opinioiuris.de - Art. 75 GG

Art. 75 GG - (weggefallen) (Kommentar)

Redaktion - Team Rechtswissen — Thu, 09 Jan 2025 16:59:26 +0000

Gesetzbuch:

Gesetznummer:

(weggefallen)

BVerfG, 15.11.1971 - 2 BvF 1/70

Administration — Thu, 13 Jun 2024 15:56:04 +0000

Daten

Fall:

Richterbesoldung II

Fundstellen:

BVerfGE 32, 199; NJW 1972, 25; DVBl 1972, 28; DÖV 1971, 849

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

15.11.1971

Aktenzeichen:

2 BvF 1/70

Entscheidungstyp:

Urteil

1. Es gibt keine Subsidiarität des Normenkontrollverfahrens gegenüber einem möglichen legislativen Akt des Bundes, der ebenfalls zur Beseitigung des Landesgesetzes führen könnte.
2. Nach der Neufassung des Art. 75 GG durch das 22. Änderungsgesetz zum Grundgesetz ist es zweifelsfrei geworden, daß die Länder nach Art. 98 Abs. 3 GG auch die Zuständigkeit besitzen, für ihre Richter ein "besonderes" Besoldungsgesetz zu schaffen.
3. Die Rahmenvorschriften für das allgemeine Besoldungsrecht der Länder, zu deren Erlaß der Bund zuständig ist, sind, bezogen auf ihren Inhalt, "etwas anderes" als die besonderen Rahmenvorschriften für die besonderen Richterbesoldungsgesetze der Länder im Sinne des Art. 98 Abs. 3 GG. Solche Rahmenvorschriften hat der Bund bisher nicht erlassen. Deshalb sind die Länder derzeit in ihrer auf Art. 98 Abs. 3 GG gestützten Gesetzgebung frei.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 32, 199

Paginierung:

BVerfGE 32, 199 (199):

1. Es gibt keine Subsidiarität des Normenkontrollverfahrens gegenüber einem möglichen legislativen Akt des Bundes, der ebenfalls zur Beseitigung des Landesgesetzes führen könnte.

2. Nach der Neufassung des Art. 75 GG durch das 22. Änderungsgesetz zum Grundgesetz ist es zweifelsfrei geworden, daß die Länder nach Art. 98 Abs. 3 GG auch die Zuständigkeit besitzen, für ihre Richter ein "besonderes" Besoldungsgesetz zu schaffen.

3. Die Rahmenvorschriften für das allgemeine Besoldungsrecht der Länder, zu deren Erlaß der Bund zuständig ist, sind, bezogen auf ihren Inhalt, "etwas anderes" als die besonderen Rahmenvorschriften für die besonderen Richterbesoldungsgesetze der Länder im Sinne des Art. 98 Abs. 3 GG. Solche Rahmenvorschriften hat der Bund bisher nicht erlassen. Deshalb sind die Länder derzeit in ihrer auf Art. 98 Abs. 3 GG gestützten Gesetzgebung frei.

Urteil

des Zweiten Senats vom 15. November 1971 auf die mündliche Verhandlung vom 5. Juli 1971

- 2 BvF 1/70 -

in dem Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung des Hessischen Gesetzes über die Amtsbezüge der Richter und Staatsanwälte vom 4. März 1970 (GVBl. I. S. 201), Antragsteller: die Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister des Innern - Prozeßbevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. B. Leverenz, Karlsruhe, Hegaustraße 5 -; Beteiligter: der Hessische Landtag, vertreten durch seinen Präsidenten - Prozeßbevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. B. Barwinski, Wiesbaden -.

Entscheidungsformel:

1. § 12 des Hessischen Gesetzes über die Amtsbezüge der Richter und Staatsanwälte vom 4. März 1970 (Gesetz- und Verordnungsblatt Teil I S. 201) und § 11 Absatz 1 in Verbindung mit Anlage III dieses Gesetzes, soweit er die bisherigen Amtsbezeichnungen für Richter durch neue Amtsbezeichnungen ersetzt, sind mit Bundesrecht nicht vereinbar.

2. Im übrigen ist das Hessische Gesetz über die Amtsbezüge der Richter und Staatsanwälte vom 4. März 1970 (Gesetz- und

BVerfGE 32, 199 (200):

Verordnungsblatt Teil I S. 201) - § 11 Absatz 2 und § 15 Absatz 5 in der sich aus den Gründen ergebenden Auslegung - mit dem Bundesrecht vereinbar.

Gründe

A. - I.

Gegenstand des Verfahrens ist die Vereinbarkeit des Hessischen Gesetzes über die Amtsbezüge der Richter und Staatsanwälte vom 4. März 1970 (GVBl. I S. 201) - im folgenden: Richterbesoldungsgesetz (RBesG) - mit Bundesrecht.

II.

1. Das Richterbesoldungsgesetz ist am 1. Januar 1970 in Kraft getreten (§ 19). Es erfaßt nicht nur die hessischen Richter, sondern auch die hessischen Staatsanwälte (§ 12). Es kennt nur noch drei Besoldungsgruppen (R 1, R 2, R 3). Die Besoldungsgruppen R 1 und R 2 sind (ebenso wie die Beamtenbesoldungsgruppen in der Besoldungsordnung A) als aufsteigende Besoldungsgruppen angelegt: Das Grundgehalt steigt alle zwei Jahre (insgesamt achtmal) um 100 DM, in Besoldungsgruppe R 1 beginnend mit 1650 DM, in Besoldungsgruppe R 2 beginnend mit 1950 DM. Angeknüpft wird dabei nicht mehr an ein nach besonderen Vorschriften zu errechnendes Besoldungsdienstalter, sondern an das Lebensalter (beginnend mit Vollendung des 31. Lebensjahres). In der Besoldungsgruppe R 3 ist ein Festgehalt von 3050 DM ausgebracht.

In Besoldungsgruppe R 1 sind eingestuft alle Richter eines "unteren" Landesgerichts (Amtsgericht, Arbeitsgericht, Landgericht, Sozialgericht, Verwaltungsgericht), in Besoldungsgruppe R 2 sind eingestuft alle Richter an einem "oberen" Landesgericht (dazu gehört auch das Hessische Finanzgericht neben dem Landesarbeitsgericht, Landessozialgericht, Verwaltungsgerichtshof und Oberlandesgericht) sowie die Richter am Landgericht und Verwaltungsgericht als ständige Vorsitzende einer Kammer, in Besoldungsgruppe R 3 schließlich sind eingestuft die Richter

BVerfGE 32, 199 (201):

an einem oberen Landesgericht als ständige Vorsitzende eines Spruchkörpers. Alle übrigen besoldungsrechtlichen "Abstufungen" werden durch die Gewährung von ruhegehaltfähigen Amtszulagen, die als Bestandteil des Gehalts gelten, vorgenommen (aufsichtführende Richter oder Präsidenten eines der unteren Landesgerichte oder deren ständige Stellvertreter erhalten ruhegehaltfähige Zulagen zwischen 300 und 1000 DM; Präsidenten und Vizepräsidenten eines oberen Landesgerichts erhalten ruhegehaltfähige Zulagen zwischen 200 und 1050 DM). Das Gesetz enthält schließlich eine sog. Besitzstandswahrungsklausel (§ 7, § 11 Abs. 2, § 15 Abs. 5 RBesG).

Außerdem schafft das Hessische Gesetz die bisherigen Amtsbezeichnungen für Richter ab; es kennt nur noch die Bezeichnung "Richter", allerdings mit einem Zusatz, der seine Stellung näher verdeutlicht: angefangen vom Richter an einem Amtsgericht usw., über den Richter als aufsichtführender Richter an einem Amtsgericht ..., über den Richter als ständiger Vertreter ..., über den Richter als ständiger Vorsitzender einer Kammer oder eines Senats bis zum Richter als Präsident eines Oberlandesgerichts usw. (vgl. § 11 Abs. 1 in Verbindung mit Anlage III RBesG).

2. Bei Erlaß des Hessischen Gesetzes galten folgende Vorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes in der Fassung vom 14. Dezember 1969 - im folgenden: BBesG (BGBl. I S. 2202):

Kapitel I Die Dienstbezüge der Beamten, Richter und Soldaten .....

§ 5

(1) Die Zuordnung der Ämter zu den Besoldungsgruppen der Besoldungsordnung A (aufsteigende Gehälter) und B (feste Gehälter) - Anlage I - richten sich nach dem Amtsinhalt. (2) ... (3) Dem Aufbau der Besoldungsordnung für aufsteigende Gehälter liegt folgende Ämterbewertung zugrunde: ...

BVerfGE 32, 199 (202):

A 13 Regierungsrat A 14 Oberregierungsrat A 15 Regierungsdirektor A 16 Leitender Regierungsdirektor, Finanzpräsident, Ministerialrat. ... (4) Der Oberstudiendirektor ist in die Besoldungsgruppe A 15 einzureihen und erhält eine Amtszulage. Der Verwaltungsgerichtsrat ist bis zur siebenten Dienstaltersstufe in die Besoldungsgruppe A 13, von der achten Dienstaltersstufe an in die Besoldungsgruppe A 14, der Verwaltungsgerichtsdirektor in die Besoldungsgruppe A 15 einzureihen; diese Richter erhalten in den Besoldungsgruppen A 14 und A 15 mit Erreichen des Endgrundgehalts ein um fünfundsiebzig vom Hundert des Unterschiedes zu den Endgrundgehältern der jeweils nächsthöheren Besoldungsgruppe erhöhtes Grundgehalt. (5) ... (6) ...

Kapitel III Rahmenvorschriften ......

§ 49

(1) Dieses Kapitel gilt für die Regelung der Dienstbezüge der Beamten der Länder, der Gemeinden, Gemeindeverbände und der übrigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, die der Aufsicht eines Landes unterstehen mit Ausnahme der öffentlich-rechtlichen Religionsgesellschaften und ihrer Verbände. (2) Die Dienstbezüge sowie die allgemeine Einreihung der Ämter in die Gruppen der Besoldungsordnungen sind - unter Berücksichtigung der gemeinsamen Belange aller Dienstherren - durch Gesetz zu regeln.

§ 53

(1) Für Beamte und Richter im Geltungsbereich des § 49 Abs. 1 ist § 5 sinngemäß anzuwenden. ... (2) ... (3) Bei der Anwendung des § 5 Abs. 4 stehen gleich dem Verwaltungsgerichtsrat der Amtsgerichtsrat, der Arbeitsgerichtsrat, der Finanzgerichtsrat, der Landgerichtsrat, der Sozialgerichtsrat und der Staatsanwalt;

BVerfGE 32, 199 (203):

dem Verwaltungsgerichtsdirektor der Finanzgerichtsrat (von der dreizehnten Dienstaltersstufe an), der Landessozialgerichtsrat, der Landgerichtsdirektor (als Kammervorsitzender), der Oberlandesgerichtsrat und der Oberverwaltungsgerichtsrat. Die Endgrundgehälter für Staatsanwälte in den Besoldungsgruppen A 14 und A 15 müssen denen für Richter dieser Besoldungsgruppen entsprechen. (4) ...

§ 54

(1) Die Endgrundgehälter der Besoldungsgruppen A 1 bis A 16 dürfen die für die entsprechenden Besoldungsgruppen in der Anlage I dieses Gesetzes festgesetzten Endgrundgehälter nicht überschreiten. (2) Das sich aus der Anlage I dieses Gesetzes ergebende Verhältnis der Endgrundgehälter in den Besoldungsgruppen A 1, A 5, A 9 und A 13 zueinander ist, unbeschadet geringfügiger Abweichungen zur Abrundung, zu wahren.

§ 55

(1) Das Besoldungsdienstalter ist nach den Grundsätzen der §§ 6 bis 9 und 42 festzusetzen. Es darf frühestens am Ersten des Monats beginnen, in dem der Beamte das einundzwanzigste Lebensjahr vollendet hat. (2) Für die Anfangsgrundgehälter der Besoldungsgruppen A 1, A 5, A 9 und A 13 gelten, unbeschadet geringfügiger Abweichungen zur Abrundung, die folgenden Hundertsätze der Endgrundgehälter als Höchstsätze: Besoldungsgruppe A 1 73 vom Hundert, Besoldungsgruppe A 5 70 vom Hundert, Besoldungsgruppe A 9 65 vom Hundert, Besoldungsgruppe A 13 63 vom Hundert. (3) Für das Aufsteigen vom Anfangs- zum Endgrundgehalt sind in jeder Besoldungsgruppe einheitliche Dienstaltersstufen und Zulagen vorzusehen. (4) ... ...

BVerfGE 32, 199 (204):

§ 59

(1) Dieses Kapitel gilt, soweit es sich nicht ohnehin auf Richter bezieht, auch für die Richter. (2) ...

3. Diese bundesrechtlichen Rahmenvorschriften haben ihre Fassung nach Inkrafttreten des Zweiundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 12. Mai 1969 (BGBl. I S. 363) erhalten; Art. 75 GG erhielt darin folgende Fassung:

Art. 75

(1) Der Bund hat das Recht, unter den Voraussetzungen des Artikels 72 Rahmenvorschriften zu erlassen über: 1. die Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienste der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechtes stehenden Personen; ... (2) Rahmenvorschriften nach Absatz 1 Nr. 1 können mit Zustimmung des Bundesrates auch einheitliche Maßstäbe für den Aufbau und die Bemessung der Besoldung einschließlich der Bewertung der Ämter sowie Mindest- und Höchstbeträge vorsehen. Der Zustimmung des Bundesrates bedürfen auch Gesetze nach Art. 73 Nr. 8, die von den nach Satz 1 getroffenen Regelungen abweichen. (3) Absatz 2 gilt für Rahmenvorschriften nach Art. 98 Abs. 3 Satz 2 und Gesetze nach Art. 98 Abs. 1 entsprechend.

Seit dem Achtundzwanzigsten Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 18. März 1971 (BGBl. I S. 206) lauten:

Art. 74 a

(1) Die konkurrierende Gesetzgebung erstreckt sich ferner auf die Besoldung und Versorgung der Angehörigen des öffentlichen Dienstes, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen, soweit dem Bund nicht nach Art. 73 Nr. 8 die ausschließliche Gesetzgebung zusteht. (2) Bundesgesetze nach Absatz 1 bedürfen der Zustimmung des Bundesrates. (3) Der Zustimmung des Bundesrates bedürfen auch Bundesgesetze nach Art. 73 Nr. 8, soweit sie andere Maßstäbe für den Aufbau oder die Bemessung der Besoldung und Versorgung einschließlich

BVerfGE 32, 199 (205):

der Bewertung der Ämter oder andere Mindest- oder Höchstbeträge vorsehen als Bundesgesetze nach Absatz 1. (4) Die Absätze 1 und 2 gelten entsprechend für die Besoldung und Versorgung der Landesrichter. Für Gesetze nach Art. 98 Abs. 1 gilt Absatz 3 entsprechend.

Art. 75

Der Bund hat das Recht, unter den Voraussetzungen des Artikels 72 Rahmenvorschriften zu erlassen über: 1. die Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienste der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechtes stehenden Personen, soweit Art. 74 a nichts anderes bestimmt. ...

Art. 98

... (3) Die Rechtsstellung der Richter in den Ländern ist durch besondere Landesgesetze zu regeln. Der Bund kann Rahmenvorschriften erlassen, soweit Art. 74 a Abs. 4 nichts anderes bestimmt. ...

III.

1. Der Bundesminister des Innern hat für die Bundesregierung den Antrag gestellt:

Das Hessische Gesetz über die Amtsbezüge der Richter und Staatsanwälte vom 4. März 1970 (GVBl. I S. 201 ff.) verstößt gegen § 53 Abs. 3 in Verbindung mit § 52 Abs. 1 des Bundesbesoldungsgesetzes i. d. F. vom 14. Dezember 1969 (BGBl. I S. 2201) und damit gegen Art. 75 Abs. 2 und 3 GG i. d. F. des Zweiundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 12. Mai 1969 (BGBl. I S. 363) sowie gegen den Verfassungsgrundsatz der Bundestreue. Es ist daher nichtig.

und zur Begründung vorgetragen:

a) Das Hessische Richterbesoldungsgesetz verstoße gegen das einschlägige Rahmenrecht des Bundes. In § 53 Abs. 3 BBesG werde für Richter im Eingangsamt und im ersten Beförderungs

BVerfGE 32, 199 (206):

amt die Gleichstellung mit den Verwaltungsrichtern des Bundes vorgeschrieben. Für sie bestimme § 5 Abs. 4 BBesG die Einordnung in die Besoldungsordnung A. Die Herauslösung der Richterbesoldung aus der Besoldungsordnung A verstoße gegen § 52 Abs. 1 BBesG.

§ 53 Abs. 3 BBesG sei mit Art. 98 Abs. 1 und Abs. 3 GG vereinbar. Zwar müsse die Rechtsstellung der Richter durch "besondere Gesetze" geregelt werden; dieser besondere Status der Richter sei in den Richtergesetzen geregelt. Die Besoldung der Richter gehöre aber nicht zum richterlichen Status. Es komme nur darauf an, daß die Richterbesoldung materiell so geregelt sei, daß sie der besonderen Stellung der Richter gerecht werde, nicht aber darauf an, daß sie in einem besonderen Richterbesoldungsgesetz geregelt werde. § 53 Abs. 3 BBesG sei materiell vereinbar mit der den Richtern im Grundgesetz eingeräumten Stellung und Verantwortung. Daran habe sich auch nichts geändert durch die Neufassung des Art. 75 GG, die das Zweiundzwanzigste Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 12. Mai 1969 gebracht hat. Die durch § 52 Abs. 1 BBesG normierte Einheitlichkeit der Besoldung für Beamte und Richter sei also verfassungskonform.

Das Vorgehen des hessischen Landesgesetzgebers erschwere die Neuordnung des Besoldungsrechts, insbesondere auch die für Richter, gefährde die Glaubwürdigkeit des Bundesgesetzgebers und sei, wie sich aus den Beratungen im Hessischen Landtag ergebe, als Konfrontation des Landes mit dem Bund gewollt.

b) Der Hessische Landtag habe durch seinen Gesetzgebungsbeschluß auch gegen den Verfassungsgrundsatz der Bundestreue verstoßen. Dieser Grundsatz enthalte eine Rechtsschranke für die Ausübung der Gesetzgebungsbefugnisse des Landes, das zur Rücksicht auf die Interessen des Bundes und der übrigen Länder verpflichtet sei; das sei übrigens ausdrücklich in § 49 Abs. 2 BBesG gesetzlich festgelegt. Zwar habe die Regelung des Hessischen Besoldungsgesetzes - für sich allein genommen - keine erheblichen finanziellen Auswirkungen. Aber sie könne zu weiteren Sonderregelungen zugunsten anderer Gruppen von Angehörigen

BVerfGE 32, 199 (207):

des öffentlichen Dienstes (auch in anderen Ländern) führen, beschwöre also die Gefahr nicht nur einer Zersplitterung der Beamten besoldung, sondern auch einer ganz erheblichen Belastung der öffentlichen Haushalte von Bund, Ländern und Gemeinden herauf. Überdies enthalte das Hessische Richterbesoldungsgesetz auch materiell eine im Anfangsgehalt um rund 200 DM bessere Besoldung, als sie den Richtern in der Eingangsstelle nach dem Recht des Bundes und der übrigen Länder zukomme. Die Regelung hätte deshalb der Abstimmung mit den übrigen Dienstherren, insbesondere mit dem Bund, bedurft. Die angegriffene Regelung könne auch im Normenkontrollverfahren an dem Verfassungsgrundsatz der Bundestreue gemessen und im Falle ihrer Unvereinbarkeit für nichtig erklärt werden.

2. Die Hessische Landesregierung hat beschlossen, von einer Stellungnahme zum Antrag der Bundesregierung abzusehen.

3. Der Hessische Landtag hat vortragen lassen:

a) Die Rahmenvorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes seien auf das Hessische Richterbesoldungsgesetz nicht anzuwenden. Dieses Gesetz sei auf Grund von Art. 98 Abs. 3 Satz 1 GG, wonach die Rechtsstellung der Richter in den Ländern durch besondere Landesgesetze zu regeln sind, erlassen worden. Ein Rahmengesetz des Bundes nach Art. 98 Abs. 3 Satz 2 GG sei bisher nicht ergangen.

Art. 98 Abs. 1 und Abs. 3 GG fordere nach Auffassung des Hessischen Landtages auch ein besonderes Richterbesoldungsgesetz; der Landtag teile also die Auffassung der vier Richter des Bundesverfassungsgerichts, die in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Juni 1969 (BVerfGE 26, 141 [155 f.]) näher begründet haben, daß die genannten Vorschriften auch zum Erlaß besonderer Richterbesoldungsgesetze nötigen.

Die Notwendigkeit einer eigenständigen Richterbesoldung folge aus der Verschiedenartigkeit der Stellung und Funktion von Beamten einerseits und Richtern andererseits. Es fehle an einem (übrigens mit Art. 97 Abs. 1 GG unvereinbaren) Vorgesetztenverhältnis zwischen aufsichtführendem Richter und den

BVerfGE 32, 199 (208):

übrigen Richtern; deshalb seien alle gleich nach ihrem richterlichen Amt zu besolden und eine zusätzliche Verwaltungstätigkeit nur durch eine Amtszulage abzugelten. Im Hinblick darauf, daß sich die Zuweisung zu einer Besoldungsgruppe nach dem Amtsinhalt zu richten habe, verbiete sich auch, wie es das Bundesbesoldungsgesetz tue, die Zuweisung des gleichen Richteramtes in verschiedene Besoldungsgruppen je nach dem Dienstalter des Richters. Außerdem fehle es innerhalb der Richterschaft an einer vergleichbar großen Zahl von Beförderungsstellen wie innerhalb der Beamtenschaft. Schließlich sei die eigenständige Richterbesoldung gefordert durch die besondere Funktion, die heute allen Richtern zukomme: die unmittelbare oder mittelbare Kontrolle der Verwaltung und die Aufgabe der "Sozialgestaltung" im Wege der Rechtsprechung. Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Juni 1969 sei erst die - für das Land Hessen besonders bedeutsame - Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 2. Juni 1969 bekanntgeworden, die ebenfalls von der Auffassung ausgehe, daß Art. 98 Abs. 1 und 3 GG besondere Besoldungsgesetze für Richter fordere. Vor allem ergebe sich nun aus der Änderung des Art. 75 GG durch das Zweiundzwanzigste Änderungsgesetz zum Grundgesetz vom 12. Mai 1969, daß Art. 98 GG besondere Richterbesoldungsgesetze fordere; andernfalls sei die Bezugnahme in Art. 75 Abs. 3 auf Art. 98 Abs. 3 inhaltslos.

Selbst wenn man aber der Ansicht sei, Art. 98 Abs. 3 GG fordere nicht besondere Richterbesoldungsgesetze, so sei zweifelsfrei, daß Art. 98 Abs. 3 jedenfalls ein besonderes Richterbesoldungsgesetz zulasse und dem Landesgesetzgeber dazu die Kompetenz zuweise. Zu einem solchen Gesetz könne der Bund nach Art. 98 Abs. 3 Satz 2 GG Rahmenvorschriften erlassen; aber gerade diese Rahmenvorschriften habe er bisher nicht erlassen. Die Rahmenvorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes seien Rahmenvorschriften auf Grund des Art. 75 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 GG, könnten aber nicht die dem Land obliegende Entscheidung blockieren, ein besonderes Richterbesoldungsgesetz zu

BVerfGE 32, 199 (209):

erlassen. Der Bund könne diese Entscheidung des Landesgesetzgebers nicht verhindern; wolle er sie begrenzen, dann müsse er Rahmenvorschriften in bezug auf eigenständige Landesrichterbesoldungsgesetze erlassen. Was der Bund gegenüber dem Hessischen Richterbesoldungsgesetz versuche, laufe auf eine Verschiebung sowohl von Bundes- und Landeskompetenzen als auch auf eine Verschiebung der Zuständigkeit des Bundes zur ausschließlichen und konkurrierenden Gesetzgebung einerseits und seiner Zuständigkeit zur Rahmengesetzgebung andererseits hinaus.

b) Der Grundsatz der Bundestreue sei vom Landesgesetzgeber nicht verletzt worden; soweit ein Verfassungsauftrag an den Landesgesetzgeber vorliege, könne es (anders als bei der Gesetzgebungsbefugnis im übrigen) keine Beschränkung der Ausübung der Kompetenz durch den Grundsatz der Bundestreue geben. Im übrigen sei auch nicht richtig, daß der hessische Landesgesetzgeber nicht ausreichend auf die Interessen des Bundes und der anderen Länder Rücksicht genommen habe. Der Bund werde durch die hessische Regelung überhaupt nicht tangiert. In den übrigen Ländern bestünden dieselben Schwierigkeiten im Bereich der Beamten- und Richterbesoldung wie in Hessen, die durch die hessische Regelung weder vermindert noch vermehrt würden. Andere Länder, insbesondere Nordrhein- Westfalen, Saarland und Schleswig-Holstein, hätten ebenfalls schon eine vom Bundesbesoldungsgesetz abweichende Neuregelung der Richtergehälter erlassen. Der Bund habe die Frage der Neuregelung der Richterbesoldung bisher zurückgestellt bis zur Verwirklichung der sog. Justizreform; diese liege in weiter Ferne. Die Initiative von Hessen im Bundesrat zur Verselbständigung und Neuordnung der Richterbesoldung sei ohne Erfolg geblieben. Unter diesen Umständen habe der Landesgesetzgeber, um wenigstens innerhalb Hessens die unhaltbaren Zustände auf dem Gebiet der Richterbesoldung zu beseitigen, keine andere Möglichkeit gehabt als die Verabschiedung seines Richterbesoldungsgesetzes.

Der Hessische Landtag habe den Konflikt mit dem Bund nicht gesucht. Die Regelung des Hessischen Richterbesoldungs

BVerfGE 32, 199 (210):

gesetzes liege auch, was die Höhe der Bezüge anlange, nicht weit außerhalb der Bundesrahmenvorschriften: Für die Besoldungsgruppe R 3 fehle es überhaupt an einer Rahmenvorschrift des Bundesbesoldungsgesetzes; insbesondere für Senatspräsidenten an einem oberen Landesgericht sei dort schlechthin nichts bestimmt. Bezüglich der Besoldungsgruppe R 2 lasse sich formal sagen, sie halte sich nicht innerhalb der Regel, daß für (frühere) Landgerichtsdirektoren und Oberlandesgerichtsräte eine höhere Einstufung als nach A 15 nicht zulässig sei. Aber insoweit gebe es bereits Ausnahmen in Nordrhein-Westfalen und Bayern, wo die Oberverwaltungsgerichtsräte höher, nämlich nach Besoldungsgruppe A 16 eingestuft seien, und hinsichtlich derer das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung vom 4. Juni 1969 (BVerfGE 26, 100 [114]) bemerkt habe, daß es Sache des Bundes und der betroffenen Länder sei, die Folgerungen aus dem Gebot des Gleichheitssatzes und der seiner Verwirklichung entgegenstehenden Bundesrahmenvorschriften zu ziehen. Auch bei der Besoldungsgruppe R 1 stehe eine Höhereinstufung als nach Besoldungsgruppe A 13/14 des Bundesbesoldungsgesetzes dem Rahmenrecht nur scheinbar entgegen. Aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folge, daß auch für Richter im Eingangsamt die Einstufung bis in die Besoldungsgruppe A 15, und nicht nur bis zu einem zwischen A 14 und A 15 liegenden Wert zulässig sei.

Die Einbeziehung der Staatsanwälte in das Hessische Richterbesoldungsgesetz sei notwendig gewesen, da die Staatsanwälte der rechtsprechenden Gewalt zugeordnet seien, die Struktur der Ämter der Staatsanwaltschaft dem Aufbau der Richterämter entspreche und sich grundlegend von der differenzierten Struktur des Verwaltungsbeamten unterscheide.

4. Der Niedersächsische Ministerpräsident hat sich darauf beschränkt mitzuteilen: "Die Niedersächsische Landesregierung schließt sich der in der Antragsschrift vom 22. April 1970 enthaltenen Begründung der Bundesregierung an".

Weitere Äußerungen sind nicht eingegangen.

BVerfGE 32, 199 (211):

B. - I.

Gegen die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags der Bundesregierung bestehen keine Bedenken. Zwar hat der Bund seit der Achtundzwanzigsten Grundgesetzänderung vom 18. März 1971 nach Art. 74 a Abs. 1 GG die konkurrierende Gesetzgebung auf dem Gebiet der Besoldung und Versorgung der Angehörigen des öffentlichen Dienstes. Er kann also jetzt ein Bundesbesoldungsgesetz für Landesrichter erlassen, das das Hessische Landesrichterbesoldungsgesetz ablöst. Auf diesem Weg kann er also dasselbe Ergebnis, nämlich die Beseitigung des Hessischen Landesgesetzes, wie mit einem erfolgreichen Normenkontrollverfahren erreichen. Es gibt aber keine Subsidiarität des Normenkontrollverfahrens gegenüber einem möglichen legislativen Akt des Bundes, der ebenfalls zur Beseitigung des Landesgesetzes führen könnte. Und keinesfalls ist im Hinblick auf den möglichen Weg des Art. 74 a Abs. 1 GG für das Normenkontrollverfahren das Rechtsschutzinteresse weggefallen. Denn das erfolgreiche Normenkontrollverfahren führt unter Umständen zur Vernichtung des Landesgesetzes ex tunc. Das Bundesgesetz nach Art. 74 a GG könnte nur zu einer Beseitigung des Landesgesetzes pro futuro führen.

II.

Dem Hessischen Richterbesoldungsgesetz stehen, soweit es sich auf Richter bezieht, die Rahmenvorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes nicht entgegen:

1. Die Rahmenvorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes (Kapitel III des Gesetzes) in der Fassung, die sie durch das Zweite Besoldungsneuregelungsgesetz erhalten haben, halten sich zwar nicht in den Grenzen, die nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts der Kompetenz zur Rahmengesetzgebung im allgemeinen gezogen sind (vgl. BVerfGE 4, 115 [128 ff.]). Sie sind aber durch die besonderen Vorschriften des Art. 75 Abs. 2 GG in der Fassung des Zweiundzwanzigsten Änderungsgesetzes zum Grundgesetz gedeckt.

BVerfGE 32, 199 (212):

Das Zweite Besoldungsneuregelungsgesetz wurde allerdings vom Bundestag in dritter Lesung bereits am 28. Februar 1969 beschlossen; zu diesem Zeitpunkt war das Zweiundzwanzigste Änderungsgesetz zum Grundgesetz vom Bundestag noch nicht einmal verabschiedet worden, geschweige denn verkündet und in Kraft getreten; zu jenem Zeitpunkt hatte vielmehr der Bundesrat gegen die vom Bundestag beschlossene Fassung des Zweiundzwanzigsten Änderungsgesetzes den Vermittlungsausschuß angerufen. Ohne die Frage der Verfassungsmäßigkeit einer solchen Prozedur allgemein zu entscheiden, genügt hier zur Feststellung der Gültigkeit des Zweiten Besoldungsneuregelungsgesetzes: Das Zweiundzwanzigste Änderungsgesetz ist am 14. Mai 1969 verkündet worden und am 15. Mai 1969 in Kraft getreten; das Zweite Besoldungsneuregelungsgesetz ist am 16. Mai 1969 verkündet worden. Das genügt jedenfalls, wenn die gesetzgebenden Körperschaften, wie hier, sich klar und einig darüber waren, daß ihr Gesetzgebungsvorhaben nur in der Weise verwirklicht werden kann, daß sie die Besoldungsneuregelung in Verbindung mit einer entsprechenden Grundgesetzänderung beschließen. In einem solchen Fall werden zwar äußerlich betrachtet zwei verschiedene Gesetzgebungsverfahren behandelt, aber der innere Zusammenhang macht deutlich, daß sie beide in bezug aufeinander betrieben werden und daß das Ergebnis verfassungsgemäß sein soll, daß also im Augenblick der Verkündung des einfachen Gesetzes die entsprechende Verfassungsänderung in Geltung steht, die es verfassungsrechtlich sanktioniert.

2. Ob vor dem Inkrafttreten des Zweiundzwanzigsten Änderungsgesetzes zum Grundgesetz zu den "besonderen Landesgesetzen" im Sinne des Art. 98 Abs. 3 GG auch besondere Richterbesoldungsgesetze gehörten (vgl. BVerfGE 26, 141 [155 f.]), kann heute auf sich beruhen. Jedenfalls ist nach der Neufassung des Art. 75 GG durch jenes Änderungsgesetz eindeutig geworden, daß die Länder auch die Zuständigkeit besitzen, für ihre Richter ein "besonderes" Besoldungsgesetz zu schaffen: Nach Art. 75 Abs. 2 GG können Rahmenvorschriften des Bundes über "die

BVerfGE 32, 199 (213):

Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienst der Länder ... stehenden Personen" auch "einheitliche Maßstäbe für den Aufbau und die Bemessung der Besoldung einschließlich der Bewertung der Ämter sowie Mindest- und Höchstbeträge" vorsehen; und das gilt nach Art. 75 Abs. 3 GG auch "für Rahmenvorschriften nach Art. 98 Abs. 3 Satz 2 (GG) ... entsprechend". Die "besonderen Landesgesetze" im Sinne des Art. 98 Abs. 3 GG können also auch für Richter eine besondere Richterbesoldung regeln; die Frage, ob Art. 98 Abs. 3 GG eine solche Regelung fordert, braucht hier nicht entschieden zu werden.

Das Grundgesetz stellt die rechtsprechende Gewalt mit Betonung neben die Exekutive; es hebt die Richter hervor, indem es die rechtsprechende Gewalt den Richtern vorbehält, ihnen allein "anvertraut" (Art. 92 GG). Es unterscheidet dementsprechend zwischen den Beamten und den Richtern und hält deshalb eine je eigene Ordnung ihrer Rechtsverhältnisse für gerechtfertigt; dem allgemeinen Beamten- und Beamtenbesoldungsrecht steht also das besondere Amts- und Besoldungsrecht für Richter in den "besonderen Gesetzen" gemäß Art. 98 GG gegenüber. Die besonderen Besoldungsgesetze für Richter nach Art. 98 GG unterscheiden sich demnach inhaltlich von den Besoldungsgesetzen für Beamte in derselben Weise wie das allgemeine Beamtengesetz von dem besonderen Richtergesetz. So wenig dieses nur eine Wiederholung der für Beamte geltenden Regelungen ist, sondern der besonderen Stellung der Richter entsprechend eigene Wege gehen kann und geht, ist auch der Sinn der besonderen Richterbesoldungsgesetze, die Richterbesoldung vom allgemeinen Beamtenbesoldungsrecht zu lösen und sie der besonderen Stellung der Richter entsprechend selbständig zu ordnen. Dabei spielt - abgesehen von dem vom Bundesverfassungsgericht wiederholt hervorgehobenen Grundsatz, daß in Rücksicht auf die richterliche Unabhängigkeit das Gesetz jede vermeidbare Einflußnahme der Exekutive auf die rechtsprechende Gewalt, insbesondere im Wege der Einweisung in ein richterliches Amt gleicher Funktion mit höheren Bezügen ausschließen muß (vgl. BVerfGE 26, 79

BVerfGE 32, 199 (214):

[92 ff.]) - die entscheidende Rolle, daß dem Beamtenrecht eine reiche Beförderungsskala eigentümlich ist, die entsprechend einer gestuften Verantwortung je nach der übertragenen Aufgabe im höheren Dienst von der Besoldungsgruppe A 13 bis zur Besoldungsgruppe B 11 reicht, während es im richterlichen Dienst an einer entsprechenden Beförderungslaufbahn fehlt; das Gehalt des Richters hat sich grundsätzlich nach seiner richterlichen Aufgabe (nicht in erster Linie nach den mit seinem Amt verbundenen Verwaltungsaufgaben) zu bemessen. Die "besondere" Besoldungsordnung für Richter muß deshalb anders konzipiert und in ihrem Aufbau anders angelegt sein als die der allgemeinen Beamtenbesoldung. Daraus folgt, daß auch die Rahmenvorschriften für das allgemeine Beamtenbesoldungsrecht der Länder, zu deren Erlaß der Bund zuständig ist, bezogen auf ihren Inhalt "etwas anderes" sind als die besonderen Rahmenvorschriften für die besonderen Richterbesoldungsgesetze der Länder im Sinne des Art. 98 Abs. 3 GG. Es hat also seinen guten Sinn, daß nach Art. 75 Abs. 3 GG der Absatz 2 dieser Vorschrift, auch soweit in den Rahmenvorschriften "einheitliche Maßstäbe für den Aufbau und die Bemessung der Besoldung einschließlich der Bewertung der Ämter sowie Mindest- und Höchstbeträge" bestimmt werden können, für die Rahmenvorschriften des Art. 98 Abs. 3 Satz 2 GG nur "entsprechend" gilt. Das heißt: Solange die Länder die Besoldung ihrer Richter und Beamten in einem gemeinsamen Besoldungsgesetz einheitlich regeln, also, wie es bisher üblich war, ihr Beamtenbesoldungsgesetz auf die Richter erstrecken, die Richter besoldungsrechtlich wie Beamte behandeln, gelten für dieses einheitliche Landesbesoldungsgesetz die Schranken der dazu gehörigen Bundesrahmenvorschriften im Bundesbesoldungsgesetz. Entscheidet sich dagegen ein Land für ein besonderes Richterbesoldungsgesetz im oben dargelegten Sinn, so ist, wie in allen Fällen einer dem Bund eingeräumten Kompetenz zur Rahmengesetzgebung, das Land in seiner Gesetzgebung frei, solange der Bund von seiner Kompetenz nach Art. 98 Abs. 3 Satz 2 GG keinen Gebrauch gemacht hat, also Rahmenvorschriften, die auf

BVerfGE 32, 199 (215):

eine eigenständige, vom Aufbau und den Grundsätzen der allgemeinen Beamtenbesoldung losgelöste Richterbesoldung hin konzipiert und angelegt sind, nicht erlassen hat. Solche Rahmenvorschriften hat der Bund bisher nicht erlassen. Daß er in § 5 Abs. 4 Satz 2 und 3 BBesG für Richter in einer Einzelfrage etwas Spezielles angeordnet hat, macht diese Rahmenvorschriften nicht zu Rahmenvorschriften für besondere Landesrichterbesoldungsgesetze im Sinne des Art. 98 Abs. 3 Satz 2 GG; denn abgesehen von diesem Einzelpunkt werden in diesen Rahmenvorschriften die Richter völlig in die für Beamte geltende Besoldungsordnung eingebunden. Die Rahmenvorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes lassen nicht den geringsten Raum, für Richter ein nach Aufbau und Bemessung der Besoldung einschließlich der Bewertung der Ämter eigenes Landesrichterbesoldungsgesetz zu erlassen. Es handelt sich also hier nicht um die Frage, ob der Bund die freie Entscheidung des Landes ein besonderes Richterbesoldungsgesetz gemäß Art. 98 Abs. 3 GG zu erlassen, durch seine Rahmenvorschriften im Bundesbesoldungsgesetz 1969 solange verhindern kann, als er sie nicht zugunsten einer besonderen Richterbesoldung gelockert oder mit einem Vorbehalt versehen hat, sondern darum, daß Rahmenvorschriften des Bundes für besondere Landesrichterbesoldungsgesetze nicht existieren und deshalb die Länder derzeit in ihrer auf Art. 98 Abs. 3 GG gestützten Gesetzgebung frei sind.

