von untergeordneter Bedeutung.

Eine Prüfung der Verfassungsbeschwerden unter dem Gesichtspunkt des Art. 2 Abs. 1 GG scheide aus, da Prüfungsmaßstab nur die Sondervorschrift des Art. 12 Abs. 1 GG sein könne. Unter dem Blickpunkt dieser Norm wirke die Ausgleichsabgabe allenfalls auf die Berufsausübung ein; sie sei aber als Ausübungsregelung zulässig, wenn vernünftige Erwägungen des gemeinen Wohls sie zweckmäßig erscheinen ließen. Die Ordnung des Milchmarktes, deren notwendiger Bestandteil der Verwertungsausgleich sei, diene der Sicherung und Erhaltung der für die Ernährung überaus wichtigen Milchversorgung im Interesse der Verbraucher und Erzeuger und sei somit durch Gründe des gemeinen Wohls gerechtfertigt.

Ebensowenig komme eine Verletzung des Art. 14 GG in Betracht. Die Auferlegung von Geldleistungspflichten sei keine Enteignung.

IV.

Das Bundesverfassungsgericht hat über die Verschiedenheit oder Gleichartigkeit von Sterilmilch und Tubensahne im Verhältnis zur Trinkmilch einerseits, zur Kondensmilch andererseits Gut

BVerfGE 18, 315 (325):

achten der Sachverständigen Direktor M., Institut für Milchverwertung der Süddeutschen Versuchs- und Forschungsanstalt für Milchwirtschaft Weihenstephan, und T. N., Diplomwirtschafts- und Fachberater für Milchwirtschaft in Brüssel, eingeholt. In der mündlichen Verhandlung, zu der die drei Verfassungsbeschwerden verbunden waren, waren die Beschwerdeführerinnen und die Bundesregierung vertreten. Die beiden Sachverständigen ergänzten ihre schriftlichen Gutachten; außerdem wurden vier sachverständige Zeugen vernommen.

Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig, aber nicht begründet. Die Angriffe gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 12 Abs. 3 Satz 1 MFG und dessen Anwendung durch das Bundesverwaltungsgericht dringen nicht durch.

Die Verfassungsbeschwerde ist ein dem Staatsbürger eingeräumter außerordentlicher Rechtsbehelf, mit dem er Eingriffe der öffentlichen Gewalt in seine Grundrechte abwehren kann. Das Bundesverfassungsgericht hat in solchen Fällen nur über die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Maßnahme zu entscheiden. Dagegen ist es nicht seine Aufgabe, nachzuprüfen, ob sie die beste, angemessenste oder zweckmäßigste Lösung darstellt (vgl. BVerfGE 3, 58 [135]; 3, 162 [182]). Wenn also ein mit der Verfassungsbeschwerde angegriffener Akt der öffentlichen Gewalt trotz vorhandener Bedenken bei Abwägung aller in Betracht kommenden Gesichtspunkte noch als mit der Verfassung vereinbar erscheint, so muß die Verfassungsbeschwerde abgewiesen werden. Hierin liegt lediglich die Feststellung, daß die beanstandete Maßnahme noch innerhalb der Verfassung bleibt. Eine solche Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts enthebt daher die zuständigen Organe der öffentlichen Gewalt nicht der ihnen obliegenden Pflicht und Befugnis zur ständigen Überprüfung - und, wenn geboten, Verbesserung - ihrer Maßnahmen.

BVerfGE 18, 315 (326):

Durch Beschluß vom 10. Mai 1960 hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts § 12 Abs. 2 Satz 1 MFG für unvereinbar mit Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG und daher für nichtig erklärt, da der Bundesgesetzgeber nicht einen Landesminister unmittelbar zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigen könne (BVerfGE 11, 77; BGBl. I S. 429). Diese Nichtigkeit berührt die Gültigkeit des Absatzes 3 des § 12 MFG nicht.

Ein unmittelbarer Zusammenhang scheidet schon deshalb aus, weil die für nichtig erklärte Vorschrift die Rechtsgrundlage für die Landesausgleichsabgabe betraf, während es sich hier um die Ausgleichsabgabe des Bundes handelt. Die Gründe, die zur Nichtigerklärung des § 12 Abs. 2 Satz 1 führten, treffen für Absatz 3 nicht zu: Der Bundesernährungsminister, der in § 12 Abs. 3 Satz 4 MFG zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt wurde, ist nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG möglicher Delegatar.

§ 12 Abs. 3 MFG wird auch nicht mittelbar von der Nichtigkeit der in § 12 Abs. 2 Satz 1 MFG enthaltenen Delegation berührt. Zwar ging der Wille des Gesetzgebers offenbar nicht dahin, eine isolierte Bundesabgabe zu schaffen, denn der Bundesausgleich sollte den Landesausgleich nur ergänzen. Doch setzte die Erhebung der Bundesausgleichsabgabe nicht zwingend voraus, daß auch eine Landesausgleichsabgabe erhoben wurde. Dem § 12 Abs. 2 MFG stellte die Erhebung einer Landesausgleichsabgabe in das Ermessen der Länder; Satz 6 dieses Absatzes regelte sogar ausdrücklich den Fall, daß ein Land keine Ausgleichsabgabe erhob. Schon diese Erwägung steht der Annahme entgegen, daß der Gesetzgeber in Kenntnis der Nichtigkeit der in § 12 Abs. 2 Satz 1 MFG enthaltenen Delegation von der Einführung einer Bundesausgleichsabgabe abgesehen hätte. Der Zweite Senat hat die Erhebung einer Landesausgleichsabgabe wegen einer fehlerhaften Kompetenzübertragung, nicht aber schlechthin für unzulässig erklärt; diesen Fehler hat der Gesetzgeber durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Milch- und Fettgesetzes vom 4. August 1960 (BGBl. I S. 649) korrigiert, indem er die entsprechende

BVerfGE 18, 315 (327):

Ermächtigung nunmehr den Landesregierungen übertragen hat.

II.

1. Die beanstandete Regelung ist ein wesentlicher Bestandteil der Marktordnung für die Milchwirtschaft. Verstieße diese Marktordnung im ganzen gegen Art. 2 Abs. 1 GG, so wäre auch die Erhebung der Ausgleichsabgabe nach § 12 MFG verfassungswidrig. Dies ist aber nicht der Fall.

Im System einer grundsätzlich freien Wirtschaft stellt eine Marktordnung für bestimmte Produkte allerdings einen Fremdkörper dar. Mit ihrem Geflecht von Liefer- und Annahmepflichten, Absatz- und Preisregelungen behindert sie erheblich die Freiheit des Einzelnen, sein wirtschaftliches Verhalten nach Gutdünken einzurichten. Diese Einschränkungen der wirtschaftlichen Betätigungsfreiheit sind aber zulässig, soweit überwiegende Gründe des Gemeinwohls die Einführung einer Marktordnung rechtfertigen oder gar gebieten. Solche Gründe sind hier die Versorgung der Bevölkerung mit einwandfreier Milch als einem unentbehrlichen Volksnahrungsmittel in stets ausreichender Menge zu angemessenem Preis und die Erhaltung einer leistungsfähigen Landwirtschaft. Der Milchmarkt ist nach wie vor durch eine erhebliche Überproduktion gekennzeichnet; Milchproduzenten sind in großem Maße bäuerliche Familienbetriebe, auf deren Erhaltung die Agrarpolitik besonders bedacht ist. Unter diesen Umständen kann auf eine Marktordnung wenigstens zur Zeit schwerlich verzichtet werden; auch die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft wird eine Marktordnung für Milch haben. Der einzelne an der Milchwirtschaft beteiligte Betrieb muß deshalb die mit der Marktordnung notwendig verbundenen Beschränkungen seiner wirtschaftlichen Freiheit hinnehmen. Diese Beschränkungen erscheinen um so eher zumutbar, als die beteiligten Betriebe auch die Vorteile der Marktordnung genießen. Die Beschwerdeführerinnen haben denn auch die Marktordnung als solche nicht beanstandet.

BVerfGE 18, 315 (328):

2. Art. 2 Abs. 1 GG ist auch nicht deshalb verletzt, weil die Ausgleichsabgabe eine Steuer wäre, für die dem Bund die Kompetenz fehlen würde.

Die Ausgleichsabgabe erfüllt im Rahmen der Milchmarktordnung eine wichtige Funktion. Für die Milchwirtschaft ergeben sich aus dem Charakter des Produkts selbst, insbesondere seiner leichten Verderblichkeit, standortbedingte Vorteile und Nachteile für die Erzeuger und für die be- und verarbeitenden Betriebe. Die eingangs geschilderte Regelung knüpft hieran mit der Festsetzung von Einzugs- und Absatzgebieten und dem besonderen Schutz der Trinkmilchmärkte an; dadurch werden zwangsläufig einzelne Betriebe begünstigt, andere benachteiligt. Es liegt nahe. letzteren einen Ausgleich in Geld zu gewähren und die Mittel hierzu durch eine Abgabe der begünstigten Betriebe aufzubringen. Die Ausgleichsabgabe dient also nicht der Gewinnung von Mitteln für den allgemeinen Finanzbedarf des Staates. Sie soll vielmehr innerhalb der in die Marktordnung einbezogenen und durch sie auf besondere Weise wirtschaftlich verbundenen Betriebe einen annäherungsweisen Ausgleich der Erträge herbeiführen; es handelt sich gewissermaßen um eine erzwungene Selbsthilfe der Wirtschaft. Die Ausgleichsabgabe ist also ihrer Idee und Funktion nach eine Abgabe besonderer Art, keine Steuer. Dem entspricht ihre rechtliche Ausgestaltung: sie fließt nicht in die Staatskasse und wird nicht von den Finanzbehörden verwaltet, sondern sie wird in besonderen Fonds in den Händen des Bundesernährungsministers und der obersten Landesbehörden für Ernährung und Landwirtschaft angesammelt; das Aufkommen muß in voller Höhe für die Zwecke des Ausgleichs verwendet werden. Der Staat erhebt die Abgabe nicht für sich, er stellt sie deshalb auch nicht als Einnahme in seinen Haushalt ein; er tritt nur als Vermittler der innerhalb dieses geschlossenen Wirtschaftskreises erfolgenden Zahlungen auf.

Da die Ausgleichsabgabe somit gänzlich außerhalb des Bereichs des Finanzrechts bleibt, bestimmt sich die Kompetenz des Bundesgesetzgebers zu ihrer Erhebung nicht aus Art. 105 GG, sondern

BVerfGE 18, 315 (329):

nach den Vorschriften über die Zuständigkeit zur Gesetzgebung im Bereich des Wirtschafts- und Landwirtschaftsrechts (Art. 74 Nr. 11 und 17). Daß der Bundesgesetzgeber befugt ist, ordnend und klärend in das Wirtschaftsleben einzugreifen, und daß er in diesem Zusammenhang auch Geldleistungen auferlegen kann, hat das Bundesverfassungsgericht bereits im Investitionshilfe-Urteil (BVerfGE 4, 7 [13]) ausgesprochen; in seiner Entscheidung zum Preisgesetz hat es die Ausgleichsabgabe als besonderes Instrument der Wirtschaftslenkung genannt (BVerfGE 8, 274 [317]). Auch im Schrifttum ist außer Streit, daß derartige Abgaben zwar öffentlich-rechtliche Geldleistungspflichten, aber nicht Abgaben im Sinne des Finanzrechts sind (vgl. Götz, Wirtschaftsverwaltungsrechtliche Ausgleichsabgaben, AöR 85 S. 200 ff. und das dort zitierte Schrifttum; W. Weber, Rechtsfragen der milchwirtschaftlichen Marktordnung, 1962 S. 14 ff.; Rinck, Wirtschaftsrecht, 1963, Rdnr. 451 ff.). Für die Ausgleichsabgabe des § 12 MFG ergibt sich die Gesetzgebungskompetenz des Bundes jedenfalls aus Art. 74 Nr. 17 GG; es kann offenbleiben, ob sie auch aus Nr. 11 dieses Artikels hergeleitet werden kann.

Für die Frage der Kompetenz kommt es nicht darauf an, ob die Einzelausgestaltung der Ausgleichsabgabe sich allenthalben im Rahmen des Ausgleichssystems mit der ihm wesenseigenen Wechselbeziehung zwischen Begünstigung und Belastung hält. Eine systemwidrige Belastung einzelner Produkte mit der Ausgleichsabgabe könnte u.U. den Gleichheitssatz verletzen und würde dann nichtig sein; sie würde aber die Abgabe nicht insoweit zur Steuer machen, da das Aufkommen auch in diesem Falle nicht der Befriedigung des öffentlichen Finanzbedarfs, sondern einem Ertragsausgleich innerhalb der privaten Wirtschaft dienen würde.

3. Die Beschwerdeführerin zu 3) hat geltend gemacht, die Regelung der Abgabe verstoße gegen Art. 2 Abs. 1 GG, weil die Regelung der Verwendung des Aufkommens in § 12 Abs. 1 MFG bei Anwendung der Maßstäbe des Art. 80 Abs. 1 GG rechtsstaatlichen Anforderungen nicht entspreche und daher die ganze Ausgleichsabgabe nichtig sei. Zwar sei der Verwendungszweck genü

BVerfGE 18, 315 (330):

gend bestimmt, jedoch fehle eine nähere Regelung von Inhalt und Ausmaß der Begünstigung. Für diese Bedenken beruft sich die Beschwerdeführerin auf die Schlußbemerkungen des Zweiten Senats in der Entscheidung vom 10. Mai 1960 (BVerfGE 11, 77 [88 ff.]).

Hierzu ist zunächst darauf hinzuweisen, daß § 12 Abs. 1 MFG nicht unmittelbar für die Verwendung der Bundesausgleichsabgabe gilt. Diese ist vielmehr in Absatz 3 Satz 3 und 5 geregelt, wonach die aufkommenden Mittel für die Durchführung eines übergebietlichen Ausgleichs bestimmt und demgemäß durch den Bundesernährungsminister nach Anhörung der obersten Landesbehörden und eines Beirats zu verteilen sind. Hierbei ist auf den Absatz 1 lediglich insoweit Bezug genommen, als auch der übergebietliche Ausgleich an die allgemeine Zielsetzung des Ausgleichs in Absatz 1 gebunden ist. Der Einwand der Beschwerdeführerin kann daher nur dahin verstanden werden, daß die Unbestimmtheit der Regelung des Ausgleichs durch die obersten Landesbehörden sich notwendig auch auf die Regelung des übergebietlichen Ausgleichs auswirke und wegen des inneren Zusammenhangs zwischen Erhebung und Verwendung der Ausgleichsabgabe auch die Erhebung der Bundesausgleichsabgabe ungültig mache.

Dieser Einwand ist schon deshalb nicht begründet, weil der Gesetzgeber in § 12 Abs. 3 MFG im Interesse der Abgabepflichtigen die Höhe der Abgabe teils selbst festgesetzt, im übrigen aber auch eng begrenzt hat. Diese Fixierung der Höhe der Abgabe im Gesetz selbst unterscheidet die Bundesausgleichsabgabe von den Landesausgleichsabgaben, bei denen eine solche Fixierung fehlte, so daß der Inhalt der Ermächtigung zur Abgabeerhebung dort wesentlich aus dem in Absatz 1 nur allgemein umrissenen Bedarf zu entnehmen war. Bereits aus diesem Grunde geht die Berufung der Beschwerdeführerin auf die in der zitierten Entscheidung des Zweiten Senats angedeuteten Bedenken fehl. Im übrigen konnte der Gesetzgeber nicht voraussehen, wie hoch das jährliche Aufkommen aus der Bundesausgleichsabgabe sein werde, in welchem Umfang die Länder von der ihnen erteilten Ermächtigung zur Erhebung von Ausgleichsabgaben Gebrauch machen würden und wo

BVerfGE 18, 315 (331):

und in welcher Höhe sich demnach die Notwendigkeit eines übergebietlichen Ausgleichs ergeben würde. Infolgedessen konnte er nicht schon im einzelnen Vorschriften über die Verwendung der Bundesausgleichsabgabe treffen. Außerdem bestimmen sich Inhalt und Ausmaß der Begünstigung auch aus dem vernünftig ausgelegten Zweck der ganzen Regelung. Er ergibt sich hier aus dem Sinn der Marktordnung und des Ausgleichssystems. Der Zweck des Ertragsausgleichs zwischen den Betrieben ("Annäherung der wirtschaftlichen Ergebnisse") liefert einen Maßstab sowohl für die Auswahl der zu berücksichtigenden Betriebe wie für die Höhe des Stützungsbetrags (vgl. dazu auch allgemein BVerfGE 8, 274 [311, 315, 318]; 14, 105 [114]). Es bedarf daher keiner Prüfung der grundsätzlichen Frage, ob Regelungen nach Art des § 12 Abs. 1 MFG überhaupt an den Maßstäben des Art. 80 Abs. 1 GG zu messen sind.

III.

Der Haupteinwand der Beschwerdeführerinnen geht dahin: Die Ausgleichsabgabe sei nur dadurch gerechtfertigt, daß die belasteten Betriebe durch die Marktordnung für Trinkmilch gegenüber den Werkmilch verarbeitenden Betrieben begünstigt seien. Dies treffe bei den Herstellern von Sterilmilch, Tubensahne und Schlagsahne nicht zu, da sie durch die Absatzregelung für Trinkmilch nicht geschützt würden. Ihre Heranziehung zur Abgabe sei also systemwidrig. Sie habe zudem zur Folge, daß sie, obwohl sie Werkmilch verarbeiteten, von der Stützung, wie sie der Werkmilch sonst zugute komme, ausgeschlossen seien.

Dieses Vorbringen ist als Rüge der Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG anzusehen, insofern damit geltend gemacht wird, daß zu Unrecht gleiche Tatbestände ungleich und verschiedenartige Tatbestände gleich behandelt würden. Dieser Angriff ist nicht begründet. Die von dem Bundesverfassungsgericht bei Anwendung des allgemeinen Gleichheitssatzes auf Gesetze allgemein geübte Zurückhaltung ist in besonderem Maße angezeigt, wenn es sich um wirtschaftslenkende Maßnahmen innerhalb einer Marktordnung handelt. Die rechtliche Ordnung wird hier weithin durch die Sach

BVerfGE 18, 315 (332):

gesetzlichkeit des Marktes und die Wirtschaftstechnik bestimmt; sie muß der Entwicklung der wirtschaftlichen Lage folgen. Erweisen sich die ursprünglich angenommenen wirtschaftlichen Daten als unrichtig, dann müssen die gesetzlichen Vorschriften u.U. rasch geändert werden, ohne daß immer gewährleistet wäre, daß die neue Regelung sofort das Richtige trifft. Dem Gesetzgeber kann nicht schon Willkür vorgeworfen werden, wenn seine Prognose durch die Entwicklung nachträglich widerlegt wird. Ein gewisses zeitliches "Nachhinken" der Gesetzgebung muß dabei in Kauf genommen werden, da Veränderungen der wirtschaftlichen Lage sich nicht sofort in Rechtsvorschriften niederschlagen können. Noch weniger als sonst läßt sich aus der Änderung einer Vorschrift das Eingeständnis des Gesetzgebers herauslesen, daß die frühere Regelung verfassungswidrig gewesen sei. Gesetzgeberische Maßnahmen im Rahmen einer Marktordnung müssen oft in Einzelheiten gehen und sind häufig rein technischer Natur. Es ist grundsätzlich nicht Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, solche vorwiegend wirtschaftsverwaltungsrechtlichen und wirtschaftstechnischen Fragen mit Hilfe umfangreicher Beweisaufnahmen zu klären. Sind diese Fragen wie hier in drei verwaltungsgerichtlichen Instanzen entschieden worden und ergeben diese Entscheidungen keine klaren Anzeichen für eine Willkür des Gesetzgebers, so wird für das Bundesverfassungsgericht in aller Regel kein Anlaß zu einem Eingreifen bestehen.

1. Über die Auslegung der in § 12 Abs. 1 MFG 52 gebrauchten Begriffe Trinkmilch und Werkmilch bestehen Unklarheiten. Der Sachverständige Nebe hat als Trinkmilch die "Konsummilch" bezeichnet, worunter er Trinkmilch in einem weiten Sinne unter Einschluß von Sterilmilch und Schlagsahne, also aller der Bundesausgleichsabgabe unterliegenden Erzeugnisse versteht. Der Sachverständige Mayr will zur Trinkmilch in erster Linie diejenigen Milchsorten rechnen, die nach § 2 MFG 52 Marktschutz genießen, also auch Magermilch und Buttermilch, die nach der Definition des § 4 Abs. 2 zu den Milcherzeugnissen gehören, im weiteren Sinne auch alle Milch- und Milcherzeugnisse, die dem Verbraucher

BVerfGE 18, 315 (333):

täglich frisch angeboten werden müssen und daher zum typischen Sortiment des Trinkmilchhandels gehören.

Nach der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts hat § 12 Abs. 1 MFG 52 nur den Sinn, eine allgemeine Leitlinie für den Ausgleich zu geben, wobei der Gesetzgeber an das im Mittelpunkt der Marktordnung stehende Produkt "Trinkmilch" anknüpft. Bei der Auslegung des Begriffs Trinkmilch ist zwar von der Legaldefinition des § 11 Abs. 1 auszugehen, wonach Trinkmilch "die zum unmittelbaren Genuß bestimmte Milch" ist. Die sinngemäße Auslegung der Ausgleichsvorschrift muß jedoch ihren Zusammenhang mit der gesamten Marktordnung, insbesondere mit der Absatzregelung des § 2 MFG 52 im Auge behalten. Nach dem MFG 51 stimmte die Auslegung nach dem Wortlaut mit dieser Auslegung nach dem Sinn überein: Der Kreis der abgabepflichtigen Produkte deckte sich mit denen, deren Absatz nach § 2 MFG geregelt war. Dementsprechend zog § 11 Abs. 2 zur Landesabgabe die in dem damaligen § 2 MFG genannten Produkte Milch, Sahne (Rahm), entrahmte Milch, Buttermilch und geschlagene Buttermilch heran; für denselben Kreis konnte der Bundesernährungsminister nach Absatz 3 die Erhebung eines Milchpfennigs zugunsten des übergebietlichen Ausgleichs anordnen.

Die Neufassung des Milch- und Fettgesetzes vom 10. Dezember 1952 übernahm zwar den bisherigen § 11 Abs. 1 als nunmehrigen § 12 Abs. 1, gab aber die Übereinstimmung des Kreises der abgabepflichtigen und der absatzgeschützten Produkte auf. So wurde die Sahne (Rahm) aus dem Absatzschutz herausgenommen, während ihre Belastung mit der Landes- und Bundesausgleichsabgabe bestehenblieb (§ 12 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1). Umgekehrt wurden durch § 12 Abs. 2 Satz 1b sterilisierte Erzeugnisse, nämlich "sterilisierte Milch, Sahne (Rahm), entrahmte Milch und Schlagsahne", neu in die Abgabepflicht einbezogen, ohne daß zugleich die Absatzregelung des § 2 auf sie ausgedehnt wurde. Durch diese Erweiterung der Abgabepflicht verschob sich auch der Kreis der für eine Stützung in Betracht kommenden Produkte, da in der Regel ein Zusammentreffen von Ab

BVerfGE 18, 315 (334):

gabepflicht und Stützung für dasselbe Erzeugnis nicht sinnvoll wäre.

Somit hielt der Gesetzgeber bei der Neuregelung zwar grundsätzlich an dem Ausgleichssystem des MFG 51 fest, durchbrach es aber in den aufgezählten Punkten.

2. Eine solche Durchbrechung ist nicht als solche schon willkürlich und daher verfassungswidrig. Grundsätzlich steht es dem Gesetzgeber frei, durch Sonderbestimmungen von den einen Rechtskreis bestimmenden Grundregeln, die er selbst gesetzt hat, abzuweichen. Eine solche Abweichung kann zwar ein Indiz für Willkür sein, jedoch nur dann, wenn damit das System des Gesetzes ohne zureichende sachliche Gründe verlassen wird (BVerfGE 12, 151 [164] und die dort angeführte Rechtsprechung; 12, 341 [349]; 13, 31 [38]; 13, 331 [340]; 15, 313 [318]). Dies ist bei der Einzelprüfung der Verfassungsbeschwerden der drei Beschwerdeführerinnen für die von ihnen hergestellten Erzeugnisse gesondert zu erörtern.

IV.

Zur Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 1)

1. Nach der gemäß § 4 Abs. 1 MFG maßgebenden Begriffsbestimmung in § 2 Nr. 11a der Ersten Ausführungsverordnung zum Milchgesetz vom 15. Mai 1931 (RGBl. I S. 150) ist sterilisierte Milch "Vollmilch, die spätestens innerhalb 22 Stunden nach dem Melken nach einem als wirksam anerkannten Sterilisierungsverfahren sachgemäß erhitzt worden ist, wenn der dabei erforderliche keimdichte Verschluß unverletzt bleibt". Von der Trinkmilch im üblichen Sinne unterscheidet sie sich dadurch, daß diese nur pasteurisiert, also durch Erhitzung zwar keimarm, aber nicht keimfrei gemacht wird. Ihr gegenüber hat Sterilmilch den Vorteil längerer Haltbarkeit; andererseits beeinträchtigt die Sterilisierung den Geschmack, zugleich zerstört sie einen großen Teil der in der natürlichen Milch enthaltenen Vitamine. Dagegen wird Sterilmilch üblicherweise in Glasflaschen abgefüllt, wie dies auch bei Trinkmilch häufig geschieht.

BVerfGE 18, 315 (335):

Die Sterilmilchherstellung hat in der Bundesrepublik erst nach der Währungsreform Bedeutung erlangt. Zunächst nahmen nur einige Spezialbetriebe, so die Beschwerdeführerin, die Herstellung auf (nach Angabe der Bundesregierung im Jahre 1952 nur fünf Betriebe); sie verwendeten Milch aus Werkmilchgebieten und vertrieben Sterilmilch durch eigene Organisationen und Transportmittel. Allmählich gingen jedoch auch zahlreiche Trinkmilchmolkereien dazu über, Milchüberschüsse zu Sterilmilch zu verarbeiten.

2. Für die Einbeziehung der Sterilmilch in die Abgabepflicht lassen sich sachliche Gründe finden.

a) Zwar trifft es nicht zu, daß - wie die Bundesregierung vorträgt - die Sterilmilch als Begleitprodukt der Trinkmilch von der für diese geltenden Absatzregelung profitiere. Die Beweisaufnahme hat ergeben, daß Trinkmilchmolkereien, die Sterilmilch herstellen, sie weit über ihre Trinkmilchabsatzgebiete hinaus zu vertreiben pflegen, umgekehrt aber in ihrem eigenen Absatzgebiet auf die Konkurrenz anderer, gebietsfremder Sterilmilchhersteller stoßen. Für Spezialmolkereien wie die Beschwerdeführerin - bei denen in den Jahren 1952 und 1953 der Schwerpunkt der Sterilmilcherzeugung lag - kam eine Ausnützung des Trinkmilchvertriebes für den Absatz ihres Erzeugnisses ohnehin nicht in Betracht.

b) Dagegen greift der Gesichtspunkt des Schutzes der Trinkmilchmärkte gegen eine Konkurrenz der Sterilmilch durch. Wie die Bundesregierung vorgetragen hat, sollte die Abgabeerhebung auf Sterilmilch die Gleichheit im Wettbewerb wiederherstellen und den auf der Belastung der Trinkmilch beruhenden Vorsprung der Sterilmilch im Wettbewerb ausgleichen. Dieser Grund reicht aus, um die Regelung nicht als willkürlich erscheinen zu lassen. Innerhalb einer Marktordnung ist das Motiv des Schutzes bestimmter Erzeugnisse gegen Konkurrenz nicht sachfremd, wenn dies zur Verwirklichung der Marktordnung erforderlich erscheint.

Kern der Milchmarktordnung ist der Absatz- und Preisschutz der Trinkmilch. Er beruht gerade in der örtlichen Monopolisie

BVerfGE 18, 315 (336):

rung des Absatzes der Trinkmilch, der sogar gegen das Eindringen von Trinkmilch aus Nachbargebieten geschützt wird. Es liegt in der Konsequenz dieser Regelung, die Trinkmilch auch gegen andere Produkte abzuschirmen, die ihr Konkurrenz machen könnten. Eine solche Konkurrenz zur Trinkmilch konnte der Gesetzgeber des MFG 52 von der Sterilmilch befürchten. Zwar nahm sie nicht an dem Absatz- und Preisschutz der Trinkmilch teil, sie unterlag aber auch nicht den damit verbundenen Verkaufsbeschränkungen; sie konnte einen Absatz überhaupt nur dadurch finden, daß sie mit der Trinkmilch in deren Absatzgebieten in Wettbewerb trat.

Die Frage, wieweit Sterilmilch und Trinkmilch ihrer Beschaffenheit nach konkurrieren können, haben die beiden Sachverständigen im wesentlichen übereinstimmend dahin beantwortet: Die chemische Zusammensetzung (Fettgehalt, Trockenmasse) sei annähernd gleich; der biologische Wert der Sterilmilch sei infolge weitgehender Zerstörung der Vitamine erheblich geringer, dem stehe die längere Haltbarkeit gegenüber. Unter natürlichen Wettbewerbsverhältnissen wird der Preis der Sterilmilch infolge der Verarbeitungskosten höher liegen als der der Trinkmilch. Dies wird jedoch u.U. durch ihre größere Haltbarkeit wettgemacht - ein Vorzug, der namentlich aus der Sicht des Gesetzgebers von 1952 eine Rolle spielen konnte, da damals die Haushalte und Geschäfte in wesentlich geringerem Umfang als heute über Kühlvorrichtungen verfügten. Unter diesen Umständen konnte es für die Konkurrenzfähigkeit der Sterilmilch wesentlich darauf ankommen, ob sie von der Ausgleichsabgabe frei und insoweit gegenüber der Trinkmilch bevorzugt wurde. Das bestätigt das von dem Sachverständigen Nebe in der mündlichen Verhandlung mitgeteilte Beispiel Belgiens, wo bei gleichem Preis der Absatz von Sterilmilch den der Trinkmilch übertraf.

Demgegenüber kann nicht geltend gemacht werden, daß die tatsächliche Entwicklung seit 1952 die Befürchtung einer "Unterwanderung" der Trinkmilchmärkte durch die Sterilmilch nicht bestätigt habe. Zunächst ist nicht auszuschließen, daß die Ent

BVerfGE 18, 315 (337):

wicklung anders verlaufen wäre, wenn die Sterilmilch von der Abgabe befreit geblieben wäre. Aber selbst wenn feststünde, daß die Befürchtungen des Gesetzgebers tatsächlich nicht begründet waren, wäre die damit motivierte Einbeziehung der Sterilmilch in die Abgabe noch nicht willkürlich. Wie bereits dargelegt, kann die Gültigkeit einer sachlich motivierten Einzelregelung innerhalb einer Marktordnung nicht dadurch berührt werden, daß die vom Gesetzgeber zugrunde gelegte wirtschaftliche Prognose sich als falsch erweist und sich dadurch Unausgewogenheiten ergeben.

3. Eine Willkür des Gesetzgebers liegt auch nicht darin, daß die Höhe der Abgabe und die Art ihrer Berechnung bei der Sterilmilch anders geregelt waren als bei der Trinkmilch. Die Beschwerdeführerin fühlt sich insoweit bereits dadurch beschwert, daß die Sterilmilchhersteller nach § 12 Abs. 3 Satz 1b MFG mit einer festen Abgabe in Höhe von 2 Pfg. je kg Milch belastet wurden, während Trinkmilch nur mit einer Bundesausgleichsabgabe von 1 Pfg. je kg abgesetzter Milch und einer im Gesetz nicht bestimmten Landesausgleichsabgabe belastet war. Dieser Einwand ist nicht haltbar.

Die Belastung lediglich mit einer Bundesausgleichsabgabe entsprach der Natur der Sache, weil das Absatzgebiet der Sterilmilch sich über die ganze Bundesrepublik erstreckt. Es ergab sich auch für die Sterilmilch keine höhere Belastung, wenn man für die Trinkmilch zu der Bundesabgabe von 1 Pfg. die Landesausgleichsabgabe hinzurechnet, die im Jahre 1952 im Durchschnitt 1,44 Pfg. pro kg Milch betrug und steigende Tendenz hatte. Daß nach § 12 Abs. 3 Satz 1b MFG bei Sterilmilch die Abgabe von der Produktion, bei Trinkmilch dagegen vom Absatz erhoben wurde, mag eine gewisse, nicht zwingend gebotene Benachteiligung der Sterilmilchhersteller darstellen. Diese Belastung ist jedoch im Gesamtbild von so untergeordneter Bedeutung, daß hieraus auf Willkür des Gesetzgebers noch nicht geschlossen werde kann.

4. Art. 3 Abs. 1 GG ist auch nicht dadurch verletzt, daß Sterilmilch zur Ausgleichsabgabe herangezogen wurde, Kondensmilch dagegen in dem hier in Betracht kommenden Zeitraum nicht. Die

BVerfGE 18, 315 (338):

Beschwerdeführerin hat hierzu vorgetragen, daß der Gesetzgeber Gleiches ungleich behandelt habe, weil die beiden Produkte in allen entscheidenden Punkten gleich seien, und daß infolge dieser Diskriminierung die Absatzsteigerung bei Sterilmilch hinter der bei Kondensmilch weit zurückgeblieben sei.

Dieses Argument ist bereits in der angefochtenen Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts mit zutreffenden Gründen widerlegt worden. Danach unterscheiden sich Sterilmilch und Kondensmilch sowohl in ihrer Beschaffenheit wie in der daraus folgenden Verwertbarkeit. Kondensmilch sei "eingedickte Milch" im Sinne des § 2 Nr. 11 c der Ersten Ausführungsverordnung zum Milchgesetz, also ein Erzeugnis, das aus Milch nach Zusatz von Zucker und Einstellung auf einen bestimmten Fettgehalt durch Entziehung eines erheblichen Teiles des Wassers gewonnen werde. Wenn auch Kondensmilch durch Verdünnung mit Wasser eine im Volumen, Geruch und Geschmack der Sterilmilch ähnliche Beschaffenheit erhalten könne, so bestätige doch gerade die Notwendigkeit eines solchen Wasserzusatzes die ursprüngliche Ungleichheit beider Produkte. Diese Verschiedenheit in der Beschaffenheit führe notwendig dazu, daß Kondensmilch im wesentlichen als Zusatzmittel zu Getränken verwertet, Sterilmilch dagegen auch als Trinkmilch genossen werde.

Die Gutachten der beiden Sachverständigen haben diese Beurteilung bestätigt. Nur in der Gegenüberstellung zur lediglich pasteurisierten Milch scheinen Sterilmilch und Kondensmilch gleichartig zu sein: Jener fehlt die für Steril- und Kondensmilch charakteristische Haltbarkeit; dafür zerstört die zur Herstellung der Keimfreiheit notwendige Erhitzung den größten Teil der Vitamine, so daß Kondensmilch und sterilisierte Milch in dieser Hinsicht den Wert pasteurisierter Milch nicht erreichen. Trotz dieser gemeinsamen Unterschiede von der Trinkmilch sind aber Sterilmilch und Kondensmilch unter sich verschieden. Maßgebend für die Einführung der Ausgleichsabgabe auf Sterilmilch war, wie ausgeführt, die Abschirmung der Trinkmilch gegen ihre Konkurrenz. Diese beruht vor allem darauf, daß Sterilmilch sofort trink

BVerfGE 18, 315 (339):

fertig ist, dagegen bedarf Kondensmilch hierzu der Verdünnung mit Wasser, also eines besonderen Vorgangs, der ihren Genuß als Trinkmilch erschwert. Angesichts dieser Verschiedenheit ist es nicht zu beanstanden, daß der Gesetzgeber zwar von der Sterilmilch, nicht aber von der Kondensmilch eine ernste Konkurrenz für die Trinkmilch fürchtete und dementsprechend handelte.

Unter diesen Umständen läßt sich ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht feststellen.

5. Schließlich behauptet die Beschwerdeführerin, die Ausgleichsabgabe erdrossele die Produktion von Sterilmilch. Damit will sie offenbar eine Verletzung ihres Grundrechts auf Freiheit des Berufs (Art. 12 Abs. 1 GG) geltend machen (vgl. BVerfGE 13, 181 [186 ff.]; 16, 147 [162]). Diese Rüge geht schon deswegen fehl, weil die Beschwerdeführerin nach ihrem eigenen Vortrag die Herstellung von Sterilmilch nicht nur nicht aufgegeben, sondern ihren Umsatz von 1952 bis 1959 um 75% gesteigert hat.

Verletzt die Einbeziehung der Sterilmilch in die Abgabepflicht nach dem Ausgeführten nicht die Grundrechte der Beschwerdeführerin aus Art. 3 Abs. 1 GG, so entfällt damit auch ihr Einwand, daß ihr ein Sonderopfer zugemutet werde. Auch Art. 14 GG ist daher nicht verletzt.

Zur Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 2)

Die Beschwerdeführerin hält die Belastung von Schlagsahne mit der Ausgleichsabgabe schlechthin für willkürlich. Dies ergebe sich schon daraus, daß die dadurch aufgekommenen Mittel gar nicht ausgeschüttet, sondern gehortet worden seien. Vor allem sei die Schlagsahne aus einer Vielzahl von Milcherzeugnissen mit gutem Verwertungserlös nach Gutdünken herausgegriffen worden, während andere Erzeugnisse mit ebenso gutem oder besserem Verwertungserlös wie Joghurt, Sahneschichtkäse und Kondensmilch freigelassen worden seien. Dieser Angriff ist nicht begründet.

BVerfGE 18, 315 (340):

1. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Behauptung der Beschwerdeführerin über die Hortung der aufgekommenen Mittel tatsächlich zutrifft; dies würde allenfalls eine mangelhafte Ausführung der Vorschriften über die Verwendung der Abgabe dartun, könnte aber die Verfassungsmäßigkeit der Bestimmungen über ihre Erhebung nicht in Frage stellen.

2. Wie bereits eingangs dargelegt, ist die Erhebung einer Ausgleichsabgabe im Rahmen einer Marktordnung als solche nicht zu beanstanden. Die Auswahl der zur Abgabe heranzuziehenden Produkte ist grundsätzlich dem Ermessen des Gesetzgebers anheimgegeben, das sich am Zweck der Marktordnung zu orientieren hat. Als ein sachlicher Grund kann hier anerkannt werden, daß die Schlagsahne im Zeitraum des Erlasses des MFG 52 noch in erheblichem Umfang den Charakter eines Begleitproduktes trug. Zwar war sie dem Absatzmonopol der örtlichen Trinkmilchmolkereien nicht eingeordnet, sie gehörte aber zum typischen Trinkmilchsortiment (so Gutachten M.). Sie wurde in der Regel von Trinkmilchmolkereien hergestellt und im Zusammenhang mit der Trinkmilch vertrieben, sie profitierte daher mittelbar von der Festsetzung der Absatzgebiete. Es mag schon damals in einem gewissen Umfang Spezialmolkereien wie die Beschwerdeführerin gegeben haben; der Gesetzgeber konnte sich aber am Regelfall orientieren und war nicht gehalten, für Spezialmolkereien dieser Art Sonderbestimmungen zu treffen. Er brauchte auch nicht den Anstieg des Schlagsahnekonsums und die damit verbundene stärkere Spezialisierung der Produktion vorauszusehen.

3. Als weiterer sachlicher Grund für die Einbeziehung der Schlagsahne in die Abgabe kommt in Betracht, daß der Verwertungserlös der Werkmilch bei der Verarbeitung zu Schlagsahne besonders günstig ist. Es ist allerdings nicht zu verkennen, daß es außer der Schlagsahne auch noch andere Werkmilcherzeugnisse mit günstigen Verwertungserlösen gab, die das MFG 52 nicht in die Abgabe einbezog; erst das MFG 63 hat die Verwertungsmöglichkeit des einzelnen Milcherzeugnisses zum Kriterium für die Heranziehung zur Ausgleichsabgabe gemacht und insoweit ein

BVerfGE 18, 315 (341):

ausgewogenes System geschaffen. Daß dies 1952 noch nicht geschehen ist, vermag den Vorwurf der Willkür nicht zu begründen. Angesichts der Schwierigkeit, unter komplizierten wirtschaftlichen Verhältnissen eine funktionierende Marktordnung zu entwickeln, muß dem Gesetzgeber - wie oben dargelegt - bei der Einzelregelung eine angemessene Gestaltungsfreiheit zugestanden werden. Daher ist es noch kein Indiz für Willkür, wenn die Regelung des MFG 52 zunächst zu Ungereimtheiten führte, die erst auf Grund praktischer Erfahrungen und neuer Einsichten behoben wurden.

Schließlich ist zu berücksichtigen, daß es sich bei Schlagsahne um ein Produkt des gehobenen Bedarfs handelt und bei dem hohen Preis des Produkts die Abgabe nicht wesentlich ins Gewicht fällt.

4. Soweit die Beschwerdeführerin die Verfassungswidrigkeit ihrer Abgabepflicht darauf stützen will, daß die Abgabe die Produktion von Schlagsahne in Spezialbetrieben erdrossele, gilt Entsprechendes wie für die Beschwerdeführerin zu 1). Diese Behauptung wird bereits durch die erhebliche Steigerung des Schlagsahneabsatzes widerlegt, ebenso auch durch die von der Bundesregierung und der Beschwerdeführerin übereinstimmend vorgetragene Tatsache, daß der größte Teil der Schlagsahne heute in Spezialmolkereien hergestellt wird.

VI.

Zur Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 3)

1. Die Beschwerdeführerin stellt Tubensahne in der Weise her, daß Sahne aufbereitet (pasteurisiert, homogenisiert), in kleine Metallbehälter abgefüllt, luftdicht verschlossen und dann auf 117 Grad erhitzt wird. Bis vor einigen Jahren war sie die einzige Herstellerin im Bundesgebiet.

Ihre Heranziehung zur Ausgleichsabgabe nach § 12 Abs. 3 Satz 1b MFG hatte das Oberverwaltungsgericht aufgehoben mit

BVerfGE 18, 315 (342):

der Begründung, "sterilisierte Sahne" im Sinne der genannten Bestimmung sei ebenso wie "sterilisierte Milch" nur solche Sahne, die lediglich durch Erhitzen bearbeitet und daher nur begrenzt haltbar sei; demgegenüber sei Tubensahne infolge ihrer Bearbeitung und Verpackung eine "unbegrenzt haltbare Milchvollkonserve", für die keine Abgabepflicht vorgesehen sei. Das Bundesverwaltungsgericht hat jedoch aus dem geschilderten Herstellungsverfahren entnommen, daß Tubensahne unter den Begriff der sterilisierten Sahne in § 12 Abs. 3 Satz 1b MFG falle.

Der Angriff der Beschwerdeführerin richtet sich in erster Linie gegen diese Subsumtion. Sie behauptet, die Auslegung des Begriffs "sterilisierte Sahne" durch das Bundesverwaltungsgericht sei verfassungswidrig, weil sie zu dem Ergebnis führe, Tubensahne und Kondensmilch, die in allen wesentlichen Punkten, vor allem in ihrer Marktstellung, gleich seien, verschieden, also unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG Gleiches ungleich zu behandeln. Die Unterschiede in der Zusammensetzung von Tubensahne und Kondensmilch seien unwesentlich und für den Konsumenten belanglos. Beide Erzeugnisse würden in gleicher Weise verwendet, vor allem als Zusatz zu Kaffee und Tee und zur Zubereitung von Speisen. Die Besonderheit der Tubensahne sei ebenso wie die der Kondensmilch die Verpackung in Metallbehälter, die den Zutritt von Licht verhindere und damit eine größere Haltbarkeit gewährleiste als die bei Trink- und Sterilmilch übliche Verpackung in Glasflaschen. Da demnach beide Erzeugnisse wirtschaftlich völlig gleich erschienen, müßten sie auch abgaberechtlich gleich behandelt werden. Eine dem Rechnung tragende Auslegung des § 12 Abs. 3 Satz 1b MFG 52 sei möglich und hätte daher als verfassungskonform gewählt werden müssen. Sollte aber entgegen dieser Ansicht die vom Bundesverwaltungsgericht zugrunde gelegte Auslegung zwingend geboten sein, so sei das Gesetz selbst insoweit verfassungswidrig.

Diese Einwendungen sind nicht begründet.

2. Die Einbeziehung der sterilisierten Sahne in die Abgabepflicht ist aus ähnlichen Gründen wie die Belastung der Sterilmilch

BVerfGE 18, 315 (343):

(vgl. oben IV 2 a, S. 335) mit dem Grundgesetz vereinbar. Allerdings ist Sahne (Rahm) im Unterschied von der Trinkmilch nach dem MFG 52 nicht mehr in den Absatzschutz des § 2 MFG einbezogen. Jedoch ist sie - offenbar als Begleitprodukt der Trinkmilch - nach wie vor abgabepflichtig. Dann erscheint es aber nicht als willkürlich, sterilisierte Sahne genauso zu behandeln wie frische Sahne.

