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BVerfG, 10.12.1974 - 2 BvK 1/73, 2 BvR 902/73

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Daten

Fall:

Magistratsverfassung Schleswig-Holstein

Fundstellen:

BVerfGE 38, 258; BayVBl 1975, 78; MDR 1975, 206; NJW 1975, 255

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

10.12.1974

Aktenzeichen:

2 BvK 1/73, 2 BvR 902/73

Entscheidungstyp:

Urteil

§ 73 Abs. 2 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes bezieht sich nicht auf Verfahren der abstrakten Normenkontrolle.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 38, 258

Paginierung:

BVerfGE 38, 258 (258):

§ 73 Abs. 2 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes bezieht sich nicht auf Verfahren der abstrakten Normenkontrolle.

Urteil

des Zweiten Senats vom 10. Dezember 1974 auf die mündliche Verhandlung vom 25. Juni 1974

-- 2 BvK 1/73; 2 BvR 902/73 --

in dem Verfahren 1. zur verfassungsrechtlichen Prüfung des Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein vom 22. Dezember 1972 (GVBl. S. 251) - Antragsteller: die Abgeordneten des Schleswig-Holsteinischen Landtages 1-27 ... - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Manfred Hansen, Kiel, Virchowstraße 23 -; 2. über die Verfassungsbeschwerde der Stadt Kiel gegen Art. 1 Nr. 4 - § 64 Abs.2 Satz 1und Abs. 3 n.F. - und Nr. 6 des Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein vom 22. Dezember 1972 (GVBl. s. 251) - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Bernhard Leverenz, Karlsruhe, Graf-Eberstein-Straße 29 - Beteiligte: 1. der Schleswig-Holsteinische Landtag, vertreten durch den Präsidenten, Kiel, Landeshaus - Bevollmächtigter: Professor Dr. Günter Püttner, Speyer -, 2. die Schleswig-Holsteinische Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Kiel, Landeshaus - Bevollmächtigter: Professor Dr. Hans H. Klein, Göttingen -.

Entscheidungsformel:

1. In § 64 Absatz 3 der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein in der Fassung des Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein vom 22. Dezember 1972 (Gesetz- und Verordnungsbl. S. 251) sind die Sätze 2-7 mit Artikel 2 Abs. 2 Satz 2 der Landessatzung für Schleswig-Holstein unvereinbar und daher nichtig.

2. § 64 Absatz 2 Satz 1 der Gemeindeordnung für Schleswig- Holstein in der Fassung des Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein vom 22. Dezember 1972 (Gesetz- und Verordnungsbl. S. 251) ist mit der Landessatzung für Schleswig-Holstein und mit dem Grundgesetz vereinbar.

3. Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

4. Das Land Schleswig-Holstein hat der Stadt Kiel drei Viertel ihrer notwendigen Auslagen zu erstatten.

BVerfGE 38, 258 (259):

Gründe:

Die Antragsteller begehren im Normenkontrollverfahren eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber, ob die Bestimmungen der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein über die Wahl der hauptamtlichen Magistratsmitglieder in Städten mit Magistratsverfassung in der Form, die sie durch das Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein vom 22. Dezember 1972 (GVBl. S. 251) -- Änderungsgesetz -- erhalten haben -- § 64 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 2 bis 7 n.F. --, mit der Landessatzung für Schleswig-Holstein vereinbar sind. Die Verfassungsbeschwerde der Stadt Kiel richtet sich, gestützt auf Art. 28 GG, gegen dieselben Bestimmungen sowie gegen § 71 Abs. 1 der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein in der Fassung des Änderungsgesetzes, soweit die Bestimmung der Sachgebiete der Magistratsmitglieder der Hauptsatzung vorbehalten und für eine Änderung eine Zweidrittel-Mehrheit vorgeschrieben wird.

1. Die Schleswig-Holsteinische Gemeindeordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. April 1973 (GVBl. S. 89) -- GO -- sieht in Städten als Organe die Stadtvertretung und den Magistrat vor (§ 7 Abs. 1 und 2 GO). Die Mitglieder der Stadtvertretung werden für vier Jahre gewählt (§ 31 Abs. 2 GO, § 1 Abs. 1 Gemeinde- und Kreiswahlgesetz in der Fassung vom 11. September 1965 [GVBl. S. 75]).

Der Magistrat leitet die Stadtverwaltung (§ 7 Abs. 2 GO). Er besteht aus dem Bürgermeister als Vorsitzendem und hauptamtlichen und ehrenamtlichen Stadträten (§ 62 Abs. 1 GO). Seine Mitglieder werden von der Stadtvertretung gewählt und zwar die ehrenamtlichen für die Dauer der Wahlperiode der Stadtvertretung und der Bürgermeister und die hauptamtlichen Stadträte auf mindestens sechs und höchstens zwölf Jahre (§ 64 Abs. 1, § 65 GO).

2. Für die Wahl des hauptamtlichen Bürgermeisters und der

BVerfGE 38, 258 (260):

hauptamtlichen Stadträte war bisher die Wahl durch die Mehrheit der Stadtvertretung vorgesehen; jedes Mitglied der Stadtvertretung konnte Kandidaten vorschlagen (§ 64 GO a.F.). Jetzt bestimmt § 64 GO in der Fassung des Art. 1 Nr. 4 des Änderungsgesetzes:

§ 64 Wahl des hauptamtlichen Bürgermeisters und der hauptamtlichen Stadträte

(1) Die Wahlzeit des hauptamtlichen Bürgermeisters und der hauptamtlichen Stadträte beträgt sechs Jahre. Die Stadtvertretung kann mit einer Mehrheit von zwei Dritteln ihrer gesetzlichen Mitglieder eine längere Wahlzeit bis zu höchstens zwölf Jahren beschließen.

(2) Der hauptamtliche Bürgermeister wird auf Vorschlag einer Partei oder anderen Vereinigung in der Stadtvertretung, die die Besetzung der Stellen der hauptamtlichen Magistratsmitglieder im Verhältnis der Sitze in der Stadtvertretung verlangen kann, gewählt. ...

(3) Die Stadtvertretung wählt die hauptamtlichen Stadträte. Jede Partei oder andere Vereinigung in der Stadtvertretung, der nach § 40 Abs. 3 Satz 1 die Stelle eines hauptamtlichen Stadtrats zustehen würde, kann bei der Besetzung der Stellen der hauptamtlichen Stadträte Berücksichtigung ihrer Vorschläge im Verhältnis ihrer Sitze verlangen; in diesem Falle findet eine Abstimmung über die Vorschläge nicht statt. Für die Zuteilung der neu zu besetzenden Stellen werden bei jeder Partei oder anderen Vereinigung in der Stadtvertretung so viele Höchstzahlen ausgeschieden, wie bereits andere Stellen auf ihren Vorschlag hin besetzt sind. Der hauptamtliche Bürgermeister wird derjenigen Partei oder anderen Vereinigung in der Stadtvertretung angerechnet, auf deren Vorschlag er gewählt worden ist. Die Parteien oder anderen Vereinigungen in der Stadtvertretung benennen in der Reihenfolge der verbleibenden Höchstzahlen die neuen hauptamtlichen Stadträte. Die Stadtvertretung kann einen Vorschlag zurückweisen, wenn ihm zwei Drittel ihrer gesetzlichen Mitglieder widersprechen. Sie stellt die Zuteilung der Stellen und ihre Besetzung durch Beschluß fest.

(4) Zum hauptamtlichen Bürgermeister und zum hauptamtlichen Stadtrat kann nur gewählt werden, wer zu städtischen Ehrenämtern wählbar ist. Der Bewerber muß die für sein Amt erforderliche Eignung, Befähigung und Sachkunde besitzen und über die notwendigen Erfahrungen auf dem Gebiet der gemeindlichen Selbstverwaltung verfügen. ...

BVerfGE 38, 258 (261):

(5) ...

(6) Die Kommunalaufsichtsbehörde kann der Wahl oder Wiederwahl des hauptamtlichen Bürgermeisters oder eines hauptamtlichen Stadtrats binnen drei Wochen nach Eingang der Anzeige und der Wahlunterlagen widersprechen, wenn der Gewählte nicht die Voraussetzungen des Abs. 4 erfüllt; ... Widerspricht die Kommunalaufsichtsbehörde, so hat die Stadtvertretung einen anderen Bewerber zu wählen.

(7) ...

Dazu bestimmt § 40 Abs. 3 GO in der Fassung des Art. 1 Nr. 1 des Änderungsgesetzes:

(3) Sind die Vorschläge der Parteien und anderen Vereinigungen in der Gemeindevertretung gemäß § 33 Abs. 1, § 46 Abs. 1, § 64 Abs. 3 oder § 65 Abs. 1 im Verhältnis ihrer Sitze zu berücksichtigen, so sind die Stellen auf die Vorschläge nach der Reihenfolge zu verteilen, die sich durch Teilung der auf die Vorschläge entfallenden Stimmenzahlen oder der für sie zu berücksichtigenden Sitzzahlen durch 1, 2, 3, 4 usw. ergeben. Dabei bleiben im Falle des § 64 Abs. 3 die Stellen derjenigen hauptamtlichen Stadtvertreter außer Betracht, die von der Stadtvertretung durch Mehrheitswahl gewählt worden sind. Über die Zuteilung des letzten Sitzes entscheidet bei gleicher Höchstzahl das vom Vorsitzenden zu ziehende Los.

Diese Vorschrift wird durch Art. 2 des Änderungsgesetzes ergänzt:

Artikel 2 Übergangsvorschrift

Bei der Besetzung der Stellen der hauptamtlichen Stadträte nach § 64 Abs. 3 Satz 2 werden die zur Zeit des Inkrafttretens dieses Gesetzes im Amt befindlichen hauptamtlichen Magistratsmitglieder derjenigen Partei oder Vereinigung in der Stadtvertretung angerechnet, auf deren Vorschlag sie gewählt worden sind. § 40 Abs. 3 Satz 2 findet insoweit keine Anwendung.

3. Die Sachgebiete der Stadträte bestimmte nach bisherigem Recht der Magistrat (§ 71 Abs. 1 GO a.F.).

§ 71 Abs. 1 in der Fassung des Art. 1 Nr. 6 des Änderungsgesetzes lautet nunmehr:

Sachgebiete der Magistratsmitglieder können nur durch die Hauptsatzung bestimmt werden. Für die hauptamtlichen Stadträte sind

BVerfGE 38, 258 (262):

Sachgebiete zu bestimmen. Beschlüsse über die Bestimmung oder Änderung der Sachgebiete der Stadträte bedürfen einer Mehrheit von zwei Dritteln der gesetzlichen Mitgliederzahl. Die Sachgebiete sollen so bestimmt werden, daß sie untereinander ausgewogen sind. Dabei sind die Unterschiede, die sich aus der ehrenamtlichen oder hauptamtlichen Wahrnehmung eines Sachgebietes ergeben, zu berücksichtigen.

Die Hauptsatzung bedarf nach § 4 Satz 3 GO der Genehmigung der Kommunalaufsichtsbehörde.

II.

1. Die Antragsteller des Normenkontrollverfahrens haben mit Schriftsatz vom 22. August 1973, eingegangen am 28. August 1973, beantragt festzustellen, daß das Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein vom 22. Dezember 1972, verkündet am 29. Dezember 1972 (GVBl. S. 251), in seinen Bestimmungen für die Besetzung der hauptamtlichen Magistratsstellen, einschließlich der Übergangsvorschrift des Art. 2 Änderungsgesetz, mit der Landessatzung von Schleswig-Holstein in der Fassung vom 15. März 1962 (GVBl. S. 123) -- LS -- förmlich oder sachlich nicht vereinbar ist. Sie sind der Meinung, der Antrag sei nicht fristgebunden, weil § 73 Abs. 2 BVerfGG auf ein abstraktes Normenkontrollverfahren keine Anwendung finde.

Zur Begründung haben die Antragsteller unter Vorlage eines Gutachtens von Professor Dr. Frowein, Bielefeld vorgetragen: § 64 Abs. 3 GO n.F. verstoße gegen das Demokratiegebot des Art. 2 LS, weil dieses eine Beschränkung der Wahlentscheidung der Stadtvertretung durch das Gebot der anteilmäßigen Besetzung des Magistrats nur dann zulasse, wenn in dieser Besetzung der Volkswille zum Ausdruck komme. Daran fehle es hier, weil die Amtszeiten der hauptamtlichen Stadträte mit der Wahlperiode der Stadtvertretung nicht übereinstimmen. Es verstoße auch gegen Art. 2 LS, die Fraktionsvorschläge als Wahl durch die Stadtvertretung zu qualifizieren, wenn über diese Vorschläge in der Stadtvertretung überhaupt nicht abgestimmt werde.

§ 64 Abs. 3 GO verstoße ferner gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG

BVerfGE 38, 258 (263):

sowie gegen Art. 39 Abs. 1 LS. Auch nach diesen Verfassungsbestimmungen könnten Fraktionsvorschläge der Stadtvertretung nicht als Wahl zugerechnet werden. Diese Bestimmungen sollten gerade gewährleisten, daß die Wahl der Hauptverwaltungsbeamten durch das Plenum der Stadtvertretung selbst erfolge.

§ 64 Abs. 3 GO verstoße auch gegen das in Art. 28 Abs. 1 GG gewährleistete freie Mandat der Gemeindevertreter; jeder Gemeindevertreter müsse die Möglichkeit haben, in freier Entscheidung die Annahme oder Ablehnung der Fraktionsvorschläge zu erklären.

Die Antragsteller bringen weiter vor, die Übergangsvorschrift in Art. 2 Änderungsgesetz sei ein belastendes Gesetz mit echter Rückwirkung, weil sie den Wahlvorschlägen in den früheren Stadtvertretungen nachträglich eine rechtliche Bedeutung zulege, die ihnen damals nicht zukam.

Die Antragsteller haben schließlich auf ein Gutachten von Professor Dr. Ule, Speyer, erstattet im Auftrag des Städteverbandes Schleswig-Holstein vor Erlaß des Änderungsgesetzes, Bezug genommen.

2. Die Verfassungsbeschwerde der Stadt Kiel macht sich die Argumente der Antragsteller im Normenkontrollverfahren weitgehend zu eigen und trägt zusätzlich vor:

Zum Wesen des freien Mandats gehöre das Recht, Wahlvorschläge zu machen; damit sei nicht vereinbar, daß § 64 Abs. 2 und 3 GO das Vorschlagsrecht für den hauptamtlichen Bürgermeister und die übrigen hauptamtlichen Magistratsmitglieder nur den Fraktionen vorbehalte.

Zu § 71 Abs. 1 GO n.F. wird geltend gemacht: Mit der Verlagerung der Entscheidung über die Sachgebietsaufteilung der Magistratsmitglieder vom Magistrat in die von der Stadtvertretung zu beschließende Hauptsatzung -- die gemäß § 4 Satz 3 GO der Genehmigung der Kommunalaufsichtsbehörde bedürfe -- habe sich der Staat ein weit über die legitime Kommunalaufsicht hinausgehendes Eingriffsrecht verschafft und dadurch gegen das verfassungsmäßig garantierte Selbstverwaltungsrecht der Ge

BVerfGE 38, 258 (264):

meinde und ihr daraus fließendes Organisationsrecht verstoßen. Es verletze ferner den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, für Änderungen der Hauptsatzung in diesem Punkt eine Zweidrittel- Mehrheit der Stadtvertretung vorzuschreiben.

III.

1. Für den Schleswig-Holsteinischen Landtag hat sich dessen Präsident auf Grund der Landtagsbeschlüsse vom 28. Februar und 8. Mai 1974 geäußert, die das Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein vom 22. Dezember 1972 mit der Landessatzung für vereinbar und die Verfassungsbeschwerde für unbegründet halten.

Im einzelnen führt er aus:

Für die kommunale Selbstverwaltung gelte der Grundsatz der Gewaltenteilung nicht; es sei deswegen im Einzelfall zu prüfen, inwieweit die herkömmlichen Rechtsprinzipien des Parlamentsrechts auf die Arbeit der Kommunalvertretungen angewendet werden müßten oder könnten. Das Demokratiegebot verbiete weder eine Regelung, die eine den Mehrheitsverhältnissen in der Gemeindevertretung entsprechende Zusammensetzung des Magistrats ermöglicht, noch verlange es, daß bei einer Änderung der Mehrheitsverhältnisse die Stärkeverhältnisse im Magistrat sogleich den neuen Mehrheitsverhältnissen angepaßt werden. Die neu getroffene Lösung stelle einen Kompromiß dar zwischen den Erfordernissen der demokratischen Legitimation der Stadträte und der zur Gewährleistung einer leistungsfähigen Verwaltung erforderlichen angemessenen amtsrechtlichen Sicherung. Das in § 64 Abs. 3 GO geregelte Verfahren sei seinem Inhalt nach eine Verhältniswahl mit gebundenen Stimmen. Die demokratische Legitimität des in diesem Verfahren festgestellten Ergebnisses sei die gleiche, wie wenn ausdrücklich eine gebundene Wahl im eigentlichen Sinne durchgeführt worden wäre. Deswegen liege auch kein Eingriff in die Personalhoheit der Gemeinde, so wie diese in Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 39 Abs. 1 LS gewährleistet sei, vor.

Soweit in der Regelung eine Einschränkung des freien Mandats

BVerfGE 38, 258 (265):

der Gemeindevertreter gesehen werden könnte -- wobei die Frage unberührt bleiben könne, ob freies Mandat den Gemeindevertretern in demselben Sinne zukomme wie Parlamentsabgeordneten --, sei diese Einschränkung jedenfalls zulässig, weil sie zur spezifischen Berücksichtigung der Interessen der Gemeindebürger erfolge, nämlich um durch Vorschriften über die verhältnismäßige Besetzung von Gemeindeorganen den Belangen von Minderheiten zur Durchsetzung in der Arbeit der kommunalen Selbstverwaltung zu verhelfen. Die Begrenzung des Vorschlagsrechts bei der Wahl des hauptamtlichen Bürgermeisters sowie der hauptamtlichen Stadträte auf Parteien und andere Vereinigungen in der Stadtvertretung sei integrierender Bestandteil des für die Stellenbesetzung gewählten Systems anteilmäßiger Berücksichtigung.

Die Genehmigungspflicht für die Hauptsatzung, zu deren Inhalt die Bestimmung der Sachgebiete der Magistratsmitglieder gehöre, könne schon deswegen nicht als unzulässiger Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde angesehen werden, weil die Kommunalaufsichtsbehörde bei ihrer Entscheidung die durch Art. 28 Abs. 2 GG gezogenen Grenzen zu beachten habe. Für das Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit zur Beschlußfassung über die Hauptsatzung gebe es gute Gründe.

2. Für die Schleswig-Holsteinische Landesregierung hat sich der Ministerpräsident geäußert. Gegen die Zulässigkeit des Normenkontrollantrages bestünden Bedenken, weil der Antrag nicht binnen einer Frist von sechs Monaten gemäß § 73 Abs. 2 in Verbindung mit § 64 Abs. 3 BVerfGG gestellt worden sei. Der Antrag sei, wie die Verfassungsbeschwerde, aber auch unbegründet. Das bisher schon für die ehrenamtlichen Stadträte geltende Wahlverfahren sei für die Wahl der hauptamtlichen Stadträte mit einer geringen Modifizierung eingeführt worden. Der nach Art. 2 LS notwendige demokratische Legitimationszusammenhang zwischen Stadtvertretung und Magistrat werde durch das Besetzungsverfahren nach § 64

BVerfGE 38, 258 (266):

Abs. 3 GO n.F. in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise hergestellt. Die Stadtvertretung stelle nach § 64 Abs. 3 Satz 7 GO n.F. die Zuteilung der Stellen und ihre Besetzung durch Beschluß fest. Die Stadtvertretung könne nach § 64 Abs. 3 Satz 6 GO n.F. einen Vorschlag mit Zweidrittel-Mehrheit zurückweisen. Es verbleibe daher eine -- wenn auch eingeschränkte -- Zuständigkeit der Vertretung. Von entscheidender Bedeutung sei weiterhin, daß die Fraktionen Teile der Stadtvertretung seien. Die Tatsache allein, daß die Fraktionen ihre Vorschläge außerhalb der Sitzungen der Gemeindevertretung beschlössen und dabei formell nicht an die Regeln der Gemeindeordnung gebunden seien, vermöge die Ansicht nicht zu stützen, daß die Entscheidung nicht mehr durch einen Teil der Stadtvertretung stattfinde. Das Recht des freien Mandats werde nicht dadurch berührt, daß die Gemeindeordnung den Fraktionen als Gesamtheit Rechte einräume, die durch demokratische Abstimmung innerhalb der Fraktion ausgeübt werden. Die Inkongruenz von Wahlperiode der Vertretung und Wahlzeit der hauptamtlichen Stadträte sei in der Gewährleistung der Kontinuität und Handlungsfähigkeit des die Verwaltung leitenden Organs begründet.

Bei der Übergangsregelung (Art. 2 Änderungsgesetz) handele es sich jedenfalls lediglich um eine sogenannte unechte Rückwirkung; diese sei zulässig, weil ein schutzwürdiges Vertrauen in den Fortbestand der bisherigen Regelung nicht vorhanden gewesen sei.

Der Genehmigungsvorbehalt für die Bestimmung und Änderung der Magistratssachgebiete diene lediglich einer präventiven Rechtskontrolle; die Prüfungsmaßstäbe seien in § 71 Abs. 1 Sätze 3 und 4 GO n.F. genau bestimmt. Das Erfordernis der Zweidrittel-Mehrheit für die Bestimmung der Sachgebiete sei notwendig, damit die anteilige Mitwirkung im Magistrat nicht von einer Mehrheitsfraktion durch inhaltliche Entleerung eines Dezernats unterlaufen werden könne.

IV.

Die Verfahren über den Normenkontrollantrag und die Verfassungsbeschwerde sind zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbunden worden.

In der mündlichen Verhandlung vom 25. Juni 1974 haben die

BVerfGE 38, 258 (267):

Beteiligten durch ihre Prozeßbevollmächtigten ihren Vortrag vertieft und ergänzt.

Die Antragsteller im Normenkontrollverfahren haben dabei die Bestimmungen über die Wahl der hauptamtlichen Magistratsmitglieder, auf die sich ihre Anträge beziehen, näher bezeichnet als § 64 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 GO n.F. sowie, soweit einschlägig, § 40 Abs. 3 GO n.F. und Art. 2 Änderungsgesetz.

1. Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Er ist von 27 Abgeordneten, mithin mehr als einem Drittel der 73 Abgeordneten des Schleswig-Holsteinischen Landtages (Art. 37 Nr. 2 LS) gestellt worden. Der Antrag ist nicht verspätet. § 73 Abs. 2 BVerfGG bezieht sich nicht auf Verfahren der abstrakten Normenkontrolle.

Die Landessatzung für Schleswig-Holstein hat gemäß Art. 99 GG dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung zugewiesen die Auslegung der Landessatzung aus Anlaß von Streitigkeiten über Rechte und Pflichten der dort näher bezeichneten Organe (Art. 37 Nr. 1 LS) und die Entscheidung bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die förmliche oder sachliche Vereinbarkeit von Landesrecht mit der Landessatzung auf Antrag der Landesregierung oder eines Drittels der Mitglieder des Landtages (Art. 37 Nr. 2 LS). Diese Zuweisung ist wirksam. Art. 99 GG bezieht sich auch auf Verfahren der abstrakten Normenkontrolle (BVerfGE 1, 208 [218 f.]). Das Verfahren nach Art. 37 Nr. 1 LS ist dem Organstreit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, das Verfahren nach Art. 37 Nr. 2 LS der abstrakten Normenkontrolle gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG nachgebildet (BVerfGE 1, 208 [219]; vgl. auch 4, 31 [35]). Es sprach schon viel dafür, daß § 73 BVerfGG a.F., dem jetzt § 73 Abs. 1 BVerfGG entspricht, sich im Gegensatz zu Art. 99 GG nur auf Verfassungsstreitigkeiten im engeren, kontradiktorischen Sinne bezog, zu denen die abstrakte Normenkontrolle nicht zu rechnen ist (vgl. BVerfGE 1, 208 [219]). § 73 Abs. 2 BVerfGG n.F. jedenfalls, der auf die Fristbestimmung des § 64 Abs. 3 BVerf

BVerfGE 38, 258 (268):

GG verweist -- die ihrerseits für Organstreitigkeiten gilt --, ist eingefügt worden, nachdem das Bundesverfassungsgericht die entsprechende Anwendung der für Organstreitigkeiten im Bund geltenden Fristbestimmung bei den ihm zugewiesenen Organstreitigkeiten im Land Schleswig-Holstein abgelehnt hatte (BVerfGE 4, 31 [36 f.]). Aus diesem Zusammenhang ergibt sich, daß § 73 Abs. 2 BVerfGG nur für Organstreitigkeiten (Art. 37 Nr. 1 LS), nicht aber für abstrakte Normenkontrollen (Art. 37 Nr. 2 LS) gelten soll; auch das abstrakte Normenkontrollverfahren im Bund kennt keine Frist.

2. Gegen die Zulässigkeit der auf Art. 28 GG gestützten Verfassungsbeschwerde der Stadt Kiel bestehen keine Bedenken.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

C. -- I.

§ 64 Abs. 3 Satz 2 bis 7 GO sind mit Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Landessatzung von Schleswig-Holstein nicht vereinbar.

1. Die Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein sieht für die Selbstverwaltung in den Städten zwei mit eigenen Rechten ausgestattete Organe der Gemeinde vor: die Stadtvertretung und den Magistrat (§ 7 Abs. 1 und 2 GO).

Die Stadtvertretung trifft die grundlegenden Entscheidungen im eigenen Wirkungskreis und überwacht ihre Durchführung (§ 7 Abs. 1 GO). Zu den ihr vorbehaltenen Entscheidungen, die sie nicht übertragen kann, gehört die Wahl des Bürgermeisters, seiner Stellvertreter und der weiteren Mitglieder des Magistrats (§ 28 Buchst. a GO).

Der Magistrat ist der gesetzliche Vertreter der Stadt (§ 61 Abs. 1 GO). Er leitet die Verwaltung der Stadt nach den Grundsätzen und Richtlinien der Stadtvertretung und im Rahmen der von ihr bereitgestellten Mittel (§§ 7 Abs. 2, 60 Abs. 1 GO). Er bereitet die Beschlüsse der Stadtvertretung vor und führt sie aus (§ 60 Abs. 1 Buchst. b GO). Der Magistrat faßt Beschluß über die ihm von der Stadtvertretung allgemein oder im Einzelfall zugewiesenen Angelegenheiten, insbesondere etwa die Verwaltung

BVerfGE 38, 258 (269):

der öffentlichen Einrichtungen und wirtschaftlichen Betriebe der Stadt sowie des sonstigen Stadtvermögens und die Regelung der Personalangelegenheiten (§ 60 Abs. 1 Buchst. c GO). Er übt, als Kollegialorgan, gegenüber dem Bürgermeister und den Stadträten die Befugnisse eines Dienstvorgesetzten mit Ausnahme der Disziplinarbefugnis aus (§ 60 Abs. 2 GO). Auch kann er einem Beschluß der Gemeindevertretung mit aufschiebender Wirkung widersprechen, wenn er der Auffassung ist, der Beschluß verletze das Recht oder gefährde das Wohl der Gemeinde (§ 43 Abs. 1 Satz 2 GO).

Der Magistrat besteht aus dem Bürgermeister als Vorsitzenden sowie hauptamtlichen und ehrenamtlichen Stadträten (§ 62 Abs. 1 GO). Die Sachgebiete der Magistratsmitglieder können nur durch die Hauptsatzung bestimmt werden; für die hauptamtlichen Stadträte sind Sachgebiete zu bestimmen (§ 71 Abs. 1 Satz 1 und 2 GO). Die Mitglieder des Magistrats beraten und beschließen im Magistrat nach ihrer freien, durch das öffentliche Wohl bestimmten Überzeugung (§ 68 Abs. 1 Satz 1 GO). Sie sind Beamte und leisten den Beamteneid (§ 66 GO). Die Mitglieder werden, so bestimmt es § 62 Abs. 2 GO ausdrücklich, von der Stadtvertretung gewählt.

Bis zum Inkrafttreten des Änderungsgesetzes wurden die hauptamtlichen Stadträte nach den Grundsätzen der Mehrheitswahl auf mindestens sechs und höchstens zwölf Jahre gewählt (§ 64 Abs. 1 GO a.F. in Verbindung mit § 40 Abs. 2 GO). An Stelle der Mehrheitswahl ist nunmehr das in § 64 Abs. 3 Satz 2 bis 7 GO geregelte Besetzungsverfahren getreten. Diese Neuregelung ist mit Art. 2 Abs. 2 Satz 2 LS nicht vereinbar.

2. Die Landessatzung von Schleswig-Holstein bekennt sich in Artikel 2 Absatz 1 zu dem Grundsatz der Volkssouveränität und schreibt in Absatz 2 eine repräsentativ-demokratische Struktur auch für die Verfassung der Gemeinden und Gemeindeverbände ausdrücklich vor. Nach Art. 2 Abs. 1 LS geht alle Gewalt vom Volke aus. Das Volk bekundet seinen Willen durch Wahlen (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 LS). Es handelt durch seine gewählten Ver

BVerfGE 38, 258 (270):

tretungen ... in den Gemeinden und Gemeindeverbänden (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 LS). Die Verwaltung wird durch die gesetzmäßig bestellten Organe ausgeübt (Art. 2 Abs. 3 LS).

Die schleswig-holsteinischen Gemeinden sind in Übereinstimmung mit dem gemein-deutschen Verfassungsrecht Gebietskörperschaften des öffentlichen Rechts (§ 1 Abs. 2 GO). Ihre hoheitlichen Maßnahmen sind Ausfluß von öffentlicher Gewalt, Staatsgewalt in weiterem Sinn (vgl. BVerfGE 8, 122 [132]) und damit Gewalt im Sinne von Art. 2 Abs. 1 LS, die vom Volke ausgehen muß. Sie wird -- im eigenen Wirkungskreis -- ausgeübt durch die nach dem schleswig-holsteinischen Gemeinderecht zuständigen Organe, die Stadtvertretung und den Magistrat.

Der Magistrat ist mit eigenen Rechten ausgestattet. Die große Masse der Geschäfte der laufenden Verwaltung, die Regelung der Angelegenheiten, die den einzelnen Bürger unmittelbar berühren, werden unter seiner Leitung und Verantwortung erledigt. Durch die Vorbereitung der Beschlüsse im Bereich des der Stadtvertretung vorbehaltenen Aufgabenkreises übt er, zumal in größeren Städten, faktisch auch einen erheblichen Einfluß auf den Inhalt dieser Beschlüsse aus, weil er sich unmittelbar auf den besonderen Sachverstand und die Verwaltungserfahrung der hauptamtlichen Stadträte und der übrigen städtischen Beamten stützen kann. Diese sich zunehmend abzeichnende Verstärkung des Gewichts des Magistrats ist kein Zufall. Sie ist die notwendige Konsequenz einer Entwicklung, in deren Verlauf die öffentliche Hand in wachsendem Umfang im Bereich der Daseinssorge Aufgaben übernimmt, die unmittelbar oder mittelbar der persönlichen Lebensbewältigung des einzelnen Bürgers dienen. Dabei wird der größere Teil dieser Aufgaben von den kommunalen Gebietskörperschaften (und ihren Zusammenschlüssen) als eigene Angelegenheiten wahrgenommen. Sie können nur durch ein fachlich besonders qualifiziertes Gremium sachgemäß in Angriff genommen und durchgeführt werden. Das gilt sowohl für die Einrichtungen der Energie- und Wasserversorgung, des Nahverkehrs, der Abfallbeseitigung, der Krankenhäuser, Altenheime und Kindergär

BVerfGE 38, 258 (271):

ten wie für sonstige Maßnahmen zum Ausbau der örtlichen "Infrastruktur" im weiteren Sinne. Es gilt ebenso für die Planungsaufgaben der Gemeinden auf dem Gebiet des Bau- und Bodenrechts und der Sanierung wie für die erheblichen Teilbereiche der den kommunalen Körperschaften anvertrauten Ordnungsverwaltung. Bei der Erledigung all dieser Aufgaben spielen die dem Magistrat angehörenden leitenden Kommunalbeamten, insbesondere der Bürgermeister und die hauptamtlichen Stadträte eine besondere Rolle. Sie sind auf Zeit bestellte Berufsbeamte, regelmäßig mit einer besonderen, auf ihr Amt ausgerichteten Ausbildung und verfügen über Verwaltungserfahrung. Die wichtigsten Dezernate werden meist von ihnen geführt. Da ihre Amtszeit die Wahlperiode der Stadtvertretung überdauert, gewährleisten vor allem sie eine gewisse Kontinuität in der Gemeindeverwaltung.

Aus alledem erhellt, daß ein solch wichtiges Gemeindeorgan wie der Magistrat in den Städten Schleswig-Holsteins, das so in weitem Umfange an der Ausübung von Gewalt im Sinne von Art. 2 Abs. 1 LS beteiligt ist, einer demokratischen Legitimation bedarf, die sich in einer Weise, wie Art. 2 Abs. 2 LS sie fordert, auf die Gesamtheit der Bürger der Gemeinde als dem Volk, von dem alle Gewalt ausgeht, zurückführen läßt.

3. Nach Art. 2 Abs. 2 LS bekundet das Gemeindevolk seinen Willen durch Wahlen und handelt durch seine gewählten Vertretungen in den Gemeinden. Deshalb kann, da eine unmittelbare Wahl von Magistratsmitgliedern nicht vorgesehen ist, nur die aus einer allgemeinen Wahl hervorgegangene Stadtvertretung als Repräsentationsorgan aller Gemeindebürger dem Magistrat die erforderliche demokratische Legitimation verschaffen und zwar durch einen Akt, der ihr in ihrer Gesamtheit zugerechnet werden kann. Da der Magistrat ein Kollegialorgan ist, gilt dies für alle Mitglieder, die ehrenamtlichen wie die hauptamtlichen in gleicher Weise. Das in § 64 Abs. 3 Satz 2 bis 7 GO für die Bestellung der hauptamtlichen Stadträte vorgeschriebene Verfahren wird diesem verfassungsrechtlichen Gebot nicht gerecht. Die Auswahl und Bestellung der hauptamtlichen Stadt

BVerfGE 38, 258 (272):

räte erfolgt nicht durch die Stadtvertretung in ihrer Gesamtheit.

a) Zweck und Ziel der Neufassung des § 64 Abs. 3 GO ist es, auch bei der Auswahl der hauptamtlichen Magistratsmitglieder dem Verhältnis der politischen Kräfte in der Stadtvertretung soweit als möglich Rechnung zu tragen. Angesichts ihrer relativ geringen Zahl und dem Auseinanderfallen von Amtszeit der hauptamtlichen Magistratsmitglieder und Wahlperiode der Stadtvertretung wird dies immer nur in Grenzen möglich sein. Unbeschadet dessen ist dieses Verfahren geeignet, jedenfalls die Berücksichtigung starker Minderheiten bei der Auswahl der hauptamtlichen Magistratsmitglieder zu gewährleisten. Dieses gesetzgeberische Ziel ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es gibt keinen Verfassungssatz, der es ausschließt, ein Kollegialorgan, das zur Ausübung von öffentlicher Gewalt in der Gemeinde berufen ist, entsprechend oder annähernd der Stärke der politischen Gruppierungen in der Gemeindevertretung zu besetzen, um auf diese Weise auch die Auffassungen qualifizierter Minderheiten in dem Kollegialorgan zur Geltung kommen zu lassen.

b) Danach wäre eine Bestellung der hauptamtlichen Magistratsmitglieder im Wege einer Verhältniswahl verfassungsrechtlich unbedenklich. Bei dem zu prüfenden Verfahren handelt es sich indes nicht um eine Verhältniswahl, wenn auch der Wortlaut des § 64 Abs. 3 Satz 1 GO -- "Die Stadtvertretung wählt die hauptamtlichen Stadträte" -- diesen Anschein erwecken mag.

Das Verfahren zur Auswahl der hauptamtlichen Magistratsmitglieder, wie es § 64 Abs. 3 Satz 3 bis 5 GO konkret ausformt, ist schon deshalb keine Verhältnis wahl , weil in dem zur Auswahl berufenen Wahlgremium, der Stadtvertretung, selbst eine Abstimmung über die Vorschläge gar nicht stattfindet (§ 64 Abs. 3 Satz 2 zweiter Halbsatz GO) und statt dessen auf Benennungsrechte der Fraktionen im Verhältnis ihrer Stärke abgestellt wird. Das jeweils zu bestellende hauptamtliche Magistratsmitglied wird also nicht durch das Repräsentationsorgan Stadtvertretung ausgewählt, sondern jeweils von der Fraktion, die nach Maßgabe

BVerfGE 38, 258 (273):

des § 64 Abs. 3 Satz 3 bis 5 in Verbindung mit § 40 Abs. 3 GO an der Reihe ist. Ein mehr oder minder großer Teil der Mitglieder der Stadtvertretung wird daran überhaupt nicht beteiligt. Ein solches Verfahren kann nicht mehr als eine Verhältniswahl durch die Stadtvertretung qualifiziert und ihr in ihrer Gesamtheit zugerechnet werden.

Hinzu kommt, daß eine Verhältnis wahl schon ihrer Struktur nach mehrere Kandidaten für mindestens zwei in einem Wahlgang zu besetzende Stellen voraussetzt. Nur dann können die für den im Verhältnis zweiten Kandidaten abgegebenen Stimmen einen realen Erfolgswert haben. Auch an dieser Voraussetzung wird es meist fehlen. Die Höchstzahl der hauptamtlichen Stadträte bei Städten mit über 100 000 Einwohnern beträgt acht, in Städten bis zu 30 000 Einwohnern verringert sie sich auf vier (§ 63 GO). Die Amtszeiten liegen zwischen sechs und zwölf Jahren. Sie werden weiter modifiziert durch Dienstunfähigkeit, Erreichen der Altersgrenze oder Tod eines Amtsinhabers. Ist aber infolgedessen -- was meist der Fall sein wird -- nur ein hauptamtliches Magistratsmitglied neu zu bestimmen, so kann auch unter diesem Blickpunkt von einer Verhältniswahl nicht mehr die Rede sein.

c) Dieser aus den Besonderheiten des vorgegebenen Sachverhalts folgenden Schwierigkeit, bei der Bestellung der hauptamtlichen Magistratsmitglieder echte Verhältniswahlen durchzuführen, will § 64 Abs. 3 GO mit der Statuierung eines Benennungsrechtes durch die Fraktionen nach Maßgabe ihrer Größe und unter Anrechnung früherer Vorschläge begegnen. Dies führt dazu, daß ein jeweils neu zu bestellendes Magistratsmitglied unter Ausschaltung der übrigen Gemeindevertreter von einer Fraktion ausgewählt wird. Das ist mit Art. 2 Abs. 2 Satz 2 LS nicht vereinbar. Denn eine Fraktion kann den Akt der demokratischen Legitimation eines Magistratsmitglieds, zu dem nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 LS die Stadtvertretung als Repräsentationsorgan berufen ist, nicht leisten. Fraktionen sind Teile und ständige Gliederungen der Vertretungskörperschaft. Sie haben den technischen Ablauf der Meinungsbildung und Beschlußfassung in der Vertre

BVerfGE 38, 258 (274):

tungskörperschaft, in der sie tätig sind, in gewissem Grade zu steuern und damit zu erleichtern (vgl. BVerfGE 20, 56 [104]). Eine Fraktion ist aber immer nur Teil eines Ganzen und kann daher nicht rechtlich wirksam die Funktionen und Kompetenzen des Ganzen wahrnehmen. Der Stadtvertretung in ihrer Gesamtheit, als dem Organ, das in der Gemeinde den Volkswillen repräsentiert, darf die Entscheidung über die personelle Besetzung des Magistrats, der ebenfalls einer demokratischen Legitimation bedarf, nicht entzogen werden. Eine solche Entziehung liegt aber vor, wenn -- wie hier -- eine vom Plenum zu treffende Entscheidung in eine der Fraktionen verlagert wird.

4. Der von Art. 2 Abs. 2 LS geforderte Legitimationszusammenhang, den die in § 64 Abs. 3 Satz 2 bis 5 GO geregelte Benennung eines hauptamtlichen Magistratsmitglieds durch eine Fraktion nicht zu bewirken vermag, wird auch durch das weitere, in § 64 Abs. 3 Satz 6 und 7 GO umschriebene Verfahren nicht hergestellt.

a) Nach § 64 Abs. 3 Satz 6 GO kann die Stadtvertretung einen Fraktionsvorschlag zurückweisen, wenn ihm zwei Drittel ihrer gesetzlichen Mitglieder widersprechen. Dieses Widerspruchsrecht einer qualifizierten Mehrheit vermag zunächst dann nicht zu legitimieren, wenn es gar nicht zu Antrag und Abstimmung kommt. Es bleibt in diesem Fall dabei, daß über den Fraktionsvorschlag im Plenum weder diskutiert noch abgestimmt wird (§ 64 Abs. 3 Satz 2 zweiter Halbsatz GO). Aber auch dann, wenn ein solcher Antrag gestellt wird, kann eine Minderheit von etwas mehr als einem Drittel ihn scheitern lassen. Daß eine solche lediglich von einer Minderheit getragene Entscheidung nicht als Billigung eines Fraktionsvorschlages durch das Plenum der Stadtvertretung bewertet werden kann, liegt auf der Hand. In einem demokratisch verfaßten Beschlußgremium könnte sie nur von der Mehrheit ausgesprochen werden. Eine Minderheit ist dazu nach der demokratischen Grundregel, daß bei Meinungsverschiedenheiten der Wille der Mehrheit den Ausschlag gibt, nicht in der Lage. Deshalb ist auch das in § 64 Abs. 3 Satz 6 GO statuierte Zurückweisungs

BVerfGE 38, 258 (275):

recht nicht geeignet, die von Art. 2 LS geforderte Legitimationskette zu schließen.

b) Legitimieren kann schließlich auch nicht die in § 64 Abs. 3 Satz 7 GO vorgesehene abschließende Beschlußfassung. Nach dieser Vorschrift stellt die Stadtvertretung "die Zuteilung der Stellen und ihre Besetzung durch Beschluß fest". In diesem Abschnitt des Benennungsverfahrens geht es also nicht mehr darum, wer als hauptamtliches Magistratsmitglied ausgewählt werden soll, sondern lediglich noch darum, ob das in § 64 Abs. 3 Satz 2 bis 5 GO im einzelnen festgelegte Benennungsverfahren korrekt durchgeführt worden ist. Ein anderer Sinn läßt sich der Bestimmung in Anbetracht ihres klaren Wortlauts und des Gesamtzusammenhanges, in den sie eingeordnet ist, nicht abgewinnen. Eine Bestätigung dafür, daß der in Frage stehende Fraktionsvorschlag von der Stadtvertretung mit Mehrheit gebilligt und diese sich den Vorschlag zu eigen gemacht hat, kann dem Beschluß nicht entnommen werden. Deshalb kommt auch ihm eine legitimierende Kraft nicht zu.

Nach alledem verstoßen § 64 Abs. 3 Satz 2 bis 7 GO, die nur als eine in sich geschlossene einheitliche Regelung gewürdigt werden können, gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 2 LS und sind nichtig. Damit wird die Erwähnung von § 64 Abs. 3 in § 40 Abs. 3 Satz 1 und 2 GO gegenstandslos. Gegenstandslos wird auch Art. 2 Änderungsgesetz, der lediglich Vorschriften für die Handhabung der für nichtig erklärten Regelung während einer Übergangszeit enthält.

5. Da sich die Nichtigkeit der genannten Bestimmungen schon aus diesem Verstoß ergibt, bedarf es keiner Erörterung und Entscheidung mehr zu der Frage, ob auch ein Verstoß gegen die Gewährleistung des freien Mandats vorliegt. Ebensowenig ist noch zu entscheiden, ob ein Verstoß gegen das Grundgesetz gegeben ist.

6. Diese Entscheidung ist mit fünf gegen drei Stimmen ergangen.

7. Das vom Gesetzgeber angestrebte Ziel, bei der Auswahl der

BVerfGE 38, 258 (276):

hauptamtlichen Magistratsmitglieder die in der Stadtvertretung vorhandenen Kräfte in einem annähernden Verhältnis zu ihrer Stärke zum Zuge kommen zu lassen und dadurch jedenfalls auch starke Minderheiten an der Wahrnehmung des dem Magistrat zugewiesenen Aufgabenkreises durch ein hauptamtliches Magistratsmitglied ihres Vertrauens zu beteiligen, kann nach einstimmiger Auffassung des Gerichts durchaus auf andere, verfassungsrechtlich zulässige Weise erreicht werden. Da eine echte Verhältniswahl sich aus den in dem vorgegebenen Sachverhalt angelegten Besonderheiten in aller Regel nicht wird durchführen lassen, andererseits eine annähernde Proportionalisierung die Berücksichtigung der früheren Vorschläge, auf Grund deren die noch im Amt befindlichen hauptamtlichen Magistratsmitglieder bestellt worden sind, voraussetzt, wäre etwa folgendes Auswahlverfahren denkbar: Den Fraktionen wird in möglichster Annäherung an ihr Stärkeverhältnis nach näherer gesetzlicher Bestimmung ein Vorschlagsrecht zugestanden. Der Vorschlag kann aber mit einfacher Mehrheit in der Stadtvertretung gebilligt oder zurückgewiesen werden, letzteres mit der Folge, daß das Vorschlagsrecht für einen weiteren Kandidaten bei der gerade vorschlagsberechtigten Fraktion verbleibt. Der von Art. 2 Abs. 2 LS geforderte Legitimationszusammenhang wäre dann zweifelsfrei gegeben. Der Rückgriff auf frühere Besetzungen ließe sich auch, soweit diese von einer vorhergehenden Stadtvertretung vorgenommen waren, mit der verfassungsrechtlich relevanten Notwendigkeit einer die jeweilige Wahlperiode überdauernden Gruppe von leitenden Verwaltungsbeamten rechtfertigen.

Denkbar wäre ferner etwa eine Wahl der hauptamtlichen Magistratsmitglieder mit Zweidrittel-Mehrheit, wie sie jetzt schon für die Festsetzung von Amtszeiten von mehr als sechs Jahren vorgesehen ist (§ 64 Abs. 1 Satz 2 GO). Eine solche Regelung, die der besonderen Stellung und Funktion der hauptamtlichen Magistratsmitglieder jedenfalls nicht unangemessen wäre, könnte ebenfalls geeignet sein, eine Proportionalisierung zu fördern und die Mitwirkung qualifizierter Minderheiten zu sichern.

BVerfGE 38, 258 (277):

II.

1. § 64 Abs. 2 Satz 1 GO ist mit der Landessatzung vereinbar.

Nach dieser Vorschrift wird der hauptamtliche Bürgermeister auf Vorschlag einer Partei oder anderen Vereinigung in der Stadtvertretung, der bei einer proportionalen Verteilung nach ihrer Sitzzahl mindestens die Stelle eines hauptamtlichen Magistratsmitglieds zustehen würde, gewählt. Durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken dagegen sind nicht ersichtlich. Insbesondere verletzt diese Regelung die Gemeindevertreter nicht in ihrem Recht auf freie Ausübung des Mandats.

Die Wahl des hauptamtlichen Bürgermeisters bedarf der Vorbereitung. Vor allem sind ein oder mehrere Wahlvorschläge erforderlich. Zum anderen ist es, um eine unbegrenzte Stimmenzersplitterung zu vermeiden und die Übersichtlichkeit des Wahlvorganges zu wahren, legitim, nur solche Wahlvorschläge zuzulassen, von denen angenommen werden kann, daß sie eine gewisse Erfolgsaussicht haben. Dazu ist eine vorherige Klärung in den verschiedenen Gruppen der Stadtvertretung unvermeidlich. Diese für die Durchführung der Wahl unentbehrliche Funktion üben in einer Vertretungskörperschaft üblicherweise die Fraktionen im Rahmen ihrer Aufgabe, die Meinungsbildung und Beschlußfassung vorzubereiten und zu erleichtern, aus. Deshalb ist es grundsätzlich von Verfassungs wegen erlaubt, das Wahlvorschlagsrecht auf die Fraktionen zu beschränken (vgl. BVerfGE 27, 44 [51 f.]).

Mit der Beschränkung des Wahlvorschlagsrechts auf die Fraktionen ist zwar eine gewisse Einschränkung der Freiheit des einzelnen Gemeindevertreters verbunden. Er kann, allein auf sich gestellt, einen Wahlvorschlag nicht zur Abstimmung stellen. Eine derartige Mediatisierung bleibt jedoch solange im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen, als sie nicht über das hinausgeht, was zur Sicherung des Wahlvorganges geboten ist (vgl. BVerfGE 10, 4 [14]). Das ist hier nicht der Fall. Es ist der Sache angemessen, wenn das Wahlvorschlagsrecht den Fraktionen vorbehalten bleibt, auf die bei einer verhältnismäßigen Verteilung ihrer

BVerfGE 38, 258 (278):

Stärke nach mindestens ein hauptamtlicher Stadtrat entfallen würde. Dieses Kriterium für die Erfolgsaussicht eines Wahlvorschlages ist geeignet, von vornherein aussichtslose Vorschläge zu unterbinden, und andererseits im Hinblick darauf, daß für die Wahl des hauptamtlichen Bürgermeisters eine absolute Mehrheit erforderlich ist, nicht übermäßig.

2. Aus Art. 28 GG, der auf die Verfassungsbeschwerde hin als zweiter selbständiger Prüfungsmaßstab heranzuziehen ist, ergibt sich nichts anderes. Die Verfassungsbeschwerde ist mithin insoweit unbegründet.

3. Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

III.

Nach § 71 Abs. 1 Satz 1 GO können die Sachgebiete der Magistratsmitglieder nur durch die Hauptsatzung bestimmt werden. Für die hauptamtlichen Stadträte muß dies geschehen (§ 71 Abs. 1 Satz 2 GO). Die Hauptsatzung bedarf der Genehmigung der Kommunalaufsichtsbehörde (§ 4 Satz 3 GO). Die Verfassungsbeschwerde sieht in dem Zusammenwirken dieser Bestimmungen einen mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG unvereinbaren Eingriff in die Organisationsgewalt der Gemeinden. Sie ist insoweit unbegründet.

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Diese Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und Eigenverantwortlichkeit ist allerdings nicht absolut. Vielmehr sind Beschränkungen der Selbstverwaltung der Gemeinden mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar, wenn und insoweit sie deren Kernbereich unangetastet lassen (BVerfGE 23, 353 [365], ständige Rechtsprechung). Bei der Bestimmung dessen, was zum Wesen der Selbstverwaltung und damit zu dem Bereich gehört, der durch die Verfassung gegen jede gesetzliche Schmälerung gesichert ist, muß zwar der geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen historischen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung in einem

BVerfGE 38, 258 (279):

gewissen Ausmaß Rechnung getragen werden (BVerfGE 11, 266 [274]; ständige Rechtsprechung). Dies bedeutet jedoch nicht, daß keine Regelung hingenommen werden kann, die neu und ohne Vorbild ist. Auch Änderungen, die in der Linie einer vernünftigen Fortentwicklung des überkommenen Systems liegen, sind zulässig, wenn sie nicht zur Aushöhlung der Selbstverwaltung der Gemeinde führen (BVerfGE 23, 353 [367]). Die angefochtene Regelung hält einer Prüfung an diesem Maßstab stand.

§ 71 Abs. 1 GO ist nicht ohne Vorbild. Schon nach dem Gesetz betreffend die Verfassung und Verwaltung der Städte und Flecken in der Provinz Schleswig-Holstein vom 14. April 1869 (PrGS S. 589), das bis 1933 galt, hatte das Ortsstatut über "Zahl, Titel und etwaige besondere Funktionen (Syndikus, Kämmerer usw.)" der Magistratsmitglieder das Nähere zu bestimmen (§ 28 Satz 1). Das Ortsstatut bedurfte auch damals insoweit der Bestätigung durch die Regierung (§ 18).

Dadurch, daß § 71 Abs. 1 Satz 1 GO nunmehr wieder die Bestimmung von Sachgebieten der Magistratsmitglieder der Hauptsatzung vorbehält und sie damit der Genehmigung durch die Kommunalaufsichtsbehörde unterwirft, wird das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden auch nicht wesentlich beeinträchtigt oder gar ausgehöhlt. Die Möglichkeit, die Sachgebiete nach eigenem Ermessen abzugrenzen und zu verteilen, verbleibt nach wie vor im Zuständigkeitsbereich der Gemeinde. Daß die Sachgebiete untereinander ausgewogen sein sollen (§ 71 Abs. 1 Satz 4 GO) und Unterschiede, die sich aus der ehrenamtlichen oder hauptamtlichen Wahrnehmung eines Sachgebietes ergeben, zu berücksichtigen sind (§ 71 Abs. 1 Satz 5 GO), liegt in der Natur der Sache und kann schon deshalb nicht als eine ernsthaft ins Gewicht fallende Einschränkung der Ermessensfreiheit der Gemeindevertretung angesehen werden. Ebenso versteht es sich von selbst, daß die Sachgebietsverteilung der Ausstattung der Gemeinde mit für einzelne Bereiche besonders befähigten und sachkundigen hauptamtlichen Stadträten angepaßt sein muß. Der Umstand schließlich, daß die Beachtung dieser Grundsätze durch den Genehmi

BVerfGE 38, 258 (280):

gungsvorbehalt einer präventiven Rechtskontrolle durch die Kommunalaufsichtsbehörde zugeführt wird, rechtfertigt ebenfalls keine andere Beurteilung. Denn dieser Rechtskontrolle sind durch die in der Gemeindeordnung im einzelnen präzis umschriebenen Prüfungsmaßstäbe enge Grenzen gezogen. In Anbetracht dessen wird das Recht der Gemeinden, ihre Angelegenheiten in eigener Verantwortung zu regeln, auch durch das Zusammenspiel von § 71 Abs. 1 Satz 1 und § 4 Satz 3 GO nicht in verfassungswidriger Weise beeinträchtigt. Ein Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 GG liegt nicht vor.

Welche Mehrheiten der Stadtvertretung für die Änderung der Hauptsatzung und damit der Geschäftsbereiche vorgeschrieben werden, kann unter keinem Betracht das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde im Sinne des Art. 28 Abs. 2 GG berühren. Es ist auch unter dem Verfassungsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht zu beanstanden, wenn für solche wichtigen Entscheidungen eine breite Mehrheit in der Stadtvertretung verlangt wird; es entspricht dies vielmehr dem gerade in der kommunalen Selbstverwaltung besonders berücksichtigenswerten Gedanken des Schutzes für Minderheiten gegenüber einseitigen Mehrheitsentscheidungen.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

IV.

Es erschien angemessen, gemäß § 34 Abs. 3 BVerfGG anzuordnen, daß das Land Schleswig-Holstein der Stadt Kiel drei Viertel ihrer notwendigen Auslagen zu erstatten hat. Denn die Verfassungsbeschwerde war zwar, soweit sie sich gegen § 64 Abs. 2 und § 71 Abs. 1 GO richtet, zurückzuweisen und eine Entscheidung darüber, ob eine auf Art. 28 GG gestützte Verfassungsbeschwerde gegen § 64 Abs. 3 GO Erfolg haben konnte, wurde dadurch hinfällig, daß diese Bestimmungen im Normenkontrollverfahren wegen Verstoßes gegen die Landessatzung für nichtig zu erklären waren: in der Sache entsprach das aber in diesem Punkt dem Begehren der Verfassungsbeschwerde.

BVerfGE 38, 258 (281):

Diese Entscheidung wurde mit fünf gegen drei Stimmen getroffen.

Seuffert v. Schlabrendorff Rupp Geiger Hirsch Rinck Rottmann Wand

BVerfG, 30.01.1973 - 2 BvH 1/72

Administration — Wed, 03 Jul 2024 20:35:03 +0000

Daten

Fall:

Coburg

Fundstellen:

BVerfGE 34, 216; NJW 1973, 609; DVBl 1973, 304; DÖV 1973, 161

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

30.01.1973

Aktenzeichen:

2 BvH 1/72

Entscheidungstyp:

Urteil

1. Voraussetzung für die Anwendung des Grundsatzes vom Wegfall der Geschäftsgrundlage auf eine staatsvertragliche Vereinbarung ist, daß die Vertragsparteien übereinstimmend zur Grundlage ihrer Abrede das Fortbestehen eines bestimmten Tatbestandes gemacht haben und davon ausgegangen sind, die gemeinsam ins Auge gefaßte künftige Änderung dieses Tatbestandes als Grund für die Beendigung der Vereinbarung anzusehen.
2. Eine staatsvertraglich unbeschränkte und vorbehaltlos gegebene Garantie steht unter dem Vorbehalt der clausula rebus sic stantibus.
3. Die clausula rebus sic stantibus ist ungeschriebener Bestandteil des Bundesverfassungsrechts. Sie für das deutsche Verfassungsrecht auszulegen, ist Sache des Bundesverfassungsgerichts.
4. Nur wenn sich die Verhältnisse, die im Zeitpunkt des Vertragsschlusses bestanden haben, mittlerweile grundlegend geändert haben und angesichts dieser Veränderung das Festhalten am Vertrag oder an einer Einzelvereinbarung innerhalb des Vertrages für den Verpflichteten unzumutbar geworden ist, ist Raum für die Anwendung der clausula. Sie entbindet nicht ohne weiteres von der unzumutbar gewordenen vertraglichen Verpflichtung, sondern geht zunächst auf Anpassung des Vertrages an die veränderten Verhältnisse, uU also auf Milderung einer vertraglich übernommenen Verpflichtung und, wenn die inhaltliche Modifizierung der vertraglich übernommenen Leistung nicht möglich erscheint, auf einen Ausgleich in Geld.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 34, 216

Paginierung:

BVerfGE 34, 216 (216):

BVerfGE 34, 216 (217):

haben und davon ausgegangen sind, die gemeinsam ins Auge gefaßte künftige Änderung dieses Tatbestandes als Grund für die Beendigung der Vereinbarung anzusehen.

2. Eine staatsvertraglich unbeschränkte und vorbehaltlos gegebene Garantie steht unter dem Vorbehalt der clausula rebus sic stantibus.

3. Die clausula rebus sic stantibus ist ungeschriebener Bestandteil des Bundesverfassungsrechts. Sie für das deutsche Verfassungsrecht auszulegen, ist Sache des Bundesverfassungsgerichts.

4. Nur wenn sich die Verhältnisse, die im Zeitpunkt des Vertragsschlusses bestanden haben, mittlerweile grundlegend geändert haben und angesichts dieser Veränderung das Festhalten am Vertrag oder an einer Einzelvereinbarung innerhalb des Vertrages für den Verpflichteten unzumutbar geworden ist, ist Raum für die Anwendung der clausula. Sie entbindet nicht ohne weiteres von der unzumutbar gewordenen vertraglichen Verpflichtung, sondern geht zunächst auf Anpassung des Vertrages an die veränderten Verhältnisse, uU also auf Milderung einer vertraglich übernommenen Verpflichtung und, wenn die inhaltliche Modifizierung der vertraglich übernommenen Leistung nicht möglich erscheint, auf einen Ausgleich in Geld.

Urteil

des Zweiten Senats vom 30. Januar 1973 auf die mündliche Verhandlung vom 28. November 1972

-- 2 BvH 1/72 --

in dem Verfassungsstreit über die Vereinbarkeit von § 18 Nr. 3 Buchst. b der Verordnung zur Neugliederung Bayerns in Landkreise und kreisfreie Städte vom 27. Dezember 1971 ... mit § 2 Satz 2 des Staatsvertrages zwischen dem Freistaat Bayern und dem Freistaat Coburg vom 14. Februar 1920 ... ; Antragssteller: a) die Stadt Neustadt bei Coburg ... b) die Stadt Coburg ... ; Antragsgegner: für den Freistaat Bayern die Bayerische Staatsregierung ...

BVerfGE 34, 216 (218):

Entscheidungsformel:

1. Der Antrag festzustellen, der Freistaat Bayern habe durch die Einbeziehung der Stadt Neustadt bei Coburg in das Gebiet des Landkreises Coburg (§ 18 Nr. 3 Buchst. b der Verordnung zur Neugliederung Bayerns in Landkreise und kreisfreie Städte vom 27. Dezember 1971 - GVBl. S. 495 -) gegen § 2 des Staatsvertrages zwischen den Freistaaten Bayern und Coburg vom 14. Februar 1920 (GVBl. S. 335) verstoßen, wird zurückgewiesen.

2. Der Freistaat Bayern hat an die Stadt Neustadt bei Coburg sechs Millionen Deutsche Mark, davon drei Millionen Deutsche Mark aus dem Haushalt 1973, zwei Millionen Deutsche Mark aus dem Haushalt 1974 und eine Million Deutsche Mark aus dem Haushalt 1975 zu zahlen.

Gründe:

A. -- I.

Im Staatsvertrag des Freistaats Bayern mit dem Freistaat Coburg über die Vereinigung Coburgs mit Bayern vom 14. Februar 1920 ist vereinbart, daß u. a. die Stadt Neustadt bei Coburg "unmittelbar" bleibt. Die bayerische Verordnung zur Neugliederung Bayerns in Landkreise und kreisfreie Städte vom 27. Dezember 1971 (GVBl. S. 495) hat Neustadt bei Coburg in den Landkreis Coburg eingegliedert. Darüber, ob dies mit dem Staatsvertrag vereinbar ist, geht der Streit.

Die Antragsteller, die Stadt Coburg und die Stadt Neustadt bei Coburg, beantragen festzustellen:

"Der Freistaat Bayern hat durch die Einbeziehung der Stadt Neustadt bei Coburg in das Gebiet des Landkreises Coburg (§ 18 Nr. 3 Buchstabe b der Verordnung zur Neugliederung Bayerns in Landkreise und kreisfreie Städte vom 27. Dezember 1971 - GVBl. S. 495 -) gegen § 2 des Staatsvertrages zwischen den Freistaaten Bayern und Coburg vom 14. Februar 1920 (GVBl. S. 335) verstoßen."

II.

Der Staatsvertrag zwischen den Freistaaten Bayern und Coburg über die Vereinigung Coburgs mit Bayern vom 14. Fe

BVerfGE 34, 216 (219):

bruar 1920 (GVBl. S. 336 = BayBS I S. 39) einschließlich des Schlußprotokolls vom gleichen Tag wurde durch Gesetzesbeschluß des Bayerischen Landtags vom 11. März 1920 "genehmigt"; dieses Gesetz wurde am 16. Juni 1920 ausgefertigt und am 23. Juni 1920 verkündet (GVBl. S. 335). Das nach Art. 18 Abs. 2 WRV erforderliche Reichsgesetz ist am 30. April 1920 ergangen (RGBl. S. 842). Der Vertrag ist außerdem in der Gesetzessammlung für Sachsen-Coburg 1920, S. 92 verkündet worden. Er ist am 1. Juli 1920 in Kraft getreten.

Er enthält zunächst allgemeine Bestimmungen über den Übergang der Staatshoheit, über die Eingliederung des bisher coburgischen Gebiets in die bayerischen Gebietskörperschaften, über den Erwerb der bayerischen Staatsangehörigkeit durch die "Angehörigen" des Freistaats Coburg, über die Vertretung der Coburger Bevölkerung im Bayerischen Landtag, über das künftig in Coburg geltende Recht, über das Domänenvermögen und die "Coburger Landesstiftung" und über die Übernahme der Coburger Staatsbeamten und der Versorgungslasten ehemaliger Coburger Beamten und ihrer Hinterbliebenen. In weiteren Bestimmungen übernahm der Bayerische Staat hinsichtlich bestimmter Einrichtungen des Freistaats Coburg besondere Verpflichtungen. U. a. ist in § 2 bestimmt:

"Das Gebiet des Freistaates Coburg mit Ausnahme des Amtes Königsberg (d. i. der Stadt Königsberg in Franken und der Landgemeinden Altershausen, Dörflis, Erlsdorf, Hellingen, Köslau, Kottenbrunn und Nassach) wird dem Kreis Oberfranken, das Amt Königsberg dem Kreis Unterfranken und Aschaffenburg und zwar dem Bezirk Hofheim angegliedert. Die Städte Coburg, Neustadt und Rodach bleiben unmittelbar."

Im Schlußprotokoll, das nach § 21 des Staatsvertrags in seiner Wirkung dem Vertrag gleichgestellt wird, ist weiter bestimmt:

"II.

Bis spätestens 31. Dezember 1921 wird die bayerische Gemeindegesetzgebung in Coburg eingeführt werden ...

BVerfGE 34, 216 (220):

III.

Es bleibt vorbehalten, der Stadt Rodach die Kreisunmittelbarkeit zu entziehen, falls sie nicht binnen 15 Jahren von der Vereinigung an die in Bayern geltenden Voraussetzungen für die Verleihung der Kreisunmittelbarkeit erfüllt. ..."

III.

Durch die auf Art. 9 Abs. 2 BayVerf. gestützte Verordnung zur Neugliederung Bayerns in Landkreise und kreisfreie Städte vom 27. Dezember 1971 (GVBl. S. 495) wurde in Bayern - ebenso wie in einer Reihe anderer Länder - mit der sogen. Gebietsreform begonnen. Im 1. Teil 4. Abschnitt der Verordnung wird zur Neugliederung des Regierungsbezirks Oberfranken bestimmt:

Kreisfreie Städte und Landkreise

Der Regierungsbezirk Oberfranken wird eingeteilt:

a) in die kreisfreien Städte Bamberg, Bayreuth, Coburg und Hof,

b) in die Landkreise Bamberg, Bayreuth, Coburg, Forchheim, Hof, Kronach, Kulmbach, Lichtenfels und Wunsiedel.

§ 18 Neugliederung der Landkreise

Die Landkreise umfassen folgende Gebiete:

1 - 2 ...

3. Landkreis Coburg mit dem Sitz der Kreisverwaltung in Coburg.

a) das Gebiet des bisherigen Landkreises Coburg mit Ausnahme ...

b) das Gebiet der Stadt Neustadt b. Coburg

c) - d) ...

4.-9...."

Aus der Begründung zum Entwurf der Verordnung ergibt sich, daß mit ihr die Bildung leistungsfähiger Verwaltungseinheiten und das Prinzip der Einräumigkeit der Verwaltung verwirklicht werden soll und daß danach unter Berücksichtigung der bayerischen Verhältnisse für die Größe eines Landkreises von der Richtzahl 80 000 Einwohner und für die Größe einer kreisfreien Stadt

BVerfGE 34, 216 (221):

von der Richtzahl 50 000 Einwohner auszugehen ist. Neustadt bei Coburg hat z. Zt. rund 13 000 Einwohner. Der neue Landkreis Coburg zählt rund 84 000 Einwohner, erreicht also die Richtzahl für Landkreise nur durch die Einbeziehung der Stadt Neustadt. Von den 25 kreisfreien Städten nach der Reform liegen zehn Städte der Einwohnerzahl nach unter der Richtzahl; die drei kleinsten sind Rosenheim mit 37 000, Memmingen mit 35 000 und Schwabach mit 30 000 Einwohnern.

In der Begründung zum Entwurf der Verordnung wird zur Eingliederung Neustadts in den Landkreis Coburg ausgeführt:

"Die Einbeziehung der bisher kreisfreien Stadt Neustadt b. Coburg in den neuen Landkreis trägt wesentlich zur Hebung seiner Leistungskraft bei. Der Coburger Staatsvertrag steht einer Rückkreisung der Stadt Neustadt b. Coburg nicht entgegen. Der Vertrag enthält keine dauernde Garantie der Kreisfreiheit dieser Stadt; er läßt vielmehr durchaus zu, die Grundsätze, die allgemein für die Kreisfreiheit der bayerischen Städte im Zuge der Gebietsreform gelten, auch auf die Stadt Neustadt b. Coburg anzuwenden. Eine andere Auslegung des Vertrages könnte mit Ziff. II des Schlußprotokolls nicht vereinbart werden, wonach Ende 1921 im Coburger Land die bayerische Gemeindegesetzgebung eingeführt wurde."

IV.

Nach Einführung der deutschen Gemeindeordnung 1935 wurden in einer dazu ergangenen Durchführungsverordnung vom 22. März 1935 (RGBl. I S. 393) die Städte Neustadt und Rodach nicht mehr als "Stadtkreise" anerkannt (§ 11 Abs. 1); in § 11 Abs. 2 hieß es aber: "In der Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit der Gemeinden zu einem Landkreis tritt bis auf weiteres keine Änderung ein." Das bayerische Gesetz über die Eingliederung der nicht zu Stadtkreisen erklärten bisher kreisunmittelbaren Gemeinden in die Landkreise vom 8. Mai 1940 (GVBl. S. 77) verfügte dann die Eingliederung dieser Gemeinden in die Landkreise. Dementsprechend wurden durch die Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 9. Mai 1940 (GVBl. S. 79) Neustadt und Rodach dem Landkreis Coburg zugewiesen.

BVerfGE 34, 216 (222):

Mit Urkunde vom 7. Juni 1946 verfügte der Bayerische Ministerpräsident, "mit sofortiger Wirkung scheidet die Stadt Neustadt bei Coburg aus dem Landkreis Coburg aus und wird zum Stadtkreis erklärt". Die Bayerische Verfassung vom 2. Dezember 1946 bestimmt in Art. 182: "Die früher geschlossenen Staatsverträge ... bleiben in Kraft."

Verhandlungen der Stadt Neustadt bei Coburg mit der Bayerischen Staatsregierung mit dem Ziel, über den künftigen Status der Stadt Einvernehmen dadurch herzustellen, daß der Bayerische Staat gewisse Leistungen erbringt - die Stadt hat 20 Millionen DM und Verlegung gewisser Ämter nach Neustadt als Ausgleich für den Verzicht auf die Kreisfreiheit gefordert, der Freistaat Bayern hat zuletzt u. a. Zuwendungen in Höhe von rund 1,5 Millionen DM angeboten - sind gescheitert.

Bei einer amtlichen Befragung der Bevölkerung beteiligten sich 56 % der Wahlberechtigten und stimmten mit 85 % für die Durchführung eines Rechtsstreits zur Erhaltung der Kreisfreiheit ihrer Stadt.

VI.

Die Antragsteller - die Stadt Coburg und die Stadt Neustadt bei Coburg - tragen vor:

1. Sie verfolgten in diesem Verfahren nicht eigene Rechte, sondern machten Rechte des untergegangenen Freistaats Coburg aus dem Staatsvertrag vom 14. Februar 1920 geltend. Dazu seien sie als oberste Selbstverwaltungskörperschaften des Gebiets des untergegangenen Landes legitimiert, nachdem die dritte Gebietskörperschaft gleichen Ranges, der Landkreis Coburg, es abgelehnt habe, sich am Rechtsstreit zu beteiligen. Diese Ablehnung sei verständlich, weil der Landkreis bei einer Beteiligung an diesem Verfahren gegen seine eigenen Interessen handeln müßte: Kreisfreiheit für Neustadt bedeute Schwächung der Leistungskraft des Landkreises. Das dürfe aber nicht dazu führen, daß dem untergegangenen Land der verfassungsmäßige Rechts- und Gerichts

BVerfGE 34, 216 (223):

schutz versagt werde. Der Fall liege nicht anders als im sogen. Coburger Schulstreit (BVerfGE 22, 221 [232]).

2. Die Rückkreisung von Neustadt durch die Verordnung vom 27. Dezember 1971 sei unvereinbar mit § 2 Satz 2 des Staatsvertrags. Dort sei den drei Städten Coburg, Neustadt und Rodach ohne jeden Vorbehalt vertraglich zugesichert, daß sie "unmittelbar bleiben", gemeint sei in der Terminologie von heute, daß sie kreisfreie Städte bleiben. Nur für Rodach sei im Schlußprotokoll unter Ziff. III die Einschränkung gemacht, daß vorbehalten bleibe, ihr die Kreisfreiheit zu entziehen, falls sie nicht binnen 15 Jahren die in Bayern geltenden Voraussetzungen für die Verleihung des Status einer kreisfreien Stadt erfülle. Gerade daraus folge, daß Coburg und Neustadt vorbehaltlos für alle Zukunft die Kreisfreiheit zugesichert sei. Daran ändere auch nichts, daß entsprechend Ziff. II des Schlußprotokolls zum 31. Dezember 1921 die bayerische Gemeindegesetzgebung in Coburg eingeführt werden sollte. Denn gerade ihr gegenüber sollte die Zusicherung der Kreisfreiheit in § 2 des Vertrags durchgreifen; andernfalls wäre die genannte Einschränkung für Rodach überhaupt nicht verständlich. Wo sonst der Bayerische Staat übernommene Garantien nicht für alle Zukunft übernehmen wollte, seien sie im Wortlaut des Vertrags ausdrücklich eingeschränkt worden (vgl. §§ 10, 12, 18).

Zwar gelte auch für Staatsverträge, daß sie unter der Regel der clausula rebus sic stantibus stehen. Aber die Voraussetzungen für deren Anwendung im vorliegenden Fall fehlten: Erste Voraussetzung sei, daß sich die Verhältnisse gegenüber dem Zeitpunkt des Vertragsschlusses in einer Weise geändert hätten, die von den Vertragspartnern nicht vorausgesehen worden sei; man habe aber schon beiderseitig bei Vertragsschluß gewußt, daß eine Gebietsreform nötig sei; darüber sei in der Öffentlichkeit damals schon diskutiert worden. Es sei also nur etwas eingetreten, was damals als möglich vorausgesehen wurde. Wenn in dieser Voraussicht eine vorbehaltlose Garantie für die Kreisfreiheit der Stadt Neustadt gegeben wurde, könne sich heute Bayern nicht unter

BVerfGE 34, 216 (224):

Berufung auf die clausula rebus sic stantibus einseitig von der vertraglichen Verpflichtung lösen. Abgesehen davon müsse die clausula strikt interpretiert werden. Nicht jede Veränderung der Verhältnisse und nicht die bloße Zweckmäßigkeit der Anpassung jener vertraglichen Zusicherung an die veränderten Verhältnisse genügten, um sich auf den genannten Rechtstitel berufen zu können. Vielmehr müsse es sich um eine grundlegende Veränderung der Verhältnisse handeln und außerdem müsse im Hinblick darauf die Rückkreisung der Stadt Neustadt im Zuge der Gebietsreform unabweisbar, jedenfalls nötig sein. Davon könne nicht die Rede sein. Die Stadt Neustadt könne auch heute nach ihrer Größe und Leistungskraft die Aufgaben einer kreisfreien Stadt wie bisher erfüllen. Unter diesen Umständen hätte die Kreisfreiheit der Stadt nur einvernehmlich beendet werden können, wie es in einem anderen Fall der Modifizierung einer Vertragsbestimmung auch tatsächlich geschehen sei. Verhandlungen mit diesem Ziel seien aber gescheitert.

Zur weiteren Begründung haben sich die Antragsteller auf ein Rechtsgutachten der Professoren Hans Schneider und Möhring bezogen.

3. Die Bayerische Staatsregierung hat vorgetragen:

Sie bezweifle zunächst die Zulässigkeit des Antrags, weil der Landkreis Coburg es abgelehnt habe, zusammen mit den beiden Antragstellern für das untergegangene Land Coburg in diesem Rechtsstreit aufzutreten. Anders als im Coburger Schulstreit habe diesmal der Landkreis nicht "aus teils unsachlichen, teils irrigen Erwägungen" seine Beteiligung am Rechtsstreit abgelehnt. Die damals vom Bundesverfassungsgericht aufgestellte Voraussetzung für die Zulässigkeit des Antrags liege diesmal also nicht vor. Deshalb müßten die drei den untergegangenen Staat repräsentierenden obersten Gebietskörperschaften gemeinschaftlich klagen. Daran fehle es. Deshalb sei der Antrag unzulässig.

Der Antrag sei aber auch unbegründet: Die Gültigkeit des Staatsvertrags vom 14. Februar 1920 werde zwar nicht bestritten. Aber § 2 Satz 2 dieses Vertrags garantiere die Kreisfreiheit der

BVerfGE 34, 216 (225):

Städte Neustadt und Coburg nicht uneingeschränkt und für alle Zeiten, sondern verpflichte Bayern nur zur Gleichstellung dieser Städte mit den übrigen kreisfreien Städten in Bayern. Da im Rahmen der Gebietsreform 1972 alle Städte vergleichbarer Größe in Landkreise eingegliedert wurden, werde Neustadt nicht vertragswidrig behandelt. Das ergebe sich aus dem Gesamtinhalt des Vertrags, der die "harmonische Eingliederung des Coburger Gebiets in den Bayerischen Staatsverband" zum Ziele habe, und zwar derart, daß für den Coburger Landesteil keine Nachteile aus dem Untergang "seines" Staates entstehen und er schließlich in den Freistaat Bayern voll und gleichberechtigt integriert werde. Die Zusicherung hinsichtlich des Besitzstands einzelner Städte sollte keine Privilegien gegenüber anderen bayerischen Städten schaffen, sondern Bayern nur zur Gleichbehandlung des neu erworbenen Gebiets verpflichten. Nur für Rodach sei unter heftigen Auseinandersetzungen eine zeitlich beschränkte Privilegierung eingeräumt worden, weil damals für Coburg die Alternative des Anschlusses an Thüringen bestand und Thüringen für Rodach bereits die Kreisfreiheit zugestanden hatte.

Für Coburg und Neustadt habe kein Anlaß einer entsprechenden Zusicherung bestanden, weil sie damals ihrer Einwohnerzahl nach der Richtzahl für die Kreisfreiheit bayerischer Städte (5 000 Einwohner) entsprachen und selbst der 1927 eingeführten neuen Richtzahl (10 000 Einwohner) noch voll oder annäherungsweise genügten. Die Erhöhung der Richtzahl 1972 auf 50 000 Einwohner sei 1920 nicht voraussehbar gewesen; deshalb sei auch eine Begrenzung der Besitzstandsgarantie (ähnlich der für Rodach) nicht in den Bereich der Erwägungen gezogen worden. Mit dieser Auslegung laufe § 2 des Staatsvertrags nicht leer; er habe jedenfalls mehr als 50 Jahre für Neustadt seine Bedeutung gehabt.

Die Einbeziehung Neustadts in den Landkreis Coburg im Zuge der Gebietsreform 1972 sei offensichtlich nicht willkürlich, sondern nötig im Hinblick auf die grundlegend veränderten wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Verhältnisse und die Anforderungen einer modernen Verwaltung.

BVerfGE 34, 216 (226):

Abgesehen davon könne sich Bayern heute auf die clausula rebus sic stantibus berufen. Zwar sei richtig, daß auch 1920 schon die Frage einer Verwaltungsreform im Gespräch war; es komme aber nicht auf das "Ob" einer solchen Reform an, sondern auf das "Wie" einer Gebietsreform. Und hinsichtlich dieses Gesichtspunktes hätten sich die Verhältnisse seit 1920 grundlegend verändert. Eine effektive und wirtschaftliche Verwaltung sei heute nur noch in wesentlich größeren Einheiten möglich als sie damals vernünftigerweise in Erwägung gezogen werden konnten. Dem Freistaat Bayern könne nicht zugemutet werden, im Falle der Stadt Neustadt an einer aus dem vorigen Jahrhundert stammenden Verwaltungsstruktur festzuhalten, die eine sachgerechte Erfüllung der gestiegenen Anforderungen an die öffentliche Hand nicht mehr zulasse. Das sei auch im wohlverstandenen Interesse des ehemals coburgischen Gebietsteils. Da die Verhandlungen mit der Stadt Neustadt mit dem Ziel einer einvernehmlichen Lösung gescheitert seien, könne sich Bayern einseitig von der Verpflichtung aus § 2, unterstellt sie reiche soweit wie behauptet, lösen.

B. -- I.

Der Antrag ist zulässig. Er ist in einem Verfahren gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG, §§ 13 Nr. 8, 71 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG gestellt.

1. Die Rechte aus dem Vertrag sind entsprechend dem zur Gänze verfassungsrechtlichen Inhalt des Vertrags ihrerseits verfassungsrechtlichen Charakters (BVerfGE 22, 221 [229 f.]).

2. Die beiden Antragsteller, die Städte Coburg und Neustadt bei Coburg, klagen nicht aus eigenem Recht, sondern machen Rechte des untergegangenen Landes Coburg geltend. Dazu sind die noch bestehenden Selbstverwaltungskörperschaften, die als Repräsentanten der Bevölkerung des untergegangenen Landes angesehen werden können, legitimiert (BVerfGE 3, 267 [280]; 4, 250 [268]; 22, 221 [231]). Sie können grundsätzlich für das untergegangene Land nur gemeinsam handeln (BVerfGE 22, 221 [232]). Versagt sich jedoch eine dieser Körperschaften, dann kön

BVerfGE 34, 216 (227):

nen die übrigen dazu berufenen Körperschaften die Rechte des untergegangenen Landes aus dem Vertrag wahrnehmen, weil für Klagen dieser Art das untergegangene Land nicht recht- und schutzlos gestellt sein darf. "Es kann nicht Rechtens sein, daß einer von mehreren in Betracht kommenden Klageberechtigten den Prozeß an dieser prozessualen Frage soll scheitern lassen können, indem er aus teils unsachlichen, teils irrigen Erwägungen sich weigert beizutreten" (BVerfGE 22, 221 [233]). Dasselbe muß gelten, wenn sich eine der gemeinsam klagebefugten Körperschaften weigert, das Verfahren mitzubetreiben, weil sie sich andernfalls "ins eigene Fleisch schneiden" würde. Hier weigert sich der Landkreis ganz offenbar, weil er erstreiten soll, daß ein Teil von ihm, nämlich das Gebiet von Neustadt bei Coburg, wieder ausgegliedert wird, er also eine Einbuße an Größe, Wirtschaftskraft und Verwaltungsmacht erleidet.

3. Der Antrag ist fristgerecht gestellt: Die Verordnung ist am 27. Dezember 1971 erlassen worden. Der Antrag ist am 2. Juni 1972 eingebracht worden. Damit ist die Sechsmonatsfrist des § 71 Abs. 2 in Verbindung mit § 64 Abs. 3 BVerfGG gewahrt.

II.

Der Antrag ist unbegründet.

1. Der Staatsvertrag vom 14. Februar 1920 gilt heute noch und ist verbindlich (vgl. BVerfGE 22, 221 [234]). Daß Neustadt 1940 bis zum Zusammenbruch 1945 seine Kreisfreiheit verloren hatte, berührt die Verbindlichkeit des § 2 des Staatsvertrags nicht. Jene Maßnahme war vertragswidrig. Sie wurde nach dem Zusammenbruch alsbald korrigiert, indem der Bayerische Ministerpräsident am 7. Juni 1946 durch Urkunde verfügte: "Mit sofortiger Wirkung scheidet die Stadt Neustadt bei Coburg aus dem Landkreis Coburg aus und wird zum Stadtkreis erklärt." Gemäß diesem Akt der Wiedergutmachung, der entsprechend der damaligen Verfassungslage rechtswirksam erlassen war, hatte Neustadt bis zum Inkrafttreten der Verordnung vom 27. Dezember 1971 unangefochten den Status einer kreisfreien Stadt.

BVerfGE 34, 216 (228):

§ 2 Satz 2 des Staatsvertrags ist also auch heute noch Maßstab, wenn Meinungsverschiedenheiten darüber bestehen, ob Bayern im Zuge seiner gebietlichen Neugliederung die Kreisfreiheit von Neustadt zu wahren hat.

2. Der Text des § 2 des Vertrags ergibt eindeutig, was in Satz 2 die Worte "die Städte ..., Neustadt,... bleiben unmittelbar" bedeuten: Die untersten Gebietskörperschaften mit Selbstverwaltung waren damals in Bayern die Bezirke, die heute den Namen Landkreis tragen; die nächsthöheren Gebietskörperschaften waren damals die Kreise, die heute Regierungsbezirk heißen; den Bezirken standen die bezirksfreien (nicht bezirksangehörigen) Gemeinden (Städte) gleich. Letztere waren "unmittelbar", insofern sie keinem Bezirk angehörten und deshalb im übertragenen Wirkungskreis "unmittelbar" den Kreisen (heute Regierungsbezirken) unterstanden (deshalb "kreisunmittelbare Gemeinden"). § 2 Satz 2 des Staatsvertrags zielt also nach dem heutigen Sprachgebrauch auf die Kreisfreiheit der genannten Städte.

Nach dem Wortlaut des § 2 Satz 2 ist Neustadt uneingeschränkt die Kreisfreiheit zugesichert. Irgendeine vertragliche Einschränkung dieser Garantie läßt sich auch nicht aus dem Gesamtinhalt des Vertrags oder dem Zusammenhang dieser Vorschrift mit anderen Vorschriften des Vertrags herleiten. Im Gegenteil: Die Präambel beschränkt sich darauf, das Motiv für den Abschluß des Staatsvertrags zu nennen: "In dem Bestreben, die zwischen beiden Ländern und ihrer Bevölkerung bestehenden Beziehungen inniger Zusammengehörigkeit noch enger zu gestalten und die beiderseitigen gemeinsamen wirtschaftlichen und kulturellen Interessen zu pflegen und zu fördern", kommen die Regierungen überein, "einen Staatsvertrag wegen der Vereinigung der beiden Länder abzuschließen". Daraus folgt nicht, daß die im folgenden konkret ausgehandelten Verpflichtungen des Bayerischen Staats mit der völligen und gleichberechtigten Eingliederung des Coburger Landes in Bayern entfallen und künftige allgemeine bayerische Regelungen, wenn sie nur Coburger Verhältnisse nicht ungleich gegenüber den entsprechenden Verhältnissen im übrigen

BVerfGE 34, 216 (229):

Bayern regeln, die Sonderzusicherungen des Vertrags verdrängen. Für die Auslegung des § 2 Satz 2 ist von besonderer Bedeutung, daß für die Stadt Rodach im Schlußprotokoll unter Ziff. III ein ausdrücklicher Vorbehalt gemacht wird; ihr soll die "Kreisunmittelbarkeit" entzogen werden können, wenn sie nicht binnen 15 Jahren die in Bayern geltenden Voraussetzungen für die Verleihung der Kreisunmittelbarkeit erfüllt. Daraus kann man nur den Umkehrschluß ziehen, daß für Coburg und Neustadt bei Coburg die Kreisunmittelbarkeit vorbehaltlos zugesichert worden ist. Dieses Argument wird noch dadurch verstärkt, daß der Vertrag auch an anderen Stellen, in denen die Garantie nicht vorbehaltlos gewollt ist, ausdrücklich den Vorbehalt im Text nennt (vgl. §§ 8, 10, 12 und 18). Auch aus Ziff. II des Schlußprotokolls kann eine Einschränkung der Garantie des § 2 Satz 2 nicht hergeleitet werden (so die Begründung zum Entwurf einer Neugliederung des Regierungsbezirks Oberfranken und des Landkreises Coburg). Diese Ziffer will ersichtlich nur generell den Zeitpunkt bestimmen, in dem die bayerische Gemeindegesetzgebung das bisher in Coburg geltende Kommunalrecht ablöst. Diese generelle Regel derogiert aber nicht die Sonderzusicherung zugunsten der in § 2 Satz 2 genannten drei Städte. Vollends klar wird dies, wenn man berücksichtigt, daß auf Ziff. II die Ziff. III des Schlußprotokolls folgt, in der zwar die Garantie für Rodach auf die Dauer von 15 Jahren beschränkt wird, aber damit gleichzeitig lange über den Zeitpunkt des Inkrafttretens des bayerischen Gemeinderechts im Coburger Land hinaus erstreckt wird. Würde die Ziff. II die Garantie des § 2 Satz 2 zeitlich begrenzen, wäre es absurd anzunehmen, der Vertrag wollte Rodach 15 Jahre lang die Kreisfreiheit zusichern, die beiden größeren Städte Coburg und Neustadt aber rechtlich schlechter stellen. Bis zur Gebietsreform 1972 hat denn auch niemand in Bayern eine solche These vertreten.

Vertraglich ist demnach der Stadt Neustadt bei Coburg die Kreisfreiheit in § 2 Satz 2 des Vertrags unbeschränkt und ohne Vorbehalt zugesichert worden.

3. Die Vereinbarung fällt auch nicht nach dem Grundsatz vom

BVerfGE 34, 216 (230):

Wegfall der Geschäftsgrundlage dahin. Voraussetzung dafür wäre, daß die Vertragsparteien übereinstimmend zur Grundlage ihrer Abrede das Fortbestehen eines bestimmten Tatbestandes gemacht haben und davon ausgegangen sind, die gemeinsam ins Auge gefaßte künftige Änderung dieses Tatbestandes als Grund für die Beendigung der Vereinbarung anzusehen. Davon kann hier keine Rede sein. Wenn 1920 von einer Verwaltungsreform in Bayern gesprochen wurde, so war damit keinesfalls die Frage einer Gebietsreform aufgeworfen, die zu größeren Verwaltungseinheiten auf der untersten staatlichen Verwaltungsstufe führen sollte. An Veränderungen dieser Art hat 1920 keiner der Vertragsteile gedacht, sie konnten also auch nicht einverständlich zur stillschweigenden Grundlage einer Auflösung des Vertrags gemacht worden sein. Eine Rechtsfolge aus dem Gesichtspunkt des Wegfalls der Geschäftsgrundlage kommt deshalb hier nicht in Betracht.

4. Eine vertraglich unbeschränkt und vorbehaltlos gegebene Garantie steht aber unter dem Vorbehalt der clausula rebus sic stantibus. Diese Regel spielt in den verschiedensten Rechtsbereichen eine Rolle, insbesondere im Völkerrecht, im Kirchenrecht, im nationalen bürgerlichen Recht, im deutschen Verwaltungsrecht, im deutschen Verfassungsrecht, teils positiviert, teils innerhalb von geschriebenen Generalklauseln, teils als ungeschriebener Rechtssatz, nicht immer unter der hier verwendeten Formel und in sehr verschiedener Abgrenzung des Inhalts der Regel, im Kern stets als Ausnahme von dem allgemeinen Rechtssatz "pacta sunt servanda". Einer Auseinandersetzung mit der clausula in dieser Weite bedarf es im vorliegenden Fall nicht.

a) Hier ist zu entscheiden, ob die genannte Regel von einer Verpflichtung befreit, die in einem Staatsvertrag zwischen zwei Ländern begründet worden ist, die Gliedstaaten des Deutschen Reiches der Verfassung von Weimar waren und von denen heute das eine Gliedstaat der Bundesrepublik Deutschland ist und das andere im Streit aus jenem Staatsvertrag als noch fortbestehend

BVerfGE 34, 216 (231):

fingiert wird und zwischen denen dieser Streit unter der Geltung des Grundgesetzes entstanden und zu entscheiden ist.

b) Die clausula rebus sic stantibus ist ungeschriebener Bestandteil des Bundesverfassungsrechts. Das innere Verhältnis des Bundesstaats, d. h. sowohl die staatsrechtlichen Beziehungen zwischen Bund und Ländern als auch die staatsrechtlichen Beziehungen zwischen den Gliedern des Bundesstaats, den Ländern der Bundesrepublik Deutschland, werden nach dem Recht des Grundgesetzes ausschließlich durch das geltende Bundesverfassungsrecht bestimmt. Insoweit ist kein Raum für die Anwendung von Völkerrecht. Für das Verhältnis Bund/Länder im Bundesstaat hat dies das Bundesverfassungsgericht schon in seinem Urteil vom 23. Oktober 1951 (BVerfGE 1, 14 [51]) entschieden. Dasselbe gilt auch für die dort offen gebliebene Frage, ob "ein das Verhältnis von Staaten zueinander regelnder Völkerrechtssatz innerhalb des Bundesstaats ... im Verhältnis von Land zu Land und im Bereich ihrer rechtlichen Gleichordnung angewendet werden" kann. Art. 25 GG bestimmt zwar allgemein etwas über das Verhältnis von Völkerrecht zu innerstaatlichem Recht, bietet aber keinen Ansatz, die verfassungsrechtliche Regelung der Beziehungen zwischen den Ländern, die sich aus ihrer gliedstaatlichen Stellung im Bundesstaat ergeben, zu modifizieren oder zu ergänzen. Schon der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich hat in seiner Entscheidung vom 29. Juni 1925 (Lammers/Simons, Bd. 1 S. 198) in einem ähnlichen Fall erkannt, "das deutsche Staatsrecht wird in Fragen, wie der hier vorliegenden, maßgebend allein beherrscht von der Tatsache der Verbindung der deutschen Bundesstaaten (Länder) zum Deutschen Reich und der für diese Verbindung gesetzten Normierung, der Reichsverfassung", und dann hinzugefügt, "wenn aber letztere, wie im Streitfalle, keinerlei Anhaltspunkte gibt, wie die entstandenen Streitfragen zu lösen sind, so wird der Schluß nicht von der Hand zu weisen sein, daß diejenige Rücksichtnahme auf die Interessen des Gegenkontrahenten eines Staatsvertrages, die im Völkerrecht jedem Staat zugemutet wird, auch im Verbande des Deutschen Reiches nicht als unbillig und

BVerfGE 34, 216 (232):

einer rechtlichen Grundlage entbehrend angesehen werden kann". Heute ist das Verhältnis der Länder im Bundesstaat zueinander lückenlos durch das Bundesverfassungsrecht geregelt, teils durch ausdrückliche Regelungen im Grundgesetz, teils durch den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens; dieser Grundsatz verpflichtet im Kern jedes Land, bei der Inanspruchnahme seiner Rechte die gebotene Rücksicht auf die Interessen der anderen Länder und des Bundes zu nehmen und nicht auf Durchsetzung rechtlich eingeräumter Positionen zu dringen, die elementare Interessen eines anderen Landes schwerwiegend beeinträchtigen. In diesem verfassungsrechtlichen Grundsatz wurzelt systematisch der ungeschriebene Satz von der clausula rebus sic stantibus, der auf staatsvertragliche Beziehungen zwischen den Gliedern der Bundesrepublik Deutschland einwirkt. Ihn für das deutsche Verfassungsrecht auszulegen, ist Sache des Bundesverfassungsgerichts.

c) Diese Auslegung ergibt: Der ungeschriebene Verfassungssatz von der clausula rebus sic stantibus schränkt die Regel des Staatsvertragsrechts "pacta sunt servanda" ein. Nur wenn sich die Verhältnisse, die im Zeitpunkt des Vertragsschlusses bestanden haben, mittlerweile grundlegend geändert haben und angesichts dieser Veränderung das Festhalten am Vertrag oder an einer Einzelvereinbarung innerhalb des Vertrags für den Verpflichteten unzumutbar geworden ist, ist Raum für seine Anwendung. Dabei bedarf es für die Bewertung "unzumutbar" auch der Berücksichtigung der Interessen des aus dem Vertrag oder der einzelnen Vertragsvereinbarung Berechtigten; sie können infolge der grundlegenden Veränderung der Verhältnisse an Gewicht verloren haben, in anderen Fällen aber auch an Bedeutung gewonnen haben. Die clausula entbindet nicht ohne weiteres von der unzumutbar gewordenen vertraglichen Verpflichtung oder gar von der Bindung an den Vertrag im Ganzen. Sie geht zunächst auf Anpassung des Vertrags an die veränderten Verhältnisse, u. U. also auf Milderung einer vertraglich übernommenen Verpflichtung und, wenn die inhaltliche Modifizierung einer vertraglich über

BVerfGE 34, 216 (233):

nommenen Leistung nicht möglich erscheint, auf einen Ausgleich in Geld, soweit dies zur Aufrechterhaltung des Gleichgewichts der im Vertrag vereinbarten Leistungen und Gegenleistungen nötig ist.

5. Nach dem dargelegten Inhalt der clausula im Staatsvertragsrecht der Bundesrepublik Deutschland steht die Rückkreisung der Stadt Neustadt im Zuge der bayerischen Gebietsreform durch die Verordnung vom 27. Dezember 1971 nicht mit der die Stadt Neustadt betreffenden Regelung im Staatsvertrag vom 14. Februar 1920 in Widerspruch:

a) Die Verhältnisse in der öffentlichen Verwaltung haben sich in Bayern (ebenso wie in den anderen Ländern) seit 1920 grundlegend geändert. Die kreisfreien Städte und die Landkreise bilden innerhalb des dreistufigen Verwaltungsaufbaus (Landkreis und kreisfreie Stadt, Regierungsbezirk, Staatsregierung als zentrale Verwaltungsspitze) die unterste gebietliche Verwaltungseinheit, in der Selbstverwaltung und Staatsverwaltung vereinigt sind. In den genannten Einheiten liegt der Schwerpunkt der inneren Verwaltung, sei es Vollzug der staatlichen Gesetze, sei es freie Leistungsverwaltung. Die Aufgaben, die dort zu leisten sind, haben an Bedeutung erheblich zugenommen (vor allem Polizei, modernes Schulwesen, Krankenhauswesen, Versorgung mit Strom, Gas und Wasser, Müllbeseitigung, Straßenbau, Bauwesen, Sozialhilfe, Sportanlagen, Erholungszentren, Gewerbe- und Industrieansiedlung, Planungswesen usf.). Alle diese Aufgaben werden heute anspruchsvoller gesehen, verlangen eine intensivere und schwierigere Bearbeitung, fordern deshalb besser organisierte Ämter, qualifiziertere Kräfte und höhere Mittel. Eine sinnvolle und wirtschaftliche Konzentration der Kräfte und der Mittel erzwingt die Bildung größerer Verwaltungseinheiten.

In die gleiche Richtung weist das Postulat, die Einräumigkeit der Verwaltung zu verwirklichen; das will heißen: Auch soweit Aufgaben nicht der Unterstufe der inneren Verwaltung überlassen sind, sondern durch Sonderverwaltungen erledigt werden, sollten sich die Verwaltungsräume nach Möglichkeit decken (An

BVerfGE 34, 216 (234):

passung der Bezirke der Gerichte erster Instanz, des örtlichen Zuständigkeitskreises eines Finanzamtes, eines Gesundheitsamtes, eines Vermessungsamtes an die Gebietsgrenzen der Landkreise und der kreisfreien Städte).

Vor allem für den Bereich der Selbstverwaltungsangelegenheiten ist eine untere Gebietskörperschaft nötig, die über ein Minimum an ausreichender Finanzkraft verfügt. Für Bayern ist unter diesen Gesichtspunkten für einen Landkreis als Richtzahl eine Einwohnerzahl von 80 000 und für kreisfreie Städte eine Richtzahl von 50 000 Einwohnern ermittelt worden (im Jahre 1920 war die entsprechende Richtzahl für kreisfreie Städte 5 000, im Jahre 1927 10 000). Diese Zahlen sind niedriger als in einer Reihe anderer Länder. Das hängt mit der Bevölkerungsdichte zusammen, die beispielsweise in Baden-Württemberg fast doppelt so hoch ist wie in Bayern (vgl. Allgemeine Begründung zur Gebietsreform in Bayern S. 103 f.).

Der neue Landkreis Coburg hat einschließlich der Stadt Neustadt rund 84 000 Einwohner, die Stadt Neustadt bei Coburg zählt nur rund 13 000 Einwohner. Würde sie aus dem neuen Landkreis Coburg herausgelöst werden, hätte er nur noch etwa 70 000 Einwohner.

Faßt man alle diese Überlegungen zusammen, dann ist evident, daß sich die Anforderungen an eine moderne Verwaltung heute gegenüber den Verhältnissen 1920 grundlegend geändert haben.

b) Eine gebietliche Neugliederung der Staatsverwaltung, wie sie mit der bayerischen Verordnung vom 27. Dezember 1971 verwirklicht worden ist, verträgt vernünftigerweise keine Ausnahme, die elementar dem mit der Reform verfolgten Zweck widerspricht. Die Richtwerte für die Größe der Landkreise und kreisfreien Städte sind zwar regelmäßig bei der konkreten Begrenzung des einzelnen Stadt- und Landkreises nur annäherungsweise zu erreichen. Es gibt Stadt- und Landkreise, die größer oder kleiner sind, als der Richtwert anstrebt. Das hängt mit einer Vielzahl von sachbezogenen Überlegungen zusammen, beispielsweise mit natürlichen Grenzen landschaftlicher und landsmannschaftlicher Zu

BVerfGE 34, 216 (235):

sammengehörigkeit, mit den existierenden Verkehrswegen, mit wirtschaftlichen Zusammenhängen, insbesondere mit Pendlerbewegungen zu Industriezentren. Solche nur annäherungsweise den Richtwerten entsprechende Größen der einzelnen Land- und Stadtkreise stellen aber keine echten Ausnahmen von der Regel dar. In Einzelfällen kann insbesondere die räumliche Umschreibung eines Stadtkreises erheblich von dem Regelwert abweichen, insbesondere, wenn er nach seiner Wirtschafts- und Steuerkraft - beispielsweise wegen dort angesiedelter Industrie oder einer dort ungewöhnlich hohen Dichte der übrigen gewerblichen Wirtschaft - in seiner Leistungsfähigkeit den größeren, dem Regelwert entsprechenden Stadtkreisen nahe oder gleich kommt. Das erklärt die Anomalie im Falle der kreisfreien Städte Rosenheim, Memmingen und Schwabach, von denen übrigens jede noch immer mehr als doppelt so groß ist wie Neustadt bei Coburg.

Neustadt mit nur 13 000 Einwohnern und einer unterdurchschnittlichen Wirtschaftskraft (im Vergleich mit den übrigen kreisfreien Städten) kann das nicht leisten, was künftig von kreisfreien Städten an Bewältigung von Aufgaben im eigenen Wirkungskreis und im übertragenen Wirkungskreis gefordert wird. Es ist aber ebenso unmöglich, daß der Staat bei allen seinen gesetzlichen Regelungen und bei der Handhabung seiner Kommunalaufsicht entsprechende Vorbehalte einplant, die nötig wären, um der besonderen Lage von Neustadt Rechnung zu tragen; dazu würden beispielsweise gehören besondere Finanzzuweisungen an Neustadt, damit den Bürgern dort der gleiche Standard gesichert werden könnte wie im übrigen Bayern, oder Organleihen und Zuständigkeitsverlagerungen von Neustadt bei Coburg weg auf andere Verwaltungsstellen. Daraus folgt aber, daß bei Erhaltung der Kreisfreiheit der Stadt Neustadt, wie im Vertrag vom 14. Februar 1920 zugesichert, Bayern gehindert wäre, für einen Teil seines Gebiets die fällige Reform der gebietlichen Neugliederung durchzuführen, also genötigt wäre, nicht nur für das Gebiet von Neustadt bei Coburg, sondern auch für den Landkreis Coburg, ein antiquiertes Sonderrecht aufrechtzuerhalten und auf eine ein

BVerfGE 34, 216 (236):

heitliche Verwaltungsorganisation innerhalb seines Staatsgebiets - auch eine Forderung der modernen Verwaltung! - zu verzichten.