Das hat der Senat mit vier zu drei Stimmen entschieden.

3. Das Hessische Richterbesoldungsgesetz löst die Besoldung und Versorgung der hessischen Richter aus dem allgemeinen Besoldungsrecht, das auf die herkömmlichen Laufbahngruppen der Beamten abgestellt ist, und versucht, in einem ersten Schritt eine Regelung zu treffen, die der Eigenart des Richteramtes mehr gerecht wird als das bisherige Besoldungsrecht: Es stellt ab auf die Einheit des Richteramtes. Es wendet sich gegen den dem allgemeinen Besoldungsrecht eigentümlichen, auf einer Vielzahl von Beförderungen aufbauenden "Laufbahngedanken", indem es nur noch drei Besoldungsgruppen kennt, die anknüpfen an den

BVerfGE 32, 199 (216):

organisatorischen Aufbau der dritten Gewalt im Land: Gerichte erster und zweiter Instanz, die je einander gleichwertig sind und zum Teil kollegiale Spruchkörper mit einem ständigen Vorsitzenden besitzen. Es reduziert damit in Rücksicht auf die richterliche Unabhängigkeit die Möglichkeiten einer Einflußnahme der Exekutive auf die dritte Gewalt im Wege von Beförderungen auf das unumgänglich Notwendige. Es hebt bei der Bemessung der "Gehaltssätze" auf die grundsätzliche Gleichbewertung der richterlichen Tätigkeit ab, indem es von einem besonderen Besoldungsdienstalter absieht, das Anfangsgehalt leicht anhebt, zwischen den drei Besoldungsgruppen als Regel sich mit einer Differenzierung des Gehalts in Höhe von 300 DM begnügt und die Leitung eines Gerichts oder die Übertragung besonderer Gerichtsverwaltungsgeschäfte mit Zulagen abgilt.

Es handelt sich also bei dem Hessischen Richterbesoldungsgesetz nicht bloß um einen "Abklatsch" des allgemeinen Besoldungsrechts, sondern um eine eigenständige Richterbesoldung, um ein "besonderes Gesetz" nach Art. 98 Abs. 3 GG.

Diese Frage hat der Senat mit vier gegen drei Stimmen entschieden.

4. Es lassen sich demnach gegen das Hessische Gesetz, soweit es sich auf die Richter bezieht, aus dem Gesichtspunkt seiner Unvereinbarkeit mit den Rahmenvorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes Bedenken nicht herleiten. Dagegen ist § 12 des Gesetzes, der die Besoldung der Staatsanwälte regelt, mit den genannten Rahmenvorschriften nicht vereinbar: Staatsanwälte sind Beamte; daran ändert sich auch nichts, wenn sie der Landesgesetzgeber besoldungsrechtlich den Richtern gleichstellt. So vernünftig, naheliegend und sachgerecht es ist, die Staatsanwälte als notwendige Organe der Strafrechtspflege, aber auch zur Förderung eines erwünschten Wechsels zwischen richterlicher und staatsanwaltschaftlicher Tätigkeit nach den für Richter geltenden Grundsätzen zu besolden, so läßt sich doch kein notwendiger Sachzusammenhang zwischen der Richterbesoldung und der Besoldung der Staatsanwälte herstellen, kraft dessen die Kompe

BVerfGE 32, 199 (217):

tenz des Landes zur selbständigen Regelung der Richterbesoldung sich auch auf die Regelung der Besoldung der Staatsanwälte erstrecken ließe. Es mag zwar rechtspolitisch unerfreulich sein, die Staatsanwälte besoldungsrechtlich aus der Richterbesoldung herauszunehmen, aber diese verschiedene Behandlung von Richter und Staatsanwalt ist praktikabel, insbesondere bleibt die besondere Richterbesoldung in sich sinnvoll, auch wenn aus Rechtsgründen derzeit die Staatsanwälte nicht einbezogen werden können.

Als Beamte dürfen Staatsanwälte, gleichgültig, ob die sie betreffenden Regelungen im allgemeinen Beamtenbesoldungsgesetz oder in einem anderen Gesetz enthalten sind, nur nach einer landesgesetzlichen Regelung besoldet werden, die sich innerhalb der Schranken der Rahmenvorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes hält. Dadurch, daß der hessische Gesetzgeber ihre Besoldung im Richterbesoldungsgesetz so, wie geschehen, regelte, hat er sich in mehrfacher Weise nicht an das Bundesrahmenrecht gehalten. Es genügt der Hinweis, daß er für die Staatsanwälte die Bindung an die Besoldungsordnungen A und B des Bundesbesoldungsgesetzes und den Grundsatz eines besonderen Besoldungsdienstalters aufgegeben und sie in eine der drei Besoldungsgruppen R des Hessischen Gesetzes eingeordnet hat. Damit bemessen sich die Gehälter und Versorgungsbezüge der hessischen Staatsanwälte auch der Höhe nach verschieden von den Bezügen, die die Staatsanwälte nach den allgemeinen Beamtenbesoldungsvorschriften erhalten würden. § 12 RBesG ist demnach mit den Rahmenvorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes nicht vereinbar. Die Folgerungen daraus sind auch für die anderen Vorschriften des Gesetzes zu ziehen, soweit darin die Staatsanwälte genannt werden.

Der Ausspruch im Tenor ist auf die Feststellung der Unvereinbarkeit des § 12 RBesG mit dem Besoldungsrahmenrecht des Bundes zu beschränken. Das Landesbesoldungsgesetz ist nach dem Erlaß des Richterbesoldungsgesetzes geändert worden. Würde § 12 des Gesetzes für nichtig erklärt werden, so fehlte es

BVerfGE 32, 199 (218):

an einer eindeutigen Rechtsgrundlage für die Besoldung der Staatsanwälte. Deshalb muß es dem Gesetzgeber überlassen bleiben, unverzüglich die gegenwärtige Regelung des § 12 durch eine Regelung zu ersetzen, die sich innerhalb der Schranken hält, die die Rahmenvorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes setzen.

Dies hat der Senat einstimmig entschieden.

5. Der hessische Landesgesetzgeber hat durch den Erlaß des Richterbesoldungsgesetzes nicht gegen den Verfassungsgrundsatz der Bundestreue verstoßen:

Der Grundsatz der Bundestreue fordert nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, daß sowohl der Bund als auch die Länder bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen - hier also das Land Hessen bei der Wahrnehmung seiner Kompetenz zum Erlaß eines besonderen Richterbesoldungsgesetzes - die gebotene und ihnen zumutbare Rücksichtnahme auf das wohlverstandene Gesamtinteresse des Bundesstaates und auf die Belange der übrigen Länder üben. In der bisherigen Rechtsprechung spielte eine besondere Rolle die Rücksicht auf die finanziellen Auswirkungen eines Landesgesetzes für die Lasten der weniger leistungsfähigen Länder und für die Erhaltung des Haushaltsgleichgewichts dieser Länder und des Gesamtgefüges der öffentlichen Haushalte in Bund und Ländern. Es kann aber auch einmal von Belang sein die entsprechende Bedachtnahme auf Auswirkungen, die das Landesgesetz hinsichtlich der Entwicklung des öffentlichen Dienstrechts in Richtung auf eine unerwünschte Aufsplitterung der Einheit der Besoldungsordnung für alle Gruppen des öffentlichen Dienstes haben kann. Was die finanziellen Auswirkungen des Hessischen Richterbesoldungsgesetzes im Gesamtstaat anlangt, so sind sie - auch nach Auffassung des Bundesministers des Innern - für sich allein betrachtet relativ geringfügig. Der durch das Gesetz verursachte Mehraufwand im Lande Hessen beläuft sich schätzungsweise auf weniger als zwei Millionen DM. Selbst wenn die anderen Länder nicht umhin könnten, entsprechende Gesetze zu erlassen, um ihre Richter gleichzustellen, könnte der damit verbundene Aufwand bei dem gegen

BVerfGE 32, 199 (219):

wärtigen Volumen der Landeshaushalte weder zur Gefährdung des Haushaltsgleichgewichts in einem Land noch zur Erschütterung des Gesamtgefüges der öffentlichen Haushalte in der Bundesrepublik führen. Unter diesem Gesichtspunkt kann deshalb der Grundsatz der Bundestreue vom Land Hessen nicht verletzt worden sein. Die Bundesregierung fürchtet, die besondere Richterbesoldung in Hessen könnte der Beginn einer allgemeinen Auflösung der allgemeinen Besoldungsordnung im Bund und in den Ländern sein, weil auch andere Laufbahngruppen des öffentlichen Dienstes für sich eine besondere Besoldungsordnung fordern könnten. Diese Befürchtung ist ungerechtfertigt; denn keine Beamtenkategorie kann sich bei ihrer Forderung nach einer besonderen Besoldungsordnung mit Fug auf das Beispiel der besonderen Richterbesoldung berufen. Für alle Beamten gilt vielmehr der Grundsatz der Einheitlichkeit der Besoldungsordnung gemäß den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums; sie müssen sich also mit ihrer Einordnung in die Besoldungsgruppen der Besoldungsordnungen A und B des Bundesbesoldungsgesetzes und der entsprechenden Ländergesetze abfinden. Würde sich ein Land von einer Berufsgruppe bedrängen lassen, für sie eine der Hessischen Richterbesoldung entsprechende Besoldungsordnung zu erlassen, so wäre das keine Auswirkung, die der hessische Gesetzgeber bei Erlaß seines Richterbesoldungsgesetzes nach dem Grundsatz der Bundestreue zu bedenken gehabt hätte; er durfte vielmehr davon ausgehen, daß der Bund und die übrigen Länder an der vom Grundgesetz klargestellten prinzipiellen Verschiedenheit von Beamtenstellung und Richterstellung festhalten werden. Ebensowenig kann anerkannt werden, daß das Land Hessen, wenn es eine im bisherigen Besoldungsrecht des öffentlichen Dienstes unbekannte, also neue Regelung trifft, diese hätte mit den übrigen Ländern und dem Bund vorher "abstimmen" müssen. Innerhalb ihrer ausschließlichen Kompetenz zur Gesetzgebung sind die Länder grundsätzlich frei und unabhängig; das Grundgesetz geht davon aus, daß die den Ländern zur Gesetzgebung überlassenen Materien von Land

BVerfGE 32, 199 (220):

zu Land verschieden geregelt sein können, und, sofern es sich um bisher nicht bekannte, strukturelle Regelungen handelt, verschieden geregelt werden können. Keinem Land kann verfassungsrechtlich ein "Vorwurf" daraus gemacht werden, daß es von einer Kompetenz des Grundgesetzes (Art. 98 Abs. 3 GG) als erstes Gebrauch macht. Abgesehen davon hat Hessen - vergeblich - versucht, im Bundesrat zu einer Gesetzgebungsinitiative zu kommen, die seinen Vorstellungen von einer besonderen Richterbesoldung entspricht. Die Länder waren sich bisher nicht einig, ob eine besondere Richterbesoldungsregelung eingeführt werden soll; im Bund waren die Bundesregierung und die Bundestagsmehrheit der Auffassung, diese Frage solle bis zur sog. Justizreform zurückgestellt werden. Unter diesen Umständen läßt sich auch nicht feststellen, daß es der hessische Gesetzgeber, was sein procedere angeht, an bundesfreundlichem Verhalten hat fehlen lassen.

Diese Entscheidung ist mit vier gegen drei Stimmen ergangen.

6. § 11 Abs. 1 RBesG in Verbindung mit Anlage III ersetzt die bisherigen Amtsbezeichnungen für Richter durch die neue Amtsbezeichnung "Richter" mit einem die Stellung innerhalb des Gerichts verdeutlichenden Zusatz. Eine solche Änderung der bisherigen Amtsbezeichnungen steht dem Gesetzgeber an sich für die Zukunft frei. Das verfassungsrechtliche Bedenken, ob er dabei in Rücksicht auf einen hergebrachten und zu beachtenden Grundsatz des richterlichen Amtsrechts hinsichtlich einer vor Inkrafttreten des Gesetzes bereits erworbenen Amtsbezeichnung nicht einen Vorbehalt hätte machen müssen, braucht nicht weiter erörtert zu werden. Jedenfalls war der hessische Gesetzgeber durch entgegenstehendes Bundesrecht gehindert, allgemein die Amtsbezeichnungen für die hessischen Richter zu ändern:

Der Bund hat unter Inanspruchnahme seiner Kompetenz zur konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 74 Nr. 1 GG das Gerichtsverfassungsgesetz (GVG), das Arbeitsgerichtsgesetz, das Sozialgerichtsgesetz, die Finanzgerichtsordnung und die Verwaltungsgerichtsordnung erlassen. In diesen Gesetzen hat er teil

BVerfGE 32, 199 (221):

weise in den Vorschriften über die Besetzung der Gerichte sich damit begnügt, einfach vom "Amtsrichter", vom "Vorsitzenden", von den beisitzenden "Richtern" oder den übrigen "Mitgliedern" des Gerichts zu sprechen; in § 22 a Abs. 2 GVG ist dagegen die Rede vom "Amtsgerichtspräsidenten", "Amtsgerichtsdirektor" und "Oberamtsrichter", in § 22 c Abs. 3 vom "Landgerichtspräsident", in §§ 59 und 64 von den (Landgerichts-)"Direktoren", in § 115 vom "Senatspräsidenten" und den (Oberlandesgerichts-)" Räten"; in der Verwaltungsgerichtsordnung werden in § 4 die (Verwaltungsgerichts-)" Direktoren" und in § 9 die "Senatspräsidenten", in § 4 FGO der "Senatspräsident" beim Finanzgericht, in § 30 SozGG der "Senatspräsident" beim Landessozialgericht genannt. Mit der Aufnahme dieser Amtsbezeichnungen in die genannten Gesetze hat der Bundesgesetzgeber sie von Bundesrechts wegen festgelegt, so daß der Landesgesetzgeber sie nach dem Grundsatz "Bundesrecht bricht Landesrecht" nicht durch andere Amtsbezeichnungen ersetzen kann. Dagegen hat er im übrigen in diesen Gesetzen (beispielsweise für Amtsgerichtsräte, Landgerichtsräte usw.) von seiner Kompetenz nach Art. 74 Nr. 1 GG, was die Amtsbezeichnungen der Richter anlangt, keinen Gebrauch gemacht, so daß insoweit der Landesgesetzgeber durch ein auf Art. 74 Nr. 1 GG gestütztes Bundesgesetz nicht gehindert war, die Amtsbezeichnungen festzulegen.

Dieser Rest von verbleibender Kompetenz der Länder zur Regelung der Amtsbezeichnungen für Richter reicht nicht aus, eine Regelung des Landes, die erkennbar eine einheitliche Neuregelung aller Amtsbezeichnungen für Richter zum Ziel hat, teilweise zu retten; sie ist vielmehr zur Gänze unvereinbar mit dem entgegenstehenden Bundesrecht. Der Ausspruch im Tenor ist ebenfalls auf die Feststellung der Unvereinbarkeit mit Bundesrecht zu beschränken, weil der Aufgabe des Gesetzgebers nicht vorgegriffen werden darf, unverzüglich eine verfassungsgemäße Regelung herbeizuführen.

Diese Entscheidung ist mit vier gegen drei Stimmen ergangen.

Mit dieser Feststellung entfällt die Notwendigkeit der Prü

BVerfGE 32, 199 (222):

fung, ob infolge der Änderung der Amtsbezeichnung "Amtsgerichtsdirektor" und "Oberamtsrichter" auch der Status derjenigen Richter mit dieser Amtsbezeichnung gemindert wurde, die Mitglied eines Präsidiums des Amtsgerichts waren und denen diese amtliche Funktion nach der gegenwärtigen Praxis in Hessen genommen wird; es bedarf deshalb hier auch nicht der Auslegung des § 22 a GVG.

7. Die Amtsgerichtsdirektoren waren vor Erlaß des Richterbesoldungsgesetzes in die Besoldungsgruppe A 15 - eine "Beförderungsstufe" oberhalb der Richter der Eingangsstufe (Amtsgerichtsrat usw. in Besoldungsgruppe A 13/14) - eingereiht. Durch das Richterbesoldungsgesetz werden sie mit den Amtsgerichtsräten usw. in die neue Besoldungsgruppe R 1 eingestuft und erhalten dasselbe Grundgehalt wie diese, allerdings in der Regel mit einer Zulage. Darin liegt keine die Unabhängigkeit der betroffenen Richter berührende Statusminderung. Denn der Vergleich zwischen alter und neuer Besoldungsregelung ist im Ansatz falsch: Er wäre nur richtig, wenn die beiden Besoldungsordnungen gleich strukturiert wären; das sind sie aber nicht. Die alte Regelung sieht die richterliche Laufbahn ebenso wie die Beamtenlaufbahn. Das Hessische Richterbesoldungsgesetz bricht damit und geht davon aus, daß der Richter keine beamtenähnliche "Beförderungslaufbahn" vor sich hat. Das Hessische Gesetz zieht aus dieser Überlegung noch nicht die letzte Konsequenz, für alle Richter derselben Instanz dasselbe Grundgehalt festzusetzen; es tut in dieser Richtung nur einen ersten, allerdings kräftigen Schritt, indem es die Zahl der Besoldungsgruppen radikal beschneidet und nur noch drei Besoldungsgruppen kennt und den Gedanken der Beförderung drastisch zurückdrängt. Das Aufbauprinzip der Hessischen Richterbesoldung ist formal: Alle Richter der untersten Instanz (dazu gehören auch die Landgerichte) in die Besoldungsgruppe R 1, alle Richter der oberen Landesgerichte in die Besoldungsgruppe R 2, ständige Vorsitzende eines kollegialen Spruchkörpers eine Stufe höher, also Vorsitzende einer landgerichtlichen Kammer nach R 2, Vorsitzende eines ober

BVerfGE 32, 199 (223):

landesgerichtlichen Senats nach R 3. Der Unterschied des Grundgehalts betrug bei Erlaß des Gesetzes in jeder Gehaltsstufe zwischen R 1 und R 2 300 DM und der Unterschied zwischen dem Endgrundgehalt von R 2 und dem Grundgehalt nach R 3 betrug wiederum 300 DM. Alle übrigen nötig erscheinenden Abstufungen in der Besoldung werden durch Zuerkennung gestaffelter ruhegehaltfähiger Zulagen (für Gerichtspräsidenten, für Stellvertreter usw.) bewirkt. Ein so radikal andersartiger Aufbau der Richterbesoldung kann nicht mehr anknüpfen und Rücksicht nehmen auf die Struktur der abgelösten alten Besoldungsordnung. In der Zusammenfassung aller Richter erster Instanz (die nicht ständige Vorsitzende einer Kammer sind) liegt deshalb keine "Rückstufung" der Amtsgerichtsdirektoren; alle Richter sind in der neuen R-Besoldung entsprechend ihrer Struktur anders eingestuft. Dadurch wird weder ein hergebrachter und zu beachtender Grundsatz des Richterrechts (Art. 33 Abs. 5 GG) noch die Garantie der richterlichen Unabhängigkeit in Art. 97 GG berührt. Insbesondere ist die Auffassung abwegig, die Überleitung der Amtsgerichtsdirektoren in die neue Besoldungsordnung verursache eine "Veränderung" ihres bisher innegehabten Amtes.

Diese Entscheidung ist mit vier gegen drei Stimmen ergangen.

8. Die Vorschrift des § 11 Abs. 1 verstößt auch nicht, soweit sie in Verbindung mit der Überleitungsübersicht Auswirkungen auf die Besoldung hat, gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG): Es gibt keine prästabilierte Ordnung des Verhältnisses zwischen den verschiedenen Richterämtern. Daß Amtsgerichtsdirektoren (die nicht an der Spitze eines Amtsgerichts stehen) höher besoldet sein müßten als Amtsgerichtsräte und daß Amtsgerichtsdirektoren dieser Art ebenso eingestuft werden müßten wie Oberlandesgerichtsräte, ist nicht verfassungsrechtlich gefordert, auch nicht aus dem Gleichheitssatz ableitbar. Es lassen sich plausible Gründe anführen, beides nicht zu tun. Sie liegen hier in der Entscheidung für eine eigenständige Richterbesoldung, die von der grundsätzlichen Gleichwertigkeit aller in den erstinstanzlichen Gerichten tätigen Richter ausgeht, die nicht Vorsitzende eines kollegialen

BVerfGE 32, 199 (224):

Spruchkörpers sind. Der Gleichheitssatz ist auch nicht verletzt, soweit davon Amtsgerichtsdirektoren alter Ordnung betroffen werden. Sie werden zwar eingestuft in R 1 (wie die früheren Amtsgerichts- und Landgerichtsräte), erhalten aber grundsätzlich eine ruhegehaltfähige Zulage von 300 DM, die Teil des Gehaltes ist, und erhalten damit dasselbe, was die in R 2 eingestuften Richter (die Oberlandesgerichtsräte usw.) erhalten; soweit sie bisher in Besoldungsgruppe A 15 a eingestuft waren, erhalten sie sogar eine Zulage von 500 DM; und soweit der Amtsgerichtsdirektor ausnahmsweise nach der Überleitungsübersicht keine Zulage erhält (der Amtsgerichtsdirektor als mit Geschäften der Justizverwaltung beauftragter Amtsrichter bei einem mit einem Präsidenten besetzten Amtsgericht), garantiert die Ausgleichszulage nach § 11 Abs. 2 des Gesetzes, daß er nicht weniger erhält, als er bisher schon als Amtsgerichtsdirektor erhalten hat und dadurch ebenfalls aus den übrigen Richtern der Besoldungsgruppe R 1 (ohne Zulage) herausgehoben ist. Der Gleichheitssatz kann in der Person eines Amtsgerichtsdirektors nicht deshalb verletzt sein, weil nach der neuen Ordnung andere Richter, die bisher weniger erhalten hatten, nun ebenso besoldet werden wie die Amtsgerichtsdirektoren.

Diese Entscheidung ist mit vier gegen drei Stimmen ergangen.

9. Bleibt das Gehalt nach der neuen Richterbesoldungsordnung hinter dem Grundgehalt zurück, das dem Richter vor Inkrafttreten des Hessischen Richterbesoldungsgesetzes zustand, so erhält er in Höhe des Unterschiedes eine ruhegehaltfähige Ausgleichszulage, bis er in seinen Bezügen (nach neuem Recht) so gestiegen ist, daß er ebensoviel erhält, wie er zuletzt nach altem Recht erhalten hatte (§ 11 Abs. 2 RBesG). Die Ausgleichszulage mindert sich also mit jeder Erhöhung der Bezüge nach neuem Recht, so daß der betroffene Richter in dieser Übergangszeit stets dasselbe Gehalt in Höhe der vor Inkrafttreten des Gesetzes zuletzt erhaltenen Bezüge bekommt. Erst nach Wegfall der Ausgleichszulage, also vom Ende jener Übergangszeit an, kann das Gehalt weiter steigen.

BVerfGE 32, 199 (225):

Die Erhöhung des Gehalts, die die Ausgleichszulage mindern oder aufzehren kann, kann darauf beruhen, daß der Richter in der Besoldungsgruppe R 1 oder R 2 in eine höhere Altersstufe einrückt, daß das von ihm bekleidete richterliche Amt höher bewertet wird, daß strukturelle Besoldungsverbesserungen eingeführt werden oder daß der Richter in ein neues Amt mit höherem Gehalt eingewiesen wird, aber auch darauf, daß die Gehälter allgemein im Hinblick auf die gestiegenen Lebenshaltungskosten linear erhöht werden. Das Letztere ist in Hessen zweimal (im Mai 1970 und im Januar 1971) geschehen. Auch diese linearen Erhöhungen scheinen nach dem Wortlaut der Vorschrift von § 11 Abs. 2 RBesG erfaßt zu sein (bis der Unterschied "durch eine Erhöhung des Gehalts ausgeglichen ist"). Würde diese Auslegung zutreffen, so würden die linearen Besoldungserhöhungen bei den Betroffenen den Abbau ihrer Ausgleichszulage bewirken, aber nicht zur effektiven Erhöhung ihrer Bezüge führen; sie hätten von diesen Gehaltserhöhungen, die allen öffentlichen Bediensteten zum Ausgleich der gestiegenen Lebenshaltungskosten gewährt worden sind, keinen "Vorteil". Wären sie noch in ihrer alten Besoldungsgruppe der Besoldungsordnung A, würden sie an der allgemeinen Gehaltserhöhung, wie alle anderen, teilnehmen; in der Besoldungsgruppe R 1 oder R 2 des Hessischen Richterbesoldungsgesetzes nehmen sie an der Erhöhung des Gehalts zwar auch teil, nur profitieren sie nichts davon, weil die Ausgleichszulage wegfällt. Im Ergebnis wären sie ganz augenscheinlich gegenüber den anderen Beamten und Richtern benachteiligt. Das ist unvereinbar mit dem Gleichheitssatz. Die Ausgleichszulage ist gewährt worden, weil der Richter einen Anspruch auf ein Gehalt in Höhe der Bezüge nach R 1 + Ausgleichszulage erdient hat. Wenn nun allgemein die Gehälter um 8 v.H. und 7 v. H. angehoben werden, dann muß das auch für jenes voll erdiente Gehalt in Höhe von R 1 + Ausgleichszulage gelten. Die Ausgleichszulage kann also durch Erhöhung des Gehalts, die die Folge einer allgemeinen linearen Besoldungsaufbesserung ist, nicht aufgezehrt werden; sie kann nur durch Gehaltserhöhungen aufgezehrt wer

BVerfGE 32, 199 (226):

den, die auf einer veränderten Ämterbewertung, auf einer strukturellen Besoldungsverbesserung oder auf den besoldungsrechtlichen Vorschriften über aufsteigende Gehälter oder auf einer Beförderung beruhen.

§ 11 Abs. 2 des Gesetzes muß deshalb verfassungskonform dahin ausgelegt werden, daß eine allgemeine lineare Erhöhung der Gehälter nicht zur Minderung und zum Wegfall der Ausgleichszulage führt. Dem Gesetzgeber schwebten Formen der Gehaltserhöhung vor, die, wie dargelegt, unbedenklich zur Ablösung der Ausgleichszulage verwandt werden können. Er hat dabei nicht bedacht, daß es auch den Fall der allgemeinen linearen Gehaltserhöhung zum Ausgleich gestiegener Lebenshaltungskosten gibt; hätte er das bedacht, wäre die Formulierung nicht so allgemein ausgefallen. Die Auslegung, daß zu den Fällen einer Erhöhung des Gehalts im Sinne des § 11 Abs. 2 nicht der Fall der linearen Erhöhung gehört, ist also möglich und hier geboten; denn in dieser Auslegung widerspricht die Vorschrift nicht dem Gleichheitssatz.

Einer entsprechenden verfassungskonformen Auslegung bedarf auch § 15 Abs. 5 RBesG.

Die Entscheidung zur verfassungskonformen Auslegung von § 11 Abs. 2 und § 15 Abs. 5 RBesG ist im Ergebnis einstimmig ergangen.

Seuffert Leibholz Geller Rupp Geiger Rinck Wand

BVerfGE 32, 199 (227):

Abweichende Meinung der Richter Geller, Dr. Rupp und Wand zu dem Urteil des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 15. November 1971 - 2 BvF 1/70 -

Wir können dem Urteil vom 15. November 1971 nicht zustimmen.

Das Hessische Gesetz über die Amtsbezüge der Richter und Staatsanwälte vom 4. März 1970 ist mit Bundesrecht unvereinbar und nichtig.

1. Die Rahmenvorschriften in Kapitel III des Bundesbesoldungsgesetzes 1969 waren für die Gesetzgebung in allen Ländern bindend.

a) Die das Urteil tragende Mehrheit geht von der Annahme aus, das Grundgesetz habe für die Regelungsmaterie "Richterbesoldung in den Ländern" in Art. 75 Abs. 1 Nr. 1 GG und in Art. 98 Abs. 3 Satz 2 GG zwei Rahmengesetzgebungskompetenzen von verschiedener Tragweite enthalten.

Diesem Ansatzpunkt können wir nicht zustimmen. Das Grundgesetz ermächtigt den Bund, für einige Rechtsgebiete, für welche die Länder zur Gesetzgebung zuständig sind, "Rahmenvorschriften" zu erlassen, um einem besonderen Bedürfnis nach einer bundeseinheitlichen Grundsatzregelung Rechnung zu tragen (Art. 75 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 Nr. 2 und 3 GG). Schon dieser Sinn und Zweck der Rahmenkompetenz schließt die Annahme aus, die Verfassung hätte dem Bund in Art. 75 Abs. 1 Nr. 1 GG die Rahmenkompetenz für eine im Zusammenhang mit der Beamtenbesoldung zu regelnde Richterbesoldung und in Art. 98 Abs. 3 Satz 2 GG für eine grundsätzlich anders strukturierte Richterbesoldung in "besonderen Landesgesetzen" zur Verfügung gestellt. Wäre diese Annahme richtig, hätte der Bund für dieselbe Rechtsmaterie "Richterbesoldung in den Ländern" in zwei voneinander verschiedenen Rahmengesetzen grundsätzlich wesensverschiedene allgemeine, leitende Rechts

BVerfGE 32, 199 (228):

sätze aufstellen müssen, wenn er sicherstellen wollte, daß innerhalb des Bundesgebietes jedenfalls nicht mehr als zwei voneinander grundsätzlich abweichende Besoldungsregelungen für Landesrichter geschaffen werden. Hätte sich der Bund hingegen darauf beschränkt, nur von der einen oder der anderen Rahmenkompetenz Gebrauch zu machen, so wäre es dem Belieben der Landesgesetzgeber anheimgegeben gewesen, sich für die vom Bund jeweils rahmenrechtlich nicht geregelte "Form" der Richterbesoldung zu entscheiden und damit das Bundesrahmenrecht zu unterlaufen.

Wie beide Fälle zeigen, wären also zwei voneinander verschiedene Rahmenkompetenzen des Bundes für dieselbe Rechtsmaterie nicht nur ein Fremdkörper im System des Grundgesetzes, sondern auch schlechthin ungeeignet, dem Sinn und Zweck der Rahmenkompetenz Geltung zu verschaffen, in bestimmten Rechtsgebieten grundsätzliche Fragen für alle Länder bundeseinheitlich regeln zu können. Schon daraus ergibt sich, daß das Grundgesetz für eine Rechtsmaterie auch nur eine einzige Rahmenrechtskompetenz zur Verfügung gestellt haben kann. Mithin konnte die Bindung der Länder an die Rahmenvorschriften des Bundes jedenfalls nicht davon abhängig sein, ob die Länder die Besoldung ihrer Richter herkömmlich in einem allgemeinen Landesbesoldungsgesetz oder in einem "besonderen" Richterbesoldungsgesetz regelten.

Der Meinungsstreit darüber, ob die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes für die Richterbesoldung in den Ländern in Art. 75 GG angesiedelt war (wenn man die Richter zu den im öffentlichen Dienst der Länder stehenden Personen im Sinne des Art. 75 Abs. 1 Nr. 1 GG zählt) oder ob sich die Kompetenz des Bundes aus der Spezialnorm des Art. 98 Abs. 3 Satz 2 GG ergab (wenn man annimmt, daß zu der durch "besondere Gesetze" zu regelnden Rechtsstellung der Richter auch deren Besoldung und Versorgung zu rechnen ist), hat für die Entscheidung über den vorliegenden Fall keine Bedeutung. Art. 75 Abs. 3 GG in der Fassung des Zweiundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung

BVerfGE 32, 199 (229):

des Grundgesetzes konnte jedenfalls nicht so ausgelegt werden, daß ein Land, sofern es sich unter Berufung auf Art. 98 Abs. 3 GG für die Schaffung einer "besonderen" Richterbesoldung entschied, an Rahmenvorschriften des Bundes, welche die herkömmliche, im wesentlichen der Beamtenbesoldung entsprechende Richterbesoldung zugrunde legten, nicht länger gebunden war. Vielmehr sollte Art. 75 Abs. 3 GG für den Fall, daß die Rahmenkompetenz des Bundes für die Richterbesoldung in den Ländern nicht schon dem Art. 75, sondern nur dem Art. 98 Abs. 3 Satz 2 GG zu entnehmen war, klarstellen, daß die durch Art. 75 Abs. 2 GG in der Fassung des Zweiundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes geschaffene, an Intensität wesentlich weiter als bisher gehende Rahmenkompetenz des Bundes auf dem Gebiet des Besoldungsrechts auch die Richterbesoldung mitumfaßte und daß auch insoweit die Rahmenvorschriften der Zustimmung des Bundesrates bedurften (vgl. BTDrucks. V/1086, S. 4 Buchst. c).

b) Die im Zweiten Besoldungsneuregelungsgesetz des Bundes kompetenzgemäß erlassenen Rahmenvorschriften für die Richterbesoldung in den Ländern waren auch dann mit der Verfassung vereinbar, wenn sie auf Art. 98 Abs. 3 Satz 2 GG beruht haben sollten.

Zwar hat das Zweite Besoldungsneuregelungsgesetz das Rahmenrecht für die Besoldung des Landesrichter in einem allgemeinen Besoldungsgesetz, nicht in einem formell-gesetzestechnisch selbständigen Gesetz geregelt. Dies stellt jedoch seine Gültigkeit - worüber im Senat Einigkeit bestand - nicht in Frage. Entscheidend kann nur sein, ob das gesetzte Rahmenrecht für die Richterbesoldung die typischen Besonderheiten des Richteramts gegenüber anderen Ämtern im Bereich des öffentlichen Dienstes berücksichtigt und der Bedeutung einer unabhängigen Rechtsprechung im freiheitlichen Rechtsstaat entspricht.

Art. 98 GG enthält keinerlei konkrete Kriterien, an denen sich die Richterbesoldung zu orientieren hätte. Die Verfassung stellt lediglich an anderer Stelle, nämlich in Art. 33 Abs. 5 GG, das

BVerfGE 32, 199 (230):

(gleichermaßen für Beamte geltende) Postulat auf, den Richter und seine Familie angemessen zu alimentieren. Art. 97 Abs. 1 GG zwingt den Gesetzgeber ferner, die Richterbesoldung so zu gestalten, daß die Unabhängigkeit des Richters nicht gefährdet wird. Diesen beiden verfassungsrechtlichen Kriterien hat der Bundesgesetzgeber in den Rahmenvorschriften für die Richterbesoldung des Zweiten Besoldungsneuregelungsgesetzes fraglos genügt (vgl. BVerfGE 26, 141 [157]) und darüber hinaus zudem gewissen Unterschieden zwischen Richteramt und Beamtenlaufbahn Rechnung getragen. § 53 Abs. 3 in Verbindung mit § 5 Abs. 4 BBesG 1969 ordnete für die Richterbesoldung an:

1. die Durchstufung im Eingangsamt von der Besoldungsgruppe A 13 in die Besoldungsgruppe A 14 mit dem Erreichen der 8. Dienstaltersstufe;

2. die Aufstockung des Endgrundgehalts in den Besoldungsgruppen A 14 und A 15 um 75 v. H. des Unterschieds zu den Endgrundgehältern der Besoldungsgruppen A 15 bzw. A 16.

