opinioiuris.de - Art. 11 GG

Art. 11 GG - Freizügigkeit (Kommentar)

Redaktion - Team Rechtswissen — Thu, 28 Dec 2023 20:47:33 +0000

Gesetzbuch:

Gesetznummer:

(1) Alle Deutschen genießen Freizügigkeit im ganzen Bundesgebiet.

(2) Dieses Recht darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes und nur für die Fälle eingeschränkt werden, in denen eine ausreichende Lebensgrundlage nicht vorhanden ist und der Allgemeinheit daraus besondere Lasten entstehen würden oder in denen es zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes, zur Bekämpfung von Seuchengefahr, Naturkatastrophen oder besonders schweren Unglücksfällen, zum Schutze der Jugend vor Verwahrlosung oder um strafbaren Handlungen vorzubeugen, erforderlich ist.

BVerfG, 16.01.1957 - 1 BvR 253/56

Redaktion — Sat, 24 Mar 2012 18:59:53 +0000

Daten

Fall:

Elfes

Fundstellen:

BVerfGE 6, 32; DÖV 1957, 116; JZ 1957, 167; NJW 1957, 297

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

16.01.1957

Aktenzeichen:

1 BvR 253/56

Entscheidungstyp:

Urteil

Richter:

Dr. Wintrich, Dr. Scheffler, Dr. Heiland, Dr. Heck, Dr. Scholtissek, Dr. Stein Wessel, Ritterspach, Lehmann

Instanzen:

LVG Düsseldorf, 18.09.1953 - 10 K 136/53
LVG Düsseldorf, 04.12.1953 - 10 K 136/53
OVG Nordrhein-Westfalen, 18.12.1954 - VII A 38/54
BVerwG, 22.02.1956 - I C 41.55

1. Art. 11 GG betrifft nicht die Ausreisefreiheit.
2. Die Ausreisefreiheit ist als Ausfluß der allgemeinen Handlungsfreiheit durch Art. 2 Abs. 1 GG innerhalb der Schranken der verfassungsmäßigen Ordnung gewährleistet.
3. Verfassungsmäßige Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 GG ist die verfassungsmäßige Rechtsordnung, d.h. die Gesamtheit der Normen, die formell und materiell der Verfassung gemäß sind.
4. Jedermann kann im Wege der Verfassungsbeschwerde geltend machen, eine seine Handlungsfreiheit beschränkende Rechtsnorm gehöre nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 6, 32

Paginierung:

BVerfGE 6, 32 (32):

1. Art. 11 GG betrifft nicht die Ausreisefreiheit.

2. Die Ausreisefreiheit ist als Ausfluß der allgemeinen Handlungsfreiheit durch Art. 2 Abs. 1 GG innerhalb der Schranken der verfassungsmäßigen Ordnung gewährleistet.

3. Verfassungsmäßige Ordnung im Sinne des Art. 2 Abs. 1 GG ist die verfassungsmäßige Rechtsordnung, d.h. die Gesamtheit der Normen, die formell und materiell der Verfassung gemäß sind.

4. Jedermann kann im Wege der Verfassungsbeschwerde geltend machen, eine seine Handlungsfreiheit beschränkende Rechtsnorm gehöre nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung.

Urteil

des Ersten Senats vom 16. Januar 1957

-- 1 BvR 253/56 --

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Wilhelm E., Oberstadtdirektors i.R., gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Februar 1956 - I C 41.55 -,

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe:

Der Beschwerdeführer, der bis 1933 dem Reichsvorstand der Zentrumspartei angehörte und u. a. Mitglied des Preußischen Staatsrats war, wurde 1927 zum Polizeipräsidenten in Krefeld

BVerfGE 6, 32 (33):

ernannt. Aus diesem Amt wurde er 1933 aus politischen Gründen entfernt. 1945 wurde er zum Oberbürgermeister der Stadt Mönchen-Gladbach gewählt und war dort später Oberstadtdirektor. 1947 wurde er als Mitglied der CDU in den Landtag des Landes Nordrhein-Westfalen gewählt. Seit einigen Jahren ist er führend im "Bund der Deutschen" tätig, der die Politik der Bundesregierung bekämpft. Der Beschwerdeführer selbst hat mehrfach seine kritische Meinung zur Politik der Bundesregierung, insbesondere zur Wehrpolitik und zur Frage der Wiedervereinigung, auf Veranstaltungen und Tagungen im In- und Ausland auch öffentlich geäußert.

Als der Beschwerdeführer im Jahre 1953 bei der Paßbehörde von Mönchen-Gladbach die Verlängerung seines Reisepasses beantragte, wurde ihm diese am 6. Juni 1953 ohne nähere Begründung unter Hinweis auf § 7 Abs. 1 lit a des Gesetzes über das Paßwesen vom 4. März 1952 (BGBl. I S. 290) verweigert. Sein Einspruch wurde am 4. Juli 1953 vom Oberstadtdirektor der Stadt Mönchen-Gladbach zurückgewiesen. Die dagegen erhobene verwaltungsgerichtliche Klage wies das Landesverwaltungsgericht Düsseldorf zunächst mit Bescheid vom 18. September 1953, alsdann mit Urteil vom 4. Dezember 1953 ab (10 K 136/53). Die Berufung des Beschwerdeführers an das Oberverwaltungsgericht Münster blieb erfolglos (Bescheid vom 18. Dezember 1954 - VII A 38/54 -), ebenso die Revision an das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 22. Februar 1956 - I C 41.55 -). Dieses rechtfertigt die Ablehnung des Antrags des Beschwerdeführers mit seiner Teilnahme am Kongreß der Völker für den Frieden vom 12. bis 19. Dezember 1952 in Wien und der Verlesung einer dort verfaßten "Gesamtdeutschen Erklärung" durch ihn; die Entscheidungen des Landesverwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts halten darüber hinaus auch seine Teilnahme an Veranstaltungen in Paris, Budapest und Ostberlin für erheblich.

Gegen das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts hat der Beschwerdeführer Verfassungsbeschwerde erhoben, mit der er die

BVerfGE 6, 32 (34):

Verletzung von Art. 2, 3, 5, 6 und 11 GG rügt. Später hat er noch mitgeteilt, daß er in einem gegen ihn wegen Vergehens nach §§ 90 a, 129, 94, 73 StGB eingeleiteten Ermittlungsverfahren auf Antrag des Oberbundesanwalts vom Bundesgerichtshof am 22. Juni 1956 außer Verfolgung gesetzt worden sei (StE 48/52, AK 74/56).

Der Bundesminister des Innern und der Innenminister des Landes Nordrhein-Westfalen halten die Verfassungsbeschwerde für unbegründet. In der mündlichen Verhandlung waren der Beschwerdeführer und die Innenminister des Bundes und des Landes Nordrhein-Westfalen vertreten.

II.

Die form- und fristgerecht eingelegte Verfassungsbeschwerde ist nicht begründet.

1. Der Beschwerdeführer meint, § 7 Abs. 1 lit a des Paßgesetzes vom 4. März 1952 sei nichtig, weil hier das in Art. 11 GG gewährleistete Recht zur freien Ausreise unzulässig beschränkt werde. Das trifft nicht zu.

Die Vorschrift lautet:

"Der Paß ist zu versagen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, daß a) der Antragsteller als Inhaber eines Passes die innere oder die äußere Sicherheit oder sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland oder eines deutschen Landes gefährdet; ..."

Art. 11 Abs. 1 GG gewährleistet die Freizügigkeit "im ganzen Bundesgebiet". Schon dieser Wortlaut spricht nicht dafür, daß auch ein Grundrecht auf freie Ausreise aus dem Bundesgebiet gewährt werden sollte. Auch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift gibt dafür keinen Anhalt. Im Parlamentarischen Rat wurde die Frage erörtert (und schließlich verneint), ob man die Auswanderungsfreiheit in den Grundrechtskatalog aufnehmen solle (5. Sitzung des Ausschusses für Grundsatzfragen am

BVerfGE 6, 32 (35):

29. September 1948, Kurzprot. S. 3); über die Ausreisefreiheit wurde nicht gesprochen.

Das Grundrecht der Freizügigkeit darf nur unter bestimmten in Art. 11 Abs. 2 GG einzeln aufgeführten Voraussetzungen gesetzlich eingeschränkt werden. Bei der Formulierung der Einschränkungstatbestände hat der Grundgesetzgeber offensichtlich an Beschränkungen der innerstaatlichen Freizügigkeit gedacht; die herkömmlichen und sachgerechten Beschränkungen der Ausreisefreiheit sind nicht erwähnt. Die Ausreise aus dem Staatsgebiet kann in vielen Ländern -- auch in freiheitlichen Demokratien -- seit langem mittels der Paßversagung aus Gründen der Staatssicherheit beschränkt werden. In Deutschland gelten entsprechende Vorschriften ununterbrochen seit dem ersten Weltkrieg; sie sind im wesentlichen unverändert in das Paßgesetz von 1952 übernommen worden. Es ist nicht anzunehmen, daß der Grundgesetzgeber, wenn er in Art. 11 GG ein Grundrecht der Ausreisefreiheit hätte gewähren wollen, den wichtigen und seit langem bestehenden Einschränkungsgrund der Staatssicherheit übersehen haben sollte. Näher liegt die Annahme, daß er die Ausreisefreiheit in Art. 11 Abs. 1 GG nicht garantieren wollte. Davon ist auch der Gesetzgeber des Paßgesetzes offensichtlich ausgegangen; denn er hat weder die Paßversagungsgründe inhaltlich auf Art. 11 Abs. 2 GG abgestimmt noch im Hinblick auf Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG erwogen, im Paßgesetz das Grundrecht der Freizügigkeit als eingeschränktes Grundrecht zu nennen. Auch bei den wiederholten Aussprachen über die Lockerung oder Aufhebung des Paßzwanges, die im Bundestag aus Anlaß entsprechender Empfehlungen des Europarates stattgefunden haben (BT II/1953, 18. und 137. Sitzung, StenBer. S. 659 f., 7112 f., 7115 f.; BT II/1953 Drucks. 198, 499, 2011, 2044, 2516) ist von keiner Seite ein Zusammenhang dieser Frage mit dem Grundrecht der Freizügigkeit hergestellt worden.

Bei dieser Sachlage kann sich das Bundesverfassungsgericht nicht davon überzeugen, daß es aus Gründen der Systematik geboten sei -- wie es im Schrifttum vertreten wird --, das Recht auf

BVerfGE 6, 32 (36):

freie Ausreise in die in Art. 11 GG garantierte Freizügigkeit einzubeziehen. Dennoch entbehrt die Ausreisefreiheit als Ausfluß der allgemeinen Handlungsfreiheit nicht eines angemessenen grundrechtlichen Schutzes (Art. 2 Abs. 1 GG).

2. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 20. Juli 1954 (BVerfGE 4, 7 [15 f.]) offengelassen, ob unter den Begriff der freien Entfaltung der Persönlichkeit die menschliche Handlungsfreiheit im weitesten Sinne zu verstehen sei oder ob Art. 2 Abs. 1 GG sich auf den Schutz eines Mindestmaßes dieser Handlungsfreiheit beschränke, ohne das der Mensch seine Wesensanlage als geistig-sittliche Person überhaupt nicht entfalten kann.

a) Das Grundgesetz kann mit der "freien Entfaltung der Persönlichkeit" nicht nur die Entfaltung innerhalb jenes Kernbereichs der Persönlichkeit gemeint haben, der das Wesen des Menschen als geistig-sittliche Person ausmacht, denn es wäre nicht verständlich, wie die Entfaltung innerhalb dieses Kernbereichs gegen das Sittengesetz, die Rechte anderer oder sogar gegen die verfassungsmäßige Ordnung einer freiheitlichen Demokratie sollte verstoßen können. Gerade diese, dem Individuum als Mitglied der Gemeinschaft auferlegten Beschränkungen zeigen vielmehr, daß das Grundgesetz in Art. 2 Abs. 1 GG die Handlungsfreiheit im umfassenden Sinne meint.

Allerdings war die feierliche Formulierung des Art. 2 Abs. 1 GG der Anlaß, ihn besonders im Lichte des Art. 1 GG zu sehen und daraus abzuleiten, daß er mit dazu bestimmt sei, das Menschenbild des Grundgesetzes zu prägen. Damit ist jedoch nichts anderes gesagt, als daß Art. 1 GG in der Tat zu den tragenden Konstitutionsprinzipien gehört, die -- wie alle Bestimmungen des Grundgesetzes -- auch Art. 2 Abs. 1 GG beherrschen. Rechtlich gesehen ist er ein selbständiges Grundrecht, das die allgemeine menschliche Handlungsfreiheit gewährleistet. Es waren nicht rechtliche Erwägungen, sondern sprachliche Gründe, die den Gesetzgeber bewogen haben, die ursprüngliche Fassung "Jeder kann tun und lassen was er will" durch die jetzige Fas

BVerfGE 6, 32 (37):

sung zu ersetzen (vgl. v. Mangoldt, Parlamentarischer Rat, 42. Sitzung des Hauptausschusses, S. 533). Offenbar hat zu der Theorie, daß Art. 2 Abs. 1 GG nur einen Kernbereich der Persönlichkeit habe schützen wollen, der Umstand beigetragen, daß im zweiten Halbsatz als Schranke, die dem Bürger für die Entfaltung seiner Persönlichkeit gezogen ist, auch die verfassungsmäßige Ordnung genannt wird. In dem Bestreben, diesen Begriff, der auch an anderer Stelle des Grundgesetzes vorkommt, überall in derselben Weise auszulegen, gelangte man schließlich dazu, in der verfassungsmäßigen Ordnung einen gegenüber der verfassungsmäßigen Rechtsordnung engeren Begriff zu erblicken; dadurch sah man sich zu dem Rückschluß gezwungen, es sollte dann auch nur ein Kernbereich der Persönlichkeit, nicht aber die Handlungsfreiheit des Menschen verfassungsrechtlich geschützt werden.

Neben der allgemeinen Handlungsfreiheit, die Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet, hat das Grundgesetz die Freiheit menschlicher Betätigung für bestimmte Lebensbereiche, die nach den geschichtlichen Erfahrungen dem Zugriff der öffentlichen Gewalt besonders ausgesetzt sind, durch besondere Grundrechtsbestimmungen geschützt; bei ihnen hat die Verfassung durch abgestufte Gesetzesvorbehalte abgegrenzt, in welchem Umfang in den jeweiligen Grundrechtsbereich eingegriffen werden kann. Soweit nicht solche besonderen Lebensbereiche grundrechtlich geschützt sind, kann sich der Einzelne bei Eingriffen der öffentlichen Gewalt in seine Freiheit auf Art. 2 Abs. 1 GG berufen. Hier bedurfte es eines Gesetzesvorbehalts nicht, weil sich aus der Beschränkung der freien Entfaltung der Persönlichkeit durch die verfassungsmäßige Ordnung der Umfang staatlicher Eingriffsmöglichkeiten ohne weiteres ergibt.

b) Wird, wie unter 2 a) gezeigt, in Art. 2 Abs. 1 GG mit der freien Entfaltung der Persönlichkeit die allgemeine Handlungsfreiheit gewährleistet, die -- soweit sie nicht Rechte anderer verletzt oder gegen das Sittengesetz verstößt -- nur an die verfassungsmäßige Ordnung gebunden ist, so kann unter diesem Be

BVerfGE 6, 32 (38):

griff nur die allgemeine Rechtsordnung verstanden werden, die die materiellen und formellen Normen der Verfassung zu beachten hat, also eine verfassungsmäßige Rechtsordnung sein muß. In diesem Sinne bezeichnet auch das Oberverwaltungsgericht Münster im Ausgangsverfahren die verfassungsmäßige Ordnung als die "der Verfassung gemäße", die "gemäß der Verfassung aufgebaute und im Rahmen der Verfassung sich haltende Rechtsordnung".

Dieses Ergebnis kann nicht mit dem Hinweis darauf entkräftet werden, daß "verfassungsmäßige Ordnung" in anderen Bestimmungen des Grundgesetzes unzweifelhaft etwas anderes bedeute, der Begriff aber überall denselben Inhalt haben müsse. Die Auslegung hängt vielmehr von der Funktion ab, die der Begriff innerhalb der jeweiligen Norm zu erfüllen hat. Die Analyse der gesetzlichen Tatbestände, in denen der Begriff vorkommt, ergibt, daß er stets einen Kreis von Normen umschreibt, an die der jeweilige Normadressat gebunden sein soll. Daraus erhellt ohne weiteres, daß der Umfang des jeweils die verfassungsmäßige Ordnung darstellenden Normenkomplexes, dem diese Bindungswirkung zukommt, nicht für jeden der -- unter sich ganz ungleichartigen -- Normadressaten der gleiche sein kann. Während also z. B. sicherlich der Gesetzgeber an die Verfassung schlechthin gebunden ist (Art. 20 Abs. 3 GG), kann es in anderem Zusammenhang -- z. B. in Art. 9 GG, § 90 a StGB geboten sein, den Begriff "verfassungsmäßige Ordnung" auf gewisse elementare Grundsätze der Verfassung zu beschränken (vgl. BGHSt. 7, 222 [227] 9, 285 [286]); der Bürger aber wird in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit legitim eingeschränkt nicht nur durch die Verfassung oder gar nur durch "elementare Verfassungsgrundsätze", sondern durch jede formell und materiell verfassungsmäßige Rechtsnorm.

Das wird auch durch die Entstehungsgeschichte des Art. 2 Abs. 1 GG bestätigt. Bei seiner Formulierung ging der Grundsatzausschuß des Parlamentarischen Rates von Art. 2 des Herrenchiemsee-Entwurfs aus, der in Absatz 2 eindeutig aussprach:

BVerfGE 6, 32 (39):

"Jedermann hat die Freiheit, innerhalb der Schranken der Rechtsordnung und der guten Sitten alles zu tun, was anderen nicht schadet." Im Laufe der Erörterungen wurde, um Zweifel zu vermeiden, in Anlehnung an die hessische Verfassung der Begriff der "verfassungsmäßigen Ordnung" eingeführt (JbÖffR, NF Bd. 1 S. 55). Das ergab schließlich eine Fassung, in der beide Begriffe nebeneinander erscheinen. So lagen dem Hauptausschuß zur 2. Lesung die bisherige Fassung des Hauptausschusses (a) und eine Fassung des Redaktionsausschusses (b) vor, die folgendermaßen lauteten (Drucks. Parlamentarischer Rat 1.49- 543):

Art. 2 *1*

a) "(1) Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit, auf persönliche Freiheit und Sicherheit *2*. (2) Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit *3*, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt. (3) In diese Rechte kann nur auf Grund der Rechtsordnung eingegriffen werden" *4*.

b) "(1) Jedermann hat die Freiheit, zu tun und zu lassen, was die Rechte anderer nicht verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt. (2) Jedermann hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. In dieses Recht kann nur auf Grund eines Gesetzes eingegriffen werden."

Dazu bemerkte der Redaktionsausschuß in einer (im JbÖffR, NF Bd. I S. 62 unvollständig wiedergegebenen) "Anmerkung":

"*1* Nach Auffassung des Allgemeinen Redaktionsausschusses sollte in Art. 2 zunächst die allgemeine Handlungsfreiheit garantiert werden. *2* Unklar ist, welchen Inhalt das Recht auf Sicherheit haben soll, von dem Abs. 1 der Fassung des H.-A. spricht. Es kann doch nur ein Ausfluß der persönlichen Freiheit sein. *3* Die freie Entfaltung der Persönlichkeit ist ein Vorgang, der sich im wesentlichen außerhalb der staatlichen Ordnung vollzieht. *4* Abs. 3 der Fassung des H.-A. ermöglicht einen Eingriff auf Grund der Rechtsordnung nicht nur bei dem in Abs. 1, sondern

BVerfGE 6, 32 (40):

auch bei dem in Abs. 2 geregelten Recht. Bei dem in Abs. 2 geregelten Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit ist in diesem Absatz aber selbst bereits die Grenze dieses Rechts durch den zweiten Halbsatz gezogen. Abs. 3 müßte deshalb als zweiter Satz dem Abs. 1 zugefügt werden. Im übrigen werden die in Art. 2 behandelten Rechte durch die gewählte Fassung schlechthin unter einen allgemeinen Gesetzesvorbehalt im weitesten Sinne gestellt. In diese Rechte kann daher auf Grund einer jeden Norm, z. B. auch auf Grund eines sich bildenden polizeilichen Gewohnheitsrechtes eingegriffen werden."

