opinioiuris.de - Art. 70 GG

Art. 70 GG - Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern (Kommentar)

Redaktion - Team Rechtswissen — Fri, 03 Jan 2025 16:51:42 +0000

Gesetzbuch:

Gesetznummer:

(1) Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht.

(2) Die Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen Bund und Ländern bemißt sich nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes über die ausschließliche und die konkurrierende Gesetzgebung.

BVerfG, 09.07.1969 - 2 BvL 25/64, 2 BvL 26/64

Administration — Wed, 27 Mar 2024 17:39:07 +0000

Daten

Fall:

Gebührenpflicht von Bundesbahn und Bundespost

Fundstellen:

BVerfGE 26, 281; DÖV 1970, 574

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

09.07.1969

Aktenzeichen:

2 BvL 25, 26/64

Entscheidungstyp:

Beschluss

Zur Frage, ob die Deutsche Bundesbahn und die Deutsche Bundespost nach Landesrecht gebührenpflichtig sind (§ 40 Bundesbahngesetz, § 33 Postverwaltunggesetz).

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 26, 281

Paginierung:

BVerfGE 26, 281 (281):

Zur Frage, ob die Deutsche Bundesbahn und die Deutsche Bundespost nach Landesrecht gebührenpflichtig sind (§ 40 Bundesbahngesetz, § 33 Postverwaltunggesetz).

Beschluß

des Zweiten Senats vom 9. Juli 1969

- 2 BvL 25, 26/64 -

in den Verfahren 1. zur verfassungsrechtlicher Prüfung, ob § 6 Abs. 4 des baden-württembergischen Landesgebührengesetzes vom 21. März 1961 (GBl. S. 59) mit § 40 des Bundesbahngesetzes vom 13. Dezember 1951 (BGBl. I S. 955) und ob diese Bestimmung des Bundesbahngesetzes mit Art. 20 Abs. 3 und Art. 70 des Grundgesetzes vereinbar ist - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg, Mannheim, vom 22. Oktober 1964 (I 213/63) - 2 BvL 26/64 -; 2. zur verfassungsrechtlichen Prüfung, ob § 6 Abs. 4 des baden-württembergischen Landesgebührengesetzes vom 21. März 1961

BVerfGE 26, 281 (282):

(GBl. S. 59) mit § 33 des Postverwaltungsgesetzes vom 25. Juli 1953 (BGBl. I S. 676) und ob diese Bestimmung des Postverwaltungsgesetzes mit Art. 20 Abs. 3 und Art. 70 des Grundgesetzes vereinbar ist - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg, Mannheim, vom 22. Oktober 1964 (I 198/63) - 2 BvL 25/64 -.

Entscheidungsformel:

§ 40 des Bundesbahngesetzes vom 13. Dezember 1951 (Bundesgesetzbl. I S. 955) und § 33 des Gesetzes über die Verwaltung der Deutschen Bundespost (Postverwaltungsgesetz) vom 24. Juli 1953 (Bundesgesetzbl. I S. 676) sind insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und deshalb nichtig, als diese Vorschriften bestimmen, daß auf die Verpflichtungen der Deutschen Bundesbahn und der Deutschen Bundespost, Gebühren an die Länder, die Gemeinden (Gemeindeverbände) und die auf Landesrecht beruhenden Körperschaften des öffentlichen Rechts zu entrichten, die allgemein für Bundesbehörden geltenden Vorschriften Anwendung finden.

Gründe

A. - I.

Nach § 1 des baden-württembergischen Landesgebührengesetzes vom 21. März 1961 (GBl. S. 59) erheben die staatlichen Behörden für Amtshandlungen, die sie auf Veranlassung oder im Interesse einzelner vornehmen, Verwaltungsgebühren nach diesem Gesetz.

§ 6 Abs. 1 des Landesgebührengesetzes (im folgenden: LGebG) bestimmt:

Das Land, die Bundesrepublik Deutschland sowie die juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die nach den Haushaltsplänen des Landes oder des Bundes für Rechnung des Landes oder des Bundes verwaltet werden, sind von der Entrichtung der Gebühren befreit.

Ausnahmen von dieser persönlichen Gebührenfreiheit sind in § 6 Abs. 4 LGebG enthalten. Dieser Absatz lautet:

Nicht befreit sind ferner die Sondervermögen im Sinne von § 9 a der Reichshaushaltsordnung vom 31. Dezember 1922 (RGBl. 1923

BVerfGE 26, 281 (283):

II S. 17) in der jeweils geltenden Fassung, die kaufmännisch eingerichteten Betriebe im Sinne von § 15 der Reichshaushaltsordnung und die betriebswirtschaftlichen Unternehmen und Einrichtungen des Landes, der Bundesrepublik Deutschland und der anderen Länder sowie die Deutsche Bundesbahn und die Deutsche Bundespost.

§ 5 LGebG gewährt u.a. sachliche Gebührenfreiheit für Amtshandlungen, die

... 7. überwiegend im öffentlichen Interesse vorgenommen werden.

Das Bundesbahngesetz vom 13. Dezember 1951 (BGBl. I S. 955, zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. März 1969-BGBl. I S. 191 -, im folgenden: BundesbahnG) und das Gesetz über die Verwaltung der Deutschen Bundespost (Postverwaltungsgesetz) vom 24. Juli 1953 (BGBl. I S. 676, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. August 1960 - BGBl. I S. 705 -, im folgenden: PostverwG) regeln bundesrechtlich die Verpflichtung der Deutschen Bundesbahn und der Deutschen Bundespost zur Entrichtung von Abgaben.

Die einschlägigen Paragraphen haben folgenden Wortlaut:

§ 40 BundesbahnG:

Auf die Verpflichtung der Deutschen Bundesbahn, Beiträge und Gebühren an den Bund, die Länder, die Gemeinden (Gemeindeverbände) und Körperschaften des öffentlichen Rechts zu entrichten, finden unbeschadet des Grundsatzes des § 5 die allgemein für Bundesbehörden geltenden Vorschriften Anwendung.

§ 33 PostverwG:

Auf die Verpflichtungen der Deutschen Bundespost, Abgaben an den Bund, die Länder, die Gemeinden (Gemeindeverbände) und Körperschaften des öffentlichen Rechts zu entrichten, finden die allgemein für Bundesbehörden geltenden Vorschriften Anwendung.

II.

Nach Inkrafttreten des Landesgebührengesetzes bezweifelten die Deutsche Bundesbahn und die Deutsche Bundespost ihre Verpflichtung, gemäß § 6 Abs. 4 LGebG Verwaltungsgebühren an das Land Baden-Württemberg zu entrichten.

BVerfGE 26, 281 (284):

Es kam zu folgenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren:

1. a) Am 21. März 1961 beantragte die Deutsche Bundesbahn gemäß Art. 5, 8 Abs. 1 und 35 des württembergischen Forstpolizeigesetzes vom 19. Februar 1902 (RegBl. S. 51) die Erteilung der forstpolizeilichen Erlaubnis zur Ausstockung (Rodung) für ein Grundstück auf der Markung Backnang.

Durch Bescheid vom 25. Mai 1961 entsprach die Forstdirektion Nordwürttemberg dem Antrag. Sie setzte gleichzeitig nach Nr. 27 des Gebührenverzeichnisses zum Landesgebührengesetz eine Gebühr von 10.- DM fest. Die Bundesbahn lehnte mit Schreiben vom 17. Juli 1961 die Zahlung der Gebühr ab und machte geltend, sie sei nach § 6 Abs. 1 LGebG und § 40 BundesbahnG von der Entrichtung von Gebühren befreit. Die Forstdirektion Nordwürttemberg behandelte das Schreiben als Widerspruch gegen die Gebührenfestsetzung. Sie wies den Widerspruch mit Bescheid vom 28. Juli 1961 als unbegründet ab, weil nach § 6 Abs. 1 LGebG zwar die Bundesrepublik Deutschland, gemäß § 6 Abs. 4 LGebG nicht aber die Bundesbahn von der Gebührenpflicht befreit sei.

Die Bundesbahn erhob beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage gegen das Land Baden-Württemberg - Forstdirektion Stuttgart - und beantragte, die Gebührenfestsetzung im Bescheid der Forstdirektion Nordwürttemberg und den Widerspruchsbescheid dieser Behörde aufzuheben.

Sie trug vor: Die in § 6 Abs. 1 LGebG festgelegte Gebührenfreiheit der Bundesrepublik Deutschland müsse auch für die Bundesbahn gelten. Das ergebe sich aus § 40 BundesbahnG, wonach auf die Verpflichtung der Bundesbahn, Beiträge und Gebühren zu entrichten, die allgemein für Bundesbehörden geltenden Vorschriften Anwendung fänden. Gegen diese Bestimmung verstoße § 6 Abs. 4 LGebG, soweit er die Bundesbahn von der Gebührenfreiheit ausnehme. Zweck des § 40 BundesbahnG sei es, die Bundesbahn in gebührenrechtlicher Hinsicht den übrigen Bundesbehörden gleichzustellen; er bestimme die juristische Erscheinungsform der Bundesbahn für das Gebührenrecht. Mit diesem Inhalt

BVerfGE 26, 281 (285):

greife § 40 BundesbahnG nicht in die den Ländern zustehende Gesetzgebungsbefugnis für das Verwaltungsgebührenrecht ein. Aus dieser Gesetzgebungsbefugnis folge zwar, daß es den Ländern freistehe, die Bundesrepublik Deutschland der allgemeinen Gebührenpflicht zu unterwerfen oder ihr Gebührenfreiheit einzuräumen. Es stehe aber nicht im freien Belieben der Länder, bestimmte Bundesbehörden von einer allgemeinen, für den Bund getroffenen Gebührenregelung auszunehmen.

Das Land Baden-Württemberg beantragte, die Klage abzuweisen, und machte geltend:

Aus der dem Land nach Art. 70 GG zustehenden Gesetzgebungsbefugnis für die Verwaltungsgebühren folge, daß der Landesgesetzgeber berechtigt sei, einzelne Behörden trotz der im übrigen allgemein bestehenden Gebührenfreiheit des Bundes gebührenpflichtig zu machen, d. h. die Bundesbehörden gebührenrechtlich differenziert zu behandeln. Dem stehe bezüglich der Bundesbahn § 40 BundesbahnG nicht entgegen. Diese Bestimmung schließe es nur aus, die Gebührenpflicht der Bundesbahn an deren Eigenschaft als Sondervermögen zu knüpfen.

Das Verwaltungsgericht folgte den Ausführungen des Landes und wies die Klage ab.

Die Deutsche Bundesbahn hat Berufung eingelegt.

b) Mit Bescheid vom 11. August 1961 stimmte das Regierungspräsidium Nordwürttemberg auf Antrag der Deutschen Bundespost gemäß § 40 Abs. 2 PersBefG einer von dieser beabsichtigten Fahrplanänderung auf der Kraftpostlinie Backnang-Schöllhütte zu. Zugleich setzte es durch besonderen Bescheid nach Nr. 79 c Ziff. 6 des Gebührenverzeichnisses zum Landesgebührengesetz eine Gebühr von 20.- DM fest. Gegen den Gebührenansatz legte die Deutsche Bundespost am 28. August 1961 Widerspruch ein, mit dem sie geltend machte, sie sei nach § 33 PostverwG von der Entrichtung von Gebühren befreit. Durch Bescheid vom 9. Mai 1962 wies das Regierungspräsidium Nordwürttemberg den Widerspruch als unbegründet ab, weil die Bundespost von

BVerfGE 26, 281 (286):

der der Bundesrepublik Deutschland eingeräumten persönlichen Gebührenfreiheit gemäß § 6 Abs. 4 LGebG ausgenommen sei.

Die Bundespost erhob gegen das Land Baden-Württemberg - Regierungspräsidium Nordwürttemberg - Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart mit dem Antrag, den Gebührenbescheid und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Nordwürttemberg aufzuheben.

Sie trug vor: Nach § 33 PostverwG sei die Bundespost gebührenrechtlich nicht anders zu behandeln als die Bundesrepublik Deutschland. Dem widerspreche § 6 Abs. 4 LGebG, der die Bundespost gebührenpflichtig mache, obwohl § 6 Abs. 1 LGebG der Bundesrepublik Deutschland persönliche Gebührenfreiheit einräume. Durch die Gleichstellung der Bundespost mit den Bundesbehörden habe der Bundesgesetzgeber keine Gebührenpflicht oder Gebührenfreiheit der Bundespost begründet, sondern lediglich im Rahmen der ihm nach Art. 73 Nr. 7 GG zustehenden ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz für das Post- und Fernmeldewesen ihre juristische Erscheinungsform auf dem Gebiet des Gebührenrechts bestimmt. Daran seien die Länder gebunden.

Das Land Baden-Württemberg verteidigte sich in gleicher Weise wie gegenüber der Bundesbahn.

Das Verwaltungsgericht Stuttgart wies die Klage ab. Die Deutsche Bundespost hat Berufung eingelegt.

2. Durch Beschlüsse vom 22. Oktober 1964 hat der 1. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg in Mannheim die beiden Verfahren ausgesetzt und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber eingeholt,

(1.) ob § 6 Abs. 4 LGebG mit § 40 BundesbahnG und ob diese Bestimmung mit Art. 20 Abs. 3 und Art. 70 GG vereinbar ist (Verfahren 2 BvL 26/64);

(2.) ob § 6 Abs. 4 LGebG mit § 33 PostverwG und ob diese Bestimmung mit Art. 20 Abs. 3 und Art. 70 GG vereinbar ist (Verfahren 2 BvL 25/64).

a) Das vorlegende Gericht bemerkt in beiden Vorlagebeschlüssen, dem beschließenden Senat, der gemäß § 9 Abs. 3 VwGO

BVerfGE 26, 281 (287):

grundsätzlich in der Besetzung von drei Richtern entscheide, gehörten fünf hauptamtliche Richter und zwei nebenamtliche Richter an. Diese Überbesetzung sei indessen verfassungsrechtlich unbedenklich, weil die beiden nebenamtlichen Richter infolge ihrer Inanspruchnahme durch ihr Hauptamt als ordentlicher Professor des Rechts oder als Oberlandesgerichtsrat nur in geringem Umfang an der Rechtsprechung des Senats mitwirken könnten, sie mithin nicht als "ordentliche" Senatsmitglieder im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG anzusehen seien.

b) Die Vorlagebeschlüsse sind im wesentlichen wie folgt begründet:

Weder der Bundesbahn noch der Bundespost stehe sachliche Gebührenfreiheit zu. Der Rechtmäßigkeit der Gebührenbescheide stehe nicht entgegen, daß Bundesbahn und Bundespost möglicherweise hoheitlich gehandelt hätten.

§ 6 Abs. 4 LGebG, der Bundesbahn und Bundespost von der durch § 6 Abs. 1 LGebG der Bundesrepublik Deutschland gewährten persönlichen Gebührenfreiheit ausnehme, widerspreche § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG.

Die Bedeutung des § 40 BundesbahnG und des § 33 PostverwG liege nicht in einem Verbot, für Bundesbahn und Bundespost Ausnahmerecht zu schaffen. Diesen Bestimmungen sei vielmehr nur zu entnehmen, daß Bundesbahn und Bundespost trotz ihrer rechtlichen, organisatorischen oder sonstigen Besonderheiten gebührenrechtlich nicht anders als die übrigen Bundesbehörden zu behandeln seien mit der Folge, daß ihre Eigenschaft als Sondervermögen als Merkmal für die Begründung einer Gebührenpflicht ausgeschlossen sei. Der Zweck der Vorschriften richte sich allein auf die kostenrechtliche Gleichstellung von Bundesbahn und Bundespost mit den Bundesbehörden; sie sollen unter denselben Voraussetzungen gebührenpflichtig oder gebührenfrei sein wie die übrigen Bundesbehörden.

Diese Auslegung führe notwendig zu der Feststellung, daß § 6 Abs. 4 LGebG, soweit er Bundesbahn und Bundespost betreffe,

BVerfGE 26, 281 (288):

mit § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG nicht vereinbar sei. Aus diesen Erwägungen folge indessen nicht ohne weiteres die Ungültigkeit des § 6 Abs. 4 LGebG. Der Senat sei der Auffassung, daß § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG ihrerseits wegen Verstoßes gegen Art. 20 Abs. 3 und Art. 70 GG nichtig seien.

Nach Art. 70 GG hätten die Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleihe. Das Grundgesetz weise dem Bund keine Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsgebührenrechts der Länder zu. Zur Befugnis, Landesverwaltungsgebührenrecht zu setzen, gehöre die Freiheit der Entschließung darüber, wem persönliche Gebührenfreiheit einzuräumen sei. Diese Freiheit umfasse das Recht, differenzierende Regelungen in der Weise zu treffen, daß etwa die der Bundesrepublik Deutschland grundsätzlich eingeräumte persönliche Gebührenfreiheit einzelnen ihrer Behörden, Anstalten oder Sondervermögen vorenthalten werde.

III.

1. a) Der Bundesminister für Verkehr ist der Ansicht, § 6 Abs. 4 LGebG widerspreche dem Bundesrecht; § 40 BundesbahnG sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Dem Bund stehe die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für die Materie "Bundeseisenbahnen" zu (Art. 73 Nr. 6 GG). Gemäß Art. 87 Abs. 1 GG habe der Bund die Bundeseisenbahnen in bundeseigener Verwaltung zu führen. Diese umfassende Zuständigkeit des Bundes schließe es aus, daß die Bundesbahn in ihrem spezifischen Aufgabenbereich von der Gesetzgebungs- und Verwaltungshoheit der Länder erfaßt werde.

Hierauf komme es indessen nicht an, weil der Bundesgesetzgeber durch § 40 BundesbahnG ausdrücklich die abgabenrechtliche Gleichbehandlung seines Sondervermögens "Deutsche Bundesbahn" mit seinen sonstigen Behörden vorgeschrieben habe. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes ergebe sich unmittelbar aus Art. 73 Nr. 6 GG. Zum Recht der Bundeseisenbahnen gehöre die

BVerfGE 26, 281 (289):

Regelung des Verwaltungsverfahrens, soweit es sich unmittelbar auf die Bundesbahn in ihrem spezifischen Aufgabenbereich beziehe, und die Befugnis festzulegen, inwieweit sie bei Erfüllung ihrer Aufgaben landesrechtlichen Gebührenregelungen unterliege.

b) Die Hauptverwaltung der Deutschen Bundesbahn trägt vor, § 40 BundesbahnG wolle verhindern, daß die Bundesbahn, aus welchen Motiven auch immer, gebührenrechtlich anders behandelt werde, als es eine generelle Regelung für sonstige Bundesbehörden vorsehe. Diese Auslegung ergebe sich aus der historischen Entwicklung und dem Willen des Gesetzgebers. Dem so verstandenen Inhalt des § 40 BundesbahnG widerspreche § 6 Abs. 4 LGebG.

§ 40 BundesbahnG sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Regelung der Rechtsstellung der Bundesbahn im Landesgebührenrecht gehöre kraft Sachzusammenhangs zum Recht der Bundeseisenbahnen.

2. Der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen meint, die ausschließliche Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz des Bundes für das Postwesen schließe es aus, daß die Bundespost, soweit sie Aufgaben erfülle, die - wie das Betreiben von Kraftpostlinien - herkömmlich zum Postwesen gehörten, dem Landesgebührenrecht unterworfen werde. Dem stehe überdies § 33 PostverwG entgegen. Diese Bestimmung sei mit dem Grundgesetz vereinbar; die Gesetzgebungskompetenz des Bundes ergebe sich unmittelbar aus Art. 73 Nr. 7 GG.

3. Die Regierung des Landes Baden-Württemberg geht davon aus, das vorlegende Gericht verstehe § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG dahin, daß diese Bestimmungen verhindern wollten, Bundesbahn und Bundespost - unter welchen Gesichtspunkten und aus welchen Motiven auch immer - gebührenrechtlich anders zu behandeln als die übrigen Bundesbehörden. In dieser Auslegung seien die beiden Bestimmungen verfassungswidrig; die Frage nach der Vereinbarkeit des § 6 Abs. 4 LGebG mit Bundesrecht stelle sich nicht.

BVerfGE 26, 281 (290):

Das Grundgesetz räume dem Bund keine Gesetzgebungskompetenz dafür ein, die Gebühren für Amtshandlungen der Landesbehörden unabhängig von einer materiellrechtlichen Vorschrift generell und abstrakt zu regeln. Legten § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG mit Wirkung für die Länder die gebührenrechtliche Gleichstellung von Bundesbahn und Bundespost mit den sonstigen Bundesbehörden fest, so enthielten sie Regelungen des Landesgebührenrechts. Sie hinderten den Landesgesetzgeber daran, sachgerechte Differenzierungen zwischen Bundesbahn und Bundespost einerseits und den übrigen Behörden des Bundes andererseits vorzunehmen. Eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Regelungen dieser Art könne Art. 73 Nr. 6 und 7 GG nicht entnommen werden. Eine Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhangs könne nicht angenommen werden, weil Regelungen des Landesgebührenrechts nicht unerläßliche Voraussetzung für die Regelung der dem Bund zugewiesenen Gesetzgebungsmaterien "Bundeseisenbahnen" und "Postwesen" seien. § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG enthielten schließlich keine Verfahrensregelungen im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG.

Die Regierung des Landes Baden-Württemberg führt weiter aus, § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG könnten einengend dahin ausgelegt werden, daß sie lediglich ausschlössen, die Bundesbahn und die Bundespost in ihrer Eigenschaft als Sondervermögen gebührenrechtlich anders als die übrigen Bundesbehörden zu behandeln. § 6 Abs. 4 LGebG behandle Bundesbahn und Bundespost jedoch als Bundesbehörden und treffe zwischen verschiedenen Bundesbehörden eine Differenzierung, die sachlich gerechtfertigt sei.

4. Die Bayerische Staatsregierung und die Regierung des Landes Nordrhein-Westfalen halten übereinstimmend mit der Regierung des Landes Baden-Württemberg § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG in der Auslegung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg mangels Gesetzgebungskompetenz des Bundes für verfassungswidrig. Sie sind jedoch der Ansicht, die beiden Normen seien einer einengenden Auslegung zugänglich und hin

BVerfGE 26, 281 (291):

derten in dieser Auslegung den Landesgesetzgeber nicht am Erlaß einer dem § 6 Abs. 4 LGebG entsprechenden Regelung.

5. Der VII. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat unter Bezugnahme auf sein Urteil vom 11. März 1960 (BVerwGE 10, 219) mitgeteilt, er halte die dem § 6 Abs. 4 LGebG Baden-Württemberg entsprechende bayerische Gebührenvorschrift für unvereinbar mit § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG. Die Kompetenz des Bundes zum Erlaß dieser Bestimmungen sei insoweit zu bejahen, als dem Bund die Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsverfahrens zustehe.

IV.

Die Verfahren sind zur gemeinsamen Entscheidung verbunden worden.

B. -- I.

Die Vorlagen sind zulässig.

1. Der 1. Senat des Verwaltungsgerichtshofs hat die Vorlagen unter Mitwirkung von drei Richtern, also in der Besetzung beschlossen, in der er auch die Sachentscheidung zu treffen hat, die von der Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschriften abhängt (§ 9 Abs. 3 VwGO). Der Senat war zu der Zeit, in der die Vorlagen beschlossen wurden, mit fünf hauptamtlichen Richtern und zwei Richtern im Nebenamt (§§ 15, 16 VwGO), also mit insgesamt sieben Richtern besetzt. Er hat geprüft, ob seine Besetzung mit Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG in Einklang steht, und hat dies bejaht.

Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG dient dem Schutz der am gerichtlichen Verfahren Beteiligten; sie haben einen Anspruch darauf, daß der Rechtsstreit von ihrem gesetzlichen Richter entschieden wird (BVerfGE 17, 294 [299]). Keiner der an den Ausgangsverfahren Beteiligten hat jedoch gerügt, Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG sei verletzt worden. Die Vorlagebeschlüsse, deren Wirkung sich erschöpft in der Aussetzung der Verfahren beim Verwaltungsgerichtshof und in der Verpflichtung des Bundesverfassungsge

BVerfGE 26, 281 (292):

richts, über die ihm vorgelegten Fragen zu entscheiden, sind deshalb rechtswirksam und für das Bundesverfassungsgericht verbindlich.

2. Der Verwaltungsgerichtshof legt dar, sowohl von der Bundesbahn wie von der Bundespost seien gebührenpflichtige Amtshandlungen der Landesverwaltungsbehörden veranlaßt worden. Sachliche Gebührenfreiheit stehe weder der Bundesbahn noch der Bundespost zu, da die beantragten gebührenpflichtigen Amtshandlungen nicht im überwiegenden öffentlichen Interesse im Sinne von § 5 Nr. 7 LGebG vorgenommen worden seien. Die Entscheidung beider Verfahren hänge ausschließlich davon ab, ob der Bundesbahn und der Bundespost die in Anspruch genommene persönliche Gebührenfreiheit zustehe.

Es komme nicht darauf an, ob die Maßnahmen, für die Bundesbahn und Bundespost die Erlaubnis (Zustimmung) der Landesbehörden nachgesucht hätten, in den Bereich hoheitlicher Tätigkeit von Bundesbahn oder Bundespost fielen. Der verwaltungsrechtliche Grundsatz, daß ein Hoheitsträger nicht in den hoheitlichen Aufgabenbereich eines anderen Hoheitsträgers eingreifen dürfe, komme nicht zum Zuge: für die Bundesbahn schon deshalb nicht, weil sie um die Erlaubnis der Landesbehörde nachgesucht habe und deshalb ohne Rücksicht auf die rechtliche Notwendigkeit der Erlaubnis gebührenrechtlich als Veranlasser einer Amtshandlung anzusehen sei; für die Bundespost greife der genannte Grundsatz deshalb nicht ein, weil er nur dort gelte, wo dem "eingreifenden" Hoheitsträger keine besondere Zuständigkeit zum "Eingriff" übertragen worden sei; solche Zuständigkeiten seien jedoch den Landesbehörden gegenüber der Bundespost für deren Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen durch das Personenbeförderungsgesetz zuerkannt worden (§ 45 Abs. 3, § 40 Abs. 2 PersBefG).

Diese Rechtsauffassungen sind nicht offensichtlich unhaltbar.

3. Der Verwaltungsgerichtshof stellt in seinen Vorlagebeschlüssen jeweils zwei Normen zur verfassungsrechtlichen Prüfung: § 6 Abs. 4 LGebG, der unvereinbar sei mit Bundesrecht (Fall des

BVerfGE 26, 281 (293):

Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG), und § 40 BundesbahnG sowie § 33 PostverwG, die mit dem Grundgesetz unvereinbar seien (Fall des Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG).

Die Frage, ob § 6 Abs. 4 LGebG mit § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG vereinbar ist, stellt sich jedoch nicht, wenn die bundesrechtlichen Bestimmungen mit dem Grundgesetz unvereinbar und also nichtig sind. § 6 Abs. 4 LGebG ist dann gültig; die Klage wäre abzuweisen. Sind hingegen § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG mit dem Grundgesetz vereinbar, so kommt es für die Entscheidung darauf an, ob § 6 Abs. 4 LGebG mit diesen bundesrechtlichen Bestimmungen in Einklang steht.

Aus der in den Vorlagebeschlüssen zum Ausdruck kommenden Rechtsauffassung ergibt sich also, daß der vorlegende Senat die Klage abweisen will, wenn § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG ungültig sind oder wenn diese Bestimmungen gültig sind und § 6 Abs. 4 LGebG mit ihnen vereinbar und also ebenfalls gültig ist, der Klage jedoch stattgeben will, wenn § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG gültig sind, § 6 Abs. 4 LGebG jedoch mit ihnen nicht vereinbar und also ungültig ist.

Die Vorlagebeschlüsse bringen somit hinreichend deutlich zum Ausdruck, daß und warum das vorlegende Gericht im Fall der Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Normen anders entscheiden will als bei der von ihm angenommenen Nichtigkeit entweder der bundesrechtlichen Normen oder der landesrechtlichen Vorschrift. Auf die Vereinbarkeit von § 6 Abs. 4 LGebG mit § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG kommt es jedoch nur dann an, wenn die bundesrechtlichen Bestimmungen mit dem Grundgesetz vereinbar sind.

4. Für die Entscheidung des vorlegenden Gerichts kommt es lediglich darauf an, ob § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG insoweit gültig sind, als sie die Verpflichtung von Bundesbahn und Bundespost betreffen, Gebühren an die Länder zu entrichten. Die Vorlagefragen sind entsprechend einzuschränken.

BVerfGE 26, 281 (294):

II.

Da die Frage, ob § 6 Abs. 4 LGebG mit § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG vereinbar ist, sich nur dann stellt, wenn diese Bestimmungen gültig sind, kommt es zunächst darauf an, ob die beiden bundesrechtlichen Bestimmungen mit dem Grundgesetz vereinbar sind.

1. a) Über die Auslegung von § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG bestehen Meinungsverschiedenheiten. Je nachdem wie § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG verstanden werden, sind die Erwägungen zur Frage ihrer Verfassungsmäßigkeit verschieden. Das Bundesverfassungsgericht muß deshalb die Rechtslage nach einfachem Recht prüfen. Nur auf der Grundlage einer zutreffenden Auslegung von § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG kann beurteilt werden, ob diese Bestimmungen mit dem Grundgesetz vereinbar sind (BVerfGE 7, 45 [50]; 22, 28 [33]; Urteil des Zweiten Senats vom 7. Mai 1969 - 2 BvL 15/67 -, S. 27).

b) Die Verpflichtung von Bundesbahn und Bundespost, Gebühren an die Länder zu entrichten, ist in § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG übereinstimmend geregelt, und zwar trotz der in § 40 BundesbahnG enthaltenen, einschränkenden Bezugnahme auf § 5 BundesbahnG. § 5 BundesbahnG handelt von der Abgeltung von Leistungen; über die Verpflichtung, Verwaltungsgebühren zu entrichten, ist dort nichts bestimmt.

§ 4

BVerfG, 25.06.1969 - 2 BvR 128/66

Administration — Mon, 25 Mar 2024 17:58:23 +0000

Daten

Fall:

Ingenieur

Fundstellen:

BVerfGE 26, 246; DVBl 1969, 694; DB 1969, 1506; DÖV 1969, 750

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

25.06.1969

Aktenzeichen:

2 BvR 128/66

Entscheidungstyp:

Beschluss

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 26, 246

Paginierung:

BVerfGE 26, 246 (246):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 25. Juni 1969

- 2 BvR 128/66 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde 1. des Herrn ..., 2. des Herrn ..., 3. des Herrn ... - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt ... - gegen das Gesetz zum Schutze der Berufsbezeichnung -Ingenieur- (Ingenieurgesetz) vom 7. Juli 1965 (BGBl. I S. 601)

Entscheidungsformel:

§ 1 des Gesetzes zum Schutze der Berufsbezeichnung "Ingenieur" (Ingenieurgesetz) vom 7. Juli 1965 (Bundesgesetzbl. I S. 601) verletzt das Grundrecht der Beschwerdeführer aus Artikel 2 Absatz 1 des Grundgesetzes. Das Gesetz zum Schutze der Berufsbezeichnung "Ingenieur" (Ingenieurgesetz) vom 7. Juli 1965 (Bundesgesetzbl. I S. 601) ist nichtig.

Gründe

A. - I.

Das Gesetz zum Schutze der Berufsbezeichnung "Ingenieur" (Ingenieurgesetz) vom 7. Juli 1965 (BGBl. I S. 601) - im folgenden: IngG - bestimmt in § 1 folgendes:

(1) Die Berufsbezeichnung "Ingenieur" dürfen Personen, die in der Wirtschaft, insbesondere in Gewerbebetrieben oder sonstigen wirtschaftlichen Unternehmungen, selbständig oder unselbständig berufstätig sind und nicht das Studium einer überwiegend technisch-naturwissenschaftlichen Fachrichtung an einer deutschen wissenschaftlichen Hochschule mit Erfolg abgeschlossen, die Abschlußprüfung an einer deutschen staatlichen oder staatlich anerkannten Ingenieurschule oder bis zum 31. Dezember 1970 die Abschlußprüfung eines Betriebsführerlehrganges einer deutschen staatlich anerkannten Bergschule bestanden haben, nur führen, wenn sie 1. vor der Verkündung des Gesetzes eine Tätigkeit unter dieser Berufsbezeichnung ausgeübt haben und die Absicht, die Berufsbezeichnung weiterzuführen, der zuständigen Behörde oder Stelle innerhalb einer Ausschlußfrist von zwei Jahren nach Inkrafttreten dieses Gesetzes angezeigt haben oder 2. eine Genehmigung nach § 3 erhalten haben.

BVerfGE 26, 246 (247):

(2) Die Ausschlußfrist nach Absatz 1 Nr. 1 endet für Deutsche, die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes ihren Wohnsitz außerhalb des Geltungsbereichs dieses Gesetzes haben, zwei Jahre nach der Begründung des Wohnsitzes im Geltungsbereich dieses Gesetzes.

Nach § 2 IngG ist das Führen der Berufsbezeichnung "Ingenieur" auf Grund der Anzeige nach § 1 IngG zu untersagen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, daß die erforderlichen fachlichen Kenntnisse fehlen und Leben oder Gesundheit von Menschen erheblich gefährdet sind. § 3 IngG sieht eine Sonderregelung für Personen vor, die das Abschlußzeugnis einer ausländischen Hochschule oder einer sonstigen ausländischen Schule über eine Ingenieurausbildung besitzen. Sie bedürfen zur Führung der Berufsbezeichnung "Ingenieur" einer staatlichen Genehmigung, die zu erteilen ist, wenn das Zeugnis dem der in § 1 genannten deutschen Schulen oder Hochschulen gleichwertig ist.

Der Bundeswirtschaftsminister wird in § 4 IngG ermächtigt, durch Rechtsverordnung für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft eine abweichende Regelung zu treffen, soweit dies zur Durchführung der Richtlinien der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft erforderlich ist. Nach § 5 IngG bestimmen die Landesregierungen die für die Durchführung des Gesetzes zuständigen Behörden; § 6 IngG stellt der Berufsbezeichnung "Ingenieur" alle Berufsbezeichnungen gleich, die das Wort "Ingenieur" in Wortverbindungen enthalten in § 7 IngG wird bestimmt, daß besondere Rechtsvorschriften über das Führen der Berufsbezeichnung "Ingenieur" unberührt bleiben. Nach § 8 IngG werden Verstöße gegen das Gesetz als Ordnungswidrigkeiten mit einer Geldbuße geahndet.

II.

Die Beschwerdeführer haben die private, von einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung getragene "Ingenieurschule für Wirtschaft und Betriebstechnik" in Neunkirchen/Saar, und zwar den als Ergänzungsschule geführten Zweig, besucht. Im Zeitpunkt der Erhebung der Verfassungsbeschwerde (28. Februar 1966)

BVerfGE 26, 246 (248):

standen sie im 5. Studiensemester. Sie haben nach Ablauf des 6. Semesters im Sommer 1966 eine Prüfung abgelegt und sind seither in der Wirtschaft berufstätig.

Da die von den Beschwerdeführern besuchte Schule nicht staatlich anerkannt ist, dürfen sie, solange sie in der Wirtschaft berufstätig sind, nach § 1 IngG die Berufsbezeichnung "Ingenieur" nicht führen. Sie fühlen sich hierdurch in ihren Grundrechten, insbesondere aus Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 und 14 GG verletzt und halten das Ingenieurgesetz für verfassungswidrig. Sie begründen die Verfassungsbeschwerde wie folgt:

1. Das Ingenieurgesetz, das sie unmittelbar betreffe, ohne daß es eines weiteren Vollziehungsakts bedürfe, sei nichtig, weil dem Bund die Gesetzgebungszuständigkeit fehle. Insbesondere könne eine Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers nicht aus Art. 74 Nr. 11 GG ("Recht der Wirtschaft") hergeleitet werden, da das Ingenieurgesetz das Recht der Wirtschaft nur am Rand berühre. Der Schwerpunkt des Gesetzes liege auf kulturpolitischem Gebiet. Es enthalte - ebenso wie das als Landesrecht fortgeltende Gesetz über die Führung akademischer Grade - lediglich Regelungen über einen Titel sowie mittelbar Bestimmungen über das Ingenieurschulwesen. Das Gesetz lege erstmals das Erfordernis einer staatlich anerkannten Abschlußprüfung für Ingenieure fest und mache dadurch ein Studium an einer nicht staatlich anerkannten privaten Ingenieurschule praktisch unmöglich. Der schulrechtliche Charakter des Ingenieurgesetzes komme in § 3 IngG besonders deutlich zum Ausdruck, der die Anerkennung ausländischer Zeugnisse betreffe. Dies sei der typische Inhalt einer schulrechtlichen Regelung, für die allein die Länder zuständig seien.

2. Auch Art. 12 Abs. 1 GG sei verletzt. Das Gesetz schränke die freie Wahl des Berufes und der Ausbildungsstätte ein, ohne daß hierfür ein rechtfertigender Grund vorliege. Zur Abwendung von Gefahren sei der Schutz der Berufsbezeichnung unnötig und ungeeignet, da die Tätigkeit des Ingenieurs als solche vom Gesetz nicht geregelt werde. Zum Zweck der Angleichung an einen

BVerfGE 26, 246 (249):

internationalen Status sei die Regelung nicht erforderlich gewesen, da die deutsche Ingenieurausbildung schon bisher derjenigen in anderen Industrieländern mindestens gleichwertig gewesen sei. Die dem Gesetz zugrunde liegende standespolitische Zielsetzung reiche als Rechtfertigungsgrund nicht aus.

3. Dem Außenseiterproblem sei das Gesetz nicht gerecht geworden. Diesem Personenkreis bleibe nur der Weg, sich der sogenannten Fremdenprüfung als Externer an einer staatlichen Anstalt zu unterziehen. Das sei jedoch schon aus psychologischen Gründen keine zumutbare Lösung. Das Gesetz verstoße gegen den Gleichheitssatz, weil es nur für die Absolventen ausländischer Schulen eine Ausnahmeregelung vorsehe, die noch nicht einmal zwingend vom Bestehen einer Prüfung abhängig gemacht werde.

4. Auch das Rechtsstaatsprinzip und Art. 14 GG seien verletzt, weil das Gesetz für den großen Personenkreis der Studierenden an privaten, nicht staatlich anerkannten Ingenieurschulen keine Übergangsregelung getroffen habe. Diese Personen, zu denen auch die Beschwerdeführer gehörten, hätten ihr Studium in der Annahme begonnen, daß sie nach Ablauf der vorgeschriebenen Zeit an ihrer Anstalt die Ingenieurprüfung ablegen könnten und damit zur Führung der Berufsbezeichnung "Ingenieur" berechtigt seien. Diese Anwartschaft, zu deren Erlangung die Beschwerdeführer Geld und Arbeitskraft aufgewandt hätten, sei ihnen nun ersatzlos genommen worden.

III.

1. Der Bundesminister für Wirtschaft hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig, weil die Beschwerdeführer durch das angefochtene Gesetz nicht gegenwärtig betroffen seien. Da sie erst nach Abschluß ihres Studiums im Juli 1966 eine berufliche Tätigkeit hätten aufnehmen können, habe das Gesetz sie im Zeitpunkt der Erhebung der Verfassungsbeschwerde noch gar nicht in ihren Grundrechten verletzen können.

BVerfGE 26, 246 (250):

Im übrigen sei die Verfassungsbeschwerde auch unbegründet:

a) Die Kompetenz des Bundesgesetzgebers ergebe sich aus Art. 74 Nr. 11 GG. Das Gesetz diene der Klarheit und Wahrheit im geschäftlichen Verkehr und regle damit Modalitäten der Berufsausübung in der Wirtschaft. Jedermann solle darauf vertrauen können, daß ein Geschäftspartner, der sich Ingenieur nenne, eine bestimmte fachliche Vorbildung habe. Daß solche Vorschriften, die die Staatspraxis seit langem kenne, unter Art. 74 Nr. 11 GG fielen, habe das Bundesverfassungsgericht bereits mehrfach anerkannt. Die Tatsache, daß das Ingenieurgesetz aus Zweckmäßigkeitsgründen kein umfassendes Berufsrecht geschaffen habe, sondern nur eine Teilregelung enthalte, ändere nichts an seinem wirtschaftsordnenden Charakter. Es knüpfe zwar an Tatsachen an, die im Schulrecht ihre Wurzel hätten, werde jedoch dadurch nicht zu einer Norm des Schulrechts. Es regle auch nicht etwa die Führung eines Titels, was schon daraus hervorgehe, daß es für den Bereich außerhalb der Wirtschaft, zum Beispiel im öffentlichen Dienst, nicht gelte und auch die Führung der Bezeichnung "Ingenieur" im privaten Bereich nicht verbiete.

b) Art. 12 Abs. 1 GG sei nicht verletzt. Der § 1 IngG enthalte, indem er anderen als den dort bezeichneten Personen die Führung der Berufsbezeichnung "Ingenieur" verbietet, nichts anderes als eine Einschränkung der Werbemöglichkeiten. Dies stelle eine Berufsausübungsregelung dar. Sie sei zulässig, weil sie aus vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls (Vertrauensschutz, Verhinderung von Mißbrauch, Förderung des Berufsstandes, Angleichung im EWG-Bereich) zweckmäßig sei und niemand übermäßig belaste. Die freie Wahl der Ausbildungsstätte werde durch das Gesetz nicht beeinträchtigt. Das Gesetz enthalte auch keine Bevorzugung von Absolventen ausländischer Schulen, da es Gleichwertigkeit der Zeugnisse verlange.

c) Der Gesetzgeber sei nicht verpflichtet gewesen, auch für Schüler, die ihr Studium vor Inkrafttreten des Gesetzes an einer nicht staatlich anerkannten Ingenieurschule begonnen hatten, eine Übergangsregelung entsprechend § 1 Abs. 1 Nr. 1 IngG zu

BVerfGE 26, 246 (251):

treffen. Denn das Vertrauen desjenigen, der seine Ausbildung noch nicht beendet habe, darauf, künftig bei seiner beruflichen Tätigkeit in der Wirtschaft die Berufsbezeichnung "Ingenieur" führen zu dürfen, sei nicht schutzwürdig. Ihm sei es zuzumuten, die sogenannten Fremdenprüfung vor einer staatlichen Prüfungskommission abzulegen.

Die Beseitigung der Möglichkeit, nach Ablegung einer Prüfung an einer nicht staatlich anerkannten privaten Schule die Bezeichnung "Ingenieur" zu führen, verstoße auch nicht gegen Art. 14 GG.

2. Die hessische Landesregierung ist der Meinung, daß dem Bundesgesetzgeber zum Erlaß des Ingenieurgesetzes die Kompetenz gefehlt habe. Das Gesetz ordne nicht den Ingenieurberuf, sondern regle nur die Führung einer durch eine bestimmte Ausbildung zu erwerbenden Berufsbezeichnung. Die Gesetzgebungskompetenz hierfür stehe allein den Ländern zu.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Die Beschwerdeführer sind durch § 1 IngG selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen.

1. Die Beschwerdeführer haben zur Zeit der Erhebung der Verfassungsbeschwerde eine nicht staatlich anerkannte Privatschule besucht. Nach Abschluß ihrer Ausbildung an dieser Schule dürfen sie nach § 1 IngG, sofern sie in der Wirtschaft tätig sind, die Berufsbezeichnung "Ingenieur" nicht führen. Diese Wirkung tritt ein, ohne daß es eines weiteren Vollzugsaktes der Exekutive bedürfte.

2. Die Beschwerdeführer waren schon im Zeitpunkt der Erhebung der Verfassungsbeschwerde durch das Gesetz gegenwärtig betroffen.

Zwar hatten sie zu diesem Zeitpunkt ihre Ausbildung noch nicht abgeschlossen - sie standen im 5. Semester des sechssemestrigen Studienganges -, und es war deshalb auch noch nicht sicher, ob sie nach Abschluß ihres Studiums überhaupt in der Wirtschaft

BVerfGE 26, 246 (252):

tätig sein würden. Immerhin waren die Beschwerdeführer vor Aufnahme ihres Studiums an der Ingenieurschule für Wirtschaft und Betriebstechnik in Neunkirchen/Saar als Techniker in der Wirtschaft tätig. Allein die gewählte Schulart deutet darauf hin, daß sie beabsichtigten, nach erfolgreichem Abschluß ihrer Ausbildung zu einer Berufstätigkeit in der Wirtschaft zurückzukehren. Sie erwarteten, daß sie die Berufsbezeichnung "Ingenieur" führen dürften und dadurch bessere berufliche Aufstiegsmöglichkeiten haben würden. Diese Erwartung, die bei Beginn ihres Studiums berechtigt war, ist durch das Inkrafttreten des Ingenieurgesetzes hinfällig geworden. Die bis dahin bestehende Rechtslage hat sich zu ihrem Nachteil entscheidend geändert.

Auch wenn man die Zulässigkeitsvoraussetzungen einer gegen ein Gesetz gerichteten Verfassungsbeschwerde eng auslegt, ist hier davon auszugehen, daß die Beschwerdeführer schon bei der Erhebung der Verfassungsbeschwerde, vor Abschluß ihrer Ausbildung, durch das angefochtene Gesetz gegenwärtig betroffen waren.

Die Verfassungsbeschwerde ist auch begründet.

Das Ingenieurgesetz bestimmt, daß Personen, die in der Wirtschaft selbständig oder unselbständig berufstätig sind, die bisher nicht geschützte Berufsbezeichnung "Ingenieur" in Zukunft nur führen dürfen, wenn sie entweder

1. das Studium einer überwiegend technisch-naturwissenschaftlichen Fachrichtung an einer deutschen wissenschaftlichen Hochschule mit Erfolg abgeschlossen haben (§ 1 Abs. 1) oder

2. die Abschlußprüfung an einer deutschen staatlichen oder staatlich anerkannten Ingenieurschule oder bis 31. Dezember 1970 die Abschlußprüfung eines Betriebsführerlehrgangs einer deutschen staatlich anerkannten Bergschule abgelegt haben (§ 1 Abs. 1) oder

BVerfGE 26, 246 (253):

3. vor der Verkündung des Gesetzes eine Tätigkeit unter dieser Berufsbezeichnung ausgeübt haben und die Absicht, die Berufsbezeichnung weiterzuführen, der zuständigen Behörde innerhalb einer Ausschlußfrist von 2 Jahren nach Inkrafttreten dieses Gesetzes angezeigt haben (§ 1 Abs. 1 Nr. 1) oder

4. ein Abschlußzeugnis einer ausländischen Hochschule oder einer sonstigen ausländischen Schule über eine Ingenieurausbildung besitzen und von der zuständigen Behörde die Genehmigung zum Führen der Berufsbezeichnung "Ingenieur" erhalten haben (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 3) oder

5. ihnen als Staatsangehörigen eines Mitgliedstaates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft durch Rechtsverordnung des Bundesministers für Wirtschaft das Führen der Berufsbezeichnung "Ingenieur" oder einer entsprechenden ausländischen Berufsbezeichnung gestattet worden ist (§ 4) oder

6. sie nach besonderen Rechtsvorschriften über das Führen der Berufsbezeichnung "Ingenieur" zum Führen dieser Berufsbezeichnung berechtigt sind (§ 7).

Personen, die außerhalb des Bereichs der Wirtschaft, zum Beispiel im öffentlichen Dienst, tätig sind, dürfen die Berufsbezeichnung "Ingenieur" führen, auch wenn sie nicht zu einer der oben angeführten Gruppen gehören.

II.

1. Das Ingenieurgesetz regelt nicht die Ausübung des Ingenieurberufs, sondern will nur die Berufsbezeichnung "Ingenieur" als "Titel" schützen.

Die Beschränkung dieser Regelung auf "Personen, die in der Wirtschaft, insbesondere in Gewerbebetrieben oder sonstigen wirtschaftlichen Unternehmungen, selbständig oder unselbständig berufstätig sind", geht auf Bedenken zurück, die während des Gesetzgebungsverfahrens im Bundesrat gegen die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes geltend gemacht worden sind. Mit der Beschränkung der Regelung auf diesen Personenkreis glaubte

BVerfGE 26, 246 (254):

der Gesetzgeber, für die Regelung die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft) in Anspruch nehmen zu können.

2. Die vom Ingenieurgesetz geregelte Materie gehört nicht zum Recht der Wirtschaft nach Art. 74 Nr. 11 GG.

a) Im Gegensatz zur Reichsverfassung von 1871 und zur Weimarer Verfassung verbietet die Systematik des Grundgesetzes eine extensive Interpretation der Zuständigkeitsvorschriften zugunsten des Bundes. Art. 30 GG geht von dem Primat der Länderzuständigkeit aus. Art. 70 Abs. 1 GG präzisiert diese Regel für den Bereich der Gesetzgebung dahin, daß die Länder das Recht der Gesetzgebung haben, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Hieraus ergibt sich eine allgemeine Schranke für die in Art. 73 bis 75 GG aufgeführten Bundeskompetenzen.

b) Unter "Recht der Wirtschaft" im Sinne von Art. 74 Nr. 11 GG sind alle das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnden Normen zu begreifen und vor allem diejenigen Vorschriften dazuzurechnen, die sich in irgendeiner Form auf die Erzeugung, Herstellung und Verteilung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen (BVerfGE 8, 143 [148 f.]).

aa) Zum Recht der Wirtschaft gehören zunächst Bestimmungen über den wirtschaftlichen Wettbewerb und den Verbraucherschutz. Hierauf stellt der Bundesminister für Wirtschaft mit seinem Hinweis ab, das Ingenieurgesetz diene der Klarheit und Wahrheit im geschäftlichen Verkehr; jedermann solle darauf vertrauen können, daß sein Geschäftspartner, der sich Ingenieur nenne, eine bestimmte fachliche Vorbildung habe.

Das Ingenieurgesetz kann aber weder verhindern, daß nichtqualifizierte Kräfte beim Angebot von Ingenieurleistungen mit qualifizierten weiterhin in Wettbewerb treten, noch kann es bewirken, daß der Verbraucher darauf vertrauen kann, daß sein Geschäftspartner, der sich Ingenieur nennt, eine bestimmte fachliche Vorbildung hat. Schon die Besitzstandswahrungsklausel des

BVerfGE 26, 246 (255):

§ 1 Abs. 1 Nr. 1 IngG schließt eine solche Wirkung aus. Denn sie hat zur Folge, daß noch auf Jahrzehnte hinaus Personen, die nicht die in § 1 Abs. 1 IngG vorgeschriebene Ausbildung haben, die Berufsbezeichnung "Ingenieur" führen dürfen. Sie brauchen nur vor Verkündung des Gesetzes bereits eine Tätigkeit unter dieser Berufsbezeichnung ausgeübt zu haben und die Absicht, die Berufsbezeichnung weiterzuführen, der zuständigen Behörde innerhalb einer Ausschlußfrist von zwei Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes angezeigt zu haben. In der amtlichen Begründung zu dem Entwurf eines Gesetzes betreffend Änderung des Ingenieurgesetzes (BTDrucks. V/4053), das die Frist des § 1 Abs. 1 Nr. 1 von zwei auf fünf Jahre verlängern soll, wird mitgeteilt, daß innerhalb der bisherigen Zweijahresfrist 110 000 Anzeigen nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 IngG bei den zuständigen Stellen eingegangen seien.

Hiervon abgesehen bestimmt das Ingenieurgesetz nirgends, was als Ingenieurleistung angesehen werden soll. Es verbietet auch nicht das Anbieten und die Ausführung von Ingenieurleistungen durch nicht genügend qualifizierte Personen.

bb) Die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nach Art. 74 Nr. 11 GG erstreckt sich auch darauf, Berufe "in der Wirtschaft" rechtlich zu ordnen und ihre Berufsbilder rechtlich zu fixieren. In diesem Rahmen kann der Gesetzgeber sowohl den Inhalt der beruflichen Tätigkeit wie auch die Voraussetzungen für die Berufsausübung (Ausbildung, Prüfungen) normieren (z. B. Gesetz zur Ordnung des Handwerks - Handwerksordnung - i.d.F. vom 28. 12. 1965, BGBl. 1966 I S. 2; Gesetz über eine Berufsordnung der Wirtschaftsprüfer - Wirtschaftsprüferordnung - vom 24. 7. 1961, BGBl. I S. 1049; vgl. hierzu auch BVerfGE 13, 97 [106]; 21, 173 [180]).

Diesen berufsordnenden Gesetzen ist gemeinsam, daß sie bestimmen, worin die berufliche Tätigkeit besteht und welches die Voraussetzungen für ihre Ausübung sind, und daß sie im Zusammenhang damit das Recht zur Führung der jeweiligen Berufsbezeichnung regeln (vgl. § 18 Wirtschaftsprüferordnung, § 51

BVerfGE 26, 246 (256):

Handwerksordnung). Dabei knüpfen sie an Tatbestände des Berufsausbildungsrechts an. Hätte der Gesetzgeber den Beruf des Ingenieurs in umfassender Weise geordnet, so könnte er dafür die Kompetenz aus Art. 74 Nr. 11 GG in Anspruch nehmen. Eine solche Regelung enthält das Ingenieurgesetz aber gerade nicht. Es normiert lediglich das Führen der Berufsbezeichnung "Ingenieur", legt aber weder fest, was der Inhalt der beruflichen Tätigkeit des Ingenieurs ist, noch läßt es Ansätze für die Bestimmung eines Berufsbildes "Ingenieur" erkennen.

c) Der Bundesminister für Wirtschaft ist der Meinung, der Umstand, daß das Ingenieurgesetz anders als die Handwerksordnung oder die Wirtschaftsprüferordnung kein umfassendes Berufsrecht schaffe, sondern sich darauf beschränke, Voraussetzungen für die Führung der Berufsbezeichnung aufzustellen, rechtfertige keine abweichende Beurteilung. Vorschriften über die Führung der Berufsbezeichnung "Ingenieur" behielten ihren eindeutig wirtschaftsordnenden Charakter auch dann, wenn der Gesetzgeber aus Zweckmäßigkeitserwägungen auf eine weitere Ausgestaltung des Berufsrechts verzichte.

Wie oben ausgeführt hat aber die bloße Regelung der Befugnis zum Führen der Berufsbezeichnung "Ingenieur" für sich allein keinerlei Bezug zum Recht der Wirtschaft. Dieser Bezug wird auch nicht dadurch hergestellt, daß die Kompetenz zu einer berufsordnenden Gesamtregelung - wenn eine solche erfolgt wäre - auch die Kompetenz zur Regelung der Führung der Berufsbezeichnung einschließen würde.

3. Eine Bundeskompetenz zum Erlaß des Ingenieurgesetzes besteht auch nicht kraft Sachzusammenhangs. Ein solcher könnte eine Zuständigkeit des Bundes nur dann stützen, wenn eine dem Bund ausdrücklich zugewiesene Materie verständigerweise nicht geregelt werden könnte, ohne daß zugleich eine nicht ausdrücklich zugewiesene Materie mitgeregelt würde, wenn also ein Übergreifen in eine nicht ausdrücklich zugewiesene Materie die unerläßliche Voraussetzung wäre für die Regelung einer der Bundesgesetzgebung zugewiesenen Materie (BVerfGE 3, 407 [421]).

BVerfGE 26, 246 (257):

Eine solche Kompetenz ist also nur unter der Voraussetzung gegeben, daß der Bund von seiner ihm ausdrücklich zugewiesenen Kompetenz Gebrauch gemacht hat. Daran fehlt es hier.

4. Auch eine Bundeskompetenz aus der Natur der Sache scheidet aus. Die Erwägung, eine bundesrechtliche und daher einheitliche Regelung für das Führen der Berufsbezeichnung "Ingenieur" sei zweckmäßig, reicht für die Annahme einer solchen Kompetenz nicht aus (vgl. BVerfGE 11, 6 [18]). Das Bundesverfassungsgericht hat im Anschluß an Anschütz, Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Band I, S. 367, eine Kompetenz aus der Natur der Sache nur dann angenommen, wenn gewisse Sachgebiete, weil sie ihrer Natur nach eine eigenste, der partikularen Gesetzgebungszuständigkeit a priori entrückte Angelegenheit des Bundes darstellen, vom Bund und nur von ihm geregelt werden können (BVerfGE 3, 407 [421, 427 f.]; 11, 89 [98]; 12, 205 [242]; 15, 1 [24]; 22, 180 [217]).

Eine solche Angelegenheit liegt hier nicht vor.

Der Schutz der Berufsbezeichnung "Ingenieur" muß, soweit er notwendig ist, keineswegs durch Bundesgesetz erfolgen. Eine einheitliche Regelung durch inhaltlich übereinstimmende Ländergesetze ist durchaus denkbar und praktikabel.

5. Schließlich kann das Ingenieurgesetz auch nicht unter die Bundeskompetenz aus Art. 74 Nr. 1 GG (Strafrecht) fallen.

Zwar bestimmt § 8 IngG, daß ordnungswidrig handelt, wer ohne nach §§ 1, 3 oder nach einer auf Grund des § 4 erlassenen Rechtsverordnung hierzu berechtigt zu sein oder entgegen einer vollziehbaren Verfügung nach § 2 die Berufsbezeichnung "Ingenieur" führt; die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße geahndet werden. Diese Sanktion dient aber nur der Durchsetzung des in §§ 1 ff. normierten Verbots. Es handelt sich um eine sogenannte unselbständige Strafrechtsnorm. Wie oben ausgeführt, fehlt dem Bund die Gesetzgebungskompetenz zu der Regelung, deren Beachtung § 8 IngG durch die Androhung eines Bußgeldes erzwingen will. Das Bundesverfassungsgericht ist zwar der Auffassung, der Erlaß sogenannter unselbständiger Straf

BVerfGE 26, 246 (258):

rechtsnormen, die dem Schutz außerstrafrechtlicher Regelungen dienten, gehöre wegen des Sachzusammenhangs zur Kompetenz des Gesetzgebers, dem auch die außerstrafrechtliche Regelung zustehe, nicht gefolgt (BVerfGE 23, 113 [125] mit Nachweisen). Es hat ausgeführt, aus dem Grundgesetz könnten dagegen, daß der Bund Landesrecht mit Strafe bewehre, Bedenken nicht hergeleitet werden. Damit ist aber nur gesagt, daß dem Bund aus Art. 74 Nr. 1 GG die Kompetenz zusteht, Zuwiderhandlungen gegen Landesrecht, die er als strafwürdig ansieht, mit Strafe oder Bußgeld zu bedrohen. Dies kann in der Weise geschehen, daß der Bundesgesetzgeber entweder schon bestehende landesrechtliche Vorschriften mit Sanktionen bewehrt oder in Form eines Blankettstrafgesetzes die Zuwiderhandlung gegen eine vom Landesgesetzgeber jeweils zu erlassende Regelung mit Strafe bedroht. Nicht aber kann der Bundesgesetzgeber auf dem Umweg über die Kompetenz "Strafrecht" eine der Länderkompetenz unterliegende Materie selbst sachlich regeln. Dies stünde in Widerspruch zu den Vorschriften der Art. 30, 70 GG.

III.

Da dem Bundesgesetzgeber die Zuständigkeit zum Erlaß der in § 1 IngG vorgesehenen Regelung fehlt, gehört diese Bestimmung nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung. Sie verletzt deshalb das Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 2 Abs. 1 GG und ist nichtig.

Die gegen Art. 2 Abs. 1 GG verstoßende zentrale Vorschrift des § 1 IngG ist jedoch Teil einer Gesamtregelung, die ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verlöre, nähme man diesen Bestandteil heraus. § 1 IngG ist mit den übrigen Bestimmungen des Ingenieurgesetzes so verflochten, daß sie eine untrennbare Einheit bilden, die nicht in ihre Bestandteile zerlegt werden kann. Die Nichtigkeit des § 1 IngG hat demgemäß die Nichtigkeit des ganzen Ingenieurgesetzes zur Folge (BVerfGE 8, 274 [300 f.]; 9, 305 [333]; 22, 134 [152]).

BVerfGE 26, 246 (259):

IV.

Diese Entscheidung ist zur Frage der Zulässigkeit einstimmig, im übrigen mit 5 gegen 3 Stimmen ergangen.

Seuffert Leibholz Geller v. Schlabbrendorff Rupp Geiger Kutscher Rinck

BVerfG, 18.07.1967 - 2 BvF 3/62; 2 BvF 4/62; 2 BvF 5/62; 2 BvF 6/62; 2 BvF 7/62; 2 BvF 8/62; 2 BvR 139/62; 2 BvR 140/62; 2 BvR 334/62; 2 BvR 335/62

Redaktion — Mon, 20 Aug 2012 06:05:18 +0000

Daten

Fall:

Jugendhilfe

Fundstellen:

BVerfGE 22, 180; BayVBl 1967, 343; DB 1967, 1419; DÖV 1967, 630; JZ 1967, 568; JuS 1968, 90; NJW 1967, 1795; ZfF 1967, 231; ZfS 1967, 264; ZfSH 1967, 254

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

18.07.1967

Aktenzeichen:

2 BvR 335/62

Entscheidungstyp:

Urteil

Richter:

Henneka, Leibholz, Geller, Rupp, Geiger, Federer, Kutscher

1. Das Sozialstaatsprinzip verpflichtet den Staat, für eine gerechte Sozialordnung zu sorgen. Es besagt jedoch nicht, daß der Gesetzgeber für die Verwirklichung dieses Zieles nur behördliche Maßnahmen vorsehen darf; es steht ihm frei, dafür auch die Mithilfe privater Wohlfahrtsorganisationen vorzusehen.
2. Der Bund kann nach Art. 84 Abs. 1 GG im Rahmen seiner materiellen Gesetzgebungszuständigkeit die Einrichtung und das Verfahren kommunaler Behörden regeln, sofern dies für die Gewährleistung eines wirksamen Gesetzesvollzugs notwendig ist.
3. Eine vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassene Vorschrift, die zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt, muß den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen, wenn das materielle Recht, zu dessen Durchführung die zu erlassenden Verordnungen dienen sollen, nach Inkrafttreten des Grundgesetzes wesentlich geändert worden ist.
4. Die Wahrnehmung von Förderungsaufgaben durch den Bund fällt unter Art. 30, 83 GG. Sie ist, sofern dem Bund dafür vom Grundgesetz nicht ausdrücklich eine Verwaltungszuständigkeit eingeräumt ist, nur bei Aufgaben eindeutig überregionalen Charakters zulässig.
5. Die zwangsweise Anstalts- oder Heimunterbringung eines Erwachsenen, die weder dem Schutz der Allgemeinheit noch dem Schutz des Betroffenen selbst, sondern ausschließlich seiner "Besserung" dient, ist verfassungswidrig.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 22, 180

Paginierung:

BVerfGE 22, 180 (180):

BVerfGE 22, 180 (181):

2. Der Bund kann nach Art. 84 Abs. 1 GG im Rahmen seiner materiellen Gesetzgebungszuständigkeit die Einrichtung und das Verfahren kommunaler Behörden regeln, sofern dies für die Gewährleistung eines wirksamen Gesetzesvollzugs notwendig ist.

3. Eine vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassene Vorschrift, die zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt, muß den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen, wenn das materielle Recht, zu dessen Durchführung die zu erlassenden Verordnungen dienen sollen, nach Inkrafttreten des Grundgesetzes wesentlich geändert worden ist.

4. Die Wahrnehmung von Förderungsaufgaben durch den Bund fällt unter Art. 30, 83 GG. Sie ist, sofern dem Bund dafür vom Grundgesetz nicht ausdrücklich eine Verwaltungszuständigkeit eingeräumt ist, nur bei Aufgaben eindeutig überregionalen Charakters zulässig.

5. Die zwangsweise Anstalts- oder Heimunterbringung eines Erwachsenen, die weder dem Schutz der Allgemeinheit noch dem Schutz des Betroffenen selbst, sondern ausschließlich seiner "Besserung" dient, ist verfassungswidrig.

Urteil

des Zweiten Senats vom 18. Juli 1967

auf die mündliche Verhandlung vom 17. und 18. April 1967

-- 2 BvF 3, 4, 5, 6, 7, 8/62; 2 BvR 139, 140, 334, 335/62 --

in den Verfahren 1. zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs. 2 - soweit er die "Jugendpflege" einbezieht -, § 5 Abs. 1 - das Wort "gegebenenfalls" - und Nr. 6, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 2, § 7 - soweit er ein "Unterstützen" verlangt -, § 8 Abs. 3 und §§ 9 Abs. 2, 12 bis 16, 18, 24, 25 Abs. 1 und 37 Satz 4 des Gesetzes für Jugendwohlfahrt in der Fassung vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1205)

2. zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der §§ 8 Abs. 2 Satz 2, 10 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4, 73 Abs. 2 und 3, 93 Abs. 1 Satz 2 und 96 Abs. 1 Satz 2 und 3 und Abs. 2 Satz 2 des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. 1 S. 815), Antragsteller zu 1. und 2.: a) Für das Land Hessen: Die Hessische Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, - Bevollmächtigte: ... - b) Für die Freie und Hansestadt Hamburg: Der Senat, vertreten durch den Präsidenten, Bevollmächtigter: ... - c) Für die Freie Hansestadt Bremen: Der Senat, vertreten durch den Präsidenten, - Bevollmächtigter: ... - d) Für

BVerfGE 22, 180 (182):

das Land Niedersachsen: Die Niedersächsische Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, -Bevollmächtigter: ... -.

3. über die Verfassungsbeschwerden der Stadt Dortmund - vertreten durch den Oberstadtdirektor -, Stadt Darmstadt - vertreten durch den Magistrat -, Stadt Frankfurt (Main) - vertreten durch den Magistrat -, Stadt Herne - vertreten durch den Oberstadtdirektor -, - Bevollmächtigte: ... -

a) gegen §§ 5 Abs. 3 und 8 Abs. 3 des Gesetzes für Jugendwohlfahrt in der Fassung vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1205)

b) gegen §§ 10 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 und 93 Abs. 1 Satz 2 des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815).

Entscheidungsformel:

I. § 12 Absatz 1 und § 24 des Gesetzes für Jugendwohlfahrt in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1205) sind nichtig.

§ 2 Absatz 2, § 5 Absatz 1 bis 3, § 7, § 8 Absatz 3, § 9 Absatz 2, § 12 Absatz 2 und 3, §§ 13 bis 16, § 18, § 25 Absatz 1 und § 37 Satz 4 des Gesetzes für Jugendwohlfahrt in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1205) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

II. § 73 Absatz 2 und 3 und § 96 Absatz 1 Satz 2 des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) sind nichtig.

§ 8 Absatz 2 Satz 2, § 10 Absatz 3 Satz 2 und Absatz 4, § 93 Absatz 1 Satz 2, § 96 Absatz 1 Satz 3 und Absatz 2 Satz 2 des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

III. Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.

Gründe:

A. -- I.

Die staatliche Tätigkeit auf den Gebieten der Jugendwohlfahrt und der Fürsorge wurde nach dem ersten Weltkrieg durch das Reichsgesetz für Jugendwohlfahrt vom 9. Juli 1922 (RGBl. I S. 633) - im folgenden: RJWG - und durch die Verordnung über

BVerfGE 22, 180 (183):

die Fürsorgepflicht vom 13. Februar 1924 (RGBI. I S. 100) - im folgenden: RFV -, diese ergänzt durch die Reichsgrundsätze über Voraussetzung, Art und Maß der öffentlichen Fürsorge vom 4. Dezember 1924 (RGBI. I S. 765), reichsrechtlich geregelt. Diese Vorschriften galten mit zahlreichen Änderungen auch nach dem zweiten Weltkrieg fort. Der Bundesgesetzgeber hat beide Rechtsgebiete neu geordnet.

1. Das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz, das bereits 1953 novelliert worden war (Gesetz zur Änderung von Vorschriften des Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes vom 28. August 1953 - BGBl. I S. 1035 - im folgenden: 1. ÄndG), wurde durch das Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1193) - im folgenden: 2. ÄndG - geändert und am gleichen Tage als "Gesetz für Jugendwohlfahrt" - im folgenden: JWG - mit neuer Paragraphenfolge neu bekanntgemacht (BGBl. 1 S. 1205). Das geänderte Gesetz trat mit seinen wesentlichen Teilen am 1. Juli 1962 in Kraft.

Das Jugendwohlfahrtsgesetz bringt neben einer Erweiterung der Aufgaben der durch das 1. Änderungsgesetz neu organisierten Jugendämter eine Reihe von Änderungen im materiellen Jugendrecht (z. B. im Recht der Fürsorgeerziehung). Es stellt den Grundsatz auf, daß die öffentliche Jugendhilfe die in der Familie des Kindes begonnene Erziehung unterstützen und ergänzen soll (§ 3) und regelt zugleich das Verhältnis zwischen öffentlicher (behördlicher) und freier (privater) Jugendhilfe (§§ 5 bis 9).

2. Die Fürsorgepflichtverordnung und die Reichsgrundsätze wurden durch das am 1. Juni 1962 in Kraft getretene Bundessozialhilfegesetz vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) - im folgenden: BSHG - ersetzt. Das Bundessozialhilfegesetz faßt das bisherige Fürsorgerecht und einzelne Sonderregelungen (z. B. für die Tuberkulose-Hilfe, die Blindenhilfe und die Körperbehindertenhilfe) in einem Gesetz zusammen. Dabei weitet es den Aufgabenbereich der "Sozialhilfe" gegenüber der bisherigen Fürsorge erheblich aus (besonders in Abschnitt 3: Hilfe in besonderen Lebenslagen) und stärkt die Stellung des Hilfesuchenden, dem

BVerfGE 22, 180 (184):

ein Rechtsanspruch auf Hilfe zuerkannt wird (§ 4) und der nur in beschränktem Umfang zur Kostenerstattung verpflichtet ist (§ 92). Neben den materiellen Leistungsvoraussetzungen regelt auch dieses Gesetz das Verhältnis der öffentlichen Hilfe zur freien Wohlfahrtspflege (§§ 10, 93).

II.

Schon während des Gesetzgebungsverfahrens waren einige Vorschriften in beiden Gesetzen, insbesondere die Regelung des Verhältnisses der behördlichen Hilfe zur Hilfe der freien Verbände, verfassungsrechtlich umstritten. Nach ihrem Inkrafttreten sind beim Bundesverfassungsgericht insgesamt 10 Verfahren anhängig gemacht worden, von denen sich 5 gegen Bestimmungen des Jugendwohlfahrtsgesetzes und 5 gegen Bestimmungen des Bundessozialhilfegesetzes richten. Je 3 dieser Verfahren beruhen auf Anträgen einer Landesregierung (Hessen, Hamburg, Bremen und Niedersachsen) nach § 13 Nr. 6 BVerfGG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG (abstrakte Normenkontrolle). Je 2 Verfahren betreffen Verfassungsbeschwerden kreisfreier Städte (Dortmund, Darmstadt, Frankfurt/Main und Herne) nach § 91 BVerfGG.

In den 10 Verfahren werden folgende Anträge gestellt:

1. Zum Gesetz für Jugendwohlfahrt :

a) Die Hessische Landesregierung und der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg beantragen,

festzustellen, daß die folgenden Vorschriften des Gesetzes für Jugendwohlfahrt in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1205) gegen das Grundgesetz verstoßen und nichtig sind:

I. § 2 Abs. 2 - soweit er die "Jugendpflege" einbezieht und § 5 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 2 wegen Verstoßes gegen Art. 70 des Grundgesetzes,

II. § 5 Abs. 1 - das Wort "gegebenenfalls" - und Abs. 3 Satz 2, § 7 - soweit er ein "Unterstützen" verlangt

BVerfGE 22, 180 (185):

und § 8 Abs. 3 wegen Verstoßes gegen Art. 30, 70, 83, 20 Abs. 1 in Verbindung mit 28 Abs. 1 und 28 Abs. 2 des Grundgesetzes,

III. die §§ 9 Abs. 2 und 24 wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes,

IV. die §§ 12 bis 16, 18 und 37 Satz 4 wegen Verstoßes gegen Art. 70 des Grundgesetzes,

V. § 25 Abs. 1 wegen Verstoßes gegen Art. 83 des Grundgesetzes.

Der Senat der Freien Hansestadt Bremen stellt den Antrag wie die Hessische Landesregierung unter Ziffer I. und II.

b) Die Städte Dortmund, Darmstadt, Frankfurt/Main und Herne beantragen,

I. festzustellen, daß § 5 Abs. 3 und § 8 Abs. 3 des Jugendwohlfahrtsgesetzes in der Fassung des Bundesgesetzes vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1193) zur Änderung und Ergänzung des Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes mit Art. 28 in Verbindung mit den Artikeln 2, 3, 4, 6 sowie 30 und 70 des Bonner Grundgesetzes unvereinbar und daher nichtig sind,

II. die Bundesrepublik Deutschland zu verurteilen, ihnen die Kosten des Verfahrens zu erstatten.

2. Zum Bundessozialhilfegesetz :

a) Die Hessische Landesregierung und der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg beantragen, festzustellen, daß die folgenden Vorschriften des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) gegen das Grundgesetz verstoßen und daher nichtig sind:

I. die §§ 8 Abs. 2 Satz 2, 10 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 und 93 Abs. 1 Satz 2 wegen Verstoßes gegen die Artikel 30, 70, 83, 20 Abs. 1 in Verbindung mit 28 Abs. 1 Satz 1 und 28 Abs. 2 des Grundgesetzes,

BVerfGE 22, 180 (186):

II. § 73 Abs. 2 und 3 wegen Verstoßes gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit 19 Abs. 2 und gegen Art. 20 Abs. 1 in Verbindung mit 28 Abs. 1 des Grundgesetzes,

III. § 96 Abs. 1 Satz 2 und 3 und Abs. 2 Satz 2 wegen Verstoßes gegen Art. 70 des Grundgesetzes.

Der Senat der Freien Hansestadt Bremen stellt den Antrag wie die Hessische Landesregierung unter Ziffer I.

b) Die Städte Dortmund, Darmstadt, Frankfurt/Main und Herne beantragen,

I. festzustellen, daß die §§ 10 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 und 93 Abs. 1 Satz 2 des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) mit Art. 28 in Verbindung mit den Art. 2, 3 und 4 sowie 30 und 70 des Bonner Grundgesetzes unvereinbar und deshalb nichtig sind)

II. die Bundesrepublik Deutschland zu verurteilen, ihnen die Kosten des Verfahrens zu erstatten.

Die Niedersächsische Landesregierung hat sich den Normenkontrollanträgen der Hessischen Landesregierung zum Jugendwohlfahrtsgesetz und zum Bundessozialhilfegesetz angeschlossen.

III.

Zur Begründung tragen die Antragsteller und die beschwerdeführenden Städte vor:

1. Zum Gesetz für Jugendwohlfahrt :

a) Das Gesetz regle neben der Jugendfürsorge, die sich der gefährdeten oder schon gestrauchelten Jugend annehme, auch die Jugendpflege, deren Aufgabe es sei, allgemein das körperliche, geistige und sittliche Wohl der Jugend zu fördern, ohne daß eine akute Gefährdung vorliegen müsse. Für die Jugendpflege aber fehle dem Bund die Gesetzgebungskompetenz. Der Begriff "öffentliche Fürsorge" in Art. 74 Nr. 7 GG umfasse nicht die Ju

BVerfGE 22, 180 (187):

gendpflege. Die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bundes- und Landesgesetzgebung sei insoweit anders als zur Zeit des Erlasses des Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes. Das Grundgesetz habe entsprechend seiner allgemeinen Tendenz auch hier die Kompetenz des Bundesgesetzgebers gegenüber der sich aus der Weimarer Verfassung ergebenden Kompetenz des Reichsgesetzgebers eingeschränkt.

Wenn man Art. 74 Nr. 7 GG dahin auslege, daß diese Vorschrift den Bereich der Jugendwohlfahrt in dem durch das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz geregelten Umfang decke, sei dem Bundesgesetzgeber jedenfalls die Einbeziehung neuer Aufgaben verwehrt, soweit sie nicht unter den Fürsorgebegriff fielen. Solche neuen, vom Reichsjugendwohlfahrtsgesetz noch nicht erfaßten Aufgaben der reinen Jugendpflege seien in § 5 Abs. 1 Nr. 6 ("Freizeithilfen, politische Bildung und internationale Begegnung") sowie in § 5 Abs. 2 (Förderung der Jugendverbände bei solcher Tätigkeit, bei der Ausbildung ihrer Mitarbeiter und bei der Errichtung und Unterhaltung von Jugendheimen) genannt. In beiden Fällen handle es sich um allgemeine Aufgaben der Jugendförderung, die nichts mit "Fürsorge" zu tun hätten. Für die Regelung dieser Materie, die weit in den kulturellen Bereich hineinreiche, seien allein die Länder zuständig.

b) Die Vorschriften der §§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 2, 7 und 8 Abs. 3 JWG, die zugunsten der freien Verbände einen Vorrang begründeten und ihn finanziell absicherten, enthielten gegenüber dem bisherigen Recht drei grundsätzliche Änderungen: Die freien Verbände wirkten jetzt nicht mehr außerhalb, sondern innerhalb des Regelungsbereiches des Gesetzes. Die Selbstverwaltungskörperschaften würden aus eigenen Pflichtaufgaben der Jugend gegenüber ausgeschaltet und müßten dafür die Verbände finanzieren, die solche Aufgaben wahrnähmen. Schließlich sei das Verhältnis zwischen den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe und den freien Verbänden nicht mehr ein Verhältnis von brüderlichen Partnern, vielmehr erscheine die eigene Tätigkeit der Gemeinden in gänzlicher Verkennung der Aufgabe der im örtlichen Bereich

BVerfGE 22, 180 (188):

angesiedelten Jugendhilfe als ein Übel, welches möglichst zugunsten der höherrangigen Tätigkeit der Verbände beseitigt werden solle.