Die Auslegung des Begriffs "sterilisierte Sahne" ist als eine Frage der Anwendung einfachen Rechts grundsätzlich allein Sache der dafür zuständigen Gerichte und der Nachprüfung des Bundesverfassungsgerichts entzogen. Dieses kann nur eingreifen, wenn hierbei spezifisches Verfassungsrecht verletzt wird. Dies ist nicht schon dann der Fall, wenn eine Entscheidung, am einfachen Recht gemessen, objektiv fehlerhaft ist, sondern im allgemeinen nur dann, wenn Auslegungsfehler sichtbar werden, die auf einer grundsätzlich unrichtigen Anschauung von der Bedeutung eines Grundrechts, insbesondere vom Umfang seines Schutzbereichs beruhen (Beschluß vom 10. Juni 1964 - 1 BvR 37/63 = NJW 1964, 1715, abgedruckt als BVerfGE 18, 85 ff.). Solche Auslegungsfehler sind hier nicht ersichtlich. Das Bundesverwaltungsgericht ist auf Grund tatsächlicher Würdigung zu dem Ergebnis gelangt, daß Tubensahne unter den Begriff der sterilisierten Sahne im Sinne des § 2 Nr. 11b der Ersten Verordnung zur Ausführung des Milchgesetzes vom 15. Mai 1931 (RGBl. I S. 150) fällt, der nach § 4 MFG auch für die Anwendung des § 12 dieses Gesetzes maßgebend ist. Es hat dabei unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 Abs. 1 GG eingehend geprüft, in welchem Verhältnis die Tubensahne zu der abgabefreien Kondensmilch steht. Dabei ist es zu dem Ergebnis gekommen, daß Tubensahne der Kondensmilch zwar im Gebrauch nahezu gleichkommt, daß sich die beiden Erzeugnisse aber in bezug auf das Herstellungsverfahren und auf die Beschaffenheit wesentlich unterscheiden. Bei der Kondensmilch werde das überschüssige Wasser durch Eindampfen entfernt, während bei der Herstellung der Tubensahne die Magermilch abgeschieden werde. Diese andere Verarbeitung

BVerfGE 18, 315 (344):

führe zu einer verschiedenen Beschaffenheit des Produkts: Während Kondensmilch, abgesehen vom Wassergehalt, die Bestandteile der Frischmilch unverändert enthalte, ändere bei Sahne die Abscheidung der Magermilch die chemische Zusammensetzung, insofern Sahne mehr Fett enthalte, dagegen das in der Vollmilch enthaltene Eiweiß großenteils verloren gehe.

3. Diese Erwägungen lassen unter den oben erwähnten Gesichtspunkten einen Verfassungsverstoß nicht erkennen. Es ist auch keine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes, wenn die gesetzliche Regelung nicht, wie die Beschwerdeführerin dies der Sache nach fordert, für die in Metallfolien verpackte sterilisierte Sahne wegen ihrer weitgehenden Gleichheit zur Kondensmilch eine Ausnahme von der Abgabepflicht für andere sterilisierte Sahne vorsieht. Der Gesetzgeber kann nicht gehalten sein, Tubensahne nur wegen der Art der Verpackung von der Abgabepflicht zu befreien; gleicht Tubensahne in einer Hinsicht der - abgabepflichtigen - nicht sterilisierten Sahne, in der anderen Hinsicht der - nicht abgabepflichtigen - Kondensmilch, so ist der Gesetzgeber grundsätzlich frei darin, welche dieser Ähnlichkeiten er richtunggebend sein lassen will.

4. Die Beschwerdeführerin hat die Rüge, die Ausgleichsabgabe greife in ihre Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) ein, in der mündlichen Verhandlung dahin klargestellt, daß sie eine Erdrosselung ihrer Produktion nicht behaupte, wohl aber eine empfindliche Hemmung der Entwicklung ihres Absatzes. Nach ihrer eigenen Angabe hat sie diesen Absatz jedoch erheblich steigern können: 1953 hat sie 962 t Tubensahne hergestellt, 1962 dagegen 1737 t; von einer unzumutbaren Belastung kann unter diesen Umständen nicht gesprochen werden.

Auch diese Verfassungsbeschwerde ist somit unbegründet.

BVerfG, 22.02.1968 - 2 BvO 2/65, 1/66

Redaktion — Sun, 16 Dec 2012 20:25:41 +0000

Daten

Fall:

Blankettstrafrecht

Fundstellen:

BVerfGE 23, 113; DÖV 1968, 320; DVBl 1968, 504; JZ 1968, 665; MDR 1968, 558; NJW 1968, 1083

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

22.02.1968

Aktenzeichen:

2 BvO 2/65, 1/66

Entscheidungstyp:

Beschluss

Richter:

Seuffert, Henneka, Leibholz, Geller, Rupp, Geiger, Kutscher

Instanzen:

OLG Hamm, 09.11.1965 - 3 Ss 1041/65
OLG Stuttgart, 27.06.1966 - 3 Ss 569/65

1. § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB gilt als Bundesrecht fort.
2. Der Bundesgesetzgeber kann, wenn er ein Verhalten als strafwürdig erachtet, im Bereich der im Strafgesetzbuch herkömmlich geregelten Materien Straftatbestände schaffen (Art. 74 Nr. 1 GG), ohne hierbei an die ihm sonst durch die Zuständigkeitskataloge gezogenen Grenzen gebunden zu sein.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 23, 113

Paginierung:

BVerfGE 23, 113 (113):

1. § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB gilt als Bundesrecht fort.

2. Der Bundesgesetzgeber kann, wenn er ein Verhalten als strafwürdig erachtet, im Bereich der im Strafgesetzbuch herkömmlich geregelten Materien Straftatbestände schaffen (Art. 74 Nr. 1 GG), ohne hierbei an die ihm sonst durch die Zuständigkeitskataloge gezogenen Grenzen gebunden zu sein.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 22. Februar 1968

- 2 BvO 2/65, 1/66 -

in dem Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung, ob § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB als Bundesrecht fortgilt, - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des 3. Strafsenats des Oberlandesgerichts Hamm vom 9. November 1965 (3 Ss 1041/65) - 2 BvO 2/65 -; - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des 3. Strafsenats des Oberlandesgerichts Stuttgart vom 27. Juni 1966 (3 Ss 569/65) - 2 BvO 1/66.

ENTSCHEIDUNGSFORMEL:

§ 367 Absatz 1 Nr. 15 des Strafgesetzbuches vom 15. Mai 1871 (Reichsgesetzbl. S. 127) gilt als Bundesrecht fort.

Gründe:

A. - I.

1. Nach § 367 Abs. 1 Nr. 15 i.V.m. § 1 Abs. 3 StGB begeht eine Übertretung,

BVerfGE 23, 113 (114):

wer als Bauherr, Baumeister oder Bauhandwerker einen Bau oder eine Ausbesserung, wozu die polizeiliche Genehmigung erforderlich ist, ohne diese Genehmigung oder mit eigenmächtiger Abweichung von dem durch die Behörde genehmigten Bauplan ausführt oder ausführen läßt.

2. In den Jahren 1955 - 1959 hat eine aus Vertretern der Länder und des Bundes bestehende Kommission eine Musterbauordnung ausgearbeitet, die eine Neuordnung des Bauaufsichtsrechts enthielt. Auf der Grundlage dieser Musterbauordnung haben u.a. die Länder Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg neue Bauordnungen erlassen.

a) Nach § 80 Abs. 1 der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 25. Juni 1962 (GVBl. S. 373) - BauO NW sind die Errichtung, die Änderung und der Abbruch baulicher Anlagen genehmigungspflichtig, soweit nichts anderes bestimmt ist. § 88 BauO NW enthält Bestimmungen über "Baugenehmigung und Baubeginn". § 88 Abs. 8 lautet:

(8) Vor Zustellung der Baugenehmigung darf mit der Bauausführung, einschließlich des Baugrubenaushubs, nicht begonnen werden.

§ 101 BauO NW bestimmt:

(1) Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig

1. ...

2. ...

3. entgegen der Vorschrift des § 88 Abs. 8, § 89 Abs. 3 oder des § 96 Abs. 2 Satz 5 Bauarbeiten beginnt oder fortsetzt oder entgegen der Vorschrift des § 96 Abs. 3 Satz 4 bauliche Anlagen benutzt,

4. bis 9. ...

(2) ...

(3) Die Ordnungswidrigkeit kann bei Vorsatz mit einer Geldbuße bis zu 10.000,- DM, bei Fahrlässigkeit mit einer Geldbuße bis zu 5000,- DM geahndet werden.

...

Nach § 108 Abs. 1 BauO NW treten mit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes "alle Vorschriften außer Kraft, deren Gegenstände in diesem Gesetz geregelt sind oder die diesem Gesetz widersprechen".

BVerfGE 23, 113 (115):

Die Bauordnung trat nach ihrem § 109 am 1. Oktober 1962 in Kraft.

b) Auch nach der Landesbauordnung für Baden-Württemberg vom 6. April 1964 (GBl S. 151) - LBO Bad.-Wttbg. bedürfen die Errichtung und der Abbruch baulicher Anlagen grundsätzlich der Genehmigung (§ 87 Abs. 1). Die übrigen hier interessierenden Vorschriften der Landesbauordnung haben folgenden Wortlaut:

§ 95 Baugenehmigung und Baubeginn

(1) bis (5) ...

(6) Vor Zustellung der Baugenehmigung und vor Erfüllung der darin für den Baubeginn enthaltenen Auflagen und Bedingungen darf mit der Ausführung genehmigungspflichtiger Vorhaben nicht begonnen werden.

(7) ...

§ 12 Ordnungswidrigkeiten

(1) Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig

1. bis 5. ...

6. entgegen § 95 Abs. 6 und 7 und § 96 Abs. 3 und 4 sowie § 103 Abs. 2 Satz 4 Bauarbeiten beginnt oder fortsetzt oder entgegen § 103 Abs. 3 Satz 4 und 5 bauliche Anlagen nutzt.

(2) ...

(3) Die Ordnungswidrigkeiten können, wenn sie vorsätzlich begangen sind, mit einer Geldbuße bis zu 10 000,- DM, wenn sie fahrlässig begangen sind, mit einer Geldbuße bis zu 5000 DM geahndet werden.

§ 118 Aufhebung bestehender Vorschriften

(1) Mit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes treten alle Vorschriften außer Kraft, die diesem Gesetz oder den auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Vorschriften entsprechen oder widersprechen. Insbesondere treten außer Kraft:

1. ...

2. Die württ. Bauordnung vom 28. Juli 1910 (RegBl. S. 333) mit Änderungen, ausgenommen Art. 60, Art. 61 und Art. 97

...

BVerfGE 23, 113 (116):

Die Landesbauordnung trat nach ihrem § 119 am 1. Januar 1965 in Kraft.

II.

1. Im Verfahren des Oberlandesgerichts Hamm - 3 Ss 1041/65 (2 BvO 2/65) wirft die Staatsanwaltschaft einem Tischlermeister eine Übertretung nach § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB vor, weil er als Bauherr in einem Haus verschiedene bauliche Veränderungen hatte vornehmen lassen, für die eine Baugenehmigung nicht beantragt war.

Das Amtsgericht Lemgo sprach den Angeklagten mit der Begründung frei, er habe zwar genehmigungspflichtige Bauarbeiten vorgenommen, § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB habe jedoch als Landesrecht fortgegolten und sei durch § 108 Abs. 1 BauO NW aufgehoben worden.

Die Staatsanwaltschaft hat Revision eingelegt. Der 3. Strafsenat des Oberlandesgerichts Hamm hat durch Beschluß vom 9. November 1965 das Verfahren ausgesetzt und gemäß Art. 126 GG, § 86 Abs. 2 BVerfGG dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB als Bundesrecht fortgilt.

Der Senat hält diese Frage für entscheidungserheblich und für streitig im Sinne des § 86 Abs. 2 BVerfGG. Das Verhalten des Angeklagten erfülle die Voraussetzungen des § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB, aber auch die der Ordnungswidrigkeit gemäß § 101 Abs. 1 Nr. 3 BauO NW. Sei § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB Bundesrecht geworden und geblieben, so sei das angefochtene Urteil des Amtsgerichts aufzuheben und die Sache zur neuen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen. Sei die Bestimmung dagegen Landesrecht geworden, so gelte sie im Lande Nordrhein-Westfalen nicht mehr fort. Der Angeklagte habe dann keine "Straftat" begangen. Er sei entweder freizusprechen oder das Verfahren sei wegen sachlicher Unzuständigkeit des Gerichts einzustellen.

Die Fortgeltung des § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB als Bundesrecht sei ernstlich zweifelhaft. Die Ahndung des Bauens ohne Genehmigung habe rein baupolizeilichen Charakter. Das Baupolizei

BVerfGE 23, 113 (117):

recht gehöre aber von jeher zur Gesetzgebungskompetenz der Länder. Durch Schaffung des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten sei grundsätzlich anerkannt worden, daß es neben dem echten kriminellen Unrecht ein davon wesensverschiedenes Ordnungsunrecht gebe. Sei der Wesensgehalt einer Strafvorschrift für deren Zuordnung zum Strafrecht im Sinne des Art. 74 Nr. 1 GG von Bedeutung, so könne nicht zweifelhaft sein, daß § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB als rein baupolizeiliche Vorschrift nicht dem Strafrecht, sondern dem Baurecht zugeordnet werden müsse, mit dem die Bestimmung in einem notwendigen Zusammenhang stehe.

Dieser Ansicht könne aber entgegengehalten werden, daß der Reichsgesetzgeber den Verstoß gegen die Baugenehmigungspflicht durch Schaffung eines Übertretungstatbestandes pönalisiert und dadurch zum Strafrecht gemacht habe und daß diese Wertung fortgelten müsse, solange der Bundesgesetzgeber die Bestimmung nicht aufgehoben habe. Diese Meinung werde auch in der Literatur vertreten.

2. Im Verfahren des Oberlandesgerichts Stuttgart - 3 Ss 569/ 65 - (2 BvO 1/66) hat das Amtsgericht Laupheim einen Architekten aus Heilbronn wegen fahrlässiger Übertretung des § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB i.V.m. Art. 100 Abs. 4 (gemeint ist: Nr. 4) der Württembergischen Bauordnung vom 28. Juli 1910 (RegBl. S. 333) zu einer Geldstrafe von 50 DM verurteilt, weil er im Juli 1964 auf einem Grundstück, dessen Miteigentümer er ist, an zwei das Grundstück begrenzenden Feldwegen Einfriedungsmauern hatte errichten lassen, ohne die Genehmigung der zuständigen Behörde zu besitzen. Nach Art. 100 der Württembergischen Bauordnung bedurfte die Errichtung von Einfriedungsmauern an Ortsstraßen und öffentlichen Wegen und Plätzen einer baupolizeilichen Genehmigung.

Der Angeklagte hat Revision eingelegt. Der 3. Strafsenat des Oberlandesgerichts Stuttgart hat am 27. Juni 1966 beschlossen, das Verfahren auszusetzen und gemäß Art. 126 GG, § 86 Abs. 2 BVerfGG dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorzulegen, ob § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB als Bundesrecht fortgilt.

BVerfGE 23, 113 (118):

Das Oberlandesgericht hat ausgeführt, die vom Angeklagten errichtete Mauer sei eine genehmigungspflichtige Einfriedungsmauer im Sinne des Art. 100 Nr. 4 der Württembergischen Bauordnung. Es stelle sich jedoch die Frage, ob das Amtsgericht zutreffend die Bestimmung des § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB angewandt habe oder ob es nicht vielmehr das Verhalten des Angeklagten als Ordnungswidrigkeit nach § 112 Abs. 1 Nr. 6 i.V.m. § 95 Abs. 6 LBO Bad.-Wttbg. hätte ansehen müssen. Die am 1. Januar 1965 in Kraft getretene Landesbauordnung sei in entsprechender Anwendung des § 2 Abs. 2 StGB als das mildere Gesetz zugrunde zu legen, falls § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB seit dem Inkrafttreten der Landesbauordnung nicht mehr gelte. Das Verfahren sei dann einzustellen, da eine strafrechtliche Verfolgung nicht möglich sei.

Die Rechtsfrage, ob § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB als Bundesrecht fortgelte, sei streitig im Sinne des § 86 Abs. 2 BVerfGG. Sehe der Senat von einer Anwendung des § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB ab, so setze er sich in Gegensatz zu einer auf beachtliche Stimmen in der Literatur gestützten Auffassung, nach der § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB als Bundesrecht fortgelte.

III.

1. Der Bundesminister der Justiz hat sich namens der Bundesregierung zum Vorlagebeschluß des Oberlandesgerichts Hamm (2 BvO 2/65) geäußert. In dem Verfahren 2 BvO 1/66 hat er auf diese Stellungnahme Bezug genommen.

Er ist der Ansicht, das Oberlandesgericht Hamm habe die Frage, ob die Fortgeltung des § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB als Bundesrecht entscheidungserheblich sei, nicht zutreffend beurteilt. § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB und § 101 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. § 88 Abs. 8 BauO NW konkurrierten nicht miteinander: § 101 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. § 88 Abs. 8 BauO NW erfasse nur den Fall, daß eine Baugenehmigung erteilt, aber noch nicht zugestellt sei. Die Vorschrift greife jedoch nicht ein, wenn es an einer Genehmigung überhaupt fehle.

Im übrigen gelte § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB als Bundesrecht

BVerfGE 23, 113 (119):

fort (Art. 125 GG i.V.m. Art. 74 Nr. 1 GG). Die Kompetenz der Länder für die Regelung des Baurechts werde durch die Blankettnorm nicht berührt. Der Grundgesetzgeber habe die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für das Strafrecht sicherlich nicht so eng fassen wollen, daß sie nicht einmal die im Strafgesetzbuch herkömmlich geregelten Materien umfasse.

2. Der Ministerpräsident des Landes Nordrhein-Westfalen hat zum Vorlagebeschluß des Oberlandesgerichts Hamm für die Landesregierung vorgetragen:

Die Vorlage des Oberlandesgerichts Hamm sei zulässig. Die Vorschrift des § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB konkurriere entgegen der Auffassung des Bundesministers der Justiz mit der Bestimmung des § 101 Abs. 1 Nr. 3 BauO NW. Der Tatbestand des § 101 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. § 88 Abs. 8 BauO NW erfasse auch diejenigen Fälle, in denen ein Bauherr ein Bauvorhaben durchführe, ohne einen Bauantrag gestellt zu haben.

Von einer Stellungnahme zu der Frage, ob § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB als Bundesrecht fortgilt, hat der Ministerpräsident abgesehen.

3. Mitteilungen gemäß §§ 88, 82 Abs. 4 Satz 1 und 2 BVerfGG haben abgegeben: im Verfahren 2 BvO 2/65 der Bundesgerichtshof, das Oberlandesgericht Köln und das Oberlandesgericht Düsseldorf, im Verfahren 2 BvO 1/66 das Oberlandesgericht Karlsruhe.

a) Die Vorsitzenden des VII. Zivilsenats und des 1. Strafsenats des Bundesgerichtshofs haben mitgeteilt, daß diese Senate das Grundgesetz in der streitigen Rechtsfrage bisher nicht ausgelegt haben.

b) Der 1. Strafsenat des Oberlandesgerichts Köln hat auf seinen Beschluß vom 12. Mai 1965 (JMBl. NW 1965,177 = NJW 1965, 1496 = JZ 1966, 74) hingewiesen. Er hält im Ergebnis an der in dieser Entscheidung vertretenen Auffassung fest, daß das Bauen ohne Baugenehmigung in Nordrhein-Westfalen nicht mehr als Übertretung gemäß § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB, sondern als Ordnungswidrigkeit gemäß § 101 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. § 88

BVerfGE 23, 113 (120):

Abs. 8 BauO NW zu ahnden ist. § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB habe als Bewehrung des Baupolizeirechts als Landesrecht fortgegolten, welches der nordrhein-westfälische Gesetzgeber dadurch abgeändert habe, daß er an die Stelle des landesrechtlichen Übertretungstatbestandes den Tatbestand der Ordnungswidrigkeit gemäß § 101 Abs. 1 Nr. 3 BauO NW gesetzt habe.

c) Der 1., 2. und 3. Strafsenat des Oberlandesgerichts Düsseldorf haben mitgeteilt, Entscheidungen dieser Senate zur Frage der Fortgeltung des § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB als Bundesrecht lägen bisher nicht vor. Alle drei Senate haben sich jedoch dahin geäußert, daß sie im Gegensatz zur Entscheidung des Oberlandesgerichts Köln vom 12. Mai 1965 der Auffassung sind, die fragliche Norm gelte als Bundesrecht fort.

d) Der Präsident des Oberlandesgerichts Karlsruhe hat mitgeteilt, der 1. Strafsenat habe sich mit dem Verhältnis von § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB zu § 112 LBO Bad.-Wttbg. in zwei Entscheidungen befaßt. Im Urteil vom 7. Oktober 1965 - 1 Ss 124/65 - (Die Justiz 1966, 47) sei die Frage, ob § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB als Bundesrecht fortgelte, unentschieden geblieben, weil der Senat der Meinung gewesen sei, das in § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB unter Strafe gestellte ungenehmigte Bauen könne schon tatbestandsmäßig nicht den in § 112 LBO Bad.-Wttbg. aufgeführten Ordnungswidrigkeiten zugeordnet werden. Dieselbe Rechtsauffassung liege dem Urteil des Senats vom 20. April 1967 - 1 Ss 393/66 - zugrunde.

Der 3. Strafsenat sei in seinem Beschluß vom 7. September 1966 - 3 Ws (B) 18/66 - (Die Justiz 1966, 333) zu dem Ergebnis gekommen, § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB gelte als Bundesrecht fort.

IV.

Die Verfahren sind zur gemeinsamen Entscheidung verbunden worden, weil sie dieselbe Rechtsfrage zum Gegenstand haben.

BVerfGE 23, 113 (121):

B. - I.

Die Vorlagen sind zulässig.

1. Die Frage, ob § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB als Bundesrecht fortgilt, ist für die Entscheidung des beim Oberlandesgericht Hamm anhängigen Verfahrens erheblich. Das Oberlandesgericht hält die Vorschrift des § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB nur dann für anwendbar, wenn sie als Bundesrecht fortgilt. Für diesen Fall will das Gericht der Revision der Staatsanwaltschaft stattgeben und die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Amtsgericht zurückverweisen. Sei die Vorschrift dagegen nicht Bundesrecht geworden, so gelte sie im Lande Nordrhein-Westfalen nicht mehr fort. Der Angeklagte sei freizusprechen oder das Verfahren sei einzustellen.

Das Oberlandesgericht geht - wie der Zusammenhang des Vorlagebeschlusses ergibt - davon aus, daß ein Bauherr, der ohne Baugenehmigung baut, eine Ordnungswidrigkeit gemäß § 101 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. § 88 Abs. 8 BauO NW begeht, daß diese Vorschriften mit § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB konkurrieren und daß die in einem späteren Gesetz enthaltene Ordnungswidrigkeit die Übertretung ersetzt hat. Dieser Auffassung des Oberlandesgerichts liegt ersichtlich die auch in der Stellungnahme des Ministerpräsidenten des Landes Nordrhein-Westfalen vertretene Erwägung zugrunde, für die Frage, ob ein Bauherr nach § 101 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. § 88 Abs. 8 BauO NW ordnungswidrig handelt, mache es keinen Unterschied, ob eine Baugenehmigung überhaupt fehlt oder ob eine solche zwar behördenintern erteilt, jedoch mangels Zustellung noch nicht wirksam geworden ist. Diese Auffassung ist jedenfalls nicht offensichtlich unhaltbar.

Die Rechtsfrage ist auch "streitig". Das Oberlandesgericht hat eingehend dargelegt, welche Erwägungen für und gegen eine Fortgeltung des § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB als Bundesrecht sprechen. Es hält die Fortgeltung der Vorschrift als Bundesrecht für ernstlich zweifelhaft (vgl. BVerfGE 11, 89 [92 f.]).

2. Eine Gesamtwürdigung des Vorlagebeschlusses des Oberlandesgerichts Stuttgart, das auf den Beschluß des Oberlandes

BVerfGE 23, 113 (122):

gerichts Köln vom 12. Mai 1965 (NJW 1965, 1496) und auf den Vorlagebeschluß des Oberlandesgerichts Hamm (Verfahren 2 BvO 2/65) Bezug nimmt, ergibt, daß auch in diesem Verfahren die vorgelegte Rechtsfrage erheblich und streitig ist.

Im Falle einer Fortgeltung des § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB als Bundesrecht hält das Oberlandesgericht die Bestrafung des Angeklagten durch das Amtsgericht für berechtigt und will die Revision verwerfen. Für den Fall, daß § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB nicht gemäß Art. 125 GG Bundesrecht geworden ist, gilt die Vorschrift nach Ansicht des Oberlandesgerichts seit dem Inkrafttreten der Landesbauordnung für Baden-Württemberg wegen deren § 112 Abs. 1 Nr. 6 i.V.m. § 95 Abs. 6 nicht mehr fort. Das Verhalten des Angeklagten sei dann als Ordnungswidrigkeit anzusehen und das Verfahren in Anwendung von § 2 Abs. 2 StGB einzustellen. Diese Auffassung des Oberlandesgerichts Stuttgart ist nicht offensichtlich unhaltbar.

Streitig im Sinne des § 86 Abs. 2 BVerfGG ist die Rechtsfrage jedenfalls deshalb, weil das Oberlandesgericht, ginge es bei seiner Entscheidung davon aus, daß § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB nicht als Bundesrecht fortgilt, sich zu einer beachtlichen Meinung im Schrifttum in Widerspruch setzen würde.

II.

§ 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB gilt gemäß Art. 125 Nr. 1 GG als Bundesrecht fort. Die Vorschrift betrifft einen Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes. Sie gehört zum Strafrecht im Sinne des Art. 74 Nr. 1 GG und galt im Zeitpunkt des ersten Zusammentretens des Bundestages am 7. September 1949 (vgl. BVerfGE 11, 23 [28]) in allen Besatzungszonen.

Dabei kann außer Betracht bleiben, ob auch die besonderen Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG vorliegen, ob also ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung am 7. September 1949 bestand und noch besteht (BVerfGE 1, 283 [293 ff.]; 7, 18 [25]; 7, 330 [337]).

BVerfGE 23, 113 (123):

1. a) Der Tatbestand des § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB gehört zu einer Gruppe von Zuwiderhandlungen, die herkömmlich als "Polizeistrafrecht" vom "kriminellen" Unrecht unterschieden wurde. Gleichwohl hat der Reichstag des Norddeutschen Bundes diese Gruppe als besonderen Abschnitt "Übertretungen" in das Strafgesetzbuch für den Norddeutschen Bund vom 31. Mai 1870 aufgenommen. In den Motiven des damaligen Entwurfs wird dargelegt, es solle ein "generischer Unterschied zwischen der Verletzung von kriminalrechtlichen und der von polizeirechtlichen Vorschriften" nicht gemacht werden. Auch das Polizeistrafrecht sei ein Teil des Strafrechts. Es sei bisher nicht gelungen, "die Grenzlinie zwischen dem kriminell und polizeilich Strafbaren zu finden". Der Besonderheit der Übertretungen gegenüber den Verbrechen und Vergehen solle jedoch durch die Bezeichnung der Freiheitsstrafe als "Haft" Rechnung getragen werden, um damit zum Ausdruck zu bringen, daß "der Leumund" der wegen einer Übertretung verurteilten Person "in keiner Weise berührt werde" (vgl. Anl. Nr. 5 zu den Verhandlungen des Reichstages des Norddeutschen Bundes, I. Leg.Per., Sess. 1870, Dritter Band, 1870, S. 86 ff.).

Der Deutsche Reichstag hat das Strafgesetzbuch für den Norddeutschen Bund am 9. Mai 1871 im wesentlichen unverändert als "Strafgesetzbuch für das Deutsche Reich" übernommen, ohne daß die Frage des "Polizeistrafrechts" bei den Beratungen zur Sprache kam (vgl. Sten.Ber. über die Verhandlungen des Deutschen Reichstages, I. Leg.Per., I. Sess. 1871, Erster Band, S. 571 ff. und 601). Bei dieser "straftechnischen Behandlung" der Übertretungstatbestände als Kriminalstrafrecht (vgl. Maurach, Deutsches Strafrecht, Allgemeiner Teil, 3. Aufl. 1965, § 1 III A, S. 11) ist es seither geblieben.

Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das "Strafrecht" (Art. 74 Nr. 1 GG) geht auf Art. 4 Nr. 13 der Reichsverfassung von 1871 und auf Art. 7 Nr. 2 WRV zurück. In allen drei Verfassungen findet sich derselbe Begriff. Der Reichsgesetzgeber war nach der im staatsrechtlichen Schrifttum des Kaiserreichs und der

BVerfGE 23, 113 (124):

Weimarer Zeit herrschenden Lehre kraft dieser Kompetenz befugt, auch im Bereich des Polizei-(Verwaltungs-)strafrechts Straftatbestände zu schaffen.

Vgl. Haenel, Deutsches Staatsrecht, Band 1 1892, S. 467; Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reiches, 14. Aufl. 1933, Erl. 4 zu Art. 7; Grau, Festschrift für Ernst Heinitz, 1926 S. 358 [395 ff., 399]; Lassar, HdbDStR I, S. 301 [309 Anm. 45].-

Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, daß der Parlamentarische Rat dem Begriff "Strafrecht" einen anderen Sinn beigegemessen hat als die herrschende Lehre der Weimarer Zeit.

Bei § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB liegt es also anders als bei den Bestimmungen über die Verjährung der Strafverfolgung von Pressedelikten, die der besonderen Gesetzgebungsmaterie "Presserecht" zuzurechnen sind (vgl. BVerfGE 7, 29 [38 ff.]).

b) Das Strafgesetzbuch ist ein einheitliches Gesetzgebungswerk; ungeachtet aller in Nebengesetze aufgenommenen Straftatbestände muß es dahin verstanden werden, daß alle in ihm enthaltenen Tatbestände strafrechtliches Unrecht konkretisieren. Der Grundgesetzgeber wollte mit der Aufnahme des Begriffs "Strafrecht" in Art. 74 Nr. 1 GG die Kompetenz des Bundes im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung sicher nicht derart beschränken, daß sie nicht einmal die im Strafgesetzbuch herkömmlich geregelten Materien umfaßt.

Der Bundesgesetzgeber kann also, wenn er ein Verhalten als strafwürdig erachtet, jedenfalls im Bereich dieser Materien Straftatbestände schaffen, ohne dabei an die ihm sonst durch die Zuständigkeitskataloge gezogenen Grenzen gebunden zu sein (vgl. v. Mangoldt-Klein, Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl. 1964, Erl. IV 2 a zu Art. 74 GG; Maurach, a.a.O., § 1 III A und § 8 III B 1, S. 11 und 72 f.). Das gilt, was im Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 31. Januar 1962 (BVerfGE 13, 367 [371 ff.]) nicht zu entscheiden war, auch für Übertretungen. Das Bundesverfassungsgericht ist demgemäß in etlichen Entscheidungen davon ausgegangen, daß Geld- und Haftstrafen für Übertretungen

BVerfGE 23, 113 (125):

ebenso wie Strafen für Verbrechen und Vergehen Kriminalstrafen sind und daß also alle Übertretungen zum Kriminalstrafrecht gehören (vgl. BVerfGE 21, 378 [384 ff.]; 21, 391 [403 f.]; 22, 49 [78 ff.]; Beschluß vom 7. November 1967 - 2 BvL 14/67 - = BVerfGE 22, 311 [317]).

2. § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB ist ein Blankettstrafgesetz: der Tatbestand bedarf der Ausfüllung durch das jeweils anwendbare Bauordnungsrecht. Dieses gehört mit dein allgemeinen Polizeirecht zur Zuständigkeit der Länder (BVerfGE 3, 407 [433 f.]). Der Umstand, daß § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB der Durchsetzung von Bestimmungen dient, die zur Gesetzgebungskompetenz der Länder gehören, steht jedoch seiner Zugehörigkeit zum Strafrecht im Sinne des Art. 74 Nr. 1 GG nicht entgegen.

Im Schrifttum wird zwar die Auffassung vertreten, der Erlaß sogenannter unselbständiger Strafrechtsnormen, die dem Schutz außerstrafrechtlicher Regelungen dienen, gehöre wegen des Sachzusammenhangs zur Kompetenz des Gesetzgebers, dem auch die außerstrafrechtliche Regelung zustehe (Dreher, NJW 1952,1282, und ihm folgend u.a. Schönke-Schröder, Strafgesetzbuch, 13. Aufl. 1967, § 367 Rn. 79a). Dieser Ansicht, die schon in der Entscheidung vom 31. Januar 1962 (BVerfGE 13, 367 [373]) abgelehnt worden ist, kann der Senat jedoch aus den vorstehend dargelegten Gründen nicht folgen.

Aus dem Grundgesetz können dagegen, daß der Bund Landesrecht mit einer Kriminalstrafe bewehrt, Bedenken nicht hergeleitet werden, weil dadurch die Kompetenz der Länder zur inhaltlichen Ausgestaltung des so geschützten Landesrechts nicht beeinträchtigt wird und erst recht nicht ausgehöhlt werden kann (BVerfGE 13, 367 [373]).

Auch im baurechtlichen Schrifttum geht man allgemein davon aus, § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB gelte als Bundesrecht fort (Scheerbarth, Allgem. Bauordnungsrecht, 2. Aufl. 1966, S. 422; Gädtke, Komm.z.BauO NW, Erl. zu § 88 Abs. 8 und § 101 Abs. 1 Nr. 3; Schlez, Komm.z.LBO Bad.-Wttbg., Rn. 1 u. 7 zu § 112; Stich,

BVerfGE 23, 113 (126):

JuS 1964, 381 [387]; Koschella, Bad.-Wttbg. Verwaltungsblatt 1962, 177 [179]).

3. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil zur Strafgewalt der Finanzämter einen Kernbereich des Strafrechts, zu dem alle bedeutsamen Unrechtstatbestände gehören, und die minder gewichtigen strafrechtlichen Unrechtstatbestände unterschieden (BVerfGE 22, 49 [81]). Der Gesetzgeber könne in einer rechtspolitisch anderen Wertung des Unrechtsgehalts solche minder gewichtigen Straftatbestände ersetzen durch die Qualifizierung einer Verhaltensweise als bloße Ordnungswidrigkeit, die durch Buße geahndet wird (BVerfGE a.a.O. S. 78, 81). Zu diesen minder gewichtigen Straftatbeständen gehört auch § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB. Art. 154 des Entwurfs eines Einführungsgesetzes zum Gesetz über Ordnungswidrigkeiten (BTDrucks. V/1319) sieht als vorläufige Maßnahme vor, daß die Vorschrift nicht mehr anzuwenden ist, soweit andere Vorschriften den Tatbestand mit Geldbuße bedrohen. Das künftige Strafgesetzbuch soll nach den Vorstellungen der Bundesregierung Übertretungstatbestände nicht mehr enthalten. Diese sollen, soweit sie nicht als Vergehen eingestuft werden, in Ordnungswidrigkeiten umgewandelt werden (vgl. Einl. A der Begründung zu dem Entwurf eines Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten, BT-Drucks. V/1269, S. 22).

4. Gilt § 367 Abs. 1 Nr. 15 StGB als Bundesrecht fort, so konnten landesrechtliche Bestimmungen die Vorschrift nicht außer Kraft setzen. Die Frage, ob § 101 Abs. 1 Nr. 3 in Verbindung mit § 88 Abs. 8 BauO NW und § 112 Abs. 1 Nr. 6 in Verbindung mit § 95 Abs. 6 LBO Bad.-Wttbg. gültig sind, hatte der Senat nicht zu entscheiden.

5. Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Seuffert, Henneka, Dr. Leibholz, Geller, Dr. Rupp, Dr. Geiger, Dr. Kutscher

BVerfG, 18.07.1967 - 2 BvF 3/62; 2 BvF 4/62; 2 BvF 5/62; 2 BvF 6/62; 2 BvF 7/62; 2 BvF 8/62; 2 BvR 139/62; 2 BvR 140/62; 2 BvR 334/62; 2 BvR 335/62

Redaktion — Mon, 20 Aug 2012 06:05:18 +0000

Daten

Fall:

Jugendhilfe

Fundstellen:

BVerfGE 22, 180; BayVBl 1967, 343; DB 1967, 1419; DÖV 1967, 630; JZ 1967, 568; JuS 1968, 90; NJW 1967, 1795; ZfF 1967, 231; ZfS 1967, 264; ZfSH 1967, 254

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

18.07.1967

Aktenzeichen:

2 BvR 335/62

Entscheidungstyp:

Urteil

Richter:

Henneka, Leibholz, Geller, Rupp, Geiger, Federer, Kutscher

1. Das Sozialstaatsprinzip verpflichtet den Staat, für eine gerechte Sozialordnung zu sorgen. Es besagt jedoch nicht, daß der Gesetzgeber für die Verwirklichung dieses Zieles nur behördliche Maßnahmen vorsehen darf; es steht ihm frei, dafür auch die Mithilfe privater Wohlfahrtsorganisationen vorzusehen.
2. Der Bund kann nach Art. 84 Abs. 1 GG im Rahmen seiner materiellen Gesetzgebungszuständigkeit die Einrichtung und das Verfahren kommunaler Behörden regeln, sofern dies für die Gewährleistung eines wirksamen Gesetzesvollzugs notwendig ist.
3. Eine vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassene Vorschrift, die zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt, muß den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen, wenn das materielle Recht, zu dessen Durchführung die zu erlassenden Verordnungen dienen sollen, nach Inkrafttreten des Grundgesetzes wesentlich geändert worden ist.
4. Die Wahrnehmung von Förderungsaufgaben durch den Bund fällt unter Art. 30, 83 GG. Sie ist, sofern dem Bund dafür vom Grundgesetz nicht ausdrücklich eine Verwaltungszuständigkeit eingeräumt ist, nur bei Aufgaben eindeutig überregionalen Charakters zulässig.
5. Die zwangsweise Anstalts- oder Heimunterbringung eines Erwachsenen, die weder dem Schutz der Allgemeinheit noch dem Schutz des Betroffenen selbst, sondern ausschließlich seiner "Besserung" dient, ist verfassungswidrig.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 22, 180

Paginierung:

BVerfGE 22, 180 (180):

BVerfGE 22, 180 (181):

2. Der Bund kann nach Art. 84 Abs. 1 GG im Rahmen seiner materiellen Gesetzgebungszuständigkeit die Einrichtung und das Verfahren kommunaler Behörden regeln, sofern dies für die Gewährleistung eines wirksamen Gesetzesvollzugs notwendig ist.

3. Eine vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassene Vorschrift, die zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt, muß den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen, wenn das materielle Recht, zu dessen Durchführung die zu erlassenden Verordnungen dienen sollen, nach Inkrafttreten des Grundgesetzes wesentlich geändert worden ist.

4. Die Wahrnehmung von Förderungsaufgaben durch den Bund fällt unter Art. 30, 83 GG. Sie ist, sofern dem Bund dafür vom Grundgesetz nicht ausdrücklich eine Verwaltungszuständigkeit eingeräumt ist, nur bei Aufgaben eindeutig überregionalen Charakters zulässig.

5. Die zwangsweise Anstalts- oder Heimunterbringung eines Erwachsenen, die weder dem Schutz der Allgemeinheit noch dem Schutz des Betroffenen selbst, sondern ausschließlich seiner "Besserung" dient, ist verfassungswidrig.

Urteil

des Zweiten Senats vom 18. Juli 1967

auf die mündliche Verhandlung vom 17. und 18. April 1967

-- 2 BvF 3, 4, 5, 6, 7, 8/62; 2 BvR 139, 140, 334, 335/62 --

in den Verfahren 1. zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs. 2 - soweit er die "Jugendpflege" einbezieht -, § 5 Abs. 1 - das Wort "gegebenenfalls" - und Nr. 6, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 2, § 7 - soweit er ein "Unterstützen" verlangt -, § 8 Abs. 3 und §§ 9 Abs. 2, 12 bis 16, 18, 24, 25 Abs. 1 und 37 Satz 4 des Gesetzes für Jugendwohlfahrt in der Fassung vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1205)

2. zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der §§ 8 Abs. 2 Satz 2, 10 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4, 73 Abs. 2 und 3, 93 Abs. 1 Satz 2 und 96 Abs. 1 Satz 2 und 3 und Abs. 2 Satz 2 des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. 1 S. 815), Antragsteller zu 1. und 2.: a) Für das Land Hessen: Die Hessische Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, - Bevollmächtigte: ... - b) Für die Freie und Hansestadt Hamburg: Der Senat, vertreten durch den Präsidenten, Bevollmächtigter: ... - c) Für die Freie Hansestadt Bremen: Der Senat, vertreten durch den Präsidenten, - Bevollmächtigter: ... - d) Für

BVerfGE 22, 180 (182):

das Land Niedersachsen: Die Niedersächsische Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, -Bevollmächtigter: ... -.

3. über die Verfassungsbeschwerden der Stadt Dortmund - vertreten durch den Oberstadtdirektor -, Stadt Darmstadt - vertreten durch den Magistrat -, Stadt Frankfurt (Main) - vertreten durch den Magistrat -, Stadt Herne - vertreten durch den Oberstadtdirektor -, - Bevollmächtigte: ... -

a) gegen §§ 5 Abs. 3 und 8 Abs. 3 des Gesetzes für Jugendwohlfahrt in der Fassung vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1205)

b) gegen §§ 10 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 und 93 Abs. 1 Satz 2 des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815).

Entscheidungsformel:

I. § 12 Absatz 1 und § 24 des Gesetzes für Jugendwohlfahrt in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1205) sind nichtig.

§ 2 Absatz 2, § 5 Absatz 1 bis 3, § 7, § 8 Absatz 3, § 9 Absatz 2, § 12 Absatz 2 und 3, §§ 13 bis 16, § 18, § 25 Absatz 1 und § 37 Satz 4 des Gesetzes für Jugendwohlfahrt in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1205) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

II. § 73 Absatz 2 und 3 und § 96 Absatz 1 Satz 2 des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) sind nichtig.

§ 8 Absatz 2 Satz 2, § 10 Absatz 3 Satz 2 und Absatz 4, § 93 Absatz 1 Satz 2, § 96 Absatz 1 Satz 3 und Absatz 2 Satz 2 des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

III. Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.

Gründe:

A. -- I.

Die staatliche Tätigkeit auf den Gebieten der Jugendwohlfahrt und der Fürsorge wurde nach dem ersten Weltkrieg durch das Reichsgesetz für Jugendwohlfahrt vom 9. Juli 1922 (RGBl. I S. 633) - im folgenden: RJWG - und durch die Verordnung über

BVerfGE 22, 180 (183):

die Fürsorgepflicht vom 13. Februar 1924 (RGBI. I S. 100) - im folgenden: RFV -, diese ergänzt durch die Reichsgrundsätze über Voraussetzung, Art und Maß der öffentlichen Fürsorge vom 4. Dezember 1924 (RGBI. I S. 765), reichsrechtlich geregelt. Diese Vorschriften galten mit zahlreichen Änderungen auch nach dem zweiten Weltkrieg fort. Der Bundesgesetzgeber hat beide Rechtsgebiete neu geordnet.

1. Das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz, das bereits 1953 novelliert worden war (Gesetz zur Änderung von Vorschriften des Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes vom 28. August 1953 - BGBl. I S. 1035 - im folgenden: 1. ÄndG), wurde durch das Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1193) - im folgenden: 2. ÄndG - geändert und am gleichen Tage als "Gesetz für Jugendwohlfahrt" - im folgenden: JWG - mit neuer Paragraphenfolge neu bekanntgemacht (BGBl. 1 S. 1205). Das geänderte Gesetz trat mit seinen wesentlichen Teilen am 1. Juli 1962 in Kraft.

Das Jugendwohlfahrtsgesetz bringt neben einer Erweiterung der Aufgaben der durch das 1. Änderungsgesetz neu organisierten Jugendämter eine Reihe von Änderungen im materiellen Jugendrecht (z. B. im Recht der Fürsorgeerziehung). Es stellt den Grundsatz auf, daß die öffentliche Jugendhilfe die in der Familie des Kindes begonnene Erziehung unterstützen und ergänzen soll (§ 3) und regelt zugleich das Verhältnis zwischen öffentlicher (behördlicher) und freier (privater) Jugendhilfe (§§ 5 bis 9).

2. Die Fürsorgepflichtverordnung und die Reichsgrundsätze wurden durch das am 1. Juni 1962 in Kraft getretene Bundessozialhilfegesetz vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) - im folgenden: BSHG - ersetzt. Das Bundessozialhilfegesetz faßt das bisherige Fürsorgerecht und einzelne Sonderregelungen (z. B. für die Tuberkulose-Hilfe, die Blindenhilfe und die Körperbehindertenhilfe) in einem Gesetz zusammen. Dabei weitet es den Aufgabenbereich der "Sozialhilfe" gegenüber der bisherigen Fürsorge erheblich aus (besonders in Abschnitt 3: Hilfe in besonderen Lebenslagen) und stärkt die Stellung des Hilfesuchenden, dem

BVerfGE 22, 180 (184):

ein Rechtsanspruch auf Hilfe zuerkannt wird (§ 4) und der nur in beschränktem Umfang zur Kostenerstattung verpflichtet ist (§ 92). Neben den materiellen Leistungsvoraussetzungen regelt auch dieses Gesetz das Verhältnis der öffentlichen Hilfe zur freien Wohlfahrtspflege (§§ 10, 93).

II.

Schon während des Gesetzgebungsverfahrens waren einige Vorschriften in beiden Gesetzen, insbesondere die Regelung des Verhältnisses der behördlichen Hilfe zur Hilfe der freien Verbände, verfassungsrechtlich umstritten. Nach ihrem Inkrafttreten sind beim Bundesverfassungsgericht insgesamt 10 Verfahren anhängig gemacht worden, von denen sich 5 gegen Bestimmungen des Jugendwohlfahrtsgesetzes und 5 gegen Bestimmungen des Bundessozialhilfegesetzes richten. Je 3 dieser Verfahren beruhen auf Anträgen einer Landesregierung (Hessen, Hamburg, Bremen und Niedersachsen) nach § 13 Nr. 6 BVerfGG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG (abstrakte Normenkontrolle). Je 2 Verfahren betreffen Verfassungsbeschwerden kreisfreier Städte (Dortmund, Darmstadt, Frankfurt/Main und Herne) nach § 91 BVerfGG.