Der Parlamentarische Rat hat in der 2. Lesung am 6. Mai 1949 den Art. 2 GG in der Fassung des Redaktionsausschusses angenommen, soweit es sich um den Gesetzesvorbehalt handelt. Daraus ergibt sich, daß auch er sich die Auffassung zu eigen gemacht hat, hier solle die Handlungsfreiheit unter Vorbehalt jedes verfassungsmäßigen Gesetzes garantiert werden.

c) In der Literatur wird häufig der Einwand erhoben, bei dieser Auffassung werde das Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG "leerlaufen", da es unter den allgemeinen Gesetzesvorbehalt gestellt werde. Dabei wird jedoch übersehen, daß die Gesetzgebungsgewalt nach dem Grundgesetz stärkeren Beschränkungen unterliegt als unter der Geltung der Reichsverfassung von 1919. Damals waren nicht nur zahlreiche Grundrechte durch den allgemeinen Gesetzesvorbehalt, dem jedes verfassungsmäßig erlassene Gesetz entsprach, tatsächlich "leerlaufend"; der Gesetzgeber konnte durch ein mit der verfassungsändernden Mehrheit erlassenes Gesetz auch im Einzelfall eine ihm entgegenstehende verfassungsrechtliche Schranke jederzeit überwinden. Demgegenüber hat das Grundgesetz eine wertgebundene Ordnung aufgerichtet, die die öffentliche Gewalt begrenzt. Durch diese Ordnung soll die Eigenständigkeit, die Selbstverantwortlichkeit und die Würde des Menschen in der staatlichen Gemeinschaft gesichert werden (BVerfGE 2, 1 [12 f.]; 5, 85 [204 ff.]). Die obersten Prinzipien dieser Wertordnung sind gegen Verfassungsänderungen geschützt (Art. 1, 20, 79 Abs. 3 GG). Verfassungsdurchbrechungen sind ausgeschlossen; die Verfassungsgerichts

BVerfGE 6, 32 (41):

barkeit überwacht die Bindung des Gesetzgebers an die Maßstäbe der Verfassung. Gesetze sind nicht schon dann "verfassungsmäßig", wenn sie formell ordnungsmäßig ergangen sind. Sie müssen auch materiell in Einklang mit den obersten Grundwerten der freiheitlichen demokratischen Grundordnung als der verfassungsrechtlichen Wertordnung stehen, aber auch den ungeschriebenen elementaren Verfassungsgrundsätzen und den Grundentscheidungen des Grundgesetzes entsprechen, vornehmlich dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit und dem Sozialstaatsprinzip. Vor allem dürfen die Gesetze daher die Würde des Menschen nicht verletzen, die im Grundgesetz der oberste Wert ist, aber auch die geistige, politische und wirtschaftliche Freiheit des Menschen nicht so einschränken, daß sie in ihrem Wesensgehalt angetastet würde (Art. 19 Abs. 2, Art. 1 Abs. 3, Art. 2 Abs. 1 GG). Hieraus ergibt sich, daß dem einzelnen Bürger eine Sphäre privater Lebensgestaltung verfassungskräftig vorbehalten ist, also ein letzter unantastbarer Bereich menschlicher Freiheit besteht, der der Einwirkung der gesamten öffentlichen Gewalt entzogen ist. Ein Gesetz, das in ihn eingreifen würde, könnte nie Bestandteil der "verfassungsmäßigen Ordnung" sein; es müßte durch das Bundesverfassungsgericht für nichtig erklärt werden.

Aus dem Gesagten ergibt sich, daß eine Rechtsnorm, nur wenn sie allen diesen Anforderungen entspricht, aber auch immer dann zum Bestandteil der "verfassungsmäßigen Ordnung" wird und somit den Bereich der allgemeinen Handlungsfähigkeit des Bürgers wirksam beschränkt. Verfahrensrechtlich bedeutet das: Jedermann kann im Wege der Verfassungsbeschwerde geltend machen, ein seine Handlungsfreiheit beschränkendes Gesetz gehöre nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung, weil es (formell oder inhaltlich) gegen einzelne Verfassungsbestimmungen oder allgemeine Verfassungsgrundsätze verstoße; deshalb werde sein Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt.

3. Gehört die Ausreisefreiheit auch nicht zu der durch Art. 11 Abs. 1 GG geschützten innerdeutschen Freizügigkeit, so ist sie

BVerfGE 6, 32 (42):

doch als Ausfluß der allgemeinen Handlungsfreiheit durch Art. 2 Abs. I GG innerhalb der Schranken der verfassungsmäßigen Ordnung = verfassungsmäßigen Rechtsordnung gewährleistet. Es bleibt zu fragen, ob das Paßgesetz zur verfassungsmäßigen Ordnung in diesem Sinne gehört. Das ist zu bejahen.

a) Das Paßgesetz begründet für alle Deutschen, die eine Auslandsgrenze überschreiten, den Paßzwang -- an sich eine erhebliche formale Beschränkung der Ausreise. Da das Gesetz aber nach einhelliger Auffassung einen Rechtsanspruch auf Ausstellung des Passes einräumt, indem es die Paßversagung nur beim Vorliegen bestimmter Voraussetzungen zuläßt, wahrt es das Prinzip der freien Ausreise, trägt also der grundsätzlichen Freiheitsvermutung des Art. 2 Abs. 1 GG Rechnung.

b) Die Paßversagungsgründe sind im einzelnen in § 7 des Paßgesetzes aufgeführt. Die hier in Betracht kommende Vorschrift des § 7 Abs. 1 lit a ist nicht zu beanstanden, soweit sie vorsieht, daß die Paßversagung auf die Annahme der Gefährdung der inneren oder äußeren Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland oder eines Landes gestützt werden kann. Bedenken könnten bestehen, soweit schon die Besorgnis der Gefährdung "sonstiger erheblicher Belange" genügen soll. Die Verwendung eines inhaltlich so unbestimmten Begriffs legt die Gefahr nahe, daß die Paßversagung praktisch in das unüberprüfbare Ermessen der Paßbehörde gestellt ist. Läge das so, könnte die Vorschrift keinen Bestand haben; denn der Gesetzgeber darf sich seines Rechtes, die Schranken der Freiheit zu bestimmen, nicht dadurch begeben, daß er mittels einer vagen Generalklausel die Grenzziehung im einzelnen dem Ermessen der Verwaltung überläßt (vgl. auch BVerwGE 2, 114). Das ist indessen hier nicht geschehen.

Nach § 7 Abs. 1 lit a des Paßgesetzes müssen zunächst bestimmte Tatsachen festgestellt sein, die die Annahme einer drohenden Gefährdung erheblicher Belange der Bundesrepublik rechtfertigen. Der Begriff "sonstige erhebliche Belange" ist, wie die Verwaltungsgerichte mit Recht angenommen haben, ein un

BVerfGE 6, 32 (43):

bestimmter Rechtsbegriff mit der Folge, daß die Frage, ob ein bestimmter Lebenssachverhalt unter diesen Begriff subsumiert werden kann, von den Verwaltungsgerichten in vollem Umfang nachzuprüfen ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat zutreffend entwickelt, aus dem Zusammenhang der drei Tatbestände des § 7 Abs. 1 lit a des Paßgesetzes müsse entnommen werden, daß das Gesetz mit den "sonstigen erheblichen Belangen" Tatbestände gemeint hat, die "in ihrer Erheblichkeit den beiden anderen Tatbeständen wenn auch nicht gleich -- so doch nahekommen", "die so erheblich sind, daß sie der freiheitlichen Entwicklung in der Bundesrepublik aus zwingenden staatspolitischen Gründen vorangestellt werden müssen". Bei dieser Auslegung ist die Bestimmung mit allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen, namentlich dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, vereinbar.

4. Steht somit fest, daß die Bestimmung, auf die die Paßbehörde und die Verwaltungsgerichte ihre Entscheidungen gestützt haben, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist, so wäre doch möglich, daß sie bei der Anwendung dieser Bestimmung Verfassungsrecht verletzt hätten. Das Bundesverfassungsgericht hat des öfteren ausgesprochen, daß es auf Verfassungsbeschwerde gegen gerichtliche Entscheidungen diese nicht in vollem Umfang nachprüft, sondern nur unter dem Gesichtspunkt, ob spezifisches Verfassungsrecht verletzt ist. In Anwendung dieses Grundsatzes braucht hier nicht geprüft zu werden, ob sämtliche Erwägungen aller an dem Verfahren beteiligten Behörden und Gerichte verfassungsrechtlich unbedenklich sind. Es genügt, wenn die Erwägungen, mit denen das Bundesverwaltungsgericht als die maßgebende Rechtsinstanz die Paßversagung rechtfertigt, verfassungsrechtlicher Prüfung standhalten. Das ist der Fall. Es ist schon dargelegt, daß das Bundesverwaltungsgericht von einer zutreffenden, mit dem freiheitlich-rechtsstaatlichen Geist des Grundgesetzes in Einklang stehenden Deutung des Begriffes "sonstige erhebliche Belange" ausgegangen ist. Wenn es weiter feststellt, daß die ermittelten -- vom Beschwerdeführer übrigens

BVerfGE 6, 32 (44):

im wesentlichen nicht bestrittenen -- Tatsachen die Annahme rechtfertigen, der Beschwerdeführer werde sich als Inhaber eines Reisepasses so verhalten, daß er erhebliche Belange der Bundesrepublik auch in dem engen, vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Sinne gefährde, so kann das Bundesverfassungsgericht in den seiner Nachprüfung gezogenen Grenzen dem nicht entgegentreten; das Bundesverwaltungsgericht setzt sich dadurch weder mit seinen Auslegungsgrundsätzen in Widerspruch noch verletzt es erkennbar sonstige verfassungsrechtliche Vorschriften, insbesondere auch nicht die vom Beschwerdeführer ohne nähere Begründung als verletzt gerügten Art. 3 und 6 GG.

Auch die vom Beschwerdeführer nicht weiter begründete Rüge, Art. 5 GG sei verletzt, geht fehl. Zwar umfaßt diese Verfassungsbestimmung das Recht, seine Meinung im In- und Ausland zu äußern. Ist jedoch das Recht zur Ausreise zum Schutze eines übergeordneten Rechtsguts -- hier der Sicherheit und wesentlicher Belange des Staates -- beschränkt, dann kann sich der Beschwerdeführer nicht auf Art. 5 GG berufen, nur um seine Meinung auch im Ausland kundtun zu können.

5. Die Verfassungsbeschwerde kann daher keinen Erfolg haben. In ihrer Zurückweisung ist jedoch nicht die Billigung des Verfahrens der Paßbehörde zu erblicken, die dem Beschwerdeführer die Paßverlängerung ohne Begründung versagt hat. Zwar kann sie sich dafür auf § 25 Abs. 1 der Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zur Ausführung des Paßgesetzes vom 15. August 1952 (Gemeinsames Ministerialblatt S. 277 ff.) berufen, der "beim Vorliegen besonderer Anweisungen" Ausnahmen vom Begründungszwang zuläßt. Solche Ausnahmen sind aber mit dem rechtsstaatlichen Grundsatz unvereinbar, daß der Staatsbürger, in dessen Rechte eingegriffen wird, einen Anspruch darauf hat, die Gründe dafür zu erfahren; denn nur dann kann er seine Rechte sachgemäß verteidigen. Das Bundesverfassungsgericht kann von der Aufhebung der Entscheidung der Paßbehörde aus diesem Gesichtspunkt nur absehen, weil die Behörde im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ihre Gründe bekannt

BVerfGE 6, 32 (45):

gegeben hat, der Beschwerdeführer zu ihnen Stellung nehmen konnte und die Entscheidung sich im Ergebnis als gerechtfertigt erwiesen hat.

