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BVerfG, 12.07.1994 - 2 BvE 3/92, 5/93, 7/93, 8/93

Administration — Mon, 10 Nov 2025 17:36:41 +0000

Daten

Fall:

Auslandseinsätze der Bundeswehr mit Parlamentsvorbehalt

Fundstellen:

BVerfGE 90, 286; NJW 1994, 2207; MDR 1994, 882; DVBl 1994, 999 DÖV 1994, 824

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

12.07.1994

Aktenzeichen:

2 BvE 3/92, 2 BvE 5/93, 2 BvE 7/93, 2 BvE 8/93

Entscheidungstyp:

Urteil

1. Die Ermächtigung des Art. 24 Abs. 2 GG berechtigt den Bund nicht nur zum Eintritt in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit und zur Einwilligung in damit verbundene Beschränkungen seiner Hoheitsrechte. Sie bietet vielmehr auch die verfassungsrechtliche Grundlage für die Übernahme der mit der Zugehörigkeit zu einem solchen System typischerweise verbundenen Aufgaben und damit auch für eine Verwendung der Bundeswehr zu Einsätzen, die im Rahmen und nach den Regeln dieses Systems stattfinden.

2. Art. 87a GG steht der Anwendung des Art. 24 Abs. 2 GG als verfassungsrechtliche Grundlage für den Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Rahmen eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit nicht entgegen.

3. a) Das Grundgesetz verpflichtet die Bundesregierung, für einen Einsatz bewaffneter Streitkräfte die grundsätzlich vorherige konstitutive Zustimmung des Deutschen Bundestages einzuholen.
b) Es ist Sache des Gesetzgebers, jenseits der im Urteil dargelegten Mindestanforderungen und Grenzen des Parlamentsvorbehalts für den Einsatz bewaffneter Streitkräfte die Form und das Ausmaß der parlamentarischen Mitwirkung näher auszugestalten.

4. Zur Friedenswahrung darf die Bundesrepublik Deutschland gemäß Art. 24 Abs. 2 GG in eine "Beschränkung" ihrer Hoheitsrechte einwilligen, indem sie sich an Entscheidungen einer internationalen Organisation bindet, ohne dieser damit schon im Sinne des Art. 24 Abs. 1 GG Hoheitsrechte zu übertragen.

5. a) Ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne des Art. 24 Abs. 2 GG ist dadurch gekennzeichnet, daß es durch ein friedensicherndes Regelwerk und den Aufbau einer eigenen Organisation für jedes Mitglied einen Status völkerrechtlicher Gebundenheit begründet, der wechselseitig zur Wahrung des Friedens verpflichtet und Sicherheit gewährt. Ob das System dabei ausschließlich oder vornehmlich unter den Mitgliedstaaten Frieden garantieren oder bei Angriffen von außen zum kollektiven Beistand verpflichten soll, ist unerheblich.
b) Auch Bündnisse kollektiver Selbstverteidigung können Systeme gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne von Art. 24 Abs. 2 GG sein, wenn und soweit sie strikt auf die Friedenswahrung verpflichtet sind.

6. Hat der Gesetzgeber der Einordnung in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit zugestimmt, so ergreift diese Zustimmung auch die Eingliederung von Streitkräften in integrierte Verbände des Systems oder eine Beteiligung von Soldaten an militärischen Aktionen des Systems unter dessen militärischem Kommando, soweit Eingliederung oder Beteiligung in Gründungsvertrag oder Satzung, die der Zustimmung unterlegen haben, bereits angelegt sind. Die darin liegende Einwilligung in die Beschränkung von Hoheitsrechten umfaßt auch die Beteiligung deutscher Soldaten an militärischen Unternehmungen auf der Grundlage des Zusammenwirkens von Sicherheitssystemen in deren jeweiligem Rahmen, wenn sich Deutschland mit gesetzlicher Zustimmung diesen Systemen eingeordnet hat.

7. a) Akte der auswärtigen Gewalt, die vom Tatbestand des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG nicht erfaßt werden, sind grundsätzlich dem Kompetenzbereich der Regierung zugeordnet. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG kann nicht entnommen werden, daß immer dann, wenn ein Handeln der Bundesregierung im völkerrechtlichen Verkehr die politischen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland regelt oder Gegenstände der Bundesgesetzgebung betrifft, die Form eines der gesetzgeberischen Zustimmung bedürftigen Vertrages gewählt werden muß. Auch insoweit kommt eine analoge oder erweiternde Auslegung dieser Vorschrift nicht in Betracht (im Anschluß an BVerfGE 68, 1 [84 f.]).
b) Zur Reichweite des Zustimmungsrechtes des Gesetzgebers aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 90, 286

Paginierung:

BVerfGE 90, 286 - Out-of-area-Einsätze

BVerfGE 90, 286 (286):

3.a) Das Grundgesetz verpflichtet die Bundesregierung, für einen Einsatz bewaffneter Streitkräfte die grundsätzlich vorherige konstitutive Zustimmung des Deutschen Bundestages einzuholen.

b) Es ist Sache des Gesetzgebers, jenseits der im Urteil dargelegten Mindestanforderungen und Grenzen des Parlamentsvorbehalts für den Einsatz bewaffneter Streitkräfte die Form und das Ausmaß der parlamentarischen Mitwirkung näher auszugestalten.

5.a) Ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne des Art. 24 Abs. 2 GG ist dadurch gekennzeichnet, daß es durch ein friedensicherndes Regelwerk und den Aufbau einer eigenen Organisation für jedes Mitglied einen Status völkerrechtlicher Gebundenheit begründet, der wechselseitig zur Wahrung des Friedens verpflichtet und Sicherheit gewährt. Ob das System dabei ausschließlich oder vornehmlich unter den Mitgliedstaaten Frieden garantieren oder bei Angriffen von außen zum kollektiven Beistand verpflichten soll, ist unerheblich.

b) Auch Bündnisse kollektiver Selbstverteidigung können Systeme ge

BVerfGE 90, 286 (287):

genseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne von Art. 24 Abs. 2 GG sein, wenn und soweit sie strikt auf die Friedenswahrung verpflichtet sind.

b) Zur Reichweite des Zustimmungsrechtes des Gesetzgebers aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG.

Urteil

des Zweiten Senats vom 12. Juli 1994 aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 19. und 20. April 1994

-- 2 BvE 3/92, 5/93, 7/93, 8/93 --

in den Verfahren I. über die Anträge festzustellen: 1. Die Bundesregierung hat a) durch die Zustimmung zu und Mitwirkung an folgenden Akten der NATO und der WEU: - Beschluß des NATO-Verteidigungsplanungsausschusses vom 24. März 1992 über die Aufstellung des NATO-Einsatzverbandes Mittelmeer; - Petersberger Erklärung der WEU vom 19. Juni 1992; - Beschluß des NATO-Außenministerrates vom 10. Juli 1992 bezüglich einer Aktion von Seestreitkräften zur Überwachung der Beachtung der Resolution 713 und 757 des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen; - Beschluß der WEU-Minister vom 10. Juli 1992 bezüglich einer Aktion von Seestreitkräften zur Überwachung der Beachtung der Resolutionen 713 und 757 des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen; b) durch Unterstellung von Streitkräften der Bundeswehr unter den gemäß dem Beschluß des NATO-Verteidigungsplanungsausschusses vom 24. März 1992 errichteten

BVerfGE 90, 286 (288):

Verband; c) durch ihren Beschluß über eine Beteiligung der Bundeswehr an Überwachungsmaßnahmen von WEU und NATO im Mittelmeer vom 15. Juli 1992 gegen Artikel 20 Absatz 3 in Verbindung mit Artikel 79 Absatz 1 und 2 und Artikel 87a Absatz 2, gegen die Artikel 115a, 59 Absatz 2, 24 Absatz 1 des Grundgesetzes sowie gegen den ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz der Verfassungsorgantreue verstoßen und damit Rechte des Bundestages und der Antragsteller zu 2) verletzt. - ...

BVerfGE 90, 286 (289):

...

BVerfGE 90, 286 (290):

...

Entscheidungsformel:

1. Die Anträge der jeweiligen Antragsteller zu 2) werden verworfen. Die Anträge der Antragsteller zu 1) in den Verfahren 2 BvE 3/92, 2 BvE 7/93 und 2 BvE 8/93 werden insoweit verworfen, als sie sich gegen den Antragsgegner zu 2) richten.

2. a) Das Grundgesetz verpflichtet die Bundesregierung, für einen Einsatz bewaffneter Streitkräfte die - grundsätzlich vorherige - konstitutive Zustimmung des Deutschen Bundestages einzuholen.

Die Bundesregierung hat gegen dieses Gebot verstoßen, indem sie aufgrund ihrer Beschlüsse vom 15. Juli 1992, 2. April 1993 und 21. April 1993 bewaffnete Streitkräfte eingesetzt hat, ohne vorher die konstitutive Zustimmung des Deutschen Bundestages einzuholen.

b) Im übrigen werden die Anträge zurückgewiesen.

Gründe:

Die zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbundenen Organstreitverfahren betreffen im wesentlichen die Frage nach den Mitwirkungsrechten des Deutschen Bundestages und von Bundestagsabgeordneten bei der Entscheidung über den Einsatz deutscher Streitkräfte im Rahmen von Aktionen der Nordatlantikpakt- Organisation (NATO) und der Westeuropäischen Union (WEU) zur Umsetzung von Beschlüssen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen, sowie über eine Beteiligung deutscher Streitkräfte an von den Vereinten

BVerfGE 90, 286 (291):

Nationen aufgestellten Friedenstruppen.

1. Das Grundgesetz konnte in seiner ursprünglichen Fassung vom 23. Mai 1949 der Bundesrepublik Deutschland noch keine außen- und militärpolitische Handlungsfreiheit sichern (vgl. Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee vom 10. bis 23. August 1948, in: Der Parlamentarische Rat, 1948-1949. Akten und Protokolle, Bd. 2, 1981, Dokument Nr. 14, S. 507 f.). Die Oberbefehlshaber der Besatzungsstreitkräfte hatten in ihrer Proklamation Nr. 2 vom 20. September 1945 angeordnet, daß alle deutschen Streitkräfte vollständig und endgültig aufzulösen seien (Amtsblatt des Kontrollrats in Deutschland, Nr. 1 vom 29. Oktober 1945, S. 8). Vor diesem Hintergrund stellte sich bei den Beratungen über das Grundgesetz in den Jahren 1948/49 die Frage, wie die Bundesrepublik Deutschland ohne eigene Streitkräfte ihre äußere Sicherheit gewährleisten könne.

a) Schon der Verfassungskonvent bemühte sich um Aussagen zur Gewährleistung der militärischen Sicherheit für und in Deutschland. Dabei war das Verbot des Angriffskrieges (später Art. 26 GG) vorausgesetzt. Solange Deutschland nicht über eigene Streitkräfte verfüge, müsse der militärische Schutz in einem System kollektiver Sicherheit gesucht werden, das "auf objektiven Rechts- und Friedensgedanken" aufbaue, zugleich aber einem Staat, der auf das Recht der Selbstverteidigung verzichten müsse, anderweitige Sicherheitsgarantien gebe (Abg. Dr. Kordt, Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee, Ausschuß für Grundsatzfragen, 2. Sitzung vom 18. August 1948, Sitzungsprotokolle der Unterausschüsse, Bd. 2/1, S. 58 f.). Ein solches System kollektiver Sicherheit meine ein System von Rechtsbeziehungen, das "auch die Unterwerfung unter den Beschluß bestimmter Organe vorsieht, also insofern die eigene Handlungsfreiheit von vornherein wegnimmt" (Abg. Dr. Carlo Schmid, a.a.0., S. 61 f.).

b) Der Parlamentarische Rat nahm diese Vorschläge auf und

BVerfGE 90, 286 (292):

machte sie sich zu eigen. Militärische Gewalt solle nicht mehr "als nationaler Souveränitätsakt ausgeübt werden ..., sondern als Akt des kollektiven Selbstschutzes aller Nationen, die dafür sorgen, daß auf der ganzen Welt der Friede erhalten bleibt und es Angreifern unmöglich gemacht wird, den Frieden zu stören" (Abg. Dr. Carlo Schmid, Hauptausschuß, 6. Sitzung vom 19. November 1948, Sten.Prot., S. 69 [72]). Wenn Deutschland in seinem damaligen "Zustand absoluter Wehrlosigkeit einem System kollektiver Sicherheit beitritt, dann kann uns ein solches System nur schützen. Daß man dabei aber auch Risiken übernehmen muß, ist klar" (Abg. Dr. Carlo Schmid, 12. Sitzung des Ausschusses für Grundsatzfragen vom 15. Oktober 1948 [Wortprotokoll], in: Der Parlamentarische Rat, 1948-1949. Akten und Protokolle, Bd. 5/1, 1993, Dokument Nr. 15, S. 313 [328]).

Dem Parlamentarischen Rat waren die - auch militärischen - Voraussetzungen für ein effektives System kollektiver Sicherheit und eine entsprechende Verpflichtung auch der Bundesrepublik Deutschland durchaus bewußt. Der Abg. Renner (KPD) hatte beantragt, als Voraussetzung für die Einordnung in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit festzuschreiben,

"daß dieses System nicht der Vorbereitung eines Krieges dient und keine militärischen Hilfeleistungen irgendwelcher Art von der Republik oder ihren Angehörigen gefordert oder erwartet werden" (Parlamentarischer Rat, Hauptausschuß, 6. Sitzung vom 19. November 1948, Sten.Prot., S. 71).

Die Mitglieder des Ausschusses lehnten diesen Antrag gegen eine Stimme ab (Parlamentarischer Rat, Hauptausschuß, a.a.0.). Auch die Aufnahme des Grundrechts auf Kriegsdienstverweigerung (Art. 4 Abs. 3 GG) zeigt, daß dem Parlamentarischen Rat die Möglichkeit militärischer Verteidigung vor Augen stand.

c) Am 23. Mai 1949 wurde das Grundgesetz mit den bis heute in unveränderter Fassung geltenden Art. 24 Abs. 1 und 2, Art. 26 und Art. 4 Abs. 3 GG verkündet. Bereits am 12. Mai 1949 hatten die Militärgouverneure und Oberbefehlshaber der westlichen Alliierten das Besatzungsstatut erlassen (Amtsblatt der Alliierten Hohen

BVerfGE 90, 286 (293):

Kommission in Deutschland, Nr. 1 vom 23. September 1949, S. 2, 13); sie hatten sich darin die Zuständigkeit für die Entwaffnung und Entmilitarisierung ausdrücklich vorbehalten.

2. Der Vertrag über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten vom 26. Mai 1952 war darauf gerichtet, das Besatzungsregime zu beenden (BTDrucks. I/3500). Er sollte jedoch erst zusammen mit dem Vertrag über die Gründung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft vom 27. Mai 1952 in Kraft treten. Die Frage, ob das Grundgesetz ohne vorherige Ergänzung die Aufstellung von Streitkräften und die Beteiligung an der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft erlaube, war Gegenstand mehrerer Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht (vgl. BVerfGE 1, 281; 1, 396; 2, 79; 2, 143); zu einer Sachentscheidung kam es indessen nicht.

"Zur Klarstellung von Zweifeln über die Auslegung des Grundgesetzes" - so der Vorspruch des Gesetzes - beschloß der Bundestag das Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 26. März 1954 (BGBl. I S. 45). Durch dieses Gesetz wurde die Gesetzgebungskompetenz des Bundes gemäß Art. 73 Nr. 1 GG um "die Verteidigung einschließlich der Wehrpflicht für Männer vom vollendeten 18. Lebensjahr an und des Schutzes der Zivilbevölkerung" ergänzt. Eingefügt wurden außerdem Art. 79 Abs. 1 Satz 2 sowie Art. 142a, der ausdrücklich feststellte, daß die Bestimmungen des Grundgesetzes dem Abschluß und dem Inkraftsetzen des Deutschland-Vertrages und des EVG-Vertrages nicht entgegenstünden. Die Beratung der in den Entwürfen (BTDrucks. II/124, 125, 171) enthaltenen weitergehenden Ergänzungsvorschläge wurde vertagt.

Am 30. August 1954 versagte die französische Nationalversammlung dem EVG-Vertrag ihre Zustimmung. Die Mitglieder der NATO und der WEU beschlossen daraufhin, die Bundesrepublik in diese Bündnisse aufzunehmen. Die drei Westmächte und die Bundesrepublik Deutschland kamen überein, den am 26. Mai 1952 in Bonn unterzeichneten Vertrag über die Beendigung des Besatzungsregimes - mit einigen Änderungen - in Kraft treten zu lassen. Auf der Pariser Außenministerkonferenz vom 20. bis 23. Oktober 1954, an der die Mitglieder der WEU und der NATO sowie die

BVerfGE 90, 286 (294):

Bundesrepublik Deutschland teilnahmen, wurden in einem umfangreichen Vertragswerk die erforderlichen Regelungen getroffen. Der Gesetzgeber stimmte dem Beitritt zum Brüsseler Vertrag (WEU) und zum Nordatlantikvertrag durch Gesetz vom 24. März 1955 zu (BGBl. II S. 256).

Die Beratung der noch nicht erledigten Teile der Vorlagen zur Ergänzung des Grundgesetzes wurde erst wieder aufgenommen, nachdem der Bundesrat bei der Einbringung des Soldatengesetzes zum wiederholten Male geltend gemacht hatte, daß im Bereich des Wehrwesens eine Verwaltungszuständigkeit des Bundes nicht vorgesehen sei (Stellungnahme des Bundesrates zum Regierungsentwurf eines Soldatengesetzes, BTDrucks. II/1700, S. 37). Durch das Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 19. März 1956 (BGBl. I S. 111) wurde daraufhin die sogenannte Wehrverfassung in das Grundgesetz eingefügt. Sie regelte die Aufstellung von Streitkräften (Art. 87a a.F.) und die Befehls- und Kommandogewalt (Art. 65a), stärkte die Stellung des Parlaments in der Wehrverfassung (Art. 45a, 45b, 49, 59a, 87a), ermächtigte zur Einschränkung von Grundrechten (Art. 12, 17a), schuf die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für eine besondere Wehrverwaltung und Wehrgerichtsbarkeit (Art. 87b, 96 Abs. 3, 96a), begrenzte die Wählbarkeit von Soldaten (Art. 137) und begründete einen Verfassungsvorbehalt für eine Regelung des Streitkräfteeinsatzes im inneren Notstand (Art. 143). Der eingefügte Art. 59a GG lautete:

"(1) Die Feststellung, daß der Verteidigungsfall eingetreten ist, trifft der Bundestag. Sein Beschluß wird vom Bundespräsidenten verkündet.

(2) Stehen dem Zusammentritt des Bundestages unüberwindliche Hindernisse entgegen, so kann bei Gefahr im Verzug der Bundespräsident mit Gegenzeichnung des Bundeskanzlers diese Feststellung treffen und verkünden. Der Bundespräsident soll zuvor die Präsidenten des Bundestages und des Bundesrates hören.

(3) Der Bundespräsident darf völkerrechtliche Erklärungen über das Bestehen des Verteidigungsfalles erst nach Verkündung abgeben.

(4) Über den Friedensschluß wird durch Bundesgesetz entschieden."

3. Die sogenannte Notstandsverfassung wurde durch das Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 24. Juni 1968 (BGBl. I

BVerfGE 90, 286 (295):

S. 709) in das Grundgesetz eingefügt; Art. 59a und Art. 143 wurden durch dieses Gesetz aufgehoben, Art. 87a GG erhielt seine bis heute geltende Fassung.

Der erste, bereits 1960 in der 3. Wahlperiode eingebrachte Entwurf eines Gesetzes zur Ergänzung des Grundgesetzes betreffend das Notstandsrecht (BTDrucks. III/1800) hatte nicht zwischen innerem und äußerem Notstand unterschieden; er sah die Einführung eines beide Fälle umfassenden Abschnitts "X a. Ausnahmezustand" vor. Der Ausnahmezustand sollte vom Bundestag beschlossen werden (Art. 115a Abs. 1 des Entwurfs). Der bisherige Art. 59a GG sollte beibehalten, Art. 143 GG aufgehoben werden.

In der 4. Wahlperiode brachte die Bundesregierung einen grundlegend überarbeiteten Entwurf eines Gesetzes zur Ergänzung des Grundgesetzes ein (BTDrucks. IV/891), der u.a. einen "Ab-schnitt X a. Zustand der äußeren Gefahr" und einen "Abschnitt X b. Zustand der inneren Gefahr" vorsah. Der bisherige Art. 59a GG sollte erhalten bleiben. Dafür sprach sich auch der Rechtsausschuß aus:

"Der Rechtsausschuß hat ausführlich die Frage behandelt, ob im Hinblick auf die vorgeschlagene Einfügung von Vorschriften zur Feststellung des Zustandes der äußeren Gefahr die bisherigen Vorschriften über die Feststellung des Verteidigungsfalles noch erforderlich sind, bzw. ob sie im Hinblick auf die neuen Regelungen in diesen besser koordiniert werden sollten. Der Ausschuß ist dabei davon ausgegangen, daß der Wehrverteidigungsfall und der Zustand der äußeren Gefahr einheitlich und faktisch zusammenfallen könnten, daß es aber dennoch zweckmäßig erscheint, beide Möglichkeiten gesondert vorzusehen, weil es z.B. auf Grund von außenpolitischen Entwicklungen oder als Folge einer eingegangenen Bündnisverpflichtung erforderlich sein kann, die Feststellung zu treffen, daß der Verteidigungsfall eingetreten ist, ohne daß die Voraussetzungen des Zustandes der äußeren Gefahr, nämlich einer unmittelbaren Bedrohung des Bundesgebietes mit Waffengewalt schon vorliegen." (zu BTDrucks. IV/3494, S. 11)

In der 5. Wahlperiode nahm im Jahr 1967 die von CDU/CSU und SPD gemeinsam getragene Bundesregierung die Bemühungen um eine verfassungsrechtliche Notstandsregelung wieder auf. Ihr Entwurf eines Gesetzes zur Ergänzung des Grundgesetzes (BTDrucks. V/1879) sah in Art. 91 Regelungen über den inneren Notstand, in

BVerfGE 90, 286 (296):

Art. 115a ff. Regelungen für den Zustand äußerer Gefahr und darüber hinaus erstmals die Streichung von Art. 59a GG vor. Die Bundesregierung beriet über diesen Entwurf auf der Grundlage einer Kabinettsvorlage des Bundesministeriums des Innern vom 24. Februar 1967. In ihm wurde die Streichung des Art. 59a, gleichzeitig jedoch eine Ergänzung des Art. 59 um folgenden Absatz 3 vorgeschlagen:

"Die Feststellung, daß ein Verteidigungsfall eingetreten ist, der nicht zugleich den Zustand äußerer Gefahr im Sinne von Abschnitt X a umfaßt, trifft der Bundestag. Sein Beschluß wird gemäß Artikel 82 vom Bundespräsidenten verkündet. Der Bundespräsident darf völkerrechtliche Erklärungen über das Bestehen eines Verteidigungsfalles erst nach Verkündung abgeben."

Zur Begründung der geplanten Neuregelung führte die Kabinettsvorlage aus:

"Der Rechtsausschuß des 4. Deutschen Bundestages hatte vorgeschlagen, die in Art. 59a enthaltene Regelung der Feststellung des Verteidigungsfalles im wesentlichen unverändert zu lassen. Er ist dabei davon ausgegangen, daß der Verteidigungsfall und der Zustand äußerer Gefahr zeitlich und faktisch zusammentreffen können, aber nicht müssen.

Auch der Bundesregierung erscheint es geboten, in dem nunmehr vorliegenden Entwurf von einer völligen Vereinheitlichung des Verteidigungsfalles und des Zustandes äußerer Gefahr abzusehen. Wenn sie dennoch eine Aufhebung des Art. 59a und eine teilweise Übernahme seines Inhalts in Art. 59 bzw. in Art. 115a vorschlägt, so deshalb, weil dadurch nach ihrer Auffassung zugleich mit einer Verdeutlichung des Gewollten eine Vereinfachung verbunden werden kann.

Nach Art. 115a wird der Eintritt des Zustandes äußerer Gefahr festgestellt, wenn das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff droht. Diese Feststellung löst die in Art. 96a Abs. 2 (neu) und in Abschnitt X a festgelegten weittragenden, die innerstaatliche Rechtsordnung ergreifenden Rechtsfolgen aus.

Art. 59 Abs. 3 (neu) regelt demgegenüber, wie ein Verteidigungsfall festzustellen ist, der nicht zugleich einen Zustand äußerer Gefahr umfaßt, und unter welchen Voraussetzungen dann der Bundespräsident völkerrechtliche Erklärungen darüber abgeben kann, womit er nach den Regeln des Völkerrechts nach außen verbindlich feststellen, unter Umständen auch bewirken kann, daß sich die Bundesrepublik Deutschland (völkerrechtlich) im Kriegszustand befindet.

BVerfGE 90, 286 (297):

Ein Bedürfnis dafür kann in Betracht kommen im sogenannten Bündnisfall, das ist der Fall, in dem ein mit der Bundesrepublik Deutschland vertraglich zur gegenseitigen Verteidigungshilfe verbündeter Staat angegriffen wird, ohne daß gleichzeitig ein Angriff auf das Bundesgebiet droht oder erfolgt, oder im Fall einer sonstigen Verteidigungshilfe, z.B. aufgrund eines Beschlusses der Vereinten Nationen bei einem bewaffneten Angriff auf ein neutrales Land.

In diesen Fällen soll die Feststellung des Bestehens eines Verteidigungsfalles dem Bundestag obliegen, wie es bisher schon in Art. 59a Abs. 1 vorgesehen ist. ..."

Die Bundesregierung beriet über die Vorlage des Bundesministers des Innern vom 24. Februar 1967 in ihrer Sitzung am 10. März 1967. Über den Inhalt des Kabinettsprotokolls hat die Antragsgegnerin zu 1) in einem Vermerk vom 12. April 1994 folgendes mitgeteilt:

"In der Einzelberatung zu Art. 59 Abs. 3 GG vertrat ein Bundesminister die Auffassung, daß diese Bestimmung überflüssig sei. Er könne sich nicht vorstellen, daß der in dieser Vorschrift geregelte Fall nicht gleichzeitig einen drohenden Angriff auf das Bundesgebiet darstelle. Die Vorschrift des Art. 115a reiche völlig aus. Ein anderer Teilnehmer betonte demgegenüber, daß es solche Fälle - wie in Art. 59 Abs. 3 geregelt werden solle - wohl geben könne. Der Öffentlichkeit werde aber diese Unterscheidung schwer verständlich zu machen sein, zumal sie mit dem Hinweis auf den Vietnam-Konflikt verbunden werden müsse. Deshalb spreche auch er sich für die Streichung des Art. 59 Abs. 3 aus. Das Kabinett beschloß daraufhin, die Vorschrift des Art. 59 Abs. 3 aus dem Entwurf zu streichen.

Ausführungen zur vorgesehenen Streichung des Art. 59a GG sind nicht verzeichnet. Die Bundes-regierung beschloß den Regierungsentwurf in der als BTDrucks. V/1879 eingebrachten Fassung."

Dort hieß es in der Begründung (BTDrucks. V/1879, S. 22):

"Die Regelung in bezug auf den Verteidigungsfall wird mit der des Zustands äußerer Gefahr verbunden. Art. 59a kann daher aufgehoben werden."

Im Rechtsausschuß wurde die Aufhebung des Art. 59a GG nicht diskutiert.

Das 17. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes trat am 28. Juni 1968 in Kraft.

BVerfGE 90, 286 (298):

4. Durch Gesetz vom 6. Juni 1973 (BGBl. II S. 430) stimmte der Deutsche Bundestag dem Beitritt zu der Charta der Vereinten Nationen zu. Am 18. September 1973 wurden die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik durch Beschluß der Generalversammlung in die Organisation der Vereinten Nationen aufgenommen.

5. Nach dem weltpolitischen Umbruch der Jahre 1989 bis 1991, mit dem die Auflösung des Warschauer Paktes sowie der Sowjetunion einherging, haben die Mitgliedstaaten von NATO und WEU Erklärungen über die Anpassung der Ziele und Aufgaben dieser Organisationen an die grundlegend gewandelten sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen abgegeben.

a) Für die NATO nahm diese Entwicklung ihren Anfang mit der Londoner Erklärung der Staats- und Regierungschefs des Nordatlantikrats vom 6. Juli 1990:

"23. Mit dem heutigen Tag leitet unser Bündnis eine umfassende Neugestaltung ein. Wir sind entschlossen, in Zusammenarbeit mit allen Staaten Europas dauerhaften Frieden auf diesem Kontinent zu schaffen". (Bulletin Nr. 90 vom 10. Juli 1990, S. 777)

In der Kopenhagener Erklärung der NATO-Außenminister vom 6./7. Juni 1991 werden der "Zweck des Bündnisses" ("wesentliches Ziel"), das "Wesen des Bündnisses" und seine "grundlegenden Aufgaben" definiert. Zu den Aufgaben des Bündnisses heißt es u.a.:

"1. Es (das Bündnis) bietet eines der unverzichtbaren Fundamente für ein stabiles sicherheitspolitisches Umfeld in Europa, ..., ein Europa, in dem kein Staat in der Lage ist, eine europäische Nation einzuschüchtern oder einem Zwang auszusetzen oder sich durch die Androhung oder Anwendung von Gewalt die Vorherrschaft zu sichern.

2. Es dient gemäß Artikel IV des Nordatlantikvertrags als ein transatlantisches Forum für Konsultationen unter den Verbündeten über Fragen, die ihre vitalen Interessen einschließlich möglicher Entwicklungen berühren, die Risiken für die Sicherheit der Bündnismitglieder mit sich bringen, und als Forum für sachgerechte Koordinierung ihrer Bemühungen in Bereichen, die sie gemeinsam angehen. ..." (Bulletin Nr. 66 vom 11. Juni 1991, S. 527)

In der Erklärung heißt es weiter:

BVerfGE 90, 286 (299):

"Mit der Formulierung der Kernfunktionen des Bündnisses im oben dargelegten Sinne bestätigten die Mitgliedstaaten, daß der Wirkungsbereich des Bündnisses wie auch ihre Rechte und Pflichten aus dem Nordatlantikvertrag unverändert bleiben."

Auf der Tagung der Staats- und Regierungschefs des Nordatlantikrats am 7./8. November 1991 in Rom erklärten die Mitgliedstaaten:

"1. ... Die weitreichenden Entscheidungen, die wir hier getroffen haben, kennzeichnen einen wichtigen Abschnitt in der Umgestaltung des Bündnisses, die wir im vergangenen Jahr in London auf den Weg brachten. ...

5. Die militärische Dimension unseres Bündnisses bleibt ein wesentlicher Faktor. Neu ist jedoch, daß mehr als je zuvor diese Dimension einem breit angelegten Sicherheitskonzept dienen wird ... Unsere Streitkräfte werden sich ihren neuen Aufgaben anpassen ... Sie werden so strukturiert, daß sie sowohl zur Krisenbewältigung als auch zur Verteidigung in der Lage sind ...

6. Wir bekräftigen den von unseren Außenministern in Kopenhagen gefundenen Konsens. Die Entwicklung einer europäischen Sicherheitsidentität und Rolle in der Verteidigung, reflektiert in der weiteren Stärkung des europäischen Pfeilers im Bündnis, wird die Integrität und Wirksamkeit des Atlantischen Bündnisses verstärken. Die Ausweitung der Rolle und Verantwortung der europäischen Bündnismitglieder ist eine wichtige Grundlage für die Umgestaltung der Allianz. Diese beiden positiven Prozesse stärken sich gegenseitig." (Bulletin Nr. 128 vom 13. November 1991, S. 1033 f.)

Am Tag davor hatten sie "das neue Strategische Konzept des Bündnisses" (a.a.0., S. 1039 ff.) vorgestellt. Eine Analyse des strategischen Umfeldes führe zu zwei Schlußfolgerungen: Die erste sei, "daß das neue Umfeld weder den Zweck noch die sicherheitspolitischen Aufgaben des Bündnisses verändert, deren fortdauernde Gültigkeit vielmehr unterstreicht". Die zweite sei, "daß das veränderte Umfeld dem Bündnis neue Möglichkeiten biete, seine Strategie innerhalb eines breitangelegten sicherheitspolitischen Ansatzes zu konzipieren" (a.a.0., Teil I Nr. 15). Als grundlegende Sicherheitsaufgaben definiert die Erklärung sodann vier sicherheitspolitische Kernfunktionen: Die NATO als unverzichtbares Fundament für ein stabiles sicherheitspolitisches Umfeld in Europa, als transat

BVerfGE 90, 286 (300):

lantisches Forum für Konsultationen unter den Verbündeten, als Institution, die jede Aggressionsdrohung abschreckt und jeden Angriff gegen das Hoheitsgebiet eines NATO-Mitgliedstaates abwehrt, sowie als Bündnis, das das strategische Gleichgewicht in Europa wahrt (a.a.0., Teil II Nr. 21). Mit der Formulierung dieser Kernfunktionen des Bündnisses "bestätigen die Mitgliedstaaten, daß der Wirkungsbereich des Bündnisses, wie auch ihre Rechte und Pflichten aus dem Nordatlantikvertrag unverändert bleiben" (a.a.0., Nr. 23).

Der "breit angelegte sicherheitspolitische Ansatz" (a.a.0., Teil III Nr. 24 f.) sieht auch einen Unterabschnitt "Krisenbewältigung und Konfliktverhütung" (a.a.0., Rdnrn. 32-34) vor, nach dem der Erfolg der Bündnispolitik von einer wirksamen vorbeugenden Diplomatie und der erfolgreichen Bewältigung von Krisen abhängt, die die Sicherheit der Bündnispartner berühren. Für einen Erfolg der Bündnispolitik sei "ein von der politischen Führung des Bündnisses festzulegender kohärenter Ansatz erforderlich, wobei sie nach Bedarf die geeigneten Krisenbewältigungsmaßnahmen aus einer Palette politischer und sonstiger Optionen, darunter auch aus dem militärischen Bereich, auswählt und koordiniert". Dabei müßten die Möglichkeiten des Dialogs und der Zusammenarbeit in ganz Europa voll ausgeschöpft werden. "Zu diesem Zweck werden die Bündnispartner die Rolle des KSZE-Prozesses und seiner Institutionen unterstützen. Andere Institutionen, darunter die Europäische Gemeinschaft, die Westeuropäische Union und die Vereinten Nationen, können hier ebenfalls eine wichtige Rolle spielen".

Im Rahmen der "Verteidigungsrichtlinien" (Teil IV Nr. 35-57) können die Bündnispartner im Frieden "dazu aufgerufen werden, einen Beitrag zu Stabilität und Frieden in der Welt zu leisten, indem sie Streitkräfte für Missionen der Vereinten Nationen zur Verfügung stellen" (a.a.0., Nr. 42). "Im Falle von Krisen, die möglicherweise zu einer militärischen Bedrohung der Sicherheit der Bündnismitglieder führen, können die Streitkräfte des Bündnisses innerhalb eines breit angelegten sicherheitspolitischen Ansatzes politische Maßnahmen ergänzen und ihnen Nachdruck verleihen

BVerfGE 90, 286 (301):

und damit zur Bewältigung derartiger Krisen und ihrer friedlichen Lösung beitragen" (a.a.0., Nr. 43).

Die Bündnispartner betonen, daß die Umgestaltungen nicht das Bündnis als solches verändern sollten. So heißt es unter Nr. 41: "Die Hauptaufgabe der Streitkräfte des Bündnisses, die Sicherheit und territoriale Unversehrtheit der Mitgliedstaaten zu gewährleisten, bleibt unverändert."

In einer Zusammenfassung (Teil V) stellt die Erklärung fest, daß dieses Strategische Konzept erneut den defensiven Charakter des Bündnisses bestätige und daß die Sicherheitspolitik des Bündnisses auf Dialog, Kooperation und wirksamer kollektiver Verteidigung als sich gegenseitig verstärkender Instrumente zur Wahrung des Friedens beruhe (a.a.0., Nr. 58). Für die betroffenen Bündnispartner werde "das Strategische Konzept die Grundlage für die Weiterentwicklung der Verteidigungspolitik des Bündnisses, für seine Einsatzpläne, sein konventionelles und nukleares Streitkräftedispositiv und seine kollektiven Vorkehrungen zur Verteidigungsplanung bilden".

Auf der Ministertagung des Nordatlantikrats am 4. Juni 1992 in Oslo stellte das Bündnis erstmals ein militärisches Handeln aufgrund eines Mandats der KSZE oder der Vereinten Nationen als konkrete Möglichkeit in Aussicht (Nrn. 11 und 13 des Kommuniques, Bulletin Nr. 64 vom 12. Juni 1992, S. 613 [615]). Am 10. Juli 1992 beschloß der NATO-Außenministerrat in Helsinki die Teilnahme der Allianz an der Seeüberwachung des Waffen- und Handelsembargos gegen die Föderative Republik Jugoslawien (Serbien und Montenegro).

Die Ministerratstagung am 10. Juni 1993 in Athen bekräftigte, daß die Allianz ihre Bereitschaft unter Beweis gestellt habe,

"... friedenswahrende Operationen der VN oder KSZE zu unterstützen, die neue Anforderungen an sie stellen. Die Streitkräfte, internen Strukturen und Verfahren der Allianz werden gegenwärtig dem neuen Sicherheitsumfeld angepaßt. Das Bündnis wird diesen Prozeß fortführen, um uns in die Lage zu versetzen, schneller und wirksamer auf Ersuchen um Unterstützung friedenswahrender Operationen zu reagieren und alle Bündnispartner voll in die neue Bündnisrolle in der Frie

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denswahrung einzubeziehen, wobei wir anerkennen, daß die nationale Beteiligung nationaler Entscheidung vorbehalten bleibt" (Nr. 6 des Kommuniques, Bulletin Nr. 55 vom 19. Juni 1993, S. 577 [578]).

Die Staats- und Regierungschefs der NATO-Mitgliedstaaten erklärten auf ihrer Gipfelkonferenz am 11. Januar 1994 in Brüssel:

"In der Wahrnehmung unserer gemeinsamen transatlantischen Sicherheitserfordernisse wird die NATO zunehmend aufgefordert werden, Aufträge durchzuführen, zusätzlich zur traditionellen und grundlegenden Aufgabe der kollektiven Verteidigung ihrer Mitglieder, die eine Kernfunktion bleibt. Wir bekräftigen unser Angebot, von Fall zu Fall in Übereinstimmung mit unseren eigenen Verfahren friedenswahrende und andere Operationen unter der Autorität des VN-Sicherheitsrates oder der Verantwortung der KSZE zu unterstützen ..." (Nr. 7 der Erklärung, Bulletin Nr. 3 vom 17. Januar 1994, S. 20 f.).

Demgemäß blieben die Überwachung des gegen die Föderative Republik Jugoslawien (Serbien und Montenegro) verhängten Waffen- und Handelsembargos in der Adria und die Durchsetzung des Flugverbotes über Bosnien-Herzegowina, die Gegenstand der Verfahren 2 BvE 3/92, 2 BvE 5/93 und 2 BvE 7/93 sind, nicht die einzigen Maßnahmen der NATO zur Durchsetzung von Beschlüssen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen:

Auf der Grundlage der Resolution Nr. 836 vom 4. Juni 1993 (VN 1993 S. 156), in der der Sicherheitsrat die Mitgliedstaaten autorisiert hatte, die Schutztruppe der Vereinten Nationen, UNPROFOR, beim Schutz der um Sarajewo und weitere Städte eingerichteten Sicherheitszonen zu unterstützen, beschloß der Nordatlantikrat am 2. August 1993, mit Luftangriffen gegen diejenigen zu drohen, die entweder Einheiten der UNPROFOR angriffen oder Sarajewo weiter von der Versorgung abschnitten und humanitäre Hilfslieferungen behinderten. Der Rat sicherte zu, das Vorgehen in vollem Umfang mit den Vereinten Nationen abzustimmen (Presseerklärung des Generalsekretärs der NATO, Dr. Manfred Wörner, am 2. August 1993, Europa-Archiv 1994, D 214 f.). Auf der Sitzung am 9. August 1993 stellte der Nordatlantikrat fest, daß der erste Einsatz von Luftstreitkräften im Kampfgebiet vom VN-Generalsekretär zu genehmigen sei (Europa-Archiv 1994, D 216 f.).

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Am 9. Februar 1994 beschloß der NATO-Rat, nachdem der VN-Generalsekretär erneut um Luftunterstützung für UNPROFOR gebeten hatte, ein Ultimatum zum Schutz der belagerten Stadt Sarajewo: Er drohte an, nach Ablauf einer Frist von zehn Tagen NATO-Schläge aus der Luft gegen schwere Waffen zu führen, die nicht rechtzeitig aus der Sperrzone Sarajewos abgezogen oder der Kontrolle von UNPROFOR unterstellt worden seien (Bulletin Nr. 16 vom 22. Februar 1994, S. 152).

Durch Beschluß vom 22. April 1994 ermächtigte der NATO-Rat den Oberbefehlshaber Europa-Süd, auch zum Schutz der Sicherheitszone um Gorazde Schläge aus der Luft gegen schwere Waffen zu führen (Bulletin Nr. 39 vom 2. Mai 1994, S. 346 [347]). Der Rat vereinbarte außerdem, daß auch im Fall von Angriffen mit schweren Waffen auf die übrigen Schutzzonen diese Waffen in Übereinstimmung mit den nach den Ratsbeschlüssen vom 2. und 9. August 1993 zwischen NATO und UNPROFOR ausgearbeiteten verfahrensmäßigen Vorkehrungen Ziele für NATO-Schläge aus der Luft sein würden (Bulletin Nr. 39 vom 2. Mai 1994, S. 347).

b) Auch die WEU formulierte ihre Strategie unter den geänderten sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen neu. Ihre Aufgabe wurde zudem durch den Vertrag über die Europäische Union vom 7. Februar 1992 (BGBl. II S. 1253) belebt. Darin ersucht die Europäische Union die WEU, "die integraler Bestandteil der Entwicklung der Europäischen Union ist, die Entscheidungen und Aktionen der Union, die verteidigungspolitische Bezüge haben, auszuarbeiten und durchzuführen" (Art. J.4 Abs. 2 EUV).

Als Ergebnis der Diskussion verabschiedeten die Außen- und Verteidigungsminister am 19. Juni 1992 die sogenannte Petersberg-Erklärung (Bulletin Nr. 68 vom 23. Juni 1992, S. 649 ff.):

"I.2. In dem Maße, wie die WEU ihre operationellen Fähigkeiten im Einklang mit der Maastrichter Erklärung weiterentwickelt, sind wir bereit, je nach den Umständen des betreffenden Falles und nach Maßgabe unserer eigenen Verfahren die wirksame Durchführung von Konfliktverhütungs- und Krisenbewältigungsmaßnahmen einschließlich friedenserhaltender Aktivitäten der KSZE oder des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen zu unterstützen. Dies wird unbeschadet möglicher

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Beiträge anderer KSZE-Staaten und anderer Organisationen zu diesen Aktivitäten geschehen.

...

II.4. Militärische Einheiten der WEU-Mitgliedstaaten, die unter der Befehlsgewalt der WEU eingesetzt werden, könnten neben ihrem Beitrag zur gemeinsamen Verteidigung in Übereinstimmung mit Artikel 5 des Washingtoner Vertrags bzw. Artikel V des geänderten Brüsseler Vertrags auch für folgende Zwecke eingesetzt werden:

- humanitäre Aufgaben und Rettungseinsätze;

- friedenserhaltende Aufgaben;

- Kampfeinsätze bei der Krisenbewältigung, ein schließlich Maßnahmen zur Herbeiführung des Friedens."

Die Minister fügten der Petersberg-Erklärung eine "Erklärung zur Krise in Jugoslawien" bei. Darin äußern sie die Bereitschaft der WEU,

"im Rahmen ihrer Möglichkeiten einen Beitrag zur wirksamen Umsetzung von Resolutionen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen im Zusammenhang mit dem Konflikt im ehemaligen Jugoslawien zu leisten. Sie beauftragten eine aus Vertretern der Außen- und der Verteidigungsministerien zusammengesetzte Ad-hoc-Gruppe, die Möglichkeiten der WEU zu prüfen, an der Umsetzung der einschlägigen Resolutionen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen mitzuwirken" (vgl. Nr. 8 der "Erklärung zur Krise in Jugoslawien").

Am 10. Juli 1992 erklärte auch die WEU sich bereit, an der Überwachung des von den Vereinten Nationen gegen das ehemalige Jugoslawien verhängten Waffen- und Handelsembargos mitzuwirken. Auf der Tagung des Ministerrats der WEU am 9. Mai 1994 in Luxemburg bekräftigten die Minister ihre Bereitschaft, mit dem Atlantischen Bündnis insbesondere bei der Krisenbewältigung zusammenzuarbeiten und die Strukturen beider Organisationen aufeinander abzustimmen:

"Um die Fähigkeit der WEU auszubauen, die in der Petersberg-Erklärung definierten Aufgaben zu erfüllen, bestätigten die Minister das Konzept, die zur Durchführung der notwendigen militärischen Aufgaben erforderlichen Ressourcen und Potentiale zu bestimmen." (Nr. 3 der Kirchberg-Erklärung, Bulletin Nr. 46 vom 20. Mai 1994, S. 405 [406]).

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6. Um den Streit über die verfassungsrechtliche Zulässigkeit eines von den Vereinten Nationen autorisierten Einsatzes deutscher Streitkräfte zu beenden, haben die Fraktion der SPD und die Gruppe PDS/Linke Liste Gesetzentwürfe zur "Änderung des Grundgesetzes" (BTDrucks. 12/2895 und 12/4534, 12/3055), die Fraktionen der CDU/CSU und F.D.P. einen Gesetzentwurf zur "klarstellenden Ergänzung des Grundgesetzes" (BTDrucks. 12/4107 und 12/4135) eingebracht. Die Gruppe Bündnis 90/Die Grünen hat in einem Entschließungsantrag gefordert, die Art. 24 und Art. 87a GG neu zu fassen (BTDrucks. 12/3014). Die Vorlagen wurden zur Beratung an die Ausschüsse überwiesen und sind dort noch anhängig.

II.

Den Verfahren liegen folgende Sachverhalte zugrunde:

1. Der Organstreit 2 BvE 3/92 betrifft die Beteiligung der Bundeswehr an einer Aktion von Seestreitkräften der NATO und der WEU zur Überwachung eines von den Vereinten Nationen gegen die Föderative Republik Jugoslawien (Serbien und Montenegro) verhängten Embargos sowie die Zustimmung der Bundesregierung zu vorausgegangenen Beschlüssen von NATO- und WEU-Gremien. Antragsteller sind die Fraktion der SPD im Deutschen Bundestag und 228 ihrer Mitglieder.

a) Durch die Resolution Nr. 713 vom 25. September 1991 (VN 1991, S. 175) beschloß der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen nach Kapitel VII der Satzung der Vereinten Nationen (SVN), daß alle Staaten zur Herstellung von Frieden und Stabilität in Jugoslawien alle Lieferungen von Waffen und militärischen Ausrüstungen nach Jugoslawien sofort mit einem allgemeinen und vollständigen Embargo zu belegen hätten. Durch die Resolution Nr. 724 vom 15. Dezember 1991 (VN 1992, S. 74) richtete er einen aus allen Ratsmitgliedern bestehenden Ausschuß ein und beauftragte diesen, dem Rat Empfehlungen zur Behandlung etwaiger ihm von den Staaten zur Kenntnis gebrachten Informationen über Verletzungen des Embargos und zu den Möglichkeiten zur Erhöhung der Wirksamkeit des Embargos zu geben.

BVerfGE 90, 286 (306):

Durch die Resolution Nr. 757 vom 30. Mai 1992 (VN 1992, S. 110) verhängte der Sicherheitsrat gemäß Kapitel VII SVN ein Handelsembargo gegen die Föderative Republik Jugoslawien (Serbien und Montenegro), von dem nur gewisse Lieferungen für rein medizinische Zwecke und von Nahrungsmitteln ausgenommen sind. Die Tätigkeit des mit Resolution 724 eingesetzten Ausschusses wurde auf das Handelsembargo erstreckt.

b) Zur Überwachung dieses Waffen- und Handelsembargos faßte der NATO-Außenministerrat auf seiner Sitzung am 10. Juli 1992 in Helsinki folgenden Beschluß:

"1. agreed on a NATO maritime operation, drawing on STANAVFORMED (Standing Naval Force Mediterranean) and other assets as appropriate, to monitor compliance with UN-Security Council resolutions 713 and 757 in coordination and cooperation with the operation decided by the WEU. The participation of the member states will be subject to the provisions of their national constitutions;

2. agreed that practical details and modalities to implement the decisions by Ministers should be worked out by NATO Military Authorities, in coordination with those of the WEU, for decision by the appropriate fora."

Der WEU-Ministerrat, der gleichzeitig mit dem NATO-Außenministerrat in Helsinki tagte, faßte am 10. Juli 1992 folgenden Beschluß (Bulletin Nr. 79 vom 17. Juli 1992, S. 760):

"Beschluß, die Operationen zur Überwachung auf See durchzuführen, wie von der Ad-hoc-Gruppe zu Jugoslawien auf ihrer Tagung am 3. Juli in Rom vorgeschlagen wurde:

An der Überwachung des durch die Sicherheitsratsresolutionen 713 und 757 verhängten Embargos werden mindestens fünf bis sechs Schiffe, vier Seefernaufklärungsflugzeuge, ein Unterstützungsschiff sowie landgestützte Hubschrauber beteiligt sein.

Diese Überwachung wird in internationalen Gewässern, im Otranto- Kanal und an anderen Punkten vor der jugoslawischen Küste, einschließlich der montenegrinischen Küste, nach Konsultationen mit UNPROFOR durchgeführt werden.

Die genannten Marineoperationen werden so bald wie möglich unter italienischer Koordinierung beginnen. Die Teilnahme der Mitgliedstaaten erfolgt nach Maßgabe ihrer jeweiligen Verfassung.

Diese WEU-Operationen sind für die Teilnahme anderer Verbündeter

BVerfGE 90, 286 (307):

offen und werden in Zusammenarbeit mit der NATO koordiniert. Einsatzrichtlinien (rules of engagement) und die operative Koordinierung werden von den zuständigen Marinebehörden auf Veranlassung der Präsidentschaft erstellt bzw. durchgeführt werden.

Die Ad-hoc-Gruppe wird laufend Optionen betreffend die Durchsetzung eines Embargos durch die Marine aktualisieren, für die eine weitere Resolution des VN-Sicherheitsrates notwendig wäre."

Unter Bezugnahme auf den Beschluß des NATO-Außenministerrates legte der NATO-Militärausschuß in einem vom NATO-Verteidigungs-planungsausschuß gebilligten Memorandum vom 14. Juli 1992 (MCM-JFC-048-92) fest, daß der NATO-Beitrag zur Durchführung des VN-Embargos auf die Überwachung von Aktivitäten auf See be-schränkt sei; Überwachung schließe nicht die Befugnis ein, die Bestimmungen des Embargos durchzusetzen. Zweck der Überwachung sei, über den Umfang der Aktivitäten in den überwachten Gewässern zu berichten, festzustellen, in welchem Ausmaß diese Aktivitäten gegen das Embargo verstoßen, und mögliche Embargobrecher zu identifizieren und zu melden. Der Alliierte Oberste Befehlshaber Europa (SACEUR) legte in zwei speziell auf diese Operation zugeschnittenen "rules of engagement" fest, daß NATO-Schiffe sich allen Handelsschiffen bis auf 500 Yards, NATO-Flugzeuge bis auf 500 Fuß nähern dürften; die NATO-Kräfte seien befugt, Suchscheinwerfer einzusetzen.

c) Zur Umsetzung der Beschlüsse des NATO-Außenminister- und des WEU-Ministerrates beschloß die Bundesregierung am 15. Juli 1992:

"Die Bundesrepublik Deutschland wird sich mit eigenen Beiträgen an der Durchführung der Beschlüsse von WEU und NATO vom 10. Juli 1992 auf der Grundlage der VN-Resolutionen Nr. 713 und 757 zu Überwachungsmaßnahmen im Mittelmeer beteiligen.

Die Bundesmarine wird hierfür drei Seeraumüberwachungsflugzeuge der Marinefliegerkräfte sowie die derzeit am Ständigen Einsatzverband Mittelmeer der NATO teilnehmende Schiffseinheit, Zerstörer Bayern, die am 30./31. Juli 1992 durch die Fregatte Niedersachsen abgelöst werden soll, bereitstellen."

BVerfGE 90, 286 (308):

Der Bundesminister der Verteidigung führte diesen Beschluß durch entsprechende Einsatzbefehle aus. "Operational Control" über die drei Seeraumüberwachungsflugzeuge wurde dem Befehlshaber der italienischen Flotte übertragen, der NATO-Kommandobehörde ist, indes unter der politischen Kontrolle des WEU-Rates handelt. "Operational Control" über das entsandte Schiff liegt beim Alliierten Befehlshaber der Marinekräfte Südeuropa (COMNAVSOUTH), der dies im Rahmen des "Operational Command" des Alliierten Obersten Befehlshabers Europa (SACEUR) ausübt.

"Operational Command" und "Operational Control" sind Teilbefugnisse aus dem sogenannten "full command". Diese aus dem Sprachgebrauch der NATO stammenden Begriffe werden in der Zentralen Dienstvorschrift 1/50 der Bundeswehr wie folgt definiert:

"Full Command ist die nur nationalen militärischen Führern zustehende, alle Gebiete des militärischen Bereichs umfassende Befehlsgewalt. ... Ein NATO-Befehlshaber hat niemals Full Command über Streitkräfte, die ihm assigniert sind; denn mit der Assignierung von Streitkräften für die NATO übertragen die Staaten nur Operational Command oder Operational Control.

Operational Command ist die einem Befehlshaber/ Kommandeur übertragene Befugnis, nachgeordneten Befehlshabern bzw. Kommandeuren Aufgaben zuzuweisen oder Aufträge zu erteilen, Truppenteile zu dislozieren, die Unterstellung von Kräften neu zu regeln sowie Operational Control und/oder Tactical Control je nach Notwendigkeit selbst auszuüben oder zu übertragen. Die truppendienstliche Befehlsbefugnis oder die logistische Verantwortlichkeit ist im allgemeinen nicht darin eingeschlossen.

Operational Control ist die einem Befehlshaber/ Kommandeur übertragene Befugnis, assignierte Kräfte so zu führen, daß er bestimmte Aufgaben oder Aufträge durchführen kann, die im allgemeinen nach Art, Zeit und Raum begrenzt sind; ferner die betreffenden Truppenteile zu dislozieren und die Tactical Control über diese Truppenteile selbst auszuüben oder zu übertragen. Der Begriff umfaßt weder die Befugnis, den gesonderten Einsatz von Teilen dieser Truppenteile anzuordnen, noch sind im allgemeinen truppendienstliche oder logistische Führungsaufgaben mit eingeschlossen."

d) Ein Entschließungsantrag der SPD-Bundestagsfraktion festzustellen, daß die Bundesregierung durch ihre Zustimmung zu den Beschlüssen des NATO-Außenministerrates und der WEU-Minister

BVerfGE 90, 286 (309):

vom 10. Juli 1992 sowie durch ihren Beschluß vom 15. Juli 1992 gegen das Grundgesetz verstoßen habe, fand in der dafür einberufenen Sondersitzung des Bundestages keine Mehrheit (Deutscher Bundestag, 12. WP., 101. Sitzung vom 22. Juli 1992, Sten.Ber. S. 8655; BTDrucks. 12/3072).

e) Durch die Resolution 787 vom 16. November 1992 (VN 1992, S. 220) autorisierte der Sicherheitsrat die Mitgliedstaaten, die Einhaltung des Embargos künftig nicht nur zu überwachen, sondern dieses auch militärisch durchzusetzen. Er forderte, tätig werdend nach Kapitel VII und VIII der Charta der Vereinten Nationen,

"die Staaten, die einzelstaatlich oder über regionale Einrichtungen oder Abmachungen tätig werden, auf, unter der Aufsicht des Sicherheitsrates die erforderlichen, den Umständen angemessenen Maßnahmen anzuwenden, um alle einlaufenden und auslaufenden Seetransporte zur Kontrolle und Überprüfung ihrer Fracht und ihres Bestimmungsorts anzuhalten und die strikte Anwendung der Bestimmungen der Resolutionen 713 (1991) und 757 (1992) sicherzustellen."

Die Bundesregierung faßte daraufhin am 19. November 1992 folgenden Beschluß:

"Das deutsche Schiff bleibt auch künftig im Rahmen seines bisherigen Auftrags im NATO-Verband in der Adria präsent. Eine Teilnahme an Zwangsmaßnahmen (Stop and Search) kommt nicht in Betracht. Die im Rahmen der WEU durchgeführten Aufklärungsflüge durch deutsche Flugzeuge werden zwecks Embargoüberwachung ebenfalls im bisherigen Umfang fortgesetzt."

2. Die Verfahren 2 BvE 5/93 und 2 BvE 7/93 betreffen den Beschluß der Bundesregierung über die Beteiligung deutscher Soldaten an der Durchsetzung des von den Vereinten Nationen verhängten Flugverbotes im Luftraum von Bosnien-Herzegowina. Antragsteller im Verfahren 2 BvE 5/93 sind die Fraktion der F.D.P. im Deutschen Bundestag und 55 ihrer Mitglieder. Antragsteller im Verfahren 2 BvE 7/93 sind die Fraktion der SPD im Deutschen Bundestag und 226 ihrer Mitglieder.

Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen verhängte mit Resolu

BVerfGE 90, 286 (310):

tion Nr. 781 vom 9. Oktober 1992 (VN 1992, S. 219) ein Flugverbot für Militärflugzeuge im Luftraum über Bosnien-Herzegowina und ersuchte die Schutztruppe der Vereinten Nationen (UNPROFOR), es zu überwachen. Er forderte die Staaten auf, der Schutztruppe dabei Unterstützung zu gewähren. Die Mitglieder der NATO übernahmen diese Aufgabe und setzten dazu AWACS-Fernaufklärer ein, in denen Soldaten verschiedener NATO-Mitgliedstaaten als integrierte Einheit tätig sind. Am 31. März 1993 verabschiedete der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen die Resolution Nr. 816, die das Flugverbot auf alle Flüge mit Starrflügel- und Drehflügelluftfahrzeugen ausdehnte und die Mitgliedstaaten ermächtigte, einzeln oder durch regionale Organisationen oder Abmachungen alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um die Einhaltung dieses Verbots sicherzustellen (Nr. 1 und Nr. 4 der Resolution Nr. 816 vom 31. März 1993, VN 1993, S. 73).

Am 2. April 1993 traf die Bundesregierung gegen die Stimmen der F.D.P.-Minister folgende Entscheidung:

"Sie ist einverstanden, daß der NATO-AWACS-Verband nunmehr in Übereinstimmung mit Sicherheitsratsresolution Nr. 816 vom 31. März 1993 auch unter deutscher Beteiligung daran mitwirkt, dieses Flugverbot durchzusetzen."

Der NATO-Rat erklärte mit Beschlüssen vom 2. und 8. April 1993 seine Bereitschaft, die Umsetzung der vom Sicherheitsrat beschlossenen Resolution Nr. 816 zu unterstützen. Er bestätigte darüber hinaus seine Zustimmung zu den einzelnen Durchsetzungsphasen, den Einsatzrichtlinien sowie den sonstigen Planungen (vgl. im einzelnen die Darstellung des Sachverhalts in dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 8. April 1993 über die Anträge auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung - 2 BvE 5/93 und 2 BvQ 11/93 - [BVerfGE 88, 173]).

3. Das Verfahren 2 BvE 8/93 betrifft die Beteiligung deutscher Soldaten an UNOSOM II, einer vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen aufgestellten Streitmacht zur Herstellung friedlicher Verhältnisse in Somalia. Antragsteller sind die Fraktion der SPD im Deutschen Bundestag und 221 ihrer Mitglieder.

BVerfGE 90, 286 (311):

Wegen anhaltender politischer Unruhen und einer schweren Hungersnot in Somalia beschloß der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen mit der Resolution Nr. 751 vom 24. April 1992 (VN 1993, S. 63) die Operation UNOSOM. Sie sollte die Einstellung der Feindseligkeiten und die Einhaltung einer Waffenruhe im ganzen Land erleichtern und verfolgte das Ziel, den Prozeß der Versöhnung und einer politischen Konsolidierung in Somalia zu fördern und dringende humanitäre Hilfe zu leisten. Mit der Resolution Nr. 794 vom 3. Dezember 1992 (VN 1993, S. 65) autorisierte der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen eine Gruppe von Mitgliedstaaten nach Kapitel VII SVN, Maßnahmen zu ergreifen, um so bald wie möglich ein sicheres Umfeld für die humanitären Hilfsmaßnahmen zu schaffen. Dieses Mandat erfüllte der unter wesentlicher Beteiligung der Vereinigten Staaten von Amerika handelnde Vereinte Eingreifverband UNITAF. Ihm folgte das mit der Resolution Nr. 814 vom 26. März 1993 (VN 1993, S. 66) beschlossene Unternehmen UNOSOM II. Nach dem Willen der Vereinten Nationen und der Bundesregierung sollten sich deutsche Einheiten an UNOSOM II beteiligen.

a) Am 21. April 1993 faßte das Bundeskabinett folgenden Beschluß (Bulletin Nr. 32 vom 23. April 1993, S. 280):

"1. Die Bundesregierung beschließt, entsprechend der mit Note der Vereinten Nationen vom 12. April 1993 unterbreiteten Bitte die Operationen der Vereinten Nationen in Somalia (UNOSOM II) durch Entsendung eines verstärkten Nachschub- und Transportbataillons der Bundeswehr zu unterstützen. Das Bataillon wird im Rahmen der humanitären Bemühungen der Vereinten Nationen in einer nach Feststellung des Generalsekretärs der Vereinten Nationen befriedeten Region in Somalia bei Aufbau, Unterstützung und Sicherstellung der Verteilerorganisation für Hilfs- und Logistikgüter mitwirken. Der deutsche Verband wird nicht die Aufgabe haben, militärischen Zwang anzuwenden oder bei der Ausübung solchen Zwangs durch andere mitzuwirken. Davon unberührt bleibt sein Recht zur Selbstverteidigung. Der Kommandeur von UNOSOM II erhält wie üblich "operational control", die Befehls- und Kommandogewalt bleibt bei dem Bundesminister der Verteidigung."

Der Deutsche Bundestag nahm am selben Tag einen Entschließungsantrag der Fraktionen der CDU/CSU und der F.D.P. (BTDrucks. 12/4759) an, wonach er der Entscheidung der Bundes

BVerfGE 90, 286 (312):

regierung zustimmte, die Vereinten Nationen in befriedeten Regionen Somalias durch Soldaten der Bundeswehr bei humanitären Einsätzen zu unterstützen (vgl. im einzelnen die Darstellung des dem Verfahren zugrundeliegenden Sachverhalts unter A. I. in dem Urteil des Zweiten Senats vom 23. Juni 1993 über den Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung im Verfahren 2 BvQ 17/93, BVerfGE 89, 38).

b) Gegenstand des Verfahrens ist darüber hinaus ein Briefwechsel zwischen der Bundesregierung und dem Generalsekretär der Vereinten Nationen, in dem die Bedingungen für eine Entsendung des deutschen Unterstützungsverbandes nach Somalia festgelegt worden sind.

Der Generalsekretär der Vereinten Nationen trat mit Schreiben vom 12. April 1993 an die Bundesregierung mit der Bitte heran, Militärpersonal zum Dienst im Rahmen von UNOSOM II zur Verfügung zu stellen. Dieses Kontingent solle, stationiert in einer sicheren Umgebung, insbesondere bei der Errichtung, der Aufrechterhaltung und dem Schutz eines Verteilungsnetzes für Hilfs- und Nachschubgüter helfen und werde unter dem Kommando und der Kontrolle des Oberbefehlshabers von UNOSOM II stehen.

Mit Schreiben vom 26. April 1993 teilte der Ständige Vertreter Deutschlands bei den Vereinten Nationen dem Generalsekretär mit, daß die Bundesregierung am 21. April 1993 beschlossen habe, dieser Bitte nachzukommen. Das deutsche Kontingent solle nicht die Aufgabe haben, militärischen Zwang auszuüben oder an der Ausübung solchen Zwanges mitzuwirken. Der Oberbefehlshaber von UNOSOM II solle "Operational Control" haben, "Operational Command" werde beim Verteidigungsminister der Bundesrepublik Deutschland bleiben.

Mit Antwortschreiben vom 28. April 1993 bestätigte das Generalsekretariat der Vereinten Nationen, daß dem Oberbefehlshaber von UNOSOM II "Operational Control" über den deutschen Verband zustehe, "Operational Command" jedoch beim deutschen Verteidigungsminister verbleiben werde.

Mit Schreiben vom 11. Mai 1993 bat das Generalsekretariat der Vereinten Nationen, den zugesagten Unterstützungsverband nicht,

BVerfGE 90, 286 (313):

wie ursprünglich vorgesehen, nach Bosasso und in den Nordosten Somalias, sondern in den Raum Belet Huen zu entsenden; diese Region sei sicher und ruhig. Der Ständige Vertreter erklärte tags darauf schriftlich das Einverständnis der Bundesregierung. Am 12. Mai 1993 entsandte der Antragsgegner zu 2) ein Vorauskommando nach Belet Huen. Er erklärte dazu (Bulletin Nr. 39 vom 17. Mai 1993, S. 347), die Vereinten Nationen hätten zum Ausdruck gebracht, daß sie gerade im Bereich der Logistik dringenden Unterstützungsbedarf hätten. Im Rahmen der schrittweisen Erweiterung des Operationsgebietes von UNOSOM II in den Norden Somalias werde der deutsche Unterstützungsverband anderen Verbänden in die von diesen befriedeten Regionen folgen und die Logistik sicherstellen. Dieser humanitäre Einsatz unter militärischer Absicherung entspreche den neuen Aufgaben, die durch die Bundeswehr heute und künftig im Rahmen ihres Auftrages zu erfüllen seien.

c) Aufgrund des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 23. Juni 1993 im Verfahren der einstweiligen Anordnung (BVerfGE 89, 38) befaßte sich der Bundestag erneut mit dem Einsatz deutscher Streitkräfte in Somalia. In seiner Sitzung am 2. Juli 1993 stimmte er auf Antrag der Fraktionen der CDU/CSU und F.D.P. (BTDrucks. 12/5248) dem Beschluß der Bundesregierung vom 21. April 1993 in vollem Umfang zu (Deutscher Bundestag, 12. WP., 169. Sitzung vom 2. Juli 1993, Sten.Ber. S. 14608).

III.

Die Antragsteller haben die aus dem Rubrum ersichtlichen Anträge gestellt. Im Verfahren 2 BvE 3/92 wurden in der mündlichen Verhandlung die Anträge zu 1 a), erster Spiegelstrich, und zu 1 b), im Verfahren 2 BvE 5/93 mit Schriftsatz vom 11. Juni 1993 der Antrag zu 2) zurückgenommen. Im Verfahren 2 BvE 8/93 wurde der Antrag zu 2) mit Schreiben vom 14. April 1994 für erledigt erklärt.

Zur Begründung tragen die Antragsteller im wesentlichen vor:

1. Die Anträge seien zulässig.

a) Die Antragsteller seien parteifähig. Das gelte auch für die als

BVerfGE 90, 286 (314):

Sperrminorität im Rahmen der verfassungsändernden Gesetzgebung auftretenden Abgeordneten. Die Bundesregierung habe die Rechte der Sperrminorität, deren Konsens bei einem verfassungsrechtlich korrekten Verfahren notwendig gewesen wäre, übergangen, indem sie sich Befugnisse des verfassungsändernden Gesetzgebers angemaßt habe. In dieser Situation seien die subjektiven Rechte aus Art. 79 Abs. 2 GG gerade dieser Minderheit nicht anders zu schützen als dadurch, daß man ihr die Parteifähigkeit im Organstreit zuerkenne. Die Antragsteller hätten sich auch als Sperrminorität konstituiert; konkretes Substrat für die Konstituierung als Sperrminorität sei das eingeleitete Verfahren der Verfassungsänderung.

b) Die antragstellenden Fraktionen seien befugt, im Wege der Prozeßstandschaft Rechte des Bundestages geltend zu machen. Auch die der F.D.P.-Fraktion angehörenden Antragsteller seien als einzelne Abgeordnete berechtigt, Rechte des Bundestages geltend zu machen. Sie stritten außerdem für eigene Rechte. Wo dem Bundestag die verfassungsmäßige Entscheidungshoheit vorenthalten werde, werde auch ihr durch Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistetes Recht verletzt, diese Hoheit als die handelnden Mitglieder des Bundestages auszuüben.

c) Die Antragsteller seien antragsbefugt. Es lasse sich nicht ausschließen, daß der Bundestag durch die genannten Akte in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten verletzt worden sei. Soweit eine Verletzung der Art. 59 Abs. 2, 24 Abs. 1, 115a Abs. 1 GG und des Verfassungsgrundsatzes der Organtreue gerügt werde, bedürfe dies keiner näheren Begründung.

Die Antragsbefugnis sei jedoch auch insoweit gegeben, als eine Verletzung von Art. 87a Abs. 2 GG in Verbindung mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung und der Regelung des Verfahrens der Verfassungsänderung (Art. 20 Abs. 3, 79 Abs. 1 GG) geltend gemacht werde. Diese Vorschriften enthielten einen gezielten, spezifischen Übergehungsschutz für das Parlament. Dies ergebe sich aus einer Gesamtschau der Wehrverfassung des Grundgesetzes. Diese sei gekennzeichnet durch eine strikte materielle Umschreibung der Einsatzmöglichkeiten der Bundeswehr sowie durch eine

BVerfGE 90, 286 (315):

strenge parlamentarische Kontrolle. Da die zulässigen Einsätze der Bundeswehr regelmäßig die Mitwirkung des Parlaments erforderten, bedeute es eine Verletzung seiner Rechte, wenn die Bundesregierung einen unzulässigen, da verfassungsrechtlich nicht ausdrücklich genannten, Einsatz befehle. Wäre er zulässig, unterläge auch er der parlamentarischen Zustimmung. Darum bedeute Art. 87a GG nicht nur eine inhaltliche Bindung des Einsatzes der Streitkräfte, sondern weise durch diese inhaltliche Bindung die Erweiterung der Einsatzmöglichkeiten der Bundeswehr dem verfassungsändernden Gesetzgeber zu. Dadurch werde die parlamentarische Kontrolle der Streitkräfte gesichert.

