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BVerfG, 06.12.1972 - 1 BvR 230/70, 1 BvR 95/71

Administration — Wed, 03 Jul 2024 20:23:17 +0000

Daten

Fall:

Förderstufe

Fundstellen:

BVerfGE 34, 165; NJW 1973, 133; DVBl 1973, 257; DÖV 1973, 50

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

06.12.1972

Aktenzeichen:

1 BvR 230/70, 1 BvR 95/71

Entscheidungstyp:

Urteil

1. Wenn gesetzliche Vorschriften nach dem Willen des Gesetzgebers sich generell auf die Normadressaten erst von einem Zeitpunkt ab auswirken sollen, der jeweils für bestimmte örtliche Bereiche durch Rechtsverordnung festgelegt wird, so endet die Frist des § 93 Abs. 2 BVerfGG jedenfalls nicht früher als ein Jahr nach dem Inkrafttreten der Rechtsverordnung.
2. Das Elternrecht nach Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG umschließt grundsätzlich die freie Wahl zwischen den verschiedenen Bildungswegen, die der Staat in der Schule zur Verfügung stellt.
3. Zum staatlichen Gestaltungsbereich im Rahmen des Art. 7 Abs. 1 GG gehört nicht nur die organisatorische Gliederung der Schule, sondern auch die Festlegung der Ausbildungsgänge und Unterrichtsziele.
4. Die gemeinsame Erziehungsaufgabe von Eltern und Schule, welche die Bildung der einen Persönlichkeit des Kindes zum Ziele hat, verlangt ein sinnvolles Zusammenwirken der beiden Erziehungsträger.
5. Die Aufnahme des Kindes in einen bestimmten Bildungsweg kann an Zulassungsvoraussetzungen geknüpft werden. Jedoch darf das Wahlrecht der Eltern zwischen den vom Staat zur Verfügung gestellten Schulformen nicht mehr als notwendig begrenzt werden.
6. Die wesentlichen Merkmale einer als Pflichtschule eingeführten Förderstufe müssen durch Gesetz festgelegt werden.
7. Art. 7 Abs. 4 GG erfordert, daß die Möglichkeit offenbleibt, nach Abschluß der Grundschule statt einer öffentlichen Schule eine private Ersatzschule zu besuchen.
8. Die Einführung der obligatorischen Förderstufe in Hessen verletzt grundsätzlich nicht das Elternrecht. Jedoch ist SchulPflG-HE § 5 Abs. 2 Satz 2 mit Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG insoweit unvereinbar, als in Schuljahrgängen 5 und 6 der Besuch einer weiterführenden öffentlichen Schule außerhalb des Schulbezirks oder einer privaten Ersatzschule ausgeschlossen wird.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 34, 165

Paginierung:

BVerfGE 34, 165 (165):

2. Das Elternrecht nach Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG umschließt grundsätzlich die freie Wahl zwischen den verschiedenen Bildungswegen, die der Staat in der Schule zur Verfügung stellt.

3. Zum staatlichen Gestaltungsbereich im Rahmen des Art. 7 Abs. 1 GG gehört nicht nur die organisatorische Gliederung der Schule, sondern auch die Festlegung der Ausbildungsgänge und Unterrichtsziele.

4. Die gemeinsame Erziehungsaufgabe von Eltern und Schule, welche die Bildung der einen Persönlichkeit des Kindes zum Ziele hat, verlangt ein sinnvolles Zusammenwirken der beiden Erziehungsträger.

5. Die Aufnahme des Kindes in einen bestimmten Bildungsweg kann an Zulassungsvoraussetzungen geknüpft werden. Jedoch darf das Wahlrecht der Eltern zwischen den vom Staat zur Verfügung gestellten Schulformen nicht mehr als notwendig begrenzt werden.

6. Die wesentlichen Merkmale einer als Pflichtschule eingeführten Förderstufe müssen durch Gesetz festgelegt werden.

7. Art. 7 Abs. 4 GG erfordert, daß die Möglichkeit offenbleibt, nach Abschluß der Grundschule statt einer öffentlichen Schule eine private Ersatzschule zu besuchen.

8. Die Einführung der obligatorischen Förderstufe in Hessen verletzt grundsätzlich nicht das Elternrecht. Jedoch ist SchulPflG-HE § 5 Abs. 2 Satz 2 mit Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG insoweit unvereinbar, als in Schuljahrgängen 5 und 6 der Besuch einer weiterführenden öffentlichen Schule außerhalb des Schulbezirks oder einer privaten Ersatzschule ausgeschlossen wird.

Urteil

des Ersten Senats vom 6. Dezember 1972 auf die mündliche Verhandlung vom 26. September 1972

-- 1 BvR 230/70 und 95/71 --

BVerfGE 34, 165 (166):

in den Verfahren über die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer 1.-19.... gegen die Dritte Verordnung der Hessischen Landesregierung zur Ausführung des § 9 des Schulverwaltungsgesetzes vom 27. Februar 1970 (GVBl. I S. 216) in Verbindung mit § 2 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2, § 8 Abs. 2, § 9 des Schulverwaltungsgesetzes in der Fassung vom 30. Mai 1969 (GVBl. I S. 87) und § 5 Abs. 2 Satz 2 des Hessischen Schulpflichtgesetzes in der Fassung vom 30. Mai 1969 (GVBl. I S. 104) - 1 BvR 230/70 -, 20.-82.... gegen die Vierte Verordnung der Hessischen Landesregierung zur Ausführung des § 9 des Schulverwaltungsgesetzes vom 17. März 1970 (GVBl. I S. 264) in Verbindung mit § 2 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2, § 8 Abs. 2, § 9 des Schulverwaltungsgesetzes in der Fassung vom 30. Mai 1969 (GVBl. I S. 87) und § 5 Abs. 2 Satz 2 des Hessischen Schulpflichtgesetzes in der Fassung vom 30. Mai 1969 (GVBl. I S. 104) - 1 BvR 95/71 - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Hans Fertig, Frankfurt/Main, Oskar-Sommer-Straße 16 -.

Entscheidungsformel:

1. § 5 Absatz 2 Satz 2 des Hessischen Schulpflichtgesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Änderung der hessischen Schulgesetze vom 29. März 1969 (Gesetz- und Verordnungsbl. I S. 44) - Bekanntmachung der Neufassung vom 30. Mai 1969 (Gesetz- und Verordnungsbl. I S. 104) - ist wegen Verstoßes gegen Artikel 6 Absatz 2 Satz 1 und Artikel 2 Absatz 1 des Grundgesetzes insoweit nichtig, als in den Schuljahrgängen 5 und 6 der Besuch einer weiterführenden öffentlichen Schule außerhalb des Schulbezirks oder einer privaten Ersatzschule ausgeschlossen wird.

2. § 5 Absatz 2 Satz 2 des Hessischen Schulpflichtgesetzes verletzt in dem sich aus Nummer 1 ergebenden Umfang die Grundrechte der beschwerdeführenden Eltern und Großeltern aus Artikel 6 Absatz 2 Satz 1 und der beschwerdeführenden Kinder aus Artikel 2 Absatz 1 des Grundgesetzes.

3. Im übrigen werden die Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen.

4. Das Land Hessen hat den Beschwerdeführern 1/3 der notwendigen Auslagen zu erstatten.

BVerfGE 34, 165 (167):

Gründe:

Die Verfassungsbeschwerden wenden sich gegen die Einführung der obligatorischen Förderstufe im Lande Hessen.

Die Förderstufe umfaßt die Schuljahrgänge 5 und 6; sie soll den Übergang von der Grundschule zu den weiterführenden Schulen erleichtern und lenken.

In Hessen sind Förderstufen seit dem Jahre 1955 eingerichtet. Ihr Besuch war zunächst freiwillig. Durch das Gesetz zur Änderung der hessischen Schulgesetze vom 29. März 1969 (GVBl. I S. 44) wurde die schrittweise Einführung der obligatorischen Förderstufe im Lande Hessen angeordnet. Die Begründung zu dem Regierungsentwurf dieses Gesetzes (Landtagsdrucksache VI/ Nr. 1300 zu Artikel 1 Nr. 8) bezeichnet als Aufgaben der Förderstufe:

"1. Die Übergänge zu weiterführenden Schulen werden erleichtert und erhöht,

2. eine bessere Lenkung der Begabungen wird erreicht,

3. leistungsschwächere, aber potentiell begabte Kinder können nachhaltiger als seither in ihrer schulischen Entwicklung gefördert werden."

Über die Organisation der obligatorischen Förderstufe und den Zeitpunkt ihrer Einrichtung bestimmt das Gesetz über die Unterhaltung und Verwaltung der öffentlichen Schulen und die Schulaufsicht (Schulverwaltungsgesetz - SchVG -) in der Fassung vom 30. Mai 1969 (GVBl. I S. 87):

"§ 8 Organisatorische Zusammenfassung von Schulen

(1) ...

(2) Förderstufen sind in der Regel Bestandteil der Hauptschulen oder der Gesamtschulen; sie umfassen die Schuljahrgänge 5 und 6 und sollen in der Regel mindestens dreizügig sein. Förderstufen unterstehen der Aufsicht eines eigenen pädagogischen Leiters. Auf die

BVerfGE 34, 165 (168):

räumliche Zuordnung der Förderstufe zur Hauptschule kann in Ausnahmen verzichtet werden, wenn Schulanlagen anderer Schulformen genutzt werden.

(3) bis (10) ...

§ 9 Förderstufen

Förderstufen sind einzurichten, wenn die persönlichen, sächlichen und schulorganisatorischen Voraussetzungen vorliegen. Die Landesregierung bestimmt im Benehmen mit dem Schulträger durch Rechtsverordnung, in welchen Schulaufsichtsbereichen Förderstufen eingerichtet werden."

Über die Pflicht zum Besuch der Förderstufe enthalten das Schulverwaltungsgesetz und das Hessische Schulpflichtgesetz in der Fassung vom 30. Mai 1969 (GVBl. I S. 104) - SchPflG - folgende Bestimmungen:

"Schulverwaltungsgesetz

§ 2 Wahl des Bildungsweges

(1) ...

(2) Die Wahl des Bildungsweges nach dem Besuch der Grundschule ist Sache der Erziehungsberechtigten; die Pflicht zum Besuch einer Förderstufe oder einer Sonderschule bleibt unberührt ...

(3) bis (4) ...

Schulpflichtgesetz

§ 5 Erfüllung

(1) ...

(2) Nach dem Besuch der Grundschule wird die Vollzeitschulpflicht durch den Besuch einer Hauptschule erfüllt; sie kann auch durch den Besuch einer Realschule oder eines Gymnasiums erfüllt werden. Wenn für den Schulbezirk, in dem der Schulpflichtige seinen Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt hat, die Förderstufe durch Rechtsverordnung eingeführt ist, ist in den Schuljahrgängen 5 und 6 die Schule zu besuchen, an der die Förderstufe eingerichtet ist ...

(3) bis (4) ..."

BVerfGE 34, 165 (169):

In Einzelfällen kann der Besuch einer anderen Schule gestattet werden:

"§ 19 Gestattungen und Zuweisungen

Die Schulaufsichtsbehörde kann den Besuch einer anderen als der zuständigen Schule gestatten oder Schüler ganz oder für einzelne Unterrichtsfächer einer anderen Schule zuweisen."

Die nähere Ausgestaltung der Förderstufe hat der Hessische Kultusminister zuletzt in den "Richtlinien für die Förderstufe" (Erlaß vom 14. März 1972 - E I 5 - 120/04 - 909 - Amtsblatt des Hessischen Kultusministers S. 342) geregelt. Der Erlaß ist mit Zustimmung des Landeselternbeirats von Hessen ergangen.

Danach ist der Unterricht in der Förderstufe, der von Lehrern aller Schulformen erteilt wird, in Kern- und Kursunterricht gegliedert. Am Kernunterricht nimmt die Förderstufenklasse gemeinsam teil; er umfaßt die Bereiche Deutsch, Weltkunde (Gesellschaftslehre) und Naturwissenschaften. Die Fächer Englisch und Mathematik (ab 6. Schuljahr gegebenenfalls auch Deutsch) werden im Kurssystem unterrichtet. Dabei soll "durch Vermittlung eines verbindlichen Fundaments die Forderung nach wissenschaftsorientierter Bildung für alle eingelöst werden". Das Kurssystem gliedert sich regelmäßig in A-, B- und C-Kurse, in denen verschieden hohe Anforderungen gestellt werden. In den C-Kursen werden Schüler unterrichtet, "die den Anforderungen des Fundaments genügen, auch wenn sie noch besonderer Lernhilfen bedürfen". Die Schüler des B-Kurses sollen "den Anforderungen des Fundaments ohne Schwierigkeiten genügen und darüber hinaus Vertiefungen und Ergänzungen bewältigen". In die A-Kurse werden Schüler aufgenommen, die außerdem "zu kritischem, konstruktivem und abstrahierendem Denken befähigt sind". Latein und Französisch werden nur in einem "Leistungskurs" unterrichtet.

Die Schüler werden je nach ihrer Leistung für jedes Kursfach gesondert einem bestimmten Kurs zugeordnet. In besonderen

BVerfGE 34, 165 (170):

Kursen soll das Aufsteigen in einen höheren Kurs erleichtert und das Abgleiten in einen tieferen Kurs verhindert werden (Lift- und Stützkurse). Kriterien für die Ersteinstufung in Kurse sind: der Elternwunsch, das Gutachten der Grundschule, das letzte Zeugnis sowie Begabungs- und Leistungstests, ferner, wenn möglich und notwendig, die Beobachtungsergebnisse aller Lehrer aus dem Unterricht im Klassenverband während der ersten Phase der Förderstufe. Umstufungen sind an keinen festen Zeitpunkt gebunden; jedoch soll der Schüler je Fach nicht häufiger als einmal im Halbjahr umgestuft werden.

Über das Verfahren und die Mitwirkung der Eltern und anderer Erziehungsberechtigter bei Ein- und Umstufungen bestimmt Abschnitt IV Nr. 3 der Richtlinien:

"Vor der beabsichtigten Einstufung oder Umstufung sind die Erziehungsberechtigten schriftlich zu benachrichtigen; die Eltern werden gehört und beraten.

Über Einstufung oder Umstufung entscheidet die Klassenkonferenz unter Leitung des pädagogischen Leiters der Förderstufe. Sie trifft ihre Entscheidung aus pädagogischer Verantwortung und frei von Schematismus. Sind die Erziehungsberechtigten mit der beabsichtigten Einstufung oder Umstufung nicht einverstanden, so trifft diese Klassenkonferenz nach sechs Wochen die Entscheidung, die den Eltern mitgeteilt wird.

Das Recht der Eltern auf die Wahl der Schulform im Anschluß an die Klasse 6 der Förderstufe wird durch Einstufungen oder Umstufungen nicht berührt."

Falls das Kind nach Abschluß des 6. Schuljahres nicht eine integrierte Gesamtschule besucht, gibt die Klassenkonferenz den Eltern eine Empfehlung für seinen weiteren Bildungsweg. Stimmen Elternwunsch und Konferenzbeschluß überein, wird die Versetzung in die Klasse 7 der entsprechenden Schulform ausgesprochen. Stimmen sie nicht überein, so muß das Kind sich einer Prüfung unterziehen, falls es in die von den Eltern gewünschte Schulform eintreten soll.

Bisher ist die obligatorische Förderstufe aufgrund des § 9 SchVG in folgenden Bereichen eingeführt worden:

BVerfGE 34, 165 (171):

1. Landkreis Wetzlar (Erste Ausführungsverordnung vom 24. Juni 1969 - GVBl. I S. 120 -);

2. Landkreis Usingen (Zweite Ausführungsverordnung vom 8. Juli 1969 - GVBl. I S. 126 -);

3. Schulaufsichtsbereiche Hanau I, II, III (Dritte Ausführungsverordnung vom 27. Februar 1970 - GVBl. I S. 216 -);

4. Landkreis Dieburg, Stadt Gießen und Landkreis Gießen - mit Ausnahme der Gemeinde Ober-Hörgern - sowie Landkreise Kassel, Offenbach und Witzenhausen (Vierte Ausführungsverordnung vom 17. März 1970 - GVBl. I S. 264 -);

5. Landkreis Hofgeismar (Fünfte Ausführungsverordnung vom 28. März 1972 - GVBl. I S. 81 -);

6. Schulaufsichtsbereich I Groß Gerau (Sechste Ausführungsverordnung vom 15. Mai 1972 - GVBl. I S. 123 -).

II.

Die Beschwerdeführer zu 1a) bis 19c) - 38 Erziehungsberechtigte und 21 Kinder - wohnen oder wohnten in den Schulaufsichtsbereichen Hanau I, II und III; die Beschwerdeführer zu 20a) bis 82c) - 124 Erziehungsberechtigte und 73 Kinder - wohnen oder wohnten in den Schulaufsichtsbereichen Offenbach-Land I, II und III (Landkreis Offenbach). Bei Einlegung der Verfassungsbeschwerden besuchten die Kinder entweder die Grundschule oder die Förderstufe. Jetzt besuchen 28 Kinder noch die Grundschule, 24 Kinder die Förderstufe, davon einige freiwillig für ein drittes Jahr. 29 Kinder sind schon aus der Förderstufe ausgeschieden. 13 Kinder stehen im 5. oder 6. Schuljahr oder haben diese Schuljahre bereits durchlaufen, ohne die Förderstufe zu besuchen oder besucht zu haben. Der Wohnsitz dieser Kinder ist von ihren Eltern nach auswärts verlegt worden, um den Besuch der Förderstufe zu vermeiden.

Die Beschwerdeführer zu 1a) bis 19c) wenden sich gegen die Dritte Ausführungsverordnung vom 27. Februar 1970, die Beschwerdeführer zu 19a) bis 82c) gegen die Vierte Ausführungsverordnung vom 17. März 1970, alle Beschwerdeführer zugleich

BVerfGE 34, 165 (172):

gegen § 2 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2, § 8 Abs. 2 und § 9 SchVG sowie gegen § 5 Abs. 2 Satz 2 SchPflG, soweit diese Vorschriften den Besuch der Förderstufe zur Pflicht machen. Außerdem richten sich die Verfassungsbeschwerden gegen die mit der Einrichtung der obligatorischen Förderstufe verfügte Schließung der eingangsklassen an den Realschulen und Gymnasien in den betroffenen Schulaufsichtsbereichen.

Die beschwerdeführenden Erziehungsberechtigten rügen Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 und Art. 4 Abs. 1 GG, die beschwerdeführenden Kinder ihres Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG, sämtliche Beschwerdeführer ferner Verletzung der Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 GG.

Alle Beschwerdeführer machen geltend, sie seien durch die angegriffenen Bestimmungen in diesen Grundrechten selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Die zum Vormund des Beschwerdeführers zu 19c) bestellten Großeltern meinen, auch sie könnten sich auf Art. 6 Abs. 2 GG berufen. Mit Rücksicht auf ihre Erziehungsverantwortung dürfe ihnen der Grundrechtsschutz des Elternrechts nicht versagt werden; denn dadurch würde zugleich das elternlose Kind benachteiligt, dessen Recht auf Erziehung und Ausbildung vom Grundgesetz in das Elternrecht gekleidet worden sei.

Zur Begründung ihrer Verfassungsbeschwerden führen die Beschwerdeführer aus:

1. Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG behalte den Eltern die Wahl des von ihren Kindern einzuschlagenden Bildungsweges vor. Die obligatorische Förderstufe nehme den Eltern diese Wahlmöglichkeit, indem sie die Schüler durch das Kurssystem in einem positiven Ausleseverfahren bei weitgehender Ausschaltung elterlicher Mitwirkung auf einen bestimmten Bildungsweg festlege. Das Recht der Eltern, für ihre Kinder nach Abschluß der Förderstufe eine bestimmte weiterführende Schule zu wählen, laufe leer, weil der in der Förderstufe zwangsweise begonnene Bildungsweg später ohne Schaden für das Kind nicht mehr geändert werden könne. Die Eltern könnten auch nicht mehr bestimmen, welche Fremd

BVerfGE 34, 165 (173):

sprache ihr Kind als erste lernen solle. Der Kernunterricht in der Förderstufe nivelliere die Ausbildung ohne Rücksicht auf die Unterschiede in der Begabung und Entwicklung der Kinder. Es sei auch unzumutbar, die Kinder einer Schulform anzuvertrauen, die auf einer überholten, von Erziehungswissenschaftlern jedenfalls ernstlich umstrittenen Bildungsvorstellung beruhe. Die obligatorische Förderstufe hindere den Besuch von privaten Ersatzschulen. Das verstoße gegen Art. 7 Abs. 4 GG, der im Rahmen des Art. 6 Abs. 2 Satz 1 und Art. 12 Abs. 1 GG Reflexwirkungen äußere.

2. Die Einführung der obligatorischen Förderstufe mißachte die in Art. 6 Abs. 1 GG geschützte Familie. Wenn Eltern ihren Kindern die bestmögliche Erziehung angedeihen lassen wollten, bleibe ihnen nichts anderes übrig, als den Wohnsitz und Aufenthalt ihrer Kinder - getrennt von der Familie - in einen Schulbereich ohne Förderstufe zu verlegen.

3. Die beschwerdeführenden Erziehungsberechtigten fühlten sich in ihrem Gewissen verpflichtet, ihre Kinder einem Gymnasium oder einer Realschule statt der nach ihrer Meinung für die Ausbildung ihrer Kinder weniger geeigneten Förderstufe anzuvertrauen. Die Einrichtung der obligatorischen Förderstufe verstoße deshalb auch gegen ihr Grundrecht aus Art. 4 Abs. 1 GG. Diesen Gewissenskonflikt könne das Land Hessen vermeiden, indem es den Beschwerdeführern gestatte, auf die noch vorhandenen herkömmlichen Schulformen auszuweichen. Die Beschwerdeführer zu 6a) und b) sowie zu 10a) und b) fühlen sich in ihrem Gewissen verpflichtet, ihre Kinder in einer katholischen Privatschule erziehen zu lassen.

4. Die obligatorische Förderstufe verletze das Grundrecht der beschwerdeführenden Schüler auf freie Wahl der Ausbildungsstätte und des Berufs. Auch die weiterführenden Schulen seien Ausbildungsstätten im Sinne von Art. 12 Abs. 1 GG. Das Land Hessen müsse die Wahlmöglichkeit unter den weiterführenden Schulen einräumen, die nach dem hessischen Schulsystem herkömmlich als Schulformen in Betracht kämen. Ferner beeinträch

BVerfGE 34, 165 (174):

tige die obligatorische Förderstufe die freie Berufswahl; denn sie schließe das nur durchschnittlich begabte Kind von den akademischen Berufen aus. Die theoretische Möglichkeit eines Schülers des B-Kurses, nach Abschluß der Förderstufe in ein Gymnasium aufgenommen zu werden, lasse sich wegen des Ausbildungsrückstandes gegenüber den Teilnehmern an A-Kursen praktisch nicht verwirklichen.

5. Alle Beschwerdeführer fühlen sich in ihrem allgemeinen Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 GG) durch den Zwang zur Teilnahme an einem Schulversuch verletzt, dessen didaktische Konzeption nicht ausgereift sei und für den nicht nur Lehrer mit Spezialausbildung, sondern auch ausreichende Unterrichtsräume und auf die Förderstufe abgestellte Lehrmittel sowie Lehr- und Bildungspläne fehlten. Die Ermächtigung der Landesregierung zur Einrichtung von Förderstufen in § 9 SchVG verstoße gegen das durch Art. 118 der hessischen Verfassung übernommene Prinzip des Art. 80 Abs. 1 GG. § 9 SchVG lege Inhalt, Art und Ausmaß der Ermächtigung nicht selbst fest, sondern überlasse es der Exekutive, zu bestimmen, wann die Voraussetzungen für die Einrichtung der obligatorischen Förderstufe gegeben seien. Auch verstoße der Zwang zum Besuch der Förderstufe gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

6. Der Gleichheitssatz sei verletzt, weil durch die - zudem nur schrittweise - Einführung der obligatorischen Förderstufe zum Nachteil der Beschwerdeführer und unter Verletzung der Pflicht zu bundestreuem Verhalten ohne sachlichen Grund Unterschiede zwischen den Schulen in Hessen und denen in anderen Bundesländern herbeigeführt würden. Hochbegabte Schüler würden ferner durch den nivellierenden Kernunterricht in ihrer Entwicklung gehemmt.

Zur Unterstützung ihrer Rechtsauffassung haben die Beschwerdeführer ein Gutachten von Professor Dr. Maunz, München, vorgelegt.

BVerfGE 34, 165 (175):

III.

Der Hessische Ministerpräsident hat sich namens der Hessischen Landesregierung, die dem Verfahren beigetreten ist, zu den Verfassungsbeschwerden geäußert:

1. Die meisten Verfassungsbeschwerden seien unzulässig; denn für zahlreiche beschwerdeführende Kinder und deren Eltern seien die Voraussetzungen für die Erhebung der Verfassungsbeschwerden entweder noch nicht gegeben oder inzwischen wieder entfallen. Die Kinder, die noch die Grundschule besuchten, seien von den zur Prüfung gestellten Rechtsvorschriften nicht gegenwärtig betroffen. Schulpflichtig gewordene Kinder müßten noch bis zu 4 Jahren die Grundschule besuchen, ehe die Bestimmungen über die Förderstufe für sie wirksam würden.

Nicht betroffen von der angegriffenen Regelung seien ferner alle Kinder, die im 5. und 6. Schuljahr ständen oder diese Schuljahre bereits durchlaufen hätten, ohne die Förderstufe zu besuchen oder besucht zu haben.

Die Beschwer sei entfallen für alle Kinder, die nach Durchlaufen der Förderstufe auf eine andere Schule übergegangen seien oder die freiwillig die Förderstufe für ein drittes Jahr besuchten. Für diese Kinder beständen keine rechtlichen Nachwirkungen aus der angegriffenen Regelung.

Zulässig seien nur die Verfassungsbeschwerden der 24 Kinder, die derzeit die Förderstufe im ersten oder zweiten Jahr besuchten, und ihrer Erziehungsberechtigten.

2. Diese Verfassungsbeschwerden seien jedoch unbegründet.

a) Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG verpflichte den Staat nicht, bestimmte Schulformen einzurichten oder eine der Begabung einzelner Kinder besonders förderliche Schulorganisation aufrechtzuerhalten. Den Eltern ständen im übrigen auch nach Einführung der obligatorischen Förderstufe verschiedene Schulformen zur Auswahl; denn die Neuregelung ändere nicht Zahl und Art der weiterführenden Schulen. Zudem sei die Förderstufe in sich differenziert und erlaube die bisherige Auswahl der

BVerfGE 34, 165 (176):

weiterführenden Schulen, allerdings in veränderter organisatorischer Form und zu einem späteren Zeitpunkt.

Die Bedenken gegen die Förderstufe wegen fehlender Erprobung und Zweifel an ihrer pädagogischen Wirksamkeit seien unbegründet. Die Förderstufe verbessere die Chancen des Schülers, sich für den Besuch eines Gymnasiums oder einer Realschule zu qualifizieren. Die Eltern seien nicht berechtigt, über die Sprachenfolge in der Schule zu bestimmen. Auch erlaube das Kurssystem der Förderstufe die Einrichtung eines mehrsprachigen Unterrichts. Zwar sei nicht auszuschließen, daß besonders begabte oder schneller entwickelte Kinder in der Förderstufe durch ihre Mitschüler in ihrer Entwicklung gehemmt werden könnten. Das sei aber auch eine für das herkömmliche System unvermeidliche Folge der allgemeinen Schulpflicht und müsse zur Verwirklichung der Sozialität im Schulwesen hingenommen werden. Die Förderstufe könne ihre Aufgabe nur erfüllen, wenn sie von allen im Schulbereich wohnenden Kindern besucht werde. Leistungsgerechte Differenzierung und leistungsfördernde Anregung verlangten danach, daß alle Begabungsgrade und -richtungen in der Förderstufe zusammenblieben. Zudem werde der Zwang zum Besuch der Förderstufe durch das Bemühen gerechtfertigt, verfassungsrechtlich unerwünschte Sonderungen der Schüler nach den Besitzverhältnissen abzubauen. Soweit die Unzumutbarkeit der Förderstufe mit den örtlichen Schulverhältnissen begründet werde, sei dies nur eine Frage des einfachen Rechts.

Die Neuregelung enthalte auch keine verfassungswidrige positive Auslese der Schüler durch den Staat; sie schließe eine Mitwirkung der Eltern bei der Ein- und Umstufung in die Kurse nicht aus, gestalte vielmehr das elterliche Wahlrecht effektiver und entlaste es von Risiken der Fehlbeurteilung. Die Förderstufe solle verhindern, daß, wie bisher, 1/6 der Gymnasiasten das Gymnasium vorzeitig ohne Abschluß verlasse und im Durchschnitt jeder Gymnasiast einmal sitzenbleibe. Im übrigen verbiete das Grundgesetz dem Staat eine leistungsspezifische Beurteilung der Schüler bei der Kurseinstufung nicht.

BVerfGE 34, 165 (177):

b) Das Verbot, die Kinder von der Familie zu trennen, sei nicht in Art. 6 Abs. 1, sondern in Art. 6 Abs. 3 GG enthalten. Unter "Trennung" im Sinne der Vorschrift sei nur die zwangsweise Wegnahme des Kindes von den Eltern zu verstehen.

c) Da die Entscheidung über die Schulform vom Grundgesetz nicht den Eltern, sondern dem Staat zugewiesen sei, komme insoweit ein durch Art. 4 Abs. 1 GG angesprochener Gewissenskonflikt nicht in Betracht. Auch sei die Frage nach der Richtigkeit oder Zweckmäßigkeit einer Schulausbildung inhaltlich keine Gewissensfrage. Zudem könne ein Gewissenskonflikt nicht generell die Gültigkeit der angefochtenen Vorschriften in Frage stellen, sondern allenfalls im Einzelfall eine Freistellung von dem Besuch der Förderstufe erfordern. Dem trage § 19 SchPflG, der in Einzelfällen den Besuch einer anderen Schule gestatte, genügend Rechnung.

d) Ausbildungsstätte im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG sei nur die Berufsausbildungsstätte, nicht auch die allgemeinbildende Schule während der Dauer der Vollzeitschulpflicht. Der Zugang zu ihr sei durch die Art. 6 und 7 GG abschließend geregelt. Die Freiheit der Berufswahl sei nicht berührt, weil die Förderstufe weit im Vorfeld der eigentlichen Berufswahl liege.

e) Die Gewährleistung des Art. 2 Abs. 1 GG trete hinter die spezielleren Garantien der Art. 6 und 7 GG zurück, soweit es sich darum handele, ob die Beschwerdeführer zur Beteiligung an der Förderstufe gezwungen werden könnten. Die Neuregelung stehe auch nicht außerhalb der verfassungsmäßigen Ordnung; insbesondere verletze § 9 SchVG keine rechtsstaatlichen Grundsätze. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG binde den Landesgesetzgeber nicht; im übrigen sei die Ermächtigung in § 9 SchVG nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt. Eine normative Festlegung der Förderstufe in Einzelheiten könne nicht verlangt werden, zumal sie die Weiterentwicklung der Schule und den pädagogischen Fortschritt ohne zwingenden Anlaß hemmen würde. Der Begriff der Förderstufe sei durch § 8 Abs. 2 SchVG, § 5 Abs. 2 SchPflG vor dem Hintergrund langjähriger Versuche mit dieser Schulform

BVerfGE 34, 165 (178):

nicht weniger fest umschrieben als die Begriffe "Grundschule", "Hauptschule", "Realschule" oder "Gymnasium". Der Grundsatz der Bundestreue könne durch die Regelung schon mangels einer Bundeskompetenz im Schulwesen nicht verletzt sein. Auch entspreche die Förderstufe dem "Hamburger Abkommen" der Kultusministerkonferenz vom 28. Oktober 1964, in dem die Einrichtung von Förder- oder Beobachtungsstufen ausdrücklich vorgesehen sei.

f) Der Gleichheitssatz verpflichte das Land Hessen nicht zur Anpassung seiner Schulorganisation an die anderer Länder. Die schrittweise Einführung der obligatorischen Förderstufe sei erforderlich, um Nachteile für die Schüler zu vermeiden.

Zur Unterstützung ihrer Rechtsauffassung hat die Hessische Landesregierung ein Gutachten von Professor Dr. Evers, Salzburg, vorgelegt.

Ein Teil der Beschwerdeführer hat die Vorschriften über die obligatorische Förderstufe mit der Grundrechtsklage vor dem Hessischen Staatsgerichtshof angefochten. Die Anträge sind durch Urteil des Staatsgerichtshofs vom 20. Dezember 1971 (ESVGH 22, 4 ff.) zurückgewiesen worden.

Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig.

Sie sind rechtzeitig eingelegt worden.

Zwar ist das Gesetz zur Änderung der hessischen Schulgesetze vom 29. März 1969 (GVBl. I S. 44), auf dem die angefochtenen Vorschriften des Schulverwaltungsgesetzes und des Schulpflichtgesetzes beruhen, schon am 1. August 1969 in Kraft getreten, während die Verfassungsbeschwerden erst nach Inkrafttreten der Ausführungsverordnungen und teilweise später als ein Jahr nach dem 1. August 1969 eingegangen sind. Erst zu dem in den Ausführungsverordnungen angegebenen Zeitpunkt sind jedoch diese Gesetzesbestimmungen für die in den Verordnungen bezeichneten

BVerfGE 34, 165 (179):

Schulaufsichtsbereiche aktualisiert worden. Wenn gesetzliche Vorschriften nach dem Willen des Gesetzgebers sich generell auf die Normadressaten erst von einem Zeitpunkt ab auswirken sollen, der jeweils für bestimmte örtliche Bereiche durch Rechtsverordnung festgelegt wird, so endet die Frist des § 93 Abs. 2 BVerfGG jedenfalls nicht früher als ein Jahr nach dem Inkrafttreten der Rechtsverordnung.

II.

Die Beschwerdeführer sind durch die angegriffenen Vorschriften selbst, unmittelbar und gegenwärtig betroffen (vgl. BVerfGE 29, 83 [93 f.] mit weiteren Nachweisen).

1. Durch die Neufassung des § 5 Abs. 2 SchPflG, des § 2 Abs. 2 und des § 8 Abs. 2 SchVG sind die beschwerdeführenden Erziehungsberechtigten in dem ihnen bisher zustehenden Wahlrecht, die Vollzeitschulpflicht der Kinder vom 5. Schuljahr an durch den Besuch einer Realschule oder eines Gymnasiums zu erfüllen, eingeschränkt worden. Durch die neuen Vorschriften, die zum Besuch einer vom herkömmlichen Schulsystem abweichenden Schulform in Gestalt der Förderstufe verpflichten, ist die Vollzeitschulpflicht inhaltlich geändert worden. Diese Änderung trifft rechtlich die schulpflichtigen Kinder und ihre Erziehungsberechtigten, welche die Erfüllung der Schulpflicht zu überwachen haben (§ 21 Abs. 1 SchPflG).

2. Das Erfordernis des unmittelbaren Betroffenseins ist auch insoweit erfüllt, als die Beschwerdeführer Grundrechtsverletzungen durch Gesetze rügen. Zwar wurde die obligatorische Förderstufe erst durch die entsprechenden Rechtsverordnungen eingeführt. Von diesem Zeitpunkt ab treffen jedoch die angegriffenen Gesetzesbestimmungen, die den Verordnungen erst Sinn und Inhalt vermitteln, die Beschwerdeführer unmittelbar, ohne daß hierzu noch ein besonderer Vollziehungsakt erforderlich ist.

3. Alle Beschwerdeführer waren bei Einlegung ihrer Verfassungsbeschwerden durch die angefochtene Regelung betroffen. Das gilt sowohl für diejenigen Schüler, die damals schon die obli

BVerfGE 34, 165 (180):

gatorische Förderstufe besuchten, als auch für die noch grundschulpflichtigen Kinder, weil auch für diese feststand, daß sie nach einer verhältnismäßig kurzen Zeit die Förderstufe besuchen müßten (vgl. BVerfGE 26, 246 [251]).

4. Für die Kinder, die inzwischen ihren Wohnsitz aus dem Geltungsbereich der angegriffenen Verordnungen wegverlegt haben und nicht mehr zum Besuch der Förderstufe verpflichtet sind, ist das Rechtsschutzbedürfnis nicht weggefallen. Sie haben sich von ihren Eltern nur deshalb getrennt, um dieser Verpflichtung zu entgehen. Entsprechendes muß in den Fällen gelten, in denen die Kinder eine private Ersatzschule aufgrund einer Gestattung nach § 19 SchPflG besuchen, um die Förderstufe zu vermeiden.

Auch für die Kinder, die inzwischen die zweijährige Förderstufe durchlaufen haben und auf eine andere Schule übergegangen sind oder freiwillig die Förderstufe für ein drittes Jahr besuchen, ist ebenso wie für ihre Erziehungsberechtigten ein schutzwürdiges Interesse an der Feststellung einer Grundrechtswidrigkeit nicht entfallen. Die Beschwerdeführer behaupten, daß der Einfluß der Förderstufe im Bildungsniveau der Kinder fortwirke und das Abschlußurteil der Förderstufe für ihren weiteren Bildungsweg maßgeblich bleibe. Ob dies zutrifft und ob dies für die Zulässigkeit genügen würde, mag dahingestellt bleiben; denn im vorliegenden Fall genügt es für das Fortbestehen des Rechtsschutzbedürfnisses, daß die direkte Belastung durch die angefochtene Norm sich auf eine Zeitspanne beschränkt, in welcher der Betroffene nach dem regelmäßigen Geschäftsgang eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts kaum erlangen kann. Würde man in diesen Fällen das Rechtsschutzinteresse verneinen, so würde der Grundrechtsschutz der Beschwerdeführer in unzumutbarer Weise verkürzt (vgl. BVerfGE 9, 89 [93 f.]; siehe auch BVerfGE 25, 256 [262] und 33, 247 [257 f.]).

Die Verfassungsbeschwerden sind nur teilweise begründet.

BVerfGE 34, 165 (181):

Zwar haben die Beschwerdeführer wiederholt zum Ausdruck gebracht, daß sie sich nur gegen den Zwang zum Besuch der Förderstufe wenden; gegen die Förderstufe als "Angebotsschule" seien hingegen keine Einwendungen zu erheben. Indessen beanstanden sie ausdrücklich die Schließung der Eingangsklassen an den Gymnasien und Realschulen in den betroffenen Schulaufsichtsbereichen. Wie sich daraus und aus der Begründung der Verfassungsbeschwerden ergibt, richten sich die verfassungsrechtlichen Bedenken der Beschwerdeführer in erster Linie gegen die Förderstufe als neue Schulform und gegen das in ihr verwirklichte besondere System des "Auslesens und Förderns".

Durch das System der Förderstufe, wie es in den angegriffenen Bestimmungen des Schulverwaltungsgesetzes verankert ist, werden jedoch keine Grundrechte der Beschwerdeführer verletzt.