BVerfG, 07.05.1953 - 1 BvL 104/52

Redaktion — Sun, 18 Mar 2012 13:40:04 +0000

Daten

Fall:

Notaufnahme

Fundstellen:

BVerfGE 2, 266; DVBl 1953, 380; DÖV 1953, 575; DÖV 1953, 604; JZ 1953, 459; NJW 1953, 1057

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

07.05.1953

Aktenzeichen:

1 BvL 104/52

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Freizügigkeit bedeutet das Recht, unbehindert durch die deutsche Staatsgewalt an jedem Ort innerhalb des Bundesgebietes Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen, auch zu diesem Zweck in das Bundesgebiet einzureisen.
2. Dieses Grundrecht haben auch die Deutschen in der sowjetischen Besatzungszone und im sowjetischen Sektor Berlins.
3. Der Gesetzgeber hat die Möglichkeit, das Verfahren zur Einschränkung der Freizügigkeit auf Grund des Art. 11 Abs. 2 GG nach seinem Ermessen zu regeln, dabei auch aus zwingenden Verfahrensgründen die Ausübung der Freizügigkeit bis zur endgültigen Entscheidung im Einzelfalle zu suspendieren.
4. Ein Gesetz ist nicht verfassungswidrig, wenn eine Auslegung möglich ist, die im Einklang mit dem Grundgesetz steht, und das Gesetz bei dieser Auslegung sinnvoll bleibt.
5. § 1 Abs. 2 des Notaufnahmegesetzes vom 22. August 1950 enthält keine erschöpfende Regelung der anerkannten Aufnahmegründe. Im Notaufnahmeverfahren ist vielmehr dann, wenn keiner dieser Gründe vorliegt, weiter zu prüfen, ob die Versagung der Aufnahme gemäß Art. 11 Abs. 2 GG im Einzelfalle gerechtfertigt ist.
6. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 3 GG liegt nur dann vor, wenn die Sonderbehandlung gerade wegen eines der dort aufgeführten Gründe eintritt.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 2, 266

Paginierung:

BVerfGE 2, 266 (266):

2. Dieses Grundrecht haben auch die Deutschen in der sowjetischen Besatzungszone und im sowjetischen Sektor Berlins.

3. Der Gesetzgeber hat die Möglichkeit, das Verfahren zur Einschränkung der Freizügigkeit auf Grund des Art. 11 Abs. 2 GG nach seinem Ermessen zu regeln, dabei auch aus zwingenden Verfahrensgründen die Ausübung der Freizügigkeit bis zur endgültigen Entscheidung im Einzelfalle zu suspendieren.

BVerfGE 2, 266 (267):

4. Ein Gesetz ist nicht verfassungswidrig, wenn eine Auslegung möglich ist, die im Einklang mit dem Grundgesetz steht, und das Gesetz bei dieser Auslegung sinnvoll bleibt.

5. § 1 Abs. 2 des Notaufnahmegesetzes vom 22. August 1950 enthält keine erschöpfende Regelung der anerkannten Aufnahmegründe. Im Notaufnahmeverfahren ist vielmehr dann, wenn keiner dieser Gründe vorliegt, weiter zu prüfen, ob die Versagung der Aufnahme gemäß Art. 11 Abs. 2 GG im Einzelfalle gerechtfertigt ist.

6. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 3 GG liegt nur dann vor, wenn die Sonderbehandlung gerade wegen eines der dort aufgeführten Gründe eintritt.

Beschluß

des Ersten Senats vom 7. Mai 1953

-- 1 BvL 104/52 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des Gesetzes über die Notaufnahme von Deutschen in das Bundesgebiet vom 22. August 1950 - BGBl. S. 367 - auf Antrag des Landesverwaltungsgerichts Braunschweig, Kammer Lüneburg.

Entscheidungsformel:

§ 1 des Gesetzes über die Notaufnahme von Deutschen in das Bundesgebiet vom 22. August 1950 (BGBl S 367) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe:

Bei dem Landesverwaltungsgericht Braunschweig - Kammer Lüneburg - ist eine Verwaltungsstreitsache S. gegen den Beschwerdeausschuß des Notaufnahmelagers Uelzen-Bohldamm anhängig (- A 485/51 -). Der Kläger hatte die sowjetische Besatzungszone verlassen und sich in den Geltungsbereich des Grundgesetzes (im folgenden abgekürzt "Bundesgebiet") begeben. Durch Entscheidung des Aufnahmeausschusses des Notaufnahmelagers Uelzen-Bohldamm ist ihm die beantragte "Erlaubnis zum Aufenthalt in der Bundesrepublik versagt" worden. Seine hiergegen eingelegte Beschwerde wurde durch den Beschwerdeausschuß des Notaufnahmelagers zurückgewiesen, weil

BVerfGE 2, 266 (268):

er einen sich aus § 1 Abs. 2 des Notaufnahmegesetzes (NAG) ergebenden Fluchtgrund nicht glaubhaft gemacht habe.

Auf die dagegen durch den Kläger beim Landesverwaltungsgericht Braunschweig - Kammer Lüneburg - erhobene Verwaltungsklage hat das Landesverwaltungsgericht durch Beschluß vom 28. September 1951 das Verfahren gemäß Art. 100 GG ausgesetzt und die Sache über das Oberverwaltungsgericht Lüneburg dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung über die Vereinbarkeit des Notaufnahmegesetzes mit dem Grundgesetz vorgelegt.

Das Landesverwaltungsgericht hält § 1 NAG für unvereinbar mit Art. 11, Art. 19 Abs. 2 und Art. 3 Abs. 3 GG.

Dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und den Länderregierungen ist gemäß § 82 Abs. 1 BVerfGG Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden, ebenso gemäß § 82 Abs. 3 BVerfGG dem Kläger und dem Beschwerdeausschuß des Notaufnahmelagers als den Beteiligten des Verfahrens vor dem Landesverwaltungsgericht. Die Bundesregierung und die Bayerische Landesregierung haben sich geäußert, die erste ist dem Verfahren beigetreten; beide haben auf mündliche Verhandlungen verzichtet.

Die Bundesregierung hält die Vorlage nach Art. 100 GG für unzulässig,

a) weil im erkennenden Teil des Beschlusses lediglich die Aussetzung, nicht aber die Vorlage an das Bundesverfassungsgericht ausgesprochen und der Beschluß nur von den Berufsrichtern unterschrieben sei;

b) weil der Antrag an das Bundesverfassungsgericht vom Vorsitzenden der Kammer des Landesverwaltungsgerichts eingereicht und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts auch in der höheren Instanz nicht auf dem Gerichtswege, sondern durch den Präsidenten des Oberverwaltungsgerichts eingeholt sei;

c) weil das Landesverwaltungsgericht nicht geprüft habe, ob im vorliegenden Falle seine Entscheidung von der Wirksamkeit des Notaufnahmegesetzes abhänge.

BVerfGE 2, 266 (269):

Die Bundesregierung hält den Antrag des Landesverwaltungsgerichts aber auch für unbegründet:

a) Das Notaufnahmegesetz verstoße nicht gegen Art. 11 Abs. 2 GG. Zunächst sei fraglich, ob Art. 11 auch den Zuzug in das Bundesgebiet betreffe. Aber auch dann widerspreche die Einschränkung der Freizügigkeit durch Einführung des Erlaubnisverfahrens nicht dem Art. 11 Abs. 2 GG, weil ohne ein Verfahren zur Prüfung der Voraussetzungen des Art. 11 Abs. 2 GG im Einzelfalle diese ganze Vorschrift bedeutungslos werde. Durch die Verweisung auf Art. 11 Abs. 2 GG in § 1 NAG sei gewährleistet, daß im Einzelfalle die Aufnahme nur unter den in diesem Artikel genannten Voraussetzungen versagt werde, auch wenn kein Rechtsanspruch aus § 1 Abs. 2 NAG bestehe.

b) Ein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 2 GG liege deshalb nicht vor, weil die Freizügigkeit nur für bestimmte Personen, nicht aber allgemein ganz oder in wesentlichen Teilen eingeschränkt werde. Auch Art. 3 Abs. 3 GG stehe dem § 1 NAG nicht entgegen, weil der Begriff "Heimat" in Art. 3 Abs. 3 GG nur als landsmannschaftliche Zugehörigkeit aufzufassen sei, von der bei der sowjetischen Besatzungszone keine Rede sein könne.

II.

1. Die Vorlage ist zulässig.

Es ist nicht erforderlich, daß der Beschluß in seinem "Tenor" ausdrücklich bestimmt, der Rechtsstreit solle dem Bundesverfassungsgericht vorgelegt werden, wenn das - wie hier - aus den "Gründen" des Vorlagebeschlusses zu entnehmen ist. Eine Trennung in Erkenntnisformel und Begründung ist für solche das Verfahren bestimmenden Beschlüsse gesetzlich nicht vorgesehen. Auch § 80 Abs. 2 BVerfGG schreibt mit der Erwähnung der "Begründung" eine solche Trennung nicht vor. Ist aber eine Trennung zwischen entscheidendem und begründendem Teil durch das vorlegende Gericht gemacht, so ist ein etwa lückenhafter "Tenor" unschädlich, wenn aus dem als "Gründe" bezeichneten Teil des Beschlusses sich das Erkenntnis insgesamt entnehmen läßt.

BVerfGE 2, 266 (270):

Der Vorlagebeschluß ist auch nicht deshalb zu beanstanden, weil er nur von den Berufsrichtern unterschrieben wurde. § 77 MRVO 165 schreibt nicht einmal für Urteile die Mitunterzeichnung durch die ehrenamtlichen Mitglieder vor. Nach dieser Bestimmung ist das Urteil "von den Richtern, die bei der Entscheidung mitgewirkt haben", zu unterschreiben. Die MRVO 165 macht aber in § 3 Abs. 1 und 2 und §§ 13 ff. eine klare Unterscheidung zwischen "Richtern" und "ehrenamtlichen Mitgliedern".

