opinioiuris.de - Art. 31 GG

Art. 31 GG - Vorrang des Bundesrechts (Kommentar)

Redaktion - Team Rechtswissen — Tue, 10 Sep 2024 07:43:50 +0000

Gesetzbuch:

Gesetznummer:

Bundesrecht bricht Landesrecht.

BVerfG, 29.01.1974 - 2 BvN 1/69

Administration — Thu, 04 Jul 2024 14:06:06 +0000

Daten

Fall:

Niedersächsisches Landesbesoldungsgesetz

Fundstellen:

BVerfGE 36, 342; NJW 1974, 1181; BayVBl 1974, 467; DÖV 1974, 408; DVBl 1974, 420; JuS 1974, 664; JuS 1975, 160; MDR 1974, 646

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

29.01.1974

Aktenzeichen:

2 BvN 1/69

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Liegen die Voraussetzungen einer Vorlage sowohl nach Art. 100 Abs. 1 GG als nach Art. 100 Abs. 3 vor, so hat das Landesverfassungsgericht die Freiheit der Wahl, welchen Weg es einschlagen will.
2. Auch im Vorlageverfahren nach Art. 100 Abs. 3 GG gilt die Verfahrensvoraussetzung, daß für die Entscheidung des Landesverfassungsgerichts die beantragte Auslegung der Vorschrift des Grundgesetzes entscheidungserheblich sein muß.
3. Das Bundesverfassungsgericht hat im Verfahren nach Art. 100 Abs. 3 GG nicht nachzuprüfen, ob die Vorlage eines Landesgerichts an das Landesverfassungsgericht etwa unzulässig ist.
4. Die Länder sind, soweit nicht das Grundgesetz in Art. 28 Abs. 1 und 2 oder in anderen Vorschriften für bestimmte Tatbestände etwas anderes vorschreibt, frei in der Ausgestaltung ihrer Verfassung. Soweit danach das Grundgesetz die Freiheit gibt, daß der Gliedstaat in seine Verfassung eine Bestimmung aufnehmen kann, unterscheide sie sich von einer Regelung des Grundgesetzes oder stimme sie mit ihr überein, kann Art. 31 GG nicht die Kraft haben, diese landesverfassungsrechtliche Vorschrift zu "brechen".
5. Bundesverfassungsrecht bricht inhaltsgleiches Landesverfassungsrecht nicht.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 36, 342

Paginierung:

BVerfGE 36, 342 (342):

1. Liegen die Voraussetzungen einer Vorlage sowohl nach Art. 100 Abs. 1 GG als nach Art. 100 Abs. 3 vor, so hat das Landesverfassungsgericht die Freiheit der Wahl, welchen Weg es einschlagen will.

2. Auch im Vorlageverfahren nach Art. 100 Abs. 3 GG gilt die Verfahrensvoraussetzung, daß für die Entscheidung des Landesverfassungsgerichts die beantragte Auslegung der Vorschrift des Grundgesetzes entscheidungserheblich sein muß.

3. Das Bundesverfassungsgericht hat im Verfahren nach Art. 100 Abs. 3 GG nicht nachzuprüfen, ob die Vorlage eines Landesgerichts an das Landesverfassungsgericht etwa unzulässig ist.

4. Die Länder sind, soweit nicht das Grundgesetz in Art. 28 Abs. 1 und 2 oder in anderen Vorschriften für bestimmte Tatbestände etwas anderes vorschreibt, frei in der Ausgestaltung ihrer Verfassung. Soweit danach das Grundgesetz die Freiheit gibt, daß der Gliedstaat in seine Verfassung eine Bestimmung aufnehmen kann, unterscheide sie sich von einer Regelung des Grundgesetzes oder stimme sie mit ihr überein, kann Art. 31 GG nicht die Kraft haben, diese landesverfassungsrechtliche Vorschrift zu "brechen".

BVerfGE 36, 342 (343):

5. Bundesverfassungsrecht bricht inhaltsgleiches Landesverfassungsrecht nicht.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 29. Januar 1974

- 2 BvN 1/69 -

in dem Verfahren über betreffend die verfassungsrechtliche Frage, ob Art. 31 GG dahin auszulegen ist, daß, von Art. 142 GG abgesehen, auch mit dem Bundesrecht übereinstimmendes Landesrecht unwirksam ist oder bei späterem Erlaß nicht wirksam werden kann - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs vom 18. Juli 1969 (StGH 1/68) -.

Entscheidungsformel:

Der Grundsatz des Artikels 31 des Grundgesetzes berührt nicht die Geltung einer Norm der Landesverfassung, die mit einer Bestimmung des Grundgesetzes inhaltlich übereinstimmt.