Die Pershing-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 68, 1 [69 ff.]) stehe der Rüge aus Art. 87a Abs. 2 GG nicht entgegen. Dort seien nur solche Rügen als unzulässig zurückgewiesen worden, bei denen es um die Verletzung von Grundrechten und eines sich angeblich aus dem Grundgesetz ergebenden Prinzips der staatlichen Souveränität gegangen sei. Im vorliegenden Fall gehe es allein um die Verletzung von Organisations- und Kompetenzvorschriften.

d) Die SPD-Fraktion und die ihr angehörenden Abgeordneten halten auch den Bundesminister der Verteidigung für einen zulässigen Antragsgegner. Daß er seine Befehlsgewalt auf der Grundlage eines Beschlusses der Bundesregierung ausübe, mediatisiere sein Handeln nicht im Verhältnis zu anderen Bundesorganen. Folge er mit seinen Einsatzbefehlen einem verfassungswidrigen Kabinettsbeschluß, so handele er selbst verfassungswidrig und verletze selbständig die gleichen Rechte, die bereits der Kabinettsbeschluß verletzt habe.

2. Die Anträge seien begründet.

a) Art. 87a Abs. 2 GG sei verletzt.

aa) Art. 87a Abs. 2 GG gelte nicht nur für nach innen gerichtete Einsätze der Streitkräfte, sondern auch für Außeneinsätze. Eine andere Auslegung sei mit dem Wortlaut des Art. 87a Abs. 2 GG nicht zu vereinbaren. Angesichts des Wirkens deutscher Streitkräfte während des Zweiten Weltkrieges wäre es auch nicht verständlich, wenn die Verfassung allein den Einsatz der Streitkräfte

BVerfGE 90, 286 (316):

im Innenbereich eingehend verfassungsrechtlich regelte, den für Deutschland politisch hochsensiblen Außeneinsatz hingegen ganz dem völkerrechtlichen Regime überließe. Selbst wenn Außeneinsätze bei der Einfügung des Art. 87a Abs. 2 GG nicht bedacht worden sein sollten, rechtfertige dies nicht die Schlußfolgerung, daß Außeneinsätze damit nach dem Willen des Verfassungsgebers freigegeben seien. Andere Einsätze als die zur Verteidigung habe der Verfassungsgeber gerade nicht erwogen, damit aber auch nicht freigegeben. Die Streitkräfte brauchten auf jeden Fall eine konstitutive verfassungsrechtliche Zuständigkeits- und Befugniseröffnung; der Grundsatz "was nicht verboten ist, ist erlaubt" gelte für den Einsatz der Streitkräfte nicht.

bb) Bei allen drei Aktionen handele es sich um einen Einsatz im Sinne von Art. 87a Abs. 2 GG. Diese Vorschrift wolle die spezifisch militärische Machtentfaltung einer verfassungsrechtlichen Beschränkung unterwerfen. Damit sei Einsatz alles, was sich faktisch als spezifisch militärische Machtentfaltung darstelle. Vom Geltungsbereich des Art. 87a Abs. 2 GG ausgenommen seien nur solche Tätigkeiten, die sinnvoll auch durch Zivil- oder Privatpersonen ausgeführt werden könnten.

Die Adria-Aktion sei danach als Einsatz im Sinne des Art. 87a Abs. 2 GG zu qualifizieren. Es gehe nicht um eine Art von Informationsbeschaffung, die man auch einem zivilen Auftragnehmer hätte übertragen können. Die Überwachung sei verbunden mit dem militärischen Schutz der kontrollierenden Schiffe, der sicherstelle, daß die zu Kontrollierenden keine Gegenmaßnahmen ergriffen. Insgesamt stelle sich die Aktion als eine spezifisch militärische Machtentfaltung, nämlich als eine Flottendemonstration, dar. Das Mandat zu militärischer Machtentfaltung habe der Sicherheitsrat dadurch verdeutlicht, daß er - nach Beginn der Aktion - die Befugnis auch zum Anhalten und Durchsuchen der Schiffe erteilt habe. Daß sich das deutsche Schiff an diesen Zwangsmaßnahmen nicht beteiligen solle, ändere nichts an dem Charakter der Gesamtaktion, in die deutsche Streitkräfte eingebunden seien.

Der Dienst deutscher Soldaten in den AWACS -Systemen sei selbst dann ein "Einsatz", wenn man - mit der Bundesregierung -

BVerfGE 90, 286 (317):

darunter nur ein Tätigwerden der Streitkräfte mit Regelungscharakter, Angriffsmöglichkeiten und Anordnungs- sowie Zwangsbefugnissen verstehe; der Auftrag zur Durchsetzung des Flugverbotes enthalte gerade diese Komponenten.

Auch bei der Verwendung deutscher Soldaten in Somalia handele es sich nicht um eine rein humanitäre und logistische Operation unterhalb der Einsatzschwelle, sondern um einen Kampfeinsatz. Man könne Streitkräfte, die den Nachschub für eine kämpfende Truppe sicherstellen, nicht anders beurteilen als die kämpfende Truppe selbst. Außerdem seien die deutschen Soldaten zum Waffengebrauch in "Nothilfe" berechtigt.

cc) In keinem der Verfahren handele es sich um einen Einsatz "zur Verteidigung" (Art. 87a Abs. 1 und 2 GG). "Verteidigung" sei nur die Verteidigung gegen einen Angriff auf die Bundesrepublik Deutschland selbst oder auf einen Bündnispartner. Bei Einführung der Wehrverfassung im Jahr 1956 sei das Mandat der Streitkräfte eng auf die historische Notwendigkeit, d.h. die Bekämpfung einer manifesten Bedrohung im Rahmen eines Bündnisses, beschränkt worden. Ein Angriff auf die Bundesrepublik Deutschland oder einen ihrer Bündnispartner liege bei keinem der streitigen Einsätze vor.

dd) Art. 24 Abs. 2 GG enthalte keine anderweitige ausdrückliche Zulassung dieser Einsätze im Sinne von Art. 87a Abs. 2 GG.

(1) Art. 24 Abs. 2 GG sei allenfalls eine implizite, nicht aber eine "ausdrückliche" Zulassung eines Streitkräfte-Einsatzes. Truppeneinsätze seien in dieser Vorschrift nicht erwähnt. Auch der Zweck eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit weise nicht zwingend auf die Beteiligung an Militäraktionen hin; Beistandsleistungen in einem solchen System könnten auch nichtmilitärischer Art sein. Im übrigen lasse Art. 24 Abs. 2 GG nur das Einwilligen in die Beschränkung von Hoheitsrechten zu. Wenn von dieser Möglichkeit durch die Beteiligung deutscher Truppenkontingente an VN-Maßnahmen Gebrauch gemacht werde, ergebe sich die Zulässigkeit des Einsatzes dieser Kontingente nicht, wie Art. 87a Abs. 2 GG es verlange, aus dem Grundgesetz selbst, sondern erst aus der Charta der Vereinten Nationen in Verbindung mit der Vereinba

BVerfGE 90, 286 (318):

rung zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinten Nationen über das Bereitstellen von Truppen.

(2) Es könne auch nicht eingewandt werden, daß die Neufassung des Art. 87a GG im Jahr 1968 die durch Art. 24 Abs. 2 GG bereits eröffneten Einsatzmöglichkeiten der Streitkräfte nicht nachträglich habe beschränken sollen. Auch vor 1968 habe Art. 24 Abs. 2 GG keine militärische Option enthalten. Jeder Versuch einer Normierung von Wehrstrukturen wäre bei der Schaffung des Grundgesetzes auf den strikten Widerstand der Alliierten gestoßen. Auch mit der Einführung der Wehrverfassung im Jahr 1956 sei Art. 24 Abs. 2 GG keine militärische Bedeutung zugewachsen. Die Streitkräfte seien ausschließlich "zur Verteidigung" aufgestellt worden; alles andere hätte jeden - ohnehin mühsamen - Konsens gesprengt.

(3) Zu einem verfassungsrechtlichen Wertungswiderspruch zwischen Art. 87a Abs. 2 GG und Art. 24 Abs. 2 GG führe diese Auslegung nicht. Außerhalb von Sonderabkommen nach Art. 43 SVN bestehe gegenüber den Vereinten Nationen keine Pflicht zu militärischen Hilfeleistungen. Art. 24 Abs. 2 GG enthalte keine Ermächtigung an die Exekutive, alles zu tun, was im Rahmen eines Systems der kollektiven Sicherheit notwendig oder nützlich sei. Ihren rechtlichen Pflichten zur Kooperation mit den Vereinten Nationen, deren Erfüllung durch Art. 24 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich gesichert und legitimiert werden solle, könne die Bundesrepublik Deutschland - wie in der Vergangenheit - auch anders als durch militärische Beiträge nachkommen. Wollte man Militäraktionen, zu deren Durchführung keine Verpflichtung nach der Satzung der Vereinten Nationen bestehe, generell durch Art. 24 Abs. 2 GG rechtfertigen, wären die Grenzen des Zulässigen kaum mehr erkennbar; damit wäre die Kontrollfunktion des Art. 87a Abs. 2 GG in Frage gestellt. Unterhalb der Verpflichtung seien die Formen der Autorisierung durch den Sicherheitsrat vielfältig. Eine Auslegung, die eine irgendwie geartete Anlehnung des Einsatzes deutscher Streitkräfte an Entscheidungen internationaler Organisationen zur verfassungsrechtlichen Legitimation solcher Einsätze ausreichen ließe, würde sich an der ratio des Art. 87a Abs. 2 GG stoßen, nur Maßnahmen unbezweifelbarer Legitimation zu gestat

BVerfGE 90, 286 (319):

ten. In der gegenwärtigen historischen Situation vermittelten die Vereinten Nationen diese Legitimation nicht oder nicht ohne weiteres. Der Sicherheitsrat habe sich bei seinen Entscheidungen im Golfkrieg und jetzt auch beim Flugverbot über Bosnien-Herzegowina seines Gewaltmonopols, ja seines Entscheidungsmonopols über den Einsatz militärischer Gewalt begeben. Bei der Aktion in Somalia sei weder das Konzept klar noch die Leitung und Verantwortung der Vereinten Nationen.

(4) Selbst wenn man die Einsätze für an sich verfassungsrechtlich zulässig halte, liege eine Verletzung von Art. 87a Abs. 2 GG jedenfalls deshalb vor, weil die nach der Grundentscheidung des Grundgesetzes für die parlamentarische Bindung des Einsatzes von Streitkräften notwendige parlamentarische Zustimmung fehle.

b) Sollte es sich entgegen der Auffassung der Antragsteller bei dem Einsatz um "Verteidigung" handeln, so sei die Bundesregierung jedoch nicht berechtigt, aus eigener Kompetenz über den Einsatz zu entscheiden. Es bedürfe eines parlamentarischen Beschlusses gemäß Art. 115a Abs. 1 GG, der für diese Frage unmittelbar oder jedenfalls analog anwendbar sei. Früher habe Art. 59a GG a.F. unmißverständlicher formuliert, daß der Bundestag das Eintreten des Verteidigungsfalls festzustellen habe. Darunter habe ohne weiteres auch der sogenannte Bündnisfall subsumiert werden können. Nach der Entstehungsgeschichte des Art. 115 a GG könne ausgeschlossen werden, daß der verfassungsändernde Gesetzgeber im Jahr 1968 an dem Prinzip etwas habe ändern wollen, daß der Außeneinsatz der Bundeswehr in jedem der jeweils im Blickfeld des Verfassungsgebers stehenden Fälle von einer parlamentarischen Zustimmung abhängig sei. Die Auffassung, daß Art. 115a GG lediglich die Konsequenzen der Feststellung des Verteidigungsfalles für die innerstaatliche Rechtsordnung im Auge habe und die Frage der Entscheidung über den Einsatz der Bundeswehr gar nicht regele, widerspreche dem Grundanliegen der Wehrverfassung, militärische Machtentfaltung parlamentarischer Kontrolle vorzubehalten.

c) Auch Art. 79 Abs. 1 und 2 GG sei verletzt. Die begonnene Beratung von Verfassungsänderungen werde durch die Beteiligung der Bundeswehr an den streitigen Einsätzen nicht nur politisch

BVerfGE 90, 286 (320):

belastet; es würden auch Tatsachen geschaffen, die es dem Bundestag erheblich erschwerten, solche Einsätze verfassungsrechtlich nicht zu legalisieren. Damit werde in die Freiheit des Gesetzgebers, durch Verfassungsänderung zulässige Einsätze der Bundeswehr neu zu definieren, eingegriffen; zumindest werde diese Freiheit gefährdet.

d) Es seien außerdem Rechte des Bundestages aus Art. 59 Abs. 2 GG verletzt.

aa) Die Mitwirkung der Bundesregierung an den NATO- und WEU-Beschlüssen zur Überwachung des Embargos und zur Durchsetzung des Flugverbotes sei Bestandteil eines bewußt gesteuerten Prozesses des inhaltlichen Wandels des NATO-Vertrages und damit eine Umgehung des Vertragsänderungsverfahrens gemäß Art. 59 Abs. 2 GG. Ziel des NATO- und des WEU-Vertrages sei die Verteidigung der Mitglieder des Bündnisses gegen einen Angriff von außen. In den vorliegenden Fällen sei kein WEU- oder NATO-Land angegriffen worden oder von einem Angriff bedroht. Sollten die NATO und die WEU nunmehr unter der Leitung, im Auftrag oder auf Ersuchen der Vereinten Nationen Aufgaben der Friedensicherung wahrnehmen, bedeute dies materiell eine Änderung der Zielsetzung und der Pflichten aus dem NATO- und dem WEU-Vertrag. Die Bundesregierung mache geltend, der NATO-Vertrag stehe einer Übernahme solcher neuer Aufgaben nicht entgegen. Daß etwas nicht verboten sei, heiße aber nicht, daß es geboten sei. Nicht alles, was der NATO-Vertrag nicht verbiete, mache er auch zum Vertragsprogramm. Pflichten zur Kooperation bei der Durchführung von Maßnahmen, wie sie hier in Streit stünden, seien im Kooperations- und Integrationsprogramm des NATO-Vertrages nicht angelegt. Der verfassungsrechtlich korrekte Weg, das Ziel einer Änderung der Pflichten der Bundesrepublik aus den Bündnisverträgen zu erreichen, sei der Abschluß von Änderungsverträgen. Hier sei versucht worden, auf "informellem" Weg völkerrechtlich das gleiche Ergebnis zu erreichen. Art. 59 Abs. 2 GG dürfe jedoch nicht dahin ausgelegt werden, daß er die Begründung neuer Vertragspflichten der Bundesrepublik Deutschland unter Umgehung der in dieser Bestimmung vorgesehenen Kontrolle zulasse.

BVerfGE 90, 286 (321):

bb) Die Petersberg-Erklärung und die Beschlüsse der Ministerräte von NATO und WEU vom 10. Juli 1992 hätten gemäß Art. 59 Abs. 2 GG einer parlamentarischen Zustimmung bedurft. Zwar unterfielen Art. 59 Abs. 2 GG nur alle auf Erzeugung einer völkerrechtlichen Verpflichtung gerichteten wechselseitigen Willenserklärungen; um solche handele es sich hier jedoch. Die Wortwahl der Beschlüsse lege jedenfalls nahe, daß eine rechtliche Bindung gewollt sei.

Die Beschlüsse regelten auch die politischen Beziehungen des Bundes. Sachlich seien sie ein Ausdruck der politischen Grundentscheidung, das Bündnis schrittweise zu ändern. Wenn die dafür vorgesehene Form nicht gewählt werde, d.h. der neue Weg insgesamt nicht in der notwendigen Form festgelegt werde, müßten die einzelnen rechtlichen Schritte auf diesem Weg, der nur nach einer parlamentarischen Zustimmung eingeschlagen werden dürfe, dem Zustimmungserfordernis unterstellt werden. Sonst wäre es möglich, Art. 59 Abs. 2 GG mit einer "Salamitaktik" zu unterlaufen.

Zustimmungsbedürftig seien die Beschlüsse auch deswegen, weil Gegenstände der Bundesgesetzgebung geregelt würden. Es handele sich um Angelegenheiten der Verteidigung, durch die Dienstpflichten und unter Umständen auch sonstige persönliche Rechte der Soldaten wesentlich betroffen seien.

Eine Zustimmungsbedürftigkeit ergebe sich selbst dann, wenn keine rechtliche, sondern nur eine politische Verbindlichkeit gewollt sei. Die generelle Befreiung der politischen Verpflichtungen vom Erfordernis des Art. 59 Abs. 2 GG öffne dem Formenmißbrauch Tür und Tor. Die Grenze des verfassungsrechtlich Hinnehmbaren sei jedenfalls dann erreicht, wenn (wie hier möglicherweise) politische Verpflichtungen zur Änderung von Rechtspflichten verwandt würden, die mit parlamentarischer Zustimmung eingegangen worden seien.

cc) Bezüglich der Überstellung eines Bundeswehrkontingents an UNOSOM II seien zwischen den Vereinten Nationen und der Bundesrepublik Deutschland wechselseitig Erklärungen abgegeben worden, die auf die Erzeugung gegenseitiger Rechte und Pflichten gerichtet seien und folglich insgesamt einen völkerrechtlichen Ver

BVerfGE 90, 286 (322):

trag darstellten. Dies ergebe sich insbesondere aus dem Anforderungsschreiben des Generalsekretärs vom 12. April 1993, der Note des Ständigen Vertreters der Bundesrepublik Deutschland vom 26. April 1993, der Antwort des Generalsekretärs vom 28. April 1993, einem weiteren Schreiben des Generalsekretärs vom 11. Mai 1993 und der Antwort des Ständigen Vertreters vom 12. Mai 1993.

(1) Der Vertrag sei zustimmungsbedürftig, da er sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehe. Die Grundrechte der Soldaten würden durch die Überstellung wesentlich berührt. Ihre Dienstpflichten würden neu definiert. Von den Soldaten werde nach dem Recht der Vereinten Nationen verlangt, daß sie ihre nationale Loyalität hinter der Loyalität gegenüber den Vereinten Nationen zurücktreten ließen. Eine wesentliche Berührung von Grundrechten der Soldaten sei auch wegen der strafrechtlichen Konsequenzen der Überstellung gegeben. Ohne gesetzliche Regelung werde die rechtmäßige Ausübung eines VN-Mandats nicht als strafrechtlicher Rechtfertigungsgrund akzeptiert.

Der Vertrag sei ferner zustimmungsbedürftig, weil er die politischen Beziehungen des Bundes regele. Dies ergebe sich schon aus den Ausführungen der Bundesregierung, die selbst darauf abstelle, daß die Beteiligung an Friedensstreitkräften der Vereinten Nationen für die Rolle der Bundesrepublik in den internationalen Beziehungen und insbesondere in den Vereinten Nationen von ausschlaggebender Bedeutung sei. Da UNOSOM II das Mandat für Zwangsmaßnahmen nach Kapitel VII SVN besitze, müßten Verträge, mit denen Mitgliedstaaten für diese Streitmacht Kontingente zur Verfügung stellen, als solche im Sinne des Art. 43 SVN qualifiziert werden.

(2) Die notwendige parlamentarische Zustimmung liege nicht bereits im Zustimmungsgesetz zur Satzung der Vereinten Nationen. Der Hinweis in Art. 43 SVN auf die verfassungsrechtlichen Verfahren der Mitgliedstaaten beim Abschluß derartiger Verträge belege, daß solche militärischen Aktivitäten in der Satzung nicht unmittelbar angelegt seien. Die Mitgliedstaaten seien verpflichtet, über solche Abkommen in positivem Sinne zu verhandeln, nicht aber, sie automatisch auch abzuschließen.

BVerfGE 90, 286 (323):

Selbst wenn man Art. 24 Abs. 2 GG als Modifikation zu Art. 87a Abs. 2 GG verstehe, könne diese Vorschrift nicht von den üblichen Abschlußverfahren für völkerrechtliche Verträge dispensieren. Auch ergebe sich aus der Rechtsprechung zum Wesentlichkeitsprinzip, daß das Zustimmungsgesetz zur Satzung der Vereinten Nationen nicht ausreiche. Diesem eine genügend deutliche gesetzgeberische Entscheidung hinsichtlich soldatischer Loyalitätspflichten von deutschen Blauhelmen oder strafrechtlicher Rechtfertigungsgründe entnehmen zu wollen, sei abwegig.

e) Darüber hinaus sei auch Art. 24 Abs. 1 GG verletzt. Die Einordnung von Kräften der Bundeswehr in internationale Verbände der NATO, der WEU und der Vereinten Nationen bedeute eine Übertragung von Hoheitsrechten, für die eine gesetzliche Grundlage fehle.

aa) Eine Übertragung von Hoheitsrechten liege immer dann vor, wenn Personen, die an sich deutscher Hoheitsgewalt unterstünden, einer internationalen Hoheitsgewalt unterstellt würden. Daß die deutsche Hoheitsgewalt vollständig und unwiderruflich zurückgedrängt werde, sei nicht erforderlich.

(1) Das dem SACEUR übertragene sogenannte "Operational Command" über das in die Adria entsandte Schiff stelle ebenso wie das dem Oberbefehlshaber der Seestreitkräfte im Bereich Europa Süd (CINCNAVSOUTH) übertragene "Operational Control" über die Seeraumüberwachungsflugzeuge eine solche Übertragung von Hoheitsgewalt dar. Das gelte für die Integration deutscher Soldaten im AWACS-Verband unter einheitlicher Befehlsstruktur erst recht. Die Tatsache, daß der deutsche Befehlshaber die Befehlsgewalt jederzeit wieder an sich ziehen könne, ändere nichts an der Tatsache, daß befohlen werde, einem fremden Befehl zu folgen. Eben dies sei Übertragung von Hoheitsrechten.

(2) Auch bei der Bereitstellung deutscher Soldaten für UNOSOM II sei Hoheitsgewalt übertragen worden. Die Überstellung des deutschen Kontingents an die Vereinten Nationen sei ein Prozeß der Aus- und Eingliederung: Das deutsche Kontingent werde aus dem Hoheitsverband des Heimatstaates (jedenfalls in gewissem Umfang) aus- und in den der Vereinten Nationen eingegliedert.

BVerfGE 90, 286 (324):

UNOSOM II sei ein Organ der Vereinten Nationen. Völkerrechtlich würden Diensthandlungen der Friedensstreitkräfte den Vereinten Nationen zugerechnet. Intern würden einheitliche, durch die Vereinten Nationen festgelegte Verhaltensregeln für die Streitkräfte gelten. Es bestehe eine durchgehende Befehlskette vom Generalsekretär der Vereinten Nationen über den Oberbefehlshaber der jeweiligen Streitmacht und die Befehlshaber der nationalen Kontingente bis zu dem einzelnen Soldaten. Dies ergebe sich aus dem Anforderungsschreiben der Vereinten Nationen, den "Guidelines for governments contributing troops to UNOSOM II" sowie aus organisationsinternem Gewohnheitsrecht. Die Bundesregierung versuche dieses Ergebnis dadurch zu erschüttern, daß sie auf die von der üblichen VN-Praxis abweichende Wortwahl "Operational Command" und "Operational Control" im Kabinettsbeschluß vom 21. April 1993 und in dem Briefwechsel zwischen dem Generalsekretär und dem Ständigen Vertreter der Bundesrepublik Deutschland bei den Vereinten Nationen vom 26./28. April 1993 hinweise. Hier werde ein Sprachgebrauch aus der NATO-Terminologie übernommen, der sich auf die Verhältnisse der Vereinten Nationen nicht ohne weiteres übertragen lasse. Die Verwendung der NATO-Begriffe könne jedenfalls nicht dazu führen, den Bereich Logistik, für den der deutsche Unterstützungsverband zuständig sei, aus den Befugnissen der Vereinten Nationen herauszudefinieren.

Es könne auch keinem Zweifel unterliegen, daß der UNOSOM II-Befehlshaber die operative Führung über den UNOSOM-Verband insgesamt besitze. Ob und wann Streitkräfte in den Norden Somalias vorrückten, sei eine Entscheidung des Generalsekretärs und des Befehlshabers von UNOSOM II, mit der der Bundesminister der Verteidigung nichts zu tun haben könne. Falle diese Entscheidung, dann müsse auch das deutsche Kontingent seine logistischen Aufgaben entsprechend der Entscheidung der Vereinten Nationen erfüllen.

Soweit die Absprachen Aufgaben des deutschen Verbandes einschränkten, könne dies nur den Sinn haben, den zuständigen Befehlshaber von UNOSOM II zu hindern, dem Kontingent Befehle zu erteilen, die inhaltlich der vertraglich vereinbarten Aufgaben

BVerfGE 90, 286 (325):

stellung widersprächen. Gewollt sei eine gewisse inhaltliche Beschränkung der Befehlsgewalt des Generalsekretärs und des Oberbefehlshabers von UNOSOM II. Der Tatbestand einer Übertragung von Befehlsgewalt bleibe jedoch bestehen.

bb) Für diese Übertragungen von Hoheitsrechten fehle eine gesetzliche Grundlage.

(1) Die Zustimmungsgesetze zum NATO- und zum WEU-Vertrag seien selbst dann keine hinreichende Grundlage für eine Übertragung von Hoheitsrechten, wenn man die Auffassung des Bundesverfassungsgerichts im Pershing-Urteil (vgl. BVerfGE 68, 1 [98]) zugrunde lege. Sowohl beim Adria- als auch beim AWACS-Einsatz handele es sich um Einsätze im Rahmen einer gewandelten Zwecksetzung außerhalb des Programms des NATO- und des WEU-Vertrages.

(2) Hoheitsgewalt sei auf die Vereinten Nationen nicht bereits durch das Zustimmungsgesetz zur Satzung der Vereinten Nationen übertragen worden. Die VN-Satzung habe keine dem NATO-Vertrag vergleichbare spezifische Zielrichtung auf militärische Integration. Im Gegenteil: An der Stelle, an der die Satzung die militärische Integration anspreche, sage sie ausdrücklich, daß diese nicht zum unmittelbaren Vertragsprogramm gehöre. Streitkräfte sollten dem Sicherheitsrat gemäß Art. 43 SVN nur aufgrund besonderer Abkommen zur Verfügung stehen, die erst von den Unterzeichnerstaaten nach Maßgabe ihres Verfassungsrechts ratifiziert werden müßten.

f) Die Bundesregierung habe durch ihre Beschlüsse vom 15. Juli 1992 und vom 2. April 1993 den Verfassungsgrundsatz der Organtreue verletzt. Durch ihren Beschluß vom 15. Juli 1992 über die Beteiligung der Bundeswehr an Überwachungsmaßnahmen von NATO und WEU habe sie vollendete Tatsachen geschaffen, bevor das Parlament sich mit dem Einsatz habe befassen können. Ihre Entscheidung sei einen Tag vor einer bereits einberufenen gemeinsamen Sitzung des Auswärtigen Ausschusses und des Verteidigungsausschusses gefallen und bekannt gegeben worden. Der Vollzug habe wenige Stunden vor der Sitzung begonnen.

Bei der parlamentarischen Debatte vom 26. März 1993 zum

BVerfGE 90, 286 (326):

Thema des AWACS-Einsatzes habe die entscheidende Resolution des Sicherheitsrates noch nicht vorgelegen. Der Grundsatz der Organtreue hätte es erfordert, den Deutschen Bundestag nach Ergehen dieser Resolution erneut zu befassen, bevor endgültig über den ersten Kampfeinsatz deutscher Soldaten von der Bundesregierung beschlossen worden wäre.

IV.

Die Antragsgegner halten die Anträge für überwiegend unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.

1. a) Die als "Sperrminorität" auftretenden Abgeordneten seien nicht parteifähig. Art. 79 Abs. 2 GG stelle keine Organisationsvorschrift dar, die einen konkreten Organteil - eine "Sperrminorität" - mit eigenen Befugnissen schaffe, sondern sei eine Regel über die Willensbildung im Parlament. Anders als im EVG-Urteil könne auch nicht erwogen werden, aus Art. 79 Abs. 2 GG ein Recht einer qualifizierten Minderheit zu entwickeln (BVerfGE 2, 143 [164]); denn in den vorliegenden Verfahren gehe es - anders als dort - nicht um ein Gesetz und die für seine Verabschiedung erforderliche Mehrheit.

b) Die einzelnen Abgeordneten seien nicht prozeßführungsbefugt. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts könnten Abgeordnete Rechte des Bundestages nur geltend machen, soweit ihr eigener Status von der Beeinträchtigung der Rechte und Pflichten des Bundestages mitbetroffen sei. Eine Verletzung eigener Rechte könnten die Abgeordneten in diesem Zusammenhang jedoch nicht geltend machen. Mitwirkungsrechte von Abgeordneten bestünden zwar gegenüber dem Bundestag, nicht aber gegenüber den Antragsgegnern.

c) Den Antragstellern fehle die erforderliche Antragsbefugnis. Sie hätten nicht schlüssig dargelegt, daß der Bundestag durch die angegriffenen Maßnahmen in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet worden sei.

aa) Aus einem vorgeblichen "Handeln ohne Grundgesetzände

BVerfGE 90, 286 (327):

rung" könnten die Antragsteller eine Antragsbefugnis nicht herleiten. Art. 87a Abs. 2 GG begründe keine eigenen Rechte des Bundestages im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG. Die Antragsteller übersähen, daß die in der Verfassung enthaltene strikte materielle Umschreibung der Einsatzmöglichkeiten der Bundeswehr nach geltendem Verfassungsrecht hinsichtlich der organschaftlichen Entscheidungskompetenz eine Mitwirkung des Parlaments gerade nicht verlange. Auch aus Art. 87a Abs. 1, Art. 115a Abs. 1 GG lasse sich nichts über die Erforderlichkeit einer Mitwirkung des Bundestages herleiten. Diese Vorschriften hätten den Zweck, im Spannungs- oder Verteidigungsfall die interne Rechtsordnung der Bundesrepublik umzustellen; über den Streitkräfteeinsatz sagten sie nichts.

bb) Die angegriffenen Organbeschlüsse der NATO und der WEU seien kein tauglicher Angriffsgegenstand im Organstreitverfahren. Die Bundesrepublik Deutschland sei als Völkerrechtssubjekt an diesen Akten beteiligt. Die völkerrechtliche Repräsentanz der Bundesrepublik in den Organen dieser internationalen Organisationen gehöre verfassungsrechtlich zum ausschließlichen Aufgabenbereich der Exekutive. Staatsrechtliche Wirkung zeitigten derartige Beschlüsse erst dann, wenn der durch sie betroffene Staat über die Zuständigkeit seiner Organe und über ihr Handeln in Reaktion auf den jeweiligen Beschluß befinde; erst diese Umsetzungsakte könnten Streitgegenstand im Organstreitverfahren sein.

d) Die Anträge gegen den Bundesminister der Verteidigung seien unzulässig, denn es fehle an einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis, an dem der Bundestag und der Bundesminister der Verteidigung unmittelbar beteiligt seien. Der Bundesminister der Verteidigung habe einzig und allein die Beschlüsse der Bundesregierung ausgeführt. Das Grundgesetz knüpfe diese Ausführungsakte nicht an eine wie auch immer geartete Mitwirkung des Bundestages.

2. Die Anträge seien jedenfalls unbegründet.

a) Die Beschlüsse der Bundesregierung über die Beteiligung deutscher Streitkräfte an den streitigen Maßnahmen seien mit Art. 87a Abs. 2 GG vereinbar.

BVerfGE 90, 286 (328):

aa) Die Beteiligung deutscher Streitkräfte an der Aktion in der Adria zur Überwachung des vom Sicherheitsrat verhängten Waffen- und Wirtschaftsembargos sowie an der Operation UNOSOM II sei kein Einsatz im Sinne von Art. 87a Abs. 2 GG. Der Einsatzbegriff sei auf Maßnahmen der vollziehenden Gewalt unter Ausschluß von sonstigen Verwendungsarten zu beschränken. Allen im Grundgesetz aufgeführten Arten des Einsatzes der Streitkräfte (Art. 35 Abs. 2 und 3 GG, Art. 87a Abs. 3 und 4 GG) sei gemeinsam, daß diese Einsatzarten - wie auch immer geartete - Eingriffsbefugnisse einschlössen. Es gehe um hoheitliches Handeln mit der Tendenz zur Zwangsausübung, sei es - bei den Einsätzen im Innern - auf der Basis der einschlägigen staatlichen Gesetze, sei es - beim Einsatz zur Verteidigung - auf der Basis des im internationalen bewaffneten Konflikt anwendbaren Völkerrechts. Dieses Verständnis des "Einsetzens" und der von Art. 87a Abs. 2 GG nicht erfaßten sonstigen Verwendungen entspreche auch der bisherigen Staatspraxis.

Die für die Aktion in der Adria bereitgestellten Streitkräfte hätten eine Aufgabe, die nicht mit Eingriffsbefugnissen im dargestellten Sinne verbunden sei. Der NATO-Militärausschuß habe ausdrücklich festgelegt, daß die Überwachung nicht das Recht umfasse, die Bestimmungen des Embargos auch durchzusetzen. Auch der Auftrag des Deutschen Unterstützungsverbandes Somalia sei auf humanitäre Hilfe und logistische Unterstützung beschränkt.

bb) Die Beteiligung deutscher Soldaten am NATO-AWACS-Verband zur Durchsetzung des vom VN-Sicherheitsrat verhängten Flugverbotes über Bosnien-Herzegowina sei zwar ein Einsatz im Sinne von Art. 87a Abs. 2 GG, dieser sei jedoch durch Art. 24 Abs. 2 GG gerechtfertigt. Das gelte auch für die Entsendung des Unterstützungsverbandes Somalia, wenn man dessen Aufgabe als militärischen Einsatz ansehe.

cc) (1) Art. 87a Abs. 2 GG entfalte keine Sperrwirkung gegenüber Art. 24 Abs. 2 GG. Da die Bundesrepublik nach der Präambel des Grundgesetzes als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt dienen wolle, müsse angenommen werden, daß schon die Schöpfer des Grundgesetzes von der Vorstellung ausgegangen seien, die Bundesrepublik werde Rechte und

BVerfGE 90, 286 (329):

Pflichten in einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Rahmen der verfassungsrechtlichen Möglichkeiten wahrnehmen. Diese seien hinsichtlich eines militärischen Beitrags spätestens mit der Einführung des Art. 87a GG a.F. durch Gesetz vom 19. März 1956 geschaffen worden. Eine Einschränkung der Anwendung von Art. 24 Abs. 2 GG sei mit der Einführung des Art. 87a Abs. 2 GG nicht beabsichtigt gewesen.

(2) Die Vereinten Nationen seien ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne dieser Vorschrift. Die Bundesrepublik Deutschland sei seit dem 18. September 1973 Mitglied der Vereinten Nationen. Sie habe ihren Beitritt ohne Vorbehalt hinsichtlich der Anwendbarkeit bestimmter Vorschriften der VN-Satzung erklärt. Es könne daher nicht angenommen werden, daß die grundgesetzliche Befugnis zur Einordnung in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit nicht zugleich die von Verfassungs wegen erteilte Legitimation umfasse, sich an der Durchführung von satzungsgemäß ergangenen Beschlüssen zu beteiligen. Die Auffassung der Antragsteller, militärische Sanktionsmaßnahmen der VN seien nur auf der Grundlage von Abkommen nach Art. 43 SVN möglich, treffe nicht zu; diese Norm schließe das Zurverfügungstellen von Truppen an die VN auf freiwilliger Basis nicht aus.

(3) Ihre Legitimation erführen die Einsätze dadurch, daß Grundlage ein satzungsgemäßer Beschluß eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne von Art. 24 Abs. 2 GG sei, dem die Bundesrepublik Deutschland in verfassungsrechtlich zulässiger Weise beigetreten sei. Für Art. 24 Abs. 2 GG sei es auch unerheblich, daß die Durchsetzung des Flugverbotes nicht von jeweils für sich allein handelnden Mitgliedstaaten, son-dern von der NATO als internationaler Einrichtung im Sinne von Art. 48 Abs. 2 SVN übernommen werde. Dieser Umstand sei verfassungsrechtlich allein mit Blick auf Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG oder Art. 24 Abs. 1 GG zu werten.

b) Die Beschlüsse der Bundesregierung verstießen nicht gegen Art. 79 GG. Der verfassungsändernde Gesetzgeber werde durch die Beteiligung deutscher Streitkräfte an den Maßnahmen nicht präjudiziert. Soweit die Bundesregierung durch ihre Beschlüsse

BVerfGE 90, 286 (330):

eine bestimmte Staatspraxis begründe, komme dieser kein eigenständiger Normgehalt zu.

c) Die Beschlüsse der Bundesregierung über die Beteiligung deutscher Streitkräfte an den Maßnahmen verstießen auch nicht gegen Art. 115a GG. Diese Vorschrift begründe keine Entscheidungskompetenz des Bundestages für den Einsatz der Streitkräfte. Die Entscheidung über den Einsatz der Streitkräfte komme - wie sich aus Art. 20 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 65 GG ergebe - der Bundesregierung zu.

d) Art. 59 Abs. 2 GG sei nicht verletzt.

aa) Die Überwachungsaktion in der Adria und die Durchsetzung des Flugverbotes über Bosnien-Herzegowina hielten sich im Rahmen des NATO- und des WEU-Vertrages. Beiden Verträgen habe der Bundestag gemäß Art. 59 Abs. 2 GG zugestimmt. Hauptaufgabe von NATO und WEU sei die gemeinsame Verteidigung gegen bewaffnete Angriffe von dritter Seite. Beide Organisationen seien jedoch nicht auf den Aufgabenbereich einer reinen Verteidigungsallianz beschränkt. Schon die Präambel des NATO-Vertrages erkläre, daß die Parteien entschlossen seien, "ihre Bemühungen für eine gemeinsame Verteidigung und für die Erhaltung des Friedens und der Sicherheit zu vereinigen". Die Orientierung der NATO an einem weiten Verteidigungsbegriff komme besonders deutlich in Art. 2 des NATO-Vertrages zum Ausdruck, in dem die Parteien vereinbarten, "zur weiteren Entwicklung friedlicher und freundschaftlicher internationaler Beziehungen bei(zu)tragen". Auch die Konsultationspflicht des Art. 4 sei umfassend, erstrecke sich also auch auf mögliche Krisenfälle außerhalb Europas. Art. 9 des NATO-Vertrages begründe eine Organisationsgewalt des Rates, deren Umfang dem Aufgabenbereich der Organisation entspreche. Der Brüsseler Vertrag enthalte entsprechende Regelungen. Zwar verpflichte weder der NATO-Vertrag noch der Brüsseler Vertrag die Vertragsparteien, einer Streitpartei der jugoslawischen Krise Beistand zu leisten. Doch lasse sich beiden Verträgen nicht entnehmen, daß eine Verwendung von Streitkräften nur gegen einen bewaffneten Angriff auf eine der Vertragsparteien oder zur Vorbereitung der Abwehr eines solchen zulässig sein solle.

BVerfGE 90, 286 (331):

Zu den notwendigen Aufgaben der NATO und der WEU im Rahmen ihres allgemeinen Auftrages, die Sicherheit ihrer Mitglieder zu gewährleisten, gehöre auch die Verfügbarkeit und prinzipielle Bereitschaft, als "internationale Einrichtungen" im Sinne des Art. 48 Abs. 2 SVN an der Durchsetzung von Beschlüssen des Sicherheitsrates mitzuwirken. Alle NATO-Partner gingen davon aus, daß die freiwillige Unterstützung der Vereinten Nationen bei der Durchsetzung des Embargos und des Flugverbotes in vollem Umfang dem Bereich des NATO-Vertrages unterfalle. Angesichts der veränderten Sicherheitslage in Europa nach Auflösung des Warschauer Paktes und der Sowjetunion hätten die Mitgliedstaaten von NATO und WEU in einer Reihe von Erklärungen den Gehalt der Gründungsverträge beider Organisationen in der nunmehr gegebenen Lage weiter konkretisiert. Im Verständnis der Vertragspartner sei der Rahmen der Verträge dadurch nicht überschritten worden. Nach den grundlegenden Veränderungen in Europa hätten NATO und WEU die Gelegenheit, bestimmte Handlungsformen, die ihre Gründungsverträge ermöglichten, auch tatsächlich zu nutzen. Diese Entwicklung als Überschreitung der Grenzen der Verträge zu bewerten, hieße, eine durch ungünstige Umstände bedingte langjährige Beschränkung für rechtlich geboten zu erklären. Die Mitgliedstaaten der NATO und der WEU hätten die Kommandostrukturen der Bündnisse für ihre gemeinsamen Aktionen verwendet. Sie hätten dadurch Aktivitäten, die sie auch allein hätten vornehmen können, lediglich gebündelt. Eine derartige Bündelung der Unterstützungsmaßnahmen für die Vereinten Nationen sei im Rahmen von Nordatlantikvertrag und Brüsseler Vertrag völkervertragsrechtlich zulässig.

bb) Bei der Petersberg-Erklärung handele es sich um einen Beschluß des WEU-Ministerrates auf der Grundlage des Art. VIII des Brüsseler Vertrages. Die Erklärung sei lediglich deklaratorisch; sie begründe keine Rechtswirkungen, die nicht bereits im WEU-Vertrag enthalten seien. Insbesondere begründe sie keine Verpflichtungen der Mitgliedstaaten.

cc) Der Notenwechsel zwischen der Bundesregierung und den Vereinten Nationen vom 26. und 28. April 1993, betreffend die

BVerfGE 90, 286 (332):

Überstellung des Unterstützungskontingents Somalia, stelle zwar eine völkerrechtliche Vereinbarung dar; sie bedürfe jedoch nicht gemäß Art. 59 Abs. 2 GG der Zustimmung des Bundestages.

Gegenstände der Bundesgesetzgebung seien nicht berührt. Durch die Eingliederung deutscher Einheiten in UNOSOM II werde an der soldatenrechtlichen Lage der Angehörigen der deutschen Streitkräfte nichts geändert. Der Vertrag regele auch nicht die politischen Beziehungen des Bundes. Hier liege eine freiwillig übernommene Verpflichtung im konkreten Fall vor, die als von dem Konzept der Vereinten Nationen umfaßt angesehen werden müsse, das der Bundestag mit dem Beitrittsgesetz gebilligt habe. Es sei nicht erkennbar, inwiefern hier neue politische Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinten Nationen geregelt werden könnten.

e) Auch Art. 24 Abs. 1 GG sei nicht verletzt.

aa) Die Bundesregierung habe für den AWACS -Einsatz der NATO, für die Embargoüberwachung in der Adria auch der WEU Streitkräfte zur Verfügung gestellt; hiermit sei jedoch keine Übertragung von Hoheitsrechten verbunden. Der Bundesminister der Verteidigung habe "full command" behalten. Die integrierte Kommandostruktur der NATO bestehe in einer Form freiwilliger Zusammenarbeit, die keine echte Rechtswirkung von Anordnungen der zentralen NATO-Stäbe auf einzelne Empfänger innerhalb der Bundeswehr erzeuge. Die Weisungsgewalt der NATO-Kommandobehörden sei lediglich aus der nationalen Befehlsgewalt abgeleitet, d.h. sie sei inhaltlich begrenzt und von grundsätzlich anderer Rechtsnatur. Rechtswirkung erhielten die Befehlsbefugnisse der NATO erst und allein durch den von deutscher Seite erteilten Befehl zur Kooperation mit den zuständigen NATO-Stellen. Erst durch einen Anwendungsbefehl der deutschen Rechtsordnung werde der Befehl einer NATO-Kommandobehörde zu einem solchen gegenüber Angehörigen der Bundeswehr.

Falls die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts im Pershing- Urteil (BVerfGE 68, 1 [93 ff.]) so zu verstehen sein sollten, daß auch die allgemeine NATO-Kommandostruktur ein Fall der Übertragung von Hoheitsrechten sei, so sei eine solche Übertra

BVerfGE 90, 286 (333):

gung im gegebenen Fall durch das Zustimmungsgesetz zum NATO-Vertrag gedeckt. Es sei unbestritten, daß der NATO-Vertrag eine Integration der Kommandostrukturen zum Zweck der Verteidigung ermögliche. Der Vertrag selbst enthalte keinen Anhaltspunkt dafür, daß die Organisationsgewalt des Nordatlantikrates auf die Einrichtung von Kommandostrukturen für den Bündnisfall beschränkt sei. Der Umstand, daß die Voraussetzungen, unter denen eine Unterstützung der Vereinten Nationen in Frage komme, im Vertrag selbst nicht genau bestimmt seien, schade nicht. Insgesamt seien die Verwendungsmöglichkeiten für Aufgaben der Vereinten Nationen durch deren Satzung erheblich eingegrenzt; darin liege ein Ausgleich für die relativ starke Unbestimmtheit der Fälle, in denen die NATO übertragene Hoheitsgewalt zur Friedensicherung ausübe.

Bei den Überwachungsmaßnahmen im Rahmen der WEU bestünden zwei Unterschiede gegenüber der Aktion im Rahmen der NATO. Zum einen übe der Befehlshaber der italienischen Flotte "Operational Control" über die drei Seeraumüberwachungsflugzeuge nicht im Rahmen einer integrierten WEU-Kommandostruktur aus. Zum anderen handele es sich bei dem Befehlshaber der italienischen Flotte nicht um ein vom WEU- Rat eingesetztes ständiges Organ der WEU. Er sei jedoch für den Fall, daß Art. 24 Abs. 1 GG anwendbar sei, als eine zwischenstaatliche Einrichtung anzusehen. Dieser Unterschied führe deshalb nicht zu einer anderen Beurteilung der Überwachungsaktionen am Maßstab des Art. 24 Abs. 1 GG.

bb) Auch sei das deutsche Kontingent für UNOSOM II nicht aus dem Hoheitsverband der Bundesrepublik Deutschland ausgegliedert worden. Die Eingliederung des Verbandes in das System "Operational Control" der Vereinten Nationen erzeuge keine unmittelbare Durchgriffswirkung auf die deutschen Soldaten. Befehle an die Angehörigen des deutschen Unterstützungsverbandes erteile allein der deutsche Kommandeur. Er erhalte von dem "Commander Logistic Support Command" der Vereinten Nationen konkrete Aufträge. Diese seien nicht Befehle im Sinne des deutschen Soldatenrechts. Ihre Wirksamkeit bezögen sie erst aus der in einem bestimmten Rahmen erfolgten Eingliederung der deutschen Einheit

BVerfGE 90, 286 (334):

in UNOSOM II zur Erfüllung des übernommenen allgemeinen Auftrags. Das bedeute, daß der deutsche Kommandeur bei jeder Präzisierung des Auftrages verpflichtet sei, die Einhaltung des Rahmens selbst zu überprüfen und bei Zweifeln sofort seine vorgesetzte nationale Kommandobehörde einzuschalten. Der deutsche Kommandeur habe die Rolle eines für die Außenvertretung der Bundesrepublik Deutschland in der konkreten rechtlichen Beziehung zuständigen Staatsorgans. An dieses Staatsorgan gelangten die im Rahmen des Mandats aufgrund des Übereinkommens zwischen den Vereinten Nationen und der Bundesrepublik Deutschland verbindlichen Aufträge der zuständigen VN-Stellen. Der deutsche Kommandeur setze sie in Befehle nach deutschem Soldatenrecht um. Hier fehle die für die Übertragung von Hoheitsrechten charakteristische Ausschaltung eines deutschen Umsetzungsaktes.

Sei man der Auffassung, daß es sich hier um eine Übertragung von Hoheitsrechten handele, so müsse die gesetzliche Ermächtigung im Zustimmungsgesetz zum Beitritt zu den Vereinten Nationen gesehen werden. Das Bundesverfassungsgericht habe angenommen, daß im Nordatlantikvertrag das Programm einer begrenzten Integration enthalten sei (vgl. BVerfGE 68, 1 [98 ff.]). Ebenso müsse die hier erfolgte Zuteilung von deutschen Truppen im Rahmen von UNOSOM II auf der Grundlage einer Resolution des Sicherheitsrates gemäß Kapitel VII SVN als im System der Vereinten Nationen angelegt angesehen werden.

f) Für die Beteiligung deutscher Streitkräfte an den streitigen Maßnahmen sei weder ein besonderes Gesetz noch eine konstitutive Beschlußfassung des Deutschen Bundestages erforderlich. Die Dienstpflicht der Soldaten sei nicht deswegen auf einen anderen als auf den im Soldatengesetz vorgesehenen Gegenstand bezogen, weil sie für Zwecke der Vereinten Nationen tätig würden. Eine Ausdehnung des Erfordernisses einer Zustimmung des Bundestages auf andere Akte als die Vertragsabschlußerklärung nach Art. 59 Abs. 2 GG habe das Bundesverfassungsgericht im Pershing-Urteil abgelehnt. Aus den gleichen Gründen scheide auch eine analoge Anwendung von Art. 87a Abs. 4 oder Art. 115a GG aus.

g) Der verfassungsrechtliche Grundsatz der Organtreue sei nicht

BVerfGE 90, 286 (335):

verletzt. Es sei dem Bundeskabinett nicht zumutbar, sich in einer eilbedürftigen, weil mit den Partnerstaaten abgestimmten Sache wie der Entsendung der betreffenden Einheiten in die Adria zu vertagen. Dem Bundestag hätten alle parlamentarischen Wege offengestanden, die noch nicht umgesetzte Entscheidung der Bundesregierung zu kritisieren und auf ihre Rücknahme hinzuwirken. Vor ihrem Beschluß über den Verbleib deutscher Soldaten im AWACS-Verband habe die Bundesregierung die Debatte des Bundestages vom 26. März 1993 beobachtet und in ihren Meinungsbildungsprozeß einbezogen.

Die Regierungen der Länder Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein und Saarland haben im Verfahren 2 BvE 3/92 eine gemeinsame Stellungnahme abgegeben. Sie schliessen sich im wesentlichen dem Vorbringen der Antragsteller an.

Die CDU/CSU-Fraktion des Deutschen Bundestages hat zu den Verfahren 2 BvE 3/92, 2 BvE 5/93 und 2 BvE 8/93 Stellung genommen und ist dem Vortrag der Antragsteller entgegengetreten. Sie macht u.a. geltend, die von den Antragstellern primär als verletzt gerügte Vorschrift des Art. 87a Abs. 2 GG sei auf Einsätze der Streitkräfte im Ausland nicht anwendbar; die Vorschrift regele ausschließlich den Einsatz der Streitkräfte im Innern. Der militärische Einsatz der Armee nach außen sei nur in Grenzen ein taugliches Regelungsthema für die Verfassung. Die Streitkräfte sollten die Bundesrepublik Deutschland verteidigen, ihre Bündnisfähigkeit sichern sowie ihre sonstigen völkerrechtlichen Verpflichtungen in diesem Zusammenhang erfüllbar machen. Diese Aufgaben seien vom Verteidigungsauftrag des Art. 87a Abs. 1 GG umfaßt.

VI.

In der mündlichen Verhandlung haben sich neben den Streitparteien die Bevollmächtigten der CDU/CSU-Bundestagsfraktion und der Bevollmächtigte der Regierungen der Länder Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein und Saar

BVerfGE 90, 286 (336):

land geäußert. Die Beteiligten haben ihr schriftsätzliches Vorbringen vertieft und ergänzt.

Die an den Verhandlungen und Beratungen über die Notstandsverfassung beteiligten Herren Senatsdirektor a.D. Professor Dr. Claus Arndt und Generalanwalt Professor Dr. Carl Otto Lenz sind als Auskunftspersonen zu der Frage gehört worden, warum der Parlamentsvorbehalt des Art. 59a GG in diesem Zusammenhang entfallen ist.

Der Untergeneralsekretär der Vereinten Nationen, Petrovsky, und der Special Adviser UN Yugoslavia, Thavor, haben das Zustandekommen und die möglichen Inhalte von Vereinbarungen zwischen den Vereinten Nationen und den Mitgliedstaaten über die Bereitstellung nationaler Kontingente für VN-Friedenstruppen und die Kommandostrukturen innerhalb solcher Truppen erläutert.

General Carstens, Chef des Stabes des Obersten Befehlshabers Europa der NATO, hat zu Fragen der Kooperation zwischen der NATO und den Vereinten Nationen Stellung genommen.

Die Anträge der Fraktion der SPD und der Fraktion der F.D.P. des Deutschen Bundestages sind im wesentlichen zulässig (I.); die Anträge der ihnen angehörenden Abgeordneten sind unzulässig (II.).

1. Fraktionen des Deutschen Bundestages sind im Organstreitverfahren gemäß §§ 13 Nr. 5, 63 ff. BVerfGG parteifähig. Sie sind befugt, im eigenen Namen auch Rechte geltend zu machen, die dem Bundestag gegenüber einem möglichen Antragsgegner zustehen können (BVerfGE 2, 143 [165]; st. Rspr.).

2. Die antragstellenden Fraktionen haben hinreichend deutlich dargelegt, daß der Bundestag durch die angegriffenen Maßnahmen in Rechten verletzt sein könnte, die ihm durch das Grundgesetz übertragen worden sind (§ 64 Abs. 1 BVerfGG).

a) Das gilt hinsichtlich der Rüge, die Bundesregierung habe

BVerfGE 90, 286 (337):

durch ihre Beschlüsse über den Einsatz der Streitkräfte, ihre Absprachen mit den Vereinten Nationen über die UNOSOM II-Mission sowie ihre Mitwirkung an Erklärungen und Beschlüssen im Rahmen der NATO und der WEU Rechte des Bundestages als Gesetzgeber aus Art. 59 Abs. 2 und Art. 24 Abs. 1 GG verletzt. Beide Normen sehen ausdrücklich Gesetzgebungsbefugnisse des Bundestages im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten vor und begründen insoweit Rechte des Bundestages im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG (vgl. BVerfGE 68, 1 [69]). Die genannten Maßnahmen gehören in den Bereich der auswärtigen Angelegenheiten. Nach dem Vorbringen der Antragsteller kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, daß die Bundesregierung für jene Maßnahmen einer gesetzlichen Ermächtigung bedurft hätte.

Auch haben die Antragsteller als möglich dargelegt, daß die Entscheidungen der Bundesregierung über den Einsatz der Streitkräfte Rechte des Bundestages als verfassungsändernder Gesetzgeber aus Art. 87a Abs. 2 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3, 79 Abs. 1 und 2 GG verletzt haben können. Zwar ist zweifelhaft, ob und inwieweit Art. 87a Abs. 1 und 2 GG überhaupt kompetenzschützenden Charakter für den Deutschen Bundestag hat. Das Vorbringen der Antragsteller läßt jedoch angesichts des noch offenen Streits über diese Rechtsfrage die Verletzung eines Rechts des Bundestages jedenfalls als möglich erscheinen. Die Antragsteller haben weiterhin dargetan, daß Rechte des Bundestages verletzt sein können, wenn das Grundgesetz den Einsatz bewaffneter Streitkräfte von der vorherigen konstitutiven Zustimmung des Bundestages abhängig machte.

b) Unzulässig ist hingegen die in den Verfahren 2 BvE 3/92 und 2 BvE 7/93 erhobene Rüge, die Bundesregierung habe den ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz der Organtreue verletzt. Der Grundsatz, daß oberste Staatsorgane bei der Ausübung ihrer Kompetenzen von Verfassungs wegen aufeinander Rücksicht zu nehmen haben (vgl. BVerfGE 12, 205 [254]; 35, 193 [199]; 45, 1 [39]), ist zwar grundsätzlich geeignet, Rechte im Sinne von § 64 Abs. 1 BVerfGG zu begründen. Die Antragsteller haben jedoch nicht sub

BVerfGE 90, 286 (338):

stantiiert dargelegt, welche Pflichten, die sich nicht bereits aus den selbständig als verletzt gerügten Vorschriften der Art. 24 Abs. 1, 59 Abs. 2, 87a Abs. 2 oder einem etwaigen Zustimmungsvorbehalt zugunsten des Parlaments ergeben, die Bundesregierung verletzt haben sollte. Wenn die Bundesregierung von Verfassungs wegen berechtigt sein sollte, aus eigener Kompetenz über die streitigen Einsätze zu entscheiden, verstieße sie nicht gegen ihre Pflicht zur Rücksichtnahme, wenn sie den Bundestag auf eine nachträgliche Kontrolle ihres Handelns verwiese. Daß der Bundestag dabei behindert worden sei, haben auch die Antragsteller nicht vorgetragen.

3. Die Anträge sind auch unzulässig, soweit sie sich gegen den Bundesminister der Verteidigung richten. Die F.D.P.-Fraktion und die ihr angehörenden Abgeordneten haben ihren diesbezüglichen Antrag zurückgenommen. Zwar kann neben der Bundesregierung auch der Bundesminister der Verteidigung gemäß § 63 BVerfGG Antragsgegner sein; die Antragsteller haben jedoch nicht dargelegt, daß auch er Rechte des Bundestages verletzt habe. Der Bundesminister der Verteidigung hat kraft seiner Befehls- und Kommandogewalt (Art. 65a GG) die zur Umsetzung der Einsatzentscheidungen der Bundesregierung erforderlichen Befehle gegeben; er hat damit nicht über das "Ob", sondern lediglich über die Modalitäten des Streitkräfteeinsatzes entschieden. Ein Mitentscheidungsrecht über die Einsatzmodalitäten steht dem Bundestag indes unter keinem verfassungsrechtlichen Gesichtspunkt zu.

4. Im übrigen sind die Anträge der Fraktionen zulässig. Die F.D.P.-Fraktion hat es zwar - anders als die SPD-Fraktion - unterlassen, sich im Bundestag gegen den von ihr angegriffenen Beschluß der Bundesregierung über den Einsatz deutscher Streitkräfte zu wenden. Daraus folgt indessen nicht die Unzulässigkeit ihrer Anträge.

Sie sind nicht deshalb unzulässig, weil das Begehren der Sache nach auf die Erstattung eines Rechtsgutachtens durch das Bundesverfassungsgericht oder die vorbeugende Inhaltskontrolle einer Regierungsmaßnahme gerichtet wäre. Gegenstand des verfassungsrechtlichen Streits ist nicht eine abstrakte Rechtsfrage, die dem

BVerfGE 90, 286 (339):

Bundesverfassungsgericht im Vorfeld einer Entscheidung der Regierung zur Begutachtung unterbreitet wird, sondern eine bereits getroffene konkrete Regierungsmaßnahme, die der nachträglichen Kontrolle durch das Bundesverfassungsgericht unterworfen werden soll. Für diese Beurteilung ist nicht entscheidend, daß es der F.D.P.-Fraktion mit ihrem Angriff auf diese Regierungsmaßnahme auch und vor allem darum geht, die umstrittene Auslegung von Vorschriften des Grundgesetzes gerichtlich klären zu lassen, auf die es für die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit der angegriffenen Maßnahme ankommt. Dies ist, wie sich aus § 67 Satz 3 BVerfGG ergibt, ein verfahrensrechtlich zulässiges Rechtsschutzziel im Rahmen eines Organstreits.

Dieses Ziel kann ein Antragsteller im Organstreit zulässigerweise verfolgen, wenn und soweit er zugleich geltend macht, daß er oder das Organ, dem er angehört, durch die als verfassungswidrig angesehene Maßnahme in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet sei (§ 64 Abs. 1 BVerfGG). Diese Voraussetzung ist, wie oben dargelegt, hier erfüllt. Der Einwand, die F.D.P.-Fraktion dürfe das Gericht nicht anrufen, solange sie nicht versucht habe, die nach ihrer Auffassung verfassungswidrige Regierungsmaßnahme durch einen Beschlußantrag im Deutschen Bundestag zu Fall zu bringen, greift nicht durch. Abgesehen davon, daß die F.D.P.-Fraktion hiermit nicht eine verbindliche Klärung der Rechte des Bundestages erreichen könnte, die der Organstreit ihr gemäß §§ 67, 31 BVerfGG eröffnet, würde die F.D.P.-Fraktion damit auf den Weg des politischen Konflikts mit der von ihr mitgetragenen Bundesregierung und mit dem Koalitionspartner innerhalb des Parlaments verwiesen. Vom Verfahrensrecht des Bundesverfassungsgerichts darf ein solcher mittelbarer Zwang zu einem bestimmten politischen Verhalten nicht ausgehen. Steht einem Antragsteller die prozeßrechtliche Antragsbefugnis zu, so darf er ohne Rücksicht auf seine politischen Motive davon auch dann Gebrauch machen, wenn ihm daneben politische Handlungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen, die angegriffene Maßnahme zu Fall zu bringen. Der Organstreit ist demgegenüber nicht subsidiär.

BVerfGE 90, 286 (340):

Das Bundesverfassungsgericht hat auf einen ihm angetragenen Organstreit hin schon nicht darüber zu befinden, ob dem Antragsteller zur Verfolgung seines Prozeßzieles außerhalb der gewählten Verfahrensart andere gleichwertige verfassungsrechtliche Wege offengestanden hätten oder noch offenstehen (vgl. BVerfGE 45, 1 [30]). Um so weniger darf es einen Antragsteller auf einen Weg rein politischen Agierens verweisen, der dem Organstreit verfassungsrechtlich und prozessual nicht gleichwertig ist. Der politische Konflikt, der bis zur Aufkündigung der Koalition, die bisher die Regierung getragen hat, gehen kann, mag zwar die Durchführung der angegriffenen Maßnahme politisch verhindern, den dahinter stehenden Streit um die Rechte des Parlaments kann er jedoch nicht klären. Zugleich kann er politische Folgen haben, die weit über das im Organstreit erstrebte Rechtsschutzziel hinausgehen. Die Anwendung des Verfassungsprozeßrechts darf bei gegebener Antragsbefugnis für einen Organstreit nicht dazu führen, daß dem Antragsteller die Freiheit, diese politische Frage frei von prozessualen Zwängen nach politischen Gesichtspunkten zu entscheiden, genommen wird. Die Frage, ob der Organstreit gegenüber politisch-parlamentarischen Handlungsmöglichkeiten subsidiär ist, kann auch nicht unterschiedlich beantwortet werden, je nachdem ob der Bundestag als ganzer oder eine Fraktion Parlamentsrechte einklagt.

Für die Anträge der F.D.P.-Fraktion besteht auch ein Rechtsschutzbedürfnis. Auf ihre parlamentarisch-politischen Handlungsmöglichkeiten kann sie unter diesem rechtlichen Gesichtspunkt im vorliegenden Fall nicht verwiesen werden; sie hätte damit die von ihr behaupteten Rechte des Bundestages nicht zur Wirkung bringen können. Es ist bisher verfassungsrechtlich nicht geklärt, ob ein Beschluß des Bundestages über die Zulässigkeit des Einsatzes bewaffneter Streitkräfte im Rahmen einer Maßnahme der Vereinten Nationen, wie er von der Fraktion der F.D.P. hätte herbeigeführt werden können, eine die Bundesregierung rechtlich bindende Wirkung entfaltet. Der Organstreit hätte auf diesem Wege weder ersetzt noch verhindert werden können.

BVerfGE 90, 286 (341):

II.

1. Die in ihrer Eigenschaft als "Sperrminorität" im Rahmen der verfassungsändernden Gesetzgebung (Art. 79 Abs. 2) gestellten Anträge der der SPD-Fraktion angehörenden Abgeordneten sind unzulässig. Die Antragsteller bilden mit 228, 226 und 221 Abgeordneten zwar jeweils mehr als ein Drittel der 662 Mitglieder des Bundestages. Als "Sperrminorität" sind sie jedoch jedenfalls in einem gegen die Bundesregierung gerichteten Organstreit nicht parteifähig.

Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG können im Organstreitverfahren neben den obersten Bundesorganen auch Teile dieser Organe Anträge stellen, sofern sie im Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Da die Antragsteller die Anerkennung als parteifähiges Gebilde begehren, um ihre Übergehung als "Sperrminorität" im Verfahren der Verfassungsänderung zu verhindern, könnte sich ein solches Recht nur aus Art. 79 Abs. 2 GG ergeben. Diese Vorschrift verleiht der qualifizierten Minderheit ein solches eigenes Recht jedenfalls nicht gegenüber der Bundesregierung. Gemäß Art. 79 Abs. 2 GG bedarf ein verfassungsänderndes Gesetz der Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder des Bundestages und zwei Dritteln der Stimmen des Bundesrates. Art. 79 Abs. 2 GG ist somit - nicht anders als Art. 42 Abs. 2 GG (vgl. BVerfGE 2, 143 [161]) - eine Regel über die Willensbildung innerhalb des Bundestages. Über die erforderliche Mehrheit für die Verabschiedung der vorliegenden Gesetzentwürfe zur Änderung des Grundgesetzes in bezug auf den Einsatz der Streitkräfte (BTDrucks. 12/2895, 12/3014, 12/3055, 12/4107) besteht jedoch kein Streit. Die von den Antragstellern aufgeworfene Frage, ob vor den Beschlüssen der Bundesregierung über den Streitkräfteeinsatz eine Änderung der Verfassung erforderlich gewesen wäre, wird von Art. 79 Abs. 2 GG nicht beantwortet.

Der Senat hat allerdings in seiner Entscheidung zum EVG-Vertrag in Erwägung gezogen, "aus Art. 79 Abs. 2 GG trotz des Verbotes der stillschweigenden Verfassungsänderung und der Verfas

BVerfGE 90, 286 (342):

sungsdurchbrechung in Art. 79 Abs. 1 GG eine Rechtslage der qualifizierten Minderheit zu entwickeln, die sich nicht nur darauf erstrecken würde, daß gegen ihren Widerspruch eine Verfassungsänderung nicht erfolgen könne, sondern auch darauf, daß ohne die von ihrer Mitwirkung abhängende Verfassungsänderung ein Gesetz nicht durch Verkündung den Rechtsschein der Gültigkeit erlangen könne, das inhaltlich mit dem Grundgesetz nicht vereinbar ist" (BVerfGE 2, 143 [164]). Eine solche "Rechtslage der qualifizierten Minderheit" könnte sich allenfalls beim Streit über den verfassungsändernden Charakter einer Gesetzesvorlage im Parlament ergeben; daran fehlt es hier.

2. Auch der Antrag der 55 der F.D.P.-Fraktion angehörenden Abgeordneten ist unzulässig. Eine Verletzung eigener Rechte im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG haben die Antragsteller nicht dargetan (a); eine Verletzung von Rechten des Parlaments geltend zu machen, sind sie nicht berechtigt (b).

a) Im Organstreit kann der einzelne Abgeordnete die behauptete Verletzung oder unmittelbare Gefährdung jedes Rechts, das mit seinem Status verfassungsrechtlich verbunden ist, im eigenen Namen geltend machen. Er ist antragsbefugt, wenn er darlegen kann, daß er und der Antragsgegner an einem Verfassungsrechtsverhältnis unmittelbar beteiligt sind und daß der Antragsgegner hieraus erwachsende eigene Rechte des Antragstellers durch die beanstandete Maßnahme oder durch ein Unterlassen verletzt oder unmittelbar gefährdet hat (BVerfGE 70, 324 [350]; 80, 188 [208 f.]).

Diesen Voraussetzungen genügt der Vortrag der Antragsteller nicht. Sie machen geltend, daß das Recht des Bundestages, neue Arten von Streitkräfteeinsätzen nur im Wege der Verfassungsänderung zuzulassen, übergangen werde; dadurch sei zugleich das Recht der Abgeordneten verletzt, als Mitglieder des Bundestages dessen Befugnisse auszuüben. Mit diesem Vortrag ist die Möglichkeit einer Verletzung eigener Rechte der einzelnen Abgeordneten nicht dargetan. Die Kompetenzen des Bundestages lassen sich nicht als ein Bündel inhaltsgleicher Kompetenzen der Abgeordneten verstehen. Der Bundestag ist nicht lediglich die Summe seiner Mitglieder; er ist

BVerfGE 90, 286 (343):

selbst Organ und als solches Inhaber originärer Kompetenzen. Nicht der einzelne Abgeordnete, sondern das Parlament als Ganzes im Sinne der Gesamtheit seiner Mitglieder übt als "besonderes Organ" (Art. 20 Abs. 2 GG) die vom Volk ausgehende Staatsgewalt aus (vgl. BVerfGE 44, 308 [316]; 56, 396 [405]; 80, 188 [217]). Der Bundestag nimmt die ihm von der Verfassung zugewiesenen Aufgaben und Befugnisse allerdings nicht losgelöst von seinen Mitgliedern war. Jeder Abgeordnete ist berufen, an der Arbeit des Bundestages, seinen Verhandlungen und Entscheidungen, teilzunehmen (vgl. BVerfGE 80, 188 [217 f.]). Dieses Recht auf Mitwirkung an der Arbeit des Bundestages begründet jedoch ein unmittelbares Rechtsverhältnis nur zwischen dem einzelnen Abgeordneten und dem Bundestag, nicht zwischen dem Abgeordneten und der Bundesregierung. Auch der Status des Abgeordneten als solcher ist durch die angegriffenen Beschlüsse der Bundesregierung anders als bei der vorzeitigen Auflösung des Bundestages durch den Bundespräsidenten (vgl. BVerfGE 62, 1 [32]) oder bei der Übertragung von Gesetzgebungsbefugnissen des Bundestages auf einen Ausschuß (vgl. BVerfGE 2, 143 [166]) nicht mitbetroffen.

b) Die Antragsteller sind auch nicht berechtigt, im Wege der Prozeßstandschaft Rechte des Bundestages geltend zu machen. Die Prozeßstandschaft ist eine Ausnahme von dem allgemeinen verfahrensrechtlichen Grundsatz, daß Verfahrensbeteiligte nur eigene Rechte geltend machen können; sie bedarf daher einer ausdrücklichen gesetzlichen Zulassung (vgl. BVerfGE 60, 319 [325]). Eine solche findet sich in §§ 63, 64 Abs. 1 BVerfGG; sie bezieht sich jedoch nur auf die Prozeßstandschaft eines Organteils für das Gesamtorgan (vgl. Clemens, in: Umbach/Clemens [Hrsg.], BVerfGG, §§ 63, 64 Rdnr. 4 ff.), berechtigt aber nicht den einzelnen Abgeordneten.