Zu Unrecht beanstandet die Bundesregierung, daß der Antrag nicht den §§ 80, 23 Abs. 1 BVerfGG entspreche. Zwar hat der Vorsitzende der vorlegenden Kammer mit Schreiben vom 23. November 1951 die Akten zur Entscheidung dem Bundesverfassungsgericht über das Oberverwaltungsgericht übermittelt. Aber dieses Schreiben ist lediglich ein Begleitschreiben zur geschäftsmäßigen Erledigung des Gerichtsbeschlusses, in dem schon der Antrag auf Entscheidung durch das Bundesverfassungsgericht enthalten ist.

Auch die Rüge, die Vorlage sei in der höheren Instanz nicht auf dem Gerichts-, sondern auf dem Justizverwaltungswege weiterbehandelt worden, ist unbegründet. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Vorlage überhaupt über das Oberverwaltungsgericht erfolgen mußte. Gemäß § 80 Abs. 1 BVerfGG war die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über das zuständige obere Bundesgericht, in diesem Falle also über das Bundesverwaltungsgericht einzuholen, das zu jenem Zeitpunkt noch nicht bestand. Hiernach dürfte beim Fehlen des zuständigen oberen Bundesgerichts das im Instanzenzug höchste Landesgericht nicht eingeschaltet sein. Die tatsächliche Vorlage über das Oberverwaltungsgericht wäre jedoch dann unschädlich. Geht man aber davon aus, daß sie erforderlich war, so ist im vorliegenden Falle jedenfalls fehlerlos verfahren worden; denn das Weiterleitungsschreiben des Oberverwaltungsgerichts vom 20. Oktober 1952 erfüllt die Voraussetzungen des § 80 BVerfGG. Zwar ist es nur von einer einzelnen Person unterschrieben worden. Aus seinem Inhalt -

BVerfGE 2, 266 (271):

"Das Oberverwaltungsgericht hat von einer Stellungnahme zu den aufgeworfenen Streitfragen Abstand genommen" - ergibt sich aber, daß der Vorgang nicht die Justizverwaltung, sondern das Gericht als solches beschäftigt hat. Es handelt sich somit um die Mitteilung eines Gerichtsbeschlusses durch den Präsidenten des Oberverwaltungsgerichts in seiner Eigenschaft als Richter. Der Unterschriftsleistung durch sämtliche Mitglieder des Gerichts bzw. des zuständigen Senats bedarf es nicht. Das wäre u. U. dann zu fordern, wenn das nach § 80 Abs. 2 BVerfGG oberste Gericht inhaltlich Einfluß auf den Beschluß des vorlegenden Gerichts nehmen könnte oder kraft Gesetzes zur Stellungnahme verpflichtet wäre. Dies ist jedoch nicht der Fall.

Der Einwand der Bundesregierung, das vorlegende Gericht habe nicht geprüft, ob es für seine Entscheidung auf die Vereinbarkeit des Notaufnahmegesetzes mit dem Grundgesetz ankomme, schlägt nicht durch, weil die Entscheidung des Landesverwaltungsgerichts ersichtlich von der Gültigkeit des Notaufnahmegesetzes abhängt; das genügt für die Zulässigkeit dieser Vorlage: Art. 100 GG fordert vom Vorlagebeschluß keine Ausführungen hierüber. Auch § 80 Abs. 2 BVerfGG verpflichtet das vorlegende Gericht nicht, alle sich im weiteren Verfahren ergebenden Entscheidungsmöglichkeiten darauf zu überprüfen, ob es in jedem Falle auf die Wirksamkeit der für nichtig angesehenen Gesetzesvorschrift ankommt. Die Vorlage ist zulässig, wenn nach dem gesamten Sachverhalt und den übrigen Ausführungen des vorlegenden Gerichts offensichtlich ist, daß es dem vorlegenden Gericht für die Entscheidung des Rechtsstreits auf die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes ankommt. Das ist hier der Fall; denn bei Ungültigkeit des Notaufnahmegesetzes müßte das Landesverwaltungsgericht den auf Grund des nichtigen Gesetzes ergangenen Verwaltungsakt aufheben, weil er den Schein erweckt, daß sich der Kläger verbotswidrig im Bundesgebiet aufhalte.

2. Das Notaufnahmegesetz ist nicht derartig mit Besatzungsrecht verknüpft, daß das Bundesverfassungsgericht an der sachlichen Prüfung gehindert wäre. Zwar enthält das Besatzungs

BVerfGE 2, 266 (272):

statut in Ziffer 2d den heute noch gültigen Vorbehalt von Sonderbefugnissen für "Verschleppte und die Zulassung von Flüchtlingen", wozu auch die Flüchtlinge aus der sowjetischen Besatzungszone gehören. Das Notaufnahmegesetz beruht jedoch nicht auf einer hiernach ergangenen bindenden Anweisung der Alliierten Hohen Kommission. Die Verordnung Nr. 161 der Britischen (und das Gesetz 161 der Amerikanischen) Militärregierung (ABl. BrMilReg. Nr. 3 S. 35, ABl.AmMilReg. v. 1. 6. 1946 S. 53) kommen hier nicht in Betracht. Auch das Memorandum der Alliierten Hohen Kommission vom 2. Dezember 1949 an die Bundesregierung (BT-Drucks. 685 S. 6) enthält keine solche Anweisung, sondern Wünsche und Anregungen zur Lösung des Flüchtlingsproblems (vgl. BVerfG, Urteil vom 18. März 1953, BVerfGE 2, 181 ff. [210]).

Eine mündliche Verhandlung konnte unterbleiben, weil die Bundesregierung als einzige Beteiligte ausdrücklich darauf verzichtet hat (§ 25 Abs. 1 BVerfGG). Im Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG, §§ 80 ff. BVerfGG sind als Beteiligte nur die Verfassungsorgane anzusehen, die dem Verfahren nach § 82 Abs. 2 BVerfGG beigetreten sind (vgl. BVerfG, Beschluß vom 22. April 1953, BVerfGE 2, 213 ff. [218]).

III.

In der Sache kann der Auffassung des vorlegenden Landesverwaltungsgerichts nicht gefolgt werden.

1. § 1 NAG verstößt nicht gegen Art. 11 GG.

Das Grundrecht der Freizügigkeit haben "alle Deutschen" und damit auch die Deutschen in der sowjetischen Besatzungszone und in Ostberlin (diese werden im folgenden nicht mehr besonders erwähnt). Die Entstehungsgeschichte des Art. 11 GG ergibt eindeutig, daß man im Parlamentarischen Rat gerade diese Vorschrift ursprünglich auf "Bundesangehörige" beschränken wollte, dann aber bewußt auf "alle Deutschen" ausgedehnt hat (vgl. die Darstellung der Entstehungsgeschichte bei Wernicke, Bonn. Komm. Anm. I zu Art.11,und im JöR NF Bd. 1 S. 128-133, bes. die Aus

BVerfGE 2, 266 (273):

führungen des Abg. Carlo Schmid in der 44. Sitzung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rats, Stenogr. Berichte S. 573 f; Oberverwaltungsgericht Berlin 24. 9. 1952 I B 100/52 NA; Oberverwaltungsgericht Lüneburg 13. 6. 1951 - II OVG A 106/51 in DVBl. 1952 S. 57 ff. [58]). Die Rechtsstellung der Deutschen, die sich in der sowjetischen Besatzungszone befinden, ist insoweit grundsätzlich keine andere als die der Deutschen im Bundesgebiet. Übrigens erkennt § 1 Abs. 1 NAG dies selbst dadurch an, daß er ausdrücklich - der Anforderung des Art. 19 Abs. 1 GG genügend - das Grundrecht der Freizügigkeit unter Angabe des Art. 11 GG für die Deutschen der sowjetischen Besatzungszone ("insoweit") einschränkt. Für den Besitz des Grundrechts ist es ohne Bedeutung, daß die Bewohner der sowjetischen Besatzungszone es während ihres Aufenthaltes in dieser Besatzungszone praktisch nicht ausüben können. Der Wesenskern des Grundrechts liegt in der Zusicherung, daß seine Ausübung von der Staatsgewalt der Bundesrepublik Deutschland nicht behindert werden wird. Unerheblich ist es in diesem Zusammenhange, daß sich der Begriff "Deutscher" im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG nicht völlig deckt mit dem durch das Notaufnahmegesetz betroffenen Personenkreis; denn soweit durch das Notaufnahmegesetz Personen betroffen werden, die nicht als Deutsche im Sinne des Grundgesetzes (Art.116 Abs.1) gelten, scheidet eine Verletzung des Art. 11 GG ohnehin aus.

Inhalt des Grundrechts ist nicht nur die Freizügigkeit im Bundesgebiet (d. h. die Freizügigkeit unter der Voraussetzung eines bereits bestehenden dauernden Aufenthalts oder Wohnsitzes in ihm), sondern auch die Freizügigkeit in das Bundesgebiet, wie sich aus der Entstehungsgeschichte ergibt. (JöR a.a.O. S. 130, 135; so auch v. Mangoldt, Kommentar Anm. 2 zu Art. 11 GG). Freizügigkeit bedeutet also das Recht, an jedem Orte innerhalb des Bundesgebiets Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen, auch zu diesem Zweck in das Bundesgebiet einzureisen (ebenso Oberverwaltungsgericht Lüneburg 13. 6. 1951 - II OVG A 106/51 - in

BVerfGE 2, 266 (274):

DVBl. 1952 S. 57 ff. unter Berufung auf v. Mangoldt a.a.O. S. 89, Wernicke, Bonn. Komm. Anm. II 1 b zu Art. 11 GG, und andere).

Da jedes gegen das Betreten des Bundesgebiets und den dauernden Aufenthalt oder die Wohnsitznahme im Bundesgebiet gerichtete Verbot eine Einschränkung des Grundrechts der Freizügigkeit bedeutet, kann § 1 NAG nur wirksam sein, wenn er durch eine höhere Norm, nämlich Art. 11 Abs. 2 GG, gedeckt ist. Dabei ist es unerheblich, daß nach Angabe der Bundesregierung Rückschiebungen in die sowjetische Besatzungszone bisher nicht durchgeführt worden und auch nicht beabsichtigt sind; es kommt nicht auf die tatsächliche Duldung von nach dem Notaufnahmegesetz "illegalen" Zuwanderern an, sondern auf die Gültigkeit der rechtlichen Regelung, die sie zu "illegalen" Zuwanderern macht.