Diese Sondervorschriften für Richter schufen einen gewissen Ausgleich dafür, daß wegen der gesetzlich festgelegten Gerichtsverfassung die Zahl von Beförderungsstellen begrenzt und nicht in gleichem Umfang wie bei Beamten vermehrbar ist. Damit trugen sie der stärker ausgeprägten Einheitlichkeit des Richteramts Rechnung und hoben die Richterbesoldung in einer der Rechtsstellung der Richter gemäßen Weise von der Beamtenbesoldung ab.

Es mag rechtspolitisch wünschenswert sein, die Besoldung der Richter noch weitergehend bis hin zur vollkommenen strukturellen Eigenständigkeit von der Beamtenbesoldung zu lösen; verfassungsrechtlich geboten ist eine in solchem Maße "besondere" Richterbesoldung jedenfalls nach der gegenwärtigen Rechtslage nicht. Im Gegensatz zum Amtsrecht der Richter, wo die Verfassung in Art. 92, 95 Abs. 2, 97, 98 Abs. 2, 3 und 5 GG wesentliche Vorentscheidungen für den einfachen Gesetzgeber getroffen hat (vgl. BVerfGE 26, 141 [154]), enthält das Grundgesetz

BVerfGE 32, 199 (231):

für den Bereich des Besoldungsrechts der Richter, abgesehen von Art. 97 GG, keinerlei Richtpunkte und Grundentscheidungen. Solange insbesondere der überkommene Aufbau des Gerichtssystems fortbesteht, bewegt sich die Forderung nach einer von der Beamtenbesoldung strukturell verschiedenen, eigenständigen Besoldungsregelung für Richter ausschließlich im Bereich der Justizpolitik; sie vermag die Verbindlichkeit der Rahmenvorschriften des Bundes im Bundesbesoldungsgesetz 1969 für die Richterbesoldung in den Ländern nicht in Frage zu stellen.

2. Das Hessische Gesetz über die Amtsbezüge der Richter und Staatsanwälte vom 4. März 1970 verläßt allgemein die für Beamte und Richter geltenden Besoldungsordnungen A und B. Der Richter der Eingangsstufe beginnt nicht mit einem Grundgehalt, das dem der Besoldungsgruppe A 13 entspricht; die Gehaltssätze für die hessischen Richter sind anderweit festgesetzt als die Grundgehälter, die den in § 5 Abs. 4 und § 53 Abs. 3 BBesG genannten Richtern zustehen. An die Stelle des Besoldungsdienstalters tritt für die hessischen Richter in den Besoldungsgruppen R 1 und R 2 das Lebensalter.

Die Rahmenvorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes 1969 für die Richterbesoldung in den Ländern hinderten das Land Hessen, eine derartige Regelung zu treffen. Solange die mit Zustimmung der Vertretung der Länder vom Bund erlassenen Rahmenvorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes 1969 für die Richterbesoldung in den Ländern wirksam und verbindlich waren, durfte das Land Hessen seine Entscheidung zugunsten einer "besonderen" Richterbesoldung nicht eigenmächtig verwirklichen; ein solcher "Alleingang" war ihm verwehrt, weil der Verfassungsgeber die Einheitlichkeit der Besoldungsverhältnisse in allen Bundesländern sichergestellt wissen wollte (vgl. Art. 75 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 Nr. 3 GG) und diesem Gesichtspunkt gerade durch Schaffung der erweiterten Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes in Art. 75 Abs. 2 GG in der Fassung des Zweiundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes ein besonderes Gewicht zuerkannt hatte. Mei

BVerfGE 32, 199 (232):

nungsverschiedenheiten darüber, wie den Besonderheiten des Richteramts im Bereich der Besoldung besser und schneller Rechnung getragen werden konnte, berechtigen im Bundesstaat des Grundgesetzes ein Land nicht dazu, unter Mißachtung von kompetenzgemäß gesetztem Bundesrahmenrecht seine eigenen Vorstellungen durchzusetzen. Das Land Hessen hätte vielmehr den von ihm angenommenen Verfassungsauftrag erst dann ausführen können, wenn zuvor das Rahmenrecht des Bundes unter Mitwirkung des Bundesrates im Sinne seiner Vorstellungen geändert worden wäre.

3. Die besoldungsrechtlichen Vorschriften des Hessischen Richterbesoldungsgesetzes sind mit den Rahmenvorschriften des Bundes, die zur Zeit des Erlasses des Landesgesetzes gegolten haben, unvereinbar. Schon hieraus folgt, daß das Gesetz im ganzen keinen Bestand haben kann. Die besoldungsrechtlichen Vorschriften machen den Kern des Gesetzes aus. Die weiteren in ihm enthaltenen Bestimmungen, insbesondere diejenigen über die Ersetzung der herkömmlichen Richteramtsbezeichnungen durch die einheitlich geltende Bezeichnung "Richter", zu der verschiedene, die jeweilige Stellung kennzeichnende Zusätze treten, haben als untrennbarer Teil einer Gesamtregelung bei Wegfall der an sie geknüpften Besoldungsvorschriften nach dem objektiven Sinn des Gesetzes und der ihm zugrundeliegenden gesetzgeberischen Idee keine selbständige Bedeutung (vgl. BVerfGE 8, 274 [301]; 10, 200 [220]; 26, 246 [258]). Ob diese oder andere Bestimmungen des Gesetzes aus anderen als den behandelten Gründen mit dem Grundgesetz oder mit Bundesrecht unvereinbar sind, hätte deshalb keiner Prüfung bedurft.

4. Da das Richterbesoldungsgesetz des Landes Hessen mit den Rahmenvorschriften des Bundes unvereinbar ist, hat dies nach Art. 31 GG die Nichtigkeit des Landesgesetzes zur Folge.

5. Nach Art. 74 a Abs. 1 und 4 GG in der Fassung des Achtundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes steht dem Bund nunmehr für die Besoldung und Versorgung der Richter in den Ländern die konkurrierende Gesetzgebung zu. Art. 74 a

BVerfGE 32, 199 (233):

Abs. 4 GG, der dem jetzt aufgehobenen Art. 75 Abs. 3 GG in der Fassung des Zweiundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes entspricht, verweist nicht mehr auf Art. 98 Abs. 3 GG, weil die Klarstellung, daß auch die Richterbesoldung in den Ländern vom Bund nach Maßgabe der Art. 74 a Abs. 1 und 2 GG geregelt werden kann, nun im Wortlaut des Art. 74a Abs. 4 GG selbst enthalten ist.

Von seiner durch Art. 74 a GG begründeten Kompetenz hat der Bund - wenn auch noch nicht abschließend - durch das Erste Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern vom 18. März 1971 (BGBl. I S. 208) - 1. BesVNG - Gebrauch gemacht. In der Fassung dieses Gesetzes enthält Kapitel III des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG 1971) unter der Überschrift "Vorschriften für den Bereich der Länder" besondere Regelungen für die Richterbesoldung, die von den für Beamte geltenden Bestimmungen stärker abweichen als die entsprechenden Rahmenvorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes 1969. Nach § 53 Abs. 3 in Verbindung mit § 5 Abs. 4 BBesG 1971 werden Richter im Eingangsamt nun mit Erreichen der 8. Dienstaltersstufe von der Besoldungsgruppe A 13 in die Besoldungsgruppe A 14 und mit Erreichen der 13. Dienstaltersstufe in die Besoldungsgruppe A 15 durchgestuft. Richter im ersten Beförderungsamt werden mit Erreichen der 12. Dienstaltersstufe von der Besoldungsgruppe A 15 in die Besoldungsgruppe A 16 durchgestuft. Vorsitzende Richter an oberen Landesgerichten sind in die Besoldungsgruppe B 3 einzureihen.

Die Länder sind gemäß Art. II § 18 Abs. 1 des 1. BesNVG verpflichtet, ihr Richterbesoldungsrecht innerhalb eines Jahres nach der Verkündung dieses Gesetzes an § 53 BBesG 1971 anzupassen, und zwar auch für die Zeit vom 1. Januar bis zum 30. Juni 1971. Im übrigen gelten gemäß § 49 Abs. 2 BBesG 1971 die bundesrechtlichen Bestimmungen für die Besoldung der Richter in den Ländern, insbesondere die §§ 51 Abs. 1 und 54 in Verbindung mit §§ 5 a bis 20 und 42 BBesG 1971, unmittelbar mit ihrem Inkrafttreten am Tage nach der Verkündung des Ersten Gesetzes

BVerfGE 32, 199 (234):

zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts (Art. VII Nr. 6 des 1. BesVNG).

Auch die Bestimmungen des Bundesbesoldungsgesetzes 1971 hindern die Länder gemäß Art. 31 GG, eine "besondere" Richterbesoldung nach eigenen Vorstellungen in Kraft zu setzen.

II.

Unabhängig von den Ausführungen unter I) wäre das Hessische Gesetz über die Amtsbezüge der Richter und Staatsanwälte auch dann mit Bundesrecht unvereinbar und deshalb nichtig, wenn die das Urteil tragende Auffassung zuträfe, wonach Rahmenvorschriften des Bundes für besondere Landesrichterbesoldungsgesetze nach Art. 98 Abs. 3 GG nicht bestanden haben und die Länder in der auf Art. 98 Abs. 3 GG gestützten Gesetzgebung frei waren, weil die Rahmenvorschriften des Kapitels III des Bundesbesoldungsgesetzes 1969 nur für eine herkömmliche, an die Beamtenbesoldung gekoppelte Richterbesoldung (Art. 75 Abs. 1 Nr. 1 GG) gegolten haben.

1. Das Hessische Richterbesoldungsgesetz enthält weder im Vergleich zur Beamtenbesoldung noch im Vergleich zum Rahmenrecht des Bundes für die Richterbesoldung in den Ländern eine wesensverschiedene , strukturell eigenständige Besoldungsordnung. Zwar vermindert es die Zahl der Besoldungsgruppen, die für die Richter des Landes anwendbar sind, von bisher 13 auf 3 und gibt ihnen die besondere Bezeichnung "R". Diese formalen Abweichungen können jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, daß die tragenden Strukturprinzipien der herkömmlichen, an die Beamtenbesoldung angelehnten Richterbesoldung auch in der Regelung des Landes Hessen wiederkehren:

a) In den Besoldungsgruppen R 1 und R 2 steigt das Grundgehalt ebenso wie in den Gruppen der Besoldungsordnung A mit wachsendem Alter des Richters, wobei im Hessischen Richterbesoldungsgesetz lediglich an die Stelle des besonders zu errechnenden Besoldungsdienstalters das Lebensalter, beginnend mit der Vollendung des 31. Lebensjahres, tritt. In der Besoldungs

BVerfGE 32, 199 (235):

gruppe R 3 ist ebenso wie in den Gruppen der Besoldungsordnung B ein Festgehalt ausgebracht.

b) Im einzelnen stehen sich folgende besoldungsmäßige Eingruppierungen gegenüber: für Richter an Amtsgerichten und beisitzende Richter an unteren Landesgerichten den infolge der Durchstufung als Einheit zu behandelnden bundesrechtlichen Besoldungsgruppen A 13 und A 14 (ab März 1971: A 13/A 14/A 15) die hessische Besoldungsgruppe R 1; für vorsitzende Richter an unteren und beisitzende Richter an oberen Landesgerichten der bundesrechtlichen Besoldungsgruppe A 15 (ab März 1971: A 15/A 16) die hessische Besoldungsgruppe R 2; für vorsitzende Richter an oberen Landesgerichten der bundesrechtlichen Besoldungsgruppe B 2 (ab März 1971: B 3) die hessische Besoldungsgruppe R 3.

Innerhalb der Besoldungsgruppe R 1 erhalten nach Anlage I des Hessischen Richterbesoldungsgesetzes Richter mit besonderen Aufgaben (aufsichtführende Richter an Amts-, Arbeits- und Sozialgerichten und deren ständige Vertreter sowie Amtsgerichtspräsidenten) ruhegehaltfähige Zulagen in drei verschiedenen Größenordnungen, die teils zu dem ihnen altersmäßig zustehenden Gehalt, teils zu dem Endgehalt der Besoldungsgruppe R 1 hinzutreten. Entsprechendes gilt für die Besoldungsgruppe R 2: Das Gesetz sieht für Präsidenten der Land- und Verwaltungsgerichte und deren ständige Vertreter ruhegehaltfähige Zulagen in vierfach verschiedener Höhe vor. Es treten mithin an die Stelle der bisherigen Besoldungsgruppen A 14 a, A 15, A 15 a, A 16, B 2, B 3, B 4 und B 5 die Besoldungsgruppen R 1 und R 2 mit vielfach abgestuften Zulagen. Innerhalb der Besoldungsgruppe R 3 erhalten Präsidenten und Vizepräsidenten der oberen Landesgerichte ruhegehaltfähige Zulagen in fünf verschiedenen Größenordnungen. Alle diese Zulagen gelten nach Nr. 9 der Anlage I zum Hessischen Richterbesoldungsgesetz als Bestandteil des Gehalts .

Zusammengefaßt betrachtet stehen den 12 Besoldungsgruppen für Landesrichter innerhalb der Besoldungsordnungen A und

BVerfGE 32, 199 (236):

B insgesamt 15 besoldungsmäßige Abstufungen nach dem Richterbesoldungsgesetz gegenüber. Dabei ist es für die Beurteilung der Frage, ob das Hessische Richterbesoldungsgesetz den vorgegebenen Gesichtspunkten der größeren Einheitlichkeit des Richteramts und der grundsätzlichen Gleichwertigkeit aller richterlichen Tätigkeit wirklich in maßgebender Weise Rechnung getragen hat, ohne Belang, daß formal an die Stelle vieler selbständiger Besoldungsgruppen wenige Besoldungsgruppen mit vielfach abgestuften, aber als Teil des Gehalts geltenden Zulagen getreten sind. Die Vielfalt der besoldungsmäßigen Abstufungen ist durch das Hessische Richterbesoldungsgesetz keineswegs verringert, sondern sogar noch vermehrt worden.

c) Auch nach dem Hessischen Richterbesoldungsgesetz ist der Wechsel von einer Besoldungsgruppe in eine andere nur auf Grund einer Beförderung im herkömmlichen Sinne möglich: Gemäß § 3 Abs. 2 des Hessischen Richtergesetzes vom 19. Oktober 1962 (GVBl. S. 455) wird der Richter vom zuständigen Minister ernannt, wenn ihm ein anderes Amt mit anderem Endgrundgehalt und anderer Amtsbezeichnung verliehen werden soll. Da die Zulagen für die Leitung eines Gerichts und die Übertragung besonderer Gerichtsverwaltungsgeschäfte als Bestandteil des Gehalts gelten, liegt auch in dem Fall, daß ein Richter durch Einweisung in ein anderes Amt zwar in seiner bisherigen Besoldungsgruppe verbleibt, nun aber eine Zulage bzw. eine andere Zulage als bisher erhält, eine Beförderung im rechtstechnischen Sinne vor.

Mithin hat das Hessische Richterbesoldungsgesetz auch die Möglichkeiten der Beförderung für Richter und die damit verbundene potentielle Gefahr einer Einflußnahme der Exekutive auf die dritte Gewalt nicht nur nicht vermindert, sondern sogar noch erhöht.

d) Nach § 2 des Hessischen Richterbesoldungsgesetzes setzen sich die Amtsbezüge neben dem Gehalt aus Ortszuschlag, Kinderzuschlag und Stellenzulagen zusammen. Für Ortszuschlag und Kinderzuschlag finden nach § 8 Abs. 1 RBesG die Vorschriften

BVerfGE 32, 199 (237):

des Hessischen Besoldungsgesetzes entsprechende Anwendung. Die Ortszuschlagstabelle nach Anlage II des Hessischen Richterbesoldungsgesetzes entspricht nach Struktur und ausgebrachten Beträgen genau der Ortszuschlagstabelle des Hessischen Besoldungsgesetzes und des Bundesbesoldungsgesetzes.

e) Schließlich verweist § 13 RBesG auch hinsichtlich aller übrigen Leistungen, die der Dienstherr in Erfüllung seiner Fürsorgepflicht zu erbringen hat, und hinsichtlich der Struktur der Versorgung auf die entsprechenden beamtenrechtlichen Vorschriften.

Es kann nach alledem keine Rede davon sein, daß das Hessische Richterbesoldungsgesetz im Hinblick auf die angebliche Einheitlichkeit und Gleichgewichtigkeit aller Richterämter "die Zahl der Besoldungsgruppen radikal beschneidet und den Gedanken der Beförderung drastisch zurückdrängt". Die Richterbesoldung nach den Vorschriften dieses Gesetzes ist vielmehr trotz formaler Abweichungen in nicht unerheblichem Ausmaß in ihrer Struktur weiterhin der herkömmlichen Beamtenbesoldung nachgebildet. Der wesentliche materielle Unterschied zum bisherigen Recht erschöpft sich vielmehr in einer Anhebung des Gehalts, vor allem für jüngere Richter, wenn man von der - zumal verfassungswidrigen - Änderung der herkömmlichen Amtsbezeichnungen absieht.

2. Hält sich das Hessische Richterbesoldungsgesetz aber in seiner Struktur und in seinen wesentlichen Grundregelungen an das Vorbild der herkömmlichen, an die Beamtenbesoldung angelehnten Richterbesoldung, so waren jedenfalls - auch nach Auffassung der das Urteil tragenden Mehrheit - die vom Bund gemäß Art. 75 GG erlassenen Rahmenvorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes 1969 für den Gesetzgeber des Landes Hessen verbindlich. Mit diesen Rahmenvorschriften ist das Hessische Richterbesoldungsgesetz unvereinbar und deshalb nichtig (vgl. oben unter I 2 bis 4).

BVerfGE 32, 199 (238):

III.

Wenn man sich zur Kompetenzfrage auf den Standpunkt der das Urteil tragenden Mehrheit stellt, so würde das Hessische Richterbesoldungsgesetz verfassungswidrig sein, weil sein Erlaß gegen das Gebot der Bundestreue verstoßen hätte.

1. Schon in der Entscheidung vom 21. Mai 1952 (BVerfGE 1, 299 [315]) hat das Bundesverfassungsgericht ausgesprochen, dem bundesstaatlichen Prinzip entspreche die verfassungsrechtliche Pflicht, daß die Glieder des Bundes sowohl einander als auch dem größeren Ganzen und der Bund den Gliedern die Treue halten und sich verständigen müssen. Alle an dem verfassungsrechtlichen "Bündnis" Beteiligten sind gehalten, dem Wesen dieses Bündnisses entsprechend zusammenzuwirken und zu seiner Festigung und zur Wahrung der wohlverstandenen Belange seiner Glieder beizutragen. Aus dieser Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten ergibt sich insbesondere eine Schranke für die Ausübung der dem Bund und den Ländern zustehenden Gesetzgebungskompetenzen. Bei Ausübung dieser Kompetenzen haben die Mitglieder des Bundes untereinander und gegenseitig Rücksicht zu nehmen (BVerfGE 4, 115 [140]; 14, 197 [215]).

2. Nicht ganz ein Jahr vor dem Hessischen Richterbesoldungsgesetz war durch das Zweiundzwanzigste Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes Art. 75 GG dahingehend geändert worden, daß Rahmenvorschriften über die Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienste der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts stehenden Personen nunmehr auch einheitliche Maßstäbe für den Aufbau und die Bemessung der Besoldung einschließlich der Bewertung der Ämter sowie Mindest- und Höchstbeträge vorsehen können. Zugleich wurden die Gesetze dieser Art sowie etwaige Rahmenvorschriften nach Art. 98 Abs. 3 Satz 2 GG und selbst die der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes unterliegenden Gesetze nach Art. 73 Nr. 8 und Art. 98 Abs. 1 GG der Zustimmung des Bundesrates unterworfen. Diese Grundgesetzänderung stellte einen entscheidenden

BVerfGE 32, 199 (239):

Schritt auf die Übertragung der konkurrierenden Gesetzgebung auf den Bund dar, die dann in der Tat durch das Achtundzwanzigste Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 74 a GG) vom 18. März 1971 (BGBl. I S. 206) erfolgte.

Die Entwicklung war offensichtlich durch die Schwierigkeiten verursacht, die sich unter der Herrschaft der früheren Regelung ergeben hatten. Es war zu unterschiedlichen Regelungen in Bund und Ländern gekommen, die durch die damalige Rahmengesetzgebung nur unzureichend oder gar nicht verhindert werden konnten. Das Zweiundzwanzigste und Achtundzwanzigste Änderungsgesetz sind ein deutliches und unverkennbares Zeichen dafür, daß sich Bund und Länder nun zusammengeschlossen haben, um in gemeinsamem Bemühen zu einer einheitlichen, von allen getragenen Regelung der Besoldung des öffentlichen Dienstes einschließlich der Richterbesoldung zu kommen, nicht zuletzt auch im besonderen Interesse der Länder, die auf diese Weise von dem auf ihnen lastenden Druck befreit werden.

3. Die Notwendigkeit einer gemeinsamen einverständlichen und einheitlichen Regelung zeigt sich besonders deutlich, soweit es sich um die Besoldungsordnung für Richter handelt, weil hier erhebliche Meinungsverschiedenheiten über die für eine solche Regelung maßgebenden Grundsätze herrschen und daher in besonderem Maße die Gefahr einer divergenten Entwicklung besteht. Allgemein anerkannt ist allerdings, daß auch die Richterbesoldung von dem sogenannten Alimentationsprinzip bestimmt wird. Ebensowenig wird ernstlich in Zweifel gezogen, daß der Gesetzgeber das Richtergehalt nach Instanzen und Stellung im Kollegium differenzieren kann. Zudem wird nicht ausgeschlossen und bisher allgemein praktiziert, daß mit der Übertragung von Aufgaben der Justizverwaltung eine Erhöhung des Richtergehalts verbunden ist. Diese bisher gemeinhin - übrigens auch in Hessen - geübte Praxis der Differenzierung innerhalb der Richterbesoldung wird vom Grundgesetz sicherlich nicht gefordert, aber auch nicht verboten, und es fragt sich, ob es auch in Zukunft hierbei verbleiben soll. Deshalb entstehen mit dem Übergang

BVerfGE 32, 199 (240):

zu einem anders strukturierten Richterbesoldungsgesetz Probleme, die eine grundsätzliche Lösung erfordern.

a) Der Hessische Landtag ging - worauf in seiner Äußerung im Rahmen dieses Verfahrens ausdrücklich hingewiesen ist - davon aus, daß das Grundgesetz zwingend gebiete, die Richterbesoldung in "besonderen" Gesetzen, das heißt wohl: herausgelöst aus der üblichen Stufenskala der Beamtenbesoldung, zu regeln. Der Senat hat dies nicht bestätigt, die Frage vielmehr offen gelassen und lediglich anerkannt, daß der jeweils zuständige Gesetzgeber jedenfalls berechtigt sei, die Richterbesoldung in einem "besonderen" Gesetz zu regeln. Hiervon haben Bund und Länder schon vor Erlaß des Hessischen Richterbesoldungsgesetzes in einem ersten Schritt insofern Gebrauch gemacht, als in der Besoldungsordnung A der Besoldungsgesetze Richter anders als Beamte "durchgestuft" werden, so daß sie ohne Beförderung in eine höhere Besoldungsgruppe aufrücken. Die Reduzierung auf drei Gehaltsgruppen in dem Hessischen Gesetz führt demgegenüber nur scheinbar zu einer Änderung der bisherigen Ordnung. Denn es kommt nicht nur im Effekt, sondern auch rechtlich auf dasselbe hinaus, ob nach Übertragung neuer Funktionen eine Gehaltserhöhung durch Einreihung in eine höhere Besoldungsgruppe oder durch Zahlung einer ruhegehaltfähigen Zulage erreicht wird, und bei näherer Betrachtung der hessischen Regelung ergeben sich - wie oben zu II dargelegt - sogar mehr "Beförderungs" -stufen als bisher.

b) Daß mit dem Hessischen Richterbesoldungsgesetz das "Laufbahndenken" nicht überwunden wird, ist unverkennbar. An der hierarchischen Ordnung würde sich auch durch den Fortfall der herkömmlichen Amtsbezeichnungen nichts ändern; denn eine solche Maßnahme wäre im Grunde nur eine für die Stellung des Richters wenig bedeutungsvolle Äußerlichkeit.

c) Es kommt hinzu, daß das "besondere" Richterbesoldungsgesetz in Hessen unabwendbar die besoldungsrechtliche Trennung der Staatsanwälte von den Richtern bewirkt, wie es im Urteil folgerichtigerweise auch ausgesprochen wird. Dies führt

BVerfGE 32, 199 (241):

zu äußerst bedenklichen Konsequenzen. Das Gerichtsverfassungsgesetz regelt die Verfassung der Gerichte wie der Staatsanwaltschaften und geht von der organisatorischen Zuordnung der Staatsanwaltschaften zu den Gerichten aus. Das Amt des Richters und das Amt des Staatsanwalts werden als gleichwertige innerhalb der Justiz betrachtet mit der Folge, daß zwischen beiden aus guten Gründen ein ständiger personeller Wechsel stattfindet. Bei einer Trennung zwischen Richtern und Staatsanwälten tritt ein Besoldungsgefälle ein, das den Laufbahnwechsel zwischen beiden Ämtern ausschließt oder zumindest stark gefährdet und den qualifizierten Nachwuchs von einer Verwendung bei der Staatsanwaltschaft abschreckt. In einer für den Rechtsstaat gefährlichen Weise wird der Staatsanwalt auf die reine Exekutive abgedrängt.

4. Diese aus dem Übergang zu "besonderen" Richtergesetzen erwachsenden Probleme bedürfen einer einheitlichen Entscheidung. Sie betreffen die allgemeine und grundsätzliche Stellung des Richters in besoldungsrechtlicher Beziehung, die nirgendwo von regionalen Verschiedenheiten bestimmt sein können. Ihre Lösung hängt in manchen Punkten von der künftigen Gestaltung der Gerichtsverfassung und des Verfahrensrechts - etwa dem Instanzenzug, der hierarchischen Ordnung - ab. Schon dies legt den Schluß nahe, daß eine Entscheidung nicht isoliert in einem Bundeslande getroffen werden kann. Dieser Schluß ist nach dem Zweiundzwanzigsten und Achtundzwanzigsten Änderungsgesetz schlechthin zwingend geworden. Bund und Länder haben sich im Bereich des Besoldungsrechts so stark gebunden, daß selbst für gesetzliche Maßnahmen der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes die Zustimmung des Bundesrates erforderlich ist, also im wesentlichen nichts mehr ohne allgemeines Einverständnis in Bund und Ländern geschehen kann. Aus diesem im engeren Sinne "verfassungsrechtlichen Bündnis" ergibt sich die Pflicht jedes Gliedes, im besoldungsrechtlichen Bereich auf die Gesamtheit des Bundes und der Länder Rücksicht zu nehmen. Ein Land, das selbständig und ohne diese Rücksicht zu

BVerfGE 32, 199 (242):

nehmen, Gesetze über die Richterbesoldung erläßt, verletzt die Pflicht zur Bundestreue, auch wenn es in gutem Glauben an seine Kompetenz gehandelt hat. Hieran ändert auch nichts der Umstand, daß das Land Hessen zunächst den Versuch gemacht hat, im Bundesrat zu einer Gesetzgebungsinitiative zu kommen, um die Richterbesoldung vorwärts zu bringen. Die Ablehnung zeigte, daß die anderen Länder in Übereinstimmung mit dem Bund der Meinung waren, die Frage solle bis zur Justizreform zurückgestellt werden. Gerade mit Rücksicht hierauf mußte das Land Hessen seine Ungeduld zügeln und mit dem Bund und den anderen Ländern an der weiteren Entwicklung arbeiten.

Der Verstoß gegen die Bundestreue hat eine Beschränkung der Gesetzgebungskompetenz des Landes zur Folge. Das Hessische Richterbesoldungsgesetz muß deshalb als verfassungswidrig angesehen werden.

Geller Rupp Wand

Abweichende Meinung des Richters Geiger zu dem Urteil des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 15. November 1971 - 2 BvF 1/70 -

Die Rahmenvorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes in der Fassung vom 14. Dezember 1969 standen dem hessischen Gesetzgeber beim Erlaß des Richterbesoldungsgesetzes, soweit es sich auf Richter bezieht, insbesondere aus folgendem Grund nicht im Wege:

1. Art. 98 Abs. 3 GG fordert , daß auch die Besoldung und Versorgung der Landesrichter in einem besonderen Landesgesetz zu regeln sind. Zu der dazu von vier Richtern in der Entscheidung des Senats vom 4. Juni 1969 (BVerfGE 26, 141 [155 f.]) gegebenen Begründung treten folgende weitere Überlegungen hinzu:

BVerfGE 32, 199 (243):

Zunächst beweist das Hessische Richterbesoldungsgesetz, daß für Richter eine eigenständige, auch der Struktur nach andere Regelung als die allgemeine beamtenrechtliche Besoldungsordnung möglich und praktikabel ist - eine Regelung, die der Eigenart der Aufgabe und Funktion des Richters, insbesondere seiner Unabhängigkeit, auch seiner vom Grundgesetz gewollten Herausnahme aus der Kategorie des Beamten adäquat und jedenfalls für den Richter "besser passend" ist, als seine Einreihung in die allgemeine Besoldungsordnung für Beamte.

Vor allem aber: Seit dem Zweiundzwanzigsten Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 12. Mai 1969 ist die Frage durch den Text des Grundgesetzes entschieden. Vor dieser Änderung hatte der Bund die Kompetenz zum Erlaß von Rahmenvorschriften über "die Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienst der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts stehenden Personen" (Art. 75 Nr. 1 a. F. GG). Durch die genannte Änderung wurde ein Absatz 2 neu eingefügt: "Rahmenvorschriften nach Absatz 1 Nr. 1 können mit Zustimmung des Bundesrates auch einheitliche Maßstäbe für den Aufbau und die Bemessung der Besoldung einschließlich der Bewertung der Ämter sowie Mindest- und Höchstbeträge vorsehen ...". Rahmenvorschriften des Bundes zum Besoldungsrecht der Länder gab es zwar schon vorher; aber mit dieser Einfügung sollte der Kreis zulässiger Rahmenvorschriften erweitert werden; und mit Rücksicht auf diese Erweiterung der Bundeskompetenz wurde gleichzeitig das Bundesgesetz, das solche Rahmenvorschriften enthält, an die Zustimmung des Bundesrates gebunden. Zugleich wurde - und das ist von entscheidender Bedeutung - der Absatz 3 eingefügt: "Absatz 2 gilt für Rahmenvorschriften nach Art. 98 Abs. 3 Satz 2 ... entsprechend". Damit ist eindeutig zweierlei klargestellt (oder für diejenigen, die in Art. 98 Abs. 3 bisher keinen Verfassungsauftrag für besondere Richterbesoldungsgesetze gesehen haben, konstitutiv bestimmt): Die Rahmenvorschriften zum allgemeinen Beamtenbesoldungsrecht der Länder nach Art. 75 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 und die Rahmenvorschriften gemäß

BVerfGE 32, 199 (244):

Art. 98 Abs. 3 Satz 2 sind etwas Verschiedenes; denn nach Art. 75 Abs. 3 gilt für Rahmenvorschriften nach Art. 98 Abs. 3 Satz 2 der Art. 75 Abs. 2 entsprechend . Und außerdem muß nun Art. 98 Abs. 3 Satz 1 GG, wonach "die Rechtsstellung der Richter in den Ländern durch besondere Gesetze zu regeln" ist, sich auch auf die besoldungs- und versorgungsrechtliche Seite der Rechtsstellung der Richter beziehen; andernfalls wäre die Bezugnahme auf Art. 98 Abs. 3 Satz 2 in Art. 75 Abs. 3 GG sinnlos. Besondere Rahmenvorschriften zum Landesbesoldungsrecht für Richter sind nur denkbar, wenn der Landesgesetzgeber nach Art. 98 Abs. 3 diese Richterbesoldung in einem besonderen Gesetz zu regeln hat.

Es kann also nicht mehr zweifelhaft sein, daß Art. 98 Abs. 3 (übrigens dann auch folgerichtig Art. 98 Abs. 1) GG dahin auszulegen ist, daß zur Rechtsstellung der Richter, die in besonderen Gesetzen zu regeln ist, auch das Besoldungs- und Versorgungsrecht für Richter gehört.

Diese aus dem Wortlaut der Art. 75 Abs. 2 und 3 und Art. 98 Abs. 3 GG sowie aus ihrer Stellung und ihrem Zusammenhang innerhalb des Grundgesetzes gewonnene Auslegung ist entscheidend; demgegenüber kommt es nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht auf den "Willen des Gesetzgebers" oder auf Äußerungen einzelner am Gesetzgebungsverfahren Beteiligter an.

2. Die Rahmenvorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes 1969 binden zwar die Länder, solange entsprechend dem Herkommen die Besoldung und Versorgung von Beamten und Richtern in einem allgemeinen Landesbesoldungsgesetz geregelt ist, solange sich also das allgemeine Besoldungsgesetz auch auf Richter bezieht. Das gilt aber nicht mehr, wenn sich ein Land für eine besondere, eigenständige Besoldungsregelung für seine Richter entschieden hat. Die Rahmenvorschriften für die Besoldung und Versorgung in einem einfachen Bundesgesetz, das von der einheitlichen Besoldungsordnung für Beamte und Richter ausgeht, können nicht die Verwirklichung des Verfassungsauftrags an die Länder in Art. 98 Abs. 3 Satz 1 GG blockieren, der den Erlaß

BVerfGE 32, 199 (245):

besonderer Richterbesoldungsgesetze fordert. Hier geht die Forderung der Verfassung der Forderung des einfachen Bundesgesetzes vor. Anders ausgedrückt: Entscheidet sich ein Land für den Erlaß eines eigenständigen Richterbesoldungsgesetzes, das sich strukturell löst von der allgemeinen Besoldungsordnung für Beamte, dann können Rahmenvorschriften, die gemünzt sind für eine landesrechtliche Regelung, die der gegenwärtigen bundesrechtlichen Regelung einer allgemeinen (d. h. für Beamte und Richter geltenden) Besoldungsordnung entspricht, jenem besonderen Landesrichterbesoldungsgesetz nicht im Wege stehen. Bei der Verabschiedung eines solchen Gesetzes wären nur Rahmenvorschriften des Bundes nach Art. 98 Abs. 3 Satz 2 GG zu beachten, d. h. Rahmenvorschriften, die der Bund erst erlassen kann, wenn er selbst eine Vorstellung entwickelt und die Struktur eines eigenständigen besonderen Bundes-Richterbesoldungsgesetzes konzipiert hat. Das ist bisher nicht geschehen. Es fehlen also derzeit noch Rahmenvorschriften des Bundes gemäß Art. 98 Abs. 3 Satz 2 GG, an die sich die Länder halten müßten, wenn sie ein eigenständiges Richterbesoldungsgesetz erlassen wollen.

Der Bund hat zwar nach Inkrafttreten des Achtundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 18. März 1971 gemäß Art. 74 a Abs. 4 Satz 1 GG die Möglichkeit, ein besonderes Bundesbesoldungsgesetz auch für die Richter der Länder zu erlassen. Auch von dieser Kompetenz hat er jedoch noch keinen Gebrauch gemacht. Deshalb haben auf diesem Gebiet die Länder noch die volle Gesetzgebungskompetenz.

Das Ergebnis ist: Zur Zeit der Verkündung des Hessischen Richterbesoldungsgesetzes war das Land Hessen kompetent, dieses Gesetz für seine Richter zu erlassen und durch Rahmenvorschriften des Bundes gemäß Art. 98 Abs. 3 Satz 2 GG, d. h. solche, die sich auf ein strukturell eigenständiges und sich von der allgemeinen Beamtenbesoldung lösendes Landesrichterbesoldungsgesetz beziehen, nicht beschränkt. Seither ist das Landesgesetz auch nicht durch Bundesrecht außer Kraft gesetzt worden.

BVerfGE 32, 199 (246):

II.

Die Begründung des Urteils, der hessische Gesetzgeber habe, indem er von seiner Kompetenz nach Art. 98 Abs. 3 GG Gebrauch gemacht hat, nicht gegen den Grundsatz der Bundestreue verstoßen, ist durch die Überlegung zu ergänzen, daß es niemals gegen den genannten Grundsatz verstoßen kann, wenn ein Land einem Verfassungsauftrag des Grundgesetzes, hier der Forderung des Art. 98 Abs. 3 GG, auch die Besoldung und Versorgung seiner Richter in einem besonderen Richterbesoldungsgesetz zu regeln, nachkommt.

III.