1. Die Einführung der obligatorischen Förderstufe ist eine schulorganisatorische Maßnahme. Während die Weimarer Reichsverfassung (WRV) in Art. 10 Nr. 2 dem Reich auf dem Gebiet des Schulwesens das Recht zur Grundsatzgesetzgebung zuerkannte und in den Art. 145, 146 und 148 Regeln über den Schulaufbau, den Schulbesuch und die Schulpflicht aufstellte sowie einige Erziehungsprinzipien und Unterrichtsgegenstände festlegte, fehlen ähnliche Bestimmungen im Grundgesetz gänzlich. Das Grundgesetz hat das Schulwesen - vorbehaltlich eines Zusammenwirkens von Bund und Ländern bei der Bildungsplanung gemäß Art. 91a GG - der ausschließlichen Zuständigkeit der Länder zugewiesen. Der Bund hat auf diesem Gebiet weder eine Gesetzgebungsbefugnis (Art. 70 ff. GG) noch eine Verwaltungshoheit (Art. 30 GG). Daraus ergibt sich eine weitgehende Gestaltungsfreiheit der Länder bei der Festlegung von Erziehungsprinzipien und Unterrichtsgegenständen. Sie ist nur eingeschränkt, soweit übergeordnete Normen des Grundgesetzes ihr Grenzen setzen.

2. Das Land Hessen hat von dieser Gestaltungsfreiheit in der Weise Gebrauch gemacht, daß es in Art. 56 Abs. 1 Satz 2 seiner

BVerfGE 34, 165 (182):

Verfassung das Schulwesen als Sache des Staates behandelt hat. Das steht in Einklang mit Art. 7 Abs. 1 GG, wonach das gesamte Schulwesen unter der Aufsicht des Staates steht (vgl. Zinn-Stein, Die Verfassung des Landes Hessen, Kommentar, I. Bd., 1954, Anm. 2 zu Art. 56). Begriff und Umfang dieser Aufsicht brauchen hier nicht im einzelnen bestimmt zu werden (vgl. hierzu BVerwGE 6, 101 [104]; 18, 38 [39]; 18, 40 [41]; 21, 289 [290]). Die Schulaufsicht im Sinne des Art. 7 Abs. 1 GG umfaßt jedenfalls die Befugnis des Staates zur Planung und Organisation des Schulwesens mit dem Ziel, ein Schulsystem zu gewährleisten, das allen jungen Bürgern gemäß ihren Fähigkeiten die dem heutigen gesellschaftlichen Leben entsprechenden Bildungsmöglichkeiten eröffnet (vgl. BVerfGE 26, 228 [238]). Zu diesem staatlichen Gestaltungsbereich gehört nicht nur die organisatorische Gliederung der Schule, sondern auch die inhaltliche Festlegung der Ausbildungsgänge und Unterrichtsziele. Daraus ergibt sich das Recht des Staates, die Voraussetzungen für den Zugang zur Schule, den Übergang von einem Bildungsweg zum anderen und die Versetzung innerhalb eines Bildungsweges zu bestimmen, einschließlich der Befugnis zur Entscheidung darüber, ob und inwieweit das Lernziel vom Schüler erreicht worden ist (BVerwGE 5, 153 [157, 159]).

3. Wenn auch die Ordnung des Schulwesens weitgehend dem Landesrecht überlassen ist, so wird doch dieses staatliche Bestimmungsrecht über die Schule durch Vorschriften des Bundesverfassungsrechts eingeschränkt (BVerfGE 6, 309 [354]). Das Grundgesetz hat die Schule nicht zur ausschließlichen Staatsangelegenheit erklärt. Der Staat trifft sich hier mit anderen Erziehungsträgern in der Aufgabe, das Kind bei der Entwicklung zu einer eigenverantwortlichen Persönlichkeit innerhalb der Gemeinschaft zu unterstützen und zu fördern. Insbesondere wird das staatliche Bestimmungsrecht im Schulwesen begrenzt durch das in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistete elterliche Erziehungsrecht (Elternrecht).

4. Aus Art. 7 Abs. 2 und 5 GG, die den Eltern gewisse Rechte

BVerfGE 34, 165 (183):

im Hinblick auf die weltanschauliche Erziehung in der Schule sichern, kann nicht geschlossen werden, daß dieser Artikel des Grundgesetzes als lex specialis allein und abschließend die Reichweite des Elternrechts im Schulwesen regele. Art. 7 GG steht in einem Sinnzusammenhang mit den übrigen Vorschriften der Verfassung, die eine innere Einheit darstellt (BVerfGE 1, 14 [32]; 19, 206 [220]). Er muß daher auch zusammen mit Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG gesehen werden. Gegenüber der Vorstellung einer grundsätzlich unbeschränkten staatlichen Schulhoheit, wie sie die Weimarer Reichsverfassung beherrschte (vgl. Land in Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Bd. 2 [1932], S. 720), hat das Grundgesetz innerhalb des Gesamtbereichs "Erziehung" das individualrechtliche Moment verstärkt und den Eltern, auch soweit sich die Erziehung in der Schule vollzieht, größeren Einfluß eingeräumt, der sich in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG zu einer grundrechtlich gesicherten Position verdichtet hat. Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG erkennt die Pflege und Erziehung der Kinder als "das natürliche Recht der Eltern und die zuvörderst ihnen obliegende Pflicht" an. Andererseits enthält diese Vorschrift keinen ausschließlichen Erziehungsanspruch der Eltern. Der Staat ist in der Schule nicht auf das ihm durch Art. 6 Abs. 2 Satz 2 GG zugewiesene Wächteramt beschränkt. Der staatliche Erziehungsauftrag in der Schule, von dem Art. 7 Abs. 1 GG ausgeht, ist in seinem Bereich dem elterlichen Erziehungsrecht nicht nach-, sondern gleichgeordnet. Diese gemeinsame Erziehungsaufgabe von Eltern und Schule, welche die Bildung der einen Persönlichkeit des Kindes zum Ziel hat, läßt sich nicht in einzelne Kompetenzen zerlegen. Sie ist in einem sinnvoll aufeinander bezogenen Zusammenwirken zu erfüllen.

Der Staat muß deshalb in der Schule die Verantwortung der Eltern für den Gesamtplan der Erziehung ihrer Kinder achten und für die Vielfalt der Anschauungen in Erziehungsfragen soweit offen sein, als es sich mit einem geordneten staatlichen Schulsystem verträgt.

Der Staat darf daher durch schulorganisatorische Maßnahmen nie den ganzen Werdegang des Kindes regeln wollen. Seine Auf

BVerfGE 34, 165 (184):

gabe ist es, auf der Grundlage der Ergebnisse der Bildungsforschung bildungspolitische Entscheidungen zu treffen und im Rahmen seiner finanziellen und organisatorischen Möglichkeiten ein Schulsystem bereitzustellen, das den verschiedenen Begabungsrichtungen Raum zur Entfaltung läßt, sich aber von jeder "Bewirtschaftung des Begabungspotentials" freihält. Zu diesem System gehört die traditionell bestehende und von einem allgemeinen Konsens getragene "für alle gemeinsame Grundschule" (vgl. Art. 146 Abs. 1 WRV) von mindestens 4 Jahren.

Die Entscheidung über den weiteren Bildungsweg des Kindes hat das Grundgesetz zunächst den Eltern als den natürlichen Sachwaltern für die Erziehung des Kindes belassen. Damit wird jedenfalls dem Grundsatz nach berücksichtigt, daß sich das Leben des Kindes nicht nur nach seiner ohnehin von den Umweltfaktoren weitgehend geprägten Bildungsfähigkeit und seinen Leistungsmöglichkeiten gestaltet, sondern daß hierfür auch die Interessen und Sozialvorstellungen der Familie von großer Bedeutung sind. Diese primäre Entscheidungszuständigkeit der Eltern beruht auf der Erwägung, daß die Interessen des Kindes am besten von den Eltern wahrgenommen werden. Dabei wird sogar die Möglichkeit in Kauf genommen, daß das Kind durch einen Entschluß der Eltern Nachteile erleidet, die im Rahmen einer nach objektiven Maßstäben betriebenen Begabtenauslese vielleicht vermieden werden könnten. Dieses Bestimmungsrecht der Eltern umfaßt auch die Befugnis, den von ihrem Kind einzuschlagenden Bildungsweg in der Schule frei zu wählen (vgl. BVerwGE 5, 153 [157 f.]; 5, 164 [165]; 18, 40 [42]).

Dieses Recht der Eltern ist aber - wie sich aus den vorangegangenen Ausführungen ergibt - nicht allein durch das Wächteramt des Staates gemäß Art. 6 Abs. 2 Satz 2 GG (vgl. BVerfGE 24, 119 [135 f., 138, 143 ff.]) begrenzt. Im Rahmen der sich aus Art. 7 Abs. 1 GG ergebenden Befugnis des Staates, das Schulsystem zu bestimmen, kann insbesondere die Aufnahme des Kindes in die verschiedenen Bildungswege an Zulassungsvoraussetzungen geknüpft werden, deren Festsetzung im einzelnen Sache der Län

BVerfGE 34, 165 (185):

der ist. Das Wahlrecht der Eltern zwischen den vom Staat zur Verfügung gestellten Schulformen darf jedoch nicht mehr als notwendig begrenzt werden.

5. Legt man diese Maßstäbe an, so ergibt sich, daß das in Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG geschützte Erziehungsrecht der beschwerdeführenden Eltern durch die angegriffenen Vorschriften des Schulverwaltungsgesetzes über die Förderstufe nicht verletz wird.

a) Soweit die beschwerdeführenden Eltern die pädagogische Eignung der Förderstufe bezweifeln und geltend machen, daß sich gegenüber der Förderstufe ernsthafte Kritik erhoben habe, unterliegt ihr Vorbringen nicht der Prüfungszuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts. Das Grundgesetz gibt keinen Maßstab für die pädagogische Beurteilung von Schulsystemen. Es mag auch hier äußerste Grenzen geben, deren Überschreitung verfassungsrechtlich relevant wäre. Der hessische Landesgesetzgeber hat diese Grenzen aber nicht überschritten. Auch die Beschwerdeführer behaupten nicht, daß das System der Förderstufe pädagogisch gänzlich ungeeignet sei. Ebensowenig ist der Einwand stichhaltig, es handele sich um einen unzumutbaren Zwang zur Beteiligung an einem Schulversuch, der mangels einer ausreichenden Erprobung die Gefahr einer Fehlentwicklung der Kinder in sich berge.

Die Förderstufe ist bereits von dem Deutschen Ausschuß für das Erziehungs- und Bildungswesen in seinem Rahmenplan zur Umgestaltung und Vereinheitlichung des allgemeinbildenden Schulwesens vom 14. Februar 1959 empfohlen worden (vgl. Empfehlungen und Gutachten des Deutschen Ausschusses für das Erziehungs- und Bildungswesen 1953-1965, Gesamtausgabe, S. 59 ff. [71 f., 123 ff., 126 ff.]; 141 ff. [154 ff., 173 ff.]; 268 ff.). In § 4 Abs. 4 des neugefaßten Abkommens zwischen den Ländern der Bundesrepublik zur Vereinheitlichung auf dem Gebiete des Schulwesens vom 28. Oktober 1964 ("Hamburger Abkommen", abgedr. bei Seipp-Fütterer, Sammlung der Beschlüsse der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland, II 101) ist ein für alle Schüler gemeinsames 5. und 6. Schuljahr als "Förder- oder Beobachtungsstufe" aus

BVerfGE 34, 165 (186):

drücklich vorgesehen worden. Nach dem Zwischenbericht der Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung über den Bildungsgesamtplan und ein Bildungsbudget vom 18. Oktober 1971 besteht Übereinstimmung zwischen Bund und allen Ländern über die Zusammenfassung der beiden ersten Schuljahre des Sekundarbereichs I - herkömmliche Klassen 5 und 6 - zur Orientierungsstufe (vgl. Seite II A/16 - A/17 des Berichts).

In Hessen ist schon im Schuljahr 1955/56 mit Versuchen zur Erprobung der Förderstufe auf freiwilliger Grundlage begonnen worden. 1967/68 bestanden 60 Förderstufen mit 452 Klassen und mehr als 15 000 Schülern, bei Erlaß des Gesetzes vom 29. März 1969 83 Förderstufen mit 633 Klassen und mehr als 22 000 Schülern, das waren 15 % der Schüler der Schuljahrgänge 5 und 6 in Hessen. 1968 waren in allen Bundesländern Förder- oder Aufbaustufen eingerichtet, wenn auch auf freiwilliger Grundlage und in verschiedenen Ausprägungen. Nach Angaben des Vertreters der Hessischen Landesregierung in der mündlichen Verhandlung besuchen gegenwärtig 40 % aller Schulkinder in Hessen die obligatorische oder fakultative Förderstufe.

b) Das Recht der Eltern zur Bestimmung des Bildungsweges ihres Kindes wird durch den in der Förderstufe bestehenden Zwang zum Besuch des für alle gemeinsamen Kernunterrichts nicht verletzt.

Ob es verfassungsrechtlich zulässig ist, alle Kinder der Schuljahrgänge 5 und 6 zum Besuch des gemeinsamen Kernunterrichts in der Förderstufe zu verpflichten, berührt die Frage der Grundschulpflicht. Die Zusammenfassung aller schulpflichtigen Kinder in einer für alle gemeinsamen Grundschule geht auf die Forderung der Einheitsschulbewegung des 19. Jahrhunderts nach Einheit in Bildung und Bildungsorganisation zurück; sie wollte die damals in unverbundenem Nebeneinander mit den mittleren und höheren Schulen isolierte Volksschule zum Unterbau des ganzen Schulwesens machen, die verschiedenen sozialen Bevölkerungsgruppen unter eine gemeinsame Bildungsidee bringen und gleiche Bildungschancen für alle Kinder herstellen. Diese Forderungen

BVerfGE 34, 165 (187):

fanden zum Teil in den Art. 146 bis 148 WRV ihren Niederschlag. In das Grundgesetz sind die Prinzipien der Weimarer Reichsverfassung über die "Einheitsschule" nicht ausdrücklich übernommen worden. Damit wollte der Verfassungsgeber jedoch nicht etwa dem Schulwesen eine ganz neue Richtung geben. Daß auch das Grundgesetz von der für alle gemeinsamen öffentlichen Grundschule ausgeht, zeigen das in Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG für das Privatschulwesen besonders hervorgehobene Bestreben des Verfassungsgebers, eine Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern zu vermeiden, die Bevorzugung der öffentlichen Volksschule vor der privaten Volksschule in Art. 7 Abs. 5 GG und die Bestimmung in Art. 7 Abs. 6 GG, daß Vorschulen aufgehoben bleiben.

In allen Bundesländern beginnt die Schulpflicht mit dem Besuch der für alle Kinder gemeinsamen Grundschule. In Baden- Württemberg, Bayern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und dem Saarland dauert die Grundschulpflicht mindestens 4 Jahre, in Berlin, Bremen und Hamburg 6 Jahre, wobei in Bremen Schüler "mit einwandfrei erkennbarer theoretischer Begabung" und in Hamburg alle Schüler auf Antrag der Eltern schon nach dem 4. Grundschuljahr auf das Gymnasium übergehen können.

Über Beginn und Dauer der Pflicht zum Besuch der für alle gemeinsamen Schule läßt sich aus dem Grundgesetz nichts entnehmen. Das bedeutet aber nicht, daß die Länder zeitlich unbeschränkt die Kinder zum Besuch einer solchen Schule verpflichten können. Die oben gekennzeichnete Aufgabe des Staates als Erziehungsträger verwehrt es ihm, die Kinder übermäßig lange in einer Schule mit undifferenziertem Unterricht festzuhalten.

Wo die Grenzen im einzelnen liegen, braucht hier nicht näher untersucht zu werden. Durch die Pflicht zum Besuch eines gemeinsamen Kernunterrichts in Deutsch, Weltkunde (Gesellschaftslehre) und Naturwissenschaften für das 5. und 6. Schuljahr, wobei Deutsch vom 6. Schuljahr an auch im Kurssystem unterrichtet werden kann, werden diese Grenzen jedenfalls nicht überschrit

BVerfGE 34, 165 (188):

ten. Der Kernunterricht läßt durch Einzel-, Partner-, Gruppen-, Großgruppen- und Projektunterricht, durch eingeschobene Lang- und Kurzzeitkurse, durch verschiedene Beobachtungsaufgaben hinreichenden Raum für eine Differenzierung nach der individuellen Leistungsfähigkeit, deren Erprobung Anliegen der Förderstufe sein soll (vgl. hierzu: Förderstufe - Schritt auf dem Weg zur Bildungsgerechtigkeit, Informationen des Hessischen Kultusministers Nr. 1; Rommel in Förderstufen in Hessen, 1969, S. 31 ff.). Außerdem muß der Kernunterricht im Zusammenhang mit dem Kursunterricht gesehen werden, der mit seinen gegenüber den herkömmlichen Systemen größeren Möglichkeiten zur Differenzierung auch dem hochbegabten Kind zugute kommt. Deswegen gewährt der Unterricht in der Förderstufe seiner Anlage nach mehr Möglichkeiten für eine individuelle Förderung der Begabungen als die etwa um 2 Jahre verlängerte Grundschule.

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer würde der Zwang zum Besuch des für alle gemeinsamen Kernunterrichts in der Förderstufe verfassungsrechtlich auch dann nicht zu beanstanden sein, wenn es zuträfe, daß sich die leistungsspezifischen Eigenschaften des einzelnen Kindes bereits im Alter von 3 bis 8 Jahren hinreichend ausgeprägt haben, um den weiteren Bildungsweg nach Maßgabe dieser Kriterien festlegen zu können, und die "Begabungsdiagnose", die die Förderstufe u. a. leisten will, daher überflüssig wäre. Schule ist nicht notwendig nur eine Anstalt zur Erschließung und Förderung von Begabungen, sie soll auch zur Persönlichkeitsentwicklung des Kindes und zu seiner Eingliederung in die Gesellschaft beitragen. Der Staat verhält sich daher nicht verfassungswidrig, wenn er dazu neben der individuellen Begabung auch andere Bildungsfaktoren einsetzt. Die Bestimmung dieser Faktoren, ihre Abstimmung aufeinander und die schulorganisatorische Durchführung gehören zum Gestaltungsbereich des Staates. Verfassungsrechtlich bedenklich wäre eine solche schulorganisatorische Maßnahme nur, wenn sie für die Entwicklung des Kindes - gesehen nicht nur in der Beschränkung auf das Leistungsvermögen, sondern im Blick auf die ganze Persönlichkeit

BVerfGE 34, 165 (189):

und ihr Verhältnis zur Gemeinschaft - offensichtlich nachteilig sein würde. Dabei ist auch von Bedeutung, daß die Schule nicht nur für den einzelnen, sondern für alle Schüler verantwortlich ist und diese Verantwortung nur durch eine verhältnismäßige Berücksichtigung der Einzelinteressen erfüllen kann. Insoweit wird das Interesse der Eltern an einer optimalen Förderung gerade ihres Kindes durch die Aufgabe des Staates modifiziert, gleiche Bildungschancen herzustellen. Insbesondere das hochbegabte Kind muß deshalb in Kauf nehmen, daß die Leistungsdifferenzierung im Unterricht einer öffentlichen Schule seine besondere Begabung nur in begrenztem Umfang berücksichtigen kann. Dabei muß dem Staat für die Beurteilung didaktischer Maßnahmen und ihrer Auswirkungen im pädagogischen Bereich ein weiter Ermessensspielraum zugebilligt werden.

c) Die beschwerdeführenden Eltern machen weiter geltend, durch die ihrem Einfluß entzogenen Ein- und Umstufungen im Kurssystem werde das Kind auf einen Bildungsweg festgelegt, der möglicherweise dem Erziehungsziel der Eltern nicht entspreche.

Diese Bedenken greifen nicht durch.

Der mitbestimmende Einfluß der Eltern bei diesen Ein- und Umstufungen ihres Kindes wird durch die angegriffenen Vorschriften des Schulverwaltungsgesetzes nicht abgeschnitten. Vielmehr muß § 2 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 SchVG, der ausdrücklich vorschreibt, daß die Wahl des Bildungsweges nach dem Besuch der Grundschule Sache der Erziehungsberechtigten ist, nach Wortlaut, Sinn und Zweck als Anweisung an die Schule ausgelegt werden, dem Elternwunsch auch bei der Zuordnung des Schülers im Kurssystem innerhalb der durch die Eignung des Kindes gezogenen Grenzen soweit wie möglich Rechnung zu tragen. Daß diese Bestimmung auf die nicht mehr zur Grundschule gehörende, sondern in der Regel der Haupt- oder Gesamtschule angegliederte Förderstufe (§ 8 Abs. 2 Satz 1 SchVG) anzuwenden ist, wird durch den sonst überflüssigen § 2 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 SchVG bestätigt, der die Pflicht zum Besuch der Förderstufe ausdrücklich von diesem Grundsatz ausnimmt. In der durch Art. 6

BVerfGE 34, 165 (190):

Abs. 2 Satz 1 GG gebotenen Auslegung beschränkt sich die Ausnahme in § 2 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 SchVG auf die Schulbesuchspflicht und schließt deshalb die Beachtung der sich aus § 2 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 SchVG für den Staat ergebenden Verpflichtung bei der Zuordnung der Kinder innerhalb des Kurssystems nicht aus. Demgemäß sehen die eingangs erwähnten "Richtlinien für die Förderstufen" des Hessischen Kultusministers, die im übrigen nicht Gegenstand dieses Verfahrens sind, eine Beteiligung der Erziehungsberechtigten bei Ein- und Umstufungen vor.

Nun beschränkt sich allerdings die Förderstufe nach ihrer Zielsetzung des "Auslesens und Förderns" nicht auf die Prüfung, ob der Elternwunsch nach einem bestimmten weiterführenden Bildungsweg aufgrund der Leistungsfähigkeit und Lernbereitschaft des Kindes und gemessen an den durch das Bildungsziel und die Rücksicht auf die Mitschüler bestimmten Leistungsanforderungen verwirklicht werden kann. Über eine "negative Auslese" im strengen Sinne hinaus beansprucht die Förderstufe eine aktive Beteiligung an der Bestimmung des weiterführenden Bildungsweges, indem sie dem Kind eine seiner Bildungsfähigkeit entsprechende weiterführende Schule vermitteln will. Die zweijährige Beobachtung des Kindes will eine "Begabungsdiagnose" und "Bildungsprognose" ermöglichen, die die Wahl des weiteren Bildungsweges auf eine sicherere Erkenntnisgrundlage stellen soll. Zugleich ist es das erklärte Ziel der Förderstufe, Bildungsbarrieren abzubauen, Begabungsreserven zu erschließen, Kreativität und Spontaneität zu wecken. Eine solche Aufgabe verlangt naturgemäß ein anderes, positiveres Verhältnis zu der individuellen Leistungsfähigkeit des Kindes als das Verfahren der "negativen Auslese" im engeren Sinn, bei der es in erster Linie um die Vermeidung von Behinderungen der Mitschüler durch das unzureichend begabte Kind und erst in zweiter Linie um eine bessere Förderung der einzelnen Begabungen geht. Diese starke Hinwendung der Förderstufe zur individuellen Leistungsfähigkeit des Schülers bedeutet freilich, daß der Elternwunsch für die Zuordnung des Kindes im Kurssystem

BVerfGE 34, 165 (191):

auf seine Vereinbarkeit mit dem individuellen Leistungsvermögen, dem Entwicklungsstand und dem Lerntempo des Schülers eingehender als bei der rein "negativen Auslese" überprüft wird. Die Bedeutung dieser Verschiebung in den Bewertungsmaßstäben für die Wahl des weiterführenden Bildungsweges kann nicht durch den Hinweis verringert werden, die Eltern könnten nach Abschluß der Förderstufe ihr Wahlrecht unabhängig von den Empfehlungen der Schule ausüben. Denn wegen des im Verlauf der zweijährigen Ausbildung notwendigerweise zunehmenden Leistungsgefälles zwischen den verschiedenen Kursen wird der Übergang in einen den besuchten Leistungskursen übergeordneten Bildungsweg nach Abschluß der Förderstufe schwierig. Für die Wahl des weiteren Bildungsweges hat die Zuordnung im Kurssystem - jedenfalls in der zweiten Hälfte der zweijährigen Ausbildung in der Förderstufe - eine zumindest vorentscheidende Bedeutung (vgl. dazu die Untersuchung der Ergebnisse aus 6 fakultativen Förderstufen der Jahre 1964/1965 von Geißler-Kreuzer- Rang in Fördern und Auslesen, 2. Aufl., 1969, S. 60 ff.). Damit erhält das Eignungsurteil der Schule für die Wahl des weiteren Bildungsweges eine über die "negative Auslese" hinausgehende Bedeutung.

Dennoch schließen die angegriffenen Vorschriften ein Verfahren nicht aus, in dem das elterliche Wahlrecht bei Einstufung der Kinder in die Kurse ausreichend gewährleistet ist. Wenn, wie es dem Willen der Verfassung entspricht, Eltern und Schule ihren Erziehungsauftrag im Schulbereich gemeinsam erfüllen, ergibt sich daraus eine differenziertere Beurteilung des Ausleseverfahrens in der Schule, als dies nach den herkömmlichen Begriffspaaren "positive Auslese" und "negative Auslese" möglich und üblich ist. Die Förderstufe will durch "Begabungsdiagnose" und "Bildungsprognose" die aus einer nicht mehr rückgängig zu machenden Elternwahl besonders fühlbaren Nachteile für das Kind vermeiden, indem sie die Möglichkeit zu einer das Kind nicht belastenden Korrektur der Bildungswahl den Eltern offenhält. Auf breiterer Erkenntnisgrundlage soll das Elternrecht wirkungsvoller ausgeübt

BVerfGE 34, 165 (192):

werden können. Außerdem ist die Förderstufe nicht nur auf eine Begabtenauslese, sondern auch auf das Fördern der Begabungen gerichtet. Die Zielsetzung, dem Kind möglichst lange und möglichst viele Bildungschancen offenzuhalten, kommt dem Elternwunsch nach einer "Höherstufung" des Kindes entgegen und verringert ebenfalls die Gefahr einer das elterliche Wahlrecht beeinträchtigenden Vorentscheidung durch die Schule.

Allerdings wäre eine Begabungsdiagnose und Bildungsprognose durch den Staat dann verfassungswidrig, wenn sie das elterliche Bestimmungsrecht ausschaltete und damit den Schüler auf seine künftige Rolle in der staatlichen Gemeinschaft festlegen wollte. Die Schule muß deshalb die Eltern über die beabsichtigte Ein- und Umstufung der Kinder rechtzeitig und ausreichend aufklären und sich mit ihnen abstimmen. Sie muß dem Elternwunsch soweit wie möglich entsprechen und darf davon nur abweichen, wenn ihm mangelnde Eignung entgegensteht (vgl. auch Art. 59 Abs. 2 der hessischen Verfassung).

d) Die beschwerdeführenden Eltern sehen ferner ihre Rechte aus Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG verletzt, weil die Förderstufe ihnen die Wahl der ersten Fremdsprache genommen habe. Diese Rüge ist unbegründet, da die Festlegung der Sprachenfolge in der Schule zum staatlichen Gestaltungsbereich gehört. Außerdem schließen die angefochtenen Bestimmungen die Einrichtung von Leistungskursen in Latein und Französisch (vgl. Abschnitt III Nr. 2 der Richtlinien für die Förderstufe) nicht aus. Besonderen Härtefällen kann durch eine sachgerechte Anwendung des § 19 SchPflG hinreichend Rechnung getragen werden.

e) Die Rüge, das Elternrecht sei verletzt, weil die Einführung der obligatorischen Förderstufe der erforderlichen rechtsstaatlichen Grundlage entbehre, ist nicht berechtigt.

Es ist ein Gebot der Rechtsstaatlichkeit, daß die gesetzlichen Vorschriften, die die Einführung der obligatorischen Förderstufe zum Gegenstand haben, auch die wesentlichen Merkmale dieser Schulform festlegen. Das verlangt nicht nur der rechtsstaatliche Grundsatz der Normklarheit, sondern vor allem das Prinzip der

BVerfGE 34, 165 (193):

Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, das den Gesetzgeber verpflichtet, im Bereich der Grundrechtsausübung die der staatlichen Gestaltung offenliegende Rechtssphäre selbst abzugrenzen und nicht dem Ermessen der Verwaltungsbehörde zu überlassen (vgl. BVerfGE 20, 150 [157 f.] mit weiteren Nachweisen). Welche Forderungen sich hieraus für die organisatorische Regelung des Schulwesens im einzelnen ergeben, braucht hier nicht weiter erörtert zu werden; denn für die Förderstufe besteht eine ausreichende gesetzliche Grundlage.

In § 2 Abs. 2 Satz 1, § 8 Abs. 2 und § 9 SchVG sowie in § 5 Abs. 2 Satz 2 SchPflG wird die Förderstufe als besondere Form der Schule angesprochen. Ausdrücklich wird in diesen Vorschriften allerdings nur der Standort der Förderstufe in der Gliederung von Schuleinrichtungen und Bildungsstufen geregelt. Danach ist die Förderstufe in der Schulerziehung dem Sekundarbereich zugewiesen und hier den übrigen weiterführenden Schulen zeitlich vorgeordnet. Mit der Grundschule, an die sie sich mit den Schuljahrgängen 5 und 6 unmittelbar anschließt, verbindet sie die Besonderheit, daß sie eine für alle gemeinsame Pflichtschule sein soll. Sie ist in der Regel der Haupt- oder Gesamtschule nicht nur räumlich, sondern auch funktional als Bestandteil angegliedert, bildet aber eine selbständige pädagogische Leistungseinheit. Sie ist regelmäßig mindestens in drei Züge gegliedert.

Weitere Aussagen des Gesetzgebers über die Förderstufe können durch Auslegung aufgrund des Sinnzusammenhangs dieser Normen mit anderen Vorschriften des Schulverwaltungsgesetzes und aus dem gesetzgeberischen Ziel der Regelung in Verbindung mit den seit 1955 in Hessen mit dieser Schulform durchgeführten Versuchen ermittelt werden. Daraus ergibt sich u. a. die Funktion der Förderstufe, den Übergang von der Grundschule zu den weiterführenden Schulen vorzubereiten und zu erleichtern, ferner die Kennzeichnung des Förderstufenunterrichts durch Einheit (in der Erfassung aller Kinder) und Differenzierung (in der Mehrzügigkeit) und seine Ausrichtung nach den allgemeinen Grundsätzen des Schulverwaltungsgesetzes (vgl. § 1 und § 2 SchVG). Damit ist

BVerfGE 34, 165 (194):

die Orientierung der Förderstufe an den weiterführenden Bildungswegen und dem Recht der Eltern zur Wahl zwischen den Schularten sowie die Ausrichtung der Differenzierung im Kurssystem am Entwicklungsstand des Kindes, seiner Leistungsfähigkeit und Begabung sowie seinem Schulziel vorgeschrieben.

Die nähere Ausgestaltung der Beziehungen der Schule zu den Schülern und den Erziehungsberechtigten ist durch die §§ 44, 71 SchVG und durch § 25 SchPflG den Schulordnungen des Kultusministers überlassen. Ob diese gesetzlichen Bestimmungen eine ausreichende Grundlage für diese Schulordnungen darstellen, bedarf keiner Entscheidung; denn davon wird die Gültigkeit der hier zu prüfenden Vorschriften nicht berührt.

Auch die Ermächtigung in § 9 Satz 2 SchVG, durch deren Inanspruchnahme die Pflicht zum Besuch der Förderstufe für den einzelnen Schulbezirk erst verbindlich wird, ist aus rechtsstaatlichen Gründen nicht zu beanstanden. Dabei kann offenbleiben, ob und inwieweit Art. 80 Abs. 1 GG auf die Rechtsetzung in den Ländern entsprechend anzuwenden ist (vgl. BVerfGE 12, 319 [325]; 26, 228 [237]). Aus § 9 Satz 1 SchVG ergibt sich, daß die Verordnung ergehen muß, wenn dem betroffenen Schulbezirk für die zu erwartende Zahl von Schülern (§ 23 SchVG) eine ausreichende Zahl von Lehrkräften sowie genügend Schulräume und Einrichtungen (§ 30 Abs. 1 SchVG) zur Verfügung stehen und die Eingliederung der Förderstufe in das bestehende Schulsystem, ihre örtliche Zuständigkeit sowie der äußere Schulbetrieb organisatorisch geregelt ist. Der Zweck der Ermächtigung, die obligatorische Förderstufe in einem geordneten Verfahren und im Rahmen der gegebenen Möglichkeiten schrittweise im ganzen Land Hessen einzuführen, ist einsichtig.

f) Entgegen der Annahme der Beschwerdeführer hat das Land Hessen durch die angegriffene Regelung auch nicht eine aus dem Grundsatz der Bundestreue abzuleitende Verpflichtung der Länder verletzt, ihre Schulsysteme aufeinander abzustimmen. Ob über den durch die Art. 6 und 7 GG gezogenen Rahmen hinaus die Länder bei der Ordnung des Schulwesens aufgrund des Bun

BVerfGE 34, 165 (195):

desverfassungsrechts zu einer Koordination und Kooperation verpflichtet sind, kann hier dahingestellt bleiben. Als Schulform entspricht die Förderstufe der "Förder- oder Beobachtungsstufe" in § 4 Abs. 4 des von allen Ländern beschlossenen oben erwähnten Abkommens vom 28. Oktober 1964 (vgl. auch den Zwischenbericht der Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung über den Bildungsgesamtplan und ein Bildungsbudget vom 18. Oktober 1971, a.a.O.).

6. Die Vorschriften des Schulverwaltungsgesetzes über die Förderstufe verletzen auch keine anderen Grundrechte der Beschwerdeführer.

a) Die Rüge aus Art. 6 Abs. 1 GG (Schutz der Ehe und Familie) ist unbegründet. Die hier zur Entscheidung stehende Frage, ob und inwieweit Eltern bei den innerhalb der Förderstufe zu treffenden Maßnahmen zu beteiligen sind, betrifft allein den Schutzbereich des Art. 6 Abs. 2 GG (vgl. BVerfGE 24, 119 (135 f., 138); 31, 194 [203 f.]).

b) Ohne Erfolg machen die beschwerdeführenden Eltern weiter geltend, die Einführung der obligatorischen Förderstufe verletze ihre Gewissensfreiheit (Art. 4 Abs. 1 GG). Die Entscheidung, ob die Eltern ihre Kinder in die hier in Rede stehende Förderstufe schicken müssen, hat nicht den Rang einer Gewissensentscheidung (vgl. BVerfGE 12, 45 [54 f.]).

c) Auch Art. 12 Abs. 1 GG ist nicht verletzt. Die freie Berufswahl wird angesichts der großen Durchlässigkeit des bestehenden Schulsystems nicht berührt. Ob die weiterführenden Schulen Ausbildungsstätten im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG sind, kann dahingestellt bleiben; denn auch wenn dies zu bejahen wäre, würden sich aus dieser Bestimmung keine weitergehenden Rechte ergeben. Das gleiche gilt, soweit sich die Beschwerdeführer auf Art. 2 Abs. 1 GG berufen.

d) Schließlich ist kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ersichtlich. Die Schwierigkeiten, die sich aus dem zeitweisen Nebeneinander verschiedener Schulformen ergeben, hindern den Landes

BVerfGE 34, 165 (196):

gesetzgeber nicht, die obligatorische Förderstufe schrittweise einzuführen; denn er kann sich für dieses Vorgehen auf sachliche Gründe berufen (vgl. oben C.I.5.e).

II.

Auch wenn somit gegen die allgemeine Einführung der Förderstufe als Pflichtschule keine verfassungsrechtlichen Bedenken zu erheben sind, so werden doch bei der vorgesehenen schrittweisen Verwirklichung dieses Vorhabens noch auf Jahre hinaus neben den Förderstufenbereichen im Land Hessen auch Schulbezirke bestehen, in denen die schulpflichtigen Kinder ihre Vollzeitschulpflicht durch Besuch der herkömmlichen Klassen 5 und 6 an weiterführenden Schulen (Gymnasien und Realschulen) erfüllen können. Außerdem bestehen private Ersatzschulen mit herkömmlichen Klassen 5 und 6 fort. Schließlich muß auch in Betracht gezogen werden, daß zumindest in den Grenzgebieten des Landes Hessen die tatsächliche Möglichkeit besteht, weiterführende Schulen mit herkömmlichen Klassen 5 und 6 in benachbarten Bundesländern zu besuchen. Die beschwerdeführenden Eltern fühlen sich dadurch belastet, daß ihren Kindern durch § 5 Abs. 2 Satz 2 SchPflG ein Ausweichen auf diese Schulen in den Schuljahrgängen 5 und 6 verwehrt wird. Sie erblicken darin eine unzumutbare Beschränkung ihres durch Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleisteten Rechts, frei zu wählen, in welche Schulform ihr Kind aufzunehmen ist.

In diesem Umfang sind die Verfassungsbeschwerden begründet.

Die Ausgestaltung der Förderstufe zur Pflichtschule wird damit begründet, daß nach den wissenschaftlichen Untersuchungen der bisher durchgeführten Schulversuche die pädagogischen Strukturprinzipien der Förderstufe - leistungsgerechte Differenzierung und leistungsfördernde gegenseitige Anregung - sich nur dann voll verwirklichen ließen, wenn sich Schüler aller Begabungsgrade und Begabungsrichtungen in der Förderstufe zusammenfänden (vgl. die Begründung zu dem Regierungsentwurf eines Gesetzes zur Änderung der hessischen Schulgesetze, LTDrucks. VI/Nr. 1300 zu Art. 3 Nr. 7). Bei der Anhörung vor dem Kulturpoliti

BVerfGE 34, 165 (197):

schen Ausschuß des Hessischen Landtags führte der 1. Vorsitzende der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft Hessen, Becker, hierzu aus (vgl. StenBer. über die Sitzung des Kulturpolitischen Ausschusses vom 23. Oktober 1968, Bl. 5 ff., 12 f., 23): Bleibe die Förderstufe Angebotsschule, so werde ihre soziologische Zusammensetzung wegen der dann stattfindenden sozialen Vorauslese, durch die das Gymnasium zudem zur Standesschule denaturiert werde, nicht Spiegelbild der Bevölkerung sein. Der durch den Abbau sozialer Bildungsbarrieren erstrebte Effekt gehe damit der Förderstufe von vornherein verloren. Ferner bedürfe der Kursunterricht in der Förderstufe, um seine pädagogische Wirksamkeit voll entfalten zu können, eines Angebots aller Begabungsrichtungen und -höhen, damit er die gegenüber dem traditionellen Schulsystem erhöhten und verbesserten Möglichkeiten der Differenzierung zur Verfügung stellen könne. Andernfalls werde die Basis vom Schülerangebot her zu schmal, um einen differenzierten Unterricht personell, ökonomisch und pädagogisch sinnvoll durchführen zu können.

Schließlich hat in der mündlichen Verhandlung der Vertreter der Hessischen Landesregierung bei Lockerung der Besuchspflicht einen erheblichen personellen und sachlichen Mehraufwand befürchtet, der das Reformvorhaben insgesamt in Frage stellen könnte.