Nach Art. 11 Abs. 2 GG darf die Freizügigkeit - unter gewissen Voraussetzungen - "durch Gesetz" eingeschränkt werden. Es kann dahingestellt bleiben, ob diese Bestimmung durch ein redaktionelles Versehen so formuliert worden und ob sie in der Fassung der 3. Lesung des Hauptausschusses vom 10. Februar 1949 (PR-Drucks. 751) "Dieses Recht darf nur auf Grund eines Gesetzes ..." anzuwenden ist (so z. B. Wernicke, Bonn. Komm. Anm. II 2 a zu Art. 11 GG). Das Notaufnahmegesetz schränkt unmittelbar die Freizügigkeit ein, so daß es insoweit dem Wortlaut des Art. 11 Abs. 2 GG genügt. Es ist nach der Regelung des Notaufnahmegesetzes so, daß die Verwaltungsbehörde nicht erst auf Grund dieses Gesetzes die Einschränkung verfügt (Erlaubnis mit Verbotsvorbehalt), sondern so, daß sie eine Ausnahmeerlaubnis von der durch das Gesetz selbst begründeten Einschränkung erteilt (Verbot mit Erlaubnisvorbehalt). Deutlich wird dies auch aus § 1 Abs. 1 S. 2 NAG, der anschließend ausdrücklich sagt: "Die Freizügigkeit wird nach Art. 11 Abs. 2 GG insoweit eingeschränkt"; das ist eine Einschränkung durch das Gesetz selbst.

Zweifelhaft ist jedoch die Deckung des § 1 NAG durch Art. 11 Abs. 2 GG insofern, als er die Freizügigkeit für die von ihm betroffene Personengruppe zunächst generell aufhebt. Es fragt sich,

BVerfGE 2, 266 (275):

ob Art. 11 Abs. 2 GG solche generellen Aufhebungen der Freizügigkeit zuläßt.

Das Oberverwaltungsgericht Berlin bejaht die Frage in einer Entscheidung vom 24. September 1952 - I B 100/52 NA -, denn es komme nicht darauf an, ob die Voraussetzungen für Einschränkungen der Freizügigkeit gem. Art. 11 Abs. 2 GG gegenüber einzelnen Zuwanderern gegeben seien, vielmehr genüge es, daß sie überhaupt bestehen. Diese Auffassung ist nicht völlig von der Hand zu weisen; es liegt in der Natur der Sache, daß z. B. auch bei Seuchengefahr, die nach Art. 11 Abs. 2 GG gleichfalls Einschränkungen der Freizügigkeit zulässig macht, generelle Maßnahmen möglich sein müssen. Auch aus den übrigen in Art. 11 Abs. 2 GG genannten Gründen wird die Freizügigkeit z. B. für bestimmte Notstandsgebiete generell eingeschränkt werden dürfen. Dies mögen Gründe dafür sei, daß beim Zustandekommen des Notaufnahmegesetzes ähnliche Auffassungen von den Mehrheitsparteien des Bundestages auch für die darin vorgesehenen Einschränkungen vertreten worden sind (so schon in der 27. Sitzung des Bundestages der Abg. Kuntscher, Stenogr. Berichte des BT S. 846 B ff., insbes. S. 847 B, sowie Bundesminister Dr. Dehler a.a.O. S. 844 C f).

Auch Darlegungen bei der endgültigen Verabschiedung des Notaufnahmegesetzes im Bundestag darüber, daß die Aufnahme aus "sonstigen zwingenden Gründen" auch Zuwanderern gewährt werden könne, die nicht echte politische Flüchtlinge sind (z. B. Stenogr. Berichte des BT, 72. Sitzung S. 602 C, Abg. Kiesinger), haben offenbar den gleichen Ausgangspunkt; sie deuten darauf hin, daß diese Sprecher der Mehrheitsparteien davon ausgingen, daß die Aufnahme rechtlich auf die Fälle gem. § 1 Abs. 2 NAG beschränkt sein solle, also nach Art. 11 Abs. 2 GG im übrigen und damit generell versagt werden dürfe ohne Rücksicht darauf, ob ein Versagungsgrund aus Art. 11 Abs. 2 GG gerade gegenüber dem einzelnen Zuwanderer gegeben ist.

Die Rechtsauffassung, die bei der Verabschiedung des Notaufnahmegesetzes im Bundestag vertreten worden ist, fällt aber

BVerfGE 2, 266 (276):

gegenüber der Rechtsauffassung, die bei der Verabschiedung des Grundgesetzes im Parlamentarischen Rat vertreten wurde, nicht ins Gewicht; denn diese führte zu der maßgeblichen Norm, jene nur zu der unmaßgeblichen, nämlich der zu prüfenden Norm. Aus der Entstehungsgeschichte des Art. 11 GG ergibt sich aber zwingend, daß die generelle endgültige Aufhebung der Freizügigkeit für die Bewohner der sowjetischen Besatzungszone unzulässig ist. Bei der Beratung des Art. 11 GG im Parlamentarischen Rat hat eindeutig die Auffassung gesiegt, die den Deutschen in der sowjetischen Besatzungszone die volle Freizügigkeit auch in das Bundesgebiet gewähren wollte. Das ergibt sich besonders aus den Ausführungen eines der Gegner dieser Regelung im Parlamentarischen Rat, v. Mangoldt, in seinem Kommentar zu Art. 11 GG. Er hat - neben anderen - schon damals darauf hingewiesen, daß der Krieg länger dauernde Schwierigkeiten in der Bundesrepublik Deutschland hinterlassen würde und daß weiterhin mit der Möglichkeit größerer Fluchtbewegungen aus der sowjetischen Besatzungszone gerechnet werden müsse. Wenn trotzdem das Grundrecht auch den Deutschen dieser Zone gegeben worden ist, so steht der Sinn des Art. 11 GG in dieser Hinsicht schon nach dieser Entstehungsgeschichte unzweifelhaft fest. Da diese Absicht durch die Abänderung "alle Bundesangehörigen" in "alle Deutschen" im Grundgesetz selbst eindeutig zum Ausdruck gekommen ist, so kann gerade ihnen gegenüber der Abs. 2 des Art. 11 GG nicht dem einfachen Gesetz erlauben, das zu nehmen, was der Abs. 1 ihnen gewährt. Dieser Beschluß des Parlamentarischen Rates bestätigt, daß er die Schwierigkeiten bewußt in Kauf genommen hat. Würde man durch Auslegung zulassen, daß die grundsätzliche Entscheidung, die in jener Garantie des Zuwanderungsrechts liegt, durch ein generelles Verbot, wie es das Notaufnahmegesetz nach den erwähnten Auffassungen enthalten sollte und durfte, "eingeschränkt" wird, so würde für die Deutschen der sowjetischen Besatzungszone die ihnen gewährte Garantie tatsächlich im ganzen und ebenso grundsätzlich wieder beseitigt. Von der Freizügigkeit würde praktisch nur eine Art

BVerfGE 2, 266 (277):

von Asylrecht übrig bleiben - allerdings mit daran anschließender Freizügigkeit der Aufgenommenen innerhalb des Bundesgebiets - für solche Fälle, in denen das weitere Verbleiben in der sowjetischen Besatzungszone nach den Grundsätzen, die das Staatsleben der Bundesrepublik Deutschland bestimmen, nicht mehr zugemutet werden kann. Es ist aber nicht angängig, anzunehmen, daß Art. 11 Abs. 1 GG in voller Absicht den Deutschen der sowjetischen Besatzungszone ein Grundrecht garantiert, das Abs. 2 der gleichen Bestimmung in ebenso voller Absicht dem einfachen Gesetzgeber zur nahezu vollständigen Aufhebung wieder freigibt. Dazu war gerade diese Grundrechtsgewährung - die einzig praktische für die Deutschen in der sowjetischen Besatzungszone und zugleich die Basis fur die Ausübung aller anderen auch ihnen gewährten Grundrechte - allzu prinzipiell bedeutsam.

Diese Auslegung des Art. 11 GG ergibt sich nicht nur aus der im Grundgesetz verankerten grundsätzlichen Auffassung vom gesamtdeutschen Staatsvolk, sondern nicht minder aus der ebenfalls grundsätzlichen Auffassung vom gesamtdeutschen Staatsgebiet, und insbesondere von der gesamtdeutschen Staatsgewalt: Die Bundesrepublik Deutschland als der berufene und allein handlungsfähige Teil Gesamtdeutschlands, der staatlich wieder organisiert werden konnte, hat den Deutschen der sowjetischen Besatzungszone die Freizügigkeit auch wegen dieser grundsätzlichen Auffassung von dieser ihrer Position gewährt. Sie hat damit zugleich den Anspruch auf Wiederherstellung einer umfassenden deutschen Staatsgewalt gerechtfertigt und sich selbst als die Staatsorganisation des Gesamtstaates legitimiert, die bisher allein in Freiheit wieder errichtet werden konnte. Die Bundesrepublik Deutschland hat es damit übernommen, nicht einen großen Teil der Staatsangehörigen des deutschen Gesamtstaates an den Grenzen ihres Machtbereichs abzuweisen. Auch angesichts dieser prinzipiellen Auffassung von der Gestalt und Funktion der Bundesrepublik steht fest, daß Art. 11 Abs. 2 GG nicht erlaubt, in eben dieser für Gestalt und Funktion der Bundesrepublik Deutschland ausschlaggebenden Frage durch einfaches Gesetz das

BVerfGE 2, 266 (278):

wieder zu nehmen, was Art. 11 Abs. 1 GG bewußt und unter Inkaufnahme schwerwiegender Folgen um prinzipieller politischer Ziele willen als eine Vorleistung auf die deutsche Gesamtstaatlichkeit gewährt. Wollte man der Ansicht des Oberverwaltungsgerichts Berlin folgen, daß Art. 11 Abs. 2 GG eine generelle und endgültige Aufhebung der Freizügigkeit der Deutschen der sowjetischen Besatzungszone erlaube, so müßten in der Bundesrepublik Deutschland wieder vollkommen normale Verhältnisse herrschen, ehe die so verstandene Einschränkung der Freizügigkeit durch das Notaufnahmegesetz wieder aufzuheben wäre. Gewiß bedeutet die Aufnahme eines Zuwanderers in den meisten Fällen eine weitere Anspannung des Arbeitsmarktes und mittelbar in gewissem Umfange eine Inanspruchnahme öffentlicher Mittel. Diese Belastungen müssen aber in Kauf genommen werden; denn die Verleihung der Freizügigkeit an die Deutschen in der sowjetischen Besatzungszone bedeutet auch, daß sie in dieser Hinsicht auf eine Stufe mit den Deutschen in der Bundesrepublik Deutschland gestellt werden, daß sie die gleichen Chancen erhalten wie diese.

Der Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts Berlin kann also nicht gefolgt werden; Einschränkungen der Zuwanderung in die Bundesrepublik Deutschland sind vielmehr gegenüber Deutschen der sowjetischen Besatzungszone nur insoweit zulässig, als bei dem einzelnen Zuwanderer einer der Gründe für die Versagung der Aufnahme aus Art. 11 Abs. 2 GG vorliegt.