§ 11 Abs. 1 in Verbindung mit Anlage III RBesG ist auch insoweit mit dem Bundesrecht vereinbar, als er die bisherigen Amtsbezeichnungen für Richter durch neue Amtsbezeichnungen ersetzt:

1. Das Hessische Richterbesoldungsgesetz enthält in der Neuregelung der Amtsbezeichnungen, die pro futuro gilt, keinen Vorbehalt zugunsten der Richter, die bei Inkrafttreten des Gesetzes eine der beseitigten Amtsbezeichnungen bereits erworben hatten. Das ist nicht unvereinbar mit Art. 33 Abs. 5 GG. Nach dieser Vorschrift ist "das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln". Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist damit nur ein Kernbestand von Strukturprinzipien der Institution des Berufsbeamtentums (und des richterlichen Amtsrechts) verfassungsrechtlich geschützt (BVerfGE 8, 332 [343]; 9, 268 [286]; 11, 203 [215]; 15, 167 [195 f.]). Jene Strukturprinzipien sind bei der Regelung zu "berücksichtigen"; nicht jeder Grundsatz des Berufsbeamtentums und des richterlichen Amtsrechts ist - nach derselben Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts - auch zu beachten, d. h. unverändert zu erhalten; er ist vielmehr in seiner Bedeutung für die Institution des Berufsbeamtentums in der freiheitlichen rechts-

BVerfGE 32, 199 (247):

und sozialstaatlichen Demokratie zu würdigen; davon hängt ab, in welcher Weise und in welchem Ausmaß er zu beachten ist (BVerfGE 8, 1 [16]; 9, 268 [286]; 11, 203 [215]). Es gibt zwar einen hergebrachten Grundsatz des öffentlichen Dienstrechts, daß dem Beamten und Richter eine Amtsbezeichnung zusteht; dem hat der Gesetzgeber Rechnung zu tragen. Dieser Grundsatz mag so wichtig sein, daß er ihn sogar zu beachten hat. Es gibt aber keinen zum Kernbestand der Strukturprinzipien des Berufsbeamtentums zählenden hergebrachten Grundsatz, der ein "wohlerworbenes Recht" des Beamten oder Richters auf eine einmal verliehene Amtsbezeichnung garantiert. Der Gesetzgeber tut gut daran, einen solchen "Besitzstand" in seiner Bedeutung für den Träger und für den Berufsstand zu würdigen. Wenn er aber gleichwohl im Zuge einer Neuregelung des Richteramtsrechts sich für eine völlig neue und für alle Richter grundsätzlich gleiche Amtsbezeichnung entscheidet, ohne die Inhaber einer hergebrachten Amtsbezeichnung zu schonen, hält er sich noch immer innerhalb der ihm durch Art. 33 Abs. 5 GG eingeräumten gesetzgeberischen Gestaltungsfreiheit.

2. Es kann hier dahinstehen, unter welchem Gesichtspunkt die Zuständigkeit zur Gesetzgebung für die Festlegung der Amtsbezeichnungen der Landesrichter zu begründen ist, ob der Zusammenhang mit der im Richtergesetz geregelten Materie "Rechtsstellung der Richter" oder der Zusammenhang mit dem Richterbesoldungsrecht (Art. 98 Abs. 3 GG) oder der Zusammenhang mit der Materie "Gerichtsverfassung und Gerichtsorganisation" entscheidend ist. Zur Zeit werden richterliche Amtsbezeichnungen für Landesrichter, was Bundesgesetze anlangt, nur im Gerichtsverfassungsgesetz, in den Gerichtsorganisationsgesetzen und im Bundesbesoldungsgesetz verwendet. Keines dieser Gesetze hat die Regelung der Amtsbezeichnungen für Richter der Länder zum Gegenstand (Das soll künftig erstmals durch das im Entwurf vorliegende Gesetz zur Änderung der Amtsbezeichnungen der Richter und der Präsidialverfassung der Gerichte (BTDrucks. VI/557) versucht werden). Wie sich aus der Begründung des

BVerfGE 32, 199 (248):

Urteils im einzelnen ergibt (S. 219 f.), lassen die Vorschriften der Gerichtsverfassungs- und -organisationsgesetze, in denen eine Amtsbezeichnung erscheint, eindeutig erkennen, daß damit nicht eine systematische oder allgemein verbindliche Festlegung aller richterlichen Amtsbezeichnungen angestrebt wird. Alle diese Vorschriften regeln Sachverhalte, für die es auf die Amtsbezeichnung nicht ankommen kann. Der Gesetzgeber nimmt in diesen Gesetzen nur Amtsbezeichnungen auf, die er vorgefunden hat, und verwendet sie (zum Teil in einer Abkürzung, z. B. "Direktor" statt "Landgerichtsdirektor", "Räte" statt "Oberlandesgerichtsräte") zur Vereinfachung des Textes. Es handelt sich in jenen Vorschriften um die Festlegung und Umschreibung von Zuständigkeiten von Ämtern ; die Amtsbezeichnungen werden dabei nur verwendet, um den Amtsinhaber benennen zu können. Diese Bundesgesetze bestimmen deshalb nicht selbst, wie die Amtsbezeichnung zu lauten hat, sondern gehen vielmehr als selbstverständlich davon aus, daß sie existiert, und verweisen damit für Landesrichter auf die in den Ländern geltenden Amtsbezeichnungen.

Für die Verwendung von Amtsbezeichnungen für Landesrichter in der Bundesbesoldungsordnung (§ 53 Abs. 3) gilt entsprechendes. Davon abgesehen können die Rahmenvorschriften des Bundes nach den Darlegungen der Urteilsbegründung unter II, 2) den Landesgesetzgeber beim Erlaß eines besonderen Richterbesoldungsgesetzes nach Art. 98 Abs. 3 GG in seiner Freiheit auch insoweit nicht berühren, als er in diesem Zusammenhang neue Amtsbezeichnungen für alle Richter des Landes einführt.

Geiger

BVerfGE 32, 199 (249):

Abweichende Meinung der Richter Seuffert, Dr. Leibholz und Dr. Rinck zu dem Urteil des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 15. November 1971 - 2 BvF 1/70 -

Ich trete der abweichenden Meinung des Richters Dr. Geiger zu III), 1) und 2) bei.

Seuffert

Ich mache mir die Ausführungen in der abweichenden Meinung des Richters Dr. Geiger zu I) und II) zu eigen.

Leibholz

Ich trete den Ausführungen der abweichenden Meinung des Richters Dr. Geiger zu I), II) und III), 2) uneingeschränkt bei.

Rinck

BVerfG, 04.06.1957 - 2 BvL 17/56; 2 BvL 22/56; 2 BvL 29/56

Redaktion — Wed, 04 Apr 2012 16:28:44 +0000

Daten

Fall:

Pressedelikte

Fundstellen:

BVerfGE 7, 29; BayVBl 1957, 322; DVBl 1957, 611; DÖV 1957, 788; NJW 1957, 1355

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

04.06.1957

Aktenzeichen:

2 BvL 17/56; 2 BvL 22/56; 2 BvL 29/56

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Die Regelung der Verjährung für Pressedelikte gehört im Sinne der grundgesetzlichen Kompetenzverteilung zum Gebiet der "allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse" (Art. 75 Nr. 2 GG), nicht zum Gebiet des Strafrechts oder des gerichtlichen Verfahrens (Art. 74 Nr. 1 GG).
2. Einzelne Vorschriften aus einer reichsgesetzlichen, erschöpfenden Regelung eines Rechtsgebiets, für das dem Bundesgesetzgeber nur eine Rahmenkompetenz zusteht, gelten nicht als Bundesrecht fort, selbst wenn sie vom Bundesgesetzgeber im Zusammenhang eines Rahmengesetzes erlassen werden könnten.
3. § 22 des Reichsgesetzes über die Presse vom 7. Mai 1874 (RGBI. S. 65) in der Fassung des Gesetzes vom 28. Juni 1935 (RGBI. I S. 839) ist Landesrecht geworden.
4. Soweit § 67 Abs. 1 StGB seit dem Gesetz vom 28. Juni 1935 (RGBI. I S. 839) auch die Verjährung der durch die Presse begangenen Verbrechen regelt, enthält er eine Norm des Presserechts, die Landesrecht geworden ist.
5. § 2 EGStGB setzt die in einer bundesstaatlichen Verfassung vorgenommene Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeit zwischen Bund und Gliedstaaten und die dort festgelegte Rangfolge der Rechtsquellen voraus. Sein Anwendungsbereich ist also wandelbar und muß auf die jeweils geltende bundesstaatliche Verfassung bezogen werden.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 7, 29

Paginierung:

BVerfGE 7, 29 (29):

2. Einzelne Vorschriften aus einer reichsgesetzlichen, erschöpfenden Regelung eines Rechtsgebiets, für das dem Bundesgesetzgeber nur eine Rahmenkompetenz zusteht, gelten nicht als Bundesrecht fort, selbst wenn sie vom Bundesgesetzgeber im Zusammenhang eines Rahmengesetzes erlassen werden könnten.

BVerfGE 7, 29 (30):

3. § 22 des Reichsgesetzes über die Presse vom 7. Mai 1874 (RGBI. S. 65) in der Fassung des Gesetzes vom 28. Juni 1935 (RGBI. I S. 839) ist Landesrecht geworden.

4. Soweit § 67 Abs. 1 StGB seit dem Gesetz vom 28. Juni 1935 (RGBI. I S. 839) auch die Verjährung der durch die Presse begangenen Verbrechen regelt, enthält er eine Norm des Presserechts, die Landesrecht geworden ist.

5. § 2 EGStGB setzt die in einer bundesstaatlichen Verfassung vorgenommene Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeit zwischen Bund und Gliedstaaten und die dort festgelegte Rangfolge der Rechtsquellen voraus. Sein Anwendungsbereich ist also wandelbar und muß auf die jeweils geltende bundesstaatliche Verfassung bezogen werden.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 4. Juni 1957

-- 2 BvL 17/56 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung, ob § 15 des bayerischen Gesetzes über die Presse vom 3. Oktober 1949 (GVBl. S. 243) mit Bundesrecht vereinbar ist, -- Anträge des Bundesgerichtshofs, 6. Strafsenat, vom 3. Dezember 1954 (6 StR 71/54), 10. Dezember 1954 (6 StR 167/54), 30 März 1955 (6 StR 188/54), 23. Dezember 1955 (6 StR 130/55) und 3. Strafsenat, vom 31. Oktober 1956 (6 StR 10/56) --.

Entscheidungsformel:

Die im § 15 des bayerischen Gesetzes über die Presse vom 3. Oktober 1949 (GVBl. S. 243) enthaltene Vorschrift, wonach die Strafverfolgung von Vergehen und Verbrechen, welche durch Verbreitung von Druckwerken strafbaren Inhalts begangen werden, in sechs Monaten verjährt, ist mit dem Bundesrecht vereinbar.

Gründe:

Das Reichsgesetz über die Presse vom 7. Mai 1874 (RGBl. S. 65) bestimmte in § 22 über die Verjährung der Strafverfolgung von Pressedelikten abweichend vom Reichsstrafgesetzbuch:

BVerfGE 7, 29 (31):

"Die Strafverfolgung derjenigen Verbrechen und Vergehen, welche durch die Verbreitung von Druckschriften strafbaren Inhalts begangen werden, sowie derjenigen sonstigen Vergehen, welche in diesem Gesetze mit Strafe bedroht sind, verjährt in sechs Monaten."

Es schloß sich damit den Regelungen an, die vorher in zahlreichen deutschen Landespressegesetzen getroffen waren (vgl. bayer.Ges. 17. März 1850, preuß.Ges. 12. Mai 1851, bad.Ges. 2. April 1868).

Durch Art. 13 des Gesetzes zur Änderung des Strafgesetzbuchs vom 28. Juni 1935 (RGBI. I S. 839) wurde die Verjährungsfrist für Pressevergehen auf ein Jahr verlängert und die verkürzte Verjährungsfrist für Presseverbrechen gänzlich beseitigt. Diese wurden den Verjährungsbestimmungen des § 67 StGB unterstellt. Die neue Fassung des § 22 lautet:

"Die Strafverfolgung von Vergehen, welche durch die Verbreitung von Druckschriften strafbaren Inhalts begangen werden, sowie der nach §§ 18 und 21 dieses Gesetzes strafbaren Vergehen verjährt in einem Jahr."

In den Jahren 1948-1950 erließen die meisten deutschen Länder presserechtliche Vorschriften. In den Ländern der britischen Zone wurden jedoch nur einzelne Gegenstände geregelt (Berufsvoraussetzungen und Berufsverbot für Redakteure, Verleger und Verlagsleiter, Pflicht zur Offenlegung der Eigentumsverhältnisse von Zeitungsverlagen). Ausführlichere Regelungen wurden in Bremen und Württemberg-Baden geschaffen. Zu Pressegesetzen mit dem Ziel einer vollständigen Ersetzung des Reichspressegesetzes kam es in Bayern und Hessen. In diesen Ländern wurden auch die Verjährungsvorschriften des § 22 RPressG i. d. F. des Gesetzes vom 28. Juni 1935 durch Bestimmungen ersetzt, die auf die alte Fassung des § 22 zurückgriffen. So schreibt § 15 des bayerischen Gesetzes über die Presse vom 3. Oktober 1949 (GVBl. S. 243) vor:

"(1) Die Strafverfolgung der in diesem Gesetz mit Strafe bedrohten Vergehen und derjenigen Vergehen und Verbrechen, welche durch Verbreitung von Druckwerken strafbaren Inhalts begangen werden, verjährt in sechs Monaten.

BVerfGE 7, 29 (32):

(2) Der Lauf der Frist beginnt mit dem Erscheinen des Druckwerks. Mit dem Erscheinen einer neuen Auflage des Druckwerks beginnt die Frist von neuem."

Der Anstoß zur Neuregelung des Presserechts in der amerikanischen Zone war von der Besatzungsmacht dadurch gegeben worden, daß sie eine Sicherung der Pressefreiheit zur Voraussetzung der Aufhebung des damaligen Lizenzsystems für Zeitungen und Zeitschriften machte.

Sowohl das hessische als das bayerische Pressegesetz ergingen nach der Verkündung des Grundgesetzes, das hessische am 23. Juni 1949, also vor dem Zusammentritt des Bundestages am 7. September 1949, das bayerische am 3. Oktober 1949, also nach diesem Zeitpunkt. Die Verkündung des bayerischen Pressegesetzes, das bereits im Juni 1949 vom Landtag verabschiedet worden war, hatte sich verzögert, weil die amerikanische Militärregierung einige Vorschriften beanstandete. Das Gesetz wurde deshalb vom Landtag erneut beraten und sodann in etwas geänderter Form angenommen (Verhandlungen des Bayer. Landtags 1948/49, StenBer. IV. Bd. S. 357 ff., 370 ff., 589 ff., Beilagen Bd. III Nr. 2784, 2804).

Die Verjährungsregelung des hessischen Pressegesetzes ist vom Bundesgerichtshof als geltendes Recht anerkannt worden (BGHSt. 7, 40 ff.), und zwar mit der Begründung, daß die umfassende Gesetzgebungskompetenz, die den Ländern nach dem Ende des zweiten Weltkrieges zugefallen war, noch bis zum Zusammentritt des Bundestages am 7. September 1949 fortbestanden habe. Bis zu diesem Zeitpunkt seien die Länder daher in der Lage gewesen, das Reichspressegesetz wirksam abzuändern oder aufzuheben, auch soweit die Voraussetzungen für das Fortgelten als Bundesrecht nach den Vorschriften des Grundgesetzes erfüllt waren.

1. Der Stukkateur Franz Xaver M. aus Schwabach wurde im Juli 1953 durch das Landgericht Nürnberg-Fürth wegen Auf

BVerfGE 7, 29 (33):

forderung zur staatsgefährdenden Sabotage (§ 90 Abs. 1 und 3, 49a StGB) zu einer Geldstrafe verurteilt, weil er Flugblätter strafbaren Inhalts hergestellt und verbreitet hatte. Gegen das Urteil legte er Revision ein. Im Revisionsverfahren des Bundesgerichtshofs wurde von Amts wegen die Frage geprüft, ob die Strafverfolgung verjährt sei. Dabei wurde festgestellt, daß zwischen den letzten verjährungsunterbrechenden Handlungen ein Zeitraum von weniger als einem Jahr, aber von mehr als sechs Monaten gelegen hatte, und daß daher bei Anwendung des BayPressG, nicht aber bei Anwendung des RPressG vom 7. Mai 1874 i.d.F. des Gesetzes vom 28. Juni 1935, eine Verjährung der Strafverfolgung eingetreten war.

Bei der Prüfung dieser sich widersprechenden Vorschriften ist der Bundesgerichtshof, 6. Strafsenat, zu der Überzeugung gekommen, daß das BayPressG rechtsunwirksam sei, soweit es in § 15 eine von der des § 22 RPressG abweichende Regelung treffe. Durch Beschluß vom 3. Dezember 1954 hat er deshalb gemäß Art. 100 Abs. 1 GG, §§ 80 ff. BVerfGG dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 15 BayPressG rechtsgültig ist.

Zur Begründung seiner Auffassung, daß diese Bestimmung nichtig sei, hat der Bundesgerichtshof ausgeführt, das Land Bayern sei am 3. Oktober 1949, also nach dem Zusammentritt des ersten Bundestages (7. September 1949), gemäß Art. 31, 70 GG nicht mehr in der Lage gewesen, eine von § 22 abweichende Vorschrift zu erlassen: § 22 RPressG sei gemäß Art. 125 GG Bundesrecht geworden, da er eine Frage des gerichtlichen Verfahrens betreffe und deshalb nach Art. 74 Nr. 1 GG zum Gebiet der konkurrierenden Gesetzgebung gehöre. Aus dem Standort der Vorschrift im Reichspressegesetz könne nichts Gegenteiliges gefolgert werden, denn inhaltlich sei die Bestimmung nichts anderes als eine Ergänzung des § 67 StGB. Es könne auch nicht angenommen werden, daß der Verfassungsgeber die Kompetenz hierfür den Ländern habe überlassen wollen, da die Einheitlichkeit des Verjährungsrechts im Bundesgebiet dringend not

BVerfGE 7, 29 (34):

wendig sei. Darüber hinaus ist der Bundesgerichtshof der Auffassung, daß § 22 selbst dann Bundesrecht geworden sei, wenn der darin geregelte Gegenstand nicht der Kompetenznorm des Art. 74 Nr. 1 GG, sondern der des Art. 75 Nr. 2 GG unterstehen sollte. § 22 sei nämlich als Rahmenbestimmung anzusehen.

Durch Beschlüsse vom 10. Dezember 1954, 30. März 1955, 23. Dezember 1955 und 31. Oktober 1956 haben der 6. und der 3. Strafsenat des Bundesgerichtshofs in vier weiteren Strafverfahren dieselbe Rechtsfrage wie in der Sache M. zur Entscheidung vorgelegt. Auch diese Verfahren haben Vergehen, die durch Verbreitung von Flugblättern oder durch Zeitungsveröffentlichungen begangen sind, zum Gegenstand. Das Verfahren, das dem Vorlagebeschluß des 3. Strafsenats zugrunde liegt, betrifft außer solchen Vergehen auch ein durch Presseveröffentlichungen begangenes Verbrechen (Unterstützung einer kriminellen Vereinigung in verfassungsfeindlicher Absicht, §§ 129, 93 StGB). In allen Fällen ist die Feststellung getroffen worden, daß zwischen zwei verjährungsunterbrechenden richterlichen Handlungen ein Zeitraum von mehr als sechs Monaten, aber von weniger als einem Jahr verstrichen ist. Zur Begründung der Rechtsungültigkeit des §15 BayPressG hat der Bundesgerichtshof in diesen vier Fällen auf die Ausführungen des ersten Vorlagebeschlusses verwiesen.

2. Das Bundesverfassungsgericht hat gemäß §§ 82, 77 BVerfGG dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung, dem Bayerischen Landtag und der Bayerischen Landesregierung sowie dem Oberbundesanwalt und den Angeklagten der fünf Strafverfahren Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben und hat gemäß § 80 Abs. 4, 5 BVerfGG neuer Fassung die Vorlagen den obersten Gerichten des Landes Bayern zur Kenntnis gebracht.

Die Bundesregierung und der Oberbundesanwalt haben sich in ihren Stellungnahmen der Auffassung des Bundesgerichtshofs angeschlossen.

Der Bayerische Landtag und die Bayerische Landesregierung haben demgegenüber den Standpunkt eingenommen, das Reichs

BVerfGE 7, 29 (35):

pressegesetz sei nicht Bundesrecht, sondern Landesrecht geworden; der bayerische Gesetzgeber habe daher diese Vorschriften wirksam abändern oder durch andere ersetzen können.

Der 3. Senat des Bayerischen Obersten Landesgerichts hat sich gemäß § 80 Abs. 4 Satz 3 BVerfGG neuer Fassung geäußert und hat in dieser Äußerung an der schon in der Entscheidung BayObLG 1953, S. 168 niedergelegten Ansicht festgehalten, § 15 BayPressG sei gültig.

Durch Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 4. Juni 1957 sind die fünf Vorlagen zur gemeinsamen Entscheidung verbunden worden.

C. -- I.

Die Vorlagen sind zulässig. Sie genügen den Erfordernissen, die für Normenkontrollverfahren im Art. 100 GG, § 80 BVerfGG aufgestellt und durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 1, 184 [189]; 2, 136 [139]; 2, 181 [190]; 2, 380 [389]; 3, 357 [359]) näher bestimmt worden sind: Die zur Entscheidung gestellte Vorschrift ist Bestandteil eines formellen Gesetzes; dieses Gesetz ist zeitlich nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes ergangen; der Bundesgerichtshof ist, wie der Vorlagebeschluß ergibt, von der Ungültigkeit der Vorschrift überzeugt; die Entscheidung des vorlegenden Gerichts ist von der Gültigkeit der Vorschrift abhängig. In dieser Hinsicht gehen die Vorlagebeschlüsse allerdings in ihrem Wortlaut über den Rahmen des Zulässigen hinaus, indem sie § 15 BayPressG vollen Umfangs zur Entscheidung stellen, obgleich es für die beim Bundesgerichtshof anhängigen Verfahren offensichtlich nur darauf ankommt, ob diese Bestimmung insoweit gültig ist, als sie eine sechsmonatige Verjährungsfrist für Verbrechen und Vergehen vorschreibt, die durch Verbreitung von Druckwerken strafbaren Inhalts begangen sind. Der sonstige Inhalt des § 15, also die Verjährungsregelung für die im BayPressG selbst mit Strafe bedrohten Handlungen und die in § 15 Abs. 2 enthaltene Regelung über den Verjährungsbeginn, ist in den vorgelegten

BVerfGE 7, 29 (36):

Fällen ohne Bedeutung. Die weite Fassung der Vorlagebeschlüsse ist jedoch unschädlich. Sie hindert nicht, daß über die Vorlagen in dem Rahmen sachlich entschieden wird, der durch die Abhängigkeit der Entscheidungen des Bundesgerichtshofs von der Gültigkeit des § 15 BayPressG gezogen ist, und macht andererseits keine Behandlung des darüber hinausgehenden Inhalts der Vorlagen erforderlich.

Zuständig zur Entscheidung über die fünf Vorlagen ist der Zweite Senat (§ 14 Abs. 2 neuer Fassung BVerfGG). Die ersten vier Verfahren sind s. Z. noch beim Ersten Senat anhängig geworden, dann aber mit Wirkung vom 25. Juli 1956 auf den Zweiten Senat übergegangen (Art. 4 des Gesetzes zur ;Änderung des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht vom 21. Juli 1956 - BGBl. I S. 662 -). Das letzte Verfahren ist unmittelbar beim Zweiten Senat anhängig geworden.

Der Entscheidung stehen keine Verfahrenshindernisse im Wege. Umstände, durch die die Ausgangsverfahren sich inzwischen erledigt haben könnten, sind nicht ersichtlich; insbesondere ist eine Verjährung der Strafverfolgung in der Zeit, die seit den Vorlagebeschlüssen verstrichen ist, nicht eingetreten, weil die Anrufung des Bundesverfassungsgerichts ein Ruhen der Verjährung bewirkte (§ 69 Abs. 1 Satz 2 StGB).

Die Entscheidung kann ohne mündliche Verhandlung durch Beschluß ergehen (§ 25 Abs. 2 BVerfGG), da der Bayerische Landtag, der allein den Verfahren beigetreten ist, auf eine mündliche Verhandlung ausdrücklich verzichtet hat (§ 25 BVerfGG; BVerfGE 2, 213 [217]; 4, 178 [181]).

II.

Die in § 15 BayPressG enthaltene Festsetzung einer sechsmonatigen Verjährungsfrist für Verbrechen und Vergehen, die durch Verbreitung von Druckwerken strafbaren Inhalts begangen werden, ist mit Bundesrecht vereinbar.

1. Soweit § 15 die sechsmonatige Verjährungsfrist für Presse (Inhalts-)Vergehen vorschreibt, weicht er inhaltlich ab von § 22

BVerfGE 7, 29 (37):

RPressG i.d.F. von 1935, nach dem die Verjährungsfrist für Pressevergehen ein Jahr beträgt.

Die Gültigkeit der damaligen durch Gesetz vom 28. Juni 1935 vorgenommenen Änderung des § 22 unterliegt keinen Bedenken. Daß das Änderungsgesetz als Regierungsgesetz erlassen wurde und auf dem Ermächtigungsgesetz vom 24. März 1933 beruhte, beeinträchtigt seine Wirksamkeit nicht (vgl. Urteile des Bundesverfassungsgerichts vom 26. März 1957 - 2 BvG 1/55 - und 10. Mai 1957- 1 BvR 550/52 -). Ebenso ist ohne Bedeutung, daß das Gesetz vom 28. Juni 1935 verschiedene Bestimmungen einführte, mit denen spezifisch nationalsozialistische Grundsätze verwirklicht werden sollten, z. B. die Zulassung der Analogie im Strafrecht. Die davon trennbaren Teile des Gesetzes, mit denen Neuerungen geschaffen wurden, die auch nach rechtsstaatlichen Grundsätzen vertretbar waren, wozu die Änderung des § 22 RPressG gehört, werden von der etwaigen Nichtigkeit des sonstigen Gesetzesinhalts nicht ergriffen. demgemäß wird auch nach anfänglichen Zweifeln heute die Gültigkeit des § 22 RPressG i. d. F. d. Ges. vom 28. Juni 1935 in Rechtsprechung und Literatur allgemein bejaht.

-BGH, NJW 1952, S. 1063; Schönke-Schröder, StGB Komm. 7. Aufl. 1954, S. 1017 Anm. l; Dalcke-Fuhrmann-Schäfer, Strafrecht und Strafverfahren, 36. Aufl. 1955 S. 500; Schwarz, StGB 18. Aufl. 1955 S. 904; Löffler, Presserecht, München 1955 § 22 Anm. 1, im Gegensatz zu Schwarz StGB, 13. Aufl. 1949 S. 634 und Dalcke-Fuhrmann-Schäfer, Strafrecht und Strafverfahren, 35. Aufl. 1950 S. 330.

§ 22 RPressG stand jedoch dem Erlaß des §1 5 BayPressG nicht entgegen, da § 22 nicht Bundesrecht geworden ist. Die in Art. 125 GG für die Fortgeltung älteren Rechts als Bundesrecht aufgestellten Voraussetzungen werden durch § 22 nur insoweit erfüllt, als diese Vorschrift bei Inkrafttreten des Grundgesetzes in mehr als einer Besatzungszone galt, nämlich der britischen, der französi

BVerfGE 7, 29 (38):

schen und mindestens in Teilen der amerikanischen. Dagegen fehlt es an der Erfüllung der weiteren Voraussetzungen.

a) Die Auffassung des Bundesgerichtshofs, daß § 22 RPressG Bundesrecht geworden sei, weil er "das gerichtliche Verfahren" betreffe und deshalb unter die konkurrierende Gesetzgebung (Art. 74 Nr. 1 GG) falle, ist unrichtig. Ebensowenig gehört die Regelung des § 22 RPressG zum "Strafrecht" im Sinne des Art. 74 Nr. 1 GG. Zwar ist § 22 eine Vorschrift über die Wirkung des Zeitablaufes auf die Strafverfolgung. Bei Beurteilung, ob die Vorschrift zum Gebiet des Straf- oder Verfahrensrechts im Sinne des Art. 74 Nr. 1 GG gehört, kann das aber nicht ausschlaggebend sein. Die Zuständigkeitskataloge der deutschen bundesstaatlichen Verfassungen kennen nämlich eine besondere Materie "Presserecht" (vgl. Art. 4 Nr. 16 RVerf. von 1871, Art. 7 Nr. 6 WeimRVerf. und Art. 75 Nr. 2 GG). Für die Einordnung der Vorschriften über die kurze Verjährung von Pressedelikten in den Zuständigkeitskatalog ist nun entscheidend die besondere Eigenart der durch die Presse begangenen Delikte. Sie führt dazu, daß die Verjährungsvorschriften dem Presserecht eingeordnet werden müssen; sie sind auch herkömmlich stets dazu gerechnet worden.

Dabei ist es ohne Bedeutung, daß die Abgrenzung des Rechtsgebietes "Presserecht" in verschiedener Hinsicht zweifelhaft und umstritten ist.

-vgl. Liszt, Das deutsche Reichs-Presserecht, Bln. 1880 S. l; Kloeppel, Das Reichspressrecht 1894 S. 3; Kitzinger, Reichsgesetz über die Presse, 1920 S. 1, 2; Häntzschel, Reichspressgesetz 1927 S. 1, 10; Mannheim, Pressrecht 1927 S. l; Löffler, Presserecht 1955 S. 10 f.-

Die Verschiedenheit der in der Literatur vertretenen Ansichten hat die Autoren nicht gehindert, die besondere Regelung der Verjährung von Pressedelikten als Bestandteil des Presserechts zu betrachten. Sie wird vielmehr von allen als spezifische Einrichtung gewürdigt, die der Eigenart der Presse Rechnung tragen soll.

Ohne Einfluß auf die hier zu entscheidende Frage ist es auch,

BVerfGE 7, 29 (39):

daß die Sonderregelung der Verjährung nicht immer gebilligt, vielmehr von manchen als ungerechtfertigtes Privileg der Presse bezeichnet worden ist. Gegen dieses Privileg haben sich insbesondere Binding (Handbuch d. Strafrechts 1885 S. 846), v. Buri (ZStrW 16 S. 61), Kitzinger (aaO S. 171) und in gewissem Umfange, nämlich soweit § 22 a. F. RPressG eine sechsmonatige Verjährungsfrist für Verbrechen vorsah, auch Mannheim (aaO S. 82) gewendet. Aber auch diese Bedenken gegen die Berechtigung der Regelung haben niemals dazu geführt, an ihrem presserechtlichen Charakter zu zweifeln.

Dieser ergibt sich aus der Tatsache, daß mit Vorschriften wie § 22 RPressG, § 15 BayPressG, § 13 HessPressG mit Rücksicht auf die besondere Begehungsart der durch die Presse begangenen Delikte von den sonst geltenden strafrechtlichen Grundsätzen abgewichen wird. Die Abweichung erklärt sich, wie schon die Motive zum Reichspressegesetz betonen, aus "der Natur der Pressedelikte" (Verh. d. DRT 2. LegPer. 3. Bd. S. 142), aus der besonderen Situation der Presse als Mittler der öffentlichen Meinung und aus der meist vorhandenen Augenblicksbedingtheit, Offenkundigkeit, geringeren Nachhaltigkeit der Wirkung der Delikte (vgl. Häntzschel aaO § 22 Anm. 1). In der kurzen Verjährungsfrist kommt also die durch die spezifische Begehungsform geprägte Eigenart der Pressestraftaten zum Ausdruck. Sie war darum schon vor Erlaß des Reichspressegesetzes in den deutschen Ländern Rechtens. Wegen dieses inneren Zusammenhangs zwischen Verjährung und Pressewesen ist die Verknüpfung der Verjährungsregelung mit dem Presserecht enger und stärker als ihre Verbindung zum allgemeinen Strafrecht; sie wird auch als enger empfunden. Das spiegelt sich wider in der herkömmlichen Zuordnung bei der rechtswissenschaftlichen Behandlung dieses Fragenkreises und noch deutlicher in dem für das deutsche Recht herkömmlichen Standort solcher Bestimmungen in speziellen Pressegesetzen statt in allgemeinen Strafgesetzbüchern. Die deutsche Gesetzgebung zeigt, seit eine einschlägige Regelung im Anschluß an das französische Pressegesetz vom 26. Mai 1819

BVerfGE 7, 29 (40):

(Art. 29) in den Rechtsordnungen deutscher Länder auftaucht (vgl. z. B. badisches Pressegesetz vom 28. Dezember 1831, Staats und RegBl. 1832 S. 29 ff.), ein fast einheitliches Bild. Mit wenigen Ausnahmen (vgl. Bayer. Strafgesetzbuch vom 10. November i 861 Art. 94, Hamburgisches Criminalgesetzbuch vom 30. April 1869 Art. 64, 66) ist die kurze Presseverjährung nicht in den Strafgesetzbüchern, sondern in speziellen Pressegesetzen geregelt worden. Diese Handhabung setzt sich über das Reichspressegesetz bis in die Gegenwart fort. Auch der Entwurf eines Bundespressegesetzes, der im Jahre 1952 aus dem Bundesministerium des Innern veröffentlicht wurde, enthält die Regelung der kurzen Presseverjährung (§ 59). Ebenso ist in (Österreich und Frankreich die Verjährung in den Pressegesetzen geregelt [§ 32 öPressG vom 7. April 1922 i. d. F. vom 7. Mai 1952, Art. 65 des französischen Gesetzes vom 29. Juli 1881].

Von diesen Grundlagen her ist die Zuständigkeitsverteilung des Grundgesetzes zu verstehen:

Die Entwürfe des Grundgesetzes bis zur 3. Lesung im Hauptausschuß (10. Februar 1949) sahen im Anschluß an Art. 7 Nr. 6 der Weimarer Reichsverfassung und an Art. 4 Nr. 16 der Reichsverfassung von 1871 eine konkurrierende Kompetenz des Bundes für das Presserecht vor (vgl. JZR 1951 S. 557 ff.). Diese Kompetenz wurde jedoch auf Veranlassung der Alliierten (vgl. Memorandum vom 2. März 1949, Bonner KommEinl. S. 106 ff.) beseitigt und durch die Rahmenkompetenz des Art. 75 Nr. 2 GG ersetzt. Mit dieser Herausnahme des Presserechts aus dem Katalog des Art. 74 GG ist angesichts der wesensmäßigen und historischen Zugehörigkeit der Verjährungsregelung in diesem Gebiet auch die Gesetzgebungskompetenz für diesen Gegenstand der konkurrierenden Kompetenz des Bundes entzogen worden. Es ist nicht angängig, diese im Grundgesetz getroffene Entscheidung durch die Inanspruchnahme der Strafrechtskompetenz des Bundes nach Art. 74 Nr. 1 GG hinfällig zu machen (vgl. BVerfGE 4, 74 [85]). Für den Sachbereich des Presserechts einschließlich der Regelung der Verjährung von Pressedelikten steht dem

BVerfGE 7, 29 (41):

Bunde also nur die Kompetenz zum Erlaß von Rahmenbestimmungen über die allgemeinen Rechtsverhältnisse zu (Art. 75 Nr. 2 GG). § 22 kann somit nicht über Art. 125 i.V. m. Art. 74 GG Bundesrecht geworden sein.

b) Auch nach Art. 125 i.V. m. Art. 75 GG gilt § 22 RPressG nicht als Bundesrecht fort.

Die umstrittene Frage, ob die in Art. 75 GG aufgezählten Gegenstände der Rahmengesetzgebung des Bundes überhaupt als Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung im Sinne des Art. 125 GG anzusehen sind, ist vom Bundesverfassungsgericht bisher offengelassen worden. Sie braucht auch hier nicht entschieden zu werden. Wenn sie entgegen der Auffassung des Bayer. Verfassungsgerichtshofs (VGHE n.F. 2, II 144 [160]) zu bejahen sein sollte, könnte in den Bereichen der Rahmengesetzgebung des Bundes allenfalls eine reichsrechtliche Regelung, die als Ganzes Rahmen- oder Grundsatzcharakter hat, Bundesrecht geworden sein (BVerfGE 4, 115 [133]). Eine solche Regelung ist das Reichspressegesetz nicht. Es war bei seinem Erlaß auf vollständige Regelung der Materie gerichtet (Häntzschel aaO S. 11) und war nicht als eine der Ausfüllung fähige und bedürftige Grundsatzregelung gedacht. § 1 RPressG, der landesrechtliche Beschränkungen der Pressefreiheit ausschließt, und § 30 RPressG, der den Landesgesetzgebern nur wenige Fragen zur Regelung ausdrücklich überläßt, zeigen das deutlich. An diesem Gesamtcharakter des Reichspressegesetzes hat sich auch dadurch nichts geändert, daß im Laufe der Jahrzehnte die Regelung aus dem Jahre 1874 änderungs- und ergänzungsbedürftig geworden ist. Daß im übrigen § 22 RPressG für sich genommen nicht auf Ausfüllung angelegt ist, bedarf keiner Darlegung.