Diese pädagogischen und organisatorischen Gesichtspunkte vermögen jedoch die Einschränkung des elterlichen Rechts, zwischen der Förderstufe und privaten Ersatzschulen sowie auswärtigen Schulen herkömmlicher Art zu wählen, nicht zu rechtfertigen.

1. Soweit § 5 Abs. 2 Satz 2 SchPflG den Besuch einer Privatschule ausschließt, ist Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG zu beachten. Das Grundgesetz hat sich gegen ein staatliches Schulmonopol entschieden. Es hat deshalb der Privatschule auch dort, wo sie als Ersatzschule in Wettbewerb mit der öffentlichen Schule tritt, eine ihrer Eigenart entsprechende Verwirklichung gesichert und ihr einen Bereich belassen, in dem sie Unterricht frei von staatlichem Einfluß eigenverantwortlich gestalten und prägen kann (BVerfGE 27, 195 [200 f.]). Diese Verfassungsentscheidung ist von den

BVerfGE 34, 165 (198):

staatlichen Organen bei der ihnen nach Art. 7 Abs. 1 GG zustehenden Ordnung des Schulwesens auch dort zu beachten, wo es um das Verhältnis des Schulbenutzers zur Schule geht. Daraus folgt das Recht der Eltern, ihre Kinder in eine private Ersatzschule zu schicken, die den Voraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG entspricht. Eine Regelung, die den Betroffenen die Möglichkeit nimmt, in den Schuljahrgängen 5 und 6 anstelle der Förderstufe eine solche private Ersatzschule zu besuchen, ist daher mit Art. 7 Abs. 4 GG nicht vereinbar.

2. Auch soweit es sich um den Besuch der Schulklassen 5 und 6 an weiterführenden öffentlichen Schulen außerhalb des Schulbezirks handelt, gebührt dem Elternrecht der Vorzug.

Die behaupteten organisatorischen Schwierigkeiten können nicht als so schwerwiegend anerkannt werden, daß das Elternrecht zurücktreten müßte. Da lediglich die Aufnahme in schon bestehende auswärtige Schulen nach Maßgabe der vorhandenen Kapazitäten in Betracht kommt und umgekehrt gemäß § 2 Abs. 3 SchVG die Zulassung auswärtiger Schüler zur Förderstufe nicht verwehrt wird, kann allenfalls - vor allem in Grenzgebieten zwischen Schulbezirken mit verschiedenen Schulsystemen - eine gewisse Fluktuation entstehen. Es muß der Schulverwaltung zugemutet werden, dadurch bedingte Schwierigkeiten mit geeigneten organisatorischen Mitteln aufzufangen.

Ebensowenig greift der pädagogische Gesichtspunkt durch, daß die Förderstufe ihrer Anlage nach Begabungen jeden Grades benötige, um ihr Ziel zu erreichen. Da das System der Förderstufe relativ neu ist und eine Schulreform erfahrungsgemäß Unsicherheiten und Beschwernisse mit sich bringt, muß den Eltern - solange noch herkömmliche Klassen bestehen - die Wahl der auswärtigen Schule offengehalten werden. Dabei kann davon ausgegangen werden, daß angesichts der Opfer für Eltern und Kinder, die zwangsläufig mit dem Besuch einer auswärtigen Schule verbunden sind, nur verhältnismäßig wenige Eltern von diesem Wahlrecht Gebrauch machen werden. Schon aus diesem Grund ist nicht zu befürchten, daß die Förderstufen einen wesentlichen Teil

BVerfGE 34, 165 (199):

ihrer Schüler verlieren werden. Im übrigen ist es Sache der Schulverwaltung, die Eltern von den Vorzügen der Förderstufe gegenüber dem herkömmlichen Schulsystem zu überzeugen und sie auf diesem Wege dazu zu bringen, ihre Kinder der Förderstufe anzuvertrauen. Gerade umstrittene Schulreformen sollten in einem freiheitlichen Staat weniger mit staatlichen Zwangsmitteln durchgesetzt als vielmehr unter - soweit wie möglich - freiwilliger Beteiligung der Betroffenen vorangetrieben werden. Daß das ganze Reformvorhaben dadurch gefährdet werde, kann ernstlich nicht behauptet werden.

Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, es müsse dem Landesgesetzgeber erlaubt sein, eine Schulform schrittweise in einzelnen Schulbezirken mit Teilnahmezwang für die Betroffenen einzuführen, wenn gegen ihre Einführung im ganzen Land keine verfassungsrechtlichen Bedenken beständen. Solange noch verschiedene Schulformen bestehen, darf das Recht der Eltern, zwischen ihnen zu wählen, nur eingeschränkt werden, soweit dies aus sachlichen Gründen unabweislich ist.

Das elterliche Erziehungsrecht setzt sich auch gegenüber dem Gesichtspunkt durch, daß der Zwang zum Besuch der Förderstufe unerwünschte Sonderungen verhindern soll; denn auch die Förderstufe kann, wie die mündliche Verhandlung ergeben hat, diese Aufgabe nur unvollkommen erfüllen.

3. Das danach gebotene elterliche Wahlrecht kann auch nicht durch verfassungskonforme Auslegung anderer Vorschriften des Schulpflichtgesetzes gewährleistet werden. Dies gilt auch bezüglich des Rechts auf Besuch einer Privatschule, wenngleich nach Auffassung der Hessischen Landesregierung der Besuch solcher Schulen immer zu genehmigen ist. § 5 Abs. 2 Satz 2 SchPflG selbst bietet bei seinem eindeutigen Wortlaut hierfür keinen Ansatzpunkt. § 19 SchPflG ist eine reine Kannvorschrift, die dem Ermessen der Schulaufsichtsbehörde einen so weiten Spielraum gibt, daß eine Durchsetzung des Elternrechts in dem aufgezeigten Umfang nicht mehr gewährleistet ist. Wird durch ein Gesetz der Ausübung grundrechtlicher Befugnisse ein Genehmigungsverfahren vorge

BVerfGE 34, 165 (200):

schaltet, so muß sich aus der Rechtsvorschrift selbst ergeben, welche Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung gegeben sein müssen oder aus welchen Gründen die Genehmigung versagt werden darf (BVerfGE 20, 150 [158]). § 19 SchPflG enthält keinerlei tatbestandsmäßige Festlegung der Genehmigungsvoraussetzungen. Dieser Mangel kann auch nicht im Wege verfassungskonformer Auslegung behoben werden, da der normative Gehalt der Vorschrift grundlegend neu bestimmt werden müßte (BVerfGE 8, 71 [78 f.]).

4. § 5 Abs. 2 Satz 2 SchPflG verstößt nicht in seinem ganzen Umfang gegen Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG, vielmehr nur, soweit die Vorschrift den Besuch der Schulklassen 5 und 6 an weiterführenden öffentlichen Schulen außerhalb des Schulbezirks oder an privaten Ersatzschulen ausschließt.

5. Die Verletzung des Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG trifft nicht nur die beschwerdeführenden Eltern, sondern auch die Beschwerdeführer zu 19a) und b). Diese sind als Großeltern des Schülers Thomas-Günter T... zu dessen Vormund bestellt worden. Da sie anstelle der Eltern für die Erziehung und Pflege des Kindes verantwortlich sind, steht auch ihnen in diesem Bereich der Schutz des Art. 6 Abs. 2 GG zu.

6. Da § 5 Abs. 2 Satz 2 SchPflG insoweit nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung gehört, verletzt er in diesem Umfang auch die beschwerdeführenden Kinder jedenfalls in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG.

III.

Die Entscheidung über die Erstattung der notwendigen Auslagen beruht auf § 34 Abs. 4 BVerfGG. Da die Verfassungsbeschwerden nur teilweise Erfolg haben, ist die Erstattung von 1/3 der notwendigen Auslagen angeordnet worden. Erstattungspflichtig ist das Land Hessen, da dessen Gesetzgebungsorgane die verfassungswidrige Vorschrift erlassen haben.

Benda, Ritterspach, Dr. Haager, Rupp-v.Brünneck, Dr. Böhmer, Dr. Faller, Dr. Brox, Dr. Simon

BVerfG, 13.01.1971 - 1 BvR 671/65, 1 BvR 672/65

Administration — Thu, 18 Apr 2024 15:41:16 +0000

Daten

Fall:

Unterricht in Biblischer Geschichte

Fundstellen:

BVerfGE 30, 112; NJW 1971, 748; MDR 1971, 371; DÖV 1971, 165

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

13.01.1971

Aktenzeichen:

1 BvR 671, 672/65

Entscheidungstyp:

Beschluss

Richter:

Müller, Stein, Ritterspach, Haager, Rupp-v. Brünneck, Böhmer, Simon

Zur Zulässigkeit von Verfassungsbeschwerden gegen eine Entscheidung eines Landesstaatsgerichtshofs.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 30, 112

Paginierung:

BVerfGE 30, 112 (112):

Zur Zulässigkeit von Verfassungsbeschwerden gegen eine Entscheidung eines Landesstaatsgerichtshofs.

Beschluß

des Ersten Senats vom 13. Januar 1971

- 1 BvR 671, 672/65 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden A. 1. der Bremischen Evangelischen Kirche, vertreten durch den Kirchenausschuß, Bremen, Franziuseck 2/4, 2. der Evangelisch-Reformierten Kirche in Nordwestdeutschland, vertreten durch den Landeskirchenrat, Leer, Saarstr. 6, 3. der Evangelisch-Reformierten Kirchengemeinde Bremerhaven, vertreten durch den Kirchenrat, Bremerhaven, Neue Straße 5, 4 des evangelisch-lutherischen Kirchenkreises Bremerhaven, vertreten durch den Kirchenkreisvorstand, Bremerhaven-Geestemünde, Musthardstr.4, 5 der evangelisch-lutherischen Kirchengemeinde Bremerhaven-Geestemünde, Mushardstr.4, 6. des Schülers D.... K..., gesetzlich vertreten durch seine Eltern, und dieser Eltern selbst, der Eheleute G... K... und E... geb. R..., Bremen der Eheleute H... W...und I... geb. G..., Bremen, und deren vier Kinder N..., A..., K... und D..., gesetzlich vertreten durch ihre Eltern - Bevollmächtigter: Professor Dr. Scheuner, Bad Godesberg, Beethovenstr. 77 - 1 BvR 671/65 -; B.1. der Katholischen Kirchengemeinde Hl. Herz Jesu in Bremerhaven-Lehe, vertreten durch den Kirchenvorstand, Bremen-Lehe, Eupener Straße 6, 2. der Katholischen Gemeinde in Bremen, vertreten durch den Kirchenvorstand, Bremen, 3. des Bischöflichen Stuhls der Diözese Hildesheim, vertreten durch den Generalvikar, Hildesheim, 4. des

BVerfGE 30, 112 (113):

Bischöflichen Stuhls der Diözese Osnabrück, vertreten durch den Generalvikar, Osnabrück, 5. der Eheleute S... N... und E... geb. L..., Bremen, 6. der Eheleute B... F... und R... geb. J..., Bremen, 7. der Eheleute A... S... und I... geb. D..., Bremen-Blumenthal, 8. der Eheleute A... S... und I... geb., D..., Bremen-Schönebeck, - Bevollmächtigte. 1. Professor Dr.Dr.h.c. Ernst Friesenhahn, Bonn, Wegelerstr. 2, 2. Rechtsanwalt Dr. Heinrich Bohnen, Bremen, Domshof 17 - 1 BvR 672/65 - 1. gegen das Urteil des Staatsgerichtshofs der Freien Hansestadt Bremen vom 23. Oktober 1965 - St 2/4/1964, St 1/1965 -, 2. hilfsweise gegen a) Art. 32 Abs. 1 der Landesverfassung der freien Hansestadt Bremen und b) § 17 Abs. 1 des Bremischen Privatschulgesetzes vom 3. Juli 1956 (GBl. S. 77) -.

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerden werden verworfen.

Gründe

Das vorliegende Verfahren hat das Urteil des Bremischen Staatsgerichtshofs vom 23. Oktober 1965 zum Gegenstand. In dieser Entscheidung hat der Staatsgerichtshof für Recht erkannt, daß der "bekenntnismäßig nicht gebundene Unterricht in Biblischer Geschichte auf allgemein christlicher Grundlage" i. S. des Art. 32 Abs. 1 der Bremischen Verfassung nicht als christlicher Gesinnungsunterricht auf evangelischer Grundlage zu verstehen ist.

1. Gemäß Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG ist der Religionsunterricht in den öffentlichen Schulen mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen ordentliches Lehrfach. Diese Vorschrift findet jedoch nach Art. 141 GG keine Anwendung in einem Lande, in dem am 1. Januar 1949 eine andere landesrechtliche Regelung bestand. Art. 32 der Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen

BVerfGE 30, 112 (114):

vom 21. Oktober 1947 (GBl. S. 251) - LV - hat eine solche andere Regelung getroffen. Er bestimmt:

Die allgemein bildenden öffentlichen Schulen sind Gemeinschaftsschulen mit bekenntnismäßig nicht gebundenem Unterricht in Biblischer Geschichte auf allgemein christlicher Grundlage. Unterricht in Biblischer Geschichte wird nur von Lehrern erteilt, die sich dazu bereit erklärt haben. Über die Teilnahme der Kinder an diesem Unterricht entscheiden die Erziehungsberechtigten. Kirchen, Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften haben das Recht, außerhalb der Schulzeit in ihrem Bekenntnis oder in ihrer Weltanschauung diejenigen Kinder zu unterweisen, deren Erziehungsberechtigte dies wünschen.

2. Diese Vorschrift gilt nur für allgemeinbildende öffentliche Schulen, nicht für Privatschulen, die gemäß Art. 29 LV "auf Grund staatlicher Genehmigung errichtet und unter Beobachtung der vom Gesetz gestellten Bedingungen betrieben werden" können. Zur Ausführung des Art. 29 LV ist das Gesetz über das Privatschulwesen und den Privatunterricht (Privatschulgesetz) vom 3. Juli 1956 (GBl. S. 77) erlassen worden. § 17 dieses Gesetzes bestimmte, daß eine genehmigte Ersatzschule, die im wesentlichen auf gemeinnütziger Grundlage betrieben wird und keinen erwerbswirtschaftlichen Gewinn erstrebt, vom Lande Bremen einen Zuschuß von 50 vom Hundert des Besoldungsaufwandes erhält, den eine vergleichbare öffentliche Schule mit normaler Klassenfrequenz und Lehrerbesetzung erfordert. Inzwischen wurde § 17 durch das am 1. Januar 1970 in Kraft getretene Gesetz zur Änderung des Privatschulgesetzes vom 3. Februar 1970 (GBl. S. 20) geändert. Die Privatschulen erhalten nunmehr einen Zuschuß, der sich grundsätzlich gegenüber der bisher geltenden Regelung um annähernd 50 vom Hundert erhöht.

II.

1. Die Beschwerdeführer zu A 1 sowie zu B 1 und B 2 waren allein an dem Verfahren vor dem Bremischen Staatsgerichtshof beteiligt; sie hatten gemäß Art. 140 LV in Verbindung mit § 1

BVerfGE 30, 112 (115):

Nr. 1 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof vom 21. Juni 1949 (GBl. S. 141) i.d.F. vom 24. April 1956 (GBl. S. 30) - StGHG - beantragt,

der Staatsgerichtshof wolle entscheiden, daß Art. 32 Abs. 1 LV unter dem "bekenntnismäßig nicht gebundenen Unterricht in Biblischer Geschichte auf allgemein christlicher Grundlage" einen christlichen Gesinnungsunterricht auf evangelischer Grundlage verstehe. Die Beschwerdeführerinnen zu B 1 und B 2 hatten ferner beantragt, der Staatsgerichtshof wolle entscheiden, daß § 17 Abs. 1 des Privatschulgesetzes vom 3. Juli 1956 mit den Art. 2, 4, 23 Abs. 1, 27 und 29 LV insofern nicht vereinbar sei, als er die durch Art. 32 Abs. 1 LV bedingte Sonderlage der katholischen Privatschulen nicht hinreichend berücksichtige.

2. Der Staatsgerichtshof hat durch das angegriffene Urteil vom 23. Oktober 1965 - St 2/4/1964, St 1/1965 - den ersten Antrag abgelehnt und den weiteren Antrag der Beschwerdeführerinnen zu B 1 und B 2 als unbegründet zurückgewiesen.

In den Entscheidungsgründen führt der Staatsgerichtshof u. a. aus, die allgemeinbildenden öffentlichen Schulen i. S. des Art. 32 Abs. 1 LV seien Gemeinschaftsschulen, die dem Toleranzgebot des Art. 33 LV unterlägen, deren Lehrer folglich in jedem Fach auf die religiösen und weltanschaulichen Empfindungen aller Schüler Rücksicht zu nehmen hätten. Eine an Wortlaut und Sinn des Art. 32 Abs. 1 LV orientierte Auslegung ergebe: Der Begriff der "Gemeinschaftsschule" sei ein fester Rechtsbegriff; er sei gleichbedeutend mit dem Begriff der Simultanschule und bezeichne eine Schule, die von Schülern aller Bekenntnisse besucht werde. Der Unterschied zur normalen Gemeinschaftsschule bestehe in Bremen nur darin, daß an Stelle von konfessionell getrenntem Religionsunterricht der Biblische Geschichtsunterricht zu erteilen sei. Diese Abweichung von Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG sei durch Art. 141 GG gestattet. Da dieser Biblische Geschichtsunterricht "bekenntnismäßig nicht gebunden" sei, erfasse er alle

BVerfGE 30, 112 (116):

Konfessionsunterschiede. Endlich könne die "allgemein christliche Grundlage" nicht gleichbedeutend sein mit der "Grundlage des protestantischen Christentums".

Auch der Zusammenhang des Art. 32 Abs. 1 LV mit anderen Normen der Landesverfassung weise aus, daß nicht lediglich die alte (evangelische) Tradition fortgesetzt werden, sondern der Grundsatz der Bekenntnisfreiheit des Biblischen Geschichtsunterrichts auch katholischen Schülern den Besuch ermöglichen sollte. Die Entstehungsgeschichte dieser Bestimmung führe zu keiner anderen Interpretation.

Bei dieser Sachlage erledige sich der weitere Antrag von selbst, da Art. 32 Abs. 1 LV keine Sonderlage für katholische Schüler schaffe.

III.

1. Mit den Verfassungsbeschwerden wenden sich alle Beschwerdeführer gegen die Entscheidung des Staatsgerichtshofs, hilfsweise gegen Art. 32 Abs. 1 LV, die Beschwerdeführer zu B 1 und B 2 hilfsweise auch gegen die alte Fassung - a. F. - des § 17 Abs. 1 des Privatschulgesetzes. Sämtliche Beschwerdeführer fühlen sich in ihren Grundrechten aus Art. 4 Abs. 1 und 2 sowie Art. 3 Abs. 1 GG verletzt. Die Beschwerdeführer zu A 1 sowie zu B 1 und B 2 rügen außerdem die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 103 Abs. 1 und Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Beschwerdeführer zu A 6 und A 7 sowie zu B 6 bis B 8 machen, soweit sie in ihrer Eigenschaft als Eltern gegen das Urteil vorgehen, geltend, die Entscheidung verletze sie in ihren Grundrechten aus Art. 6 Abs. 1 und Abs. 2 GG.

2. a) Zur Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden tragen die Beschwerdeführer zu A vor: Auch soweit es sich bei ihnen um juristische Personen handele, seien sie als Körperschaften des öffentlichen Rechts zur Verfassungsbeschwerde befugt. Die Beschwerdeführerin zu A 1 wendet bezüglich des Art. 103 GG ein, das Urteil sei in sich widersprüchlich; auch stütze es sich auf handschriftliche Notizen eines Protokollführers der Verfassungsdeputation, zu denen sie hätte keine Stellung nehmen können. Der

BVerfGE 30, 112 (117):

Staatsgerichtshof sei auch nicht ordnungsgemäß besetzt gewesen, weil ihm ein Stadtrat, mithin ein weisungsgebundener Verwaltungsbeamter, angehört habe. Sie werde durch die vorgenommene Auslegung des Art. 32 Abs. 1 LV in ihrer Religionsfreiheit berührt, weil die Art der Erteilung des Biblischen Geschichtsunterrichts für sie von unmittelbarem Interesse sei. Dies gelte auch für die Beschwerdeführerinnen zu A 2 bis A 5, deren Kirchengemeinden seit 1939 bzw. 1949 in das bremische Staatsgebiet in Teilen hineinragten. Endlich seien auch die Beschwerdeführer zu A 6 und A 7 als Eltern und schulpflichtige Kinder unmittelbar in ihrer Religionsfreiheit betroffen. Die von dem Staatsgerichtshof gegebene Interpretation des Art. 32 Abs. 1 LV stehe mit den in dieser Verfassung und dem Grundgesetz garantierten Grundrechten der Glaubens- und Gewissensfreiheit nicht in Einklang. Zur Frage, was sich auf Grund der Entscheidung des Staatsgerichtshofs an Art und Inhalt des Unterrichts in Biblischer Geschichte konkret geändert habe oder ändern werde, tragen die Beschwerdeführer nur gewisse Befürchtungen vor.

b) Die Beschwerdeführer zu B machen hinsichtlich der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde geltend: Die Beschwerdeführer zu B 1 und B 2 seien als öffentlich-rechtliche Körperschaften des Landes Bremen befugt gewesen, dem Staatsgerichtshof verfassungsrechtliche Zweifelsfragen zur Entscheidung vorzulegen. Sie hätten dabei zwar keine eigenen Rechte geltend gemacht. Doch stünden ihnen auch in einem objektiven Verfahren die gerügten Verfahrensgrundrechte zu. Die Rechte auf rechtliches Gehör und auf den gesetzlichen Richter seien aus den bereits von der Beschwerdeführerin zu A 1 vorgetragenen Gründen verletzt. Die Beschwerdeführer zu B 5 bis B 8 seien die Eltern schulpflichtiger Kinder; das Kind der Beschwerdeführer zu B 5 besuche eine katholische Privatschule, die Kinder der Beschwerdeführer zu B 6 bis B 8 würden in einer öffentlichen Bremer Volksschule unterrichtet.

c) Für den Fall, daß eine Aufhebung der Entscheidung des Staatsgerichtshofs nicht in Betracht komme, sind sowohl die Be

BVerfGE 30, 112 (118):

schwerdeführer zu A wie zu B der Auffassung, daß dann unmittelbar eine Verfassungsbeschwerde gegen Art. 32 Abs. 1 LV in der Form, die er durch das Urteil des Staatsgerichtshofs erhalten habe, zulässig sei. Die in § 93 Abs. 2 BVerfGG vorgeschriebene Jahresfrist habe erst vom Tage der Entscheidung des Staatsgerichtshofs an zu laufen begonnen, weil das Urteil so ausgelegt werden müsse, als ob der Art. 32 Abs. 1 LV mit dem ihm vom Staatsgerichtshof gegebenen Inhalt erst zu diesem Zeitpunkt in Kraft getreten wäre. Hilfsweise machen die Beschwerdeführer zu B geltend, § 17 (a. F.) des Privatschulgesetzes verstoße gegen das Grundgesetz, weil durch die dort angesetzte, zu niedrige Dotation der katholischen Privatschulen der Gleichheitssatz verletzt werde.

3. Die Beschwerdeführer beantragen in erster Linie, die angefochtene Entscheidung aufzuheben; hilfsweise beantragen sie, Art. 32 Abs. 1 LV in der verfassungswidrigen Auslegung, die nunmehr als verbindlich für Bremen anzusehen sei, wegen Widerspruchs zu den Art. 3, 4 und 6 GG für nichtig zu erklären. Die Beschwerdeführer zu B beantragen außerdem hilfsweise, § 17 Abs. 1 (a. F.) des Privatschulgesetzes für nichtig zu erklären.

IV.

Der Senat der Freien Hansestadt Bremen hält die Verfassungsbeschwerden für unzulässig, weil die Beschwerdeführer nicht in ihren Grundrechten verletzt sein könnten: Gegenstand des Verfahrens vor dem Staatsgerichtshof sei die abstrakte Frage gewesen, wie eine landesrechtliche Norm aus sich selbst heraus zu verstehen sei. Die Entscheidung beziehe sich deshalb ausschließlich auf Landesrecht und könne bundesrechtliche Grundrechte nicht verletzen. Auch richteten sich die Verfassungsbeschwerden gegen Rechtsausführungen in den Gründen der Entscheidung, nicht jedoch gegen deren erkennenden Teil. Das Grundgesetz gewähre den Kirchen, Schulen und Eltern auch keine grundrechtlichen Ansprüche darauf, daß Schüler in den öffentlichen Schulen eine Unterweisung auf konfessioneller Grundlage erhalten soll

BVerfGE 30, 112 (119):

ten. Endlich sei eine unmittelbare Verfassungsbeschwerde gegen Art. 32 Abs. 1 LV nicht möglich, weil die Frist verstrichen sei und es sich überdies um ein vorkonstitutionelles Gesetz handele. Der Senat trägt im übrigen vor, daß weder er noch die Schulverwaltung nach der Entscheidung des Staatsgerichtshofs auf den Unterricht in Biblischer Geschichte ändernd eingewirkt habe.

Die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu A 1 sowie zu B 1 und B 2 gegen die Entscheidung des Bremischen Staatsgerichtshofs sind teils unzulässig, teils offensichtlich unbegründet. Die Verfassungsbeschwerden der übrigen Beschwerdeführer gegen diese Entscheidung sind unzulässig.

Soweit die Beschwerdeführer zu A 1 sowie zu B 1 und B 2 in ihrer Eigenschaft als Beteiligte des Ausgangsverfahrens gegen die Entscheidung des Bremischen Staatsgerichtshofs mit dem Petitum materieller Nachprüfung wegen Grundrechtsverletzungen vorgehen, sind ihre Verfassungsbeschwerden unzulässig, weil sie an diesem Verfahren nicht als Träger von Individualrechten, sondern als den bremischen Verfassungsorganen im Rahmen des Art. 140 LV gleichgestellte Organe teilgenommen haben. Soweit sie dagegen die Verfassungsbeschwerden in ihrer Stellung als Träger eigener subjektiver Rechte eingelegt haben, sind diese unzulässig, weil sie durch die Entscheidung des Staatsgerichtshofs nicht unmittelbar betroffen und daher nicht beschwert sind (vgl. auch BVerfGE 6, 446 ff.).

1. Die Beschwerdeführer zu A 1 sowie zu B 1 und B 2 sind zwar - anders als andere juristische Personen des öffentlichen Rechts, die öffentliche Aufgaben wahrnehmen (vgl. BVerfGE 21, 362 [369 f.]; 23, 12 [24]; 24, 367 [383]) - grundsätzlich grundrechtsfähig. Bei ihnen handelt es sich um Religionsgesellschaften oder Teile von solchen und damit um besondere Körperschaften des öffentlichen Rechts (Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137

BVerfGE 30, 112 (120):

Abs. 5 WRV; vgl. hierzu u. a. H. G. Bergemann, Staat und Kirche in Bremen, ZevKR, Bd. 9, S. 228 ff., insbesondere S. 244 ff., S. 247 f.). Es ist anerkannt, daß Religionsgesellschaften Träger der Grundrechte aus Art. 3 und 4 Abs. 1 und Abs. 2 GG sein können (vgl. BVerfGE 19, 1 [5]; 19, 129 [132]; 21, 362 [374]).

2. Die Beschwerdeführer zu A 1 sowie zu B 1 und B 2 waren an dem Verfahren vor dem Bremischen Staatsgerichtshof jedoch nicht in ihrer Eigenschaft als grundrechtsfähige Religionsgesellschaften und damit als Träger von Individualrechten, sondern als von Verfassungs wegen den bremischen Staatsorganen partiell gleichgestellte öffentlich-rechtliche Körperschaften beteiligt. Jedenfalls insoweit steht ihnen eine Verfassungsbeschwerde gegen eine im Verfahren nach Art. 140 LV ergangene Entscheidung des Staatsgerichtshofs nicht zu. Dies folgt aus dem Gegenstand des Verfahrens vor dem Staatsgerichtshof und dem Kreis der Antragsberechtigten.

a) Gemäß Art. 140 LV in Verbindung mit § 1 Nr. 1 StGHG ist der Bremische Staatsgerichtshof zuständig zur Verhandlung und Entscheidung von Zweifelsfragen über die Auslegung der Verfassung und andere staatsrechtliche Fragen, die ihm der Senat, die Bürgerschaft oder ein Fünftel der gesetzlichen Mitgliederzahl der Bürgerschaft oder eine öffentlich-rechtliche Körperschaft des Landes Bremen vorlegt. Die in diesem Verfahren ergehenden Entscheidungen des Staatsgerichtshofs werden mit der Verkündung rechtskräftig und sind allgemein verbindlich (§ 8 Abs. 1 StGHG). Sie sind vom Senat zu veröffentlichen (§ 8 Abs. 2 StGHG).

aa) Im vorliegenden Fall war der Bremische Staatsgerichtshof zur Auslegung des Art. 32 Abs. 1 LV von Kirchen als öffentlichrechtlichen Körperschaften angerufen worden. Er hatte demnach ausschließlich darüber zu entscheiden, wie diese Verfassungsnorm verbindlich zu interpretieren sei. Ein derartiges Verfahren unterscheidet sich grundlegend von den Verfahren anderer Gerichtsbarkeiten: Es dient nicht der Geltendmachung und Durchsetzung subjektiver Rechte einzelner Bürger oder juristischer Personen, sondern ist lediglich auf die abstrakte und verbindliche Normenauslegung ausgerichtet. Gegenstand des Verfahrens ist allein die

BVerfGE 30, 112 (121):

Feststellung, welchen Inhalt und welche Tragweite eine bestimmte Norm der Landesverfassung hat. Es handelt sich demnach um ein besonderes Verfahren zur Fixierung des "wahren" Inhalts einer Verfassungsnorm. Es hat, weil es nicht um die Durchsetzung subjektiver Rechte und unmittelbar auch nicht um die Entscheidung eines Einzelfalls geht, einen objektiven und abstrakten Charakter.

bb) Anders als etwa bei der bayerischen Popularklage (vgl. Art. 98 Satz 4 BayVerf. und BVerfGE 13, 132 [140 ff.]) besteht die Funktion des Verfahrens nach Art. 140 LV, soweit es allein auf die abstrakt-verbindliche Auslegung einer Verfassungsnorm gerichtet ist, nicht darin, dem Einzelnen, auch ohne die Behauptung, in einem seiner Rechte verletzt zu sein, die Möglichkeit zu eröffnen, von einem Verfassungsgericht die Verfassungsmäßigkeit landesrechtlicher Rechtsnormen überprüfen zu lassen, und ihn so "gleichsam zum Wächter für die objektive Verfassungsordnung" zu bestellen (so BVerfGE 13, 132 [141]). Einmal ist, soweit lediglich die Auslegung einer Bestimmung der Landesverfassung beantragt wird, Gegenstand des Verfahrens nach Art. 140 LV nicht die Frage, ob eine untergeordnete Norm verfassungsmäßig oder -widrig ist. Zum anderen ist nicht "jedermann" zur Einleitung des Verfahrens befugt; vielmehr ist der Kreis der Antragsberechtigten eng begrenzt. Das Verfahren dient der verbindlichen Klärung verfassungsrechtlicher Zweifelsfragen und damit dem Zweck, den antragsberechtigten Verfassungsorganen und ihnen gleichgestellten öffentlich-rechtlichen Körperschaften durch die Anrufung des Staatsgerichtshofs eine stets an der Verfassung orientierte und damit rechtsstaatliche Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu ermöglichen. Die in Art. 140 LV genannten Antragsberechtigten machen in diesem Verfahren keine eigenen Rechte geltend.

b) Zu den öffentlich-rechtlichen Körperschaften des Landes Bremen i. S. des Art. 140 LV gehören auch die Kirchen und Kirchengemeinden in Bremen; dies hat der Bremische Staatsgerichtshof in der angefochtenen Entscheidung anerkannt.

BVerfGE 30, 112 (122):

Die Beschwerdeführer zu A 1 sowie zu B 1 und B 2 wurden in dem Verfahren vor dem Staatsgerichtshof aus den dargelegten Gründen nur in gleicher Weise wie Staatsorgane tätig. In dieser Eigenschaft steht ihnen deshalb die Verfassungsbeschwerde mit dem Ziel der Nachprüfung der Entscheidung wegen Grundrechtsverletzungen nicht zu. Die Verfassungsbeschwerde ist kein Mittel zur Austragung von Meinungsverschiedenheiten zwischen Staatsorganen, sondern nur dem Einzelnen zur Verfolgung seiner Rechte gegen den Staat gegeben (BVerfGE 15, 298 [302]; vgl. auch 21, 362 [371]). Die Verfassungsbeschwerde ist deshalb auch kein Mittel, das Staatsorgane berechtigt, gegen gerichtliche Entscheidungen vorzugehen, die sie ausschließlich in ihrer Eigenschaft als verfassungsrechtlich hervorgehobene Hoheitsträger erwirkt haben. Das gleiche muß auch gelten für Körperschaften des öffentlichen Rechts, die in dem zugrundeliegenden Verfahren den Staatsorganen gleichgestellt sind.

c) Es kann im vorliegenden Fall dahinstehen, ob den Beschwerdeführern zu A 1 sowie zu B 1 und B 2 die Verfassungsbeschwerde in einem gemäß Art. 140 LV eingeleiteten Verfahren wenigstens insoweit offensteht, als sie die Verletzung der Rechte aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 und Art. 103 Abs. 1 GG rügen (vgl. BVerfGE 2, 79 [91]; 13, 132 [140]), weil die Verfassungsbeschwerden insoweit jedenfalls offensichtlich unbegründet sind. Die Besetzung des Staatsgerichtshofs entsprach dem Art. 139 Abs. 2 LV. Verfassungsrechtliche Bedenken dagegen sind nicht ersichtlich. Auch der Anspruch auf rechtliches Gehör ist nicht verletzt. Das Urteil des Staatsgerichtshofs beruht nicht auf den handschriftlichen Notizen von Dr. F...., die angeblich nicht Gegenstand der Verhandlung waren, sondern ausschließlich auf der Auslegung der Bremischen Verfassung nach deren Wortlaut und Sinn. Die Heranziehung dieser Notizen wie überhaupt der Entstehungsgeschichte hatte lediglich ergänzenden Charakter, so daß sich an dem Tenor der Entscheidung auch bei Unterlassung der Verwertung der Notizen nichts geändert hätte.

3. Soweit die Beschwerdeführer zu A 1 sowie zu B 1 und B 2

BVerfGE 30, 112 (123):

die Verfassungsbeschwerden in ihrer Eigenschaft als Träger eigener subjektiver Rechte eingelegt haben, sind diese unzulässig.

a) Ein Rechtsschutzbedürfnis für eine Verfassungsbeschwerde besteht nur dann, wenn ein Beschwerdeführer durch den von ihm angefochtenen Akt der öffentlichen Gewalt unmittelbar rechtlich - und nicht nur faktisch - betroffen und damit beschwert ist (BVerfGE 1, 97 [101 ff.]; 4, 96 [101]; 15, 256 [262 f.]; 24, 289 [295]).

Die Entscheidung des Bremischen Staatsgerichtshofs, die ausschließlich eine Norm der Landesverfassung auslegt, kann durch ihren Inhalt und die Art ihrer Formulierung keine Grundrechte der Beschwerdeführer verletzen. Sie enthält keinerlei diese rechtlich beeinträchtigende Feststellungen.

Durch eine Entscheidung des Bremischen Staatsgerichtshofs im Verfahren nach Art. 140 LV kann, soweit es allein um die Auslegung einer Verfassungsnorm geht, niemand unmittelbar in seinen Rechten verletzt werden, obwohl diese Entscheidung allgemein verbindliche Wirkung hat. Eine Rechtsverletzung kann begrifflich nur in Betracht kommen, wenn die Rechtsposition des Betroffenen durch einen konkreten Eingriff von außen zu seinem Nachteil verändert wird. Die bloße abstrakte Entscheidung, welcher Inhalt und welche Tragweite einer bestimmten Verfassungsnorm zukommen, ist für sich ungeeignet, in Rechtspositionen der Normenadressaten zu ihrem Nachteil einzugreifen, da sie selbst keine Norm setzt. Ein solcher Eingriff kann denkmöglich erst in der konkreten Anwendung der Norm liegen, also in dem Akt, durch den die zur Normanwendung befugte Stelle aus der abstrakten Norminterpretation des Staatsgerichtshofs die Konsequenzen zieht und sie der Entscheidung eines konkreten Falles (etwa durch Verwaltungsakt) zugrunde legt. Erst dann kann der Vergleich der Rechtsstellung des durch die Anwendung der Norm Betroffenen mit seiner Rechtsposition vor dieser Anwendung ergeben, daß er nunmehr schlechter gestellt ist als vorher.

Es mag hier auf sich beruhen, ob - wie die Beschwerdeführer vortragen - die Entscheidung des Staatsgerichtshofs lediglich

BVerfGE 30, 112 (124):

einen negativen Inhalt hat (Ablehnung der Anträge der Beschwerdeführer) oder darüber hinaus positiv festlegt, wie Art. 32 Abs. 1 LV zu verstehen ist. In beiden Fällen greift die Entscheidung nicht unmittelbar in ihre Rechtsposition ein. An der Art des Unterrichts in Biblischer Geschichte an den Schulen ändert sie unmittelbar nichts. Dieser Unterricht läuft unverändert weiter, solange der den Unterricht erteilende Lehrer oder die zuständige Schulbehörde sich nicht zu einer Änderung veranlaßt sieht.

Damit ergibt ein Vergleich der Rechtsposition der Beschwerdeführer zu A 1 sowie zu B 1 und B 2 vor und nach Verkündung der Entscheidung des Bremischen Staatsgerichtshofs, daß sie durch die Entscheidung als solche nicht verändert wurde. Eine Änderung könnte höchstens dadurch eingetreten sein, daß der den Unterricht erteilende Lehrer oder die Schulverwaltung inzwischen den Unterricht in Biblischer Geschichte anders gestaltet hätte. Dies wäre jedoch nur eine mittelbare Folge der Entscheidung des Staatsgerichtshofs, die für die Annahme eines unmittelbaren rechtlichen Betroffenseins nicht ausreicht. Beschwert wären die Beschwerdeführer in diesem Fall ausschließlich durch den Akt, mit dem der Unterricht geändert worden ist. In einer Umgestaltung des Unterrichts in Biblischer Geschichte läge ihnen gegenüber eine hoheitliche Eingriffsmaßnahme, die anfechtbar wäre. Sie könnte nach Erwirkung eines Verwaltungsaktes jederzeit zum Gegenstand eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens gemacht werden. Andererseits könnten die Beschwerdeführer die Erteilung des Unterrichts in Biblischer Geschichte in einem vom bisherigen Inhalt abweichenden Sinne beantragen und gegen eine etwaige Ablehnung dieses Antrags ebenfalls im Verwaltungsrechtsweg vorgehen. Einem derartigen Verwaltungsgerichtsverfahren stünde die Entscheidung des Staatsgerichtshofs nicht entgegen. Dabei kann offenbleiben, ob die in § 8 Abs. 1 StGHG normierte Allgemeinverbindlichkeit bedeutet, daß der Entscheidung Gesetzeskraft zukommt, oder ob sie eine andersartige allgemeine Bindungswirkung entfaltet. Die - wie auch immer verstandene -

BVerfGE 30, 112 (125):

Verbindlichkeit der Entscheidung bezieht sich jedenfalls ausschließlich auf das Selbstverständnis der Bremischen Verfassung. Nur insoweit kann die Entscheidung des Bremischen Staatsgerichtshofs die Behörden und Gerichte des Landes Bremen binden; nicht jedoch, soweit das Verhältnis der Bremischen Verfassung zum Grundgesetz in Rede steht (vgl. dazu BVerfGE 24, 289 [297]).

b) Für die Annahme einer die Verfassungsbeschwerden rechtfertigenden Beschwer der Beschwerdeführer genügt im vorliegenden Fall auch nicht eine etwaige Gefährdung ihrer Rechtspositionen. Eine Verfassungsbeschwerde gegen eine Entscheidung, die eine Rechtsposition zwar nicht unmittelbar verändert, sie aber gefährdet, ist nur dann zulässig, wenn eine künftige Rechtsverletzung nicht auf andere Weise als durch die bereits jetzt eingelegte Verfassungsbeschwerde zu beseitigen wäre (vgl. BVerfGE 24, 289 [295]). Die Beschwerdeführer können jedoch eine etwa später eintretende Rechtsverletzung im Verwaltungsrechtsweg - wie oben dargetan - anfechten.