Bereits im Urteil zum EVG-Vertrag hat der Senat entschieden, daß als Organteile nur die nach der Geschäftsordnung ständig vorhandenen Gliederungen des Bundestages, wie z.B. die Fraktionen, berufen sind, Rechte des Bundestages geltend zu machen (vgl. BVerfGE 2, 143 [160]). Der einzelne Abgeordnete ist keine solche "Gliederung" des Bundestages, wohl aber erfüllen die Fraktionen

BVerfGE 90, 286 (344):

diese Voraussetzungen, weil der Bundestag als Gesamtheit durch sie und das in ihnen verkörperte politische Gliederungsprinzip allererst kontinuierlich arbeitsfähig wird. Das Bundesverfassungsgericht erkennt deshalb in ständiger Rechtsprechung die Befugnis der Fraktionen an, auch Rechte des Bundestages in eigenem Namen geltend zu machen (BVerfGE 2, 142 [160]; 45, 1 [28 f.]; 76, 100 [125]; 68, 1 [65]; 70, 324 [351]). Das dient zugleich der Sicherung der Rechte des Parlaments innerhalb des parlamentarischen Regierungssystems. Dieses System führt zu einer weitgehenden politischen Übereinstimmung von Regierung und sie tragender parlamentarischer Mehrheit. Demgemäß war im Parlamentarischen Rat der Schutz der Parlamentsminderheit der Grund dafür, "andere Beteiligte, die durch dieses Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind" (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG), zum Organstreit zuzulassen. Gedacht war dabei vor allem an die Oppositionsfraktion. Der Minderheitenschutz zielte auf den Schutz der organisierten parlamentarischen Minderheit. Man wollte nicht "ganz kleinen Gruppen", sondern dem parlamentarischen Gegenspieler der Regierungsmehrheit den Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht eröffnen (Sten.Prot. der 23. Sitzung des Parlamentarischen Rates - Hauptausschuß - vom 8. Dezember 1948, S. 273 f. [Dr. Dehler, F.D.P.; Dr. de Chapeaurouge, CDU]).

Die Anträge sind - soweit zulässig - teilweise begründet.

Die von der Bundesregierung beschlossenen Einsätze deutscher Streitkräfte, denen jeweils ein vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen erteiltes Mandat zugrunde liegt, finden ihre verfassungsrechtliche Grundlage in Art. 24 Abs. 2 GG, der den Bund ermächtigt, sich einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einzuordnen (I.). Die Vorschrift des Art. 87a GG steht dieser Auslegung des Art. 24 Abs. 2 GG nicht entgegen (II.). Die Beschlüsse der Bundesregierung über den Einsatz deutscher Streitkräfte in Somalia und ihr hierauf bezüglicher Briefwechsel mit dem Generalsekre

BVerfGE 90, 286 (345):

tariat der Vereinten Nationen sind mit Art. 59 Abs. 2 GG vereinbar. Im übrigen kann wegen Stimmengleichheit im Senat nicht festgestellt werden, daß die Bundesregierung gegen Art. 59 Abs. 2 Satz 1, 1. Alternat. GG verstoßen hat (III.). Alle Einsatzentscheidungen bedurften jedoch einer vorherigen konstitutiven Zustimmung des Bundestages (IV.).

I. Art. 24 Abs. 2 GG

1. Art. 24 Abs. 2 GG ermächtigt den Bund, sich zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einzuordnen. Diese Ermächtigung berechtigt den Bund nicht nur zum Eintritt in ein solches System und zur Einwilligung in damit verbundene Beschränkungen seiner Hoheitsrechte. Sie bietet vielmehr auch die verfassungsrechtliche Grundlage für die Übernahme der mit der Zugehörigkeit zu einem solchen System typischerweise verbundenen Aufgaben und damit auch für eine Verwendung der Bundeswehr zu Einsätzen, die im Rahmen und nach den Regeln dieses Systems stattfinden.

Ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit stützt sich regelmäßig auch auf Streitkräfte, die dazu beitragen, den Auftrag des Systems zu erfüllen, und als ultima ratio gegen einen Friedensstörer eingesetzt werden können. Die Mitgliedstaaten müssen daher grundsätzlich bereit sein, der Sicherheitsorganisation zur Wahrung oder Wiederherstellung des Friedens auch militärische Mittel zur Verfügung zu stellen (vgl. dazu Delbrück, Collective Security, in: Bernhardt [ed.] Encyclopedia of Public International Law, Instalment 3, 1982, S. 104 [106]).

Schon im Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee wurde an die Möglichkeit einer Zugehörigkeit der Bundesrepublik zu einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit gedacht:

"Das Deutsche Volk ist gewillt, künftighin auf den Krieg als Mittel der Politik zu verzichten und hieraus die Folgerungen zu ziehen. Um aber nicht wehrlos fremder Gewalt preisgegeben zu sein, bedarf es der Aufnahme des Bundesgebietes in ein System kollektiver Sicherheit, das ihm den Frieden gewährleistet. Nach der einmütigen Auffassung des Konvents muß der Bund bereit sein, im Interesse des Friedens und einer

BVerfGE 90, 286 (346):

dauerhaften Ordnung der europäischen Verhältnisse in die sich aus einem solchen System ergebenden Beschränkungen seiner Hoheitsrechte einzuwilligen. Zwar wird damit dem deutschen Volk eine Vorleistung zugemutet. Nach dem, was im Namen des deutschen Volkes geschehen ist, ist aber eine solche Vorleistung, die entsprechende Leistungen der anderen beteiligten Staaten im Gefolge hat, angebracht." (Bericht über den Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee vom 10. bis 23. August 1948, in: Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten und Protokolle, Bd. 2, 1981, Dokument Nr. 14, S. 504 ff. [517]).

Gleiches gilt für den Parlamentarischen Rat (vgl. etwa die Äußerung des Abgeordneten Dr. Carlo Schmid im Hauptausschuß, 6. Sitzung vom 19. November 1948, Sten.Prot. S. 69 ff. [70 f.]). Der Verfassungsgeber von 1949 war sich in diesem Zusammenhang der - auch militärischen - Voraussetzungen für ein effektives System kollektiver Sicherheit und einer entsprechenden Verpflichtung auch der Bundesrepublik Deutschland durchaus bewußt (vgl. oben A.I.1.b). Art. 24 Abs. 2 GG sollte einen Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zu einem System kollektiver Sicherheit - einschließlich seiner Möglichkeiten zu militärischen Sanktionen - verfassungsrechtlich eröffnen.

2. Art. 24 Abs. 2 GG regelt die Beteiligung Deutschlands an einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit sowie die Einwilligung in die damit verbundene Beschränkung von Hoheitsrechten einschließlich militärischer Kommandobefugnisse. Zur Friedenswahrung darf die Bundesrepublik Deutschland auf der Grundlage dieser Vorschrift in eine "Beschränkung" ihrer Hoheitsrechte einwilligen, indem sie sich an Entscheidungen einer internationalen Organisation bindet, ohne dieser damit schon im Sinne des Art. 24 Abs. 1 GG Hoheitsrechte zu übertragen.

Die Frage nach den verfassungsrechtlichen Voraussetzungen und Grenzen für eine Einräumung von Hoheitsrechten an zwischenstaatliche Einrichtungen gemäß Art. 24 Abs. 1 GG stellt sich nicht, da die Teilnahme deutscher Streitkräfte an friedensichernden Operationen von Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit deren Einordnung in ein solches Organisationssystem zur Folge hat, nicht

BVerfGE 90, 286 (347):

aber dem System die Kompetenz zuweist, Hoheitsbefugnisse mit unmittelbarer Wirkung im innerstaatlichen Bereich auszuüben.

a) aa) Der Tatbestand eines "Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit" hat völkerrechtlich zur Zeit der Entstehung des Grundgesetzes unterschiedliche Deutungen erfahren (vgl. Tomuschat, BK, Art. 24 [Zweitbearbeitung 1985], Rdnr. 132 f.); und er wird bis heute nicht einheitlich interpretiert (vgl. einerseits Randelzhofer, in: Maunz/Dürig, Kommentar zum GG, Art. 24 Abs. 2, 1992, Rdnr. 11 f. m.N.; andererseits Doehring, in: HStR VII 1992, § 177 Rdnr. 4 ff.; Wolfrum, ebd., § 176 Rdnrn. 1 f., 17). Auch im Parlamentarischen Rat bestanden keine klaren Vorstellungen über den Tatbestand der gegenseitigen kollektiven Sicherheit. Der Abg. Dr. von Mangoldt verwies im Ausschuß für Grundsatzfragen darauf, daß das System gegenseitiger kollektiver Sicherheit das Weltsystem der Vereinten Nationen sei, dieses aber auch durch den Art. 53 SVN die regionalen Pakte zulasse. Dem stimmte der Abg. Dr. Carlo Schmid zu: "Die einzige echte Realität auf dem Gebiet der Sicherheit, die im Rahmen der UN geschaffen worden ist, sind die regionalen Pakte" (20. Sitzung des Ausschusses für Grundsatzfragen vom 10. November 1948 [Wortprotokoll], in: Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten und Protokolle, Bd. 5/2, 1993, Dokument Nr. 25, S. 521 [543]). Damals bestand - neben dem auf dem Rio-Pakt vom 2. September 1947 (UNTS 21, 78) basierenden interamerikanischen Sicherheitssystem und der 1945 gegründeten Arabischen Liga (Satzung vom 22. März 1945, UNTS 70, 248) - nur eine Organisation, die als regionale Abmachung oder Einrichtung im Sinne der Art. 52 f. SVN qualifiziert werden kann: die durch den Brüsseler Pakt vom 17. März 1948 (UNTS 19, 51) konstituierte Westeuropäische Union.

Während diese Äußerungen darauf hindeuten, daß das in Art. 24 Abs. 2 GG gemeinte "System gegenseitiger kollektiver Sicherheit" sowohl Bündnisse zur Friedenswahrung unter den Mitgliedern als auch Sicherheitsbündnisse umschließt, die potentielle Angreifer mit

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Hilfe einer gegenseitigen Beistandsverpflichtung abschrecken, werden spätere Äußerungen des Abg. Dr. Carlo Schmid für eine Einengung des Begriffs ausschließlich auf ein nach innen gerichtetes, unter den Mitgliedstaaten friedenstiftendes System in Anspruch genommen. Gegenüber dem Antrag des Abg. Dr. Menzel, statt "gegenseitiger kollektiver Sicherheit" den Begriff "gemeinsame Sicherheit" zu verwenden, erklärte der Abg. Dr. Carlo Schmid, daß der Begriff "kollektive Sicherheit" ein terminus technicus sei. "Unter 'kollektiver Sicherheit' ist etwas ganz Präzises zu verstehen, eine Institution aus dem großen Gebiet des Kriegsverhütungsrechts, das in den modernen Lehrbüchern als besonderer Abschnitt des Systems des positiven Völkerrechts behandelt zu werden pflegt" (Hauptausschuß, 6. Sitzung vom 19. November 1948, Sten.Prot., S. 69 [70 f.]). Was das Völkerrecht allerdings unter diesem Begriff versteht, wird nicht ausdrücklich gesagt.

Den Begriff erläuterte von Mangoldt in einer ersten Kommentierung des Art. 24 GG als einen offenen Tatbestand: "Unter einem System kollektiver Sicherheit wird in der völkerrechtlichen Theorie ein bündisches System der internationalen Friedensicherung verstanden ... Für seine Verwirklichung stehen, wie in neuerer Zeit zunehmend erkannt worden ist, verschiedene Möglichkeiten und unterschiedliche Rechtsformen, von Defensivbündnissen über Neutralisierungen zu universalen Gemeinschaften, wie Völkerbund und Vereinten Nationen, zur Verfügung" (Das Bonner Grundgesetz, Kommentar, 1. Aufl., 1953, Art. 24, Erl. 4).

bb) Ausdrückliches Regelungsziel des Art. 24 Abs. 2 GG war es, ein staatenübergreifendes System der Friedensicherung zu schaffen, das der Bundesrepublik Deutschland zudem die militärische Sicherheit geben sollte, die sie damals schon mangels eigener Streitkräfte nicht gewährleisten konnte. Die Bundesrepublik baut insoweit zur Friedensicherung auf die Mitgliedschaft in einem System mit anderen Staaten. Der Begriff "gegenseitiger kollektiver Sicherheit" sollte klarstellen, daß die Bundesrepublik Deutschland durch die Einordnung in ein solches System nicht lediglich Pflichten übernimmt, sondern als Gegenleistung auch das Recht auf Beistand durch die anderen Vertragspartner erwirbt; jeder Staat soll gleich

BVerfGE 90, 286 (349):

zeitig Garant und Garantieempfänger sein (vgl. oben zu a)aa) sowie Tomuschat, a.a.O., Rdnr. 139). Das System gegenseitiger kollektiver Sicherheit begründet durch ein friedensicherndes Regelwerk und den Aufbau einer eigenen Organisation für jedes Mitglied einen Status völkerrechtlicher Gebundenheit, der wechselseitig zur Wahrung des Friedens verpflichtet und Sicherheit gewährt. Ob das System dabei ausschließlich oder vornehmlich unter den Mitgliedstaaten Frieden garantieren oder bei Angriffen von außen zum kollektiven Beistand verpflichten soll, ist unerheblich.

Auch der Hinweis im Parlamentarischen Rat auf die Vereinten Nationen (vgl. oben aa) begründet für die Auslegung des Art. 24 Abs. 2 GG keine strikte Gegenläufigkeit von kollektiver Sicherheit und kollektiver Selbstverteidigung. Schon die Satzung der Vereinten Nationen läßt in Art. 51 nicht nur die individuelle, sondern auch die kollektive Selbstverteidigung gegen einen bewaffneten Angriff zu. Sie bildet für die VN-Mitglieder die völkerrechtliche Grundlage für heute existierende Verteidigungsbündnisse wie z.B. NATO und WEU. Insoweit bestätigt die Satzung, daß sich zur Wahrung des internationalen Friedens eine Organisationsform, in der alle Mitglieder einem Angegriffenen bei einem Angriff eines Mitgliedstaates beistehen, und eine solche, in der sich die Mitgliedstaaten zur gegenseitigen Unterstützung bei einem Angriff durch einen Nicht-Mitgliedstaat verpflichten, ergänzen. Auch Bündnisse kollektiver Selbstverteidigung können somit Systeme gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne des Art. 24 Abs. 2 GG sein, wenn und soweit sie strikt auf die Friedenswahrung verpflichtet sind.

b) Die Vereinten Nationen sind ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne von Art. 24 Abs. 2 GG. Sie sind darauf angelegt, Streitigkeiten unter ihren Mitgliedern auf friedliche Weise beizulegen und notfalls durch Einsatz von Streitkräften den Friedenszustand wiederherzustellen. Dabei sind die Mitgliedstaaten zu entsprechender Zusammenarbeit verpflichtet. Die Charta der Ver

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einten Nationen beschränkt die einzelnen Mitglieder in der Wahrnehmung ihrer Hoheitsrechte; insbesondere sind die Beschlüsse des Sicherheitsrates gemäß Art. 25 SVN bindend und müssen nach Maßgabe dieser Bindung von den Mitgliedstaaten ausgeführt werden.

c) Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 18. Dezember 1984 das Zusammenwirken von Washingtoner Vertrag, Aufenthaltsvertrag und Deutschlandvertrag in seinen Auswirkungen auf die deutsche Gebietshoheit als Einräumung von Hoheitsrechten im Sinne des Art. 24 Abs. 1 GG qualifiziert (BVerfGE 68, 1 [80 f., 93 ff.]). Dort ist offengeblieben, ob die NATO ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne des Art. 24 Abs. 2 GG ist (a.a.O., S. 95). Diese Frage bedarf nunmehr unter dem Blickwinkel einer Entscheidung, daß NATO und WEU Mandate des VN-Sicherheitsrates im ehemaligen Jugoslawien unter deutscher Beteiligung ausführen und dabei integrierte Strukturen der NATO in Anspruch nehmen. Die Einwilligung in die Beschränkung deutscher Hoheitsrechte, die mit der Einordnung in solche Strukturen unter Überlassung militärischer Kommandogewalt verbunden ist, muß am Maßstab des Art. 24 Abs. 2 GG gemessen werden.

Die NATO bildet ein Sicherheitssystem, in dem die Mitglieder "ihre Bemühungen für die gemeinsame Verteidigung und für die Erhaltung des Friedens und der Sicherheit ... vereinigen" (Präambel des NATO-Vertrages). Sie verfolgt dieses Ziel gemäß Art. 5 des NATO-Vertrages insbesondere dadurch, daß sie einem Angriff gegen eine der Vertragsparteien eine Bündnisverpflichtung entgegenstellt, nach der jede der Vertragsparteien einen solchen Angriff als gegen alle Vertragspartner gerichtet ansehen wird. Dabei beanspruchen die Vertragsparteien für den Bündnisfall, die in Art. 51 SVN anerkannten Rechte individueller oder kollektiver Selbstverteidigung wahrzunehmen. Die NATO dient der Wahrung des Friedens auch dadurch, daß die Vertragsparteien sich nach Art. 1 des NATO-Vertrages verpflichten, Streitfälle, an denen sie beteiligt sind, mit friedlichen Mitteln zu lösen. Sie zeichnet sich überdies durch die Ausbildung hochdifferenzierter integrierter militärischer Kommandostrukturen und die Aufstellung gemeinsamer Verbände

BVerfGE 90, 286 (351):

vor herkömmlichen Militärallianzen aus und bewirkt damit nicht zuletzt, daß die Streitkräfte der Mitgliedstaaten in einer Weise miteinander verflochten werden, die die Sicherheit unter ihnen selbst erhöht. Außerdem begründet Art. 4 des NATO-Vertrages eine Konsultationspflicht für alle Partnerstaaten in Krisenfällen.

Damit ist die NATO durch ein friedensicherndes Regelwerk und den Aufbau einer Organisation gekennzeichnet, die es zulassen, sie als System gegenseitiger kollektiver Sicherheit im Sinne des Art. 24 Abs. 2 GG zu bewerten.

3. Die Einordnung Deutschlands in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit bedarf nach Art. 24 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG der Zustimmung des Gesetzgebers. Dieser Gesetzesvorbehalt überträgt dem Bundestag als Gesetzgebungsorgan ein Mitentscheidungsrecht im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten (vgl. BVerfGE 68, 1 [84 f.]) und begründet insoweit ein Recht des Bundestages im Sinne von § 64 Abs. 1 BVerfGG.

Hat der Gesetzgeber der Einordnung in ein System gegenseitiger kollektiver Sicherheit zugestimmt, so ergreift diese Zustimmung auch die Eingliederung von Streitkräften in integrierte Verbände des Systems oder eine Beteiligung von Soldaten an militärischen Aktionen des Systems unter dessen militärischem Kommando, soweit Eingliederung oder Beteiligung in Gründungsvertrag oder Satzung, die der Zustimmung unterlegen haben, bereits angelegt sind. Die darin liegende Einwilligung in die Beschränkung von Hoheitsrechten umfaßt auch die Beteiligung deutscher Soldaten an militärischen Unternehmungen auf der Grundlage des Zusammenwirkens von Sicherheitssystemen in deren jeweiligem Rahmen, wenn sich Deutschland mit gesetzlicher Zustimmung diesen Systemen eingeordnet hat.

4. Die Mitwirkung eines deutschen Kontingents an der VN-Aktion UNOSOM II findet in Art. 24 Abs. 2 GG ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung. Die ihr zugrundeliegende Vereinbarung bedurfte nicht einer gesonderten Zustimmung des Gesetzgebers.

a) Die deutsche Beteiligung an friedensichernden Operationen der Vereinten Nationen ist durch Art. 24 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich legitimiert. Friedenstruppen und ihre friedensichernden

BVerfGE 90, 286 (352):

Aufgaben sind Bestandteil des Systems kollektiver Sicherheit der Vereinten Nationen, wie es sich in der praktischen Handhabung der VN-Satzung entwickelt und in das sich die Bundesrepublik Deutschland durch den mit gesetzlicher Zustimmung im Jahre 1973 vollzogenen Beitritt eingeordnet hat. Nehmen die zuständigen Organe der Vereinten Nationen Aufgaben, Kompetenzen und Befugnisse wahr, die in der Satzung angelegt sind, so bildet die gemäß Art. 24 Abs. 2 GG vollzogene Einordnung die verfassungsrechtliche Grundlage auch für eine Beteiligung deutscher Streitkräfte an den durch Beschlüsse des Sicherheitsrates autorisierten friedensichernden Operationen der Vereinten Nationen.

Dies ist bei dem vom Sicherheitsrat erteilten Mandat für UNOSOM II der Fall, auch wenn dabei Organisationsformen und Handlungsbefugnisse aus Kapitel VI und VII der VN-Satzung kombiniert worden sind.

b) Die mit der Übertragung von Operational Control auf den Oberbefehlshaber von UNOSOM II gemäß dem Briefwechsel zwischen dem Generalsekretariat der Vereinten Nationen und dem Ständigen Vertreter Deutschlands bei den Vereinten Nationen verbundene Beschränkung von Hoheitsrechten ist durch das Zustimmungsgesetz zum Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zur Charta der Vereinten Nationen vom 6. Juni 1973 gedeckt.

Art. 42 SVN sieht vor, daß der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen die zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens erforderlichen militärischen Zwangsmaßnahmen mit ihm zur Verfügung stehenden Streitkräften durchführen kann. Zwar kann der Sicherheitsrat Mitgliedstaaten ohne Abkommen gemäß Art. 43 SVN nicht dazu verpflichten, Streitkräfte zur Verfügung zu stellen; Militäreinsätze können aber mit ad hoc freiwillig gestellten Truppen unter einer Befehlsgewalt der Vereinten Nationen durchgeführt werden (vgl. Frowein, in: Simma [Hrsg.], Charta der Vereinten Nationen, Kommentar, Art. 43 Rdnr. 18).

Bei den von den Vereinten Nationen seit 1956 durchgeführten peace-keeping-Operationen wird regelmäßig zwischen den Regierungen der Entsendestaaten und den Vereinten Nationen ein Verfahren zur Aufstellung der Friedenstruppen abgesprochen und

BVerfGE 90, 286 (353):

praktiziert, bei dem die den Vereinten Nationen zur Verfügung gestellten nationalen Kontingente in die Organisation der Vereinten Nationen integriert und zum Zweck der gemeinsamen Führung einer begrenzten Befehlsgewalt eines VN-Kommandeurs unterstellt werden (vgl. Bothe, in: Simma [Hrsg.], Charta der Vereinten Nationen, Kommentar, nach Art. 38 Rdnr. 61 ff.). In diese Praxis der Aufstellung von Friedenstruppen, die unter einheitlichem VN-Kommando operieren, ordnet sich die Vereinbarung über die deutsche Beteiligung am Somalia-Einsatz der Vereinten Nationen ein.

5. Auch die Beteiligung deutscher Streitkräfte an der von NATO und WEU durchgeführten Überwachung des vom Sicherheitsrat mit den Resolutionen Nrn. 713 und 757 beschlossenen Waffen- und Handelsembargos gegen Restjugoslawien in der Adria und an der Überwachung und Durchsetzung des vom Sicherheitsrat verhängten Flugverbots im Luftraum über Bosnien-Herzegowina durch den NATO-AWACS-Verband gemäß den Sicherheitsrats-Resolutionen Nrn. 781 und 816 findet ihre verfassungsrechtliche Grundlage in Art. 24 Abs. 2 GG in Verbindung mit den Zustimmungsgesetzen zum Beitritt zum Nordatlantikvertrag (BGBl. 1955 II S. 256) und zur Charta der Vereinten Nationen (BGBl. 1973 II S. 430) (a). Die Teilnahme deutscher Streitkräfte an diesen Operationen in integrierten NATO-Verbänden ist durch diese Zustimmungsgesetze gedeckt (b).

a) aa) Dem Sicherheitsrats-Beschluß Nr. 713, der ein bindendes Waffenembargo gegen Jugoslawien anordnete, liegt die Feststellung zugrunde, die fortdauernden Kampfhandlungen in Jugoslawien und deren Auswirkungen auf die Länder der Region stellten eine Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit dar. In der Resolution Nr. 757 konstatiert der Sicherheitsrat, daß die Situation in Bosnien und Herzegowina und anderen Teilen der ehemaligen Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien friedensbedrohend sei, und ahndet eine der neu gegründeten Föderativen Republik Jugoslawien zugerechnete, andauernde Mißachtung der territorialen Integrität und Unabhän

BVerfGE 90, 286 (354):

gigkeit Bosnien-Herzegowinas mit wirtschaftlichen Sanktionen. Beide Resolutionen stützen sich auf das Kapitel VII SVN.

Mit dem Erlaß eines Flugverbots über Bosnien-Herzegowina durch Sicherheitsrats-Resolution Nr. 781 wurde der Sicherheitsrat tätig "gemäß den Bestimmungen der Resolution Nr. 770 (1992), mit denen bezweckt wurde, die Sicherheit der Auslieferung humanitärer Hilfsgüter in Bosnien und Herzegowina zu gewährleisten". In dieser Resolution Nr. 770 (1992) vom 13. August 1992 (VN 1992, S. 216) hatte der Sicherheitsrat seine Feststellung über die friedensbedrohende Lage in Bosnien und Herzegowina wiederholt und unter Berufung auf Kapitel VII SVN die Staaten aufgefordert, alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die Auslieferung humanitärer Hilfsgüter in Sarajevo und in allen anderen Teilen Bosniens und Herzegowinas zu erleichtern.

bb) Der Einsatz integrierter NATO-Verbände bei der Überwachung des von den Vereinten Nationen verhängten Embargos gegen Restjugoslawien stützt sich auf die zu seiner Durchsetzung autorisierenden Sicherheitsrats-Resolutionen Nrn. 713, 724 und 757. Wie den angegriffenen Beschlüssen des WEU-Ministerrates und des NATO-Außenministerrates vom 10. Juli 1992 zu entnehmen ist, wollen WEU und NATO mit ihrer untereinander koordinierten Seeüberwachungsoperation die nach Kapitel VII SVN ergangene Resolution Nr. 757 des Sicherheitsrates ausführen, in der alle Staaten u.a. dazu aufgefordert werden, mit dem durch Resolution Nr. 724 eingesetzten Ausschuß zusammenzuarbeiten und diesem Informationen über Embargo-Verstöße zu übermitteln.

Durch die im Rahmen von NATO und WEU durchgeführten Operationen leisten deren Mitgliedstaaten ihren Beitrag zur Durchsetzung des für sie als Mitglieder der Vereinten Nationen gemäß Art. 41 in Verbindung mit Art. 48 SVN verbindlichen Embargos. Im institutionellen Rahmen dieser internationalen Organisationen erfüllen die daran beteiligten Mitgliedstaaten ihre Pflicht zur Unterstützung der Sicherheitsrats-Beschlüsse. NATO und WEU werden auf diese Weise in das VN-Friedenssicherungssystem einbezogen. Sie stützen ihr Handeln ausweislich der Ratsbeschlüsse vom 10. Juli

BVerfGE 90, 286 (355):

1992 auf die die Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen autorisierenden Sicherheitsrats-Beschlüssen Nrn. 713, 724 und 757.

Gleiches gilt für die von der NATO ausgeführte Aufgabe, mit ihrem Frühwarnverband AWACS das vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen verhängte Flugverbot im Luftraum über Bosnien-Herzegowina gemäß den Resolutionen Nrn. 781 und 816 zu überwachen und seine Einhaltung nötigenfalls militärisch durchzusetzen.

b) Bei den hier zu beurteilenden Einsätzen haben NATO-Kommando-Behörden Operational Control über deutsche Streitkräfte. Das gilt sowohl für die an der Seeüberwachung des Embargos beteiligten Marinestreitkräfte als auch für die im AWACS-Verband mitwirkenden Soldaten.

Der Eingliederung deutscher Streitkräfte in integrierte Verbände der NATO hat der deutsche Gesetzgeber durch den Beitritt zum Nordatlantikvertrag zugestimmt (vgl. BVerfGE 68, 1 [99 ff.]). Diese Zustimmung umfaßt auch den Fall, daß integrierte Verbände im Rahmen einer Aktion der Vereinten Nationen, deren Mitglied die Bundesrepublik Deutschland ist, eingesetzt werden.

II. Art. 87a GG

Art. 87a GG steht der Anwendung des Art. 24 Abs. 2 GG als verfassungsrechtliche Grundlage für den Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Rahmen eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit nicht entgegen. Nach Art. 87a Abs. 1 Satz 1 GG stellt der Bund "Streitkräfte zur Verteidigung" auf; nach Art. 87a Abs. 2 GG dürfen diese Streitkräfte "außer zur Verteidigung" nur eingesetzt werden, soweit das Grundgesetz es ausdrücklich zuläßt. Die mannigfachen Meinungsverschiedenheiten darüber, wie in diesem Zusammenhang die Begriffe der "Verteidigung" und des "Einsatzes" auszulegen sind, und ob Art. 87a Abs. 2 GG als eine Vorschrift zu verstehen ist, die nur den Einsatz der Streitkräfte "nach innen" regeln will, bedürfen in den vorliegenden Verfahren keiner Entscheidung. Denn wie immer dies zu beantworten sein mag, jedenfalls wird durch Art. 87a GG der Einsatz bewaffneter deutscher

BVerfGE 90, 286 (356):

Streitkräfte im Rahmen eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit, dem die Bundesrepublik Deutschland gemäß Art. 24 Abs. 2 GG beigetreten ist, nicht ausgeschlossen. Ebenso kann unentschieden bleiben, ob und gegebenenfalls inwieweit Art. 87a Abs. 1 und 2 GG kompetenzschützenden Charakter hat und Rechte des Bundestages im Sinne des § 64 BVerfGG begründet.

Art. 24 Abs. 2 GG gehört zu denjenigen Vorschriften, die von Beginn an Bestandteil des Grundgesetzes waren. Wie dargelegt (oben I.), bietet die Bestimmung auch die Grundlage für eine Verwendung der Bundeswehr zu Einsätzen, die im Rahmen und nach den Regeln eines Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit stattfinden. Daß der verfassungsändernde Gesetzgeber daran, insbesondere bei Gelegenheit der Ergänzungen des Grundgesetzes durch die Gesetze vom 26. März 1954 (BGBl. I S. 45), vom 19. März 1956 (BGBl. I S. 111) und vom 24. Juni 1968 (BGBl. I S. 709), etwas geändert hätte, ist nicht ersichtlich. Das gilt vor allem für die Einfügung der Notstandsverfassung in das Grundgesetz. Hierbei ging es nicht darum, Mitwirkungsmöglichkeiten Deutschlands im Rahmen etwa der Vereinten Nationen zu schmälern, denen die Bundesrepublik damals noch nicht beigetreten war und denen beizutreten aus damaliger Sicht auch auf absehbare Zeit nicht möglich zu sein schien; diese Frage lag außerhalb dessen, was zwischen den Beteiligten in diesem Zusammenhang den Gegenstand der Verhandlung bildete. Ihre Aufmerksamkeit war vielmehr darauf gerichtet, den Verfassungsvorbehalt des Art. 143 des Grundgesetzes in der Fassung vom 19. März 1956 (BGBl. I S. 111) auszufüllen und im Grundgesetz nunmehr auch die Voraussetzungen zu regeln, unter denen die Streitkräfte im Falle eines inneren Notstandes eingesetzt werden dürfen. Darüber hinaus sollte die Notstandsverfassung weder neue Einsatzmöglichkeiten der Streitkräfte schaffen noch im Grundgesetz bereits zugelassene beschränken.

Das wird auch durch die Motive belegt. So sollte nach dem Bericht des Rechtsausschusses durch Art. 87a Abs. 2 GG verhindert werden, daß "ungeschriebene Zuständigkeiten aus der Natur der

BVerfGE 90, 286 (357):

Sache" abgeleitet werden. Nicht dagegen sollten Befugnisse ausgeschlossen werden, "die sich aus einem Wortzusammenhang mit der Verteidigungskompetenz ergeben" (Bericht des Rechtsausschusses, BTDrucks. V/2873, S. 13). Maßgeblich war demnach das Ziel, die Möglichkeiten für einen Einsatz der Bundeswehr im Innern durch das Gebot strikter Texttreue zu begrenzen. Die schon im ursprünglichen Text des Grundgesetzes zugelassene Mitgliedschaft in einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit und die damit mögliche Teilnahme deutscher Streitkräfte an Einsätzen im Rahmen eines solchen Systems sollten nicht eingeschränkt werden.

III. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG

1. a) Art. 59 Abs. 2 Satz 1, 1. Alternat. GG behält dem Gesetzgeber das Recht der Zustimmung zu völkerrechtlichen Verträgen vor, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln. Damit wird, abweichend vom Grundsatz der Gewaltengliederung, nach dem die Außenpolitik eine Funktion der Regierung ist (vgl. BVerfGE 68, 1 [85 f.]), den Gesetzgebungsorganen ein Mitwirkungsrecht im Bereich der Exekutive eingeräumt (vgl. BVerfGE 1, 351 [369]; 1, 372 [394]). Soweit es reicht, verleiht es dem Parlament eine eigene politische Mitwirkungsbefugnis, deren Ausübung sich - funktionell betrachtet - als ein Regierungsakt in der Form eines Bundesgesetzes darstellt (BVerfGE 1, 372 [395]). Dem Parlament ist insoweit eine Sachkompetenz zuerkannt. Die Regelung soll sicherstellen, daß Bindungen durch Verträge der in Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG genannten Art nicht ohne Zustimmung des Bundestages eintreten (vgl. BVerfGE 68, 1 [88]). Das Erfordernis vorheriger Zustimmung soll das Parlament davor schützen, daß sein Kontrollrecht dadurch unterlaufen wird, daß ein Vertrag eine völkerrechtliche Bindungswirkung erzeugt, die durch eine spätere parlamentarische Mißbilligung nicht mehr beseitigt werden kann (Grewe, in: HStR III, 1988, § 77 Rdnr. 59). Geschichtlich gesehen drückt sich darin eine Tendenz zur verstärkten Parlamentarisierung der Willensbildung im Bereich der auswärtigen Angelegenheiten aus (vgl. BVerfGE 68, 1 [85]).

BVerfGE 90, 286 (358):

b) Das Mitwirkungsrecht des Parlaments wird jedoch durch Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG zugleich auch begrenzt und zwar in verfahrensmäßiger wie in gegenständlicher Hinsicht.

aa) Die Bundesregierung führt in eigener Kompetenz die Vertragsverhandlungen, hat das Initiativrecht für ein Zustimmungsgesetz im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG und bestimmt gegenüber dem Gesetzgeber den Vertragsinhalt, den dieser - sofern der Vertrag nicht Entscheidungsspielräume offenläßt - nur insgesamt billigen oder ablehnen kann. Das Zustimmungsgesetz enthält auch nur eine Ermächtigung, beläßt also der Bundesregierung die Kompetenz zu entscheiden, ob sie den völkerrechtlichen Vertrag abschließt und nach seinem Abschluß völkerrechtlich beendet oder aufrechterhält (vgl. BVerfGE 68, 1 [85 f.]).

bb) Akte der auswärtigen Gewalt, die vom Tatbestand des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG nicht erfaßt werden, sind grundsätzlich dem Kompetenzbereich der Regierung zugeordnet. Vom Zustimmungsrecht nicht erfaßt werden Verträge, die nicht dem Begriff des "politischen Vertrages" unterfallen - auch wenn sie bedeutsame Auswirkungen auf die inneren Verhältnisse der Bundesrepublik haben (vgl. BVerfGE 1, 372 [382]; 68, 1 [85]) -, sowie alle nichtvertraglichen Akte der Bundesregierung gegenüber fremden Völkerrechtssubjekten, auch insoweit sie politische Beziehungen regeln (vgl. BVerfGE 68, 1 [88 f.]).

Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG kann auch nicht entnommen werden, daß immer dann, wenn ein Handeln der Bundesregierung im völkerrechtlichen Verkehr die politischen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland regelt oder Gegenstände der Bundesgesetzgebung betrifft, die Form eines der gesetzgeberischen Zustimmung bedürftigen Vertrages gewählt werden muß (vgl. BVerfGE 68, 1 [86]). Auch insoweit kommt eine analoge oder erweiternde Anwendung dieser Vorschrift nicht in Betracht (vgl. BVerfGE 68, 1 [84]).

c) Das Mitwirkungsrecht des Gesetzgebers kann deshalb dann verletzt sein, wenn die Exekutive in Wahrnehmung ihrer grundsätzlichen Kompetenz zur Pflege auswärtiger Beziehungen durch Vertrag neue oder erweiterte rechtliche Bindungen entstehen läßt, die die Voraussetzungen des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG erfüllen, es

BVerfGE 90, 286 (359):

aber versäumt, hierfür die Zustimmung des Gesetzgebers einzuholen. Der Feststellung, das Recht des Gesetzgebers aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG werde verletzt, kann nicht mit dem Einwand begegnet werden, daß ein Zustimmungsgesetz nicht eingebracht worden ist und der Gesetzgeber dies auch nicht verlangen kann. Die Verletzung des Rechts des Gesetzgebers kann gerade aus der Unterlassung folgen.

2. Unter völkerrechtlichen Verträgen sind alle Übereinkünfte zwischen zwei oder mehr Völkerrechtssubjekten zu verstehen, durch welche die zwischen ihnen bestehende Rechtslage verändert werden soll. Auch Übereinkünfte zur Änderung bestehender Verträge gehören dazu. Unerheblich sind die Form und der Regelungsgegenstand; eine feierlich und formalisiert geschlossene Absprache kann ebenso wie ein Notenwechsel, ein Verwaltungsabkommen oder eine mündliche Absprache eine vertragliche Vereinbarung darstellen (vgl. Bernhardt, in: HStR VII, 1992, § 174 Rdnr. 2). Es kommt insbesondere nicht darauf an, ob eine Übereinkunft als Vertrag bezeichnet wird. Auch Organ- oder sonstige Kollektivakte internationaler Vertragsgemeinschaften können zugleich inhaltsgleiche Verträge der Mitgliedstaaten darstellen, wenn sie mit entsprechendem Willen vorgenommen werden (BVerfGE 68, 1 [82]). Entscheidend ist die durch übereinstimmende Willenserklärungen erzielte Einigung zwischen Völkerrechtssubjekten über bestimmte völkerrechtliche Rechtsfolgen.

Politische Verträge im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG sind nicht alle internationalen Übereinkünfte, die sich auf öffentliche Angelegenheiten beziehen, sondern nur solche, durch die die "Existenz des Staates, seine territoriale Integrität, seine Unabhängigkeit, seine Stellung und sein maßgebliches Gewicht in der Staatengemeinschaft berührt werden". Dazu gehören nicht allein, aber namentlich Verträge, die darauf gerichtet sind, "die Machtstellung des Staates anderen Staaten gegenüber zu behaupten, zu befestigen oder zu erweitern" (BVerfGE 1, 372 [381]).

3. a) Die Mitglieder des Senats Klein, Graßhof, Kirchhof und Winter, deren Auffassung die Entscheidung trägt, sind der Meinung, daß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG das Zustimmungserfordernis

BVerfGE 90, 286 (360):

auf völkerrechtliche Verträge beschränkt. Das Entstehen von Völkerrecht aus anderer Quelle, mag es sich auch auf den Inhalt bestimmter Verträge auswirken, wird von dieser Vorschrift nicht erfaßt.

aa) Verträge werden von den Vertragspartnern mit Rechtsbindungswillen geschlossen, d.h. in der Absicht, bisher nicht bestehende Rechte und Pflichten nach Völkerrecht zu erzeugen. Im übrigen läßt Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG die in der auswärtigen Gewalt angelegte Kompetenz der Bundesregierung unberührt, das ihr jeweils im völkerrechtlichen Verkehr angemessen erscheinende Handlungsinstrumentarium zu wählen und dabei auch die vertragliche Bindung zu vermeiden. Es obliegt der Bundesregierung, in Abstimmung mit den bisherigen und etwa neu zu gewinnenden Vertragsparteien zu entscheiden, ob, zu welchem Zeitpunkt und mit welchem Inhalt neue völkerrechtliche Bindungen eingegangen werden sollen. Der Verzicht auf einen Vertrag wird insbesondere sinnvoll sein, wenn die beteiligten Völkerrechtssubjekte sich in der Phase der Vertragsanbahnung, der Erprobung neuer Formen der Zusammenarbeit oder der Abstimmung und Rücksichtnahme auf weitere Völkerrechtssubjekte befinden. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG steht auch einem mit den Vertragspartnern abgestimmten außenpolitischen Handeln auf der bisherigen Vertragsgrundlage nicht entgegen, das - etwa mit Rücksicht auf noch nicht abgeschlossene und nicht genügend überschaubare politische Entwicklungen - die völkervertragliche Bindung bewußt vermeidet. Hierdurch sollen neue Rechte und Pflichten gerade nicht begründet werden.

bb) Die Frage, ob ein abgestimmtes rechtserhebliches Handeln verschiedener Völkerrechtssubjekte den Charakter eines völkerrechtlichen Vertrages hat, ist allerdings wegen der Flexibilität des im völkerrechtlichen Verkehr gebräuchlichen Handlungsinstrumentariums nicht immer leicht zu beantworten. Sie wird sich indes meist anhand der von den Beteiligten in ihren Erklärungen gewählten Formulierungen entscheiden lassen; ein Vertragsabschlußwille wird von den in Betracht kommenden Vertragsparteien regelmäßig deutlich zum Ausdruck gebracht. Fehlt es daran, kann - zumal bei anders lautender Einschätzung der handelnden Exekutiven - nur in

BVerfGE 90, 286 (361):

Ausnahmefällen, für deren Vorliegen es besonderer Anhaltspunkte bedarf (vgl. BVerfGE 68, 1 [82]), angenommen werden, daß konkludent ein Vertrag geschlossen wurde. Diese Anhaltspunkte müssen nach ihrem Gesamtinhalt ergeben, daß die Parteien den Willen haben, neue Vertragsbindungen eintreten zu lassen, obgleich sie entsprechende ausdrückliche Willenserklärungen nicht abgegeben haben. Lassen die Parteien sich in einem solchen Fall dahin ein, sie hätten einen Vertrag gleichwohl nicht schließen wollen, so müssen hierfür nachvollziehbare Gesichtspunkte vorliegen; anderenfalls wird von einem konkludenten Vertragsschluß - und damit einem Anwendungsfall des Art. 59 Abs. 2 GG - auszugehen sein. An Anhaltspunkten für einen Vertragsabschlußwillen kann es etwa fehlen, wenn Partner eines bestehenden Vertrages sich in einem Prozeß der Neuorientierung befinden, in dem sie in aufeinanderfolgenden Konferenzen die jeweiligen Schritte einer Reformplanung abstimmen und auch ihre Bereitschaft zur Durchführung von Reformen bekunden. In einer solchen Situation werden regelmäßig noch keine endgültigen, zur Vertragsreife ausformulierten Lösungen gefunden, vielmehr nur Planungsrichtlinien und Entwicklungsvorhaben formuliert werden.

cc) Die Inhaltsänderung eines bestehenden Vertrages bedarf der Zustimmung des Gesetzgebers nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG nur dann, wenn sie durch einen Änderungsvertrag erfolgt; dieser setzt den übereinstimmend zum Ausdruck gebrachten Willen der Vertragsparteien voraus, die bestehende vertragliche Rechtslage zu verändern. Der Inhalt eines völkerrechtlichen Vertrages kann indessen auch aus anderen Rechtsquellen eine Änderung erfahren. So kann etwa die Entstehung von neuem partikulärem, zwischen den Vertragspartnern geltenden Gewohnheitsrecht auf einen Vertragsinhalt modifizierend einwirken.

Darüber hinaus erfahren Verträge im modernen Völkerrecht vielfach eine den wechselnden Lagen entsprechende dynamische Auslegung. Zumal Verträge, durch die eine eigene Organisation ins Leben gerufen wird, deren Glieder im Rahmen des Vertrages selbständig handeln, sind regelmäßig auf eine solche Dynamik angelegt. Dem pflegen besonders in Verträgen hochpolitischen Charakters

BVerfGE 90, 286 (362):

weitgefaßte normative Aufgabenbestimmungen und Zielvorgaben zu entsprechen, die den Vertragsparteien, vor allem wenn und soweit sie einvernehmlich handeln, die Einstellung auf neue Entwicklungen im internationalen Bereich erlauben. Die im Vertragstext zum Ausdruck kommenden Ziele und Zwecke des Vertrages bieten nach Art. 31 Abs. 1 und 2 WVRK die wesentlichen Auslegungshilfen bei der Handhabung der Verträge (vgl. dazu Bernhardt, a.a.0., Instalment 7, 1984, S. 318 [322]). Der Gesetzgeber, der einem völkerrechtlichen Vertrag zustimmt, tut das in Kenntnis dieser Bedeutung von Präambeln und Zielvorgaben. Eine - interpretative - Fortbildung des Vertragsrechts durch sogenannte authentische Interpretation und eine sich auf dieser Grundlage entfaltende oder jene Rechtsfortbildung allererst bewirkende Vertragspraxis stützt sich mithin auf den bestehenden Vertrag und ist deshalb vom Zustimmungsgesetz nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG gedeckt. Engere Grenzen gelten nur bei besonderen Bestimmtheitsanforderungen, wie sie etwa Art. 24 Abs. 1 GG verlangt (vgl. BVerfGE 89, 155 [187 ff.]).

dd) In der völkerrechtlichen Praxis bestehen fließende Übergänge zwischen Vertragsauslegung und Vertragsänderung (vgl. Wolfram Karl, Vertragsauslegung-Vertragsänderung, in: Christoph Schreuer [Hrsg.], Autorität und internationale Ordnung, 1979, S. 9 f.). Eine Inhaltsänderung, die sich durch Interpretation eines bestehenden völkerrechtlichen Vertrages in diesem Grenzbereich gelegentlich ereignet, kommt nicht durch einen Änderungsvertrag zustande. Die Interpretation eines bestehenden völkerrechtlichen Vertrages, die lediglich der Entfaltung des bereits vorhandenen Vertragsinhalts dienen soll, oder eine von den Vertragsparteien übereinstimmend gehandhabte Praxis der Vertragsanwendung, die rechtserhebliche Bedeutung für die Auslegung eines bestehenden Vertrages gewinnt, stellt mangels eines Vertragsänderungswillens der Vertragsparteien keinen Änderungsvertrag dar, mag sich dies im Einzelfall auch auf den bestehenden Vertrag wie eine Vertragsänderung auswirken. Es fehlt in diesen Fällen an den Anhalts

BVerfGE 90, 286 (363):

punkten (vgl. oben bb), derer es bedarf, um von einem bestimmten Handeln oder Erklären auf den Willen zu schließen, neue vertragliche Bindungen eintreten zu lassen.

Erklären die Vertragspartner, durch eine Vertragsauslegung eine neue Praxis der Vertragsanwendung begründen zu wollen, greift diese Praxis aber - entgegen der erklärten Auffassung der Vertragsparteien - über den Vertragsinhalt hinaus, so kann der Gesetzgeber aufgrund seiner Kompetenz nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG nicht den - ergänzenden - Abschluß eines weiteren völkerrechtlichen Vertrages erzwingen. Die Parteien haben durch ihre Erklärung, im Rahmen der bestehenden Verträge bleiben zu wollen, deutlich zum Ausdruck gebracht, daß sie keine neuen vertraglichen Rechtsbindungen entstehen lassen wollen. Haben die Parteien somit keine auf den Abschluß eines Änderungsvertrages gerichtete Erklärung abgegeben, steht ein weiterer Vertrag als Gegenstand des Zustimmungsverfahrens gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG nicht zur Verfügung. Auch ein konkludenter Vertragsabschluß, bei dem es lediglich an ausdrücklichen Willenserklärungen, nicht aber an dem Willen fehlt, neue Vertragsbindungen eintreten zu lassen, liegt dann nicht vor. Es handelt sich vielmehr um ein faktisches, prozeßhaftes Geschehen im Zusammenwirken der beteiligten Völkerrechtssubjekte. Wäre auf ein solches Geschehen, soweit es in überdies nur schwer erkennbaren Fällen zu einer inhaltlichen Änderung des Vertrages führt, Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG anzuwenden, verwischte dies die erforderliche klare Kompetenzabgrenzung zwischen der für die auswärtige Politik verantwortlichen Regierung und dem mitentscheidungsberechtigten Gesetzgeber.

Danach ist nicht auszuschließen, daß durch rechtserhebliches Handeln der Bundesregierung "im Rahmen" bestehender Verträge für die Bundesrepublik Deutschland neue völkerrechtliche Rechte und Pflichten entstehen, sei es daß die Bundesregierung im Einvernehmen mit den Regierungen der anderen Vertragsparteien geltendes Vertragsrecht "authentisch auslegt", sei es daß unter ihrer Mitwirkung durch eine Anwendung des Vertrages, aus der die

BVerfGE 90, 286 (364):

Übereinstimmung der Vertragsparteien über seine Auslegung hervorgeht, eine Übung begründet wird, die für seinen Inhalt Bedeutung gewinnt (vgl. Art. 31 Abs. 3 Buchst. b) WVRK). Wäre Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG in diesem Zusammenhang anwendbar, so müßte die Bundesregierung bei jedem Schritt, der in der Abfolge des Geschehens zu einem solchen Ergebnis führen kann, die Zustimmung des Gesetzgebers einholen.

Die ein solches Ergebnis vermeidende strikte Auslegung des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet die notwendige eindeutige Kompetenzabgrenzung zwischen Bundesregierung und Gesetzgeber; sie ist ein Element der Gewaltenteilung, wie sie das Grundgesetz ausgestaltet hat (vgl. BVerfGE 68, 1 [86 f.]). Sie gibt den beteiligten Bundesorganen verläßliche Maßstäbe, um im vorhinein die Grenzen ihrer Kompetenzen und Befugnisse bestimmen zu können (vgl. auch BVerfGE 81, 310 [335 ff.]) und wahrt damit insbesondere die außenpolitische Handlungsfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland.

ee) Aus alledem ergibt sich nicht, daß das außenpolitische Handeln der Bundesregierung dem Einfluß des Parlaments entzogen wäre. Hat die Bundesregierung neue völkerrechtliche Verbindlichkeiten der Bundesrepublik Deutschland entstehen lassen, ohne daß der Gesetzgeber dazu nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG seine Zustimmung gegeben hat, so sind die Handlungsmöglichkeiten der Bundesregierung zu deren Vollzug auf die Tätigkeiten beschränkt, die nicht einem Gesetzesvorbehalt unterliegen. Soweit das Grundgesetz eine ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung fordert, wie etwa im Anwendungsbereich der Grundrechte, bei der Einräumung von Hoheitsbefugnissen oder im Haushaltsrecht, besteht ein Handlungsverbot, solange nicht entweder das nationale Zustimmungsgesetz den innerstaatlichen Rechtsanwendungsbefehl erteilt oder das Parlament eine sonstige ausreichende Ermächtigungsgrundlage geschaffen hat. Im übrigen kann der Bundestag, wenn er die Außenpolitik der Regierung mißbilligt, insbesondere wenn er die Entstehung nicht erwünschter völkerrechtlicher Verpflichtungen befürchtet, der Bundesregierung mit den vielfältigen Mitteln der politischen Kontrolle entgegentreten (vgl. BVerfGE 68, 1 [89]). Entwick

BVerfGE 90, 286 (365):

lungen der Art, wie sie den Gegenstand der vorliegenden Verfahren bilden, vollziehen sich unter den Augen der Öffentlichkeit. Das Parlament ist deshalb auch tatsächlich jederzeit in der Lage, sich aus eigener Initiative durch Einwirkung auf die Bundesregierung in den Willensbildungs- und Entscheidungsprozeß einzuschalten, der sich zwischen den Staaten vollzieht.

b) Die Bundesregierung hat durch die angegriffene Mitwirkung an den in den Verfahren 2 BvE 3/92 und 2 BvE 7/93 genannten Maßnahmen Rechte des Bundestages aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG nicht verletzt.

aa) Auf den Umbruch, der sich seit 1989 in der Welt und zumal in Europa vollzieht, haben die europäischen und atlantischen Mächte sowie die der Wahrung des Friedens dienenden Organisationen, in denen sie zusammengeschlossen sind - KSZE, EU, NATO und WEU -, unter anderem mit der Suche nach einer neuen "Sicherheitsarchitektur" reagiert, der die Erkenntnis neuer Gefahren für den Frieden in Europa zugrunde liegt. Dabei geht es insbesondere um die Einbeziehung weiterer Mitglieder in die genannten Organisationen, um mögliche neue Aufgaben, um die Zusammenarbeit mit dritten Staaten ("Partnerschaft für den Frieden"; "Individual Partnership Program") und um die Neubestimmung des Verhältnisses dieser Organisationen untereinander sowie zu den Vereinten Nationen. Abgesehen von der Europäischen Union, die durch den Vertrag von Maastricht eine neue Stufe ihrer Entwicklung erreicht und Weichen für den Beitritt weiterer Staaten gestellt hat, haben die zukünftigen politischen Strukturen Europas noch keine definitive Gestalt gefunden. Die Vorstellungen der beteiligten Staaten darüber, wie der neuen Lage gerecht zu werden sei, haben bislang noch nicht einen Verdichtungsgrad erreicht, der es nach ihrem Urteil erlaubte, ihnen eine vertragliche und damit auch eine - für die Vertragsparteien wie gegenüber Außenstehenden - rechtsverbindliche Form zu geben.

Erst allmählich gewinnt die erstrebte neue Sicherheitsordnung Gestalt. Das erweist sich vor allem auch am Beispiel der Überlegungen, die im Rahmen von NATO und WEU in den letzten Jahren angestellt worden sind und vor deren Hintergrund die Entscheidung

BVerfGE 90, 286 (366):

zu würdigen ist, beide Bündnisstrukturen in die Operationen zur Erfüllung der Entschließungen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen in bezug auf das ehemalige Jugoslawien einzubeziehen.

bb) Die von den Außen- und Verteidigungsministern der WEU-Mitgliedstaaten am 19. Juni 1992 auf dem Petersberg zu Bonn abgegebenen Erklärungen bekunden politische Handlungsabsichten und Erneuerungspläne, enthalten aber nicht schon ausdrückliche oder konkludente vertragliche Erklärungen. Dies wird auch nicht durch den Inhalt späterer Erklärungen anläßlich von Tagungen des Ministerrates der WEU in Frage gestellt.

(1) Die Westeuropäische Union, die unter den geänderten Rahmenbedingungen ihre Strategie neu formuliert, geht gegenwärtig zwei Wege zur Neubestimmung ihrer Aufgaben und Zwecke. Ihre Mitgliedstaaten sind zusammen mit anderen Staaten auch Partner des Vertrages über die Europäische Union (Maastricht-Vertrag) und haben dort die Wahrung des Friedens und die Stärkung der internationalen Sicherheit zum Ziel der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik bestimmt; diese Politik soll den Grundsätzen der Charta der Vereinten Nationen sowie den Prinzipien der Schlußakte von Helsinki und den Zielen der Charta von Paris entsprechen (Art. J.1 Abs. 2, 3. Gedankenstrich EUV). Die Europäische Union versteht die Westeuropäische Union als "integralen Bestandteil" ihrer Entwicklung und ersucht sie, die Entscheidungen und Aktionen der Europäischen Union, die verteidigungspolitische Bezüge haben, auszuarbeiten und durchzuführen (Art. J.4 Abs. 2, Satz 1 EUV). Diese vertragsförmlichen Regelungen über eine Einbeziehung der Westeuropäischen Union in die gemeinsame Sicherheitspolitik der EU stützen sich aus verfassungsrechtlicher Sicht auf das Zustimmungsgesetz vom 18. Dezember 1992 (BGBl. 1992 II S. 1251). Soweit die WEU die Definition ihrer Aufgaben hierauf ausrichtet, kommt eine Verletzung von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG von vornherein nicht in Betracht.

Daneben hat die Westeuropäische Union - schritthaltend mit der Veränderung der politischen Lage - in Erklärungen die Öffentlichkeit über ihre Entwicklung und ihre Planungen unterrichtet. Dies gilt insbesondere für die Maastricht-Erklärung der WEU-Staaten

BVerfGE 90, 286 (367):

vom 10. Dezember 1991 (Bulletin Nr. 142 vom 17. Dezember 1991, S. 1162), die Petersberg-Erklärung der Außen- und Verteidigungsminister vom 19. Juni 1992 (Bulletin Nr. 68 vom 23. Juni 1992, S. 649), das Kommunique des Ministerrates vom 20. November 1992 in Rom (Bulletin Nr. 126 vom 26. November 1992, S. 1158), das Kommunique der Ministertagung am 19. Mai 1993 in Rom (Bulletin Nr. 46 vom 2. Juni 1993, S. 497), die Erklärung des Ministerrates vom 22. November 1993 in Luxemburg (Bulletin Nr. 106 vom 1. Dezember 1993, S. 1181) und die Kirchberg-Erklärung des Ministerrates vom 9. Mai 1994 (Bulletin Nr. 46 vom 20. Mai 1994, S. 405).

Die Petersberg-Erklärung teilt sich in Grundsatzaussagen, die zukünftige Absichten und Vorhaben umfassen, und eine "Erklärung zur Krise in Jugoslawien", in der die grundsätzliche Bereitschaft bekundet wird, einen Beitrag zur wirksamen Umsetzung von Resolutionen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen im Zusammenhang mit dem Konflikt im ehemaligen Jugoslawien zu leisten. Die Grundsatzaussage über die zukünftige operationelle Rolle der Westeuropäischen Union benennt schon in ihrer sprachlichen Form bloße Möglichkeiten zukünftiger Aufgaben und Ziele. Nach der Erklärung "könnten" militärische Einheiten der WEU-Mitgliedstaaten neben ihrem Beitrag zur gemeinsamen Verteidigung nach Art. V des Brüsseler Vertrages auch für andere Zwecke eingesetzt werden ("could be employed for") (II.4); die militärischen Einheiten "werden sich aus Streitkräften der WEU-Mitgliedstaaten ... zusammensetzen und multinational organisiert werden" (II.6). Alle WEU-Mitgliedstaaten "werden bald angeben, welche ihrer militärischen Einheiten und Stäbe sie der WEU für deren verschiedene potentielle Aufgaben bereitstellen würden" (II.7). Die WEU-Mitgliedstaaten "beabsichtigen", die zur Erfüllung dieser Aufgaben geeigneten Fähigkeiten zu entwickeln und zu üben (II.8).

In der "Erklärung zur Krise in Jugoslawien" hingegen bekunden die Minister ihre gegenwärtige Bereitschaft, "die Operation der Vereinten Nationen zur Wahrung des Friedens in Kroatien in vollem Umfang unterstützen" zu wollen (5.). Sie erklären, daß ihre Staaten entschlossen seien, die Resolution 757 des Sicherheitsrates

BVerfGE 90, 286 (368):

der Vereinten Nationen einzuhalten und die in ihr enthaltenen Sanktionen vollständig umzusetzen (Nr. 7), und daß die WEU bereit sei, "im Rahmen ihrer Möglichkeiten" einen Beitrag zur wirksamen Umsetzung dieser Resolutionen im Zusammenhang mit dem Konflikt im ehemaligen Jugoslawien zu leisten. Deshalb beauftragten sie eine aus Vertretern der Außen- und der Verteidigungsministerien zusammengesetzte Ad-hoc-Gruppe, "die Möglichkeiten der WEU zu prüfen, an der Umsetzung der einschlägigen Resolutionen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen mitzuwirken" (8.). Das Ergebnis dieser Erklärung ist somit ein bloßer Prüfungsauftrag.

(2) In den Formulierungen der Petersberg-Erklärung kommt ein Vertragsabschlußwille nicht zum Ausdruck; es fehlt schon an der Absicht, die vertragliche Rechtslage zu verändern. Dementsprechend hat auch keiner der beteiligten Staaten die für einen Vertragsabschluß erforderlichen Verfahren eingeleitet. Bei einer solchen Sachlage könnte nur bei Vorliegen besonderer Anhaltspunkte davon ausgegangen werden, daß die erklärenden Organe gleichwohl - mit Vertragsabschlußwillen - konkludent einen Vertrag geschlossen haben. Solche Anhaltspunkte gibt es nicht.

Vor dem Hintergrund des dargestellten, noch andauernden Prozesses der "Neubelebung der WEU" ist es - gerade auch bei Berücksichtigung der späteren Erklärungen anläßlich der Tagungen des Ministerrates der WEU - einleuchtend, daß die Petersberg-Erklärung zwar Aufgaben insbesondere im Hinblick auf friedenserhaltende Maßnahmen und eine Krisenbewältigung "definiert" ("festgelegt") hat (vgl. Luxemburger Erklärung vom 22. November 1993, a.a.O., unter III. und Kommunique des Ministerrates der Westeuropäischen Union vom 19. Mai 1993, a.a.O., unter 3.), die Partner andererseits aber ausdrücklich erklären, daß diese Aufgaben noch im Stadium der "Planung" sind und die bereits geleistete "konzeptionelle Arbeit" noch "vorangebracht werden könnte" (Luxemburger Erklärung, a.a.O.). Gerade die Häufigkeit dieser konzeptionellen Erklärungen der Westeuropäischen Union und der Wechsel der jeweils erklärenden Organe zeigen, daß sich das Konzept einer europäischen Verteidigungspolitik noch im Stadium der

BVerfGE 90, 286 (369):

Prüfung und Entwicklung befindet, nicht aber schon eine Veränderung der Vertragsgrundlage und Rechtslage zur Folge haben soll.

Wenn die Minister dabei in politischer Übereinstimmung den ernsten Willen und die feste Entschlossenheit zur Erweiterung der Aufgaben und Handlungsmittel der WEU für die Zukunft zum Ausdruck bringen, so zeugt dies von dem gemeinsamen Bemühen um eine Neubelebung des Bündnisses; die von den Vertragsparteien abgegebenen Erklärungen bieten keinen Anhaltspunkt dafür, daß die Konzeptionen schon hinreichend ausgereift seien, um Inhalt rechtsverbindlicher Vereinbarungen sein zu können.

Vor diesem Hintergrund erklärt sich auch die Ausführung der den Krieg im ehemaligen Jugoslawien betreffenden VN-Resolutionen. Es war ein - auch von dem Wunsch der westeuropäischen Völker getragenes - dringendes politisches Anliegen europäischer Organe und Sicherheitssysteme, sich nicht länger effektiver Mithilfe bei der Friedensschaffung und Beendigung des Krieges zu versagen, der großes menschliches Leid zur Folge hatte. Aus dieser akuten Notsituation heraus haben die Mitgliedstaaten der WEU es unternommen, bereits jetzt im Sinne der beabsichtigten Neubelebung des Bündnisses zu handeln. Ein Wille, mit der Verwirklichung dieser - bei der gegebenen Kriegssituation nicht aufschiebbaren - Maßnahmen den Vertrag bereits vertraglich um die Aufgaben der Wahrnehmung von VN-Mandaten erweitern zu wollen, kommt darin nicht zum Ausdruck.

Das gilt vor allem auch darum, weil die Mitglieder der WEU offensichtlich von der Rechtsauffassung ausgehen, zur Umsetzung von VN-Resolutionen bedürfe es keiner Grundlage im Brüsseler Vertrag. Sie betrachten ihre Bereitschaft, "einzelfallbezogen" die wirksame Umsetzung von Maßnahmen zur Konfliktverhütung und Krisenbewältigung - einschließlich friedenserhaltender Maßnahmen - unter der Leitung der VN zu unterstützen (vgl. Petersberg-Erklärung, a.a.O., I.2; Erklärung des Ministerrates der Westeuropäischen Union anläßlich der Tagung in Luxemburg, a.a.O., II.1), als eine Bündelung des politischen Willens der Mitgliedstaaten in den für den Bereich der Sicherheit zuständigen internationalen Organisationen (vgl. Kommuniqué des Ministerrates der Westeuro

BVerfGE 90, 286 (370):

päischen Union anläßlich der Tagung in Rom am 19. Mai 1993, a.a.O., unter 3.). Die Minister der WEU-Mitgliedstaaten sehen sich offenkundig - ebenso wie jedes Mitglied - ausschließlich durch die Resolutionen des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen autorisiert und angehalten. Sind die Erklärungen der Minister der Mitgliedstaaten und die Mitwirkung der Organe der WEU bei Unterstützungen von Maßnahmen der Vereinten Nationen aber von solchen Erwägungen bestimmt, so handeln die Beteiligten ohne Vertragsabschlußwillen; sie schließen nicht - auch nur konkludent - einen völkerrechtlichen Vertrag, der gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG der Zustimmung des Gesetzgebers bedürfte.

cc) Auch die Mitwirkung der Bundesregierung an dem Beschluß des NATO-Außenministerrates vom 10. Juli 1992 und an den Beschlüssen des NATO-Rates vom 2. April und vom 8. April 1993 kann nicht als konkludenter Abschluß eines Änderungsvertrages über ein neues Strategisches Konzept der NATO gedeutet werden. Zwar haben die Staats- und Regierungschefs der NATO-Mitgliedstaaten am 7. und 8. November 1991 in Rom ein neues Strategisches Konzept dargestellt, dieses aber ausdrücklich als ein im Rahmen der bisherigen Verträge bleibendes Konzept gekennzeichnet. Bei der Formulierung der Kernfunktionen des Bündnisses (Teil II) bestätigen die Mitgliedstaaten ausdrücklich, daß der Wirkungsbereich des Bündnisses wie auch ihre Rechte und Pflichten aus dem Nordatlantikvertrag unverändert bleiben (Nr. 23). Die Verteidigungsrichtlinien (Teil IV) nennen für den Friedensfall die herkömmlichen Aufgaben der Streitkräfte des Bündnisses; der Aufruf, einen Beitrag zu Stabilität und Frieden in der Welt zu leisten, indem sie Streitkräfte für Missionen der Vereinten Nationen zur Verfügung stellen, richtet sich an die Bündnispartner (Nr. 42); für den Krisenfall werden ausschließlich der Bündnisfall, nicht auch sonstige Beistandspflichten behandelt (Nr. 43). Insgesamt bleibt "die Hauptaufgabe der Streitkräfte des Bündnisses, die Sicherheit und territoriale Unversehrtheit der Mitgliedstaaten zu gewährleisten, ... unverändert" (Nr. 41). Schließlich stellt die Erklärung in einer Zusammenfassung (Teil V) fest, daß dieses Strategische Konzept den defensiven Charakter des Bündnisses bestätige und auf den bisher vertrag

BVerfGE 90, 286 (371):

lich bereitgestellten Instrumenten zur Wahrung des Friedens beruhe (Nr. 58). Das Strategische Konzept sei für die Bündnispartner die Grundlage für die Weiterentwicklung der Verteidigungspolitik des Bündnisses (Nr. 60).

Das neue Strategische Konzept enthält somit nach der Erklärung von Rom keine Änderung des NATO-Vertrages, sondern sucht im Rahmen des bestehenden Vertrages die Aufgaben und Handlungsinstrumente der NATO dem neuen strategischen Umfeld anzupassen.

Auch die Beschlüsse des NATO-Außenministerrates und des NATO-Ministerrates über die Einleitung der hier angegriffenen Maßnahmen sind nicht als konkludenter Vertrag der Mitgliedstaaten über die Erweiterung der Aufgaben der NATO zu bewerten. Sie haben ein tatsächliches Handeln zur Durchführung der Resolutionen Nrn. 713, 757 und 816 des Sicherheitsrates zum Gegenstand, nicht aber eine vertragliche Regelung mit Wirkung für zukünftige Fälle. Auch hierin wird erkennbar, daß ein vorgegebenes VN-Mandat erfüllt, nicht aber der NATO-Vertrag um neue Aufgaben erweitert werden sollte.

dd) Sämtliche angegriffenen Erklärungen sind somit politische Aussagen zur neuen "Sicherheitsarchitektur" in Europa, die den ernsten Willen zur fortschreitenden Mitwirkung an diesem Prozeß erneuerter und erweiterter Zusammenarbeit bekunden, jedoch im jeweiligen Zwischenschritt der politischen Verhandlungen und tatsächlichen Zusammenarbeit vertragliche Rechtsverbindlichkeiten noch nicht begründen wollen. Die beteiligten Staaten und Organisationen halten einen gegenwärtigen, auf eine weitere Entwicklung angelegten Stand ihrer Planungen und Vorhaben fest, ohne in ihm aber schon den Abschluß der Bemühungen um eine konzeptionelle Erneuerung zu sehen und ohne ihm deshalb schon die Form eines rechtsverbindlichen Vertrages geben zu wollen.

Wenn die Bundesregierung an derartigen Planungs- und Verständigungsverfahren teilnimmt und in Übereinstimmung mit den Bündnispartnern den jeweiligen Ergebnissen von Konferenzen oder Absprachen über eine konkrete Zusammenarbeit keine über den Einzelfall hinausgreifende Rechtsverbindlichkeit beimißt, ist

BVerfGE 90, 286 (372):

eine vertragliche Änderung des NATO- und des WEU-Vertrages bisher offensichtlich nicht erfolgt. Für die Anwendung des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG ist kein Raum.

Dieses Ergebnis erspart es der Bundesregierung zum einen, den Prozeß behutsamer Abstimmung und gemeinsamer Planung durch einen klarstellenden Vorbehalt, sich nicht rechtlich binden zu wollen, unterbrechen zu müssen, obwohl alle Beteiligten sich der rechtlichen Unverbindlichkeit ohnehin bewußt sind. Ebenso bleibt die Bundesregierung davor bewahrt, einseitig ein "Vertrags"-Gesetzgebungsverfahren einleiten zu müssen, dem der Gegenstand fehlt und für das deshalb ein Vertragstext fingiert werden müßte. Beides würde beteiligte Staaten und Organisationen befremden.

4. Die Richterin Limbach und die Richter Böckenförde, Kruis und Sommer, die die Entscheidung nicht tragen, sind der Auffassung, daß die Maßnahmen der Bundesregierung bereits die Rechte des Bundestages aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG unmittelbar gefährden. Deshalb hätte gemäß § 67 BVerfGG ein Verstoß gegen diese Vorschrift festgestellt werden müssen.

Durch wiederholte gemeinsame politische Erklärungen und die Teilnahme an den Überwachungsaktionen im Jugoslawien-Konflikt wirkt die Bundesregierung an einer dynamischen und rechtlich nicht eindeutig als Vertrag zu qualifizierenden Erweiterung des ursprünglichen Konzepts des NATO- und Brüsseler Vertrages (WEU) mit, die die Mitwirkungsrechte des Bundestages zu unterlaufen droht.

a) Sowohl die NATO als auch die WEU sind gemäß den Gründungsverträgen Verteidigungsbündnisse. Sie richten sich mit dem Versprechen des gegenseitigen Beistands gegen bewaffnete Angriffe auf eines oder mehrere ihrer Mitglieder (Art. V des WEU- und Art. 5 des NATO-Vertrags). Die Übernahme von friedensichernden und friedenschaffenden Maßnahmen in Drittländern unter der Ägide der Vereinten Nationen ist nicht als Aufgabe im Vertragstext angelegt. Derartige Missionen lassen sich auch nicht aus den Präambeln und ihren Zielbestimmungen rechtfertigen. Dort ist von dem Glauben an die Menschenrechte und der Entschlossenheit die Rede, im Interesse des internationalen Friedens

BVerfGE 90, 286 (373):

und der internationalen Sicherheit einander Beistand zu leisten. Darin drückt sich jedoch nicht mehr als der selbstverständliche Wunsch aus, durch den militärischen Beistandspakt zum Wohle der Menschen und im Dienste des Friedens wirken zu wollen. Diese in ihren Konturen unscharfen Zielbestimmungen sind nicht geeignet, die Übernahme neuer Aufgaben jenseits der im Vertragstext ausdrücklich normierten Pflichten zu legitimieren.