Diese Vorrangregelung sei nicht notwendig gewesen, da die Verbände bei ihrer Arbeit bisher gegenüber den Gemeinden nicht benachteiligt gewesen seien und ihre Tätigkeit, wie die Statistik erweise, stetig ausgedehnt hätten. Sie trage einen ständestaatlichen Charakter. Es müsse daher die Frage aufgeworfen werden, ob damit nicht - wenn auch nur in einem kleinen Teilbereich - die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland stillschweigend geändert werde. Davon abgesehen sei die Regelung aus folgenden Gründen mit dem Grundgesetz nicht vereinbar:

aa) Eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes hierfür sei nicht gegeben. Unter " öffentlicher Fürsorge" im Sinne von Art. 74 Nr. 7 GG sei nur die behördliche Fürsorge durch staatliche oder kommunale Träger zu verstehen. Der Bundesgesetzgeber sei deshalb darauf beschränkt, Vorschriften über die Jugendhilfe durch Staat und Kommunen zu erlassen. Dazu gehörten jedoch nicht die Regelung eines Rangverhältnisses zwischen öffentlicher und freier Jugendhilfe und die Zuweisung gewisser Rechtspositionen an private Organisationen. Dies sei keine öffentliche Fürsorge mehr, sondern Kulturpolitik.

Außerdem gehöre zum Begriff der "Fürsorge" auch bei weitester Auslegung der "Hilfsbedürftige" als deren Objekt. Diesen Raum habe der Bundesgesetzgeber verlassen, indem er Unterstützungspflichten zugunsten der Träger der freien Jugendhilfe statuiert habe. Eine Förderungszuständigkeit, wie sie etwa Art. 74 Nr. 13 GG für die wissenschaftliche Forschung oder Art. 74 Nr. 17 GG für die land- und forstwirtschaftliche Erzeugung gewährten, habe der Bund auf dem Gebiete der Fürsorge nicht.

Schließlich habe der Bund, indem er einerseits die Gemeinden und Gemeindeverbände zu Trägern der öffentlichen Jugendhilfe erkläre, ihnen aber andererseits zugunsten der freien Jugendhilfe Beschränkungen und Finanzierungspflichten auferlege, kommunales Verfassungsrecht gesetzt, wozu ihm ebenfalls die Kom

BVerfGE 22, 180 (189):

petenz fehle. Die Gemeinden seien durch das Grundgesetz den Ländern zugeordnet, womit zugleich garantiert werde, daß landesrechtliche Eigenheiten erhalten blieben. Die Vorschriften über den Vorrang der freien Jugendhilfe enthielten Richtlinien für die Gemeindepolitik und bestimmten den Spielraum kommunaler Betätigung entscheidend; sie gehörten damit zum Kommunalverfassungsrecht. Auf diesem allein dem Landesgesetzgeber vorbehaltenen Gebiet dürfe der Bundesgesetzgeber auch nicht nach Art. 84 Abs. 1 GG im Zusammenhang mit einer in seine Zuständigkeit fallenden Sachregelung tätig werden.

bb) Das Vorrangprinzip greife ferner in die Verwaltungshoheit der Länder (Art. 83 und 30 GG) ein. Art. 83 GG begründe für die unmittelbare und für die mittelbare Landesverwaltung nicht nur eine Pflicht zur Ausführung der Bundesgesetze, sondern auch ein ausschließliches Recht hierzu. Dieses Recht bestehe gegenüber dem Bund, der den Gesetzesvollzug nur in den vom Grundgesetz bestimmten oder zugelassenen Fällen an sich ziehen könne. Art. 83 GG schließe es aber auch aus, daß die Länder vom Bund auf andere Weise vom Gesetzesvollzug ferngehalten würden. Die Aussparung verwaltungsfreier Räume und die Übertragung bundesgesetzlich geregelter Aufgaben an gesellschaftliche Kräfte verkürzten daher die Rechte der Länder aus Art. 83 GG. Nach der Regelung des Jugendwohlfahrtsgesetzes könne die - mittelbare - Landesverwaltung ihren Auftrag nur insoweit ausführen, als die Verbände der freien Jugendhilfe auf eine eigene Tätigkeit verzichteten. Die Landesverwaltung benötige also im Ergebnis eine Erlaubnis der Verbände, um ihr vom Grundgesetz verbürgtes Recht auf die Ausführung von Bundesgesetzen wahrnehmen zu können. Das sei mit der Stellung der Länder als Gliedstaaten des Bundes unvereinbar.

cc) Auch das Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 und Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) sei verletzt. Recht und Pflicht zur Sozialfürsorge seien vom Grundgesetz dem Staat verliehen und auferlegt. Die öffentliche Jugendhilfe erfülle eine sozialstaatliche Verpflichtung) die unmittelbar gegenüber dem Minderjährigen und nicht

BVerfGE 22, 180 (190):

nur als Beistandspflicht für die gesellschaftlichen Kräfte bestehe. Der Bund könne daraus nicht eine Verantwortlichkeit der Gemeinden gegenüber den freien Verbänden machen. Deshalb sei auch die Auffassung abzulehnen, das Gesetz habe mit dem Vorrangprinzip nur einen im Grundgesetz bereits enthaltenen Grundsatz der Subsidiarität staatlicher Tätigkeit konkretisiert.

Das Sozialstaatsprinzip gebe auch den Ländern (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) das Recht sozialer Betätigung. Eine Ermächtigung für den Bund, dieses Recht der Länder zugunsten der freien Verbände einzuschränken, sei im Grundgesetz nicht enthalten. Noch weniger lasse sich die Subventionierungspflicht zugunsten der freien Verbände mit der Sozialstaatsklausel vereinbaren. Das im Sozialstaatsprinzip enthaltene Recht der Länder auf soziale Betätigung schließe das Recht ein, die staatliche Sozialarbeit auf staatliche Einrichtungen zu beschränken und die Gesellschaft auf ihre eigenen Kräfte zu verweisen.

dd) Schließlich enthalte das Vorrangprinzip einen unzulässigen Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden (Art. 28 Abs. 2 GG). Das Jugendwohlfahrtsgesetz greife sowohl in den Aufgabenbereich der Gemeinden (§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 2) als auch in die eigenverantwortliche Führung der Gemeindegeschäfte (§§ 7 und 8 Abs. 3) ein und taste in beiden Fällen den Wesensgehalt der Selbstverwaltung an. Mindestens liege ein Verstoß gegen das Übermaßverbot vor. Bei der Jugendhilfe handle es sich um eine althergebrachte Aufgabe der Gemeinden, von deren Erfüllung sie durch das Vorrangprinzip abgedrängt würden. Die Gemeinden sollten nicht mehr kraft ihrer Gemeindefreiheit zuständig sein, sondern nur noch eine ihnen durch Bundesgesetz zugemessene, von der jeweiligen Aktivität der freien Träger abhängige Ersatzzuständigkeit behalten. Bei einem Tätigwerden der freien Träger seien die Gemeinden praktisch von der Jugendarbeit ausgeschlossen. Neben dieser Aufgabenbeschränkung werde auch in die eigenverantwortliche Führung der Geschäfte der Gemeinden eingegriffen; durch die Subventionierungspflicht würden sie bei der Entscheidung über die Verwen

BVerfGE 22, 180 (191):

dung ihrer Mittel, die ein Teil der gemeindlichen Finanzhoheit sei, so stark beschränkt, daß von finanzieller Eigenverantwortung nicht mehr viel übrigbleibe.

Das Verbot eigener unmittelbarer Fürsorge und die Rechtspflicht zur Hergabe gemeindlicher Haushaltsmittel an die Verbände rührten an den Lebensnerv der Selbstverwaltung. Den Kommunen werde ihre Unfähigkeit bescheinigt, diese Angelegenheiten entsprechend den örtlichen Gegebenheiten in eigener Verantwortung zu entscheiden. Der Bund dürfe hier keine Weisungen erteilen, auch nicht in Form eines Gesetzes. Wenn den Gemeinden und ihren Bürgern in solchen Fragen das Recht zu verantwortlicher Entscheidung entzogen werde, so verliere die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG ihren Sinn.

ee) Auch Grundrechte seien verletzt. Die Bevorzugung der freien vor der behördlichen Jugendhilfe beruhe auf dem Subsidiaritätsprinzip des thomistischen Naturrechts. Diese Lehre werde in dem Gesetz zum bindenden Rechtssatz erhoben. Das verstoße gegen Art. 4 GG, wonach die Glaubens- und Gewissensfreiheit garantiert sei. Die negative Bewertung der im örtlichen Bereich wurzelnden Jugendhilfe der Gemeinden vertrage sich hiermit nicht.

Außerdem führe die Subventionierungspflicht im Ergebnis zu einer Bevorzugung der finanzstarken, insbesondere der konfessionellen Verbände, denen mittelbar auch die Staatsleistungen an die Kirchen (Art. 140 GG) zugute kämen. Je höher die Eigenleistungen eines Verbandes seien, um so höher sollten nach dem Willen des Gesetzes die Subventionen der Gemeinden sein. Dadurch werde eine das Gleichheitsgebot verletzende Disparität zwischen den verschiedenen Trägern der Jugendhilfe erzwungen, und zwar zu Lasten der jeweiligen religiösen Minderheit. Gleichzeitig seien die Gemeinden gezwungen, unter Einsatz ihrer Haushaltsmittel in dem Wettbewerb der Verbände Stellung zu nehmen und damit - ihrem freiheitlichen Wesen zuwider - meinungsbildend zu wirken. Dieses bundesgesetzliche Dirigieren der Kommunalpolitik verstoße gegen Art. 2, 3, 4 und 6 GG. Auch die

BVerfGE 22, 180 (192):

Freiheit der Entscheidung des Betroffenen, die Gleichheit, die Glaubensfreiheit und das Erziehungsrecht der Eltern würden verletzt, wenn die Gemeinden in dieser Weise gezwungen würden, die Kräfte der Gesellschaft verschieden zu behandeln.

c) Sowohl die Vorschrift des § 9 Abs. 2 JWG als auch die des § 24 JWG entsprächen nicht den Anforderungen, die Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG an die Bestimmtheit von Ermächtigungsnormen stelle. Bei § 9 Abs. 2 JWG sei der Inhalt der Ermächtigung nicht genügend bestimmt. Es bleibe unklar, ob durch Rechtsverordnung nur die materiellen Voraussetzungen für die öffentliche Anerkennung der Träger der freien Jugendhilfe oder auch das Anerkennungsverfahren geregelt werden sollen. Unbestimmt sei auch, welche materiellen Anerkennungsvoraussetzungen aufgestellt werden können, da die Gewähr für eine den Zielen des Grundgesetzes förderliche Arbeit und für eine sachgerechte Verwendung der Mittel ohnehin bereits Voraussetzung für die Gewährung von Leistungen sei und die Anerkennung nach § 9 Abs. 1 JWG zusätzlich gefordert werde. Es sei unter diesen Umständen nicht überschaubar, mit welcher Tendenz von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werde (unter Hinweis auf BVerfGE 10, 20 [53]).

Auch in § 24 JWG, der an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 und nicht an Art. 129 Abs. 3 GG zu messen sei, blieben Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung völlig unbestimmt. Es sei nicht klargestellt, ob die Bundesregierung zur Sicherung einer gleichmäßigen Erfüllung der Aufgaben der Jugendämter nur materielle Bestimmungen oder nur Verfahrensvorschriften oder beides erlassen könne. Auch sonst sei der mögliche Inhalt der Ausführungsvorschriften nicht voraussehbar, da das Jugendwohlfahrtsgesetz sich vielfach damit begnügt habe, der Verwaltung allgemeine Aufträge zu erteilen.

d) Mit der Vorschrift des § 12 Abs. 1 und 2 JWG, welche die Jugendhilfe zur Selbstverwaltungsangelegenheit der Gemeinden und Gemeindeverbände erkläre und den kreisfreien Städten und den Landkreisen die Verpflichtung auferlege, Jugendämter zu

BVerfGE 22, 180 (193):

bilden, und mit den darauf folgenden Vorschriften über die Organisation des Jugendamtes, insbesondere die Zusammensetzung des Jugendwohlfahrtsausschusses und seine Aufgaben, habe der Bundesgesetzgeber wiederum in unzulässiger Weise Kommunalverfassungsrecht gesetzt. Ob eine Aufgabe von der Gemeinde als Selbstverwaltungsangelegenheit oder als weisungsgebundene Auftragsangelegenheit ausgeführt werden solle, sei eine Frage des Kommunalverfassungsrechts, da sie unmittelbar das Verhältnis zwischen Gemeinde und Staat betreffe. Ebenso greife eine Vorschrift, die den Kommunen die Bildung einer bestimmten Behörde vorschreibe und deren Organisation regle, in die kommunale Verwaltungsorganisation ein.

Die Kompetenz des Bundes für solche Regelungen ergebe sich nicht aus Art. 84 Abs. 1 GG. Zwar könnte man möglicherweise aus dem Wortlaut dieser Vorschrift den Schluß ziehen, daß der Bund im Rahmen dieser Vorschrift auch Behördeneinrichtung und Verfahren für die mittelbare Landesverwaltung (Kommunalverwaltung) regeln dürfe. Diese Ansicht sei jedoch abzulehnen. Die bundesrechtliche Regelung von Behördeneinrichtung und Verfahren stelle eine Ausnahme dar, so daß schon deshalb eine enge Auslegung der Vorschrift geboten sei. Sie enthalte außerdem immanente Schranken, die sich aus dem bundesstaatlichen Aufbau ergäben. Den staatlichen Aufbau der Länder, z.B. die Gliederung eines Landes in Regierungsbezirke, müsse der Bund als gegeben hinnehmen. Zu diesem staatlichen Aufbau der Länder gehöre, da Gemeinden und Gemeindeverbände Bausteine der Länder seien, auch die Regelung des Kommunalverfassungsrechts. Ohne das Recht zur Regelung der Kommunalverfassung wäre es den Ländern nicht möglich, ihren staatlichen Aufbau und die Organisation ihrer Verwaltung selbständig zu ordnen.

Selbst wenn man dem Bund das Recht zugestehen wollte, auf Grund des Art. 84 Abs. 1 GG zu bestimmen, in welcher Art eine den Gemeinden zugewiesene Aufgabe zu erledigen sei, so könnte er jedenfalls nur eine Erfüllung mit Weisungsgebundenheit anordnen, weil nur dies der Intention des Art. 84 Abs. 1 entspräche,

BVerfGE 22, 180 (194):

einen einheitlichen Vollzug zu gewährleisten. Mit einer Zuweisung als Selbstverwaltungsangelegenheit werde nicht mehr ein in Art. 84 GG anerkanntes Interesse des Bundes wahrgenommen, sondern eine Entscheidung über den Verwaltungsstil der Länder getroffen, die dem Bundesgesetzgeber nicht zustehe.

e) Die Vorschrift des § 25 Abs. 1 JWG sei mit Art. 83 GG nicht vereinbar. Das dort vorgesehene Anregen und Fördern von Bestrebungen auf dem Gebiete der Jugendhilfe durch die Bundesregierung stelle eine Verwaltungstätigkeit bei der Ausführung eines Bundesgesetzes dar, die allein den Ländern obliege (unter Hinweis auf BVerfGE 12, 205 [244 und 248]). Umstände, die eine Kompetenz für die Bundesregierung für überregionales Verwaltungshandeln begründen könnten, lägen nicht vor. Die genannten Aufgaben müßten keineswegs notwendig vom Bund erfüllt werden. Ein generelles Anregungs- und Subventionierungsrecht des Bundes gebe es nicht.

2. Zum Bundessozialhilfegesetz :

a) Der durch §§ 8 Abs. 2 Satz 2, 10 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4, 93 Abs. 1 Satz 2 BSHG normierte und in finanzieller Hinsicht abgesicherte Vorrang der Träger der freien Wohlfahrtspflege sei aus den gleichen Gründen wie das Vorrangprinzip des Jugendwohlfahrtsgesetzes verfassungswidrig.

b) Die Vorschrift des § 73 Abs. 2 und 3 BSHG, die die Möglichkeit eröffne, Personen, die aus Mangel an innerer Festigkeit ein geordnetes Leben in der Gemeinschaft nicht führen können, unter bestimmten Voraussetzungen zwangsweise in einer Anstalt unterzubringen, taste das Grundrecht der persönlichen Freiheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG) in seinem Wesensgehalt an. Die überkommenen Normen, die einen Eingriff in die Freiheit der Person zuließen, seien sämtlich dazu bestimmt, dem Interesse des Gemeinwohls (z.B. bei der Verbeugung von Freiheitsstrafen) oder dem Schutz des Betroffenen selbst (z. B. bei der Unterbringung Geisteskranker) zu dienen. Bei der zwangsweisen Unterbringung nach § 73 Abs. 2 BSHG spiele das Gemeinwohl hin

BVerfGE 22, 180 (195):

gegen nur eine untergeordnete Rolle. Das menschenfreundliche Interesse, daß möglichst alle Mitglieder der Gemeinschaft ein geordnetes Leben führen, könne eine Freiheitsentziehung nicht rechtfertigen. Mindestens verstoße die Regelung des § 73 Abs. 2 und 3 BSHG gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

c) Die Vorschriften des § 96 Abs. 1 Satz 2 und 3 und Abs. 2 Satz 2 (Bestimmung der kreisfreien Städte zu örtlichen Trägern der Sozialhilfe; Erklärung dieser Aufgabe zur Selbstverwaltungsangelegenheit; Ermächtigung für die Länder, die Erteilung von Sachweisungen vorzusehen) gehörten zum Kommunalverfassungsrecht und seien daher mangels einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes ebenso verfassungswidrig wie die entsprechenden Vorschriften des Jugendwohlfahrtsgesetzes.

Zur Stützung ihrer Ansicht berufen sich die Antragsteller auf das während des Gesetzgebungsverfahrens erstattete Gutachten von Arnold Köttgen (Vorrang oder Subsidiarität der freien Jugendhilfe?, Band 7 der Hamburger öffentlich-rechtlichen Nebenstunden 1961 S. 1 ff.). Außerdem haben sie Gutachten der Professoren L., R., K. und Z. vorgelegt.

IV.

Die Bundesregierung hält die angegriffenen Normen für verfassungsmäßig und bezieht sich hierfür auf das während des Gesetzgebungsverfahrens erstattete Gutachten von Professor v. d. Heydte (Vorrang oder Subsidiarität der freien Jugendhilfe?, Band 7 der Hamburger öffentlich-rechtlichen Nebenstunden 1961 S. 53 ff.). Außerdem hat sie in den Verfahren betreffend das Jugendwohlfahrtsgesetz Gutachten von Professor B. (mit Ergänzungsgutachten), Rechtsanwalt B. (mit Ergänzungsgutachten) und Professor S., in den das Bundessozialhilfegesetz betreffenden Verfahren Gutachten der Professoren U. und F. vorgelegt.

Im einzelnen trägt die Bundesregierung vor:

BVerfGE 22, 180 (196):

1. Zum Gesetz für Jugendwohlfahrt :

a) Auch die Jugendpflege falle unter den Begriff der öffentlichen Fürsorge, wie er in Art. 74 Nr. 7 GG verwendet werde. Jugendfürsorge und Jugendpflege bedürften einer einheitlichen Regelung. Der Jugendliche brauche - anders als der Erwachsene - immer "Hilfe", da er immer in einer gewissen Gefahr sei abzugleiten. Eine schärfe Grenze zwischen repressiver Jugendfürsorge und präventiver Jugendpflege gebe es nicht.

b) aa) Schon nach § 6 RJWG habe die Förderung der freiwilligen Tätigkeit auf dem Gebiete der Jugendwohlfahrt zu den Aufgaben der Jugendämter gehört. Dabei sei man zu Recht davon ausgegangen, daß auch diese Leistungen mittelbar der hilfsbedürftigen Jugend zugute kämen. Deshalb falle auch die Förderung der Träger der freien Jugendhilfe unter den Begriff der "öffentlichen Fürsorge".

bb) Ein Eingriff in die Verwaltungshoheit der Länder liege nicht vor. Das Jugendwohlfahrtsgesetz übertrage nicht staatliche Aufgaben auf die Träger der freien Jugendhilfe, sondern fördere lediglich diese bei der Erfüllung ihrer selbst gestellten Aufgaben. Art. 30 und 83 GG gewährten den Ländern kein Betätigungsrecht an sich; der Bund sei durch diese Vorschriften nicht gehindert, Aufgaben, für die ihm die Gesetzgebungskompetenz zustehe, im Wege der Gesetzgebung zu "entstaatlichen".

cc) Das Sozialstaatsprinzip gebiete dem Staat, für eine gerechte Sozialordnung zu sorgen, fordere aber nicht, daß dieses Ziel ausschließlich durch unmittelbare behördliche Betreuung der Hilfsbedürftigen verfolgt werde; es räume auch den Ländern kein Recht auf eigene soziale Betätigung ein. Im übrigen würden die öffentlichen Hilfeträger aus ihrer Aufgabe nicht entlassen; die letzte Verantwortung für eine ordnungsgemäße Hilfe liege weiter bei ihnen.

dd) Die Selbstverwaltungsgarantie in Art. 28 Abs. 2 GG sei staatsgerichtet, nicht gesellschaftsgerichtet. Die gesetzgeberische Entscheidung über die Abgrenzung der Funktionen von Staat und

BVerfGE 22, 180 (197):

Gesellschaft liege vor der Entscheidung über die Funktionenverteilung zwischen unmittelbarer und mittelbarer Staatsverwaltung. Schon deshalb könne Art. 28 Abs. 2 GG nicht verletzt sein.

ee) Der § 12 Abs. 1 JWG (Jugendhilfe als Selbstverwaltungsangelegenheit) sowie die §§ 13 bis 16 und 18 JWG (Organisation des Jugendamts, Mitwirkung des Jugendwohlfahrtsausschusses usw.) enthielten keine grundgesetzwidrige Regelung des Kommunalverfassungsrechts. Das Kommunalverfassungsrecht gehöre zwar zur verfassungsmäßigem Ordnung der Länder. Der Bund überschreite aber die ihm in Art. 84 Abs. 1 GG verliehene Regelungskompetenz nur dann, wenn er sie z. B. ohne Rücksicht auf die Verwaltungsstruktur der Länder und ihrer Gemeinden und Gemeindeverbände ausüben würde, wenn er also etwa Einrichtung und Arbeitsweise von Kommunalbehörden auf eine Art regelte, die nicht in das Kommunalverfassungsrecht der Länder hineinpaßte. Das sei aber hier nicht der Fall.

ff) § 5 Abs. 3 JWG sei mit Art. 2 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 2 GG vereinbar; denn in § 5 Abs. 3 Satz 3 JWG werde ausdrücklich festgelegt, daß die Personensorgeberechtigten nicht gegen ihren Willen an Einrichtungen der freien Jugendhilfe verwiesen werden könnten und daß das Jugendamt erforderlichenfalls die notwendigen Einrichtungen zu schaffen habe.

§ 8 Abs. 3 JWG verstoße nicht gegen Art. 2, 3, 4, 6 und 20 Abs. 1 GG. Wenn danach die Eigenleistung des Trägers der freien Jugendhilfe zu berücksichtigen sei, so bedeute das nicht, daß die finanzstärksten Träger am meisten gefördert werden müßten. Es komme nicht nur auf die tatsächlich erbrachte Eigenleistung an, sondern auf die angemessene, zumutbare Eigenleistung. Die Regelung verfolge das Ziel, um der Gerechtigkeit willen ein Qualitätsgefälle zwischen den Einrichtungen kommunaler und freier Träger zu verhindern.

c) Die Ermächtigung des § 24 JWG sei schon im Reichsjugendwohlfahrtsgesetz (damals § 15) enthalten gewesen und gelte daher als vorkonstitutionelle Ermächtigung nach Art. 129 GG fort.

BVerfGE 22, 180 (198):

Die Ermächtigung des § 9 Abs. 2 JWG entspreche den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

d) Die Zuweisung einer Verwaltungskompetenz an die Bundesregierung zur Anregung und Förderung von Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendhilfe in § 25 Abs. 1 JWG verstoße nicht gegen Art. 30 und 83 GG. Der Bund sei schon auf Grund des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG, jedenfalls aber nach der Natur der Sache zur Anregung und Förderung überregionaler Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendhilfe befugt. Die Rechte der Länder würden dadurch nicht beeinträchtigt.

2. Zum Bundessozialhilfegesetz :

a) aa) Die Bestimmungen der §§ 8 Abs. 2 Satz 2, 10 und 93 BSHG seien durch Art. 74 Nr. 7 GG voll gedeckt. Der Begriff "öffentliche Fürsorge" sei im weitesten Sinn aufzufassen; danach könnten nicht nur Art und Umfang der gewährten Leistungen - also das "Was" - geregelt werden, sondern ebenso das hiervon nicht zu trennende "Wie". Zu einer Regelung dieses "Wie" gehöre auch die Regelung des Verhältnisses der öffentlichen Fürsorgeträger zu den Verbänden der freien Wohlfahrtspflege.

bb) Der Bund könne im Rahmen seiner Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 70 ff. GG bei der Regelung einer bestimmten Materie akzessorische Bestimmungen treffen, die das Kommunalverfassungsrecht berührten. Er könne dabei auch, soweit ein Sachinteresse gegeben sei, eine Angelegenheit zur Selbstverwaltungsangelegenheit erklären und Vorschriften über Organisation und Verfahren der Kommunalbehörden erlassen.

cc) Die Selbstverwaltung der Gemeinden als Einrichtung werde durch die angegriffenen Vorschriften nicht beeinträchtigt. Der Inhalt des Selbstverwaltungsrechts werde nur im Rahmen der Gesetze - Landesgesetze und Bundesgesetze - gewährt und gewährleistet.

dd) Das den Hilfesuchenden in § 3 Abs. 2 BSHG eingeräumte Wahlrecht schließe eine Verletzung seiner Grundrechte, insbesondere aus Art. 4 GG aus.

BVerfGE 22, 180 (199):

b) Auch der Angriff gegen § 73 Abs. 2 und 3 BSHG gehe fehl. Diese Bestimmungen entsprächen dem "überkommenen Normenbestand" wie ältere ähnliche Vorschriften, etwa bei der Fürsorgeerziehung, bei der Unterbringung Arbeitsscheuer (§ 20 RFV = jetzt § 26 BSHG), bei der Unterbringung nach § 42 c und d StGB sowie nach § 1838 BGB, zeigten. Die vorgesehenen Maßnahmen dienten sowohl dem Gemeinwohl als auch dem Schutz des Betroffenen selbst. Die gesetzliche Regelung sei mit zahlreichen, ihre Anwendung erschwerenden Kautelen versehen, und werde damit dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit gerecht. Eine richterliche Einweisung sei nur bei einer besonders schweren Gefährdung möglich. Die Vorschrift werde nur sparsam angewendet; seit ihrem Inkrafttreten seien von den Gerichten 26 Einweisungen verfügt, aber davon nur 10 durchgeführt worden.

Das Bundesverfassungsgericht hat der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände sowie Verbänden der freien Wohlfahrtspflege Gelegenheit zur Äußerung gegeben.

Die Verfassungsbeschwerden und die Anträge im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, die zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbunden worden sind, sind zulässig.

C. - I.

Die Antragsteller in den Normenkontrollverfahren und die beschwerdeführenden Städte sind der Meinung, daß die Vorschriften der §§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 2, 7 und 8 Abs. 3 JWG sowie die §§ 8 Abs. 2 Satz 2, 10 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 und § 93 Abs. 1 Satz 2 BSHG in verfassungswidriger Weise einen Vorrang zugunsten der freien Jugendhilfe und der freien Wohlfahrtspflege schüfen, der zu Lasten der Träger der öffentlichen Jugendhilfe und Sozialhilfe gehe. Diese Bestimmungen sind jedoch mit dem Grundgesetz vereinbar.

BVerfGE 22, 180 (200):

1. Das Jugendwohlfahrtsgesetz und das Bundessozialhilfegesetz gehen - wie ihre Vorläufer, das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz von 1922 und die Verordnung über die Fürsorgepflicht von 1924 - davon aus, daß die Jugendhilfe und die Sozialhilfe zwar eine Aufgabe des Staates ist, daß aber der Staat diese Hilfe weder organisatorisch noch finanziell in ausreichendem Maße allein leisten kann. Es bedarf dazu vielmehr der gemeinsamen Bemühung von Staat und freien Jugend- und Wohlfahrtsorganisationen. Diese hergebrachte und durch Jahrzehnte bewährte Zusammenarbeit von Staat und freien Verbänden soll durch die Vorschriften gefördert und gefestigt werden.

a) Nach dem Jugendwohlfahrtsgesetz ist es Aufgabe des Jugendamts, die für die Wohlfahrt der Jugend erforderlichen Einrichtungen und Veranstaltungen anzuregen, zu fördern und gegebenenfalls zu schaffen (§ 5 Abs. 1 JWG). Es hat unter Berücksichtigung der verschiedenen Grundrichtungen der Erziehung darauf hinzuwirken, daß die für die Wohlfahrt der Jugend erforderlichen Einrichtungen und Veranstaltungen ausreichend zur Verfügung stehen. Soweit geeignete Einrichtungen und Veranstaltungen der Träger der freien Jugendhilfe vorhanden sind, erweitert oder geschaffen werden, ist von eigenen Einrichtungen und Veranstaltungen des Jugendamts abzusehen (§ 5 Abs. 3 Satz 1 und 2 JWG). Das Jugendamt muß aber dann, wenn Personensorgeberechtigte die vorhandenen Träger der freien Jugendhilfe nicht in Anspruch nehmen wollen, weil diese der von ihnen bestimmten Grundrichtung der Erziehung (§ 3) - z. B. in konfessioneller Hinsicht - nicht entsprechen, dafür sorgen, daß die erforderlichen Einrichtungen geschaffen werden (§ 5 Abs. 3 Satz 3 JWG).

Daraus ergibt sich folgendes: Das Jugendamt muß zunächst prüfen, welche Einrichtungen und Veranstaltungen für die Wohlfahrt der Jugend nach den örtlichen Verhältnissen erforderlich sind und ob sie ausreichend zur Verfügung stehen. Das Jugendamt soll aber nur dann selbst Einrichtungen schaffen und Veranstaltungen vorsehen, wenn seine Anregungen und Förderungsmaß

BVerfGE 22, 180 (201):

nahmen bei den Trägern der freien Jugendhilfe nicht zum Ziel führen; letzteres ist auch dann der Fall, wenn der freie Träger keine angemessene Eigenleistung aufbringen kann oder wenn die Einrichtung des freien Trägers deshalb für die örtlichen Bedürfnisse nicht als ausreichend angesehen werden kann, weil sie z. B. von einem Bekenntnis geprägt ist, dem in der Gemeinde nur eine Minderheit angehört. Es kann aber nicht angenommen werden, daß ein Gesetz, das öffentliche und private Jugendhilfe zu sinnvoller Zusammenarbeit zusammenführen will, die Gemeinden und Gemeindeverbände als Träger der Jugendämter durch die Vorschrift des § 5 Abs. 3 Satz 2 JWG zwingen will, bereits vorhandene öffentliche Einrichtungen zu schließen. Wo geeignete Einrichtungen der Jugendämter ausreichend zur Verfügung stehen, kann von ihnen weder eine Förderung neuer Einrichtungen der Träger der freien Jugendhilfe verlangt werden noch eine Schließung bereits vorhandener öffentlicher Einrichtungen zugunsten freier Einrichtungen, die erst noch neu geschaffen werden müßten. Derselbe Grundsatz des sinnvollen Einsatzes finanzieller Mittel und der Zusammenarbeit verbietet es aber auch, von den Gemeinden zu verlangen, daß sie von einem mit bescheidenen Mitteln möglichen Ausbau vorhandener eigener Einrichtungen absehen und statt dessen mit erheblich höherem Aufwand die Schaffung einer neuen Einrichtung eines Trägers der freien Jugendhilfe fördern. Umgekehrt soll das Jugendamt dort, wo geeignete Einrichtungen der Träger der freien Jugendhilfe bereits vorhanden sind, die schon allein gewährleisten, daß die für die Wohlfahrt der Jugend erforderlichen Einrichtungen ausreichend zur Verfügung stehen, keine Mittel für die Schaffung eigener Einrichtungen einsetzen, sondern vielmehr seine Mittel für die Förderung der freien Einrichtungen verwenden (§ 5 Abs. 1, § 7, § 8 JWG). Mit der Verwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe "erforderlich", "ausreichend" und "geeignet" will der Gesetzgeber sicherstellen, daß Einrichtungen und Veranstaltungen für die Wohlfahrt der Jugend in einer den jeweiligen örtlichen Gegebenheiten angepaßten Weise und unter wirtschaftlich sinnvol

BVerfGE 22, 180 (202):

lern Einsatz öffentlicher und privater Mittel bereitgestellt werden. Die Gesamtverantwortung dafür, daß dieses Ziel des Gesetzes erreicht wird, trägt nach § 5 Abs. 1 JWG das Jugendamt.

b) Das Bundessozialhilfegesetz bestimmt in § 10 Abs. 2 zunächst, daß die Träger der Sozialhilfe - das sind im örtlichen Bereich nach § 96 Abs. 1 des Gesetzes die kreisfreien Städte und die Landkreise - mit den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts sowie mit den Verbänden der freien Wohlfahrtspflege zusammenarbeiten sollen. Sie sollen die Tätigkeit der Verbände der freien Wohlfahrtspflege auf dem Gebiet der Sozialhilfe angemessen unterstützen (§ 10 Abs. 3 Satz 2). Wenn die Hilfe im Einzelfall durch die freie Wohlfahrtspflege gewährleistet wird, so sollen die Träger der Sozialhilfe von der Durchführung eigener Maßnahmen absehen (§ 10 Abs. 4). Sie sollen darauf hinwirken, daß die zur Gewährung der Sozialhilfe geeigneten Einrichtungen ausreichend zur Verfügung stehen und sollen eigene Einrichtungen nicht neu schaffen, soweit geeignete Einrichtungen der Träger der freien Wohlfahrtspflege vorhanden sind, ausgebaut oder geschaffen werden können (§ 93 Abs. 1). Die letztere Bestimmung war übrigens im wesentlichen schon in § 5 Abs. 3 der Verordnung über die Fürsorgepflicht von 1924 enthalten.

Auch diese Bestimmungen des Bundessozialhilfegesetzes, die fast wörtlich denen des § 5 Abs. 3 JWG entsprechen, verfolgen nicht den Zweck, der freien Wohlfahrtspflege schlechthin einen Vorrang vor der öffentlichen Sozialhilfe einzuräumen, sondern sie wollen die längst auch im Fürsorgewesen übliche und bewährte Zusammenarbeit zwischen den öffentlichen Trägern der Sozialhilfe und den freien Wohlfahrtsverbänden gewährleisten, um mit dem koordinierten Einsatz öffentlicher und privater Mittel den größtmöglichen Erfolg zu erzielen.

c) Die Ausführungen der beschwerdeführenden Städte und der freien Wohlfahrtsverbände in der mündlichen Verhandlung lassen erkennen, daß die Praxis die beiden Gesetze in der hier zugrunde gelegten Auslegung verstanden hat; demgemäß ist die

BVerfGE 22, 180 (203):

schon vorher geübte Zusammenarbeit fortgeführt worden, ohne daß ernste Schwierigkeiten aufgetreten sind. Bei dieser Gesetzesauslegung erweisen sich die verfassungsrechtlichen Bedenken der Antragsteller gegen den sogenannten Vorrang der Träger der freien Jugendhilfe und Wohlfahrtspflege als unbegründet.

2. Der Bundesgesetzgeber war für den Erlaß der angeführten Vorschriften des Jugendwohlfahrtsgesetzes und des Bundessozialhilfegesetzes nach Art. 74 Nr. 7 GG zuständig.

Nach der unter Ziff. 1 dargelegten Auslegung ist der Zweck der Bestimmungen die Erzielung des bestmöglichen Erfolgs durch Koordinierung öffentlicher und privater Anstrengungen. Normadressaten sind jeweils nur die Träger der - öffentlichen - Sozialhilfe und der öffentlichen Jugendhilfe, also auf örtlicher Ebene die kreisfreien Städte und die Landkreise. Nur ihnen werden von dem Gesetz Pflichten auferlegt. Die Tätigkeit der Träger der freien Jugendhilfe und Wohlfahrtspflege wird vom Gesetz überhaupt nicht "geregelt"; sie sind in der Gestaltung ihrer Arbeit völlig frei (vgl. § 7 JWG und § 10 Abs. 1 BSHG). Das Recht der öffentlichen Fürsorge umfaßt nicht nur die Bestimmung dessen, was an materiellen Fürsorgeleistungen von den dazu verpflichteten öffentlichen Trägern zu erbringen ist, sondern auch organisatorische Bestimmungen und Abgrenzungen. Die hier angefochtenen Vorschriften der beiden Gesetze dienen aber lediglich der Abgrenzung der Tätigkeit der Träger der öffentlichen Jugendhilfe und Sozialhilfe von derjenigen der privaten Träger. Auch eine solche Regelung fällt noch unter den Begriff der "öffentlichen Fürsorge" im Sinne von Art. 74 Nr. 7 GG.

3. Die Antragsteller behaupteten weiterhin, daß die getroffene Regelung in die Verwaltungshoheit der Länder eingreife. Dies ist jedoch nicht der Fall. Denn die verwaltungsmäßige Ausführung der Bestimmungen und die letzte Verantwortung für die Gewährung der Hilfe liegt bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden, gehört also zur Landesverwaltung. Die Träger der freien Jugendhilfe und die freien Wohlfahrtsverbände handeln im Rahmen der Vorschriften nicht als beliehene Träger öffentlicher Ver

BVerfGE 22, 180 (204):

waltung, sondern als private Organisationen, die freie Jugendhilfe und freie Wohlfahrtspflege leisten. Es wird also nicht eine staatliche Aufgabe im Wege der Gesetzgebung "privatisiert".

4. Auch das Sozialstaatsprinzip ist nicht verletzt. Wenn Art. 20 Abs. 1 GG ausspricht, daß die Bundesrepublik ein sozialer Bundesstaat ist, so folgt daraus nur, daß der Staat die Pflicht hat, für einen Ausgleich der sozialen Gegensätze und damit für eine gerechte Sozialordnung zu sorgen; dieses Ziel wird er in erster Linie im Wege der Gesetzgebung zu erreichen suchen. Keineswegs folgt aus dem Sozialstaatsprinzip, daß der Gesetzgeber für die Verwirklichung dieses Ziels nur behördliche Maßnahmen vorsehen darf. Art. 20 Abs. 1 GG bestimmt nur das "Was", das Ziel, die gerechte Sozialordnung er läßt aber für das "Wie", d. h. für die Entstehung des Ziels, alle Wege offen. Deshalb steht es dem Gesetzgeber frei, zur Entstehung des Ziels auch die Mithilfe privater Wohlfahrtsorganisationen vorzusehen.

Im übrigen bleibt sowohl nach der im Jugendwohlfahrtsgesetz wie nach der im Bundessozialhilfegesetz getroffenen Regelung nur der Träger der öffentlichen Jugendhilfe oder Sozialhilfe dem Hilfsbedürftigen gegenüber verpflichtet.

So wenig "der Staat" auf Bundesebene ein Monopol auf soziale Betätigung für sich in Anspruch nehmen kann, so wenig hat er ein solches auf Landesebene. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG. Diese Vorschrift beschränkt lediglich den Landesverfassunggeber: Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaats im Sinne des Grundgesetzes entsprechen. Das begründet nur eine Pflicht der Länder dem Bund gegenüber hinsichtlich der Gestalt ihrer Verfassung.

5. Die getroffene Regelung ist auch mit der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar.

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Der Ge

BVerfGE 22, 180 (205):

setzgeber darf dieses Recht nicht aufheben und die Verwaltung der Gemeindeangelegenheiten nicht den Staatsbehörden übertragen. Er darf die Selbstverwaltung auch nicht derart einschränken, daß sie innerlich ausgehöhlt wird, die Gelegenheit zu kraftvoller Betätigung verliert und nur noch ein Scheindasein führen kann. Nicht aber sind den Gemeinden die Selbstverwaltungsrechte in ihren Einzelheiten verbürgt (so BVerfGE 1, 167 [175] im Anschluß an die Entscheidung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich vom 10./11. 12. 1929, Lammers-Simons Band II, S. 107).

Beschränkungen der Selbstverwaltung der Gemeinden sind mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar, wenn sie deren Kernbereich unangetastet lassen (BVerfGE 1, 167 [175, 178]; 7, 358 [364]; 8, 332 [359]; 9, 268 [290]; 11, 266 [274]; 17, 172 [182]; 21, 117). Bei der Bestimmung dessen, was zu dem Bereich gehört, der durch die Verfassung gegen jede gesetzliche Schmälerung gesichert ist, muß der geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen historischen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung Rechnung getragen werden (BVerfGE 17,172 [182]).

a) § 5 Abs. 3 Satz 2 JWG, § 10 Abs. 4 und § 93 Abs. 1 Satz 2 BSHG, wonach die Träger der öffentlichen Jugendhilfe und der Sozialhilfe gehalten sind, von eigenen Maßnahmen oder Einrichtungen abzusehen, wenn geeignete Einrichtungen der freien Träger vorhanden sind und die erforderliche Hilfe durch diese gewährleistet ist, lassen den Kernbereich der Selbstverwaltung unangetastet.

Die Aufgabenbereiche der Jugendhilfe und der Sozialhilfe haben das Bild der heutigen gemeindlichen Selbstverwaltung entscheidend mitgeprägt. Aber es darf nicht übersehen werden, daß schon das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz von 1922 in § 1 Abs. 3, § 4 Abs. 1 und § 6 die freiwillige Mitarbeit der privaten Jugendhilfe vorausgesetzt und ihre Unterstützung und Förderung durch das Jugendamt angeordnet hat. Allerdings ist die Verpflichtung zur Durchführung der in § 4 RJWG bezeichneten Aufgaben im Hinblick auf die damalige finanzielle Notlage zu

BVerfGE 22, 180 (206):

nächst suspendiert worden (Art. 1 Ziff. 4 der Verordnung über das Inkrafttreten des RJWG vom 14. 2. 1924, RGBI. I S. 110). Auf dem Gebiet der Sozialhilfe erklärt die Verordnung über die Fürsorgepflicht von 1924 in § 5 Abs. 3 - der fast gleichlautend mit § 93 Abs. 1 Satz 2 BSHG ist -, daß die Fürsorgeverbände eigene Einrichtungen nicht neu schaffen sollen, soweit geeignete Einrichtungen der freien Wohlfahrtspflege ausreichend vorhanden sind. Auch diese Vorschriften haben den Umfang der beiden Bereiche abgesteckt und damit das Bild der heutigen gemeindlichen Selbstverwaltung mit bestimmt. Man kann daher nicht sagen, zum geschützten Kernbereich der Selbstverwaltung gehöre kraft Herkommens, daß die Gemeinde auf dem Gebiet der Jugend- und Sozialhilfe keinerlei gesetzliche Beschränkung ihres Aufgabenbereichs zugunsten der Tätigkeit der freien Jugendhilfe und der Wohlfahrtsverbände hinzunehmen brauche. Außerdem bleibt den Gemeinden die Gesamtverantwortung dafür, daß in beiden Bereichen durch behördliche und freie Tätigkeit das Erforderliche geschieht. Wie schon unter Ziffer 1 ausgeführt, bringt die Regelung nur eine Abgrenzung der Aufgaben zwischen Gemeinde und privaten Trägern, die lediglich eine vernünftige Aufgabenverteilung und eine möglichst wirtschaftliche Verwendung der zur Verfügung stehenden öffentlichen und privaten Mittel sicherstellen soll. Die Gemeinden sollen sich bei allen Planungen vorher vergewissern, ob und inwieweit die freien Verbände die Aufgaben erfüllen können. Die freien Verbände andererseits könnten nicht mit einer Förderung eines Vorhabens durch die Gemeinde rechnen, wenn sie, etwa aus reinem Prestigebedürfnis, eigene Einrichtungen schaffen würden, die ihrer Art nach den örtlichen Bedürfnissen nicht genügen können oder die nicht erforderlich sind, weil geeignete Einrichtungen der Gemeinde in ausreichendem Maße zur Verfügung stehen.

In diesem Zusammenhang ist auch die Tatsache von Bedeutung, daß die Jugendhilfe bis zum Jahr 1953 keineswegs in allen Ländern in vollem Umfang zum eigenen Aufgabenbereich der Gemeinden gehört hat. So war in Preußen die Fürsorgeerziehung

BVerfGE 22, 180 (207):

Auftragsangelegenheit (§ 1 des preußischen Ausführungsgesetzes zum Reichsjugendwohlfahrtsgesetz vom 29. 3. 1924 - GS S. 180). In Bayern verwalteten die Stadt- und Landkreise die den Jugendämtern zugewiesenen Aufgaben als Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises (Art. 1 Abs. 2 des bayer. Jugendamtsgesetzes vom 20. 7. 1925 - GVBI. S. 211).

b) Auch die Förderungs- und Finanzierungspflicht (§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit § 8 Abs. 3 JWG) greift nicht in den Kernbereich der Selbstverwaltung ein.

Wie bereits erwähnt, hat schon das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz den Jugendämtern zur Pflicht gemacht, die freiwillige Tätigkeit zur Förderung der Jugendwohlfahrt zu unterstützen und deren Einrichtungen und Veranstaltungen anzuregen und zu fördern. Durch die angegriffenen Bestimmungen wird die eigene Verantwortung des Jugendamts weder ausgeschaltet noch auch nur wesentlich eingeschränkt. Es hat nicht schlechthin Einrichtungen und Veranstaltungen der freien Jugendpflege zu fördern, sondern nur soweit es diese für erforderlich und geeignet hält. Bei der Prüfung der Geeignetheit der freien Einrichtungen und Veranstaltungen muß auch die Vorschrift des § 9 Abs. 1 JWG mit herangezogen werden, nach der Träger der freien Jugendhilfe nur dann unterstützt werden dürfen, wenn sie die Gewähr für eine den Zielen des Grundgesetzes förderliche Arbeit und für eine sachgerechte, zweckentsprechende und wirtschaftliche Verwendung der Mittel bieten. Die hier für die Unterstützung der Träger der freien Jugendhilfe selbst aufgestellten Voraussetzungen müssen auch für die Förderung einzelner Einrichtungen und Veranstaltungen gelten.

Das Gesetz sagt über die Art der zu gewährenden Förderung nichts. Es steht also im pflichtgemäßen Ermessen der Gemeinde, ob sie im gegebenen Fall Sach- oder Geldleistungen gewahren oder Hilfe in anderer Weise leisten will - etwa dadurch, daß sie Personal zur Verfügung stellt. Das gleiche gilt für die Gesamthöhe der für die Förderung der freien Jugendhilfe bereitzustellenden Haushaltsmittel. Das Gesetz schreibt in § 8 Abs. 2 und

BVerfGE 22, 180 (208):

Abs. 3 nur vor, daß bei Förderung gleichartiger Maßnahmen mehrerer Träger der freien Jugendhilfe und gleichartiger Maßnahmen der öffentlichen und der freien Jugendhilfe gleiche Grundsätze und Maßstäbe anzuwenden sind. Wenn § 8 Abs. 3 JWG weiter bestimmt, daß bei Förderung von Maßnahmen der Träger der freien Jugendhilfe deren Eigenleistungen zu berücksichtigen sind, so bedeutet das nicht, daß die Höhe des von der Gemeinde zu leistenden Beitrags in einem festen Verhältnis zur Höhe der Eigenleistung des freien Trägers stehen muß; d. h. der Beitrag der Gemeinde muß nicht, wie die beschwerdeführenden Städte anzunehmen scheinen, um so höher sein, je größer die tatsächliche Eigenleistung des freien Trägers ist. Vielmehr kann eine Förderung von Maßnahmen des freien Trägers durch die Gemeinde nur dann in Betracht kommen, wenn dieser eine nach den Verhältnissen und nach seiner Finanzkraft angemessene Eigenleistung erbringt. Auch hier hat die Gemeinde einen weiten Raum für eigene Entscheidungen. Keinesfalls ist sie gezwungen, Haushaltsmittel unrationell einzusetzen.

Auch die kommunale Finanzhoheit wird durch die Vorschriften nicht in verfassungswidriger Weise eingeschränkt. Die freie Entscheidung des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe, welche Haushaltsmittel insgesamt für die Jugendhilfe - für eigene Maßnahmen und für die Förderung von Maßnahmen der freien Jugendhilfe - bereitgestellt werden sollen, läßt das Jugendwohlfahrtsgesetz unberührt.

c) Die in § 7 JWG und in § 10 Abs. 3 Satz 2 BSHG statuierte Pflicht der Träger der öffentlichen Jugendhilfe und der Sozialhilfe, die freien Träger in ihrer Tätigkeit zu unterstützen, anzuregen und zur Mitarbeit heranzuziehen, kann nach dem oben Ausgeführten ebenfalls nicht gegen Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verstoßen.

Auch die Hinweispflicht des § 8 Abs. 2 Satz 2 BSHG ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Sozialhilfeträger muß zwar den Ratsuchenden auf die gleichzeitige Beratungsmöglichkeit durch Verbände der freien Wohlfahrtspflege hin

BVerfGE 22, 180 (209):

weisen. Er darf aber trotzdem in vollem Umfang beratende Tätigkeit in sozialen Angelegenheiten ausüben; insbesondere ist der Ratsuchende nicht gehindert, sich trotz des Hinweises vom Träger der Sozialhilfe beraten zu lassen.

6. Die sogenannte Vorrangregelung verletzt schließlich auch keine Grundrechte. Art. 4 und Art. 6 Abs. 2 GG können durch die Regelung im Jugendwohlfahrtsgesetz deswegen nicht verletzt sein, weil der Personensorgeberechtigte nach § 5 Abs. 3 Satz 3 in Verbindung mit § 3 JWG die Inanspruchnahme eines freien Trägers ablehnen kann. Auch die entsprechenden Bestimmungen des Sozialhilfegesetzes verletzen Art. 4 GG nicht, weil nach § 3 BSHG den Wünschen des Hilfeempfängers hinsichtlich der Gestaltung der Hilfe auch in konfessioneller Hinsicht entsprochen werden soll.

Die Bestimmungen des § 8 Abs. 3 JWG über die Berücksichtigung der Eigenleistung des freien Trägers bei der Förderung verstoßen, wenn man sie richtig interpretiert, weder gegen Art. 4 noch gegen Art. 3 GG.

Die Entscheidung zu Abschnitt I ist mit 4 gegen 3 Stimmen ergangen.

II.

Die Antragsteller im Normenkontrollverfahren haben auch verschiedene Organisationsvorschriften der beiden Gesetze angegriffen.

1. § 12 Abs. 1 JWG bestimmt, daß die öffentliche Jugendhilfe gemäß §§ 4 und 5 Selbstverwaltungsangelegenheit der Gemeinden und Gemeindeverbände Das gleiche gilt nach § 96 Abs. 1 Satz 2 BSHG für die kreisfreien Städte und die Landkreise als Träger der Sozialhilfe.

Führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, so regeln sie die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen (Art. 84 Abs. 1 GG). Sowohl das Jugendwohlfahrtsgesetz wie das Bundessozialhilfegesetz sind als Zustimmungsgesetze ergangen. Aber auch bei Vor

BVerfGE 22, 180 (210):

liegen dieser Voraussetzung erlaubt Art. 84 Abs. 1 GG dem Bundesgesetzgeber nicht den unbeschränkten Durchgriff auf die Gemeinden in der Weise, daß er schlechthin immer bestimmen könnte, in welchem Wirkungskreis die Gemeinde das Gesetz vollziehen soll. Die Ratio des Art. 84 GG ist ganz allgemein die Gewährleistung eines wirksamen Vollzugs der Bundesgesetze.

Das Grundgesetz weist die Materie Kommunalrecht nicht dem Bund zu, sondern beläßt sie ausschließlich den Ländern. Dies muß auch bei der Auslegung von Art. 84 Abs. 1 letzter Halbsatz GG beachtet werden. Es kann sich also bei der Einschaltung der Gemeinden in den Vollzug der Bundesgesetze durch den Bundesgesetzgeber immer nur um punktuelle Annexregelungen zu einer zur Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers gehörenden materiellen Regelung handeln. Wenn die Annexregelung für den wirksamen Vollzug der materiellen Bestimmungen des Gesetzes nicht notwendig ist, so liegt darin ein unzulässiger Eingriff in die Verwaltungskompetenz der Länder. Im vorliegenden Fall kann die Bestimmung der Aufgabe zur Selbstverwaltungsangelegenheit zum wirksamen Vollzug der materiellen Regelung nichts beitragen. Die Erklärung einer Aufgabe zur Selbstverwaltungsangelegenheit schließt die Fachaufsicht durch die zuständigen Landesbehörden aus und beschränkt diese auf die Rechtsaufsicht. Daß dies für den wirksamen Vollzug des Jugendwohlfahrtsgesetzes und des Bundessozialhilfegesetzes notwendig ist, kann schwerlich behauptet werden.

Die getroffene Regelung läßt sich auch nicht aus der Staatspraxis rechtfertigen. Das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz hatte es den Ländern überlassen, ob sie diese Aufgaben als Selbstverwaltungs- oder als Auftragsangelegenheit durch die Gemeinden wahrnehmen lassen wollten. Demgemäß wurde in Preußen die Fürsorgeerziehung als Auftragsangelegenheit wahrgenommen. In Bayern verwalteten die Stadt- und Landkreise die den Jugendämtern zugewiesenen Aufgaben als Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises.

BVerfGE 22, 180 (211):

§ 12 Abs. 1 JWG und § 96 Abs. 1 Satz 2 BSHG sind daher nichtig.

Diese Entscheidung mit 4 gegen 3 Stimmen ergangen.

2. a) Die §§ 12 Abs. 2 und 3, 13 bis 16 und 18 JWG enthaltenen Vorschriften über Aufbau und Verfahren des Jugendamts, insbesondere über die Zusammensetzung des Jugendwohlfalirtsausschusses und über die Verwaltung des Jugendamts. § 37 Satz 4 JWG bestimmt, daß die Übertragung der vormundschaftlichen Obliegenheiten durch das Jugendamt auf einzelne seiner Beamten und Angestellten nicht zu den laufenden Geschäften im Sinne des § 16 JWG gehören, die vom Leiter der (kommunalen) Verwaltung oder vom Leiter des Jugendamts allein geführt werden.

Nach § 96 Abs. 1 Satz 3 BSHG können die Länder bestimmen, daß und inwieweit die Landkreise ihnen zugehörige Gemeinden oder Gemeindeverbände zur Durchführung von Aufgaben nach diesem Gesetz heranziehen und ihnen dabei Weisungen erteilen können; in diesen Fällen erlassen die Landkreise den Widerspruchsbescheid nach der Verwaltungsgerichtsordnung. § 96 Abs. 2 Satz 2 BSHG enthält eine entsprechende Ermächtigung hinsichtlich der überörtlichen Träger der Sozialhilfe.

b) Gegen diese Bestimmungen bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Zum Teil haben sie lediglich deklaratorische Bedeutung, wie die Ermächtigung an die Länder in § 96 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 Satz 2 BSHG, zum anderen Teil sind es Annexregelungen, die der Bund im Rahmen seiner Gesetzgebungszuständigkeit zur materiellen Regelung der öffentlichen Fürsorge gemäß Art. 84 Abs. 1 GG treffen kann. Die Regelungen sind sachbezogen und für die Gewährleistung eines wirksamen Gesetzesvollzuges notwendig. Insbesondere ist es nicht zu beanstanden, daß § 12 Abs. 2 JWG - wie schon § 8 RJWG von 1922 - den kreisfreien Städten und den Landkreisen die Errichtung eines Jugendamts vorschreibt. Deshalb darf auch § 5 Abs. 3 JWG das Jugendamt als Träger der dort statuierten Pflichten bestimmen.

Diese Entscheidung ist mit 6 Stimmen gegen 1 Stimme ergangen.

BVerfGE 22, 180 (212):

III.

1. Nach § 2 Abs. 2 JWG umfaßt die öffentliche Jugendhilfe alle behördlichen Maßnahmen zur Förderung der Jugendwohlfahrt (Jugendpflege und Jugend fürsorge ). Im Jugendhilferecht versteht man gemeinhin unter Jugendfürsorge diejenigen Maßnahmen, die sich auf die gefährdeten oder schon gestrauchelten Jugendlichen beziehen, während die Jugend pflege das körperliche, geistige und sittliche Wohl aller Jugendlichen fördern will, ohne daß eine Gefährdung im Einzelfall vorzuliegen braucht (so schon Friedeberg-Polligkeit, Reichsjugendwohlfahrtsgesetz, 2. Aufl. 1930, Nachdruck 1955, Anm. 5 zu § 2, S. 81, 82).

Nach § 5 Abs. 1 Nr. 6 JWG ist es unter anderem Aufgabe des Jugendamts, Einrichtungen und Veranstaltungen anzuregen, zu fördern und gegebenenfalls zu schaffen für Freizeithilfen, politische Bildung und internationale Begegnung. § 5 Abs. 2 JWG stellt dem Jugendamt die Aufgabe, Einrichtungen und Veranstaltungen sowie die eigenverantwortliche Tätigkeit der Jugendverbände und sonstigen Jugendgemeinschaften unter Wahrung ihres satzungsmäßigen Eigenlebens zu fördern, insbesondere ihre Tätigkeit auf den in Abs. 1 Nr. 6 genannten Gebieten, ferner bei der Ausbildung und Fortbildung ihrer Mitarbeiter und der Errichtung und Unterhaltung von Jugendheimen, Freizeitstätten und Ausbildungsstätten.

Die Antragsteller halten den § 2 Abs. 2 JWG insoweit für nichtig, als er in die Aufgaben der öffentlichen Jugendhilfe auch die Jugendpflege einbezieht, weil die Jugendpflege nicht zur Gesetzgebungskompetenz des Bundes gehöre; das gleich gelte für § 5 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 2 JWG, weil es sich hier nur um Maßnahmen der Jugend pflege handle.

Diese Rügen sind nicht begründet. § 2 Abs. 2 und § 5 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 2 JWG sind durch Art. 74 Nr. 7 GG gedeckt.

Der Begriff der "öffentlichen Fürsorge" in Art. 74 Nr. 7 GG umfaßt auf dem Gebiet der Jugendwohlfahrt nicht nur die Jugendfürsorge im engeren Sinn, sondern auch die Jugendpflege. Die Grenzen zwischen der Fürsorge für den unmittelbar gefährdeten

BVerfGE 22, 180 (213):

Jugendlichen und der Förderung der gesunden Jugend sind fließend. Jugendpflegerische Maßnahmen, wie die Förderung der Jugendverbände bei der Abhaltung von Freizeiten, Veranstaltungen zur politischen Bildung, internationale Begegnungen, die Förderung der Ausbildung und Fortbildung ihrer Mitarbeiter und der Errichtung und Unterhaltung von Jugendheimen, Freizeitstätten und Ausbildungsstätten scheinen zwar keine Maßnahmen der Fürsorge für einen Hilfsbedürftigen oder Gefährdeten zu sein. Vergegenwärtigt man sich aber die mannigfachen Anpassungsschwierigkeiten, die manche Jugendliche bei der Einordnung in die Gesellschaft haben, ohne daß man sie deshalb bereits als gefährdet bezeichnen kann, so erkennt man, daß unter Umständen eine Zusammenführung mit anderen jungen Menschen im lokalen Bereich eines Hauses der Jugend oder auf regionaler oder internationaler Ebene in einem Jugendlager oder auf Jugendreisen diese Anpassungsschwierigkeiten überwinden hilft, dadurch eine spätere Gefährdung des Jugendlichen ausschließt und künftige Fürsorgemaßnahmen überflüssig macht. Dasselbe gilt für Veranstaltungen zur politischen Bildung, die der Jugend im besonderen klarmachen sollen, daß der Einzelne sich in der Demokratie nicht von der Gesellschaft absondern kann, sondern sie und ihre politische Form aktiv mitgestalten muß. Jugendfürsorge und Jugendpflege sind in der praktischen Jugendarbeit so eng miteinander verzahnt, daß die Jugendpflege schon allein unter dem Gesichtspunkt des Sachzusammenhangs mit unter den Begriff "öffentliche Fürsorge" in Art. 74 Nr. 7 GG fallen muß.

Diese Entscheidung ist mit 4 gegen 3 Stimmen getroffen worden.

2. a) Die Ermächtigungsvorschrift des § 9 Abs. 2 JWG ist ebenfalls gültig.

Das Gesetz zählt in § 5 Abs. 4 JWG die Träger der freien Jugendhilfe auf (freie Vereinigungen der Jugendwohlfahrt, Jugendverbände und sonstige Jugendgemeinschaften; juristische Personen, deren Zweck es ist, die Jugendwohlfahrt zu fördern, die Kirchen und die sonstigen Religionsgesellschaften öffent

BVerfGE 22, 180 (214):

lichen Rechts). Die im Gesetz vorgesehene Unterstützung durch die Träger der öffentlichen Jugendhilfe erhalten diese freien Träger jedoch nur unter den in § 9 Abs. 1 JWG genannten Voraussetzungen: Sie müssen die Gewähr für eine den Zielen des Grundgesetzes förderliche Arbeit und für eine sachgerechte, zweckentsprechende und wirtschaftliche Verwendung der Mittel bieten sowie öffentlich anerkannt sein. In § 9 Abs. 2 JWG wird die Bundesregierung ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrats Grundsätze festzusetzen, nach denen die Anerkennung der Träger der freien Jugendhilfe erfolgt. Zwar ergibt sich der Inhalt der Ermächtigung nicht mit hinreichender Bestimmtheit aus § 9 Abs. 2; er ist aber ohne weiteres aus dem vorangehenden Absatz 1 zu erschließen, der die materiellen Voraussetzungen für die öffentliche Anerkennung aufzählt. § 9 Abs. 1 JWG muß nämlich so gelesen werden, wie wenn der letzte Satzteil lauten würde: "... sowie deshalb öffentlich anerkannt sind." Da die Aufzählung der Voraussetzungen für die öffentliche Anerkennung und damit für die Unterstützungswürdigkeit der Träger der freien Jugendhilfe umfassend ist, können die nach § 9 Abs. 2 JWG durch Rechtsverordnung aufzustellenden Grundsätze nur noch die Aufgabe der Konkretisierung der schon in Absatz 1 weitgehend fixierten materiellen Voraussetzungen haben. Daraus ergibt sich aber auch, daß § 9 Abs. 2 JWG die Bundesregierung nicht zur Regelung des Anerkennungsverfahrens ermächtigt.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

b) Dagegen ist die Vorschrift des § 24 JWG, die die Bundesregierung ermächtigt, mit Zustimmung des Bundesrats Ausführungsvorschriften zur Sicherung einer tunlichst gleichmäßigen Erfüllung der Aufgaben der Jugendämter zu erlassen, wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nichtig. Unter "Ausführungsvorschriften" sind Rechtsverordnungen zu verstehen. § 24 JWG ist kein vorkonstitutionelles Recht und daher nicht an Art. 129 Abs. 1 und Abs. 3 GG, sondern an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zu messen. Zwar entspricht § 24 JWG nahezu wörtlich dem § 15 RJWG. Beide Vorschriften erhalten ihre Bedeutung erst

BVerfGE 22, 180 (215):

durch das materielle Recht, zu dessen Durchführung die auf Grund der Ermächtigung zu erlassenden Verordnungen dienen sollen. Das 2. Änderungsgesetz zum Reichsjugendwohlfahrtsgesetz vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1193) hat aber die Aufgaben der Jugendämter insofern erheblich erweitert, als die Förderung der Einrichtungen und Veranstaltungen der freien Jugendhilfe nunmehr Pflichtaufgabe ist; entsprechendes gilt auch für die Aufgaben nach § 7 und § 8 JWG. Neu eingefügt ist der Abschnitt VII (§§ 78, 79), der die Heimaufsicht und den Schutz von Minderjährigen unter 16 Jahren in Heimen regelt. Auch die bundeseinheitliche Regelung der freiwilligen Erziehungsbeihilfe in den §§ 62 und 63 ist eine Neuerung des 2. Änderungsgesetzes von 1961. Schließlich hat das Jugendwohlfahrtsgesetz die Altersgrenze für die Anwendung einzelner Bestimmungen auf Jugendliche geändert (§ 27 Abs. 1, § 64 und § 75 Abs. f).

Die Ermächtigung des § 24 JWG hat durch diese Änderungen des materiellen Jugendrechts im Jugendwohlfahrtsgesetz einen so tiefgreifenden Bedeutungswandel erfahren, daß sie als eine unter der Geltung des Grundgesetzes entstandene Vorschrift angesehen werden und deshalb an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gemessen werden muß. Die Ermächtigung ist weder nach Inhalt noch nach Ausmaß hinreichend bestimmt. Aus der sehr allgemeinen Wortfassung "zur Sicherung einer tunlichst gleichmäßigen Erfüllung der Aufgaben der Jugendämter" kann hierfür nichts gewonnen werden. Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung werden auch nicht durch Bezugnahme auf die übrigen Vorschriften des Jugendwohlfahrtsgesetzes hinreichend bestimmt. Das Jugendwohlfahrtsgesetz besteht aus 89 Paragraphen. Die Aufgaben, die darin den Jugendämtern übertragen werden, sind so zahlreich und so verschiedenartig, daß die Fälle, in denen von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden kann, nicht mehr überschaubar sind (vgl. BVerfGE 1, 14 [60]).

Diese Entscheidung ist mit 4 gegen 3 Stimmen ergangen.

3. Die Vorschrift des § 25 Abs. 1 JWG ermächtigt die Bundesregierung, die Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendhilfe an

BVerfGE 22, 180 (216):

zuregen und zu fördern, soweit sie über die Verpflichtungen der Jugendämter, Landesjugendämter und obersten Landesbehörden hinaus zur Verwirklichung der Aufgaben der Jugendhilfe von Bedeutung sind.

Wenn die Bundesregierung Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendhilfe anregt, so ist diese Tätigkeit unter dem Gesichtspunkt des Art. 30 GG ohne Bedeutung und kann hier außer Betracht bleiben. Anders verhält es sich aber mit der Förderung solcher Bestrebungen. Die Bundesregierung kann zwar Bestrebungen auch dadurch fördern, daß sie die Öffentlichkeit durch entsprechende Verlautbarungen darauf hinweist oder ihre Unterstützung durch private Spenden empfiehlt. Diese Art des Förderns ist aber offensichtlich hier nicht gemeint. Die Förderung, die § 25 Abs. 1 JWG im Auge hat, ist vornehmlich diejenige, die durch Zuweisung von Mitteln aus dem Bundeshaushalt erfolgt. Die Bundesregierung, die gemäß § 25 Abs. 1 JWG Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendhilfe in der Weise fördert, daß sie dafür Haushaltsmittel zur Verfügung stellt, erfüllt damit eine staatliche Aufgabe im Sinne des Art. 30 GG. Die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist aber Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt (BVerfGE 12, 205 [246 f.]). Da das Grundgesetz hier eine andere Regelung ausdrücklich weder getroffen noch zugelassen hat, kann es sich nur darum handeln, ob es etwa stillschweigend etwas anderes zuläßt.

Für den Fall der gesetzesakzessorischen Verwaltung nach Art. 83 ff. GG hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, es könne nur im Ausnahmefall angenommen werden, daß das Grundgesetz den Bund stillschweigend ermächtige, Verwaltungsakte auf Gebieten zu erlassen, die nicht zur bundeseigenen Verwaltung nach Art. 86 ff. GG gehörten (BVerfGE 11, 6 [17]). Es sind Gesetze denkbar, deren Zweck durch das Verwaltungshandeln eines Landes überhaupt nicht erreicht werden kann. Grundsätzlich ist davon auszugehen, daß das Grundgesetz bei der in Art. 30 und 83ff. getroffenen Regelung eine reibungslose und vollständige "Ausführung" der Bundesgesetze unterstellt. Nur dann, wenn diese

BVerfGE 22, 180 (217):

vollständige Ausführung durch Landesverwaltung nicht erreicht werden kann, könnte man annehmen, daß das Grundgesetz stillschweigend eine andere Regelung zuläßt, nämlich die, daß die Ausführung dem Bund übertragen ist. Der Umstand, daß im Einzelfall eine Ausführung durch den Bund zweckmäßiger wäre, kann nicht als Argument dafür dienen, daß das Grundgesetz stillschweigend etwas anderes zuläßt (BVerfG aa0 S. 17, 18).

Art. 30 GG gilt sowohl für die gesetzesakzessorische wie für die "gesetzesfreie" Erfüllung staatlicher Aufgaben (BVerfGE 12, 205 [246]). Eine Kompetenz aus der Natur der Sache ist begründet nach dem "ungeschriebenen, im Wesen der Dinge begründeten, mithin einer ausdrücklichen Anerkennung durch die Reichsverfassung nicht bedürftigen Rechtssatz, wonach gewisse Sachgebiete, weil sie ihrer Natur nach eigenste, der partikularen Gesetzgebungszuständigkeit a priori entrückte Angelegenheiten des Reichs darstellen, vom Reiche und nur von ihm geregelt werden können" (Anschütz, HdBDStR I, S. 367; BVerfGE 12, 205 [251]; 11, 89 [98 f.]; 11, 6 [17]). Schlußfolgerungen aus der Natur der Sache müssen begriffsnotwendig sein und eine bestimmte Lösung unter Ausschluß anderer Möglichkeiten sachgerechter Lösung zwingend fordern (BVerfGE 11, 89 [99]).

Im Falle des § 25 Abs. 1 JWG sind diese strengen Voraussetzungen aber nur dann erfüllt, wenn die Bundesregierung solche Bestrebungen auf dem Gebiete der Jugendhilfe fördert, die der Aufgabe nach eindeutig überregionalen Charakter haben. Es muß sich um Bestrebungen handeln, die ihrer Art nach nicht durch ein Land allein wirksam gefördert werden können. Die Förderung von Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendpflege durch den Bund wäre demnach zulässig z. B. bei zentralen Einrichtungen, deren Wirkungsbereich sich auf das Bundesgebiet als Ganzes erstreckt, bei gesamtdeutschen Aufgaben und bei internationalen Aufgaben. Keinesfalls kann sich die Zuständigkeit des Bundes auf die Förderung regionaler oder örtlicher Bestrebungen erstrecken. Außerdem muß die Bundesregierung bei der Ausübung ihrer

BVerfGE 22, 180 (218):

Förderungskompetenz den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens beachten.

Nur in dieser - verfassungskonformen - Auslegung ist § 25 Abs. 1 JWG mit dem Grundgesetz vereinbar.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

IV.

Das Bundessozialhilfegesetz enthält im Abschnitt 3 "Hilfe in besonderen Lebenslagen" in den §§ 72 bis 74 Bestimmungen über "Hilfe für Gefährdete". Danach soll Personen, die das 18. Lebensjahr vollendet haben und die dadurch gefährdet sind, daß sie aus Mangel an innerer Festigkeit ein geordnetes Leben in der Gemeinschaft nicht führen können, Hilfe gewährt werden. Die Hilfe soll den Gefährdeten zu einem geordneten Leben hinführen, insbesondere ihn an regelmäßige Arbeit und erforderlichenfalls an Seßhaftigkeit gewöhnen. Sie wird ohne Rücksicht auf vorhandenes Einkommen oder Vermögen gewährt (§ 72). Dem Gefährdeten soll geraten werden, sich in die Obhut einer Anstalt, eines Heimes oder einer gleichartigen Einrichtung zu begeben, wenn andere Arten der Hilfe nicht ausreichen (§ 73 Abs. 1). Lehnt der Gefährdete dies ab, so kann das Gericht ihn anweisen, sich in einer geeigneten Anstalt aufzuhalten, wenn er

1. besonders willensschwach oder in seinem Triebleben besonders hemmungslos ist und

2. verwahrlost oder der Gefahr der Verwahrlosung ausgesetzt ist und

3. die Hilfe nur in einer Anstalt wirksam gewährt werden kann (§ 73 Abs. 2).

§ 73 Abs. 3 enthält verfahrensrechtliche Bestimmungen sowie die Ermächtigung an den Leiter der Anstalt, den Gefährdeten vorübergehend in einer geeigneten Familie unterzubringen. Eine Höchstdauer der Unterbringung ist nicht bestimmt.

Die Anweisung an den Gefährdeten, sich in einer geeigneten Anstalt aufzuhalten, ist ein Eingriff in das Grundrecht der Frei

BVerfGE 22, 180 (219):

heit der Person nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG. Dabei ist es unerheblich, wo die Unterbringung erfolgt. Auch die zwangsweise Unterbringung in einem offenen Heim oder in einer Familie ist ein Eingriff in die Freiheit der Person. Nach Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG sind solche Eingriffe nur auf Grund eines förmlichen Gesetzes zulässig. Diese Voraussetzung sowie die in Art. 19 Abs. 1 GG geforderte Einschränkung des Grundrechts allgemein und nicht nur für den Einzelfall sowie Nennung des Grundrechts unter Angabe des Artikels ist erfüllt. Auch dem Erfordernis des Art. 104 Abs. 2 GG - Freiheitsentziehung nur durch den Richter - ist genügt. Jedoch wird das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG durch die Vorschrift des § 73 Abs. 2 und Abs. 3 BSHG in seinem Wesensgehalt angetastet.

Worin der unantastbare Wesensgehalt eines Grundrechts besteht, muß für jedes Grundrecht aus seiner besonderen Bedeutung im Gesamtsystem der Grundrechte ermittelt werden. Die Freiheit der Person ist ein so hohes Rechtsgut, daß sie nur aus besonders gewichtigen Gründen eingeschränkt werden darf. Zu diesen gewichtigen Gründen gehören in erster Linie die des materiellen Strafrechts und des Strafverfahrensrechts. Diese Eingriffe in die persönliche Freiheit des Einzelnen dienen dem Schutz der Allgemeinheit. Dazu gehört auch die Anstaltsunterbringung von gemeingefährlichen Geisteskranken. Weiterhin sind Eingriffe fürsorgerischen Charakters zulässig, die dem Schutz des Betroffenen dienen, wie z. B. die Unterbringung eines wegen Geistesschwäche Entmündigten in einer geschlossenen Anstalt zu dem Zweck, ihn daran zu hindern, daß er sich selbst größeren persönlichen oder wirtschaftlichen Schaden zufügt (vgl. BVerfGE 10, 302).

Bei der Unterbringung nach § 73 Abs. 2 und 3 BSHG geht es aber weder um den Schutz der Allgemeinheit noch um den Schutz des Betroffenen. Es geht allein um die "Besserung" des Betroffenen: Er soll mit Hilfe der Freiheitsentziehung zu einem geordneten Leben hingeführt, an regelmäßige Arbeit gewöhnt, auf Dauer seßhaft gemacht werden. Der Staat hat aber nicht die Aufgabe, seine Bürger zu "bessern" und deshalb auch nicht das Recht, ihnen

BVerfGE 22, 180 (220):

die Freiheit zu entziehen, nur um sie zu "bessern", ohne daß sie sich selbst oder andere gefährdeten, wenn sie in Freiheit blieben. Da der Zweck der Besserung eines Erwachsenen als gewichtiger Grund für die Entziehung der persönlichen Freiheit nicht ausreichen kann, tastet § 73 Abs. 2 und 3 BSHG das Grundrecht der persönlichen Freiheit in seinem Wesensgehalt an.

Davon abgesehen ist auch der im Rechtsstaatsprinzip wurzelnde Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt. Dem Gefährdeten wird seine Freiheit entzogen, obwohl er weder eine strafbare Handlung begangen noch durch sein Verhalten die allgemeine Ordnung empfindlich gestört hat. Das Gesetz eröffnet die Möglichkeit, die Unterbringung für unbestimmte Zeit andauern zu lassen.

Schließlich formuliert das Gesetz die Voraussetzungen für die Unterbringung zu unbestimmt. Es genügt daher auch insoweit nicht den strengen Anforderungen, die in einem Rechtsstaat an Vorschriften zu stellen sind, die die öffentliche Gewalt zu einem Eingriff in die Freiheit der Person ermächtigen.