II.

Die Verfassungsbeschwerden der übrigen am Verfahren nicht beteiligten Beschwerdeführer sind unzulässig, weil diese durch die Entscheidung des Staatsgerichtshofs ebenfalls nicht unmittelbar betroffen und damit beschwert sind. Die Entscheidung des Staatsgerichtshofs hat auch ihnen gegenüber keinen unmittelbaren Eingriff in ihre Rechtsstellungen zur Folge. Die zu den Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu A 1 sowie zu B 1 und B 2, die diese in ihrer Eigenschaft als Träger eigener Rechte eingelegt haben, dargelegten Überlegungen haben auch hier Geltung (oben I 3).

1. Die hilfsweise unmittelbar gegen Art. 32 Abs. 1 LV gerichteten Verfassungsbeschwerden sind schon deshalb unzulässig, weil die Frist des § 93 Abs. 3 BVerfGG verstrichen ist.

BVerfGE 30, 112 (126):

Die Verfassungsbeschwerde gegen Gesetze ist wegen der Tragweite eines solchen Eingriffs aus Gründen der Rechtssicherheit an eine unabdingbare Frist gebunden (vgl. BVerfGE 11, 255 [260]; 23, 153 [164]). Nach Ablauf dieser Frist ist nur noch die konkrete Anwendung des Gesetzes, nicht aber mehr dieses selbst anfechtbar. Die auf eine abstrakte Interpretation des Art. 32 Abs. 1 LV gerichtete Entscheidung des Bremischen Staatsgerichtshofs ist nach den obigen Ausführungen keine derartige konkrete Gesetzesanwendung.

2. Soweit die Beschwerdeführer zu B hilfsweise ihre Verfassungsbeschwerden gegen § 17 Abs. 1 (a. F.) des Privatschulgesetzes richten, sind sie unzulässig, weil die Jahresfrist des § 93 Abs. 2 BVerfGG abgelaufen ist. Die angegriffene Norm wurde im Jahre 1956 erlassen. Die Verfassungsbeschwerden gegen sie sind daher verspätet.

Dies gilt selbst dann, wenn für einzelne Beschwerdeführer eine "Beschwer" erst später eingetreten sein sollte. Mit dem Sinn des § 93 Abs. 2 BVerfGG wäre es nicht vereinbar, eine erst nach Ablauf dieser Frist geschaffene oder eingetretene "Beschwer" als ausreichende Grundlage für eine Verfassungsbeschwerde anzusehen, mit der der Beschwerdeführer geltend macht, das angegriffene Gesetz sei von vornherein verfassungswidrig gewesen (BVerfGE 23, 153 [164]).

Bei dieser Sachlage bedarf es keiner Erörterung der Frage, welche Auswirkung die in der Zwischenzeit getroffene Änderung des § 17 des Privatschulgesetzes auf die anhängigen Verfassungsbeschwerden hat.

Müller Stein Ritterspach Haager Rupp-v. Brünneck Böhmer Simon

BGH, 23.09.1969 - VI ZR 19/68

Administration — Mon, 22 Jan 2024 17:03:10 +0000

Daten

Fall:

Daseinsvorsorge als hoheitliche Tätigkeit

Fundstellen:

BGHZ 52, 325; NJW 1969, 2195; MDR 1970, 36; DVBl 1970, 172; DB 1969, 2335; DÖV 1970, 61

Gericht:

Bundesgerichtshof

Datum:

23.09.1969

Aktenzeichen:

VI ZR 19/68

Entscheidungstyp:

Urteil

Instanzen:

LG Düsseldorf
OLG Düsseldorf

a) Der Verkehrsbetrieb einer Stadtgemeinde hat bei der Gestaltung seiner Tarife auch dann die die öffentliche Verwaltung bindenden Grundsätze, vor allem den Gleichheitssatz (Art. 3 GG) zu beachten, wenn der Betrieb zwar in der Form einer Gesellschaft des Privatrechts geführt wird, deren Anteile aber in der Hand der Gemeinde sind.
b) Zur Bedeutung des Gleichheitssatzes, wenn im Tarif für Schüler-Karten die verschiedenen Typen der Privatschulen unterschiedlich behandelt werden.

Paginierung

Paginierungstitel:

BGHZ 52, 325

Paginierung:

BGHZ 52, 325 (325):

b) Zur Bedeutung des Gleichheitssatzes, wenn im Tarif für Schüler-Karten die verschiedenen Typen der Privatschulen unterschiedlich behandelt werden.

BGHZ 52, 325 (326):

GG An. 3 Abs. 1, An. 7 Abs. 4; Verwaltungsrecht - Allgemeines (Abgrenzung zwischen hoheitlicher und privatrechtlicher Tätigkeit)

VI. Zivilsenat

Urteil

vom 23. September 1969

i.S. Dr. j. (Kl.) w. Rh. B. AG (Bekl.)

- VI ZR 19/68 -

I. Landgericht Düsseldorf

II. Oberlandesgericht Düsseldorf

Der Kläger ist Inhaber einer berufsbildenden Privatschule in D. Die Beklagte betreibt in D. und Umgebung den Personenverkehr mit Straßenbahnen und Omnibussen; sie ist eine Aktiengesellschaft, deren Aktien sämtlich der Stadt D. gehören.

Infolge der gestiegenen Lohnkosten arbeitete die Beklagte seit Jahren mit Verlust. Daher entschloß sich ihr Vorstand, Fahrpreisvergünstigungen abzubauen oder einzuschränken, so auch bei den Schüler-Monatskarten. Diese hatte sie bisher sowohl den Schülern der öffentlichen Schulen wie denen der Privatschulen gewährt, gleich ob diese Privatschulen staatlich genehmigte Schulen (Ersatzschulen im Sinne des An. 7 Abs. 4 GG) oder Ergänzungsschulen (§§ 45,36 Abs. 2 des Schulordnungsgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen vom 8. April 1952 - GV. NW. S. 61) waren. In dem Tarif, der am 1. Januar 1966 in Kraft trat, gewähre sie nur noch Schülern der öffentlichen Schulen und der entsprechenden Ersatzschulen Schüler-Monatskarten. Doch ließ sie auch noch die Schüler solcher Ergänzungsschulen der bisher gewährten Vergünstigungen teilhaftig werden, deren Ziel die mittlere oder die Reifeprüfung ist. Diese Voraussetzungen erfüllen die Schüler der vom Kläger geführten Schule nicht, so daß sie für ihre Monatskarten den vollen Preis zahlen müssen. Sie werden nämlich nicht auf die Ablegung einer staatlichen Prüfung (mittlere Reife oder Abitur) vorbereitet, sondern in kaufmännischen, kaufmännisch-praktischen, fremdsprachlichen und ähnlichen, der beruflichen Fort- und Weiterbildung dienenden Kursen unterrichtet. Einige dieser Schüler sind allerdings Vollschüler: sie erhalten an mindestens 24 Stunden in der Woche Unterricht und zwar in halb-, ein-, unter Umständen auch zweijähriger Ausbildungszeit, so in der allgemeinen und in der höheren Handelsschule.

BGHZ 52, 325 (327):

Mit seiner Klage begehrt der Kläger die Feststellung, daß die Beklagte verpflichtet sei,

1. ihre Schülertarife auch den Schülern seiner Schule zu gewähren, die Vollunterricht erhalten und Antrag auf Gewährung der Schülertarife gestellt haben oder stellen,

2. ihm den Schaden zu ersetzen, der ihm dadurch entstanden ist, daß die Beklagte den vorbezeichneten Schülern die Schülertarife nicht mehr gewährt hat.

Der Kläger steht auf dem Standpunkt, die Beklagte verletze mit ihrem neuen Tarif die Grundrechte der Gleichbehandlung aller (Art 3 GG) und der Privatschulfreiheit (Art 7 Abs. 4 GG). Diese rechts- und sittenwidrige Handlung sei die Ursache dafür, daß die Zahl der seine Schule besuchenden Schüler zurückgegangen sei.

Das Landgericht hat der Klage stattgegeben, das Oberlandesgericht hat sie durch das angefochtene Urteil (abgedruckt in BB 1968,232 und in WRP 1968,113) abgewiesen. Die Revision des Klägers hatte keinen Erfolg.

Aus den Gründen:

B.-I.

Nach Art. 3 GG sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich. Diesen Gleichheitssatz haben nicht nur der Gesetzgeber und die Rechtsprechung zu beachten, sondern auch die Verwaltung (Art. 1 Abs. 3 GG). Er gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (BVerfGE 4,155). Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz liegt vor, wenn eine Gruppe von Einzelfällen, die aus der Natur der Sache heraus und gemäß den Forderungen der Gerechtigkeit unzweifelhaft hätte gleich geregelt werden müssen, ohne zureichenden sachlichen Grund und entgegen den Forderungen der Gerechtigkeit rechtlich ungleich geregelt ist (so BGHZ 38,13, 20 m. w. Nachw.). Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn sich für eine Differenzierung kein vernünftiger, aus der Natur der Sache folgender oder sonstwie sachlich einleuchtender Grund finden läßt, so daß die Regelung, wird sie am Gerechtigkeitsgedanken orientiert, als willkürlich bezeichnet werden muß (so BVerfGE 18, 38, 46). Aus sachfremden Gründen vorgenommene Differenzierungen sind daher grundgesetzwidrig und damit rechtswidrig.

1. Zu Unrecht hat sich die Beklagte dagegen gewehrt, daß Landgericht und Oberlandesgericht auch sie in ihrem Verwal

BGHZ 52, 325 (328):

tungshandeln dem Gleichheitssatz unterworfen und ihr nicht die im allgemeinen einer Aktiengesellschaft zustehende Privatautonomie zugebilligt haben. Die Beklagte gehört als der öffentliche Verkehrsbetrieb der Stadt D. zu den öffentlichen Einrichtungen, die zur Befriedigung lebenswichtiger Bedürfnisse der Bevölkerung erforderlich sind (vgl. § 18 Abs. 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. Oktober 1952 - GV. NW. S. 167), und ist damit, neben den der Versorgung mit Gas, Elektrizität und Wasser dienenden Betrieben, ein Versorgungsbetrieb der öffentlichen Hand.

a) Ohne Bedeutung ist, daß die Rechtsbeziehungen, die die Beklagte mit ihren Benutzern unterhält, nicht öffentlich- rechtlicher Art sind, sondern auf Grund ihrer allgemeinen Beförderungsbedingungen als privatrechtlicher Beförderungsvertrag zustandekommen. Denn der Gleichheitssatz bindet die öffentliche Verwaltung auch dort, wo sie sich bei der Erfüllung ihrer Aufgaben privatrechtlicher Formen bedient (BGHZ 29,76, 80; 36,91, 96; BGH LM Art. 3 GG Nr. 84).

b) Diese Bindung entfällt hier auch nicht deshalb, weil die Beklagte eine Aktiengesellschaft, also eine juristische Person des Privatrechts, ist. Für die Geltung des Gleichheitssatzes der Verfassung ist es nicht von Bedeutung, in welcher Rechtsform des öffentlichen oder privaten Rechts die öffentliche Hand auf dem hier gegebenen Gebiet der sog. Daseinsvorsorge tätig wird.

Daß der Gleichheitssatz für die Versorgungs- und Verkehrsbetriebe der Gemeinden unmittelbar gilt (Art. 1 Abs. 3 GG), bedarf dann keiner näheren Begründung, wenn man annimmt daß diese Betriebe nicht zu den wirtschaftlichen Unternehmen im Sinne der §§ 69 ff der Gemeindeordnung gehören, sondern ein Stück der Gemeinden sind, weil sie zu deren Funktionskern gehören und damit unmittelbar zu der ihnen obliegenden Daseinsvorsorge (so BayVfGH 10 II 113 = UV 1958,216; Hüttl, UV 1958, 198). Nichts anderes gilt, wenn man die Verkehrsbetriebe zur wirtschaftlichen Betätigung der Gemeinden rechnet (so Fischerhof, UV 1960,41; vgl. RdErl des Innenministers NRW vom 23. Juni 1953 im SMBl. NW. 6411 und in Kottenberg/Rehn, Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen 8. Aufl. S. 498). Denn auch diese Betätigung der Gemeinden dient lebenswichtigen Bedürfnissen der Gemeinschaft, ge

BGHZ 52, 325 (329):

hört daher zur Daseinsvorsorge und ist deshalb öffentliche Verwaltung und nicht privatwirtschaftliche Tätigkeit (vgl. Zeiß, UV 1958,201; Torz, UV 1958,205/206).

Zu Unrecht beruft sich die Beklagte darauf, daß die Stadt DL ihr Verkehrsunternehmen nicht in der Form eines Eigenbetriebes (§ 74 GO NW), sondern als rechtlich selbständiges Wirtschaftsunternehmen (§ 72 GO NW: Eigengesellschaft) organisiert hat. Die Rechtsform entscheidet nicht darüber, ob die öffentliche Hand dem Verwaltungs- und nicht dem Privatrecht unterworfen und damit an den Gleichheitssatz gebunden ist. Alles, was funktionell zur Daseinsvorsorge gehört, ist nach den Grundsätzen des öffentlichen und nicht des privaten Rechts zu beurteilen (Forsthoff, Verwaltungsrecht I 9. Aufl. S. 382,484; Wolff, Verwaltungsrecht 7. Aufl. Bd. I § 23 II b1; vgl. BGH Urt. v. 10. Juli 1969 - KZR 13/68-, Betrieb 1969,1790). Infolgedessen ist die Tarifgestaltung der Beklagten nicht Sache des privaten Beliebens, sondern gehört zur öffentlichen Aufgabe der Daseinsvorsorge. Daher kann sie nicht einzelne Schulen oder Gruppen von Schulen ohne sachlichen Grund bevorzugen oder benachteiligen (so schon Raiser, ZHR 1948, 85, 97). Ebensowenig kann sie sich dem Verfassungsgebot, Gleiches gleich zu behandeln, mit dem Hinweis entziehen, daß sie nach allgemeinen handels- und aktienrechtlichen Bestimmungen gehalten sei, zur Beseitigung des Defizits die bisher gewährten Vergünstigungen abzubauen. Zudem bestimmt § 76 Abs. 1 GO NW, daß die Erfüllung des mit einem wirtschaftlichen Unternehmen verfolgten öffentlichen Zwecks (§ 69 Abs. 1 Nr. 1 GO NW), hier die Befriedigung der Verkehrsbedürfnisse der Bevölkerung in ihren verschiedenen Schichten, dem Streben, Gewinne zu erzielen, vorgeht (vgl. Kottenberg/Rehn aaO § 76 Anm. II). Das mag zwar unmittelbar nur für solche Betriebe vorgeschrieben sein, die die Gemeinde als unselbständige Eigenbetriebe (§ 74 GO NW) organisiert hat. Dem Grundsatz nach gilt das aber auch dann, wenn die Gemeinde ihren Verkehrsbetrieb als Eigengesellschaft (§ 72 GO NW) gestaltet hat, - jedenfalls dann, wenn sie an dieser Gesellschaft nicht nur beteiligt ist, sondern sie ihr, wie hier, allein gehört.

BGHZ 52, 325 (330):

2. Somit ist der Standpunkt des Berufungsgerichts, daß die Beklagte dem Gleichheitssatz unterworfen sei, zutreffend. Infolgedessen kommt es nicht auf die vom Berufungsgericht angeführte, aber umstrittene Frage an, ob und inwieweit eine unmittelbare oder doch mittelbare Einwirkung der Grundrechte auch auf privatrechtliche Rechtsbeziehungen anerkannt werden kann und muß (BGHZ 36,95: Drittwirkung der Grundrechte). Mit Recht hat jedoch das Berufungsgericht betont, daß der Gleichheitssatz sowohl dem Gesetzgeber wie der Exekutive einen Spielraum läßt. Erst die Überschreitung dieses Spielraums ist Willkür und verstößt daher gegen den Gleichheitssatz (BVerfGE 3, 58, 135; 17, 381, 388; 25, 269, 292/93).

a) Dies ist vor allem im vorliegenden Fall von Bedeutung, weil es sich hier nicht um einen hoheitlichen Eingriff der Verwaltung handelt, sondern um eine Tätigkeit der Daseinsvorsorge der öffentlichen Hand. Im Bereich gewährender Staatstätigkeit muß dem Gesetzgeber eine größere Gestaltungsfreiheit zugestanden werden als bei der Eingriffs-Verwaltung (BVerfGE 12, 210, 216 m. w. Nachw.). Daher sind, soweit es um Hilfe und Förderung gewährende Staatstätigkeit geht, Regelungen zugunsten einzelner Gruppen schon dann zulässig, wenn vernünftige Gründe dafür bestehen, den Kreis der Begünstigten abzugrenzen, dabei aber willkürliche Privilegierungen oder Diskriminierungen vermieden sind (so BVerfGE 12, 354, 367; Ipsen in Neumann/Nipperdey/Scheuner, Die Grundrechte Bd. II S. 148/149).

b) Das gilt - sowohl hinsichtlich der Grenzen des Ermessensspielraums wie, bei bloßer Daseinsvorsorge, hinsichtlich der Weite dieses Spielraums - auch für die Daseinsvorsorge, die von der Exekutive, hier von der Stadtgemeinde, gewährt wird (vgl. Rupp, NJW 1969,1273; Wolff aaO Bd. III § 138 IV). Auch ihr muß bei aller Bindung an den Gleichheitssatz eine gewichtige Gestaltungsfreiheit bei Entscheidung der Frage belassen werden, welchen Kreis der Bevölkerung, hier welchen Kreis der Schüler, sie durch Gewährung verbilligter Tarife sozial unterstützen will. Zu Unrecht meint die Revision, die Bindung der Verwaltung an das Grundgesetz dürfe nicht weiter, sondern

BGHZ 52, 325 (331):

müsse strenger sein als die Bindung des Gesetzgebers. Das ist nur insoweit richtig, als die Verwaltung nicht nur das Grundgesetz zu beachten hat, sondern auch die Gesetze, die sie zu ihrem Handeln ermächtigen (Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung). Darüber hinaus ist sie bei Anwendung und Durchführung der Gesetze an die konkreten Wertentscheidungen gebunden, die der Gesetzgeber in seinen Gesetzen getroffen hat (BVerfGE 18, 353, 362; Leibholz/Rinck, Grundgesetz 3. Aufl. Art. 3 Rdn. 17). Daher war die Beklagte gehalten, ihre Tarife nach den Richtlinien aufzustellen, die ihr der Gesetzgeber in § 39 Abs. 2 PBefG vorgeschrieben hat, insbesondere also unter Beachtung des Gemeinwohls. Darunter sind nicht nur die Verkehrsbedürfnisse der Bevölkerung zu verstehen, sondern auch die sozialen Belange, denen der Verkehrsbetrieb einer Gemeinde Rechnung tragen muß. Das führt wiederum zur Beachtung des verfassungsrechtlichen Gleichheitssatzes.

II.

Ist demnach mit dem Kläger davon auszugehen, daß die Beklagte an den Gleichheitssatz gebunden war, als sie in ihrem neuen Tarif Schülern Vergünstigungen gewährte, so kann doch fraglich sein, ob, inwiefern und inwieweit der Kläger daraus, daß die Beklagte, wie er behauptet, diesen Grundsatz verletzt habe, die von ihm erhobenen Klageansprüche herleiten kann. Denn nicht ohne weiteres steht der Verpflichtung der Beklagten, den Gleichheitssatz zu beachten, ein subjektives Recht des Klägers gegenüber - sei es auf Erfüllung des Verfassungsgebots, sei es auf Schadensersatz wegen seiner Mißachtung. Diesen Zweifeln braucht hier nicht weiter nachgegangen zu werden. Aus den Feststellungen des Berufungsgerichts ergibt sich, daß die Beklagte aus sachgerechten Gründen die Schüler der allgemeinbildenden Ergänzungsschulen gegenüber den Schülern der berufsbildenden Ergänzungsschulen bevorzugt hat.

1. Die Beklagte durfte bei ihrem Entschluß, ob und wem sie Schüler-Tarife gewähren sollte, hinsichtlich der Schüler differenzieren, je nach der Schule, die sie besuchten, und durfte auch eine dem entsprechende typisierende Regelung einführen (vgl. BGHZ 14,138, 144; BVerfGE 11, 50, 60; 11, 245, 253).

BGHZ 52, 325 (332):

Die Beklagte hat die in ihrem neuen Tarif enthaltene Differenzierung dem Schulrecht entlehnt. Dieses unterscheidet zunächst zwischen den öffentlichen Schulen und den Privatschulen (vgl. §§ 3 ff des Schulverwaltungsgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen vom 3. Juni 1958 - GV. NW. 241). Bei den Privatschulen wird wiederum unterschieden zwischen Ersatzschulen und Ergänzungsschulen. Ersatzschulen sind Privatschulen, die, weil entsprechende öffentliche Schulen bestehen oder grundsätzlich vorgesehen sind, an Stelle - dieser Schulen treten und daher der staatlichen Genehmigung bedürfen (Art. 7 Abs. 4 GG; Peters in Neumann/Nipperdey/Scheuner aaO Bd. IV/1 S. 430). Die übrigen, nicht genehmigten, daher auch nicht der eigentlichen Schulaufsicht unterliegenden Privatschulen sind die sogenannten Ergänzungsschulen (vgl. die Vereinbarung der Unterrichtsverwaltungen der Länder über das Privatschulwesen vom 10./11. August 1951, abgedr. bei Heckel, Deutsches Privatschulrecht S. 85 ff). Sie wollen und sollen nicht Ersatz für die öffentlichen Schulen (die Volksschulen und die weiterführenden allgemeinbildenden Schulen sowie die Berufsschulen) sein, sondern durch zusätzliche Formen deren Ausbildung ergänzen. Sie stehen somit außerhalb des Aufbaus des öffentlichen Schulwesens. Allerdings sind allgemein-bildende Ergänzungsschulen nur in Ausnahmefällen denkbar, weil der Kreis des allgemeinbildenden Schulwesens nahezu geschlossen ist. Infolgedessen ist das Feld des Ergänzungsschulwesens das berufsbildende Schulwesen (Heckel aaO S. 46, 226, 227; von Mangoldt/Klein, GG Art. 7 Anm. VI 4).

a) Auch das nordrhein-westfälische Schulordnungsgesetz vom 8. April 1952 unterscheidet diese Schultypen. Daß und warum die Beklagte den Schülern der öffentlichen Schulen weiterhin Schüler-Monatskarten gewährt, liegt auf der Hand. Sowohl für die Volks- und Berufsschulen wie für die höheren Schulen besteht in Nordrhein-Westfalen Schulgeldfreiheit (Art. 9 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen und Gesetz vom 31. Januar 1956 - GV. NW. 1956,95). Ähnliches gilt für die Ersatzschulen, für die die Beklagte ebenfalls Schüler-Ermäßigung gewährte und gewährt - gleich ob allgemeinbildende oder

BGHZ 52, 325 (333):

berufsbildende Ersatzschulen. Auch diese Schulen werden nämlich gemäß Art. 8 Abs. 4 Satz 3 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen durch staatliche Zuschüsse subventioniert; so wird ihnen der Ausfall ersetzt, der ihnen durch Gewährung von Schulgeldfreiheit entsteht (Art. 9 Abs. 2 Satz 3 der Verfassung und Ersatzschulfinanzgesetz vom 27. Juni 1961 - GV. NW. S. 230). Auch hinsichtlich Lehr- und Lernmitteln stehen öffentliche Schulen und Ersatzschulen gleich. Für den Besuch einer öffentlichen Schule und einer als Ersatzschule genehmigten Privatschule bestehen daher von Staats wegen die gleichen Bedingungen (vgl. auch § 14a Abs. 1 Nr. 1 des Bundeskindergeldgesetzes). Ihre Schüler haben grundsätzlich das gleiche Anrecht auf alle den öffentlichen Schulen gewährten Vergünstigungen (vgl. Geller/ Kleinrahm/Fleck, Die Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, Art. 8 bei Fußnote 110). Der Kläger beanstandet daher auch nicht, daß die Beklagte zwischen Privatschulen, die Ersatzschulen sind, und den Privatschulen, die Ergänzungsschulen sind, differenziert. Der Streit der Parteien geht allein darum, daß die Beklagte in ihrem neuen Tarif nur noch Ergänzungsschulen begünstigt, deren Ziel die Ablegung der mittleren Reife oder des Abiturs ist, also allgemeinbildende Schulen, deren Schüler nach dem Besuch der Schule versuchen wollen, als Externer die Prüfung an einer öffentlichen Schule zu bestehen

b) Indes entstammt auch die Unterscheidung zwischen allgemeinbildenden Schulen und berufsbildenden Schulen dem Schulrecht. Nach § 4 des nordrhein-westfälischen Schulverwaltungsgesetzes sind vor allem die Volksschulen, die Mittelschulen und die höheren Schulen allgemeinbildende Schulen. Berufsbildende Schulen sind insbesondere die Berufsschulen, die Berufsfachschulen, die Fachschulen, die Ingenieurschulen und andere höhere Fachschulen. Auch das nordrhein-westfälische Schulpflichtgesetz vom 14. Juni 1966 (GV. NW. S. 365) spricht in § 12 Abs. 2 von den öffentlichen weiterführenden allgemeinbildenden oder berufsbildenden Schulen oder einer vergleichbaren Ersatzschule. Allerdings knüpfen die Schulgesetze an diese Unterscheidung keinen wesentlichen Unterschied. Zu der den Kläger treffenden Differenzierung ist es dadurch ge

BGHZ 52, 325 (334):

kommen, daß der Regierungspräsident es mißbilligt hatte, als die Beklagte in ihrem Tarif-Antrag für 1966 sämtlichen Ergänzungsschulen die Vergünstigung von Schüler-Monatskarten streichen wollte. Der Regierungspräsident wünschte, daß wenigstens noch die Schüler solcher Ergänzungsschulen begünstigt würden, deren Ziel die mittlere Reife oder das Abitur ist.

Schon angesichts dieser Entstehungsgeschichte der neuen Tarifbestimmung kann nicht angenommen werden, daß die Beklagte gegen Art. 3 GG verstoßen hätte, als sie dem Wunsch der Genehmigungsbehörde nachkam. Denn der Regierungspräsident hatte nach § 39 Abs. 2 PBefG auch das Gemeinwohl bei seiner Entscheidung zu beachten. Vor allem scheidet der Vorwurf, die Beklagte habe rechts- und sittenwidrig gehandelt (§ 826 BGB), ohne weiteres aus. Ihr ging es nicht um eine Benachteiligung der Schule des Klägers, sondern um die Aufrechterhaltung der Vergünstigung wenigstens für die allgemeinbildenden Ergänzungsschulen. Im Grunde ist somit die Benachteiligung des Klägers nur das Spiegelbild der Bevorzugung der allgemeinbildenden Ergänzungsschulen. Bei bevorzugender Typisierung ist aber die Gestaltungsfreiheit der öffentlichen Hand weiter als bei benachteiligender Typisierung (so BVerfGE 17, 1, 23). In solchen Fällen muß auf den Normalfall abgestellt werden, d. h. auf den Fall, der nach Sinn und Zweck der sozialen Leistung in der Regel erfaßt wird und erfaßt werden soll. Denn es bedeutet keinen Verfassungsverstoß, wenn gelegentlich einer Typisierung auch Personen in den Genuß von Vorteilen kommen, die ihnen nach Sinn und Zweck der Daseinsvorsorge an sich nicht gebühren; anders ist es nur dann, wenn Personen davon ausgeschlossen werden, denen die Vorteile zukommen müßten (so BVerfGE aaO).

2. Die Prüfung der Tarifgestaltung der Beklagten an Hand dieser Grundsätze ergibt, daß die von ihr beschlossene Differenzierung nicht willkürlich, sondern sachgerecht ist.

a) Insofern hat die Beklagte den Standpunkt vertreten, dies folge schon daraus, daß ihre Differenzierung an Unterscheidungen angelehnt ist, die auch das Schulrecht kennt. Ob das allein ausreichen würde, um einen Verstoß gegen Art. 3 GG zu ver

BGHZ 52, 325 (335):

neinen, kann indes zweifelhaft sein. Es ist nicht gesagt, daß die im Schulrecht getroffenen Unterscheidungen entscheidendes Gewicht auch für die Frage haben, um die es hier, bei der durch Schüler-Monatskarten gewährten Sozialleistung, geht. Fragen des Schulrechts und der Bildungspolitik haben für die hier zu entscheidende Frage nur beschränkte Bedeutung. Diese Erwägung zeigt zugleich, daß sich der Kläger nicht mit Erfolg auf die Bestrebungen berufen kann, im Schulrecht die Unterscheidung zwischen Ersatz- und Ergänzungsschulen fallen zu lassen (Heckel aaO S. 46,227 sowie in Schulrecht und Schulpolitik - 1967 - S. 117; UV 1964,595; von Mangoldt/Klein, GG Art. 7 Anm. VI 4). Ebensowenig kann der Kläger einen Verstoß gegen das Sozialstaatsprinzip (Art. 20 GG) geltend machen. Im Lande Nordrhein-Westfalen ist den Eltern und Schülern der Besuch der öffentlichen Schulen und der Ersatzschulen finanziell weitgehend erleichtert. Die für diese Schulen gewährten Vergünstigungen auch den Ergänzungsschulen zu gewähren, gebietet die grundgesetzliche Ordnung nicht (vgl. dazu Scholz, WRP 1968,318). Um so weniger kann die Beklagte verpflichtet werden, auch den Schülern des Klägers Fahrpreisermäßigungen zu bewilligen.

b) Das Berufungsgericht erwägt zunächst, daß die Schüler berufsbildende Ergänzungsschulen nur verhältnismäßig kurz besuchen, nämlich nur ein bis zwei Jahre lang. Berufsbildende Schulen können nur von Schülern besucht werden, die die Schulpflicht bereits erfüllt haben, also älter als 14 Jahre sind. Nur dann verlassen sie die Schule des Klägers erst nach drei Jahren, wenn sie im Anschluß an den zweijährigen Besuch der allgemeinen Handelsschule noch die einjährige höhere Handelsschule besuchen. Demgegenüber müssen die Schüler, die die von der Beklagten weiterhin begünstigten allgemeinbildenden Ergänzungsschulen besuchen, in aller Regel mindestens bis zu ihrem 19. Lebensjahr auf die Schule gehen, bevor sie sich zur Ablegung der Reifeprüfung melden können. Als besonders stark ins Gewicht fallenden Sachgrund für die Differenzierung sieht das Berufungsgericht die Tatsache an, daß die Schüler, die sich auf Ergänzungsschulen auf die Ablegung der Reifeprüfung vorberei

BGHZ 52, 325 (336):

ten, nach deren Bestehen noch keine spezielle Berufsausbildung erfahren haben, sondern erst im Anschluß an den Schulbesuch damit beginnen müssen. Dieser Umstand ist in der Tat von entscheidender Bedeutung. Er läßt es als sachlich berechtigt erscheinen, diese Schüler nicht erst dann, wenn sie nach Ablegung der Prüfung als Studenten auf die Hochschule oder andere weiterführende Schulen gehen, sozial zu begünstigen, sondern schon - so wie die anderen Schüler der allgemeinbildenden öffentlichen und Ersatzschulen - während ihrer Schulzeit. Demgegenüber sind die Schüler des Klägers nach Abschluß ihrer, zudem meist kürzeren, Schulzeit sogleich auf den Beruf, den sie ergreifen wollen, vorbereitet und haben, was besonders wesentlich ist, eben wegen ihrer speziellen berufsbildenden Ausbildung begründete Aussicht, sogleich gut zu verdienen. Diese überzeugenden Überlegungen des Berufungsgerichts zeigen zugleich, daß es sich nicht kurzerhand von dem Rechtsstatus der Schulen hat leiten lassen, wie die Revision meint, sondern zutreffend von den bei der verteilenden Daseinsvorsorge ins Gewicht fallenden sozialen Unterschieden (vgl. Ballerstedt, Tarifgerechtigkeit, in Festschrift für Gieseke - 1958 - S. 324).

Der Kläger kann auch nichts daraus für sich herleiten, daß die Beklagte die Unterscheidung zwischen allgemeinbildenden und berufsbildenden Schulen nicht auch bei den öffentlichen Schulen und den Ersatzschulen gemacht hat. Ob sie das hätte tun dürfen, steht nicht zur Prüfung. Vor allem übersieht die Revision, daß sich die öffentlichen Schulen und die Ersatzschulen nicht nur schulrechtlich als Schultypen von den Ergänzungsschulen unterscheiden, sondern auch bezüglich der Rolle, die ihnen innerhalb der allgemeinen Daseinsvorsorge des Staates und der Gemeinden hinsichtlich ihrer Pflicht zukommt, die Kinder in den Schulen zu erziehen und zu bilden sowie den Jugendlichen ihre Ausbildung zum Beruf zu sichern. Wie ausgeführt, werden nicht nur die öffentlichen Schulen, sondern auch die Ersatzschulen vom Staat finanziert - übrigens nicht nur in Nordrhein-Westfalen (vgl. Vogel, UV 1967,17 Fn. 2). Beide sind hinsichtlich der Zahlung von Schulgeldern und der Aufwendungen für Beschaffung von Lernmitteln gleichermaßen begün

BGHZ 52, 325 (337):

stigt. Nicht begünstigt hat das Land Nordrhein-Westfalen aber die Ergänzungsschulen. Es mag zwar sein, daß auch solche Ergänzungsschulen, deren Inhaber nicht auf Gewinn ausgehen, sondern sie zum Nutzen der Allgemeinheit unterhalten (gemeinnützige Privatschule, der öffentlichen finanziellen Hilfe bedürftig und würdig sind (so Heckel aaO S. 257,304; Peters in Neumann/Nipperdey/Scheuner aaO Bd. IV/1 S. 441; vgl. auch Geiger, Recht und Wirtschaft der Schule - 1960/61 - S. 80,113). Der Anspruch auf staatliche Hilfe ist indes nur für die anerkannten und genehmigten Ersatzschulen, für die allein Art. 7 Abs. 4 GG gilt, anerkannt, nicht aber für jede Privatschule (so Art. 8 Abs. 4 Satz 2 der Verfassung Nordrhein-Westfalen; vgl. im übrigen BVerwGE 23,347; 27, 360, 363; Menger/Erichsen, VerwArch 1968,275). Das gilt nicht nur für die sog. freien (Schul-) Einrichtungen, sondern auch für die Ergänzungsschulen, mag die Allgemeinheit an ihrem Bestehen auch ein gewisses Interesse haben. Doch brauchen diese umstrittenen Fragen der öffentlichen Schulpolitik hier nicht weiter erörtert zu werden. Jedenfalls kann von der Verletzung des Gleichheitssatzes durch die Beklagte nicht gesprochen werden, wenn sie nicht allen Schülern von Ergänzungsschulen dieselbe Vergünstigung einräumt wie den Schülern der Ersatzschulen. Zudem geht es hier nicht um den Anspruch der Schüler auf staatliche Hilfe, sondern darum, ob die Beklagte, die kein Schulträger, sondern ein öffentlicher Verkehrsbetrieb ist, mittelbar durch Fahrpreisermäßigungen die Schule des Klägers subventionieren soll (vgl. Scholz, WRP 1968,316).

Art. 7 GG - Schulwesen (Kommentar)

Redaktion - Team Rechtswissen — Tue, 21 Nov 2023 11:35:21 +0000

Gesetzbuch:

Gesetznummer:

(1) Das gesamte Schulwesen steht unter der Aufsicht des Staates.

(2) Die Erziehungsberechtigten haben das Recht, über die Teilnahme des Kindes am Religionsunterricht zu bestimmen.

(3) ¹Der Religionsunterricht ist in den öffentlichen Schulen mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen ordentliches Lehrfach. ²Unbeschadet des staatlichen Aufsichtsrechtes wird der Religionsunterricht in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Religionsgemeinschaften erteilt. ³Kein Lehrer darf gegen seinen Willen verpflichtet werden, Religionsunterricht zu erteilen.

(4) ¹Das Recht zur Errichtung von privaten Schulen wird gewährleistet. ²Private Schulen als Ersatz für öffentliche Schulen bedürfen der Genehmigung des Staates und unterstehen den Landesgesetzen. ³Die Genehmigung ist zu erteilen, wenn die privaten Schulen in ihren Lehrzielen und Einrichtungen sowie in der wissenschaftlichen Ausbildung ihrer Lehrkräfte nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehen und eine Sonderung der Schüler nach den Besitzverhältnissen der Eltern nicht gefördert wird. ⁴Die Genehmigung ist zu versagen, wenn die wirtschaftliche und rechtliche Stellung der Lehrkräfte nicht genügend gesichert ist.

(5) Eine private Volksschule ist nur zuzulassen, wenn die Unterrichtsverwaltung ein besonderes pädagogisches Interesse anerkennt oder, auf Antrag von Erziehungsberechtigten, wenn sie als Gemeinschaftsschule, als Bekenntnis- oder Weltanschauungsschule errichtet werden soll und eine öffentliche Volksschule dieser Art in der Gemeinde nicht besteht.

(6) Vorschulen bleiben aufgehoben.

BVerfG, 06.11.1968 - 1 BvR 727/65

Redaktion — Thu, 27 Dec 2012 01:13:17 +0000

Daten

Fall:

Hessisches Schulgebet

Fundstellen:

BVerfGE 24, 289; DÖV 1969, 649; DVBl 1969, 147; DVBl 1969, 852; NJW 1969, 267

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

06.11.1968

Aktenzeichen:

1 BvR 727/65

Entscheidungstyp:

Beschluss

Richter:

Müller, Stein, Ritterspach, Haager, Rupp-v.Brünneck, Brox, Zeidler

Stichwörter:

Rechtswegerschöpfung bei Bundesverfassungsbeschwerde gegen die Entscheidung eines Landesverfassungsgerichts

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 24, 289

Paginierung:

BVerfGE 24, 289 (289):

Eine gegen das Urteil eines Landesverfassungsgerichts von einem am Verfahren Nichtbeteiligten erhobene Verfassungsbeschwerde ist schon dann unzulässig, wenn eine spätere tatsächliche Verletzung seiner Grundrechte in zumutbarer Weise im Rechtsweg beseitigt werden kann.