In den 10 Verfahren werden folgende Anträge gestellt:

1. Zum Gesetz für Jugendwohlfahrt :

a) Die Hessische Landesregierung und der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg beantragen,

festzustellen, daß die folgenden Vorschriften des Gesetzes für Jugendwohlfahrt in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1205) gegen das Grundgesetz verstoßen und nichtig sind:

I. § 2 Abs. 2 - soweit er die "Jugendpflege" einbezieht und § 5 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 2 wegen Verstoßes gegen Art. 70 des Grundgesetzes,

II. § 5 Abs. 1 - das Wort "gegebenenfalls" - und Abs. 3 Satz 2, § 7 - soweit er ein "Unterstützen" verlangt

BVerfGE 22, 180 (185):

und § 8 Abs. 3 wegen Verstoßes gegen Art. 30, 70, 83, 20 Abs. 1 in Verbindung mit 28 Abs. 1 und 28 Abs. 2 des Grundgesetzes,

III. die §§ 9 Abs. 2 und 24 wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes,

IV. die §§ 12 bis 16, 18 und 37 Satz 4 wegen Verstoßes gegen Art. 70 des Grundgesetzes,

V. § 25 Abs. 1 wegen Verstoßes gegen Art. 83 des Grundgesetzes.

Der Senat der Freien Hansestadt Bremen stellt den Antrag wie die Hessische Landesregierung unter Ziffer I. und II.

b) Die Städte Dortmund, Darmstadt, Frankfurt/Main und Herne beantragen,

I. festzustellen, daß § 5 Abs. 3 und § 8 Abs. 3 des Jugendwohlfahrtsgesetzes in der Fassung des Bundesgesetzes vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1193) zur Änderung und Ergänzung des Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes mit Art. 28 in Verbindung mit den Artikeln 2, 3, 4, 6 sowie 30 und 70 des Bonner Grundgesetzes unvereinbar und daher nichtig sind,

II. die Bundesrepublik Deutschland zu verurteilen, ihnen die Kosten des Verfahrens zu erstatten.

2. Zum Bundessozialhilfegesetz :

a) Die Hessische Landesregierung und der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg beantragen, festzustellen, daß die folgenden Vorschriften des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) gegen das Grundgesetz verstoßen und daher nichtig sind:

I. die §§ 8 Abs. 2 Satz 2, 10 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 und 93 Abs. 1 Satz 2 wegen Verstoßes gegen die Artikel 30, 70, 83, 20 Abs. 1 in Verbindung mit 28 Abs. 1 Satz 1 und 28 Abs. 2 des Grundgesetzes,

BVerfGE 22, 180 (186):

II. § 73 Abs. 2 und 3 wegen Verstoßes gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit 19 Abs. 2 und gegen Art. 20 Abs. 1 in Verbindung mit 28 Abs. 1 des Grundgesetzes,

III. § 96 Abs. 1 Satz 2 und 3 und Abs. 2 Satz 2 wegen Verstoßes gegen Art. 70 des Grundgesetzes.

Der Senat der Freien Hansestadt Bremen stellt den Antrag wie die Hessische Landesregierung unter Ziffer I.

b) Die Städte Dortmund, Darmstadt, Frankfurt/Main und Herne beantragen,

I. festzustellen, daß die §§ 10 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 und 93 Abs. 1 Satz 2 des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) mit Art. 28 in Verbindung mit den Art. 2, 3 und 4 sowie 30 und 70 des Bonner Grundgesetzes unvereinbar und deshalb nichtig sind)

II. die Bundesrepublik Deutschland zu verurteilen, ihnen die Kosten des Verfahrens zu erstatten.

Die Niedersächsische Landesregierung hat sich den Normenkontrollanträgen der Hessischen Landesregierung zum Jugendwohlfahrtsgesetz und zum Bundessozialhilfegesetz angeschlossen.

III.

Zur Begründung tragen die Antragsteller und die beschwerdeführenden Städte vor:

1. Zum Gesetz für Jugendwohlfahrt :

a) Das Gesetz regle neben der Jugendfürsorge, die sich der gefährdeten oder schon gestrauchelten Jugend annehme, auch die Jugendpflege, deren Aufgabe es sei, allgemein das körperliche, geistige und sittliche Wohl der Jugend zu fördern, ohne daß eine akute Gefährdung vorliegen müsse. Für die Jugendpflege aber fehle dem Bund die Gesetzgebungskompetenz. Der Begriff "öffentliche Fürsorge" in Art. 74 Nr. 7 GG umfasse nicht die Ju

BVerfGE 22, 180 (187):

gendpflege. Die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bundes- und Landesgesetzgebung sei insoweit anders als zur Zeit des Erlasses des Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes. Das Grundgesetz habe entsprechend seiner allgemeinen Tendenz auch hier die Kompetenz des Bundesgesetzgebers gegenüber der sich aus der Weimarer Verfassung ergebenden Kompetenz des Reichsgesetzgebers eingeschränkt.

Wenn man Art. 74 Nr. 7 GG dahin auslege, daß diese Vorschrift den Bereich der Jugendwohlfahrt in dem durch das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz geregelten Umfang decke, sei dem Bundesgesetzgeber jedenfalls die Einbeziehung neuer Aufgaben verwehrt, soweit sie nicht unter den Fürsorgebegriff fielen. Solche neuen, vom Reichsjugendwohlfahrtsgesetz noch nicht erfaßten Aufgaben der reinen Jugendpflege seien in § 5 Abs. 1 Nr. 6 ("Freizeithilfen, politische Bildung und internationale Begegnung") sowie in § 5 Abs. 2 (Förderung der Jugendverbände bei solcher Tätigkeit, bei der Ausbildung ihrer Mitarbeiter und bei der Errichtung und Unterhaltung von Jugendheimen) genannt. In beiden Fällen handle es sich um allgemeine Aufgaben der Jugendförderung, die nichts mit "Fürsorge" zu tun hätten. Für die Regelung dieser Materie, die weit in den kulturellen Bereich hineinreiche, seien allein die Länder zuständig.

b) Die Vorschriften der §§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 2, 7 und 8 Abs. 3 JWG, die zugunsten der freien Verbände einen Vorrang begründeten und ihn finanziell absicherten, enthielten gegenüber dem bisherigen Recht drei grundsätzliche Änderungen: Die freien Verbände wirkten jetzt nicht mehr außerhalb, sondern innerhalb des Regelungsbereiches des Gesetzes. Die Selbstverwaltungskörperschaften würden aus eigenen Pflichtaufgaben der Jugend gegenüber ausgeschaltet und müßten dafür die Verbände finanzieren, die solche Aufgaben wahrnähmen. Schließlich sei das Verhältnis zwischen den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe und den freien Verbänden nicht mehr ein Verhältnis von brüderlichen Partnern, vielmehr erscheine die eigene Tätigkeit der Gemeinden in gänzlicher Verkennung der Aufgabe der im örtlichen Bereich

BVerfGE 22, 180 (188):

angesiedelten Jugendhilfe als ein Übel, welches möglichst zugunsten der höherrangigen Tätigkeit der Verbände beseitigt werden solle.

Diese Vorrangregelung sei nicht notwendig gewesen, da die Verbände bei ihrer Arbeit bisher gegenüber den Gemeinden nicht benachteiligt gewesen seien und ihre Tätigkeit, wie die Statistik erweise, stetig ausgedehnt hätten. Sie trage einen ständestaatlichen Charakter. Es müsse daher die Frage aufgeworfen werden, ob damit nicht - wenn auch nur in einem kleinen Teilbereich - die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland stillschweigend geändert werde. Davon abgesehen sei die Regelung aus folgenden Gründen mit dem Grundgesetz nicht vereinbar:

aa) Eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes hierfür sei nicht gegeben. Unter " öffentlicher Fürsorge" im Sinne von Art. 74 Nr. 7 GG sei nur die behördliche Fürsorge durch staatliche oder kommunale Träger zu verstehen. Der Bundesgesetzgeber sei deshalb darauf beschränkt, Vorschriften über die Jugendhilfe durch Staat und Kommunen zu erlassen. Dazu gehörten jedoch nicht die Regelung eines Rangverhältnisses zwischen öffentlicher und freier Jugendhilfe und die Zuweisung gewisser Rechtspositionen an private Organisationen. Dies sei keine öffentliche Fürsorge mehr, sondern Kulturpolitik.

Außerdem gehöre zum Begriff der "Fürsorge" auch bei weitester Auslegung der "Hilfsbedürftige" als deren Objekt. Diesen Raum habe der Bundesgesetzgeber verlassen, indem er Unterstützungspflichten zugunsten der Träger der freien Jugendhilfe statuiert habe. Eine Förderungszuständigkeit, wie sie etwa Art. 74 Nr. 13 GG für die wissenschaftliche Forschung oder Art. 74 Nr. 17 GG für die land- und forstwirtschaftliche Erzeugung gewährten, habe der Bund auf dem Gebiete der Fürsorge nicht.

Schließlich habe der Bund, indem er einerseits die Gemeinden und Gemeindeverbände zu Trägern der öffentlichen Jugendhilfe erkläre, ihnen aber andererseits zugunsten der freien Jugendhilfe Beschränkungen und Finanzierungspflichten auferlege, kommunales Verfassungsrecht gesetzt, wozu ihm ebenfalls die Kom

BVerfGE 22, 180 (189):

petenz fehle. Die Gemeinden seien durch das Grundgesetz den Ländern zugeordnet, womit zugleich garantiert werde, daß landesrechtliche Eigenheiten erhalten blieben. Die Vorschriften über den Vorrang der freien Jugendhilfe enthielten Richtlinien für die Gemeindepolitik und bestimmten den Spielraum kommunaler Betätigung entscheidend; sie gehörten damit zum Kommunalverfassungsrecht. Auf diesem allein dem Landesgesetzgeber vorbehaltenen Gebiet dürfe der Bundesgesetzgeber auch nicht nach Art. 84 Abs. 1 GG im Zusammenhang mit einer in seine Zuständigkeit fallenden Sachregelung tätig werden.

bb) Das Vorrangprinzip greife ferner in die Verwaltungshoheit der Länder (Art. 83 und 30 GG) ein. Art. 83 GG begründe für die unmittelbare und für die mittelbare Landesverwaltung nicht nur eine Pflicht zur Ausführung der Bundesgesetze, sondern auch ein ausschließliches Recht hierzu. Dieses Recht bestehe gegenüber dem Bund, der den Gesetzesvollzug nur in den vom Grundgesetz bestimmten oder zugelassenen Fällen an sich ziehen könne. Art. 83 GG schließe es aber auch aus, daß die Länder vom Bund auf andere Weise vom Gesetzesvollzug ferngehalten würden. Die Aussparung verwaltungsfreier Räume und die Übertragung bundesgesetzlich geregelter Aufgaben an gesellschaftliche Kräfte verkürzten daher die Rechte der Länder aus Art. 83 GG. Nach der Regelung des Jugendwohlfahrtsgesetzes könne die - mittelbare - Landesverwaltung ihren Auftrag nur insoweit ausführen, als die Verbände der freien Jugendhilfe auf eine eigene Tätigkeit verzichteten. Die Landesverwaltung benötige also im Ergebnis eine Erlaubnis der Verbände, um ihr vom Grundgesetz verbürgtes Recht auf die Ausführung von Bundesgesetzen wahrnehmen zu können. Das sei mit der Stellung der Länder als Gliedstaaten des Bundes unvereinbar.

cc) Auch das Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 und Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) sei verletzt. Recht und Pflicht zur Sozialfürsorge seien vom Grundgesetz dem Staat verliehen und auferlegt. Die öffentliche Jugendhilfe erfülle eine sozialstaatliche Verpflichtung) die unmittelbar gegenüber dem Minderjährigen und nicht

BVerfGE 22, 180 (190):

nur als Beistandspflicht für die gesellschaftlichen Kräfte bestehe. Der Bund könne daraus nicht eine Verantwortlichkeit der Gemeinden gegenüber den freien Verbänden machen. Deshalb sei auch die Auffassung abzulehnen, das Gesetz habe mit dem Vorrangprinzip nur einen im Grundgesetz bereits enthaltenen Grundsatz der Subsidiarität staatlicher Tätigkeit konkretisiert.

Das Sozialstaatsprinzip gebe auch den Ländern (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) das Recht sozialer Betätigung. Eine Ermächtigung für den Bund, dieses Recht der Länder zugunsten der freien Verbände einzuschränken, sei im Grundgesetz nicht enthalten. Noch weniger lasse sich die Subventionierungspflicht zugunsten der freien Verbände mit der Sozialstaatsklausel vereinbaren. Das im Sozialstaatsprinzip enthaltene Recht der Länder auf soziale Betätigung schließe das Recht ein, die staatliche Sozialarbeit auf staatliche Einrichtungen zu beschränken und die Gesellschaft auf ihre eigenen Kräfte zu verweisen.

dd) Schließlich enthalte das Vorrangprinzip einen unzulässigen Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden (Art. 28 Abs. 2 GG). Das Jugendwohlfahrtsgesetz greife sowohl in den Aufgabenbereich der Gemeinden (§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 2) als auch in die eigenverantwortliche Führung der Gemeindegeschäfte (§§ 7 und 8 Abs. 3) ein und taste in beiden Fällen den Wesensgehalt der Selbstverwaltung an. Mindestens liege ein Verstoß gegen das Übermaßverbot vor. Bei der Jugendhilfe handle es sich um eine althergebrachte Aufgabe der Gemeinden, von deren Erfüllung sie durch das Vorrangprinzip abgedrängt würden. Die Gemeinden sollten nicht mehr kraft ihrer Gemeindefreiheit zuständig sein, sondern nur noch eine ihnen durch Bundesgesetz zugemessene, von der jeweiligen Aktivität der freien Träger abhängige Ersatzzuständigkeit behalten. Bei einem Tätigwerden der freien Träger seien die Gemeinden praktisch von der Jugendarbeit ausgeschlossen. Neben dieser Aufgabenbeschränkung werde auch in die eigenverantwortliche Führung der Geschäfte der Gemeinden eingegriffen; durch die Subventionierungspflicht würden sie bei der Entscheidung über die Verwen

BVerfGE 22, 180 (191):

dung ihrer Mittel, die ein Teil der gemeindlichen Finanzhoheit sei, so stark beschränkt, daß von finanzieller Eigenverantwortung nicht mehr viel übrigbleibe.

Das Verbot eigener unmittelbarer Fürsorge und die Rechtspflicht zur Hergabe gemeindlicher Haushaltsmittel an die Verbände rührten an den Lebensnerv der Selbstverwaltung. Den Kommunen werde ihre Unfähigkeit bescheinigt, diese Angelegenheiten entsprechend den örtlichen Gegebenheiten in eigener Verantwortung zu entscheiden. Der Bund dürfe hier keine Weisungen erteilen, auch nicht in Form eines Gesetzes. Wenn den Gemeinden und ihren Bürgern in solchen Fragen das Recht zu verantwortlicher Entscheidung entzogen werde, so verliere die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG ihren Sinn.

ee) Auch Grundrechte seien verletzt. Die Bevorzugung der freien vor der behördlichen Jugendhilfe beruhe auf dem Subsidiaritätsprinzip des thomistischen Naturrechts. Diese Lehre werde in dem Gesetz zum bindenden Rechtssatz erhoben. Das verstoße gegen Art. 4 GG, wonach die Glaubens- und Gewissensfreiheit garantiert sei. Die negative Bewertung der im örtlichen Bereich wurzelnden Jugendhilfe der Gemeinden vertrage sich hiermit nicht.

Außerdem führe die Subventionierungspflicht im Ergebnis zu einer Bevorzugung der finanzstarken, insbesondere der konfessionellen Verbände, denen mittelbar auch die Staatsleistungen an die Kirchen (Art. 140 GG) zugute kämen. Je höher die Eigenleistungen eines Verbandes seien, um so höher sollten nach dem Willen des Gesetzes die Subventionen der Gemeinden sein. Dadurch werde eine das Gleichheitsgebot verletzende Disparität zwischen den verschiedenen Trägern der Jugendhilfe erzwungen, und zwar zu Lasten der jeweiligen religiösen Minderheit. Gleichzeitig seien die Gemeinden gezwungen, unter Einsatz ihrer Haushaltsmittel in dem Wettbewerb der Verbände Stellung zu nehmen und damit - ihrem freiheitlichen Wesen zuwider - meinungsbildend zu wirken. Dieses bundesgesetzliche Dirigieren der Kommunalpolitik verstoße gegen Art. 2, 3, 4 und 6 GG. Auch die

BVerfGE 22, 180 (192):

Freiheit der Entscheidung des Betroffenen, die Gleichheit, die Glaubensfreiheit und das Erziehungsrecht der Eltern würden verletzt, wenn die Gemeinden in dieser Weise gezwungen würden, die Kräfte der Gesellschaft verschieden zu behandeln.

c) Sowohl die Vorschrift des § 9 Abs. 2 JWG als auch die des § 24 JWG entsprächen nicht den Anforderungen, die Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG an die Bestimmtheit von Ermächtigungsnormen stelle. Bei § 9 Abs. 2 JWG sei der Inhalt der Ermächtigung nicht genügend bestimmt. Es bleibe unklar, ob durch Rechtsverordnung nur die materiellen Voraussetzungen für die öffentliche Anerkennung der Träger der freien Jugendhilfe oder auch das Anerkennungsverfahren geregelt werden sollen. Unbestimmt sei auch, welche materiellen Anerkennungsvoraussetzungen aufgestellt werden können, da die Gewähr für eine den Zielen des Grundgesetzes förderliche Arbeit und für eine sachgerechte Verwendung der Mittel ohnehin bereits Voraussetzung für die Gewährung von Leistungen sei und die Anerkennung nach § 9 Abs. 1 JWG zusätzlich gefordert werde. Es sei unter diesen Umständen nicht überschaubar, mit welcher Tendenz von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werde (unter Hinweis auf BVerfGE 10, 20 [53]).

Auch in § 24 JWG, der an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 und nicht an Art. 129 Abs. 3 GG zu messen sei, blieben Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung völlig unbestimmt. Es sei nicht klargestellt, ob die Bundesregierung zur Sicherung einer gleichmäßigen Erfüllung der Aufgaben der Jugendämter nur materielle Bestimmungen oder nur Verfahrensvorschriften oder beides erlassen könne. Auch sonst sei der mögliche Inhalt der Ausführungsvorschriften nicht voraussehbar, da das Jugendwohlfahrtsgesetz sich vielfach damit begnügt habe, der Verwaltung allgemeine Aufträge zu erteilen.

d) Mit der Vorschrift des § 12 Abs. 1 und 2 JWG, welche die Jugendhilfe zur Selbstverwaltungsangelegenheit der Gemeinden und Gemeindeverbände erkläre und den kreisfreien Städten und den Landkreisen die Verpflichtung auferlege, Jugendämter zu

BVerfGE 22, 180 (193):

bilden, und mit den darauf folgenden Vorschriften über die Organisation des Jugendamtes, insbesondere die Zusammensetzung des Jugendwohlfahrtsausschusses und seine Aufgaben, habe der Bundesgesetzgeber wiederum in unzulässiger Weise Kommunalverfassungsrecht gesetzt. Ob eine Aufgabe von der Gemeinde als Selbstverwaltungsangelegenheit oder als weisungsgebundene Auftragsangelegenheit ausgeführt werden solle, sei eine Frage des Kommunalverfassungsrechts, da sie unmittelbar das Verhältnis zwischen Gemeinde und Staat betreffe. Ebenso greife eine Vorschrift, die den Kommunen die Bildung einer bestimmten Behörde vorschreibe und deren Organisation regle, in die kommunale Verwaltungsorganisation ein.

Die Kompetenz des Bundes für solche Regelungen ergebe sich nicht aus Art. 84 Abs. 1 GG. Zwar könnte man möglicherweise aus dem Wortlaut dieser Vorschrift den Schluß ziehen, daß der Bund im Rahmen dieser Vorschrift auch Behördeneinrichtung und Verfahren für die mittelbare Landesverwaltung (Kommunalverwaltung) regeln dürfe. Diese Ansicht sei jedoch abzulehnen. Die bundesrechtliche Regelung von Behördeneinrichtung und Verfahren stelle eine Ausnahme dar, so daß schon deshalb eine enge Auslegung der Vorschrift geboten sei. Sie enthalte außerdem immanente Schranken, die sich aus dem bundesstaatlichen Aufbau ergäben. Den staatlichen Aufbau der Länder, z.B. die Gliederung eines Landes in Regierungsbezirke, müsse der Bund als gegeben hinnehmen. Zu diesem staatlichen Aufbau der Länder gehöre, da Gemeinden und Gemeindeverbände Bausteine der Länder seien, auch die Regelung des Kommunalverfassungsrechts. Ohne das Recht zur Regelung der Kommunalverfassung wäre es den Ländern nicht möglich, ihren staatlichen Aufbau und die Organisation ihrer Verwaltung selbständig zu ordnen.

Selbst wenn man dem Bund das Recht zugestehen wollte, auf Grund des Art. 84 Abs. 1 GG zu bestimmen, in welcher Art eine den Gemeinden zugewiesene Aufgabe zu erledigen sei, so könnte er jedenfalls nur eine Erfüllung mit Weisungsgebundenheit anordnen, weil nur dies der Intention des Art. 84 Abs. 1 entspräche,

BVerfGE 22, 180 (194):

einen einheitlichen Vollzug zu gewährleisten. Mit einer Zuweisung als Selbstverwaltungsangelegenheit werde nicht mehr ein in Art. 84 GG anerkanntes Interesse des Bundes wahrgenommen, sondern eine Entscheidung über den Verwaltungsstil der Länder getroffen, die dem Bundesgesetzgeber nicht zustehe.

e) Die Vorschrift des § 25 Abs. 1 JWG sei mit Art. 83 GG nicht vereinbar. Das dort vorgesehene Anregen und Fördern von Bestrebungen auf dem Gebiete der Jugendhilfe durch die Bundesregierung stelle eine Verwaltungstätigkeit bei der Ausführung eines Bundesgesetzes dar, die allein den Ländern obliege (unter Hinweis auf BVerfGE 12, 205 [244 und 248]). Umstände, die eine Kompetenz für die Bundesregierung für überregionales Verwaltungshandeln begründen könnten, lägen nicht vor. Die genannten Aufgaben müßten keineswegs notwendig vom Bund erfüllt werden. Ein generelles Anregungs- und Subventionierungsrecht des Bundes gebe es nicht.

2. Zum Bundessozialhilfegesetz :

a) Der durch §§ 8 Abs. 2 Satz 2, 10 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4, 93 Abs. 1 Satz 2 BSHG normierte und in finanzieller Hinsicht abgesicherte Vorrang der Träger der freien Wohlfahrtspflege sei aus den gleichen Gründen wie das Vorrangprinzip des Jugendwohlfahrtsgesetzes verfassungswidrig.

b) Die Vorschrift des § 73 Abs. 2 und 3 BSHG, die die Möglichkeit eröffne, Personen, die aus Mangel an innerer Festigkeit ein geordnetes Leben in der Gemeinschaft nicht führen können, unter bestimmten Voraussetzungen zwangsweise in einer Anstalt unterzubringen, taste das Grundrecht der persönlichen Freiheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG) in seinem Wesensgehalt an. Die überkommenen Normen, die einen Eingriff in die Freiheit der Person zuließen, seien sämtlich dazu bestimmt, dem Interesse des Gemeinwohls (z.B. bei der Verbeugung von Freiheitsstrafen) oder dem Schutz des Betroffenen selbst (z. B. bei der Unterbringung Geisteskranker) zu dienen. Bei der zwangsweisen Unterbringung nach § 73 Abs. 2 BSHG spiele das Gemeinwohl hin

BVerfGE 22, 180 (195):

gegen nur eine untergeordnete Rolle. Das menschenfreundliche Interesse, daß möglichst alle Mitglieder der Gemeinschaft ein geordnetes Leben führen, könne eine Freiheitsentziehung nicht rechtfertigen. Mindestens verstoße die Regelung des § 73 Abs. 2 und 3 BSHG gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

c) Die Vorschriften des § 96 Abs. 1 Satz 2 und 3 und Abs. 2 Satz 2 (Bestimmung der kreisfreien Städte zu örtlichen Trägern der Sozialhilfe; Erklärung dieser Aufgabe zur Selbstverwaltungsangelegenheit; Ermächtigung für die Länder, die Erteilung von Sachweisungen vorzusehen) gehörten zum Kommunalverfassungsrecht und seien daher mangels einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes ebenso verfassungswidrig wie die entsprechenden Vorschriften des Jugendwohlfahrtsgesetzes.

Zur Stützung ihrer Ansicht berufen sich die Antragsteller auf das während des Gesetzgebungsverfahrens erstattete Gutachten von Arnold Köttgen (Vorrang oder Subsidiarität der freien Jugendhilfe?, Band 7 der Hamburger öffentlich-rechtlichen Nebenstunden 1961 S. 1 ff.). Außerdem haben sie Gutachten der Professoren L., R., K. und Z. vorgelegt.

IV.

Die Bundesregierung hält die angegriffenen Normen für verfassungsmäßig und bezieht sich hierfür auf das während des Gesetzgebungsverfahrens erstattete Gutachten von Professor v. d. Heydte (Vorrang oder Subsidiarität der freien Jugendhilfe?, Band 7 der Hamburger öffentlich-rechtlichen Nebenstunden 1961 S. 53 ff.). Außerdem hat sie in den Verfahren betreffend das Jugendwohlfahrtsgesetz Gutachten von Professor B. (mit Ergänzungsgutachten), Rechtsanwalt B. (mit Ergänzungsgutachten) und Professor S., in den das Bundessozialhilfegesetz betreffenden Verfahren Gutachten der Professoren U. und F. vorgelegt.

Im einzelnen trägt die Bundesregierung vor:

BVerfGE 22, 180 (196):

1. Zum Gesetz für Jugendwohlfahrt :

a) Auch die Jugendpflege falle unter den Begriff der öffentlichen Fürsorge, wie er in Art. 74 Nr. 7 GG verwendet werde. Jugendfürsorge und Jugendpflege bedürften einer einheitlichen Regelung. Der Jugendliche brauche - anders als der Erwachsene - immer "Hilfe", da er immer in einer gewissen Gefahr sei abzugleiten. Eine schärfe Grenze zwischen repressiver Jugendfürsorge und präventiver Jugendpflege gebe es nicht.

b) aa) Schon nach § 6 RJWG habe die Förderung der freiwilligen Tätigkeit auf dem Gebiete der Jugendwohlfahrt zu den Aufgaben der Jugendämter gehört. Dabei sei man zu Recht davon ausgegangen, daß auch diese Leistungen mittelbar der hilfsbedürftigen Jugend zugute kämen. Deshalb falle auch die Förderung der Träger der freien Jugendhilfe unter den Begriff der "öffentlichen Fürsorge".

bb) Ein Eingriff in die Verwaltungshoheit der Länder liege nicht vor. Das Jugendwohlfahrtsgesetz übertrage nicht staatliche Aufgaben auf die Träger der freien Jugendhilfe, sondern fördere lediglich diese bei der Erfüllung ihrer selbst gestellten Aufgaben. Art. 30 und 83 GG gewährten den Ländern kein Betätigungsrecht an sich; der Bund sei durch diese Vorschriften nicht gehindert, Aufgaben, für die ihm die Gesetzgebungskompetenz zustehe, im Wege der Gesetzgebung zu "entstaatlichen".

cc) Das Sozialstaatsprinzip gebiete dem Staat, für eine gerechte Sozialordnung zu sorgen, fordere aber nicht, daß dieses Ziel ausschließlich durch unmittelbare behördliche Betreuung der Hilfsbedürftigen verfolgt werde; es räume auch den Ländern kein Recht auf eigene soziale Betätigung ein. Im übrigen würden die öffentlichen Hilfeträger aus ihrer Aufgabe nicht entlassen; die letzte Verantwortung für eine ordnungsgemäße Hilfe liege weiter bei ihnen.

dd) Die Selbstverwaltungsgarantie in Art. 28 Abs. 2 GG sei staatsgerichtet, nicht gesellschaftsgerichtet. Die gesetzgeberische Entscheidung über die Abgrenzung der Funktionen von Staat und

BVerfGE 22, 180 (197):

Gesellschaft liege vor der Entscheidung über die Funktionenverteilung zwischen unmittelbarer und mittelbarer Staatsverwaltung. Schon deshalb könne Art. 28 Abs. 2 GG nicht verletzt sein.

ee) Der § 12 Abs. 1 JWG (Jugendhilfe als Selbstverwaltungsangelegenheit) sowie die §§ 13 bis 16 und 18 JWG (Organisation des Jugendamts, Mitwirkung des Jugendwohlfahrtsausschusses usw.) enthielten keine grundgesetzwidrige Regelung des Kommunalverfassungsrechts. Das Kommunalverfassungsrecht gehöre zwar zur verfassungsmäßigem Ordnung der Länder. Der Bund überschreite aber die ihm in Art. 84 Abs. 1 GG verliehene Regelungskompetenz nur dann, wenn er sie z. B. ohne Rücksicht auf die Verwaltungsstruktur der Länder und ihrer Gemeinden und Gemeindeverbände ausüben würde, wenn er also etwa Einrichtung und Arbeitsweise von Kommunalbehörden auf eine Art regelte, die nicht in das Kommunalverfassungsrecht der Länder hineinpaßte. Das sei aber hier nicht der Fall.

ff) § 5 Abs. 3 JWG sei mit Art. 2 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 2 GG vereinbar; denn in § 5 Abs. 3 Satz 3 JWG werde ausdrücklich festgelegt, daß die Personensorgeberechtigten nicht gegen ihren Willen an Einrichtungen der freien Jugendhilfe verwiesen werden könnten und daß das Jugendamt erforderlichenfalls die notwendigen Einrichtungen zu schaffen habe.

§ 8 Abs. 3 JWG verstoße nicht gegen Art. 2, 3, 4, 6 und 20 Abs. 1 GG. Wenn danach die Eigenleistung des Trägers der freien Jugendhilfe zu berücksichtigen sei, so bedeute das nicht, daß die finanzstärksten Träger am meisten gefördert werden müßten. Es komme nicht nur auf die tatsächlich erbrachte Eigenleistung an, sondern auf die angemessene, zumutbare Eigenleistung. Die Regelung verfolge das Ziel, um der Gerechtigkeit willen ein Qualitätsgefälle zwischen den Einrichtungen kommunaler und freier Träger zu verhindern.

c) Die Ermächtigung des § 24 JWG sei schon im Reichsjugendwohlfahrtsgesetz (damals § 15) enthalten gewesen und gelte daher als vorkonstitutionelle Ermächtigung nach Art. 129 GG fort.

BVerfGE 22, 180 (198):

Die Ermächtigung des § 9 Abs. 2 JWG entspreche den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

d) Die Zuweisung einer Verwaltungskompetenz an die Bundesregierung zur Anregung und Förderung von Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendhilfe in § 25 Abs. 1 JWG verstoße nicht gegen Art. 30 und 83 GG. Der Bund sei schon auf Grund des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG, jedenfalls aber nach der Natur der Sache zur Anregung und Förderung überregionaler Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendhilfe befugt. Die Rechte der Länder würden dadurch nicht beeinträchtigt.

2. Zum Bundessozialhilfegesetz :

a) aa) Die Bestimmungen der §§ 8 Abs. 2 Satz 2, 10 und 93 BSHG seien durch Art. 74 Nr. 7 GG voll gedeckt. Der Begriff "öffentliche Fürsorge" sei im weitesten Sinn aufzufassen; danach könnten nicht nur Art und Umfang der gewährten Leistungen - also das "Was" - geregelt werden, sondern ebenso das hiervon nicht zu trennende "Wie". Zu einer Regelung dieses "Wie" gehöre auch die Regelung des Verhältnisses der öffentlichen Fürsorgeträger zu den Verbänden der freien Wohlfahrtspflege.

bb) Der Bund könne im Rahmen seiner Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 70 ff. GG bei der Regelung einer bestimmten Materie akzessorische Bestimmungen treffen, die das Kommunalverfassungsrecht berührten. Er könne dabei auch, soweit ein Sachinteresse gegeben sei, eine Angelegenheit zur Selbstverwaltungsangelegenheit erklären und Vorschriften über Organisation und Verfahren der Kommunalbehörden erlassen.

cc) Die Selbstverwaltung der Gemeinden als Einrichtung werde durch die angegriffenen Vorschriften nicht beeinträchtigt. Der Inhalt des Selbstverwaltungsrechts werde nur im Rahmen der Gesetze - Landesgesetze und Bundesgesetze - gewährt und gewährleistet.

dd) Das den Hilfesuchenden in § 3 Abs. 2 BSHG eingeräumte Wahlrecht schließe eine Verletzung seiner Grundrechte, insbesondere aus Art. 4 GG aus.

BVerfGE 22, 180 (199):

b) Auch der Angriff gegen § 73 Abs. 2 und 3 BSHG gehe fehl. Diese Bestimmungen entsprächen dem "überkommenen Normenbestand" wie ältere ähnliche Vorschriften, etwa bei der Fürsorgeerziehung, bei der Unterbringung Arbeitsscheuer (§ 20 RFV = jetzt § 26 BSHG), bei der Unterbringung nach § 42 c und d StGB sowie nach § 1838 BGB, zeigten. Die vorgesehenen Maßnahmen dienten sowohl dem Gemeinwohl als auch dem Schutz des Betroffenen selbst. Die gesetzliche Regelung sei mit zahlreichen, ihre Anwendung erschwerenden Kautelen versehen, und werde damit dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit gerecht. Eine richterliche Einweisung sei nur bei einer besonders schweren Gefährdung möglich. Die Vorschrift werde nur sparsam angewendet; seit ihrem Inkrafttreten seien von den Gerichten 26 Einweisungen verfügt, aber davon nur 10 durchgeführt worden.

Das Bundesverfassungsgericht hat der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände sowie Verbänden der freien Wohlfahrtspflege Gelegenheit zur Äußerung gegeben.

Die Verfassungsbeschwerden und die Anträge im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, die zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbunden worden sind, sind zulässig.

C. - I.

Die Antragsteller in den Normenkontrollverfahren und die beschwerdeführenden Städte sind der Meinung, daß die Vorschriften der §§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 2, 7 und 8 Abs. 3 JWG sowie die §§ 8 Abs. 2 Satz 2, 10 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 und § 93 Abs. 1 Satz 2 BSHG in verfassungswidriger Weise einen Vorrang zugunsten der freien Jugendhilfe und der freien Wohlfahrtspflege schüfen, der zu Lasten der Träger der öffentlichen Jugendhilfe und Sozialhilfe gehe. Diese Bestimmungen sind jedoch mit dem Grundgesetz vereinbar.

BVerfGE 22, 180 (200):

1. Das Jugendwohlfahrtsgesetz und das Bundessozialhilfegesetz gehen - wie ihre Vorläufer, das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz von 1922 und die Verordnung über die Fürsorgepflicht von 1924 - davon aus, daß die Jugendhilfe und die Sozialhilfe zwar eine Aufgabe des Staates ist, daß aber der Staat diese Hilfe weder organisatorisch noch finanziell in ausreichendem Maße allein leisten kann. Es bedarf dazu vielmehr der gemeinsamen Bemühung von Staat und freien Jugend- und Wohlfahrtsorganisationen. Diese hergebrachte und durch Jahrzehnte bewährte Zusammenarbeit von Staat und freien Verbänden soll durch die Vorschriften gefördert und gefestigt werden.

a) Nach dem Jugendwohlfahrtsgesetz ist es Aufgabe des Jugendamts, die für die Wohlfahrt der Jugend erforderlichen Einrichtungen und Veranstaltungen anzuregen, zu fördern und gegebenenfalls zu schaffen (§ 5 Abs. 1 JWG). Es hat unter Berücksichtigung der verschiedenen Grundrichtungen der Erziehung darauf hinzuwirken, daß die für die Wohlfahrt der Jugend erforderlichen Einrichtungen und Veranstaltungen ausreichend zur Verfügung stehen. Soweit geeignete Einrichtungen und Veranstaltungen der Träger der freien Jugendhilfe vorhanden sind, erweitert oder geschaffen werden, ist von eigenen Einrichtungen und Veranstaltungen des Jugendamts abzusehen (§ 5 Abs. 3 Satz 1 und 2 JWG). Das Jugendamt muß aber dann, wenn Personensorgeberechtigte die vorhandenen Träger der freien Jugendhilfe nicht in Anspruch nehmen wollen, weil diese der von ihnen bestimmten Grundrichtung der Erziehung (§ 3) - z. B. in konfessioneller Hinsicht - nicht entsprechen, dafür sorgen, daß die erforderlichen Einrichtungen geschaffen werden (§ 5 Abs. 3 Satz 3 JWG).

Daraus ergibt sich folgendes: Das Jugendamt muß zunächst prüfen, welche Einrichtungen und Veranstaltungen für die Wohlfahrt der Jugend nach den örtlichen Verhältnissen erforderlich sind und ob sie ausreichend zur Verfügung stehen. Das Jugendamt soll aber nur dann selbst Einrichtungen schaffen und Veranstaltungen vorsehen, wenn seine Anregungen und Förderungsmaß

BVerfGE 22, 180 (201):

nahmen bei den Trägern der freien Jugendhilfe nicht zum Ziel führen; letzteres ist auch dann der Fall, wenn der freie Träger keine angemessene Eigenleistung aufbringen kann oder wenn die Einrichtung des freien Trägers deshalb für die örtlichen Bedürfnisse nicht als ausreichend angesehen werden kann, weil sie z. B. von einem Bekenntnis geprägt ist, dem in der Gemeinde nur eine Minderheit angehört. Es kann aber nicht angenommen werden, daß ein Gesetz, das öffentliche und private Jugendhilfe zu sinnvoller Zusammenarbeit zusammenführen will, die Gemeinden und Gemeindeverbände als Träger der Jugendämter durch die Vorschrift des § 5 Abs. 3 Satz 2 JWG zwingen will, bereits vorhandene öffentliche Einrichtungen zu schließen. Wo geeignete Einrichtungen der Jugendämter ausreichend zur Verfügung stehen, kann von ihnen weder eine Förderung neuer Einrichtungen der Träger der freien Jugendhilfe verlangt werden noch eine Schließung bereits vorhandener öffentlicher Einrichtungen zugunsten freier Einrichtungen, die erst noch neu geschaffen werden müßten. Derselbe Grundsatz des sinnvollen Einsatzes finanzieller Mittel und der Zusammenarbeit verbietet es aber auch, von den Gemeinden zu verlangen, daß sie von einem mit bescheidenen Mitteln möglichen Ausbau vorhandener eigener Einrichtungen absehen und statt dessen mit erheblich höherem Aufwand die Schaffung einer neuen Einrichtung eines Trägers der freien Jugendhilfe fördern. Umgekehrt soll das Jugendamt dort, wo geeignete Einrichtungen der Träger der freien Jugendhilfe bereits vorhanden sind, die schon allein gewährleisten, daß die für die Wohlfahrt der Jugend erforderlichen Einrichtungen ausreichend zur Verfügung stehen, keine Mittel für die Schaffung eigener Einrichtungen einsetzen, sondern vielmehr seine Mittel für die Förderung der freien Einrichtungen verwenden (§ 5 Abs. 1, § 7, § 8 JWG). Mit der Verwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe "erforderlich", "ausreichend" und "geeignet" will der Gesetzgeber sicherstellen, daß Einrichtungen und Veranstaltungen für die Wohlfahrt der Jugend in einer den jeweiligen örtlichen Gegebenheiten angepaßten Weise und unter wirtschaftlich sinnvol

BVerfGE 22, 180 (202):

lern Einsatz öffentlicher und privater Mittel bereitgestellt werden. Die Gesamtverantwortung dafür, daß dieses Ziel des Gesetzes erreicht wird, trägt nach § 5 Abs. 1 JWG das Jugendamt.

b) Das Bundessozialhilfegesetz bestimmt in § 10 Abs. 2 zunächst, daß die Träger der Sozialhilfe - das sind im örtlichen Bereich nach § 96 Abs. 1 des Gesetzes die kreisfreien Städte und die Landkreise - mit den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts sowie mit den Verbänden der freien Wohlfahrtspflege zusammenarbeiten sollen. Sie sollen die Tätigkeit der Verbände der freien Wohlfahrtspflege auf dem Gebiet der Sozialhilfe angemessen unterstützen (§ 10 Abs. 3 Satz 2). Wenn die Hilfe im Einzelfall durch die freie Wohlfahrtspflege gewährleistet wird, so sollen die Träger der Sozialhilfe von der Durchführung eigener Maßnahmen absehen (§ 10 Abs. 4). Sie sollen darauf hinwirken, daß die zur Gewährung der Sozialhilfe geeigneten Einrichtungen ausreichend zur Verfügung stehen und sollen eigene Einrichtungen nicht neu schaffen, soweit geeignete Einrichtungen der Träger der freien Wohlfahrtspflege vorhanden sind, ausgebaut oder geschaffen werden können (§ 93 Abs. 1). Die letztere Bestimmung war übrigens im wesentlichen schon in § 5 Abs. 3 der Verordnung über die Fürsorgepflicht von 1924 enthalten.

Auch diese Bestimmungen des Bundessozialhilfegesetzes, die fast wörtlich denen des § 5 Abs. 3 JWG entsprechen, verfolgen nicht den Zweck, der freien Wohlfahrtspflege schlechthin einen Vorrang vor der öffentlichen Sozialhilfe einzuräumen, sondern sie wollen die längst auch im Fürsorgewesen übliche und bewährte Zusammenarbeit zwischen den öffentlichen Trägern der Sozialhilfe und den freien Wohlfahrtsverbänden gewährleisten, um mit dem koordinierten Einsatz öffentlicher und privater Mittel den größtmöglichen Erfolg zu erzielen.

c) Die Ausführungen der beschwerdeführenden Städte und der freien Wohlfahrtsverbände in der mündlichen Verhandlung lassen erkennen, daß die Praxis die beiden Gesetze in der hier zugrunde gelegten Auslegung verstanden hat; demgemäß ist die

BVerfGE 22, 180 (203):

schon vorher geübte Zusammenarbeit fortgeführt worden, ohne daß ernste Schwierigkeiten aufgetreten sind. Bei dieser Gesetzesauslegung erweisen sich die verfassungsrechtlichen Bedenken der Antragsteller gegen den sogenannten Vorrang der Träger der freien Jugendhilfe und Wohlfahrtspflege als unbegründet.

2. Der Bundesgesetzgeber war für den Erlaß der angeführten Vorschriften des Jugendwohlfahrtsgesetzes und des Bundessozialhilfegesetzes nach Art. 74 Nr. 7 GG zuständig.

Nach der unter Ziff. 1 dargelegten Auslegung ist der Zweck der Bestimmungen die Erzielung des bestmöglichen Erfolgs durch Koordinierung öffentlicher und privater Anstrengungen. Normadressaten sind jeweils nur die Träger der - öffentlichen - Sozialhilfe und der öffentlichen Jugendhilfe, also auf örtlicher Ebene die kreisfreien Städte und die Landkreise. Nur ihnen werden von dem Gesetz Pflichten auferlegt. Die Tätigkeit der Träger der freien Jugendhilfe und Wohlfahrtspflege wird vom Gesetz überhaupt nicht "geregelt"; sie sind in der Gestaltung ihrer Arbeit völlig frei (vgl. § 7 JWG und § 10 Abs. 1 BSHG). Das Recht der öffentlichen Fürsorge umfaßt nicht nur die Bestimmung dessen, was an materiellen Fürsorgeleistungen von den dazu verpflichteten öffentlichen Trägern zu erbringen ist, sondern auch organisatorische Bestimmungen und Abgrenzungen. Die hier angefochtenen Vorschriften der beiden Gesetze dienen aber lediglich der Abgrenzung der Tätigkeit der Träger der öffentlichen Jugendhilfe und Sozialhilfe von derjenigen der privaten Träger. Auch eine solche Regelung fällt noch unter den Begriff der "öffentlichen Fürsorge" im Sinne von Art. 74 Nr. 7 GG.

3. Die Antragsteller behaupteten weiterhin, daß die getroffene Regelung in die Verwaltungshoheit der Länder eingreife. Dies ist jedoch nicht der Fall. Denn die verwaltungsmäßige Ausführung der Bestimmungen und die letzte Verantwortung für die Gewährung der Hilfe liegt bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden, gehört also zur Landesverwaltung. Die Träger der freien Jugendhilfe und die freien Wohlfahrtsverbände handeln im Rahmen der Vorschriften nicht als beliehene Träger öffentlicher Ver

BVerfGE 22, 180 (204):

waltung, sondern als private Organisationen, die freie Jugendhilfe und freie Wohlfahrtspflege leisten. Es wird also nicht eine staatliche Aufgabe im Wege der Gesetzgebung "privatisiert".

4. Auch das Sozialstaatsprinzip ist nicht verletzt. Wenn Art. 20 Abs. 1 GG ausspricht, daß die Bundesrepublik ein sozialer Bundesstaat ist, so folgt daraus nur, daß der Staat die Pflicht hat, für einen Ausgleich der sozialen Gegensätze und damit für eine gerechte Sozialordnung zu sorgen; dieses Ziel wird er in erster Linie im Wege der Gesetzgebung zu erreichen suchen. Keineswegs folgt aus dem Sozialstaatsprinzip, daß der Gesetzgeber für die Verwirklichung dieses Ziels nur behördliche Maßnahmen vorsehen darf. Art. 20 Abs. 1 GG bestimmt nur das "Was", das Ziel, die gerechte Sozialordnung er läßt aber für das "Wie", d. h. für die Entstehung des Ziels, alle Wege offen. Deshalb steht es dem Gesetzgeber frei, zur Entstehung des Ziels auch die Mithilfe privater Wohlfahrtsorganisationen vorzusehen.

Im übrigen bleibt sowohl nach der im Jugendwohlfahrtsgesetz wie nach der im Bundessozialhilfegesetz getroffenen Regelung nur der Träger der öffentlichen Jugendhilfe oder Sozialhilfe dem Hilfsbedürftigen gegenüber verpflichtet.

So wenig "der Staat" auf Bundesebene ein Monopol auf soziale Betätigung für sich in Anspruch nehmen kann, so wenig hat er ein solches auf Landesebene. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG. Diese Vorschrift beschränkt lediglich den Landesverfassunggeber: Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaats im Sinne des Grundgesetzes entsprechen. Das begründet nur eine Pflicht der Länder dem Bund gegenüber hinsichtlich der Gestalt ihrer Verfassung.