Die Beschränkung der Bundeskompetenz auf Rahmenvorschriften verschließt übrigens dem Bundesgesetzgeber nicht die Möglichkeit, Rechtssätze mit unmittelbarer Wirkung zu erlassen (BVerfGE 4, 115 [129]). Im Zusammenhang eines Rahmengesetzes über die Presse könnte die Bundesgesetzgebung auch Bestimmungen über die Verjährung von Pressedelikten schaffen,

BVerfGE 7, 29 (42):

falls das Gesetz im übrigen dem Landesgesetzgeber soviel Spielraum läßt, daß erst mit der Ausfüllung durch ein Landesgesetz das Presserecht in sich geschlossen und vollziehbar wird (vgl. aaO S. 130 Nr. 4 am Ende). Daraus kann jedoch nicht abgeleitet werden, daß § 22 RPressG Bundesrecht geworden ist, sofern man die Anwendbarkeit des Art. 125 GG auf die Gebiete des Art. 75 GG anerkennt. Denn § 22 steht nicht im Zusammenhang eines Rahmengesetzes. Es geht nicht an, selbst wenn die Anwendbarkeit des Art. 125 auf Art. 75 GG zu bejahen sein sollte, für einzelne Vorschriften aus einer erschöpfenden Gesamtregelung eine Fortgeltung als Bundesrecht anzunehmen mit der Begründung, daß sie auch in einer Rahmengesetzgebung zulässig seien. Die Fortgeltung von einzelnen Vorschriften, die diese Voraussetzung erfüllen, würde nicht ein Bundesrahmengesetz im Sinne des Art. 75 GG schaffen. Es muß der Freiheit des Bundesgesetzgebers überlassen bleiben, in der Gesamtkonzeption eines Rahmengesetzes zu entscheiden, wie weit die bundesrechtliche Regelung gehen soll und wie weit der den Ländern zur Ausfüllung verbleibende Raum gezogen wird. Dieser spezifisch gesetzgebungspolitischen Aufgabe darf das Bundesverfassungsgericht nicht dadurch vorgreifen, daß es einzelne Bruchstücke aus einer früheren reichsrechtlichen Kodifikation als unmittelbar geltendes Bundesrahmenrecht anerkennt.

2. § 15 BayPressG führt für Bayern die Verjährungsfrist von sechs Monaten auch für Presseverbrechen wieder ein. Seit dem Gesetz von 1935 unterlagen im gesamten Reichsgebiet die Presseverbrechen der für alle Verbrechen geltenden Verjährungsvorschrift des § 67 Abs. 1 RStGB. §15 BayPressG hat diese Bestimmung für einen Teil ihres sachlichen und räumlichen Anwendungsbereichs aufgehoben und durch eine abweichende Regelung ersetzt.

Diese Abweichung hat ebenfalls nicht die Nichtigkeit der Vorschrift zur Folge. Denn die rechtliche Möglichkeit zu einer solchen Abweichung von den Bestimmungen des Strafgesetzbuchs ist dem Landesgesetzgeber durch die für das Presserecht getrof

BVerfGE 7, 29 (43):

fene Kompetenzregelung des Grundgesetzes verliehen worden. Da das Presserecht herkömmlich und kraft Sachzusammenhangs die Bestimmungen über die Verjährung von Pressedelikten umfaßt, ist mit der Kompetenz zur Gesetzgebung auf diesem Gebiet auch die Kompetenz zur Regelung der Verjährung der durch die Presse begangenen Verbrechen gegeben, solange nicht der Bund diese Kompetenz durch ein zulässiges Rahmengesetz an sich gezogen hat.

Soweit § 67 StGB seit der Reform des Jahres 1935 auch die Verjährung für die durch die Presse begangenen Verbrechen regelt, enthält er eine Norm des Presserechts, die Landesrecht geworden ist.

3. Die Zulässigkeit landesrechtlicher Bestimmungen über die Verjährung von Pressedelikten kann nicht anhand der in den Einführungsgesetzen zum Strafgesetzbuch (§ 2) und zur Strafprozeßordnung (§ 6) enthaltenen Vorschriften über das Verhältnis von Reichs- (Bundes-) recht und Landesrecht beurteilt werden, ohne die im Grundgesetz neu vorgenommene Aufteilung der Gesetzgebungskompetenz zwischen Bund und Ländern zu berücksichtigen.

§ 6 EGStPO muß schon aus dem Grunde außer Betracht bleiben, weil die Verjährung der Strafverfolgung ihren Platz im Strafgesetzbuch gefunden hat. Es kann insofern nicht darauf ankommen, wo sie rechtssystematisch richtig einzuordnen ist, sondern wo der Gesetzgeber sie eingeordnet hat.

§ 2 EGStGB handelt seinem Wortlaut nach nur von der Einwirkung des Reichsstrafgesetzbuchs auf das bei seinem Inkrafttreten geltende Reichs- und Landesstrafrecht. Sinngemäß hat er aber auch Bedeutung für den Umfang, in dem der Landesgesetzgeber weiterhin zum Erlaß von Strafgesetzen zuständig bleiben sollte. Insofern ist er aber nicht von den Veränderungen im bundesstaatlichen Gefüge des Reichs unberührt geblieben. Er setzt die in einer bundesstaatlichen Verfassung vorgenommene Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeit zwischen Bund und Gliedstaaten und die dort festgelegte Rangfolge der Rechtsquellen vor

BVerfGE 7, 29 (44):

aus. Sein Anwendungsbereich ist also wandelbar und muß auf die jeweils geltende bundesstaatliche Verfassung bezogen werden.

Nach Art. 72 Abs. 1 GG haben die Länder im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch macht. Unter der Geltung des Grundgesetzes hat § 2 EGStGB also die Bedeutung, das "soweit" in Art. 72 Abs. 2 GG mit Beziehung auf die Materie "Strafrecht" in Art. 74 Nr. 1 GG zu konkretisieren; er besagt, daß der Bund das Strafrecht in dem Umfang des Abs. 1 "erschöpfend" geregelt hat und für die in Abs. 2 bezeichneten Sachbereiche dem Landesstrafrecht Spielraum für eigene Gestaltung beläßt. Da aber die Regelung der Verjährung für Pressedelikte nicht zu der Materie "Strafrecht" des Art. 74 Nr. 1 GG gehört, kann die Bundesrecht gewordene Vorschrift des § 2 EGStGB die Landesgesetzgebung auf diesem Gebiet nicht sperren. Wegen ihrer besonderen Verknüpfung mit dem Pressewesen gehört die Verjährungsregelung im Sinne der grundgesetzlichen Kompetenzverteilung zur Materie "allgemeine Rechtsverhältnisse der Presse" des Art. 75 Nr. 2 GG. Unter anderem Aspekt mag sie auch zum "Strafrecht" oder zum "gerichtlichen Verfahren" gezählt werden können; die in den einzelnen Nummern der Art. 74 und 75 GG aufgezählten Gegenstände der Gesetzgebung sind aber nicht jeder für sich in abstrakter Deutung zu bestimmen; ihre Abgrenzung ergibt sich auch aus dem Gesamtgefüge dieser Artikel, so daß zum Beispiel der Gegenstand der sowohl unter eine spezielle Bezeichnung eingeordnet werden kann, nur der speziellen Bestimmung zu unterstellen ist. Bei der Umfangbestimmung der einzelnen Materien sind auch der Grundsatz des Art. 30 GG und der historische Zusammenhang in der deutschen Gesetzgebung zu beachten. Schon der Reichsgesetzgeber des Jahres 1874 erkannte die "Besonderheit" (vgl. § 2 Abs. 2 EGStGB) der Vorschrift über die Verjährung von Pressedelikten dadurch an, daß er sie in das Pressegesetz einfügte, also aus dem allgemeinen Strafrecht herausnahm. Diese

BVerfGE 7, 29 (45):

Eigenart fiel so lange nicht auf, als dem Reich im gleichen Umfang die Regelung des Strafrechts wie die des Presserechts zukam. Nachdem nun durch das Grundgesetz die Materie Presserecht grundsätzlich den Ländern zugefallen ist, können die Länder, solange der Bund nicht das nach Art. 75 Nr. 2 GG zulässige Rahmengesetz erlassen hat, kraft Bundesverfassungsrecht das Presserecht in dem Umfang für ihre eigene Gesetzgebung in Anspruch nehmen, den es früher durch die Gesetzgebung des Reichs erhalten hatte. Demgegenüber verschlägt es nichts, daß die pressefeindliche Gesetzgebung des Nationalsozialismus 1935 die sondergesetzliche Vorschrift für die Verjährung von Presseverbrechen aufgehoben und insofern die allgemeine Verjährungsregelung anwendbar gemacht hat. Grundsätzlich beließ auch diese Änderung des Pressegesetzes eine Verjährungsvorschrift im Pressegesetz als dem Sondergesetz, das vom Sachbereich Presse und nicht vom Strafrecht bestimmt ist. Außerdem zeigen gerade die nach 1945 unternommenen Änderungen des Pressegesetzes durch Hessen und Bayern, wie der Entwurf aus dem Bundesministerium des Innern, daß die alten Vorstellungen von der Zugehörigkeit der Verjährung der Pressedelikte zum Presserecht nach wie vor maßgebend sind. Wenn aber die Regelung der Verjährung von Pressedelikten zum Presserecht gehört, kann die Landesgesetzgebung nicht durch § 2 EGStGB eingeschränkt sein, sondern dann kann der Bund kraft Art. 31 GG nur durch ein nach Art. 75 Nr. 2 GG zulässiges Rahmengesetz den Landesgesetzgeber ausschalten.

BVerfG, 01.12.1954 - 2 BvG 1/54

Redaktion — Thu, 22 Mar 2012 09:08:48 +0000

Daten

Fall:

Besoldungsgesetz von Nordrhein-Westfalen

Fundstellen:

BVerfGE 4, 115; DÖV 1956, 30; DRiZ 1955, 49; DVBl 1955, 50; JZ 1955, 115; MDR 1955, 87; NJW 1955, 57; RiA 1955, 14; VerwRspr 7, 897; ZBR 1954, 374

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

01.12.1954

Aktenzeichen:

2 BvG 1/54

Entscheidungstyp:

Urteil

1. Rahmenvorschriften des Bundes im Sinne des Art. 75 GG müssen, wenn auch nicht in allen einzelnen Bestimmungen, so doch als Ganzes durch die Landesgesetzgebung ausfüllungsfähig und ausfüllungsbedürftig, jedenfalls auf eine solche Ausfüllung hin angelegt sein. Sie müssen dem Landesgesetzgeber Raum für Willensentscheidungen in der sachlichen Rechtsgestaltung übrig lassen und dürfen ihn nicht darauf beschränken, nur zwischen vorgegebenen rechtlichen Möglichkeiten zu wählen.
2. Bundesgesetzliche Vorschriften, die für die Besoldung der Landesbeamten Höchstbeträge unter Bezugnahme auf ein lückenloses und verbindliches Bundesbesoldungssystem festsetzen, überschreiten die Schranken der Rahmengesetzgebungsbefugnis des Bundes gemäß Art. 75 GG.
3. Ein Bundesgesetz, das gegen Vorschriften des Grundgesetzes verstößt, die der Sicherung des eigenstaatlichen Bereichs der Länder dienen, kann nicht durch die Zustimmung des Bundesrats oder der Länder gültig werden.
4. a) Eine Rechtsschranke für die Gesetzgebungsbefugnis im Bundesstaat - für Bund und Länder - ergibt sich aus dem ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz der Bundestreue.
b) Bleiben die Auswirkungen einer gesetzlichen Regelung nicht auf den Raum des Landes begrenzt, so muß der Landesgesetzgeber Rücksicht auf die Interessen des Bundes und der übrigen Länder nehmen.
c) Ein Landesgesetz kann wegen Verletzung der aus dem Grundsatz der Bundestreue abzuleitenden Schranken nur dann als verfassungswidrig verworfen werden, wenn der Landesgesetzgeber seine Freiheit offenbar mißbraucht hat.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 4, 115

Paginierung:

BVerfGE 4, 115 (115):

2. Bundesgesetzliche Vorschriften, die für die Besoldung der Landesbeamten Höchstbeträge unter Bezugnahme auf ein lückenloses und verbindliches Bundesbesoldungssystem festsetzen, überschreiten die Schranken der Rahmengesetzgebungsbefugnis des Bundes gemäß Art. 75 GG.

3. Ein Bundesgesetz, das gegen Vorschriften des Grundgesetzes verstößt, die der Sicherung des eigenstaatlichen Bereichs der Länder dienen, kann nicht durch die Zustimmung des Bundesrats oder der Länder gültig werden.

4. a) Eine Rechtsschranke für die Gesetzgebungsbefugnis im Bundesstaat - für Bund und Länder - ergibt sich aus dem ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz der Bundestreue.

b) Bleiben die Auswirkungen einer gesetzlichen Regelung nicht auf den Raum des Landes begrenzt, so muß der Landesgesetzgeber Rücksicht auf die Interessen des Bundes und der übrigen Länder nehmen.

c) Ein Landesgesetz kann wegen Verletzung der aus dem Grundsatz der Bundestreue abzuleitenden Schranken nur dann als verfassungswidrig verworfen werden, wenn der Landesgesetzgeber seine Freiheit offenbar mißbraucht hat.

BVerfGE 4, 115 (116):

Urteil

des Zweiten Senats vom 1. Dezember 1954

-- 2 BvG 1/54 --

in dem Verfassungsrechtsstreit betreffend den Erlaß des Besoldungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 9. Juni 1954 (GVBl. S. 162); - Antragsteller: Für die Bundesrepublik Deutschland die Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister der Finanzen. Antragsgegner: Für das Land Nordrhein-Westfalen die Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten.

Entscheidungsformel:

Der Antrag der Bundesregierung wird als unbegründet abgewiesen.

Gründe:

Die Bundesregierung und die Regierung des Landes Nordrhein-Westfalen streiten darüber, ob das Land Nordrhein-Westfalen die Besoldung seiner Beamten günstiger regeln darf, als die der Bundesbeamten geregelt ist. Der Bundesgesetzgeber hat nämlich in Kapitel III (§§, 8, 9) des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 6. Dezember 1951 (BGBl. I S. 939) bestimmt, daß die Beamten und Richter der Länder nicht höher besoldet werden dürfen als die entsprechenden Beamten und Richter des Bundes. Nach der Überschrift dieses Kapitels sollen seine Bestimmungen der "Wahrung der Einheitlichkeit auf dem Gebiete des Besoldungs- und Versorgungsrechts" dienen. Die Vorschriften haben folgenden Wortlaut:

"§ 8

(1) Die sich nach den besoldungsrechtlichen Bestimmungen des Bundes für die Beamten und Richter des Bundes ergebenden Bezüge sind Höchstbeträge für die Bemessung der Bezüge der entsprechenden und gleichzubewertenden planmäßigen und außerplanmäßigen Beamten und Richter der Länder sowie der Beamten der Gemeinden und sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Das gilt nicht für Kinderzuschläge.

(2) Sind die Bezüge, die den Beamten und Richtern der Länder

BVerfGE 4, 115 (117):

sowie den Beamten der Gemeinden und sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts am 30. September 1951 auf Grund besoldungsrechtlicher Vorschriften zustehen, höher als die nach Absatz 1 zulässigen Höchstbeträge, so können die Länder, Gemeinden und sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts den am 30. September 1951 im Amt befindlichen Beamten (Richtern) vom 1. Oktober 1951 ab eine Ausgleichszulage gewähren. Diese kann in dem Unterschiedsbetrag zwischen den bisherigen Bezügen und den nach Abs. 1 am 1. Oktober 1951 zulässigen Höchstbeträgen bestehen. Bei der Berechnung des Unterschiedsbetrages können Aufwandsentschädigungen, Dienstaufwandsentschädigungen und nichtruhegehaltfähige Gebührenanteile außer Ansatz bleiben. Die Besitzstandwahrung im Sinne dieses Absatzes gilt nicht für Weihnachts-, Neujahrs-, Abschlußzuwendungen oder ähnliche Bezüge, die nicht auf Grund gesetzlicher Vorschriften, sondern im Verwaltungswege gewährt worden sind.

(3) Die Ausgleichszulage kann gewährt werden, bis sie durch Erhöhung der neuen Bezüge, insbesondere durch Aufsteigen in den Dienstaltersstufen oder in eine andere Besoldungsgruppe, ausgeglichen wird. Hierbei brauchen nicht angerechnet zu werden Änderungen des Wohnungsgeldzuschusses und des örtlichen Sonderzuschlags, die durch Versetzung in einen anderen Ort oder durch Einweisung des Dienstortes in eine andere Ortsklasse eintreten.

(4) Die Ausgleichszulage kann ruhegehaltfähig sein, soweit die Dienstbezüge, zu deren Ausgleich sie dient, ruhegehaltfähig waren.

§ 9

(1) Die sich nach den versorgungsrechtlichen Bestimmungen des Bundes für die Versorgungsempfänger des Bundes ergebenden Bezüge sind Höchstbeträge für die Bemessung der Bezüge der entsprechenden und gleichzubewertenden Versorgungsempfänger der Länder, Gemeinden und sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. § 8 Abs. 1 Satz 2 gilt entsprechend.

(2) Unberührt bleiben die Bezüge der Versorgungsempfänger der Länder, Gemeinden und sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, die vor Inkrafttreten des Kapitels III bereits Ansprüche auf Versorgung erworben haben."

Diese Vorschriften waren von der Bundesregierung vorgeschlagen und vom Bundesrat gebilligt, vom Bundestag jedoch

BVerfGE 4, 115 (118):

zunächst abgelehnt worden. Nachdem der Bundesrat daraufhin den Vermittlungsausschuß angerufen hatte, wurden sie auf dessen Vorschlag wieder in das Gesetz eingefügt.

Die durch dieses Gesetz eingeführte Sperre für den Landesgesetzgeber hat der Bundesgesetzgeber später auf Anregung einiger Länderregierungen für Lehrkräfte, Richter und Staatsanwälte gelockert. Kapitel IV (§ 6) des Dritten Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 27. März 1953 (BGBl. I S. 81) gibt "besondere Rahmenvorschriften für Lehrkräfte". Sie lauten:

"Die Länder können in Abweichung von den § 8 und 9 des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 6. Dezember 1951 (Bundesgesetzbl. I S. 939) Vorschriften erlassen, nach denen

1. die Bezüge der Volksschullehrer mit der bisher dritten Dienstaltersstufe der Besoldungsgruppe A 4 c 2 beginnen,

2. die durch die Einführung der Reichsbesoldungsordnung in den Ländern eingetretenen Verschlechterungen der Besoldung und Versorgung der Lehrer beseitigt werden,

3. für einen Teil der Lehrkräfte aller Schularten und der fachlichen Schulaufsichtsbeamten zum Ausgleich der schlechteren Beförderungsmöglichkeiten gegenüber anderen vergleichbaren oder gleichzubewertenden Beamtengruppen angemessene Verbesserungen ihrer Besoldung herbeigeführt werden."

§ 1 des Gesetzes über besoldungsrechtliche Rahmenvorschriften für Richter und Staatsanwälte vom 25. Juli 1953 (BGBl. I S. 691) bestimmt:

"(1) Die Länder können in Abweichung von den Vorschriften der §§ 8 und 9 des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 6. Dezember 1951 (BGBl. I S. 939) die Dienstbezüge der Richter und Staatsanwälte ändern. Dabei dürfen die folgenden jährlichen Endgrundgehälter einschließlich etwaiger Stellenzulagen nicht überschritten werden:

9700 DM bei Dienstbezügen aus der bisherigen Besoldungsgruppe A 2 c 2,

10 000 DM bei Dienstbezügen aus der bisherigen Besoldungsgruppe A 2 c 1,

BVerfGE 4, 115 (119):

10 600 DM bei Dienstbezügen aus der bisherigen Besoldungsgruppe A 2 b,

11 200 DM bei Dienstbezügen aus der bisherigen Besoldungsgruppe A 1 b.

(2) Das gleiche gilt für die Dienstbezüge der Amtsnotare der badischen Landesteile des Landes Baden-Württemberg."

Durch das Besoldungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen vom 9. Juni 1954 (GVBl. 1954 S. 162) hat Nordrhein-Westfalen die Besoldung seiner Beamten grundlegend neu gestaltet mit der Folge, daß die Besoldung der Landesbeamten gegenüber der Besoldung der Bundesbeamten verbessert worden ist.

Die Bundesregierung ist der Auffassung, daß das Land Nordrhein-Westfalen durch den Erlaß dieses Gesetzes gegen Pflichten verstoßen habe, die ihm aus Rahmenvorschriften erwüchsen, welche der Bund gemäß Art. 75 Nr. 1 GG erlassen habe. Sie behauptet, das Land habe sich durch den genannten Gesetzgebungsakt über Gegenvorstellungen hinweggesetzt, die sie während der Vorbereitungsarbeiten an dem Landesgesetz erhoben habe. Sie hat das Bundesverfassungsgericht angerufen und beantragt, festzustellen:

Der Erlaß des Besoldungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 9. Juni 1954 (GVBl. für das Land Nordrhein-Westfalen, Ausgabe A S. 162 ff.) verstößt gegen folgende Vorschriften des Bundesrechts:

1. Kapitel III des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 6. Dezember 1951 (BGBl. I S. 940);

2. Kapitel IV des Dritten Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 27. März 1953 (BGBl. I S. 85);

3. Gesetz über besoldungsrechtliche Rahmenvorschriften für Richter und Staatsanwälte vom 25. Juli 1953 (BGBl. I S. 691).

Zur Begründung ihres Antrags hat die Bundesregierung vorgetragen, das Land Nordrhein-Westfalen habe mit dem Erlaß des Landesgesetzes vom 9. Juni 1954 in erster Linie gegen das für die Besoldung der Landesbeamten maßgebende Kapitel III (§§ 8 und 9) des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des

BVerfGE 4, 115 (120):

Besoldungsrechts vom 6. Dezember 1951 verstoßen. Das Landesgesetz ergebe nämlich für Beamte in allen Besoldungsgruppen eine durchschnittliche Erhöhung der Bezüge um rund 7 vom Hundert, in einzelnen Besoldungsgruppen eine solche um mehr als 10 vom Hundert und in bestimmten Dienstaltersstufen einzelner Besoldungsgruppen sogar Erhöhungen um mehr als 30 vom Hundert gegenüber den entsprechenden Bundessätzen. Darüber hinaus enthalte das Gesetz Vorschriften über die Berechnung des Besoldungs- und Diätendienstalters, die Anrechnung von Vordienstzeiten, die Gewährung von Zulagen usw., die zu wesentlich höheren Sätzen führten, als sie entsprechenden und gleichzubewertenden planmäßigen und außerplanmäßigen Beamten des Bundes gewährt würden. Schließlich bestimme das Gesetz in § 21 eine Neufestsetzung der Versorgungsbezüge auf der Grundlage der erhöhten Besoldungsbezüge.

Das Landesgesetz verstoße aber auch gegen Kapitel IV (§ 6) des Dritten Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 27. März 1953, weil es für Lehrkräfte Gehaltssätze festsetze, die sich mit dem dort festgelegten Rahmen nicht vereinbaren ließen. Schließlich überschreite das Landesbesoldungsgesetz bei der Regelung der Gehaltsbezüge für Richter und Staatsanwälte den Rahmen, der dem Lande durch das Bundesgesetz vom 25. Juli 1953 gesteckt sei. Vor allem führten die günstigeren Bestimmungen des Landesbesoldungsgesetzes über den Beginn des Besoldungsdienstalters zu einer früheren Erreichung des Endgrundgehaltes, als es nach Bundesrecht vorgesehen sei. Zudem übersteige das Endgrundgehalt der in die Besoldungsgruppe A 16 eingestuften Richter und Oberstaatsanwälte den in § 1 des Bundesgesetzes vom 25. Juli 1953 zugelassenen Höchstsatz.

Die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen hat beantragt, den Antrag der Bundesregierung abzuweisen.

Sie trägt vor, die vom Bunde als Rahmenvorschriften für das Besoldungsrecht der Länder erlassenen Gesetze seien grundgesetzwidrig, weil sie die dem Bundesgesetzgeber in Art. 75 Nr. 1

BVerfGE 4, 115 (121):

GG gezogene Grenze der Rahmengesetzgebung überschritten. Diese Gesetze ließen dem Landesgesetzgeber keinen Spielraum, sondern enthielten eine ins einzelne gehende Regelung, wie sie der Bund nur erlassen könnte, wenn ihm die Befugnis zur Vollgesetzgebung zukäme. Das Land Nordrhein-Westfalen habe nach diesen Gesetzen nicht die Möglichkeit, die Besoldung seiner Beamten den besonderen Verhältnissen des Landes anzupassen und damit den standesgemäßen Unterhalt der Beamten auf der durch die Verhältnisse des Landes bedingten Höhe zu gewährleisten. Von der nach den Bundessperrgesetzen allein verbleibenden Möglichkeit, unter den Sätzen des Bundes zu bleiben, könne es keinen Gebrauch machen, ohne den standesgemäßen Unterhalt der Beamten zu gefährden.

Durch diese Bundesgesetze sei die Besoldungsregelung nach dem Stande vom 30. September 1951 faktisch und rechtlich zum "Einfrieren" gebracht und der Landesgesetzgeber auf dem Gebiete des Besoldungsrechts vollkommen "blockiert". Damit sei der Sache nach das Besoldungsrecht aller Beamten in Bund, Ländern und Gemeinden Gegenstand der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes geworden.

Die Sperrvorschriften vom 6. Dezember 1951 seien auch nicht vollziehbar, da nicht festliege, was unter "entsprechenden" und "gleichzubewertenden" Beamten des Bundes zu verstehen sei. Es gebe in den Ländern eine größere Zahl von Beamtenkategorien, die im Bunde fehlten. Ein Vergleich der Beamten der Länder mit denen des Bundes lasse sich daher ohne eingehende Rechtsvorschriften nicht durchführen.

Ferner habe der Bund das ehemals einheitliche Gefüge der Besoldung dadurch erheblich erschüttert, daß er durch Veränderung des Beförderungskegels und durch abweichende Dienstpostenbewertung seine Beamten ohnedies schon bessergestellt habe.

Schließlich seien die Sperrbestimmungen des Gesetzes vom 6. Dezember 1951 unter der selbstverständlichen Voraussetzung erlassen worden, daß es bald zu einer bundesgesetzlichen Re

BVerfGE 4, 115 (122):

form des Besoldungsrechts für die Bundesbeamten kommen werde. Den Sperrvorschriften sei daher eine Befristung immanent. Die Frist sei längst überschritten, da der Bund es versäumt habe, die in Aussicht genommene Besoldungsreform in angemessener Zeit zu schaffen.

B. -- I.

Die Parteien streiten darüber, ob das Land Nordrhein-Westfalen nach dem Bundesverfassungsrecht dem Bunde gegenüber berechtigt war, das Besoldungsgesetz vom 9. Juni 1954 zu erlassen. Die Bundesregierung ist der Auffassung, daß der Erlaß dieses Gesetzes deshalb gegen das Grundgesetz verstoße, weil der Bund durch Kapitel III des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 6. Dezember 1951 dem Landesgesetzgeber gemäß Art. 75 Nr. 1 GG Grenzen gezogen habe, die dieses Landesgesetz überschreite. Es handelt sich also um einen Streit zwischen dem Bund und einem Land über die Zuständigkeit zur Gesetzgebung.

Das Gericht ist angerufen, über die Gültigkeit eines Landesgesetzes zu entscheiden. Dabei handelt es sich aber nicht um ein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle. In den Verfahren der hier vorliegenden Art wird zwar auch der Inhalt einer Landesnorm am Inhalt einer Bundesnorm gemessen; aber dies geschieht nur, um zu prüfen, ob der Landesgesetzgeber dem Bunde gegenüber befugt ist, eine Norm dieses Inhalts zu erlassen (vgl. auch BVerfGE 1, 220). Es handelt sich also um eine Meinungsverschiedenheit über die verfassungsrechtliche Pflicht eines Landes gegenüber dem Bunde im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG iVm. § 13 Nr. 7 BVerfGG. Die vom Antragsteller beanstandete Maßnahme ist der Erlaß des nordrhein-westfälischen Gesetzes vom 9. Juni 1954. Daß auch der Erlaß eines Gesetzes eine Maßnahme im Sinne der §§ 64, 69 BVerfGG sein kann, hat das Gericht bereits mehrfach ausgesprochen. Der Antragsteller hat auch behauptet, daß der Bund durch die beanstandete Maßnahme in seinen Rechten verletzt sei. In der Be

BVerfGE 4, 115 (123):

hauptung des Antragstellers, der Antragsgegner habe die grundgesetzliche Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern überschritten, liegt zugleich auch die Behauptung einer Verletzung der Rechte des Bundes.

Parteien dieses Verfahrens sind nach § 68 BVerfGG der Bund und das Land Nordrhein-Westfalen; dabei wird der Bund vertreten durch die Bundesregierung, das Land durch die Landesregierung. Demgemäß ist auch die Antragsschrift gefaßt. Jedoch genügt der Antrag nicht ganz den Bestimmungen des § 64 Abs. 2 BVerfGG, auf den in § 69 BVerfGG verwiesen wird. Er müßte eine Verletzung des Grundgesetzes rügen und die Bestimmung des Grundgesetzes bezeichnen, gegen die durch die beanstandete Maßnahme verstoßen sein soll. Aus dem Inhalt der Antragsbegründung ergibt sich aber, daß der Antragsteller die Verletzung der aus dem Grundgesetz sich ergebenden Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern auf dem Gebiete der Gesetzgebung (Art. 75 GG) rügen will.

II.

1. Das Land Nordrhein-Westfalen kann durch Erlaß seines Besoldungsgesetzes nur dann eine ihm dem Bund gegenüber obliegende Pflicht verletzt und gegen das Grundgesetz verstoßen haben, wenn der Bund durch Erlaß des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 6. Dezember 1951, Kapitel III, des Dritten Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 27. März 1953, Kapitel IV, und des Gesetzes über besoldungsrechtliche Rahmenvorschriften für Richter und Staatsanwälte vom 25.Juli 1953 in zulässiger Weise die Kompetenz der Länder zur Besoldungsgesetzgebung begrenzt hat, d. h. wenn der Bund nach dem Grundgesetz befugt war, Gesetze dieses Inhalts zu erlassen. Auch in diesem Verfahren kann und muß das Gericht als Vorfrage prüfen, ob Bundesgesetze gültig sind.

2. Die Ordnung der Rechtsverhältnisse der Landesbeamten und damit auch ihrer Besoldung, fällt im Bundesstaat grund

BVerfGE 4, 115 (124):

sätzlich in die Kompetenz der Länder. Es gibt Bundesstaaten, in denen von Bundes wegen diese Materie überhaupt nicht geregelt ist; dazu gehörte bezüglich der Besoldung der Landesbeamten auch das Deutsche Reich in der Zeit von 1871 bis 1920 und 1926 bis 1930.

Gründe politischer Zweckmäßigkeit können es aber geboten erscheinen lassen, die Grundlagen des öffentlichen Dienstes für die Beamten in Bund und Ländern einheitlich zu ordnen. So findet sich schon in der Weimarer Reichsverfassung in Art. 10 Nr. 3 eine Kompetenz des Reiches, im Wege der Gesetzgebung Grundsätze aufzustellen für das Recht der Beamten aller öffentlichen Körperschaften. Unter der Herrschaft der Weimarer Reichsverfassung sind auch reichsrechtliche Vorschriften erlassen worden mit dem Ziel, die Besoldung der Landesbeamten der der Reichsbeamten anzupassen. Hier sind insbesondere zu erwähnen das Gesetz zur Sicherung einer einheitlichen Regelung der Beamtenbesoldung vom 21. Dezember 1920 (RGBl. S. 2117), das bis zum 1. April 1926 in Kraft war; ferner Kapitel I des Zweiten Teils der Zweiten Verordnung des Reichspräsidenten zur Sicherung von Wirtschaft und Finanzen vom 5. Juni 1931 (RGBl. I S. 279). Die Gültigkeit dieser Vorschriften hing nicht davon ab, ob das Reich bei ihrem Erlaß sich auf "Grundsätze" im Sinne des Art. 10 WRV beschränkt hat, da das Gesetz von 1920 mit der verfassungsdurchbrechenden Mehrheit des Art. 76 Abs. 1 WRV erlassen wurde, und der Reichspräsident bei seiner auf Art. 48 Abs. 2 gestützten Notverordnung nicht an die Kompetenzverteilung zwischen Reich und Ländern gebunden war.

Die beamtenrechtlichen Vorschriften aus der Zeit zwischen dem 30. Januar 1933 und dem 8. Mai 1945 können heute zum Vergleich nicht herangezogen werden, da sie aus einer Zeit stammen, in der das Deutsche Reich zu einem Einheitsstaat geworden war. Wenn auch der Einheitsstaat formal erst durch das Gesetz über den Neuaufbau des Reiches vom 30. Januar 1934 begründet wurde, so war doch bereits vorher die Entwicklung

BVerfGE 4, 115 (125):

zum Einheitsstaat klar zu Tage getreten. In dem Ermächtigungsgesetz vom 24. März 1933 war die Reichsregierung ermächtigt worden, Recht zu setzen, auch unter Abweichung vom Verfassungsrecht.Das Beamtenrechts-Änderungsgesetz vom 30. Juni 1933 (RGBl. I S. 433), dessen Kapitel VIII Bestimmungen über die "Angleichung der Bezüge der Beamten der Länder usw. an die der Reichsbeamten" brachte, war also an die Kompetenzgrenzen der Reichsgesetzgebung nach der Weimarer Reichsverfassung nicht mehr gebunden. Es gründete sich allerdings noch auf die Unterscheidung eigenständiger Landesgesetzgebung von der Reichsgesetzgebung. Diese Unterscheidung entfiel in der Folgezeit, da nach dem Gesetz vom 30. Januar 1934 die sogenannten Landesgesetze, die von den der Reichsregierung unterstellten Landesregierungen erlassen wurden, nur mehr Reichsrecht mit örtlich begrenztem Geltungsbereich waren. Sie wurden im Namen des Reiches durch die Reichsstatthalter - in Preußen durch den Ministerpräsidenten im Auftrage des "Führers und Reichskanzlers" - verkündet.

Die weitere Vereinheitlichung des Beamtenrechts ging auf mehreren Wegen vor sich. In Verfolg der sogenannten Verreichlichung von Landesverwaltungszweigen wurden Beamte von damaligen Landesverwaltungen, die auch heute wieder Landesverwaltungen sind, zu unmittelbaren Reichsbeamten (z. B. Justiz). Andere Beamte wurden, obwohl formal noch im sogenannten Landesdienst stehend, der unmittelbaren Geltung des Reichsbesoldungsrechts unterworfen (z. B. Polizeibeamte, Lehrer an Volks-, Mittel- und höheren Schulen, Hochschullehrer). Das Deutsche Beamtengesetz vom 26. Januar 1937 erklärte alle Beamten zu Reichsbeamten; die Landesbeamten wurden mittelbare Reichsbeamte. Nach § 5 des Gesetzes über die Vereinheitlichung im Behördenaufbau vom 5. Juli 1939 (RGBl. I S. 1197) endlich wurden alle Beamten der Landesbehörden zu unmittelbaren Reichsbeamten, ebenso die Lehrer an staatlichen Schulen und die Volksschullehrer. § 5 Abs. 3 bestimmte aber, daß es für diese Beamten, soweit sie bisher nach den Landesbesoldungs

BVerfGE 4, 115 (126):

ordnungen besoldet wurden, hierbei sein Bewenden haben sollte bis zur anderweitigen Regelung durch das Reich. Es war also eine einheitliche Ordnung des Besoldungsrechtes aller Beamten von Reichs wegen vorgesehen, wie sie schon durch den Erlaß des Deutschen Beamtengesetzes vom Jahre 1937 vorgezeichnet war. Dieser Plan wurde jedoch nicht mehr voll verwirklicht. Soweit aber für Beamte noch formales Landesbesoldungsrecht galt, stimmte dieses Landesbesoldungsrecht faktisch mit dem Reichsbesoldungsrecht überein, da die meisten Länder das Reichsbesoldungsrecht für ihren Bereich eingeführt hatten. So bestimmte z. B. das preußische Gesetz über die Angleichung der Besoldung der unmittelbaren Staatsbeamten an die Besoldung der Reichsbeamten vom 17. Januar 1936 (GS S. 3), daß das Reichsbesoldungsgesetz vom 16. Dezember 1927, vom 1. April 1936 ab, in der jeweiligen Fassung entsprechend für die Bezüge der unmittelbaren preußischen Staatsbeamten gelten sollte. Es wurde in diesem Gesetz bestimmt, daß an die Stelle der bisherigen preußischen Besoldungsgruppen die entsprechenden Reichsbesoldungsgruppen treten. Als Anlage zu diesem Gesetz wurde eine Fassung der Reichsbesoldungsordnungen für die preußischen Beamten veröffentlicht.