§ 73 Abs. 2 und Abs. 3 BSHG ist daher wegen Verstoßes gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG nichtig.

Diese Entscheidung ist mit 6 Stimmen gegen 1 Stimme getroffen worden.

Dem Antrag der beschwerdeführenden Städte auf Anordnung der Erstattung ihrer Auslagen konnte nicht entsprochen werden. § 34 Abs. 3 BVerfGG ist eine Ausnahmevorschrift. Eine Erstattung kommt nur in Betracht, wenn besondere Billigkeitsgründe vorliegen (BVerfGE 14, 121 [140]). Solche Gründe sind nicht ersichtlich.

Henneka, Dr. Leibholz, Geller, Dr. Rupp, Dr. Geiger, Dr. Federer, Dr. Kutscher

BVerfG, 07.05.1963 - 2 BvL 8/61; 2 BvL 10/61

Redaktion — Mon, 18 Jun 2012 10:25:01 +0000

Daten

Fall:

Einwohnersteuer

Fundstellen:

BVerfGE 16, 64; BayVBl 1963, 348; DÖV 1965, 392; JZ 1963, 703; NJW 1963, 1867; VerwRspr 16, 513

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

07.05.1963

Aktenzeichen:

2 BvL 10/61

Entscheidungstyp:

Beschluss

Instanzen:

VGH Baden-Württemberg, 16.06.1961 - 1 S 332/59

Art. 70 Abs. 1 GG gilt als Grundregel der bundesstaatlichen Verfassung für jede Art von Gesetzgebung, also auch für das Gebiet des Steuerrechts. Die Länder können daher solche Steuern erfinden und regeln, die nicht durch Artikel 105 GG der ausschließlichen order konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes zugewiesen sind.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 16, 64

Paginierung:

BVerfGE 16, 64 (64):

BVerfGE 16, 64 (65):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 7. Mai 1963

-- 2 BvL 8, 10/61 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung der für das Gebiet des ehemaligen Landes Württemberg-Hohenzollern erlassenen Einwohnersteuerordnung in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung der Einwohnersteuerordnung vom 4. September 1951 (Regierungsblatt für das Land Württemberg-Hohenzollern S. 103) - Vorlagebeschlüsse des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 16. Juni 1961 - 1 S 332/59 - und vom 27. Juli 1961 - 1 S 220/59.

Entscheidungsformel:

Die für das Gebiet des ehemaligen Landes Württemberg-Hohenzollern erlassene Einwohnersteuerordnung in der Fassung des Zweiten Gesetzes zur Änderung der Einwohnersteuerordnung vom 4. September 1951 (Regierungsblatt für das Land Württemberg-Hohenzollern S. 103) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe:

A. -- I.

1. Das Direktorium des Staatssekretariats für das französisch besetzte Gebiet Württembergs und Hohenzollerns erließ am 11. Oktober 1946 (ABl. S. 261) die "Rechtsanordnung über die Erhebung einer Einwohnersteuer (Einwohnersteuerordnung)". Diese Einwohnersteuerordnung (EStO) wurde vom Landtag des ehemaligen Landes Württemberg-Hohenzollern durch das Gesetz zur Änderung der Einwohnersteuerordnung vom 16. November 1948 (RegBl. S. 171) geändert und von der Regierung des Landes unter dem 16. November 1948 neu bekanntgemacht (RegBl. 1949 S. 7). Der Landtag änderte sie durch das Zweite Gesetz zur Änderung der Einwohnersteuerordnung vom 4. September 1951 (RegBl. S. 103). Auf Grund des § 3 dieses Gesetzes wurde die neue Fassung vom Finanzministerium am 10. September 1951 bekanntgemacht (RegBl. S. 104). In dieser Fassung ist das Gesetz heute noch im Landesteil Württemberg-Hohenzollern des Landes Baden-Württemberg in Kraft.

2. Nach § 1 EStO sind die Gemeinden berechtigt, eine Einwohnersteuer zu erheben. Einwohnersteuerpflichtig sind grund

BVerfGE 16, 64 (66):

sätzlich alle Personen, die über 18 Jahre alt sind, selbständig auf eigene Rechnung leben und nicht nur vorübergehend in der Gemeinde Wohnraum in Anspruch nehmen (§ 2 Abs. 1). Als selbständig auf eigene Rechnung lebend gelten auch Arbeitnehmer, die beim Arbeitgeber Kost und Wohnung haben, sowie kasernierte Angehörige der Landespolizei (§ 2 Abs. 3). Ehefrauen, Haussöhne, Haustöchter und andere in den Haushalt eines Steuerpflichtigen aufgenommene Angehörige im Sinne von § 10 Nr. 3 des Steueranpassungsgesetzes vom 16. Oktober 1934 (RGBl. I S. 925) fallen unter die Einwohnersteuerpflicht nur, wenn sie lohnsteuerpflichtig sind oder selbständig zur Einkommensteuer veranlagt werden (§ 2 Abs. 4). Wirtschaftlich schwache Personen sind nach näherer Bestimmung des § 3 von der Steuerpflicht befreit.

Die Steuer wird gemäß § 4 Abs. 1 EStO nach drei Hebesätzen erhoben, deren Wahl den Gemeinden freisteht; jeder Hebesatz ist in vier Stufen gegliedert. Die Einreihung in die Steuerstufen richtet sich nach dem durchschnittlichen Mietaufwand (§ 5 Abs. 1 Satz 1). Er bestimmt sich nach dem Nutzungswert der Wohnung, geteilt durch die Zahl aller ständig in der Wohnung untergebrachten Personen einschließlich der Untermieter (§ 6 Abs. 2). Der durchschnittliche Mietaufwand ist für jede in einer Wohnung lebende Person besonders zu ermitteln (§ 6 Abs. 1). Je nach der Höhe seines durchschnittlichen monatlichen Mietaufwands ist der Steuerpflichtige dann in eine der vier Steuerstufen einzureihen (§ 5 Abs. 1 Satz 2). Erhebliche Härten, die sich daraus ergeben, daß ein Steuerpflichtiger eine überteuerte Wohnung inne hat, können auf Antrag durch Einreihung in eine niedrigere Steuerstufe ausgeglichen werden (§ 5 Abs. 2). Es besteht auch die Möglichkeit, Steuerpflichtige, die eine unterbelegte Wohnung inne haben, in die nächsthöhere Steuerstufe einzureihen (§ 5 Abs. 3).

Die Steuerschuld entsteht mit dem Beginn des Rechnungsjahres; die Steuer wird nach den Verhältnissen in diesem Zeitpunkt bemessen (§ 9 Abs. 1 und 2). Im übrigen gelten die Vorschriften der Reichsabgabenordnung (§§ 12, 13 Abs. 1).

BVerfGE 16, 64 (67):

II.

1. Der Gemeinderat der Stadt Calw beschloß am 7. März 1958, die Einwohnersteuer im Rechnungsjahr 1958 nach dem Hebesatz II zu erheben. Die Stadtverwaltung reihte daraufhin den Bezirksnotar H... in Calw durch Bescheid vom 10. Mai 1958 in die Steuerstufe A ein und zog ihn für das Rechnungsjahr 1958 zu einer Steuer von 18.- DM heran.

H... beschritt hiergegen den Verwaltungsrechtsweg. Er machte geltend, die Einwohnersteuer sei eine der Bürgersteuer entsprechende Abgabe und dürfe daher nach § 13 der Durchführungsverordnung vom 17. Oktober 1934 (RGBl. I S. 987) zum Bürgersteuergesetz vom 16. Oktober 1934 (RGBl. I S. 985) nicht erhoben, werden. Das Verwaltungsgericht Sigmaringen wies die Klage durch Urteil vom 14. Juli 1959 ab. Es ist der Auffassung, die Einwohnersteuer sei eine Sondersteuer auf Wohnraum und folglich eine Verbrauchsteuer mit örtlich bedingtem Wirkungskreis im Sinne von Art. 105 Abs. 2 Nr. 1 GG; der Landesgesetzgeber sei daher befugt gewesen, die Einwohnersteuerordnung zu erlassen.

H... hat gegen dieses Urteil Berufung zum Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg eingelegt.

2. Der Gemeinderat der Stadt Ravensburg beschloß am 21. März 1956, die Einwohnersteuer im Rechnungsjahr 1956 nach dem Hebesatz II zu erheben. Dementsprechend reihte die Stadtverwaltung den Gerichtsassessor S... durch Bescheid vom 7. Mai 1956 in die Steuerstufe A ein und zog ihn für das Rechnungsjahr 1956 zu einer Steuer von 18.- DM heran.

S... rief hiergegen das Verwaltungsgericht Sigmaringen an, das seine Klage durch Urteil vom 26. Mai 1959 mit einer ähnlichen Begründung wie im Falle H... abwies. Auch S... legte Berufung zum Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg ein.

3. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat beide Verfahren durch gleichlautend begründete Beschlüsse vom 16. Juni 1961 (H..., 2 BvL 8/61) und 27. Juli 1961 (S..., 2 BvL

BVerfGE 16, 64 (68):

10/61) ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,

"ob die für das Gebiet des ehemaligen Landes Württemberg-Hohenzollern erlassene Einwohnersteuerordnung in ihrer Fassung vom 10. September 1951 (RegBl. S. 104) mit Art. 105 Abs. 2 Nr. 2 GG und Art. 72 Abs. 1 GG vereinbar ist".

Er hält die Einwohnersteuerordnung in der heute geltenden Fassung für ein nachkonstitutionelles Gesetz und ist der Auffassung, es sei mit Art. 105 Abs. 2 Nr. 2 GG unvereinbar. Die Einwohnersteuer sei eine Steuer vom Einkommen oder Vermögen. Da der Bund auf diesem Sachgebiet von seinem Gesetzgebungsrecht erschöpfend Gebrauch gemacht habe, sei den Ländern nach Art. 72 Abs. 1 GG die Befugnis zur Gesetzgebung für diesen Gesetzgebungsgegenstand entzogen.

Der Verwaltungsgerichtshof führt aus:

a) Die Einwohnersteuer sei keine Verbrauch- oder Verkehrsteuer, also auch keine Wohnraumsteuer, sondern eine Personensteuer. Wie die Bezeichnung der Steuer erkennen lasse, wolle sie den Einwohner erfassen, stelle also auf die Person des Steuerschuldners ab. Die Einwohnersteuerordnung sei an das Bürgersteuergesetz vom 16. Oktober 1934 angelehnt. Dort sei bestimmt worden, die Bürgersteuer werde von allen natürlichen Personen erhoben, die im Gemeindebezirk "wohnen". Hier wie dort sei es also die Wohnung, die die Beziehung des Bürgers oder Einwohners zu der Gemeinde herstelle. Die durch die Wohnung vermittelte Zugehörigkeit zu einer Gebietskörperschaft sei, wenn daran eine Steuerpflicht geknüpft werde, eines der typischen Merkmale der Personensteuer.

Die Einwohnersteuer sei auch nicht eine den Verbrauch- und Verkehrsteuern zuzurechnende Aufwandsteuer. Verbrauch- und Verkehrsteuern nähmen keine Rücksicht auf die persönliche Situation des Steuerpflichtigen, sondern enthielten grundsätzlich pauschale Lösungen. Die Einwohnersteuer unterscheide sich von solchen Steuern dadurch, daß sie als Personensteuer auf die persönlichen Verhältnisse des Pflichtigen weitgehend Rücksicht nehme.

BVerfGE 16, 64 (69):

b) § 13 DVO zum Bürgersteuergesetz vom 16. Oktober 1934 habe die Einführung einer landesrechtlichen oder gemeinderechtlichen Bürgersteuer ausdrücklich untersagt. Die Aufhebung des Bürgersteuergesetzes durch § 1 der Zweiten Lohnabzugsverordnung -- Zweite LAV -- vom 24. April 1942 (RGBl. I S. 252) habe an diesem Verbot nichts geändert. Trotz dieses Verbots habe das Land Württemberg-Hohenzollern die Einwohnersteuer im Jahre 1946 einführen können.

c) Die Zulässigkeit der Gesetzesänderung im Jahre 1951 müsse an Art. 105 GG geprüft werden. Der Steuerkatalog in Art. 105 GG sei vollständig. Er zähle für die Gesetzgebung des Bundes und der Länder die zulässigen Steuerarten erschöpfend auf. Jede Abgabe müsse deshalb, solle sie zulässig sein, unter die dort aufgeführten Steuerkategorien eingeordnet werden können. Die Einwohnersteuer könne als Personensteuer nur eine Steuer vom Einkommen oder vom Vermögen sein. Die Steuern vom Einkommen und vom Vermögen seien durch Bundesrecht erschöpfend geregelt; deshalb sei das Land Württemberg-Hohenzollern im Jahre 1951 nicht mehr befugt gewesen, die Einwohnersteuerordnung zu ändern.

III.

1. Das Staatsministerium Baden-Württemberg vertritt namens der Regierung des Landes Baden-Württemberg die Auffassung, der Landesgesetzgeber habe durch den Erlaß des Gesetzes zur Änderung der Einwohnersteuerordnung vom 4. September 1951 seine Kompetenz nicht überschritten.

Die Einwohnersteuer gehöre nicht zu den Steuern vom Einkommen.

Die Steuergegenstände beider Steuern seien verschieden. Die Einkommensteuer werde von Personen erhoben, die Einkommen erzielen; Gegenstand der Besteuerung sei das Einkommen. Einwohnersteuerpflichtig sei dagegen, wer selbständig auf eigene Rechnung lebt und Wohnraum in Anspruch nimmt. Bei der Einwohnersteuer knüpfe die Steuerpflicht an die Inanspruchnahme von Wohnraum, an das Wohnen an; sie sei daher eine "Wohn

BVerfGE 16, 64 (70):

steuer", die nicht vom Einkommen des Steuerpflichtigen erhoben werde. Daß sie in aller Regel aus dem Einkommen aufgebracht werde, mache sie nicht zur Einkommensteuer.

Die Einwohnersteuer sei auch nicht -- wie die Einkommensteuer -- eine Personensteuer. Zwar enthalte der Tatbestand, an den das Gesetz die Steuerpflicht knüpft, auch Merkmale, die auf persönliche Umstände und Eigenschaften des Steuerpflichtigen abstellen. Steuergegenstand sei aber die Wohnraumnutzung; das spreche gegen die Klassifikation der Steuer als Personensteuer.

Selbst wenn die Einwohnersteuer eine Personensteuer sei, so sei sie nicht notwendig eine Steuer vom Einkommen im Sinne von Art. 105 Abs. 2 Nr. 2 GG.

Die Einwohnersteuer sei keine Realsteuer, da sie die Steuerpflicht nicht an das Vorhandensein eines Vermögensobjekts knüpfe.

Es könne dahingestellt bleiben, ob die Einwohnersteuer eine Verbrauchsteuer sei. Wenn sie eine Verbrauchsteuer oder eine Zustandsteuer wäre, unterläge sie jedenfalls der Gesetzgebungskompetenz des Landes.

Sei sie eine Verbrauchsteuer, so sei die Gesetzgebungsbefugnis des Landes schon deswegen nicht zweifelhaft, weil es sich bei ihr um eine Steuer mit örtlich bedingtem Wirkungskreis handle. Sie sei auf den örtlich belegenen Wohnraum bezogen; steuerpflichtig sei nur der Einwohner einer bestimmten Gemeinde. Die Steuer äußere also außerhalb ihres Geltungsbereichs keine Wirkungen.

Sei die Einwohnersteuer eine Zustandsteuer außerhalb der Aufzählung des Art. 105 GG, so ergebe sich die Gesetzgebungsbefugnis des Landesgesetzgebers aus Art. 70 GG. Diese Annahme setze allerdings voraus, daß Steuern außerhalb des Katalogs des Art. 105 GG denkbar und zulässig seien.

2. Der Bundesminister der Finanzen meint, der Katalog des Art. 105 GG bezeichne alle denkbaren Steuern abschließend und beschränke insofern auch die Kompetenz der Länder. Dem Bund sei nach Art. 105 GG die (ausschließliche oder konkurrierende) Gesetzgebung über alle dort aufgeführten Steuerarten mit Aus

BVerfGE 16, 64 (71):

nahme der Verbrauch- und Verkehrsteuern mit örtlich bedingtem Wirkungskreis eingeräumt. Diese umfassende Gesetzgebungskompetenz diene, auch soweit der Bund nicht am Aufkommen der Steuer beteiligt sei, dazu, eine Beeinträchtigung der Interessen der Gesamtheit durch die Steuergesetzgebung eines Landes zu verhindern (Art. 72 Abs. 2 Nr. 2 GG) und die Rechts- und Wirtschaftseinheit, insbesondere die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet zu wahren (Art. 72 Abs. 2 Nr. 3 GG). Die Notwendigkeit einer bundesgesetzlichen Regelung könne nur bei solchen Steuern nicht auftreten, die ihrem Wesen nach allein örtliche Auswirkungen haben könnten. Die Steuern mit örtlich bedingtem Wirkungskreis seien daher durch Art. 105 GG dem Bundesgesetzgeber ausdrücklich entzogen. Alle übrigen Steuern seien aber hinsichtlich der Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG grundsätzlich gleichwertig. Das gelte insbesondere für Einwohnersteuern; sie seien für die in Art. 72 Abs. 2 GG angesprochene Wirtschaftseinheit und insbesondere für die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse von grundsätzlicher Bedeutung. Bei der Neuverteilung der Steuern durch das Finanzverfassungsgesetz vom 23. Dezember 1955 (BGBl. I S. 817) sei auch der Bundesgesetzgeber von der Annahme ausgegangen, die in Art. 106 Abs. 1 und 2 GG a.F. aufgeführten Steuern hätten alle in Art. 105 GG genannten Steuerarten erfaßt.

Die erschöpfende Aufzählung aller Steuern in Art. 105 GG schränke das Steuererfindungsrecht des Bundesgesetzgebers und der Landesgesetzgeber nicht ein. Art. 105 GG nötige nur dazu, eine etwaige neue Steuer auf Grund ihrer besonderen Merkmale derjenigen Steuerart zuzurechnen, mit der sie die größte Verwandtschaft aufweise. Nach dieser Zuordnung sei dann über die Gesetzgebungskompetenz zu entscheiden.

Die Einwohnersteuerordnung sei gleichwohl wirksam. Sie gelte seit 1946 nur innerhalb des Landes Württemberg-Hohenzollern, sei also nicht etwa nach Art. 125 Nr. 1 GG Bundesrecht geworden. Auch die Voraussetzungen des Art. 125 Nr. 2 GG lägen nicht vor; § 13 der Durchführungsverordnung zum Bürgersteuer

BVerfGE 16, 64 (72):

gesetz habe lediglich die Einführung neuer Bürgersteuern durch Gemeindesatzung verboten. Das Land Württemberg-Hohenzollern habe demnach mit dem Erlaß der Einwohnersteuerordnung, also eines Landesgesetzes, nicht geltendes Reichsrecht abgeändert. Unbeschadet der Einwohnersteuerordnung gelte § 13 der Durchführungsverordnung zum Bürgersteuergesetz im Gebiet des ehemaligen Landes Württemberg-Hohenzollern heute noch fort.

Die Einwohnersteuerordnung 1946 sei also Landesrecht geblieben. Als solches sei sie von der späteren konkurrierenden Steuergesetzgebung des Bundes nicht berührt worden, gleichgültig, in welche der in Art. 105 GG aufgeführten Steuerarten man sie einordne. Denn der Bund habe von seinem auch auf dem Gebiet der Einwohnersteuern bestehenden Recht zur konkurrierenden Gesetzgebung bisher keinen Gebrauch gemacht und die Einwohnersteuerordnung weder ausdrücklich noch inzidenter außer Kraft gesetzt.

IV.

Den Verfahren ist kein Verfassungsorgan beigetreten. Die Entscheidung kann daher ohne mündliche Verhandlung ergehen. Die beiden Verfahren, die dieselbe Rechtsfrage zum Gegenstand haben, sind zur gemeinsamen Entscheidung verbunden worden.

Die Vorlagen sind zulässig.

Die Einwohnersteuerordnung in der Fassung vom 10. September 1951 ist eine Rechtsvorschrift, von deren Gültigkeit nach der Auffassung des vorlegenden Gerichts die Entscheidung in den Ausgangsverfahren abhängt und von deren Verfassungswidrigkeit dieses Gericht überzeugt ist.

Sie ist ein nachkonstitutionelles Gesetz im formellen Sinne. Zwar ist die Einwohnersteuerordnung ursprünglich im Jahre 1946 als "Rechtsanordnung" erlassen und durch Landesgesetz vom 16. November 1948 zum ersten Male geändert worden. Der Landesgesetzgeber hat aber durch das Gesetz vom 4. September 1951 ihre wesentlichen Bestimmungen neu gefaßt. Die unverän

BVerfGE 16, 64 (73):

dert gebliebenen Bestimmungen (§§ 1; 2 Abs. 3 und 4; 3 Nr. 1 und 2; 6 Abs. 1; 7 und 8; 11 und 12; 14-16 EStO) sind gegenüber den geänderten von untergeordneter Bedeutung; für sich genommen unvollziehbar, erlangen sie Sinn und Bedeutung nur aus ihrer Beziehung zu den neu gefaßten Vorschriften. Der nachkonstitutionelle Gesetzgeber hat daher mit dem Änderungsgesetz 1951 eine Gesamtrevision des Gesetzesinhalts vorgenommen. Dem entspricht, daß die Einwohnersteuerordnung auf Grund von § 3 des Gesetzes vom 4. September 1951 durch das Finanzministerium Württemberg-Hohenzollern neu bekanntgemacht worden ist. Für die Frage der Zulässigkeit der Gerichtsvorlage ist die Einwohnersteuerordnung demnach so zu beurteilen, als ob sie durch Gesetz vom 4. September 1951 als Ganzes neu erlassen worden wäre.

C. -- I.

Die Einwohnersteuerordnung in der Fassung vom 10. September 1951 ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Der Landesgesetzgeber hat durch den Erlaß des Zweiten Gesetzes zur Änderung der Einwohnersteuerordnung weder die ausschließliche noch die konkurrierende Kompetenz des Bundes zur Gesetzgebung auf dem Gebiete des Steuerrechts verletzt.

1. Die Einwohnersteuer ist keine Realsteuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 Nr. 3 GG. Denn sie ruht nicht auf einer Sache oder einem Sachinbegriff. Besteuert wird das Wohnen in der Gemeinde; deshalb kann die Einwohnersteuer auch nicht "realsteuerähnlich" oder eine Abart einer Realsteuer sein.

2. Die Einwohnersteuer ist keine Verkehrsteuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 Nr. 1 GG. Zum Wesen der Verkehrsteuern gehört, daß sie an Akte oder Vorgänge des Rechtsverkehrs, an einen rechtlichen oder wirtschaftlichen Akt, an die Vornahme eines Rechtsgeschäfts oder einen wirtschaftlichen Vorgang oder einen Verkehrsvorgang anknüpfen (vgl. BVerfGE 3, 407 [437]; BVerfGE 7, 244 [260]). Diese Voraussetzungen treffen auf die Einwohnersteuer nicht zu. Denn das Innehaben einer Wohnung ist weder ein Vorgang noch ein Rechtsgeschäft, sondern ein Zu

BVerfGE 16, 64 (74):

stand. Eine Steuer, die an einen solchen Steuergegenstand anknüpft, ist keine Verkehrsteuer.

3. Die Einwohnersteuer gehört nicht zu den Verbrauchsteuern im Sinne von Art. 105 Abs. 2 Nr. 1 GG.

a) Nach der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs sind Verbrauchsteuern Steuern, deren Erhebung an den Übergang einer Sache aus dem steuerlichen Nexus in den nichtgebundenen Verkehr anknüpft (vgl. BFH 57, 473 [489]). Nach der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts gehören dazu auch die Aufwandsteuern (vgl. BVerwGE 6, 247 [255]; ebenso das finanzwissenschaftliche Schrifttum, zum Beispiel Popitz im Handbuch der Finanzwissenschaft, Bd. II, Tübingen 1927, S. 180 f., 191, 198 f.).

Die Frage, ob die Einwohnersteuer zu den Verbrauchsteuern im Sinne von Art. 105 Abs. 2 Nr. 1 GG gehört, muß jedenfalls nach dem Verbrauchsteuerbegriff des Bundesfinanzhofs verneint werden, da sie nicht an den Übergang einer Sache aus dem steuerlichen Nexus in den nicht gebundenen Verkehr anknüpft. Sie knüpft überhaupt nicht an einen Verkehrsvorgang an. Verbrauchsteuer könnte sie daher nur als sogenannte Aufwandsteuer sein.

b) Aufwandsteuern sind Steuern auf die in der Einkommensverwendung für den persönlichen Lebensbedarf zum Ausdruck kommende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit. Maßgebend für den Charakter einer Steuer als Aufwandsteuer ist es also, daß die in der Einkommensverwendung zum Ausdruck kommende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit getroffen werden soll. Das ist bei der Einwohnersteuerordnung nicht in vollem Maße der Fall. Es kommt auf das Wohnen in der Gemeinde an. Ob der Steuerpflichtige selbst dafür Geld aufwendet oder nicht, ist für die Erfüllung des Steuertatbestands wie für die subjektive Steuerpflicht gleichgültig. Auch derjenige, dessen Einkommen nicht mit Wohnungskosten belastet ist (etwa weil er auf Kosten Dritter wohnt), kann der Einwohnersteuer unterliegen. Umgekehrt unterliegt derjenige, der einen Teil seines Einkommens für Wohnungskosten Dritter verwendet, mit diesem Aufwand nicht der Einwohnersteuer.

BVerfGE 16, 64 (75):

4. Die Einwohnersteuer fällt auch nicht unter die in Art. 105 Abs. 2 Nr. 2 GG aufgeführten Steuerarten. Das bedarf keiner weiteren Begründung hinsichtlich der Steuern vom Vermögen, von Erbschaften und von Schenkungen. Sie ist aber auch keine Steuer vom Einkommen im Sinne von Art. 105 Abs. 2 Nr. 2 GG. Unter diesen Begriff fällt nicht nur die Einkommensteuer im Sinne des Einkommensteuergesetzes, die nicht alle denkbaren, sondern nur sieben Einkunftsarten erfaßt. Die Begriffe "Steuer vom Einkommen" und "Einkommensteuer" sind nicht identisch. Das ergibt schon ein Vergleich der in Art. 105 und Art. 106 GG verwandten Begriffe. Während in Art. 105 Abs. 2 Nr. 2 von den "Steuern vom Einkommen" die Rede ist, wird in Art. 106 Abs. 3 GG ausdrücklich die Einkommensteuer genannt; zu den Steuern vom Einkommen gehören oder gehörten unzweifelhaft auch die Abgabe "Notopfer Berlin" (Art. 106 Abs. 1 Nr. 6 GG) und die Ergänzungsabgabe zur Einkommensteuer und zur Körperschaftsteuer (Art. 106 Abs. 1 Nr. 7 GG).

Als bundesgesetzlich geregelte "Steuer vom Einkommen" kommt -- da die Abgabe "Notopfer Berlin" als vergleichbare Steuer ausscheidet und die Ergänzungsabgabe zur Einkommensteuer und Körperschaftsteuer vom Bundesgesetzgeber bisher nicht in Anspruch genommen worden ist -- nur die Einkommensteuer in Betracht. Wäre die Einwohnersteuer eine der Einkommensteuer gleichartige Steuer, so würde die Einwohnersteuerordnung einen vom Bund in Anspruch genommenen Gesetzgebungsgegenstand betreffen. Das ist aber nicht der Fall.

Ausgangspunkt der Prüfung, ob Einwohnersteuer und Einkommensteuer gleichartig sind, ist der Vergleich der steuerbegründenden Tatbestände (BVerfGE 7, 244 [260]; 13, 181 [193]). Dabei kann es jedoch nicht allein auf eine formale, äußerliche Abweichung der steuerlichen Anknüpfungsmerkmale ankommen. Entscheidend ist vielmehr, ob die eine Steuer dieselbe Quelle wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit ausschöpft wie die andere (vgl. BVerfGE 13, 181 [193]).

Steuerobjekt und Besteuerungsmaßstab beider Steuern sind

BVerfGE 16, 64 (76):

verschieden. Steuerobjekt der Einkommensteuer sind Einkünfte bestimmter Art. Steuerobjekt der Einwohnersteuer ist die Inanspruchnahme von Wohnraum in der Gemeinde. Die Einkommensteuer wird grundsätzlich nach der Höhe des Einkommens bemessen; daneben sind zu berücksichtigen der Familienstand (§§ 26 f. EStG), die Zahl und das Alter der Kinder (§§ 32 f. EStG) und außergewöhnliche Belastungen des Einkommensteuerpflichtigen (§§ 33 f. EStG). Die Einkommensteuer wird also nach den persönlichen Verhältnissen des Steuerpflichtigen bemessen. Bei der Einwohnersteuer spielt dagegen die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des einzelnen grundsätzlich nur für die Abgrenzung der subjektiven Steuerpflicht eine Rolle.

Die Verschiedenheit des Besteuerungsmaßstabs für beide Steuern führt dazu, daß sie sich auch wirtschaftlich verschieden auswirken. Die Einkommensteuer schöpft aus der Quelle der von dem Steuerpflichtigen erzielten Einkünfte bestimmter Art; die Einwohnersteuer rechnet mit der allgemeinen Leistungsfähigkeit, die bei denen vermutet wird, die selbständig auf eigene Rechnung leben. Bei der Einkommensteuer sind Besteuerungsmaßstab und Steuertarif so ausgestaltet, daß sie die persönlichen Verhältnisse des einzelnen Steuerschuldners weitgehend berücksichtigen, während bei der Einwohnersteuer die persönlichen Verhältnisse bei der Berechnung der Höhe der Abgabenschuld nur grob typisiert eine Rolle spielen.

Einwohnersteuer und Einkommensteuer sind nach alledem nicht gleichartig. Daraus folgt, daß das Land durch den Erlaß der Einwohnersteuerordnung nicht in den Bereich eingegriffen hat, den der Bund durch die Gesetzgebung über die Einkommensteuer schon geregelt hat.

Das Einkommensteuergesetz ist eine abschließende Inanspruchnahme des Gesetzgebungsgegenstandes "Steuern vom Einkommen" durch den Bund, weil im Bereich der Steuergesetzgebung die Inanspruchnahme eines Steuergegenstandes durch den Bund im Sinne des Art. 72 Abs. 1 GG grundsätzlich eine erschöpfende Regelung bedeutet (vgl. BVerfGE 7, 244 [258 f.]). Die Länder

BVerfGE 16, 64 (77):

können deshalb die Steuerquelle "Einkommen" auch nicht in der Weise beanspruchen, daß sie Einkunftsarten besteuern, die von der Einkommensteuer nicht herangezogen werden. Die Einwohnersteuerordnung verstößt gegen dieses Verbot nicht. Sie macht keine Einkommensquelle zum Gegenstand der Besteuerung.

5. Das Grundgesetz hat durch Art. 105 GG die Gesetzgebungskompetenzen zwischen dem Bund und den Ländern auf dem Gebiet des Steuerrechts neu verteilt. Die Bestimmungen der §§ 1-5 Zweite LAV sind daher, soweit sie den Ländern ein Gesetzgebungsverbot für bürgersteuerähnliche Abgaben auferlegten, spätestens mit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes gegenstandslos geworden. Sie standen deshalb dem Landesgesetzgeber, der durch Gesetz vom 4. September 1951 die Einwohnersteuerordnung änderte, nicht im Wege.

II.

Die Einwohnersteuer ist nach dem Vorhergesagten eine Personensteuer der Gemeinden, die sich weder nach dem Einkommen noch nach dem Vermögen des Abgabepflichtigen bemißt und die auch nicht mit einer sonstigen vom Bundesgesetzgeber geregelten Steuer gleichartig ist. Die Kompetenz des Landesgesetzgebers, sich mit diesem Steuergegenstand zu befassen und die Gemeinden zur satzungsmäßigen Regelung dieses Gegenstandes nach Maßgabe des Landesrechts zu ermächtigen, ist dann gegeben, wenn den Ländern die Befugnis zusteht, außerhalb des in Art. 105 GG zugunsten der ausschließlichen oder konkurrierenden Kompetenz des Bundes aufgeführten Steuerkatalogs neue Steuern zu erfinden. Diese Frage ist zu bejahen.

1. In der Literatur wird allerdings die Auffassung vertreten, der in Art. 105 GG enthaltene Steuerkatalog sei auch gegenüber den Ländern vollständig und abschließend (vgl. Höpker-Aschoff, AöR Bd. 75 S. 306 [321]; Blendermann, Steuern mit örtlich bedingtem Wirkungskreis, Veröffentlichungen des Instituts Steuern und Finanzen, Heft 54, 1957, S. 52 f.; Lorenz, DÖV 1954 S. 456; Vialon, Haushaltsrecht, 2. Aufl. 1959, Art. 105 GG Anm. 14 S. 147 f., und Patzig, DVBl. 1961 S. 389 [392]). Derselben An

BVerfGE 16, 64 (78):

sicht ist die Bundesregierung, wie sich auch aus der Amtlichen Begründung zu den Entwürfen eines Finanzverfassungsgesetzes, Finanzanpassungsgesetzes und Länderfinanzausgleichsgesetzes (BT II/1953 Drucks. 480 S. 109 Rdnr. 162) ergibt. Sie hat dort ausgeführt: "Der Grundsatz, daß Art. 105 GG alle Steuern erschöpfend erfaßt, gilt uneingeschränkt". Auch das Bundesverwaltungsgericht hat sich in zwei Entscheidungen dieser Auffassung angeschlossen (vgl. BVerwGE 6, 247 [255] und die dort zitierte Literatur sowie Urt. vom 6. Juni 1958, VII C 76.57 -- DGStZ 59, 72).

2. Die Meinung, Art. 105 GG zähle die möglichen Steuerarten auch gegenüber den Ländern erschöpfend auf, ist nicht zutreffend. Wäre sie richtig, so würde das gesamte Steuerwesen auf die Steuerarten festgelegt, die der Verfassungsgeber vorgefunden hat. Das hätte zur Folge, daß die kleinen Steuern, die heute nach Landesrecht von den Gemeinden oder Kreisen erhoben werden, zum großen Teil "in einer der Klassifikation des Steuersystems spottenden Weise" (BVerwGE 6, 247 [255]) als Verbrauchsteuern oder Verkehrsteuern mit örtlich bedingtem Wirkungskreis charakterisiert werden müßten, damit sie überhaupt Bestand haben können. Diese Ansicht übersieht, daß Art. 105 Abs. 2 Nr. 1 GG eine konkurrierende Bundeskompetenz nur negativ abgrenzen will (BVerfGE 8, 260 [268]). Die These von der Vollständigkeit des Steuerkatalogs verkennt vor allem, daß Art. 105 GG nur die ausschließliche Kompetenz des Bundes zur Gesetzgebung über die Zölle und Finanzmonopole sowie die konkurrierende Kompetenz des Bundes zur Gesetzgebung auf dem Gebiet des Abgabenrechts bestimmt und abgrenzt, jedoch die Befugnis der Länder zur Gesetzgebung auf dem Gebiet des Abgabenrechts nicht erwähnt, sondern sie als selbstverständlich voraussetzt. Diese Gesetzgebungskompetenz der Länder ist eine konkurrierende, soweit daneben die konkurrierende Kompetenz des Bundes besteht. Sie ist im übrigen eine ausschließliche, soweit das Grundgesetz dem Bunde eine Gesetzgebungsbefugnis nicht verleiht. Das ergibt sich aus Art. 70 Abs. 1 GG. Diese Bestimmung,

BVerfGE 16, 64 (79):

die die Vorschrift des Art. 30 GG konkretisiert, gilt als Grundregel unserer bundesstaatlichen Verfassung für jede Art von Gesetzgebung, also auch für das Gebiet des Steuerrechts. Der Umstand, daß die Kompetenzabgrenzung zwischen dem Bund und den Ländern auf dem Gebiet des Steuerrechts im X. Abschnitt des Grundgesetzes behandelt wird, wogegen Art. 70 GG dem VII. Abschnitt vorangestellt ist, hat nur redaktionelle Gründe und ist aus der Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes zu erklären. Ein sachlicher Unterschied, der die Nichtanwendung des Art. 70 GG rechtfertigen könnte, besteht zwischen den im VII. und X. Abschnitt aufgeführten Gesetzgebungsbefugnissen nicht. Der Grundgesetzgeber hat hier wie dort denselben Sprachgebrauch und dieselbe Systematik gewählt. Sämtliche Bestimmungen gehen davon aus, daß dem Bund auf dem Gebiet der Gesetzgebung nur zugewiesene Kompetenzen zustehen, während im übrigen die Länder die Rechtsetzungsbefugnis wahrnehmen. Wenn daher Art. 105 GG entgegen der Vorschrift des Art. 70 Abs. 1 GG den Ländern neben der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis nur die Kompetenz zur Gesetzgebung über die Verbrauch- und Verkehrsteuern mit örtlich bedingtem Wirkungskreis als eigene Befugnis hätte belassen wollen, so müßte dies der Vorschrift eindeutig entnommen werden können. Das ist offensichtlich nicht der Fall. Art. 105 Abs. 2 Nr. 1 GG besagt nur, daß Verbrauch- und Verkehrsteuern dann nicht zum Sachgebiet der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes gehören, wenn es sich um Steuern mit örtlich bedingtem Wirkungskreis handelt. Im übrigen schweigt der Artikel über die Gesetzgebungsbefugnis der Länder. Art. 105 ist nur im Zusammenhang mit Art. 70 GG zu verstehen. Soweit demnach dem Bund eine Gesetzgebungsbefugnis auf dem Gebiet des Steuerrechts nicht zusteht, sind die Länder nach der Bundesverfassung berechtigt, neues Steuerrecht zu setzen (vgl. BVerfGE 14, 76 [91] und Urteil des Bayer. Verwaltungsgerichtshofs vom 24. Juni 1953, VGHE N. F. 6, 75).

BVerfG, 28.02.1961 - 2 BvG 1,2/60

Redaktion — Sun, 13 May 2012 23:30:43 +0000

Daten

Fall:

1. Rundfunkentscheidung

Fundstellen:

BVerfGE 12, 205; BayVBl 1961, 114; JuS 1961, 163; MDR 1961, 385; NJW 1961, 547

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

28.02.1961

Aktenzeichen:

2 BvG 1,2/60

Entscheidungstyp:

Urteil

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 12, 205

Paginierung:

BVerfGE 12, 205 (205):

1. Auch "Vertragsgesetze" zu Staatsverträgen zwischen den Ländern unterliegen der verfassungsgerichtlichen Prüfung im Normenkontrollverfahren.

2. Ein Organ des Bundes hat Landesrecht auch dann im Sinne von § 76 Nr. 2 BVerfGG "nicht angewendet", wenn es dieses Recht "nicht beachtet" hat.

3. a) Das Post- und Fernmeldewesen im Sinne von Art. 73 Nr. 7 GG umfaßt - wenn man vom Empfang der Rundfunksendungen absieht - nur den sendetechnischen Bereich des Rundfunks unter Ausschluß der sogenannten Studiotechnik.

b) Art. 73 Nr. 7 GG gibt dem Bund nicht die Befugnis, die Organisation der Veranstaltung und die der Veranstalter von Rundfunksendungen zu regeln.

4. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Fernmeldewesen (Art. 73 Nr. 7 GG) läßt auch Regelungen zu, die dem Bund das ausschließliche Recht vorbehalten, Funkanlagen für Zwecke des Rundfunks zu errichten und zu betreiben.

5. Nach der Systematik des Grundgesetzes bezeichnet die Gesetzgebungskompetenz des Bundes die äußerste Grenze für seine Verwaltungsbefugnisse. "Bundespost" in Art. 87 Abs. 1 GG kann daher nicht mehr umfassen als "Post- und Fernmeldewesen" in Art. 73 Nr. 7 GG.

6. Die Bundespost ist gehalten, bei Verleihungen zur Errichtung oder zum Betrieb von Rundfunksendeanlagen (§ 2 FAG) und beim Abschluß von Verträgen über die Benutzung solcher Anlagen ausschließlich sendetechnische Gesichtspunkte zu berücksichtigen. "Auflagen", die diesen Bereich verlassen, sind unzulässig.

BVerfGE 12, 205 (206):

7. a) Die Veranstaltung von Rundfunksendungen ist nach der deutschen Rechtsentwicklung eine öffentliche Aufgabe. Wenn sich der Staat mit dieser Aufgabe in irgendeiner Form befaßt (auch dann, wenn er sich privatrechtlicher Formen bedient), wird sie zu einer "staatlichen Aufgabe" im Sinne von Art. 30 GG.

b) Die Veranstaltung von Rundfunksendungen durch den Bund kann nach Art. 30 in Verbindung mit Art. 83 ff. GG nicht damit gerechtfertigt werden, daß die Veranstaltung von Rundfunksendungen eine "überregionale" Aufgabe sei, oder daß das Grundgesetz die Veranstaltung solcher Sendungen durch den Bund zugelassen habe, die der nationalen Repräsentation nach innen und der Pflege "kontinuitätsbewahrender Tradition" dienen sollen. Der Bund hat hierfür keine Kompetenz aus der Natur der Sache.

8. a) Art. 30 GG gilt sowohl für die gesetzesakzessorische wie für die "gesetzesfreie" Erfüllung öffentlicher Aufgaben.

b) Der VIII. Abschnitt des Grundgesetzes trifft sowohl für die gesetzesakzessorische wie für die "gesetzesfreie" Verwaltung "andere Regelungen" im Sinne von Art. 30 GG.

9. Auch das procedere und der Stil der Verhandlungen, die zwischen dem Bund und seinen Gliedern und zwischen den Ländern im Verfassungsleben erforderlich werden, stehen unter dem Gebot bundesfreundlichen Verhaltens.

10. Art. 5 GG fordert Gesetze, durch die die Veranstalter von Rundfunkdarbietungen so organisiert werden, daß alle in Betracht kommenden Kräfte in ihren Organen Einfluß haben und im Gesamtprogramm zu Wort kommen können, und die für den Inhalt des Gesamtprogramms Leitgrundsätze verbindlich machen, die ein Mindestmaß von inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlichkeit und gegenseitiger Achtung gewährleisten.

Urteil

des Zweiten Senats vom 28. Februar 1961 auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 28., 29. und 30. November 1960

-- 2 BvG 1, 2/60 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 3 des Staatsvertrags über den Norddeutschen Rundfunk vom 16. Februar 1955,

BVerfGE 12, 205 (207):

Antragsteller: der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg, vertreten durch den Präsidenten, Bevollmächtigter ..., und in dem Verfassungsrechtsstreit über die Frage, ob die Bundesregierung durch die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH am 25. Juli 1960 und durch sonstige Maßnahmen auf dem Gebiete des Fernsehens gegen Artikel 5 und gegen Artikel 30 in Verbindung mit Artikel 87 Absatz 3 GG sowie gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten verstoßen hat, Antragsgegner: für die Bundesrepublik Deutschland die Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister des Innern, Bevollmächtigte..., weitere Beteiligte: für das Land Niedersachsen die Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Bevollmächtigte..., für die Freie Hansestadt Bremen der Senat, vertreten durch den Präsidenten, Bevollmächtigter...

Entscheidungsformel:

1. Das hamburgische Gesetz, betreffend den Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk, vom 10. Juni 1955 (GVBl. I S. 197) ist, soweit es sich auf § 3 Absatz 1 des Staatsvertrages bezieht, mit Artikel 73 Nr. 7 des Grundgesetzes insoweit unvereinbar und daher nichtig, als § 3 Absatz 1 des Staatsvertrags dem Norddeutschen Rundfunk das ausschließliche Recht vorbehält, sendetechnische Anlagen des Hörrundfunks und des Fernsehrundfunks zu errichten und zu betreiben.

Im übrigen ist das Gesetz, soweit es sich auf § 3 Absatz 1 des Staatsvertrags bezieht, mit dem Grundgesetz vereinbar.

2. Der Bund hat durch die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH gegen Artikel 30 in Verbindung mit dem VIII. Abschnitt des Grundgesetzes sowie gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens und gegen Artikel 5 des Grundgesetzes verstoßen.

BVerfGE 12, 205 (208):

Gründe:

A. -- I.

1. Die Geschichte des Massenkommunikationsmittels "Rundfunk" beginnt in Deutschland mit der ersten Sendung der Berliner "Radio-Stunde AG" im Jahre 1923. Vorher war der Rundfunk nur Objekt technischer Experimente. Seine Entwicklung lag in den Händen der Deutschen Reichspost (DRP), die auch die Gründung regionaler Programmgesellschaften des privaten Rechts förderte. Aufgabe dieser Gesellschaften war die Herstellung von Rundfunkprogrammen, die mittels posteigener Anlagen aufgenommen und ausgestrahlt wurden.

2. a) Die rechtlichen Beziehungen zwischen Reichspost und Programmgesellschaften wurden erstmals im März 1926 einheitlich und umfassend geregelt, und zwar durch die den Programmgesellschaften von der Reichspost erteilten "Genehmigung(en) zur Benutzung von Funksendeanlagen der DRP für die Zwecke des Unterhaltungsrundfunks", die mit bestimmten "Bedingungen" verbunden waren (abgedruckt bei Schuster, Archiv für das Post- und Fernmeldewesen 1 (1949) S. 309 [315 f.]). Diese Regelung beruhte auf einem Kompromiß zwischen Reich und Ländern, das die Kompetenzfragen bewußt offenließ.

Nach diesen Bedingungen war die Beschaffung der Darbietungen Aufgabe der Programmgesellschaften. Bei der Gestaltung des Nachrichten- und Vortragsdienstes waren die Programmgesellschaften an besondere "Richtlinien" gebunden, die den Bedingungen beigefügt waren. Zur Überwachung der Sendungen in politischer Hinsicht wurde für jede Programmgesellschaft ein Überwachungsausschuß eingesetzt, dessen Mitglieder teils vom Reich, teils von den zuständigen Landesregierungen bestimmt wurden. Für kulturelle Fragen des Programms wurde ein Beirat bestellt, dessen Mitglieder von der zuständigen Landesregierung im Benehmen mit dem Reichsminister des Innern berufen wurden. Näheres über Tätigkeit und Befugnisse der Überwachungsausschüsse und der Beiräte ergab sich aus "Bestimmungen", die

BVerfGE 12, 205 (209):

den Bedingungen ebenfalls beigefügt waren (vgl. RT III/1924 Drucks. Nr. 2776; Schuster a.a.O., S. 330 f.).

Die Errichtung der Sendeanlagen war Aufgabe der Reichspost. Über ihren Betrieb bestimmte § 4 Abs. 3 der Bedingungen, daß er "durch die DRP und die Sendegesellschaft in der Weise gemeinsam (erfolgt), daß die DRP den technischen Betrieb übernimmt, während die Sendegesellschaft für die Besprechung ... zu sorgen hat".

b) Die Programmgesellschaften waren - mit Ausnahme der bayerischen - in der Reichsrundfunkgesellschaft zusammengeschlossen, die eine Reihe wirtschaftlicher, organisatorischer und rechtlicher Aufgaben zentral erledigte. Im Februar 1926 wurden 51 vom Hundert der Geschäftsanteile der Reichsrundfunkgesellschaft auf die Reichspost übertragen. Damit beherrschte die Reichspost auch die einzelnen Programmgesellschaften, die sich vor Erteilung der "Genehmigung" verpflichtet hatten, 17 vom Hundert ihres Aktienkapitals auf die Reichsrundfunkgesellschaft zu übertragen. Diese Aktien gewährten mehrfaches Stimmrecht; die Reichspost verfügte damit über 53,3 vom Hundert aller Stimmen in den Programmgesellschaften. Die Interessen der Reichspost gegenüber der Reichsrundfunkgesellschaft und den Programmgesellschaften wurden ab Juni 1926 durch einen Rundfunkkommissar wahrgenommen (vgl. Bredow, Vier Jahre deutscher Rundfunk, 1927, S. 29 ff.; Pohle, Der Rundfunk als Instrument der Politik, 1955, S.42 ff.; Bausch, Der Rundfunk im politischen Kräftespiel der Weimarer Republik, 1956, S. 55 ff.).

3. Im Jahre 1932 wurde die Organisation des Rundfunks weitgehend umgestaltet und in Richtung auf einen "Staatsrundfunk" fortentwickelt. Die Grundsätze der Reform ergaben sich aus "Leitsätzen zur Neuregelung des Rundfunks" (vgl. Pohle a.a.O., S.124 f.), die wiederum das Ergebnis eines Kompromisses zwischen Reich und Ländern waren. Die noch in privater Hand befindlichen Anteile an der Reichsrundfunkgesellschaft und den Programmgesellschaften wurden auf Reich und Länder übertragen, der Aufgabenbereich der Reichsrundfunkgesellschaft erwei

BVerfGE 12, 205 (210):

tert und die Einwirkungsmöglichkeiten von Reich und Ländern auf die Programmgesellschaften verstärkt (zur Reform von 1932 vgl. Pohle a.a.O., S. 118 ff., und Bausch a.a.O. S. 85 ff.).

4. Im Jahre 1933 wurde der Rundfunk zu einem Instrument nationalsozialistischer Propaganda. Zuständig war der Reichsminister für Volksaufklärung und Propaganda. Die technischen Angelegenheiten des Rundfunks verblieben der Reichspost.

II.

1. Nach dem Ende des zweiten Weltkrieges wurde der Betrieb von Rundfunkanlagen durch deutsche Stellen zunächst verboten. Die beschlagnahmten Sender wurden von den Besatzungsmächten betrieben, die den Rundfunk nach und nach wieder in deutsche Hand gaben. Die westlichen Besatzungsmächte verfolgten das Ziel, jeglichen staatlichen Einfluß auf den Rundfunk auszuschalten. Durch Verordnungen der Militärregierungen oder durch Gesetze der Länder, auf deren Inhalt die Besatzungsmächte maßgeblich Einfluß nahmen, wurden in den drei westlichen Besatzungszonen Rundfunkanstalten des öffentlichen Rechts geschaffen. Sie erhielten das Recht der Selbstverwaltung und unterlagen zum Teil einer eng umrissenen Rechtsaufsicht. Die Grundsätze der Programmgestaltung sowie die Bestimmungen über ihre Aufgaben, Organisation und Wirtschaftsführung dienten dem Ziel, die Unabhängigkeit der Anstalten vom Staat und ihre politische Neutralität zu sichern. Gleiches gilt für die später ohne Einwirkung der Besatzungsmächte durch Gesetze oder Staatsverträge errichteten Rundfunkanstalten.

Um die Rundfunkanstalten von der Post völlig unabhängig zu machen, übereigneten die Besatzungsmächte den neugeschaffenen Rundfunkanstalten das gesamte Rundfunkvermögen der Reichspost und der Reichsrundfunkgesellschaft. Die Rundfunkanstalten wurden Eigentümer aller Studio- und Sendeeinrichtungen. Die Befugnisse der Post wurden erheblich eingeschränkt. Programmgestaltung sowie Studio- und Sendetechnik waren Sache der Rundfunkanstalten. Das ist auch heute noch der Fall.

BVerfGE 12, 205 (211):

2. Zur Zeit bestehen in der Bundesrepublik Deutschland neun Rundfunkanstalten des öffentlichen Rechts. Die Anstalten in der ehemaligen amerikanischen Besatzungszone (Bayerischer, Hessischer und Süddeutscher Rundfunk, Radio Bremen) sind durch Landesgesetze errichtet worden, die der ehemaligen französischen und britischen Besatzungszone (Südwestfunk, Nordwestdeutscher Rundfunk) durch Verordnungen der Militärregierung. Die besatzungsrechtliche Grundlage des Südwestfunks wurde im Jahre 1952 im wesentlichen durch einen von den Ländern Baden, Rheinland-Pfalz und Württemberg- Hohenzollern abgeschlossenen Staatsvertrag ersetzt. Der Nordwestdeutsche Rundfunk wurde im Jahre 1955 aufgelöst. An seine Stelle trat in Nordrhein-Westfalen auf Grund eines Landesgesetzes der Westdeutsche Rundfunk Köln, in den Ländern Freie und Hansestadt Hamburg, Niedersachsen und Schleswig- Holstein auf Grund eines Staatsvertrags vom 16. Februar 1955 der Norddeutsche Rundfunk. Die hamburgische Bürgerschaft hat der Ratifikation dieses Vertrags durch das Gesetz, betreffend den Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk, vom 10. Juni 1955 (GVBl. I S.197) zugestimmt.

§ 3 des Staatsvertrags lautet:

"(1) Aufgabe des NDR ist die für die Allgemeinheit bestimmte Verbreitung von Nachrichten und Darbietungen in Wort, Ton und Bild. Dem NDR sind das ausschließliche Recht und die Pflicht vorbehalten, in den Ländern Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Freie und Hansestadt Hamburg (Sendegebiet) die hierfür erforderlichen Anlagen des Hörrundfunks und des Fernsehfunks zu errichten und zu betreiben, sowie die Anlagen des Drahtfunks zu versorgen.

(2) Der NDR hat sicherzustellen, daß seine technischen Anlagen sein Sendegebiet gleichwertig versorgen."

§ 2 des Gesetzes über den Hessischen Rundfunk vom 2. Oktober 1948 (GVBl. S. 123) bestimmt:

"Aufgabe des Hessischen Rundfunks ist die Verbreitung von Nachrichten und Darbietungen bildender, unterrichtender und unterhaltender Art. Er erwirbt und betreibt zu diesem Zweck Rundfunksendeanlagen."

BVerfGE 12, 205 (212):

Der Saarländische Rundfunk und der Sender Freies Berlin sind durch Landesgesetze - ebenfalls als unabhängige Anstalten des öffentlichen Rechts - errichtet worden.

3. Die Rundfunkanstalten haben sich zur "Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD)" zusammengeschlossen. Ihre Zusammenarbeit im Bereich des Fernsehens beruht auf dem am 27. März 1953 geschlossenen und zur Zeit i.d.F. vom 24. Mai 1956 gültigen "Fernsehvertrag". Das von den Ländern am 17. April 1959 abgeschlossene "Abkommen über die Koordinierung des Ersten Fernsehprogramms" soll dem Gemeinschaftsprogramm der Anstalten eine gesetzliche Grundlage geben.

III.

Nach Inkrafttreten des Grundgesetzes ist eine Neuordnung des Rundfunkwesens bald im Wege der Bundesgesetzgebung, bald im Wege von Vereinbarungen zwischen den Ländern oder zwischen den Ländern und dem Bund versucht worden.

1. Die Bemühungen um eine bundesgesetzliche Regelung von Fragen des Rundfunks blieben zunächst ohne Erfolg (vgl. den Entwurf eines Gesetzes über die Wahrnehmung gemeinsamer Aufgaben auf dem Gebiet des Rundfunks, BT I/1949 Drucks. Nr. 4198). Das schließlich zustande gekommene Gesetz über die Errichtung von Rundfunkanstalten des Bundesrechts vom 29. November 1960 (BGBl. I S. 862) beschränkt sich auf die Errichtung und die Regelung der Rechtsverhältnisse zweier öffentlich-rechtlicher Anstalten mit dem Namen "Deutsche Welle" und "Deutschlandfunk", die Rundfunksendungen für das Ausland sowie für Deutschland und das europäische Ausland veranstalten sollen. Die "Allgemeinen Vorschriften für die Rundfunkanstalten des Bundesrechts" (§§ 23 bis 32) enthalten Bestimmungen über Gestaltung der Sendungen, Berichterstattung, Gegendarstellungen, Verlautbarungsrecht, Anspruch der politischen Parteien auf Sendezeit, Verantwortung für die Sendungen, Auskunftspflicht, Jugendschutz und Beweissicherung.

BVerfGE 12, 205 (213):

Der Regierungsentwurf zu diesem Gesetz (BT III/1957 Drucks. 1434) sah die Errichtung einer weiteren öffentlich-rechtlichen Anstalt mit dem Namen "Deutschland-Fernsehen" vor, deren Sendungen als zweites Programm "den Fernsehteilnehmern in ganz Deutschland und im europäischen Ausland ein umfassendes Bild Deutschlands" vermitteln sollten.

Die Durchführung der Sendungen sollte die Anstalt in erster Linie Gesellschaften des privaten Rechts übertragen (§ 22 des Entwurfs). Das Programm sollte von Sendern ausgestrahlt werden, die die Bundespost auf Grund eines Beschlusses der Bundesregierung - und zwar auch in den Ländern Hamburg und Hessen - errichtet hat; diese posteigenen Sender sollen von der Bundespost auch betrieben werden (siehe die Begründung zu § 60 des Entwurfs sowie Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung Nr. 145 vom 12. August 1959, S. 1473, und Nr. 151 vom 16. August 1960, S. 1498).

Der Entwurf enthielt ferner Bestimmungen über Rundfunkgebühren und wollte besatzungsrechtliche und vorkonstitutionelle landesrechtliche Vorschriften aufheben. Die Rechtsverhältnisse der bestehenden Rundfunkanstalten sollten sich, von Ausnahmen abgesehen, nach Landesrecht bestimmen (§ 49 des Entwurfs). Zu den für alle Rundfunkanstalten verbindlichen Vorschriften sollten auch die "Allgemeinen Vorschriften" (§§ 1 bis 11 des Entwurfs) gehören. Sie entsprechen im wesentlichen den jetzt nur für die Rundfunkanstalten des Bundesrechts geltenden "Allgemeinen Vorschriften" (§§ 23 bis 32 des Gesetzes)

2. Bund und Länder haben sich auch bemüht, das Rundfunkwesen vertraglich zu ordnen. Im Jahre 1955 stellte eine aus Vertretern von Bund und Ländern gebildete Kommission Entwürfe für einen Allgemeinen Rundfunkvertrag und für drei Zusatzverträge (Kurzwellen-, Langwellen- und Fernsehvertrag) fertig. Die Entwürfe fanden jedoch nicht die Billigung der Bundesregierung. Es kam nicht zum Abschluß der Verträge.

Als die Bundesregierung im Februar 1958 eine bundesgesetzliche Regelung in Aussicht nahm, wurde deren Inhalt mehrfach

BVerfGE 12, 205 (214):

mit Vertretern der Länder erörtert. Im Januar 1960 setzten die Regierungschefs der Länder eine Kommission ein, die die Verhandlungen mit der Bundesregierung fortführen sollte. Ihr gehörten die Ministerpräsidenten von Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein, Altmeier und von Hassel (beide Christlich- Demokratische Union), der hessische Ministerpräsident Zinn und der Berliner Senator Klein (beide Sozialdemokratische Partei Deutschlands) an. Es kam aber nicht zu Verhandlungen zwischen der Bundesregierung und dieser Kommission. Ab Juni 1959 fanden jedoch Besprechungen zwischen den der Christlich-Demokratischen und der Christlich-Sozialen Union angehörenden Ministerpräsidenten und Mitgliedern der Bundesregierung statt, zu denen zeitweise auch Bundestagsabgeordnete dieser Parteien zugezogen wurden. Gegenstand der Verhandlungen war insbesondere die Frage, ob die Veranstaltung eines zweiten Fernsehprogramms durch Gesetz, Staatsvertrag oder Verwaltungsabkommen geregelt werden sollte.

Der Plan, zur Veranstaltung des zweiten Fernsehprogramms durch Bund und Länder eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung zu gründen, wurde erstmals am 8. Juli 1960 in einer Besprechung des Bundeskanzlers mit einigen zur Christlich-Demokratischen und Christlich-Sozialen Union gehörenden Ministerpräsidenten erörtert. Der Inhalt des Gesellschaftsvertrags war Gegenstand einer weiteren Besprechung am 15. Juli 1960, an der neben Mitgliedern der Bundesregierung wiederum nur Ministerpräsidenten, Minister und Bundestagsabgeordnete der genannten Parteien teilnahmen. Als Tag der Unterzeichnung des Gesellschaftsvertrags wurde der 25. Juli 1960 in Aussicht genommen.

Die der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands angehörenden Regierungschefs der Länder wurden von der in Aussicht genommenen Gründung einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung durch Ministerpräsident Altmeier unterrichtet, und zwar durch ein Schreiben vom 16. Juli 1960, in dem zu einer Bespre

BVerfGE 12, 205 (215):

chung am 22. Juli 1960 eingeladen wurde, um das Ergebnis der Verhandlungen vom 8. und 15. Juli 1960 zu erörtern.

Die Regierungschefs der Länder stimmten dem Vorschlag nicht vorbehaltlos zu, sondern machten Gegenvorschläge, die Ministerpräsident Altmeier dem Bundeskanzler noch am 22. Juli 1960 brieflich mitteilte. Mit Schreiben vom Sonnabend, dem 23. Juli 1960, antwortete der Bundeskanzler, eine weitere Verschiebung des in Aussicht genommenen Termins zur Gründung der Gesellschaft sei nicht zu verantworten; der Gesellschaftsvertrag werde aber so abgefaßt werden, daß ein Beitritt der Länder jederzeit möglich sei.

3. a) Am 25. Juli 1960 wurde von der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch den Bundeskanzler, und von Bundesminister Schäffer die Deutschland-Fernsehen-GmbH (Gesellschaft) mit dem Sitz in Köln gegründet. 12000 DM des insgesamt 23000 DM betragenden Stammkapitals übernahm die Bundesrepublik Deutschland, 11000 DM Bundesminister Schäffer, der "die Interessen der Länder der Bundesrepublik bis zu ihrem Eintritt in die Gesellschaft wahren" sollte (§ 6 der Satzung der Gesellschaft). Bundesminister Schäffer war "verpflichtet, jedem Land, das mit der Bundesrepublik Deutschland ein Verwaltungsabkommen über die Beteiligung an der Gesellschaft abschließt, einen Teilgeschäftsanteil im Nennbetrag von DM 1000.- ... abzutreten" (§ 7 der Satzung).

Nachdem sich herausgestellt hatte, daß kein Land bereit war, sich an der Gesellschaft zu beteiligen, übertrug Bundesminister Schäffer am 25. August 1960 seinen Geschäftsanteil an die Bundesrepublik Deutschland, die jetzt Inhaber aller Geschäftsanteile ist. Gleichzeitig wurde die Satzung geändert. § 7 der Satzung sieht weiterhin die Abtretung von Teilgeschäftsanteilen an Länder vor, die mit der Bundesrepublik Deutschland ein Verwaltungsabkommen über die Beteiligung an der Gesellschaft abschließen. Solche Abkommen sind bisher nicht zustande gekommen.

BVerfGE 12, 205 (216):

b) Aufgabe der Gesellschaft ist "die Veranstaltung von Fernseh- Rundfunksendungen, die den Rundfunkteilnehmern in ganz Deutschland und im Ausland ein umfassendes Bild Deutschlands vermitteln sollen" (§ 2 der Satzung). Die Gesellschaft trägt die alleinige Verantwortung für das gesamte Programm; sie soll es entweder selbst herstellen oder in ihrem Auftrag und unter ihrer Verantwortung von Dritten herstellen lassen (§ 4 der Satzung). Die Satzung enthält "Grundsätze der Programmgestaltung"; die Vorschriften für die Anstalten "Deutsche Welle" und "Deutschland-Funk" sind "sinngemäß anzuwenden". Werbesendungen dürfen keinen höheren Anteil als 10 vom Hundert am Gesamtprogramm haben (§ 3 der Satzung).

c) Organe der Gesellschaft sind die Gesellschafterversammlung, der Aufsichtsrat und der Geschäftsführer (§ 8 der Satzung). Nach § 10 der geänderten Satzung besteht der Aufsichtsrat aus mindestens 10, höchstens 15 von der Gesellschafterversammlung zu wählenden Mitgliedern. Bis zu 10 Mitglieder benennt die Bundesregierung, je 1 weiteres Mitglied benennen die Evangelische Kirche, die Katholische Kirche, der Zentralrat der Juden in Deutschland, die Arbeitgeberverbände und die Gewerkschaften. "Die Gesellschafter sind verpflichtet, die benannten Personen zu wählen" (§ 10 der Satzung). Der Aufsichtsrat bestellt den Geschäftsführer und überwacht seine Geschäftsführung. Er berät ihn in Fragen der Programmgestaltung, gibt ihm hierfür Richtlinien und überwacht deren Beachtung. Zu bestimmten Geschäften ist die Zustimmung des Aufsichtsrats notwendig (§ 11 der Satzung).

Der Geschäftsführer, der den Titel Intendant trägt, vertritt die Gesellschaft gerichtlich und außergerichtlich. Er "führt die Geschäfte der Gesellschaft einschließlich der Programmgestaltung" (§, 15 der Satzung).

B. -- I.

Die Freie und Hansestadt Hamburg und das Land Hessen sind der Ansicht, der Bund habe ihre verfassungsmäßigen Rechte verletzt. Die Freie und Hansestadt Hamburg hat gemäß Art. 93

BVerfGE 12, 205 (217):

Abs. 1 Nr. 3 GG, §§ 13 Nr. 7, 68 ff. BVerfGG beantragt zu erkennen:

"Die Bundesregierung verletzt die der Freien und Hansestadt Hamburg nach Art. 30 GG zustehenden Rechte, indem sie

a) am 25. 7.1960 eine 'Deutschland-Fernsehen-GmbH' zur Beschaffung und Herstellung eines Fernsehprogramms gegründet hat und

b) sich anschickt, auf für den Fernsehrundfunk zur Verfügung stehenden Frequenzen selbst Rundfunksendungen auszustrahlen oder das Recht zur Benutzung solcher Frequenzen anderen Programmträgern als den Rundfunkanstalten der Länder zu verleihen."

Das Land Hessen hat beantragt, festzustellen:

"Die Bundesregierung verstößt gegen die Art. 5 und 30 GG i.V.m. Art. 87 Abs. 3 GG sowie gegen die sich aus dem bundesstaatlichen Aufbau des Grundgesetzes ergebenden Pflicht zu länderfreundlichem Verhalten, indem sie am 25. 7. 1960 eine Gesellschaft unter der Firma ,Deutschland-Fernsehen- Gesellschaft mit beschränkter Haftung- gegründet hat und Maßnahmen dafür ergreift, daß diese Gesellschaft Fernsehsendungen veranstaltet."

Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg hat ferner gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG folgende Feststellung begehrt:

"§ 3 des Staatsvertrages über den Norddeutschen Rundfunk vom 16. Februar 1955 ist mit Artikel 73 Nr. 7 GG vereinbar."

Zur Begründung ihrer Anträge führen die Antragsteller aus:

1. § 3 des Staatsvertrags sei mit Art. 73 Nr. 7 GG vereinbar, denn zum "Post- und Fernmeldewesen" gehöre lediglich die Technik der Programmübermittlung, nicht aber die Organisation der Sendeträger und die Gestaltung der Programme. Weder Art. 73 Nr. 7 GG noch Art. 5 GG stehe dem Monopol des Norddeutschen Rundfunks zur Veranstaltung von Rundfunksendungen entgegen. Auch das in § 3 des Staatsvertrags vorgesehene - durch Art. 5 GG geforderte - ausschließliche Recht des Norddeutschen Rundfunks, Sender zur Ausstrahlung des Programms zu errichten und zu betreiben, sei mit Art. 73 Nr. 7 GG vereinbar. Zur Ordnung des Fernmeldewesens gehöre nicht, daß die Bundespost die Sender selbst betreibe.

BVerfGE 12, 205 (218):

2. Durch die Gründung der Gesellschaft habe der Bund gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen, überdies Kompetenzen der Länder (Art. 30 i.V. m. Art. 87 Abs. 3 GG) und geltendes Landesrecht (Gesetz über den Hessischen Rundfunk vom 2. Oktober 1948, GVBl. S. 123) verletzt. Auch die Art und Weise, in der der Bund vorgegangen sei, sei mit jenem Grundsatz nicht vereinbar.

3. Der Bund habe durch die Gründung der Gesellschaft ferner Rechte der Antragsteller aus Art. 5 GG verletzt. Art. 5 GG verbiete dem Staat, den Rundfunk zu lenken oder zu beeinflussen. Die Gründung der Gesellschaft verletze Rechte der Antragsteller auch deshalb, weil der Vorbehalt des Gesetzes für die Organisierung der Sendeträger außer acht gelassen worden sei. Art. 5 GG fordere eine gesetzliche Ordnung der Beschränkungen der Rundfunkfreiheit, die politisch neutrale und unabhängige Rundfunkträger garantiere. Die Rundfunkträger müßten öffentlich-rechtlich organisiert sein und über die zur Ausstrahlung ihrer Programme erforderlichen technischen Anlagen verfügen. Die Bundespost sei daher verpflichtet, die verfügbaren Rundfunkfrequenzen den Rundfunkanstalten der Länder zuzuteilen.

Zur Stützung seiner Auffassung hat der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg Gutachten der Professoren Krüger, Mallmann, Maunz und Ridder vorgelegt.

II.

Die Bundesregierung hat beantragt, die Anträge abzuweisen.

1. Nach Art. 73 Nr. 7 GG sei der Bund befugt, den Rundfunk als Ganzes zu regeln. Der Bund sei insbesondere auch zuständig zu einer Regelung, die der Sicherung der aus Art. 5 GG folgenden Grundsätze diene. § 3 des Staatsvertrags verletze Art. 5 GG, der Monopole auf dem Gebiet des Rundfunks verbiete. Die Bestimmung sei auch deswegen nichtig, weil sie in die Verwaltungskompetenz der Bundespost eingreife (Art. 87 Abs. 1 GG).

2. Rechte der Länder seien nicht verletzt worden. Die Veranstaltung von Rundfunksendungen sei keine Aufgabe der öffent

BVerfGE 12, 205 (219):

lichen Verwaltung. Die Gründung der Gesellschaft falle daher nicht unter Art. 30 GG, da diese Vorschrift allenfalls die schlichte, nicht aber die fiskalische Verwaltung erfasse. Überdies sei der Bund zur Gründung der Gesellschaft kraft der "Natur der Sache" befugt. Die Errichtung von Sendeanlagen gehöre zum Aufgabenbereich der Bundespost (Art. 87 Abs. 1 GG).

Hessisches Landesrecht sei nicht verletzt worden, da das Gesetz über den Hessischen Rundfunk ausschließliche Rechte nicht vorsehe, solche Rechte im übrigen gegen Art. 5 GG verstoßen würden und die entsprechenden Regelungen - falls man sie für gültig halte - Bundesrecht geworden wären.

Der Bund habe nicht gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen; er sei bereit gewesen, die Gesellschaft gemeinsam mit den Ländern zu gründen, denen der Beitritt offenstehe.

Art. 5 GG wäre nur dann verletzt, wenn der Bund den Prozeß freier öffentlicher Meinungsbildung innerhalb der Gesellschaft beeinträchtige. Dafür fehle jeder Anhalt.

Die Bundesregierung hat Gutachten der Professoren Scheuner, Hans Schneider und Spanner vorgelegt.

III.

Die Regierung des Landes Niedersachsen und der Senat der Freien Hansestadt Bremen sind der Freien und Hansestadt Hamburg im Bund/Länder-Streit beigetreten.

Das Bundesverfassungsgericht hat die anhängigen Verfahren durch Beschlüsse vom 5. Oktober und 7. Dezember 1960 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden. In der mündlichen Verhandlung wurde auf Grund eines Beweisantrags der Antragsteller der Geschäftsführer der Gesellschaft, Ministerialdirektor im Bundeskanzleramt Dr. Mercker, zu folgenden Fragen als Zeuge vernommen:

"1. Aus welchen Erwägungen hat man sich im Bundeskanzleramt zur Errichtung einer GmbH für die Veranstaltung von Fernsehsendungen entschlossen?3. Welchen Sinn hat die Formulierung des Gründungsprotokolls, daß der Gesellschafter Schäffer im eigenen Namen, aber für die Länder, die Einlagen übernommen hat?

4. Ist die Hälfte der Stammeinlagen in bar erlegt worden.

5. Ist die Einlage des Gesellschafters Schäffer aus Haushaltsmitteln, und zwar aus Titel 300 des Einzelplans des Bundeskanzleramts entnommen worden? Wenn nein, aus welchem Titel?"

C. - I.

Die Anträge fallen in die Zuständigkeit des Zweiten Senats; sie sind zulässig.

1. Für die Anträge, die von der Freien und Hansestadt Hamburg und vom Land Hessen im Bund/Länder-Streit gestellt worden sind, sind die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, § 13 Nr. 7; §§ 68 und 69 i.V.m. § 64 BVerfGG erfüllt. Das gilt auch, soweit Art. 5 GG als verletzt gerügt wird (siehe unten E III).

2. Auch der Antrag des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) ist zulässig.

a) Das Bundesverfassungsgericht hat bereits entschieden, daß auch Zustimmungsgesetze zu Verträgen mit auswärtigen Staaten (Art. 59 Abs. 2 GG), sogenannte Vertragsgesetze, der verfassungsgerichtlichen Prüfung im Normenkontrollverfahren unterliegen (BVerfGE 1, 396 (410); 4, 157 (162); vgl. auch BVerfGE 6, 290 [294 f.]). Entsprechendes muß für Staatsverträge zwischen den Ländern gelten.

Die hamburgische Bürgerschaft hat der Ratifikation des Staatsvertrags durch den Senat gemäß Art. 43 Satz 3 der hamburgischen Verfassung zugestimmt; der Vertrag ist nach Art. II Abs. 1 des Vertragsgesetzes "mit Gesetzeskraft veröffentlicht" worden. Das Vertragsgesetz ist Landesrecht im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG. Sein materiell-rechtlicher Inhalt ergibt sich aus dem ihm bei

BVerfGE 12, 205 (221):

gefügten Staatsvertrag (vgl. BVerfGE 4, 157 [163]). Formell ist aber dieses Gesetz, nicht dagegen der Staatsvertrag selbst, Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung. Der Antrag des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg war deshalb entsprechend umzudeuten.

b) Es besteht eine Meinungsverschiedenheit über die Vereinbarkeit des Vertragsgesetzes, soweit es § 3 des Staatsvertrags betrifft, mit Art. 73 Nr. 7 GG. Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg hält die Bestimmung für gültig. Demgegenüber hat der Bundesminister des Innern bereits im Schreiben an den Senat vom 22. März 1955 die Ansicht vertreten, die Bestimmung widerspreche dem Grundgesetz und fortgeltendem Bundesrecht. Diese Meinungsverschiedenheit ist nicht nur theoretischer, sondern konkreter Art. Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit des Antrags nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG sind also gegeben.

Nach § 76 Nr. 2 BVerfGG ist ein Antrag auf abstrakte Normenkontrolle für den Fall, daß der Antragsteller die Feststellung der Vereinbarkeit einer Norm mit dem Grundgesetz begehrt, nur zulässig, "nachdem ein ... Organ des Bundes ... das Recht als unvereinbar mit dem Grundgesetz ... nicht angewendet hat". Auch diesen Anforderungen ist hier Genüge getan.

Die Bundesregierung meint zwar, ein Antragsrecht sei nur dann gegeben, wenn die nachzuprüfende Norm von einer für ihren hoheitlichen Vollzug zuständigen Stelle nicht angewendet worden sei. Da aber die Bundesregierung den Staatsvertrag nicht zu vollziehen habe, sei ausgeschlossen, daß sie ihn "nicht angewendet" habe. Wäre diese Auslegung des § 76 Nr. 2 BVerfGG richtig, so wäre die Vorschrift mit Art. 93 Abs. l Nr. 2 GG unvereinbar und deshalb nicht zu beachten. Die Ansicht der Bundesregierung ist aber unzutreffend. Organe des Bundes werden niemals zum hoheitlichen Vollzug von Landesrecht zuständig sein (vgl. Zeidler, DVBl. 1960, 573). Sie können solche Normen nur übertreten oder "nicht beachten". Auch darin kommt eindeutig zum Ausdruck, daß sie diese Normen für "unvereinbar mit dem Grundgesetz oder sonstigem Bundesrecht" halten. Diese Art der "Nicht

BVerfGE 12, 205 (222):

Anwendung" genügt als Voraussetzung für die Zulässigkeit des Antrags nach § 76 Nr. 2 BVerfGG.

Die Bundesregierung hat § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags nicht beachtet, indem sie im Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg Sendeanlagen durch die Bundespost errichten ließ, die für die Ausstrahlung von Sendungen der Deutschland-Fernsehen-GmbH bestimmt sind. Dem lag, wie das Schreiben des Bundesministers des Innern vom 22. März 1955 erweist, die Auffassung zugrunde, § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags sei mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und deshalb nichtig. Ein Organ des Bundes hat also Landesrecht "nicht beachtet" und damit im Sinne des § 76 Nr. 2 BVerfGG "nicht angewendet".

c) Obwohl der hamburgische Senat § 3 Abs. 1 und Abs. 2 des Staatsvertrags zur Nachprüfung gestellt hat, war die verfassungsrechtliche Prüfung auf das Vertragsgesetz zu beschränken, soweit es sich auf § 3 Abs. 1 des Vertrags bezieht. Nach § 3 Abs. 2 hat der Norddeutsche Rundfunk sicherzustellen, daß seine technischen Anlagen sein Sendegebiet gleichwertig versorgen. Diese Vorschrift hat keine selbständige verfassungsrechtliche Bedeutung.

d) Entgegen dem Antrag des Senats war aber nicht nur zu prüfen, ob § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags mit Art. 73 Nr. 7 GG vereinbar ist. Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG entscheidet das Bundesverfassungsgericht über die Vereinbarkeit von Landesrecht mit dem Grundgesetz. Die verfassungsrechtliche Nachprüfung war entsprechend zu erstrecken.