5. Die getroffene Regelung ist auch mit der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar.

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Der Ge

BVerfGE 22, 180 (205):

setzgeber darf dieses Recht nicht aufheben und die Verwaltung der Gemeindeangelegenheiten nicht den Staatsbehörden übertragen. Er darf die Selbstverwaltung auch nicht derart einschränken, daß sie innerlich ausgehöhlt wird, die Gelegenheit zu kraftvoller Betätigung verliert und nur noch ein Scheindasein führen kann. Nicht aber sind den Gemeinden die Selbstverwaltungsrechte in ihren Einzelheiten verbürgt (so BVerfGE 1, 167 [175] im Anschluß an die Entscheidung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich vom 10./11. 12. 1929, Lammers-Simons Band II, S. 107).

Beschränkungen der Selbstverwaltung der Gemeinden sind mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar, wenn sie deren Kernbereich unangetastet lassen (BVerfGE 1, 167 [175, 178]; 7, 358 [364]; 8, 332 [359]; 9, 268 [290]; 11, 266 [274]; 17, 172 [182]; 21, 117). Bei der Bestimmung dessen, was zu dem Bereich gehört, der durch die Verfassung gegen jede gesetzliche Schmälerung gesichert ist, muß der geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen historischen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung Rechnung getragen werden (BVerfGE 17,172 [182]).

a) § 5 Abs. 3 Satz 2 JWG, § 10 Abs. 4 und § 93 Abs. 1 Satz 2 BSHG, wonach die Träger der öffentlichen Jugendhilfe und der Sozialhilfe gehalten sind, von eigenen Maßnahmen oder Einrichtungen abzusehen, wenn geeignete Einrichtungen der freien Träger vorhanden sind und die erforderliche Hilfe durch diese gewährleistet ist, lassen den Kernbereich der Selbstverwaltung unangetastet.

Die Aufgabenbereiche der Jugendhilfe und der Sozialhilfe haben das Bild der heutigen gemeindlichen Selbstverwaltung entscheidend mitgeprägt. Aber es darf nicht übersehen werden, daß schon das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz von 1922 in § 1 Abs. 3, § 4 Abs. 1 und § 6 die freiwillige Mitarbeit der privaten Jugendhilfe vorausgesetzt und ihre Unterstützung und Förderung durch das Jugendamt angeordnet hat. Allerdings ist die Verpflichtung zur Durchführung der in § 4 RJWG bezeichneten Aufgaben im Hinblick auf die damalige finanzielle Notlage zu

BVerfGE 22, 180 (206):

nächst suspendiert worden (Art. 1 Ziff. 4 der Verordnung über das Inkrafttreten des RJWG vom 14. 2. 1924, RGBI. I S. 110). Auf dem Gebiet der Sozialhilfe erklärt die Verordnung über die Fürsorgepflicht von 1924 in § 5 Abs. 3 - der fast gleichlautend mit § 93 Abs. 1 Satz 2 BSHG ist -, daß die Fürsorgeverbände eigene Einrichtungen nicht neu schaffen sollen, soweit geeignete Einrichtungen der freien Wohlfahrtspflege ausreichend vorhanden sind. Auch diese Vorschriften haben den Umfang der beiden Bereiche abgesteckt und damit das Bild der heutigen gemeindlichen Selbstverwaltung mit bestimmt. Man kann daher nicht sagen, zum geschützten Kernbereich der Selbstverwaltung gehöre kraft Herkommens, daß die Gemeinde auf dem Gebiet der Jugend- und Sozialhilfe keinerlei gesetzliche Beschränkung ihres Aufgabenbereichs zugunsten der Tätigkeit der freien Jugendhilfe und der Wohlfahrtsverbände hinzunehmen brauche. Außerdem bleibt den Gemeinden die Gesamtverantwortung dafür, daß in beiden Bereichen durch behördliche und freie Tätigkeit das Erforderliche geschieht. Wie schon unter Ziffer 1 ausgeführt, bringt die Regelung nur eine Abgrenzung der Aufgaben zwischen Gemeinde und privaten Trägern, die lediglich eine vernünftige Aufgabenverteilung und eine möglichst wirtschaftliche Verwendung der zur Verfügung stehenden öffentlichen und privaten Mittel sicherstellen soll. Die Gemeinden sollen sich bei allen Planungen vorher vergewissern, ob und inwieweit die freien Verbände die Aufgaben erfüllen können. Die freien Verbände andererseits könnten nicht mit einer Förderung eines Vorhabens durch die Gemeinde rechnen, wenn sie, etwa aus reinem Prestigebedürfnis, eigene Einrichtungen schaffen würden, die ihrer Art nach den örtlichen Bedürfnissen nicht genügen können oder die nicht erforderlich sind, weil geeignete Einrichtungen der Gemeinde in ausreichendem Maße zur Verfügung stehen.

In diesem Zusammenhang ist auch die Tatsache von Bedeutung, daß die Jugendhilfe bis zum Jahr 1953 keineswegs in allen Ländern in vollem Umfang zum eigenen Aufgabenbereich der Gemeinden gehört hat. So war in Preußen die Fürsorgeerziehung

BVerfGE 22, 180 (207):

Auftragsangelegenheit (§ 1 des preußischen Ausführungsgesetzes zum Reichsjugendwohlfahrtsgesetz vom 29. 3. 1924 - GS S. 180). In Bayern verwalteten die Stadt- und Landkreise die den Jugendämtern zugewiesenen Aufgaben als Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises (Art. 1 Abs. 2 des bayer. Jugendamtsgesetzes vom 20. 7. 1925 - GVBI. S. 211).

b) Auch die Förderungs- und Finanzierungspflicht (§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit § 8 Abs. 3 JWG) greift nicht in den Kernbereich der Selbstverwaltung ein.

Wie bereits erwähnt, hat schon das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz den Jugendämtern zur Pflicht gemacht, die freiwillige Tätigkeit zur Förderung der Jugendwohlfahrt zu unterstützen und deren Einrichtungen und Veranstaltungen anzuregen und zu fördern. Durch die angegriffenen Bestimmungen wird die eigene Verantwortung des Jugendamts weder ausgeschaltet noch auch nur wesentlich eingeschränkt. Es hat nicht schlechthin Einrichtungen und Veranstaltungen der freien Jugendpflege zu fördern, sondern nur soweit es diese für erforderlich und geeignet hält. Bei der Prüfung der Geeignetheit der freien Einrichtungen und Veranstaltungen muß auch die Vorschrift des § 9 Abs. 1 JWG mit herangezogen werden, nach der Träger der freien Jugendhilfe nur dann unterstützt werden dürfen, wenn sie die Gewähr für eine den Zielen des Grundgesetzes förderliche Arbeit und für eine sachgerechte, zweckentsprechende und wirtschaftliche Verwendung der Mittel bieten. Die hier für die Unterstützung der Träger der freien Jugendhilfe selbst aufgestellten Voraussetzungen müssen auch für die Förderung einzelner Einrichtungen und Veranstaltungen gelten.

Das Gesetz sagt über die Art der zu gewährenden Förderung nichts. Es steht also im pflichtgemäßen Ermessen der Gemeinde, ob sie im gegebenen Fall Sach- oder Geldleistungen gewahren oder Hilfe in anderer Weise leisten will - etwa dadurch, daß sie Personal zur Verfügung stellt. Das gleiche gilt für die Gesamthöhe der für die Förderung der freien Jugendhilfe bereitzustellenden Haushaltsmittel. Das Gesetz schreibt in § 8 Abs. 2 und

BVerfGE 22, 180 (208):

Abs. 3 nur vor, daß bei Förderung gleichartiger Maßnahmen mehrerer Träger der freien Jugendhilfe und gleichartiger Maßnahmen der öffentlichen und der freien Jugendhilfe gleiche Grundsätze und Maßstäbe anzuwenden sind. Wenn § 8 Abs. 3 JWG weiter bestimmt, daß bei Förderung von Maßnahmen der Träger der freien Jugendhilfe deren Eigenleistungen zu berücksichtigen sind, so bedeutet das nicht, daß die Höhe des von der Gemeinde zu leistenden Beitrags in einem festen Verhältnis zur Höhe der Eigenleistung des freien Trägers stehen muß; d. h. der Beitrag der Gemeinde muß nicht, wie die beschwerdeführenden Städte anzunehmen scheinen, um so höher sein, je größer die tatsächliche Eigenleistung des freien Trägers ist. Vielmehr kann eine Förderung von Maßnahmen des freien Trägers durch die Gemeinde nur dann in Betracht kommen, wenn dieser eine nach den Verhältnissen und nach seiner Finanzkraft angemessene Eigenleistung erbringt. Auch hier hat die Gemeinde einen weiten Raum für eigene Entscheidungen. Keinesfalls ist sie gezwungen, Haushaltsmittel unrationell einzusetzen.

Auch die kommunale Finanzhoheit wird durch die Vorschriften nicht in verfassungswidriger Weise eingeschränkt. Die freie Entscheidung des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe, welche Haushaltsmittel insgesamt für die Jugendhilfe - für eigene Maßnahmen und für die Förderung von Maßnahmen der freien Jugendhilfe - bereitgestellt werden sollen, läßt das Jugendwohlfahrtsgesetz unberührt.

c) Die in § 7 JWG und in § 10 Abs. 3 Satz 2 BSHG statuierte Pflicht der Träger der öffentlichen Jugendhilfe und der Sozialhilfe, die freien Träger in ihrer Tätigkeit zu unterstützen, anzuregen und zur Mitarbeit heranzuziehen, kann nach dem oben Ausgeführten ebenfalls nicht gegen Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verstoßen.

Auch die Hinweispflicht des § 8 Abs. 2 Satz 2 BSHG ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Sozialhilfeträger muß zwar den Ratsuchenden auf die gleichzeitige Beratungsmöglichkeit durch Verbände der freien Wohlfahrtspflege hin

BVerfGE 22, 180 (209):

weisen. Er darf aber trotzdem in vollem Umfang beratende Tätigkeit in sozialen Angelegenheiten ausüben; insbesondere ist der Ratsuchende nicht gehindert, sich trotz des Hinweises vom Träger der Sozialhilfe beraten zu lassen.

6. Die sogenannte Vorrangregelung verletzt schließlich auch keine Grundrechte. Art. 4 und Art. 6 Abs. 2 GG können durch die Regelung im Jugendwohlfahrtsgesetz deswegen nicht verletzt sein, weil der Personensorgeberechtigte nach § 5 Abs. 3 Satz 3 in Verbindung mit § 3 JWG die Inanspruchnahme eines freien Trägers ablehnen kann. Auch die entsprechenden Bestimmungen des Sozialhilfegesetzes verletzen Art. 4 GG nicht, weil nach § 3 BSHG den Wünschen des Hilfeempfängers hinsichtlich der Gestaltung der Hilfe auch in konfessioneller Hinsicht entsprochen werden soll.

Die Bestimmungen des § 8 Abs. 3 JWG über die Berücksichtigung der Eigenleistung des freien Trägers bei der Förderung verstoßen, wenn man sie richtig interpretiert, weder gegen Art. 4 noch gegen Art. 3 GG.

Die Entscheidung zu Abschnitt I ist mit 4 gegen 3 Stimmen ergangen.

II.

Die Antragsteller im Normenkontrollverfahren haben auch verschiedene Organisationsvorschriften der beiden Gesetze angegriffen.

1. § 12 Abs. 1 JWG bestimmt, daß die öffentliche Jugendhilfe gemäß §§ 4 und 5 Selbstverwaltungsangelegenheit der Gemeinden und Gemeindeverbände Das gleiche gilt nach § 96 Abs. 1 Satz 2 BSHG für die kreisfreien Städte und die Landkreise als Träger der Sozialhilfe.

Führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, so regeln sie die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen (Art. 84 Abs. 1 GG). Sowohl das Jugendwohlfahrtsgesetz wie das Bundessozialhilfegesetz sind als Zustimmungsgesetze ergangen. Aber auch bei Vor

BVerfGE 22, 180 (210):

liegen dieser Voraussetzung erlaubt Art. 84 Abs. 1 GG dem Bundesgesetzgeber nicht den unbeschränkten Durchgriff auf die Gemeinden in der Weise, daß er schlechthin immer bestimmen könnte, in welchem Wirkungskreis die Gemeinde das Gesetz vollziehen soll. Die Ratio des Art. 84 GG ist ganz allgemein die Gewährleistung eines wirksamen Vollzugs der Bundesgesetze.

Das Grundgesetz weist die Materie Kommunalrecht nicht dem Bund zu, sondern beläßt sie ausschließlich den Ländern. Dies muß auch bei der Auslegung von Art. 84 Abs. 1 letzter Halbsatz GG beachtet werden. Es kann sich also bei der Einschaltung der Gemeinden in den Vollzug der Bundesgesetze durch den Bundesgesetzgeber immer nur um punktuelle Annexregelungen zu einer zur Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers gehörenden materiellen Regelung handeln. Wenn die Annexregelung für den wirksamen Vollzug der materiellen Bestimmungen des Gesetzes nicht notwendig ist, so liegt darin ein unzulässiger Eingriff in die Verwaltungskompetenz der Länder. Im vorliegenden Fall kann die Bestimmung der Aufgabe zur Selbstverwaltungsangelegenheit zum wirksamen Vollzug der materiellen Regelung nichts beitragen. Die Erklärung einer Aufgabe zur Selbstverwaltungsangelegenheit schließt die Fachaufsicht durch die zuständigen Landesbehörden aus und beschränkt diese auf die Rechtsaufsicht. Daß dies für den wirksamen Vollzug des Jugendwohlfahrtsgesetzes und des Bundessozialhilfegesetzes notwendig ist, kann schwerlich behauptet werden.

Die getroffene Regelung läßt sich auch nicht aus der Staatspraxis rechtfertigen. Das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz hatte es den Ländern überlassen, ob sie diese Aufgaben als Selbstverwaltungs- oder als Auftragsangelegenheit durch die Gemeinden wahrnehmen lassen wollten. Demgemäß wurde in Preußen die Fürsorgeerziehung als Auftragsangelegenheit wahrgenommen. In Bayern verwalteten die Stadt- und Landkreise die den Jugendämtern zugewiesenen Aufgaben als Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises.

BVerfGE 22, 180 (211):

§ 12 Abs. 1 JWG und § 96 Abs. 1 Satz 2 BSHG sind daher nichtig.

Diese Entscheidung mit 4 gegen 3 Stimmen ergangen.

2. a) Die §§ 12 Abs. 2 und 3, 13 bis 16 und 18 JWG enthaltenen Vorschriften über Aufbau und Verfahren des Jugendamts, insbesondere über die Zusammensetzung des Jugendwohlfalirtsausschusses und über die Verwaltung des Jugendamts. § 37 Satz 4 JWG bestimmt, daß die Übertragung der vormundschaftlichen Obliegenheiten durch das Jugendamt auf einzelne seiner Beamten und Angestellten nicht zu den laufenden Geschäften im Sinne des § 16 JWG gehören, die vom Leiter der (kommunalen) Verwaltung oder vom Leiter des Jugendamts allein geführt werden.

Nach § 96 Abs. 1 Satz 3 BSHG können die Länder bestimmen, daß und inwieweit die Landkreise ihnen zugehörige Gemeinden oder Gemeindeverbände zur Durchführung von Aufgaben nach diesem Gesetz heranziehen und ihnen dabei Weisungen erteilen können; in diesen Fällen erlassen die Landkreise den Widerspruchsbescheid nach der Verwaltungsgerichtsordnung. § 96 Abs. 2 Satz 2 BSHG enthält eine entsprechende Ermächtigung hinsichtlich der überörtlichen Träger der Sozialhilfe.

b) Gegen diese Bestimmungen bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Zum Teil haben sie lediglich deklaratorische Bedeutung, wie die Ermächtigung an die Länder in § 96 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 Satz 2 BSHG, zum anderen Teil sind es Annexregelungen, die der Bund im Rahmen seiner Gesetzgebungszuständigkeit zur materiellen Regelung der öffentlichen Fürsorge gemäß Art. 84 Abs. 1 GG treffen kann. Die Regelungen sind sachbezogen und für die Gewährleistung eines wirksamen Gesetzesvollzuges notwendig. Insbesondere ist es nicht zu beanstanden, daß § 12 Abs. 2 JWG - wie schon § 8 RJWG von 1922 - den kreisfreien Städten und den Landkreisen die Errichtung eines Jugendamts vorschreibt. Deshalb darf auch § 5 Abs. 3 JWG das Jugendamt als Träger der dort statuierten Pflichten bestimmen.

Diese Entscheidung ist mit 6 Stimmen gegen 1 Stimme ergangen.

BVerfGE 22, 180 (212):

III.

1. Nach § 2 Abs. 2 JWG umfaßt die öffentliche Jugendhilfe alle behördlichen Maßnahmen zur Förderung der Jugendwohlfahrt (Jugendpflege und Jugend fürsorge ). Im Jugendhilferecht versteht man gemeinhin unter Jugendfürsorge diejenigen Maßnahmen, die sich auf die gefährdeten oder schon gestrauchelten Jugendlichen beziehen, während die Jugend pflege das körperliche, geistige und sittliche Wohl aller Jugendlichen fördern will, ohne daß eine Gefährdung im Einzelfall vorzuliegen braucht (so schon Friedeberg-Polligkeit, Reichsjugendwohlfahrtsgesetz, 2. Aufl. 1930, Nachdruck 1955, Anm. 5 zu § 2, S. 81, 82).

Nach § 5 Abs. 1 Nr. 6 JWG ist es unter anderem Aufgabe des Jugendamts, Einrichtungen und Veranstaltungen anzuregen, zu fördern und gegebenenfalls zu schaffen für Freizeithilfen, politische Bildung und internationale Begegnung. § 5 Abs. 2 JWG stellt dem Jugendamt die Aufgabe, Einrichtungen und Veranstaltungen sowie die eigenverantwortliche Tätigkeit der Jugendverbände und sonstigen Jugendgemeinschaften unter Wahrung ihres satzungsmäßigen Eigenlebens zu fördern, insbesondere ihre Tätigkeit auf den in Abs. 1 Nr. 6 genannten Gebieten, ferner bei der Ausbildung und Fortbildung ihrer Mitarbeiter und der Errichtung und Unterhaltung von Jugendheimen, Freizeitstätten und Ausbildungsstätten.

Die Antragsteller halten den § 2 Abs. 2 JWG insoweit für nichtig, als er in die Aufgaben der öffentlichen Jugendhilfe auch die Jugendpflege einbezieht, weil die Jugendpflege nicht zur Gesetzgebungskompetenz des Bundes gehöre; das gleich gelte für § 5 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 2 JWG, weil es sich hier nur um Maßnahmen der Jugend pflege handle.

Diese Rügen sind nicht begründet. § 2 Abs. 2 und § 5 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 2 JWG sind durch Art. 74 Nr. 7 GG gedeckt.

Der Begriff der "öffentlichen Fürsorge" in Art. 74 Nr. 7 GG umfaßt auf dem Gebiet der Jugendwohlfahrt nicht nur die Jugendfürsorge im engeren Sinn, sondern auch die Jugendpflege. Die Grenzen zwischen der Fürsorge für den unmittelbar gefährdeten

BVerfGE 22, 180 (213):

Jugendlichen und der Förderung der gesunden Jugend sind fließend. Jugendpflegerische Maßnahmen, wie die Förderung der Jugendverbände bei der Abhaltung von Freizeiten, Veranstaltungen zur politischen Bildung, internationale Begegnungen, die Förderung der Ausbildung und Fortbildung ihrer Mitarbeiter und der Errichtung und Unterhaltung von Jugendheimen, Freizeitstätten und Ausbildungsstätten scheinen zwar keine Maßnahmen der Fürsorge für einen Hilfsbedürftigen oder Gefährdeten zu sein. Vergegenwärtigt man sich aber die mannigfachen Anpassungsschwierigkeiten, die manche Jugendliche bei der Einordnung in die Gesellschaft haben, ohne daß man sie deshalb bereits als gefährdet bezeichnen kann, so erkennt man, daß unter Umständen eine Zusammenführung mit anderen jungen Menschen im lokalen Bereich eines Hauses der Jugend oder auf regionaler oder internationaler Ebene in einem Jugendlager oder auf Jugendreisen diese Anpassungsschwierigkeiten überwinden hilft, dadurch eine spätere Gefährdung des Jugendlichen ausschließt und künftige Fürsorgemaßnahmen überflüssig macht. Dasselbe gilt für Veranstaltungen zur politischen Bildung, die der Jugend im besonderen klarmachen sollen, daß der Einzelne sich in der Demokratie nicht von der Gesellschaft absondern kann, sondern sie und ihre politische Form aktiv mitgestalten muß. Jugendfürsorge und Jugendpflege sind in der praktischen Jugendarbeit so eng miteinander verzahnt, daß die Jugendpflege schon allein unter dem Gesichtspunkt des Sachzusammenhangs mit unter den Begriff "öffentliche Fürsorge" in Art. 74 Nr. 7 GG fallen muß.

Diese Entscheidung ist mit 4 gegen 3 Stimmen getroffen worden.

2. a) Die Ermächtigungsvorschrift des § 9 Abs. 2 JWG ist ebenfalls gültig.

Das Gesetz zählt in § 5 Abs. 4 JWG die Träger der freien Jugendhilfe auf (freie Vereinigungen der Jugendwohlfahrt, Jugendverbände und sonstige Jugendgemeinschaften; juristische Personen, deren Zweck es ist, die Jugendwohlfahrt zu fördern, die Kirchen und die sonstigen Religionsgesellschaften öffent

BVerfGE 22, 180 (214):

lichen Rechts). Die im Gesetz vorgesehene Unterstützung durch die Träger der öffentlichen Jugendhilfe erhalten diese freien Träger jedoch nur unter den in § 9 Abs. 1 JWG genannten Voraussetzungen: Sie müssen die Gewähr für eine den Zielen des Grundgesetzes förderliche Arbeit und für eine sachgerechte, zweckentsprechende und wirtschaftliche Verwendung der Mittel bieten sowie öffentlich anerkannt sein. In § 9 Abs. 2 JWG wird die Bundesregierung ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrats Grundsätze festzusetzen, nach denen die Anerkennung der Träger der freien Jugendhilfe erfolgt. Zwar ergibt sich der Inhalt der Ermächtigung nicht mit hinreichender Bestimmtheit aus § 9 Abs. 2; er ist aber ohne weiteres aus dem vorangehenden Absatz 1 zu erschließen, der die materiellen Voraussetzungen für die öffentliche Anerkennung aufzählt. § 9 Abs. 1 JWG muß nämlich so gelesen werden, wie wenn der letzte Satzteil lauten würde: "... sowie deshalb öffentlich anerkannt sind." Da die Aufzählung der Voraussetzungen für die öffentliche Anerkennung und damit für die Unterstützungswürdigkeit der Träger der freien Jugendhilfe umfassend ist, können die nach § 9 Abs. 2 JWG durch Rechtsverordnung aufzustellenden Grundsätze nur noch die Aufgabe der Konkretisierung der schon in Absatz 1 weitgehend fixierten materiellen Voraussetzungen haben. Daraus ergibt sich aber auch, daß § 9 Abs. 2 JWG die Bundesregierung nicht zur Regelung des Anerkennungsverfahrens ermächtigt.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

b) Dagegen ist die Vorschrift des § 24 JWG, die die Bundesregierung ermächtigt, mit Zustimmung des Bundesrats Ausführungsvorschriften zur Sicherung einer tunlichst gleichmäßigen Erfüllung der Aufgaben der Jugendämter zu erlassen, wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nichtig. Unter "Ausführungsvorschriften" sind Rechtsverordnungen zu verstehen. § 24 JWG ist kein vorkonstitutionelles Recht und daher nicht an Art. 129 Abs. 1 und Abs. 3 GG, sondern an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zu messen. Zwar entspricht § 24 JWG nahezu wörtlich dem § 15 RJWG. Beide Vorschriften erhalten ihre Bedeutung erst

BVerfGE 22, 180 (215):

durch das materielle Recht, zu dessen Durchführung die auf Grund der Ermächtigung zu erlassenden Verordnungen dienen sollen. Das 2. Änderungsgesetz zum Reichsjugendwohlfahrtsgesetz vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1193) hat aber die Aufgaben der Jugendämter insofern erheblich erweitert, als die Förderung der Einrichtungen und Veranstaltungen der freien Jugendhilfe nunmehr Pflichtaufgabe ist; entsprechendes gilt auch für die Aufgaben nach § 7 und § 8 JWG. Neu eingefügt ist der Abschnitt VII (§§ 78, 79), der die Heimaufsicht und den Schutz von Minderjährigen unter 16 Jahren in Heimen regelt. Auch die bundeseinheitliche Regelung der freiwilligen Erziehungsbeihilfe in den §§ 62 und 63 ist eine Neuerung des 2. Änderungsgesetzes von 1961. Schließlich hat das Jugendwohlfahrtsgesetz die Altersgrenze für die Anwendung einzelner Bestimmungen auf Jugendliche geändert (§ 27 Abs. 1, § 64 und § 75 Abs. f).

Die Ermächtigung des § 24 JWG hat durch diese Änderungen des materiellen Jugendrechts im Jugendwohlfahrtsgesetz einen so tiefgreifenden Bedeutungswandel erfahren, daß sie als eine unter der Geltung des Grundgesetzes entstandene Vorschrift angesehen werden und deshalb an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gemessen werden muß. Die Ermächtigung ist weder nach Inhalt noch nach Ausmaß hinreichend bestimmt. Aus der sehr allgemeinen Wortfassung "zur Sicherung einer tunlichst gleichmäßigen Erfüllung der Aufgaben der Jugendämter" kann hierfür nichts gewonnen werden. Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung werden auch nicht durch Bezugnahme auf die übrigen Vorschriften des Jugendwohlfahrtsgesetzes hinreichend bestimmt. Das Jugendwohlfahrtsgesetz besteht aus 89 Paragraphen. Die Aufgaben, die darin den Jugendämtern übertragen werden, sind so zahlreich und so verschiedenartig, daß die Fälle, in denen von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden kann, nicht mehr überschaubar sind (vgl. BVerfGE 1, 14 [60]).

Diese Entscheidung ist mit 4 gegen 3 Stimmen ergangen.

3. Die Vorschrift des § 25 Abs. 1 JWG ermächtigt die Bundesregierung, die Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendhilfe an

BVerfGE 22, 180 (216):

zuregen und zu fördern, soweit sie über die Verpflichtungen der Jugendämter, Landesjugendämter und obersten Landesbehörden hinaus zur Verwirklichung der Aufgaben der Jugendhilfe von Bedeutung sind.

Wenn die Bundesregierung Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendhilfe anregt, so ist diese Tätigkeit unter dem Gesichtspunkt des Art. 30 GG ohne Bedeutung und kann hier außer Betracht bleiben. Anders verhält es sich aber mit der Förderung solcher Bestrebungen. Die Bundesregierung kann zwar Bestrebungen auch dadurch fördern, daß sie die Öffentlichkeit durch entsprechende Verlautbarungen darauf hinweist oder ihre Unterstützung durch private Spenden empfiehlt. Diese Art des Förderns ist aber offensichtlich hier nicht gemeint. Die Förderung, die § 25 Abs. 1 JWG im Auge hat, ist vornehmlich diejenige, die durch Zuweisung von Mitteln aus dem Bundeshaushalt erfolgt. Die Bundesregierung, die gemäß § 25 Abs. 1 JWG Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendhilfe in der Weise fördert, daß sie dafür Haushaltsmittel zur Verfügung stellt, erfüllt damit eine staatliche Aufgabe im Sinne des Art. 30 GG. Die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist aber Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt (BVerfGE 12, 205 [246 f.]). Da das Grundgesetz hier eine andere Regelung ausdrücklich weder getroffen noch zugelassen hat, kann es sich nur darum handeln, ob es etwa stillschweigend etwas anderes zuläßt.

Für den Fall der gesetzesakzessorischen Verwaltung nach Art. 83 ff. GG hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, es könne nur im Ausnahmefall angenommen werden, daß das Grundgesetz den Bund stillschweigend ermächtige, Verwaltungsakte auf Gebieten zu erlassen, die nicht zur bundeseigenen Verwaltung nach Art. 86 ff. GG gehörten (BVerfGE 11, 6 [17]). Es sind Gesetze denkbar, deren Zweck durch das Verwaltungshandeln eines Landes überhaupt nicht erreicht werden kann. Grundsätzlich ist davon auszugehen, daß das Grundgesetz bei der in Art. 30 und 83ff. getroffenen Regelung eine reibungslose und vollständige "Ausführung" der Bundesgesetze unterstellt. Nur dann, wenn diese

BVerfGE 22, 180 (217):

vollständige Ausführung durch Landesverwaltung nicht erreicht werden kann, könnte man annehmen, daß das Grundgesetz stillschweigend eine andere Regelung zuläßt, nämlich die, daß die Ausführung dem Bund übertragen ist. Der Umstand, daß im Einzelfall eine Ausführung durch den Bund zweckmäßiger wäre, kann nicht als Argument dafür dienen, daß das Grundgesetz stillschweigend etwas anderes zuläßt (BVerfG aa0 S. 17, 18).

Art. 30 GG gilt sowohl für die gesetzesakzessorische wie für die "gesetzesfreie" Erfüllung staatlicher Aufgaben (BVerfGE 12, 205 [246]). Eine Kompetenz aus der Natur der Sache ist begründet nach dem "ungeschriebenen, im Wesen der Dinge begründeten, mithin einer ausdrücklichen Anerkennung durch die Reichsverfassung nicht bedürftigen Rechtssatz, wonach gewisse Sachgebiete, weil sie ihrer Natur nach eigenste, der partikularen Gesetzgebungszuständigkeit a priori entrückte Angelegenheiten des Reichs darstellen, vom Reiche und nur von ihm geregelt werden können" (Anschütz, HdBDStR I, S. 367; BVerfGE 12, 205 [251]; 11, 89 [98 f.]; 11, 6 [17]). Schlußfolgerungen aus der Natur der Sache müssen begriffsnotwendig sein und eine bestimmte Lösung unter Ausschluß anderer Möglichkeiten sachgerechter Lösung zwingend fordern (BVerfGE 11, 89 [99]).

Im Falle des § 25 Abs. 1 JWG sind diese strengen Voraussetzungen aber nur dann erfüllt, wenn die Bundesregierung solche Bestrebungen auf dem Gebiete der Jugendhilfe fördert, die der Aufgabe nach eindeutig überregionalen Charakter haben. Es muß sich um Bestrebungen handeln, die ihrer Art nach nicht durch ein Land allein wirksam gefördert werden können. Die Förderung von Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendpflege durch den Bund wäre demnach zulässig z. B. bei zentralen Einrichtungen, deren Wirkungsbereich sich auf das Bundesgebiet als Ganzes erstreckt, bei gesamtdeutschen Aufgaben und bei internationalen Aufgaben. Keinesfalls kann sich die Zuständigkeit des Bundes auf die Förderung regionaler oder örtlicher Bestrebungen erstrecken. Außerdem muß die Bundesregierung bei der Ausübung ihrer

BVerfGE 22, 180 (218):

Förderungskompetenz den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens beachten.

Nur in dieser - verfassungskonformen - Auslegung ist § 25 Abs. 1 JWG mit dem Grundgesetz vereinbar.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

IV.

Das Bundessozialhilfegesetz enthält im Abschnitt 3 "Hilfe in besonderen Lebenslagen" in den §§ 72 bis 74 Bestimmungen über "Hilfe für Gefährdete". Danach soll Personen, die das 18. Lebensjahr vollendet haben und die dadurch gefährdet sind, daß sie aus Mangel an innerer Festigkeit ein geordnetes Leben in der Gemeinschaft nicht führen können, Hilfe gewährt werden. Die Hilfe soll den Gefährdeten zu einem geordneten Leben hinführen, insbesondere ihn an regelmäßige Arbeit und erforderlichenfalls an Seßhaftigkeit gewöhnen. Sie wird ohne Rücksicht auf vorhandenes Einkommen oder Vermögen gewährt (§ 72). Dem Gefährdeten soll geraten werden, sich in die Obhut einer Anstalt, eines Heimes oder einer gleichartigen Einrichtung zu begeben, wenn andere Arten der Hilfe nicht ausreichen (§ 73 Abs. 1). Lehnt der Gefährdete dies ab, so kann das Gericht ihn anweisen, sich in einer geeigneten Anstalt aufzuhalten, wenn er

1. besonders willensschwach oder in seinem Triebleben besonders hemmungslos ist und

2. verwahrlost oder der Gefahr der Verwahrlosung ausgesetzt ist und

3. die Hilfe nur in einer Anstalt wirksam gewährt werden kann (§ 73 Abs. 2).

§ 73 Abs. 3 enthält verfahrensrechtliche Bestimmungen sowie die Ermächtigung an den Leiter der Anstalt, den Gefährdeten vorübergehend in einer geeigneten Familie unterzubringen. Eine Höchstdauer der Unterbringung ist nicht bestimmt.

Die Anweisung an den Gefährdeten, sich in einer geeigneten Anstalt aufzuhalten, ist ein Eingriff in das Grundrecht der Frei

BVerfGE 22, 180 (219):

heit der Person nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG. Dabei ist es unerheblich, wo die Unterbringung erfolgt. Auch die zwangsweise Unterbringung in einem offenen Heim oder in einer Familie ist ein Eingriff in die Freiheit der Person. Nach Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG sind solche Eingriffe nur auf Grund eines förmlichen Gesetzes zulässig. Diese Voraussetzung sowie die in Art. 19 Abs. 1 GG geforderte Einschränkung des Grundrechts allgemein und nicht nur für den Einzelfall sowie Nennung des Grundrechts unter Angabe des Artikels ist erfüllt. Auch dem Erfordernis des Art. 104 Abs. 2 GG - Freiheitsentziehung nur durch den Richter - ist genügt. Jedoch wird das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG durch die Vorschrift des § 73 Abs. 2 und Abs. 3 BSHG in seinem Wesensgehalt angetastet.

Worin der unantastbare Wesensgehalt eines Grundrechts besteht, muß für jedes Grundrecht aus seiner besonderen Bedeutung im Gesamtsystem der Grundrechte ermittelt werden. Die Freiheit der Person ist ein so hohes Rechtsgut, daß sie nur aus besonders gewichtigen Gründen eingeschränkt werden darf. Zu diesen gewichtigen Gründen gehören in erster Linie die des materiellen Strafrechts und des Strafverfahrensrechts. Diese Eingriffe in die persönliche Freiheit des Einzelnen dienen dem Schutz der Allgemeinheit. Dazu gehört auch die Anstaltsunterbringung von gemeingefährlichen Geisteskranken. Weiterhin sind Eingriffe fürsorgerischen Charakters zulässig, die dem Schutz des Betroffenen dienen, wie z. B. die Unterbringung eines wegen Geistesschwäche Entmündigten in einer geschlossenen Anstalt zu dem Zweck, ihn daran zu hindern, daß er sich selbst größeren persönlichen oder wirtschaftlichen Schaden zufügt (vgl. BVerfGE 10, 302).

Bei der Unterbringung nach § 73 Abs. 2 und 3 BSHG geht es aber weder um den Schutz der Allgemeinheit noch um den Schutz des Betroffenen. Es geht allein um die "Besserung" des Betroffenen: Er soll mit Hilfe der Freiheitsentziehung zu einem geordneten Leben hingeführt, an regelmäßige Arbeit gewöhnt, auf Dauer seßhaft gemacht werden. Der Staat hat aber nicht die Aufgabe, seine Bürger zu "bessern" und deshalb auch nicht das Recht, ihnen

BVerfGE 22, 180 (220):

die Freiheit zu entziehen, nur um sie zu "bessern", ohne daß sie sich selbst oder andere gefährdeten, wenn sie in Freiheit blieben. Da der Zweck der Besserung eines Erwachsenen als gewichtiger Grund für die Entziehung der persönlichen Freiheit nicht ausreichen kann, tastet § 73 Abs. 2 und 3 BSHG das Grundrecht der persönlichen Freiheit in seinem Wesensgehalt an.

Davon abgesehen ist auch der im Rechtsstaatsprinzip wurzelnde Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt. Dem Gefährdeten wird seine Freiheit entzogen, obwohl er weder eine strafbare Handlung begangen noch durch sein Verhalten die allgemeine Ordnung empfindlich gestört hat. Das Gesetz eröffnet die Möglichkeit, die Unterbringung für unbestimmte Zeit andauern zu lassen.

Schließlich formuliert das Gesetz die Voraussetzungen für die Unterbringung zu unbestimmt. Es genügt daher auch insoweit nicht den strengen Anforderungen, die in einem Rechtsstaat an Vorschriften zu stellen sind, die die öffentliche Gewalt zu einem Eingriff in die Freiheit der Person ermächtigen.

§ 73 Abs. 2 und Abs. 3 BSHG ist daher wegen Verstoßes gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG nichtig.

Diese Entscheidung ist mit 6 Stimmen gegen 1 Stimme getroffen worden.

Dem Antrag der beschwerdeführenden Städte auf Anordnung der Erstattung ihrer Auslagen konnte nicht entsprochen werden. § 34 Abs. 3 BVerfGG ist eine Ausnahmevorschrift. Eine Erstattung kommt nur in Betracht, wenn besondere Billigkeitsgründe vorliegen (BVerfGE 14, 121 [140]). Solche Gründe sind nicht ersichtlich.

Henneka, Dr. Leibholz, Geller, Dr. Rupp, Dr. Geiger, Dr. Federer, Dr. Kutscher

BVerfG, 30.10.1962 - 2 BvF 2/60; 2 BvF 1/61; 2 BvF 2/61; 2 BvF 3/61

Redaktion — Thu, 14 Jun 2012 10:42:10 +0000

Daten

Fall:

Seewasserstraßen

Fundstellen:

BVerfGE 15, 1; BayVBl 1963, 20; BB 1962, 1224; DÖV 1962, 863; DVBl 1963, 60; JuS 1963, 78; JZ 1963, 218; MDR 1963, 25; NJW 1962, 2243

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

30.10.1962

Aktenzeichen:

2 BvF 3/61

Entscheidungstyp:

Urteil

Die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für die "Seewasserstraßen und die dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen" nach Art. 74 Nr.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 15, 1

Paginierung:

BVerfGE 15, 1 (1):

Die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für die "Seewasserstraßen und die dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen" nach Art. 74 Nr. 21 GG rechtfertigt nur Regelungen, die sich auf die Wasserstraßen als Verkehrswege beziehen.

Urteil

des Zweiten Senats vom 30. Oktober 1962 auf die mündliche Verhandlung vom 10. Juli 1962

-- 2 BvF 2/60, 1, 2, 3/61 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des Gesetzes zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen vom 17. August 1960 (BGBl. II S. 2125) - Antragsteller: 1. Die Bayerische Staatsregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten - Bevollmächtigter: ... - 2. Die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen, vertreten durch den Ministerpräsidenten - Bevollmächtigte: ... - 3. Die Regierung des Landes Baden-Württemberg, vertreten durch den Ministerpräsidenten - Bevollmächtigter: Ministerialdirigent ... - 4. Die Regierung des Landes Hessen, vertreten durch den Ministerpräsidenten - Bevollmächtigte: ... .

Entscheidungsformel:

Das Gesetz zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen vom 17. August 1960 (BGBl. II S. 2125) ist mit Artikel 70 des Grundgesetzes unvereinbar und daher nichtig.

Gründe:

A. -- I.

1. Das Gesetz zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen vom 17. August 1960 (BGBl. II S. 2125) -- WStrRG -- soll die Grundlagen für Maßnahmen schaffen, welche die Reinhaltung der wichtigsten Gewässer des Bundesgebietes fördern und sichern. Es erfaßt alle Binnen- und Seewasserstraßen des Bundes, zu denen auch die im Eigentum des Bundes stehenden Häfen und Talsper

BVerfGE 15, 1 (2):

ren gehören, die den Zwecken der Bundeswasserstraßen dienen (§ 1).

Das Gesetz ermächtigt den Bundesminister für Verkehr, durch Rechtsverordnung Reinhalteordnungen zu erlassen, die der schädlichen Veränderung von Bundeswasserstraßen in ihrer physikalischen, chemischen oder biologischen Beschaffenheit begegnen sollen (§§ 2, 3). Zur beratenden Mitwirkung beim Erlaß von Reinhalteordnungen werden bei den Wasser- und Schiffahrtsdirektionen Beiräte gebildet, deren Mitglieder aus den an der Wasserwirtschaft interessierten Kreisen zu berufen sind (§§ 3 Abs. 2, 37). Das Gesetz sieht die Erlaubnis- und Bewilligungspflicht für die Entnahme von Wasser und das Zuführen von Stoffen vor. Es trifft Bestimmungen über das Lagern und Befördern von Stoffen an und über Bundeswasserstraßen (§ 4 Abs. 2, 3), ferner über die Wasserentnahme und das Zuführen von Stoffen als Gemeingebrauch (§ 5).

Das Gesetz wird von den Behörden der Wasser- und Schiffahrtsverwaltung des Bundes durchgeführt (§ 36). Die Vorschriften der §§ 10 bis 18 regeln das Verwaltungsverfahren bei der Erteilung von Erlaubnissen und Bewilligungen. Im Erlaubnis- und Bewilligungsverfahren ist der zuständigen Landesbehörde Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben; werden die Belange der Landeskultur oder der Wasserwirtschaft berührt, so darf die Erlaubnis oder Bewilligung nur erteilt werden, wenn die zuständige Landesbehörde der beteiligten Länder nicht widerspricht (§ 10 Abs. 3).

Die §§ 23 bis 25 enthalten Vorschriften für die Ausübung von sogenannten "alten" Rechten und Befugnissen sowie anderen "alten" Benutzungen an Bundeswasserstraßen. § 26 sieht ein Ausgleichsverfahren bei der Kollision von Rechten und Befugnissen, § 27 die Duldung der Beschränkung von Rechten und Befugnissen durch Arbeiten an den Bundeswasserstraßen vor. Die §§ 28 bis 32 stellen Grundsätze über Entschädigungsleistungen auf und regeln das Entschädigungsverfahren. § 33 verpflichtet die Benutzer von Bundeswasserstraßen zur Duldung von Überwachungsmaßnah

BVerfGE 15, 1 (3):

men. § 34 stellt die Schadensersatzpflicht für schädliche Veränderungen der Beschaffenheit des Wassers fest. § 35 führt für die Bundeswasserstraßen Wasserbücher ein, in die Erlaubnisse, Bewilligungen sowie alte Rechte und Befugnisse einzutragen sind.

Die §§ 38 bis 42 enthalten Strafvorschriften und Bestimmungen über die Ahndung von Ordnungswidrigkeiten.

§ 43 ermächtigt den Bundesminister für Verkehr zum Erlaß von Rechtsverordnungen gegen die von Schiffen sowie schwimmenden Einrichtungen und Geräten ausgehende Verunreinigung einer Bundeswasserstraße und schädliche Veränderung der Eigenschaften des Wassers, ferner zum Erlaß von Verwaltungsvorschriften zur Ausführung des Gesetzes. § 44 sieht die Förderung der Errichtung und des Ausbaues von ortsfesten Anlagen zur Beseitigung der Schiffsabwässer und sonstiger auf Schiffen anfallender Abfallstoffe durch den Bund vor.

In den Überleitungsvorschriften des § 45 wird u.a. festgestellt, daß die Bestimmungen des -- auf Grund von Art. 75 Nr. 4 GG ergangenen -- Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushaltes vom 27. Juli 1957 -- Wasserhaushaltsgesetz, WHG -- (BGBl. I S. 1110) unberührt bleiben.

2. Dieses Wasserhaushaltsgesetz will durch Rahmenvorschriften eine geordnete Bewirtschaftung des ober- und unterirdischen Wassers nach Menge und Beschaffenheit herbeiführen. Es gilt für "das ständig oder zeitweilig in Betten fließende oder stehende oder aus Quellen wild abfließende Wasser (oberirdische Gewässer)" und für das Grundwasser (§ 1).

Das Gesetz enthält im Ersten Teil (§§ 2 bis 22) für ober- und unterirdische Gewässer gemeinsame Bestimmungen über die Erlaubnis und Bewilligung von Wasserbenutzungen, die Beschränkung, Rücknahme sowie das Erlöschen neuer und alter Befugnisse und Rechte; es folgen Vorschriften über den Ausgleich von Benutzungsrechten und -befugnissen, die Regelung der Entschädigung und die Überwachung der Benutzungen. Der Zweite Teil (§§ 23 bis 32) bringt für die oberirdischen Gewässer Bestimmungen über den Gemeingebrauch, die Reinhaltung (Einbringen,

BVerfGE 15, 1 (4):

Einleiten und Lagern von Stoffen, Reinhalteordnungen), die Unterhaltung und den Ausbau der Gewässer. Der Dritte Teil (§§ 33 bis 35) regelt für das Grundwasser den Gemeingebrauch und die Reinhaltung. Der Vierte Teil (§§ 36, 37) sieht wasserwirtschaftliche Rahmenpläne und Wasserbücher vor. Der Fünfte Teil (§§ 38 bis 42) enthält Straf- und Bußgeldbestimmungen, der Sechste Teil (§§ 43 bis 45) Schlußvorschriften.

II.

1. Die Landesregierungen von Bayern (2 BvF 2/60), Nordrhein- Westfalen (2 BvF 1/61) und Baden-Württemberg (2 BvF 2/61) haben gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 und § 76 Nr. 1 BVerfGG beantragt zu erkennen:

Das Gesetz zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen (WStrRG) vom 17. August 1960 (BGBl. II S. 2125) ist mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und daher nichtig.