Aus dieser Entwicklung erklärt es sich, daß die als Anlage zum Gesetz zur Ergänzung des Reichsbesoldungsrechts und des Reisekostenrechts vom 30. März 1943 verkündete Neufassung der Reichsbesoldungsordnungen (RGBl. I S. 189, 198) alle Beamtenkategorien umfaßte, die damals in Reich und Ländern vorkamen.

Am 8. Mai 1945 ergab sich also die Besoldung der Beamten fast aller staatlichen Behörden auf allen Stufen aus dem Reichsbesoldungsgesetz und den Reichsbesoldungsordnungen, sei es, daß diese unmittelbar galten, sei es, daß sie von den Ländern übernommen waren.

3. Mit dem Zusammenbruch des deutschen Einheitsstaates 1945 setzte eine rückläufige Bewegung in der einheitlichen Gestaltung des deutschen Beamtenrechts ein. Soweit die neu ent

BVerfGE 4, 115 (127):

standenen Länder Beamte übernahmen, wurden sie nur Landesbeamte; sie hatten nur das Land zum Dienstherrn; die Länder waren, vorbehaltlich der Befugnisse der Besatzungsmächte zuständig, die Rechtsverhältnisse dieser Beamten zu ordnen.

Als das Bonner Grundgesetz die bundesstaatliche Organisation wiederherstellte und die Kompetenzen zur Gesetzgebung verteilte, erkannte es an, daß die Regelung der Dienstverhältnisse der Landesbeamten eine ureigene Angelegenheit der Länder als Dienstherren dieser Beamten ist. Dem Bunde wurde darum in Art. 75 Nr. 1 GG nur die beschränkte Kompetenz eingeräumt, unter den Voraussetzungen des Art. 72 Rahmenvorschriften über "die Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienste der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechtes stehenden Personen" zu erlassen.

Da Art. 75 Nr. 1 den Bund nur ermächtigt, Rahmenvorschriften zu erlassen, kann der Bund die Besoldung der Landesbeamten jedenfalls nicht erschöpfend regeln. Die Regelung eines Sachbereiches durch Rahmenvorschriften kann nicht von der gleichen Intensität sein, wie Art. 74 sie für den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung zuläßt. Wenn Art. 75 auf Art. 72 Abs 2 GG verweist, so ist damit über das Maß der zulässigen Regelung nichts gesagt; Art. 72 Abs. 2 bestimmt vielmehr nur die Voraussetzungen, die sowohl erfüllt sein müssen, wenn der Bund nach Art. 74 eine erschöpfende Regelung trifft, als auch wenn der Bund nach Art. 75 nur Rahmenvorschriften erläßt. Wie weit der Bundesgesetzgeber beim Erlaß von Rahmenvorschriften gehen darf, richtet sich nicht danach, was die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit, insbesondere die Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse über das Gebiet eines Landes hinaus erfordert, sondern ausschließlich nach dem in Art. 75 enthaltenen Rechtsbegriff der "Rahmenvorschriften".

Ob die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 gegeben sind, entscheidet der Bundesgesetzgeber nach seinem pflichtgemäßen Ermessen; das Bundesverfassungsgericht kann höchstens prüfen, ob der Gesetzgeber etwa sein Ermessen mißbraucht hat (vgl.

BVerfGE 4, 115 (128):

BVerfGE 2, 224 f.). Die Frage hingegen, ob eine vom Bundesgesetzgeber erlassene Vorschrift eine "Rahmenvorschrift" im Sinne des Art. 75 ist, ist eine Rechtsfrage, die das Bundesverfassungsgericht zu entscheiden hat.

4. Wenn Art 75 GG für einige der Materien, für die sowohl der Bund als auch die Länder zur Gesetzgebung zuständig sind, den Bund nur ermächtigt, "Rahmenvorschriften" zu erlassen, so folgt daraus, daß diese Gesetzgebungsbefugnis des Bundes inhaltlich begrenzter sein muß als die Befugnis nach Art. 74 GG. Die Frage ist, wie die Grenze näher zu bestimmen ist.

Hier ergibt sich ein Anknüpfungspunkt aus der Weimarer Reichsverfassung, die ebenfalls eine inhaltlich beschränkte Reichsgesetzgebung kannte. Nach Art. 10 und 11 WRV war das Reich befugt, durch Reichsgesetz "Grundsätze" für gewisse Rechtsgebiete aufzustellen. Rechtslehre und Gesetzgebungspraxis erblickten das Wesen der Grundsatzgesetzgebung damals mit Anschütz (Die Verfassung des Deutschen Reiches, 14. Aufl. [1933] Anm. 1 zu Art. 10 und 11) darin, daß das Reich befugt war, "allgemeine, leitende Rechtssätze, Richtlinien" zu erlassen, "welche der näheren Ausführung, der Ausgestaltung im einzelnen, insbesondere unter dem Gesichtspunkt ihrer Anpassung an die besonderen Verhältnisse der einzelnen Länder, ebenso fähig wie bedürftig sind" (vgl. auch die entsprechende gutachtliche Erklärung des Reichsministers des Innern vom 9. April 1924 bei Poetzsch-Heffter, Handkommentar der Reichsverfassung, 3. Aufl. 1928, S. 101). Die Verwendung des Begriffs "Rahmenvorschriften" an Stelle von "Grundsätzen" zur Bezeichnung der inhaltlichen Beschränkung der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes im Grundgesetz bedeutet nicht, daß das Maß der bundesrechtlichen Regelung heute anders bestimmt sein soll als zur Zeit der Weimarer Reichsverfassung. Die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes bestätigt diese Auffassung. Die Verhandlungen des Parlamentarischen Rates ergeben nur, daß durch die Bezeichnung "Rahmenvorschriften" jeder Zweifel darüber ausgeschlossen werden sollte, daß bundesrechtliche Vorschriften,

BVerfGE 4, 115 (129):

die auf diese Kompetenznorm gestützt werden, nicht nur Richtlinien für die Landesgesetzgebung, sondern auch unmittelbar geltende Rechtssätze enthalten dürfen; dies war auch schon bei den Grundsatz-Gesetzen nach der Weimarer Reichsverfassung vielfach der Fall, in seiner Zulässigkeit aber bestritten.

Wenn der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 GG Gebrauch macht, werden die Länder insoweit von ihrem Gesetzgebungsrecht ausgeschlossen. In den Sachbereichen, in denen der Bund gemäß Art. 75 Rahmenvorschriften erläßt, bleibt die Gesetzgebungsbefugnis der Länder erhalten; Art. 75 setzt sogar ein entsprechendes Tätigwerden des Landesgesetzgebers voraus. Der Bund darf nur einen Rahmen setzen. Rahmen aber bedeutet, daß das Bundesgesetz nicht für sich allein bestehen kann, sondern darauf angelegt sein muß, durch Landesgesetze ausgefüllt zu werden. Wo der Bund nur die Rahmenkompetenz hat, bleibt die grundsätzlich bestehende Landeskompetenz zur Gesetzgebung erhalten; im Interesse des Gesamtwohls werden ihr aber von Bundes wegen Grenzen gesetzt, ohne daß der Gesetzgebungsgegenstand vom Bunde voll ausgeschöpft, bis in alle Einzelheiten geordnet werden darf. Wenn der Bundesgesetzgeber Rahmenvorschriften erläßt, muß er im Hinblick auf das zu ordnende Sachgebiet den Ländern noch etwas zu regeln übrig lassen. Das, was den Ländern zu regeln bleibt, muß von substantiellem Gewicht sein. Die Landesvorschriften müssen sich zwar in den vom Bund gegebenen Rahmen einpassen. Andererseits aber muß der vom Bund gezogene Rahmen dem Land die Möglichkeit lassen, die Materie entsprechend den besonderen Verhältnissen des Landes ergänzend zu regeln. Rahmenvorschriften des Bundes müssen, wenn auch nicht in allen einzelnen Bestimmungen, so doch als Ganzes durch Landesgesetzgebung ausfüllungsfähig und ausfüllungsbedürftig, jedenfalls auf eine solche Ausfüllung hin angelegt sein. Sie brauchen sich zwar nicht auf Normen von grundsätzlicher Bedeutung zu beschränken, andererseits aber dürfen sie ihre Zweckbestimmung, nur eine Grenze für landesgesetzliche Eigenregelung zu bilden,

BVerfGE 4, 115 (130):

nicht überschreiten. Sie müssen dem Landesgesetzgeber Raum für Willensentscheidungen in der sachlichen Rechtsgestaltung übrig lassen und dürfen ihn nicht darauf beschränken, nur zwischen vorgegebenen rechtlichen Möglichkeiten zu wählen.

Von der Möglichkeit der Rahmengesetzgebung kann der Bund in zweierlei Form Gebrauch machen. Er kann entweder Richtlinien für den Landesgesetzgeber geben oder Rechtsvorschriften erlassen, die für jedermann unmittelbar verbindlich sind. In beiden Fällen aber müssen die oben gezogenen Grenzen beachtet werden. Soweit der Bundesgesetzgeber dem Landesgesetzgeber Richtlinien gibt, müssen diese Richtlinien Raum für freie gesetzgeberische Gestaltung lassen. Soweit der Bund eine Materie selbst unmittelbar rechtlich ordnet, müssen die Vorschriften des Bundesrechts von der Art sein, daß Bundesgesetze und Landesgesetze nebeneinander wirksam werden müssen, um die gewollte gesetzliche Ordnung zu erreichen und praktisch anwendbares Recht zu schaffen. Bundesgesetze sind demnach nur dann Rahmengesetze gemäß Art. 75 GG, wenn sie nach Inhalt und Zweck der Ausfüllung durch freie Willensentscheidung des Landes gesetzgebers fähig und bedürftig in dem Sinne sind, daß erst mit dieser Ausfüllung das Gesetzgebungswerk über den zu ordnenden Gegenstand in sich geschlossen und vollziehbar wird.

5. Es fragt sich, ob die die Besoldung der Landesbeamten betreffenden Bundesgesetze sich in den vorstehend aufgezeigten Grenzen der Rahmengesetzgebung halten.

Bei diesen Gesetzen handelt es sich um Richtlinien für den Landesgesetzgeber, nicht um unmittelbar für die Landesbeamten geltendes Bundesrecht. Ob diese Richtlinien sich in den Grenzen der Rahmengesetzgebung halten, hängt von ihrem Inhalt ab.

Die Materie, die Nr. 1 des Art. 75 GG der Rahmengesetzgebung des Bundes eröffnet, unterscheidet sich dadurch von den übrigen in Art. 75 aufgeführten Materien, daß der Gegenstand der Gesetzgebung - das Recht der Landesbeamten - sich nur in der Landesebene findet. Er ist durch die Organisation der Länder als Staaten bedingt, hat aber eine Parallele in einem

BVerfGE 4, 115 (131):

Gebiet der ausschließlichen Bundesgesetzgebung, nämlich dem Recht der Bundesbeamten. Die hier streitigen besoldungsrechtlichen Angleichungsbestimmungen von 1951 bringen nun die Besoldung der Landesbeamten in eine Relation zur Besoldung der Bundesbeamten. § 8 des Gesetzes legt fest, daß die sich "nach den besoldungsrechtlichen Bestimmungen des Bundes für die Beamten und Richter des Bundes ergebenden Bezüge" Höchstbeträge für die Bemessung der Bezüge der entsprechenden und gleichzubewertenden Beamten und Richter der Länder usw. sind. Vergleichsmaßstab für die Besoldung der Landesbeamten soll also die Besoldung der entsprechenden Bundesbeamten sein. Diese Besoldung der Bundesbeamten ergibt sich aus dem Bundesbesoldungsrecht, das Gegenstand der ausschließlichen Vollkompetenz des Bundes ist. Der Bund hat nun das Besoldungsrecht der Bundesbeamten noch nicht neu geregelt, sondern es gilt nach Art. 123, 124 GG das alte Reichsbesoldungsrecht für die Bundesbeamten weiter. Dieses alte Reichsbesoldungsrecht ist das durch zahlreiche Novellen abgeänderte Reichsbesoldungsgesetz vom 16. Dezember 1927 mit seinen Reichsbesoldungsordnungen. Die Bundesgesetze zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 6. Dezember 1951 (BGBl. I S. 939), vom 20. August 1952 (BGBl. I S. 582) und vom 27. März 1953 (BGBl.I S. 81) sind lediglich Änderungen des Reichsbesoldungsgesetzes und der Reichsbesoldungsordnungen.

Das Reichsbesoldungsrecht galt 1945 mittelbar oder unmittelbar auch für Beamte der sogenannten Landesverwaltungen. Ob dieses alte im Reichsbesoldungsgesetz vom Jahre 1927 und seinen Besoldungsordnungen enthaltene Besoldungsrecht als Bundesrecht oder Landesrecht fortgilt, hängt davon ab, ob es sich heute um die Besoldung von Beamten des Bundes oder die Besoldung von Beamten der Länder handelt. Nur soweit es sich um die Besoldung der Bundesbeamten handelt, ist das alte Reichsbesoldungsrecht zu Bundesrecht geworden, und nur insoweit steht es zur Disposition des Bundesgesetzgebers. Soweit Reichsbesoldungsrecht für Landesbeamte fortgilt, ist es Landes

BVerfGE 4, 115 (132):

recht geworden und unterliegt grundsätzlich der vollen Gesetzgebungskompetenz der Länder.

Die Reichsbesoldungsordnungen haben für sich genommen keine eigene rechtliche Existenz; es handelt sich bei ihnen um technisch als Anlage zum Gesetz ausgestaltete Teile des Gesetzes. Infolgedessen sind die alten Reichsbesoldungsordnungen nur insoweit Bundesrecht geworden, als sie Beamtenkategorien aufführen, die heute in der Bundesverwaltung vorkommen. In die Reichsbesoldungsordnungen in der für den Bund geltenden Fassung gehören also nur die Beamtenkategorien, die der Bund heute hat. Soweit die Reichsbesoldungsordnungen in der Fassung von 1943 Beamte aufführten, die heute nur in den Ländern vorkommen, sind sie als Bundesrecht gegenstandslos geworden. Der Bundesgesetzgeber kann daher mit rechtlicher Wirkung nur solche Änderungen in den Reichsbesoldungsordnungen vornehmen, die sich auf Bundesbeamte beziehen. Die Reichsbesoldungsordnungen in der für ein Land fortgeltenden Fassung können nur die Beamtenkategorien enthalten, die es in diesem Lande gibt.

Dieser Sachverhalt wird von der Bundesregierung verkannt, wenn sie in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, daß die Reichsbesoldungsordnungen als Bundesrahmenvorschriften gemäß Art. 125 GG fortgelten, und daß der Bund Rahmenvorschriften im Sinne des Art. 75 GG durch Änderung der Reichsbesoldungsordnungen erlassen könne. Von der gleichen Auffassung hat sich der Bundesgesetzgeber leiten lassen, als er im Zweiten und Dritten Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts vom 20. August 1952 und 27. März 1953 die Reichsbesoldungsordnungen "in der für den Bund geltenden Fassung" auch mit Bezug auf Landes- und Kommunalbeamte geändert hat. In der Begründung zu dem Entwurf eines Dritten Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Besoldungsrechts (Deutscher Bundestag 1. Wahlperiode 1949, Drucks. Nr. 3847) heißt es dazu auf Seite 12: "Soweit in dem Entwurf Landes- oder Kommunalbeamte betroffen werden, sind die Vorschriften Rahmenvorschriften im Sinne von Art. 75 GG."

BVerfGE 4, 115 (133):

Das Reichsbesoldungsgesetz 1927 mit seinen Besoldungsordnungen kann aber nicht über Art. 125 GG zu Bundesrahmenrecht für die Landesbeamten geworden sein, da es eine zweifelsfreie Vollregelung der Rechtsverhältnisse für alle Reichsbeamten - und nur für Reichsbeamte - enthielt. Deswegen kann es dahingestellt bleiben, ob Reichsgesetze, die als Grundsatzgesetze erlassen waren, über Art. 125 GG zu Bundesrahmenrecht geworden sein können.

Wenn der Bundesgesetzgeber die Reichsbesoldungsordnungen auch insofern geändert hat, als davon Landes- und Kommunalbeamte betroffen werden, so hat er das Wesen der Besoldungsordnungen verkannt. Besoldungsordnungen sind keine Rechtsvorschriften, die für sich allein bestehen können; sie erlangen rechtliche Bedeutung erst in Verbindung mit anderen Rechtsvorschriften. Als eine solche kommt in erster Linie das Besoldungsgesetz in Betracht, das für die Höhe des Grundgehaltes, das den Beamten nach dem Besoldungsgesetz ausgeworfen wird, auf die Besoldungsordnungen verweist. Eine Besoldungsordnung kann aber auch mittelbar rechtliche Bedeutung dadurch erlangen, daß eine Rahmenvorschrift des Bundes auf sie als Vergleichsmaßstab verweist. Es ist aber nicht vorstellbar, daß die Einfügung einer Beamtenkategorie in eine Reichsbesoldungsordnung als solche eine "Rahmenvorschrift" darstellt. Man muß also das Vorbringen der Bundesregierung so deuten: die Einordnung von Landesbeamten in die "für den Bund geltende Fassung" der Reichsbesoldungsordnungen soll den Sinn haben, den in der eigentlichen Rahmenvorschrift - § 8 des Gesetzes vom 6. Dezember 1951 - gesetzten Rahmen insofern auszufüllen, als durch diese Einordnung bindend festgelegt wird, daß die betreffenden Landesbeamten im Sinne des § 8 mit den in dieser Besoldungsgruppe aufgeführten Bundesbeamten gleichzubewerten sind. Die Bundesregierung faßt also die Reichsbesoldungsordnungen als Ergänzung des Sperrgesetzes in dem Sinne auf, daß nach wie vor alle Landesbeamten in eine Besoldungsgruppe der alten Reichsbesoldungsordnung eingeordnet sind

BVerfGE 4, 115 (134):

(vgl. insbes. § 6 des Gesetzes vom 27. März 1953 und § 1 des Gesetzes vom 25. Juli 1953). Bei dieser Auslegung des § 8 des Gesetzes vom 6. Dezember 1951 wird die dort vorgeschriebene "Gleichbewertung" ersetzt durch eine Klassifizierung der Landesbeamten, die sich unmittelbar aus dem Text der alten Reichsbesoldungsordnungen ergibt, die weiterhin auch mit Bezug auf Landesbeamte zur Disposition des Bundesgesetzgebers stehen sollen. Die aus der Zeit des Einheitsstaates herrührende faktische Gemeinsamkeit des Besoldungsrechts für Reichs- und "Landes"-Beamte wird auf diese Weise in eine rechtliche Verbindlichkeit im Verhältnis von Bund und Ländern gewandelt. Die Bundesregierung interpretiert also das Gesetz von 1951 so, als ob es eine dem § 3 Abs. 2 Satz 2 des Entwurfs zu einem Gesetz zur Sicherung des einheitlichen Gefüges der Bezüge im öffentlichen Dienst (Deutscher Bundestag, II. Wahlperiode 1953, Drucks. Nr. 959) entsprechende Norm bereits heute gäbe. Der Entwurf erklärt den Rechtszustand vom 8. Mai 1945 "bis zum Erlaß anderweitiger Bestimmungen" für maßgeblich. § 5 des Entwurfes sieht weiter vor, daß der Bundesfinanzminister im Einvernehmen mit dem Bundesinnenminister und mit Zustimmung des Bundesrates durch Rechtsverordnung bestimmen kann, welchem Amt im Dienst des Bundes ein Amt im Dienst der Länder gleichzubewerten ist. Dadurch soll also im Wege der Rechtsverordnung das erreicht werden, was der Bundesgesetzgeber bisher glaubte, durch Änderung der Reichsbesoldungsordnungen erreichen zu können.

Die Auslegung, die die Bundesregierung dem Sperrgesetz von 1951 gibt, ist unrichtig. Das Sperrgesetz legt zwar den Höchstbetrag der Besoldung jedes Landesbeamten für jeden Zeitpunkt seiner Laufbahn auf die Besoldung des "entsprechenden und gleichzubewertenden" Bundesbeamten fest. Es verweist aber keineswegs auf eine die Landesbeamten mitumfassende Bundesbesoldungsordnung, durch deren Änderung der Bundesgesetzgeber den vom Sperrgesetz vorausgesetzten Vergleich jeweils fixieren könnte. Das Gesetz überläßt es vielmehr dem

BVerfGE 4, 115 (135):

Landesgesetzgeber, die Landesbeamten in die Gruppen der Landesbesoldungsordnung einzuordnen. Ist die Bundesregierung der Auffassung, daß dabei der Landesgesetzgeber die ihm durch § 8 des Gesetzes von 1951 gezogenen Grenzen überschritten habe, so kann sich daraus ein öffentlich-rechtlicher Streit zwischen Bund und Land entwickeln, zu dessen Entscheidung das Bundesverwaltungsgericht berufen wäre. Zur Beantwortung dieser Rechtsfrage wird zwar die Einordnung heutiger Landesbeamten in die früheren Reichsbesoldungsordnungen ein wichtiges Erkenntnismittel sein; sie ist aber nicht rechtlich unbedingt verbindlich. Soweit der Bundesgesetzgeber die Reichsbesoldungsordnungen mit Bezug auf Landesbeamte geändert hat, sind diese Änderungen also ohne rechtliche Wirkung.

6. Das - richtig ausgelegte - Sperrgesetz vom 6.12.1951 ist nur dann mit dem Grundgesetz vereinbar, wenn der Bundesgesetzgeber sich in den Schranken einer Rahmenvorschrift gehalten hat.

Beamtenrecht gibt es als Bundesrecht und als Landesrecht, weil es Bundesbeamte und Landesbeamte gibt. Sowohl das Recht der Bundesbeamten wie das Recht der Landesbeamten ist aber seit jeher nach den gleichen Grundsätzen gestaltet, nämlich, wie Art. 33 Abs. 5 GG es heute auch verfassungsrechtlich festlegt, "unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums". Zu diesen Grundsätzen gehört, daß die Besoldung einerseits den Beamten den angemessenen Lebensunterhalt sichert, andererseits je nach der Bedeutung des Amtes abgestuft ist. Durch Art. 33 Abs. 5 GG wird also dem Landesbesoldungsrecht bereits von Grundgesetzes wegen ein gewisser Rahmen gezogen. Es kann sich nur noch fragen, inwieweit ergänzendes Bundesrecht die Freiheit des Landesgesetzgebers auf diesem Gebiete weiter einschränken darf. Es mag zulässig sein, daß der Bund den Ländern ein bestimmtes System der Besoldung vorschreibt. Die Grenze einer Bundesrahmenbestimmung für die Besoldung der Landesbeamten ist aber jedenfalls dann überschritten, wenn der Bund den Ländern zahlenmäßige

BVerfGE 4, 115 (136):

Höchstbeträge für die Besoldung der Landesbeamten vorschreibt und dabei ein bestimmtes Besoldungssystem für die Länder verbindlich macht.

Wie eng oder wie weit die Grenzen in einer Bundesrahmenvorschrift gemäß Art. 75 gezogen werden dürfen, wird bei den einzelnen Materien des Art. 75 unterschiedlich zu beurteilen sein. Beim Landesbeamtenrecht ist zu beachten, daß im Bundesstaat ein besonders starkes und legitimes Interesse der Länder als Dienstherren besteht, das Recht ihrer Beamten selbst zu ordnen. Die Beamtenschaft ist ein bedeutsames Element der eigenstaatlichen Organisation der Länder. Daher ist bei der Auslegung einer bundesstaatlichen Verfassung davon auszugehen, daß die Länder grundsätzlich die Freiheit haben, die Rechtsverhältnisse ihrer Beamten und insbesondere deren Besoldung nach eigener Entschließung zu ordnen. Soweit eine Bundesverfassung diese Freiheit des Landesgesetzgebers beschränkt, sind solche Vorschriften mithin eng auszulegen. Das muß jedenfalls für das Grundgesetz gelten, das die föderalistische Grundlage der Bundesrepublik Deutschland stark betont. Wenn also gemäß Art. 75 Nr. 1 GG Rahmenvorschriften des Bundesgesetzgebers für das Besoldungsrecht der Landesbeamten erlassen werden sollen, so müssen solche Rahmenvorschriften den Ländern genügend Spielraum lassen, um die Beamtenbesoldung ihrer Finanzkraft anzupassen. Die Länder müssen weiter die Möglichkeit haben, die Besoldung ihrer Beamten an die allgemeine Lebenshaltung im Lande anzugleichen. Endlich muß der Landesgesetzgeber die Bewertung der Dienstaufgaben und die darauf beruhende Einordnung der verschiedenen Beamtenkategorien in Besoldungsgruppen nach seinen Bewertungsmaßstäben vornehmen können, die möglicherweise von den Maßstäben anderer Landesgesetzgeber oder des Bundesgesetzgebers abweichen.

Ein solcher Spielraum wird den Ländern durch Kapitel III des Gesetzes vom 6. Dezember 1951 nicht gelassen. Diese Vorschriften geben den Ländern vielmehr als Richtmaß das ge

BVerfGE 4, 115 (137):

schlossene, lückenlose Besoldungsrechtssystem des Bundes und schreiben ihnen vor, daß die sich daraus für jeden Bundesbeamten ergebenden Dienstbezüge gleichzeitig Höchstbeträge für den entsprechenden Landesbeamten sein sollen. Bei dieser Bemessung der Dienstbezüge ist alles berücksichtigt, was für ein Beamtenleben und Beamtenschicksal besoldungsrechtlich von Bedeutung sein kann (Dienstalter, Einstufung, Anfangsgehalt, Aufrücken usw.). Das Gesetz geht davon aus, daß jedem Landesbeamten ein Bundesbeamter entspricht, und es legt für jeden Augenblick der Beamtenlaufbahn eines Landesbeamten den Höchstbetrag seiner Bezüge auf den Betrag fest, den der entsprechende Bundesbeamte in gleicher Situation erhalten würde. Es läßt also den Ländern bei der Ordnung der Landesbesoldung nur die Freiheit, ihre Beamten schlechter zu stellen als die entsprechenden Bundesbeamten. Es hindert damit den Landesgesetzgeber an einer selbständigen Willensentscheidung bei der Gestaltung des Besoldungswesens. Dabei ist es ohne Bedeutung, wie hoch die vorgeschriebenen Höchstbeträge sind, und ob sie der durchschnittlichen Lebenshaltung in Bund und Ländern gerecht werden. Wenn dem Landesgesetzgeber nur die eine Möglichkeit verbleibt, die Bezüge seiner Beamten niedriger festzusetzen als die der entsprechenden Bundesbeamten, so ist ihm die Befugnis abgeschnitten, die bei einer bundesrechtlichen Rahmenvorschrift erhalten bleiben muß, eine auf Ausfüllungsbedürftigkeit angelegte gesetzliche Regelung sachlich in der Ausgestaltung so zu ergänzen, daß erst mit dieser Ergänzung das Werk der Gesetzgebung über den zu ordnenden Gesetzgebungsgegenstand in sich geschlossen und vollziehbar und den besonderen Gegebenheiten des Landes angepaßt ist.

Es kann hier dahingestellt bleiben, ob überhaupt und in welchem Ausmaße durch Bundesgesetz die Landesbesoldung an die Bundesbesoldung angeglichen werden kann; die durch das Gesetz von 1951 herbeigeführte starre Koppelung der Landesbesoldung mit der Bundesbesoldung ist jedenfalls grundgesetzwidrig. Bundesgesetzliche Vorschriften, die für die Besoldung

BVerfGE 4, 115 (138):

der Landesbeamten Höchstbeträge unter Bezugnahme auf ein lückenloses und verbindliches Bundesbesoldungssystem festsetzen, überschreiten die Schranken der Rahmengesetzgebungsbefugnis des Bundes gemäß Art. 75 GG und sind verfassungswidrig.

7. Die Besoldungsangleichungsbestimmungen der §§ 8 und 9 des Bundesgesetzes vom 6. Dezember 1951 sind ungültig und für den Landesgesetzgeber nicht verbindlich Dieses Schicksal müssen auch die besonderen Bestimmungen für die Lehrerbesoldung im Gesetz vom 27. März 1953 und über die Besoldung der Richter und Staatsanwälte in dem Gesetz vom 25. Juli 1953 teilen. Diese Gesetze haben nur Bestand im Zusammenhang mit dem Gesetz vom 6. Dezember 1951: sie wollen Ausnahmen von der durch §§ 8 und 9 dieses Gesetzes angeordneten Sperre zulassen. Sie entfallen also, wenn die Sperrvorschrift, auf die sie sich beziehen, selbst entfällt. Es ist unmöglich, ihnen - losgelöst von den Vorschriften, mit denen sie in enger systematischer Beziehung stehen - eine selbständige Bedeutung beizumessen.

8. Wenn die bundesrechtlichen Besoldungsangleichungsvorschriften der Jahre 1951 und 1953 die Landesgesetzgebung nicht zu binden vermögen, so erhebt sich die Frage, ob die älteren Sperrvorschriften des Reichsrechts, nämlich Kapitel VIII des Gesetzes vom 30. Juni 1933 noch fortgelten. Dieses Reichsgesetz vom 30. Juni 1933 könnte gemäß Art. 123 GG nur dann fortgelten, wenn es im Zeitpunkt des Zusammentritts des ersten Deutschen Bundestages noch galt. Dies war aber nicht der Fall.

Als das Gesetz vom 30. Juni 1933 erlassen wurde, war das Deutsche Reich durch die nationalsozialistische Machtergreifung faktisch bereits zum Einheitsstaat geworden, wenn auch formal die Gliederung des Reiches in Länder noch fortbestand und es noch einen Unterschied zwischen Reichsgesetzgebung und Landesgesetzgebung gab. Das Reichsgesetz vom 30. Juni 1933 setzte die Existenz einer Landesgewalt voraus. Es hatte darum seinen ursprünglichen Charakter spätestens in dem Augenblick verloren, in dem die bundesstaatliche Organisation des Deutschen

BVerfGE 4, 115 (139):

Reiches auch formal durch das Gesetz über den Neuaufbau des Reichs vom 30. Januar 1934 (RGBl. I S. 75) beseitigt wurde. Damit verwandelten sich die Sperrvorschriften des Reichsgesetzgebers gegenüber dem Landesgesetzgeber in Anweisungen der vorgesetzten Reichsregierung an die nachgeordneten Landesregierungen, die nur noch befugt waren, im Namen des Reiches für den Bereich der Länder Reichsrecht mit örtlich beschränktem Geltungsbereich zu setzen. Recht, das ursprünglich auf die bundesstaatliche Organisation des Deutschen Reiches bezogen war, diesen Charakter aber im nationalsozialistischen Einheitsstaate verloren hatte, kann nicht in dem durch das Grundgesetz neu organisierten deutschen Bundesstaat als Bundesstaatsrecht wieder aufleben. Nur auf dem Boden dieser Rechtsauffassung erscheint es auch sinnvoll, daß der Bundesgesetzgeber in dem Gesetz vom 6. Dezember 1951 neue Sperrvorschriften erlassen hat.

III.

Die vom Bund mit dem Erlaß des Sperrgesetzes vom 6. Dezember 1951 beabsichtigte Regelung der Besoldungsverhältnisse der Landesbeamten schränkt die gesetzgeberische Freiheit der Länder in unzulässiger Weise ein. Nun hat zwar das für die Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung des Bundes vorgesehene Bundesorgan, nämlich der Bundesrat, von sich aus auf die Einführung dieser Sperrvorschrift Gewicht gelegt. Aber auch dann, wenn ein Bundesgesetz gegen Vorschriften des Grundgesetzes verstößt, die der Sicherung des eigenstaatlichen Bereichs der Länder dienen, kann ein solches Gesetz nicht durch die Zustimmung der Länder gültig werden. Es müßte ohne rechtliche Wirkung bleiben, wenn etwa die im Bundesrat vertretenen Landesregierungen bei ihrer Mitwirkung an der Bundesgesetzgebung auf Zuständigkeiten der Landesgesetzgeber verzichten wollten.

BVerfGE 4, 115 (140):

IV.

Wenn auch zur Zeit kein gültiges Bundesrahmenrecht über das Besoldungswesen besteht, so dürfen die Länder bei dessen rechtlicher Ordnung doch nicht willkürlich verfahren.

Gegenüber den Wünschen der Beamtenschaft müssen sie selbst verantworten, was der Finanzkraft des Landes entspricht. Dieser Pflicht genügen sie nicht, wenn sie den Bund veranlassen, seinerseits durch gesetzgeberische Maßnahmen die Freiheit ihrer Entscheidung zu beschränken.

Eine Rechtsschranke für die Ausübung von Gesetzgebungsbefugnissen im Bundesstaat - für Bund und Länder - ergibt sich aus dem ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz der Bundestreue. Bleiben die Auswirkungen einer gesetzlichen Regelung nicht auf den Raum des Landes begrenzt, so muß der Landesgesetzgeber Rücksicht auf die Interessen des Bundes und der übrigen Länder nehmen. Bei der Ordnung der Besoldung ihrer Beamten müssen die Länder also bedenken, daß trotz der in Art. 109 GG verbürgten selbständigen Haushaltwirtschaft von Bund und Ländern das Finanzwesen im Bundesstaat ein Gesamtgefüge darstellt. Da auch der Bund und die übrigen Länder Beamte haben, müssen die Länder nach dem Grundsatz der Bundestreue bei der Regelung der Besoldung ihrer Beamten jedenfalls so viel Rücksicht auf die Besoldungsverhältnisse in Bund und Ländern nehmen, daß eine Erschütterung des gesamten Finanzgefüges von Bund und Ländern vermieden wird.

Das Gericht muß darum auch prüfen, ob das Land Nordrhein-Westfalen durch den Erlaß seines Besoldungsgesetzes gegen eine aus dem Grundsatz der Bundestreue abzuleitende Schranke seiner Gesetzgebungsbefugnis verstoßen hat. Bei dieser Prüfung kann es sich allerdings nur um die Kontrolle der Einhaltung äußerster Grenzen handeln. Ein Landesgesetz könnte aus diesem Grunde nur verworfen werden, wenn der Landesgesetzgeber seine Freiheit offenbar mißbraucht hätte. Bei der Beamtenbesoldung fällt weiter ins Gewicht, daß die Länder ein

BVerfGE 4, 115 (141):

besonderes Interesse daran haben, ihrer Beamtenschaft ein besonderes Gesicht zu geben und zu erhalten. Die völlige Uniformität der Beamtenbesoldung, die die Bundesregierung offensichtlich anstrebt, folgt weder aus dem Wesen des Bundesstaates noch aus der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland.

Prüft man anhand dieser Maßstäbe das Verhalten des Landes Nordrhein-Westfalen, so ergeben sich keine Anhaltspunkte für einen offenbaren Mißbrauch der Freiheit des Landesgesetzgebers bei der Gestaltung des Landesbesoldungsrechts. Einzelregelungen des Besoldungsrechts, die mittelbar für die einzelnen Beamten zu einer höheren Besoldung führen, wie die günstigere Regelung des Besoldungsdienstalters, können insofern keine Rolle spielen. Aber auch die durchschnittliche Erhöhung der Beamtengehälter erreicht nicht ein solches Ausmaß, daß sie in ihren Auswirkungen die Finanzwirtschaft von Bund und Ländern erschüttern könnte. Schließlich ist es von besonderer Bedeutung, daß nach der eigenen Auffassung der Bundesorgane das Bundesbesoldungsrecht, das vom Antragsteller als verbindliches Richtmaß genommen wird, reformbedürftig ist. Dann kann angesichts der Verzögerung der Reform der Bundesbesoldung das Vorgehen eines Landes, das einige der allgemein anerkannten Postulate einer Besoldungsreform verwirklicht, nicht gegen den Grundsatz der Bundestreue verstoßen.

Der Umstand, daß das Gericht insofern nur die Einhaltung äußerster Grenzen nachprüfen kann, darf aber nicht dazu führen, daß die Länder diese Pflichten weniger ernst nehmen als diejenigen, die sich aus positiven Rechtsvorschriften ergeben und einer strengeren verfassungsgerichtlichen Kontrolle unterliegen. Im deutschen Bundesstaat haben die Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Wie aber dem Bund seine Befugnisse nur zum Wohl des Ganzen zugemessen sind, so müssen auch die Länder die Freiheit ihrer Entscheidung der Rücksicht auf das Gesamtwohl unterordnen. Ein Bundesstaat kann nur be

BVerfGE 4, 115 (142):

stehen, wenn Bund und Länder im Verhältnis zueinander beachten, daß das Maß, in dem sie von formal bestehenden Kompetenzen Gebrauch machen können, durch gegenseitige Rücksichtnahme bestimmt ist.