Beschluß

des Ersten Senats vom 6. November 1968

- 1 BvR 727/65 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. der minderjährigen Christel R. ..., gesetzlich vertreten durch ihre Eltern, die Eheleute Dr. Karl R... und Christel R...., 2. der Eheleute Dr. Karl R... und Christel R..., wohnhaft in ..., gegen die Entscheidung des Staatsgerichtshofs des Landes Hessen vom 27. Oktober 1965 - P. St. 388 -.

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerden werden verworfen.

BVerfGE 24, 289 (290):

Gründe

A. - I.

Die 1955 geborene Beschwerdeführerin, Tochter der Beschwerdeführer zu 2), besuchte bis 1966 eine Volksschule in Frankfurt am Main. In ihrer Klasse wurde zu Beginn des Unterrichts von der Lehrerin ein Gebet gesprochen. Dabei erhoben sich die Schüler und beteten mit. Denjenigen, die nicht am Gebet teilnehmen wollten, stand es frei, zu schweigen oder die Klasse erst nach dem Gebet zu betreten. Von der letzteren Möglichkeit machte jedoch niemand Gebrauch.

Am 14. Januar 1963 beantragten die Eltern eines Mitschülers der Beschwerdeführerin beim Stadtschulamt in Frankfurt, das gemeinsame Gebet zu verbieten, da ihr Sohn, der weder getauft noch religiös erzogen sei, verfassungswidrig zur Teilnahme gezwungen werde, wenn er sich nicht einer Diskriminierung aussetzen wolle. Der Regierungspräsident in Wiesbaden lehnte den Antrag ab und wies den Widerspruch als unbegründet zurück, weil dem Mitschüler der Beschwerdeführerin die schweigende Anwesenheit oder das spätere Betreten der Klasse zuzumuten sei und keinen Zwang zur Teilnahme am gemeinsamen Gebet darstelle. Daraufhin rief der Mitschüler den Staatsgerichtshof des Landes Hessen an. Dieser hob durch Urteil vom 27. Oktober 1965, im Staatsanzeiger für das Land Hessen vom 29. November 1965 (S. 1394) veröffentlicht, die Bescheide des Regierungspräsidenten auf, weil sie die Grundrechte des Antragstellers aus Art. 9 und Art. 48 Abs. 2 der Verfassung des Landes Hessen - HV - verletzten. Der Mitschüler werde zur Teilnahme am Schulgebet dadurch gezwungen, daß ihm lediglich die Möglichkeit offenstehe, erst nach dem Gebet das Klassenzimmer zu betreten, wenn er der Teilnahme entgehen wolle; dies könne ihm aber wegen der damit verbundenen Diskriminierung nicht zugemutet werden. Mit dem Zwang zur Teilnahme an einer religiösen Handlung, der den Art. 48 Abs. 2 HV verletze, sei zwangsläufig eine Verletzung des Grundrechts aus Art. 9 HV verbunden, weil das Verbot des Zwangs

BVerfGE 24, 289 (291):

zur Teilnahme an einer religiösen Übung sich aus der Glaubens- und Gewissensfreiheit ergebe, zu der auch die sog. negative Bekenntnisfreiheit gehöre. Es könne auch nicht mit Erfolg geltend gemacht werden, daß das Schulgebet ein notwendiger Bestandteil des Schulunterrichts und daher schon deshalb mit der Hessischen Verfassung vereinbar sei; denn die Gemeinschaftsschulen im Sinne der Hessischen Verfassung könnten nicht als christliche Gemeinschaftsschulen bezeichnet werden.

Nach Zustellung des Urteils ließen die Eltern des am Ausgangsverfahren beteiligten Mitschülers ihren Widerspruch gegen das gemeinsame Schulgebet mit Rücksicht auf die noch verbleibende kurze Zeit bis zum Schuljahresende fallen. Ab Ostern 1966 besucht ihr Sohn eine höhere Schule. Auch die Beschwerdeführerin besucht seitdem eine höhere Schule. In ihrer Klasse wird ein Schulgebet nicht gesprochen.

II.

Mit den Verfassungsbeschwerden gegen das Urteil des Staatsgerichtshofs rügen die Beschwerdeführer die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 4, Art. 6 Abs. 1 und 2, Art. 7 Abs. 2 GG und des Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 136 WRV, ferner einen Verstoß gegen Art. 100 Abs. 3 GG, weil der Hessische Staatsgerichtshof von der Auslegung des Art. 4 Abs. 1 GG im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 26. März 1957 (BVerfGE 6, 309 ff.) abgewichen sei, die Sache aber nicht dem Bundesverfassungsgericht vorgelegt habe.

Zur Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden machen sie geltend: Sie seien durch das angefochtene Urteil unmittelbar betroffen, obwohl das Schulgebet in der Klasse der Beschwerdeführerin nach Erlaß des Urteils weiter gesprochen worden sei. Das Urteil begründe Rechtskraft für und gegen jedermann und binde die Gerichte und Verwaltungsbehörden. Deshalb hätten sie jederzeit damit rechnen müssen, daß andere Erziehungsberechtigte sich darauf beriefen und die Unterlassung des Gebets beantragten. Etwaige daraufhin ergehende Maßnahmen der Schulbehörden

BVerfGE 24, 289 (292):

seien nur als Vollzugsakte des jetzt angefochtenen Urteils zu betrachten.

Daß die Beschwerdeführerin seit 1966 eine andere Schule besuche, an der nicht gemeinsam gebetet werde, sei unerheblich. Die in der ständigen Rechtsunsicherheit liegende Grundrechtsverletzung könne nicht durch Zeitablauf "geheilt" werden.

In der Sache selbst weisen die Beschwerdeführer darauf hin, daß der Staatsgerichtshof die negative Bekenntnisfreiheit des gegen das Schulgebet eingestellten Schülers zu hoch bewerte und diese in Abweichung von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu individualistisch beurteilt habe. Der bestehende Konflikt könne nicht durch Anerkennung eines absoluten Übergewichts des Rechts eines Einzelnen, sondern nur im Geiste der Nächstenliebe und Toleranz gelöst werden. Dem würde es entsprechen, wenn die wenigen nicht am Gebet teilnehmenden Schüler der großen Mehrheit das in Hessen übliche gemeinsame Beten in der Schule nicht verwehrten.

III.

1. Die Hessische Landesregierung hält die Verfassungsbeschwerden für unzulässig, für den Fall der Zulässigkeit jedoch für begründet. Gegen Entscheidungen des Staatsgerichtshofs sei eine Verfassungsbeschwerde nicht statthaft. Die Zuständigkeitsbereiche des Bundesverfassungsgerichts und der Landesverfassungsgerichte könnten sich nicht überschneiden, da der Prüfungsmaßstab dort das Grundgesetz und hier die Landesverfassung sei und die angefochtene Entscheidung daher kein Bundesrecht verletzen könne. Das Bundesverfassungsgericht könne deshalb nicht das Urteil des Staatsgerichtshofs, sondern gegebenenfalls nur die vorangegangenen Bescheide des Regierungspräsidenten nachprüfen. Das Grundgesetz enthalte auch keine Vorschrift, die das Bundesverfassungsgericht zur Kontrolle der Entscheidungen von Landesverfassungsgerichten ermächtige. Zur Begründetheit verweist die Landesregierung auf ihre Stellungnahmen im Ausgangsverfahren, in denen sie die Vereinbarkeit des Schulgebets mit der Hessischen Verfassung bejaht hat.

BVerfGE 24, 289 (293):

2. Der Landesanwalt bei dem Hessischen Staatsgerichtshof hält in Übereinstimmung mit den Ausführungen der Hessischen Landesregierung die Verfassungsbeschwerden für unzulässig. Er ist ferner der Auffassung, daß die Beschwerdeführer durch die angefochtene Entscheidung nicht unmittelbar und gegenwärtig beschwert seien, weil das Schulgebet für die Beschwerdeführerin während ihrer Volksschulzeit nicht beeinträchtigt worden sei und sie jetzt eine Schule besuche, an der das Gebet nicht üblich sei. Der Landesanwalt sieht die Verfassungsbeschwerden als unbegründet an, weil der Staatsgerichtshof mit Recht eine Verletzung der negativen Bekenntnisfreiheit (Art. 9 HV) und des Grundrechts auf Freiheit zur Teilnahme an religiösen Übungen (Art. 48 Abs. 2 HV) festgestellt habe.

3. Der Antragsteller des Ausgangsverfahrens hat zur Frage der Zulässigkeit und der Begründetheit der Verfassungsbeschwerden im wesentlichen auf die Stellungnahme des Landesanwalts und die Gründe des angefochtenen Urteils verwiesen.

4. Der Bundesminister der Justiz hält die Verfassungsbeschwerden für zulässig und begründet. Die Verfassungsbeschwerde gegen Entscheidungen der Landesverfassungsgerichte sei grundsätzlich statthaft. Die Beschwerdeführer seien auch gegenwärtig und unmittelbar durch die angefochtene Entscheidung betroffen. Das Urteil lege für die Schulklasse, der die Beschwerdeführerin angehöre, mit Rechtskraft für und gegen alle die Voraussetzungen fest, unter denen ein Schulgebet mit der Hessischen Verfassung vereinbar sei, und schränke damit die Rechte derjenigen Schüler ein, die weiterhin auf ein gemeinsames Schulgebet Wert legten. Die unmittelbare Betroffenheit werde auch nicht dadurch ausgeräumt, daß in der Klasse der Beschwerdeführerin das Schulgebet weiter gesprochen worden sei. Die in dem Urteil liegende Beschwer wirke gegenwärtig und unmittelbar dadurch fort, daß der Widerspruch eines Schülers in Zukunft sofort und automatisch zu beachten sei.

In mehrfacher Hinsicht verletze das Urteil Normen des Grundgesetzes. Die negative Bekenntnisfreiheit als Ausprägung des

BVerfGE 24, 289 (294):

Grundrechts der Glaubens- und Gewissensfreiheit schütze nicht vor jeglicher Handlungsweise, durch die auf eine bestimmte Überzeugung geschlossen werden könne; sichergestellt sei nur, daß jeder seine Überzeugung verschweigen könne - was z.B. durch Nichtteilnahme am Schulgebet geschehe - und daß daraus keine Nachteile für ihn entstünden. Die unbedingte Geltung des Grundrechts beziehe sich nur auf den Schutz der Persönlichkeitssphäre gegenüber dem Staat. Konflikte bei der Ausübung von Grundrechten mehrerer Bürger machten die Anerkennung zumutbarer Schranken erforderlich und seien nur im Geiste der Toleranz zu lösen. Das erfordere die Duldung des Gebets; das Recht zum Schweigen werde dadurch allenfalls zumutbar eingeschränkt, und zwar nicht in stärkerem Maße als etwa beim Fernbleiben vom Religionsunterricht.

B.-I.

Die Verfassungsbeschwerden sind rechtzeitig erhoben. Für die am Ausgangsverfahren nicht beteiligten Beschwerdeführer haben Verkündung und Zustellung des angefochtenen Urteils für den Beginn der Verfassungsbeschwerdefrist keine Bedeutung, weil sie bei der Verkündung des Urteils nicht zugegen waren, ihnen die Entscheidung auch nicht zugestellt wurde und sie daher keine Gelegenheit hatten, sich über eine mögliche Verletzung ihrer Grundrechte schlüssig zu werden (BVerfGE 9, 109 [117]). Für sie begann die Frist deshalb erst mit der Veröffentlichung des Urteils im Hessischen Staatsanzeiger als dem Zeitpunkt, von dem an sie in zuverlässiger Weise von der in vollständiger Form abgefaßten Entscheidung Kenntnis nehmen konnten (BVerfGE 4, 309 [313]; 21, 132 [136]).

II.

Die Verfassungsbeschwerden sind jedoch unzulässig, weil die Beschwerdeführer durch das angefochtene Urteil nicht beschwert sind.

1. Ein Rechtsschutzbedürfnis für eine Verfassungsbeschwerde besteht nur dann, wenn der Beschwerdeführer durch den von

BVerfGE 24, 289 (295):

ihm angefochtenen Akt der öffentlichen Gewalt unmittelbar rechtlich - nicht nur faktisch - betroffen und damit beschwert ist (BVerfGE 1, 97 [101 ff.]; 4, 96 [101]; 15, 256 [262 f.]).

2. Tenor und Begründung des angefochtenen Urteils beschränken sich auf die Entscheidung über die rechtliche Stellung des Mitschülers und seiner Eltern. Das Urteil hebt nur die ablehnenden Bescheide des Regierungspräsidenten zu deren Anträgen auf.

Eine für die Erhebung der Verfassungsbeschwerde ausreichende Beschwer kann allerdings auch für am Ausgangsverfahren Nichtbeteiligte vorliegen. Das gilt außer für solche Fälle, in denen die Grundrechtsverletzung gerade im Inhalt oder in der Art der Formulierung der angefochtenen Entscheidung liegt (BVerfGE 15, 283 [286]), dann, wenn durch die angefochtene Entscheidung eine Rechtsposition eines am Verfahren Nichtbeteiligten unmittelbar verändert wird (BVerfGE 4, 96 [101]; 15, 256 [262 f.]). Dabei genügt es, wenn die Entscheidung selbst nur eine Gefährdung herbeigeführt hat, während die Veränderung erst durch ihren Vollzug (wie in BVerfGE 15, 256 ff.) eintritt. Für den Fall einer bloßen Gefährdung ist maßgebend, ob eine künftige Rechtsverletzung nicht auf andere Weise als durch die bereits jetzt erhobene Verfassungsbeschwerde zu beseitigen wäre; andernfalls wäre die in der Gefährdung liegende Benachteiligung nicht schwerwiegend genug, um sie als gegenwärtige, rechtliche Beschwer anzuerkennen. Das Urteil des Staatsgerichtshofs hat für die Beschwerdeführer nur eine Gefährdung des von ihnen in Anspruch genommenen Rechts auf ein Schulgebet geschaffen, die aber für die Annahme einer Beschwer nicht bedeutsam genug ist, weil die Beschwerdeführer die Möglichkeit haben, eine spätere tatsächliche Verletzung im Rechtsweg beseitigen zu lassen. Dies folgt aus der dem Urteil des Staatsgerichtshofs zukommenden Rechtswirkung.

3. Die Wirkung einer im Verfahren wegen Verletzung von Grundrechten ergehenden Entscheidung ist in § 49 des Hessischen Gesetzes über den Staatsgerichtshof - HessStGHG - vom 12. Dezember 1947 (GVBl. 1948 S.3) folgendermaßen geregelt:

BVerfGE 24, 289 (296):

(1) Die Entscheidung des Staatsgerichtshofs wirkt Rechtskraft für und gegen jedermann und bindet die Gerichte und Verwaltungsbehörden. (2) Der Staatsgerichtshof kann das von einem Gericht des Landes Hessen erlassene rechtskräftige Urteil für kraftlos erklären und in der Sache selbst entscheiden oder die Sache an die Vorinstanz des Gerichts, dessen Urteil für kraftlos erklärt wird, zur erneuten Verhandlung und Entscheidung zurückverweisen.

Danach haben die Entscheidungen des Staatsgerichtshofs auf eine Grundrechtsklage im allgemeinen keine Gesetzeskraft. Nur dann, wenn der Staatsgerichtshof auf eine Grundrechtsklage ein Gesetz für nichtig erklärt, hat diese Entscheidung Gesetzeskraft, wie sich aus der Regelung der Art. 131 bis 133 HV und § 43 Abs. 1 HessStGHG ergibt (ebenso Zinn-Stein, Verfassung des Landes Hessen, 1963, Erl. zu Art. 131-133, S. 44, Nr. 20). Auf die einzelnen Wirkungen der Gesetzeskraft kommt es im vorliegenden Fall nicht an, weil das angefochtene Urteil weder selbst Normcharakter hat noch in seiner Wirkung einer Norm gleichsteht. Das auf die Grundrechtsklage ergangene Urteil des Staatsgerichtshofs bleibt eine Gerichtsentscheidung, die nicht nur zwischen den Verfahrensbeteiligten, sondern inter omnes wirkt und Gerichte wie Verwaltungsbehörden bindet.

a) Inhalt der Entscheidung des Hessischen Staatsgerichtshofs, nach dem sich die objektiven Grenzen der materiellen Rechtskraft bestimmen, war formell die Aufhebung der Bescheide des Regierungspräsidenten und materiell die Unvereinbarkeit des Schulgebets mit der Hessischen Verfassung. Nur darüber hat der Staatsgerichtshof entschieden, indem er die Unvereinbarkeit der Bescheide mit der Hessischen Verfassung feststellte und die Bescheide aufhob. Er hat damit nicht zugleich konkret angeordnet, daß unmittelbar auf Grund des Urteils das Schulgebet in der damaligen Klasse der Beschwerdeführerin zu unterbleiben habe, sondern hat diese Entscheidung der Schulbehörde überlassen. Das geht aus der Fassung des Tenors des Urteils hervor. Obwohl der Staatsgerichtshofs nach der Regelung des § 49 Abs. 2 HessStGHG

BVerfGE 24, 289 (297):

selbst in der Sache - also über den an den Regierungspräsidenten gerichteten Antrag - hätte entscheiden können, hat er eine solche Entscheidung unterlassen und die Bescheide des Regierungspräsidenten nur aufgehoben. Inhalt seiner Entscheidung ist daher über die formelle Aufhebung der Bescheide hinaus nur die rechtliche Feststellung, daß das Schulgebet mit der Hessischen Verfassung unvereinbar sei, wenn ein Mitschüler widerspreche. Dagegen hat der Staatsgerichtshof nicht darüber entschieden, ob die von ihm dargelegte Auslegung der Hessischen Verfassung auch mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Wenn also die Beschwerdeführer gegenüber einem etwaigen späteren Verbot des Schulgebets durch die Schulbehörde geltend machen wollten, daß dadurch ihre im Grundgesetz verbürgten Grundrechte verletzt würden, stünde dem die Rechtskraft der Entscheidung des Hessischen Staatsgerichtshofs nicht entgegen.

b) Dasselbe gilt hinsichtlich der Bindung der Gerichte und Verwaltungsbehörden. Ob sich diese Bindung auf den Tenor der Entscheidung beschränkt oder auch die ihn tragenden Entscheidungsgründe umfaßt, ist im Hessischen Gesetz über den Staatsgerichtshof nicht geregelt. Das Bundesverfassungsgericht hat für die vergleichbare Bestimmung in § 31 Abs. 1 BVerfGG entschieden, daß Gerichte, Verwaltungsbehörden usw. auch an die Entscheidungsgründe gebunden seien (BVerfGE 19, 377 [392]; 20, 56 [87]). Auch in diesem Falle kann sich die Bindung aber nur auf den Streitgegenstand beziehen, über den das Urteil entschieden hat. Der Staatsgerichtshof hat über die Verletzung von Bundesgrundrechten nicht entschieden. Er hat die Gerichte und Behörden des Landes Hessen nur hinsichtlich der Vereinbarkeit des Schulgebets mit der Hessischen Verfassung, jedoch nicht mit dem Grundgesetz, gebunden.

4. Stehen demnach weder Rechtskraft noch Bindungswirkung der angefochtenen Entscheidung einer späteren Geltendmachung von Grundrechtsverletzungen entgegen, so können die Beschwerdeführer - falls gegen ihren Willen ein gemeinsames Schulgebet in einer von der Beschwerdeführerin besuchten Klasse von der

BVerfGE 24, 289 (298):

Schulbehörde nicht gestattet oder entgegen bisheriger Übung untersagt würde - den Rechtsweg erneut beschreiten. Die Bindungswirkung des jetzt angefochtenen Urteils des Staatsgerichtshofs würde hinsichtlich der Unvereinbarkeit mit der Hessischen Verfassung fortbestehen. Die Schulbehörde müßte sich aber darüber schlüssig werden, ob die von den Beschwerdeführern aus dem Grundgesetz hergeleiteten Bedenken zutreffen. Hält sie diese für begründet, dann wird sie dem Antrag der Beschwerdeführer entsprechen und diese werden nicht beschwert. Hält sie die Bedenken für unbegründet, dann könnten die Beschwerdeführer Klage beim Verwaltungsgericht oder gegebenenfalls unmittelbar gemäß § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG Verfassungsbeschwerde erheben. Würde der Verfassungsbeschwerde stattgegeben, so würde das Urteil des Staatsgerichtshofs hinsichtlich seiner Bindungswirkung gegenstandslos werden.

5. Für die Berechtigung der hier getroffenen Entscheidung spricht u.a. auch die Schwierigkeit, den Kreis der zur Erhebung der Verfassungsbeschwerde gegen das Urteil des Hessischen Staatsgerichtshofs Berechtigten (und gegebenenfalls Verpflichteten) hinreichend bestimmt und sachgerecht abzugrenzen. Da der Hessische Staatsgerichtshof nicht konkret über den Sachverhalt des Ausgangsverfahrens, sondern nur über die Rechtsfrage entschieden hat, werden die Beschwerdeführer durch das angefochtene Urteil nicht stärker betroffen als Schüler anderer hessischer Volksschulen bzw. deren Eltern. Diese wiederum werden nicht wesentlich anders berührt als Kinder, die noch keine Schule besuchen oder erst später geboren werden oder aus anderen Ländern nach Hessen ziehen. Würde man die fortdauernde Bindungswirkung des angefochtenen Urteils zum Anlaß nehmen, später eingelegte Rechtsmittel gegen Untersagungen des Schulgebets für unzulässig zu halten, so hätte eine große Anzahl Betroffener keine Rechtsschutzmöglichkeit. Darin läge eine unzumutbare Verkürzung des Grundrechtsschutzes. Die Bindungswirkung könnte auch nicht zugunsten der erst später Geborenen oder nach Hessen Zugezogenen eingeschränkt werden, weil sie sich nur an die Ge

BVerfGE 24, 289 (299):

richte und Verwaltungsbehörden richtet und nicht abhängig von der Person des jeweils Rechtsuchenden sein kann.

Die derzeit mögliche, von den Beschwerdeführern gerügte Gefährdung ihrer Grundrechte rechtfertigt es unter diesen Umständen nicht, eine unmittelbare Beschwer durch die angefochtene Entscheidung anzunehmen. Das gilt um so mehr, als die Gefährdung wesentlich geringer geworden ist, nachdem die Eltern des Mitschülers ihren Widerspruch gegen das Schulgebet haben fallen lassen und die Beschwerdeführerin eine höhere Schule besucht, an der ein gemeinsames Schulgebet nicht üblich ist.

6. Einer Auseinandersetzung mit den von den Verfahrensbeteiligten weiter vorgetragenen Gründen bedarf es bei dieser Sachlage nicht.

Müller Stein Ritterspach Haager Rupp-v.Brünneck Brox Zeidler

BVerfG, 26.03.1957 - 2 BvG 1/55

Redaktion — Mon, 26 Mar 2012 13:03:45 +0000

Daten

Fall:

Reichskonkordat

Fundstellen:

BVerfGE 6, 309; DÖV 1957, 789; DVBl 1957, 385; JZ 1957, 307; NJW 1957, 705

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

26.03.1957

Aktenzeichen:

2 BvG 1/55

Entscheidungstyp:

Urteil

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 6, 309

Paginierung:

BVerfGE 6, 309 (309):

1. Die nach § 65 BVerfGG Beteiligten sind zwar befugt, selbständige Anträge zu stellen, und zwar auch dann, wenn hierdurch der Streigegenstand erweitert wird. Immer aber müssen solche Anträge mit dem Antrag des Antragstellers in einem inneren Zusammenhang stehen.

2. Das Bundesverfassungsgericht kann zwar über die Gültigkeit eines internationalen Vertrages nicht mit Wirkung zwischen den Vertragschließenden entscheiden; es ist aber nicht gehindert, mit Wirkung für die Beteiligten am Verfassungsrechtsstreit, d.h. mit innerstaatlicher Wirkung, über die Gültigkeit eines solchen Vertrages zu befinden, wenn dies als Vorfrage für die Entscheidung eines Verfassungsrechtsstreits von Bedeutung ist.

3. Auch eine Verletzung von ungeschriebenen verfassungsrechtlichen Pflichten kann im Verfassungsrechtsstreit gerügt werden. In einem solchen Falle tritt an Stelle der Bezeichnung eines Artikels des Grundgesetzes gemäß § 64 Abs. 2 BVerfGG die Bezugnahme auf die ungeschriebene verfassungsrechtliche Pflicht, deren Verletzung geltend gemacht wird.

4. a) Das föderalistische Prinzip des Grundgesetzes verlangt nicht stets die Anrufung des Bundesrats, bevor beim Bundesverfassungsgericht die Feststellung der Verletzung einer verfassungsrechtlichen Pflicht eines Landes beantragt werden kann.

b) Der Bundesrat ist nur für die Rüge von Mängeln bei der verwaltungsmäßigen Ausführung eines Bundesgesetzes zwischengeschaltet. Im übrigen ist die unmittelbare Anrufung des Bundesverfassungsgerichts zulässig.

5. Das Grundgesetz kennt nur die in Art. 84 und 85 geregelte sogenannte abhängige Bundesaufsicht, d.h. die Rüge von Mängeln

BVerfGE 6, 309 (310):

bei der verwaltungsmäßigen Ausführung von Bundesgesetzen. Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG macht das Bundesverfassungsgericht allgemein zur Entscheidung von Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder zuständig, wobei nur als eine Gruppe von Meinungsverschiedenheiten diejenigen hervorgehoben werden ("insbesondere"), die sich bei der Ausführung von Bundesrecht durch die Länder und bei der Ausübung der Bundesaufsicht ergeben können.

6. Art. 123 Abs. 2 GG bedeutet nicht, daß der Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich an die Schulbestimmungen des Reichskonkordats gebunden ist, also kein entgegenstehendes Recht setzen darf. Art. 123 Abs. 2 GG sagt für die Schulbestimmungen des Reichskonkordats vielmehr nur aus, daß sie, sofern sie beim Inkrafttreten des Grundgesetzes noch galten, in Kraft bleiben, obwohl sie einem Vertrag entstammen, der nicht von den nunmehr zur Verfügung über den Gegenstand ausschließlich befugten Ländern geschlossen worden ist.

7. Der Annahme einer Pflicht der Länder dem Bund gegenüber, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats bei ihrer Gesetzgebung zu beachten, stehen Grundentscheidungen des Grundgesetzes entgegen, die das Verhältnis von Bund und Ländern gerade in diesem Sachzusammenhang gestalten. Diese Grundentscheidungen sind in Art. 7, 30, 70 ff. GG getroffen. Sie erklären - im Gegensatz zur Weimarer Reichsverfassung - die Länder zu ausschließlichen Trägern der Kulturhoheit, die für den Bereich der bekenntnismäßigen Gestaltung des Schulwesens nur durch die Bestimmungen der Art. 7, 141 GG begrenzt ist.

Urteil

des Zweiten Senats vom 26. März 1957

-- 2 BvG 1/55 --

in dem Verfassungsrechtsstreit über die Frage, ob das Land Niedersachsen durch Erlaß der §§ 2, 3, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 und 15 des Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen vom 14. September 1954 gegen das Konkordat zwischen dem Heiligen Stuhl und dem Deutschen Reich vom 20. Juli 1933 verstoßen und dadurch ein Recht des Bundes auf Respektierung der für ihn verbindlichen internationalen Verträge durch die Länder verletzt hat, Antragsteller: Für die Bundesrepublik Deutschland die Bundesregierung.

BVerfGE 6, 309 (311):

Antragsgegner: Für das Land Niedersachsen die Landesregierung. Weitere Beteiligte: 1. Für das Land Hessen die Landesregierung. 2. Für die Freie Hansestadt Bremen der Senat.

Entscheidungsformel:

Der Antrag der Bundesregierung wird zurückgewiesen.

Gründe:

Gegenstand des Rechtsstreits ist die zwischen dem Bund und dem Land Niedersachsen bestehende Meinungsverschiedenheit darüber, ob das Land Niedersachsen durch den Erlaß des Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen vom 14. September 1954 (Nds. GVBl. S. 89) gegen das Konkordat zwischen dem Heiligen Stuhl und dem Deutschen Reich vom 20. Juli 1933 (RGBl. II 5.679) verstoßen und dadurch ein Recht des Bundes auf Beachtung der für ihn verbindlichen internationalen Verträge durch die Länder verletzt hat. Diese Meinungsverschiedenheit hat folgende Vorgeschichte:

1. In die Weimarer Reichsverfassung waren auf Grund des sogenannten Weimarer Schulkompromisses folgende, das öffentliche Schulwesen betreffende Vorschriften aufgenommen worden:

"Art. 146. Das öffentliche Schulwesen ist organisch auszugestalten. Auf einer für alle gemeinsamen Grundschule baut sich das mittlere und höhere Schulwesen auf. Für diesen Aufbau ist die Mannigfaltigkeit der Lebensberufe, für die Aufnahme eines Kindes in eine bestimmte Schule sind seine Anlage und Neigung, nicht die wirtschaftliche und gesellschaftliche Stellung oder das Religionsbekenntnis seiner Eltern maßgebend.

Innerhalb der Gemeinden sind indes auf Antrag von Erziehungsberechtigten Volksschulen ihres Bekenntnisses oder ihrer Weltanschauung einzurichten, soweit hierdurch ein geordneter Schulbetrieb, auch im Sinne des Abs. 1, nicht beeinträchtigt wird. Der Wille der Erziehungsberechtigten ist möglichst zu berücksichtigen. Das Nähere bestimmt die Landesgesetzgebung nach den Grundsätzen eines Reichsgesetzes.

...

Art. 174. Bis zum Erlaß des in Art. 146 Abs. 2 vorgesehenen Reichsgesetzes bleibt es bei der bestehenden Rechtslage. Das Gesetz hat Gebiete des Reichs, in denen eine nach Bekenntnissen nicht getrennte Schule gesetzlich besteht, besonders zu berücksichtigen."

Das in Art. 146 Abs. 2 letzter Satz vorgesehene Reichsgesetz ist nicht zustande gekommen.

2. In der Weimarer Zeit schlossen die Länder Bayern (1924), Preußen (1929) und Baden (1932) Konkordate mit dem Heiligen Stuhl und im Zusammenhang damit entsprechende Verträge mit den evangelischen Kirchen. Nur das bayerische Konkordat enthält Regelungen über das Schulwesen.

Wiederholte Bemühungen um den Abschluß eines Konkordats zwischen dem Heiligen Stuhl und dem Reich - zuletzt noch 1931/32 - führten nicht zu einem Ergebnis. Im Frühjahr 1933 nahm die nationalsozialistische Reichsregierung diese Verhandlungen mit dem Heiligen Stuhl über ein Reichskonkordat wieder auf. Sie führten am 20. Juli 1933 zur Unterzeichnung des Konkordats und des dazugehörenden Schlußprotokolls durch Kardinalstaatssekretär P. für den Heiligen Stuhl, durch Vizekanzler von P. für das Deutsche Reich.

Im Reichsgesetzblatt vom 18. September 1933 (II S. 679) wurde das Konkordat samt Schlußprotokoll durch Bekanntmachung vom 12. September 1933 veröffentlicht und verlautbart, daß der Vertrag am 10. September ratifiziert worden und an demselben Tag in Kraft getreten ist. Ferner erließ die Reichsregierung das "Gesetz zur Durchführung des Reichskonkordats" vom 12. September 1933 (BGBl. I S. 625). Es ermächtigte den Reichsminister des Innern, die zur Durchführung der Bestimmungen des Reichskonkordats erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen. Solche Vorschriften sind nicht ergangen.

Aus dem Reichskonkordat, dessen deutscher und italienischer Text gemäß Art. 34 gleiche Kraft haben, sind für diesen Rechtsstreit folgende Vorschriften von Bedeutung:

BVerfGE 6, 309 (313):

"Artikel 21

Der katholische Religionsunterricht in den Volksschulen, Berufsschulen, Mittelschulen und höheren Lehranstalten ist ordentliches Lehrfach und wird in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der katholischen Kirche erteilt. Im Religionsunterricht wird die Erziehung zu vaterländischem, staatsbürgerlichem und sozialem Pflichtbewußtsein aus dem Geiste des christlichen Glaubens- und Sittengesetzes mit besonderem Nachdruck gepflegt werden, ebenso wie es im gesamten übrigen Unterricht geschieht. Lehrstoff und Auswahl der Lehrbücher für den Religionsunterricht werden im Einvernehmen mit der kirchlichen Oberbehörde festgesetzt. Den kirchlichen Oberbehörden wird Gelegenheit gegeben werden, im Einvernehmen mit der Schulbehörde zu prüfen, ob die Schüler Religionsunterricht in Übereinstimmung mit den Lehren und Anforderungen der Kirche erhalten.

Artikel 22

Bei der Anstellung von katholischen Religionslehrern findet Verständigung zwischen dem Bischof und der Landesregierung statt. Lehrer, die wegen ihrer Lehre oder sittlichen Führung vom Bischof zur weiteren Erteilung des Religionsunterrichts für ungeeignet erklärt worden sind, dürfen, solange dies Hindernis besteht, nicht als Religionslehrer verwendet werden.

Artikel 23

Die Beibehaltung und Neueinrichtung katholischer Bekenntnisschulen bleibt gewährleistet. In allen Gemeinden, in denen Eltern oder sonstige Erziehungsberechtigte es beantragen, werden katholische Volksschulen errichtet werden, wenn die Zahl der Schüler unter gebührender Berücksichtigung der örtlichen schulorganisatorischen Verhältnisse einen nach Maßgabe der staatlichen Vorschriften geordneten Schulbetrieb durchführbar erscheinen läßt.

Artikel 24

An allen katholischen Volksschulen werden nur solche Lehrer angestellt, die der katholischen Kirche angehören und Gewähr bieten, den besonderen Erfordernissen der katholischen Bekenntnisschule zu entsprechen.

Im Rahmen der allgemeinen Berufsausbildung der Lehrer werden Einrichtungen geschaffen, die eine Ausbildung katholischer Lehrer entsprechend den besonderen Erfordernissen der katholischen Bekenntnisschule gewährleisten."

Diese vertraglichen Bindungen hinderten die nationalsozialistischen Gewalthaber nicht, nach und nach die katholischen Schu

BVerfGE 6, 309 (314):

len - wie übrigens auch die evangelischen - zum größten Teil abzuschaffen und den Religionsunterricht zu erschweren oder zu verhindern.

3. Bis zum Inkrafttreten des niedersächsischen Schulgesetzes galten für die weltanschauliche Gestaltung der öffentlichen Volksschulen in den einzelnen Landesteilen Niedersachsens verschiedene Gesetze:

a) in den ehemals preußischen Gebietsteilen der 4. Abschnitt des preußischen Volksschulunterhaltungsgesetzes vom 28. Juli 1906 (Preuß. Gesetzsammlung S. 335): Konfessionsschulen;

b) im Gebiet des früheren Landes Braunschweig die §§ 1 Abs. 1, 3, 4 Abs. 1, 14 Abs. 1 des Gesetzes über die Gemeindeschulen vom 5. April 1913 (Braunschw. GuVS Nr. 25/1913): Gemeinschaftsschulen;

c) im Gebiet des früheren Landes Oldenburg die §§ 23 und 24 der Verfassung für den Freistaat Oldenburg vom 17. Juni 1919 (Old.GBl. Bd. 40 S. 391) sowie die §§ 18 Abs. 2, 19, 21 Satz 2 des Schulgesetzes für das Herzogtum Oldenburg vom 4. Februar 1910 in der Fassung des Schulgesetzes für den Landesteil Oldenburg vom 1. August 1936 (Old.GBl. Bd. 49 S. 433): Konfessionsschulen;

d) im Gebiet des früheren Landes Schaumburg-Lippe die §§ 4 und 15 des Gesetzes über das Volksschulwesen im Fürstenthume Schaumburg-Lippe vom 4. März 1875 (Schaumburg-Lipp. LV Bd. 12, S. 265): Gemeinschaftsschulen.

Unter der Herrschaft der Nationalsozialisten wurden die Konfessionsschulen aufgehoben und durch Gemeinschaftsschulen ersetzt.

Nach Kriegsende schrieb die Britische Militärregierung durch die Erziehungsanordnung Nr. 1 vom 14. Januar 1946 vor, daß in den Gebietsteilen, in denen vor 1933 konfessionelle öffentliche Volksschulen bestanden, die Eltern befragt werden sollten, ob wieder konfessionelle Volksschulen eingerichtet werden sollten. Die deutschen Behörden wurden angewiesen, diesem Wunsch zu entsprechen, falls dies mit einem ordnungsmäßigen Schulbetrieb

BVerfGE 6, 309 (315):

vereinbar sei. In der Folgezeit kam es wieder zur Einrichtung katholischer Volksschulen im Sinne der obengenannten Gesetze, die weitergalten.

4. Die Niedersächsische Landesregierung brachte im September 1953 den Entwurf eines Schulverwaltungsgesetzes ein. In der Landtagsdebatte über dieses Gesetz wurde die Forderung nach einer Neuregelung der konfessionellen Verhältnisse der Volksschule erhoben; die Landtagsfraktion der FDP brachte einen Gesetzentwurf über diesen Gegenstand ein. Daraufhin entschloß sich die Niedersächsische Landesregierung, dem Landtag den vom 4. Februar 1954 datierten Entwurf eines Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen (Landtagsdrucksache Nr. 1268) vorzulegen.

Der Apostolische Nuntius beanstandete gegenüber der Bundesregierung und diese gegenüber dem Ministerpräsidenten des Landes Niedersachsen eine Anzahl von Bestimmungen dieses Entwurfs wegen ihrer Unvereinbarkeit mit dem Reichskonkordat. Der hierüber geführte Schriftwechsel führte nicht zu einer Verständigung. Das Gesetz über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen wurde vom Landtag beschlossen, am 14. September 1954 ausgefertigt und im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt am 15. September 1954 verkündet (Nds. GVBl. 1954 S. 89). Nach § 31 Abs. 1 des Gesetzes bleiben die Bestimmungen zur Regelung der konfessionellen Verhältnisse der Volksschulen für das Gebiet des früheren Landes Oldenburg unberührt. Diese Bestimmungen hätten nach Art. 55 Abs. 2 der Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung vom 13. April 1951 (GVBl. S. 103) nur mit der für Verfassungsänderungen erforderlichen Mehrheit geändert werden können. Die Regelung der konfessionellen Gestaltung des Volksschulwesens im niedersächsischen Schulgesetz. gilt also in allen Teilen des Landes Niedersachsen mit Ausnahme des Gebietes des früheren Landes Oldenburg.