II.

Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg hat sowohl einen Antrag auf abstrakte Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 BVerfGG) als auch einen Antrag im Bund/Länder-Streit (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, § 13 Nr. 7 BVerfGG) gestellt und meint, über beide Anträge könne in einem Verfahren entschieden werden. Die Bundesregierung hat hiergegen Bedenken geäußert.

Es handelt sich zwar um verschiedene Verfahrensarten, für die

BVerfGE 12, 205 (223):

verschiedene Verfahrensgrundsätze gelten. Trotz dieser Verschiedenheiten kann aber ein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle mit einem Bund/Länder-Streit zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden werden. § 66 und § 69 BVerfGG bestimmen nicht abschließend, wann Verfahren verbunden werden können. In diesen Vorschriften kommt vielmehr ein allgemeiner Grundsatz zum Ausdruck, der es dem Gericht gestattet, auch in anderen Fällen Verfahren miteinander zu verbinden, wenn dies zweckmäßig erscheint. Eine Verbindung von Verfahren ist dann geboten, wenn im wesentlichen dieselben oder voneinander abhängige Fragen streitig sind. Das ist hier der Fall. Das Gericht hat im übrigen über die §§ 66, 69 BVerfGG hinausgehend schon bisher Verfahren verschiedener Art miteinander verbunden (vgl. BVerfGE 10, 185).

Voraussetzung für eine Verbindung solcher Verfahren ist allerdings, daß den Verfahrensvorschriften für jede Verfahrensart Genüge getan wird. Das ist hier geschehen, und zwar über das hinaus, was gesetzlich für jede der beiden Verfahrensarten vorgeschrieben ist.

§ 3 Abs. 1 des Staatsvertrags behält dem Norddeutschen Rundfunk das ausschließliche Recht vor, in den Ländern Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Hamburg (Sendegebiet) Nachrichten und Darbietungen in Wort, Ton und Bild für die Allgemeinheit zu verbreiten, also Rundfunksendungen zu veranstalten (Monopol zur Veranstaltung von Rundfunksendungen). Die Bestimmung gibt dem Norddeutschen Rundfunk weiterhin das ausschließliche Recht, in seinem Sendegebiet die für die Veranstaltung von Rundfunksendungen erforderlichen Anlagen des Hörrundfunks und des Fernsehfunks zu errichten und zu betreiben (Monopol zur Errichtung und zum Betrieb von Sendeanlagen).

Das den Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk betreffende hamburgische Gesetz ist, soweit es sich auf § 3 Abs. 1 des Vertrags bezieht, mit dem Grundgesetz insoweit unverein

BVerfGE 12, 205 (224):

bar und daher nichtig, als diese Bestimmung dem Norddeutschen Rundfunk ein Monopol zur Errichtung und zum Betrieb von Sendeanlagen einräumt. Im übrigen ist die Bestimmung mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. Nach Ansicht der Bundesregierung ist § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags in vollem Umfang nichtig. Die Bestimmung sei mit der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes zur Regelung des Fernmeldewesens (Art. 73 Nr. 7 GG) unvereinbar.

Der Begriff "Post- und Fernmeldewesen" sei historisch geprägt. Er entspreche dem des "Post- und Telegraphenwesens" in Art. 6 Nr. 7 und Art. 88 Abs. 1 WRV, der inhaltlich den Funk und - seit dessen Entstehung - auch den Rundfunk umfaßt habe. Die Reichspost habe seinerzeit die den Programmgesellschaften erteilten "Genehmigungen" zur Benutzung der Funksendeanlagen der Reichspost für Zwecke des Unterhaltungsrundfunks mit "weitgehenden Auflagen im Interesse einer Sicherung der politischen Unparteilichkeit des Sendeprogramms und der organisatorischen Neutralität der Sendegesellschaften"" verbunden. Aus dem Wortlaut der Genehmigungen ergebe sich eindeutig, "daß die Reichspost sowohl über die technische wie die organisatorische Seite" verfügt und die "Gesamtheit der Fragen des Rundfunkbereiches kraft ihrer Hoheit auf dem Gebiet des Telegraphenwesens (Funkhoheit) in Anspruch" genommen habe (Scheuner, Gutachten, S. 45 f.). Das Gesetz über Fernmeldeanlagen von 1928 habe diese Rechtslage bestätigt und die Einflußnahme des Reiches auf den Rundfunk in die gesetzliche Regelung einbezogen (Scheuner, Gutachten, S. 46).

Der Begriff Fernmeldewesen lasse sich auch, soweit er den Rundfunk umfasse, praktisch nicht in eine technische, eine organisatorische und eine Programmseite aufspalten, da der Rundfunk sich, vom Gesetzgeber her gesehen, als ein einheitliches Ganzes darstelle. Eine sinnvolle Regelung der Lizenzerteilung sei ohne Auflagen für die Organisation und das Programm des Rundfunks nicht durchführbar.

BVerfGE 12, 205 (225):

Die Gesetzgebungsbefugnis nach Art. 73 Nr. 7 GG umfasse also den Rundfunk als Ganzes. Dem Bund stehe deshalb auch die gesetzliche Normierung der Leitgrundsätze zu, die Art. 5 GG zur Sicherung der Rundfunkfreiheit enthalte. Die Einräumung des Monopols zur Veranstaltung von Rundfunksendungen an den Norddeutschen Rundfunk widerspreche Art. 5 GG.

2. Die durch § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags zugunsten des Norddeutschen Rundfunks getroffene Regelung wäre in vollem Umfang mit Art. 73 Nr. 7 GG unvereinbar, wenn der Ausdruck "Fernmeldewesen" so umfassend zu verstehen wäre, wie die Bundesregierung meint. Nicht nur das in § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags dem Norddeutschen Rundfunk vorbehaltene ausschließliche Recht zur Errichtung und zum Betrieb von Sendeanlagen, sondern auch sein Monopol zur Veranstaltung von Rundfunksendungen fällt in den Bereich, dessen gesetzliche Regelung nach Ansicht der Bundesregierung gemäß Art. 73 Nr. 7 GG ausschließlich dem Bund zusteht.

II.

1. Die Auslegung, die die Bundesregierung Art. 73 Nr. 7 GG gibt, ist unrichtig. Das "Post- und Fernmeldewesen" umfaßt nur den sendetechnischen Bereich des Rundfunks unter Ausschluß der sogenannten Studiotechnik, nicht aber den Rundfunk als Ganzes. Art. 73 Nr. 7 GG gibt dem Bund insbesondere nicht die Befugnis, die Organisation der Veranstaltung und die innere Organisation der Veranstalter von Rundfunksendungen zu regeln oder Vorschriften in bezug auf die Sendungen zu erlassen. Die von Art. 5 GG geforderte gesetzliche Normierung der in ihm zur Sicherung der Rundfunkfreiheit enthaltenen Leitgrundsätze, und zwar sowohl in materiellrechtlicher als auch in organisatorischer Hinsicht (siehe unten E III) fällt in die Gesetzgebungskompetenz der Länder, in die des Bundes allenfalls, soweit er ausnahmsweise die Befugnis zur Veranstaltung von Rundfunksendungen besonderer Art haben sollte (siehe unten III 2 und E I 5).

BVerfGE 12, 205 (226):

2. a) Nach Art. 73 Nr. 7 GG hat der Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für das "Post- und Fernmeldewesen". Der Rundfunk könnte nur dem Fernmeldewesen im Sinne dieser Vorschrift zugerechnet werden. Die Fassung des Art. 73 Nr. 7 GG geht auf ältere Formulierungen zurück, die der Post zusätzlich zu ihren überkommenen Aufgaben das Telegraphenwesen zuwiesen (vgl. §§ 41 ff. der Reichsverfassung von 1849; Art. 4 Nr. 10 der Verfassung des Norddeutschen Bundes von 1867 und der Reichsverfassung von 1871; Art. 6 Nr. 7 WRV). Mit "Postwesen" sind also in Art. 73 Nr. 7 GG die "herkömmlichen" Dienstzweige der Post im Gegensatz zum "neuen" Aufgabenbereich "Fernmeldewesen" gemeint. Beide gehören zur "Bundespost" im Sinne von Art. 87 Abs. 1 GG.

b) Der Rundfunk (hier und im folgenden: Hörrundfunk und Fernsehrundfunk) bedient sich zur drahtlosen Übermittlung des Programms elektrischer Wellen, die durch Sender ausgestrahlt werden. Diese Rundfunksender sind Funkanlagen und damit Fernmeldeanlagen (§ 1 Abs. 1 FAG); sie gehören zum Fernmeldewesen im Sinne von Art. 73 Nr. 7 GG.

Bei einer dem natürlichen Wortverständnis und dem allgemeinen Sprachgebrauch folgenden Auslegung gehören zum Fernmeldewesen nur die technischen Vorgänge des Sendens der Rundfunkdarbietungen. Fernmeldewesen ist ein technischer, am Vorgang der Übermittlung von Signalen orientierter Begriff. Das Fernmeldewesen hat es mit den Fernmeldeanlagen, also mit technischen Einrichtungen zu tun, mit deren Hilfe Signale "in die Ferne" gemeldet oder übermittelt werden. Das wird durch das Gesetz über Fernmeldeanlagen von 1928 bestätigt, dessen Vorschriften, soweit sie hier heranzuziehen sind, sich nach Sinn und Wortlaut auf Regelungen über Errichtung und Betrieb von Funkanlagen, also auf die Regelung technischer Vorgänge, beschränken. Das in seiner politischen und kulturellen Bedeutung kaum zu überschätzende Massenkommunikationsmittel Rundfunk ist nicht Teil, sondern "Benutzer" der Einrichtungen des Fernmeldewesens (vgl. Moser, DÖV 1954,389 [390]; Lademann, JIR 8 [1957/

BVerfGE 12, 205 (227):

1958] S. 307 [310]; vgl. auch Haenel, Deutsches Staatsrecht, 1892, Bd. 1 S. 415). Die fernmeldetechnischen Aspekte mögen in den frühen Zeiten des Rundfunks von überragender und sein Wesen prägender Bedeutung gewesen sein. Den fernmeldetechnischen Einrichtungen kommen aber - sieht man den Rundfunk als Ganzes - schon seit Jahrzehnten nur noch untergeordnete, dienende Funktionen zu.

c) Umfaßt das Fernmeldewesen nach allgemeinem Sprachgebrauch nur die der Übermittlung von Signalen dienenden funktechnischen Vorgänge, so ergibt sich, daß die sogenannte Studiotechnik nicht zum Fernmeldewesen gehört. Das Fernmeldewesen beginnt erst mit der Übermittlung der sendefertigen Ton- und Bildsignale vom Rundfunkstudio zu einem oder mehreren Sendern (Übermittlung durch Leitungen oder durch Funk); es umfaßt sodann die Ausstrahlung der Sendung und die sich etwa daran anschließenden technischen Vorgänge bis zum Empfang der Sendung.

Zum Fernmeldewesen im Sinne von Art. 73 Nr. 7 GG gehören die technischen Voraussetzungen, deren Regelung für einen geordneten Ablauf des Betriebs der Rundfunksender und des Empfangs ihrer Sendungen unerläßlich ist. Den Sendern müssen bestimmte Wellenbereiche zugeteilt werden, die auf die Frequenzen der anderen Sender abgestimmt sind. Um Überschneidungen und Störungen zu vermeiden, müssen Standort und Sendestärke der Sender nach funktechnischen Gesichtspunkten festgelegt werden. Die Einhaltung der Frequenzen und Sendestärken muß überwacht werden. Es muß Vorsorge getroffen werden, daß Ausstrahlung und Empfang der Sendungen nicht durch andere Fernmeldeanlagen und elektrische Einrichtungen gestört werden, und daß sie nicht ihrerseits den allgemeinen Funkverkehr stören. Entsprechendes gilt für Leitungen und Funkverkehr, durch die Ton- und Bildsignale vom Studio zum Sender übermittelt werden.

Diese Dinge gehören zum Fernmeldewesen. Soweit sie einer gesetzlichen Normierung zugänglich sind, kann nur der Bund sie regeln.

BVerfGE 12, 205 (228):

3. Auch aus dem Zusammenhang von Art. 73 Nr. 7 GG mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes ergibt sich, daß zum Fernmeldewesen nur die Sendetechnik des Rundfunks gehört.

a) Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG kennt den Ausdruck "Rundfunk" und meint damit den Rundfunk als Institution. Das schließt zwar nicht aus, daß andere Bestimmungen des Grundgesetzes Teilbereiche des Rundfunks unter anderen, sachnäheren Bezeichnungen regeln. Die Erwähnung des "Rundfunks" in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verbietet es aber anzunehmen, der Ausdruck Fernmeldewesen umfasse den Rundfunk als Ganzes. Können mit Fernmeldewesen nur Teilbereiche des Rundfunks gemeint sein, so kann es sich dabei nur um die Bereiche handeln, die der Übermittlung von Darbietungen dienen, also um die Sendetechnik.

Als Massenkommunikationsmittel gehört der Rundfunk in die Nachbarschaft von Presse und Film. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nennt alle drei Massenmedien in einem Satz. Eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes ist ausdrücklich nur für die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse und des Films vorgesehen (Art. 75 Nr. 2 GG). Der Rundfunk ist in Art. 75 Nr. 2 GG nicht genannt. Eine den Zusammenhang der Vorschriften des Grundgesetzes beachtende Auslegung kann nicht annehmen, daß dem Bund für den Rundfunk als Ganzes ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse zustehen, während er über die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse und des Films nur Rahmenvorschriften erlassen darf.

b) Das Grundgesetz geht bei der Ordnung der Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern vom Grundsatz der Länderkompetenz aus (BVerfGE 10, 89 [101]). Der Bund hat Gesetzgebungsbefugnisse nur, soweit das Grundgesetz sie ihm verleiht (Art. 70 Abs. 1 GG). In der Regel können daher Gesetzgebungsbefugnisse des Bundes nur auf eine ausdrückliche Verleihung durch das Grundgesetz gestützt werden. Bei Zweifeln über die Zuständigkeit des Bundes spricht keine Vermutung zugunsten einer Bundeskompetenz. Die Systematik des Grundge

BVerfGE 12, 205 (229):

setzes fordert vielmehr eine strikte Interpretation der Art. 73 ff. GG.

Es kommt hinzu, daß der Rundfunk jedenfalls auch ein kulturelles Phänomen ist. Soweit kulturelle Angelegenheiten überhaupt staatlich verwaltet und geregelt werden können (vgl. BVerfGE 10, 20 [36 f.]), fallen sie aber nach der Grundentscheidung des Grundgesetzes (Art. 30, 70 ff. und Art. 83 ff. GG) in den Bereich der Länder (vgl. BVerfGE 6, 309 [354]), soweit nicht besondere Bestimmungen des Grundgesetzes Begrenzungen oder Ausnahmen zugunsten des Bundes vorsehen. Diese Grundentscheidung der Verfassung, die nicht zuletzt eine Entscheidung zugunsten des föderalistischen Staatsaufbaus im Interesse einer wirksamen Teilung der Gewalten ist, verbietet es gerade im Bereich kultureller Angelegenheiten, ohne eine hinreichend deutliche grundgesetzliche Ausnahmeregelung anzunehmen, der Bund sei zuständig. Daran fehlt es aber.

c) Art. 87 Abs. 1 GG bestimmt, daß die Bundespost in bundeseigener Verwaltung geführt wird. Hieraus können keine Schlüsse auf den Umfang der Gesetzgebungskompetenz des Bundes gezogen werden. Es entspricht einem Grundsatz des deutschen Verfassungsrechts, daß die Bundeskompetenzen zur Gesetzgebung weiter reichen als die zur Verwaltung (vgl. Scheuner, Gutachten, S. 48). Nach der Systematik des Grundgesetzes bezeichnet die Gesetzgebungskompetenz des Bundes die äußerste Grenze für seine Verwaltungsbefugnisse (vgl. Krüger, Der Rundfunk im Verfassungsgefüge und in der Verwaltungsordnung von Bund und Ländern, 1960, S.78, und Zeidler, DVBl. 1960, 573 [579 f.]). Das heißt aber, daß die Verwaltungskompetenzen den Gesetzgebungsbefugnissen des Bundes folgen und nicht umgekehrt die Gesetzgebungs- den Verwaltungsbefugnissen. Aus angeblichen Befugnissen der Bundespost nach Art. 87 Abs. 1 GG können also keine Schlüsse auf den Umfang der Gesetzgebungskompetenz des Bundes gezogen werden. Überdies meinen "Post- und Fernmeldewesen" in Art. 73 Nr. 7 GG und "Bundespost" in Art. 87 Abs. 1 GG dieselben Sachbereiche. Der Umfang des Sachbereichs "Bun

BVerfGE 12, 205 (230):

despost" ergibt sich aus dem, was unter "Post- und Fernmeldewesen" zu verstehen ist. Es ist auch nicht richtig, daß der Rundfunk als Angelegenheit der Bundespost angesehen wird. Die Bundesregierung läßt die Angelegenheiten des Rundfunks, von technischen Fragen abgesehen, federführend nicht beim Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen, sondern beim Bundesministerium des Innern bearbeiten. Sie gibt damit zu erkennen, daß es sich auch ihrer Ansicht nach nicht um Angelegenheiten des Fernmeldewesens handelt (vgl. § 1 des Postverwaltungsgesetzes vom 24. Juli 1953 - BGBl. I S. 676).

4. Die Interessen der Allgemeinheit fordern eine Ordnung des Funkverkehrs, die wirksam nur vom Bund vorgenommen werden kann. Das gilt auch für den Rundfunk. Zuteilung und Abgrenzung der Wellenbereiche der Sender, Bestimmung ihrer Standorte und Sendestärken unter funktechnischen Gesichtspunkten, die sogenannte Leitungstechnik, Überwachung des Funkverkehrs, sein Schutz gegen großräumige und örtliche Störungen sowie die Durchführung internationaler Vereinbarungen können nach Lage der Sache nur einheitlich geregelt werden, wenn ein Chaos im Funkverkehr vermieden werden soll.

Art. 73 Nr. 7 GG dient dem Zweck, die unerläßliche einheitliche Regelung dieser und ähnlicher Angelegenheiten möglich zu machen. Dieser Zweck fordert aber nicht, über funk- und insbesondere sendetechnische Fragen hinaus von Bundes wegen auch die Veranstaltung von Rundfunksendungen einer gesetzlichen Normierung zu unterziehen. Auch aus dem Zweck des Art. 73 Nr. 7 GG folgt also die Beschränkung auf sendetechnische Angelegenheiten des Rundfunks.

5. Eine historische Interpretation des Ausdrucks Fernmeldewesen führt nicht zu anderen Ergebnissen. Es ist zwar richtig, daß mittels der Verwaltungspraxis der Reichspost Behörden des Reiches in der Zeit von 1926 bis Anfang 1933 einen nicht unerheblichen Einfluß auf die Organisation der Veranstalter von Rundfunksendungen und die Gestaltung der Programme genommen haben (vgl. die Darstellung bei Bausch a.a.O., S. 11 ff.; Pohle a.a.O.,

BVerfGE 12, 205 (231):

S. 27 ff.). Es geht jedoch nicht an, hieraus zu schließen, das Fernmeldewesen im Sinne von Art. 73 Nr. 7 GG umfasse den Rundfunk als Ganzes.

a) Eine gesetzliche Regelung des Rundfunks ist in der Zeit bis 1933 nicht getroffen worden. Weder die Verordnung zum Schutze des Funkverkehrs vom 8. März 1924 (RGBl. I S. 273) - Funkverordnung - noch das Gesetz zur Änderung des Telegraphengesetzes vom 3. Dezember 1927 (RGBl. I S. 331), das die Bekanntmachung der Neufassung des Telegraphengesetzes unter der Bezeichnung "Gesetz über Fernmeldeanlagen" vorsah, kennen das Wort Rundfunk. Die Begründung zu diesem Änderungsgesetz (RT III/1924 Drucks. Nr. 3682) erwähnt den Rundfunk lediglich im Zusammenhang mit der Erhebung von Gebühren für Errichtung und Betrieb von Rundfunkempfangsanlagen. Zweck der Änderung des Telegraphengesetzes war nach der Begründung die Festigung des staatlichen Funkhoheitsrechts angesichts der Fortschritte der Funktechnik (a.a.O., S. 5). Das Gesetz ist im Reichstag in allen drei Beratungen ohne Diskussion angenommen worden (RT III/1924, Verhandlungen Bd. 394 S. 11719 und 11732; Stenographischer Bericht über die 346. Sitzung am 24. November 1927).

Der Wortlaut des Gesetzes über Fernmeldeanlagen beschränkt sich bei unbefangener Deutung auf die Regelung funktechnischer Fragen; aus ihm ergeben sich keine Hinweise darauf, daß der Rundfunk als Ganzes dem Post- und Telegraphenwesen im Sinne von Art. 6 Nr. 7 und Art. 88 Abs. 1 WRV zugerechnet wurde. Gleiches gilt für die Begründung zum Gesetzentwurf. In den Kommentaren zur Reichsverfassung von 1919 wird der Rundfunk weder bei Art. 6 Nr. 7 noch bei Art. 88 Abs. 1 erwähnt, geschweige denn in das Post- und Telegraphenwesen einbezogen.

b) Die Bundesregierung kann sich also für die "historische Prägung" des Begriffs Fernmeldewesen nicht auf die Gesetzgebung, sondern nur auf die Verwaltungspraxis der Reichspost und des Reichsministers des Innern in der Zeit bis 1933 beziehen. Sie beruft sich hierauf insbesondere für ihre Ansicht, die Kompetenz

BVerfGE 12, 205 (232):

zur Regelung des Fernmeldewesens umfasse auch die Befugnis, die Leitgrundsätze des Art. 5 GG gesetzlich zu normieren.

Das Mittel, mit dessen Hilfe sich nicht nur das Recht sondern auch die Länder Einfluß auf die Veranstaltung von Rundfunksendungen verschaffen, waren vor allem die seit 1926 üblichen mit Bedingungen verbundenen "Genehmigungen" zur Benutzung von Funksendeanlagen der Reichspost für Zwecke des Unterhaltungsrundfunks (Bedingungen), denen Richtlinien für den Nachrichten- und Vortragsdienst (Richtlinien) sowie Bestimmungen für die Überwachungsausschüsse und die Beiräte (Bestimmungen) beigefügt waren.

Es ist nur bedingt richtig, daß die Einwirkung von Reich und Ländern auf die Veranstaltung der Sendungen der "politischen Unparteilichkeit", der "organisatorischen Neutralität der Sendegesellschaften" und der Sicherung des Rechts der freien Meinungsäußerung (Art. 118 WRV) im Rundfunk diente. Hierfür könnte nur Nr. 1 der Richtlinien herangezogen werden, die bestimmte: "Der Rundfunk dient keiner Partei. Sein gesamter Nachrichten- und Vortragsdienst ist daher streng überparteilich zu gestalten" (ähnlich Nr. 10 der Bestimmungen für den Beirat von 1926 und Nr. 1 c der Leitsätze zur Neuregelung des Rundfunks von 1932, wiedergegeben bei Pohle a.a.O., S. 124 ff.). Im übrigen aber wurde mit Hilfe der Bedingungen ein System staatlicher Einflußnahme und Überwachung verwirklicht, das einer Zensur nahekam.

Die Programmgesellschaften durften nur solche politischen Nachrichten verbreiten, die sie von einer "Nachrichtenstelle", der "Drahtloser Dienst AG für Buch und Presse". erhalten hatten, deren Aktien zu 51 vom Hundert in der Hand des Reiches waren (Nr. 2 der Richtlinien). Nur unpolitische und lokale Nachrichten durften von anderen Stellen bezogen werden. Die von der Nachrichtenstelle oder von den zuständigen Landesregierungen als "Auflagenachrichten" bezeichneten Nachrichten mußten unverzüglich, unverkürzt und unverändert verbreitet werden, ebenso "Auflage-Vorträge" (Nr. 3, 5 und 7 der Richtlinien). Über die "Abwicklung" der von der Nachrichtenstelle vermittel

BVerfGE 12, 205 (233):

ten Nachrichten und Vorträge mußte dieser Gesellschaft laufend berichtet werden (Nr. 8 der Richtlinien). Der Überwachungsausschuß für den Nachrichten- und Vortragsdienst, der in der Regel aus einem Vertreter des Reiches und zwei Vertretern der zuständigen Landesregierung bestand, war "zur Entscheidung über alle mit der Programmgestaltung zusammenhängenden politischen Fragen" eingesetzt (Art. 3 Abs. 1 der Bedingungen). Die Programmgesellschaft war verpflichtet, "sich in allen politischen Fragen der Programmgestaltung mit dem Überwachungsausschuß in Verbindung zu setzen und seine Entscheidung abzuwarten" (Nr. 3 der Bestimmungen für den Ausschuß). Das Programm mußte seinen Mitgliedern laufend eingereicht, erhebliche Programmänderungen mußten ihnen mitgeteilt werden. Schließlich hatte der Ausschuß ein Einspruchsrecht gegenüber allen Teilen des Programms, soweit es sich nicht lediglich um Fragen der Kunst, Wissenschaft oder Volksbildung handelte (Nr. 5 und 6 der Bestimmungen). Ähnliche Befugnisse hatte der Beirat, dessen Mitglieder nach Anhörung der Programmgesellschaft von der zuständigen Landesregierung im Benehmen mit dem Reichsminister des Innern berufen wurden. Der Beirat war bestellt "zur Mitwirkung an der Gestaltung des Programms hinsichtlich der Darbietungen auf dem Gebiete von Kunst, Wissenschaft und Volksbildung" (Art. 3 Abs. 2 der Bedingungen). Auch der Beirat hatte das Recht, gegen das Programm Einspruch zu erheben (Nr. 7 der Bestimmungen für den Beirat).

Die Überwachungsausschüsse und Beiräte sind schon 1927 als "Instanzen der Zensur" bezeichnet worden (Dencker, Handwörterbuch der Rechtswissenschaft, Bd. 2, 1927, S. 547 [550 f.]). Es ist bezweifelt worden, daß diese Verwaltungspraxis mit dem durch Art. 118 WRV geschützten Recht der freien Meinungsäußerung vereinbar war. Häntzschel (HdbDStR II, 651 [668]) hat die zensierende Tätigkeit der Überwachungsausschüsse nur deshalb für vereinbar mit Art. 118 WRV gehalten, weil seiner Ansicht nach der Betrieb der Rundfunkanlagen kein hoheitlicher, sondern ein fiskalischer, auf Erwerb gerichteter Zweig der Post

BVerfGE 12, 205 (234):

verwaltung war. Er meint, die Rundfunkzensur wäre "unzweifelhaft verfassungswidrig", wenn der Rundfunkbetrieb als Ausfluß eines staatlichen Hoheitsrechts anzusehen wäre (a.a.O., S. 668 Anm. 38). Nun ist aber seinerzeit ebensowenig wie heute bezweifelt worden, daß die Rechtsbeziehungen zwischen Reichspost und Programmgesellschaften ab 1926 öffentlich- rechtlicher Art waren.

Vgl. die schriftliche Antwort des Reichsministers des Innern vom 2. Dezember 1926 auf eine Entschließung des Reichstags, RT III/1924 Drucks. Nr. 2776; Neugebauer, Archiv für Post und Telegraphie 53 (1925) S. 46 (47); derselbe, Fernmelderecht mit Rundfunkrecht, 3. Aufl. 1929, S. 699 f.; derselbe, Archiv für Funkrecht 3 (1930) S. 155 (166 und 203) sowie S. 627 (628); Bredow a.a.O., S. 20; Freund, Der deutsche Rundfunk, 1933, S. 54; Schuster, Archiv für das Post- und Fernmeldewesen 1 (1949) S. 309 (314); Lüders, Die Zuständigkeit zur Rundfunkgesetzgebung, 1953, S. 12 f.; Peters, Die Zuständigkeit des Bundes im Rundfunkwesen, 1954, S. 6 f.; Steinmetz, Bundespost und Rundfunk, 1959, S. 11 ff.

Dabei ist unerheblich, ob die Grundlage dieser öffentlich- rechtlichen Beziehungen in einer mit Auflagen (Bedingungen) verbundenen "Genehmigung" oder "Verleihung" (§ 1 der Funkverordnung von 1924, § 2 FAG) zum Mitbetrieb einer Funkanlage gesehen wurde, so der Reichsminister des Innern sowie Neugebauer, Bredow, Freund und Schuster a.a.O.; vgl. auch Art. 4 Abs. 3 der Bedingungen, oder ob lediglich die Benutzung der Funkanlagen regelnde öffentlich-rechtliche Beziehungen anderer Art angenommen wurden (so Dencker a.a.O. sowie Peters und Steinmetz a.a.O.).

Gleichgültig, ob die Verwaltungspraxis der Reichspost und des Reichsministers des Innern mit Art. 118 WRV vereinbar war oder nicht, jedenfalls kann bei zusammenfassender Würdigung der mit Hilfe der Bedingungen verwirklichten "Sicherung des behördlichen Einflusses auf die Darbietungen des Rundfunks" (Bredow a.a.O., S. 20) nicht festgestellt werden, daß diese Einflußnahme dem Ziel diente, das Grundrecht der freien Meinungsäußerung einschließlich des Zensurverbots im Bereich des Rundfunks zu sichern. Gleiches gilt für die Einwirkungsmöglichkeiten,

BVerfGE 12, 205 (235):

die sich das Reich über die Reichsrundfunkgesellschaft auf die einzelnen Programmgesellschaften verschaffte (vgl. Bredow a.a.O., S.41 f.). Dem steht nicht entgegen, daß eine parteipolitische Neutralisierung des Rundfunks in gewissem Umfang erreicht worden sein mag.

Die Bundesregierung beruft sich also zu Unrecht auf die Verwaltungspraxis der Zeit bis 1933, wenn sie meint, die Kompetenz zur Regelung des Fernmeldewesens eröffne dem Bund auch die Möglichkeit, die Leitgrundsätze des Art. 5 GG für den Rundfunk gesetzlich zu normieren.

Die Verfassungsmäßigkeit der Verwaltungspraxis der Reichspost und des Reichsministers des Innern hinsichtlich des Rundfunks war zudem auch in anderer Hinsicht umstritten. Die Neuordnung des Rundfunks in den Jahren 1925/1926 war ebenso wie die Reform vom Sommer 1932 das Ergebnis langwieriger Verhandlungen zwischen Reich und Ländern im Reichsrat und seinen Ausschüssen (vgl. Bausch a.a.O., S. 40 ff. und S. 91 ff.). In diesen Verhandlungen bestritten die Länder dem Reich die Kompetenz, das Rundfunkwesen zu ordnen; sie wandten sich insbesondere gegen die zwar nicht von der Reichspost, wohl aber vom Reichsminister des Innern ausgehenden Versuche, politischen Einfluß auf die Programmgestaltung zu gewinnen. Die Meinungsverschiedenheiten zwischen Reich und Ländern wurden jedoch nicht ausgetragen. Man einigte sich auf Kompromisse, die den Ländern einen nicht geringen Einfluß auf die Veranstaltung der Rundfunksendungen einräumten. Die Länder haben jedoch sowohl 1926 als auch 1932 die vom Reich in Anspruch genommenen umfassenden Kompetenzen bestritten und betont, daß sie auf Grund ihrer Polizei- und Kulturhoheit das Recht hätten, den Rundfunk von sich aus zu regeln (vgl. Bausch a.a.O., S. 55, 102 f. und 199 f.). Angesichts dieser grundsätzlichen Meinungsverschiedenheiten zwischen Reich und Ländern kann von einer "gewohnheitsrechtlichen Ergänzung der Verfassung" im Sinne einer Reichskompetenz (so Scheuner, Gutachten, S. 47) nicht die Rede sein.

Es kommt schließlich hinzu, daß der "behördliche Einfluß auf

BVerfGE 12, 205 (236):

die Darbietungen des Rundfunks" (Bredow a.a.O.) nicht vom Reichspostminister und der Reichspost, sondern vom Reichsminister des Innern und den Landesregierungen ausging. Schuster (a.a.O., S. 320) hat zu Recht mit allem Nachdruck darauf hingewiesen, daß vor und nach 1933 "die Reichspost nie etwas mit der Programmseite zu tun, sondern sich ... nur auf die technische Seite (des Rundfunks) beschränkt hatte". Dem entsprach es, daß das "Rundfunkrecht" nur insoweit dem Fernmelderecht zugerechnet wurde, als es die technische Seite des Rundfunks regelte (vgl. Krause, Die Zuständigkeit zur Ordnung des Rundfunkwesens in der Bundesrepublik Deutschland, 1960, S. 80 ff., insbesondere die dort zitierten Äußerungen des Ministerialrats im Reichspostministerium Dr. Neugebauer).

Insgesamt kann also nicht angenommen werden, daß die Verwaltungspraxis der Reichspost, des Reichsministers des Innern und der Landesregierungen bis 1933 einen den Rundfunk als Ganzes umfassenden Rechtsbegriff Fernmeldewesen geprägt hat, den der Grundgesetzgeber hätte übernehmen können.

c) Die Zeit von 1933 bis 1945 muß außer Betracht bleiben. Die Entwicklung des Rundfunks in den Jahren von 1945 bis 1949 konnte zur Festigung eines den Rundfunk als Ganzes umfassenden Begriff des Fernmeldewesens nichts beitragen.

d) Die Entstehungsgeschichte des Art. 73 Nr. 7 GG bestätigt, daß das Fernmeldewesen nicht den Rundfunk als Ganzes umfaßt. Aus den Verhandlungen des Parlamentarischen Rates kann eindeutig nur entnommen werden, daß einerseits entgegen dem Vorschlag des Verfassungskonvents auf Herrenchiemsee (Bericht, Darstellender Teil, S. 32) die technische Seite des Rundfunks zum Fernmeldewesen gerechnet wurde, und daß andererseits die "kulturelle Seite", also der Inhalt der Sendungen, Sache der Länder sein sollte. Die Frage, ob zum Fernmeldewesen auch die Organisation des Rundfunkwesens gehören sollte, blieb offen, ohne daß zwischen der Organisation der sendetechnischen Vorgänge und der Organisation der Veranstaltung von Rundfunksendungen unterschieden wurde. Eine auch nur annähernd eindeutige Ant

BVerfGE 12, 205 (237):

wort auf diese Frage kann den Materialien nicht entnommen werden.

Vgl. zur Entstehungsgeschichte JöR 1 (1951) S. 476 ff., sowie ParlRat, Ausschuß für Zuständigkeitsabgrenzung, Wortprotokoll über die 2. Sitzung am 22. September 1948, S. 4-8, 44-52; Wortprotokoll über die 8. Sitzung am 6. Oktober 1948, S. 30-33; Wortprotokoll über die 12. Sitzung am 14. Oktober 1948, S. 37- 40; Verhandlungen des Hauptausschusses, 29. Sitzung am 5. Januar 1949, S. 351 f.

Wenn der Parlamentarische Rat die "kulturelle Seite", also das Programm, nicht zum Fernmeldewesen gerechnet, sondern als Sache der Länder angesehen hat, so schließt das aus, daß er einen Begriff Fernmeldewesen in das Grundgesetz übernommen hat, der den Rundfunk als Ganzes umfaßt. Die nach Art. 5 GG gebotenen und zulässigen gesetzlichen Regelungen betreffen hauptsächlich den Inhalt der Sendungen, also - im Sprachgebrauch des Parlamentarischen Rates - die "kulturelle Seite" des Rundfunks. Nach seinem eindeutigen Willen waren solche Regelungen nicht dem Fernmeldewesen zuzurechnen.

6. Die Kompetenz zur Regelung des Fernmeldewesens nach Art. 73 Nr. 7 GG ist also auf sendetechnische Angelegenheiten beschränkt.

a) Weitergehende Gesetzgebungsbefugnisse stehen dem Bund für den Rundfunk auch kraft Sachzusammenhangs (vgl. BVerfGE 3, 407 [421]; 8, 143 [149]) nicht zu. Weder von der Studiotechnik noch von den mit der Veranstaltung von Rundfunksendungen zusammenhängenden Fragen gilt, daß ihre Regelung - soweit sie möglich und geboten ist - unerläßliche Voraussetzung für die Regelung der sendetechnischen Angelegenheiten des Rundfunks ist (vgl. BVerfGE 3, 407 [421]). Sendetechnik und Veranstaltung von Rundfunksendungen sind Sachbereiche, die sich trennen und gesondert regeln lassen. Insofern ist "der Rundfunk" kein Ganzes, das sinnvoll nur einheitlich von Bundes wegen geregelt werden könnte.

b) Soweit der Bund nach Art. 73 Nr. 7 GG Angelegenheiten des Rundfunks regeln kann, kann er auch deren "Organisation"

BVerfGE 12, 205 (238):

gesetzlich normieren. Der Bund hat also die Befugnis, Regelungen über die Organisation (den Träger) rundfunksendetechnischer Anlagen zu erlassen. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Gesetzgebungskompetenz des Bundes hierfür unmittelbar aus Art. 73 Nr. 7 GG oder aus dieser Vorschrift kraft Sachzusammenhangs oder - soweit die Verwaltung in Frage steht - aus den Art. 83 ff. GG herzuleiten ist. Der Bund könnte also z.B. durch Gesetz rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts errichten, denen Bau und sendetechnischer Betrieb bundeseigener Anlagen für den Rundfunk übertragen werden könnte (Art. 87 Abs. 3 GG).

Der Bund kann jedoch organisatorische Vorschriften nur für solche Institutionen erlassen, die sich auf Errichtung und technischen Betrieb von Sendeanlagen beschränken (siehe aber unten III 2 und E I 5). Organisatorische Regelungen für die Veranstalter und für die Veranstaltung von Rundfunksendungen sind Sache des Landesgesetzgebers. Solche Regelungen haben - schon wegen Art. 5 GG - weit größere Bedeutung als Bestimmungen über die Organisation von Errichtung und technischem Betrieb von Sendeanlagen. Soweit Vorschriften organisatorischer Art für Institutionen, die Veranstaltung von Rundfunksendungen und Betrieb von Sendeanlagen in sich vereinigen, erlassen werden müssen, steht also die Kompetenz für die sendetechnischen Angelegenheiten dem Landesgesetzgeber kraft Sachzusammenhangs zu.

c) Befugnisse zur Regelung des Rundfunks über den Bereich sendetechnischer Angelegenheiten hinaus stehen dem Bund nach Art. 73 Nr. 7 GG auch nicht deshalb zu, weil "Verleihungen" nach § 2 FAG zur Errichtung und zum Betrieb von Funkanlagen und Verträge über die Benutzung solcher Anlagen zur Wahrung von Art. 5 i.V. m. Art. 1 Abs. 3 GG mit Auflagen (Bedingungen) hinsichtlich der Organisation der Veranstaltung von Rundfunksendungen und des Inhalts der Sendungen verbunden werden

BVerfGE 12, 205 (239):

müßten (vgl. die Begründung zum Regierungsentwurf eines Gesetzes über den Rundfunk BT III/1957 Drucks. 1434). Beschränkt sich die Kompetenz für das Fernmeldewesen mit Beziehung auf den Rundfunk auf sendetechnische Angelegenheiten, so ist die Bundespost bei solchen Verleihungen und Verträgen gehalten, ausschließlich sendetechnische Gesichtspunkte zu berücksichtigen (siehe unten E I 4). "Auflagen", die diesen Bereich verlassen, wären unzulässig.

7. a) Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Fernmeldewesen läßt auch Regelungen zu, die dem Bund das ausschließliche Recht vorbehalten, Funkanlagen für Zwecke des Rundfunks zu errichten und zu betreiben. Das im Gesetz über Fernmeldeanlagen von 1928 vorgesehene Funkregal des Reiches geht auf das Telegraphenregal und letztlich auf das Postregal zurück.

Vgl. § 1 des Gesetzes über das Telegraphenwesen des Deutschen Reichs vom 6. April 1892 (RGBl. S. 467) und das Änderungsgesetz hierzu vom 7. März 1908 (RGBl. S. 79) sowie die Funkverordnung von 1924; vgl. weiterhin Krüger a.a.O., S. 5 ff.

Das Grundgesetz hat an der überkommenen Kompetenz des Reiches insofern nichts geändert. § 1 FAG ist also, soweit seine Regelungen hier in Frage stehen, Bundesrecht geworden.

Art. 5 GG steht dem nicht entgegen. Denn Art. 5 GG fordert - anders als die Antragsteller meinen - nicht, daß die Veranstalter von Rundfunksendungen auch über die sendetechnischen Anlagen verfügen und die Möglichkeit haben müssen, diese Anlagen selbst zu betreiben (siehe unten E III).

b) Der Bund muß jedoch den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens beachten (vgl. BVerfGE 4, 115 (140); 6, 309 (361 f.); 8, 122 (138 ff.) und unten E II). Dieser Grundsatz wäre verletzt, wenn der Bund heute von der Befugnis zur Regelung des Fernmeldewesens unter Berufung auf sein Funkregal in einer Weise Gebrauch machen würde, die darauf hinausliefe, den be

BVerfGE 12, 205 (240):

stehenden öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten das Verfügungsrecht über die in ihrem Eigentum stehenden und von ihnen betriebenen Sendeanlagen zu entziehen. Gleiches würde gelten, wenn der Bund durch gesetzliche Regelung diesen Anstalten die von ihnen benutzten Wellenbereiche nehmen und sie bei der Verteilung der jetzt oder künftig zur Verfügung stehenden Frequenzen nicht gebührend nach Maßgabe der landesgesetzlichen Regelungen über die Veranstalter von Rundfunksendungen berücksichtigen würde.

8. Nach Art. 73 Nr. 7 GG steht also dem Bund die Befugnis zu, Errichtung und Betrieb von Rundfunksendeanlagen zu regeln. § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags fällt in den Bereich dieser ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes, soweit er dem Norddeutschen Rundfunk das ausschließliche Recht vorbehält, solche Sendeanlagen zu errichten und zu betreiben. Insoweit ist § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags mit Art. 73 Nr. 7 GG i.V. m. Art. 71 GG unvereinbar und daher nichtig. Soweit § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags dem Norddeutschen Rundfunk das ausschließliche Recht zur Veranstaltung von Rundfunksendungen vorbehält, ist er mit Art. 73 Nr. 7 GG vereinbar.

§ 3 Abs. 1 des Staatsvertrags regelt nur Errichtung und Betrieb von Sendeanlagen sowie die Veranstaltung von Sendungen, nicht aber ihren Empfang. Es kann deshalb offen bleiben, ob und inwieweit der Bund Regelungen über Rundfunkempfangsanlagen und über Gebühren für den Betrieb solcher Anlagen erlassen kann, und wie diese Gebühren rechtlich zu qualifizieren sind.

III.

Die Einräumung des ausschließlichen Rechts zur Veranstaltung von Rundfunksendungen an den Norddeutschen Rundfunk steht nicht in Widerspruch zu Gesetzgebungsbefugnissen des Bundes für den Rundfunk, die sich aus anderen grundgesetzlichen Vorschriften als Art. 73 Nr. 7 GG ergeben mögen.

1. Als Vorschriften dieser Art kommen z.B. in Betracht Art. 21 Abs. 3 GG (Parteienrecht), Art. 73 Nr. 1 GG (Verteidigung und

BVerfGE 12, 205 (241):

Schutz der Zivilbevölkerung), Art. 73 Nr. 9 GG (Urheberrecht), Art. 73 Nr. 10 GG (u. a. internationale Verbrechensbekämpfung) sowie Art. 74 Nr. 21 (u. a. Hochsee-, Küsten- und Binnenschiffahrt, Wasserstraßen, Wetterdienst) und Art. 74 Nr. 22 GG (Straßenverkehr). Diese Kompetenzen des Bundes erlauben jedoch lediglich, Teilaspekte des Programms (insbesondere die Zuteilung von Sendezeiten an politische Parteien und die Durchgabe bestimmter Meldungen) oder einzelne Rechtsfragen des Rundfunks (etwa urheberrechtlicher Art) zu regeln. Weitere Kompetenzen des Bundes mögen sich kraft Sachzusammenhangs aus seinen Zuständigkeiten z.B. für Verteidigung, Zollwesen und Angelegenheiten des Bundeskriminalamtes herleiten lassen. Alle diese Bundeskompetenzen ergeben jedoch - auch zusammengefaßt - noch keine Gesetzgebungsbefugnis zur Regelung der Veranstaltung von Rundfunksendungen. Sie lassen also das landesgesetzlich vorgesehene Monopol des Norddeutschen Rundfunks unberührt, unbeschadet seiner Verpflichtung, bundesgesetzliche Einzelregelungen zu beachten. Dabei kann außer acht gelassen werden, inwieweit es sich bei diesen Gesetzgebungsbefugnissen des Bundes um ausschließliche Kompetenzen handelt, und inwieweit der Bund im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung von seinen Kompetenzen Gebrauch gemacht hat.

2. Es kann offen bleiben, ob die Zuständigkeiten des Bundes für auswärtige Angelegenheiten und für gesamtdeutsche Fragen ebenfalls nur erlauben, Teilaspekte des Programms und Einzelfragen des Rundfunks zu regeln, oder ob diese Zuständigkeiten weiter reichen und dem Bund gestatten, umfassendere Regelungen für solche Rundfunksendungen zu erlassen, die für das Ausland oder für die Deutschen bestimmt sind, die außerhalb der Bundesrepublik Deutschland in deutschen Gebieten wohnen. Es kann ferner offen bleiben, ob der Bund wegen seiner Zuständigkeiten für auswärtige Angelegenheiten und gesamtdeutsche Fragen durch Gesetz eine Bundesoberbehörde oder Anstalt des öffentlichen Rechts zur Veranstaltung von Rundfunksendungen errichten und für diese Behörde oder Anstalt auch die Leitgrundsätze

BVerfGE 12, 205 (242):

gesetzlich normieren kann, die sich aus Art. 5 GG für die Veranstaltung und die Veranstalter von Rundfunksendungen ergeben. Denn solche umfassenderen Kompetenzen des Bundes, über die im vorliegenden Verfahren nicht zu entscheiden ist, würden sich nur auf die Veranstaltung und die Veranstalter solcher Sendungen beziehen, die ausschließlich oder doch ganz überwiegend für das Ausland oder für die Deutschen außerhalb der Bundesrepublik Deutschland bestimmt sind.

Dem Norddeutschen Rundfunk ist durch § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags das ausschließliche Recht vorbehalten, "für die Allgemeinheit" Rundfunksendungen zu veranstalten. Damit ist - wenn nicht ausschließlich, so doch in erster Linie - "die Allgemeinheit" der Bundesrepublik Deutschland gemeint. Das dem Norddeutschen Rundfunk eingeräumte Monopol kann also nicht in Widerspruch zu Kompetenzen stehen, die dem Bund zur Regelung von Rundfunksendungen zustehen mögen, die speziell für das Ausland oder die Deutschen außerhalb der Bundesrepublik Deutschland bestimmt sind.

3. Aus Art. 5 GG kann der Bund keine Zuständigkeiten herleiten. Art. 5 GG ist keine Kompetenznorm, sondern bindet denjenigen, der die Veranstaltung von Rundfunksendungen zu regeln hat.

IV.

Der Bund hat - anders als die Bundesregierung meint - keine Befugnis aus der Natur der Sache, durch Gesetz die Veranstaltung von Rundfunksendungen zu regeln, die der überregionalen Aufgabe nationaler Repräsentation nach innen, d. h. der Selbstdarstellung der Nation vor der Bevölkerung der Bundesrepublik Deutschland, zu dienen bestimmt sind. Ebensowenig stehen dem Bund entsprechende Verwaltungskompetenzen zu. Er kann auch nicht nach Art. 87 Abs. 3 GG für diesen Zweck durch Gesetz eine Bundesoberbehörde oder Anstalt des öffentlichen Rechts errichten (siehe unten E I 6) Es bedarf deshalb keiner Prüfung, ob es

BVerfGE 12, 205 (243):

sich um eine ausschließliche Gesetzgebungsbefugnis des Bundes handeln würde, und ob das in § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags vorgesehene Monopol des Norddeutschen Rundfunks zur Veranstaltung von Rundfunksendungen mir einer solchen Bundeskompetenz vereinbar wäre.

Das ausschließliche Recht des Norddeutschen Rundfunks zur Veranstaltung von Rundfunksendungen widerspricht auch nicht dem Art. 5 GG (siehe unten E III).

VI.

Das hamburgische Gesetz, betreffend den Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk, ist also, soweit es sich auf § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags bezieht, mit dem Grundgesetz nur insoweit unvereinbar und daher nichtig, als es dem Norddeutschen Rundfunk das ausschließliche Recht vorbehält, sendetechnische Anlagen des Hörrundfunks und des Fernsehfunks zu errichten und zu betreiben.

Im übrigen ist das Gesetz, soweit es sich auf § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags bezieht, mit dem Grundgesetz vereinbar.

E. - I.

Der Bund hat durch Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH gegen Art. 30 i.V.m. Art. 83 ff. GG verstoßen. Die Veranstaltung von Rundfunksendungen ist nach der deutschen Rechtsentwicklung eine öffentliche Aufgabe. Wenn sich der Staat mit dieser Aufgabe in irgendeiner Form befaßt, wird sie zu einer "staatlichen Aufgabe", deren Erfüllung nach Art. 30 GG Sache der Länder ist, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung getroffen oder zugelassen hat. Für die Veranstaltung von Rundfunksendungen hat das Grundgesetz keine andere Regelung zugunsten des Bundes getroffen oder zugelassen (siehe aber unten 5).

BVerfGE 12, 205 (244):

1. a) Es kann dahingestellt bleiben, ob die für die bundesstaatliche Struktur unserer Verfassungsordnung grundlegende Vorschrift des Art. 30 GG jede staatliche Tätigkeit schlechthin erfaßt. Jedenfalls fällt unter diese Kompetenznorm diejenige Betätigung des Staates, die der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dient, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob Mittel des öffentlichen oder des privaten Rechts verwendet werden. Eine andere Auslegung würde, zumal angesichts des zunehmenden Umfangs der nichteingreifenden Verwaltung, dem Sinn des Art. 30 GG nicht gerecht werden. Sie würde auch der Entstehungsgeschichte der Vorschrift widersprechen.

Vgl. JöR 1 (1951) S.295 ff., sowie die Äußerungen des Abgeordneten Dr. Laforet, Parl. Rat, Ausschuß für Zuständigkeitsabgrenzung, Wortprotokoll über die 5. Sitzung am 29. September 1948, S. 124, 127 f., 135 und die Ausführungen des Abgeordneten Dr. Hoch, ebenda, S. 129, 138 und 145; vgl. auch Parl. Rat, Verhandlungen des Hauptausschusses, 48. Sitzung am 9. Februar 1949, S. 626.

b) Die Veranstaltung von Rundfunksendungen gehört in Deutschland seit 1926 herkömmlich zu den Aufgaben der öffentlichen Verwaltung. Entscheidend für die Einbeziehung des Rundfunks in den Bereich der öffentlichen Verwaltung war die Tatsache, daß "der Rundfunk ein Publikationsmittel und Nachrichtenträger ersten Ranges war und ist" und "im politischen Raum wirkt" (vgl. Hans Schneider, Gutachten, S. 8). Daß ein Teil der Darbietungen des Rundfunks als "freie persönliche Betätigung" gekennzeichnet werden mag, die "keinen inneren Zusammenhang mit öffentlichen Aufgaben" aufweist (vgl. Scheuner, Gutachten, S. 21) hat seit jeher für die rechtlichen Beziehungen zwischen Staat und Rundfunk nur eine untergeordnete Rolle gespielt. Die Nachrichtengebung im weitesten Sinne (vgl. Hans Schneider a.a.O.) war seit Entstehung des Rundfunks Anlaß und Rechtfertigungsgrund dafür, die Veranstaltung von Rundfunksendungen in den Kreis der öffentlichen Aufgaben einzubeziehen.

Dem steht nicht entgegen, daß unter der Weimarer Verfassung die Sendungen von Gesellschaften des privaten Rechts veranstal

BVerfGE 12, 205 (245):

tet wurden. Maßgebend hierfür war nicht die Ansicht, die Veranstaltung der Sendungen sei eine Angelegenheit privatwirtschaftlicher Betätigung, sondern u. a. die Tatsache, daß der Reichspost infolge der Inflation die Mittel fehlten, um diese Aufgabe selbst in Angriff zu nehmen (vgl. Bredow a.a.O., S. 12 und 19; Bausch a.a.O., S. 19). Die Reichspost hat sich aber bemüht, ohne eigene finanzielle Aufwendungen die Stimmenmehrheit in den Organen der Rundfunkgesellschaften zu erlangen. Im Jahre 1926 gelang es ihr, dieses Ziel zu erreichen (vgl. oben A I 2 b sowie Bredow a.a.O., S. 29 f.; Pohle a.a.O., S. 39 f. und 48 f.; Bausch a.a.O., S. 31 ff. und 58). Durch die Reform im Jahre 1932 wurde das private Kapital völlig ausgeschaltet; alle Anteile an der Reichsrundfunkgesellschaft und den regionalen Programmgesellschaften, die noch in privater Hand waren, wurden auf Reich und Länder übertragen (vgl. oben A I 3 sowie Pohle a.a.O., S. 124 ff.; Bausch a.a.O., S. 90 ff.).

In diesem Zusammenhang ist es unerheblich, ob die vom Reich in Anspruch genommenen Zuständigkeiten mit der Kompetenzverteilung zwischen Reich und Ländern und ob der von Reich und Ländern ausgeübte Einfluß auf den Rundfunk (siehe oben D II 5) mit dem Recht der freien Meinungsäußerung und dem Zensurverbot (Art. 118 WRV) vereinbar waren. Hier kommt es nur darauf an, daß diese Einflußnahme nur als Auswirkung der Ansicht verstanden werden kann, die Veranstaltung von Rundfunksendungen gehöre nicht nur in den Bereich des Öffentlichen, sondern in den der öffentlichen Aufgaben.

Die Zeit von 1933 bis 1945 muß auch hier außer Betracht bleiben. Nach 1945 trat die Auffassung vom Rundfunk als einer öffentlichen Aufgabe noch stärker in Erscheinung, indem als Veranstalter der Rundfunksendungen Anstalten des öffentlichen Rechts gegründet wurden. Auch das Bundesgesetz vom 29. November 1960 errichtet zwei öffentlich-rechtliche Anstalten, und der Entwurf dieses Gesetzes sah für das zweite Fernsehprogramm

BVerfGE 12, 205 (246):

eine solche Anstalt vor. Die von Rundfunkanstalten öffentlichen Rechts erfüllten Aufgaben gehören zum Bereich der öffentlichen Verwaltung (BVerfGE 7, 99 [104]).

c) Zusammenfassend ist festzustellen, daß der Rundfunk in Deutschland zu einer öffentlichen Einrichtung geworden ist und in öffentlicher Verantwortung steht. Wenn sich der Staat mit dem Rundfunk in irgendeiner Form befaßt, so nimmt er damit eine Aufgabe der öffentlichen Verwaltung wahr.

Im Ergebnis ebenso OVG Hamburg, Urteil vom 10. Juli 1956 III 11/56 - DVBl. 1957, 67 (68); Ipsen, Die Rundfunkgebühr, 2. Aufl. 1958, S. 40 f.; Krause a.a.O., S. 106 ff.; Krüger a.a.O., S. 16 und 78; Maunz BayVwBl. 1957, 4 (5); Quaritsch, JIR 8 (1957/1958) S. 339 (341 f.); Weber, in: Der Rundfunk im politischen und geistigen Raum des Volkes, S. 67, Ridder, Kirche, Staat, Rundfunk, 1958, S. 42 f.; anderer Ansicht OLG München, Urteil vom 24. Oktober 1957 - 6 U 1010/57 - NJW 1958, 1298 (1299 f.); Apelt, Festschrift für Nawiasky, 1956, S. 375 (381); Peters a.a.O., S. 33.

Entgegen der Ansicht der Bundesregierung wird also die Veranstaltung von Rundfunksendungen als Aufgabe der öffentlichen Verwaltung von der Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern (Art. 30 GG) erfaßt, und zwar auch dann, wenn sich der Staat, wie er es hier getan hat, privatrechtlicher Formen bedient.

2. Die Bundesregierung meint, die Erfüllung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung mit privatrechtlichen Mitteln werde nur dann von Art. 30 GG erfaßt, wenn es um die Ausführung von Gesetzen gehe. Da die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH nicht Gesetzesausführung sei, greife Art. 30 GG nicht ein.

Art. 30 GG gilt aber sowohl für die gesetzesakzessorische wie für die "gesetzesfreie" Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Das ergibt sich zwingend aus dem Verhältnis von Art. 30 GG zum VIII. Abschnitt des Grundgesetzes (Art. 83 bis 91 GG) und daraus, daß dieser Abschnitt von der Bundesverwaltung auch insofern handelt, als sie gesetzesfreie Verwaltung ist.

Die Art. 83 bis 86 GG handeln wegen der dem deutschen Bundesstaatsrecht eigentümlichen Trennung der Kompetenz zum Er

BVerfGE 12, 205 (247):

laß und zur Ausführung der Bundesgesetze von der Ausführung der Bundesgesetze. Die Gegenüberstellung von "Ausführung der Bundesgesetze" und "die Bundesverwaltung" in der Überschrift des VIII. Abschnitts wäre jedoch unverständlich, wenn auch die folgenden Artikel lediglich die gesetzesakzessorische Verwaltung erfassen würden. Die in den Art. 87 bis 90 GG und besonders in Art. 87 Abs. 1 GG angeführten Sachbereiche bundeseigener Verwaltung werden zu einem nicht unerheblichen Teil "gesetzesfrei" verwaltet. Das gilt für den Auswärtigen Dienst, die Bundesbahn und die Bundespost nicht weniger als für die Verwaltung der Bundesautobahnen, der Bundesstraßen und der Bundeswasserstraßen. Die Art. 87 Abs. 1, 89 und 90 GG beschränken sich nicht darauf, dem Bund außer der Kompetenz zur Gesetzesausführung die Befugnis zuzusprechen, einen bundeseigenen Verwaltungsunterbau zu unterhalten (vgl. insbesondere Art. 89 Abs. 2 Satz 2 und Art. 87 b Abs. 1 Satz 2 GG, in denen Aufgaben der Bundesverwaltung näher umschrieben werden). Die Art. 83 ff. GG regeln also auch die nicht- gesetzesausführende Bundesverwaltung.

Ebenso Laforet, DÖV 1949, 221 ff.; Nawiasky, Die Grundgedanken des Grundgesetzes, 1950, S. 122; Peters, Festgabe für Erich Kaufmann, 1950, s. 281 (290); Hans Schneider, Gutachten, S. 18 f. und S. 36; anderer Ansicht Köttgen, JöR 3 (1954), S. 67 (73, 78 und 80).

Handelt aber der VIII. Abschnitt des Grundgesetzes auch von der gesetzesfreien Bundesverwaltung, so folgt daraus - was die Bundesregierung nicht verkennt -, daß der Grundsatz des Art. 30 GG auch für diese Verwaltung gilt. Die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH ist also nach Art. 30 GG zu beurteilen, obwohl sie nicht in Ausführung eines Gesetzes vorgenommen wurde.

3. Die Bundesregierung meint, das Prinzip des Art. 30 GG - die grundsätzliche Zuständigkeit der Länder - werde im VIII. Abschnitt des Grundgesetzes nur in Art. 83 GG und dort nur für die gesetzesausführende Verwaltung wiederholt; das rechtfertige den Schluß, der Vorrang der Länder (Art. 30 GG) gelte nicht für die gesetzesfreie Verwaltung. Für diese Verwaltung habe der

BVerfGE 12, 205 (248):

VIII. Abschnitt des Grundgesetzes generell eine "andere Regelung" im Sinne von Art. 30 GG getroffen.

Man kann aber für das Verhältnis des VIII. Abschnitts des Grundgesetzes zu Art. 30 GG nicht allein von Art. 83 GG ausgehen. Dieser Abschnitt regelt nicht nur die gesetzesakzessorische, sondern, wie dargelegt, auch die gesetzesfreie Bundesverwaltung. Auch für sie trifft er im einzelnen "andere Regelungen", von denen in Art. 30 GG die Rede ist. Der VIII. Abschnitt trifft also nicht generell für die gesetzesfreie Verwaltung eine "andere Regelung" dahin, daß sie von dem in Art. 30 GG statuierten Vorrang der Länder ausgenommen ist.

4. a) Die Worte "Post- und Fernmeldewesen" in Art. 73 Nr. 7 GG und "Bundespost" in Art. 87 Abs. 1 GG bezeichnen dieselben Sachbereiche (siehe oben D II 3 c). Nach Art. 73 Nr. 7 GG kann der Bund Errichtung und technischen Betrieb von Rundfunksendeanlagen regeln (siehe oben D II 2, 3, 4, 6, 7 und 8). Dementsprechend kann die Bundespost nach Art. 87 Abs. 1 GG solche Anlagen auch selbst errichten und betreiben. Der Bund hat also durch den Bau posteigener Sender, die zur Ausstrahlung eines zweiten Fernsehprogramms dienen sollen (siehe oben A III 1), nicht gegen Art. 30 i.V. m. Art. 83 ff. GG verstoßen.

b) Die Veranstaltung von Rundfunksendungen gehört dagegen nicht zum "Post- und Fernmeldewesen" im Sinne von Art. 73 Nr. 7 GG (siehe oben D II). Für sie hat das Grundgesetz durch Art. 87 Abs. 1 GG, nach dem die "Bundespost" in bundeseigener Verwaltung geführt wird, keine "andere Regelung" im Sinne von Art. 30 GG getroffen. Die Gründung der Deutschland-Fernsehen- GmbH ist deshalb weder unmittelbar noch kraß Sachzusammenhangs (vgl. oben D II 6) durch Art. 87 Abs. 1 GG gedeckt.

c) Die Kompetenz zur Regelung des Post- und Fernmeldewesens umfaßt nicht die Befugnis, die Leitgrundsätze gesetzlich zu normieren, die durch Art. 5 GG in materiell-rechtlicher und

BVerfGE 12, 205 (249):

organisatorischer Hinsicht für die Veranstaltung und die Veranstalter von Rundfunksendungen gefordert oder zugelassen werden (siehe oben D II, insbesondere 3, 5 und 6, sowie D III). Daraus folgt, daß der Bund Verleihungen nach § 2 FAG und Verträge über die Benutzung von bundes(post-)eigenen Rundfunkanlagen nicht von "Auflagen" abhängig machen darf. die über den Bereich sendetechnischer Angelegenheiten hinausgehen.

Weiterreichende Verwaltungskompetenzen stehen dem Bund entgegen der Auffassung der Bundesregierung auch wegen Art. 1 Abs. 3 GG nicht zu. Diese Vorschrift ist ebensowenig wie Art. 5 GG eine Kompetenznorm. Zur Wahrung der Grundrechte sind Bund und Länder nach Maßgabe ihrer durch das Grundgesetz abgegrenzten Zuständigkeiten berufen. Zur Gewährleistung der "Rundfunkfreiheit" sind die Länder zuständig. Der Bund ist insofern auf die Einwirkungsmöglichkeiten beschränkt, die das Grundgesetz ihm für den Fall zuerkennt, daß ein Land das Grundgesetz außer acht läßt.

d) Die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz für die Veranstaltung von Rundfunksendungen steht also den Ländern zu. Die zur Ausstrahlung der Programme notwendigen sendetechnischen Anlagen unterliegen der Gesetzgebungskompetenz des Bundes (siehe aber oben D II 6 und 7). Der Bund verfügt nach Art. 87 Abs. 1 GG auch über entsprechende Verwaltungsbefugnisse und ist insbesondere für die Zuteilung der Wellenbereiche an die Sender zuständig; er darf diese Zuteilung und den Abschluß von Verträgen über die Benutzung von bundeseigenen Sendeanlagen aber nur unter sendetechnischen Gesichtspunkten vornehmen. Für die danach notwendige Zusammenarbeit von Bund und Ländern muß für beide Seiten der Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens maßgebend sein. Das gilt auch für den Bereich der sogenannten "Leitungstechnik".

Mit dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens (vgl. unten II) wäre es nicht vereinbar, wenn der Bund den bestehenden

BVerfGE 12, 205 (250):

Rundfunkanstalten die von ihnen benutzten Wellenbereiche entziehen und sie bei der Verteilung der jetzt oder künftig zur Verfügung stehenden Frequenzen nicht gebührend nach Maßgabe der landesgesetzlichen Regelungen über die Veranstalter von Rundfunksendungen berücksichtigen würde. Gleiches würde gelten, wenn der Bund von seinen Verwaltungsbefugnissen unter Berufung auf das Funkregal in einer Weise Gebrauch machen würde, die darauf hinausliefe, diesen Anstalten das Verfügungsrecht über die in ihrem Eigentum stehenden und von ihnen betriebenen Sendeanlagen zu entziehen.

5. Die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH ist nicht deshalb mit Art. 30 und Art. 83 ff. GG vereinbar, weil das Grundgesetz in Art. 87 Abs. 1 GG Verwaltungskompetenzen des Bundes für auswärtige Angelegenheiten und gesamtdeutsche Fragen vorgesehen oder zugelassen hat.

Es kann offenbleiben, in welchem Umfang dem Bund unter diesem Gesichtspunkt Verwaltungskompetenzen für die Veranstaltung von Rundfunksendungen zustehen. Sie würden nicht weiter reichen als die Gesetzgebungsbefugnisse (siehe oben D III 2). Sie könnten also allenfalls die Schaffung von Institutionen zur Veranstaltung von Rundfunksendungen rechtfertigen, die ausschließlich oder doch ganz überwiegend für das Ausland oder die Deutschen bestimmt sind, die außerhalb der Bundesrepublik Deutschland in deutschen Gebieten wohnen. Daß die Deutschland- Fernsehen-GmbH nicht ausschließlich oder ganz überwiegend solchen Zwecken dienen soll, bedarf keiner Begründung.

6. a) Die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH kann schließlich unter dem Gesichtspunkt von Art. 30 und Art. 83 ff. GG auch nicht damit gerechtfertigt werden, daß die Veranstaltung von Rundfunksendungen eine "überregionale" Aufgabe sei, oder daß das Grundgesetz die Veranstaltung solcher Sendungen durch den Bund zugelassen habe, die der nationalen Repräsentation nach innen dienen sollen. Der Bund hat hierfür keine Verwaltungs- und Gesetzgebungskompetenz aus der Natur der Sache.

BVerfGE 12, 205 (251):

b) Eine Kompetenz aus der Natur der Sache ist begründet nach dem "ungeschriebenen, im Wesen der Dinge begründeten, mithin einer ausdrücklichen Anerkennung durch die Reichsverfassung nicht bedürftigen Rechtssatz, wonach gewisse Sachgebiete, weil sie ihrer Natur nach eigenste, der partikularen Gesetzgebungszuständigkeit a priori entrückte Angelegenheiten des Reichs darstellen, vom Reiche und nur von ihm geregelt werden können" (Anschütz, HdbDStR I, 367; siehe BVerfGE 11, 89 [98 f.] und 11, 6 [17]). Diese Voraussetzungen für die Anerkennung einer natürlichen Bundeskompetenz gelten auch heute noch. Schlußfolgerungen aus der Natur der Sache müssen begriffsnotwendig sein und eine bestimmte Lösung unter Ausschluß anderer Möglichkeiten sachgerechter Lösung zwingend fordern (BVerfGE 11, 89 [99]).

Das ist hier nicht der Fall.

c) Funkwellen halten sich nicht an Ländergrenzen. Insofern zeitigt die Veranstaltung und Ausstrahlung von Rundfunkprogrammen Wirkungen, die man als "überregional" bezeichnen mag. Diese physikalische "Überregionalität" ist aber nicht geeignet, eine natürliche Bundeszuständigkeit zu begründen.

Die Veranstaltung von Rundfunk- und insbesondere von Fernsehsendungen fordert beträchtliche finanzielle Aufwendungen. Deshalb ist das z. Zt. veranstaltete erste Fernsehprogramm zum überwiegenden Teil ein Gemeinschaftsprogramm, zu dem alle Rundfunkanstalten beitragen. Die hohen Kosten der Herstellung eines vollen Fernsehprogramms würden die finanziellen Möglichkeiten einzelner Anstalten übersteigen. Man mag insofern von einer finanziell bedingten "Überregionalität" der Veranstaltung von Fernsehsendungen sprechen. Die Überforderung regionaler Finanzkraft kann aber nicht die Annahme rechtfertigen, nach der Natur der Sache sei der Bund zuständig (vgl. Köttgen, Die Kulturpflege und der Bund, in: Staats- und Verwaltungswissenschaftliche Beiträge, 1957, S. 183 [191]).

Eine natürliche Bundeszuständigkeit kann auch nicht aus der Tatsache hergeleitet werden, daß eine Aufgabe (z.B. die Veran

BVerfGE 12, 205 (252):

staltung eines Fernsehprogramms) nicht von jedem Land (der einzelnen Rundfunkanstalt) gesondert, sondern von den Ländern (den Rundfunkanstalten) gemeinsam oder nach näherer Vereinbarung wahrgenommen wird. Die Tatsache der gemeinsamen oder koordinierten Erfüllung einer Aufgabe durch die Länder (die Rundfunkanstalten) ist, gleichgültig welcher Art die Motive für die Zusammenarbeit sein mögen, für sich genommen kein Grund, der eine natürliche Bundeszuständigkeit rechtfertigen könnte. Es ist ein für den Bundesstaat entscheidender Unterschied, ob sich die Länder einigen, oder ob der Bund eine Angelegenheit auch gegen den Willen der Länder oder einzelner Länder gesetzgeberisch regeln und verwalten kann.

d) Aus der Notwendigkeit nationaler Repräsentation nach innen, d. h. der Selbstdarstellung der Nation vor der Bevölkerung der Bundesrepublik Deutschland, kann eine natürliche Bundeskompetenz zur Veranstaltung von Rundfunksendungen ebensowenig abgeleitet werden wie aus dem Gebot, die "kontinuitätsbewahrende Tradition" zu pflegen. Sicherlich ist es notwendig, diese Dinge von Staats wegen zu fördern. Es ist aber unverkennbar, daß mit ihnen Aufgaben bezeichnet sind, die sich einer näheren Bestimmung entziehen. Es gibt viele Institutionen und Veranstaltungen kultureller Art, die der nationalen Repräsentation nach innen zu dienen bestimmt sind. Letztlich kann das gesamte Erziehungs- und Bildungswesen als Pflege "kontinuitätsbewahrender Tradition" verstanden werden.

Für die Förderung dieser Aufgaben durch Rundfunksendungen gilt die Abgrenzung der Zuständigkeiten von Bund und Ländern durch das Grundgesetz. Der Bund wäre aus der Natur der Sache zur Veranstaltung solcher Sendungen nur dann zuständig, wenn es sich dabei um eigene, der Zuständigkeit der Länder von vornherein entrückte Angelegenheiten des Bundes handeln würde, die nur von ihm wahrgenommen werden könnten. Daran fehlt es. Aus der Natur der Aufgabe "nationale Repräsentation nach innen" und "Pflege kontinuitätsbewahrender Tradition" folgt nicht begriffsnotwendig, daß ihre Förderung durch Rundfunk

BVerfGE 12, 205 (253):

sendungen des Bundes zwingend geboten ist (vgl. BVerfGE 11, 89 [98 f.]). Das gilt umso mehr, als der Einflußnahme des Bundes auf den Inhalt der Sendungen, ohne den ihr "nationalrepräsentativer" und die Tradition fördernder Charakter schwerlich erreicht werden könnte, durch Art. 5 GG enge Grenzen gezogen wären.

e) Art. 135 Abs. 4 GG, der bei "überwiegendem Interesse des Bundes" erlaubt, von dem in Art. 135 Abs. 1 bis 3 GG geregelten Vermögensübergang abzuweichen (vgl. BVerfGE 10, 20 [36 ff.]), kann zur Stützung der Ansicht der Bundesregierung nicht herangezogen werden. Art. 135 Abs. 4 GG enthält eine "Sonderkompetenz", von der der Bund bei Errichtung einer bundesunmittelbaren Verwaltung Gebrauch machen kann, ohne an die Voraussetzungen des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG (Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes) gebunden zu sein (BVerfGE 10, 20 [45]). Die Vorschrift sollte dem Bund die Möglichkeit geben, "den organischen Zusammenhang ihrer Zweckbestimmung nach zusammengehöriger, durch die Kriegswirren zerrissener Sammlungen und Bibliotheken von national- repräsentativer Bedeutung wieder herzustellen und sie ihrer ursprünglichen gesamtdeutschen Aufgabe zu erhalten" (BVerfGE 10, 20 [47]). Nur auf Grund der ihm in Art. 135 Abs. 4 GG verliehenen Kompetenz konnte der Bundesgesetzgeber der Stiftung "Preußischer Kulturbesitz" (Gesetz vom 25. Juli 1957, BGBl. I S. 841) auch die künftige Verwaltung des preußischen Kulturbesitzes übertragen (BVerfGE 10, 20 [45 f.]). Art. 135 Abs. 4 GG ist eine Ausnahmevorschrift. Sie wäre überflüssig, wenn dem Bund schon nach anderen Vorschriften des Grundgesetzes die Befugnis zustünde, sich der nationalen Repräsentation und Traditionspflege anzunehmen.

Die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH fällt also unter Art. 30 GG. Für sie hat das Grundgesetz eine "andere Regelung" im Sinne dieser Vorschrift zugunsten des Bundes weder getroffen noch zugelassen. Die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH verstößt demnach gegen Art. 30 i.V.m. Art. 83 ff. GG.

BVerfGE 12, 205 (254):

II.

Im deutschen Bundesstaat wird das gesamte verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen dem Gesamtstaat und seinen Gliedern sowie das verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen den Gliedern durch den ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz von der wechselseitigen Pflicht des Bundes und der Länder zu bundesfreundlichem Verhalten beherrscht (vgl. Smend, Ungeschriebenes Verfassungsrecht im monarchischen Bundesstaat, Festgabe für Otto Mayer, 1916, S. 247 ff.). Das Bundesverfassungsgericht hat daraus eine Reihe konkreter Rechtspflichten entwickelt. Im Zusammenhang mit Erwägungen über die Verfassungsmäßigkeit des sog. horizontalen Finanzausgleichs steht der Satz: "Das bundesstaatliche Prinzip begründet seinem Wesen nach nicht nur Rechte, sondern auch Pflichten. Eine dieser Pflichten besteht darin, daß die finanzstärkeren Länder den schwächeren Ländern in gewissen Grenzen Hilfe zu leisten haben" (BVerfGE 1, 117 [131]). Der Verfassungsgrundsatz kann ferner in Fällen, in denen das Gesetz eine Verständigung zwischen dem Bund und den Ländern fordert, eine gesteigerte Mitwirkungspflicht aller Beteiligten begründen und dazu führen, daß der einer allseitigen Verständigung entgegenstehende unsachliche Widerspruch eines der Beteiligten rechtlich unbeachtlich wird (BVerfGE 1,299 [315 f.]). Bei der Entscheidung über die Gewährung von Weihnachtszuwendungen an öffentliche Bedienstete haben die Länder Bundestreue zu wahren und deshalb auf das gesamte Finanzgefüge von Bund und Ländern Rücksicht zu nehmen (BVerfGE 3, 52 [57]). Noch stärker tritt diese Rechtsschranke aus dem Gedanken der Bundestreue bei der Ausübung von Gesetzgebungsbefugnissen zu Tage: "Bleiben die Auswirkungen einer gesetzlichen Regelung nicht auf den Raum des Landes begrenzt, so muß der Landesgesetzgeber Rücksicht auf die Interessen des Bundes und der übrigen Länder nehmen" (BVerfGE 4, 115 [140]). Aus dem Verfassungsgrundsatz der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten kann sich weiter die Pflicht der Länder zur Beachtung von völkerrechtlichen Verträgen des Bundes ergeben (BVerfGE 6, 309

BVerfGE 12, 205 (255):

[328, 361 f.]). Unter Umständen kann schließlich ein Land mit Rücksicht auf seine Pflicht zur Bundestreue verpflichtet sein, im Wege der Kommunalaufsicht gegen Gemeinden einzuschreiten, die durch ihre Maßnahmen in eine ausschließliche Bundeskompetenz eingreifen (BVerfGE 8, 122 [138 ff.]). Auch bei der Wahrnehmung der Bundeskompetenzen auf dem Gebiet des Rundfunks ist, wie oben dargelegt (vgl. I 4 d und D II 7 b), der Satz vom bundesfreundlichen Verhalten von grundsätzlicher Bedeutung.