Zwar lag die Möglichkeit eines späteren Zusammenwirkens mit den Vereinten Nationen nicht außerhalb des Blickfeldes der Gründer des Nordatlantikpakts. Art. 12 des NATO-Vertrages sieht vor, daß die Partner nach dessen zehnjähriger Dauer oder zu jedem späteren Zeitpunkt auf Verlangen eines von ihnen den Vertrag im Hinblick auf die Umstände überprüfen werden, die dann die Sicherheitsinteressen des Bündnisses berühren. Dazu soll, so jene Vorschrift, auch die Entwicklung allgemeiner oder regionaler Vereinbarungen im Rahmen der Satzung der Vereinten Nationen gehören. Doch macht gerade diese Bestimmung deutlich, daß eine Erweiterung des vertraglichen Handlungsrahmens Gegenstand einer Überprüfung des Vertrages und damit das Ergebnis seiner Revision sein soll. An eine automatische Anpassung des vertraglichen Aufgabenspektrums an die jeweilige weltpolitische Lage und der ihr eigenen Sicherheitsbedürfnisse war nicht gedacht.

b) Auch die vier Richter sind zwar der Meinung, daß es zu einer Vertragsrevision in Gestalt einer expliziten oder konkludenten Vertragsänderung noch nicht gekommen ist. Doch hat die Bundesregierung durch ihr Zusammenwirken mit den Partnern von NATO und WEU den Vertrag gewissermaßen "auf Räder gesetzt" (Ress, Verfassungsrechtliche Auswirkungen der Fortentwicklung völkerrechtlicher Verträge, in: Festschrift für Zeidler, 1987, S. 1175 ff. [1179]) und damit die Gefahr heraufbeschworen, daß dessen Inhalt außerhalb der traditionellen Verfahrensweisen verbindlich modifiziert und so der Mitwirkung des Parlaments nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG entzogen wird. Denn sie hat eine dynamische Fortbildung der Verträge durch einverständliche Äußerungs- und Handlungsformen mit eingeleitet, die sich der eindeutigen rechtlichen

BVerfGE 90, 286 (374):

Qualifikation entziehen und die Rechtsverbindlichkeit der neuen Aufgabe im Dunkeln lassen.

Ohne Vertragsverhandlungen über das künftige Spektrum der Aufgaben der Bündnisse aufzunehmen, geben die Vertragspartner seit Mitte des Jahres 1990 wiederholt in Beschlüssen und Erklärungen Auskunft darüber, wie sie die durch den großen weltpolitischen Umbruch in den Jahren 1989/90 ausgelösten sicherheitspolitischen Herausforderungen meistern wollen. Dabei läßt sich nicht mit Bestimmtheit sagen, ob diese Erklärungen funktional an die Stelle vertraglicher Festlegungen treten oder solchen vorausgehen sollen (vgl. zu der Funktion der neuen Handlungsformen im Völkerrecht Fastenrath, Kompetenzverteilung im Bereich der auswärtigen Gewalt, München 1986, S. 46).

In jenen Texten ist wiederholt von einem "Neuen Strategischen Konzept" und der Bereitschaft die Rede, Streitkräfte für die Missionen der Vereinten Nationen zur Verfügung zu stellen. In der Erklärung der Staats- und Regierungschefs vom 11. Januar 1994 wird das Angebot der NATO bekräftigt, von Fall zu Fall friedenswahrende oder sonstige Operationen unter der Autorität der Vereinten Nationen zu unterstützen. Dem stehen mehr oder minder unvermittelt in denselben Texten Äußerungen gegenüber, wonach das neue strategische Umfeld weder den Zweck noch die sicherheitspolitischen Aufgaben des Bündnisses veränderten und insbesondere die Rechte und Pflichten aus dem Nordatlantikpakt unverändert blieben.

Diese wiederholten Beteuerungen, auf der Grundlage des ursprünglichen Vertrages zu handeln, rechtfertigen angesichts der offensichtlichen Erweiterung seines Aufgabenspektrums nicht den Schluß auf eine bereits im Gründungsvertrag angelegte Fortentwicklung des Vertrages (aa). Sie geben allerdings zu Zweifeln Anlaß, ob die einvernehmlich formulierten Erklärungen nach der Absicht der Urheber eine rechtsvertragliche oder eine rechtlich unverbindliche Absprache sein sollen (bb).

aa) Mit jenen ausdrücklichen Rückgriffen auf den Gründungsvertrag wird nicht die Grenze zwischen authentischer Auslegung und Vertragsänderung zu Gunsten der ersten eingeebnet. Das Ziehen dieser Grenze ist nicht in das Belieben der Vertragspartner

BVerfGE 90, 286 (375):

gestellt. Vielmehr ist an Hand objektiver Kriterien, vornean aus dem Vertragstext, die Frage zu beantworten, ob es sich um eine materielle Änderung des Vertrages oder lediglich um eine Entfaltung des bisherigen Vertragsinhalts handelt (vgl. Ress, a.a.0., S. 1179 und Heintschel von Heinegg, in: Ipsen, Völkerrecht, 1990, S. 121 f.). Sollten allerdings nach der Völkerrechtslehre auch wesentliche Vertragsinhalte durch eine authentische Interpretation geändert werden können, so wäre auch ein solcher Änderungskonsens dem Zustimmungserfordernis des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG zu unterwerfen. Denn anderenfalls würde das dort vorgesehene Mitwirkungsrecht des Gesetzgebers im Falle von Vertragsänderungen gegenstandslos.

bb) Es ist Sache der Vertragspartner, ob sie neue Pflichten durch Vertrag begründen oder den Weg einer einverständlichen Erklärung wählen, die keinen Rechtscharakter haben soll. Die Wahl solcher rechtlich unverbindlichen Äußerungsformen braucht nicht Resultat der Absicht zu sein, jene Absprachen dem Einfluß des Parlaments zu entziehen. In Anbetracht der unsicheren weltpolitischen Lage und der Neuartigkeit der zu meisternden Konflikte kann es Ausdruck politischer Klugheit sein, sich zunächst schritt- und versuchsweise auf ein neues Sicherheitskonzept einzulassen. Auch bleibt aus der Warte des einzelnen Vertragspartners zu bedenken, daß es nicht in seiner Macht steht, eine Vertragsrevision zu erzwingen. Vermeiden die Partner durch schlichte konsentierte Äußerungen klar erkennbar das mit einer Rechtsform einhergehende - möglicherweise verfrühte - Erstarren des neuen Sicherheitskonzepts, so wird das Mitwirkungsrecht des Parlaments nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG mangels einer völkerrechtlichen Bindung nicht berührt.

c) Etwas anderes muß aber dann gelten, wenn durch wiederholte dokumentierte Einigungen und nachfolgendes einverständliches Handeln der Vertragspartner ein Prozeß der Fortbildung des vertraglichen Aufgabenkonzepts in Gang gesetzt wird, in dessen Verlauf sich dieses fortschreitend und undurchschaubar zu einer rechtsverbindlichen Absprache verdichtet. Bei diesem vielschichtigen - für das moderne Völkerrecht nicht ungewöhnlichen - Nebeneinander außerrechtlicher und vertraglicher Regelungsmöglichkeiten läßt

BVerfGE 90, 286 (376):

sich kaum im voraus der entscheidende Schritt markieren, der vom rechtlich unverbindlichen Konsens zur rechtlich verpflichtenden Übereinkunft führt. Dieser für das Parlament undurchschaubare Bereich völkerrechtlicher Handlungsformen wird noch dadurch verdunkelt, daß solche einverständlichen Erklärungen im völkerrechtlichen Verkehr kaum anders behandelt werden, als wenn ihnen Rechtsverbindlichkeit zukäme (vgl. Tomuschat, Der Verfassungsstaat im Geflecht der internationalen Beziehungen, in: VVDStRL 36, 1978, S. 33 und Wengler, Rechtsvertrag, Konsensus und Absichtserklärung im Völkerrecht, in: JZ 1976, S. 193).

Im Falle einer derartigen progressiven, im vorhinein rechtlich nicht eindeutig als Vertrag zu qualifizierenden Fortschreibung des vertraglichen Pflichtenstatus ist der Gesetzgeber gemäß Art. 59 Abs. 2 S. 1 GG einzubinden, sofern die übrigen Voraussetzungen der Norm vorliegen. Denn die Einsicht in die Unumkehrbarkeit dieser "Erosion des völkerrechtlichen Rechtsvertrags" (Wengler) muß nicht notwendig dazu führen, daß das "weiche" Völkerrecht "völlig aus dem parlamentarischen Verantwortungsbereich herausfällt" (so aber Tomuschat, a.a.0., S. 34). Vielmehr ist eine die Eigenart des modernen Völkerrechtes respektierende Balance zwischen der außenpolitischen Handlungsfähigkeit der Bundesregierung und dem Mitwirkungsrecht des Gesetzgebers herbeizuführen. Die Bundesregierung hat demgemäß im Falle eines von ihr selbst so bezeichneten "fortschreitenden Umgestaltungsprozesses des Bündnisses" dem Gesetzgeber das neue strategische Konzept - hier die Mitwirkung an Friedensmissionen der Vereinten Nationen - zur Zustimmung vorzulegen, auch wenn es nicht in das Gewand eines völkerrechtlichen Änderungsvertrages gekleidet ist. Denn die Rechte des Bundestages sind bereits dann unmittelbar gefährdet, wenn - wie im vorliegenden Fall - die Bundesregierung gemeinsam mit den anderen Vertragspartnern entsprechend dem neuen Aufgabenkonzept zu handeln beginnt. Es kann weder Sache des Bundestages noch des Bundesverfassungsgerichts sein, völkerrechtlich zu überprüfen, ob schon ein Rechtsvertrag vorliegt oder aber die Erklärungen der NATO- und WEU-Partner sich noch im Vorfeld des rechtlich Verbindlichen bewegen.

BVerfGE 90, 286 (377):

d) Die Tatsache, daß der Verfassungsgeber in Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG den gesetzgebenden Körperschaften nur für eng begrenzte Tatbestände Mitwirkungsrechte im Bereich der auswärtigen Politik eingeräumt hat, schließt seine Anwendung auf völkerrechtliche Äußerungs- und Handlungsformen nicht aus, die potentiell auf die Änderung eines politischen Vertrages angelegt sind. Gegenstand der Zustimmung ist nicht etwa eine politische Absichtserklärung, eine Vorform oder ein Ersatzprodukt des Vertrages, sondern die Vertragsänderung mit dem in den einverständlichen Erklärungen formulierten Inhalt. Diese wird - gleichgültig, ob die Bundesregierung sie formal als Änderungsvertrag zum Abschluß bringt - zum Schutze des Mitwirkungsrechtes des Gesetzgebers zur Abstimmung gestellt. Denn Sinn und Zweck dieser Norm wollen die Gefahr bannen, daß der Gesetzgeber unversehens mit völkerrechtlichen Pflichten konfrontiert wird, die er durch einen späteren Einspruch nicht mehr aus der Welt schaffen kann. Diese Regelungsabsicht würde angesichts der zerfließenden Formen völkerrechtlicher Vertragsfortbildung in ihr Gegenteil verkehrt, wenn man Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG insoweit nur auf Vertragsänderung durch Änderungsvertrag beschränken wollte.

Eine solche Anwendung dieser Vorschrift ist vor allem deshalb unbedenklich, weil sie die Kompetenz der Bundesregierung in auswärtigen Angelegenheiten nicht zusätzlich einengt. Denn stimmt der Bundestag der Vertragsänderung zu, so bleibt es der Bundesregierung unbenommen, das ihr geeignete Handlungsinstrumentarium zu wählen. Sie kann sich nach wie vor für oder gegen eine vertragliche Bindung entscheiden und auch den Zeitpunkt einer solchen frei bestimmen. Sie ist auch nicht auf den erfolgreich zur Abstimmung gestellten Inhalt der Vertragsänderung festgelegt, da sie erneut den Weg des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG beschreiten kann. Verweigert das Parlament die Zustimmung, so ist die Bundesregierung weiterhin in der Wahl der völkerrechtlichen Äußerungs- und Handlungsformen frei, die eindeutig außerhalb des rechtlich verbindlichen Vertrages liegen. Auch hindert sie die ablehnende Entscheidung des Bundestages nicht, diesem das abgelehnte Vertragskonzept erneut zur Zustimmung vorzulegen, wenn ihr

BVerfGE 90, 286 (378):

der Abschluß eines solchen völkerrechtlichen Vertrages nach wie vor politisch geboten erscheint.

e) Die Bundesregierung erreicht durch die frühzeitige Einbindung des Parlaments eine politische Rückbindung, die angesichts einer politisch so riskanten Erweiterung ihrer Bündnispflichten in einer parlamentarischen Demokratie selbstverständlich ist. Die Möglichkeit, solche sicherheitspolitischen Fragen im Rahmen der Verhandlung und Diskussion des Verteidigungshaushalts zu behandeln, ist kein der politischen Tragweite der Entscheidung angemessenes Äquivalent. Denn hier ist nicht nur die Neuartigkeit der Konflikte abzuschätzen, die nicht aus bewaffneten Angriffen, sondern aus sozio-ökonomischen und politischen Schwierigkeiten sowie ethnischen und nationalen Rivalitäten vieler in die Freiheit entlassener Staaten resultieren. Angesichts der Tatsache, daß es sich vielfach um innerstaatliche Konflikte handelt, steht auch das Nichteinmischungsgebot zur Debatte. Insbesondere sind - wie der unterbreitete Sachverhalt zeigt - die Modalitäten der Unterstellung unter die politische und militärische Kontrolle der Vereinten Nationen noch nicht ausdiskutiert (vgl. Kühne, Blauhelme in einer turbulenten Welt, Baden-Baden 1993, S. 32 ff. [86]).

5. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG ist durch die Vereinbarung über die Stellung eines deutschen Truppenkontingents für die VN-Aktion in Somalia nicht verletzt.

Dabei kann dahinstehen, ob der Briefwechsel zwischen der Bundesregierung und dem Generalsekretär der Vereinten Nationen, in dem eine Einigung über die Entsendung eines deutschen Unterstützungsverbandes nach Somalia und die Bedingungen seines Einsatzes im Rahmen der VN-Aktion UNOSOM II erzielt worden ist, einen völkerrechtlichen Vertrag darstellt, wie die Antragsteller und Antragsgegner übereinstimmend annehmen. Er bedarf jedenfalls nicht einer Zustimmung des Gesetzgebers nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG, weil er weder die politischen Beziehungen des Bundes regelt (a) noch Gegenstände der Bundesgesetzgebung berührt (b).

a) Der im Briefwechsel enthaltenen Einigung zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinten Nationen kommt in ihren Rechtsfolgen nicht das Gewicht einer Regelung "politischer

BVerfGE 90, 286 (379):

Beziehungen" im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 1, 1. Alternat. GG zu (vgl. oben zu 2.). Sie führt insbesondere zu keiner grundlegenden Änderung der Stellung und des maßgeblichen Gewichts der Bundesrepublik Deutschland in der Staatengemeinschaft und im Verhältnis zu den Vereinten Nationen.

aa) Bereits durch den Beitritt zur Charta der Vereinten Nationen, dem der Deutsche Bundestag mit Gesetz vom 6. Juni 1973 (BGBl. II S. 430) zugestimmt hat, hat sich die Bundesrepublik Deutschland uneingeschränkt für eine Mitwirkung am Friedensicherungssystem der Vereinten Nationen entschieden: "Als vollberechtigtes Mitglied der Weltorganisation wird die Bundesrepublik Deutschland in Partnerschaft mit allen Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen die Anstrengungen der Vereinten Nationen zur Sicherung des Friedens unterstützen" (Denkschrift der Bundesregierung zum Entwurf eines Gesetzes zum Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zur Charta der Vereinten Nationen, BTDrucks. VII/154, S. 43). Zum Zeitpunkt des Beitritts der Bundesrepublik Deutschland zu den Vereinten Nationen im Jahre 1973 waren die aus nationalen Kontingenten zusammengesetzten und unter einheitlichem VN-Kommando handelnden Friedenstruppen (peace-keeping-forces) bereits ein fester Bestandteil des kollektiven Friedensicherungssystems der Vereinten Nationen.

Der im Briefwechsel vereinbarten Bereitstellung deutscher Streitkräfte zur Mitwirkung an der Durchführung des Auftrages von UNOSOM II kommt auch nicht deshalb eine die Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1, 1. Alternat. GG auslösende Bedeutung zu, weil die Bundesrepublik Deutschland an der Ausführung des Mandats für UNOSOM II teilnimmt, das auch zur Ergreifung von Zwangsmaßnahmen einschließlich der Anwendung militärischer Gewalt auf der Grundlage des VII. Kapitels der VN-Charta ermächtigt und damit über das hinausgeht, was bisher typischerweise Funktion der Friedenstruppen gewesen ist (zu diesen Funktionen s. Bothe, in: Simma [Hrsg.], Charta der Vereinten Nationen, Kommentar, nach Art. 38 Rdnr. 32 ff.).

BVerfGE 90, 286 (380):

Die Charta, der die Bundesrepublik Deutschland mit Zustimmung des Gesetzgebers beigetreten ist, sieht vom Sicherheitsrat zu beschließende und durchzuführende militärische Zwangsmaßnahmen in Art. 42 SVN ausdrücklich vor. Dessen Anwendbarkeit setzt nicht voraus, daß dem Sicherheitsrat Truppen aufgrund von Sonderabkommen nach Art. 43 SVN zur Verfügung gestellt werden (vgl. Frowein, in: Simma [Hrsg.], Charta der Vereinten Nationen, Kommentar, Art. 42 Rdnr. 16 m.w.N. in Fn. 23). Wenn die Bundesrepublik Deutschland sich auf dieser Grundlage an Friedenstruppen der Vereinten Nationen beteiligt, denen auch die Durchführung von Zwangsmaßnahmen obliegt, so stellt sich dies bei einer verfassungsrechtlichen Beurteilung nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1, 1. Alternat. GG als ein Vorgehen dar, das im Zustimmungsgesetz zur Charta eine hinreichende Grundlage findet.

bb) Die Bundesrepublik Deutschland hat sich bisher aus außen- und deutschlandpolitischen Motiven, nicht zuletzt auch wegen einer verbreiteten Einschätzung der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Streitkräfteeinsätzen nur an Friedensaktionen der Vereinten Nationen durch eine Bereitstellung von Bundeswehrangehörigen zu waffenlosen Dienstleistungen im Rahmen friedensichernder Operationen beteiligt. Auch vor diesem Hintergrund kann dem Briefwechsel nicht der Charakter eines politischen Vertrages zuerkannt werden. Unabhängig davon, daß schon aus den oben dargelegten Erwägungen im Hinblick auf das Zustimmungsgesetz zur Charta der Vereinten Nationen der Briefwechsel nicht als politischer Vertrag gewertet werden kann, kommt ihm jedenfalls eine solche Bedeutung auch deshalb nicht zu, weil er keine grundlegende Abkehr von dem bisher eingenommenen deutschen Standpunkt erkennen läßt. Nach der zwischen der Bundesregierung und dem Generalsekretariat der Vereinten Nationen getroffenen Vereinbarung sollte das deutsche Kontingent in einer nach Feststellung des Generalsekretärs befriedeten Region tätig werden und gerade nicht die Aufgabe haben, militärischen Zwang auszuüben oder an der Ausübung solchen Zwanges mitzuwirken. Es leistete ausschließlich logistische Unterstützung und übernahm im übrigen humanitäre Aufgaben bei der Versorgung der Bevölkerung.

BVerfGE 90, 286 (381):

b) Durch die in dem Briefwechsel getroffene Vereinbarung ist der Deutsche Bundestag auch nicht deshalb unter dem Gesichtspunkt des Art. 59 Abs. 2 Satz 1, 2. Alternat. GG (Bezug auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung) in seinen Rechten verletzt, weil - wie die SPD-Fraktion vorträgt - die Ausführung von VN-Mandaten durch Einsatz bewaffneter Streitkräfte eine Änderung des Soldatengesetzes voraussetze. Die Verpflichtung, grundsätzlich bereit zu sein, Mandate des Sicherheitsrates zu übernehmen oder jedenfalls an deren Ausführung mitzuwirken, verbindet sich schon mit dem Beitritt zu den Vereinten Nationen, dem der Gesetzgeber zugestimmt hat. Selbst wenn gesetzliche Regelungen zu deren innerstaatlicher Ausführung notwendig werden, ist dem Recht des Bundestages aus Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG mit dieser Zustimmung genügt. Mit der Übernahme von Aufgaben in Ausführung einer VN-Aktion wird nur dem Beitritt zu den Vereinten Nationen Folge gegeben. Hat der Gesetzgeber diesem aber zugestimmt, so ist die in dem Briefwechsel getroffene Vereinbarung nicht geeignet, ihrerseits erneut einen Bezug auf Gegenstände der Gesetzgebung herzustellen.

IV. Parlamentsvorbehalt

Das Grundgesetz ermächtigt den Bund, Streitkräfte zur Verteidigung aufzustellen und sich Systemen kollektiver Selbstverteidigung und gegenseitiger kollektiver Sicherheit anzuschließen; darin ist auch die Befugnis eingeschlossen, sich mit eigenen Streitkräften an Einsätzen zu beteiligen, die im Rahmen solcher Systeme vorgesehen sind und nach ihren Regeln stattfinden. Davon unabhängig bedarf jedoch der Einsatz bewaffneter Streitkräfte grundsätzlich der vorherigen konstitutiven Zustimmung des Bundestages.

Während die auswärtige Gewalt von der Verfassung weitgehend dem Kompetenzbereich der Exekutive zugeordnet wird (oben III.), sehen die grundgesetzlichen Regelungen über die Wehrverfassung für den Einsatz bewaffneter Streitkräfte grundsätzlich eine Beteiligung des Parlaments vor. Die auf die Streitkräfte bezogenen Rege

BVerfGE 90, 286 (382):

lungen des Grundgesetzes sind - in den verschiedenen Stufen ihrer Ausformung - stets darauf angelegt, die Bundeswehr nicht als Machtpotential allein der Exekutive zu überlassen, sondern als "Parlamentsheer" in die demokratisch rechtsstaatliche Verfassungsordnung einzufügen, d.h. dem Parlament einen rechtserheblichen Einfluß auf Aufbau und Verwendung der Streitkräfte zu sichern.

1. Art. 59a Abs. 1 GG in der Fassung des Gesetzes zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 19. März 1956 (BGBl. I S. 111) behielt die Feststellung des Verteidigungsfalles einem Beschluß des Bundestages vor. Das bedeutete nach damaliger Auffassung, daß die Streitkräfte nur auf der Grundlage eines Parlamentsbeschlusses eingesetzt werden durften (vgl. Martens, Grundgesetz und Wehrverfassung, 1961, S. 174; von Mangoldt/Klein, Das Bonner Grundgesetz, Bd. II, 2. Aufl. 1964, Art. 59a Anm. 3; Willms, Parlamentarische Kontrolle und Wehrverfassung, Diss. 1959, S. 160), wobei ein Einsatz im Rahmen der Vereinten Nationen mangels Mitgliedschaft 1956 noch nicht aktuell war.

Art. 59a GG wurde durch das 17. Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 24. Juni 1968 (BGBl. I S. 709) - die sogenannte Notstandsverfassung - aufgehoben. Dem liegt jedoch ein Wille des verfassungsändernden Gesetzgebers zu einer teilweisen Entparlamentarisierung des Streitkräfteeinsatzes nicht zugrunde. Vielmehr schien - wie 1956 - auch 1968 ein militärischer Einsatz der Streitkräfte außerhalb der im übrigen geregelten Einsatzfälle, insbesondere des Art. 115a Abs. 1 GG, zwar rechtlich möglich, angesichts der damaligen Weltlage jedoch nur von theoretischer Bedeutung und deshalb hinsichtlich der parlamentarischen Mitwirkung nicht regelungsbedürftig (s.o. A.I.3.). Der verfassungsändernde Gesetzgeber hat mithin trotz der Aufhebung des Art. 59a GG den Parlamentsvorbehalt für alle damals als möglich angesehenen Einsatzfälle aufrechterhalten. Wenn nunmehr nach dem Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zu den Vereinten Nationen und in einer veränderten weltpolitischen Lage auch weitere Fälle des Einsatzes

BVerfGE 90, 286 (383):

deutscher Streitkräfte in Betracht kommen, so ist ein Parlamentsvorbehalt für diese Fälle im Grundgesetz lediglich nicht mehr ausdrücklich bestimmt; der Sache nach sollte er nicht entfallen.

2. Für den militärischen Einsatz von Streitkräften ist dem Grundgesetz das Prinzip eines konstitutiven Parlamentsvorbehalts zu entnehmen.

a) Ein solcher Parlamentsvorbehalt entspricht seit 1918 deutscher Verfassungstradition.

aa) Nach Art. 11 Abs. 1 Satz 2 der Reichsverfassung von 1871 (RGBl. S. 63) waren Kriegserklärung und Friedensschluß Sache des Kaisers, der dazu - außer im Falle eines Angriffs auf das Bundesgebiet oder dessen Küsten - der Zustimmung des Bundesrates bedurfte (Art. 11 Abs. 2). Das Gesetz zur Abänderung der Reichsverfassung vom 28. Oktober 1918 (RGBl. S. 1274), das den Übergang zum parlamentarischen Regierungssystem vollzog, änderte Art. 11 Abs. 2 wie folgt: "Zur Erklärung des Krieges im Namen des Reichs ist die Zustimmung des Bundesrates und des Reichstages erforderlich". Damit wurde in Einschränkung der kaiserlichen Prärogative die Erklärung des Krieges und der Abschluß von Friedensverträgen in allen Fällen einschließlich des Verteidigungsfalls von der Zustimmung des Bundesrates und des Reichstages, also der gesetzgebenden Körperschaften, abhängig gemacht.

bb) Die Weimarer Reichsverfassung übernahm in Art. 45 Abs. 2 den Grundgedanken dieser Regelung mit der Maßgabe, daß bei Kriegserklärungen und Friedensschlüssen die Legislative (der Reichstag) "nicht mehr als bloß zustimmender Teil, sondern als Herr des Geschäfts erscheint: Kriegserklärung und Friedensschluß erfolgen ... aufgrund und in Vollzug eines von ihr gefaßten Beschlusses" (Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919, Kommentar, 14. Aufl., Berlin 1933, Art. 45 Anm. 5, S. 260). Die nach Art. 45 Abs. 2 WRV vorgesehenen formellen Gesetze stellten materiell betrachtet "Akte der auswärtigen Politik und der Militärhoheit" dar (vgl. Anschütz, a.a.O., Anm. 7, S. 261).

Die Bindung der Kriegserklärung an ein Reichsgesetz bedeutete allerdings nicht, daß die Reichswehr in jedem Fall nur aufgrund

BVerfGE 90, 286 (384):

eines vorausgehenden Reichsgesetzes eingesetzt werden durfte. Zur Abwehr eines gegenwärtigen Angriffs auf das Reichsgebiet war die Abgabe einer Kriegserklärung nicht erforderlich. Im Verteidigungsfall konnte daher der Reichstag seine Mißbilligung der Politik der Reichsregierung nur durch ein Mißtrauensvotum gemäß Art. 54 WRV zum Ausdruck bringen.

b) aa) Das Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 19. März 1956 (BGBl. I S. 111) knüpfte mit der Regelung des Art. 59a Abs. 1 GG an diese Bestimmung der Weimarer Reichsverfassung an und entwickelte sie fort. Es sollte "die schicksalhafte politische Entscheidung über Krieg und Frieden - soweit im Krisenfall überhaupt noch politische Entscheidungen gefällt werden können - von der obersten Vertretung des ganzen Volkes, um dessen Schicksal es geht, also von dem Parlament, getroffen werden" (Berichterstatterin Dr. Schwarzhaupt, Deutscher Bundestag, 2. WP, 132. Sitzung vom 6. März 1956, Sten.Ber. S. 6820 A). Erst eine gemäß Art. 59a Abs. 1 GG grundsätzlich vom Bundestag zu treffende Feststellung des "Verteidigungsfalls" sollte die rechtliche Voraussetzung schaffen, die vom Bund zur Verteidigung aufgestellten Streitkräfte (Art. 87a GG) einzusetzen. Auch wenn über den Eintritt einer Bündnisverpflichtung zu entscheiden ist, sollte der Verteidigungseinsatz der Streitkräfte an den vorherigen Feststellungsbeschluß des Bundestages nach Art. 59a Abs. 1 GG gebunden werden (vgl. Zweiter Schriftlicher Bericht des Rechtsausschusses, BTDrucks. II/2150, S. 4). Mit der Ersetzung des Rechtsbegriffs der Kriegserklärung durch die "Feststellung, daß der Verteidigungsfall eingetreten ist", wurde berücksichtigt, daß nach den neueren geschichtlichen Erfahrungen und den nunmehr geltenden völkerrechtlichen Regeln über militärische Gewaltanwendung nicht mehr mit einer förmlichen Kriegserklärung gerechnet werden konnte. An die Stelle der von Art. 45 Abs. 2 WRV vorgeschriebenen Gesetzesform trat ein einfacher, mit der Mehrheit des Art. 42 Abs. 2 GG zu fassender förmlicher Bundestagsbeschluß.

bb) Eine Reihe von wehrrechtlichen Vorschriften, die mit der Grundgesetzergänzung von 1956 in das Grundgesetz eingefügt worden sind, sehen darüber hinaus eine verstärkte parlamentari

BVerfGE 90, 286 (385):

sche Kontrolle der Streitkräfte und des Regierungshandelns im militärischen Bereich vor. Ausdruck eines ausgeprägten Systems der parlamentarischen Kontrolle sind insbesondere Art. 45a, Art. 45b und Art. 87a Abs. 1 Satz 2 GG.

Art. 45a Abs. 1 GG sieht einen ständigen Ausschuß für Verteidigung vor und stattet ihn mit den Rechten eines Untersuchungsausschusses aus; damit ist sichergestellt, daß sämtliche Vorgänge des Verteidigungswesens jederzeit und auf alleinige parlamentarische Initiative vom Verteidigungsausschuß untersucht werden können. Das Handeln der Bundesregierung auf diesem Sachgebiet wird durchgehend parlamentarisch begleitet.

Art. 45b GG beauftragt den Bundestag, zum Schutz der Grundrechte und als Hilfsorgan des Bundestages bei der Ausübung der parlamentarischen Kontrolle einen Wehrbeauftragten zu berufen. Auch insoweit wird die parlamentarische Kontrolle durch eine eigene Institution verstärkt und zu stetiger Wirksamkeit gebracht.

Eine Grundsatzverantwortlichkeit des Parlaments für die Streitkräfte begründet insbesondere Art. 87a Abs. 1 Satz 2 GG, der die allgemein für das Haushaltsverfassungsrecht geltenden Anforderungen an die inhaltliche Gestaltung des Staatshaushaltes für die Streitkräfte steigert; er bestimmt, daß ihre zahlenmäßige Stärke und die Grundzüge ihrer Organisation sich aus dem Haushaltsplan ergeben müssen. Dadurch wird die parlamentarische Kontrolle durch die dem Haushaltsplan ebenfalls zukommende Steuerungsfunktion ergänzt: Die besonderen Anforderungen an den Militärhaushalt verlangen, daß die Streitkräfteplanung einschließlich der Personalentwicklung und der Organisation parlamentarisch vorgezeichnet wird; insoweit ist für den Bereich der Streitkräfte eine Regierungsaufgabe des Parlaments begründet (vgl. Quaritsch, Führung und Organisation der Streitkräfte im demokratisch-parlamentarischen Staat, in: VVDStRL 26 [1968], S. 207 [251]).

cc) Das Grundgesetz behält dem Parlament hinsichtlich der Streitkräfte jedoch nicht nur die Kontrolle und eine grundsätzliche Steuerung von Planung und Entwicklung vor, sondern auch konkrete Entscheidungen über deren Verwendung.

(1) Die Feststellung des Verteidigungsfalles nach Art. 115a

BVerfGE 90, 286 (386):

Abs. 1 GG bewirkt zwar unmittelbar nur den Übergang von der Normal- zur Notstandsverfassung und paßt insbesondere das Staatsorganisationsrecht den Anforderungen eines durch einen bewaffneten Angriff auf das Bundesgebiet hervorgerufenen äußeren Notstandes an. Sie ist also nicht Voraussetzung für jeden Verteidigungseinsatz der Bundeswehr. Das Grundgesetz knüpft aber an die Feststellung dieses Verteidigungsfalles neben notstandsrechtlichen auch wehrverfassungsrechtliche und den Bereich der auswärtigen Gewalt betreffende Rechtsfolgen (vgl. Art. 115a Abs. 5; Art. 115b; Art. 115l Abs. 3 GG; Art. 87a Abs. 3 GG). Vor allem der Übergang der Befehlsgewalt vom Bundesminister der Verteidigung auf den Bundeskanzler nach Art. 115b GG zeigt, daß die Feststellung des Verteidigungsfalles durch das Parlament gemäß Art. 115a Abs. 1 GG zugleich zum militärischen Einsatz der Streitkräfte ermächtigt. Der durch den Parlamentsentscheid bewirkte Übergang von einer bloßen Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers zu einem direkten Vorgesetztenverhältnis konzentriert die militärische und auswärtige Gewalt in der Kompetenz des Bundeskanzlers, der nun hierfür die volle parlamentarische Verantwortung trägt.

Auch die Bündnisklausel des Art. 80a Abs. 3 GG gestattet keinen Streitkräfteeinsatz in alleiniger Kompetenz der Exekutive; die Vorschrift betrifft die nach Maßgabe des NATO-Alarmsystems ausgelöste "zivile Teilmobilmachung", nicht den Streitkräfteeinsatz im Bündnisfall.

(2) Soweit die Streitkräfte im Verteidigungsfall auch befugt sind oder ermächtigt werden können, zivile Objekte zu schützen und Aufgaben der Verkehrsregelung wahrzunehmen (Art. 87a Abs. 3 GG), ergibt sich die Mitwirkung der gesetzgebenden Körperschaften aus der vom Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates gemäß Art. 115a Abs. 1 GG zu treffenden, vorherigen Feststellung des Verteidigungsfalles. Ein nach Art. 87a Abs. 4 Satz 1 GG möglicher Einsatz von Streitkräften beim Schutz von zivilen Objekten und bei der Bekämpfung organisierter und militärisch bewaffneter Aufständischer ist einzustellen, wenn der Bundestag oder der Bundesrat es verlangen (Satz 2). Der Einsatz von Streitkräften zur Unterstützung der Polizeikräfte bei Naturkatastrophen oder

BVerfGE 90, 286 (387):

Unglücksfällen, die das Gebiet mehr als eines Landes betreffen, wird vom Grundgesetz vor allem als bundesstaatliches Problem verstanden: er ist jederzeit auf Verlangen des Bundesrates aufzuheben (Art. 35 Abs. 3 Satz 2 GG).

c) Die hiernach in den Vorschriften des Grundgesetzes auf dem Hintergrund der deutschen Verfassungstradition seit 1918 zum Ausdruck kommende Entscheidung für eine umfassende parlamentarische Kontrolle der Streitkräfte läßt ein der Wehrverfassung zugrundeliegendes Prinzip erkennen, nach dem der Einsatz bewaffneter Streitkräfte der konstitutiven, grundsätzlich vorherigen Zustimmung des Bundestages unterliegt.

3. Dieses Prinzip der konstitutiven Beteiligung des Parlaments beim Einsatz bewaffneter Streitkräfte stellt sich - unbeschadet der im Grundgesetz ausdrücklich geregelten Fälle - des näheren wie folgt dar:

a) Gegenstand einer Parlamentsbeteiligung sind die Einsätze bewaffneter Streitkräfte. Im Fall eines Angriffs auf einen Bündnispartner hat das Parlament der Beistandsverpflichtung zwar schon in Form des nach Art. 59 Abs. 2 GG erforderlichen Gesetzes zugestimmt und damit grundsätzlich gebilligt, daß deutsche Streitkräfte bei Eintritt des Bündnisfalles zum Einsatz kommen. Auch in diesem Fall bedarf es jedoch noch der - regelmäßig vorhergehenden (s. unten b) - parlamentarischen Entscheidung über den konkreten Einsatz nach Maßgabe der bestehenden Bündnisverpflichtung.

Soweit allerdings Bundestag und Bundesrat bereits gemäß Art. 115a GG den Verteidigungsfall festgestellt haben, schließt diese Entscheidung die Zustimmung des Parlaments zu einem Einsatz bewaffneter Streitkräfte ein.

Bei Einsätzen bewaffneter Streitkräfte im Rahmen von Resolutionen des Sicherheitsrates ist die vorherige Zustimmung des Bundestages unabhängig davon erforderlich, ob den Streitkräften Zwangsbefugnisse nach Kapitel VII SVN eingeräumt sind und wie die Kommandostrukturen ausgestaltet sind. Eine unterschiedliche Behandlung der verschiedenen Einsatzformen von Friedenstruppen verbietet sich, weil die Grenzen zwischen den traditionellen Blauhelmeinsätzen und solchen mit der Befugnis zu bewaffneten

BVerfGE 90, 286 (388):

Sicherungsmaßnahmen in der Realität fließend geworden sind. Auch wird der Begriff der Selbstverteidigung, die schlichten Friedenstruppen erlaubt ist, bereits in einem aktiven Sinne dahin definiert, daß sie auch den Widerstand gegen gewaltsame Versuche einschließt, die Truppen an der Ausführung ihres Auftrags zu hindern (Bothe, in: Simma [Hrsg.], Charta der Vereinten Nationen, 1991, nach Art. 38 Rdnr. 37; Rudolph, in: Wolfrum [Hrsg.], Handbuch der Vereinten Nationen, 2. Aufl. 1991, Stichwort: Friedenstruppen, Rdnr. 17).

Nicht der Zustimmung des Bundestages bedarf die Verwendung von Personal der Bundeswehr für Hilfsdienste und Hilfeleistungen im Ausland, sofern die Soldaten dabei nicht in bewaffnete Unternehmungen einbezogen sind.

b) Die verfassungsrechtlich gebotene Mitwirkung des Bundestages bei konkreten Entscheidungen über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte darf die militärische Wehrfähigkeit und die Bündnisfähigkeit der Bundesrepublik Deutschland nicht beeinträchtigen. Deshalb ist die Bundesregierung bei Gefahr im Verzug berechtigt, vorläufig den Einsatz von Streitkräften zu beschließen und an entsprechenden Beschlüssen in den Bündnissen oder internationalen Organisationen ohne vorherige Einzelermächtigung durch das Parlament mitzuwirken und diese vorläufig zu vollziehen. Die Bundesregierung muß jedoch in jedem Fall das Parlament umgehend mit dem so beschlossenen Einsatz befassen. Die Streitkräfte sind zurückzurufen, wenn es der Bundestag verlangt. Dem Gesetzgeber bleibt es unbenommen, die Voraussetzungen eines solchen Notfalls und das dabei zu beobachtende Verfahren näher zu regeln (vgl. unten 4.).

c) Der Bundestag hat über Einsätze bewaffneter Streitkräfte nach Maßgabe des Art. 42 Abs. 2 GG zu beschließen. Der Bedeutung des zu fassenden Beschlusses wird es, so es die Lage irgend erlaubt, entsprechen, daß er in den zuständigen Ausschüssen vorbereitet und im Plenum des Bundestages erörtert wird (vgl. BVerfGE 89, 38 [47]). Freilich ist der Bundestag bei seiner Beschlußfassung an die mit seiner Zustimmung zustande gekommenen rechtlichen Festlegungen über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte gebunden.

BVerfGE 90, 286 (389):

d) Der Zustimmungsvorbehalt für den Einsatz bewaffneter Streitkräfte verleiht dem Bundestag keine Initiativbefugnis (vgl. BVerfGE 68, 1 [86]); der Bundestag kann lediglich einem von der Bundesregierung beabsichtigten Einsatz seine Zustimmung versagen oder ihn, wenn er ausnahmsweise ohne seine Zustimmung schon begonnen hat (oben b), unterbinden, nicht aber die Regierung zu solch einem Einsatz der Streitkräfte verpflichten. Der der Regierung von der Verfassung für außenpolitisches Handeln gewährte Eigenbereich exekutiver Handlungsbefugnis und Verantwortlichkeit wird durch den Parlamentsvorbehalt nicht berührt. Das gilt insbesondere hinsichtlich der Entscheidung über die Modalitäten, den Umfang und die Dauer der Einsätze, die notwendige Koordination in und mit Organen internationaler Organisationen.

4. a) Jenseits dieser Mindestanforderungen und Grenzen des Parlamentsvorbehalts sind das Verfahren und die Intensität der Beteiligung des Bundestages in der Verfassung nicht im einzelnen vorgegeben. Es ist Sache des Gesetzgebers, die Form und das Ausmaß der parlamentarischen Mitwirkung näher auszugestalten. Je nach dem Anlaß und den Rahmenbedingungen des Einsatzes bewaffneter Streitkräfte sind unterschiedliche Formen der Mitwirkung denkbar. Insbesondere im Hinblick auf unterschiedliche Arten der Einsätze, vor allem bei solchen, die keinen Aufschub dulden oder erkennbar von geringer Bedeutung sind, empfiehlt es sich, den Zeitpunkt und die Intensität der Kontrolle des Parlaments näher zu umgrenzen. Dabei kann es angezeigt sein, im Rahmen völkerrechtlicher Verpflichtungen die parlamentarische Beteiligung nach der Regelungsdichte abzustufen, in der die Art des möglichen Einsatzes der Streitkräfte bereits durch ein vertraglich geregeltes Programm militärischer Integration vorgezeichnet ist.

Ungeachtet der Gestaltungsfreiheit im einzelnen muß die gesetzliche Regelung das Prinzip förmlicher parlamentarischer Beteiligung hinreichend zur Geltung bringen. Andererseits hat sie auch den von der Verfassung für außenpolitisches Handeln gewollten

BVerfGE 90, 286 (390):

Eigenbereich exekutiver Handlungsbefugnis und Verantwortlichkeit zu beachten (vgl. oben 3.b und d) und BVerfGE 68, 1 [86]).

b) Der verfassungsrechtlich geforderte Parlamentsvorbehalt gilt ungeachtet näherer gesetzlicher Ausgestaltung unmittelbar kraft Verfassung. Bundesregierung und Bundestag haben daher bis zum Erlaß eines Gesetzes, das eine förmliche parlamentarische Beteiligung an der Entscheidung über militärische Einsätze deutscher Streitkräfte näher ausgestaltet, nach Maßgabe der bereits unter 3. dargestellten Anforderungen zu verfahren.

5. Die Bundesregierung hat aufgrund ihrer Beschlüsse vom 15. Juli 1992, 2. April 1993 und 21. April 1993 bewaffnete Streitkräfte eingesetzt und dadurch gegen das oben dargelegte Gebot verstoßen, zuvor die konstitutive Zustimmung des Deutschen Bundestages einzuholen.

Die Entscheidung ist zu C.I.4.b) mit 5 zu 3 Stimmen, zu C.I.5.b) und C.III.5. jeweils mit 7 zu 1 Stimmen, im übrigen, soweit nichts anderes gesagt ist, einstimmig ergangen.

Limbach, Böckenförde, Klein, Graßhof, Kruis, Kirchhof, Winter, Sommer

Abweichende Meinung der Richter Böckenförde und Kruis zum Urteil des Zweiten Senats vom 12. Juli 1994 - 2 BvE 3/92, 5/93, 7/93, 8/93 -

Ungeachtet unterschiedlicher Beurteilung anderer Rechtsfragen sind wir gemeinsam der Auffassung, daß der Antrag der F.D.P.-Fraktion im Verfahren 2 BvE 5/93 als unzulässig hätte verworfen werden müssen.

Fraktionen des Bundestages können im Organstreitverfahren zwischen Parlament und Regierung nur Rechte des Bundestages in

BVerfGE 90, 286 (391):

Prozeßstandschaft für diesen geltend machen (§ 64 BVerfGG). Der Antrag kann dementsprechend nur darauf gerichtet sein, daß durch eine Maßnahme der Bundesregierung verfassungsmäßige Rechte des Bundestages verletzt (oder unmittelbar gefährdet) seien, nicht hingegen darauf, daß die Maßnahme der Bundesregierung im übrigen verfassungswidrig sei.

1. Der tragende Grund, warum § 64 Abs. 1 BVerfGG Organteilen und damit Fraktionen das Recht zuerkennt, nicht nur eigene; Rechte, sondern auch die Rechte des Organs, dessen Teile sie sind, im Organstreitverfahren geltend zu machen - aus Art. 93; Abs. 1 Ziff. 1 GG unmittelbar ergibt sich dies noch nicht -, liegt in der im parlamentarischen Regierungssystem regelmäßig bestehenden politischen Identität von Regierung und sie tragender Parlamentsmehrheit. Dies kann dazu führen, daß die parlamentarische Mehrheit kein Interesse daran hat, Übergriffe der Regierung zu Lasten der Rechte des Parlaments anzugreifen (vgl. Clemens, in: Mitarbeiterkommentar zum BVerfGG, Rdnr. 5 zu §§ 63, 64). Die Verteidigung des Parlamentsrechts soll deshalb, damit sie effektiv werden kann, gerade auch einer Parlamentsminderheit eröffnet werden (vgl. BVerfGE 45, 1 [29]; 68, 1 [77]).

Ist zwischen Parlament und Regierung eine Kompetenzüberschreitung im Streit und wird sie gegenüber der Regierung geltend gemacht, steht dahinter regelmäßig ein sachlich-politischer Konflikt zwischen der Parlamentsmehrheit und -minderheit. Wenn dann eine (Minderheits-) Fraktion des Parlaments sich auf die Rechte des Parlaments beruft, geschieht dies (auch), um den sachlich-politischen Konflikt in ihrem Sinn zu lösen. Das ist nicht illegitim; denn Rechtsfragen hören nicht auf, Rechtsfragen zu sein, weil sie eine politische Dimension haben, und Kompetenzverteilungen zwischen Regierung und Parlament, die die Verfassung festlegt, dienen gerade dazu, den Prozeß politischer Willensbildung und Auseinandersetzung gewaltengliedernd bestimmten rechtlichen Regelungen und Bindungen zu unterwerfen.

2. Allerdings ist damit auch die Gefahr verbunden, daß Organstreitverfahren angestrengt werden, die gar nicht die Verteidigung der Rechte des Parlaments bezwecken, sondern dies als juristische

BVerfGE 90, 286 (392):

Einkleidung benutzen, um andere (politische) Konflikte oder Meinungsverschiedenheiten vor das Bundesverfassungsgericht zu bringen und von ihm entscheiden oder schlichten zu lassen. Um solcher Instrumentalisierung des Organstreitverfahrens für Zwecke, die außerhalb seines Rechtschutzzieles liegen, entgegenzuwirken, kann und muß - entgegen der Auffassung des Senats - von einem Antragsteller, der in Prozeßstandschaft die Verletzung von Rechten des Parlaments geltend macht, verlangt werden, daß er zuvor ihm zur Verfügung stehende politische Wege im Parlament beschreitet, um eine Verletzung der Parlamentsrechte hintanzuhalten. Der Beschwerdeführer wird insoweit, wie der Senat zu Recht ausführt, nicht auf anderweitige gleichwertige Rechtsschutzmöglichkeiten verwiesen. Er hat in dieser Weise jedoch erkennbar zu machen, daß es ihm ernsthaft um die Verteidigung der Parlamentsrechte geht. Eine solche Subsidiarität ist das folgerichtige Gegenstück zur Eröffnung des Organstreitverfahrens auch für Organteile des Parlaments aus Gründen des Minderheitsrechts, um Rechte des Parlaments selbst geltend zu machen.

3. Das Verhalten der F.D.P.-Fraktion läßt demgegenüber erkennen, daß sie die Klärung einer verfassungsrechtlichen Frage nicht aus Gründen anstrebt, die im Verhältnis von Parlament und Regierung liegen, es ihr ersichtlich gerade nicht um die Wahrung der Rechte des Bundestages gegenüber der Bundesregierung geht.

a) Die F.D.P.-Fraktion hat zwar seit langem die Ansicht vertreten, daß die Verfassungslage den Einsatz der Bundeswehr außerhalb der strikt umschriebenen Einsatzmöglichkeiten, der Landesverteidigung und des Bündnisfalles nicht zulasse, gleichwohl aber über die deutsche Außenpolitik das Engagement der NATO und der WEU in Jugoslawien, das Grund und Veranlassung für die Einsatzentscheidung der Bundesregierung bietet, mitgetragen und dies, ohne Parlamentsrechte vorzubehalten.

b) Die F.D.P.-Fraktion hat auch im Bundestag nichts unternommen, den Gesetzgeber zur Geltendmachung seiner Rechte zu veranlassen. Kraft ihres Antragsrechts (vgl. S. 76 GOBT) konnte sie die Initiative zu einem Parlamentsbeschluß ergreifen, der die von ihr geltend gemachten Rechte des Parlaments aus Art. 87a GG zu

BVerfGE 90, 286 (393):

wahren sucht. Ein solcher Entschließungsantrag hätte etwa darauf gerichtet sein können, daß die Bundesregierung Einsatzentscheidungen für die deutschen Soldaten im AWACS-Verband unterläßt oder bereits getroffene rückgängig macht, bis durch das Parlament kraft seines Rechts aus Art. 79 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 87a GG hierzu die Voraussetzungen geschaffen sind. Hätte der Bundestag eine solche Entschließung mit Mehrheit abgelehnt, wäre deutlich gewesen, daß zur Verteidigung der geltend gemachten Parlamentsrechte ein Organstreitverfahren unerläßlich ist. Gleiches gilt, wenn der Beschluß zwar gefaßt worden wäre, die Bundesregierung aber zu erkennen gegeben hätte, daß sie sich an diesen nur "schlichten" Parlamentsbeschluß, der sie verfassungsrechtlich nicht bindet, nicht halten werde.

Einen solchen Antrag hat die F.D.P.-Fraktion nicht gestellt. Sie ist auch einem in gleiche Richtung zielenden Antrag der SPD-Fraktion vom 6. April 1993 (BTDrucks. 12/4710) nicht beigetreten. Sie hat mithin gar keinen Versuch gemacht, im parlamentarisch-politischen Raum die Rechte des Parlaments zu sichern, die sie nun im Verfahren 2 BvE 5193 prozeßstandschaftlich geltend macht. Der von der F.D.P.-Fraktion gemeinsam mit der Fraktion der CDU/CSU eingebrachte Antrag auf Klarstellung/Änderung des Grundgesetzes (BTDrucks. 12/4107 und 4135), für den sich die erforderliche Mehrheit im Bundestag nicht abzeichnete, kann dafür kein Ersatz sein. Er ist ersichtlich nicht auf Wahrung der verfassungsmäßigen Rechte des Bundestages gegenüber der Bundesregierung gerichtet.

c) Das nicht auf die Wahrung der Parlamentsrechte gerichtete Interesse der Antragstellerin wird vollends dadurch deutlich, daß sie zusammen mit der CDU/CSU-Fraktion am 14. April 1994 - wenige Tage vor der mündlichen Verhandlung - im Bundestag einen Entschließungsantrag einbrachte, nach dem, bezogen auf die Konfliktlage in Bosnien-Herzegowina, "der Deutsche Bundestag den Einsatz von NAT0-Luftstreitkräften im Auftrage der Vereinten Nationen auf der Grundlage der einschlägigen VN-Resolutionen für gerechtfertigt" hält (BTDrucks. 12/7255). Die Mitglieder der F.D.P.-Fraktion stimmten diesem Antrag überwiegend zu (BT

BVerfGE 90, 286 (394):

Sten.Ber., 219. Sitzung vom 14. April 1994, S. 18925 A). In der Debatte brachte der Abgeordnete Irmer, der für die F.D.P.-Fraktion sprach, zum Ausdruck, daß die anhängige Klage der Versuch sei, aus einem Dilemma herauszukommen, das durch die Weigerung der SPD-Fraktion herbeigeführt sei, dem von den Koalitionsfraktionen eingebrachten Antrag zur Klarstellung/Änderung der Verfassung zuzustimmen. Deshalb müsse diese Klärung beim Bundesverfassungsgericht gesucht werden (Sten.Ber., a.a.O., S. 18915 B und C). In bezug auf das anhängige Verfahren sagte er: "Wir werden nächste Woche triumphieren, weil wir nämlich mit unserer Klage abgewiesen werden."

Deutlicher als in diesem Verhalten der F.D.P.-Fraktion kann sich nicht bestätigen, daß das Organstreitverfahren nur die Einkleidung ist, um den politischen Konflikt über Notwendigkeit und Inhalt einer Verfassungsänderung vor das Bundesverfassungsgericht zu bringen und gewissermaßen durch ein Gutachten entscheiden zu lassen; die prozeßstandschaftliche Verteidigung von Rechten des Parlaments gegen Übergriffe der Regierung spielt überhaupt keine Rolle.

4. Die ursprünglich in § 97 BVerfGG vorgesehene Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts, auf Antrag Rechtsgutachten zu erstatten, ist aber durch den Gesetzgeber 1956 abgeschafft worden. Organstreitverfahren und Prozeßstandschaft können nicht dazu dienen, sie auf diese Weise hintenherum, noch dazu für ursprünglich nicht vorgesehene Antragsteller, wieder einzuführen; das Bundesverfassungsgericht braucht sich dafür nicht in Anspruch nehmen zu lassen.

Böckenförde, Kruis

Art. 59 GG - Völkerrechtliche Vertretung des Bundes (Kommentar)

Redaktion - Team Rechtswissen — Tue, 29 Oct 2024 17:46:14 +0000

Gesetzbuch:

Gesetznummer:

(1) ¹Der Bundespräsident vertritt den Bund völkerrechtlich. ²Er schließt im Namen des Bundes die Verträge mit auswärtigen Staaten. ³Er beglaubigt und empfängt die Gesandten.

(2) ¹Verträge, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, bedürfen der Zustimmung oder der Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften in der Form eines Bundesgesetzes. ²Für Verwaltungsabkommen gelten die Vorschriften über die Bundesverwaltung entsprechend.

BVerfG, 10.03.1971 - 2 BvL 3/68

Administration — Mon, 22 Apr 2024 16:05:00 +0000

Daten

Fall:

Doppelbesteuerung Schweiz

Fundstellen:

BVerfGE 30, 272; BB 1971, 706; DB 1971, 1091; BStBl II 1973, 431

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

10.03.1971

Aktenzeichen:

2 BvL 3/68

Entscheidungstyp:

Beschluss

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 30, 272

Paginierung:

BVerfGE 30, 272 (272):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 10. März 1971

– 2 BvL 3/68 –

in dem Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung des Art. 1 Satz 1 des Gesetzes zu dem Zusatzprotokoll vom 9. September 1957 zum Abkommen vom 15. Juli 1931 zwischen dem Deutschen Reiche und der Schweizerischen Eidgenossenschaft zur Vermeidung der Doppelbesteue

BVerfGE 30, 272 (273):

rung auf dem Gebiete der direkten Steuern und der Erbschaftsteuern vom 5. März 1959 (BGBl. II S. 182), soweit darin dem Abschnitt IV Abs. 3 Satz 1 des Zusatzprotokolls vom 9. September 1957 (BGBl. 1959 II S. 183) zugestimmt wird und sich die hier getroffene Vereinbarung über die Anwendung des Abschnitts II Nr. 14 dieses Zusatzprotokolls auf die Einkommensbesteuerung in der Bundesrepublik Deutschland für die Jahre 1957 und 1958 bezieht – Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des I. Senats des Bundesfinanzhofs vom 4. Oktober 1967(I 422/62) –.

Entscheidungsformel:

Artikel 1 Satz 1 des Gesetzes zu dem Zusatzprotokoll vom 9. September 1957 zum Abkommen vom 15. Juli 1931 zwischen dem Deutschen Reiche und der Schweizerischen Eidgenossenschaft zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiete der direkten Steuern und der Erbschaftsteuern vom 5. März 1959 (Bundesgesetzbl. II S. 182) ist insoweit mit dem Grundgesetz unvereinbar und deshalb nichtig, als er sich auf Abschnitt IV Absatz 3 Satz 1 des Zusatzprotokolls vom 9. September 1957 (Bundesgesetzbl. 1959 II S. 183) bezieht und dadurch die Anwendung des Abschnitts II Nr. 14 des Zusatzprotokolls auf die Einkommensbesteuerung in der Bundesrepublik Deutschland für die Jahre 1957 und 1958 anordnet.

Gründe:

A. – I.

1. Das Deutsche Reich und die Schweizerische Eidgenossenschaft vereinbarten am 15. Juli 1931 ein Abkommen zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiete der direkten Steuern und der Erbschaftsteuern, das durch ein Schlußprotokoll und ein Zusatzprotokoll vom 11. Januar 1934 ergänzt und teilweise geändert wurde. Das Doppelbesteuerungsabkommen (DBAS) trat am 29. Januar 1934 in Kraft (RGBl. II S. 37).

Zu den direkten Steuern im Sinne dieses Abkommens gehört die deutsche Einkommensteuer. In Art. 4 Abs. 1 DBAS ist bestimmt, daß Einkünfte aus Arbeit einschließlich der Einkünfte aus freien Berufen grundsätzlich nur in dem Staate besteuert

BVerfGE 30, 272 (274):

werden, in dessen Gebiet die persönliche Tätigkeit ausgeübt wird, aus der die Einkünfte herrühren.

2. a) In einem Zusatzprotokoll vom 9. September 1957 (Zusatzprotokoll 1957) vereinbarten die Bundesrepublik Deutschland und die Schweizerische Eidgenossenschaft, das Doppelbesteuerungsabkommen vom 15. Juli 1931 und das zugehörige Schlußprotokoll zu ändern und einige spätere Zusatz- und Verhandlungsprotokolle zu diesem Abkommen zu ersetzen (BGBl. 1959 II S. 183). Dieses Zusatzprotokoll 1957 enthält in Abschnitt II Nr. 14 folgende Ergänzung des Schlußprotokolls zu den Art. 2 bis 12 des Doppelbesteuerungsabkommens:

Dieses Abkommen beschränkt nicht das Recht jedes der beiden Staaten, die Steuern für die ihm zur Besteuerung überlassenen Vermögensteile, Einkünfte oder Teile des Nachlasses nach dem Satz zu erheben, der dem gesamten Vermögen, Einkommen, Nachlaß, Erbteil oder Erwerb von Todes wegen entspricht.

Nach Abschnitt IV Abs. 3 Satz 1 des Zusatzprotokolls ist dieser Progressionsvorbehalt auf die Steuern anzuwenden, die für die Zeit nach dem 31. Dezember 1956 erhoben werden.

b) Durch Gesetz vom 5. März 1959 stimmte der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates dem Zusatzprotokoll 1957 ohne Einschränkung zu (BGBl. II S. 182). Das Zusatzprotokoll trat am 20. April 1959 in Kraft (BGBl. II S. 408).

3. § 9 des Steueranpassungsgesetzes (StAnpG) vom 16. Oktober 1934 lautet:

§ 9

Von den Steuern vom Einkommen und vom Vermögen sind Personen, Personenvereinigungen, Körperschaften und Vermögensmassen insoweit befreit, als ihnen ein Anspruch auf Befreiung von diesen Steuern zusteht 1. nach allgemeinen völkerrechtlichen Grundsätzen unter Wahrung der Gegenseitigkeit oder 2. nach besonderer Vereinbarung mit anderen Staaten.

Eine entsprechende Norm enthält § 3 Nr. 41 des Einkommensteuergesetzes seit seiner Fassung vom 23. September 1958 (BGBl. I S. 673):

BVerfGE 30, 272 (275):

Steuerfreie Einnahmen § 3

Steuerfrei sind... 41. die Einkünfte der Steuerpflichtigen insoweit, als ihnen ein Anspruch auf Befreiung nach den Doppelbesteuerungsabkommen zusteht (§ 9 des Steueranpassungsgesetzes).

4. Eine allgemeine Verwaltungsanordnung über die Anwendung des Progressionsvorbehalts in den Doppelbesteuerungsabkommen ist erstmals in den Einkommensteuer-Richtlinien 1963 (Bekanntmachung des Bundesministers der Finanzen vom 12. März 1964, Beilage zum Bundesanzeiger Nr. 61 vom 1. April 1964) im Abschnitt 185 enthalten:

Nach § 3 Ziff. 41 EStG sind die Einkünfte von Steuerpflichtigen insoweit steuerfrei, als ihnen ein Anspruch auf Befreiung nach den Doppelbesteuerungsabkommen zusteht. Die nach 1945 abgeschlossenen Doppelbesteuerungsabkommen sehen jedoch vor, daß die Einkommensteuer unbeschränkt Steuerpflichtiger für den Einkommensbetrag, der auch unter Berücksichtigung des Abkommens in der Bundesrepublik zu versteuern ist, nach dem Satz bemessen werden kann, der sich ergibt, wenn die nach dem Abkommen steuerfreien Einkünfte bei der Festsetzung der Einkommensteuer einbezogen bleiben (Progressionsvorbehalt). Von dem Progressionsvorbehalt ist in jedem Falle Gebrauch zu machen. Der dabei in Betracht kommende Steuersatz ist nach den Grundsätzen des Abschnitts 20 der Richtlinien zum deutsch-amerikanischen Doppelbesteuerungsabkommen (BStBl. 1957 I S. 154, 209) zu ermitteln.

II.

Die Vorlage betrifft die Verfassungsmäßigkeit des Vertragsgesetzes vom 5. März 1959, soweit es die im Zusatzprotokoll 1957 vereinbarte Anwendung des Progressionsvorbehalts auch für die zurückliegenden Kalenderjahre 1957 und 1958 anordnet.

1. Dem Ausgangsverfahren liegt im wesentlichen folgender Sachverhalt zugrunde: Der Steuerpflichtige wohnte in den Jahren 1957 bis 1959, für die seine Einkommensteuer streitig ist, sowohl in der Bundesrepublik als auch in der Schweiz und erzielte in dieser Zeit in beiden Ländern Einkünfte als Schauspieler. Das Finanzamt Starnberg behandelte ihn wegen seines Wohnsitzes

BVerfGE 30, 272 (276):

in Berg am Starnberger See als unbeschränkt einkommensteuerpflichtig (§ 1 Abs. 1 EStG). Bei der Veranlagung ließ es zwar die in der Schweiz angefallenen Einkünfte aus (nichtselbständiger) Arbeit gemäß §§ 3 Nr. 41 EStG, 9 StAnpG i.V.m. Art. 4 Abs. 1 des Doppelbesteuerungsabkommens vom 15. Juli 1931 steuerfrei, zog sie aber unter Berufung auf den Progressionsvorbehalt in Abschnitt II Nr. 14 des Zusatzprotokolls 1957 zur Berechnung eines erhöhten Steuersatzes für das der Bundesrepublik zugeteilte Einkommensteuergut heran.

Das Finanzgericht ging davon aus, daß der Steuerpflichtige den Mittelpunkt seiner persönlichen und geschäftlichen Interessen und mithin seinen ausschließlichen Wohnsitz in der Schweiz habe; deshalb sei er in der Bundesrepublik nur beschränkt einkommensteuerpflichtig (§ 1 Abs. 2 EStG). Die Besteuerung der inländischen Einkünfte sei als durch den Steuerabzug abgegolten anzusehen.

Gegen diese Entscheidung hat das Finanzamt die nunmehr als Revision zu behandelnde Rechtsbeschwerde eingelegt.

Der Steuerpflichtige hat beantragt, die Revision aus den Gründen des angefochtenen Urteils zurückzuweisen. Er hält im übrigen die Anwendung des Progressionsvorbehalts für unzulässig.

Der Bundesminister der Finanzen ist dem Verfahren beigetreten. Er hat ausgeführt, die deutschen Finanzbehörden seien im Falle unbeschränkter Einkommensteuerpflicht auch schon vor dem Inkrafttreten des Zusatzprotokolls 1957 zur Anwendung der Vollprogression berechtigt gewesen; dieser Vertragsergänzung komme nur klarstellende Bedeutung zu.

2. Der Bundesfinanzhof hat sein Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob "Art. 1 Satz 1 des Gesetzes zu dem Zusatzprotokoll vom 9. September 1957 zum Abkommen vom 15. Juli 1931 zwischen dem Deutschen Reiche und der Schweizerischen Eidgenossenschaft zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiete der direkten Steuern und der Erbschaftsteuern vom 5. März 1959 (BGBl. II S. 182) mit dem Grundgesetz vereinbar ist, soweit darin dem Abschnitt IV Abs. 3

BVerfGE 30, 272 (277):

Satz 1 des Zusatzprotokolls vom 9. September 1957 (BGBl. 1959 II S. 183) zugestimmt wird und sich die hier getroffene Vereinbarung über die Anwendung des Abschnitts II Nr. 14 dieses Zusatzprotokolls auf die Einkommensbesteuerung in der Bundesrepublik Deutschland für die Jahre 1957 und 1958 bezieht".

Zur Begründung der Vorlage führt der Bundesfinanzhof aus: Das Doppelbesteuerungsabkommen vom 15. Juli 1931 habe die Anwendung der Vollprogression im Inland nicht erlaubt. Erst durch das Zusatzprotokoll 1957 sei sie zugelassen worden und durch das gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG erlassene Gesetz innerstaatliches Recht geworden. Die Vorschrift, wonach der Progressionsvorbehalt bereits für die Veranlagungszeiträume 1957 und 1958 anzuwenden sei, verschlechtere die Rechtslage für bereits abgeschlossene Steuertatbestände; denn das Zusatzprotokoll 1957 sei erst am 20. April 1959 in Kraft getreten. Diese Rückwirkung zum Nachteil des Steuerpflichtigen sei wegen Verstoßes gegen das in Art. 20 Abs. 3 GG niedergelegte Rechtsstaatsprinzip verfassungswidrig, weil sie das schutzwürdige Vertrauen in die bestehende Rechtsordnung verletze. Für die von ihm zu treffende Entscheidung komme es darauf an, ob die Anwendung der Vollprogression rückwirkend für die Kalenderjahre 1957 und 1958 angeordnet werden durfte. Der Steuerpflichtige sei im gesamten Veranlagungszeitraum in der Bundesrepublik unbeschränkt einkommensteuerpflichtig gewesen, da er hier einen Wohnsitz (§ 13 StAnpG) gehabt habe. Zwar seien die in der Schweiz erzielten Einkünfte nach §§ 3 Nr. 41 EStG, 9 StAnpG i. V. m. Art. 4 Abs. 1 DBAS von der deutschen Einkommensteuer befreit. Im Hinblick auf den Progressionsvorbehalt in Abschnitt II Nr. 14 des Zusatzprotokolls 1957 seien jedoch auch diese Einkünfte bei der Ermittlung des Steuersatzes für das der deutschen Besteuerung unterliegende Einkommen zu berücksichtigen. Sei die rückwirkende Anwendung des Progressionsvorbehalts gültig, habe die Revision des Finanzamtes in vollem Umfange Erfolg. Sei sie hingegen ungültig, hätten die in jener Zeit in der Schweiz erzielten Ein

BVerfGE 30, 272 (278):

künfte bei der Berechnung des Steuersatzes für die deutsche Einkommensteuer außer Betracht zu bleiben.

III.

Das Bundesverfassungsgericht hat den in §§ 82, 77 BVerfGG bezeichneten Verfassungsorganen des Bundes und der Länder sowie den Beteiligten des Ausgangsverfahrens Gelegenheit zur Äußerung gegeben.

1. Die Bundesregierung hält die getroffene Regelung für verfassungsgemäß. In ihrem Namen hat der Bundesminister der Finanzen ausgeführt:

Ein verfassungswidriger, rückwirkender Erlaß eines belastenden Steuergesetzes liege nicht vor. Schon in der ursprünglichen Fassung habe das Doppelbesteuerungsabkommen das Recht jedes der beiden Staaten, die Steuer für die ihm zur Besteuerung überlassenen Einkünfte oder Vermögensteile nach dem Satz zu erheben, der dem ganzen Einkommen oder Vermögen des Steuerpflichtigen entspricht, nicht beschränkt. Nach deutschem Recht bemesse sich die Einkommensteuer bei unbeschränkt Steuerpflichtigen nach dem gesamten Welteinkommen, womit eine gleichmäßige, nach der Leistungsfähigkeit der Steuerpflichtigen ausgerichtete Besteuerung gewährleistet werde. Eine Ausnahme von der Zulässigkeit der Vollprogression bedürfe einer gesetzlichen Grundlage, die im vorliegenden Falle niemals bestanden habe. Dementsprechend habe die Schweiz das Recht zur Anwendung der Vollprogression stets ausgeübt, und zwar nicht nur bei unbeschränkter, sondern auch bei beschränkter Steuerpflicht. Allerdings habe die deutsche Finanzverwaltung – soweit feststellbar – bis zur Vereinbarung des Zusatzprotokolls 1957 auch bei unbeschränkt Steuerpflichtigen die Vollprogression nicht geltend gemacht. Das sei darauf zurückzuführen, daß es erst im Rahmen der Revisionsverhandlungen des Jahres 1957 zur Einigung zwischen den Vertragstaaten über eine bestimmte Abkommensbehandlung gekommen sei. Auf deutschen Wunsch sei der Progressionsvorbehalt – die bisherige Rechtslage nur bestätigend – im

BVerfGE 30, 272 (279):

Vertrag selbst verankert worden. Um für die Steuerpflichtigen aus dem Übergang zu einer rechtsklaren Situation keine unangemessenen Nachteile erwachsen zu lassen, sei bestimmt worden, daß der Progressionsvorbehalt erstmals für das Jahr dieser Vereinbarung (1957) gelte. Aus der zur Prüfung gestellten Regelung ergebe sich somit keine neue Belastung von Steuerpflichtigen; sie enthalte lediglich ein verfassungskonformes Verbot, die Vollprogression in noch nicht abgeschlossenen Fällen für eine frühere Zeit als das Jahr 1957 anzuwenden. Jedenfalls könne die vorgelegte Norm auch deswegen nicht beanstandet werden, weil der Steuerpflichtige bereits in den Jahren 1957 und 1958 damit habe rechnen müssen, daß die gesetzgebenden Körperschaften der im Zusatzprotokoll 1957 vereinbarten Regelung zustimmen würden.