Die von der Bundesregierung wegen Unvereinbarkeit mit dem Reichskonkordat beanstandeten Bestimmungen des niedersächsischen Schulgesetzes lauten:

BVerfGE 6, 309 (316):

"§ 2

Die von den Gemeinden, Landkreisen, Zweckverbänden und vom Land getragenen Schulen (öffentliche Schulen im Sinne dieses Gesetzes) sind grundsätzlich christliche Schulen. In ihnen werden die Schüler ohne Unterschied des Bekenntnisses und der Weltanschauung gemeinsam erzogen. In Erziehung und Unterricht ist auf die Empfindungen Andersdenkender Rücksicht zu nehmen.

§ 3

Die Schulen haben die Aufgabe, die ihnen anvertrauten jungen Menschen für Leben und Beruf vorzubereiten und sie auf der Grundlage des Christentums, des abendländischen Kulturgutes und des deutschen Bildungserbes zu selbständig denkenden und verantwortungsbewußt handelnden Bürgern eines demokratischen und sozialen Rechtsstaates zu bilden und zu erziehen.

§ 5

(1) Der Religionsunterricht ist an den öffentlichen Schulen mit Ausnahme der Fachschulen ordentliches Lehrfach. Er wird nach Bekenntnissen getrennt in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Religionsgemeinschaften erteilt.

(2) Richtlinien und Lehrbücher für den Religionsunterricht sind im Einvernehmen mit den Religionsgemeinschaften zu bestimmen. Unbeschadet des staatlichen Aufsichtsrechtes haben die Religionsgemeinschaften das Recht, sich im Einvernehmen mit den staatlichen Schulaufsichtsbeamten durch Beauftragte zu überzeugen, daß der Religionsunterricht in Übereinstimmung mit ihren Grundsätzen erteilt wird. Die Religionsgemeinschaften beauftragen mit der Einsichtnahme in der Regel staatliche Schulaufsichtsbeamte, in Ausnahmefällen geeignete Schulleiter.

(3) Kein Lehrer darf gezwungen werden, Religionsunterricht zu erteilen.

(4) Über die Teilnahme am Religionsunterricht bestimmen die Erziehungsberechtigten. Nach Eintritt der Religionsmündigkeit steht dieses Recht dem Schüler zu. Die Erklärung über die Nichtteilnahme am Religionsunterricht ist dem Schulleiter von den Erziehungsberechtigten oder den religionsmündigen Schülern schriftlich abzugeben.

(5) Für eine religiöse Minderheit von mindestens zwölf Schülern ist Religionsunterricht einzurichten.

(6) Für Schüler, die am Religionsunterricht nicht teilnehmen, ist

BVerfGE 6, 309 (317):

vom fünften Schuljahr ab religionskundlicher Unterricht als ordentliches Lehrfach einzurichten. Er ist durchzuführen, wenn mindestens zwölf Schüler dazu angemeldet werden. Abs. 3 und 4 finden entsprechend Anwendung.

§ 6

Die Lehrer werden auf Universitäten und Hochschulen ausgebildet, an denen Forschung und Lehre frei sind.

§ 8

(1) Auf Antrag von Erziehungsberechtigten sind öffentliche Volksschulen für Schüler des gleichen Bekenntnisses im Rahmen dieses Gesetzes zu errichten.

(2) Der Lehrkörper einer solchen Schule setzt sich aus Lehrern zusammen, die -dem gleichen Bekenntnis wie die Schüler angehören.

(3) In Ausnahmefällen können Kinder, die diesem Bekenntnis nicht angehören, aufgenommen werden, solange nicht für sie getrennter Religionsunterricht einzurichten wäre.

§ 9

(1) öffentliche Volksschulen für Schüler des gleichen Bekenntnisses werden errichtet, wenn der Bestand einer ausreichenden Anzahl von Volksschulen für Schüler aller Bekenntnisse im Bereich des Schulträgers nicht in Frage gestellt ist. Diese Voraussetzung ist nicht erfüllt, solange im Bereich des Schulträgers nicht mindestens ein seiner Größe im Ausbau angemessenes Volksschulsystem für Schüler aller Bekenntnisse vorhanden ist.

(2) Die zu errichtende Schule darf in ihrem Ausbau -nicht wesentlich hinter einem der Größe des Schulträgers angemessenen Schulsystem zurücktreten.

§ 10

(1) Den Antrag müssen die gesetzlichen Vertreter von mindestens 120, im Bereich eines Schulträgers mit über 5000 Einwohnern von mindestens 240 Schülern stellen, die dem gleichen Bekenntnis angehören und im Bereich des Schulträgers eine Volksschule für Schüler aller Bekenntnisse besuchen.

(2) Antragsberechtigt sind die gesetzlichen Vertreter, die ihren Wohnsitz im Bereich des Schulträgers haben.

(3) Der Antrag muß von den Antragstellern persönlich bis zum 30. Juni des laufenden Schuljahres beim Schulträger zu Protokoll erklärt werden. Die Erklärung kann zurückgenommen werden.

BVerfGE 6, 309 (318):

§ 11

Die Errichtung der Schule setzt voraus, daß bis zum 30. September des laufenden Schuljahres eine ausreichende Anzahl von Kindern für diese Schule ordnungsgemäß angemeldet ist. Die Errichtung der Schule ist abzulehnen, wenn ihr Bestand nicht für vier Jahre gewährleistet erscheint.

§ 12

(1) Die Entscheidung erfolgt durch den Beschluß des Schulträgers, der hierzu der Genehmigung der Schulaufsichtsbehörde bedarf. Die Entscheidung des Schulträgers kann durch einen Beschluß der Schulaufsichtsbehörde ersetzt werden.

(2) Wird dem Antrage stattgegeben, so ist eine öffentliche Volksschule als Schule für Schüler des gleichen Bekenntnisses zum Beginn des nächsten Schuljahres einzurichten.

(3) Können die für die neue Schule erforderlichen Räume zu diesem Termin nicht gesichert werden, so kann die Errichtung der Schule um ein Jahr, längstens aber um zwei Jahre hinausgeschoben werden. Ein dahingehender Beschluß des Schulträgers muß bis zum 31. Januar des laufenden Schuljahres gefaßt sein; er bedarf der Genehmigung der Kommunalaufsichtsbehörde im Einvernehmen mit der Schulaufsichtsbehörde.

§ 13

Ein erfolglos gebliebener Antrag kann erst nach Ablauf von zwei Jahren wiederholt werden. Die Frist beginnt mit dem Ablauf desjenigen Schuljahres, in dem über den Antrag entschieden worden ist.

§ 14

(1) Tritt eine solche Schule in ihrem Ausbau wesentlich hinter einem der Größe des Schulträgers angemessenen Schulsystem zurück, so ist sie als Schule für Schüler des gleichen Bekenntnisses aufzuheben.

(2) Die Aufhebung erfolgt durch den Schulträger mit Genehmigung oder auf Anordnung der Schulaufsichtsbehörde.

§ 15

(1) Wo nur eine öffentliche Volksschule im Bereich eines Schulträgers besteht, wird sie mit dem Inkrafttreten des Gesetzes eine

BVerfGE 6, 309 (319):

Schule für Schüler aller Bekenntnisse, auf die § 7 Anwendung findet.

(2) Bestehen im Bereich eines Schulträgers, in welchem nach seiner Größe eine Schule von weniger als fünf Stufen angemessen ist, mehrere öffentliche Volksschulen, so werden diese mit dem Inkrafttreten des Gesetzes zu einer Schule für Schüler aller Bekenntnisse.

(3) Im übrigen verbleibt es im Bereich eines Schulträgers mit mehreren öffentlichen Volksschulen bei den bestehenden Schulen für Schüler des gleichen Bekenntnisses; auf diese finden die Bestimmungen des § 8 Abs. 3 entsprechend Anwendung.

(4) Besteht im Bereich des Schulträgers keine ausreichende Anzahl von öffentlichen Volksschulen für Schüler aller Bekenntnisse, so sind eine oder mehrere solcher Schulen einzurichten und stufenweise aufzubauen, sobald eine genügende Zahl von Kindern für diese Schulen ordnungsgemäß angemeldet ist und für vier Jahre gewährleistet erscheint. Entsprechend laufen im Bereich eines Schulträgers, für welchen eine seiner Größe im Ausbau angemessene Schule ausreichen würde, die bestehenden Schulen für Schüler des gleichen Bekenntnisses aus."

Die Bundesregierung hat im Namen des Bundes durch Schriftsatz vom 12. März 1955, beim Gericht eingegangen am 14. März 1955, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die mit dem Lande Niedersachsen entstandene Meinungsverschiedenheit angerufen.

Sie hat zunächst beantragt, das Bundesverfassungsgericht möge feststellen:

1) das Reichskonkordat vom 20. Juli 1933 ist in der Bundesrepublik Deutschland unverändert fortgeltendes Recht;

2) das Land Niedersachsen hat durch Erlaß der §§ 2, 3, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 und 15 des Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen vom 14. September 1954 gegen das in Reichsrecht transformierte Reichskonkordat verstoßen und damit das Recht des Bundes auf Respektierung der für ihn verbindlichen internationalen Verträge verletzt (Art. 20 Abs. 3, 32, 25, 123 GG).

BVerfGE 6, 309 (320):

Im Schriftsatz vom 19. Juli 1955 und im weiteren Verlauf des Verfahrens hat die Bundesregierung ausgeführt, daß der Antrag zu Ziff. 1 nur als Anregung gemäß § 67 Satz 3 BVerfGG zu verstehen sei.

Die Regierung des Landes Niedersachsen hat beantragt,

den Antrag der Bundesregierung abzuweisen.

Die Regierung des Landes Hessen ist dem Verfahren auf seiten des Antragsgegners beigetreten und hat beantragt,

die Feststellungsanträge der Bundesregierung zurückzuweisen.

Sie hat ferner hilfsweise beantragt

festzustellen, daß das Land Hessen durch seine Verfassung ein Recht oder eine Pflicht des Bundes aus Art. 20 Abs. 3, 25, 32 und 123 GG in Verbindung mit dem Reichskonkordat nicht verletzt hat.

Ebenso ist der Senat der Freien Hansestadt Bremen dem Verfahren auf seiten des Antragsgegners beigetreten. Er hat beantragt,

den Antrag der Bundesregierung abzuweisen.

Hilfsweise hat er den Antrag gestellt

festzustellen, daß das Reichskonkordat von 1933 nicht in der Freien Hansestadt Bremen gilt,

weiter hilfsweise

festzustellen, daß jedenfalls die Art. 21-25 des Reichskonkordats nicht in der Freien Hansestadt Bremen gelten,

weiter hilfsweise

festzustellen, daß das Reichskonkordat von 1933 in der Freien Hansestadt Bremen jedenfalls insoweit nicht gilt, als das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland abweichende Bestimmungen enthält oder bremische, durch das Grundgesetz nicht berührte landes-(verfassungs-)rechtliche Bestimmungen dem entgegenstehen,

weiter hilfsweise

festzustellen, daß durch das Reichskonkordat von 1933 jedenfalls solche Maßnahmen der Freien Hansestadt Bremen nicht berührt werden, bezüglich derer eine Anrufung des Bundes

BVerfGE 6, 309 (321):

verfassungsgerichts wegen Ablaufs der Ausschlußfrist des § 64 Abs. 3 BVerfGG nicht mehr möglich ist.

Die Bundesregierung hat

Abweisung der Anträge der Regierung von Hessen und des Senats der Freien Hansestadt Bremen

beantragt.

Die Bundesregierung hat im wesentlichen ausgeführt: Das Reichskonkordat sei gültig zustande gekommen. Das Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich vom 24. März 1933 (BGBl. I S. 141), das sogenannte Ermächtigungsgesetz, habe die staatsrechtliche Voraussetzung zum Vertragsabschluß durch den Reichspräsidenten allein und ohne Zustimmung des Reichstags geschaffen. Das Reichskonkordat sei gemäß Art. 123 Abs. 2 GG auch heute noch in Kraft. Die Länder seien dem Bund gegenüber verpflichtet, die für ihn verbindlichen internationalen Verträge zu beachten. Gegen diese Pflicht habe das Land Niedersachsen durch Erlaß der im Antrag genannten Bestimmungen des Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen vom 14. September 1954 verstoßen. Das niedersächsische Schulgesetz sei nämlich mit dem Reichskonkordat nicht zu vereinbaren. Die bestehenden katholischen Bekenntnisschulen blieben nicht erhalten; die Durchführung des Gesetzes habe im praktischen Ergebnis mit nur wenigen Ausnahmen ihre Auflösung zur Folge; das Gesetz sehe zwar ein Antragsrecht der Eltern auf Neueinrichtung von Bekenntnisschulen vor, regele aber die Voraussetzungen dafür in einer Weise, die weit über das Maß dessen hinausgehe, was für einen geordneten Schulbetrieb gefordert werden könne; es gewähre der Kirche nicht ausreichend Gelegenheit zu prüfen, ob der Religionsunterricht in Übereinstimmung mit ihren Lehren erteilt werde, da es die Einsichtnahme in den Religionsunterricht in der Regel staatlichen Schulaufsichtsbeamten übertrage; schließlich gewährleiste es nicht die Ausbildung katholischer Lehrer entsprechend den besonderen Erfordernissen der katholischen Bekenntnisschule. Die Bestimmungen des Gesetzes verstießen in ihrem Gesamtzusammenhang gegen Art. 21, 22, 23

BVerfGE 6, 309 (322):

und 24 des Reichskonkordats. Die Länder seien dem Bund gegenüber verpflichtet, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats zu beachten. Die Verletzung dieser verfassungsrechtlichen Pflicht durch ein Land könne der Bund im Verfassungsstreit vor dem Bundesverfassungsgericht unmittelbar und ohne vorherige Anrufung des Bundesrats geltend machen.

Die Landesregierung Niedersachsen hat zu der Frage des gültigen Zustandekommens des Reichskonkordats und seiner Fortgeltung nicht Stellung genommen. Sie hält aber das niedersächsische Schulgesetz für vereinbar mit dem Konkordat. Davon abgesehen sei der Bund nicht berechtigt, von den Ländern die Einhaltung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats zu verlangen.

Die beigetretenen Länder haben im wesentlichen folgendes geltend gemacht: Das Reichskonkordat sei nicht gültig zustande gekommen. Unter anderem fehle es an den staatsrechtlichen Voraussetzungen für seinen Abschluß, weil das Ermächtigungsgesetz nicht gültig sei. Ferner sei das Reichskonkordat nicht rechtswirksam in deutsches Recht transformiert worden. Jedenfalls habe das Reichskonkordat den Zusammenbruch der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft nicht überdauert, es sei auch von den Besatzungsmächten suspendiert worden. Überdies stehe es im Widerspruch zum Grundgesetz. Wenn es aber weitergelten sollte, seien die Länder Vertragspartner geworden. Keinesfalls könne der Bund die Länder zur Beachtung der Konkordatsbestimmungen anhalten.

Das Land Niedersachsen und die beigetretenen Länder haben ferner ausgeführt, daß das eingeschlagene Verfahren rechtlich unzulässig sei, vor allem, weil zunächst der Bundesrat gemäß Art. 84 Abs. 4 GG mit der Sache hätte befaßt werden müssen. Nur gegen dessen Beschluß hätte das Bundesverfassungsgericht angerufen werden können. Überdies fehle es überhaupt an einem ordnungsgemäßen Beschluß der Bundesregierung, diese Klage zu erheben.

Vom 4. bis 8. Juni 1956 wurde mündlich verhandelt. Die

BVerfGE 6, 309 (323):

Verhandlung war von allen am Verfahren Beteiligten durch Schriftsätze und durch die Einreichung von Rechtsgutachten vorbereitet worden. Auf Anordnung des Gerichts waren auch die auf die Vorbereitung und den Abschluß des Konkordats bezüglichen Akten des Auswärtigen Amts und der Reichskanzlei vorgelegt worden. Ihr Inhalt war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Auf Beschluß des Gerichts wurde ein beglaubigter Auszug aus dem Protokoll über die Sitzung des Bundeskabinetts vom 9. März 1955 vorgelegt, in dem der Beschluß der Bundesregierung beurkundet ist, die Klage gegen das Land Niedersachsen zu erheben.

Auf einen Beweisantrag des Landes Hessen gab das Gericht der Bundesregierung auf, ihren gesamten Schriftwechsel mit dem Heiligen Stuhl über das Reichskonkordat vorzulegen. Die Bundesregierung legte daraufhin eine Anzahl von Schriftstücken vor. Die Vorlage weiterer Aktenstücke hielt das Gericht nicht für erforderlich.

Die Richter Dr. Fröhlich, Wolff und Dr. Roediger, die an der mündlichen Verhandlung teilgenommen haben, sind mit Ablauf ihrer Amtszeit vor Abschluß des Verfahrens ausgeschieden.

1. Zwischen der Bundesregierung und der Niedersächsischen Landesregierung besteht eine Meinungsverschiedenheit über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder, die sich aus dem Grundgesetz ergeben. Über eine solche Meinungsverschiedenheit entscheidet das Bundesverfassungsgericht (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, § 13 Nr. 7 BVerfGG).

2. Antragsteller in einem solchen Verfahren kann nach § 68 BVerfGG für den Bund nur die Bundesregierung sein. Voraussetzung für die Geltendmachung von Rechten des Bundes durch die Bundesregierung im Verfahren der §§ 68 ff. BVerfGG ist ein Beschluß der Bundesregierung als Kollegialorgan. Ob diese

BVerfGE 6, 309 (324):

Prozeßvoraussetzung vorliegt, war von Amts wegen zu prüfen. Nach dem von der Bundesregierung vorgelegten beglaubigten Auszug aus dem Protokoll über die 74. Kabinettssitzung ist am 9. März 1955 der Beschluß gefaßt worden, die Meinungsverschiedenheit dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen. Die Antragsgegner haben bestritten, daß dieser Beschluß ordnungsmäßig zustande gekommen sei. Das geschäftsordnungsmäßige Zustandekommen eines solchen Beschlusses wird durch die Vorlage eines Auszugs aus der Niederschrift über die Sitzung des Kabinetts nachgewiesen. Das Gericht hat davon auszugehen, daß ein durch Vorlage des Protokolls nachgewiesener Beschluß ordnungsmäßig gefaßt worden ist. Der Beschluß der Bundesregierung ging dahin,

"eine Klage vor dem Bundesverfassungsgericht mit dem Antrag auf Feststellung zu stellen,

1. daß das Reichskonkordat gültig ist, und

2. ob das niedersächsische Schulgesetz mit dem Reichskonkordat vereinbart werden kann."

Dieser Beschluß deckt die von der Bundesregierung gestellten Anträge. Es kann nicht verlangt werden, daß ein solcher Beschluß den genauen Wortlaut der zu stellenden Anträge im voraus festlegt, vielmehr genügt es, daß er den Gegenstand des anzustrengenden Verfahrens hinreichend deutlich umschreibt. Diese Voraussetzung ist erfüllt. Insbesondere kann ein Mangel nicht daraus hergeleitet werden, daß der Beschluß den Antrag nicht ausdrücklich auf Feststellung der Verletzung einer dem Land gegenüber dem Bund obliegenden Pflicht durch das Land Niedersachsen abstellt. Worauf es ankommt, ist, daß der Beschluß dazu ermächtigt, in einem zulässigen Verfahren beim Bundesverfassungsgericht die Meinungsverschiedenheit über die Unvereinbarkeit des niedersächsischen Schulgesetzes mit dem Reichskonkordat auszutragen. Es ist nicht erforderlich, daß der Beschluß die zu wählende Verfahrensart angibt. Auch trifft es nicht zu, daß die Wahl des Verfahrens nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG zur Austragung einer verfassungsrechtlichen Meinungsverschieden

BVerfGE 6, 309 (325):

heit einen moralischen Vorwurf enthalte und daher eine besondere Ermächtigung zur Einleitung eines solchen Verfahrens erforderlich sei. In jedem Verfassungsrechtsstreit wird das Bundesverfassungsgericht angerufen, um klarzustellen, was Rechtens ist.

3. Den ursprünglichen Antrag zu 1) hat der Antragsteller nur noch als Anregung im Sinne des § 67 Satz 3 BVerfGG aufrechtzuerhalten. Wird einer solchen Anregung nicht gefolgt, so bedarf es hierüber keiner förmlichen Entscheidung. Nach § 67 Satz 3 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidungsformel zugleich eine für die Auslegung der Bestimmung des Grundgesetzes erhebliche Rechtsfrage entscheiden, von der die Feststellung abhängt, ob eine beanstandete Maßnahme des Antragsgegners gegen eine Bestimmung des Grundgesetzes verstößt. Es muß sich also um eine für die Auslegung einer Bestimmung des Grundgesetzes oder eines ungeschriebenen Verfassungssatzes erhebliche Rechtsfrage handeln. Eine solche Feststellung wird aber von der Bundesregierung nicht angeregt. Aus diesem Grunde konnte das Gericht der Anregung der Bundesregierung nicht stattgeben.

Mit dem ursprünglichen Antrag zu 2), dem nunmehr einzigen Antrag, wird die Feststellung begehrt, daß Bestimmungen des niedersächsischen Schulgesetzes gegen das "in Reichsrecht transformierte" Reichskonkordat verstoßen. Offenbar hat der Antragsteller eine ihm zutreffend erscheinende Begründung seines Antrags in die Antragsformel aufgenommen. Das Bundesverfassungsgericht legt den Antrag nach seinem Sinn und Zweck aus; dann aber kommt den Worten "in Reichsrecht transformierte" keine rechtliche Bedeutung zu. Gegen den so ausgelegten Antrag sind keine Bedenken zu erheben.

4. Die Landesregierungen der Länder Bremen und Hessen sind dem Antragsgegner beigetreten. Sie gehören zu den nach § 68 BVerfGG möglichen Verfahrensbeteiligten. Voraussetzung für die Zulässigkeit des Beitritts ist nach § 69 i.V. m. § 65 BVerfGG, daß die Entscheidung auch für die Abgrenzung der Zuständigkeiten der Beitretenden von Bedeutung ist. Dies ist nach dem

BVerfGE 6, 309 (326):

von der Bundesregierung gestellten Antrag der Fall, da zur "Entscheidung" in diesem Sinne nicht nur die Urteilsformel, sondern auch die tragenden Gründe gehören, die Frage, ob die Länder dem Bund gegenüber verpflichtet sind, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats einzuhalten, aber für alle Länder von rechtlicher Bedeutung ist.

5. Gegen die Zulässigkeit der Abweisungsanträge der Länder bestehen keine Bedenken. Anders sind die von den beigetretenen Ländern gestellten Hilfsanträge zu beurteilen. Die nach § 65 BVerfGG Beteiligten sind zwar befugt, selbständige Anträge zu stellen, und zwar auch dann, wenn hierdurch der Streitgegenstand erweitert wird. Immer aber müssen solche Anträge mit dem Antrag des Antragstellers in einem inneren Zusammenhang stehen. Das trifft für die Hilfsanträge der Länder nicht zu. Gegenstand dieses Verfassungsrechtsstreits ist die Frage, ob das Land Niedersachsen durch den Erlaß seines Schulgesetzes eine Pflicht verletzt hat, die den Bund bindenden internationalen Verträge zu beachten. Demgegenüber führen die Hilfsanträge Hessens auf Feststellung, daß Hessen durch die Gestaltung der Schulbestimmungen seiner Verfassung ein Recht des Bundes nicht verletzt habe, und Bremens auf Feststellung, daß das Reichskonkordat oder jedenfalls seine Schulbestimmungen nicht oder nur in beschränktem Umfang in der Freien Hansestadt Bremen gelten, völlig neue und andersartige Gegenstände in den Rechtsstreit ein. Anträge dieser Art gehen über den durch § 65 BVerfGG gesteckten Rahmen hinaus.

6. Gegen die Zulässigkeit des Verfahrens wird eingewandt, eine Entscheidung über den Antrag der Bundesregierung setze voraus, daß das Bundesverfassungsgericht über die völkerrechtliche Gültigkeit des Reichskonkordats - wenn auch nur als Vorfrage - befinde; hierfür sei es aber nicht zuständig. Dieser Einwand ist unbegründet. Das Bundesverfassungsgericht kann zwar über die Gültigkeit des Reichskonkordats nicht mit Wirkung zwischen den Vertragschließenden entscheiden; es ist aber nicht gehindert, mit Wirkung für die Beteiligten am Verfassungs

BVerfGE 6, 309 (327):

rechtsstreit, d.h. mit innerstaatlicher Wirkung, über die Gültigkeit eines internationalen Vertrages zu befinden, wenn dies als Vorfrage für die Entscheidung eines Verfassungsrechtsstreits von Bedeutung ist. Diese Auffassung steht mit den Ausführungen in den Urteilen des Gerichts BVerfGE 1, 371; 1, 413; 2, 367 in Einklang.

Zur Begründung der Unzulässigkeit einer Inzidententscheidung über die Gültigkeit eines internationalen Vertrages ist auch darauf verwiesen worden, daß die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts gemäß § 31 BVerfGG die Verfassungsorgane des Bundes und der Länder sowie alle Gerichte und Behörden binden. Auch dies Argument trifft nicht zu: denn durch Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts über die Gültigkeit internationaler Verträge wird die Bundesregierung in ihrer Handlungsfreiheit im völkerrechtlichen Verkehr nicht beschränkt.

Schließlich verneint der Antragsgegner die Zulässigkeit einer inzidenten Prüfung der Gültigkeit des Konkordats auch unter Hinweis auf Art. 33 Abs. 2 des Reichskonkordats. Nach dieser Bestimmung sollen, wenn sich wegen der Auslegung oder Anwendung einer Bestimmung des Konkordats irgendeine Meinungsverschiedenheit ergibt, der Heilige Stuhl und das Deutsche Reich im gemeinsamen Einvernehmen eine freundschaftliche Lösung herbeiführen. Diese Klausel bezieht sich nur auf das Verhältnis zwischen den Vertragspartnern. Eine Meinungsverschiedenheit zwischen dem Bund und einem Land über die aus Bestimmungen des Reichskonkordats zu ziehenden innerstaatlichen Folgerungen kann aber nicht durch freundschaftliche Verhandlungen zwischen den Vertragspartnern beigelegt werden. Andererseits greift eine Entscheidung über die innerstaatliche Meinungsverschiedenheit einer etwa erforderlichen oder wünschenswerten freundschaftlichen Verständigung zwischen den Vertragspartnern nicht vor.

7. Gegen den Antrag ist eingewandt worden, die Bundesregierung habe dem § 64 Abs. 2 BVerfGG zuwider unterlassen, im Antrag die Bestimmung des Grundgesetzes zu bezeichnen,

BVerfGE 6, 309 (328):

gegen die durch die beanstandete Maßnahme des Antragsgegners verstoßen werde; die im Antrag genannten Bestimmungen des Grundgesetzes seien nicht solche, die durch die Maßnahme des Antragsgegners verletzt sein könnten. Nun wird hier aber die Verletzung einer ungeschriebenen Verfassungsbestimmung behauptet, eine Verletzung nämlich der Pflicht der Länder, internationale Verträge zu beachten, die für den Bund bindend sind. Wenn es ungeschriebene verfassungsrechtliche Pflichten gibt - und das kann nicht bezweifelt werden -,so muß es auch möglich sein, die Verletzung solcher Pflichten im Verfassungsrechtsstreit zu rügen. In einem solchen Fall kann der Vorschrift des y§ 64 Abs. 2 BVerfGG nicht durch Bezeichnung eines Artikels des Grundgesetzes genügt werden. An deren Stelle muß hier die Bezugnahme auf die ungeschriebene verfassungsrechtliche Pflicht treten, deren Verletzung geltend gemacht wird.

8. Es wird von den Antragsgegnern ausgeführt, die Verletzung der "Bundestreue" könne in einem gerichtlichen Verfahren nicht nachgeprüft werden, weil der Begriff der Bundestreue nicht rechtlich fest umrissen, die Verletzung der Bundestreue daher nicht im Wege der Rechtsfindung prüfbar sei. Demgegenüber ist zunächst darauf hinzuweisen, daß die Bundesregierung ihren Antrag zwar ursprünglich auf eine Verletzung des allgemeinen Prinzips der Bundestreue gestützt hat, im Laufe des Verfahrens aber dazu übergegangen ist, eine spezielle Pflicht zur Beachtung der den Bund bindenden internationalen Verträge geltend zu machen. Ob eine Maßnahme eine solche Pflicht verletzt, unterliegt der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 1, 315; 4, 140 f.). Es ist eine verfassungsrechtliche Frage, ob eine Pflicht der Länder zur Beachtung von Verträgen des Bundes besteht. Ob Gesetzesbestimmungen, die ein Land erläßt, sich mit dem Vertragsinhalt vereinbaren lassen, ist ebenfalls eine Frage rechtlicher Auslegung.

9. Es wird geltend gemacht, das eingeschlagene Verfahren sei jedenfalls zur Zeit nicht zulässig. Die Bundesregierung hätte zuvor die Feststellung einer Rechtsverletzung durch das Land Nie

BVerfGE 6, 309 (329):

dersachsen gemäß Art. 84 Abs. 4 GG beim Bundesrat beantragen müssen. Erst dann hätte sie gegen den Beschluß des Bundesrates das Bundesverfassungsgericht anrufen können. Dieser Einwand ist unbegründet. Die Auffassung, das föderalistische Grundprinzip des Grundgesetzes verlange stets die Anrufung des Bundesrates, bevor beim Bundesverfassungsgericht die Feststellung der Verletzung einer verfassungsrechtlichen Pflicht eines Landes beantragt werden könne, ist unzutreffend. Der Bundesrat ist nur für die Rüge von Mängeln bei der verwaltungsmäßigen Ausführung eines Bundesgesetzes zwischengeschaltet. Im übrigen ist die unmittelbare Anrufung des Bundesverfassungsgerichts zulässig. Das ergibt sich aus der Stellung des Art. 84 Abs. 4 im System des Grundgesetzes. Der Abschnitt VIII handelt von der Ausführung der Bundesgesetze durch die Landesverwaltung. Innerhalb dieses Abschnitts regelt der Art. 84 den Fall, daß die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, während Art. 85 sich auf die Bundesauftragsverwaltung bezieht. Gegenstand dieses Verfassungsrechtsstreits ist nicht ein Akt der Landesverwaltung, sondern ein Gesetz des Landes Niedersachsen. Mit diesem Gesetz wird auch nicht ein Bundesgesetz ausgeführt. Auch das Grundgesetz wird nicht "ausgeführt", vielmehr handelt das Land in dem ihm vom Grundgesetz zur freien Gestaltung überlassenen Raum staatlicher Betätigung. Nur hat nach der Behauptung der Bundesregierung das Land bei dieser an sich selbständigen Gesetzgebung eine verfassungsrechtliche Pflicht nicht beachtet. Mit einer Rüge dieser Art kann und muß das Bundesverfassungsgericht unmittelbar angerufen werden.

10. Schließlich ist geltend gemacht worden, das Grundgesetz kenne nur die in Art. 84 und 85 geregelte sogenannte abhängige Bundesaufsicht, d.h. die Rüge von Mängeln bei der verwaltungsmäßigen Ausführung von Bundesgesetzen. Die hieraus gezogene Folgerung, der Bund könne außerhalb des Rahmens dieser "abhängigen" Bundesaufsicht den Verstoß eines Landes gegen bundesverfassungsrechtliche Pflichten überhaupt nicht rügen, ist unbegründet. Es ist vielmehr so, daß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG

BVerfGE 6, 309 (330):

das Bundesverfassungsgericht allgemein zur Entscheidung von Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder zuständig macht, wobei nur als eine Gruppe von Meinungsverschiedenheiten diejenigen hervorgehoben werden ("insbesondere"), die sich bei der Ausführung von Bundesrecht durch die Länder und bei der Ausübung der Bundesaufsicht ergeben können.

D. - I.

1. Die Untersuchung, ob die Klage begründet ist, muß mit der Prüfung des gültigen Zustandekommens des Reichskonkordats beginnen. Denn nur die Nichtbeachtung eines gültigen internationalen Vertrages des Bundes könnte einen Verstoß gegen eine verfassungsrechtliche Pflicht des Landes darstellen.

Die deutsche staatsrechtliche Grundlage für die Befugnis zum Abschluß des Reichskonkordats war das Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich vom 24. März 1933 (BGBl. I S. 141), das sogenannte Ermächtigungsgesetz. Sein Art. 4 lautet:

"Verträge des Reichs mit fremden Staaten, die sich auf Gegenstände der Reichsgesetzgebung beziehen, bedürfen nicht der Zustimmung der an der Gesetzgebung beteiligten Körperschaften. Die Reichsregierung erläßt die zur Durchführung dieser Verträge erforderlichen Vorschriften."

Der Reichspräsident vertrat nach Art. 45 Abs. 1 WRV das Reich völkerrechtlich und konnte im Namen des Reichs Bündnisse und andere Verträge mit auswärtigen Mächten schließen; auf Grund des Art. 4 des Ermächtigungsgesetzes bedurfte er nicht mehr der in Art. 45 Abs. 3 WRV vorgesehenen Zustimmung dem Reichstags für Verträge mit fremden Staaten, die sich auf Gegenstände der Reichsgesetzgebung beziehen. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Zustimmung des Reichstags nach der Weimarer Verfassung für Konkordate erforderlich war, denn in jedem Fall beseitigte das Ermächtigungsgesetz dieses Erfor

BVerfGE 6, 309 (331):

dernis. Wenn das Ermächtigungsgesetz galt, dann können Einwendungen gegen die Gültigkeit des Abschlusses des Reichskonkordats aus der mangelnden Zustimmung des Reichstags nicht hergeleitet werden.

Gemessen an den Vorschriften der Weimarer Reichsverfassung war das sogenannte Ermächtigungsgesetz ungültig. Es bedarf hierüber jedoch keiner näheren Ausführungen, denn über seine Gültigkeit kann nicht nach den Bestimmungen dieser Verfassung entschieden werden. Das Ermächtigungsgesetz muß als eine Stufe der revolutionären Begründung der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft angesehen werden. Es schuf anstelle der bisherigen eine neue Kompetenzordnung. Diese neue Kompetenzordnung hatte sich jedenfalls zur Zeit der Ratifikation des Konkordats (September 1933) tatsächlich durchgesetzt, und zwar nach innen und nach außen. Gemäß den Bestimmungen des Ermächtigungsgesetzes waren bereits vor dem Abschluß des Konkordats vom Deutschen Reich eine Reihe von völkerrechtlichen Verträgen geschlossen worden, vor allem der Viermächtepakt zwischen Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Italien vom 15. Juli 1933 (Politische Verträge, herausgegeben von Viktor Bruns, Bd. 1, Berlin 1936, S. 348). Die neue Kompetenzordnung war also international anerkannt. Sie funktionierte auch nach innen.

Man kann nicht die Existenz einer revolutionär gesetzten Kompetenzordnung bejahen, aber den unter dieser Kompetenzordnung gesetzten Staatsakten und Normen die Geltung versagen. Vielmehr führt die Anerkennung der Geltung einer Kompetenzordnung zwangsläufig zu der Folgerung, die Möglichkeit der Entstehung gültigen Rechts unter dieser Kompetenzordnung anzunehmen. (Vgl. auch BVerfGE 2, 248, 253; 3, 90, 94; 6, 132; BGHZ 5, 96 ff.). Mit der Anerkennung der neuen Kompetenzordnung ist noch nichts darüber ausgesagt, ob

BVerfGE 6, 309 (332):

die auf ihrer Grundlage erlassenen Gesetze und Verordnungen als gültiges Recht anerkannt werden können. Dafür kommt es auf ihren Inhalt an. Sie können dann nicht als gültiges Recht anerkannt werden, wenn sie gegen das Wesen und den möglichen Inhalt des Rechts verstoßen. In dieser Hinsicht können Bedenken gegen das Reichskonkordat nicht erhoben werden.

Somit ist das Reichskonkordat als ein beide Teile verpflichtender Vertrag gültig zustande gekommen. Angesichts des darin klar ausgedrückten Vertragswillens der beiden Parteien kann es auf die von den beigetretenen Ländern vorgetragenen Motive und inneren Vorbehalte der Reichsregierung nicht ankommen.

2. Es bedarf in diesem Rechtsstreit keiner grundsätzlichen Entscheidung der Frage, wo die Grenzen der Möglichkeit und Notwendigkeit der Transformation internationaler Verträge in innerstaatliches Recht liegen, vor allem aber auch nicht der Frage, ob und inwieweit die Regeln über die Transformation auf Konkordate anzuwenden sind. Denn in jedem Falle sind die Schulbestimmungen des Reichskonkordats, auf die es hier allein ankommt, deutsches Recht geworden.

Die Zustimmung des Reichstags nach Art. 45 Abs. 3 WRV war in der Weimarer Staatspraxis durch Gesetz erteilt worden, in dem die herrschende Lehre zugleich die Transformation des Vertrags rechts in innerstaatliches Recht erblickte. Nachdem durch das sogenannte Ermächtigungsgesetz das Erfordernis der Zustimmung des Reichstags zum Vertragsschluß entfallen war, sah die Reichsregierung keinen Anlaß, ein Gesetz zu erlassen. Sie knüpfte vielmehr wieder an die Staatspraxis der Bismarckschen Reichsverfassung an, die die Veröffentlichung des Vertrags im Reichsgesetzblatt zur innerstaatlichen Inkraftsetzung der Vertragsnormen genügen ließ. Das Auswärtige Amt sowie die Reichsministerien der Justiz und des Innern beurteilten gelegentlich eines Meinungsaustausches über die Form der innerstaatlichen Inkraftsetzung des Reichskonkordats die damalige staatsrechtliche Lage zutreffend dahin, daß es zur Transformation keines Gesetzes bedürfe, sondern daß die einfache Bekanntmachung im

BVerfGE 6, 309 (333):

Reichsgesetzblatt genüge (vgl. die in den Akten des Auswärtigen Amts Abt. 11, Politik 2 Nr. 1 Vatikan Bd. 9 befindliche Aufzeichnung vom 13. Juli 1933 zu 11 Vat. 274/275). Dementsprechend hat die Reichsregierung in der Sitzung vom 14. Juli 1933 dem Abschluß des am 8. Juli 1933 paraphierten Reichskonkordats zugestimmt, nach Unterzeichnung des Vertrags im Umlaufverfahren ihre Zustimmung wiederholt und die Bekanntmachung des Reichskonkordats im Reichsgesetzblatt beschlossen. Außerdem erging ein Durchführungsgesetz, durch das der Reichsminister des Innern ermächtigt wurde, die zur Durchführung des Reichskonkordats erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen. Die Reichsminister des Auswärtigen und des Innern veröffentlichten das Reichskonkordat im Reichsgesetzblatt (Teil II S. 679) mit einer Bekanntmachung vom 12. September 1933. Die Bekanntmachung hat folgenden Wortlaut:

"Bekanntmachung über das Konkordat zwischen dem Deutschen Reich und dem Heiligen Stuhl.

Vom 12. September 1933.

Am 20. Juli 1933 ist in der Vatikanstadt zwischen Vertretern des Deutschen Reichs und des Heiligen Stuhls ein Konkordat unterzeichnet worden. Das Konkordat und das dazugehörende Schlußprotokoll werden nachstehend veröffentlicht.