Andererseits hat die Garantie heute für Neustadt bei Coburg überwiegend noch "ideelle" Bedeutung: Der traditionsbewußte Bürger - das hat die lebhafte Beteiligung und das eindrucksvolle Votum der Bevölkerung bei der durchgeführten Abstimmung dokumentiert - ist stolz auf die viele Jahrzehnte bewahrte Kreisfreiheit seiner Heimatstadt. Im Grunde aber ist die Kreisfreiheit für die Stadt heute unter den veränderten Verhältnissen zu einer Last geworden. Sie kann wirtschaftlich, finanziell und personell die Aufgaben, die einer kreisfreien Stadt künftig obliegen, wenn überhaupt ausreichend, dann nur unter besonderen Anstrengungen, bewältigen. Insofern hat sich die Bedeutung jener vertraglichen Garantie gegenüber früher erheblich verändert. Der Stadt muß heute mehr daran gelegen sein, innerhalb Bayerns den vergleichbaren bayerischen Gemeinden gleichbehandelt zu werden, als den Sonderstatus einer kreisfreien Stadt sich zu erhalten, der für sie eigentlich nicht mehr paßt und ihren Bürgern am Ende Nachteile bringt, weil sie den damit verbundenen - ständig wachsenden - Forderungen, Pflichten und Verantwortungen nicht voll gerecht werden kann.

Die Garantie in § 2 Satz 2 des Staatsvertrags, soweit sie sich auf Neustadt bei Coburg bezieht, ist also infolge der grundlegenden Änderung der Verhältnisse heute für den Bayerischen Staat unzumutbar geworden. Unter diesen Umständen ist der Bayerische Staat kraft der clausula rebus sic stantibus nicht mehr durch § 2 Satz 2 des Vertrags gehindert, seine Gebietsreform auch auf das ehemals Coburger Gebiet zu erstrecken und die bisher kreisfreie Stadt Neustadt in den Landkreis Coburg einzugliedern.

6. Dieser Rechtsstreit hätte sich erübrigt, wenn sich die für das Land Coburg Handlungsbefugten und die Bayerische Staatsregierung über eine Anpassung des Vertrags an die grundlegend veränderten Verhältnisse geeinigt hätten. Verhandlungen mit diesem Ziel, die nach dem dargelegten Inhalt der clausula rebus sic stan

BVerfGE 34, 216 (237):

tibus ernsthaft zu betreiben waren, sind - zuletzt in der mündlichen Verhandlung - gescheitert. Die Stadt Neustadt hatte u. a. 20 Millionen DM gefordert; die Bayerische Staatsregierung hat Leistungen in Höhe von rund 1,5 Millionen DM angeboten.

Nach der Art der vertraglichen Verpflichtung, von der der Bayerische Staat nun frei geworden ist, kommt in Anwendung der clausula rebus sic stantibus zur Aufrechterhaltung des Gleichgewichts der vertraglichen Leistungen und Gegenleistungen, innerhalb dessen die Zusicherung des § 2 Satz 2 des Vertrags von Anfang an eine nicht unerhebliche Bedeutung hatte, nur ein angemessener Ausgleich in Gestalt einer Geldleistung in Betracht. Dieser Ausgleich stellt weder einen Schadensersatz noch eine Entschädigung dar; für seine Bemessung bedarf es deshalb weder einer Berechnung noch einer Wertermittlung, sondern nur einer Schätzung, für die im konkreten Fall folgende Gesichtspunkte bedeutsam waren:

Die Umstellung vom Status einer kreisfreien Stadt auf den Status einer kreisangehörigen Gemeinde bringt - abgesehen von der ideellen Einbuße, die die Stadt erleidet - mindestens vorübergehend einige wirtschaftliche Nachteile mit sich: Die Umgliederung der Gemeindeverwaltung einschließlich der Auflösung oder Verkleinerung städtischer Amtsstellen, die nun nicht mehr oder nicht mehr im bisherigen Umfang erforderlich sind, und überflüssig gewordene Personallasten schlagen für Neustadt nachteilig zu Buch. Es wird auch der Zuzug, also die Entwicklung der Gemeinde, durch die Rückkreisung negativ beeinflußt werden und sich damit die wirtschaftliche Entwicklung der kleinen Stadt verlangsamen. Es ist schließlich abzusehen, daß die Initiativen und die Freiheit der Stadt, sich um die Ansiedlung neuer gewerblicher und industrieller Betriebe zu bemühen, eingeschränkt werden, weil darüber künftig in der Regel die Verwaltung des Landkreises entscheiden oder mitbestimmen wird. Für die Bürger der Stadt sind überdies in zahlreichen Angelegenheiten nicht mehr die städtischen Verwaltungsstellen, sondern die auswärtigen Behörden des Landkreises zuständig. In Berücksichtigung all dieser Um

BVerfGE 34, 216 (238):

stände erscheint als Ausgleich eine Geldleistung in Höhe von sechs Millionen DM angemessen. Eine solche Ablösung der vertraglichen Garantie ist andererseits dem Bayerischen Staat zumutbar.

Entsprechend der Dauer des Umstellungsprozesses und der allmählichen Verringerung der nachteiligen Auswirkungen der Rückkreisung der Stadt Neustadt erschien es angemessen zu bestimmen, daß drei Millionen DM aus dem Staatshaushalt 1973, zwei Millionen DM aus dem Staatshaushalt 1974 und eine Million DM aus dem Staatshaushalt 1975 an die Stadt Neustadt bei Coburg zu zahlen sind. Um Zweifel auszuschließen, ist klarzustellen, daß diese Leistungen nicht auf Förderungsmaßnahmen oder Zuweisungen des Staates anrechenbar sind, die nach allgemeinen Vorschriften oder Grundsätzen bayerischen Gemeinden vom Staat zu gewähren sind oder gewährt werden können.

Daß das Bundesverfassungsgericht in einer Verfassungsstreitigkeit der vorliegenden Art auch kompetent ist, zu einer Geldleistung zu verurteilen, ergibt sich aus § 72 Abs. 1 Nr. 3 BVerfGG.

Die Entscheidung zur Höhe der Geldleistung ist mit fünf Stimmen gegen eine Stimme ergangen; im übrigen ist die Entscheidung im Tenor und in den Gründen einstimmig ergangen.

Seuffert, Dr. Rupp, Dr. Geiger, Hirsch, Dr. Rinck, Dr. Rottmann

BVerfG, 11.04.1972 - 2 BvF 2/72

Administration — Wed, 19 Jun 2024 16:27:04 +0000

Daten

Fall:

Deutscher Osten

Fundstellen:

BVerfGE 33, 42

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

11.04.1972

Aktenzeichen:

2 BvF 2/72

Entscheidungstyp:

Beschluss

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 33, 42

Paginierung:

BVerfGE 33, 42 (42):

Beschluss

des Zweiten Senats vom 11. April 1972 gemäß § 24 BVerfGG

- 2 BvF 2/72 -

in dem Verfassungsrechtsstreit über die Klage der "Notverwaltung des Deutschen Ostens Vereinigte Landesregierungen der selbständigen Länder: Memelland, Ostpreußen, Westpreußen-Danzig, Pommern, Brandenburg, Niederschlesien, Oberschlesien, Sudetenland, Südböhmen und

BVerfGE 33, 42 (43):

Südmähren", vertreten durch deren "Länderrat", dieser vertreten durch den Generalsekretär Dr. Hoffmann-Günther - Prozeßbevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Helmut Zwick, Mannheim 1, P 7, 4 - gegen die Bundesrepublik Deutschland.

Entscheidungsformel:

Die Anträge werden verworfen.

Gründe

Die Antragsteller haben am 4. März 1972 mit einem als Klage bezeichneten Schriftsatz beantragt festzustellen, daß 140 Vertreter der Antragsteller an den Beratungen des Bundestags über die Verträge von Moskau und Warschau und 30 Vertreter an den Beratungen des Bundesrats über dieselben Verträge stimmberechtigt teilzunehmen haben und weiter festzustellen, daß alle parlamentarischen Maßnahmen, diese Verträge betreffend, ohne Beteiligung dieser Vertreter rechtsunwirksam sind. Sie haben ferner eine einstweilige Anordnung dahingehend beantragt, daß bis zur Entscheidung über diese "Klage" die Beratungen des Bundestags und des Bundesrats über die Verträge einstweilen eingestellt werden.

Sie nehmen in Anspruch, für die "Vereinigten Landesregierungen" der im Rubrum aufgeführten ostdeutschen "Länder", die sie als Bestandteile der Bundesrepublik bezeichnen, zu handeln. Sie stützen dies auf Beschlüsse und Erklärungen verschiedener, von ihnen näher bezeichneten Versammlungen und Ausschüsse.

Die Antragsteller haben ihre Klage zunächst als Antrag im "Organstreit zwischen den ostdeutschen Ländern und dem Bund" bezeichnet. Auf Rückfrage haben sie erklärt, daß ihre Anträge nach § 13 Nr. 6, 7 und 8 BVerfGG (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2, 3 und 4 GG) gestellt seien.

II.

Die Anträge sind unzulässig.

Die Antragsteller gehören offensichtlich nicht zu denjenigen,

BVerfGE 33, 42 (44):

die Anträge im Organstreit oder nach § 13 Nr. 6, 7 oder 8 BVerf-GG stellen können.

Damit erledigt sich auch der Antrag auf einstweilige Anordnung.

Seuffert v. Schlabrendorff Rupp Hirsch Rinck Rottmann Wand

BVerfG, 24.06.1969 - 2 BvR 446/1964

Administration — Mon, 25 Mar 2024 17:50:45 +0000

Daten

Fall:

Sorsum

Fundstellen:

BVerfGE 26, 228; NJW 1969, 1843; MDR 1969, 909; DVBl 1969, 794; DÖV 1969, 851

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

24.06.1969

Aktenzeichen:

2 BvR 446/1964

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Der Begriff "Gesetz" in § 91 Satz 1 BVerfGG, Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG umfaßt nicht nur Gesetze im formellen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen.
2. Der Begriff "Gesetze" in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG umfaßt nicht nur Gesetze im förmlichen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen, die auf einer dem Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechenden Ermächtigung beruhen.
3. Der zwangsweise Anschluß einer Gemeinde an einen Schulzweckverband ist mit der Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) vereinbar.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 26, 228

Paginierung:

BVerfGE 26, 228 (228):

1. Der Begriff "Gesetz" in § 91 Satz 1 BVerfGG, Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG umfaßt nicht nur Gesetze im formellen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen.

2. Der Begriff "Gesetze" in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG umfaßt nicht nur Gesetze im förmlichen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen, die auf einer dem Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechenden Ermächtigung beruhen.

3. Der zwangsweise Anschluß einer Gemeinde an einen Schulzweckverband ist mit der Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) vereinbar.

BVerfGE 26, 228 (229):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 24. Juni 1969

- 2 BvR 446/64 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde der Gemeinde Sorsum, Landkreis Hildesheim-Marienburg, gesetzlich vertreten durch den Gemeindedirektor -- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte ... -- gegen die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim über den Zusammenschluß der Gemeinde Sorsum, Landkreis Hildesheim-Marienburg, mit dem Schulzweckverband Emmerke in Emmerke zu gemeinsamer Schulträgerschaft vom 4. Juni 1964 (Amtsblatt für den Regierungsbezirk Hildesheim S. 69).

ENTSCHEIDUNGSFORMEL:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe:

A. -- I.

1. Wer Schulträger für die allgemeinbildenden öffentlichen Schulen ist, ist in Niedersachsen im Gesetz über die Verwaltung öffentlicher Schulen (Schulverwaltungsgesetz - SchVG -) vom 19. Mai 1954 (GVBl. S. 29) in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. März 1962 (GVBl. S. 37) geregelt. Nach § 2 Satz 1 SchVG sind - abgesehen von den öffentlich-rechtlich Verpflichteten in gemeindefreien Gebieten - die Gemeinden Schulträger der allgemeinbildenden Schulen. Die Aufgaben, welche die Gemeinden auf dem Gebiet des Schulwesens erfüllen, gehören zu ihrem eigenen Wirkungskreis (§ 2 Satz 3 SchVG). Landkreise können gemäß § 3 Abs. 1 SchVG die Schulträgerschaft von allgemeinbildenden Schulen übernehmen. Die Errichtung, Erweiterung, Einschränkung und Aufhebung von Schulen sind Aufgaben der Schulträger, die hierzu der Genehmigung der Schulaufsichtsbehörde bedürfen (§ 5 Abs. 1 SchVG); diese entscheidet darüber, ob ein Bedürfnis für die genannten Maßnahmen vorliegt (§ 5 Abs. 2 SchVG).

§ 4 SchVG gibt den kommunalen Schulträgern die Möglichkeit zu kommunalen Zusammenschlüssen oder zu sonstigen Vereinbarungen; Satz 2 dieser Vorschrift hebt hierbei die Zusammen

BVerfGE 26, 228 (230):

fassung von Schulen oder einzelner Klassenstufen zur Bildung besser gegliederter Schulsysteme besonders hervor. Schließlich enthält § 7 SchVG eine Ermächtigung an die staatliche Mittelinstanz zur Gründung von Schulverbänden oder zur Übertragung der Schulträgerschaft auf eine Gemeinde oder einen Landkreis auch gegen den Willen der beteiligten Gemeinden. § 7 SchVG lautet:

(1) Lassen sich die organisatorischen Verhältnisse an einzelnen Schulen im Rahmen der §§ 2 bis 4 nicht entsprechend den pädagogischen Bedürfnissen regeln, so kann der Regierungspräsident (Präsident des Verwaltungsbezirks) mehrere Gemeinden durch Verordnung zu einer gemeinsamen Schulträgerschaft zusammenschließen und den Standort der Schule bestimmen. Zugleich erläßt der Regierungspräsident (Präsident des Verwaltungsbezirks) eine Satzung, in der insbesondere die Verfassung (Verwaltung und Vertretung) des Verbandes sowie der Maßstab, nach dem die einzelnen Gemeinden zu den Sachkosten beizutragen haben, zu regeln sind. Vor Erlaß der Verordnung sind die Gemeinden zu hören. Statt des Zusammenschlusses zu einer gemeinsamen Schulträgerschaft kann der Regierungspräsident (Präsident des Verwaltungsbezirks) durch Verordnung einer Gemeinde die Aufgabe als Träger einer Schule für das Gebiet mehrerer Gemeinden übertragen.

(2) Können die Schulverhältnisse auch nach Absatz 1 nicht befriedigend geregelt werden, so kann der Kultusminister die Schulträgerschaft durch Verordnung auf einen Landkreis übertragen. Die bisherigen Schulträger und der Landkreis sind vorher zu hören.

(3) Die Absätze 1 und 2 gelten entsprechend für die Zusammenfassung einzelner Klassenstufen.

2. Zwischen der Beschwerdeführerin und den Gemeinden Emmerke, Groß-Escherde und Klein-Escherde fanden im Jahre 1960 Verhandlungen über die Bildung eines Schulzweckverbandes statt. Durch Zusammenfassung der Schüler der oberen Volksschulklassen sollte erreicht werden, daß Jahrgangsklassen gebildet werden können, da die Schülerzahlen jeweils in den einzelnen Gemeinden hierzu nicht ausreichten. Die Verhandlungen scheiterten daran, daß eine Einigung über den Sitz der Mittelpunktschule zwischen der Beschwerdeführerin und der Gemeinde Em

BVerfGE 26, 228 (231):

merke, die beide den Sitz für sich beanspruchten, nicht erzielt werden konnte. Daraufhin bildeten die Gemeinden Emmerke, Groß-Escherde und Klein-Escherde einen Schulzweckverband ohne Beteiligung der Beschwerdeführerin mit Sitz in Emmerke. Der Schulzweckverband Emmerke baute in den Jahren 1962 und 1963 mit Unterstützung des Landkreises Hildesheim-Marienburg und der Schulaufsichtsbehörde eine Mittelpunktschule.

Die Beschwerdeführerin errichtete 1963 und 1964 mit Genehmigung der Schulaufsichtsbehörde ebenfalls einen Schulneubau; jedoch stimmte die Aufsichtsbehörde dem von der Beschwerdeführerin angestrebten Ausbau zu einer vollgegliederten, 9-klassigen Schule nicht zu. Seit dem Frühjahr 1962 besuchen die Schüler des 9. Schuljahres aus Sorsum die 2 km entfernte Mittelpunktschule Emmerke auf Grund einer Vereinbarung der Beschwerdeführerin mit dem Schulzweckverband.

3. Mit einer auf § 7 Abs. 1 SchVG gestützten Verordnung vom 4. Juni 1964 schloß der Regierungspräsident in Hildesheim die Beschwerdeführerin mit dem Schulzweckverband Emmerke zu einer gemeinsamen Schulträgerschaft für die 7. bis 9. Volksschuljahrgangsklassen zusammen (ABl. S. 69). In der als Anlage zu der Verordnung bekanntgemachten, neu gefaßten Satzung des Schulzweckverbandes bestimmt § 1:

(1) Die Gemeinden Emmerke, Groß-Escherde, Klein-Escherde und Sorsum (Verbandsglieder) bilden unter der Bezeichnung "Schulzweckverband Mittelpunktschule Emmerke" einen Schulzweckverband mit dem Sitz in Emmerke.

(2) Der Schulzweckverband beschult die volksschulpflichtigen Kinder der Gemeinden Emmerke, Groß-Escherde und Klein-Escherde vom 5. Schuljahrgang ab und die volksschulpflichtigen Kinder der Gemeinde Sorsum vom 7. Schuljahrgang ab. Er ist als solcher Schulträger im Sinne des Gesetzes über die Verwaltung öffentlicher Schulen (SchVG) in der Fassung vom 28. 3. 1962 (Nieders. GVBl. S. 37).

(3) Er ist ein Zweckverband im Sinne des Zweckverbandsgesetzes vom 7. 6. 1939 (Nieders. GVBl., Sb. II, S. 109). Er führt ein Dienstsiegel.

(4) Standort der Mittelpunktschule ist Emmerke.

BVerfGE 26, 228 (232):

§ 17 regelt die Deckung des Finanzbedarfs und hat folgenden Wortlaut:

(1) Soweit die sonstigen Einnahmen des Schulzweckverbandes seinen Bedarf nicht decken, ist eine Umlage von den Verbandsgliedern zu erheben (Verbandsumlage).

(2) Die Verbandsumlage ist in der Haushaltssatzung des Schulzweckverbandes für jedes Rechnungsjahr neu festzusetzen. Sie wird von den Verbandsgliedern je zur Hälfte nach der Umlagekraftmeßzahl, wie sie der Berechnung der Kreisumlage zugrunde liegt, und nach der Schülerzahl am 15. Mai des vergangenen Rechnungsjahres erhoben. Der Umlagebeschluß bedarf der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde.

§ 19 behandelt das Ausscheiden eines Verbandsgliedes und die Auflösung des Schulzweckverbandes. § 19 Abs. 1 lautet:

Das Ausscheiden eines Verbandsgliedes aus dem Schulzweckverband sowie die Auflösung des Schulzweckverbandes bedürfen der Zustimmung der Schulaufsichtsbehörde.

Verordnung und Satzung sind am Tage nach ihrer Bekanntmachung (16. Juni 1964) in Kraft getreten.

4. Die Beschwerdeführerin und die drei weiteren dem Schulzweckverband angehörenden Gemeinden wiesen im Schuljahr 1964/65 für die Volksschulen folgende Schülerzahlen auf:

Jahrgang, Sorsum, Emmerke, Groß-Escherde, Klein-Escherde, zusammen: 1 & 2, 104, 106, 31, 33, 274 3 & 4 & 5, 19, 12, 7, 2, 40 6, 22, 15, 5, 5, 47 7, 16, 13, 5, 3, 37 8, 14, 14, 8, 4, 40 9, 15, 9, 6, 4, 34 insges., 190, 169, 62, 51, 472

BVerfGE 26, 228 (233):

II.

1. Die Beschwerdeführerin beantragt mit der am 27. Juli 1964 eingegangenen Verfassungsbeschwerde,

1. festzustellen, daß die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim vom 4. Juni 1964 nebst Satzung und § 7 Abs. 1 des Schulverwaltungsgesetzes mit Art. 28 in Verbindung mit Art. 20 GG unvereinbar und daher nichtig sind;

2. das Land Niedersachsen zu verurteilen, der Beschwerdeführerin die Kosten zu erstatten, die ihr durch dieses Verfahren entstanden sind.

Der weitere Antrag, im Wege der einstweiligen Anordnung dem Regierungspräsidenten in Hildesheim zu verbieten, die Verordnung vom 4. Juni 1964 zu vollziehen, ist durch Beschluß vom 4. August 1964 (BVerfGE 18, 157) abgelehnt worden.

Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, die Verordnung verletze das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht. Für eine Einschränkung dieses Rechts hätte es eines formellen Gesetzes bedurft. Die Ermächtigung des § 7 SchVG an den Regierungspräsidenten, mit der das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden an die staatliche Exekutive ausgeliefert werde, verstoße gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung und gegen die verfassungsmäßige Ordnung und sei daher gemäß Art. 20 Abs. 3 und Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nichtig.

Auch der Sache nach gehe sowohl die gesetzliche Grundlage als auch die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim über das zeitlich und sachlich unbedingt Notwendige hinaus. Dadurch, daß in § 7 SchVG ein Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden von den "pädagogischen Bedürfnissen" abhängig gemacht werde, sei dieser Eingriff dem Ermessen des Regierungspräsidenten anheimgegeben; der Ermächtigung fehle die nötige Bestimmtheit. Auch enthalte die angegriffene Verordnung keine zeitliche Begrenzung für den Zusammenschluß bis zu dem Zeitpunkt, in dem die schulischen Verhältnisse in Sorsum nach dem Stand der Kinderzahl eine voll ausgebaute 9-klassige

BVerfGE 26, 228 (234):

Volksschule dort zuließen. Die Schülerzahl nehme von Jahr zu Jahr zu.

Im übrigen sei der Zusammenschluß für die Schüler der Beschwerdeführerin pädagogisch nachteilig. Die Kinder seien als Fahrschüler der Aufsicht ihrer Eltern weitgehend entzogen und durch den Verkehr auf der belebten Bundesstraße 1, die sie überqueren müßten, gefährdet. Eine Elternversammlung der in Frage kommenden Klassen und eine Bürgerversammlung des gesamten Dorfes hätten sich einstimmig gegen die Verbindung mit dem Schulzweckverband Emmerke ausgesprochen, da auch das durch Art. 6 GG geschützte Elternrecht verletzt sei.

Die Beschwerdeführerin ist weiter der Meinung, daß sie nur deswegen mit dem Schulzweckverband Emmerke zusammengeschlossen worden sei, weil die bisher an dem Verband beteiligten Gemeinden durch die hohen Schulbaukosten finanziell überfordert seien und sie, die Beschwerdeführerin, diesen Gemeinden einen Teil der Finanzierungslast abnehmen solle. Dadurch werde der Haushalt der Beschwerdeführerin derart belastet, daß es ihr unmöglich gemacht werde, andere Aufgaben der Selbstverwaltung wahrzunehmen, insbesondere selbst eine 9-klassige Volksschule zu bauen. Schließlich verstoße der Berechnungsmodus für die Zweckverbandsumlage gegen Art. 3 GG.

2. Gemäß § 94 BVerfGG hat sich lediglich der Niedersächsische Ministerpräsident namens der Landesregierung geäußert, ohne dem Verfahren beizutreten.

Er hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet.

Darin, daß die Beschwerdeführerin durch Verordnung mit dem Schulzweckverband Emmerke zusammengeschlossen worden sei, könne ein Verstoß gegen Art. 28 GG deswegen nicht liegen, weil die generellen Voraussetzungen für den Zusammenschluß von Gemeinden durch formelles Gesetz, nämlich durch das Schulverwaltungsgesetz, geregelt seien.

§ 7 Abs. 1 Satz 1 und 2 SchVG verstoße nicht gegen Art. 28 GG, da durch eine gegenständliche Beschränkung des kommunalen Wirkungsbereichs auf einem einzelnen, wenn auch bedeut

BVerfGE 26, 228 (235):

samen Gebiet der Kern der Selbstverwaltung nicht angetastet werden könne. Im übrigen seien die Zuständigkeiten der Gemeinden auf dem Gebiet des Schulwesens seit jeher durch staatliche Einflußnahme beschränkt. Hinzu komme, daß heute die pädagogische Forderung anerkannt sei, mindestens die Schüler der Volksschuloberklassen in Jahrgangsklassen zu unterrichten; diesem pädagogischen Bedürfnis trage § 7 Abs. 1 Satz 1 und 2 SchVG Rechnung.

Auch die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim vom 4. Juni 1964 verletze nicht Art. 28 GG. Dem Erfordernis einer zeitlichen Begrenzung sei durch § 19 der beigefügten Satzung entsprochen. Wenn ein Bedürfnis für ein Weiterbestehen des Schulzweckverbandes Emmerke oder ein Verbleiben der Beschwerdeführerin in diesem Verband nicht mehr vorliegen würde, müßte die Schulaufsichtsbehörde nach § 19 Abs. 1 der Satzung der Auflösung des Verbandes oder dem Ausscheiden der Gemeinde zustimmen.

Die in § 17 Abs. 2 der Satzung festgelegte Berechnung der Verbandsumlage gehe auf die entsprechende Schullastenausgleichsregelung im Gesetz über den Finanzausgleich vom 8. Dezember 1961 (Nds. GVBl. S. 337) zurück und entspreche den auch in anderen Zweckverbandssatzungen enthaltenen Regelungen. Die Kriterien für die Bemessung seien allgemeiner Art und träfen die beteiligten Gemeinden in gleicher Weise. Da der Sachaufwand eines Schulzweckverbandes nicht im gleichen Verhältnis wie die Schülerzahlen steige, vielmehr gewisse Grundaufwendungen unabhängig von der Schülerzahl notwendig seien, sei es zulässig, die Verbandsglieder zur Umlage mit einem an ihrer Leistungsfähigkeit orientierten Sockelbetrag heranzuziehen und nur bei dem überschießenden Betrag auf die Schülerzahl abzustellen.

3. Der Regierungspräsident in Hildesheim hat mit Verordnung vom 21. April 1969 § 17 Abs. 2 der Satzung des Schulzweckverbandes Emmerke wie folgt neu gefaßt (ABl. S. 77):

Die Verbandsumlage ist in der Haushaltssatzung des Schulzweckverbandes für jedes Rechnungsjahr neu festzusetzen. Sie wird von

BVerfGE 26, 228 (236):

den Verbandsgliedern zur Hälfte, entsprechend ihrer Beteiligung an der gemeinsamen Schulträgerschaft (§ 1 Abs. 2 dieser Satzung) nach der Steuerkraftmeßzahl, wie sie der Berechnung der Kreisumlage zugrunde liegt, zur anderen Hälfte nach der Schülerzahl am 15. Oktober des vergangenen Rechnungsjahres erhoben. Der Umlagebeschluß bedarf der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde.

Die Änderungsverordnung ist am Tage nach ihrer Bekanntmachung (16. Juni 1969) in Kraft getreten.

B. -- I.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.

1. Die Beschwerdeführerin wendet sich unmittelbar gegen die Verordnung des Regierungspräsidenten vom 4. Juni 1964 und mittelbar gegen § 7 Abs. 1 SchVG. Der Begriff "Gesetz" in § 91 Satz 1 BVerfGG - ebenso jetzt in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b GG - ist weit auszulegen. Er umfaßt nicht nur Gesetze im formellen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen. Das ergibt sich aus der Rechtsschutzfunktion des § 91 BVerfGG. Würde man die Verfassungsbeschwerde der Gemeinden und Gemeindeverbände nur gegen Gesetze im formellen Sinn zulassen, so würde eine mit dem Sinn des Gesetzes unvereinbare Lücke im Rechtsschutz entstehen.

2. Die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim vom 4. Juni 1964 stellt sich gegenüber der Beschwerdeführerin als Einzeleingriff dar. Das ändert nichts an der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde, da es hierfür auf die Form der staatlichen Maßnahme als Rechtsnorm ankommt (vgl. BVerfGE 12, 354 [361]).

3. Die Beschwerdeführerin macht eine Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung geltend. Sie ist durch die angegriffene Verordnung unmittelbar (vgl. BVerfGE 25, 124 [128]) betroffen. Die Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht ist auch nicht gemäß § 91 Satz 2 BVerfGG ausgeschlossen.

4. Die Bevollmächtigung der Rechtsanwälte, die für die Beschwerdeführerin Verfassungsbeschwerde erhoben haben, durch

BVerfGE 26, 228 (237):

den Gemeindedirektor (vgl. § 63 Abs. 1 der Niedersächsischen Gemeindeordnung) ist für die Wirksamkeit der Einlegung der Verfassungsbeschwerde ausreichend.

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet.

1. Auf Grund des Art. 28 Abs. 2 GG darf auch durch eine Rechtsverordnung auf die Selbstverwaltung der Gemeinden eingewirkt werden. Der Begriff "Gesetze" in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG umfaßt nicht nur Gesetze im förmlichen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen, die auf einer mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG übereinstimmenden Ermächtigung beruhen (vgl. Stern, in: Bonner Kommentar, Zweitbearbeitung, Stand 1969, Rdnr. 115 zu Art. 28). Grundsätzlich scheidet zwar eine unmittelbare Anwendung des Art. 80 Abs. 1 GG auf die Landesgesetzgebung aus (BVerfGE 12, 319 [325]; 19, 253 [266]); da die Schutzfunktion des Art. 28 Abs. 2 GG eine Beschränkung der Anwendung des Begriffs "Gesetze" auf Rechtsverordnungen gebietet, die auf einer dem Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechenden Ermächtigung beruhen, ist die Landesgesetzgebung jedoch, soweit sie auf die kommunale Selbstverwaltung einwirkt, an die Grundsätze des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gebunden.

2. Die der Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim vom 4. Juni 1964 zugrunde liegende Ermächtigung (§ 7 Abs. 1 Satz 1 bis 3 und Abs. 3 SchVG) ist verfassungsgemäß.

a) Durch die Anwendung des § 7 SchVG wird den betroffenen Gemeinden in bestimmtem Umfang die Möglichkeit genommen, Träger eigener Schulen zu sein. Die Aufgaben der Gemeinden als Schulträger werden in § 2 Satz 3 SchVG als Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises bezeichnet. § 7 SchVG wirkt somit in den Selbstverwaltungsbereich ein. Die Garantie des Art. 28 Abs. 2 GG wird dadurch jedoch nicht verletzt.

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet den Gemeinden das Recht der Selbstverwaltung. Ihnen ist ein grundsätzlich alle örtlichen Angelegenheiten umfassender Aufgabenbereich sowie die

BVerfGE 26, 228 (238):

Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte in diesem Bereich zuerkannt. Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung ist indessen nicht absolut. Sie ist der gesetzlichen Einwirkung zugänglich. Das Bundesverfassungsgericht hat im Anschluß an die Entscheidung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich vom 10./11. Dezember 1929 zu Art. 127 WRV (Lammers-Simons, Die Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich, Bd. II, S. 99 [107]) wiederholt ausgesprochen, daß Beschränkungen der kommunalen Selbstverwaltung jedenfalls insoweit mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar sind, als sie dessen Kernbereich unangetastet lassen (BVerfGE 23, 353 [365] mit weiteren Nachweisen). Was zu diesem Kernbereich gehört, läßt sich allerdings nicht in eine allgemein gültige Formel fassen. In erster Linie kommt es auf die Auslegung des Grundgesetzes an, insofern es zu dem in Frage stehenden Sachgebiet kommunaler Betätigung Regelungen enthält. Im übrigen ist bei der Bestimmung des Kernbereichs der geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen historischen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung Rechnung zu tragen (BVerfGE 17, 172 [182]; 23, 353 [366]).

aa) Art. 7 GG behandelt Einzelfragen des Schulwesens. Eine in sich geschlossene Regelung enthält er nicht. Nach Art. 7 Abs. 1 GG steht das gesamte Schulwesen unter der Aufsicht des Staates. Diese Vorschrift hat Auswirkungen auf die Bestimmung des Bereichs kommunaler Selbstverantwortung im Schulwesen.

Der hier zu entscheidende Fall gibt keine Veranlassung, den Begriff der Schulaufsicht in Art. 7 Abs. 1 GG abschließend zu bestimmen. Zur Schulaufsicht im Sinne des Art. 7 Abs. 1 GG gehört jedenfalls die Befugnis des Staates zur zentralen Ordnung und Organisation des Schulwesens mit dem Ziel, ein Schulsystem zu gewährleisten, das allen jungen Bürgern gemäß ihren Fähigkeiten die dem heutigen gesellschaftlichen Leben entsprechenden Bildungsmöglichkeiten eröffnet. Dem Staat steht die Schulplanung und die Möglichkeit der Einwirkung auf Errichtung, Änderung und Aufhebung der einzelnen öffentlichen Schule zu.

BVerfGE 26, 228 (239):

Auch eine nähere Abgrenzung von Schulaufsicht und Elternrecht ist hier nicht erforderlich.

Hier ist von Belang, daß dem Bestimmungsrecht des Staates über die Schulen das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden gegenübersteht. Das Spannungsverhältnis zwischen dem zentralen Bestimmungsrecht des Staates, das sich im dargelegten Umfang aus Art. 7 Abs. 1 GG ergibt, und dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden im Bereich des öffentlichen Volksschulwesens ist, ohne daß es hier einer Festlegung der Grenzen der jeweiligen Befugnisse im einzelnen bedarf, dahin aufzulösen, daß den Gemeinden das Recht der Schulträgerschaft zusteht, soweit diese mit den vom Staat allgemein festgelegten Zielen für die Ausgestaltung des Volksschulwesens vereinbar ist. An der Leistungsfähigkeit oder der Größe der einzelnen Gemeinde kann es hiernach scheitern, daß sie selbst eine Schule unterhält. In einem derartigen Fall gebietet es der verfassungsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit staatlicher Eingriffe (vgl. BVerfGE 8, 274 [310]; 22, 114 [123]; 23, 127 [133]), daß es der einzelnen betroffenen Gemeinde offensteht, sich freiwillig mit anderen Gemeinden zu einem leistungsfähigen Schulträger zusammenzuschließen. Nur ausnahmsweise, wenn es zu einem derartigen Zusammenschluß nicht kommt, ist der Staat befugt, die Schulträgerschaft zwangsweise zu regeln.

Eine Bestätigung hierfür läßt sich aus der geschichtlichen Entwicklung gewinnen. Mit der Entfaltung der kommunalen Selbstverwaltung im 19. Jahrhundert ging eine rege Aktivität der Kommunen auf dem Gebiet des Schulwesens einher, die sich nicht nur auf die äußere Schulverwaltung beschränkte, sondern auch auf pädagogische Fragen bezog; gleichzeitig entwickelte sich eine staatliche Einflußnahme auf das Schulwesen.

In allen Flächenstaaten der Bundesrepublik hat sich für die öffentlichen Volksschulen eine gemeinschaftliche Schulunterhaltung von Staat und Kommunen durchgesetzt; daraus ergibt sich eine wechselseitige Verflechtung, auch soweit einzelne Funktionen den jeweiligen Zuständigkeitsträgern gesondert zugewiesen sind.

BVerfGE 26, 228 (240):

Während dem Staat die Anstellung der Lehrer und die Aufbringung des Personalaufwandes obliegt, haben die Gemeinden (und Gemeindeverbände) - regelmäßig mit staatlichen Zuschüssen - die sächlichen Schulkosten zu tragen, teilweise sich auch an den persönlichen Kosten zu beteiligen. Die Einrichtung der Volksschulen und deren Unterhaltung sind kommunale Selbstverwaltungsaufgaben. Die Errichtung der Volksschulen ist Staat und Kommunen gemeinsam anvertraut; die Art und Weise der kommunalen Betätigung hierbei ist in den Ländern verschieden geregelt. Neben der Regelform der Schulträgerschaft der einzelnen Gemeinde gab es schon nach dem preußischen Gesetz betreffend die Unterhaltung der öffentlichen Volksschulen (VUG) vom 28. Juli 1906 (PrGS S. 335) den Zusammenschluß mehrerer Gemeinden zu Gesamtschulverbänden; dieser Zusammenschluß konnte auch gegen den Willen der beteiligten Gemeinden erfolgen, § 3 VUG (vgl. auch § 3 des preußischen Volksschulfinanzgesetzes vom 2. Dezember 1936, PrGS S. 161). Auch nach 1945 ist die Möglichkeit zu Zwangszusammenschlüssen aufrechterhalten worden, speziell in Niedersachsen gemäß § 4 SchVG (in der ursprünglichen Fassung von 1954).

bb) § 7 Abs. 1 Satz 1 bis 3 und Abs. 3 SchVG verletzt den zuvor bestimmten Kernbereich des Art. 28 Abs. 2 GG nicht.

Ein staatlicher Eingriff nach § 7 Abs. 1 SchVG setzt "pädagogische Bedürfnisse" hierfür voraus. Diese pädagogischen Bedürfnisse werden von den Erziehungszielen bestimmt, nach denen der Staat sein Aufsichtsrecht über die öffentlichen Volksschulen gemäß Art. 7 Abs. 1 GG ausübt. Für die Ermittlung des Inhalts der pädagogischen Bedürfnisse ist weiter auf das durch Art. 6 Abs. 2 GG geschützte Elternrecht Bedacht zu nehmen. Bei dieser Auslegung ist die Verwendung des genannten unbestimmten Gesetzesbegriffs in § 7 Abs. 1 SchVG unbedenklich.

Weiter ist die Anwendung des § 7 Abs. 1 SchVG davon abhängig, daß sich die angestrebten organisatorischen Schulverhältnisse nicht auf andere Weise erreichen lassen. An erster Stelle steht hier die übliche Schulträgerschaft der einzelnen Gemeinde

BVerfGE 26, 228 (241):

gemäß § 2 SchVG. Nach § 3 Abs. 1 SchVG können auch Landkreise Schulträger von Volksschulen sein; geht dabei die Schulträgerschaft von einer Gemeinde oder mehreren Gemeinden auf den Landkreis über, so ist hierfür das Einvernehmen zwischen dem bisherigen Schulträger oder den bisherigen Schulträgern und dem übernehmenden Landkreis erforderlich (Hesse, Niedersächsisches Schulverwaltungsgesetz [Ergänzungsheft], 1963, Erl. zu § 3). Schließlich sieht § 4 SchVG freiwillige Zusammenschlüsse und sonstige Vereinbarungen zwischen Schulträgern vor. Erst wenn keine der hier aufgezeigten Regelungsmöglichkeiten ausreicht, darf von § 7 Abs. 1 SchVG Gebrauch gemacht werden. Damit ist auch den aus Art. 28 Abs. 2 GG folgenden Beschränkungen für staatliche Eingriffe unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen worden.

Die weiteren, hier einschlägigen Bestimmungen des § 7 SchVG bieten keinen Anlaß zu einer Überprüfung anhand des Art. 28 Abs. 2 GG. Insbesondere ist es unbedenklich, daß nach § 7 Abs. 3 SchVG auch einzelne Klassenstufen (und nicht nur die jeweiligen Schulen insgesamt) zusammengefaßt werden können.

b) § 7 Abs. 1 Satz 1 bis 3 und Abs. 3 SchVG genügt den Anforderungen, die aus den Grundsätzen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG abzuleiten sind. Die erteilte Ermächtigung ist nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend (BVerfGE 8, 274 [312]; 24, 155 [167]) bestimmt.

Der Inhalt der Ermächtigung besteht darin, daß der Regierungspräsident (Präsident des Verwaltungsbezirks) mehrere Gemeinden zu einer gemeinsamen Schulträgerschaft zusammenschließen kann. Der Zusammenschluß zu gemeinsamer Schulträgerschaft ist ein eindeutiger Begriff.

Der Zweck der Ermächtigung ergibt sich daraus, daß eine den pädagogischen Bedürfnissen entsprechende Schulorganisation geschaffen werden soll. Der Begriff der pädagogischen Bedürfnisse ist durch den Sinnzusammenhang der Ermächtigungsnorm mit anderen Vorschriften und durch das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt (vgl. BVerfGE 19, 354 [362]; 24, 1

BVerfGE 26, 228 (242):

[15]) näher bestimmt. Wie sich aus § 4 Satz 2 SchVG ergibt, geht es bei der Zusammenfassung von Schulen oder einzelner Klassenstufen um die Bildung besser gegliederter Schulsysteme. Dem liegt der Gedanke zugrunde, daß die ungegliederte Schule die Kinder nicht mehr ausreichend für das Berufsleben unserer Zeit vorbereiten kann; die Entwicklung drängt zu Mittelpunktschulen, in denen die ungegliederten kleinen Landschulen möglichst zu einem voll gegliederten System zusammengeschlossen werden sollen (so die Begründung zu dem der Neufassung des Schulverwaltungsgesetzes vorausgegangenen Regierungsentwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Schulverwaltungsgesetzes, LTDrucks. Nr. 542, 4. Wp., vom 19. Mai 1961, S. 2897). Damit ist auch der Zweck der Ermächtigung genügend präzisienOrt.

Schließlich ist auch deren Ausmaß hinreichend bestimmt. Die Regelungsgegenstände - Bestimmung des Schulstandorts und Erlaß einer Satzung für den neuen Schulträger - sind in der Ermächtigung genannt. Daß bei der Abfassung der Satzung im einzelnen gewisse Variationsmöglichkeiten bestehen, ist mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Die Exekutive ist in ihrer Befugnis weiter dadurch beschränkt, daß sie nur unter der Voraussetzung tätig werden darf, daß die in den §§ 2 bis 4 SchVG vorgesehenen Wege zur Lösung des schulorganisatorischen Problems nicht gangbar sind. Dagegen ist der Verwaltung insofern ein Spielraum eingeräumt, als sie mehrere Gemeinden zusammenschließen und den Zusammenschluß auf einzelne (ebenfalls der Zahl nach nicht bestimmte) Klassenstufen beschränken kann. Eine Begrenzung hierbei ist dem Zweck der Ermächtigung zu entnehmen (vgl. BVerfGE 8, 274 [318]; BVerfG Beschluß v. 14. Mai 1969 - 1 BvR 615/67, 1 BvR 303/68 - S. 20); die Aufgabe, Schuleinheiten entsprechend den pädagogischen Bedürfnissen zu bilden, schränkt die Gestaltungsfreiheit der Exekutive wesentlich ein.

3. Die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim vom 4. Juni 1964 hält sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung und ist im übrigen auch in ihrer konkreten Ausgestaltung

BVerfGE 26, 228 (243):

mit der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar.

a) Die Verordnung trägt den pädagogischen Bedürfnissen der die Volksschule besuchenden Kinder im Bereich der Beschwerdeführerin Rechnung. Die Schülerzahlen der Jahrgänge 7 bis 9 reichten nicht aus, um Jahrgangsklassen in der Schule der Beschwerdeführerin zu bilden. Ein Unterricht in solchen Klassen, der für die genannten Jahrgänge als besonders dringend angesehen wird, ließ sich nur durch deren Einbeziehung in die Mittelpunktschule des bereits bestehenden Schulzweckverbandes Emmerke erreichen.

Mit der Verordnung ist auch nicht über das zeitlich notwendige Maß in die Rechtsstellung der Beschwerdeführerin eingegriffen worden. Zwar sieht die der Verordnung beigefügte Satzung des Schulzweckverbandes Emmerke in § 19 nur allgemein das Ausscheiden eines Verbandsgliedes vor, ohne die Voraussetzungen hierfür zu bestimmen. Da die Verordnung aber ausdrücklich auf § 7 Abs. 1 SchVG gestützt ist und damit auf die der organisatorischen Neuregelung zugrunde liegenden pädagogischen Bedürfnisse verweist, ist die Satzung dahin auszulegen, daß ein Verbandsglied die Zustimmung der Schulaufsichtsbehörde zu seinem Ausscheiden verlangen kann, wenn die pädagogischen Bedürfnisse, die zu dem Zusammenschluß geführt haben, entfallen sind.

Auch die Interessen der betroffenen Eltern sind hier in dem erforderlichen Maß berücksichtigt worden. Das Bestreben der Eltern, ihre Kinder in eine Schule am Wohnort zu schicken, muß bei dem verhältnismäßig kurzen Schulweg zur Mittelpunktschule gegenüber der Verbesserung in den Unterrichtsmöglichkeiten hier zurückstehen.

Mit der Feststellung, daß pädagogische Bedürfnisse den Zusammenschluß der Beschwerdeführerin mit dem Schulzweckverband Emmerke rechtfertigen, ist der weitere Einwand der Beschwerdeführerin zurückgewiesen, der Zusammenschluß sei nur aus dem - sachfremden - Grund einer finanziellen Entlastung der übrigen beteiligten Gemeinden erfolgt.

BVerfGE 26, 228 (244):

b) Die Beschwerdeführerin fühlt sich auch durch die Einzelausgestaltung des Zusammenschlusses und seiner Folgen in ihrer Finanzhoheit verletzt.

Die aus der Selbstverwaltungsgarantie abzuleitende Finanzhoheit gewährt den Gemeinden die Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens. Hieraus folgt auch, daß die Gemeinde sich in eigenverantwortlicher Regelung ihrer Finanzen auf die ihr obliegenden Verpflichtungen einstellt (BVerfGE 23, 353 [369]). Wenn also eine Gemeinde ohne Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 GG zu gemeinsamer Schulträgerschaft mit anderen Gemeinden zusammengeschlossen werden kann, so verstößt die Auferlegung eines Kostenanteils für die Gemeinschaftsaufgabe nicht gegen die gemeindliche Finanzhoheit. Im übrigen ist diesem Kostenanteil die Ersparnis gegenüberzustellen, die der Gemeinde daraus erwächst, daß sie in dem Umfang, in dem der kommunale Verband Aufgaben wahrnimmt, von der Erfüllung eigener Aufgaben und von den dazugehörigen Kosten entlastet wird.

4. Die Lastenverteilung zwischen den einzelnen Verbandsgliedern ist mit dem Gleichheitssatz vereinbar. Zwar gilt das Grundrecht des Art. 3 Abs. 1 GG nicht für juristische Personen des öffentlichen Rechts, soweit sie öffentliche Aufgaben wahrnehmen (BVerfGE 21, 362 [372 f.]). Jedoch bedeutet dies nicht, daß es ein verfassungsrechtliches Willkürverbot im Verhältnis von Hoheitsträgern zueinander nicht gäbe. Das Willkürverbot ist nicht nur grundrechtlich gesichert; als Element des objektiven Gerechtigkeitsprinzips und damit des Grundsatzes der Rechtsstaatlichkeit gilt der allgemeine Gleichheitssatz in allen Bereichen und für alle Personengemeinschaften (BVerfGE 23, 353 [372 f.]; 25, 198 [205]). Er ist somit im Rahmen des Verfahrens über eine Verfassungsbeschwerde nach § 91 BVerfGG als Prüfungsmaßstab für die Beurteilung von Eingriffen in die Selbstverwaltung zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 1, 167 [181]).

BVerfGE 26, 228 (245):

Gegen § 17 Abs. 2 Satz 2 der Satzung des Schulzweckverbandes Emmerke in der Fassung vom 4. Juni 1964 bestehen insofern gewisse Bedenken, als sich die Verteilung der Verbandsumlage zur Hälfte nach der finanziellen Leistungsfähigkeit der Gemeinden richtet. Zwar ist es mit dem Sinn eines kommunalen Zusammenschlusses durchaus vereinbar, bei der Finanzierung einer Gemeinschaftseinrichtung die unterschiedliche Leistungsfähigkeit der einzelnen Gemeinden zu berücksichtigen und somit durch die Lastenverteilung einen finanziellen Ausgleich unter ihnen herbeizuführen. § 17 Abs. 2 Satz 2 der Satzung trägt jedoch nicht der Besonderheit Rechnung, daß hier - abweichend von der Regel - die Gemeinden in unterschiedlichem Umfang eigene Aufgaben übertragen haben und damit von der Erfüllung eigener Aufgaben entlastet worden sind, indem nämlich die Beschwerdeführerin nur drei, die übrigen Gemeinden dagegen fünf Schuljahrgänge an die Mittelpunktschule Emmerke abgegeben haben.

Die Vernachlässigung dieser Besonderheit bei der Lastenverteilung nach der finanziellen Leistungsfähigkeit kann jedoch noch nicht als willkürlich bezeichnet werden, weil die andere Hälfte der Verbandsumlage nach den Schülerzahlen auf die beteiligten Gemeinden verteilt wird, wodurch zum Teil die unterschiedliche Aufgabenübertragung berücksichtigt wird, und weil im Gesamtergebnis die Abweichung von der an sich gebotenen Lastenverteilung verhältnismäßig geringfügig ist. Im übrigen sind für die Zukunft mit der Neufassung des § 17 Abs. 2 der Satzung durch die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim vom 21. April 1969 die Bedenken gegen die bisher geltende Bestimmung ausgeräumt.

5. Für die von der Beschwerdeführerin erbetene Anordnung der Kostenerstattung besteht kein Anlaß.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Seuffert Dr. Leibholz Geller Dr. v. Schlabrendorff Dr. Rupp Dr. Geiger Dr. Kutscher Dr. Rinck

BVerfG, 02.10.1968 - 1 BvF 3/65

Redaktion — Thu, 27 Dec 2012 00:20:42 +0000

Daten

Fall:

Gesellschaftssteuer

Fundstellen:

BVerfGE 24, 174; BStBl II 1968, 762; DB 1968, 1841; GmbHR 1968, 228; GmbHR 1968, 255; NJW 1968, 2187

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

02.10.1968

Aktenzeichen:

1 BvF 3/65

Entscheidungstyp:

Beschluss

Richter:

Müller, Stein, Ritterspach, Haager, Rupp- v. Brünneck, Böhmer, Brox, Zeidler

Stichwörter:

Verfassungsmäßigkeit des § 6 Abs. 1 Nr. 4 KVStG

§ 6 Abs. 1 Nummer 4 des Kapitalverkehrsteuergesetzes in der Fassung vom 24. Juli 1959 (Bundesgesetzbl. I S. 530) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 24, 174

Paginierung:

BVerfGE 24, 174 (174):

Beschluß

des Ersten Senats vom 02. Oktober 1968

- 1 BvF 3/65 -

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 6 Abs. 1 Nr. 4 des Kapitalverkehrsteuergesetzes in der Fassung v. 24, Juli 1959 (BGBl. I S. 530) - Antrag der Bayerischen Staatsregierung vom 17. September 1965 -.

Entscheidungsformel:

§ 6 Absatz 1 Nummer 4 des Kapitalverkehrsteuergesetzes in der Fassung vom 24. Juli 1959 (Bundesgesetzbl. I S. 530) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe

A. - I.

Nach dem Kapitalverkehrsteuergesetz - KVStG - in der Fassung vom 24. Juli 1959 (BGBl. I S. 530) unterliegt u.a. der Ersterwerb von Gesellschaftsrechten an inländischen Kapitalgesellschaften der Gesellschaftsteuer (§ 2 Nr. 1 KVStG). Als solche Gesellschaftsrechte an Kapitalgesellschaften gelten nach § 6 Abs. 1 KVStG

1. Aktien, Kuxe und sonstige Anteile 2.... 3.... 4. Anteile der Kommanditisten an einer Kommanditgesellschaft, wenn zu den persönlich haftenden Gesellschaftern der Kommanditgesellschaft eine Kapitalgesellschaft gehört.

BVerfGE 24, 174 (175):

Die letztgenannte Bestimmung, deren verfassungsrechtliche Prüfung Gegenstand des Verfahrens ist, begründet eine Gesellschaftsteuerpflicht u.a. für den Erwerb von Kommanditanteilen an einer sog. GmbH & Co. KG. Steuerschuldner ist die Kapitalgesellschaft (§ 10 Abs. 1 KVStG), demnach bei Erwerb eines Kommanditanteils an einer GmbH & Co. KG die GmbH. Beim Erwerb von Gesellschaftsrechten haftet für die Steuer außerdem noch der Erwerber (§ 10 Abs. 2 Nr. 1 KVStG), also der Kommanditist.

Eine steuerliche Sondergestaltung gegenüber den Regelungen des Handelsrechts wird demnach durch § 6 Abs. 1 Nr. 4 KVStG insofern vorgenommen, als er den Kommanditanteil an einer Kommanditgesellschaft, deren Komplementär eine Kapitalgesellschaft ist, den Gesellschaftsrechten an dieser Kapitalgesellschaft gleichstellt, während diese Anteile nach Handelsrecht Beteiligungen an der Personengesellschaft sind.

Das heute geltende Kapitalverkehrsteuerrecht ist in seinen Grundzügen erstmals in dem Kapitalverkehrsteuergesetz vom 8. April 1922 (RGBl. I S. 354) niedergelegt. Am 16. Oktober 1934 (RGBl. I S. 1058) ist das Gesetz neu gestaltet worden. Es gilt heute in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. Juli 1959 (BGBl. I S. 530) mit den sich aus den Gesetzen vom 9. August 1960 (BGBl. I S. 682) und vom 25. März 1965 (BGBl. I S. 147) ergebenden Änderungen.

II.

Der Bundesfinanzhof hat in seinem Urteil vom 3. Dezember 1964 - II 12/61 S - (BStBl. 1965 III S. 19) die Vorschrift des § 6 Abs. 1 Nr. 4 KVStG als vorkonstitutionelles Recht betrachtet und ist in dieser sowie in einer späteren Entscheidung vom 10. März 1965 - II 132/64 U - (BStBl. 1965 III S. 201) bei verfassungsrechtlicher Prüfung zu dem Ergebnis gekommen, sie sei wegen Verstoßes gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 GG) nichtig.

Das Kapitalverkehrsteuergesetz besteuere allgemein den Kapitalverkehr, durch den Kapitalgesellschaften von ihren Gesell

BVerfGE 24, 174 (176):

schaftern Kapital zugeführt werde. Es bedeute eine Durchbrechung der zivilrechtlichen Ordnung an maßgeblicher Stelle (BVerfGE 13, 331 [340]), wenn auf Grund der Fiktion des § 6 Abs. 1 Nr. 4 (in Verbindung mit § 2 Nr. 1) KVStG der Erwerb von Gesellschaftsrechten an einer Kommanditgesellschaft - also einer Personengesellschaft - als Erwerb von Rechten an einer Kapitalgesellschaft angesehen werde und die Kommanditisten insoweit nach der Fiktion des § 6 Abs. 2 KVStG als Gesellschafter der Kapitalgesellschaft gelten würden.

Kommanditgesellschaften würden ungleich behandelt, je nachdem, ob zu ihren Komplementären nur natürliche oder auch eine juristische Person gehörten. Außerdem ergebe sich auch für die juristische Person eine Ungleichheit, wenn sie sich bei einer Beteiligung an einer Kommanditgesellschaft als Komplementär das Kapital der Kommanditisten gesellschaftsteuerrechtlich zurechnen lassen müsse, zumal sie nach § 10 Abs. 1 KVStG die Gesellschaftsteuer insoweit schulde, während eine natürliche Person im entsprechenden Fall einer Gesellschaftsteuer nicht unterworfen werde. Schließlich würden auch die Kommanditisten einer solchen Kommanditgesellschaft von der ungleichen Behandlung betroffen, da sie nach § 10 Abs. 2 KVStG für die von der Kapitalgesellschaft geschuldete Steuer hafteten, während Kommanditisten, die sich an einer Kommanditgesellschaft beteiligten, bei der nur natürliche Personen zu den Komplementären gehörten, nicht für eine Gesellschaftsteuer im Haftungswege in Anspruch genommen würden.

Für diese Durchbrechung der zivilrechtlichen Ordnung fehle es an einer überzeugenden Begründung. Der einzige wesentliche Unterschied zwischen einer "GmbH & Co. KG" und einer sonstigen Kommanditgesellschaft ergebe sich nur im extremen Fall des Konkurses. Bei der Eröffnung des Konkurses über das Vermögen der GmbH seien etwaige Ausfälle der Gläubiger wegen der durch die Konkurseröffnung bedingten Auflösung der GmbH (§ 60 Abs. 1 Ziff. 4 Halbs. 1 GmbHG) in der Regel endgültig, während eine natürliche Person auch nach beendigtem Konkurs

BVerfGE 24, 174 (177):

verfahren grundsätzlich zur Deckung von Ausfällen herangezogen werden könne. Dieser Unterschied rechtfertige keine unterschiedliche Behandlung der Kommanditgesellschaften bei der Gesellschaftsteuer.

Auch aus dem Sinn und Zweck des Kapitalverkehrsteuergesetzes lasse sich die unterschiedliche Behandlung nicht rechtfertigen. In der Begründung des Gesetzes sei ausdrücklich hervorgehoben, daß bei offenen Handelsgesellschaften, Kommanditgesellschaften, Gesellschaften des bürgerlichen Rechts usw. ein Kapitalverkehr im Sinne der Zusammenballung und Bewegung des unpersönlichen Kapitals, die von der Gesellschaftsteuer erfaßt werden sollen, nicht stattfinde. Auch soweit die Gesellschaftsteuer auf dem Gedanken beruhe, daß die Vereinigung von Vermögensbestandteilen verschiedener Personen "zu einer einheitlichen Vermögensmasse" einen Mehrwert hervorrufe, sei diese Voraussetzung bei der Zuführung von Einlagen (und Darlehen) der Kommanditisten an eine GmbH & Co. KG nicht gegeben. Im Rechtssinne liege eine Vereinigung bei der beteiligten Kapitalgesellschaft schon deswegen nicht vor, weil die Einlagen der Kommanditisten grundsätzlich gesamthänderisches Eigentum der Gesellschafter der Kommanditgesellschaft, keinesfalls aber Eigentum der Kapitalgesellschaft würden. Auch im wirtschaftlichen Sinne könne man nicht allgemein davon sprechen, daß die Einlagen der Kommanditisten der Kapitalgesellschaft "zugeführt" würden. Gegen die Annahme einer wirtschaftlichen Kapitalverstärkung spreche entscheidend, daß sich die Gläubiger der GmbH wegen ihrer Forderungen gegen die GmbH nicht an die Kommanditeinlagen halten könnten.

Auch der Gesichtspunkt der Bekämpfung der Steuerumgehungen rechtfertige keine abweichende Beurteilung. Zwar seien nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Bestimmungen, die lediglich Umgehungen der Steuerpflicht verhindern sollten, verfassungsrechtlich unbedenklich. Seinem Wortlaut entsprechend werde § 6 Abs. 1 Nr. 4 KVStG jedoch auf alle Fälle des Anteilserwerbs von Kommanditisten angewendet, ohne Rück

BVerfGE 24, 174 (178):

sicht darauf, ob im Einzelfall eine etwa beabsichtigte Steuerumgehung überhaupt in Frage stehe.

III.

Im Hinblick auf dieses Urteil des Bundesfinanzhofs hat die Bayerische Staatsregierung gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG in Verbindung mit § 76 Nr. 2 BVerfGG die Feststellung beantragt, daß § 6 Abs. 1 Nr. 4 KVStG in der Fassung vom 24. Juli 1959 (KVStG 1959 - BGBl. I S. 530 -) mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

Zur Begründung des Antrags macht die Antragstellerin geltend, § 6 Abs. 1 Nr. 4 KVStG verstoße nicht gegen Art. 3 GG. Wenn auch § 6 Abs. 1 Nr. 4 KVStG in gewisser Hinsicht eine steuerliche Sondergestaltung gegenüber dem Handelsrecht darstelle, so sei im Grunde die vom Kapitalverkehrsteuergesetz "selbst statuierte Sachgesetzlichkeit" (im Sinne von BVerfGE 13, 331 [339 f.]) nicht aufgegeben. Steuerschuldner im System des Kapitalverkehrsteuergesetzes sei die Kapitalgesellschaft (§ 10 Abs. 1 KVStG), Steuergegenstand die Zuführung von Kapital an die Kapitalgesellschaft (§§ 2, 3 KVStG). Auch im Falle des § 6 Abs. 1 Nr. 4 KVStG bleibe eine Kapitalgesellschaft, nämlich die GmbH, Steuerschuldner. Das Kapitalverkehrsteuergesetz solle die Verstärkung der Kapitalkraft der Kapitalgesellschaften steuerlich erfassen. Diesem Ziel diene auch die Besteuerung des Erwerbs von Kommanditanteilen an einer GmbH & Co. KG. Die Kapitalgesellschaft sei an den Kommanditeinlagen gesamthänderisch mitbeteiligt und erhalte infolge ihrer beherrschenden Stellung als Komplementär hierüber auch die wirtschaftliche Verfügungsmacht.

Entgegen der Auffassung des Bundesfinanzhofs werde die GmbH & Co. KG im Vergleich zu anderen Kommanditgesellschaften auch nicht ungleich behandelt. Soweit Differenzierungen in der steuerlichen Erfassung bestünden und die zivilrechtliche Ordnung durchbrochen sei, lägen hierfür sachlich überzeugende Gründe vor. Maßgebender Gedanke für die Erhebung der Ge

BVerfGE 24, 174 (179):

sellschaftsteuer sei die steuerliche Inanspruchnahme der verstärkten Kapitalkraft. Unter diesem Gesichtspunkt würden nicht nur die eigentliche Gründung und die formelle Kapitalerhöhung bei Kapitalgesellschaften der Gesellschaftsteuer unterworfen, sondern auch sonstige Vorgänge, die einer Kapitalzuführung und wirtschaftlichen Verstärkung der Kapitalgesellschaften gleichkämen (§ 2 Nr. 2 f., § 3 KVStG). Aus der gleichen Erwägung heraus würden nach § 6 Abs. 1 Nr. 4 KVStG auch Anteile an einer Kommanditgesellschaft, an der eine Kapitalgesellschaft als persönlich haftender Gesellschafter beteiligt sei, den Gesellschaftsrechten gleichgestellt. Außerdem sollten Steuerumgehungen verhindert werden, die dadurch entstünden, daß eine GmbH mit nur geringem Kapital errichtet werde, während das zur Geschäftsführung notwendige Kapital als Kommanditeinlage einer GmbH & Co. KG eingebracht werde.

IV.

Von den nach § 77 BVerfGG anhörungsberechtigten Bundes- und Länderorganen haben sich der Bundesminister der Finanzen, der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg, die Landesregierung von Rheinland-Pfalz, der Präsident des Senats der Freien Hansestadt Bremen, der Hessische Ministerpräsident, der Niedersächsische Ministerpräsident, der Ministerpräsident des Landes Nordrhein-Westfalen und der Saarländische Minister für Finanzen und Forsten der Auffassung der Bayerischen Staatsregierung angeschlossen.

B. - I.

Der Antrag auf Durchführung eines Normenkontrollverfahrens ist nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG in Verbindung mit § 76 BVerfGG zulässig. Die Frage, ob es sich bei der nachzuprüfenden Norm um vor- oder nachkonstitutionelles Recht handelt, ist in diesem Zusammenhang ohne Bedeutung; Gegenstand der ab

BVerfGE 24, 174 (180):

strakten Normenkontrolle im Gegensatz zur konkreten Normenkontrolle kann auch vorkonstitutionelles Recht sein (BVerfGE 2, 124 [131]).

II.

1. Entgegen der Auffassung des Bundesfinanzhofs und eines Teiles des Schrifttums kann in der Vorschrift des § 6 Abs. 1 Nr. 4 KVStG eine unzulässige Durchbrechung der zivilrechtlichen Ordnung im Sinne der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in BVerfGE 13, 331 (339 f.) nicht gesehen werden. Bei dieser Entscheidung ging es darum, daß eine Kapitalgesellschaft wegen ihrer Verselbständigung gegen "Durchgriffe" auf Tatbestände im Kreis oder in der Person ihrer Gesellschafter grundsätzlich abgeschirmt sein soll. Dagegen liegt es gerade im Wesen der Personengesellschaft, daß wegen der fehlenden rechtlichen Verselbständigung eine Berücksichtigung der Verhältnisse der beteiligten Gesellschafter möglich ist (vgl. BFH, BStBl. 1966 III S. 171). Im übrigen trifft es nicht zu, daß das Kapitalverkehrsteuergesetz - abgesehen von der Regelung des § 6 Abs. 1 Nr. 4 - den Steuergegenstand prinzipiell nach den Rechtsformen des bürgerlichen Rechts bestimmt. Das Kapitalverkehrsteuergesetz knüpft zwar an Vorgänge an, deren rechtliche Grundlage das Zivilrecht ist. Der Gesetzgeber hat jedoch den Steuergegenstand zum Teil auch mit eigenen - dem Zivilrecht in dieser Form nicht geläufigen - Begriffen umschrieben, so z.B. in § 3 KVStG, wo er die Steuerpflicht an die "Gewährung von Darlehen" anknüpft, "wenn die Darlehnsgewährung eine durch die Sachlage gebotene Kapitalzuführung ersetzt". Die Auswahl der steuerlichen Tatbestände ist somit auch an wirtschaftlichen Überlegungen ausgerichtet.

Die hierzu im Schrifttum geäußerte gegenteilige Auffassung, es müsse bei Ermittlung des steuerpflichtigen Tatbestandes nach dem Kapitalverkehrsteuergesetz die rechtliche Betrachtungsweise im Vordergrund stehen, ist von der Verfassung nicht geboten. Dabei mag dahingestellt bleiben, ob bei der Anwendung einer einzelnen an formalrechtliche Vorgänge anknüpfenden Verkehrsteuervor

BVerfGE 24, 174 (181):

schrift die sonst im Steuerrecht übliche "wirtschaftliche Betrachtungsweise" (vgl. § 1 Abs. 2 und 3 StAnpG) gegenüber einer mehr formalrechtlichen Betrachtungsweise zurücktritt (vgl. hierzu Boruttau/Schadeck, KVStG, 2. Aufl., 1964, S. 63; Brönner, KVStG, 1956, § 1 Anm. 2). Auf jeden Fall ist es, wie das Bundesverfassungsgericht allgemein (BVerfGE 18, 224 [234]) und für das Kapitalverkehrsteuergesetz im besonderen (BVerfGE 13, 153 [162 f.]) ausgesprochen hat, dem Gesetzgeber nicht verwehrt, bei der Gestaltung von Steuertatbeständen auch an wirtschaftliche Sachverhalte anzuknüpfen.

2. Allerdings kann mit dem Bundesfinanzhof davon ausgegangen werden, daß das Kapitalverkehrsteuergesetz grundsätzlich nur die Zuführung von Kapital an Kapitalgesellschaften erfassen soll. Das hat seinen Grund in den wirtschaftlichen und rechtlichen Besonderheiten dieser Gesellschaften, die sie - jedenfalls im Regelfall - von den Personengesellschaften unterscheiden. Während bei den Personengesellschaften die persönliche Leistung und die persönliche Haftung der beteiligten Gesellschafter im Vordergrund stehen, sind bei den Kapitalgesellschaften die Rechte und Pflichten der Gesellschafter sowie die Gesellschaftsstruktur in erster Linie durch deren Kapitalbeteiligung bestimmt. Dem Gesetzgeber steht es jedoch frei, durch Sonderbestimmungen von den einen Rechtskreis bestimmenden Grundregeln, die er selbst gesetzt hat, abzuweichen, wenn eine solche Abweichung hinreichend gerechtfertigt ist (BVerfGE 18, 315 [334 mit weiteren Nachw.]). Dies ist hier der Fall.

a) Trotz der grundsätzlichen Unterscheidung der beiden Gesellschaftsgruppen können sie in der Praxis auf Grund entsprechender gesellschaftsvertraglicher Absprachen bis zu einem gewissen Maße ineinander übergehen. Infolge der im Bereich des Gesellschaftsrechts zugelassenen "Grundtypenvermischung" können bei entsprechender Vertragsgestaltung Personengesellschaften entstehen, die in ihrer rechtlichen Struktur den Kapitalgesellschaften stark angenähert sind. Das trifft besonders bei einer Kommanditgesellschaft zu, deren persönlich haftender Gesellschafter eine

BVerfGE 24, 174 (182):

GmbH oder eine Aktiengesellschaft ist (GmbH & Co. KG oder - seltener - AG & Co. KG). Zwar bleibt eine Kommanditgesellschaft aus handelsrechtlicher Sicht auch dann noch eine Personengesellschaft, wenn an ihr eine Kapitalgesellschaft als Komplementär beteiligt ist; das schließt indessen nicht aus, daß sie wirtschaftlich einer Kapitalgesellschaft ähnelt (BFH, BStBl. 1966 III S. 171).

Entscheidend fällt hierbei ins Gewicht, daß die Rechtsfigur einer GmbH & Co. KG die Möglichkeit bietet, auch im Rahmen einer Personengesellschaft die Haftung auf das Gesellschaftsvermögen zu begrenzen. Zwar haftet auch bei einer solchen Gesellschaft die als Komplementär fungierende GmbH mit ihrem Vermögen unbegrenzt; dagegen brauchen die an der GmbH beteiligten natürlichen Personen nicht mit ihrem Privatvermögen für die Gesellschaftsschulden einzustehen, während die Kommanditisten nur mit einer Einlage haften. Dieser haftungsrechtliche Vorteil rückt die GmbH & Co. KG rechtlich und wirtschaftlich in die Nähe einer Kapitalgesellschaft. Außerdem macht die Organisation der Kapitalgesellschaft die Führung des Unternehmens von dem persönlichen Schicksal natürlicher Personen unabhängig; die Nachfolge in der Führung wird durch die Organisation der Kapitalgesellschaft sichergestellt. Diese wesentlichen Zwecke, um deretwillen eine GmbH & Co. KG gegründet wird, können durch eine Kommanditgesellschaft mit einer natürlichen Person als persönlich haftendem Gesellschafter nicht erreicht werden.

Hieraus ergibt sich bereits, daß die Auffassung des Bundesfinanzhofs, der einzige Unterschied zwischen einer GmbH & Co. KG und einer sonstigen Kommanditgesellschaft wirke sich im Fall des Konkurses der GmbH aus, zu eng ist. Zwar mag sich die vollständige Haftungsbeschränkung bei einer GmbH & Co. KG am deutlichsten im Konkursfalle zeigen; schon mit der Gründung der GmbH & Co. KG wird aber gewährleistet, daß das Unternehmen ohne unbeschränkte persönliche Haftung einer natürlichen Person geführt werden kann.

All diese Erwägungen rechtfertigen es, daß eine solche GmbH & Co. KG im Hinblick auf die Gesellschaftsteuer ande

BVerfGE 24, 174 (183):

ren Regeln unterworfen wird als eine Kommanditgesellschaft, deren Komplementäre ausschließlich natürliche Personen sind.

b) Gegen diese Rechtfertigung könnten allerdings Bedenken erhoben werden, wenn in unzulässiger Verallgemeinerung auch solche Kommanditgesellschaften erfaßt würden, bei denen neben einer juristischen Person noch natürliche Personen Komplementäre sind. In der Tat kann sich die Gesellschaftsstruktur durch die Beteiligung einer natürlichen Person als Komplementär entscheidend verändern, insbesondere dann, wenn die als Komplementär fungierende natürliche Person nach der jeweiligen gesellschaftsvertraglichen Ausgestaltung eine beherrschende Stellung einnimmt. Nach dem Gesetzeswortlaut werden von der angefochtenen Regelung auch solche Kommanditgesellschaften erfaßt. Bei der Beurteilung, wie sich solche Verschiedenheiten auf die Verfassungsmäßigkeit einer Steuernorm auswirken, ist jedoch zu berücksichtigen, daß jede Steuernorm, um praktikabel zu sein, typisieren, d.h. geringfügigere oder nur in besonders gelagerten Fällen auftretende Ungleichheiten in Kauf nehmen muß. Darin allein liegt noch kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz (BVerfGE 9, 3 [13]; 13, 331 [341]; 14, 76 [102]; 17, 1 [23]). In der Praxis spielt diese Konstellation einer Kommanditgesellschaft mit natürlichen und juristischen Personen als Komplementären kaum eine Rolle. Aus den eingehenden Untersuchungen von Hesselmann (Handbuch der GmbH & Co., 9. Aufl., 1966, S. 27 ff. und 10) über die Motive für die Wahl dieser Gesellschaftsform ergibt sich, daß in der GmbH & Co. KG die GmbH fast immer der einzige Komplementär ist. Der Fall, daß neben einer GmbH auch noch eine wirtschaftlich beherrschende natürliche Person als Komplementär fungiert, ist bei dieser Sachlage als seltener Ausnahmefall anzusehen, der bei der gebotenen generalisierenden Betrachtung vernachlässigt werden kann.

3. Aus diesen Erwägungen folgt zugleich, daß auch die übrigen vom Bundesfinanzhof hervorgehobenen Verschiedenheiten in der steuerlichen Behandlung der Gesellschafter einer GmbH & Co. KG im Vergleich zu anderen Kommanditgesellschaften einen

BVerfGE 24, 174 (184):

Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht begründen können. Somit läßt die besondere Regelung des § 6 Abs. 1 Nr. 4 KVStG keinen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG erkennen.

4. Verletzungen anderer Bestimmungen des Grundgesetzes sind ebenfalls nicht ersichtlich. Insbesondere handelt es sich nicht um eine auf nationalsozialistischer Wirtschaftsauffassung beruhende Regelung, da bereits das Kapitalverkehrsteuergesetz 1922 eine entsprechende Vorschrift enthalten hat. Daher ist die Vereinbarkeit des § 6 Abs. 1 Nr. 4 KVStG mit dem Grundgesetz auszusprechen.

Müller Stein Ritterspach Haager Rupp- v. Brünneck Böhmer Brox Zeidler

BVerfG, 20.12.1966 - 1 BvF 2/65

Redaktion — Mon, 02 Jul 2012 07:23:07 +0000

Daten

Fall:

Deutsche Friedensunion

Fundstellen:

BVerfGE 21, 52; BayVBl 1967, 128; DÖV 1967, 579; JuS 1967, 185; MDR 1967, 192; NJW 1967, 244

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

20.12.1966

Aktenzeichen:

1 BvF 2/65

Entscheidungstyp:

Beschluss

Richter:

Müller, Berger, Scholtissek, Stein, Ritterspach, Haager, Rupp-v. Brünneck, Böhmer

Der Kreis der Antragsberechtigten nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG kann nicht im Wege der Auslegung erweitert werden.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 21, 52

Paginierung:

BVerfGE 21, 52 (52):

Der Kreis der Antragsberechtigten nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG kann nicht im Wege der Auslegung erweitert werden.

Beschluß

des Ersten Senats v. 20. Dezember 1966 gemäß § 24 BVerfGG

- 1 BvF 2/65 -

in dem Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit a) des Gesetzes über das Zivilschutzkorps vom 12. August 1965 (BGBl. I S. 782); b) des Gesetzes über den Selbstschutz der Zivilbevölkerung (Selbstschutzgesetz) vom 9. September 1965 (BGBl. I S. 1240); c) des Gesetzes über bauliche Maßnahmen zum Schutz der Zivilbevölkerung (Schutzbaugesetz) vom 9. September 1965 (BGBl. I S. 1232); d) des Gesetzes über die Sicherstellung von Leistungen auf dem Gebiet der gewerblichen Wirtschaft sowie das Geld- und Kapitalverkehrs (Wirtschaftssicherstellungsgesetz) vom 24. August 1965 (BGBl. I. S. 920); e) des Gesetzes zur Sicherstellung des Verkehrs (Verkehrssicherstellungsgesetz) vom 24. August 1965 (BGBl. I S. 927); f) des Gesetzes über die Sicherstellung der Versorgung mit Erzeugnissen der Ernährungs- und Landwirtschaft sowie der Fort- und Holzwirtschaft (Ernährungssicherstellungsgesetz) vom 24. August 1965 (BGBl. I S. 938). Antragsteller: Deutsche Friedens-Union (DFU), vertreten durch ihr Direktorium, Köln-Ehrenfeld, Venloer Straße 383 - Bevollmächtigte: Rechtsanwälte...

Entscheidungsformel:

Der Antrag wird verworfen.

Gründe

1. Die Antragstellerin ist eine politische Partei, die nicht im Bundestag vertreten ist. Ihr Antrag auf abstrakte Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG; §§ 76 ff. BVerfGG) richtet sich gegen die 1965 verkündeten sog. einfachen Notstandsgesetze. Die Antragstellerin begründet die Zulässigkeit des Antrags damit, daß im abstrakten Normenkontrollverfahren das Bundesverfassungsgericht seine Aufgabe als Hüter der Verfassung bei wörtlicher Auslegung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG nur wahrnehmen könne, solange es im Bundestag eine oppositionelle Minderheit

BVerfGE 21, 52 (53):

von mindestens einem Drittel seiner Mitglieder gebe. Hätten die Schöpfer des Grundgesetzes vorausgesehen, daß sich gegenüber verfassungswidrig ausgeübter Staatsgewalt nicht einmal ein Drittel der Mitglieder des Bundestages zusammenfinden würde, hätten sie zweifellos das Antragsrecht in Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG erweitert. Diese Erweiterung habe nun das Bundesverfassungsgericht durch Auslegung vorzunehmen. Dabei brauche das Gericht nicht jedem Staatsbürger, sondern nur den politischen Parteien die Aktivlegitimation für einen abstrakten Normenkontrollantrag einzuräumen, weil gerade die politische Partei die Organisationsform sei, in der sich Staatsbürger zur Formulierung und Durchsetzung eines gemeinsamen politischen Willens verbänden. Wie das Bundesverfassungsgericht der politischen Partei die Parteifähigkeit im Organstreit zuerkannt habe, könne es auch die Antragsteller für abstrakte Normenkontrollen um die politischen Parteien erweitern.

Materiell wird gerügt, daß die einfachen Notstandsgesetze gegen Art. 1, 2, 5, 11, 12, 13, 17 a, 19 Abs. 1, 28, 79, 80 Abs. 1, 85 Abs. 1 GG verstießen.

2. Der Antrag ist unzulässig, weil die Antragstellerin nicht legitimiert ist, ein abstraktes Normenkontrollverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht in Gang zu bringen.

Das Recht, eine abstrakte Normenkontrolle zu beantragen, hat das Grundgesetz nur der Bundesregierung, einer Landesregierung oder einem Drittel der Mitglieder des Bundestages (ohne Rücksicht auf Partei- oder Fraktionszugehörigkeit) verliehen (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG). Hieran ist das Bundesverfassungsgericht gebunden. Die Bestimmung des Kreises der Antragsberechtigten hat nicht nur technische Bedeutung; sie hängt eng mit dem verfassungsrechtlichen und verfassungspolitischen Gehalt der Rechtsstreitigkeiten zusammen, die dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung zugewiesen sind. Die Antragsberechtigung kann daher nicht im Wege der Analogie aus Gründen eines vermeintlichen Sachbedürfnisses erweitert werden. Das Gericht würde damit die der Verfassungsgerichtsbarkeit vom Grundgesetz gezoge

BVerfGE 21, 52 (54):

nen Grenzen durch Zulassung neuer Verfassungsstreitigkeiten überschreiten und so von einer wichtigen Grundentscheidung des Verfassungsgebers abweichen. Dazu ist es nicht befugt.

Die Erwägungen, die das Bundesverfassungsgericht dazu geführt haben, den Parteien die Eigenschaft von Beteiligten im Organstreit zu geben (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, §§ 63 ff. BVerfGG), treffen auf das Verfahren der abstrakten Normenkontrolle nicht zu. Das Gericht hatte zu entscheiden, welche von zwei nach dem Verfahrensrecht in gleicher Weise möglichen Verfahrensgestaltungen der Rechtsstellung der Parteien besser entspricht; der Organstreit wurde im Verhältnis zur Verfassungsbeschwerde als das der verfassungsrechtlichen Stellung der Parteien angemessenere Verfahren angesehen (BVerfGE 4, 27 [30 f.]). Die Erweiterung des in Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG eindeutig festgelegten Kreises von Antragstellern läßt sich damit nicht rechtfertigen.

Müller Berger Scholtissek Stein Ritterspach Haager Rupp-v. Brünneck Böhmer

BVerfG, 19.07.1966 - 2 BvF 1/65

Redaktion — Thu, 28 Jun 2012 06:47:45 +0000

Daten

Fall:

Parteienfinanzierung I

Fundstellen:

BVerfGE 20, 56; BayVBl 1966, 313; BayVBl 1966, 345; DÖV 1966, 563; DVBl 1966, 636; JuS 1966, 413; JuS 1967, 64; JZ 1966, 517; MDR 1966, 903; NJW 1966, 1499

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

19.07.1966

Aktenzeichen:

2 BvF 1/65

Entscheidungstyp:

Urteil

Instanzen:

BVerfG, 25.03.1966 - 2 BvF 1/65

1. Das Bundeshaushaltsgesetz (Art. 110 Abs. 2 GG) stellt nicht lediglich ein im Haushaltsplan enthaltenes Zahlenwerk fest, sondern enthält zugleich die Bewilligung der im Haushaltsplan ausgeworfenen Mittel, also die Ermächtigung an die Regierung, diese Mittel für die in den Titeln des Haushaltsplans festgelegten Zwecke auszugeben. Solche Ermächtigungsvorschriften sind Recht im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 BVerfGG und können deshalb im Normenkontrollverfahren auf ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz geprüft werden.
2. Der Grundgesetzgeber hat sich, indem er die freiheitliche demokratische Grundordnung geschaffen hat, für einen freien und offenen Prozeß der Meinungs- und Willensbildung des Volkes entschieden. Dieser Prozeß muß sich vom Volk zu den Staatsorganen, nicht umgekehrt von den Staatsorganen zum Volk hin, vollziehen. Den Staatsorganen ist es grundsätzlich verwehrt, sich in bezug auf diesen Prozeß zu betätigen (Art. 20 Abs. 2, 21 GG).
3. Einwirkungen der Staatsorgane auf diesen Prozeß sind nur dann mit dem Grundgesetz vereinbar, wenn sie durch einen besonderen, sie verfassungsrechtlich legitimierenden Grund gerechtfertigt werden können.
4. Mit dem demokratischen Grundsatz der freien und offenen Meinungs- und Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen ist es nicht vereinbar, den Parteien Zuschüsse aus Haushaltsmitteln des Bundes für ihre gesamte Tätigkeit im Bereich der politischen Meinungs- und Willensbildung zu gewähren.
5. Art. 21 Abs. 1 GG, der die Struktur der Parteien als frei konkurrierender, aus eigener Kraft wirkender und vom Staat unabhängiger Gruppen verfassungskräftig festlegt, verbietet es, die dauernde finanzielle Fürsorge für die Parteien zu einer Staatsaufgabe zu machen.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 20, 56

Paginierung:

BVerfGE 20, 56 (56):

2. Der Grundgesetzgeber hat sich, indem er die freiheitliche demokratische Grundordnung geschaffen hat, für einen freien und offenen Prozeß der Meinungs- und Willensbildung des Volkes entschieden. Dieser Prozeß muß sich vom Volk zu den Staatsorganen, nicht umgekehrt von den Staatsorganen zum Volk hin, vollziehen. Den Staatsorganen ist es grundsätzlich verwehrt, sich in bezug auf diesen Prozeß zu betätigen (Art. 20 Abs. 2, 21 GG).

3. Einwirkungen der Staatsorgane auf diesen Prozeß sind nur dann mit dem Grundgesetz vereinbar, wenn sie durch einen besonderen, sie verfassungsrechtlich legitimierenden Grund gerechtfertigt werden können.

4. Mit dem demokratischen Grundsatz der freien und offenen Meinungs- und Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen ist es nicht vereinbar, den Parteien Zuschüsse aus Haushaltsmitteln des Bundes für ihre gesamte Tätigkeit im Bereich der politischen Meinungs- und Willensbildung zu gewähren.

5. Art. 21 Abs. 1 GG, der die Struktur der Parteien als frei konkurrierender, aus eigener Kraft wirkender und vom Staat unabhängiger Gruppen verfassungskräftig festlegt, verbietet es, die dauernde finanzielle Fürsorge für die Parteien zu einer Staatsaufgabe zu machen.

Urteil

des Zweiten Senats vom 19. Juli 1966 auf die mündliche Verhandlung vom 19., 20. und 21. April 1966

-- 2 BvF 1/65 --

in dem Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des § 1 des Gesetzes über die Festlegung des Bundeshaushaltsplans für das Rechnungsjahr 1965 vom 18. März 1965 (BGBl. II S. 193), soweit durch

BVerfGE 20, 56 (57):

diese Bestimmung im Einzelplan 06 Kapitel 02 Titel 612 ein Betrag von 38 Millionen DM für die Aufgaben der Parteien nach Art. 21 des Grundgesetzes bereitgestellt worden ist. Antragsteller: Die Regierung des Landes Hessen, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Wiesbaden - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt...

Entscheidungsformel:

§ 1 des Gesetzes über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Rechnungsjahr 1965 vom 18. März 1965 (BGBl. II S. 193) ist insoweit nichtig, als diese Vorschrift den Bundesminister des Innern ermächtigt, gemäß Einzelplan 06 Kapitel 02 Titel 612 des Bundeshaushaltsplans 38 Millionen DM für die Aufgaben der Parteien nach Artikel 21 des Grundgesetzes auszugeben.

Gründe:

A. -- I.

Zuschüsse an die politischen Parteien aus Haushaltsmitteln des Bundes waren erstmals im Bundeshaushaltsplan für das Rechnungsjahr 1959 vorgesehen. Im Einzelplan 06 - Geschäftsbereich des Bundesministers des Innern - Kapitel 02 Titel 620 wurden auf Vorschlag des Haushaltsausschusses des Bundestags 5 Millionen DM mit der Zweckbestimmung "Zuschüsse zur Förderung der politischen Bildungsarbeit der Parteien" eingesetzt.

In den Erläuterungen zu diesem Titel hieß es:

"Die Mittel sollen die Parteien bei der Wahrnehmung ihres Auftrages, an der politischen Bildung des deutschen Volkes mitzuwirken, unterstützen ..."

Die Mittel waren übertragbar. Sie waren zunächst gesperrt und durften nur mit Zustimmung des Haushaltsausschusses freigegeben werden. In seiner 107. Sitzung am 10. Februar 1960 beschloß der Haushaltsausschuß einstimmig:

"1. Der Titel 620 bei Kapitel 0602 soll für das Rechnungsjahr 1959 entsperrt werden. Die Aufteilung erfolgt auf die im Bundestag vertretenen Parteien nach dem Schlüssel ihrer Stärke im Bundesparlament.

BVerfGE 20, 56 (58):

2. Die Überweisung erfolgt auf ein Sonderkonto der Bundeszentralen der Parteien. Zwei verantwortliche Vertreter der Parteien bestätigen der Bundesregierung für die Bundesvorstände schriftlich den Empfang der Mittel für den im Bundeshaushalt genannten Verwendungszweck. Die Parteien verwenden die Mittel ohne besondere ministerielle Verwendungsrichtlinien in eigener Verantwortung. Sie geben dem Präsidenten des Bundesrechnungshofes spätestens sechs Monate nach Schluß des Rechnungsjahres einen schriftlichen Bericht über die Verwendung des Betrages."

Gleiche Beträge mit gleicher Zweckbestimmung wurden auch in den Haushaltsplänen des Bundes für die Rechnungsjahre 1960 und 1961 ausgeworfen. Die Beträge wurden in gleicher Weise wie der Betrag für 1959 verteilt.

Im Bundeshaushaltsplan für das Rechnungsjahr 1962 wurde im Einzelplan 06 für den Geschäftsbereich des Bundesministers des Innern im Kapitel 02 unter Titel 612 ein Betrag von insgesamt 20 Millionen DM eingesetzt. Der Titel umfaßt neben "Sondermitteln für politische Bildungsarbeit" in Höhe von 5 Millionen DM - Untertitel 612a - erstmals "Sondermittel für die Aufgaben der Parteien nach Artikel 21 des Grundgesetzes" in Höhe von 15 Millionen DM - Untertitel 612b -. Die Mittel unterlagen nur der Prüfung durch den Präsidenten des Bundesrechnungshofs. Über die Verteilung der Mittel aus dem Untertitel 612a hieß es in den Erläuterungen:

"Die Mittel werden auf die im Bundestag vertretenen Parteien nach dem Schlüssel ihrer Stärke im Bundesparlament aufgeteilt."

Die Mittel aus dem neu aufgenommenen Untertitel 612b waren mit einem Sperrvermerk versehen. Der Haushaltsausschuß des Bundestags beschloß in seiner 34. Sitzung am 29. Juni 1962, für den Untertitel 612b den gleichen Verteilungsschlüssel wie für den Untertitel 612a zu wählen. Danach wurden die gesamten Mittel aus Kapitel 0602 Titel 612 in Höhe von 20 Millionen DM nach dem d'Hondt'schen Verfahren auf die im Bundestag vertretenen Parteien verteilt.

Im Haushaltsplan für 1963 fiel der Untertitel 612a (Sonder

BVerfGE 20, 56 (59):

mittel für politische Bildungsarbeit) fort. Zugleich wurden die "Sondermittel für die Aufgaben der Parteien nach Artikel 21 des Grundgesetzes" von 15 Millionen auf 20 Millionen DM erhöht (Einzelplan 06 Kapitel 02 Titel 612). In den Erläuterungen zu Titel 612 hieß es:

"20 v.H. der Mittel werden auf die vier im Bundestag vertretenen Parteien zu je 5 v.H. und der Rest wird auf die vier im Bundestag vertretenen Parteien entsprechend ihrer Stärke aufgeteilt."

Im Bundeshaushaltsplan für das Rechnungsjahr 1964 wurden die "Sondermittel für die Aufgaben der Parteien nach Artikel 21 des Grundgesetzes (Einzelplan 06 Kapitel 02 Titel 612) auf 38 Millionen DM erhöht. Die Mittel unterlagen weiterhin nur der Prüfung durch den Präsidenten des Bundesrechnungshofs. Die Erläuterungen des Haushaltsplans 1963 wurden wie folgt ergänzt:

"Die Auszahlung der danach jeder Partei zustehenden Mittel erfolgt auf Antrag. Der Antrag kann auf einen Teilbetrag beschränkt werden."

Die für 1964 getroffene Regelung wurde im Haushaltsplan für das Rechnungsjahr 1965 wiederholt. Eine entsprechende Regelung ist auch im Bundeshaushaltsplan für das Rechnungsjahr 1966 vorgesehen.

II.

1. Die Regierung des Landes Hessen - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt ... - begehrt im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 BVerfGG) die Feststellung:

"§ 1 des Gesetzes über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Rechnungsjahr 1965 vom 18. März 1965 (BGBl. II S. 193) verstößt gegen die Art. 30, Art. 21 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1, Art. 21 Abs. 1 Satz 2, Art. 21 Abs. 1 Satz 3 und Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes und ist nichtig, soweit durch diese Bestimmung im Einzelplan 06 Kapitel 02 Titel 612 ein Betrag von 38 Millionen DM für die Aufgaben der Parteien nach Art. 21 des Grundgesetzes bereitgestellt wird."

BVerfGE 20, 56 (60):

a) Die Antragstellerin ist der Ansicht, das Haushaltsgesetz setze materielles Recht und sei deshalb der Prüfung im Normenkontrollverfahren zugänglich. Sie hat ein Gutachten von Professor B.... über die "Nachprüfbarkeit des Bundeshaushaltsplans - Titel Zuwendungen an Parteien - im Normenkontrollverfahren" vorgelegt, das zu dem Ergebnis kommt, der gesetzlich festgestellte Haushaltsplan sei, auch wenn man ihn als ein Gesetz im nur formellen Sinne deute, als Bundesrecht im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG anzusehen und könne deshalb im Normenkontrollverfahren überprüft werden. Er sei aber auch deshalb "Bundesrecht" im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, weil er die Eigenschaft eines materiellen Gesetzes mindestens in den Teilen besitze, die - wie die Titel über Sondermittel für die Parteien - ohne weitere gesetzliche Deckung die Verwaltung allgemein ermächtigten, Leistungen zu gewähren. Die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts zur Normenkontrolle über den Haushaltsplan werde durch die Rechnungsprüfungskompetenz des Bundesrechnungshofs (Art. 114 Abs. 2 GG) nicht ausgeschlossen. Die Befugnis einer Landesregierung, ein Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG einzuleiten, werde hinsichtlich des Bundeshaushaltsplans auch nicht durch das Gebot der selbständigen Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern (Art. 109 GG) berührt.

Die Antragstellerin betont zur Frage der Zulässigkeit ferner, daß das Bundesverfassungsgericht über die durch den Antrag aufgeworfenen Rechtsfragen im Urteil vom 24. Juni 1958 (BVerfGE 8, 51) nicht entschieden habe. Durch den jetzigen Antrag werde im Unterschied zum damaligen Verfahren die Frage gestellt, ob staatliche Zuwendungen an die Parteien in einen Ausgabetitel des Haushaltsplans eingesetzt werden dürften, ohne daß in einem Parteiengesetz, das zugleich Modalitäten und Ausmaß der staatlichen Zuschüsse regle, Rechtsansprüche der Parteien begründet seien. Im übrigen sei das Bundesverfassungsgericht an die Gründe seines Urteils vom 24. Juni 1958, auch an die tragenden Gründe dieses Urteils, nicht gebunden.

BVerfGE 20, 56 (61):

Die im Haushaltsgesetz der Exekutive erteilte Ausgabenermächtigung habe normative Wirkung. Sie sei der Nachprüfung im Normenkontrollverfahren auch nicht deshalb entzogen, weil Einzelpläne und Titel des Bundeshaushaltsplans nicht gemäß Art. 82 GG verkündet würden. Die Praxis der Verkündung des Haushaltsplans in abgekürzter Form beruhe auf Verfassungsgewohnheitsrecht. Schließlich könne auch nach Ablauf eines Haushaltsjahres festgestellt werden, ob die gesetzgebenden Körperschaften die Regierung durch das Haushaltsgesetz in verfassungsmäßiger Weise zu Ausgaben ermächtigt hätten.

b) Zur Begründung ihres Antrags trägt die hessische Landesregierung vor: Verfassungswidrig sei die Zuwendung staatlicher Mittel an die politischen Parteien durch Bereitstellung dieser Mittel in einem Haushaltstitel, der Rechtsansprüche der Parteien nicht begründen könne und sowohl die Verteilung der Mittel als auch den Verwendungszweck und die Verwendungskontrolle rechtlich ungesichert lasse. Diese Form der Subventionierung bringe die Parteien, die sich in ihrer Organisation auf den laufenden Staatszuschuß einstellten, in Abhängigkeit vom staatlichen Ämtersystem. Die Bundestagsmehrheit habe es in der Hand, in einem ihr günstigen Zeitpunkt die Zuschüsse zu streichen und den anderen Parteien ihre Existenzgrundlage zu entziehen. Auch die durch den Haushaltsplan nur ermächtigte, aber zur Ausgabenleistung nicht verpflichtete Regierung könne den Parteien - etwa durch einen einstweiligen Ausgabenstop - die gesetzlich ungebundenen Zuschüsse sperren.

Wenn Art. 21 Abs. 1 GG die Freiheit der Parteigründung gewährleiste und den Parteien die Freiheit der Betätigung, insbesondere das Recht zur Mitwirkung bei der politischen Willensbildung zusichere, so verschließe das Freiheitsrecht zugleich durch ein Interventionsverbot den Prozeß der politischen Willensbildung gegen Verfügungen der organisierten Staatsgewalt. Diese besitze auch keine politische Gestaltungsfreiheit, etwa aus "sachlichen Gründen" in die Freiheitsrechte des Art. 21 GG einzugreifen oder aus ihrer Sicht die Förderungswürdigkeit der Parteien und ihre

BVerfGE 20, 56 (62):

"öffentlichen Aufträge" zu bestimmen. Die bisher praktizierte Form staatlicher Förderung könne nicht damit gerechtfertigt werden, daß die Parteien wichtige verfassungsrechtliche Funktionen erfüllten. Das sei auch bei den Koalitionen der Fall, obwohl deren Subventionierung niemand als notwendig erwäge. Der Vergleich mit Art. 9 GG zeige, daß Art. 21 GG das einfache Freiheitsrecht der Vereinigungen (Art. 9 Abs. 1 GG) über die Koalitionsfreiheit (Art. 9 Abs. 3 GG), die auch eine Rechtsetzungsbefugnis gewährleiste, zur Mitwirkungsfreiheit bei der politischen Willensbildung steigere. Den Parteien sei das Recht gegeben, Einfluß auf das staatliche Ämtersystem auszuüben und als demokratische Kreationsorgane am Organisieren der verfaßten Staatsgewalt mitzuwirken. Die Freiheit gehe jedoch verloren, wenn der Prozeß umgekehrt werde. Die Parteien hätten die ihnen durch Art. 21 GG zugewiesene Aufgabe spontan, unmittelbar und frei zu erfüllen; organisierbar und beeinflußbar durch die formierten Staatsorgane seien sie nur auf Grund der besonderen verfassungsrechtlichen Ermächtigung in Art. 21 Abs. 3 GG, die eng begrenzt sei und nur zur näheren Regelung derjenigen Materien ermächtige, die in Art. 21 Abs. 1 und 2 GG angeführt seien.

Der Verfassungsauftrag des Art. 21 Abs. 3 GG sei nicht erfüllt worden. Insbesondere das in Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG an die Parteien gerichtete Gebot, Rechenschaft über die Herkunft ihrer Mittel zu legen, habe der Gesetzgeber noch nicht ausgeführt. Die Nichterfüllung des Verfassungsgebots könne nicht benutzt werden, um die Parteien unter Berufung auf ihre dem "Gemeinwohl" dienende Tätigkeit in die staatliche Haushaltsplanung einzubeziehen. Was insofern dem "Gemeinwohl" diene, bestimme Art. 21 GG eben dadurch, daß er die Freiheit der Parteien vor staatsorganisatorischer Lenkung garantiere und gebiete, den auf die Parteien wirkenden Druck finanzkräftiger Geldgeber durch eine spezifizierte öffentliche Rechenschaftslegung zu entkräften. Damit habe die Verfassung das sachgerechte Mittel bereitgestellt, um dem verborgenen politischen Einfluß sozialer Übermacht zu begegnen. Jedenfalls sei es unzulässig, die gesetzliche Ausführung

BVerfGE 20, 56 (63):

des Gebots der Rechenschaftslegung zu unterlassen und anonyme Großspenden mit einer regellosen staatlichen Finanzierung zu "kumulieren". Allein dadurch wirke die staatliche Finanzierung bereits als eine die freiheitliche Funktion der Parteien verfälschende Intervention.

Vor jeder Finanzierung von Staats wegen müsse zunächst die Offenlegung der Parteifinanzen in einem Parteiengesetz geordnet werden, das alle im Verfassungsauftrag des Art. 21 Abs. 3 GG eingeschlossenen Fragen systematisch und mit dem Ziel regle, die Freiheit der Parteien zu sichern. Erst im Rahmen eines solchen Parteiengesetzes könne entschieden werden, ob es unter Wahrung der Kompetenzordnung und der Parteienfreiheit möglich sei, die Parteien wettbewerbsneutral mit den Mitteln auszustatten, die sie benötigten, um ihre Freiheitsrechte auszuüben. Auch sei es denkbar, zugunsten der Parteien in ihrer Eigenschaft als Wahlvorbereitungsorganisationen auf Grund der Wahlrechtskompetenz (Art. 38 Abs. 3 GG) die Erstattung bestimmter Aufwendungen für das Organisieren von Wahlen gleichzeitig mit einer Begrenzung der Wahlausgaben zu regeln. Ferner könne mit den Grundsätzen des Art. 21 GG die Bewilligung beschränkter staatlicher Zuschüsse an die Parteien vereinbar sein, soweit die Zuschüsse zweckgebunden und - mit der Pflicht zur Rechnungslegung - für die Erfüllung solcher Aufgaben gegeben würden, die überparteilicher Art seien, im allgemeinen staatlichen Interesse lägen, nicht zur Stärkung der Parteiorganisation bestimmt seien und ihrer Art nach auch von anderen Organisationen wahrgenommen würden oder wahrgenommen werden könnten. Zu denken sei hier etwa an Mittel für staatspolitische Bildungsarbeit oder kommunalpolitische Schulung.

Die im Haushaltsplan für die politischen Parteien vorgesehenen Mittel seien weder an solche konkreten Verwendungszwecke gebunden noch sei ihre Bereitstellung mit hinreichenden Sicherungen für die Parteigründungsfreiheit, die innere demokratische Ordnung und die Betätigungsfreiheit der Parteien verknüpft. So sei die volle Verfügungsmacht der Parteizentralen über die Staats

BVerfGE 20, 56 (64):

mittel geeignet, die - gegenwärtig schon stark gefährdete - demokratische Innenstruktur der Parteien zu stören und sie im Sinne direktorialer Herrschaftssysteme umzubilden. Gesetzliche Sicherungen seien ferner erforderlich, um die aus öffentlichen Mitteln unterstützten Parteien insbesondere vor Intervention, Visitation und Kontrolle durch die Träger der organisierten Staatsgewalt zu bewahren. Nur ein Parteiengesetz könne diesen Gefahren wehren und auch das Dilemma lösen, das darin bestehe, daß nach Art. 114 GG ohne öffentliche Verwendungskontrolle keine öffentlichen Mittel zugewendet werden dürften, daß aber eine Kontrolle durch staatliche Ämter unvereinbar mit der Parteienfreiheit sei.

Schließlich verletze die Beschränkung der staatlichen Zuschüsse auf die im Bundestag vertretenen Parteien das Recht aller Parteien auf Chancengleichheit im Wettbewerb um die Wählerstimmen. Wenn die Parteien als permanent tätige Wahlvorbereitungsorganisationen staatliche Förderung verdienten, so müßten sie gleich behandelt werden. Unter allen Umständen sei es gleichheitswidrig, staatliche Mittel den "Mandatsparteien" nach Vorabverteilung eines Sockelbetrages proportional als Wahlgewinnprämie zuzuwenden. Solche Verteilung diene der Erhaltung des status quo. Sie verfehle die demokratische Maxime, daß für alle Parteien die Chance des künftigen Mehrheitsgewinns offengehalten werden müsse.

Hingegen sei es zulässig, den Parlamentsfraktionen proportional ihrer Stärke staatliche Mittel zur Finanzierung ihrer Arbeit im Bundestag zuzuteilen. Da die Fraktionen mit eigenen Rechten ausgestattete Teile des Parlaments seien, gehöre ihre Finanzausstattung zur Selbstfinanzierung der Staatsorganisation und berühre nicht die Problematik der staatlichen Parteifinanzierung. Gleiches gelte für die Gewährung von Diäten an Abgeordnete, die diese als Inhaber eines verfassungsrechtlichen Amtes erhielten.

2. Dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und den Landesregierungen ist gemäß § 77 BVerfGG Gelegenheit gegeben worden, sich zu äußern.

BVerfGE 20, 56 (65):

a) aa) Als Beistand des Bundestags hat Professor... vorgetragen:

Der Antrag der hessischen Landesregierung sei unzulässig, weil er dieselbe Rechtsfrage betreffe, die das Bundesverfassungsgericht in einem Normenkontrollverfahren auf Antrag derselben Antragstellerin bereits entschieden habe. Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts habe im Urteil über die steuerliche Absetzbarkeit von Parteispenden vom 24. Juni 1958 (BVerfGE 8, 51) die Verfassungsmäßigkeit finanzieller Förderung der politischen Parteien durch den Staat grundsätzlich bejaht. In diesem Verfahren habe die hessische Landesregierung als Antragstellerin in erster Linie die Feststellung erstrebt, daß jede Finanzierung der politischen Parteien aus Staatsmitteln mit Art. 21 GG unvereinbar sei. Das Gericht habe in den Urteilsgründen diese Ansicht verworfen und festgestellt, das Grundgesetz verbiete nicht jede unmittelbare oder mittelbare finanzielle Förderung der politischen Parteien von Staats wegen. In seinem Beschluß vom 15. März 1961 (BVerfGE 12, 276 [280]) habe der Zweite Senat diese Frage als bereits "entschieden" bezeichnet. Im anhängigen Verfahren lege dieselbe Antragstellerin dieselbe Rechtsfrage in anderem Gewand dem Bundesverfassungsgericht erneut vor.