Die bisherige Rechtsprechung läßt erkennen, daß sich aus diesem Grundsatz sowohl konkrete, über die in der bundesstaatlichen Verfassung ausdrücklich normierten verfassungsrechtlichen Pflichten hinausgehende, zusätzliche Pflichten der Länder gegenüber dem Bund und zusätzliche Pflichten des Bundes gegenüber den Ländern entwickeln lassen als auch konkrete Beschränkungen in der Ausübung der dem Bund und den Ländern im Grundgesetz eingeräumten Kompetenzen ergeben.

Der vorliegende Fall gibt Veranlassung, den verfassungsrechtlichen Grundsatz von der Pflicht zu bundesfreundlichen Verhalten nach einer anderen Seite weiter zu entwickeln: Auch das procedere und der Stil der Verhandlungen, die zwischen dem Bund und seinen Gliedern und zwischen den Ländern im Verfassungsleben erforderlich werden, stehen unter dem Gebot bundesfreundlichen Verhaltens. In der Bundesrepublik Deutschland haben alle Länder den gleichen verfassungsrechtlichen Status; sie sind Staaten, die im Verkehr mit dem Bund Anspruch auf gleiche Behandlung haben. Wo immer der Bund sich in einer Frage des Verfassungslebens, an der alle Länder interessiert und beteiligt sind, um eine verfassungsrechtlich relevante Vereinbarung bemüht, verbietet ihm jene Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten, nach dem Grundsatz divide et impera zu handeln, d. h. auf die Spaltung der Länder auszugehen, nur mit einigen eine Vereinbarung zu suchen und die anderen vor den Zwang des Beitritts zu stellen.

BVerfGE 12, 205 (256):

Jener Grundsatz verbietet es auch, daß die Bundesregierung bei Verhandlungen, die alle Länder angehen, die Landesregierungen je nach ihrer parteipolitischen Richtung verschieden behandelt, insbesondere zu den politisch entscheidenden Beratungen nur Vertreter der ihr parteipolitisch nahestehenden Landesregierungen zuzieht und die der Opposition im Bunde nahestehenden Landesregierungen davon ausschließt. Es ist in Fällen der hier erörterten Art das gute Recht der einer Partei angehörenden Politiker im Bund und in den Ländern, zunächst einmal in politischen Gesprächen ihre Auffassungen zur Lösung des den Bund und alle Länder interessierenden Problems zu klären und miteinander abzustimmen, auch während der Verhandlungen zwischen Bund und Ländern sich über weitere gemeinsame Schritte zu verständigen. Die notwendigen Verhandlungen zwischen dem Bund und den Ländern, also zwischen den Regierungen und ihren Sprechern, müssen aber den oben dargelegten Grundsätzen entsprechen.

Die jahrelangen Bemühungen um eine Neuregelung des Rundfunkwesens traten in ein neues Stadium, als die Bundesregierung Anfang 1958 eine bundesgesetzliche Regelung in Aussicht nahm. Nachdem im Laufe des Jahres 1959 der Entwurf eines Bundesgesetzes mehrfach mit Vertretern der Länder erörtert worden war, einigten sich die Länder im Januar 1960 auf die Einsetzung einer Vierer-Kommission, der zwei christlich-demokratische und zwei sozialdemokratische Mitglieder von Landesregierungen angehörten; sie sollte für die Landesregierungen die Verhandlungen mit der Bundesregierung führen. Diese Kommission wurde jedoch niemals von der Bundesregierung an Verhandlungen beteiligt. Nur eines ihrer Mitglieder, der der Christlich-Demokratischen Union angehörende Ministerpräsident von Rheinland-Pfalz, hat - nicht in dieser Eigenschaft, sondern als Mitglied seiner Partei - an einer Reihe von Besprechungen teilgenommen, die zwischen Politikern und Abgeordneten der Christlich-Demokratischen und Christlich- Sozialen Union stattgefunden haben, unter denen auch Mitglieder der Bundesregierung waren (vgl. dazu das Schreiben

BVerfGE 12, 205 (257):

des Ministerpräsidenten von Rheinland-Pfalz an den Bundesminister Dr. Schröder vom 17. November 1960). Er hat, soweit die Teilnehmer an diesen Gesprächen dahin übereinkamen, es auch übernommen, jene Kommission und die übrigen Landesregierungen zu informieren. In diesen Gesprächen wurden Vorschläge und Pläne erarbeitet und formuliert, die aber nicht zum Gegenstand von Verhandlungen der Bundesregierung mit den Landesregierungen oder mit der von ihnen gebildeten Kommission gemacht wurden. Das gilt insbesondere von dem erstmals in einer dieser Besprechungen am 8. Juli 1960 aufgetauchten Gedanken, zur Veranstaltung eines zweiten Fernsehprogramms eine von Bund und Ländern zu gründende Gesellschaft mit beschränkter Haftung zu errichten, und von dem in einer weiteren ausschließlich Politikern der Christlich-Demokratischen und Christlich- Sozialen Union zugänglichen Sitzung am 15. Juli 1960 erörterten Entwurf eines Gesellschaftsvertrags, der am 25. Juli 1960 unterzeichnet werden sollte. Daß die von sozialdemokratischen Ministerpräsidenten geführten Landesregierungen über diese Pläne durch den Ministerpräsidenten von Rheinland-Pfalz mit Schreiben vom 16. Juli 1960 informiert und von ihm gleichzeitig mit den übrigen Ministerpräsidenten zu einer Beratung über diese Pläne auf den 22. Juli 1960 eingeladen wurden, enthob die Bundesregierung nicht ihrer Verpflichtung, unmittelbar mit allen Landesregierungen über den von ihr gefaßten Plan zu verhandeln. Daß sie das unterließ, verstieß gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten.

Aber auch die Art, wie die Länder in den letzten Tagen vor Gründung der Gesellschaft durch die Bundesregierung behandelt wurden, ist mit dieser Pflicht unvereinbar. Sie wußte, daß die Ministerpräsidenten der Länder in dieser ihrer Eigenschaft zum ersten Male am 22. Juli 1960 Gelegenheit erhielten, über den Plan zu beraten, ein zweites Fernsehprogramm durch eine aus dem Bund und den Ländern gebildete Gesellschaft veranstalten zu lassen. Die Ministerpräsidenten, und zwar auch die der Christlich-Demokratischen und Christlich-Sozialen Union angehören

BVerfGE 12, 205 (258):

den, akzeptierten den Vorschlag der Bundesregierung nicht vorbehaltlos, sondern machten Gegenvorschläge. Über das Ergebnis dieser Beratungen wurde die Bundesregierung durch Schreiben vom 22. Juli 1960 unterrichtet. Die Bundesregierung bestand gleichwohl darauf, daß am 25. Juli 1960 der Gesellschaftsvertrag in der von ihr vorgesehenen Form unterzeichnet werde. Das Schreiben der Bundesregierung trägt das Datum des 23. Juli 1960, ist in Bonn am 24. Juli 1960, 17 Uhr, aufgegeben und beim Adressaten, dem Ministerpräsidenten von Rheinland-Pfalz, am 25. Juli 1960,16.15 Uhr, eingegangen, zu einer Zeit also, zu der der Gesellschaftsvertrag bereits notariell beurkundet war (vgl. dazu Schreiben des Ministerpräsidenten von Rheinland-Pfalz vom 17. November 1960). Ein solches Vorgehen ist schlechthin unvereinbar mit dem Gebot zu bundesfreundlichem Verhalten - auch dann, wenn die Bundesregierung Grund hatte, über den hinhaltenden Widerstand der Länder oder einiger Landesregierungen ungehalten zu sein. Es geht hier nicht darum, ob die Bundesregierung die Verhandlungen mit den Ländern als gescheitert betrachten und den nach ihrer Überzeugung verfassungsrechtlich zulässigen Weg zur Gründung der Gesellschaft ohne Beteiligung der Länder beschreiten durfte, sondern darum, daß jede Landesregierung als das verfassungsmäßige Organ eines Gliedstaats der Bundesrepublik Deutschland von der Bundesregierung erwarten durfte, daß diese auf Gegenvorschläge der Länder, die einem neuen Plan galten, nicht mit vollendeten Tatsachen antwortet - und dies innerhalb unangemessen kurzer Frist.

Der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten widerstreitet schließlich die Art der Gründung der Gesellschaft. Es geht wiederum nicht um die Frage, ob die Bundesregierung den Plan der nach ihrer Auffassung verfassungsrechtlich unbedenklichen Gründung der Gesellschaft verwirklichen durfte. Es lassen sich Situationen denken, in denen der Bund im Interesse der Länder eine Gesellschaft gründet, in der neben ihm ein "Treuhänder" für die Länder als Gesellschafter auftritt. Wenn aber, wie hier, klar ist, daß die Länder nicht willens sind, sich an der vom Bund beab

BVerfGE 12, 205 (259):

sichtigten Gesellschaft mit beschränkter Haftung zu beteiligen, dann verstößt der Bund gegen das Gebot zu bundesfreundlichem Verhalten, wenn er sich einen "Treuhänder" für die Länder sucht und mit dessen Hilfe die von den Ländern abgelehnte Gesellschaft gründet.

Das Verhalten der Bundesregierung gipfelt in dem Gründungsakt, der die Gesellschaft ins Leben rief. Die Verfassungswidrigkeit der Prozedur haftet deshalb dem Gründungsakt derart an, daß die durch ihn geschaffene Situation auch aus diesem Grunde nicht zum Ausgangspunkt einer verfassungsrechtlich zulässigen Betätigung entsprechend dem Gesellschaftszweck werden kann. In diesem Sinn verstößt die Gründung der Gesellschaft gegen das verfassungsrechtliche Gebot zu bundesfreundlichem Verhalten.

III.

Es kann dahingestellt bleiben, ob und inwieweit ein Land - mit Rücksicht auf den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens - gegen den Bund auch einen verfassungsrechtlichen Anspruch darauf hat, daß der Bund die gemeinsame Verfassungsordnung nicht in einer Weise mißachtet, die die Interessen der Länder als Gliedstaaten des Bundesstaats verletzt. Jedenfalls sind der - noch darzulegende - Gehalt des Art. 5 GG und die darin enthaltene bundesverfassungsrechtliche Garantie der Freiheit des Rundfunks von so fundamentaler Bedeutung für das gesamte öffentliche, politische und verfassungsrechtliche Leben in den Ländern, daß diese vom Bund verlangen können, daß er im Bereich des Rundfunkwesens die durch das Grundgesetz gewährleistete Freiheit unangetastet läßt. Diese verfassungsrechtliche Position des Gliedstaats im Bundesstaat kann das Land gegen den Bund in einem Verfassungsrechtsstreit gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, §§ 68 ff. BVerfGG verteidigen. Deshalb kann in diesem Rechtsstreit auch gerügt werden, der Bund habe durch die Gründung der Gesellschaft Art. 5 GG verletzt.

Art. 5 GG enthält mehr als nur das individuelle Grundrecht des Bürgers gegen den Staat auf Respektierung einer Freiheits

BVerfGE 12, 205 (260):

sphäre, innerhalb welcher er seine Meinung ungehindert äußern kann. Durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist insbesondere auch die institutionelle Eigenständigkeit der Presse von der Beschaffung der Information bis zur Verbreitung der Nachricht und der Meinung gewährleistet (BVerfGE 10, 118 [121]). Dieser Verfassungsgarantie widerspräche es, die Presse oder einen Teil von ihr unmittelbar oder mittelbar von Staats wegen zu reglementieren oder zu steuern. Eine Einflußnahme des Staates wäre mit dieser verfassungsmäßigen Garantie der Pressefreiheit nur vereinbar, wenn sie wegen der Konkurrenz mit der Fülle der vom Staat unabhängigen Zeitungen und Zeitschriften an dem Bild der freien Presse substantiell nichts ändern würde.

Die Bedeutung des Art. 5 GG für den Rundfunk kann nicht ohne Rücksicht auf den eben dargelegten Inhalt des Art. 5 gewürdigt werden. Unbeschadet einer noch zu erörternden Besonderheit des Rundfunkwesens gehört der Rundfunk ebenso wie die Presse zu den unentbehrlichen modernen Massenkommunikationsmitteln, durch die Einfluß auf die öffentliche Meinung genommen und diese öffentliche Meinung mitgebildet wird. Der Rundfunk ist mehr als nur "Medium" der öffentlichen Meinungsbildung; er ist ein eminenter "Faktor" der öffentlichen Meinungsbildung. Diese Mitwirkung an der öffentlichen Meinungsbildung beschränkt sich keineswegs auf die Nachrichtensendungen, politischen Kommentare, Sendereihen über politische Probleme der Gegenwart, Vergangenheit oder Zukunft; Meinungsbildung geschieht ebenso in Hörspielen, musikalischen Darbietungen, Übertragungen kabarettistischer Programme bis hinein in die szenische Gestaltung einer Darbietung. Jedes Rundfunkprogramm wird durch die Auswahl und Gestaltung der Sendungen eine gewisse Tendenz haben, insbesondere soweit es um die Entscheidung darüber geht, was nicht gesendet werden soll, was die Hörer nicht zu interessieren braucht, was ohne Schaden für die öffentliche Meinungsbildung vernachlässigt werden kann, und wie das Gesendete geformt und gesagt werden soll. Bei solcher Betrachtung wird deutlich, daß für den Rundfunk als einem neben der Presse

BVerfGE 12, 205 (261):

stehenden, mindestens gleich bedeutsamen, unentbehrlichen modernen Massenkommunikationsmittel und Faktor der öffentlichen Meinungsbildung die institutionelle Freiheit nicht weniger wichtig ist als für die Presse. In Art. 5 GG kommt das eindeutig zum Ausdruck, wenn Abs. 1 Satz 2 neben der Pressefreiheit "die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film" gewährleistet.

Damit ist noch nichts über den Weg gesagt, auf dem diese Freiheit des Rundfunks im allgemeinen und die der Berichterstattung durch Rundfunk im besonderen gesichert werden muß, damit dem Art. 5 GG Genüge getan ist. Hier wird die Besonderheit bedeutsam, durch die sich der Rundfunk von der Presse unterscheidet. Zwar ist es unrichtig, daß Zeitungsverlage, Zeitungsdruckereien und Zeitungen in beliebiger Anzahl neu gegründet und unterhalten werden können. Der Unterschied zwischen Presse und Rundfunk besteht aber darin, daß innerhalb des deutschen Pressewesens eine relativ große Zahl von selbständigen und nach ihrer Tendenz, politischen Färbung oder weltanschaulichen Grundhaltung miteinander konkurrierenden Presseerzeugnissen existiert, während im Bereich des Rundfunks sowohl aus technischen Gründen als auch mit Rücksicht auf den außergewöhnlich großen finanziellen Aufwand für die Veranstaltung von Rundfunkdarbietungen die Zahl der Träger solcher Veranstaltungen verhältnismäßig klein bleiben muß. Diese Sondersituation im Bereich des Rundfunkwesens erfordert besondere Vorkehrungen zur Verwirklichung und Aufrechterhaltung der in Art. 5 GG gewährleisteten Freiheit des Rundfunks. Eines der diesem Zweck dienlichen Mittel ist das Prinzip, nach dem die bestehenden Rundfunkanstalten aufgebaut sind: Für die Veranstaltung von Rundfunksendungen wird durch Gesetz eine juristische Person des öffentlichen Rechts geschaffen, die dem staatlichen Einfluß entzogen oder höchstens einer beschränkten staatlichen Rechtsaufsicht unterworfen ist; ihre kollegialen Organe sind faktisch in angemessenem Verhältnis aus Repräsentanten aller bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Grup

BVerfGE 12, 205 (262):

pen zusammengesetzt; sie haben die Macht, die für die Programmgestaltung maßgeblichen oder mitentscheidenden Kräfte darauf zu kontrollieren und dahin zu korrigieren, daß den im Gesetz genannten Grundsätzen für eine angemessen anteilige Heranziehung aller am Rundfunk Interessierten Genüge getan wird. Es steht mit Art. 5 GG nicht in Widerspruch, wenn einer mit solchen Sicherungen ausgestatteten Institution unter den gegenwärtigen technischen Gegebenheiten und auf Landesebene ein Monopol für die Veranstaltung von Rundfunkdarbietungen eingeräumt wird; aus Art. 5 GG folgt aber keinesfalls die Notwendigkeit, ein solches Monopol für eine Institution im Lande zu begründen.

Art. 5 GG fordert zur Sicherung der Freiheit auf dem Gebiet des Rundfunks allerdings nicht die in den Landesrundfunkgesetzen gefundene und für die Rundfunkanstalten des Bundesrechts übernommene Form. Insbesondere ist es vom der Bundesverfassung nicht gefordert, daß Veranstalter von Rundfunksendungen nur Anstalten des öffentlichen Rechts sein können. Auch eine rechtsfähige Gesellschaft des privaten Rechts könnte Träger von Veranstaltungen dieser Art sein, wenn sie nach ihrer Organisationsform hinreichende Gewähr bietet, daß in ihr in ähnlicher Weise wie in der öffentlich-rechtlichen Anstalt alle gesellschaftlich relevanten Kräfte zu Wort kommen, und die Freiheit der Berichterstattung unangetastet bleibt. Gegen eine solche Gesellschaft besteht von Verfassung wegen kein Bedenken, wenn beispielsweise durch Gesetz eine die spezifischen Zwecke des Rundfunks, insbesondere die Erhaltung seiner institutionellen Freiheit sichernde besondere Gesellschaftsform zur Verfügung gestellt und jede, den angegebenen Erfordernissen genügende Gesellschaft, die Rundfunksendungen veranstaltet, einer Staatsaufsicht ähnlich etwa der Banken- oder Versicherungsaufsicht unterworfen wird.

Art. 5 GG verlangt jedenfalls, daß dieses moderne Instrument der Meinungsbildung weder dem Staat noch einer gesellschaftlichen Gruppe ausgeliefert wird. Die Veranstalter von Rundfunkdarbietungen müssen also so organisiert werden, daß alle in

BVerfGE 12, 205 (263):

Betracht kommenden Kräfte in ihren Organen Einfluß haben und im Gesamtprogramm zu Wort kommen können, und daß für den Inhalt des Gesamtprogramms Leitgrundsätze verbindlich sind, die ein Mindestmaß von inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlichkeit und gegenseitiger Achtung gewährleisten. Das läßt sich nur sicherstellen, wenn diese organisatorischen und sachlichen Grundsätze durch Gesetz allgemein verbindlich gemacht werden. Art. 5 GG fordert deshalb den Erlaß solcher Gesetze.

Aus Art. 5 GG kann nicht hergeleitet werden, daß die Veranstalter von Rundfunksendungen notwendig Eigentümer oder Verfügungsberechtigte über die sendetechnischen Anlagen sein und als Veranstalter notwendig auch das Recht besitzen müßten, diese Anlagen zu betreiben. Art. 5 GG hindert nicht, daß auch Vertretern des Staates in den Organen des "neutralisierten" Trägers der Veranstaltungen ein angemessener Anteil eingeräumt wird. Dagegen schließt Art. 5 GG aus, daß der Staat unmittelbar oder mittelbar eine Anstalt oder Gesellschaft beherrscht, die Rundfunksendungen veranstaltet.

Die durch notariellen Vertrag vom 25. Juli 1960 gegründete Deutschland-Fernsehen-GmbH, deren Zweck "die Veranstaltung von Fernseh-Rundfunksendungen (ist), die den Rundfunkteilnehmern in ganz Deutschland und im Ausland ein umfassendes Bild Deutschlands vermitteln sollen", bestand ursprünglich aus der Bundesrepublik Deutschland und dem Bundesminister Schäffer als Gesellschaftern; seit dem Ausscheiden des Gesellschafters Schäffer, der "für die Länder der Bundesrepublik Deutschland" seine Stammeinlage übernommen hatte, ist alleiniger Gesellschafter die Bundesrepublik Deutschland. Die Gesellschaft ist also völlig in der Hand des Staates. Sie ist ein Instrument des Bundes, sie wird kraft der verfassungsmäßigen Kompetenzen der Bundesregierung und des Bundeskanzlers von diesen beherrscht. Diese Feststellung kann nicht durch den Hinweis auf den Inhalt des Gründungsvertrags und der nur einen Bestandteil des Vertrags bildenden Satzung der Gesellschaft entkräftet werden. Selbst wenn man unterstellt, daß die Gesellschaftsorgane, insbesondere

BVerfGE 12, 205 (264):

der Aufsichtsrat und der Intendant, in relativer Unabhängigkeit arbeiten, und daß die satzungsgemäßen Grundsätze für die Programmgestaltung dem Gebot des Art. 5 GG, der institutionellen Freiheit des Rundfunks, zur Zeit Rechnung tragen, bleibt entscheidend, daß das Gesellschaftsrecht und die Gesellschaftssatzung keine Gewähr gegen eine Veränderung der gegenwärtigen Gestalt der Gesellschaft bieten. Ebenso wie aus Anlaß des Ausscheidens des Gesellschafters Schäffer die Satzung geändert worden ist, kann sie auch sonst jederzeit geändert werden. Die "Gesellschafterversammlung" kann jede Änderung beschließen, kann schließlich auch die Auflösung und Neugründung der Gesellschaft mit neuen Organen (einschließlich der damit verbundenen personellen Veränderungen) beschließen. Es ist ein elementarer Unterschied, ob die oben angegebenen organisatorischen Vorkehrungen und sachlichen Leitgrundsätze zum Zwecke der Erhaltung der Freiheit des Rundfunks in einem Gesetz oder in einem Gesellschaftsvertrag enthalten sind.

Gründung und Existenz der Deutschland-Fernsehen-GmbH verstoßen demnach gegen Art. 5 GG.

BVerfG, 15.12.1959 - 1 BvL 10/55

Redaktion — Mon, 07 May 2012 11:45:15 +0000

Daten

Fall:

Platow-Amnestie

Fundstellen:

BVerfGE 10, 234; BB 1960, 26; JZ 1960, 404; MDR 1960, 198; NJW 1960, 235

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

15.12.1959

Aktenzeichen:

1 BvL 10/55

Entscheidungstyp:

Beschluss

Zur Frage der verfassungsmäßigen Abgrenzung von Amnestietatbeständen.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 10, 234

Paginierung:

BVerfGE 10, 234 (234):

Zur Frage der verfassungsmäßigen Abgrenzung von Amnestietatbeständen.

Beschluß

des Ersten Senats vom 15. Dezember 1959

-- 1 BvL 10/55 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 8 des Gesetzes über den Erlaß von Strafen und Geldbußen und die Niederschlagung von Strafverfahren und Bußgeldverfahren (Straffreiheitsgesetz 1954) vom 17. Juli 1954 (BGBl. S. 203) -- auf Vorlage des Landgerichts Bonn vom 10. November 1954 -- 8 KMs 8/53 -.

BVerfGE 10, 234 (235):

Entscheidungsformel:

§ 8 des Gesetzes über den Erlaß von Strafen und Geldbußen und die Niederschlagung von Strafverfahren und Bußgeldverfahren (Straffreiheitsgesetz 1954) vom 17. Juli 1954 (Bundesgesetzblatt I S. 203) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe:

A. -- I.

Bei der ersten Strafkammer des Landgerichts in Bonn ist ein Strafverfahren gegen den Wirtschaftsjournalisten Dr. Platow, einen seiner Mitarbeiter und 18 weitere Angeklagte -- zum größten Teil Beamte und Angestellte von Bundesministerien -- anhängig.

Dr. Platow lieferte von 1946 bis 1951 einer Reihe kleinerer Zeitungen ohne eigenen Wirtschaftsteil Nachrichten aus der Wirtschaft (sogenannter "Pressedienst"). Außerdem unterhielt er für einen Kreis von mehreren hundert Abonnenten aus Industrie und Wirtschaft einen vertraulichen Informationsdienst (sogenannte "Platow-Briefe"). Die Anklage legt Dr. Platow und seinem Mitarbeiter im wesentlichen zur Last, sie hätten sich ihr Informationsmaterial in der Weise beschafft, daß sie ihre Mitangeklagten durch Bestechung zur Preisgabe von Dienstgeheimnissen (§ 353 b StGB) und zur Urkundenbeseitigung im Amt (§ 348 Abs. 2 StGB) verleitet hätten.

Im Laufe des Strafverfahrens haben die Staatsanwaltschaft und die Angeklagten beantragt, das Verfahren auf Grund des § 8 des Straffreiheitsgesetzes vom 17. Juli 1954 (BGBl. I S. 203) -- im folgenden StFG -- einzustellen.

Diese Bestimmung hat folgenden Wortlaut:

"§ 8 Nachrichtentätigkeit

Für Straftaten, welche die Mitteilung, Beschaffung oder Verbreitung von Nachrichten über Angelegenheiten zum Gegenstand haben mit denen Angehörige des öffentlichen Dienstes befaßt sind, oder welche damit derart in Zusammenhang stehen, daß sie solche Taten vorbereiten, fördern, sichern oder decken sollten,

BVerfGE 10, 234 (236):

wird über die §§ 2, 3 hinaus ohne Rücksicht auf die Höhe der rechtskräftig verhängten oder zu erwartenden Strafe Straffreiheit gewährt, wenn die Tat vor dem 1. Januar 1952 begangen worden ist."

II.

Die Strafkammer hat durch Beschluß vom 10. November 1954 -- 8 KMs 8/53 -- gemäß Art. 100 Abs. 1 GG das Verfahren ausgesetzt und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts eingeholt.

Sie ist der Auffassung, eine Einstellung komme nur auf Grund des § 8 StFG in Betracht; bei allen Angeklagten sei eine die allgemeine Straffreiheitsgrenze von drei Monaten (§ 2 StFG) übersteigende Strafe zu erwarten. Die den Angeklagten zur Last gelegten Straftaten seien auch nicht nach § 9 Abs. 2 StFG von der Straffreiheit ausgeschlossen, weil die Angeklagten weder aus Gewinnsucht noch aus gemeiner Gesinnung gehandelt hätten.

Die Strafkammer sieht sich jedoch aus folgenden Gründen an einer Einstellung des Verfahrens gehindert. § 8 StFG sei verfassungswidrig, weil der Bundesgesetzgeber nur zum Erlaß eines allgemeinen Straffreiheitsgesetzes zuständig sei, die zur Nachprüfung gestellte Vorschrift aber in der Hauptsache oder zumindest in entscheidendem Maße bezwecke, die in den sogenannten "Platow-Komplex" verwickelten Personen zu amnestieren. Der Zuschnitt auf einen nach Zahl und Tathergang bekannten kleinen Kreis strafbarer Handlungen ergebe sich aus der Entstehungsgeschichte und dem Inhalt dieser Straffreiheitsnorm. § 8 StFG sei nach Inhalt, Umfang und Zielrichtung an die Stelle eines bereits 1953 beschlossenen, aber nicht verkündeten Straffreiheitsgesetzes getreten, das bei den gesetzgeberischen Beratungen vorwiegend als "Platow- Amnestie" bezeichnet worden sei. In der parlamentarischen Diskussion sei ausdrücklich darauf abgehoben worden, daß lediglich etwa 40 Personen von diesem Gesetz erfaßt würden. Wegen der hohen, für die in Frage stehenden Taten angedrohten Mindeststrafen gewähre § 8 StFG Straffreiheit ohne Rücksicht auf die Höhe der zu erwartenden Strafen; ins

BVerfGE 10, 234 (237):

besondere seien Bestechungsdelikte nicht von der Straffreiheit ausgenommen. Auch der gewählte Stichtag sei offensichtlich auf den "Platow- Komplex" zugeschnitten.

Die Strafkammer vertritt weiter die Auffassung, § 8 StFG begünstige den von ihm erfaßten Personenkreis ohne sachlichen Grund in einem mit dem allgemeinen Gleichheitssatz nicht zu vereinbarenden Ausmaß. Die Schwierigkeiten beim Aufbau der Bundesverwaltung rechtfertigten allenfalls eine besonders gestaltete Straffreiheit für die Fälle des Geheimnisverrates. Es sei aber offensichtlich ungerecht, auch für die im Zusammenhang mit derartigen Straftaten begangenen strafbaren Handlungen, insbesondere Bestechungsdelikte, ohne Rücksicht auf die Höhe der zu erwartenden Strafen Straffreiheit zu gewähren. Da eine Amnestie ohnehin in gewissem Sinne einen Eingriff in die Rechtspflege darstelle, müsse der Gesetzgeber in besonderem Maße auf die Gleichmäßigkeit und Gleichartigkeit der gewährten Straffreiheit bedacht sein.

III.

Der Bundestag hält § 8 StFG für verfassungsmäßig. Diese Bestimmung stelle ihrer abstrakten Fassung wegen ein Gesetz im materiellen Sinne dar. Der "Platow-Komplex" bilde nicht ihren ausschließlichen Gegenstand. Es werde neben den mit dieser Fallgruppe zusammenhängenden Straftaten noch eine unbestimmte Zahl anderer strafbarer Handlungen erfaßt, von deren Vorhandensein der Gesetzgeber mit gutem Grund habe ausgehen dürfen. Die im 46. (Untersuchungs-)Ausschuß des 1. Bundestages ermittelten Vorkommnisse hätten nur den Anlaß für die Schaffung des streitigen Amnestietatbestandes abgegeben.

Der erfaßte Personenkreis werde auch nicht in einer gegen den Gleichheitssatz verstoßenden Weise begünstigt. Im Bundestag sei das Bedürfnis vorherrschend gewesen, unter Verhaltensweisen im Presse- und Nachrichtenwesen der Nachkriegsjahre einen allgemeinen Schlußstrich zu ziehen. Indem der Gesetzgeber aus diesen Erwägungen heraus den Geltungsbereich des § 8 StFG

BVerfGE 10, 234 (238):

nicht in gleicher Weise eingeschränkt habe wie die übrigen Amnestietatbestände, habe er sich im Rahmen des ihm eingeräumten weiten Ermessensbereichs gehalten.

Der Oberstaatsanwalt bei dem Landgericht in Bonn hält § 8 StFG ebenfalls für verfassungsmäßig. Im gleichen Sinne haben sich zwei der Angeklagten geäußert.

Die Bundesregierung hat im Hinblick auf die eingehende Stellungnahme des Bundestages von einer Äußerung abgesehen. Der Bundesminister der Justiz hat eine Übersicht über die Zahl der Personen vorgelegt, denen eine Vergünstigung nach dem Straffreiheitsgesetz 1954 bis zum 31. Dezember 1954 zuteil geworden ist.

IV.

Es kann ohne mündliche Verhandlung entschieden werden, weil kein Verfassungsorgan dem Verfahren beigetreten ist.

§ 8 StFG ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Der Bundesgesetzgeber war zum Erlaß einer Straffreiheitsnorm, wie sie § 8 StFG darstellt, befugt.

1. Wie das Bundesverfassungsgericht bereits ausgesprochen hat, kann der Bund auch Straffreiheit gewähren für Straftaten, über die im ersten Rechtszug Gerichte der Länder zu urteilen haben (BVerfGE 2, 213 [220 ff.] ). Die Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers zur Gewährung von Straffreiheit durch ein Gesetz ergibt sich -- je nachdem, ob anhängige Verfahren niedergeschlagen oder ob rechtskräftig verhängte Strafen erlassen werden -- entweder aus seiner Gesetzgebungsmacht für den Bereich des gerichtlichen Verfahrens oder aus seiner Kompetenz zur Gesetzgebung auf dem Gebiete des Strafvollzugs (Art. 74 Ziff. 1 GG). Zur Errichtung eines Hindernisses für die Strafverfolgung oder die Strafvollstreckung durch ein Gesetz ist der Bundesgesetzgeber dann

BVerfGE 10, 234 (239):

befugt, wenn nicht nur die Straffolgen von Einzelfällen, sondern von einer "unübersehbaren und unbestimmten, nach Typen gekennzeichneten Zahl von Straftaten" geregelt werden (BVerfGE 2, 213 [222]).

2. § 8 StFG gewährt nicht nur für eine im wesentlichen bekannte Zahl von Einzelfällen Straffreiheit; er ist kein Verwaltungsakt in Gesetzesform, sondern ein allgemeiner, auf eine unbestimmte Vielzahl von Sachverhalten anwendbarer Rechtssatz.

a) Von der durch ihn normierten Straffreiheit werden diejenigen Straftaten umfaßt, welche "die Mitteilung, Beschaffung oder Verbreitung von Nachrichten über Angelegenheiten zum Gegenstand haben, mit denen Angehörige des öffentlichen Dienstes befaßt sind". Daneben erstreckt sich die Straffreiheit auf die Delikte, die jene Straftaten "vorbereiten, fördern, sichern oder decken sollten".

§ 8 StFG umschreibt mithin den Kreis der Delikte, für die Straffreiheit gewährt wird, nach generellen Merkmalen, normiert also seine Rechtswirkung für strafbare Handlungen, die nach Sachtypen gekennzeichnet sind.

b) Die allgemeine Umschreibung des Gesetzesinhalts hat auch zur Folge, daß eine unbestimmte Vielzahl sachtypisch bezeichneter Straftaten der gesetzlichen Rechtsfolge unterworfen wird. § 8 StFG verschafft nicht lediglich den in den "Platow-Komplex" verwickelten Personen Straffreiheit; er kommt jedem zugute, der eine unter den Amnestietatbestand fallende Straftat begangen hat. Entsprechend seiner allgemeinen Fassung ist § 8 StFG bereits in einer Anzahl von Fällen angewandt worden, die nicht mit dem "Platow-Komplex" zusammenhängen:

Der Oberstaatsanwalt bei dem Landgericht in Koblenz hat den Rest einer gegen einen Angestellten des Wirtschaftsministeriums Rheinland-Pfalz wegen Geheimnisbruchs (§ 353 b StGB) verhängten Gefängnisstrafe auf Grund des § 8 StFG erlassen (5 KLs 82/50).

BVerfGE 10, 234 (240):

Der Oberbundesanwalt beim Bundesgerichtshof hat die Einstellung eines gegen einen Bundesbeamten und einen Landesbeamten eingeleiteten Ermittlungsverfahrens u. a. damit begründet, daß § 8 StFG der Strafverfolgung entgegenstehe .

Der Oberstaatsanwalt bei dem Landgericht in Bonn hat den Rest einer einem ehemaligen Amtsgehilfen im Bundeskanzleramt wegen fortgesetzten Bruchs der Amtsverschwiegenheit (§ 353 b StGB) und anderer Delikte auferlegten Gefängnisstrafe gemäß § 8 StFG erlassen (8 KLs 11/51).

Die IV. Strafkammer bei dem Landgericht München I hat ein gegen einen Journalisten und seine Verlobte wegen Diebstahls geheimer Akten aus der bayer. Staatskanzlei eingeleitetes Strafverfahren mit der Begründung eingestellt, es lägen die Voraussetzungen des § 9 StFG 1949 und des § 8 StFG 1954 vor 1 c Js 710 ab/54 / IV -- 488/54.

Ebenfalls außerhalb des "Platow-Komplexes" stehen folgende noch anhängige Verfahren wegen Nachrichtentätigkeit, in denen die Entscheidung über die Einstellung mit Rücksicht auf den Vorlagebeschluß der 1. Strafkammer des Landgerichts in Bonn zurückgestellt worden ist:

Ermittlungsverfahren gegen einen Wirtschaftsjournalisten als Herausgeber eines politischen und wirtschaftlichen Informationsdienstes und einen Fachjournalisten als Mitarbeiter wegen aktiver Bestechung und Mitteilung amtlicher Schriftstücke (§ 353 c StGB) (StA Bonn, 8 Js 290/52).

Ermittlungsverfahren gegen eine ehemalige Angestellte im Pressereferat eines Bundesministeriums wegen schwerer passiver Bestechung und Geheimnisverrats (§ 353 StGB) (StA Bonn, 8 Js 70/52). Ermittlungsverfahren gegen den verantwortlichen Redakteur und den Wirtschaftsredakteur eines Informationsdienstes wegen aktiver Bestechung und Mitteilung amtlicher Schriftstücke (StA Bonn, 8 Js 287/52).

Strafverfahren gegen einen ehemaligen Angestellten des Bundestages wegen einfacher und schwerer passiver Bestechung (LG Bonn, 8 KLs 11/53).

Strafverfahren gegen einen ehemaligen Angestellten der Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes wegen Geheimnisverrats, Urkundenbeseitigung im Amt und schwerer passiver Bestechung (LG Bonn, 8 KLs 4/54).

Schließlich wurde in einem Fall, in dem die Voraussetzungen des § 8 StFG erfüllt waren, das eingeleitete Ermittlungsverfahren aus anderen Gesichtspunkten eingestellt.

BVerfGE 10, 234 (241):

Fünf Journalisten war zur Last gelegt worden, sie hätten eine ehemalige Angestellte eines Bundesministeriums bestochen. Zunächst wurde die Entscheidung über die Einstellung bis zur Klärung der Frage, ob § 8 StFG verfassungsmäßig sei, zurückgestellt. Später wurde das Verfahren auf Grund des § 2 StFG eingestellt, weil keine höhere Strafe als Freiheitsstrafe von drei Monaten zu erwarten sei StA Bonn, 8 Js 70/52). 3. Dem § 8 StFG kann nicht im Hinblick auf seinen zahlenmäßig beschränkten Anwendungsbereich der Charakter eines für eine unbestimmte Vielzahl von Fällen geltenden generellen Rechtssatzes abgesprochen werden.

3. Dem § 8 StFG kann nicht im Hinblick auf seinen zahlenmäßig beschränkten Anwendungsbereich der Charakter eines für eine unbestimmte Vielzahl von Fällen geltenden generellen Rechtssatzes abgesprochen werden.

a) Sofern Amnestien nicht aus Anlaß eines besonders bedeutsamen Ereignisses im Leben eines Volkes (z. B. Inkrafttreten einer neuen Verfassung) gewährt werden, liegt ihnen in der Regel die Absicht des Gesetzgebers zugrunde, unter eine Zeit, in der das Rechtsbewußtsein infolge außergewöhnlicher Verhältnisse erheblich gestört war, einen Strich zu ziehen. Es wird dabei einer allgemeinen Befriedung der Vorrang vor der Durchsetzung von Strafandrohungen eingeräumt. In diesen Fällen stellt eine Amnestie die Reaktion auf eine bestimmte Situation in der Vergangenheit dar und ist jeweils auf vergangene Sachverhalte bezogen. Je nachdem, auf welchen Gebieten und in welchem Umfang das Rechtsbewußtsein in einer verworrenen Zeit einer Erschütterung ausgesetzt war, kann der Gesetzgeber die Straffreiheit nach den verschiedensten Gesichtspunkten ausgestalten, beispielsweise, indem er nur für bestimmte Deliktstypen Straffreiheit gewährt oder sie von verschiedenen Voraussetzungen abhängig macht oder in ihrem Ausmaß abstuft. Dabei ist der Kreis der von einer Amnestievorschrift erfaßten Straftaten um so kleiner, je differenzierter der Gesetzgeber ein Straffreiheitsgesetz ausgestaltet.

b) Das in der Begriffsbestimmung des Bundesverfassungsgerichts enthaltene Merkmal "unübersehbar" ist nicht mit der vorlegenden Strafkammer dahin zu verstehen, es müsse von der Straffreiheit eine so große Zahl von Fällen erfaßt sein, daß sie nicht auf den ersten Blick überschaut, sondern nur "mit Hilfe eines erheblichen statistischen Aufwands" erfaßt werden könne.

BVerfGE 10, 234 (242):

Nicht die größere oder kleinere Zahl der unter ein Straffreiheitsgesetz fallenden Straftaten ist entscheidend. Es kommt vielmehr darauf an, ob sich wegen der abstrakten Fassung des gesetzlichen Tatbestandes nicht genau übersehen läßt, auf wieviele und welche Fälle das Gesetz Anwendung findet (vgl. BVerfGE 8, 332 [361]). Übrigens ist § 8 nicht die einzige Bestimmung des Straffreiheitsgesetzes, deren Anwendungsbereich begrenzt ist. Auch andere Vorschriften dieses Gesetzes verschaffen ihres differenzierten Inhalts wegen nur einer verhältnismäßig kleinen Zahl von Personen Straffreiheit. So wurde nach einer vom Bundesjustizministerium für die Zeit bis einschließlich 31. Dezember 1954 angestellten statistischen Erhebung z. B. für Straftaten während des Zusammenbruchs (§ 6 StFG) lediglich in 64 Fällen Straffreiheit gewährt.

4. § 8 StFG verliert den Charakter einer allgemeinen, lediglich sachtypisch begrenzten Amnestienorm auch nicht deswegen, weil dem Gesetzgeber bei seiner Beschlußfassung der Komplex bekannt war, der wahrscheinlich den größten Teil der erfaßten strafbaren Handlungen ausmacht.

Die Amnestie für Nachrichtentätigkeit wurde allerdings dadurch ausgelost, daß im 46. Ausschuß des 1. Bundestages (sogenannter Platow-Untersuchungsausschuß) Mißstände auf dem Gebiete des Informationswesens festgestellt worden waren. Der 1. Bundestag nahm in seiner 273. Sitzung am 18. Juni 1953 (BT I/1949, Prot. S. 13543 ff.) den Entwurf eines Gesetzes über Straffreiheit an, der von mehreren Fraktionen in Kenntnis der in jenem Ausschuß untersuchten Vorkommnisse eingebracht worden war (BT I/1949, Drucks. Nr. 3935). Nach dem Gesetzesbeschluß (BR Drucks. 299/53, 429/53) sollte Verlegern, Journalisten und Angehörigen des öffentlichen Dienstes Straffreiheit gewährt werden, soweit sie in der Zeit bis zum 31. Dezember 1951 "unmittelbar oder mittelbar Nachrichten, Informationen oder Artikel in strafbarer Weise mitgeteilt, entgegengenommen oder verbreitet" oder zu solchen Handlungen angestiftet oder Beihilfe geleistet hatten; Straffreiheit sollte auch für solche Straftaten eintreten, die

BVerfGE 10, 234 (243):

aus Anlaß derartiger Nachrichtentätigkeit begangen worden waren. Der Beschluß von Bundestag und Bundesrat wurde nicht Gesetz, weil der Bundesminister der Justiz ihn verfassungsrechtlicher Bedenken wegen nicht gegenzeichnete. Mit der Aufnahme eines nicht mehr auf die Zugehörigkeit zu bestimmten Berufsgruppen abstellenden besonderen Amnestietatbestandes für Nachrichtentätigkeit in das Straffreiheitsgesetz 1954 sollte der Grundgedanke jenes Gesetzesbeschlusses unter Behebung der geltend gemachten verfassungsrechtlichen Bedenken verwirklicht werden (vgl. Amtl. Begründung zu § 7 des Entwurfs eines Gesetzes über die Gewährung von Straffreiheit -- BR Drucks. Nr. 508/53, S. 17).

Muß hiernach davon ausgegangen werden, daß dem Gesetzgeber die Fälle des "Platow-Komplexes" im wesentlichen bekannt waren, so zwingt dies doch nicht dazu, § 8 StFG als sogenanntes Individualgesetz zu werten.

Anlaß zu speziellen Straffreiheitsnormen für besondere Deliktstypen werden oft konkrete Einzelfälle sein, in denen nach Auffassung des Gesetzgebers die Verwirrung des Rechtsbewußtseins auf einem bestimmten Gebiet besonders sinnfällig in Erscheinung getreten ist und die deshalb sogar als Modellfälle für die gesetzliche Regelung dienen. Je größer die Zahl solcher Modellfälle im Verhältnis zu der mutmaßlichen Gesamtzahl der von der konkreten Straffreiheitsnorm Betroffenen ist, desto eher kann allerdings der Eindruck entstehen, die dem Gesetzgeber bekannten Delikte bildeten den eigentlichen Gegenstand der gesetzlichen Regelung. Der Anwendungsbereich der zur Nachprüfung gestellten Norm ist aber nicht auf den "Platow- Komplex" beschränkt. Über das bei dem vorlegenden Gericht anhängige Verfahren hinaus wird für alle vom Tatbestand des § 8 StFG erfaßten Fälle von Nachrichtentätigkeit Straffreiheit gewährt. Erschöpft sich der in einer Norm zum Ausdruck kommende, objektivierte Wille des Gesetzgebers aber nicht darin, ausschließlich die Fälle zu regeln, die den Anlaß zum Erlaß jener Norm gegeben haben, ist sie vielmehr nach der Natur der in Betracht kommenden Sachverhalte geeignet, unbestimmt viele weitere Fälle zu

BVerfGE 10, 234 (244):

erfassen, so stellt sie auch dann einen allgemeinen Rechtssatz dar, wenn dem Gesetzgeber eine größere Zahl von Modellfällen gegenwärtig war (vgl. BVerfGE 7, 129 [150 f.]).

5. Eine abweichende Beurteilung ist auch nicht im Hinblick auf den vom Gesetzgeber mit der Gewährung von Straffreiheit für Nachrichtentätigkeit verfolgten Zweck geboten. Die Strafkammer sieht in § 8 StFG zu Unrecht ein sogenanntes "getarntes Individualgesetz". Von einem solchen kann nur dann gesprochen werden, wenn der Gesetzgeber ausschließlich einen bestimmten Einzelfall oder eine bestimmte Gruppe von Einzelfällen regeln will und zur Verdeckung dieser Absicht generell formulierte Tatbestandsmerkmale dergestalt in einer Norm zusammenfaßt, daß diese nur auf jene konkreten Sachverhalte Anwendung finden kann, die dem Gesetzgeber vorschwebten und auf die die Norm zugeschnitten ist. Es muß also zunächst die Feststellung gerechtfertigt sein, daß der Sache nach ein Individualgesetz vorliegt; erst dann ist für die weitere Prüfung Raum, ob der Gesetzgeber einer Norm absichtlich eine Formulierung gegeben hat, die deren Individualcharakter verbergen soll.

Bei der Prüfung, ob eine Norm ein Individualgesetz oder einen allgemeinen Rechtssatz darstellt, ist zunächst ihr Inhalt durch Auslegung zu ermitteln. Wie das Bundesverfassungsgericht ausgesprochen hat (BVerfGE 1, 299 [312]), ist für die Auslegung einer Vorschrift der in ihr zum Ausdruck kommende, objektivierte Wille des Gesetzgebers maßgebend, wie er sich aus dem Wortlaut der Gesetzesbestimmung und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist. Die subjektive Vorstellung der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe oder einzelner ihrer Mitglieder ist nicht entscheidend. Wie bereits ausgeführt, beschränkt sich der Anwendungsbereich des § 8 StFG keinesfalls darauf, lediglich in den Fällen des "Platow- Komplexes" Straffreiheit zu verschaffen; vielmehr kommt der zur Nachprüfung gestellten Straffreiheitsnorm nach ihrem Inhalt die Fähigkeit zu, unbestimmt viele weitere Sachverhalte zu erfassen.

Liegt sonach objektiv kein Individualgesetz vor, so ist es un

BVerfGE 10, 234 (245):

erheblich, ob der "Platow-Komplex" für den Gesetzgeber eine dermaßen große Bedeutung besaß, daß demgegenüber andere, insbesondere noch unbekannte, aber als vorhanden angenommene Fälle an Gewicht für seine Entscheidung wesentlich zurücktraten. Denn selbst wenn die Ansicht des vorlegenden Gerichts zutreffend wäre, der Gesetzgeber habe mit der Schaffung des § 8 StFG "in der Hauptsache oder zumindest in entscheidendem Maße bezweckt, die Straf- und Ermittlungsverfahren im sogenannten Platow-Komplex zu amnestieren", ist es nicht gerechtfertigt, ein verdecktes Individualgesetz anzunehmen. Ist eine Norm nach ihrem objektiven Inhalt und ihrer möglichen Auswirkung als allgemeiner Rechtssatz anzusprechen, so wird sie nicht dadurch zu einem getarnten Individualgesetz, daß die am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe beabsichtigten, vorwiegend bestimmte Einzelfälle zu treffen, oder daß für ihre Entschließung die Vorstellung entscheidend war, jedenfalls werde ein bestimmter Komplex von Fällen von der gesetzlichen Regelung erfaßt.

6. Da § 8 StFG nach allem einen allgemeinen Rechtssatz darstellt, war der Bund gemäß Art. 74 Ziff. 1 GG zum Erlaß dieser Norm zuständig. Die Entscheidung darüber, ob ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung der Straffreiheit für Nachrichtentätigkeit im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG bestand, war in das Ermessen des Bundesgesetzgebers gestellt (vgl. BVerfGE 2, 213 [224, 225]).

Wenn auch in Art. 72 Abs. 2 GG die Voraussetzungen für die Ausübung des Rechts zur konkurrierenden Gesetzgebung durch den Bund im einzelnen bezeichnet sind und damit die Ermessensfreiheit des Bundesgesetzgebers eingeengt wird, so stellt die Entscheidung über die Bedürfnisfrage doch eine echte Ermessensentscheidung dar. Als solche ist sie der Nachprüfung des Bundesverfassungsgerichts grundsätzlich entzogen (BVerfGE 2, 213 [224]). Der Gesetzgeber erachtete die im 46. (Untersuchungs-) Ausschuß des 1. Bundestages erörterten strafbaren Handlungen als amnestiewürdige Modellfälle und wollte durch eine generelle Regelung alle im Zusammenhang mit unerlaubter Nachrichten

BVerfGE 10, 234 (246):

tätigkeit in Bund, Ländern und Gemeinden begangenen Straftaten amnestieren. Es ist nicht ersichtlich, daß er hierbei die seinem Ermessen gesetzten Grenzen verkannt und das ihm eingeräumte Ermessen mißbraucht habe.

II.

Der Inhalt der zur Nachprüfung gestellten Norm läßt keinen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz erkennen.

1. Der Gesetzgeber ist beim Erlaß eines Straffreiheitsgesetzes unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 Abs. 1 GG nicht gehalten, Straffreiheit für alle strafbaren Handlungen und in gleichem Maße zu gewähren. Er darf nicht nur einzelne Deliktstypen gänzlich von der Amnestie ausnehmen, sondern auch bestimmte Tatbestände einer Sonderregelung unterwerfen. Bei welchen Delikten in besonderem Maße ein Gesamtinteresse an einer Befriedung besteht, hat er allein zu entscheiden. Auch ist es eine Frage seiner gesetzgeberischen Gestaltungsfreiheit, in welchem Umfang er bei solchen Straftaten Straffreiheit gewähren will. Das Bundesverfassungsgericht kann ein Amnestiegesetz nicht daraufhin überprüfen, ob die dort getroffenen Regelungen notwendig oder zweckmäßig sind, vielmehr kann es nur feststellen, ob der Gesetzgeber die äußersten Grenzen des ihm offenstehenden weiten Ermessensbereichs überschritten hat.

Bei einem Straffreiheitsgesetz liegt ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz erst dann vor, wenn die vom Gesetzgeber für einzelne Tatbestände getroffene Sonderregelung offensichtlich nicht am Gerechtigkeitsgedanken orientiert ist, wenn sich für sie also keine vernünftigen Erwägungen finden lassen, die sich aus der Natur der Sache ergeben oder sonstwie einleuchtend sind.

2. § 8 StFG enthält keine in diesem Sinne willkürliche Sonderregelung.

Allerdings unterwirft das Gesetz die strafbare Nachrichtentätigkeit einer besonders gestalteten Rechtsfolge. Die Gewährung von Straffreiheit ist zunächst nicht davon abhängig, daß die zu

BVerfGE 10, 234 (247):

erwartende Strafe eine bestimmte Höhe nicht überschreitet; außerdem erstreckt sich die Amnestie nicht nur auf Nachrichtentätigkeit, sondern auch auf die damit zusammenhängenden strafbaren Handlungen. Schließlich enthält § 8 StFG einen von der allgemeinen Regelung abweichenden Stichtag.

Indes waren für die Entscheidung des Gesetzgebers Erwägungen maßgebend, die es ausschließen, die gewährte Amnestie für Nachrichtentätigkeit als willkürlich und damit als verfassungswidrig zu kennzeichnen.

a) Die gesetzgebenden Körperschaften gingen bei ihren Beratungen davon aus, daß während des nationalsozialistischen Regimes keine Verbindung zwischen Verwaltung und Presse im Dienste möglichst weitgehender objektiver Information der Staatsbürger bestanden hatte. Die Vernehmungen in dem 46. (Untersuchungs-)Ausschuß des 1. Bundestages hatten ergeben, daß sich während der ersten Zeit des Neuaufbaues des Staatsapparates noch keine gefestigten Maßstäbe dafür gebildet hatten, wie das Bedürfnis der demokratischen Presse nach weitestgehender Unterrichtung mit den Interessen des Staates an der Wahrung vertraulich zu behandelnder Angelegenheiten zu vereinbaren sei. Die damals noch bestehende Unsicherheit war insbesondere dadurch verstärkt worden, daß die den Vertretern der Presse von den Bundesministerien erteilten Informationen nach Art und Umfang erhebliche Unterschiede aufwiesen. Es bestand, wie sich gezeigt hatte, auch keine übereinstimmende Praxis der Bundesministerien in der Frage, ob, in welchem Umfang und zu welchen Bedingungen ein Behördenbediensteter die Presse über Fragen seines Arbeitsbereiches unterrichten oder selbst Presseartikel verfassen dürfe.

Wenn nach der Überzeugung des Gesetzgebers solche Schwierigkeiten beim Aufbau der Bundesverwaltung bestanden hatten, kann nicht davon gesprochen werden, daß die Straffreiheit für Nachrichtentätigkeit ohne einen sich aus der Natur der zu regelnden Verhältnisse ergebenden einleuchtenden Grund, also willkürlich gewährt worden sei.

BVerfGE 10, 234 (248):

Auch die Erstreckung der für Nachrichtentätigkeit gewährten Straffreiheit auf die im Zusammenhang damit begangenen strafbaren Handlungen -- insbesondere Bestechungsdelikte -- läßt sich unter dem Gesichtspunkt des allgemeinen Gleichheitssatzes noch rechtfertigen. Der Gesetzgeber ist ersichtlich davon ausgegangen, daß der Schwerpunkt und eigentliche Anlaß solcher Delikte ebenfalls in den ungeklärten Beziehungen zwischen Presse und Verwaltung gelegen habe. Daß er diesem Gesichtspunkt den Vorrang vor kriminalpolitischen Erwägungen eingeräumt hat, widerspricht nicht offensichtlich der Gerechtigkeitsidee.

Dem § 7 StFG liegt eine ähnliche Betrachtungsweise des Gesetzgebers zugrunde. Es werden von dieser Bestimmung nicht nur die eigentliche Personenstandsfälschung des § 169 StGB, sondern alle Straftaten erfaßt, die im Zusammenhang mit der Verschleierung des Personenstandes aus politischen Gründen begangen wurden. Amnestiert wird demnach -- neben Urkundenfälschung, mittelbarer Falschbeurkundung, Benützung falscher Ausweise und ähnlichen Delikten -- insbesondere die zum Zwecke der Verschleierung des Personenstandes begangene Bestechung (vgl. Brandstetter, Komm. zum Straffreiheitsgesetz 1954, Anm. 2 zu § 7).

b) § 8 StFG unterscheidet sich allerdings durch das Fehlen einer oberen Strafgrenze deutlich von den übrigen Bestimmungen des Straffreiheitsgesetzes 1954. Während die Gewährung von Straffreiheit grundsätzlich davon abhängt, daß keine höhere Strafe als Freiheitsstrafe von drei Monaten und Geldstrafe, deren Ersatzfreiheitsstrafe drei Monate nicht übersteigt, allein oder nebeneinander verhängt oder zu erwarten ist (§ 2 Abs. 1 und 2 StFG), enthalten die besonderen Amnestietatbestände der §§ 3, 5, 6 und 7 Abs. 1 StFG eine Höchststrafgrenze von einem Jahr (drei Jahren) und lediglich in den Fällen des § 7 Abs. 2 und des § 8 StFG wird Straffreiheit ohne Rücksicht auf die Höhe der zu erwartenden oder rechtskräftig verhängten Strafe gewährt.

Indes kann der Verzicht des Gesetzgebers auf eine obere Strafgrenze im Hinblick auf seine an die besondere Natur der Nach

BVerfGE 10, 234 (249):

richtentätigkeit anknüpfenden Erwägungen nicht als offensichtlich unsachgemäß und deshalb willkürlich bezeichnet werden.

Wie bereits dargelegt, beruht die Amnestie für Nachrichtentätigkeit auf der Annahme des Gesetzgebers, daß nach dem Zusammenbruch die Beziehungen zwischen öffentlicher Verwaltung und Presse entsprechend den grundlegend geänderten Verhältnissen neu geordnet werden mußten. Es bestanden noch keine einheitlichen Vorstellungen über Art und Umfang der an die Presse zu erteilenden Informationen. Die Bundesministerien regelten ihr Verhältnis zur Presse nicht einheitlich, zum Teil sogar widersprüchlich. Feste Maßstäbe dafür, wie das Bedürfnis einer demokratischen Presse nach möglichst weitgehender Information unter gleichzeitiger Wahrung staatlicher Interessen zu befriedigen sei, bildeten sich erst im Laufe der Zeit heraus.

Dem Gesetzgeber wurde durch das Bekanntwerden einiger symptomatischer Fälle bewußt, daß die Unsicherheit über Art und Umfang zulässiger Informationen für Behördenbedienstete und Vertreter der Presse die ernste Gefahr schwerer Verstöße gegen strafrechtliche Vorschriften mit sich gebracht hatte. Mit Rücksicht hierauf wollte er unter die Zeit uneinheitlicher und widersprüchlicher Informationsgewährung einen Schlußstrich ziehen, um für die Zukunft den Weg für ein geordnetes und vertrauensvolles Verhältnis zwischen öffentlicher Verwaltung und Presse freizumachen. In den parlamentarischen Beratungen kam wiederholt zur Sprache, eine unzulässige Informationserteilung berge die Gefahr in sich, daß eine "Kettenreaktion" schwerer strafrechtlicher Delikte ausgelöst werde. So wurde mehrfach hervorgehoben, daß es von der Zulässigkeit einer Information der Presse abhänge, ob das für einen Aufsatz nach den üblichen Sätzen bezahlte Zeilenhonorar für den Beamten ein Einkommen aus einer Nebentätigkeit darstelle oder ob es als Vorteil im Sinne der Bestechungsvorschriften des Strafgesetzbuches gewertet werden müsse. Auch wurde darauf hingewiesen, daß ein Journalist, dem regelmäßig amtliche Drucksachen ausgehändigt worden seien, Gefahr laufe, wegen gewerbsmäßiger Hehlerei bestraft zu

BVerfGE 10, 234 (250):

werden, wenn der informierende Beamte diese Schriftstücke weitergegeben habe, ohne dazu befugt gewesen zu sein. Die sich aus der Natur der Nachrichtentätigkeit ergebende Gefahr der Anwendbarkeit von Strafnormen mit hohen Mindeststrafen bewog den Gesetzgeber, generell davon abzusehen, die Gewährung von Straffreiheit von der Höhe der im Einzelfall zu erwartenden Strafe abhängig zu machen. Er ging von der Erwägung aus, daß die Unsicherheit über das zulässige Maß einer Informationserteilung den eigentlichen Anlaß für die begangenen schweren Delikte darstelle und daß diesem Zusammenhang nur durch unbeschränkte Gewährung von Straffreiheit ausreichend Rechnung getragen werden könne.

Die auf Grund solcher Überlegungen getroffene Regelung läßt um so weniger eine Überschreitung des dem Gesetzgeber eingeräumten weiten Ermessensbereichs erkennen, als für die im Zusammenhang mit Nachrichtentätigkeit begangenen Delikte nicht schlechthin, also ohne Rücksicht auf die Strafwürdigkeit im Einzelfall, Straffreiheit gewährt wird. Die allgemeinen Ausschlußgründe des § 9 StFG gelten auch für die Nachrichtentätigkeit. Demnach sind die in dem Katalog des § 9 Abs. 1 StFG aufgezählten strafbaren Handlungen auch dann von der Straffreiheit ausgeschlossen, wenn sie mit Nachrichtentätigkeit derart in Zusammenhang stehen, daß sie diese vorbereiten, fördern, sichern oder decken sollten. Außerdem wird für Nachrichtentätigkeit keine Amnestie gewährt, wenn sie auf Gewinnsucht beruht oder wenn die Art der Ausführung oder die Beweggründe des Täters eine gemeine Gesinnung erkennen lassen (§ 9 Abs. 2 StFG).

Indem der Bundesgesetzgeber aus den oben dargestellten Überlegungen ein vordringliches Interesse an einer möglichst umfassenden, lediglich durch die allgemeinen Ausschlußvorschriften des § 9 StFG eingeschränkten Befriedung bejahte, hat er den ihm zustehenden weiten Ermessensbereich nicht überschritten.

BVerfG, 22.04.1958 - 2 BvL 32/56; 2 BvL 34/56; 2 BvL 35/56

Redaktion — Wed, 04 Apr 2012 18:03:33 +0000

Daten

Fall:

Hamburgisches Urlaubsgesetz

Fundstellen:

BVerfGE 7, 342; BB 1958, 704; BB 1958, 876; DVBl 1958, 541; JZ 1958, 480; MDR 1958, 656; NJW 1958, 1179; RdA 1958, 361; RdA 1958, 400

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

22.04.1958

Aktenzeichen:

2 BvL 32/56; 2 BvL 34/56; 2 BvL 35/56

Entscheidungstyp:

Beschluss

Instanzen:

LAG Hamburg - 2 Sa 80/53 2 Sa 55/55 2 Sa 88/55
BAG, 26.10.1955 - 1 AZR 23/53

1. Die Gesetzgebungskompetenz der Länder zum Erlaß von Urlaubsgesetzen bestimmt sich nach Art. 70, 74 Nr. 12, 72 Abs. 1 GG. Da der Erholungsurlaub der Arbeitnehmer bundesrechtlich nicht erschöpfend geregelt ist, verstoßen die nachkonstitutionellen Urlaubsgesetze der Länder nicht gegen Art. 72 Abs. 1 GG.
2. Das Arbeitsrecht wird nicht vom bürgerlich-rechtlichen Kodifikationsprinzip (Art. 3, 55, 218 EGBGB) erfaßt, denn es hat sich als Ganzes – einschließlich seiner Privatrechtsnormen – im Laufe der letzten Jahrzehnte zu einem selbständigen und eigenständigen Rechtsgebiet entwickelt, das neben dem bürgerlichen Recht steht.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 7, 342

Paginierung:

BVerfGE 7, 342 (342):

2. Das Arbeitsrecht wird nicht vom bürgerlich-rechtlichen Kodifikationsprinzip (Art. 3, 55, 218 EGBGB) erfaßt, denn es hat sich als Ganzes -- einschließlich seiner Privatrechtsnormen -- im Laufe der letzten Jahrzehnte zu einem selbständigen und eigenständigen Rechtsgebiet entwickelt, das neben dem bürgerlichen Recht steht.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 22. April 1958

-- 2 BvL 32/56 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung der Urlaubsgesetze der Freien und Hansestadt Hamburg vom 27. Januar 1951 (GVBl. S. 11), des Landes Württemberg-Baden in der Fassung des Gesetzes Nr. 743 vom 3. April 1950 (RegBl. S. 30) und des Landes Schleswig-Holstein vom 29. November 1949 (GVBl. 1950 S. 1) - Vorlagebeschlüsse des Bundesarbeitsgerichts, 1. Senat, vom 26. Oktober 1955 (1 AZR 23/53, 295/55, 376/55), 2. Mai 1956 (1 AZR 88/55) und 6. Juli 1956 (1 AZR 276/54) -.

Entscheidungsformel:

Die Urlaubsgesetze der Freien und Hansestadt Hamburg vom 27. Januar 1951 (GVBl. S. 11), des Landes Württemberg- Baden in der Fassung des Gesetzes Nr. 743 vom 3. April 1950 (RegBl. S. 30) und des Landes Schleswig-Holstein vom 29. November 1949 (GVBl. 1950 S. 1) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe:

A. -- I.

Vor 1945 war der Urlaub nur für bestimmte Personengruppen gesetzlich geregelt (§ 21 Jugendschutzgesetz, § 17 Deutsches Beamtengesetz).

Nach 1945 haben die Verfassungen der meisten Länder der

BVerfGE 7, 342 (343):

Bundesrepublik einen allgemeinen Urlaubsanspruch verfassungsrechtlich garantiert:

Verfassungen von Baden (Art. 41), Bayern (Art. 174), Bremen (Art. 56), Hessen (Art. 34), Nordrhein-Westfalen (Art. 24 Abs. 3), Rheinland-Pfalz (Art. 57 Abs. 4), Württemberg- Baden (Art. 22), Württemberg-Hohenzollern (Art. 96 Abs. 3).

Mit Ausnahme des ehemaligen Landes Württemberg-Hohenzollern haben inzwischen sämtliche Länder Urlaubsgesetze erlassen, und zwar bis zum Zusammentritt des Bundestages (7. September 1949): Hessen, Württemberg-Baden, Bremen, Rheinland-Pfalz, Niedersachsen und Baden. Nach diesem Zeitpunkt sind die Urlaubsgesetze von Schleswig-Holstein, Württemberg-Baden (Änderungsgesetz von 1950), Bayern, Hamburg, Berlin und Nordrhein-Westfalen ergangen.

Die Urlaubsgesetze sehen einen Mindesturlaub von zwölf Werktagen und grundsätzlich eine sechsmonatige Wartezeit für die erste Entstehung des Urlaubsanspruchs vor. Kann der Urlaub wegen der Beendigung des Arbeitsverhältnisses nicht mehr als Freizeit gewährt werden, so tritt an Stelle des Urlaubsanspruchs in der Regel eine Geldforderung (Urlaubsabgeltung). Im übrigen behandeln die Urlaubsgesetze das Urlaubsentgelt, die Zeit und Art der Urlaubsgewährung, Arbeit und Erkrankung während des Urlaubs, sowie die Frage, ob bei Ausscheiden vor Ablauf der Wartezeit ein anteiliger Urlaub zu gewähren ist. In Einzelheiten weichen die Urlaubsgesetze teilweise erheblich voneinander ab.

Der Bundesgesetzgeber hat den Urlaub nur für einzelne Personengruppen geregelt (§ 33 Schwerbeschädigtengesetz vom 16. Juni 1953, § 89 Bundesbeamtengesetz vom 14. Juli 1953, § 55 Beamtenrechtsrahmengesetz vom 1. Juli 1957).

II.

Das Bundesarbeitsgericht hat drei miteinander verbundene Verfahren, in denen die Kläger Urlaubsabgeltungsansprüche nach § 6 Abs. 3 des Hamburger Urlaubsgesetzes (HUG) vom 27. Ja

BVerfGE 7, 342 (344):

nuar 1951 (GVBl. S. 11) geltend machen, gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt.

Nach Ansicht des Bundesarbeitsgerichts war der Landesgesetzgeber zum Erlaß des Urlaubsgesetzes nicht zuständig, da dieses einen rein privatrechtlichen Inhalt habe, und das Privatrecht durch das Bürgerliche Gesetzbuch erschöpfend geregelt sei. Dies ergebe sich aus dem in Art. 3, 55 und 218 EGBGB festgelegten Kodifikationsprinzip. Diese Bestimmungen lauten:

Art. 3:

Soweit in dem Bürgerlichen Gesetzbuch oder in diesem Gesetze die Regelung den Landesgesetzen vorbehalten oder bestimmt ist, daß landesgesetzliche Vorschriften unberührt bleiben oder erlassen werden können, bleiben die bestehenden landesgesetzlichen Vorschriften in Kraft und können neue landesgesetzliche Vorschriften erlassen werden.

Art. 55:

Die privatrechtlichen Vorschriften der Landesgesetze treten außer Kraft, soweit nicht in dem Bürgerlichen Gesetzbuch oder in diesem Gesetz ein anderes bestimmt ist.

Art. 218:

Soweit nach den Vorschriften dieses Abschnitts die bisherigen Landesgesetze maßgebend bleiben, können sie nach dem Inkrafttreten des Bürgerlichen Gesetzbuches durch Landesgesetz auch geändert werden.

Zur Begründung führt das Bundesarbeitsgericht aus:

1. Das bürgerlich-rechtliche Kodifikationsprinzip beziehe sich auf das gesamte Privatrecht einschließlich der privatrechtlichen Vorschriften des Wirtschaftsrechts und Arbeitsrechts (Art. 74 Nr. 11 und 12 GG). Das ergebe sich aus dem Ziel der Schöpfer des BGB, auf dem Gebiet des Privatrechts nach jahrhundertelanger Rechtszersplitterung die Rechtseinheit herzustellen und zu erhalten. Eine Abschwächung des Kodifikationsprinzips führe zu verhängnisvoller Rechtszersplitterung, da jedes Land dann Gesetze über die verschiedensten privatrechtlichen Materien -- z. B. über den Trödelvertrag, den Elektrizitätslieferungsvertrag oder

BVerfGE 7, 342 (345):

die positive Vertragsverletzung -- mit der Begründung erlassen könnte, es fehle insoweit an einer bundesrechtlichen Regelung.

2. Selbst wenn man aber das Kodifikationsprinzip enger auslege und auf die im BGB ausdrücklich geregelten Sachgebiete beschränke, sei das Ergebnis nicht anders. Denn die privatrechtlichen Beziehungen zwischen Arbeitnehmer und Arbeitgeber seien im Dienstvertragsrecht des BGB geregelt und damit der landesgesetzlichen Ergänzung oder Abänderung entzogen. Der Urlaubsanspruch gehe unmittelbar aus dem BGB hervor. Er wurzle in der in §§ 618, 242 BGB zum Ausdruck gekommenen Fürsorgepflicht des Arbeitgebers in Verbindung mit den Prinzipien des sozialen Rechtsstaats (Art. 20, 28 GG). Der Wegfall der Urlaubsgesetze hinterlasse daher keine Lücke.

3. Art. 3, 55, 218 EGBGB seien nicht etwa durch Art. 74 Nr. 1, 11, 12 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 1 GG aufgehoben. Denn diese Bestimmungen bezögen sich nur darauf, auf welchen Gebieten der Bund und die Länder potentiell Gesetze erlassen könnten. Im Gegensatz hierzu seien Art. 3, 55 EGBGB keine Kompetenznormen. Sie beträfen lediglich die Frage, inwieweit in Art. 74 GG genannte Materien bereits vom Bund erschöpfend geregelt und die Länder daher nicht mehr zur Gesetzgebung befugt seien.

4. Da das Urlaubsrecht bereits aus dem BGB herzuleiten sei, verstoße das HUG auch gegen Art. 31 GG. Dieser schließe, wie seine Entstehungsgeschichte ergebe, auch mit dem Bundesrecht inhaltlich übereinstimmendes Landesrecht aus.

III.

In zwei weiteren Fällen, in denen die Kläger Urlaubsabgeltungsansprüche nach den Urlaubsgesetzen der Länder Württemberg-Baden vom 6. August 1947 in der Fassung vom 3. April 1950 (RegBl. S. 30) und Schleswig-Holstein vom 29. November 1949 (GVBl. 1950 S. 1) geltend machen, hat das Bundesarbeitsgericht die Verfahren ebenfalls gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt.

BVerfGE 7, 342 (346):

Zur Begründung verweist das Bundesarbeitsgericht auf die schon zum HUG geltend gemachten Gründe und führt zusätzlich aus: Das frühere (vorkonstitutionelle) württemberg-badische Urlaubsgesetz vom 6. August 1947 in der Fassung vom 6. April 1949 (RegBl. S. 57) sei gemäß Art. 125 Nr. 2 GG partielles Bundesrecht geworden. Das Land sei daher schon aus diesem Grunde nicht befugt gewesen, dieses Gesetz durch das neue Gesetz vom 3. April 1950 abzuändern.

IV.

Dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und sämtlichen Landesregierungen ist Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden, ferner der hamburgischen Bürgerschaft, den Landtagen der Länder Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein, den Beteiligten der Ausgangsverfahren und gemäß § 80 Abs. 5 BVerfGG den obersten Gerichten der genannten Länder. Von der Möglichkeit zur Äußerung haben der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg, die Regierungen der Länder Baden- Württemberg, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein sowie der Staatsgerichtshof des Landes Baden-Württemberg und das Landesarbeitsgericht Hamburg Gebrauch gemacht. Sie halten die Urlaubsgesetze der Länder für gültig.

Die Vorlagen sind zulässig.

Die Entscheidung hängt von der Gültigkeit formeller, nachkonstitutioneller Gesetze ab, da das Bundesarbeitsgericht von einer unterschiedlichen Höhe des Urlaubsanspruchs ausgeht, je nachdem, ob die Urlaubsgesetze gültig sind oder nicht. Die Verfahren wurden zu gemeinsamer Entscheidung verbunden, die ohne mündliche Verhandlung durch Beschluß ergehen konnte (BVerfGE 2, 213 [217 f.]).

BVerfGE 7, 342 (347):

Die Urlaubsgesetze der Freien und Hansestadt Hamburg, des früheren Landes Württemberg-Baden und des Landes Schleswig- Holstein sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

Die Kompetenz der Länder zum Erlaß von Urlaubsgesetzen bestimmt sich nach Art. 70, 74 Nr. 12, 72 Abs. 1 GG.

Die Landesurlaubsgesetze regeln Einzelheiten über den Erholungsurlaub der Arbeitnehmer, mithin eine Materie des Arbeitsrechts, das zur konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes gehört (Art. 74 Nr. 12 GG). In diesem Bereich haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch macht (Art. 72 Abs. 1 GG). Die bundesrechtliche Regelung eines Sachgebiets schließt danach die Landesgesetzgebung im Bereich dieser Materie dann aus, wenn sie die Materie erschöpfend regelt. Wann eine bundesrechtliche Regelung erschöpfend ist, ist einer Gesamtwürdigung des betreffenden Normenkomplexes zu entnehmen (BVerfGE 1, 283 [296]).

In gleicher Weise war die Zuständigkeit des Reichs- und des Landesgesetzgebers bereits nach der Weimarer Reichsverfassung (Art. 12 Abs. 1) abgegrenzt, ebenso nach den Grundsätzen, die die Staatsrechtslehre zu der Reichsverfassung von 1871 entwickelt hatte.

Vgl. Schulze, Lehrbuch des Deutschen Staatsrechts, Bd. 2, 1886, S. 127; Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, 5. Aufl., Bd. 2,1911, S. 122.

II.

Nach der Auffassung des Bundesarbeitsgerichts ergibt sich die vollständige und jede Landesgesetzgebung ausschließende Ordnung des Urlaubsrechts aus dem in Art. 3, 55, 218 EGBGB enthaltenen Kodifikationsprinzip. In diesem sieht das Schrifttum in Übereinstimmung mit RGZ 55, 256 und dem Bundesarbeits

BVerfGE 7, 342 (348):

gericht -- eine Sperre für den Landesgesetzgeber, außerhalb der Vorbehalte des EGBGB privatrechtliche Normen zu setzen; dabei sei es gleichgültig, ob das Reichs- oder Bundesrecht eine privatrechtliche Materie bereits erschöpfend geregelt habe oder ob Lücken bestünden; die Ausfüllung etwaiger Lücken des Privatrechts sei daher nur durch Bundesgesetz oder rechtsschöpferische richterliche Auslegung aus den Grundsätzen, Generalklauseln und dem Geist des BGB möglich.

Vgl. Endemann, Lehrbuch des Bürgerlichen Rechts, Bd. 1, 8. Aufl. 1903, S. 75, insb. Anm. 7; von Tuhr, Der Allgemeine Teil des Deutschen Bürgerlichen Rechts, Bd. 1, 1910, S. 12; Meyer-Anschütz, Lehrbuch des Deutschen Staatsrechts, 7. Aufl. 1919, S. 716; Cosack, Lehrbuch des Bürgerlichen Rechts, Bd. 1, 8. Aufl. 1927, S. 14; Lehmann, Allgemeiner Teil des BGB, 10. Aufl. 1957, S. 36.

Daß sich das Kodifikationsprinzip auch auf das private Arbeitsrecht erstrecke, hat besonders Nipperdey betont.

Vgl. Nipperdey, Bundesprivatrecht und Landesprivatrecht, NJW 1951, 897; Enneccerus-Kipp-Wolff, Lehrbuch des Bürgerlichen Rechts, Bd. 1, bearbeitet von Nipperdey, 14. Aufl. 1952, S. 47 ff.; Hueck-Nipperdey, Lehrbuch des Arbeitsrechts, 6. Aufl. 1957, S. 396; Dahs, Bundesarbeitsrecht und Landesarbeitsrecht, RdA 1949, 321 (324); Köttgen, BB 1956, 442; Wiese, RdA 1957, 81 f.; etwas einschränkend Nikisch, Arbeitsrecht, Bd. 1, 2. Aufl. 1955, S. 51.