Die Bayerische Staatsregierung hat hilfsweise beantragt, folgende Vorschriften des Gesetzes für nichtig zu erklären:

§§ 10-17, § 24, soweit er die Behörden der Wasser- und Schiffahrtsverwaltung für zuständig erklärt, §§ 30-32, § 33, § 35, § 36, § 43, soweit in Absatz 2 der Bundesminister für Verkehr zum Erlaß von Verwaltungsvorschriften ermächtigt wird, § 45, insbesondere Nr. 4 bis 13, soweit hier Vorschriften aufgehoben werden, welche das wasserrechtliche Verwaltungsverfahren betreffen.

Die Landesregierung von Hessen (2 BvF 3/61) hat beantragt festzustellen:

Das Gesetz zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen (WStrRG) vom 17. August 1960 (BGBl. II S. 2125) verstößt gegen Artikel 70 in Verbindung mit Artikel 74 Nr. 21 und Artikel 30 in Verbindung mit den Artikeln 83, 87 Abs. 1 und 89 Abs. 2 und 3 des Grundgesetzes und ist daher nichtig.

2. Das Bundesverfassungsgericht hat die Verfahren durch Beschluß vom 6. Juni 1962 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden.

BVerfGE 15, 1 (5):

III.

Die Antragsteller führen zur Begründung ihrer Anträge aus:

Dem Bund stehe nach Art. 74 Nr. 21 GG die Gesetzgebungskompetenz nur für solche Vorschriften zu, die sich auf die Wasserstraßen als Verkehrswege und den Verkehr auf diesen bezögen, nicht dagegen für die Regelung der allgemeinen wasserwirtschaftlichen Funktionen der Bundeswasserstraßen als Wasserspender und Vorfluter. Dem Bund fehle daher die Kompetenz zum Erlaß des Reinhaltungsgesetzes, das die wasserwirtschaftliche Nutzung der Bundeswasserstraßen im Interesse ihrer Reinhaltung in mengen- und gütemäßiger Hinsicht vollständig regele. Der Bund besitze vielmehr für diesen Bereich nur die Rahmenkompetenz des Art. 75 Nr. 4 GG.

Stehe dem Bund eine das materielle Wasserrecht erfassende Gesetzgebungskompetenz für die Bundeswasserstraßen nicht zu, so könne ihm auch eine entsprechend umfassende Verwaltungskompetenz nicht zukommen, weil das Grundgesetz eine Ausführung von Landesgesetzen durch Bundesbehörden nicht zulasse.

Auch bei einer umfassenden Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz des Bundes sei das Reinhaltungsgesetz insoweit verfassungswidrig, als es in den nach dem Gesetz durchzuführenden Verfahren das von Art. 89 Abs. 3 GG geforderte einvernehmliche Handeln mit den Landesbehörden nicht ausreichend gewährleiste.

IV.

1. Der Bundesrat hat sich das Vorbringen der Antragsteller zu eigen gemacht. Die Niedersächsische Landesregierung hat sich ohne eigene Antragstellung den Ausführungen der Bayerischen Staatsregierung angeschlossen. Die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen hat in dem Verfahren 2 BvF 2/60 zur Unterstützung des Antrages der Bayerischen Staatsregierung Ausführungen zu dem Begriff der Strompolizei im Sinne von Art. 97 Abs. 5 WRV gemacht und auf das mangelnde Bedürfnis für eine bundesgesetzliche Regelung der Reinhaltung der Bundeswasserstraßen (Art. 72 Abs. 2 GG) hingewiesen.

BVerfGE 15, 1 (6):

2. Die Bundesregierung hält das Reinhaltungsgesetz für gültig.

Durch Art. 74 Nr. 21 GG habe der Bund die Gesetzgebungskompetenz für alle Sachbereiche erhalten, die sich auf die Objekte "Bundeswasserstraßen" bezögen. Eine Beschränkung auf den Wasserstraßenverkehr unter Ausschluß wasserwirtschaftlicher Regelungen lasse sich weder aus dem Wortlaut noch aus dem Zusammenhang der aufgeführten Sachgebiete des Art. 74 Nr. 21 GG herleiten.

Nach Art. 87 Abs. 1 und 89 GG habe der Bund auch eine der Gesetzgebungsbefugnis entsprechende Kompetenz zur sachlich umfassenden hoheitlichen Verwaltung der Bundeswasserstraßen, wie die Auslegung dieser Vorschriften nach dem Wortlaut, ihrer Systematik und der Entstehungsgeschichte ergebe. Im übrigen könne der Bund, wenn er keine wasserwirtschaftliche Gesetzgebungskompetenz habe, bei der Verwaltung der Bundeswasserstraßen auch Landesrecht anwenden.

§ 10 Abs. 3 WStrRG trage Art. 89 Abs. 3 GG genügend Rechnung. Wäre auch die Versagung einer Erlaubnis oder Bewilligung an das Einvernehmen der Länder gebunden, so könnte bei Meinungsverschiedenheiten nicht einmal eine ablehnende Entscheidung ergehen. Dies würde gegen rechtsstaatliche Grundsätze verstoßen, da der Antragsteller eine Bescheidung seines Antrages verlangen könne.

3. Der Bundestag hat sich dem Rechtsstandpunkt der Bundesregierung angeschlossen. Er ist weiter der Ansicht, daß die Vorschriften des Reinhaltungsgesetzes über die Entnahme und Einleitung von Wasser in erster Linie der Erhaltung der Schiffbarkeit der Bundeswasserstraßen dienen.

1. Die Anträge sind gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG in Verbindung mit § 13 Nr. 6, § 76 Nr. 1 BVerfGG zulässig. Die Antragsteller halten Bundesrecht wegen seiner Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz für nichtig.

2. Der Hilfsantrag der Bayerischen Staatsregierung ist nur ein

BVerfGE 15, 1 (7):

Ausschnitt aus ihrem Hauptantrag; mit der Entscheidung über den Hauptantrag wird zugleich über den Hilfsantrag befunden.

3. Die Niedersächsische Landesregierung hat sich zwar den Ausführungen der Bayerischen Staatsregierung angeschlossen, aber keinen Antrag nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG in Verbindung mit § 13 Nr. 6 und § 76 Nr. 1 BVerfGG gestellt, das Reinhaltungsgesetz für nichtig zu erklären. Sie ist daher prozessual nicht Antragsteller.

Das Gesetz zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen ist mit dem Grundgesetz nicht vereinbar. Es trifft eine Vollregelung im Bereich der Wassergütewirtschaft und der damit zusammenhängenden Wassermengenwirtschaft; hierfür steht dem Bund nur die Befugnis zum Erlaß von Rahmenvorschriften nach Art. 75 Nr. 4 GG zu.

Die Bundeswasserstraßen sind als Seewasserstraßen und als dem allgemeinen Verkehr dienende Binnenwasserstraßen Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 74 Nr. 21 GG.

1. Nach Art. 97 Abs. 1 WRV war es Aufgabe des Reichs, "die dem allgemeinen Verkehr dienenden Wasserstraßen" in sein Eigentum und seine Verwaltung zu übernehmen. Demgemäß sind durch das "Gesetz über den Staatsvertrag betreffend den Übergang der Wasserstraßen von den Ländern auf das Reich" vom 29. Juli 1921 (RGBl. S. 961) -- Staatsvertrag -- die in dessen Anlage A aufgeführten Binnenwasserstraßen in der dort bezeichneten Länge sowie die -- im einzelnen nicht bestimmten -- Seewasserstraßen von den Ländern auf das Reich übergegangen (§ 1 Abs. 1 Buchst. a Staatsvertrag). Durch Art. 89 Abs. 1 GG ist der Bund nunmehr Eigentümer der "bisherigen Reichswasserstraßen" geworden, die er gemäß Art. 89 Abs. 2 Satz 1 GG als "Bundeswasserstraßen" durch eigene Behörden verwaltet. Aus dem Zusammenhang dieser Vorschriften ergibt sich, daß Bundeswasserstraßen zunächst die vom Staatsvertrag und seinen Nachträgen erfaßten Wasserstraßen sind.

BVerfGE 15, 1 (8):

2. Bundeswasserstraßen, die Binnenwasserstraßen sind, und dem allgemeinen Verkehr dienende Binnenwasserstraßen im Sinne von Art. 74 Nr. 21 GG sind jedoch begrifflich nicht dasselbe.

Bei der Festlegung des Verzeichnisses der Binnenwasserstraßen in der Anlage A zum Staatsvertrag ist davon ausgegangen worden, daß in der Regel als "dem allgemeinen Verkehr dienend" diejenigen Flüsse anzusehen sind, die vor dem ersten Weltkrieg einen durchschnittlichen Jahresverkehr von etwa 50 000 to gehabt haben (Begründung zum Staatsvertrag, RT Vhdlg. I/1920 Bd. 367 Drucks. 2235, S. 22). Demzufolge ist z.B. der Rhein oberhalb von Basel (Anlage A zum Staatsvertrag, Lfd. Nr. 122) nicht zur Reichswasserstraße erklärt worden, obwohl auch diese Wasserstraßenstrecke dem allgemeinen Schiffsverkehr im größeren Umfange dient. Das gleiche gilt für den Bodensee und andere größere süddeutsche Seen (Starnberger See, Ammersee). Diese Gewässer werden von Art. 74 Nr. 21 GG erfaßt, ohne Bundeswasserstraßen zu sein.

Auf der anderen Seite sind durch den Staatsvertrag auch solche Gewässer Reichswasserstraßen geworden, die nicht geeignet sind, einem allgemeinen Verkehr zu dienen (z.B. die nicht schiffbare Ems, Staatsvertrag Anlage A, Lfd. Nr. 12; die alte Süderelbe, a.a.O. Lfd. Nr. 129; die Wümme bei Bremen, a.a.O. Lfd. Nr. 144). Dadurch sollte vermieden werden, daß Teile eines zusammenhängenden Wasserstraßennetzes auseinandergerissen werden und die Verwaltung von Reststücken durch die Länder unwirtschaftlich wird. Abgesehen hiervon sind auch einzelne verkehrsschwache Flußläufe nur kraft des Staatsvertrages und nicht in Verfolg des Art. 97 Abs. 1 WRV in das Verzeichnis der Reichswasserstraßen aufgenommen worden, weil sie früher einen erheblichen Verkehr gehabt haben und für die Schiffahrt wieder Bedeutung gewinnen können (Begründung zum Staatsvertrag, a.a.O. S. 22; Anlage A zum Staatsvertrag, Bemerkung a. E. betr. die Fulda oberhalb Kassel, die Lahn, die Ruhr oberhalb Mühlheim, die Saar und die Werra, RGBl. 1921 S. 980). Diese Gewässer sind Bundeswasserstraßen, zählen jedoch nicht zu den Binnenwasserstraßen im

BVerfGE 15, 1 (9):

Sinne von Art. 74 Nr. 21 GG, ehe sich nicht wieder ein allgemeiner Verkehr entwickelt hat.

3. Die Begriffe "Bundeswasserstraßen" (Binnenwasserstraßen des Bundes) und "dem allgemeinen Verkehr dienende Binnenwasserstraßen" decken sich also nicht. Es kann nicht eingewandt werden, daß der Verfassungsgeber in Art. 74 Nr. 21 GG den Begriff "Bundeswasserstraßen" nur deshalb nicht gebraucht habe, weil er mit einer Erweiterung des Bestandes dieser Straßen gerechnet habe. Der Bau neuer Bundeswasserstraßen und die Erklärung vorhandener Wasserläufe zu Bundeswasserstraßen wären -- die These der Bundesregierung einmal als richtig unterstellt -- Gegenstände, die auch von einer Gesetzgebungskompetenz für die "Bundeswasserstraßen" erfaßt würden. Dabei kann offen bleiben, unter welchen Voraussetzungen solche Gesetze erlassen werden dürften.

II.

Die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für die "Seewasserstraßen und die dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen" nach Art. 74 Nr. 21 GG rechtfertigt nur Regelungen, die sich auf die Wasserstraßen als Verkehrswege beziehen; dabei kann der Bund spezifische Regelungen im Interesse des Schiffsverkehrs treffen, auch wenn sie zugleich zwangsläufig die allgemeine wasserwirtschaftliche Ordnung, abgesehen von der Schiffahrt, berühren.

1. a) Bereits die Verwendung der Worte "Seewasser straßen " und "dem allgemeinen Verkehr dienende Binnenwasser straßen " in Art. 74 Nr. 21 GG deutet darauf hin, daß die Wasserstraßen in ihrer Funktion als Verkehrswege gemeint sind, die Gesetzgebungsbefugnis sich demnach auf Regelungen im Interesse des Schiffsverkehrs beschränkt.

b) Art. 75 Nr. 4 GG verwendet dagegen den Begriff " Wasserhaushalt ". Ohne auf dessen Inhalt hier im einzelnen einzugehen (dazu unten C II 2 c), liegt es nahe, daß der Wasserhaushalt nach

BVerfGE 15, 1 (10):

seinem Wortsinn im Zusammenhang mit dem gesamten Wasservorrat der Natur steht, also auch die Wassermengen in den Wasserstraßen umfaßt. Daraus ist zu schließen, daß Regelungen für die "Wasserstraßen" nach Art. 74 Nr. 21 GG etwas anderes sein müssen als die rechtliche Ordnung des "Wasserhaushaltes" nach Art. 75 Nr. 4 GG. Berücksichtigt man, daß sich die Wasserstraßen von den übrigen Gewässern durch ihre Verkehrsfunktion unterscheiden, so kommen als besondere Gegenstände der Gesetzgebungsbefugnis nach Art. 74 Nr. 21 GG die Erhaltung der Wasserstraßen als Verkehrsträger in einem für den Schiffsverkehr erforderlichen Zustand und die damit zusammenhängenden Gegenstände in Betracht.

c) Nach Art. 89 Abs. 3 GG sind bei der Verwaltung, dem Ausbau und dem Neubau von Wasserstraßen u.a. die Bedürfnisse der " Wasserwirtschaft " zu wahren. Das Grundgesetz kennt also auch den Begriff der Wasserwirtschaft. Aus seiner Verwendung mit Bezug auf die "Wasserstraßen" läßt sich entnehmen, daß das Grundgesetz zwischen der Verkehrsfunktion eines Gewässers und den wasserwirtschaftlichen Funktionen einer Wasserstraße unterscheidet. Dementsprechend geben die Begriffe "Seewasserstraßen" und "Binnenwasserstraßen" in Art. 74 Nr. 21 GG Hinweise für eine mit dem Schiffsverkehr zusammenhängende und insofern beschränkte Gesetzgebungsbefugnis.

d) Die Bundesregierung meint demgegenüber, der Zusatz "dem allgemeinen Verkehr dienend" bei den Binnenwasserstraßen in Art. 74 Nr. 21 GG bezeichne lediglich die Objekte der Gesetzgebungsbefugnis und könne deshalb nicht als Beleg für eine inhaltlich auf Verkehrsangelegenheiten beschränkte Gesetzgebungsbefugnis gewertet werden. Die räumliche Bezeichnung der Objekte sei erforderlich gewesen, weil -- im Gegensatz zu den Seewasserstraßen -- nicht alle Binnenwasserstraßen von Art. 74 Nr. 21 GG erfaßt werden sollten; entsprechend sei früher zwischen den Eisenbahnen des allgemeinen Verkehrs und den Kleinbahnen unterschieden worden (Art. 7 Nr. 19, 89 Abs. 1, 97 Abs. 1 WRV).

Es mag zutreffen, daß der Zusatz "dem allgemeinen Verkehr

BVerfGE 15, 1 (11):

dienend" auch die Bedeutung einer räumlichen Begrenzung hat. Das schließt aber nicht aus, ihm zugleich ein Indiz für den Umfang des damit zusammenhängenden sachlichen Kompetenzbereiches zu entnehmen. Auch wenn man in jener Formel eine räumliche Begrenzung sieht, berechtigt das nicht zu dem Schluß auf eine für diesen Bereich umfassende Gesetzgebungszuständigkeit.

Ebensowenig vermag der Umstand, daß bei den Seewasserstraßen ein auf den allgemeinen Verkehr hinweisender Zusatz fehlt, die Ansicht der Bundesregierung zu stützen. Das Fehlen dieses Zusatzes erklärt sich vielmehr zwanglos daraus, daß die Seewasserstraßen allein der Schiffahrt dienen und jedenfalls zur Zeit ohne wesentliche wasserwirtschaftliche Bedeutung sind. Die Anführung der Seewasserstraßen neben den dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen spricht daher eher für eine auf den Verkehr beschränkte Gesetzgebungszuständigkeit.

e) Die weiter von der Bundesregierung vertretene Auffassung, Art. 74 Nr. 21 GG enthalte eine die Wasserstraßen als bundeseigene Objekte in jeder Hinsicht umfassende Gesetzgebungskompetenz, ist einmal deswegen nicht zutreffend, weil diese Vorschrift nicht nur Bundeswasserstraßen, sondern alle dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen erfaßt. Soweit diese nicht Bundeswasserstraßen sind, könnte der Gesichtspunkt einheitlicher und umfassender Regelungen für bundeseigene Objekte nicht maßgebend sein.

Zum anderen werden diejenigen Bundeswasserstraßen oder Teile von ihnen, die nicht dem allgemeinen Verkehr dienen, von der Kompetenz des Art. 74 Nr. 21 GG überhaupt nicht erfaßt. Da sie seinerzeit vom Reich ohne Rücksicht auf ihre Bedeutung für den Schiffsverkehr übernommen worden sind, um ein einheitliches Wasserstraßennetz nicht auseinanderzureißen, könnten gerade bei ihnen nur wasserwirtschaftliche Regelungen in Frage kommen, zu denen aber der Bund -- obwohl es sich um Teile des Bundeswasserstraßennetzes handelt -- wegen der räumlichen Begrenzung durch Art. 74 Nr. 21 GG nicht befugt wäre. Auch dieser Umstand spricht dafür, daß sich die Gesetzgebungskom

BVerfGE 15, 1 (12):

petenz des Bundes nach Art. 74 Nr. 21 GG nicht auf die allgemeinen wasserwirtschaftlichen Funktionen der Wasserstraßen erstreckt.

Der Gedanke einer umfassenden Gesetzgebungsbefugnis für die Bundeswasserstraßen als bundeseigene Objekte käme im übrigen einer Vermutung zugunsten des Bundesgesetzgebers gleich, die den Grundsätzen der Art. 30, 70 und 83 GG widerspräche, und würde -- konsequent weiter verfolgt -- zu einer Art "territorialer Bundesunmittelbarkeit" der Bundeswasserstraßen führen. Hierfür ist nach dem Grundgesetz kein Raum.

2. Eine Beschränkung der Gesetzgebungsbefugnis auf Regelungen, welche die Wasserstraßen als Verkehrswege betreffen, ergibt sich weiter aus dem systematischen Zusammenhang der in Art. 74 Nr. 21 GG aufgezählten Gegenstände, der Stellung der Nr. 21 im Rahmen des Art. 74 GG und der Stellung des Art. 74 GG innerhalb der Bestimmungen des Grundgesetzes über die Gesetzgebungskompetenz von Bund und Ländern.

a) Art. 74 Nr. 21 GG stellt die Wasserstraßen neben die Hochsee- und Küstenschiffahrt, die Seezeichen und die Binnenschiffahrt. Ein natürliches Wortverständnis wird daraus auf eine Unterscheidung nach Verkehrsarten und Verkehrswegen schließen. Die Zusammengehörigkeit der Schiffahrt und der Wasserstraßen spricht dafür, daß die Wasserstraßen in Art. 74 Nr. 21 GG nur insoweit gemeint sind, als sie dem Schiffsverkehr dienen. Eine solche auf Verkehrsangelegenheiten beschränkte Kompetenz bezüglich der Wasserstraßen macht auch die Regelungsbefugnis für die Schiffahrt keineswegs überflüssig, weil insoweit an Regelungen über die technische Beschaffenheit, die Ausrüstung und die Bemannung der Schiffe, die Festsetzung des Entgeltes, die Sorge für die Leichtigkeit und Sicherheit des Verkehrs, das Signalwesen usw. zu denken ist.

Zwischen den Verkehrsarten und den Verkehrswegen erwähnt Art. 74 Nr. 21 GG allerdings noch den Wetterdienst. Nach § 3 Abs. 1 Buchst. a und b des Gesetzes über den Deutschen Wetterdienst vom 11. November 1952 (BGBl. I S. 738) ist es Aufgabe

BVerfGE 15, 1 (13):

des Wetterdienstes, "die meteorologischen Erfordernisse insbesondere auf den Gebieten des Verkehrs, der Land- und Forstwirtschaft, der gewerblichen Wirtschaft, des Bauwesens und des Gesundheitswesens zu erfüllen" sowie" die meteorologische Sicherung der Seefahrt und der Luftfahrt zu gewährleisten". Hält Art. 74 Nr. 21 GG sonach bezüglich des Wetterdienstes eine strenge Systematik nicht ein, so ist doch beachtlich, daß das Gesetz bei den Aufgaben des Wetterdienstes den Verkehr an erster Stelle nennt.

b) Art. 74 Nr. 22 GG betrifft den Straßenverkehr, das Kraftfahrwesen sowie den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen des Fernverkehrs, Art. 74 Nr. 23 GG die Schienenbahnen, soweit es sich nicht um Bundeseisenbahnen oder Bergbahnen handelt. Zu dieser Gruppe, die sich allein mit dem Verkehr befaßt und sich von der Bestimmung des Art. 74 Nr. 20 GG sowie den vorangehenden Nummern des Kompetenzkataloges inhaltlich abhebt, gehört auch die Vorschrift des Art. 74 Nr. 21 GG. Aus der Einordnung des Kompetenzgegenstandes "Wasserstraßen" in die Nummern 21 bis 23 des Art. 74 GG folgt, daß die Zuständigkeit des Bundes für die Wasserstraßen auf Verkehrsangelegenheiten beschränkt ist; denn allein bei den Schiffahrtswegen kommt zu dem Verkehrszweck noch eine weitere -- die allgemeine wasserwirtschaftliche -- Funktion hinzu.

Dem kann nicht entgegengehalten werden, daß in Art. 74 Nr. 23 GG nicht vom Eisenbahn verkehr , sondern von den Schienenbahnen die Rede ist, und Art. 74 Nr. 22 GG dem Straßen verkehr das Kraftfahrwesen sowie den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen gegenüberstellt. Bei dem angestellten systematischen Vergleich geht es nicht um den Wortlaut; entscheidend ist vielmehr, daß die Gruppe der Nummern 21 bis 23 des Art. 74 GG Gegenstände umfaßt, die zum Verkehr gehören oder diesem unmittelbar oder mittelbar dienen, also um Bereiche, die man als "Verkehrswesen" umschreiben kann.

Auch Art. 74 Nr. 22 GG unterscheidet zwischen Verkehrsarten und Verkehrswegen (Straßenverkehr, Kraftfahrwesen -- Bau und

BVerfGE 15, 1 (14):

Unterhaltung von Landstraßen). Die Erwähnung des Baues und der Unterhaltung der Landstraßen in Art. 74 Nr. 22 GG kann aber nicht als Einschränkung eines auch umfassender vorstellbaren Kompetenzbereichs verstanden werden, da die Landstraßen nur dem Verkehr dienen. Für die Wasserstraßen, die nicht nur dem Verkehr dienen, hätte es also einer ausdrücklichen Erweiterung bedurft, wenn die in diesem Verkehrskomplex geordnete Kompetenz eine umfassendere sein sollte.

Bei den Schienenbahnen (Art. 74 Nr. 23 GG) -- übrigens auch bei den Bundeseisenbahnen und dem Luftverkehr (Art. 73 Nr. 6 GG) -- wird nicht zwischen Verkehrsweg und Verkehrsart unterschieden. Das fügt sich jedoch der Systematik von Art. 74 Nr. 21 und 22 GG deshalb ein, weil zur Eisenbahn der Schienenstrang als Verkehrsweg notwendigerweise gehört, während einerseits die Wasserstraßen zusammen mit der Schiffahrt nicht wie Zug und Schiene herkömmlich zu einer einheitlichen Verkehrsanstalt zusammengefaßt werden, andererseits Kraftfahrzeuge nicht nur auf Straßen fahren können und auf Straßen nicht lediglich Kraftfahrzeuge verkehren. Luftverkehrswege schließlich in der Art der Land- und Wasserstraßen gibt es nicht. Soweit Regelungen über das Verhalten im Luftraum in Betracht kommen, sind diese durch die Kompetenz für den Luftverkehr (Art. 73 Nr. 6 GG) gedeckt.

c) Nach Art. 75 Nr. 4 GG hat der Bund das Recht, über den "Wasserhaushalt" Rahmenvorschriften zu erlassen. Diese Kompetenz schließt eine wasserwirtschaftliche Gesetzgebungsbefugnis für die Wasserstraßen nach Art. 74 Nr. 21 GG aus.

Der Wasserhaushalt eines Gebietes als Naturvorgang ist einer rechtlichen Regelung nicht zugänglich. Jedoch können die menschlichen Einwirkungen auf Oberflächen- und Grundwasser einer allgemein verbindlichen Normierung unterworfen werden. Diese Einwirkungen vermögen sowohl die Menge als auch die biologische und chemische Beschaffenheit des Wassers zu beeinflussen. Beides ist für eine ordnungsgemäße Versorgung mit Trink- und Brauchwasser und für die Landeskultur gleichermaßen von Be

BVerfGE 15, 1 (15):

deutung. Die rechtliche Ordnung des Wasserhaushaltes muß also Regeln für die haushälterische Bewirtschaftung des in der Natur vorhandenen Wassers nach Menge und Güte vorsehen. Daraus ergibt sich, daß der im Grundgesetz verwendete Begriff Wasserhaushalt dem sonst verwendeten Begriff Wasserwirtschaft entspricht.

Der Bund kann also nach Art. 75 Nr. 4 GG im Bereich der allgemeinen Wasserwirtschaft nur Rahmenvorschriften erlassen, während er nach Art. 74 Nr. 21 GG für die Wasserstraßen als Verkehrswege vollständige Regelungen treffen kann. Die Rahmenkompetenz umfaßt jedoch andererseits alle Objekte, die mit "Wasserhaushalt" zu tun haben, also auch die Wasserstraßen.

Würde Art. 74 Nr. 21 GG bezüglich der Wasserstraßen eine Kompetenz nicht nur zur Regelung der Verkehrsangelegenheiten, sondern auch wasserwirtschaftlicher Fragen einräumen, so würden sich Art. 75 Nr. 4 und Art. 74 Nr. 21 GG überschneiden, weil dann Art. 75 Nr. 4 dem Bund in Ansehung der Wasserstraßen eine Kompetenz übertrüge, die er bereits nach Art. 74 Nr. 21 besäße, und zwar nicht nur als Rahmenkompetenz, sondern als Vollkompetenz. In diesem Falle wäre aber in Art. 75 Nr. 4 GG ein Vorbehalt zugunsten der Wasserstraßen oder eine Abgrenzung zu erwarten gewesen, wie sie etwa in Art. 73 Nr. 8 und Art. 75 Nr. 1 GG für die Rechtsverhältnisse der Bundesbediensteten einerseits und der im öffentlichen Dienst der Länder, Gemeinden und anderer Körperschaften des öffentlichen Rechts stehenden Personen andererseits enthalten ist. Da eine solche ausdrückliche Abgrenzung fehlt, und nicht unterstellt werden kann, daß das Grundgesetz dieselbe Sachkompetenz in zwei Bestimmungen mit verschiedenem Ausmaß regelt, kann Art. 74 Nr. 21 GG nur so ausgelegt werden, daß die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit für die Wasserstraßen nicht denselben sachlichen Bereich wie die Rahmenkompetenz des Art. 75 Nr. 4 GG erfaßt. Als Merkmal, das den in Art. 74 Nr. 21 GG gemeinten Kompetenzbereich der "Wasserstraßen" von dem Kompetenzbereich "Wasserhaushalt" aller Gewässer nach Art. 75 Nr. 4 GG unterscheidet,

BVerfGE 15, 1 (16):

kommt allein die Verkehrsfunktion der Wasserstraßen in Betracht.

Damit erledigt sich die von der Bundesregierung vertretene Auffassung, Art. 74 Nr. 21 GG gebe als umfassendere Kompetenzzuweisung für einen räumlich eng umrissenen Gesetzgebungsbereich eine Spezialzuweisung auch für wasserwirtschaftliche Regelungen an den Wasserstraßen.

Die Bundesregierung beruft sich für ihre Auffassung, daß sich die in Art. 74 Nr. 21 und in Art. 75 Nr. 4 GG angeführten Sachbereiche überschneiden, zu Unrecht auf das Gutachten vom 16. Juni 1954 (BVerfGE 3, 407 [427]), nach dem der Bund neben der Rahmenkompetenz zur Raumordnung (= Landesplanung) im Sinne von Art. 75 Nr. 4 GG eine ausschließliche Vollkompetenz zur Raumplanung für den Gesamtstaat hat. Hier liegt keine Überschneidung vor. Raumordnung im Sinne des Art. 75 Nr. 4 GG ist nur die Planung im Bereich eines Landes; die Vollkompetenz dagegen betrifft die Raumplanung in ihren über die Länder hinausgreifenden Zusammenhängen.

Ebensowenig kann sich die Bundesregierung auf die Erörterung anläßlich der Verabschiedung des Bundesjagdgesetzes berufen, denn damals handelte es sich darum, ob in ein und demselben Gesetz Rahmenvorschriften und zugleich Vollregelungen enthalten sein können. Das hat mit der hier zu entscheidenden Frage nichts zu tun.

d) Aus der Kompetenz zur bundeseigenen Verwaltung der Bundeswasserstraßen können keine Schlüsse auf den Umfang der Gesetzgebungskompetenz des Bundes gezogen werden, weil die Verwaltungskompetenzen den Gesetzgebungsbefugnissen des Bundes folgen und nicht umgekehrt die Gesetzgebungszuständigkeiten den Verwaltungsbefugnissen. Nach der Systematik des Grundgesetzes bezeichnet die Gesetzgebungskompetenz des Bundes die äußerste Grenze seiner Verwaltungszuständigkeit (BVerfGE 12, 205 [229] mit Nachweisen). Es kommt hinzu, daß die Befugnis des Bundes zur Verwaltung der Bundeswasserstraßen

BVerfGE 15, 1 (17):

in ihrem Umfang ebenso bestritten ist wie die Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Nr. 21 GG.

e) Nach dem Grundsatz der Länderkompetenz (Art. 30, 70 Abs. 1 GG) kann sich eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes in der Regel nur auf eine ausdrückliche Verleihung im Grundgesetz stützen. Bei Zweifeln über die Zuständigkeit spricht keine Vermutung zugunsten einer Bundeskompetenz; die Systematik des Grundgesetzes verlangt vielmehr eine strikte Interpretation der Art. 73 ff. GG (BVerfGE 12, 205 [228]).

Mit der durch die Rahmenkompetenz des Bundes für den Wasserhaushalt gegebenen Beschränkung sind demnach die Länder zum Erlaß von wasserrechtlichen Regelungen zuständig. Diese Materie, die im Gegensatz zu einem "Wasserstraßenrecht" seit langem ein geschlossenes und selbständiges Rechtsgebiet ist, wird in den Gesetzgebungskatalogen des Grundgesetzes nicht genannt; sie verbleibt daher wie bisher den Ländern (Art. 30, 70 ff. GG). Wasserwirtschaftliche Regelungen sind ein Teil des Wasserrechts. Nach dem Grundsatz von Regel und Ausnahme müßte eine Bundeskompetenz für wasserwirtschaftliche Fragen bezüglich der Wasserstraßen in den Zuständigkeitskatalogen des Grundgesetzes hinreichend deutlich zum Ausdruck kommen. Daran fehlt es aber.

3. Auch aus dem Zweck des Art. 74 Nr. 21 GG folgt, daß diese Vorschrift die Wasserstraßen nur in ihrer Eigenschaft als Verkehrswege meint.

Für die rechtliche Ordnung der Schiffahrt (technische Beschaffenheit der Schiffe, ihre Ausrüstung und Bemannung, die Festsetzung von Schiffahrtsabgaben, die Vorsorge für die Sicherheit und Leichtigkeit des Schiffsverkehrs usw.) sind die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG für eine einheitliche Regelung deshalb gegeben, weil der Schiffsverkehr sich auf Wasserstraßen abspielt, welche die Ländergrenzen mehrfach überschreiten. Eine je nach der befahrenen Wasserstraßenstrecke verschiedene Regelung der Schiffahrtsangelegenheiten würde zu unerträglichen Zuständen führen.

Die dem allgemeinen Verkehr dienenden Wasserstraßen sind als Verkehrswege Voraussetzung für die Schiffahrt. Ihre Erhal

BVerfGE 15, 1 (18):

tung in einem für die Schiffahrt erforderlichen Zustand ist das notwendige Korrelat zum Schiffsverkehr. Die Regelung des einen Gebietes ist ohne einheitliche Bestimmungen für das andere nicht denkbar.

Art. 74 Nr. 21 GG dient also dem Zweck, die einheitliche Regelung von Angelegenheiten der Schiffahrt sowie der Schiffahrtswege im Interesse eines ordnungsmäßigen Schiffsverkehrs zu ermöglichen. Dieser Zweck erfordert nicht, über diese Verkehrsinteressen hinausgehende wasserwirtschaftliche Funktionen der Wasserstraßen bundeseinheitlich zu normieren.

4. a) Auch die früheren bundesstaatlichen Regelungen lassen die Tendenz erkennen, die Schiffahrt sowie die großen Ströme und die Seewasserstraßen als bedeutende Verkehrseinrichtungen zusammen mit den Eisenbahnen und Landstraßen im Interesse einer einheitlichen Verkehrs- und Handelspolitik der Gesetzgebungshoheit des Reichs zu unterstellen, die Interessen der Wasserwirtschaft und insbesondere der Landeskultur jedoch der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder zu belassen.

Vgl. Verfassung der Frankfurter Nationalversammlung Art. V § 25; Verfassung des Norddeutschen Bundes Art. 4 Nr. 8 und 9; Reichsverfassung von 1871 Art. 4 Nr. 9 i.d.F. vom 3. März 1873; Weimarer Reichsverfassung Art. 7 Nr. 19.

b) Die Entstehung des Grundgesetzes bestätigt die Richtigkeit der Auslegung, daß der Bund nach Art. 74 Nr. 21 GG nur eine beschränkte Gesetzgebungszuständigkeit hat.

Die Verhandlungen des Parlamentarischen Rates über Art. 74 Nr. 21 GG haben sich fast ausschließlich mit der Frage befaßt, ob eine Bundeskompetenz für die Wasserschutzpolizei und für die Widmung von Wasserstraßen für den allgemeinen Verkehr begründet werden solle und ob diese Gegenstände besonderer Erwähnung bedürften, wie der Allgemeine Redaktionsausschuß vorgeschlagen hatte (Entstehungsgeschichte: JöR N. F. Bd. 1 [1951] S. 545 ff.).

Vgl. 9. Sitzung des Ausschusses für Zuständigkeitsabgrenzung (Parl-Rat, Ausschuß für Zuständigkeitsabgrenzung, 9. Sitzung, StenProt.

BVerfGE 15, 1 (19):

S. 52). In dieser Sitzung wurden die in Art. 36 Nr. 32 bis 36 HChE noch getrennt aufgeführten "Verkehrsfragen" in drei Nummern zusammengefaßt, von denen sich eine (Nr. 16, später Nr. 22) mit der Schiffahrt und den Wasserstraßen befaßte, während sich die zwei anderen auf den Landverkehr und das Eisenbahnwesen mit Ausnahme der Bundeseisenbahnen bezogen (Nr. 17 und 18). Art. 36 Nr. 22 GG in der vom Allgemeinen Redaktionsausschuß in erster Lesung formulierten Fassung (ParlRat, Drucks. PR 11.48-279/II, S. 19). Der Allgemeine Redaktionsausschuß hatte der Bestimmung über die Schiffahrt und die Wasserstraßen als weitere Kompetenzgegenstände "die Widmung neuer, dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen einschließlich der Wasserschutzpolizei..." angefügt. 17. Sitzung des Ausschusses für Zuständigkeitsabgrenzung (ParlRat, Ausschuß für Zuständigkeitsabgrenzung, 17. Sitzung, StenProt. S. 21). In dieser Sitzung definierte der Abg. Dr. Hoch: Wasserschutzpolizei ist "Der Schutz des Verkehrs auf der Wasserstraße" und "Die Sicherheit des Verkehrs auf der Wasserstraße. Der Schutz der Wasserstraße ist eine andere Sache." Er trat für eine Streichung des Wortes als überflüssig ein. 7. Sitzung des Hauptausschusses (ParlRat, Hauptausschuß Vhdlg. S. 95 ff.). In dieser Sitzung vertrat der Abg. Dr. Hoch in Übereinstimmung mit dem Abg. Dr. Laforet die Auffassung, es sei nicht erforderlich, die Widmung einer Wasserstraße für den allgemeinen Verkehr sowie die Wasserschutzpolizei, die "Lenkung und Sicherung des Verkehrs auf den Wasserstraßen" bedeute, in Art. 36 Nr. 22 zu nennen; beide Probleme seien "in dem Recht zur Gesetzgebung über die Binnenwasserstraßen mit enthalten. Deshalb ist es überflüssig, diese beiden Spezialfragen aus dem Gebiet des Wasserstraßenrechts besonders aufzuführen." 18. Sitzung des Ausschusses für Zuständigkeitsabgrenzung (ParlRat, Ausschuß für Zuständigkeitsabgrenzung, 18. Sitzung, StenProt. S. 21 ff.). In dieser Sitzung wies der Abg. Dr. Laforet auf die Funktionen der "Wasserpolizei" im Gegensatz zur "Wasserschutzpolizei" hin: Für "die Frage der Einführung von Abwässern und festen Stoffen in ein Gewässer, Änderungen am Ufer, den Anbau von Kajüten und Badegelegenheiten" bleibe nach wie vor das Wasserrecht der Länder materielle Rechtsgrundlage (aaO, S. 22). Der Ausschuß für Zuständigkeitsabgrenzung schlug unter Streichung des Zusatzes über Widmung und Wasserschutzpolizei nunmehr die heute geltende Fassung vor (aaO, S. 25). 10. Sitzung des Hauptausschusses (ParlRat, Hauptausschuß, Vhdlg.

BVerfGE 15, 1 (20):

S. 113). In dieser Sitzung faßte der Abg. Dr. Laforet noch einmal zusammen, daß mit dem Zusatz über die Wasserschutzpolizei "nichts anderes gemeint sei als die Regelung des Verkehrs auf den Gewässern und die Abwehr von Gefahren für die Ordnung des Verkehrs auf diesen Gewässern". Dieser Punkt sei durch die allgemeine Fassung gedeckt und daher überflüssig. -- Der Hauptausschuß entsprach daraufhin dem Vorschlag des Ausschusses für Zuständigkeitsabgrenzung.

Der Verlauf der Beratungen und die einstimmige Streichung des Zusatzes über Wasserschutzpolizei und Widmung kann also nicht als eine Entscheidung für eine umfassende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes an den Wasserstraßen aufgefaßt werden. Es lassen sich nur Hinweise entnehmen, die für eine den Ländern verbleibende wasserwirtschaftliche Zuständigkeit sprechen.

5. Auch kraft Sachzusammenhanges (vgl. BVerfGE 3, 407 [421]; 8, 143 [149]) stehen dem Bund allgemeine wasserwirtschaftliche Gesetzgebungsbefugnisse an den dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen nicht zu. Der Sachzusammenhang vermöchte eine Zuständigkeit des Bundes nur dann zu stützen, wenn eine dem Bund ausdrücklich zugewiesene Materie verständigerweise nicht geregelt werden kann, ohne daß zugleich eine nicht ausdrücklich zugewiesene Materie mitgeregelt wird, wenn also ein Übergreifen in nicht ausdrücklich zugewiesene Materien unerläßliche Voraussetzung ist für die Regelung einer der Bundesgesetzgebung zugewiesenen Materie (BVerfGE 3, 407 [421]). Diese Voraussetzungen liegen aber nicht vor. Gegen die Annahme eines Sachzusammenhanges, der die Befugnisse zur Regelung der Verkehrsfunktionen der Wasserstraßen auf die Kompetenz zur Regelung aller wasserwirtschaftlichen Fragen ausdehnen würde, spricht, daß auf diese Weise eine sinnvolle Ordnung nicht erreicht werden könnte.

a) Wasserwirtschaftliche Kompetenzen des Bundes aus Art. 74 Nr. 21 GG müßten alle dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen erfassen, also auch diejenigen schiffbaren Wasserstraßenteile, die nicht Bundeswasserstraßen sind. Es sind keine Gründe ersichtlich, die eine Regelung des Wasserhaushalts

BVerfGE 15, 1 (21):

dieser Landeswasserstraßen durch Bundesgesetz über den Rahmen des Wasserhaushaltsgesetzes hinaus rechtfertigen könnten. Das Reinhaltungsgesetz gibt die Rechtsgrundlage für wasserwirtschaftliche Maßnahmen nur an den Bundeswasserstraßen und entspricht damit selbst nicht dem von der Bundesregierung in den Vordergrund ihrer Ausführungen gerückten Grundsatz eines objektgebundenen Gewässerrechts (Linienwasserwirtschaft).

Auch eine wasserwirtschaftliche Kompetenz an den Binnenwasserstraßen kraft Sachzusammenhanges könnte räumlich erst dort ansetzen, wo der Wasserlauf dem allgemeinen Verkehr im Sinne von Art. 74 Nr. 21 GG dient. Ein Gesetz, das sich am Grundsatz der Linienwasserwirtschaft orientiert, wäre aber nur dann sinnvoll, wenn es das Gewässer bis hinauf zur Quelle als einheitlichen Organismus erfassen würde. Menschliche Einwirkungen auf den Oberlauf, insbesondere Verunreinigungen, wirken sich auch im schiffbaren Unterlauf aus, ohne daß der Bund nach dem räumlich beschränkten Kompetenzbereich des Art. 74 Nr. 21 GG auf die Ursachen Einfluß nehmen könnte. Das gleiche gilt für die natürlichen Zuflüsse der Binnenwasserstraßen, die keiner Gestattung nach dem Reinhaltungsgesetz bedürfen (Bernhardt, DVBl. 1961, 569 [573]). Daß eine Zuständigkeit kraft Sachzusammenhanges auch den Wasserhaushalt der Nebenflüsse und nicht schiffbaren Oberläufe erfassen könnte, wird auch von der Bundesregierung nicht behauptet (vgl. BT III/1957 Drucks. 46 S. 14 Abs. 3).

Demgegenüber kann nicht eingewandt werden, die Länder hätten für einen entsprechenden Gütezustand der Nebenflüsse und Oberläufe zu sorgen, wenn "im Einvernehmen" mit ihnen (Niehuß in: Das Deutsche Bundesrecht, IV C 40, WStrRG, S. 20) die Wassergüte einer Bundeswasserstraße durch eine Reinhalteordnung festgelegt sei. Zum Erlaß einer Reinhalteordnung, die sich überdies nur auf die Bundeswasserstraße erstrecken könnte, ist nach dem Gesetz das Einvernehmen mit den beteiligten Ländern nicht erforderlich.

b) Wenn man eine Kompetenz aus dem Sachzusammenhang

BVerfGE 15, 1 (22):

ableiten wollte, so wäre festzustellen, daß nur der Zusammenhang der Wasserstraßen mit dem Wasserhaushalt ihres gesamten Einzugs- und Niederschlagsgebietes (Flächenwasserwirtschaft) sowie die Wechselbeziehungen zwischen Wasserwirtschaft und Landeskultur entscheidend sein könnten. Die den Ländern zustehende Gesetzgebungskompetenz für die Wasserwirtschaft ihrer Gewässer müßte also dazu führen, sie kraft Sachzusammenhanges auch auf den wasserwirtschaftlichen Bereich der dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen zu erstrecken, wenn diese Kompetenz den Ländern nicht ohnehin zustünde.

Ein Zusammenhang mit der Kompetenz der Länder ergibt sich auch aus den vielfältigen Verzahnungen der Wasserwirtschaft mit kommunalen Angelegenheiten und aus dem Erfordernis gewerbepolizeilicher und baupolizeilicher Genehmigungen der Landesbehörden, soweit es sich um Objekte handelt, die außerhalb einer Binnenwasserstraße liegen, aber deren Wasser mittelbar, z.B. durch Einleitung von Abwasser, beeinflussen. Selbst für eine unmittelbare Benutzung der Bundeswasserstraßen ersetzt der Bewilligungsbescheid nach dem Reinhaltungsgesetz nicht die nach Landesrecht sonst erforderlichen Genehmigungen (vgl. Niehuß, a.a.O. Anm. zu § 17 WStrRG, S. 30).

In jedem Land der Bundesrepublik gilt demnach für alle Gewässer ein einheitliches Wasserrecht. Die Rechtslage würde dagegen komplizierter werden, wenn die Wasserwirtschaft innerhalb eines Landes verschiedenem Recht unterworfen würde.

c) Schließen die dargelegten Zusammenhänge eine allgemeine wasserwirtschaftliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Wasserstraßen aus, so verbleibt dem Bund doch die Befugnis zu spezifischen Regelungen im Interesse der Schiffahrt, auch wenn sie zwangsläufig die wasserwirtschaftliche Ordnung berühren.

6. Das Gesetz zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen läßt sich nach alledem nicht auf die konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis für die Seewasserstraßen und die dem allgemeinen Verkehr dienenden Binnenwasserstraßen stützen.

Mit dem Gesetz wird nach der Begründung zum Regierungs

BVerfGE 15, 1 (23):

entwurf "die Grundlage für Maßnahmen geschaffen, die die Reinhaltung der wichtigsten Gewässer des Bundesgebietes fördern und sichern" (BT III/1957 Drucks. 46 S. 13). Dieser Zweck im Zusammenhang mit der Gesetzesüberschrift läßt eindeutig erkennen, daß allein ein Ausschnitt aus dem Bereich der allgemeinen Wasserwirtschaft, die Wassergütewirtschaft der Bundeswasserstraßen, Gegenstand des Gesetzes ist, zu dessen Regelung Art. 74 Nr. 21 GG nicht ermächtigt. Aus der Begründung und aus dem Inhalt des Gesetzes ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, daß das Gesetz auch den Interessen der Schiffahrt dienen soll. Das folgt auch aus dem Umstand, daß das Gesetz verschiedene Benutzungsarten der Wasserstraßen offenbar mangels Zusammenhanges mit seinem Reinhaltezweck nicht erfaßt, obwohl sie zur Wasserwirtschaft gehören, aber in besonderem Maße die Schiffahrt beeinträchtigen könnten, wie z.B. das Aufstauen von Wasser, das Absenken des Wasserspiegels und die Entnahme fester Stoffe.