Im Tenor des Urteils vom 24. Juni 1958 sei zwar nur über die Verfassungswidrigkeit steuerrechtlicher Vorschriften entschieden worden. Die für alle Verfassungsorgane geltende Bindungswirkung der Entscheidung nach § 31 Abs. 1 BVerfGG erstrecke sich jedoch auch auf die tragenden Gründe. Der jetzige Antrag der hessischen Landesregierung werfe dieselbe Rechtsfrage mit den gleichen rechtlichen Erwägungen abermals auf, denen sich das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 24. Juni 1958 nicht angeschlossen habe. Nach allgemeinen Grundsätzen des verfassungsgerichtlichen Verfahrensrechts könne jedoch in einem solchen Fall nur bei einem grundlegenden Wandel der Lebensverhältnisse oder der allgemeinen Rechtsauffassung ein wiederholter Antrag desselben Antragstellers einer erneuten Sachentscheidung zugänglich sein. Diese Voraussetzungen lägen nicht vor.

BVerfGE 20, 56 (66):

Der Antrag der hess. Landesregierung sei ferner deshalb unzulässig, weil er einen Titel eines Einzelplans des Haushaltsplans für das Jahr 1965 betreffe. Die Titel der Einzelpläne enthielten kein "Bundesrecht" im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr.2 GG. Bei Normenkontrollverfahren gehe es darum festzustellen, ob eine Norm gültig oder nichtig sei. Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens könne nur eine aus sich heraus verständliche Vorschrift sein. Die hessische Landesregierung habe ihren Antrag nach dem Vorbild der Normenkontrolle bei sogenannten Vertragsgesetzen formuliert. Bei Vertragsgesetzen sei eine aus sich heraus verständliche Bestimmung des Vertrages Gegenstand des Normenkontrollverfahrens. Das Haushaltsgesetz hingegen stimme nicht einem Instrument zu, das materielle Rechtssätze oder sonst die Allgemeinheit bindende generelle Anordnungen enthalte; es stelle lediglich den Haushaltsplan fest. Auch im Zusammenhang mit dem als Anlage zum Gesetz verkündeten Haushaltsplan enthalte diese Feststellung keine aus sich heraus verständliche Anordnung oder Vorschrift. Der Haushaltsplan sei ein bloßes Zahlenwerk, eine Gegenüberstellung der voraussichtlichen Einnahmen und Ausgaben. Die rechtliche Bedeutung seiner Feststellung ergebe sich nicht aus dem Haushaltsgesetz, sondern erst aus dem Gesamtzusammenhang der Verfassung und insbesondere aus § 30 RHO. Die Beschlüsse der gesetzgebenden Körperschaften über den Ansatz und die Zweckbestimmung eines Titels setzten keine an der Verfassung meßbare Normen, auch keine Normen im organschaftlichen Rechtskreis, sondern schüfen nur einen tatsächlichen Zustand, den § 30 RHO voraussetze. In bezug auf ihn sei ein Verfassungsrechtsstreit möglich. Dieser Zustand und der ihn schaffende Vorgang sei jedoch kein Substrat für ein Verfahren der Normenkontrolle.

Selbst wenn man das Haushaltsgesetz als Recht im "organschaftlichen Rechtskreis" ansehe, könne aber der Haushaltsplan nur insoweit Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein, als er in die Form des Gesetzes gekleidet worden sei. Eine Vorschrift, die nicht als Gesetz verkündet worden sei, sei kein Gesetz. Dem Haushaltsgesetz sei als Anlage aber nur der Gesamtplan des

BVerfGE 20, 56 (67):

Haushalts beigefügt. Die Einzelpläne mit den Titeln und ihren Zweckbestimmungen seien also von der Gesetzesform nicht erfaßt und könnten deshalb nicht Gegenstand des Normenkontrollverfahrens sein.

Haushaltsgesetz und Haushaltsplan könnten auch deshalb nicht Gegenstand eines Verfahrens der Normenkontrolle sein, weil Recht im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 BVerfGG nicht Gesetze umfasse, die in der Art wie das Haushaltsgesetz zeitlich befristet seien. Das Haushaltsgesetz habe mit dem 31. Dezember 1965 aufgehört, rechtliche Wirkungen zu entfalten. Gegenstand der Normenkontrolle sei nicht ein Akt der Rechtsetzung, sondern der Rechtssatz selbst. Deshalb sei ein Verfahren der Normenkontrolle unzulässig, wenn es ein Gesetz betreffe, das seine Wirkung verloren habe, wenn es sich also quasi um eine "nachträgliche Normenkontrolle" handeln würde. Es sei unerheblich, daß die Ausgaben im Einzelplan 06 Kapitel 02 Titel 612 des Haushaltsplans 1965 übertragbar seien, weil das Haushaltsgesetz und der von ihm umfaßte Haushaltsplan grundsätzlich Geltung nur für ein Jahr hätten.

bb) Der Beistand des Bundestags hat weiter dargelegt, daß eine unmittelbare staatliche Teilfinanzierung der Parteien grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Bedenken nicht begegne.

Es sei ausgeschlossen, den Haushaltstitel, in dem die Mittel für die politischen Parteien bereitgestellt seien, mit der Erwägung zu verwerfen, jede Form nicht zweckgebundener staatlicher Parteifinanzierung sei schlechthin verfassungswidrig. Ein solcher Ausspruch käme einer prozessual unzulässigen präventiven Normenkontrolle gleich. Die generelle Unzulässigkeit staatlicher Parteifinanzierung lasse sich auch nicht mit dem Hinweis begründen, es fehle an einer dem Gesetzgeber ausdrücklich zuerkannten Befugnis, das Finanzgebaren der Parteien zu regeln. Entscheidend sei, daß das Grundgesetz die Parteifinanzierung nicht durch eine klare Norm ausdrücklich verbiete. Das Gebot der Rechenschaftslegung in Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG schließe die Gewährung staatlicher Zuschüsse nicht aus. Auch über diese Mittel müßten die Parteien

BVerfGE 20, 56 (68):

öffentlich Rechenschaft legen. Durch den Ausweis der Zuschüsse im Haushaltsplan werde ihre Offenlegung durch die Parteien nicht gegenstandslos.

Die Verfassungswidrigkeit der staatlichen Parteifinanzierung könnte nur mittelbar aus Grundsätzen der demokratischen Verfassungsordnung abgeleitet werden. In diesem Bereich habe jedoch das Bundesverfassungsgericht die politische Gestaltungsfreiheit der Verfassungsorgane zu achten. Es sei ihm verwehrt, ein verfassungspolitisches Ideal durchzusetzen. Nur bei evidenten Verstößen gegen Verfassungsgrundsätze, etwa bei einem Eingriff in den unumstrittenen Kernbereich der Demokratie, könne es den politisch gestaltenden Organen Einhalt bieten. Das Gericht müsse hierbei auch die allgemeine Rechtsüberzeugung beachten, die im Handeln der politischen Staatsorgane sichtbar werde. Entgegen der einhelligen Rechtsüberzeugung des Bundesgesetzgebers, vieler Länder sowie der im Bundestag vertretenen Parteien könne die Verfassungswidrigkeit der staatlichen Parteifinanzierung nur aus absolut einsichtigen Gründen mit der für eine verfassungsgerichtliche Entscheidung erforderlichen Evidenz hergeleitet werden. Das Gericht habe aber in seinem Urteil vom 24. Juni 1958 die Förderung der Parteien aus Staatsmitteln generell, nicht nur die Erstattung von Wahlvorbereitungskosten, eindeutig für verfassungsmäßig erachtet. Nachdem die politischen Staatsorgane diese Entscheidung jahrelang zum Maßstab ihres Handelns genommen hätten, könne heute die staatliche Parteifinanzierung nicht als evidenter Verfassungsverstoß bezeichnet werden.

Die gegen die staatliche Parteifinanzierung vorgebrachten Einwände beruhten im wesentlichen auf verfassungspolitischen und soziologischen Erwägungen. Die staatlichen Finanzbeihilfen an die Parteien dienten dazu, die Parteien zur Erfüllung der Aufgaben zu befähigen, die ihnen als "verfassungsrechtlichen Institutionen" oblägen. Durch die Gewährung dieser Zuschüsse würden die Parteien keinen staatlichen Interventionen und Kontrollen ausgesetzt oder gar gehindert, ihre verfassungsrechtlichen Aufgaben staatsunabhängig zu erfüllen. Gerade die fehlende Zweck

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bindung der Zuschüsse gewähre den Parteien Freiheit in der Verwendung der Mittel für ihre Aufgaben. Die Begrenzung der Zuschüsse auf die Wahlvorbereitungskosten sei jedenfalls dann nicht durchführbar, wenn man - wie die Antragstellerin - annehme, daß die Parteien permanent in der Wahlvorbereitung stünden. Eine Abhängigkeit von den Staatsorganen bestehe nicht. Bei einem derart politisch akzentuierten Ausgabetitel sei die Regierung verpflichtet, die Ausgaben zu leisten. Wenn die Parlamentsmehrheit mißbräuchlich den Haushaltstitel streiche, könnten die betroffenen Parteien Verfassungsklage erheben. Gegen eine verfassungsrechtlich einwandfreie Beseitigung werde der Finanzierungstitel auch dann nicht gesichert, wenn er durch Gesetz fundiert sei. Ein solches Gesetz sei im übrigen weder notwendig noch zweckmäßig. Vielmehr sei es wünschenswert, daß sich die Parteien nicht auf die Dauer auf die Staatszuschüsse einrichten könnten.

Unbegründet erscheine weiter die Besorgnis, die Parteien könnten bei der Kontrolle der Mittelverwendung unter staatlichen Einfluß geraten. Die Haushaltskontrolle beschränke sich auf die Prüfung, ob die Exekutive die Haushaltsmittel zweckentsprechend verwendet habe. Die Freiheit der Parteien werde durch diese Art der Kontrolle in keiner Weise beeinträchtigt. Dem Präsidenten des Bundesrechnungshofs brauchten die Parteien nur die zweckentsprechende Verwendung durch Ausgabenbelege nachzuweisen. Einer Eingriffskontrolle seien sie hierbei nicht ausgesetzt.

cc) Für den Bundestag hat ferner als Prozeßbevollmächtigter Rechtsanwalt ... dargelegt: Die staatliche Finanzierung der politischen Parteien sei grundsätzlich zulässig und auch in ihrer gegenwärtigen Form verfassungsmäßig. Die den Parteien aus Haushaltsmitteln gewährte Förderung gefährde nicht ihre Unabhängigkeit vom Staat oder gar die Demokratie selbst. Zwar könnte durch eine umfassende Staatsfinanzierung die innere demokratische Ordnung der Parteien bedroht werden und die Gefahr einer Verkümmerung des Mitgliederbestands entstehen. Eine

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totale staatliche Parteifinanzierung sei nach Auffassung aller im Bundestag vertretenen Parteien unzulässig. Die Parteien dürften nicht der Notwendigkeit enthoben werden, sich um die Deckung ihres Finanzbedarfs zu bemühen. Deshalb sollten die staatlichen Zuschüsse das eigene Finanzaufkommen der Parteien nicht übersteigen. Diesem Grundsatz genüge die gegenwärtige Parteifinanzierung aus staatlichen Mitteln. Eine Vorherrschaft der zentralen Parteibürokratie werde dadurch nicht gefördert. Vielmehr schaffe eine staatliche Förderung erst die finanzielle Grundlage für die Parteiarbeit. Die innerparteiliche Willensbildung werde schon durch die Vorschriften der Wahlgesetze über die Kandidatenauswahl dezentralisiert und auch im übrigen genügend rechtlich gesichert.

Die staatliche Parteifinanzierung sei vereinbar mit dem Grundsatz, daß die Parteien bei der politischen Willensbildung des Volkes als freie gesellschaftliche Gebilde mitwirkten. Ihre Unterstützung aus Haushaltsmitteln könne nicht deshalb unzulässig sein, weil sich die Parteien von "staatsferneren" gesellschaftlichen Vereinigungen durch ihren in Art. 21 GG anerkannten verfassungsrechtlichen Status unterschieden. Ihr unabhängiger Status werde nicht gefährdet, wenn der Staat einen bestimmten Teil der Parteiarbeit finanziere und darauf verzichte, Kontrolle über die Verwendung der Mittel auszuüben. Eine Teilfinanzierung der Parteiarbeit aus öffentlichen Mitteln bewahre die Parteien davor, in finanzielle Abhängigkeit von Wirtschaftsunternehmen und großen Verbänden zu geraten. Die finanzielle Unabhängigkeit der Parteien könne nicht dadurch gesichert werden, daß sie generell darauf verwiesen würden, möglichst viele Mitglieder zu werben und sich allein aus Mitgliederbeiträgen zu finanzieren. Es müsse der Entscheidung jeder Partei überlassen werden, ob sie eine Mitgliederpartei sein wolle. Andererseits könne die Gefahr der Abhängigkeit von privaten Geldgebern durch die Erfüllung der in Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG normierten Pflicht, die Finanzquellen offenzulegen, nicht beseitigt werden. Wenngleich Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG die Möglichkeit staatlicher Zuschüsse nicht in

BVerfGE 20, 56 (71):

Betracht ziehe, so werde doch Klarheit über die Finanzierungsgrundlagen der Parteien am ehesten durch die im Haushaltsplan ausgewiesenen Zuschüsse gewonnen. Der dem Gesetzgeber in Art. 21 Abs. 3 GG erteilte Regelungsauftrag schließe die Pflicht ein, für die Befriedigung des unbestreitbaren Finanzbedarfs der Parteien in einer Weise zu sorgen, daß die verfassungsrechtliche Stellung der Parteien nicht gefährdet werde.

Die institutionelle Garantie des Art. 21 GG schütze nicht nur die Freiheit der Parteien; sie ermächtige und verpflichte zugleich den Staat, die finanzielle Unabhängigkeit der Parteien, auch gegenüber Spendern und sonstigen "Finanziers", zu gewährleisten. Nach einhelliger Auffassung der im Bundestag vertretenen Parteien solle das Parteiengesetz in nächster Zeit verabschiedet werden; darin werde auch die Finanzierung der Parteien zusammen mit den anderen sich aus Art. 21 GG ergebenden Fragen geregelt werden. Allerdings bewirke das Fehlen des Parteiengesetzes nicht, daß die durch das Haushaltsgesetz bewilligte Teilfinanzierung der Parteien verfassungswidrig werde.

b) aa) Die Bundesregierung, die in der mündlichen Verhandlung durch Ministerialdirektor ... vertreten war, hält es für zweifelhaft, ob ein Haushaltsgesetz "Recht" im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 BVerfGG sei. Bedenken gegen die Zulässigkeit des Normenkontrollverfahrens ergäben sich auch aus Art. 114 Abs. 2 GG. Da der Bundesrechnungshof im Rahmen der Rechnungsprüfung incidenter auch die Vereinbarkeit der Haushaltsansätze und ihrer Verwendung mit dem Grundgesetz prüfe, sei fraglich, ob eine mit dieser Prüfungszuständigkeit zum Teil kollidierende Normenkontrolle des Bundesverfassungsgerichts im Sinne des Grundgesetzes liege. Weiterhin bedürfe das Antragsrecht einer Landesregierung besonderer Prüfung unter dem Gesichtspunkt des Art. 109 GG. Eine Normenkontrollklage gegen einen Haushaltsansatz ziele stets gegen haushaltswirtschaftliche Maßnahmen. Eine Landesregierung könnte also mit dem Mittel der Normenkontrolle in die Haushaltswirtschaft des Bundes übergreifen. Hierbei sei zu berücksichtigen, daß den Ländern zur

BVerfGE 20, 56 (72):

Wahrung ihrer Rechte bei einer Verletzung von Art. 109 GG schon die Bund/Länder-Klage zur Verfügung stehe.

bb) Die Finanzierung politischer Parteien aus Haushaltsmitteln stehe in Einklang mit der Verfassung.

Das Grundgesetz verbiete die staatliche Parteifinanzierung nicht. Aus Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG könne ein solches Verbot nicht hergeleitet werden. Die zentrale verfassungsrechtliche Funktion der Parteien rechtfertige es, ihnen durch staatliche Finanzhilfe die unabhängige Erfüllung ihrer Aufgaben zu ermöglichen.

Die durch Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG garantierte Freiheit der Parteigründung werde durch staatliche Finanzzuweisungen an bestehende Parteien nicht beeinträchtigt. Gemindert würden möglicherweise die tatsächlichen Chancen von Neugründungen. Dies sei aber kein Problem des Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG, sondern berühre allenfalls den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien. Entsprechendes gelte für die von der Antragstellerin hervorgehobenen Gefahren für den Bestand einer Partei durch mißbräuchliche Handhabung der Finanzzuweisungen.

Durch eine staatliche Parteifinanzierung werde auch nicht ein dem Gebot der innerparteilichen Demokratie (Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG) widersprechendes "Führersystem" in den Parteien gefördert. Es sei nicht einzusehen, warum die Gefahr eines Machtmißbrauchs nur bei staatlicher, nicht aber bei privater Finanzierung auftreten solle. Im übrigen richte sich die innere Ordnung der Parteien nach Satzung und Programm; diese müßten den Grundsätzen einer freiheitlichen demokratischen Ordnung entsprechen.

Schließlich sei auch der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien nicht verletzt. Es erscheine vertretbar, bei der Verteilung der Mittel an die Ergebnisse der vorangegangenen Wahl anzuknüpfen. Es müsse vermieden werden, nicht ernstliche oder gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gerichtete Parteigründungen zu unterstützen oder die Parteizersplitterung zu fördern. Es habe daher nahegelegen, nur die Parteien zu fördern,

BVerfGE 20, 56 (73):

die bei der letzten Wahl mehr als 5% der abgegebenen Stimmen erreicht hätten.

Bei den kommenden parlamentarischen Erörterungen des Parteiengesetzes werde der Verteilungsschlüssel und auch die Frage nach einer Begrenzung der staatlichen Zuwendungen überprüft werden. Die Bundesregierung halte eine gesetzliche Regelung der finanziellen Probleme im Parteiengesetz für notwendig. Die Gewährung von Zuwendungen an die Parteien nur auf Grund des Haushaltsgesetzes sei eine zeitweilige Notmaßnahme.

c) Die Landesregierungen von Bayern, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und des Saarlandes sind übereinstimmend dem Antrag der hessischen Landesregierung entgegengetreten. In der mündlichen Verhandlung haben sie durch Staatssekretär ..., Nordrhein-Westfalen, vortragen lassen, die unmittelbare staatliche Parteifinanzierung sei grundsätzlich zulässig. Es bestünden auch keine Bedenken dagegen, daß die Mittel nur durch Haushaltsgesetz bewilligt und nur den im Parlament vertretenen Parteien zugewendet würden.

Art. 21 GG verbiete nicht die Finanzierung der Parteien aus öffentlichen Mitteln. Sie beeinträchtige nicht die Freiheit der Parteigründung. Allenfalls verringere sich für neu gegründete Parteien die Chance, Anhänger zu gewinnen und sich gegen den Propagandaaufwand der stärkeren Parteien durchzusetzen. Auch die Betätigungsfreiheit der Parteien im Rahmen der politischen Willensbildung bleibe unversehrt. Da die Zuschüsse nach einem festen Schlüssel, einer sehr allgemeinen Zweckbestimmung und ohne Bindungen und Dotationsauflagen gewährt würden, seien die Parteien nicht dem diskretionären Ermessen staatlicher Stellen ausgesetzt. Jedenfalls seien tatbestandsmäßig festliegende staatliche Subventionen weniger gefährlich als private Spenden, die der Geldgeber regelmäßig mit politischen Erwartungen verknüpfe. Aus Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG könne nicht gefolgert werden, daß die Verfassung die Parteien auf die prinzipiell suspekte Finanzierung durch finanzkräftige Spender festlegen wolle. Die Vorschrift wolle der Gefahr bedenklicher finanzieller Einflüsse

BVerfGE 20, 56 (74):

durch das Gebot der Publizität entgegenwirken. Die Besorgnis, eine Teilfinanzierung durch den Staat werde den Einfluß der Spitzengremien in den Parteien stärken und die innerparteiliche Demokratie gefährden, sei nicht begründet. Die Verfügung über Geldmittel, seien sie privater oder öffentlicher Herkunft, richte sich nach Satzung und Organisation der Parteien. Die Möglichkeit mißbräuchlicher Verwendung der Mittel durch Spitzenfunktionäre mache für sich genommen die Gewährung staatlicher Mittel nicht unzulässig. Diese Mittel sollten neben den Mitgliederbeiträgen und Spenden dazu dienen, die notwendigen Aufwendungen der Parteien zu decken. Es sei eine legitime Staatsaufgabe, die Funktionsfähigkeit eines staatstragenden Mehrparteiensystems durch eine Teilfinanzierung der Parteien zu sichern. Verfassungsrechtlich bedenklich wäre allerdings eine staatliche Vollfinanzierung oder Überfinanzierung der Parteien, die diese in den Stand setzen würde, auf Mitgliederbeiträge zu verzichten oder die Parteimitgliedschaft durch Gewährung wirtschaftlicher Vorteile attraktiv zu machen. Das derzeitige Ausmaß der staatlichen Zuwendungen stelle jedoch nur eine - verfassungsrechtlich unbedenkliche - Teilfinanzierung dar.

Die Beschränkung der staatlichen Finanzbeihilfen auf die sogenannten Mandatsparteien sei durch das Ziel gerechtfertigt, das Parlament als funktionsfähiges Staatsorgan zu erhalten und Störungen des Verfassungslebens vorzubeugen. Die Parteien, denen es gelinge, die Sperrminorität bei den Wahlen zu überwinden und an der staatlichen Willensbildung mitzuwirken, seien für den Staat in höherem Maß funktionswichtig als außerparlamentarische Minderheitsparteien. Eine sachgerechte Regelung der staatlichen Parteifinanzierung müsse an eine solche Sperrgrenze anknüpfen, wenn sie nicht zur Gründung kleinster Splitterparteien anreizen wolle. Die Bestimmung der Sperrmarke sei Sache des gesetzgeberischen Ermessens.

Die Landesregierungen von Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein haben dieselbe Rechtsauffassung vertreten.

3. Das Bundesverfassungsgericht hat den Beauftragten der

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Sozialdemokratischen Partei Deutschlands, der Christlich Demokratischen Union Deutschlands, der Christlich-Sozialen Union, der Freien Demokratischen Partei, der Gesamtdeutschen Partei (DP/BHE), der Bayernpartei, der Deutschen Friedens-Union und der Nationaldemokratischen Partei Deutschlands Gelegenheit zur Äußerung in diesem Verfahren gegeben.

a) Für die Sozialdemokratische Partei hat deren Bevollmächtigter, Rechtsanwalt ..., vorgetragen, das Grundgesetz verbiete nicht die Gewährung staatlicher Zuschüsse an die Parteien. Aus verfassungspolitischen Gründen sei es freilich notwendig, bestimmte Bedingungen für die staatliche Parteifinanzierung im Parteiengesetz aufzustellen. Die staatlichen Zuschüsse dürften die Eigenmittel der Parteien nicht überschreiten. Die Mittel sollten weiter an einen überparteilichen Zweck, etwa an den der staatsbürgerlichen Bildungsarbeit, gebunden werden. Die politischen Bildungsarbeit sei nicht schwerer bestimmbar als die Wahlvorbereitungstätigkeit der Parteien. Ferner müsse die öffentliche Finanzierung der Parteien dem Grundsatz der Chancengleichheit gerecht werden. Bei der Beratung des Parteiengesetzes werde zu prüfen sein, ob nur die Parteien gefördert werden sollten, die bei der letzten Wahl die Sperre der 5-v.H.-Klausel überschritten hätten. Unter dem Aspekt der Chancengleichheit erscheine es richtiger, die Sperre niedriger anzusetzen.

Die finanzielle Daseinsvorsorge des Staates für die Parteien greife grundsätzlich nicht in die Freiheit und Unabhängigkeit der Parteien ein. Geldleistungen der öffentlichen Hand an die Parteien seien ebensowenig eine Intervention wie die Vergabe von Rundfunksendezeiten. Wenn durch Art. 20 und 21 GG gewährleistet sei, daß der Prozeß der politischen Willensbildung frei von Zwang und Beeinflussung durch staatliche Organe bleibe, so werde damit die offene staatliche Parteifinanzierung nicht verboten. Die Einführung der offenen, zweckgebundenen Förderung der Parteien aus Haushaltsmitteln sei die Folge davon, daß die Aufgaben der Parteien und ihre verfassungsrechtliche Funktion bei der politischen Willensbildung gewachsen seien. In dieser

BVerfGE 20, 56 (76):

Funktion seien die Parteien auch gegen finanzielle Beeinflussung aus dem gesellschaftlichen Raum geschützt. Das Gebot der Rechenschaftslegung biete hier schon deshalb keine ausreichende Sicherung, weil es nicht dazu nötige, die politischen Interessen und Bedingungen der Geldgeber offenzulegen.

Die staatliche Finanzierung beeinträchtige nicht die Parteigründungsfreiheit; ihre Ausgestaltung könne aber den Gleichheitssatz verletzen. Unberechtigt sei die Besorgnis, die Staatszuschüsse gefährdeten die innerparteiliche demokratische Willensbildung und gäben den Parteispitzen ein Übergewicht gegenüber den unteren Parteiorganisationen. Die Parteien würden durch die Regelung der Zuschüsse im Haushaltsgesetz auch nicht dem Einfluß der Exekutive ausgesetzt. Die Regierung könne nach geltendem Recht die Mittel nicht nach ihrem Ermessen sperren. Auch die Haushaltskontrolle schließe keine staatliche Kontrolle über die Parteien ein.

Insgesamt ergebe sich, daß die Freiheit der politischen Willensbildung durch staatliche Zuschüsse gefördert werde, sofern diese zum Zweck der politischen Bildung innerhalb der Parteien verwendet würden. Politische Bildung sei die Voraussetzung für politische Willensbildung. Sie solle das kritische Bewußtsein und vor allem die Bereitschaft der Bürger wecken, an der Willensbildung in den Parteien teilzunehmen. Diese von Art. 21 GG geforderte parteiinterne demokratische Willensbildung sei nicht möglich in reinen Wählerparteien, deren personelle und sachliche Entscheidungen von einer kleinen Schicht von Honoratioren bestimmt werden. Art. 21 GG gebiete daher den Parteien, sich am Modell der Mitgliederpartei zu orientieren. Wenn die Parteien die eigentlichen Träger der politischen Willensbildung seien und ohne sie eine demokratische Staatsorganisation nicht begründet werden könne, so dürfe es dem Staat nicht verwehrt werden, den Parteien ihre freie und unabhängige Betätigung auch finanziell zu sichern.

b) Die Christlich Demokratische Union Deutschlands - vertreten durch Professor... und Rechtsanwalt... - bezweifelt

BVerfGE 20, 56 (77):

die Zulässigkeit des Antrags. Das Haushaltsgesetz sei eine zwischen Parlament und Regierung vereinbarte planende und regulierende Maßnahme; es unterscheide sich wesentlich von anderen Normen. Es entspreche der Ökonomie der Verfahrensarten, das Normenkontrollverfahren auf die Prüfung materieller Rechtsnormen zu beschränken. Für die Beanstandung des Haushaltsgesetzes seien der Organstreit und der Bund/Länder-Streit die geeigneten Verfahren.

Die staatliche Parteifinanzierung sei sachlich mit dem Grundgesetz vereinbar. Art. 21 GG enthalte keine Hinweise auf die entscheidende Frage. Aus dem Gebot der Rechenschaftslegung (Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG) könne ein Verbot der staatlichen Parteifinanzierung nicht entnommen werden. Die Kritik an der staatlichen Parteifinanzierung werde wesentlich von politischen, nicht verfassungsrechtlichen Bedenken getragen. Soweit aber die Verfassung hier nicht bestimmte Grenzen setze, sei der Gesetzgeber in seiner Gestaltung frei.

Die Gesetzgebung des Bundes auf dem Gebiet der Parteifinanzierung gründe sich auf Art. 21 GG. Der dem Bund erteilte Regelungsauftrag enthalte keine Sachkompetenz im Sinne der Art. 73 ff. GG, sondern ermächtige zur ergänzenden Gestaltung eines verfassungsorganisatorischen Bereichs. Seinen eigenen organisatorischen Bereich und auch den der "politischen Verfassung", zu dem die Parteien gehörten, dürfe der Bund regeln. Für die sachliche Zulässigkeit staatlicher Parteifinanzierung sei entscheidend, ob die Verfassung solche Maßnahmen verbiete, nicht aber, ob die Verfassung den Gesetzgeber hierzu ausdrücklich ermächtige.

Die staatliche Finanzierung gefährde nicht die Freiheit und Unabhängigkeit der Parteien vom Staat. Zwar sei es den Staatsorganen verwehrt, auf Entstehung, Betätigung und Organisation der Parteien einzuwirken. Gleichwohl seien die Parteien in ihren politischen Zielen und Aktionen eng mit der Staatspolitik verflochten, und zwar unabhängig von der Finanzierung aus öffentlichen Mitteln. Der demokratische Staat als politische Wirkungseinheit werde von den Parteien mitgeformt. Wenn sie auch von

BVerfGE 20, 56 (78):

der institutionellen Organisation der verfaßten Staatsbehörden geschieden seien, so bezeichne doch die in Art. 21 GG normierte "Mitwirkung bei der politischen Willensbildung" einen Prozeß der Verschränkung von institutionellen und sozialen Elementen des Gemeinwesens. Für die Wirksamkeit des demokratischen Repräsentationssystems sei es entscheidend, daß die Parteien permanent als Mittler zwischen Parlament und Volk wirkten und den Volkswillen permanent formten und zum Ausdruck brächten. Zwar könne die Glaubwürdigkeit der Repräsentation bei einer totalen Parteifinanzierung Schaden nehmen. Jedoch werde die von Art. 21 Abs. 1 Satz 2 und 3 GG vorausgesetzte innere Freiheit der Parteien durch eine in angemessenem Verhältnis zu den Eigenmitteln der Partei stehende, ohne Bedingungen und Verwendungskontrollen gewährte staatliche Finanzhilfe ebensowenig berührt, wie die Rundfunkfreiheit durch die Finanzierung der Rundfunkanstalten aus öffentlichen Gebühren angetastet werde. Es sei auch nicht zu befürchten, daß der Finanzminister entgegen der vom Parlament gewollten Bindung an den Ausgabenansatz den Parteien die Zahlungen sperre und dadurch Einfluß auf das Finanzgebaren der Parteien gewinne. Die gegenüber den Parteien im Rahmen der Haushaltskontrolle ausgeübte nur summarische, rechnerische Prüfung der Mittelverwendung sei für die Parteienfreiheit ebenfalls unschädlich.

Schädlich könne für die Parteien hingegen eine dauernde Diskrepanz zwischen ihren Aufgaben und ihrer Finanzausstattung werden. Das Ausmaß der den Parteien zugewachsenen dauernden Aufgaben, nämlich die Auswahl der Kandidaten für die Wahlen der Parlamente, die Formierung der politischen Auffassungen für eine "antagonistische politische Auseinandersetzung", die Kontrolle der Staatsorganisation, die informative Verbindung zur Wählerschaft und der Ausgleich der Gruppeninteressen, werfe die Frage auf, wie diese Funktionen ohne eine angemessene Relation zwischen Aufgaben und Finanzkraft erfüllt werden könnten. Insbesondere die Auseinandersetzung mit den mächtigen Verbänden fordere eine hinreichende organisatorische Kraft der Parteien.

BVerfGE 20, 56 (79):

Die freie Selbstbestimmung der Parteien werde nicht schon dann verletzt, wenn gesetzgeberische Maßnahmen die Parteistruktur beeinflußten. Das beweise die verschiedene Ausgestaltung des Wahlrechts. Ähnliches gelte für die verschiedenen Formen staatlicher Parteifinanzierung, die sich im letzten Jahrhundert verbreitet hätten und heute zulässig seien, insbesondere die Entschädigung von Abgeordneten durch Zahlung von Reisekosten und Diäten. Seit dem Aufkommen der sozialistischen Parteien hätten derartige staatliche Zuwendungen dem Gebot der Gleichheit entsprochen, hätten aber die Unabhängigkeit der Abgeordneten oder die innere Struktur der Parteien nicht beeinträchtigt. Entsprechend sei die Übernahme von Unkosten der parlamentarischen Fraktionen zu bewerten.

Angesichts der historisch und soziologisch gefestigten Strukturunterschiede der Parteien verbiete hingegen der Grundsatz der Freiheit und Chancengleichheit aller Parteien, daß die staatliche Parteifinanzierung am Modell einer Partei mit relativ hohem, fest organisierten Mitgliederbestand oder gar am Modell solcher Parteien gemessen werde, die sich mit sozialen Interessenverbänden identifizierten, von denen sie abhängig seien.

Individuelle Beiträge reichten wegen der Zurückhaltung der Bürger gegenüber den Parteien, die in Deutschland besondere Gründe habe, und wegen der Kostensteigerungen nicht mehr aus. Decke eine Partei ihre notwendigen Aufwendungen aus privaten Spenden, so sei es möglich, daß sie sich der politischen Beeinflussung ihrer Geldgeber aussetze. Hingegen biete die staatliche Finanzierung volle Publizität und bringe - wo sie maßvoll geordnet sei - auch keine Abhängigkeit mit sich. Die Praxis der staatlichen Finanzhilfe in vielen westlichen Demokratien beweise, daß eine begrenzte - verschieden ausgestaltete - Förderung der Parteien aus öffentlichen Mitteln zwar noch politisch umstritten sei, nirgends jedoch auf ernstere verfassungsrechtliche Bedenken stoße.

Im Geltungsbereich des Grundgesetzes könne die staatliche Mittelzuwendung erst dann mit Art. 21 GG unvereinbar sein,

BVerfGE 20, 56 (80):

wenn sie nach Art und Ausmaß die Struktur der Parteien als demokratischer Wählervereinigungen beeinträchtige. Es sei aber nicht zu erwarten, daß die staatliche Finanzierung die Innenstruktur der Parteien im Sinne eines dem Grundsatz der innerparteilichen Demokratie widersprechenden Systems zentraler und hierarchischer Führung verändere. Schließlich erscheine es möglich, einen chancenneutralen Maßstab für die Verteilung der Mittel an die Parteien zu finden. Bei der Beratung des Parteiengesetzes könne geprüft werden, ob auch den Parteien Mittel gewährt werden sollten, die bei der letzten Wahl weniger als 5 v.H. der Stimmen erreicht hätten.

c) Auch die Christlich-Soziale Union - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt... - hält die bestehende staatliche Parteifinanzierung nach Grund, Art und Umfang für verfassungsmäßig. Sie gefährde die Unabhängigkeit der Parteien vom Staat ebensowenig, wie die Subventionierung von Verbänden deren Unabhängigkeit beeinträchtige. Keine Partei werde wegen eines ohne Bedingungen und Auflagen gewährten finanziellen Zuschusses ihr politisches Programm ändern. Die Bindung der Mittel an den Zweck des politischen Bildungsauftrags müsse wirkungslos bleiben; politische Bildungsarbeit der Parteien sei von ihrer Werbetätigkeit nicht trennbar. Einer parlamentarischen Mehrheit sei es aus rechtlichen und politischen Gründen verwehrt, durch willkürliche Änderungen der Haushaltszuschüsse die Existenz einer Partei zu gefährden. Unrealistisch sei die Besorgnis, eine staatliche Finanzhilfe verschränke die Parteien mit den staatlichen Institutionen. Gefährlicher könne die Abhängigkeit der Parteien von privaten Geldgebern werden; ihr werde durch die Bewilligung öffentlicher Mittel an die Parteien begegnet. Die Förderung aus Haushaltsmitteln rüste die Parteien für ihre eigentlichen Aufgaben und enthebe sie der Notwendigkeit, einen großen Teil ihrer Energie auf den Erwerb ihres Unterhalts zu verwenden.

Solche Förderung lasse den Grundsatz der freien Parteigründung unversehrt. Wirklichkeitsfern sei auch die Befürchtung,

BVerfGE 20, 56 (81):

staatliche Finanzzuwendungen beeinträchtigten die demokratische Ordnung in den Parteien. Die staatliche Parteifinanzierung befestige auch nicht die bestehenden Mehrheitsverhältnisse. Das Ergebnis der letzten Bundestagswahl bilde einen rechtmäßigen Maßstab für die Verteilung der öffentlichen Mittel. Die Mitwirkung einer Partei im Bundesparlament qualifiziere sie als förderungswürdig.

d) Die Freie Demokratische Partei - vertreten durch Rechtsanwalt ... - hat sich dem Vortrag der Christlich Demokratischen Union angeschlossen und ergänzend darauf hingewiesen, daß der weitaus überwiegende Teil der Tätigkeit einer Partei politische Bildungsarbeit sei. Weiter hat sie besonders hervorgehoben:

Die Frage der staatlichen Parteifinanzierung könne mangels einer einschlägigen Norm nicht verfassungsrechtlich, sondern nur verfassungspolitisch beurteilt werden. Das Gebot der Rechenschaftslegung erkläre sich aus historischen Erfahrungen. Es wolle verhindern, daß anonyme Geldgeber ebenso wie in der Zeit vor 1933 zum Schaden der staatstragenden Parteien vorwiegend radikale Flügelparteien finanziell unterstützten. Solche sachfremden Einflüsse sollten aufgedeckt werden. Art. 21 GG verpflichte die Parteien jedoch nicht, sich allein aus ihren Mitgliederbeiträgen zu finanzieren. Die Mitgliederbeiträge reichten nicht aus, um die Parteien funktionsfähig zu erhalten. Deshalb seien sie ohne staatliche Finanzhilfe auf private Geldgeber angewiesen, die durch Spenden die Parteien ihren Sonderinteressen gefügig zu machen suchten. Hingegen stärkten die offen ausgewiesenen, jedem Parteimitglied bekannten Staatszuwendungen die Freiheit und Unabhängigkeit der Parteien. Sie beeinträchtigten nicht die innere demokratische Struktur der Parteien. Gewiß müsse bei der Mittelvergabe der Gleichheitssatz gewahrt bleiben. Die Begrenzung der öffentlichen Förderung auf die im Bundestag vertretenen drei klassischen Parteien sei jedoch sachgerecht. Sie verkörperten die drei staatspolitischen Ideen, auf die es allein ankomme, nämlich

BVerfGE 20, 56 (82):

die Idee der christlichen Demokratie, der sozialistischen Demokratie und der liberalen Demokratie.

e) Zur Unterstützung ihrer Auffassung haben die Christlich Demokratische Union, die Christlich-Soziale Union und die Freie Demokratische Partei ein Gutachten von Professor W..., "Zur Frage der Subventionierung politischer Parteien aus öffentlichen Mitteln" vorgelegt.

f) Die Deutsche Friedens-Union hat durch ihren Bevollmächtigten, Rechtsanwalt..., vortragen lassen:

Die Zuweisung staatlicher Haushaltsmittel an politische Parteien sei grundsätzlich zulässig. Da die Parteien notwendige Bestandteile des Verfassungslebens seien, dürfe ihnen die Finanzierung ihrer Aufgaben nicht unmöglich gemacht werden. Es könne sogar verfassungsrechtlich geboten sein, die Parteien so auszustatten, daß sie die ihnen obliegenden Aufgaben wahrnehmen könnten.

Die staatliche Parteifinanzierung könne jedoch unzulässig werden, wenn sie die Grundsätze der freien Parteigründung und der Chancengleichheit sowie das Gebot des demokratischen Aufbaus der Parteien verletze. Mit der Freiheit der Parteigründung sei nicht nur der Gründungsakt als solcher, sondern auch die Möglichkeit gewährleistet, daß eine neue Partei eine reale Chance bekomme. Das gelte insbesondere für Parteineugründungen, die sich zum Ziel setzten, eine im Volk vorhandene, bisher parlamentarisch nicht ausgedrückte oppositionelle Meinung darzustellen. Es gehe nicht an, kleine Parteien dieser Prägung von der staatlichen Finanzierung mit dem diffamierenden Argument auszuschließen, der Staat müsse die Gefahr vermeiden, verfassungsfeindliche Parteien zu fördern. Für die Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer Partei stehe nur das Verfahren nach Art. 21 Abs. 2 GG zur Verfügung. Die bisher praktizierte Form staatlicher Zuwendungen an die im Bundestag vertretenen Parteien sei jedenfalls wegen Verstoßes gegen das Prinzip der Chancengleichheit verfassungswidrig. Der durch die 5-v.H.-Klausel bewirkte Eingriff in die Wettbewerbsgleichheit könne für sich genommen

BVerfGE 20, 56 (83):

noch gebilligt werden, nicht jedoch seine Kumulation mit dem Ausschluß der kleinen Parteien von den staatlichen Zuschüssen. Dadurch werde der Wettbewerbsvorsprung der parlamentarisch vertretenen Parteien derart vergrößert, daß der Grundsatz der Chancengleichheit nicht mehr gewahrt sei.

Allerdings seien gesetzgeberische Lösungen denkbar, die diese Verfassungsverletzung vermieden. Sie müßten an dem Grundsatz ausgerichtet sein, daß der einzelne Staatsbürger darüber bestimme, welcher Partei oder welchen Parteien sein "Parteienbeitrag" zukommen solle. Die Gefahr der "Entdemokratisierung" der Parteien bestehe unabhängig von der staatlichen Parteifinanzierung auch bei privaten Geldzuwendungen. Ihr könne durch ein generelles Verbot der staatlichen Förderung nicht wirksam begegnet werden. Eine offene Unterstützung aus Staatsmitteln könne vielmehr die verhängnisvollere Abhängigkeit einzelner Parteien von Interessengruppen und Verbänden vermindern.

g) Die Gesamtdeutsche Partei (DP/BHE), die Bayernpartei und die Nationaldemokratische Partei Deutschlands haben davon abgesehen, sich in diesem Verfahren zu äußern. Sie haben ihre Rechtsauffassung in den Verfahren über die von ihnen eingeleiteten Organstreitigkeiten dargelegt, über die das Gericht durch Urteile vom 19. Juli 1966 entschieden hat (BVerfGE 20, 119 ff. und BVerfGE 20, 134 ff.).

III.

Die Bundesschatzmeister der Sozialdemokratischen Partei, A. N., der Christlich Demokratischen Union, Professor F. B., der Freien Demokratischen Partei, H. W. R., und der Landesschatzmeister der Christlich-Sozialen Union, Dr. F. Z., sind als Zeugen vernommen worden. Sie haben ausgesagt über die Verwendung der Sondermittel für politische Bildungsarbeit in Höhe von 5 Millionen DM, Untertitel 612a Kapitel 0602 des Bundeshaushaltsplans 1962, über die Frage, wie ihre Partei die politische Bildungsarbeit von ihrer sonstigen Tätigkeit trennt, über die Einnahmen

BVerfGE 20, 56 (84):

einschließlich der geldwerten Dienste und die Ausgaben ihrer Partei in den Jahren 1962, 1964 und 1965, über das Verhältnis der Leistungen der öffentlichen Hand zu den anderen Einnahmen der Partei und über die zusätzlichen Einnahmen und Ausgaben ihrer Partei für die Bundestagswahlkämpfe 1957, 1961 und 1965.

Was die politischen Parteien nach den Angaben ihrer Schatzmeister in der mündlichen Verhandlung und den von ihnen übergebenen Unterlagen in den Jahren 1962 und 1964 aus Haushaltsmitteln des Bundes und der Länder erhalten haben, in welchem Verhältnis dazu ihre anderen Einnahmen - ohne Berücksichtigung der geldwerten Dienste - standen und wie hoch ihre Ausgaben waren, ergibt sich aus folgender Übersicht:

SPD (1962; 1964):

öffentliche Mittel 9 574 144 DM; 17 788 958 DM

andere Einnahmen 19 744 950 DM; 27 053 475 DM

Ausgaben 24 327 833 DM; 44 026 462 DM

CDU:

öffentliche Mittel 10 970 000 DM; 17 940 000 DM

andere Einnahmen 17 350 000 DM; 17 420 000 DM

Ausgaben 26 450 000 DM; 32 430 000 DM

CSU:

öffentliche Mittel 3 016 511 DM; 5 885 893 DM

andere Einnahmen keine Angaben; keine Angaben

Ausgaben (ohne Bezirks- und Unterverbände) 2 356 201 DM; 4 778 153 DM

FDP:

öffentliche Mittel 3 858 454 DM; 7 583 382 DM

andere Einnahmen 9 239 571 DM; 9 594 471 DM

Ausgaben 12 195 460 DM; 14 755 830 DM

Der Schatzmeister der Christlich Demokratischen Union hat als Ausgaben seiner Partei Beträge angegeben, die um je 8 Millio

BVerfGE 20, 56 (85):

nen DM höher liegen als die hier angegebenen Zahlen. Er hat darauf hingewiesen, daß Finanzlage und Finanzgebaren einer Partei nur dann richtig erfaßt werden könnten, wenn ein Zeitraum von vier Jahren betrachtet werde, in dem sich alle wichtigen politischen Vorgänge wiederholten. Der Zeuge hat deshalb den Ausgaben in den Jahren 1962 und 1964 je 8 Millionen DM für die Bundestagswahl zugeschlagen, die in den hier genannten Zahlen nicht enthalten sind.

Als zusätzliche Einnahmen und Ausgaben für die drei letzten Bundestagswahlkämpfe haben die Zeugen folgende Beträge genannt:

SPD (1957; 1961; 1965):

Einnahmen 7 508 100 DM; 13 166 842 DM; 12 120 284 DM

Ausgaben 9 705 484 DM; 15 847 975 DM; 29 157 276 DM

CDU:

Einnahmen 18 160 000 DM; 23 682 000 DM; 20 450 000 DM

Ausgaben 18 500 000 DM; 25 000 000 DM; 33 500 000 DM

CSU:

Einnahmen 2 067 364 DM; 2 899 462 DM; 1 841 438 DM

Ausgaben 1 601 368 DM; 1 164 300 DM; 3 437 628 DM

FDP:

Einnahmen keine Angaben; keine Angaben; keine Angaben

Ausgaben 10 000 000 DM; 14 500 000 DM; 17 200 000 DM

Die Zeugen haben betont, daß ihre Angaben zum Teil auf Schätzungen beruhen, vor allem deshalb, weil ihnen vollständige Unterlagen für die unteren Gliederungen ihrer Parteien nicht zur Verfügung stünden. Die angegebenen Summen sind nur begrenzt vergleichbar, da die Methoden ihrer Berechnung nicht voll übereinstimmen.

BVerfGE 20, 56 (86):

Der Antrag ist zulässig.

1. Der Zulässigkeit des Antrags steht nicht entgegen, daß der Zweite Senat in den Gründen seines Urteils vom 24. Juni 1958 (BVerfGE 8, 51 [63]) entgegen der im damaligen Verfahren von der hessischen Landesregierung als Antragstellerin vorgetragenen Ansicht, jede unmittelbare oder mittelbare finanzielle Förderung der politischen Parteien von Staats wegen sei durch das Grundgesetz verboten, ausgeführt hat, es müsse zulässig sein, nicht nur für die Wahlen selbst, sondern auch für die die Wahlen tragenden politischen Parteien finanzielle Mittel von Staats wegen zur Verfügung zu stellen. Denn das Gericht hat im Urteil vom 24. Juni 1958 nicht über denselben Gegenstand entschieden, über den im anhängigen Normenkontrollverfahren zu entscheiden ist. Gegenstand des Normenkontrollverfahrens sind weder der Antrag noch die Anregungen und Rechtsbehauptungen des Antragstellers, sondern allein die von subjektiven Rechten und Rechtsauffassungen unabhängige Frage, ob ein bestimmter Rechtssatz gültig oder ungültig ist, ob also objektives Recht besteht oder nicht, sowie die entsprechende richterliche Feststellung (BVerfGE 1, 208 [219 f.], 396 [406 f., 414]). Lediglich hinsichtlich dieser Feststellung kann ein Urteil im Normenkontrollverfahren eine der materiellen Rechtskraft entsprechende Wirkung entfalten. Diese Rechtskraftwirkung bezieht sich nur auf die Entscheidungsformel, nicht auf die in den Gründen enthaltenen Urteilselemente, wenn auch die Entscheidungsgründe zur Ermittlung des Sinnes der Urteilsformel herangezogen werden können (vgl. BVerfGE 4, 31 [38 f.]; 5, 34 [37]).

Den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts kommt gleich denen anderer Gerichte Rechtskraftwirkung zu (BVerfGE 4, 31 [38]). Das Normenkontrollverfahren unterscheidet sich zwar von Verfahren anderer Art dadurch, daß in einem objektiven Verfahren Rechtsnormen niedrigeren Ranges am Maßstab von Normen höheren Ranges auf ihre Gültigkeit geprüft werden (BVerfGE 1, 396 [407]). Eine über die allgemeine Rechtskraftwirkung hinausreichende Bindung an Urteilselemente einer frühe

BVerfGE 20, 56 (87):

ren Entscheidung kann aus den Besonderheiten des Normenkontrollverfahrens jedoch nicht hergeleitet werden. Es kann dahingestellt bleiben, ob bei einem grundlegenden Wandel der Lebensverhältnisse oder der allgemeinen Rechtsauffassung das Gericht auf Antrag erneut über die Verfassungsmäßigkeit derselben Rechtsnorm entscheiden könnte, deren Gültigkeit in einem früheren Verfahren bejaht worden ist (vgl. Bay VerfGHE 5, 166 [183 f.]; 8, 59 [63]; 11, 127 [140]; 15, 19 [34]; 17, 1 f.). Denn im vorliegenden Verfahren ist über die Gültigkeit einer Norm des Bundeshaushaltsgesetzes 1965 zu entscheiden, während durch des Urteil vom 24. Juni 1958 über die Gültigkeit steuerrechtlicher Vorschriften entschieden wurde.

Die Rechtskraft des Urteils vom 24. Juni 1958 (BVerfGE 8, 51), die das Bundesverfassungsgericht beachten muß (BVerfGE 4, 31 [38]), steht also - wie auch der Bundestag nicht verkennt - unter keinem Aspekt der Zulässigkeit des Antrages entgegen. Hieran ändert sich nichts dadurch, daß das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluß vom 15. März 1961 (BVerfGE 12, 276 [280]) auf seine Ausführungen im Urteil vom 24. Juni 1958 Bezug genommen und die dort behandelte Frage als "bereits entschieden" bezeichnet hat.

Die von der Rechtskraft zu unterscheidende Bindungswirkung des Urteils vom 24. Juni 1958 gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG ist die Frage der Zulässigkeit des Antrages unberührt; sie besteht nicht für das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 4, 31 [38]). Diese Bindungswirkung umfaßt zudem nur die Entscheidungsformel des Urteils vom 24. Juni 1958 und die sie tragenden Gründe (BVerfGE 1, 15 [37]; Beschluß vom 20. Januar 1966 - BVerfGE 19, 377 [391 f.]). Zu ihnen gehören nicht die Ausführungen, es sei zulässig, den die Wahlen tragenden politischen Parteien finanzielle Mittel von Staats wegen zur Verfügung zu stellen. Damit wurde lediglich die Ansicht der Antragstellerin zurückgewiesen, die seinerzeit zu prüfenden steuerrechtlichen Normen seien deshalb nichtig, weil das Grundgesetz jede unmittelbare oder mittel

BVerfGE 20, 56 (88):

bare finanzielle Förderung der politischen Parteien durch den Staat verbiete. Die Ausführungen des Gerichts zu dieser Frage wären geeignet gewesen, eine Entscheidungsformel zu tragen, die die Gültigkeit der geprüften Normen feststellt. Im Urteil vom 24. Juni 1958 wurde aber die Nichtigkeit dieser Normen festgestellt, weil sie gegen den Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien verstießen.

Ein allgemeiner verfahrensrechtlicher Grundsatz, demzufolge derselbe Antragsteller dieselbe verfassungsrechtliche Frage dem Bundesverfassungsgericht erneut nur dann vorlegen kann, wenn neue rechtliche Gesichtspunkte vorgetragen werden oder wenn ein grundlegender Wandel der Lebensverhältnisse oder der allgemeinen Rechtsauffassung eingetreten ist, besteht nicht. Ein solcher Grundsatz läßt sich nicht aus den §§ 96 und 41 BVerfGG herleiten. Diese Vorschriften handeln von der Frage, wann in bezug auf dieselbe Sache oder dieselbe Person Anträge wiederholt werden können. Die vom Bundestag angeführte Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs betrifft die Frage, wann ein Antrag wiederholt werden kann, der dieselbe Norm betrifft, deren Gültigkeit in einem früheren Verfahren festgestellt wurde. Auch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts enthält keinen Ansatzpunkt für den vom Bundestag angeführten Verfahrensgrundsatz. Sowohl in den Entscheidungen zu § 10 des Zweiten Neugliederungsgesetzes vom 4. Mai 1951 (BVerfGE 1, 14 und 1, 89) als auch zu §§ 14 Abs. 2 und 17 G 131 (BVerfGE 1, 167 und 7, 305) ging es um die Frage, ob in bezug auf dieselben Normen, deren Gültigkeit bereits bejaht worden war, ein neuer Antrag zulässig sein kann. In dem nach Ansicht des Bundestags bestehenden Verfahrensgrundsatz ist ein Element der materiellen Rechtskraft (Beschränkung des Antragsrechts nur desselben Antragstellers) kombiniert mit einem Element der Bindungswirkung nach § 31 Abs. 1 BVerfGG (Beschränkung des Antragsrechts nur dann, wenn über die "vorgelegte" Rechtsfrage in den tragenden Gründen einer Entscheidung bereits früher entschieden worden ist). Ein sich hiernach ergebender Verbrauch der Antragsberech

BVerfGE 20, 56 (89):

tigung eines bestimmten Antragstellers im Normenkontrollverfahren über die allgemeine Rechtskraftwirkung hinaus ist dem Verfassungsprozeßrecht fremd. Einem Antragsteller kann nicht verwehrt werden, dieselben Rechtsfragen und seine Auffassung zu ihnen in einer anderen Sache erneut dem Bundesverfassungsgericht vorzutragen. Die Frage, ob ein wiederholter Antrag unter bestimmten Voraussetzungen zulässig ist, stellt sich nur, wenn der Antrag einen Gegenstand betrifft, über den bereits in einem früheren verfassungsgerichtlichen Verfahren entschieden worden ist. Gegenstand des auf Antrag der hessischen Landesregierung eingeleiteten Normenkontrollverfahrens, das durch das Urteil vom 24. Juni 1958 abgeschlossen wurde, war aber lediglich die Frage der Gültigkeit steuerrechtlicher Vorschriften, die die Abzugsfähigkeit von Zuwendungen an politische Parteien bei der Ermittlung des steuerpflichtigen Einkommens vorsahen.

2. Der Antrag ist auch nicht deshalb unzulässig, weil es an einem Rechtssatz fehlt, dessen Gültigkeit im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle geprüft werden kann. Durch § 1 des Bundeshaushaltsgesetzes 1965 in Verbindung mit Einzelplan 06 Kapitel 02 Titel 612 des Haushaltsplans ist dem Bundesminister des Innern die Ermächtigung erteilt worden, 38 Millionen DM als Sondermittel für die Aufgaben der Parteien nach Art. 21 GG auszugeben. Diese Ermächtigungsvorschrift ist Recht im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 BVerfGG und kann deshalb im Normenkontrollverfahren auf ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz geprüft werden.

a) Das Bundesverfassungsgericht hat bereits mehrfach entschieden, daß zum Recht im Sinne dieser Vorschriften alle Bestimmungen eines Gesetzes gehören, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob sie Rechtssätze im Sinne des überkommenen Rechtssatzbegriffes enthalten oder nicht; der Ausdruck "Bundesrecht" soll den Gegenstand der Normenkontrolle möglichst umfassend bezeichnen (BVerfGE 1, 396 [410]; 2, 307 [312]; 4, 157 [162]). Das Gericht hat in Verfahren der abstrakten Normenkontrolle auch gesetz

BVerfGE 20, 56 (90):

liche Bestimmungen über die Errichtung einer Stiftung und einer Bundesoberbehörde geprüft, ohne daß insoweit Zweifel an der Zulässigkeit der Anträge aufgetreten sind (vgl. BVerfGE 10, 20 [35]; 14, 197 [209]). Das Gericht hat festgestellt, daß sich aus der Wahl der Gesetzesform die Zulässigkeit der verfassungsrechtlichen Kontrollen ergibt, die gegenüber Gesetzen vorgesehen sind (BVerfGE 12, 354 [361]).

b) Nach Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG wird der Bundeshaushaltsplan durch Gesetz festgestellt. Art. 111 GG ermächtigt die Bundesregierung, näher gekennzeichnete Ausgaben zu leisten, wenn bis zum Schluß des Haushaltsjahres der Haushaltsplan für das folgende Jahr noch nicht durch Gesetz festgestellt worden ist. Nach Art. 112 GG bedürfen Haushaltsüberschreitungen und außerplanmäßige Ausgaben der Zustimmung des Bundesministers der Finanzen. Aus Art. 111 und 112 GG, die in der Weimarer Reichsverfassung kein Vorbild haben, ergibt sich, daß im übrigen Ausgaben nur dann geleistet werden dürfen, wenn sie durch ein Haushaltsgesetz "festgestellt" worden sind. Schon aus dem Zusammenhang der Bestimmungen von Art. 111 und 112 GG einerseits und Art. 110 Abs. 2 GG andererseits muß gefolgert werden, daß das Haushaltsgesetz nicht nur eine "Feststellung" trifft, sondern zugleich die "Bewilligung" der im Haushaltsplan ausgeworfenen Mittel, also die Ermächtigung an die Regierung enthält, diese Mittel für die im Haushaltsplan festgelegten Zwecke auszugeben. Die Ermächtigungen der Art. 111 und 112 GG ersetzen die Ermächtigung des Haushaltsgesetzes zur Ausgabe von Mitteln. Aber auch aus dem Wortlaut von Art. 110 Abs. 2 GG, insbesondere aus dessen Satz 3 in Verbindung mit Satz 4, ergibt sich bei unbefangener Deutung, daß das Haushaltsgesetz nicht nur "feststellt", sondern zugleich die Mittel "bewilligt" (Satz 3: "Die Ausgaben werden in der Regel für ein Jahr bewilligt ..."; Satz 4: "Im übrigen dürfen in das Bundeshaushaltsgesetz keine Vorschriften aufgenommen werden, die über das Rechnungsjahr hinausgehen ...").

BVerfGE 20, 56 (91):

Vgl. Böckenförde, Die Organisationsgewalt im Bereich der Regierung, 1964, S. 107 ff.; Maunz (-Dürig), Grundgesetz, Rdnrn. 9 und 10 zu Art. 110 GG; Hettlage, VVdStRL, Heft 14 (1956) S. 11, und derselbe, Grundfragen einer Neuordnung des Deutschen Finanzrechts, in: Finanzwissenschaft und Finanzpolitik - Erwin Schoettle gewidmet -, 1964, S. 77 (91); Haenel, Studien zum Deutschen Staatsrecht,II. Teil, 1. Heft: Die organisatorische Entwicklung der Deutschen Reichsverfassung, 1880, S. 314 ff. (328).

Das Haushaltsgesetz stellt also nicht lediglich ein im Haushaltsplan enthaltenes rechtsindifferentes Zahlenwerk fest und schafft nicht nur einen tatsächlichen Zustand, - wie Laband (Das Budgetrecht nach den Bestimmungen der Preußischen Verfassungsurkunde, 1871, S. 13, und derselbe, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, Bd. III, 2. Abteilung, 1882, S. 339 ff.) meinte; ähnlich Menger, VVdStRL, Heft 15 (1957) S. 11 ff. - der von anderen Bestimmungen vorausgesetzt wird und der seine rechtliche Bedeutung erst durch diese anderen Bestimmungen und insbesondere erst durch § 30 der Reichshaushaltsordnung (RHO) erlangt. § 30 RHO bestimmt, daß bewilligte Beträge nur zu dem im Haushaltsplan bezeichneten Zweck, soweit und solange dieser fortdauert, und nur innerhalb des Rechnungsjahres verwendet werden dürfen. § 30 RHO setzt also schon seinem Wortlaut nach voraus, daß die Beträge bereits bewilligt sind; die Vorschrift regelt lediglich Modalitäten der Verwendung der bewilligten Mittel. Haushaltsgesetz und Haushaltsplan bilden eine Einheit. Die rechtliche Bedeutung der Ansätze und ihrer Zweckbestimmung in den Titeln des Planes ergibt sich aus § 1 des Haushaltsgesetzes; diese Gesetzesbestimmung enthält die Ermächtigung, die in den Titeln ausgebrachten Beträge für die bei ihnen festgelegten Zwecke auszugeben (siehe auch Böckenförde a.a.O.; Jesch, Gesetz und Verwaltung, 1961, S. 172, 185 f., 227).

Diese Ermächtigung schafft zudem Befugnisse und Verantwortlichkeiten im organschaftlichen Rechtskreis, die ohne das Haushaltsgesetz und den Haushaltsplan nicht oder jedenfalls nicht in dieser Weise bestünden (vgl. H. H. Rupp, Grundfragen der heutigen Verwaltungsrechtslehre, 1965, S. 26 ff.). Die dem Bundes

BVerfGE 20, 56 (92):

minister des Innern durch § 1 des Haushaltsgesetzes 1965 in Verbindung mit Einzelplan 06 Kapitel 02 Titel 612 des Haushaltsplans erteilte Ermächtigung, einen bestimmten Betrag für einen bestimmten Zweck auszugeben, ist ein aus sich heraus verständlicher Rechtssatz, der auf seine förmliche und sachliche Vereinbarkeit (vgl. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) mit den höherrangigen Normen des Grundgesetzes geprüft werden und der gültig oder nichtig sein kann (vgl. H. H. Rupp, NJW 1966, S. 1097).

Dabei kann dahingestellt bleiben, ob solche ermächtigenden Vorschriften Wirkungen nur im Verhältnis zwischen Parlament und Regierung entfalten und ob sie auch heute noch als Gesetz im nur formellen Sinn oder als materielle Rechtssätze anzusehen sind. Jedenfalls enthalten sie Recht im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG.

c) Dem Haushaltsgesetz 1965 ist als Anlage nicht der gesamte Haushaltsplan, der aus dem Gesamtplan und den Einzelplänen besteht (vgl. § 5 RHO), beigefügt, sondern nur der Gesamtplan. Für den ordentlichen Haushalt werden in diesem Gesamtplan die Endsummen der Einzelpläne sowie die der einzelnen Kapitel dieser Einzelpläne ausgewiesen. Diese Endsummen sind aufgegliedert nach Einnahmen, Personalausgaben, Sachausgaben, allgemeinen Ausgaben und einmaligen Ausgaben. Die Titel der Kapitel und ihre Zweckbestimmungen werden im Bundesgesetzblatt nicht verkündet.

Die im Gesamtplan für die Einzelpläne und ihre Kapitel veröffentlichten Summen sind die Endsummen, die sich aus der Addition der Ansätze für die einzelnen Titel der Kapitel ergeben. Die Ermächtigung zur Ausgabe dieser Summen ist nur im Hinblick auf die für die Titel ausgeworfenen Beträge und deren Zweckbestimmung verständlich. Die Titel des Haushaltsplans enthalten die wesentliche Entscheidung über die Zulässigkeit bestimmter Ausgaben; die veröffentlichten Endsummen der Kapitel sind als Verweisungen auf die für die Titel ausgeworfenen Beträge zu verstehen. Es kommt hinzu, daß das Haushaltsgesetz

BVerfGE 20, 56 (93):

selbst in zahlreichen Bestimmungen auf die Titel des Haushaltsplans Bezug nimmt (vgl. §§ 4, 7 und 11 des Haushaltsgesetzes 1965) und auch dadurch zum Ausdruck bringt, daß das Haushaltsgesetz und der gesamte Haushaltsplan eine Einheit bilden. Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG verlangt die gesetzliche Feststellung auch der Einzelpläne.

Die seit langem herrschende Übung, nicht den gesamten Haushaltsplan zu verkünden, ist im wesentlichen damit begründet worden, daß die Verkündung aller Kapitel einschließlich ihrer Titel zu einer übermäßigen Belastung des Verkündungsblattes führen würde. Dieser Hinweis ist berechtigt. Angesichts dieses Sachverhalts und unter Berücksichtigung der trotz Neuregelung durch das Grundgesetz noch stark traditionellen Prägung des Haushaltsrechts bestehen keine Bedenken dagegen, Art. 82 Abs. 1 GG dahin auszulegen, daß von einer Publizierung der gesetzlich festgestellten Einzelpläne im Bundesgesetzblatt abgesehen werden kann. Denn Haushaltsgesetz und Gesamtplan verweisen und nehmen Bezug auf die Einzelpläne, die außerhalb des Verkündungsblattes der Öffentlichkeit zugänglich sind. Hierin liegt eine dem Art. 82 Abs. 1 GG genügende Verkündung auch der Einzelpläne. Es entspricht zudem alter Überlieferung, der auch die heutige Praxis Rechnung trägt, die gesamten Einzelpläne in die Kraft des Gesetzes einzubeziehen (vgl. Heckel, HdbDStR Bd. 2, 1932, S. 392 [404]).

d) Schließlich steht auch die zeitliche Befristung des Haushaltsgesetzes 1965 und des von ihm umfaßten Haushaltsplans der Zulässigkeit des Antrages nicht entgegen. Die im Titel 612 ausgeworfenen Mittel sind übertragbar; insofern kann das Haushaltsgesetz 1965 auch in die folgenden Rechnungsjahre hineinwirken. Außerdem beruhen bis zur Verkündung des Haushaltsgesetzes 1966 die Zahlungen an die politischen Parteien auf der der Bundesregierung durch Art. 111 Abs. 1 GG erteilten Ermächtigung, die an die im Haushaltsgesetz 1965 bewilligten Beträge anknüpft, diesen Bewilligungen also rechtliche Bedeutung auch für das folgende Jahr beimißt. Schließlich kommt dem Haushaltsgesetz

BVerfGE 20, 56 (94):

1965 so lange Bedeutung zu, bis das in Art. 114 GG näher geregelte Verfahren der Rechnungslegung, der Rechnungsprüfung und der Entlastung der Bundesregierung durch Bundestag und Bundesrat abgeschlossen ist. Kommt es bei Gesetzen, die Rechtssätze im traditionellen Sinne enthalten, für die Zulässigkeit eines Normenkontrollverfahrens nach ihrem Außerkrafttreten darauf an, ob sie noch Rechtswirkungen nach außen zu äußern vermögen (vgl. BVerfGE 5, 25 [28]), so sind Normen, die wie das Haushaltsgesetz Regelungen für den Bereich der staatlichen Organe treffen, so lange einer Entscheidung über ihre Verfassungsmäßigkeit zugänglich, als diese Regelungen im Bereich der staatlichen Organisation noch von Bedeutung sind. Das ist beim Haushaltsgesetz bis zur Entlastung der Bundesregierung durch Bundestag und Bundesrat der Fall.

3. Nach Art. 109 GG sind Bund und Länder in ihrer Haushaltswirtschaft selbständig und voneinander unabhängig. Aus dieser Bestimmung lassen sich - anders als der Bundesminister des Innern meint - keine Bedenken dagegen herleiten, daß eine Landesregierung ein Normenkontrollverfahren hinsichtlich des Bundeshaushaltsgesetzes einleitet.

Die Haushaltsgesetze des Bundes und der Länder müssen nicht nur mit Art. 109 GG, sondern auch im übrigen mit dem Grundgesetz in Einklang stehen. Leitet die Bundesregierung oder eine Landesregierung ein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle hinsichtlich eines Haushaltsgesetzes eines Landes oder des Bundes ein, so liegt darin kein Eingriff oder Übergriff in die selbständige Haushaltswirtschaft des Landes oder des Bundes. Solche Verfahren lassen den Grundsatz des Art. 109 GG unberührt. Aus diesem Grundsatz läßt sich nichts für die Zulässigkeit solcher Verfahren entnehmen.

Der Antrag der hessischen Landesregierung im vorliegenden Verfahren richtet sich nicht gegen eine haushaltswirtschaftliche Maßnahme des Bundes. Der Antrag wirft vielmehr die Frage auf, ob die im Bundeshaushaltsgesetz 1965 enthaltene Ermächtigung des Bundesministers des Innern, den politischen Parteien

BVerfGE 20, 56 (95):

Mittel für ihre Aufgaben nach Art. 21 GG zur Verfügung zu stellen, mit dem Grundgesetz in Einklang steht. Das Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ist ein von subjektiven Berechtigungen unabhängiges objektives Verfahren zum Schutz der Verfassung, das lediglich der Prüfung von Rechtsnormen am Maßstab des Grundgesetzes dient (BVerfGE 1, 208 [219 f.], 396 [407, 414]). Der Kreis derjenigen, die ein solches Verfahren einleiten können, ist von der Verfassung beschränkt worden auf die Bundesregierung, die Landesregierungen und ein Drittel der Mitglieder des Bundestags. Weder aus den Besonderheiten des Bundeshaushaltsgesetzes noch daraus, daß die in ihm enthaltene und im anhängigen Verfahren zu prüfende Ermächtigung zwischen Verfassungsorganen des Bundes wirkt, noch aus der Tatsache, daß Bestimmungen des Bundeshaushaltsgesetzes von einem Land auch zum Anlaß eines Bund/Länder-Streits genommen werden könnten, kann hergeleitet werden, im anhängigen Verfahren bedürfe es zur Zulässigkeit des Antrags der hessischen Landesregierung mehr als ihrer Behauptung, die bundesrechtliche Norm sei mit dem Grundgesetz unvereinbar und deshalb nichtig (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG; § 76 Nr. 1 BVerfGG). Dem Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG geht von Rechts wegen ein anderes Verfahren nicht vor (BVerfGE 8, 104 [110]). Das Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG und der Bund/Länder- Streit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG stehen als Verfahrensarten selbständig nebeneinander. Die Zulässigkeit von Anträgen in diesen beiden Verfahrensarten ist nur nach den für sie geltenden Vorschriften zu beurteilen.

4. Die Befugnis des Bundesrechnungshofs zur Rechnungsprüfung nach Art. 114 Abs. 2 GG in Verbindung mit § 4 Abs. 1 des Gesetzes über Errichtung und Aufgaben des Bundesrechnungshofs vom 27. November 1950 (BGBl. I S. 765) berührt nicht die verfassungsgerichtlichen Verfahren zur Überprüfung des Bundeshaushaltsgesetzes. Sie ist ohne Einfluß auf die Zulässigkeit eines Antrags, das Haushaltsgesetz im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle am Maßstab des Grundgesetzes zu messen. Die

BVerfGE 20, 56 (96):

Rechnungsprüfung dient anderen Zwecken, richtet sich nach anderen Gesichtspunkten, hat grundsätzlich einen anderen Maßstab und einen anderen Gegenstand als die verfassungsgerichtliche Kontrolle. Sie dient der Vorbereitung der dem Bundestag und dem Bundesrat zustehenden Kontrolle über die vom Bundesminister der Finanzen vorgelegte Haushaltsrechnung (Art. 114 Abs. 1 GG). Unter Berücksichtigung des Rechnungsprüfungsberichts beschließen die gesetzgebenden Körperschaften über die Entlastung der Bundesregierung (Art. 114 Abs. 2 Satz 2 GG). Die Rechnungsprüfung umfaßt zwar neben der rechnerisch-formellen Kontrolle und der materiellen Verwaltungskontrolle auch die sogenannte "Verfassungskontrolle". Diese gilt jedoch nur der Prüfung, ob der gesetzlich festgestellte Haushaltsplan einschließlich der dazugehörigen Unterlagen von der Verwaltung eingehalten worden ist (vgl. § 96 Abs. 1 Nr. 1 RHO). Grundsätzlich sind Haushaltsgesetz und Haushaltsplan nicht Gegenstand, sondern Maßstab für die Rechnungsprüfung. Eine verbindliche Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit der Bestimmungen des Haushaltsgesetzes liegt außerhalb der dem Rechnungshof durch Art. 114 Abs. 2 GG zugewiesenen Aufgabe. Wenngleich der Rechnungshof Haushaltsansätze und ihre Verwendung als verfassungswidrig beanstanden kann, so sind doch solche Beanstandungen ohne Einfluß auf die Gültigkeit der Bestimmungen des Haushaltsgesetzes.

Der Antrag ist begründet.

Das Gericht hat in seinem Urteil vom 24. Juni 1958 (BVerfGE 8, 51 ff.) ausgeführt, daß die politischen Parteien vor allem Wahlvorbereitungsorganisationen seien und daß auch ihre Geldmittel in erster Linie der Wahlvorbereitung dienten. Da die Abhaltung von Wahlen eine öffentliche Aufgabe sei und den Parteien bei der Durchführung dieser öffentlichen Aufgabe von Verfassungs wegen eine entscheidende Aufgabe zukomme, müsse es zulässig sein, nicht nur für die Wahlen selbst, sondern auch für die die Wahlen tragenden politischen Parteien finanzielle Mittel von Staats wegen

BVerfGE 20, 56 (97):

zur Verfügung zu stellen (BVerfGE 8, 51 [63]; 12, 276 [280]). Diese Ausführungen des Gerichts konnten von den gesetzgebenden Körperschaften in Bund und Ländern dahin verstanden werden und sind dahin verstanden worden, daß es verfassungsrechtlich zulässig sei, den Parteien aus Haushaltsmitteln Zuschüsse für ihre gesamte politische Tätigkeit zu bewilligen.

Auf Grund der Verhandlung über den Antrag der hessischen Landesregierung ist das Gericht zu der Überzeugung gelangt, daß es mit Art. 21 und 20 Abs. 2 GG nicht zu vereinbaren ist, den Parteien Zuschüsse aus Haushaltsmitteln für ihre gesamte Tätigkeit im Bereich der politischen Meinungs- und Willensbildung zu gewähren. Um solche Zuschüsse handelt es sich aber bei den im Einzelplan 06 Kapitel 02 Titel 612 des Bundeshaushaltsplans 1965 ausgeworfenen Mitteln. Die Zweckbestimmung dieses Titels lautet: "Sondermittel für die Aufgaben der Parteien nach Artikel 21 des Grundgesetzes". Danach sollen die Parteien Zuschüsse für ihre politische Tätigkeit insgesamt erhalten. Das ist mit dem Grundgesetz nicht vereinbar. § 1 des Bundeshaushaltsgesetzes 1965 ist also nichtig, soweit er den Bundesminister des Innern ermächtigt, 38 Millionen DM an die politischen Parteien auszuschütten. Es ist jedoch mit dem Grundgesetz vereinbar, den politischen Parteien, die an der politischen Willensbildung des Volkes in erster Linie durch Beteiligung an den Parlamentswahlen mitwirken, aus Haushaltsmitteln die notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes zu erstatten.

II.

1. Der Grundgesetzgeber hat sich, indem er die freiheitliche demokratische Grundordnung geschaffen hat, für einen freien und offenen Prozeß der Meinungs- und Willensbildung des Volkes entschieden. Mit dieser Entscheidung ist eine Finanzierung der gesamten politischen Tätigkeit der Parteien von Staats wegen nicht zu vereinbaren.

a) Das durch Art. 5 GG gewährleistete Recht der freien Meinungsäußerung, Presse-, Rundfunk-, Fernseh- und Filmfreiheit sind für eine freiheitliche demokratische Staatsordnung schlechthin konstituierend (BVerfGE 5, 85 [134 f., 205]; 7, 198 [208]);

BVerfGE 20, 56 (98):

12, 113 [125]). Art. 5 GG garantiert auch die freie Bildung der öffentlichen Meinung (BVerfGE 8, 104 [112]). Aus dem Grundrecht der freien Meinungsäußerung ergibt sich ein grundsätzliches Recht der freien politischen Betätigung (BVerfGE 5, 85 [134 f.]). Meinungsfreiheit, Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit, Versammlungsfreiheit und Petitionsrecht sichern die Freiheit der Meinungs- und Willensbildung des Volkes. Art. 21, 38 und 28 GG schützen zusätzlich die freie Willensbildung des Volkes. Die in der öffentlichen Meinung zum Ausdruck kommenden Zielvorstellungen, politischen Auffassungen und Stellungnahmen sind als "Vorformung der politischen Willensbildung des Volkes" gekennzeichnet worden (vgl. BVerfGE 8, 104 [113]). In einem demokratischen Staatswesen muß sich insbesondere die Willensbildung des Volkes frei, offen und unreglementiert vollziehen (vgl. BVerfGE 9, 162 (165) sowie den Bericht der Parteienrechtskommission "Rechtliche Ordnung des Parteiwesens", 2. Aufl. 1958 - im folgenden: Bericht - S. 70). Der permanente Prozeß der Meinungs- und Willensbildung des Volkes mündet ein in den für die Willensbildung im Staat entscheidenden Akt der Parlamentswahl (BVerfGE 14, 121 [132]). Willensbildung des Volkes und Bildung des staatlichen Willens durch seine verfaßten Organe müssen unterschieden werden. Von dieser Unterscheidung geht das Grundgesetz aus. Es handelt in Art. 21 Abs. 1 GG von der Willensbildung des Volkes, in Art. 20 Abs. 2 GG von der Bildung des Staatswillens (BVerfGE 8, 104 [113]). Nur dann, wenn das Volk als Verfassungs- oder Kreationsorgan durch Wahlen und Abstimmungen selbst die Staatsgewalt ausübt (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG), fällt die Äußerung des Volkswillens mit der Bildung des Staatswillens zusammen (vgl. BVerfGE 8, 104 [113]).

Das Volk bringt jedoch seinen politischen Willen nicht nur durch Wahlen und Abstimmungen zum Ausdruck. Das Recht des Bürgers auf Teilhabe an der politischen Willensbildung äußert sich nicht nur in der Stimmabgabe bei Wahlen, sondern auch in der Einflußnahme auf den ständigen Prozeß der politischen Meinungsbildung, der Bildung der "öffentlichen Meinung" (vgl.

BVerfGE 20, 56 (99):

BVerfGE 8, 51 [68]). Die öffentliche Meinung, deren Entstehung hier nicht näher zu charakterisieren ist (vgl. hierzu BVerfGE 8, 104 [113]; 12, 113 [125]; 12, 205 [260]), beeinflußt die Entschlüsse der Staatsorgane. Weiterhin versuchen Gruppen, Verbände und gesellschaftliche Gebilde verschiedener Art auf die Maßnahmen der Regierung und die Beschlüsse der gesetzgebenden Körperschaften im Interesse ihrer Mitglieder einzuwirken. Vor allem aber sind es die politischen Parteien, die zwischen den Wahlen im Sinn der von ihnen mitgeformten Meinung des Volkes die Entscheidungen der Verfassungsorgane, insbesondere die Beschlüsse der Parlamente, beeinflussen; sie wirken auch auf die Bildung des Staatswillens ein (vgl. BVerfGE 3, 19 [26]; 5, 85 [134]; 14, 121 [133]). Über die Parteien, deren innere Ordnung demokratischen Grundsätzen entsprechen muß, nimmt das Volk auch zwischen den Wahlen Einfluß auf die Entscheidungen der Verfassungsorgane. Zwischen den Faktoren und Medien des komplexen Prozesses der Meinungs- und Willensbildung wirken mannigfache Beziehungen, Abhängigkeiten und Einflußnahmen.

Willensbildung des Volkes und staatliche Willensbildung sind auf vielfältige Weise miteinander verschränkt. In einer Demokratie muß sich diese Willensbildung aber vom Volk zu den Staatsorganen, nicht umgekehrt von den Staatsorganen zum Volk hin, vollziehen. Die Staatsorgane werden durch den Prozeß der politischen Willensbildung des Volkes, der in die Wahlen einmündet, erst hervorgebracht (Art. 20 Abs. 2 GG). Das bedeutet, daß es den Staatsorganen grundsätzlich verwehrt ist, sich in bezug auf den Prozeß der Meinungs- und Willensbildung des Volkes zu betätigen, daß dieser Prozeß also grundsätzlich "staatsfrei" bleiben muß. Einwirkungen der gesetzgebenden Körperschaften und von Regierung und Verwaltung auf diesen Prozeß sind nur dann mit dem demokratischen Grundsatz der freien und offenen Meinungs- und Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen vereinbar, wenn sie durch einen besonderen, sie verfassungsrechtlich legitimierenden Grund gerechtfertigt werden können.

BVerfGE 20, 56 (100):

Zulässig sind danach z.B. die Einwirkungen, die sich aus der verfassungsmäßigen Gestaltung des Wahlrechts auf die Willensbildung des Volkes ergeben können. Weiterhin ist unbedenklich die sogenannte Öffentlichkeitsarbeit von Regierung und gesetzgebenden Körperschaften, soweit sie - bezogen auf ihre Organtätigkeit - der Öffentlichkeit ihre Politik, ihre Maßnahmen und Vorhaben sowie die künftig zu lösenden Fragen darlegen und erläutern.

b) Insbesondere die Beziehungen zwischen den Verfassungsorganen und den politischen Parteien stehen unter dem Verfassungsgebot der grundsätzlich staatsfreien und offenen Meinungs- und Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen.

aa) Für die finanziellen Beziehungen zwischen den obersten Verfassungsorganen und den politischen Parteien gilt zunächst, daß der Staat nicht verpflichtet ist, dafür zu sorgen, daß der Geldbedarf der politischen Parteien befriedigt wird, und daß er ebenfalls nicht verpflichtet ist, die faktisch vorhandenen verschiedenen Möglichkeiten der Einflußnahme der politischen Parteien auf den Prozeß der Meinungs- und Willensbildung des Volkes durch finanzielle oder andere Maßnahmen auszugleichen (vgl. BVerfGE 8, 51 [65, 68]; 14, 121 [134]).

Eine Verpflichtung des Staates zur finanziellen Unterstützung der Parteien kann nicht daraus hergeleitet werden, daß die Parteien, wenn sie an der politischen Willensbildung des Volkes mitwirken, Funktionen eines Verfassungsorgans ausüben (BVerfGE 4, 27 [30 f.]; 5, 85 [134]; 6, 367 [372, 375]) und auch als Staatsorgane oder Verfassungsorgane, nämlich als Kreationsorgane im Sinne Georg Jellineks, bezeichnet worden sind (BVerfGE 1, 208 [225]; 12, 276 [280]). Art. 21 GG hat sie als verfassungsrechtlich notwendige Instrumente für die politische Willensbildung des Volkes anerkannt und sie in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution erhoben (vgl. BVerfGE 11, 266 [273] sowie grundlegend zur Stellung der Parteien in der modernen Demokratie, Leibholz, Der Strukturwandel der modernen Demokratie, in: Strukturprobleme der modernen Demokratie, 1958, S. 79 ff.). Die Par

BVerfGE 20, 56 (101):

teien gehören jedoch nicht zu den obersten Staatsorganen (BVerfGE 1, 208 [225]; vgl. auch BVerfGE 13, 54 [81, 95]). Sie sind vielmehr frei gebildete, im gesellschaftlich-politischen Bereich wurzelnde Gruppen (BVerfGE 1, 208 [224]; 3, 383 [393]), dazu berufen, bei der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken und in den Bereich der institutionalisierten Staatlichkeit hineinzuwirken. Da sie selbst nicht zu diesem Bereich gehören, ist der Staat zu ihrer Finanzierung nicht verpflichtet.

bb) Die politischen Parteien wirken an der politischen Willensbildung des Volkes vornehmlich durch ihre Beteiligung an den Wahlen mit, die ohne die Parteien nicht durchgeführt werden könnten (BVerfGE 4, 27 [30]; 8, 51 [63]; 12, 276 [280]; 13, 54 [81]; 14, 121 [132]). Sie sind darüber hinaus Zwischenglieder zwischen den Einzelnen und dem Staat (Hesse, VVDStRL, Heft 17 (1959) S. 19), Instrumente, durch die der Bürgerwille auch zwischen den Wahlen verwirklicht werden kann, "Sprachrohr" des Volkes (BVerfGE 1, 208 [224]). Sie stellen, sofern sie die Regierung stützen, die Verbindung zwischen Volk und politischer Führung her und erhalten sie aufrecht. Als Parteien der Minderheit bilden sie die politische Opposition und machen sie wirksam. Sie sind als Mittler beteiligt am Prozeß der Bildung der öffentlichen Meinung. Sie sammeln die auf die politische Macht und ihre Ausübung gerichteten Meinungen, Interessen und Bestrebungen, gleichen sie in sich aus, formen sie und versuchen, ihnen auch im Bereich der staatlichen Willensbildung Geltung zu verschaffen (vgl. BVerfGE 8, 104 (113) sowie Hesse, a.a.O. S. 25). In der modernen Massendemokratie üben die politischen Parteien entscheidenden Einfluß auf die Besetzung der obersten Staatsämter aus (BVerfGE 13, 54 [81]). Sie beeinflussen die Bildung des Staatswillens, indem sie in das System der staatlichen Institutionen und Ämter hineinwirken, und zwar insbesondere durch Einflußnahme auf die Beschlüsse und Maßnahmen von Parlament und Regierung.

Das Verfassungsgebot der grundsätzlich staatsfreien und offenen Meinungs- und Willensbildung vom Volk zu den Staats

BVerfGE 20, 56 (102):

organen wehrt eben wegen dieser Tätigkeit der politischen Parteien jede staatlich-institutionelle Verfestigung der Parteien ab und verbietet ihre Einfügung in den Bereich der organisierten Staatlichkeit (Hesse, a.a.O., S. 33).

Eine völlige oder auch nur überwiegende Deckung des Geldbedarfs der Parteien aus öffentlichen Mitteln ist nach allgemeiner Ansicht mit dem Grundgesetz nicht zu vereinbaren. Eine teilweise Staatsfinanzierung der Parteien durch jährliche oder monatliche Zahlungen für ihre gesamte politische Tätigkeit würde die Parteien dem staatsorganschaftlichen Bereich zwar nicht einfügen, jedoch mit diesem Bereich verschränken und die Parteien der staatlichen Vorsorge überantworten. Mit einer solchen Finanzierung würden die Staatsorgane auf den Prozeß der Meinungs- und Willensbildung einwirken. Für diese Einwirkung läßt sich ein besonderer, sie verfassungsrechtlich legitimierender Grund nicht anführen. Die im Bundeshaushaltsgesetz 1965 vorgesehene Finanzierung der Parteien ist also verfassungswidrig, ohne daß es darauf ankommt, ob sie die den Parteien durch Art. 21 GG gewährleistete Freiheit vom Staat oder den Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien beeinträchtigt.

(1) Die Zuwendung von Staatsmitteln an die Parteien für ihre gesamte politische Tätigkeit kann nicht damit gerechtfertigt werden, daß Art. 21 GG die Parteien als verfassungsrechtlich notwendige Instrumente für die politische Willensbildung des Volkes anerkennt und sie in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution erhoben hat. Da der Prozeß der demokratischen Meinungs- und Willensbildung grundsätzlich staatsfrei bleiben muß, kann die verfassungsrechtliche Anerkennung der Mitwirkung der Parteien an diesem Prozeß für sich genommen es nicht rechtfertigen, daß die Verfassungsorgane durch eine Finanzierung der Parteien auf diesen Prozeß einwirken.

(2) Die Dotierung der Parteien von Staats wegen für ihre gesamte politische Tätigkeit kann nicht mit dem Hinweis gerechtfertigt werden, ohne Staatszuschüsse seien die Parteien nicht mehr in der Lage, ihre Aufgaben zu erfüllen. Dieser Hinweis impli

BVerfGE 20, 56 (103):

ziert den Zweifel an der Fähigkeit und Bereitschaft der Bürger, selbst die Organisationen zu schaffen und lebensfähig zu halten, ohne die das Volk sich heute nicht artikuliert äußern kann und ohne die es politische Entscheidungen nicht zu fällen vermag (vgl. BVerfGE 1, 208 [224]). Damit würden die von der Verfassung vorausgesetzten Grundlagen der demokratischen Staatsordnung in Frage gestellt, die nach wie vor gegeben sind - trotz der historisch bedingten oder in den gegenwärtigen sozialen, wirtschaftlichen und politischen Verhältnissen wurzelnden Abneigung oder Indifferenz eines Teils der Bürger gegenüber den politischen Parteien. Auch kann nicht belegt werden, daß die Parteien ohne die 1959 einsetzende staatliche Teilfinanzierung tatsächlich nicht in der Lage gewesen wären, ihre Aufgaben zu erfüllen. Die Verfassung hat den Parteien das Risiko des Fehlschlagens eigener Bemühungen um ihre Finanzierung nicht abgenommen. Die freiheitliche Demokratie nimmt prinzipiell die Risiken in Kauf, die darin liegen, daß die politische Willensbildung der Urteilskraft und der Aktivität der Bürger anvertraut ist.

(3) Daraus, daß die Mitglieder der Parlamente Diäten und die Parlamentsfraktionen Zuschüsse aus Haushaltsmitteln erhalten, kann nicht gefolgert werden, es müsse auch zulässig sein, den Parteien jährliche Zuschüsse für ihre gesamte politische Tätigkeit zu gewähren.

Der Abgeordnete hat ein Amt inne (Art. 48 Abs. 2 Satz 1 GG). Die Diäten sollen seine Entschließungsfreiheit - auch gegenüber seiner Fraktion und seiner Partei - sichern und ihn in die Lage versetzen, die sich aus seinem repräsentativen verfassungsrechtlichen Status ergebenden Rechte und Pflichten in Freiheit auszuüben (Art. 38 Abs. 1 Satz 2, 48 Abs. 3 Satz 1 GG). Das Recht auf Diäten gehört zum materiellen Parlamentsrecht. Die Diäten erklären sich und sind gerechtfertigt aus den Prinzipien der "liberal-repräsentativen Demokratie" (BVerfGE 4, 144 [150 f.]). Diäten für Abgeordnete sah bereits Art. 85 der preußischen Verfassung vom 31. Januar 1850 vor, ebenso andere Landesverfassungen dieser Zeit und auch § 95 der Frankfurter Reichsverfas

BVerfGE 20, 56 (104):

sung von 1849. Das Diätenverbot des Art. 32 der Reichsverfassung von 1871 bedeutete insofern einen Rückschritt auch innerhalb des Staatsrechts des repräsentativen Parlamentarismus der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts, so daß aus dem Kampf um die Aufhebung dieses Verbots, der erst 1906 zum Erfolg führte (vgl. BVerfGE 4, 144 [150 f.]), keine Parallelen gezogen werden können zur Auseinandersetzung um die Zulässigkeit staatlicher Parteifinanzierung, die dem überkommenen repräsentativen Parlamentarismus fremd ist.

Ebensowenig überzeugt der Hinweis auf die Zuschüsse, die die Fraktionen der Parlamente zur Deckung ihrer im Rahmen der parlamentarischen Arbeit entstehenden Aufwendungen erhalten (vgl. z.B. Bundeshaushaltsplan 1965, Einzelplan 02 Kapitel 01 Titel 301: Zuschüsse an die Fraktionen des Bundestags zur Unterhaltung ihrer Büros sowie für wissenschaftliche Mitarbeiter und Hilfskräfte). Die Fraktionen sind Teile und ständige Gliederungen des Bundestags, die durch dessen Geschäftsordnung anerkannt und mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Sie sind notwendige Einrichtungen des "Verfassungslebens", nämlich der durch Verfassung und Geschäftsordnung geregelten Tätigkeit des Bundestags. Sie haben den technischen Ablauf der Parlamentsarbeit in gewissem Grade zu steuern und damit zu erleichtern (BVerfGE 1, 208 [229], 351 [359]; 2, 143 [160, 167], 347 [365]; 10, 4 [14]). Nur weil sie ständige Gliederungen des Bundestags, nicht weil sie "Teile" einer politischen Partei sind, können sie im Organstreit antragsberechtigt sein. Als Gliederungen des Bundestags sind sie der organisierten Staatlichkeit eingefügt. Deshalb können ihnen Zuschüsse gewährt werden.

Es ist richtig, daß die Fraktionen den politischen Parteien eng verbunden sind und daß die Parteien insbesondere über die Parlamentsfraktionen und die zu ihnen gehörenden Abgeordneten auf die staatlichen Entscheidungen, d.h. auf die Besetzung der obersten Staatsämter (BVerfGE 13, 54 [81]) und auf die Beschlüsse von Parlament und Regierung einwirken (vgl. BVerfGE 3, 19 [26]; 14, 121 [133] sowie Bericht S. 68). Das ändert jedoch

BVerfGE 20, 56 (105):

nichts daran, daß die Fraktionen anders als die politischen Parteien zum staats-organschaftlichen Bereich gehören (vgl. BVerfGE 1, 208 [225]).

Es wäre allerdings ein die Verfassung verletzender Mißbrauch, wenn die Parlamente den Fraktionen Zuschüsse in einer Höhe bewilligen würden, die durch die Bedürfnisse der Fraktionen nicht gerechtfertigt wären, also eine verschleierte Parteifinanzierung enthielten.

(4) Eine Finanzierung der Parteien aus öffentlichen Mitteln für ihre gesamte politische Tätigkeit kann - wie eine erneute Prüfung ergeben hat - auch nicht mit dem Hinweis gerechtfertigt werden, sie solle es den Parteien ermöglichen, ihren Aufgaben unabhängiger von sachfremden Finanzierungsquellen als zuvor gerecht zu werden (vgl. BVerfGE 12, 276 [280] sowie den Beschluß eines Ausschusses des Zweiten Senats vom 22. Juni 1960, BVerfGE 11, 239 [243]).

Art. 21 GG gewährleistet den Parteien Freiheit vom Staat, nicht jedoch Schutz vor dem Einfluß finanzkräftiger Einzelpersonen, Unternehmen oder Verbände. Das in Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG an die Parteien gerichtete Gebot, über die Herkunft ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft zu legen, zeigt, daß das Grundgesetz den mit größeren privaten Spenden häufig erstrebten Einfluß auf die Parteien weder billigt noch verbietet, sondern als eine geläufige Form tatsächlicher politischer Interessenwahrnehmung (vgl. BVerfGE 5, 85 [232 f.] und 12, 113 [125]) mit der Maßgabe hinnimmt, daß diese Spenden offenzulegen sind. Es entspricht nicht dem Sinn der Vorschrift, verfassungsrechtlich zwischen sachfremden und sachgerechten Finanzierungsquellen zu unterscheiden. Die Abgrenzung zwischen legitimer und die freie politische Willensbildung störender Einflußnahme der Spender ist verfassungsrechtlich nicht faßbar. Es liegt in der Verantwortung der Parteien, den sachwidrigen Einfluß finanzkräftiger Interessenten vom sachgerechten zu unterscheiden und dem auf sie eindrängenden sachwidrigen Druck der Interessenten zu widerstehen (vgl. Hesse, a.a.O., S. 29). Freiheit von solchem Druck ge

BVerfGE 20, 56 (106):

währleistet ihnen die Verfassung nicht. Es darf auch nicht verkannt werden, daß keineswegs alle größeren Spenden mit dem Versuch gekoppelt sind, Einfluß auf die Entscheidungen der Partei zu nehmen.

Der Verfassungsgeber hat mit dem Gebot der Rechenschaftslegung beabsichtigt, "Vorsorge zu treffen, daß die Öffentlichkeit Kenntnis über die Herkunft der Mittel der Parteien erhält, damit ersichtlich ist, wer hinter einer politischen Gruppe steht" (so die schriftliche Begründung des Antrags Drucks. 897 der Abgeordneten Wagner und Zinn, den der Parlamentarische Rat am 8. Mai 1949 als Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG beschloß [StenBer. S. 226]; vgl. von Doemming-Füßlein-Matz, JöR, N.F. Bd. 1, 1951, S. 207). Mit dieser Bestimmung will das Grundgesetz der Gefahr entgegenwirken, daß anonyme Interessenten allein vermöge ihrer Kapitalmacht, auch "auf dem Umweg über die Parteikassen ... die öffentliche Meinung (zu) dirigieren, und so indirekt eine enorme politische Macht (zu) entwickeln" (H. Heller, Staatslehre, 1934, S. 137) und Einfluß auf die staatliche Willensbildung gewinnen. Das Verfassungsgebot zielt darauf ab, den Prozeß der politischen Willensbildung für den Wähler durchschaubar zu machen und ihm zu offenbaren, welche Gruppen, Verbände oder Privatpersonen im Sinne ihrer Interessen durch Geldzuwendungen auf die Parteien politisch einzuwirken suchen. Es will Zuwendungen, mit deren Hilfe finanzkräftige Geldgeber die Werbemöglichkeiten einer Partei erhöhen und damit ihren eigenen politischen Einfluß verstärken, durch Offenlegung unter die Kontrolle der Öffentlichkeit stellen. Damit soll zugleich die Chancengleichheit der Parteien gesichert werden (vgl. Bericht S. 181). Allerdings hat der Gesetzgeber den ihm durch die Verfassung erteilten Auftrag noch nicht ausgeführt.

(5) Die Pflicht zur Rechenschaftslegung über die Herkunft ihrer Mittel ist den Parteien auferlegt zur Sicherung ihrer verfassungsrechtlichen Funktion, an der offenen und freien politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken. Gruppen, Verbänden und gesellschaftlichen Zusammenschlüssen ist eine entsprechende Auf

BVerfGE 20, 56 (107):

gabe von der Verfassung nicht übertragen worden. Über die Finanzierung solcher Vereinigungen besagt das Grundgesetz nichts. Kontinuierliche staatliche Finanzzuweisungen an die Parteien können deshalb nicht gerechtfertigt werden mit dem Hinweis darauf, daß der Staat in weitem Umfang gesellschaftliche Vereinigungen, Verbände und Gruppen subventioniert. Vereinigungen dieser Art wirken zwar auch im Sinne der in ihnen organisierten Interessen auf die politische Meinungsbildung und die Entschlüsse der Staatsorgane ein. Die freie Darstellung organisierter Gruppeninteressen gegenüber Staat und Parteien ist Bestandteil der Betätigungsfreiheit, die Art. 9 GG diesen Vereinigungen gewährleistet. Sie sind aber nicht wie die Parteien politische "Kreationsorgane" (Radbruch, HdbDStR, Bd. 1, 1930, S. 285 ff. [288]; BVerfGE 1, 208 [224]; vgl. auch BVerfGE 17, 155 [166]). Ihnen werden staatliche Finanzhilfen für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Zwecke zugewendet, die von den hierzu berufenen Staatsorganen als förderungswürdig anerkannt worden sind. Diese Förderung betrifft nicht den Grundsatz, daß sich die demokratische Willensbildung frei und offen vom Volk zu den Staatsorganen vollziehen muß. Die im Bundeshaushaltsgesetz 1965 vorgesehene finanzielle Förderung der politischen Parteien hingegen berührt diesen Grundsatz. Deshalb kann aus der Zulässigkeit der Förderung dieser gesellschaftlichen Gruppen und Vereinigungen nichts hergeleitet werden für die Zulässigkeit finanzieller Zuwendungen an die Parteien.

2. Die Dauerfinanzierung der Parteien aus Staatsmitteln für ihre gesamte politische Tätigkeit steht nicht in Einklang mit dem Leitbild der politischen Partei, von dem der Verfassungsgeber ausgegangen ist und das er in Art. 21 GG festgelegt hat. Diese Vorschrift soll die Spannung beheben, die sich vor allem unter der Geltung der Weimarer Reichsverfassung zwischen der politischen Wirklichkeit und dem geschriebenen Verfassungsrecht entwickelt hatte (vgl. BVerfGE 1, 208 [225]). Art. 21 GG hat aber an der überkommenen Struktur der Parteien als frei konkurrierender und aus eigener Kraft wirkender Gruppen nichts ändern wollen

BVerfGE 20, 56 (108):

und verwehrt es, ihre finanzielle Sicherung zu einer Staatsaufgabe zu machen.

a) Schon die Weimarer Republik ist als Parteienstaat bezeichnet worden (vgl. BVerfGE 1, 208 [223 f.]). Obwohl die Weimarer Verfassung die Aufgaben der Parteien nicht ausdrücklich anerkannte, setzte sie, vor allem durch die Entscheidung für das System der Verhältniswahl (Art. 17, 22), voraus, daß die Parteien "die Willenskundgebungen der Wähler organisieren" (H. Heller, a.a.O., S. 247). "Denn das ganze System stützt sich darauf, daß organisierte Parteien um den Wahlsieg ringen" (Triepel, Die Staatsverfassung und die politischen Parteien, 2. Aufl., 1930, S. 25). Demgemäß hat der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich den politischen Parteien in Verfassungsstreitigkeiten Parteifähigkeit zuerkannt, weil die Volksvertretungen der neuzeitlichen Verfassungen das Vorhandensein von Parteien voraussetzten und die Durchführung der Wahlen ohne sie nicht denkbar sei (Entscheidungen vom 17. Dezember 1927, Lammers-Simons, Bd. I, S. 329 [334 f.], 341 [345 f.], 398 [402 f.]; vgl. BVerfGE 1, 208 [224]). Die Anerkennung der Parteifähigkeit der politischen Parteien ist als "die Konsequenz der verfassungsmäßigen Einrichtung des Parteienstaates" bezeichnet worden (Friesenhahn, HdbDStR, Bd. 2, 1932, S. 523 [537]). Die Parteien blieben jedoch "ihrem innersten Wesen nach freiwillig geschaffene und auf freie, notwendig stets erneute, Werbung ausgehende Organisationen" (Max Weber, Staatssoziologie, hrsg. von J. Winckelmann, 1956, S. 50 f.; vgl. ders., Wirtschaft und Gesellschaft, 1922, S. 167). Eine finanzielle Vorsorge des Staates für die Parteien wurde nicht ernsthaft erwogen (vgl. Eschenburg, Probleme der modernen Parteifinanzierung, 1961, S. 11 f.). Da die Freiheit der Parteien rechtlich und tatsächlich der Vereinsfreiheit zugeordnet blieb, galt es als selbstverständlich, daß die Parteien die finanziellen Aufwendungen für ihre Organisation und ihre Tätigkeit aus eigener Kraft bestritten.

b) Unter dem nationalsozialistischen Regime wurden die Parteien verboten und zerschlagen oder lösten sich auf. Die Grün

BVerfGE 20, 56 (109):

dung neuer Parteien war verboten. Die Nationalsozialistische Deutsche Arbeiter-Partei wurde mit dem Volk identifiziert; sie beanspruchte, das Volk zur willens- und handlungsfähigen politischen Einheit zusammenzufassen und einziger "politischer Willensträger des Volkes" zu sein (vgl. E. R. Huber, Verfassungsrecht des Großdeutschen Reiches, 1937/1939, S. 293 ff.). Sie wurde als öffentlich-rechtliche Körperschaft des Verfassungslebens gekennzeichnet, war institutionell mit dem Staat verbunden, stellte die Staatsorgane in ihren Dienst und befahl dem Staat (vgl. BVerfGE 3, 58 [85 f.]).

c) Der Verfassungsgeber hat in Art. 21 GG in entschiedener Abkehr vom nationalsozialistischen Herrschaftssystem die rechtliche Stellung der Parteien in der neugeschaffenen parlamentarischen Demokratie verankert (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG). Er hat zugleich aus der Entwicklung des Nationalsozialismus, aus seiner Förderung durch finanzkräftige Unternehmer und aus dem Zusammenbruch des Parteiwesens im Jahre 1933 Folgerungen gezogen und auch in bezug auf die Parteien Vorkehrungen getroffen, die der Sicherung der freiheitlichen Demokratie dienen sollen. Diesem Zweck dient nicht nur die Vorschrift des Art. 21 Abs. 2 GG über verfassungswidrige Parteien, sondern auch das Gebot, daß die innere Ordnung der Parteien demokratischen Grundsätzen entsprechen muß (Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG) und daß die Parteien über die Herkunft ihrer Mittel öffentlich Rechenschaft geben sollen (Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG). Nur zur Sicherung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung hat der Verfassungsgeber diese Beschränkungen der Freiheit der Parteien vorgesehen. Im übrigen war für ihn jedoch das Bild des freien, in jeder Hinsicht vom Staat unabhängigen Parteiwesens maßgebend, wie es sich unter der Weimarer Verfassung entwickelt hatte.