Dieser Auffassung stehen Bedenken entgegen, jedenfalls soweit Art. 3, 55, 218 EGBGB auch auf das Arbeitsrecht bezogen werden. Denn dieses hat sich als Ganzes -- einschließlich seiner Privatrechtsnormen -- im Laufe der letzten Jahrzehnte zu einem selbständigen und eigenständigen Rechtsgebiet entwickelt, das neben dem bürgerlichen Recht steht und nicht mehr vom Kodifikationsprinzip des EGBGB erfaßt wird.

Wenn auch schon in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts soziale Mißstände zu Schutznormen des Staates (u.a. in der Gewerbeordnung von 1869) und zur Selbsthilfe der Beteiligten geführt hatten, wurden doch die sozialen Probleme um die Jahrhundertwende noch nicht als Aufgabe einer besonderen Arbeitsgesetzgebung gesehen.

BVerfGE 7, 342 (349):

Erst nach Erlaß des BGB entwickelte sich allmählich das moderne Arbeitsrecht. 1903 erging das Kinderschutzgesetz, 1911 das Hausarbeitgesetz. Wesentliche soziale Forderungen der Arbeiterschaft, wie die gesetzliche Einführung des 8- Stunden-Tages, wurden erst nach dem ersten Weltkrieg erfüllt. Während die Reichsverfassung von 1871 das Arbeitsrecht überhaupt nicht erwähnt hatte, tauchte im Zuständigkeitskatalog der Weimarer Verfassung erstmals das "Arbeitsrecht" als besonderes Rechtsgebiet auf (Art. 7 Nr. 9). Art. 157 WRV stellte die Arbeitskraft unter den besonderen Schutz des Reiches und verhieß ein einheitliches "Arbeitsrecht", d. h. dessen Zusammenfassung in einem "einheitlichen, großen Gesetz" (Anschütz, Komm. zur WRV, 14. Aufl. 1933, Anm. 2 zu Art. 157).

Wichtige Gesetze aus der Zeit der Weimarer Republik waren die "Verordnung über Tarifverträge, Arbeiter- und Angestelltenausschüsse und Schlichtung von Arbeitsstreitigkeiten" (1918), das Betriebsrätegesetz, das Gesetz über die Beschäftigung Schwerbeschädigter (beide 1920), die Verordnungen über das Schlichtungswesen und die Arbeitszeit (beide 1923), das Arbeitsgerichtsgesetz (1926), das Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung und das Gesetz über die Beschäftigung vor und nach der Niederkunft (beide 1927). Für rund 75% aller Arbeitnehmer galten Tarifverträge. 1927 wurde das Reichsarbeitsgericht geschaffen. An den Universitäten wurden Lehrstühle für Arbeitsrecht errichtet. Schon damals war anerkannt, daß das Arbeitsrecht "kein Teilgebiet einer anderen Rechtsdisziplin", sondern "eine eigene Rechtsdisziplin", ein "Sonderrechtsgebiet" bildete (so z. B. Kaskel-Dersch, Arbeitsrecht, 4. Aufl. 1932, S. 1, 4).

Nach dem zweiten Weltkrieg wurden in Fortführung dieser Entwicklung u.a. das Tarifvertragsgesetz (1949), das Kündigungsschutzgesetz (1951) und das Betriebsverfassungsgesetz (1952) erlassen.

Im modernen Arbeitsrecht wird der schuldrechtliche Arbeitsvertrag immer mehr zu einem personenrechtlichen Gemeinschaftsverhältnis umgestaltet, "das sich von dem ausschließlich vermö

BVerfGE 7, 342 (350):

gensrechtlich orientierten Schuldrecht des BGB wesensmäßig fundamental unterscheidet" (Kaskel- Dersch, Arbeitsrecht, 5. Aufl. 1957, S. 113 ff., 18 f.). Der Schwerpunkt des Arbeitsverhältnisses verlagert sich von der vertraglichen Rechtsbeziehung zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer stärker zum Betrieb hin. Die Einzelvereinbarung tritt zurück; immer mehr wird der Inhalt des Arbeitsvertrags durch Tarifverträge bestimmt, die von Verbänden der Arbeitgeber und Arbeitnehmer mit bindender Wirkung für ihre Mitglieder geschlossen werden. Bei Einstellungen, Versetzungen und Entlassungen von Arbeitnehmern ist der Unternehmer an das Einverständnis der Betriebsvertretung gebunden. Auch durch weitere in den oben aufgeführten Gesetzen enthaltene Bestimmungen ist das Dienstvertragsrecht des BGB weitgehend ausgeschlossen oder modifiziert.

Die Besonderheit des Arbeitsrechts zeigt sich auch darin, daß in ihm "Privatrecht und öffentliches Recht in ein Ganzes verwoben sind" (Nikisch, a.a.O. S. 41). Gelegentlich wird sogar die Meinung vertreten, das Arbeitsrecht "beginne, neben dem öffentlichen Recht und neben dem privaten Recht zu einer dritten Säule unseres Rechtslebens zu werden" (Bührig, in "Die Rechtseinheit im deutschen Arbeitsrecht" 1951, S. 76).

Mit der rechtssoziologischen und juristischen Besonderheit der arbeitsrechtlichen Probleme hat Nipperdey die Herausnahme der arbeitsgerichtlichen Streitigkeiten aus der ordentlichen Gerichtsbarkeit begründet; "Die abhängige Arbeit hat sich zu einem eigenen Lebenskreis entwickelt, der das Arbeitsrecht zu einem besonderen Rechtskreis hat werden lassen, dem nur eine besondere Arbeitsgerichtsbarkeit entspricht" (Das Parlament vom 2.10.1957).

Da das Arbeitsrecht durch die seit Erlaß des BGB eingetretene sozialrechtliche Entwicklung als Sonderrecht der unselbständigen Arbeitnehmer verselbständigt und "aus dem Privatrecht ganz herausgelöst worden" ist (Wieacker, Privatrechtsgeschichte der Neuzeit, 1952, S. 320 f.), wird es von Art. 55 EGBGB nicht erfaßt.

Daß das Arbeitsrecht auch privatrechtliche Materien enthält

BVerfGE 7, 342 (351):

und daß Art. 55 EGBGB von "privatrechtlichen" und nicht von "bürgerlich-rechtlichen" Vorschriften der Landesgesetze spricht, steht dem nicht entgegen. Der Gesetzgeber hat in Art. 55 die "privatrechtlichen Vorschriften der Landesgesetze" in Beziehung zum Bürgerlichen Gesetzbuch als gleichbedeutend mit "bürgerlichem Recht" angesehen. Aus der Wahl des Wortes "privatrechtlich" ergibt sich daher nicht zwingend, das gesamte Privatrecht einschließlich des privaten Arbeits- und Wirtschaftsrechts sei der Regelung durch den Landesgesetzgeber für alle Zukunft entzogen. Überdies kann eine Gesetzesbestimmung bei gleichbleibendem Wortlaut durch Veränderung der Verhältnisse einen Bedeutungswandel erfahren (vgl. BVerfGE 2, 401). Art. 55 EGBGB ist als eine Norm mit wechselndem Inhalt auszulegen, die zu ihrem inhaltlichen Bestandteil die sich wandelnde Wirklichkeit hat. Das Kodifikationsprinzip gilt nur für die Rechtsgebiete, die jeweils noch als bürgerlich-rechtlich anerkannt sind.

Zu ihnen gehört heute das Arbeitsrecht nicht mehr. Seine Entwicklung zu einem besonderen Rechtsgebiet eigener Art hat Überdies ihren Ausdruck gefunden in Art. 74 Nr. 12 GG, der die privatrechtlichen und öffentlich-rechtlichen Bestimmungen über das abhängige Arbeitsverhältnis in einem Begriff des Arbeitsrechts zusammenfaßt (vgl. JöR, NF Bd. 1, S. 519 ff.).

III.

Da das Kodifikationsprinzip dem Erlaß landesrechtlicher Urlaubsgesetze nicht entgegensteht, kommt es lediglich darauf an, ob das Urlaubsrecht bundesrechtlich erschöpfend geregelt ist (Art. 72 Abs. 1 GG). Dies ist nicht der Fall.

1. Das Arbeitsvertragsrecht ist eine der wenigen privatrechtlichen Materien, in denen trotz der Verheißung der Weimarer Verfassung (Art. 157) kein erschöpfendes Reichsgesetz ergangen ist. Das BGB kann als ein solches nicht angesehen werden. Denn für den Arbeitsvertrag bestimmter Berufsgruppen gelten Sondervorschriften, so z. B. für die gewerblichen Arbeiter, Angestell

BVerfGE 7, 342 (352):

ten und Lehrlinge (§§ 105 ff., 126 ff., 133 a ff. GewO), für die kaufmännischen Angestellten und Lehrlinge (§§ 59 ff. HGB), für die in der Land- und Forstwirtschaft Beschäftigten (Vorläufige Landarbeitsordnung vom 24. Januar 1919), für die Schiffsbesatzungen (Seemannsordnung, Binnenschiffahrtsgesetz, Flößereigesetz) und die im Bergbau Beschäftigten (landesrechtliche Berggesetze) (vgl. Nikisch a.a.O. S. 106 ff.). Daß das BGB nur eine Teilregelung des Arbeitsvertrags enthält, wird auch durch die oben aufgeführten zahlreichen Gesetze bestätigt; erst diese haben den Arbeitsvertrag entsprechend den Prinzipien des modernen Arbeitsrechts ausgestaltet.

2. Die Auffassung des Bundesarbeitsgerichts, das BGB habe den Urlaubsanspruch ausreichend geregelt, vermag nicht zu überzeugen.

Diese "Regelung" ist immerhin 50 Jahre lang nicht erkannt worden. Noch im Jahre 1911 sah das Kaufmannsgericht Berlin in der Gehaltszahlung während des Urlaubs eine Schenkung (Jahrbuch des Kaufmannsgerichts Berlin, Bd. 3, 1912, S. 60, 221). Noch 1932 war das arbeitsrechtliche Schrifttum der Auffassung, daß dem deutschen Recht eine gesetzliche Regelung des Urlaubs im allgemeinen fremd sei und daher eine Pflicht zur Gewährung von Urlaub nur bestehe, wenn dieser besonders -- vor allem durch Tarifvertrag -- vereinbart sei.

Hueck-Nipperdey, Lehrbuch des Arbeitsrechts, 3. bis 5. Aufl. Bd. 1, 1931, S. 268; Bd. 2, 1932, S. 58, 90.

Erst nach Erlaß des Gesetzes zur Ordnung der nationalen Arbeit (AOG) vom 20. Januar 1934 begann das Schrifttum, einen gesetzlichen Urlaubsanspruch aus der Fürsorgepflicht des Unternehmers herzuleiten. Es entnahm diesen jedoch nicht dem BGB, sondern dem § 2 Abs. 2 Satz 1 AOG. Diese Auffassung hat das Reichsarbeitsgericht allerdings abgelehnt. Es hat noch 1942 einen Anspruch auf Urlaub nur dann anerkannt, wenn dieser auf einer Vereinbarung oder auf einer tariflichen Bestimmung beruhte (ArbRSamml. Bd. 45, S. 107 f.)

Die vom Bundesarbeitsgericht herangezogenen bürgerlich-

BVerfGE 7, 342 (353):

rechtlichen Vorschriften erwähnen einen Urlaubsanspruch nicht. Das Bundesarbeitsgericht stützt sich auf den Grundsatz von Treu und Glauben (§ 242 BGB), die Verpflichtung des Arbeitgebers, Räume, Vorrichtungen und Gerätschaften so einzurichten, daß der Arbeitnehmer gegen Gefahr für Leben und Gesundheit geschützt ist (§ 618 BGB), und die Vorschrift, daß eine Leistung, die durch einen Vertragsschließenden bestimmt werden soll, im Zweifel nach billigem Ermessen zu bestimmen ist (§ 315 BGB). Selbst wenn man aus diesen Vorschriften in Verbindung mit dem Prinzip des sozialen Rechtsstaats (Art. 20, 28 GG) einen Urlaubsanspruch dem Grunde nach herleitet, so wäre damit noch nichts über die näheren Einzelheiten des Urlaubs gesagt (Dauer des Urlaubs, Wartezeit, Urlaubsabgeltung usw.).

3. Sonstige reichs- oder bundesrechtliche Bestimmungen über den Urlaub der Arbeitnehmer erfassen nur einen begrenzten Personenkreis (§ 21 Jugendschutzgesetz vom 30. April 1938, § 33 Schwerbeschädigtengesetz vom 16. Juni 1953). Zudem ist § 21 Jugendschutzgesetz in keinem Land Bundesrecht geworden, da der Urlaub der Jugendlichen bei Inkrafttreten des Grundgesetzes nicht zoneneinheitlich geregelt war (Art. 125 Nr. 1 GG; Dersch, Die Urlaubsgesetze, 1954, Anm. 40).

4. Bei der Gesamtwürdigung dieses Normenkomplexes (BVerfGE 1, 296) ist also festzustellen, daß der Erholungsurlaub der Arbeitnehmer von Bundes wegen nicht erschöpfend geregelt ist. Die Länder können daher die Lücken, die das bundesrechtliche Arbeitsrecht läßt, mit "sozialpolitisch angereichertem bürgerlichen Recht" (Köttgen, BB 1956, 443) ausfüllen.

IV.

Die Urlaubsgesetze verstoßen auch nicht gegen Art. 31 GG.

Ob sich der Satz "Bundesrecht bricht Landesrecht" nur auf widersprechendes oder auch auf gleichlautendes Landesrecht bezieht, ist in der Rechtsprechung und im Schrifttum umstritten.

Für die engere Auslegung: Dennewitz in BonnKomm., 1950, Anm. II 2 c zu Art. 31; von Mangoldt, GG, 1953, Anm. 2 zu Art. 31; Giese,

BVerfGE 7, 342 (354):

GG, 4. Aufl. 1955, Anm. II zu Art. 31; Nipperdey, NJW 1951, 897; BayVerfGH, VerwRspr. 2, 400; a. A. Mallmann, JZ 1951, 255; Kratzer, Festschrift für Laforet, 1952, S. 109 ff.; Nitsche, BayVBl. 1956, 71.

Diese Frage braucht hier jedoch nicht entschieden zu werden. Denn bei den bundesrechtlichen Normen, die nach Auffassung des Bundesarbeitsgerichts das Landesrecht "brechen", handelt es sich lediglich um allgemeine Bestimmungen oder Generalklauseln (§§ 618, 242, 315 BGB), die über die Gewährung von Urlaub keine konkreten Angaben enthalten. Aus ihnen läßt sich eine Urlaubsregelung nur im Wege rechtsschöpferischer Auslegung und unter Heranziehung von Grundrechtsnormen herleiten und auch insoweit nur unvollständig (vgl. oben III 2). Im Verhältnis zu den Landesurlaubsgesetzen können §§ 618, 242, 315 BGB daher weder als eine gleichlautende noch als eine widersprechende bundesrechtliche "Regelung" des Urlaubs angesehen werden. Vielmehr fehlt es insoweit an der hinreichenden Konkretisierung eines Bundesurlaubsrechts, so daß Art. 31 GG nicht anwendbar ist.

Ergänzend ist noch folgendes zu bemerken:

1. Die Annahme, Art. 3, 55, 218 EGBGB seien durch Art. 72, 74 GG zumindest teilweise außer Kraft gesetzt worden,

vgl. Galperin in "Die Rechtseinheit im deutschen Arbeitsrecht", 1951, S. 30 insb. Anm. 6; Landesarbeitsgericht Baden-Württemberg, BB 1956, 1068; Arbeitsgericht Heidelberg, BB 1956, 690; Hessel, ArbuR, 1956, 268; Fischer, BB 1956,1206.

trifft nicht zu. Art. 72, 74 GG normieren eine bedingte Gesetzgebungszuständigkeit der Länder: ihre Zuständigkeit hängt davon ab, daß die in Art. 74 GG genannten Sachgebiete bundesrechtlich noch nicht erschöpfend geregelt sind. Dagegen sind Art. 3, 55, 218 EGBGB keine Kompetenznormen; sie bringen lediglich zum Ausdruck, daß der Reichsgesetzgeber durch Erlaß des BGB eine erschöpfende Regelung des bürgerlichen Rechtes bezweckt hat.

BVerfGE 7, 342 (355):

Art. 72, 74 GG treffen mithin eine Regelung für die künftige Gesetzgebung, während Art. 3, 55, 218 EGBGB den kodifikatorischen Charakter eines bereits erlassenen Gesetzes (des BGB) feststellen.

Ob und inwieweit sich das bürgerlich-rechtliche Kodifikationsprinzip als eine den Art. 72, 74 GG widersprechende Sperre der Landesgesetzgebung auswirken kann -- etwa weil eine bürgerlich-rechtliche Elemente enthaltende Materie bundesrechtlich überhaupt nicht geordnet ist und eine Regelung auch nicht aus den Grundsätzen des BGB im Wege rechtsschöpferischer Auslegung gefunden werden kann --, braucht hier nicht erörtert zu werden. Denn das bürgerlich-rechtliche Kodifikationsprinzip bezieht sich, wie oben dargelegt wurde, nicht auf das Arbeitsrecht.

2. Es wird auch die Auffassung vertreten, das Kodifikationsprinzip erstrecke sich nur auf die im BGB im einzelnen geregelten oder wenigstens im Grundsatz erfaßten Gebiete; da das BGB den Urlaub nicht regele, seien die Landesurlaubsgesetze schon aus diesem Grunde gültig (so Hessel a.a.O.; Drabik, RdA 1956, 145). Diese These trägt die aus ihr gezogene Folgerung indessen nicht. Soweit das Kodifikationsprinzip des Art. 55 EGBGB reicht, gilt es auch dann, wenn das BGB eine Lücke hat (siehe oben II).

3. Vereinzelt wird angenommen, die Urlaubsgesetze gehörten wegen ihres öffentlich-rechtlichen Schutzcharakters zum öffentlichen Recht; sie seien daher schon aus diesem Grunde mit Art. 55 EGBGB vereinbar (Hessel a.a.O. S. 269). Es ist jedoch nicht möglich, die Unterscheidung von Privatrecht und öffentlichem Recht vom Gesetzeszweck abhängig zu machen. Denn es ist außerordentlich schwierig, festzustellen, ob ein Gesetz überwiegend dem Schutz öffentlicher oder privater Interessen dient. Vielmehr ist mit der überwiegenden Auffassung auf die am einzelnen Rechtsverhältnis Beteiligten abzustellen. Danach gehören die strittigen Urlaubsgesetze nicht zum öffentlichen Recht. Denn sie enthalten keine Vorschriften, die die Unterordnung des einzelnen unter die öffentliche Gewalt betreffen (z. B. Bestimmun

BVerfGE 7, 342 (356):

gen über Strafen oder über ein Tätigwerden von Verwaltungsbehörden). Dabei wird nicht verkannt, daß die in den Landesverfassungen in den Abschnitten über Wirtschaft und Arbeit vorgesehenen Urlaubsgesetze nicht reine Regelungen des Arbeitsvertragsrechts, sondern Teilstück der gesamten sozialstaatlichen Konzeption sind, zu deren Verwirklichung der Staat unmittelbar die Arbeitsbedingungen gestaltet.

VI.

Aus der Befürchtung des Bundesarbeitsgerichts, daß eine Rechtszersplitterung eintrete, können Bedenken gegen das Ergebnis nicht hergeleitet werden.

Das Urlaubsrecht wäre übrigens auch dann nicht einheitlich, wenn man der Ansicht des Bundesarbeitsgerichts folgen würde. Denn dann wären zwar die nach dem 7. September 1949 erlassenen Urlaubsgesetze von Schleswig-Holstein, Bayern, Hamburg, Berlin, Nordrhein-Westfalen und das württemberg- badische Änderungsgesetz nichtig; dagegen wären die vor dem 7. September 1949 erlassenen Urlaubsgesetze von Hessen, Bremen, Rheinland-Pfalz, Niedersachsen und Baden gültig und gemäß Art. 125 Nr. 2 GG in diesen Ländern partielles Bundesrecht geworden. Sie könnten durch den Landesgesetzgeber nicht mehr geändert werden.

Auch dürften die Entscheidungen der Gerichte über die Dauer des Urlaubs, die Höhe des Urlaubsgeldes, die Länge der Wartezeit usw. verschieden ausfallen, wenn statt der nachkonstitutionellen Urlaubsgesetze nur die Generalklauseln des BGB vorhanden wären. Bei Fehlen einer vertraglichen Einzelvereinbarung oder eines Tarifvertrages würde der einzelne Arbeitnehmer bis zur rechtskräftigen gerichtlichen Entscheidung nicht einmal wissen, wieviel Urlaub ihm überhaupt zusteht. Der Nachteil einer solchen Rechtsunsicherheit und einer Rechtszersplitterung von Gericht zu Gericht wäre größer als der von Land zu Land.

Zudem kann der Bund eine unerwünschte Rechtszersplitterung jederzeit durch ein erschöpfendes Bundesurlaubsgesetz beseitigen.

BVerfGE 7, 342 (357):

Ernste Nachteile für den Arbeitsfrieden sind daher bei Gültigkeit der nachkonstitutionellen Landesurlaubsgesetze nicht zu erwarten und offensichtlich auch nicht eingetreten.

Die Besorgnis, die Länder könnten Gesetze über den Trödelvertrag, die positive Vertragsverletzung usw. erlassen, ist nicht begründet. Denn hier handelt es sich um Materien, die im Rahmen des bürgerlichen Rechts und damit des Kodifikationsprinzips des EGBGB geblieben sind.

VII.

Der Landesgesetzgeber war befugt, das württemberg-badische Urlaubsgesetz vom 6. August 1947 (RegBl. S. 78) in der Fassung vom 6. April 1949 (RegBl. S. 57) zu ändern.

§ 6 des Gesetzes vom 6. April 1949 hatte bestimmt: "Dieses Gesetz tritt am 31. März 1950 außer Kraft."

Das am 3. April 1950 ausgefertigte und am 8. Mai 1950 verkündete Gesetz Nr. 743 (RegBl. S. 30) verlängerte die Geltungsdauer des Urlaubsgesetzes und bestimmte hierzu:

Der Landtag hat am 29. März 1950 das folgende Gesetz beschlossen, das hiermit verkündet wird:

Artikel 1

... § 6 wird § 5 und erhält folgende Fassung:

Dieses Gesetz gilt bis zum Inkrafttreten einer bundesgesetzlichen Urlaubsregelung.

Artikel 2

Das Gesetz tritt am 31. März 1950 in Kraft.

Die Frage ob, und inwieweit das württemberg-badische Urlaubsgesetz vom 6. August 1947 in der Fassung vom 6. April 1949 nach Art. 125 Nr. 2 GG Bundesrecht geworden ist -- z. B. weil es § 21 Jugendschutzgesetz abgeändert hat --, braucht hier nicht entschieden zu werden. Denn es hätte diese Qualität als Bundesrecht jedenfalls verloren, da seine Geltungsdauer nach § 6 am 31. März 1950 abgelaufen war, und das Änderungsgesetz erst mehr als einen Monat später, am 8. Mai 1950, verkündet

BVerfGE 7, 342 (358):

wurde. Erst mit der Verkündung wurde der Gesetzgebungsakt vollzogen (Beschluß vom 19. März 1958 -- 2 BvL 38/56 -).

Das Gesetz vom 3. April 1950 hat sich allerdings in Art. 2 rückwirkende Kraft beigelegt. Durch diesen Akt des Landesgesetzgebers konnte jedoch bereits erloschenes Bundesrecht als solches nicht wieder aufleben. Dem Landesgesetz vom 3. April 1950 stand daher keine bundesrechtliche Regelung mehr entgegen.

BVerwG, 23.06.1995 - 8 C 14.93

Administration — Thu, 29 Mar 2012 17:23:16 +0000

Daten

Fall:

Rettungsdienstgebühren

Fundstellen:

BVerwGE 99, 10; NJW 1996, 1610; DVBl 1995, 1134; NVwZ 1996, 794

Gericht:

Bundesverwaltungsgericht

Datum:

23.06.1995

Aktenzeichen:

8 C 14.93

Entscheidungstyp:

Urteil

Instanzen:

VG Aachen

Die umfassende Regelung der vertragsärztlichen Versorgung - insbesondere des ärztlichen Behandlungsanspruchs und der Vergütung - im 5. Buch des Sozialgesetzbuchs (SGB V) schließt die Befugnis von Gemeinden aus, für die bei Notfalleinsätzen im Rahmen des Rettungsdienstes erbrachte ärztliche Behandlung von Mitgliedern gesetzlicher Krankenkassen aufgrund kommunaler Satzungen (Benutzungs-)Gebühren zu erheben.

BVerfG, 26.03.1957 - 2 BvG 1/55

Redaktion — Mon, 26 Mar 2012 13:03:45 +0000

Daten

Fall:

Reichskonkordat

Fundstellen:

BVerfGE 6, 309; DÖV 1957, 789; DVBl 1957, 385; JZ 1957, 307; NJW 1957, 705

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

26.03.1957

Aktenzeichen:

2 BvG 1/55

Entscheidungstyp:

Urteil

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 6, 309

Paginierung:

BVerfGE 6, 309 (309):

1. Die nach § 65 BVerfGG Beteiligten sind zwar befugt, selbständige Anträge zu stellen, und zwar auch dann, wenn hierdurch der Streigegenstand erweitert wird. Immer aber müssen solche Anträge mit dem Antrag des Antragstellers in einem inneren Zusammenhang stehen.

2. Das Bundesverfassungsgericht kann zwar über die Gültigkeit eines internationalen Vertrages nicht mit Wirkung zwischen den Vertragschließenden entscheiden; es ist aber nicht gehindert, mit Wirkung für die Beteiligten am Verfassungsrechtsstreit, d.h. mit innerstaatlicher Wirkung, über die Gültigkeit eines solchen Vertrages zu befinden, wenn dies als Vorfrage für die Entscheidung eines Verfassungsrechtsstreits von Bedeutung ist.

3. Auch eine Verletzung von ungeschriebenen verfassungsrechtlichen Pflichten kann im Verfassungsrechtsstreit gerügt werden. In einem solchen Falle tritt an Stelle der Bezeichnung eines Artikels des Grundgesetzes gemäß § 64 Abs. 2 BVerfGG die Bezugnahme auf die ungeschriebene verfassungsrechtliche Pflicht, deren Verletzung geltend gemacht wird.

4. a) Das föderalistische Prinzip des Grundgesetzes verlangt nicht stets die Anrufung des Bundesrats, bevor beim Bundesverfassungsgericht die Feststellung der Verletzung einer verfassungsrechtlichen Pflicht eines Landes beantragt werden kann.

b) Der Bundesrat ist nur für die Rüge von Mängeln bei der verwaltungsmäßigen Ausführung eines Bundesgesetzes zwischengeschaltet. Im übrigen ist die unmittelbare Anrufung des Bundesverfassungsgerichts zulässig.

5. Das Grundgesetz kennt nur die in Art. 84 und 85 geregelte sogenannte abhängige Bundesaufsicht, d.h. die Rüge von Mängeln

BVerfGE 6, 309 (310):

bei der verwaltungsmäßigen Ausführung von Bundesgesetzen. Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG macht das Bundesverfassungsgericht allgemein zur Entscheidung von Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder zuständig, wobei nur als eine Gruppe von Meinungsverschiedenheiten diejenigen hervorgehoben werden ("insbesondere"), die sich bei der Ausführung von Bundesrecht durch die Länder und bei der Ausübung der Bundesaufsicht ergeben können.

6. Art. 123 Abs. 2 GG bedeutet nicht, daß der Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich an die Schulbestimmungen des Reichskonkordats gebunden ist, also kein entgegenstehendes Recht setzen darf. Art. 123 Abs. 2 GG sagt für die Schulbestimmungen des Reichskonkordats vielmehr nur aus, daß sie, sofern sie beim Inkrafttreten des Grundgesetzes noch galten, in Kraft bleiben, obwohl sie einem Vertrag entstammen, der nicht von den nunmehr zur Verfügung über den Gegenstand ausschließlich befugten Ländern geschlossen worden ist.

7. Der Annahme einer Pflicht der Länder dem Bund gegenüber, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats bei ihrer Gesetzgebung zu beachten, stehen Grundentscheidungen des Grundgesetzes entgegen, die das Verhältnis von Bund und Ländern gerade in diesem Sachzusammenhang gestalten. Diese Grundentscheidungen sind in Art. 7, 30, 70 ff. GG getroffen. Sie erklären - im Gegensatz zur Weimarer Reichsverfassung - die Länder zu ausschließlichen Trägern der Kulturhoheit, die für den Bereich der bekenntnismäßigen Gestaltung des Schulwesens nur durch die Bestimmungen der Art. 7, 141 GG begrenzt ist.

Urteil

des Zweiten Senats vom 26. März 1957

-- 2 BvG 1/55 --

in dem Verfassungsrechtsstreit über die Frage, ob das Land Niedersachsen durch Erlaß der §§ 2, 3, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 und 15 des Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen vom 14. September 1954 gegen das Konkordat zwischen dem Heiligen Stuhl und dem Deutschen Reich vom 20. Juli 1933 verstoßen und dadurch ein Recht des Bundes auf Respektierung der für ihn verbindlichen internationalen Verträge durch die Länder verletzt hat, Antragsteller: Für die Bundesrepublik Deutschland die Bundesregierung.

BVerfGE 6, 309 (311):

Antragsgegner: Für das Land Niedersachsen die Landesregierung. Weitere Beteiligte: 1. Für das Land Hessen die Landesregierung. 2. Für die Freie Hansestadt Bremen der Senat.

Entscheidungsformel:

Der Antrag der Bundesregierung wird zurückgewiesen.

Gründe:

Gegenstand des Rechtsstreits ist die zwischen dem Bund und dem Land Niedersachsen bestehende Meinungsverschiedenheit darüber, ob das Land Niedersachsen durch den Erlaß des Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen vom 14. September 1954 (Nds. GVBl. S. 89) gegen das Konkordat zwischen dem Heiligen Stuhl und dem Deutschen Reich vom 20. Juli 1933 (RGBl. II 5.679) verstoßen und dadurch ein Recht des Bundes auf Beachtung der für ihn verbindlichen internationalen Verträge durch die Länder verletzt hat. Diese Meinungsverschiedenheit hat folgende Vorgeschichte:

1. In die Weimarer Reichsverfassung waren auf Grund des sogenannten Weimarer Schulkompromisses folgende, das öffentliche Schulwesen betreffende Vorschriften aufgenommen worden:

"Art. 146. Das öffentliche Schulwesen ist organisch auszugestalten. Auf einer für alle gemeinsamen Grundschule baut sich das mittlere und höhere Schulwesen auf. Für diesen Aufbau ist die Mannigfaltigkeit der Lebensberufe, für die Aufnahme eines Kindes in eine bestimmte Schule sind seine Anlage und Neigung, nicht die wirtschaftliche und gesellschaftliche Stellung oder das Religionsbekenntnis seiner Eltern maßgebend.

Innerhalb der Gemeinden sind indes auf Antrag von Erziehungsberechtigten Volksschulen ihres Bekenntnisses oder ihrer Weltanschauung einzurichten, soweit hierdurch ein geordneter Schulbetrieb, auch im Sinne des Abs. 1, nicht beeinträchtigt wird. Der Wille der Erziehungsberechtigten ist möglichst zu berücksichtigen. Das Nähere bestimmt die Landesgesetzgebung nach den Grundsätzen eines Reichsgesetzes.

...

Art. 174. Bis zum Erlaß des in Art. 146 Abs. 2 vorgesehenen Reichsgesetzes bleibt es bei der bestehenden Rechtslage. Das Gesetz hat Gebiete des Reichs, in denen eine nach Bekenntnissen nicht getrennte Schule gesetzlich besteht, besonders zu berücksichtigen."

Das in Art. 146 Abs. 2 letzter Satz vorgesehene Reichsgesetz ist nicht zustande gekommen.

2. In der Weimarer Zeit schlossen die Länder Bayern (1924), Preußen (1929) und Baden (1932) Konkordate mit dem Heiligen Stuhl und im Zusammenhang damit entsprechende Verträge mit den evangelischen Kirchen. Nur das bayerische Konkordat enthält Regelungen über das Schulwesen.

Wiederholte Bemühungen um den Abschluß eines Konkordats zwischen dem Heiligen Stuhl und dem Reich - zuletzt noch 1931/32 - führten nicht zu einem Ergebnis. Im Frühjahr 1933 nahm die nationalsozialistische Reichsregierung diese Verhandlungen mit dem Heiligen Stuhl über ein Reichskonkordat wieder auf. Sie führten am 20. Juli 1933 zur Unterzeichnung des Konkordats und des dazugehörenden Schlußprotokolls durch Kardinalstaatssekretär P. für den Heiligen Stuhl, durch Vizekanzler von P. für das Deutsche Reich.

Im Reichsgesetzblatt vom 18. September 1933 (II S. 679) wurde das Konkordat samt Schlußprotokoll durch Bekanntmachung vom 12. September 1933 veröffentlicht und verlautbart, daß der Vertrag am 10. September ratifiziert worden und an demselben Tag in Kraft getreten ist. Ferner erließ die Reichsregierung das "Gesetz zur Durchführung des Reichskonkordats" vom 12. September 1933 (BGBl. I S. 625). Es ermächtigte den Reichsminister des Innern, die zur Durchführung der Bestimmungen des Reichskonkordats erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen. Solche Vorschriften sind nicht ergangen.

Aus dem Reichskonkordat, dessen deutscher und italienischer Text gemäß Art. 34 gleiche Kraft haben, sind für diesen Rechtsstreit folgende Vorschriften von Bedeutung:

BVerfGE 6, 309 (313):

"Artikel 21

Der katholische Religionsunterricht in den Volksschulen, Berufsschulen, Mittelschulen und höheren Lehranstalten ist ordentliches Lehrfach und wird in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der katholischen Kirche erteilt. Im Religionsunterricht wird die Erziehung zu vaterländischem, staatsbürgerlichem und sozialem Pflichtbewußtsein aus dem Geiste des christlichen Glaubens- und Sittengesetzes mit besonderem Nachdruck gepflegt werden, ebenso wie es im gesamten übrigen Unterricht geschieht. Lehrstoff und Auswahl der Lehrbücher für den Religionsunterricht werden im Einvernehmen mit der kirchlichen Oberbehörde festgesetzt. Den kirchlichen Oberbehörden wird Gelegenheit gegeben werden, im Einvernehmen mit der Schulbehörde zu prüfen, ob die Schüler Religionsunterricht in Übereinstimmung mit den Lehren und Anforderungen der Kirche erhalten.

Artikel 22

Bei der Anstellung von katholischen Religionslehrern findet Verständigung zwischen dem Bischof und der Landesregierung statt. Lehrer, die wegen ihrer Lehre oder sittlichen Führung vom Bischof zur weiteren Erteilung des Religionsunterrichts für ungeeignet erklärt worden sind, dürfen, solange dies Hindernis besteht, nicht als Religionslehrer verwendet werden.

Artikel 23

Die Beibehaltung und Neueinrichtung katholischer Bekenntnisschulen bleibt gewährleistet. In allen Gemeinden, in denen Eltern oder sonstige Erziehungsberechtigte es beantragen, werden katholische Volksschulen errichtet werden, wenn die Zahl der Schüler unter gebührender Berücksichtigung der örtlichen schulorganisatorischen Verhältnisse einen nach Maßgabe der staatlichen Vorschriften geordneten Schulbetrieb durchführbar erscheinen läßt.

Artikel 24

An allen katholischen Volksschulen werden nur solche Lehrer angestellt, die der katholischen Kirche angehören und Gewähr bieten, den besonderen Erfordernissen der katholischen Bekenntnisschule zu entsprechen.

Im Rahmen der allgemeinen Berufsausbildung der Lehrer werden Einrichtungen geschaffen, die eine Ausbildung katholischer Lehrer entsprechend den besonderen Erfordernissen der katholischen Bekenntnisschule gewährleisten."

Diese vertraglichen Bindungen hinderten die nationalsozialistischen Gewalthaber nicht, nach und nach die katholischen Schu

BVerfGE 6, 309 (314):

len - wie übrigens auch die evangelischen - zum größten Teil abzuschaffen und den Religionsunterricht zu erschweren oder zu verhindern.

3. Bis zum Inkrafttreten des niedersächsischen Schulgesetzes galten für die weltanschauliche Gestaltung der öffentlichen Volksschulen in den einzelnen Landesteilen Niedersachsens verschiedene Gesetze:

a) in den ehemals preußischen Gebietsteilen der 4. Abschnitt des preußischen Volksschulunterhaltungsgesetzes vom 28. Juli 1906 (Preuß. Gesetzsammlung S. 335): Konfessionsschulen;

b) im Gebiet des früheren Landes Braunschweig die §§ 1 Abs. 1, 3, 4 Abs. 1, 14 Abs. 1 des Gesetzes über die Gemeindeschulen vom 5. April 1913 (Braunschw. GuVS Nr. 25/1913): Gemeinschaftsschulen;

c) im Gebiet des früheren Landes Oldenburg die §§ 23 und 24 der Verfassung für den Freistaat Oldenburg vom 17. Juni 1919 (Old.GBl. Bd. 40 S. 391) sowie die §§ 18 Abs. 2, 19, 21 Satz 2 des Schulgesetzes für das Herzogtum Oldenburg vom 4. Februar 1910 in der Fassung des Schulgesetzes für den Landesteil Oldenburg vom 1. August 1936 (Old.GBl. Bd. 49 S. 433): Konfessionsschulen;

d) im Gebiet des früheren Landes Schaumburg-Lippe die §§ 4 und 15 des Gesetzes über das Volksschulwesen im Fürstenthume Schaumburg-Lippe vom 4. März 1875 (Schaumburg-Lipp. LV Bd. 12, S. 265): Gemeinschaftsschulen.

Unter der Herrschaft der Nationalsozialisten wurden die Konfessionsschulen aufgehoben und durch Gemeinschaftsschulen ersetzt.

Nach Kriegsende schrieb die Britische Militärregierung durch die Erziehungsanordnung Nr. 1 vom 14. Januar 1946 vor, daß in den Gebietsteilen, in denen vor 1933 konfessionelle öffentliche Volksschulen bestanden, die Eltern befragt werden sollten, ob wieder konfessionelle Volksschulen eingerichtet werden sollten. Die deutschen Behörden wurden angewiesen, diesem Wunsch zu entsprechen, falls dies mit einem ordnungsmäßigen Schulbetrieb

BVerfGE 6, 309 (315):

vereinbar sei. In der Folgezeit kam es wieder zur Einrichtung katholischer Volksschulen im Sinne der obengenannten Gesetze, die weitergalten.

4. Die Niedersächsische Landesregierung brachte im September 1953 den Entwurf eines Schulverwaltungsgesetzes ein. In der Landtagsdebatte über dieses Gesetz wurde die Forderung nach einer Neuregelung der konfessionellen Verhältnisse der Volksschule erhoben; die Landtagsfraktion der FDP brachte einen Gesetzentwurf über diesen Gegenstand ein. Daraufhin entschloß sich die Niedersächsische Landesregierung, dem Landtag den vom 4. Februar 1954 datierten Entwurf eines Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen (Landtagsdrucksache Nr. 1268) vorzulegen.

Der Apostolische Nuntius beanstandete gegenüber der Bundesregierung und diese gegenüber dem Ministerpräsidenten des Landes Niedersachsen eine Anzahl von Bestimmungen dieses Entwurfs wegen ihrer Unvereinbarkeit mit dem Reichskonkordat. Der hierüber geführte Schriftwechsel führte nicht zu einer Verständigung. Das Gesetz über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen wurde vom Landtag beschlossen, am 14. September 1954 ausgefertigt und im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt am 15. September 1954 verkündet (Nds. GVBl. 1954 S. 89). Nach § 31 Abs. 1 des Gesetzes bleiben die Bestimmungen zur Regelung der konfessionellen Verhältnisse der Volksschulen für das Gebiet des früheren Landes Oldenburg unberührt. Diese Bestimmungen hätten nach Art. 55 Abs. 2 der Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung vom 13. April 1951 (GVBl. S. 103) nur mit der für Verfassungsänderungen erforderlichen Mehrheit geändert werden können. Die Regelung der konfessionellen Gestaltung des Volksschulwesens im niedersächsischen Schulgesetz. gilt also in allen Teilen des Landes Niedersachsen mit Ausnahme des Gebietes des früheren Landes Oldenburg.

Die von der Bundesregierung wegen Unvereinbarkeit mit dem Reichskonkordat beanstandeten Bestimmungen des niedersächsischen Schulgesetzes lauten:

BVerfGE 6, 309 (316):

"§ 2

Die von den Gemeinden, Landkreisen, Zweckverbänden und vom Land getragenen Schulen (öffentliche Schulen im Sinne dieses Gesetzes) sind grundsätzlich christliche Schulen. In ihnen werden die Schüler ohne Unterschied des Bekenntnisses und der Weltanschauung gemeinsam erzogen. In Erziehung und Unterricht ist auf die Empfindungen Andersdenkender Rücksicht zu nehmen.

§ 3

Die Schulen haben die Aufgabe, die ihnen anvertrauten jungen Menschen für Leben und Beruf vorzubereiten und sie auf der Grundlage des Christentums, des abendländischen Kulturgutes und des deutschen Bildungserbes zu selbständig denkenden und verantwortungsbewußt handelnden Bürgern eines demokratischen und sozialen Rechtsstaates zu bilden und zu erziehen.

§ 5

(1) Der Religionsunterricht ist an den öffentlichen Schulen mit Ausnahme der Fachschulen ordentliches Lehrfach. Er wird nach Bekenntnissen getrennt in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Religionsgemeinschaften erteilt.

(2) Richtlinien und Lehrbücher für den Religionsunterricht sind im Einvernehmen mit den Religionsgemeinschaften zu bestimmen. Unbeschadet des staatlichen Aufsichtsrechtes haben die Religionsgemeinschaften das Recht, sich im Einvernehmen mit den staatlichen Schulaufsichtsbeamten durch Beauftragte zu überzeugen, daß der Religionsunterricht in Übereinstimmung mit ihren Grundsätzen erteilt wird. Die Religionsgemeinschaften beauftragen mit der Einsichtnahme in der Regel staatliche Schulaufsichtsbeamte, in Ausnahmefällen geeignete Schulleiter.

(3) Kein Lehrer darf gezwungen werden, Religionsunterricht zu erteilen.

(4) Über die Teilnahme am Religionsunterricht bestimmen die Erziehungsberechtigten. Nach Eintritt der Religionsmündigkeit steht dieses Recht dem Schüler zu. Die Erklärung über die Nichtteilnahme am Religionsunterricht ist dem Schulleiter von den Erziehungsberechtigten oder den religionsmündigen Schülern schriftlich abzugeben.

(5) Für eine religiöse Minderheit von mindestens zwölf Schülern ist Religionsunterricht einzurichten.

(6) Für Schüler, die am Religionsunterricht nicht teilnehmen, ist

BVerfGE 6, 309 (317):

vom fünften Schuljahr ab religionskundlicher Unterricht als ordentliches Lehrfach einzurichten. Er ist durchzuführen, wenn mindestens zwölf Schüler dazu angemeldet werden. Abs. 3 und 4 finden entsprechend Anwendung.

§ 6

Die Lehrer werden auf Universitäten und Hochschulen ausgebildet, an denen Forschung und Lehre frei sind.

§ 8

(1) Auf Antrag von Erziehungsberechtigten sind öffentliche Volksschulen für Schüler des gleichen Bekenntnisses im Rahmen dieses Gesetzes zu errichten.

(2) Der Lehrkörper einer solchen Schule setzt sich aus Lehrern zusammen, die -dem gleichen Bekenntnis wie die Schüler angehören.

(3) In Ausnahmefällen können Kinder, die diesem Bekenntnis nicht angehören, aufgenommen werden, solange nicht für sie getrennter Religionsunterricht einzurichten wäre.

§ 9

(1) öffentliche Volksschulen für Schüler des gleichen Bekenntnisses werden errichtet, wenn der Bestand einer ausreichenden Anzahl von Volksschulen für Schüler aller Bekenntnisse im Bereich des Schulträgers nicht in Frage gestellt ist. Diese Voraussetzung ist nicht erfüllt, solange im Bereich des Schulträgers nicht mindestens ein seiner Größe im Ausbau angemessenes Volksschulsystem für Schüler aller Bekenntnisse vorhanden ist.

(2) Die zu errichtende Schule darf in ihrem Ausbau -nicht wesentlich hinter einem der Größe des Schulträgers angemessenen Schulsystem zurücktreten.

§ 10

(1) Den Antrag müssen die gesetzlichen Vertreter von mindestens 120, im Bereich eines Schulträgers mit über 5000 Einwohnern von mindestens 240 Schülern stellen, die dem gleichen Bekenntnis angehören und im Bereich des Schulträgers eine Volksschule für Schüler aller Bekenntnisse besuchen.

(2) Antragsberechtigt sind die gesetzlichen Vertreter, die ihren Wohnsitz im Bereich des Schulträgers haben.

(3) Der Antrag muß von den Antragstellern persönlich bis zum 30. Juni des laufenden Schuljahres beim Schulträger zu Protokoll erklärt werden. Die Erklärung kann zurückgenommen werden.

BVerfGE 6, 309 (318):

§ 11

Die Errichtung der Schule setzt voraus, daß bis zum 30. September des laufenden Schuljahres eine ausreichende Anzahl von Kindern für diese Schule ordnungsgemäß angemeldet ist. Die Errichtung der Schule ist abzulehnen, wenn ihr Bestand nicht für vier Jahre gewährleistet erscheint.

§ 12

(1) Die Entscheidung erfolgt durch den Beschluß des Schulträgers, der hierzu der Genehmigung der Schulaufsichtsbehörde bedarf. Die Entscheidung des Schulträgers kann durch einen Beschluß der Schulaufsichtsbehörde ersetzt werden.

(2) Wird dem Antrage stattgegeben, so ist eine öffentliche Volksschule als Schule für Schüler des gleichen Bekenntnisses zum Beginn des nächsten Schuljahres einzurichten.

(3) Können die für die neue Schule erforderlichen Räume zu diesem Termin nicht gesichert werden, so kann die Errichtung der Schule um ein Jahr, längstens aber um zwei Jahre hinausgeschoben werden. Ein dahingehender Beschluß des Schulträgers muß bis zum 31. Januar des laufenden Schuljahres gefaßt sein; er bedarf der Genehmigung der Kommunalaufsichtsbehörde im Einvernehmen mit der Schulaufsichtsbehörde.

§ 13

Ein erfolglos gebliebener Antrag kann erst nach Ablauf von zwei Jahren wiederholt werden. Die Frist beginnt mit dem Ablauf desjenigen Schuljahres, in dem über den Antrag entschieden worden ist.

§ 14

(1) Tritt eine solche Schule in ihrem Ausbau wesentlich hinter einem der Größe des Schulträgers angemessenen Schulsystem zurück, so ist sie als Schule für Schüler des gleichen Bekenntnisses aufzuheben.

(2) Die Aufhebung erfolgt durch den Schulträger mit Genehmigung oder auf Anordnung der Schulaufsichtsbehörde.

§ 15

(1) Wo nur eine öffentliche Volksschule im Bereich eines Schulträgers besteht, wird sie mit dem Inkrafttreten des Gesetzes eine

BVerfGE 6, 309 (319):

Schule für Schüler aller Bekenntnisse, auf die § 7 Anwendung findet.

(2) Bestehen im Bereich eines Schulträgers, in welchem nach seiner Größe eine Schule von weniger als fünf Stufen angemessen ist, mehrere öffentliche Volksschulen, so werden diese mit dem Inkrafttreten des Gesetzes zu einer Schule für Schüler aller Bekenntnisse.

(3) Im übrigen verbleibt es im Bereich eines Schulträgers mit mehreren öffentlichen Volksschulen bei den bestehenden Schulen für Schüler des gleichen Bekenntnisses; auf diese finden die Bestimmungen des § 8 Abs. 3 entsprechend Anwendung.

(4) Besteht im Bereich des Schulträgers keine ausreichende Anzahl von öffentlichen Volksschulen für Schüler aller Bekenntnisse, so sind eine oder mehrere solcher Schulen einzurichten und stufenweise aufzubauen, sobald eine genügende Zahl von Kindern für diese Schulen ordnungsgemäß angemeldet ist und für vier Jahre gewährleistet erscheint. Entsprechend laufen im Bereich eines Schulträgers, für welchen eine seiner Größe im Ausbau angemessene Schule ausreichen würde, die bestehenden Schulen für Schüler des gleichen Bekenntnisses aus."

Die Bundesregierung hat im Namen des Bundes durch Schriftsatz vom 12. März 1955, beim Gericht eingegangen am 14. März 1955, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die mit dem Lande Niedersachsen entstandene Meinungsverschiedenheit angerufen.

Sie hat zunächst beantragt, das Bundesverfassungsgericht möge feststellen:

1) das Reichskonkordat vom 20. Juli 1933 ist in der Bundesrepublik Deutschland unverändert fortgeltendes Recht;

2) das Land Niedersachsen hat durch Erlaß der §§ 2, 3, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 und 15 des Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen vom 14. September 1954 gegen das in Reichsrecht transformierte Reichskonkordat verstoßen und damit das Recht des Bundes auf Respektierung der für ihn verbindlichen internationalen Verträge verletzt (Art. 20 Abs. 3, 32, 25, 123 GG).

BVerfGE 6, 309 (320):

Im Schriftsatz vom 19. Juli 1955 und im weiteren Verlauf des Verfahrens hat die Bundesregierung ausgeführt, daß der Antrag zu Ziff. 1 nur als Anregung gemäß § 67 Satz 3 BVerfGG zu verstehen sei.

Die Regierung des Landes Niedersachsen hat beantragt,

den Antrag der Bundesregierung abzuweisen.

Die Regierung des Landes Hessen ist dem Verfahren auf seiten des Antragsgegners beigetreten und hat beantragt,

die Feststellungsanträge der Bundesregierung zurückzuweisen.

Sie hat ferner hilfsweise beantragt

festzustellen, daß das Land Hessen durch seine Verfassung ein Recht oder eine Pflicht des Bundes aus Art. 20 Abs. 3, 25, 32 und 123 GG in Verbindung mit dem Reichskonkordat nicht verletzt hat.

Ebenso ist der Senat der Freien Hansestadt Bremen dem Verfahren auf seiten des Antragsgegners beigetreten. Er hat beantragt,

den Antrag der Bundesregierung abzuweisen.

Hilfsweise hat er den Antrag gestellt

festzustellen, daß das Reichskonkordat von 1933 nicht in der Freien Hansestadt Bremen gilt,

weiter hilfsweise

festzustellen, daß jedenfalls die Art. 21-25 des Reichskonkordats nicht in der Freien Hansestadt Bremen gelten,

weiter hilfsweise

festzustellen, daß das Reichskonkordat von 1933 in der Freien Hansestadt Bremen jedenfalls insoweit nicht gilt, als das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland abweichende Bestimmungen enthält oder bremische, durch das Grundgesetz nicht berührte landes-(verfassungs-)rechtliche Bestimmungen dem entgegenstehen,

weiter hilfsweise

festzustellen, daß durch das Reichskonkordat von 1933 jedenfalls solche Maßnahmen der Freien Hansestadt Bremen nicht berührt werden, bezüglich derer eine Anrufung des Bundes

BVerfGE 6, 309 (321):

verfassungsgerichts wegen Ablaufs der Ausschlußfrist des § 64 Abs. 3 BVerfGG nicht mehr möglich ist.

Die Bundesregierung hat

Abweisung der Anträge der Regierung von Hessen und des Senats der Freien Hansestadt Bremen

beantragt.

Die Bundesregierung hat im wesentlichen ausgeführt: Das Reichskonkordat sei gültig zustande gekommen. Das Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich vom 24. März 1933 (BGBl. I S. 141), das sogenannte Ermächtigungsgesetz, habe die staatsrechtliche Voraussetzung zum Vertragsabschluß durch den Reichspräsidenten allein und ohne Zustimmung des Reichstags geschaffen. Das Reichskonkordat sei gemäß Art. 123 Abs. 2 GG auch heute noch in Kraft. Die Länder seien dem Bund gegenüber verpflichtet, die für ihn verbindlichen internationalen Verträge zu beachten. Gegen diese Pflicht habe das Land Niedersachsen durch Erlaß der im Antrag genannten Bestimmungen des Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen vom 14. September 1954 verstoßen. Das niedersächsische Schulgesetz sei nämlich mit dem Reichskonkordat nicht zu vereinbaren. Die bestehenden katholischen Bekenntnisschulen blieben nicht erhalten; die Durchführung des Gesetzes habe im praktischen Ergebnis mit nur wenigen Ausnahmen ihre Auflösung zur Folge; das Gesetz sehe zwar ein Antragsrecht der Eltern auf Neueinrichtung von Bekenntnisschulen vor, regele aber die Voraussetzungen dafür in einer Weise, die weit über das Maß dessen hinausgehe, was für einen geordneten Schulbetrieb gefordert werden könne; es gewähre der Kirche nicht ausreichend Gelegenheit zu prüfen, ob der Religionsunterricht in Übereinstimmung mit ihren Lehren erteilt werde, da es die Einsichtnahme in den Religionsunterricht in der Regel staatlichen Schulaufsichtsbeamten übertrage; schließlich gewährleiste es nicht die Ausbildung katholischer Lehrer entsprechend den besonderen Erfordernissen der katholischen Bekenntnisschule. Die Bestimmungen des Gesetzes verstießen in ihrem Gesamtzusammenhang gegen Art. 21, 22, 23

BVerfGE 6, 309 (322):

und 24 des Reichskonkordats. Die Länder seien dem Bund gegenüber verpflichtet, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats zu beachten. Die Verletzung dieser verfassungsrechtlichen Pflicht durch ein Land könne der Bund im Verfassungsstreit vor dem Bundesverfassungsgericht unmittelbar und ohne vorherige Anrufung des Bundesrats geltend machen.

Die Landesregierung Niedersachsen hat zu der Frage des gültigen Zustandekommens des Reichskonkordats und seiner Fortgeltung nicht Stellung genommen. Sie hält aber das niedersächsische Schulgesetz für vereinbar mit dem Konkordat. Davon abgesehen sei der Bund nicht berechtigt, von den Ländern die Einhaltung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats zu verlangen.

Die beigetretenen Länder haben im wesentlichen folgendes geltend gemacht: Das Reichskonkordat sei nicht gültig zustande gekommen. Unter anderem fehle es an den staatsrechtlichen Voraussetzungen für seinen Abschluß, weil das Ermächtigungsgesetz nicht gültig sei. Ferner sei das Reichskonkordat nicht rechtswirksam in deutsches Recht transformiert worden. Jedenfalls habe das Reichskonkordat den Zusammenbruch der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft nicht überdauert, es sei auch von den Besatzungsmächten suspendiert worden. Überdies stehe es im Widerspruch zum Grundgesetz. Wenn es aber weitergelten sollte, seien die Länder Vertragspartner geworden. Keinesfalls könne der Bund die Länder zur Beachtung der Konkordatsbestimmungen anhalten.

Das Land Niedersachsen und die beigetretenen Länder haben ferner ausgeführt, daß das eingeschlagene Verfahren rechtlich unzulässig sei, vor allem, weil zunächst der Bundesrat gemäß Art. 84 Abs. 4 GG mit der Sache hätte befaßt werden müssen. Nur gegen dessen Beschluß hätte das Bundesverfassungsgericht angerufen werden können. Überdies fehle es überhaupt an einem ordnungsgemäßen Beschluß der Bundesregierung, diese Klage zu erheben.

Vom 4. bis 8. Juni 1956 wurde mündlich verhandelt. Die

BVerfGE 6, 309 (323):

Verhandlung war von allen am Verfahren Beteiligten durch Schriftsätze und durch die Einreichung von Rechtsgutachten vorbereitet worden. Auf Anordnung des Gerichts waren auch die auf die Vorbereitung und den Abschluß des Konkordats bezüglichen Akten des Auswärtigen Amts und der Reichskanzlei vorgelegt worden. Ihr Inhalt war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Auf Beschluß des Gerichts wurde ein beglaubigter Auszug aus dem Protokoll über die Sitzung des Bundeskabinetts vom 9. März 1955 vorgelegt, in dem der Beschluß der Bundesregierung beurkundet ist, die Klage gegen das Land Niedersachsen zu erheben.

Auf einen Beweisantrag des Landes Hessen gab das Gericht der Bundesregierung auf, ihren gesamten Schriftwechsel mit dem Heiligen Stuhl über das Reichskonkordat vorzulegen. Die Bundesregierung legte daraufhin eine Anzahl von Schriftstücken vor. Die Vorlage weiterer Aktenstücke hielt das Gericht nicht für erforderlich.

Die Richter Dr. Fröhlich, Wolff und Dr. Roediger, die an der mündlichen Verhandlung teilgenommen haben, sind mit Ablauf ihrer Amtszeit vor Abschluß des Verfahrens ausgeschieden.

1. Zwischen der Bundesregierung und der Niedersächsischen Landesregierung besteht eine Meinungsverschiedenheit über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder, die sich aus dem Grundgesetz ergeben. Über eine solche Meinungsverschiedenheit entscheidet das Bundesverfassungsgericht (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, § 13 Nr. 7 BVerfGG).

2. Antragsteller in einem solchen Verfahren kann nach § 68 BVerfGG für den Bund nur die Bundesregierung sein. Voraussetzung für die Geltendmachung von Rechten des Bundes durch die Bundesregierung im Verfahren der §§ 68 ff. BVerfGG ist ein Beschluß der Bundesregierung als Kollegialorgan. Ob diese

BVerfGE 6, 309 (324):

Prozeßvoraussetzung vorliegt, war von Amts wegen zu prüfen. Nach dem von der Bundesregierung vorgelegten beglaubigten Auszug aus dem Protokoll über die 74. Kabinettssitzung ist am 9. März 1955 der Beschluß gefaßt worden, die Meinungsverschiedenheit dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen. Die Antragsgegner haben bestritten, daß dieser Beschluß ordnungsmäßig zustande gekommen sei. Das geschäftsordnungsmäßige Zustandekommen eines solchen Beschlusses wird durch die Vorlage eines Auszugs aus der Niederschrift über die Sitzung des Kabinetts nachgewiesen. Das Gericht hat davon auszugehen, daß ein durch Vorlage des Protokolls nachgewiesener Beschluß ordnungsmäßig gefaßt worden ist. Der Beschluß der Bundesregierung ging dahin,

"eine Klage vor dem Bundesverfassungsgericht mit dem Antrag auf Feststellung zu stellen,

1. daß das Reichskonkordat gültig ist, und

2. ob das niedersächsische Schulgesetz mit dem Reichskonkordat vereinbart werden kann."

Dieser Beschluß deckt die von der Bundesregierung gestellten Anträge. Es kann nicht verlangt werden, daß ein solcher Beschluß den genauen Wortlaut der zu stellenden Anträge im voraus festlegt, vielmehr genügt es, daß er den Gegenstand des anzustrengenden Verfahrens hinreichend deutlich umschreibt. Diese Voraussetzung ist erfüllt. Insbesondere kann ein Mangel nicht daraus hergeleitet werden, daß der Beschluß den Antrag nicht ausdrücklich auf Feststellung der Verletzung einer dem Land gegenüber dem Bund obliegenden Pflicht durch das Land Niedersachsen abstellt. Worauf es ankommt, ist, daß der Beschluß dazu ermächtigt, in einem zulässigen Verfahren beim Bundesverfassungsgericht die Meinungsverschiedenheit über die Unvereinbarkeit des niedersächsischen Schulgesetzes mit dem Reichskonkordat auszutragen. Es ist nicht erforderlich, daß der Beschluß die zu wählende Verfahrensart angibt. Auch trifft es nicht zu, daß die Wahl des Verfahrens nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG zur Austragung einer verfassungsrechtlichen Meinungsverschieden

BVerfGE 6, 309 (325):

heit einen moralischen Vorwurf enthalte und daher eine besondere Ermächtigung zur Einleitung eines solchen Verfahrens erforderlich sei. In jedem Verfassungsrechtsstreit wird das Bundesverfassungsgericht angerufen, um klarzustellen, was Rechtens ist.

3. Den ursprünglichen Antrag zu 1) hat der Antragsteller nur noch als Anregung im Sinne des § 67 Satz 3 BVerfGG aufrechtzuerhalten. Wird einer solchen Anregung nicht gefolgt, so bedarf es hierüber keiner förmlichen Entscheidung. Nach § 67 Satz 3 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidungsformel zugleich eine für die Auslegung der Bestimmung des Grundgesetzes erhebliche Rechtsfrage entscheiden, von der die Feststellung abhängt, ob eine beanstandete Maßnahme des Antragsgegners gegen eine Bestimmung des Grundgesetzes verstößt. Es muß sich also um eine für die Auslegung einer Bestimmung des Grundgesetzes oder eines ungeschriebenen Verfassungssatzes erhebliche Rechtsfrage handeln. Eine solche Feststellung wird aber von der Bundesregierung nicht angeregt. Aus diesem Grunde konnte das Gericht der Anregung der Bundesregierung nicht stattgeben.

Mit dem ursprünglichen Antrag zu 2), dem nunmehr einzigen Antrag, wird die Feststellung begehrt, daß Bestimmungen des niedersächsischen Schulgesetzes gegen das "in Reichsrecht transformierte" Reichskonkordat verstoßen. Offenbar hat der Antragsteller eine ihm zutreffend erscheinende Begründung seines Antrags in die Antragsformel aufgenommen. Das Bundesverfassungsgericht legt den Antrag nach seinem Sinn und Zweck aus; dann aber kommt den Worten "in Reichsrecht transformierte" keine rechtliche Bedeutung zu. Gegen den so ausgelegten Antrag sind keine Bedenken zu erheben.

4. Die Landesregierungen der Länder Bremen und Hessen sind dem Antragsgegner beigetreten. Sie gehören zu den nach § 68 BVerfGG möglichen Verfahrensbeteiligten. Voraussetzung für die Zulässigkeit des Beitritts ist nach § 69 i.V. m. § 65 BVerfGG, daß die Entscheidung auch für die Abgrenzung der Zuständigkeiten der Beitretenden von Bedeutung ist. Dies ist nach dem

BVerfGE 6, 309 (326):

von der Bundesregierung gestellten Antrag der Fall, da zur "Entscheidung" in diesem Sinne nicht nur die Urteilsformel, sondern auch die tragenden Gründe gehören, die Frage, ob die Länder dem Bund gegenüber verpflichtet sind, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats einzuhalten, aber für alle Länder von rechtlicher Bedeutung ist.

5. Gegen die Zulässigkeit der Abweisungsanträge der Länder bestehen keine Bedenken. Anders sind die von den beigetretenen Ländern gestellten Hilfsanträge zu beurteilen. Die nach § 65 BVerfGG Beteiligten sind zwar befugt, selbständige Anträge zu stellen, und zwar auch dann, wenn hierdurch der Streitgegenstand erweitert wird. Immer aber müssen solche Anträge mit dem Antrag des Antragstellers in einem inneren Zusammenhang stehen. Das trifft für die Hilfsanträge der Länder nicht zu. Gegenstand dieses Verfassungsrechtsstreits ist die Frage, ob das Land Niedersachsen durch den Erlaß seines Schulgesetzes eine Pflicht verletzt hat, die den Bund bindenden internationalen Verträge zu beachten. Demgegenüber führen die Hilfsanträge Hessens auf Feststellung, daß Hessen durch die Gestaltung der Schulbestimmungen seiner Verfassung ein Recht des Bundes nicht verletzt habe, und Bremens auf Feststellung, daß das Reichskonkordat oder jedenfalls seine Schulbestimmungen nicht oder nur in beschränktem Umfang in der Freien Hansestadt Bremen gelten, völlig neue und andersartige Gegenstände in den Rechtsstreit ein. Anträge dieser Art gehen über den durch § 65 BVerfGG gesteckten Rahmen hinaus.

6. Gegen die Zulässigkeit des Verfahrens wird eingewandt, eine Entscheidung über den Antrag der Bundesregierung setze voraus, daß das Bundesverfassungsgericht über die völkerrechtliche Gültigkeit des Reichskonkordats - wenn auch nur als Vorfrage - befinde; hierfür sei es aber nicht zuständig. Dieser Einwand ist unbegründet. Das Bundesverfassungsgericht kann zwar über die Gültigkeit des Reichskonkordats nicht mit Wirkung zwischen den Vertragschließenden entscheiden; es ist aber nicht gehindert, mit Wirkung für die Beteiligten am Verfassungs

BVerfGE 6, 309 (327):

rechtsstreit, d.h. mit innerstaatlicher Wirkung, über die Gültigkeit eines internationalen Vertrages zu befinden, wenn dies als Vorfrage für die Entscheidung eines Verfassungsrechtsstreits von Bedeutung ist. Diese Auffassung steht mit den Ausführungen in den Urteilen des Gerichts BVerfGE 1, 371; 1, 413; 2, 367 in Einklang.

Zur Begründung der Unzulässigkeit einer Inzidententscheidung über die Gültigkeit eines internationalen Vertrages ist auch darauf verwiesen worden, daß die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts gemäß § 31 BVerfGG die Verfassungsorgane des Bundes und der Länder sowie alle Gerichte und Behörden binden. Auch dies Argument trifft nicht zu: denn durch Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts über die Gültigkeit internationaler Verträge wird die Bundesregierung in ihrer Handlungsfreiheit im völkerrechtlichen Verkehr nicht beschränkt.

Schließlich verneint der Antragsgegner die Zulässigkeit einer inzidenten Prüfung der Gültigkeit des Konkordats auch unter Hinweis auf Art. 33 Abs. 2 des Reichskonkordats. Nach dieser Bestimmung sollen, wenn sich wegen der Auslegung oder Anwendung einer Bestimmung des Konkordats irgendeine Meinungsverschiedenheit ergibt, der Heilige Stuhl und das Deutsche Reich im gemeinsamen Einvernehmen eine freundschaftliche Lösung herbeiführen. Diese Klausel bezieht sich nur auf das Verhältnis zwischen den Vertragspartnern. Eine Meinungsverschiedenheit zwischen dem Bund und einem Land über die aus Bestimmungen des Reichskonkordats zu ziehenden innerstaatlichen Folgerungen kann aber nicht durch freundschaftliche Verhandlungen zwischen den Vertragspartnern beigelegt werden. Andererseits greift eine Entscheidung über die innerstaatliche Meinungsverschiedenheit einer etwa erforderlichen oder wünschenswerten freundschaftlichen Verständigung zwischen den Vertragspartnern nicht vor.

7. Gegen den Antrag ist eingewandt worden, die Bundesregierung habe dem § 64 Abs. 2 BVerfGG zuwider unterlassen, im Antrag die Bestimmung des Grundgesetzes zu bezeichnen,

BVerfGE 6, 309 (328):

gegen die durch die beanstandete Maßnahme des Antragsgegners verstoßen werde; die im Antrag genannten Bestimmungen des Grundgesetzes seien nicht solche, die durch die Maßnahme des Antragsgegners verletzt sein könnten. Nun wird hier aber die Verletzung einer ungeschriebenen Verfassungsbestimmung behauptet, eine Verletzung nämlich der Pflicht der Länder, internationale Verträge zu beachten, die für den Bund bindend sind. Wenn es ungeschriebene verfassungsrechtliche Pflichten gibt - und das kann nicht bezweifelt werden -,so muß es auch möglich sein, die Verletzung solcher Pflichten im Verfassungsrechtsstreit zu rügen. In einem solchen Fall kann der Vorschrift des y§ 64 Abs. 2 BVerfGG nicht durch Bezeichnung eines Artikels des Grundgesetzes genügt werden. An deren Stelle muß hier die Bezugnahme auf die ungeschriebene verfassungsrechtliche Pflicht treten, deren Verletzung geltend gemacht wird.

8. Es wird von den Antragsgegnern ausgeführt, die Verletzung der "Bundestreue" könne in einem gerichtlichen Verfahren nicht nachgeprüft werden, weil der Begriff der Bundestreue nicht rechtlich fest umrissen, die Verletzung der Bundestreue daher nicht im Wege der Rechtsfindung prüfbar sei. Demgegenüber ist zunächst darauf hinzuweisen, daß die Bundesregierung ihren Antrag zwar ursprünglich auf eine Verletzung des allgemeinen Prinzips der Bundestreue gestützt hat, im Laufe des Verfahrens aber dazu übergegangen ist, eine spezielle Pflicht zur Beachtung der den Bund bindenden internationalen Verträge geltend zu machen. Ob eine Maßnahme eine solche Pflicht verletzt, unterliegt der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 1, 315; 4, 140 f.). Es ist eine verfassungsrechtliche Frage, ob eine Pflicht der Länder zur Beachtung von Verträgen des Bundes besteht. Ob Gesetzesbestimmungen, die ein Land erläßt, sich mit dem Vertragsinhalt vereinbaren lassen, ist ebenfalls eine Frage rechtlicher Auslegung.

9. Es wird geltend gemacht, das eingeschlagene Verfahren sei jedenfalls zur Zeit nicht zulässig. Die Bundesregierung hätte zuvor die Feststellung einer Rechtsverletzung durch das Land Nie

BVerfGE 6, 309 (329):

dersachsen gemäß Art. 84 Abs. 4 GG beim Bundesrat beantragen müssen. Erst dann hätte sie gegen den Beschluß des Bundesrates das Bundesverfassungsgericht anrufen können. Dieser Einwand ist unbegründet. Die Auffassung, das föderalistische Grundprinzip des Grundgesetzes verlange stets die Anrufung des Bundesrates, bevor beim Bundesverfassungsgericht die Feststellung der Verletzung einer verfassungsrechtlichen Pflicht eines Landes beantragt werden könne, ist unzutreffend. Der Bundesrat ist nur für die Rüge von Mängeln bei der verwaltungsmäßigen Ausführung eines Bundesgesetzes zwischengeschaltet. Im übrigen ist die unmittelbare Anrufung des Bundesverfassungsgerichts zulässig. Das ergibt sich aus der Stellung des Art. 84 Abs. 4 im System des Grundgesetzes. Der Abschnitt VIII handelt von der Ausführung der Bundesgesetze durch die Landesverwaltung. Innerhalb dieses Abschnitts regelt der Art. 84 den Fall, daß die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, während Art. 85 sich auf die Bundesauftragsverwaltung bezieht. Gegenstand dieses Verfassungsrechtsstreits ist nicht ein Akt der Landesverwaltung, sondern ein Gesetz des Landes Niedersachsen. Mit diesem Gesetz wird auch nicht ein Bundesgesetz ausgeführt. Auch das Grundgesetz wird nicht "ausgeführt", vielmehr handelt das Land in dem ihm vom Grundgesetz zur freien Gestaltung überlassenen Raum staatlicher Betätigung. Nur hat nach der Behauptung der Bundesregierung das Land bei dieser an sich selbständigen Gesetzgebung eine verfassungsrechtliche Pflicht nicht beachtet. Mit einer Rüge dieser Art kann und muß das Bundesverfassungsgericht unmittelbar angerufen werden.

10. Schließlich ist geltend gemacht worden, das Grundgesetz kenne nur die in Art. 84 und 85 geregelte sogenannte abhängige Bundesaufsicht, d.h. die Rüge von Mängeln bei der verwaltungsmäßigen Ausführung von Bundesgesetzen. Die hieraus gezogene Folgerung, der Bund könne außerhalb des Rahmens dieser "abhängigen" Bundesaufsicht den Verstoß eines Landes gegen bundesverfassungsrechtliche Pflichten überhaupt nicht rügen, ist unbegründet. Es ist vielmehr so, daß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG

BVerfGE 6, 309 (330):

das Bundesverfassungsgericht allgemein zur Entscheidung von Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder zuständig macht, wobei nur als eine Gruppe von Meinungsverschiedenheiten diejenigen hervorgehoben werden ("insbesondere"), die sich bei der Ausführung von Bundesrecht durch die Länder und bei der Ausübung der Bundesaufsicht ergeben können.

D. - I.

1. Die Untersuchung, ob die Klage begründet ist, muß mit der Prüfung des gültigen Zustandekommens des Reichskonkordats beginnen. Denn nur die Nichtbeachtung eines gültigen internationalen Vertrages des Bundes könnte einen Verstoß gegen eine verfassungsrechtliche Pflicht des Landes darstellen.

Die deutsche staatsrechtliche Grundlage für die Befugnis zum Abschluß des Reichskonkordats war das Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich vom 24. März 1933 (BGBl. I S. 141), das sogenannte Ermächtigungsgesetz. Sein Art. 4 lautet:

"Verträge des Reichs mit fremden Staaten, die sich auf Gegenstände der Reichsgesetzgebung beziehen, bedürfen nicht der Zustimmung der an der Gesetzgebung beteiligten Körperschaften. Die Reichsregierung erläßt die zur Durchführung dieser Verträge erforderlichen Vorschriften."

Der Reichspräsident vertrat nach Art. 45 Abs. 1 WRV das Reich völkerrechtlich und konnte im Namen des Reichs Bündnisse und andere Verträge mit auswärtigen Mächten schließen; auf Grund des Art. 4 des Ermächtigungsgesetzes bedurfte er nicht mehr der in Art. 45 Abs. 3 WRV vorgesehenen Zustimmung dem Reichstags für Verträge mit fremden Staaten, die sich auf Gegenstände der Reichsgesetzgebung beziehen. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Zustimmung des Reichstags nach der Weimarer Verfassung für Konkordate erforderlich war, denn in jedem Fall beseitigte das Ermächtigungsgesetz dieses Erfor

BVerfGE 6, 309 (331):

dernis. Wenn das Ermächtigungsgesetz galt, dann können Einwendungen gegen die Gültigkeit des Abschlusses des Reichskonkordats aus der mangelnden Zustimmung des Reichstags nicht hergeleitet werden.

Gemessen an den Vorschriften der Weimarer Reichsverfassung war das sogenannte Ermächtigungsgesetz ungültig. Es bedarf hierüber jedoch keiner näheren Ausführungen, denn über seine Gültigkeit kann nicht nach den Bestimmungen dieser Verfassung entschieden werden. Das Ermächtigungsgesetz muß als eine Stufe der revolutionären Begründung der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft angesehen werden. Es schuf anstelle der bisherigen eine neue Kompetenzordnung. Diese neue Kompetenzordnung hatte sich jedenfalls zur Zeit der Ratifikation des Konkordats (September 1933) tatsächlich durchgesetzt, und zwar nach innen und nach außen. Gemäß den Bestimmungen des Ermächtigungsgesetzes waren bereits vor dem Abschluß des Konkordats vom Deutschen Reich eine Reihe von völkerrechtlichen Verträgen geschlossen worden, vor allem der Viermächtepakt zwischen Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Italien vom 15. Juli 1933 (Politische Verträge, herausgegeben von Viktor Bruns, Bd. 1, Berlin 1936, S. 348). Die neue Kompetenzordnung war also international anerkannt. Sie funktionierte auch nach innen.

Man kann nicht die Existenz einer revolutionär gesetzten Kompetenzordnung bejahen, aber den unter dieser Kompetenzordnung gesetzten Staatsakten und Normen die Geltung versagen. Vielmehr führt die Anerkennung der Geltung einer Kompetenzordnung zwangsläufig zu der Folgerung, die Möglichkeit der Entstehung gültigen Rechts unter dieser Kompetenzordnung anzunehmen. (Vgl. auch BVerfGE 2, 248, 253; 3, 90, 94; 6, 132; BGHZ 5, 96 ff.). Mit der Anerkennung der neuen Kompetenzordnung ist noch nichts darüber ausgesagt, ob

BVerfGE 6, 309 (332):

die auf ihrer Grundlage erlassenen Gesetze und Verordnungen als gültiges Recht anerkannt werden können. Dafür kommt es auf ihren Inhalt an. Sie können dann nicht als gültiges Recht anerkannt werden, wenn sie gegen das Wesen und den möglichen Inhalt des Rechts verstoßen. In dieser Hinsicht können Bedenken gegen das Reichskonkordat nicht erhoben werden.

Somit ist das Reichskonkordat als ein beide Teile verpflichtender Vertrag gültig zustande gekommen. Angesichts des darin klar ausgedrückten Vertragswillens der beiden Parteien kann es auf die von den beigetretenen Ländern vorgetragenen Motive und inneren Vorbehalte der Reichsregierung nicht ankommen.

2. Es bedarf in diesem Rechtsstreit keiner grundsätzlichen Entscheidung der Frage, wo die Grenzen der Möglichkeit und Notwendigkeit der Transformation internationaler Verträge in innerstaatliches Recht liegen, vor allem aber auch nicht der Frage, ob und inwieweit die Regeln über die Transformation auf Konkordate anzuwenden sind. Denn in jedem Falle sind die Schulbestimmungen des Reichskonkordats, auf die es hier allein ankommt, deutsches Recht geworden.