2. Das Finanzamt Starnberg hat sich im wesentlichen der vom Bundesminister der Finanzen dargelegten Auffassung angeschlossen.

3. Der Steuerpflichtige des Ausgangsverfahrens hat sich, die Erwägungen des vorlegenden Gerichts zur Unzulässigkeit der Rückwirkung zu eigen gemacht und ferner ausgeführt: Auch bei völkerrechtlicher Vereinbarung des Progressionsvorbehalts sei im deutschen Einkommensteuerrecht die Anwendung der Vollprogression ohne eine besondere, über das Vertragsgesetz hinausgehende Gesetzesbestimmung unstatthaft; denn im Gegensatz zum Erbschaftsteuerrecht (§ 8 Abs. 4 ErbStG) fehle hier eine Vorschrift, wonach der Steuersatz so zu ermitteln sei, wie wenn die ausländischen Einkünfte nicht ausgeschieden wären.

Die Vorlage ist zulässig.

Der Bundesfinanzhof ist davon überzeugt, daß das zur Prüfung gestellte Gesetz für die Einkommensbesteuerung 1957 und 1958 eine rückwirkende belastende Regelung enthält und in diesem Umfang verfassungswidrig ist. In dem Vorlagebeschluß ist auch dargelegt, daß es bei der Entscheidung über die Revision auf die Gültigkeit dieses Teils der Norm ankommt. Die Auffassung

BVerfGE 30, 272 (280):

des vorlegenden Gerichts ist jedenfalls nicht offensichtlich unhaltbar.

Vertragsgesetze, in denen die gesetzgebenden Körperschaften nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG die Zustimmung zu einem völkerrechtlichen Vertrag erklären, können Gegenstand des Verfahrens der Normenkontrolle auf Vorlage von Gerichten nach Art. 100 Abs. 1 GG sein. Das Bundesverfassungsgericht hat zu prüfen, ob die gesetzgebenden Körperschaften im Hinblick auf das sie bindende Verfassungsrecht einem Vertrag dieses Inhalts zustimmen durften (vgl. BVerfGE 12, 281 [288]).

Art. 1 Satz 1 des Gesetzes zu dem Zusatzprotokoll vom 9. September 1957 zum Abkommen vom 15. Juli 1931 zwischen dem Deutschen Reiche und der Schweizerischen Eidgenossenschaft zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiete der direkten Steuern und der Erbschaftsteuern vom 5. März 1959 (BGBl. II S. 182) ist insoweit mit dem Grundgesetz unvereinbar und deshalb nichtig, als er sich auf Abschnitt IV Abs. 3 Satz 1 des Zusatzprotokolls vom 9. September 1957 (BGBl. 1959 II S. 183) bezieht und dadurch die Anwendung des Abschnitts II Nr. 14 des Zusatzprotokolls auf die Einkommensbesteuerung in der Bundesrepublik Deutschland für die Jahre 1957 und 1958 anordnet.

Es ist streitig, welche rechtliche Bedeutung der Aufnahme des Progressionsvorbehalts in das Zusatzprotokoll 1957 zukommt und welche Auswirkungen dem Vertragsgesetz vom 5. März 1959 für das innerdeutsche Steuerrecht beizumessen sind. Von dem Inhalt, den diese Bestimmungen und die mit ihnen in Zusammenhang stehenden Normen des Steuerrechts haben, hängt die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit der zur Prüfung vorgelegten Vorschriften ab. Das Bundesverfassungsgericht muß deshalb zunächst von sich aus die Rechtslage nach einfachem Recht klären (vgl. BVerfGE 22, 28 [33]; 25, 371 [390]).

BVerfGE 30, 272 (281):

1. Natürliche Personen, die im Inland einen Wohnsitz oder ihren gewöhnlichen Aufenthalt haben, sind nach § 1 Abs. 1 Satz 1 EStG grundsätzlich unbeschränkt einkommensteuerpflichtig. Diese unbeschränkte Einkommensteuerpflicht erstreckt sich gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 EStG auf sämtliche Einkünfte des Steuerpflichtigen.

Erzielt ein im Inland unbeschränkt Einkommensteuerpflichtiger Einkünfte im Ausland, so löst dies nach deutschem Einkommensteuerrecht zwei steuerliche Rechtsfolgen aus: Auch die Auslandseinkünfte unterliegen nach § 1 Abs. 1 Satz 2 EStG der deutschen Einkommensteuer. Als Teil der Gesamteinkünfte werden sie den inländischen Einkünften hinzugerechnet. Dies bewirkt, daß sich der Steuersatz erhöht, weil der einkommensteuerliche Tarif nach der Anlage zu § 32 a Abs. 1 EStG progressiv gestaltet ist.

Ob und inwieweit die nicht im Inland erzielten Einkünfte eines unbeschränkt Einkommensteuerpflichtigen zugleich in einem ausländischen Staat der Besteuerung unterworfen werden, bleibt also für die inländische Steuerpflicht grundsätzlich (unbeschadet einer Anrechnung gemäß § 34 c Abs. 1 EStG) ohne Bedeutung. Für den Steuerpflichtigen kann sich deshalb eine doppelte steuerliche Belastung ergeben. Diese doppelte Belastung aufzuheben oder zu mindern, ist der Zweck der Abkommen zur Vermeidung der Doppelbesteuerung, in denen die vertragschließenden Staaten – regelmäßig auf Gegenseitigkeit – auf gewisse ihnen nach innerstaatlichem Recht zustehende Besteuerungsrechte verzichten.

2. a) In Art. 4 Abs. 1 des Doppelbesteuerungsabkommens vom 15. Juli 1931 ist festgelegt, daß Einkünfte aus Arbeit einschließlich der Einkünfte aus freien Berufen grundsätzlich "nur in dem Staate besteuert werden, in dessen Gebiet die persönliche Tätigkeit ausgeübt wird, aus der die Einkünfte herrühren". Das hat zur Folge, daß die der Besteuerungskompetenz der Schweiz überlassenen Einkünfte infolge des Steuerverzichts des Deutschen Reiches nach §§ 9 Nr. 2 StAnpG, 3 Nr. 41 EStG der inländischen Einkommensbesteuerung entzogen sind; sie gelten als nicht vor

BVerfGE 30, 272 (282):

handen, von ihnen ist deutsche Einkommensteuer nicht zu entrichten.

Mit dieser vorbehaltlosen Regelung hat das Deutsche Reich zugleich aber auch darauf verzichtet, die in der Schweiz erzielten Einkünfte zwecks Anwendung eines höheren Steuersatzes auf das im Inland zu versteuernde Einkommen heranzuziehen.

Nach § 32 a Abs. 1 EStG ergibt sich die zu veranlagende Einkommensteuer aus der diesem Gesetz als Anlage beigefügten Einkommensteuertabelle. Diese enthält die Spalte "Zu versteuernder Einkommensbetrag" und daneben die Spalte "Einkommensteuer". Der Einkommensteuertarif baut also auf dem zu versteuernden Einkommensbetrag im Sinne des § 32 Abs. 1 EStG auf. Der zu versteuernde Einkommensbetrag ist nach dieser Vorschrift das um bestimmte Freibeträge und um die sonstigen vom Einkommen abzuziehenden Beträge verminderte Einkommen. Einkommen ist gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 EStG der Gesamtbetrag der Einkünfte aus den im Einkommensteuergesetz bezeichneten Einkunftsarten nach Ausgleich mit Verlusten, die sich aus einzelnen Einkunftsarten ergeben, und nach Abzug der Sonderausgaben. Die unbeschränkte Einkommensteuerpflicht erstreckt sich nach § 1 Abs. 1 Satz 2 EStG auf sämtliche Einkünfte mit Ausnahme derjenigen, die durch ein Doppelbesteuerungsabkommen von der deutschen Einkommensteuer befreit worden sind (§§ 3 Nr. 41 EStG, 9 StAnpG). Werden die Einkünfte eines unbeschränkt Einkommensteuerpflichtigen nach einem Doppelbesteuerungsabkommen ohne Progressionsvorbehalt im Inland steuerfrei, so gehören sie nicht zum Einkommen im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 1 EStG und fallen folglich auch nicht mehr unter den zu versteuernden Einkommensbetrag im Sinne der Einkommensteuertabelle. Dieser kann sich vielmehr nur aus den nicht von einer sachlichen Steuerbefreiung erfaßten Einkünften zusammensetzen. Dementsprechend ist auch die Einkommensteuer auf die Inlandseinkünfte in der Einkommensteuertabelle unter der laufenden Nummer abzulesen, unter der dieser um die steuerfreien Einkünfte verminderte Einkommensbetrag aufgeführt ist.

BVerfGE 30, 272 (283):

Will der deutsche Vertragspartner diese sich aus dem System des Einkommensteuergesetzes ergebende Rechtsfolge vermeiden, so muß er in dem völkerrechtlichen Abkommen seinen Steuerverzicht beschränken und sich das Recht vorbehalten, die Steuer für die dem Inland zur Besteuerung überlassenen Einkünfte gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 EStG nach dem Satz zu erheben, der sich bei Einbeziehung sämtlicher Einkünfte des Steuerpflichtigen ergeben würde. Er ist also gehalten, den Progressionsvorbehalt ausdrücklich zu vereinbaren, um seinen Bürgern die Beschränkung des Steuerverzichts erkennbar zu machen; denn das Einkommensteuergesetz enthält keine dem § 8 Abs. 4 des Erbschaftsteuergesetzes vergleichbare Bestimmung, wonach die Steuer selbst dann nach dem Steuersatz zu erheben ist, der dem ganzen Erwerb entspricht, wenn ein Teil des Vermögens der inländischen Besteuerung aufgrund von Staatsverträgen entzogen ist.

b) Diese Auslegung entspricht im Ergebnis der Auffassung des Bundesfinanzhofs und der in der Fachliteratur allgemein vertretenen Ansicht (vgl. Bühring, Grundsätze der deutschen Doppelbesteuerungsabkommen, BetrBer. 1954, S. 482 [495]; Vogel, Die Auswirkungen der Abkommen zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf das innerstaatliche Steuerrecht, Betr. 1959, S. 32 [34]; Debatin, Wesen und Anwendung der Doppelbesteuerungsabkommen, AWB 1962, S. 61 [66]; Hoffmann, Progressionsvorbehalt und deutsches Steuerrecht, StuWB 1968, Sp. 291 [303]; Korn-Dietz, Doppelbesteuerung, München 1970, Vorbem. III F 1). Bei dieser Rechtslage kann dahingestellt bleiben, aus welchen Gründen die bei den Vertragsverhandlungen erkannte und erörterte Frage des Progressionsvorbehalts schließlich im Doppelbesteuerungsabkommen vom 15. Juli 1931 nicht geregelt wurde und sich die Schweizerische Eidgenossenschaft ihrerseits für befugt hielt, die Vollprogression trotzdem anzuwenden. Der in Deutschland herrschenden Rechtslage hat es jedenfalls entsprochen, daß mangels eines Progressionsvorbehalts die Anwendung der Vollprogression im Inland nicht möglich gewesen ist. Deshalb sind unter der Herrschaft dieses Abkommens die der schweizeri

BVerfGE 30, 272 (284):

schen Besteuerung überlassenen Einkünfte bei Ermittlung des Steuersatzes für das der deutschen Einkommensteuer unterworfene Einkommen stets außer Ansatz geblieben. Diese Steuerpraxis kann entgegen der Meinung des Bundesministers der Finanzen schon im Hinblick auf die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nicht nur auf die Berücksichtigung von Verständigungs- und Revisionsverhandlungen zwischen beiden Staaten zurückgeführt werden.

3. Der in Abschnitt II Nr. 14 des Zusatzprotokolls 1957 aufgenommene Progressionsvorbehalt hat die einkommensteuerliche Lage der betroffenen Steuerpflichtigen im Inland also zu ihrem Nachteil verändert. Mit ihm ist der das geltende Einkommensteuerrecht beherrschende Grundsatz der Einkommensbesteuerung nach progressiv steigenden Steuersätzen unter Berücksichtigung sämtlicher Einkünfte eines unbeschränkt Einkommensteuerpflichtigen, der durch das ursprüngliche Doppelbesteuerungsabkommen vom 15. Juli 1931 eingeschränkt war, für die Ermittlung des Steuersatzes wiederhergestellt worden. Das, hat für die betroffenen Steuerpflichtigen in der Regel eine höhere Besteuerung zur Folge.

II.

Art. 1 Satz 1 des Vertragsgesetzes vom 5. März 1959, soweit er sich auf Abschnitt IV Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Abschnitt II Nr. 14 des Zusatzprotokolls 1957 bezieht, entfaltet echte Rückwirkung zum Nachteil der Steuerpflichtigen und ist deshalb insoweit mit dem Rechtsstaatsprinzip unvereinbar.

1. a) Durch das gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG ergangene Gesetz vom 5. März 1959 ist das Zusatzprotokoll 1957 einschließlich des in ihm vereinbarten Progressionsvorbehalts unmittelbar innerstaatliches Recht geworden. Die rechtliche Bedeutung eines solchen Vertragsgesetzes erschöpft sich nicht darin, daß von seinem Erlaß das verfassungsmäßige Zustandekommen des völkerrechtlichen Vertrages abhängt; es transformiert zugleich den Inhalt dieses Vertrages in innerstaatliches Recht und macht ihn sowohl für die staatlichen Organe als auch für die Staatsbürger verbindlich (vgl. BVerfGE 1, 396 [411]; 6, 290 [294]). Das

BVerfGE 30, 272 (285):

Vertragsgesetz stellt also nicht eine bloße Ermächtigung des deutschen Gesetzgebers dar, durch eine weitere innerstaatliche Rechtsnorm die Anwendung der Vollprogression in deutsch-schweizerischen Doppelbesteuerungsfällen vorzuschreiben; es enthält diese Regelung vielmehr selbst (ebenso BFHE 87, 273 [276]; 90, 74 [75]).

b) Das Zusatzprotokoll bestimmt in Abschnitt IV Abs. 3 Satz 1, daß der Progressionsvorbehalt "auf die Steuern anzuwenden (ist), die für die Zeit nach dem 31. Dezember 1956 erhoben werden". Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Regelung, am 20. April 1959, waren die Einkommensteuertatbestände der Veranlagungszeiträume 1957 und 1958 abgeschlossen; die Einkommensteuerschuld für diese Zeiträume war am 31. Dezember 1957 bzw. 31. Dezember 1958 ohne die neu vereinbarte Progression des Steuersatzes entstanden. Der Progressionsvorbehalt wirkt nachträglich ändernd auf abgeschlossene, der Vergangenheit angehörende Tatbestände ein.

2. Belastende Gesetze, insbesondere Steuergesetze, die in bereits abgeschlossene Tatbestände eingreifen und dadurch die Rechtsposition des Bürgers mit Wirkung für die Vergangenheit verschlechtern, sind grundsatzlich mit dem Rechtsstaatsprinzip unvereinbar (BVerfGE 13, 261 [271]; 15, 313 [324]; 18,135 [142]; 18, 429 [439]; 19,187 [195]; 21, 117 [132]; 22, 241 [248]; 23, 12 [32]; 25, 371 [403]; 27, 167 [173]). Zu den wesentlichen Elementen des Rechtsstaatsprinzips gehört die Rechtssicherheit. Für den Bürger bedeutet Rechtssicherheit in erster Linie Vertrauensschutz. Der Bürger wird in seinem Vertrauen enttäuscht, wenn der Gesetzgeber an bereits abgeschlossene Tatbestände nachträglich ungünstigere Folgen knüpft als diejenigen, von denen der Bürger bei seinen Dispositionen ausgehen durfte. Deshalb dürfen ihm in der Regel nicht rückwirkend zusätzliche Leistungspflichten gegenüber dem Staat auferlegt werden. Auch die Aufhebung einer Steuerbefreiung wirkt sich als Erhöhung der Leistungspflicht zum Nachteil der Steuerpflichtigen aus. In seinem Vertrauen auf die bestehende Rechtsordnung verdient der Bürger gegen den rück

BVerfGE 30, 272 (286):

wirkenden Wegfall einer Steuervergünstigung den gleichen Schutz wie gegen die rückwirkende Belastung mit einem neu begründeten Steueranspruch.

3. Ein Grund, das Vertrauen der Steuerpflichtigen auf den ungeschmälerten Fortbestand des Steuerverzichts des deutschen Staates nach dem urspünglichen Doppelbesteuerungsabkommen für die Veranlagungszeiträume 1957 und 1958 nicht zu schützen, besteht nicht:

a) Der Bürger kann bei seinem Planen auf das geltende Recht dann nicht vertrauen, wenn es unklar und verworren ist; in solchen Fällen ist es dem Gesetzgeber erlaubt, die Rechtslage rückwirkend zu klären (BVerfGE 11, 64 [72 f.]; 13, 261 [272]; 19, 187 [195]).

Ein derartiger Fall ist hier nicht gegeben. Das ursprüngliche Doppelbesteuerungsabkommen von 1931 enthielt keinen Progressionsvorbehalt. Hieraus folgte für das deutsche Einkommensteuerrecht eindeutig, daß die Anwendung der Vollprogression im Inland nicht zulässig war. Dementsprechend hat die deutsche – im Gegensatz zur schweizerischen – Finanzverwaltung in ständiger Praxis davon abgesehen, den Steuersatz für das inländische Einkommen unter Einbeziehung der in der Schweiz erzielten Einkünfte zu berechnen, solange die durch das Abkommen vom 15. Juli 1931 begründete Steuerbefreiung ohne Einschränkung gegolten hat. Die nachträgliche Einfügung des Progressionsvorbehalts in das Abkommen hat in der Bundesrepublik nicht eine zweifelhafte Rechtslage klargestellt, sondern eine eindeutige Rechtslage umgestaltet.

b) Das Vertrauen auf das Weiterbestehen einer Rechtsnorm ist auch dann nicht mehr schutzwürdig, wenn der Bürger nach der rechtlichen Lage in dem Zeitpunkt, auf den der Eintritt der nachteiligen Rechtsfolge vom Gesetz zurückbezogen wird, mit dieser Regelung rechnen mußte (vgl. BVerfGE 1, 264 [280]; 2, 237 [264 ff.]; 7, 129 [151 f.]; 8, 274 [304 f.]; 13, 261 [272 f.]; 27, 167 [173 f.]).

Auch um einen solchen Fall handelt es sich hier indessen nicht.

BVerfGE 30, 272 (287):

Das von der Bundesrepublik und der Schweiz vereinbarte Zusatzprotokoll trägt zwar das Datum vom 9. September 1957; es ist aber erst durch das Vertragsgesetz vom 5. März 1959 Bestandteil des deutschen Steuerrechts geworden. In den Jahren 1957 und 1958 brauchte ein Steuerpflichtiger noch nicht damit zu rechnen, daß der deutsche Gesetzgeber mit Rückwirkung zuungunsten der Betroffenen einen Progressionsvorbehalt einführen werde. Das Vertrauen des Bürgers in den Bestand des geltenden Rechts ist erst von dem Zeitpunkt ab nicht mehr schutzwürdig, in dem der Bundestag ein in die Vergangenheit zurückwirkendes Gesetz beschlossen hat (BVerfGE 13, 206 [213]; 14, 288 [298]; 23, 12 [33]). Das Bekanntwerden von Gesetzesinitiativen und die öffentliche Berichterstattung über die Vorbereitung einer Neuregelung durch die gesetzgebenden Körperschaften beeinträchtigen die Schutzwürdigkeit des Vertrauens hingegen nicht.

Dieser Grundsatz gilt in gleicher Weise für Gesetze, durch die völkerrechtlichen Vereinbarungen zugestimmt wird. Vor der nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG erforderlichen Beschlußfassung der gesetzgebenden Körperschaften hatten die Steuerpflichtigen keinen Anlaß, die im Zusatzprotokoll 1957 mit Wirkung ab 1. Januar 1957 vertraglich vereinbarte Einfügung des Progressionsvorbehalts zu beachten. Selbst wenn die im völkerrechtlichen Vertrag vereinbarte Neuregelung schon veröffentlicht und allgemein erörtert worden sein sollte, konnte ein inländischer Steuerpflichtiger noch davon ausgehen, daß der deutsche Gesetzgeber verhindern werde, daß sich die Rechtsposition der Betroffenen im Inland für abgeschlossene Veranlagungszeiträume rückwirkend verschlechtern würde. Dies hätte dadurch geschehen können, daß der deutsche Gesetzgeber in das Vertragsgesetz eine besondere Bestimmung aufgenommen hätte, die eine belastende Rückwirkung der Vertragsänderung durch das Zusatzprotokoll 1957 für den Bereich des innerstaatlichen Rechts ausschloß. Von dieser Möglichkeit hat er in Vertragsgesetzen zu späteren Doppelbesteuerungsabkommen Gebrauch gemacht (vgl. z.B. Art. 2 Abs. 2 des Vertragsgesetzes vom 10. Februar 1971 zur Änderung des

BVerfGE 30, 272 (288):

deutsch-pakistanischen Doppelbesteuerungsabkommens, BGBl. II S. 25). Hiernach wird ein sich ergebender Steuermehrbetrag nicht erhoben, wenn sich aufgrund der Vertragsänderung für die Zeit bis zum Beginn des Kalenderjahres ihres Inkrafttretens unter Berücksichtigung der jeweiligen ausländischen und inländischen Besteuerung insgesamt eine höhere Belastung ergibt, als sie nach den Rechtsvorschriften vor dem Inkrafttreten des Ergänzungsabkommens bestand.

Die in der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg abgeschlossenen oder ergänzten deutsch-ausländischen Doppelbesteuerungsabkommen (vgl. z.B. Art. XV Abs. 1 Buchst. b des Doppelbesteuerungsabkommens mit den USA vom 22. Juli 1954, BGBl. II S. 1118) ließen allerdings die Tendenz erkennen, generell einen Progressionsvorbehalt zu vereinbaren und dadurch die Steuerbefreiung auf die Vermeidung einer doppelten steuerlichen Erfassung von Einkommensteilen zu beschränken, ohne den (progressiv gestalteten) Steuertarif zu berühren. Der in Deutschland unbeschränkt Einkommensteuerpflichtige durfte indessen darauf vertrauen, daß die günstigere Rechtslage, die für ihn nach dem ursprünglichen Doppelbesteuerungsabkommen mit der Schweiz noch bestand, entsprechend dem Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes nicht für schon abgeschlossene Veranlagungszeiträume beseitigt werden würde.

Die Entscheidung ist mit sechs Stimmen gegen eine Stimme ergangen.

(gez.) Seuffert Dr. Leibholz Geller Dr. Rupp Dr. Geiger Dr. Rinck Wand

BVerfGE 30, 272 (289):

Abweichende Meinung des Vizepräsidenten Seuffert zu dem Beschluß des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 10. März 1971 – 2 BvL 3/68 –

1. Die Entscheidung geht davon aus, daß die über das Zustimmungsgesetz zur Prüfung vorgelegte Vertragsbestimmung über die Anwendbarkeit des Progressionsvorbehalts (Abschnitt II Nr. 14 des Zusatzprotokolls vom 9. September 1957) ab 1. Januar 1957 (Abschnitt IV Abs. 3 Satz 1 des Zusatzprotokolls) dessen Anwendung nicht nur innerhalb des Vertragsverhältnisses zuläßt, sondern sie für die deutsche Steuerpflicht vorschreibt. Diese Auslegung ist aus mehreren Gründen nicht möglich.

a) Völkerrechtliche Abkommen sind so auszulegen, daß die Vertragspartner das von ihnen angestrebte Ziel erreichen können, aber nicht über das gewollte Maß hinaus als gebunden angesehen werden dürfen. Unter verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten muß derjenigen der Vorzug gegeben werden, bei der der Vertrag vor dem Grundgesetz bestehen kann (BVerfGE 4, 157 [168]). Doppelbesteuerungsabkommen, die gegenseitige Steuerverzichte regeln, schaffen nach ihrem Wortlaut und nach allgemeiner Auffassung und Rechtsprechung (vgl. Korn-Dietz, Doppelbesteuerung, Vorbem. III E 14 mit weiteren Nachweisen) jedoch weder neue Steueransprüche, noch können sie bestehende erweitern oder abändern; die Grundlage eines Steueranspruchs sowohl wie seine Verwirklichung hinsichtlich der Art und Höhe der Besteuerung wird vom Doppelbesteuerungsabkommen nicht berührt (ebenda).

b) Dies entspricht auch der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs zu Progressionsvorbehalten in Doppelbesteuerungsabkommen, wonach der Progressionsvorbehalt keine inländische (deutsche) Steuerpflicht begründet, sondern (allenfalls) bestehende steuerliche Rechtsfolgen aufrechterhält (BFH vom 9. November 1966 – I 29/65 –, BStBl. 1967 III S. 88, BFH 87, 273). Die Grundlage zur Anwendung des Progressionsvorbehalts für die deutsche Besteuerung wird in dieser Entscheidung – ohne daß dem verfassungsrechtliche Bedenken entgegenstehen, wie der

BVerfGE 30, 272 (290):

gegenwärtige Beschluß des Bundesverfassungsgerichts darlegt – im deutschen Steuerrecht (§ 3 Nr. 41 EStG) gefunden. (Der im Beschluß des Senats zitierte Leitsatz gibt insofern den Inhalt des Urteils nicht zutreffend wieder, als er im Gegensatz zum Urteil selbst davon spricht, daß der Progressionsvorbehalt selbst die Vorschrift darstelle, daß die Zurechnung zur Ermittlung des Steuersatzes zu erfolgen habe.)

c) Schon deswegen, weil die Auslegung, daß der Progressionsvorbehalt selbst keine Steuerpflicht begründet (so daß auch die rückwirkende Anwendbarkeit des Progressionsvorbehalts keine Steuerpflicht rückwirkend begründen kann), jedenfalls möglich ist, muß diese Auslegung gewählt werden, weil die Vertragsvorschrift dann mit dem Grundgesetz vereinbar erscheint. Dies gilt nicht nur nach den Regeln über die Auslegung völkerrechtlicher Verträge (oben zu a), sondern schon nach der allgemeinen Regel, daß von mehreren möglichen Auslegungen diejenige anzuwenden ist, die zur Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz führt (vgl. BVerfGE 19, 1 [5] mit Nachweisen und sonst vielfach).

2. Ob und wann der Progressionsvorbehalt für die deutsche Steuerpflicht anzuwenden ist, ist demnach nicht der zur Prüfung vorgelegten Gesetzesbestimmung, sondern dem sonstigen deutschen Steuerrecht zu entnehmen. Die Ansicht des Steuerpflichtigen im Ausgangsverfahren, der Progressionsvorbehalt gebe auch nach seiner Einfügung in das deutsche Recht (Inkrafttreten des Vertragsgesetzes, 20. April 1959) keine verfassungsmäßige Grundlage zur Berechnung eines erhöhten Steuersatzes – in welchem Falle die vorgelegte Vorschrift, da sie sich in keinem Fall belastend auswirken könnte, auf jeden Fall mit dem Grundgesetz vereinbar wäre –, ist allerdings mit dem Bundesverfassungsgericht und dem vorlegenden Gericht abzulehnen. Dafür, daß das deutsche Steuerrecht die Anwendung des Progressionsvorbehalts im Sinne einer Mehrbelastung auch für die Zeit vor dem Inkrafttreten des Vertrags vorsieht oder vorschreibt, wäre aber, unabhängig von der Vertragsbestimmung über die rückwirkende Anwendbarkeit des Abkommens (denn das Abkommen kann und

BVerfGE 30, 272 (291):

will nicht bestimmen, daß der erhöhte Steuersatz angewandt wird, und infolgedessen auch nicht, daß er rückwirkend angewandt wird), eine entsprechende weitere Bestimmung des deutschen Steuerrechts erforderlich. Sie ist offenbar – ohne daß das Bundesverfassungsgericht das jetzt zu entscheiden hätte – nicht nachzuweisen und würde auch, falls sie als rückwirkend belastende Vorschrift ergangen sein sollte, keinen erkennbaren Grund zur verfassungsmäßigen Rechtfertigung der Rückwirkung zur Seite stehen haben, wie der Beschluß des Senats ausführt.

Die hier dargelegte Auffassung über das Verhältnis von Rückwirkungsbestimmungen in Doppelbesteuerungsabkommen zum deutschen Steuerrecht entspricht der deutschen Gesetzgebungs- und Verwaltungspraxis jedenfalls insofern, als diese Regelungen, die sich auf Steueransprüche während der Rückwirkungszeit solcher Abkommen beziehen, jeweils unabhängig von den Vertragsbestimmungen und der Zustimmung zu denselben getroffen hat. Im übrigen hat auch der vorlegende Senat des Bundesfinanzhofs in Betracht gezogen, daß nach deutschem Steuerrecht eine einschränkende Auslegung bezüglich der rückwirkenden Anwendung von Doppelbesteuerungsabkommen im Sinne der Schlechterstellung eines Steuerpflichtigen geboten sein könnte (vgl. BFH vom 11. März 1970 – I B 50/68 und 3/69 –; BStBl. II 1970 S. 569).

3. Ich bin deswegen der Ansicht, daß zu entscheiden gewesen wäre:

Art. 1 Satz 1 des Gesetzes zu dem Zusatzprotokoll vom 9. September 1957 zum Abkommen vom 15. Juli 1931 zwischen dem Deutschen Reich und der Schweizerischen Eidgenossenschaft zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiete der direkten Steuern und der Erbschaftsteuern vom 5. März 1959 (BGBl. II 1959 S. 182) ist mit dem Grundgesetz vereinbar, auch soweit damit dem Art. 4 Abs. 3 Satz 1 des Zusatzprotokolls vom 9. September 1957 in der sich aus den Gründen ergebenden Auslegung zugestimmt wird.

(gez.) W. Seuffert

BVerfG, 31.07.1973 - 2 BvF 1/73

Administration — Tue, 27 Feb 2024 20:41:53 +0000

Daten

Fall:

Grundlagenvertrag

Fundstellen:

BVerfGE 36, 1; NJW 1973, 1539; MDR 1973, 826; DVBl 1973, 685; DÖV 1973, 606

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

31.07.1973

Aktenzeichen:

2 BvF 1/73

Entscheidungstyp:

Urteil

Richter:

Seuffert, Schlabrendorff, Rupp, Geiger, Hirsch, Rinck, Wand

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 36, 1

Paginierung:

BVerfGE 36, 1 (1):

1. Art. 59 Abs. 2 GG verlangt für alle Verträge, die die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, die parlamentarische Kontrolle in der Form des Zustimmungsgesetzes, gleichgültig, ob der als Vertragspartner beteiligte Staat nach dem Recht des Grundgesetzes Ausland ist oder nicht.

2. Der Grundsatz des judicial self-restraint zielt darauf ab, den von der Verfassung für die anderen Verfassungsorgane garantierten Raum freier politischer Gestaltung offenzuhalten.

3. Mit der Entscheidung des Grundgesetzes für eine umfassende Verfassungsgerichtsbarkeit ist es unvereinbar, daß die Exekutive ein beim Bundesverfassungsgericht anhängiges Verfahren überspielt.

Ergibt sich, wie in diesem Fall, ausnahmsweise einmal eine Lage, in der das Inkrafttreten eines Vertrags vor Abschluß des verfassungsgerichtlichen Verfahrens nach Auffassung der Exekutive unabweisbar geboten erscheint, so haben die dafür verantwortlichen Verfassungsorgane für die sich daraus möglicherweise ergebenden Folgen einzustehen.

4. Aus dem Wiedervereinigungsgebot folgt: Kein Verfassungsorgan der Bundesrepublik Deutschland darf die Wiederherstellung der staatlichen Einheit als politisches Ziel aufgeben, alle Verfassungsorgane sind verpflichtet, in ihrer Politik auf die Erreichung dieses Zieles hinzuwirken - das schließt die Forderung ein, den Wiedervereinigungsanspruch im Inneren wachzuhalten und nach außen beharrlich zu vertreten - und alles zu unterlassen, was die Wiedervereinigung vereiteln würde.

5. Die Verfassung verbietet, daß die Bundesrepublik Deutschland auf einen Rechtstitel aus dem Grundgesetz verzichtet, mittels dessen sie in Richtung auf Verwirklichung der Wiedervereinigung und der Selbstbestimmung wirken kann, oder einen mit dem Grundgesetz unvereinbaren Rechtstitel schafft oder sich an der Begründung eines

BVerfGE 36, 1 (2):

solchen Rechtstitels beteiligt, der ihr bei ihrem Streben nach diesem Ziel entgegengehalten werden kann.

6. Der Vertrag hat einen Doppelcharakter; er ist seiner Art nach ein völkerrechtlicher Vertrag, seinem spezifischen Inhalt nach ein Vertrag, der vor allem inter-se-Beziehungen regelt.

7. Art. 23 GG verbietet, daß sich die Bundesregierung vertraglich in eine Abhängigkeit begibt, nach der sie rechtlich nicht mehr allein, sondern nur noch im Einverständnis mit dem Vertragspartner die Aufnahme anderer Teile Deutschlands verwirklichen kann.

8. Art. 16 GG geht davon aus, daß die "deutsche Staatsangehörigkeit", die auch in Art. 116 Abs. 1 GG in Bezug genommen ist, zugleich die Staatsangehörigkeit der Bundesrepublik Deutschland ist. Deutscher Staatsangehöriger im Sinne des Grundgesetzes ist also nicht nur der Bürger der Bundesrepublik Deutschland.

9. Ein Deutscher hat, wann immer er in den Schutzbereich der staatlichen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland gelangt, einen Anspruch auf den vollen Schutz der Gerichte der Bundesrepublik Deutschland und alle Garantien der Grundrechte des Grundgesetzes.

Urteil des Zweiten Senats vom 31. Juli 1973 auf die mündliche Verhandlung vom 19. Juni 1973

-- 2 BvF 1/73 --

in dem Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung des Gesetzes zum Vertrag vom 21. Dezember 1972 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik vom 6. Juni 1973 (BGBl. II S. 421), Antragsteller: Die Bayerische Staatsregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, München, Staatskanzlei, Bevollmächtigter: Professor Dr. Dieter Blumenwitz, 8011 Zorneding, Herzog-Albrecht-Straße 26, Beteiligter: Die Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister der Justiz, Bonn, Rosenburg, Bevollmächtigte: Professor Dr. Martin Kriele, Köln, Rechtsanwalt Dr. Bernhard Leverenz, Karlsruhe.

Entscheidungsformel:

Das Gesetz zu dem Vertrag vom 21. Dezember 1972 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Grundlagen der Beziehungen zwischen

BVerfGE 36, 1 (3):

der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik vom 6. Juni 1973 (Bundesgesetzbl. Teil II S. 421) ist in der sich aus den Gründen ergebenden Auslegung mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe:

A. -- I.

Am 8. November 1972 wurde der zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik ausgehandelte Vertrag über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik - im folgenden: der Vertrag - paraphiert. Er wurde am selben Tag zusammen mit einer Reihe ergänzender Texte im Bulletin Nr. 155, S. 1841 ff. veröffentlicht mit dem Hinweis (a.a.O. S. 1853), die Bundesregierung werde "vor der Unterzeichnung des Vertrags an die Regierung der Deutschen Demokratischen Republik ein Schreiben richten, in dem sie ihre Ziele in der nationalen Frage darlegt".

Der Vertrag lautet:

Artikel 1

Die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik entwickeln normale gutnachbarliche Beziehungen zueinander auf der Grundlage der Gleichberechtigung.

Artikel 2

Die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik werden sich von den Zielen und Prinzipien leiten lassen, die in der Charta der Vereinten Nationen niedergelegt sind, insbesondere der souveränen Gleichheit aller Staaten, der Achtung der Unabhängigkeit, Selbständigkeit und territorialen Integrität, dem Selbstbestimmungsrecht, der Wahrung der Menschenrechte und der Nichtdiskriminierung.

Artikel 3

Entsprechend der Charta der Vereinten Nationen werden die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik ihre Streitfragen ausschließlich mit friedlichen Mitteln lösen und sich der Drohung mit Gewalt oder der Anwendung von Gewalt enthalten.

BVerfGE 36, 1 (4):

Sie bekräftigen die Unverletzlichkeit der zwischen ihnen bestehenden Grenze jetzt und in der Zukunft und verpflichten sich zur uneingeschränkten Achtung ihrer territorialen Integrität.

Artikel 4

Die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik gehen davon aus, daß keiner der beiden Staaten den anderen international vertreten oder in seinem Namen handeln kann.

Artikel 5

Die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik werden friedliche Beziehungen zwischen den europäischen Staaten fördern und zur Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa beitragen. Sie unterstützen die Bemühungen um eine Verminderung der Streitkräfte und Rüstungen in Europa, ohne daß dadurch Nachteile für die Sicherheit der Beteiligten entstehen dürfen.

Die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik werden mit dem Ziel einer allgemeinen und vollständigen Abrüstung unter wirksamer internationaler Kontrolle der internationalen Sicherheit dienende Bemühungen um Rüstungsbegrenzung und Abrüstung, insbesondere auf dem Gebiet der Kernwaffen und anderen Massenvernichtungswaffen, unterstützen.

Artikel 6

Die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik gehen von dem Grundsatz aus, daß die Hoheitsgewalt jedes der beiden Staaten sich auf sein Staatsgebiet beschränkt. Sie respektieren die Unabhängigkeit und Selbständigkeit jedes der beiden Staaten in seinen inneren und äußeren Angelegenheiten.

Artikel 7

Die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik erklären ihre Bereitschaft, im Zuge der Normalisierung ihrer Beziehungen praktische und humanitäre Fragen zu regeln. Sie werden Abkommen schließen, um auf der Grundlage dieses Vertrages und zum beiderseitigen Vorteil die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Wirtschaft, der Wissenschaft und Technik, des Verkehrs, des Rechtsverkehrs, des Post- und Fernmeldewesens, des Gesundheitswesens, der Kultur, des Sports, des Umweltschutzes und auf anderen Gebieten zu entwickeln und zu fördern. Einzelheiten sind in dem Zusatzprotokoll geregelt.

BVerfGE 36, 1 (5):

Artikel 8

Die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik werden ständige Vertretungen austauschen. Sie werden am Sitz der jeweiligen Regierung errichtet.

Die praktischen Fragen, die mit der Einrichtung der Vertretungen zusammenhängen, werden zusätzlich geregelt.

Artikel 9

Die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik stimmen darin überein, daß durch diesen Vertrag die von ihnen früher abgeschlossenen oder sie betreffenden zweiseitigen und mehrseitigen internationalen Verträge und Vereinbarungen nicht berührt werden.

Artikel 10

Dieser Vertrag bedarf der Ratifikation und tritt am Tage nach dem Austausch entsprechender Noten in Kraft.

Der Vertrag wurde am 21. Dezember 1972 durch die Bevollmächtigten der Vertragsparteien in Berlin unterzeichnet; dem Vertrag war ein Zusatzprotokoll, über das die Vertragsteile sich geeinigt hatten, beigefügt. Außerdem lagen im Zusammenhang mit dem Vertrag vor:

ein Protokollvermerk, wonach "wegen der unterschiedlichen Rechtspositionen zu Vermögensfragen ... diese durch den Vertrag nicht geregelt werden" konnten;

zwei "Erklärungen zu Protokoll", von denen die für die Bundesrepublik Deutschland abgegebene lautet: "Staatsangehörigkeitsfragen sind durch den Vertrag nicht geregelt worden" und die für die Deutsche Demokratische Republik abgegebene lautet: "Die Deutsche Demokratische Republik geht davon aus, daß der Vertrag eine Regelung der Staatsangehörigkeitsfragen erleichtern wird";

zwei Erklärungen der Vertragsteile zu Protokoll zum Antrag auf Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen;

eine Erklärung beider Delegationsleiter zu Protokoll über die Aufgaben der Grenzkommission;

BVerfGE 36, 1 (6):

eine Erklärung des Delegationsleiters der Deutschen Demokratischen Republik zu Protokoll über den Verwaltungsverkehr;

eine Erklärung beider Seiten über die Ausdehnung von Abkommen und Regelungen auf Berlin (West);

eine Erklärung beider Seiten über "politische Konsultation";

Erklärungen zu Protokoll im Zusammenhang mit dem Briefwechsel über die Arbeitsmöglichkeiten für Journalisten;

eine Erklärung beider Seiten über die Ausdehnung der Vereinbarung über Arbeitsmöglichkeiten für Journalisten auf Berlin (West

ein Schriftwechsel vom 21. Dezember 1972 zur Familienzusammenführung, zu Reiseerleichterungen und Verbesserungen des nichtkommerziellen Warenverkehrs;

ein Briefwechsel vom 21. Dezember 1972 zur Eröffnung weiterer (vier) Grenzübergangsstellen;

ein Briefwechsel vom 21. Dezember 1972 mit dem Wortlaut der Noten der Bundesrepublik Deutschland an die drei Westmächte und der Deutschen Demokratischen Republik an die Sowjetunion zu Art. 9 des Vertrages;

ein Briefwechsel zum Post- und Fernmeldewesen;

ein Briefwechsel zum Antrag auf Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen;

ein Briefwechsel über die Arbeitsmöglichkeiten für Journalisten.

Unmittelbar vor der Unterzeichnung des Vertrags ging der Regierung der Deutschen Demokratischen Republik der Brief der Regierung der Bundesrepublik Deutschland zur deutschen Einheit vom 21. Dezember 1972 zu. Nach Beratung und Behandlung in den gesetzgebenden Körperschaften erging das Gesetz vom 6. Juni 1973 zu dem Vertrag vom 21. Dezember 1972 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik

BVerfGE 36, 1 (7):

(BGBl. II S. 421) - im folgenden: das Vertragsgesetz -, dessen Artikel 1 lautet:

Dem am 21. Dezember 1972 unterzeichneten Vertrag über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik einschließlich

- des dazugehörigen Briefes der Regierung der Bundesrepublik Deutschland zur deutschen Einheit an die Regierung der Deutschen Demokratischen Republik vom 21. Dezember 1972,

- des Zusatzprotokolls zum Vertrag,

- des Protokollvermerks zu Vermögensfragen,

- des Vorbehalts zu Staatsangehörigkeitsfragen durch die Bundesrepublik Deutschland,

- des Briefwechsels vom 21. Dezember 1972 zur Familienzusammenführung, zu Reiseerleichterungen und Verbesserungen des nichtkommerziellen Warenverkehrs,

- des Briefwechsels vom 21. Dezember 1972 zur Öffnung weiterer Grenzübergangsstellen,

- des Briefwechsels vom 21. Dezember 1972 mit dem Wortlaut der Noten der Regierung der Bundesrepublik Deutschland an die Regierungen der Französischen Republik, des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland und der Vereinigten Staaten von Amerika und der Note der Regierung der Deutschen Demokratischen Republik an die Regierung der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken zu Artikel 9 des Vertrages,

- der Erklärungen in bezug auf Berlin (West),

wird zugestimmt. Der Vertrag, der Brief, das Zusatzprotokoll, der Protokollvermerk, der Vorbehalt, die Briefwechsel und die Erklärungen werden nachstehend veröffentlicht.

Der Vertrag ist nach der Bekanntmachung über sein Inkrafttreten vom 22. Juni 1973 (BGBl. II S. 559) am 21. Juni 1973 "nach dem Austausch entsprechender Noten zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung der Deutschen Demokratischen Republik, der am 20. Juni 1973 in Bonn erfolgte", in Kraft getreten.

II.

1 . Am 28. Mai 1973 hat die Bayerische Staatsregierung gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG in Verbindung mit § 13 Nr. 6 und § 76

BVerfGE 36, 1 (8):

Nr. 1 BVerfGG beim Bundesverfassungsgericht beantragt festzustellen:

Das Gesetz zu dem Vertrag vom 21. Dezember 1972 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik ist mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und deshalb nichtig.

Für die Zulässigkeit des Antrags bezieht sie sich auf die bisherige Rechtsprechung des Gerichts.

Zur Begründetheit ihres Antrags trägt sie im wesentlichen vor: Der Vertrag verstoße gegen das Gebot der Wahrung der staatlichen Einheit Deutschlands. Er beruhe auf der vom Grundgesetz verworfenen Rechtsauffassung vom Untergang des Deutschen Reiches und dem Neuentstehen zweier unabhängiger Staaten auf dem Gebiet des alten Reiches. Die Bundesrepublik könne nicht mehr für Gesamtdeutschland handeln. Daran ändere auch nichts der Brief zur deutschen Einheit, der weder auf das Selbstbestimmungs recht noch auf das Recht auf Wiedervereinigung verweise, sondern nur auf das politische Ziel, eine Veränderung des Status quo mit friedlichen Mitteln anzustreben. Nach dem Grundgesetz bestehe die deutsche Einheit nicht nur in alliierten Vorbehaltsrechten, sondern auch in den Rechtsnormen und Organen der Bundesrepublik Deutschland fort.

Der Vertrag verletze auch das grundgesetzliche Wiedervereinigungsgebot. Der Vertrag erkenne die Deutsche Demokratische Republik als mit der Bundesrepublik Deutschland gleichberechtigten, unabhängigen und selbständigen Staat an. An die Stelle des Deutschen Reiches träten zwei souveräne Staaten, die sich gegenseitig ihren Bestand garantierten; das führe zur Teilung Deutschlands. Aus der bisherigen Demarkationslinie mache der Vertrag eine freiwillig und vertraglich vereinbarte Staatsgrenze. Das bedeute eine Vertiefung der schon bestehenden Spaltung und verstoße gegen das Wiedervereinigungsgebot. Deshalb lasse

BVerfGE 36, 1 (9):

sich der Vertrag auch nicht damit rechtfertigen, daß der durch ihn geschaffene Zustand "näher beim Grundgesetz" stehe als der vorher bestehende.

Der Vertrag sei außerdem mit den Vorschriften des Grundgesetzes über Berlin unvereinbar: Die Berlinklausel des Vertragsgesetzes unterscheide sich von der üblichen Formel; sie bestimme nur, das Gesetz gelte "soweit sich die Regelungen des Vertragswerks auf das Land Berlin beziehen, auch im Lande Berlin, sofern das Land Berlin die Anwendung dieses Gesetzes feststellt". Danach würden von der Klausel nur die Erklärungen beider Seiten in bezug auf Berlin (West) erfaßt. Das Vertragswerk regle aber auch Fragen, die nicht den Status Berlins betreffen, beispielsweise Verbesserung des nichtkommerziellen Warenverkehrs, von denen das Vertragsgesetz Berlin nicht ausschließen dürfe. Auch die Erklärung, Berlin (West) betreffend, selbst sei verfassungswidrig, weil nur vereinbart sei, daß die im Zusatzprotokoll zu Artikel 7 vorgesehenen Abkommen und Regelungen im jeweiligen Falle auf Berlin (West) ausgedehnt werden können; das hänge aber künftig von der Zustimmung der Deutschen Demokratischen Republik ab, sei also nicht mehr gewährleistet und verstoße deshalb gegen Art. 23 Satz 1 GG. Mit dieser Vorschrift sei auch die Anerkennung der Souveränität der Deutschen Demokratischen Republik über Berlin (Ost) unvereinbar.

Der Vertrag verletze schließlich die im Grundgesetz begründete Schutz- und Fürsorgepflicht gegenüber den Deutschen in der Deutschen Demokratischen Republik. Die in der Deutschen Demokratischen Republik lebenden Menschen seien Deutsche im Sinne des Art. 116 GG. Art. 6 des Vertrags verwehre jedoch der Bundesrepublik Deutschland rechtlich, zugunsten der im Gebiet der Deutschen Demokratischen Republik beheimateten Deutschen zu intervenieren; als Folge davon müßten zusätzliche Schwierigkeiten entstehen, wenn die Vertretungen der Bundesrepublik Deutschland in Drittländern Deutschen aus der Deutschen Demokratischen Republik Hilfe leisten wollten. Der Vertrag habe zudem, auch wenn er Staatsangehörigkeitsfragen nicht geregelt

BVerfGE 36, 1 (10):

habe, Auswirkungen auf das Staatsangehörigkeitsrecht des Grundgesetzes. jedenfalls dürfe ein Vertrag mit der Deutschen Demokratischen Republik nur abgeschlossen werden, wenn in ihm - gewissermaßen als verfassungsrechtliches Minimum - ein Ausreiserecht für alle Deutschen aus der Deutschen Demokratischen Republik nach der Bundesrepublik Deutschland bindend vereinbart sei.

Insgesamt sei es nicht gelungen, im Vertrag ein "besonderes Verhältnis" zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik zu konstituieren. Nicht einmal die Einheit der Nation sei vertraglich festgehalten. Auch als "modus vivendi" sei der Vertrag nicht interpretierbar, weil er ohne Befristung und ohne Kündigungsklausel abgeschlossen sei und nicht einmal den Vorbehalt einer friedensvertraglichen Regelung enthalte. Der Vertrag habe die deutsche Frage nicht dem Ziel des Grundgesetzes nähergebracht; das gelte auch, wenn man die begrüßenswerten menschlichen Erleichterungen berücksichtige, die mit dem Inkrafttreten des Vertrags verbunden seien.

Die Bayerische Staatsregierung legte außerdem zur Unterstützung ihrer Auffassung ein Rechtsgutachten von Professor Wengler, Berlin, vor.

2. Die Bundesregierung hat beantragt, festzustellen:

Das Gesetz vom 6. Juni 1973 zu dem Vertrag vom 21. Dezember 1972 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Zur Begründung hat sie im wesentlichen folgendes vorgetragen: Nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur verfassungsrechtlichen Prüfung völkerrechtlicher Verträge müsse zunächst verlangt werden, daß der Antrag der Bayerischen Staatsregierung schlüssig sei; dazu gehöre, daß er die maßgebenden Erwägungen der Bundesregierung und der parla

BVerfGE 36, 1 (11):

mentarischen Verhandlungen zur Kenntnis nehme und belege, daß ein Verfassungsverstoß ernstlich in Betracht gezogen werden müsse. Dabei sei im Antrag bereits erkennbar zu berücksichtigen, daß bei der Überprüfung völkerrechtlicher und zwischenstaatlicher Maßnahmen ein hohes Maß an Justitiabilität und Evidenz zu fordern sei. Entspreche ein Antrag diesen unverzichtbaren Erfordernissen nicht, sei vielmehr die von der Bundesregierung und von den gesetzgebenden Körperschaften beobachtete Sorgfalt in der Wahrnehmung des Verfassungsrechts evident, so genüge ein Antrag nicht den an eine eingehende Sachprüfung durch das Bundesverfassungsgericht zu stellenden Anforderungen. Er sei dann offensichtlich oder mindestens eindeutig unbegründet. Er müsse insbesondere scheitern, weil die Bayerische Staatsregierung ihre rein politischen Vorstellungen als Rechtssätze in das Grundgesetz hineininterpretiere, weil sie ihre politischen Wertungen auch bei der Auslegung des Vertrags in einseitiger Weise einführe, weil sie die politische Ausgangslage gänzlich außer Betracht lasse und weil sie die mit dem Vertrag in Übereinstimmung mit den elementaren Zielen des Grundgesetzes verfolgten Absichten entgegen dem eindeutigen Inhalt dieses Vertrags leugne.

Eine Alternative zum Vertrag gebe es nicht. Vergleiche man die Lage nach dem Inkrafttreten des Vertrags mit der Lage, die bestehen würde, wenn er nicht geschlossen worden wäre, so seien seine Vorteile evident. Der Vertrag diene praktisch dem Verfassungsziel der Friedenssicherung, er diene dem Verfassungsziel der Humanität, indem er den Menschen praktische Vorteile bringe, er halte in Übereinstimmung mit dem Grundgesetzgeber am Fortbestand Deutschlands fest, er sei gemäß den Vorstellungen des Grundgesetzgebers ein Dokument für eine Politik, die sich nicht an den Interessen der Bundesrepublik, sondern an den Belangen der ganzen Nation orientiere und er halte die deutsche Frage offen.

Das Grundgesetz enthalte keine Festlegung auf die "Identitätsthese", sondern unterscheide zwischen der Bundesrepublik Deutschland und Deutschland. Der Vertrag setze sich auch nicht

BVerfGE 36, 1 (12):

in Widerspruch mit dem Wiedervereinigungsgebot. Denn die drei Westmächte blieben daran gebunden, den Viermächtevorbehalt auf Deutschland als Ganzes zu beziehen; der Vertrag gebe nicht die Fortexistenz Deutschlands als Rechtssubjekt auf; er vermeide die Qualifizierung der Deutschen Demokratischen Republik als Ausland; er halte fest an der Einheit der deutschen Nation und an der deutschen Staatsangehörigkeit; er enthalte auch keine völkerrechtliche Anerkennung der Deutschen Demokratischen Republik. Mit dem Vertrag sei das politisch Erreichbare erreicht worden. Er verbaue jedoch weder rechtlich noch praktisch die Wiedervereinigung, gleichgültig, in welcher Form sie einmal verwirklicht werden könne. Er bringe aber Verbesserungen sowohl im politischen als auch im menschlichen Bereich und begründe darüber hinaus den Anspruch auf Abkommen, die zu weiteren Verbesserungen führen könnten. Der Vertrag schließe nichts ab, regele nichts endgültig, sondern halte im Gegenteil die Situation für künftige Verbesserungen offen und schaffe die Grundlage dafür.

Der Status Berlins bleibe vom Vertrag unberührt, schon deshalb, weil er durch die Viermächte-Vereinbarung fixiert sei, an der die Vertragsteile nichts zu ändern vermöchten.

Eine Verpflichtung der Bundesregierung, innerhalb des Gebietes der Deutschen Demokratischen Republik für den Schutz und die Fürsorge der Deutschen, die dort ihren ständigen Aufenthalt haben, einzustehen, bestehe nach dem Grundgesetz nicht. An der Schutz- und Fürsorgebefugnis der Bundesorgane für Deutsche im Ausland ändere der Vertrag weder rechtlich noch faktisch etwas. Die Gewährung der Ausreisefreiheit für alle Deutschen aus der Deutschen Demokratischen Republik sei keine verfassungsrechtliche Voraussetzung für Vereinbarungen, die konkreten Verbesserungen in den menschlichen Beziehungen dienen sollen.

3. Dem Gericht lagen u.a. alle Protokolle über die Beratungen der gesetzgebenden Körperschaften vor, die den Vertrag betreffen, außerdem die den Verfahrensbeteiligten in der mündlichen Verhandlung eingeräumten Schriftsätze zu der in der mündlichen

BVerfGE 36, 1 (13):

Verhandlung vorgelegten Urkunde über den Empfang des Briefes zur deutschen Einheit.

B. -- I.

Der Antrag ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, an der der Senat festhält, zulässig (vgl. insbesondere BVerfGE 4, 157 [161 ff.]). Das gilt auch, obwohl, wie im folgenden dargelegt wird, die Deutsche Demokratische Republik nach dem Recht des Grundgesetzes nicht Ausland ist. Denn Art. 59 Abs. 2 GG verlangt für alle Verträge, die die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, die parlamentarische Kontrolle in der Form des Zustimmungsgesetzes, gleichgültig ob der als Vertragspartner beteiligte Staat nach dem Recht des Grundgesetzes Ausland ist oder nicht.

II.

1. Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist das Vertragsgesetz vom 6. Juni 1973 und der in ihm in Bezug genommene Vertrag samt Zusatzprotokoll. Die in Art. 1 des Vertragsgesetzes nicht in Bezug genommenen Teile des Vertragswerks scheiden als Gegenstand der Normenkontrolle von vornherein aus. Sie sind für die Gesamtwürdigung des Vertrags von Bedeutung und können - neben anderem - als Material zur Auslegung des Vertrags herangezogen werden. Ob auch die in Art. 1 des Gesetzes in Bezug genommenen weiteren Vermerke, Vorbehalte, Erklärungen und Briefe Gegenstand der Normenkontrolle sein können, kann dahinstehen, weil sie in Abhängigkeit vom Vertrag stehen, zum Teil nur einen deklatorischen Inhalt besitzen und im übrigen nach ihrem Inhalt nicht mit dem Grundgesetz unvereinbar sein können, wie sich aus den im folgenden zu dem Vertrag angestellten rechtlichen Erwägungen ergibt. Jedenfalls sind sie wichtige Mittel zur Auslegung des Vertrags, ebenso wie die Präambel des Vertrags selbst.

2. Maßstab im Normenkontrollverfahren ist das Grundgesetz. Es verbindlich auszulegen, ist Sache des Bundesverfassungsge

BVerfGE 36, 1 (14):

richts. Auf dieser Grundlage gibt es kein Spannungsverhältnis zwischen politischer Wirklichkeit und Verfassungsordnung, das behoben werden könnte durch die Überlegung, die geltende Verfassungsordnung könne durch einen Vertrag geändert werden. Er schafft weder materielles Verfassungsrecht noch kann er zur Auslegung des Grundgesetzes herangezogen werden. Es ist vielmehr umgekehrt: Ein Vertrag, der mit dem geltenden, Verfassungsrecht in Widerspruch steht, kann verfassungsrechtlich nur durch eine entsprechende Verfassungsänderung mit dem Grundgesetz in Einklang gebracht werden.

Dies vorausgesetzt, gilt auch für die verfassungsrechtliche Prüfung eines Vertrags der Grundsatz, den das Bundesverfassungsgericht in Rücksicht auf die Verantwortung der anderen Verfassungsorgane im freiheitlich-demokratischen Rechtsstaat des Grundgesetzes allgemein entwickelt hat: Daß unter mehreren möglichen Auslegungen die Auslegung zu wählen ist, nach der der Vertrag vor dem Grundgesetz Bestand hat (vgl. BVerfGE 4, 157 [168]). Zu den gerade in der Verbindung mit der verfassungsrechtlichen Prüfung von Verträgen bedeutsamen Auslegungsgrundsätzen gehört außerdem, daß bei der Auslegung von Verfassungsbestimmungen, die sich auf Beziehungen der Bundesrepublik mit anderen Staaten beziehen, deren schrankensetzender, also Spielraum für die politische Gestaltung lassender Charakter nicht außer Betracht bleiben darf. In dieser Begrenzung setzt das Grundgesetz jeder politischen Macht, auch im Bereich der auswärtigen Politik, rechtliche Schranken; das ist das Wesen einer rechtsstaatlichen Ordnung, wie sie das Grundgesetz konstituiert hat. Die Durchsetzung dieser Verfassungsordnung obliegt letztverbindlich dem Bundesverfassungsgericht.

Der Grundsatz des judical self-restraint, den sich das Bundesverfassungsgericht auferlegt, bedeutet nicht eine Verkürzung oder Abschwächung seiner eben dargelegten Kompetenz, sondern den Verzicht "Politik zu treiben", d.h. in den von der Verfassung geschaffenen und begrenzten Raum freier politischer Gestaltung einzugreifen. Er zielt also darauf ab, den von der Verfassung für

BVerfGE 36, 1 (15):

die anderen Verfassungsorgane garantierten Raum freier politischer Gestaltung offenzuhalten.

Aus diesen Überlegungen folgt, von welch entscheidender Bedeutung es ist, daß eine Entscheidung im Normenkontrollverfahren, die einen Vertrag betrifft, vor dessen Inkrafttreten ergeht. Dem müssen - entsprechend dem zwischen ihnen bestehenden verfassungsrechtlichen Grundverhältnis - alle Verfassungsorgane Rechnung tragen. Dies bedeutet einerseits, daß das Bundesverfassungsgericht die verfassungsrechtliche Prüfung so rasch wie möglich zu Ende führt. Es bedeutet andererseits, daß die übrigen Verfassungsorgane die Prüfungszuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts in ihre Überlegungen zum zeitlichen Ablauf des Verfahrens, das zur Vertragsratifikation führt, einbeziehen und alles unterlassen, was dem Bundesverfassungsgericht eine rechtzeitige und wirksame Ausübung seiner Kompetenz erschweren oder unmöglich machen könnte. Mit der Entscheidung des Grundgesetzes für eine umfassende Verfassungsgerichtsbarkeit ist es unvereinbar, daß die Exekutive ein beim Bundesverfassungsgericht anhängiges Verfahren überspielt. Ergibt sich ausnahmsweise einmal, wie in diesem Fall, eine Lage, in der das Inkrafttreten eines Vertrags vor Abschluß des verfassungsgerichtlichen Verfahrens nach Auffassung der Exekutive unabweisbar geboten erscheint, so haben die dafür verantwortlichen Verfassungsorgane für die sich daraus möglicherweise ergebenden Folgen einzustehen (vgl. Urteil vorn 18. Juni 1973, S. 6 f. - 2 BvQ 1/73 - = BVerfGE 35, 257 [261 f.]).

III.

Der Vertrag regelt die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik. Seine Beurteilung macht erforderlich, sich mit den Aussagen des Grundgesetzes über den Rechtsstatus Deutschlands auseinanderzusetzen:

1. Das Grundgesetz - nicht nur eine These der Völkerrechtslehre und der Staatsrechtslehre! - geht davon aus, daß das Deut

BVerfGE 36, 1 (16):

sche Reich den Zusammenbruch 1945 überdauert hat und weder mit der Kapitulation noch durch Ausübung fremder Staatsgewalt in Deutschland durch die alliierten Okkupationsmächte noch später untergegangen ist; das ergibt sich aus der Präambel, aus Art. 16, Art. 23, Art. 116 und Art. 146 GG. Das entspricht auch der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, an der der Senat festhält. Das Deutsche Reich existiert fort (BVerfGE 2, 266 [277]; 3, 288 [319 f.]; 5, 85 [126]; 6, 309 [336, 363]), besitzt nach wie vor Rechtsfähigkeit, ist allerdings als Gesamtstaat mangels Organisation, insbesondere mangels institutionalisierter Organe selbst nicht handlungsfähig. Im Grundgesetz ist auch die Auffassung vom gesamtdeutschen Staatsvolk und von der gesamtdeutschen Staatsgewalt "verankert" (BVerfGE 2, 266 [277]). Verantwortung für "Deutschland als Ganzes" tragen - auch - die vier Mächte (BVerfGE 1, 351 [362 f., 367]).

Mit der Errichtung der Bundesrepublik Deutschland wurde nicht ein neuer westdeutscher Staat gegründet, sondern ein Teil Deutschlands neu organisiert (vgl. Carlo Schmid in der 6. Sitzung des Parlamentarischen Rates - StenBer. S. 70). Die Bundesrepublik Deutschland ist also nicht "Rechtsnachfolger" des Deutschen Reiches, sondern als Staat identisch mit dem Staat "Deutsches Reich", - in bezug auf seine räumliche Ausdehnung allerdings "teilidentisch", so daß insoweit die Identität keine Ausschließlichkeit beansprucht. Die Bundesrepublik umfaßt also, was ihr Staatsvolk und ihr Staatsgebiet anlangt, nicht das ganze Deutschland, unbeschadet dessen, daß sie ein einheitliches Staatsvolk des Völkerrechtssubjekts "Deutschland" (Deutsches Reich), zu dem die eigene Bevölkerung als untrennbarer Teil gehört, und ein einheitliches Staatsgebiet "Deutschland" (Deutsches Reich), zu dem ihr eigenes Staatsgebiet als ebenfalls nicht abtrennbarer Teil gehört, anerkennt. Sie beschränkt staatsrechtlich ihre Hoheitsgewalt auf den "Geltungsbereich des Grundgesetzes" (vgl. BVerfGE 3, 288 [319 f.]; 6, 309 [338, 363]), fühlt sich aber auch verantwortlich für das ganze Deutschland (vgl. Präambel des Grundgesetzes).

BVerfGE 36, 1 (17):

Derzeit besteht die Bundesrepublik aus den in Art. 23 GG genannten Ländern, einschließlich Berlin; der Status des Landes Berlin der Bundesrepublik Deutschland ist nur gemindert und belastet durch den sog. Vorbehalt der Gouverneure der Westmächte (BVerfGE 7, 1 [7 ff.]; 19, 377 [388]; 20, 257 [266]). Die Deutsche Demokratische Republik gehört zu Deutschland und kann im Verhältnis zur Bundesrepublik Deutschland nicht als Ausland angesehen werden (BVerfGE 11, 150 [158]). Deshalb war z.B. der Interzonenhandel und ist der ihm entsprechende innerdeutsche Handel nicht Außenhandel (BVerfGE 18, 353 [354]).

2. Zum Wiedervereinigungsgebot und Selbstbestimmungsrecht, das im Grundgesetz enthalten ist, hat das Bundesverfassungsgericht bisher erkannt und daran hält der Senat fest: Dem Vorspruch des Grundgesetzes kommt nicht nur politische Bedeutung zu, er hat auch rechtlichen Gehalt. Die Wiedervereinigung ist ein verfassungsrechtliches Gebot. Es muß jedoch den zu politischem Handeln berufenen Organen der Bundesrepublik überlassen bleiben zu entscheiden, welche Wege sie zur Herbeiführung der Wiedervereinigung als politisch richtig und zweckmäßig ansehen. Die Verfassungsorgane, denen im Grundgesetz auch der Schutz der freiheitlichdemokratischen Grundordnung und ihrer Institutionen zur Pflicht gemacht ist, haben zu entscheiden, ob eine bestimmte, sonst verfassungsmäßige Maßnahme die Wiedervereinigung rechtlich hindern oder faktisch unmöglich machen würde und aus diesem Grunde unterbleiben müßte. Ein breiter Raum politischen Ermessens besteht hier besonders für die Gesetzgebungsorgane. Das Bundesverfassungsgericht kann dem Gesetzgeber erst entgegentreten, wenn er die Grenzen dieses Ermessens eindeutig überschreitet, wenn seine Maßnahme also rechtlich oder tatsächlich einer Wiedervereinigung in Freiheit offensichtlich entgegensteht (BVerfGE 5, 85 [126 ff.]; 12, 45 [51 f.]).

Das bedarf in folgender Richtung hier noch einer näheren Präzisierung: Aus dem Wiedervereinigungsgebot folgt zunächst: Kein Verfassungsorgan der Bundesrepublik Deutschland darf die Wiederherstellung der staatlichen Einheit als politisches Ziel auf

BVerfGE 36, 1 (18):

geben, alle Verfassungsorgane sind verpflichtet, in ihrer Politik auf die Erreichung dieses Zieles hinzuwirken - das schließt die Forderung ein, den Wiedervereinigungsanspruch im Innern wachzuhalten und nach außen beharrlich zu vertreten - und alles zu unterlassen, was die Wiedervereinigung vereiteln würde. Die Bundesregierung hat allerdings in eigener Verantwortung zu entscheiden, mit welchen politischen Mitteln und auf welchen politischen Wegen sie das nach dem Grundgesetz rechtlich gebotene Ziel der Wiedervereinigung zu erreichen oder ihm wenigstens näherzukommen versucht. Die Abschätzung der Chancen ihrer Politik ist ihre und der sie tragenden parlamentarischen Mehrheit Sache. Hier hat das Gericht weder Kritik zu üben noch seine Auffassung über die Aussichten der Politik zu äußern. Die politische Verantwortung dafür liegt allein bei den politischen Instanzen. Eine Grenze, die allerdings das Bundesverfassungsgericht deutlich zu machen, zu bestimmen und u.U. durchzusetzen hat, liegt im Rechts- und Verfassungsstaat der Bundesrepublik Deutschland darin, daß die Verfassung verbietet, daß die Bundesrepublik auf einen Rechtstitel (eine Rechtsposition) aus dem Grundgesetz verzichtet, mittels dessen sie in Richtung auf Verwirklichung der Wiedervereinigung und der Selbstbestimmung wirken kann, oder einen mit dem Grundgesetz unvereinbaren Rechtstitel schafft oder sich an der Begründung eines solchen Rechtstitels beteiligt, der ihr bei ihrem Streben nach diesem Ziel entgegengehalten werden kann. Es ist ein Unterschied, ob man - solange daraus nicht die Gefahr der Verwirkung des Rechtstitels erwächst - politisch von einem Rechtstitel keinen Gebrauch macht oder ihn derzeit oder für absehbare Zeit nicht als politisches Instrument für tauglich hält, sich also damit abfindet, daß mit ihm kein politischer Erfolg erzielt werden kann, oder ob man auf ihn im Rechtssinn verzichtet. Man kann sich in diesem Sinne also politisch mit Realitäten abfinden. Das Grundgesetz verlangt aber, daß insoweit kein in ihm begründeter Rechtstitel preisgegeben wird, der jetzt oder später ein Argument zur Förderung des Bestrebens nach Wiedervereinigung bieten kann. Und Entsprechendes gilt für den um

BVerfGE 36, 1 (19):

gekehrten Fall: Politisches Verhalten mag sich später als "falsch kalkuliert" herausstellen und der Bundesregierung von anderen in ihrem Bemühen um Wiedervereinigung politisch entgegengehalten werden können; dieser - vom Verfassungsgericht mit keinem Wort zu kommentierende - Tatbestand unterscheidet sich wesentlich von dem anderen, daß die Bundesrepublik Deutschland mitwirkt bei einem Rechtsinstrument , das ihr von anderen in ihrem Bemühen um Wiedervereinigung entgegengehalten werden kann. Daraus ergibt sich beispielsweise: Die klare Rechtsposition jeder Regierung der Bundesrepublik Deutschland ist: Wir haben von der im Grundgesetz vorausgesetzten, in ihm "verankerten" Existenz Gesamtdeutschlands mit einem deutschen (Gesamt-)Staatsvolk und einer (gesamt-)deutschen Staatsgewalt auszugehen. Wenn heute von der "deutschen Nation" gesprochen wird, die eine Klammer für Gesamtdeutschland sei, so ist dagegen nichts einzuwenden, wenn darunter auch ein Synonym für das "deutsche Staatsvolk" verstanden wird, an jener Rechtsposition also festgehalten wird und nur aus politischen Rücksichten eine andere Formel verwandt wird. Versteckte sich dagegen hinter dieser neuen Formel "deutsche Nation" nur noch der Begriff einer im Bewußtsein der Bevölkerung vorhandenen Sprach- und Kultureinheit, dann wäre das rechtlich die Aufgabe einer unverzichtbaren Rechtsposition. Letzteres stünde in Widerspruch zum Gebot der Wiedervereinigung als Ziel, das von der Bundesregierung mit allen erlaubten Mitteln anzustreben ist. Ebenso verhielte es sich, wenn die Verweisung auf die Viermächte-Verantwortung für Gesamtdeutschland bedeuten würde, künftig sei sie allein noch eine (letzte) rechtliche Klammer für die Fortexistenz Gesamtdeutschlands; verfassungsgemäß ist nur - wie es auch die Bundesregierung selbst versteht -, daß sie eine weitere Rechtsgrundlage für das Bemühen der Bundesregierung um Wiedervereinigung bildet, nämlich eine "völkerrechtliche" neben der staatsrechtlichen.