Die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes bietet keine Anhaltspunkte dafür, daß die Verfassung vom überkommenen Bild der frei aus eigener Kraft wirkenden Partei abgehen und die dauernde finanzielle Bestandssicherung der Parteien dem Staat überantworten wollte.

BVerfGE 20, 56 (110):

Nach dem Bericht des Unterausschusses I des Verfassungskonvents auf Herrenchiemsee vom 20. August 1948 bestand "Einverständnis darüber, daß das Grundgesetz nicht an der Wirklichkeit der politischen Parteien vorbeigehen dürfe. Wenn sie auch nicht als Organe im rechtlichen Sinne des Wortes angesprochen werden können, so seien sie doch entscheidende Elemente allen staatlichen Lebens" (Protokoll der Sitzungen des Unterausschusses I: Grundsatzfragen, S. 217; vgl. ferner ebenda S. 83-93, S. 179-182). Der Parlamentarische Rat ist diesen Vorstellungen gefolgt. Er hat durch einen besonderen "Parteien-Artikel" die politische Wirklichkeit des Parteienstaates im geschriebenen Verfassungsrecht legalisieren und mit den erforderlichen Sicherungen gegen Gefährdungen der Demokratie ausstatten, zugleich jedoch die Parteien als freie Gebilde von den Staatsorganen distanzieren wollen. Der Abgeordnete Dr. Schmid erklärte: "Freilich ist es sicher: Die politischen Parteien sind keine Staatsorgane; sie sind aber entscheidende Faktoren unseres staatlichen Lebens ..." (Verh. d. Plenums, 2. Sitzung am 8. September 1948, StenBer. S. 15). Der Abgeordnete Brockmann nannte die Parteien "staatspolitische Gebilde und der Allgemeinheit verpflichtet" (Verh. d. Plenums, 3. Sitzung am 9. September 1948, StenBer. S. 56). Der Abgeordnete Dr. Menzel erklärte in der dritten Lesung unwidersprochen: "Wir begrüßen vor allem, daß die politischen Parteien erstmalig in einer Verfassung genannt werden, daß man den Mut hat, die im politischen Leben seit je bei den Parteien effektiv liegende Macht anzuerkennen und sie verfassungsmäßig zu garantieren, aber mit der Garantie die Möglichkeiten einer Kontrolle über einen wirklich demokratischen Aufbau dieser Parteien zu verbinden, ohne daß diese Kontrolle zu einer Einengung des politischen Lebens führen darf. So haben wir in der zweiten Lesung des Plenums dem Antrag zugestimmt, der verlangte, daß die Parteien verpflichtet sein sollen, ihre Finanzgebarung jederzeit offenzulegen, damit jeder Deutsche wissen kann, woher die politischen Parteien ihre Einkünfte beziehen" (Verh. d. Plenums, 10. Sitzung am 8. Mai 1949, StenBer. S. 203 f.).

BVerfGE 20, 56 (111):

d) Der Verfassungsgeber ist also vom Leitbild einer Partei ausgegangen, die sich im offenen Mehrparteiensystem frei bildet, aus eigener Kraft entwickelt und, gebunden an die Verpflichtungen des Art. 21 Abs. 1 Satz 3 und 4 GG, nach Vermögen im Rahmen der freiheitlichen demokratischen Grundordnung (Art. 21 Abs. 2 GG) an der politischen Willensbildung des Volkes mitwirkt. Die Vorstellung des Verfassungsgebers von freien, vom Staat unabhängigen Parteien ist im Wortlaut des Art. 21 GG, insbesondere in Abs. 1 Satz 2 bis 4, hinreichend bestimmt zum Ausdruck gekommen. Die Vorstellungen des Verfassungsgebers haben für die Auslegung des Art. 21 GG um so stärkeres Gewicht, als sich aus ihnen im zusammenhang mit dem objektiven Inhalt der Verfassungsnorm ergibt, daß der Verfassungsgeber unter dem Eindruck bestimmter geschichtlicher Erfahrungen Vorkehrungen getroffen hat, um die Wiederholung einer verhängnisvollen Entwicklung zu verhindern. Art. 21 GG muß nach seiner Entstehungsgeschichte verstanden werden als Reaktion auf die Entwicklung des Parteiwesens in der Endphase der Weimarer Republik und unter dem nationalsozialistischen Regime. Die Vorschrift soll die freiheitliche demokratische Ordnung dadurch sichern, daß sie einer undemokratischen Entwicklung im Parteiwesen entgegentritt. Zugleich wehrt sie eine Verflechtung der Parteien mit den Verfassungsorganen ab und verbietet es zur Sicherung eines freien Parteiwesens, die dauernde finanzielle Fürsorge für die Parteien zu einer Staatsaufgabe zu machen. Parteien, die entsprechende finanzielle Zuschüsse vom Staat erhalten, sind mit dem vom Verfassungsgeber vorausgesetzten und in Art. 21 GG festgelegten Leitbild der freien Partei unvereinbar. Regelungen, die solche Zuschüsse für die gesamte politische Tätigkeit der Parteien vorsehen, sind daher auch aus diesem Grund verfassungwidrig.

3. Die im Bundeshaushaltsgesetz 1965 vorgesehene Regelung der staatlichen Parteifinanzierung ist mit dem Verfassungsgebot der grundsätzlich staatsfreien politischen Meinungs- und Willensbildung (Art. 20 Abs. 2 GG, Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG) sowie mit Art. 21 Abs. 1 GG, der die Struktur der Parteien als aus eigener

BVerfGE 20, 56 (112):

Kraft wirkender und vom Staat unabhängiger Gruppen verfassungskräftig festlegt, unvereinbar und deshalb nichtig. Es kann daher dahingestellt bleiben, ob diese Regelung noch aus anderen Gründen, insbesondere wegen Verstoßes gegen das Gebot der innerparteilichen Demokratie (Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG), verfassungswidrig ist.

III.

Staatliche Mittel dürfen den Parteien auch nicht für Zwecke der "politischen Bildungsarbeit" zugewendet werden. Die Beweisaufnahme hat bestätigt, daß sich eine Grenze zwischen allgemeiner Parteiarbeit und politischer Bildungsarbeit der Parteien nicht ziehen läßt.

Der Schatzmeister der Sozialdemokratischen Partei hat zwar auf Merkmale verwiesen, an Hand deren sich die politische Bildungsarbeit von der allgemeinen Tätigkeit der Parteien sachlich und organisatorisch trennen lasse. Er hat aber eingeräumt, daß es letztlich auf den guten Willen der Parteien ankomme, beide Aufgabenbereiche zu trennen. Die Schatzmeister der Christlich Demokratischen Union, der Christlich-Sozialen Union und der Freien Demokratischen Partei haben übereinstimmend bekundet, daß sich eine hinreichend sichere Abgrenzung zwischen politischer Bildungsarbeit und allgemeiner Parteiarbeit nicht ziehen lasse. In gleichem Sinne haben sich die Bevollmächtigten der übrigen politischen Parteien - mit Ausnahme des Bevollmächtigten der Sozialdemokratischen Partei - geäußert.

Tatsächlich gehen politische Bildungsarbeit und allgemeine Werbetätigkeit der Parteien in der politischen Praxis ineinander über. Keine Partei kann heute darauf verzichten, allgemeine staatspolitische Fragen zur Diskussion zu stellen und für ihre Lösungsvorschläge in der Wählerschaft zu werben. Deshalb kommen auch Mittel für die politische Bildungsarbeit der gesamten politischen Tätigkeit der Parteien zugute. Infolgedessen ist es aus den oben dargelegten Gründen mit der Verfassung ebenfalls nicht vereinbar, den Parteien Haushaltsmittel für politische Bildungsarbeit zur Verfügung zu stellen.

BVerfGE 20, 56 (113):

IV.

1. Nach Art. 21 und 20 Abs. 2 GG ist es unzulässig, daß den politischen Parteien von Staats wegen laufende Zuschüsse zu ihrer gesamten politischen Tätigkeit gewährt werden. Es läßt sich jedoch verfassungsrechtlich rechtfertigen, wenn unter Beachtung der Grundsätze der Parteienfreiheit und der Chancengleichheit den politischen Parteien die notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes ersetzt werden. Insofern wird auf das Urteil vom 24. Juni 1958 (BVerfGE 8, 51) Bezug genommen.

Die Parlamentswahlen stellen den für die Willensbildung im demokratischen Staat entscheidenden Akt dar. In der repräsentativen Demokratie, für die sich der Verfassungsgeber entschieden hat, müssen sie periodisch wiederkehrend stattfinden, um dem Volk, von dem alle Staatsgewalt ausgeht, die Möglichkeit zu geben, seinen Willen kundzutun. Ihre Abhaltung ist eine öffentliche Aufgabe, deren Durchführung den verfaßten Staatsorganen obliegt. Sie haben die Voraussetzungen zu schaffen und die für den Wahlvorgang erforderlichen Einrichtungen und Mittel zur Verfügung zu stellen.

Ohne die politischen Parteien können aber in der modernen Massendemokratie Wahlen nicht durchgeführt werden (BVerfGE 8, 51 [63]; 13, 54 [82]). Vornehmlich durch die Wahlen entscheiden die Aktivbürger über den Wert des Programms einer politischen Partei und über ihren Einfluß auf die Bildung des Staatswillens (BVerfGE 3, 19 [26]; 13, 54 [83]; 14, 121 [133]). Die Aktivbürger können diese Entscheidung sinnvoll nicht treffen, ohne daß ihnen zuvor in einem Wahlkampf die Programme und Ziele der verschiedenen Parteien dargelegt werden. Erst durch einen Wahlkampf werden viele Wähler bestimmt, zur Wahl zu gehen und ihre Entscheidung zu treffen. Das Gericht hat mehrfach betont, daß die politischen Parteien vornehmlich Wahlvorbereitungsorganisationen sind (BVerfGE 8, 51 [63]; 12, 276 [280]) und daß sie an der politischen Willensbildung des Volkes vor allem durch Beteiligung an den Parlamentswahlen mitwirken (BVerfGE 4, 27 [30]; 8, 51 [63]). Hieran anknüpfend hat das Gericht in ständiger Rechtsprechung die politischen Parteien auf

BVerfGE 20, 56 (114):

den Weg des Organstreits verwiesen, wenn sie im Bereich der Wahlen tätig werden und in diesem Bereich ihren besonderen verfassungsrechtlichen Status gegenüber Verfassungsorganen verteidigen (BVerfGE 4, 27 [30]; 7, 99 [103]; 13, 1 [9 f.]). Das Gericht hat den Parteien den Weg des Organstreits aber auch nur für ihre Rechte in bezug auf die Wahlen eröffnet.

Die Parteien wirken an der politischen Willensbildung des Volkes mit. Sie haben aber kein Monopol, die Willensbildung des Volkes zu beeinflussen. Neben ihnen wirken auch die einzelnen Bürger und vor allem Verbände, Gruppen und Vereinigungen auf den Prozeß der Meinungs- und Willensbildung ein. Aus Art. 21 in Verbindung mit Art. 38 GG sowie aus dem Bundeswahlgesetz, das zum materiellen Verfassungsrecht gehört, ergibt sich jedoch, daß den Parteien bei der Willensbildung des Volkes durch Parlamentswahlen eine Vorrangstellung gegenüber den Verbänden zukommt. Wenn sich die Tätigkeit der politischen Parteien auch nicht auf die Beteiligung an den Parlamentswahlen beschränkt, so ist doch diese ihnen durch Art. 21 Abs. 1 GG zugewiesene Aufgabe besonders hervorgehoben und von besonderer Bedeutung, weil sie für das Funktionieren einer demokratischen Ordnung des Gemeinwesens schlechthin unerläßlich und entscheidend ist.

Der ständige Prozeß der Meinungs- und Willensbildung gipfelt im Wahlkampf und in der Wahl. Der Wahlkampf kann von diesem ständigen Prozeß gesondert werden. Die Tätigkeit der Parteien im Wahlkampf ist abgrenzbar von ihrer sonstigen Tätigkeit. Der Wahlkampf setzt voraus, daß die Wahl nahe bevorsteht; er ist zeitlich begrenzt. Dementsprechend sind auch die Kosten eines Wahlkampfes von der Sache her bestimmbar. Die Aufwendungen der Parteien für den Wahlkampf können von ihren übrigen Aufwendungen getrennt werden. In der Beweisaufnahme haben die Schatzmeister der vier im Bundestag vertretenen Parteien die zusätzlichen Einnahmen und Ausgaben ihrer Parteien in den Wahljahren 1957, 1961 und 1965 angegeben und damit bestätigt, daß sich diese Aufwendungen gesondert ermitteln lassen.

Die besondere Bedeutung der Parteien für die Wahlen läßt es

BVerfGE 20, 56 (115):

also verfassungsrechtlich gerechtfertigt erscheinen, ihnen die notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes von Staats wegen zu ersetzen. Es ist aber eine verfassungspolitische und deshalb nicht vom Gericht zu entscheidende Frage, ob der Gesetzgeber eine solche Erstattung von Wahlkampfkosten vorsehen soll.

2. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes zum Erlaß entsprechender gesetzlicher Regelungen ergibt sich aus Art. 21 Abs. 3 GG.

Es braucht nicht entschieden zu werden, wie weit die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 21 Abs. 3 GG reicht. Hier genügt es, davon auszugehen, daß Art. 21 Abs. 1 GG unmittelbar in Satz 4 und mittelbar auch in Satz 1 und 3 die finanziellen Verhältnisse der Parteien als möglichen Gegenstand einer näheren Regelung nach Abs. 3 zugelassen hat. Aus dem Zusammenhang von Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG mit Art. 21 Abs. 3 GG kann nicht entnommen werden, daß die Regelungsbefugnis hinsichtlich der Parteifinanzierung darauf beschränkt ist, die Pflicht der Parteien zur Rechenschaftslegung näher zu ordnen.

3. Erstattungsfähig sind nur die tatsächlichen Ausgaben, die im unmittelbaren sachlichen Zusammenhang mit dem Wahlkampf stehen. Die laufenden Kosten der Parteien für die Unterhaltung ihrer ständigen Organisation und die Kosten der Tätigkeit, die nicht unmittelbar dem Wahlkampf dient, können nicht erstattet werden. Bei der Feststellung der den Parteien für den Wahlkampf entstandene Kosten müssen die den Parteien üblicherweise unentgeltlich erbrachten geldwerten Dienstleistungen außer Ansatz bleiben. Es gehört zum Wesen der freien, aus eigener Kraft wirkenden Partei, daß Abgeordnete, Mitglieder und Anhänger ihre Dienste leisten, die nicht vergütet werden.

Was die Höhe der den Parteien insgesamt zu erstattenden Wahlkampfkosten anlangt, so sind erstattungsfähig nur die Kosten eines Wahlkampfes, der unter den jeweiligen politischen, wirtschaftlichen und sozialen Verhältnissen einer angemessenen werbenden Darstellung der Programme und Ziele und der notwendigen Auseinandersetzung der um die politische Macht kämpfenden

BVerfGE 20, 56 (116):

Parteien dient. Es kann nicht auf das ankommen, was jede Partei für sich als angemessenen Aufwand für ihren Wahlkampf ansieht. Der Gesetzgeber wird sich vielmehr um einen objektiven Maßstab bemühen müssen.

Es wäre aber verfassungsrechtlich auch unbedenklich, wenn der Gesetzgeber eine Regelung treffen würde, nach der den Parteien nur ein bestimmter Vom-Hundert-Satz der notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes ersetzt wird und es ihnen überlassen würde, den Rest aus eigener Kraft aufzubringen.

4. Sieht der Gesetzgeber eine Erstattung der Wahlkampfkosten vor, so muß er bei seiner Regelung die den Parteien durch Art. 21 GG gewährleistete Freiheit achten (vgl. BVerfGE 9, 162 [165]; 12, 296 [305]; 14, 121 [133]; 17, 155 [166]). Er wird weiterhin zu beachten haben, daß sein "Verteilungsschlüssel" nicht mit dem Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien in Widerspruch gerät. Dieser Grundsatz gilt nicht nur für den Bereich des Wahlrechts im engeren Sinne (BVerfGE 1, 208 [242, 255]; 6, 84 [90]), für die Wahlvorbereitung (vgl. etwa für die Zulassung von Wahlvorschlägen BVerfGE 3, 19 [26 f.]; 3, 383 [393]; 4, 375 [382 f.]), für den Wettbewerb der Parteien um die Erlangung von Spenden (BVerfGE 6, 273 [280]; 8, 51 [64 f.]) und für ihre Wahlpropaganda im Rundfunk (BVerfGE 7, 99 [107 f.]; 14, 121 [132 f.]), sondern im gesamten "Vorfeld" der Wahlen (vgl. BVerfGE 8, 51 [64 f., 68]; 14, 121 [132]), also auch für eine gesetzliche Regelung der Erstattung von Wahlkampfkosten. In allen diesen Bereichen ist er streng formal zu verstehen. Bei einer solchen Regelung sind deshalb der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers enge Grenzen gesetzt. Jede verschiedene Behandlung der Parteien, die sich nicht durch einen besonderen zwingenden Grund rechtfertigen läßt, ist ihm verfassungskräftig versagt (BVerfGE 8, 51 [64 f.]; 14, 121 [133]).

Es ist nicht Aufgabe des Gerichts darzulegen, wie eine verfassungsgemäße Regelung aussehen müßte oder könnte. Deshalb beschränkt sich das Gericht darauf, in Anschluß an seine bisherige Rechtsprechung anzudeuten, wo der Grundsatz der Chancen

BVerfGE 20, 56 (117):

gleichheit der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers Grenzen setzt.

a) Mit der Entscheidung, daß den politischen Parteien die ihnen erwachsenen notwendigen Kosten eines angemessenen Bundestagswahlkampfes aus Mitteln des Bundes ersetzt werden können, steht einerseits der Kreis derjenigen fest, die an den staatlichen Geldleistungen teilhaben können: nur die Parteien, die am Wahlkampf teilgenommen haben. Der Grundsatz der streng formalen Chancengleichheit gebietet es andererseits, daß grundsätzlich alle Parteien, die am Wahlkampf teilgenommen haben, bei der Verteilung der Mittel berücksichtigt werden. Es widerspricht dem Grundsatz der Chancengleichheit, wenn diese Mittel von vornherein nur für die Parteien vorgesehen werden, die im Parlament bereits vertreten waren oder die auf Grund der Wahl Sitze im Parlament erlangen. Dieser Grundsatz verbietet jedoch nicht jede Differenzierung; er läßt eine verschiedene Behandlung der Parteien aus einem besonderen zwingenden Grund zu. Ein solcher Grund ist anzuerkennen, wenn der Gesetzgeber bei der Erstattung von Wahlkampfkosten der Gefahr einer übermäßigen Aufsplitterung der Stimmen und der Parteien entgegenzuwirken sucht.

Es läßt sich voraussehen, daß die Erstattung von Wahlkampfkosten geeignet ist, künftig die Bildung neuer politischer Parteien anzuregen. Damit würde eine Entwicklung gefördert, der die vom Bundesverfassungsgericht anerkannte 5 v.H.-Klausel entgegengewirkt hat (BVerfGE 1, 208 [248, 256]; 4, 31 [40]; 4, 142 [143]; 4, 375 [380]; 5, 77 [83]; 6, 84 [92 ff.]; 14, 121 [135]). Der Gesetzgeber kann aber schon bei der Wahl einer Zersplitterung der Stimmen und der Bildung von Zwergparteien vorbeugen und die Erstattung von Wahlkampfkosten dementsprechend beschränken. Zwar kann die Erstattung der Wahlkampfkosten einer Partei nicht davon abhängig gemacht werden, daß sie 5 v.H. der abgegebenen Stimmen erhalten hat. Diese Maßnahme würde den Effekt verdoppeln, den die 5 v.H.-Klausel hat, und einer neuen Partei den Einzug ins Parlament praktisch unmöglich machen.

BVerfGE 20, 56 (118):

Andererseits genügen die im Bundeswahlgesetz vorgeschriebenen Voraussetzungen für die Beteiligung einer neuen politischen Partei an einer Wahl noch nicht, um den Mißbrauch zu verhindern, daß sich kleine Splittergruppen nur deshalb am Wahlkampf beteiligen, weil er vom Staat finanziert wird. Der Gesetzgeber kann daher den Ersatz der Wahlkampfkosten einer Partei davon abhängig machen, daß sie einen Mindestanteil an Stimmen erreicht. Dieser muß freilich erheblich unterhalb der 5 v.H.-Grenze liegen, deren Erreichung für die Zuteilung von Mandaten erforderlich ist.

b) Auch hinsichtlich des Umfangs des Ersatzes der einer Partei entstandenen Wahlkampfkosten wird eine Differenzierung in gewissen Grenzen mit dem Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien vereinbar sein. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Frage der Verteilung von Sendezeiten im Rundfunk für die Wahlpropaganda der Parteien kann hierfür Anhaltspunkte geben (BVerfGE 14, 121 [134 ff.]). Die Parteien unterscheiden sich jeweils nach Größe, politischem Gewicht und Leistungsfähigkeit, also nach ihrer - sich wandelnden - Bedeutung. Die Art ihrer Beteiligung am Wahlkampf, insbesondere die Wahl der Werbemittel und die Aufwendigkeit der Werbung, steht in einem gewissen Verhältnis zu Größe und politischem Gewicht der Parteien. Der Grundsatz der Chancengleichheit verlangt nicht, daß diese Unterschiede durch staatliche Maßnahmen ausgeglichen werden (vgl. BVerfGE 8, 51 [67]; 14, 121 [134]). Es würde dem Sinn des Ersatzes der Wahlkampfkosten aus öffentlichen Mitteln widersprechen, wenn alle Parteien, die sich an der Wahl beteiligen, ohne Rücksicht auf ihre Bedeutung und ihr eigenes personelles, ideelles und materielles Potential in den Stand gesetzt würden, den gleichen Aufwand zu treiben. Denn dadurch würde gerade die vom Staat vorgefundene tatsächliche Wettbewerbslage verfälscht werden. Andererseits wäre der Gesetzgeber gehalten, die bestehende faktische Ungleichheit der Wettbewerbschancen der Parteien nicht zu verschärfen (vgl. BVerfGE 8, 51 [67]). Sieht der Gesetzgeber künftig den Ersatz von Wahlkampfkosten

BVerfGE 20, 56 (119):

vor, so wird er von dem Verhältnis ausgehen können, in dem die Aufwendungen zueinander standen, die die Parteien in der Vergangenheit gemacht haben. Bei den Aufwendungen der nicht im Bundestag vertretenen Parteien wird er dabei jedoch zu berücksichtigen haben, daß ihnen öffentliche Mittel bisher nicht zugeflossen sind. Dieser Verteilungsmodus, der lediglich die Basis für die Regelung des Gesetzgebers andeuten soll, wird entsprechend auf künftig neu entstehende und am Wahlkampf teilnehmende Parteien zu erstrecken sein. Ob weitere Gesichtspunkte für eine mit dem Grundsatz der Chancengleichheit verträgliche Differenzierung unter den Parteien berücksichtigt werden und u.U. zu einer Modifizierung der Verteilung führen können, wird der Gesetzgeber zu prüfen haben.

BVerfG, 11.07.1961 - 2 BvG 2/58

Redaktion — Tue, 22 May 2012 15:59:10 +0000

Daten

Fall:

Neugliederung Hessen

Fundstellen:

BVerfGE 13, 54; BayVBl 1961, 213; DÖV 1961, 699; DVBl 1961, 587; JuS 1961, 327; JZ 1961, 754; MDR 1961, 747; NJW 1961, 1453

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

11.07.1961

Aktenzeichen:

2 BvG 2/58

Entscheidungstyp:

Urteil

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 13, 54

Paginierung:

BVerfGE 13, 54 (54):

1. Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG beruft das Bundesverfassungsgericht nur zur Entscheidung von verfassungsrechtlichen Streitigkeiten zwischen Bund und Ländern; solche Streitigkeiten liegen nur vor, wenn der Antragsteller gegen den Antragsgegner Ansprüche erhebt, die sich aus einem beide Teile umschließenden materiellen Verfassungsrechtsverhältnis ergeben.

2. Art. 29 GG macht die Neugliederung des Bundesgebietes zu einer ausschließlichen Angelegenheit des Bundes; die lediglich passive Beteiligung der Länder als Objekte der von Bundes wegen vorzunehmenden Neugliederung erzeugt nicht einen Status der gegenwärtig bestehenden Länder, aus dem sich für diese gegen den Bund ein Anspruch auf Neugliederung ergeben könnte.

3. Das Prinzip der Bundestreue konstituiert oder begrenzt Rechte und Pflichten innerhalb eines bestehenden Rechtsverhältnisses zwischen Bund und Ländern, begründet aber nicht selbständig ein Rechtsverhältnis zwischen ihnen; die wechselseitigen rechtlichen Beziehungen, innerhalb deren Treue zu wahren ist, müssen bestehen oder durch Verhandlungen begründet werden.

4. Die Bund und Ländern gemeinsame Pflicht zur Wahrung und Herstellung der grundgesetzlichen Ordnung in allen Teilen und Ebenen des Gesamtstaates, aus der sich ein im Verfassungsrechtsstreit

BVerfGE 13, 54 (55):

verfolgbarer Anspruch eines Landes gegen den Bund ergeben kann, bezieht sich nur auf die Bestimmungen des Grundgesetzes, die die Ausübung der Staatsgewalt zwischen Bund und Ländern abscheiden oder die das Verfassungsleben im Bund und in den Ländern materiell bestimmen, dagegen nicht auf die Bestimmungen des Grundgesetzes, die nur das organschaftliche Zusammenwirken der Bundesorgane ordnen oder die den Bund ermächtigen, einseitig Maßnahmen gegenüber den Ländern zu ergreifen.

5. Die Heimatbünde, die sich zur Betreibung der Volksbegehren nach Art. 29 Abs. 2 GG gebildet haben, sind, anders als die politischen Parteien, nicht notwendige Institutionen des Verfassungslebens; sie besitzen daher keine Parteifähigkeit im Organstreit.

6. a) Die Volksbegehren nach Art. 29 Abs. 2 sind ein in sich abgeschlossenes Vorverfahren zu dem Gesetzgebungsverfahren, das erst mit der Einbringung des Gesetzentwurfs beginnt.

b) Gegenstand des Volksentscheides nach Art. 29 Abs. 3 GG ist nicht das Volksbegehren, sondern das aus der Entscheidung des Bundesgesetzgebers hervorgegangene Neugliederungsgesetz. Die Volksbefragungen, die in Art. 29 Abs. 2 und 3 als Volksbegehren und Volksentscheid bezeichnet werden, sind also nicht aufeinander bezogen und darum nicht Bestandteile eines Volksgesetzgebungsverfahrens.

c) Der Bürger, der beim Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 3 GG seine Stimme abgibt, nimmt nicht an einem Akt entscheidender Willensbildung eines Bundesorgans teil.

7. Das Recht auf Teilnahme am Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 3 entsteht erst, wenn der Bundesgesetzgeber das Neugliederungsgesetz beschlossen hat. Es ist etwas anderes als das Recht auf Wahlen, so daß die Anführung des Art. 38 GG in § 90 Abs. 1 BVerfGG nicht im Wege der Analogie auf das Recht zur Teilnahme am Volksentscheid ausgedehnt werden kann, und die Verfassungsbeschwerde zur Verfolgung dieses Rechts nicht gewährt ist.

8. Im System der Verfassungsgerichtsbarkeit nach deutschem Verfassungsrecht ist der einzelne Staatsbürger im Organstreit nicht parteifähig.

BVerfGE 13, 54 (56):

Urteil

des Zweiten Senats vom 11. Juli 1961aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 11. und 12. April 1961

- 2 BvG 2/58 --

in den Verfahren betreffend die Pflicht der Bundesregierung, den Entwurf des Gesetzes über die Neugliederung des Bundesgebietes gemäß Artikel 29 Absatz 1, Absatz 2 Satz 3, Absatz 6 Satz 2 des Grundgesetzes einzubringen,

1. nach Artikel 93 Absatz 1 Nummer 3 des Grundgesetzes: Antragsteller: für das Land Hessen die Hessische Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, - Bevollmächtigte: ...; Antragsgegner: für die Bundesrepublik Deutschland die Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister des Innern, - Bevollmächtigte: ...;

2. nach Artikel 93 Absatz 1 Nummer 1 des Grundgesetzes: Antragsteller: 1. der Heimatbund Hessen-Nassau, vertreten durch den Ersten Vorsitzenden W. ... S. ..., Diez a.d. Lahn, 2. der Rheinhessenbund e.V., vertreten durch den Ersten Vorsitzenden W. ... M. ..., Worms, - Bevollmächtigter: ...; Antragsgegner: die Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister des Innern, - Bevollmächtigte: ...;

3. nach § 90 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht: Verfassungsbeschwerdeführer: 1. der Heimatbund Hessen-Nassau, vertreten durch den Ersten Vorsitzenden W. ... S. ..., Diez a.d. Lahn, 2. der Rheinhessenbund e.V., vertreten durch den Ersten Vorsitzenden W. ... M. ..., Worms, - Bevollmächtigter: ...;

4. nach § 90 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht: Verfassungsbeschwerdeführer: 1. W. ... S. ..., Diez a.d. Lahn, 2. W. ... M. ..., Worms, - Bevollmächtigter: ...;

5. nach Artikel 93 Absatz 1 Nummer 1 des Grundgesetzes: Antragsteller: 1. W. ... S. ..., Diez a.d. Lahn, 2. W. ... M. ..., Worms, - Bevollmächtigter: ...; Antragsgegner: die Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister des Innern, - Bevollmächtigte: ...;

ENTSCHEIDUNGSFORMEL:

1. Die Verfahren werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

2. Die Anträge werden als unzulässig verworfen.

BVerfGE 13, 54 (57):

Gründe:

A. -- I.

Art. 29 Abs. 1 GG gebietet die Neugliederung des Bundesgebietes durch Bundesgesetz. Nach Art. 29 Abs. 6 soll diese Neugliederung vor Ablauf von drei Jahren nach Verkündung des Grundgesetzes geregelt sein. Da das Inkrafttreten des Artikels 29 zunächst durch die Besatzungsmächte suspendiert war, begann diese Frist erst mit der Beendigung des Besatzungsregimes am 5. Mai 1955. Erst an diesem Tage begann auch die Jahresfrist, binnen deren nach Art. 29 Abs. 2 in Gebietsteilen, die bei der Neubildung der Länder nach dem 8. Mai 1945 ohne Volksabstimmung ihre Landeszugehörigkeit geändert haben, durch Volksbegehren eine bestimmte Änderung der über die Landeszugehörigkeit getroffenen Entscheidung gefordert werden konnte. Acht derartige Volksbegehren sind auf Grund des "Gesetzes über Volksbegehren und Volksentscheid bei Neugliederung des Bundesgebietes nach Artikel 29 Absatz 2 bis 6 des Grundgesetzes" vom 23. Dezember 1955 (BGBl. I S. 835) in der Zeit vom 9. bis 22. April und vom 3. bis 16. September 1956 durch geführt worden; sechs haben die in Art. 29 Abs. 2 Satz 2 geforderte Zustimmung von einem Zehntel der wahlberechtigten Bevölkerung erreicht. In den zum Land Rheinland-Pfalz gehörenden Regierungsbezirken Montabaur und Rheinhessen sprachen sich 23,2 v. H. und 20,2 v. H. der Stimmberechtigten für eine Angliederung der Eintragungsgebiete an das Land Hessen aus. Der Antrag auf Zulassung der Volksbegehren war gemäß § 2 Abs. 3 des Volksbegehrensgesetzes im Regierungsbezirk Montabaur von dem Vorstand des Heimatbundes Hessen-Nassau und im Regierungsbezirk Rheinhessen von dem Vorstand des Rheinhessenbundes e.V. gestellt worden.

Nach Art. 29 Abs. 6 soll eine Neugliederung des Bundesgebietes, die als Folge des Beitrittes eines anderen Teiles von Deutschland notwendig wird, innerhalb von zwei Jahren nach dem Beitritt geregelt sein. Während des Laufes der Dreijahres

BVerfGE 13, 54 (58):

frist für die allgemeine Neugliederung wurde das Saarland durch Bundesgesetz vom 23. Dezember 1956 (BGBl. I S. 1011) mit Wirkung vom 1. Januar 1957 in die Bundesrepublik Deutschland eingegliedert. Das Saarland wurde jedoch entsprechend Art. 1 und Art. 3 des Saarvertrages erst mit Wirkung vom 6. Juli 1959 an das deutsche Zoll- und Währungsgebiet angeschlossen (Bekanntmachung über die Beendigung der Übergangszeit im Saarland vom 30. Juni 1959, BGBl. I S. 401).

II.

Auf Ersuchen des Bundestages (Beschluß vom 13. Juni 1951: BT 1. WP StenBer. S. 5987 ff., 5996 ff.; Drucks. Nr. 2222) berief die Bundesregierung am 15. Januar 1952 einen Sachverständigenausschuß zur Erörterung und Planung der Neugliederung des Bundesgebietes. Den Vorsitz in diesem Ausschuß übernahm Reichskanzler a.D. Dr. Luther. Dieser Ausschuß schloß seine Arbeiten am 29. August 1955 ab und legte der Bundesregierung einen Bericht vor unter dem Titel "Die Neugliederung des Bundesgebietes. Gutachten des von der Bundesregierung eingesetzten Sachverständigenausschusses."

Der Bundesrat nahm in seiner Sitzung vom 24. Juni 1955 anläßlich der Beratung des Volksbegehrensgesetzes auf Antrag Hamburgs gegen die Stimmen Bayerns und Hessens und bei Stimmenthaltung Baden-Württembergs folgende Entschließung an (BR 143. Sitzung StenBer. S. 167 ff.):

Der Bundesrat ist der Auffassung, daß die Neugliederung des Bundesgebietes endgültig erst nach der Wiedervereinigung erfolgen kann.

Er hält sich daher für verpflichtet, darauf hinzuweisen, daß es angesichts der politischen Lage notwendig werden kann, im weiteren Gesetzgebungsverfahren zu prüfen, ob und inwieweit die Neugliederung nach Art. 29 des Grundgesetzes im Hinblick auf die Wiedervereinigung zurückgestellt werden sollte.

Die Ausschüsse des Zweiten Deutschen Bundestages für Rechtswesen und Verfassungsrecht (Prot. der 80. Sitzung vom 14. Ok

BVerfGE 13, 54 (59):

tober 1955 S. 5) und für Angelegenheiten der inneren Verwaltung (Kurzprot. der 47. Sitzung vom 19. Oktober 1955 S. 11) lehnten die Entschließung des Bundesrates ab.

Die Bundesregierung hat nach Angabe des Ministerialdirektors Dr. Schäfer im Rechtsausschuß des Dritten Deutschen Bundestages (Prot. der 37. Sitzung vom 3. Dezember 1958 S. 14) zu dieser Entschließung u. a. bemerkt:

Soweit sich die Entschließung des Bundesrates gegen die - unabhängig von den Volksbegehren - nach Art. 29 Abs. 1 GG vorgeschriebene Neugliederung richtet, darf darauf hingewiesen werden, daß Art. 29 Abs. 6 Satz 2 GG, der für die Neugliederung eine Frist von drei Jahren setzt, lediglich eine Sollvorschrift ist. Bei Vorliegen zwingender Gründe wird die Neugliederung daher auch ohne Verfassungsänderung über die Frist von drei Jahren hinaus zurückgestellt werden können. Wieweit hierzu eine Notwendigkeit besteht, wird von der Bundesregierung im weiteren Verlauf der Frist geprüft werden.

Am 12. Dezember 1957 erwiderte der Bundesminister des Innern auf eine Anfrage des Bundestagsabgeordneten Dr. Werber im Bundestag (BT 3. WP StenBer. S. 169):

Die Bundesregierung ist der Meinung, daß bei den gegebenen Verhältnissen eine Neugliederung des Bundesgebiets zur Zeit nicht zur Entscheidung gestellt werden sollte. Sie läßt sich bei dieser Auffassung nicht zuletzt davon leiten, daß die Probleme der Wiederherstellung der deutschen Einheit und der Rückgliederung des Saarlandes in Betracht gezogen werden müssen ... Die Bundesregierung hält Teillösungen nicht für zulässig...

Am 17. Januar 1958 äußerte sich der Bundesminister des Innern im Ausschuß für Inneres des Dritten Deutschen Bundestages (Kurzprot. der 2. Sitzung S. 10) wie folgt:

Hinsichtlich der Neugliederung habe die Bundesregierung derzeit nicht die Absicht, entsprechende Vorlagen einzubringen, und zwar schon mit Rücksicht auf die Saar und die künftige Wiedervereinigung. Wenn ein zwingender Notstand auftrete, werde kein Mensch sich wehren, für dessen Abstellung zu sorgen. Er glaube jedenfalls nicht, daß das Volk derzeit ein zwingendes Interesse an einer Neugliederung habe. Im übrigen halte er persönlich im Au

BVerfGE 13, 54 (60):

genblick auch aus psychologischen Gründen eine Neugliederung nicht für zweckmäßig.

Schließlich erklärte der Leiter der Verfassungsabteilung im Bundesministerium des Innern, Ministerialdirektor Dr. Schäfer, am 3. Dezember 1958 im Rechtsausschuß des Dritten Deutschen Bundestages (Prot. der 37. Sitzung S. 13 f.; vgl. auch Prot. der 42. Sitzung des Rechtsausschusses vom 21. Januar 1959 S. 8):

Die Bundesregierung sei ... im Hinblick auf die Probleme der Wiederherstellung der deutschen Einheit und der Rückgliederung des Saarlandes zur Zeit nicht in der Lage, von sich aus die Neugliederung des Bundesgebietes in Gang zu bringen ... Die Bundesregierung sei heute mehr denn je der Auffassung, daß es nicht richtig sei und daß sie rechtlich auch nicht verpflichtet sei, die Neugliederung in Gang zu bringen.

Ein Entwurf für das von Art. 29 GG geforderte Bundesgesetz über die Neugliederung des Bundesgebietes ist bisher weder von der Bundesregierung noch von einem anderen zur Gesetzesinitiative befugten Verfassungsorgan eingebracht worden.

III.

1. Mit Schriftsatz vom 29. Oktober 1958, beim Bundesverfassungsgericht eingegangen am 3. November 1958, hat die Hessische Landesregierung den gegen die Bundesregierung gerichteten Antrag eingereicht:

Das Bundesverfassungsgericht möge erkennen: Die Bundesrepublik Deutschland hat gegen Artikel 29 Absatz 6 Satz 2 in Verbindung mit Absatz 2 Satz 3 des Grundgesetzes und gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen, indem die Bundesregierung es unterlassen hat, bis zum 5. Mai 1958 im Bundestag einen Gesetzentwurf über die Neugliederung des Bundesgebietes einzubringen.

In der mündlichen Verhandlung ist der Antrag wie folgt gefaßt worden:

Das Bundesverfassungsgericht möge erkennen: Der Bund hat gegen Artikel 29 Absatz 6 Satz 2 in Verbindung mit Absatz 2 Satz 3 des

BVerfGE 13, 54 (61):

Grundgesetzes und gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen, indem die Bundesregierung es unterlassen hat, bis heute im Bundestag einen Gesetzentwurf über die Neugliederung des Bundesgebietes einzubringen.

Die Bundesregierung hat beantragt, den Antrag abzuweisen.

2. Die Hessische Landesregierung ist der Auffassung, die Bundesregierung sei gemäß Art. 29 Abs. 6 Satz 2 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 3 GG verpflichtet gewesen, dem Bundestag bis zum 5. Mai 1958 den Entwurf des Neugliederungsgesetzes vor zulegen. Indem sie dies unterlassen habe, habe sie auch eine dem Land Hessen gegenüber bestehende Pflicht verletzt. Diese Meinungsverschiedenheit über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder im Rahmen des Verfahrens nach Art. 29 GG könne das Land Hessen gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung unterbreiten.

Hessen verfolge nicht einen Anspruch auf bestimmte Gebietsveränderungen zu seinen Gunsten, sondern das grundsätzliche Recht der Länder auf Neugliederung. Die Unterlassung der Bundesregierung berühre die Rechtssphäre der Länder, da Art. 29 Abs. 1 diesen einen Anspruch auf Stärkung der föderativen Struktur der Bundesrepublik Deutschland durch eine den dort aufgestellten Grundsätzen entsprechende Neugliederung gewähre; damit hätten die Länder auch einen Anspruch auf Einhaltung der hierfür gesetzten Frist.

In dem dreigliedrigen Bundesstaat, den das Grundgesetz voraussetze, sei die Neugliederung des Bundesgebietes als eine ergänzende Verfassunggebung Aufgabe des Gesamtstaates Bundesrepublik Deutschland. Durch Art. 29 werde der Bund als Zentralstaat vom Gesamtstaat ermächtigt und damit diesem gegenüber zugleich verpflichtet, diese Aufgabe durch ein Bundesgesetz zu erfüllen. Die Länder seien als Hüter der Bundesverfassung berufen, die Pflicht des Bundes gegenüber dem Gesamtstaat im Klagewege vor dem Bundesverfassungsgericht geltend zu machen. Würde den Ländern dieser Rechtsweg nicht gewährt,

BVerfGE 13, 54 (62):

so käme das einer stillschweigenden Verfassungsänderung gleich, da dann Art. 29 nicht vollzogen werde.

Die Pflicht der Bundesregierung, das Neugliederungsverfahren durch Einbringung des Gesetzentwurfs fortzuführen, ergebe sich auch aus dem Grundsatz der Bundestreue, da bis zum Abschluß der Neugliederung nicht feststehe, welches Gebiet die Bundesländer endgültig umfassen werden. Das führe aber zu Unsicherheit und Unruhe, erschwere die Rechtsetzung und stehe allen gebietsbezogenen Maßnahmen der Länder zur Ordnung der Verwaltung hindernd im Wege.

Wo immer im Grundgesetz eine Rechtspflicht eines Hoheitsträgers statuiert werde, bestehe eine Vermutung dafür, daß dieser Pflicht auch eine subjektive Berechtigung anderer Rechtspersonen entspreche. Für den Bund/Länder-Streit gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG genüge überdies eine Auseinandersetzung über Pflichtverletzungen des Bundes, durch die Landesinteressen betroffen würden; die Verletzung eines subjektiven Rechtes des Landes sei nicht Voraussetzung. Das rechtliche Interesse Hessens an der Neugliederung ergebe sich schon daraus, daß zwei Volksbegehren die Angliederung von Gebieten an das Land Hessen gefordert hätten. Das Antragsrecht der Länder zum Bundesverfassungsgericht müsse schließlich schon dann anerkannt werden, wenn die Länder geltend machten, der Bund habe gegen objektives Verfassungsrecht verstoßen.

Art. 29 Abs. 6 Satz 2 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 3 gebiete der Bundesregierung, den Gesetzgebungsorganen des Bundes den Entwurf eines Neugliederungsgesetzes so rechtzeitig vor Ablauf der Frist vorzulegen, daß eine fristgemäße Verabschiedung möglich gewesen wäre. Die Entstehungsgeschichte bestätige, daß die Fristbestimmung zwingendes Recht sei. Das Wort "soll" in Art. 29 Abs. 6 Satz 2 sei nur gewählt worden, um zu verhindern, daß aus einem "muß" auf eine Ausschlußfrist geschlossen werden könne. Die Bundesregierung habe die ihr von der Verfassung auferlegte Initiativpflicht verletzt und verstoße durch

BVerfGE 13, 54 (63):

ihre Weigerung, einen Gesetzentwurf einzubringen, weiterhin ständig gegen Art. 29 GG.

Die Pflicht der Bundesregierung, den Entwurf eines Neugliederungsgesetzes vorzulegen, ergebe sich auch aus dem Selbstbestimmungsrecht der Einwohner solcher Gebietsteile, in denen Volksbegehren nach Art. 29 Abs. 2 Satz 1 und 2 erfolgreich durchgeführt worden seien. Die nach Art. 29 Abs. 3 Satz 2 in diesen Gebieten durchzuführenden Volksentscheide setzten voraus, daß die Bundesregierung gemäß Art. 29 Abs. 2 Satz 3 in den Gesetzentwurf eine Bestimmung über die Landeszugehörigkeit dieser Gebietsteile aufnehme. Die Bundesregierung sei daher verpflichtet gewesen, unverzüglich nach Abschluß der Volksbegehren einen Gesetzentwurf vorzulegen.

Die Bundesregierung könne sich ihrer Initiativpflicht nicht unter Hinweis auf die Wiedervereinigung und auf die Eingliederung des Saarlandes entziehen. Der Verfassungsbefehl zur Neugliederung sei in Art. 29 gerade für die Übergangszeit gegeben, für die die vom Grundgesetz geschaffene Ordnung überhaupt nur in Kraft bleiben solle. Nach Art. 146 GG verliere das Grundgesetz seine Gültigkeit an dem Tage, an dem eine Verfassung in Kraft tritt, die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist. Die Neugliederung eines wiedervereinigten Gesamtdeutschlands könne also nur nach den Vorschriften der neuen Verfassung erfolgen. Bis dahin sei Art. 29 verbindlich. Politische Zweckmäßigkeitserwägungen könnten dem Verfassungsbefehl nicht entgegengehalten werden. Bei der Eingliederung des Saarlandes handle es sich um den Beitritt eines anderen Teiles von Deutschland, für den Art. 29 Abs. 6 Satz 2 GG eine besondere Regelung vorsehe, von der die allgemeine Neugliederung im übrigen Bundesgebiet unabhängig sei.

Die Hessische Landesregierung hat "Ausgewähltes Kartenmaterial zur Frage der Neugliederung im Mittelrheingebiet nach Art. 29 GG" sowie Rechtsgutachten der Professoren Hans Schneider und Lärche vorgelegt.

BVerfGE 13, 54 (64):

3. Die Bundesregierung erhebt Einwendungen gegen die Änderung des Antrages und hält den Antrag für unzulässig, weil mit ihm eins weder im Grundgesetz noch im Gesetz über das Bundesverfassungsgericht vorgesehene versteckte Organklage verfolgt werde. Die Antragstellerin rüge nicht eine Unterlassung des Bundes, sondern eine Unterlassung der Bundesregierung, die nicht dem Bund als solchem zugerechnet werden könne. Die Gesetzesinitiative sei ein reines Internum des Gesetzgebungsverfahrens des Bundes und habe als solche keine Rechtswirkung nach außen, insbesondere auch nicht gegenüber den Ländern.

Der Antrag sei weiter unzulässig, weil ein materielles gegenseitiges Rechte- und Pflichtenverhältnis, wie es der Bund/Länder-Streit voraussetze, zwischen Hessen und der Bundesrepublik Deutschland in bezug auf die Neugliederung nicht bestehe. Wenn auch der Bundesgesetzgeber zur Neugliederung verpflichtet sei, so obliege ihm diese Pflicht doch nicht gegenüber den Ländern; darum könnten die Länder auch kein Recht auf Neugliederung haben. Rechtliche Belange des Landes Hessen würden durch das Neugliederungsgesetz nicht betroffen. Die Berührung wirtschaftlicher oder politischer Interessen reiche nicht aus, um einen Anspruch Hessens zu begründen. Im übrigen seien die Interessen der einzelnen Länder in der Neugliederung naturgemäß gegeneinander gerichtet. Daher verbiete es sich auch, die Interessen eines einzelnen Landes unter dem Gesichtspunkt der Bundestreue zu berücksichtigen.

Die Sollvorschrift des Art. 29 Abs. 6 Satz 2 GG begründe keine strikte Verpflichtung zur Einhaltung der Frist. Von der Erfüllung der grundsätzlich anzuerkennenden und von der Bundesregierung ernstgenommenen Pflicht zur Vorlage des Gesetzentwurfes könne nach gewissenhafter Prüfung aus schwerwiegenden, im allgemeinen Interesse liegenden Gründen abgesehen werden. Die Bundesregierung habe ihre weiteren Bemühungen um ein Neugliederungsgesetz vorläufig zurückgestellt, weil die Wiedervereinigung Deutschlands als Hauptaufgabe der deutschen Politik die Konzentration aller Kräfte auf dieses Ziel

BVerfGE 13, 54 (65):

fordere und verbiete, in diesem Zeitpunkt Kraft an innerdeutsche Probleme zu wenden, die, obwohl für das Gesamtschicksal nicht entscheidend, zu schweren Auseinandersetzungen Anlaß geben und so die Bundesrepublik für die Aufgabe der Wiedervereinigung schwächen würden. Es handle sich also um vorrangige staatspolitische Notwendigkeiten, die auch der Bundesrat als das Organ, durch das die Länder gemäß Art. 50 GG bei der Gesetzgebung des Bundes mitwirken, durch seinen Beschluß vom 24. Juni 1955 anerkannt habe. Schließlich habe die am 1. Januar 1957 vollzogene Eingliederung des Saarlandes in dem für Maß nahmen der Neugliederung wichtigsten und umstrittensten mittelrheinischen Gebiet nicht nur neue Verhältnisse geschaffen, sondern auch formell eine Fristverlängerung für die Neugliederung bewirkt. Die besondere Zweijahresfrist habe erst mit der Beendigung der für das Saarland geltenden Übergangszeit am 6. Juli 1959 begonnen.

Die Bundesregierung hat zur Unterstützung ihrer Ausführungen ein Rechtsgutachten von Professor Bettermann vorgelegt.

4. Keines der übrigen Länder, denen der Antrag Hessens gemäß § 69 in Verbindung mit § 65 BVerfGG zur Kenntnis gebracht wurde, ist dem Verfahren auf der Seite des Landes Hessen beigetreten. Das Land Rheinland-Pfalz hat mit Schriftsatz vom 25. Februar 1959 seinen Beitritt "auf seiten der Bundesregierung" erklärt. Dieser Beitritt ist durch Beschluß des Gerichts vom 11. April 1961 für unzulässig erklärt worden.

IV.

1. Am 15. Juli 1959 haben der Heimatbund Hessen-Nassau und der Rheinhessenbund e.V., die Träger der in den Regierungsbezirken Montabaur und Rheinhessen durchgeführten Volksbegehren, ebenfalls gegen die Bundesregierung gerichtete Anträge beim Bundesverfassungsgericht eingereicht. Sie haben beantragt festzustellen:

BVerfGE 13, 54 (66):

Die Bundesregierung verletzt das der Bevölkerung des Gebietsteils Montabaur (bzw. Rheinhessen) nach Art. 29 Abs. 2 Satz 2 GG zustehende Recht auf Durchführung eines Volksentscheides, indem sie es unterläßt, dem Bundestag den Entwurf eines Neugliederungsgesetzes vorzulegen.

Die Bundesregierung hat beantragt, die Anträge abzuweisen.

2. Die Heimatbünde gehen davon aus, daß "das Volk von Montabaur und Rheinhessen" nach dem Erfolg der Volksbegehren in diesen Gebieten durch den in Art. 29 Abs. 3 Satz 2 vorgesehenen Volksentscheid zur Teilnahme an der Bildung des Bundeswillens im Neugliederungsgesetz berufen sei. Das Gebietsvolk sei ein ursprüngliches, nicht formiertes Verfassungsorgan des Bundes und stehe mit der Bundesregierung nach Art. 29 Abs. 2 und 3 in einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis, aus dem sich gegenseitige Rechte und Pflichten ergäben. Die Heimatbünde seien Sprachrohr der vom Volk ausgeübten Staatsgewalt; ihre verfassungsrechtlich notwendige Funktion sei durch die §§ 2, 12 und 24 des Volksbegehrensgesetzes anerkannt. Im Volksinitiativverfahren zur Neugliederung nach Art. 29 Abs. 2 und 3 nähmen die Heimatbünde jene Aufgaben wahr, die bei den Wahlen von den politischen Parteien erfüllt würden. Wie den politischen Parteien käme daher auch ihnen die Klagebefugnis im Organstreit zu. Die Heimatbünde machten die dem Gebietsvolk zustehenden Rechte im Verfassungsstreitverfahren geltend. Sie seien aber auch in ihrem eigenen verfassungsrechtlichen Status verletzt, da Art. 29 notwendig voraussetze, daß freie politische Vereinigungen die Initiative im Volksgesetzgebungsverfahren nach Art. 29 GG trügen; die Erfüllung dieser Aufgabe würde aber unmöglich werden, wenn die Bundesregierung sich beharrlich weigere, dem Volksgesetzgebungsverfahren Folge zu geben. Ungeachtet der Sollvorschrift des Art. 29 Abs. 6, der nur den Abschluß der Neugliederung betreffe, ergebe sich aus Art. 29 Abs. 2 und 3 die Pflicht der Bundesregierung, die Neugliederung jedenfalls der Volksbegehrensgebiete unverzüglich nach Gelingen der Volksbegehren in die Hand zu nehmen.

BVerfGE 13, 54 (67):

3. Die Bundesregierung bestreitet die Parteifähigkeit der Heimatbünde im Organstreit. Ihnen sei weder durch die Verfassung noch durch das Volksbegehrensgesetz ein verfassungsrechtlicher Status beigelegt worden. Das Gesetz habe ihnen nur das Recht eingeräumt, ein Volksbegehren zu beantragen. Sie könnten auch nicht als Vertreter des Gebietsvolkes handeln, da ihnen eine solche Funktion nirgends übertragen worden sei, zu dem weder die in den Heimatbünden zusammengeschlossene Minderheit noch auch die von ihr aktivierte Volksbegehrensminderheit mit der stimmberechtigten Bevölkerung dieser Gebietsteile identisch sei. Der Vergleich mit der Parteifähigkeit der politischen Parteien im Organstreit treffe auch deswegen nicht zu, weil die politischen Parteien nur über ihre eigenen Rechte einen Organstreit austragen könnten; um Organisation, Struktur und Funktion der Heimatbünde gehe es aber im Neugliederungsverfahren nicht. Eine Initiativpflicht der Bundesregierung bestünde, wenn überhaupt, jedenfalls nicht gegenüber den Heimatbünden. Der Antrag sei zudem verspätet eingereicht, da den Antragstellern nach ihrem eigenen Vorbringen die von ihnen gerügte Haltung der Bundesregierung spätestens durch die Erklärung des Ministerialdirektors Dr. Schäfer im Rechtsausschuß des Bundestages am 3. Dezember 1953 bekannt geworden sei. Angesichts der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Begriff des Gebietsteils im Sinn des Art. 29 Abs. 2 (BVerfGE 5, 56 [63 ff.]; 5, 66 [68 ff.]) sei schließlich zweifelhaft, ob das Volksbegehren im Regierungsbezirk Montabaur überhaupt hätte zugelassen werden dürfen. Im übrigen sei das Neugliederungsverfahren auch für die Volksbegehrensgebiete in das allgemeine Gesetzgebungsverfahren übergegangen. Von ihrer Verpflichtung, einen Gesetzentwurf für das Neugliederungsgesetz vorzulegen, fühle sich die Bundesregierung derzeit nach gewissenhafter Prüfung aus schwerwiegenden, im allgemeinen Interesse liegenden Gründen entbunden.

BVerfGE 13, 54 (68):

Für den Fall, daß die Parteifähigkeit der Heimatbünde im Organstreit verneint werden sollte, halten die Heimatbünde ihre Anträge als Verfassungsbeschwerde aufrecht. Die Bundesregierung hält diese Verfassungsbeschwerde für unzulässig, da die Heimatbünde nicht die Verletzung eines ihnen zustehenden und in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechtes rügen könnten.

VI.

1. Die Vorsitzenden der Heimatbünde, W... S... (Diez) und W... M... (Worms), haben auch im eigenen Namen Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie haben beantragt festzustellen:

Die Bundesregierung verletzt das den Antragstellern nach Art. 29 Abs. 2 Satz 2 GG verliehene Recht auf Abstimmung über ihre Landeszugehörigkeit, indem sie es unterläßt, dem Bundestag den Entwurf eines Neugliederungsgesetzes vorzulegen.

Die Bundesregierung, der die Verfassungsbeschwerde gemäß § 94 Abs. 1 BVerfGG zur Kenntnis gebracht worden ist, hat beantragt, den Antrag abzuweisen.

2. Die Beschwerdeführer machen geltend, sie seien durch die Untätigkeit der Bundesregierung in ihrem vom Grundgesetz gewährten Recht auf Abstimmung über ihre Landeszugehörigkeit verletzt. Die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde ergebe sich aus § 90 BVerfGG in Verbindung mit Art. 33, 38 und 17 GG. Dem könne nicht entgegengehalten werden, § 90 BVerfGG führe nicht das Recht auf Veranstaltung der in der Verfassung vorgesehenen Volksabstimmung auf. Diese Lücke müsse das Bundesverfassungsgericht an Hand von Generalklauseln und der Grundgedanken des Gesetzes sowie nach bewährter Lehre und Überlieferung schließen. Angesichts des sonst geschlossenen Rechtsschutzsystems, das dem Grundgesetz zugrunde liege, wäre es unerträglich, wenn der durch die erfolgreichen Volksbegehren erworbene Anspruch der Bürger auf einen Volksentscheid über die Landeszugehörigkeit ohne Rechtsschutz bliebe. Das Verhalten der Bundesregierung verletze die subjektiv öffentlich-recht

BVerfGE 13, 54 (69):

lichen Ansprüche der wahlberechtigten Bürger der Regierungsbezirke Montabaur und Rheinhessen auf Veranstaltung der grundgesetzlich vorgeschriebenen Volksabstimmung. Das Recht der stimmberechtigten Bürger gehe nicht nur auf bloße Teilnahme am Volksentscheid, sondern auch auf dessen Veranstaltung. Indem die Bundesregierung untätig bleibe mit der Erklärung, sich derzeit zur Vorlage eines Gesetzentwurfes nicht veranlaßt zu sehen, entwerte sie das zustande gekommene Volksbegehren zu einer bloßen Petition und taste das Recht der Beschwerdeführer auf Abstimmung im Rahmen des Volksgesetzgebungsverfahrens in seiner Substanz an.

3. Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerden für unzulässig und für unbegründet.

Die Beschwerdeführer könnten durch die von ihnen gerügte Unterlassung der Bundesregierung nicht in eigenen Rechten verletzt sein, da die Ausübung oder Unterlassung einer Gesetzesinitiative nicht ein nach außen gegen Dritte gerichteter Hoheitsakt sei. Die Verfassungsbeschwerde gestatte dem einzelnen Bürger nicht, in interne Beziehungen der Verfassungsorgane zu einander einzudringen. Jedenfalls aber sei für eine Verfassungsbeschwerde gegen die Unterlassung der Bundesregierung die Frist des § 93 Abs. 2 BVerfGG versäumt.

Würde man die Verfassungsbeschwerde dahin umdeuten, daß sie sich gegen ein Unterlassen des Bundesgesetzgebers wendet, so sei zu beachten, daß die Erfüllung des dem Bundesgesetzgeber in Art. 29 Abs. 1 und 6 erteilten Gesetzgebungsauftrages nicht dem Staatsbürger gegenüber obliegen könne. Dieses rein organisatorische Gesetz habe Gestaltungswirkung nur für die territoriale Gebietseinteilung und keine Drittwirkung zum Staatsbürger hin.

Ein Recht auf Veranstaltung des Volksentscheides nach Art. 29 Abs. 3 finde sich nicht unter den durch § 90 Abs. 1 BVerfGG geschützten Rechten. Zwar sei durch die Anführung des Art. 38 GG auch das Recht auf fällige Wahlen gestützt. Gleichwohl könne die Ähnlichkeit, die zwischen den Wahlen und

BVerfGE 13, 54 (70):

den übrigen volksunmittelbaren Organschaftshandlungen, wie Volksbegehren, Volksentscheiden und Volksbefragungen bestünde, nicht dazu führen, aus Art. 38 ein durch Verfassungsbeschwerde geschütztes Recht auf Veranstaltung des Volksentscheides nach Art. 29 Abs. 3 abzuleiten. In der besonderen Gestaltung des Gesetzgebungsverfahrens nach Art. 29 Abs. 2 bis 6 sei die Veranstaltung des Volksentscheides abhängig von einem vorhergehenden Willensakt des Bundesgesetzgebers, der unabhängig vom Wählervolk gesetzt werde. Über die Abstimmungsmodalitäten hinaus könne es folglich für diese Abstimmung einen durch ein Grundrecht geschützten Anspruch, etwa auf Erzwingung des Volksentscheids, nicht geben. Die von den Beschwerdeführern erkannte "Lücke" könne auch das Verfassungsgericht nicht schließen, da es sich dabei nicht um eine Frage des Prozeßrechtes, sondern um eine Ausweitung des Bereichs der materiellen Grundrechte handeln würde.

VII.

Die Vorsitzenden der Heimatbünde wollen ihre als Verfassungsbeschwerden angebrachten Anträge auch unter dem rechtlichen Gesichtspunkt einer gegen die Bundesregierung gerichteten Organklage geprüft sehen. Sie sind der Ansicht, daß der Bürger als Teil des obersten Verfassungsorgans Aktivbürgerschaft ebenfalls Verfassungsorgan sei und seine Organschaftsrechte daher im Wege des Organstreites gegen andere Verfassungsorgane des Bundes verteidigen könne. Zu den Organschaftsrechten gehöre nicht nur das Wahlrecht, sondern auch das Recht auf Abstimmung im Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 3; das in Art. 29 gewährleistete Selbstbestimmungsrecht stehe nicht nur kollektiv dem Gebietsvolk zu, sondern sei auch ein Individualrecht der abstimmungsberechtigten Bürger. Dadurch, daß die Bundesregierung den Entwurf des Neugliederungsgesetzes nicht einbringe, komme es nicht zum Volksentscheid und werde das den Antragstellern durch die erfolgreichen Volksbegehren erwachsene Recht auf Abstimmung verletzt. Da der als Verfassungsbe

BVerfGE 13, 54 (71):

schwerde gestellte Antrag sich ausdrücklich gegen ein anderes Bundesorgan, nämlich die Bundesregierung, richte, die Bundesregierung dazu Stellung genommen und seine Abweisung begehrt habe, seien auch die formellen Voraussetzungen einer Organklage erfüllt.

Die Bundesregierung meint, der einzelne Bürger könne nie Partei in einem Organstreit sein. Die Anführung des Art. 38 GG in § 90 Abs. 1 BVerfGG ergebe vielmehr, daß die Verfassungsbeschwerde gerade auch zur Verteidigung des wichtigsten individuellen Organschaftsrechts gegeben sei. Verfassungsbeschwerde und Organklage schlössen sich aber gegenseitig aus. § 90 BVerfGG widerspreche insoweit auch nicht dem Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG. Der Bürger sei nicht Bundesorgan im Sinn dieser Bestimmung. Nur Streitigkeiten aus dem organisatorischen Bereich der Verfassung gehörten auf den Weg des Organstreites. Zur Geltendmachung der Individualrechte des Bürgers, mögen sie sich aus dem status negativus oder aus dem status activus herleiten, sei das Individualrechtsschutzmittel der Verfassungsbeschwerde der gemäße Rechtsbehelf.

B. -- I.

1. Der Antrag Hessens hat zwar die Unterlassung einer Gesetzesinitiative der Bundesregierung zum Gegenstand, aber diese Initiative ist nicht Streitgegenstand als Teil des zwischen Bundesorganen sich abspielenden Gesetzgebungsverfahrens, sondern als der nach Auffassung Hessens notwendige erste Schritt zu einem den Ländern vom Bund geschuldeten Gesetz. Unterstellt man ein Recht der Länder auf Tätigwerden des Bundes nach Art. 29 GG, so wird nicht die Bundesregierung für eigenes organschaftliches Unterlassen in Anspruch genommen, sondern ihr Unterlassen wird dem Bund zugerechnet, der nach der Auffassung des Antragstellers in dieser Phase des Neugliederungsverfahrens nur durch die Bundesregierung tätig werden kann. Es geht also nicht um Rechte und Pflichten der Bundesregierung im organschaftlichen Bereich des Bundes, sondern um Rechte und

BVerfGE 13, 54 (72):

Pflichten des Bundes gegenüber den Ländern. Insofern könnte die Unterlassung der Bundesregierung Gegenstand eines Bund/Länder-Streites im Sinn des Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG sein.

2. Der Bund kann aber durch die Unterlassung der Bundesregierung nicht das Land Hessen in seinen aus dem Grundgesetz sich ergebenden Rechten verletzt oder unmittelbar gefährdet haben. Nach § 69 in Verbindung mit § 64 BVerfGG ist der Antrag Hessens also unzulässig.

a) Aus der in § 69 vorgeschriebenen entsprechenden Anwendung des für den Organstreit gefaßten § 64 BVerfGG ergibt sich, daß auch im Bund/Länder-Streit der Antragsteller geltend machen muß, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen Rechten oder Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet zu sein. Das bedeutet gegenüber Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG kein zusätzliches und damit verfassungswidriges Erfordernis, sondern nur die Umsetzung der allgemeinen Verfassungsnorm in das besondere Verfahrensrecht. Wenn auch Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 nur von "Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder" spricht, so führen doch der geschichtliche Zusammenhang (Art. 19 der Weimarer Reichsverfassung), die angeführten Beispiele (Ausführung von Bundesrecht durch die Länder und Ausübung der Bundesaufsicht) sowie der systematische Zusammenhang mit Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 ("andere öffentlich-rechtliche Streitigkeiten") und mit Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 (besonderes Antragsrecht der Bundesregierung und der Landesregierungen im objektiven Verfahren zur abstrakten Normenkontrolle) zu dem Schluß, daß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 das Bundesverfassungsgericht nur zur Entscheidung von verfassungsrechtlichen Streitigkeiten zwischen Bund und Ländern eingesetzt hat. Ein solcher Rechtsstreit entsteht nicht dadurch, daß Bund und Land über die Interpretation einer Bestimmung des Grundgesetzes verschiedener Meinung sind, sondern er liegt nur vor, wenn der Antragsteller gegen den Antragsgegner Ansprüche erhebt, die sich aus einem beide Teile umschließenden materiellen Verfassungsrechtsverhältnis ergeben

BVerfGE 13, 54 (73):

(vgl. BVerfGE 2, 143 [155, 159]). Allen Anträgen, über die das Bundesverfassungsgericht bisher im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 entschieden hat, lag ein Verfassungsrechtsverhältnis zwischen Bund und Land zugrunde, aus dem sich der im Klageweg geltend gemachte Anspruch möglicherweise ergeben konnte (vgl. BVerfGE 1, 14 [30]; 3,52 [55]; 4, 115 [122]; 6, 309 [323, 328]; 8, 122 [128 f.]; 11, 6 [13]; Fernsehurteil vom 28. Februar 1961, C I, E III).

b) Zwischen dem Land Hessen und dem Bund besteht aber kein Rechtsverhältnis, aus dem Hessen einen Anspruch auf Erlaß des Neugliederungsgesetzes herleiten könnte. Der Bund hat weder in den Zuständigkeitsbereich des Landes eingegriffen, noch eine Norm der Verfassung mißachtet, die Rechte des Landes sichert. Art. 29 Abs. 1 Satz 1 bezeichnet als Objekt der Neugliederung ausdrücklich nur das Bundesgebiet und macht die Neugliederung zu einer ausschließlichen Angelegenheit des Bundes. Sie erfolgt durch Bundesgesetz "von Bundes wegen", wie es in den Entwürfen zu Art. 29 GG gelautet hatte; die Streichung dieser Worte durch den Allgemeinen Redaktionsausschuß hat an der Sache nichts geändert (vgl. JöR N. F. 1, 262 ff.). Die Länder sind in das Verfahren nicht eingeschaltet. Das Gesetz bedarf nicht einmal der Zustimmung des Bundesrats als des Bundesorgans, durch das die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes mitwirken. Gerade wenn man mit Hessen das Neugliederungsgesetz als einen Akt ergänzender Verfassunggebung auffaßt, ergibt sich, daß er als aus der verfassunggebenden Gewalt des Deutschen Volkes (Präambel) hervorgehend gedacht werden muß. Er wäre aber nicht, wie das Grundgesetz als Ganzes, an die Ratifikation durch eine qualifizierte Mehrheit der Länder gebunden. Der Bund soll nach Art. 29 Abs. 1 Satz 2 erst die Länder schaffen, die für das von der bundesstaatlichen Verfassung geordnete Zusammenwirken von Bund und Ländern vorausgesetzt werden. Daher kann der

BVerfGE 13, 54 (74):

Verfassungsartikel der dem Bund die Neugliederung aufträgt, nicht ein Rechtsverhältnis zwischen dem Bund und den gegenwärtig bestehenden Ländern begründen. Die Neugliederung ist nicht im Interesse der bestehenden Länder vorgesehen, sondern nur im Interesse des Ganzen, und sie erfolgt auch nur nach den übergeordneten Gesichtspunkten des Ganzen (Art 29 Abs. 1). Sie kann daher auch zur Beseitigung bestehender Länder oder zu einer solchen territorialen Umgestaltung führen, daß die umgestalteten Länder nicht mehr identisch sind mit den Ländern in ihrer gegenwärtigen Gestalt. Auch daraus folgt, daß die Länder keinen gegen den Bund verfolgbaren Anspruch auf Neugliederung haben können.

Die Rechtslage kann auch nur für alle Länder gleich sein. Die Tatsache daß in zwei Gebietsteilen mehr als ein Zehntel der stimmberechtigten Bevölkerung durch Volksbegehren den Wunsch auf Anschluß an Hessen geäußert hat, ist zunächst nur Material für den Bundesgesetzgeber, der eine Bestimmung über die Landeszugehörigkeit dieser Gebietsteile in das Gesetz aufnehmen muß. Nicht aber kann Hessen daraus irgendeinen Anspruch gegen den Bund herleiten.

c) Die bei Erlaß des Grundgesetzes bestehenden, nach seinen Vorschriften inzwischen umgestalteten oder eingegliederten Länder sind legitime Glieder des deutschen Bundesstaates wie das Gericht bereits in seiner Entscheidung vom 23. Oktober 1951 (BVerfGE 1, 14 [51]) festgestellt hat. Ihr Status im Rahmen der bundesstaatlichen Ordnung ist nicht etwa minderen Ranges gegenüber dem der Länder, die nach der Neugliederung bestehen werden. Die im Grundgesetz enthaltene Bundesverfassung, die den Bereich der gliedstaatlichen Freiheit (grundsätzlich Art. 30 GG) und des gliedstaatlichen Einflusses bei der Bildung des Bundeswillens (grundsätzlich Art 50 GG) umschreibt, gilt in gleicher Weise für die jeweils bestehenden Länder. Daraus folgt, daß der verfassungsrechtliche Status der gegenwärtig bestehen den Länder durch die Unterlassung der Neugliederung nicht betrogen sein kann. Die gegenwärtig bestehenden Länder sind

BVerfGE 13, 54 (75):

vollwertige Gliedstaaten der Bundesrepublik Deutschland (vgl. BVerfGE 1,14 [34]); sie werden als solche auch in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anerkannt, wie sich schon aus der Anwendung des Prinzips der Bundestreue auf den Bundesstaat in der gegenwärtigen Gliederung ergibt. Das Grundgesetz stellt allerdings den territorialen und personalen Bestand, ja die Existenz einzelner Länder zur Disposition der Bundes Gewalt und zwar unter der Voraussetzung eines verfassungsändernden Gesetzes auch in der Zeit nach der Neugliederung. Der Bund bestimmt dadurch, welchen Gebieten der Status eines Landes zukommt. Nicht aber kann der Status eines bestehen den Landes dadurch verletzt werden, daß in Eingriff in den territorialen Bestand eines anderen Landes oder die gewünschte Vergrößerung des eigenen Staatsgebietes unterbleibt. Die Neugliederung schafft nicht einen neuen Status für die bestehenden Länder, sondern gegebenenfalls neue Länder für den durch die Bundesverfassung bestimmten Status als Gliedstaat. Die lediglich passive Beteiligung der Länder als Objekte der von Bundes wegen vorzunehmenden Neugliederung kann nicht einen Status der gegenwärtig bestehenden Länder erzeugen, aus dem sich ein Anspruch auf Neugliederung ergeben könnte.

d) Das Prinzip der Bundestreue, auf das Hessen sich beruft, konstituiert oder begrenzt Rechte und Pflichten innerhalb eines bestehenden Rechtsverhältnisses zwischen Bund und Ländern (vgl. Fernsehurteil vom 28. Februar 1961, E II Abs. 2), begründet aber nicht selbständig ein Rechtsverhältnis zwischen ihnen. Die wechselseitigen rechtlichen Beziehungen, innerhalb deren Treue zu wahren ist müssen bestehen oder durch Verhandlungen begründet werden. In der Rechtsprechung des Gerichts ist die Bundestreue bisher herangezogen worden bei der Ausschöpfung von Kompetenzen (vgl. BVerfGE 1, 117 [131]; 3, 52 [57]; 4,115 [140]; Fernsehurteil vom 28. Februar 1961, D II 7b, E I 4 d), bei der Herstellung eines Einverständnisses,

BVerfGE 13, 54 (76):

an das das Gesetz rechtliche Folgen knüpft (vgl. BVerfGE 1, 299 [315]), bei der Erfüllung der Bund und Ländern gemeinsamen Pflicht zur Bewahrung und Herstellung der grundgesetzlichen Ordnung in allen Teilen und Ebenen des Gesamtstaates (vgl. BVerfGE 8, 122 [138 ff.]), schließlich bei der Gestaltung der Verhandlungen, die im Bereich der Gleichordnung von Bund und Ländern zu einem Vertrag führen sollten (Fernsehurteil E II).

Keiner dieser Fälle liegt hier vor. Insbesondere ist Art. 29 nicht ein Bestandteil der grundgesetzlichen Ordnung, die zu wahren Bund und Ländern gemeinsam aufgegeben ist. Er begründet vielmehr ausschließlich ein Recht und eine Pflicht für den Bund, der diese Aufgabe in Überordnung über die Länder erfüllt. Bei der Neugliederung kann der Bund begrifflich Bundestreue im Verhältnis zu den bestehenden Ländern nicht einhalten, da die Wahrung der Interessen der bestehenden Länder bewußt aus diesem Vorgang ausgeklammert ist und ein Land sogar beseitigt werden kann. Wahrung der Bundestreue setzt wechselseitige Rechte und Pflichten voraus. Da der Bundesstaat ein gegliederter Staat ist, müssen Bund und Länder bei der Ausübung des ihnen zufallenden Anteils an der Staatsgewalt auf die Interessen des anderen Teils Rücksicht nehmen. Die Neugliederung ist dem Bund aber gerade nicht im Interesse der bestehenden Länder auferlegt. Sie soll sich nur am Wohl des Ganzen orientieren. Da Zeitpunkt und Gestalt der Neugliederung in dem durch Art. 29 bestimmten Rahmen in die Verantwortung der zuständigen Bundesorgane gelegt sind, müssen die Länder sich damit abfinden, daß die Ungewißheit ihrer Fortexistenz und ihres territorialen Bestandes ihre Gesetzgebungs- und Verwaltungstätigkeit erschwert. Das gemäße Mittel, ihr politisches Interesse an der Fixierung ihres Territorialbestandes durchzusetzen, ist nicht die Klage beim Bundesverfassungsgericht, sondern sind die politischen Mittel der Einwirkung auf die Bundes

BVerfGE 13, 54 (77):

organe, vor allem durch den Bundesrat als dem Organ, das die politischen Interesse der Länder im Bund zur Geltung bringen soll. Art. 29 Abs. 2 Satz 3 geht zwar davon aus, daß der Gesetzentwurf über die Neugliederung von der Bundesregierung eingereicht wird, weil das angesichts der komplizierten Materie naheliegt, begründet aber keineswegs ein Initiativmonopol für die Bundesregierung; auch andere nach dem Grundgesetz initiativberechtigte Verfassungsorgane sind befugt, den Entwurf für ein Neugliederungsgesetz vorzulegen (BVerfGE 5, 34 [41]).

e) Auch die Konzeption eines dreigliedrigen Bundesstaates, wie sie von Hessen vertreten wird, vermag dem Antrag nicht zu stützen.

Das Bundesverfassungsgericht hat zwar im Konkordatsurteil von der Bundesrepublik Deutschland als dem Bundesstaat gesprochen, dessen Glieder der Bund und die Länder sind (vgl. BVerfGE 6, 309 [340, 364]). Damit sollte aber nur zum Ausdruck gebracht werden, daß die Aufteilung der staatlichen Befugnisse im Innern des Bundesstaates zwischen den Organen des Bundes und den Organen der Länder keine Wirkung nach außen hat, daß vielmehr nach außen alle Organe, die im Innern staatliche Befugnisse ausüben, die völkerrechtliche Einheit Bundesrepublik Deutschland darstellen. Nicht aber ist daraus zu folgern, daß zwischen einem Zentralstaat und einem Gesamtstaat als zwei verschiedenen Rechtsträgern und Subjekten gegenseitiger verfassungsrechtlicher Rechte und Pflichten unterschieden werden kann. Es gibt nicht neben dem Bundesstaat als Gesamtstaat noch einen besonderen Zentralstaat, sondern nur eine zentrale Organisation, die zusammen mit den gliedstaatlichen Organisationen im Geltungsbereich des Grundgesetzes als Bundesstaat alle die staatlichen Aufgaben erfüllt, die im Einheitsstaat einer einheitlichen staatlichen Organisation zufallen. Das Grundgesetz hat die Aufteilung der Kompetenzen nur zwischen den Organen des Bundes und denen der Länder vorgenommen, wobei unter Bund der durch Zusammenschluß der Länder entstandene Gesamtstaat verstanden wird. Es gibt weder besondere

BVerfGE 13, 54 (78):

Organe eines Zentralstaates und eines Gesamtstaates, noch ist eine Aufteilung der den Ländern nicht zugewiesenen staatlichen Aufgaben zwischen einem Gesamtstaat und einem Zentralstaat vorgenommen worden. Auch das Fernsehurteil vom 28. Februar 1961 spricht in Abschnitt E II, der von der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten handelt, nur von dem "gesamten verfassungsrechtlichen Verhältnis zwischen dem Gesamtstaat und seinen Gliedern" und setzt den Gesamtstaat gleich Bund und die Glieder gleich Länder.

Die bundesstaatliche Verfassung umschließt mehrere Rechtskreise: den Verfassungsrechtskreis zwischen den Organen des Gesamtstaates, den Rechtskreis zwischen Gesamtstaat und Gliedstaaten, den Rechtskreis zwischen den Gliedstaaten. Der Verfassungsrechtskreis ist der Schauplatz der Organstreitigkeiten innerhalb des Bundes, aber dieser Bund ist kein Zentral-"Staat" im Unterschied zu einem Gesamt-"Staat", sondern nur die oberstaatliche Organisation, die zugleich im Verhältnis zu den Gliedstaaten den Bundesstaat repräsentiert. Die Rechtskreise zwischen Gesamtstaat und Gliedstaaten und zwischen den Gliedstaaten werden durch das Bündnis der Gliedstaaten geschaffen, das der Bundesstaat begrifflich voraussetzt. Zwischen dem so geschaffenen Oberstaat und den Gliedstaaten kann aber nicht ein weiteres Bündnis bestehen, aus dem ein sogenannter Gesamtstaat hervorgehen würde.

Wenn das Grundgesetz vom Bund im Gegensatz zu den Ländern spricht und insbesondere Bund und Länder als mögliche Parteien eines Verfassungsstreites vor dem Bundesverfassungsgericht bezeichnet, dann versteht es unter Bund den Oberstaat, der durch die Verbindung der Länder zu einem Bundesstaat bewirkt wird. Dieser Oberstaat ist den Ländern prinzipiell übergeordnet (vgl. BVerfGE 1, 14 [51]); nur in den Bereichen, die die Bundesverfassung nicht geordnet hat, besteht Gleichordnung. Den Organen des Bundes sind Kompetenzen zuge

BVerfGE 13, 54 (79):

wiesen, die die Überordnung der Gesamtgewalt über die Gliedstaatsgewalt erkennen lassen, insbesondere die Kompetenz-Kompetenz (vgl. Art. 79, 24 GG). Im Rahmen der bundesstaatlichen Ordnung ist grundsätzlich den Organen des Bundes die Wahrung der Gesamtverfassung allein anvertraut (vgl. Art. 28 Abs. 3, Art. 32 Abs. 3, Art. 37, Art. 91 Abs. 2 GG); lediglich in den seltenen Fällen, in denen die Bundesverfassung in die Landesverfassungen unmittelbar verpflichtend hineinwirkt, können die Länder unter Umständen als Hüter der Gesamtverfassung im Verhältnis zu den Zentralorganen in Erscheinung treten.

Die Konstruktion, daß der Bund als Zentralstaat der Bundesrepublik Deutschland als Gesamtstaat gegenüber zur Neugliederung verpflichtet sei, findet im Grundgesetz keine Stütze. Auch ergibt sich weder aus dem materiellen Verfassungsrecht noch aus dem Verfahrensrecht der Verfassungsgerichtsbarkeit, daß die Länder befugt sind, in Prozeßstandschaft für einen hypothetischen Gesamtstaat dessen Rechte gegenüber dem Zentralstaat geltend zu machen.

f) Die im Fernsehurteil (E III) offengelassene Frage, ob ein Land gegen den Bund einen im Verfassungsrechtsstreit verfolgbaren Anspruch darauf hat, daß der Bund die "gemeinsame Verfassungsordnung" nicht mißachtet, bezieht sich nicht auf alle Bestimmungen des Grundgesetzes. Die Frage ist schon im Fernsehurteil auf die Fälle begrenzt, in denen Interessen der Länder als Gliedstaaten des Bundesstaates durch eine solche Mißachtung verletzt werden. Im Fall des Art. 29 GG fehlt es an dieser Voraussetzung; die Nichtausführung des Verfassungsauftrages der Neugliederung kann nicht rechtliche Interessen der gegenwärtig bestehenden Länder gerade in ihrer verfassungsrechtlichen Eingliederung in die gesamtstaatliche Verfassung verletzen. Ein Anspruch der Länder gegen den Bund auf Achtung der gemeinsamen Verfassungsordnung kann nur insoweit bestehen, als darunter die materiellen Verfassungsnormen verstan

BVerfGE 13, 54 (80):

den werden, die die Bundesgewalt auch in ihrer Auswirkung auf das Verfassungsleben in den Ländern beherrschen und damit eine rechtliche Beziehung zwischen Bundesgewalt und Landesgewalten herstellen. Dazu gehört nicht der Art. 29, der den Bund zu dem organisatorischen Akt der Neugliederung ermächtigt, bei dem auf die Interessen der bestehenden Länder keine Rücksicht genommen zu werden braucht. Wenn das Gericht in dem Urteil über die Volksbefragung in hessischen Gemeinden (BVerfGE 8, 122 [138]) davon ausgeht, daß im Bundesstaat Bund und Länder die gemeinsame Pflicht zur Wahrung und Herstellung der grundgesetzlichen Ordnung in allen Teilen und Ebenen des Gesamtstaates haben, so kann sich diese Pflicht nur auf die Bestimmungen des Grundgesetzes beziehen, die die Ausübung der Staatsgewalt zwischen Bund und Ländern abscheiden oder die das Verfassungsleben in Bund und Ländern materiell bestimmen, also weder auf die Bestimmungen des Grundgesetzes, die nur das organschaftliche Zusammenwirken der Bundesorgane ordnen, noch auf die Vorschriften, die den Bund ermächtigen, einseitig Maßnahmen gegenüber den Ländern zu ergreifen. Insofern ist der im Fernsehurteil anerkannte Anspruch der Länder gegen den Bund auf Achtung der in Art. 5 Abs. 1 GG garantierten Rundfunkfreiheit das Spiegelbild zu dem im Urteil über die Volksbefragung in den hessischen Gemeinden anerkannten Anspruch des Bundes gegen die Länder, Einmischungen der Gemeinden in den Kompetenzbereich des Bundes zu unterbinden. Die in Art. 5 Abs. 1 enthaltene Garantie der Freiheit des Rundfunks ist für das gesamte öffentliche, politische und verfassungsrechtliche Leben in den Ländern von fundamentaler Bedeutung; sie ist ein Teil der in die Landesverfassungen hineinwirkenden Bundesverfassung. Ein staatlich gelenkter bundeseigener Rundfunk würde nicht nur die Sphäre der zentralen Organisation berühren, sondern unmittelbar auf die gesamtstaatliche Ordnung, damit also auch auf die verfassungsrechtliche Ordnung in den Ländern, einwirken. In einem solchen Fall haben die Länder das Recht, die Einhaltung der gemeinsamen

BVerfGE 13, 54 (81):

Verfassungsordnung vom Bund auch im Klageweg zu fordern. Art. 29 hingegen ist nicht eine Norm der gemeinsamen Verfassungsordnung. Er erteilt nur und ausschließlich der Bundesgewalt den Auftrag zu einem organisatorischen Eingriff, der die Länder territorial bestimmt, für die dann die gemeinsame Verfassungsordnung gilt. Aus der Bejahung des Anspruchs der Länder gegen den Bund zur Wahrung der Rundfunkfreiheit kann also nichts gefolgert werden für einen Anspruch der Länder auf Vollzug der Neugliederung. Die Länder können nicht in jedem Fall, in dem die Anwendung oder Nichtanwendung des Grundgesetzes durch Bundesorgane umstritten ist, das Bundesverfassungsgericht anrufen, vielmehr nur dann, wenn ihre Rechte und Pflichten im Streit sind.

II.

Der von den Heimatbünden im Organstreit gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG gestellte Antrag ist unzulässig, weil die Heimatbünde für ein solches Verfassungsstreitverfahren nicht parteifähig sind.

1. Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG sind parteifähig im Organstreit nur die obersten Bundesorgane und andere Beteiligte, die durch das Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Unter obersten Bundesorganen werden hier die durch das Grundgesetz eingesetzten und formierten obersten Organe verstanden, die § 63 BVerfGG aufzählt. Als sonstige "Beteiligte" des Verfassungsrechtskreises, die durch das Grundgesetz mit eigenen Rechten ausgestattet sind, hat das Bundesverfassungsgericht über die Aufzählung in § 63 BVerfGG hinausgehend nur die politischen Parteien anerkannt. Diese Ausweitung des verfahrensrechtlichen Parteibegriffs konnte und mußte erfolgen, weil die politischen Parteien formierte Einheiten sind, ohne die die Durchführung von Wahlen und die Besetzung der obersten Staatsämter in der modernen Massendemokratie nicht möglich ist. Die politischen Parteien sind nach Art. 21 GG integrierende Bestandteile des

BVerfGE 13, 54 (82):

Verfassungsaufbaus und des verfassungsrechtlich geordneten politischen Lebens (BVerfGE 1, 208 [225]), also verfassungsrechtlich notwendige Institutionen.

2. Die Heimatbünde sind weder oberste Bundesorgane, noch sind sie Beteiligte, die durch das Grundgesetz oder durch eine als Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans zu wertende Norm mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Sie werden im Grundgesetz nicht erwähnt; sie sind auch keine verfassungsrechtlich notwendige Institution. Der von ihnen gezogene Vergleich mit der Stellung der politischen Parteien im Staat ist also verfehlt.

a) Wahlen sind notwendig, damit die demokratische Verfassung funktioniert, und sie können in der modernen Massendemokratie ohne politische Parteien nicht durchgeführt werden. Volksbegehren und Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 2 und 3 GG sind nicht gleichermaßen notwendig für das Funktionieren der Verfassung der Bundesrepublik, sondern sie sind einmalige Willenskundgebungen der Aktivbürger bestimmter Gebietsteile, die - letztlich nicht entscheidend - zur Landeszugehörigkeit der Gebietsteile Stellung nehmen.

b) Volksbegehren und Volksentscheid können ablaufen, ohne daß besondere Vereinigungen bestehen, die sich ihre Veranstaltung zum Ziel gesetzt haben. Das Gesetz über Volksbegehren und Volksentscheid bei Neugliederung des Bundesgebiets kennt grundsätzlich nur die Antragsteller, die in bestimmter Anzahl den Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens unterschreiben müssen. Von der Beibringung dieser Unterschriften kann gemäß § 2 Abs. 3 abgesehen werden, wenn der Vorstand einer Vereinigung den Antrag stellt und glaubhaft macht, daß die erforderliche Anzahl von unterschriftsberechtigten Mitgliedern den Antrag unterstützt. Nur in dieser Eigenschaft kann dann der Vorstand der Vereinigung als Vertrauensmann der Antragsteller auch die durch Spezialvorschrift des § 5 Abs. 3 eingeräumte Beschwerde an das Bundesverfassungsgericht gegen Ablehnung des Zulassungsantrages einlegen. Aus dieser engbegrenzten

BVerfGE 13, 54 (83):

Spezialvorschrift kann nichts für eine Parteistellung der Heimatbünde im Organstreit gefolgert werden. Es handelt sich um ein besonders ausgestaltetes Anfechtungsrecht, für das die Heimatbünde als Antragsteller nicht ausdrücklich genannt sind. Außerdem aber hat das in der Verfassung gewährte und in dem Gesetz näher ausgestaltete Recht auf Zulassung eines Volksbegehrens, zu dessen Verfolgung der Beschwerdeweg zum Bundesverfassungsgericht eröffnet ist, systematisch nichts zu tun mit dem angeblichen Recht auf Einleitung des Gesetzgebungsverfahrens.

c) Der Akt der Wahl hat unmittelbaren Bezug auf die politischen Parteien, nicht aber hat der Akt der Stimmabgabe bei Volksbegehren und Volksentscheid nach Art. 29 Bezug auf die Heimatbünde. Bei der Wahl geht es um die Auswahl unter den von den Parteien präsentierten Kandidaten oder um die Zustimmung zu den von den Parteien aufgestellten Wahlprogrammen; beim Volksbegehren und Volksentscheid geht es um das Ja oder Nein zu der speziellen Sachfrage, welche Landeszugehörigkeit die Gebietsteile haben sollen. Die Parteien sind unmittelbar als solche in den Wahlakt hineingezogen; im Hinblick auf das Wahlvorschlagsrecht sowie auf den Erfolgswert der Stimmen, der über ihre Kandidaten der Partei als solcher zugute kommt, kann man daher von einem "Wahlrecht der Parteien" (BVerfGE 4, 27 [30]) sprechen, und es muß den Parteien, die untereinander in Konkurrenz treten, die Gleichheit der Chancen durch die Gestaltung des Wahlrechts gewahrt bleiben. Von all dem kann bei den Heimatbünden keine Rede sein. Die Bürger entscheiden sich nicht für oder gegen Heimatbünde, wie sie sich bei der Wahl für oder gegen eine Partei entscheiden. Die Heimatbünde sind freie gesellschaftliche Gebilde, die sich selbst das Ziel gesetzt haben, verfassungsrechtlich erlaubte, aber nicht notwendige Meinungsäußerungen der Bürger im Volksbegehren und Volksentscheid über eine bestimmte Änderung der Landeszugehörigkeit zu propagieren. In dem organschaftlichen Akt der Eintragung oder Abstimmung treten die

BVerfGE 13, 54 (84):

Heimatbünde als solche nicht in Erscheinung. Insbesondere ist nicht zu erkennen, wie es hier einen Anspruch auf Chancengleichheit der Heimatbünde sollte geben können, den die Antragsteller für sich behaupten.

d) Die Parallele zu den politischen Parteien kommt schließlich auch deshalb nicht in Frage, weil den politischen Parteien die Parteifähigkeit im Organstreit nur zuerkannt worden ist zur Verfolgung ihrer eigenen Rechte. Sie sind befugt, die Verletzung der Rechte im Verfassungsstreit geltend zu machen, die sich aus ihrem besonderen verfassungsrechtlichen Status ergeben (BVerfGE 4, 27 [30f.]). Ein eigenes, verfassungsrechtlich verbürgtes Recht der Heimatbünde, das durch Nichteinbringung des Gesetzentwurfs und dadurch bedingte Hinausschiebung des Volksentscheids verletzt sein könnte, besteht aber nicht.

3. Das Antragsrecht der Heimatbünde kann auch nicht damit begründet werden, daß sie "für das Volk von Montabaur und Rheinhessen" handelten. Der Antragsteller im Organstreit kann grundsätzlich nur eigene Rechte geltend machen. Prozeßstandschaft, d. h. Geltendmachung fremder Rechte im eigenen Namen, ist in § 64 BVerfGG nur insoweit zugelassen, als der Antragsteller auch geltend machen kann, daß das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Antragsteller in Prozeßstandschaft können also nur die Teile der obersten Bundesorgane sein, die im Grundgesetz oder in den Geschäftsordnungen der obersten Bundesorgane mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Wesentlich ist, daß auch das Organ selbst, dessen Rechte ein Organteil geltend macht, Parteifähigkeit vor dem Bundesverfassungsgericht besitzt. Es kann sich also nur um formierte oberste Bundesorgane oder formierte andere Beteiligte handeln, die an und für sich auch selbst in der Lage wären, ihre Rechte vor dem Bundesverfassungsgericht zu verfolgen. Nur ein formiertes Organ oder ein Teil desselben kann durch das Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines ober

BVerfGE 13, 54 (85):

sten Bundesorgans mit "eigenen Rechten ausgestattet" sein. Wenn das Bundesvolk, das nach Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG Staatsgewalt in Wahlen und Abstimmungen ausübt, als "oberstes Bundesorgan" bezeichnet wird, so ist es dies in einem anderen Sinn als jene "obersten Bundesorgane", die Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG meint. Beim Bundesvolk oder bei Teilen des Bundesvolkes handelt es sich nicht um stets präsente, handlungsfähige Einheiten, auf die der Begriff des Organs im engeren Sinn beschränkt ist. Nur zwischen solchen Organen im engeren Sinn kann ein verfassungsrechtlich geordnetes gegenseitiges Rechte- und Pflichtenverhältnis bestehen, aus dem ein Verfassungsrechtsstreit hervorgehen könnte. Da "das Volk" selbst nicht als Partei vor dem Bundesverfassungsgericht erscheinen kann, hätte ihm durch das Grundgesetz oder durch das Bundesverfassungsgerichtsgesetz ein Vertreter bestellt werden müssen. Indessen kommt ein solches Vertretungsrecht nicht einmal den politischen Parteien zu. "Rechte des Volkes" werden nur in den subjektiven öffentlichen Rechten des aktiven Status des Bürgers greifbar. Zum Schutz gerade auch dieser Rechte ist aber die Verfassungsbeschwerde bestimmt, worauf das Bundesverfassungsgericht in dem Plenarbeschluß vom 20. Juli 1954 (BVerfGE 4, 27 [30]) hingewiesen hat.

4. Zu Unrecht berufen sich die Antragsteller auf die Entscheidung des Gerichts im Lippe-Fall (BVerfGE 4, 250). Lippe war nach dem Zusammenbruch des nationalsozialistischen Einheitsstaates als deutsches Land unter der Besatzungsherrschaft wieder erstanden. Seine Repräsentanten hatten mit Nordrhein-Westfalen über die Eingliederung Lippes in dieses Land verhandelt. Es wurde geltend gemacht, daß Nordrhein-Westfalen Versprechungen nicht gehalten habe, die es Lippe vor der Eingliederung gemacht habe. Es wurde also über Rechte eines untergegangenen Landes gegen das aufnehmende Land gestritten; der Fall wurde darum "prozessual entsprechend dem in § 71 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG ausdrücklich genannten Fall einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit zwischen Ländern" behandelt (aaO

BVerfGE 13, 54 (86):

S. 267). In Weiterführung eines Grundsatzes, der bereits von der Staatsrechtslehre der Weimarer Zeit entwickelt und von dem Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich anerkannt worden war, hat das Gericht den obersten Selbstverwaltungskörperschaften im Gebiet des ehemaligen Landes Lippe die Aktivlegitimation zuerkannt, die Rechte des untergegangenen Landes geltend zu machen. Die Abstimmungsgebiete für einen Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 3 GG sind nun aber niemals selbständig berechtigte Länder oder anders geartete öffentlich-rechtliche Körperschaften gewesen; sie sind es auch nicht durch die erfolgreichen Volksbegehren geworden. Sie sind vielmehr nur Bezirke, in denen eine Volksbefragung stattfindet. Weder Verfassung noch Gesetz noch Vertrag haben das Gebiet oder die Bevölkerung zu einer rechtlichen Einheit formiert und mit einem Recht gegen die Bundesregierung ausgestattet. Nur die Bürger können von ihrem Stimmrecht Gebrauch machen und für oder gegen eine bestimmte Landeszugehörigkeit des Gebietes votieren. Im Gegensatz zu Lippe ist hier also kein Träger eines Anspruchs vorhanden oder vorhanden gewesen, für den ein Repräsentant gesucht werden müßte, der aktivlegitimiert wäre, den Anspruch im Verfassungsstreitverfahren geltend zu machen. Überdies könnten auch die Heimatbünde als freie gesellschaftliche Gebilde ohne öffentlich-rechtlichen Charakter nicht den öffentlich- rechtlichen Gebietskörperschaften gleichgestellt werden, die im Fall Lippe als Antragsteller zugelassen worden sind. Selbst wenn man annehmen wollte, daß durch die Abgrenzung des Gebietes im Zulassungsantrag und den Erfolg des Volksbegehrens die Bevölkerung des Gebietes als Träger eines Rechtes hinreichend determiniert sei, so könnte doch ein Recht auf Durchführung des Volksentscheids nicht ihr zustehen, weil sie noch gar nicht aktiv geworden ist. Bisher steht nur fest, daß die Volksbegehrensminderheit den Volksentscheid herbeiführen will und eine Voraussetzung dafür geschaffen hat. Nur sie oder genauer für sie die Initianten des Volksbegehrens könnten also ein Recht auf Durchführung des Volksentscheids nach Annahme des Gesetzes haben.

BVerfGE 13, 54 (87):

Selbst beim echten Volksgesetzgebungsverfahren hat nicht das Staatsvolk oder der Aktivbürger als Glied des Staatsvolks ein Recht auf den Volksentscheid, wenn das Volksbegehren Erfolg gehabt und vom ordentlichen Gesetzgeber nicht zum Gesetz erhoben worden ist, sondern dieses Recht kann nur der Gruppe von Aktivbürgern zustehen, die das Volksbegehren betrieben hat. Nur in diesem Sinn hat der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich der Deutschnationalen Volkspartei in Preußen als Trägerin des Volksbegehrens "Freiheitsgesetz" die Aktivlegitimation in einem Verfahren zuerkannt, in dem es um das Recht der preußischen Beamten auf Teilnahme an dem Volksbegehren ging (Lammers/Simons Bd. 2 S. 80 ff.).

5. Die Heimatbünde können auch nicht als Antragsteller für die Zulassung der Volksbegehren gemäß Art. 29 Abs. 2 eine verfassungsrechtliche Funktion im Rahmen eines Volksgesetzgebungsverfahrens in Anspruch nehmen, die es erlauben würde, in ausdehnender Interpretation des in Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG festgelegten Begriffs der Organstreitigkeit ihre Parteifähigkeit in einem Verfassungsstreitverfahren anzuerkennen. Sie wären Beteiligte des Verfassungsrechtskreises, wenn sie durch ihre Initiative in einen Willensbildungsprozeß des Bundes eingeschaltet wären. Die Antragsteller verkennen aber, daß die Volksbefragungen, die in Art. 29 Abs. 2 und 3 als Volksbegehren und Volksentscheid bezeichnet werden, nicht aufeinander bezogen und darum nicht Bestandteile eines Volksgesetzgebungsverfahrens sind. Selbst wenn man die Forderung nach einer bestimmten Änderung der über die Landeszugehörigkeit getroffenen Entscheidung als möglichen Inhalt eines Gesetzes anerkennt, so fehlt es doch daran, daß dieses Volksbegehren zum Volksentscheid gebracht werden muß, wenn es nicht unverändert vom ordentlichen Gesetzgeber angenommen wird (vgl. Art. 73 Abs. 3 WRV). Von einem Volksgesetzgebungsverfahren kann man aber nur sprechen, wenn der Volksentscheid über das Volksbegehren befindet, es verwirft oder zum Gesetz erhebt. Ganz anders ist das Verfahren nach Art. 29 Abs. 2 bis 4 gestaltet. Die Bevölke

BVerfGE 13, 54 (88):

rung der Abstimmungsgebiete ist nicht in den Willensbildungsprozeß des Bundesgesetzgebers, dem allein der Erlaß des Neugliederungsgesetzes aufgetragen ist, eingeschaltet. Die Volksbegehren des Absatzes 2 sind Material für den ordentlichen Bundesgesetzgeber, der zwar in das Gesetz eine Bestimmung über die Landeszugehörigkeit der Gebietsteile aufnehmen muß, aber nicht genötigt ist, das Gesetz entsprechend den Volksbegehren zu gestalten. Art. 29 Abs. 1 erwähnt unter den Leitgrundsätzen für die Neugliederung im Gegensatz zu Art. 18 Abs. 1 WRV nicht die "möglichste Berücksichtigung des Willens der beteiligten Bevölkerung". Gegenstand des Volksentscheides nach Absatz 3 ist nicht das Volksbegehren, sondern das aus der souveränen Entscheidung des Bundesgesetzgebers hervorgegangene Neugliederungsgesetz. Der Volksentscheid findet auch nicht nur in den Volksbegehrensgebieten statt, sondern primär in den Gebieten, deren Landeszugehörigkeit das Gesetz ändern will. Der Volksentscheid hat also eher den Charakter eines Referendums. Er ist aber auch kein echtes Referendum, da die Gebietsbevölkerung nicht endgültig über das Schicksal des Gesetzes entscheidet. Stimmt sie zu, so bleibt es bei dem vom ordentlichen Gesetzgeber beschlossenen Gesetz, das seine Verbindlichkeit aus den Beschlüssen von Bundestag und Bundesrat bezieht, nicht aus der Zustimmung der Gebietsbevölkerung. Nur die Ablehnung des Gesetzes durch den Volksentscheid hat rechtliche Folgen, indem nunmehr das Gesetz, wenn es nicht vom ordentlichen Gesetzgeber dem Volksentscheid angepaßt wird, dem gesamten Bundesvolk zur Entscheidung vorgelegt wird. In dieser Phase des Neugliederungsverfahrens könnte man also allenfalls von einem Volksgesetzgebungsverfahren sprechen, wenn man den Volksentscheid nach Absatz 3 als das Volksbegehren ansieht, das dem Bundesvolk als außerordentlichem Bundesgesetzgeber zur Entscheidung vorgelegt wird, wenn es vom ordentlichen Gesetzgeber nicht akzeptiert wird. In der Phase, in der sich das Neugliederungsverfahren bezüglich der Volksbegehrensgebiete derzeit befindet, kann es nach der Gestaltung des Gesetzgebungsver

BVerfGE 13, 54 (89):

fahrens in Art. 29 Abs. 1 bis 4 keine verfassungsrechtliche Stellung der Initianten des Volksbegehrens nach Absatz 2 im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens geben. Die Volksbegehren nach Art. 29 Abs. 2 sind ein in sich abgeschlossenes Vorverfahren zu dem Gesetzgebungsverfahren, das erst mit der Einbringung des Gesetzentwurfs beginnt. Der Inhalt des Volksbegehrens hat keinen sachlichen Bezug zum Gesetz oder zum späteren Volksentscheid, sondern die Tatsache, daß das Volksbegehren zustande gekommen ist, hat nur die formale Bedeutung, daß eine Bestimmung über das Gebiet in das Gesetz aufgenommen werden muß, und daß dann eine Volksentscheid genannte informative Befragung der regionalen Bevölkerung stattfindet, die entweder das Gesetz unberührt läßt oder zu einem echten Volksentscheid des Bundesvolkes führt. Unabhängig davon bleibt die Bundesregierung verfassungsrechtlich verpflichtet, dem Verfahren Fortgang zu geben, damit die Gebietsbevölkerung in die Lage versetzt wird, gemäß Art. 29 Abs. 3 im "Volksentscheid" ihre Meinung über die Landeszugehörigkeit zu bekunden.