Zwar mögen verschiedene Vorschriften des Gesetzes, z.B. über die Entnahme von Wasser und das Zuführen von reinem Wasser, auch für den Schiffsverkehr Bedeutung haben. Sie ließen sich jedoch nur dann auf Art. 74 Nr. 21 GG stützen, wenn ihre Zweckbestimmung erkennbar auf dem Gebiet des Verkehrs läge. Das ist weder nach der Tendenz und der Systematik des gesamten Gesetzes noch nach seinem Wortlaut der Fall. Die Regelung dieser Benutzungsarten, welche die Wassermengenwirtschaft betreffen, erklärt sich vielmehr aus dem Zusammenhang mit der Wassergütewirtschaft. So ist die Verringerung der Wassermenge in einem Gewässer für die Reinhaltung von Bedeutung, weil das nötige Wasser für die Verdünnung von zugeleitetem Abwasser fehlt, eine Zuführung von Schmutzstoffen sich also stärker auswirkt (Niehuß, a.a.O., Anm. zu § 2 Abs. 2 WStrRG, S. 23; BT III/ 1957 Drucks. 46 S. 15, Begründung zu § 2 Abs. 2 WStrRG). Durch die Zufuhr sauberen, aber heißen oder erwärmten Wassers (Kühlwasser) können die für die Selbstreinigungskraft des Wassers wichtigen natürlichen oder biologischen Vorgänge schädlich beein

BVerfGE 15, 1 (24):

flußt werden (Niehuß, a.a.O.; BT III/1957 a.a.O.). Diese Auswirkungen will das Reinhaltungsgesetz verhindern.

III.

Andere Vorschriften des Grundgesetzes geben dem Bund möglicherweise beschränkte Befugnisse zur Regelung von Teilen der Wassergütewirtschaft. In Betracht kommen z.B. Art. 74 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft); Art. 74 Nr. 17 GG (Küstenfischerei; Förderung der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung) und Art. 74 Nr. 19 GG (Maßnahmen gegen gemeingefährliche und übertragbare Krankheiten). Diese Einzelzuständigkeiten vermögen aber selbst in ihrer Zusammenfassung das Reinhaltungsgesetz nicht zu rechtfertigen.

IV.

Eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes läßt sich schließlich nicht mit der Erwägung begründen, daß die Reinhaltung der Bundeswasserstraßen Rechtsgrundlagen erfordere, die über die Ländergrenzen hinausreichen, die Natur der Sache also eine einheitliche Regelung durch den Bund verlange.

Eine Zuständigkeit des Bundes aus der Natur der Sache kommt nicht in Frage, wenn die Auslegung der Kompetenzbestimmungen des Grundgesetzes eindeutig die Kompetenz der Länder ergibt. Da diese hier gegeben ist, erübrigt es sich, darauf einzugehen, ob vom Sachverhalt her die Anforderungen erweisbar wären, die für eine Zuständigkeit kraft Natur der Sache vorliegen müssen (BVerfGE 3, 407 [421 f.]; 11, 89 [98 f.]; 12, 205 [251]).

Die sonach festzustellende Unvereinbarkeit wasserwirtschaftlicher Vollregelungen des Bundes mit dem Grundgesetz (Art. 70) führt zur Nichtigkeit des Gesetzes zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen im ganzen. Soweit sich einzelne Bestimmungen des Gesetzes (z.B. Vorschriften über die Verwaltungszuständigkeit und das Verwaltungsverfahren, zivilrechtliche Bestimmungen über Schadensersatz, Strafvorschriften, Bestimmungen über Ord

BVerfGE 15, 1 (25):

nungswidrigkeiten, Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen gegen die von Schiffen ausgehende Verunreinigung) möglicherweise mit anderen als den hier erörterten Kompetenznormen rechtfertigen lassen, teilen sie die Nichtigkeit der verfassungswidrigen Bestimmungen, da sie unselbständige Teile einer Gesamtregelung sind, die für sich allein ihren Sinn verlören (BVerfGE 8, 274 [301] mit Nachweisen).

BVerfG, 31.01.1962 - 2 BvO 1/59

Redaktion — Tue, 12 Jun 2012 22:28:01 +0000

Daten

Fall:

Zulässigkeit von Blankettstrafgesetzen

Fundstellen:

BVerfGE 13, 367; BayVBl 1962, 207; DVBl 1962, 369; NJW 1962, 789; VerwRspr 15, 132

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

31.01.1962

Aktenzeichen:

2 BvO 1/59

Entscheidungstyp:

Beschluss

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 13, 367

Paginierung:

BVerfGE 13, 367 (367):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 31. Januar 1962

- 2 BvO 1/59 -

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung, ob § 9 Abs. 2 des Gesetzes gegen den verbrecherischen und gemeingefährlichen Gebrauch von Sprengstoffen vom 9. Juni 1884 (RGBl. S. 61) als Bundesrecht fortgilt - Vorlage des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 16. Juli 1959 - Vf. 89 - V 58 (abgedruckt in: BayVerfGHE N. F. 13 [1959] II Nr. 9 [S. 81 ff.].

ENTSCHEIDUNGSFORMEL:

§ 9 Absatz 2 des Gesetzes gegen den verbrecherischen und gemeingefährlichen Gebrauch von Sprengstoffen vom 9. Juni 1884 (RGBl. S. 61) ist für die Frage, ob ein Landesverfassungsgericht zur Prüfung seiner Gültigkeit zuständig ist, als Bundesrecht anzusehen.

Gründe:

1. Das Gesetz gegen den verbrecherischen und gemeingefährlichen Gebrauch von Sprengstoffen vom 9. Juni 1884 (RGBl. S. 61) - im folgenden Sprengstoffgesetz oder SprG - unterwirft die Herstellung, den Vertrieb, den Besitz und die Einfuhr von Sprengstoffen aus dem Ausland polizeilicher Genehmigung (§ 1 Abs. 1) und verpflichtet diejenigen, die sich mit der Herstellung und dem Vertrieb von Sprengstoffen befassen, ein Register zu

BVerfGE 13, 367 (368):

führen, aus welchem die Menge der herzustellenden oder zum Zwecke des Vertriebs eingeführten oder angeschafften Sprengstoffe sowie die Bezugsquellen und der Verbleib der Sprengstoffe ersichtlich sein müssen (§ 1 Abs. 2). Zum Erlaß der Durchführungsvorschriften zu § 1 Abs. 1 und 2 SprG waren nach der ursprünglichen Fassung des Gesetzes (§ 2) die "Zentralbehörden der Bundesstaaten" ermächtigt. Durch Verordnung des Ministerrates für die Reichsverteidigung vom 8. August 1941 (RGBl. I S. 531) wurde diese Ermächtigung auf den Reichswirtschaftsminister und in Bayern durch Gesetz vom 31. Juli 1952 (BayGVBl. S. 230) auf das Staatsministerium des Innern übertragen.

In § 9 Abs. 1 SprG werden Zuwiderhandlungen gegen § 1 Abs. 1 SprG mit Gefängnis von drei Monaten bis zu zwei Jahren bedroht. Nach § 9 Abs. 2 SprG verfällt gleicher Strafe,

"... wer die Vorschriften des § 1 Absatz 2, die von den Zentralbehörden in Gemäßheit des § 2 getroffenen Anordnungen oder die bereits bestehenden oder noch zu erlassenden sonstigen polizeilichen Bestimmungen über den Verkehr mit Sprengstoffen, auf welche § 1 Absatz 1 Anwendung findet, übertritt."

Die Bayerische Landesverordnung über Sprengstofferlaubnisscheine und Sprengstoffregister (Sprengstofferlaubnisscheinverordnung - SprengstErlScheinV -) vom 6. Dezember 1956 (Bay.GVBl. S. 335) enthält in ihrem zweiten Abschnitt Bestimmungen über Führung (§ 8) und Inhalt (§ 9) des Sprengstoffregisters. Zur Registerführung ist verpflichtet, wer Sprengstoffe "herstellt, vertreibt oder zur Verwendung ausgibt" (§ 8 Abs. 1). Nach § 12 der Verordnung werden Zuwiderhandlungen gegen diese Vorschriften "auf Grund des § 9 des Sprengstoffgesetzes bestraft".

2. Beim Amtsgericht Lichtenfels ist gegen einen Bruchmeister ein Strafverfahren anhängig. Es wird ihm zur Last gelegt, im Jahre 1957 zwei Monate lang in das von ihm zu führende Sprengstoffregister keine Eintragungen über Eingang und Verbrauch von Sprengmitteln gemacht und dadurch gegen § 9 Abs. 2 SprG in Verbindung mit §§ 8, 9 Abs. 1, 12 SprengstErlScheinV verstoßen zu haben. Das Amtsgericht hat das Verfahren ausgesetzt

BVerfGE 13, 367 (369):

und die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs nach Art. 92 der Bayerischen Verfassung beantragt, weil es die Strafbestimmung in § 12 SprengstErlScheinV für unvereinbar mit der Landesverfassung hält. Diese Verordnung regle in ihren §§ 8 und 9 die Formalitäten bei der Führung des Sprengstoffregisters und bedrohe Verstöße selbst bei leichter Fahrlässigkeit und auch dann, wenn keine Gefährdungswirkung nach außen eintrete, mit der schweren Strafe aus § 9 SprG. Dies widerspreche rechtsstaatlichen Prinzipien und damit Art. 3 der Bayerischen Verfassung. Sollte § 12 SprengstErlScheinV als verweisende Vorschrift keine selbständige rechtliche Bedeutung haben, so sei zu prüfen, ob § 9 Abs. 2 SprG aus den genannten Gründen verfassungswidrig sei.

Durch Beschluß vom 16. Juli 1959 hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof die Sache dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung der Frage vorgelegt, ob § 9 Abs. 2 SprG als Bundesrecht fortgelte. § 8 Abs. 1 SprengstErlScheinV schaffe, indem er die Pflicht zur Registerführung auf die Ausgabe von Sprengstoff zur Verwendung ausdehnt, einen über § 1 Abs. 2 SprG hinausgehenden Tatbestand. Das Ausgeben von Sprengstoffen zur Verwendung sei kein Unterfall des "Vertriebes" von Sprengstoffen. Die Verordnung habe daher insoweit ihre gesetzliche Ermächtigung nicht in § 2 Abs. 1, 2 SprG, sondern in Art. 39 des Bayerischen Landesstraf- und Verordnungsgesetzes - LStVG - vom 17. November 1956, der zu Polizeiverordnungen über das "Abgeben und Verwenden" von Sprengstoffen ermächtige. Die Bestrafung von Verstößen gegen § 8 SprengstErlScheinV habe dessenungeachtet nicht nach Art. 39 Abs. 2 LStVG, der Übertretungsstrafen vorsehe, sondern nach dem vorrangigen § 9 Abs. 2 SprG zu erfolgen, der - dritter Fall - Zuwiderhandlungen gegen sonstige polizeiliche Bestimmungen über den Verkehr mit Sprengstoffen mit Strafe bedrohe. Die §§ 8 und 9 SprengstErlScheinV seien als Vorschriften über den "Verkehr mit Sprengstoffen" anzusehen. § 12 SprengstErlScheinV sei keine selbständige Strafvorschrift, sondern verweise nur deklaratorisch auf § 9 Abs. 2 SprG. Nicht

BVerfGE 13, 367 (370):

§ 12 SprengstErlScheinV zwinge also zur Verhängung einer Mindestgefängnisstrafe von drei Monaten, sondern § 9 Abs. 2 SprG. Das vom Amtsgericht eingeleitete Normenkontrollverfahren könne also nur diese Vorschrift zum Gegenstand haben. Hierfür sei die Zuständigkeit des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs nur gegeben, wenn feststehe, daß § 9 Abs. 2 SprG nicht nach Art. 125 GG Bundesrecht geworden sei. Darüber könne der Verfassungsgerichtshof nicht selbst befinden, sondern er sei gehalten, gemäß Art. 126 GG und § 86 Abs. 2 BVerfGG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen. Das Sprengstoffgesetz könne seinem Gegenstand nach nicht Recht der Wirtschaft nach Art. 74 Nr. 11 GG sein, da es keine wirtschaftspolitischen Zwecke verfolge. § 1 SprG, die nach § 2 SprG erlassenen Durchführungsverordnungen und die nach Art. 39 LStVG erlassenen polizeilichen Vorschriften dienten ausschließlich der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Damit sei aber noch nicht die Frage beantwortet, ob § 9 Abs. 2 SprG kraft Sachzusammenhangs ebenfalls dem Sicherheitsrecht und damit der Kompetenz des Landesgesetzgebers zuzurechnen sei oder ob er ebenso wie die übrigen, einen selbständigen Tatbestand enthaltenden Strafvorschriften des Sprengstoffgesetzes zum Gebiet des Strafrechts nach Art. 74 Nr. 1 GG gehöre. Darüber, was Strafrecht in diesem Sinne sei, bestehe im Schrifttum Streit.

3. Die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen ist dem Verfahren beigetreten; sie hat auf mündliche Verhandlung verzichtet. Außerdem haben sich der Bundesminister der Justiz, der Bayerische Landtag, der Bayerische Senat, die Bayerische Staatsregierung und die Hessische Landesregierung geäußert.

Der Bundesminister der Justiz ist der Meinung, daß das Sprengstoffgesetz als Ganzes ein Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes sei, und zwar sowohl nach Art. 74 Nr. 1 (Strafrecht) als auch nach Art. 74 Nr. 11 (Recht der Wirtschaft). Nach Auffassung der Bayerischen Staatsregierung, der Nordrhein-Westfälischen und der Hessischen Landesregierung und des Bayerischen Landtages gilt § 9 Abs. 2 SprG als Landes

BVerfGE 13, 367 (371):

recht fort. Die Vorschrift bewehre polizeirechtliche, also landesrechtliche Bestimmungen; sie sei deshalb kraft Sachzusammenhangs selbst Landesrecht. Den landesrechtlichen Charakter der bewehrten Vorschriften bejaht auch der Bayerische Senat, er sieht jedoch § 9 Abs. 2 SprG als Strafrecht nach Art. 74 Nr. 1 GG und demgemäß als Bundesrecht an.

II.

Da es für die Zuständigkeit des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs zur Normenkontrolle nach Art. 92 BayerVerf. darauf ankommt, ob die zur Prüfung gestellte Norm alten Rechts Landesrecht ist, ist es für die von ihm zu treffende Entscheidung erheblich, ob § 9 Abs. 2 (dritter Fall) SprG - seine Gültigkeit unterstellt - dem Landesrecht zugerechnet werden kann. Ist diese Frage streitig, so muß das Bundesverfassungsgericht über die Qualität der zur verfassungsrechtlichen Prüfung gestellten Norm nach Art. 126 GG entscheiden (BVerfGE 8, 186 [191]).

Die Frage, ob § 9 Abs. 2 SprG als Bundesrecht nach Art. 125 GG fortgelten kann, ist streitig. Das vorlegende Gericht kann über die Frage der Rechtsqualität des § 9 Abs. 2 nicht inzidenter entscheiden, ohne sich mit einer beachtlichen Meinung des Schrifttums (vgl. BVerfGE 11, 89 [92 f.]) oder mit der Auffassung eines Verfassungsorgans des Bundes oder eines Landes in Widerspruch zu setzen.

Die Vorlage ist daher zulässig.

III.

Im Falle seiner Geltung erfüllt § 9 Abs. 2 SprG die Voraussetzungen, unter denen altes Recht nach Art. 125 GG Bundesrecht geworden ist. Die Vorschrift galt bei Inkrafttreten des Grundgesetzes in allen Besatzungszonen und betrifft einen Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes.

1. Das Sprengstoffgesetz läßt sich nicht dem Recht der Wirtschaft\'ab (Art. 74 Nr. 11 GG) zurechnen; es verfolgt keinen wirtschaftsfördernden Zweck, sondern dient der Aufrechterhaltung

BVerfGE 13, 367 (372):

der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Wie die Mehrzahl der Einzelbestimmungen des Gesetzes gehört jedoch § 9 Abs. 2 zum "Strafrecht" (Art. 74 Nr. 1 GG) und ist somit Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes.

Über die Abgrenzung dessen, was das Grundgesetz als Strafrecht ansieht, hat sich eine einheitliche Meinung nicht gebildet. § 9 Abs. 2 SprG gehört aber jedenfalls zum Kriminal strafrecht, das unbestritten unter Art. 74 Nr. 1 GG fällt.

2. Der kriminalstrafrechtliche Charakter des § 9 Abs. 2 zeigt sich in erster Linie in der Übernahme der Strafdrohung des § 9 Abs. 1 SprG, der für Zuwiderhandlungen ausschließlich Gefängnisstrafe vorsieht. Ein Strafrahmen, der Freiheitsstrafen umfaßt, Geldstrafen oder -bußen jedoch ausschließt, findet sich nur im Bereich des eigentlichen Kriminalstrafrechts. Die angedrohte Mindeststrafe von drei Monaten Gefängnis rückt die Vorschrift neben kriminalstrafrechtliche Tatbestände des Strafgesetzbuchs wie den Landfriedensbruch (§ 125 StGB), die uneidliche Falschaussage (§ 153 StGB) und den schweren Diebstahl unter mildernden Umständen (§ 243 Abs. 2 StGB). Andere kriminalstrafrechtliche Tatbestände, so die wissentlich falsche eidesstattliche Versicherung (§ 156 StGB), die gefährliche Körperverletzung (§ 223a StGB) und die Erpressung (§ 253 StGB) weisen sogar eine geringere Mindeststrafe auf.

Dem entspricht auch die Stellung des § 9 im Gesetz. Die Bestimmung findet sich inmitten einer Reihe von Strafvorschriften, die unstreitig dem Kriminalstrafrecht angehören. Die §§ 5 - 8, 10 SprG enthalten Tatbestände der schweren Kriminalität. In den §§ 11 - 13 werden Folgerungen aus der Verbrechensqualität der mit Strafe bedrohten Handlungen durch Androhung entsprechender Nebenstrafen und Anwendung sonstiger, auf Tatbestände der schweren Kriminalität zugeschnittener Bestimmungen des Strafgesetzbuchs gezogen.

Die Schärfe der angedrohten Sanktionen folgt aus der Qualifikation des mit Strafe bedrohten Unrechts. Der Gesetzgeber des Jahres 1884 wollte durch Zusammenfassung "präventiver und

BVerfGE 13, 367 (373):

repressiver" Maßnahmen der "gemeinen Gefahr" entgegentreten, die aus der Möglichkeit des Mißbrauchs von Sprengstoffen zu verbrecherischen Zwecken folgt. Diesem Zweck sollen nicht nur die §§ 5 - 8, 10 SprG dienen, in denen Tatbestände formuliert sind, die mit Verbrechensstrafe bedroht werden, sondern auch § 9 SprG, der in Absatz 1 und Absatz 2 - erster Fall - die Zuwiderhandlungen gegen die polizeilichen Vorschriften des Gesetzes, in Absatz 2 - zweiter Fall - Zuwiderhandlungen gegen die polizeilichen Durchführungsvorschriften nach § 2 des Gesetzes und in Absatz 2 - dritter Fall - Zuwiderhandlungen gegen sonstige polizeiliche Bestimmungen über den Verkehr mit Sprengstoffen poenalisiert. Nach Meinung des Gesetzgebers führen nicht allein der Mißbrauch von Sprengstoffen zu verbrecherischen Zwecken selbst zu einer unmittelbaren schweren Gefährdung der Allgemeinheit, sondern auch die Zuwiderhandlungen gegen polizeiliche Bestimmungen, die einen solchen Mißbrauch verhindern sollen (vgl. amtl. Begründung; StenBer., V. LegPer., IV. Session 1884, 4. Band, Anl. Nr. 84, S. 753 ff.). Sie können deshalb vom Gesetzgeber als kriminelles Unrecht gewertet werden. Im vorliegenden Fall bedarf es keiner Prüfung, ob die angedrohte Mindeststrafe von drei Monaten Gefängnis in bestimmten Fällen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet.

3. Daß § 9 Abs. 2 - dritter Fall - SprG landesrechtliche Vorschriften bewehrt, steht seiner Fortgeltung als Bundesrecht nicht entgegen. Es ist zwar ungewöhnlich, daß der Bund Landesrecht mit einer Kriminalstrafe bewehrt; aus dem Grundgesetz können aber dagegen Bedenken nicht hergeleitet werden, weil dadurch die Kompetenz der Länder zur inhaltlichen Ausgestaltung des so geschützten Landesrechts nicht beeinträchtigt wird und erst recht nicht ausgehöhlt werden kann.

BVerfG, 08.06.1960 - 1 BvR 580/53

Redaktion — Wed, 09 May 2012 12:42:32 +0000

Daten

Fall:

Beurkundungswesen

Fundstellen:

BVerfGE 11, 192; BB 1960, 796; DVBl 1960, 596; NJW 1960, 1659; Rpfleger 1960, 363

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

08.06.1960

Aktenzeichen:

1 BvR 580/53

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes erstreckt sich gemäß Art. 74 Nr. 1 GG auch auf die Verfassung und das Verfahren von Behörden, die in der Form von Gerichten organisiert sind, dem Herkommen und der Übung nach als Gerichte angesehen und als solche bezeichnet werden.
2. Die Ermächtigungen für den Landesgesetzgeber in Art. 142 EG BGB und den §§ 191, 200 Abs. 1 FGG sind nicht durch § 77 Abs. 1 RNotO außer Kraft gesetzt worden.
3. Art. 14 GG gewährleistet nicht, daß dem Träger eines öffentlichen Amtes, auch wenn sich aus diesem privatrechtliche Ansprüche ergeben sollten, "Konkurrenten" ferngehalten werden müßten.
4. Für die Anwendung des Art. 3 Abs. 1 GG ist kein Raum, wenn die Regelung sich darauf erstreckt, welche Organe zur Vornahme von Hoheitsakten zuständig sind und welche Gebühren sie zu erheben haben.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 11, 192

Paginierung:

BVerfGE 11, 192 (192):

2. Die Ermächtigungen für den Landesgesetzgeber in Art. 142 EG BGB und den §§ 191, 200 Abs. 1 FGG sind nicht durch § 77 Abs. 1 RNotO außer Kraft gesetzt worden.

BVerfGE 11, 192 (193):

3. Art. 14 GG gewährleistet nicht, daß dem Träger eines öffentlichen Amtes, auch wenn sich aus diesem privatrechtliche Ansprüche ergeben sollten, "Konkurrenten" ferngehalten werden müßten.

4. Für die Anwendung des Art. 3 Abs. 1 GG ist kein Raum, wenn die Regelung sich darauf erstreckt, welche Organe zur Vornahme von Hoheitsakten zuständig sind und welche Gebühren sie zu erheben haben.

Beschluß

des Ersten Senats vom 8. Juni 1960

-- 1 BvR 580/53 --

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Notars ..., gegen des §§ 1, 16, 17, 18 des hessischen Ortsgerichtsgesetzes vom 6. Juli 1952 (GVBl. S. 124) und die §§ 4, 5, 6, 8 der Gebührenordnung für die Ortsgerichte im Lande Hessen vom 24. Oktober 1952 (GVBl. S. 161).

Gründe:

A. -- I.

Das Beurkundungswesen ist zum Teil durch Bundes-, zum Teil durch Landesrecht geregelt. Bundesrechtlich sind für die Beurkundungen durch das Gesetz über die Angelegenheiten der Freiwilligen Gerichtsbarkeit in der Fassung vom 20. Mai 1898 (RGBl. S. 771) die ordentlichen Gerichte, und durch die Reichsnotarordnung vom 13. Februar 1937 (RGBl. I S. 191) -- RNotO -- die Notare für zuständig erklärt worden.

Außerdem sind sowohl bundes- als auch landesrechtlich bestimmte Beurkundungszuständigkeiten einzelnen Behörden und Beamten übertragen worden.

Schließlich haben die Länder auf Grund ausdrücklicher Ermächtigung die Zuständigkeiten für gewisse Beurkundungen den Gerichten übertragen, die sie auf Gemeindeebene errichtet haben, z. B. in den früheren Ländern Preußen und Hessen den Ortsgerichten.

BVerfGE 11, 192 (194):

II.

Im heutigen Lande Hessen, das sich aus ehemaligen preußischen und hessischen Gebieten zusammensetzt, war das Ortsgerichtswesen bis zum Erlaß des Ortsgerichtsgesetzes vom 6. Juli 1952 (GVBl. S. 124) -- OGG -- verschieden geregelt, weil teils die alten preußischen, teils die alten hessischen Vorschriften galten.

Das wirkte sich vor allen Dingen auf die Frage aus, welche Zuständigkeiten den Ortsgerichten auf dem Gebiete des Beurkundungsrechts zustehen.

1. Im ehemaligen Kurhessen gab es keine Ortsgerichte.

2. In den früheren preußischen Gebieten bestanden Ortsgerichte, die auf Grund der Ermächtigung in Art. 122 Abs. 1 des Preußischen Gesetzes über die Freiwillige Gerichtsbarkeit vom 21. September 1899 (GS S. 249) -- PrFGG -- durch königliche Verordnung errichtet worden waren.

Beurkundungen durften nach Art. 117 PrFGG von diesen Ortsgerichten nur diejenigen vornehmen, die nicht am Sitz eines Amtsgerichtes gelegen waren. Ihre Zuständigkeit war beschränkt auf die Beurkundung von Gesindedienstverträgen, von Bekanntmachungen einseitiger Willenserklärungen an im Amtsbezirk wohnende Personen sowie auf die Beglaubigung von Unterschriften dieser Personen (Art. 114,115 PrFGG).

Nur die Ortsgerichte im vormaligen Herzogtum Nassau konnten gemäß Art. 122 Abs. 1 Satz 3 PrFGG in Verbindung mit Art. 12 § 3 des preußischen Ausführungsgesetzes zum Bürgerlichen Gesetzbuch vom 20. September 1899 (GS S. 177) auch Kauf- und Tauschverträge über Grundstücke ihres Amtsbezirkes beurkunden, sofern der Wert nicht mehr als fünfhundert Mark betrug.

3. Im ehemaligen Großherzogtum Hessen waren Ortsgerichte auf Grund der Ermächtigung in Art. 125 des Gesetzes, die Ausführung des Gesetzes über die Angelegenheiten der Freiwilligen Gerichtsbarkeit betr., vom 18. Juli 1899 (RegBl. S. 287), im Verordnungswege errichtet worden. Diese Ortsgerichte waren nach den Art. 65, 68 dieses Gesetzes für die Beglaubigung einer

BVerfGE 11, 192 (195):

Unterschrift und zur Beurkundung der Bekanntmachung einseitiger Willenserklärungen an im Amtsbezirk wohnende Personen zuständig.

III.

Das Ortsgerichtsgesetz vom 6. Juli 1952 beseitigte diese verschiedene Ausgestaltung des Ortsgerichtswesens in Hessen. Es errichtete im ganzen Land Ortsgerichte und übertrug ihnen sowie den Ortsgerichtsvorstehern einheitliche Zuständigkeiten auf bestimmten Gebieten der freiwilligen Gerichtsbarkeit und des Schätzungswesens. Hierfür diente teils die frühere preußische, teils die frühere hessische Regelung als Vorbild.

1. Nach § 1 OGG werden die Ortsgerichte für eine oder für mehrere Gemeinden gemeinsam errichtet; ihre Bezirke und ihren Sitz bestimmt der Minister der Justiz im Benehmen mit dem Minister des Innern.

Die Ortsgerichte sind Hilfsbehörden der Justiz (§ 2) und unterstehen der Aufsicht der Justizverwaltung (§ 3). Ihre Mitglieder -- ein Vorsteher, zwei Schöffen und vier Hilfsschöffen (§ 4) sind Ehrenbeamte auf Widerruf (§ 6); sie werden von den Gemeindevertretungen gewählt und vom aufsichtführenden Amtsrichter ernannt (§ 7). Eine besondere Qualifikation ist für sie nicht vorgeschrieben; doch sollen nur solche Personen zu Mitgliedern der Ortsgerichte ernannt werden, die allgemeines Vertrauen genießen, lebenserfahren und unbescholten, orts- und feldkundig sowie mit der Schätzung von Grundstücken vertraut sind (§ 9).

Auf dem Gebiete des Beurkundungsrechtes sind dem Ortsgerichtsvorsteher folgende Zuständigkeiten übertragen: Er kann Kauf- und Tauschverträge über Grundstücke seines Bezirks beurkunden, sofern der Kaufpreis oder der Wert der eingetauschten Gegenstände nicht mehr als 1000 Deutsche Mark beträgt; dies gilt nicht, wenn einer der Beteiligten taub, blind, stumm, sonst am Sprechen verhindert oder der deutschen Sprache nicht mächtig ist (§ 16). Er darf Unterschriften beglaubigen, von nicht im Orts

BVerfGE 11, 192 (196):

gerichtsbezirk wohnenden Personen jedoch nur, wenn dies im Zusammenhang mit anderen, die gleiche Sache betreffenden Beglaubigungen geschieht (§ 17). Er kann Abschriften von öffentlichen oder privaten Urkunden beglaubigen (§ 18).

Der Ortsgerichtsvorsteher ist außerdem, soweit ein Bedürfnis besteht, neben dem Amtsgericht für die in § 1960 BGB vorgesehene Sicherung des Nachlasses zuständig (§ 20).

2. In der Gebührenordnung für die Ortsgerichte im Lande Hessen vom 24. Oktober 1952 (GVBl. S. 161) -- GebO -- werden für die einzelnen Tätigkeiten der Ortsgerichte Gebühren festgesetzt. Sie sind im allgemeinen niedriger als die Gebühren, die nach der Kostenordnung vom 25. November 1935 (RGBl. I S. 1371) -- jetzt in der Fassung vom 26. Juli 1957 (BGBl. I S. 960) die Notare für eine entsprechende Tätigkeit zu erheben verpflichtet sind. Das gilt im Hinblick auf die Gebühren für die Beurkundung von Kauf- und Tauschverträgen über Grundstücke (§ 4), für die Beglaubigung einer Unterschrift (§ 5), für die Beglaubigung einer Abschrift (§ 6) und für die Sicherung eines Nachlasses (§ 8).

IV.

Durch diese Neuordnung des Ortsgerichtswesens fühlt sich der Beschwerdeführer -- ein in Marburg/Lahn amtierender Notar in seinen Grundrechten verletzt. Die von ihm erhobene Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen die §§ 1, 16, 17, 18 OGG und die §§ 4, 5, 6, 8 GebO. Er macht geltend, dem hessischen Gesetzgeber habe die Kompetenz zum Erlaß des Ortsgerichtsgesetzes und der Gebührenordnung für die Ortsgerichte im Lande Hessen gefehlt; außerdem werde er durch die genannten Vorschriften in seinen Grundrechten aus Art. 3 und Art. 14 GG verletzt.

Im einzelnen trägt er vor:

1. Das Recht der Ortsgerichte gehöre zu den Rechtsgebieten, auf die sich nach Art. 74 Nr. 1 GG die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes erstrecke, der von diesem Recht auch bereits Gebrauch gemacht habe.

BVerfGE 11, 192 (197):

2. Die angefochtenen Bestimmungen des Ortsgerichtsgesetzes und der Gebührenordnung für die Ortsgerichte im Lande Hessen griffen durch die Errichtung und Erweiterung sowie durch die Gebührenregelung in die Rechtsstellung der Notare ein, weil diese in dem ihnen in den §§ 22 bis 26 RNotO zugewiesenen Aufgabenkreis, zu dem Beurkundungen jedweder Art gehören, ausschließlich zuständig seien. Sie verletzten daher die "in dieser Rechtsposition wohlerworbenen Rechte der Notare", d. h. private Vermögensrechte, die unter dem Schutz des Art. 14 GG stünden.

3. Die §§ 4, 5, 6, 8 GebO verstießen darüber hinaus auch gegen Art. 3 GG, denn es sei willkürlich, für die Tätigkeit der Ortsgerichte niedrigere Gebühren festzusetzen als für die gleiche Tätigkeit der Notare vorgeschrieben sei.

Gemäß § 94 BVerfGG ist dem Hessischen Landtag, dem Hessischen Ministerpräsidenten, den Rechtsanwaltskammern in Frankfurt/Main und Kassel sowie der Gemeinschaft des Deutschen Notariats Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden.

Der Hessische Ministerpräsident hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig, hilfsweise für unbegründet. Die Anwaltskammern in Frankfurt/Main und Kassel halten die Verfassungsbeschwerde für begründet. Die Gemeinschaft des Deutschen Notariats verneint die Zuständigkeit des Landes Hessen zum Erlaß des § 16 OGG.

VI.

Der Beschwerdeführer hat mit einer seiner Verfassungsbeschwerde entsprechenden Begründung auch beim Staatsgerichtshof des Landes Hessen beantragt, das Ortsgerichtsgesetz und die Gebührenordnung für die Ortsgerichte im Lande Hessen für nichtig zu erklären. Dieser Antrag ist durch Beschluß vom 29. Oktober 1954 als offenbar unbegründet zurückgewiesen worden.

BVerfGE 11, 192 (198):

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig, soweit sie sich gegen die Vorschriften der §§ 16, 17, 18 OGG und der §§ 4, 5, 6, 8 GebO richtet. Der Beschwerdeführer hat die Möglichkeit einer Verletzung seiner Grundrechte aus Art. 3 und 14 GG durch die genannten Vorschriften hinreichend dargetan (BVerfGE 6, 132 [134]; 8, 1 [9]).

Soweit die Verfassungsbeschwerde sich gegen § 1 OGG richtet, ist sie dagegen unzulässig. Bei dieser Vorschrift handelt es sich um eine Organisationsnorm, durch die der einzelne Staatsbürger nicht unmittelbar betroffen wird.

Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet.

Die Rüge, dem hessischen Landesgesetzgeber habe die Kompetenz zum Erlaß der §§ 16, 17, 18 OGG und der §§ 4, 5, 6, 8 GebO gefehlt, die im Hinblick auf Art. 2 Abs. 1 GG geprüft werden mußte (BVerfGE 10, 89 [99]; BVerfG NJW 1960, 1099), ist nicht berechtigt.

1. Das Land Hessen kann allerdings für den Erlaß der genannten Vorschriften keine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz in Anspruch nehmen. Die Übertragung der Zuständigkeit für gerichtliche Beurkundungen auf Ortsgerichte und die Festsetzung von Gebühren für diese Beurkundungen gehören zu Rechtsgebieten, auf die sich gemäß Art. 74 Nr. 1 GG die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes erstreckt, und zwar in zweifacher Hinsicht.

a) Der Bund hat das Recht zur gesetzlichen Regelung der Gerichtsverfassung und des gerichtlichen Verfahrens (Art. 74 Nr. 1 GG). Er kann daher auch die Zuständigkeiten der Gerichte bestimmen und die Gebühren für ihre Inanspruchnahme regeln.

BVerfGE 11, 192 (199):

Dieses Recht steht dem Bund nicht nur für Gerichte im materiellen Sinne (Art. 92 GG) zu, sondern auch für die in der Form eines Gerichtes organisierten Behörden, zumal wenn sie dem Herkommen und der Übung nach als Gerichte angesehen und auch als solche bezeichnet werden.

Das trifft für die Ortsgerichte zu, die von jeher zu den Gerichten gerechnet werden, wenngleich sie in Hessen, offenbar um ihren rechtlichen Charakter näher zu bestimmen, jetzt als Hilfsbehörden der Justiz qualifiziert werden.

b) Der Bund hat das Recht zur gesetzlichen Regelung des bürgerlichen Rechtes. Da das bürgerliche Recht hier als Zusammenfassung aller Normen, die herkömmlicherweise dem Zivilrecht zugerechnet werden, also nicht als Gegensatz zum öffentlichen Recht zu verstehen ist, fällt hierunter auch das zur Freiwilligen Gerichtsbarkeit gehörende gerichtliche Beurkundungswesen.

Der Bund kann daher auch unter diesem Gesichtspunkt die Frage regeln, welche Gerichte Beurkundungen vorzunehmen haben, und kraft Sachzusammenhangs die für diese Tätigkeit anfallenden Gebühren festsetzen.

2. Das Land Hessen ist jedoch gemäß Art. 74 Nr. 1, 72 Abs. 1 GG im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung zum Erlaß der §§ 16, 17, 18 OGG und der §§ 4, 5, 6, 8 GebO deshalb zuständig gewesen, weil der Bund insoweit von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch gemacht, sondern im Gegenteil die in Frage stehende Materie ausdrücklich der Landesgesetzgebung überlassen hat.

a) Das gerichtliche Beurkundungswesen ist durch das nach Art. 125 in Verbindung mit Art. 74 Nr. 1 GG Bundesrecht gewordene Reichsgesetz über die Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit in der Fassung vom 20. Mai 1898 (RGBl. S. 771) geregelt. Neben der Beurkundung durch Gerichte steht seit altersher die durch Notare. Ihre Zuständigkeit für Beurkundungen jeder Art ergibt sich aus § 22 Abs. 1 der ebenfalls nach Art. 125 in Verbindung mit Art. 74 Nr. 1 GG Bundesrecht gewordenen Reichsnotarordnung vom 13. Februar 1937 (RGBl. I S. 191).

BVerfGE 11, 192 (200):

(1) Für die gerichtliche Beurkundung eines Rechtsgeschäftes sind gemäß § 167 Abs. 1 FGG die Amtsgerichte zuständig. Nach § 189 FGG in Verbindung mit Art. 142 EG BGB bleiben jedoch die landesgesetzlichen Vorschriften unberührt, nach denen für die Beurkundung von Grundstücksverträgen (§ 313 BGB) und von Auflassungen (§ 873 Abs. 2 BGB) außer den Gerichten und Notaren auch andere Behörden und Beamte zuständig sind.

Nach Art. 3 EG BGB bedeutet die Formulierung "unberührt bleiben" nicht nur, daß die bestehenden Vorschriften in Kraft bleiben, sondern auch, daß neue Vorschriften erlassen werden können. Das Land Hessen war daher berechtigt, in § 16 OGG die Beurkundung von Kauf- und Tauschverträgen über Grundstücke den Ortsgerichtsvorstehern zu übertragen.

Dem steht nicht entgegen, daß § 77 Abs. 1 RNotO nur die bisherigen Vorschriften unberührt läßt, nach denen für die den Notaren zugewiesenen Amtsgeschäfte auch andere Stellen zuständig sind. Damit ist die Ermächtigung für die Landesgesetzgeber durch Art. 142 EG BGB nicht außer Kraft gesetzt worden.

Das wäre nur der Fall, wenn § 77 Abs. 1 RNotO diese Norm aufgehoben hätte. Wenn der Bundesstaat eine den Landesgesetzgebern erteilte Ermächtigung zurücknehmen will, muß er dies in der Regel ausdrücklich erklären. Das ist bisher nicht geschehen (vgl. BT III/1957 Drucks. 219 S. 16, 43 und 48).

Im übrigen spricht auch der Wortlaut des § 77 Abs. 1 RNotO nicht dafür, daß beabsichtigt war, Art. 142 EG BGB aufzuheben. Mit der Gesetzesformel, daß bestimmte landesrechtliche Vorschriften "unberührt bleiben", verbindet sich der Sinn, daß diese -- vom Landesgesetzgeber weiterhin abänderbaren -- Vorschriften vom Bundesgesetzgeber unberührt gelassen werden (BVerfGE 7, 120 [124]). Wenn der Reichsgesetzgeber daher in § 77 Abs. 1 RNotO bestimmt hat, daß die bisherigen Vorschriften, nach denen für die den Notaren zugewiesenen Amtsgeschäfte auch andere Stellen zuständig sind, unberührt bleiben, hat er damit lediglich zum Ausdruck gebracht, daß er selbst in diese landesgesetzliche Regelung nicht eingreifen wollte. Wenn die Formu

BVerfGE 11, 192 (201):

lierung nur die bisherigen Vorschriften aufrechterhält, so kann nicht geschlossen werden, daß damit die Ermächtigungsnorm, auf der diese Vorschriften beruhen, wegfallen solle.

Das Land Hessen war somit zum Erlaß des § 16 OGG zuständig.

(2) Für die öffentliche Beglaubigung einer Unterschrift sind nach § 167 Abs. 2 FGG außer den Notaren die Amtsgerichte zuständig. § 191 FGG läßt aber die landesrechtlichen Vorschriften unberührt, nach denen hierfür außerdem auch noch andere Behörden oder Beamte zuständig sind.

Nach § 185 Abs. 2 FGG in Verbindung mit Art. 3 EG BGB ist die Formel "unberührt bleiben" hier ebenfalls dahin zu verstehen, daß auch neue landesrechtliche Vorschriften erlassen werden können. Das Land Hessen war somit berechtigt, in § 17 OGG den Ortsgerichtsvorstehern die Zuständigkeit für die Beglaubigung einer Unterschrift zu übertragen. § 77 Abs. 1 RNotO berührt aus den unter (1) dargelegten Gründen auch die Ermächtigung des § 191 FGG nicht.

(3) Die Frage, welche Gerichte für die Beglaubigung von Abschriften zuständig sind, ist bundesrechtlich nicht geregelt. Das Land Hessen konnte daher die Zuständigkeit zur Beglaubigung einer Abschrift den Ortsgerichtsvorstehern übertragen, zumal die Landesgesetzgeber nach § 200 Abs. 1 FGG zum Erlaß von Vorschriften zur Ergänzung und Ausführung des Gesetzes ermächtigt sind. Auch dieser Regelung steht -- wie unter (1) ausgeführt § 77 Abs. 1 RNotO nicht entgegen.

b) Die gerichtlichen Gebühren im Bereich der freiwilligen Gerichtsbarkeit sind durch die gemäß Art. 125 in Verbindung mit Art. 74 Nr. 1 GG Bundesrecht gewordene Verordnung über die Kosten in Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit und der Zwangsvollstreckung in das unbewegliche Vermögen (Kostenordnung) vom 25. November 1935 (RGBl. I S. 1371) geregelt. Diese Verordnung gilt seit dem 1. Oktober 1957 in der Fassung des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung kostenrechtlicher Vorschriften vom 26. Juli 1957 (BGBl. I S. 861, 960) als "Gesetz

BVerfGE 11, 192 (202):

über die Kosten in Angelegenheiten der Freiwilligen Gerichtsbarkeit (Kostenordnung)".

§ 160 KostO a.F. bestimmt, daß, soweit andere Stellen als Gerichte oder Notare in bestimmten Angelegenheiten der Freiwilligen Gerichtsbarkeit zuständig sind oder als gerichtliche Hilfsbeamte tätig werden, es bis auf weiteres bei diesen Vorschriften sein Bewenden behält. Der an seine Stelle getretene § 159 KostO n.F. erklärt, daß in diesem Fall die landesrechtlichen Kostenvorschriften unberührt bleiben.

Inhaltlich besagt die Fassung, daß es bei landesgesetzlichen Vorschriften sein Bewenden behält, nichts anderes als die Formel, daß diese Vorschriften unberührt bleiben, d. h. in beiden Fällen können auch neue Vorschriften erlassen werden.

Bei der Neufassung sah sich der Gesetzgeber zur Verwendung der alten Formulierung von dem Unberührtbleiben der landesrechtlichen Vorschriften nur veranlaßt, weil er klarer ausdrücken wollte, daß nicht nur das bisherige Landesrecht aufrechterhalten wird, sondern daß die Länder auch neues Landesrecht setzen können

-- vgl. BT II/1953, Drucks. 2545 S. 194, Begründung zu Art. II Nr. 89 in Verbindung mit 88.

Das Land Hessen war daher zum Erlaß der §§ 4, 5, 6 und 8 GebO zuständig.

II.

Die Rüge des Beschwerdeführers, durch die §§ 16, 17, 18 OGG und die §§ 4, 5, 6, 8 GebO würde er in seinen Grundrechten verletzt, ist ebenfalls nicht berechtigt.

1. Es mag dahinstehen, ob sich aus der Rechtsstellung des Notars, der nach § 2 Satz 1 RNotO Träger eines öffentlichen Amtes ist, auch privatrechtliche Ansprüche ergeben.

Durch die Übertragung von Zuständigkeiten für gerichtliche Beurkundungen auf Ortsgerichte und die Regelung der Gebühren für diese Beurkundungen wird ein Notar in seinen Rechten nur insoweit berührt, als ihm hierdurch in seinem Amtsbezirk eine

BVerfGE 11, 192 (203):

weitere Konkurrenz erwächst. Keineswegs gewährleistet Art. 14 GG, daß dem Träger eines öffentlichen Amtes, auch wenn sich aus diesem privatrechtliche Ansprüche ergeben sollten, "Konkurrenten" ferngehalten werden müßten.

Abgesehen davon liegt kein Eingriff in die Rechtsstellung der Notare vor, soweit sie durch Art. 14 GG geschützt sein könnte, weil sie für die in Frage stehenden Beurkundungen wegen der Fortgeltung der Ermächtigung der Landesgesetzgeber in Art. 142 EG BGB, §§ 191, 200 Abs. 1 FGG, § 159 KostO nie ausschließlich zuständig waren.

Deshalb können die genannten Vorschriften das Grundrecht des Art. 14 GG nicht verletzen.

2. Durch die §§ 4, 5, 6, 8 GebO werden Gebühren für die Vornahme von Staatsakten festgesetzt. Für die Anwendung des Art. 3 Abs. 1 GG ist in diesem Bereich kein Raum; denn der Gleichheitssatz gebietet nur, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Er gilt also dann nicht, wenn es sich wie hier um die Regelung handelt, welche Organe zur Vornahme von Hoheitsakten zuständig sind und welche Gebühren diese Organe zu erheben haben.