Es ergibt sich somit, daß die Länder bei der Ordnung des Besoldungsrechts ihrer Beamten durch Bundesrahmenvorschriften nicht beschränkt sind. Die bundesrechtlichen Angleichungsvorschriften in den Gesetzen von 1951 und 1953 sind wegen Widerspruchs mit dem Grundgesetz ungültig. Eine etwaige Unvereinbarkeit des nordrhein-westfälischen Besoldungsgesetzes mit diesen Vorschriften könnte daher nicht die Unzulässigkeit des Landesgesetzes zur Folge haben. Durch die Nichtbeachtung der Besoldungsangleichungsvorschriften kann das Land nicht das Grundgesetz verletzt haben. Auch gegen ungeschriebenes Verfassungsrecht hat das Land nicht verstoßen. Der von dem Antragsteller beanstandete Gesetzgebungsakt des Antragsgegners hat Rechte des Bundes nicht verletzt. Der Antrag war daher als unbegründet abzuweisen.

BVerfG, 16.06.1954 - 1 PBvV 2/52

Redaktion — Wed, 21 Mar 2012 21:48:14 +0000

Daten

Fall:

Baugutachten

Fundstellen:

BVerfGE 3, 407; JZ 1954, 612; NJW 1954, 1474

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

06.06.1954

Aktenzeichen:

1 PBvV 2/52

Entscheidungstyp:

Gutachten

Rechtsgutachten des Bundesverfassungsgerichts vom 16. Juni 1954
- 1 PBvV 2/52 -
Auf gemeinsamen Antrag des Bundestags, des Bundesrats und der Bundesregierung erstattet das Plenum des Bundesverfassungsgerichts das folgende Rechtsgutachten:

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 3, 407

Paginierung:

BVerfGE 3, 407 (407):

Auf gemeinsamen Antrag des Bundestags, des Bundesrats und der Bundesregierung erstattet das Plenum des Bundesverfassungsgerichts das folgende Rechtsgutachten:

A. -- I.

Der Deutsche Bundestag (1. Wahlperiode) beschloß am 13. September 1951 auf Antrag der Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP:

"Die Bundesregierung wird ersucht, dem Bundestag den Entwurf des Baugesetzes, das das Bau-, Boden-, Planungs-, Anlieger- und Umlegungsrecht im Zusammenhang und bundeseinheitlich regeln soll, bis zum 31. Dezember 1951 vorzulegen."

(Vgl. Drucks. Nr. 2442 und Protokoll über die 162. Sitzung des ersten Bundestages S. 6583 f.)

Da von verschiedenen Seiten, insbesondere von einigen Ländern, gegen die Zuständigkeit des Bundes zur Gesetzgebung auf Gebieten des Baurechts verfassungsrechtliche Bedenken erhoben

BVerfGE 3, 407 (408):

worden waren, übermittelte die Bundesregierung dem Bundestag und dem Bundesrat am 29. April 1952 den Entwurf eines gemeinsamen Antrags an das Bundesverfassungsgericht auf Erstattung eines Rechtsgutachtens über die Zuständigkeit des Bundes zum Erlaß eines Baugesetzes (Drucks. Nr. 3362, 3403). Der Bundestag beschloß in der 215. Sitzung vom 28. Mai 1952, diesem Antrag beizutreten.

Im Rechtsausschuß des Bundesrats wurden rechtliche Zweifel über die Zulässigkeit des Gutachtens erhoben und in der Sache Änderungsvorschläge formuliert (vgl. Niederschrift über die Sitzung des gemeinsamen Unterausschusses des Rechtsausschusses und des Ausschusses für Wiederaufbau und Wohnungswesen vom 25. Juni 1952 und Kurzprotokoll über die 98. Sitzung des Rechtsausschusses des Bundesrats vom 3. Juli 1952). Der Bundesrat teilte die Bedenken nicht, nahm aber die Änderungsvorschläge an (89. Sitzung vom 18. Juli 1952).

Der Bundestag stimmte den vom Bundesrat vorgeschlagenen Abänderungen zu (230. Sitzung vom 17. September 1952, Drucks. Nr. 3669).

Daraufhin übermittelte die Bundesregierung dem Bundesverfassungsgericht mit Schreiben vom 6. Oktober 1952 den gemeinsamen Antrag auf Erstattung eines Rechtsgutachtens über folgende Fragen:

"I. Erstreckt sich die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes nach dem Grundgesetz, insbesondere nach Art. 74 Ziff. 18 GG unter den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG, auf folgende Gebiete:

1. das Recht der städtebaulichen Planung, dessen Inhalt und Zweck darin besteht, daß die gesamte Bebauung in Stadt und Land, die zu ihr gehörigen baulichen Anlagen und Einrichtungen sowie die mit der Bebauung in Verbindung stehende Nutzung des Bodens durch eine der Wirtschaftlichkeit, der Zweckmäßigkeit sowie den sozialen, gesundheitlichen und kulturellen Erfordernissen dienende Planung vorbereitet und geleitet werden sollen;

2. das Recht der Baulandumlegung.

Hierunter sind etwa zu verstehen Vorschriften über:

BVerfGE 3, 407 (409):

a) Die Voraussetzungen, die Einleitung und Durchführung eines Verfahrens zur Umformung der von einem Bebauungsplan erfaßten oder zu erfassenden Grundstücke in raumökonomisch und bebauungsmäßig vorteilhaft zugeschnittene Neugrundstücke durch Herbeiführung entsprechender neuer Eigentumsgrenzen zum Zwecke der Ermöglichung einer dem Bebauungsplan entsprechenden Bebauung,

b) die Grenzregelung, die in einem Austausch oder in einem einseitigen Erwerb von Flächen besteht, der zur Gewinnung eines oder mehrerer zweckmäßig geformter Bauplätze bei einer nur kleineren Zahl von Grundstücken erforderlich ist oder der Erlangung von Verbesserungen in der Benutzung bebauter Grundstücke und der Beseitigung unvorschriftsmäßiger Zustände dient,

c) ein Verfahren, in dem die Grundstücke zu gemeinschaftlichem Eigentum vereinigt und den bauwilligen Miteigentümern jeweils in der sich im Rahmen der planmäßigen Entwicklung der gesamten Grundfläche ergebenden Örtlichkeit ein neues Grundstück zu Alleineigentum zugewiesen wird (gleitende Umlegung);

3. das Recht der Zusammenlegung von Grundstücken.

Hierunter sind Bestimmungen zu verstehen, die - namentlich im Zusammenhang mit Bebauungsplänen - die Erstellung größerer Baueinheiten ermöglichen, ferner welche die von kleinen Grundstücken, von unzweckmäßigen Eigentumsgrenzen und von einer Vielzahl von Eigentümern ausgehenden bauhindernden Folgen beseitigen, sowie eine wirtschaftlichere Ausführung und Verwertung der Bauwerke durch Zusammenfassung von Grundstücken erreichen sollen;

4. das Recht der Bodenbewertung.

Dabei handelt es sich um Bestimmungen zur Erlangung allgemeingültiger Anhaltspunkte für die Bewertung des Bodens, wie sie bei der Planung, der Umlegung und der Zusammenlegung, bei der Landbeschaffung (Enteignung, z.B. Baulandenteignung), der Erschließung und bei sonstigen baurechtlichen Vorgängen sowie beim Bodenverkehr einheitlich benötigt werden;

5. das Bodenverkehrsrecht, d. h. Bestimmungen darüber, inwieweit Eigentums- und sonstige Rechtsänderungen an Grund

BVerfGE 3, 407 (410):

stücken in den Baubereichen im Zusammenhang mit der baulichen Ordnung einer Genehmigungspflicht unterliegen;

6. das Erschließungsrecht, d. h. Bestimmungen über den Flächenerwerb und die Anlage von

a) Gemeinbedarfsflächen (Ortsstraßen und Ortswege einschließlich der Plätze und Parkflächen sowie von öffentlichen Grünflächen),

b) Versorgungseinrichtungen für Wasser, Strom und Gas,

c) Einrichtungen zur Beseitigung und Verwertung der Abwässer und Abfallstoffe,

sowie über die sich hieraus ergebenden Rechtsbeziehungen der öffentlichen Hand zu den Anliegern und den sonstigen Grundeigentümern;

7. das Baupolizeirecht im bisher gebräuchlichen Sinne?

II. Ergibt sich aus Art. 105, 74 Ziff. 18 GG die Befugnis des Bundes, unter den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG Abgabepflichten einzuführen, die etwa im Sinne der sogenannten Wertsteigerungsabgabe die Abschöpfung der Wertsteigerungen bezwecken, die ohne Aufwand des Eigentümers an Arbeit und Kapital durch Maßnahmen der Allgemeinheit, insbesondere durch die Auswirkungen der städtebaulichen Planung entstanden sind?"

II.

Nachdem das Plenum des Bundesverfassungsgerichts beschlossen hatte, dem Antrag zu entsprechen, wurde der Bundesregierung und den Regierungen der Länder Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Die Bundesregierung bejaht die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für sämtliche zur Begutachtung vorgelegte Fragen, und zwar insbesondere, weil sich aus dem Grundgesetz die Zuständigkeit für das Baurecht als Gesamtmaterie ergebe. Die Bayerische Staatsregierung verneint die Bundeszuständigkeit zur gesetzlichen Regelung des Baurechts als einer geschlossenen Gesamtmaterie und speziell die Zuständigkeit zur Ordnung des Baupolizeirechts; die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes zur Einführung einer Wertsteigerungsabgabe ist nach ihrer Auffassung von deren Ausgestaltung abhängig. Die Regierung des Landes Baden-Württemberg schließt

BVerfGE 3, 407 (411):

sich der Stellungnahme der Bayerischen Staatsregierung an. Die Regierungen der übrigen Länder haben sich nicht zur Sache geäußert.

Nach § 97 BVerfGG können Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung in einem gemeinsamen Antrag das Bundesverfassungsgericht um Erstattung eines Rechtsgutachtens über eine bestimmte verfassungsrechtliche Frage ersuchen. Das Gericht hatte also zu prüfen, ob ein Gutachten über eine "bestimmte verfassungsrechtliche Frage" beantragt wird. Die Fragen, die dem Bundesverfassungsgericht im vorliegenden Antrag gestellt worden sind, beziehen sich auf die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes. Das sind bestimmte verfassungsrechtliche Fragen, vorausgesetzt allerdings, daß der Gegenstand der gesetzgeberischen Regelung genügend scharf umrissen ist. Etwaige Zweifel in dieser Beziehung werden bei der Behandlung der einzelnen Fragen erörtert. Vorweg sei bemerkt, daß das Gericht für alle Hauptfragen die ausreichende Konkretisierung des Gesetzgebungsgegenstandes angenommen hat.

C. - I.

1. Den Ausgangspunkt jeder Untersuchung über die Abgrenzung der Gesetzgebungstätigkeit zwischen Bund und Ländern bildet Art. 70 GG. Danach haben die Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. In der Regel kann sich eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nur aus einer ausdrücklichen Verleihung im Grundgesetz ergeben. Ob und inwieweit etwa diese Regel Ausnahmen erleidet, wird später, soweit erforderlich, zu untersuchen sein.

Von den Materien, die im Katalog der Bundeszuständigkeiten (Art. 73 ff. GG) aufgeführt sind, kommen vor allem in Frage aus dem Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung Art. 74 Nr. 18:

BVerfGE 3, 407 (412):

der Grundstücksverkehr, das Bodenrecht und das landwirtschaftliche Pachtwesen, das Wohnungswesen, das Siedlungs- und Heimstättenwesen;

aus dem Bereich der Rahmengesetzgebung Art. 75 Nr. 4:

die Bodenverteilung, die Raumordnung und der Wasserhaushalt.

2. In den Bereichen der Art. 74 und 75 GG hat der Bund das Gesetzgebungsrecht nur, soweit aus bestimmten Gründen ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung besteht (Art. 72 Abs. 2 GG). Da im Gutachten-Antrag die Frage nach der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes "unter den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG" gestellt ist, ist im Gutachten nicht zu untersuchen, ob im Bereich des Baurechts das in Art. 72 Abs. 2 GG verlangte Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung besteht.

3. Hingewiesen sei noch darauf, daß nach der Zuständigkeit zur Gesetzgebung gefragt ist. Es geht in diesem Gutachten nicht darum, ob der Bund, die Länder oder die Gemeinden zuständig sind, zu planen, zu erschließen usw., sondern nur darum, ob der Bund befugt ist, die Vorschriften zu erlassen, nach denen diese Aufgaben der Verwaltung ausgeführt werden sollen.

II.

Im Katalog der Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes ist eine Materie "Baurecht" nicht ausdrücklich aufgeführt. Es fragt sich aber, ob sich auch ohne ausdrückliche Aufführung aus dem Grundgesetz eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für das Baurecht als Gesamtmaterie - mindestens soweit es die im Gutachten-Antrag unterschiedenen Einzelbereiche umfaßt - herleiten läßt. Eine Zuständigkeit des Bundes zur Regelung des Baurechts als Gesamtmaterie nimmt die Bundesregierung an. Sie meint, diese ergebe sich schon aus einzelnen Materien des Zuständigkeitskatalogs, jedenfalls aber aus der Gesamtheit mehrerer solcher Materien unter Heranziehung des "korrigierenden Gesichtspunktes des Sachzusammenhangs."

BVerfGE 3, 407 (413):

Als Materien, die das Baurecht als Gesamtmaterie mitumfassen sollen, werden angeführt "Bodenrecht", "Wohnungswesen", "Siedlungs- und Heimstättenwesen" und schließlich "Kriegsschäden und Wiedergutmachung" (Art. 74 Nr. 9 und Art. 1 20 GG).

1. Der Bundesminister für Wohnungsbau führt aus:

",Bodenrecht' muß ... als die Summe der Bestimmungen definiert werden, welche die aus dem Interesse der Gemeinschaft sich ergebenden Notwendigkeiten in Bezug auf Grundstücksverkehr, Grundstücksform, Besitzverhältnisse und Nutzungsweise regeln. Damit ist begrifflich das gesamte Baurecht eingeschlossen."

In der Begründung zu dem Referentenentwurf zu einem Baugesetz für die Bundesrepublik Deutschland, den der Bundesminister für Wohnungsbau unter dem 1. September 1950 der Öffentlichkeit übergeben hat, meint Dittus (S. 101 zu Nr.20d):

"Durch die als Grundstücksverkehr und Bodenrecht bezeichneten Gebiete wird der gesamte bodenordnende Inhalt des Entwurfs, also die Regelung der Bodennutzung durch das Planungsrecht, die Bodenverteilung in der Landbeschaffung und Erschließung, die Umgestaltung der Grundstücke in der Um- und Zusammenlegung sowie die Bodenbewertung und die Regelung des Bodenverkehrs mitumfaßt. Bedeutsam ist hierbei, daß nach den Materialien des Grundgesetzes das Bodenrecht einerseits den Sektor des agrarischen und forstwirtschaftlichen Bodens, andererseits aber den bebauten oder zur Bebauung bestimmten Boden einschließt und außerdem ausdrücklich alle diejenigen Regelungen als Bestandteile des Bodenrechts angesehen wurden, die für den Wiederaufbau zerstörter Städte usw. erlassen werden müssen."

Das Gericht kann sich dieser Auffassung nicht anschließen. Das Grundgesetz hat in Art. 74 Nr. 18 neben die Materie "Bodenrecht" eine Reihe von anderen Materien gesetzt. Wären diese anderen Materien als Ausdeutung des Bodenrechts oder als Beispiele gedacht, so müßte dies in der Wortfassung der Bestimmung zum Ausdruck kommen, so wie etwa Art. 74 Nr. 11 das "Recht der Wirtschaft" oder Art. 74 Nr. 12 das "Arbeitsrecht" durch Hinweise auf einzelne Bestandteile dieser Materien erläutert. In Nr. 18 aber steht das Bodenrecht nicht einmal an der

BVerfGE 3, 407 (414):

Spitze, sondern der Grundstücksverkehr, der sicher zum Bodenrecht in jener weiten Auslegung gehören würde, ist ihm vorangestellt. Selbst das landwirtschaftliche Pachtwesen ist nicht als vom Bodenrecht eingeschlossene Materie angesehen, sondern selbständig angeschlossen worden, wenn auch mit dem Bodenrecht zu einer Gruppe zusammengefaßt. Alle Materien, die Art. 74 Nr. 18 aufführt, sind völlig gleichgewichtig nebeneinandergestellt. Mithin können alle nur als selbständige Sondermaterien gemeint sein.

Noch weniger können die in Art. 75 Nr. 4 GG genannten Materien "Bodenverteilung" und "Raumordnung" Bestandteile des Bodenrechts im Sinne des Grundgesetzes sein; denn sie sind in einem anderen Verfassungsartikel aufgeführt, und überdies ist die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für diese Materien auf Rahmenvorschriften beschränkt.

Das Bodenrecht im Sinne von Art. 74 Nr. 18 GG kann also nicht einen so weiten Bereich umfassen, wie die Bundesregierung annimmt. Es muß vielmehr ein engerer Bereich gemeint sein. Zur Beantwortung der Frage, ob das Bodenrecht das Baurecht als Gesamtmaterie mitumschließt, bedarf es einer Abgrenzung der Materie Bodenrecht nicht. Es genügt die Feststellung, daß neben die Materie Bodenrecht andere Materien gestellt sind, die mehr oder weniger auch baurechtliche Elemente enthalten. Schon dies rechtfertigt die Folgerung, daß das Baurecht als Gesamtmaterie nicht Bestandteil des Bodenrechts sein kann.

Die Entstehungsgeschichte des Art. 74 Nr. 18 GG bestätigt diese Auffassung. Der Gesetzgebungskatalog des Grundgesetzes ist im steten Rückblick auf die Weimarer Reichsverfassung formuliert worden. Im Bericht über den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee heißt es dazu grundsätzlich (S. 31):

"Die Aufzählung der einzelnen Gesetzgebungszuständigkeiten schließt sich auf vielen Gebieten dem Katalog der Weimarer Verfassung an.... An einigen Stellen erwies sich eine Vermehrung des Katalogs wegen der fortgeschrittenen und fortschreitenden wirtschaftlichen und technischen Entwicklung als nötig. Auch die For

BVerfGE 3, 407 (415):

mulierungen sind, wo es angängig war, aus der Weimarer Verfassung übernommen worden, zumal Rechtsprechung und Verwaltung mit übernommenen und abgeklärten Fassungen leichter arbeiten als mit völlig neuen."

Dieser Einsicht ist auch der Parlamentarische Rat gefolgt, wie ein Vergleich der Art. 73 ff. GG mit Art. 6 ff. WRV zeigt. Für den hier interessierenden Bereich bot Art. 10 Nr. 4 WRV das Vorbild, der das Reich ermächtigte, im Wege der Gesetzgebung Grundsätze aufzustellen für:

das Bodenrecht, die Bodenverteilung, das Ansiedlungs- und Heimstättenwesen, die Bindung des Grundbesitzes, das Wohnungswesen und die Bevölkerungsverteilung.

Aus den Beratungen der Weimarer Nationalversammlung ergibt sich nun, daß damals die Aufnahme einer Materie "Bauwesen" in den Art. 10 Nr. 4 bereits erwogen worden ist. Von der Aufnahme dieses Begriffs in den Zuständigkeitskatalog wurde aber abgesehen, weil man die Zuständigkeit des Reiches nicht nach dieser Richtung erweitern wollte (37. Sitzung des Verfassungsausschusses, Verhandlungen der Deutschen Nationalversammlung Bd. 336 S. 417 f.).

Wenn der Parlamentarische Rat mit dem Begriff "Bodenrecht" im Gegensatz zur Weimarer Nationalversammlung die längst anerkannte und in Gesetzesentwürfen und literarischen Äußerungen vielfach behandelte Materie "Bauwesen" oder "Baurecht" (vgl. unten C II 5) hätte erfassen wollen, dann hätte das zum Ausdruck gebracht werden müssen. Das Grundgesetz hat nicht einfach die Zuständigkeitsregelung der Weimarer Reichsverfassung übernommen, sondern es hat mehrere neue Materien hinzugefügt und einen neuen Trennungsstrich zwischen konkurrierender Vollgesetzgebung und Rahmengesetzgebung gezogen. Soweit es aber Materien aus der Weimarer Reichsverfassung übernommen hat, muß angenommen werden, daß sie in demselben Sinne zu verstehen sind, wie dies in der Weimarer Reichsverfassung der Fall war.

Da sich die Materie Baurecht nicht im Katalog der Art. 74

BVerfGE 3, 407 (416):

und 75 findet, ist durch das Grundgesetz eine Gesamtmaterie Baurecht der Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nicht zugewiesen worden. Deshalb kann die Materie Bodenrecht ebensowenig wie eine der anderen in Art. 74 oder 75 aufgezählten Gesetzgebungsmaterien dahin ausgelegt werden, daß sie das Baurecht als Ganzes mitumfaßt.

2. Für das "Wohnungswesen" kommt hinzu, daß es sich hierbei, wie sich schon aus dem Wort ergibt, nur um Angelegenheiten handeln kann, die sich auf Wohnzwecken dienende Gebäude beziehen. Es kann hier dahingestellt bleiben, ob der Begriff Wohnungswesen nur bereits erstellte Wohnungen oder auch Maßnahmen zur Förderung des Wohnungsbaues umfaßt; denn auch aus der weiteren Auslegung des Begriffs kann eine Gesetzgebungszuständigkeit für das gesamte Baurecht nicht hergeleitet werden.

3. Gestützt auf die Reichsgesetzgebung seit 1934 wird nun dem Begriff "Siedlungswesen" im Grundgesetz die Bedeutung beigelegt, daß damit das Baurecht als Gesamtmaterie gemeint sei. Es wird darauf verwiesen, daß auf Grund des § 1 des Reichsgesetzes über einstweilige Maßnahmen zur Ordnung des deutschen Siedlungswesens vom 3. Juli 1934 (RGBl. I S. 568) eine Anzahl Verordnungen ergangen sind, die die verschiedensten Gebiete des Bauwesens betreffen, so z.B. Verordnung über die Regelung der Bebauung vom 15. Februar 1936 (RGBl. I S. 104), Verordnung über Baugestaltung vom 10. November 1936 (RGBl. I S. 938), Verordnung über baupolizeiliche Zulassung neuer Baustoffe vom 8. November 1937 (RGBl. I S. 1177), Verordnung zur Hebung der baulichen Feuersicherheit vom 20. August 1943 (RGBl. I S. 497).

Selbst wenn man mit dem Oberverwaltungsgericht Hamburg (Urteil vom 24. Februar 1951, DVBl. 1951 S. 219) annehmen wollte, daß der Begriff "deutsches Siedlungswesen" in dem Gesetz vom 3. Juli 1934 ein umfassenderer ist und das Planungs-, Siedlungs- und öffentliche Baurecht ganz allgemein damit ge

BVerfGE 3, 407 (417):

meint ist, so würde diese Begriffsbestimmung doch nur für den Bereich dieses Gesetzes gelten und keineswegs allgemein gültig und für die Zukunft maßgebend dem Begriff Siedlungswesen einen neuen Inhalt gegeben haben. Diese Auslegung ist übrigens keineswegs zwingend. § 1 des Gesetzes vom 3. Juli 1934 lautet:

"Der Reichsarbeitsminister wird ermächtigt, bis zur reichsgesetzlichen Regelung des Planungs-, Siedlungs- und öffentlichen Baurechts diejenigen Maßnahmen zu treffen, die erforderlich sind, um das deutsche Siedlungswesen zu überwachen und zu ordnen."

Diese Fassung läßt gerade die Deutung zu, daß der damalige Gesetzgeber durchaus zwischen dem Planungsrecht, dem Siedlungsrecht und dem öffentlichen Baurecht unterschieden hat, so daß auch nach der damaligen Gesetzessprache das Siedlungswesen nur einen engeren Bereich bezeichnete. Die Ausdeutung, die der Reichsarbeitsminister in der Verordnungspraxis der Ermächtigung des § 1 gegeben hat, kann nicht als Beweis für eine Wandlung des Inhalts des Rechtsbegriffs "Siedlungswesen" dienen. Die autoritäre, jeder parlamentarischen und gerichtlichen Kontrolle entrückte nationalsozialistische Regierung handhabte Verordnungsdelegationen nicht nach den für rechtsstaatliche Verfassungen maßgebenden Grundsätzen, da für sie die Unterscheidung zwischen Gesetz und Verordnung bedeutungslos geworden war.

Es liegt näher, auf die Bestimmungen der Weimarer Reichsverfassung über die Zuständigkeit des Reiches zurückzugreifen. Dort findet sich in Art. 10 Nr. 4 der Begriff des "Ansiedlungswesens", und Art. 155 Abs. 2 spricht von der "Förderung der Siedlung". Unter Ansiedlung ist hier, wie auch die Zusammenstellung "Ansiedlungs- und Heimstättenwesen" ergibt, dasjenige gemeint, was regelmäßig im bodenpolitischen Sinne unter Siedlungswesen verstanden wird, nämlich die Begründung neuer Wohnstätten in Verbindung mit der Zuteilung von Grund und Boden zu landwirtschaftlicher oder gärtnerischer Nutzung. Gestützt auf die Kompetenz des Art. 10 Nr. 4 erließ der Weimarer Gesetzgeber das Reichssiedlungsgesetz vom 11. August 1919.

BVerfGE 3, 407 (418):

Dadurch wurden die Länder verpflichtet, "gemeinnützige Siedlungsunternehmungen" zu begründen "zur Schaffung neuer Ansiedlungen sowie zur Hebung bestehender Kleinbetriebe, doch höchstens auf die Größe einer selbständigen Ackernahrung". Die Verordnung über die weitere Förderung der Kleinsiedlung vom 19. Februar 1935 (RGBl. I S. 341) bezeichnet als Kleinsiedlung "nichtbäuerliche Siedlungen, die nach Größe, Bodenbeschaffenheit und Einrichtung dazu bestimmt und geeignet sind, den Siedlern aus vorwiegend gartenbaumäßiger Nutzung des Landes in Verbindung mit Kleintierhaltung eine wichtige Ergänzung ihres sonstigen Einkommens zu bieten und ihnen den Lebensunterhalt auf diese Weise wesentlich zu erleichtern". Daß die Ordnung der "Besiedlung" auch von der nationalsozialistischen Gesetzgebung als eine besondere Aufgabe angesehen wurde, ergibt sich u.a. aus dem Gesetz über die Aufschließung von Wohnsiedlungsgebieten vom 22. Dezember 1933 (RGBl. I S. 659), wo ausdrücklich die Wohnsiedlung von der überwiegend landwirtschaftlichen Besiedlung im Sinne des Reichssiedlungsgesetzes unterschieden wird. Hier zeigt sich, daß der Begriff des Siedlungswesens gegenüber seiner ursprünglichen Bedeutung - landwirtschaftliche Besiedlung - umfassender geworden ist und auch die Wohnsiedlung einschließt. Immer aber handelt es sich um die spezielle Aufgabe, Menschen seßhaft zu machen, nicht darum, ganz allgemein das Bauwesen zu regeln. Auch die grundlegenden Gesetze der nationalsozialistischen Zeit ergeben, daß der Inhalt des Begriffs Siedlungswesen, wie er sich in der Zeit von 1920 bis 1945 entwickelt hat, entgegen der Auffassung des Bundeswohnungsbauministers keineswegs die ganze bauliche Ordnung einschließt. Würde der Begriff Siedlungswesen jenen weitgespannten Inhalt haben, den die Bundesregierung ihm beilegen will, so wäre es insbesondere unverständlich, warum daneben noch in Art. 74 Nr. 18 GG das "Wohnungswesen" und das "Heimstättenwesen" aufgeführt sind.

Die Beratungen im Hauptausschuß des Parlamentarischen Rates ergeben, daß man bei der Kompetenzbestimmung Sied

BVerfGE 3, 407 (419):

lungswesen an jene Materie gedacht hat, die im Reichssiedlungsgesetz geregelt ist (Verhandlungen des Hauptausschusses S. 90).

Weder Wortlaut noch Entstehungsgeschichte des Art. 74 Nr. 18 GG geben also der weiten Auslegung des Begriffs "Siedlungswesen" eine zulängliche Grundlage. Es kann daher nicht anerkannt werden, daß diese Kompetenzbestimmung den Bund ermächtigt, das Baurecht als eine Gesamtmaterie gesetzgeberisch zu ordnen.

4. Abwegig ist endlich auch der Versuch des Gutachtens des Deutschen Volksheimstättenwerks Bielefeld über die Gesetzgebungszuständigkeit auf dem Gebiete des Baurechts (1950), aus Art. 74 Nr. 9 und Art. 120 GG, die die Kriegsschäden und die Wiedergutmachung betreffen, eine umfassende baurechtliche Zuständigkeit des Bundes abzuleiten. Diese Artikel betreffen lediglich die finanzielle Abgeltung der Schäden. Auch die Verhandlungen im Parlamentarischen Rat (vgl. JöR. N.F. Bd. 1 S. 513) ergeben nicht den geringsten Anhaltspunkt für die Auffassung des Volksheimstättenwerks.

5. Die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für das Baurecht als Gesamtmaterie läßt sich, wie gezeigt wurde, aus den im Zuständigkeitskatalog des Grundgesetzes aufgeführten Einzelmaterien nicht herleiten. Gegen den Gedanken, diese Zuständigkeit aus der Gesamtheit aller in Art. 74 Nr. 18 genannten Materien abzuleiten, spricht schon die Erwägung, daß es die nächstliegende Methode gewesen wäre, eine Gesetzgebungszuständigkeit dadurch zu schaffen, daß die Materie Baurecht ausdrücklich in den Katalog aufgenommen wurde. Das ist nicht geschehen. Demgegenüber wird behauptet, das Baurecht sei "als eine geschlossene Materie und als ein selbständiges Rechtsgebiet" zur Zeit der Beratungen des Grundgesetzes noch nicht bekannt gewesen; allenfalls habe sich der Begriff Baurecht damals noch "in der Konsolidierung" befunden. Damit soll offenbar gesagt sein, der Begriff Baurecht sei noch nicht zur Aufnahme in den Gesetzgebungskatalog des Grundgesetzes reif gewesen.

Das trifft jedoch nicht zu. Oben ist schon darauf hingewiesen,

BVerfGE 3, 407 (420):

daß die Aufnahme der Materie "Bauwesen" in den Zuständigkeitskatalog bereits bei Formulierung des Art. 10 Nr. 4 Weim. Verf. erörtert worden ist. 1926 wurde der Entwurf eines Preußischen "Städtebaugesetzes" veröffentlicht (Preußischer Staatsrat 1926, Drucks. Nr. 209). Ihm folgte 1931 ein Referentenentwurf für ein "Reichsstädtebaugesetz" (RArbBl. 1931 S. 266 ff.). Schließlich wurde 1942 ein Entwurf zu einem "Deutschen Baugesetzbuch" vorgelegt. In der von Dittus herausgegebenen Schrift "Baurecht im Werden" (1951) sind (S. 1 bis S. 93) eine ganze Anzahl Abhandlungen aus den Jahren 1946 bis 1948 abgedruckt, die sich mit dem "Baurecht" und einer einheitlichen deutschen Baugesetzgebung befassen. Angesichts der weitgehenden Zerstörung der Städte, die schon vor dem Erlaß des Grundgesetzes zu dem Erlaß von Aufbaugesetzen der Länder geführt hatte, war der Erlaß baurechtlicher Normen vordringlich. Sollte diese Aufgabe dem Bund übertragen werden, so hätte nichts näher gelegen, als dem Bund die Zuständigkeit dafür ausdrücklich zu geben und sich, falls erforderlich, um eine Klarstellung des Begriffs "Baurecht" zu bemühen. Die Verhandlungen im Parlamentarischen Rat und seinen Ausschüssen ergeben aber keinen Anhalt dafür, daß es die Absicht des Grundgesetzgebers gewesen sei, durch die Aufzählung der einzelnen Materien eine Zuständigkeit des Bundes für das Baurecht als Ganzes zu schaffen.

6. Offenbar hat auch die Bundesregierung Zweifel, ob die Zusammenfassung mehrerer Materien des Zuständigkeitskatalogs in Art. 74 Nr. 18 GG zu einer uneingeschränkten Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für das Baurecht führen kann. Sie stützt daher ihre These mit dem "korrigierenden Gesichtspunkt des Sachzusammenhangs", indem sie vorträgt:

"Es liegt hier die Annahme nahe, daß dem Grundgesetzgeber eine kombinierte Gesamtmaterie vorgeschwebt hat, die er durch eine Mehrheit von unter sich nicht zu scheidenden, sondern nur zu addierenden Bezeichnungen identifizieren wollte. Bildhaft gesprochen würde das eine Mehrheit von sich teilweise überdeckenden

BVerfGE 3, 407 (421):

Kreisen bedeuten, wobei die Überdeckungsflächen auf sich beruhen können, und es nur auf die äußeren Kreislinien ankommt, die die Abgrenzung zur Außenfläche ergeben. Aber gerade dieses Bild zeigt die Ungunst einer solchen Abgrenzung, weil sich eine Reihe einspringender Ecken ergibt, die der Abrundung bedürfen. Es ergibt sich also, daß hier dem korrigierenden Gesichtspunkt des Sachzusammenhangs besondere Bedeutung zukommen muß."

Es mag dahingestellt bleiben, ob und unter welchen Voraussetzungen im einzelnen Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes aus dem Gedanken des Sachzusammenhangs abgeleitet werden können. Soviel steht jedenfalls fest, daß die bloße Erwägung, es sei zweckmäßig, mit einer dem Bund ausdrücklich zugewiesenen Materie gleichzeitig auch eine verwandte Materie zu regeln, nicht zur Begründung einer Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes ausreicht. Ein sogenannter Sachzusammenhang vermöchte vielmehr eine Zuständigkeit nur dann zu stützen, wenn eine dem Bund ausdrücklich zugewiesene Materie verständigerweise nicht geregelt werden kann, ohne daß zugleich eine nicht ausdrücklich zugewiesene andere Materie mitgeregelt wird, wenn also ein Übergreifen in nicht ausdrücklich zugewiesene Materien unerläßliche Voraussetzung ist für die Regelung einer der Bundesgesetzgebung zugewiesenen Materie (vgl. Bundesrecht und Bundesgesetzgebung, Bericht über die Weinheimer Tagung des Instituts zur Förderung öffentlicher Angelegenheiten in Frankfurt am Main am 22. und 23. Oktober 1949, S. 192 III). Nun kann aber nicht anerkannt werden, daß etwa die Regelung der Materien Bodenrecht, Wohnungswesen, Siedlungs- und Heimstättenwesen ohne Regelung des gesamten Baurechts sinnvoll nicht möglich sei.

Nur beiläufig sei bemerkt, daß das vielfach betonte Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Regelung des gesamten Baurechts dem Bund nicht das Recht der Gesetzgebung zu verleihen vermag, daß dieses Bedürfnis vielmehr gemäß Art. 72 Abs. 2 GG hinzukommen muß, wenn aus anderen Gründen die grundsätzliche Zuständigkeit des Bundes zu bejahen ist.

7. Auch aus dem Gesichtspunkt der "Natur der Sache" ist

BVerfGE 3, 407 (422):

eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für das Baurecht nicht zu begründen. Es mag zutreffen, daß die Art. 30 und 70 GG die Anerkennung einer Zuständigkeit des Bundes für die Aufgaben nicht ausschließen, die sich unmittelbar aus dem Wesen und der verfassungsmäßigen Organisation des Bundes ergeben (natürliche Bundesaufgaben). Die Regelung des Baurechts gehört jedenfalls nicht zu diesen Aufgaben. So wenig es möglich ist, daß der Sitz der Bundesregierung oder die Bundessymbole von den Ländern in - gleichlautenden oder abweichenden - Gesetzen bestimmt werden, so gut ist es andererseits vorstellbar, daß das Baurecht durch Gesetze der Länder geregelt wird. Sollte eine unterschiedliche Regelung durch Ländergesetzgebung unzweckmäßig erscheinen, so macht das, wie bereits ausgeführt, die Regelung des Baurechts noch nicht zu einer natürlichen Aufgabe des Bundes in dem Sinne, daß sich daraus eine Bundeszuständigkeit herleiten ließe.

8. Die Bundesregierung weist weiter darauf hin, daß der Inhalt des Grundgesetzes wie der Inhalt aller Gesetze "im Wege der Auslegung einem Wandel infolge Änderung der Verhältnisse und Anschauungen unterliegen" könne. Es fragt sich also,ob das vorstehend gewonnene Ergebnis - Unzuständigkeit des Bundes zur Regelung des Baurechts als einer Gesamtmaterie - nur für das Jahr 1949 oder auch noch für den gegenwärtigen Zeitpunkt gilt.

Es kann dahingestellt bleiben, ob der Gesichtspunkt des Bedeutungswandels überhaupt auf Bestimmungen des Grundgesetzes, die die Gesetzgebungszuständigkeit zwischen Bund und Ländern abgrenzen, anwendbar ist. Eine Verfassungsbestimmung kann einen Bedeutungswandel dann erfahren, "wenn in ihrem Bereich neue, nicht vorausgesehene Tatbestände auftauchen oder bekannte Tatbestände durch ihre Einordnung in den Gesamtablauf einer Entwicklung in neuer Beziehung oder Bedeutung erscheinen" (Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 1. Juli 1953, BVerfGE 2, 401). Die Voraussetzungen, die hier für die Möglichkeit eines Bedeutungswandels aufgestellt wer

BVerfGE 3, 407 (423):

den, liegen für die das Baurecht berührenden Zuständigkeitsvorschriften des Grundgesetzes nicht vor. In den fünf Jahren seit Erlaß des Grundgesetzes sind in dem Bereich der hier zu prüfenden Verfassungsbestimmungen weder neue nicht vorausgesehene Tatbestände aufgetaucht noch erscheinen bekannte Tatbestände in neuer Beziehung oder Bedeutung. Es sind auch keine anderen Umstände zu erkennen, die einen Bedeutungswandel der Zuständigkeitsvorschriften hervorgerufen haben könnten.