III.

Die Heimatbünde können auch keine Verfassungsbeschwerde erheben. Sie meinen zwar, für den Fall einer Verneinung ihrer Organstellung ihren Antrag als Verfassungsbeschwerde aufrechterhalten zu können, haben dafür aber eine Begründung nicht gegeben. Die Verfassungsbeschwerde würde voraussetzen, daß ein den Heimatbünden selbst zustehendes, in § 90 Abs. 1 BVerfGG genanntes Grundrecht oder grundrechtsähnliches Recht durch die öffentliche Gewalt verletzt sein könnte. Im Zusammenhang mit der Einbringung eines Gesetzentwurfs über die Neugliederung des Bundesgebietes durch die Bundesregierung kann ein solches Recht der Heimatbünde nicht bestehen. Sollten grundrechtsähnliche Rechte der Bürger verletzt sein, die sich für das Volksbegehren eingetragen haben oder beim Volksentscheid stimmberechtigt sind, so könnten höchstens diese Bürger selbst Verfassungsbeschwerde einlegen, nicht aber könnten die Heimat

BVerfGE 13, 54 (90):

bünde in Wahrnehmung der Interessen ihrer Mitglieder selbst Verfassungsbeschwerde erheben (vgl. BVerfGE 2, 292 [294]; 10, 134).

IV.

Die von den Vorsitzenden der Heimatbünde, den stimmberechtigten Bürgern S... und M..., erhobenen Verfassungsbeschwerden sind unzulässig, weil mit ihnen nicht die Verletzung eines der in § 90 Abs. 1 BVerfGG erschöpfend aufgezählten Rechte geltend gemacht werden kann. Die Beschwerdeführer berufen sich auf Art. 17, Art. 33 und Art. 38 GG.

1. Art. 17 kann nicht verletzt sein. Wenn man das Volksbegehren nach Art. 29 Abs. 2 als Petition an den Bundesgesetzgeber wertet, bei der Gestaltung des Neugliederungsgesetzes den Wunsch der Bevölkerung zu berücksichtigen, so kann die Bundesregierung dieses Recht nicht dadurch verletzt haben, daß sie es bisher unterlassen hat, den Gesetzentwurf einzubringen. Das Petitionsrecht verpflichtet die angegangene Behörde, die Petition entgegenzunehmen und sachlich zu prüfen. Wenn das Bundesverfassungsgericht darüber hinaus die Pflicht statuiert hat, dem Petenten zum mindesten die Art der Erledigung schriftlich mitzuteilen (BVerfGE 2, 225), so ist in Übertragung auf das Volksbegehren diese Pflicht dadurch erfüllt, daß die Bundesregierung öffentlich bekanntgegeben hat, daß und warum sie sich derzeit aus von ihr für gewichtig erachteten Gründen außerstande sieht, den Gesetzentwurf vorzulegen. Die sachliche Prüfung des Volksbegehrens wird und muß erfolgen, wenn die Bundesregierung ihren Gesetzentwurf aufstellt. Sowenig die normale Petition einen Anspruch auf Erledigung im Sinn des Petenten gibt, sowenig gibt das Volksbegehren nach Art. 29 Abs. 2 ein subjektives Recht auf Berücksichtigung der Forderung im Gesetz oder auf Vorlage des Gesetzentwurfs innerhalb einer bestimmten Frist. Trotzdem bleibt die Bundesregierung nach objektivem Verfassungsrecht verpflichtet, innerhalb angemessener Frist den Gesetzentwurf vorzulegen und darin eine Bestimmung über das Volksbegehrensgebiet aufzunehmen.

BVerfGE 13, 54 (91):

2. Von Art. 33 haben die Absätze 3 bis 5 keinen denkbaren Zusammenhang mit den Volksbefragungen nach Art. 29 Abs. 2 und 3. Wenn die Beschwerdeführer auf Absatz 1 zielen, so haben sie verkannt, daß diese Bestimmung nur den gleichen Genuß der staatsbürgerlichen Rechte für alle Deutschen in jedem Land garantiert, nicht aber Anspruch auf Einräumung irgendwelcher staatsbürgerlichen Rechte gibt.

3. Art. 38 bezieht sich nur auf die Wahl zum Bundestag und legt die Wahlrechtsgrundsätze fest. Eine mit der Verfassungsbeschwerde verfolgbare Verletzung des in Art. 38 enthaltenen subjektiven Rechts kommt also zunächst nur in Betracht, wenn ein Wahlgesetz gegen die Allgemeinheit, Unmittelbarkeit, Freiheit und Gleichheit der Wahl oder das Wahlgeheimnis verstößt. Da zum geschriebenen oder ungeschriebenen objektiven Verfassungsrecht des demokratischen Staates der Grundsatz gehört, "daß den Wahlberechtigten das Wahlrecht nicht auf einem in der Verfassung nicht vorgesehenen Wege entzogen oder verkürzt wird" (BVerfGE 1, 14 [33]), "daß eine Volkswahl in bestimmten angemessenen Zeitabständen wiederholt werden muß" (BayerVerfGH in VGH N. F. 11 II 1), könnte man weiter aus Art. 38 ein subjektives Recht folgern, daß fällige Wahlen auch durchgeführt werden. Das von den Beschwerdeführern geltend gemachte Recht auf Abstimmung im Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 3 ist aber etwas wesentlich anderes als das Recht auf Wahlen, das in Art. 38 geschützt sein mag.

Die Rechte, deren Verletzung im Wege der Verfassungsbeschwerde gerügt werden kann, sind in § 90 Abs. 1 BVerfGG erschöpfend aufgezählt. Der Bundesgesetzgeber hat Art. 29 offenbar deshalb nicht in § 90 Abs. 1 aufgenommen, weil die Vorschrift in ihrer Formulierung jede Wendung vermeidet, die auf ein subjektives Recht hindeutet. Die Stimmrechtsgrundsätze allerdings müssen als ungeschriebenes demokratisches Verfassungsrecht auch hier gelten, und insoweit ist die Rechtsähnlichkeit so zwingend, daß die Anführung des Art. 38 GG in § 90 Abs. 1 BVerfGG dahin ausgelegt werden muß, daß auch ihre Ver

BVerfGE 13, 54 (92):

letzung beim Volksentscheid im Wege der Verfassungsbeschwerde gerügt werden kann. Hinsichtlich des Rechts auf Teilnahme am Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 3 - der nicht nur in den Volksbegehrensgebieten stattfindet- gibt es aber keine vergleichbaren Elemente, die dazu zwingen würden, dieses Recht analog dem Recht auf Wahlen zu behandeln und aus diesem Grunde die Verfassungsbeschwerde zu gewähren. Überdies besteht das von den Antragstellern behauptete Recht der stimmberechtigten Bürger im Volksbegehrensgebiet auf Veranstaltung des Volksentscheids nach der positiven Regelung des Art. 29 Abs. 2 und 3 derzeit noch nicht. Das Recht auf Teilnahme am Volksentscheid kann erst ausgeübt werden, nachdem der Bundesgesetzgeber ein Neugliederungsgesetz beschlossen und in dieses Gesetz eine Bestimmung über die Landeszugehörigkeit der Volksbegehrensgebiete aufgenommen hat. An dieser Voraussetzung fehlt es aber zur Zeit noch. Die Antragsteller machen in Wahrheit nicht ein Recht auf Veranstaltung des Volksentscheids geltend, sondern sie behaupten ein Recht auf Erlaß des Neugliederungsgesetzes, damit sie alsdann ihre Stimme im Volksentscheid abgeben können. Ein solches Recht auf Erlaß eines Gesetzes ist etwas wesentlich anderes als ein Recht auf Veranstaltung fälliger Wahlen. Keines der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte gibt aber den später stimmberechtigten Bürgern ein subjektives Recht auf Erlaß des Neugliederungsgesetzes. Dieses Gesetz betrifft nicht die Rechtsstellung des Einzelnen.

Zwischen der Wahl zur Volksvertretung und dem Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 3 besteht ein fundamentaler Unterschied. Die periodisch wiederkehrende Volkswahl des Parlaments ist eine verfassungsrechtliche Notwendigkeit in der Demokratie; in der Wahl entscheidet das Volk über die Zusammensetzung der Volksvertretung. Der regionale Volksentscheid bei Gebietsveränderungen innerhalb eines Bundesstaates ist hingegen auch für die Verfassung einer Demokratie nicht notwendig; nach der positiven Ordnung des Art. 29 entscheidet nicht die Gebietsbevölkerung im Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 3 über die

BVerfGE 13, 54 (93):

Landeszugehörigkeit. Der Auftrag, das Bundesgebiet neu zu gliedern, ist an den Bundesgesetzgeber gerichtet. Das Verfahren des Bundesgesetzgebers steht im Vordergrund, nicht, wie bei der Wahl, der Akt des Volkes. Das Gesetzgebungsverfahren, in dessen Nichteinleitung die Antragsteller die Verletzung ihres "Grundrechtes" sehen, ist nicht in dem Sinn Vorbereitung des Volksentscheids, wie die Ausschreibung der Wahl Vorbereitung der Wahl ist, sondern es zielt auf die Neugliederung selbst ab. Der Volksentscheid kann auf dem Weg dahin lediglich den weiteren Verfahrensgang beeinflussen. Wenn der wahlberechtigte Bürger als Glied des Bundesvolks die Abgeordneten zum Bundestag wählt, so trägt sein Wille unmittelbar die Entscheidung; wenn er beim Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 3 seine Stimme abgibt, so nimmt er nicht an einem Akt entscheidender Willensbildung eines "Bundesorgans" teil. Der Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 3 bleibt der Entscheidung des Bundesgesetzgebers untergeordnet. Es ist danach unmöglich, aus dem Stimmrecht des Bürgers nach Art. 29 Abs. 3 Satz 2 ein grundrechtsgleiches Recht auf Veranstaltung des Volksentscheides abzuleiten, so wie aus dem Wahlrecht des Bürgers ein grundrechtsgleiches Recht auf termingemäße Wahlen entnommen wird. Sicherlich gehört zum Recht des status activus für die Bewohner der Volksbegehrens gebiete auch das Recht auf Teilnahme am Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 3 Satz 2, aber dieses Recht erschöpft sich in der Teilnahme an der Abstimmung, und es kann erst geltend gemacht werden, wenn der Gesetzgeber gesprochen hat. Da das Grundgesetz die Gebietsänderung nicht als eine Angelegenheit der Bevölkerung betrachtet und nicht ihre Entscheidung für maßgebend erklärt, brauchte es auch den stimmberechtigten Bürgern der Volksbegehrensgebiete nicht ein grundrechtsgleiches Recht auf Abstimmung zu gewähren.

4. Ein "Selbstbestimmungsrecht", wie es die Beschwerdeführer geltend machen, gibt es jedenfalls nicht im deutschen Bundesstaatsrecht. Den Bewohnern der Gebiete, die nach dem 8. Mai 1945 ohne Volksabstimmung ihre Landeszugehörigkeit geändert

BVerfGE 13, 54 (94):

haben, kommt nicht etwa kraft einer dem Grundgesetz übergeordneten Norm das Recht zu, ihre Zugehörigkeit zu einem deutschen Land frei zu bestimmen. Art. 29 läßt klar erkennen, daß die Verfügung über das Landesgebiet und damit die Bestimmung über die Landeszugehörigkeit der Bewohner nach dem deutschen Bundesstaatsrecht ausschließlich in der Hand des Bundesgesetzgebers liegt. Wenn Art. 29 Abs. 2 und 3 in einem eng gezogenen Rahmen den Bürgern bestimmter Gebiete die Möglichkeit einräumt, ihre Meinung über die Landeszugehörigkeit zu äußern, so handelt es sich um Sätze des objektiven Verfassungsrechts, die den Gang des Gesetzgebungsverfahrens regulieren, nicht aber um die Zuerkennung eines subjektiven Rechtes der Selbstbestimmung an die regionale Bevölkerung als solche. Es wird nicht ein gegen den Staat gerichtetes ursprüngliches Selbstbestimmungsrecht anerkannt, sondern ein Willensprozeß innerhalb des Staates geregelt, in den in besonderer Weise die Befragung der regionalen Bevölkerung eingebaut ist.

1. Die Vorsitzenden der Heimatbünde haben in der mündlichen Verhandlung gebeten, ihre als Verfassungsbeschwerde angebrachten Anträge auch unter dem Gesichtspunkt einer Organstreitigkeit zu prüfen. Verfahrensrechtlich bestehen dagegen keine Bedenken. Das Bundesverfassungsgericht ist Herr des Verfahrens. Es kann nicht nur eine Änderung des prozeßeinleitenden Antrages zulassen, wenn es das für zweckmäßig erachtet und legitime Interessen des Gegners nicht beeinträchtigt werden, sondern unter denselben Voraussetzungen auch den Übergang in eine andere Verfahrensart. Es hat sogar von Amts wegen zu prüfen, ob ein Antrag, der in der gewählten Verfahrensart unzulässig ist, in einer anderen Verfahrensart zur Sachentscheidung gebracht werden könnte. Das Recht der Antragsteller in ihrer angeblichen Eigenschaft als Bundesorgane, das die Bundesregierung als Antragsgegner verletzt haben soll, ist dasselbe, dessen Verletzung als grundrechtsähnliches Recht in der

BVerfGE 13, 54 (95):

Verfassungsbeschwerde gerügt wird; die Bundesregierung ist zur Verfassungsbeschwerde schriftlich und mündlich gehört worden; sie hat einen Abweisungsantrag gestellt, der nur im Organstreitverfahren, nicht aber im Verfassungsbeschwerdeverfahren gestellt werden kann. Es muß also geprüft werden, ob der Antrag im Organstreit zulässig ist.

2. Im System der Verfassungsgerichtsbarkeit nach deutschem Verfassungsrecht ist der einzelne Staatsbürger im Organstreit nicht parteifähig. Die Parteifähigkeit im Organstreit hängt davon ab, ob der Antragsteller Organ oder Organteil im Sinn des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG und des § 63 BVerfGG ist, nicht aber davon, ob er in irgendeinem Sinn als Staatsorgan oder Organteil betrachtet werden kann. Die Formulierung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 läßt erkennen, daß der Kreis der Beteiligten im Verfassungsprozeß möglichst eingeschränkt werden sollte; diese Tendenz wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt (vgl. Geiger, Komm. zum BVerfGG, Anm. 3 zu § 63, S. 208).

Die Aktivbürgerschaft ist zwar Verfassungsorgan, weil "das Volk" nach Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG Staatsgewalt in Wahlen und Abstimmungen ausübt (vgl. BVerfGE 8, 104 [113 ff.]). Sie ist aber keine organisierte handlungsfähige Einheit, die Partei eines Organstreites sein könnte. Auch hat weder das Grundgesetz noch das Bundesverfassungsgerichtsgesetz den einzelnen stimmberechtigten Bürger ermächtigt, die Rechte der Aktivbürgerschaft geltend zu machen. Insbesondere greift die Prozeßstandschaft nach § 64 BVerfGG hier nicht ein, da sie nach der positiven Regelung des § 64 in Verbindung mit § 63 BVerfGG nur insoweit besteht, als Teile eines an sich parteifähigen Organs Rechte des Organs im eigenen Namen geltend machen können.

Der wahl- und stimmberechtigte Bürger als Teil der Aktivbürgerschaft kann also nicht als oberstes Bundesorgan im Sinn des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 oder als Organteil angesehen werden. Er ist aber auch nicht ein sonstiger "Beteiligter", der durch das Grundgesetz mit eigenen Rechten ausgestattet ist. Aus dem Zusammenhang ergibt sich, daß "als Beteiligte nur solche Inhaber

BVerfGE 13, 54 (96):

von Staatsgewalt in Betracht kommen können, die nach Rang und Funktion den obersten Bundesorganen gleichstehen, insbesondere Rechte aus dem Verfassungsrechtskreis besitzen" (Geiger, aaO S. 208). Diese Rechtsähnlichkeit mit der Stellung oberster Bundesorgane weist aber die Rechtsstellung des Aktivbürgers nicht auf. Er ist also nicht parteifähig im Organstreit. Auch unter diesem Gesichtspunkt waren daher die Anträge der Vorsitzenden der Heimatbünde als unzulässig zu verwerfen.

Die Anträge mußten als unzulässig verworfen werden, weil die Antragsteller in den in Betracht kommenden Verfahrensarten entweder nicht parteifähig oder nicht aktiv legitimiert sind. Das Grundgesetz hat zwar die Verfassungsgerichtsbarkeit stark ausgebaut; daraus ist aber nicht zu folgern, daß jede verfassungsrechtliche Streitfrage von einem an ihrer Entscheidung Interessierten dem Bundesverfassungsgericht unterbreitet werden kann. Die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts ist vielmehr in den Vorschriften des Grundgesetzes und des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht erschöpfend geregelt. Nur wenn seine Zuständigkeit nach diesen Vorschriften gegeben ist, darf das Bundesverfassungsgericht judizieren (vgl. BVerfGE 1, 396 [408 f.]).

Nicht jeder im objektiven Verfassungsrecht begründeten Pflicht muß also ein vor dem Bundesverfassungsgericht verfolgbarer Anspruch eines anderen Beteiligten gegenüberstehen. Es bedarf vielmehr in jedem Fall der Prüfung, ob der Verfassungsrechtssatz ein Rechtsverhältnis mit gegenseitigen Rechten und Pflichten oder ein in § 90 BVerfGG gestütztes Recht begründet. Nur dann kann der in seinen Rechten Verletzte einen Antrag im Verfassungsstreit- oder Verfassungsbeschwerdeverfahren stellen. Andererseits sind die Fälle, in denen ohne diese Voraussetzung ein Antrag im objektiven Verfahren gestellt werden kann, eng begrenzt.

Es kann also verfassungsrechtliche Pflichten geben, deren Fest

BVerfGE 13, 54 (97):

stellung durch das Bundesverfassungsgericht die Interessierten nicht betreiben können. Eine solche verfassungsrechtliche Pflicht hat aber nicht geringere Bedeutung als eine solche, deren Erfüllung zum Gegenstand eines verfassungsgerichtlichen Verfahrens gemacht werden kann. Wenn auch die hier gestellten Anträge als unzulässig verworfen werden mußten, so folgt daraus doch nicht, daß die Verfassung im Hinblick auf Artikel 29 "geändert" wäre oder daß diese Bestimmung dadurch obsolet werden würde, wie die Antragsteller meinen. Das Gericht hat vielmehr schon in seiner Entscheidung vom 30. Mai 1956 (BVerfGE 5, 34 [39]) festgestellt, daß die Pflicht zur Neugliederung des Bundesgebietes den zuständigen Verfassungsorganen als bindender Auftrag erteilt worden ist. Da das ganze Grundgesetz nach der Präambel in Verbindung mit Art. 146 dem staatlichen Leben für die Übergangszeit bis zur Wiedervereinigung eine neue Ordnung geben soll, die Neugliederung zudem sofort nach Verkündung des Grundgesetzes in Angriff genommen werden sollte, wie sich aus der Fristbestimmung des Art. 29 Abs. 6 ergibt, schließlich für eine Neugliederung, die wegen des Beitrittes eines weiteren Teiles von Deutschland notwendig werden sollte, eine besondere Frist gesetzt ist, ist der Verfassungsauftrag zur allgemeinen Neugliederung ohne Rücksicht auf die Wiedervereinigung und die Eingliederung des Saarlandes zu vollziehen. Art. 29 ist schon aus dem Grunde nicht obsolet geworden, weil in mehreren Gebietsteilen Volksbegehren nach Art. 29 Abs. 2 zustande gekommen sind und die Gebietsbevölkerung nunmehr im Rahmen des Neugliederungsverfahrens über ihre Landeszugehörigkeit gehört werden muß.

BVerfG, 15.03.1960 - 2 BvG 1/57

Redaktion — Tue, 08 May 2012 18:41:00 +0000

Daten

Fall:

Dampfkessel

Fundstellen:

BVerfGE 11, 6; BayVBl 1960, 249; BB 1960, 461; DÖV 1960, 424; DVBl 1960, 592; JuS 1964, 228; MDR 1961, 26; NJW 1960, 907; RdA 1960, 478

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

15.03.1960

Aktenzeichen:

2 BvG 1/57

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Die Bestimmung des Art. 129 Abs. I Satz 2 GG, daß in Zweifelsfällen die Bundesregierung im Einvernehmen mit dem Bundesrat entscheidet, auf welche Stellen alte Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen oder allgemeinen Verwaltungsvorschriften sowie zur Vornahme von Verwaltungsakten übergegangen sind, schließt eine Anrufung des Bundesverfassungsgerichts nicht aus. Das muß jedenfalls so lange gelten, als eine Entscheidung der Bundesregierung nicht ergangen ist.
2. Ein Land ist in seiner Verwaltungshoheit grundsätzlich auf sein eigenes Gebiet beschränkt. Es liegt aber im Wesen des landeseigenen Vollzugs von Bundesgesetzen, daß der zum Vollzug eines Bundesgesetzes ergangene Verwaltungsakt eines Landes grundsätzlich im ganzen Bundesgebiet Geltung hat.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 11, 6

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BVerfGE 11, 6 (6):

BVerfGE 11, 6 (7):

Das muß jedenfalls so lange gelten, als eine Entscheidung der Bundesregierung nicht ergangen ist.

2. Ein Land ist in seiner Verwaltungshoheit grundsätzlich auf sein eigenes Gebiet beschränkt. Es liegt aber im Wesen des landeseigenen Vollzugs von Bundesgesetzen, daß der zum Vollzug eines Bundesgesetzes ergangene Verwaltungsakt eines Landes grundsätzlich im ganzen Bundesgebiet Geltung hat.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 15. März 1960

-- 2 BvG 1/57 --

in dem Verfassungsstreit über die Frage, ob der Bund das Recht des Landes Nordrhein-Westfalen nach Art. 30 und 83 GG, Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten auszuführen, dadurch verletzt, daß der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung Genehmigungen aufgrund der folgenden Vorschriften erteilt: § 20 Absatz 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln vom 17. Dezember 1908 (RGBl. 1909 S. 3) i.d.F. vom 17. Dezember 1942 (RWMBl. S. 709); Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel in Abschnitt C der Verordnung über das Dampfkesselwesen vom 27. August 1936 (RGBl. I S. 706, 709) i.d.F. vom 15. Dezember 1937 (MBlfW S. 217, 220), vom 24. Dezember 1937 (MBlfW S. 298), vom 29. Juni 1939 (MBlfW S. 398), vom 11. Mai 1940 (RWMBl. S. 202) und vom 24. September 1941 (RWMBl. S. 318); § 1 Absatz 1 der Verordnung über die Herstellung und die Anwendung von Kesselsteingegenmitteln, Kesselsteinlösungsmitteln und Kesselinnenanstrichmitteln vom 17. Dezember 1942 (RGBl. I S. 727) i.d.F. vom 19. April 1944 (RGBl. I S. 114), Antragsteller: Für das Land Nordrhein-Westfalen die Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Antragsgegner: Für die Bundesrepublik Deutschland die Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung, Weitere Beteiligte: Für das Land Bayern die Bayerische Staatsregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten; für die Freie und Hansestadt Hamburg der Senat, vertreten durch das Rechtsamt; für das Land Niedersachsen die Landesregierung, vertreten durch den Ministepräsidenten.

ENTSCHEIDUGSFORMEL:

I. Der Bund verstößt gegen die Art. 30 und 83 des Grundgesetzes, wenn der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung Genehmigungen aufgrund nachstehender Vorschriften erteilt:

BVerfGE 11, 6 (8):

1. § 20 Absatz 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln vom 17. Dezember 1908 (RGBl. 1909 S. 3) in der Fassung vom 17. Dezember 1942 (RWMBl. S. 709);

2. Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel in Abschnitt C der Verordnung über das Dampfkesselwesen vom 27. August 1936 (RGBl. I S. 706, 709) in der Fassung vom 15. Dezember 1937 (MBlfW S. 217, 220), vom 24. Dezember 1937 (MBlfW S. 298), vom 29. Juni 1939 (MBlfW S. 398), vom 11. Mai 1940 (RWMBl. S. 202) und vom 24. September 1941 (RWMBl. S. 318);

3. § 1 Absatz 1 der Verordnung über die Herstellung und die Anwendung von Kesselsteingegenmitteln, Kesselsteinlösungsmitteln und Kesselinnenanstrichmitteln vom 17. Dezember 1942 (RGBl. I S. 727) in der Fassung vom 19. April 1944 (RGBl. I S. 114).

II. Durch folgende Genehmigungen des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung hat der Bund gegen Art. 30 und 83 des Grundgesetzes verstoßen:

1. Genehmigung vom 15. Februar 1957 -- III c/8553/57 (Typenzulassung auf Grund der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln für die Firma Debro-Werk in Düsseldorf-Oberkassel) -- den Arbeitsministern der Länder bekannt gemacht mit Schreiben vom 15. Februar 1957 -- III c/8711/57.

2. Zulassung vom 7. September 1956 -- III c/8526/56 (Typenzulassung auf Grund der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel für die Firma Bergfeld & Heider in Burscheid) - den Arbeitsministern der Länder bekannt gemacht mit Schreiben vom 2. April 1957 -- c/8711/57.

Gründe:

Gegenstand des Rechtsstreits ist die zwischen dem Land Nordrhein-Westfalen und dem Bund bestehende Meinungsverschiedenheit darüber, ob der Bund ein Recht des Landes Nordrhein-Westfalen aus Art. 30 und 83 GG dadurch verletzt hat, daß der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung Genehmigungen auf

BVerfGE 11, 6 (9):

Grund ehemals reichsrechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet der überwachungsbedürftigen Anlagen erteilt hat. Die auf Grund von § 24 GewO erlassenen Vorschriften lauten wie folgt:

a) § 20 Abs. 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln vom 17. Dezember 1908 (RGBl. 1909 S. 3) i. d. F. vom 17. Dezember 1942 (RWMBl. 1942 S. 709):

"Die für die Genehmigung der Dampfkesselanlage gemäß § 24 der Gewerbeordnung zuständige Behörde kann Ausnahmen von den Bestimmungen der §§ 2 bis 19 und des § 21 für einzelne Kesselanlagen zulassen, wenn der Zweck der Gesetzesvorschrift, von der Befreiung erteilt wird, durch örtliche oder sonstige Verhältnisse als erfüllt gelten kann. Der Reichswirtschaftsminister kann entsprechende allgemeine Ausnahmen zulassen."

b) Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel vom 27. August 1936 (RGBl. I S. 706, 709):

"Niederdruckdampfkessel, die vom Reichswirtschaftsminister oder einer von diesem beauftragten Stelle typenmäßig zugelassen sind, unterliegen der Abnahme gemäß Abschnitt D nicht. Bei diesen Kesseln ist lediglich die Ordnungsmäßigkeit des Baues und der Ausrüstung des Kessels und seine Betriebssicherheit nach beiliegendem Muster in dreifacher Ausfertigung vor der Inbetriebnahme dem zuständigen Gewerbeaufsichtsamt von dem für die sachgemäße Aufstellung Verantwortlichen anzuzeigen ..."

c) § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Herstellung und die Anwendung von Kesselsteingegenmitteln, Kesselsteinlösemitteln und Kesselinnenanstrichmitteln vom 17. Dezember 1942 (RGBl. I S. 727):

"(1) Die Herstellung von Kesselsteingegenmitteln, Kesselsteinlösemitteln und Kesselinnenanstrichmitteln bedarf ... der Genehmigung durch den Reichswirtschaftsminister oder die von ihm bestimmten Stellen. Der Herstellung ist die Einfuhr gleichgesetzt."

Der Bundesminister für Arbeit nimmt die in den angeführten Vorschriften dem Reichswirtschaftsminister übertragenen Befugnisse für sich in Anspruch. Er hat auf eine schriftliche Anfrage des Arbeits- und Sozialministers des Landes Nordrhein- Westfalen

BVerfGE 11, 6 (10):

vom 28. Juli 1956 -- I/1 (III) 186/56 -- mit Schreiben vom 10. November 1956 -- III c/5656/56 -- eingegangen beim Arbeits- und Sozialminister des Landes Nordrhein-Westfalen am 14. November 1956 -- die Auffassung vertreten, daß die Befugnis zum Erlaß dieser Verwaltungsakte auf ihn übergegangen sei und hat angekündigt, daß er auch weiterhin über Anträge, die auf diesen Gebieten an ihn gerichtet würden, entscheiden werde. Er hat ferner erklärt, daß er nicht beabsichtige, eine Entscheidung der Bundesregierung gemäß Art. 129 Abs. 1 Satz 2 GG herbeizuführen, da die Rechtslage klar sei. Eine solche Entscheidung ist auch nicht ergangen. Dementsprechend hat der Bundesminister für Arbeit mit Erlaß vom 15. Februar 1957 auf Antrag der Firma Debro-Werk Paul de Bruyn KG in Düsseldorf- Oberkassel auf Grund des § 20 Abs. 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln für von dieser Firma unter bestimmten Typenbezeichnungen hergestellte anzeigende Kesselwasserstandsmesser eine Ausnahme bewilligt. Diese Ausnahmebewilligung ist im Bundesarbeitsblatt veröffentlicht und den Arbeitsministern der Länder unter dem 15. Februar 1957 mitgeteilt worden. Der Bundesminister für Arbeit hatte ferner schon am 7. September 1956 auf Antrag der Firma Bergfeld & Heider in Burscheid einen von ihr hergestellten Niederdruckdampfkessel aus Flußstahl nach Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel typenmäßig zugelassen. Diese Zulassung ist den Arbeitsministern der Länder mit Schreiben vom 2. April 1957 mitgeteilt worden.

Der Antragsteller ist der Meinung, daß die genannten Vorschriften als Bundesrecht fortgelten, daß aber die in ihnen dem Reichswirtschaftsminister eingeräumten Ermächtigungen zur Vornahme von Verwaltungsakten nach Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG nicht auf den Bundesminister für Arbeit, sondern auf die Arbeitsminister der Länder übergegangen seien. Nach der Regel der Art. 30 und 83 GG seien Bundesgesetze von den Ländern als eigene Angelegenheit auszuführen; die hier geregelte Materie gehöre nicht zu den Gegenständen der bundeseigenen Verwaltung

BVerfGE 11, 6 (11):

nach Art. 86 ff. GG. Der Bund habe dadurch, daß der Bundesminister für Arbeit gegenüber zwei in Nordrhein-Westfalen ansässigen Herstellern allgemeine Zulassungen ausgesprochen habe, Rechte des Landes Nordrhein-Westfalen aus Art. 30 und 83 GG verletzt. Außerdem habe er durch seine Ankündigung, er werde weiterhin über Anträge auf den Gebieten entscheiden, auf die sich die genannten Vorschriften beziehen, die Rechte des Landes gefährdet.

Die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen hat daher mit Schriftsatz vom 8. Mai 1957 -- beim Bundesverfassungsgericht eingegangen am 13. Mai 1957, geändert durch Schriftsatz vom 20. Januar 1960 -- den Antrag gestellt, das Bundesverfassungsgericht möge feststellen:

A. Es verstößt gegen Art. 30, 83 des Grundgesetzes, wenn der Bundesminister für Arbeit Entscheidungen auf Grund nachstehender Vorschriften trifft:

a) § 20 Abs. 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln vom 17. Dezember 1908 (RGBl. 1909 S. 3) i. d. F. vom 17. Dezember 1942 (RWMBl. S. 709);

b) Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel vom 27. August 1936 (RGBl. I S. 706, 709) i. d. F. vom 15. Dezember 1937 (MBlfW S. 217, 220), vom 24. Dezember 1937 (MBlfW S.298), vom 29. Juni 1939 (MBlfW S. 398), vom 11. Mai 1940 (RWMBl. S. 202) und vom 24. September 1941 (RWMBl. S. 318);

c) § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Herstellung und die Anwendung von Kesselsteingegenmitteln, Kesselsteinlösemitteln und Kesselinnenanstrichmitteln vom 17. Dezember 1942 (RGBl. I S. 727) i. d. F. vom 19. April 1944 (RGBl. I S. 114).

B. Durch den Erlaß folgender Entscheidungen hat der Bundesminister für Arbeit gegen Art. 30, 83 des Grundgesetzes verstoßen:

a) Entscheidung vom 15. Februar 1957 -- III c/8553/57 -- (Typenzulassung auf Grund der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln für die Firma Debro-Werk in Düsseldorf-Oberkassel) -- den Arbeitsministern der Länder bekanntgemacht mit Schreiben vom 15. Februar 1957 -- III c/8553/57 -;

BVerfGE 11, 6 (12):

b) Entscheidung vom 7. September 1956 -- III c/8526/56 -- (Typenzulassung auf Grund der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel für die Firma Bergfeld & Heider in Burscheid) -- den Arbeitsministern der Länder bekanntgemacht mit Schreiben vom 2. April 1957 -- III c/8711/57-(veröffentlicht im Bundesarbeitsblatt Teil "Arbeitsschutz" 1957 Heft 3 S. 41).

Die Bundesregierung hat beantragt, den Antrag als unbegründet zurückzuweisen.

Sie ist der Auffassung, daß der Grundsatz der Art. 30 und 83 GG im vorliegenden Fall eine Ausnahme erleide, da hier das Grundgesetz stillschweigend etwas anderes zulasse. In allen hier in Frage kommenden Fällen fehle es für eine Behörde des Herstellungslandes an dem für die örtliche Zuständigkeit erforderlichen Anknüpfungspunkt. Die in § 20 Abs. 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen vorgesehenen allgemeinen Ausnahmen würden zwar in der Praxis auf Antrag des Herstellers ausgesprochen. Inhalt der Ausnahmezulassung sei jedoch nicht die Anerkennung einer ordnungsgemäßen Herstellung des Kessels. Der Produktionsvorgang im Betrieb des Herstellers sei keinen Beschränkungen unterworfen. Erlaubnisbedürftig sei vielmehr nach § 1 der Verordnung über die Erlaubnis zur Errichtung und zum Betrieb von Dampfkesselanlagen vom 20. Dezember 1954 (BGBl. I S.440) lediglich die Errichtung und der Betrieb von Dampfkesselanlagen. Rechtliche Auswirkungen habe die Zulassung nur für den, der die Anlage in Betrieb nimmt. Auch die typenmäßige Zulassung von Niederdruckdampfkesseln gemäß Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel sei rechtlich bedeutsam nur für den Betreiber. Die Zulassung von Kesselsteingegenmitteln und -lösemitteln und von Kesselinnenanstrichmitteln betreffe nicht die Herstellung, sondern die Verwendung dieser Mittel. Deshalb bleibe, wenn man die einschlägigen Vorschriften überhaupt durchführen wolle, rechtlich nur der Weg, daß die notwendigen -- überregionalen -- Verwaltungsakte durch den Bund erlassen werden. Die Ermächtigungen in den im Antrag genannten Rechtsvorschriften seien daher auf den Bundes

BVerfGE 11, 6 (13):

minister für Arbeit als die nach Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG nunmehr sachlich zuständige Stelle übergegangen.

Auf seiten des Antragstellers sind der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg, die Bayerische Staatsregierung und die Niedersächsische Landesregierung dem Verfahren beigetreten. Sämtliche Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

B. -- I.

Der Antrag ist zulässig.

Zwischen der Regierung des Landes Nordrhein-Westfalen und der Bundesregierung besteht eine Meinungsverschiedenheit über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder, die sich aus dem Grundgesetz ergeben. Über solche Meinungsverschiedenheiten entscheidet das Bundesverfassungsgericht (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, § 13 Nr. 7 BVerfGG).

Nach Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG geht eine Ermächtigung zur Vornahme von Verwaltungsakten, die in Rechtsvorschriften enthalten ist, die als Bundesrecht fortgelten, auf die nunmehr nach dem Grundgesetz sachlich zuständigen Stellen über. Art. 129 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmt, daß in Zweifelsfällen die Bundesregierung im Einvernehmen mit dem Bundesrat entscheidet. Diese Bestimmung schließt jedoch eine Anrufung des Bundesverfassungsgerichts nicht aus. Das muß jedenfalls dann gelten, wenn, wie hier, eine Entscheidung der Bundesregierung überhaupt nicht ergangen ist. Da sowohl das Land Nordrhein- Westfalen wie der Bund die in den hier zur Erörterung stehenden Vorschriften dem Reichswirtschaftsminister übertragenen Befugnisse für sich in Anspruch nehmen, besteht hier eine Meinungsverschiedenheit über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG).

Das Verhältnis von Bund und Ländern kann im Bundesstaat rechtlich nicht im Ungewissen bleiben. Für diesen Bereich hat das Grundgesetz in Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 und 4 die Verfassungsgerichtsbarkeit so ausgestaltet, daß für alle ihrer Natur nach einer

BVerfGE 11, 6 (14):

Rechtsentscheidung zugänglichen Meinungsverschiedenheiten zwischen Bund und Ländern der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht eröffnet ist. Diese Lückenlosigkeit des verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes wird unterstrichen durch die Bestimmung in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG, die eine Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts auch für alle "anderen" -- d. h. nicht unter Nr. 3 fallenden -- öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten zwischen Bund und Ländern begründet, soweit nicht ein anderer Rechtsweg gegeben ist (BVerfGE 3, 267 [279]; 4, 250 [267]; vgl. auch BVerfGE 4,375 [377]). Dieser Regelung würde es widersprechen, wenn die Bundesregierung nach ihrem Ermessen durch Unterlassen einer Entscheidung nach Art. 129 Abs. l Satz 2 GG ein Land daran hindern könnte, Zweifel über die sachlich nunmehr zuständige Stelle durch eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts klären zu lassen. Es besteht auch nicht die Gefahr eines Widerspruchs zwischen einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts und einer nachfolgenden Entscheidung der Bundesregierung: Nachdem das Bundesverfassungsgericht entschieden hat, fehlen die Voraussetzungen für eine Entscheidung der Bundesregierung, da dann kein Zweifelsfall mehr vorliegt.

II.

Der Antrag ist auch begründet.

Die Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln in der Fassung der Anordnung vom 17. Dezember 1942 (RWMBl. S. 709), Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel vom 27. August 1936 (RGBl. I S. 706) sowie die Verordnung über die Herstellung und Anwendung von Kesselsteingegenmitteln vom 17. Dezember 1942 (RGBl. I S. 727) dienen dem Schutz der Allgemeinheit und der Arbeitnehmer, gehören also zur Materie des Wirtschaftsrechts und des Arbeitsschutzes. Sie sind nach Art. 125 Nr. 1 GG i.V.m. Art. 74 Nr. 11 und 12 GG Bundesrecht geworden. Nach § 3 der Verordnung über die Erlaubnis zur Errichtung und zum Betrieb von Dampfkesselanlagen vom 20. Dezember 1954 (BGBl. I S. 440)

BVerfGE 11, 6 (15):

sind diese Bestimmungen auch nach der Neufassung des § 24 GewO durch das Gesetz zur Änderung der Titel I bis IV, VII bis X der Gewerbeordnung vom 29. September 1953 (BGBl. I S. 1459) in Kraft geblieben.

Die Befugnis, Genehmigungen auf Grund der genannten Vorschriften zu treffen, ist nach Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. Art. 30 und 83 GG auf die Länder übergegangen.

1. Nach Art. 30 GG ist die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt. Art. 83 GG bestimmt, daß die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zuläßt. Unter Ausführung von Bundesgesetzen ist die verwaltungsmäßige Ausführung zu verstehen. In diesem Bereich spricht eine Vermutung für die Landeszuständigkeit.

2. Die Maßnahmen, zu denen die im Antrag aufgeführten Rechtsvorschriften ermächtigen, sind Verwaltungsakte, nicht Rechtsverordnungen.

a) § 20 Abs. 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln gibt der für die Genehmigung der Dampfkesselanlage zuständigen Behörde das Recht, Ausnahmen für einzelne Kesselanlagen zuzulassen. Der Reichswirtschaftsminister konnte entsprechende "allgemeine Ausnahmen" zulassen. Die "allgemeinen Ausnahmen" stehen also im Gegensatz zu den Ausnahmen, die "für einzelne Kesselanlagen" zugelassen werden. Der Bundesminister für Arbeit macht von der dem Reichswirtschaftsminister übertragenen Befugnis, allgemeine Ausnahmen zuzulassen, in der Weise Gebrauch, daß er auf Antrag eines Herstellers für von diesem hergestellte, typenmäßig gekennzeichnete Kessel und Kesseleinrichtungen Ausnahmen von den Vorschriften der §§ 2 bis 19 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen zuläßt. Der Sinn dieser Zulassung von "allgemeinen Ausnahmen" für bestimmte typenmäßig gekennzeichnete Kessel und Kesseleinrichtungen eines bestimmten Herstellers ist, daß sie die für die Inbetriebsetzung der einzelnen Anlage vom

BVerfGE 11, 6 (16):

Betreiber bei der zuständigen Behörde einzuholende Einzelgenehmigung überflüssig macht. Die Zulassung einer Ausnahme für typenmäßig gekennzeichnete Kessel und Kesseleinrichtungen ersetzt also eine unbestimmte Zahl von Einzelgenehmigungen.

Die allgemeine Ausnahme in Form der Typenzulassung nach § 20 Abs. 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen ist also von unmittelbarer rechtlicher Bedeutung nur für den jeweiligen Betreiber einer solchen Anlage, dessen Person im Augenblick der Genehmigung der allgemeinen Ausnahme noch gar nicht feststeht. Obwohl in der Praxis der Antrag auf Genehmigung der allgemeinen Ausnahme vom Hersteller gestellt wird und der daraufhin ergehende Bescheid an ihn gerichtet ist, braucht der Hersteller diese Genehmigung nicht; er kann Kessel und Kesseleinrichtungen ohne sie herstellen, er hat nur möglicherweise Schwierigkeiten bei ihrem Absatz. Diese Umstände könnten dafür sprechen, die Typenzulassung nach § 20 Abs. 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen als Rechtsverordnung zu qualifizieren. Aber eine solche Einordnung der Typenzulassung würde ihr Wesen und ihren Zweck verkennen.

Der Fall liegt ähnlich wie bei der Zulassung von Kraftfahrzeugen zum Straßenverkehr. Nach § 18 Abs. 1 der Straßenverkehrszulassungsordnung (StVZO) vom 13. November 1937 (RGBl. I S.1215) i. d. F. der Bekanntmachung vom 29. März 1956 (BGBl. I S. 271, ber. S. 510) dürfen Kraftfahrzeuge auf öffentlichen Straßen nur in Betrieb gesetzt werden, wenn sie durch Erteilung einer Betriebserlaubnis und durch Zuteilung eines amtlichen Kennzeichens von der Verwaltungsbehörde zum Verkehr zugelassen sind. Nach § 20 Abs. 1 StVZO kann für reihenweise gefertigte Fahrzeuge die Betriebserlaubnis dem Hersteller nach einer auf seine Kosten vorgenommenen Prüfung allgemein (durch Typschein) durch das Kraftfahrt-Bundesamt erteilt werden. Nur dann, wenn ein Fahrzeug nicht zu einem genehmigten Fahrzeugtyp gehört, hat der Hersteller nach § 21 StVZO die Betriebserlaubnis bei der Verwaltungsbehörde zu beantragen. Sowohl bei der Typenzulassung des § 20 Abs. 1 StVZO wie bei der Typenzulas

BVerfGE 11, 6 (17):

sung auf Grund des § 20 Abs. 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen handelt es sich um eine allgemeine Erlaubnis, die eine Parallele zur sogenannten Allgemeinverfügung bildet. Der Hoheitsakt enthält keinen an die Allgemeinheit gerichteten Rechtssatz, sondern eine Erlaubnis, die sich auf ein bestimmtes Objekt bezieht und zu Händen des Herstellers an eine im Augenblick nicht feststellbare Zahl von Personen erteilt wird, die aber als künftige Betreiber des Kessels einen umgrenzten Personenkreis bilden. Die allgemeine Ausnahme in Form der Typenzulassung nach § 20 Abs. 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen ist also Verwaltungsakt, nicht Rechtsverordnung.

b) Dasselbe muß für die nach Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel vom 27. August 1936 gelten.

c) Die Genehmigung nach der Verordnung vom 17. Dezember 1942 ist schon deswegen Verwaltungsakt, nicht Normsetzung, weil sie sich auf die Herstellung oder die Einfuhr eines bestimmten Kesselsteingegenmittels oder -lösemittels oder Kesselinnenanstrichmittels bezieht.

3. Nach Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. Art. 30 und 83 GG steht also die Befugnis zur Erteilung von allgemeinen Genehmigungen auf Grund der genannten Vorschriften den Ländern und nicht dem Bund zu, es sei denn, daß das Grundgesetz im vorliegenden Fall etwas anderes bestimmen oder zulassen würde.

Da kein Fall der Art. 86 ff. GG vorliegt, könnte es sich also nur darum handeln, ob das Grundgesetz "stillschweigend" etwas anderes zuläßt. Daß das Grundgesetz den Bund stillschweigend ermächtigt, Verwaltungsakte auf Gebieten zu erlassen, die nicht zur bundeseigenen Verwaltung nach Art. 86 ff. gehören, kann nur im Ausnahmefall angenommen werden. Es sind Gesetze denkbar, deren Zweck durch das Verwaltungshandeln eines Landes überhaupt nicht erreicht werden kann. Grundsätzlich ist davon auszugehen, daß das Grundgesetz bei der in Art. 30 und 83 ff. getroffenen Regelung eine reibungslose und vollständige "Ausführung" der Bundesgesetze unterstellt. Nur dann, wenn diese vollständige Ausführung durch Landesverwaltung nicht erreicht

BVerfGE 11, 6 (18):

werden kann, könnte man annehmen, daß das Grundgesetz stillschweigend eine andere Regelung zuläßt, nämlich die, daß die Ausführung dem Bund übertragen ist. Der Umstand, daß im Einzelfall eine Ausführung durch den Bund zweckmäßiger wäre, kann nicht als Argument dafür dienen, daß das Grundgesetz stillschweigend etwas anderes zuläßt.

Die Übertragung der verwaltungsmäßigen Ausführung von Bundesgesetzen -- hier der §§ 24 ff. der Gewerbeordnung und der dazu ergangenen Rechtsverordnungen -- auf die Länder führt nur dann zu sinnvollen Ergebnissen, wenn trotz getrennten Ländervollzugs eine im wesentlichen einheitliche Verwaltungspraxis gewährleistet ist. Denn das Grundgesetz gibt dem Bund die Befugnis zur -- ausschließlichen und konkurrierenden -- Gesetzgebung auf den Gebieten, auf denen eine einheitliche Regelung von besonderer Bedeutung ist. Die einheitliche Geltung von Rechtsvorschriften im Bundesgebiet darf nicht dadurch illusorisch gemacht werden, daß ihre Ausführung von Land zu Land erhebliche Verschiedenheiten aufweist. Im Bereich des hier allein in Frage kommenden Art. 84 GG soll vor allem der Erlaß von allgemeinen Verwaltungsvorschriften eine einheitliche Ausführung gewährleisten (Art. 84 Abs. 2 GG). Ob die Bundesregierung allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen will, steht grundsätzlich in ihrem freien Ermessen. Sie kann aber nicht die Befugnis zum Vollzug von Bundesgesetzen, die sich nicht auf Gegenstände der bundeseigenen Verwaltung beziehen, für sich in Anspruch nehmen mit der Behauptung, daß ein Vollzug durch die Länder zu keiner einheitlichen Verwaltungspraxis führe, ohne daß sie zumindest zuvor versucht hat, eine solche einheitliche Verwaltungspraxis durch den Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften herbeizuführen.

Es kommt also darauf an, ob in den hier erörterten Fällen eine ordnungsmäßige "Ausführung" von Bundesgesetzen, insbesondere eine einheitliche Verwaltungspraxis im Rahmen des Art. 84 GG durch die Länder möglich ist, oder ob dies nur dann gewährleistet ist, wenn ein Bundesminister unmittelbar die erforderlichen Verwaltungsakte erläßt.

BVerfGE 11, 6 (19):

a) Der Antragsgegner behauptet, es fehle in diesen Fällen jeder örtliche Anknüpfungspunkt für die Begründung der Befugnis eines bestimmten Landes zur Erteilung der Genehmigungen. Bei den Dampfkesseln sei der Betrieb genehmigungspflichtig; eine Typenzulassung durch das Land, in dem der Herstellungsbetrieb gelegen ist, habe keine rechtliche Wirkung für den Betreiber in einem anderen Land. Bei Kesselsteingegenmitteln etc. sei die Verwendung genehmigungspflichtig. Diese Pflicht zur Genehmigung der Verwendung könne nicht wirksam dadurch ersetzt werden, daß die oberste Landesbehörde einem im Land befindlichen Hersteller oder Einführer diese Genehmigung erteile.

Ob dies richtig ist, hängt von der Beantwortung der Frage ab, wie weit sich der Geltungsbereich von Verwaltungsakten eines Landes erstreckt.

Ein Land ist in seiner Verwaltungshoheit grundsätzlich auf sein eigenes Gebiet beschränkt. Es liegt aber im Wesen des landeseigenen Vollzugs von Bundesgesetzen, daß der zum Vollzug eines Bundesgesetzes ergangene Verwaltungsakt eines Landes grundsätzlich im ganzen Bundesgebiet Geltung hat.

b) Die allgemeinen Ausnahmen, die der Reichswirtschaftsminister nach § 20 Abs. 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen für Dampfkessel erlassen konnte, betreffen die Genehmigung von Ausnahmen für bestimmte, typenmäßig gekennzeichnete Kesselfabrikate und Kesselausrüstungen. Diese Genehmigung wird dem Hersteller gegenüber ausgesprochen, und ihr Sinn ist, wie oben ausgeführt, der, jeden Betreiber einer solchen typenmäßig zugelassenen Anlage der Pflicht zu entheben, um eine Einzelbefreiung speziell für seine Kesselanlage nachzusuchen. Wenn also statt des Reichswirtschaftsministers nach Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG heute der für den Herstellungsbetrieb zuständige Landesminister die allgemeine Ausnahmegenehmigung erteilen würde, so könnte nach dem oben dargelegten Grundsatz jeder Unternehmer in jedem anderen Land der Bundesrepublik eine solche Anlage betreiben, ohne daß er nochmals eine Genehmigung bei der für ihn zustäsndigen Behörde einholen müßte. Es ist

BVerfGE 11, 6 (20):

also nicht notwendig, die "Ausführung" der genannten Vorschriften dem Bundesminister für Arbeit zu übertragen, um den Gesetzeszweck zu erreichen, da ein entsprechendes Tätigwerden des zuständigen Landesministers genau dieselbe Wirkung hat. Im übrigen hat für einzelne Kesselanlagen schon immer eine gewisse Freizügigkeit gegolten: Dampfkessel, die in einem Land am Verfertigungsort von einem hiermit beauftragten Beamten oder staatlich ermächtigten Sachverständigen nach § 12 Abs. 2 und 3 und § 14 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen geprüft und der Vorschrift des § 12 entsprechend an den Nieten des Fabrikschildes abgestempelt worden sind, unterliegen, wenn sie im ganzen nach ihrem Aufstellungs- und Betriebsort transportiert werden, keiner weiteren Bauprüfung und Wasserdruckprobe, auch wenn der Betriebsort in einem anderen Land liegt. Die Bescheinigungen der in den einzelnen Ländern nach § 2 Abs. 1 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen ermächtigten Sachverständigen werden von allen Ländern anerkannt (Landmann/Rohmer/Eyermann/Fröhler, Kommentar zur Gewerbeordnung, 11. Aufl. 1. Band Anm. 7 b zu § 24 auf S. 307).

Dasselbe gilt für die typenmäßige Zulassung von Niederdruckdampfkesseln nach Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel.

Nach § 1 der Verordnung über die Herstellung und Anwendung von Kesselsteingegenmitteln etc. vom 17. Dezember 1942 bedarf schon die Herstellung und die Einfuhr -- nicht erst die Verwendung -- der Genehmigung. Auch hier erzeugt die dem Hersteller oder Einführer von einem Landesminister erteilte Genehmigung Wirkungen im ganzen Geltungsbereich der Vorschrift, also im ganzen Bundesgebiet.

c) Eine einheitliche Verwaltungspraxis ist gewährleistet, auch wenn die Entscheidungen auf Grund der genannten Vorschriften durch Landesbehörden getroffen werden. Wie eine Rückfrage des Gerichts bei den Beteiligten ergeben hat, würden die obersten Landesbehörden, ihre Zuständigkeit auf den genannten Gebieten vorausgesetzt, die selben überregional und unparteiisch zusam

BVerfGE 11, 6 (21):

mengesetzten Sachverständigengremien zur Mitwirkung heranziehen, deren sich jetzt der Bundesminister für Arbeit bei seinen Genehmigungen bedient. Es sind dies der Deutsche Dampfkessel und Druckgefäßausschuß, die Technischen Überwachungsvereine, die Vereinigung der Technischen Überwachungsvereine und die von diesen unterhaltenen Laboratorien.

Der Deutsche Dampfkessel- und Druckgefäßausschuß ist ein technischer Ausschuß im Sinne von § 24 Abs. 4 GewO. Er setzt sich zusammen aus je einem Vertreter der Bundesministerien für Arbeit, für Wirtschaft und für Verkehr, aus sechs Vertretern der Ministerien der Länder, je einem Vertreter der Bundesbahn, der Technischen Überwachungsvereine, der Berufsgenossenschaften, des Vereins Deutscher Ingenieure, ferner aus fünfzehn Vertretern der Verbände des Dampfkesselwesens und aus zwei Vertretern der Wissenschaft.

Die Technischen Überwachungsvereine sind eingetragene Vereine. Sie sind die Sachverständigen des § 24 c Abs. 1 GewO, die in technischen Überwachungsorganisationen zusammenzufassen sind.

Da Genehmigungen durch Landesbehörden im vorliegenden Fall Rechtswirkungen für den gesamten Bereich des Bundesgebietes erzeugen würden, und da weiterhin eine einheitliche Verwaltungspraxis der Länder durch die Einschaltung überregionaler Sachverständigengremien hinreichend gesichert werden kann, darf nicht angenommen werden, daß das Grundgesetz hier etwas anderes zuläßt als die Ausführung dieser bundesrechtlichen Vorschriften durch die Länder als eigene Angelegenheit.

Die in den Vorschriften enthaltenen Ermächtigungen zur Vornahme von Verwaltungsakten sind daher auf die Länder übergegangen und können nicht vom Bund in Anspruch genommen werden.

d) Dieses Ergebnis wird durch die geschichtliche Entwicklung bestätigt. Nach § 20 Abs. 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen in der Fassung von 1908 waren die Zentralbehörden der einzelnen Bundesstaaten befugt, in einzelnen Fällen und für einzelne Kesselarten von der Beachtung der Bestimmungen der

BVerfGE 11, 6 (22):

§§ 2-19 und des § 21 zu entbinden. § 20 Abs. 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen war in dieser Fassung bis 1934 in Geltung, und die obersten Landesbehörden haben auch tatsächlich bis zu diesem Zeitpunkt von dieser Ermächtigung durch Typenzulassungen Gebrauch gemacht. Erst die Verordnung über die Anlegung von Dampfkesseln vom 23. Februar 1934 (RGBl. I S. 126) änderte den § 20 Abs. 2 und gab ihm folgende Fassung:

"Die obersten Landesbehörden oder die von ihnen ermächtigten Behörden sind befugt, Ausnahmen von den Bestimmungen der §§ 2- 19 und des § 21 in einzelnen Fällen und für einzelne Kesselarten zu gewähren.

Die gleiche Befugnis steht dem Reichsarbeitsminister zu, wenn es sich um Ausnahmen handelt, die allgemein für die in Frage kommenden Kesselarten gelten sollen.

Die Ausführungsbestimmungen hierzu erläßt der Reichsarbeitsminister nach Benehmen mit den Landesregierungen."

Die Befugnis eines Reichsministers, nämlich des Reichsarbeitsministers, ist also erst von der Gesetzgebung des Dritten Reiches geschaffen worden. Immerhin ist bemerkenswert, daß auch noch in der Verordnung vom Jahre 1934 die gleichzeitige Befugnis der obersten Landesbehörden zur Typenzulassung beibehalten worden ist; sie ist erst in den späteren Fassungen des § 20 Abs. 2 gestrichen worden. Wenn aber die obersten Landesbehörden unter der Herrschaft der wesentlich weniger föderalistisch ausgeprägten Weimarer Verfassung die Befugnis zur Erteilung von Ausnahmegenehmigungen im Weg der Typenzulassung hatten, so ist nicht einzusehen, warum diese Befugnis heute auf den Bundesminister für Arbeit übergegangen sein soll, nur deswegen, weil die Gesetzgebung des Dritten Reiches diese Befugnis dem Reichsarbeitsminister und schließlich dem Reichswirtschaftsminister übertragen hatte.

Die Vorschriften über Niederdruckdampfkessel sind mit der Verordnung vom 27. August 1936 erstmalig erlassen worden. Auch die Bestimmungen über Kesselsteingegenmittel aus dem Jahre 1942 haben keine Vorgänger in der Weimarer Zeit gehabt.

BVerfG, 27.04.1959 - 2 BvF 2/58

Redaktion — Mon, 30 Apr 2012 17:45:30 +0000

Daten

Fall:

Bremer Personalvertretung

Fundstellen:

BVerfGE 9, 268; DÖV 1961, 355; DVBl 1959, 620; JZ 1960, 19; MDR 1959, 907; NJW 1959, 1171

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

27.04.1959

Aktenzeichen:

2 BvF 2/58

Entscheidungstyp:

Urteil

1. Die Nichtigkeit landesrechtlicher Vorschriften wegen Verletzung der Prinzipien des Art. 28 Abs. 1 und 2 GG kann im Verfahren des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG auch von einer Landesregierung geltend gemacht werden.
2. a) Die verfassungsmäßige Ordnung im demokratischen Rechtsstaat (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) setzt eine funktionsfähige und verantwortliche Regierung voraus.
b) Zu den Regierungsaufgaben, die wegen ihrer politischen Tragweite nicht generell der Regierungsverantwortung entzogen und auf von Regierung und Parlament unabhängige Stellen übertragen werden dürfen, gehört die Entscheidung über die personellen Angelegenheiten der Beamten.
3. Es entspricht hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG), daß über Personalangelegenheiten eines Beamten in der Regel allein die ihm vorgesetzten Dienstbehörden entscheiden.
Diese Entscheidung hat Gesetzeskraft.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 9, 268

Paginierung:

BVerfGE 9, 268 (268):

2. a) Die verfassungsmäßige Ordnung im demokratischen Rechtsstaat (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) setzt eine funktionsfähige und verantwortliche Regierung voraus.

b) Zu den Regierungsaufgaben, die wegen ihrer politischen Tragweite nicht generell der Regierungsverantwortung entzogen und auf von Regierung und Parlament unabhängige Stellen übertragen werden dürfen, gehört die Entscheidung über die personellen Angelegenheiten der Beamten.

3. Es entspricht hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG), daß über Personalangelegenheiten eines Beamten in der Regel allein die ihm vorgesetzten Dienstbehörden entscheiden.

Diese Entscheidung hat Gesetzeskraft.

Urteil

des Zweiten Senats vom 27. April 1959

- 2 BvF 2/58 -

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung, ob die §§ 59 bis 61 des Bremischen Personalvertretungsgesetzes vom 3. Dezember 1957 (BremGBl. S. 161) mit dem Grundgesetz und mit sonstigem Bundesrecht vereinbar sind. Antragsteller: Der Senat der Freien Hansestadt Bremen, vertreten durch den Präsidenten des Senats.

ENTSCHEIDUNGSFORMEL:

Die §§ 59 bis 61 des Bremischen Personalvertretungsgesetzes vom 3. Dezember 1957 (BremGBl. S. 161) sind nichtig, soweit sie in den Fällen der Mitbestimmung des Personalrats in personellen Angelegenheiten der Beamten die Entscheidung einer Einigungsstelle vorsehen.

BVerfGE 9, 268 (269):

Gründe:

A. - I.

Nach dem Bremischen Personalvertretungsgesetz (BremPVG) vom 3. Dezember 1957 (GBl. S. 161) bedürfen die Dienststellenleiter zu allen Maßnahmen in sozialen und personellen Angelegenheiten der Angehörigen des öffentlichen Dienstes der Zustimmung einer Vertretung der Bediensteten, des Personalrats. Der Personalrat kann auch von sich aus soziale oder personelle Maßnahmen vorschlagen (Initiativrecht). Einigen sich der Dienststellenleiter und der Personalrat nicht, so entscheiden Einigungsstellen, die beim Senat der Freien Hansestadt Bremen und bei den Stadtverwaltungen Bremen und Bremerhaven gebildet werden. Vorsitzender der Einigungsstellen ist grundsätzlich der Präsident der Bremischen Bürgerschaft; je drei Beisitzer werden vom Dienstherrn und vom Gesamtpersonalrat benannt (§ 60 BremPVG).

Nicht der Mitbestimmung unterliegen die Einleitung dienststrafrechtlicher Maßnahmen und die personellen Angelegenheiten der Dienststellenleiter und ihrer ständigen Vertreter, Bediensteter mit selbständigen Entscheidungsbefugnissen in Personalangelegenheiten, der Richter, Staatsanwälte und leitenden Angestellten der öffentlich-rechtlichen Kreditanstalten (§§ 54 Abs. 1 Buchst. e, 66 mit § 10 Abs. 3 BremPVG).

Die Vorschriften über die Einigungsstellen beruhen auf einem während der Gesetzesberatungen gestellten Änderungsantrag der SPD-Fraktion der Bürgerschaft. Dagegen hatte die Senatsvorlage vorgesehen, daß die letzte Entscheidung in personellen Angelegenheiten beim Senat als oberster Dienstbehörde liegen solle. Der von der Bürgerschaft zur Klärung dieser Meinungsverschiedenheit angerufene Bremische Staatsgerichtshof hat am 3. Mai 1957 mit vier gegen drei Stimmen festgestellt, der Änderungsantrag der SPD-Fraktion verstoße nicht gegen die Bremische Verfassung. Diese gewähre in Art. 47 allen öffentlichen Bediensteten einschließlich der Beamten ausdrücklich ein Mitbestimmungsrecht.

BVerfGE 9, 268 (270):

Diese Einschränkung der bisherigen Befugnisse des Senats sei mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung und dem Wesen der parlamentarischen Demokratie vereinbar.

Demgegenüber hielten es drei Mitglieder des Staatsgerichtshofs in einem abweichenden Votum für verfassungswidrig, wenn die letzte Entscheidung in personellen Angelegenheiten nicht mehr beim Senat, sondern bei einer Einigungsstelle liege. Diese besitze keine vom Volk abgeleitete demokratische Legitimation und trage gegenüber dem Parlament keine politische Verantwortung. Das widerspreche sowohl der demokratischen Struktur der Verfassung wie dem Grundsatz der Gewaltenteilung. Art. 47 BremVerf. gewähre in personellen Angelegenheiten der öffentlichen Bediensteten kein Mitbestimmungs-, sondern nur ein Anhörungsrecht. Er - besage im letzten Satz ausdrücklich, daß die öffentlich-rechtlichen Befugnisse der zuständigen Stellen, also auch des Senats, zu wahren seien. Daß die Einigungsstelle auch für Angelegenheiten der Stadtgemeinde Bremerhaven zuständig sei, verstoße außerdem gegen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung.

Das von der Bürgerschaft verabschiedete Gesetz weicht von der vom Staatsgerichtshof geprüften Fassung teilweise ab.

II.

Am 4. März 1958 hat der Senat der Freien Hansestadt Bremen beim Bundesverfassungsgericht beantragt, festzustellen:

"Die §§ 59 bis 61 des Bremischen Personalvertretungsgesetzes vom 3. Dezember 1957 - BremGesBl. S. 161 - sind nichtig."

In der Begründung seines Antrags erklärt der Senat, möglicherweise seien auch die §§ 52 Abs. 1 Satz 1, 58 Abs. 3 und 65 BremPVG nichtig.

Die zuerst genannten Vorschriften (§§ 59 bis 61) betreffen die Einigungsstellen, während die weiteren Vorschriften die Mitbestimmung, die grundsätzliche Allzuständigkeit und das Initiativrecht des Personalrats vorsehen.

BVerfGE 9, 268 (271):

Diese Bestimmungen haben folgenden Wortlaut:

§ 59

(1) Kommt es in einer Angelegenheit, die der Mitbestimmung unterliegt, zwischen dem Personalrat und dem Leiter der Dienststelle zu keiner Einigung, so ist die Einigungsstelle anzurufen.

(2) Sofern der zuständige Senator, der zuständige Dezernent des Magistrats der Stadt Bremerhaven oder der juristische Vertreter der in § 1 erwähnten Körperschaften, Anstalten und Stiftungen nicht beteiligt waren, ist vor Anrufung der Einigungsstelle mit diesen zu verhandeln.

§ 60

(1) Bei jedem der in § 1 genannten Dienstherren (öffentliche Arbeitgeber) wird eine ständige Einigungsstelle gebildet.

(2) Für die Einigungsstelle benennen die in Absatz 1 genannten Dienstherren (öffentliche Arbeitgeber) drei Beisitzer. Die Gesamtpersonalräte und die Personalräte der in § 1 genannten Körperschaften, Anstalten und Stiftungen benennen ebenfalls drei Beisitzer.

(3) Vorsitzender jeder Einigungsstelle ist der Präsident der Bremischen Bürgerschaft mit dem Recht, an seiner Stelle einen Vertreter aus dem Kreise des Vorstandes der Bremischen Bürgerschaft bzw. des Vorstandes der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Bremerhaven zu bestellen.

(4) Die Einigungsstellen werden jeweils für die Dauer einer Wahlperiode gebildet.

§ 61

(1) Die Verhandlung vor der Einigungsstelle ist nicht öffentlich.

(2) Die Einigungsstelle entscheidet durch Beschluß mit Stimmenmehrheit.

(3) Der Beschluß ist bindend und den Beteiligten zuzustellen.

(4) Für die Mitglieder der Einigungsstelle gilt § 57 entsprechend.

(5) Die Kosten der Einigungsstelle hat die Verwaltung zu tragen.

§ 52 Abs. 1 Satz 1

Der Personalrat hat die Aufgabe, in allen sozialen und personellen Fragen gleichberechtigt mit dem jeweiligen Leiter der Dienststelle mitzubestimmen.

§ 58 Abs. 3

Beantragt der Personalrat eine Maßnahme, die seiner Mitbestimmung unterliegt, so hat er sie schriftlich dem Leiter der Dienststelle vorzuschlagen.

BVerfGE 9, 268 (272):

§ 65

(1) In personellen Angelegenheiten erstreckt sich das Recht der Mitbestimmung des Personalrates, soweit nicht die in § 63 Satz 1 angeführten Einschränkungen gegeben sind, insbesondere auf

a) Einstellung, Anstellung und Beförderung von Beamten,

b) Entlassung von Beamten auf Probe oder auf Widerruf,

c) Einstellung, Höhergruppierung, Rückgruppierung und Kündigung von Angestellten und Arbeitern,

d) Versetzung und Abordnung,

e) Weiterbeschäftigung über die Altersgrenze hinaus.

(2) Der Personalrat kann seine Zustimmung zur Entlassung eines Beamten auf Probe oder auf Widerruf (Absatz 1 Buchstabe b) oder die Kündigung eines Angestellten oder Arbeiters (Absatz 1 Buchstabe c) nur verweigern,

a) wenn für die Entlassung bzw. Kündigung keine hinreichenden sachlichen Gründe vorliegen,

b) wenn der durch bestimmte Tatsachen begründete Verdacht vorliegt, daß die Entlassung oder Kündigung eine Benachteiligung wegen Abstammung, Religion, Nationalität, Geschlecht, politischer oder gewerkschaftlicher Einstellung oder Betätigung darstellt,

c) aus sozialen Gründen, wenn bestimmte Tatsachen dafür sprechen, daß die Weiterbeschäftigung des Bediensteten für die Dienststelle zumutbar ist.

Nach Auffassung des Bremischen Senats verstoßen die genannten Bestimmungen gegen die Prinzipien der Gewaltenteilung, der Verantwortlichkeit im Rechtsstaat, der demokratischen Legitimation und der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 20, 28 GG), ferner gegen die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 4 und 5 GG) sowie gegen die Rahmenvorschriften des Beamtenrechtsrahmengesetzes und des Personalvertretungsgesetzes des Bundes. Im einzelnen führt der Antragsteller aus:

1. Das Prinzip der Gewaltenteilung sei verletzt, weil das Bremische Personalvertretungsgesetz personalpolitische Entscheidungen dem Senat entziehe und "außerhalb der vollziehenden Gewalt stehenden Einigungsstellen" überlasse, in denen der Präsident der Bürgerschaft als Vertreter der Legislative den

BVerfGE 9, 268 (273):

Stichentscheid habe. Dies taste den Wesenskern der Regierungsgewalt an, zumal die Personalräte durch ihre Allzuständigkeit (§ 52 Abs. 1 Satz 1) und ihr Initiativrecht (§ 58 Abs. 3) jede Personalangelegenheit zur nach freiem Ermessen zu treffenden und binden den Entscheidung der Einigungsstelle bringen könnten.

Der Senat könne die Verantwortung für eine ordnungsmäßige Erledigung der Verwaltungsaufgaben nicht tragen, wenn ihm bei der Personalauswahl die letzte Entscheidung entzogen sei. Zudem seien die Einigungsstellen niemandem - auch nicht dem Parlament gegenüber - für ihre Tätigkeit verantwortlich. Beides verletze den Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit.

Während die Senatsmitglieder von der Bürgerschaft gewählt seien, besäßen die drei von den Personalräten benannten Beisitzer der Einigungsstellen keine vergleichbare demokratische Legitimation. Es verstoße daher gegen das demokratische Prinzip, wenn der verfassungsmäßig zur Regierung berufene Senat in gesamtstaatlichen Angelegenheiten wie der Personalpolitik an die Entscheidung einer solchen Einigungsstelle gebunden werde.

2. Es gehöre zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums, daß der Beamte in einer eindeutigen, ungeteilten Verantwortung gegenüber seinem Dienstvorgesetzten stehe. Dienstvorgesetzter aller im Dienst der Freien Hansestadt Bremen stehenden Personen sei nach Art. 118 Abs. 2 BremVerf. der Senat. Nach dem Bremischen Personalvertretungsgesetz hänge jedoch bei Meinungsverschiedenheiten zwischen Dienstvorgesetzten und Personalrat die letzte Entscheidung über Einstellung, Anstellung, Beförderung, Versetzung und Abordnung von Beamten vom Stichentscheid des Präsidenten der Bürgerschaft ab, der dadurch zur "personalpolitischen Schlüsselfigur" und zu einem Nebenvorgesetzten aller Bediensteten werde. Dies verstoße gegen Art. 33 Abs. 5 GG; nur der

BVerfGE 9, 268 (274):

eigentliche Dienstvorgesetzte, der Senat, der die Arbeit seiner Bediensteten ständig leite und überwache, sei in der Lage, deren Befähigung und fachliche Leistung richtig zu beurteilen.

3. Das Bremische Personalvertretungsgesetz sei mit §§ 4, 17, 18, 23, 56 des Beamtenrechtsrahmengesetzes (BRRG) vom 1. Juli 1957 (BGBl. I S. 667) und § 41 Abs. 2 des Bundesbeamtengesetzes (BBG) unvereinbar. Die Einigungsstellen seien nicht in der Lage, das in diesen Bestimmungen für eine personelle Maßnahme geforderte "dienstliche Bedürfnis" oder sonstige Voraussetzungen (z. B. die demokratische Gesinnung des Bewerbers) zu beurteilen. Auch sei das Recht des Beamten auf vollständige Einsicht in seine Personalakten nicht gewährleistet, da die Vorgänge der Einigungsstellen einer besonderen Geheimhaltungspflicht unterlägen (§§ 61 Abs. 1 und 4, 57 BremPVG).

4. Nach § 90 des Personalvertretungsgesetzes (PVG) des Bundes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) solle hinsichtlich der Beteiligung der Personalvertretungen der Länder eine Regelung angestrebt werden, wie sie für die Bundesbehörden festgelegt sei. Gegen diese Rahmenvorschrift verstoße das Bremische Personalvertretungsgesetz. Das Personalvertretungsgesetz des Bundes sehe in personellen Angelegenheiten der Beamten keine Mitbestimmung vor. Es begrenze die Beteiligung der Personalvertretung auch auf bestimmte innerdienstliche soziale und personelle Angelegenheiten, während das Bremische Personalvertretungsgesetz die Mitbestimmung auf alle sozialen und personellen Fragen erstrecke (§ 52 Abs. 1) und deren Gegenstand nicht abschließend bestimme (§§ 63, 65 "insbesondere").

5. Soweit die Einigungsstelle auch Personalangelegenheiten der Stadtgemeinde Bremerhaven entscheide, werde das den Gemeinden gewährleistete Recht der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) verletzt, zu deren wesentlichen Bestandteilen die Personalhoheit gehöre; es sei unzulässig, daß

BVerfGE 9, 268 (275):

ein Landesorgan - der Bürgerschaftspräsident - den Stichentscheid in personellen Angelegenheiten der Gemeinde habe.

III.

Der Antrag des Bremischen Senats ist gemäß § 77 BVerfGG dem Deutschen Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und der Bremischen Bürgerschaft mitgeteilt worden. Nur die Bremische Bürgerschaft hat sich geäußert. Sie hält den Antrag für unzulässig, soweit Verletzung der Art. 20, 28 GG geltend gemacht wird. In dem vor dem Bremischen Staatsgerichtshof geführten Verfahren sei über denselben Streitgegenstand bereits unter den Gesichtspunkten der Gewaltenteilung, des Rechtsstaats und der Demokratie rechtskräftig entschieden worden. Insoweit könne das Bundesverfassungsgericht nicht mehr angerufen werden. Im übrigen sei der Antrag unbegründet.

1. Art. 20, 28 GG seien schon deshalb nicht verletzt, weil diese Bestimmungen den Ländern einen breiten Spielraum für die Ausgestaltung ihrer Verfassungen beließen. Nach Art. 118 Abs. 1 BremVerf. habe der Senat die Verwaltung nach den Gesetzen und den von der Bürgerschaft gegebenen Richtlinien zu führen. Dies gebe der Bürgerschaft ein deutliches Übergewicht über den Senat. Art. 47 Abs. 2 und 3 BremVerf. sehe, wie der Bremische Staatsgerichtshof allgemeinverbindlich entschieden habe, ein volles Mitbestimmungsrecht im öffentlichen Dienst ausdrücklich vor. Schon aus der Entscheidung des Staatsgerichtshofs ergebe sich, daß das Bremische Personalvertretungsgesetz nicht gegen fundamentale rechtsstaatliche Grundsätze verstoße. Der Grundsatz der Gewaltenteilung sei weder im Grundgesetz noch in den Verfassungen der deutschen Länder rein durchgeführt. Das Hineinwirken des Parlaments in die Regierungsfunktion sei geradezu ein Kennzeichen der parlamentarischen Demokratie. Das Bremische Personalvertretungsgesetz greife nicht in den Wesenskern der Exekutive ein. Personalräte und Einigungsstellen seien Beschlußorgane der Verwaltung. Auch behalte der Senat weiterhin die

BVerfGE 9, 268 (276):

Führung der Verwaltung. Leitende Beamte der Exekutive seien vom Mitbestimmungsrecht ausgenommen (§§ 66, 10 Abs. 3 BremPVG). In der Regel werde vorherige Einigung die Anrufung der Einigungsstelle entbehrlich machen. Das rechtsstaatliche Prinzip, die Verantwortlichkeit der Staatsorgane und das demokratische Prinzip seien nicht verletzt. Soweit der Senat an die Entscheidung der Einigungsstellen gebunden sei, entfalle seine Verantwortlichkeit gegenüber dem Parlament. Im übrigen sei das Mitbestimmungsrecht in Wirklichkeit eine Ergänzung der parlamentarischen Kontrolle. Das Parlament sei nur zu einer allgemeinen Überwachung der Exekutive in der Lage, während die Kontrolle im einzelnen durch die Personalvertretungen erfolgen solle. Mitbestimmung im öffentlichen Dienst und parlamentarische Verantwortlichkeit seien nur verschiedene Erscheinungsformen der Demokratie. Auf diesen Erwägungen beruhten auch die Einigungsstellen. Würde bei Meinungsverschiedenheiten die letzte Entscheidung beim Senat liegen, so würde dieser in Wirklichkeit in eigener Sache entscheiden. Daher sei es erforderlich gewesen, hier ein neutrales Kollegium, die Einigungsstelle, ein zu- schalten.

2. Ein Verstoß gegen hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums liege nicht vor. Das Mitbestimmungsrecht der Personalräte und die Entscheidungsgewalt der Einigungsstellen dienten dem Schutz der Beamten. Darin liege eine demokratische Modifizierung der Auffassung vom öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis, die mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums vereinbar sei.

3. Die Vorschriften des Beamtenrechtsrahmengesetzes seien schon deshalb nicht verletzt, weil die Einigungsstelle die Möglichkeit habe, sich über die streitigen Fragen eingehend zu unterrichten, z. B. indem sie sich die beiderseitigen Standpunkte vortragen lasse und den Betroffenen höre. Das Recht des Beamten auf Einsicht in seine Personalakten sei selbst dann gewährleistet, wenn er die Akten der Einigungsstelle nicht einsehen könne.

4. Mit den Rahmenvorschriften des Personalvertretungsge

BVerfGE 9, 268 (277):

setzes des Bundes sei das Bremische Personalvertretungsgesetz vereinbar. § 90 PVG sei eine bloße Sollvorschrift. Aus ihrer Entstehungsgeschichte und der grundsätzlichen Landeszuständigkeit auf dem Gebiet des öffentlichen Dienstes (Art. 30, 70 GG) ergebe sich zudem, daß die Länder einen beträchtlichen Spielraum bei der Ausgestaltung der Beteiligung des Personalrats hätten und nicht an die Bundesregelung gebunden seien.

5. Die Bestellung des Präsidenten der Bürgerschaft zum Vorsitzenden der Einigungsstelle der Stadt Bremerhaven verstoße nicht gegen das Wesen der gemeindlichen Selbstverwaltung. Denn der Bürgerschaftspräsident sei im Stadtstaat Bremen weniger ein Vertreter der Legislative als ein neutraler, über den Parteien stehender Amtsträger, der gleichzeitig die höchste demokratische Legitimation als oberster Repräsentant der Volkssouveränität besitze.

B. - I.

Der Antrag des Bremischen Senats ist gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG und § 76 Nr. 1 BVerfGG zulässig. Der Antragsteller hält Bestimmungen des Bremischen Personalvertretungsgesetzes wegen sachlicher Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz und sonstigem Bundesrecht für nichtig.

1. Die Nichtigkeit landesrechtlicher Vorschriften wegen Verletzung der Prinzipien des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG kann im Verfahren des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG auch von einer Landesregierung geltend gemacht werden. Aus der gemeinsamen Verpflichtung von Bund und Ländern auf die Bundesverfassung ergibt sich, daß jedes Land und jedes Landesorgan für deren Einhaltung mitverantwortlich ist. Darum muß bei Verstößen des Landesgesetzgebers gegen die Grundsätze des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaats im Sinn des Grundgesetzes neben der Bundesregierung auch die Landesregierung befugt sein, zur Wahrung dieser Verfassungsprinzipien das Bundesverfassungsgericht anzurufen.

Vgl. zur Feststellung der Unvereinbarkeit eines Landesgesetzes mit Art. 28 Abs. 1 Satz 2 im Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG BVerf

BVerfGE 9, 268 (278):

GE 3, 45 (49), im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG BVerfGE 6, 104 (111) und zur Feststellung der Unvereinbarkeit mit Art. 28 Abs. 2 GG BVerfGE 7, 358 (364).

2. Die Entscheidung des Bremischen Staatsgerichtshofs vom 3. Mai 1957, nach welcher der Änderungsantrag der SPD-Fraktion der Bürgerschaft zu § 59 der Senatsvorlage eines Bremischen Personalvertretungsgesetzes nicht gegen die Bremische Landesverfassung verstieß, steht dem nunmehr durch den Antrag des Bremischen Senats veranlaßten Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht nicht entgegen. Der Prüfungsmaßstab in diesem Verfahren ist nicht derselbe wie im Verfahren vor dem Bremischen Staatsgerichtshof, auch nicht soweit ein Verstoß des Bremischen Personalvertretungsgesetzes gegen Art. 28 und 20 GG geltend gemacht wird.

Das Bundesverfassungsgericht hat die beanstandeten Bestimmungen des Bremischen Personalvertretungsgesetzes nicht wie der Landesstaatsgerichtshof auf ihre Vereinbarkeit mit der Bremischen Landesverfassung, sondern auf ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz zu prüfen. In der ihm obliegenden Auslegung des Grundgesetzes (Art. 28, 20) ist das Bundesverfassungsgericht nicht an die Auslegung gebunden, die der Bremische Staatsgerichtshof einer inhaltlich entsprechenden Bestimmung der Bremischen Landesverfassung (Art. 67) gegeben hat (vgl. BVerfGE 4, 375 [377]).

II.

Das Bremische Personalvertretungsgesetz überträgt den Personalvertretungen umfassende Befugnisse, die in ihrer Häufung und Ausgestaltung erheblich weiter gehen als diejenigen, die das Bundespersonalvertretungsgesetz und die Personalvertretungsgesetze anderer Bundesländer kennen. Nach dem Bremischen Personalvertretungsgesetz hat der Personalrat "in allen sozialen und personellen Fragen" der Beamten, Angestellten und Arbeiter "gleichberechtigt mit dem jeweiligen Leiter der Dienststelle mitzubestimmen" (§ 52 Abs. 1 Satz 1). Alle Maßnahmen auf diesem

BVerfGE 9, 268 (279):

Gebiet können nur mit Zustimmung des Personalrats getroffen werden. Eine Begrenzung der Beteiligung des Personalrats auf die schwächere Form der "Mitwirkung" kennt das Bremische Personalvertretungsgesetz nicht. Auch die Personalangelegenheiten der Beamten (mit Ausnahme der in § 10 Abs. 3 und § 66 BremPVG genannten Gruppen) unterliegen der vollen Mitbestimmung (§ 65). Der grundsätzlich allzuständige Personalrat hat in allen der Mitbestimmung unterliegenden Angelegenheiten eigenes Initiativrecht (§ 58 Abs. 3) und weite Ermessensfreiheit. Kommt es nicht zu einer Einigung zwischen Personalrat und Dienststellenleiter, so trifft die unter Vorsitz des Präsidenten der Bürgerschaft stehende Einigungsstelle die endgültige Entscheidung (§§ 59 bis 61), und zwar auf Grund nichtöffentlicher Verhandlung, über welche die Mitglieder Stillschweigen bewahren müssen (§ 61 Abs. 4 i.V. m. §§ 57, 68).

1. In dieser Regelung des Bremischen Personalvertretungsgesetzes sieht der Antragsteller eine Verletzung der nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG für das Landesrecht maßgeblichen Prinzipien der Gewaltenteilung, des Rechtsstaats und der Demokratie.

Das Grundgesetz läßt den Ländern in der Gestaltung ihrer Verfassung im einzelnen Spielraum und will nicht Konformität oder Uniformität, sondern nur eine gewisse Homogenität durch Bindung an die leitenden Prinzipien herbeiführen.

a) Das gilt zumal für die Gewaltenteilung. Wie das Bundesverfassungsgericht schon wiederholt ausgeführt hat (BVerfGE 3, 225 [247]; 7, 183 [188]), liegt deren Sinn nicht darin, daß die Funktionen der Staatsgewalt scharf getrennt werden, sondern daß die Organe der Legislative, Exekutive und Justiz sich gegenseitig kontrollieren und begrenzen, damit die Staatsmacht gemäßigt und die Freiheit des Einzelnen geschützt wird. Die in der Verfassung vorgenommene Verteilung der Gewichte zwischen den drei Gewalten muß aufrechterhalten bleiben, keine Gewalt darf ein von der Verfassung nicht vorgesehenes Übergewicht über die andere Gewalt erhalten, und keine Gewalt darf der für die

BVerfGE 9, 268 (280):

Erfüllung ihrer verfassungsmäßigen Aufgaben erforderlichen Zuständigkeiten beraubt werden.

Nicht jede Einflußnahme des Parlaments auf die Verwaltung bedeutet schon einen Verstoß gegen die Gewaltenteilung. Selbst eine gewisse Gewichtsverlagerung auf Kosten der Exekutive zugunsten des Parlaments ist in der parlamentarischen Demokratie unbedenklich. Erst wenn zugunsten des Parlaments ein Einbruch in den Kernbereich der Exekutive erfolgt, ist das Gewaltenteilungsprinzip verletzt.

Unter diesen Gesichtspunkten verstößt es nicht gegen das Prinzip der Gewaltenteilung, daß die Einigungsstelle unter dem Vorsitz des Parlamentspräsidenten oder eines von diesem bestellten Vertreters tätig wird. Die dem bremischen Verfassungsrecht bei ausdrücklicher Anerkennung der Gewaltenteilung (Art. 67 BremVerf.) eigentümliche Mitwirkung von Vertretern verschiedener Gewalten in gemeinsamen Ausschüssen beeinträchtigt die Homogenität von Bundes- und Landesverfassung nicht und ist - soweit ersichtlich - bisher auch nicht beanstandet worden. So sieht die Bremische Verfassung die Übertragung von Befugnissen der Bürgerschaft auf besondere von ihr eingesetzte Deputationen vor, die aus Mitgliedern der Bürgerschaft, des Senats und aus anderen Personen bestehen und weder reine Parlamentsausschüsse noch reine Verwaltungsorgane sind (Art. 129, 105 BremVerf.; Gesetz über die Deputationen vom 2. März 1948, BremGBl. S. 31).

Die Einigungsstellen des Bremischen Personalvertretungsgesetzes sind sowohl vom Parlament als auch von der Regierung unabhängig. Sie stehen aber nicht "außerhalb der Verwaltung", wie der Antragsteller annimmt. Sie sind Stellen der Staats- oder Gemeindeverwaltung, die Aufgaben der Personalverwaltung wahrnehmen, also zum Bereich der Exekutive gehören. Wenn also bisher dem Senat zustehende Befugnisse auf eine solche Einigungsstelle in der Staatsverwaltung übergehen, so wird dadurch nicht Macht von einer Gewalt auf eine andere Gewalt übertragen. Es handelt sich somit nicht um eine Frage der Gewaltenteilung. Das Problem liegt vielmehr darin, ob wesentliche Kompetenzen

BVerfGE 9, 268 (281):

der Regierung entzogen und - innerhalb der Exekutive - auf unabhängige Stellen, wie es die Einigungsstellen sind, übertragen werden dürfen.

b) Der demokratische Rechtsstaat im Sinn des Grundgesetzes (Art. 28 Abs. 1 Satz 1) setzt notwendig eine funktionsfähige und verantwortliche Regierung voraus. Die Abgrenzung der Regierungsbefugnisse und die Ausgestaltung der Verantwortlichkeit mag zwar im einzelnen verschieden sein. So wird durch Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG die Form des parlamentarischen Regierungssystems, in dem die parlamentarische Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament im Mißtrauensvotum Ausdruck findet, für die Landesverfassungen nicht zwingend vorgeschrieben. Auch mögen in den Ländern einzelne Kompetenzen zwischen Parlament und Regierung in verschiedener Weise verteilt sein; in jedem Fall aber müssen der Regierung die Befugnisse erhalten bleiben, die erforderlich sind, damit sie selbständig und in eigener Verantwortung gegenüber Volk und Parlament ihre "Regierungs"-Funktion erfüllen kann.

Die demokratische und rechtsstaatliche Herrschaftsordnung des Grundgesetzes setzt erkennbare Verantwortlichkeit im Staat und im besonderen eine verantwortliche Regierung voraus. "Die Regierung hat die Aufgabe, in Verantwortlichkeit gegenüber der Volksvertretung und von ihr getragen, der gesamten Staatstätigkeit eine bestimmte Richtung zu geben und für die Einhaltung dieser Linie durch die ihr unterstellten Instanzen zu sorgen (Erich Kaufmann, Die Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit, VVDStRL, Heft 9, 1952, S. 7).

Die selbständige politische Entscheidungsgewalt der Regierung, ihre Funktionsfähigkeit zur Erfüllung ihrer verfassungsmäßigen Aufgaben, ihre Sachverantwortung gegenüber Volk und Parlament sind zwingende Gebote der demokratischen rechtsstaatlichen Verfassung. Wie der Bayerische Verfassungsgerichtshof ausgeführt hat, verlangt der Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit, "daß ein Staatsorgan, das eine Entscheidung zu treffen hat, dafür die Verantwortung trägt. Verantwortung kann nicht

BVerfGE 9, 268 (282):

tragen, wer in seiner Entscheidung inhaltlich in vollem Umfang an die Willensentscheidung eines anderen gebunden ist" (BayVfGH N. F. Bd. 4 Teil 11, S. 30 ff., 47).

Die Regierung ist das oberste Organ der vollziehenden Gewalt (vgl. Art. 67 Abs. 2 BremVerf. und die entsprechenden Bestimmungen der anderen Landesverfassungen). Damit ist nicht gesagt, daß es keinerlei "ministerialfreien Raum" auf dem Gebiet der Verwaltung geben dürfe und daß von der Regierung unabhängige Ausschüsse für bestimmte Verwaltungsaufgaben in jedem Fall unzulässig seien. Wohl aber gibt es Regierungsaufgaben, die wegen ihrer politischen Tragweite nicht generell der Regierungsverantwortung entzogen und auf Stellen übertragen werden dürfen, die von Regierung und Parlament unabhängig sind; andernfalls würde es der Regierung unmöglich gemacht, die von ihr geforderte Verantwortung zu tragen, da auf diese Weise unkontrollierte und niemand verantwortliche Stellen Einfluß auf die Staatsverwaltung gewinnen würden.

c) Welche Angelegenheiten von solchem politischem Gewicht sind, läßt sich nur von Fall zu Fall beurteilen. Hier genügt es festzustellen, daß im heutigen Verwaltungsstaat jedenfalls die Entscheidung über Einstellung, Beförderung, Versetzung und sonstige personelle Angelegenheiten der Beamten erhebliches politisches Gewicht hat. Denn die Zuverlässigkeit und Unparteilichkeit des öffentlichen Dienstes hängt nach wie vor in erster Linie von den Berufsbeamten ab. In der Regel sollen hoheitsrechtliche Aufgaben von Beamten erfüllt werden (Art. 33 Abs. 4 GG, § 2 BRRG, § 4 BBG, § 5 BremBG). Unter der Autorität des Volkes kann der Beamte "sozusagen als Staat Befehle geben, kann das Handeln des Staates realisieren und verfügt dadurch über eine Machtstellung, die mit dem ungeheuren Aufgabenzuwachs des modernen Staats ein großes Ausmaß angenommen hat" (Hans Peters, Das Berufsbeamtentum in der Bundesrepublik Deutschland, in: Deutsche Landesreferate zum IV. Internationalen Kongreß für Rechtsvergleichung in Paris 1954, S. 308). Personelle Maßnahmen haben häufig weitreichende Folgen und

BVerfGE 9, 268 (283):

staatspolitische Bedeutung. Die Berufung eines fachlich wenig befähigten Beamten kann die Arbeit eines ganzen Verwaltungszweiges auf Jahre hinaus beeinträchtigen oder lähmen, ganz zu schweigen von den Gefahren, die dem Staatswesen durch die Berufung illoyaler oder ungetreuer Beamter entstehen können. Die Personalhoheit über die Beamten ist darum ein wesentlicher Teil der Regierungsgewalt, und die Entscheidung über Personalangelegenheiten der Beamten wird denn auch allgemein als Sache der Regierung betrachtet

- Vgl. die Verfassungen von Bremen Art. 118 Abs. 2, Bayern Art. 55 Nr. 4, Württemberg-Baden Art. 75, Hessen Art. 108, Württemberg- Hohenzollern Art. 48, Baden Art. 84, Rheinland-Pfalz Art. 102, Hamburg 1946 Art. 15, 1952 Art. 45 - Sonderfall verstärkter parlamentarischer Kontrolle der Beamtenernennungen , Schleswig Holstein Art. 26, Nordrhein-Westfalen Art. 58, Berlin 1950 Art. 61, Niedersachsen Art. 29 Abs. 2, Saarland Art. 94, Baden-Württemberg Art. 51; für die Zeit der Weimarer Verfassung vgl. Entscheidung des vorläufigen Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich vom 14. Juni 1922, Lammers/Simons, Die Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich, Bd. IV, 1932, S. 288 (292).

Müßte sich die Regierung im Konfliktsfall der Entscheidung einer unabhängigen Schiedsstelle beugen, so würde eine wesentliche Regierungsfunktion in Wirklichkeit von dieser anderen Instanz wahrgenommen und die Regierung der Entscheidungsgewalt und Verantwortlichkeit enthoben, die ihr im demokratischen Rechtsstaat zukommt (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG). Hiergegen kann nicht eingewandt werden, der formale Akt der Ernennung oder Beförderung ihrer Beamten bleibe der Regierung trotz der Bindung an die Entscheidung der Einigungsstelle unbenommen, da diese nur ein dem Verwaltungsakt vorausgehender interner Vorgang ohne öffentlich-rechtlichen Charakter sei. Es kommt nicht auf den Formalakt, sondern auf das im Rahmen der Gesetze freie Entscheidungsrecht der Regierung an. Die generelle Übertragung der Entscheidungsgewalt in allen personellen Fragen der Beamten an einen Ausschuß, dessen Mitglieder der Regierung nicht verantwortlich sind, ist daher mit dem Prinzip des

BVerfGE 9, 268 (284):

demokratischen Rechtsstaats im Sinn des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG nicht vereinbar.

d) Die Erwägung liegt nahe, ob nicht auch die Entscheidungsgewalt über Personalangelegenheiten der Angestellten und Arbeiter des öffentlichen Dienstes zum politischen Bereich gehört und ob es nicht ebenfalls gegen das Rechtsstaatsprinzip verstößt, solche Entscheidungen einem von Regierung und Parlament unabhängigen Ausschuß zu übertragen. Die öffentlichen Verwaltungen beschäftigen in zunehmendem Maß nichtbeamtete Bedienstete, von deren Befähigung und Zuverlässigkeit das reibungslose Funktionieren der Verwaltung auch abhängt. Immerhin hat trotz der Verflechtung von hoheitlicher und nicht-hoheitlicher Verwaltung die Tätigkeit der Angestellten und Arbeiter regelmäßig ein geringeres politisches Gewicht als die der Beamten, denn die dauernde Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse soll in der Regel Beamten und nicht Angestellten und Arbeitern des öffentlichen Dienstes übertragen werden. Soweit von dieser Regel abgewichen wird, ist die Tätigkeit des mit Hoheitsfunktionen betrauten Angestellten allerdings der des Beamten gleichzuachten. Es darf sich hier aber nach Art. 33 Abs. 4 GG nur um Ausnahmefälle handeln. Würde die ständige Ausübung hoheitlicher Befugnisse in größerem Umfang auf Nichtbeamte übertragen, so wäre dies mit dem Grundgesetz nicht vereinbar. Ein solcher Verfassungsverstoß braucht aber für die Entscheidung über das Bremische Personalvertretungsgesetz nicht unterstellt zu werden. Vielmehr kann davon ausgegangen werden, daß Angestellte und Arbeiter des öffentlichen Dienstes nur mit zeitlich beschränkten und nur ausnahmsweise mit ständigen hoheitlichen Aufgaben betraut werden. Wenn in solchen Einzelfällen die Regierung an personalpolitische Entscheidungen der Einigungsstelle gebunden ist, wird dadurch die Entscheidungsfreiheit und Verantwortlichkeit der Regierung nicht so erheblich beeinträchtigt, daß ein Verstoß gegen das Prinzip des demokratischen Rechtsstaats festgestellt werden müßte.

Damit steht in Einklang, daß nur die Beamten in einem öffent

BVerfGE 9, 268 (285):

lich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis mit seinen im Beamtenrecht geregelten besonderen Rechten und Pflichten stehen. Die Angestellten und Arbeiter im öffentlichen Dienst stehen trotz einer gewissen Annäherung an das Beamten recht, z. B. in den Tarifordnungen des öffentlichen Dienstes, in einem durch das Arbeitsrecht geordneten Arbeitsverhältnis, und zwar auch dann, wenn sie Hoheitsbefugnisse ausüben.

e) Das Entscheidungsrecht der Einigungsstelle in sozialen Angelegenheiten hat der Antragsteller - jedenfalls unter dem Gesichtspunkt des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG - nicht in Frage gestellt. Er hat in der Antragsbegründung vom 4. März 1958 hingewiesen auf den von ihm gebilligten Senatsentwurf zum Initiativrecht des Personalrats "in sozialen Angelegenheiten" und auf den in zweiter Lesung gestellten erfolglosen Antrag, die von der Bürgerschaft gestrichenen Worte "in sozialen Angelegenheiten" wieder einzufügen, da "die personellen Angelegenheiten nicht der Einigungsstelle unterliegen sollten". Das Sondervotum der Minderheit des Bremischen Staatsgerichtshofs, das sich die Antragsschrift weitgehend zu eigen macht, stellt fest, daß die verfassungsrechtlichen Bedenken "nicht aus der vorgesehenen Regelung der Mitbestimmung in sozialen Angelegenheiten, sondern aus der Ausgestaltung der Mitbestimmungsordnung in personellen Angelegenheiten erwachsen".

Die Grundsätze des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG werden durch das Mitbestimmungsrecht des Personalrats und die Entscheidungsbefugnis der Einigungsstelle in sozialen Angelegenheiten (§§ 63, 64 BremPVG) nicht verletzt. Es handelt sich dabei nicht um einen wesensmäßig politischen Bereich, der, wie die personalpolitischen Entscheidungen über Beamte, der Regierung vorbehalten bleiben muß.

2. Das Grundgesetz hat den Fortbestand des Berufsbeamtentums in Form einer institutionellen Garantie gewährleistet: "Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treuever

BVerfGE 9, 268 (286):

hältnis stehen. Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln" (Art. 33 Abs. 4 und 5 GG). Art. 33 Abs. 5 GG ist nicht lediglich ein Programmsatz oder eine Anweisung an den Gesetzgeber, sondern unmittelbar geltendes Recht (BVerfGE 8, 1 [11 ff.]; BGHZ 9,322 [325 ff.]; 13,265 [317 ff.]).

Als hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums galten bereits unter der Weimarer Reichsverfassung u. a. die Pflicht zu Treue und Gehorsam gegenüber dem Dienstherrn und zu unparteiischer Amtsführung, fachliche Vorbildung, hauptberufliche Tätigkeit, lebenslängliche Anstellung, Rechtsanspruch auf Gehalt, Ruhegehalt, Witwen- und Waisenversorgung. Wie das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung vom 11. Juni 1958 hervorgehoben hat, will das Grundgesetz nicht in erster Linie subjektive Rechte des Beamten schützen, sondern die Einrichtung des Berufsbeamtentums im Interesse der Allgemeinheit erhalten. Der Gesetzgeber hat einen weiten Ermessensspielraum, aber nicht etwa völlige Regelungsfreiheit. "Der einzelne hergebrachte Grundsatz ist vielmehr in seiner Bedeutung für die Institution des Berufsbeamtentums in der freiheitlichen rechts- und sozialstaatlichen Demokratie zu würdigen; davon hängt ab, in welcher Weise und in welchem Ausmaß er zu beachten ist" (BVerfGE 8, 1 [11 ff., 16 f.]).

Aus dem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis des Beamten zum Staat ergeben sich seit jeher besondere Berufspflichten, vor allem Treue und Gehorsam, die schon § 2 II 10 PreußALR gefordert hat. Im einzelnen sind die Beamtenpflichten aufgeführt in den Beamtengesetzen des Bundes und der Länder (z. B. BRRG §§ 35 ff., BBG §§ 52 ff., BremBG §§ 53 ff.). Diesen Pflichten des Beamten entspricht sein Recht auf den Schutz und die Fürsorge seines Dienstherrn (z. B. BRRG §§ 48 ff., BBG §§ 79 ff., BremBG §§ 78 ff.). Treue, Pflichterfüllung, unparteiischer Dienst für die Gesamtheit und Gehorsam gegenüber den Gesetzen und den rechtmäßigen Anordnungen des Dienstvorgesetzten haben zur Voraussetzung, daß der Beamte nur Stellen

BVerfGE 9, 268 (287):

seines Dienstherrn verantwortlich ist, die durch ein hierarchisches Über- und Unterordnungsverhältnis eine Einheit bilden, und daß auch nur diese Stellen zu seiner Beurteilung und zu den Maßnahmen befugt sind, die seine Laufbahn bestimmen.

Die Mitbestimmung des Personalrats in personellen Angelegenheiten der Beamten, sein Initiativrecht und die Entscheidungsbefugnis der Einigungsstelle, die auch gegen den Willen der vorgesetzten Dienstbehörden personelle Maßnahmen, also z.B. Anstellung, Beförderung und Versetzung verhindern oder durchsetzen kann, machen aber die Beamten von Personalrat und Einigungsstelle abhängig, die ihre Laufbahn günstig oder ungünstig beeinflussen können. Daraus können sich besonders dann Konflikte ergeben, wenn der Dienstvorgesetzte und die Personalvertretung in Grundsatzfragen verschiedene Auffassungen vertreten. Es besteht dann die Gefahr, daß der Beamte auf die Auffassung des Personalrats und der Einigungsstelle in stärkerem Maß Rücksicht nimmt, als dies im dienstlichen Interesse vertretbar ist (vgl. dazu Eschenburg, Herrschaft der Verbände?, 1955, S. 55 ff.).

Es entspricht hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums, daß über Personalangelegenheiten eines Beamten in der Regel allein die ihm vorgesetzten Dienstbehörden entscheiden, die in einem hierarchischen Über- und Unterordnungsverhältnis stehen. Die Alleinzuständigkeit der Dienstbehörden in personellen Angelegenheiten der Beamten ist in allen Beamtengesetzen als Regel aufgestellt (vgl. z. B. § 3 BBG, § 4 BremBG).

Die Mitbestimmung des Personalrats und die Entscheidungsbefugnis der Einigungsstelle in personellen Angelegenheiten der Beamten würden das bisherige öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis des Beamten von Grund auf verändern. Soweit §§ 59 bis 61 BremPVG in den personellen Angelegenheiten der Berufsbeamten in den Fällen der Mitbestimmung des Personalrats die Entscheidung einer Einigungsstelle vorsehen, sind sie daher mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums nicht vereinbar.

Bei diesem Ergebnis braucht nicht darauf eingegangen zu wer

BVerfGE 9, 268 (288):

den, ob das Bremische Personalvertretungsgesetz gegen einzelne Bestimmungen des Beamtenrechtsrahmengesetzes oder des Bundesbeamtengesetzes verstößt.