Diese Auslegung stimmt auch überein mit dem Wortlaut des Art. 11 Abs. 2 GG. Die Freizügigkeit darf "nur für die Fälle eingeschränkt werden, in denen eine ausreichende Lebensgrundlage nicht vorhanden ist und der Allgemeinheit daraus besondere Lasten entstehen würden". Auch diese Formulierung spricht dafür, daß die Aufhebung der Freizügigkeit nur nach Maßgabe der Verhältnisse des Einzelfalles zulässig ist, insbesondere also gerade dann, wenn wegen Fehlens einer ausreichenden Lebensgrundlage des Zuwanderers die Allgemeinheit belastet würde.

Auch bei dieser Auslegung des Art. 11 Abs. 2 GG ist aber die

BVerfGE 2, 266 (279):

Einschränkung der Freizügigkeit durch § 1 NAG mit dieser Verfassungsvorschrift vereinbar,

a) weil die Einschränkung - solange sie generell ist - nur den Charakter einer unerläßlichen Verfahrensnotwendigkeit hat, also nur eine generelle Suspension für die Dauer des Aufnahmeverfahrens bewirkt, aber nicht eine Entziehung bedeutet;

b) weil bei richtiger Auslegung in jedem einzelnen Falle im Notaufnahmeverfahren zu prüfen ist, ob einer der in Art. 11 Abs. 2 GG aufgeführten Gründe vorliegt, welche die Einschränkung dieses Grundrechts rechtfertigen.

Zu a) Die Einführung des Erlaubnisverfahrens als solchen widerspricht nicht Art. 11 Abs. 2 GG: Die Verfassung, die bestimmte Einschränkungen der Freizügigkeit zuläßt, läßt auch die adäquaten Mittel zu, diese Einschränkungen durchzuführen. Das Notaufnahmegesetz und sein Verbot in § 1 Abs. 1 ist ein solches Mittel. Die Vorschaltung des Verbots mit Erlaubnisvorbehalt hat hier nur die Bedeutung, ein brauchbares Verfahren zur Auslese der aufzunehmenden Personen zu liefern. Hierfür gibt es theoretisch zwei Möglichkeiten: entweder wird die Aufnahme grundsätzlich allen gewährt und nur im Einzelfalle durch besonderen Verwaltungsakt versagt (Erlaubnis mit Verbotsvorbehalt) oder aber umgekehrt (Verbot mit Erlaubnisvorbehalt). Das Notaufnahmegesetz wählt den letzten Weg, weil er der angesichts der Verhältnisse allein gangbare ist. Ein Flüchtlingsstrom kann nicht so reguliert werden, daß man zunächst allen die Aufnahme gewährt und erst später den einzelnen über das Bundesgebiet sich zerstreuenden Zuwanderern nachgeht. Vielmehr ist es erforderlich, die Massenbewegung in einer Weise aufzufangen, die der Bundesrepublik Deutschland überhaupt die Möglichkeit gibt, zu einer Entscheidung über das Vorliegen der Voraussetzungen des Art. 11 Abs. 2 GG im Einzelfalle zu kommen und diese gegebenenfalls auch durchzusetzen. Eine bloße Registrierungspflicht würde keinesfalls genügen; vielmehr muß die Freizügigkeit innerhalb des Bundesgebietes zunächst für die Dauer des Verfahrens allgemein versagt, praktisch also suspendiert sein.

BVerfGE 2, 266 (280):

Dabei kann es nicht ausschlaggebend sein, daß sich die Erteilung der im Notaufnahmegesetz vorgesehenen Aufnahme bei diesem grundsätzlichen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt möglicherweise durch ein anschließendes Verwaltungsstreitverfahren verzögert. Die bloße Tatsache, daß der Nichtaufgenommene sich zur Beschreitung des Verwaltungsrechtswegs gezwungen sehen kann, ändert an der rechtlichen Beurteilung nichts; denn ein Recht darauf, daß dies vermieden werde, gewährt Art. 11 GG nicht. Ob sich durch diese Verzögerung und durch eine abweisende Endentscheidung u. U. zugleich aus anderen Gesetzen Nachteile für den Betroffenen ergeben, ist in diesem Verfahren nicht zu prüfen; denn diese Nachteile beruhen jedenfalls nicht auf dem Notaufnahmegesetz und können dessen Verfassungsmäßigkeit nicht berühren. Die Freizügigkeit hat zwar im Laufe der letzten deutschen Rechtsentwicklung einen höheren Grad der Unabdingbarkeit erreicht (vgl. mit Art. 11 GG den Art. 111 WRV, insbesondere dessen Satz 3 "Einschränkungen bedürfen eines Reichsgesetzes"), so daß bei ihrer Sicherung ein strenger Maßstab anzulegen ist. Aber das Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, wie es das Notaufnahmegesetz begründet hat, ist noch zulässig. Dies ergibt ein Vergleich mit Einschränkungen zur Bekämpfung einer Seuchengefahr: Auch hierfür muß praktisch ein generelles Verbot mit Erlaubnisvorbehalt z. B. durch Anordnung einer Quarantäne eingeführt werden. Das Einschränkungsverfahren muß der Gefahr angepaßt sein, die bekämpft werden soll. Das Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ist kein absolut unzulässiges Mittel, sondern im konkreten Falle sogar das der besonderen Lage bei der Massenzuwanderung aus der sowjetischen Besatzungszone allein angemessene, mindestens also kein unangemessenes Mittel, worauf es allein ankommt. Der Gesetzgeber muß die Möglichkeit haben, dieses Verfahren nach seinem Ermessen zu regeln, und erst dann, wenn er etwa ein eindeutig unangemessenes Verfahren schafft, kann das Bundesverfassungsgericht dies für grundrechtsverletzend erklären. Dabei kommt es auch nicht darauf an, daß der Gesetzgeber des Notaufnahmegesetzes seinerzeit die heutige Massen

BVerfGE 2, 266 (281):

flucht noch nicht einmal erwartet hatte; nicht subjektive Willkür führt zur Feststellung der Verfassungswidrigkeit, sondern objektive, d. h. die tatsächliche und eindeutige Unangemessenheit der gesetzlichen Maßnahme im Verhältnis zu der tatsächlichen Situation, deren sie Herr werden soll. Man kann deshalb nicht sagen, daß Art. 11 GG auch für Einschränkungsmaßnahmen an dem Prinzipe der primären Freizügigkeit mit besonderer Aberkennung (Erlaubnis mit Verbotsvorbehalt) festhalte, und daß das Notaufnahmegesetz dies in das Gegenteil (Verbot mit Erlaubnisvorbehalt) umkehre.

Zu b) Das Notaufnahmegesetz würde zwar gegen Art. 11 GG verstoßen, wenn nach ihm die Erlaubnis zum dauernden Aufenthalt im Bundesgebiet den nicht unter § 1 Abs. 2 NAG fallenden Zuwanderern versagt werden dürfte, ohne daß im Einzelfall auch geprüft würde, ob ein Versagungsgrund aus Art. 11 Abs. 2 GG vorhanden ist. Das ist jedoch nicht der Fall.

§ 1 Abs. 2 NAG bestimmt, wem die Aufenthaltserlaubnis "nicht verweigert werden darf". Hier ist zunächst eine verhältnismäßig fest umrissene Voraussetzung gemacht ("die wegen einer drohenden Gefahr für Leib und Leben, für die persönliche Freiheit ... die in Abs. 1 genannten Gebiete verlassen mußten"); dann aber folgt als eine andere Voraussetzung ein der Auslegung im Einzelfalle besonders bedürftiger Begriff ("oder aus sonstigen zwingenden Gründen"), dessen Anwendung Entscheidungen nach quasi-richterlichem Ermessen der Aufnahmebehörden erfordert, was § 2 Abs. 3 NAG noch besonders ausspricht. So scheint aus dem Charakter der letzten Klausel als einer Art Generalklausel der anerkannten Zuwanderungsgründe hervorzugehen, daß die im Notaufnahmeverfahren zu erlaubenden Zuwanderungen hiermit erschöpft sein sollen. Indessen handelt es sich hier nicht um eine erschöpfende Regelung der Zuwanderungsfälle, um eine Art "Kodifikation" aller nicht schon durch die in § 1 Abs. 1 S. 1 NAG erwähnten anderweitigen Genehmigungen gedeckten Zuwanderungen. Das ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte und dem endgültigen Wortlaut des § 1 NAG:

BVerfGE 2, 266 (282):

Der Bundestag entschloß sich in 2. und 3. Lesung für eine Fassung des Notaufnahmegesetzes, die im wesentlichen einem Verordnungsentwurf der Bundesregierung (BR-Drucks. 67/49) entsprach (Stenogr.Berichte des BT, 52. Sitzung S. 1886 B ff., insbes. S. 1889 D) und von der Verfassungsmäßigkeit einer endgültigen generellen Einschränkung der Freizügigkeit ausging. Dies ist jedoch nicht die Fassung, die Gesetz geworden ist, denn der Bundesrat rief den Vermittlungsausschuß an (BT-Drucks. 1074). Der Schwerpunkt der Verhandlung im Vermittlungsausschuß lag darin, daß die Worte "Diese besondere Erlaubnis darf nur erteilt werden..." ersetzt wurden durch die Worte "Diese besondere Erlaubnis darf nicht verweigert werden...". Mit dieser Änderung, die Gesetz geworden ist, wurde nicht nur mit voller Absicht dem begünstigten Personenkreis ein Rechtsanspruch auf Aufnahme in das Bundesgebiet gewährt (Stenogr.Berichte des BR 18. Sitzung S. 301 D ff.), sondern es wurde zugleich aus einer Begrenzung der Aufnahmen nach oben eine solche nach unten gemacht. Erlaubnisse dürfen bei der jetzigen Fassung auch aus anderen als den in § 1 Abs. 2 NAG angegebenen Gründen erteilt werden. Dann aber ist es sogar notwendig, diese Vorschrift so auszulegen und anzuwenden, daß auch alle anderen Normen über das Recht auf Freizügigkeit - insbesondere die höhere Norm des Art. 11 Abs. 2 GG - im Notaufnahmeverfahren gewahrt werden. Dies ist um so mehr erforderlich, als schon allgemein der Grundsatz gilt, daß ein Gesetz nicht für nichtig zu erklären ist, wenn es im Einklang mit der Verfassung ausgelegt werden kann; denn es spricht nicht nur eine Vermutung dafür, daß ein Gesetz mit dem Grundgesetz vereinbar ist, sondern das in dieser Vermutung zum Ausdruck kommende Prinzip verlangt auch im Zweifel eine verfassungskonforme Auslegung des Gesetzes. Daß dabei nicht der Gesetzeszweck außer acht gelassen werden darf, versteht sich von selbst (vgl. Bayer. Verfassungsgerichtshof 13. 2. 1952 - Vf 3 V 51 - in DÖV 1952 S. 373) ; das geschieht aber auch im vorliegenden Falle nicht.