Die Zustimmung des Reichstags nach Art. 45 Abs. 3 WRV war in der Weimarer Staatspraxis durch Gesetz erteilt worden, in dem die herrschende Lehre zugleich die Transformation des Vertrags rechts in innerstaatliches Recht erblickte. Nachdem durch das sogenannte Ermächtigungsgesetz das Erfordernis der Zustimmung des Reichstags zum Vertragsschluß entfallen war, sah die Reichsregierung keinen Anlaß, ein Gesetz zu erlassen. Sie knüpfte vielmehr wieder an die Staatspraxis der Bismarckschen Reichsverfassung an, die die Veröffentlichung des Vertrags im Reichsgesetzblatt zur innerstaatlichen Inkraftsetzung der Vertragsnormen genügen ließ. Das Auswärtige Amt sowie die Reichsministerien der Justiz und des Innern beurteilten gelegentlich eines Meinungsaustausches über die Form der innerstaatlichen Inkraftsetzung des Reichskonkordats die damalige staatsrechtliche Lage zutreffend dahin, daß es zur Transformation keines Gesetzes bedürfe, sondern daß die einfache Bekanntmachung im

BVerfGE 6, 309 (333):

Reichsgesetzblatt genüge (vgl. die in den Akten des Auswärtigen Amts Abt. 11, Politik 2 Nr. 1 Vatikan Bd. 9 befindliche Aufzeichnung vom 13. Juli 1933 zu 11 Vat. 274/275). Dementsprechend hat die Reichsregierung in der Sitzung vom 14. Juli 1933 dem Abschluß des am 8. Juli 1933 paraphierten Reichskonkordats zugestimmt, nach Unterzeichnung des Vertrags im Umlaufverfahren ihre Zustimmung wiederholt und die Bekanntmachung des Reichskonkordats im Reichsgesetzblatt beschlossen. Außerdem erging ein Durchführungsgesetz, durch das der Reichsminister des Innern ermächtigt wurde, die zur Durchführung des Reichskonkordats erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen. Die Reichsminister des Auswärtigen und des Innern veröffentlichten das Reichskonkordat im Reichsgesetzblatt (Teil II S. 679) mit einer Bekanntmachung vom 12. September 1933. Die Bekanntmachung hat folgenden Wortlaut:

"Bekanntmachung über das Konkordat zwischen dem Deutschen Reich und dem Heiligen Stuhl.

Vom 12. September 1933.

Am 20. Juli 1933 ist in der Vatikanstadt zwischen Vertretern des Deutschen Reichs und des Heiligen Stuhls ein Konkordat unterzeichnet worden. Das Konkordat und das dazugehörende Schlußprotokoll werden nachstehend veröffentlicht.

Das Konkordat ist ratifiziert worden. Der Austausch der Ratifikationsurkunden hat am 10. September 1933 in der Vatikanstadt stattgefunden. Das Konkordat und das Schlußprotokoll sind gemäß Artikel 34 des Konkordats am 10. September 1933 in Kraft getreten.

Zur Ausführung des Konkordats ist das im Reichsgesetzblatt von 1933 Teil I Seite 625 veröffentlichte Gesetz vom 12. September 1933 ergangen.

Berlin, den 12. September 1933.

Der Reichsminister des Auswärtigen

Freiherr von Neurath

Der Reichsminister des Innern Frick"

BVerfGE 6, 309 (334):

Das in der Bekanntmachung in Bezug genommene Gesetz lautet:

"Gesetz zur Durchführung des Reichskonkordats.

Vom 12. September 1933.

Die Reichsregierung hat das folgende Gesetz beschlossen, das hiermit verkündet wird:

Der Reichsminister des Innern wird ermächtigt, die zur Durchführung der Bestimmungen des Reichskonkordats erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen.

Berlin, den 12. September 1933.

Der Reichskanzler

Adolf Hitler

Der Reichsminister des Auswärtigen

Freiherr von Neurath

Der Reichsminister des Innern Frick"

Damit war nach der damaligen staatsrechtlichen Lage das Reichskonkordat zu innerstaatlich verbindlichem Recht geworden. Diese staatsrechtliche Lage ist für die Beurteilung des damaligen Transformationsvorgangs auch heute maßgebend.

Daß von der dem Reichsminister des Innern durch das Gesetz zur Durchführung des Reichskonkordats erteilten Ermächtigung später kein Gebrauch gemacht wurde, berührt die innerstaatliche Geltung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats nicht, weil sie unmittelbar anwendbares Recht darstellen.

3. Das Reichskonkordat ist während der Zeit des nationalsozialistischen Regimes völkerrechtlich und innerstaatlich in Kraft geblieben.

a) Die wiederholten schweren Verletzungen des Reichskonkordats (z.B. der Art. 15, 17, 19, 23, 31) durch nationalsozialistische Regierungs- und Parteistellen haben dessen Rechtsgeltung nicht beeinträchtigt, sondern gaben nur dem verletzten Partner das Recht, entweder vom Vertrag zurückzutreten oder Erfüllung zu verlangen.

Der Heilige Stuhl hat aber am Reichskonkordat festgehalten und in zahlreichen Protesten, die ihren Höhepunkt in der Enzyklika "Mit brennender Sorge" vom 14. März 1937 fanden,

BVerfGE 6, 309 (335):

nicht aufgehört, gegen die " Vertragsumgehung, Vertragsaushöhlung und schließlich mehr oder weniger öffentliche Vertragsverletzung" durch den nationalsozialistischen Staat zu protestieren. In der genannten Enzyklika erklärte der Papst:

"Auch heute noch, wo der offene Kampf gegen die konkordatsgeschützte Bekenntnisschule und wo die vernichtete Abstimmungsfreiheit der katholischen Erziehungsberechtigten auf einem besonderen Lebensgebiet der Kirche den erschütternden Ernst der Lage kennzeichnen, rät uns die Vatersorge um das Heil der Seelen, die etwa noch vorhandenen, wenn auch geringen Aussichten auf Rückkehr zur Vertragstreue und zu verantwortbarer Verständigung nicht unberücksichtigt zu lassen."

b) Auch der nationalsozialistische Staat hat trotz aller Konkordatsverletzungen und trotz seines Kampfes gegen Kirche und Christentum das Konkordat nie gekündigt oder für hinfällig erklärt. Für die Anfangszeit des Dritten Reiches lassen sich sogar Bemühungen von Regierungsstellen nachweisen, den häufigen Konkordatsverletzungen, für welche die NSDAP die treibende Kraft war, entgegenzutreten. Doch führten solche Versuche nicht zu einer Abstellung der Beschwerden des Heiligen Stuhls.

Im Zuge der Verschärfung des Kirchenkampfes in den Jahren 1937 bis 1939 wurde bei den nationalsozialistischen Parteistellen und auch im Kreise der Regierung zunächst erwogen, einzelne Artikel des Konkordats für nicht mehr bindend zu erklären, und später eine Kündigung des ganzen Vertrags in Aussicht genommen. Die Reichsregierung beabsichtigte nämlich, ein Reichsschulgesetz zu erlassen, das mit den Schulbestimmungen des Reichskonkordats nicht in Einklang gestanden hätte. Es blieb jedoch bei internen Erwägungen; eine Kündigungsnote wurde niemals abgesandt.

c) Das Reichskonkordat ist auch nicht durch derogierendes Gewohnheitsrecht obsolet geworden. Es fehlt an der für eine Derogation erforderlichen langen Zeit und der vollständigen, dem erklärten oder vereinbarten Willen beider Parteien entsprechenden Außerachtlassung der sich aus dem Vertrag ergebenden Pflichten.

BVerfGE 6, 309 (336):

Beide Teile zweifelten nicht an der völkerrechtlichen und innerstaatlichen Gültigkeit des Reichskonkordats, auch wenn es von dem nationalsozialistischen Regime in zunehmendem Maße mißachtet und von der Kirche von Anfang an nicht als concordatum amicitiae, sondern als concordatum defensionis betrachtet wurde.

4. a) Das Reichskonkordat, das nach seiner Präambel "das Verhältnis zwischen der Katholischen Kirche und dem Staat für den Gesamtbereich des Deutschen Reiches dauernd regeln" will, hat durch den Zusammenbruch der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft seine Geltung nicht verloren. Vertragspartner war das Deutsche Reich. Die Vertragschließenden wollten eine Dauerregelung; daher kann das Argument, das Konkordat gelte nur für die Dauer des nationalsozialistischen Systems, nicht überzeugen. Die rechtliche Struktur des staatlichen Partners hat sich freilich grundlegend gewandelt. Die Gewaltherrschaft brach zusammen. Das änderte aber nach herrschender und auch vom Gericht geteilter Auffassung nichts am Fortbestand des Deutschen Reichs und daher auch nichts am Fortbestand der von ihm geschlossenen internationalen Verträge, es sei denn, daß ein Vertrag seinem Inhalt nach nicht geeignet gewesen wäre, die nationalsozialistische Gewaltherrschaft zu überdauern. Dies trifft für das Reichskonkordat nicht zu. Dieses nimmt zwar gelegentlich auf die damalige Struktur des Deutschen Reichs Bezug. So war z.B. nach Art. 16 der Eid der Bischöfe "in die Hand des Reichsstatthalters in dem zuständigen Lande bzw. des Reichspräsidenten" zu leisten. Insbesondere waren die Art. 31 und 32 betr. die katholischen Organisationen und Verbände sowie die Geistlichen und Ordensleute ähnlichen Bestimmungen des mit dem faschistischen Italien geschlossenen Konkordats nachgebildet und entsprachen einem besonderen Anliegen der nationalsozialistischen Gewaltherrscher, und Art. 32 nimmt in seinen Einleitungsworten ausdrücklich auf die in Deutschland bestehenden besonderen Verhältnisse Bezug. Aber abgesehen von solchen gegenüber dem Gesamtinhalt des Vertrags an Bedeutung zurücktreten

BVerfGE 6, 309 (337):

den Anpassungen an die Lage im Deutschen Reich ist der Inhalt des Reichskonkordats, der übrigens in vielen Bestimmungen, vor allem in den streitigen Schulbestimmungen, auf frühere deutsche Entwürfe aus der Zeit der Weimarer Republik zurückging, nicht von der Art, daß seine Fortgeltung über die Zeit der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft hinaus in Frage gestellt werden könnte. Das Reichskonkordat blieb also auch nach dem Zusammenbruch in Geltung.

b) Die Besatzungsmächte haben das Reichskonkordat nicht aufgehoben. Sie hätten dies auch mit völkerrechtlicher Wirkung gar nicht tun können. Denn das Konkordat war ebenso wie die Verträge mit neutralen Staaten der einseitigen Disposition der Besatzungsmächte entzogen. Verfügungen der Besatzungsmächte hätten höchstens innerstaatliche Wirkungen haben können.

Für die britische Zone, also mit Geltung für Niedersachsen, erging die Erziehungsanordnung Nr. 1 der Britischen Militärregierung vom 14. Januar 1946, in deren Abschnitt IV es heißt, die Militärregierung habe entschieden,

"daß das Konkordat, soweit es das Gebiet der britischen Besatzungszone betrifft, als zeitweilig außer Kraft befindlich betrachtet werden muß. Dies bedeutet nicht, daß es hinfällig geworden ist; man ist vielmehr der Ansicht, daß es wohl imstande ist, wieder aufzuleben und in Kraft zu treten, wenn die erforderlichen geeigneten Voraussetzungen bestehen, die zur Zeit nicht gegeben sind."

Diese Erziehungsanordnung war kein Akt der Gesetzgebung, sondern nur eine interne Dienstanweisung oder politische Richtlinie. Zudem wollte die Militärregierung, wenn sie das Konkordat auch rechtsirrig als "zeitweilig außer Kraft befindlich" ansah, sich doch, wie sich aus derselben Erziehungsanordnung ergibt, soweit angängig, danach richten und dies auch den deutschen Behörden nahelegen.

Wegen des inneren Zusammenhangs soll die Direktive Nr. 6 der Alliierten Hohen Kommission (ABl. 1951 S. 846), wenn auch erst nach Erlaß des Grundgesetzes ergangen, schon hier behandelt werden. Nach dieser Direktive sollten alle Verträge

BVerfGE 6, 309 (338):

des Deutschen Reiches so lange suspendiert sein, bis sie von der Bundesrepublik mit Genehmigung der Alliierten Hohen Kommission durch Vereinbarung mit dem Vertragspartner Wieder in Kraft gesetzt würden. Diese Direktive konnte sich nur auf Verträge mit früheren Feindstaaten beziehen, weil nur solche Verträge durch den Krieg betroffen sein konnten. Sie findet also auf das Reichskonkordat keine Anwendung.

5. Die Errichtung einer staatlichen Organisation für das Gebiet der westlichen Besatzungszonen durch das Bonner Grundgesetz hat an der Geltung des Reichskonkordats zwischen den Vertragschließenden nichts geändert. Das Deutsche Reich, welches nach dem Zusammenbruch nicht zu existieren aufgehört hatte, bestand auch nach 1945 weiter, wenn auch die durch das Grundgesetz geschaffene Organisation vorläufig in ihrer Geltung auf einen Teil des Reichsgebiets beschränkt ist, so ist doch die Bundesrepublik Deutschland identisch mit dem Deutschen Reich (BVerfGE 3, 319 f.). Daraus ergibt sich, daß die Bundesrepublik Deutschland an die vom Deutschen Reich abgeschlossenen Staatsverträge gebunden ist. Für die vom Deutschen Reich abgeschlossenen Staatsverträge, die sich auf Gegenstände beziehen, für die nach dem Grundgesetz die Landesgesetzgebung zuständig ist, bestimmt Art. 123 Abs. 2 GG, daß sie unter den dort genannten Voraussetzungen in Kraft bleiben, und zwar "bis neue Staatsverträge durch die nach diesem Grundgesetz zuständigen Stellen abgeschlossen werden oder ihre Beendigung auf Grund der in ihnen enthaltenen Bestimmungen anderweitig erfolgt."

Keiner dieser Beendigungsgründe trifft auf das Reichskonkordat zu. Neue Staatsverträge sind nicht abgeschlossen worden. Das Reichskonkordat ist unbefristet.

6. Zu Unrecht wird geltend gemacht, daß für die Schulbestimmungen anstelle des Deutschen Reichs die Länder Partner des Reichskonkordats geworden seien. Aus einem Vertrage werden normalerweise nur die Vertragschließenden berechtigt und verpflichtet. Nun mag es möglich sein, daß beim Wegfall eines vertragschließenden Teils ein anderer als Vertragspartner an dessen

BVerfGE 6, 309 (339):

Stelle tritt. Wie ausgeführt, ist aber der Vertragspartner Deutsches Reich nicht weggefallen. Der Umstand, daß nach dem Grundgesetz die Schulgesetzgebung bei den Ländern liegt, hat nur innerstaatliche Bedeutung und macht die Länder nicht zu Vertragspartnern bezüglich der Schulbestimmungen des Reichskonkordats.

II.

Es ist geltend gemacht worden, daß die Schulbestimmungen des Reichskonkordats mit dem Grundgesetz deshalb in Widerspruch stünden, weil sie gegen den in Art. 4 GG festgelegten Grundsatz der Gewissensfreiheit verstießen. Die Bekenntnisschule des Reichskonkordats ist - jedenfalls nach Auffassung der Bundesregierung - eine Schule, in der die Kinder eines Bekenntnisses unterrichtet werden, in der Lehrkräfte desselben Bekenntnisses unterrichten und in der nicht nur der Religionsunterricht, sondern der gesamte Unterricht und die Erziehung dem Geiste dieses Bekenntnisses entsprechen. Schulen dieser Art sind nach dem Reichskonkordat - unter gewissen Voraussetzungen - auf Antrag der Erziehungsberechtigten zu errichten. Die Erfüllung eines entsprechenden Wunsches der Erziehungsberechtigten, der von der Glaubensüberzeugung und der religiösen Verantwortung für das Kind diktiert ist, widerspricht nicht dem Grundrecht der Gewissensfreiheit, um so weniger als das Unterrichtswesen nach den Grundsätzen des staatlichen Schulmonopols, der allgemeinen Schulpflicht und der Staatsschulbesuchspflicht gestaltet ist. Das kann freilich unter Umständen dazu führen, daß in einem Ort nur eine Volksschule besteht, während die Wünsche der Erziehungsberechtigten hinsichtlich der Art der Schule auseinandergehen (Gemeinschaftsschule, evangelische Bekenntnisschule, katholische Bekenntnisschule, Weltanschauungsschule) - Das bedeutet, daß die jeweiligen Minderheiten zur Vermeidung unzumutbarer Schulwege unter solchen Umständen auf die von ihnen gewünschte Schulart verzichten und ihr Kind in einer nicht ihren Wünschen entsprechenden Volksschule erziehen und unterrichten

BVerfGE 6, 309 (340):

lassen müssen. Hierin kann aber eine Beeinträchtigung der Gewissensfreiheit nicht erblickt werden. Es ist nicht möglich, allen Eltern eine ihren Wünschen entsprechende Schulart zur Verfügung zu stellen. Es ist unvermeidlich, daß Eltern unter Umständen genötigt sind, ihre Kinder einer Schule anzuvertrauen, die in ihrer weltanschaulichen Gestaltung den Wünschen der Eltern nicht entspricht. Es kann daher nicht gesagt werden, daß unter Berücksichtigung des staatlichen Schulzwangs und der tatsächlich gegebenen Beschränkung der Zahl verschiedenartiger weltanschaulicher Gestaltungen der Schule die Schulbestimmungen des Reichskonkordats in die Gewissensfreiheit unzulässig eingreifen.

Die völkerrechtliche Weitergeltung des Reichskonkordats hat zur Folge, daß die sich daraus ergebenden beiderseitigen Verpflichtungen von den Vertragsparteien zu erfüllen sind. Im Geltungsbereich des Grundgesetzes ist als Partner des Reichskonkordats die Bundesrepublik Deutschland - das sind verfassungsrechtlich der Bund und die Länder als ein Ganzes - anzusehen. Die Verpflichtungen aus den Schulbestimmungen dieses Konkordats können aber nach dem Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland nur von den Ländern erfüllt werden, da dem Bund die Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiete des Schulrechts fehlt. Die Entscheidung des gegenwärtigen Rechtsstreits hängt von der Frage ab, ob der Bund die Beachtung dieser Bestimmungen von den Ländern verlangen kann. Sie ist zu bejahen, wenn sich ergibt, daß die Länder dem Bund gegenüber verfassungsrechtlich verpflichtet sind, diese Bestimmungen bei der Gestaltung des Schulrechts einzuhalten.

Zunächst ist zu prüfen, ob das Grundgesetz hierüber eine ausdrückliche Vorschrift enthält. Die einzige Bestimmung des

BVerfGE 6, 309 (341):

Grundgesetzes, die die vom Deutschen Reich abgeschlossenen Verträge ausdrücklich erwähnt, ist Art. 123 Abs. 2 GG:

"...

(2) Die vom Deutschen Reich abgeschlossenen Staatsverträge, die sich auf Gegenstände beziehen, für die nach diesem Grundgesetze die Landesgesetzgebung zuständig ist, bleiben, wenn sie nach. allgemeinen Rechtsgrundsätzen gültig sind und fortgelten, unter Vorbehalt aller Rechte und Einwendungen der Beteiligten in Kraft, bis neue Staatsverträge durch die nach diesem Grundgesetze zuständigen Stellen abgeschlossen werden oder ihre Beendigung auf Grund der in ihnen enthaltenen Bestimmungen anderweitig erfolgt."

Die Voraussetzungen für die Anwendung dieser Bestimmung liegen hier vor. Wenn in dieser Vorschrift von "Staatsverträgen" die Rede ist, so sind darunter die völkerrechtlichen Verträge des Deutschen Reichs zu verstehen, ohne daß es darauf ankommt, ob sie mit auswärtigen Staaten abgeschlossen worden sind. Auch das Reichskonkordat ist ein Staatsvertrag im Sinne dieser Bestimmung. Das ergibt sich sowohl aus der Rechtsnatur der Konkordate wie aus der Entstehungsgeschichte des Art. 123 Abs. 2 GG (vgl. JöR nF Bd. 1, 1951 S. 841 f., 899 ff.). Für den Gegenstand der Schulbestimmungen des Reichskonkordats sind nunmehr die Länder zur Gesetzgebung zuständig (Art. 70 ff. GG).

Aus Art. 123 Abs. 2 GG läßt sich aber eine verfassungsrechtliche Pflicht der Länder dem Bund gegenüber, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats zu beachten, nicht herleiten.

Diese Bestimmung trifft keine Entscheidung über den völkerrechtlichen Fortbestand der dort genannten Staatsverträge. Eine solche Entscheidung läge außerhalb des Wirkungsbereiches des Grundgesetzes als einer staatlichen Verfassung. Art. 123 Abs. 2 kann sich vielmehr nur mit dem Fortgelten des in innerstaatliches Recht transformierten Vertragsinhaltes befassen. Es handelt sich also um eine Rechtsanwendungsnorm, die bestimmt, welches Recht gelten soll.

Derartige Bestimmungen für das Fortgelten alten Rechts finden sich in jeder Verfassung und gehören sinngemäß in die

BVerfGE 6, 309 (342):

Schluß- und Übergangsbestimmungen. Auch die Weimarer Verfassung hat in Art. 178 Abs. 2 eine solche Bestimmung enthalten, die anordnete, daß die Gesetze und Verordnungen des Reichs - außer der Verfassung des Deutschen Reichs vom 16. April 1871 und dem Gesetz über die vorläufige Reichsgewalt vom 10. Februar 1919 - in Kraft bleiben sollten, soweit ihnen diese Verfassung nicht entgegenstand. Die Anordnung des Fortgeltens bzw. des Inkraftbleibens von altem, unter der Herrschaft einer anderen Verfassungsordnung gesetztem Recht in den Übergangsbestimmungen einer neuen Verfassung kann nur den Sinn haben, Zweifel darüber auszuschließen, ob altes Recht etwa deshalb keinen Bestand mehr haben soll, weil es unter einer anderen, nicht mehr geltenden Verfassungsordnung entstanden ist; solche Zweifel drängten sich nach 1945 in besonderem Maße auf. Darüber hinaus haben die Bestimmungen in Art. 123 Abs. 1 und 123 Abs. 2 keine rechtliche Bedeutung.

Nach Wortlaut und Sinngehalt bewirkt die Vorschrift des Art. 123 Abs. 2 GG nicht, daß der Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich an die Schulbestimmungen des Reichskonkordats gebunden ist, also kein entgegenstehendes Recht setzen darf. Art. 123 Abs. 2 sagt für die Schulbestimmungen des Reichskonkordats vielmehr nur aus, daß sie, sofern sie beim Inkrafttreten des Grundgesetzes noch galten, in Kraft bleiben, obwohl sie einem Vertrag entstammen, der nicht von den nunmehr zur Verfügung über den Gegenstand ausschließlich befugten Ländern geschlossen worden ist.

Dieses Ergebnis rechtfertigt sich aus folgenden Erwägungen:

1. Art. 123 Abs. 2 GG regelt für die ihm unterliegenden Vorschriften nur deren Fortgeltung schlechthin, nicht ihre Fortgeltung als Bundesrecht. Das ergibt schon der Wortlaut der Bestimmung, der ausdrücklich die nunmehrige Zuständigkeit des Landesgesetzgebers voraussetzt. Es ergibt sich daneben aus dem systematischen Zusammenhang des Art. 123 Abs. 2 mit Art. 123 Abs. 1 GG und dem Verhältnis des gesamten Art. 123 GG zu den Art. 124, 125 GG. Während sich Art. 123 in beiden Absätzen

BVerfGE 6, 309 (343):

auf die Anordnung der Fortgeltung beschränkt, teilen die beiden folgenden Artikel das sonach fortgeltende Recht in Bundes- und Landesrecht auf. Schließlich lassen auch die Verhandlungen des Parlamentarischen Rats nirgends erkennen, man habe bei der Einführung des Art. 123 Abs. 2 GG eine Sonderregelung gegenüber Art. 124, 125 GG treffen wollen.

Das den Schulbestimmungen des Reichskonkordats entsprechende deutsche Recht kann nach Art. 70 ff., 124 f. GG nur Landesrecht geworden sein, da sein Gegenstand in den Bereich der ausschließlichen Gesetzgebung der Länder fällt.

Unter Hinweis auf die Bestimmungen des Art. 140 GG i.V.m. Art. 136 ff. der Weimarer Reichsverfassung wird allerdings die Meinung vertreten, daß das Reichskonkordat unter der Verfassung des Deutschen Reiches ein verfassungsrechtlich zulässiges und geeignetes Mittel gewesen sei, die Art. 136 ff. WRV, die das Staatskirchenrecht betrafen, zu ergänzen. Sein Inhalt sei mit der Transformation in innerdeutsches Recht als Ganzes Reichsrecht geworden. Da nach Art. 140 GG die staatskirchenrechtlichen Bestimmungen der Weimarer Reichsverfassung Bestandteil des Grundgesetzes seien, erfülle das Reichskonkordat heute noch dieselbe Funktion wie im Deutschen Reich. Seine Bestimmungen seien ein einheitliches Ganzes, das zwar vielleicht systematisch, nicht aber verfassungsrechtlich in seine einzelnen Bestandteile zerlegt werden und deshalb nicht heute teils als Bundes-, teils als Landes recht weitergelten könne. Vielmehr sei es heute in seinem vollen Umfange Bundesrecht geworden.

Dieser Auffassung kann nicht beigepflichtet werden. Es kann hier unerörtert bleiben, ob das Verhältnis von Kirche und Staat in der Weimarer Republik durch Art. 140 GG im ganzen übernommen worden ist, oder ob trotz der Übernahme der Bestimmungen der Art. 136 bis 139 und 141 WRV als Bestandteil des Grundgesetzes sich heute infolge der Neugestaltung des Verhältnisses von Kirche und Staat eine ganz andere staatskirchenrechtliche Lage darbietet. Ein erheblicher verfassungsrechtlicher Unterschied gegenüber dem früheren Verfassungsrecht des Deut

BVerfGE 6, 309 (344):

schen Reichs besteht darin, daß das Reich gemäß Art. 10 Nr. 1 WRV im Gesetzgebungswege Grundsätze für die Rechte und Pflichten der Religionsgesellschaften aufstellen und unter der Kompetenzordnung des Einheitsstaates sogar alles regeln konnte, wogegen das Grundgesetz dem Bund die Kompetenz zur Gesetzgebung auf diesem Gebiet versagt. Die Funktion des Reichskonkordats kann also heute nicht mehr dieselbe sein wie in der Zeit seines Zustandekommens.

Die Frage, welches rechtliche Schicksal der transformierte Konkordatsinhalt durch das Inkrafttreten des Grundgesetzes erfahren hat, ist hier nur in bezug auf die Schulbestimmungen zu beantworten. Diese Bestimmungen bilden ein geschlossenes und zusammenhängendes Sachgebiet, das nach der durch das Grundgesetz geschaffenen verfassungsmäßigen Ordnung ausschließlich auf die Länder bezogen ist. Sie sind daher nicht nur systematisch, sondern auch verfassungsrechtlich sehr klar von den übrigen Bestimmungen dieses Konkordats zu trennen, ohne daß von einer solchen Trennung eine Verwirrung zu besorgen wäre.

2. Aus der systematischen Stellung der Vorschrift des Art. 123 Abs. 2 GG, aus der Notwendigkeit, sie mit anderen Verfassungsbestimmungen in Einklang zu bringen, und aus ihrer Entstehungsgeschichte ergibt sich, daß sie nur das Fortgelten des einem völkerrechtlichen Vertrag entsprechenden Rechts anordnet, ohne den nunmehr zuständigen Gesetzgeber an der Änderung dieses Rechts zu hindern.

a) Bedeutsam ist die Stellung des Art. 123 Abs. 2 GG in der Nachbarschaft der Art. 123 Abs. 1, 124, 125 GG. Diese Bestimmungen, zu denen als Verfahrensvorschrift noch Art. 126 GG tritt, regeln nichts anderes als das Fortgelten des vom Grundgesetz angetroffenen Rechtsbestandes, ohne dem von der Anordnung der Fortgeltung betroffenen Recht eine andere Geltungskraft beizulegen als die, die jeweils dem Bundes- und Landesrecht zukommt. Daraus, daß Art. 123 Abs. 2 GG diesen Bestimmungen eingeordnet und nicht von ihnen abgesondert ist, muß geschlossen werden, daß auch er nur das Fortgelten des den Verträgen

BVerfGE 6, 309 (345):

entsprechenden Rechts anordnet und nicht darüber hinaus die Änderung des Vertragsrechts verbietet oder beschränkt.

Das wird noch deutlicher durch das besondere Verhältnis, in dem der Abs. 2 des Art. 123 GG zu dessen Abs. 1 steht, der anordnet, daß altes Recht fortgilt, soweit es dem Grundgesetz nicht widerspricht. Dieses Verhältnis erweist sich schon räumlich als sehr eng. Dem entspricht auch die inhaltliche Beziehung, in der die beiden Absätze zueinander stehen und die den Abs. 2 als einen besonderen Anwendungsfall der in Abs. 1 ausgesprochenen allgemeinen Regel erscheinen läßt. Art. 123 Abs. 2 GG hebt nur verdeutlichend einen an sich nach Tatbestand und Rechtsfolge schon der Regelung des Art. 123 Abs. 1 GG unterliegenden Fall hervor. Die Bestimmung räumt einen Zweifel aus, der sich hätte einstellen können, wenn das Grundgesetz sich mit der Bestimmung des Art. 123 Abs. 1 GG begnügt hätte. Die Fortgeltung des in innerstaatliches Recht transformierten Vertragsrechts wäre dann möglicherweise mit der Begründung in Frage gestellt worden, daß der Vertragsinhalt sich auf ein Gebiet bezieht, das heute zur ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder gehört. Die infolge des Auseinanderfallens von Vertragspartnerschaft und Gesetzgebungshoheit denkbare Unsicherheit ist durch die Vorschrift des Abs. 2 des Art. 123 GG ausgeräumt. Diese Regelung war notwendig, weil ihr Inhalt nach dem Zusammenbruch des Einheitsstaates und der darauf folgenden Neugestaltung der Verfassung keineswegs selbstverständlich ist. Für Reichsverträge, die sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, konnte eine solche Verdeutlichung unterbleiben. Sie unterliegen zweifelsfrei der allgemeinen Regel des Art. 123 Abs. 1 GG.

Wenn Art. 123 Abs. 2 bestimmt, daß die fraglichen Staatsverträge, "wenn sie nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen gültig sind und fortgelten", in Kraft bleiben, "bis neue Staatsverträge durch die nach diesem Grundgesetze zuständigen Stellen abgeschlossen werden oder ihre Beendigung auf Grund der in ihnen enthaltenen Bestimmungen anderweitig erfolgt", so kann dies

BVerfGE 6, 309 (346):

nur dahin verstanden werden, daß damit die völkerrechtliche Rechtsbeständigkeit der Verträge zur Voraussetzung des innerstaatlichen Fortgeltens des Vertrags rechts gemacht wird. Das Inkraftbleiben des transformierten Vertragsrechts wird zunächst davon abhängig gemacht, daß die Verträge völkerrechtlich bei Inkrafttreten des Grundgesetzes noch gegolten haben. Es wird aber auch angeordnet, daß dieses Recht jedenfalls dann nicht mehr in Kraft bleiben soll, wenn die Verträge völkerrechtlich ihr Ende gefunden haben. Damit ist die Abhängigkeit des den Staatsverträgen entsprechenden innerstaatlichen Rechts vom völkerrechtlichen Bestand der Verträge deutlich zum Ausdruck gebracht.

b) Die Annahme, Art. 123 Abs. 2 GG wolle über die Anordnung der Fortgeltung des Rechts hinaus den Landesgesetzgeber kraft Verfassungsrecht an das Vertragsrecht binden, stünde im Widerspruch zur sonstigen Gestaltung des Verhältnisses von Bund und Ländern durch das Grundgesetz.

Die vom Grundgesetz garantierte Freiheit der Länder im Bereich ihrer ausschließlichen Gesetzgebung würde nach dieser Annahme für alle die Gegenstände, für die vertragliche Regelungen bestehen, erheblich eingeschränkt. Dem Bund bliebe weitgehend die Entscheidung überlassen, ob die vertragliche Bindung und damit die dem Landesgesetzgeber auferlegte Beschränkung bestehen bleiben oder beseitigt werden solle. Soweit die völkerrechtliche Pflicht nur durch eine rechtsgestaltende Erklärung (z.B. Kündigung) des Vertragspartners beseitigt werden kann, wäre als Vertragspartner nur der Bund zur Beseitigung der völkerrechtlichen Bindung im Stande.

Dieses Bedenken wird gerade für die Schulbestimmungen des Reichskonkordats noch verstärkt, weil eine solche Bindung der Länder gegenüber dem Bunde auf diesem Gebiet einen erheblichen Einbruch in ihre Kulturhoheit zur Folge hätte. Das stünde im Widerspruch zum föderalistischen Aufbau der Bundesrepublik, in dem die Kulturhoheit, besonders aber die Hoheit auf

BVerfGE 6, 309 (347):

dem Gebiete des Schulwesens, das Kernstück der Eigenstaatlichkeit der Länder ist.

Diesen Gesichtspunkten kommt eine besondere Tragweite deshalb zu, weil Art. 123 selbst die Fortgeltung des transformierten Vertragsrechts nicht ohne Rücksicht auf die neue Rechtsordnung des Grundgesetzes angeordnet hat, sondern nur insoweit, als das bisherige Vertragsrecht dem Grundgesetz nicht widerspricht. Auch das Vertragsrecht ist durch Art. 123 Abs. 2 i. V. m. Art. 123 Abs. 1 GG dem Grundgesetz untergeordnet. Aus diesem allgemeinen Gedanken ist herzuleiten, daß auch die Vorschriften des Grundgesetzes über die Kompetenzverteilung zwischen dem Bund und den Ländern bei der Prüfung der Frage zu beachten sind, ob die Länder gegenüber dem Bunde verpflichtet sind, sich an den Inhalt der Verträge zu halten. Es kann daher nicht angenommen werden, die Vorschrift enthalte über die Anordnung der Fortgeltung bestehenden Rechts hinaus im Widerspruch zu Grundentscheidungen des Grundgesetzes über den Hoheitsbereich der Länder eine an die Länder gerichtete Norm, daß Vertragsrecht auch dann nicht abgeändert werden dürfe, wenn sich der Vertrag auf den ausschließlichen Gesetzgebungsbereich der Länder bezieht.

c) Die Entstehungsgeschichte des Art. 123 Abs. 2 GG bestätigt die Richtigkeit dieser Auslegung.

Der Problemkreis des rechtlichen Schicksals der Staatsverträge des Deutschen Reichs war im Parlamentarischen Rat bei der Prüfung der Frage erörtert worden, ob das unter der nationalsozialistischen Herrschaft abgeschlossene Reichskonkordat den neu zu verfassenden Staat noch binde (HA StenBer. S. 259 f.). Ein Teil der an den Beratungen des Parlamentarischen Rats beteiligten politischen Kräfte forderte die Aufnahme einer Bestimmung ins Grundgesetz, die das Inkraftbleiben der am 8. Mai 1945 bestehenden Verträge mit den Kirchen bis zum Abschluß entsprechender neuer Verträge durch die Länder anordnen sollte.

Ziffer 7 des Antrags (Drucks. Nr. 321 vom 29. November 1948) lautet:

BVerfGE 6, 309 (348):

"7. Die am 1. Januar 1945 bestehenden Verträge mit den Kirchen bleiben in Kraft, bis sie durch neue, von den Ländern abzuschließen de Vereinbarungen abgelöst sind."

Dieser Antrag zielte auf eine verfassungsmäßige Anerkennung des Reichskonkordats ab, ebenso die nach Ablehnung dieses Antrags beantragte Bestimmung folgenden Wortlauts:

"(1) Die Bestimmungen der Art. 137, 138 Abs. 2, 139 und 141 der Deutschen Verfassung vom 11. August 1919 werden aufrechterhalten.

(2) Die am 8. Mai 1945 bestehenden Verträge mit den Kirchen bleiben in Kraft, bis sie durch neue, von den Ländern abzuschließende Verträge ersetzt werden."

(Vgl. dazu im einzelnen HA StenBer. S. 255-261).

Der Hauptausschuß nahm Absatz 1 unverändert und Absatz 2 in folgender Fassung an:

"(2) Die am 8. Mai 1945 bestehenden Verträge zwischen den Ländern und den Kirchen bleiben in Kraft, bis sie durch neue, von den Ländern abzuschließende Verträge ersetzt werden."

(Vgl. HA StenBer. S. 260 f.).

In der 3. Lesung im Hauptausschuß fiel die Bestimmung über die Fortgeltung der Länderkonkordate weg (HA StenBer. S. 682). Man war der Auffassung, es könne nicht Sache des Bundes sein, über die Fortgeltung der Länder konkordate zu befinden. Die Frage der Weitergeltung des Reichskonkordats wurde in Abs. 2 des Art. 139 (endgültig Art. 123 Abs. 2) verwiesen. Die Fassung war nicht mehr auf das Reichskonkordat abgestellt, sondern allgemein auf die Staatsverträge des Deutschen Reichs. Sie wurde in den systematischen Zusammenhang der Vorschriften über das Fortgelten alten Rechts aufgenommen, während die abgelehnten Anträge die Frage im Zusammenhang mit der Rechtsstellung der Kirchen (nunmehr Art. 140 GG) regeln wollten. Außerdem wurden die bekannten Vorbehalte hinzugefügt, die in den abgelehnten Vorschlägen nicht enthalten waren (HA StenBer. S. 678 f.). Zur Begründung führte der Abgeordnete Dr. v. Brentano in der 9. Sitzung des Parlamentarischen Rats (StenBer. S. 190) zu

BVerfGE 6, 309 (349):

Art. 124 des Entwurfs, der dem jetzigen Art. 123 entspricht, aus:

"Zu Artikel 124 habe ich als Berichterstatter zu Abschnitt XI folgende Erklärung abzugeben:

Der Parlamentarische Rat konnte es nicht als im Rahmen seiner Zuständigkeit liegend erachten, zu der Frage der völkerrechtlichen und innerstaatlichen Weitergeltung der vom Deutschen Reich abgeschlossenen internationalen Verträge, so auch des Reichskonkordates von 1933 Stellung zu nehmen. Die Gültigkeit solcher Verträge ist, wie aus Artikel 124 hervorgeht, nach den allgemein gültigen Rechtsgrundsätzen zu beurteilen. In Artikel 124 wird darüber nicht entschieden."

Zwischen der im Parlamentarischen Rat als dem das Grundgesetz maßgeblich gestaltenden Organ herrschenden Auffassung, daß das Grundgesetz weder zur völkerrechtlichen noch zur innerstaatlichen Weitergeltung des Vertragsrechts Stellung nehmen könne, und dem Inhalt des Art. 123 Abs. 2 GG bestünde ein unauflöslicher Widerspruch, wenn die Bestimmung des Art. 123 Abs. 2 GG als Anordnung der Bindung des Landesgesetzgebers an das Vertragsrecht als innerstaatliches Recht verstanden würde. Dieser Widerspruch bestünde auch dann, wenn Art. 123 Abs. 2 GG nicht als eine unbedingte Anordnung der Bindung an das Vertragsrecht gedeutet würde, sondern als Anordnung der innerstaatlichen Verbindlichkeit des Vertrags rechts für den Fall der völkerrechtlichen Gültigkeit des Vertrags. Dagegen läßt sich die im Parlamentarischen Rat herrschende Auffassung widerspruchsfrei mit der Auslegung des Art. 123 Abs. 2 GG vereinbaren, nach der die Vorschrift nicht mehr bewirkt als die Feststellung, daß das vertragsgemäße innerstaatliche Recht nicht schon allein durch das Inkrafttreten der neuen Verfassungsordnung, insbesondere ihrer Zuständigkeitsordnung, außer Kraft tritt.

3. Nicht überzeugen kann die gegenteilige Meinung, wonach Art. 123 Abs. 2 GG nicht lediglich das Fortgelten des den völkerrechtlichen Verträgen entsprechenden innerstaatlichen Rechts anordnet, sondern den Vollzug bestehender völkerrechtlicher Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland durch die Län

BVerfGE 6, 309 (350):

der sichern will. Nach dieser Auffassung berührt die Bestimmung des Art. 123 Abs. 2 GG im Gegensatz zu Absatz 1 dieses Artikels nach Sinn und Zweck nur das Bund-Länderverhältnis und entzieht das Vertragsrecht des Reichs über Gegenstände der ausschließlichen Landesgesetzgebung solange der freien Verfügungsgewalt des Landesgesetzgebers, bis die den Bund bindenden Staatsverträge in völkerrechtsgemäßer Weise geändert oder aufgehoben sind. Daraus wird gefolgert, die Länder könnten solchen Verträgen widersprechendes Recht zwar innerstaatlich wirksam setzen; sie dürften es aber nicht, da sie dadurch eine verfassungsrechtliche Pflicht dem Bund gegenüber verletzten. Die Länder seien daher dem Bund gegenüber verpflichtet, vertragswidriges Recht wieder aufzuheben.

a) Schon der Wortlaut des Art. 123 Abs. 2 GG spricht gegen eine solche Auslegung. Wenn es in dieser Bestimmung heißt, die Staatsverträge... "bleiben in Kraft", so kann damit nur das Fortgelten von innerstaatlichem Recht gemeint sein, denn über das völkerrechtliche Inkraftbleiben von Staatsverträgen kann und will das Grundgesetz nichts bestimmen. Aus dem angeordneten Inkraftbleiben folgt aber noch nicht eine verfassungsrechtliche Bindung des Landesgesetzgebers. Das Grundgesetz hätte zwar eine solche Bindung anordnen können; es hat aber nur das Inkraftbleiben angeordnet und darüber hinaus nichts bestimmt.

b) Nach Art. 123 Abs. 2 GG bleiben Staatsverträge des Deutschen Reichs in Kraft, "wenn sie nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen gültig sind und fortgelten." Um festzustellen, daß nur solche Verträge in Kraft bleiben, die nach Völkerrecht gültig zustande gekommen sind und noch bestehen, bedurfte es keiner Norm, denn Verträge, die diese Voraussetzungen nicht erfüllten, können nicht gelten und daher auch nicht in Kraft bleiben. In Wahrheit hat in den Wortlaut des Art. 123 Abs. 2 der nicht beseitigte offene Zweifel des Grundgesetzgebers darüber Eingang gefunden, ob die Reichsverträge (vor allem das Reichskonkordat) rechtsgültig zustande gekommen und vom Grundgesetz als noch gültig angetroffen worden sind. Art. 123 Abs. 2 GG ist,

BVerfGE 6, 309 (351):

wie sich aus seiner Entstehungsgeschichte unschwer nachweisen läßt, gerade im Hinblick auf das Reichskonkordat geschaffen worden. Der Grundgesetzgeber hat seine Verbindlichkeit nicht anerkannt; er hat sie aber auch nicht abgelehnt. Vielmehr ist das Fortgelten des Reichskonkordats offengeblieben, weil seine Gültigkeit und seine Verbindlichkeit bezweifelt worden waren, und weil es den Beteiligten vorbehalten bleiben sollte, Rechte und Einwendungen gegen den Vertragsinhalt geltend zu machen. Dem Verfassungsgeber kann nicht unterstellt werden, er habe den Landesgesetzgeber an einen Vertrag binden wollen, dessen Geltung ihm selbst zweifelhaft war.

Demgegenüber überzeugt der Einwand nicht, Art. 123 Abs. 2 halte die Entscheidung über das Fortgelten des Reichskonkordats in dem Sinne offen, daß er Kriterien aufstelle, nach denen später, also vor allem durch das Bundesverfassungsgericht, entschieden werden solle, ob das Reichskonkordat noch in Kraft ist. Bei der Beurteilung dieser Vorschrift darf die Aufgabe des Gesetzgebers in seiner Verantwortung für den Bestand des Rechts nicht verkannt werden. Eine Verfassung kann sehr wohl die Frage des Fortgeltens von Recht aus einer früheren Verfassungsordnung in dem Sinne offenlassen, daß in Zweifels fällen die Gerichte nach bestimmten Kriterien entscheiden sollen. Sollte sich trotzdem eine bestehende Rechtsunsicherheit störend auf das Gesamtwohl auswirken, so wird es stets die Aufgabe des Gesetzgebers sein, im Wege der Rechtssetzung den Rechtsbestand zu klären und zu sichern. Eine verfassungsmäßige Bindung des - ausschließlich zuständigen - Landesgesetzgebers an Recht, dessen Gültigkeit dem Verfassungsgeber selbst zweifelhaft war, kann das Land in die Not der Gesetzgebung bringen. Diese kann auch bei Bestehen einer Verfassungsgerichtsbarkeit unbestimmt lange dauern, da völlig ungewiß ist, ob und wann das Verfassungsgericht angerufen wird, und da dieses nur in ganz bestimmten Verfahrensarten und nur unter bestimmten Prozeßvoraussetzungen zur Rechtsprechung berufen ist. Es wäre deshalb nicht abzusehen, wann und unter welchen Umständen eine Gerichts

BVerfGE 6, 309 (352):

entscheidung eine Klärung darüber herbeiführen kann, ob und in welchem Umfange der Gesetzgeber gebunden ist. Das Bestehen eines unbestimmt langen Zustandes der Unsicherheit und Ungeklärtheit über die Grenzen der Befugnisse des Gesetzgebers in der Rechtsetzung wäre mit rechtsstaatlichen Grundsätzen schwer zu vereinbaren.

Die Tatsache, daß das Bundesverfassungsgericht im vorliegenden Verfassungsstreit jetzt angerufen worden ist, kann diese Bedenken nicht zerstreuen.

c) Auch aus der in Art. 123 Abs. 2 getroffenen Anordnung, daß Verträge in Kraft bleiben, "bis neue Staatsverträge durch die nach diesem Grundgesetz zuständigen Stellen abgeschlossen werden oder ihre Beendigung auf Grund der in ihnen enthaltenen Bestimmungen anderweitig erfolgt", kann sich nicht ergeben, daß der Landesgesetzgeber gebunden sein solle. Wäre diese Auslegung nämlich richtig, dann könnten die Länder solchen Verträgen widersprechendes innerstaatliches Recht nicht setzen, ohne das ihnen gegenüber bestehende Recht des Bundes aus Art. 123 Abs. 2 GG zu verletzen. Der Bundesgesetzgeber könnte Recht auf diesem Gebiet ebenfalls nicht setzen, da ihm die Gesetzgebungsbefugnis hierüber nicht zusteht. Die Dispositionsbefugnis über diesen Rechtsbestand stünde nach dieser Auffassung formell der Bundesregierung zu, weil danach grundsätzlich nur sie allein durch verbindliche Erklärungen im Namen der Bundesrepublik Deutschland im Völkerrechtsverkehr darüber bestimmen könnte, ob am Vertragsinhalt festgehalten werden soll oder nicht. Dieses Ergebnis ist unhaltbar. Es würde dazu führen, daß das Regierungsorgan des Bundes allein über Landesrecht bestimmen könnte. Damit würde nicht nur die Kompetenzverteilung zwischen dem Bund und den Ländern verletzt, sondern es würde auch darüber hinaus die Gesetzgebungsbefugnis eines Gesetzgebungsorgans des Landes zugunsten der Regierung des Bundes verkürzt.

d) Die Annahme, daß der Landesgesetzgeber durch Art. 123 Abs. 2 an die Schulbestimmungen des Reichskonkordats verfassungsrechtlich gebunden sei, bis ein neues Konkordat zwischen

BVerfGE 6, 309 (353):

dem Land und dem Heiligen Stuhl abgeschlossen werde, würde auf unbestimmte Dauer eine Grundentscheidung des Grundgesetzes, nämlich die Garantie der ausschließlichen Landeszuständigkeit auf dem Gebiete des Schulwesens, gegenstandslos machen. Dagegen läßt sich nicht einwenden, dies gelte ja nur für eine Übergangszeit, nämlich bis zum Abschluß neuer Länderkonkordate. Das Herbeiführen neuer konkordatärer Absprachen durch die Länder auf dem Gebiete des Schulrechts würde davon abhängen, ob die bisherigen Partner des Reichskonkordats freiwillig ihre Rechtspositionen aufgeben wollen. Abgesehen davon läßt sich der Fall denken, daß ein Land auf dem Gebiete des Schulrechts konkordatär nicht gebunden sein möchte; es könnte sich dann überhaupt nicht vom Reichskonkordat lösen. So betrachtet wäre also die Regelung des Art. 123 Abs. 2 nur scheinbar. eine Ausnahmeregelung für eine Übergangszeit; in Wirklichkeit wäre sie für den Sachbereich des Schulrechts eine dauernde verfassungsmäßige Bindung des Landesgesetzgebers an den heute bestehenden konkordatären Zustand. Die Alternative, daß die Beendigung der Staatsverträge auf Grund der in ihnen enthaltenen Bestimmungen anderweitig erfolgt, ist für das Reichskonkordat deshalb ohne praktische Bedeutung, weil es weder auf begrenzte Zeit abgeschlossen ist noch eine Kündigungsmöglichkeit vorsieht.

II.

Wie weit allgemein die Pflicht der Länder dem Bund gegenüber reicht, die die Bundesrepublik Deutschland völkerrechtlich bindenden Verträge zu beachten, braucht hier nicht untersucht zu werden. Denn jedenfalls läßt sich aus der durch das Grundgesetz geschaffenen verfassungsmäßigen Ordnung eine dem Bund gegenüber bestehende Pflicht der Länder, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats in ihrer Gesetzgebung einzuhalten, nicht herleiten. Der Annahme einer solchen Pflicht stehen Grundentscheidungen des Grundgesetzes, die das Verhältnis von Bund

BVerfGE 6, 309 (354):

und Ländern gerade im vorliegenden Sachzusammenhang gestalten, entgegen. Diese Grundentscheidungen sind in Art. 7, 30, 70 ff. GG getroffen. Sie erklären - im Gegensatz zur Weimarer Verfassung - die Länder zum ausschließlichen Träger der Kulturhoheit, die für den Bereich der bekenntnismäßigen Gestaltung des Schulwesens nur durch die Bestimmungen der Art. 7, 141 GG begrenzt ist. Es handelt sich dabei um ein wesentliches Element des bundesstaatlichen Aufbaus der Bundesrepublik Deutschland.

1. Auszugehen ist davon, daß im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder diese allein befugt sind, das Recht zu gestalten. In Art. 30, 70 ff. GG kommt dieser Grundsatz mit großer Deutlichkeit zum Ausdruck. Die gesetzgeberische Freiheit der Länder in diesem Bereich ist nur durch die aus dem Bundesverfassungsrecht sich ergebenden Pflichten eingeschränkt, da sonstiges Bundesrecht im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder nicht erlassen werden kann.

Es ist also als ein wesentliches Prinzip des Bundesverfassungsrechts anzusehen, daß die Länder in ihrem Gesetzgebungsbereich keiner anderen Bindung unterliegen als der an das Grundgesetz. Dieser Grundsatz gilt auch für die Gesetzgebung der Länder in bezug auf das Recht, das nach Art. 123 Abs. 1 und 2 GG fortgilt.

Das Grundgesetz weist das Schulrecht ausschließlich dem Hoheitsbereich der Länder zu. Das Schulrecht ist im Zuständigkeitskatalog der Art. 71 ff. GG nicht aufgeführt. Der Bund hat also für diesen Gegenstand - im Gegensatz zur Verfassungsordnung der Weimarer Republik, die auf dem Gebiete des Schulwesens gemäß Art. 10 Nr. 2 WRV dem Reich das Recht zur Grundsatzgesetzgebung zuerkannte - keine Gesetzgebungsbefugnis (Art. 70 ff. GG) und keine Verwaltungshoheit (Art. 30 GG).

Die verfassungsrechtliche Bindung der Länder an die Schulbestimmungen des Reichskonkordats stünde daher in offensichtlichem Widerspruch zur Befugnis der Länder, das Schulrecht innerhalb der sachlichen Schranken des Grundgesetzes frei zu gestalten.

BVerfGE 6, 309 (355):

2. Das Grundgesetz enthält für die bekenntnismäßige Gestaltung des Schulwesens eine besondere sachliche Entscheidung, die der verfassungsrechtlichen Bindung der Länder an die Schulbestimmungen des Reichskonkordats entgegensteht. Ausgehend von der Gestaltungsfreiheit der Länder legt das Grundgesetz in Art. 7, 141 diejenigen Schranken fest, an welche die Landesgesetzgebung gerade auf diesem Gebiete gebunden sein soll. Diese Regelung weicht wesentlich vom sogenannten Schulkompromiß der Weimarer Verfassung (Art. 146 WRV) ab. Sie deckt sich nicht mit den Schulbestimmungen des Reichskonkordats. Vielmehr enthält sie für die öffentliche Bekenntnisschule keine, für den Religionsunterricht als ordentliches Lehrfach nur eine sachlich und territorial beschränkte Garantie (Art. 7 Abs. 3 Satz 1 141 GG).

Art. 7 GG enthält Bestimmungen über die staatliche Schulaufsicht, über den Religionsunterricht, der an öffentlichen Schulen (mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen) ordentliches Lehrfach ist, und über das Recht der Eltern, die Teilnahme der Kinder am Religionsunterricht anzuordnen. Die Bestimmung regelt ferner die Gewährleistung der Privatschulen und die Voraussetzungen ihrer Genehmigung.

Art. 7 GG enthält Einrichtungsgarantien, Grundrechtsnormen und Auslegungsregeln für den Bereich des Schulrechts. Seine Bedeutung geht also über die eines Grundrechts hinaus. Er stellt Grundsätze für die bekenntnismäßige Gestaltung des Schulwesens auf. In dieser Bestimmung ist die Berücksichtigung des Willens der Erziehungsberechtigten bei der religiösen und weltanschaulichen Gestaltung der öffentlichen Schulen nicht sichergestellt. Dieser Wille findet nach Art. 7 Abs. 4 und 5 Berücksichtigung nur bei der Zulassung privater Bekenntnisschulen (auch Volksschulen). Die Bestimmungen über die Privatschulen stellen also nicht die Rechtslage der Weimarer Zeit wieder her. Sie gehen darüber hinaus, indem sie die Institution der Privatschule ausdrücklich garantieren. Den Schulbestimmungen des Reichskonkordats wird also nicht bei der Gestaltung der öffentlichen

BVerfGE 6, 309 (356):

Schule, sondern nur bei der Gewährleistung der Privatschule Rechnung getragen.

Das Grundgesetz beschränkt sich auf die Regelung des Art. 7, wie die Materialien zum Grundgesetz deutlich machen, weil die das Grundgesetz gestaltenden politischen Kräfte eine weitergehende Bindung des Landesgesetzgebers für die bekenntnismäßige Gestaltung des Schulwesens überwiegend ablehnten. In den Vorberatungen zu Art. 7 GG wurden wiederholt Anträge gestellt, die eine grundgesetzliche Sicherung der Bekenntnisschule und des Religionsunterrichts entsprechend Art. 21, 23 des Reichskonkordats erstrebten (vgl. JöR a.a.O. S. 101 ff.). Sie drangen hinsichtlich der öffentlichen Bekenntnisschule nicht durch, hinsichtlich des Religionsunterrichts nicht für die "bekenntnisfreien Schulen" (Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG). Schließlich wurde hinsichtlich des Religionsunterrichts sogar noch eine Ausnahme zugunsten derjenigen Länder beschlossen, in denen am 1. Januar 1949 eine von Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG - also auch von Art. 21 des Reichskonkordats - abweichende Regelung bestand (Art. 141 GG). Dabei wurde sowohl zu Art. 7 GG wie auch zu Art. 141 GG wiederholt darauf hingewiesen, die Länder dürften in ihrer Zuständigkeit, die schulpolitischen Fragen zu regeln, nicht geschmälert werden (vgl. Abg. Dr. Heuß und Dr. Menzel in der 29. Sitzung des Grundsatzausschusses; Abg. Dr. Heuß in der 21. Sitzung des Hauptausschusses [StenBer. S. 247]; Abg. Schönfelder ebenda S. 252; Abg. Zimmermann ebenda S. 252 f.; Abg. Schönfelder in der 43. Sitzung des Hauptausschusses [StenBer. S. 555]; Abg. Ehlers ebenda S. 557; Abg. v. Mangoldt in der 9. Sitzung des Parlamentarischen Rats [StenBer. S. 177]; Abg. Dr. Menzel in der 10. Sitzung des Parlamentarischen Rats [Sten Ber. S. 205]).

So betrachtet ist der Art. 7 in der Tat dahin aufzufassen, daß er die verfassungsrechtlichen Beschränkungen des Landesgesetzgebers jedenfalls hinsichtlich der bekenntnismäßigen Gestaltung des Schulwesens vollständig enthält. Art. 7 setzt auf diesem Gebiet das Maximum der Schranken, die den Ländern unter

BVerfGE 6, 309 (357):

Berücksichtigung der einmaligen konkreten Situation bei der Schaffung des Grundgesetzes und der in ihm zum Ausdruck kommenden Verstärkung des föderalistischen Prinzips politisch und rechtlich zugemutet werden konnten.

Dagegen ist vorgebracht worden, der Umstand, daß Art. 7 GG hinter den Bestimmungen der Art. 21 bis 24 des Reichskonkordats zurückbleibe, befreie die Länder nicht von einer ihnen dem Bund gegenüber obliegenden Verpflichtung, die weitergehenden Schulbestimmungen des Reichskonkordats zu beachten. Diese Ansicht trifft nicht zu. Sie würde zum Gegenteil dessen führen, was die Mehrheit des Parlamentarischen Rats wollte: nämlich zur Bindung des Landesgesetzgebers statt zu seiner Freiheit.

3. Die Bedeutung des Art. 7 GG in dem hier zu erörternden Zusammenhang kann nur richtig verstanden werden vor dem Hintergrund der vom Grundgesetz angetroffenen Gesamtsituation auf dem Gebiete des Schulrechts.

Von 1933 bis 1945 waren die Schulbestimmungen des Reichskonkordats nicht vollzogen und vielfach verletzt worden.

Nach dem Zusammenbruch der Reichsgewalt im Jahre i 945 vollzog sich der staatliche Aufbau Deutschlands mit Hilfe der Länder. Sie waren es, in denen sich das staatliche Leben neu konstituierte, zu einer Zeit, in der der deutsche Gesamtstaat noch nicht wieder handlungsfähig war. Dieser Sachlage entsprach es, daß die Länder während dieser Zeit früheres Reichsrecht abändern konnten. Daher hat auch das Grundgesetz Abänderungen früheren Reichsrechts durch die Länder in dieser Zeit ausdrücklich anerkannt (Art. 125 Nr. 2 GG).

Vielfach wichen die Länder, bei deren staatlichem Aufbau die Schulfrage ein besonderes Gewicht hatte und Gegenstand lebhafter Auseinandersetzungen war, von den Schulbestimmungen des Reichskonkordats ab. So sahen die Verfassungen mehrerer Länder die christliche Gemeinschaftsschule als einzige Schulform vor (Art. 28 Abs. 1 der Verfassung des Landes Baden vom 22. Mai 1947, Art. 32 Abs. 1 der Landesverfassung der Freien

BVerfGE 6, 309 (358):

Hansestadt Bremen vom 21. Oktober 1947, Art. 37 Abs. 3 der Verfassung für Württemberg-Baden vom 28. November 1946). Das Land Bremen schloß entgegen Art. 21 des Reichskonkordats sogar den Religionsunterricht als ordentliches Lehrfach aus (Art. 32 der Landesverfassung usw.). Hamburg führte auf der Grundlage des § 35 des Gesetzes betreffend das Unterrichtswesen vom 11. November 1870 (Hamb. Gesetzsammlung I S. 117) seine Schulen ausschließlich als Gemeinschaftsschulen. Seine Schulbehörde widersprach gegenüber dem Parlamentarischen Rat ausdrücklich der Einführung der Konfessionsschule (s. Abg. Schönfelder in der 43. Sitzung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rats [StenBer. S. 555 f.]).

Hessen legte in Art. 56, 156 seiner Verfassung vom 11. Dezember 1946 Grundsätze nieder, die eine institutionelle Garantie der Gemeinschaftsschule enthalten (Art. 56 Abs. 2), im übrigen den Gesetzgeber aber nur durch die Auflage beschränken, Vorkehrungen dagegen zu treffen, "daß in der Schule die religiösen und weltanschaulichen Grundsätze verletzt werden, nach denen die Erziehungsberechtigten ihre Kinder erzogen haben wollen" (Art. 56 Abs. 7).

Die Länder Bayern, Rheinland-Pfalz und Württemberg-Hohenzollern ordneten in ihrer Verfassung die bekenntnismäßige Gestaltung des Schulwesens in einer Weise, die sich mit den Grundsätzen des Reichskonkordats vereinbaren läßt (Art. 135 f. der Verfassung des Freistaates Bayern vom 2. Dezember 1946, Art. 29 f., 34 der Verfassung für Rheinland-Pfalz vom 18. Mai 1947, Art. 114 der Verfassung von Württemberg-Hohenzollern vom 20. Mai 1947).

Nach der schulrechtlichen Gesamtsituation mußte der Grundgesetzgeber also davon ausgehen, daß das neu geschaffene Schulrecht eines erheblichen Teiles des Geltungsbereiches des Grundgesetzes den Schulbestimmungen des Reichskonkordats widersprach. Darauf, wie diese Vorgänge vom Standpunkt des Völkerrechts aus zu beurteilen sind, kann es hier nicht ankommen. Jedenfalls fand der Parlamentarische Rat diesen, durch die Dy

BVerfGE 6, 309 (359):

namik der Verhältnisse geschaffenen faktischen Zustand vor, dem auch rechtliche Relevanz zukommt.

Diese Rechtslage und im sachlichen Zusammenhang damit der Umstand, daß die neue verfassungsmäßige Ordnung das Schulrecht der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder überläßt, hätten es notwendig gemacht, daß das Grundgesetz es ausdrücklich anordnete, wenn den Ländern die Erfüllung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats zur Pflicht gemacht werden sollte. Angesichts der uneinheitlichen Rechtslage auf dem Gebiete des Schulwesens in den Ländern und seiner eigenen Entscheidungen zu diesem Sachgebiet (Art. 7, 141) durfte das Grundgesetz, wollte es auch die Einhaltung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats durch die Länder sichern, sich darüber nicht verschweigen. Es durfte sich auch nicht damit begnügen, allgemein nur die Fortgeltung des den Staatsverträgen des Deutschen Reichs entsprechenden innerstaatlichen Rechts anzuordnen. Mit dieser Anordnung war, wie oben dargelegt, weder das widersprechende Landesrecht beseitigt noch der Landesgesetzgeber an das fortgeltende Recht gebunden.

4. Besonders deutlich wird das gefundene Ergebnis durch Art. 141 GG. Diese Vorschrift stellt die Länder, in denen am 1. Januar 1949 der Religionsunterricht nicht ordentliches Lehrfach war, in Widerspruch zu der Bestimmung des Art. 21 des Reichskonkordats von der auch in Art. 7 GG normierten Verpflichtung frei, den Religionsunterricht in allen öffentlichen Schulen mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen als ordentliches Lehrfach aufrechtzuerhalten. Es kann nicht angenommen werden, daß die Verfassung, wenn sie den Ländern die Einhaltung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats hätte zur Pflicht machen wollen, selbst davon eine Ausnahme bewilligt hätte. Zudem geschieht die Freistellung von einer verfassungsrechtlichen Verpflichtung, die sich mit einer konkordatären Pflicht inhaltlich teilweise deckt, durch eine positive Bestimmung des Grundgesetzes, wohingegen eine Pflicht zur Beachtung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats sich jedenfalls aus der ge

BVerfGE 6, 309 (360):

schriebenen Verfassung nicht ergibt. Es ist daher unzulässig, anzunehmen, das Grundgesetz habe im Gegensatz zu seinen eigenen positiven Bestimmungen den Ländern eine solche Pflicht zwar nicht ausdrücklich, aber stillschweigend auferlegt.

5. Um die verfassungsrechtliche Ordnung der Bundesrepublik Deutschland richtig zu verstehen, muß man sich vergegenwärtigen, daß es sich bei der durch das Grundgesetz vorgenommenen Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern nicht um die Aufteilung einer bis zur Schaffung des Bundesstaates unbeschränkt ausgeübten Einheitsstaatsgewalt gehandelt hat. Die Vorgänge der Jahre 1945 bis 1949 bedeuteten nicht nur einen Wechsel der Staatsform. Sie sind nicht mit der Umwandlung eines unangefochten bestehenden Einheitsstaates in einen Bundesstaat zu vergleichen. Der deutschen Staatsgewalt in Bund und Ländern wurde vielmehr in einem grundlegenden Neuaufbau an Stelle der 1945 gänzlich zusammengebrochenen und völlig beseitigten staatlichen Organisation eine neue Ordnung und Form gegeben (vgl. BVerfGE 3, 58 [85 ff., 115 f.]). Daß sich dieser Neuaufbau unter zeitlicher Priorität der Entwicklung der Staatlichkeit der Länder vor der Bildung der deutschen Gesamtstaatsorganisation vollzog, stellte den Grundgesetzgeber in zweifacher Hinsicht vor vollendete Tatsachen. Einerseits hatte sich das Recht in den Ländern weithin selbständig entwickelt, und zwar - wie auch der vorliegende Fall zeigt - in einem Maße, daß diese besondere Rechtsentwicklung vom Grundgesetz nicht ignoriert werden konnte. Das kommt besonders in Art. 125 Nr. 2 GG zum Ausdruck. Andererseits konnten die Kompetenzen der Länder schon wegen des ihnen damals eigenen politischen Gewichts nicht beliebig beschnitten werden. Das Grundgesetz bedurfte auch der Annahme durch die Volksvertretungen in zwei Dritteln der deutschen Länder (Art. 144 Abs. 1 GG). Unter diesen verfassungspolitischen Voraussetzungen konnte die Bundesverfassung die Einhaltung der von der Reichsgewalt eingegangenen Verpflichtungen durch die Länder nicht so umfassend gewährleisten, wie sie das mit Rücksicht auf die Bindung der Bundes

BVerfGE 6, 309 (361):

republik nach außen vielleicht hätte tun können, wenn sie die Aufteilung einer ungestört ausgeübten Einheitsstaatsgewalt auf Bund und Länder zum Gegenstand gehabt hätte.

Bei der Auslegung des Grundgesetzes muß von der inneren Harmonie des Verfassungswerks ausgegangen werden, das dem deutschen Staat an Stelle einer einheitsstaatlichen Diktatur eine neue föderalistische und demokratische Ordnung gab. Mit den Grundentscheidungen dieses Verfassungswerks, zu denen auch die Zuweisung der Hoheit auf dem Schulgebiet an die Länder gehört, ist die Annahme unvereinbar, daß die Länder dem Bund gegenüber verpflichtet seien, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats einzuhalten.

III.

Zu den dem Grundgesetz immanenten Verfassungsnormen, die das Verhältnis von Bund und Ländern regeln, gehört der Verfassungsgrundsatz der Bundestreue. Er kann nur aus der Zusammenschau mit allen anderen Verfassungsnormen, die dieses Verhältnis regeln, richtig verstanden werden.

Die Länder haben ebenso wie der Bund die verfassungsrechtliche Pflicht, dem Wesen des sie verbindenden verfassungsrechtlichen "Bündnisses" entsprechend zusammenzuwirken und zu seiner Festigung und zur Wahrung der wohlverstandenen Belange des Bundes und der Glieder beizutragen (BVerfGE 1, 299 [315]; s. auch BVerfGE 1, 117 [131]; 3, 52 [57]). Daraus ergibt sich auch eine Beschränkung des Landesgesetzgebers. Bleiben die Auswirkungen einer gesetzlichen Regelung nicht auf den Raum des Landes begrenzt, so muß der Landesgesetzgeber Rücksicht auf die Interessen des Bundes und der übrigen Länder nehmen. Hat ein Landesgesetzgeber unter Verletzung dieser Pflicht zur Rücksichtnahme seine Freiheit offenbar mißbraucht, so ist sein Verhalten verfassungswidrig (BVerfGE 4, 115 [140]).

Daraus ist herzuleiten, daß im Bundesstaat auch nichts geschehen darf, was das Ganze oder eines der Glieder schädigt. Daher erfordert die Bundestreue die Rücksichtnahme jedes Gliedes

BVerfGE 6, 309 (362):

auf Interessen- und Spannungslagen, die im Bund auftreten, insbesondere auf die nach außen gerichteten Interessen des Bundes. Daraus wird man folgern müssen, daß insbesondere auf dem Gebiete der auswärtigen Beziehungen, in denen der Bund die Kompetenzvermutung für sich hat, die Treuepflicht der Länder dem Bund gegenüber besonders ernst zu nehmen ist.

Eine Pflicht der Länder zur Beachtung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats dem Bund gegenüber ergibt sich jedoch aus dem Grundsatz der Bundestreue nicht:

1. Die Entscheidung des Grundgesetzes, wonach die Länder in der bekenntnismäßigen Gestaltung des Schulwesens verfassungsrechtlich nur durch Art. 7 GG beschränkt sind, schließt auf diesem Gebiet eine darüber hinausgehende Pflicht der Länder dem Bund gegenüber aus,

2. Konkordate fallen nicht unter die Regelung der Art. 32 und 59 GG. Daraus ergibt sich, daß die Zuständigkeit zum Abschluß von Konkordaten sich nach der innerstaatlichen Gesetzgebungskompetenz richtet. Die Länder können also im Bereich ihrer ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit ihre konkordatären Beziehungen ohne Ingerenz des Bundes gestalten. Aus dieser Rechtslage folgt, daß auch bei Pflichten aus dem Reichskonkordat auf Gebieten, die innerstaatlich in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder fallen, der Bund keine verfassungsrechtliche Möglichkeit hat, seine Interessen gegenüber den Ländern durchzusetzen. Es muß dem Einvernehmen von Bund und Ländern auf dem Boden der Gleichordnung überlassen bleiben, im Falle einer Spannungslage zwischen Bundes- und Landesinteressen einen tragbaren Ausgleich zu schaffen.

IV.

1. Dem gefundenen Ergebnis kann nicht entgegengehalten werden, es sei mit der in Art. 25 GG zum Ausdruck gebrachten Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes nicht zu vereinbaren. Eine solche Auffassung würde verkennen, daß das Grund

BVerfGE 6, 309 (363):

gesetz in seiner Völkerrechtsfreundlichkeit nicht so weit geht, die Einhaltung bestehender völkerrechtlicher Verträge durch eine Bindung des Gesetzgebers an das ihnen entsprechende Recht zu sichern. Weder zugunsten von Verträgen, deren Gegenstand der Bundesgesetzgebung unterliegt, noch zugunsten von Landesverträgen, deren Gegenstand nach dem Grundgesetz der Landesgesetzgebung unterliegt, erachtet das Grundgesetz eine verfassungsrechtliche Bindung der Gesetzgebung an das Vertragsrecht für erforderlich. Das Grundgesetz überläßt die Erfüllung der bestehenden völkerrechtlichen Vertragspflichten der Verantwortung des zuständigen Gesetzgebers. Art. 25 GG räumt nur den "allgemeinen Regeln des Völkerrechts" den Charakter innerstaatlichen Rechts und den Vorrang vor den Gesetzen ein. Diese Bestimmung bewirkt, daß diese Regeln ohne ein Transformationsgesetz, also unmittelbar, Eingang in die deutsche Rechtsordnung finden und dem deutschen innerstaatlichen Recht - nicht dem Verfassungsrecht - im Range vorgehen. Diese Rechtssätze brechen insoweit jede Norm aus deutscher Rechtsquelle, die hinter ihnen zurückbleibt oder ihnen widerspricht. Besondere vertragliche Vereinbarungen, auch wenn sie objektives Recht setzen, genießen diese Vorrangstellung nicht. Der Gesetzgeber hat also die Verfügungsmacht über den Rechtsbestand auch dort, wo eine vertragliche Bindung besteht, sofern sie nicht allgemeine Völkerrechtssätze zum Gegenstand hat.

2. Es ist geltend gemacht worden, die verfassungsmäßige Pflicht der Länder, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats einzuhalten, ergebe sich schon daraus, daß sie Teile des vertraglich gebundenen Deutschen Reichs sind, mit dem die Bundesrepublik Deutschland identisch ist. Damit ist eine solche Bundespflicht der Länder jedoch nicht zu begründen.

Die rechtliche Beurteilung der mit der Durchführung des Reichskonkordats verbundenen Fragen muß allerdings davon ausgehen, daß das rechtsgültig abgeschlossene Reichskonkordat das Deutsche Reich als staatliche Einheit verpflichtet. Das Deutsche Reich ist als Völkerrechtssubjekt nicht untergegangen. Es

BVerfGE 6, 309 (364):

hat aber nach dem 8. Mai 1945 seine staatliche Organisation eingebüßt. Im Geltungsbereich des Grundgesetzes wird die staatliche Einheit durch die Bundesrepublik Deutschland als Bundesstaat verwirklicht, deren Glieder der Bund und die Länder sind. Auf diese staatliche Einheit sind heute noch die Rechte und Pflichten aus dem Reichskonkordat bezogen.

Im vorliegenden Verfahren geht es aber nicht darum, ob und in welchem Umfange die Erfüllung der völkerrechtlichen Pflichten der Bundesrepublik Deutschland gegenüber dem Heiligen Stuhl den Ländern als Gliedern des Ganzen aufgegeben ist. Der Antragsteller macht hier geltend, daß er durch das Schulgesetz des Landes Niedersachsen, weil es die Schulbestimmungen des Konkordats nicht beachte, in seinen ihm nach dem Grundgesetz gegenüber dem Lande Niedersachsen zustehenden Rechten verletzt sei. Nur mit dieser Behauptung kann er gehört werden, weil die geltend gemachte Verletzung der Rechte des Bundes die Voraussetzung für die Zulässigkeit des Verfahrens ist (§§ 64 Abs. 1, 69 BVerfGG). Daher kommt es in diesem Zusammenhang nur darauf an, ob den Ländern eine solche Pflicht dem Bund gegenüber obliegt, ob sie also eine verfassungsrechtliche Pflicht ist, auf deren Erfüllung der Bund bestehen kann.

Die Antwort auf die aufgeworfene Frage kann nur aus dem Gesamtgehalt der verfassungsmäßigen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland gegeben werden. Sie ergibt sich nicht aus der Vorstellung, daß mit dem Erlaß des Grundgesetzes die mit dem Deutschen Reich identische Bundesrepublik Deutschland Vertragspartner und damit allein aus dem Reichskonkordat völkerrechtlich verpflichtet ist. Denn daraus folgt nicht notwendig, daß die Länder nunmehr als Glieder des Ganzen dem Ganzen gegenüber nach Verfassungsrecht verpflichtet seien, die Schulbestimmungen dieses Konkordats einzuhalten. Eine solche Auffassung zieht aus der Identität der Bundesrepublik Deutschland mit dem Deutschen Reich unzulässige verfassungsrechtliche Folgen. Soweit es sich um völkerrechtliche Vertragspflichten handelt, kann ein vom Einheitsstaat zum Bundesstaat umgestalteter Staat

BVerfGE 6, 309 (365):

seine Glieder entweder an seine eigenen Pflichten binden oder ihnen für die Erfüllung dieser Pflichten die entsprechenden Machtbefugnisse überlassen und diejenige Freiheit zugestehen, die ihm auch selbst nach Verfassungsrecht zukommt. Es kann keinem Zweifel unterliegen, daß beide Lösungen staatsrechtlich zulässig sind, da insoweit der Verfassungsgeber frei ist. Wenn man das in Zweifel ziehen wollte, müßte man einen den Verfassungsgeber bindenden Rechtssatz des Inhalts nachweisen, daß er, wenn er nach einem Zusammenbruch des Staatswesens eine neue Verfassung schafft, dafür zu sorgen hätte, daß völkerrechtliche Verpflichtungen, die der Einheitsstaat übernommen hatte, nunmehr von dem neu verfaßten Bundesstaat erfüllt werden könnten. Ob der Verfassungsgeber durch die eine oder andere Lösung bestehende vertragliche Verpflichtungen verletzt oder gefährdet, ist eine andere Frage, die jedoch die Geltung der Verfassung nicht berührt.

Das Grundgesetz hat sich, wie schon dargestellt worden ist, dahin entschieden, daß es dem Bund auf dem Gebiete des Schulrechts die Zuständigkeit zu Gesetzgebung und Verwaltung versagte und dieses Sachgebiet den Ländern als ausschließliche Aufgabe zuwies. Damit hat es sich nicht etwa von den Schulbestimmungen des Reichskonkordats losgesagt, sondern es den Ländern überlassen, in eigener Verantwortung und freier Entscheidung darüber zu befinden, wie sie in Anbetracht der völkerrechtlichen Bindung der Bundesrepublik Deutschland an das Reichskonkordat ihr Schulrecht gestalten wollen. Es hat außerdem darauf verzichtet, dem Bund die Befugnis zuzugestehen, in die Willensbildung der Länder bei der Erfüllung dieser Aufgabe kraft Verfassungsrechts einzugreifen.