3. Der Bremische Senat ist der Auffassung, das Bremische Personalvertretungsgesetz verstoße gegen die Rahmenvorschriften des Bundespersonalvertretungsgesetzes. § 90 PVG lautet:

"Die Personalvertretungen sind in innerdienstlichen sozialen und personellen Angelegenheiten zu beteiligen; dabei soll eine Regelung angestrebt werden, wie sie für Personalvertretungen in Bundesbehörden in diesem Gesetz festgelegt ist."

Schon aus dem Wortlaut geht hervor, daß hier nur die Beteiligung von Personalvertretungen bindend vorgeschrieben ist, nicht aber, ob und inwieweit diese mitbestimmen oder mitwirken. § 90 Halbs. 2 ("angestrebt") bedeutet "lediglich eine allgemeine Empfehlung an den Landesgesetzgeber, also weniger als einen allgemeinen Programmsatz" (Grabendorff/Windscheid, Personalvertretungsgesetz, 1955, Anm. 2 zu § 90, S. 313).

Der Landesgesetzgeber ist hierdurch nicht gehindert, den Personalvertretungen und Einigungsstellen größere Befugnisse einzuräumen als der Bundesgesetzgeber (z. B. Mitbestimmung in personellen Angelegenheiten, Allzuständigkeit, Initiativrecht), sofern er damit nicht - wie es bei der Mitbestimmung in personellen Angelegenheiten der Beamten der Fall ist - gegen Verfassungsrecht verstößt. Zudem kann der Bund hinsichtlich der Rechtsverhältnisse der öffentlichen Bediensteten der Länder nur Rahmenvorschriften erlassen (Art. 75 Nr. 1 GG). Nach den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundsätzen über die Rahmenkompetenz (BVerfGE 4, 115 ff. [129 f.]) wäre er nicht befugt, den Ländern den Umfang der Mitwirkung und Mitbestimmung in personellen Angelegenheiten der öffentlichen Bediensteten im einzelnen vorzuschreiben.

Der Antragsteller befürchtet, nach dem Bremischen Personalvertretungsgesetz könne das Mitbestimmungsrecht in sozialen und personellen Angelegenheiten den vom Bundespersonalvertretungsgesetz gezogenen Rahmen sprengen. § 90 PVG sehe die

BVerfGE 9, 268 (289):

Beteiligung der Personalvertretungen nur in inner dienstlichen sozialen und personellen Angelegenheiten vor, § 52 BremPVG stelle dagegen dem Personalrat die Aufgabe, in allen sozialen und personellen Fragen mitzubestimmen. Der Katalog der dem Mitbestimmungsrecht unterliegenden Gegenstände in den §§ 63 ff. BremPVG sei nicht abschließend. Der Personalrat könne in Bremen also auch entgegen § 90 PVG in außer dienstlichen sozialen und personellen Angelegenheiten mitbestimmen, und die Einigungsstelle könne über solche, auch die Allgemeinheit berührende Fragen bindende Beschlüsse fassen, z. B. über Verkehrstarife, Wohnungsbauzuschüsse, Fragen der Sozialversicherung, Preisgestaltung, Steuerpolitik u.a.m.

Das Bremische Personalvertretungsgesetz nötigt indessen nicht zu einer so weitgehenden Auslegung. Die in §§ 63, 64 BremPVG genannten sozialen Angelegenheiten sind inner dienstliche, sie entsprechen nämlich im wesentlichen den auch im Bundespersonalvertretungsgesetz und den anderen Landespersonalvertretungsgesetzen aufgezählten sozialen Angelegenheiten. Das Wort "insbesondere" vor den Katalogen der §§ 63 und 65 deutet die Richtung der möglichen Gegenstände der Beschlußfassung an. Wenn § 52 bestimmt, der Personalrat habe "in allen sozialen und personellen Fragen gleichberechtigt mit dem jeweiligen Leiter der Dienststelle mitzubestimmen", so hat das offensichtlich den Sinn, daß der Personalrat in allen ihm obliegenden Fragen mit dem Dienststellenleiter gleichberechtigt ist, nicht aber, daß aus dem dienstlichen Bereich fallende Angelegenheiten von ihm behandelt werden dürfen. Bei solcher bundesrechtskonformer Auslegung erweisen sich die aus § 90 PVG hergeleiteten Bedenken wegen der Gegenstände der sozialen und personellen Mitbestimmung nach dem Bremischen Personalvertretungsgesetz nicht als begründet.

4. Auf Grund der institutionellen Garantie der Selbstverwaltung haben die Gemeinden das Recht, "alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln" (Art. 28 Abs. 2 GG). Zum Recht der Selbstverwaltung gehört auch die Personalhoheit. Gesetzliche

BVerfGE 9, 268 (290):

Beschränkungen der Personalhoheit der Gemeinden sind aber mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar, wenn sie den Wesensgehalt der gemeindlichen Personalhoheit unangetastet lassen (vgl. BVerfGE 1, 167 [175]; 7, 358 [364]; BVerwGE 6, 19 ff. [24 ff.]). Die Einigungsstellen, die das Bremische Personalvertretungsgesetz für die Gemeindeverwaltungen von Bremen und Bremerhaven vorsieht, sind, ebenso wie die Personalräte, nicht Landesorgane, sondern Organe der Gemeinden. Soweit ein Eingriff in die Selbstverwaltung der Stadt Bremerhaven gerügt wird, ist zu beachten, daß die Personalräte in der Verwaltung der Stadtgemeinde Bremerhaven (§ 1 BremPVG), der Gesamtpersonalrat "für die Stadtgemeinde Bremerhaven" (§ 48 Abs. 1 Satz 2 BremPVG) gebildet werden. Auch die Einigungsstelle ist "bei" der Stadtgemeinde Bremerhaven errichtet, und die sechs Beisitzer sind Bedienstete der Stadt Bremerhaven (§ 60 Abs. 1 und 2 BremPVG).

Schon im Hinblick auf die besonderen Verhältnisse des Bremer Stadtstaates verstößt es nicht gegen Art. 28 Abs. 2 GG, daß der Präsident der Bremer Bürgerschaft Vorsitzender der Einigungsstelle ist. Denn in Bremen ist die Verflechtung zwischen Staats- und Kommunalverwaltung enger als in großräumigeren Ländern. Die Freie Hansestadt Bremen bildet einen aus den Gemeinden Bremen und Bremerhaven zusammengesetzten "Gemeindeverband höherer Ordnung" (Art. 143 Abs. 2 BremVerf.). Die Bremische Verfassung (Art. 148, 149) und das Ortsgesetz für die Stadt Bremerhaven vom 14. November 1947 (BremGBl. S. 291) schalten Landesorgane auch in kommunalen Angelegenheiten ein; z. B. ist der Präsident der Bürgerschaft des Landes zugleich Bürgerschaftspräsident der Stadt Bremen. Auch kann sich das Land Bremen über die allgemeine Aufsicht hinaus "Einwirkungsmöglichkeiten vorbehalten, die die Inanspruchnahme der örtlichen Mittel und Dienstkräfte für überörtliche Aufgaben sichern und die einheitliche Verwaltungsdurchführung in den beiden Städten Bremen und Bremerhaven gewährleisten sowie die Berücksichtigung besonderer staatspolitischer Interessen bei der Aufgabenerfüllung wahren" (§ 91 Abs. 2 Buchst. b des Bremerhavener Ortsgesetzes).

BVerfGE 9, 268 (291):

Diese örtlichen Gegebenheiten sprechen dafür, daß der Bremer Bürgerschaftspräsident den Vorsitz in der städtischen Einigungsstelle als Repräsentant des ganzen Gemeinwesens führt und nicht etwa als Organ des Landes in die Kommunalverwaltung eingreift. Die Stadtgemeinde Bremerhaven selbst fühlt sich offenbar in ihren Rechten nicht verkürzt, und in der Tat wird durch das Bremische Personalvertretungsgesetz die durch Art. 28 Abs. 2 GG gewährte institutionelle Garantie der Selbstverwaltung nicht verletzt. Soweit durch das angefochtene Gesetz Beamte der Stadt Bremerhaven betroffen sind, liegt daher nur ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG vor.

5. Demnach waren die §§ 59 bis 61 BremPVG wegen Verstoßes gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 1 und Art. 33 Abs. 5 GG für nichtig zu erklären, soweit sie in den Fällen der Mitbestimmung des Personalrats in personellen Angelegenheiten der Beamten die Entscheidung einer Einigungsstelle vorsehen. Dagegen sind mit dem Grundgesetz und sonstigem Bundesrecht vereinbar die Bestimmungen des Bremischen Personalvertretungsgesetzes über das Mitbestimmungsrecht des Personalrats und die Entscheidung einer Einigungsstelle in personellen Angelegenheiten der Angestellten und Arbeiter sowie in sozialen Angelegenheiten aller öffentlichen Bediensteten des Landes Bremen und der Stadtgemeinden Bremen und Bremerhaven.

BVerfG, 22.09.1958 - 1 BvF 3/52

Redaktion — Fri, 06 Apr 2012 17:27:33 +0000

Daten

Fall:

Volksbefragungsverbot

Fundstellen:

BVerfGE 8, 183; DÖV 1959, 717

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

22.09.1958

Aktenzeichen:

1 BvF 3/52

Entscheidungstyp:

Beschluss

des Ersten Senats vom 22. September 1958
- 1 BvF 3/52 -

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 10, 183

Paginierung:

BVerfGE 10, 183 (183):

Beschluss

des Ersten Senats vom 22. September 1958

- 1 BvF 3/52 -

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung der Polizeiverordnung des Innenministers des Landes Nordrhein-Westfalen betreffend das Verbot der Volksbefragung über die Remilitarisierung Deutschlands vom 28. April 1951 - GVBl. NRW. S. 47 - auf Antrag der Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen.

Entscheidungsformel:

Das Verfahren wird eingestellt.

BVerfGE 10, 183 (184):

Gründe

Die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen hat den Antrag vom 20 . Juni 1952, durch den das Verfahren eingeleitet wurde, mit Schriftsatz vom 15. Februar 1957 zurückgenommen. Da es sich um ein Normenkontrollverfahren im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG handelt, führt die Zurücknahme des Antrages zwar nicht notwendig zur Einstellung des Verfahrens. Doch ist das Verfahren einzustellen, wenn, wie im vorliegenden Fall, Gründe für seine Fortführung im öffentlichen Interesse nicht vorliegen. (BVerfGE 1, 396 [414]).

BVerfG, 23.01.1957 - 2 BvF 3/56

Redaktion — Sun, 25 Mar 2012 21:28:10 +0000

Daten

Fall:

Kommunalwahl-Sperrklausel

Fundstellen:

BVerfGE 6, 104; NJW 1957, 171

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

23.01.1957

Aktenzeichen:

2 BvF 3/56

Entscheidungstyp:

Urteil

Auch im Kommunalwahlrecht kann eine 5 v.H.-Sperrklausel gegen Splitterparteien unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung eines störungsfreien Funktionierens der Selbstverwaltung gerechtfertig

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 6, 104

Paginierung:

BVerfGE 6, 104 (104):

Auch im Kommunalwahlrecht kann eine 5 v.H.-Sperrklausel gegen Splitterparteien unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung eines störungsfreien Funktionierens der Selbstverwaltung gerechtfertigt sein.

Urteil

des Zweiten Senats vom 23. Januar 1957

- 2 BvF 3/56 -

in dem Verfahren wegen Feststellung der Vereinbarkeit des § 30 Abs. 6 des Gesetzes über die Kommunalwahlen im Lande Nordrhein-Westfalen (Kommunalwahlgesetz) vom 12. Juni 1954 (GVBl. S. 226) mit dem Grundgesetz, Antragsteller: Die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen.

ENTSCHEIDUNGSFORMEL:

§ 30 Abs. 6 des Gesetzes über die Kommunalwahlen im Lande Nordrhein-Westfalen (Kommunalwahlgesetz) vom 12. Juni 1954 (GVBl. S. 226) ist mit dem Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vereinbar.

BVerfGE 6, 104 (105):

Gründe:

Das Gesetz über die Kommunalwahlen im Lande Nordrhein-Westfalen (Kommunalwahlgesetz) vom 12. Juni 1954 - KWG (GVBl. S. 226) gilt nach seinem § 1 für die Wahl des Rates in den Gemeinden, der Amtsvertretung in den Ämtern und des Kreistages in den Landkreisen. Es kombiniert die Mehrheitswahl mit der Verhältniswahl. Jeder Wähler hat eine Stimme. Mit ihr wählt er den Vertreter im Wahlbezirk und, falls der Bewerber von einer politischen Partei aufgestellt ist, die von ihr für das Wahlgebiet aufgestellte Reserveliste. Die Sitze werden auf die an der Listenwahl teilnehmenden politischen Parteien nach den Grundsätzen des d'Hondt'schen Höchstzahlverfahrens unter Anrechnung der in den Wahlbezirken errungenen Sitze verteilt (§ 28 KWG). Bei der Verteilung der Sitze aus der Reserveliste werden nur politische Parteien berücksichtigt, die mindestens 5 v. H. der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen erhalten haben (§ 30 Abs. 6 KWG). Im vorliegenden Verfahren ist darüber zu entscheiden, ob diese 5 v. H.-Sperrklausel mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

Diese Sperrklausel findet sich bereits in den §§ 33 Abs. 4 und 35 Abs. 2 des Gesetzes über die Gemeindewahlen in Nordrhein-Westfalen vom 6. April 1948 (GVBl. S. 185). In der Fassung dieses Gesetzes nach der Bekanntmachung vom 18. August 1952 (GVBl. S. 161) war sie in den §§ 32 Abs. 4 und 34 Abs. 2 in dem Abschnitt V, "Wahlsystem und Verteilung der Sitze", enthalten. Diese Bestimmungen hatten folgenden Wortlaut:

"1. Wahlsystem.

§ 32

(1) bis (3) ...

(4) Der Verhältniswahl werden die für politische Parteien im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen unter Nichtberücksichtigung der Stimmen für diejenigen Parteien zu

BVerfGE 6, 104 (106):

grundegelegt, die weniger als 5 v. H. der Gesamtstimmenzahl aller politischen Parteien erhalten haben.

(5) bis (8) ..."

"3. Wahlergebnis auf der Reserveliste.

§ 34

(1) ...

(2) Der Wahlleiter zählt zunächst die für alle parteiangehörigen Bewerber im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen nach Parteien getrennt zusammen. Er bringt dann die auf die Parteien, die weniger als 5 v. H. der Gesamtstimmenzahl der Parteien erhalten haben, entfallenden Stimmen von der Gesamtstimmenzahl in Abzug. Weiter stellt er fest, wieviel Prozent von der zu berücksichtigenden neuen Gesamtstimmenzahl auf jede Partei entfällt und wieviel Prozent der direkt zu vergebenden Sitze ihr demgemäß zustehen würden. Parteien, die diese Sitzzahl in der direkten Wahl nicht erreicht haben, weist er von der Reserveliste zusätzlich Sitze bis zur Höhe der ihnen zustehenden Zahl zu.

(3) bis (5) ..."

Durch das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Gemeindewahlen im Lande Nordrhein-Westfalen sowie einiger Bestimmungen des kommunalen Verfassungsrechts vom 9. Juni 1954 (GVBl. S. 219) ist das bisherige Kommunalwahlrecht geändert worden. In Art. 2 wurde der Innenminister ermächtigt, die sich aus diesem Gesetz ergebende neue Fassung des Kommunalwahlgesetzes unter neuem Datum und unter neuer Paragraphenfolge bekanntzumachen und hierbei Unstimmigkeiten des Wortlauts zu berichtigen. Dies ist mit Datum vom 12. Juni 1954 geschehen (GVBl. S. 226). Durch das Änderungsgesetz wurden die Bestimmungen der bisherigen §§ 32 Abs. 4 und 34

BVerfGE 6, 104 (107):

Abs. 2 über die 5 v. H.-Klausel in einem § 30 Abs. 6 zusammengefaßt.

§ 30 Abs. 6 steht in dem Abschnitt V. "Wahlsystem und Verteilung der Sitze", und hat folgenden Wortlaut:

"3. Wahl aus der Reserveliste.

(1) bis (5) ...

(6) Bei der Verteilung der Sitze aus der Reserveliste werden nur politische Parteien berücksichtigt, die mindestens 5 v. H. der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen erhalten haben.

(7) ..."

Das Änderungsgesetz und die Neufassung des Kommunalwahlgesetzes sind an dem Tage ihrer Verkündung, dem 24. Juni 1954, in Kraft getreten.

Durch Urteil vom 25. März 1954 - 1 K 181/52 - hatte das Landesverwaltungsgericht Düsseldorf in einer Verwaltungsstreitsache wegen Ungültigkeit der Gemeindewahl in Duisburg die §§ 32 Abs. 4 und 34 Abs. 2 des Gemeindewahlgesetzes von 1948 in der Fassung von 1952 als mit Art. 3 GG unvereinbar nicht angewandt, da ein sachlich einleuchtender Grund für eine Abweichung vom Grundsatz des gleichen Erfolgswerts aller Stimmen nicht ersichtlich sei. Die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen hat daraufhin mit Schriftsatz vom 25. Mai 1954 beim Bundesverfassungsgericht den Antrag gestellt,

gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG in Verbindung mit § 13 Nr. 6 und § 76 Nr. 2 BVerfGG festzustellen, daß § 32 Abs. 4 und § 34 Abs. 2 des Gesetzes über die Gemeindewahlen im Lande Nordrhein-Westfalen mit dem Grundgesetz vereinbar sind.

Nach der Änderung und Neufassung des Kommunalwahl

BVerfGE 6, 104 (108):

gesetzes hat die Landesregierung mit Schriftsatz vom 8. Juli 1954 ihren Antrag dahin geändert, das Bundesverfassungsgericht möge feststellen,

daß § 30 Abs. 6 des Kommunalwahlgesetzes vom 12 Juni 1954 mit dem Grundsatz vereinbar ist.

Nach Ansicht der Landesregierung gelten dieselben Gründe, mit denen die 5 v. H.-Sperrklausel im Bundes- und Landeswahlrecht gerechtfertigt wird, auch für das Kommunalwahlrecht. Auch im Kommunalwahlrecht müsse Sorge getragen werden, daß aus den Wahlen funktionsfähige Organe hervorgehen. Bei der monistischen Ratsverfassung in Nordrhein-Westfalen müßten sich Schwierigkeiten in der parteipolitischen Zusammensetzung des Rates unmittelbar auf die Verwaltung auswirken.

Außer Nordrhein-Westfalen haben folgende Länder die 5 v. H.-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht: Schleswig-Holstein (Gemeinde- und Kreiswahlgesetz vom 29. Januar 1955, GVBl. S. 10, § 16 Abs. 1), Hessen (Gemeinde- und Kreiswahlgesetz vom 25. Februar 1952, GVBl. S. 48, § 21 Abs. 2) und Rheinland-Pfalz (Landesgesetz über die Wahlen zu den Gemeinde-, Amts-, Kreis- und Bezirksvertretungen vom 27. September 1948 i.d.F. vom 13. September 1952, GVBl. S. 127, § 135 Abs. 2, 21). Auch für die Wahl zur Stadtbürgerschaft von Bremen (Art. 143 und 148 der Bremischen Verfassung und § 8 Abs. 4 des Wahlgesetzes für die Bürgerschaft vom 22. April 1955, GBl. S. 63) und für die Wahl zur Gemeindevertretung in Bremerhaven (Verfassung der Stadt Bremerhaven vom 4. November 1947, § 9, BremGBI. S. 291, und Ortsgesetz Nr. 5 vom 9. September 1947, § 2 Abs. 2, BremGBI. 1948 S. 16) gilt die 5 v. H.-Klausel. Dagegen sind Sperrklauseln unbekannt im Kommunalwahlrecht von Baden-Württemberg (Kommunalwahlgesetz i.d.F. vom 23. Juli 1956, GVBl. S. 115), Bayern (Gemeindewahlgesetz i.d.F. vom 29. Oktober 1954, GVBl. S. 256 und Landkreiswahlgesetz vom 29. Oktober 1954, GVBl. S. 260) und Niedersachsen (Gemeindewahlgesetz vom 17. Juli 1956, GVBl. S. 81).

BVerfGE 6, 104 (109):

Das Bundesverfassungsgericht hat gemäß § 77 BVerfGG dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und dem Landtag von Nordrhein-Westfalen Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Außerdem ist der Antrag wegen der übergebietlichen Bedeutung der zu entscheidenden Frage den Regierungen und Landtagen von Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen und Rheinland-Pfalz zur Kenntnisnahme zugeleitet worden. Äußerungen sind nicht eingegangen. In der mündlichen Verhandlung am 14. November 1956 war die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen vertreten.

1. Nach Art. 93 Abs. 1 Nr 2 GG entscheidet das Bundesverfassungsgericht bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit dem Grundgesetz auf Antrag der Bundesregierung, einer Landesregierung oder eines Drittels der Mitglieder des Bundestages. Nach § 76 BVerfGG ist im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle der Antrag gemäß § 93 Abs. I Nr. 2 GG nur zulässig, wenn einer der Antragsberechtigten Bundes- oder Landesrecht

1. wegen seiner förmlichen oder sachlichen Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz oder dem sonstigen Bundesrecht für nichtig hält oder

2. für gültig hält, nachdem ein Gericht, eine Verwaltungsbehörde oder ein Organ des Bundes oder eines Landes das Recht als unvereinbar mit dem Grundgesetz oder sonstigem Bundesrecht nicht angewendet hat.

2. Im vorliegenden Fall handelt es sich um die Frage der Vereinbarkeit von Landesrecht mit dem Grundgesetz. Der Antrag ist gestellt von einer Landesregierung, die das Landesrecht für gültig hält, nachdem ein Gericht des Landes das Recht als unvereinbar mit dem Grundgesetz nicht angewendet hat.

Aus dem Wortlaut von § 76 Nr. 2 BVerfGG könnte man den

BVerfGE 6, 104 (110):

Schluß ziehen, "Landesrecht", das die Landesregierung für gültig hält, müsse mit dem Recht, das ein Gericht nicht angewendet hat, nach Form und Inhalt identisch sein. Eine formelle Identität liegt hier nicht vor, da das Landesverwaltungsgericht Düsseldorf in seinem Urteil vom 25.März 1954 die §§ 32 Abs. 4 und 34 Abs. 2 des Gemeindewahlgesetzes vom 6. April 1948 in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 1952 nicht angewendet hat, während die Landesregierung § 30 Abs. 6 des Kommunalwahlgesetzes vom 12. Juni 1954 für gültig hält und in ihrem Antrag vom 8. Juli 1954 begehrt, das Bundesverfassungsgericht möge feststellen, daß diese Bestimmung mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Davon abgesehen ist § 30 Abs. 6 KWG mit den §§ 32 Abs. 4 und 34 Abs. 2 GWG aber auch dem Inhalt nach nicht identisch: Während die §§ 32 Abs. 4 und 34 Abs. 2 die 5 v. H. von der Gesamtstimmenzahl aller politischen Parteien errechnen, legt § 30 Abs. 6 KWG die im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen (also auch die für Einzelkandidaten abgegebenen Stimmen) zugrunde.

§ 76 BVerfGG wie auch Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG haben den Sinn, daß ein Antrag auf abstrakte Normenkontrolle nur zulässig sein soll bei Vorliegen eines besonderen objektiven Interesses an der Klarstellung der Geltung einer Norm. Ob die Beschränkung des Antragsrechts durch § 76 BVerfGG mit der Bestimmung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG vereinbar ist, kann hier dahingestellt bleiben, da die Voraussetzungen des § 76 Nr. 2 BVerfGG erfüllt sind. Denn auch nach der Änderung der Bestimmungen über die 5 v. H.-Sperrklausel durch das Kommunalwahlgesetz vom 12. Juni 1954 ist der Gehalt der in ihrer Gültigkeit zweifelhaften Rechtsnorm im wesentlichen derselbe geblieben. Es ist daher unerheblich, daß sich die Entscheidung des Landesverwaltungsgerichts Düsseldorf auf die alte Fassung der 5 v. H.-Klausel bezogen hat, während die Landesregierung jetzt Feststellung der Vereinbarkeit der 5 v. H.-Klausel in der neuen Fassung mit dem Grundgesetz begehrt.

Der Antrag der Landesregierung ist daher zulässig.

BVerfGE 6, 104 (111):

C. -- I.

Vom Wahlrecht zu den Kommunalvertretungen handelt im Grundgesetz der Art. 28 Abs. 1 Satz 2, der bestimmt:

"In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muß das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist."

Der erkennende Senat hat in seiner Entscheidung vom 5. April 1952 in dem Verfassungsstreit über das schleswig-holsteinische Landtagswahlrecht (BVerfGE 1, 208 [236]) ausgeführt, Art. 28 GG gelte nicht in den Ländern, sondern nur für die Länder; da er in dem Abschnitt "Der Bund und die Länder" stehe, betreffe er das bundesrechtliche Verhältnis der Länder zum Bund. Daraus hat der Senat die Folgerung gezogen, eine Verfassungsbeschwerde könne nicht auf Art. 28 in Verbindung mit Art. 38 GG und § 90 BVerfGG gestützt werden. Da es sich aber bei Art. 28 GG auch in dieser Deutung um eine Normativbestimmung der Bundesverfassung für die Gestaltung des Landesverfassungsrechtes handelt, ist ein Landesgesetz, das gegen diese Normativbestimmung verstößt, mit dem Grundgesetz nicht vereinbar. Infolgedessen kann auch die Normativbestimmung des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG Prüfungsmaßstab in einem Verfahren der abstrakten Normenkontrolle sein.

Das Grundgesetz schreibt kein bestimmtes Wahlsystem vor. Der Landesgesetzgeber hätte bei der Gestaltung des Kommunalwahlrechts sowohl das reine Mehrheitswahlrecht als auch das reine Verhältniswahlrecht einführen können; er konnte auch beide Systeme kombinieren. Bei jeder Gestaltung des Wahlrechts aber ist der Gesetzgeber an den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit gebunden. Während beim reinen Mehrheitswahlrecht das Gewicht der einzelnen Wählerstimme dann gleich ist, wenn sie gleichen Zählwert hat, ist die Wahlgleichheit beim Verhältniswahlsystem nur dann gewährleistet, wenn jede Stimme grundsätzlich gleichen Erfolgswert hat (BVerfGE 1, 208 [244]). Die Einführung einer Sperrklausel, die die auf die Reserveliste einer

BVerfGE 6, 104 (112):

Partei entfallenden Reststimmen dann von der Berücksichtigung ausschließt, wenn für diese Partei nicht ein bestimmter Mindesthundertsatz der im Wahlgebiet insgesamt abgegebenen gültigen Stimmen abgegeben worden ist, nimmt diesen Stimmen insoweit ihren Erfolgswert und beeinträchtigt dadurch auch die grundsätzlich gleichen Wettbewerbschancen der politischen Parteien. Es fragt sich, ob eine solche Einschränkung mit dem Grundsatz der Wahlgleichheit vereinbar ist.

II.

Der erkennende Senat hat im Anschluß an die Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich Sperrklauseln bis zu 5 v. H. in Landtagswahlgesetzen für zulässig erklärt (BVerfGE 1, 208 [256]; 4, 31 [40]). In den beiden Entscheidungen vom 23. Januar 1957 in Sachen der Gesamtdeutschen Volkspartei - 2 BvE 1/56 - und der Bayernpartei - 2 BvE 2/56 - gegen den Deutschen Bundestag hat er auch für das Bundeswahlrecht eine Sperrklausel bis zu 5 v. H. für zulässig erklärt. Eine solche Modifikation des Erfolgswerts der Stimmen und der Gleichheit der Wettbewerbschancen der Parteien wird unter dem Gesichtspunkt der Bekämpfung von Splitterparteien in engen Grenzen für gerechtfertigt gehalten (BVerfGE 1, 208 [252]). Die Verhältniswahl begünstigt das Aufkommen kleiner Parteien. Dadurch können Störungen des Verfassungslebens eintreten. Die gesetzgebenden Körperschaften können im extremen Fall in eine Unzahl kleiner Gruppen zerfallen und damit funktionsunfähig werden, insbesondere nicht in der Lage sein, eine politisch aktionsfähige Regierung zu bilden. Diese politische Gefahr hat der erkennende Senat als einen zureichenden, aus der Natur der Sache sich ergebenden Grund für eine differenzierende Behandlung der politischen Parteien bei der Zuteilung von Sitzen bei der Verhältniswahl erachtet.

III.

Es fragt sich nun, ob diese für das Bundes- und Landeswahlrecht aufgestellten Grundsätze auch für die Gestaltung des Kommunalwahlrechts gelten oder ob Sperrklauseln im Kommu

BVerfGE 6, 104 (113):

nalwahlrecht etwa aus anderen Erwägungen heraus gerechtfertigt sind.

1. Das Landesverwaltungsgericht Düsseldorf hält in seiner Entscheidung vom 25. März 1954 einen sachlich einleuchtenden Grund für die Durchbrechung des Grundsatzes des gleichen Erfolgswertes aller Wählerstimmen durch die Einführung der 5 v. H.-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht von Nordrhein-Westfalen für nicht gegeben. Es ist der Auffassung, daß Bestand und Funktion der Gemeindeorgane nach dem in Nordrhein-Westfalen geltenden Kommunalrecht nicht gefährdet sind, wenn Splitterparteien im Rat vertreten sind. Das Landesverwaltungsgericht begründet seine Ansicht damit, daß der Rat der Gemeinde nach der Gemeindeordnung vom 28. Oktober 1952 (GVBl. S. 283), heute geltend in der Fassung des Gesetzes vom 9. Juni 1954 (GVBl. S. 219), kein Parlament, sondern oberstes Verwaltungsorgan sei und nur beschränkte gesetzgeberische Funktionen im lokalen Bereich habe. Der Rat sei auch nicht dazu berufen, durch Mehrheitsbeschluß eine die Geschäfte führende Regierung zu bilden. Es gebe also kein parlamentarisches System auf der Gemeindeebene; auch sei die Stellung der Ratsmitglieder funktionell von der der Abgeordneten in den Parlamenten verschieden, wie schon die Bestimmungen über die Haftung der Ratsmitglieder für durch ihre Pflichtverletzung entstandenen Schaden (§ 30 Abs. 3 der Gemeindeordnung) zeigten. Durch das Beanstandungsrecht des Gemeindedirektors und die Eingriffsmöglichkeiten der Kommunalaufsichtsbehörde werde die ordnungsmäßige Verwaltung auf der Gemeindeebene auch dann hinreichend gesichert, wenn etwa im Rat Splitterparteien vertreten seien. Schließlich würden im Rat der Gemeinde auch keine politischen Grundsatzfragen ausgetragen, und bei dem besonderen Aufgabenkreis der Gemeinden müßten auch Einzelpersönlichkeiten im Rat zur Wirkung kommen. In diesem Rahmen müßten auch Wählergruppen ohne große Anhängerschaft die gleichen Chancen haben wie die großen politischen Parteien.

2. Mit einer ähnlichen Begründung, die allerdings zum Teil

BVerfGE 6, 104 (114):

auf Besonderheiten des bayerischen Gemeinderechts abhebt, hatte schon der Bayrische Verfassungsgerichtshof durch Urteil vom 18. März 1952 (BayVGHE n. F. Bd. 5 Teil II S. 66) die 5 v. H.- Klausel des Art. 24 Abs. 4 des Bayerischen Gemeindewahlgesetzes vom 16. Februar 1952 für verfassungswidrig erklärt.

IV.

Eine nähere Prüfung ergibt jedoch, daß für die differenzierende Regelung des § 30 Abs. 6 des Kommunalwahlgesetzes von Nordrhein-Westfalen vom 12. Juni 1954 ein zureichender, aus der Natur der Sache sich ergebender Grund vorliegt.

1. Es ist ein soziologisches Faktum, daß die auf Landes- und Bundesebene bestehenden politischen Parteien nach 1945 in den Gemeinden stärker Fuß gefaßt haben, als dies vor 1933 der Fall war. Diesem Faktum tragen alle Kommunalwahlgesetze Rechnung, indem sie davon ausgehen, daß auch Kommunalwahlen "politische" Wahlen sind, die im wesentlichen in der Vorbereitung und Durchführung von den politischen Parteien getragen werden, die auch in der Landes- und Bundespolitik eine Rolle spielen. So sind die politischen Parteien als die "eigentlichen motorischen Kräfte der Kommunalwahlen und darüber hinaus der Kommunalpolitik" bezeichnet worden (Köttgen, Gemeindeverfassungsrecht in Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen, im Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, herausgegeben von Hans Peters, Bd. I S. 360 [368]; Hans Peters, Kommunalwissenschaften und Kommunalpolitik, ebenda, Bd. I S. 1 [12]). Die politischen Parteien haben in Nordrhein- Westfalen das gesetzliche Monopol für die Wahl auf Grund der Reserveliste (§ 17 KWG), das sich auch in anderen Kommunalwahlgesetzen findet. Die "Verfassungswirklichkeit" ist also so, daß auch die Kommunalpolitik von den politischen Parteien maßgeblich gesteuert wird und daß hierbei wieder den großen politischen Parteien die Führungsrolle zukommt. Man kann dagegen nicht einwenden, daß der überwiegende Teil der in den Gemeinden und Gemeindeverbänden auftauchenden kommunalpolitischen Fragen nicht grundsätzlicher - "weltanschaulicher"

BVerfGE 6, 104 (115):

- Art ist, sondern weitgehend nach Gesichtspunkten der Zweckmäßigkeit entschieden werden muß. Die politische Partei versucht eben jeweils, die divergierenden Meinungen der verschiedenen Interessentengruppen in ihren Reihen zu einer einheitlichen Meinung zusammenzuführen. In der Regel beteiligen sich alle Parteien, die für die Landtagswahlen Kandidaten aufstellen, auch an den Kommunalwahlen. Wenn aber eine Wahl vorwiegend Parteienwahl ist und das Wahlrecht überwiegend nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gestaltet ist, so können auch auf kommunaler Ebene Splitterparteien in Erscheinung treten.

2. Es bleibt zu prüfen, ob das Auftreten von Splitterparteien zu einer Störung der Funktionen der gewählten kommunalen Vertretungskörperschaften führen kann. Dazu muß untersucht werden, welche Funktionen diese gewählten Vertretungskörperschaften haben.

a) Gewiß ist es richtig, daß die Gemeindeordnung in Nordrhein- Westfalen kein parlamentarisches System kennt, innerhalb dessen ein "Parlament" und eine von ihm geschaffene und gleichzeitig abhängige "Regierung" sich als verfassungsrechtliche Gegenspieler gegenüberstehen. Aber mit dem Hinweis auf diesen Unterschied allein kann man die Anwendung der vom Bundesverfassungsgericht für das Bundes- und Landeswahlrecht zur 5 v. H.-Klausel entwickelten Grundsätze auf das Kommunalwahlrecht nicht ausschließen. Das Bundesverfassungsgericht wägt in seiner Rechtsprechung zur 5 v. H.-Klausel im Bundes- und Landeswahlrecht das Postulat der Funktionsfähigkeit des zu wählenden Staatsorgans ab gegen das andere Postulat des gleichen Erfolgswerts aller Wählerstimmen und der gleichen Wettbewerbschancen der politischen Parteien bei der Verhältniswahl. Zu den Funktionen des Bundestages und der Landtage gehört die Gesetzgebung und die Regierungsbildung. Die Funktion des Rates im Gemeinderecht von Nordrhein-Westfalen ist die Verwaltung der Gemeinde (§ 27 GO), und zwar ist er für alle Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung zuständig (§ 28 Abs. 1 GO). Der vom Rat aus seiner Mitte auf zwei Jahre zu wählende

BVerfGE 6, 104 (116):

Bürgermeister führt den Vorsitz im Rat und vertritt diesen nach außen (§ 27 Abs. 2, § 32 GO). Der Rat hat weiter durch Wahl verschiedene Ausschüsse, voran den Hauptausschuß (§ 28 Abs. 1 Buchst. b, §§ 41, 42, 43 GO), zu bestellen. Vor allem aber muß er den Gemeindedirektor und die Beigeordneten wählen (§ 49 GO), die die Verwaltungsgeschäfte führen.

Es kommt also darauf an, ob das Vorhandensein von Splitterparteien dazu führen kann, daß der Rat diese seine Funktionen nicht ordnungsmäßig ausüben kann, daß insbesondere eine ordnungsmäßige Erledigung der Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung nicht mehr gewährleistet ist. Daß der Rat weder gesetzgeberische Funktionen im eigentlichen Sinne hat noch eine "Regierung" bilden muß, ist für die Entscheidung dieser Frage unerheblich.

b) Die Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung umfassen sowohl Selbstverwaltungsangelegenheiten (Gemeindeaufgaben, die die Gemeinde im eigenen Namen und unter eigener Verantwortung erfüllt) wie auch Auftragsangelegenheiten (Staatsaufgaben, mit deren weisungsgebundener Durchführung die Gemeinde beauftragt ist); die letzteren heißen in Nordrhein-Westfalen Pflichtaufgaben nach Weisung (§ 3 Abs. 2 GO). Zu den Selbstverwaltungsangelegenheiten gehören z. B. kulturelle Aufgaben wie Theater, Museen usw., Versorgungs- und Verkehrsbetriebe, Krankenhäuser, Sportanlagen, Jugendherbergen, Altersheime; die Unterhaltung von Handelsschulen, Fachschulen, Wasserversorgung, Meldewesen, Einrichtung und Erhaltung der Volksschulgebäude und der Berufsschulen, Straßen-, Kassen-, Haushalts- und Rechnungswesen. Auftragsangelegenheiten (Pflichtaufgaben nach § 3 Abs. 2 GO) sind z. B. die Ordnungsverwaltung, die Durchführung der Wahlen zum Landtag, das Personenstandswesen, die Tätigkeit der Ausgleichsämter (vgl. E. Becker, Die Selbstverwaltung als verfassungsrechtliche Grundlage der kommunalen Ordnung in Bund und Ländern, Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 1 S. 129 f.).

Die Selbstverwaltungsangelegenheiten unterliegen der allge

BVerfGE 6, 104 (117):

meinen Kommunalaufsicht des Staates, die grundsätzlich nur Rechtsaufsicht ist (§ 106 Abs. 1 GO). Nur bei Pflichtaufgaben nach Weisung hat die staatliche Aufsichtsbehörde eine umfassende Sachweisungsbefugnis nach Maßgabe der Gesetze (§ 106 Abs. 2 GO).

Art. 28 Abs. 1 und 2 GG garantiert von Bundes wegen ausdrücklich die Selbstverwaltung der Gemeinden und Gemeindeverbände; Art. 3 Abs. 2 der Verfassung von Nordrhein- Westfalen bestimmt, daß die Verwaltung in den Händen der Landesregierung, der Gemeinden und Gemeindeverbände liegt. Art. 78 Abs. 2 der Verfassung von Nordrhein-Westfalen sagt, daß die Gemeinden und Gemeindeverbände in ihrem Gebiet die alleinigen Träger der öffentlichen Verwaltung sind, soweit die Gesetze nichts anderes vorschreiben; diese Vorschrift wird in § 2 GO in etwas anderer Formulierung wiederholt. Es wird also einmal die Allseitigkeit des örtlichen Wirkungskreises der Gemeinde gewährleistet. Zum anderen soll die von den Gemeinden ausgeübte Verwaltung ausdrücklich Selbstverwaltung sein, d. h. sich in eigenem Namen, in eigener Verantwortung und durch eigene gewählte Organe vollziehen. Daraus ergibt sich, daß etwaige Störungen im Ablauf der Verwaltung auf der Gemeindeebene sich unmittelbar auf das Staatsganze auswirken müssen - weil ja die Gemeinden und Gemeindeverbände in ihrem Gebiet die alleinigen Träger der öffentlichen Verwaltung sind. Weiterhin folgt aus diesen Bestimmungen, daß der "Normalfall" der ist, daß die gemeindliche Vertretungskörperschaft durch eigene verantwortliche Beschlußfassung die Gemeindeaufgaben erfüllt - daß die Gemeindebürgerschaft sich also durch ihre gewählte Vertretungskörperschaft "selbst verwaltet". Es ist nicht angängig, eine mit den Mitteln der Staatsaufsicht notdürftig in Gang gehaltene Verwaltung als "ordnungsmäßige Verwaltung" der Gemeinde zu werten und der durch die Verfassung gebotenen Selbstverwaltung gleichzuachten. Aus der Möglichkeit, etwaige Fehlleistungen des Rates mit den in §§ 108 f. GO genannten Mitteln der allgemeinen Kommunalaufsicht zu korrigieren, darf nicht

BVerfGE 6, 104 (118):

der Schluß gezogen werden, daß Splitterparteien im kommunalen Bereich keinerlei Störungen verursachen könnten. Mit gleichem Recht könnte man gegen Sperrklauseln im Landes- und Bundeswahlrecht einwenden, daß für den Fall von Störungen der normalen Tätigkeit des Bundestages und der Landtage von den Bestimmungen über Gesetzgebungsnotstand (Art. 91 GG), Staatsnotstand (Art. 91 GG) oder Bundeszwang (Art. 37 GG) Gebrauch gemacht werden müsse. Die Kommunalaufsicht ist nicht ein Element der Selbstverwaltung, sondern ihr Korrelat. Zur Stärkung der Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden und damit der Selbstverwaltung im eigentlichen Sinn soll deshalb nur in extremen Fällen mit den Mitteln der Beanstandung, Ersatzvornahme usw. eingegriffen werden. Davon abgesehen ist die Kommunalaufsicht grundsätzlich nur Rechtsaufsicht, kann also in den Kernbereich der Selbstverwaltungsangelegenheiten ohnehin nicht gestaltend eingreifen; der Staat kann sich hier nicht an Stelle der Gemeinde setzen.

Das vom Grundgesetz so stark herausgestellte und ausdrücklich garantierte Prinzip der Selbstverwaltung ist also nur dann voll verwirklicht, wenn der Rat als Verwaltungsorgan normal funktionieren kann, d. h. wenn er ohne Eingreifen der Kommunalaufsicht eigenverantwortlich über Gemeindeangelegenheiten Beschluß faßt und die notwendigen Wahlen (Bürgermeister, Gemeindedirektor, Ausschüsse) vornimmt. Gerade dieses normale Funktionieren, auf das es allein ankommt, kann aber durch das Vorhandensein von Splitterparteien ebenso gestört werden wie das normale Funktionieren eines Parlaments.

c) Hinzu kommt, daß in Nordrhein-Westfalen eine besondere Lage gegeben ist. Über 50% der Bevölkerung leben in Stadtkreisen. Im Ruhrgebiet liegt eine Vielzahl von Großgemeinden in unmittelbarer Nachbarschaft zueinander. Ihnen sind Aufgaben gestellt, die nur durch gemeinsame, in der gleichen Richtung gehende Anstrengungen bewältigt werden können. Außerdem können gewisse Aufgaben, die heute den Vorrang haben, wie der Wohnungsbau, der Schulhausbau und der Stra

BVerfGE 6, 104 (119):

ßenbau, nur durchgeführt werden, wenn sowohl bei der Bereitstellung der erforderlichen Mittel wie auch bei der sachlichen Ausführung die Gemeinden mit dem Land zusammenwirken. Alles dies erfordert sachgerechte Entscheidungen aller beteiligten Organe. Dieses Zusammenspiel kann durch eine Parteizersplitterung in den Gemeindeparlamenten gefährdet werden.

3. Was für die Gemeinden in Nordrhein-Westfalen gilt, muß auch für die Ämter und Landkreise gelten. Die Ämter sind Gemeindeverbindungen mehrerer Einzelgemeinden, die einerseits das Büro für die amtsangehörigen Gemeinden stellen, andererseits der Hebung der Verwaltungskraft leistungsschwacher kreisangehöriger Gemeinden dienen. Nach § 2 der Amtsordnung für Nordrhein-Westfalen vom 10. März 1953 (GVBl. S. 218) gelten für die Ämter überwiegend die Vorschriften der Gemeindeordnung. Die Landkreise sind nach § 2 Abs. l der Landkreisordnung vom 21. Juli 1953 (GVBl. S. 305), soweit die Gesetze nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmen, ausschließliche und eigenverantwortliche Träger der öffentlichen Verwaltung zur Wahrnehmung der auf ihr Gebiet begrenzten überörtlichen Angelegenheiten. Der Kreistag als oberstes Organ des Kreises hat einmal den Landrat zu wählen, der dem Bürgermeister nach der Gemeindeordnung entspricht, ferner den dem Hauptausschuß der Gemeindeordnung entsprechenden Kreisausschuß und schließlich als Leiter der Kreisverwaltung den Oberkreisdirektor. Auch in den Amtsvertretungen und den Kreistagen vom Nordrhein-Westfalen spielen die politischen Parteien die entscheidende Rolle.

4. Gegen den Versuch einer Rechtfertigung der 5 v. H.- Sperrklausel im Kommunalwahlrecht unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung eines störungsfreien Funktionierens der Selbstverwaltung könnte man einwenden, daß immerhin drei Bundesländer nämlich Bayern, Baden-Württemberg und Niedersachsen, bisher ohne die 5 v. H.-Klausel in ihren Kommunalwahlgesetzen ausgekommen sind, ohne daß sich daraus Nachteile für das Funktionieren der Selbstverwaltung ergeben hätten. Dieser

BVerfGE 6, 104 (120):

Einwand vermag aber der 5 v. H.-Klausel im Kommunalwahlrecht von Nordrhein-Westfalen nicht die Rechtfertigung zu entziehen. Dabei braucht gar nicht auf die Verschiedenheiten im Gemeindeverfassungsrecht abgehoben zu werden, die zwischen den Ländern, die die 5 v. H.-Klausel nicht haben, einerseits und Nordrhein-Westfalen andererseits bestehen. Denn ein Landesgesetzgeber ist nicht verpflichtet, mit der Einführung der 5 v. H.Klausel so lange zu warten, bis ein Notstand tatsächlich erkennbar geworden ist, oder ihre Einführung deshalb ganz zu unterlassen, weil in anderen Ländern ohne die 5 v. H.-Klausel ein Notstand nicht eingetreten ist. Er hat vielmehr die Befugnis, einen Notstand, der möglicherweise eintreten kann, von vornherein zu verhindern. Die Gefahr eines solchen Notstandes besteht aber zumindest immer bei den Gemeindevertretungen der Großstädte, wo sich Fraktionen bilden und wo - ähnlich wie bei den Länderparlamenten und im Bundestag - Splitterparteien die reibungslose Erfüllung der Verwaltungsaufgaben der kommunalen Vertretungen gefährden können; demgegenüber können die Einzelgänger bei den Kommunalwahlen höchstens in den kleinen Gemeinden eine Rolle spielen.

5. Die Sperrklausel gegen Splitterparteien in § 30 Abs. 6 des Gesetzes über die Kommunalwahlen im Lande Nordrhein-Westfalen und die damit im Zusammenhang stehende Bevorzugung größerer Parteien gegenüber kleineren enthält zwar eine Modifizierung der Wahlgleichheit. Diese ist aber verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, weil ihre Fixierung durch den Gesetzgeber sich innerhalb der engen Grenzen des Ermessens hält, die diesem bei der näheren Ausgestaltung des Wahlrechts gezogen sind.

§ 30 Abs. 6 des Gesetzes über die Kommunalwahlen im Lande Nordrhein-Westfalen vom 12. Juni 1954 ist daher mit dem Grundgesetz vereinbar.

BVerfG, 06.02.1956 - 2 BvH 1/55

Redaktion — Thu, 22 Mar 2012 10:29:42 +0000

Daten

Fall:

Schwerpunktparteien

Fundstellen:

BVerfGE 4, 375; DÖV 1956, 307; DVBl 1956, 730; NJW 1956, 905

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

06.02.1956

Aktenzeichen:

2 BvH 1/55

Entscheidungstyp:

Urteil

1. Ist durch die - für das Bundesverfassungsgericht bindende - Entscheidung eines Landesverfassungsgerichts ein Antragsteller, der nach Art. 93 Abs. 1 Nr.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 4, 375

Paginierung:

BVerfGE 4, 375 (375):

1. Ist durch die - für das Bundesverfassungsgericht bindende - Entscheidung eines Landesverfassungsgerichts ein Antragsteller, der nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG als "Beteiligter" in einer "öffentlich-rechtlichen Streitigkeit innerhalb eines Landes" zu betrachten ist, als nicht zur Anrufung des Landesverfassungsgerichts aktiv legitimiert abgewiesen worden, so kann er das Bundesverfassungsgericht anrufen.

2. Die Durchführung des Verhältnisausgleiches innerhalb eines Landesteils schließt nicht aus, daß die Zuteilung von Sitzen an eine Partei davon abhängig gemacht wird, daß sie mindestens 5% der im Lande abgegebenen gültigen Stimmen erreicht.

3. In Wahlkreisen mit durchschnittlich 67.000 Wählern dürfen von Parteien, die noch nicht im Landtag vertreten waren, höchstens 150 Unterschriften je Wahlkreisvorschlag gefordert werden.

Urteil

des Zweiten Senats vom 6. Februar 1956

- 2 BvH 1/55 -

in dem Verfahrensrechtsstreit betreffend die Vereinbarkeit des Art. 3 Abs. 6 und Art. 25 Abs. 2 Satz 2 des Landtagswahlgesetzes für Baden-Württemberg vom 9. Mai 1955 (GBl. S. 71) mit der Verfassung des Landes Baden-Württemberg vom 11. November 1953 (GBl. S. 173); - Antragsteller: Gesamtdeutsche Volkspartei, Landesverband Baden-Württemberg, vertreten durch den Landesvorstand; Antragsgegner: Der Landtag von Baden-Württemberg, vertreten durch den Landtagspräsidenten.

Entscheidungsformel:

Der Antrag wird als unbegründet zurückgewiesen.

Gründe:

Art. 28 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg vom 11.November 1953 enthält die Grundsätze über die Wahl der Abgeordneten des Landtags. Art. 28 Abs. 3 lautet:

"Das Nähere bestimmt ein Gesetz. Es kann die Zuteilung von Sitzen davon abhängig machen, daß ein Mindestanteil der im Lande

BVerfGE 4, 375 (376):

abgegebenen Stimmen erreicht wird. Der geforderte Anteil darf fünf vom Hundert nicht überschreiten."

In Ausführung des Art. 28 ist das Gesetz über die Landtagswahlen (Landtagswahlgesetz) vom 9. Mai 1955 - GBl. S. 71 - ergangen. Art. 2 des Gesetzes verteilt die Abgeordnetensitze auf die Regierungsbezirke, auf die auch der Verhältnisausgleich beschränkt bleibt (Art. 3 Abs. 2 bis 5). In Art. 3 Abs. 6 heißt es weiter:

"Parteien, die weniger als 5 v. H. der im Land abgegebenen gültigen Stimmen erreicht haben, werden bei der Berechnung der Sitzzahlen nach Abs. 2 und bei der Verteilung von Sitzen nach Abs. 3 Satz 2 nicht berücksichtigt."

Art. 25 Abs. 2 Satz 2 des Landtagswahlgesetzes bestimmt:

"Parteien, die während der letzten Wahlperiode im Landtag nicht vertreten waren, bedürfen für ihre Wahlvorschläge außerdem der Unterschriften von mindestens 150 Wahlberechtigten des Wahlkreises."

Der Antragsteller hatte beim Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg beantragt, festzustellen, daß Art. 3 Abs. 6 und Art. 25 Abs. 2 Satz 2 des Landtagswahlgesetzes mit Art. 28 der Verfassung unvereinbar seien. Der Staatsgerichtshof hat den Antrag mit Urteil vom 10. Dezember 1955 als unzulässig zurückgewiesen, weil der Antragsteller nach Landesrecht nicht berechtigt sei, ein Verfahren nach Art. 68 Abs. 1 Ziff. 2 der Landesverfassung anhängig zu machen, weil das Landesrecht den Rechtsbehelf der Verfassungsbeschwerde nicht kenne und weil eine politische Partei nach dem Recht des Landes auch nicht Partei in einem Verfassungsrechtsstreit vor dem Staatsgerichtshof sein könne.

Der Landesverband hat darauf am 12. Dezember 1955 das Bundesverfassungsgericht im Wege des Organstreits angerufen. Er hat beantragt, auszusprechen:

daß Art. 3 Abs. 6 und Art. 25 Abs. 2 Satz 2 des Landtagswahlgesetzes nicht der Verfassung entsprechen.

Ferner hat er Wiedereinsetzung in den vorigen Stand beantragt,

BVerfGE 4, 375 (377):

falls die Frist des § 71 Abs. 2 i.V.m. § 64 Abs. 3 BVerfGG nicht gewahrt sein sollte.

Der Antragsgegner hat Zurückweisung des Antrags beantragt.

II.

Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG ist das Bundesverfassungsgericht u. a. zuständig für öffentlich-rechtliche Streitigkeiten innerhalb eines Landes, soweit nicht ein anderer Rechtsweg gegeben ist. Dazu gehören jedenfalls Verfassungsstreitigkeiten innerhalb eines Landes. Um eine Landesverfassungsstreitigkeit handelt es sich im vorliegenden Fall.

Durch Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG soll eine lückenlose gerichtliche Kontrolle aller verfassungsrechtlichen Streitigkeiten innerhalb eines Landes gewährleistet werden. Das kommt durch die Fassung, "soweit" ein anderer Rechtsweg nicht gegeben ist, deutlich zum Ausdruck. Eine Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts ist daher nicht nur dann gegeben, wenn das Landesrecht für Organstreitigkeiten überhaupt keine Zuständigkeit des Landesverfassungsgerichts vorsieht, sondern auch soweit der Kreis der Antragsberechtigten nach Landesrecht enger ist als nach der die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts umschreibenden und von diesem Gericht maßgeblich auszulegenden Vorschrift des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG (§ 71 Abs. 1 Nr. 3 BVerfGG). Hat also das Landesrecht den Kreis der für Verfassungsstreitigkeiten aktiv Legitimierten enger gezogen, so kann ein nach Landesrecht nicht Antragsberechtigter das Bundesverfassungsgericht anrufen, wenn er nach Bundesrecht als "Beteiligter" in einem Verfassungsrechtsstreit zu betrachten ist.

Der Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg hat in seinem Urteil vom 10. Dezember 1955 entschieden, daß nach baden-württembergischem Landesrecht vor ihm eine politische Partei im Verfassungsstreit nicht auftreten kann. Diese Auslegung des Landesrechts ist für das Bundesverfassungsgericht bindend. Sie hindert aber nicht, daß das Bundesverfassungsgericht die für die Abgrenzung seiner Zuständigkeit maßgebenden Be

BVerfGE 4, 375 (378):

stimmungen des Grundgesetzes dahin auslegt, daß politische Parteien vor dem Bundesverfassungsgericht - auch in einer Landesverfassungsstreitigkeit - antragsberechtigt sein können. Sie ist im Gegenteil die notwendige rechtliche Voraussetzung für die Bejahung der subsidiären Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts.

Nach dem Plenarbeschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 20. Juli 1954 (BVerfGE 4, 27) können politische Parteien die Verletzung ihres verfassungsrechtlichen Status durch die rechtliche Gestaltung des Wahlverfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht im Wege des Organstreits geltend machen. Das gilt auch für politische Parteien, die am Verfassungsleben auf Landesebene teilnehmen. Denn Art. 21 GG ist eine jener Vorschriften, die über ihre Geltung innerhalb der Verfassungsordnung der Bundesrepublik als Gesamtstaat hinaus in die Verfassungsordnung der Gliedstaaten (Länder) hineinwirken (vgl. BVerfGE 1, 227). Politische Parteien sind deshalb auch in Landesverfassungsstreitigkeiten, die vom Bundesverfassungsgericht zu entscheiden sind, antragsberechtigt.

Der Antragsteller ist eine politische Partei (vgl. BVerfGE 3, 22).

Demnach bestehen weder gegen die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG (§ 71 Abs. 1 Nr. 3 BVerfGG) noch gegen die Aktivlegitimation des Antragstellers Bedenken.

III.

Nach § 71 Abs. 2 i.V.m. § 64 Abs. 3 BVerfGG muß ein Antrag, der ein Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG einleitet, binnen sechs Monaten gestellt werden, nachdem die beanstandete Maßnahme dem Antragsteller bekanntgeworden ist. Demnach begann die Ausschlußfrist mit der Verkündung des Landtagswahlgesetzes am 24. Mai 1955 zu laufen. Sie wird grundsätzlich nur gewahrt durch rechtzeitige Einreichung eines schriftlichen Antrages beim Bundesverfassungsgericht (§ 23 BVerfGG).

Im vorliegenden Falle hat die Gesamtdeutsche Volkspartei

BVerfGE 4, 375 (379):

innerhalb der Frist - nämlich am 2. September 1955 - nur den Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg angerufen. Sie hätte ihre Landesverfassungsstreitigkeit bei dem nur subsidiär zuständigen Bundesverfassungsgericht mit Aussicht auf Erfolg nur anhängig machen können, wenn sie hätte voraussehen können, daß der Landesstaatsgerichtshof seine Zuständigkeit verneinen werde. Der Landesstaatsgerichtshof hatte sich damals zur Frage, ob vor ihm nach Landesrecht politische Parteien im Organstreit auftreten können, noch nicht geäußert. Andererseits hatte das Bundesverfassungsgericht bereits den - im Wortlaut mit Art. 68 Abs. 1 Nr. 1 der Landesverfassung übereinstimmenden - Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG dahin ausgelegt, daß politische Parteien in Wahlrechtsstreitigkeiten vor dem Bundesverfassungsgericht antragsberechtigt sind. Es war kein Grund ersichtlich, aus dem der Staatsgerichtshof für das Landesverfassungsrecht zu einer abweichenden Entscheidung der gleichen Rechtsfrage würde kommen können (vgl. Spreng-Birn-Feuchte, Komm. zur Verfassung des Landes Baden-Württemberg S. 232). Der Antragsteller mußte sogar damit rechnen, daß ein unmittelbar beim Bundesverfassungsgericht eingebrachter Antrag als unzulässig verworfen würde. Diese besondere Situation und die eigentümliche Verzahnung und Abgrenzung der Zuständigkeiten, die den Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht in Landesverfassungsstreitigkeiten abhängig macht von dem Ausschluß der Zuständigkeit des Landesstaatsgerichtshofs nach Landesverfassungsrecht, rechtfertigt es hier, für die Frage, ob die Ausschlußfrist gewahrt ist, das Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht als Fortsetzung des Verfahrens vor dem Landesstaatsgerichtshof zu betrachten, so daß gleichsam das Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht beim Landesstaatsgerichtshof beginnt. Deshalb ist die Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG im vorliegenden Fall als gewahrt zu betrachten, da der Antragsteller rechtzeitig den Landesstaatsgerichtshof und an die Urteilsverkündung unmittelbar anschließend das Bundesverfassungsgericht angerufen hat.

BVerfGE 4, 375 (380):

BVerfG, 04.05.1955 - 1 BvF 1/55

Redaktion — Thu, 22 Mar 2012 09:22:04 +0000

Daten

Fall:

Saarstatut

Fundstellen:

BVerfGE 4, 157; DÖV 1957, 789; DVBl 1955, 426; JZ 1955, 417; NJW 1955, 865

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

04.05.1955

Aktenzeichen:

1 BvF 1/55

Entscheidungstyp:

Urteil

1. Das Bundesverfassungsgericht hält an seiner Rechtsprechung fest, wonach Vertragsgesetze im Sinne des Art. 59 Abs. 2 GG grundsätzlich der verfassungsmäßigen Prüfung im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG zugänglich sind.
2. Solange die Auslegung eines völkerrechtlichen Vertrages noch offen ist, muß bei der verfassungsrechtlichen Prüfung des Vertragsgesetzes unter mehreren Auslegungsmöglichkeiten derjenigen der Vorzug gegeben werden, bei der der Vertrag vor dem Grundgesetz bestehen kann.
3. Bei der Auslegung eines völkerrechtlichen Vertrages, der politische Beziehungen des Bundes regelt, kommt der politischen Ausgangslage des Vertrages besondere Bedeutung zu.
4. Völkerrechtliche Verträge, die eine in einem Teil Deutschlands bestehende besatzungsrechtliche Ordnung schrittweise abbauen, können dann nicht als verfassungswidrig bezeichnet werden, wenn der durch sie geschaffene Zustand "näher beim Grundgesetz steht" als der vorher bestehende. Einschränkungen von Verfassungsnormen können in solchen Verträgen für eine Übergangszeit hingenommen werden, wenn sie in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Regelung stehen, die in ihrer ganzen Tendenz darauf gerichtet ist, dem der Verfassung voll entsprechenden Zustand näher zu kommen. Unverzichtbare Verfassungsgrundsätze dürfen jedoch nicht angetastet werden.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 4, 157

Paginierung:

BVerfGE 4, 157 (157):

2. Solange die Auslegung eines völkerrechtlichen Vertrages noch offen ist, muß bei der verfassungsrechtlichen Prüfung des Vertragsgesetzes unter mehreren Auslegungsmöglichkeiten derjenigen der Vorzug gegeben werden, bei der der Vertrag vor dem Grundgesetz bestehen kann.

3. Bei der Auslegung eines völkerrechtlichen Vertrages, der politische Beziehungen des Bundes regelt, kommt der politischen Ausgangslage des Vertrages besondere Bedeutung zu.

4. Völkerrechtliche Verträge, die eine in einem Teil Deutschlands bestehende besatzungsrechtliche Ordnung schrittweise abbauen, können dann nicht als verfassungswidrig bezeichnet werden, wenn der durch sie geschaffene Zustand "näher beim Grundgesetz steht" als der vorher bestehende. Einschränkungen von Verfassungsnormen können in solchen Verträgen für eine Übergangszeit hingenommen werden, wenn sie in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Regelung stehen, die in ihrer ganzen Tendenz darauf gerichtet ist, dem der Verfassung voll entsprechenden Zustand näher zu kommen. Unverzichtbare Verfassungsgrundsätze dürfen jedoch nicht angetastet werden.

Urteil

des Ersten Senats vom 4. Mai 1955

-- 1 BvF 1/55 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des Bundesgesetzes vom 24. März 1955 betreffend das am 23. Oktober 1954 in Paris unterzeichnete Abkommen über das Statut der Saar (BGBl. II S. 295); - Antragsteller: Ein Drittel der Mitglieder des Bundestages.

Entscheidungsformel:

Das Bundesgesetz vom 24. März 1955 betreffend das am 23. Oktober 1954 in Paris unterzeichnete Abkommen über das Statut der Saar (BGBl. II S. 295) verstößt nicht gegen das Grundgesetz.

BVerfGE 4, 157 (158):

Günde:

Das Saargebiet, durch den Versailler Vertrag aus preußischen und bayerischen Gebietsteilen gebildet, war seit 1919 der treuhänderischen Regierung des Völkerbundes unterstellt, der es durch eine Regierungskommission verwalten ließ. Die im Versailler Vertrag vorgesehene Volksabstimmung über das endgültige politische Schicksal des Gebiets wurde im Januar 1935 durchgeführt und ergab eine große Mehrheit für die Rückkehr zu Deutschland. Seit dem 1. März 1935 gehörte das Saargebiet wieder zum Deutschen Reich und bildete auch weiter einen besonderen Verwaltungsbezirk in unmittelbarer Reichsverwaltung.

Nach Kriegsende gehörte das Saargebiet zur französischen Besatzungszone; 1946 und 1947 wurde es durch Anordnungen der Besatzungsmacht um eine größere Anzahl von Gemeinden der Regierungsbezirke Trier, Koblenz und Pfalz erweitert. Sehr bald setzten Bestrebungen Frankreichs ein, das Saargebiet aus der Verwaltung durch den Kontrollrat der vier Besatzungsmächte herauszunehmen und einem besonderen, ausschließlich französischen Regime zu unterstellen, dessen Kennzeichen vollständige politische Trennung von Deutschland und enger wirtschaftlicher Anschluß an Frankreich sein sollten. Schon seit 1946 war der Grenzverkehr zwischen dem Saargebiet und Deutschland erschwert; 1947 wurde im Saargebiet die französische Währung eingeführt, 1948 eine Zollunion mit Frankreich hergestellt.

Im Dezember 1947 hat sich das Saargebiet durch eine zu diesem Zweck auf Anordnung der Besatzungsmacht gewählte Gesetzgebende Versammlung eine eigene Verfassung gegeben. Sie spricht in der Präambel und in mehreren grundsätzlichen Bestimmungen aus, daß die Zukunft des Saargebietes auf den wirtschaftlichen Anschluß an die Französische Republik, die Währungs- und Zolleinheit mit ihr und auf die politische Unabhängigkeit von Deutschland gegründet sein solle. Seit Inkrafttreten der Verfassung gilt das Besatzungsregime im Saargebiet offiziell als

BVerfGE 4, 157 (159):

beendet. Frankreich unterhält aber einen Hohen Kommissar, der die Interessen Frankreichs an der Saar wahrnimmt, über die Einhaltung internationaler Bestimmungen und die Beachtung der Grundprinzipien der Saarverfassung wacht. Er hat zu diesem Zweck weitgehende Eingriffsmöglichkeiten.

Der so geschaffene staatsrechtlich-politische und wirtschaftliche Zustand ist in der Folge, namentlich im Jahre 1950, durch eine Reihe von besonderen Verträgen des Saargebiets mit Frankreich, den sogenannten Saarkonventionen, im einzelnen ausgebaut worden. Die Konventionen sind im Jahre 1953 mit der Tendenz einer Stärkung der Autonomie des Saargebiets geändert worden.

Frankreich hat für seine Politik im Saargebiet die Zustimmung der Westalliierten gefunden; Rußland hat seine Zustimmung verweigert. Auch die Westalliierten haben jedoch mehrfach betont, daß das endgültige Statut der Saar durch einen Friedensvertrag oder einen an dessen Stelle tretenden Vertrag bestimmt werden solle.

Die Bundesrepublik Deutschland hat seit 1949 nie einen Zweifel daran gelassen, daß sie das von Frankreich im Saargebiet geschaffene Regime nicht anerkennen könne. Dabei spielte eine besondere Rolle, daß von den seit 1946 im Saargebiet neu gebildeten politischen Parteien diejenigen, die sich für eine Rückkehr des Saargebiets zu Deutschland aussprachen, in ihrer Tätigkeit behindert und schließlich verboten oder (nach Erlaß eines Parteiengesetzes) nicht zugelassen worden sind. Von deutscher Seite wurden die ohne Beteiligung solcher Parteien durchgeführten Wahlen nicht als freie demokratische Wahlen anerkannt; demgemäß wurde auch der auf diesen Wahlen beruhenden Regierung des Saargebiets die demokratische Legitimation abgesprochen. Da diese Auseinandersetzungen die allgemeinen deutsch-französischen Beziehungen stark belasteten, wurde seit 1951 auf Veranlassung der angelsächsischen Mächte versucht, die Saarfrage in unmittelbaren Verhandlungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und Frankreich so zu regeln, daß sie keinen Gefahrenherd für die innere Befriedung in Westeuropa mehr darstelle. Dadurch ergab

BVerfGE 4, 157 (160):

sich ein politischer Zusammenhang mit den gleichzeitig laufenden Verhandlungen über einen engeren politischen Zusammenschluß europäischer Staaten und über die Schaffung einer "Europäischen Verteidigungsgemeinschaft". Hierbei bildete sich allmählich der Gedanke einer "Europäisierung" der Saar heraus, für die verschiedene Pläne vorgelegt wurden.

Die nach dem Scheitern der EVG eingeleiteten Verhandlungen führten schließlich zu den Pariser Verträgen vom Oktober 1954; zu ihnen gehört auch das am 23. Oktober 1954 vom Bundeskanzler und vom französischen Ministerpräsidenten unterzeichnete Abkommen über das Statut der Saar, das dem Saargebiet im Rahmen der Westeuropäischen Union ein "europäisches Statut" geben will. In dem Abkommen vereinbaren die beiden Staaten. daß im Saargebiet bis zum Friedensvertrag ein bestimmtes, im einzelnen näher beschriebenes "Statut" bestehen soll, das von einem europäischen Kommissar überwacht wird, der dem Ministerrat der Westeuropäischen Union verantwortlich ist. Über dieses Statut soll im Saargebiet eine Volksabstimmung stattfinden, die das Statut annehmen oder ablehnen kann. Die beiden Partner des Abkommens verpflichten sich, das Statut nach seiner Annahme durch die Volksabstimmung bis zum Friedensvertrag nicht in Frage zu stellen, es aufrechtzuerhalten und zu garantieren sowie sich aller Einmischungen in die inneren Verhältnisse des Saargebiets zu enthalten. Ferner sagen sie sich gegenseitig zu, in ihrer Wirtschaftspolitik hinsichtlich des Saargebiets bestimmte Richtlinien einzuhalten und sowohl miteinander als mit dem Saargebiet Wirtschaftsverträge mit bestimmter Tendenz zu schließen. Frankreich und die Bundesrepublik Deutschland wollen zur Inkraftsetzung und Aufrechterhaltung des Statuts gemeinsam bestimmte Vorschläge an europäische Institutionen machen sowie endlich eine Garantie des Statuts durch die Regierungen des Vereinigten Königreichs und der Vereinigten Staaten von Amerika herbeiführen. Die Bestimmungen eines späteren Friedensvertrages über das Saargebiet sollen der Billigung durch die Saarbevölkerung in einer zweiten Volksabstimmung unterliegen.

BVerfGE 4, 157 (161):

1. Der Bundestag hat am 27. Februar 1955 das Gesetz betreffend das am 23. Oktober 1954 in Paris unterzeichnete Abkommen über das Statut der Saar in dritter Beratung angenommen. Der Bundesrat hat am 18. März 1955 beschlossen, den Vermittlungsausschuß nicht anzurufen. Der Bundespräsident hat das Gesetz ausgefertigt und unter dem Datum vom 24. März 1955 im Bundesgesetzblatt verkündet.

2. Die Antragsteller, 174 Abgeordnete des Bundestages, beantragen festzustellen, daß das Gesetz förmlich und sachlich mit dem Grundgesetz nicht vereinbar sei. Der Antrag ist dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und allen Landesregierungen zur Äußerung zugestellt worden.

Die Bundesregierung hat erklärt, daß sie den Antrag für unzulässig, aber auch für unbegründet halte. Sie vertritt die Ansicht, daß die Zustimmung der gesetzgebenden Körperschaften zu einem völkerrechtlichen Vertrage nach Art. 59 Abs. 2 GG einen Regierungsakt in der Form des Gesetzes, einen Akt der auswärtigen Gewalt darstelle. Ein Vertragsgesetz sei seinem Wesen nach der Prüfung im Normenkontrollverfahren nicht zugänglich. Das Gesetz vom 24. März 1955 enthalte darüber hinaus keine Vorschriften, die unmittelbare Rechte oder Pflichten für den Staatsbürger oder eine neue organisatorische Zuständigkeit begründeten. Sie ist im übrigen der Meinung, daß die von den Antragstellern gerügte Verletzung der Art. 5, 9, 16, 23, 116, 144 und 146 des Grundgesetzes nicht vorliege.

In der mündlichen Verhandlung vom 28. März und 29. April 1955 waren die Antragsteller und die Bundesregierung vertreten.

Der Antrag ist zulässig.

1. Es handelt sich um einen Antrag auf Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Bundesgesetzes im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle. Die Antragsteller treten als das nach

BVerfGE 4, 157 (162):

Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG berechtigte Drittel der Mitglieder des Bundestages auf. Unter ihnen befinden sich 11 Abgeordnete, die als Vertreter des Landes Berlin in den Bundestag entsandt sind. Einer Entscheidung der Frage, ob sie bei der Berechnung des "Drittels der Mitglieder des Bundestages" im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG mitzuzählen sind, bedarf es nicht, weil das Drittel auch bei Verneinung dieser Frage erreicht ist.

2. Das Bundesverfassungsgericht ist nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln zur Entscheidung über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht mit dem Grundgesetz berufen. Der Ausdruck "Bundesrecht" soll den Gegenstand der Normenkontrolle möglichst umfassend bezeichnen, um klarzustellen, daß der Prüfung im Normenkontrollverfahren mehr als nur formelle Gesetze unterliegen. Diese sind in jedem Falle in den Begriff "Bundesrecht" einzubeziehen. Wie das Bundesverfassungsgericht in seinen Entscheidungen vom 30. Juli 1952 und 10. Juni 1953 ausgesprochen hat (BVerfGE 1, 396 [410]; 2, 307 [312]), sind unter Bundesrecht im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG zunächst alle formellen Gesetze zu verstehen, ohne Rücksicht darauf, ob sie Rechtssätze im Sinne des überkommenen Rechtssatzbegriffes enthalten oder nicht. An diesem Standpunkt hält das Bundesverfassungsgericht auch gegenüber den Bedenken der Bundesregierung fest.

Aus diesem Grunde sind auch Vertragsgesetze grundsätzlich der Normenkontrolle zugänglich (BVerfGE 1, 396 [410]). Allein die Tatsache, daß Art. 59 Abs. 2 GG für Vertragsgesetze die "Form des Gesetzes" vorschreibt, macht auch sie zum möglichen Gegenstand der Normenkontrolle. Auf den Inhalt des Gesetzes kann es insofern ankommen, als sich aus ihm eine sachliche Begrenzung der Prüfung im Normenkontrollverfahren ergeben kann. In jedem Fall können Vertragsgesetze im Verfahren der Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG daraufhin geprüft werden, ob die Kompetenz der Gesetzgebungsorgane nach Art. 59 Abs. 2 GG bestand und ob das Gesetz förmlich mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

BVerfGE 4, 157 (163):

Bei dieser Sachlage besteht kein Anlaß, auf die Frage einzugehen, welche Rechtsnatur dem Mitwirken der gesetzgebenden Körperschaften bei Verträgen der in Art. 59 Abs. 2 GG genannten Art zukommt.

3. Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung ist formell das Vertragsgesetz. Sein materiell-rechtlicher Gehalt ergibt sich allerdings nicht aus ihm selbst, sondern aus dem ihm beigefügten Vertrage. Damit obliegt dem Bundesverfassungsgericht die Prüfung, ob die gesetzgebenden Körperschaften des Bundes einem Vertrage dieses Inhalts zustimmen durften, d. h. ob sie sich von seinem verfassungsrechtlichen Gehalt ein zutreffendes Bild gemacht haben.

Die Prüfung des Gesetzes auf seine förmliche und sachliche Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz umschließt auch die Frage, ob die Gesetzgebungsorgane des Bundes sich bei Erlaß des Gesetzes im Rahmen ihrer Zuständigkeit gehalten haben.

Das Gesetz ist in dem vom Grundgesetz vorgesehenen Verfahren ordnungsgemäß zustande gekommen. Die Antragsteller haben in dieser Richtung auch keine Beanstandungen erhoben.

II.

Die Antragsteller haben geltend gemacht, das Vertragsgesetz habe nicht ergehen dürfen, weil das Saarabkommen als Regierungsabkommen geschlossen sei, als solches aber nicht habe geschlossen werden dürfen, da es politische Beziehungen des Bundes regele. Die Regierung habe als ein absolut unzuständiges Organ gehandelt; das Abkommen und damit auch das Vertragsgesetz seien also nichtig. Dieser Fehler könne durch eine Ratifikation nicht geheilt werden, denn das Abkommen solle eben als Regierungsabkommen ratifiziert werden.

Der Einwand greift nicht durch. Es ist richtig, daß das Saarabkommen in der Form eines Regierungsabkommens vereinbart ist, nämlich durch die Chefs der beiderseitigen Regierungen (die beide zugleich Außenminister waren). Der Bundeskanzler

BVerfGE 4, 157 (164):

hat jedoch nachträglich eine Vollmacht des Bundespräsidenten erhalten. Die Bundesregierung hat dann das Verfahren nach Art. 59 Abs. 2 GG eingeleitet; die Ratifikation durch den Bundespräsidenten soll nach Abschluß dieses Verfahrens nunmehr erfolgen. Die für einen Staatsvertrag staatsrechtlich vorgeschriebene Form ist damit gewahrt. Ein durch das zunächst eingeschlagene Verfahren etwa begangener Vorstoß ist dadurch geheilt, daß nachträglich das im Grundgesetz für die in Art. 59 Abs. 2 GG bezeichneten Verträge vorgesehene Verfahren vollständig durchgeführt worden ist.

III.

Bei der Prüfung der sachlichen Vereinbarkeit des Gesetzes mit dem Grundgesetz hat das Gericht folgendes erwogen:

1. Die Antragsteller gehen davon aus, daß das Abkommen dem Saargebiet ein europäisches Statut geben soll und daß dieses Gebiet damit mindestens für die Dauer des Statuts aus dem deutschen Staatsverband ausscheidet. Das Grundgesetz setze Deutschland als einen Staat voraus, der das gesamte deutsche Volk in den Grenzen vom 31. Dezember 1937 umfasse und der auch gegenwärtig bestehe. Innerhalb dieses deutschen Staates habe das Grundgesetz nur eine Teil-Ordnung eingerichtet und die Befugnis der Verfassungsorgane begrenzt. Diese dürften daher nicht außerhalb ihrer vom Grundgesetz verliehenen Kompetenzen oder über diese hinaus handeln. Sie seien insbesondere nicht befugt, unter Vorgriff auf Befugnisse, die den aus freien Wahlen hervorgehenden gesamtdeutschen Verfassungsorganen zukämen, durch einen völkerrechtlichen Vertrag deutschen, außerhalb des Geltungsbereiches des Grundgesetzes lebenden Staatsangehörigen Pflichten aufzuerlegen und insoweit auch den künftigen deutschen Gesamtstaat bis zu einem Friedensvertrag zu binden.

Die Antragsteller rügen die Verletzung des Art. 23 GG, da das Abkommen den Beitritt des Saargebiets zur Ordnung des Grundgesetzes ausschließe. Auch Art. 146 GG sei verletzt, da das Abkommen für eine unbestimmte Zeit, nämlich bis zum Frie

BVerfGE 4, 157 (165):

densvertrag, verwehre, die Einheit Deutschlands zu wahren und zu vollenden; es mache die Durchführung freier Wahlen im ganzen Deutschland rechtlich unmöglich. Außerdem hänge der Abschluß eines Friedensvertrages von der ungewissen Zustimmung Frankreichs, des Partners beim Saarabkommen, ab.

Die Antragsteller führen weiter aus, daß das Abkommen gegen Art. 20 Abs. 2 GG verstoße, indem es zum "Bestandteil der inneren Organisation Deutschlands" einen Status zu Lasten der Deutschen an der Saar mache, durch den für sie der Grundsatz der Selbstregierung aufgehoben werde und die auswärtigen Angelegenheiten sowie die Verteidigung in die Hand eines Kommissars gelegt würden, der sein Amt nicht auf Grund freier Wahlen empfange, sondern vom Ministerrat der Westeuropäischen Union ernannt werde. Dabei räumen die Antragsteller ein, daß deutsche Verfassungsorgane einseitige Besatzungsmaßnahmen als Fakten hinnehmen dürften, solange Abhilfe nicht in ihrer Macht stehe; sie dürften und sollten auch einen modus vivendi suchen, um durch Abreden auf eine Selbstbeschränkung der Besatzungsmacht zu wirken. Nach Ansicht der Antragsteller sind aber deutsche Staatsorgane nicht zum Abschluß eines völkerrechtlichen Vertrages legitimiert, durch den in einem Teil Deutschlands; wenn auch in einem außerhalb des Geltungsbereiches des Grundgesetzes gelegenen Teil, das Besatzungsregime durch ein dem demokratischen Prinzip widersprechendes Statut abgelöst werde.

Die Antragsteller rügen ferner, daß das Abkommen den Grundsatz des Selbstbestimmungsrechts der Völker verletze, der als allgemeine Regel des Völkerrechts nach Art. 25 GG Bestandteil des Bundesrechts sei.

Hinsichtlich der deutschen Staatsangehörigen in den rheinland-pfälzischen Gemeinden, die durch Anordnungen der Besatzungsmacht vom Lande Rheinland-Pfalz abgetrennt und dem Saargebiet angeschlossen seien, ist nach Ansicht der Antragsteller Art. 144 Abs. 2 GG verletzt.

Schließlich führen die Antragsteller aus, daß das Abkommen Grundrechte verletze. Die durch das Grundgesetz in seinem Gel

BVerfGE 4, 157 (166):

tungsbereich eingesetzten Verfassungsorgane dürften gegenüber allen Deutschen und im Verhältnis zum ganzen deutschen Volk die deutsche Staatsgewalt nur unter Wahrung der Grundrechte des Grundgesetzes ausüben. Durch verschiedene Bestimmungen des Abkommens, insbesondere durch Art. VI Abs. 3, Art. VIII und Art. XII seien aber Grundrechte, vor allem die aus Art. 5, 8 und 9 GG verletzt. Die Antragsteller weisen abschließend darauf hin, daß das Saargebiet nach Inkrafttreten des Abkommens jedenfalls nach französischer Auffassung - zu einem selbständigen Subjekt des Völkerrechts und damit Deutschland gegenüber zu "Ausland" werde.

2. Die Bundesregierung hält die Auffassung der Antragsteller von der Unvereinbarkeit des Gesetzes mit dem Grundgesetz für unzutreffend. Auch sie vertritt die Ansicht, daß die Bundesrepublik Deutschland mit dem Deutschen Reich in den Grenzen vom 31. Dezember 1937 identisch ist. Die Bundesrepublik sei aber nicht das Ganze, sondern sie repräsentiere es nur.

Art. 23 GG ist nach Ansicht der Bundesregierung nicht verletzt, weil diese Vorschrift nur eine objektiv-rechtliche Norm über das Geltungsgebiet des Grundgesetzes aufstelle und keine subjektiven Rechte deutscher Staatsangehöriger außerhalb des Geltungsbereiches des Grundgesetzes zum Beitritt enthalte. Im übrigen treffe es auch nicht zu, daß das Abkommen ein Recht zum Beitritt für die Dauer des Statuts "abbedinge". Art. 146 GG sei ebenfalls nicht verletzt, da auch diese Vorschrift nur eine objektiv-rechtliche Bestimmung über den Tag enthalte, an dem das Grundgesetz seine Gültigkeit verliere. Im übrigen habe die Vorschrift im wesentlichen politische Bedeutung, sei daher nicht justiziabel.

Nach Ansicht der Bundesregierung verletzt das Abkommen auch nicht Art. 20 Abs. 1 GG. Durch das Statut werde vielmehr die französische Herrschaft im Saargebiet beseitigt, die sich u. a. in der Wahrnehmung der auswärtigen Beziehungen und der Verteidigung der Saar äußere. Das internationale Regime durch den Kommissar empfehle sich im übrigen als Kompromißlösung für

BVerfGE 4, 157 (167):

ein provisorisches Statut eines zwischen zwei Staaten strittigen Gebietes. Die Tatsache, daß die Bevölkerung an der Saar durch ein Plebiszit über die Annahme oder Ablehnung des Saarstatuts entscheiden werde, schließe eine Verletzung des Art. 20 Abs. 1 GG aus.

Art. 144 Abs. 2 GG ist nach Ansicht der Bundesregierung schon deshalb nicht verletzt, weil diese Vorschrift sich lediglich auf die Sonderstellung Berlins beziehe. Die Teile des Landes Rheinland-Pfalz, die durch Anordnungen der französischen Besatzungsmacht abgetrennt worden seien, seien in Art. 144 GG nicht gemeint, weil diese Vorschrift nur solche Länder und Landesteile im Auge habe, in denen das Grundgesetz gemäß Art. 23 GG wirksam geworden sei. Die Abtrennung der rheinland-pfälzischen Gemeinden sei vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes geschehen.

Das Abkommen verletzt nach Ansicht der Bundesregierung auch keine Grundrechte. Diese sollten gegenüber Maßnahmen der deutschen öffentlichen Gewalt Schutz gewähren. Die öffentliche Gewalt im Saargebiet sei keine deutsche öffentliche Gewalt. Das Abkommen bezwecke vielmehr, jener Gewalt Schranken aufzuerlegen. Dabei müsse dem bisherigen Status dieses Gebietes Rechnung getragen werden. Im übrigen ergebe eine Auslegung des Abkommens, daß die von den Antragstellern behauptete Verletzung der von ihnen genannten Grundrechte nicht vorliege. Es dürften schließlich tatsächliche, aber auch rechtliche Gegebenheiten nicht übersehen werden, denen die Bundesrepublik bei Abschluß des Abkommens gegenübergestanden habe.

Das Selbstbestimmungsrecht der Völker beruht nach Ansicht der Bundesregierung nicht auf einer allgemeinen Regel des Völkerrechts, so daß schon deshalb eine Verletzung des Art. 25 GG entfalle. Im übrigen aber solle durch das im Abkommen vorgesehene Plebiszit nicht der bestehende, einseitig geschaffene Zustand bestätigt, sondern der Saarbevölkerung die Wahl gegeben werden, zu entscheiden, ob sie das nach Ansicht der Bundesregierung ihre Lage verbessernde Statut annehmen oder ablehnen wolle.

BVerfGE 4, 157 (168):

3. Bei der Beurteilung dieser Ausführungen geht das Bundesverfassungsgericht von folgenden Grundsätzen aus:

Bei der Auslegung des Abkommens sind die für die Auslegung völkerrechtlicher Verträge allgemein entwickelten Grundsätze anzuwenden. Danach ist jedes Abkommen so auszulegen, daß die Vertragspartner einerseits das von ihnen gemeinsam angestrebte Ziel durch den Vertrag erreichen können, andererseits nicht über das gewollte Maß hinaus als gebunden angesehen werden dürfen. Wird der Inhalt völkerrechtlicher Verträge vom Verfassungsgericht auf seine Verfassungsmäßigkeit geprüft, so sind Auslegungsmöglichkeiten, die bei den in solchen Verträgen oft verwandten vagen und mehrdeutigen Formulierungen an sich denkbar wären, außer Betracht zu lassen, falls sie fernliegen. Es wäre nicht vertretbar, einen Vertrag für unvereinbar mit dem Grundgesetz zu erklären, weil bei einer fernliegenden Auslegung das Grundgesetz in der Tat verletzt wäre. Es muß grundsätzlich davon ausgegangen werden, daß die politischen Organe der Bundesrepublik Deutschland, die am Zustandekommen eines völkerrechtlichen Vertrages beteiligt waren, nicht grundgesetzwidrige Bindungen haben eingehen wollen, daß sie vielmehr die Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz geprüft haben und auch weiter auf eine grundgesetzmäßige Auslegung und Anwendung des Vertrages achten werden. Solange und soweit die Auslegung offen ist, muß deshalb unter verschiedenen in Betracht kommenden Auslegungsmöglichkeiten derjenigen der Vorzug gegeben werden, bei der der Vertrag vor dem Grundgesetz bestehen kann.

Vor allem darf das Bundesverfassungsgericht, wenn es einen völkerrechtlichen Vertrag, der politische Beziehungen des Bundes regelt (Art. 59 Abs. 2 GG), am Grundgesetz messen soll, die politische Ausgangslage, aus der der Vertrag erwachsen ist, die politischen Realitäten, die zu gestalten oder zu ändern er unternimmt, nicht aus dem Blick verlieren. Das ist besonders wichtig, wenn, wie beim Saarabkommen, diese politische Ausgangslage in einem Zustand besteht, der in einem Teil Deutschlands von dem anderen Vertragspartner kraft seiner Besatzungshoheit und ohne Bindung

BVerfGE 4, 157 (169):

an höherrangige Normen geschaffen worden ist. Denn hier entsteht das Problem, inwieweit das Grundgesetz, das in seinem Wortlaut die in Deutschland bestehende besatzungsrechtliche Ordnung im allgemeinen ignoriert, sie aber natürlich als tatsächlich bestehend und das Grundgesetz teilweise überdeckend voraussetzen und hinnehmen muß, für das Gericht überhaupt einen eindeutigen Beurteilungsmaßstab liefern kann. Der an sich unzweifelhafte Verfassungsgrundsatz, daß jede Ausübung staatlicher Gewalt in der Bundesrepublik Deutschland an das Grundgesetz gebunden ist (Art. 20 Abs. 3 GG), nötigt zu der Frage. ob bei Abschluß völkerrechtlicher Verträge der gekennzeichneten Art durch die Bundesrepublik Deutschland nur solche Vereinbarungen als verfassungsmäßig anzuerkennen sind, die dem Grundgesetz voll entsprechen, oder ob es nicht vielmehr genügt, daß die im Vertrag vorgesehenen Maßnahmen mit dem Willen unternommen sind und die Tendenz in sich tragen, dem voll verfassungsmäßigen Zustand wenigstens so weit, wie es politisch erreichbar ist, näher zu kommen, seiner Erreichung vorzuarbeiten. Das Bundesverfassungsgericht hält es für geboten, diese Frage im letztgenannten Sinne zu beantworten. Erkennt man dies aber im Grundsatz an, so ergibt sich die weitere Folge, daß - wenn nur diese Grundtendenz zur Verfassungsmäßigkeit hin gewahrt wird - hinsichtlich der Auswahl der im einzelnen im Vertrage vorzusehenden Maßnahmen für die vertragschließenden Organe der Bundesrepublik Deutschland ein breiter Bereich politischen Ermessens bestehen muß, zumal der Kreis der an sich zur Wahl stehenden vertraglichen Lösungen sich praktisch auf das dem jeweiligen Vertragspartner gegenüber politisch Erreichbare verengt.

Diese Grundsätze können in ihrer Gesamtheit im praktischen Ergebnis bedeuten, daß politische Verträge, die eine besatzungsrechtliche Ordnung schrittweise abbauen, ohne zugleich eine auf Dauer berechnete völlige Neuordnung an ihre Stelle zu setzen, für ein Verfassungsgericht weithin in den Bereich der Nichtjustiziabilität rücken. Die verfassungsrechtlichen Grenzen, die auch in diesem Fall gezogen sind und deren Überschreitung die

BVerfGE 4, 157 (170):

Ungültigkeit des Vertragsgesetzes zur Folge hätte, liegen dort, wo unverzichtbare Grundprinzipien des Grundgesetzes klar verletzt würden, also etwa die in Art. 79 Abs. 3 oder Art. 19 Abs. 2 GG bezeichneten Grundsätze. Einschränkungen anderer Verfassungsnormen können für eine Übergangszeit hingenommen werden, wenn sie in einem unmittelbaren Zusammenhang mit der Regelung stehen, die in ihrer gesamten Tendenz darauf gerichtet ist, dem der Verfassung voll entsprechenden Zustand näherzukommen. Bis zu den angedeuteten Grenzen sind die vertragschließenden Organe der Bundesrepublik für die von ihnen vertraglich vereinbarten Maßnahmen nur politisch verantwortlich. Die rechtliche Feststellung einer Verfassungswidrigkeit wird grundsätzlich dadurch ausgeschlossen, daß der durch den Vertrag geschaffene Zustand "näher beim Grundgesetz steht" als der vorher bestehende. Wollte man nur eine dem Grundgesetz voll entsprechende vertragliche Regelung als verfassungsmäßig gelten lassen, so hieße das, einen verfassungsrechtlichen Rigorismus vertreten, der sich in den Satz verdichten ließe: Das Schlechte darf dem Besseren nicht weichen, weil das Beste (oder von diesem Standpunkt aus: das allein Gute) nicht erreichbar ist. Das kann vom Grundgesetz nicht gewollt sein.

4. Geht man von den vorstehend entwickelten Grundsätzen aus an die Prüfung der verfassungsrechtlichen Bedenken heran, die die Antragsteller gegen das Saarabkommen erhoben haben, so ergibt sich:

a) Das Saarabkommen ist ein Vertrag, der im Sinne des Art. 59 Abs. 2 GG politische Beziehungen des Bundes regelt. Das ergibt sich schon daraus, daß das Abkommen die deutsch-französischen Beziehungen, die für die deutsche Außenpolitik immer von besonderer Bedeutung sein werden, von der bisherigen Belastung durch die Saarfrage befreien und zugleich - durch den Einbau des Saarstatuts in die Westeuropäische Union - den engeren Zusammenschluß der westeuropäischen Staaten unter Einbeziehung Deutschlands in einem konkreten Fall verwirklichen will. Die politische Ausgangslage bot hier dem Versuch einer ver

BVerfGE 4, 157 (171):

traglichen Regelung besondere Schwierigkeiten. Das Saargebiet gehörte am Ende des zweiten Weltkrieges unstreitig zum Deutschen Reich. Frankreich hat kraft seiner Besatzungsgewalt dieses Gebiet aus seiner Besatzungszone ausgegliedert und dort ein besonderes Regime geschaffen, unter dem das Saargebiet im Verlauf der weiteren Entwicklung zu einem weitgehend autonomen Gebilde verselbständigt worden ist. Es hat im Jahre 1947 eine Verfassung erhalten, die schon in ihrer Präambel ausspricht, daß das saarländische Volk "durchdrungen von der Erkenntnis, daß sein Bestand und seine Entwicklung durch die organische Einordnung des Saarlandes in den Wirtschaftsbereich der Französischen Republik gesichert werden" könne, seine Zukunft auf den wirtschaftlichen Anschluß an Frankreich und die Währungs- und Zolleinheit mit ihm gründe; das schließe die politische Unabhängigkeit vom Deutschen Reich ein. Dies wird in anderen Bestimmungen der Verfassung wiederholt. Artikel 103 der Verfassung verbietet ausdrücklich Änderungen der Verfassung, die ihrem Grundgedanken widersprechen, sieht also die geschaffene Ordnung als Dauerlösung an.

Der deutsche Anspruch auf das Saargebiet als einen Teil Deutschlands in den Grenzen von 1937 mußte sich ständig an dieser im Saargebiet tatsächlich bestehenden und durch formelle Rechtsnormen äußerlich legitimierten Lage stoßen. Daraus erhellt ohne weiteres, wie schwierig es sein mußte, vertragliche Vereinbarungen zu treffen, die den Auffassungen beider Teile einigermaßen gerecht werden konnten. Schon wegen ihrer Verpflichtung zur Wahrung der gesamtdeutschen Interessen konnte die Bundesrepublik Deutschland aber der Entwicklung im Saargebiet nicht tatenlos zusehen, da sie eine ständig fortschreitende Entfremdung dieses Gebiets von Deutschland zur Folge gehabt hätte. Eine vertragliche Regelung lag auch deshalb nahe, weil die Bundesrepublik Deutschland trotz der grundsätzlichen Inanspruchnahme des Saargebiets für Deutschland besondere wirtschaftliche Interessen Frankreichs an der Saar nicht leugnet, diese Interessen aber gegenüber den deutschen Interessen schon mit

BVerfGE 4, 157 (172):

Rücksicht auf die weitere Entwicklung der Saarwirtschaft einer klaren Begrenzung bedürfen.

Aus all dem ergibt sich zunächst eine politische Legitimation der Bundesrepublik Deutschland zum Abschluß eines Saarabkommens. Das wird auch von den Antragstellern nicht verkannt, die ausdrücklich erklärt haben, sie wollten nicht einem politischen "Immobilismus" das Wort reden.

Auch rechtlich ist die Bundesrepublik Deutschland zum Abschluß des Abkommens legitimiert. Dies ließe sich allenfalls mit der Begründung in Zweifel ziehen, daß hier ein Teil Deutschlands Gegenstand vertraglicher Regelung sei, so daß in dem Abkommen eine Verfügung über deutsches Gebiet liege, zu der die Bundesrepublik Deutschland nicht befugt sei. So aber ist das Abkommen nicht aufzufassen.

Wenn gemeinhin gesagt wird, daß Deutschland und Frankreich gemeinsam dem Saargebiet ein neues Statut "geben", so trifft das den Kern des völkerrechtlichen Vorgangs nicht. Tatsächlich haben sich die Bundesrepublik Deutschland und Frankreich lediglich darüber geeinigt, daß bis zu einem Friedensvertrag, der endgültig die rechtliche Lage an der Saar regeln soll, ein Zustand geschaffen wird, dem beide Staaten zustimmen. Frankreich wird dahin wirken, daß alles Erforderliche geschehen wird, damit die Verfassung des Saargebiets dem von den beiden vertragschließenden Teilen vereinbarten Zustand angeglichen wird. Entscheidend ist aber, daß der durch das Abkommen herbeizuführende Zustand, das sogenannte Statut, nicht gegen oder ohne den Willen der Saarbevölkerung in Kraft treten kann, die darüber in einer Volksabstimmung zu befinden haben wird. Es handelt sich also nicht darum, daß die Bundesrepublik Deutschland unmittelbar die neue Ordnung im Saargebiet mitschafft. Sie verpflichtet sich durch den Abschluß des Abkommens lediglich dazu, keinen Widerspruch zu erheben, wenn Frankreich und Saargebiet in einem Zusammenwirken, das sich im einzelnen nach den zwischen ihnen faktisch bestehenden Beziehungen bemißt, das in dem Abkommen vorgesehene Statut verwirklichen.

BVerfGE 4, 157 (173):

Das Abkommen enthält auch keine mit dieser Auslegung etwa unvereinbare Anerkennung des als Grundlage vorausgesetzten, von Frankreich im Saargebiet geschaffenen und teilweise fortbestehenden Zustandes.

Zunächst ist unbestreitbar, daß das Abkommen an keiner Stelle eine solche Anerkennung ausdrücklich ausspricht. Namentlich enthält Artikel V keine Anerkennung des im Saargebiet bestehenden Regierungssystems, sondern grenzt die Zuständigkeiten zwischen dem europäischen Kommissar und den im Saargebiet bestehenden Behörden ab. Wenn Artikel VIII eine Verpflichtung der Bundesregierung begründet, das Statut bis zum Abschluß eines Friedensvertrages aufrechtzuerhalten und zu garantieren, so bezieht sich diese Garantie nur auf die im Wortlaut des Statuts selbst enthaltenen Bestimmungen.

Aber auch aus der Tatsache des Abschlusses und aus dem Gesamtinhalt des Abkommens kann eine solche Anerkennung nicht gefolgert werden. Nach der Natur der Sache mußte von den nun einmal tatsächlich bestehenden Zuständen im Saargebiet ausgegangen werden, wenn überhaupt eine vertragliche Regelung möglich sein sollte. Darin eine rechtliche Anerkennung dieser Zustände zu erblicken, liegt kein Anlaß vor, zumal es dem vielfältig ausgesprochenen Willen der beteiligten Bundesorgane widersprechen würde, der auch dem französischen Vertragspartner bekannt war (vgl. z.B. den Briefwechsel zwischen dem Bundeskanzler und dem französischen Außenminister Schuman vom 18. April 1951 aus Anlaß der Errichtung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl - BGBl. 1952 II S. 490 -; Entschließung des Bundestages vom 27. Februar 1955 - Protokoll 72. Sitzung S. 3932, 3936 -).

Deshalb braucht auch daraus, daß Artikel XII Wirtschaftsabkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland, Frankreich und dem Saargebiet vorsieht, auf eine Anerkennung des Saargebiets als Völkerrechtssubjekt nicht geschlossen zu werden. Es kommt im völkerrechtlichen Verkehr nicht selten vor, daß solche überwiegend technische Abkommen unter Aufrechterhaltung der

BVerfGE 4, 157 (174):

beiderseitigen divergierenden Rechtsstandpunkte abgeschlossen werden. Daß auch beim Saarabkommen so verfahren worden ist, steht daher nicht im Widerspruch mit allgemeinen Rechtsgrundsätzen oder mit der völkerrechtlichen Praxis. Eine ausdrückliche Rechtsverwahrung in diesem Sinne in das Saarabkommen aufzunehmen, war nicht erforderlich, weil dem Vertragspartner die Rechtsauffassung der Bundesregierung durch frühere Erklärungen bekannt war (vgl. BVerfGE 1, 372 [387]). Somit hat die Bundesrepublik Deutschland im Abkommen über das Saargebiet nicht "verfügt", wozu sie in der Tat rechtlich nicht in der Lage gewesen wäre.

Ebensowenig wird Art. 23 Satz 2 GG durch das Abkommen verletzt. Nach dieser Bestimmung ist das Grundgesetz in anderen Teilen Deutschlands nach deren Beitritt in Kraft zu setzen. Dadurch wird nicht etwa eine verfassungsrechtliche Garantie dafür übernommen, daß die deutschen Gebiete außerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes jederzeit tatsächlich beitreten können. Aus Art. 23 Satz 2 GG könnte lediglich eine Verpflichtung der Bundesrepublik entnommen werden, die Beitrittsmöglichkeit der "anderen Teile Deutschlands" nicht zu beschränken oder zu erschweren. Dabei darf jedoch der tatsächliche Zustand nicht außer acht gelassen werden, der das Fernbleiben bestimmter deutscher Gebiete vom Geltungsbereich des Grundgesetzes veranlaßt hat und weiter veranlaßt.Ob unter Berücksichtigung dieser tatsächlichen Lage das Saarabkommen die Möglichkeit des Saargebiets, in der Übergangszeit bis zum Friedensschluß dem Geltungsbereich des Grundgesetzes beizutreten, tatsächlich erschwert hat, ist eine Frage politischer Wertung, die sich der verfassungsgerichtlichen Beurteilung entzieht. Eine Grundgesetzwidrigkeit könnte allenfalls dann festgestellt werden, wenn eine solche Erschwerung evident wäre. Das ist hier aber nicht der Fall.

Aus dem gleichen Grunde trifft es auch nicht zu, daß durch das Abkommen die Deutschen an der Saar von der Teilnahme an gesamtdeutschen Wahlen ausgeschlossen würden. Wenn die Bevölkerung des Saargebiets an künftigen gesamtdeutschen Wahlen

BVerfGE 4, 157 (175):

nicht sollte teilnehmen können, so beruht das nicht auf dem Saarabkommen, sondern auf der tatsächlichen Lage, die bereits vor dem Abkommen auf Grund der einseitigen Maßnahmen Frankreichs bestand.

Alle diese Überlegungen führen dazu, im Saarabkommen keine Legitimierung der im Saargebiet bestehenden tatsächlichen Machtlage zu erblicken.

Die Antragsteller haben besonderes Gewicht darauf gelegt, daß die Regelung des Saarabkommens trotz der formellen Begrenzung "bis zum Friedensvertrag" tatsächlich eine definitive Lösung darstelle. In der Tat darf das Saarstatut nach seiner Annahme in der Volksabstimmung bis zum Friedensvertrag nicht in Frage gestellt werden. Das ist aber rechtlich eine klare zeitliche Begrenzung. Sie drückt bei loyaler Interpretation des Abkommens aus, daß beide Vertragspartner davon ausgehen, es werde in angemessener Frist ein Friedensvertrag zustande kommen, der eine Regelung der Saarfrage enthalte. Die Antragsteller meinen, Frankreich könnte einen solchen Friedensvertrag zur gegebenen Zeit nicht wollen, könne ihn jedenfalls verhindern. Die Bundesregierung teilt diese Besorgnis nicht. Solche Prognosen einer zukünftigen politischen Entwicklung entziehen sich verfassungsgerichtlicher Beurteilung. Da der provisorische Charakter des Statuts sich aus seinem Wortlaut eindeutig ergibt, kann das Abkommen nicht deshalb verfassungswidrig sein, weil von den Antragstellern die politische Besorgnis geäußert wird, der andere Vertragspartner werde die Verwirklichung dieser Vertragsklausel durch sein künftiges politisches Verhalten verhindern oder erschweren.