Auch der unmittelbare Zusammenhang des § 1 Abs. 1 S. 2 mit

BVerfGE 2, 266 (283):

§ 1 Abs. 2 NAG spricht für diese Auslegung: Zunächst war im Verordnungsentwurf der Bundesregierung der Art. 11 Abs. 2 GG lediglich in der Präambel zitiert (BR-Drucks. 67/49). Dann wurde die Berufung auf Art. 11 Abs. 2 GG in § 1 Abs. 1 NAG aufgenommen. Hiermit wurde der Formvorschrift des Art. 19 Abs. 1 GG genügt. Wenn auch die Materialien eine weitere Absicht bei dieser Änderung nicht ergeben, so ist dadurch doch die ausdrückliche Einschränkung des Grundrechts der Freizügigkeit gemäß Art. 11 Abs. 2 GG unmittelbar vor die hier auszulegende Bestimmung des § 1 Abs. 2 NAG gestellt worden. Dadurch wurde diese Vorschrift in einen so engen äußeren Zusammenhang gebracht mit dem, was Art.11 Abs.2 GG erlaubt, daß es widersinnig wäre, anzunehmen, der objektive Gesetzesinhalt des Abs. 2 richte sich gegen den soeben in Abs. 1 des § 1 NAG angeführten Art. 11 Abs. 2 GG. § 1 Abs. 2 NAG kann also nur so ausgelegt werden, daß das Grundrecht der Freizügigkeit auch bei Erteilung der Erlaubnisse nach Abs. 2 nur in dem nach Art. 11 Abs. 2 GG erlaubten Umfange eingeschränkt werden soll.

Das muß um so mehr gelten, als die ausdrückliche Einschränkung der Freizügigkeit lautet: "Die Freizügigkeit wird nach Art. 11 Abs. 2 GG insoweit eingeschränkt". Hier ist mehr gesagt, als Art. 19 Abs. 1 GG verlangt; es ist außer dem Grundrecht und seinem Art. 11 speziell auch die Ermächtigungsgrundlage der Einschränkung, nämlich der Abs. 2 des Art. 11 genannt. Das zwingt erst recht zu der Annahme, daß die Einschränkung der Aufnahme durch das Notaufnahmegesetz nur im Rahmen dieser Ermächtigung gelten soll.

Die Aufnahmebehörden und Verwaltungsgerichte werden im Einzelfalle zu prüfen haben, ob einer der besonderen Aufnahmegründe des § 1 Abs. 2 NAG vorliegt. Wenn das zu verneinen ist, wird sich die Prüfung darauf zu erstrecken haben, ob bei dem Einzelnen die endgültige Versagung der Aufnahme gemäß Art. 11 Abs. 2 GG gerechtfertigt ist. Dabei handelt es sich nicht um eine Entscheidung nach "freiem Ermessen", sondern um die Auslegung und Anwendung von Rechtsbegriffen (Loening DVBl. 1952

BVerfGE 2, 266 (284):

S. 197 ff., 235 ff. [200]). Das Bundesverfassungsgericht ist in diesem Verfahren, das nur der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des Notaufnahmegesetzes dient, nicht in der Lage, auch im übrigen mit bindender Wirkung über die Auslegung dieser Verfassungsvorschrift zu entscheiden.

Im übrigen ist der Gesetzgeber nicht gehindert, die Abweisungsgründe aus Art. 11 Abs. 2 GG z. B. im Interesse der Rechtssicherheit und Rechtsgleichheit zu konkretisieren.

Daß eine durch besonderen Verwaltungsakt gewährte Freizügigkeit widerrufen werden kann und insofern einer unmittelbar aus dem Grundgesetz sich ergebenden Freizügigkeit nicht gleichzustehen scheint, fällt nicht ins Gewicht, weil der Widerruf nach den allgemeinen Lehren des Verwaltungsrechts grundsätzlich nur eine materiell falsche Entscheidung über die Aufnahme mit der Rechtslage in Übereinstimmung bringen darf.

Schließlich ist auch aus dem Begriff "Einschränkung" in Art. 11 Abs. 2 GG nicht zu entnehmen, daß die Zuwanderung niemals gänzlich versagt, sondern immer nur auf einen Teil des Bundesgebiets begrenzt werden dürfe. Der Begriff "Einschränkung" ist nicht so zu verstehen, daß er nur eine teilweise Beschränkung der Freizügigkeit erlaube. "Einschränkung" ist vielmehr u. U. eine Einschränkung auch des Kreises der aus dem Grundrechte Berechtigten mit der Wirkung voller Abweisung.

Zusammenfassend ist zu sagen, daß § 1 NAG mit Art. 11 GG vereinbar ist,

weil er für die Dauer des Aufnahmeverfahrens nur eine unvermeidliche generelle Suspension der Freizügigkeit für die Betroffenen enthält,

für die Entscheidung im Aufnahmeverfahren eine endgültige gesetzliche Einschränkung des Grundrechts nur in dem Rahmen begründet, den Art. 11 Abs. 2 GG zuläßt.

2. Soweit nach dieser Auslegung des § 1 NAG die endgültige Ablehnung der Aufnahme erlaubt ist, verstößt er nicht gegen Art. 19 Abs. 2 GG. Das Landesverwaltungsgericht ist anderer Ansicht, vertritt aber auch eine andere Auslegung des § 1 NAG,

BVerfGE 2, 266 (285):

nach der im Notaufnahmeverfahren nicht geprüft werden darf, ob einer der in Art. 11 Abs. 2 GG erschöpfend aufgeführten Abweisungsgründe im Einzelfalle vorliegt. Es kann dahingestellt bleiben, ob Art. 19 Abs. 2 GG die restlose Entziehung eines Grundrechts im Einzelfall verbietet oder ob er nur verhindern will, daß der Wesenskern des Grundrechts als solchen, z. B. durch praktischen Wegfall der im Grundgesetz verankerten, der Allgemeinheit gegebenen Garantie angetastet wird.

Im vorliegenden Falle kommt es nämlich nicht auf die allgemeine Auslegung der Formulierung "Antastung des Wesensgehalts" eines Grundrechts an, für die gegebenenfalls das zu regelnde Lebensverhältnis, die tatsächlich getroffene Regelung und die gesellschaftlichen Anschauungen hierüber sowie das rechtlich geläuterte Urteil über die Bedeutung maßgebend sein dürften, die das Grundrecht nach der getroffenen Einschränkung noch für das soziale Leben im Ganzen besitzt. Denn hier genügt schon folgende Überlegung: Der Parlamentarische Rat hat die Freizügigkeit für die Deutschen in der sowjetischen Besatzungszone eingehend beraten und auch die Einschränkungsmöglichkeiten gemäß Art. 11 Abs. 2 GG geschaffen. Es war ihm klar, daß gerade diesem Personenkreis gegenüber von diesen Einschränkungsmöglichkeiten wahrscheinlich würde Gebrauch gemacht werden müssen. Bei dieser Sachlage würde es eine Unstimmigkeit innerhalb des Grundgesetzes selbst bedeuten, wenn die Anwendung dieser Einschränkungen auf die Deutschen in der sowjetischen Besatzungszone als unvereinbar mit Art. 19 Abs. 2 GG angesehen werden müßte. Mag es also an sich möglich sein, daß nach Art. 11 Abs. 2 GG zulässige Einschränkungen dennoch gegen Art. 19 Abs. 2 GG verstoßen, so ist das doch in dem besonderen Falle der Deutschen in der sowjetischen Besatzungszone nicht anzunehmen. Dies um so weniger, als das Notaufnahmegesetz nicht alle nach Art. 11 Abs. 2 GG zulässigen Einschränkungen realisiert, sondern bei zwingenden Gründen der Flucht den Aufnahmeanspruch ohne Rücksicht auf die künftige soziale Lage des Flüchtlings und ihre

BVerfGE 2, 266 (286):

Wirkungen auf die Lage der Bundesrepublik Deutschland usw. gewährt.

3. Schließlich ist § 1 NAG auch mit Art. 3 Abs. 3 GG vereinbar.

In diesem Zusammenhange kann es dahingestellt bleiben, wie der Begriff "Heimat" zu verstehen ist, ob als landsmannschaftliche Zugehörigkeit oder örtliche Herkunft. Denn die übrigen Voraussetzungen des Art. 3 Abs. 3 GG sind nicht erfüllt.

Aus den Worten "Niemand darf wegen ... benachteiligt oder bevorzugt werden" ergibt sich, daß ein kausaler Zusammenhang zwischen einem der aufgeführten Gründe und der Benachteiligung oder Bevorzugung gegeben sein muß. Danach darf eine Sonderbehandlung nicht ihre Ursache in den durch Art. 3 Abs. 3 GG bezeichneten Gründen haben. Da eine Bedrohung der sozialen und wirtschaftlichen Lage innerhalb der Bundesrepublik Deutschland gerade durch die starke Zuwanderung aus der sowjetischen Besatzungszone zu befürchten war und heute noch zu befürchten ist, stellt die ausdrückliche Benennung der Bewohner der sowjetischen Besatzungszone im Gesetzestext lediglich eine Art verkürzter Tatbestandsformulierung dar. Eine durch Art. 3 Abs. 3 GG verbotene Diskriminierung der Deutschen in der sowjetischen Besatzungszone enthält § 1 NAG nicht.

Gegen die Vereinbarkeit des § 1 NAG mit dem Grundgesetz sind daher keine Bedenken zu erheben.

Lediglich das ist in der Entscheidungsformel auszusprechen.

Zwar hat das Landesverwaltungsgericht in dem Vorlagebeschluß zum Ausdruck gebracht, daß es das Notaufnahmegesetz insgesamt für grundgesetzwidrig hält. Da es jedoch - an sich folgerichtig - die Nichtigkeit des ganzen Gesetzes lediglich aus der Unvereinbarkeit des § 1 NAG mit dem Grundgesetz herleitet, muß die Nachprüfung auf § 1 des Gesetzes beschränkt bleiben. Ist die Vereinbarkeit des § 1 NAG mit dem Grundgesetz festgestellt, so besteht auch keine Möglichkeit zur selbständigen Prüfung anderer Bestimmungen des Notaufnahmegesetzes von Amts wegen (vgl. § 82 Abs. 1 i.V.m. § 78 S. 2 BVerfGG).