Zur politischen These vom "Alleinvertretungsanspruch" hat sich das Bundesverfassungsgericht niemals geäußert. Es hatte und

BVerfGE 36, 1 (20):

hat auch jetzt keinen Anlaß zu prüfen und zu entscheiden, ob sich aus dem Grundgesetz rechtlich ein Alleinvertretungsanspruch der Bundesrepublik Deutschland für Gesamtdeutschland begründen läßt.

3. Der Vertrag kann so interpretiert werden, daß er mit keiner der dargelegten Aussagen des Grundgesetzes in Widerspruch gerät. Keine amtliche Äußerung innerhalb der Bundesrepublik Deutschland kann dahin verstanden werden, daß sie bei der Interpretation des Vertrags diesen verfassungsrechtlichen Boden verlassen hat oder verläßt.

IV.

1. Der Vertrag kann rechtlich nur gewürdigt werden, wenn man ihn in einen größeren Zusammenhang stellt. Er ist ein Stück einer umfassenderen Politik, näherhin der von der Bundesregierung auf Entspannung angelegten Ostpolitik, innerhalb derer vor allem die Verträge von Moskau und Warschau herausragende Meilensteine sind; diese Verträge waren ebenso Voraussetzung für den Abschluß des Grundlagenvertrags, wie der Grundlagenvertrag seinerseits für die Bundesregierung ein Ziel war, das sie durch Abschluß jener beiden Ostverträge zu erreichen hoffte. In diesem Zusammenhang gewinnt der Grundvertrag dieselbe fundamentale Bedeutung wie der Moskauer und der Warschauer Vertrag. Er ist kein beliebig korrigierbarer Schritt wie viele Schritte in der Politik, sondern er bildet, wie schon sein Name sagt, die Grundlage für eine auf Dauer angelegte neue Politik. Dementsprechend enthält er weder eine zeitliche Befristung noch eine Kündigungsklausel. Er stellt eine historische Weiche, von der aus das Verhältnis zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik neu gestaltet werden soll. Dieser Zusammenhang ist für die rechtliche Beurteilung des Vertrags von mehrfacher Bedeutung:

Er ist zwar in ähnlicher Weise wie das Grundgesetz (vgl. Präambel, Art. 23 und 146 GG) keine endgültige Lösung der deutschen Frage. Gleichwohl kann er nicht als eine bloße "Übergangs

BVerfGE 36, 1 (21):

lösung" bis zu einer späteren "endgültigen" Neubestimmung des Verhältnisses zwischen den beiden Staaten qualifiziert werden; er ist kein vereinbarter "modus vivendi", der in absehbarer Zeit durch eine andere grundsätzliche Neubestimmung des Verhältnisses zwischen diesen beiden Staaten abgelöst werden soll. Er selbst ist die ernsthaft gewollte neue Grundlage für die Bestimmung des Verhältnisses der beiden Staaten zueinander, - unbeschadet dessen, daß die Vertragsteile rechtlich frei sind, jederzeit übereinzukommen, den Vertrag in Übereinstimmung mit den für ihn geltenden Rechtsgrundsätzen zu ändern oder zu ergänzen.

Aus der dargelegten politischen Bedeutung des Vertrags ergibt sich weiter die rechtliche Folgerung: Als Grundlage für die neuen Beziehungen zwischen den beiden deutschen Staaten erwächst aus ihm in der kommenden Zeit mit Notwendigkeit eine Vielzahl von rechtlichen Konkretisierungen des neuen Neben- und Miteinander der beiden Staaten (vgl. Art. 7 des Vertrags). jeder dieser weiteren rechtlichen Schritte muß nicht nur vertragsgemäß, sondern auch grundgesetzmäßig sein. Es bedarf also heute schon der Klarstellung, daß alles, was unter Berufung auf den Vertrag an weiteren rechtlichen Schritten geschieht, nicht schon deshalb rechtlich in Ordnung ist, weil die vertragliche Grundlage (der Vertrag) verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sei. Deshalb sind schon in diesem Normenkontrollverfahren, soweit übersehbar, die verfassungsrechtlichen Grenzen aufzuzeigen, die für das "Ausfüllen" des Vertrags durch spätere Vereinbarungen und Abreden bestehen.

2. Der Vertrag ist eingebettet in umgreifendere und speziellere Rechtsverhältnisse, die ebenfalls bei seiner rechtlichen Würdigung zu beachten sind: Das wird besonders deutlich durch die Bezugnahme auf die Charta der Vereinten Nationen in Art. 2 und Art. 3 des Vertrags und durch die Regelung in Artikel 9, wonach "durch diesen Vertrag" die von den Vertragspartnern "früher abgeschlossenen oder sie betreffenden zweiseitigen und mehrseitigen internationalen Verträge und Vereinbarungen nicht berührt werden"; das sind insbesondere die von der Bundesrepublik ab

BVerfGE 36, 1 (22):

geschlossenen "Westverträge" - es bleibt also vor allem auch unberührt Art. 7 des Deutschlandvertrags, nach dem die Bundesrepublik und die Drei Mächte nach wie vor vertraglich verpflichtet bleiben (Abs. 2), zusammenzuwirken, "um mit friedlichen Mitteln ihr gemeinsames Ziel zu verwirklichen: ein wiedervereinigtes Deutschland, das eine freiheitlichdemokratische Verfassung ähnlich wie die Bundesrepublik besitzt und das in die europäische Gemeinschaft integriert ist" - sowie die Verträge von Moskau und Warschau und die Deutschland als Ganzes betreffenden Viermächte-Vereinbarungen, aber auch beispielsweise der zwischen der Deutschen Demokratischen Republik und der Volksrepublik Polen abgeschlossene Grenz- und Freundschaftsvertrag, soweit er Deutschland (als Ganzes) berührt. Die Bedeutung der Klausel des Art. 9 des Vertrags wird auch sichtbar in dem Briefwechsel zwischen den beiden Unterhändlern, in dem sie sich wechselseitig unterrichten über die Noten an die Botschafter Frankreichs, Englands und der Vereinigten Staaten sowie an den Botschafter der Sowjetunion, und in den "Erklärungen beider Seiten in bezug auf Berlin (West)", in denen auf das Viermächte-Abkommen vom 3. September 1971, das Berlin betrifft, Bezug genommen wird.

3. Berücksichtigt man die dargelegten Zusammenhänge, so wird deutlich, welche Bedeutung den in der politischen Diskussion verwendeten Formeln "zwischen den beiden Staaten bestehende besondere Beziehungen" und "der Vertrag besitze eine diesen besonderen Verhältnissen entsprechenden besonderen Charakter" zukommt: Die Deutsche Demokratische Republik ist im Sinne des Völkerrechts ein Staat und als solcher Völkerrechtssubjekt. Diese Feststellung ist unabhängig von einer völkerrechtlichen Anerkennung der Deutschen Demokratischen Republik durch die Bundesrepublik Deutschland. Eine solche Anerkennung hat die Bundesrepublik Deutschland nicht nur nie förmlich ausgesprochen, sondern im Gegenteil wiederholt ausdrücklich abgelehnt. Würdigt man das Verhalten der Bundesrepublik Deutschland gegenüber der Deutschen Demokratischen Republik im Zuge ihrer Entspan

BVerfGE 36, 1 (23):

nungspolitik, insbesondere das Abschließen des Vertrags als faktische Anerkennung, so kann sie nur als eine faktische Anerkennung besonderer Art verstanden werden.

Das Besondere dieses Vertrags ist, daß er zwar ein bilateraler Vertrag zwischen zwei Staaten ist, für den die Regeln des Völkerrechts gelten und der die Geltungskraft wie jeder andere völkerrechtliche Vertrag besitzt, aber zwischen zwei Staaten, die Teile eines noch immer existierenden, wenn auch handlungsunfähigen, weil noch nicht reorganisierten umfassenden Staates Gesamtdeutschland mit einem einheitlichen Staatsvolk sind, dessen Grenzen genauer zu bestimmen hier nicht nötig ist. Daraus ergibt sich die besondere rechtliche Nähe, in der die beiden Staaten zueinander stehen, daraus ergibt sich folgerichtig die Regelung in Artikel 8, wonach beide Staaten nicht Botschafter, sondern ständige Vertretungen am Sitz der jeweiligen Regierung austauschen, daraus ergibt sich die Besonderheit des Ratifikationsverfahrens, das nicht endet mit dem Austausch von Ratifikationsurkunden auf Grund Vollmacht des Bundespräsidenten, sondern mit dem Austausch "entsprechender Noten", von denen die eine auf Seite der Bundesrepublik Deutschland von der Bundesregierung ausgefertigt wird, und ergibt sich schließlich die Gesamttendenz des Vertrags, zu einer möglichst engen Zusammenarbeit zwischen den Vertragspartnern mit dem Ziele einer Verbesserung der menschlichen Beziehungen über die gemeinsame Grenze hinweg zu gelangen (6. Absatz der Präambel, Art. 7 des Vertrags und Zusatzprotokoll). Die Erklärung in Nr. 1 des Zusatzprotokolls zu Artikel 7, daß der Handel zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik auf der Grundlage der bestehenden Abkommen entwickelt wird, macht außerdem deutlich, daß dieser Handel von den Vertragspartnern übereinstimmend nicht als Außenhandel betrachtet wird. Insofern läßt sich das Besondere dieses Vertrags auch durch die Formel verdeutlichen, daß er "inter-se-Beziehungen" regelt. Er regelt aber nicht ausschließlich solche Beziehungen und fällt deshalb nicht aus der Ordnung des allgemeinen Völkerrechts heraus, gehört

BVerfGE 36, 1 (24):

also nicht einer spezifischen, erst durch ihn geschaffenen, gegenständlich beschränkten Sonderrechtsordnung an. Diese Deutung verbietet sich durch die Regelungen in Art. 2 und Art. 3 des Vertrags, die als für das Verhältnis zwischen den Partnern wesentlich ausdrücklich die Charta der Vereinten Nationen nennen. Der Vertrag hat also einen Doppel charakter; er ist seiner Art nach ein völkerrechtlicher Vertrag, seinem spezifischen Inhalt nach ein Vertrag, der vor allem inter-se-Beziehungen regelt. Inter-se-Beziehungen in einem völkerrechtlichen Vertrag zu regeln, kann vor allem dann nötig sein, wenn eine staatsrechtliche Ordnung, wie hier wegen der Desorganisation des Gesamtstaats, fehlt. Selbst im Bundesstaat bemessen sich, falls eine Regelung in der Bundesverfassung fehlt, die Beziehungen zwischen den Gliedstaaten nach den Regeln des Völkerrechts (vgl. die Entscheidung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich, Lammers-Simons, 1, 178 ff., 207 ff.; dazu die Fortentwicklung nach dem Recht des Grundgesetzes: BVerfGE 1, 14 [51]; 34, 216 [230 ff.]). Unrichtig ist also die Auffassung, jedes "Zwei-Staaten-Modell" sei mit der grundgesetzlichen Ordnung unvereinbar.

Im einzelnen ist zur verfassungsrechtlichen Beurteilung des Vertrags noch folgendes auszuführen:

1. Wie oben dargelegt, setzt das Wiedervereinigungsgebot des Grundgesetzes der Gestaltungsfreiheit der Staatsorgane verfassungsrechtliche Grenzen: Es darf keine Rechtsposition aus dem Grundgesetz, die der Wiedervereinigung auf der Grundlage der freien Selbstbestimmung des deutschen Volkes dienlich ist, aufgegeben werden und es darf andererseits kein mit dem Grundgesetz unvereinbares Rechtsinstrument unter Beteiligung der Verfassungsorgane der Bundesrepublik Deutschland geschaffen werden, das der Bemühung der Bundesregierung um Wiedervereinigung entgegengehalten werden kann. In diesem Zusammenhang hat der Brief der Bundesregierung zur deutschen Einheit an die Regierung der Deutschen Demokratischen Republik seine Be

BVerfGE 36, 1 (25):

deutung: Nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung vom 19. Juni 1973 steht fest, daß der wesentliche Inhalt des Briefes vor Abschluß der Verhandlungen angekündigt und der Brief der Gegenseite unmittelbar vor Unterzeichnung des Vertrags zugestellt worden ist. In ihm ist festgehalten, daß der Vertrag nicht in Widerspruch steht "zu dem politischen Ziel der Bundesrepublik Deutschland, auf einen Zustand des Friedens in Europa hinzuwirken, in dem das deutsche Volk in freier Selbstbestimmung seine Einheit wiedererlangt".

Dieser Brief, der im Lichte der oben dargelegten Verfassungslage und der früher eingegangenen, oben zitierten vertraglichen Verpflichtung aus Art. 7 des Deutschlandvertrags zu verstehen ist, bestätigt nur, was sich aus der Interpretation des Vertrags selbst ergibt:

In der Präambel des Vertrags heißt es: "unbeschadet der unterschiedlichen Auffassungen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik zu grundsätzlichen Fragen, darunter zur nationalen Frage". Die "nationale Frage" ist für die Bundesrepublik Deutschland konkreter das Wiedervereinigungsgebot des Grundgesetzes, das auf die "Wahrung der staatlichen Einheit des deutschen Volkes" geht. Die Präambel, so gelesen, ist ein entscheidender Satz zur Auslegung des ganzen Vertrags: Er steht mit dem grundgesetzlichen Wiedervereinigungsgebot nicht in Widerspruch. Die Bundesregierung verliert durch den Vertrag nicht den Rechtstitel, überall im internationalen Verkehr, auch gegenüber der Deutschen Demokratischen Republik, nach wie vor die staatliche Einheit des deutschen Volkes im Wege seiner freien Selbstbestimmung fordern zu können und in ihrer Politik dieses Ziel mit friedlichen Mitteln und in Übereinstimmung mit den allgemeinen Grundsätzen des Völkerrechts anzustreben. Der Vertrag ist kein Teilungsvertrag, sondern ein Vertrag, der weder heute noch für die Zukunft ausschließt, daß die Bundesregierung jederzeit alles ihr Mögliche dafür tut, daß das deutsche Volk seine staatliche Einheit wieder organisieren kann. Er kann ein erster Schritt sein in einem längeren Prozeß,

BVerfGE 36, 1 (26):

der zunächst in einem der dem Völkerrecht bekannten verschiedenen Varianten einer Konföderation endet, also ein Schritt in Richtung auf die Verwirklichung der Wiedervereinigung des deutschen Volkes in einem Staat, also auf die Reorganisation Deutschlands.

2. In Art. 3 Abs. 2 des Vertrags bekräftigen die vertragschließenden Teile "die Unverletzlichkeit der zwischen ihnen bestehenden Grenze jetzt und in der Zukunft und verpflichten sich zur uneingeschränkten Achtung ihrer territorialen Integrität". Es gibt Grenzen verschiedener rechtlicher Qualität: Verwaltungsgrenzen, Demarkationsgrenzen, Grenzen von Interessensphären, eine Grenze des Geltungsbereichs des Grundgesetzes, die Grenzen des Deutschen Reiches nach dem Stand vom 31. Dezember 1937, staatsrechtliche Grenzen und hier wiederum solche, die den Gesamtstaat einschließen, und solche, die innerhalb eines Gesamtstaates Gliedstaaten (z. B. die Länder der Bundesrepublik Deutschland) voneinander trennen. Daß in Artikel 3 Abs. 2 eine staatsrechtliche Grenze gemeint ist, ergibt sich unzweideutig aus dem übrigen Inhalt des Vertrags (Art. 1, 2, 3 Abs. 1, 4, 6). Für die Frage, ob die Anerkennung der Grenze zwischen den beiden Staaten als Staats grenze mit dem Grundgesetz vereinbar ist, ist entscheidend die Qualifizierung als staatsrechtliche Grenze zwischen zwei Staaten, deren "Besonderheit" ist, daß sie auf dem Fundament des noch existierenden Staates "Deutschland als Ganzes" existieren, daß es sich also um eine staatsrechtliche Grenze handelt ähnlich denen, die zwischen den Ländern der Bundesrepublik Deutschland verlaufen. Mit dieser Qualifizierung der Grenze ist einerseits vereinbar die Abrede, daß die beiden Staaten "normale gutnachbarliche Beziehungen zueinander auf der Grundlage der Gleichberechtigung" entwickeln (Art. 1 des Vertrags), die Abrede, wonach beide Staaten sich von dem, Prinzip der "souveränen Gleichheit aller Staaten", das in der Charta der Vereinten Nationen niedergelegt ist, leiten lassen (Art. 2 des Vertrags) und die Abrede, daß beide Staaten von dem Grundsatz ausgehen, daß die Hoheitsgewalt jedes der beiden Staaten sich

BVerfGE 36, 1 (27):

auf sein Staatsgebiet beschränkt und daß sie die Unabhängigkeit und Selbständigkeit jedes der beiden Staaten in seinen inneren und äußeren Angelegenheiten respektieren (Art. 6 des Vertrags). Andererseits trägt diese Qualifizierung der Staatsgrenze in Art. 3 Abs. 2 des Vertrags dem Anspruch des Grundgesetzes Rechnung, daß die nationale Frage, das ist die Forderung nach Erreichung der staatlichen Einheit des deutschen Volkes, offenbleibt.

Wenn Art. 3 Abs. 2 des Vertrags das Wort "bekräftigt" verwendet, so läßt sich daraus nicht herleiten, daß hier nur eine anderweit - im Moskauer Vertrag - getroffene Regelung, die der Grenze den Charakter der staatsrechtlichen Grenze verliehen hat, in Bezug genommen wird, der Vertragsbestimmung also keinerlei konstitutive Bedeutung zukommt. Man kann Grenzen als Staatsgrenzen mehrfach vertraglich anerkennen und garantieren. Und das hat rechtliche Bedeutung, weil das Schicksal der verschiedenen vertraglichen Anerkennungen verschieden sein kann. Ohne daß es also nötig wäre zu untersuchen, welche rechtliche Bedeutung der entsprechenden Regelung im Moskauer Vertrag zukommt, ist davon auszugehen, daß Art. 3 Abs. 2 des Vertrags eine neue und zusätzliche vertragliche Anerkennung der Grenze zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik enthält und diese Grenze konstitutiv garantiert. Sie ist in der oben gegebenen Qualifizierung (und nur in dieser Qualifizierung) mit dem Grundgesetz vereinbar.

Daß nach den auf den Vertrag anzuwendenden Regeln des Völkerrechts auch die Vereinbarung in Art. 3 Abs. 2 des Vertrags über Bestand und Verlauf der Grenze einer einvernehmlichen' Anderung in Zukunft nicht entgegensteht, versteht sich von selbst.

3. In Artikel 6 kommen die Vertragsteile dahin überein, daß sie von dem Grundsatz ausgehen, daß die Hoheitsgewalt jedes der beiden Staaten sich auf sein Staatsgebiet beschränkt und daß sie die Unabhängigkeit und Selbständigkeit jedes der beiden Staaten in seinen inneren und äußeren Angelegenheiten respektieren. Auch diese Vereinbarung ist nur mit dem Grundgesetz vereinbar, wenn man sie dahin auslegt, daß für die Bundesrepublik

BVerfGE 36, 1 (28):

Deutschland die Basis dieses Vertrags der von ihr nach dem Grundgesetz anzuerkennende Fortbestand Deutschlands als (zwar nicht organisierter und deswegen handlungsunfähiger) Staat ist und daß deshalb die wechselseitige Beschränkung der Hoheitsgewalt auf je das eigene Staatsgebiet und die Respektierung der Unabhängigkeit und Selbständigkeit jedes der beiden Staaten in seinen inneren und äußeren Angelegenheiten ihren Bezug auf das besondere Verhältnis haben, in dem beide Staaten als Teilstaaten Gesamtdeutschlands zueinander stehen.

4. Art. 23 GG bestimmt: "Dieses Grundgesetz gilt zunächst im Gebiet der Länder ... In anderen Teilen Deutschlands ist es nach deren Beitritt in Kraft zu setzen." Daß diese Bestimmung in einem inneren Zusammenhang mit dem Wiedervereinigungsgebot steht, liegt auf der Hand. Doch darauf kommt es hier nicht an. Die Bestimmung hat ihre eigene Bedeutung und gehört nach ihrem Inhalt zu den zentralen Vorschriften, die dem Grundgesetz sein besonderes Gepräge geben. Sie besagt, daß sich diese Bundesrepublik Deutschland als gebietlich unvollständig versteht, daß sie, sobald es möglich ist und die Bereitschaft anderer Teile Deutschlands zum Beitritt vorliegt, von sich aus kraft dieser Verfassungsbestimmung das dazu Nötige zu tun verpflichtet ist, und daß sie erst "vollständig" das ist, was sie sein will, wenn die anderen Teile Deutschlands ihr angehören. Dieses "rechtlich Offensein" gegenüber dem erstrebten Zuwachs liegt spezifisch darin, daß sie, die Bundesrepublik, rechtlich allein Herr der Entschließung über die Aufnahme der anderen Teile ist, sobald diese sich dafür entschieden haben beizutreten. Diese Vorschrift verbietet also, daß sich die Bundesregierung vertraglich in eine Abhängigkeit begibt , nach der sie rechtlich nicht mehr allein, sondern nur noch im Einverständnis mit dem Vertragspartner die Aufnahme verwirklichen kann. Das ist etwas anderes als die politische , die faktische Abhängigkeit jeder Bundesregierung, derzeit Gelegenheit zur Aufnahme eines weiteren Teils Deutschlands nur zu haben, wenn die inzwischen anderweit staatlich organisierten Teile Deutsch

BVerfGE 36, 1 (29):

lands nach deren Verfassungsrecht die Voraussetzung für eine "Aufnahme" schaffen.

Art. 23 GG ist weder durch die politische Entwicklung überholt, noch sonst aus irgendeinem Grund rechtlich obsolet geworden. Er gilt unverändert fort.

"Andere Teile Deutschlands" haben allerdings mittlerweile in der Deutschen Demokratischen Republik ihre Staatlichkeit gefunden. In dieser Weise organisiert, können sie ihren Willen zur Vereinigung mit der Bundesrepublik (ihren "Beitritt") nur in der Form äußern, die ihre Verfassung zuläßt. Die Voraussetzung für die Realisierung des Beitritts ist also ein staatsrechtlicher Vorgang in der Deutschen Demokratischen Republik, der einem rechtlichen Einfluß durch die Bundesrepublik nicht zugänglich ist. Das berührt jedoch nicht die beschriebene in Art. 23 GG enthaltene Verfassungspflicht, den anderen Teilen Deutschlands den Beitritt offenzuhalten. Und daran hat auch der Vertrag nichts geändert. Anders ausgedrückt: Die im Vertrag hingenommene Abhängigkeit vom Rechtswillen der Deutschen Demokratischen Republik bei der Realisierung der Aufnahme anderer Teile Deutschlands ist nichts weiter als eine Bestätigung dessen, was ohnehin rechtens ist, nachdem andere Teile Deutschlands sich in einem Staat Deutsche Demokratische Republik organisiert haben. Das heißt dann allerdings zugleich, daß keine der Vertragsbestimmungen dahin ausgelegt werden kann, daß die Bereitschaft (und Aufforderung) der Bundesregierung, das ihr gemäß Art. 23 GG zur Pflicht Gemachte zu verwirklichen, ein vertragswidriges Verhalten wäre. Diese Aufnahme der anderen Teile Deutschlands in einen freien deutschen Staat, der rechtlich auch nach Inkrafttreten des Vertrags möglich bleiben muß, ist die grundgesetzlich gebotene Rechtsauffassung, die der politischen Vorstellung der Deutschen Demokratischen Republik entgegenzusetzen ist, daß es eine Vereinigung nur in einem kommunistischen deutschen Staat der Zukunft geben dürfe.

5. Was die Vereinbarkeit des Vertrags mit den grundgesetzlichen Regelungen der Staatsangehörigkeit in Art. 16 und 116

BVerfGE 36, 1 (30):

Abs. 1 GG angeht, so gilt folgendes: Die Bundesrepublik hat zu Protokoll erklärt: "Staatsangehörigkeitsfragen sind durch den Vertrag nicht geregelt worden." Aber damit, daß eine Regelung der Staatsangehörigkeitsfragen nicht getroffen worden ist, ist die Frage nicht ausgeräumt, ob der Vertrag nicht Auswirkungen auf die Staatsangehörigkeit im Sinne des Art. 16 und des Art. 116 Abs. 1 GG hat und welche dieser Auswirkungen im Widerspruch mit den genannten grundgesetzlichen Vorschriften steht.

Art. 16 GG geht davon aus, daß die "deutsche Staatsangehörigkeit", die auch in Art. 116 Abs. 1 GG in Bezug genommen ist, zugleich die Staatsangehörigkeit der Bundesrepublik Deutschland ist. Deutscher Staatsangehöriger im Sinne des Grundgesetzes ist also nicht nur der Bürger der Bundesrepublik Deutschland. Für die Bundesrepublik Deutschland verliert ein Deutscher diese deutsche Staatsangehörigkeit nicht dadurch, daß sie ein anderer Staat aberkennt. Eine solche Aberkennung darf die Bundesrepublik Deutschland nicht rechtlich anerkennen; sie ist für sie ohne Wirkung.

Der Status des Deutschen im Sinne des Grundgesetzes, der die in diesem Grundgesetz statuierte deutsche Staatsangehörigkeit besitzt, darf durch keine Maßnahme, die der Bundesrepublik Deutschland zuzurechnen ist, gemindert oder verkürzt werden. Das folgt aus der mit dem Status des Staatsangehörigen verbundenen Schutzpflicht des Heimatstaates. Dazu gehört insbesondere, daß ein Deutscher, wann immer er in den Schutzbereich der staatlichen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland gelangt, - solange er nicht darauf verzichtet - einen Anspruch darauf hat, nach dem Recht der Bundesrepublik Deutschland vor deren Gerichten sein Recht zu suchen. Deshalb hat das Bundesverfassungsgericht auch gegenüber Urteilen von Gerichten der Deutschen Demokratischen Republik, die kein Ausland ist, den ordre public durchgreifen lassen (BVerfGE 11, 150 [160 f.]). Die weiteren Konsequenzen können hier auf sich beruhen. Jedenfalls: Müßte der Vertrag dahin verstanden werden, daß die Bürger der Deut

BVerfGE 36, 1 (31):

schen Demokratischen Republik im Geltungsbereich des Grundgesetzes nicht mehr als Deutsche im Sinne des Art. 16 und des Art. 116 Abs. 1 GG behandelt werden dürften, so stünde er eindeutig im Widerspruch zum Grundgesetz. Der Vertrag bedarf daher, um verfassungskonform zu sein, der Auslegung, daß die Deutsche Demokratische Republik auch in dieser Beziehung nach dem Inkrafttreten des Vertrags für die Bundesrepublik Deutschland nicht Ausland geworden ist. Der Vertrag bedarf weiter der Auslegung, daß - unbeschadet jeder Regelung des Staatsangehörigkeitsrechts in der Deutschen Demokratischen Republik - die Bundesrepublik Deutschland jeden Bürger der Deutschen Demokratischen Republik, der in den Schutzbereich der Bundesrepublik und ihrer Verfassung gerät, gemäß Art. 116 Abs. 1 und 16 GG als Deutschen wie jeden Bürger der Bundesrepublik behandelt. Er genießt deshalb, soweit er in den Geltungsbereich des Grundgesetzes gerät, auch den vollen Schutz der Gerichte der Bundesrepublik und alle Garantien der Grundrechte des Grundgesetzes, einschließlich des Grundrechts aus Art. 14 GG. Jede Verkürzung des verfassungsrechtlichen Schutzes, den das Grundgesetz gewährt, durch den Vertrag oder eine Vereinbarung zur Ausfüllung des Vertrags, wäre grundgesetzwidrig.

6. Entsprechendes gilt für die Interpretation des Protokollvermerks "Wegen der unterschiedlichen Rechtspositionen zu Vermögensfragen konnten diese durch den Vertrag nicht geregelt werden".

7. Aus der dargelegten besonderen Natur des Vertrags folgt, daß der Vertrag auch nicht unvereinbar ist mit der nach dem Grundgesetz der Bundesregierung aufgegebenen Pflicht, allen Deutschen im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG Schutz und Fürsorge angedeihen zu lassen. Sie ist nach wie vor befugt, innerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes, durch alle ihre diplomatischen Vertretungen und in allen internationalen Gremien, deren Mitglied sie ist, ihre Stimme zu erheben, ihren Einfluß geltend zu machen und einzutreten für die Interessen der deutschen Nation, zum Schutz der Deutschen im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG und

BVerfGE 36, 1 (32):

Hilfe zu leisten auch jedem Einzelnen von ihnen, der sich an eine Dienststelle der Bundesrepublik Deutschland wendet mit der Bitte um wirksame Unterstützung in der Verteidigung seiner Rechte, insbesondere seiner Grundrechte. Hier gibt es für die Bundesrepublik Deutschland auch künftig keinen rechtlichen Unterschied zwischen den Bürgern der Bundesrepublik Deutschland und "den anderen Deutschen". Das Eigentümliche dieses Vertrags liegt gerade darin, daß er selbst als "Grundlagenvertrag" neben den Rechtsgrundlagen, die schon vorher das rechtlich besondere Verhältnis zwischen Bundesrepublik Deutschland und Deutscher Demokratischer Republik begründet haben - die Rechtslage des nicht untergegangenen, aber nicht organisierten Gesamtdeutschlands und die Viermächte-Verantwortung für dieses Deutschland als Ganzes-, eine zusätzliche neue Rechtsgrundlage bildet, die die beiden Staaten in Deutschland enger als normale völkerrechtliche Verträge zwischen zwei Staaten aneinander binden.

8. Der Vertrag ändert nichts an der Rechtslage Berlins, wie sie seit je von Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung, den Ländern der Bundesrepublik und dem Bundesverfassungsgericht gemeinsam unter Berufung auf das Grundgesetz verteidigt worden ist. Das Grundgesetz verpflichtet auch für die Zukunft alle Verfassungsorgane in Bund und Ländern, diese Rechtsposition ohne Einschränkung geltend zu machen und dafür einzutreten. Nur in diesem Kontext dürfen die Erklärungen beider Seiten in bezug auf Berlin (West) ausgelegt und verstanden werden.

Das bedeutet u.a., das Einvernehmen in Absatz 1 der Erklärungen, wonach die Ausdehnung von Abkommen und Regelungen, die im Zusatzprotokoll zu Artikel 7 vorgesehen sind, in Übereinstimmung mit dem Viermächte-Abkommen vom 3. September 1971 auf Berlin (West) im jeweiligen Fall vereinbart werden kann , schränkt in keiner Weise die grundgesetzliche Pflicht der für die Bundesrepublik Deutschland handelnden Organe ein, bei jedem Abkommen und bei jeder Vereinbarung mit der Deutschen Demokratischen Republik, die ihrem Inhalt nach auf das Land Berlin und seine Bürger ausgedehnt werden können, auf der

BVerfGE 36, 1 (33):

Ausdehnung auf Berlin zu bestehen und nur abzuschließen, wenn der Rechtsstand Berlins und seiner Bürger gegenüber dem für den Geltungsbereich des Grundgesetzes geltenden Rechtsstand - vorbehaltlich des für Berlin geltenden alliierten Vorbehalts und "in Übereinstimmung mit dem Viermächte-Abkommen vom 3. September 1971 " - nicht verkürzt wird.

Entsprechendes gilt für die Vereinbarung in Absatz 2, wonach die ständige Vertretung der Bundesrepublik Deutschland in der Deutschen Demokratischen Republik die "Interessen" von Berlin (West) vertreten wird.

Schließlich ist festzuhalten, daß die in Absatz 3 vorgesehene Möglichkeit von "Vereinbarungen zwischen der Deutschen Demokratischen Republik und dem Senat" das Land Berlin nicht von der Beachtung der grundgesetzlichen Ordnung befreit.

9. Alles, was bisher zur Auslegung des Vertragswerks ausgeführt worden ist, gilt sinngemäß auch für den Abschluß der im Zusatzprotokoll zu Artikel 7 vorgesehenen und der sonst zur Ausfüllung des Vertrags noch denkbaren Folgeverträge und -vereinbarungen mit der Deutschen Demokratischen Republik. Das bedeutet beispielsweise:

a) Das im Zusatzprotokoll zu Artikel 7 Nr. 5 vorgesehene Post- und Fernmeldeabkommen darf weder für die Deutschen in der Bundesrepublik Deutschland noch für die Deutschen in der Deutschen Demokratischen Republik eine Verkürzung oder Lockerung der Garantie des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Art. 10 GG) noch eine in Art. 5 GG nicht vorgesehene Einschränkung des freien Austausches von Meinungen und Informationen enthalten. Auch der im Zusatzprotokoll zu Artikel 7 Nr. 1 in Bezug genommene Handel zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik auf der Grundlage der bestehenden Abkommen darf im Zuge der Fortentwicklung kein Außenhandel werden; d.h. es darf in diesem Bereich keine Zollgrenze vereinbart werden.

b) Was Fernsehen und Rundfunk angeht, die in der Programmgestaltung staatsunabhängig sind, ist klarzustellen, daß sich daran

BVerfGE 36, 1 (34):

auch nach dem Vertrag nichts ändert, daß insbesondere der Vertrag keine Rechtsgrundlage dafür abgibt, durch entsprechende gesetzliche oder verwaltungsmäßige Maßnahmen Sendungen, die der Deutschen Demokratischen Republik unerwünscht sind, zu unterbinden. Was immer in der Bundesrepublik Deutschland innerhalb der allgemeinen anstaltseigenen Richtlinien und im Rahmen der bestehenden Anstaltsorganisationsgesetze ausgestrahlt wird, kann nicht als mit dem Vertrag unvereinbar angesehen werden; erst recht nicht darf die Bundesrepublik Deutschland sich in eine Vereinbarung einlassen, durch die diese Freiheit der Anstalten eingeschränkt wird. Mit anderen Worten: Das Grundrecht aus Art. 5 GG kann unter Berufung auf den Vertrag auch dann nicht eingeschränkt werden, wenn die andere Seite mit der Behauptung arbeitet, gewisse Sendungen widersprächen dem Inhalt und Geist des Vertrags, weil sie eine Einmischung in die inneren Angelegenheiten des Vertragspartners seien, und müßten deshalb in Erfüllung der vertraglich übernommenen Pflicht unterbunden werden.

c) Entsprechendes gilt für das Grundrecht der Vereinigungsfreiheit. Auch die Bildung von Vereinigungen, die der anderen Seite wegen ihres Programms unerwünscht sind, kann, solange sie sich an die grundgesetzliche Ordnung halten, nicht an die Zügel genommen werden, wenn der Vertragspartner ihre Ziele und Propaganda als mit dem Inhalt und Geist der Verträge unvereinbar angreift und verlangt, daß sie wegen angeblicher Einmischung in innere Verhältnisse der Deutschen Demokratischen Republik verboten werden.

d) Ebensowenig darf der Vertrag dahin verstanden werden, daß er die Bundesregierung und alle übrigen Organe in Bund und Ländern von der verfassungsmäßigen Pflicht entbinde, das öffentliche Bewußtsein nicht nur für die bestehenden Gemeinsamkeiten, sondern auch dafür wachzuhalten, welche weltanschaulichen, politischen und sozialen Unterschiede zwischen der Lebens- und Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland und der Lebens- und Rechtsordnung der Deutschen Demokratischen Republik bestehen. Jeder Versuch, die Bundesregierung in diesem Bereich in

BVerfGE 36, 1 (35):

ihrer Freiheit und verfassungsmäßigen Vertretung der Interessen der freiheitlich-demokratischen Grundordnung zu beschränken mit der Behauptung, sie verstoße gegen den Inhalt und Geist des Vertrags und mische sich in die inneren Angelegenheiten der Deutschen Demokratischen Republik ein, handle also vertragswidrig, stellt seinerseits eine Vertragswidrigkeit dar.

e) Schließlich muß klar sein, daß mit dem Vertrag schlechthin unvereinbar ist die gegenwärtige Praxis an der Grenze zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik, also Mauer, Stacheldraht, Todesstreifen und Schießbefehl. Insoweit gibt der Vertrag eine zusätzliche Rechtsgrundlage dafür ab, daß die Bundesregierung in Wahrnehmung ihrer grundgesetzlichen Pflicht alles ihr Mögliche tut, um diese unmenschlichen Verhältnisse zu ändern und abzubauen.

VI.

Abschließend bedarf es zur Klarstellung der Bedeutung dieser Begründung des Urteils noch folgender Bemerkungen:

1. Die vorstehende Begründung behandelt den Vertrag wie ein vom Bundesgesetzgeber erlassenes Gesetz, läßt also beiseite, daß es auch spezifische Grenzen für die Vertrags auslegung gibt. Ihnen ist Rechnung getragen durch die Überlegung: Alle Ausführungen zur verfassungskonformen Auslegung des Vertrags lassen sich zurückführen auf den einen Grunddissens, den der Vertrag selbst in der Präambel offenlegt; die Vertragschließenden sind sich einig, daß sie über die "nationale Frage" nicht einig sind; wörtlich heißt es: "unbeschadet der unterschiedlichen Auffassungen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik zu grundsätzlichen Fragen, darunter zur nationalen Frage". Es entspricht also in diesem Fall den besonderen Regeln über die Auslegung von Verträgen, wenn das Urteil aus diesem Dissens für die Auslegung des Vertrags alle Konsequenzen zieht, die die Bundesrepublik Deutschland als Vertragspartner nach dem Recht des Grundgesetzes für sich in Anspruch nehmen muß.

BVerfGE 36, 1 (36):

2. Aus dem bisher Dargelegten ergibt sich, daß der Vertrag als ein Vertrag, der auf Ausfüllung angelegt ist, rechtlich außerordentlich bedeutsam ist nicht nur durch seine Existenz und durch seinen Inhalt, sondern vor allem auch als Rahmen für die künftigen Folgeverträge. Alle Ausführungen der Urteilsbegründung, auch die, die sich nicht ausschließlich auf. den Inhalt des Vertrags selbst beziehen, sind nötig, also im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Teil der die Entscheidung tragenden Gründe.

3. Die Deutsche Demokratische Republik hatte vor Inkraftsetzen des Vertrags (20. Juni 1973) volle Kenntnis von dem beim Bundesverfassungsgericht anhängigen Verfahren, von der Kompetenz des Bundesverfassungsgerichts, von der Bindung der Bundesregierung und aller Verfassungsorgane, Gerichte und Behörden des Bundes und der Länder an die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, kannte die rechtlichen Darlegungen der Bundesregierung im Gesetzgebungsverfahren, die in der Substanz mit der durch dieses Urteil verbindlich gewordenen Rechtsauffassung nicht in Widerspruch stehen, und den vollen, im Bundesgesetzblatt veröffentlichten Text des Vertragsgesetzes einschließlich des schon bei der Paraphierung des Vertrags angekündigten Briefes zur deutschen Einheit und war von der Bundesregierung - ohne daß ihr von der anderen Seite widersprochen wurde - immer wieder darauf hingewiesen worden, daß sie den Vertrag nur abschließen könne so, wie er mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Diese Umstände sind geeignet auch in der völkerrechtlichen Auseinandersetzung, insbesondere auch gegenüber dem Vertragspartner dem Vertrag die Auslegung zu geben, die nach dem Grundgesetz erforderlich ist. Das steht im Einklang mit einem Satz des allgemeinen Völkergewohnheitsrechts, der in der Staatenpraxis Bedeutung hat, wenn es darum geht, ob ausnahmsweise ein Vertragsteil sich dem anderen gegenüber darauf berufen kann, dieser hätte erkennen können und müssen, daß dem Vertrag in einer bestimmten Auslegung das innerstaatliche Verfassungsrecht entgegensteht.

BVerfGE 36, 1 (37):

VII.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Seuffert, Dr. v. Schlabrendorff, Dr. Rupp, Dr. Geiger, Hirsch, Dr. Rinck, Wand

BVerfG, 04.05.1955 - 1 BvF 1/55

Redaktion — Thu, 22 Mar 2012 09:22:04 +0000

Daten

Fall:

Saarstatut

Fundstellen:

BVerfGE 4, 157; DÖV 1957, 789; DVBl 1955, 426; JZ 1955, 417; NJW 1955, 865

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

04.05.1955

Aktenzeichen:

1 BvF 1/55

Entscheidungstyp:

Urteil

1. Das Bundesverfassungsgericht hält an seiner Rechtsprechung fest, wonach Vertragsgesetze im Sinne des Art. 59 Abs. 2 GG grundsätzlich der verfassungsmäßigen Prüfung im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG zugänglich sind.
2. Solange die Auslegung eines völkerrechtlichen Vertrages noch offen ist, muß bei der verfassungsrechtlichen Prüfung des Vertragsgesetzes unter mehreren Auslegungsmöglichkeiten derjenigen der Vorzug gegeben werden, bei der der Vertrag vor dem Grundgesetz bestehen kann.
3. Bei der Auslegung eines völkerrechtlichen Vertrages, der politische Beziehungen des Bundes regelt, kommt der politischen Ausgangslage des Vertrages besondere Bedeutung zu.
4. Völkerrechtliche Verträge, die eine in einem Teil Deutschlands bestehende besatzungsrechtliche Ordnung schrittweise abbauen, können dann nicht als verfassungswidrig bezeichnet werden, wenn der durch sie geschaffene Zustand "näher beim Grundgesetz steht" als der vorher bestehende. Einschränkungen von Verfassungsnormen können in solchen Verträgen für eine Übergangszeit hingenommen werden, wenn sie in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Regelung stehen, die in ihrer ganzen Tendenz darauf gerichtet ist, dem der Verfassung voll entsprechenden Zustand näher zu kommen. Unverzichtbare Verfassungsgrundsätze dürfen jedoch nicht angetastet werden.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 4, 157

Paginierung:

BVerfGE 4, 157 (157):

2. Solange die Auslegung eines völkerrechtlichen Vertrages noch offen ist, muß bei der verfassungsrechtlichen Prüfung des Vertragsgesetzes unter mehreren Auslegungsmöglichkeiten derjenigen der Vorzug gegeben werden, bei der der Vertrag vor dem Grundgesetz bestehen kann.

3. Bei der Auslegung eines völkerrechtlichen Vertrages, der politische Beziehungen des Bundes regelt, kommt der politischen Ausgangslage des Vertrages besondere Bedeutung zu.

4. Völkerrechtliche Verträge, die eine in einem Teil Deutschlands bestehende besatzungsrechtliche Ordnung schrittweise abbauen, können dann nicht als verfassungswidrig bezeichnet werden, wenn der durch sie geschaffene Zustand "näher beim Grundgesetz steht" als der vorher bestehende. Einschränkungen von Verfassungsnormen können in solchen Verträgen für eine Übergangszeit hingenommen werden, wenn sie in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Regelung stehen, die in ihrer ganzen Tendenz darauf gerichtet ist, dem der Verfassung voll entsprechenden Zustand näher zu kommen. Unverzichtbare Verfassungsgrundsätze dürfen jedoch nicht angetastet werden.

Urteil

des Ersten Senats vom 4. Mai 1955

-- 1 BvF 1/55 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des Bundesgesetzes vom 24. März 1955 betreffend das am 23. Oktober 1954 in Paris unterzeichnete Abkommen über das Statut der Saar (BGBl. II S. 295); - Antragsteller: Ein Drittel der Mitglieder des Bundestages.

Entscheidungsformel:

Das Bundesgesetz vom 24. März 1955 betreffend das am 23. Oktober 1954 in Paris unterzeichnete Abkommen über das Statut der Saar (BGBl. II S. 295) verstößt nicht gegen das Grundgesetz.

BVerfGE 4, 157 (158):

Günde:

Das Saargebiet, durch den Versailler Vertrag aus preußischen und bayerischen Gebietsteilen gebildet, war seit 1919 der treuhänderischen Regierung des Völkerbundes unterstellt, der es durch eine Regierungskommission verwalten ließ. Die im Versailler Vertrag vorgesehene Volksabstimmung über das endgültige politische Schicksal des Gebiets wurde im Januar 1935 durchgeführt und ergab eine große Mehrheit für die Rückkehr zu Deutschland. Seit dem 1. März 1935 gehörte das Saargebiet wieder zum Deutschen Reich und bildete auch weiter einen besonderen Verwaltungsbezirk in unmittelbarer Reichsverwaltung.

Nach Kriegsende gehörte das Saargebiet zur französischen Besatzungszone; 1946 und 1947 wurde es durch Anordnungen der Besatzungsmacht um eine größere Anzahl von Gemeinden der Regierungsbezirke Trier, Koblenz und Pfalz erweitert. Sehr bald setzten Bestrebungen Frankreichs ein, das Saargebiet aus der Verwaltung durch den Kontrollrat der vier Besatzungsmächte herauszunehmen und einem besonderen, ausschließlich französischen Regime zu unterstellen, dessen Kennzeichen vollständige politische Trennung von Deutschland und enger wirtschaftlicher Anschluß an Frankreich sein sollten. Schon seit 1946 war der Grenzverkehr zwischen dem Saargebiet und Deutschland erschwert; 1947 wurde im Saargebiet die französische Währung eingeführt, 1948 eine Zollunion mit Frankreich hergestellt.

Im Dezember 1947 hat sich das Saargebiet durch eine zu diesem Zweck auf Anordnung der Besatzungsmacht gewählte Gesetzgebende Versammlung eine eigene Verfassung gegeben. Sie spricht in der Präambel und in mehreren grundsätzlichen Bestimmungen aus, daß die Zukunft des Saargebietes auf den wirtschaftlichen Anschluß an die Französische Republik, die Währungs- und Zolleinheit mit ihr und auf die politische Unabhängigkeit von Deutschland gegründet sein solle. Seit Inkrafttreten der Verfassung gilt das Besatzungsregime im Saargebiet offiziell als

BVerfGE 4, 157 (159):

beendet. Frankreich unterhält aber einen Hohen Kommissar, der die Interessen Frankreichs an der Saar wahrnimmt, über die Einhaltung internationaler Bestimmungen und die Beachtung der Grundprinzipien der Saarverfassung wacht. Er hat zu diesem Zweck weitgehende Eingriffsmöglichkeiten.

Der so geschaffene staatsrechtlich-politische und wirtschaftliche Zustand ist in der Folge, namentlich im Jahre 1950, durch eine Reihe von besonderen Verträgen des Saargebiets mit Frankreich, den sogenannten Saarkonventionen, im einzelnen ausgebaut worden. Die Konventionen sind im Jahre 1953 mit der Tendenz einer Stärkung der Autonomie des Saargebiets geändert worden.

Frankreich hat für seine Politik im Saargebiet die Zustimmung der Westalliierten gefunden; Rußland hat seine Zustimmung verweigert. Auch die Westalliierten haben jedoch mehrfach betont, daß das endgültige Statut der Saar durch einen Friedensvertrag oder einen an dessen Stelle tretenden Vertrag bestimmt werden solle.

Die Bundesrepublik Deutschland hat seit 1949 nie einen Zweifel daran gelassen, daß sie das von Frankreich im Saargebiet geschaffene Regime nicht anerkennen könne. Dabei spielte eine besondere Rolle, daß von den seit 1946 im Saargebiet neu gebildeten politischen Parteien diejenigen, die sich für eine Rückkehr des Saargebiets zu Deutschland aussprachen, in ihrer Tätigkeit behindert und schließlich verboten oder (nach Erlaß eines Parteiengesetzes) nicht zugelassen worden sind. Von deutscher Seite wurden die ohne Beteiligung solcher Parteien durchgeführten Wahlen nicht als freie demokratische Wahlen anerkannt; demgemäß wurde auch der auf diesen Wahlen beruhenden Regierung des Saargebiets die demokratische Legitimation abgesprochen. Da diese Auseinandersetzungen die allgemeinen deutsch-französischen Beziehungen stark belasteten, wurde seit 1951 auf Veranlassung der angelsächsischen Mächte versucht, die Saarfrage in unmittelbaren Verhandlungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und Frankreich so zu regeln, daß sie keinen Gefahrenherd für die innere Befriedung in Westeuropa mehr darstelle. Dadurch ergab

BVerfGE 4, 157 (160):

sich ein politischer Zusammenhang mit den gleichzeitig laufenden Verhandlungen über einen engeren politischen Zusammenschluß europäischer Staaten und über die Schaffung einer "Europäischen Verteidigungsgemeinschaft". Hierbei bildete sich allmählich der Gedanke einer "Europäisierung" der Saar heraus, für die verschiedene Pläne vorgelegt wurden.

Die nach dem Scheitern der EVG eingeleiteten Verhandlungen führten schließlich zu den Pariser Verträgen vom Oktober 1954; zu ihnen gehört auch das am 23. Oktober 1954 vom Bundeskanzler und vom französischen Ministerpräsidenten unterzeichnete Abkommen über das Statut der Saar, das dem Saargebiet im Rahmen der Westeuropäischen Union ein "europäisches Statut" geben will. In dem Abkommen vereinbaren die beiden Staaten. daß im Saargebiet bis zum Friedensvertrag ein bestimmtes, im einzelnen näher beschriebenes "Statut" bestehen soll, das von einem europäischen Kommissar überwacht wird, der dem Ministerrat der Westeuropäischen Union verantwortlich ist. Über dieses Statut soll im Saargebiet eine Volksabstimmung stattfinden, die das Statut annehmen oder ablehnen kann. Die beiden Partner des Abkommens verpflichten sich, das Statut nach seiner Annahme durch die Volksabstimmung bis zum Friedensvertrag nicht in Frage zu stellen, es aufrechtzuerhalten und zu garantieren sowie sich aller Einmischungen in die inneren Verhältnisse des Saargebiets zu enthalten. Ferner sagen sie sich gegenseitig zu, in ihrer Wirtschaftspolitik hinsichtlich des Saargebiets bestimmte Richtlinien einzuhalten und sowohl miteinander als mit dem Saargebiet Wirtschaftsverträge mit bestimmter Tendenz zu schließen. Frankreich und die Bundesrepublik Deutschland wollen zur Inkraftsetzung und Aufrechterhaltung des Statuts gemeinsam bestimmte Vorschläge an europäische Institutionen machen sowie endlich eine Garantie des Statuts durch die Regierungen des Vereinigten Königreichs und der Vereinigten Staaten von Amerika herbeiführen. Die Bestimmungen eines späteren Friedensvertrages über das Saargebiet sollen der Billigung durch die Saarbevölkerung in einer zweiten Volksabstimmung unterliegen.

BVerfGE 4, 157 (161):

1. Der Bundestag hat am 27. Februar 1955 das Gesetz betreffend das am 23. Oktober 1954 in Paris unterzeichnete Abkommen über das Statut der Saar in dritter Beratung angenommen. Der Bundesrat hat am 18. März 1955 beschlossen, den Vermittlungsausschuß nicht anzurufen. Der Bundespräsident hat das Gesetz ausgefertigt und unter dem Datum vom 24. März 1955 im Bundesgesetzblatt verkündet.

2. Die Antragsteller, 174 Abgeordnete des Bundestages, beantragen festzustellen, daß das Gesetz förmlich und sachlich mit dem Grundgesetz nicht vereinbar sei. Der Antrag ist dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und allen Landesregierungen zur Äußerung zugestellt worden.

Die Bundesregierung hat erklärt, daß sie den Antrag für unzulässig, aber auch für unbegründet halte. Sie vertritt die Ansicht, daß die Zustimmung der gesetzgebenden Körperschaften zu einem völkerrechtlichen Vertrage nach Art. 59 Abs. 2 GG einen Regierungsakt in der Form des Gesetzes, einen Akt der auswärtigen Gewalt darstelle. Ein Vertragsgesetz sei seinem Wesen nach der Prüfung im Normenkontrollverfahren nicht zugänglich. Das Gesetz vom 24. März 1955 enthalte darüber hinaus keine Vorschriften, die unmittelbare Rechte oder Pflichten für den Staatsbürger oder eine neue organisatorische Zuständigkeit begründeten. Sie ist im übrigen der Meinung, daß die von den Antragstellern gerügte Verletzung der Art. 5, 9, 16, 23, 116, 144 und 146 des Grundgesetzes nicht vorliege.

In der mündlichen Verhandlung vom 28. März und 29. April 1955 waren die Antragsteller und die Bundesregierung vertreten.

Der Antrag ist zulässig.

1. Es handelt sich um einen Antrag auf Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Bundesgesetzes im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle. Die Antragsteller treten als das nach

BVerfGE 4, 157 (162):

Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG berechtigte Drittel der Mitglieder des Bundestages auf. Unter ihnen befinden sich 11 Abgeordnete, die als Vertreter des Landes Berlin in den Bundestag entsandt sind. Einer Entscheidung der Frage, ob sie bei der Berechnung des "Drittels der Mitglieder des Bundestages" im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG mitzuzählen sind, bedarf es nicht, weil das Drittel auch bei Verneinung dieser Frage erreicht ist.

2. Das Bundesverfassungsgericht ist nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln zur Entscheidung über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht mit dem Grundgesetz berufen. Der Ausdruck "Bundesrecht" soll den Gegenstand der Normenkontrolle möglichst umfassend bezeichnen, um klarzustellen, daß der Prüfung im Normenkontrollverfahren mehr als nur formelle Gesetze unterliegen. Diese sind in jedem Falle in den Begriff "Bundesrecht" einzubeziehen. Wie das Bundesverfassungsgericht in seinen Entscheidungen vom 30. Juli 1952 und 10. Juni 1953 ausgesprochen hat (BVerfGE 1, 396 [410]; 2, 307 [312]), sind unter Bundesrecht im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG zunächst alle formellen Gesetze zu verstehen, ohne Rücksicht darauf, ob sie Rechtssätze im Sinne des überkommenen Rechtssatzbegriffes enthalten oder nicht. An diesem Standpunkt hält das Bundesverfassungsgericht auch gegenüber den Bedenken der Bundesregierung fest.

Aus diesem Grunde sind auch Vertragsgesetze grundsätzlich der Normenkontrolle zugänglich (BVerfGE 1, 396 [410]). Allein die Tatsache, daß Art. 59 Abs. 2 GG für Vertragsgesetze die "Form des Gesetzes" vorschreibt, macht auch sie zum möglichen Gegenstand der Normenkontrolle. Auf den Inhalt des Gesetzes kann es insofern ankommen, als sich aus ihm eine sachliche Begrenzung der Prüfung im Normenkontrollverfahren ergeben kann. In jedem Fall können Vertragsgesetze im Verfahren der Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG daraufhin geprüft werden, ob die Kompetenz der Gesetzgebungsorgane nach Art. 59 Abs. 2 GG bestand und ob das Gesetz förmlich mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

BVerfGE 4, 157 (163):

Bei dieser Sachlage besteht kein Anlaß, auf die Frage einzugehen, welche Rechtsnatur dem Mitwirken der gesetzgebenden Körperschaften bei Verträgen der in Art. 59 Abs. 2 GG genannten Art zukommt.

3. Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung ist formell das Vertragsgesetz. Sein materiell-rechtlicher Gehalt ergibt sich allerdings nicht aus ihm selbst, sondern aus dem ihm beigefügten Vertrage. Damit obliegt dem Bundesverfassungsgericht die Prüfung, ob die gesetzgebenden Körperschaften des Bundes einem Vertrage dieses Inhalts zustimmen durften, d. h. ob sie sich von seinem verfassungsrechtlichen Gehalt ein zutreffendes Bild gemacht haben.

Die Prüfung des Gesetzes auf seine förmliche und sachliche Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz umschließt auch die Frage, ob die Gesetzgebungsorgane des Bundes sich bei Erlaß des Gesetzes im Rahmen ihrer Zuständigkeit gehalten haben.

Das Gesetz ist in dem vom Grundgesetz vorgesehenen Verfahren ordnungsgemäß zustande gekommen. Die Antragsteller haben in dieser Richtung auch keine Beanstandungen erhoben.

II.

Die Antragsteller haben geltend gemacht, das Vertragsgesetz habe nicht ergehen dürfen, weil das Saarabkommen als Regierungsabkommen geschlossen sei, als solches aber nicht habe geschlossen werden dürfen, da es politische Beziehungen des Bundes regele. Die Regierung habe als ein absolut unzuständiges Organ gehandelt; das Abkommen und damit auch das Vertragsgesetz seien also nichtig. Dieser Fehler könne durch eine Ratifikation nicht geheilt werden, denn das Abkommen solle eben als Regierungsabkommen ratifiziert werden.

Der Einwand greift nicht durch. Es ist richtig, daß das Saarabkommen in der Form eines Regierungsabkommens vereinbart ist, nämlich durch die Chefs der beiderseitigen Regierungen (die beide zugleich Außenminister waren). Der Bundeskanzler

BVerfGE 4, 157 (164):

hat jedoch nachträglich eine Vollmacht des Bundespräsidenten erhalten. Die Bundesregierung hat dann das Verfahren nach Art. 59 Abs. 2 GG eingeleitet; die Ratifikation durch den Bundespräsidenten soll nach Abschluß dieses Verfahrens nunmehr erfolgen. Die für einen Staatsvertrag staatsrechtlich vorgeschriebene Form ist damit gewahrt. Ein durch das zunächst eingeschlagene Verfahren etwa begangener Vorstoß ist dadurch geheilt, daß nachträglich das im Grundgesetz für die in Art. 59 Abs. 2 GG bezeichneten Verträge vorgesehene Verfahren vollständig durchgeführt worden ist.

III.

Bei der Prüfung der sachlichen Vereinbarkeit des Gesetzes mit dem Grundgesetz hat das Gericht folgendes erwogen:

1. Die Antragsteller gehen davon aus, daß das Abkommen dem Saargebiet ein europäisches Statut geben soll und daß dieses Gebiet damit mindestens für die Dauer des Statuts aus dem deutschen Staatsverband ausscheidet. Das Grundgesetz setze Deutschland als einen Staat voraus, der das gesamte deutsche Volk in den Grenzen vom 31. Dezember 1937 umfasse und der auch gegenwärtig bestehe. Innerhalb dieses deutschen Staates habe das Grundgesetz nur eine Teil-Ordnung eingerichtet und die Befugnis der Verfassungsorgane begrenzt. Diese dürften daher nicht außerhalb ihrer vom Grundgesetz verliehenen Kompetenzen oder über diese hinaus handeln. Sie seien insbesondere nicht befugt, unter Vorgriff auf Befugnisse, die den aus freien Wahlen hervorgehenden gesamtdeutschen Verfassungsorganen zukämen, durch einen völkerrechtlichen Vertrag deutschen, außerhalb des Geltungsbereiches des Grundgesetzes lebenden Staatsangehörigen Pflichten aufzuerlegen und insoweit auch den künftigen deutschen Gesamtstaat bis zu einem Friedensvertrag zu binden.

Die Antragsteller rügen die Verletzung des Art. 23 GG, da das Abkommen den Beitritt des Saargebiets zur Ordnung des Grundgesetzes ausschließe. Auch Art. 146 GG sei verletzt, da das Abkommen für eine unbestimmte Zeit, nämlich bis zum Frie

BVerfGE 4, 157 (165):

densvertrag, verwehre, die Einheit Deutschlands zu wahren und zu vollenden; es mache die Durchführung freier Wahlen im ganzen Deutschland rechtlich unmöglich. Außerdem hänge der Abschluß eines Friedensvertrages von der ungewissen Zustimmung Frankreichs, des Partners beim Saarabkommen, ab.

Die Antragsteller führen weiter aus, daß das Abkommen gegen Art. 20 Abs. 2 GG verstoße, indem es zum "Bestandteil der inneren Organisation Deutschlands" einen Status zu Lasten der Deutschen an der Saar mache, durch den für sie der Grundsatz der Selbstregierung aufgehoben werde und die auswärtigen Angelegenheiten sowie die Verteidigung in die Hand eines Kommissars gelegt würden, der sein Amt nicht auf Grund freier Wahlen empfange, sondern vom Ministerrat der Westeuropäischen Union ernannt werde. Dabei räumen die Antragsteller ein, daß deutsche Verfassungsorgane einseitige Besatzungsmaßnahmen als Fakten hinnehmen dürften, solange Abhilfe nicht in ihrer Macht stehe; sie dürften und sollten auch einen modus vivendi suchen, um durch Abreden auf eine Selbstbeschränkung der Besatzungsmacht zu wirken. Nach Ansicht der Antragsteller sind aber deutsche Staatsorgane nicht zum Abschluß eines völkerrechtlichen Vertrages legitimiert, durch den in einem Teil Deutschlands; wenn auch in einem außerhalb des Geltungsbereiches des Grundgesetzes gelegenen Teil, das Besatzungsregime durch ein dem demokratischen Prinzip widersprechendes Statut abgelöst werde.

Die Antragsteller rügen ferner, daß das Abkommen den Grundsatz des Selbstbestimmungsrechts der Völker verletze, der als allgemeine Regel des Völkerrechts nach Art. 25 GG Bestandteil des Bundesrechts sei.

Hinsichtlich der deutschen Staatsangehörigen in den rheinland-pfälzischen Gemeinden, die durch Anordnungen der Besatzungsmacht vom Lande Rheinland-Pfalz abgetrennt und dem Saargebiet angeschlossen seien, ist nach Ansicht der Antragsteller Art. 144 Abs. 2 GG verletzt.

Schließlich führen die Antragsteller aus, daß das Abkommen Grundrechte verletze. Die durch das Grundgesetz in seinem Gel

BVerfGE 4, 157 (166):

tungsbereich eingesetzten Verfassungsorgane dürften gegenüber allen Deutschen und im Verhältnis zum ganzen deutschen Volk die deutsche Staatsgewalt nur unter Wahrung der Grundrechte des Grundgesetzes ausüben. Durch verschiedene Bestimmungen des Abkommens, insbesondere durch Art. VI Abs. 3, Art. VIII und Art. XII seien aber Grundrechte, vor allem die aus Art. 5, 8 und 9 GG verletzt. Die Antragsteller weisen abschließend darauf hin, daß das Saargebiet nach Inkrafttreten des Abkommens jedenfalls nach französischer Auffassung - zu einem selbständigen Subjekt des Völkerrechts und damit Deutschland gegenüber zu "Ausland" werde.

2. Die Bundesregierung hält die Auffassung der Antragsteller von der Unvereinbarkeit des Gesetzes mit dem Grundgesetz für unzutreffend. Auch sie vertritt die Ansicht, daß die Bundesrepublik Deutschland mit dem Deutschen Reich in den Grenzen vom 31. Dezember 1937 identisch ist. Die Bundesrepublik sei aber nicht das Ganze, sondern sie repräsentiere es nur.

Art. 23 GG ist nach Ansicht der Bundesregierung nicht verletzt, weil diese Vorschrift nur eine objektiv-rechtliche Norm über das Geltungsgebiet des Grundgesetzes aufstelle und keine subjektiven Rechte deutscher Staatsangehöriger außerhalb des Geltungsbereiches des Grundgesetzes zum Beitritt enthalte. Im übrigen treffe es auch nicht zu, daß das Abkommen ein Recht zum Beitritt für die Dauer des Statuts "abbedinge". Art. 146 GG sei ebenfalls nicht verletzt, da auch diese Vorschrift nur eine objektiv-rechtliche Bestimmung über den Tag enthalte, an dem das Grundgesetz seine Gültigkeit verliere. Im übrigen habe die Vorschrift im wesentlichen politische Bedeutung, sei daher nicht justiziabel.

Nach Ansicht der Bundesregierung verletzt das Abkommen auch nicht Art. 20 Abs. 1 GG. Durch das Statut werde vielmehr die französische Herrschaft im Saargebiet beseitigt, die sich u. a. in der Wahrnehmung der auswärtigen Beziehungen und der Verteidigung der Saar äußere. Das internationale Regime durch den Kommissar empfehle sich im übrigen als Kompromißlösung für

BVerfGE 4, 157 (167):

ein provisorisches Statut eines zwischen zwei Staaten strittigen Gebietes. Die Tatsache, daß die Bevölkerung an der Saar durch ein Plebiszit über die Annahme oder Ablehnung des Saarstatuts entscheiden werde, schließe eine Verletzung des Art. 20 Abs. 1 GG aus.

Art. 144 Abs. 2 GG ist nach Ansicht der Bundesregierung schon deshalb nicht verletzt, weil diese Vorschrift sich lediglich auf die Sonderstellung Berlins beziehe. Die Teile des Landes Rheinland-Pfalz, die durch Anordnungen der französischen Besatzungsmacht abgetrennt worden seien, seien in Art. 144 GG nicht gemeint, weil diese Vorschrift nur solche Länder und Landesteile im Auge habe, in denen das Grundgesetz gemäß Art. 23 GG wirksam geworden sei. Die Abtrennung der rheinland-pfälzischen Gemeinden sei vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes geschehen.

Das Abkommen verletzt nach Ansicht der Bundesregierung auch keine Grundrechte. Diese sollten gegenüber Maßnahmen der deutschen öffentlichen Gewalt Schutz gewähren. Die öffentliche Gewalt im Saargebiet sei keine deutsche öffentliche Gewalt. Das Abkommen bezwecke vielmehr, jener Gewalt Schranken aufzuerlegen. Dabei müsse dem bisherigen Status dieses Gebietes Rechnung getragen werden. Im übrigen ergebe eine Auslegung des Abkommens, daß die von den Antragstellern behauptete Verletzung der von ihnen genannten Grundrechte nicht vorliege. Es dürften schließlich tatsächliche, aber auch rechtliche Gegebenheiten nicht übersehen werden, denen die Bundesrepublik bei Abschluß des Abkommens gegenübergestanden habe.

Das Selbstbestimmungsrecht der Völker beruht nach Ansicht der Bundesregierung nicht auf einer allgemeinen Regel des Völkerrechts, so daß schon deshalb eine Verletzung des Art. 25 GG entfalle. Im übrigen aber solle durch das im Abkommen vorgesehene Plebiszit nicht der bestehende, einseitig geschaffene Zustand bestätigt, sondern der Saarbevölkerung die Wahl gegeben werden, zu entscheiden, ob sie das nach Ansicht der Bundesregierung ihre Lage verbessernde Statut annehmen oder ablehnen wolle.

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3. Bei der Beurteilung dieser Ausführungen geht das Bundesverfassungsgericht von folgenden Grundsätzen aus:

Bei der Auslegung des Abkommens sind die für die Auslegung völkerrechtlicher Verträge allgemein entwickelten Grundsätze anzuwenden. Danach ist jedes Abkommen so auszulegen, daß die Vertragspartner einerseits das von ihnen gemeinsam angestrebte Ziel durch den Vertrag erreichen können, andererseits nicht über das gewollte Maß hinaus als gebunden angesehen werden dürfen. Wird der Inhalt völkerrechtlicher Verträge vom Verfassungsgericht auf seine Verfassungsmäßigkeit geprüft, so sind Auslegungsmöglichkeiten, die bei den in solchen Verträgen oft verwandten vagen und mehrdeutigen Formulierungen an sich denkbar wären, außer Betracht zu lassen, falls sie fernliegen. Es wäre nicht vertretbar, einen Vertrag für unvereinbar mit dem Grundgesetz zu erklären, weil bei einer fernliegenden Auslegung das Grundgesetz in der Tat verletzt wäre. Es muß grundsätzlich davon ausgegangen werden, daß die politischen Organe der Bundesrepublik Deutschland, die am Zustandekommen eines völkerrechtlichen Vertrages beteiligt waren, nicht grundgesetzwidrige Bindungen haben eingehen wollen, daß sie vielmehr die Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz geprüft haben und auch weiter auf eine grundgesetzmäßige Auslegung und Anwendung des Vertrages achten werden. Solange und soweit die Auslegung offen ist, muß deshalb unter verschiedenen in Betracht kommenden Auslegungsmöglichkeiten derjenigen der Vorzug gegeben werden, bei der der Vertrag vor dem Grundgesetz bestehen kann.

Vor allem darf das Bundesverfassungsgericht, wenn es einen völkerrechtlichen Vertrag, der politische Beziehungen des Bundes regelt (Art. 59 Abs. 2 GG), am Grundgesetz messen soll, die politische Ausgangslage, aus der der Vertrag erwachsen ist, die politischen Realitäten, die zu gestalten oder zu ändern er unternimmt, nicht aus dem Blick verlieren. Das ist besonders wichtig, wenn, wie beim Saarabkommen, diese politische Ausgangslage in einem Zustand besteht, der in einem Teil Deutschlands von dem anderen Vertragspartner kraft seiner Besatzungshoheit und ohne Bindung

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an höherrangige Normen geschaffen worden ist. Denn hier entsteht das Problem, inwieweit das Grundgesetz, das in seinem Wortlaut die in Deutschland bestehende besatzungsrechtliche Ordnung im allgemeinen ignoriert, sie aber natürlich als tatsächlich bestehend und das Grundgesetz teilweise überdeckend voraussetzen und hinnehmen muß, für das Gericht überhaupt einen eindeutigen Beurteilungsmaßstab liefern kann. Der an sich unzweifelhafte Verfassungsgrundsatz, daß jede Ausübung staatlicher Gewalt in der Bundesrepublik Deutschland an das Grundgesetz gebunden ist (Art. 20 Abs. 3 GG), nötigt zu der Frage. ob bei Abschluß völkerrechtlicher Verträge der gekennzeichneten Art durch die Bundesrepublik Deutschland nur solche Vereinbarungen als verfassungsmäßig anzuerkennen sind, die dem Grundgesetz voll entsprechen, oder ob es nicht vielmehr genügt, daß die im Vertrag vorgesehenen Maßnahmen mit dem Willen unternommen sind und die Tendenz in sich tragen, dem voll verfassungsmäßigen Zustand wenigstens so weit, wie es politisch erreichbar ist, näher zu kommen, seiner Erreichung vorzuarbeiten. Das Bundesverfassungsgericht hält es für geboten, diese Frage im letztgenannten Sinne zu beantworten. Erkennt man dies aber im Grundsatz an, so ergibt sich die weitere Folge, daß - wenn nur diese Grundtendenz zur Verfassungsmäßigkeit hin gewahrt wird - hinsichtlich der Auswahl der im einzelnen im Vertrage vorzusehenden Maßnahmen für die vertragschließenden Organe der Bundesrepublik Deutschland ein breiter Bereich politischen Ermessens bestehen muß, zumal der Kreis der an sich zur Wahl stehenden vertraglichen Lösungen sich praktisch auf das dem jeweiligen Vertragspartner gegenüber politisch Erreichbare verengt.