3. In der Völkerrechtslehre wird die Meinung vertreten, ein Bundesstaat könne sich seinem völkerrechtlichen Vertragspartner gegenüber nicht darauf berufen, daß ihm seine Verfassung keine Handhabe gebe, gegen seine Gliedstaaten vorzugehen, die ihm die Erfüllung seiner völkerrechtlichen Pflichten unmöglich machen. Nach herrschender Lehre ist ein Bundesstaat in einem

BVerfGE 6, 309 (366):

solchen Falle völkerrechtlich verpflichtet, sich die entsprechenden verfassungsrechtlichen Mittel zu verschaffen, um alle übernommenen Pflichten erfüllen zu können.

Diese völkerrechtliche Lehre kann auf den vorliegenden Fall keine unmittelbare Anwendung finden. Sie hat in erster Linie den Fall im Auge, daß ein Bundesstaat kompetenzgemäß völkerrechtliche Pflichten vertraglich übernommen hat, die er jedoch nach seinem innerstaatlichen Recht nicht erfüllen kann. So liegt der Fall des Reichskonkordats jedoch nicht. Dieser völkerrechtliche Vertrag ist zwar vom Deutschen Reich kompetenzgemäß abgeschlossen worden. Die Verpflichtungen daraus sind von der Bundesrepublik Deutschland nicht übernommen, sondern ihr überkommen, weil sie völkerrechtlich infolge ihrer Identität mit dem Deutschen Reich für seine Staatsverträge einstehen muß. Das Grundgesetz hat dem Bund keine Mittel zur Verfügung gestellt, die ihn befähigen, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats entweder selbst zu erfüllen oder ihre Erfüllung sicherzustellen.

Wenn aber die genannte völkerrechtliche Erkenntnis auf die Pflichten der Bundesrepublik Deutschland im Hinblick auf das Reichskonkordat Anwendung finden könnte, dann würde sich daraus nur eine Vermutung dafür ergeben, daß das Grundgesetz die größtmögliche Sicherung der Vertragserfüllung erreichen wollte. Diese Vermutung kann aber dort nicht gelten, wo - wie hier - feststeht, daß der Grundgesetzgeber sich nicht bereit fand, den Bund mit den entsprechenden Machtmitteln auszustatten, die Erfüllung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats zu sichern. Rechtliche Folgen aus einem den Bundesstaat verpflichtenden völkerrechtlichen Vertrag entstehen für die Gliedstaaten ausschließlich nach Maßgabe des Verfassungsrechts. Dieses innerstaatliche Verhältnis kann nicht nach Völkerrecht beurteilt werden, sondern wird ausschließlich durch die bundesstaatliche Rechtsordnung geregelt.

Es braucht nicht untersucht zu werden, ob die Bundesrepublik Deutschland für ein konkordatswidriges Verhalten eines Landes dem Heiligen Stuhl gegenüber haftet. Auch die völkerrechtliche Haftung des Bundes könnte an der verfassungsrechtlichen Lage dem Lande gegenüber nichts ändern.

Der Antrag der Bundesregierung ist unbegründet. Wenn das niedersächsische Schulgesetz gegen die Schulbestimmungen des Reichskonkordats verstoßen sollte, wäre der Bund in seinen Rechten gegenüber dem Land nicht verletzt. Damit erübrigt sich eine Nachprüfung der sachlichen Vereinbarkeit des niedersächsischen Schulgesetzes mit den Bestimmungen des Reichskonkordats. Der Antrag der Bundesregierung mußte daher abgewiesen werden.

BVerfG, 16.06.1954 - 1 PBvV 2/52

Redaktion — Wed, 21 Mar 2012 21:48:14 +0000

Daten

Fall:

Baugutachten

Fundstellen:

BVerfGE 3, 407; JZ 1954, 612; NJW 1954, 1474

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

06.06.1954

Aktenzeichen:

1 PBvV 2/52

Entscheidungstyp:

Gutachten

Rechtsgutachten des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Juni 1954
- 1 PBvV 2/52 -
Auf gemeinsamen Antrag des Bundestags, des Bundesrats und der Bundesregierung erstattet das Plenum des Bundesverfassungsgerichts das folgende Rechtsgutachten:

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 3, 407

Paginierung:

BVerfGE 3, 407 (407):

Auf gemeinsamen Antrag des Bundestags, des Bundesrats und der Bundesregierung erstattet das Plenum des Bundesverfassungsgerichts das folgende Rechtsgutachten:

A. -- I.

Der Deutsche Bundestag (1. Wahlperiode) beschloß am 13. September 1951 auf Antrag der Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP:

"Die Bundesregierung wird ersucht, dem Bundestag den Entwurf des Baugesetzes, das das Bau-, Boden-, Planungs-, Anlieger- und Umlegungsrecht im Zusammenhang und bundeseinheitlich regeln soll, bis zum 31. Dezember 1951 vorzulegen."

(Vgl. Drucks. Nr. 2442 und Protokoll über die 162. Sitzung des ersten Bundestages S. 6583 f.)

Da von verschiedenen Seiten, insbesondere von einigen Ländern, gegen die Zuständigkeit des Bundes zur Gesetzgebung auf Gebieten des Baurechts verfassungsrechtliche Bedenken erhoben

BVerfGE 3, 407 (408):

worden waren, übermittelte die Bundesregierung dem Bundestag und dem Bundesrat am 29. April 1952 den Entwurf eines gemeinsamen Antrags an das Bundesverfassungsgericht auf Erstattung eines Rechtsgutachtens über die Zuständigkeit des Bundes zum Erlaß eines Baugesetzes (Drucks. Nr. 3362, 3403). Der Bundestag beschloß in der 215. Sitzung vom 28. Mai 1952, diesem Antrag beizutreten.

Im Rechtsausschuß des Bundesrats wurden rechtliche Zweifel über die Zulässigkeit des Gutachtens erhoben und in der Sache Änderungsvorschläge formuliert (vgl. Niederschrift über die Sitzung des gemeinsamen Unterausschusses des Rechtsausschusses und des Ausschusses für Wiederaufbau und Wohnungswesen vom 25. Juni 1952 und Kurzprotokoll über die 98. Sitzung des Rechtsausschusses des Bundesrats vom 3. Juli 1952). Der Bundesrat teilte die Bedenken nicht, nahm aber die Änderungsvorschläge an (89. Sitzung vom 18. Juli 1952).

Der Bundestag stimmte den vom Bundesrat vorgeschlagenen Abänderungen zu (230. Sitzung vom 17. September 1952, Drucks. Nr. 3669).

Daraufhin übermittelte die Bundesregierung dem Bundesverfassungsgericht mit Schreiben vom 6. Oktober 1952 den gemeinsamen Antrag auf Erstattung eines Rechtsgutachtens über folgende Fragen:

"I. Erstreckt sich die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes nach dem Grundgesetz, insbesondere nach Art. 74 Ziff. 18 GG unter den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG, auf folgende Gebiete:

1. das Recht der städtebaulichen Planung, dessen Inhalt und Zweck darin besteht, daß die gesamte Bebauung in Stadt und Land, die zu ihr gehörigen baulichen Anlagen und Einrichtungen sowie die mit der Bebauung in Verbindung stehende Nutzung des Bodens durch eine der Wirtschaftlichkeit, der Zweckmäßigkeit sowie den sozialen, gesundheitlichen und kulturellen Erfordernissen dienende Planung vorbereitet und geleitet werden sollen;

2. das Recht der Baulandumlegung.

Hierunter sind etwa zu verstehen Vorschriften über:

BVerfGE 3, 407 (409):

a) Die Voraussetzungen, die Einleitung und Durchführung eines Verfahrens zur Umformung der von einem Bebauungsplan erfaßten oder zu erfassenden Grundstücke in raumökonomisch und bebauungsmäßig vorteilhaft zugeschnittene Neugrundstücke durch Herbeiführung entsprechender neuer Eigentumsgrenzen zum Zwecke der Ermöglichung einer dem Bebauungsplan entsprechenden Bebauung,

b) die Grenzregelung, die in einem Austausch oder in einem einseitigen Erwerb von Flächen besteht, der zur Gewinnung eines oder mehrerer zweckmäßig geformter Bauplätze bei einer nur kleineren Zahl von Grundstücken erforderlich ist oder der Erlangung von Verbesserungen in der Benutzung bebauter Grundstücke und der Beseitigung unvorschriftsmäßiger Zustände dient,

c) ein Verfahren, in dem die Grundstücke zu gemeinschaftlichem Eigentum vereinigt und den bauwilligen Miteigentümern jeweils in der sich im Rahmen der planmäßigen Entwicklung der gesamten Grundfläche ergebenden Örtlichkeit ein neues Grundstück zu Alleineigentum zugewiesen wird (gleitende Umlegung);

3. das Recht der Zusammenlegung von Grundstücken.

Hierunter sind Bestimmungen zu verstehen, die - namentlich im Zusammenhang mit Bebauungsplänen - die Erstellung größerer Baueinheiten ermöglichen, ferner welche die von kleinen Grundstücken, von unzweckmäßigen Eigentumsgrenzen und von einer Vielzahl von Eigentümern ausgehenden bauhindernden Folgen beseitigen, sowie eine wirtschaftlichere Ausführung und Verwertung der Bauwerke durch Zusammenfassung von Grundstücken erreichen sollen;

4. das Recht der Bodenbewertung.

Dabei handelt es sich um Bestimmungen zur Erlangung allgemeingültiger Anhaltspunkte für die Bewertung des Bodens, wie sie bei der Planung, der Umlegung und der Zusammenlegung, bei der Landbeschaffung (Enteignung, z.B. Baulandenteignung), der Erschließung und bei sonstigen baurechtlichen Vorgängen sowie beim Bodenverkehr einheitlich benötigt werden;

5. das Bodenverkehrsrecht, d. h. Bestimmungen darüber, inwieweit Eigentums- und sonstige Rechtsänderungen an Grund

BVerfGE 3, 407 (410):

stücken in den Baubereichen im Zusammenhang mit der baulichen Ordnung einer Genehmigungspflicht unterliegen;

6. das Erschließungsrecht, d. h. Bestimmungen über den Flächenerwerb und die Anlage von

a) Gemeinbedarfsflächen (Ortsstraßen und Ortswege einschließlich der Plätze und Parkflächen sowie von öffentlichen Grünflächen),

b) Versorgungseinrichtungen für Wasser, Strom und Gas,

c) Einrichtungen zur Beseitigung und Verwertung der Abwässer und Abfallstoffe,

sowie über die sich hieraus ergebenden Rechtsbeziehungen der öffentlichen Hand zu den Anliegern und den sonstigen Grundeigentümern;

7. das Baupolizeirecht im bisher gebräuchlichen Sinne?

II. Ergibt sich aus Art. 105, 74 Ziff. 18 GG die Befugnis des Bundes, unter den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG Abgabepflichten einzuführen, die etwa im Sinne der sogenannten Wertsteigerungsabgabe die Abschöpfung der Wertsteigerungen bezwecken, die ohne Aufwand des Eigentümers an Arbeit und Kapital durch Maßnahmen der Allgemeinheit, insbesondere durch die Auswirkungen der städtebaulichen Planung entstanden sind?"

II.

Nachdem das Plenum des Bundesverfassungsgerichts beschlossen hatte, dem Antrag zu entsprechen, wurde der Bundesregierung und den Regierungen der Länder Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Die Bundesregierung bejaht die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für sämtliche zur Begutachtung vorgelegte Fragen, und zwar insbesondere, weil sich aus dem Grundgesetz die Zuständigkeit für das Baurecht als Gesamtmaterie ergebe. Die Bayerische Staatsregierung verneint die Bundeszuständigkeit zur gesetzlichen Regelung des Baurechts als einer geschlossenen Gesamtmaterie und speziell die Zuständigkeit zur Ordnung des Baupolizeirechts; die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes zur Einführung einer Wertsteigerungsabgabe ist nach ihrer Auffassung von deren Ausgestaltung abhängig. Die Regierung des Landes Baden-Württemberg schließt

BVerfGE 3, 407 (411):

sich der Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung an. Die Regierungen der übrigen Länder haben sich nicht zur Sache geäußert.

Nach § 97 BVerfGG können Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung in einem gemeinsamen Antrag das Bundesverfassungsgericht um Erstattung eines Rechtsgutachtens über eine bestimmte verfassungsrechtliche Frage ersuchen. Das Gericht hatte also zu prüfen, ob ein Gutachten über eine "bestimmte verfassungsrechtliche Frage" beantragt wird. Die Fragen, die dem Bundesverfassungsgericht im vorliegenden Antrag gestellt worden sind, beziehen sich auf die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes. Das sind bestimmte verfassungsrechtliche Fragen, vorausgesetzt allerdings, daß der Gegenstand der gesetzgeberischen Regelung genügend scharf umrissen ist. Etwaige Zweifel in dieser Beziehung werden bei der Behandlung der einzelnen Fragen erörtert. Vorweg sei bemerkt, daß das Gericht für alle Hauptfragen die ausreichende Konkretisierung des Gesetzgebungsgegenstandes angenommen hat.

C. - I.

1. Den Ausgangspunkt jeder Untersuchung über die Abgrenzung der Gesetzgebungstätigkeit zwischen Bund und Ländern bildet Art. 70 GG. Danach haben die Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. In der Regel kann sich eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nur aus einer ausdrücklichen Verleihung im Grundgesetz ergeben. Ob und inwieweit etwa diese Regel Ausnahmen erleidet, wird später, soweit erforderlich, zu untersuchen sein.

Von den Materien, die im Katalog der Bundeszuständigkeiten (Art. 73 ff. GG) aufgeführt sind, kommen vor allem in Frage aus dem Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung Art. 74 Nr. 18:

BVerfGE 3, 407 (412):

der Grundstücksverkehr, das Bodenrecht und das landwirtschaftliche Pachtwesen, das Wohnungswesen, das Siedlungs- und Heimstättenwesen;

aus dem Bereich der Rahmengesetzgebung Art. 75 Nr. 4:

die Bodenverteilung, die Raumordnung und der Wasserhaushalt.

2. In den Bereichen der Art. 74 und 75 GG hat der Bund das Gesetzgebungsrecht nur, soweit aus bestimmten Gründen ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung besteht (Art. 72 Abs. 2 GG). Da im Gutachten-Antrag die Frage nach der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes "unter den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG" gestellt ist, ist im Gutachten nicht zu untersuchen, ob im Bereich des Baurechts das in Art. 72 Abs. 2 GG verlangte Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung besteht.

3. Hingewiesen sei noch darauf, daß nach der Zuständigkeit zur Gesetzgebung gefragt ist. Es geht in diesem Gutachten nicht darum, ob der Bund, die Länder oder die Gemeinden zuständig sind, zu planen, zu erschließen usw., sondern nur darum, ob der Bund befugt ist, die Vorschriften zu erlassen, nach denen diese Aufgaben der Verwaltung ausgeführt werden sollen.

II.

Im Katalog der Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes ist eine Materie "Baurecht" nicht ausdrücklich aufgeführt. Es fragt sich aber, ob sich auch ohne ausdrückliche Aufführung aus dem Grundgesetz eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für das Baurecht als Gesamtmaterie - mindestens soweit es die im Gutachten-Antrag unterschiedenen Einzelbereiche umfaßt - herleiten läßt. Eine Zuständigkeit des Bundes zur Regelung des Baurechts als Gesamtmaterie nimmt die Bundesregierung an. Sie meint, diese ergebe sich schon aus einzelnen Materien des Zuständigkeitskatalogs, jedenfalls aber aus der Gesamtheit mehrerer solcher Materien unter Heranziehung des "korrigierenden Gesichtspunktes des Sachzusammenhangs."

BVerfGE 3, 407 (413):

Als Materien, die das Baurecht als Gesamtmaterie mitumfassen sollen, werden angeführt "Bodenrecht", "Wohnungswesen", "Siedlungs- und Heimstättenwesen" und schließlich "Kriegsschäden und Wiedergutmachung" (Art. 74 Nr. 9 und Art. 1 20 GG).

1. Der Bundesminister für Wohnungsbau führt aus:

",Bodenrecht' muß ... als die Summe der Bestimmungen definiert werden, welche die aus dem Interesse der Gemeinschaft sich ergebenden Notwendigkeiten in Bezug auf Grundstücksverkehr, Grundstücksform, Besitzverhältnisse und Nutzungsweise regeln. Damit ist begrifflich das gesamte Baurecht eingeschlossen."

In der Begründung zu dem Referentenentwurf zu einem Baugesetz für die Bundesrepublik Deutschland, den der Bundesminister für Wohnungsbau unter dem 1. September 1950 der Öffentlichkeit übergeben hat, meint Dittus (S. 101 zu Nr.20d):

"Durch die als Grundstücksverkehr und Bodenrecht bezeichneten Gebiete wird der gesamte bodenordnende Inhalt des Entwurfs, also die Regelung der Bodennutzung durch das Planungsrecht, die Bodenverteilung in der Landbeschaffung und Erschließung, die Umgestaltung der Grundstücke in der Um- und Zusammenlegung sowie die Bodenbewertung und die Regelung des Bodenverkehrs mitumfaßt. Bedeutsam ist hierbei, daß nach den Materialien des Grundgesetzes das Bodenrecht einerseits den Sektor des agrarischen und forstwirtschaftlichen Bodens, andererseits aber den bebauten oder zur Bebauung bestimmten Boden einschließt und außerdem ausdrücklich alle diejenigen Regelungen als Bestandteile des Bodenrechts angesehen wurden, die für den Wiederaufbau zerstörter Städte usw. erlassen werden müssen."

Das Gericht kann sich dieser Auffassung nicht anschließen. Das Grundgesetz hat in Art. 74 Nr. 18 neben die Materie "Bodenrecht" eine Reihe von anderen Materien gesetzt. Wären diese anderen Materien als Ausdeutung des Bodenrechts oder als Beispiele gedacht, so müßte dies in der Wortfassung der Bestimmung zum Ausdruck kommen, so wie etwa Art. 74 Nr. 11 das "Recht der Wirtschaft" oder Art. 74 Nr. 12 das "Arbeitsrecht" durch Hinweise auf einzelne Bestandteile dieser Materien erläutert. In Nr. 18 aber steht das Bodenrecht nicht einmal an der

BVerfGE 3, 407 (414):

Spitze, sondern der Grundstücksverkehr, der sicher zum Bodenrecht in jener weiten Auslegung gehören würde, ist ihm vorangestellt. Selbst das landwirtschaftliche Pachtwesen ist nicht als vom Bodenrecht eingeschlossene Materie angesehen, sondern selbständig angeschlossen worden, wenn auch mit dem Bodenrecht zu einer Gruppe zusammengefaßt. Alle Materien, die Art. 74 Nr. 18 aufführt, sind völlig gleichgewichtig nebeneinandergestellt. Mithin können alle nur als selbständige Sondermaterien gemeint sein.

Noch weniger können die in Art. 75 Nr. 4 GG genannten Materien "Bodenverteilung" und "Raumordnung" Bestandteile des Bodenrechts im Sinne des Grundgesetzes sein; denn sie sind in einem anderen Verfassungsartikel aufgeführt, und überdies ist die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für diese Materien auf Rahmenvorschriften beschränkt.

Das Bodenrecht im Sinne von Art. 74 Nr. 18 GG kann also nicht einen so weiten Bereich umfassen, wie die Bundesregierung annimmt. Es muß vielmehr ein engerer Bereich gemeint sein. Zur Beantwortung der Frage, ob das Bodenrecht das Baurecht als Gesamtmaterie mitumschließt, bedarf es einer Abgrenzung der Materie Bodenrecht nicht. Es genügt die Feststellung, daß neben die Materie Bodenrecht andere Materien gestellt sind, die mehr oder weniger auch baurechtliche Elemente enthalten. Schon dies rechtfertigt die Folgerung, daß das Baurecht als Gesamtmaterie nicht Bestandteil des Bodenrechts sein kann.

Die Entstehungsgeschichte des Art. 74 Nr. 18 GG bestätigt diese Auffassung. Der Gesetzgebungskatalog des Grundgesetzes ist im steten Rückblick auf die Weimarer Reichsverfassung formuliert worden. Im Bericht über den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee heißt es dazu grundsätzlich (S. 31):

"Die Aufzählung der einzelnen Gesetzgebungszuständigkeiten schließt sich auf vielen Gebieten dem Katalog der Weimarer Verfassung an.... An einigen Stellen erwies sich eine Vermehrung des Katalogs wegen der fortgeschrittenen und fortschreitenden wirtschaftlichen und technischen Entwicklung als nötig. Auch die For

BVerfGE 3, 407 (415):

mulierungen sind, wo es angängig war, aus der Weimarer Verfassung übernommen worden, zumal Rechtsprechung und Verwaltung mit übernommenen und abgeklärten Fassungen leichter arbeiten als mit völlig neuen."

Dieser Einsicht ist auch der Parlamentarische Rat gefolgt, wie ein Vergleich der Art. 73 ff. GG mit Art. 6 ff. WRV zeigt. Für den hier interessierenden Bereich bot Art. 10 Nr. 4 WRV das Vorbild, der das Reich ermächtigte, im Wege der Gesetzgebung Grundsätze aufzustellen für:

das Bodenrecht, die Bodenverteilung, das Ansiedlungs- und Heimstättenwesen, die Bindung des Grundbesitzes, das Wohnungswesen und die Bevölkerungsverteilung.

Aus den Beratungen der Weimarer Nationalversammlung ergibt sich nun, daß damals die Aufnahme einer Materie "Bauwesen" in den Art. 10 Nr. 4 bereits erwogen worden ist. Von der Aufnahme dieses Begriffs in den Zuständigkeitskatalog wurde aber abgesehen, weil man die Zuständigkeit des Reiches nicht nach dieser Richtung erweitern wollte (37. Sitzung des Verfassungsausschusses, Verhandlungen der Deutschen Nationalversammlung Bd. 336 S. 417 f.).

Wenn der Parlamentarische Rat mit dem Begriff "Bodenrecht" im Gegensatz zur Weimarer Nationalversammlung die längst anerkannte und in Gesetzesentwürfen und literarischen Äußerungen vielfach behandelte Materie "Bauwesen" oder "Baurecht" (vgl. unten C II 5) hätte erfassen wollen, dann hätte das zum Ausdruck gebracht werden müssen. Das Grundgesetz hat nicht einfach die Zuständigkeitsregelung der Weimarer Reichsverfassung übernommen, sondern es hat mehrere neue Materien hinzugefügt und einen neuen Trennungsstrich zwischen konkurrierender Vollgesetzgebung und Rahmengesetzgebung gezogen. Soweit es aber Materien aus der Weimarer Reichsverfassung übernommen hat, muß angenommen werden, daß sie in demselben Sinne zu verstehen sind, wie dies in der Weimarer Reichsverfassung der Fall war.

Da sich die Materie Baurecht nicht im Katalog der Art. 74

BVerfGE 3, 407 (416):

und 75 findet, ist durch das Grundgesetz eine Gesamtmaterie Baurecht der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nicht zugewiesen worden. Deshalb kann die Materie Bodenrecht ebensowenig wie eine der anderen in Art. 74 oder 75 aufgezählten Gesetzgebungsmaterien dahin ausgelegt werden, daß sie das Baurecht als Ganzes mitumfaßt.

2. Für das "Wohnungswesen" kommt hinzu, daß es sich hierbei, wie sich schon aus dem Wort ergibt, nur um Angelegenheiten handeln kann, die sich auf Wohnzwecken dienende Gebäude beziehen. Es kann hier dahingestellt bleiben, ob der Begriff Wohnungswesen nur bereits erstellte Wohnungen oder auch Maßnahmen zur Förderung des Wohnungsbaues umfaßt; denn auch aus der weiteren Auslegung des Begriffs kann eine Gesetzgebungszuständigkeit für das gesamte Baurecht nicht hergeleitet werden.

3. Gestützt auf die Reichsgesetzgebung seit 1934 wird nun dem Begriff "Siedlungswesen" im Grundgesetz die Bedeutung beigelegt, daß damit das Baurecht als Gesamtmaterie gemeint sei. Es wird darauf verwiesen, daß auf Grund des § 1 des Reichsgesetzes über einstweilige Maßnahmen zur Ordnung des deutschen Siedlungswesens vom 3. Juli 1934 (RGBl. I S. 568) eine Anzahl Verordnungen ergangen sind, die die verschiedensten Gebiete des Bauwesens betreffen, so z.B. Verordnung über die Regelung der Bebauung vom 15. Februar 1936 (RGBl. I S. 104), Verordnung über Baugestaltung vom 10. November 1936 (RGBl. I S. 938), Verordnung über baupolizeiliche Zulassung neuer Baustoffe vom 8. November 1937 (RGBl. I S. 1177), Verordnung zur Hebung der baulichen Feuersicherheit vom 20. August 1943 (RGBl. I S. 497).

Selbst wenn man mit dem Oberverwaltungsgericht Hamburg (Urteil vom 24. Februar 1951, DVBl. 1951 S. 219) annehmen wollte, daß der Begriff "deutsches Siedlungswesen" in dem Gesetz vom 3. Juli 1934 ein umfassenderer ist und das Planungs-, Siedlungs- und öffentliche Baurecht ganz allgemein damit ge

BVerfGE 3, 407 (417):

meint ist, so würde diese Begriffsbestimmung doch nur für den Bereich dieses Gesetzes gelten und keineswegs allgemein gültig und für die Zukunft maßgebend dem Begriff Siedlungswesen einen neuen Inhalt gegeben haben. Diese Auslegung ist übrigens keineswegs zwingend. § 1 des Gesetzes vom 3. Juli 1934 lautet:

"Der Reichsarbeitsminister wird ermächtigt, bis zur reichsgesetzlichen Regelung des Planungs-, Siedlungs- und öffentlichen Baurechts diejenigen Maßnahmen zu treffen, die erforderlich sind, um das deutsche Siedlungswesen zu überwachen und zu ordnen."

Diese Fassung läßt gerade die Deutung zu, daß der damalige Gesetzgeber durchaus zwischen dem Planungsrecht, dem Siedlungsrecht und dem öffentlichen Baurecht unterschieden hat, so daß auch nach der damaligen Gesetzessprache das Siedlungswesen nur einen engeren Bereich bezeichnete. Die Ausdeutung, die der Reichsarbeitsminister in der Verordnungspraxis der Ermächtigung des § 1 gegeben hat, kann nicht als Beweis für eine Wandlung des Inhalts des Rechtsbegriffs "Siedlungswesen" dienen. Die autoritäre, jeder parlamentarischen und gerichtlichen Kontrolle entrückte nationalsozialistische Regierung handhabte Verordnungsdelegationen nicht nach den für rechtsstaatliche Verfassungen maßgebenden Grundsätzen, da für sie die Unterscheidung zwischen Gesetz und Verordnung bedeutungslos geworden war.

Es liegt näher, auf die Bestimmungen der Weimarer Reichsverfassung über die Zuständigkeit des Reiches zurückzugreifen. Dort findet sich in Art. 10 Nr. 4 der Begriff des "Ansiedlungswesens", und Art. 155 Abs. 2 spricht von der "Förderung der Siedlung". Unter Ansiedlung ist hier, wie auch die Zusammenstellung "Ansiedlungs- und Heimstättenwesen" ergibt, dasjenige gemeint, was regelmäßig im bodenpolitischen Sinne unter Siedlungswesen verstanden wird, nämlich die Begründung neuer Wohnstätten in Verbindung mit der Zuteilung von Grund und Boden zu landwirtschaftlicher oder gärtnerischer Nutzung. Gestützt auf die Kompetenz des Art. 10 Nr. 4 erließ der Weimarer Gesetzgeber das Reichssiedlungsgesetz vom 11. August 1919.

BVerfGE 3, 407 (418):

Dadurch wurden die Länder verpflichtet, "gemeinnützige Siedlungsunternehmungen" zu begründen "zur Schaffung neuer Ansiedlungen sowie zur Hebung bestehender Kleinbetriebe, doch höchstens auf die Größe einer selbständigen Ackernahrung". Die Verordnung über die weitere Förderung der Kleinsiedlung vom 19. Februar 1935 (RGBl. I S. 341) bezeichnet als Kleinsiedlung "nichtbäuerliche Siedlungen, die nach Größe, Bodenbeschaffenheit und Einrichtung dazu bestimmt und geeignet sind, den Siedlern aus vorwiegend gartenbaumäßiger Nutzung des Landes in Verbindung mit Kleintierhaltung eine wichtige Ergänzung ihres sonstigen Einkommens zu bieten und ihnen den Lebensunterhalt auf diese Weise wesentlich zu erleichtern". Daß die Ordnung der "Besiedlung" auch von der nationalsozialistischen Gesetzgebung als eine besondere Aufgabe angesehen wurde, ergibt sich u.a. aus dem Gesetz über die Aufschließung von Wohnsiedlungsgebieten vom 22. Dezember 1933 (RGBl. I S. 659), wo ausdrücklich die Wohnsiedlung von der überwiegend landwirtschaftlichen Besiedlung im Sinne des Reichssiedlungsgesetzes unterschieden wird. Hier zeigt sich, daß der Begriff des Siedlungswesens gegenüber seiner ursprünglichen Bedeutung - landwirtschaftliche Besiedlung - umfassender geworden ist und auch die Wohnsiedlung einschließt. Immer aber handelt es sich um die spezielle Aufgabe, Menschen seßhaft zu machen, nicht darum, ganz allgemein das Bauwesen zu regeln. Auch die grundlegenden Gesetze der nationalsozialistischen Zeit ergeben, daß der Inhalt des Begriffs Siedlungswesen, wie er sich in der Zeit von 1920 bis 1945 entwickelt hat, entgegen der Auffassung des Bundeswohnungsbauministers keineswegs die ganze bauliche Ordnung einschließt. Würde der Begriff Siedlungswesen jenen weitgespannten Inhalt haben, den die Bundesregierung ihm beilegen will, so wäre es insbesondere unverständlich, warum daneben noch in Art. 74 Nr. 18 GG das "Wohnungswesen" und das "Heimstättenwesen" aufgeführt sind.

Die Beratungen im Hauptausschuß des Parlamentarischen Rates ergeben, daß man bei der Kompetenzbestimmung Sied

BVerfGE 3, 407 (419):

lungswesen an jene Materie gedacht hat, die im Reichssiedlungsgesetz geregelt ist (Verhandlungen des Hauptausschusses S. 90).

Weder Wortlaut noch Entstehungsgeschichte des Art. 74 Nr. 18 GG geben also der weiten Auslegung des Begriffs "Siedlungswesen" eine zulängliche Grundlage. Es kann daher nicht anerkannt werden, daß diese Kompetenzbestimmung den Bund ermächtigt, das Baurecht als eine Gesamtmaterie gesetzgeberisch zu ordnen.

4. Abwegig ist endlich auch der Versuch des Gutachtens des Deutschen Volksheimstättenwerks Bielefeld über die Gesetzgebungszuständigkeit auf dem Gebiete des Baurechts (1950), aus Art. 74 Nr. 9 und Art. 120 GG, die die Kriegsschäden und die Wiedergutmachung betreffen, eine umfassende baurechtliche Zuständigkeit des Bundes abzuleiten. Diese Artikel betreffen lediglich die finanzielle Abgeltung der Schäden. Auch die Verhandlungen im Parlamentarischen Rat (vgl. JöR. N.F. Bd. 1 S. 513) ergeben nicht den geringsten Anhaltspunkt für die Auffassung des Volksheimstättenwerks.

5. Die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für das Baurecht als Gesamtmaterie läßt sich, wie gezeigt wurde, aus den im Zuständigkeitskatalog des Grundgesetzes aufgeführten Einzelmaterien nicht herleiten. Gegen den Gedanken, diese Zuständigkeit aus der Gesamtheit aller in Art. 74 Nr. 18 genannten Materien abzuleiten, spricht schon die Erwägung, daß es die nächstliegende Methode gewesen wäre, eine Gesetzgebungszuständigkeit dadurch zu schaffen, daß die Materie Baurecht ausdrücklich in den Katalog aufgenommen wurde. Das ist nicht geschehen. Demgegenüber wird behauptet, das Baurecht sei "als eine geschlossene Materie und als ein selbständiges Rechtsgebiet" zur Zeit der Beratungen des Grundgesetzes noch nicht bekannt gewesen; allenfalls habe sich der Begriff Baurecht damals noch "in der Konsolidierung" befunden. Damit soll offenbar gesagt sein, der Begriff Baurecht sei noch nicht zur Aufnahme in den Gesetzgebungskatalog des Grundgesetzes reif gewesen.

Das trifft jedoch nicht zu. Oben ist schon darauf hingewiesen,

BVerfGE 3, 407 (420):

daß die Aufnahme der Materie "Bauwesen" in den Zuständigkeitskatalog bereits bei Formulierung des Art. 10 Nr. 4 Weim. Verf. erörtert worden ist. 1926 wurde der Entwurf eines Preußischen "Städtebaugesetzes" veröffentlicht (Preußischer Staatsrat 1926, Drucks. Nr. 209). Ihm folgte 1931 ein Referentenentwurf für ein "Reichsstädtebaugesetz" (RArbBl. 1931 S. 266 ff.). Schließlich wurde 1942 ein Entwurf zu einem "Deutschen Baugesetzbuch" vorgelegt. In der von Dittus herausgegebenen Schrift "Baurecht im Werden" (1951) sind (S. 1 bis S. 93) eine ganze Anzahl Abhandlungen aus den Jahren 1946 bis 1948 abgedruckt, die sich mit dem "Baurecht" und einer einheitlichen deutschen Baugesetzgebung befassen. Angesichts der weitgehenden Zerstörung der Städte, die schon vor dem Erlaß des Grundgesetzes zu dem Erlaß von Aufbaugesetzen der Länder geführt hatte, war der Erlaß baurechtlicher Normen vordringlich. Sollte diese Aufgabe dem Bund übertragen werden, so hätte nichts näher gelegen, als dem Bund die Zuständigkeit dafür ausdrücklich zu geben und sich, falls erforderlich, um eine Klarstellung des Begriffs "Baurecht" zu bemühen. Die Verhandlungen im Parlamentarischen Rat und seinen Ausschüssen ergeben aber keinen Anhalt dafür, daß es die Absicht des Grundgesetzgebers gewesen sei, durch die Aufzählung der einzelnen Materien eine Zuständigkeit des Bundes für das Baurecht als Ganzes zu schaffen.

6. Offenbar hat auch die Bundesregierung Zweifel, ob die Zusammenfassung mehrerer Materien des Zuständigkeitskatalogs in Art. 74 Nr. 18 GG zu einer uneingeschränkten Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für das Baurecht führen kann. Sie stützt daher ihre These mit dem "korrigierenden Gesichtspunkt des Sachzusammenhangs", indem sie vorträgt:

"Es liegt hier die Annahme nahe, daß dem Grundgesetzgeber eine kombinierte Gesamtmaterie vorgeschwebt hat, die er durch eine Mehrheit von unter sich nicht zu scheidenden, sondern nur zu addierenden Bezeichnungen identifizieren wollte. Bildhaft gesprochen würde das eine Mehrheit von sich teilweise überdeckenden

BVerfGE 3, 407 (421):

Kreisen bedeuten, wobei die Überdeckungsflächen auf sich beruhen können, und es nur auf die äußeren Kreislinien ankommt, die die Abgrenzung zur Außenfläche ergeben. Aber gerade dieses Bild zeigt die Ungunst einer solchen Abgrenzung, weil sich eine Reihe einspringender Ecken ergibt, die der Abrundung bedürfen. Es ergibt sich also, daß hier dem korrigierenden Gesichtspunkt des Sachzusammenhangs besondere Bedeutung zukommen muß."

Es mag dahingestellt bleiben, ob und unter welchen Voraussetzungen im einzelnen Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes aus dem Gedanken des Sachzusammenhangs abgeleitet werden können. Soviel steht jedenfalls fest, daß die bloße Erwägung, es sei zweckmäßig, mit einer dem Bund ausdrücklich zugewiesenen Materie gleichzeitig auch eine verwandte Materie zu regeln, nicht zur Begründung einer Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes ausreicht. Ein sogenannter Sachzusammenhang vermöchte vielmehr eine Zuständigkeit nur dann zu stützen, wenn eine dem Bund ausdrücklich zugewiesene Materie verständigerweise nicht geregelt werden kann, ohne daß zugleich eine nicht ausdrücklich zugewiesene andere Materie mitgeregelt wird, wenn also ein Übergreifen in nicht ausdrücklich zugewiesene Materien unerläßliche Voraussetzung ist für die Regelung einer der Bundesgesetzgebung zugewiesenen Materie (vgl. Bundesrecht und Bundesgesetzgebung, Bericht über die Weinheimer Tagung des Instituts zur Förderung öffentlicher Angelegenheiten in Frankfurt am Main am 22. und 23. Oktober 1949, S. 192 III). Nun kann aber nicht anerkannt werden, daß etwa die Regelung der Materien Bodenrecht, Wohnungswesen, Siedlungs- und Heimstättenwesen ohne Regelung des gesamten Baurechts sinnvoll nicht möglich sei.

Nur beiläufig sei bemerkt, daß das vielfach betonte Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Regelung des gesamten Baurechts dem Bund nicht das Recht der Gesetzgebung zu verleihen vermag, daß dieses Bedürfnis vielmehr gemäß Art. 72 Abs. 2 GG hinzukommen muß, wenn aus anderen Gründen die grundsätzliche Zuständigkeit des Bundes zu bejahen ist.

7. Auch aus dem Gesichtspunkt der "Natur der Sache" ist

BVerfGE 3, 407 (422):

eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für das Baurecht nicht zu begründen. Es mag zutreffen, daß die Art. 30 und 70 GG die Anerkennung einer Zuständigkeit des Bundes für die Aufgaben nicht ausschließen, die sich unmittelbar aus dem Wesen und der verfassungsmäßigen Organisation des Bundes ergeben (natürliche Bundesaufgaben). Die Regelung des Baurechts gehört jedenfalls nicht zu diesen Aufgaben. So wenig es möglich ist, daß der Sitz der Bundesregierung oder die Bundessymbole von den Ländern in - gleichlautenden oder abweichenden - Gesetzen bestimmt werden, so gut ist es andererseits vorstellbar, daß das Baurecht durch Gesetze der Länder geregelt wird. Sollte eine unterschiedliche Regelung durch Ländergesetzgebung unzweckmäßig erscheinen, so macht das, wie bereits ausgeführt, die Regelung des Baurechts noch nicht zu einer natürlichen Aufgabe des Bundes in dem Sinne, daß sich daraus eine Bundeszuständigkeit herleiten ließe.

8. Die Bundesregierung weist weiter darauf hin, daß der Inhalt des Grundgesetzes wie der Inhalt aller Gesetze "im Wege der Auslegung einem Wandel infolge Änderung der Verhältnisse und Anschauungen unterliegen" könne. Es fragt sich also,ob das vorstehend gewonnene Ergebnis - Unzuständigkeit des Bundes zur Regelung des Baurechts als einer Gesamtmaterie - nur für das Jahr 1949 oder auch noch für den gegenwärtigen Zeitpunkt gilt.

Es kann dahingestellt bleiben, ob der Gesichtspunkt des Bedeutungswandels überhaupt auf Bestimmungen des Grundgesetzes, die die Gesetzgebungszuständigkeit zwischen Bund und Ländern abgrenzen, anwendbar ist. Eine Verfassungsbestimmung kann einen Bedeutungswandel dann erfahren, "wenn in ihrem Bereich neue, nicht vorausgesehene Tatbestände auftauchen oder bekannte Tatbestände durch ihre Einordnung in den Gesamtablauf einer Entwicklung in neuer Beziehung oder Bedeutung erscheinen" (Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 1. Juli 1953, BVerfGE 2, 401). Die Voraussetzungen, die hier für die Möglichkeit eines Bedeutungswandels aufgestellt wer

BVerfGE 3, 407 (423):

den, liegen für die das Baurecht berührenden Zuständigkeitsvorschriften des Grundgesetzes nicht vor. In den fünf Jahren seit Erlaß des Grundgesetzes sind in dem Bereich der hier zu prüfenden Verfassungsbestimmungen weder neue nicht vorausgesehene Tatbestände aufgetaucht noch erscheinen bekannte Tatbestände in neuer Beziehung oder Bedeutung. Es sind auch keine anderen Umstände zu erkennen, die einen Bedeutungswandel der Zuständigkeitsvorschriften hervorgerufen haben könnten.

III.

Eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für das Baurecht als Gesamtmaterie ergibt sich also weder aus einer einzelnen Materie des Zuständigkeitskatalogs noch aus der Zusammenfassung von einzelnen Materien unter Heranziehung des Gedankens des Sachzusammenhangs oder des Wandels der Verhältnisse noch aus der "Natur der Sache". Die Bundeskompetenz muß vielmehr für die einzelnen im Gutachten-Antrag bezeichneten Bereiche jeweils gesondert aus dem Grundgesetz nachgewiesen werden. Zu dem gleichen Ergebnis kommt auch das durch einen vom Bundesminister für Wohnungsbau eingesetzten Gutachterausschuß erstattete Gutachten über die Erfordernisse der Bau- und Bodengesetzgebung (Weinheimer Gutachten) vom 29. April 1952 (Schriftenreihe des Bundesministers für Wohnungsbau Heft 1).

1. Das Recht der städtebaulichen Planung

Gegenstand der städtebaulichen Planung ist nach der Erläuterung der gestellten Frage die Vorbereitung und Leitung der gesamten Bebauung in Stadt und Land, der zu ihr gehörigen baulichen Anlagen und Einrichtungen sowie der mit der Bebauung in Verbindung stehenden Nutzung des Bodens.

Die Eigenart der Materie und ihr Zusammenhang mit Landesplanung und Raumordnung bedingen, daß die Frage nicht bestimmter gestellt werden kann, als es geschehen ist. Für ihre Beantwortung müssen allerdings die verschiedenen Stufen der

BVerfGE 3, 407 (424):

auf die Nutzung des Bodens bezüglichen Planung unterschieden werden, soweit dies für die Bestimmung der gesetzgeberischen Zuständigkeit von Bedeutung ist.

Ausgangspunkt für die Untersuchung der Zuständigkeit des Bundes kann sein das "Bodenrecht" in Art. 74 Nr. 18 GG und die "Raumordnung" in Art. 75 Nr. 4 GG.

Der Begriff "Bodenrecht" kann, wie im Abschnitt C II 1 des Gutachtens ausgeführt worden ist, nicht diejenigen Materien mitumfassen, die in Art. 74 Nr. 18 selbständig neben dem "Bodenrecht" aufgeführt sind. Zur Materie "Bodenrecht" gehören vielmehr nur solche Vorschriften, die den Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand rechtlicher Ordnung haben, also die rechtlichen Beziehungen des Menschen zum Grund und Boden regeln.

Soweit es sich bei der städtebaulichen Planung um die "Leitung" handelt, d. h., soweit die Pläne verbindliche Kraft für den einzelnen Grundstückseigentümer haben, bestimmen diese Pläne, in welcher Weise der Eigentümer sein Grundstück nutzen darf, insbesondere, ob er überhaupt bauen darf und in welcher Weise (gewerblicher Bau oder Wohnhaus; Landhausbauweise oder Baublock; ländliche Siedlung usw.). Die städtebauliche Planung bestimmt also insoweit die rechtliche Qualität des Bodens. Das Recht, das diese Planung vorsieht und ordnet, gehört darum zum Bodenrecht i. S. des Art. 74 Nr. 18 GG.

Unter Umständen zwingen die Erfordernisse des modernen Städtebaus dazu, die Aufstellung eines verbindlichen Bebauungsplanes in der dafür zuständigen Ortsstufe durch Pläne vorzubereiten, die zunächst einmal die Flächenaufteilung im großen vornehmen und die Bebauung im allgemeinen festlegen. Die Aufstellung der vorbereitenden Pläne kann also eine notwendige Voraussetzung für die richtige Erfüllung der der Ortsstufe gestellten Verwaltungsaufgabe sein, die Bebauung planvoll zu leiten. Obwohl diese vorbereitenden Pläne Rechtswirkungen nur innerhalb der Verwaltung entfalten, hängen sie doch untrennbar mit dem letzten, für den Eigentümer verbindlichen Plan

BVerfGE 3, 407 (425):

zusammen. Es handelt sich also um eine einheitliche Gesetzgebungsmaterie. Ist der Bundesgesetzgeber zuständig, die Vorschriften für die Aufstellung des verbindlichen Bebauungsplanes zu erlassen, weil es sich insofern um "Bodenrecht" handelt, so ist er auch zuständig vorzuschreiben, daß im Bedürfnisfall vorbereitende Pläne aufgestellt werden. Insofern wird die Zuständigkeit des Bundes nicht aus Sachzusammenhang begründet, sondern die Materie "Bodenrecht" wird in der speziellen Richtung auf das Planungsrecht ausgelegt.

Es kann örtlich geplant werden, ohne daß diese Planung von einer überörtlichen Planung abhängt. Ursprünglich wurde nur in der Ortsstufe geplant. Erst später setzte die überörtliche Planung als Landesplanung oder Raumordnung durch einen übergeordneten Verband und unter größeren, umfassenderen Gesichtspunkten ein. Für sie ist die bauliche Nutzung des Bodens nur ein Element der gesamten Planung. Selbst wenn nun die überörtlichen Pläne für die Ortsstufe verbindlich werden, so ist doch diese Planung nicht ein Bestandteil des vom Bodenrecht umfaßten Planungswesens. Die Bindung würde sich nur innerhalb der verschiedenen Stufen der öffentlichen Verwaltung auswirken. Regelt der Gesetzgeber eine solche überörtliche Planung, so ordnet er die Verwaltungsaufgabe als solche, nicht das rechtliche Schicksal des Grund und Bodens. Erst da, wo die Pläne in dem örtlichen Planungsraum der Gemeinde konkretisiert werden, wo also die Stufe der städtebaulichen Planung erreicht ist, ist jene unmittelbare rechtliche Beziehung der Planung zum Grund und Boden erreicht, die die Gesetzgebung uber diese Planung zu einem Teil des Bodenrechts macht.

Die überörtliche Planung fällt unter den Begriff der "Raumordnung" im Sinne des Art. 75 Nr. 4 GG. Diese ist zusammenfassende, übergeordnete Planung und Ordnung des Raumes. Sie ist übergeordnet, weil sie überörtliche Planung ist und weil sie vielfältige Fachplanungen zusammenfaßt und aufeinander abstimmt.

In der Gesetzessprache erscheint der Begriff "Raumordnung"

BVerfGE 3, 407 (426):

zuerst im Jahre 1935. Durch das Gesetz über die Regelung des Landbedarfs der öffentlichen Hand vom 29. März 1935 (RGBl. I S. 468) und den Erlaß über die Reichsstelle für Raumordnung vom 26. Juni 1935 (RGBl. I S. 793) wurde eine "Reichsstelle für Raumordnung" geschaffen, der als Aufgabe gestellt war, "die zusammenfassende, übergeordnete Planung und Ordnung des deutschen Raumes für das gesamte Reichsgebiet". Der Reichs- und Landesplanung wurde durch die Erste Verordnung zur Durchführung der Reichs- und Landesplanung vom 15. Februar 1936 (RGBl. I S. 104) der organisatorische Rahmen gegeben. Auch in der Nachkriegsgesetzgebung wird die Bezeichnung "Raumordnung" durchweg nur für die überörtliche Planung gebraucht (zusammengestellt von Klamroth "Organisation und rechtliche Grundlagen der Landesplanung in der Bundesrepublik Deutschland und Berlin", Heft 16 der Mitteilungen aus dem Institut für Raumforschung Bonn, Anhang A. S. 18 ff.).

So bezeichnet § 1 des Nordrhein-Westfälischen Landesplanungsgesetzes vom 11. März 1950 (GVBl. S. 41) als Aufgabe der Landesplanung:"die übergeordnete, zusammenfassende Planung für eine den sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Erfordernissen entsprechende Raumordnung im Lande Nordrhein- Westfalen zu entwickeln...". Als "Raumordnungspläne" werden in § 3 Pläne bezeichnet, "die die geordnete Nutzung des Bodens, insbesondere im Hinblick auf die Erfordernisse der Land- und Forstwirtschaft, der Wasserwirtschaft, der Industrie, des Verkehrs, der Bebauung, des Schutzes des Heimatbildes und der Erholung in den Grundzügen regeln."

Die Verordnung über die Organisation der Landesplanung in Bayern vom 23. Juni 1949 (GVBl. S. 175) ordnete die Bildung eines "Ausschusses für Landesplanung" an "zur Gewährleistung einer gegenseitigen Abstimmung aller den Raum beeinflussenden Planungen der einzelnen Geschäftsbereiche (Fachplanungen)". Als Aufgabe der Landesplanung wird in dem Entwurf des Bayerischen Landesplanungsgesetzes (Drucks. d. Bayerischen Senates Anl. 418/1951) bezeichnet, "die Raumnutzung im Ge

BVerfGE 3, 407 (427):

biet des Freistaates Bayern nach wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Erfordernissen zusammenfassend zu planen und zu ordnen; sie erstellt Entwicklungs- und Raumordnungspläne."

Als Aufgabe der Landesplanungsbehörde von Rheinland-Pfalz wird in der Landesverfügung vom 10. Juni 1947 (VOBl. S. 305) "die grundlegende, übergemeindliche Zusammenfassung aller raumberührenden Planungen im Lande Rheinland-Pfalz" bezeichnet. § 3 des Aufbaugesetzes für Rheinland-Pfalz vom 1. August 1949 (GVBl. S. 317) besagt: "Der Aufbauplan muß sich der Raum- und Landesplanung einfügen." Damit stimmt § 5 des Badischen Aufbaugesetzes vom 25. November 1949 (GVBl. S. 29) wörtlich überein.

Nach der Verfügung des Oberpräsidenten von Hannover vom 4. Juli 1946 (P.Nr. 2541) obliegt es der Landesplanung, "einen Gesamtplan aufzustellen, der alle Fachgebiete erfaßt und aufeinander abstimmt (Raumordnungsplan)."

Auch der Hessischen Landesplanung ist durch den Kabinettsbeschluß vom 11. Juli 1951 (Staatsanzeiger Nr. 32 S. 461) die Aufgabe gestellt, "die sozialen, kulturellen, wirtschaftlichen und technischen Fachplanungen in gemeinsamer Beratung mit den Fachministern aufeinander abzustimmen ..., und einen Raumordnungsplan aufzustellen."

Raumordnung (Landesplanung) ist also etwas anderes als städtebauliche Planung. Daraus, daß dem Bund für die Raumordnung in Art. 75 Nr. 4 nur die Rahmenkompetenz gegeben ist, kann also nicht gefolgert werden, daß er auch für die städtebauliche Planung nur Rahmenvorschriften erlassen kann. Diese fällt vielmehr in der oben gegebenen Umgrenzung unter das "Bodenrecht" des Art. 74 Nr. 18 und steht damit der konkurrierenden Vollgesetzgebung des Bundes offen.

Raumordnung kann nicht an den Grenzen der Länder haltmachen. Erkennt man Raumordnung als eine notwendige Aufgabe des modernen Staates an, dann ist der größte zu ordnende und zu gestaltende Raum das gesamte Staatsgebiet. Im Bundesstaat muß es also auch eine Raumplanung für den Gesamtstaat

BVerfGE 3, 407 (428):

geben. Die Zuständigkeit zu ihrer gesetzlichen Regelung kommt nach der Natur der Sache dem Bund als eine ausschließliche und Vollkompetenz zu.

Es ergibt sich also, daß der Bund regeln könnte:

kraft ausschließlicher Kompetenz die Bundesplanung vollständig;

kraft konkurrierender Rahmenkompetenz die Raumordnung der Länder in ihren Grundzügen;

kraft konkurrierender Vollkompetenz die städtebauliche Planung vollständig.

Da die Einpassung der Pläne ineinander zum allgemeinen Rahmen der Raumordnung gehört, könnten die Fragen der Rechtswirkung der Pläne verschiedener Stufen oder verschiedenen Inhaltes durchgehend von dem Bundesgesetzgeber geregelt werden.

2./3. Baulandumlegung und Zusammenlegung von Grundstücken

Die Vorschriften über Baulandumlegung und Zusammenlegung von Grundstücken sollen die Rechtsgrundlage dafür schaffen, Grundstücke so umzuformen, daß nach Größe und Form zur Bebauung geeignete Flächen entstehen. Solche Maßnahmen setzen die Möglichkeit von Eingriffen in das Privateigentum voraus. Es sind also bodenordnende Maßnahmen. Deshalb gehören diese Materien nach der unter Nr. 1 gegebenen Begriffsbestimmung zum Bodenrecht. Die Bundeszuständigkeit wird auch von keiner Seite bestritten.

4. Bodenbewertung

Bodenbewertung kann nicht Selbstzweck sein. Sie ist für die verschiedensten Zwecke erforderlich, außer für die in dem Gutachten-Antrag genannten bau- und bodenrechtlichen Vorgänge, z.B. auch für die Vermögensteuer, die Grundsteuer und die Grunderwerbsteuer. Sie stellt daher kein selbständiges Rechtsgebiet dar. Darum ist eine Zuständigkeit des Bundes zur Gesetzgebung über die Bodenbewertung nur soweit zu bejahen, als diese im Zusammenhang steht mit Materien, für die eine Ge

BVerfGE 3, 407 (429):

setzgebungszuständigkeit des Bundes gegeben ist. Soweit in diesem Gutachten die Bundeszuständigkeit für einzelne Materien bejaht ist, ist daher auch die Zuständigkeit des Bundes für die Gesetzgebung über Bodenbewertung gegeben; sie kann einheitlich oder für die einzelnen Materien gesondert geregelt werden.

5. Bodenverkehrsrecht

Hierunter versteht der Antrag Bestimmungen darüber, inwieweit Eigentums- und sonstige Rechtsänderungen an Grundstücken im Zusammenhang mit der baulichen Ordnung einer Genehmigungspflicht unterliegen.

Es kann nicht zweifelhaft sein, daß das Bodenverkehrsrecht in dem im Gutachten-Antrag erläuterten Sinne in dem Begriff "Grundstücksverkehr" eingeschlossen ist, der in Art. 74 Nr. 18 GG erscheint. Die Zuständigkeit des Bundes zur Regelung des Bodenverkehrsrechts ist daher zu bejahen.

6. Erschließungsrecht

Als Erschließung werden die Maßnahmen bezeichnet, welche auf Grund eines Bebauungsplanes die bauliche Nutzung des Baulandes durch Herstellung der für die Allgemeinheit bestimmten Verkehrs- und Erholungsflächen sowie Versorgungs- und Entwässerungsanlagen mit ihrem Zubehör ermöglichen. Es handelt sich also um die Baureifmachung von Grundflächen. Das Recht der Erschließung legt die Grundsätze fest, nach denen die Erschließung vorzunehmen ist und bestimmt, wer die Maßnahmen durchzuführen hat, wer die Kosten zu tragen hat und in welchem Umfang die Grundstückseigentümer Grundflächen unentgeltlich abtreten oder sonstige Eingriffe in das Eigentum dulden müssen. Da alle Maßnahmen, die der Erschließung dienen, entweder unmittelbar Rechte an Grund und Boden verändern oder die Voraussetzungen für die bauliche Ausnutzung von Grundstücken schaffen, ist das Recht, das diese Verwaltungstätigkeit ordnet, unmittelbar auf die Rechtslage des

BVerfGE 3, 407 (430):

Grund und Bodens bezogen und fällt sonach unter das "Bodenrecht" im Sinne des Art. 74 Nr. 18 GG.

Da Erschließungsmaßnahmen auch notwendig sind, um Wohnungen zu errichten und Siedlungen anzulegen, kann die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes insoweit auch auf "Wohnungswesen" und "Siedlungswesen gestützt werden.

Die Frage Nr. 6 bezieht die "Rechtsbeziehungen der öffentlichen Hand zu den Anliegern und den sonstigen Grundeigentümern" ein, die sich aus Erschließungsmaßnahmen ergeben. Diese Frage ist zu unbestimmt, als daß darauf eine Antwort gegeben werden könnte.

7. Baupolizeirecht

Gefragt ist, ob die Gesetzgebungskompetenz des Bundes sich erstreckt auf "das Baupolizeirecht im bisher gebräuchlichen Sinne."

Man könnte zweifeln, ob diese Fragestellung jenen Grad von Bestimmtheit besitzt, den § 97 BVerfGG als Voraussetzung eines Gutachtens fordert. In der ursprünglichen Fassung des Antrages hatte die Bundesregierung diese Materie bezeichnet als "Bauordnungsrecht" und näherhin definiert als Bestimmungen über:

"a) die aus der Planung sich ergebenden Auswirkungen auf Bauvorhaben und auf bestehende Gebäude,

b) grundsätzliche Anforderungen baukonstruktiver, baugestalterischer und bauwirtschaftlicher Art an Bauwerke und Baustoffe,

c) die Grundlagen des Genehmigungsverfahrens und der Ordnung des Bauvorgangs,

d) die Pflicht zur ordnungsmäßigen Unterhaltung und Instandsetzung oder Beseitigung bei gefährlichen oder ordnungswidrigen Zuständen."

Der Bundesrat ersetzte diese Fassung durch die Bezeichnung "Baupolizeirecht im bisher gebräuchlichen Sinne" und begründete diese Änderung damit, daß die Regelung der Baugestal

BVerfGE 3, 407 (431):

tung und die mit der Bausicherheit zusammenhängenden Anforderungen in bauwirtschaftlicher Hinsicht ebenso wie die zu c) und d) von der Bundesregierung genannten Regelungen von dem Begriff des Baupolizeirechts im bisher gebräuchlichen Sinne erfaßt würden, während die von der Bundesregierung unter a) angeführten Bestimmungen zum Recht der städtebaulichen Planung im Sinne von Nr. I des Gutachten-Antrages gehörten.

Die Schwierigkeit, die in Frage stehende Materie der Gesetzgebung zu bezeichnen, ist auf die neueren Bestrebungen zurückzuführen, bestimmte Aufgaben der Verwaltung zu "entpolizeilichen" und ihre Erledigung Verwaltungsbehörden zuzuweisen, die nicht mehr als Polizeibehörden bezeichnet werden, sondern unter der Bezeichnung "Ordnungsbehörden" oder "Verwaltungsbehörden" ihre Aufgaben erfüllen (vgl. z.B. Niedersächsisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung vom 21 . März 1951, GVBl. Nds. S. 79) . Diese Tätigkeitsbereiche der Verwaltung haben jedoch ihren materiell- polizeirechtlichen Charakter in dem Sinne behalten, in dem die traditionelle deutsche Verwaltungsrechtswissenschaft den Bereich der Polizei als die Abwehr von Gefahren bestimmt, die der Allgemeinheit oder dem Einzelnen drohen. Unter Berücksichtigung der Erläuterungen, die der Bundesrat der Neufassung des Gutachten-Antrages gegeben hat, läßt sich also die Materie, um die es sich hier handelt, hinreichend deutlich bestimmen als das, was als Aufgabenbereich der Polizeibehörden mit Bezug auf die Errichtung und Erhaltung von Bauwerken herkömmlich anerkannt wurde. Diese Befugnisse sind grundsätzlich begrenzt durch die Generalvollmacht der Polizei, wie sie z.B. in § 14 des Preußischen Polizeiverwaltungsgesetzes vom 1. Juni 1931 umschrieben worden ist: "Die Polizeibehörden haben im Rahmen der geltenden Gesetze die nach pflichtmäßigem Ermessen notwendigen Maßnahmen zu treffen, um von der Allgemeinheit oder dem Einzelnen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird." Darüber hinaus sind gerade im Bereiche des Bauwesens den Polizeibehörden durch Sondergesetze

BVerfGE 3, 407 (432):

weitere Befugnisse eingeräumt worden, die nicht mehr der Gefahrenabwehr im engeren Sinne dienen, sondern ästhetische oder der allgemeinen Wohlfahrt dienende Absichten verfolgen. Immer aber handelt es sich um Maßnahmen der Polizei- oder Ordnungsbehörden, die sich auf zu erstellende oder bereits bestehende Bauwerke beziehen.

Vom Baupolizeirecht wurde ein besonderes Planungsrecht früher in der Regel nur insoweit unterschieden, als es sich um die Festsetzung von Straßen- und Baufluchtlinien handelte. Im übrigen wurde unter weiter Auslegung der allgemeinen Polizeiermächtigung ein großer Teil dessen baupolizeilich geregelt, was inzwischen als Planungsrecht zu einer selbständigen Rechtsmaterie herangewachsen ist. So wurden z.B. entsprechend dem Preußischen Entwurf zu einer Bauordnung für Städte - §§ 7 ff. - (Baltz-Fischer, Preußisches Baupolizeirecht, 6. Aufl. 1934, S. 309 ff.) im Wege der Polizeiverordnung die Bauklassengebiete durch eine Bauzonenordnung oder Baunutzungsordnung bestimmt, die Baustufen durch einen Bauklassenplan, Bauzonenplan oder Ortsbauplan eingeteilt. In der modernen Baugesetzgebung aber ist es nicht mehr Sache der Baupolizei- oder Bauordnungsbehörden, Flächennutzungspläne oder Bebauungspläne festzustellen, sondern diese Aufgabe ist den Planungsbehörden zugefallen.

Da für das Recht der städtebaulichen Planung im Sinne der Frage Nr. 1 oben unter C III 1 die Zuständigkeit des Bundes bejaht worden ist, muß die Zuständigkeit des Bundes für das "Baupolizeirecht im bisher gebräuchlichen Sinne" insoweit bejaht werden, als es Bestandteile des heutigen Planungsrechtes enthielt.

Offenbar zielt die Frage Nr. 7 aber auf den Bereich des Baupolizeirechts, der übrig bleibt, wenn das Planungsrecht ausgeschieden wird. Für diesen Bereich kann eine Zuständigkeit der Bundesgesetzgebung nicht anerkannt werden.

Im Abschnitt C II des Gutachtens ist abgelehnt worden, das Baurecht schlechthin als eine Gesamtmaterie anzuerkennen, de

BVerfGE 3, 407 (433):

ren Regelung dem Bund zustünde. Aus der Tatsache, daß das Baupolizeirecht ein Teil des Baurechtes ist, kann also die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nicht abgeleitet werden. Für die Frage der gesetzgeberischen Zuständigkeit ist es vielmehr entscheidend, daß das Baupolizeirecht ein Teil des Polizeirechts ist. Das Polizeirecht ist aber nach wie vor Sache der Landesgesetzgebung.

Um das Baupolizeirecht in der Zuständigkeit der Länder zu belassen, hatte es die Weimarer Nationalversammlung vermieden, den Begriff Bauwesen in den Kompetenzkatalog des Art. 10 Nr. 4 der Weimarer Reichsverfassung aufzunehmen. Wie oben bereits dargelegt, hat sich der Parlamentarische Rat bei der Bestimmung der Bundeskompetenzen im Bereiche des Boden- und Bauwesens an die Regelung der Weimarer Verfassung angeschlossen. Da er ebenfalls das Baurecht oder Bauwesen nicht unter die Zuständigkeiten des Bundes aufgenommen hat, muß gefolgert werden, daß das Baupolizeirecht mit dem allgemeinen Polizeirecht weiterhin zur Zuständigkeit der Länder gehört.

Da die Ordnungsgewalt ein Annex des Sachgebietes ist, auf dem sie tätig wird, umfaßt die Zuständigkeit zur Gesetzgebung in einem Sachbereich auch die Regelung der Ordnungsgewalt (Polizeigewalt) in diesem Sachgebiet. Soweit der Bund ein Recht zur Gesetzgebung auf bestimmten Lebensgebieten hat, muß er daher auch das Recht haben, die dieses Lebensgebiet betreffenden spezial-polizeilichen Vorschriften zu erlassen. Da aber das "Bauwesen" nicht in den Katalog der Bundeszuständigkeiten aufgenommen worden ist, fehlt es für das Baupolizeirecht als Ganzes an einer derartigen Voraussetzung.

Der Bund ist allerdings nach Art. 74 Nr. 18 GG zuständig, Gesetze über das "Wohnungswesen" zu erlassen. Daraus muß gefolgert werden, daß der für die Regelung des Wohnungswesens zuständige Bund auch einzelne spezifisch das Wohnungswesen berührende baupolizeiliche Vorschriften erlassen könnte. Unter diesem Titel des Wohnungswesens könnte der Bund aber solche baupolizeiliche Vorschriften höchstens für Gebäude er

BVerfGE 3, 407 (434):

lassen, die Wohnzwecken dienen. Diese Zuständigkeitsbestimmung kann schon deshalb nicht das gesamte Baupolizeirecht umfassen, weil Bestimmungen, die sich z.B. auf Fabriken, gewerbliche Anlagen, beruflichen und öffentlichen Zwecken dienende Bauwerke beziehen, nichts mit Wohnungswesen zu tun haben. Es wäre deshalb unzulässig, das Baupolizeirecht als solches und als Gesamtmaterie in einem Gesetz zu regeln, das sich auf die Zuständigkeit des Bundes für das Wohnungswesen stützt.

Das Baupolizeirecht ist eine Rechtsmaterie für sich, und eine Bundeskompetenz läßt sich nicht durch Auslegung der damit in Zusammenhang stehenden Einzelmaterien begründen. Ausschlaggebend ist, daß das von jeher zur Landeskompetenz gehörende Baupolizeirecht im Kompetenzkatalog des Grundgesetzes nicht enthalten ist, obgleich die baurechtlichen Notwendigkeiten speziell im Hinblick auf den Wiederaufbau der kriegszerstörten Städte in den Beratungen des Parlamentarischen Rates keineswegs außer acht gelassen worden sind.

IV.

Auf Veranlassung des Bundesrats ist in den Antrag schließlich folgende Frage aufgenommen worden:

"Ergibt sich aus Art. 105, 74 Ziff. 18 GG die Befugnis des Bundes, unter den voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG Abgabepflichten einzuführen, die etwa im Sinne der sogenannten Wertsteigerungsabgabe die Abschöpfung der Wertsteigerungen bezwecken, die ohne Aufwand des Eigentümers an Arbeit und Kapital durch Maßnahmen der Allgemeinheit, insbesondere durch die Auswirkungen der städtebaulichen Planung, entstanden sind?"

1. In dieser Frage wird das Gebiet, für welches das Bundesverfassungsgericht die Gesetzgebungszuständigkeit durch sein Gutachten klären soll, nur ganz allgemein umrissen. Es wird nichts darüber gesagt, wie die Regelung im einzelnen aussehen soll. Trotzdem ist auch hier eine bestimmte verfassungsrechtliche Frage im Sinne des § 97 BVerfGG gestellt; denn die gemachten Angaben genügen, um die Frage nach der Gesetzgebungszuständigkeit zu beantworten.

BVerfGE 3, 407 (435):

Die Frage geht nämlich dahin, ob der Bund befugt ist, durch Gesetz Abgabepflichten einzuführen, d. h. dem Staatsbürger Geldleistungen aufzuerlegen, nicht jedoch dahin, ob der Bund andere gesetzgeberische Möglichkeiten hat, eine unverdiente Wertsteigerung für die Allgemeinheit nutzbar zu machen. Die letztere Frage ist also nicht zu untersuchen, könnte übrigens auch nicht beantwortet werden, weil sie nicht bestimmt genug gestellt wäre.

2. Es ist zunächst zu untersuchen, ob eine solche Wertsteigerungsabgabe eine Steuer wäre oder nicht. Wenn sie eine Steuer im Sinne des Grundgesetzes ist, dann ist die Abgrenzung der Gesetzgebungszuständigkeit zwischen Bund und Ländern aus Art. 105 GG zu entnehmen.

Nach § 1 der Reichsabgabenordnung sind Steuern "einmalige oder laufende Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich- rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einkünften allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft. Zölle fallen darunter; nicht darunter fallen Gebühren für besondere Inanspruchnahme der Verwaltung und Beiträge (Vorzugslasten). Nach § 8 der Reichsabgabenordnung gilt diese Begriffsbestimmung für alle Steuern des Bundes (früher Reichs), der Länder, der Gemeinden, der Gemeindeverbände und der Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts. Wenn das Grundgesetz den Begriff "Steuer" verwendet, so ist davon auszugehen, daß es ihn in diesem Sinne meint. Es kommt hinzu, daß auch die Steuerrechtswissenschaft "Steuern" in dem gleichen Sinne versteht.

Die Bundesregierung macht nun geltend, die Wertsteigerungsabgabe sei keine Steuer, weil sie allein oder in erster Linie zu bodenordnenden Zwecken und nicht zur Erzielung von Einkünften erhoben werden solle; es fehle deshalb an einem Begriffserfordernis der Steuer. Dieser Auffassung kann nicht zugestimmt werden. Es gibt allerdings Geldleistungen, bei denen wie bei Geld- und Erzwingungsstrafen - die Einnahmenerzie

BVerfGE 3, 407 (436):

lung als Zweck ausscheidet. Solche Geldleistungen fallen deshalb nicht unter den Begriff der Steuer. Für den Begriff der Steuer ist es aber nicht erforderlich, daß eine Abgabe überwiegend oder in erster Linie zur Erzielung von Einkünften dient. Eine Abstellung des Steuerbegriffs auf den überwiegenden Zweck würde einer Begriffsabgrenzung jeden festen Boden entziehen. Es genügt, daß die Erzielung von Einkünften einer von mehreren Zwecken ist. Das ergibt sich für die Zuständigkeitsregelung des Grundgesetzes betreffend "Steuern" auch daraus, daß Art. 105 GG die Wertzuwachssteuer ausdrücklich nennt. Die Einführung der Wertzuwachssteuer ist von den Bodenreformern als bodenpolitische Maßnahme erkämpft worden. Dabei traten fiskalische Gesichtspunkte in den Hintergrund. Wenn also Art. 105 die Wertzuwachssteuer unter den Steuern anführt, so ergibt sich daraus, daß das Grundgesetz für die Zwecke der Abgrenzung der Zuständigkeit zur Gesetzgebung den Steuerbegriff nicht in dem engen von der Bundesregierung behaupteten Sinne meint.

Bei der Wertsteigerungsabgabe liegen die Dinge in dem hier entscheidenden Punkt ebenso wie bei der Wertzuwachssteuer. Die Einführung einer Wertsteigerungsabgabe mag als bodenordnende Maßnahme gedacht sein. Aber die Besonderheit dieser bodenordnenden Maßnahme würde darin bestehen, daß das bodenpolitische Ziel mit Hilfe einer Abgabe erreicht werden soll. Auf jeden Fall würde die öffentliche Hand damit Einkünfte erzielen, die nach den gegebenen Erläuterungen zur teilweisen Deckung der bei Anwendung des Gesetzes entstehenden Kosten dienen sollen. Die Wertsteigerungsabgabe ist mithin eine Steuer.

3. Da die Wertsteigerungsabgabe als Steuer anzusehen ist, ist für die Regelung der Gesetzgebungszuständigkeit Art. 105 GG maßgebend. Eine Bundeszuständigkeit zur ausschließlichen Gesetzgebung gemäß Art. 105 Abs. 1 scheidet aus.Über die konkurrierende Zuständigkeit des Bundes nach Art. 105 Abs. 2 ist folgendes zu sagen:

a) Nach Art. 105 Abs. 2 Nr. 1 GG hat der Bund die konkurrierende Gesetzgebung über die Verbrauch- und Verkehr

BVerfGE 3, 407 (437):

steuern mit Ausnahme der Steuern mit örtlich bedingtem Wirkungskreis, insbesondere der Grunderwerbsteuer, der Wertzuwachssteuer und der Feuerschutzsteuer. Es ist kaum denkbar, daß die hier in Rede stehende nicht auf den Fall der Grundstücksveräußerung abgestellte Wertsteigerungsabgabe als Verkehrsteuer ausgestaltet werden könnte. Aber selbst wenn das möglich sein sollte, würde auch für eine so gestaltete Wertsteigerungsabgabe dem Bund das Gesetzgebungsrecht nicht zustehen; denn die Wertsteigerungsabgabe wäre eine Steuer mit örtlich bedingtem Wirkungskreis. Es ist für die Zwecke dieser Untersuchung nicht erforderlich, allgemein zu bestimmen, was unter "örtlich bedingtem Wirkungskreis" zu verstehen ist. Da das Grundgesetz in Art. 105 Abs. 2 Nr. 1 GG die Wertzuwachssteuer und die Grunderwerbsteuer als Steuern mit örtlich bedingtem Wirkungskreis bezeichnet, so muß die Wertsteigerungsabgabe ebenso qualifiziert werden, denn für die Ausdehnung des Wirkungskreises ist ein Unterschied zwischen Wertzuwachssteuer und Grunderwerbsteuer einerseits und Wertsteigerungsabgabe andererseits nicht zu erkennen.

Überdies würde ein Bundesgesetz über die Wertsteigerungsabgabe empfindlich in das den Ländern überlassene Gebiet der Wertzuwachssteuer eingreifen. Es wäre daher mit Sinn und Zweck des Art. 105 Abs. 2 Nr. 1 GG, der die Wertzuwachssteuer der Ländergesetzgebung zuweist, nicht vereinbar.

b) Nach Art. 105 Abs. 2 Nr. 2 GG hat der Bund die konkurrierende Gesetzgebung u. a. für die "Steuern vom Vermögen." Hierunter sind die als Personalsteuern ausgestalteten Steuern zu verstehen, die das Vermögen zum Steuergegenstand haben. Grundstücke und Gewerbe - die Steuergegenstände der Grundsteuer und der Gewerbesteuer - sind zwar Bestandteile des Vermögens. Grundsteuer und Gewerbesteuer fallen aber nicht unter die "Steuern vom Vermögen" im Sinne des Art. 105 Abs. 2 Nr. 2 GG, weil sie als Objektsteuern ausgestaltet sind, und weil darum dem Bunde die Zuständigkeit zu ihrer Regelung in Art. 105 Abs. 2 Nr. 3 GG gesondert zugewiesen wor

BVerfGE 3, 407 (438):

den ist. Da nun die Wertsteigerungsabgabe eine Objektsteuer sein würde, die den Vermögenszuwachs bei einem bestimmten Vermögensobjekt besteuern soll, kann dem Bund die Zuständigkeit zur Gesetzgebung nicht aus dem nur Personalsteuern betreffenden Art. 105 Abs. 2 Nr. 2 GG zukommen.

c) Wenn in Art. 105 Abs. 2 Nr. 3 GG "die Realsteuern mit Ausnahme der Festsetzung der Hebesätze" der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes zugeteilt werden, so sind unter Realsteuern entsprechend § 1 Abs. 3 der Reichsabgabenordnung nur die Grundsteuer und die Gewerbesteuer zu verstehen. Es mag noch andere Steuern geben, die im Sinne der steuerrechtlichen Systematik unter den Begriff der Realsteuer zu subsumieren wären. Für den Bereich des deutschen Finanzausgleichrechtes ist aber seit der Notstandsverordnung des Reichspräsidenten vom 1. Dezember 1930 (RGBl. I S. 517), die die Neufassung des § 1 Abs. 3 der Reichsabgabenordnung und die ersten reichsrechtlichen Vorschriften für die Grundsteuer und Gewerbesteuer brachte, der Begriff "Realsteuern" auf die Grundsteuer und Gewerbesteuer festgelegt und begrenzt (vgl. auch § 1 "Realsteuersperrgesetz" vom 7. März 1935 - RGBl. I S. 349 -und "Einführungsgesetz zu den Realsteuergesetzen" vom 1. Dezember 1936 - RGBl. I S. 961 -). Auch die Verhandlungen im Finanzausschuß des Parlamentarischen Rates über die Fassung des heutigen Art. 105 ergeben, daß man bei den "Realsteuern" nur an Grundsteuer und Gewerbesteuer gedacht hat (vgl. die Kurzprotokolle der zweiten und folgenden Sitzungen, insbesondere die Ausführungen des Abgeordneten Höpker-Aschoff in der zweiten Sitzung, Kurzprotokoll S. 4).

d) Die Prüfung der Gesetzgebungszuständigkeit für Steuern nach Art. 105 führt also zu dem Ergebnis, daß der Bund nicht befugt ist, die Wertsteigerungsabgabe zu regeln.

BVerfGE 3, 407 (439):

Der Bund hat also unter den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG die Zuständigkeit zur Regelung des Rechtes

der städtebaulichen Planung,

der Baulandumlegung, der Zusammenlegung von Grundstücken,

des Bodenverkehrs,

der Erschließung sowie

der Bodenbewertung, soweit sie sich auf diese Gebiete bezieht.

Eine Zuständigkeit des Bundes zur Regelung des "Baupolizeirechts im bisher gebräuchlichen Sinne" und zur Einführung einer Wertsteigerungsabgabe besteht nicht.