III.

Eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für das Baurecht als Gesamtmaterie ergibt sich also weder aus einer einzelnen Materie des Zuständigkeitskatalogs noch aus der Zusammenfassung von einzelnen Materien unter Heranziehung des Gedankens des Sachzusammenhangs oder des Wandels der Verhältnisse noch aus der "Natur der Sache". Die Bundeskompetenz muß vielmehr für die einzelnen im Gutachten-Antrag bezeichneten Bereiche jeweils gesondert aus dem Grundgesetz nachgewiesen werden. Zu dem gleichen Ergebnis kommt auch das durch einen vom Bundesminister für Wohnungsbau eingesetzten Gutachterausschuß erstattete Gutachten über die Erfordernisse der Bau- und Bodengesetzgebung (Weinheimer Gutachten) vom 29. April 1952 (Schriftenreihe des Bundesministers für Wohnungsbau Heft 1).

1. Das Recht der städtebaulichen Planung

Gegenstand der städtebaulichen Planung ist nach der Erläuterung der gestellten Frage die Vorbereitung und Leitung der gesamten Bebauung in Stadt und Land, der zu ihr gehörigen baulichen Anlagen und Einrichtungen sowie der mit der Bebauung in Verbindung stehenden Nutzung des Bodens.

Die Eigenart der Materie und ihr Zusammenhang mit Landesplanung und Raumordnung bedingen, daß die Frage nicht bestimmter gestellt werden kann, als es geschehen ist. Für ihre Beantwortung müssen allerdings die verschiedenen Stufen der

BVerfGE 3, 407 (424):

auf die Nutzung des Bodens bezüglichen Planung unterschieden werden, soweit dies für die Bestimmung der gesetzgeberischen Zuständigkeit von Bedeutung ist.

Ausgangspunkt für die Untersuchung der Zuständigkeit des Bundes kann sein das "Bodenrecht" in Art. 74 Nr. 18 GG und die "Raumordnung" in Art. 75 Nr. 4 GG.

Der Begriff "Bodenrecht" kann, wie im Abschnitt C II 1 des Gutachtens ausgeführt worden ist, nicht diejenigen Materien mitumfassen, die in Art. 74 Nr. 18 selbständig neben dem "Bodenrecht" aufgeführt sind. Zur Materie "Bodenrecht" gehören vielmehr nur solche Vorschriften, die den Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand rechtlicher Ordnung haben, also die rechtlichen Beziehungen des Menschen zum Grund und Boden regeln.

Soweit es sich bei der städtebaulichen Planung um die "Leitung" handelt, d. h., soweit die Pläne verbindliche Kraft für den einzelnen Grundstückseigentümer haben, bestimmen diese Pläne, in welcher Weise der Eigentümer sein Grundstück nutzen darf, insbesondere, ob er überhaupt bauen darf und in welcher Weise (gewerblicher Bau oder Wohnhaus; Landhausbauweise oder Baublock; ländliche Siedlung usw.). Die städtebauliche Planung bestimmt also insoweit die rechtliche Qualität des Bodens. Das Recht, das diese Planung vorsieht und ordnet, gehört darum zum Bodenrecht i. S. des Art. 74 Nr. 18 GG.

Unter Umständen zwingen die Erfordernisse des modernen Städtebaus dazu, die Aufstellung eines verbindlichen Bebauungsplanes in der dafür zuständigen Ortsstufe durch Pläne vorzubereiten, die zunächst einmal die Flächenaufteilung im großen vornehmen und die Bebauung im allgemeinen festlegen. Die Aufstellung der vorbereitenden Pläne kann also eine notwendige Voraussetzung für die richtige Erfüllung der der Ortsstufe gestellten Verwaltungsaufgabe sein, die Bebauung planvoll zu leiten. Obwohl diese vorbereitenden Pläne Rechtswirkungen nur innerhalb der Verwaltung entfalten, hängen sie doch untrennbar mit dem letzten, für den Eigentümer verbindlichen Plan

BVerfGE 3, 407 (425):

zusammen. Es handelt sich also um eine einheitliche Gesetzgebungsmaterie. Ist der Bundesgesetzgeber zuständig, die Vorschriften für die Aufstellung des verbindlichen Bebauungsplanes zu erlassen, weil es sich insofern um "Bodenrecht" handelt, so ist er auch zuständig vorzuschreiben, daß im Bedürfnisfall vorbereitende Pläne aufgestellt werden. Insofern wird die Zuständigkeit des Bundes nicht aus Sachzusammenhang begründet, sondern die Materie "Bodenrecht" wird in der speziellen Richtung auf das Planungsrecht ausgelegt.

Es kann örtlich geplant werden, ohne daß diese Planung von einer überörtlichen Planung abhängt. Ursprünglich wurde nur in der Ortsstufe geplant. Erst später setzte die überörtliche Planung als Landesplanung oder Raumordnung durch einen übergeordneten Verband und unter größeren, umfassenderen Gesichtspunkten ein. Für sie ist die bauliche Nutzung des Bodens nur ein Element der gesamten Planung. Selbst wenn nun die überörtlichen Pläne für die Ortsstufe verbindlich werden, so ist doch diese Planung nicht ein Bestandteil des vom Bodenrecht umfaßten Planungswesens. Die Bindung würde sich nur innerhalb der verschiedenen Stufen der öffentlichen Verwaltung auswirken. Regelt der Gesetzgeber eine solche überörtliche Planung, so ordnet er die Verwaltungsaufgabe als solche, nicht das rechtliche Schicksal des Grund und Bodens. Erst da, wo die Pläne in dem örtlichen Planungsraum der Gemeinde konkretisiert werden, wo also die Stufe der städtebaulichen Planung erreicht ist, ist jene unmittelbare rechtliche Beziehung der Planung zum Grund und Boden erreicht, die die Gesetzgebung uber diese Planung zu einem Teil des Bodenrechts macht.

Die überörtliche Planung fällt unter den Begriff der "Raumordnung" im Sinne des Art. 75 Nr. 4 GG. Diese ist zusammenfassende, übergeordnete Planung und Ordnung des Raumes. Sie ist übergeordnet, weil sie überörtliche Planung ist und weil sie vielfältige Fachplanungen zusammenfaßt und aufeinander abstimmt.

In der Gesetzessprache erscheint der Begriff "Raumordnung"

BVerfGE 3, 407 (426):

zuerst im Jahre 1935. Durch das Gesetz über die Regelung des Landbedarfs der öffentlichen Hand vom 29. März 1935 (RGBl. I S. 468) und den Erlaß über die Reichsstelle für Raumordnung vom 26. Juni 1935 (RGBl. I S. 793) wurde eine "Reichsstelle für Raumordnung" geschaffen, der als Aufgabe gestellt war, "die zusammenfassende, übergeordnete Planung und Ordnung des deutschen Raumes für das gesamte Reichsgebiet". Der Reichs- und Landesplanung wurde durch die Erste Verordnung zur Durchführung der Reichs- und Landesplanung vom 15. Februar 1936 (RGBl. I S. 104) der organisatorische Rahmen gegeben. Auch in der Nachkriegsgesetzgebung wird die Bezeichnung "Raumordnung" durchweg nur für die überörtliche Planung gebraucht (zusammengestellt von Klamroth "Organisation und rechtliche Grundlagen der Landesplanung in der Bundesrepublik Deutschland und Berlin", Heft 16 der Mitteilungen aus dem Institut für Raumforschung Bonn, Anhang A. S. 18 ff.).

So bezeichnet § 1 des Nordrhein-Westfälischen Landesplanungsgesetzes vom 11. März 1950 (GVBl. S. 41) als Aufgabe der Landesplanung:"die übergeordnete, zusammenfassende Planung für eine den sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Erfordernissen entsprechende Raumordnung im Lande Nordrhein- Westfalen zu entwickeln...". Als "Raumordnungspläne" werden in § 3 Pläne bezeichnet, "die die geordnete Nutzung des Bodens, insbesondere im Hinblick auf die Erfordernisse der Land- und Forstwirtschaft, der Wasserwirtschaft, der Industrie, des Verkehrs, der Bebauung, des Schutzes des Heimatbildes und der Erholung in den Grundzügen regeln."

Die Verordnung über die Organisation der Landesplanung in Bayern vom 23. Juni 1949 (GVBl. S. 175) ordnete die Bildung eines "Ausschusses für Landesplanung" an "zur Gewährleistung einer gegenseitigen Abstimmung aller den Raum beeinflussenden Planungen der einzelnen Geschäftsbereiche (Fachplanungen)". Als Aufgabe der Landesplanung wird in dem Entwurf des Bayerischen Landesplanungsgesetzes (Drucks. d. Bayerischen Senates Anl. 418/1951) bezeichnet, "die Raumnutzung im Ge

BVerfGE 3, 407 (427):

biet des Freistaates Bayern nach wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Erfordernissen zusammenfassend zu planen und zu ordnen; sie erstellt Entwicklungs- und Raumordnungspläne."

Als Aufgabe der Landesplanungsbehörde von Rheinland-Pfalz wird in der Landesverfügung vom 10. Juni 1947 (VOBl. S. 305) "die grundlegende, übergemeindliche Zusammenfassung aller raumberührenden Planungen im Lande Rheinland-Pfalz" bezeichnet. § 3 des Aufbaugesetzes für Rheinland-Pfalz vom 1. August 1949 (GVBl. S. 317) besagt: "Der Aufbauplan muß sich der Raum- und Landesplanung einfügen." Damit stimmt § 5 des Badischen Aufbaugesetzes vom 25. November 1949 (GVBl. S. 29) wörtlich überein.

Nach der Verfügung des Oberpräsidenten von Hannover vom 4. Juli 1946 (P.Nr. 2541) obliegt es der Landesplanung, "einen Gesamtplan aufzustellen, der alle Fachgebiete erfaßt und aufeinander abstimmt (Raumordnungsplan)."

Auch der Hessischen Landesplanung ist durch den Kabinettsbeschluß vom 11. Juli 1951 (Staatsanzeiger Nr. 32 S. 461) die Aufgabe gestellt, "die sozialen, kulturellen, wirtschaftlichen und technischen Fachplanungen in gemeinsamer Beratung mit den Fachministern aufeinander abzustimmen ..., und einen Raumordnungsplan aufzustellen."

Raumordnung (Landesplanung) ist also etwas anderes als städtebauliche Planung. Daraus, daß dem Bund für die Raumordnung in Art. 75 Nr. 4 nur die Rahmenkompetenz gegeben ist, kann also nicht gefolgert werden, daß er auch für die städtebauliche Planung nur Rahmenvorschriften erlassen kann. Diese fällt vielmehr in der oben gegebenen Umgrenzung unter das "Bodenrecht" des Art. 74 Nr. 18 und steht damit der konkurrierenden Vollgesetzgebung des Bundes offen.

Raumordnung kann nicht an den Grenzen der Länder haltmachen. Erkennt man Raumordnung als eine notwendige Aufgabe des modernen Staates an, dann ist der größte zu ordnende und zu gestaltende Raum das gesamte Staatsgebiet. Im Bundesstaat muß es also auch eine Raumplanung für den Gesamtstaat

BVerfGE 3, 407 (428):

geben. Die Zuständigkeit zu ihrer gesetzlichen Regelung kommt nach der Natur der Sache dem Bund als eine ausschließliche und Vollkompetenz zu.

Es ergibt sich also, daß der Bund regeln könnte:

kraft ausschließlicher Kompetenz die Bundesplanung vollständig;

kraft konkurrierender Rahmenkompetenz die Raumordnung der Länder in ihren Grundzügen;

kraft konkurrierender Vollkompetenz die städtebauliche Planung vollständig.

Da die Einpassung der Pläne ineinander zum allgemeinen Rahmen der Raumordnung gehört, könnten die Fragen der Rechtswirkung der Pläne verschiedener Stufen oder verschiedenen Inhaltes durchgehend von dem Bundesgesetzgeber geregelt werden.

2./3. Baulandumlegung und Zusammenlegung von Grundstücken

Die Vorschriften über Baulandumlegung und Zusammenlegung von Grundstücken sollen die Rechtsgrundlage dafür schaffen, Grundstücke so umzuformen, daß nach Größe und Form zur Bebauung geeignete Flächen entstehen. Solche Maßnahmen setzen die Möglichkeit von Eingriffen in das Privateigentum voraus. Es sind also bodenordnende Maßnahmen. Deshalb gehören diese Materien nach der unter Nr. 1 gegebenen Begriffsbestimmung zum Bodenrecht. Die Bundeszuständigkeit wird auch von keiner Seite bestritten.

4. Bodenbewertung

Bodenbewertung kann nicht Selbstzweck sein. Sie ist für die verschiedensten Zwecke erforderlich, außer für die in dem Gutachten-Antrag genannten bau- und bodenrechtlichen Vorgänge, z.B. auch für die Vermögensteuer, die Grundsteuer und die Grunderwerbsteuer. Sie stellt daher kein selbständiges Rechtsgebiet dar. Darum ist eine Zuständigkeit des Bundes zur Gesetzgebung über die Bodenbewertung nur soweit zu bejahen, als diese im Zusammenhang steht mit Materien, für die eine Ge

BVerfGE 3, 407 (429):

setzgebungszuständigkeit des Bundes gegeben ist. Soweit in diesem Gutachten die Bundeszuständigkeit für einzelne Materien bejaht ist, ist daher auch die Zuständigkeit des Bundes für die Gesetzgebung über Bodenbewertung gegeben; sie kann einheitlich oder für die einzelnen Materien gesondert geregelt werden.

5. Bodenverkehrsrecht

Hierunter versteht der Antrag Bestimmungen darüber, inwieweit Eigentums- und sonstige Rechtsänderungen an Grundstücken im Zusammenhang mit der baulichen Ordnung einer Genehmigungspflicht unterliegen.

Es kann nicht zweifelhaft sein, daß das Bodenverkehrsrecht in dem im Gutachten-Antrag erläuterten Sinne in dem Begriff "Grundstücksverkehr" eingeschlossen ist, der in Art. 74 Nr. 18 GG erscheint. Die Zuständigkeit des Bundes zur Regelung des Bodenverkehrsrechts ist daher zu bejahen.

6. Erschließungsrecht

Als Erschließung werden die Maßnahmen bezeichnet, welche auf Grund eines Bebauungsplanes die bauliche Nutzung des Baulandes durch Herstellung der für die Allgemeinheit bestimmten Verkehrs- und Erholungsflächen sowie Versorgungs- und Entwässerungsanlagen mit ihrem Zubehör ermöglichen. Es handelt sich also um die Baureifmachung von Grundflächen. Das Recht der Erschließung legt die Grundsätze fest, nach denen die Erschließung vorzunehmen ist und bestimmt, wer die Maßnahmen durchzuführen hat, wer die Kosten zu tragen hat und in welchem Umfang die Grundstückseigentümer Grundflächen unentgeltlich abtreten oder sonstige Eingriffe in das Eigentum dulden müssen. Da alle Maßnahmen, die der Erschließung dienen, entweder unmittelbar Rechte an Grund und Boden verändern oder die Voraussetzungen für die bauliche Ausnutzung von Grundstücken schaffen, ist das Recht, das diese Verwaltungstätigkeit ordnet, unmittelbar auf die Rechtslage des

BVerfGE 3, 407 (430):

Grund und Bodens bezogen und fällt sonach unter das "Bodenrecht" im Sinne des Art. 74 Nr. 18 GG.

Da Erschließungsmaßnahmen auch notwendig sind, um Wohnungen zu errichten und Siedlungen anzulegen, kann die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes insoweit auch auf "Wohnungswesen" und "Siedlungswesen gestützt werden.

Die Frage Nr. 6 bezieht die "Rechtsbeziehungen der öffentlichen Hand zu den Anliegern und den sonstigen Grundeigentümern" ein, die sich aus Erschließungsmaßnahmen ergeben. Diese Frage ist zu unbestimmt, als daß darauf eine Antwort gegeben werden könnte.

7. Baupolizeirecht

Gefragt ist, ob die Gesetzgebungskompetenz des Bundes sich erstreckt auf "das Baupolizeirecht im bisher gebräuchlichen Sinne."

Man könnte zweifeln, ob diese Fragestellung jenen Grad von Bestimmtheit besitzt, den § 97 BVerfGG als Voraussetzung eines Gutachtens fordert. In der ursprünglichen Fassung des Antrages hatte die Bundesregierung diese Materie bezeichnet als "Bauordnungsrecht" und näherhin definiert als Bestimmungen über:

"a) die aus der Planung sich ergebenden Auswirkungen auf Bauvorhaben und auf bestehende Gebäude,

b) grundsätzliche Anforderungen baukonstruktiver, baugestalterischer und bauwirtschaftlicher Art an Bauwerke und Baustoffe,

c) die Grundlagen des Genehmigungsverfahrens und der Ordnung des Bauvorgangs,

d) die Pflicht zur ordnungsmäßigen Unterhaltung und Instandsetzung oder Beseitigung bei gefährlichen oder ordnungswidrigen Zuständen."

Der Bundesrat ersetzte diese Fassung durch die Bezeichnung "Baupolizeirecht im bisher gebräuchlichen Sinne" und begründete diese Änderung damit, daß die Regelung der Baugestal

BVerfGE 3, 407 (431):

tung und die mit der Bausicherheit zusammenhängenden Anforderungen in bauwirtschaftlicher Hinsicht ebenso wie die zu c) und d) von der Bundesregierung genannten Regelungen von dem Begriff des Baupolizeirechts im bisher gebräuchlichen Sinne erfaßt würden, während die von der Bundesregierung unter a) angeführten Bestimmungen zum Recht der städtebaulichen Planung im Sinne von Nr. I des Gutachten-Antrages gehörten.

Die Schwierigkeit, die in Frage stehende Materie der Gesetzgebung zu bezeichnen, ist auf die neueren Bestrebungen zurückzuführen, bestimmte Aufgaben der Verwaltung zu "entpolizeilichen" und ihre Erledigung Verwaltungsbehörden zuzuweisen, die nicht mehr als Polizeibehörden bezeichnet werden, sondern unter der Bezeichnung "Ordnungsbehörden" oder "Verwaltungsbehörden" ihre Aufgaben erfüllen (vgl. z.B. Niedersächsisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung vom 21 . März 1951, GVBl. Nds. S. 79) . Diese Tätigkeitsbereiche der Verwaltung haben jedoch ihren materiell- polizeirechtlichen Charakter in dem Sinne behalten, in dem die traditionelle deutsche Verwaltungsrechtswissenschaft den Bereich der Polizei als die Abwehr von Gefahren bestimmt, die der Allgemeinheit oder dem Einzelnen drohen. Unter Berücksichtigung der Erläuterungen, die der Bundesrat der Neufassung des Gutachten-Antrages gegeben hat, läßt sich also die Materie, um die es sich hier handelt, hinreichend deutlich bestimmen als das, was als Aufgabenbereich der Polizeibehörden mit Bezug auf die Errichtung und Erhaltung von Bauwerken herkömmlich anerkannt wurde. Diese Befugnisse sind grundsätzlich begrenzt durch die Generalvollmacht der Polizei, wie sie z.B. in § 14 des Preußischen Polizeiverwaltungsgesetzes vom 1. Juni 1931 umschrieben worden ist: "Die Polizeibehörden haben im Rahmen der geltenden Gesetze die nach pflichtmäßigem Ermessen notwendigen Maßnahmen zu treffen, um von der Allgemeinheit oder dem Einzelnen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird." Darüber hinaus sind gerade im Bereiche des Bauwesens den Polizeibehörden durch Sondergesetze

BVerfGE 3, 407 (432):

weitere Befugnisse eingeräumt worden, die nicht mehr der Gefahrenabwehr im engeren Sinne dienen, sondern ästhetische oder der allgemeinen Wohlfahrt dienende Absichten verfolgen. Immer aber handelt es sich um Maßnahmen der Polizei- oder Ordnungsbehörden, die sich auf zu erstellende oder bereits bestehende Bauwerke beziehen.

Vom Baupolizeirecht wurde ein besonderes Planungsrecht früher in der Regel nur insoweit unterschieden, als es sich um die Festsetzung von Straßen- und Baufluchtlinien handelte. Im übrigen wurde unter weiter Auslegung der allgemeinen Polizeiermächtigung ein großer Teil dessen baupolizeilich geregelt, was inzwischen als Planungsrecht zu einer selbständigen Rechtsmaterie herangewachsen ist. So wurden z.B. entsprechend dem Preußischen Entwurf zu einer Bauordnung für Städte - §§ 7 ff. - (Baltz-Fischer, Preußisches Baupolizeirecht, 6. Aufl. 1934, S. 309 ff.) im Wege der Polizeiverordnung die Bauklassengebiete durch eine Bauzonenordnung oder Baunutzungsordnung bestimmt, die Baustufen durch einen Bauklassenplan, Bauzonenplan oder Ortsbauplan eingeteilt. In der modernen Baugesetzgebung aber ist es nicht mehr Sache der Baupolizei- oder Bauordnungsbehörden, Flächennutzungspläne oder Bebauungspläne festzustellen, sondern diese Aufgabe ist den Planungsbehörden zugefallen.

Da für das Recht der städtebaulichen Planung im Sinne der Frage Nr. 1 oben unter C III 1 die Zuständigkeit des Bundes bejaht worden ist, muß die Zuständigkeit des Bundes für das "Baupolizeirecht im bisher gebräuchlichen Sinne" insoweit bejaht werden, als es Bestandteile des heutigen Planungsrechtes enthielt.

Offenbar zielt die Frage Nr. 7 aber auf den Bereich des Baupolizeirechts, der übrig bleibt, wenn das Planungsrecht ausgeschieden wird. Für diesen Bereich kann eine Zuständigkeit der Bundesgesetzgebung nicht anerkannt werden.

Im Abschnitt C II des Gutachtens ist abgelehnt worden, das Baurecht schlechthin als eine Gesamtmaterie anzuerkennen, de

BVerfGE 3, 407 (433):

ren Regelung dem Bund zustünde. Aus der Tatsache, daß das Baupolizeirecht ein Teil des Baurechtes ist, kann also die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nicht abgeleitet werden. Für die Frage der gesetzgeberischen Zuständigkeit ist es vielmehr entscheidend, daß das Baupolizeirecht ein Teil des Polizeirechts ist. Das Polizeirecht ist aber nach wie vor Sache der Landesgesetzgebung.

Um das Baupolizeirecht in der Zuständigkeit der Länder zu belassen, hatte es die Weimarer Nationalversammlung vermieden, den Begriff Bauwesen in den Kompetenzkatalog des Art. 10 Nr. 4 der Weimarer Reichsverfassung aufzunehmen. Wie oben bereits dargelegt, hat sich der Parlamentarische Rat bei der Bestimmung der Bundeskompetenzen im Bereiche des Boden- und Bauwesens an die Regelung der Weimarer Verfassung angeschlossen. Da er ebenfalls das Baurecht oder Bauwesen nicht unter die Zuständigkeiten des Bundes aufgenommen hat, muß gefolgert werden, daß das Baupolizeirecht mit dem allgemeinen Polizeirecht weiterhin zur Zuständigkeit der Länder gehört.

Da die Ordnungsgewalt ein Annex des Sachgebietes ist, auf dem sie tätig wird, umfaßt die Zuständigkeit zur Gesetzgebung in einem Sachbereich auch die Regelung der Ordnungsgewalt (Polizeigewalt) in diesem Sachgebiet. Soweit der Bund ein Recht zur Gesetzgebung auf bestimmten Lebensgebieten hat, muß er daher auch das Recht haben, die dieses Lebensgebiet betreffenden spezial-polizeilichen Vorschriften zu erlassen. Da aber das "Bauwesen" nicht in den Katalog der Bundeszuständigkeiten aufgenommen worden ist, fehlt es für das Baupolizeirecht als Ganzes an einer derartigen Voraussetzung.

Der Bund ist allerdings nach Art. 74 Nr. 18 GG zuständig, Gesetze über das "Wohnungswesen" zu erlassen. Daraus muß gefolgert werden, daß der für die Regelung des Wohnungswesens zuständige Bund auch einzelne spezifisch das Wohnungswesen berührende baupolizeiliche Vorschriften erlassen könnte. Unter diesem Titel des Wohnungswesens könnte der Bund aber solche baupolizeiliche Vorschriften höchstens für Gebäude er

BVerfGE 3, 407 (434):

lassen, die Wohnzwecken dienen. Diese Zuständigkeitsbestimmung kann schon deshalb nicht das gesamte Baupolizeirecht umfassen, weil Bestimmungen, die sich z.B. auf Fabriken, gewerbliche Anlagen, beruflichen und öffentlichen Zwecken dienende Bauwerke beziehen, nichts mit Wohnungswesen zu tun haben. Es wäre deshalb unzulässig, das Baupolizeirecht als solches und als Gesamtmaterie in einem Gesetz zu regeln, das sich auf die Zuständigkeit des Bundes für das Wohnungswesen stützt.

Das Baupolizeirecht ist eine Rechtsmaterie für sich, und eine Bundeskompetenz läßt sich nicht durch Auslegung der damit in Zusammenhang stehenden Einzelmaterien begründen. Ausschlaggebend ist, daß das von jeher zur Landeskompetenz gehörende Baupolizeirecht im Kompetenzkatalog des Grundgesetzes nicht enthalten ist, obgleich die baurechtlichen Notwendigkeiten speziell im Hinblick auf den Wiederaufbau der kriegszerstörten Städte in den Beratungen des Parlamentarischen Rates keineswegs außer acht gelassen worden sind.

IV.

Auf Veranlassung des Bundesrats ist in den Antrag schließlich folgende Frage aufgenommen worden:

"Ergibt sich aus Art. 105, 74 Ziff. 18 GG die Befugnis des Bundes, unter den voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG Abgabepflichten einzuführen, die etwa im Sinne der sogenannten Wertsteigerungsabgabe die Abschöpfung der Wertsteigerungen bezwecken, die ohne Aufwand des Eigentümers an Arbeit und Kapital durch Maßnahmen der Allgemeinheit, insbesondere durch die Auswirkungen der städtebaulichen Planung, entstanden sind?"

1. In dieser Frage wird das Gebiet, für welches das Bundesverfassungsgericht die Gesetzgebungszuständigkeit durch sein Gutachten klären soll, nur ganz allgemein umrissen. Es wird nichts darüber gesagt, wie die Regelung im einzelnen aussehen soll. Trotzdem ist auch hier eine bestimmte verfassungsrechtliche Frage im Sinne des § 97 BVerfGG gestellt; denn die gemachten Angaben genügen, um die Frage nach der Gesetzgebungszuständigkeit zu beantworten.

BVerfGE 3, 407 (435):

Die Frage geht nämlich dahin, ob der Bund befugt ist, durch Gesetz Abgabepflichten einzuführen, d. h. dem Staatsbürger Geldleistungen aufzuerlegen, nicht jedoch dahin, ob der Bund andere gesetzgeberische Möglichkeiten hat, eine unverdiente Wertsteigerung für die Allgemeinheit nutzbar zu machen. Die letztere Frage ist also nicht zu untersuchen, könnte übrigens auch nicht beantwortet werden, weil sie nicht bestimmt genug gestellt wäre.

2. Es ist zunächst zu untersuchen, ob eine solche Wertsteigerungsabgabe eine Steuer wäre oder nicht. Wenn sie eine Steuer im Sinne des Grundgesetzes ist, dann ist die Abgrenzung der Gesetzgebungszuständigkeit zwischen Bund und Ländern aus Art. 105 GG zu entnehmen.

Nach § 1 der Reichsabgabenordnung sind Steuern "einmalige oder laufende Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich- rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einkünften allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft. Zölle fallen darunter; nicht darunter fallen Gebühren für besondere Inanspruchnahme der Verwaltung und Beiträge (Vorzugslasten). Nach § 8 der Reichsabgabenordnung gilt diese Begriffsbestimmung für alle Steuern des Bundes (früher Reichs), der Länder, der Gemeinden, der Gemeindeverbände und der Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts. Wenn das Grundgesetz den Begriff "Steuer" verwendet, so ist davon auszugehen, daß es ihn in diesem Sinne meint. Es kommt hinzu, daß auch die Steuerrechtswissenschaft "Steuern" in dem gleichen Sinne versteht.

Die Bundesregierung macht nun geltend, die Wertsteigerungsabgabe sei keine Steuer, weil sie allein oder in erster Linie zu bodenordnenden Zwecken und nicht zur Erzielung von Einkünften erhoben werden solle; es fehle deshalb an einem Begriffserfordernis der Steuer. Dieser Auffassung kann nicht zugestimmt werden. Es gibt allerdings Geldleistungen, bei denen wie bei Geld- und Erzwingungsstrafen - die Einnahmenerzie

BVerfGE 3, 407 (436):

lung als Zweck ausscheidet. Solche Geldleistungen fallen deshalb nicht unter den Begriff der Steuer. Für den Begriff der Steuer ist es aber nicht erforderlich, daß eine Abgabe überwiegend oder in erster Linie zur Erzielung von Einkünften dient. Eine Abstellung des Steuerbegriffs auf den überwiegenden Zweck würde einer Begriffsabgrenzung jeden festen Boden entziehen. Es genügt, daß die Erzielung von Einkünften einer von mehreren Zwecken ist. Das ergibt sich für die Zuständigkeitsregelung des Grundgesetzes betreffend "Steuern" auch daraus, daß Art. 105 GG die Wertzuwachssteuer ausdrücklich nennt. Die Einführung der Wertzuwachssteuer ist von den Bodenreformern als bodenpolitische Maßnahme erkämpft worden. Dabei traten fiskalische Gesichtspunkte in den Hintergrund. Wenn also Art. 105 die Wertzuwachssteuer unter den Steuern anführt, so ergibt sich daraus, daß das Grundgesetz für die Zwecke der Abgrenzung der Zuständigkeit zur Gesetzgebung den Steuerbegriff nicht in dem engen von der Bundesregierung behaupteten Sinne meint.

Bei der Wertsteigerungsabgabe liegen die Dinge in dem hier entscheidenden Punkt ebenso wie bei der Wertzuwachssteuer. Die Einführung einer Wertsteigerungsabgabe mag als bodenordnende Maßnahme gedacht sein. Aber die Besonderheit dieser bodenordnenden Maßnahme würde darin bestehen, daß das bodenpolitische Ziel mit Hilfe einer Abgabe erreicht werden soll. Auf jeden Fall würde die öffentliche Hand damit Einkünfte erzielen, die nach den gegebenen Erläuterungen zur teilweisen Deckung der bei Anwendung des Gesetzes entstehenden Kosten dienen sollen. Die Wertsteigerungsabgabe ist mithin eine Steuer.

3. Da die Wertsteigerungsabgabe als Steuer anzusehen ist, ist für die Regelung der Gesetzgebungszuständigkeit Art. 105 GG maßgebend. Eine Bundeszuständigkeit zur ausschließlichen Gesetzgebung gemäß Art. 105 Abs. 1 scheidet aus.Über die konkurrierende Zuständigkeit des Bundes nach Art. 105 Abs. 2 ist folgendes zu sagen:

a) Nach Art. 105 Abs. 2 Nr. 1 GG hat der Bund die konkurrierende Gesetzgebung über die Verbrauch- und Verkehr

BVerfGE 3, 407 (437):

steuern mit Ausnahme der Steuern mit örtlich bedingtem Wirkungskreis, insbesondere der Grunderwerbsteuer, der Wertzuwachssteuer und der Feuerschutzsteuer. Es ist kaum denkbar, daß die hier in Rede stehende nicht auf den Fall der Grundstücksveräußerung abgestellte Wertsteigerungsabgabe als Verkehrsteuer ausgestaltet werden könnte. Aber selbst wenn das möglich sein sollte, würde auch für eine so gestaltete Wertsteigerungsabgabe dem Bund das Gesetzgebungsrecht nicht zustehen; denn die Wertsteigerungsabgabe wäre eine Steuer mit örtlich bedingtem Wirkungskreis. Es ist für die Zwecke dieser Untersuchung nicht erforderlich, allgemein zu bestimmen, was unter "örtlich bedingtem Wirkungskreis" zu verstehen ist. Da das Grundgesetz in Art. 105 Abs. 2 Nr. 1 GG die Wertzuwachssteuer und die Grunderwerbsteuer als Steuern mit örtlich bedingtem Wirkungskreis bezeichnet, so muß die Wertsteigerungsabgabe ebenso qualifiziert werden, denn für die Ausdehnung des Wirkungskreises ist ein Unterschied zwischen Wertzuwachssteuer und Grunderwerbsteuer einerseits und Wertsteigerungsabgabe andererseits nicht zu erkennen.

Überdies würde ein Bundesgesetz über die Wertsteigerungsabgabe empfindlich in das den Ländern überlassene Gebiet der Wertzuwachssteuer eingreifen. Es wäre daher mit Sinn und Zweck des Art. 105 Abs. 2 Nr. 1 GG, der die Wertzuwachssteuer der Ländergesetzgebung zuweist, nicht vereinbar.

b) Nach Art. 105 Abs. 2 Nr. 2 GG hat der Bund die konkurrierende Gesetzgebung u. a. für die "Steuern vom Vermögen." Hierunter sind die als Personalsteuern ausgestalteten Steuern zu verstehen, die das Vermögen zum Steuergegenstand haben. Grundstücke und Gewerbe - die Steuergegenstände der Grundsteuer und der Gewerbesteuer - sind zwar Bestandteile des Vermögens. Grundsteuer und Gewerbesteuer fallen aber nicht unter die "Steuern vom Vermögen" im Sinne des Art. 105 Abs. 2 Nr. 2 GG, weil sie als Objektsteuern ausgestaltet sind, und weil darum dem Bunde die Zuständigkeit zu ihrer Regelung in Art. 105 Abs. 2 Nr. 3 GG gesondert zugewiesen wor

BVerfGE 3, 407 (438):

den ist. Da nun die Wertsteigerungsabgabe eine Objektsteuer sein würde, die den Vermögenszuwachs bei einem bestimmten Vermögensobjekt besteuern soll, kann dem Bund die Zuständigkeit zur Gesetzgebung nicht aus dem nur Personalsteuern betreffenden Art. 105 Abs. 2 Nr. 2 GG zukommen.

c) Wenn in Art. 105 Abs. 2 Nr. 3 GG "die Realsteuern mit Ausnahme der Festsetzung der Hebesätze" der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes zugeteilt werden, so sind unter Realsteuern entsprechend § 1 Abs. 3 der Reichsabgabenordnung nur die Grundsteuer und die Gewerbesteuer zu verstehen. Es mag noch andere Steuern geben, die im Sinne der steuerrechtlichen Systematik unter den Begriff der Realsteuer zu subsumieren wären. Für den Bereich des deutschen Finanzausgleichrechtes ist aber seit der Notstandsverordnung des Reichspräsidenten vom 1. Dezember 1930 (RGBl. I S. 517), die die Neufassung des § 1 Abs. 3 der Reichsabgabenordnung und die ersten reichsrechtlichen Vorschriften für die Grundsteuer und Gewerbesteuer brachte, der Begriff "Realsteuern" auf die Grundsteuer und Gewerbesteuer festgelegt und begrenzt (vgl. auch § 1 "Realsteuersperrgesetz" vom 7. März 1935 - RGBl. I S. 349 -und "Einführungsgesetz zu den Realsteuergesetzen" vom 1. Dezember 1936 - RGBl. I S. 961 -). Auch die Verhandlungen im Finanzausschuß des Parlamentarischen Rates über die Fassung des heutigen Art. 105 ergeben, daß man bei den "Realsteuern" nur an Grundsteuer und Gewerbesteuer gedacht hat (vgl. die Kurzprotokolle der zweiten und folgenden Sitzungen, insbesondere die Ausführungen des Abgeordneten Höpker-Aschoff in der zweiten Sitzung, Kurzprotokoll S. 4).

d) Die Prüfung der Gesetzgebungszuständigkeit für Steuern nach Art. 105 führt also zu dem Ergebnis, daß der Bund nicht befugt ist, die Wertsteigerungsabgabe zu regeln.

BVerfGE 3, 407 (439):

Der Bund hat also unter den Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG die Zuständigkeit zur Regelung des Rechtes

der städtebaulichen Planung,

der Baulandumlegung, der Zusammenlegung von Grundstücken,

des Bodenverkehrs,

der Erschließung sowie

der Bodenbewertung, soweit sie sich auf diese Gebiete bezieht.

Eine Zuständigkeit des Bundes zur Regelung des "Baupolizeirechts im bisher gebräuchlichen Sinne" und zur Einführung einer Wertsteigerungsabgabe besteht nicht.