Diese Grundsätze können in ihrer Gesamtheit im praktischen Ergebnis bedeuten, daß politische Verträge, die eine besatzungsrechtliche Ordnung schrittweise abbauen, ohne zugleich eine auf Dauer berechnete völlige Neuordnung an ihre Stelle zu setzen, für ein Verfassungsgericht weithin in den Bereich der Nichtjustiziabilität rücken. Die verfassungsrechtlichen Grenzen, die auch in diesem Fall gezogen sind und deren Überschreitung die

BVerfGE 4, 157 (170):

Ungültigkeit des Vertragsgesetzes zur Folge hätte, liegen dort, wo unverzichtbare Grundprinzipien des Grundgesetzes klar verletzt würden, also etwa die in Art. 79 Abs. 3 oder Art. 19 Abs. 2 GG bezeichneten Grundsätze. Einschränkungen anderer Verfassungsnormen können für eine Übergangszeit hingenommen werden, wenn sie in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Regelung stehen, die in ihrer gesamten Tendenz darauf gerichtet ist, dem der Verfassung voll entsprechenden Zustand näherzukommen. Bis zu den angedeuteten Grenzen sind die vertragschließenden Organe der Bundesrepublik für die von ihnen vertraglich vereinbarten Maßnahmen nur politisch verantwortlich. Die rechtliche Feststellung einer Verfassungswidrigkeit wird grundsätzlich dadurch ausgeschlossen, daß der durch den Vertrag geschaffene Zustand "näher beim Grundgesetz steht" als der vorher bestehende. Wollte man nur eine dem Grundgesetz voll entsprechende vertragliche Regelung als verfassungsmäßig gelten lassen, so hieße das, einen verfassungsrechtlichen Rigorismus vertreten, der sich in den Satz verdichten ließe: Das Schlechte darf dem Besseren nicht weichen, weil das Beste (oder von diesem Standpunkt aus: das allein Gute) nicht erreichbar ist. Das kann vom Grundgesetz nicht gewollt sein.

4. Geht man von den vorstehend entwickelten Grundsätzen aus an die Prüfung der verfassungsrechtlichen Bedenken heran, die die Antragsteller gegen das Saarabkommen erhoben haben, so ergibt sich:

a) Das Saarabkommen ist ein Vertrag, der im Sinne des Art. 59 Abs. 2 GG politische Beziehungen des Bundes regelt. Das ergibt sich schon daraus, daß das Abkommen die deutsch-französischen Beziehungen, die für die deutsche Außenpolitik immer von besonderer Bedeutung sein werden, von der bisherigen Belastung durch die Saarfrage befreien und zugleich - durch den Einbau des Saarstatuts in die Westeuropäische Union - den engeren Zusammenschluß der westeuropäischen Staaten unter Einbeziehung Deutschlands in einem konkreten Fall verwirklichen will. Die politische Ausgangslage bot hier dem Versuch einer ver

BVerfGE 4, 157 (171):

traglichen Regelung besondere Schwierigkeiten. Das Saargebiet gehörte am Ende des zweiten Weltkrieges unstreitig zum Deutschen Reich. Frankreich hat kraft seiner Besatzungsgewalt dieses Gebiet aus seiner Besatzungszone ausgegliedert und dort ein besonderes Regime geschaffen, unter dem das Saargebiet im Verlauf der weiteren Entwicklung zu einem weitgehend autonomen Gebilde verselbständigt worden ist. Es hat im Jahre 1947 eine Verfassung erhalten, die schon in ihrer Präambel ausspricht, daß das saarländische Volk "durchdrungen von der Erkenntnis, daß sein Bestand und seine Entwicklung durch die organische Einordnung des Saarlandes in den Wirtschaftsbereich der Französischen Republik gesichert werden" könne, seine Zukunft auf den wirtschaftlichen Anschluß an Frankreich und die Währungs- und Zolleinheit mit ihm gründe; das schließe die politische Unabhängigkeit vom Deutschen Reich ein. Dies wird in anderen Bestimmungen der Verfassung wiederholt. Artikel 103 der Verfassung verbietet ausdrücklich Änderungen der Verfassung, die ihrem Grundgedanken widersprechen, sieht also die geschaffene Ordnung als Dauerlösung an.

Der deutsche Anspruch auf das Saargebiet als einen Teil Deutschlands in den Grenzen von 1937 mußte sich ständig an dieser im Saargebiet tatsächlich bestehenden und durch formelle Rechtsnormen äußerlich legitimierten Lage stoßen. Daraus erhellt ohne weiteres, wie schwierig es sein mußte, vertragliche Vereinbarungen zu treffen, die den Auffassungen beider Teile einigermaßen gerecht werden konnten. Schon wegen ihrer Verpflichtung zur Wahrung der gesamtdeutschen Interessen konnte die Bundesrepublik Deutschland aber der Entwicklung im Saargebiet nicht tatenlos zusehen, da sie eine ständig fortschreitende Entfremdung dieses Gebiets von Deutschland zur Folge gehabt hätte. Eine vertragliche Regelung lag auch deshalb nahe, weil die Bundesrepublik Deutschland trotz der grundsätzlichen Inanspruchnahme des Saargebiets für Deutschland besondere wirtschaftliche Interessen Frankreichs an der Saar nicht leugnet, diese Interessen aber gegenüber den deutschen Interessen schon mit

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Rücksicht auf die weitere Entwicklung der Saarwirtschaft einer klaren Begrenzung bedürfen.

Aus all dem ergibt sich zunächst eine politische Legitimation der Bundesrepublik Deutschland zum Abschluß eines Saarabkommens. Das wird auch von den Antragstellern nicht verkannt, die ausdrücklich erklärt haben, sie wollten nicht einem politischen "Immobilismus" das Wort reden.

Auch rechtlich ist die Bundesrepublik Deutschland zum Abschluß des Abkommens legitimiert. Dies ließe sich allenfalls mit der Begründung in Zweifel ziehen, daß hier ein Teil Deutschlands Gegenstand vertraglicher Regelung sei, so daß in dem Abkommen eine Verfügung über deutsches Gebiet liege, zu der die Bundesrepublik Deutschland nicht befugt sei. So aber ist das Abkommen nicht aufzufassen.

Wenn gemeinhin gesagt wird, daß Deutschland und Frankreich gemeinsam dem Saargebiet ein neues Statut "geben", so trifft das den Kern des völkerrechtlichen Vorgangs nicht. Tatsächlich haben sich die Bundesrepublik Deutschland und Frankreich lediglich darüber geeinigt, daß bis zu einem Friedensvertrag, der endgültig die rechtliche Lage an der Saar regeln soll, ein Zustand geschaffen wird, dem beide Staaten zustimmen. Frankreich wird dahin wirken, daß alles Erforderliche geschehen wird, damit die Verfassung des Saargebiets dem von den beiden vertragschließenden Teilen vereinbarten Zustand angeglichen wird. Entscheidend ist aber, daß der durch das Abkommen herbeizuführende Zustand, das sogenannte Statut, nicht gegen oder ohne den Willen der Saarbevölkerung in Kraft treten kann, die darüber in einer Volksabstimmung zu befinden haben wird. Es handelt sich also nicht darum, daß die Bundesrepublik Deutschland unmittelbar die neue Ordnung im Saargebiet mitschafft. Sie verpflichtet sich durch den Abschluß des Abkommens lediglich dazu, keinen Widerspruch zu erheben, wenn Frankreich und Saargebiet in einem Zusammenwirken, das sich im einzelnen nach den zwischen ihnen faktisch bestehenden Beziehungen bemißt, das in dem Abkommen vorgesehene Statut verwirklichen.

BVerfGE 4, 157 (173):

Das Abkommen enthält auch keine mit dieser Auslegung etwa unvereinbare Anerkennung des als Grundlage vorausgesetzten, von Frankreich im Saargebiet geschaffenen und teilweise fortbestehenden Zustandes.

Zunächst ist unbestreitbar, daß das Abkommen an keiner Stelle eine solche Anerkennung ausdrücklich ausspricht. Namentlich enthält Artikel V keine Anerkennung des im Saargebiet bestehenden Regierungssystems, sondern grenzt die Zuständigkeiten zwischen dem europäischen Kommissar und den im Saargebiet bestehenden Behörden ab. Wenn Artikel VIII eine Verpflichtung der Bundesregierung begründet, das Statut bis zum Abschluß eines Friedensvertrages aufrechtzuerhalten und zu garantieren, so bezieht sich diese Garantie nur auf die im Wortlaut des Statuts selbst enthaltenen Bestimmungen.

Aber auch aus der Tatsache des Abschlusses und aus dem Gesamtinhalt des Abkommens kann eine solche Anerkennung nicht gefolgert werden. Nach der Natur der Sache mußte von den nun einmal tatsächlich bestehenden Zuständen im Saargebiet ausgegangen werden, wenn überhaupt eine vertragliche Regelung möglich sein sollte. Darin eine rechtliche Anerkennung dieser Zustände zu erblicken, liegt kein Anlaß vor, zumal es dem vielfältig ausgesprochenen Willen der beteiligten Bundesorgane widersprechen würde, der auch dem französischen Vertragspartner bekannt war (vgl. z.B. den Briefwechsel zwischen dem Bundeskanzler und dem französischen Außenminister Schuman vom 18. April 1951 aus Anlaß der Errichtung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl - BGBl. 1952 II S. 490 -; Entschließung des Bundestages vom 27. Februar 1955 - Protokoll 72. Sitzung S. 3932, 3936 -).

Deshalb braucht auch daraus, daß Artikel XII Wirtschaftsabkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland, Frankreich und dem Saargebiet vorsieht, auf eine Anerkennung des Saargebiets als Völkerrechtssubjekt nicht geschlossen zu werden. Es kommt im völkerrechtlichen Verkehr nicht selten vor, daß solche überwiegend technische Abkommen unter Aufrechterhaltung der

BVerfGE 4, 157 (174):

beiderseitigen divergierenden Rechtsstandpunkte abgeschlossen werden. Daß auch beim Saarabkommen so verfahren worden ist, steht daher nicht im Widerspruch mit allgemeinen Rechtsgrundsätzen oder mit der völkerrechtlichen Praxis. Eine ausdrückliche Rechtsverwahrung in diesem Sinne in das Saarabkommen aufzunehmen, war nicht erforderlich, weil dem Vertragspartner die Rechtsauffassung der Bundesregierung durch frühere Erklärungen bekannt war (vgl. BVerfGE 1, 372 [387]). Somit hat die Bundesrepublik Deutschland im Abkommen über das Saargebiet nicht "verfügt", wozu sie in der Tat rechtlich nicht in der Lage gewesen wäre.

Ebensowenig wird Art. 23 Satz 2 GG durch das Abkommen verletzt. Nach dieser Bestimmung ist das Grundgesetz in anderen Teilen Deutschlands nach deren Beitritt in Kraft zu setzen. Dadurch wird nicht etwa eine verfassungsrechtliche Garantie dafür übernommen, daß die deutschen Gebiete außerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes jederzeit tatsächlich beitreten können. Aus Art. 23 Satz 2 GG könnte lediglich eine Verpflichtung der Bundesrepublik entnommen werden, die Beitrittsmöglichkeit der "anderen Teile Deutschlands" nicht zu beschränken oder zu erschweren. Dabei darf jedoch der tatsächliche Zustand nicht außer acht gelassen werden, der das Fernbleiben bestimmter deutscher Gebiete vom Geltungsbereich des Grundgesetzes veranlaßt hat und weiter veranlaßt.Ob unter Berücksichtigung dieser tatsächlichen Lage das Saarabkommen die Möglichkeit des Saargebiets, in der Übergangszeit bis zum Friedensschluß dem Geltungsbereich des Grundgesetzes beizutreten, tatsächlich erschwert hat, ist eine Frage politischer Wertung, die sich der verfassungsgerichtlichen Beurteilung entzieht. Eine Grundgesetzwidrigkeit könnte allenfalls dann festgestellt werden, wenn eine solche Erschwerung evident wäre. Das ist hier aber nicht der Fall.

Aus dem gleichen Grunde trifft es auch nicht zu, daß durch das Abkommen die Deutschen an der Saar von der Teilnahme an gesamtdeutschen Wahlen ausgeschlossen würden. Wenn die Bevölkerung des Saargebiets an künftigen gesamtdeutschen Wahlen

BVerfGE 4, 157 (175):

nicht sollte teilnehmen können, so beruht das nicht auf dem Saarabkommen, sondern auf der tatsächlichen Lage, die bereits vor dem Abkommen auf Grund der einseitigen Maßnahmen Frankreichs bestand.

Alle diese Überlegungen führen dazu, im Saarabkommen keine Legitimierung der im Saargebiet bestehenden tatsächlichen Machtlage zu erblicken.

Die Antragsteller haben besonderes Gewicht darauf gelegt, daß die Regelung des Saarabkommens trotz der formellen Begrenzung "bis zum Friedensvertrag" tatsächlich eine definitive Lösung darstelle. In der Tat darf das Saarstatut nach seiner Annahme in der Volksabstimmung bis zum Friedensvertrag nicht in Frage gestellt werden. Das ist aber rechtlich eine klare zeitliche Begrenzung. Sie drückt bei loyaler Interpretation des Abkommens aus, daß beide Vertragspartner davon ausgehen, es werde in angemessener Frist ein Friedensvertrag zustande kommen, der eine Regelung der Saarfrage enthalte. Die Antragsteller meinen, Frankreich könnte einen solchen Friedensvertrag zur gegebenen Zeit nicht wollen, könne ihn jedenfalls verhindern. Die Bundesregierung teilt diese Besorgnis nicht. Solche Prognosen einer zukünftigen politischen Entwicklung entziehen sich verfassungsgerichtlicher Beurteilung. Da der provisorische Charakter des Statuts sich aus seinem Wortlaut eindeutig ergibt, kann das Abkommen nicht deshalb verfassungswidrig sein, weil von den Antragstellern die politische Besorgnis geäußert wird, der andere Vertragspartner werde die Verwirklichung dieser Vertragsklausel durch sein künftiges politisches Verhalten verhindern oder erschweren.

Ein Verstoß des Saarabkommens gegen Art. 144 Abs. 2 GG liegt nicht vor. Die Abtrennung von Gemeinden des Landes Rheinland-Pfalz und ihre Angliederung an das Saargebiet war durch die französische Besatzungsmacht bereits vollzogen, als das Grundgesetz in Kraft trat. Abgesehen davon, daß es fraglich ist, ob Art. 144 Abs. 2 GG sich auf andere Teile der Bundesrepublik Deutschland als Berlin überhaupt bezieht, kann der dort genannte

BVerfGE 4, 157 (176):

Art. 23 GG das Land Rheinland-Pfalz nur in dem Umfange meinen, den es bei Inkrafttreten des Grundgesetzes hatte.

b) Ein weiterer Einwand, dem die Antragsteller besondere Bedeutung beimessen, geht dahin, daß das Abkommen Grundrechte verletze. Dabei trifft die Erwägung der Antragsteller zu, daß die Deutschen im Saargebiet "Deutsche" im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG sind, daß ihnen also gegenüber der öffentlichen Gewalt der Bundesrepublik Deutschland alle Grundrechte zustehen, die das Grundgesetz Deutschen gewährleistet.

Das Abkommen enthält keine Vorschriften, die die Grundrechtssphäre der Bürger unmittelbar berühren, sondern lediglich Verpflichtungen von Staat zu Staat. Eingriffe in Grundrechte könnten sich also nur daraus ergeben, daß auf Grund der völkerrechtlichen Verpflichtung in Ausführung des Abkommens innerstaatliche Maßnahmen zur Einschränkung der Grundrechte getroffen werden müßten. Das ist nicht der Fall.

Namentlich ergibt Art. VI des Abkommens keine solche Verpflichtung hinsichtlich der politischen Meinungsfreiheit. Diese Vorschrift verpflichtet die Vertragspartner, im Saargebiet keine Einmischungshandlungen vorzunehmen. Die deutschen Staatsbürgern im Geltungsbereich des Grundgesetzes gewährten Grundrechte stehen überhaupt nicht in Rede. Aber auch das Recht der Deutschen, im Saargebiet ihre Meinung frei zu äußern, wird durch Art. VI nicht grundgesetzwidrig beeinträchtigt. Zwischen den beiden Regierungen besteht Einverständnis darüber, daß die Freiheit der politischen Meinung "total" sein soll (so das von der Bundesregierung überreichte Schreiben des Bundeskanzlers an den Außenminister der Französischen Republik vom 14. März 1955). Das in diesem Schreiben bestätigte Einvernehmen, daß jede politische Aktion ausgeschlossen sein soll, die das Prinzip des Statuts, das heißt sein reibungsloses Funktionieren und den inneren Frieden an der Saar, direkt oder indirekt beeinträchtigen konnte, mag eine gewisse Beschränkung der freien Meinungsäußerung im Saargebiet enthalten. Doch kann, wie immer man dieses Schreiben im einzelnen auslegen mag, nicht davon die

BVerfGE 4, 157 (177):

Rede sein, daß dieses Grundrecht in seinem Wesenskern angetastet werde. In jedem Falle eröffnet Art. VI die Aussicht auf eine Verbesserung gegenüber dem bisherigen Zustand; denn die politischen Parteien, die nach ihrem Programm eine Wiedervereinigung des Saargebiets mit Deutschland anstreben, sind dort zur Zeit nicht zugelassen, während sie in Zukunft einer Genehmigung nicht unterworfen sein werden, also bis zu der, allerdings unscharfen Grenze der "Aktion" ihre Meinung werden vertreten können.

Art. XII E des Abkommens enthält keinen unzulässigen Eingriff in fremdes Eigentum, da eine Verfügung über das dem Deutschen Reich zustehende Bergwerkseigentum darin nicht zu erblicken ist.

Schließlich wird auch Art. 16 Abs. 2 GG nicht deshalb verletzt weil das Saargebiet durch das Abkommen aus dem deutschen Staatsverband ausgegliedert und damit zum Ausland werde, was praktische Auswirkungen auf Auslieferung und Asylrecht haben könnte. Dies wäre richtig, wenn das Saargebiet einen eigenständigen europäischen Status erhalten hätte, wie er etwa im van der Goes van Naters-Plan vorgesehen war. Eine solche Lösung ist aber im Saarabkommen bewußt vermieden worden. Wenn in Art. I davon gesprochen wird, daß es das Ziel der ins Auge gefaßten Lösung sei, dem Saargebiet im Rahmen der Westeuropäischen Union ein europäisches Statut zu geben, so hat dies nur den Sinn, daß die Bestimmungen des Statuts, namentlich durch die Schaffung des dem Ministerrat verantwortlichen Kommissars. in den Rahmen der Westeuropäischen Union gestellt sind. Jedenfalls wird die bisher in der Bundesrepublik gehandhabte Auslegung des Art. 16 Abs. 2 GG, soweit das Saargebiet in Betracht kommt, durch das Abkommen nicht berührt.

5. Richtet man über diese Einzelheiten hinaus den Blick auf das Abkommen im ganzen, so ergibt sich folgendes Bild:

Eine im Gefolge des politischen Zusammenbruchs des Deutschen Reiches von einer Besatzungsmacht einseitig geschaffene Lage wird nur hingenommen, um von ihr aus durch vertragliche

BVerfGE 4, 157 (178):

Absprachen eine Regelung zu finden, die - soweit politisch erreichbar - den Status des Saargebiets näher an die Vorstellungen des Grundgesetzes heranführt. Wenn dabei, was die Antragsteller beanstanden, ein dem Art. 20 Abs. 2 GG entsprechender Zustand nicht voll erreicht worden ist, so ist doch nicht zu verkennen, daß das Abkommen in dieser Richtung deutliche Verbesserungen gegenüber dem bisherigen Zustand ermöglicht. Namentlich ist dem Grundgedanken dieser Verfassungsnorm insofern Rechnung getragen, als nicht nur das Statut einer Volksabstimmung unterstellt ist, sondern auch die Bestimmungen eines künftigen Friedensvertrages über das Saargebiet der Billigung durch eine Volksabstimmung unterliegen. Eine der Verbesserungen liegt darin, daß in diesem, zwischen zwei Staaten strittigen Gebiet der überragende Einfluß des einen Vertragspartners dadurch neutralisiert wird, daß wichtigste, von ihm bisher geübte Funktionen einem europäischen Kommissar übertragen werden.

Wenn die vertragschließenden Organe der Bundesrepublik erklären, daß andere und bessere Lösungen der Saarfrage politisch nicht erreichbar waren, so muß dies für das Bundesverfassungsgericht dann genügen, wenn die vereinbarten Lösungen die Schranken des Ermessens nicht überschreiten. Da dies, wie dargetan, nicht der Fall ist, kann nicht festgestellt werden, daß das Abkommen dem Grundgesetz widerspreche. Mag daher auch politische Kritik an dem Abkommen möglich sein und geübt werden, so kann dies für die vom Bundesverfassungsgericht allein zu entscheidende Rechtsfrage der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes vom 24. März 1955 keine Bedeutung haben.

BVerfG, 30.06.1953 - 2 BvE 1/52

Redaktion — Sun, 18 Mar 2012 14:12:08 +0000

Daten

Fall:

Kehler Hafen

Fundstellen:

BVerfGE 2, 347; DVBl 1953, 644; DÖV 1953, 610; JZ 1953, 569; NJW 1953, 1177

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

30.06.1953

Aktenzeichen:

2 BvE 1/52

Entscheidungstyp:

Urteil

1. Die Zustimmung der Bundesregierung zu einem Vertrag eines Landes kann die Rechte des Bundestages nach Art. 59 Abs. 2 jedenfalls dann nicht verletzen, wenn es sich nicht um einen Vertrag mit einem auswärtigen Staate im Sinne des Art. 32 Abs. 3 GG handelt, oder wenn das Land zwar einen Vertrag mit einem auswärtigen Staate abgeschlossen, aber innerhalb seiner Zuständigkeit gehandelt hat.
2. Art. 59 Abs. 2 GG ist nur anwendbar auf Verträge, die im Namen des Bundes geschlossen werden.
3. Eine verdeckte Stellvertretung bei völkerrechtlichen Vertragsabschlüssen ist nicht möglich. Daher kann es auch keine "verdeckten Staatsverträge" geben.
4. Die Art. 32 Abs. 3 und 59 GG beziehen sich nicht auf Verträge mit ausländischen Körperschaften des öffentlichen Rechts, die ausschließlich staatlichem Recht unterstehen.
5 a) Körperschaften des öffentlichen Rechts, die staatlichem Recht unterstehen, können nicht zwischenstaatliche Einrichtungen im Sinne des Art. 24 GG sein; sie werden es auch dadurch nicht, daß sich nach der Satzung Organe aus Personen verschiedener Staatsangehörigkeit zusammensetzen.
b) Zwischenstaatliche Einrichtungen im Sinne des Art. 24 GG können nur durch Verträge zwischen Völkerrechtssubjekten geschaffen werden.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 2, 347

Paginierung:

BVerfGE 2, 347 (347):

2. Art. 59 Abs. 2 GG ist nur anwendbar auf Verträge, die im Namen des Bundes geschlossen werden.

3. Eine verdeckte Stellvertretung bei völkerrechtlichen Vertragsabschlüssen ist nicht möglich. Daher kann es auch keine "verdeckten Staatsverträge" geben.

4. Die Art. 32 Abs. 3 und 59 GG beziehen sich nicht auf Verträge mit ausländischen Körperschaften des öffentlichen Rechts, die ausschließlich staatlichem Recht unterstehen.

5 a) Körperschaften des öffentlichen Rechts, die staatlichem Recht unterstehen, können nicht zwischenstaatliche Einrichtungen

BVerfGE 2, 347 (348):

im Sinne des Art. 24 GG sein; sie werden es auch dadurch nicht, daß sich nach der Satzung Organe aus Personen verschiedener Staatsangehörigkeit zusammensetzen.

b) Zwischenstaatliche Einrichtungen im Sinne des Art. 24 GG können nur durch Verträge zwischen Völkerrechtssubjekten geschaffen werden.

Urteil

des Zweiten Senats vom 30. Juni 1953

-- 2 BvE 1/52 --

in dem Verfassungsrechtsstreit betreffend die Zustimmung der Bundesregierung zu dem zwischen dem Lande Baden und dem Port Autonome de Strasbourg geschlossenen Vertrag vom 19. Oktober 1951 über eine gemeinsame Verwaltung des Hafens vom Krehl, Antragstellerin: die Bundestagfraktion der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands, Antragsgegnerin: die Bundesregierung.

Entscheidungsformel:

Die Anträge der Antragstellerin werde abgewiesen.

Gründe:

A. -- I.

Der Hafen von Kehl am Rhein wurde um die Wende des 19. Jahrhunderts von der Verwaltung der Großherzoglich Badischen Staatseisenbahnen als staatseigene Einrichtung gebaut. Er wurde in den folgenden Jahren als Regieunternehmen des badischen Staates geführt und betrieben. Nach der Niederlage des Deutschen Reiches im Ersten Weltkrieg wollte Frankreich einen Teil der Kehler Hafenanlagen für seine Zwecke in Anspruch nehmen, um die Konkurrenz des Kehler Hafens für den Hafen Straßburg auszuschließen. Der Vertrag von Versailles legte Deutschland entsprechende Lasten zugunsten Frankreichs auf (Art. 65 dieses Vertrages). Danach wurden die Rheinhäfen von Kehl und Straßburg für die Dauer von sieben Jahren zu einer organisatorischen Betriebseinheit zusammengefaßt und einem Hafendirektor unterstellt, der Franzose sein mußte und von der Rheinschiffahrts-Zentralkommission ernannt wurde. Durch das gemäß Art. 65 des Versailler Vertrages abgeschlossene Abkommen zwischen der französischen Regierung und der deut

BVerfGE 2, 347 (349):

schen Reichsregierung vom 1. März 1920 -- das sogenannte Baden-Badener Abkommen -- wurde für beschränkte Zeit ein Sonderstatut für den Kehler Hafen geschaffen. Die Verfassungsgebende Deutsche Nationalversammlung erteilte zu diesem Abkommen durch Gesetz vom 16. April 1920 ihre Zustimmung (RGBl. 1920 S. 567). Nach dem Außerkrafttreten des Baden-Badener Abkommens ging der Hafen von Kehl zunächst in die Verwaltung der Deutschen Reichsbahngesellschaft über, die den bisher zum Hafen gehörenden Grundstücksbesitz durch umfangreiche Verkäufe verringerte. Am 1. Januar 1931 wurde der Kehler Hafen dem Lande Baden wieder zurückgegeben. Der Hafen wurde seither durch das badische Ministerium der Finanzen verwaltet. Dieser Zustand währte bis zum Zusammenbruch des Deutschen Reiches am Ende des Zweiten Weltkrieges.

Zu jenem Zeitpunkt wurden Stadt und Hafen Kehl zunächst militärisch besetzt. Die Rückkehr der im Laufe des Krieges evakuierten Bevölkerung Kehls und die Benutzung der Hafenanlagen durch die badischen Behörden und die deutschen Unternehmer wurden untersagt. Im Frühjahr 1946 wurde durch eine den deutschen Regierungsstellen und der deutschen Öffentlichkeit nicht bekanntgegebene Verfügung des Commandant en Chef Francais en Allemagne Stadt und Hafen Kehl unter Herausnahme aus der französisch besetzten Zone Deutschlands der Verwaltung des Präfekten des Departement Bas-Rhin in Straßburg unterstellt. Tatsächlich wurde das "territoire de Kehl" fortan so behandelt, als ob es französisches Staatsgebiet wäre. Der gesamte Hafen einschließlich aller dort ansässigen Unternehmen wurde der Sequesterverwaltung des Direktors des Port Autonome de Strasbourg überantwortet. Die Umschlagbetriebe im Hafen von Kehl einschließlich der Umschlaganlagen des badischen Staates wurden in französische Gesellschaften (SOREMA und SEC) zusammengefaßt. Das Betreten des Hafengebietes blieb für Deutsche verboten. Requisitionsvergütungen durften, wie auch in dcr Stadt Kehl, für sämtliche im Hafen von Kehl ansässige Unternehmen nicht gezahlt werden. Die Übertragung der Verwaltung

BVerfGE 2, 347 (350):

von Stadt und Hafen Kehl auf den Präfekten des französischen Departement Bas-Rhin unter Ausschaltung der Besatzungsbehörde deutete auf eine in Aussicht genommene Annexion dieses Gebietes durch Frankreich hin.

Noch auf der Moskauer Außenministerkonferenz (März/April 1947) forderte der französische Außenminister den Anschluß von Kehl an das französische Staatsgebiet. Jedoch zeigte sich schon damals, daß Frankreich sich mit dieser Annexionsforderung nicht durchzusetzen vermochte. Sie scheiterte an der Ablehnung durch die übrigen Siegermächte des Zweiten Weltkrieges.

Die badische Staatsregierung war schon lange vor dem Erlaß des Grundgesetzes und der Errichtung der deutschen Bundesorgane bemüht, auf die französischen Besatzungsorgane und auf die französische Regierung dahin einzuwirken, daß das vorenthaltene Gebiet von Stadt und Hafen Kehl dem Lande Baden wieder zurückgegeben werde. Im Jahre 1948 teilte der damalige französische Minister für die deutschen und österreichischen Angelegenheiten dem badischen Staatspräsidenten schließlich mit, daß Frankreich eine Annexion von Stadt und Hafen Kehl nicht mehr beabsichtige, aber seine Forderung auf maßgeblichen Einfluß auf den Kehler Hafen aufrechterhalte. Die Voraussetzungen für die auf der Washingtoner Außenministerkonferenz vom 6. bis 8. April 1949 von den drei Außenministern der westlichen Besatzungsmächte getroffene Übereinkunft, soweit sie Stadt und Hafen Kehl betraf, waren damit geschaffen. In dieser Absprache wurde die Wiederherstellung der deutschen Regierungsgewalt sowie die völlige Räumung der Stadt Kehl von zugewanderten französischen Einwohnern innerhalb von vier Jahren vorgesehen und für den Hafen von Kehl eine gemeinsame deutsch-französische Verwaltung in Aussicht genommen.

Das Übereinkommen lautet in deutscher Übersetzung (hinsichtlich des englischen Textes siehe ZAuslöffR. und VölkR Bd. XIII S. 664) wie folgt:

"Die französischen Kontrollbehörden werden zusammen mit den französischen Behörden von Straßburg unter den gegenwärtigen

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Bedingungen die Regierungsgewalt im Hafengebiet Kehl weiter ausüben, und zwar bis zu dem Zeitpunkt, da eine deutsche Bundesregierung gebildet und die Verhandlungen zwischen französischen und deutschen Behörden über eine gemeinsame Hafenbehörde in Kehl abgeschlossen sind.

Auf Vorschlag der französischen Regierung wurde die Übereinkunft getroffen, die Stadt Kehl nach und nach in die deutsche Verwaltung zurückzuführen. Den Franzosen, die vorübergehend ihren Wohnsitz in Kehl haben, soll gestattet sein, für einen Zeitraum von vier Jahren, der für die zusätzliche Wohnraumbeschaffung in Straßburg erforderlich ist, in Kehl zu bleiben. Ungefähr ein Drittel der französischen Einwohner wird in der Lage sein, Kehl innerhalb von einigen Monaten zu verlassen, und der Rest in der Folge nach Maßgabe des zur Verfügung stehenden Wohnraumes.

Die endgültige Entscheidung über das Hafengebiet von Kehl bleibt dem Friedensvertrag vorbehalten. Wenn sich die Hafenbehörde günstig entwickelt, sind die Vereinigten Staaten und Großbritannien gewillt, beim Zeitpunkt des Friedensschlusses die Errichtung einer dauernden gemeinsamen Behörde wohlwollend in Betracht zu ziehen."

In Erfüllung dieser Abrede erließ der Commandant en Chef Francais en Allemagne am 6. Juli 1949 die Verordnung Nr. 219 über die Verwaltung des Gebiets von Kehl (Journal Officiel vom 12. Juli 1949). Sie bestimmte:

Artikel 1. Bis zum Abschluß von Verhandlungen zwischen den deutschen und französischen Behörden über eine gemeinsame Verwaltung des Hafens von Kehl werden die französischen Kontrollbehörden mit Unterstützung der Straßburger Behörden mit der Regierungsgewalt über die Hafenzone von Kehl unter den vor Inkrafttreten des Besatzungsstatuts bestehenden Bedingungen insoweit beauftragt, als es sich um den Betrieb der Hafenanlagen, die Vermögensverwaltung, die Personalkontrolle und das Währungs- und Zollstatut handelt.

Artikel 2. Während der für die Rückkehr der vorübergehend in Kehl wohnhaften französischen Staatsangehörigen nach Frankreich erforderlichen Zeit obliegt den französischen Kontrollbehörden -- soweit erforderlich -- die Regierungsgewalt über die gesamte Stadt Kehl oder einen Teil hiervon.

Die Stadt Kehl wird nach und nach der deutschen Verwaltung

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zurückgegeben, wobei die der französischen Regierungsgewalt unterliegende Zone schrittweise in dem Maße verkleinert wird, als sich mehr Möglichkeiten für die Wiederunterbringung in Straßburg ergeben.

Artikel 3. Die französischen Kontrollbehörden üben alle für die Durchführung dieser Vorschriften erforderlichen Befugnisse aus. Ein Drittel der Stadt von Kehl wird der deutschen Verwaltung innerhalb weniger Monate zurückgegeben; die Rückgabe des Restes der Stadt an die deutsche Verwaltung hat innerhalb einer Frist von etwa vier Jahren zu erfolgen.

Artikel 4. Alle dieser Verordnung entgegenstehenden Vorschriften werden aufgehoben. Die Verordnung ist im Amtsblatt des französischen Oberkommandos in Deutschland zu veröffentlichen und als Gesetz im französischen Besatzungsgebiet auszuführen.

Daraufhin wurde -- außerhalb der Verhandlungen über ein Hafenabkommen, und ohne daß eine besondere Vereinbarung abgeschlossen wurde -- ein wesentlicher Teil des Gebiets von Kehl der deutschen Verwaltung wieder zurückgegeben. Außerdem gestattete die Besatzungsbehörde die Auszahlung von Vergütungen für Requisitionen im Stadt- und Hafengebiet von Kehl und zwar mit voller Rückwirkung.

Im Laufe des Sommers 1949 übermittelte der französische Landeskommissar für das Land Baden dem badischen Staatspräsidenten den Wunsch des Präfekten des Departement Bas- Rhin, mit dem Lande Baden über ein Abkommen bezüglich des Kehler Hafens zu verhandeln. Es wurde gebeten, der Besatzungsbehörde zunächst den Standpunkt der badischen Regierung zu dieser Frage darzulegen und hierbei zu berücksichtigen, daß in Straßburg ein "Dumping" durch den Kehler Hafen zum Nachteil des Hafens Straßburg befürchtet werde. Die badische Regierung gab daraufhin zu erkennen, daß nach ihrer Auffassung das Hafengebiet von Kehl als unbeschränktes deutsches Staats-, Zoll- und Währungsgebiet und alle Eigentumsverhältnisse im Hafengebiet so anerkannt werden müßten, wie sie bei der Besetzung im Jahre 1945 bestanden hätten. Für die Hafenverwaltung wurde eine paritätische, gemischte deutsch-französische Kommission vorgeschlagen, mit jährlichem Wechsel eines deutschen und französi

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schen Vorsitzenden. Die Hafenverwaltung sollte einem deutschen Direktor unterstehen, der im Benehmen mit der Hafenkommission ernannt würde. Es war vorgesehen, daß der Kehler Hafen die Gebühren und Tarife des Hafens von Straßburg nicht unterbieten dürfe.

Die Anfang September 1949 eingeleiteten Verhandlungen, an denen der badische Staatspräsident mit seinen Sachbearbeitern und der Präfekt des Departement Bas-Rhin, der Oberbürgermeister der Stadt Straßburg, der Direktor des Port Autonome de Strasbourg, sowie der französische Landeskommissar für das Land Baden teilnahmen, führten trotz einer Annäherung der gegensätzlichen Ansichten nicht zu einem Ergebnis. Die französischen Forderungen erschienen den deutschen Verhandlungsteilnehmern unannehmbar, weil sie noch für eine bestimmte Zeit die französische Zoll- und Währungshoheit im Hafen Kehl vorsahen.

Im Frühjahr 1950 wurde auf Schloß Umkirch bei Freiburg im Breisgau dem badischen Staatspräsidenten von dem Präfekten des Departement Bas-Rhin der sogenannte "Umkircher Entwurf" eines Hafenvertrages übergeben. In diesem Entwurf war noch für eine Übergangszeit die französische Zoll- und Währungshoheit vorgesehen. Für die Hafenverwaltung war eine Körperschaft des deutschen öfFentlichen Rechts in Aussicht genommen. Der französische Vorsitzende des im übrigen paritätisch zusammengesetzten Verwaltungsrats sollte in allen Angelegenheiten der Hafenverwaltung den Stichentscheid haben. Die Hafenbetriebe des badischen Staates und der deutschen Firmen sollten in diese Körperschaft des öffentlichen Rechts eingebracht werden. Hierbei wurde für die Privatunternehmen eine spätere Freigabe unter gewissen Umständen in Aussicht gestellt.

Der badische Staatspräsident nahm den Vertragsentwurf ohne eigene Stellungnahme entgegen und leitete ihn im September 1950 dem Bundeskanzleramt zu. Die Prüfung dieses Entwurfes durch die badische Landesregierung im Benehmen mit dem Bundeskanzleramt führte zu seiner Ablehnung. Es wurde ein badischer Gegenentwurf aufgestellt und den französischen Besatzungs

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behörden überreicht, wonach der Abschluß eines Abkommens über den Hafen von Kehl von der uneingeschränkten Wiederherstellung der deutschen Hoheitsgewalt, insbesondere der Zoll- und Währungshoheit, abhängig gemacht wurde.

In einer Besprechung des badischen Staatspräsidenten mit dem Präfekten des Departement Bas-Rhin erklärte dieser, daß man im Interesse der Förderung eines baldigen Abschlusses des in Aussicht genommenen Hafenvertrages französischerseits nunmehr bereit sei, die deutsche Staatshoheit einschließlich der Zoll- und Währungshoheit im Hafengebiet von Kehl durch einseitigen Akt wiederherzustellen. Bei dieser Gelegenheit ergab sich eine Übereinstimmung darüber, daß der Hafenvertrag wegen seines vorläufigen Charakters durch regionale deutsche und französische Stellen abgeschlossen werden sollte. Die Ausarbeitung der Einzelheiten des Vertragsentwurfs wurde Referentenbesprechungen vorbehalten. Sie führten zu einem entscheidenden Fortschritt. Es wurde darüber Einigkeit erzielt, daß die vertraglichen Rechte und Pflichten sämtlicher im Hafen von Kehl ansässigen privaten Unternehmungen von dem in Aussicht genommenen Abkommen unberührt bleiben sollten, während der badische Staat durch die Beteiligung französischer Persönlichkeiten an der Verwaltung der badischen Regiebetriebe und durch ein Mitwirken der französischen Mitglieder der Organe der Hafenverwaltung bei der Festsetzung der Hafengebühren und der Hafenordnung beschränkt werden sollte. Von französischer Seite wurde schließlich noch gewünscht, daß die Hafenverwaltung eine Körperschaft des öffentlichen Rechts sein sollte, die nach badischem öffentlichen Recht zu errichten wäre und diesem Recht allein zu unterstehen hätte. Schließlich wurde klargestellt, daß als Vertragspartner des Landes Baden der Port Autonome de Strasbourg auftreten werde.

Dieser war durch das Dekret des Präsidenten der Französischen Republik vom 27. September 1925 auf Grund des Gesetzes vom 26. April 1924 als etablissement public errichtet worden. Dem Gesetz lag ein Vertrag vom 20. Mai 1923 zwischen der Stadt Straßburg, vertreten durch ihren Oberbürgermeister, und dem franzö

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sischen Staat, vertreten durch den Minister für öffentliche Arbeiten, zugrunde. Als etablissement public des französischen Rechts ist der Port Autonome de Strasbourg den allgemeinen Regeln über die Führung der öffentlichen Finanzen in Frankreich unterworfen. Seine Aufgabe besteht darin, "die Unterhaltung und den Betrieb des Rheinhafens Straßburg und seiner Anlagen sicherzustellen, die für die Bedürfnisse von Handel und Industrie als notwendig erachteten Arbeiten auszuführen, nach den zur Steigerung seines wirtschaftlichen Aufschwunges geeigneten Mitteln zu forschen sowie alle zu diesem Zweck geeigneten Maßnahmen zu veranlassen und nötigenfalls zu treffen" (Art. 2 Ges. vom 26. April 1924). Die Verwaltung des Port Autonome de Strasbourg liegt in den Händen eines Verwaltungsrates und eines Direktors. Der Präsident des Verwaltungsrates ist grundsätzlich aus den von der Stadt Straßburg ernannten Mitgliedern zu wählen, der Vizepräsident aus den von der Regierung bestellten Mitgliedern. Derzeitiger Präsident ist der Oberbürgermeister von Straßburg. Artikel 14 des Vertrages behandelt die Aufsichtsrechte der französischen Regierung, die durch den Minister für öffentliche Arbeiten ausgeübt werden. Alle Beschlüsse des Verwaltungsrates sind dem Minister zuzuleiten. Dieser kann innerhalb einer Frist widersprechen und sogar Beschlüsse aufheben. Hiergegen ist der Rekurs gegeben. Artikel 16 gibt dem Minister für öffentliche Arbeiten allgemeine Instruktionsbefugnisse über das Geschäftsgebaren des Port Autonome de Strasbourg.

Die badische Regierung unterrichtete die Bundesregierung fortlaufend über den Stand der Unterhandlungen, die den Abschluß eines Abkommens über den Hafen Kehl zum Ziele hatten, weil sie von ihr die Zustimmung zu dem abzuschließenden Vertrag gemäß Art. 32 Abs. 3 GG erbitten wollte. Nachdem sie zu der Überzeugung gekommen war, daß ein befriedigendes Verhandlungsergebnis erzielt worden sei, wurde das Hafenabkommen am 25. Juni 1951 paraphiert. Darauf richtete das Hohe Kommissariat der Französischen Republik in Deutschland an den badischen Staatspräsidenten das Schreiben vom 28. Juli 1951, das sich mit der

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Wiederherstellung der deutschen Hoheitsrechte im Gebiet des Kehler Hafens befaßt. Es hat in deutscher Übersetzung folgenden Wortlaut:

"Ich beehre mich, Ihnen zur Kenntnis zu bringen, daß, sobald das Abkommen zwischen dem Lande Baden und dem autonomen Hafen Straßburg über die Organisation einer gemeinsamen Verwaltung des Hafens von Kehl unterzeichnet ist, der Hohe Kommissar der Französischen Republik in Deutschland das Nötige veranlassen wird, daß gemäß Artikel 7 dieses Abkommens das Gebiet des Kehler Hafens, wie es in Artikel 1 und in der Anlage A zum nämlichen Dokument bezeichnet ist, mit Ausnahme der in der Anlage D aufgeführten Betriebe, an die Badische Verwaltung zurückgegeben wird."

Die Bundesregierung wurde von dem Stand der Sache durch die badische Regierung unterrichtet und um Zustimmung zum Vertragsabschluß gebeten. Sie wies zunächst auf einige Bedenken gegen die paraphierte Fassung des Abkommens hin, insbesondere gegen die Art. 9 und 14 Abs. 4 der Satzung der für die gemeinsame Verwaltung des Hafens von Kehl vorgesehenen Körperschaft des öffentlichen Rechts. Um die Entscheidung der Bundesregierung zu beschleunigen, richtete der badische Staatspräsident an den Staatssekretär im Auswärtigen Amt einen Brief vom 3. August 1951, in dem er u.a. ausführte:

"Daß Frankreich den Port Autonome de Strasbourg bevollmächtigt hat, war nach Ansicht der Badischen Landesregierung der einzig richtige Weg, um die Verhandlungen bei dem mit größeren politischen Sorgen belasteten deutsch-französischen Verhältnis mit Erfolg führen zu können. Hätte die französische Republik die Verhandlung selbst geführt, so wäre die Ratifizierung durch beide Parlamente nicht zu vermeiden gewesen. Über die Folgen mich dem Auswärtigen Amt gegenüber auszulassen, erscheint mir überflüssig."

Den Anregungen der Bundesregierung, die Klarstellung möglicher Mißverständnisse bei der Vertragsauslegung herbeizuführen, wurde durch Briefwechsel zwischen dem badischen Staatspräsidenten und dem Direktor des Port Autonome de Strasbourg Rechnung getragen. Nachdem der Badische Staatspräsident durch

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Fernschreiben vom 17. Oktober 1951 mitgeteilt hatte, daß die gewünschten Briefe gewechselt und zum Vertragsinhalt erhoben werden würden, gab die Bundesregierung durch Fernschreiben vom 17. Oktober 1951 unter Berufung auf Art. 32 Abs. 3 GG der badischen Regierung die erbetene Zustimmung zum Abschluß des Kehler Hafenabkommens. Sie lautet: "Auf Fernschreiben Nr. 232 vom 17. d. M. Bundesregierung zustimmt gemäß Art. 32 Abs. 3 Grundgesetz dem Abschluß des Abkommens zwischen dem Land Baden und dem hierzu ermächtigten Port Autonome de Strasbourg über die Organisation einer gemeinsamen Verwaltung des Hafens von Kehl nebst den diesem Abkommen als integrierender Bestandteil beigefügten zwei Briefwechseln über die Anwendung der Schiedsklausel und die Auslegung des Begriffes ,Grundsätze und Geist des Abkommens' in § 14, Abs. 4 der Satzung. Die Wahl des Zeitpunktes für die Unterzeichnung des Abkommens bleibt der Landesregierung überlassen."

Daraufhin wurde am 19. Oktober 1951 das Abkommen von dem Staatspräsidenten und dem Finanzminister für das "Land Baden" und dem Präsidenten des Verwaltungsrates und dem Direktor für den "Port Autonome de Strasbourg" unterzeichnet.

II.

Das Vertragswerk, das mit der Unterzeichnung in Kraft getreten ist, besteht aus folgenden Teilen:

1. dem Abkommen zwischen dem Lande Baden und dem hierzu ermächtigten Port Autonome de Strasbourg über die Organisation einer gemeinsamen Verwaltung des Hafens von Kehl,

2. der Satzung für die gemäß Artikel 1 des Abkommens über die Organisation einer gemeinsamen Verwaltung des Hafens von Kehl vorgesehene Körperschaft des öffentlichen Rechts,

3. dem Entwurf eines Pachtvertrages zwischen dem Lande Baden und der Hafenverwaltung Kehl,

4. einer Liste der vorläufig im Hafen von Kehl zu belassenden französischen Unternehmen gemäß Artikel 7 des Abkommens,

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5. dem Schreiben des Staatspräsidenten von Baden vom 19. Oktober 1951 -- Nr. 11232 --,

6. dem Schreiben des Staatspräsidenten von Baden vom 19. Oktober 1951 -- Nr. 11 233 --,

7. dem Schreiben des Port Autonome de Strasbourg vom 19. Oktober 1951 -- Nr. 1 6 bis --,

8. dem Schreiben des Port Autonome de Strasbourg vom 19. Oktober 1951 -- Nr. 1196 -.

Das Abkommen, dessen französischer Text maßgebend ist,lautet in deutscher Übersetzung wie folgt:

Aus der Tatsache, daß auf gleicher Höhe links und rechts des Rheines die zwei Häfen von Straßburg und Kehl liegen, ergab sich in der Vergangenheit eine Konkurrenz zwischen diesen beiden Häfen, besonders auf dem Gebiet des internationalen Durchgangsverkehrs. Das brachte Opfer und Nachteile für beide Häfen mit sich. Es liegt im Sinne einer wirtschaftlichen Zusammenarbeit, die zur Einigung Europas notwendig ist, daß solche Opfer und Nachteile für die Zukunft vermieden werden, um so mehr, als es sowohl in Deutschland wie in Frankreich größter Anstrengungen bedarf, um die Kriegsschäden zu beheben. Der Hafen von Kehl, der 1946 durch den französischen Oberbefehlshaber in Deutschland requiriert wurde, ist zur Zeit in dem französischen Zoll- und Währungsbereich einbegriffen. Das Abkommen, das am 8. April 1949 in Washington zwischen den Vereinigten Staaten, Frankreich und Großbritannien unterzeichnet wurde, sieht eine "gemeinsame Verwaltung des Hafens von Kehl" vor. Auf Grund dieser Bestimmungen und zur Einführung einer Betriebsform im Hafen von Kehl, die den Wiederbeginn einer den natürlichen Bedürfnissen der süddeutschen Wirtschaft entsprechenden Tätigkeit in diesem Hafen gestatten soll, haben die badischen und Straßburger Behörden einen Weg gesucht, um in Zukunft fruchtlose Kämpfe zwischen den beiden Häfen zu vermeiden. Zu diesem Zwecke und unbeschadet der Bestimmungen der revidierten Mannheimer Schiffahrtsakte von 1868 nebst den späteren Zusätzen haben beide Teile folgendes vereinbart:

Artikel 1

Die Verwaltung des Kehler Hafens, dessen Bereich in dem beiliegenden Plan (Anlage A) abgegrenzt ist, wird durch das Land

BVerfGE 2, 347 (359):

Baden einer Körperschaft des deutschen öffentlichen Rechts mit dem Namen "Hafenverwaltung Kehl -- Körperschaft des öffentlichen Rechts", nachstehend mit Hafenverwaltung bezeichnet, mit dem Sitz in Kehl, übertragen. Dieselbe besitzt Rechtsfähigkeit und finanzielle Selbständigkeit. Sie wird nach Maßgabe der in der Anlage B beigefügten Satzungen, deren Wortlaut die Modalitäten der gemeinsamen Verwaltung festlegt und der durch die Unterzeichner des gegenwärtigen Abkommens gebilligt wurde, geführt.

Artikel 2

1. Durch anliegenden Pachtvertrag (Anlage C), der im Wortlaut durch die Unterzeichnung des gegenwärtigen Abkommens angenommen ist, verpflichtet sich der Badische Staat, a) der Hafenverwaltung mit sofortiger Wirkung die Gesamtheit der dem Badischen Staat gehörenden Grundstücke, Gebäude, Einrichtungen, Bahnanlagen und beweglichen Sachen, die innerhalb des Bereiches des Hafens gelegen sind, zu verpachten; b) Grundstücke und Gebäude, die im gegenwärtigen oder künftigen Hafengebiet liegen und zum Hafenbetrieb notwendig sind, zu erwerben und an die Hafenverwaltung zu verpachten; c) keine beweglichen und unbeweglichen Sachen, die in der der Hafenverwaltung bewilligten Verpachtung einbegriffen sind, ohne deren Zustimmung zu veräußern; d) die erste Instandsetzung oder erforderlichenfalls den Wiederaufbau der Hafenbecken (Baggerungen), Uferböschungen, Kais, Straßen-, Kran-, Spill-, Hebe-, Gleis- und Elektrizitätsanlagen, Waagen, Schiebebühnen, Lagerhäuser Werkstätten und sonstigen Gebäude durchzuführen. Die laufende Unterhaltung obliegt der Hafenverwaltung.

2. Der Badische Staat verpflichtet sich ebenfalls: a) der Hafenverwaltung den nötigen Betriebsmittelfonds zur Verfügung zu stellen; b) einen etwaigen Verlust in der Jahresabrechnung der Hafenverwaltung zu übernehmen, soweit dieser trotz Beachtung der Grundsätze einer ordentlichen Geschäftsführung unvermeidlich ist und nicht auf neue Rechnung vorgetragen werden kann.

Artikel 3

1. Die Hafenverwaltung wird dafür sorgen, daß in Bezug auf

BVerfGE 2, 347 (360):

Gebühren und Tarife jeder Art keinerlei Vorzugsbehandlung zu ungunsten des Hafens von Straßburg gewährt wird. Es obliegt ihr -- im Einklang mit den bestehenden gesetzlichen Bestimmungen -- die Hafengebühren und die Umschlags-, Lager- und Schleppgebühren festzusetzen, sowie die Hafenbetriebsbestimmungen, die sie für eine gute Betriebsführung des Hafens und die gleichmäßige Behandlung aller Hafenbenutzer für notwendig erachtet, zu erlassen.

2. Die von der Hafenverwaltung nach diesen Grundsätzen ausgearbeiteten und ordnungsgemäß veröffentlichten Vorschriften sind im Hafen von Kehl allgemein verbindlich. Der Direktion und den von ihr bestimmten Hafenangestellten, sowie den badischen Behörden obliegt es, im Rahmen ihrer Zuständigkeit, deren genaue Beachtung zu gewährleisten.

Artikel 4

Für jede Entscheidung der Hafenverwaltung, die einen finanziellen Beitrag des Badischen Staates zur Folge hat, ist die vorherige Zustimmung des Badischen Finanzministeriums einzuholen.

Artikel 5

Die Regelung der Bedienung landeseigener Bahnanlagen im Hafengebiet bleibt einem Sonderabkommen zwischen der Deutschen Bundesbahn und der Hafenverwaltung vorbehalten.

Artikel 6

Beide Teile werden, soweit nur irgend möglich, die Errichtung von deutsch-französischen gemischten Gesellschaften zur Benutzung von Grundstücken, Gebäuden und Anlagen des Kehler Hafens fördern. Diese Gesellschaften können aus neuen Teilhabern oder aus der Verbindung eines französischen, im Kehler Hafen ansässigen Unternehmens mit einem deutschen, insbesondere mit einem deutschen vor 1945 in diesem Hafen ansässigen Unternehmen bestehen.

Artikel 7

1. Das gegenwärtige Abkommen tritt am 1. Januar 1952 00 Uhr in Kraft. Das Gebiet des Kehler Hafens wird zu diesem Zeitpunkt von der gemäß den Bestimmungen der Verordnung Nr.219 des französischen Oberbefehlshabers in Deutschland vom 6. Juli 1949 verwalteten Überwachungszone abgetrennt und den bereits der badischen Verwaltung wieder unterstellten Sektoren des Gebietes von Kehl angeschlossen, jedoch mit der Einschränkung, daß

BVerfGE 2, 347 (361):

für gewisse, in dem anliegenden Verzeichnis (Anlage D) aufgeführte Unternehmen diese Abtrennung um einige Wochen, spätestens jedoch bis zum 29. Februar 1952, hinausgeschoben werden kann.

2. Der Badische Staat wird alle nötigen Maßnahmen ergreifen oder gegebenenfalls bei allen zuständigen Dienststellen befürworten, um den gemäß obigem Absatze vorläufig im Kehler Hafen verbleibenden französischen Unternehmen die Abwicklung ihres Betriebes zu erlauben.

Artikel 8

Die durch das gegenwärtige Abkommen eingeführte gemeinsame Verwaltung des Kehler Hafens wird bis zum Inkrafttreten einer Friedensregelung zwischen Deutschland und Frankreich in Kraft bleiben. Jedoch kann das Abkommen auf Antrag eines der Vertragschließenden und in beiderseitigem Einverständnis verlängert, sowie vor oder nach Inkrafttreten einer Friedensregelung den sich neu ergebenden Verhältnissen angepaßt werden.

Artikel 9

1. Sollten obige Bestimmungen in ihrer Anwendung zu Schwierigkeiten Anlaß geben, so werden die Streitfälle auf Verlangen eines der Teile einer Schiedskommission unterbreitet. Dieselbe besteht aus je einem Vertreter beider Teile und einem durch diese als Schiedsrichter bezeichneten Dritten. Im Nichteinigungsfalle bestimmt der Generalsekretär des Europarates den Schiedsrichter.

2. Die Schiedskommission regelt ihre Verfahrensgrundsätze selbst. Sie fällt ihre Entscheidungen mit Stimmenmehrheit. Diese sind für beide Teile bindend.

Artikel 10

Dieses Abkommen und seine Anlagen sind in deutscher und französischer Sprache ausgefertigt. Für die Auslegung des Abkommens ist der französische Text, für die Auslegung der Satzung, des Pachtvertrages, sowie der sonstigen Anlagen der deutsche Text allein maßgebend.

In Ausführung des Abkommens beschloß die badische Staatsregierung am 12. November 1951 die Errichtung der Hafenverwaltung Kehl als Körperschaft des öffentlichen Rechts mit dem Sitz in Kehl. Gleichzeitig genehmigte sie die Satzung dieser Kör

BVerfGE 2, 347 (362):

perschaft in der Fassung, wie sie in der Anlage B des Abkommens vereinbart worden war. Die Bekanntmachung über die Erteilung der Körperschaftsrechte sowie über die Genehmigung der Satzung dieser Körperschaft vom 15. Dezember 1951 ist im Bad. GVBl. 1951, S. 194 veröffentlicht.

III.

Auf Antrag der Sozialdemokratischen Fraktion des Bundestages wurde das Kehler Hafen-Abkommen im Bundestag behandelt und zunächst dem Ausschuß für Besatzungsstatut und auswärtige Angelegenheiten zur Überprüfung zugeleitet. Dieser Ausschuß legte das Ergebnis seiner Überprüfung im Beschluß vom 30. Januar 1952 (Bundestagsdrucksache Nr. 3058) wie folgt nieder:

"Der Ausschuß hat den Vertrag über das Kehler Hafenabkommen vom 19. Oktober 1951 geprüft. Er ist der Auffassung, daß dieser Vertrag den Bestimmungen des Artikels 59 des Grundgesetzes und infolgedessen der Beschlußfassung von Bundestag und Bundesrat unterliegt.

Hinsichtlich des Inhaltes des Vertrages hat der Ausschuß keine politischen Bedenken gegen die gemäß Artikel 32 Absatz 3 des Grundgesetzes erteilte Zustimmung der Bundesregierung zu dem Abschluß des Vertrages durch die Regierung des Landes Baden."

In seiner 195. Sitzung nahm der Bundestag am 21. Februar 1952 den Ausschußbericht entgegen; Anträge wurden nicht gestellt.

IV.

Mit Schriftsatz vom 7. März 1952 hat die Bundestagsfraktion der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands unter Bezugnahme auf Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit §§ 13 Ziffer 5 und 63 ff. BVerfGG. gegen die Bundesregierung das Bundesverfassungsgericht angerufen und beantragt, durch Urteil festzustellen, daß

1. die Bundesregierung durch ihre am 17. Oktober 1951 erteilte Zustimmung zu dem am 19. Oktober 1951 in Straßburg zwi

BVerfGE 2, 347 (363):

schen dem Lande Baden und dem Port Autonome de Strasbourg geschlossenen Vertrag über eine gemeinsame Verwaltung des Hafens von Kehl die dem Bundestag nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 und Art. 24 Abs. 1 des Grundgesetzes in Verbindung mit Art. 77 Abs. 1 des Grundgesetzes zustehenden verfassungsmäßigen Rechte verletzt hat,

2. daß jener Vertrag die politischen Beziehungen des Bundes regelt und daher nach Art. 59 des Grundgesetzes nichtig ist.

Zur Begründung dieser Anträge hat die Antragstellerin ausgeführt, das Kehler Hafen-Abkommen sei ein Vertrag, welcher die politischen Beziehungen des Bundes regele. Es handle sich dabei um einen Vertrag mit einem auswärtigen Staate. Die formell als angebliche Vertragspartner vorgeschobenen Parteien -- das Land Baden und der Port Autonome de Strasbourg -- bildeten nur die Kulisse, seien aber nicht die wirklichen Subjekte des Vertrages. Die daran Beteiligten, zu deren Gunsten und zu deren Lasten die vertraglichen Abmachungen getroffen worden seien, wären vielmehr die Französische Republik und die Bundesrepublik Deutschland. Der Inhalt des Hafenabkommens habe eine Internationalisierung des Kehler Hafens bewirkt. Die eingerichtete Hafenverwaltung sei nämlich eine zwischenstaatliche Organisation. Ein solches rechtliches Ziel hätte nach dem geltenden Bundesverfassungsrecht nur im Wege der Bundesgesetzgebung auf Grund des Art. 24 GG erreicht werden können, da es mit der Übertragung deutscher Hoheitsrechte auf eine zwischenstaatliche Organisation notwendig verbunden sei. Außerdem regele das Abkommen auf einem Teilgebiet politische Beziehungen zwischen der Bundesrepublik und Frankreich. Die Mitwirkung der Bundesregierung bei dem Vorgehen der Regierung des Landes Baden und ihre Zustimmung zum Kehler Hafenvertrag hätten die Bedeutung, daß hier der Schein eines Vertragswerks geschaffen würde, bei welchem die Bundesrepublik als das in Wirklichkeit an der Sache beteiligte Rechtssubjekt nicht nach außen aufgetreten sei, obwohl das Abkommen Gegenstände berühre, über die aus

BVerfGE 2, 347 (364):

schließlich die Bundesrepublik verfügen könne. Der Abschluß des Vertrages durch einen unzuständigen Repräsentanten sowie ohne Wahrung der Form des Bundesgesetzes nach Art. 59 GG sei nichts anderes als eine Umgehung des Grundgesetzes und habe daher die Rechte des Bundestages verletzt. Die Bundesregierung habe also dadurch gegen das Grundgesetz verstoßen, daß sie einer Landesregierung die Zustimmung zu einem Vertrage gegeben habe, der nur vom Bund hätte abgeschlossen werden können und vom Bundestag hätte behandelt werden müssen.

Die Bundesregierung hat beantragt,

die Klageanträge zu 1 und 2 als unzulässig zu verwerfen, hilfsweise sie als unbegründet zurückzuweisen.

Sie hat die Auffassung vertreten, das Bundesverfassungsgericht dürfe in den Fällen des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG nicht den Verfassungsstreit selbst entscheiden, sondern könne nur aussprechen, ob eine bestimmte Maßnahme gegen das Grundgesetz verstoße. Über die Gültigkeit eines Landesvertrages könne in diesem Verfahren überhaupt keine Entscheidung gefällt werden. Die Anträge der Antragstellerin seien daher unzulässig. Sie seien aber auch unbegründet. Der Kehler Hafenvertrag sei vom Lande Baden innerhalb seiner vom Bundesverfassungsrecht gewährleisteten Landeszuständigkeit mit dem Port Autonome de Strasbourg abgeschlossen worden. Es handle sich dabei nicht um einen Vertrag mit einem auswärtigen Staate oder mit einer sonstigen Rechtspersönlichkeit des Völkerrechts, weil der Port Autonome de Strasbourg lediglich eine Körperschaft des innerfranzösischen Rechts sei. Art. 32 Abs. 3 GG sei daher auf dieses Abkommen nicht anwendbar. Das Land Baden habe deshalb zum Vertragsabschluß der Zustimmung der Bundesregierung nicht bedurft. Die dennoch erteilte Zustimmung der Bundesregierung könne Rechte des Bundestages nicht verletzt haben, weil das Grundgesetz die Mitwirkung des Bundes bei Verträgen der Länder als reinen Regierungsakt ohne Beteiligung des Bundestages gestaltet habe.

BVerfGE 2, 347 (365):

B. -- I.

1. Der Antrag Ziff. 1 leitet ein Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit § 13 Ziff. 5 BVerfGG ein. Er wird damit begründet, daß die Bundesregierung als ein oberstes Bundesorgan durch eine Maßnahme das Grundgesetz verletzt habe. Nach dem Vorbringen der Antragstellerin besteht zwischen ihr und der Bundesregierung ein Verfassungsstreit über die Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans, nämlich darüber, ob die Zustimmung der Bundesregierung zum Kehler Hafenvertrag die Rechte des Bundestages verletzt habe. Der Streit bezieht sich damit auf das Rechtsverhältnis zwischen der Bundesregierung, und dem Bundestag bezüglich der Beteiligung des Bundestages an einem bestimmten Hoheitsakt. Die Entscheidung dieses Streites hängt von der Auslegung des Grundgesetzes ab. Zu Unrecht bezweifelt aber die Bundesregierung die Zulässigkeit einer über die Auslegung des Grundgesetzes hinausgehenden Spruchformel gemäß § 67 BVerfGG. Das Bundesverfassungsgericht hat in einem Verfahren nach § 13 Ziff. 5 BVerfGG, nicht nur das Grundgesetz auszulegen, sondern auch zu entscheiden, ob die beanstandete Maßnahme gegen das Grundgesetz verstößt (BVerfGE 1, 208 ff.).

2. Die Antragstellerin ist eine Fraktion des Bundestages. Sie ist ein durch dessen Geschäftsordnung mit eigenen Rechten ausgestatteter Teil dieses obersten Bundesorgans. Ihre Fähigkeit, in dem gewählten Verfahren Antragstellerin zu sein, ergibt sich aus § 63 BVerfGG. Sie will Rechte des Bundestages geltend machen.

Nach § 64 Abs. 1 BVerfGG ist der Antrag nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, daß er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet sei. Damit ist die Zulässigkeit des Verfahrens an das Vorhandensein eines Rechtsschutzinteresses geknüpft, nämlich der Darlegung der Verletzung oder unmittelbaren Gefährdung der Rechte und Pflich

BVerfGE 2, 347 (366):

ten entweder des Antragstellers selbst oder des Organs, dem er angehört. Es handelt sich hier um eine echte Prozeßvoraussetzung. Nicht jedes verfassungswidrige Verhalten eines obersten Bundesorgans oder eines sonstigen möglichen Beteiligten kann zum Gegenstand eines Verfassungsstreites im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit § 13 Ziff. 5 BVerfGG gemacht werden. Vielmehr muß das umstrittene Verhalten geeignet sein, Rechte des Antragstellers oder des Organs, dem er angehört, zu verletzen oder zu gefährden. Durch die Einführung einer solchen Prozeßvoraussetzung wird Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG nicht etwa in unzulässiger Weise eingeschränkt. Durch diese Verfahrensbestimmung wird vielmehr der Begriff der "Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter" prozeßrechtlich erst ausgelegt und umschrieben. Bei dieser Auslegung können begründete Bedenken gegen die Vereinbarkeit des § 64 Abs. 1 BVerfGG mit dem Grundgesetz nicht bestehen (BVerfG Urteil vom 7. März 1953, BVerfGE 2, 143 [157]).

Das Rechtsschutzinteresse muß nach § 64 Abs. 1 BVerfGG vom Antragsteller "geltend gemacht" werden. Die Verletzung oder Gefährdung der Rechte und Pflichten muß sich also aus dem Sachvortrag als mögliche Rechtsfolge ergeben. Diesem Erfordernis wird durch den Antrag zu Ziff. 1 entsprochen. Dieser Antrag ist daher zulässig.

3. Nach § 63 BVerfGG kann die Bundesregierung in diesem Verfahren Antragsgegnerin sein. Daß sie im vorliegenden Falle die richtige Antragsgegnerin ist, ergibt sich aus dem Sachvortrag der Antragstellerin schlüssig. Denn es ist eine Maßnahme der Bundesregierung, die den Gegenstand des Streites bildet und von der behauptet wird, sie verstoße gegen das Grundgesetz.

4. Die Zuständigkeit des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts für das vorliegende Verfahren ergibt sich aus § 14 Abs. 1 BVerfGG.

5. Der Antrag Ziff. 1 begehrt zwar nicht, wie es dem Wortlaut von § 67 BVerfGG entspräche, die Feststellung eines Verstoßes

BVerfGE 2, 347 (367):

gegen das Grundgesetz, sondern eine solche der Verletzung der Rechte des Bundestages. Richtig verstanden wird aber nur die Feststellung eines Verstoßes gegen das Grundgesetz beantragt. Der Antrag ist daher formgerecht. Er ist auch rechtzeitig eingereicht.

6. Mit Ziff. 2 ihres Antrages begehrt die Antragstellerin die Feststellung, daß der Kehler Hafenvertrag die politischen Beziehungen des Bundes regele und daher nach Art. 59 GG nichtig sei. Dieser Antrag ist unzulässig. Der von der Antragstellerin beanstandete Vertrag zwischen dem Lande Baden und dem Port Autonome de Strasbourg unterliegt nicht unmittelbar in diesem Verfahren der Rechtsfindung des Bundesverfassungsgerichts. Streitgegenstand ist, ob durch das beanstandete Verhalten der Bundesregierung die Rechte des Bundestages verletzt sind. Es handelt sich nur um diesen Verfassungsstreit zwischen zwei Bundesorganen. Das Bundesverfassungsgericht ist daher in diesem Verfahren nicht dazu berufen, den gesamten Sachverhalt des Kehler Hafen-Abkommens nach allen innerstaatlichen und völkerrechtlichen Gesichtspunkten zu untersuchen. Die Frage, ob ein etwa unzulässiger Vertrag eines Landes innerstaatlich gültig ist oder dieses Land nach außen völkerrechtlich bindet, muß daher dahingestellt bleiben.

II.

1. Die Antragstellerin hat in ihrem Antrag eindeutig die "Zustimmung" der Bundesregierung zu dem Kehler Hafen-Abkommen als die von ihr beanstandete Maßnahme bezeichnet. Sie hat damit den Gegenstand des Verfahrens sachlich begrenzt. Diese Begrenzung ist auch durch den Sachvortrag ihres Bevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung betont zum Ausdruck gekommen, so daß eine Umdeutung des Antrags nicht möglich ist. Das Bundesverfassungsgericht ist an diese Begrenzung des Streitstoffes gebunden; denn nach § 64 Abs. 1 und 2 BVerfGG wird der Streitgegenstand des Verfahrens bestimmt durch die im Antrag genannte Maßnahme oder Unterlassung sowie durch die

BVerfGE 2, 347 (368):

Bezeichnung der Bestimmung des Grundgesetzes, gegen die durch die beanstandete Maßnahme oder Unterlassung verstoßen worden sein soll. Das Gericht kann daher im vorliegenden Falle nur darüber entscheiden, ob die Bundesregierung durch die beanstandete Zustimmungserklärung -- nicht aber durch eine andere Maßnahme oder gar durch eine Unterlassung -- die Rechte des Bundestages verletzt hat. Ob im übrigen das Verhalten der Bundesregierung gegen das Grundgesetz verstoßen hat, ohne aber die Rechte des Bundestages zu verletzen, kann in diesem Verfahren nicht Gegenstand der Urteilsfindung sein.

2. Bei der Beurteilung des dem Gerichte unterbreiteten Verfassungsstreites kommt es entscheidend darauf an, ob eine unter Berufung auf Art. 32 Abs. 3 GG erteilte Zustimmung der Bundesregierung zu einem Vertrag eines Landes überhaupt die Rechte des Bundestages verletzen oder gefährden kann. Als verletzte Rechte sind von der Antragstellerin die dem Bundestag nach Art. 24 Abs. 1 GG und Art. 59 Abs. 2 GG verliehenen Kompetenzen zur Mitwirkung beim Abschluß völkerrechtlicher Verträge bezeichnet. Nur wenn sie verletzt oder unmittelbar gefährdet worden sind, kann das Begehren der Antragstellerin begründet sein.