Ein Verstoß des Saarabkommens gegen Art. 144 Abs. 2 GG liegt nicht vor. Die Abtrennung von Gemeinden des Landes Rheinland-Pfalz und ihre Angliederung an das Saargebiet war durch die französische Besatzungsmacht bereits vollzogen, als das Grundgesetz in Kraft trat. Abgesehen davon, daß es fraglich ist, ob Art. 144 Abs. 2 GG sich auf andere Teile der Bundesrepublik Deutschland als Berlin überhaupt bezieht, kann der dort genannte

BVerfGE 4, 157 (176):

Art. 23 GG das Land Rheinland-Pfalz nur in dem Umfange meinen, den es bei Inkrafttreten des Grundgesetzes hatte.

b) Ein weiterer Einwand, dem die Antragsteller besondere Bedeutung beimessen, geht dahin, daß das Abkommen Grundrechte verletze. Dabei trifft die Erwägung der Antragsteller zu, daß die Deutschen im Saargebiet "Deutsche" im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG sind, daß ihnen also gegenüber der öffentlichen Gewalt der Bundesrepublik Deutschland alle Grundrechte zustehen, die das Grundgesetz Deutschen gewährleistet.

Das Abkommen enthält keine Vorschriften, die die Grundrechtssphäre der Bürger unmittelbar berühren, sondern lediglich Verpflichtungen von Staat zu Staat. Eingriffe in Grundrechte könnten sich also nur daraus ergeben, daß auf Grund der völkerrechtlichen Verpflichtung in Ausführung des Abkommens innerstaatliche Maßnahmen zur Einschränkung der Grundrechte getroffen werden müßten. Das ist nicht der Fall.

Namentlich ergibt Art. VI des Abkommens keine solche Verpflichtung hinsichtlich der politischen Meinungsfreiheit. Diese Vorschrift verpflichtet die Vertragspartner, im Saargebiet keine Einmischungshandlungen vorzunehmen. Die deutschen Staatsbürgern im Geltungsbereich des Grundgesetzes gewährten Grundrechte stehen überhaupt nicht in Rede. Aber auch das Recht der Deutschen, im Saargebiet ihre Meinung frei zu äußern, wird durch Art. VI nicht grundgesetzwidrig beeinträchtigt. Zwischen den beiden Regierungen besteht Einverständnis darüber, daß die Freiheit der politischen Meinung "total" sein soll (so das von der Bundesregierung überreichte Schreiben des Bundeskanzlers an den Außenminister der Französischen Republik vom 14. März 1955). Das in diesem Schreiben bestätigte Einvernehmen, daß jede politische Aktion ausgeschlossen sein soll, die das Prinzip des Statuts, das heißt sein reibungsloses Funktionieren und den inneren Frieden an der Saar, direkt oder indirekt beeinträchtigen konnte, mag eine gewisse Beschränkung der freien Meinungsäußerung im Saargebiet enthalten. Doch kann, wie immer man dieses Schreiben im einzelnen auslegen mag, nicht davon die

BVerfGE 4, 157 (177):

Rede sein, daß dieses Grundrecht in seinem Wesenskern angetastet werde. In jedem Falle eröffnet Art. VI die Aussicht auf eine Verbesserung gegenüber dem bisherigen Zustand; denn die politischen Parteien, die nach ihrem Programm eine Wiedervereinigung des Saargebiets mit Deutschland anstreben, sind dort zur Zeit nicht zugelassen, während sie in Zukunft einer Genehmigung nicht unterworfen sein werden, also bis zu der, allerdings unscharfen Grenze der "Aktion" ihre Meinung werden vertreten können.

Art. XII E des Abkommens enthält keinen unzulässigen Eingriff in fremdes Eigentum, da eine Verfügung über das dem Deutschen Reich zustehende Bergwerkseigentum darin nicht zu erblicken ist.

Schließlich wird auch Art. 16 Abs. 2 GG nicht deshalb verletzt weil das Saargebiet durch das Abkommen aus dem deutschen Staatsverband ausgegliedert und damit zum Ausland werde, was praktische Auswirkungen auf Auslieferung und Asylrecht haben könnte. Dies wäre richtig, wenn das Saargebiet einen eigenständigen europäischen Status erhalten hätte, wie er etwa im van der Goes van Naters-Plan vorgesehen war. Eine solche Lösung ist aber im Saarabkommen bewußt vermieden worden. Wenn in Art. I davon gesprochen wird, daß es das Ziel der ins Auge gefaßten Lösung sei, dem Saargebiet im Rahmen der Westeuropäischen Union ein europäisches Statut zu geben, so hat dies nur den Sinn, daß die Bestimmungen des Statuts, namentlich durch die Schaffung des dem Ministerrat verantwortlichen Kommissars. in den Rahmen der Westeuropäischen Union gestellt sind. Jedenfalls wird die bisher in der Bundesrepublik gehandhabte Auslegung des Art. 16 Abs. 2 GG, soweit das Saargebiet in Betracht kommt, durch das Abkommen nicht berührt.

5. Richtet man über diese Einzelheiten hinaus den Blick auf das Abkommen im ganzen, so ergibt sich folgendes Bild:

Eine im Gefolge des politischen Zusammenbruchs des Deutschen Reiches von einer Besatzungsmacht einseitig geschaffene Lage wird nur hingenommen, um von ihr aus durch vertragliche

BVerfGE 4, 157 (178):

Absprachen eine Regelung zu finden, die - soweit politisch erreichbar - den Status des Saargebiets näher an die Vorstellungen des Grundgesetzes heranführt. Wenn dabei, was die Antragsteller beanstanden, ein dem Art. 20 Abs. 2 GG entsprechender Zustand nicht voll erreicht worden ist, so ist doch nicht zu verkennen, daß das Abkommen in dieser Richtung deutliche Verbesserungen gegenüber dem bisherigen Zustand ermöglicht. Namentlich ist dem Grundgedanken dieser Verfassungsnorm insofern Rechnung getragen, als nicht nur das Statut einer Volksabstimmung unterstellt ist, sondern auch die Bestimmungen eines künftigen Friedensvertrages über das Saargebiet der Billigung durch eine Volksabstimmung unterliegen. Eine der Verbesserungen liegt darin, daß in diesem, zwischen zwei Staaten strittigen Gebiet der überragende Einfluß des einen Vertragspartners dadurch neutralisiert wird, daß wichtigste, von ihm bisher geübte Funktionen einem europäischen Kommissar übertragen werden.

Wenn die vertragschließenden Organe der Bundesrepublik erklären, daß andere und bessere Lösungen der Saarfrage politisch nicht erreichbar waren, so muß dies für das Bundesverfassungsgericht dann genügen, wenn die vereinbarten Lösungen die Schranken des Ermessens nicht überschreiten. Da dies, wie dargetan, nicht der Fall ist, kann nicht festgestellt werden, daß das Abkommen dem Grundgesetz widerspreche. Mag daher auch politische Kritik an dem Abkommen möglich sein und geübt werden, so kann dies für die vom Bundesverfassungsgericht allein zu entscheidende Rechtsfrage der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes vom 24. März 1955 keine Bedeutung haben.

BVerfG, 10.06.1953 - 1 BvF 1/53

Redaktion — Sun, 18 Mar 2012 13:52:56 +0000

Daten

Fall:

Gerichtsbezirke

Fundstellen:

BVerfGE 2, 307; DVBl 1953, 644; DÖV 1955, 61; JZ 1953, 567; NJW 1953, 1177

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

10.06.1953

Aktenzeichen:

1 BvF 1/53

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Die Verfassungsorgane, denen nach § 77 BVerfGG Gelegenheit zur Äußerung gegeben werden muß, werden auch dann nicht zu Beteiligten im Sinne des § 25 Abs. 1 BVerfGG, wenn sie zu dem Antrag Stellung genommen haben.
2. Für die Zulässigkeit eines auf die Prüfung einer Rechtsverordnung gerichteten Normenkontrollverfahrens nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG genügt es, daß die Vorschrift sich ihrer äußeren Form nach als Rechtsverordnung darstellt.
3. In einem auf die Prüfung einer Rechtsverordnung gerichteten Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG muß das Bundesverfassungsgericht als Vorfrage entscheiden, ob der Inhalt der Verordnung von der in Anspruch genommenen Ermächtigung gedeckt wird.
4. Für die Änderung von Gerichtsbezirken besteht ein Vorbehalt des Gesetzes.
5. Der Fortbestand der Ermächtigung in einer Rechtsvorschrift aus der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages (7. September 1949) hängt nicht davon ab, daß die Ermächtigung sich im Rahmen des Art. 80 Abs. 1 Satz 22 GG hält. Ob eine frühere Ermächtigung erloschen ist, beurteilt sich ausschließlich nach Art. 129 Abs. 3 GG.
6. Unter "Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" im Sinne des Art. 129 Abs. 3 GG sind gesetzvertretende Rechtsverordnungen zu verstehen.
7. Die in § 1 Abs. 2 der Verordnung zur einheitlichen Regelung der Gerichtsverfassung vom 20. März 1935 (RGBl. I Satz 403) enthaltene Ermächtigung ist am Tage des Zusammentritts des Bundestages (7. September 1949) außer Kraft getreten.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 2, 307

Paginierung:

BVerfGE 2, 307 (307):

2. Für die Zulässigkeit eines auf die Prüfung einer Rechtsverordnung gerichteten Normenkontrollverfahrens nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG genügt es, daß die Vorschrift sich ihrer äußeren Form nach als Rechtsverordnung darstellt.

3. In einem auf die Prüfung einer Rechtsverordnung gerichteten Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG muß das Bundesverfassungsgericht als Vorfrage entscheiden, ob der Inhalt der Verordnung von der in Anspruch genommenen Ermächtigung gedeckt wird.

4. Für die Änderung von Gerichtsbezirken besteht ein Vorbehalt des Gesetzes.

5. Der Fortbestand der Ermächtigung in einer Rechtsvorschrift aus der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages (7. September 1949) hängt nicht davon ab, daß die Ermächtigung sich im Rahmen des Art. 80 Abs. 1 Satz 22 GG hält. Ob eine frühere Ermächtigung erloschen ist, beurteilt sich ausschließlich nach Art. 129 Abs. 3 GG.

6. Unter "Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" im Sinne des Art. 129 Abs. 3 GG sind gesetzvertretende Rechtsverordnungen zu verstehen.

7. Die in § 1 Abs. 2 der Verordnung zur einheitlichen Regelung der Gerichtsverfassung vom 20. März 1935 (RGBl. I Satz 403) enthaltene Ermächtigung ist am Tage des Zusammentritts des Bundestages (7. September 1949) außer Kraft getreten.

Beschluß

des Ersten Senats vom 10. Juni 1953

-- 1 BvF 1/53 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung der Verordnung des Niedersächsischen Landesministeriums über die Ände

BVerfGE 2, 307 (308):

rung der Landgerichtsbezirke Bückeburg und Hannover vom 8. Juli 1952 (GVBl. S. 67) auf Antrag der Niedersächsischen Landesregierung.

Entscheidungsformel:

Die Verordnung des Niedersächsischen Landesministeriums über die Änderung der Landgerichtsbezirke Bückeburg und Hannover vom 8. Juli 1952 (GVBl. S. 67) ist nichtig.

Gründe:

A. - I.

Das Niedersächsische Landesministerium hat am 8. Juli 1952 auf Grund des § 1 Abs. 2 der Verordnung zur einheitlichen Regelung der Gerichtsverfassung vom 20. März 1935 (RGBl. I S. 403) eine Verordnung über die Änderung der Landgerichtsbezirke Bückeburg und Hannover erlassen (GVBl. S. 67). Dadurch wurden die Amtsgerichtsbezirke Hessisch-Oldendorf und Rinteln von dem Landgerichtsbezirk Hannover abgetrennt und dem Landgerichtsbezirk Bückeburg zugelegt (§ 1). Nach § 2 trat für die bei diesen Amtsgerichten zugelassenen Rechtsanwälte, soweit sie bisher zugleich bei dem Landgericht Hannover zugelassen waren, an die Stelle dieser Zulassung die Zulassung bei dem Landgericht Bückeburg.

Die Fraktion der Freien Demokratischen Partei im Niedersächsischen Landtag richtete am 7. Oktober 1952 eine Große Anfrage an die Landesregierung (Nieders. Landtag, Zweite Wahlperiode, Drucks. Nr. 711), wie es sich rechtfertige, daß die Änderung der Landgerichtsbezirke Bückeburg und Hannover durch Verwaltungsanordnung vorgenommen worden sei. Der Landtag behandelte die Große Anfrage auf seiner 38. Sitzung am 27. November 1952 und überwies die aufgeworfene Rechtsfrage dem Rechts- und Verfassungsausschuß zur Prüfung und zum Bericht (Nieders. Landtag, Zweite Wahlperiode, StenBer. S. 2376 ff.).

BVerfGE 2, 307 (309):

Die 13. Zivilkammer des Landgerichts Hannover hält in den Gründen eines Versäumnisurteils vom 11. November 1952 - 13 O 186/52 - die Verordnung vom 8. Juli 1952 für unwirksam mit der Begründung, daß die Ermächtigung, auf die sich die Verordnung stütze, gegenstandslos und gemäß Art. 129 Abs. 3 GG erloschen sei; außerdem verstoße die Verordnung gegen die Vorläufige Niedersächsische Verfassung.

II.

1. Die Niedersächsische Landesregierung beantragt:

die Vereinbarkeit der Verordnung vom 8. Juli 1952 mit dem Grundgesetz und dem sonstigen Bundesrecht festzustellen.

Sie beantragt gleichzeitig,

im Wege der einstweiligen Anordnung zu bestimmen, daß die Verordnung bis zum Erlaß des Urteils als mit dem Grundgesetz und dem sonstigen Bundesrecht vereinbar zu behandeln sei.

Die Landesregierung ist der Ansicht, daß es sich bei Vorschriften, durch die Gerichtsbezirke geändert werden, nicht um Bestimmungen mit Rechtssatzcharakter handle; die Änderung von Gerichtsbezirken sei vielmehr eine Organisationsangelegenheit, für die es keinen Gesetzesvorbehalt gebe; selbst wenn aber der Verordnung Rechtssatzcharakter kraft Herkommens beigemessen werden müsse, so beruhe sie jedenfalls auf einer noch fortgeltenden reichsrechtlichen Ermächtigung, die weder durch die Veränderung der politischen Verhältnisse noch auf Grund von Bestimmungen des Grundgesetzes oder sonstigen Bundesrechts erloschen sei; diese Ermächtigung decke nicht nur die Änderung der Gerichtsbezirke, sondern kraft Sachzusammenhangs auch die Regelung über die Simultanzulassung der betroffenen Rechtsanwälte.

Die Landesregierung ist im übrigen der Ansicht, daß die Vereinbarkeit der Verordnung mit der vorläufigen Niedersächsischen Verfassung in diesem Verfahren nicht geprüft werden könne;

BVerfGE 2, 307 (310):

vorsorglich trägt sie vor, daß die Verordnung mit dieser Verfassung vereinbar sei.

Seitdem das Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht anhängig ist, haben einige Zivilkammern der Landgerichte Bückeburg und Hannover mehrere Rechtsstreitigkeiten aus den Bezirken der Amtsgerichte Hessisch-Oldendorf und Rinteln bis zum Erlaß der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit der Verordnung vom 8. Juli 1952 ausgesetzt.

2. Das Bundesverfassungsgericht hat gemäß § 77 BVerfGG dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung, dem Niedersächsischen Landtag und - im Hinblick auf die Bedeutung der zur Entscheidung gestellten Rechtsfrage - allen Landesregierungen sowie der Rechtsanwaltskammer für den Oberlandesgerichtsbezirk Celle Gelegenheit zur Äußerung gegeben.

Es haben sich geäußert:

der Bundesminister der Justiz für die Bundesregierung, die Hessische Landesregierung, der Niedersächsische Landtag und die Rechtsanwaltskammer für den Oberlandesgerichtsbezirk Celle.

Der Bundesminister der Justiz hält die Verordnung der Niedersächsischen Landesregierung für vereinbar mit dem Grundgesetz und mit sonstigem Bundesrecht: die Bestimmung von Gerichtsgrenzen müsse als Rechtssatz kraft Herkommens angesehen werden; zum Erlaß eines solchen Rechtssatzes sei die Niedersächsische Landesregierung auf Grund der Ermächtigung des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 befugt gewesen; diese Ermächtigung sei keine auf den Übergang der Justizhoheit auf das Reich beschränkte Vorschrift, sondern stelle eine das Gerichtsverfassungsrecht ergänzende Dauerregelung dar, die durch den Wegfall der Justizhoheit des Reichs nicht berührt worden und auch nicht nach Art. 129 Abs. 3 GG erloschen sei.

Die Hessische Landesregierung sieht die Verordnung gleichfalls als gültig an, weil die Änderung der Bezirke von Gerichten eine Maßnahme der Behördenorganisation sei und daher nicht dem Gesetzgeber, sondern dem Träger der Organisationsgewalt im Staate zukomme.

BVerfGE 2, 307 (311):

Der Niedersächsische Landtag hingegen hält die Änderung von Gerichtsbezirken für eine Maßnahme, die dem Gesetzgeber vorbehalten sei; die Niedersächsische Landesregierung sei zum Erlaß der Verordnung nicht befugt gewesen, weil die Ermächtigungsvorschrift des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 gemäß Art. 129 Abs. 3 GG erloschen sei; im übrigen verstoße die Verordnung vom 8. Juli 1952 auch gegen die Vorläufige Niedersächsische Verfassung.

Die Rechtsanwaltskammer für den Oberlandesgerichtsbezirk Celle erachtet die Ermächtigung aus § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 in erster Linie ihres Übergangscharakters wegen, im übrigen aber auch nach Art. 129 Abs. 3 GG für erloschen; darüber hinaus verstoße § 2 der Verordnung vom 8. Juli 1952 gegen die Rechtsanwaltsordnung für die britische Zone, die gemäß Art. 125 Ziff. 1 GG Bundesrecht geworden sei.

3. Die Niedersächsische Landesregierung hat ausdrücklich auf mündliche Verhandlung verzichtet.

B. - I.

Die Entscheidung ergeht auf Grund des § 25 Abs. 1 BVerfGG ohne mündliche Verhandlung.

Nach dieser Vorschrift kann das Bundesverfassungsgericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden, wenn alle Beteiligten ausdrücklich auf sie verzichten. Wer als Beteiligter im Sinne dieser Bestimmung anzusehen ist, richtet sich nach der jeweiligen Verfahrensart. Es kann zweifelhaft sein, ob es in einem Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG überhaupt Beteiligte geben kann, weil dieses Verfahren ein seinem Wesen nach von subjektiven Berechtigungen unabhängiges objektives Verfahren zum Schutze der Verfassung ist und lediglich der Prüfung von Rechtsnormen am Maßstab des Grundgesetzes und sonstigen Bundesrechts, nicht aber dem Schutze einer Rechtsstellung des Antragstellers dient (Urteil vom 30. Juli 1952 1 BvF 1/52 -, BVerfGE 1, 396 [407]). An einem solchen Ver

BVerfGE 2, 307 (312):

fahren ist begrifflich notwendig niemand "beteiligt". Die Befugnis eines Antragstellers, auf Grund des Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG ein Verfahren in Gang zu bringen, kann jedoch als ein prozessuales "Recht" aufgefaßt werden, überhaupt eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts herbeizuführen (Urteil vom 30. Juli 1952 - 1 BvF 1/52 -, BVerfGE 1, 396 [407f.]). In diesem Sinne ist die antragstellende Landesregierung am Verfahren "beteiligt". Die Verfassungsorgane, denen nach § 77 BVerfGG Gelegenheit zur Äußerung zu geben ist, werden auch dann nicht zu Beteiligten im Sinne des § 25 Abs. 1 BVerfGG, wenn sie zu dem Antrag Stellung genommen haben (vgl. Geiger, Komm. z. BVerfGG, § 77 Anm. 1).

Da der Antragsteller, die Niedersächsische Landesregierung, ausdrücklich auf mündliche Verhandlung verzichtet hat, kann die Entscheidung ohne mündliche Verhandlung ergehen.

II.

Der Antrag ist zulässig.

1. Es handelt sich bei der zu prüfenden Verordnung um "Recht" im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG i. V. m. § 76 Ziff. 2 BVerfGG.

Unter (Bundes- oder Landes-) Recht im Sinne dieser Vorschriften sind zunächst alle formellen Gesetze zu verstehen, ohne Rücksicht darauf, ob sie Rechtssätze im Sinne des überkommenen Rechtssatzbegriffes enthalten oder nicht (vgl. Urteil vom 30. Juli 1952 - 1 BvF 1/52 -, BVerfGE 1, 396 [410]).

Das gleiche muß für Rechtsverordnungen gelten. Auch hier genügt es für die Zulässigkeit des Normenkontrollverfahrens nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG, daß die Vorschrift sich ihrer äußeren Form nach als Rechtsverordnung darstellt, d. h., daß sie von der erlassenden Stelle als "Verordnung" bezeichnet ist, eine Ermächtigung zu ihrem Erlaß angibt und in den für die Verkündung von Rechtsnormen bestimmten Publikationsblättern bekanntgemacht worden ist.

Die von der Niedersächsischen Landesregierung zur Prüfung

BVerfGE 2, 307 (313):

gestellte Verordnung ist hiernach, ohne daß es auf ihren Inhalt ankommt, als der Normenkontrolle zugängliches "Recht" im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG i. V. m. § 76 Ziff. 2 BVerfGG anzusehen, da sie als "Verordnung" bezeichnet ist, eine ermächtigende Vorschrift angibt und in dem für die Verkündung von niedersächsischen Rechtsnormen bestimmten Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt (Art. 36 Abs. 1 der Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung vom 13. April 1951 - GVBl. S. 103 -) veröffentlicht worden ist.

2. Die weiteren Voraussetzungen für die Zulässigkeit des Antrags sind ebenfalls erfüllt. Die Erörterungen im Niedersächsischen Landtag, das Urteil des Landgerichts Hannover vom 11. November 1952 sowie die Aussetzungsbeschlüsse dieses Gerichts und des Landgerichts Bückeburg ergeben, daß Meinungsverschiedenheiten und Zweifel über die Vereinbarkeit der Verordnung mit dem Grundgesetz bestehen (Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG); auch die Voraussetzungen des § 76 Ziff. 2 BVerfGG liegen vor. Die Antragsberechtigung der Landesregierung bedarf keiner weiteren Begründung.

III.

Der Antrag ist jedoch nicht begründet, da die Verordnung vom 8. Juli 1952 in förmlicher Hinsicht mit dem Grundgesetz nicht vereinbar ist.

1. Die Änderung von Gerichtsbezirken unterliegt dem Vorbehalt des Gesetzes.

a) Dieser Vorbehalt besteht jedenfalls dann, wenn etwas ungeachtet seines Inhalts - in Gesetzesform geregelt worden ist; dies kann dann nur in der gleichen Form oder auf Grund besonderer Ermächtigung durch Verordnung aufgehoben oder geändert werden. Soweit die in § 1 der Verordnung vom 8. Juli 1952 bestimmte Änderung von Gerichtsbezirken in Frage steht, ergibt sich ein Vorbehalt des Gesetzes allerdings nicht aus der Entstehungsgeschichte der Landgerichtsbezirke Bückeburg und Hannover.

BVerfGE 2, 307 (314):

Zusammensetzung und Umfang des Landgerichtsbezirks Hannover waren ursprünglich durch das Preußische Gesetz betr. die Errichtung der Oberlandesgerichte und der Landgerichte vom 4. März 1878 (GS S. 109) geregelt. § 2 dieses Gesetzes bestimmte u. a., daß in Hannover ein Landgericht errichtet werde. Nach § 3 wurden die Bezirke der Landgerichte nach Maßgabe eines dem Gesetz anliegenden Verzeichnisses gebildet, das, an die politische Einteilung anknüpfend, dem Landgericht Hannover die Kreise Hannover (Stadt und Land), Wennigsen, Rinteln, Hameln, das Amt Burgwedel und das Fürstentum Pyrmont zuteilte. Die Gliederung des Landgerichtsbezirks in Amtsgerichtsbezirke erfolgte auf Grund der in § 21 des Preußischen Ausführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz vom 24. April 1878 (GS S. 233) enthaltenen Ermächtigung durch die Verordnung betr. die Errichtung der Amtsgerichte vom 26. Juli 1878 (GS S. 275). Durch diese Verordnung wurden im Landgerichtsbezirk Hannover folgende Amtsgerichte errichtet: Burgwedel, Calenberg, Coppenbrügge, Hameln, Hannover, Lauenstein, Münder, Neustadt a. R., Obernkirchen, Oldendorf, Polle, Pyrmont, Rinteln, Rodenberg, Springe und Wennigsen. Alle diese preußischen Bestimmungen traten gleichzeitig mit dem Gerichtsverfassungsgesetz in Kraft.

Seitdem sind folgende Veränderungen des Landgerichtsbezirks Hannover eingetreten:

Durch die Verordnung des Preußischen Staatsministeriums über die Aufhebung von Amtsgerichten vom 30. Juli 1932 (GS S. 253) wurden die Amtsgerichte Coppenbrügge, Kalenberg (zuvor Calenberg) und Polle aufgehoben. Die Verordnung erging auf Grund der Verordnung des Reichspräsidenten zur Sicherung der Haushalte von Ländern und Gemeinden vom 24. August 1931 (RGBl. I S. 453). Die Bezirke der drei Amtsgerichte wurden durch die Preußische Verordnung über die Aufteilung der Bezirke der aufgehobenen Amtsgerichte vom 13. September 1932 (GS S. 301) auf benachbarte Amtsgerichtsbezirke aufgeteilt. Dabei wurden unter Ausgliederung aus dem Landgerichtsbezirk Hannover einige zum Bezirk der Amtsgerichte Coppenbrügge und Kalenberg gehörende Gemeinden dem Landgerichtsbezirk Hildesheim zugelegt. Die übrigen Gemeinden aus den Bezirken der aufgehobenen Amtsgerichte wurden auf die Amtsgerichte Hameln, Hannover, Lauenstein, Pyrmont und Springe aufgeteilt, verblieben also im Landgerichtsbezirk Hannover.

Durch das vom Preußischen Staatsministerium beschlossene Gesetz über die Wiedereinrichtung aufgehobener Amtsgerichte und die Schaffung von Zweigstellen der Amtsgerichte vom 29. August 1933 (GS S. 319) wurde das Amtsgericht Coppenbrügge wieder eingerichtet. Es

BVerfGE 2, 307 (315):

wurde während des Krieges geschlossen und ist noch nicht wieder eröffnet, jedoch auch nicht aufgehoben worden, sondern wird z. Zt. vom Amtsgericht Hameln mitverwaltet.

Im Jahre 1943 wurden die Amtsgerichte Obernkirchen und Rodenberg auf Grund einer - unveröffentlichten - Ermächtigung des Reichsministers der Justiz vom 20. Mai 1943 - 3200/7 - I a 995 - durch den - ebenfalls unveröffentlichten - Erlaß des Oberlandesgerichtspräsidenten in Celle vom 7. Juni 1943 - 3200 VI - in ihrem Geschäftsbetrieb eingeschränkt. Das Amtsgericht Obernkirchen wurde in ein Gerichtstage-Gericht des Amtsgerichts Bückeburg, das Amtsgericht Rodenberg in ein Zweigstellen-Gericht des Amtsgerichts Stadthagen umgewandelt. Der Reichsminister der Justiz bestimmte mit AV vom 7. September 1943 (DJ S. 443), daß diese Amtsgerichte auf Grund der getroffenen Maßnahmen für die Dauer der Geschäftsbeschränkung aus dem Bezirk des bisher übergeordneten Landgerichts Hannover ausgeschieden und in den Bezirk des Landgerichts Bückeburg getreten seien. Durch die - nicht veröffentlichten - Erlasse des Reichsministers der Justiz vom 6. Dezember 1943 - 3200/7 - I a 1955 - und 16. Januar 1945 -3200/7 - I a 66 - wurden alle Gerichtstage - und Zweigstellen-Gerichte noch enger in die aufnehmenden Gerichte eingegliedert.

Nach dem Zusammenbruch wurde durch eine mündliche Anordnung der britischen Militärregierung Hannover, über die beim Oberlandesgericht Celle ein Aktenvermerk am 23. November 1945 aufgenommen wurde, bestimmt, daß die Amtsgerichte Obernkirchen und Rodenberg wieder zu eröffnen seien, jedoch weiterhin beim Landgericht Bückeburg verbleiben sollten. Daraufhin gab der Oberlandesgerichtspräsident in Celle in der "Hannoverschen Rechtspflege" ( 1946 S. 24, 35) bekannt, daß die Amtsgerichte Obernkirchen und Rodenberg "im Landgerichtsbezirk Bückeburg" wieder eröffnet seien. Seitdem werden die Amtsgerichte Obernkirchen und Rodenberg als zum Landgerichtsbezirk Bückeburg gehörig betrachtet.

Der Landgerichtsbezirk Hannover bestand demnach beim Erlaß der Verordnung vom 8. Juli 1952 aus den Amtsgerichtsbezirken Burgwedel, Coppenbrügge (vom Amtsgericht Hameln mitverwaltet), Hannover, Lauenstein, Bad Münder, Neustadt a. R., Hessisch-Oldendorf (früher Oldendorf genannt), Bad Pyrmont, Rinteln, Springe und Wennigsen.

Zusammensetzung und Umfang des Landgerichtsbezirks Bückeburg waren ursprünglich durch das Schaumburg-Lippische Gesetz betreffend die Reorganisation der Behörden vom 31. Dezember 1877 (Schaumb.Lipp. Landesverordnungen Bd. 12 S. 481) geregelt, durch dessen § 2 ein Landgericht mit dem Sitz in Bückeburg errichtet wurde, dessen

BVerfGE 2, 307 (316):

Bezirk sich mit dem Gebiet des Fürstentums Schaumburg-Lippe deckte. Der Landgerichtsbezirk bestand aus den Amtsgerichtsbezirken Bückeburg und Stadthagen, deren Abgrenzung durch die Verordnung betr. die Bestimmung der Bezirke der Amtsgerichte und der Ämter vom 2. Juli 1879 (Schaumb.-Lipp. Landesverordnungen Bd. 13 S. 255) näher geregelt war. Diese Verordnung erging auf Grund des § 10 des Schaumburg-Lippischen Ausführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz vom 30. Juni 1879 (Schaumb.-Lipp. Landesverordnungen Bd. 13 S. 221).

In den Jahren 1943 bis 1945 vergrößerte sich der Landgerichtsbezirk Bückeburg, wie bereits dargelegt, um die Amtsgerichtsbezirke Obernkirchen und Rodenberg. Er bestand demnach bei Erlaß der Verordnung vom 8. Juli 1952 aus den Amtsgerichtsbezirken Bückeburg, Obernkirchen, Rodenberg und Stadthagen.

Soweit es sich um die Bezirke der Amtsgerichte Hessisch-Oldendorf und Rinteln handelt, ist hiernach der Landgerichtsbezirk Hannover durch formelles Gesetz festgelegt worden. Im übrigen kann eine solche Feststellung für den gesamten Bereich der Landgerichte Bückeburg und Hannover nicht getroffen werden.

b) Der Vorbehalt des Gesetzes für die Änderung von Gerichtsbezirken ergibt sich jedoch aus dem Herkommen, aus der Eigenart einer solchen Maßnahme und aus allgemeinen, aus dem Grundgesetz abzuleitenden rechtsstaatlichen Erwägungen.

Die Errichtung und Aufhebung von Gerichten sowie die Änderung der Grenzen ihrer Bezirke sind seit langem weitgehend als Maßnahmen anerkannt, die mit Rücksicht auf ihre Bedeutung für die Unabhängigkeit der Rechtspflege im Rechtsstaat aus dem Rahmen der allgemeinen Behördenorganisation derart herausfallen, daß sie grundsätzlich nur durch formelles Gesetz angeordnet werden dürfen. Ein solches Herkommen hat sich seit der Verwirklichung des gewaltenteilenden Rechtsstaates im 19. Jahrhundert herausgebildet.

Einen Vorbehalt des Gesetzes für die Gerichtsorganisation im weitesten Sinne kann man bereits in Titel VIII § 1 Satz 2 der Bayerischen Verfassung vom 26. Mai 1818 erkennen, wonach die Gerichtsbarkeit in einer gesetzlich bestimmten Instanzenordnung verwaltet

BVerfGE 2, 307 (317):

wird. Eine entsprechende Vorschrift findet sich in Kap. VII § 92 der Württembergischen Verfassung vom 25. September 1819 und in § 45 der Sächsischen Verfassung vom 4. September 1831. Nach Art. 89 der Preußischen Verfassung vom 31. Januar 1850 wird die Organisation der Gerichte durch das Gesetz bestimmt.

Darüber hinaus war in den Ausführungsgesetzen einiger Länder zu den Reichsjustizgesetzen die Bestimmung der Sitze und Bezirke der Gerichte im Einzelfall ausdrücklich der Gesetzgebung vorbehalten. So wurden nach § 21 Abs. 1 des Preuß. Ausführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz vom 24. April 1878 (GS S. 230) die Sitze und Bezirke der Amtsgerichte zwar zunächst durch Königliche Verordnung bestimmt, sie konnten jedoch gemäß § 21 Abs. 2 nach dem 1. Oktober 1882 nur durch Gesetz verändert werden; wurden bei solchen Änderungen die Grenzen von Landgerichtsbezirken überschritten, so zog die Änderung der Amtsgerichtsbezirke kraft Gesetzes die der Landgerichtsbezirke nach sich (§ 37 Abs. 2); im übrigen mußten Sitze und Bezirke der Landgerichte und Oberlandesgerichte durch Gesetz bestimmt werden (§ 37 Abs. 1, § 47). Ähnliche Vorschriften galten für Sachsen (§§ 4 bis 7 des Gesetzes vom 1. März 1879 - GVBl. S. 59 -) und Baden (§ 1 des Gesetzes vom 3. März 1879 - GVBl. S. 91 -).

Ein Vorbehalt des Gesetzes für die Gerichtsorganisation im allgemeinen findet sich ferner in verschiedenen Landesverfassungen seit 1918: Nach § 44 der Oldenburgischen Verfassung vom 17. Juni 1919 (GBl. S. 391) wird die Gerichtsgewalt durch die nach den Reichs- und Landesgesetzen bestellten Gerichte ausgeübt. § 5 Satz 3 der Bayerischen Verfassung vom 14. August 1919 (GVBl. S. 531) bestimmte, daß die Einrichtung der Gerichte durch Gesetz erfolgt. Nach Art. 6 Abs. 1 der Hessischen Verfassung vom 12. Dezember 1919 (RegBl. S. 439) wird die Gerichtsgewalt durch die nach den Gesetzen des Deutschen Reiches und den Landesgesetzen bestellten Gerichte ausgeübt. § 70 der Verfassung der Freien Hansestadt Bremen vom 18. Mai 1920 (GBl. S. 183) sah vor, daß die Zuständigkeit der Gerichte durch Gesetz und die vom Senat mit Zustimmung der Bürgerschaft abgeschlossenen Staatsverträge bestimmt wird. Art. 44 der Verfassung des Landes Lippe vom 21. Dezember 1920 (Lipp. Gesetzsammlung 1920 S. 341) und § 42 Satz 2 der Verfassung von Schaumburg-Lippe vom 24. Februar 1922 (Schaumb.-Lippische Landesverordnungen S. 27) bestimmten, daß die Rechtspflege auf Grund der gesetzlichen Vorschriften durch die nach Reichs- und Landesgesetz eingesetzten Gerichte ausgeübt wird.

BVerfGE 2, 307 (318):

Die oben erwähnten Ausführungsgesetze zu den Reichsjustizgesetzen gelten auch nach 1918 weiter.

Nach dem Übergang der Justizhoheit auf das Reich wurde diese Regelung im wesentlichen als Reichsrecht übernommen: die Verordnung zur einheitlichen Regelung der Gerichtsverfassung vom 20. März 1935 (RGBl. I S. 403) bestimmte, daß die Errichtung und Aufhebung eines Gerichts und die Verlegung eines Gerichtssitzes durch Reichsgesetz angeordnet werden (§ 1 Abs. 1) und daß Änderungen in der Abgrenzung der Gerichtsbezirke der Reichsminister der Justiz verordnet (§ 1 Abs. 2). Damit war für die Errichtung und Aufhebung von Gerichten und für die Verlegung von Gerichtssitzen ausdrücklich erklärt, daß diese Organisationsakte aus dem Rahmen der allgemeinen Organisationsgewalt im Staate als Sondererscheinungen herausgelöst und dem Gesetz vorbehalten waren. Für Änderungen in der Abgrenzung der Gerichtsbezirke war dieser Vorbehalt des Gesetzes nicht ebenso ausdrücklich bestimmt. Aus dem inneren Zusammenhang solcher Maßnahmen mit der in § 1 Abs. 1 dem Gesetz vorbehaltenen Errichtung und Aufhebung eines Gerichts und der Verlegung eines Gerichtssitzes folgt jedoch, daß der damalige Gesetzgeber grundsätzlich auch die Änderung von Gerichtsbezirken als der Gesetzgebung vorbehalten ansah und nur die Ausübung dieser Befugnis dem Reichsminister der Justiz im Wege der Ermächtigung überlassen wollte. Das ergibt sich insbesondere aus dem Wortlaut des § 1 Abs. 2, nach dem der Reichsminister der Justiz Änderungen in der Abgrenzung der Gerichtsbezirke "verordnet", sowie aus der TatsacWQhe, daß alle auf Grund dieser Ermächtigung ausgesprochenen Änderungen von Gerichtsbezirken von dem Reichsminister der Justiz ausdrücklich als Verordnungen bezeichnet, auf die Ermächtigung des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 gestützt und im Reichsgesetzblatt verkündet, also als Rechtsverordnungen erlassen wurden. Die Richtigkeit dieser Auslegung wird schließlich bestätigt durch § 1 Ziff. 1 der Verordnung des Ministerrats für die Reichsverteidigung über Maßnahmen auf dem Gebiete der Gerichtsver

BVerfGE 2, 307 (319):

fassung und der Rechtspflege vom 1. September 1939 (RGBl. I S. 1658), durch die der Reichsminister der Justiz ermächtigt wurde, durch Verfügung Gerichte zu errichten, aufzuheben, ihren Sitz zu verlegen und Änderungen in der Abgrenzung ihrer Bezirke anzuordnen.

Ließe sich schon hiernach für die Änderung von Gerichtsbezirken der Vorbehalt des Gesetzes kraft Herkommens begründen (vgl. Holzweg, NJW 1953, 48; ähnlich wohl auch Thoma in HdbDStR II, 223 Anm. 7), so ergibt sich dieser Vorbehalt nach geltendem Recht jedenfalls aus der besonderen Eigenart solcher Maßnahmen und aus der streng rechtsstaatlichen Auffassung und der gewaltenteilenden Konzeption des Grundgesetzes. Dieses enthält zwar keine ausdrückliche Bestimmung darüber, unter welchen Voraussetzungen und in welcher Form Gerichtsbezirke geändert werden können. Die Grundsätze hierfür ergeben sich jedoch aus dem Prinzip der Gewaltenteilung, das auch für die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern verbindlich ist (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG).

Die Maßnahmen, durch die Gerichte errichtet oder verändert werden, unterscheiden sich ihrem Wesen nach von allen anderen Maßnahmen der Behördenorganisation dadurch, daß sie die Wirkungsmöglichkeit der Rechtsprechung unmittelbar berühren und damit mittelbar in die vom Grundgesetz sorgfältig gehütete sachliche Eigenständigkeit und Unabhängigkeit der rechtsprechenden Gewalt eingreifen. Solche Eingriffe gehören nicht kraft allgemeiner, den funktionenteilenden Verfassungen immanenter Rechtsnormen zu dem Zuständigkeitskomplex, den man das "Hausgut der Verwaltung" (Thoma in HdbDStR II, 228) nennen könnte; sie sind diesem Zuständigkeitsbereich auch nicht durch ausdrückliche Zuweisung zugeordnet. Sie gehören daher zum Bereich der Legislative.

Der Vorbehalt des Gesetzes für die Änderung der Grenzen von Gerichtsbezirken ergibt sich auch unter dem Gesichtspunkt des "gesetzlichen Richters" (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) und der Unabhängigkeit der Rechtspflege (Art. 97 GG). Das Postulat

BVerfGE 2, 307 (320):

des "gesetzlichen Richters", das vom Grundgesetz zum Verfassungssatz erhoben worden ist, hat zur logischen Voraussetzung einen Bestand von Rechtssätzen, die für jeden denkbaren Streitfall im voraus den Richter bezeichnen, der für die Entscheidung zuständig ist. Solche Bestimmungen sind durch das Gerichtsverfassungsgesetz und die Prozeßordnungen getroffen worden, die die sachliche und örtliche Zuständigkeit der Gerichte und das Verfahren bei der personellen und sachlichen Geschäftsverteilung regeln. Diese gesetzlichen Bestimmungen werden durch "Organisationsakte" ergänzt und praktikabel gemacht. Hierzu gehören die Maßnahmen, durch die der Bezirk und damit die örtliche Zuständigkeit eines Gerichts festgelegt werden. Diese Maßnahmen ermöglichen Eingriffe in die durch Art. 97 GG garantierte persönliche Unabhängigkeit der Richter, da nach Art. 97 Abs. 2 Satz 3 GG ein Richter bei Veränderung der Einrichtung der Gerichte oder ihrer Bezirke auch gegen seinen Willen an ein anderes Gericht versetzt oder aus dem Amte entfernt werden kann. Der Unabhängigkeit der Rechtspflege kommt jedoch als einem der wesentlichen Grundsätze unseres Staatsaufbaues im Hinblick auf die Erfahrungen während der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft erhöhte Bedeutung zu.

Auch unter diesem Gesichtspunkt ergibt sich somit, daß die Änderung der Grenzen von Gerichtsbezirken als eine Maßnahme, die ihrem Wesen nach nicht zum Bereich der Exekutive gehört, dem Zuständigkeitsbereich der Legislative zuzurechnen ist, daß also für sie der Vorbehalt des Gesetzes besteht.

2. Die Landesregierung hat sich zum Nachweis ihrer Befugnis zum Erlaß der Verordnung vom 8. Juli 1952 auf § 1 Abs. 2 der Verordnung des Reichsministers der Justiz zur einheitlichen Regelung der Gerichtsverfassung vom 20. März 1935 (RGBl. I S. 403) berufen, wonach der Reichsminister der Justiz Änderungen in der Abgrenzung der Gerichtsbezirke verordnet.

Die sich zunächst erhebende Frage, ob der Inhalt der Verordnung vom 8. Juli 1952 von der in Anspruch genommenen Ermächtigungsnorm gedeckt wird, muß in einem Normenkontroll

BVerfGE 2, 307 (321):

verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG vom Bundesverfassungsgericht geprüft werden. Zwar hat das Gericht in seinem Beschluß vom 20. März 1952 - 1 BvL 14/52 - (BVerfGE 1, 202 [206]) ausgesprochen, daß eine schon wegen fehlender Ermächtigung unwirksame Landesnorm eine Bundesnorm nicht verletzen könne, daß also in diesem Fall die Anrufung des Bundesverfassungsgerichts unzulässig sei. Diese für das Verfahren der Normenkontrolle auf Antrag eines Gerichts (Art. 100 Abs. 1 GG) entwickelte Auffassung kann jedoch für die Prüfung von Normen im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG keine Geltung beanspruchen. Dort beruhte sie auf der Erwägung, daß das vorlegende Gericht selbst prüfen und entscheiden muß, ob die in Anspruch genommene Ermächtigung besteht. Im Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG muß dagegen das Bundesverfassungsgericht diese Frage als Vorfrage selbst entscheiden, da im Rahmen dieses Verfahrens ein anderes für diese Entscheidung zuständiges Organ nicht vorhanden ist.

§ 1 der Verordnung vom 8. Juli 1952 wird von dem Wortlaut der als Ermächtigung genannten Vorschrift gedeckt. Für § 2 stellt sich die Frage einer inhaltlich genügenden Ermächtigung nicht, da er keinen Rechtssatz enthält.

3. § 1 der Verordnung vom 8. Juli 1952 ist jedoch nicht wirksam erlassen worden, da § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 damals nicht mehr in Kraft war.

a) Gegen die Geltung der Ermächtigungsnorm zu diesem Zeitpunkt können allerdings keine Bedenken aus ihrer Entstehungsgeschichte und ihrem Zweck hergeleitet werden.

Der Reichsminister der Justiz hat die Verordnung zur einheitlichen Regelung der Gerichtsverfassung vom 20. März 1935 (RGBl. I S. 403) auf Grund des Art. 5 des Ersten Gesetzes zur Überleitung der Rechtspflege auf das Reich vom 16. Februar 1934 (RGBl. I S. 91) erlassen. Darin war er ermächtigt worden, "alle Bestimmungen zu treffen, die durch den Übergang der Justizhoheit auf das Reich erforderlich werden". Dieses Gesetz steht in Zusammenhang mit Art. 2 Abs. 1 des Gesetzes über den Neu

BVerfGE 2, 307 (322):

aufbau des Reichs vom 30. Januar 1934 (RGBl. I S. 75), in dem bestimmt war, daß die Hoheitsrechte der Länder auf das Reich übergehen.

Im Hinblick auf diese Entstehungsgeschichte der Verordnung vom 20. März 1935 ist im Schrifttum gegen die Fortgeltung der in § 1 Abs.2 ausgesprochenen Ermächtigung eingewandt worden, daß sie nur als Übergangsregelung für die Zeit und den Zweck der Überleitung der Rechtspflege auf das Reich gewährt worden sei. Für diese Auslegung ist zunächst der Wortlaut des Vorspruches der Verordnung herangezogen worden, wonach sie auf Grund des Gesetzes vom 16. Februar 1934 "übergangsweise" erlassen wurde. Auch aus der Überschrift dieses Gesetzes "zur Überleitung der Rechtspflege auf das Reich" hat man entnehmen wollen, daß die in Art. 5 gewährte weitgehende Ermächtigung des Reichsministers der Justiz nur für die Zeit und den Zweck der Überleitung der Rechtspflege auf das Reich dienen sollte (so Tasche, NJW 1952, 409).

Diese einschränkende Auslegung der in Art. 5 des Gesetzes vom 16. Februar 1934 und in § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 erteilten Ermächtigung entspricht jedoch nicht der Zweckbestimmung dieser Vorschriften. Dafür spricht schon der Wortlaut des Art. 5, der den Reichsminister der Justiz ermächtigte, "alle Bestimmungen zu treffen, die durch den Übergang der Justizhoheit auf das Reich erforderlich werden". Im Gegensatz zu der Überschrift des Gesetzes, in der von der Überleitung der Rechtspflege auf das Reich die Rede ist, geht Art. 5 von dem bereits vollzogenen Übergang der Justizhoheit auf das Reich aus, ermächtigt also nicht, die Rechtspflege überzuführen, sondern die auf Grund des erfolgten Überganges erforderlichen Neuregelungen zu treffen. Art. 5 beschränkt sich also nicht darauf, den Reichsminister der Justiz zum Erlaß der sich unmittelbar aus dem Übergang der Justizhoheit auf das Reich ergebenden organisatorischen Vorschriften zu ermächtigen, also etwa Zuständigkeiten der Landesjustizverwaltungen auf die Reichsjustizverwaltung oder andere Stellen zu übertragen. Vielmehr

BVerfGE 2, 307 (323):

sollte diese Ermächtigung dazu dienen, die damals bestehende Rechtszersplitterung zu beseitigen und eine für die Dauer gedachte einheitliche Neuregelung herbeizuführen (vgl. Jonas in Pfundtner-Neubert, IIa 10, S.2). Sie umfaßt daher auch die Vereinheitlichung des Gerichtsverfassungsrechts, soweit die Regelung von Einzelfragen dieses Rechtsgebietes bis dahin den Ländern zugestanden hatte.

Im Sinne dieser Auslegung des Art. 5 kann auch der "übergangsweise" erfolgte Erlaß der Verordnung vom 20. März 1935 nicht dahin verstanden werden, daß die in dieser Verordnung getroffenen Bestimmungen und damit auch die in § 1 Abs. 2 bezeichnete Ermächtigung nur für die Zeit und den Zweck der Überleitung der Rechtspflege auf das Reich dienen sollten (vgl. Wittland in Pfundtner-Neubert, IIa 5, S. 11 ff.). Der Ausdruck "übergangsweise" läßt sich ebenso dahin auslegen, daß durch ihn nur der Anlaß für die Schaffung der Verordnung bezeichnet werden sollte in dem Sinne, daß die Verordnung als Folge des Übergangs der Rechtspflege auf das Reich ergangen ist (so Holzweg, NJW 1953, 48).

Der Reichsminister der Justiz wollte mit der Verordnung vom 20. März 1935 keine zeitlich oder sachlich beschränkte Übergangsregelung treffen, sondern das Recht auf einigen Gebieten der Gerichtsverfassung einheitlich regeln. Dies ergibt sich schon aus der Überschrift der Verordnung sowie daraus, daß der Inhalt einiger Vorschriften offensichtlich für die Dauer bestimmt war. Hinzuweisen ist auf die Regelungen über die Geschäftsverteilung bei den Amtsgerichten (§§ 5, 6), die Befugnis zur Bestimmung der Zahl der Kammern bei den Landgerichten und der Senate bei den Oberlandesgerichten (§ 7 Abs. 2, § 8 Abs. 2), den rechtlichen Charakter der Beamten der Staatsanwaltschaft (§ 9) und die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Anordnungen für die Geschäftsstellen der Gerichte und der Staatsanwaltschaften und für die Gerichtsvollzieher (§ 12).

Dementsprechend enthält auch § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 nicht eine auf die Überleitung der Rechts

BVerfGE 2, 307 (324):

pflege auf das Reich zeitlich und sachlich beschränkte Ermächtigung, die Grenzen von Gerichtsbezirken zu ändern. § 1 Abs. 2 bestimmt vielmehr als eine Vorschrift, die der Rechtsvereinheitlichung dient, daß die Änderung von Gerichtsgrenzen nicht mehr durch die Länder, sondern durch das Reich, und zwar durch den Reichsminister der Justiz im Wege der Verordnung zu erfolgen habe.

§ 1 Abs. 2 enthält ebensowenig wie andere Bestimmungen der Verordnung (z. B. §§ 2, 3, 4, 7 Abs. 1, § 8 Abs. 1, § 11 Abs. 1, § 12) etwas begrifflich Unmögliches, nämlich die Ermächtigung des Reichsministers der Justiz durch sich selbst. Der Reichsminister der Justiz war vielmehr auf Grund seiner umfassenden Ermächtigung aus Art. 5 des Gesetzes vom 16. Februar 1934 befugt, zum Zwecke der Rechtsvereinheitlichung Bestimmungen über das Gerichtsverfassungsrecht mit Gesetzesrang zu erlassen. In diesem Zusammenhang konnte er allgemein Rechtsetzungs- und andere Kompetenzen begründen, um so mehr also sich selbst solche Befugnisse vorbehalten. So hätte es z. B. ohne Zweifel innerhalb der ihm in Art. 5 eingeräumten Ermächtigung gelegen, den Oberlandesgerichtspräsidenten die Befugnis zur Änderung von Gerichtsgrenzen innerhalb ihrer Bezirke zu übertragen. Wenn er diese Befugnis statt dessen sich selbst vorbehielt, so können mit Rücksicht auf die ihm durch Reichsgesetz verliehenen umfassenden Gestaltungsmöglichkeiten begriffliche Bedenken hiergegen nicht geltend gemacht werden.

b) § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 ist jedoch durch die weitere Rechtsentwicklung in seiner Geltung beeinträchtigt worden.

Die durch diese Vorschrift erteilte Ermächtigung ist allerdings nicht dadurch gegenstandslos geworden, daß der Reichsminister der Justiz durch Verordnung des Ministerrats für die Reichsverteidigung über Maßnahmen auf dem Gebiete der Gerichtsverfassung und der Rechtspflege v. 1. September 1939 (RGBl. I S. 1658) u. a. ermächtigt wurde, durch Verfügung Änderungen in der Abgrenzung der Bezirke von Gerichten anzuordnen (§ 1

BVerfGE 2, 307 (325):

Ziff. 1). Diese Ermächtigung zielte offensichtlich darauf ab, die Justizverwaltung für die Dauer der Kriegsverhältnisse zu vereinfachen. Sie ließ daher die im Zusammenhang mit der Überleitung der Rechtspflege auf das Reich begründete Befugnis unberührt. Dies wird dadurch bestätigt, daß der Reichsminister der Justiz noch nach Inkrafttreten der Verordnung vom 1. September 1939 auf Grund des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 Gerichtsbezirke durch Verordnung geändert hat (vgl. z. B. Verordnung vom 21. November 1939 - RGBl. I S. 2289 -).

Auch der Wegfall der Reichsjustizhoheit im Jahre 1945 hat die Geltung des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 nicht berührt. Es handelt sich bei dieser Vorschrift, wie bereits dargelegt, nicht nur um eine durch den Übergang der Justizhoheit auf das Reich bedingte Kompetenzänderung, die durch den Wegfall des Trägers dieser Befugnis obsolet geworden sein könnte, sondern zugleich um eine für die Dauer geschaffene Bestimmung des Gerichtsverfassungsrechts, deren Fortgeltung von dem Bestand der Reichsjustizhoheit nicht abhängt.

Der Kontrollrat für Deutschland und die Militärregierungen in den Westzonen haben schließlich die Verordnung vom 20. März 1935 nicht ausdrücklich aufgehoben. Für den hier in Betracht kommenden Bereich der britischen Zone hat der Militärbefehlshaber vielmehr die Weitergeltung des § 1 Abs. 2 dadurch anerkannt, daß er durch die Legal Division Instruction No. 30 (Amtsbl. d. MilReg. Deutschland - Brit. Kontrollgebiet - S. 752 -) die dem Reichsminister der Justiz verliehene Befugnis zur Änderung der Grenzen von Gerichtsbezirken auf die Justizminister der Länder übertragen hat. Die Aufhebung dieser Instruction durch die Verordnung Nr. 221 des Hohen Kommissars des Vereinigten Königreichs für Deutschland am 15. Dezember 1950 (Amtsbl. der Alliierten Hohen Kommission in Deutschland S. 710) steht dieser Auslegung nicht entgegen, da durch die Aufhebung der Instruction No. 30 nur für den deutschen Gesetzgeber die Möglichkeit geschaffen werden sollte, dieses Rechts

BVerfGE 2, 307 (326):

gebiet fortan in eigener Zuständigkeit und ungehindert durch die alliierte Gesetzgebung zu regeln.

Die in § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 enthaltene Ermächtigung ist jedoch am Tage des Zusammentritts des Bundestages (7. September 1949) außer Kraft getreten. Zwar widerspricht diese Rechtsvorschrift an sich nicht dem Grundgesetz; die in ihr enthaltene Ermächtigung ist aber nach Art. 129 Abs. 3 GG erloschen.

Die oben dargelegte Bedeutung der Gerichtsorganisation für die Unabhängigkeit der Rechtspflege zwingt nicht zu dem Schluß, daß eine Übertragung der Befugnis zur Änderung der Grenzen von Gerichtsbezirken auf die Exekutive schlechthin ausgeschlossen sei und daß deshalb jede solche Ermächtigung gegen das Grundgesetz verstoße. Zwar sind die Errichtung von Gerichten und die Bestimmung ihrer Bezirke als Akte der Rechtsetzung anzusprechen und daher grundsätzlich dem Gesetzgeber vorbehalten. Hieraus folgt jedoch nicht, daß es der Legislative verwehrt wäre, ihre Befugnis zu solchen Maßnahmen innerhalb der vom Grundgesetz für die Übertragung rechtsetzender Gewalt bestimmten Grenzen der Exekutive zu übertragen. Ermächtigungen zur Änderung von Gerichtsgrenzen im Verordnungswege sind daher durch das Grundgesetz nicht schlechthin ausgeschlossen, vorkonstitutionelle Ermächtigungen dieser Art nicht ausnahmslos erloschen.

Es bedarf in diesem Zusammenhang keiner Prüfung, ob § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entspricht und ob er bei Fehlen dieser Voraussetzungen wegen Widerspruchs mit dem Grundgesetz außer Kraft getreten ist (Art. 123 Abs. 1 GG).

Die Frage, ob Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG auf Ermächtigungen aus der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages überhaupt anwendbar ist oder ob für sie Art. 129 Abs. 3 GG als Sondervorschrift gilt, ist im Schrifttum wiederholt behandelt worden. Die Auffassung, daß frühere Ermächtigungen nur dann fortbestehen, wenn sie den Vorschriften des Art. 80 Abs. 1 Satz 2

BVerfGE 2, 307 (327):

GG entsprechen, wird z. B. von Holtkotten (Bonn. Komm., Art. 129 Anm. II A 1 und II D 1, S. 3, 11 f.) und Bettermann (MDR 1952, 4) vertreten. Ihr kann jedoch nicht zugestimmt werden.

Das Grundgesetz hat die Frage des Weitergeltens früherer Ermächtigungen in der Sondervorschrift des Art. 129 GG behandelt. Dabei hat sich der Verfassungsgesetzgeber dahin entschieden, daß solche Ermächtigungen grundsätzlich aufrechterhalten werden. Dies ist zwar in Art. 129 Abs. 1, 2 und 4 GG nicht ausdrücklich bestimmt. Wenn aber nach diesen Vorschriften frühere Ermächtigungen auf die nunmehr sachlich zuständigen Stellen übergehen, so setzt dies den Fortbestand der Ermächtigungen voraus. Von dieser Regel macht Art. 129 Abs. 3 GG nur für bestimmte Delegationen eine Ausnahme. Dabei war es dem Parlamentarischen Rat zweifellos bekannt, daß die Frage des Fortbestehens früherer Ermächtigungen bereits in verschiedenen, nach 1945 ergangenen Landesgesetzen geregelt worden war. So bestimmt § 2 des bayer. Gesetzes Nr. 122 über den Erlaß von Rechtsverordnungen auf Grund vormaligen Reichsrechts vom 8. Mai 1948 (GVBl. S. 82), daß reichsrechtliche Ermächtigungen nicht ausgeübt werden dürfen, wenn Inhalt, Zweck und Ausmaß der damit erteilten Verordnungsgewalt durch die vom ermächtigenden Gesetzgeber selbst getroffenen Bestimmungen nicht hinreichend genau festgelegt und begrenzt sind. Bremen, Hessen, Rheinland-Pfalz und Württemberg-Baden haben ähnliche Regelungen getroffen.

In Kenntnis dieser Landesgesetzgebung und angesichts der Tatsache, daß in der Zeit vor der Kapitulation - und zwar nicht nur nach, sondern auch vor 1933 - dem deutschen Staatsrecht eine gesetzliche Begrenzung der Verordnungsbefugnis fehlte, wie sie jetzt Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG enthält, hat das Grundgesetz nur diejenigen früheren Ermächtigungen für erloschen erklärt, die zu einer Änderung oder Ergänzung der ermächtigenden Rechtsvorschrift oder zum Erlaß von Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen ermächtigen. Wenn der Parlamentarische

BVerfGE 2, 307 (328):

Rat alte Ermächtigungen den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hätte unterwerfen wollen, so hätte nichts näher gelegen, als dies in Art. 129 GG ausdrücklich anzuordnen. Dies hat das Grundgesetz jedoch nicht bestimmt; es hat vielmehr unter grundsätzlicher Aufrechterhaltung früherer Delegationen nur das Erlöschen der in Art. 129 Abs. 3 GG bezeichneten Ermächtigungen angeordnet.

Hieraus ergibt sich, daß der Fortbestand der Ermächtigung in einer Rechtsvorschrift aus der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages nicht davon abhängt, daß die Ermächtigung sich im Rahmen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hält (ebenso Wessel, SJZ 1949, 805; Bernhard Wolff, AöR 78, 211/12; Rubarth, NJW 1952, 958; Weitnauer, MDR 1952, 66f., Schmidt, NJW 1952, 1239; Kleinrahm, DÖV 1952, 105 Anm. 11).

Die Frage, ob eine frühere Ermächtigung erloschen ist, beurteilt sich daher ausschließlich nach Art. 129 Abs. 3 GG. Im vorliegenden Verfahren ist lediglich zu prüfen, ob es sich bei § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 um eine "Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" handelt.

Die Auslegung dieser Bestimmung ist im Schrifttum lebhaft umstritten. Es wird einerseits die Auffassung vertreten, daß der Verfassungsgesetzgeber mit dem Ausdruck "Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" an den in der Wissenschaft entwickelten Begriff der "gesetzvertretenden Rechtsverordnung" angeknüpft habe. Andererseits wird ausgeführt, daß Art. 129 Abs. 3 GG die während der Zeit der nationalsozialistischen Herrschaft üblichen schrankenlosen "Global- Ermächtigungen" habe treffen, also Ermächtigungen unüberschaubaren Ausmaßes habe zum Erlöschen bringen wollen, die die ermächtigten Stellen in die Lage versetzten, nach Art eines unbeschränkten Gesetzgebers Rechtsvorschriften zu erlassen. Es wird dabei die Ansicht vertreten, eine "Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" sei jedenfalls dann nicht erloschen, wenn sie den für Ermächtigun

BVerfGE 2, 307 (329):

gen durch Bundesgesetze geltenden Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG genüge.

Aus der Entstehungsgeschichte des Art. 129 Abs. 3 GG kann für seine Auslegung nichts entnommen werden. Die Bestimmung wurde erst in der dritten Lesung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates auf Grund eines Vorschlags des Allgemeinen Redaktionsausschusses, dem der Fünfer-Ausschuß zugestimmt hatte, angenommen, ohne daß die Vorschrift im einzelnen erörtert wurde. Da über die Beratungen des Allgemeinen Redaktionsausschusses und des Fünfer-Ausschusses keine Niederschriften geführt wurden, kann nicht an Hand von Protokollen festgestellt werden, von welchen Erwägungen sich die Mitglieder dieser Ausschüsse bei ihren Vorschlägen leiten ließen.

Übereinstimmung besteht darüber, daß der Begriff "Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" nicht wörtlich ausgelegt werden darf; denn jede Rechtsverordnung ergeht insoweit an Stelle eines Gesetzes, als sie in einer grundsätzlich dem formellen Gesetz vorbehaltenen Weise in die Rechtssphäre des einzelnen Staatsbürgers eingreift. Zweifellos hat jedoch Art. 129 Abs. 3 GG Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen nicht schlechthin für erloschen erklärt, sondern das Erlöschen ausdrücklich auf bestimmte Ermächtigungen beschränkt.

Bei Art. 129 Abs. 3 GG handelt es sich um eine grundlegende, der Verwirklichung des Rechtsstaats dienende Bestimmung. Sie bezweckt den Schutz der Gewaltenteilung, die einen der wesentlichen Grundsätze der freiheitlichen Demokratie darstellt. Art. 129 Abs. 3 GG soll sowohl die gesetzgebende Gewalt gegen unzulässige Übergriffe der Exekutive auf Grund der früheren Rechtsordnung und Rechtsauffassung als auch die Exekutive gegen die Übernahme von Funktionen und damit von Verantwortungen schützen, die der Volksvertretung zukommen. Er ist somit Ausdruck der vom Verfassungsgesetzgeber gewollten eindeutigen Distanzierung von den Ermächtigungsgepflogenheiten vergangener Zeiten.

BVerfGE 2, 307 (330):

Schon der Wortlaut des Art. 129 Abs. 3 GG legt die Annahme nahe, daß der Parlamentarische Rat mit den Worten "Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" an den Begriff der "gesetzvertretenden Rechtsverordnung" angeknüpft hat, wie er während der Geltung der Reichsverfassung von 1919 in der Wissenschaft entwickelt worden ist. Bestätigt wird dies durch die Ausführungen des Abg. von Brentano in dem Schriftlichen Bericht, den er über die Übergangs- und Schlußbestimmungen des Grundgesetzentwurfs dem Plenum des Parlamentarischen Rates erstattet hat. Er legt dort dar (S. 71), daß mit dem Ausdruck "Rechtsvorschrift an Stelle von Gesetzen" der Begriff "gesetzvertretende Rechtsverordnung" gemeint sei. Die Ausführungen des Abg. von Brentano dürfen als authentische Darstellung des Willens des Verfassungsgesetzgebers angesehen werden. In diesem Zusammenhang ist auch auf die Ausführungen von Holtkotten (Bonn. Komm., Art. 129 Anm. II D 1, S. 12) hinzuweisen. Danach war der Allgemeine Redaktionsausschuß bei der Formulierung des Art. 129 Abs. 3 GG von der Erwägung geleitet, Ermächtigungen alten Rechts gegenüber denen neuen Rechts weder zu begünstigen noch sie verschärften Bedingungen zu unterwerfen. Holtkotten, der bei der Abfassung des Schriftlichen Berichts über die Übergangs- und Schlußbestimmungen des Grundgesetzentwurfs mitgewirkt hat, bezeichnet es deshalb als irrig, anzunehmen, daß Art. 129 Abs. 3 GG ausschließlich oder in der Hauptsache dem Sonderzweck habe dienen sollen, das weit ausgedehnte Ermächtigungswesen aus der Zeit der nationalsozialistischen Herrschaft zu bereinigen.

Art. 129 Abs.3 GG ist deshalb dahin auszulegen, daß der Verfassungsgesetzgeber an die von Jacobi (HdbDStR II, 248 f.) vorgenommene Einteilung der Rechtsverordnungen in gesetzvertretende (d. h. den Vorrang des Gesetzes besitzende) und einfache Rechtsverordnungen anknüpfen und insbesondere solche Ermächtigungen zum Erlöschen bringen wollte, die sich auf die Änderung oder Aufhebung eines Gesetzes im formellen Sinne erstrecken (so auch Holtkotten aaO, Art. 129 Anm. II D 1, 2d,

BVerfGE 2, 307 (331):

S. 11/12, 13; Ipsen, DVBl. 1950, 389; Tasche, NJW 1952, 408; Rubarth, NJW 1952, 957 f.). Dabei ist es ohne Bedeutung, ob die Ermächtigung gerade zur Änderung oder Aufhebung eines formellen Gesetzes ausdrücklich erteilt worden ist oder ob sich aus der Form der Ermächtigung im ganzen ergibt, daß sie auch diese Befugnis umfassen soll.

Hiergegen läßt sich nicht einwenden, daß die Einteilung der Rechtsverordnungen in einfache und gesetzvertretende während der Geltung der Reichsverfassung von 1919 theoretischer Natur war und nicht dazu diente, die Rechtsgültigkeit der gesetzvertretenden Rechtsverordnung grundsätzlich in Zweifel zu ziehen (vgl. dazu Jacobi in HdbDStR II, 242, 249, 254), daß vielmehr nach der damals herrschenden Ansicht in der Wissenschaft die Änderung eines formellen Gesetzes durch eine Rechtsverordnung dann nicht gegen rechtsstaatliche Grundsätze verstieß, wenn die Ermächtigung genügend konkretisiert war (vgl. Jacobi aaO S. 244; Triepel, Verhandlungen des 32. Deutschen Juristentages, Bamberg 1921, S.25, 54).

Diese Erwägungen sind für die Auslegung des Art. 129 Abs. 3 GG nicht geeignet, da sie die grundlegende Verschiedenheit der damaligen von der heutigen Rechtslage und ebenso die durchaus unterschiedliche Beurteilung von Ermächtigungen während der Geltung der Reichsverfassung von 1919 und unter dem Grundgesetz verkennen. Während die Weimarer Verfassung selbst in Art. 48 eine außerordentlich umfassende und schwerwiegende Ermächtigung enthielt, hat das Grundgesetz eine solche bewußt abgelehnt. Die Reichsverfassung von 1919 bot auch - notfalls im Wege der Verfassungsänderung oder -durchbrechung - die Möglichkeit zu einer umfangreichen Ermächtigungsgesetzgebung, die man damals nicht grundsätzlich als verfassungsrechtlich bedenklich ansah. Auch in dieser Hinsicht weicht das Grundgesetz bewußt von der früheren Rechtslage und Rechtsauffassung ab und ist vielmehr bestrebt, von vornherein jeden Ansatz zu einer mißbräuchlichen Erteilung und Verwendung von Ermächtigungen auszuschalten. Diese grundsätzliche Auffassung des Verfas

BVerfGE 2, 307 (332):

sungsgesetzgebers hat nicht nur in der strenger durchgeführten Gewaltenteilung, sondern auch in Art. 80 Abs. 1 und Art. 129 Abs. 3 GG ihren Niederschlag gefunden. Soweit es sich dabei um Rechtsverordnungen auf Grund von Bundesgesetzen handelt, müssen nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz angegeben werden. Neue Ermächtigungen müssen also in bestimmter Weise konkretisiert sein. Dies konnte der Verfassungsgesetzgeber für die Zukunft ohne weiteres anordnen; der Bundesgesetzgeber muß und kann für eine dem Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG Rechnung tragende Konkretisierung einer Ermächtigung sorgen. Würde dagegen Art. 129 Abs. 3 GG das Weiterbestehen der zahlreichen Ermächtigungen aus der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages davon abhängig machen, ob sie genügend konkretisiert sind, so ergäbe sich eine Fülle von Zweifelsfragen. Deshalb war es erforderlich, möglichst eindeutig zu bestimmen, welche Ermächtigungen erloschen sind. Dies konnte am besten durch Anknüpfung an einen klaren, leicht abgrenzbaren Begriff geschehen. Ein solches scharfes Abgrenzungsmerkmal bietet sich, wenn man ein formales Kriterium den Ausschlag geben läßt und es darauf abstellt, ob auf Grund der Ermächtigung ein Gesetz im formellen Sinne geändert oder aufgehoben werden könnte.

Diese Auslegung des Art. 129 Abs. 3 GG führt auch nicht, wie behauptet wird, zu unlösbaren Schwierigkeiten. Allerdings bilden die - in Art. 129 Abs. 3 GG besonders aufgeführten - das ermächtigende Gesetz ändernden Rechtsverordnungen keine besondere Art von Rechtsverordnungen neben den gesetzvertretenden. Der Abg. von Brentano hat in seinem Bericht (aaO S. 71) zutreffend auf diese "Unstimmigkeit" hingewiesen. Da auch die beiden ersten Alternativen des Art. 129 Abs. 3 GG jedenfalls grundsätzlich die gesetzvertretende Rechtsverordnung erfordern, liegt in der Tat insoweit eine Wiederholung vor. Durch die dritte Alternative werden jedoch auch die eigentlichen "Ermächtigungsgesetze" und solche Ermächtigungen zum Erlöschen gebracht, die

BVerfGE 2, 307 (333):

der Exekutive gestatten, ein Rechtsgebiet zu regeln, das in dem ermächtigenden Gesetz selbst nicht geregelt war.

Es besteht auch kein genügender Anhalt für die Annahme, daß der Verfassungsgesetzgeber mit Art. 129 Abs. 3 GG nur die typischen Ermächtigungen nationalsozialistischer Prägung habe treffen wollen.Allerdings hat das Grundgesetz nicht die Ermächtigungen zur Änderung oder Ergänzung von Gesetzen schlechthin als erloschen bezeichnet, sondern nur solche Ermächtigungen, die sich auf Änderungen oder Ergänzungen des die Ermächtigungsnorm enthaltenden Gesetzes erstrecken. Insoweit hat es der Parlamentarische Rat deutlich auf die typischen Ermächtigungsformeln des nationalsozialistischen Gesetzgebers abgestellt. Hieraus läßt sich jedoch nicht zwingend folgern, daß mit den Rechtsvorschriften, die zum Erlaß von Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen ermächtigen, lediglich die in der Zeit nach 1933 üblichen unbegrenzten "Global-Ermächtigungen" zur Regelung ganzer Rechtsgebiete gemeint seien. Hiergegen spricht vor allem, daß sich Art. 129 Abs. 3 GG offensichtlich nicht auf Ermächtigungen beschränkt, die in der Zeit der nationalsozialistischen Herrschaft erteilt wurden, sondern daß sich diese Bestimmung auch auf Ermächtigungen aus der Zeit vor 1933 und von 1945 bis zum Zusammentritt des Bundestages bezieht. Eine Beschränkung auf die Ermächtigungsgesetzgebung der Jahre 1933 bis 1945 wäre auch sachlich nicht gerechtfertigt gewesen, weil nach der streng rechtsstaatlichen Auffassung des Grundgesetzes auch die zur Zeit der Geltung der Reichsverfassung von 1919 anerkannten Ermächtigungsmöglichkeiten zu weit gehen.

Abzulehnen ist auch die Auffassung (Schmidt, NJW 1952 S. 1239 ff.), daß nach Art. 129 Abs. 3 GG nur solche Ermächtigungen erloschen seien, bei denen die Regelung der Materie im Hinblick auf ihre Bedeutung für das Lebensgefüge der Allgemeinheit nach rechtsstaatlicher Auffassung oder rechtsstaatlichem Herkommen dem ordentlichen Gesetzgeber vorbehalten sei und kein hinreichender Anlaß bestehe, von diesem Grundsatz eine Ausnahme zuzulassen. Eine solche Beschränkung der

BVerfGE 2, 307 (334):

dritten Alternative des Art. 129 Abs. 3 GG findet im Wortlaut keine Stütze. Sie würde im übrigen zu weitgehenden Fehlergebnissen bei der Auslegung führen, da die angegebenen Gesichtspunkte als Auslegungsregeln zu unbestimmt und daher nicht geeignet sind, als Abgrenzungsmerkmale für eine hinreichend sichere Erkenntnis der nach Art. 129 Abs. 3 GG erloschenen Ermächtigungen zu dienen.

Unter "Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" sind daher gesetzvertretende Rechtsverordnungen im Sinne Jacobis zu verstehen. Jede Ermächtigung früheren Rechts, die zum Erlaß solcher Rechtsverordnungen ermächtigt, ist erloschen.

Es bedarf in diesem Zusammenhang keiner Stellungnahme zu der von Bernhard Wolff (AöR 78, 206, 210, 212) vertretenen Auffassung, daß frühere Ermächtigungen zu gesetzvertretenden Rechtsverordnungen ausnahmsweise dann fortbestehen, wenn die Voraussetzungen des Art. 80 Abs. 1 GG erfüllt sind; denn die Ermächtigung des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 entspricht den Erfordernissen dieser Bestimmung nicht.

An der nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG notwendigen Beschränkung fehlt es dann, wenn die Ermächtigung so unbestimmt ist, daß nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können (Urteil vom 23. Oktober 1951 - 2 BvG 1/51 -, BVerfGE 1, 14 [60]). Der Gesetzgeber muß also selbst die Entscheidung treffen, daß bestimmte Fragen geregelt werden sollen, er muß die Grenzen einer solchen Regelung festsetzen und angeben, welchem Ziel die Regelung dienen soll (Wolff aaO S. 198). Wenn das Gesetz zur Regelung bestimmter Fragen ermächtigt, so ergibt sich als Voraussetzung einer zulässigen Ermächtigung, daß das Gesetz selbst schon etwas bedacht, etwas gewollt haben muß (Wolff aaO S. 198). Aus der Formulierung, daß Ermächtigungsinhalt, -zweck und -ausmaß "im Gesetz" angegeben sein müssen, folgt schließlich, daß dies

BVerfGE 2, 307 (335):

grundsätzlich ausdrücklich, jedenfalls aber mit einwandfreier Deutlichkeit geschehen muß.

§ 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 läßt zwar erkennen, welchen Inhalt die Verordnungen haben können, zu deren Erlaß ermächtigt wird. Dagegen fehlt eine eindeutig klare Bestimmung des Ausmaßes der Ermächtigung, selbst wenn man berücksichtigt, daß die Änderung der Gerichtsgrenzen nur ein Teilausschnitt aus dem Gesamtbereich der Errichtung von Gerichten und daß die Errichtung selbst nach § 1 Abs. 1 dem Gesetzgeber vorbehalten ist. Ebensowenig ist der Zweck der Ermächtigung in § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 mit einwandfreier Deutlichkeit angegeben. Entgegen der Ansicht von Holzweg (NJW 1953, 48/49) genügt es nicht, daß der Zweck der Ermächtigung aus dem Charakter der Vorschrift zu entnehmen ist. Wenn nach Ansicht des Bundesministers der Justiz § 1 Abs. 2 dazu dienen soll, innerhalb der durch das Gerichtsverfassungsgesetz für den Aufbau der Gerichte bestimmten grundlegenden Gestaltungsprinzipien nach allgemeinen verwaltungstechnischen Grundsätzen das organisatorische Optimum zu schaffen, so ist dieser Zweck in dem Wortlaut des § 1 Abs. 2 jedenfalls nicht mit der erforderlichen Klarheit zum Ausdruck gekommen. Wegen der Bedeutung der Unabhängigkeit der Rechtspflege muß hier eine deutliche Begrenzung des Zwecks der Ermächtigung um so mehr verlangt werden, als § 1 Abs. 2 der Justizverwaltung die Möglichkeit bietet, die gesamte Gerichtseinteilung erheblich umzugestalten, wenn nur die Gerichte selbst und ihr Sitz bestehen bleiben.

Sind sonach "Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" als gesetzvertretende Rechtsverordnungen zu verstehen, so bleibt festzustellen, daß es sich bei den Verordnungen, zu deren Erlaß § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 ermächtigt, um gesetzvertretende Rechtsverordnungen handelt (so auch Tasche, NJW 1952, 408), da § 1 Abs. 2 ohne Zweifel die Justizverwaltung ermächtigt, auch solche Gerichtsbezirke zu ändern, die durch

BVerfGE 2, 307 (336):

formelles Gesetz bestimmt worden sind. Die Ermächtigung aus § 1 Abs. 2 ist daher nach Art. 129 Abs. 3 GG erloschen.

4. § 1 der Verordnung vom 8. Juli 1952 über die Änderung der Landgerichtsbezirke Bückeburg und Hannover ist somit ohne die erforderliche Ermächtigung zustandegekommen. Er ist in förmlicher Hinsicht mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und daher nichtig.

Die Bestimmung des § 2 der Verordnung über die Simultanzulassung der bei den Amtsgerichten Hessisch-Oldendorf und Rinteln zugelassenen Rechtsanwälte ist wegen ihrer inhaltlichen Abhängigkeit von § 1 einer selbständigen rechtlichen Prüfung nicht zugänglich, nachdem die Unvereinbarkeit des § 1 mit dem Grundgesetz festgestellt worden ist. Die Nichtigkeit des § 1 ergreift deshalb auch § 2 und damit die ganze Verordnung.

IV.

Die Vereinbarkeit der Verordnung vom 8. Juli 1952 mit der Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung kann das Bundesverfassungsgericht nicht prüfen. Die Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG erstreckt sich, soweit es sich um Landesrecht handelt, nur auf seine Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz und sonstigem Bundesrecht, nicht aber auf seine Vereinbarkeit mit Landesverfassungsrecht.

Gemäß § 78 Satz 1 BVerfGG ist die Nichtigkeit der Verordnung vom 8. Juli 1952 festzustellen. Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung ist gegenstandslos.

BVerfG, 07.03.1953 - 2 BvE 4/52

Redaktion — Sun, 18 Mar 2012 13:02:39 +0000

Daten

Fall:

EVG-Vertrag

Fundstellen:

BVerfGE 2, 143; DVBl 1953, 380; DÖV 1953, 248; DÖV 1953, 374; JZ 1953, 344; NJW 1953, 537

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

07.03.1953

Aktenzeichen:

2 BvE 4/52

Entscheidungstyp:

Urteil

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 2, 143

Paginierung:

BVerfGE 2, 143 (143):

1. Eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG kann nur ergehen, wenn ein Organstreit vorliegt. Die Parteien des Organstreites müssen sich in einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis befinden, und es muß Streit zwischen ihnen über bestimmte Folgerungen aus diesem Rechtsverhältnis bestehen.

2. Der Grundgedanke des § 64 BVerfGG schließt eine Fassung des Antrages, die auf die Feststellung des verfassungsmäßigen Verhaltens des Antragstellers zielt, nicht aus, wenn der An

BVerfGE 2, 143 (144):

tragsteller geltend macht, daß der Antragsgegner ihn in der Ausübung verfassungsrechtlicher Rechte und Pflichten in rechtserheblicher Weise verletzt oder gefährdet.

3. Es ist rechtlich unmöglich, eine verfassungsrechtliche Zweifelsfrage, die sich bei dem Prozeß der Willensbildung im Bundestag erhoben hat, im Gewand eines Organstreites zwischen Mehrheit und Minderheit oder zwischen Fraktionen vor das Bundesverfassungsgericht zu bringen.

4. Die Frage der Verfassungsmäßigkeit eines Bundesgesetzentwurfs kann nur als Vorfrage eines Organstreites vor das Bundesverfassungsgericht gebracht werden.

5. Im Grundgesetz mit eigenen Rechten ausgestattete Teile des Bundestages sind nur aktiv legitimiert, eigene Rechte, nicht aber Rechte des Bundestages geltend zu machen.

6. Als in der Geschäftsordnung des Bundestages mit eigenen Rechten ausgestattete Teile des Bundestages sind zur Geltendmachung von Rechten des Bundestages nur ständig vorhandene Gliederungen des Bundestages -- insbesondere die Fraktionen -- befugt, nicht aber solche Gruppierungen, die sich nur von Fall zu Fall zusammenfinden, um gestaltend auf den Geschäftsgang einzuwirken.

7. Passiv legitimiert ist ein Organteil nur, wenn er als solcher die verfassungsmäßigen Rechte und Pflichten eines Organs oder eines anderen Organteils verletzt oder gefährdet hat.

8. Der einzelne Abgeordnete ist vor dem Bundesverfassungsgericht parteifähig. Aktiv legitimiert ist er nur zur Verteidigung eigener Rechte. Eine Beeinträchtigung der Rechte und Pflichten des Bundestages läßt die Aktivlegitimation nur entstehen, wenn der Status der Abgeordneten mitbetroffen wird. Passiv legitimiert ist ein Abgeordneter nur, wenn er als solcher in die verfassungsrechtliche Sphäre eines anderen Organs oder Organteils eingegriffen hat.

9. Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG verleiht der Mehrheit des Bundestages nicht ein eigenes Recht im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, den Willen des Bundestages zu bilden.

10. Die Mehrheit und die Minderheit des Bundestages sind vor dem Bundesverfassungsgericht nicht parteifähig.

11. Eine bloße Meinungsäußerung, die sich nicht zu einem die Zu

BVerfGE 2, 143 (145):

ständigkeit des Antragstellers beeinträchtigenden rechtserheblichen Verhalten verdichten kann, erfüllt nicht den Begriff der "Maßnahme" im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG.

12. Beratung und Abstimmung über einen Gesetzentwurf sind nicht deshalb verfassungswidrig, weil sein Inhalt eine vorausgehende Änderung des Grundgesetzes erfordern würde.

13. Die Feststellung des Bundestagspräsidenten gemäß § 49 Abs. 2 der Geschäftsordnung des Bundestages enthält keine Entscheidung über das verfassungsmäßige Zustandekommen des Gesetzes.

Urteil

des Zweiten Senats vom 7. März 1953

- 2 BvE 4/52 --

in dem Verfassungsrechtsstreit betreffend die Verabschiedung der Gesetze über den EVG-Vertrag und den Generalvertrag durch den Deutschen Bundestag; - Antragsteller: 1. die Bundestagsfraktion der CDU/ CSU, vertreten durch ihren Vorsitzenden Dr. Heinrich von Brentano, 2. die Bundestagsfraktion der FDP, vertreten durch ihren Vorsitzenden Dr. Hermann Schäfer, 3. die Bundestagsfraktion der DP/DPB, vertreten durch ihren Vorsitzenden Dr. Hans Mühlenfeld, 4. die Mehrheit des Deutschen Bundestages, bestehend aus dem Abgeordneten Dr. Konrad Adenauer und weiteren 202 Abgeordneten; - Antragsgegner: 1. die Bundestagsfraktion der SPD, vertreten durch den ersten Vorsitzenden Erich Ollenhauer, 2. die Abgeordnete Luise Albertz und 127 weitere Abgeordnete des Deutschen Bundestages.

ENTSCHEIDUNGSFORMEL:

Die Anträge werden als unzulässig abgewiesen.

Gründe:

Zwischen der Regierungskoalition und der Opposition im Deutschen Bundestag bestehen Meinungsverschiedenheiten darüber, ob die von der Bundesregierung eingebrachten Entwürfe eines Gesetzes betreffend den Vertrag über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten vom 26. Mai 1952 und eines Gesetzes betreffend den Vertrag über die Gründung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft vom 27. Mai 1952 nebst ergänzenden Gesetzentwürfen mit dem Grundgesetz vereinbar sind, ob sie demgemäß im Bundestag gemäß

BVerfGE 2, 143 (146):

Art. 77 und Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG mit einfacher Mehrheit rechtswirksam verabschiedet werden können, oder ob zuvor das Grundgesetz gemäß Art. 79 GG geändert oder ergänzt werden muß.

Unter dem 31. Januar 1952 beantragten 145 Abgeordnete des Deutschen Bundestages, nämlich die Mitglieder der SPD-Fraktion und einige Mitglieder der Fraktion der Föderalistischen Union sowie der unabhängige Abgeordnete Freudenberg, beim Bundesverfassungsgericht, gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG festzustellen, daß Bundesrecht, welches die Beteiligung Deutscher an einer bewaffneten Streitmacht regelt oder Deutsche zu einem Wehrdienst verpflichtet, ohne vorangegangene Ergänzung und Abänderung des Grundgesetzes weder förmlich noch sachlich mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

Mit Schriftsatz vom 7. Juli 1952 änderten sie ihren Antrag dahin ab,

festzustellen, daß ein Gesetz betr. den Vertrag vom 26. Mai 1952 über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten einschließlich Anlagen und Zusatzverträgen sowie ein Gesetz betr. den Vertrag vom 27. Mai 1952 über die Gründung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft und betr. den Vertrag vom 27. Mai 1952 zwischen dem Vereinigten Königreich und den Mitgliedstaaten der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft ohne vorangegangene Ergänzung und Abänderung des Grundgesetzes weder förmlich noch sachlich mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

Dieser Antrag wurde durch Urteil des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 30. Juli 1952 (BVerfGE 1, 396) für unzulässig erklärt, weil Gesetzentwürfe nicht Gegenstand einer Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG sein können.

Unter dem 10. Juni 1952 ersuchte der Bundespräsident das Bundesverfassungsgericht, gemäß § 97 BVerfGG ein Rechtsgut

BVerfGE 2, 143 (147):

achten zu erstatten. Mit Schreiben vom 4. August 1952 faßte er sein Ersuchen endgültig dahin:

ein Gutachten über die rechtliche Stellung des EVG-Vertrages und seiner Zusatzprotokolle im Rahmen des Grundgesetzes zu erstatten und um der Komplexität der beiden Vertragswerke willen die Bestimmungen des "Deutschlandvertrages" und seiner Annexe bei der juristischen Überprüfung mit zu umfassen.

Nachdem das Plenum des Bundesverfassungsgerichts durch Beschluß vom 8. Dezember 1952 (BVerfGE 2, 79) festgestellt hatte, daß die Senate von der in einem Gutachten des Plenums enthaltenen Rechtsauffassung über eine bestimmte Rechtsfrage nur abweichen dürfen, wenn das Plenum auf Anrufen des Senats gemäß § 16 Abs. 1 BVerfGG seine Auffassung geändert hat, zog der Bundespräsident am 10. Dezember 1952 sein Ersuchen um ein Rechtsgutachten zurück.

Vom 3. bis 5. Dezember 1952 fand im Bundestag die zweite Lesung der Vertragsgesetze statt. Bei der namentlichen Abstimmung am 5. Dezember 1952 ergab sich folgendes Stimmenverhältnis:

Generalvertrag; EVG-Vertrag Ja-Stimmen: 217; 215 Nein-Stimmen: 164; 165 Enthaltungen: 4; 4

Mit Schriftsatz vom 6. Dezember 1952 haben die Antragsteller des gegenwärtigen Verfahrens den Zweiten Senat des Bundesverfassungsgerichts angerufen und unter Bezugnahme auf Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG beantragt, festzustellen:

1. Die Antragsgegner verstoßen dadurch gegen das Grundgesetz, daß sie dem Deutschen Bundestag und der antragstellenden Mehrheit des Bundestages das Recht bestreiten, die Gesetze über den Deutschlandvertrag und den EVG-Vertrag mit der in Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG vorgeschriebenen Mehrheit zu verabschieden;

BVerfGE 2, 143 (148):

2. der Deutsche Bundestag ist berechtigt, die Gesetze über den Deutschlandvertrag und den EVG-Vertrag mit der in Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG vorgeschriebenen Mehrheit zu verabschieden.

Der Senat hat beschlossen, die mündliche Verhandlung zunächst auf die Frage der Zulässigkeit des Antrages zu beschränken. In der mündlichen Verhandlung haben die Antragsteller den Hilfsantrag gestellt, festzustellen:

Die folgenden, teils stattgehabten, teils unmittelbar bevorstehenden Maßnahmen der Antragsteller:

a) Beratung und Abstimmung über die in Rede stehenden Gesetzesvorlagen in der dem Bundestag unterbreiteten, eine ausdrückliche Änderung oder Ergänzung des Wortlauts des Grundgesetzes nicht vorsehenden Form,

b) Verlangen an den Bundestagspräsidenten, in Ansehung der Abstimmung die nach § 49 Abs. 2 GeschO erforderlichen Feststellungen zu treffen,

verstoßen nicht gegen Art. 79 GG oder andere Vorschriften des Grundgesetzes. Sie stehen vielmehr im Einklang mit Art. 77 Abs. 1 Satz 1, Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG.

Die Antragsgegner machen geltend, die Anträge seien unzulässig.

Die Antragsteller zu 4) sind 143 Mitglieder der Bundestagsfraktion der CDU/CSU, 40 Mitglieder der Bundestagsfraktion der FDP und 20 Mitglieder der Bundestagsfraktion der DP/DPB. Nicht alle Mitglieder dieser Fraktionen haben sich dem Antrag angeschlossen. Es fehlen trotz Ja-Stimme die Abgeordneten Probst (CSU), Friedrich, Grundmann, Karl Hoffmann, Ilk und Nöll von der Nahmer (FDP), Freudenberg ("Ja" nur beim Generalvertrag; damals Gast der FDP-Fraktion, inzwischen aus diesem Verhältnis ausgeschieden), Ewers (DP). Weiter fehlen die Abgeordneten Faßbender (FDP) und Löfflad (DP), die an der Abstimmung nicht teilgenommen haben; die Abgeordneten Mehs (CDU), Hütter und Mießner (FDP), Schmidt- Bayern (damals DP, inzwischen aus der Fraktion ausgeschieden), die sich

BVerfGE 2, 143 (149):

der Stimme enthalten haben; die Abgeordneten Pfleiderer (FDP), Bieganowski und Reindl (damals DP, inzwischen aus der Fraktion ausgeschieden), die mit "Nein" gestimmt haben. Trotz Nein-Stimme haben sich dem Antrag angeschlossen die Abgeordneten Mende (FDP), Frommhold und Wallner (letzterer "Nein" nur beim EVG-Vertrag, beide damals DP, inzwischen aus der Fraktion ausgeschieden). Es erscheinen unter den Antragstellern weiter die Abgeordneten Wittmann (CDU) und Preusker (FDP), die an der Abstimmung nicht teilgenommen haben, sowie die Abgeordneten Eplee und Oetzel (CDU), Paul Jäger und de Vries (FDP), die erst nach dem 5. Dezember 1952 in den Bundestag eingetreten sind. Der Anschluß des neu eingetretenen Abgeordneten Handschuhmacher, der erst am 2. März 1953, also nach Schluß der mündlichen Verhandlung, bei Gericht eingegangen ist, konnte nicht mehr berücksichtigt werden.

Auf der Seite der Antragsgegner sind unter Nr. 2) alle Mitglieder der Bundestagsfraktion der SPD in Anspruch genommen, die an der Abstimmung teilgenommen und ausnahmslos mit "Nein" gestimmt haben. Es fehlten bei der Abstimmung und sind unter den Antragsgegnern nicht aufgeführt die der SPD-Fraktion angehörenden Abgeordneten Diel und Henßler.

B. -- I.

1. Die Frage, ob der Bundestag einen bestimmten Gesetzentwurf als einfacher Gesetzgeber verabschieden kann, oder ob das Grundgesetz zuvor geändert werden muß, ist eine verfassungsrechtliche Streitfrage. Ob Art. 77 i. V. m. Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG angewandt werden darf, oder ob vorher von Art. 77 i. V. m. Art. 79 Gebrauch gemacht werden muß, kann nur entschieden werden, nachdem der Inhalt des Gesetzentwurfs an dem Inhalt des Grundgesetzes gemessen worden ist, was regelmäßig die Auslegung der dafür in Betracht kommenden Artikel des Grundgesetzes erfordert.

Über die Auslegung des Grundgesetzes mit Bezug auf den Ge

BVerfGE 2, 143 (150):

neralvertrag und den EVG-Vertrag bestehen innerhalb des Bundestages verschiedene Rechtsauffassungen. Die Antragsteller wollen über diese Meinungsverschiedenheit eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts herbeiführen. Der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts ist zwar unter den Voraussetzungen des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG zur verbindlichen Auslegung des Grundgesetzes berufen; es fragt sich aber, ob er zur Klärung der hier streitigen verfassungsrechtlichen Frage in einem Verfahren zwischen diesen Antragstellern und diesen Antragsgegnern angegangen werden kann.

2. Da die Zuständigkeit der beiden Senate als selbständiger Entscheidungsgremien im Gesetz selbst festgelegt ist (§ 14 BVerfGG), handelt es sich bei der Zuständigkeit eines Senats um die Zulässigkeit eines bestimmten Rechtsweges (Gerichtsweges). Es genügt nicht, daß eine verfassungsrechtliche Streitfrage irgendwie eine der Zuständigkeitsbestimmungen des Art. 93 GG oder des § 13 BVerfGG berührt; es ist auch nicht zulässig, im Wege einer erweiternden Auslegung aus der Gesamtheit aller Zuständigkeiten beider Senate verwandte, aber nicht ausdrücklich geregelte Fälle in die Zuständigkeit eines Senats einzubeziehen; der Zweite Senat kann vielmehr nur entscheiden, wenn alle Voraussetzungen des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG vorliegen. Dabei kommt es insbesondere darauf an, diese Zuständigkeit abzugrenzen von der nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, die das Bundesverfassungsgerichtsgesetz dem Ersten Senat zugeteilt hat.

3. Bei der Gestaltung der Verfassungsgerichtsbarkeit hat das Grundgesetz keineswegs Neuland betreten. In den einschlägigen Bestimmungen der Weimarer Reichsverfassung wie der neuen süddeutschen Landesverfassungen waren verschiedene Modelle für die Zuständigkeitsordnung eines Verfassungsgerichts gegeben. Vor allem hatte auch die Literatur zur Weimarer Staatsgerichtsbarkeit zwei Systeme unterschieden, nach denen eine Verfassungsgerichtsbarkeit eingerichtet werden kann. Man kann nämlich einerseits justizförmige Verfahren zur Erledigung von Zweifeln und Meinungsverschiedenheiten über die Auslegung der Ver

BVerfGE 2, 143 (151):

fassung schaffen und andererseits dem Gericht die Entscheidung von Verfassungsstreitigkeiten zuweisen (vgl. Richard Grau, AöR N.F. 11, 1926, S. 291; Carl Schmitt, Verfassungslehre, 1928, S.112 ff.; Jerusalem, Die Staatsgerichtsbarkeit, 1930, S.112 ff., bes. S. 117; Friesenhahn, HdbDStR Bd. II, 1932, S. 523 ff., bes. S. 534 ff.).

a) Einem Verfassungsgericht kann die Entscheidung aller oder bestimmter verfassungsrechtlicher Zweifelsfragen zugewiesen werden. Verfassung oder Gesetz bestimmen, wer antragsberechtigt ist. Es braucht dann keine rechtliche Beziehung des Antragstellers zu dem Streitstoff zu bestehen; er braucht weder eine Verletzung ihm zustehender verfassungsmäßiger Rechte darzutun noch einen Gegner zu bezeichnen, den er in Anspruch nehmen will. Er gibt vielmehr nur den Anstoß zu einem objektiven Verfahren.

Ein Ausschnitt aus diesem System ist die im Grundgesetz geordnete abstrakte Normenkontrolle. Man kann das System aber auf alle verfassungsrechtlichen Streitfragen ausdehnen, wie es in einigen deutschen Ländern geschehen ist. Besonders klare Beispiele bieten Art. 91 Abs. 3 der Württemberg-Badischen und Art. 140 der Bremischen Verfassung, nach denen das Verfassungsgericht auf Anstoß bestimmter Antragsberechtigter "Zweifelsfragen über die Auslegung der Verfassung" entscheidet.

b) Wird ein Verfassungsgericht hingegen zur Entscheidung von "Verfassungsstreitigkeiten" berufen, so müssen sich Verfassungsorgane als Parteien eines Streitverhältnisses gegenüberstehen. Ein verfassungsgeschichtlicher Rückblick ergibt, daß man ursprünglich darunter nur Streitigkeiten zwischen Regierung und Volksvertretung in der konstitutionellen Monarchie verstanden hat (vgl. Lammers, Gesetz über den Staatsgerichtshof, 1921, S. 74 ff.). Eine so enge Auslegung konnte im System der demokratisch-parlamentarischen Verfassung nicht beibehalten werden. Gegenüber der Ausweitung des Begriffs in der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich hat aber ein großer Teil der Literatur immer wieder auf den Satz verwiesen: "Nicht

BVerfGE 2, 143 (152):

jeder Streit über den Sinn eines Verfassungsartikels ist ein Verfassungsstreit, es kommt auf die streitenden Subjekte an" (Thoma, RG-Festschrift, 1929, Bd. 1 S. 184).

Von einem Verfassungsstreit im präzisen Sinn kann man nur sprechen, wenn die Beteiligten in einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis miteinander stehen, aus dem sich Rechte und Pflichten ergeben, die sie gegenseitig achten müssen und die zwischen ihnen streitig geworden sind. So bestimmt z. B. Art. 64 der Bayerischen Verfassung: "Der Verfassungsgerichtshof entscheidet über Verfassungsstreitigkeiten zwischen den obersten Staatsorganen oder den in der Verfassung mit eigenen Rechten ausgestatteten Teilen eines obersten Staatsorgans."

Wo immer eine Verfassung Staatsorganen die Möglichkeit eröffnet, ihren verfassungsmäßigen Anteil an der Staatswillensbildung im Prozeßwege vor einem Verfassungsgericht zu verfolgen - Organstreitigkeiten -, tritt notwendig eine gewisse Subjektivierung der verfassungsrechtlichen Beziehungen ein, die es rechtfertigt, mit dem Grundgesetz von "Rechten" der Staatsorgane zu sprechen, die verletzt und darum verteidigt werden können. Jene "Rechte" der Staatsorgane sind allerdings nicht den subjektiven Privatrechten gleichzusetzen, und solche Verfahren sind auch bestimmt, das objektive Verfassungsrecht zu bewahren, prozeßrechtlich aber ist der Vergleich mit den Verfahren zur gerichtlichen Erledigung von Rechtsstreitigkeiten in anderen Rechtsbereichen durchaus zulässig und geboten.

4. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG ist aus dem Art. 98 Nr. 2 des Entwurfs von Herrenchiemsee hervorgegangen. Danach sollte das Bundesverfassungsgericht entscheiden "über Verfassungsstreitigkeiten zwischen obersten Bundesorganen oder Teilen von solchen, die in diesem Grundgesetz mit eigenen Rechten ausgestattet sind".

Die Beratungen im Parlamentarischen Rat, die die Umgestaltung zu dem heutigen Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG zur Folge hatten, bezogen sich, wie schon die Änderung des Wortlauts zeigt, nur auf zwei Punkte. Einerseits sollte Gegenstand der Entscheidung

BVerfGE 2, 143 (153):

nicht die Streitigkeit selbst sein, sondern das Verfassungsgericht sollte nur berufen sein, über die Vorfrage - die Auslegung der Verfassung - zu entscheiden, während die Beilegung des Streites selbst dem politischen Zusammenspiel der Bundesorgane überlassen bleiben sollte. Andererseits wollte man das Antragsrecht vor dem Bundesverfassungsgericht nicht allein den Beteiligten einräumen, die im Grundgesetz, sondern auch denen, die nur in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorganes mit eigenen Rechten ausgestattet sind; dabei wurde immer wieder auf die Fraktionen hingewiesen (vgl. JöR N.F. Bd. 1 S. 669; Verhandlungen des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates, S. 271 ff., 461 ff.; Schriftlicher Bericht zum Entwurf des GG, Anlage zum Sten.Bericht der 9. Sitzung des Parlamentarischen Rates, S. 44 ff.).

So erhielt Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG die Fassung:

"Das Bundesverfassungsgericht entscheidet über die Auslegung dieses Grundgesetzes aus Anlaß von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch dieses Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind."

Nur als Folge der Erweiterung des Kreises der Aktivlegitimierten wurde die Wendung "Verfassungsstreitigkeiten zwischen obersten Bundesorganen usw." durch die Wendung "Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans usw." ersetzt. Daß der "Anlaß" der Entscheidung derselbe bleiben sollte wie nach dem Entwurf der "Gegenstand" der Entscheidung, ergibt sich aus dem Bericht, den der Abgeordnete Zinn als Berichterstatter des Hauptausschusses zum Abschnitt IX "Die Rechtsprechung" erstattet hat. Dort heißt es:

"Die nunmehr getroffene Regelung aber, nach der das Vorliegen eines Verfassungsstreites zwischen bestimmten Organen lediglich der Anlaß zu dem Tätigwerden des Bundesverfassungsgerichts ist, weist diesem letzten Endes die Funktion eines Bundesspruchgerichtes . . . zu" (aaO S. 45 l. Sp.).

BVerfGE 2, 143 (154):

5. Der Entwurf von Herrenchiemsee wies dem Bundesverfassungsgericht neben den Verfassungsstreitigkeiten (Art. 98 Nr. 2) und der Normenkontrolle auf Vorlage der Gerichte (Art. 98 Nr. 4) in Art. 98 Nr. 5 = Art. 110 auch ausdrücklich die Prüfung einer Gesetzesvorlage auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu. Diese Bestimmung ist aber in das Grundgesetz nicht aufgenommen worden.

Art. 110 lautete:

"Meinungsverschiedenheiten darüber, ob ein Gesetz gemäß diesem Grundgesetz zustande gekommen ist und ob ein Gesetzesantrag unter die Vorschriften der Artikel 105 bis 108 fällt, entscheidet das Bundesverfassungsgericht. Das Nähere, insbesondere das Antragsrecht, wird durch Gesetz geregelt."

In dieser Fassung war einerseits zutreffend erkannt, daß es sich nicht um Streitigkeiten zu handeln braucht, sondern daß "Meinungsverschiedenheiten, die im Gesetzgebungsverfahren entstehen können" (so: Darstellender Teil des Entwurfs, S. 46), genügen. Darüber hinaus aber war auch für die Antragsberechtigung auf spezielle gesetzliche Regelung verwiesen, während es in Art. 98 Nr. 2 von den "Verfassungsstreitigkeiten" hieß, daß sie "zwischen Verfassungsorganen" ausgetragen werden.

Wenn Art. 110 des Entwurfs von Herrenchiemsee in das Grundgesetz nicht aufgenommen worden ist, so steht das offenbar im Zusammenhang damit, daß auch die Art. 106 Abs. 2 und 108 des Entwurfs in dieser Gestalt nicht in das Grundgesetz eingegangen sind. Dort waren nämlich bestimmte Gesetzes-"Anträge" ausdrücklich für unzulässig erklärt worden, eine Regelung, die in das Grundgesetz bewußt nicht übernommen worden ist. So wurde durch Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG dem Bundesverfassungsgericht nur die Kontrolle fertiger Normen überantwortet, wenn es dort heißt:

"Das Bundesverfassungsgericht entscheidet bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit diesem Grundgesetze oder die Vereinbarkeit von Landesrecht mit sonstigem

BVerfGE 2, 143 (155):

Bundesrechte auf Antrag der Bundesregierung, einer Landesregierung oder eines Drittels der Mitglieder des Bundestages."