III.

Die Verfassungsbeschwerde ist daher als unbegründet zurückzuweisen.

BVerfG, 10.05.1960 - 1 BvR 190, 363, 401, 409, 471/58

Redaktion — Tue, 08 May 2012 19:31:01 +0000

Daten

Fall:

Familienlastenausgleich

Fundstellen:

BVerfGE 11, 105; BayVBl 1960, 220; BB 1960, 558; BB 1960, 595; FamRZ 1960, 265; JZ 1961, 21; MDR 1960, 560; NJW 1960, 1099; SGb 1961, 22; ZfF 1960, 199

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

10.05.1960

Aktenzeichen:

1 BvR 190, 363, 401, 409, 471/58

Entscheidungstyp:

Urteil

1. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Nr.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 11, 105

Paginierung:

BVerfGE 11, 105 (105):

1. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Nr. 12 GG - Recht der Sozialversicherung einschließlich der Arbeitslosenversicherung - ist nicht auf die klassischen Sozialversicherungszweige beschränkt.

2. Der allgemeine Gleichheitssatz verbietet nicht, die Beiträge an die Familienausgleichskassen nach dem Kindergeldgesetz den Arbeitgebern allein aufzuerlegen.

Urteil

des Ersten Senats vom 10. Mai 1960 auf die mündliche Verhandlung vom 23. März 1960

- 1 BvR 190, 363, 401, 409, 471/58 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden gegen die Anwendung des Kindergeldgesetzes 1. des Herrn Herbert Claus B... (1 BvR 190/58), 2. des Herrn Christian A... (1 BvR 363/58), 3. des Rechtsanwalts Gerhard A. G... (1 BvR 401/58), 4. des Rechtsanwalts Walter H... (1 BvR 409/58), 5. der Helfer in Steuersachen: a) John B..., b) Wilhelm B..., c) Paul N... (1 BvR 471/58) - Prozeßbevollmächtigter: Rechtsanwalt ... -.

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.

BVerfGE 11, 105 (106):

Gründe:

A. - I.

Der Ausgleich der besonderen Lasten kinderreicher Familien hat öffentliche und private Stellen seit vielen Jahren beschäftigt. Neben einem Einkommensteuertarif, der dem Familienstand Rechnung trug, traten vor allem Kinderzuschläge an die Angehörigen des öffentlichen Dienstes und die Empfänger öffentlicher Sozialleistungen, während des nationalsozialistischen Regimes eine allgemeine staatliche Kinderbeihilfe, die zuletzt vom dritten Kind ab gewährt wurde. Auch in der Privatwirtschaft ging man vereinzelt dazu über, kinderreichen Familien Beihilfen zu zahlen und so den reinen Leistungslohn zu korrigieren, z. B. durch die 1924 gegründete Zuschußkasse der Tarifgemeinschaft deutscher Apotheker und die 1936 errichtete Lohnausgleichskasse der Zigarrenindustrie. Nach dem zweiten Weltkriege wurden im Steinkohlenbergbau, aber auch in anderen Wirtschaftszweigen Familienausgleichskassen auf Grund von Tarifverträgen oder durch freiwilligen Entschluß der Arbeitgeber geschaffen. Jedoch blieb nach Wegfall der nationalsozialistischen Regelung das System der Kinderbeihilfen lückenhaft. Diese Lücken will die neuere Kindergeldgesetzgebung schließen.

II.

Das den Gegenstand dieses Verfahrens bildende Gesetz über die Gewährung von Kindergeld und die Errichtung von Familienausgleichskassen (Kindergeldgesetz) vom 13. November 1954 (BGBl. I S. 333) - KGG - ist ein auf einem Entwurf der Fraktion der CDU/CSU beruhendes Initiativgesetz des Bundestages. Es war als eine auf spätere Ergänzung angelegte Sofortmaßnahme zugunsten derer gedacht, die ihr Einkommen aus einer Tätigkeit in der Wirtschaft beziehen, und ist mehrfach geändert und ergänzt worden. Das Gesetz zur Ergänzung des Kindergeldsatzes (Kindergeldergänzungsgesetz - KGEG) vom 23. Dezember 1955 (BGBl. I S.841) erweiterte den Kreis der Berechtigten um die nicht bei

BVerfGE 11, 105 (107):

einer Berufsgenossenschaft versicherten Personen mit Ausnahme der Angehörigen des öffentlichen Dienstes und der Arbeitnehmer der freien Wohlfahrtsverbände, soweit sie dem Kindergeld vergleichbare Leistungen erhalten. Am 26. Juli 1957 erging das Gesetz über die Sicherung des Unterhalts für Angehörige der zum Wehrdienst einberufenen Wehrpflichtigen (Unterhaltssicherungsgesetz - BGBl. I S. 1046). Das Gesetz zur Änderung und Ergänzung von Vorschriften der Kindergeldgesetze - 1. KGÄndG vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 1061) erhöhte das Kindergeld von 25 auf 30 DM, das Zweite Gesetz zur Änderung von Vorschriften der Kindergeldgesetze - 2. KGÄndG - vom 16. März 1959 (BGBl. I S.153) auf 40 DM monatlich. Das Gesetz über die Anpassung der Leistungen für Kinder in der gesetzlichen Unfallversicherung, in den gesetzlichen Rentenversicherungen, in der Arbeitslosenversicherung und Arbeitslosenfürsorge sowie in der Kriegsopferversorgung an das Kindergeldgesetz (Kindergeldanpassungsgesetz - KGAG) vom 7. Januar 1955 (BGBl. I S. 17) hat die Leistungen der Sozialversicherung und der Kriegsopferversorgung der durch das Kindergeldgesetz geschaffenen Lage angepaßt.

Ein steuerfreies Kindergeld nach dem Kindergeldgesetz erhalten Arbeitnehmer, Selbständige und mithelfende Familienangehörige für das dritte und jedes weitere Kind, wenn sie nach der Reichsversicherungsordnung bei einer Berufsgenossenschaft versichert sind oder sich versichern können oder nach § 541 Nr. 5 und 6 RVO (als Rechtsanwälte, Notare oder freiberuflich tätige Angehörige der Heilberufe) versicherungsfrei sind (§ 1 KGG). Es wird durch Familienausgleichskassen gezahlt (§ 5 Abs. 1 KGG), die als selbständige Körperschaften des öffentlichen Rechts bei den Berufsgenossenschaften errichtet worden sind (vgl. § 15 KGG). Ihre Organisation lehnt sich an die der Berufsgenossenschaften an; die Organe sind grundsätzlich identisch (§§ 17, 18 KGG); die Aufsicht führt die für die entsprechende Berufsgenossenschaft zuständige Stelle (§ 16 KGG). Die Mittel zur Durchführung des Gesetzes im Wege derart statuierter Selbstverwaltung

BVerfGE 11, 105 (108):

werden durch Beiträge aufgebracht (§ 9 KGG). Beitragspflichtig ist, wer für Arbeitnehmer, Selbständige oder mithelfende Familienangehörige Beiträge zu den Berufsgenossenschaften nach dem Dritten Buch der Reichsversicherungsordnung aufzubringen hat oder hätte, wenn diese Personen versichert wären (§ 10 Abs. 1 KGG).

Die Höhe der Beiträge richtet sich - vorbehaltlich des noch zu erörternden Ausgleichs - nach den von der einzelnen Familienausgleichskasse zu leistenden Kindergeldzahlungen und den Verwaltungskosten. Für die Bemessung der Beiträge gelten die Maßstäbe der Reichsversicherungsordnung für die Berufsgenossenschaften (vgl. § 29 KGG). Daher stellt die Mehrzahl (32) der gewerblichen Familienausgleichskassen, soweit Beiträge wegen der Beschäftigung von Arbeitnehmern geschuldet werden, auf die Lohn- und Gehaltssumme ab, die jedoch auf verschiedene Weise ermittelt werden kann (vgl. §§ 732, 733 RVO); vier Kassen berechnen die Beiträge nach der Zahl der Arbeitnehmer. Selbständige werden für ihre Person mit Kopfbeiträgen belastet, die bei manchen Kassen nach dem Einkommen gestaffelt sind. Die landwirtschaftlichen Familienausgleichskassen richten sich teils nach der Zahl der Arbeitskräfte, die zur Bewirtschaftung des Betriebes erforderlich sind (§ 990 RVO), teils nach seinem Einheitswert (§ 1010 RVO). Sie brauchen jedoch nur ein Drittel der benötigten Mittel auf ihre Mitglieder umzulegen (§ 11 Abs. 2 KGG), da zwei Drittel von den gewerblichen Familienausgleichskassen aufzubringen und über den Gesamtverband der Familienausgleichskassen an sie abzuführen sind (§ 14 Abs. 1 und 2 KGG).

Dieser Gesamtverband der Familienausgleichskassen ist als eine bundesunmittelbare - d. h. unter Bundesaufsicht stehende - Körperschaft des öffentlichen Rechts, deren Mitglieder die einzelnen Familienausgleichskassen sind, bei dem Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften errichtet worden (§§ 19, 20 KGG). Jede Familienausgleichskasse entsendet in die Vertreterversammlung des Gesamtverbandes zwei Mitglieder ihres Vorstandes, und zwar je einen Arbeitgeber und einen Arbeitnehmer

BVerfGE 11, 105 (109):

(§ 22). Seine Hauptaufgabe ist, einen "angemessenen Ausgleich" zwischen den Familienausgleichskassen durchzuführen, wenn die Aufbringung der Mittel zu unzumutbaren Unterschieden der durchschnittlichen Belastung der Beitragspflichtigen bei den einzelnen Familienausgleichskassen führt (§ 14 Abs. 3 KGG). Die Bundesregierung kann mit Zustimmung des Bundesrats durch Rechtsverordnung regeln, wie dieser Ausgleich durchzuführen ist (§ 14 Abs. 4 KGG). Sie hat bisher von dieser Ermächtigung keinen Gebrauch gemacht, da die Frage der Zuschüsse und des Ausgleichs nach Überwindung von Anfangsschwierigkeiten durch den Gesamtverband folgendermaßen geregelt worden ist:

Die durchschnittliche Belastung wird in einem Vomhundertsatz der Lohnsumme unter Berücksichtigung von Differenzierungen errechnet. Ein Unterschied von mehr als 10% führt zum Ausgleich. Die ausgleichspflichtigen Kassen dürfen aber durch die Ausgleichszahlungen und die Zuschüsse zu den landwirtschaftlichen Familienausgleichskassen nicht höher belastet werden als mit 75% ihrer eigenen anrechnungsfähigen Aufwendungen.

III.

Die Beschwerdeführer wurden von den für sie zuständigen Familienausgleichskassen nach den Bestimmungen des Kindergeldgesetzes satzungsgemäß zu Beiträgen und Vorschüssen herangezogen. Sie haben hiergegen den Rechtsweg zu den Sozialgerichten beschritten. Alle Klagen sind zurückgewiesen worden, die der Beschwerdeführer zu 1 bis 4 letztinstanzlich durch das Landessozialgericht Hamburg, die der Beschwerdeführer zu 5 durch das Bundessozialgericht (BSG 6, 238).

Diese Entscheidungen greifen die Beschwerdeführer mit den Verfassungsbeschwerden an. Sie rügen die Verletzung von Art. 2 und 3 GG, die Beschwerdeführer zu 5 auch die von Art. 6 und 12 GG, durch Anwendung eines verfassungswidrigen Gesetzes und tragen im wesentlichen vor:

1. Dem Bundesgesetzgeber habe die Kompetenz zum Erlaß des

BVerfGE 11, 105 (110):

Kindergeldgesetzes und der ihm nachfolgenden Gesetze gefehlt.

2. Der Kreis der Beitragspflichtigen sei verfassungswidrig abgegrenzt; die Beitragshöhe beruhe auf Vorschriften, die in mehrfacher Hinsicht verfassungswidrig seien.

3. Das Kindergeldgesetz schaffe eine unzulässige Mischverwaltung bundesunmittelbarer und landesunmittelbarer Körperschaften des öffentlichen Rechts.

Die Verfassungsbeschwerden sind dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und dem Senat der Freien und Hansestadt Hamburg zugestellt worden. Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerden unter eingehender Darlegung ihrer Auffassung für unbegründet. In der mündlichen Verhandlung waren sie und die Beschwerdeführer, außer dem Beschwerdeführer zu 4, vertreten. Der Geschäftsführer des Gesamtverbandes der Familienausgleichskassen ist gemäß § 27 BVerfGG gehört worden.

Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig, aber unbegründet.

Die Rüge mangelnder Gesetzgebungskompetenz des Bundes ist im Hinblick auf Art. 2 Abs. 1 GG auch im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde zu prüfen (vgl. BVerfGE 10, 89 [99]).

1. Soweit sie darauf gestützt wird, daß die "Beiträge" zur Finanzierung der Kindergeldleistungen der Familienausgleichskassen eine - unzulässige - Steuer im Sinne von Art. 105 ff. GG seien, ist sie unbegründet. Wie noch nachgewiesen werden wird, war der Gesetzgeber zur Wahl der Form der Sozialversicherung berechtigt; es handelt sich also um (sozialversicherungsrechtliche) Beiträge, die dementsprechend auch nicht von einer öffentlich-rechtlichen Gebietskörperschaft erhoben werden. Die allgemeinen Kompetenznormen der Art. 70 ff. GG werden hier also nicht durch die Sonderregelung der Art. 105 ff. GG verdrängt.

BVerfGE 11, 105 (111):

2. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes ist in Art. 74 Nr. 12 GG begründet, denn das Kindergeldgesetz ist "Recht der Sozialversicherung".

a) Diese Feststellung kann allerdings nicht auf die von der Bundesregierung vorgetragene Annahme gestützt werden, die Materienbezeichnung "Sozialversicherung" habe einen Bedeutungswandel erfahren, der schon bei der Entstehung des Grundgesetzes bekannt gewesen sei: In Wahrheit bedeute die Formulierung "die Sozialversicherung einschließlich der Arbeitslosenversicherung" in Art. 74 Nr. 12 "die soziale Sicherheit".

Diese Auslegung hätte weitreichende Konsequenzen, weil alle gesetzlichen Regelungen des Bundes, die eine Förderung der sozialen Sicherheit bezwecken, von ihr auch dann gedeckt wären, wenn sie nicht im Wege der Versicherung durchgeführt würden. Dieses Ergebnis wäre mit Wortlaut und Sinn der Vorschrift unvereinbar. Schon die Voraussetzung einer solchen Auslegung ist nicht begründet: Offenbar geht sie davon aus, daß als "Sozialversicherung" im strengen und eigentlichen Sinne nur die vier Versicherungszweige zu verstehen seien, die zunächst in der Reichsversicherungsordnung, später auch in anderen Gesetzen, geregelt waren, nämlich die gegen Krankheit, Alter, Invalidität und Unfall, für die der einzelne sonst auch eine private Versicherung abschließen könnte. Diese einschränkende enumerative Bedeutung hat der Begriff "Sozialversicherung" in der Tat häufig im allgemeinen wie im fachwissenschaftlichen Sprachgebrauch, gelegentlich auch in der Gesetzessprache. Schon die Arbeitslosenversicherung steht also bei diesem Sprachgebrauch außerhalb der "Sozialversicherung", zumal da sie erst hinzugekommen ist, nachdem sich die Auffassung, "Sozialversicherung" sei identisch mit diesen vier Versicherungszweigen, gefestigt hatte, und da die Möglichkeit einer privaten Versicherung gegen Arbeitslosigkeit nicht gegeben war.

Die Formulierung des Art. 74 Nr. 12 GG geht davon aus, daß der Begriff "Sozialversicherung" häufig in diesem beschränkten Sinne verstanden wird, zeigt aber auch, daß dieser Sinn seiner

BVerfGE 11, 105 (112):

Regelung gerade nicht zugrunde liegt. Sie versteht "Sozialversicherung" vielmehr als verfassungsrechtlichen Gattungsbegriff, der alles umfaßt, was sich der Sache nach als Sozialversicherung darstellt. Dieser Charakter eines Gattungsbegriffes, der bei der Präzisierung einer Kompetenz zu künftiger Gesetzgebung ohnehin zu vermuten ist, wird im Wortlaut des Art. 74 Nr. 12 GG deutlich sichtbar: Die Arbeitslosenversicherung wird hier nicht als außerhalb der "Sozialversicherung" stehend betrachtet, sondern wird in sie "eingeschlossen", um dem bei dieser Versicherung besonders naheliegenden Mißverständnis vorzubeugen, das Wort "Sozialversicherung" sei in der Verfassung nicht als Gattungsbegriff gemeint und stehe auch hier nur für die vier "klassischen" Versicherungszweige.

Um die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Kindergeldgesetz aus Art. 74 Nr. 12 GG herzuleiten, genügt es also nicht, das Gesetz dem Bereich der "sozialen Sicherheit" zuzuordnen; vielmehr muß geprüft werden, ob dieses Ziel auf dem spezifischen Wege der "Sozialversicherung" im Sinne von Art. 74 Nr. 12 GG erreicht werden soll. Diese Kompetenznorm ermöglicht die Einbeziehung neuer Lebenssachverhalte in das Gesamtsystem "Sozialversicherung", wenn die neuen Sozialleistungen in ihren wesentlichen Strukturelementen, insbesondere in der organisatorischen Bewältigung ihrer Durchführung dem Bild entsprechen, das durch die "klassische" Sozialversicherung geprägt ist. Dann stellen sie der Sache nach Sozialversicherung im Sinne von Art. 74 Nr. 12 GG dar.

b) Den grundsätzlichen Ausführungen des Bundessozialgerichts über das Wesen der Sozialversicherung (BSG 6, 213 [218, 227 f.]) ist zuzustimmen. Danach gehört hierzu jedenfalls die gemeinsame Deckung eines möglichen, in seiner Gesamtheit schätzbaren Bedarfs durch Verteilung auf eine organisierte Vielheit. Doch sind die Begriffselemente des Bedarfs und der Organisation zu präzisieren.

Der durch die Sozialversicherung zu deckende gemeinsame Bedarf wurde ursprünglich in Notlagen gesehen, die typisch waren

BVerfGE 11, 105 (113):

für Gruppen, welche die gesellschaftliche Entwicklung hervorgebracht hatte. Deshalb wurde die Sozialversicherung zuerst für den Arbeiter, später für Angestellte mit geringem Einkommen geschaffen. Die durch Krieg und Inflation bedingten gesellschaftlichen Umwälzungen führten dazu, den Kreis der Betreuten immer mehr auszuweiten im Sinne der von der Weimarer Verfassung (Art. 151) geforderten Entwicklung zum sozialen Rechtsstaat, die den Ausgleich der durch die moderne gesellschaftliche Entwicklung entstehenden Belastungen anstrebt. Schon die "klassischen" Zweige der Sozialversicherung umfaßten jetzt auch Arbeitnehmer mit höherem Einkommen und Selbständige. Die Beschränkung auf Arbeitnehmer und auf eine Notlage gehört also nicht zum Wesen der Sozialversicherung. Hierin liegt der richtige Kern des Vortrags der Bundesregierung zur "sozialen Sicherheit".

Außer diesem sozialen Bedürfnis nach Ausgleich besonderer Lasten ist kennzeichnend die Art und Weise, wie die Aufgabe organisatorisch bewältigt wird. Träger der Sozialversicherung sind selbständige Anstalten oder Körperschaften des öffentlichen Rechts, die ihre Mittel durch Beiträge von "Beteiligten" aufbringen. "Beteiligte" sind herkömmlich die Versicherten und ihre Arbeitgeber, deren Heranziehung zugunsten der Arbeitnehmer als Auswirkung eines Fürsorgeprinzips angesehen wird, von dem das moderne Arbeitsverhältnis geprägt ist.

c) In dieses Bild der modernen Sozialversicherung läßt sich das System des Kindergeldgesetzes noch einordnen. Daß die Sorge für Kinder ein Sozialtatbestand ist, der eine ausgleichende Hilfe der Gemeinschaft rechtfertigt, ist unbestritten. Die Hilfe wird durch selbständige Körperschaften des öffentlichen Rechts gewährt, die die notwendigen Mittel durch Beiträge der Arbeitgeber und - im Falle der Selbständigen - der Begünstigten selbst aufbringen. Angesichts der Bedeutung, die der Organisationsform für die Abgrenzung der "Sozialversicherung" von anderen Sozialleistungen zukommt, ist es bedeutsam, daß die Familienausgleichskassen eng an einen Träger der "klassischen" Sozialversicherung, die Berufsgenossenschaften, angelehnt sind.

BVerfGE 11, 105 (114):

Der Einwand der Beschwerdeführer, es fehle an einem individuellen "Risiko", ohne das eine "Versicherung" nicht denkbar wäre, geht fehl, da die Sozialversicherung nicht vom Risikobegriff der Privatversicherung ausgeht; sie enthält von jeher auch ein Stück staatlicher Fürsorge (BVerfGE 9, 124 [133]; 10, 141 [166]). Allerdings steht der Fürsorgegedanke beim Kindergeldgesetz im Vordergrund. Doch hindert das nicht die Qualifikation als Sozialversicherung, wenn man ihre heutige Bedeutung in der staatlichen Sozialpolitik berücksichtigt.

Soweit die Beschwerdeführer mit der Berufung auf den Mangel eines "Versicherungsrisikos" geltend machen wollen, die Beitragspflicht treffe ausschließlich die Unternehmer, die aber nicht das "Risiko" des Kinderreichtums ihrer Arbeitnehmer zu tragen hätten, kann der Einwand ebenfalls nicht zur Verneinung der Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Nr. 12 GG führen. Richtig ist, daß ausschließlich Selbständige beitragspflichtig sind. Das ist jedoch keine ungewöhnliche Bestimmung, denn die Sozialversicherung beruht darauf, daß die Arbeitgeber in Erfüllung ihrer sozialen Fürsorgepflicht für ihre Arbeitnehmer einen wesentlichen Teil der Mittel aufbringen, die von den Versicherungsträgern benötigt werden. In der Unfallversicherung und ausnahmsweise auch in der Krankenversicherung (§ 381 Abs. 1 RVO) und den Rentenversicherungen (§ 1385 Abs. 4 RVO; § 112 Abs. 4 AnVG) sind die Arbeitgeber sogar allein beitragspflichtig. Ob es im vorliegenden Falle verfassungsrechtlich zulässig war, Selbständigen allein die Lasten des Kindergeldes aufzuerlegen, ist eine Frage der noch zu erörternden Abgrenzung der Beitragspflicht, berührt aber nicht die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Kindergeldgesetz als Sozialversicherungsgesetz.

II.

Die gegen die Abgrenzung des Kreises der Beitragspflichtigen und die Bemessung der Beiträge im einzelnen bestehenden Bedenken reichen nicht aus, um einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG durch Richterspruch festzustellen.

BVerfGE 11, 105 (115):

1. Vorweg erhebt sich die Frage, ob die durch die Wahl der Organisationsform präjudizierte Aufbringung der Mittel durch Beiträge eines begrenzten Kreises "Beteiligter" statt aus allgemeinen Haushaltsmitteln mit dem Gleichheitssatz zu vereinbaren ist. Sie liegt um so näher, als vergleichbare Leistungen in Form von Kinderzuschlägen auf diese Weise gewährt werden, so daß die Empfänger solcher Leistungen von der Regelung des Kindergeldgesetzes ausgenommen werden konnten (vgl. § 3 Abs. 2 KGG).

Zur Verfassungswidrigkeit des Kindergeldgesetzes führen solche Bedenken jedoch nicht. Die verschiedenen Formen von Kinderbeihilfen sind im Laufe einer langen Entwicklung in verschiedener Weise entstanden und haben jeweils ihre besondere Ausgestaltung und Rechtfertigung gefunden (vgl. insbesondere die besoldungsrechtlichen und tariflichen Regelungen im öffentlichen Dienst sowie die Leistungen nach dem Kindergeldanpassungsgesetz, Kindergeldergänzungsgesetz und Bundesversorgungsgesetz). Hierdurch sind auch die verschiedenen finanziellen Quellen, aus denen diese Leistungen fließen, bestimmt worden. Das Kindergeldgesetz schließt eine bedeutsame Lücke, und zwar wiederum in einer Weise, die spezifisch ist für den Kreis derer, die nach diesem Gesetz Leistungen empfangen sollen. Deshalb gibt es auch heute noch kein einheitliches System der Kinderbeihilfe, übrigens - wie ihre verschiedenartige steuerliche Behandlung zeigt - auch nicht auf seiten der Empfänger. Mit dem Gleichheitssatz unverträglich ist dieser Zustand aber nicht, mögen auch von der Idee der Gerechtigkeit her bessere Lösungen vorstellbar sein; wie noch auszuführen ist, fehlt es nicht an einer sachgerechten Verknüpfung zwischen den Begünstigungen und Belastungen durch das Kindergeldgesetz.

2. Der Grundgedanke der Kindergeldregelung ist, den durch Kinder bedingten erhöhten Aufwand einer Familie teilweise auszugleichen, insbesondere den Leistungslohn sozial zu korrigieren. Das hätte auch erreicht werden können, wenn man, gestützt auf die Bundeskompetenz zur Regelung des Arbeitsrechts - Art. 74 Nr. 12 GG -, Kinderzuschläge zum Arbeitslohn gesetzlich ange

BVerfGE 11, 105 (116):

ordnet hätte; in diesem Falle hätte jeder Arbeitgeber das Kindergeld für die in seinem Betrieb Tätigen tragen müssen. Dann wären aber kinderreiche Arbeitnehmer auf dem Arbeitsmarkt vor allem in Krisenzeiten im Nachteil gewesen; dieser Gefahr müßte wieder durch Beschäftigungsgebote oder ähnliche Bestimmungen vorgebeugt werden. Wollte der Gesetzgeber das vermeiden, mußte er die Last so verteilen, daß die Belastung des einzelnen Betriebes von der Kinderzahl seiner Beschäftigten unabhängig blieb. Diese Entscheidung liegt im Rahmen des gesetzgeberischen Ermessens; die Lösung des Kindergeldgesetzes trägt sozialen Gegebenheiten in angemessener Weise Rechnung.

Von diesem Ausgangspunkt her, der Gewährung eines sozialen Zuschlags zum Arbeitseinkommen, ist es vertretbar, die Arbeitnehmer selbst nicht zu Beiträgen heranzuziehen. Das entspricht dem Gedanken der Fürsorgepflicht des Arbeitgebers für seine Arbeitnehmer, der im modernen Arbeitsrecht und in seiner Auslegung durch die Arbeitsgerichte stark hervortritt und seinen Niederschlag oft in tarifrechtlich vereinbarten oder freiwilligen Sozialleistungen der Arbeitgeber findet. In dieser Fürsorgepflicht liegt die von den Beschwerdeführern vermißte sachliche Beziehung zwischen den Kindergeldleistungen an die Arbeitnehmer und der Beschränkung der Beitragspflicht auf die Arbeitgeber, die den vom Gesetzgeber gewählten Weg erlaubt. Über diese Beschränkung bestand übrigens im 2. Bundestag Einigkeit, denn auch die Entwürfe der SPD (BT II/1953 Drucks. 318) und der FDP (BT II/1953 Drucks. 877) sahen eine Finanzierung durch die Unternehmer, nicht aber durch die Arbeitnehmer vor. Die ausschließliche Belastung der Arbeitgeber führt freilich dazu, daß auch für Arbeitnehmer Beiträge geleistet werden müssen, die mehr verdienen als mancher Arbeitgeber. Dieses Ergebnis muß in Kauf genommen werden, weil die getroffene generalisierende Regelung nicht an eine Notlage oder Bedürftigkeit im Einzelfalle anknüpft, sondern die durch Kinder erwachsende finanzielle Belastung mildern soll.

Die Beschwerdeführer berufen sich zu Unrecht darauf, sie trü

BVerfGE 11, 105 (117):

gen den besonderen Aufwand kinderreicher Familien bereits durch die Staffelung der Einkommensteuer. Es liegt im gesetzgeberischen Ermessen, den "Familienlastenausgleich" teilweise durch steuerrechtliche Vergünstigungen und teilweise durch das Kindergeld herbeizuführen. Soweit die Beschwerdeführer selbst Kinder haben, wirkt sich die soziale Ausgestaltung der Steuertarife auch zu ihren Gunsten aus. Ihr weiterer Einwand, sie müßten die Kinderzuschläge im öffentlichen Dienst durch ihre Steuerleistungen mitfinanzieren, liegt neben der Sache.

Soweit die Beschwerdeführer rügen, es würden auch Selbständige zu Beiträgen herangezogen, die keine Arbeitnehmer beschäftigen, haben sie nicht dargetan, daß sie hierdurch persönlich betroffen sind. Diese Regelung ist aber auch nicht zu beanstanden, denn in einem solchen Falle erbringt der Selbständige nur einen Beitrag als Angehöriger der Gruppe der empfangsberechtigten Selbständigen. Ob er selbst Kindergeld beanspruchen könnte, ist unerheblich, denn der abgabenrechtliche Grundsatz, daß zu Beiträgen nur herangezogen werden darf, wer von einem bestimmten öffentlichen Unternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil zu erwarten hat (vgl. BVerfGE 7, 244 [254]; 9, 291 [297 ff., 298, 301]), gilt nicht für die Sozialversicherung; hier herrscht der Grundsatz sozialen Ausgleichs, nicht der der Abgeltung eines individuellen Vorteils.

Die Einbeziehung der freiberuflich Tätigen in die Kindergeldregelung, die von den Beschwerdeführern zu 3 bis 5 gerügt wird, hält sich ebenfalls im Rahmen des gesetzgeberischen Ermessens. Aus diesem Begriff des "freien Berufs" lassen sich keine präzisen normativen Wirkungen in der Richtung ableiten, daß den Angehörigen freier Berufe ein irgendwie bestimmbarer erhöhter Anspruch auf Freiheit vor gesetzgeberischen Eingriffen verfassungsrechtlich verbürgt sei (Beschluß vom 25. Februar 1960 - 1 BvR 239/52 - NJW 1960 S. 619 [620], siehe BVerfGE 10, 354 [364 ff.]). Auch sonst werden die Angehörigen der freien Berufe zu Sozialversicherungsleistungen wie

BVerfGE 11, 105 (118):

andere Selbständige herangezogen. Es ist kein Grund ersichtlich, warum das gerade beim Kindergeld verfassungsrechtlich bedenklich sein sollte; soweit sie nur wenig Personal oder ein kleines Einkommen haben, trägt dem § 11 Abs. 1 Unterabsatz 2 KGG in der Fassung des 2. ÄndG Rechnung: Der Selbständige ist für seine eigene Person beitragsfrei, wenn sein Einkommen 6000 DM jährlich nicht übersteigt; für mithelfende Familienangehörige werden in keinem Falle Beiträge erhoben. Die Selbständigen sind auch für ihre Beschäftigten beitragsfrei, wenn die Lohn- und Gehaltssumme jährlich 6000 DM nicht übersteigt. Damit ist betrieblichen Besonderheiten, wie sie sich bei den freien Berufen - aber auch beim Handwerk - ergeben können, Rechnung getragen.

3. Die Beschwerdeführer rügen, durch die Aufspaltung in Berufsgruppen ergäben sich ungleiche Belastungen, ohne daß dies von der Sache her gerechtfertigt sei.

Hier handelt es sich einerseits um Unterschiede in der Globalbelastung der einzelnen Familienausgleichskassen, wie sie sich insbesondere aus einer verschiedenen Struktur der dazugehörigen Betriebe und der jeweiligen Kinderzahl der dort tätigen Arbeitnehmer und Selbständigen ergeben können, und andererseits um solche der Belastung des einzelnen Betriebes dadurch, daß die Familienausgleichskassen zwischen verschiedenen Beitragsmaßstäben wählen können.

a) Die Belastung des einzelnen Betriebes in einer Familienausgleichskasse kann von der vergleichbarer Betriebe in einer anderen abweichen. Bliebe es dabei, bestände die Gefahr einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung, denn die ungleiche Belastung läßt sich nicht mit dem Hinweis auf die entsprechenden Verhältnisse bei den Berufsgenossenschaften rechtfertigen: Dort handelt es sich um das Haftungsrisiko für Berufsunfälle, das je nach der Gefährlichkeit der betreffenden Tätigkeit sehr verschieden sein kann. Beim Kindergeld gibt es keine solchen Unterschiede. Eine auf den jeweiligen Kreis einer Familienausgleichskasse beschränkte "berufsständische Solidarität" war nicht die Grundlage, aber auch nicht das Ziel des Gesetzes. Die Beiträge

BVerfGE 11, 105 (119):

sollten deshalb nicht jeweils einer in einer Familienausgleichskasse organisierten Berufsgruppe auferlegt werden, sondern der "Wirtschaft als solcher", d. h. der Gesamtheit der Betriebe und Unternehmen.

Die Anknüpfung an die Organisation der Berufsgenossenschaften ist im Gesetzgebungsverfahren auch mit verwaltungstechnischen Erwägungen begründet worden; man wollte die bei den Berufsgenossenschaften vorhandenen Unterlagen nutzbar machen und so die Verwaltungskosten auf ein Mindestmaß herabsetzen (vgl. den schriftlichen Bericht des Ausschusses für Sozialpolitik, BT II/1953 zu Drucks. 708, S. 6). In der Tat ist es gelungen, diese Kosten außerordentlich niedrig zu halten: Sie betrugen nach den Jahresberichten des Gesamtverbandes 1955 2,6%, 1956 2,7%, 1957 3,1% und 1958 2,9% der Gesamtleistungen an Kindergeld. Das darf nicht außer Betracht bleiben, weil sich dadurch die Belastung aller Beitragspflichtigen entsprechend verringert. Diese Anknüpfung an eine vorhandene Verwaltungsorganisation aus verwaltungstechnischen Gründen könnte nur dann verfassungswidrig sein, wenn sie eine Verletzung des Prinzips der Lastengleichheit im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG zur Folge hätte. Das ist nicht der Fall.

Die Unterschiede der Gesamtlast, die sich für die einzelne Familienausgleichskasse zunächst aus ihrer eigenen sozialen und wirtschaftlichen Struktur ergeben, werden vom Gesetzgeber "angemessen" ausgeglichen (§ 14 Abs. 3 KGG). Dieser Ausgleich läßt bei gerechter Abwägung der Interessen aller Beteiligten und der Allgemeinheit die noch verbleibenden Unterschiede in der Beitragshöhe als vertretbar erscheinen. Verfassungsrechtlich ist ein voller Ausgleich nicht geboten. Abgesehen davon, daß die stärker mit Kindergeld belasteten Berufsgruppen durch das Gesetz auch in stärkerem Umfange von Forderungen ihrer Arbeitnehmer nach Kindergeld im Rahmen tariflicher Regelungen entlastet werden, ist zu berücksichtigen, daß es praktisch keinen Beitragsschlüssel gibt, der zu einer völlig gerechten Belastung aller Betriebe führen würde. Die Anknüpfung an den Lohn, die

BVerfGE 11, 105 (120):

in der Sozialversicherung herkömmlich ist, benachteiligt die lohnintensiven Betriebe, die häufig wirtschaftlich schwächer sind. Auch andere Maßstäbe sind für gewisse Betriebe günstig, für andere ungünstig. Der Bundesgesetzgeber hat aus solchen Erwägungen den Versuch, nachträglich einen einheitlichen Beitragsmaßstab - 1% der Lohnsumme - einzuführen, aufgegeben, nachdem sich die Familienausgleichskassen im Rahmen des Gesamtverbandes über den Schlüssel für den Ausgleich geeinigt hatten.

Daß § 14 Abs. 3 KGG die Entscheidung über die Höhe des Ausgleichs in die Hand des Gesamtverbandes legt - solange nicht die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrats einen solchen Schlüssel festlegt -, ist im Hinblick auf Art. 3 GG nicht zu beanstanden. Dabei bedarf es keiner Erörterung, ob hierin eine Ermächtigung zur Setzung autonomen Rechts oder zum Erlaß von Verwaltungsakten liegt, denn jedenfalls sind Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung deutlich genug umrissen.

Auch ihre Anwendung durch den Gesamtverband ist nicht zu beanstanden: Der Ausgleich, der einen Unterschied von 10% unberücksichtigt läßt, verstößt nicht gegen den Grundsatz der Lastengleichheit, wenn man die Verschiedenheit der wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse in den einzelnen Wirtschaftszweigen, den Zwang zu gesetzlicher Typisierung und die Unmöglichkeit einer alle befriedigenden Lösung berücksichtigt.

b) Ist auch die Globalbelastung der einzelnen Familienausgleichskassen nach Durchführung des Ausgleichs gemäß § 14 Abs. 3 KGG verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, so bleibt doch noch die Möglichkeit ungleicher Behandlung des einzelnen Beitragszahlers durch die Familienausgleichskasse, die den Beitragsmaßstab autonom festsetzt. Die Ermächtigung dazu ist durch die Bezugnahme auf die Beitragsmaßstäbe der Unfallversicherung (vgl. § 29 KGG) rechtsstaatlich hinreichend begrenzt. Gegen ihre Verfassungsmäßigkeit sind keine Bedenken zu erheben, insbesondere sind sie nicht, wie die Beschwerdeführer meinen, willkürlich. Die in der Reichsversicherungsordnung für die Berufsgenossenschaften und damit auch für die Familienausgleichskassen zur

BVerfGE 11, 105 (121):

Verfügung gestellten wenigen Beitragsmaßstäbe sind sachlich vertretbar. Dabei kann nach den Ausführungen des Geschäftsführers des Gesamtverbandes der Familienausgleichskassen davon ausgegangen werden, daß die Kassen ihre Wahl zwischen diesen Maßstäben auf Grund der jahrzehntelangen Erfahrungen der Berufsgenossenschaften getroffen und so den besonderen Gegebenheiten der in ihnen organisierten Wirtschaftszweige Rechnung getragen haben. Substantiierte Darlegungen darüber, daß gerade im Falle der Beschwerdeführer die für sie in Betracht kommenden Maßstäbe oder die Höhe der auf die Selbständigen entfallenden Kopfbeiträge willkürlich festgesetzt worden seien, sind nicht vorgetragen worden. Sollten solche Fälle vorkommen, würde es sich um eine Frage des Gesetzesvollzuges handeln, die von den Sozialgerichten zu entscheiden wäre.

4. Die Beschwerdeführer beanstanden schließlich die sie ebenfalls belastenden Zuschüsse der gewerblichen an die landwirtschaftlichen Familienausgleichskassen. Da das Kindergeldgesetz von der Solidarität der Gesamtwirtschaft, nicht aber einzelner Berufszweige ausgeht, sind diese Zuschüsse noch vertretbar. Die Landwirtschaft umfaßt eine besonders große Zahl nicht sehr leistungsfähiger Kleinbetriebe, was alljährlich zu umfangreichen staatlichen Unterstützungsmaßnahmen- jetzt im Rahmen des "Grünen Planes" - führt. Auch ohne den gesetzlichen, globalen Zuschuß hätten daher die gewerblichen Familienausgleichskassen erhebliche Zuschüsse an die landwirtschaftlichen zu erbringen, um die Belastung der Beitragspflichtigen einigermaßen gleich zu gestalten. Ein Ausgleich derart, wie er zwischen den gewerblichen Familienausgleichskassen vorgenommen wird und nach Vorschrift des Gesetzes auch innerhalb der Gruppe der landwirtschaftlichen Familienausgleichskassen möglich ist, brächte im Verhältnis von gewerblichen zu landwirtschaftlichen Kassen erhebliche Schwierigkeiten mit sich, weil hier kaum vergleichbare Beitragsmaßstäbe zu berücksichtigen wären. Unter diesen Umständen kann es nicht als Willkür des Gesetzgebers angesehen werden, wenn er sich in Kenntnis der Lage der Landwirtschaft entschloß, den

BVerfGE 11, 105 (122):

gewerblichen Familienausgleichskassen von vornherein einen bestimmten Zuschuß an die landwirtschaftlichen aufzuerlegen.

5. Soweit die Beschwerdeführer rügen, der Kreis der Kindergeldberechtigten sei in verfassungswidriger Weise abgegrenzt worden, berührt dies ihre eigene Rechtsstellung nur insoweit, als sie geltend machen, der Kreis der Berechtigten, die Leistungen von einer Familienausgleichskasse erhalten, sei zu weit gezogen.

Unter diesem Gesichtspunkt könnte bedeutsam sein, ob die in § 34 Abs. 3 KGG der Bundesregierung erteilte Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungswidrig ist. Träfe dies zu, wären die vier Durchführungsverordnungen zum Kindergeldgesetz nichtig; Leistungen an den dort vorgesehenen Personenkreis dürften nicht erbracht werden; demgemäß würden sich die Aufwendungen der Familienausgleichskassen und damit die Höhe der Beiträge - wenn auch nicht wesentlich - verringern.

§ 34 Abs. 3 KGG ist jedoch mit Art. 80 GG vereinbar: Die Vorschrift verweist auf § 34 Abs. 1 und 2 KGG, wonach in gewissen Fällen wegen fehlender Wohnsitz- oder Aufenthaltsvoraussetzungen des Kindergeldberechtigten oder der Kinder, auf die sich die Berechtigung gründet, kein Kindergeld zu zahlen ist. Hiervon werden in Absatz 3 Ausnahmen zugelassen. Das kann nichts anderes bedeuten, als daß auf solche Fälle das Kindergeldgesetz in allen Einzelheiten trotz fehlender Wohnsitz- oder Aufenthaltsvoraussetzungen erstreckt werden kann. Damit sind Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung hinreichend bestimmt.

6. Der Einwand, es werde nicht berücksichtigt, ob der Kindergeldberechtigte auch wirklich für das Kind sorge, trifft nicht zu. Zwar wird nicht von vornherein in jedem Einzelfall geprüft, ob der Empfangsberechtigte wirklich für das Kind sorgt und ob ihm das Sorgerecht zusteht; doch ist dies eine zulässige Typisierung (vgl. BVerfGE 9, 20 [32]), die vom Regelfall ausgeht und die Möglichkeit einer Korrektur im Einzelfall offenhält (§§ 3 Abs. 1, 8 Abs. 2 KGG).

BVerfGE 11, 105 (123):

7. Zusammenfassend ist festzustellen: Die Vorschriften des Kindergeldgesetzes, die für die Beitragspflicht der Beschwerdeführer dem Grunde und der Höhe nach bedeutsam sind, sind mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG noch vereinbar. Die abweichende Meinung der Beschwerdeführer beruht auf einer Verkennung seiner Bedeutung für das Verhalten des demokratischen Gesetzgebers. Das Bundesverfassungsgericht kann dessen Entscheidungen nicht mit der Begründung korrigieren, sie genügten nicht dem Ideal der Gerechtigkeit, sie seien politisch falsch oder unzweckmäßig. Der allgemeine Gleichheitssatz zieht dem Gesetzgeber nur äußerste Grenzen (BVerfGE 3, 162 [182]).

III.

Die Rüge, daß die Organisation der Familienausgleichskassen und des Gesamtverbandes eine unzulängliche Mischverwaltung schaffe, ist unzulässig; im übrigen ist die Organisation mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. Soweit die Berufsgenossenschaften bundesunmittelbar sind, sind es auch die bei ihnen errichteten Familienausgleichskassen. Sie konnten nach Art. 87 Abs. 2 GG errichtet werden, denn diese Vorschrift betrifft nicht nur die beim Inkrafttreten des Grundgesetzes bestehenden, sondern auch neue Sozialversicherungsträger. Demgemäß können keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Errichtung bundesunmittelbarer Familienausgleichskassen und gegen die Errichtung des bundesunmittelbaren Gesamtverbandes erhoben werden.

2. Dasselbe trifft für die Errichtung landesunmittelbarer Familienausgleichskassen durch ein Bundesgesetz zu. Es bedarf hier keiner grundsätzlichen Klärung, ob und wann der Bundesgesetzgeber allgemein berechtigt ist, landesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts durch Bundesgesetz zu errichten. Es genügt die Feststellung, daß das Grundgesetz einerseits dem Bundesgesetzgeber eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Sozialversicherung in Art. 74 Nr. 12 GG eingeräumt hat, andererseits in Art. 87 Abs. 2 GG für den "bundesunmittel

BVerfGE 11, 105 (124):

baren" oder "landesunmittelbaren" Charakter der Sozialversicherungsträger nicht darauf abstellt, wer sie errichtet hat, sondern welchen Zuständigkeitsbereich sie haben. Hieraus folgt, daß der Bundesgesetzgeber, jedenfalls wenn er ein Sozialversicherungsgesetz schafft, Sozialversicherungsträger auch als landesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts errichten kann. Ob es hierzu - in entsprechender Anwendung von Art. 84 Abs. 1 GG - der Zustimmung des Bundesrats bedarf, kann dahingestellt bleiben, denn diese liegt hier vor.

3. Der Gesamtverband der Familienausgleichskassen ist in eigenartiger Weise mit den teils landes-, teils bundesunmittelbaren Familienausgleichskassen verflochten. Der Einwand der "unzulässigen Mischverwaltung" geht zurück auf Bedenken der Rechtsausschüsse des Bundestages und des Bundesrats (BT II/ 1953, 16. Ausschuß 25. Sitzung vom 10. September 1954; BR Rechtsausschuß 140. Sitzung vom 21. Oktober 1954).

Die herrschende Meinung versteht unter "unzulässiger Mischverwaltung" eine Verwaltungsorganisation, bei der eine Bundesbehörde einer Landesbehörde übergeordnet ist, oder bei der ein Zusammenwirken von Bundes- und Landesbehörden durch Zustimmungserfordernisse erfolgt; das soll auch für den Bereich mittelbarer Staatsverwaltung durch Körperschaften des öffentlichen Rechts gelten. Geht man hiervon aus, könnte nur in dem Umstand, daß der Gesamtverband den Schlüssel für den Ausgleich zwischen den einzelnen Familienausgleichskassen festlegt (§ 14 Abs. 3 KGG), eine unzulässige Mischverwaltung erblickt werden. In diesem Falle wäre aber nicht das ganze Kindergeldgesetz nichtig, sondern nur § 14 Abs. 3 (vgl. BVerfGE 8, 274 [300 ff.]).