Das Konkordat ist ratifiziert worden. Der Austausch der Ratifikationsurkunden hat am 10. September 1933 in der Vatikanstadt stattgefunden. Das Konkordat und das Schlußprotokoll sind gemäß Artikel 34 des Konkordats am 10. September 1933 in Kraft getreten.

Zur Ausführung des Konkordats ist das im Reichsgesetzblatt von 1933 Teil I Seite 625 veröffentlichte Gesetz vom 12. September 1933 ergangen.

Berlin, den 12. September 1933.

Der Reichsminister des Auswärtigen

Freiherr von Neurath

Der Reichsminister des Innern Frick"

BVerfGE 6, 309 (334):

Das in der Bekanntmachung in Bezug genommene Gesetz lautet:

"Gesetz zur Durchführung des Reichskonkordats.

Vom 12. September 1933.

Die Reichsregierung hat das folgende Gesetz beschlossen, das hiermit verkündet wird:

Der Reichsminister des Innern wird ermächtigt, die zur Durchführung der Bestimmungen des Reichskonkordats erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen.

Berlin, den 12. September 1933.

Der Reichskanzler

Adolf Hitler

Der Reichsminister des Auswärtigen

Freiherr von Neurath

Der Reichsminister des Innern Frick"

Damit war nach der damaligen staatsrechtlichen Lage das Reichskonkordat zu innerstaatlich verbindlichem Recht geworden. Diese staatsrechtliche Lage ist für die Beurteilung des damaligen Transformationsvorgangs auch heute maßgebend.

Daß von der dem Reichsminister des Innern durch das Gesetz zur Durchführung des Reichskonkordats erteilten Ermächtigung später kein Gebrauch gemacht wurde, berührt die innerstaatliche Geltung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats nicht, weil sie unmittelbar anwendbares Recht darstellen.

3. Das Reichskonkordat ist während der Zeit des nationalsozialistischen Regimes völkerrechtlich und innerstaatlich in Kraft geblieben.

a) Die wiederholten schweren Verletzungen des Reichskonkordats (z.B. der Art. 15, 17, 19, 23, 31) durch nationalsozialistische Regierungs- und Parteistellen haben dessen Rechtsgeltung nicht beeinträchtigt, sondern gaben nur dem verletzten Partner das Recht, entweder vom Vertrag zurückzutreten oder Erfüllung zu verlangen.

Der Heilige Stuhl hat aber am Reichskonkordat festgehalten und in zahlreichen Protesten, die ihren Höhepunkt in der Enzyklika "Mit brennender Sorge" vom 14. März 1937 fanden,

BVerfGE 6, 309 (335):

nicht aufgehört, gegen die " Vertragsumgehung, Vertragsaushöhlung und schließlich mehr oder weniger öffentliche Vertragsverletzung" durch den nationalsozialistischen Staat zu protestieren. In der genannten Enzyklika erklärte der Papst:

"Auch heute noch, wo der offene Kampf gegen die konkordatsgeschützte Bekenntnisschule und wo die vernichtete Abstimmungsfreiheit der katholischen Erziehungsberechtigten auf einem besonderen Lebensgebiet der Kirche den erschütternden Ernst der Lage kennzeichnen, rät uns die Vatersorge um das Heil der Seelen, die etwa noch vorhandenen, wenn auch geringen Aussichten auf Rückkehr zur Vertragstreue und zu verantwortbarer Verständigung nicht unberücksichtigt zu lassen."

b) Auch der nationalsozialistische Staat hat trotz aller Konkordatsverletzungen und trotz seines Kampfes gegen Kirche und Christentum das Konkordat nie gekündigt oder für hinfällig erklärt. Für die Anfangszeit des Dritten Reiches lassen sich sogar Bemühungen von Regierungsstellen nachweisen, den häufigen Konkordatsverletzungen, für welche die NSDAP die treibende Kraft war, entgegenzutreten. Doch führten solche Versuche nicht zu einer Abstellung der Beschwerden des Heiligen Stuhls.

Im Zuge der Verschärfung des Kirchenkampfes in den Jahren 1937 bis 1939 wurde bei den nationalsozialistischen Parteistellen und auch im Kreise der Regierung zunächst erwogen, einzelne Artikel des Konkordats für nicht mehr bindend zu erklären, und später eine Kündigung des ganzen Vertrags in Aussicht genommen. Die Reichsregierung beabsichtigte nämlich, ein Reichsschulgesetz zu erlassen, das mit den Schulbestimmungen des Reichskonkordats nicht in Einklang gestanden hätte. Es blieb jedoch bei internen Erwägungen; eine Kündigungsnote wurde niemals abgesandt.

c) Das Reichskonkordat ist auch nicht durch derogierendes Gewohnheitsrecht obsolet geworden. Es fehlt an der für eine Derogation erforderlichen langen Zeit und der vollständigen, dem erklärten oder vereinbarten Willen beider Parteien entsprechenden Außerachtlassung der sich aus dem Vertrag ergebenden Pflichten.

BVerfGE 6, 309 (336):

Beide Teile zweifelten nicht an der völkerrechtlichen und innerstaatlichen Gültigkeit des Reichskonkordats, auch wenn es von dem nationalsozialistischen Regime in zunehmendem Maße mißachtet und von der Kirche von Anfang an nicht als concordatum amicitiae, sondern als concordatum defensionis betrachtet wurde.

4. a) Das Reichskonkordat, das nach seiner Präambel "das Verhältnis zwischen der Katholischen Kirche und dem Staat für den Gesamtbereich des Deutschen Reiches dauernd regeln" will, hat durch den Zusammenbruch der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft seine Geltung nicht verloren. Vertragspartner war das Deutsche Reich. Die Vertragschließenden wollten eine Dauerregelung; daher kann das Argument, das Konkordat gelte nur für die Dauer des nationalsozialistischen Systems, nicht überzeugen. Die rechtliche Struktur des staatlichen Partners hat sich freilich grundlegend gewandelt. Die Gewaltherrschaft brach zusammen. Das änderte aber nach herrschender und auch vom Gericht geteilter Auffassung nichts am Fortbestand des Deutschen Reichs und daher auch nichts am Fortbestand der von ihm geschlossenen internationalen Verträge, es sei denn, daß ein Vertrag seinem Inhalt nach nicht geeignet gewesen wäre, die nationalsozialistische Gewaltherrschaft zu überdauern. Dies trifft für das Reichskonkordat nicht zu. Dieses nimmt zwar gelegentlich auf die damalige Struktur des Deutschen Reichs Bezug. So war z.B. nach Art. 16 der Eid der Bischöfe "in die Hand des Reichsstatthalters in dem zuständigen Lande bzw. des Reichspräsidenten" zu leisten. Insbesondere waren die Art. 31 und 32 betr. die katholischen Organisationen und Verbände sowie die Geistlichen und Ordensleute ähnlichen Bestimmungen des mit dem faschistischen Italien geschlossenen Konkordats nachgebildet und entsprachen einem besonderen Anliegen der nationalsozialistischen Gewaltherrscher, und Art. 32 nimmt in seinen Einleitungsworten ausdrücklich auf die in Deutschland bestehenden besonderen Verhältnisse Bezug. Aber abgesehen von solchen gegenüber dem Gesamtinhalt des Vertrags an Bedeutung zurücktreten

BVerfGE 6, 309 (337):

den Anpassungen an die Lage im Deutschen Reich ist der Inhalt des Reichskonkordats, der übrigens in vielen Bestimmungen, vor allem in den streitigen Schulbestimmungen, auf frühere deutsche Entwürfe aus der Zeit der Weimarer Republik zurückging, nicht von der Art, daß seine Fortgeltung über die Zeit der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft hinaus in Frage gestellt werden könnte. Das Reichskonkordat blieb also auch nach dem Zusammenbruch in Geltung.

b) Die Besatzungsmächte haben das Reichskonkordat nicht aufgehoben. Sie hätten dies auch mit völkerrechtlicher Wirkung gar nicht tun können. Denn das Konkordat war ebenso wie die Verträge mit neutralen Staaten der einseitigen Disposition der Besatzungsmächte entzogen. Verfügungen der Besatzungsmächte hätten höchstens innerstaatliche Wirkungen haben können.

Für die britische Zone, also mit Geltung für Niedersachsen, erging die Erziehungsanordnung Nr. 1 der Britischen Militärregierung vom 14. Januar 1946, in deren Abschnitt IV es heißt, die Militärregierung habe entschieden,

"daß das Konkordat, soweit es das Gebiet der britischen Besatzungszone betrifft, als zeitweilig außer Kraft befindlich betrachtet werden muß. Dies bedeutet nicht, daß es hinfällig geworden ist; man ist vielmehr der Ansicht, daß es wohl imstande ist, wieder aufzuleben und in Kraft zu treten, wenn die erforderlichen geeigneten Voraussetzungen bestehen, die zur Zeit nicht gegeben sind."

Diese Erziehungsanordnung war kein Akt der Gesetzgebung, sondern nur eine interne Dienstanweisung oder politische Richtlinie. Zudem wollte die Militärregierung, wenn sie das Konkordat auch rechtsirrig als "zeitweilig außer Kraft befindlich" ansah, sich doch, wie sich aus derselben Erziehungsanordnung ergibt, soweit angängig, danach richten und dies auch den deutschen Behörden nahelegen.

Wegen des inneren Zusammenhangs soll die Direktive Nr. 6 der Alliierten Hohen Kommission (ABl. 1951 S. 846), wenn auch erst nach Erlaß des Grundgesetzes ergangen, schon hier behandelt werden. Nach dieser Direktive sollten alle Verträge

BVerfGE 6, 309 (338):

des Deutschen Reiches so lange suspendiert sein, bis sie von der Bundesrepublik mit Genehmigung der Alliierten Hohen Kommission durch Vereinbarung mit dem Vertragspartner Wieder in Kraft gesetzt würden. Diese Direktive konnte sich nur auf Verträge mit früheren Feindstaaten beziehen, weil nur solche Verträge durch den Krieg betroffen sein konnten. Sie findet also auf das Reichskonkordat keine Anwendung.

5. Die Errichtung einer staatlichen Organisation für das Gebiet der westlichen Besatzungszonen durch das Bonner Grundgesetz hat an der Geltung des Reichskonkordats zwischen den Vertragschließenden nichts geändert. Das Deutsche Reich, welches nach dem Zusammenbruch nicht zu existieren aufgehört hatte, bestand auch nach 1945 weiter, wenn auch die durch das Grundgesetz geschaffene Organisation vorläufig in ihrer Geltung auf einen Teil des Reichsgebiets beschränkt ist, so ist doch die Bundesrepublik Deutschland identisch mit dem Deutschen Reich (BVerfGE 3, 319 f.). Daraus ergibt sich, daß die Bundesrepublik Deutschland an die vom Deutschen Reich abgeschlossenen Staatsverträge gebunden ist. Für die vom Deutschen Reich abgeschlossenen Staatsverträge, die sich auf Gegenstände beziehen, für die nach dem Grundgesetz die Landesgesetzgebung zuständig ist, bestimmt Art. 123 Abs. 2 GG, daß sie unter den dort genannten Voraussetzungen in Kraft bleiben, und zwar "bis neue Staatsverträge durch die nach diesem Grundgesetz zuständigen Stellen abgeschlossen werden oder ihre Beendigung auf Grund der in ihnen enthaltenen Bestimmungen anderweitig erfolgt."

Keiner dieser Beendigungsgründe trifft auf das Reichskonkordat zu. Neue Staatsverträge sind nicht abgeschlossen worden. Das Reichskonkordat ist unbefristet.

6. Zu Unrecht wird geltend gemacht, daß für die Schulbestimmungen anstelle des Deutschen Reichs die Länder Partner des Reichskonkordats geworden seien. Aus einem Vertrage werden normalerweise nur die Vertragschließenden berechtigt und verpflichtet. Nun mag es möglich sein, daß beim Wegfall eines vertragschließenden Teils ein anderer als Vertragspartner an dessen

BVerfGE 6, 309 (339):

Stelle tritt. Wie ausgeführt, ist aber der Vertragspartner Deutsches Reich nicht weggefallen. Der Umstand, daß nach dem Grundgesetz die Schulgesetzgebung bei den Ländern liegt, hat nur innerstaatliche Bedeutung und macht die Länder nicht zu Vertragspartnern bezüglich der Schulbestimmungen des Reichskonkordats.

II.

Es ist geltend gemacht worden, daß die Schulbestimmungen des Reichskonkordats mit dem Grundgesetz deshalb in Widerspruch stünden, weil sie gegen den in Art. 4 GG festgelegten Grundsatz der Gewissensfreiheit verstießen. Die Bekenntnisschule des Reichskonkordats ist - jedenfalls nach Auffassung der Bundesregierung - eine Schule, in der die Kinder eines Bekenntnisses unterrichtet werden, in der Lehrkräfte desselben Bekenntnisses unterrichten und in der nicht nur der Religionsunterricht, sondern der gesamte Unterricht und die Erziehung dem Geiste dieses Bekenntnisses entsprechen. Schulen dieser Art sind nach dem Reichskonkordat - unter gewissen Voraussetzungen - auf Antrag der Erziehungsberechtigten zu errichten. Die Erfüllung eines entsprechenden Wunsches der Erziehungsberechtigten, der von der Glaubensüberzeugung und der religiösen Verantwortung für das Kind diktiert ist, widerspricht nicht dem Grundrecht der Gewissensfreiheit, um so weniger als das Unterrichtswesen nach den Grundsätzen des staatlichen Schulmonopols, der allgemeinen Schulpflicht und der Staatsschulbesuchspflicht gestaltet ist. Das kann freilich unter Umständen dazu führen, daß in einem Ort nur eine Volksschule besteht, während die Wünsche der Erziehungsberechtigten hinsichtlich der Art der Schule auseinandergehen (Gemeinschaftsschule, evangelische Bekenntnisschule, katholische Bekenntnisschule, Weltanschauungsschule) - Das bedeutet, daß die jeweiligen Minderheiten zur Vermeidung unzumutbarer Schulwege unter solchen Umständen auf die von ihnen gewünschte Schulart verzichten und ihr Kind in einer nicht ihren Wünschen entsprechenden Volksschule erziehen und unterrichten

BVerfGE 6, 309 (340):

lassen müssen. Hierin kann aber eine Beeinträchtigung der Gewissensfreiheit nicht erblickt werden. Es ist nicht möglich, allen Eltern eine ihren Wünschen entsprechende Schulart zur Verfügung zu stellen. Es ist unvermeidlich, daß Eltern unter Umständen genötigt sind, ihre Kinder einer Schule anzuvertrauen, die in ihrer weltanschaulichen Gestaltung den Wünschen der Eltern nicht entspricht. Es kann daher nicht gesagt werden, daß unter Berücksichtigung des staatlichen Schulzwangs und der tatsächlich gegebenen Beschränkung der Zahl verschiedenartiger weltanschaulicher Gestaltungen der Schule die Schulbestimmungen des Reichskonkordats in die Gewissensfreiheit unzulässig eingreifen.

Die völkerrechtliche Weitergeltung des Reichskonkordats hat zur Folge, daß die sich daraus ergebenden beiderseitigen Verpflichtungen von den Vertragsparteien zu erfüllen sind. Im Geltungsbereich des Grundgesetzes ist als Partner des Reichskonkordats die Bundesrepublik Deutschland - das sind verfassungsrechtlich der Bund und die Länder als ein Ganzes - anzusehen. Die Verpflichtungen aus den Schulbestimmungen dieses Konkordats können aber nach dem Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland nur von den Ländern erfüllt werden, da dem Bund die Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiete des Schulrechts fehlt. Die Entscheidung des gegenwärtigen Rechtsstreits hängt von der Frage ab, ob der Bund die Beachtung dieser Bestimmungen von den Ländern verlangen kann. Sie ist zu bejahen, wenn sich ergibt, daß die Länder dem Bund gegenüber verfassungsrechtlich verpflichtet sind, diese Bestimmungen bei der Gestaltung des Schulrechts einzuhalten.

Zunächst ist zu prüfen, ob das Grundgesetz hierüber eine ausdrückliche Vorschrift enthält. Die einzige Bestimmung des

BVerfGE 6, 309 (341):

Grundgesetzes, die die vom Deutschen Reich abgeschlossenen Verträge ausdrücklich erwähnt, ist Art. 123 Abs. 2 GG:

"...

(2) Die vom Deutschen Reich abgeschlossenen Staatsverträge, die sich auf Gegenstände beziehen, für die nach diesem Grundgesetze die Landesgesetzgebung zuständig ist, bleiben, wenn sie nach. allgemeinen Rechtsgrundsätzen gültig sind und fortgelten, unter Vorbehalt aller Rechte und Einwendungen der Beteiligten in Kraft, bis neue Staatsverträge durch die nach diesem Grundgesetze zuständigen Stellen abgeschlossen werden oder ihre Beendigung auf Grund der in ihnen enthaltenen Bestimmungen anderweitig erfolgt."

Die Voraussetzungen für die Anwendung dieser Bestimmung liegen hier vor. Wenn in dieser Vorschrift von "Staatsverträgen" die Rede ist, so sind darunter die völkerrechtlichen Verträge des Deutschen Reichs zu verstehen, ohne daß es darauf ankommt, ob sie mit auswärtigen Staaten abgeschlossen worden sind. Auch das Reichskonkordat ist ein Staatsvertrag im Sinne dieser Bestimmung. Das ergibt sich sowohl aus der Rechtsnatur der Konkordate wie aus der Entstehungsgeschichte des Art. 123 Abs. 2 GG (vgl. JöR nF Bd. 1, 1951 S. 841 f., 899 ff.). Für den Gegenstand der Schulbestimmungen des Reichskonkordats sind nunmehr die Länder zur Gesetzgebung zuständig (Art. 70 ff. GG).

Aus Art. 123 Abs. 2 GG läßt sich aber eine verfassungsrechtliche Pflicht der Länder dem Bund gegenüber, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats zu beachten, nicht herleiten.

Diese Bestimmung trifft keine Entscheidung über den völkerrechtlichen Fortbestand der dort genannten Staatsverträge. Eine solche Entscheidung läge außerhalb des Wirkungsbereiches des Grundgesetzes als einer staatlichen Verfassung. Art. 123 Abs. 2 kann sich vielmehr nur mit dem Fortgelten des in innerstaatliches Recht transformierten Vertragsinhaltes befassen. Es handelt sich also um eine Rechtsanwendungsnorm, die bestimmt, welches Recht gelten soll.

Derartige Bestimmungen für das Fortgelten alten Rechts finden sich in jeder Verfassung und gehören sinngemäß in die

BVerfGE 6, 309 (342):

Schluß- und Übergangsbestimmungen. Auch die Weimarer Verfassung hat in Art. 178 Abs. 2 eine solche Bestimmung enthalten, die anordnete, daß die Gesetze und Verordnungen des Reichs - außer der Verfassung des Deutschen Reichs vom 16. April 1871 und dem Gesetz über die vorläufige Reichsgewalt vom 10. Februar 1919 - in Kraft bleiben sollten, soweit ihnen diese Verfassung nicht entgegenstand. Die Anordnung des Fortgeltens bzw. des Inkraftbleibens von altem, unter der Herrschaft einer anderen Verfassungsordnung gesetztem Recht in den Übergangsbestimmungen einer neuen Verfassung kann nur den Sinn haben, Zweifel darüber auszuschließen, ob altes Recht etwa deshalb keinen Bestand mehr haben soll, weil es unter einer anderen, nicht mehr geltenden Verfassungsordnung entstanden ist; solche Zweifel drängten sich nach 1945 in besonderem Maße auf. Darüber hinaus haben die Bestimmungen in Art. 123 Abs. 1 und 123 Abs. 2 keine rechtliche Bedeutung.

Nach Wortlaut und Sinngehalt bewirkt die Vorschrift des Art. 123 Abs. 2 GG nicht, daß der Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich an die Schulbestimmungen des Reichskonkordats gebunden ist, also kein entgegenstehendes Recht setzen darf. Art. 123 Abs. 2 sagt für die Schulbestimmungen des Reichskonkordats vielmehr nur aus, daß sie, sofern sie beim Inkrafttreten des Grundgesetzes noch galten, in Kraft bleiben, obwohl sie einem Vertrag entstammen, der nicht von den nunmehr zur Verfügung über den Gegenstand ausschließlich befugten Ländern geschlossen worden ist.

Dieses Ergebnis rechtfertigt sich aus folgenden Erwägungen:

1. Art. 123 Abs. 2 GG regelt für die ihm unterliegenden Vorschriften nur deren Fortgeltung schlechthin, nicht ihre Fortgeltung als Bundesrecht. Das ergibt schon der Wortlaut der Bestimmung, der ausdrücklich die nunmehrige Zuständigkeit des Landesgesetzgebers voraussetzt. Es ergibt sich daneben aus dem systematischen Zusammenhang des Art. 123 Abs. 2 mit Art. 123 Abs. 1 GG und dem Verhältnis des gesamten Art. 123 GG zu den Art. 124, 125 GG. Während sich Art. 123 in beiden Absätzen

BVerfGE 6, 309 (343):

auf die Anordnung der Fortgeltung beschränkt, teilen die beiden folgenden Artikel das sonach fortgeltende Recht in Bundes- und Landesrecht auf. Schließlich lassen auch die Verhandlungen des Parlamentarischen Rats nirgends erkennen, man habe bei der Einführung des Art. 123 Abs. 2 GG eine Sonderregelung gegenüber Art. 124, 125 GG treffen wollen.

Das den Schulbestimmungen des Reichskonkordats entsprechende deutsche Recht kann nach Art. 70 ff., 124 f. GG nur Landesrecht geworden sein, da sein Gegenstand in den Bereich der ausschließlichen Gesetzgebung der Länder fällt.

Unter Hinweis auf die Bestimmungen des Art. 140 GG i.V.m. Art. 136 ff. der Weimarer Reichsverfassung wird allerdings die Meinung vertreten, daß das Reichskonkordat unter der Verfassung des Deutschen Reiches ein verfassungsrechtlich zulässiges und geeignetes Mittel gewesen sei, die Art. 136 ff. WRV, die das Staatskirchenrecht betrafen, zu ergänzen. Sein Inhalt sei mit der Transformation in innerdeutsches Recht als Ganzes Reichsrecht geworden. Da nach Art. 140 GG die staatskirchenrechtlichen Bestimmungen der Weimarer Reichsverfassung Bestandteil des Grundgesetzes seien, erfülle das Reichskonkordat heute noch dieselbe Funktion wie im Deutschen Reich. Seine Bestimmungen seien ein einheitliches Ganzes, das zwar vielleicht systematisch, nicht aber verfassungsrechtlich in seine einzelnen Bestandteile zerlegt werden und deshalb nicht heute teils als Bundes-, teils als Landes recht weitergelten könne. Vielmehr sei es heute in seinem vollen Umfange Bundesrecht geworden.

Dieser Auffassung kann nicht beigepflichtet werden. Es kann hier unerörtert bleiben, ob das Verhältnis von Kirche und Staat in der Weimarer Republik durch Art. 140 GG im ganzen übernommen worden ist, oder ob trotz der Übernahme der Bestimmungen der Art. 136 bis 139 und 141 WRV als Bestandteil des Grundgesetzes sich heute infolge der Neugestaltung des Verhältnisses von Kirche und Staat eine ganz andere staatskirchenrechtliche Lage darbietet. Ein erheblicher verfassungsrechtlicher Unterschied gegenüber dem früheren Verfassungsrecht des Deut

BVerfGE 6, 309 (344):

schen Reichs besteht darin, daß das Reich gemäß Art. 10 Nr. 1 WRV im Gesetzgebungswege Grundsätze für die Rechte und Pflichten der Religionsgesellschaften aufstellen und unter der Kompetenzordnung des Einheitsstaates sogar alles regeln konnte, wogegen das Grundgesetz dem Bund die Kompetenz zur Gesetzgebung auf diesem Gebiet versagt. Die Funktion des Reichskonkordats kann also heute nicht mehr dieselbe sein wie in der Zeit seines Zustandekommens.

Die Frage, welches rechtliche Schicksal der transformierte Konkordatsinhalt durch das Inkrafttreten des Grundgesetzes erfahren hat, ist hier nur in bezug auf die Schulbestimmungen zu beantworten. Diese Bestimmungen bilden ein geschlossenes und zusammenhängendes Sachgebiet, das nach der durch das Grundgesetz geschaffenen verfassungsmäßigen Ordnung ausschließlich auf die Länder bezogen ist. Sie sind daher nicht nur systematisch, sondern auch verfassungsrechtlich sehr klar von den übrigen Bestimmungen dieses Konkordats zu trennen, ohne daß von einer solchen Trennung eine Verwirrung zu besorgen wäre.

2. Aus der systematischen Stellung der Vorschrift des Art. 123 Abs. 2 GG, aus der Notwendigkeit, sie mit anderen Verfassungsbestimmungen in Einklang zu bringen, und aus ihrer Entstehungsgeschichte ergibt sich, daß sie nur das Fortgelten des einem völkerrechtlichen Vertrag entsprechenden Rechts anordnet, ohne den nunmehr zuständigen Gesetzgeber an der Änderung dieses Rechts zu hindern.

a) Bedeutsam ist die Stellung des Art. 123 Abs. 2 GG in der Nachbarschaft der Art. 123 Abs. 1, 124, 125 GG. Diese Bestimmungen, zu denen als Verfahrensvorschrift noch Art. 126 GG tritt, regeln nichts anderes als das Fortgelten des vom Grundgesetz angetroffenen Rechtsbestandes, ohne dem von der Anordnung der Fortgeltung betroffenen Recht eine andere Geltungskraft beizulegen als die, die jeweils dem Bundes- und Landesrecht zukommt. Daraus, daß Art. 123 Abs. 2 GG diesen Bestimmungen eingeordnet und nicht von ihnen abgesondert ist, muß geschlossen werden, daß auch er nur das Fortgelten des den Verträgen

BVerfGE 6, 309 (345):

entsprechenden Rechts anordnet und nicht darüber hinaus die Änderung des Vertragsrechts verbietet oder beschränkt.

Das wird noch deutlicher durch das besondere Verhältnis, in dem der Abs. 2 des Art. 123 GG zu dessen Abs. 1 steht, der anordnet, daß altes Recht fortgilt, soweit es dem Grundgesetz nicht widerspricht. Dieses Verhältnis erweist sich schon räumlich als sehr eng. Dem entspricht auch die inhaltliche Beziehung, in der die beiden Absätze zueinander stehen und die den Abs. 2 als einen besonderen Anwendungsfall der in Abs. 1 ausgesprochenen allgemeinen Regel erscheinen läßt. Art. 123 Abs. 2 GG hebt nur verdeutlichend einen an sich nach Tatbestand und Rechtsfolge schon der Regelung des Art. 123 Abs. 1 GG unterliegenden Fall hervor. Die Bestimmung räumt einen Zweifel aus, der sich hätte einstellen können, wenn das Grundgesetz sich mit der Bestimmung des Art. 123 Abs. 1 GG begnügt hätte. Die Fortgeltung des in innerstaatliches Recht transformierten Vertragsrechts wäre dann möglicherweise mit der Begründung in Frage gestellt worden, daß der Vertragsinhalt sich auf ein Gebiet bezieht, das heute zur ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder gehört. Die infolge des Auseinanderfallens von Vertragspartnerschaft und Gesetzgebungshoheit denkbare Unsicherheit ist durch die Vorschrift des Abs. 2 des Art. 123 GG ausgeräumt. Diese Regelung war notwendig, weil ihr Inhalt nach dem Zusammenbruch des Einheitsstaates und der darauf folgenden Neugestaltung der Verfassung keineswegs selbstverständlich ist. Für Reichsverträge, die sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, konnte eine solche Verdeutlichung unterbleiben. Sie unterliegen zweifelsfrei der allgemeinen Regel des Art. 123 Abs. 1 GG.

Wenn Art. 123 Abs. 2 bestimmt, daß die fraglichen Staatsverträge, "wenn sie nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen gültig sind und fortgelten", in Kraft bleiben, "bis neue Staatsverträge durch die nach diesem Grundgesetze zuständigen Stellen abgeschlossen werden oder ihre Beendigung auf Grund der in ihnen enthaltenen Bestimmungen anderweitig erfolgt", so kann dies

BVerfGE 6, 309 (346):

nur dahin verstanden werden, daß damit die völkerrechtliche Rechtsbeständigkeit der Verträge zur Voraussetzung des innerstaatlichen Fortgeltens des Vertrags rechts gemacht wird. Das Inkraftbleiben des transformierten Vertragsrechts wird zunächst davon abhängig gemacht, daß die Verträge völkerrechtlich bei Inkrafttreten des Grundgesetzes noch gegolten haben. Es wird aber auch angeordnet, daß dieses Recht jedenfalls dann nicht mehr in Kraft bleiben soll, wenn die Verträge völkerrechtlich ihr Ende gefunden haben. Damit ist die Abhängigkeit des den Staatsverträgen entsprechenden innerstaatlichen Rechts vom völkerrechtlichen Bestand der Verträge deutlich zum Ausdruck gebracht.

b) Die Annahme, Art. 123 Abs. 2 GG wolle über die Anordnung der Fortgeltung des Rechts hinaus den Landesgesetzgeber kraft Verfassungsrecht an das Vertragsrecht binden, stünde im Widerspruch zur sonstigen Gestaltung des Verhältnisses von Bund und Ländern durch das Grundgesetz.

Die vom Grundgesetz garantierte Freiheit der Länder im Bereich ihrer ausschließlichen Gesetzgebung würde nach dieser Annahme für alle die Gegenstände, für die vertragliche Regelungen bestehen, erheblich eingeschränkt. Dem Bund bliebe weitgehend die Entscheidung überlassen, ob die vertragliche Bindung und damit die dem Landesgesetzgeber auferlegte Beschränkung bestehen bleiben oder beseitigt werden solle. Soweit die völkerrechtliche Pflicht nur durch eine rechtsgestaltende Erklärung (z.B. Kündigung) des Vertragspartners beseitigt werden kann, wäre als Vertragspartner nur der Bund zur Beseitigung der völkerrechtlichen Bindung im Stande.

Dieses Bedenken wird gerade für die Schulbestimmungen des Reichskonkordats noch verstärkt, weil eine solche Bindung der Länder gegenüber dem Bunde auf diesem Gebiet einen erheblichen Einbruch in ihre Kulturhoheit zur Folge hätte. Das stünde im Widerspruch zum föderalistischen Aufbau der Bundesrepublik, in dem die Kulturhoheit, besonders aber die Hoheit auf

BVerfGE 6, 309 (347):

dem Gebiete des Schulwesens, das Kernstück der Eigenstaatlichkeit der Länder ist.

Diesen Gesichtspunkten kommt eine besondere Tragweite deshalb zu, weil Art. 123 selbst die Fortgeltung des transformierten Vertragsrechts nicht ohne Rücksicht auf die neue Rechtsordnung des Grundgesetzes angeordnet hat, sondern nur insoweit, als das bisherige Vertragsrecht dem Grundgesetz nicht widerspricht. Auch das Vertragsrecht ist durch Art. 123 Abs. 2 i. V. m. Art. 123 Abs. 1 GG dem Grundgesetz untergeordnet. Aus diesem allgemeinen Gedanken ist herzuleiten, daß auch die Vorschriften des Grundgesetzes über die Kompetenzverteilung zwischen dem Bund und den Ländern bei der Prüfung der Frage zu beachten sind, ob die Länder gegenüber dem Bunde verpflichtet sind, sich an den Inhalt der Verträge zu halten. Es kann daher nicht angenommen werden, die Vorschrift enthalte über die Anordnung der Fortgeltung bestehenden Rechts hinaus im Widerspruch zu Grundentscheidungen des Grundgesetzes über den Hoheitsbereich der Länder eine an die Länder gerichtete Norm, daß Vertragsrecht auch dann nicht abgeändert werden dürfe, wenn sich der Vertrag auf den ausschließlichen Gesetzgebungsbereich der Länder bezieht.

c) Die Entstehungsgeschichte des Art. 123 Abs. 2 GG bestätigt die Richtigkeit dieser Auslegung.

Der Problemkreis des rechtlichen Schicksals der Staatsverträge des Deutschen Reichs war im Parlamentarischen Rat bei der Prüfung der Frage erörtert worden, ob das unter der nationalsozialistischen Herrschaft abgeschlossene Reichskonkordat den neu zu verfassenden Staat noch binde (HA StenBer. S. 259 f.). Ein Teil der an den Beratungen des Parlamentarischen Rats beteiligten politischen Kräfte forderte die Aufnahme einer Bestimmung ins Grundgesetz, die das Inkraftbleiben der am 8. Mai 1945 bestehenden Verträge mit den Kirchen bis zum Abschluß entsprechender neuer Verträge durch die Länder anordnen sollte.

Ziffer 7 des Antrags (Drucks. Nr. 321 vom 29. November 1948) lautet:

BVerfGE 6, 309 (348):

"7. Die am 1. Januar 1945 bestehenden Verträge mit den Kirchen bleiben in Kraft, bis sie durch neue, von den Ländern abzuschließen de Vereinbarungen abgelöst sind."

Dieser Antrag zielte auf eine verfassungsmäßige Anerkennung des Reichskonkordats ab, ebenso die nach Ablehnung dieses Antrags beantragte Bestimmung folgenden Wortlauts:

"(1) Die Bestimmungen der Art. 137, 138 Abs. 2, 139 und 141 der Deutschen Verfassung vom 11. August 1919 werden aufrechterhalten.

(2) Die am 8. Mai 1945 bestehenden Verträge mit den Kirchen bleiben in Kraft, bis sie durch neue, von den Ländern abzuschließende Verträge ersetzt werden."

(Vgl. dazu im einzelnen HA StenBer. S. 255-261).

Der Hauptausschuß nahm Absatz 1 unverändert und Absatz 2 in folgender Fassung an:

"(2) Die am 8. Mai 1945 bestehenden Verträge zwischen den Ländern und den Kirchen bleiben in Kraft, bis sie durch neue, von den Ländern abzuschließende Verträge ersetzt werden."

(Vgl. HA StenBer. S. 260 f.).

In der 3. Lesung im Hauptausschuß fiel die Bestimmung über die Fortgeltung der Länderkonkordate weg (HA StenBer. S. 682). Man war der Auffassung, es könne nicht Sache des Bundes sein, über die Fortgeltung der Länder konkordate zu befinden. Die Frage der Weitergeltung des Reichskonkordats wurde in Abs. 2 des Art. 139 (endgültig Art. 123 Abs. 2) verwiesen. Die Fassung war nicht mehr auf das Reichskonkordat abgestellt, sondern allgemein auf die Staatsverträge des Deutschen Reichs. Sie wurde in den systematischen Zusammenhang der Vorschriften über das Fortgelten alten Rechts aufgenommen, während die abgelehnten Anträge die Frage im Zusammenhang mit der Rechtsstellung der Kirchen (nunmehr Art. 140 GG) regeln wollten. Außerdem wurden die bekannten Vorbehalte hinzugefügt, die in den abgelehnten Vorschlägen nicht enthalten waren (HA StenBer. S. 678 f.). Zur Begründung führte der Abgeordnete Dr. v. Brentano in der 9. Sitzung des Parlamentarischen Rats (StenBer. S. 190) zu

BVerfGE 6, 309 (349):

Art. 124 des Entwurfs, der dem jetzigen Art. 123 entspricht, aus:

"Zu Artikel 124 habe ich als Berichterstatter zu Abschnitt XI folgende Erklärung abzugeben:

Der Parlamentarische Rat konnte es nicht als im Rahmen seiner Zuständigkeit liegend erachten, zu der Frage der völkerrechtlichen und innerstaatlichen Weitergeltung der vom Deutschen Reich abgeschlossenen internationalen Verträge, so auch des Reichskonkordates von 1933 Stellung zu nehmen. Die Gültigkeit solcher Verträge ist, wie aus Artikel 124 hervorgeht, nach den allgemein gültigen Rechtsgrundsätzen zu beurteilen. In Artikel 124 wird darüber nicht entschieden."

Zwischen der im Parlamentarischen Rat als dem das Grundgesetz maßgeblich gestaltenden Organ herrschenden Auffassung, daß das Grundgesetz weder zur völkerrechtlichen noch zur innerstaatlichen Weitergeltung des Vertragsrechts Stellung nehmen könne, und dem Inhalt des Art. 123 Abs. 2 GG bestünde ein unauflöslicher Widerspruch, wenn die Bestimmung des Art. 123 Abs. 2 GG als Anordnung der Bindung des Landesgesetzgebers an das Vertragsrecht als innerstaatliches Recht verstanden würde. Dieser Widerspruch bestünde auch dann, wenn Art. 123 Abs. 2 GG nicht als eine unbedingte Anordnung der Bindung an das Vertragsrecht gedeutet würde, sondern als Anordnung der innerstaatlichen Verbindlichkeit des Vertrags rechts für den Fall der völkerrechtlichen Gültigkeit des Vertrags. Dagegen läßt sich die im Parlamentarischen Rat herrschende Auffassung widerspruchsfrei mit der Auslegung des Art. 123 Abs. 2 GG vereinbaren, nach der die Vorschrift nicht mehr bewirkt als die Feststellung, daß das vertragsgemäße innerstaatliche Recht nicht schon allein durch das Inkrafttreten der neuen Verfassungsordnung, insbesondere ihrer Zuständigkeitsordnung, außer Kraft tritt.