6. Für die Zuständigkeit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 ist entscheidend, daß das Grundgesetz das Bundesverfassungsgericht nicht schlechthin zuständig gemacht hat, auf Antrag bestimmter Antragsberechtigter Zweifelsfragen über die Auslegung der Verfassung zu entscheiden. Der nach dieser Richtung tendierende Entwurf eines Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht der Sozialdemokratischen Fraktion (Bundestag-Drucks. Nr. 328), der die im Grundgesetz festgelegte Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts erweitern wollte, ist nicht Gesetz geworden. Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG verlangt vielmehr für die Entscheidung, die sich auf die Auslegung des Grundgesetzes bezieht, nicht nur einen konkreten Anlaß, sondern er beschreibt die Art des Anlasses noch genauer als "Streitigkeiten" - nicht Zweifelsfragen oder Meinungsverschiedenheiten - "über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans usw". Damit ist Voraussetzung der Entscheidungskompetenz des Bundesverfassungsgerichts, daß ein Organstreit vorliegt.

Streitigkeit ist der engere Begriff gegenüber Meinungsverschiedenheit. Zwar ist jede Streitigkeit auch eine Meinungsverschiedenheit, aber nicht jede Meinungsverschiedenheit ist eine Streitigkeit (Triepel, Streitigkeiten zwischen Reich und Ländern, S. 43 f.). Wenn auch Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG von "Meinungsverschiedenheiten" spricht, wo es sich offensichtlich um Streitigkeiten handelt, so ist doch im übrigen die Unterscheidung zwischen "Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln" in Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 und "Streitigkeiten" in Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 und 4 GG durchaus korrekt durchgehalten. Streitigkeiten über Rechte und Pflichten eines obersten Bundesorgans oder anderer Beteiligter sind Rechtsstreitigkeiten. Auch der Streit um Kompetenzen ist "Streit um geltend gemachtes und bestrittenes Recht", wie Triepel aaO S. 15 und 43 mit Recht hervorhebt ("Kompetenz-, also Rechtsstreitigkeiten").

BVerfGE 2, 143 (156):

Im Begriff der Rechtsstreitigkeit liegt, daß demjenigen, der ein Recht behauptet, sein Recht von einem anderen streitig gemacht wird. Eine Rechtsstreitigkeit setzt also zwei Beteiligte voraus, die miteinander in einer rechtlichen Beziehung stehen.

Daraus ergibt sich, daß gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG nicht einfach eine objektive Frage des Verfassungsrechts zur Erkenntnis des Bundesverfassungsgerichts gestellt werden kann, sondern daß sich ein Prozeßrechtsverhältnis mit zwei Beteiligten vor dem Gericht entfalten muß. Ein solches formelles Prozeßrechtsverhältnis setzt ein dahinterstehendes materielles Rechtsverhältnis voraus, falls nicht ausnahmsweise durch Gesetz rein formal zwei Prozeßbeteiligte geschaffen werden, um zu einem kontradiktorischen Verfahren zu gelangen (vgl. § 43 Abs. 3 Bayer. Gesetz über den VerfGH; unten II 6 b a. E.).

Auch die Charakterisierung derjenigen, deren Rechte und Pflichten im Streitfall zlur Entscheidung des Gerichtes gestellt werden können, als "Beteiligte" weist auf die Beteiligung an einem materiellrechtlichen Verfassungsrechtsverhältnis hin. Da Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 von den Voraussetzungen des Verfahrens handelt und nicht vom Verfahren selbst, kann hier unter "Beteiligter" nicht der verstanden werden, der am Verfahren teilnimmt, sondern der, der am Verfahren teilnehmen darf. Es kann sich also nicht um einen verfahrensrechtlichen Begriff handeln. Würde Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG ein Verfahren vorsehen, das der objektiven Klärung verfassungsrechtlicher Zweifelsfragen dienen soll, so hätte er nur die antragsberechtigten Stellen bezeichnet, wie es z. B. in Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 geschehen ist. Solche Antragsberechtigten könnten dann das Gericht anrufen, ohne eine Beziehung zum Streitstoff dartun zu müssen; sie wären also nicht "beteiligt".

In der Literatur besteht Übereinstimmung darüber, daß den Anlaß zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG nur Organstreitigkeiten bilden können (vgl. v. Mangoldt, Kommentar zum GG, S. 505, 507; Holtkotten, Bonner Kommentar, Art. 93 Anm. B 1 c; Friesenhahn, Fest

BVerfGE 2, 143 (157):

schrift für Thoma, S. 55 ff.; Geiger, Kommentar zum BVerfGG S. 41, 205; Maunz, Deutsches Staatsrecht, 2. Aufl., S. 171; Geller- Kleinrahm, Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, Anm. 2 b zu dem mit Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG gleichlautenden Art. 75 Nr. 2 der n.-w. Verf.).

7. Diese Auffassung liegt insbesondere dem § 64 BVerfGG zugrunde, der Anträge gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG nur für zulässig erklärt, "wenn der Antragsteller geltend macht, daß er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist". (Vgl. dazu die Begründung zu §§ 57 bis 61 des Entwurfes eines Gesetzes über das BVerfG, Bundestag- Drucks. Nr. 788, S. 32.)

Im Verlaufe der mündlichen Verhandlung ist von beiden Seiten die Frage der Gültigkeit des § 64 BVerfGG angeschnitten worden. Die richtige Auslegung dieser Bestimmung ergibt, daß sie mit Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG in Einklang steht. Sie schränkt nämlich das Antragsrecht gegenüber dem Grundgesetz nicht ein. Die vorstehenden Ausführungen über den Sinn des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG ergeben vielmehr, daß § 64 BVerfGG dessen Inhalt durchaus treffend näher umreißt. Er stellt klar, daß das Verfahren einen Antragsteller und einen Antragsgegner haben muß, und daß es sich dabei nicht nur um formale Prozeßparteien handelt, sondern daß der eine Teil den anderen durch ein im Widerspruch zum Grundgesetz stehendes Verhalten in der Ausübung der diesem vom Grundgesetz beigelegten Rechte und Pflichten verletzt oder gefährdet haben muß. § 64 will nicht mehr besagen, als daß in jedem Fall eines Verfahrens nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG eine streitige verfassungsrechtliche Beziehung zwischen den Parteien bestehen muß. Bedenken könnte man höchstens insofern haben, als formal durch § 64 und § 67 allein die Maßnahme des Antragsgegners als Gegenstand des Antrags und des Urteils bestimmt wird. Der in § 64 zum Ausdruck gelangende Grundgedanke schließt aber auch eine Fassung des Antrags, die

BVerfGE 2, 143 (158):

auf die Feststellung des verfassungsmäßigen Verhaltens des Antragstellers zielt, nicht aus, wenn nur die Grundvoraussetzung des rechtserheblichen, die Ausübung verfassungsrechtlicher Rechte und Pflichten des Antragstellers verletzenden oder gefährdenden Verhaltens des Antragsgegners gegeben ist.

Die Wortfassung des § 64 BVerfGG zielt auf den Normalfall. Es liegt in der Natur der Sache, daß ein Verfassungsgericht regelmäßig gegen eine bereits erfolgte oder unmittelbar bevorstehende Verfassungsverletzung angerufen wird. So bestimmt z. B. Art. 130 Abs. 1 der Verfassung von Rheinland-Pfalz:

"Die Regierung, der Landtag und jede Landtagsfraktion und jede Körperschaft des öffentlichen Rechts, die sich in ihren Rechten beeinträchtigt glaubt, sowie jede politische Partei, die bei der letzten Landtagswahl 10 vom Hundert der gültigen Stimmen erhalten hat, können eine Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs darüber beantragen, ob ein Gesetz, eine Gesetzesvorlage oder die Handlung eines Staatsorgans verfassungswidrig ist."

Dazu bemerken Süsterhenn-Schäfer in ihrem Kommentar S. 453 f.:

"Für die positive Feststellung der Verfassungsmäßigkeit besteht kein rechtliches Interesse, da grundsätzlich für die Gesetze, Gesetzesvorlagen und Handlungen der Staatsorgane die Vermutung der Verfassungsmäßigkeit spricht. Der Antrag auf Feststellung der Verfassungsmäßigkeit müßte deshalb als unzulässig zurückgewiesen werden."

Auch die abstrakte Normenkontrolle nach dem Grundgesetz setzt in der Regel nur mit dem negativen Ziel der Nichtigerklärung der Norm ein. § 76 Nr. 2 BVerfGG gibt den Antragstellern nur dann das Antragsrecht mit dem Ziel der Gültigerklärung, wenn die Norm in rechtserheblicher Weise von einem Staatsorgan nicht angewandt worden ist. Immerhin zeigt gerade diese letzte Bestimmung, daß unter Umständen doch ein rechtliches Interesse daran bestehen kann, die Verfassungsmäßigkeit des Verhaltens eines Staatsorgans positiv festgestellt zu sehen.

8. Um die Entscheidungskompetenz des Zweiten Senats gemäß Art.93 Abs. 1 Nr. 1 GG zu begründen, genügt also nicht, daß

BVerfGE 2, 143 (159):

Antragsteller geltend machen, die von ihnen als Antragsgegner in Anspruch genommenen Staatsorgane oder Organteile legten das Verfassungsrecht unrichtig aus. Da es sich um einen Rechtsstreit handeln muß, wird eine bestimmte rechtliche Beziehung zwischen den Parteien vorausgesetzt. Die Parteien des Organstreits müssen sich in einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis befinden, und es muß Streit zwischen ihnen über bestimmte Folgerungen aus diesem Rechtsverhältnis bestehen.

Es kann insbesondere nicht genügen, daß zwei beliebige Träger verfassungsrechtlicher Zuständigkeiten verschiedener Meinung über die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes oder eines Gesetzentwurfs sind. Denn sonst würde aus jedem Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG dadurch ein Verfassungsstreit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, daß vom Antragsteller und von den nach § 77 BVerfGG anzuhörenden Stellen verschiedene Rechtsauffassungen vorgetragen werden. Das aber würde der Systematik des vom Grundgesetz geordneten Verfassungsschutzes widersprechen. Es würde auch die gesetzliche Abgrenzung der Zuständigkeiten der beiden Senate hinfällig machen.

II.

Es fragt sich nun, ob der Anlaß, aus dem die Antragsteller vom Bundesverfassungsgericht eine Auslegung des Grundgesetzes begehren, eine Organstreitigkeit ist, ob sich also parteifähige und an dem Gesetzgebungsverfahren als solche beteiligte Gebilde über den Umfang der Kompetenz des Bundestages streiten. Das setzt zunächst eine Untersuchung der Parteifähigkeit und Sachlegitimation der als Antragsteller auftretenden und von ihnen als Antragsgegner in Anspruch genommenen Personen und Gebilde voraus.

1. Es kann sich hier nur um die Parteifähigkeit von Teilen des Organs Bundestag handeln. Nach Art.93 Abs. 1 Nr. 1 GG sind Organteile parteifähig, wenn sie im Grundgesetz mit eigenen Rechten ausgestattet sind, darüber hinaus aber auch dann,

BVerfGE 2, 143 (160):

wenn nur die Geschäftsordnung ihnen eigene Rechte einräumt. Die richtige Auslegung der zweiten Alternative kann nur gewonnen werden, wenn man die Bestimmung im System des Verfassungsschutzes im Grundgesetz betrachtet. Dann ergibt sich, daß zur Geltendmachung von Rechten des Bundestages nur die nach der Geschäftsordnung ständig vorhandenen Gliederungen des Bundestages berufen sein können, nicht aber solche Gruppierungen von Mitgliedern, die sich nur von Fall zu Fall zusammenfinden, um gestaltend auf den Geschäftsgang einzuwirken.

Wenn einer bestimmten Anzahl von Abgeordneten in der Geschäftsordnung gewisse Befugnisse eingeräumt werden, den Gang des Verfahrens zu bestimmen, so besteht eine solche Gruppe nicht an und für sich als "Beteiligter" oder Organteil, sondern sie bildet sich nur von Fall zu Fall, um gerade dieses "Recht" geltend zu machen. Es ist schlechterdings unmöglich, zu argumentieren, daß fünf Abgeordnete deshalb, weil sie gegebenenfalls nach Art. 99 Abs. 2 der Geschäftsordnung des Bundestages eine Abstimmung durch ihren Widerspruch verhindern können, ohne Rücksicht auf die konkrete Ausübung dieses "Rechts" ein "Organteil" seien, der Rechte des Bundestages vor dem Bundesverfassungsgericht wahrnehmen könne. Nur solche Teile des Bundestages können parteifähig und in der Lage sein, Rechte des Bundestages vor dem Bundesverfassungsgericht zu vertreten, die von der Geschäftsordnung als ständige Gliederungen eingerichtet sind, um die parlamentarische Arbeit zu ermöglichen oder zu erleichtern. Dabei handelt es sich vor allem um die Fraktionen. Die Verhandlungen im Parlamentarischen Rat ergeben denn auch, daß man in erster Linie an sie gedacht hat. Ähnlich wie sie könnten noch die Ausschüsse des Bundestages in Frage kommen.

a) Die Antragsteller zu 1) - 3) und der Antragsgegner zu 1) sind also als Fraktionen parteifähig.

b) Die Antragsteller zu 4) treten nach der von ihnen selbst gewählten Sammelbezeichnung nicht als einzelne Abgeordnete, sondern als "die Mehrheit des Deutschen Bundestages" auf. Als

BVerfGE 2, 143 (161):

solche nehmen sie im Antrag für sich das Recht in Anspruch, gemäß Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG Gesetze zu verabschieden. Da es sich um 203 Abgeordnete handelt, stellen sie die Mehrheit der gesetzlichen Mitgliederzahl des Bundestags (401) dar.

Der Mehrheit ist aber durch das Grundgesetz ein solches Recht nicht verliehen worden. Gesetze werden nach Art. 77 Abs. 1 GG nicht von der Mehrheit, sondern vom Bundestag beschlossen.

Besteht ein Organ aus mehreren Personen, so muß das Recht Regeln aufstellen, nach denen der Wille des Organs gebildet wird. Es ist möglich, den Willen des Organs durch die einfache Mehrheit, durch eine qualifizierte Mehrheit oder einstimmig bilden zu lassen; das Stimmenverhältnis kann zur Zahl der Abstimmenden, zur Zahl der mit "Ja" oder "Nein" Stimmenden oder zur Gesamtzahl der Abstimmungsberechtigten in Beziehung gesetzt werden; wird nicht eine Relation zur Gesamtzahl der Abstimmungsberechtigten gewählt, so kann eine bestimmte Anzahl von Anwesenden gefordert werden. Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG ist nichts anderes als eine solche Regel des objektiven Verfassungsrechts, die sagt, wann ein Beschluß des Bundestags vorliegt. Art. 42 verleiht hingegen nicht der Mehrheit des Bundestags ein eigenes Recht darauf, den Willen des Bundestages zu bilden.

Regeln über die Willensbildung in einem kollegialen Organ räumen nicht der jeweiligen zahlenmäßigen Gruppierung von Mitgliedern ein Recht gegenüber dem Organ, gegenüber anderen Mitgliedergruppen oder gegenüber anderen Organen ein, den Willen des Kollegiums zu bilden. Alle Mitglieder des Organs, auch die überstimmten, sind vielmehr Elemente der Willensbildung bei dem einheitlichen Geschäft der Stimmabgabe. Bei der Stimmabgabe, die die Mehrheit überhaupt erst entstehen läßt, erscheint diese nicht als ein selbständiges Gebilde. Sie kann bei diesem Vorgang nicht rechtlich isoliert, losgelöst von dem Ganzen, gedacht werden. Mehrheit und Minderheit sind nur politische Kräfte innerhalb der parlamentarischen Körperschaft. Sie sind in dieser Eigenschaft rechtlich nicht formiert. Bei dem

BVerfGE 2, 143 (162):

Prozeß der Willensbildung gehen sie ununterscheidbar in den einheitlichen Beschluß des Parlaments als solchen ein.

Selbst wenn man aber ein Recht der Mehrheit annehmen wollte, ihren Willen als Willen des Bundestages zu setzen, so wäre diese "Streitpartei" im gegenwärtigen Augenblick noch gar nicht existent. Ebenso wie sich das Viertel des Bundestages erst in dem Rechtsakt der Stellung eines Antrages gemäß Art. 44 Abs. 1 GG im Bundestag konstituiert haben muß, um parteifähig vor dem Bundesverfassungsgericht zu werden, würde sich die konkrete Mehrheit bei einem Gesetzesbeschluß erst in dem Rechtsakt der letzten Abstimmung konstituieren. Ein parteifähiges Gebilde, das eine Befugnis hätte, demnächst den Willen des Bundestages zu bilden, also ein Recht auf Bildung des Willens geltend machen könnte, kann es also schon deshalb nicht geben. Der Wille des Bundestages tritt erst in der Schlußabstimmung zu Tage. Erst von diesem Augenblick an könnte dann die Mehrheit, selbst wenn man diesen Ausgangspunkt unterstellen wollte, Folgewirkungen des "von ihr" gefaßten Beschlusses gegenüber anderen Verfassungsorganen geltend machen.

Vor der Abstimmung und losgelöst von ihr steht nicht einmal fest, wer überhaupt die Mehrheit ist. Gewiß mögen schon einige Zeit vor der Abstimmung die einzelnen Abgeordneten sich entschlossen haben, wie sie demnächst abzustimmen gedenken. Für das Recht kann aber nur in Betracht kommen, was sichtbar nach außen hervorgetreten ist, und das ist in diesem Fall erst die Stimmabgabe. Von einer "konkreten Mehrheit" kann nicht vor der Abstimmung in dritter Lesung gesprochen werden. Die Tatsache, daß die Antragsteller sich in diesem Verfahren als "Mehrheit des Deutschen Bundestages" bezeichnen, ist unerheblich. Allerdings stellen die 203 Abgeordneten die absolute Mehrheit des Bundestages dar, die also in jedem Fall, auch bei Anwesenheit aller Abgeordneten, die einfache Mehrheit der abgegebenen Stimmen sein würde. Aber es steht noch gar nicht fest, wie die Antragsteller bei der dritten Lesung stimmen werden. Bei der zweiten Lesung haben zwei der Antragsteller, die Abgeordneten

BVerfGE 2, 143 (163):

Mende und Frommhold, zu beiden Verträgen, der Abgeordnete Wallner zum EVG-Vertrag mit "Nein" gestimmt. Zwei Antragsteller, die Abgeordneten Wittmann und Preusker, haben an der Abstimmung nicht teilgenommen. Vier weitere, die Abgeordneten Eplee, Oetzel, Paul Jäger und de Vries, sind erst nach dem 5. Dezember 1952 in den Bundestag eingetreten. Selbst wenn man die Abstimmung in der zweiten Lesung als vermutliche Willensäußerung für die dritte Lesung unterstellen würde, hätten also nur 195 bzw. 194 von den 203 Antragstellern zu 4) bereits diesen Willen zu erkennen gegeben, eine Zahl, die nicht auf jeden Fall die Mehrheit der abgegebenen Stimmen erreichen würde. Dazu kommt aber noch, daß es nicht unbedingt sicher ist, daß Abgeordnete bei der Monate später liegenden Abstimmung in dritter Lesung genau so stimmen werden wie in der zweiten Lesung.

Es gibt also keine Mehrheit des Bundestages, die als parteifähiges Gebilde zur Vertretung eigener Rechte das Bundesverfassungsgericht anrufen könnte. Da sie losgelöst von der Beschlußfassung, und in diesem Akt dann mit dem Bundestag identisch, überhaupt nicht existiert, kann sie auch nicht ein parteifähiges Gebilde zur Wahrnehmung von Rechten des Bundestages sein.

c) Die zu 2) als Antragsgegner in Anspruch genommenen Abgeordneten erscheinen als 128 einzelne Mitglieder des Bundestages, nicht in einer Zusammenfassung als "Minderheit des Deutschen Bundestages".

Rechte aus der Geschäftsordnung oder die Eigenschaft als konkrete Abstimmungsminderheit können sie ebensowenig parteifähig machen wie die Mehrheit.

Die Antragsteller haben in der mündlichen Verhandlung die Frage aufgeworfen, ob die Antragsgegner als Hauptträger des Widerstands gegen eine Verabschiedung der Vertragsgesetze nicht repräsentativ für die qualifizierte Minderheit von mehr als einem Drittel des Bundestages genommen werden könnten, die nach Art. 79 Abs. 2 GG ausreichen würde, eine Änderung oder Ergän

BVerfGE 2, 143 (164):

zung des Grundgesetzes zu verhindern. Das wären 134 Abgeordnete, während die Antragsgegner nur 128 sind.

Es bedarf jedoch der Entscheidung dieser Frage nicht. Man könnte zwar daran denken, auch aus Art. 79 Abs. 2 GG trotz des Verbotes der stillschweigenden Verfassungsänderung und der Verfassungsdurchbrechung in Art. 79 Abs. 1 GG eine Rechtslage der qualifizierten Minderheit zu entwickeln, die sich nicht nur darauf erstrecken würde, daß gegen ihren Widerspruch eine Verfassungsänderung nicht erfolgen könne, sondern auch darauf, daß ohne die von ihrer Mitwirkung abhängende Verfassungsänderung ein Gesetz nicht durch Verkündung den Rechtsschein der Gültigkeit erlangen könne, das inhaltlich mit dem Grundgesetz nicht vereinbar ist.

Würde man der qualifizierten Minderheit ein solches eigenes, durch das Grundgesetz verliehenes Recht zubilligen, so könnte sie vielleicht als parteifähiges Gebilde durch eigenen Entschluß schon vor der Schlußabstimmung des Bundestages existent werden, wenn sie sich wegen Gefährdung dieses ihres Rechts ad hoc zu dessen Verteidigung zusammenfinden würde. Diese qualifizierte Minderheit könnte sich aber nur selbst zur Verteidigung ihres Rechts als "Beteiligte" konstituieren; nicht könnte ein anderes Verfassungsorgan, geschweige denn ein Organteil, aus seinem Willen dieses parteifähige Gebilde entstehen lassen. Eine Möglichkeit, auf diesem Wege die Parteifähigkeit für die Antragsgegner zu 2) zu begründen, besteht also nicht.

d) Da auf der Seite der Antragsgegner einzelne Abgeordnete stehen, und auf der Seite der Antragsteller die Mehrheit auch in 203 einzelne Abgeordnete umgedeutet werden könnte, muß schließlich noch die Parteifähigkeit der Abgeordneten geprüft werden. Auch im Parteienstaat kommt dem einzelnen Abgeordneten gemäß Art. 38 Abs. 1 GG noch ein eigener verfassungsrechtlicher Status zu. Da der Abgeordnete in der Lage sein muß, diesen seinen Status gegenüber anderen Verfassungsorganen zu wahren, ist seine Parteifähigkeit zu bejahen.

2. Für die Sachbefugnis der Prozeßparteien ist von folgendem

BVerfGE 2, 143 (165):

auszugehen: Jeder Beteiligte, der im Grundgesetz mit eigenen Rechten ausgestattet ist, kann für diese seine Rechte den Schutz des Bundesverfassungsgerichts nachsuchen. § 64 BVerfGG ermächtigt darüber hinaus jeden mit eigenen Rechten im Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung ausgestatteten Organteil, Rechte des Organs selbst vor dem Bundesverfassungsgericht geltend zu machen.

a) Soweit die Geschäftsordnung einer bestimmten Anzahl von Abgeordneten Rechte einräumt, von Fall zu Fall durch ihren Entschluß den Geschäftsgang zu beeinflussen, sind diese Gruppen nach dem oben Ausgeführten nicht einmal parteifähig. Die durch die Geschäftsordnung eingerichteten ständigen Gliederungen des Bundestages aber besitzen Parteifähigkeit nicht um ihrer selbst willen, sondern nur zur Vertretung der Rechte des Bundestages. Daher sind die Antragsteller zu 1) -3) aktiv legitimiert, Rechte des Bundestages gegenüber anderen Beteiligten, die diese verletzen oder gefährden, wahrzunehmen.

b) Die gleichen Erwägungen, die oben zur Verneinung der Parteifähigkeit gewisser in der Geschäftsordnung erscheinender zahlenmäßiger Gruppierungen von Abgeordneten führten, zwingen aber dazu, die Aktivlegitimation der im Grundgesetz mit eigenen Rechten ausgestatteten Teile des Bundestages auf die Geltendmachung eigener Rechte zu beschränken. Rechte eines Organs kann nur ein Gebilde geltend maehen, das an und für sich bereits besteht und sich nur zur Geltendmachung derselben zu entschließen braucht. Die Bruchteile der Mitgliederzahl des Bundestages, die das Grundgesetz mit eigenen Rechten ausstattet, finden sich aber immer erst zur Geltendmachung eines solchen konkreten Rechtes und nur zu diesem Zweck zusammen. Es kann z. B. nicht im Sinne des § 64 BVerfGG liegen, zu folgern: weil ein Viertel der Abgeordneten das Recht hätte, die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses zu fordern (Art. 44 GG), könnten beliebige 101 Abgeordnete Rechte und Pflichten des Bundestages gegenüber anderen Staatsorganen geltend machen. Losgelöst von dem konkreten Begehren nach Art. 44 GG besteht überhaupt

BVerfGE 2, 143 (166):

kein Viertel als "Beteiligter" am Verfassungsleben. Daraus folgt, daß die Antragsteller zu 4) selbst wenn man ihre Parteifähigkeit wegen Innehabung eines eigenen Rechtes der Mehrheit unterstellen würde, nur aktiv legitimiert sein könnten, ein solches eigenes Recht zu verfolgen; nicht aber könnten die Mehrheit oder die in ihr enthaltenen verschiedenartigen Gruppierungen von Abgeordneten Rechte des Bundestages geltend machen. Da aber ein eigenes Recht der Antragsteller zu 4), wie dargelegt, nicht besteht, sind sie in diesem Verfahren nicht aktiv legitimiert.

c) Die Parteifähigkeit der einzelnen Abgeordneten wurde wegen ihrer eigenen Organstellung bejaht. Daraus ergibt sich für ihre Aktivlegitimation, daß sie nur ihre eigenen Rechte im Verfassungsstreit geltend machen können, wenn ihr verfassungsrechtlicher Status durch eine Handlung des Bundestages selbst (z. B. Übertragung seines Gesetzgebungsrechtes an einen Ausschuß) oder durch die Handlung eines anderen Organs bedroht ist. Eine Beeinträchtigung der Rechte und Pflichten des Bundestages läßt ihre Aktivlegitimation nur entstehen, soweit ihr eigener Status davon mitbetroffen ist.

Passiv legitimiert sind Abgeordnete nur dann, wenn sie durch ein Verhalten, das sie gerade in ihrer Eigenschaft als Abgeordnete gezeigt haben, in die verfassungsrechtliche Sphäre eines anderen Organs oder Organteils eingegriffen haben.

d) Das Gesetz über das Bundesverfassungsgericht hat zwar in § 64 Organteile ermächtigt, Rechte des Organs selbst geltend zu machen, ihnen also insofern Aktivlegitimation verliehen. Es hat aber nicht den Organteilen eine Prozeßstandschaft auf der Seite der Antragsgegner auferlegt, sie nicht für passiv legitimiert erklärt, wenn es darum geht, Rechte und Pflichten des Organs zu klären. Auf der Seite der Antragsgegner kann ein Organteil nie in Bezug auf Rechte und Pflichten des Organs selbst in Anspruch genommen werden, sondern nur wegen seines eigenen Verhaltens. Ein Organteil, der nicht eigene Rechte verfolgt oder wegen eigenen Verhaltens in Anspruch genommen wird, kann in ein Prozeßrechtsverhältnis vor dem Bundesverfassungsgericht gemäß

BVerfGE 2, 143 (167):

§ 64 BVerfGG nur dadurch verwickelt werden, daß er sich aktiv entschließt, Rechte des ganzen Organs im Verfassungsstreit zu verfolgen. Daß eine Fraktion gemäß § 64 BVerfGG befugt ist, Rechte des Bundestages einzuklagen, kann niemals dazu führen, daß sie gegen ihren Willen zur objektiven Klärung der Zuständigkeit des Bundestages als Antragsgegner vor das Bundesverfassungsgericht gezogen wird.

Passiv legitimiert könnte also eine Fraktion nur sein, wenn sie selbst in ihrer Eigenschaft als Fraktion die verfassungsrechtlichen Rechte und Pflichten eines Staatsorgans verletzt oder gefährdet hätte.

3. Die Antragsteller zu 4) könnten, wenn man sie nicht als Einheit, sondern als 203 einzelne Abgeordnete faßt, parteifähig sein. Ihre Aktivlegitimation bezöge sich aber nur auf die Wahrung ihres eigenen verfassungsrechtlichen Status. Von der Frage, ob ein mit einfacher Mehrheit gefaßter Beschluß des Bundestages rechtswirksam ist oder nicht, wird aber der verfassungsrechtliche Status des einzelnen Abgeordneten nicht berührt. Insoweit ist der Antrag also unzulässig.

4. Die Antragsteller zu 1)-3) können als Fraktionen Rechte des Bundestages geltend machen. Wenn ihr Antrag zulässig sein soll, müßten sie behaupten, daß es der Klarstellung von verfassungsrechtlichen Beziehungen bedürfe, die mit Bezug auf die umstrittenen gesetzgeberischen Akte zwischen dem Bundestag und den Antragsgegnern bestünden, damit der Bundestag ungestört von seiner ihm durch das Grundgesetz übertragenen Gesetzgebungskompetenz Gebrauch machen könne.

Das aber ist nach dem eigenen Vorbringen der Antragsteller nicht der Fall.

a) Ein Recht des Parlamentes gegen einzelne Abgeordnete oder eine Gruppierung innerhalb des Parlamentes könnte eine Fraktion nur geltend machen, wenn diesen eine besondere verfassungsrechtliche Befugnis eingeräumt wäre, den Bundestag rechtlich zu hindern, von seiner Kompetenz Gebrauch zu machen oder ihn irgendwie dabei zu hemmen. Solche Rechte eines Organ

BVerfGE 2, 143 (168):

teils kennt das Grundgesetz aber nicht. Die als Antragsgegner in Anspruch genommene Fraktion und ihre Mitglieder können in dem Willensbildungsprozeß des Bundestages Rechte des Bundestages überhaupt nicht beeinträchtigen, zu deren Verteidigung die Antragsteller auftreten könnten.

b) Im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG wird das Verhalten von Staatsorganen oder Organteilen beurteilt. Dieses Verhalten wird an den Normen des Grundgesetzes gemessen, weil der Antragsteller geltend macht, daß das Verhalten des Antragsgegners im Widerspruch zum Grundgesetz in seinen Zuständigkeitsbereich oder in den Zuständigkeitsbereich des Organs, dem er angehört, eingreife.

Das setzt aber voraus, daß das zur Nachprüfung gestellte Verhalten des Antragsgegners irgendwie rechtlich erheblich ist. Dies kommt in § 64 Abs. 1 BVerfGG darin zum Ausdruck, daß die Bezeichnung einer "Maßnahme oder Unterlassung" des Antragsgegners gefordert wird, durch die der Antragsteller oder das Organ, dem er angehört, in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist.

Nun kann man den schillernden Begriff der "Maßnahme" noch so weit ausdehnen, auf keinen Fall kann man darunter eine bloße Meinungsäußerung fassen, die sich nicht zu einem die Zuständigkeit des Antragstellers beeinträchtigenden, rechtserheblichen Verhalten verdichten kann. Das aber ist bei der Rechtsauffassung der Antragsgegner der Fall. Sie mögen noch so entschieden ihre Meinung über die Verfassungsrechtslage bekunden; niemals haben sie es in der Hand, durch ihr Handeln oder Unterlassen die Ausübung der Gesetzgebungskompetenz des Bundestages zu gefährden. Das einzige, was sie tun können, ist, mit "Nein" zu stimmen. Dadurch verletzen sie aber niemals Art. 77 Abs. 1 und Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG.

Die Antragsgegner wirken genau so wie die Antragsteller bei dem Gesetzesbeschluß, einem Rechtsakt des Bundestages, durch ihre Stimmabgabe mit. In dieser Tätigkeit können sie nicht ein

BVerfGE 2, 143 (169):

Recht des Bundestages verletzen, weil sie insofern gar nicht losgelöst von dem Bundestag gedacht werden können, sondern seinen Willen mit bilden.

Anders als der Bundesrat, die Bundesregierung und der Bundespräsident hat die Minderheit keinerlei verfassungsrechtliche Möglichkeit, durch ihr Handeln oder Unterlassen ihrer Rechtsauffassung Geltung zu verschaffen und zu verhindern, daß der mit einfacher Mehrheit gefaßte Beschluß des Bundestages den Rechtsschein der Gültigkeit erlangt. Sie kann nur, falls sie 1/3 umfaßt, nach der Verkündung - bei Vertragsgesetzen nach Verabschiedung durch die gesetzgebenden Körperschaften (Urteil des BVerfG vom 30. Juli 1952; BVerfGE 1, 396) - den Ersten Senat des Bundesverfassungsgerichts mit dem Antrag auf Normenkontrolle anrufen. Die Ausübung dieses verfassungsmäßigen Rechts kann niemals eine Verletzung der Zuständigkeit des Bundestages bedeuten. Wenn es richtig wäre, wie die Antragsteller in der Antragsschrift ausführen, daß jedes ernstliche Bestreiten der Gesetzgebungskompetenz des Bundestages und damit auch der Gültigkeit eines mit einfacher Mehrheit beschlossenen Gesetzes eine Verletzung der Rechte des Bundestages bedeute, würde jeder, der das Bundesverfassungsgericht nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 und Art. 100 GG anruft, einen Verstoß gegen die Verfassung begehen.

Der von den Antragstellern in der mündlichen Verhandlung gezogene Vergleich mit der vorbeugenden Feststellungsklage im Zivilrecht trifft nicht zu. Denn die Minderheit beruft sich gegenüber dem Bundestag nicht auf eine eigene, vom Bundestag zu respektierende Rechtsstellung. Das von ihr angekündigte gerichtliche Verfahren ist nicht eine korrespondierende Klage zur Geltendmachung eigenen Rechtes, sondern die abstrakte Normenkontrolle, eine gänzlich andere Verfahrensart, durch die nur das Ergebnis des Gesetzgebungsvorgangs, die Norm selbst, zur Prüfung des Bundesverfassungsgerichts gestellt werden soll. Diese Norm aber erlangt erst Wirksamkeit durch die Verkündung, die einen selbständigen Entschluß der Bundesregierung und des Bundespräsidenten erfordert.

BVerfGE 2, 143 (170):

c) Die dem Gericht unterbreitete Streitfrage liegt auch nicht so, daß jeder Teil Rechte des Ganzen für sich in Anspruch nimmt. Zwar behaupten die Antragsteller, sie besäßen ein verfassungsmäßiges Recht, den Willen des Bundestages zu bilden, die Antragsgegner aber sagen nicht, daß sie den Willen des Bundestages bilden. Sie vertreten vielmehr die Auffassung, daß der Bundestag die streitigen Gesetzentwürfe überhaupt nicht rechtswirksam beschließen könne.

d) Die Antragsteller und die Antragsgegner sind verschiedener Meinung darüber, ob das Gesetzgebungsverfahren in Bezug auf die Vertragsgesetze zum Erfolg führen kann. Nun stehen aber die SPD-Fraktion und ihre Mitglieder weder zum Bundestag als Ganzem noch zu den antragstellenden Fraktionen in einem Rechtsverhältnis, kraft dessen sie bei Beratung und Abstimmung über ein Gesetz zu einem bestimmten Verhalten, zu einer bestimmten inhaltlichen Stellungnahme verpflichtet wären. Ihre einzige Pflicht insoweit besteht darin, den normalen Ablauf der parlamentarischen Arbeit nicht zu stören und daran mitzuwirken, daß der politische Wille des Bundestages unverfälscht zum Ausdruck kommt. Gegen diese Pflicht haben die Antragsgegner nicht verstoßen.

Die Antragsteller glauben, ihr Begehren auch mit der Behauptung rechtfertigen zu können, daß sie durch das Verhalten der Antragsgegner in der freien Ausübung ihres Mandats gehindert und insbesondere bei der Stimmabgabe für die Vertragsgesetze durch den von den Antragsgegnern erhobenen Vorwurf des Verfassungsbruches unter "moralischen Druck" gesetzt würden. Das trifft aber offensichtlich nicht zu. Obwohl die Antragsgegner bereits seit Januar 1952 in immer schärfer werdender Form ihre Rechtsauffassung von der Unzulässigkeit der Vertragsgesetze verfochten haben, hat sich keiner der Antragsteller bei der Abstimmung in der 2. Lesung am 5. Dezember 1952 durch dieses Verhalten der Antragsgegner davon abhalten lassen, seine Stimme für die Gesetze abzugeben.

Es ist nicht nur das Recht der Opposition, außer ihren poli

BVerfGE 2, 143 (171):

tischen auch ihre verfassungsrechtlichen Bedenken geltend zu machen, sondern im parlamentarisch-demokratischen Staat geradezu ihre Pflicht.

Die Antragsteller legen besonderes Gewicht auf die Form, in der die Antragsgegner ihre Meinung verfechten. Für eine verfassungsrechtliche Betrachtungsweise kann es jedoch nur auf die Äußerung dieser Rechtsmeinung der Opposition an sich ankommen, nicht auf die Intensität, mit der die Meinung vorgetragen wird. Entweder bedeutet die Geltendmachung der Unvereinbarkeit eines Gesetzentwurfes mit dem Grundgesetz einen Verstoß gegen verfassungsrechtliche Pflichten oder sie bedeutet es nicht. Ob der Vorwurf verfassungswidrigen Vorgehens mit mehr oder minder starken politischen Vorwürfen wie "Staatsstreich" u. ä. verbunden wird, kann verfassungsrechtlich keine Bedeutung haben. Im Grunde sehen die Antragsteller das verfassungswidrige Verhalten der Antragsgegner, wie sich aus ihrem Hauptantrag zu 1) ergibt, nur darin, daß diese die Rechtsauffassung vertreten, die Vertragsgesetze seien mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, zu ihrer Verabschiedung bedürfe es daher einer vorherigen Verfassungsänderung.

Der Hauptantrag zu 1) der Antragsteller geht dahin, festzustellen, daß die Antragsgegner dadurch gegen das Grundgesetz verstoßen, daß sie dem Deutschen Bundestag und der antragstellenden Mehrheit des Bundestages das Recht bestreiten, die Vertragsgesetze mit der in Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG vorgeschriebenen Mehrheit zu verabschieden. Wenn das Bundesverfassungsgericht diesem Antrag stattgeben würde, müßte es also die Äußerung einer verfassungsrechtlichen Meinung als Verstoß gegen das Grundgesetz behandeln und den Antragsgegnern untersagen, ihre Rechtsauffassung im Bundestag kundzutun. Das aber würde nicht nur gegen das jedermann zustehende Grundrecht der freien Meinungsäußerung, sondern insbesondere auch gegen das freie Mandat und das Recht der Redefreiheit für die Abgeordneten - Angelpunkte einer demokratisch-parlamentarischen Verfassung - verstoßen.

BVerfGE 2, 143 (172):

Es gibt weder eine rechtliche Befugnis der Parlamentsmehrheit, ihre Rechtsansicht im Parlament durchzusetzen, noch gibt es eine Verpflichtung der Minderheit, sich der Rechtsauffassung der Mehrheit zu fügen. Das parlamentarische System beruht auf dem Kampf der freien Meinungen, die sowohl über die politische als auch über die rechtliche Seite vorgetragen werden können. Eine Unterwerfungspflicht besteht für jedermann erst gegenüber einer verkündeten Rechtsnorm, und zwar bis zu ihrer Wiederaufhebung oder Nichtigerklärung.

e) Entgegen der zwingenden Verfahrensvorschrift des § 64 Abs. 2 BVerfGG haben die Antragsteller in ihrem Hauptantrag zu 1) keine Bestimmung des Grundgesetzes bezeichnet, gegen die die Antragsgegner verstoßen haben sollen. Dies war deshalb nicht möglich, weil nicht nur keine Bestimmung des Grundgesetzes den Abgeordneten verbietet, ihre Rechtsauffassung über die Zulässigkeit eines Gesetzentwurfs auszusprechen, sondern weil sich aus dem Gesamtinhalt des Grundgesetzes das Gegenteil dessen ergibt, was die Antragsteller als Rechtspflicht der Antragsgegner behaupten.

f) Es geht den Antragstellern eben in Wahrheit nicht um die Beurteilung eines Verhaltens der Antragsgegner am Maßstabe des Grundgesetzes, sondern allein um die objektive Feststellung, ob die Vertragsgesetze mit dem Grundgesetz vereinbar sind oder nicht. Ein Bevollmächtigter der Antragsteller, der Abgeordnete Kiesinger, hat denn auch in der mündlichen Verhandlung erklärt, daß insbesondere eine Entscheidung über den Hauptantrag zu 2) begehrt würde. Nach der Rechtsprechung des Senats (Urteil v. 6. März 1952, BVerfGE 1, 148) kann es sich dabei aber nur um eine Anregung an das Gericht handeln, nach Ermessen von der ihm in § 67 Satz 3 BVerfGG eingeräumten Befugnis Gebrauch zu machen. Eine solche Entscheidung kommt hier schon deshalb nicht in Betracht, weil der Hauptantrag zu 1) unzulässig ist.

g) Das Grundgesetz kann nach Art. 79 Abs. 1 GG durch ein Gesetz geändert werden. Ein solches Gesetz muß aber den Wortlaut des Grundgesetzes ausdrücklich ändern oder ergänzen. Damit

BVerfGE 2, 143 (173):

sind die stillschweigende Verfassungsänderung und die Verfassungsdurchbrechung, die in der Praxis des Weimarer Verfassungsrechts für zulässig gehalten wurden, ausgeschlossen. Der Weg der verfassungsändernden Gesetzgebung gemäß Art. 79 GG ist von vornherein, von der Einbringung der Gesetzesvorlage ab, durch ein formales Element von dem normalen Gesetzgebungsverfahren unterschieden. Ein als einfaches Gesetz eingebrachter Entwurf wird als solcher beraten und verabschiedet, falls er nicht im Laufe des Verfahrens formell zu einer verfassungsändernden Vorlage umgestaltet wird. Wenn die Mehrheit des Bundestages sich davon überzeugt, daß der Inhalt eines Gesetzentwurfes, den sie politisch billigt, mit dem Grundgesetz nicht vereinbar ist, wird sie entweder versuchen, die Zwei-Drittel-Mehrheit für die zunächst erforderliche Verfassungsänderung zu erreichen, oder aber sie wird aus Rechtsgründen den Entwurf ablehnen. Hält sie aber den Entwurf für vereinbar mit dem Grundgesetz, so wird sie ihm zustimmen. Die Rechtsauffassung der an der Abstimmung Beteiligten über deren Wirksamkeit hat allerdings rechtlich keine Bedeutung. Der Bundestag selbst entscheidet nicht über die Rechtswirksamkeit des Gesetzes. Stellt sich bei einem einfachen Bundesgesetz heraus, daß es inhaltlich mit dem Grundgesetz nicht vereinbar ist, so ist es von Anfang an nichtig, gleichgültig, mit welcher Mehrheit es beschlossen worden ist.

Da Gesetzesvorlagen, die gemäß Art. 76 GG beim Bundestag eingebracht worden sind, von diesem behandelt werden müssen (vgl. Urteil des Senats vom 6. März 1952, BVerfGE 1,153), können Beratung und Abstimmung über einen Gesetzentwurf nicht verfassungswidrig sein. Insbesondere können sie nie einen Verstoß gegen Art. 79 GG darstellen, da dessen Verfahrensvorschriften nur anzuwenden sind, wenn eine verfassungsändernde Vorlage eingebracht ist. Die Antragsgegner haben auch nie etwas Gegenteiliges behauptet und haben sich an der Abstimmung beteiligt. Deshalb fehlt dem Hilfsantrag zu a) jede Grundlage. Er hat nämlich nicht die Rechtswirksamkeit eines etwa zustimmenden Beschlusses zur Entscheidung gestellt, was auch in diesem Verfah

BVerfGE 2, 143 (174):

ren nicht möglich gewesen wäre. Es kommt hinzu, daß es sich bei der Beratung und Abstimmung nicht um Maßnahmen der Antragsteller, sondern um ein Tätigwerden des Bundestages selbst handelt.

In ihrem Hilfsantrag zu b) legen die Antragsteller dem § 49 Abs. 2 der Geschäftsordnung des Bundestages eine Bedeutung bei, die ihm nicht zukommt.

Wenn es dort heißt:

"Soweit nach dem Grundgesetz oder dieser Geschäftsordnung bei einem Beschluß oder einer Wahl von einer bestimmten Mitgliederzahl auszugehen ist, hat der Präsident durch ausdrückliche Erklärung festzustellen, daß die vorgeschriebene Mitgliederzahl anwesend ist und die Zustimmung der erforderlichen Mehrheit vorliegt",

so bedeutet das hinsichtlich des Unterschiedes zwischen einfacher und verfassungsändernder Gesetzgebung nur, daß der Bundestagspräsident dann, wenn ein Gesetzentwurf formell als Verfassungsänderung oder Verfassungsergänzung bezeichnet ist, die Feststellung gemäß § 49 Abs. 2 GO, Art. 79 Abs. 2 GG zu treffen hat. Beim einfachen Gesetzgebungsverfahren bedarf es grundsätzlich nicht der ausdrücklichen Erklärung gemäß § 49 Abs. 2 GO; der Präsident stellt vielmehr einfach fest, daß die Mehrheit dem Gesetz zugestimmt habe.

Wenn die formalen Voraussetzungen für die Erklärung nach § 49 Abs. 2 GO gegeben sind, z. B. bei einer verfassungsändernden Vorlage gemäß Art. 79 Abs. 1 GG, stellt der Präsident nur die Ziffern der Anwesenden und des Abstimmungsergebnisses tatsächlich fest. Seine Feststellung über die Annahme eines Gesetzes, ob sie nun als ausdrückliche Erklärung nach § 49 Abs. 2 GO erfolgt oder nicht, ist keine Rechtsentscheidung, über deren Richtigkeit sich ein verfassungsrechtlicher Zweifel erheben könnte. Er hat nicht zu prüfen, ob ein Gesetz mit dem Grundgesetz vereinbar ist und demgemäß ohne vorherige Änderung des Grundgesetzes beschlossen werden kann. Er stellt nicht einmal vorläufig fest, daß der Beschluß rechtswirksam ist.

BVerfGE 2, 143 (175):

Der Hilfsantrag zu b) der Antragsteller ist daher nicht verständlich. Nach Meinung der Antragsteller sind die Vertragsgesetze mit dem Grundgesetz vereinbar. Selbst wenn sie das aber nicht sein sollten, kann der Bundestagspräsident eine Feststellung nach § 49 Abs. 2 GO nicht treffen, weil die Gesetzentwürfe als Vorlagen im einfachen Gesetzgebungsverfahren eingebracht worden sind. Endlich würde eine Erklärung des Bundestagspräsidenten für das rechtliche Schicksal der Vorlagen ohne Bedeutung sein.

5. Da die Antragsgegner nur die Kompetenz des Bundestages bestreiten, einen bestimmten Gesetzentwurf zu verabschieden, haben sie weder Rechte des Bundestages verletzt noch irgendwie seinen verfassungsrechtlichen Pflichtenkreis beeinträchtigt. Es fehlt also an allen Voraussetzungen für ein Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG.

6. Die Auslegung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG hat ergeben, daß es rechtlich unmöglich ist, eine verfassungsrechtliche Zweifelsfrage, die sich im Bundestag bei dem inneren Prozeß der Willensbildung erhoben hat, im Gewand eines Organstreites zwischen Mehrheit und Minderheit oder zwischen Fraktionen vor das Bundesverfassungsgericht zu bringen. Verfassungen, die eine verfassungsgerichtliche Klärung solcher Zweifelsfragen während des Gesetzgebungsverfahrens für erwünscht halten, haben darum auch besondere Verfahren nach dem Vorbild der abstrakten Normenkontrolle geschaffen und die Antragsberechtigung speziell geregelt.

a) Auf Art. 110 des Entwurfs von Herrenchiemsee ist bereits hingewiesen worden. Diesen Vorschlag für eine vorbeugende Normenkontrolle hat der Parlamentarische Rat bewußt nicht aufgenommen. Er wollte, wie im Urteil des Ersten Senats vom 30. Juli 1952 (BVerfGE 1, 404 f.) ausgeführt ist, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über ein noch nicht verkündetes Gesetz grundsätzlich nicht einführen.

b) Das bayerische Verfassungsrecht zeigt klar die Besonderheit und die Notwendigkeit spezieller Regelung, wenn Meinungsver

BVerfGE 2, 143 (176):

schiedenheiten über die Auslegung der Verfassung, die innerhalb der parlamentarischen Beratung auftreten, einer verfassungsgerichtlichen Klärung zugeführt werden sollen.

Obgleich Art. 64 Bayer. Verf. den Bayerischen Verfassungsgerichtshof zuständig macht, über alle Verfassungsstreitigkeiten zwischen den obersten Staatsorganen oder in der Verfassung mit eigenen Rechten ausgestatteten Teilen eines obersten Staatsorgans zu entscheiden, ist in Art. 75, der von der Verfassungsänderung handelt, in Abs. 3 ausdrücklich vorgesehen, daß der Verfassungsgerichtshof "Meinungsverschiedenheiten darüber, ob durch ein Gesetz die Verfassung geändert wird oder ein Antrag auf unzulässige Verfassungsänderung vorliegt", entscheidet. Diese Bestimmung zeigt zunächst einmal, daß in diesen Fällen nicht um die Kompetenz des Parlaments gestritten wird, sondern daß es sich um die objektive Prüfung der Vereinbarkeit eines Gesetzentwurfs mit der Verfassung handelt. Im übrigen wäre die Bestimmung nicht aufgenommen worden, wenn ihr ganzer Inhalt bereits von der Generalklausel des Art. 64 gedeckt wäre. Art. 75 Abs. 3 greift weiter als Art. 64, indem er nicht "Verfassungsstreitigkeiten" als Voraussetzung für die Anrufung des Verfassungsgerichts fordert, sondern "Meinungsverschiedenheiten" genügen läßt, und indem er die Antragsberechtigung nicht auf die in Art. 64 genannten Staatsorgane und Organteile beschränkt. § 43 Abs. 3 des Bayer. Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof in der Fassung des zweiten Änderungsgesetzes vom 10. Mai 1949 (GVBl.S.113) sieht denn auch vor, daß eine Gruppe von Abgeordneten, die eine bestimmte Meinung zu einer der in Art. 75 Abs 3 genannten Zweifelsfragen vertritt, den Verfassungsgerichtshof anrufen kann, und das Gesetz legt dann den Abgeordneten, welche die andere Auffassung vertreten, die prozessuale Stellung der Gegenpartei bei.

c) Auch andere Landesverfassungen, welche die verfassungsgerichtliche Entscheidung im objektiven Verfahren auf Anstoß bestimmter Antragsberechtigter ausdrücklich bereits während des Gesetzgebungsverfahrens vorsehen. reihen diese Bestimmung re

BVerfGE 2, 143 (177):

gelmäßig in den Abschnitt über Verfassungsänderungen ein. Vielfach stehen diese Bestimmungen offensichtlich in einem systematischen Zusammenhang damit, daß diese Verfassungen bereits bestimmte Gesetzes-Anträge ausdrücklich als unzulässig bezeichnen, was das Grundgesetz in Abweichung von dem Entwurf von Herrenchiemsee gerade nicht tut. Es wird verwiesen auf die Verfassungen von Baden, Art. 96, Rheinland-Pfalz, Art. 130 Abs. 1, und Württemberg-Baden, Art. 85 Abs. 1 Satz 3. Auch da, wo jede Zweifelsfrage über Auslegung oder Anwendung der Verfassung vor das Verfassungsgericht gebracht werden kann (Bremen, Art. 140, Württemberg- Hohenzollern, Art. 65 Abs. 1, Hessisches Gesetz über den Staatsgerichtshof §§ 17, 44), können die Antragsberechtigten die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzentwurfs zur verfassungsgerichtlichen Entscheidung stellen. Im Bund haben weder das Grundgesetz noch das Gesetz über das Bundesverfassungsgericht eine der beiden Möglichkeiten eröffnet. Die Frage könnte daher nur als Vorfrage eines Organstreites vor das Bundesverfassungsgericht gebracht werden. Ein solcher aber besteht zwischen den Antragstellern und Antragsgegnern dieses Verfahrens nicht.

Ein Verfassungsgericht kann zuständig sein, das Handeln der Staatsorgane oder das Ergebnis ihres Handelns zu kontrollieren.

So kann das Handeln der gesetzgebenden Organe, der Erlaß eines Gesetzes bzw. die einzelnen Akte des Gesetzgebungsverfahrens, Gegenstand eines Organstreites werden, wenn ein Beteiligter behauptet, dadurch sei in seine Rechte eingegriffen worden.

Bei der Normenkontrolle hingegen steht das Ergebnis des Handelns der Gesetzgebungsorgane zur Prüfung: die Norm als solche wird verglichen mit Normen höheren Ranges.

Es wäre an sich möglich, auch den Entwurf eines Gesetzes als solchen einer verfassungsgerichtlichen Prüfung auf Vereinbarkeit mit der Verfassung zu unterwerfen. Das würde dann eine vor

BVerfGE 2, 143 (178):

beugende abstrakte Normenkontrolle sein. Es ist bereits erwähnt worden, daß einige deutsche Landesverfassungen ein solches Verfahren kennen. Das Grundgesetz hat es aber nicht eingeführt, und es würde zu einer Veränderung seiner strukturellen Grundlagen führen, wenn man mit den Antragstellern die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG so weit dehnen würde, daß die Mehrheit des Bundestages die Vereinbarkeit eines Gesetzentwurfs mit dem Grundgesetz zur Entscheidung des Gerichts stellen könnte. Würde man parlamentarischen Gruppen die Befugnis geben, im Stadium des Gesetzgebungsverfahrens eine antizipierte Normenkontrolle als Organstreit einzuleiten, so würde das vom Grundgesetz geordnete echte Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 seiner Bedeutung entkleidet werden. Da die Gesetzgebungsorgane nur solche Gesetze rechtswirksam beschließen können, die mit dem Grundgesetz vereinbar sind, müssen sie sich im Rahmen ihrer Beratungen auch über diese Frage schlüssig werden. Das gehört mit zu ihrer politischen Verantwortung, die ihnen vom Bundesverfassungsgericht nicht abgenommen werden kann. Erst in der Schlußabstimmung bekundet der Bundestag seinen Willen, ein Gesetz zu erlassen, und in der Regel steht erst dann fest, welchen Inhalt das Gesetz haben soll. Es wäre also untunlich, schon vorher die Verfassungsmäßigkeit eines Entwurfs zu prüfen. Die notwendige Begrenzung des Verfassungsgerichts auf die Rechtmäßigkeitskontrolle fordert größte Zurückhaltung, solange der politische Willensbildungsprozeß im Parlament noch im Gange ist. Erst wenn die gesetzgebenden Körperschaften ihren Entschluß gefaßt und damit die politische Verantwortung übernommen haben, soll das Bundesverfassungsgericht tätig werden. Von diesen Einsichten haben sich früher auch einige der Antragsteller in ihren Stellungnahmen zu der Frage leiten lassen, ob, wann und in welcher Verfahrensart die zwischen Regierungskoalition und Opposition streitigen Verfassungsfragen vor dem Bundesverfassungsgericht ausgetragen werden können. So führte der Abgeordnete Dr. von Merkatz im Bundestag am 16. Mai 1952 aus:

BVerfGE 2, 143 (179):

"Das Bundesverfassungsgericht hat nun die Aufgabe, über die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen im Wege der Normenkontrolle zu entscheiden. Es ist jedoch nicht die Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, die politische Verantwortung von Regierung, Parlament und Bundespräsident zu übernehmen. Dies würde der Fall sein, wenn das Bundesverfassungsgericht in einem Zeitpunkt eine Entscheidung treffen würde, in dem weder eine Verpflichtung der Bundesregierung erzeugt ist, noch der Bundestag die politische Verantwortung für das Abkommen zu tragen hat, noch der Bundespräsident im Rahmen seiner Kompetenz zu der Verfassungsfrage überhaupt Stellung genommen hat. Diese Organe würden dadurch ihrer Prüfungsfreiheit beraubt werden. Das Bundesverfassungsgericht würde von einer Kontrollinstanz für die Rechtmäßigkeit zu einem für politische Entscheidungen richtungweisenden obersten Organ werden, und genau das war es, was wir vom ersten Tage der Beratungen über das Gesetz über das Bundesverfassungsgericht an abgelehnt haben." (Sten.Bericht der 213. Sitzung des Bundestages S. 9396 D.)

Während des Gesetzgebungsverfahrens mag es möglich sein, ein Gutachten des Plenums nach § 97 BVerfGG einzuholen. In dem mündlichen Bericht, den der Abgeordnete Dr. Kopf als Berichterstatter des Auswärtigen Ausschusses dem Bundestag am 16. Mai 1952 erstattet hat, weist er darauf hin, daß "vom Herrn Bundespräsidenten das Vorliegen der verfassungsmäßigen Voraussetzungen zu prüfen sein wird. Es wird die Möglichkeit bestehen, daß der Herr Bundespräsident, wenn irgendwelche Zweifel obwalten sollten, ein Gutachten des Bundesverfassungsgerichts erhebt". Ohne die Möglichkeit eines Antrages im Organstreit beim Zweiten Senat zu erwähnen, meinte der Berichterstatter: "Alle diese Kautelen könnten und dürften nach der Meinung des Ausschusses ausreichend sein, um den Verfassungsschutz zu gewährleisten" (Sten. Bericht der 213. Sitzung des Bundestages, S. 9393 C).

In der Sitzung des Bundestages vom 18. Juni 1952 wurde der Antrag der Fraktion der SPD betreffend Vorbereitung der Beratung des Vertrages über die Europäische Verteidigungsge

BVerfGE 2, 143 (180):

meinschaft (Drucks. Nr. 3410) beraten. Dieser Antrag lautete zu Nr. 3:

"Um die Beschlußfassung darüber vorzubereiten, ob dieser Bundestag ohne Neuwahl legitimiert ist, über eine Wehrverfassung zu entscheiden, sowie ob eine Zustimmung zum Vertrage über die Europäische Verteidigungsgemeinschaft ohne vorangegangene Ergänzung und Abänderung des Grundgesetzes zulässig ist, wird der Ausschuß für Rechtswesen und Verfassungsrecht beauftragt, nach öffentlicher Anhörung von Professoren des Staatsrechts dem Bundestag Bericht zu erstatten."

In der Debatte bemerkte der Abgeordnete Professor Dr. Laforet, der Vorsitzende des Bundestagsausschusses für Rechtswesen und Verfassungsrecht, der als Mitglied der CDU/CSU-Fraktion zu den Antragstellern dieses Verfahrens gehört:

"Mit der Prüfung der Frage, ob die Zustimmung zum Antrag über die Europäische Verteidigungsgemeinschaft ohne vorangegangene Änderung des Grundgesetzes zulässig ist, ist durch das Ersuchen des Herrn Bundespräsidenten das Plenum des Bundesverfassungsgerichts befaßt. Mit dem Gutachten des Bundesverfassungsgerichts wird dann dem Bundestag der Behelf gegeben, der in Ziffer 3 des Antrags auf Drucks. Nr. 3410 gewünscht ist. Das erstrebte Ziel wird also demnächst erreicht. Der Antrag zu Ziff. 3 ist sachlich erledigt und abzulehnen." (Sten.Bericht der 219. Sitzung des Bundestages S. 9626 D.)

Das Bundesverfassungsgericht kann zur Zeit sachlich zu den Streitfragen nicht Stellung nehmen, da der Bundespräsident seinen Antrag auf Erstattung eines Gutachtens zurückgenommen hat, und da die Antragsteller sowie die unter ihnen sich befindenden Mitglieder der Bundesregierung sich nicht dazu entschlossen haben, einen gemeinsamen Antrag von Bundestag, Bundesregierung und Bundesrat auf Gutachtenerstattung herbeizuführen.

Weder der von 145 Abgeordneten des Bundestages vor dem Ersten Senat beschrittene Weg der vorbeugenden Normenkontrolle gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG noch der mit dem gleichen Ziel angebrachte Antrag der gegenwärtigen Antragsteller

BVerfGE 2, 143 (181):

beim Zweiten Senat gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG konnte nach den zwingenden Zuständigkeitsvorschriften des Grundgesetzes zum Ziele führen. So konnte der Zweite Senat ebenso wie der Erste Senat nur zu einem prozeßabweisenden Urteil kommen.

Außerhalb seiner, durch das Grundgesetz streng umrissenen Zuständigkeit kann der Senat eine sachliche Entscheidung nicht fällen, auch wenn die Antragsteller noch so eindringlich behaupten, daß ein Bedürfnis dafür bestehe. Ob und welche politischen Konsequenzen sich daraus ergeben, daß die Anträge der Antragsteller als unzulässig verworfen werden, darf für das Bundesverfassungsgericht keine Rolle spielen. Es hat allein nach dem Recht zu entscheiden.

BVerfG, 30.07.1952 - 1 BvF 1/52

Administration — Sat, 17 Mar 2012 07:18:13 +0000

Daten

Fall:

Deutschlandvertrag

Fundstellen:

BVerfGE 1, 396; DVBl 1952, 774; DÖV 1952, 695; JZ 1952, 653; NJW 1952, 1209

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

30.07.1952

Aktenzeichen:

1 BvF 1/52

Entscheidungstyp:

Urteil

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 1, 396

Paginierung:

BVerfGE 1, 396 (396):

1. Solange der Gesetzgeber die Norm noch nicht erlassen und ihren Inhalt noch nicht endgültig festgestellt hat, kann ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz nicht geprüft und über sie nicht mit Gesetzeskraft entschieden werden. Erst die bestehende Norm ist die Grundlage für eine Normenkontrolle.

2. Das Normenkontrollverfahren ist ein seinem Wesen nach von subjektiven Berechtigungen unabhängiges objektives Verfahren zum Schutz der Verfassung und dient lediglich der Prüfung von Rechtsnormen am Maßstab des Grundgesetzes, nicht aber dem Schutz einer Rechtsstellung der Antragsteller. In diesem Verfahren gibt es keinen Anspruchsberechtigten.

3. Das Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG als eines der im Grundgesetz und im Gesetz über das Bundesverfassungsgericht einzeln aufgeführten verfassungsrechtlichen Verfahren ermöglicht eine "vorbeugende Feststellung" der Unvereinbarkeit noch nicht bestehender Normen mit dem Grundgesetz nicht.

4. Auch ein Gesetz, das keine Rechte oder Pflichten für die Staatsbürger begründet, ist der Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG zugänglich.

BVerfGE 1, 396 (397):

5. Bei Vertragsgesetzen (Art. 59 Abs. 2 GG) ist die Normenkontrolle schon zulässig, wenn das Gesetzgebungsverfahren bis auf die Ausfertigung des Vertragsgesetzes durch den Bundespräsidenten und die Verkündung abgeschlossen ist.

6. Ein Normenkontrollverfahren auf einen zur Zeit der Entscheidungsreife noch nicht zulässigen Antrag darf nicht bis zum Eintritt seiner Zulässigkeit anhängig gehalten werden, es sei denn, daß zwingende Gründe des öffentlichen Interesses dies erfordern.

Urteil

des Ersten Senats vom 30. Juli 1952

- 1 BvF 1/52 -

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung, ob Bundesrecht, welches die Beteiligung Deutscher an einer bewaffneten Streitmacht regelt oder Deutsche zu einem Wehrdienst verpflichtet, ohne vorangegangene Ergänzung des Grundgesetzes förmlich und sachlich mit dem Grundgesetz vereinbar ist: - Antragsteller: Luise Albertz und 144 weitere Mitglieder des Bundestages.

ENTSCHEIDUNGSFORMEL:

Der Antrag ist unzulässig.

Gründe:

A. - I.

Am 26. Mai 1952 hat der Bundeskanzler in Bonn den Vertrag über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den drei Mächten mit Zusatzverträgen und am 27. Mai 1952 in Paris den Vertrag über die Gründung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft mit Zusatzverträgen für die Bundesrepublik unterzeichnet. Am 30. Mai und 6. Juni 1952 hat die Bundesregierung dem Bundesrat zugeleitet:

1. den Entwurf eines Gesetzes betreffend den Vertrag über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten vom 26. Mai 1952 mit Zusatzverträgen (BRDrucks. Nr. 218/52),

2. den Entwurf eines Gesetzes betreffend das Abkommen über die steuerliche Behandlung der Streitkräfte und ihrer Mitglieder vom 26. Mai 1952 (BR-Drucks. Nr. 218/52),

3. a) den Entwurf eines Gesetzes betreffend den Vertrag über die

BVerfGE 1, 396 (398):

Gründung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft vom 27. Mai 1952,

b) den Entwurf eines Gesetzes betreffend den Vertrag zwischen dem Vereinigten Königreich und den Mitgliedstaaten der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft vom 27. Mai 1952 (BR-Drucks. Nr. 219/52),

4. den Entwurf eines Gesetzes betreffend das Abkommen über die Rechtsstellung der Europäischen Verteidigungsstreitkräfte und über das Zoll- und Steuerwesen der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft vom 27. Mai 1952 (BR-Drucks. Nr. 2 1 9/52).

Der Bundesrat hat in seiner 87. Sitzung am 20. Juni 1952 gemäß Art. 76 Abs. 2 GG Stellung genommen.

Am 21. Juni 1952 hat die Bundesregierung die vorbezeichneten Gesetzentwürfe dem Bundestag zugeleitet (Drucks. Nr. 3500 und 3501). Die erste Beratung fand in der 221. und 222. Sitzung am 9. und 10. Juli 1952 statt. Die Entwürfe wurden den zuständigen Ausschüssen überwiesen (Prot. der 222. Sitzung S 9923).

II.

Die Antragsteller, 145 Mitglieder des Bundestages, hatten am 31. Januar 1952 beantragt,

festzustellen, daß Bundesrecht, welches die Beteiligung Deutscher an einer bewaffneten Streitmacht regelt oder Deutsche zu einem Wehrdienst verpflichtet, ohne vorangegangene Ergänzung und Abänderung des Grundgesetzes weder förmlich noch sachlich mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

Das Plenum des Bundesverfassungsgerichts hat gemäß § 16 Abs. 3 BVerfGG am 13. Februar 1952 festgestellt, daß für die Entscheidung über den Antrag der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts zuständig sei, weil es sich um einen Antrag nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG, § 13 Nr. 6 BVerfGG handele.

Der Senat beschloß, vorab die Zulässigkeit des Antrags zu prüfen. Es wurde dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und den Landesregierungen Gelegenheit gegeben, sich zunächst zur Frage der Zulässigkeit zu äußern.

BVerfGE 1, 396 (399):

Äußerungen sind eingegangen vom Bundesminister der Justiz namens der Bundesregierung, von den Landesregierungen von Hessen, Niedersachsen und Rheinland-Pfalz. Die Bundesregierung und die Landesregierung von Rheinland-Pfalz halten den Antrag für unzulässig, die Landesregierungen von Hessen und Niedersachsen machen sich den Standpunkt der Antragsteller zu eigen. Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg hat ein Gutachten eines Rechtslehrers vorgelegt, das im Ergebnis der Auffassung der Antragsteller beitritt, und hat sich diesem Gutachten angeschlossen.

In der mündlichen Verhandlung vom 10. Juni 1952 waren die Antragsteller, die Bundesregierung und die Landesregierungen von Hessen, Niedersachsen und Rheinland-Pfalz vertreten.

Durch Beschluß vom 13. Juni 1952 gab das Bundesverfassungsgericht der Bundesregierung auf, sich bis zum 15. Juli 1952 zu einigen staats- und völkerrechtlichen Fragen zu äußern.

Mit Schriftsatz vom 7. Juli 1952 beantragen die Antragsteller festzustellen, daß

ein Gesetz betreffend den Vertrag vom 26. Mai 1952 über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten einschließlich Anlagen und Zusatzverträgen sowie ein Gesetz betreffend den Vertrag vom 27. Mai 1952 über die Gründung der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft und betreffend den Vertrag vom 27. Mai 1952 zwischen dem Vereinigten Königreich und den Mitgliedstaaten der Europäischen Verteidigungsgemeinschaft ohne vorangegangene Ergänzung und Abänderung des Grundgesetzes weder förmlich noch sachlich mit dem Grundgesetz vereinbar ist,

und erklären ihren Antrag vom 31. Januar 1952 für erledigt.

In der mündlichen Verhandlung vom 18. Juli 1952 waren die Antragsteller, die Bundesregierung und die Landesregierungen von Hessen, Niedersachsen und Rheinland-Pfalz vertreten.

BVerfGE 1, 396 (400):

B. - I.

1. Die 145 Antragsteller treten als ein Drittel der Mitglieder des Bundestages im Verfahren auf. Ihrer Zahl nach sind sie mehr als ein Drittel der Mitglieder. Ihre Berechtigung, das Verfahren in Gang zu bringen, ergibt sich aus Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG.

2. Verfahrensrechtliche Bedenken gegen den Antrag vom 7. Juli 1952 bestehen nicht. Er stellt lediglich eine sachlich gebotene Anpassung des ursprünglichen Antrags an den gegenwärtigen Stand des Gesetzgebungsverfahrens dar.

II.

Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG weist dem Bundesverfassungsgericht u. a. die Entscheidung bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit dem Grundgesetz auf Antrag eines Drittels der Mitglieder des Bundestags zu.

Unter "Bundesrecht oder Landesrecht" ist nach dem natürlichen Sprachgebrauch geltendes Recht zu verstehen. Damit ist nicht materiell gültiges, sondern solches Recht gemeint, das mit dem formellen Anspruch auf Geltung auftritt. § 76 BVerfGG verwendet den Ausdruck "Bundes- oder Landesrecht" in demselben Sinne. Seine beiden Anwendungsfälle beziehen sich gleichermaßen auf Bundesrecht und Landesrecht; der zweite Anwendungsfall setzt notwendig formell geltendes Recht voraus. Es ist daher anzunehmen, daß für den ersten Anwendungsfall der Begriff den gleichen Sinn hat.

III.

Die Entstehungsgeschichte des Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG führt bis in die Anfänge der Reichsverfassung von 1919 zurück und hängt eng mit der Behandlung des richterlichen Prüfungsrechts zusammen.

1. Die Weimarer Reichsverfassung hatte für die richterliche Entscheidung von Verfassungsstreitigkeiten innerhalb des Reiches keine Regelung getroffen. Diese Unterlassung machte sich

BVerfGE 1, 396 (401):

besonders fühlbar, wenn die materielle Vereinbarkeit von Reichsgesetzen mit der Reichsverfassung bezweifelt wurde. Auf dem 33. und 34. Deutschen Juristentag (1925 und 1926) sind die damit zusammenhängenden Fragen eingehend erörtert worden. Dem 34. Deutschen Juristentag lag ein Gesetzentwurf der Reichsregierung über die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Vorschriften des Reichsrechts (Reichstags-Drucks. III. Wahlperiode 1924/26 Nr. 2855, abgedruckt in DJZ 1926, 837 ff.; vgl. auch Reichstags-Drucks. IV. Wahlperiode 1928 Nr. 382) vor, zu dem Anschütz einen Gegenentwurf ausgearbeitet hatte. Beide Entwürfe wollten in gewissem Umfange Reichsgesetze schon vor Verkündung und Inkrafttreten einer gerichtlichen Prüfung auf ihre Verfassungsmäßigkeit durch den Staatsgerichtshof unterwerfen. Auf die Notwendigkeit einer solchen Prüfung hatte schon Graf Dohna auf dem 33. Juristentag (Verhandlungen des 33. Juristentags S. 41 f.) hingewiesen und dabei folgendes ausgeführt:

"Der Antrag Ablaß (im Verfassungsausschuß der Nationalversammlung) wollte dem Staatsgerichtshof die Funktion zuweisen, ein bereits in Rechtskraft erwachsenes Gesetz auf ein von 100 Mitgliedern des Reichstags unterstütztes Begehren hin auf seine Verfassungsmäßigkeit nachzuprüfen. Von ihm unterscheidet sich mein Vorschlag nur dadurch, daß er eine solche Prüfung bereits im Stadium der Beratung des Gesetzes ermöglichen will. Diese Art der Regelung hätte vor jener den Vorzug voraus, die gewünschte und heilsame Kautel zu gewähren, ohne doch der Unverbrüchlichkeit des einmal verkündeten Gesetzes Eintrag zu tun."

Triepel hatte dazu (aaO S. 64) bemerkt:

"Die Möglichkeit muß geschaffen werden über die Verfassungsmäßigkeit oder Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes schon vor seiner Verkündung in einer für alle bindenden Weise Klarheit zu schaffen. Und ich bin ... der Ansicht, daß es die Aufgabe des Staatsgerichtshofs sein sollte, die Streitigkeiten über jene Frage zu schlichten. Dabei gehe ich von der Voraussetzung aus, daß der Staatsgerichtshof erst nach der Schlußabstimmung über das Gesetz angerufen werden kann. Nicht nur, weil sich sonst für Obstruktionsversuche eine allzu bequeme Pforte öffnen könnte, sondern vor allem, weil sich über die Verfassungsmäßigkeit einer einzelnen Gesetzesbestimmung häufig nur dann entscheiden läßt, wenn man

BVerfGE 1, 396 (402):

sie mit den anderen Klauseln des Gesetzes in Zusammenhang bringt; das läßt sich natürlich erst dann vornehmen, wenn das Gesetz im ganzen feststeht."

Nach § 7 des Entwurfs der Reichsregierung sollte der Staatsgerichtshof auf Ersuchen des Reichspräsidenten oder der Reichsregierung schon vor der Verkündung eines beschlossenen Gesetzes ein Gutachten darüber erstatten können, ob eine darin enthaltene Vorschrift mit der Reichsverfassung in Widerspruch stehen würde. Der an der Ausarbeitung des Gesetzentwurfs beteiligte Ministerialrat Dr. Mende führte hierzu als Berichterstatter auf dem 34. Deutschen Juristentag (Verhandlungen des 34. Juristentags Bd. II S. 224) aus: Die Erstattung eines Gutachtens durch den Staatsgerichtshof komme nach dem Entwurf nur bei beschlossenen Gesetzen in Frage, d. h. nachdem der Reichstag das Gesetz in drei Lesungen angenommen habe. Erst dann stehe fest, welchen Inhalt ein Gesetzentwurf endgültig empfangen habe; nun erst seien auch hinreichende Grundlagen für die Entscheidung der Frage der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes gegeben. Die Stellungnahme des Staatsgerichtshofs habe in diesem Fall lediglich in Form eines Gutachtens zu erfolgen. Das verfassungsmäßig dem Reichspräsidenten zustehende Recht zur Verkündung des Gesetzes solle nicht beeinträchtigt werden. Die Ausübung dieses Rechts solle vielmehr durch die gutachtliche Äußerung einer Instanz, die außerhalb der an der Gesetzgebung beteiligten Faktoren stehe, gestützt werden.

Auch der Gegenentwurf von Anschütz (aaO S. 194 ff.) sah in § 8 die Prüfung eines beschlossenen, aber noch nicht verkündeten Reichsgesetzes durch den Staatsgerichtshof vor. Nach diesem Entwurf sollte aber der Staatsgerichtshof kein Gutachten erstatten, sondern eine Entscheidung mit Gesetzeskraft erlassen.

Die Entwürfe sind aus hier nicht zu erörternden Gründen nicht Gesetz geworden. Auf Grund der damaligen Rechtslage hat daher der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich in seinem Beschluß vom 13. Juli 1929 (Lammers-Simons II S. 98, 99) ausgeführt, er sei keinesfalls berufen, über die Verfassungsmäßigkeit

BVerfGE 1, 396 (403):

noch nicht verkündeter, also noch in der Entstehung begriffener Gesetze zu befinden.

2. An diese Vorgänge und Erörterungen schließen sich die Regelungen der Nachkriegszeit an, nachdem in der nationalsozialistischen Zeit das richterliche Prüfungsrecht gegenüber Gesetzen keine Rolle gespielt hatte. Einige Landesverfassungen haben die besondere Frage der Prüfung noch nicht verkündeter Gesetze ausdrücklich geregelt: Art. 96 der Verfassung des früheren Landes Baden überträgt dem Staatsgerichtshof die Entscheidung bei Meinungsverschiedenheiten darüber, ob ein Gesetz den Vorschriften über Verfassungsänderung unterliegt, während nach Art. 95 die Landesregierung den Staatsgerichtshof anrufen kann, wenn sie ein vom Landtag beschlossenes Gesetz für verfassungswidrig hält. Nach Art. 75 Abs. 3 der Verfassung des Freistaates Bayern entscheidet der Verfassungsgerichtshof bei Meinungsverschiedenheiten darüber, ob durch ein Gesetz die Verfassung geändert wird oder ob ein Antrag auf unzulässige Verfassungsänderung vorliegt. Art. 130 Abs. 1 der Verfassung für Rheinland-Pfalz überträgt dem Verfassungsgerichtshof die Entscheidung über die Frage, ob eine Gesetzesvorlage verfassungswidrig ist. Schließlich trifft nach Art. 85 Abs. 1 Satz 3 der Verfassung des früheren Landes Württemberg-Baden der Staatsgerichtshof die Entscheidung, ob ein Antrag auf Änderung der Verfassung zulässig ist. In diesem Zusammenhang ist auch auf § 26 Abs. 2 des Gesetzes des früheren Landes Württemberg-Hohenzollern über den Staatsgerichtshof vom 11. Januar 1949 (RegBl. S. 85) hinzuweisen, der die Regierung ermächtigt, ein Gutachten des Staatsgerichtshofs über eine Gesetzesvorlage einzuholen.

3. Der Herrenchiemsee-Entwurf sah in Art. 98 Ziff. 5 und Art. 110 vor, daß das Bundesverfassungsgericht u. a. darüber entscheiden solle, ob ein beantragtes Gesetz unter die Artikel 105 bis 108 falle, d. h. ob es qualifizierter Mehrheit oder einstimmiger Annahme in den gesetzgebenden Körperschaften bedürfe oder ob es überhaupt unzulässig sei. In dem Kommentierenden Teil (S. 89) ist hierzu ausgeführt, daß es sich bei Art. 98 Ziff. 5 um

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einen Unterfall der Verfassungsstreitigkeiten zwischen den am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Faktoren handele, der seiner Bedeutung wegen besonders hervorgehoben werde.

4. Bei den Verhandlungen des Parlamentarischen Rats wurde Art. 98 Ziff. 5 in der 6. Sitzung des Ausschusses für Verfassungsgerichtshof und Rechtspflege am 16. November 1948 eingehend erörtert. Man war sich darüber klar, daß die Prüfung eines noch nicht verkündeten Gesetzes auf seine Verfassungsmäßigkeit durch ein oberstes Gericht etwas Neues darstelle. Der Abg. Dr. Greve führte hierzu aus:

"Ich würde mich doch dagegen wenden, dem Verfassungsgerichtshof die Möglichkeit zu geben, nicht ein Gesetz, sondern sogar einen Gesetzesantrag dahin zu prüfen, ob er den Bestimmungen der Art. 105 bis 108 entspricht oder nicht. Denn ich glaube, die Tätigkeit des Bundesverfassungsgerichts muß sich eben auf abgeschlossene Maßnahmen beziehen, das heißt also auf beschlossene Gesetze. Und es würde auch ein präjudizielles Eingreifen des Verfassungsgerichts in die Gesetzgebungskompetenz des Parlaments bedeuten, wenn im voraus etwa festgestellt würde, daß für den Fall, daß ein bestimmtes Gesetz beschlossen werden würde, es nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts nicht verfassungsmäßig sei."

Die Mitglieder des Ausschusses schlossen sich dieser Auffassung des Abg. Dr. Greve an und hielten als ihre übereinstimmende Meinung fest, daß eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über ein noch nicht verkündetes Gesetz nicht möglich sein, daß jedoch eine für den Gesetzgeber nicht bindende gutachtliche Stellungnahme nicht ausgeschlossen und diese Möglichkeit durch ein einfaches Bundesgesetz geschaffen werden solle. Mit dieser Begründung wurde Art. 98 Ziff. 5 gestrichen.

Die Frage einer Prüfung von Gesetzentwürfen durch das Bundesverfassungsgericht wurde schließlich im Zusammenhang mit einem Antrag der Fraktion der Deutschen Partei zu Art. 128 b Abs. 1 Ziff. 3 (Drucks. Nr. 435) erörtert. Nach diesem Antrag sollte auch ein Fünftel der Mitglieder eines Landtags das Recht haben, eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die

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förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Landesrecht mit dem Grundgesetz herbeizuführen. Der Abg. Zinn führte hierzu in der 37. Sitzung des Hauptausschusses am 13. Januar 1949 (Prot. S. 462) folgendes aus:

"Soweit der Landtag interessiert ist, in einem bestimmten Fall die Frage zu klären, ob ein von ihm beabsichtigtes oder angenommenes Gesetz in irgendeinen Konflikt mit dem Bundesrecht oder dem Grundgesetz gerät, kann er diese Frage mit der gutachtlichen Tätigkeit des Bundesverfassungsgerichts . . . lösen."

Das Gesetz über das Bundesverfassungsgericht hat die in allen diesen Erörterungen als notwendig bezeichnete Möglichkeit der Herbeiführung einer gutachtlichen Stellungnahme des Bundesverfassungsgerichts geschaffen, indem es in § 97 bestimmt, daß der Bundestag, der Bundesrat und die Bundesregierung in einem gemeinsamen Antrag, der Bundespräsident für sich allein, das Bundesverfassungsgericht um Erstattung eines Rechtsgutachtens über eine "bestimmte verfassungsrechtliche Frage" ersuchen können.

Der Parlamentarische Rat hat also in Erkenntnis des hier in. Frage stehenden Problems von einer Regelung im Sinne der oben angeführten Landesverfassungen abgesehen. Das kann nur so verstanden werden, daß er die Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG auf bestehendes Bundesrecht beschränken wollte. Insbesondere geht aus den oben im Wortlaut wiedergegebenen Ausführungen des Abg. Dr. Greve hervor, daß man über die Verfassungsmäßigkeit noch nicht bestehenden Rechtes keine Entscheidung, sondern nur eine gutachtliche Äußerung des Bundesverfassungsgerichts zulassen wollte.

IV.

Die Antragsteller vertreten die Ansicht, daß die von ihnen begehrte "vorbeugende Feststellung" mit dem Wesen des Normenkontrollverfahrens nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG vereinbar sei.

1. Sie führen in dieser Richtung zunächst aus: Aufgabe der

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Normenkontrolle sei nicht sowohl die Kontrolle einer Norm als die Kontrolle dessen, der eine Norm zu schaffen behaupte, also der gesetzgebenden Gewalt. Die Normenkontrolle richte sich nicht gegen die Norm, sondern gegen den Normierenden. Normenkontrolle sei ihrem Begriff nach stets dann gegeben, wenn ein Verfahren die Prüfung zum Gegenstand habe, ob die bestimmte Regelung eines konkreten Sachverhalts als Bundesrecht mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Gegenstand der Normenkontrolle sei also ein auf Rechtsetzung gerichteter Vorgang tatsächlicher Art. Sie habe zum Ziel, die Entstehung eines Rechtsscheins zu verhindern, der mit dem Grundgesetz nicht vereinbar sei. Es könne ihr nicht immanent sein, welches Stadium die Ausübung der gesetzgebenden Gewalt im Einzelfall erreicht habe.

Diese Ausführungen beurteilen das Wesen der Normenkontrolle von einem bestimmten, dem besonderen Anliegen der Antragsteller Rechnung tragenden Blickpunkt aus. Sie kennzeichnen jedoch das Wesen der Normenkontrolle, so wie sie im Grundgesetz gestaltet ist, nicht zutreffend. Gegenstand der Normenkontrolle ist nach einer Formulierung Triepels (Streitigkeiten zwischen Reich und Ländern, 1923, S. 68) die richterliche Feststellung, daß ein bestimmter Rechtssatz gültig oder ungültig ist, daß also objektives Recht besteht oder nicht besteht. Erst die bestehende Norm ist die Grundlage für eine Normenkontrolle. Dieser Auffassung entspricht die Regelung des Grundgesetzes. Solange der Gesetzgeber die Norm noch nicht erlassen und ihren Inhalt noch nicht endgültig festgestellt hat, kann ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz nicht geprüft und über sie nicht mit Gesetzeskraft entschieden werden.

Dem kann nicht entgegengehalten werden, daß einige Landesverfassungen Gesetzesanträge und Gesetzentwürfe der Entscheidung ihres Staatsgerichtshofs hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit der Landesverfassung unterwerfen. Hier handelt es sich um eine durch ausdrückliche Vorschrift der Entscheidung des Staatsgerichtshofs zugänglich gemachte Frage, die zudem mindestens in einigen Ländern nicht eigentlich als Normenkontrolle, sondern

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als eine Verfassungsstreitigkeit besonderer Art behandelt wird. Das Grundgesetz jedenfalls hat bewußt Meinungsverschiedenheiten über die Verfassungsmäßigkeit werdenden Rechts nicht in das Normenkontrollverfahren einbezogen.

2. Die Antragsteller führen weiterhin aus: Im allgemeinen "entstehe" ein "Anspruch", die Nichtigkeit eines Bundesgesetzes im Falle seiner Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz durch Urteil des Bundesverfassungsgerichts feststellen zu lassen, erst mit der Verkündung des Bundesgesetzes. Vorher fehle es sowohl an der Bestimmtheit der Regelung und der Konkretisierung des Sachverhalts als auch an dem "Rechtsschutzinteresse", weil noch nicht feststehe, ob die gesetzgebenden Organe sich überhaupt zu einer solchen Regelung entschließen und wie sie sie im einzelnen gestalten wollen. Dadurch werde jedoch nicht ausgeschlossen, daß ausnahmsweise ein Rechtsschutzinteresse an einer "vorbeugenden Feststellung" dieser Unvereinbarkeit bestehen könne. Es handele sich dabei um einen allgemeinen Rechtsgedanken, der positiver Normierung nicht bedürfe. Ein solcher Fall liege hier vor.

Mit diesen Darlegungen führen die Antragsteller einen dem Normenkontrollverfahren fremden Gesichtspunkt in die Erörterung ein. Der Gedanke des Rechtsschutzinteresses setzt begrifflich ein gerichtliches Verfahren zum Schutz subjektiver "Rechte" voraus, ein Verfahren also, in dem über einen "Anspruch" des Antragstellers entschieden wird. Hier handelt es sich um einen Rechtsstreit, in welchem dem Antragsteller ein Antragsgegner gegenüberstehen muß. Im Verfahren der Normenkontrolle hingegen gibt es zwar einen Antragsberechtigten. Es kann aber keinen Anspruchsberechtigten geben, denn dieses Verfahren ist ein seinem Wesen nach von subjektiven Berechtigungen unabhängiges objektives Verfahren zum Schutze der Verfassung und dient lediglich der Prüfung von Rechtsnormen am Maßstab des Grundgesetzes, nicht aber dem Schutze einer Rechtsstellung der Antragsteller. Die Befugnis eines Drittels der Mitglieder des Bundestags nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG, dieses Verfahren in Gang zu bringen, ist kein "Anspruch". Man könnte sie allenfalls als ein

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prozessuales "Recht" der Antragsteller auffassen, überhaupt eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts herbeizuführen. Diese Befugnis kann weder verletzt noch gefährdet werden.

Die Antragsteller haben in der mündlichen Verhandlung dem Begriff des Rechtsschutzinteresses eine andere Färbung gegeben, indem sie nunmehr nicht auf ihr subjektives, sondern auf ein objektives öffentliches Interesse abheben. Sie berühren sich dabei mit Gedankengängen, die von verschiedenen Ländervertretern im Rechtsausschuß des Bundesrates (85. Sitzung am 7. März 1952) und im Plenum des Bundesrates (80. Sitzung am 14. März 1952; SitzBer. S. 120) geäußert worden sind. Diese Ausführungen waren weitgehend von der Erwägung bestimmt, daß in gewissen politischen Situationen ein sachliches Bedürfnis dafür bestehen könne, Rechtsnormen schon während ihres Entstehens auf ihre Verfassungsmäßigkeit durch das Bundesverfassungsgericht prüfen zu lassen. Dabei wird jedoch verkannt, daß das Bestehen eines solchen Bedürfnisses nicht ohne weiteres eine Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts begründen kann. Das Bundesverfassungsrecht kennt keine verfassungsgerichtliche Generalklausel. Das Grundgesetz und das Gesetz über das Bundesverfassungsgericht haben die einzelnen vor dem Bundesverfassungsgericht möglichen Verfahren festgelegt. Das Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. l Ziff. 2 GG als eines dieser Verfahren ist seinem Gegenstand nach so eingegrenzt, daß es eine "vorbeugende Feststellung" der Unvereinbarkeit noch nicht bestehender Normen mit dem Grundgesetz nicht ermöglicht.

Auch die an sich richtige Erwägung, daß das Bundesverfassungsgericht sein Verfahren in weitem Umfang frei gestalten kann, führt hier nicht weiter. Denn dies kann nur bedeuten, daß das Gericht ein an sich zulässiges Verfahren in seinem Verlauf frei gestalten, nicht aber, daß es ein zugelassenes Verfahren über das Gesetz hinaus gegenständlich erweitern kann. Ebensowenig kann aus der Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, Hüter der Verfassung zu sein, etwas anderes hergeleitet werden; denn das

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Bundesverfassungsgericht hat diese Aufgabe nur in den ihm durch das Gesetz gesteckten Grenzen zu erfüllen.

3. Die Antragsteller wollen ihr Anliegen auch deshalb im Normenkontrollverfahren verfolgen, weil eine gleichartige und gleich wirksame Entscheidung in keinem anderen Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht möglich sei. Der Ausgangspunkt dieses Verfahrens sei, daß es überhaupt an einer verfassungsrechtlichen Grundentscheidung über die Wehrverfassung im Grundgesetz fehle. Daher liege namentlich ein Streit nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 1 GG nicht vor, weil hier das Bestehen bestimmter Rechte und Pflichten oberster Bundesorgane oder anderer mit eigenen Rechten ausgestatteter Beteiligter auf Grund geltender Verfassungsvorschriften vorausgesetzt werde.

Solche allgemeinen Erwägungen können die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts in einem bestimmten, im Grundgesetz und im Gesetz über das Bundesverfassungsgericht normierten Verfahren nicht begründen. Das Normenkontrollverfahren ist für eine "vorbeugende Feststellung" nicht deshalb ungeeignet, weil das mit dem Antrag verfolgte Ziel vielleicht im Rahmen einer Verfassungsstreitigkeit (Art. 93 Abs. 1 Ziff. 1 GG) erreicht werden könnte; die Ungeeignetheit folgt vielmehr aus dem Wesen der Normenkontrolle, so wie sie das Grundgesetz gestaltet hat.

4. Die Bundesregierung hat in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, daß im Hinblick auf § 31 Abs. 2 BVerfGG eine Entscheidung über die Unvereinbarkeit einer noch nicht bestehenden Norm die Wirkung eines Verbotes an den Gesetzgeber haben würde, eine solche Norm zu setzen; darin würde ein Eingriff des Bundesverfassungsgerichts in das Gesetzgebungsverfahren und somit ein Verstoß gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung liegen. Hiergegen läßt sich zwar einwenden, daß jede Normenkontrolle begrifflich ein Hinübergreifen der richterlichen Gewalt in die gesetzgeberische Sphäre darstellt. Trotzdem trifft es zu, daß eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, die mit Gesetzeskraft die Unwirksamkeit von Recht feststellen würde,

BVerfGE 1, 396 (410):

das die gesetzgebenden Körperschaften noch gar nicht beschlossen haben, die Stellung des Gerichts gegenüber der gesetzgebenden Gewalt bedenklich überbetonen würde.

5. Die "vorbeugende Feststellung" der Unvereinbarkeit noch nicht bestehenden Rechts mit dem Grundgesetz widerspricht somit dem Wesen der Normenkontrolle, wie sie in Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG geordnet ist. Eine Normenkontrolle setzt bestehendes Bundesrecht voraus. Hierzu gehört ohne Zweifel das in Kraft befindliche Bundesrecht. Aber auch das verkündete, noch nicht in Kraft getretene Recht kann den Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens bilden, weil die Tätigkeit aller am Rechtsetzungsverfahren Beteiligten beendet ist. Bundesrecht in Form eines Bundesgesetzes besteht also, wenn das Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen ist, also nach Verkündung des Gesetzes im Bundesgesetzblatt.

Für das Normenkontrollverfahren ist es ohne Bedeutung, ob das zu prüfende Gesetz materielle Rechtssätze enthält. Auch ein Gesetz, das keine Rechte oder Pflichten für den Staatsbürger begründet, ist der Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG zugänglich.

Den Gegenstand des vorliegenden Normenkontrollverfahrens bilden Gesetze besonderer Art, nämlich solche im Sinne des Art. 59 Abs. 2 GG, durch welche die gesetzgebenden Körperschaften des Bundes beim Zustandekommen völkerrechtlicher Verträge mitwirken, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen ("Vertrags-Gesetze"). Die oben entwickelten Grundsätze darüber, wann Bundesrecht im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG besteht, bedürfen für diese Gesetze einer Modifizierung.

1. Das Vertrags-Gesetz hat einen doppelten Charakter. Es stellt sich zunächst als Beschluß der gesetzgebenden Körperschaften dar, der den Bundespräsidenten ermächtigt, den Vertrag

BVerfGE 1, 396 (411):

für die Bundesrepublik endgültig abzuschließen. Es hat weiterhin aber auch die Bedeutung, dem Inhalt des völkerrechtlichen Vertrages die Geltung als innerstaatliches deutsches Recht zu verleihen (Transformation). Dies kommt besonders deutlich in der jetzt allgemein in den Vertrags-Gesetzen üblichen Vorschrift zum Ausdruck, wonach der Vertrag "mit Gesetzeskraft" veröffentlicht wird. Das Vertrags-Gesetz tritt üblicherweise am Tage nach seiner Verkündung in Kraft. Dagegen wird der Tag, an dem der Vertrag selbst - völkerrechtlich und innerstaatlich - gemäß seinen Bestimmungen in Kraft tritt, später durch den Bundesminister des Auswärtigen im Bundesgesetzblatt bekanntgegeben. Nach Inkrafttreten des Vertrags-Gesetzes ist der endgültige Abschluß des Vertrages durch den Bundespräsidenten (Ratifikation) möglich. Der Zeitpunkt, von dem an der Vertragsinhalt als innerstaatliches deutsches Recht gilt, liegt - bei mehrseitigen Verträgen - immer nach der deutschen Ratifikation und jedenfalls nicht vor Eintritt der völkerrechtlichen Wirksamkeit des Vertrages.

2. Mit Rücksicht auf diese rechtlichen Besonderheiten ist es zweifelhaft, von welchem Zeitpunkt an Vertrags-Gesetze der Normenkontrolle zugänglich sind.

a) Die Antragsteller halten die Auffassung der Bundesregierung, in diesen Fällen entstehe Bundesrecht mit der Verkündung des Vertrags- Gesetzes, für widerspruchsvoll; es entstehe vielmehr erst gleichzeitig mit dem Eintritt der völkerrechtlichen Verbindlichkeit des Vertrages, die ihrerseits nicht nur von der Ratifikation durch die Bundesrepublik, sondern auch von der Ratifikation durch die anderen beteiligten Staaten abhängig sei. Auf den Zeitpunkt des völkerrechtlichen (und damit des innerstaatlichen) Inkrafttretens des Vertrages kann es jedoch für die Zulässigkeit eines Normenkontrollverfahrens ebensowenig ankommen wie auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens eines gewöhnlichen Gesetzes. Noch weniger kann das Datum der Bekanntmachung des Bundesministers des Auswärtigen maßgebend sein, durch die entsprechend dem Vertrags-Gesetz mitgeteilt wird, an

BVerfGE 1, 396 (412):

welchem Tag der Vertrag völkerrechtlich und damit sein Inhalt auch innerstaatlich in Kraft getreten ist.

b) Auch der Zeitpunkt der Verkündung eines Vertrags-Gesetzes kann für die Zulässigkeit der Normenkontrolle nicht entscheidend sein. Im allgemeinen bildet bei Gesetzen die Verkündung den formalen Abschluß des Gesetzgebungsverfahrens, nachdem ein für die materielle Geltung der Gesetzesnormen notwendiges Tätigwerden eines Verfassungsorgans nicht mehr in Betracht kommt. Soweit das Vertrags-Gesetz den Vertragsinhalt in innerstaatliches Recht transformiert, hat seine Verkündung die gleiche Bedeutung. Diese Funktion tritt bei Vertrags-Gesetzen aber zurück. Die Verkündung ist hier in erster Linie die notwendige Voraussetzung für den Akt, durch den das Wirksamwerden des Vertragsinhalts überhaupt erst herbeigeführt wird und auf den das Gesetzgebungsverfahren eigentlich hinzielt, nämlich die Ratifizierung. Das besondere dieses Vorgangs liegt darin, daß Verkündung des Vertrags-Gesetzes und Ratifizierung des Vertrages in der Hand desselben Verfassungsorgans, des Bundespräsidenten, liegen. Dies erfordert notwendig, daß der Bundespräsident die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen der Ratifizierung bereits prüft, bevor er das Vertrags-Gesetz ausfertigt und verkündet. Denn hierdurch bekundet der Bundespräsident, daß er an dem verfassungsmäßigen Zustandekommen des Gesetzes keine Zweifel habe. Er kann daher sinnvollerweise nach der Verkündung die Ratifizierung nicht bis zur Klärung der verfassungsrechtlichen Fragen durch das Bundesverfassungsgericht hinausschieben, da er dadurch zu erkennen geben würde, daß dennoch Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes bestehen.

Dagegen läßt sich nicht einwenden, daß das Normenkontrollverfahren noch nach der Ratifizierung durch die Bundesrepublik einsetzen könne. Die Ratifizierung, also die Hinterlegung der vom Bundespräsidenten ausgefertigten Ratifikationsurkunde, stellt die für die Bundesrepublik in der Regel bindende vertragliche Willenserklärung dar. Nach dem derzeitigen Stand des

BVerfGE 1, 396 (413):

Völkerrechts kann die Möglichkeit nicht völlig ausgeschlossen werden, daß diese völkerrechtliche Bindung auch dann eintritt, wenn die Ratifikation unter Verletzung innerstaatlicher Verfassungsvorschriften zustande gekommen ist. Darüber, ob eine völkerrechtliche Bindung eingetreten ist, könnte kein deutsches Gericht, also auch nicht das Bundesverfassungsgericht, mit völkerrechtlicher Wirkung entscheiden. Es muß daher damit gerechnet werden, daß die Vertragspartner sich auf die völkerrechtliche Bindung berufen und damit vor einem etwa zuständigen internationalen Gericht obsiegen würden.

Hielte man die Normenkontrolle erst von der Ratifikation ab für zulässig und würde die Entscheidung ergeben, daß Verfassungsvorschriften verletzt worden sind, so bestünde die Gefahr, daß die Bundesrepublik völkerrechtliche Verpflichtungen nur unter Verletzung ihrer Verfassung erfüllen könnte. Die Folgen könnten weitere völkerrechtliche oder verfassungsrechtliche Konflikte sein, so daß die Normenkontrolle ihren Zweck verfehlen würde, durch Klärung der verfassungsrechtlichen Lage dem Rechtsfrieden zu dienen.

3. Hieraus ergibt sich, daß bei Vertrags-Gesetzen die Normenkontrolle schon vor der Verkündung zugelassen werden muß. Sie darf jedoch nicht einsetzen, bevor der für das Zustandekommen des Gesetzes entscheidende Vorgang, nämlich die Bekundung des Gesamtwillens der beiden gesetzgebenden Körperschaften, eingetreten ist. Es muß also der Bundestag das Gesetz verabschiedet haben, und die verfassungsmäßigen Rechte des Bundesrates müssen gewahrt, das Gesetzgebungsverfahren (einschließlich eines etwaigen Verfahrens nach Art. 77 Abs. 2 bis 4 GG) in dem Sinne abgeschlossen sein, daß das Gesetz nur noch der Ausfertigung durch den Bundespräsidenten und der Verkündung bedarf.

Hierbei kann das Recht des Bundespräsidenten, das verfassungsmäßige Zustandekommen von Gesetzen zu prüfen (Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG) außer Betracht bleiben. Dieses Prüfungsrecht ist einmal gegenüber der Prüfung durch das Bundesverfassungsgericht nur vorläufig; zum andern ist die Verkündung eines Ver

BVerfGE 1, 396 (414):

trags-Gesetzes - wie bereits ausgeführt - nicht so sehr formaler Abschluß des Gesetzgebungsverfahrens als notwendige Voraussetzung für den Akt, durch den der Bundespräsident als Träger der auswärtigen Gewalt die Bundesrepublik völkerrechtlich verpflichtet. Es ist daher erforderlich, daß die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Vertrags-Gesetzes durch das endgültig dazu berufene Bundesverfassungsgericht, dessen Entscheidung hier Gesetzeskraft hat, schon stattfinden kann, bevor der Bundespräsident mit der Verkündung des Gesetzes den Weg betritt, der ihn zur Ratifizierung führen muß.

Aus diesen Gründen ist der Antrag im gegenwärtigen Zeitpunkt unzulässig, da die gesetzgebenden Körperschaften ihre Beratungen noch nicht abgeschlossen haben.

Die Antragsteller haben nun vorgetragen, daß, auch wenn das Gericht eine Sachentscheidung zur Zeit nicht für zulässig halte, der Antrag nicht abgewiesen werden dürfe, sondern das Verfahren wegen seines Offizialcharakters ausgesetzt werden müsse.

Es ist zwar zutreffend, daß Gegenstand des Normenkontrollverfahrens nicht der Antrag, sondern die Frage der Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit dem Grundgesetz ist. Ist durch einen solchen Antrag das Verfahren in Gang gesetzt, so ist es in der Tat in seinem weiteren Verlauf der Verfügung des Antragstellers entzogen, so daß für die Gestaltung und Durchführung des Verfahrens nicht die Anträge und Anregungen des Antragstellers, sondern ausschließlich Gesichtspunkte des öffentlichen Interesses maßgebend sind. Hieraus folgt z. B., daß die Zurücknahme eines zulässigen Antrages auf Durchführung eines Normenkontrollverfahrens nicht notwendigerweise zur Einstellung des Verfahrens führen müßte.

Dieser Offizialcharakter des Normenkontrollverfahrens kann aber nicht dazu führen, daß ein Verfahren auf einen zur Zeit der Entscheidungsreife noch nicht zulässigen Antrag bis zum Eintritt seiner Zulässigkeit anhängig gehalten wird, ohne daß zwingende

BVerfGE 1, 396 (415):

Gründe des öffentlichen Interesses dies erfordern. Solche Gründe sind hier nicht erkennbar.

Die Entscheidung hat daher auszusprechen, daß der Antrag unzulässig ist.