Entfiele diese Kompetenz des Gesamtverbandes, so wäre der "angemessene Ausgleich" dennoch gesichert; es verbliebe nicht bei einer möglicherweise im Widerspruch zum Gleichheitssatz stehenden Belastung der Mitglieder der verschiedenen Familienausgleichskassen. In diesem Falle wäre nämlich die Bundesregierung nach § 14 Abs. 4 KGG berechtigt und verpflichtet, den

BVerfGE 11, 105 (125):

"angemessenen Ausgleich" durch Rechtsverordnung herbeizuführen. Die Ermächtigung des § 14 Abs. 4 KGG ist auch im Hinblick auf Art. 80 GG nicht zu beanstanden, da Inhalt, Zweck und Ausmaß durch diesen unbestimmten Rechtsbegriff geprägt sind. Wird aber der Ausgleichsschlüssel von der Bundesregierung festgelegt, obliegen dem Gesamtverband nur noch technische Koordinierungsaufgaben, die keine Mischverwaltung darstellen. Das gilt auch, soweit er die Zuschüsse an die landwirtschaftlichen Familienausgleichskassen abführt.

Der Einwand der unzulässigen Mischverwaltung ist daher in diesem Verfahren nicht zu berücksichtigen, weil die Beschwerdeführer als Beitragspflichtige insoweit nicht beschwert sind.

Aus demselben Grunde braucht nicht geprüft zu werden, ob die bundesunmittelbaren Familienausgleichskassen im Verhältnis zum Gesamtverband als "Unterbehörden" im Sinne von Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG angesehen werden müssen.

IV.

1. Unzulässig sind auch folgende Rügen:

a) Da die Staatsbeamten bereits vom ersten Kind ab Kinderzuschläge erhalten, sei die Beschränkung des Kindergeldes nach dem Kindergeldgesetz auf die dritten und weiteren Kinder verfassungswidrig. Die Beschwerdeführer, die sich gegen ihre Verpflichtung zu Beitragszahlungen wenden, sind insoweit nicht betroffen: Würde Kindergeld schon vom ersten Kind ab gewährt, hätten sie mehr, nicht aber weniger Beiträge zu entrichten. Falls sie aber geltend machen wollten, die Zahlung der besoldungsrechtlichen Kinderzuschläge an die Beamten dürfe erst vom dritten Kind ab erfolgen, ist für ein solches Vorbringen im Rahmen dieser Verfassungsbeschwerden kein Raum.

b) Die Beschwerdeführer sind auch nicht davon betroffen, daß Selbständige unter Umständen zu mehreren Familienausgleichskassen Leistungen zu erbringen haben (§ 11 Abs. 3 Satz 2 KGG).

c) Entsprechendes gilt für die Pflicht der anerkannten Ersatzeinrichtungen im Sinne von § 32 KGG, unter Umständen nach

BVerfGE 11, 105 (126):

§ 10 Abs. 4 KGG Leistungen an die zuständigen Familienausgleichskassen zu erbringen. Dadurch kann sich die Beitragsleistung der Beschwerdeführer nur verringern, nicht aber erhöhen.

d) Unerheblich ist auch, ob sich Bundestag und Bundesrat bei der Verabschiedung des Kindergeldgesetzes über Bedenken ihrer Rechtsausschüsse hinweggesetzt haben (vgl. BVerfGE 4, 7 [25]).

2. Die Rügen der Beschwerdeführer zu 5, Art. 6 und 12 GG seien verletzt, sind offensichtlich unbegründet. Art. 6 GG sagt nichts darüber, wie ein Familienlastenausgleich durchgeführt werden darf. - Inwiefern die Berufsfreiheit der Beschwerdeführer durch ihre Pflicht zur Leistung von Beiträgen an eine Familienausgleichskasse berührt werden sollte, ist nicht ersichtlich.

Auch eine Verletzung von Art. 9 und 14 GG, die in Parallelverfahren gerügt worden ist, kommt nicht in Frage. Da die Familienausgleichskassen und der Gesamtverband als Körperschaften des öffentlichen Rechts eine legitime öffentliche Aufgabe erfüllen, scheidet Art. 9 GG als Beurteilungsmaßstab aus (BVerfGE 10, 89 [102]). Art. 14 GG schützt nicht vor der Auferlegung von Geldleistungspflichten wie den hier statuierten (BVerfGE 4, 7 [17]; 8, 274 [330]).

Die Verfassungsbeschwerden sind daher als unbegründet zurückzuweisen.

BVerfG, 02.02.1960 - 2 BvF 5/58

Redaktion — Mon, 07 May 2012 11:52:54 +0000

Daten

Fall:

Bundesgerichte

Fundstellen:

BVerfGE 10, 285; BayVBl 1960, 184; DÖV 1960, 304; DVBl 1960, 319; JZ 1960, 285; NJW 1960, 763; ZBR 1960, 112

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

02.02.1960

Aktenzeichen:

2 BvF 5/58

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Nach Artikel 74 Nr. 1 GG ("Gerichtsverfassung", "gerichtliches Verfahren") kann der Bundesgesetzgeber den Zuständigkeitskreis der oberen Bundesgerichte bezüglich des Umfangs des revisiblen Rechts auch insofern bestimmen, als es sich um die Anwendung von Landesrecht handelt.
2. Artikel 99 GG eröffnet lediglich die Möglichkeit, die Zuständigkeit von Bundesgerichten auch durch Landesgesetz zu begründen.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 10, 285

Paginierung:

BVerfGE 10, 285 (285):

2. Artikel 99 GG eröffnet lediglich die Möglichkeit, die Zuständigkeit von Bundes gerichten auch durch Landes gesetz zu begründen.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 2. Februar 1960

- 2 BvF 5/58 -

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 127 des Rahmengesetzes zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts (Beamtenrahmengesetz - BRRG) vom 1. Juli 1957 (BGBl. I S. 667) - Antragsteller: Die Bayerische Staatsregierung, vertreten durch den Bayerischen Ministerpräsidenten.

Entscheidungsformel:

§ 127 des Rahmengesetzes zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts (Beamtenrechtsrahmengesetz - BRRG) vom 1. Juli 1957 (BGBl. I S. 667) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe

A. - I.

Das Rahmengesetz zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts (Beamtenrechtsrahmengesetz - BRRG) vom 1. Juli 1957 (BGBl. I S. 667) enthält in Kapitel I (§§ 1-120) ausführliche Rahmenvorschriften für die Landesgesetzgebung. In Kapitel II (§§ 121-133), dessen Vorschriften nach der Überschrift "einheitlich und unmittelbar gelten", bestimmt § 127:

(1) Die Revision gegen das Urteil eines Oberverwaltungsgerichts über eine Klage aus dem Beamtenverhältnis ist stets zuzulassen.

BVerfGE 10, 285 (286):

(2) Die Revision kann nur darauf gestützt werden, daß das Urteil auf der Nichtanwendung oder unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm beruht.

Nach § 10 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S.625) - BVerwGG - ist für die Revision gegen Urteile der Oberverwaltungsgerichte das Bundesverwaltungsgericht zuständig.

II.

1. Die Bayerische Staatsregierung hält § 127 BRRG für unvereinbar mit Art. 99 GG. Sie hat gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 und § 76 Nr.1 BVerfGG beantragt festzustellen, daß § 127 BRRG nichtig ist; zur Begründung des Antrags hat sie ausgeführt:

§ 127 BRRG eröffne - wie sich aus Wortlaut und Entstehungsgeschichte der Vorschrift ergebe - die Revision zum Bundesverwaltungsgericht auch in solchen beamtenrechtlichen Angelegenheiten, in denen Landesrecht anzuwenden sei. Der Bund könne von seiner Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Nr. 1 GG ("Gerichtsverfassung" und "gerichtliches Verfahren") nur in einer Weise Gebrauch machen, die im Einklang mit den übrigen Verfassungsbestimmungen stehe. Nach Art. 99 GG sei aber nur der Landesgesetzgeber, nicht auch der Bundesgesetzgeber befugt, den oberen Bundesgerichten die letztinstanzliche Entscheidung in landesrechtlichen Sachen zuzuweisen.

Für die Auslegung des Art. 99 GG sei das Interesse des Landes an rechtlichem Eigenleben abzuwägen gegen das Interesse des Bundes an Rechtseinheit. Die Abgrenzung dieser Interessen für den Bereich der Gesetzgebung in den Art. 70 ff. GG müsse auch für den Bereich der Rechtsprechung maßgebend sein. Soweit der Bund durch Gesetzgebung die Rechtseinheit fördern dürfe und fördere, insoweit - aber auch nur insoweit - könne er im Interesse der Rechtseinheit auch Bundesgerichte für zuständig erklären. Es sei hingegen Sache der Länder, dafür Sorge zu tragen, daß ihr Landesrecht einheitlich ausgelegt werde.

BVerfGE 10, 285 (287):

Die Worte "durch Landesgesetz" in Art. 99 GG bezögen sich sowohl auf den ersten wie auf den zweiten in dieser Bestimmung geregelten Fall. Da die Zuweisung landesverfassungsrechtlicher Streitigkeiten an das Bundesverfassungsgericht (erster Fall) aber sicherlich nur durch den Landes gesetzgeber erfolgen könne, müsse nach Wortlaut und Aufbau des Art. 99 GG Gleiches auch dann gelten, wenn den oberen Bundesgerichten die Entscheidung in solchen Sachen übertragen werden solle, in denen es sich um die Anwendung von Landesrecht handle (zweiter Fall).

Gegen diese Auslegung des Art. 99 GG könne nicht eingewandt werden, daß auf Grund der jahrzehntelangen Geltung von Vorschriften wie § 549 ZPO i. V. m. § 133 Nr. l GVG die Revisibilität von Landesrecht vor Bundesgerichten als Teil des "vorrechtlichen Gesamtbildes" in die Rechtsordnung der Bundesrepublik übernommen worden sei. § 549 ZPO sei im Zusammenhang mit § 8 EG GVG und § 7 EG ZPO zu sehen, die es den Ländern freistellten, die Zuständigkeit des Bundesgerichtshofs für Revisionen zu ersetzen durch die eines obersten Landesgerichts, wenn im wesentlichen über Landesrecht zu befinden sei.

2. Das Gericht hat dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung sowie den Landesregierungen Gelegenheit gegeben, sich zu äußern.

a) Die Hessische Landesregierung teilt die Auffassung der Bayerischen Staatsregierung und hat dargelegt, daß sich die von ihr vertretene Auslegung des Art. 99 GG vor allem auch aus der Entstehungsgeschichte von Art. 96 und 99 GG ergebe.

Bei der Revisibilität von Landesrecht vor Reichs- und Bundesgerichten handle es sich im übrigen nicht um eine traditionelle, für die deutsche Rechtsentwicklung typische Erscheinung. Die Revisibilität von Landeszivilrecht vor Bundesgerichten bedeute heute, da das Landesrecht im wesentlichen nur Regelungen umfasse, für die die Länder auch nach der Kompetenzverteilung des Grundgesetzes zuständig seien, etwas anderes als vor 1900.

Nur die Beschränkung der Bundesgerichte auf Revisionen in solchen Sachen, bei denen es sich um die Anwendung von Bundes

BVerfGE 10, 285 (288):

recht handle, entspreche dem bundesstaatlichen Aufbau der Bundesrepublik.

Aus der von Bayern und Hessen vertretenen Auslegung des Art. 99 GG folge aber nicht zwingend die Nichtigkeit des § 127 BRRG. Es könnte erwogen werden, die Bestimmung "verfassungskonform" lediglich als eine Vorschrift über die Zulässigkeit der Anrufung des Bundesverwaltungsgerichts in Beamtensachen und über den Charakter des Verfahrens vor diesem Gericht als eines Revisionsverfahrens zu verstehen. § 127 BRRG würde dann die Zulassung der Revision in Beamtensachen von den Voraussetzungen des § 53 BVerwGG befreien. Die Revision wäre bei dieser Auslegung nach § 127 BRRG nur dann, aber auch immer dann zulässig, wenn die Verletzung von Bundesrecht behauptet werde.

b) Namens der Bundesregierung ist der Bundesminister des Innern der Auffassung der Bayerischen Staatsregierung entgegengetreten. Er stimmt mit der Bayerischen Staatsregierung darin überein, daß § 127 BRRG die Revision zum Bundesverwaltungsgericht auch in solchen beamtenrechtlichen Angelegenheiten eröffne, in denen Landesbeamtenrecht anzuwenden sei. Die Vorschrift sei aber mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Zuständigkeit des Bundes zum Erlaß des § 127 BRRG beruhe auf Art. 74 Nr. 1 GG und Art. 75 Nr.1 GG. Der Wortlaut des Art. 74 Nr. l GG enthalte keine sachlichen Einschränkungen. Es sei unbestritten, daß die Vorschrift den Bundesgesetzgeber ermächtige, sowohl Organisation und Verfahren der Landesgerichte wie der Gerichte des Bundes und damit vor allem auch die sachliche Zuständigkeit dieser Gerichte zu regeln, soweit nicht andere Verfassungsnormen oder allgemeine Verfassungsprinzipien entgegenstünden.

Eine solche entgegenstehende Verfassungsnorm sei Art. 99 GG nicht. Die Bestimmung besage nur, daß es den Ländern ausnahmsweise erlaubt sei, durch Landesgesetz Aufgaben und Befugnisse auf Einrichtungen des Bundes zu übertragen.

Die in Art. 99 GG zugelassene Überweisung von Landesver

BVerfGE 10, 285 (289):

fassungsstreitigkeiten durch Landesgesetze an das Bundesverfassungsgericht spreche nicht gegen diese Auslegung. Auch die Entstehungsgeschichte sei nicht geeignet, die bayerische Auslegung des Art. 99 GG zu stützen.

Weder Art. 30 noch Art. 70 GG spreche für die bayerische Auffassung. Die Kompetenz des Bundes aus Art. 74 Nr.1 GG gehe der subsidiären Landeskompetenz gemäß Art. 30 oder Art. 70 GG vor. Schließlich könne auch nicht aus allgemeinen bundesstaatlichen Prinzipien hergeleitet werden, daß die - nicht nur inzidente - Gerichtsbarkeit des Bundes inhaltlich auf die Anwendung von Bundesrecht beschränkt sein müsse. Das Grundgesetz grenze die Zuständigkeit der oberen Bundesgerichte nicht ab. Es kenne auch nicht die das Verfassungsrecht der Vereinigten Staaten von Amerika kennzeichnende strenge Trennung der Kompetenzräume von Bund und Gliedstaaten. Zudem bewiesen Vorschriften wie § 549 ZPO, daß die Revisionszuständigkeit oberer Bundesgerichte auch für Landesrecht dem deutschen Rechtsdenken durchaus nicht fremd, sondern geradezu selbstverständlich sei. Es hätte einer ausdrücklichen Bestimmung bedurft, wenn der Verfassungsgeber von einem solchermaßen gefestigten und überkommenen Rechtszustand hätte abweichen wollen.

Für die Zulässigkeit der Revisibilität von Landesrecht vor oberen Bundesgerichten sprächen auch schwerwiegende rechtspolitische Gründe, nämlich die Wahrung der Rechtseinheit, insbesondere in der Handhabung und Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe. Durch § 127 BRRG solle erreicht werden, daß sich zu den grundsätzlichen Fragen des Beamtenrechts innerhalb des Bundesgebiets eine einheitliche Rechtsprechung herausbilde. Auch für Fragen, die keinen unmittelbaren Bezug auf das allgemeine Rahmenrecht des Bundes hätten, folge aus ihrer Zugehörigkeit zum System dieses Rahmenrechts das Bedürfnis nach einer namentlich in den allgemeinen Rechtsbegriffen einheitlichen Rechtsprechung.

3. Die Bayerische Staatsregierung hat auf mündliche Verhandlung verzichtet.

BVerfGE 10, 285 (290):

B. - I.

Der Antrag ist zulässig. Die Voraussetzungen der Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 und § 76 Nr. 1 BVerfGG sind gegeben.

II.

§ 127 BRRG ist auch auf seine förmliche Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz zu prüfen (vgl. BVerfGE 1, 14 [41]; 7, 305 [311]; 8,104 [110]; 9, 305 [314 f.]). Insofern bestehen keine Bedenken. Die Befugnis zum Erlaß der Vorschrift ergibt sich aus Art. 74 Nr. 1 GG. Danach erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebung des Bundes u. a. auf die Gerichtsverfassung und das gerichtliche Verfahren, und zwar auch auf Verfassung und Verfahren der Verwaltungsgerichte (BVerfGE 4, 178 [183]; 8, 174 [177]). § 127 BRRG regelt das gerichtliche Verfahren, da Abs. 1 vorschreibt, daß die Revision gegen das Urteil eines Oberverwaltungsgerichts über eine Klage aus dem Beamtenverhältnis stets zuzulassen ist, und Absatz 2 bestimmt, worauf die Revision gestützt werden kann. § 127 BRRG regelt auch die Gerichtsverfassung, da Absatz 1 i. V. m. § 10 BVerwGG anordnet, daß über die Revision das Bundesverwaltungsgericht entscheidet.

III.

1. Der Bundesgesetzgeber darf von seinen Befugnissen nach Art. 74 Nr.1 GG nur in einer Weise Gebrauch machen, die in Einklang mit den übrigen Bestimmungen des Grundgesetzes steht (vgl. BVerfGE 9, 305 [315]). Nach Ansicht der Bayerischen Staatsregierung ist es mit Art. 99 GG unvereinbar, daß ein Bundesgesetz dem Bundesverwaltungsgericht die Entscheidung in solchen Sachen zuweist, bei denen es sich um die Anwendung von Landesrecht handelt. Der Antrag, § 127 BRRG für nichtig zu erklären, stieße deshalb ins Leere, wenn die Vorschrift dies gar nicht angeordnet, vielmehr - wie die Hessische Landesregierung erwogen hat - lediglich die Zulassung der Revision in Beamten

BVerfGE 10, 285 (291):

sachen von den Voraussetzungen des § 53 BVerwGG befreit und nichts daran geändert hätte, daß gemäß § 56 BVerwGG die Revision nur auf die Verletzung von Bundesrecht gestützt werden kann.

2. § 127 BRRG muß aber dahin verstanden werden, daß die Revision auch darauf gestützt werden kann, daß das angefochtene Urteil auf der Nichtanwendung oder unrichtigen Anwendung einer Norm des Landesrechts beruht. Das ergibt sich aus einem Vergleich des § 127 BRRG mit den entsprechenden Vorschriften für andere gerichtliche Verfahren. Der Bundesgesetzgeber hat es jeweils ausdrücklich vorgeschrieben, wenn die oberen Bundesgerichte auf die Anwendung von Bundesrecht beschränkt sein sollen (vgl. § 79 GBO, § 28 FGG, § 56 BVerwGG, § 137 Verwaltungsgerichtsordnung; vgl. auch § 222 Bundesentschädigungsgesetz). Sollen die oberen Bundesgerichte nur unter bestimmten Voraussetzungen zur Entscheidung befugt sein, wenn es sich um die Anwendung von Landesrecht handelt, so sind solche Beschränkungen ebenfalls ausdrücklich angeordnet worden (vgl. § 549 ZPO, § 162 SGG; §§ 135, 121 GVG; § 288 AO i. V. m. § 1 Gesetz über den Bundesfinanzhof). Fehlt es aber an einer ausdrücklichen Regelung, heißt es also ähnlich wie in § 127 BRRG, daß die Revision nur darauf gestützt werden kann, daß das angefochtene Urteil auf der Verletzung "einer Rechtsnorm'' oder "des Gesetzes" beruht (wie in §§ 73, 93 ArbGG, § 27 Gesetz über das gerichtliche Verfahren in Landwirtschaftssachen), so kann nach einhelliger Ansicht auch Landesrecht als verletzt gerügt werden. Diese Auslegung des § 127 BRRG wird durch die Entstehungsgeschichte eindeutig bestätigt. Im Gesetzgebungsverfahren ist man ausnahmslos davon ausgegangen, daß nach § 127 BRRG auch Landesrecht revisibel ist.

Vgl. insbesondere:

§ 128 Abs. 2 des Regierungsentwurfs und die Begründung zu dieser Vorschrift, BT II/1953 Drucks. 1549, Niederschrift über die Sitzung eines zur Vorbereitung der Beratung eingesetzten Unterauss

BVerfGE 10, 285 (292):

chusses des Rechtsausschusses des Bundesrats am 22. April 1955, S. 8

Niederschrift über die 148. Sitzung - 1. Sitzungstag - des Rechtsausschusses des Bundesrats am 27. April 1955,S.25;

Bericht des Abgeordneten Dr. Kleindinst für den Ausschuß für Beamtenrecht des Bundestags vom 5. April 1957, BT II/1953 Drucks. 3363, S. 13; BT II/1953, StenBer. über die 204. Sitzung am 11. April 1957, S. 11 633 D und 11 645 A;

Anrufung des Vermittlungsausschusses durch den Bundesrat mit dem Ziel, die Vorschrift zu streichen, BT II/1953 Drucks. 3447, Anlage, Nr. 20; siehe vor allem die Begründung zu diesem Antrag; Bericht von Minister Siemsen für den Vermittlungsausschuß, Sitzungsbericht über die 178. Sitzung des Bundesrats am 7. Juni 1957, S. 675.

3. Nach § 127 BRRG kann also die Revision, über die das Bundesverwaltungsgericht zu entscheiden hat, auch auf die Verletzung von Landesrecht gestützt werden. Wäre Art. 99 GG im Sinne der Bayerischen Staatsregierung zu verstehen, so wäre § 127 BRRG nichtig.

IV.

Art 99 GG schränkt die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Nr. 1 GG nicht ein. § 127 BRRG ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Nach Art. 74 Nr. 1 GG hat der Bund die Kompetenz, Verfahren und Gerichtsverfassung der Verwaltungsgerichte zu regeln; grundsätzlich kann deshalb der Bund auch bestimmen, ob und in welchem Umfang die oberen Bundesgerichte als Revisionsgerichte entscheiden sollen, wenn es sich um die Anwendung von Landesrecht handelt. Die bayerische Auffassung wäre nur dann richtig, wenn sich aus anderen Bestimmungen oder Prinzipien des Grundgesetzes ergäbe, daß die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Nr. 1 GG dahin eingeschränkt ist, daß der Bundesgesetzgeber die Revisionszuständigkeit von Bundesgerichten für Landesrecht nicht begründen darf. Daran fehlt es.

1. a) Der Wortlaut des Art. 99 GG ist nicht geeignet, die bayerische Auffassung zu stützen. Er legt es nahe anzunehmen, daß sich die Worte "durch Landesgesetz" nur auf den ersten in

BVerfGE 10, 285 (293):

der Vorschrift geregelten Fall (Zuweisung von Landesverfassungsstreitigkeiten an das Bundesverfassungsgericht) beziehen (vgl. Bettermann JZ 1958, 235 [236]; Brenken DVBl. 1959, 409). Hieraus könnte gefolgert werden, daß die Zuweisung von Sachen an die oberen Bundesgerichte (zweiter Fall) nicht nur durch Landes-, sondern auch durch Bundesgesetz vorgenommen werden kann. Der Wortlaut des Art. 99 GG ist jedoch nicht eindeutig. Die Worte "durch Landesgesetz" können auch auf die beiden in der Vorschrift geregelten Fälle bezogen werden. Die von der Bayerischen Staatsregierung vertretene Auslegung ("nur" durch Landesgesetz) wäre dann zwingend, wenn Art. 99 GG sonst keinen Sinn gäbe. Das ist aber nicht der Fall. Grundsätzlich kann nur der Bundesgesetzgeber Zuständigkeiten der Bundesgerichte begründen. Es bedurfte dieser ausdrücklichen Anordnung in Art. 99 GG, wenn verfassungsrechtlich gesichert werden sollte, daß ausnahmsweise auch der Landesgesetzgeber diese Befugnis haben soll (vgl. Arndt DVBl. 1957, 566 f.; Werthauer NJW 1957, 1387 [1389]).

b) Die Bayerische Staatsregierung hat darauf hingewiesen, daß die Worte "durch Landesgesetz" für den ersten Fall des Art. 99 GG (Verfassungsstreitigkeiten innerhalb eines Landes) sicherlich im Sinne von " nur durch Landesgesetz" zu verstehen seien und daß nach Wortlaut und Aufbau des aus einem Satz bestehenden Art. 99 GG für den zweiten dort geregelten Fall (Sachen, bei denen es sich um die Anwendung von Landesrecht handelt) nichts anderes gelten könne.

Der besondere Charakter der Verfassungsgerichtsbarkeit verbietet es aber, von den für sie geltenden Regelungen Schlüsse darauf zu ziehen, was für die übrigen Zweige der Gerichtsbarkeit zulässig oder nicht zulässig ist. Jede Verfassungsgerichtsbarkeit bezieht sich auf eine bestimmte Verfassung; deshalb wird im Bundesstaat der Kompetenzbereich der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit durch das Grundgesetz und der der Landesverfassungsgerichtsbarkeit durch die Landesverfassung begrenzt. Nur ausnahmsweise kann das Verfassungsgericht des Bundes kraft

BVerfGE 10, 285 (294):

ausdrücklicher Anordnung des Grundgesetzes als Verfassungsgericht für ein Land tätig werden (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG). Darüber hinaus ist eine Tätigkeit des Bundesverfassungsgerichts für ein Land nur kraft landesgesetzlicher Zuweisung möglich. Dieser Besonderheit der Verfassungsgerichtsbarkeit wegen ist es nicht möglich, aus dem Zusammenhang der beiden in Art. 99 GG geregelten Fälle zu schließen, daß ebenso wie die Zuweisung von Verfassungsstreitigkeiten innerhalb eines Landes an das Bundesverfassungsgericht auch die Zuweisung von Sachen an die oberen Bundesgerichte nur durch den Landesgesetzgeber vorgenommen werden kann. Die Besonderheiten der Verfassungsgerichtsbarkeit verbieten es andererseits aber auch, aus der Regelung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG, nach der das Bundesverfassungsgericht auch über Landesrecht befinden muß, den Schluß zu ziehen, daß das Grundgesetz keine grundsätzliche Beschränkung der Bundesgerichte auf Bundesrecht kennt (vgl. Bettermann JZ 1958, 235 [236]; Brenken DVBl. 1959, 409).

2. Eine Einschränkung der Kompetenz des Bundes aus Art. 74 Nr. 1 GG ergibt sich auch nicht aus der Berücksichtigung bundesstaatlicher Bestimmungen und Grundsätze.

a) Die enge Auslegung des Art. 99 GG, nach der den oberen Bundesgerichten die Entscheidung in landesrechtlichen Sachen nur durch Landesgesetz zugewiesen werden kann, kann nicht auf Art. 30 GG gestützt werden. Denn Art. 74 Nr. 1 GG läßt die "andere Regelung" zu, die nach Art. 30 GG Voraussetzung für die Ausübung staatlicher Befugnisse durch den Bund ist (vgl. Zippelius DVBl. 1959, 41; Brenken DVBl. 1959, 409 [410]; a.A. Haas DVBl. 1957, 368 [369] und 567).

b) Die Bayerische Staatsregierung meint, für die Auslegung des Art. 99 GG sei das Interesse des Landes an rechtlichem Eigenleben abzuwägen gegen das Interesse des Bundes an der Rechtseinheit. Dieses Interesse habe das Grundgesetz für die Gesetzgebung in den Art. 70 ff. GG abgegrenzt. Was für die Gesetzgebung gelte, müsse auch für den Bereich der Rechtsprechung Gültigkeit haben. Nur soweit der Bund durch die Gesetzgebung das

BVerfGE 10, 285 (295):

Interesse an Rechtseinheit verfolgen dürfe und verfolge, nur insoweit dürfe er die Revision den oberen Bundesgerichten zuweisen (ähnlich Forster BayVwBl. 1957, 279 [280]; Haas DVBl. 1957, 368 [370]; Zippelius DVBl. 1959, 41 [42 f.]). Das bedeute, daß nach Art. 99 GG nur der Landesgesetzgeber den oberen Bundesgerichten die Entscheidung in solchen Sachen übertragen könne, bei denen es sich um die Anwendung von Landesrecht handelt.

Dem kann nicht zugestimmt werden. Wenn sich die Antwort auf die Frage, welche Kompetenzen den Bundesgerichten durch Bundesgesetz zugewiesen werden können, aus der Abgrenzung der Gesetzgebungskompetenz von Bund und Ländern in den Art. 70 ff. GG ergeben soll, so ist für das Gebiet der Gerichtsverfassung und des gerichtlichen Verfahrens Art. 74 Nr.1 GG maßgebend. Die nach dieser Vorschrift nicht begrenzte Befugnis des Bundes, die Zuständigkeit der oberen Bundesgerichte zu bestimmen, könnte durch Art. 99 GG eingeschränkt sein. Aber gerade diese Vorschrift soll ausgelegt werden. Mit der Berufung auf die Abgrenzung der Gesetzgebungskompetenz von Bund und Ländern in den Art. 70 ff. GG ist für die Auslegung des Art. 99 GG nichts gewonnen.

Der Ansicht der Bayerischen Staatsregierung steht weiterhin entgegen, daß die Revisionszuständigkeit der oberen Bundesgerichte nicht nur die Einheit des materiellen Rechts wahren, sondern auch der Gewährleistung eines ordnungsgemäßen gerichtlichen Verfahrens dienen soll (vgl. Bettermann JZ 1958, 235 [236 f.] sowie Schwinge, Grundlagen des Revisionsrechts, 1935, S. 38 f.). Für diese Zuständigkeit der oberen Bundesgerichte verfängt der Hinweis nicht, daß der Bund die Rechtseinheit durch die Rechtsprechung seiner Gerichte nicht weitergehend als durch seine Gesetzgebung wahren dürfe. Es ist nicht bestritten worden, daß es verfassungsrechtlich zulässig ist, wenn das Bundesverwaltungsgericht die richtige Anwendung des bisher weitgehend landesrechtlich geregelten Verfahrensrechts durch die Verwaltungsgerichte nachprüft (siehe § 56 Abs. 1 Satz 2 BVerwGG und BVerwGE 2, 319 [321]).

BVerfGE 10, 285 (296):

Es trifft schließlich auch nicht zu, daß das vom Grundgesetz anerkannte Interesse des Bundes an Rechtseinheit nicht weiter reicht als die Kompetenz, Bundesrecht zu setzen. Das Grundgesetz kennt nicht nur die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes nach Art. 73 und Art. 74 GG, sondern - im Interesse der Förderung der Rechtseinheit - auch die Rahmengesetzgebungskompetenz. Auch für die Sachgebiete des Art. 75 GG erkennt das Grundgesetz ein Bundesinteresse an Rechtseinheit an.

c) Auch allgemeine Prinzipien des Bundesstaats verbieten es nicht, daß Bundesgerichte durch bundesgesetzliche Anordnung für Sachen zuständig werden, bei denen es sich um die Anwendung von Landesrecht handelt. Die bundesstaatliche Verfassungsordnung kann sehr verschieden ausgestaltet sein. Das Grundgesetz kennt nicht die strenge Trennung der Kompetenzräume von Bund und Ländern, die z. B. die Verfassung der Vereinigten Staaten auszeichnet. Landes- und Bundesgerichte sind nach dem Grundgesetz durch Rechtsmittelzüge miteinander verbunden. Es ist selbstverständlich, daß Landesgerichte Bundesrecht anwenden. Ist dem so, dann kann aber für die Verfassungsordnung des Grundgesetzes und für die Auslegung der Art. 74 Nr.1 und 99 GG nicht aus allgemeinen bundesstaatlichen Prinzipien gefolgert werden, daß die Anwendung von Landesrecht durch Bundesgerichte nur dann zulässig sein kann, wenn sie auf landesgesetzlicher Anordnung beruht.

3. Bei der Beantwortung der Frage, ob die Kompetenz des Bundesgesetzgebers aus Art. 74 Nr. 1 GG hinsichtlich der Anwendung von Landesrecht durch Bundesgerichte beschränkt ist, muß auch die geschichtliche Entwicklung des Gerichtswesens in Deutschland berücksichtigt werden (vgl. BVerfGE 8, 174 [177]). Die auf Reichsgesetzen beruhende Zuständigkeit von Reichsgerichten zur Anwendung von Landesrecht ist aber dem deutschen Gerichtsverfassungsrecht seit jeher geläufig; sie ist nicht als Widerspruch zur bundesstaatlichen Ordnung angesehen worden (vgl. Bettermann JZ 1958, 235 [236]).

a) Unter der ausgeprägt föderalistischen Reichsverfassung von

BVerfGE 10, 285 (297):

1871 war das Reichsgericht vom Beginn seiner Tätigkeit an auf Grund reichsgesetzlicher Anordnung zur Anwendung von Landesrecht berufen. § 511 der ZPO von 1877 bestimmte, daß die Revision auf die Rüge einer "Verletzung eines Reichsgesetzes oder eines Gesetzes, dessen Geltungsbereich sich über den Bezirk des Berufungsgerichts hinaus erstreckt", gestützt werden könne.

Die Bayerische Staatsregierung hat darauf hingewiesen, daß diese Regelung durch § 8 EG GVG und § 7 EG ZPO modifiziert war (siehe auch Zippelius DVBl. 1959, 41 [42]). Die Möglichkeit, ein oberstes Landesgericht zu errichten und ihm die Revisionen in landesrechtlichen Sachen zuzuweisen (§ 8 EG GVG, § 7 EG ZPO), ändert jedoch nichts daran, daß zunächst das Reichsgericht auf Grund reichsgesetzlicher Anordnung zur Entscheidung über Landesrecht befugt war. Die Errichtung eines obersten Landesgerichts vermochte darüber hinaus dem Reichsgericht die Kompetenz zur Anwendung von Landesrecht nicht völlig zu entziehen. Dem obersten Landesgericht konnten nur solche Revisionen zugewiesen werden, in denen im wesentlichen über Landesrecht zu entscheiden war. Wenn auch der Revisibilität von Landesrecht vor dem Inkrafttreten des Bürgerlichen Gesetzbuches größere Bedeutung zukam als nach dem 1. Januar 1900, so war das Reichsgericht doch auch nach 1900 kraft reichsgesetzlicher Regelung zur Entscheidung in landesrechtlichen Sachen zuständig. Umfang und Bedeutung des nach dem 1. Januar 1900 fortgeltenden Landeszivilrechts können dabei nicht entscheidend ins Gewicht fallen.

Auch in Strafsachen war das Reichsgericht auf Grund reichsgesetzlicher Anordnung zur Anwendung von Landesrecht befugt. Das ergab sich aus § 136 Abs. 1 Nr. 2 i. V. m. § 123 Nr. 3 GVG von 1877, wonach das Reichsgericht für Revisionen gegen Urteile der Strafkammern in erster Instanz, soweit nicht ausschließlich über Landesrecht zu entscheiden war, sowie für Revisionen gegen Urteile der Schwurgerichte zuständig war. Nach § 337 StPO von 1877 war jede Rechtsnorm revisibel. Landesstrafrecht dürfte allerdings nur selten Gegenstand eines schwurgerichtlichen oder eines erstinstanzlichen Urteils der Strafkammer gewesen sein.

BVerfGE 10, 285 (298):

Weder bei der Beratung der Zivilprozeßordnung noch bei der des Gerichtsverfassungsgesetzes und der Strafprozeßordnung sind übrigens seinerzeit im Reichstag und in seinen Kommissionen Bedenken im Hinblick auf die Vereinbarkeit der genannten Bestimmungen mit den föderalistischen Grundsätzen der Reichsverfassung geäußert worden.

b) Unter der Weimarer Reichsverfassung ist der Umfang des vor Gerichten des Reichs revisiblen Landesrechts erweitert worden.

In vollem Umfang und unbeschränkbar revisibel vor einem Gericht des Reichs wurde Landesrecht im Bereich der Arbeitsgerichtsbarkeit (§ 73 ArbGG von 1926). Rechtsprechung und Lehre gingen davon aus, daß der Verstoß gegen jede Rechtsnorm die Revision zum Reichsarbeitsgericht begründe.

Die Rechtslage im Bereich der Zivilprozeßordnung blieb im wesentlichen unverändert. Nur die Zuständigkeit des Reichsgerichts in Strafsachen erfuhr insofern eine Einschränkung, als auch die Revision gegen schwurgerichtliche Urteile auf die Fälle beschränkt wurde, in denen nicht ausschließlich ein Verstoß gegen Landesrecht gerügt wurde (§ 121 Nr. 1 d GVG i. d. F. von 1924).

4. a) Das Grundgesetz hat an der Praxis unter den Reichsverfassungen von 1871 und 1919 nichts ändern wollen. Es ist zwar richtig, daß zur Zeit der Beratungen des Parlamentarischen Rats und beim Inkrafttreten des Grundgesetzes die Reichsjustizgesetze nicht mehr einheitlich galten und daß damals ein dem Reichsgericht vergleichbares Revisionsgericht für das gesamte Gebiet der Bundesrepublik Deutschland nicht bestand. Das ändert jedoch nichts daran, daß die seit Jahrzehnten geltenden Bestimmungen insbesondere der Zivilprozeßordnung und des Gerichtsverfassungsgesetzes nicht aufgehoben waren. Sie waren gegenstandslos, wären aber mit Einrichtung des im Grundgesetz vorgesehenen oberen Bundesgerichts für das Gebiet der ordentlichen Gerichtsbarkeit (Art. 96 Abs. 1 GG) wieder anwendbar geworden. Hätte der Grundgesetzgeber die überkommene Regelung ändern wollen, so hätte er dies deutlich zu erkennen gegeben (vgl. BGHZ 6, 147 [153]; BAG 4, 346 [348]).

BVerfGE 10, 285 (299):

b) Die Entstehungsgeschichte der Art. 95, 96 und 99 GG ist entgegen der Ansicht der Hessischen Landesregierung nicht geeignet, die Ansicht zu stützen, Art. 99 GG beschränke die Befugnis des Bundesgesetzgebers, die Zuständigkeiten der oberen Bundesgerichte zu regeln.

Der ersten Lesung des Art. 96 Abs. 1 GG (damals Art. 129 Abs. 1) im Hauptausschuß des Parlamentarischen Rats lag zwar eine Fassung zugrunde, nach der die Bundesgerichte entsprechend dem Vorschlag des Verfassungskonvents von Herrenchiemsee auf die Anwendung von Bundesrecht beschränkt waren (vgl. JöR NF Bd. 1 S. 707 ff.; ParlRat, Hauptausschuß, StenoProt. S. 281). Diese Fassung wurde - von unbedeutenden redaktionellen Änderungen abgesehen - vom Hauptausschuß auch angenommen. Zur Vorbereitung der zweiten Lesung im Hauptausschuß schlug jedoch der Allgemeine Redaktionsausschuß eine erheblich abweichende Fassung vor. Von einer Beschränkung der Bundesgerichte auf die Anwendung von Bundesrecht war nicht mehr die Rede (vgl. JöR NF Bd. 1 S. 712). Eine solche Beschränkung findet sich auch in den späteren Entwürfen nicht mehr; ebenso fehlt sie im Wortlaut des Art. 96 Abs. 1 GG.

Der Abgeordnete Zinn hat zwar in der 10. Sitzung des Rechtspflege-Ausschusses am 11. Januar 1949 ausgeführt, daß das Bundesverwaltungsgericht nur über Bundesrecht entscheiden werde (ParlRat, 10. Sitzung des Rechtspflege-Ausschusses, StenoProt. S. 29). Er hat dies bei der zweiten Lesung des Art. 129 Abs. 1, des späteren Art. 96 Abs. 1 GG, im Hauptausschuß am 13. Januar 1949 dem Sinne nach wiederholt, indem er erklärte, daß die Verwaltungsgerichtshöfe der Länder "auf dem Gebiet des reinen Landesverwaltungsrechts oberste Instanz" seien (ParlRat, Hauptausschuß, StenoProt. S. 468). Seine Erklärung, der der Abgeordnete Dr. Laforet zugestimmt hat (a.a.O. S. 468), bezieht sich aber ausdrücklich nur auf das Bundesverwaltungsgericht. Es ist sehr zweifelhaft, ob - wie die Hessische Landesregierung meint daraus, daß der Abgeordnete Zinn kurz vorher die Notwendigkeit eines einheitlichen Gerichtsaufbaus in allen Sparten der Ge

BVerfGE 10, 285 (300):

richtsbarkeit betont hatte, geschlossen werden darf, daß die Erklärung für alle oberen Bundesgerichte gelten sollte. Es kommt hinzu, daß die Ausführungen des Abgeordneten Zinn nicht eindeutig erkennen lassen, ob die Beschränkung der Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts als de lege ferenda wünschenswert oder als von Verfassung wegen geboten angesehen wurde. Die Bedeutung der Erklärung des Abgeordneten Zinn wird schließlich auch dadurch abgeschwächt, daß in der ersten Lesung der Bestimmung im Hauptausschuß trotz der damals ausdrücklich vorgesehenen Beschränkung der Bundesgerichte auf die Anwendung von Bundesrecht die Meinungen darüber auseinandergingen, ob der Bundesgesetzgeber das Bundesverwaltungsgericht auch für Landesrecht zur Revisionsinstanz bestimmen könne (vgl. die Äußerungen der Abgeordneten Dr. Menzel, Dr. Seebohm, Dr. Laforet und Dr. Greve, ParlRat, Hauptausschuß, StenoProt. S. 284-286).

Mit Rücksicht auf die Änderung des Wortlauts der Entwürfe (Wegfall der Beschränkung der Bundesgerichte auf die Anwendung von Bundesrecht) und die Widersprüchlichkeit der Meinungen im Hauptausschuß kann aus der Entstehungsgeschichte nicht der Schluß gezogen werden, daß es den oberen Bundesgerichten von Verfassung wegen versagt werden sollte, Landesrecht auf Grund bundesgesetzlicher Anordnung anzuwenden (ebenso BAG 4, 346 [347]; Arndt DVBl. 1957, 566; Werthauer NJW 1957, 1387 [1389]; Zippelius DVBl. 1959, 41 [42]). Das ist übrigens auch die Ansicht der Bayerischen Staatsregierung.

5. Der Bundesgesetzgeber ist in ständiger Praxis davon ausgegangen, daß er die Zuständigkeit der oberen Bundesgerichte auch insoweit regeln kann, als es sich um die Revisibilität von Landesrecht handelt.

Vgl. § 549 ZPO i. V. m. § 133 GVG i. d. F. der Anlagen zum Gesetz vom 12. September 1950 (BGBl. S. 455); §§ 121, 135 GVG i. V. m. § 337 StPO i. d. F. der Anlagen zum Gesetz vom 12. September 1950 (BGBl. S. 455);

BVerfGE 10, 285 (301):

§§ 1 und 2 des Gesetzes über den Bundesfinanzhof vom 29. Juni 1950 (BGBl. S.257) i. V. m. §§ 288, 302 AO; § 162 Abs. 2 SGG; §§ 73, 93 ArbGG; § 27 Abs. 1 des Gesetzes über das gerichtliche Verfahren in Landwirtschaftssachen vom 21. Juli 1953 (BGBl. I S. 667); vgl. auch § 79 des Entwurfs des Richtergesetzes (BT III/1957 Drucks. 516).

Der Bundesrat hat die in seinen Ausschüssen insbesondere seitens des Vertreters Bayerns erhobenen verfassungsrechtlichen Bedenken - vom Fall des § 127 BRRG abgesehen, siehe oben B III 2 - nicht geteilt. Bundesgerichtshof und Bundesarbeitsgericht haben ausdrücklich (BGHZ 6, 147 [153]; BAG 4, 346 [347 ff.]), Bundesfinanzhof und Bundessozialgericht stillschweigend die Befugnis des Bundesgesetzgebers bejaht, die Anwendung von Landesrecht durch die oberen Bundesgerichte zu regeln (vgl. z. B. BFH 66, 591, 593, 595; BSG 1, 98; 2, 106; 3, 77 sowie Peters/Sautter/Wolff, Kommentar zur Sozialgerichtsbarkeit, 2. Aufl., Anm. 5 b und c zu § 162 SGG).

Lediglich § 56 BVerwGG (und künftig § 137 Verwaltungsgerichtsordnung) sieht vor, daß die Revision zum Bundesverwaltungsgericht nur darauf gestützt werden kann, daß die angefochtene Entscheidung auf der Nichtanwendung oder der unrichtigen Anwendung von Bundesrecht beruhe. Das Bundesverwaltungsgericht hat als einziges oberes Bundesgericht die Ansicht vertreten, der Bundesgesetzgeber sei nicht befugt, Bundesgerichten die Entscheidung in solchen Sachen zuzuweisen, bei denen es sich um die Anwendung von Landesrecht handelt (BVerwGE 2, 22 [23 f.]; BVerwG, Urteil vom 11. Mai 1956 DVBl. 832). Gegen die Anwendung von Landesverfahrensrecht (vgl. § 56 Abs. 1 Satz 2 BVerwGG) hat aber auch das Bundesverwaltungsgericht keine Bedenken (BVerwGE 2, 319 [321]).

6. Die Befugnis des Bundes, Verfassung und Verfahren der Verwaltungsgerichte zu regeln (Art. 74 Nr. 1 GG), ist also weder durch Art. 99 GG noch durch allgemeine bundesstaatliche Grundsätze eingeschränkt. Art. 99 GG will lediglich die Möglichkeit eröffnen, Zuständigkeiten von Bundes gerichten auch durch Landes

BVerfGE 10, 285 (302):

gesetz zu begründen. Im übrigen ist es Sache des Bundesgesetzgebers, den Zuständigkeitskreis der oberen Bundesgerichte bezüglich des Umfangs des revisiblen Rechts zu bestimmen, und zwar auch dann, wenn es sich um die Anwendung von Landesrecht handelt.

§ 127 BRRG ist daher mit dem Grundgesetz vereinbar.