3. Nicht überzeugen kann die gegenteilige Meinung, wonach Art. 123 Abs. 2 GG nicht lediglich das Fortgelten des den völkerrechtlichen Verträgen entsprechenden innerstaatlichen Rechts anordnet, sondern den Vollzug bestehender völkerrechtlicher Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland durch die Län

BVerfGE 6, 309 (350):

der sichern will. Nach dieser Auffassung berührt die Bestimmung des Art. 123 Abs. 2 GG im Gegensatz zu Absatz 1 dieses Artikels nach Sinn und Zweck nur das Bund-Länderverhältnis und entzieht das Vertragsrecht des Reichs über Gegenstände der ausschließlichen Landesgesetzgebung solange der freien Verfügungsgewalt des Landesgesetzgebers, bis die den Bund bindenden Staatsverträge in völkerrechtsgemäßer Weise geändert oder aufgehoben sind. Daraus wird gefolgert, die Länder könnten solchen Verträgen widersprechendes Recht zwar innerstaatlich wirksam setzen; sie dürften es aber nicht, da sie dadurch eine verfassungsrechtliche Pflicht dem Bund gegenüber verletzten. Die Länder seien daher dem Bund gegenüber verpflichtet, vertragswidriges Recht wieder aufzuheben.

a) Schon der Wortlaut des Art. 123 Abs. 2 GG spricht gegen eine solche Auslegung. Wenn es in dieser Bestimmung heißt, die Staatsverträge... "bleiben in Kraft", so kann damit nur das Fortgelten von innerstaatlichem Recht gemeint sein, denn über das völkerrechtliche Inkraftbleiben von Staatsverträgen kann und will das Grundgesetz nichts bestimmen. Aus dem angeordneten Inkraftbleiben folgt aber noch nicht eine verfassungsrechtliche Bindung des Landesgesetzgebers. Das Grundgesetz hätte zwar eine solche Bindung anordnen können; es hat aber nur das Inkraftbleiben angeordnet und darüber hinaus nichts bestimmt.

b) Nach Art. 123 Abs. 2 GG bleiben Staatsverträge des Deutschen Reichs in Kraft, "wenn sie nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen gültig sind und fortgelten." Um festzustellen, daß nur solche Verträge in Kraft bleiben, die nach Völkerrecht gültig zustande gekommen sind und noch bestehen, bedurfte es keiner Norm, denn Verträge, die diese Voraussetzungen nicht erfüllten, können nicht gelten und daher auch nicht in Kraft bleiben. In Wahrheit hat in den Wortlaut des Art. 123 Abs. 2 der nicht beseitigte offene Zweifel des Grundgesetzgebers darüber Eingang gefunden, ob die Reichsverträge (vor allem das Reichskonkordat) rechtsgültig zustande gekommen und vom Grundgesetz als noch gültig angetroffen worden sind. Art. 123 Abs. 2 GG ist,

BVerfGE 6, 309 (351):

wie sich aus seiner Entstehungsgeschichte unschwer nachweisen läßt, gerade im Hinblick auf das Reichskonkordat geschaffen worden. Der Grundgesetzgeber hat seine Verbindlichkeit nicht anerkannt; er hat sie aber auch nicht abgelehnt. Vielmehr ist das Fortgelten des Reichskonkordats offengeblieben, weil seine Gültigkeit und seine Verbindlichkeit bezweifelt worden waren, und weil es den Beteiligten vorbehalten bleiben sollte, Rechte und Einwendungen gegen den Vertragsinhalt geltend zu machen. Dem Verfassungsgeber kann nicht unterstellt werden, er habe den Landesgesetzgeber an einen Vertrag binden wollen, dessen Geltung ihm selbst zweifelhaft war.

Demgegenüber überzeugt der Einwand nicht, Art. 123 Abs. 2 halte die Entscheidung über das Fortgelten des Reichskonkordats in dem Sinne offen, daß er Kriterien aufstelle, nach denen später, also vor allem durch das Bundesverfassungsgericht, entschieden werden solle, ob das Reichskonkordat noch in Kraft ist. Bei der Beurteilung dieser Vorschrift darf die Aufgabe des Gesetzgebers in seiner Verantwortung für den Bestand des Rechts nicht verkannt werden. Eine Verfassung kann sehr wohl die Frage des Fortgeltens von Recht aus einer früheren Verfassungsordnung in dem Sinne offenlassen, daß in Zweifels fällen die Gerichte nach bestimmten Kriterien entscheiden sollen. Sollte sich trotzdem eine bestehende Rechtsunsicherheit störend auf das Gesamtwohl auswirken, so wird es stets die Aufgabe des Gesetzgebers sein, im Wege der Rechtssetzung den Rechtsbestand zu klären und zu sichern. Eine verfassungsmäßige Bindung des - ausschließlich zuständigen - Landesgesetzgebers an Recht, dessen Gültigkeit dem Verfassungsgeber selbst zweifelhaft war, kann das Land in die Not der Gesetzgebung bringen. Diese kann auch bei Bestehen einer Verfassungsgerichtsbarkeit unbestimmt lange dauern, da völlig ungewiß ist, ob und wann das Verfassungsgericht angerufen wird, und da dieses nur in ganz bestimmten Verfahrensarten und nur unter bestimmten Prozeßvoraussetzungen zur Rechtsprechung berufen ist. Es wäre deshalb nicht abzusehen, wann und unter welchen Umständen eine Gerichts

BVerfGE 6, 309 (352):

entscheidung eine Klärung darüber herbeiführen kann, ob und in welchem Umfange der Gesetzgeber gebunden ist. Das Bestehen eines unbestimmt langen Zustandes der Unsicherheit und Ungeklärtheit über die Grenzen der Befugnisse des Gesetzgebers in der Rechtsetzung wäre mit rechtsstaatlichen Grundsätzen schwer zu vereinbaren.

Die Tatsache, daß das Bundesverfassungsgericht im vorliegenden Verfassungsstreit jetzt angerufen worden ist, kann diese Bedenken nicht zerstreuen.

c) Auch aus der in Art. 123 Abs. 2 getroffenen Anordnung, daß Verträge in Kraft bleiben, "bis neue Staatsverträge durch die nach diesem Grundgesetz zuständigen Stellen abgeschlossen werden oder ihre Beendigung auf Grund der in ihnen enthaltenen Bestimmungen anderweitig erfolgt", kann sich nicht ergeben, daß der Landesgesetzgeber gebunden sein solle. Wäre diese Auslegung nämlich richtig, dann könnten die Länder solchen Verträgen widersprechendes innerstaatliches Recht nicht setzen, ohne das ihnen gegenüber bestehende Recht des Bundes aus Art. 123 Abs. 2 GG zu verletzen. Der Bundesgesetzgeber könnte Recht auf diesem Gebiet ebenfalls nicht setzen, da ihm die Gesetzgebungsbefugnis hierüber nicht zusteht. Die Dispositionsbefugnis über diesen Rechtsbestand stünde nach dieser Auffassung formell der Bundesregierung zu, weil danach grundsätzlich nur sie allein durch verbindliche Erklärungen im Namen der Bundesrepublik Deutschland im Völkerrechtsverkehr darüber bestimmen könnte, ob am Vertragsinhalt festgehalten werden soll oder nicht. Dieses Ergebnis ist unhaltbar. Es würde dazu führen, daß das Regierungsorgan des Bundes allein über Landesrecht bestimmen könnte. Damit würde nicht nur die Kompetenzverteilung zwischen dem Bund und den Ländern verletzt, sondern es würde auch darüber hinaus die Gesetzgebungsbefugnis eines Gesetzgebungsorgans des Landes zugunsten der Regierung des Bundes verkürzt.

d) Die Annahme, daß der Landesgesetzgeber durch Art. 123 Abs. 2 an die Schulbestimmungen des Reichskonkordats verfassungsrechtlich gebunden sei, bis ein neues Konkordat zwischen

BVerfGE 6, 309 (353):

dem Land und dem Heiligen Stuhl abgeschlossen werde, würde auf unbestimmte Dauer eine Grundentscheidung des Grundgesetzes, nämlich die Garantie der ausschließlichen Landeszuständigkeit auf dem Gebiete des Schulwesens, gegenstandslos machen. Dagegen läßt sich nicht einwenden, dies gelte ja nur für eine Übergangszeit, nämlich bis zum Abschluß neuer Länderkonkordate. Das Herbeiführen neuer konkordatärer Absprachen durch die Länder auf dem Gebiete des Schulrechts würde davon abhängen, ob die bisherigen Partner des Reichskonkordats freiwillig ihre Rechtspositionen aufgeben wollen. Abgesehen davon läßt sich der Fall denken, daß ein Land auf dem Gebiete des Schulrechts konkordatär nicht gebunden sein möchte; es könnte sich dann überhaupt nicht vom Reichskonkordat lösen. So betrachtet wäre also die Regelung des Art. 123 Abs. 2 nur scheinbar. eine Ausnahmeregelung für eine Übergangszeit; in Wirklichkeit wäre sie für den Sachbereich des Schulrechts eine dauernde verfassungsmäßige Bindung des Landesgesetzgebers an den heute bestehenden konkordatären Zustand. Die Alternative, daß die Beendigung der Staatsverträge auf Grund der in ihnen enthaltenen Bestimmungen anderweitig erfolgt, ist für das Reichskonkordat deshalb ohne praktische Bedeutung, weil es weder auf begrenzte Zeit abgeschlossen ist noch eine Kündigungsmöglichkeit vorsieht.

II.

Wie weit allgemein die Pflicht der Länder dem Bund gegenüber reicht, die die Bundesrepublik Deutschland völkerrechtlich bindenden Verträge zu beachten, braucht hier nicht untersucht zu werden. Denn jedenfalls läßt sich aus der durch das Grundgesetz geschaffenen verfassungsmäßigen Ordnung eine dem Bund gegenüber bestehende Pflicht der Länder, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats in ihrer Gesetzgebung einzuhalten, nicht herleiten. Der Annahme einer solchen Pflicht stehen Grundentscheidungen des Grundgesetzes, die das Verhältnis von Bund

BVerfGE 6, 309 (354):

und Ländern gerade im vorliegenden Sachzusammenhang gestalten, entgegen. Diese Grundentscheidungen sind in Art. 7, 30, 70 ff. GG getroffen. Sie erklären - im Gegensatz zur Weimarer Verfassung - die Länder zum ausschließlichen Träger der Kulturhoheit, die für den Bereich der bekenntnismäßigen Gestaltung des Schulwesens nur durch die Bestimmungen der Art. 7, 141 GG begrenzt ist. Es handelt sich dabei um ein wesentliches Element des bundesstaatlichen Aufbaus der Bundesrepublik Deutschland.

1. Auszugehen ist davon, daß im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder diese allein befugt sind, das Recht zu gestalten. In Art. 30, 70 ff. GG kommt dieser Grundsatz mit großer Deutlichkeit zum Ausdruck. Die gesetzgeberische Freiheit der Länder in diesem Bereich ist nur durch die aus dem Bundesverfassungsrecht sich ergebenden Pflichten eingeschränkt, da sonstiges Bundesrecht im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder nicht erlassen werden kann.

Es ist also als ein wesentliches Prinzip des Bundesverfassungsrechts anzusehen, daß die Länder in ihrem Gesetzgebungsbereich keiner anderen Bindung unterliegen als der an das Grundgesetz. Dieser Grundsatz gilt auch für die Gesetzgebung der Länder in bezug auf das Recht, das nach Art. 123 Abs. 1 und 2 GG fortgilt.

Das Grundgesetz weist das Schulrecht ausschließlich dem Hoheitsbereich der Länder zu. Das Schulrecht ist im Zuständigkeitskatalog der Art. 71 ff. GG nicht aufgeführt. Der Bund hat also für diesen Gegenstand - im Gegensatz zur Verfassungsordnung der Weimarer Republik, die auf dem Gebiete des Schulwesens gemäß Art. 10 Nr. 2 WRV dem Reich das Recht zur Grundsatzgesetzgebung zuerkannte - keine Gesetzgebungsbefugnis (Art. 70 ff. GG) und keine Verwaltungshoheit (Art. 30 GG).

Die verfassungsrechtliche Bindung der Länder an die Schulbestimmungen des Reichskonkordats stünde daher in offensichtlichem Widerspruch zur Befugnis der Länder, das Schulrecht innerhalb der sachlichen Schranken des Grundgesetzes frei zu gestalten.

BVerfGE 6, 309 (355):

2. Das Grundgesetz enthält für die bekenntnismäßige Gestaltung des Schulwesens eine besondere sachliche Entscheidung, die der verfassungsrechtlichen Bindung der Länder an die Schulbestimmungen des Reichskonkordats entgegensteht. Ausgehend von der Gestaltungsfreiheit der Länder legt das Grundgesetz in Art. 7, 141 diejenigen Schranken fest, an welche die Landesgesetzgebung gerade auf diesem Gebiete gebunden sein soll. Diese Regelung weicht wesentlich vom sogenannten Schulkompromiß der Weimarer Verfassung (Art. 146 WRV) ab. Sie deckt sich nicht mit den Schulbestimmungen des Reichskonkordats. Vielmehr enthält sie für die öffentliche Bekenntnisschule keine, für den Religionsunterricht als ordentliches Lehrfach nur eine sachlich und territorial beschränkte Garantie (Art. 7 Abs. 3 Satz 1 141 GG).

Art. 7 GG enthält Bestimmungen über die staatliche Schulaufsicht, über den Religionsunterricht, der an öffentlichen Schulen (mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen) ordentliches Lehrfach ist, und über das Recht der Eltern, die Teilnahme der Kinder am Religionsunterricht anzuordnen. Die Bestimmung regelt ferner die Gewährleistung der Privatschulen und die Voraussetzungen ihrer Genehmigung.

Art. 7 GG enthält Einrichtungsgarantien, Grundrechtsnormen und Auslegungsregeln für den Bereich des Schulrechts. Seine Bedeutung geht also über die eines Grundrechts hinaus. Er stellt Grundsätze für die bekenntnismäßige Gestaltung des Schulwesens auf. In dieser Bestimmung ist die Berücksichtigung des Willens der Erziehungsberechtigten bei der religiösen und weltanschaulichen Gestaltung der öffentlichen Schulen nicht sichergestellt. Dieser Wille findet nach Art. 7 Abs. 4 und 5 Berücksichtigung nur bei der Zulassung privater Bekenntnisschulen (auch Volksschulen). Die Bestimmungen über die Privatschulen stellen also nicht die Rechtslage der Weimarer Zeit wieder her. Sie gehen darüber hinaus, indem sie die Institution der Privatschule ausdrücklich garantieren. Den Schulbestimmungen des Reichskonkordats wird also nicht bei der Gestaltung der öffentlichen

BVerfGE 6, 309 (356):

Schule, sondern nur bei der Gewährleistung der Privatschule Rechnung getragen.

Das Grundgesetz beschränkt sich auf die Regelung des Art. 7, wie die Materialien zum Grundgesetz deutlich machen, weil die das Grundgesetz gestaltenden politischen Kräfte eine weitergehende Bindung des Landesgesetzgebers für die bekenntnismäßige Gestaltung des Schulwesens überwiegend ablehnten. In den Vorberatungen zu Art. 7 GG wurden wiederholt Anträge gestellt, die eine grundgesetzliche Sicherung der Bekenntnisschule und des Religionsunterrichts entsprechend Art. 21, 23 des Reichskonkordats erstrebten (vgl. JöR a.a.O. S. 101 ff.). Sie drangen hinsichtlich der öffentlichen Bekenntnisschule nicht durch, hinsichtlich des Religionsunterrichts nicht für die "bekenntnisfreien Schulen" (Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG). Schließlich wurde hinsichtlich des Religionsunterrichts sogar noch eine Ausnahme zugunsten derjenigen Länder beschlossen, in denen am 1. Januar 1949 eine von Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG - also auch von Art. 21 des Reichskonkordats - abweichende Regelung bestand (Art. 141 GG). Dabei wurde sowohl zu Art. 7 GG wie auch zu Art. 141 GG wiederholt darauf hingewiesen, die Länder dürften in ihrer Zuständigkeit, die schulpolitischen Fragen zu regeln, nicht geschmälert werden (vgl. Abg. Dr. Heuß und Dr. Menzel in der 29. Sitzung des Grundsatzausschusses; Abg. Dr. Heuß in der 21. Sitzung des Hauptausschusses [StenBer. S. 247]; Abg. Schönfelder ebenda S. 252; Abg. Zimmermann ebenda S. 252 f.; Abg. Schönfelder in der 43. Sitzung des Hauptausschusses [StenBer. S. 555]; Abg. Ehlers ebenda S. 557; Abg. v. Mangoldt in der 9. Sitzung des Parlamentarischen Rats [StenBer. S. 177]; Abg. Dr. Menzel in der 10. Sitzung des Parlamentarischen Rats [Sten Ber. S. 205]).

So betrachtet ist der Art. 7 in der Tat dahin aufzufassen, daß er die verfassungsrechtlichen Beschränkungen des Landesgesetzgebers jedenfalls hinsichtlich der bekenntnismäßigen Gestaltung des Schulwesens vollständig enthält. Art. 7 setzt auf diesem Gebiet das Maximum der Schranken, die den Ländern unter

BVerfGE 6, 309 (357):

Berücksichtigung der einmaligen konkreten Situation bei der Schaffung des Grundgesetzes und der in ihm zum Ausdruck kommenden Verstärkung des föderalistischen Prinzips politisch und rechtlich zugemutet werden konnten.

Dagegen ist vorgebracht worden, der Umstand, daß Art. 7 GG hinter den Bestimmungen der Art. 21 bis 24 des Reichskonkordats zurückbleibe, befreie die Länder nicht von einer ihnen dem Bund gegenüber obliegenden Verpflichtung, die weitergehenden Schulbestimmungen des Reichskonkordats zu beachten. Diese Ansicht trifft nicht zu. Sie würde zum Gegenteil dessen führen, was die Mehrheit des Parlamentarischen Rats wollte: nämlich zur Bindung des Landesgesetzgebers statt zu seiner Freiheit.

3. Die Bedeutung des Art. 7 GG in dem hier zu erörternden Zusammenhang kann nur richtig verstanden werden vor dem Hintergrund der vom Grundgesetz angetroffenen Gesamtsituation auf dem Gebiete des Schulrechts.

Von 1933 bis 1945 waren die Schulbestimmungen des Reichskonkordats nicht vollzogen und vielfach verletzt worden.

Nach dem Zusammenbruch der Reichsgewalt im Jahre i 945 vollzog sich der staatliche Aufbau Deutschlands mit Hilfe der Länder. Sie waren es, in denen sich das staatliche Leben neu konstituierte, zu einer Zeit, in der der deutsche Gesamtstaat noch nicht wieder handlungsfähig war. Dieser Sachlage entsprach es, daß die Länder während dieser Zeit früheres Reichsrecht abändern konnten. Daher hat auch das Grundgesetz Abänderungen früheren Reichsrechts durch die Länder in dieser Zeit ausdrücklich anerkannt (Art. 125 Nr. 2 GG).

Vielfach wichen die Länder, bei deren staatlichem Aufbau die Schulfrage ein besonderes Gewicht hatte und Gegenstand lebhafter Auseinandersetzungen war, von den Schulbestimmungen des Reichskonkordats ab. So sahen die Verfassungen mehrerer Länder die christliche Gemeinschaftsschule als einzige Schulform vor (Art. 28 Abs. 1 der Verfassung des Landes Baden vom 22. Mai 1947, Art. 32 Abs. 1 der Landesverfassung der Freien

BVerfGE 6, 309 (358):

Hansestadt Bremen vom 21. Oktober 1947, Art. 37 Abs. 3 der Verfassung für Württemberg-Baden vom 28. November 1946). Das Land Bremen schloß entgegen Art. 21 des Reichskonkordats sogar den Religionsunterricht als ordentliches Lehrfach aus (Art. 32 der Landesverfassung usw.). Hamburg führte auf der Grundlage des § 35 des Gesetzes betreffend das Unterrichtswesen vom 11. November 1870 (Hamb. Gesetzsammlung I S. 117) seine Schulen ausschließlich als Gemeinschaftsschulen. Seine Schulbehörde widersprach gegenüber dem Parlamentarischen Rat ausdrücklich der Einführung der Konfessionsschule (s. Abg. Schönfelder in der 43. Sitzung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rats [StenBer. S. 555 f.]).

Hessen legte in Art. 56, 156 seiner Verfassung vom 11. Dezember 1946 Grundsätze nieder, die eine institutionelle Garantie der Gemeinschaftsschule enthalten (Art. 56 Abs. 2), im übrigen den Gesetzgeber aber nur durch die Auflage beschränken, Vorkehrungen dagegen zu treffen, "daß in der Schule die religiösen und weltanschaulichen Grundsätze verletzt werden, nach denen die Erziehungsberechtigten ihre Kinder erzogen haben wollen" (Art. 56 Abs. 7).

Die Länder Bayern, Rheinland-Pfalz und Württemberg-Hohenzollern ordneten in ihrer Verfassung die bekenntnismäßige Gestaltung des Schulwesens in einer Weise, die sich mit den Grundsätzen des Reichskonkordats vereinbaren läßt (Art. 135 f. der Verfassung des Freistaates Bayern vom 2. Dezember 1946, Art. 29 f., 34 der Verfassung für Rheinland-Pfalz vom 18. Mai 1947, Art. 114 der Verfassung von Württemberg-Hohenzollern vom 20. Mai 1947).

Nach der schulrechtlichen Gesamtsituation mußte der Grundgesetzgeber also davon ausgehen, daß das neu geschaffene Schulrecht eines erheblichen Teiles des Geltungsbereiches des Grundgesetzes den Schulbestimmungen des Reichskonkordats widersprach. Darauf, wie diese Vorgänge vom Standpunkt des Völkerrechts aus zu beurteilen sind, kann es hier nicht ankommen. Jedenfalls fand der Parlamentarische Rat diesen, durch die Dy

BVerfGE 6, 309 (359):

namik der Verhältnisse geschaffenen faktischen Zustand vor, dem auch rechtliche Relevanz zukommt.

Diese Rechtslage und im sachlichen Zusammenhang damit der Umstand, daß die neue verfassungsmäßige Ordnung das Schulrecht der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder überläßt, hätten es notwendig gemacht, daß das Grundgesetz es ausdrücklich anordnete, wenn den Ländern die Erfüllung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats zur Pflicht gemacht werden sollte. Angesichts der uneinheitlichen Rechtslage auf dem Gebiete des Schulwesens in den Ländern und seiner eigenen Entscheidungen zu diesem Sachgebiet (Art. 7, 141) durfte das Grundgesetz, wollte es auch die Einhaltung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats durch die Länder sichern, sich darüber nicht verschweigen. Es durfte sich auch nicht damit begnügen, allgemein nur die Fortgeltung des den Staatsverträgen des Deutschen Reichs entsprechenden innerstaatlichen Rechts anzuordnen. Mit dieser Anordnung war, wie oben dargelegt, weder das widersprechende Landesrecht beseitigt noch der Landesgesetzgeber an das fortgeltende Recht gebunden.

4. Besonders deutlich wird das gefundene Ergebnis durch Art. 141 GG. Diese Vorschrift stellt die Länder, in denen am 1. Januar 1949 der Religionsunterricht nicht ordentliches Lehrfach war, in Widerspruch zu der Bestimmung des Art. 21 des Reichskonkordats von der auch in Art. 7 GG normierten Verpflichtung frei, den Religionsunterricht in allen öffentlichen Schulen mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen als ordentliches Lehrfach aufrechtzuerhalten. Es kann nicht angenommen werden, daß die Verfassung, wenn sie den Ländern die Einhaltung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats hätte zur Pflicht machen wollen, selbst davon eine Ausnahme bewilligt hätte. Zudem geschieht die Freistellung von einer verfassungsrechtlichen Verpflichtung, die sich mit einer konkordatären Pflicht inhaltlich teilweise deckt, durch eine positive Bestimmung des Grundgesetzes, wohingegen eine Pflicht zur Beachtung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats sich jedenfalls aus der ge

BVerfGE 6, 309 (360):

schriebenen Verfassung nicht ergibt. Es ist daher unzulässig, anzunehmen, das Grundgesetz habe im Gegensatz zu seinen eigenen positiven Bestimmungen den Ländern eine solche Pflicht zwar nicht ausdrücklich, aber stillschweigend auferlegt.

5. Um die verfassungsrechtliche Ordnung der Bundesrepublik Deutschland richtig zu verstehen, muß man sich vergegenwärtigen, daß es sich bei der durch das Grundgesetz vorgenommenen Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern nicht um die Aufteilung einer bis zur Schaffung des Bundesstaates unbeschränkt ausgeübten Einheitsstaatsgewalt gehandelt hat. Die Vorgänge der Jahre 1945 bis 1949 bedeuteten nicht nur einen Wechsel der Staatsform. Sie sind nicht mit der Umwandlung eines unangefochten bestehenden Einheitsstaates in einen Bundesstaat zu vergleichen. Der deutschen Staatsgewalt in Bund und Ländern wurde vielmehr in einem grundlegenden Neuaufbau an Stelle der 1945 gänzlich zusammengebrochenen und völlig beseitigten staatlichen Organisation eine neue Ordnung und Form gegeben (vgl. BVerfGE 3, 58 [85 ff., 115 f.]). Daß sich dieser Neuaufbau unter zeitlicher Priorität der Entwicklung der Staatlichkeit der Länder vor der Bildung der deutschen Gesamtstaatsorganisation vollzog, stellte den Grundgesetzgeber in zweifacher Hinsicht vor vollendete Tatsachen. Einerseits hatte sich das Recht in den Ländern weithin selbständig entwickelt, und zwar - wie auch der vorliegende Fall zeigt - in einem Maße, daß diese besondere Rechtsentwicklung vom Grundgesetz nicht ignoriert werden konnte. Das kommt besonders in Art. 125 Nr. 2 GG zum Ausdruck. Andererseits konnten die Kompetenzen der Länder schon wegen des ihnen damals eigenen politischen Gewichts nicht beliebig beschnitten werden. Das Grundgesetz bedurfte auch der Annahme durch die Volksvertretungen in zwei Dritteln der deutschen Länder (Art. 144 Abs. 1 GG). Unter diesen verfassungspolitischen Voraussetzungen konnte die Bundesverfassung die Einhaltung der von der Reichsgewalt eingegangenen Verpflichtungen durch die Länder nicht so umfassend gewährleisten, wie sie das mit Rücksicht auf die Bindung der Bundes

BVerfGE 6, 309 (361):

republik nach außen vielleicht hätte tun können, wenn sie die Aufteilung einer ungestört ausgeübten Einheitsstaatsgewalt auf Bund und Länder zum Gegenstand gehabt hätte.

Bei der Auslegung des Grundgesetzes muß von der inneren Harmonie des Verfassungswerks ausgegangen werden, das dem deutschen Staat an Stelle einer einheitsstaatlichen Diktatur eine neue föderalistische und demokratische Ordnung gab. Mit den Grundentscheidungen dieses Verfassungswerks, zu denen auch die Zuweisung der Hoheit auf dem Schulgebiet an die Länder gehört, ist die Annahme unvereinbar, daß die Länder dem Bund gegenüber verpflichtet seien, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats einzuhalten.

III.

Zu den dem Grundgesetz immanenten Verfassungsnormen, die das Verhältnis von Bund und Ländern regeln, gehört der Verfassungsgrundsatz der Bundestreue. Er kann nur aus der Zusammenschau mit allen anderen Verfassungsnormen, die dieses Verhältnis regeln, richtig verstanden werden.

Die Länder haben ebenso wie der Bund die verfassungsrechtliche Pflicht, dem Wesen des sie verbindenden verfassungsrechtlichen "Bündnisses" entsprechend zusammenzuwirken und zu seiner Festigung und zur Wahrung der wohlverstandenen Belange des Bundes und der Glieder beizutragen (BVerfGE 1, 299 [315]; s. auch BVerfGE 1, 117 [131]; 3, 52 [57]). Daraus ergibt sich auch eine Beschränkung des Landesgesetzgebers. Bleiben die Auswirkungen einer gesetzlichen Regelung nicht auf den Raum des Landes begrenzt, so muß der Landesgesetzgeber Rücksicht auf die Interessen des Bundes und der übrigen Länder nehmen. Hat ein Landesgesetzgeber unter Verletzung dieser Pflicht zur Rücksichtnahme seine Freiheit offenbar mißbraucht, so ist sein Verhalten verfassungswidrig (BVerfGE 4, 115 [140]).

Daraus ist herzuleiten, daß im Bundesstaat auch nichts geschehen darf, was das Ganze oder eines der Glieder schädigt. Daher erfordert die Bundestreue die Rücksichtnahme jedes Gliedes

BVerfGE 6, 309 (362):

auf Interessen- und Spannungslagen, die im Bund auftreten, insbesondere auf die nach außen gerichteten Interessen des Bundes. Daraus wird man folgern müssen, daß insbesondere auf dem Gebiete der auswärtigen Beziehungen, in denen der Bund die Kompetenzvermutung für sich hat, die Treuepflicht der Länder dem Bund gegenüber besonders ernst zu nehmen ist.

Eine Pflicht der Länder zur Beachtung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats dem Bund gegenüber ergibt sich jedoch aus dem Grundsatz der Bundestreue nicht:

1. Die Entscheidung des Grundgesetzes, wonach die Länder in der bekenntnismäßigen Gestaltung des Schulwesens verfassungsrechtlich nur durch Art. 7 GG beschränkt sind, schließt auf diesem Gebiet eine darüber hinausgehende Pflicht der Länder dem Bund gegenüber aus,

2. Konkordate fallen nicht unter die Regelung der Art. 32 und 59 GG. Daraus ergibt sich, daß die Zuständigkeit zum Abschluß von Konkordaten sich nach der innerstaatlichen Gesetzgebungskompetenz richtet. Die Länder können also im Bereich ihrer ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit ihre konkordatären Beziehungen ohne Ingerenz des Bundes gestalten. Aus dieser Rechtslage folgt, daß auch bei Pflichten aus dem Reichskonkordat auf Gebieten, die innerstaatlich in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder fallen, der Bund keine verfassungsrechtliche Möglichkeit hat, seine Interessen gegenüber den Ländern durchzusetzen. Es muß dem Einvernehmen von Bund und Ländern auf dem Boden der Gleichordnung überlassen bleiben, im Falle einer Spannungslage zwischen Bundes- und Landesinteressen einen tragbaren Ausgleich zu schaffen.

IV.

1. Dem gefundenen Ergebnis kann nicht entgegengehalten werden, es sei mit der in Art. 25 GG zum Ausdruck gebrachten Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes nicht zu vereinbaren. Eine solche Auffassung würde verkennen, daß das Grund

BVerfGE 6, 309 (363):

gesetz in seiner Völkerrechtsfreundlichkeit nicht so weit geht, die Einhaltung bestehender völkerrechtlicher Verträge durch eine Bindung des Gesetzgebers an das ihnen entsprechende Recht zu sichern. Weder zugunsten von Verträgen, deren Gegenstand der Bundesgesetzgebung unterliegt, noch zugunsten von Landesverträgen, deren Gegenstand nach dem Grundgesetz der Landesgesetzgebung unterliegt, erachtet das Grundgesetz eine verfassungsrechtliche Bindung der Gesetzgebung an das Vertragsrecht für erforderlich. Das Grundgesetz überläßt die Erfüllung der bestehenden völkerrechtlichen Vertragspflichten der Verantwortung des zuständigen Gesetzgebers. Art. 25 GG räumt nur den "allgemeinen Regeln des Völkerrechts" den Charakter innerstaatlichen Rechts und den Vorrang vor den Gesetzen ein. Diese Bestimmung bewirkt, daß diese Regeln ohne ein Transformationsgesetz, also unmittelbar, Eingang in die deutsche Rechtsordnung finden und dem deutschen innerstaatlichen Recht - nicht dem Verfassungsrecht - im Range vorgehen. Diese Rechtssätze brechen insoweit jede Norm aus deutscher Rechtsquelle, die hinter ihnen zurückbleibt oder ihnen widerspricht. Besondere vertragliche Vereinbarungen, auch wenn sie objektives Recht setzen, genießen diese Vorrangstellung nicht. Der Gesetzgeber hat also die Verfügungsmacht über den Rechtsbestand auch dort, wo eine vertragliche Bindung besteht, sofern sie nicht allgemeine Völkerrechtssätze zum Gegenstand hat.

2. Es ist geltend gemacht worden, die verfassungsmäßige Pflicht der Länder, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats einzuhalten, ergebe sich schon daraus, daß sie Teile des vertraglich gebundenen Deutschen Reichs sind, mit dem die Bundesrepublik Deutschland identisch ist. Damit ist eine solche Bundespflicht der Länder jedoch nicht zu begründen.

Die rechtliche Beurteilung der mit der Durchführung des Reichskonkordats verbundenen Fragen muß allerdings davon ausgehen, daß das rechtsgültig abgeschlossene Reichskonkordat das Deutsche Reich als staatliche Einheit verpflichtet. Das Deutsche Reich ist als Völkerrechtssubjekt nicht untergegangen. Es

BVerfGE 6, 309 (364):

hat aber nach dem 8. Mai 1945 seine staatliche Organisation eingebüßt. Im Geltungsbereich des Grundgesetzes wird die staatliche Einheit durch die Bundesrepublik Deutschland als Bundesstaat verwirklicht, deren Glieder der Bund und die Länder sind. Auf diese staatliche Einheit sind heute noch die Rechte und Pflichten aus dem Reichskonkordat bezogen.

Im vorliegenden Verfahren geht es aber nicht darum, ob und in welchem Umfange die Erfüllung der völkerrechtlichen Pflichten der Bundesrepublik Deutschland gegenüber dem Heiligen Stuhl den Ländern als Gliedern des Ganzen aufgegeben ist. Der Antragsteller macht hier geltend, daß er durch das Schulgesetz des Landes Niedersachsen, weil es die Schulbestimmungen des Konkordats nicht beachte, in seinen ihm nach dem Grundgesetz gegenüber dem Lande Niedersachsen zustehenden Rechten verletzt sei. Nur mit dieser Behauptung kann er gehört werden, weil die geltend gemachte Verletzung der Rechte des Bundes die Voraussetzung für die Zulässigkeit des Verfahrens ist (§§ 64 Abs. 1, 69 BVerfGG). Daher kommt es in diesem Zusammenhang nur darauf an, ob den Ländern eine solche Pflicht dem Bund gegenüber obliegt, ob sie also eine verfassungsrechtliche Pflicht ist, auf deren Erfüllung der Bund bestehen kann.

Die Antwort auf die aufgeworfene Frage kann nur aus dem Gesamtgehalt der verfassungsmäßigen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland gegeben werden. Sie ergibt sich nicht aus der Vorstellung, daß mit dem Erlaß des Grundgesetzes die mit dem Deutschen Reich identische Bundesrepublik Deutschland Vertragspartner und damit allein aus dem Reichskonkordat völkerrechtlich verpflichtet ist. Denn daraus folgt nicht notwendig, daß die Länder nunmehr als Glieder des Ganzen dem Ganzen gegenüber nach Verfassungsrecht verpflichtet seien, die Schulbestimmungen dieses Konkordats einzuhalten. Eine solche Auffassung zieht aus der Identität der Bundesrepublik Deutschland mit dem Deutschen Reich unzulässige verfassungsrechtliche Folgen. Soweit es sich um völkerrechtliche Vertragspflichten handelt, kann ein vom Einheitsstaat zum Bundesstaat umgestalteter Staat

BVerfGE 6, 309 (365):

seine Glieder entweder an seine eigenen Pflichten binden oder ihnen für die Erfüllung dieser Pflichten die entsprechenden Machtbefugnisse überlassen und diejenige Freiheit zugestehen, die ihm auch selbst nach Verfassungsrecht zukommt. Es kann keinem Zweifel unterliegen, daß beide Lösungen staatsrechtlich zulässig sind, da insoweit der Verfassungsgeber frei ist. Wenn man das in Zweifel ziehen wollte, müßte man einen den Verfassungsgeber bindenden Rechtssatz des Inhalts nachweisen, daß er, wenn er nach einem Zusammenbruch des Staatswesens eine neue Verfassung schafft, dafür zu sorgen hätte, daß völkerrechtliche Verpflichtungen, die der Einheitsstaat übernommen hatte, nunmehr von dem neu verfaßten Bundesstaat erfüllt werden könnten. Ob der Verfassungsgeber durch die eine oder andere Lösung bestehende vertragliche Verpflichtungen verletzt oder gefährdet, ist eine andere Frage, die jedoch die Geltung der Verfassung nicht berührt.

Das Grundgesetz hat sich, wie schon dargestellt worden ist, dahin entschieden, daß es dem Bund auf dem Gebiete des Schulrechts die Zuständigkeit zu Gesetzgebung und Verwaltung versagte und dieses Sachgebiet den Ländern als ausschließliche Aufgabe zuwies. Damit hat es sich nicht etwa von den Schulbestimmungen des Reichskonkordats losgesagt, sondern es den Ländern überlassen, in eigener Verantwortung und freier Entscheidung darüber zu befinden, wie sie in Anbetracht der völkerrechtlichen Bindung der Bundesrepublik Deutschland an das Reichskonkordat ihr Schulrecht gestalten wollen. Es hat außerdem darauf verzichtet, dem Bund die Befugnis zuzugestehen, in die Willensbildung der Länder bei der Erfüllung dieser Aufgabe kraft Verfassungsrechts einzugreifen.

3. In der Völkerrechtslehre wird die Meinung vertreten, ein Bundesstaat könne sich seinem völkerrechtlichen Vertragspartner gegenüber nicht darauf berufen, daß ihm seine Verfassung keine Handhabe gebe, gegen seine Gliedstaaten vorzugehen, die ihm die Erfüllung seiner völkerrechtlichen Pflichten unmöglich machen. Nach herrschender Lehre ist ein Bundesstaat in einem

BVerfGE 6, 309 (366):

solchen Falle völkerrechtlich verpflichtet, sich die entsprechenden verfassungsrechtlichen Mittel zu verschaffen, um alle übernommenen Pflichten erfüllen zu können.

Diese völkerrechtliche Lehre kann auf den vorliegenden Fall keine unmittelbare Anwendung finden. Sie hat in erster Linie den Fall im Auge, daß ein Bundesstaat kompetenzgemäß völkerrechtliche Pflichten vertraglich übernommen hat, die er jedoch nach seinem innerstaatlichen Recht nicht erfüllen kann. So liegt der Fall des Reichskonkordats jedoch nicht. Dieser völkerrechtliche Vertrag ist zwar vom Deutschen Reich kompetenzgemäß abgeschlossen worden. Die Verpflichtungen daraus sind von der Bundesrepublik Deutschland nicht übernommen, sondern ihr überkommen, weil sie völkerrechtlich infolge ihrer Identität mit dem Deutschen Reich für seine Staatsverträge einstehen muß. Das Grundgesetz hat dem Bund keine Mittel zur Verfügung gestellt, die ihn befähigen, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats entweder selbst zu erfüllen oder ihre Erfüllung sicherzustellen.

Wenn aber die genannte völkerrechtliche Erkenntnis auf die Pflichten der Bundesrepublik Deutschland im Hinblick auf das Reichskonkordat Anwendung finden könnte, dann würde sich daraus nur eine Vermutung dafür ergeben, daß das Grundgesetz die größtmögliche Sicherung der Vertragserfüllung erreichen wollte. Diese Vermutung kann aber dort nicht gelten, wo - wie hier - feststeht, daß der Grundgesetzgeber sich nicht bereit fand, den Bund mit den entsprechenden Machtmitteln auszustatten, die Erfüllung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats zu sichern. Rechtliche Folgen aus einem den Bundesstaat verpflichtenden völkerrechtlichen Vertrag entstehen für die Gliedstaaten ausschließlich nach Maßgabe des Verfassungsrechts. Dieses innerstaatliche Verhältnis kann nicht nach Völkerrecht beurteilt werden, sondern wird ausschließlich durch die bundesstaatliche Rechtsordnung geregelt.

Es braucht nicht untersucht zu werden, ob die Bundesrepublik Deutschland für ein konkordatswidriges Verhalten eines Landes dem Heiligen Stuhl gegenüber haftet. Auch die völkerrechtliche Haftung des Bundes könnte an der verfassungsrechtlichen Lage dem Lande gegenüber nichts ändern.

Der Antrag der Bundesregierung ist unbegründet. Wenn das niedersächsische Schulgesetz gegen die Schulbestimmungen des Reichskonkordats verstoßen sollte, wäre der Bund in seinen Rechten gegenüber dem Land nicht verletzt. Damit erübrigt sich eine Nachprüfung der sachlichen Vereinbarkeit des niedersächsischen Schulgesetzes mit den Bestimmungen des Reichskonkordats. Der Antrag der Bundesregierung mußte daher abgewiesen werden.