Eine Verletzung dieser Rechte durch die Zustimmung der Bundesregierung zu einem Vertrag eines Landes ist mit Bestimmtheit in den Fällen auszuschließen, in denen es sich nicht um einen Vertrag eines Landes mit einem auswärtigen Staate im Sinne des Art. 32 Abs. 3 GG handelt, oder in denen ein Land zwar einen Vertrag mit einem auswärtigen Staate abgeschlossen, aber innerhalb seiner Zuständigkeit gehandelt hat.Mit der Behauptung, es seien die Rechte des Bundestages durch eine Zustimmung der Bundesregierung nach Art. 32 Abs. 3 GG verletzt, kann nur gemeint sein, daß der Bundestag zur Mitwirkung bei der Willensbildung, die zum Abschluß des Vertrages führte, berufen gewesen und übergangen worden sei. Es handelt sich also unmittelbar um einen Streit darüber, wie im Verhältnis von Bundesregierung und Bundestag hinsichtlich der Ausübung der Ver

BVerfGE 2, 347 (369):

tragsgewalt durch das Grundgesetz die Zuständigkeiten verteilt sind. Mittelbar ist auch eine Meinungsverschiedenheit über die Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen dem Bund und den Ländern streitbefangen. Denn es wird behauptet, was hier mit Zustimmung der Bundesregierung durch Baden geschah, hätte nur durch die zuständigen Bundesorgane im Namen des Bundes geschehen können, wozu die Mitwirkung des Bundestages erforderlich gewesen wäre. Handelt es sich aber um einen Vertrag eines Landes mit einem Vertragspartner, der kein auswärtiger Staat im Sinne des Art. 32 Abs. 3 GG ist, so können die Rechte des Bundestages schon deshalb nicht verletzt sein, weil, wäre dieser Vertrag durch die zuständigen Bundesorgane abgeschlossen worden, auch in einem solchen Falle die Mitwirkung des Bundestages nach Art. 59 Abs. 2 GG nicht erforderlich gewesen wäre. Liegt andererseits ein Vertrag eines Landes mit einem auswärtigen Staate vor, so war das Land, das die Zustimmung der Bundesregierung erhielt, nach geltendem Bundesstaatsrecht dem Bunde gegenüber zum Vertragsabschluß berechtigt, wenn es sich in den Grenzen seiner Zuständigkeit gehalten hat. Da das Grundgesetz eine Mitwirkung des Bundestages beim Abschluß von Landesverträgen mit auswärtigen Staaten nicht vorsieht, ist auch dann eine Verletzung der Rechte des Bundestages durch die Zustimmung der Bundesregierung nicht denkbar.

Es ist daher zu prüfen, ob der Kehler Hafenvertrag mit einem auswärtigen Staate abgeschlossen worden ist und gegebenenfalls auch, ob Baden in den Grenzen seiner Landeszuständigkeit gehandelt hat. Wie die Rechtslage zu beurteilen wäre, wenn das Land mit Zustimmung der Bundesregierung seine Zuständigkeit überschritten hätte, braucht hier nicht erörtert zu werden, weil, wie später auszuführen ist, diese Voraussetzungen hier nicht gegeben sind.

3. Nach Art. 32 Abs. 3 GG können die Länder, soweit sie für die Gesetzgebung zuständig sind, mit Zustimmung der Bundesregierung mit auswärtigen Staaten Verträge schließen. Diese Bestimmung betrifft nur den Gegensatz zwischen landesrecht

BVerfGE 2, 347 (370):

licher Regelung und bundesrechtlicher Regelung und will nicht etwa die Landesgesetzgebung in einen Gegensatz zur Landesverwaltung stellen. Daraus ergibt sich, daß die Länder auch auf dem Gebiete der Landesverwaltung zum Abschluß von Verträgen befugt sind. Sie bedürfen allerdings auch bei reinen Verwaltungsabkommen der Zustimmung der Bundesregierung.

Die nach Art. 32 Abs. 3 GG ausgesprochene Zustimmung bezieht sich zwar auf die Betätigung eines Landes im auswärtigen Bereich, stellt aber ihrerseits keine derartige Betätigung der Bundesregierung dar. Sie ist ein Akt der Regierung im Sinne der Leitung der Staatsgeschäfte, wobei es sich für die Bundesregierung um eine Regierungsangelegenheit gegenüber dem Lande , nicht aber gegenüber dem Auslande , handelt. Die Bundesregierung hat sich zwar bei der Entscheidung, ob sie die Zustimmung erteilen soll, von den wohlerwogenen Interessen des Bundes leiten zu lassen. Sie übt durch ihre Entscheidung eine präventive Bundesaufsicht aus, damit verhütet werde, daß Länderverträge den Bundesinteressen widerstreiten. Eine Mitwirkung der gesetzgebenden Organe des Bundes, insbesondere des Bundestages, ist aber bei dem Verfahren nach Art. 32 Abs. 3 GG nicht vorgesehen.

Die Weimarer Reichsverfassung forderte in Art. 78 Abs. 2 zu Verträgen der Länder mit auswärtigen Staaten die Zustimmung "des Reichs". Es war streitig, wer diese dem Reiche vorbehaltene Zustimmung zu geben hatte. Die herrschende Lehre und die Staatspraxis haben sich für die Zuständigkeit der Reichsregierung entschieden, weil es sich bei der Erteilung der Zustimmung um einen Akt der ausübenden Gewalt handle, für den die Mitwirkung der gesetzgebenden Organe nach Art. 45 Abs. 3 WeimRVerf. nicht erforderlich sei.

Dieser Einsicht entspricht der Wortlaut des Grundgesetzes. Durch Art. 32 Abs. 3 GG ist entschieden, daß die Bundesregierung für die Erteilung der Zustimmung zuständig ist. Es handelt sich dabei um einen Akt der Staatsleitung, der der Bundes regierung vorbehalten ist. Die Erteilung der Zustimmung greift nicht

BVerfGE 2, 347 (371):

in den Bereich der völkerrechtlichen Vertretung des Bundes ein, die dem Bundespräsidenten zusteht (Art. 59 Abs. 1 GG).

Es kann dahingestellt bleiben, ob die Erteilung der nach Art. 32 Abs. 3 GG erforderlichen Zustimmung dem Lande erst die völkerrechtliche Legitimation verschafft, in seinem Namen einen bestimmten Vertrag mit einem auswärtigen Staat abzuschließen. Die Zustimmung bedeutet in jedem Falle ein "nihil obstat" vom Standpunkt des Bundesinteresses. Innerstaatlich ist sie die Voraussetzung für die Vollziehbarkeit eines Landesvertrages. Im völkerrechtlichen Verkehr könnte sie insofern Bedeutung haben, als sie den Rechtsschein dafür schaffen könnte, daß sich das vertragschließende Land beim Vertragsabschluß innerhalb der Grenzen seiner sachlichen Zuständigkeit gehalten habe. Daraus ergibt sich, daß die Bundesregierung durch die Erteilung einer solchen Zustimmung gemäß Art. 32 Abs. 3 GG nicht in die Rechte des Bundestages eingreifen, sie verletzen oder unmittelbar gefährden kann, wenn das Land zum Abschluß des Vertrages, dem zugestimmt worden ist, zuständig war.

Ein Landesvertrag, dem die Bundesregierung zugestimmt hat, wird durch diese Zustimmung nicht zu einem Vertrag des Bundes im Sinne des Art. 59 Abs. 2 GG und somit auch nicht mittelbar von der Zustimmung des Bundestags und des Bundesrats abhängig. Art. 59 Abs. 2 GG hebt formal darauf ab, ob der Bund selbst Vertragspartei ist, und nicht darauf, ob aus einem Vertrag dem Bund mittelbar Rechte und Pflichten erwachsen können. Er betrifft nicht alle Verträge, die im Rahmen des Bundesstaates -- sei es von der Bundesgewalt, sei es von den Gliedern -- geschlossen werden, sondern allein die "im Namen des Bundes" geschlossenen, so wie sie in Art. 59 Abs. 1 GG, auf den sich Abs. 2 bezieht, bezeichnet sind. Wie bei jedem anderen Regierungsakt steht dem Parlament gegenüber der Bundesregierung wegen einer Zustimmung nach Art. 32 Abs. 3 GG nur die allgemeine parlamentarische Kontrolle und, als schärfstes Mittel, das Mißtrauensvotum zu.

4. Der Kehler Hafenvertrag ist nach seiner äußeren Erschei

BVerfGE 2, 347 (372):

nung ein Vertrag des Landes Baden mit einer nach französischem Rechte errichteten juristischen Person des öffentlichen Rechts. Der Vertrag ist auf der einen Seite im Namen des Landes Baden, auf der anderen im Namen des Port Autonome de Strasbourg geschlossen. Für die Behauptung, das Land Baden habe beim Vertragsabschluß im Namen der Bundesrepublik Deutschland gehandelt, besteht kein Anhaltspunkt. Das Land Baden hätte für den Bund nur kraft einer vom Bundespräsidenten erteilten Vollmacht handeln können (Art. 59 Abs. 1 GG). Daß eine solche vorgelegen hätte, ist weder behauptet noch dargetan. Wäre das Land Baden mit einer Vollmacht ausgestattet gewesen, und hätte es tatsächlich bei den Vertragsverhandlungen und dem Abschluß im Namen des Bundes handeln wollen, so hätte dies im Vertragswortlaut zum Ausdruck kommen müssen. Es hätte "im Namen des Bundes" auftreten müssen; nur dann wäre der Vertag ein solcher des Bundes geworden.

Auch der Port Autonome de Strasbourg, eine dem französischen Rechte unterworfene Körperschaft des öffentlichen Rechts, hat im eigenen Namen gehandelt. Zwar wird dieser in der Eingangsformel des Vertrages als "habilite a cet effet" bezeichnet. Diese Tatsache läßt aber nicht darauf schließen, daß der Port Autonome de Strasbourg in fremdem Namen, und zwar im Namen der Französischen Republik gehandelt habe. In der französischen Rechtssprache kommt dem Wort "habilite" keineswegs notwendig der Sinngehalt "bevollmächtigt" zu. Es kann genau so gut die Bedeutung "befugt" oder "zuständig" haben. Dieser Ausdruck weist im gegebenen Fall seinem Sinn und seiner rechtlichen Bedeutung nach nur darauf hin, daß beim Port Autonome alle für ihn erforderlichen innerstaatlichen Voraussetzungen beim Vertragsabschluß gegeben waren. Dem steht nicht entgegen, daß der badische Staatspräsident in seinem Brief vom 3. August 1951 an den Staatssekretär im Auswärtigen Amt die Worte "habilite a cet effet" dahin ausgelegt hat, das französische Auswärtige Amt habe den Port Autonome de Strasbourg zu Verhandlungen ermächtigt, und daß nach der Mitteilung in demselben Briefe

BVerfGE 2, 347 (373):

die Paraphierung des Vertrages von der persönlichen Zustimmung des französischen Außenministers abhängig gemacht worden ist.

Als Anstalt des französischen öffentlichen Rechtes untersteht der Port Autonome de Strasbourg nach französischem Recht der französischen Staatsaufsicht. Das ergibt sich aus dem französischen Gesetz über die Errichtung des Port Autonome de Strasbourg als etablissement public vom 26. April 1924 sowie aus dem Dekret des Präsidenten der Französischen Republik vom 27. September 1925, das die innere Ordnung und die Verfassung dieser öffentlich-rechtlichen Anstalt regelt. In seiner Eigenschaft als etablissement public mußte sich der Port Autonome de Strasbourg beim Abschluß des Kehler Hafenvertrages die Gewißheit verschaffen, daß der beabsichtigte Vertragsabschluß den Interessen der ihm übergeordneten französischen Regierung nicht zuwiderlief. Die ihm im Staatsaufsichtswege gegebene Zustimmung ist daher von einer Vollmacht, im Namen der Französischen Republik zu handeln, wesentlich verschieden. Daß die französische Regierung in hohem Maße am Abschluß dieses Vertrages interessiert war, steht außer Zweifel. Das allein aber macht diesen Vertrag, der ausdrücklich im Namen einer anderen Rechtspersönlichkeit abgeschlossen worden ist, noch nicht zu einem solchen der Französischen Republik. Im übrigen lag der Abschluß des Kehler Hafenvertrages im Aufgabenbereich des Port Autonome de Strasbourg, zu dessen satzungsgemäßen Zwecken es gehört, "nach den zur Steigerung seines wirtschaftlichen Aufschwungs geeigneten Mitteln zu forschen sowie alle hierfür geeigneten Maßnahmen zu veranlassen und notfalls zu treffen" (Art. 2 des französischen Gesetzes vom 26. April 1924). Alles spricht daher gegen die Ansicht, daß die Französische Republik den Port Autonome de Strasbourg dazu ermächtigt habe, den Vertrag in ihrem Namen abzuschließen.

Wenn der französische Staat den Vertrag hätte abschließen wollen, dann hätte das nach der zwischenstaatlichen Vertragspraxis genau so zum Ausdruck kommen müssen, wie wenn die

BVerfGE 2, 347 (374):

Bundesrepublik Deutschland das Land Baden bevollmächtigt hätte. Eine verdeckte Stellvertretung bei Vertragsabschlüssen ist, jedenfalls im völkerrechtlichen Verkehr, nicht denkbar. Daher kann es auch keine "verdeckten Staatsverträge" geben. Es ist deshalb bei der rechtlichen Würdigung des Sachverhalts davon auszugehen, daß der Port Autonome de Strasbourg den Vertrag in eigenem Namen abgeschlossen hat. Das Land Baden hat somit das Kehler Hafen-Abkommen nicht mit der Französischen Republik, sondern mit dem Port Autonome de Strasbourg als wirklichem Vertragspartner abgeschlossen.

Die Bestimmungen des Grundgesetzes über völkerrechtliche Verträge beziehen sich nur auf Verträge mit auswärtigen Staaten und ihnen gleichzustellenden Völkerrechtssubjekten (BVerf GE 1, 351 ff.). Als Vertragspartner kommen auf deutscher Seite die Bundesrepublik und die Länder in Betracht. Auch ihr ausländischer Partner muß diese Voraussetzungen erfüllen (vgl. Art. 32 und Art. 59 GG).

Der Begriff der Verträge mit "auswärtigen Staaten" im Sinne der Art. 32 und 59 GG muß allerdings ausdehnend ausgelegt werden. Als ausländische Vertragspartner kommen auch staatsähnliche Rechtssubjekte des Völkerrechts in Betracht (vgl. Mangoldt, Kommentar zum Grundgesetz Anm. 2 zu Art. 32 S. 202 und Menzel im Bonner Kommentar zu Art. 32 S. 2, 3). So wird man Verträge mit Staatenverbindungen und zwischenstaatlichen oder supranationalen Staatengemeinschaftsorganen, soweit sie im Völkerrecht als handlungs- und pflichtfähige Rechtspersönlichkeiten anerkannt sind (z. B. die Montanunion, das Internationale Arbeitsamt, der Sicherheitsrat der U. N.), in sinngemäßer Anwendung und Fortbildung der Grundsätze des Grundgesetzes als Verträge im Sinne der Art. 32 und 59 GG ansehen können. Die vorausgesetzten Eigenschaften treffen jedoch auf solche Rechtssubjekte nicht zu, die auf allen Gebieten dem Rechte einer übergeordneten staatlichen Gemeinschaft unterworfen sind (Alf Ross, Lehrbuch des Völkerrechts, 1951, S. 17). Dazu gehören die Körperschaften des öffentlichen Rechts, die ausschließlich inner

BVerfGE 2, 347 (375):

staatlichem Recht unterstehen. Etwas anderes als eine solche Körperschaft ist der Port Autonome de Strasbourg nicht. Er ist kein Staat und auch keine Rechtspersönlichkeit, die im völkerrechtlichen Verkehr als zwischenstaatliche Organisation anerkannt ist. Für Verträge mit fremden öffentlich-rechtlichen Gebilden, die nicht Staaten oder staatenähnlich sind, enthält das Grundgesetz keine Bestimmungen. Weder die Vorschriften über die völkerrechtliche Vertretung der Bundesrepublik Deutschland noch über die Bildung des Bundeswillens beim Abschluß von Staatsverträgen des Bundes (Art. 59 GG) treffen auf sie zu und ebensowenig die Bestimmung des Art. 32 Abs. 3 GG, welche den Abschluß von Staatsverträgen eines Landes einer Kontrolle des Bundes unterwirft.

Der Vertrag, den das Land Baden mit dem Port Autonome de Strasbourg geschlossen hat, ist daher kein Vertrag im Sinne des Art. 32 Abs. 3 GG.

5. Prüft man schließlich die Frage, ob Baden zuständig war, einen Vertrag dieses Inhalts abzuschließen, so muß davon ausgegangen werden, daß nach geltendem Bundesverfassungsrecht die Landeszuständigkeit ihre Grenze an der ausschließlichen Zuständigkeit des Bundes stets und an der konkurrierenden Bundeszuständigkeit dann findet, wenn sie der Bund auf dem in Frage stehenden Gebiet schon in Anspruch genommen hat.

Die rechtliche Würdigung des Abkommens vom 19. Oktober 1951 ergibt, daß dessen Artikel 7 Absatz 1 nicht zum Vertragsinhalt gehört, weil es sich hier nur um eine deklaratorische Feststellung eines Vorgangs handelt, der sich als einseitiger Hoheitsakt des Französischen Hohen Kommissars außerhalb des Vertrages ereignet hat und daher nicht Gegenstand der rechtlichen Bindungen zwischen den Vertragspartnern gewesen sein kann. Über die Rückgabe des Kehler Hafengebietes durch Frankreich an die deutsche Hoheitsgewalt waren die Außenminister der drei westlichen Besatzungsmächte schon im Washingtoner Übereinkommen einig geworden. Sie konnte einseitig erklärt werden und war schon durch die Direktive Nr. 219 des französischen Ober

BVerfGE 2, 347 (376):

befehlshabers vom 6. Juli 1949 vorbereitet. Dem Port Autonome de Strasbourg stand darüber keine Verfügungsgewalt zu. Daß die Rückgabe von Stadt und Hafen Kehl ein einseitiger Hoheitsakt sein sollte, ergibt sich aus dem Schreiben des Stellvertreters des Französischen Hohen Kommissars an den badischen Staatspräsidenten vom 28. Juli 1951. So ist auch nach Vertragsabschluß verfahren worden. Die Erwähnung dieser Rückgabe in Artikel 7 des Kehler Hafen- Abkommens kann daher nur die Bedeutung haben, daß eine vorausgesetzte Vertragsgrundlage beschrieben wird. Sie hat nur hinweisenden Charakter, weshalb sie offenbar auch in den Artikel des Vertrages aufgenommen worden ist, der den Zeitpunkt des Inkrafttretens des Vertrages bestimmt und eine Übergangsregelung enthält. Die Rückgabe war nicht Gegenstand der vertraglichen Bindungen und auch nicht Gegenstand einer versprochenen Leistung, um derentwillen eine Gegenleistung vereinbart worden wäre.

Der Vertragsinhalt bezieht sich ausschließlich auf Gegenstände, die der alleinigen Verfügungsmacht des Landes Baden unterstanden. Die Verwaltung des Hafens Kehl wurde einer Körperschaft des badischen öffentlichen Rechts übertragen (Art. 1). Dazu war das Land Baden zuständig, denn die Errichtung von Körperschaften des öffentlichen Rechts ist, abgesehen von den Fällen des Art. 87 GG, Landessache. Da die Verwaltung des vom badischen Staat erbauten Hafens Kehl ausschließlich Landessache war, so können Bedenken dagegen, daß die Übertragung dieser Verwaltung an eine Körperschaft des badischen öffentlichen Rechts zulässig war, jedenfalls vom Gesichtspunkt der Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern nicht begründet werden. Die Binnenhäfen am Rhein gehören nämlich nicht zu den Wasserstraßen des allgemeinen Verkehrs, die durch Staatsvertrag vom 29. Juli 1921 vom Reich übernommen wurden. Sie unterstehen daher weder der Bundesverwaltung nach Art. 89 GG noch der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes nach Art. 74 Ziff. 21 GG.

Auch die Übertragung der Befugnis an die neu konstituierte

BVerfGE 2, 347 (377):

Körperschaft, "im Einklang mit den bestehenden gesetzlichen Bestimmungen" -- gemeint sind die deutschen Bestimmungen die Hafengebühren und die Umschlags-, Lager- und Schleppgebühren festzusetzen sowie die Hafenbetriebsbestimmungen zu erlassen (Art. 3), bewegt sich genau so im Zuständigkeitsbereich des Landes Baden wie auch die bisherige Ausübung dieser Befugnis durch das Land Baden. Selbst wenn es sich dabei um öffentlich- rechtliche Gebühren und nicht um privatrechtliche Benutzungsentgelte handeln sollte, könnte das Recht, sie festzusetzen, einer Körperschaft des öffentlichen Rechts übertragen werden.

Durch die Art. 2, 4 und 6 des Abkommens übernahm das Land Baden schuldrechtliche Verpflichtungen zur materiellen Ausstattung und Unterhaltung des Hafens, die mit den Mitteln eines Landes erfüllt werden können, ohne die Zuständigkeit des Bundes irgendwie zu beeinträchtigen.

Aus Art. 8 geht hervor, daß das Abkommen nur einen provisorischen Charakter hat und grundsätzlich nur bis zum Abschluß eines Friedensvertrages zwischen Deutschland und Frankreich in Kraft bleibt. Diese Bestimmung deutet nicht auf einen politischen Charakter des Vertrages, sondern soll im Gegenteil zum Ausdruck bringen, daß gerade die politische Regelung der Kehler Frage nicht vorweggenommen, sondern einem Friedensvertrag vorbehalten sein soll.

Die durch Art. 9 getroffene Vereinbarung der schiedsgerichtlichen Erledigung der Streitfälle überschreitet nicht die Landeszuständigkeit. Soweit ein Land zuständig ist, Angelegenheiten vertraglich zu regeln, kann es sich auch für Streitigkeiten mit seinem Vertragspartner einem Schiedsgericht unterwerfen. Die Tatsache, daß fremde Staatsangehörige dem vereinbarten Schiedsgericht angehören können, macht dieses noch nicht zu einer zwischenstaatlichen Einrichtung im Sinne des Art. 24 GG. Eine solche kann nur durch einen völkerrechtlichen Vertrag, dessen Partner als Völkerrechtssubjekte anzusprechen sind, geschaffen werden.

BVerfGE 2, 347 (378):

Gemäß Art. 1 des Abkommens wird die Hafenverwaltung in Kehl einer zu errichtenden badischen Körperschaft des öffentlichen Rechts übertragen. Diese Körperschaft, die nach badischem Landesrecht geschaffen ist und nach ihm lebt, kann keine zwischenstaatliche Einrichtung im Sinne des Art. 24 GG sein, weil sie allein deutscher Staatsaufsicht untersteht und nur deutschem Recht unterworfen ist. Der Umstand, daß nach den Satzungen dieser Körperschaft der Einfluß fremder Staatsangehöriger nicht etwa des französischen Staates -- auf ihre Willensbildung rechtlich gewährleistet ist, ändert daran nichts. Durch eine solche Einräumung von ausländischem Einfluß auf die Willensbildung einer dem deutschen Rechtskreis angehörenden öffentlich-rechtlichen Körperschaft wird diese Körperschaft nicht zu einer zwischenstaatlichen Einrichtung, zu deren Wesensmerkmalen es gerade gehört, daß sie nicht dem Recht eines einzelnen Staates untersteht. Die Zuständigkeit des Bundes nach Art. 24 GG ist daher nicht verletzt.

Schließlich werden durch den Kehler Hafenvertrag auch nicht die politischen Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik "geregelt". Dieser Vertrag kann zwar wie jeder andere Vertrag eines Landes politische Auswirkungen für die Bundesrepublik haben. Nach seinem Inhalt und Zweck zielt er aber darauf ab, die wirtschaftlichen Beziehungen zwischen den Rheinhäfen Straßburg und Kehl zu ordnen und den Wettbewerb dieser beiden gegenüberliegenden Häfen, allerdings nur zugunsten Straßburgs, zu vermindern. Er "regelt" aber die politischen Beziehungen zwischen der Bundesrepublik und Frankreich nicht unmittelbar. Dies könnte nur durch einen Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik geschehen.

Es entspricht der Natur der Sache, daß die politischen Beziehungen zu einem auswärtigen Staate nur durch unmittelbare Willenserklärungen gegenüber diesem selbst geregelt werden können. Im Bundesstaat, der im völkerrechtlichen Verkehr nach außen grundsätzlich als Einheit auftritt (Art. 32 Abs. 1 GG),

BVerfGE 2, 347 (379):

könnte diese Einheit dafür sprechen, daß für eine derartige "Regelung" der Bund ausschließlich zuständig ist. Eigene politische Beziehungen der Länder zu auswärtigen Staaten, die im Gegensatz zur Politik des Bundes stehen, widersprechen dem Wesen des Bundesstaates. Ob aus dem Grundgesetz ein entsprechender Rechtssatz abzuleiten ist, kann dahingestellt bleiben. Er könnte jedenfalls nicht den allgemeinen Inhalt haben, daß alle Verträge der Länder, die sich auf die politischen Beziehungen des Bundes zu auswärtigen Staaten auswirken können, unzulässig sind. Denn Artikel 32 Abs. 3 GG verlangt gerade deshalb für Länderverträge mit auswärtigen Staaten die Zustimmung der Bundesregierung, damit den Bundesinteressen nachteilige Verträge verhindert werden können. Soweit den Ländern das Vertragsrecht zusteht, können sie selbst dann Verträge mit auswärtigen Staaten schließen, wenn der Vertragsinhalt politische Folgen für das Land selbst oder den Bund hat. Ob die voraussehbaren Folgen mit der auswärtigen Politik der Bundesrepublik zu vereinbaren sind, entscheidet die Bundesregierung bei der Wahrnehmung ihrer Befugnis, zu einem solchen Vertrag ihre Zustimmung zu erteilen oder zu versagen. Die Länder, die außerhalb des Vertragsrechts keinen Anteil an der auswärtigen Gewalt haben (Artikel 32 Abs. 1 bis 3 GG), können demnach in Ausübung der ihnen verbliebenen Vertragsgewalt keine selbständige Außenpolitik treiben. Sie können somit eigene politische Beziehungen zu auswärtigen Staaten auch nicht durch Vertrag selbständig regeln. Vielmehr sind sie immer auf die Zustimmung der Bundesregierung, aber auch nur darauf angewiesen. Denn die Bundesregierung ist es, die im Zusammenwirken mit dem Bundespräsidenten für die Ausübung der auswärtigen Gewalt zuständig ist und zwar allein, es sei denn, daß dazu das Mittel eines Vertrages im Namen des Bundes gewählt wird, der die Voraussetzungen des Artikels 59 Absatz 2 GG erfüllt. Nur im letzteren Falle steht dem Bundestag und dem Bundesrat ein Mitwirkungsrecht bei der Willensbildung an einem Akt der auswärtigen Gewalt zu.

BVerfGE 2, 347 (380):

Hier liegt aber ein unmittelbares Einvernehmen mit Frankreich nicht vor. Durch den Kehler Hafenvertrag werden daher weder die politischen Beziehungen der Bundesrepublik noch diejenigen des Landes Baden zur Französischen Republik geregelt. Aus dem Gesichtspunkt, daß durch den Vertrag politische Beziehungen zu einem auswärtigen Staate betroffen seien, läßt sich daher kein Argument dafür herleiten, daß die ausschließliche Zuständigkeit des Bundes verletzt sei.

Von einer Umgehung der Rechte des Bundestages könnte man nur dann sprechen, wenn die Bundesregierung ihre Zustimmung zu einem Vertrage eines Landes gegeben hätte, den nur der Bund durch seine zuständigen Bundesorgane hätte abschließen können und dürfen. So liegt der Fall aber hier, wie dargelegt, nicht.

III.

Zusammenfassend ist festzustellen: Der Kehler Hafenvertrag ist kein Vertrag mit einem auswärtigen Staat im Sinne der Artikel 32 Absatz 3 GG und Artikel 59 Absatz 2 GG; Baden hat durch den Abschluß dieses Vertrages seine eigene Zuständigkeit nicht überschritten; der Vertrag überträgt auch nicht Hoheitsrechte auf eine zwischenstaatliche Einrichtung (Art. 24 GG). Die Zustimmung der Bundesregierung zum Kehler Hafenvertrag kann daher die von der Antragstellerin geltend gemachten Rechte des Bundestages nicht verletzt haben. Der Antrag der Antragstellerin zu Ziff. 1 ist infolgedessen unbegründet, ihr Antrag zu Ziff. 2 unzulässig. Die Anträge sind deshalb abzuweisen.

BVerfG, 30.07.1952 - 1 BvF 1/52

Administration — Sat, 17 Mar 2012 07:18:13 +0000

Daten

Fall:

Deutschlandvertrag

Fundstellen:

BVerfGE 1, 396; DVBl 1952, 774; DÖV 1952, 695; JZ 1952, 653; NJW 1952, 1209

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

30.07.1952

Aktenzeichen:

1 BvF 1/52

Entscheidungstyp:

Urteil

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 1, 396

Paginierung:

BVerfGE 1, 396 (396):

1. Solange der Gesetzgeber die Norm noch nicht erlassen und ihren Inhalt noch nicht endgültig festgestellt hat, kann ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz nicht geprüft und über sie nicht mit Gesetzeskraft entschieden werden. Erst die bestehende Norm ist die Grundlage für eine Normenkontrolle.

2. Das Normenkontrollverfahren ist ein seinem Wesen nach von subjektiven Berechtigungen unabhängiges objektives Verfahren zum Schutz der Verfassung und dient lediglich der Prüfung von Rechtsnormen am Maßstab des Grundgesetzes, nicht aber dem Schutz einer Rechtsstellung der Antragsteller. In diesem Verfahren gibt es keinen Anspruchsberechtigten.

3. Das Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG als eines der im Grundgesetz und im Gesetz über das Bundesverfassungsgericht einzeln aufgeführten verfassungsrechtlichen Verfahren ermöglicht eine "vorbeugende Feststellung" der Unvereinbarkeit noch nicht bestehender Normen mit dem Grundgesetz nicht.

4. Auch ein Gesetz, das keine Rechte oder Pflichten für die Staatsbürger begründet, ist der Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG zugänglich.

BVerfGE 1, 396 (397):

5. Bei Vertragsgesetzen (Art. 59 Abs. 2 GG) ist die Normenkontrolle schon zulässig, wenn das Gesetzgebungsverfahren bis auf die Ausfertigung des Vertragsgesetzes durch den Bundespräsidenten und die Verkündung abgeschlossen ist.

6. Ein Normenkontrollverfahren auf einen zur Zeit der Entscheidungsreife noch nicht zulässigen Antrag darf nicht bis zum Eintritt seiner Zulässigkeit anhängig gehalten werden, es sei denn, daß zwingende Gründe des öffentlichen Interesses dies erfordern.

Urteil

des Ersten Senats vom 30. Juli 1952

- 1 BvF 1/52 -

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung, ob Bundesrecht, welches die Beteiligung Deutscher an einer bewaffneten Streitmacht regelt oder Deutsche zu einem Wehrdienst verpflichtet, ohne vorangegangene Ergänzung des Grundgesetzes förmlich und sachlich mit dem Grundgesetz vereinbar ist: - Antragsteller: Luise Albertz und 144 weitere Mitglieder des Bundestages.

ENTSCHEIDUNGSFORMEL:

Der Antrag ist unzulässig.

Gründe:

A. - I.

Am 26. Mai 1952 hat der Bundeskanzler in Bonn den Vertrag über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den drei Mächten mit Zusatzverträgen und am 27. Mai 1952 in Paris den Vertrag über die Gründung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft mit Zusatzverträgen für die Bundesrepublik unterzeichnet. Am 30. Mai und 6. Juni 1952 hat die Bundesregierung dem Bundesrat zugeleitet:

1. den Entwurf eines Gesetzes betreffend den Vertrag über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten vom 26. Mai 1952 mit Zusatzverträgen (BRDrucks. Nr. 218/52),

2. den Entwurf eines Gesetzes betreffend das Abkommen über die steuerliche Behandlung der Streitkräfte und ihrer Mitglieder vom 26. Mai 1952 (BR-Drucks. Nr. 218/52),

3. a) den Entwurf eines Gesetzes betreffend den Vertrag über die

BVerfGE 1, 396 (398):

Gründung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft vom 27. Mai 1952,

b) den Entwurf eines Gesetzes betreffend den Vertrag zwischen dem Vereinigten Königreich und den Mitgliedstaaten der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft vom 27. Mai 1952 (BR-Drucks. Nr. 219/52),

4. den Entwurf eines Gesetzes betreffend das Abkommen über die Rechtsstellung der Europäischen Verteidigungsstreitkräfte und über das Zoll- und Steuerwesen der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft vom 27. Mai 1952 (BR-Drucks. Nr. 2 1 9/52).

Der Bundesrat hat in seiner 87. Sitzung am 20. Juni 1952 gemäß Art. 76 Abs. 2 GG Stellung genommen.

Am 21. Juni 1952 hat die Bundesregierung die vorbezeichneten Gesetzentwürfe dem Bundestag zugeleitet (Drucks. Nr. 3500 und 3501). Die erste Beratung fand in der 221. und 222. Sitzung am 9. und 10. Juli 1952 statt. Die Entwürfe wurden den zuständigen Ausschüssen überwiesen (Prot. der 222. Sitzung S 9923).

II.

Die Antragsteller, 145 Mitglieder des Bundestages, hatten am 31. Januar 1952 beantragt,

festzustellen, daß Bundesrecht, welches die Beteiligung Deutscher an einer bewaffneten Streitmacht regelt oder Deutsche zu einem Wehrdienst verpflichtet, ohne vorangegangene Ergänzung und Abänderung des Grundgesetzes weder förmlich noch sachlich mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

Das Plenum des Bundesverfassungsgerichts hat gemäß § 16 Abs. 3 BVerfGG am 13. Februar 1952 festgestellt, daß für die Entscheidung über den Antrag der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts zuständig sei, weil es sich um einen Antrag nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG, § 13 Nr. 6 BVerfGG handele.

Der Senat beschloß, vorab die Zulässigkeit des Antrags zu prüfen. Es wurde dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und den Landesregierungen Gelegenheit gegeben, sich zunächst zur Frage der Zulässigkeit zu äußern.

BVerfGE 1, 396 (399):

Äußerungen sind eingegangen vom Bundesminister der Justiz namens der Bundesregierung, von den Landesregierungen von Hessen, Niedersachsen und Rheinland-Pfalz. Die Bundesregierung und die Landesregierung von Rheinland-Pfalz halten den Antrag für unzulässig, die Landesregierungen von Hessen und Niedersachsen machen sich den Standpunkt der Antragsteller zu eigen. Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg hat ein Gutachten eines Rechtslehrers vorgelegt, das im Ergebnis der Auffassung der Antragsteller beitritt, und hat sich diesem Gutachten angeschlossen.

In der mündlichen Verhandlung vom 10. Juni 1952 waren die Antragsteller, die Bundesregierung und die Landesregierungen von Hessen, Niedersachsen und Rheinland-Pfalz vertreten.

Durch Beschluß vom 13. Juni 1952 gab das Bundesverfassungsgericht der Bundesregierung auf, sich bis zum 15. Juli 1952 zu einigen staats- und völkerrechtlichen Fragen zu äußern.

Mit Schriftsatz vom 7. Juli 1952 beantragen die Antragsteller festzustellen, daß

ein Gesetz betreffend den Vertrag vom 26. Mai 1952 über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten einschließlich Anlagen und Zusatzverträgen sowie ein Gesetz betreffend den Vertrag vom 27. Mai 1952 über die Gründung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft und betreffend den Vertrag vom 27. Mai 1952 zwischen dem Vereinigten Königreich und den Mitgliedstaaten der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft ohne vorangegangene Ergänzung und Abänderung des Grundgesetzes weder förmlich noch sachlich mit dem Grundgesetz vereinbar ist,

und erklären ihren Antrag vom 31. Januar 1952 für erledigt.

In der mündlichen Verhandlung vom 18. Juli 1952 waren die Antragsteller, die Bundesregierung und die Landesregierungen von Hessen, Niedersachsen und Rheinland-Pfalz vertreten.

BVerfGE 1, 396 (400):

B. - I.

1. Die 145 Antragsteller treten als ein Drittel der Mitglieder des Bundestages im Verfahren auf. Ihrer Zahl nach sind sie mehr als ein Drittel der Mitglieder. Ihre Berechtigung, das Verfahren in Gang zu bringen, ergibt sich aus Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG.

2. Verfahrensrechtliche Bedenken gegen den Antrag vom 7. Juli 1952 bestehen nicht. Er stellt lediglich eine sachlich gebotene Anpassung des ursprünglichen Antrags an den gegenwärtigen Stand des Gesetzgebungsverfahrens dar.

II.

Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG weist dem Bundesverfassungsgericht u. a. die Entscheidung bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit dem Grundgesetz auf Antrag eines Drittels der Mitglieder des Bundestags zu.

Unter "Bundesrecht oder Landesrecht" ist nach dem natürlichen Sprachgebrauch geltendes Recht zu verstehen. Damit ist nicht materiell gültiges, sondern solches Recht gemeint, das mit dem formellen Anspruch auf Geltung auftritt. § 76 BVerfGG verwendet den Ausdruck "Bundes- oder Landesrecht" in demselben Sinne. Seine beiden Anwendungsfälle beziehen sich gleichermaßen auf Bundesrecht und Landesrecht; der zweite Anwendungsfall setzt notwendig formell geltendes Recht voraus. Es ist daher anzunehmen, daß für den ersten Anwendungsfall der Begriff den gleichen Sinn hat.

III.

Die Entstehungsgeschichte des Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG führt bis in die Anfänge der Reichsverfassung von 1919 zurück und hängt eng mit der Behandlung des richterlichen Prüfungsrechts zusammen.

1. Die Weimarer Reichsverfassung hatte für die richterliche Entscheidung von Verfassungsstreitigkeiten innerhalb des Reiches keine Regelung getroffen. Diese Unterlassung machte sich

BVerfGE 1, 396 (401):

besonders fühlbar, wenn die materielle Vereinbarkeit von Reichsgesetzen mit der Reichsverfassung bezweifelt wurde. Auf dem 33. und 34. Deutschen Juristentag (1925 und 1926) sind die damit zusammenhängenden Fragen eingehend erörtert worden. Dem 34. Deutschen Juristentag lag ein Gesetzentwurf der Reichsregierung über die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Vorschriften des Reichsrechts (Reichstags-Drucks. III. Wahlperiode 1924/26 Nr. 2855, abgedruckt in DJZ 1926, 837 ff.; vgl. auch Reichstags-Drucks. IV. Wahlperiode 1928 Nr. 382) vor, zu dem Anschütz einen Gegenentwurf ausgearbeitet hatte. Beide Entwürfe wollten in gewissem Umfange Reichsgesetze schon vor Verkündung und Inkrafttreten einer gerichtlichen Prüfung auf ihre Verfassungsmäßigkeit durch den Staatsgerichtshof unterwerfen. Auf die Notwendigkeit einer solchen Prüfung hatte schon Graf Dohna auf dem 33. Juristentag (Verhandlungen des 33. Juristentags S. 41 f.) hingewiesen und dabei folgendes ausgeführt:

"Der Antrag Ablaß (im Verfassungsausschuß der Nationalversammlung) wollte dem Staatsgerichtshof die Funktion zuweisen, ein bereits in Rechtskraft erwachsenes Gesetz auf ein von 100 Mitgliedern des Reichstags unterstütztes Begehren hin auf seine Verfassungsmäßigkeit nachzuprüfen. Von ihm unterscheidet sich mein Vorschlag nur dadurch, daß er eine solche Prüfung bereits im Stadium der Beratung des Gesetzes ermöglichen will. Diese Art der Regelung hätte vor jener den Vorzug voraus, die gewünschte und heilsame Kautel zu gewähren, ohne doch der Unverbrüchlichkeit des einmal verkündeten Gesetzes Eintrag zu tun."

Triepel hatte dazu (aaO S. 64) bemerkt:

"Die Möglichkeit muß geschaffen werden über die Verfassungsmäßigkeit oder Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes schon vor seiner Verkündung in einer für alle bindenden Weise Klarheit zu schaffen. Und ich bin ... der Ansicht, daß es die Aufgabe des Staatsgerichtshofs sein sollte, die Streitigkeiten über jene Frage zu schlichten. Dabei gehe ich von der Voraussetzung aus, daß der Staatsgerichtshof erst nach der Schlußabstimmung über das Gesetz angerufen werden kann. Nicht nur, weil sich sonst für Obstruktionsversuche eine allzu bequeme Pforte öffnen könnte, sondern vor allem, weil sich über die Verfassungsmäßigkeit einer einzelnen Gesetzesbestimmung häufig nur dann entscheiden läßt, wenn man

BVerfGE 1, 396 (402):

sie mit den anderen Klauseln des Gesetzes in Zusammenhang bringt; das läßt sich natürlich erst dann vornehmen, wenn das Gesetz im ganzen feststeht."

Nach § 7 des Entwurfs der Reichsregierung sollte der Staatsgerichtshof auf Ersuchen des Reichspräsidenten oder der Reichsregierung schon vor der Verkündung eines beschlossenen Gesetzes ein Gutachten darüber erstatten können, ob eine darin enthaltene Vorschrift mit der Reichsverfassung in Widerspruch stehen würde. Der an der Ausarbeitung des Gesetzentwurfs beteiligte Ministerialrat Dr. Mende führte hierzu als Berichterstatter auf dem 34. Deutschen Juristentag (Verhandlungen des 34. Juristentags Bd. II S. 224) aus: Die Erstattung eines Gutachtens durch den Staatsgerichtshof komme nach dem Entwurf nur bei beschlossenen Gesetzen in Frage, d. h. nachdem der Reichstag das Gesetz in drei Lesungen angenommen habe. Erst dann stehe fest, welchen Inhalt ein Gesetzentwurf endgültig empfangen habe; nun erst seien auch hinreichende Grundlagen für die Entscheidung der Frage der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes gegeben. Die Stellungnahme des Staatsgerichtshofs habe in diesem Fall lediglich in Form eines Gutachtens zu erfolgen. Das verfassungsmäßig dem Reichspräsidenten zustehende Recht zur Verkündung des Gesetzes solle nicht beeinträchtigt werden. Die Ausübung dieses Rechts solle vielmehr durch die gutachtliche Äußerung einer Instanz, die außerhalb der an der Gesetzgebung beteiligten Faktoren stehe, gestützt werden.

Auch der Gegenentwurf von Anschütz (aaO S. 194 ff.) sah in § 8 die Prüfung eines beschlossenen, aber noch nicht verkündeten Reichsgesetzes durch den Staatsgerichtshof vor. Nach diesem Entwurf sollte aber der Staatsgerichtshof kein Gutachten erstatten, sondern eine Entscheidung mit Gesetzeskraft erlassen.

Die Entwürfe sind aus hier nicht zu erörternden Gründen nicht Gesetz geworden. Auf Grund der damaligen Rechtslage hat daher der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich in seinem Beschluß vom 13. Juli 1929 (Lammers-Simons II S. 98, 99) ausgeführt, er sei keinesfalls berufen, über die Verfassungsmäßigkeit

BVerfGE 1, 396 (403):

noch nicht verkündeter, also noch in der Entstehung begriffener Gesetze zu befinden.

2. An diese Vorgänge und Erörterungen schließen sich die Regelungen der Nachkriegszeit an, nachdem in der nationalsozialistischen Zeit das richterliche Prüfungsrecht gegenüber Gesetzen keine Rolle gespielt hatte. Einige Landesverfassungen haben die besondere Frage der Prüfung noch nicht verkündeter Gesetze ausdrücklich geregelt: Art. 96 der Verfassung des früheren Landes Baden überträgt dem Staatsgerichtshof die Entscheidung bei Meinungsverschiedenheiten darüber, ob ein Gesetz den Vorschriften über Verfassungsänderung unterliegt, während nach Art. 95 die Landesregierung den Staatsgerichtshof anrufen kann, wenn sie ein vom Landtag beschlossenes Gesetz für verfassungswidrig hält. Nach Art. 75 Abs. 3 der Verfassung des Freistaates Bayern entscheidet der Verfassungsgerichtshof bei Meinungsverschiedenheiten darüber, ob durch ein Gesetz die Verfassung geändert wird oder ob ein Antrag auf unzulässige Verfassungsänderung vorliegt. Art. 130 Abs. 1 der Verfassung für Rheinland-Pfalz überträgt dem Verfassungsgerichtshof die Entscheidung über die Frage, ob eine Gesetzesvorlage verfassungswidrig ist. Schließlich trifft nach Art. 85 Abs. 1 Satz 3 der Verfassung des früheren Landes Württemberg-Baden der Staatsgerichtshof die Entscheidung, ob ein Antrag auf Änderung der Verfassung zulässig ist. In diesem Zusammenhang ist auch auf § 26 Abs. 2 des Gesetzes des früheren Landes Württemberg-Hohenzollern über den Staatsgerichtshof vom 11. Januar 1949 (RegBl. S. 85) hinzuweisen, der die Regierung ermächtigt, ein Gutachten des Staatsgerichtshofs über eine Gesetzesvorlage einzuholen.

3. Der Herrenchiemsee-Entwurf sah in Art. 98 Ziff. 5 und Art. 110 vor, daß das Bundesverfassungsgericht u. a. darüber entscheiden solle, ob ein beantragtes Gesetz unter die Artikel 105 bis 108 falle, d. h. ob es qualifizierter Mehrheit oder einstimmiger Annahme in den gesetzgebenden Körperschaften bedürfe oder ob es überhaupt unzulässig sei. In dem Kommentierenden Teil (S. 89) ist hierzu ausgeführt, daß es sich bei Art. 98 Ziff. 5 um

BVerfGE 1, 396 (404):

einen Unterfall der Verfassungsstreitigkeiten zwischen den am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Faktoren handele, der seiner Bedeutung wegen besonders hervorgehoben werde.

4. Bei den Verhandlungen des Parlamentarischen Rats wurde Art. 98 Ziff. 5 in der 6. Sitzung des Ausschusses für Verfassungsgerichtshof und Rechtspflege am 16. November 1948 eingehend erörtert. Man war sich darüber klar, daß die Prüfung eines noch nicht verkündeten Gesetzes auf seine Verfassungsmäßigkeit durch ein oberstes Gericht etwas Neues darstelle. Der Abg. Dr. Greve führte hierzu aus:

"Ich würde mich doch dagegen wenden, dem Verfassungsgerichtshof die Möglichkeit zu geben, nicht ein Gesetz, sondern sogar einen Gesetzesantrag dahin zu prüfen, ob er den Bestimmungen der Art. 105 bis 108 entspricht oder nicht. Denn ich glaube, die Tätigkeit des Bundesverfassungsgerichts muß sich eben auf abgeschlossene Maßnahmen beziehen, das heißt also auf beschlossene Gesetze. Und es würde auch ein präjudizielles Eingreifen des Verfassungsgerichts in die Gesetzgebungskompetenz des Parlaments bedeuten, wenn im voraus etwa festgestellt würde, daß für den Fall, daß ein bestimmtes Gesetz beschlossen werden würde, es nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts nicht verfassungsmäßig sei."

Die Mitglieder des Ausschusses schlossen sich dieser Auffassung des Abg. Dr. Greve an und hielten als ihre übereinstimmende Meinung fest, daß eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über ein noch nicht verkündetes Gesetz nicht möglich sein, daß jedoch eine für den Gesetzgeber nicht bindende gutachtliche Stellungnahme nicht ausgeschlossen und diese Möglichkeit durch ein einfaches Bundesgesetz geschaffen werden solle. Mit dieser Begründung wurde Art. 98 Ziff. 5 gestrichen.

Die Frage einer Prüfung von Gesetzentwürfen durch das Bundesverfassungsgericht wurde schließlich im Zusammenhang mit einem Antrag der Fraktion der Deutschen Partei zu Art. 128 b Abs. 1 Ziff. 3 (Drucks. Nr. 435) erörtert. Nach diesem Antrag sollte auch ein Fünftel der Mitglieder eines Landtags das Recht haben, eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die

BVerfGE 1, 396 (405):

förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Landesrecht mit dem Grundgesetz herbeizuführen. Der Abg. Zinn führte hierzu in der 37. Sitzung des Hauptausschusses am 13. Januar 1949 (Prot. S. 462) folgendes aus:

"Soweit der Landtag interessiert ist, in einem bestimmten Fall die Frage zu klären, ob ein von ihm beabsichtigtes oder angenommenes Gesetz in irgendeinen Konflikt mit dem Bundesrecht oder dem Grundgesetz gerät, kann er diese Frage mit der gutachtlichen Tätigkeit des Bundesverfassungsgerichts . . . lösen."

Das Gesetz über das Bundesverfassungsgericht hat die in allen diesen Erörterungen als notwendig bezeichnete Möglichkeit der Herbeiführung einer gutachtlichen Stellungnahme des Bundesverfassungsgerichts geschaffen, indem es in § 97 bestimmt, daß der Bundestag, der Bundesrat und die Bundesregierung in einem gemeinsamen Antrag, der Bundespräsident für sich allein, das Bundesverfassungsgericht um Erstattung eines Rechtsgutachtens über eine "bestimmte verfassungsrechtliche Frage" ersuchen können.

Der Parlamentarische Rat hat also in Erkenntnis des hier in. Frage stehenden Problems von einer Regelung im Sinne der oben angeführten Landesverfassungen abgesehen. Das kann nur so verstanden werden, daß er die Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG auf bestehendes Bundesrecht beschränken wollte. Insbesondere geht aus den oben im Wortlaut wiedergegebenen Ausführungen des Abg. Dr. Greve hervor, daß man über die Verfassungsmäßigkeit noch nicht bestehenden Rechtes keine Entscheidung, sondern nur eine gutachtliche Äußerung des Bundesverfassungsgerichts zulassen wollte.

IV.

Die Antragsteller vertreten die Ansicht, daß die von ihnen begehrte "vorbeugende Feststellung" mit dem Wesen des Normenkontrollverfahrens nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG vereinbar sei.

1. Sie führen in dieser Richtung zunächst aus: Aufgabe der

BVerfGE 1, 396 (406):

Normenkontrolle sei nicht sowohl die Kontrolle einer Norm als die Kontrolle dessen, der eine Norm zu schaffen behaupte, also der gesetzgebenden Gewalt. Die Normenkontrolle richte sich nicht gegen die Norm, sondern gegen den Normierenden. Normenkontrolle sei ihrem Begriff nach stets dann gegeben, wenn ein Verfahren die Prüfung zum Gegenstand habe, ob die bestimmte Regelung eines konkreten Sachverhalts als Bundesrecht mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Gegenstand der Normenkontrolle sei also ein auf Rechtsetzung gerichteter Vorgang tatsächlicher Art. Sie habe zum Ziel, die Entstehung eines Rechtsscheins zu verhindern, der mit dem Grundgesetz nicht vereinbar sei. Es könne ihr nicht immanent sein, welches Stadium die Ausübung der gesetzgebenden Gewalt im Einzelfall erreicht habe.

Diese Ausführungen beurteilen das Wesen der Normenkontrolle von einem bestimmten, dem besonderen Anliegen der Antragsteller Rechnung tragenden Blickpunkt aus. Sie kennzeichnen jedoch das Wesen der Normenkontrolle, so wie sie im Grundgesetz gestaltet ist, nicht zutreffend. Gegenstand der Normenkontrolle ist nach einer Formulierung Triepels (Streitigkeiten zwischen Reich und Ländern, 1923, S. 68) die richterliche Feststellung, daß ein bestimmter Rechtssatz gültig oder ungültig ist, daß also objektives Recht besteht oder nicht besteht. Erst die bestehende Norm ist die Grundlage für eine Normenkontrolle. Dieser Auffassung entspricht die Regelung des Grundgesetzes. Solange der Gesetzgeber die Norm noch nicht erlassen und ihren Inhalt noch nicht endgültig festgestellt hat, kann ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz nicht geprüft und über sie nicht mit Gesetzeskraft entschieden werden.

Dem kann nicht entgegengehalten werden, daß einige Landesverfassungen Gesetzesanträge und Gesetzentwürfe der Entscheidung ihres Staatsgerichtshofs hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit der Landesverfassung unterwerfen. Hier handelt es sich um eine durch ausdrückliche Vorschrift der Entscheidung des Staatsgerichtshofs zugänglich gemachte Frage, die zudem mindestens in einigen Ländern nicht eigentlich als Normenkontrolle, sondern

BVerfGE 1, 396 (407):

als eine Verfassungsstreitigkeit besonderer Art behandelt wird. Das Grundgesetz jedenfalls hat bewußt Meinungsverschiedenheiten über die Verfassungsmäßigkeit werdenden Rechts nicht in das Normenkontrollverfahren einbezogen.

2. Die Antragsteller führen weiterhin aus: Im allgemeinen "entstehe" ein "Anspruch", die Nichtigkeit eines Bundesgesetzes im Falle seiner Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz durch Urteil des Bundesverfassungsgerichts feststellen zu lassen, erst mit der Verkündung des Bundesgesetzes. Vorher fehle es sowohl an der Bestimmtheit der Regelung und der Konkretisierung des Sachverhalts als auch an dem "Rechtsschutzinteresse", weil noch nicht feststehe, ob die gesetzgebenden Organe sich überhaupt zu einer solchen Regelung entschließen und wie sie sie im einzelnen gestalten wollen. Dadurch werde jedoch nicht ausgeschlossen, daß ausnahmsweise ein Rechtsschutzinteresse an einer "vorbeugenden Feststellung" dieser Unvereinbarkeit bestehen könne. Es handele sich dabei um einen allgemeinen Rechtsgedanken, der positiver Normierung nicht bedürfe. Ein solcher Fall liege hier vor.

Mit diesen Darlegungen führen die Antragsteller einen dem Normenkontrollverfahren fremden Gesichtspunkt in die Erörterung ein. Der Gedanke des Rechtsschutzinteresses setzt begrifflich ein gerichtliches Verfahren zum Schutz subjektiver "Rechte" voraus, ein Verfahren also, in dem über einen "Anspruch" des Antragstellers entschieden wird. Hier handelt es sich um einen Rechtsstreit, in welchem dem Antragsteller ein Antragsgegner gegenüberstehen muß. Im Verfahren der Normenkontrolle hingegen gibt es zwar einen Antragsberechtigten. Es kann aber keinen Anspruchsberechtigten geben, denn dieses Verfahren ist ein seinem Wesen nach von subjektiven Berechtigungen unabhängiges objektives Verfahren zum Schutze der Verfassung und dient lediglich der Prüfung von Rechtsnormen am Maßstab des Grundgesetzes, nicht aber dem Schutze einer Rechtsstellung der Antragsteller. Die Befugnis eines Drittels der Mitglieder des Bundestags nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG, dieses Verfahren in Gang zu bringen, ist kein "Anspruch". Man könnte sie allenfalls als ein

BVerfGE 1, 396 (408):

prozessuales "Recht" der Antragsteller auffassen, überhaupt eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts herbeizuführen. Diese Befugnis kann weder verletzt noch gefährdet werden.

Die Antragsteller haben in der mündlichen Verhandlung dem Begriff des Rechtsschutzinteresses eine andere Färbung gegeben, indem sie nunmehr nicht auf ihr subjektives, sondern auf ein objektives öffentliches Interesse abheben. Sie berühren sich dabei mit Gedankengängen, die von verschiedenen Ländervertretern im Rechtsausschuß des Bundesrates (85. Sitzung am 7. März 1952) und im Plenum des Bundesrates (80. Sitzung am 14. März 1952; SitzBer. S. 120) geäußert worden sind. Diese Ausführungen waren weitgehend von der Erwägung bestimmt, daß in gewissen politischen Situationen ein sachliches Bedürfnis dafür bestehen könne, Rechtsnormen schon während ihres Entstehens auf ihre Verfassungsmäßigkeit durch das Bundesverfassungsgericht prüfen zu lassen. Dabei wird jedoch verkannt, daß das Bestehen eines solchen Bedürfnisses nicht ohne weiteres eine Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts begründen kann. Das Bundesverfassungsrecht kennt keine verfassungsgerichtliche Generalklausel. Das Grundgesetz und das Gesetz über das Bundesverfassungsgericht haben die einzelnen vor dem Bundesverfassungsgericht möglichen Verfahren festgelegt. Das Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. l Ziff. 2 GG als eines dieser Verfahren ist seinem Gegenstand nach so eingegrenzt, daß es eine "vorbeugende Feststellung" der Unvereinbarkeit noch nicht bestehender Normen mit dem Grundgesetz nicht ermöglicht.

Auch die an sich richtige Erwägung, daß das Bundesverfassungsgericht sein Verfahren in weitem Umfang frei gestalten kann, führt hier nicht weiter. Denn dies kann nur bedeuten, daß das Gericht ein an sich zulässiges Verfahren in seinem Verlauf frei gestalten, nicht aber, daß es ein zugelassenes Verfahren über das Gesetz hinaus gegenständlich erweitern kann. Ebensowenig kann aus der Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, Hüter der Verfassung zu sein, etwas anderes hergeleitet werden; denn das

BVerfGE 1, 396 (409):

Bundesverfassungsgericht hat diese Aufgabe nur in den ihm durch das Gesetz gesteckten Grenzen zu erfüllen.

3. Die Antragsteller wollen ihr Anliegen auch deshalb im Normenkontrollverfahren verfolgen, weil eine gleichartige und gleich wirksame Entscheidung in keinem anderen Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht möglich sei. Der Ausgangspunkt dieses Verfahrens sei, daß es überhaupt an einer verfassungsrechtlichen Grundentscheidung über die Wehrverfassung im Grundgesetz fehle. Daher liege namentlich ein Streit nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 1 GG nicht vor, weil hier das Bestehen bestimmter Rechte und Pflichten oberster Bundesorgane oder anderer mit eigenen Rechten ausgestatteter Beteiligter auf Grund geltender Verfassungsvorschriften vorausgesetzt werde.

Solche allgemeinen Erwägungen können die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts in einem bestimmten, im Grundgesetz und im Gesetz über das Bundesverfassungsgericht normierten Verfahren nicht begründen. Das Normenkontrollverfahren ist für eine "vorbeugende Feststellung" nicht deshalb ungeeignet, weil das mit dem Antrag verfolgte Ziel vielleicht im Rahmen einer Verfassungsstreitigkeit (Art. 93 Abs. 1 Ziff. 1 GG) erreicht werden könnte; die Ungeeignetheit folgt vielmehr aus dem Wesen der Normenkontrolle, so wie sie das Grundgesetz gestaltet hat.

4. Die Bundesregierung hat in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, daß im Hinblick auf § 31 Abs. 2 BVerfGG eine Entscheidung über die Unvereinbarkeit einer noch nicht bestehenden Norm die Wirkung eines Verbotes an den Gesetzgeber haben würde, eine solche Norm zu setzen; darin würde ein Eingriff des Bundesverfassungsgerichts in das Gesetzgebungsverfahren und somit ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung liegen. Hiergegen läßt sich zwar einwenden, daß jede Normenkontrolle begrifflich ein Hinübergreifen der richterlichen Gewalt in die gesetzgeberische Sphäre darstellt. Trotzdem trifft es zu, daß eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, die mit Gesetzeskraft die Unwirksamkeit von Recht feststellen würde,

BVerfGE 1, 396 (410):

das die gesetzgebenden Körperschaften noch gar nicht beschlossen haben, die Stellung des Gerichts gegenüber der gesetzgebenden Gewalt bedenklich überbetonen würde.

5. Die "vorbeugende Feststellung" der Unvereinbarkeit noch nicht bestehenden Rechts mit dem Grundgesetz widerspricht somit dem Wesen der Normenkontrolle, wie sie in Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG geordnet ist. Eine Normenkontrolle setzt bestehendes Bundesrecht voraus. Hierzu gehört ohne Zweifel das in Kraft befindliche Bundesrecht. Aber auch das verkündete, noch nicht in Kraft getretene Recht kann den Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens bilden, weil die Tätigkeit aller am Rechtsetzungsverfahren Beteiligten beendet ist. Bundesrecht in Form eines Bundesgesetzes besteht also, wenn das Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen ist, also nach Verkündung des Gesetzes im Bundesgesetzblatt.

Für das Normenkontrollverfahren ist es ohne Bedeutung, ob das zu prüfende Gesetz materielle Rechtssätze enthält. Auch ein Gesetz, das keine Rechte oder Pflichten für den Staatsbürger begründet, ist der Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG zugänglich.

Den Gegenstand des vorliegenden Normenkontrollverfahrens bilden Gesetze besonderer Art, nämlich solche im Sinne des Art. 59 Abs. 2 GG, durch welche die gesetzgebenden Körperschaften des Bundes beim Zustandekommen völkerrechtlicher Verträge mitwirken, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen ("Vertrags-Gesetze"). Die oben entwickelten Grundsätze darüber, wann Bundesrecht im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG besteht, bedürfen für diese Gesetze einer Modifizierung.

1. Das Vertrags-Gesetz hat einen doppelten Charakter. Es stellt sich zunächst als Beschluß der gesetzgebenden Körperschaften dar, der den Bundespräsidenten ermächtigt, den Vertrag

BVerfGE 1, 396 (411):

für die Bundesrepublik endgültig abzuschließen. Es hat weiterhin aber auch die Bedeutung, dem Inhalt des völkerrechtlichen Vertrages die Geltung als innerstaatliches deutsches Recht zu verleihen (Transformation). Dies kommt besonders deutlich in der jetzt allgemein in den Vertrags-Gesetzen üblichen Vorschrift zum Ausdruck, wonach der Vertrag "mit Gesetzeskraft" veröffentlicht wird. Das Vertrags-Gesetz tritt üblicherweise am Tage nach seiner Verkündung in Kraft. Dagegen wird der Tag, an dem der Vertrag selbst - völkerrechtlich und innerstaatlich - gemäß seinen Bestimmungen in Kraft tritt, später durch den Bundesminister des Auswärtigen im Bundesgesetzblatt bekanntgegeben. Nach Inkrafttreten des Vertrags-Gesetzes ist der endgültige Abschluß des Vertrages durch den Bundespräsidenten (Ratifikation) möglich. Der Zeitpunkt, von dem an der Vertragsinhalt als innerstaatliches deutsches Recht gilt, liegt - bei mehrseitigen Verträgen - immer nach der deutschen Ratifikation und jedenfalls nicht vor Eintritt der völkerrechtlichen Wirksamkeit des Vertrages.

2. Mit Rücksicht auf diese rechtlichen Besonderheiten ist es zweifelhaft, von welchem Zeitpunkt an Vertrags-Gesetze der Normenkontrolle zugänglich sind.

a) Die Antragsteller halten die Auffassung der Bundesregierung, in diesen Fällen entstehe Bundesrecht mit der Verkündung des Vertrags- Gesetzes, für widerspruchsvoll; es entstehe vielmehr erst gleichzeitig mit dem Eintritt der völkerrechtlichen Verbindlichkeit des Vertrages, die ihrerseits nicht nur von der Ratifikation durch die Bundesrepublik, sondern auch von der Ratifikation durch die anderen beteiligten Staaten abhängig sei. Auf den Zeitpunkt des völkerrechtlichen (und damit des innerstaatlichen) Inkrafttretens des Vertrages kann es jedoch für die Zulässigkeit eines Normenkontrollverfahrens ebensowenig ankommen wie auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens eines gewöhnlichen Gesetzes. Noch weniger kann das Datum der Bekanntmachung des Bundesministers des Auswärtigen maßgebend sein, durch die entsprechend dem Vertrags-Gesetz mitgeteilt wird, an

BVerfGE 1, 396 (412):

welchem Tag der Vertrag völkerrechtlich und damit sein Inhalt auch innerstaatlich in Kraft getreten ist.

b) Auch der Zeitpunkt der Verkündung eines Vertrags-Gesetzes kann für die Zulässigkeit der Normenkontrolle nicht entscheidend sein. Im allgemeinen bildet bei Gesetzen die Verkündung den formalen Abschluß des Gesetzgebungsverfahrens, nachdem ein für die materielle Geltung der Gesetzesnormen notwendiges Tätigwerden eines Verfassungsorgans nicht mehr in Betracht kommt. Soweit das Vertrags-Gesetz den Vertragsinhalt in innerstaatliches Recht transformiert, hat seine Verkündung die gleiche Bedeutung. Diese Funktion tritt bei Vertrags-Gesetzen aber zurück. Die Verkündung ist hier in erster Linie die notwendige Voraussetzung für den Akt, durch den das Wirksamwerden des Vertragsinhalts überhaupt erst herbeigeführt wird und auf den das Gesetzgebungsverfahren eigentlich hinzielt, nämlich die Ratifizierung. Das besondere dieses Vorgangs liegt darin, daß Verkündung des Vertrags-Gesetzes und Ratifizierung des Vertrages in der Hand desselben Verfassungsorgans, des Bundespräsidenten, liegen. Dies erfordert notwendig, daß der Bundespräsident die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen der Ratifizierung bereits prüft, bevor er das Vertrags-Gesetz ausfertigt und verkündet. Denn hierdurch bekundet der Bundespräsident, daß er an dem verfassungsmäßigen Zustandekommen des Gesetzes keine Zweifel habe. Er kann daher sinnvollerweise nach der Verkündung die Ratifizierung nicht bis zur Klärung der verfassungsrechtlichen Fragen durch das Bundesverfassungsgericht hinausschieben, da er dadurch zu erkennen geben würde, daß dennoch Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes bestehen.

Dagegen läßt sich nicht einwenden, daß das Normenkontrollverfahren noch nach der Ratifizierung durch die Bundesrepublik einsetzen könne. Die Ratifizierung, also die Hinterlegung der vom Bundespräsidenten ausgefertigten Ratifikationsurkunde, stellt die für die Bundesrepublik in der Regel bindende vertragliche Willenserklärung dar. Nach dem derzeitigen Stand des

BVerfGE 1, 396 (413):

Völkerrechts kann die Möglichkeit nicht völlig ausgeschlossen werden, daß diese völkerrechtliche Bindung auch dann eintritt, wenn die Ratifikation unter Verletzung innerstaatlicher Verfassungsvorschriften zustande gekommen ist. Darüber, ob eine völkerrechtliche Bindung eingetreten ist, könnte kein deutsches Gericht, also auch nicht das Bundesverfassungsgericht, mit völkerrechtlicher Wirkung entscheiden. Es muß daher damit gerechnet werden, daß die Vertragspartner sich auf die völkerrechtliche Bindung berufen und damit vor einem etwa zuständigen internationalen Gericht obsiegen würden.

Hielte man die Normenkontrolle erst von der Ratifikation ab für zulässig und würde die Entscheidung ergeben, daß Verfassungsvorschriften verletzt worden sind, so bestünde die Gefahr, daß die Bundesrepublik völkerrechtliche Verpflichtungen nur unter Verletzung ihrer Verfassung erfüllen könnte. Die Folgen könnten weitere völkerrechtliche oder verfassungsrechtliche Konflikte sein, so daß die Normenkontrolle ihren Zweck verfehlen würde, durch Klärung der verfassungsrechtlichen Lage dem Rechtsfrieden zu dienen.

3. Hieraus ergibt sich, daß bei Vertrags-Gesetzen die Normenkontrolle schon vor der Verkündung zugelassen werden muß. Sie darf jedoch nicht einsetzen, bevor der für das Zustandekommen des Gesetzes entscheidende Vorgang, nämlich die Bekundung des Gesamtwillens der beiden gesetzgebenden Körperschaften, eingetreten ist. Es muß also der Bundestag das Gesetz verabschiedet haben, und die verfassungsmäßigen Rechte des Bundesrates müssen gewahrt, das Gesetzgebungsverfahren (einschließlich eines etwaigen Verfahrens nach Art. 77 Abs. 2 bis 4 GG) in dem Sinne abgeschlossen sein, daß das Gesetz nur noch der Ausfertigung durch den Bundespräsidenten und der Verkündung bedarf.

Hierbei kann das Recht des Bundespräsidenten, das verfassungsmäßige Zustandekommen von Gesetzen zu prüfen (Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG) außer Betracht bleiben. Dieses Prüfungsrecht ist einmal gegenüber der Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht nur vorläufig; zum andern ist die Verkündung eines Ver

BVerfGE 1, 396 (414):

trags-Gesetzes - wie bereits ausgeführt - nicht so sehr formaler Abschluß des Gesetzgebungsverfahrens als notwendige Voraussetzung für den Akt, durch den der Bundespräsident als Träger der auswärtigen Gewalt die Bundesrepublik völkerrechtlich verpflichtet. Es ist daher erforderlich, daß die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Vertrags-Gesetzes durch das endgültig dazu berufene Bundesverfassungsgericht, dessen Entscheidung hier Gesetzeskraft hat, schon stattfinden kann, bevor der Bundespräsident mit der Verkündung des Gesetzes den Weg betritt, der ihn zur Ratifizierung führen muß.

Aus diesen Gründen ist der Antrag im gegenwärtigen Zeitpunkt unzulässig, da die gesetzgebenden Körperschaften ihre Beratungen noch nicht abgeschlossen haben.

Die Antragsteller haben nun vorgetragen, daß, auch wenn das Gericht eine Sachentscheidung zur Zeit nicht für zulässig halte, der Antrag nicht abgewiesen werden dürfe, sondern das Verfahren wegen seines Offizialcharakters ausgesetzt werden müsse.

Es ist zwar zutreffend, daß Gegenstand des Normenkontrollverfahrens nicht der Antrag, sondern die Frage der Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit dem Grundgesetz ist. Ist durch einen solchen Antrag das Verfahren in Gang gesetzt, so ist es in der Tat in seinem weiteren Verlauf der Verfügung des Antragstellers entzogen, so daß für die Gestaltung und Durchführung des Verfahrens nicht die Anträge und Anregungen des Antragstellers, sondern ausschließlich Gesichtspunkte des öffentlichen Interesses maßgebend sind. Hieraus folgt z. B., daß die Zurücknahme eines zulässigen Antrages auf Durchführung eines Normenkontrollverfahrens nicht notwendigerweise zur Einstellung des Verfahrens führen müßte.

Dieser Offizialcharakter des Normenkontrollverfahrens kann aber nicht dazu führen, daß ein Verfahren auf einen zur Zeit der Entscheidungsreife noch nicht zulässigen Antrag bis zum Eintritt seiner Zulässigkeit anhängig gehalten wird, ohne daß zwingende

BVerfGE 1, 396 (415):

Gründe des öffentlichen Interesses dies erfordern. Solche Gründe sind hier nicht erkennbar.

Die Entscheidung hat daher auszusprechen, daß der Antrag unzulässig ist.