Gründe:

A. - I.

In einem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Braunschweig hat ein Regierungsoberamtmann auf eine Stellenzulage gemäß § 21 Abs. 2 des niedersächsischen Landesbesoldungsgesetzes in der Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung des Landesbesoldungsgesetzes vom 22. März 1965 - GVBl. S. 15 - (LBesG) für die Zeit nach dem 31. Dezember 1966 geklagt. Der Klage liegt folgender Sachverhalt zugrunde:

Der Kläger war seit 1953 Regierungsamtmann (Besoldungsgruppe A 11) und bearbeitete als solcher seit 1957 das Besoldungsdezernat des Präsidenten des niedersächsischen Verwaltungsbezirks Braunschweig. Im Zuge der gemäß § 24 a LBesG durchzuführenden Dienstpostenbewertung wies der Stellenverteilungsplan für den von ihm wahrgenommenen Dienstposten (Besoldungsdezernat) mit Wirkung vom 1. Januar 1965 eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 13 aus. Dementsprechend wurde er mit Wirkung vom 1. Januar 1965 zunächst zum Regierungsoberamtmann befördert; außerdem erhielt er gemäß § 21 Abs. 2 LBesG

BVerfGE 36, 342 (344):

ab 1. Januar 1966 "für die Dauer des Weiterbestehens der Voraussetzungen eine widerrufliche, nicht ruhegehaltfähige Stellenzulage in Höhe der Differenz zwischen dem Grundgehalt der BesGr. A 12 und der BesGr. A 13".

Am 29. Juni 1966 faßte der Haushalts- und Finanzausschuß des Landtages einen "Grundsatzbeschluß Nr. 2", wonach bei der Anpassung der Stellenpläne an die Dienstpostenbewertung keine Stelle um mehr als eine Besoldungsgruppe gehoben werden soll. Daraufhin wurde die Stelle des Klägers mit Wirkung vom 31. Dezember 1966 in eine Stelle der BesGr. A 12 umgewandelt. Seitdem entfiel die Stellenzulage, deren Fortzahlung mit der Klage begehrt wird. Nachdem für das Rechnungsjahr 1968 die Planstelle für das Besoldungsdezernat wieder in eine Stelle der BesGr. A 13 gehoben worden war, wurde der Kläger mit Ernennungsurkunde vom 6. November 1968 zum Verwaltungsrat ernannt und mit Wirkung vom 1. Oktober 1968 in die Planstelle der BesGr. A 13 eingewiesen. Zugleich wurde ihm für die Zeit ab 1. Januar 1968 bis zum 30. September 1968 gemäß § 21 Abs. 2 LBesG eine Stellenzulage in Höhe der Differenz des Grundgehaltes zwischen BesGr. A 12 und BesGr. A 13 bewilligt. Streitig ist also im anhängigen verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur noch die Stellenzulage für die Zeit vom 1. Januar 1967 bis zum 31. Dezember 1967.

II.

Das Verwaltungsgericht Braunschweig hält "den in § 1 Haushaltsfeststellungsgesetz 1967 vom 28. Dezember 1966 (GVBl. S. 273) als Teil des Haushaltsplans festgestellten Stellenplan für ungültig, soweit er, entsprechend dem Grundsatzbeschluß Nr. 2 des Ausschusses für Haushalt und Finanzen des Niedersächsischen Landtages vom 29. Juni 1966, für bestimmte Dienstposten der niedersächsischen Landesverwaltung Planstellen einer von den Ergebnissen der Dienstpostenbewertung abweichenden Besoldungsgruppe ausweist. Insoweit ist der Stellenplan mit Art. 46 Abs. 2 der Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung nicht vereinbar."

BVerfGE 36, 342 (345):

Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. stimmt wörtlich mit Art. 33 Abs. 5 GG überein:

Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln.

Das Verwaltungsgericht meint: Grund für die Entziehung der Stellenzulage des Klägers sei die Rückstufung seiner Stelle im Haushalt 1967 von BesGr. A 13 nach BesGr. A 12 gewesen. Diese Rückstufung im Widerspruch zum Ergebnis der Dienstpostenbewertung, die auf Einstufung in BesGr. A 13 lautete, sei unvereinbar mit dem hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums, wonach die Besoldung die angemessene Alimentierung des Beamten und seiner Familie sicherstellen müsse. Angemessen sei sie jedoch nur, wenn sie Rechnung trage sowohl dem Gesichtspunkt der Alimentation als auch dem Gesichtspunkt des Leistungsentgeltes, also "der Stellung des Beamten innerhalb der durch die Laufbahngruppen und die in ihnen zusammengefaßten Ämter gegliederten Beamtenorganisation (Dienstrang, Amt) und der Eigenart der ihm übertragenen Aufgaben (Dienstposten)". Das nach diesen Grundsätzen bemessene Entgelt des Beamten müsse mithin sowohl "standesgemäß als auch anforderungsgerecht" sein. Gerade deshalb habe das niedersächsische Besoldungsgesetz die Bewertung eines jeden Dienstpostens zur Pflicht gemacht und die Aufstellung eines Dienstpostenbewertungsplans für jede niedersächsische Behörde gefordert. Die Bewertung der Dienstposten verändere zwar nicht die Grundlagen der Besoldungsregelung, führe aber dazu, daß die Beamten des Landes eine der bestehenden Besoldungsregelung entsprechende Besoldung erhalten. "Der in den Bestimmungen des Besoldungsrechts, der Besoldungsordnung und dem Ergebnis der Bewertung des versehenen Dienstpostens konkretisierte Besoldungsanspruch des einzelnen Beamten" binde den niedersächsischen Haushaltsgesetzgeber bei der Gestaltung des Stellenplans. Damit werde nicht in das Budgetrecht des Parlaments eingegriffen, denn der so umschriebene Besoldungsanspruch des Beamten gehöre zu denjenigen "gesetz

BVerfGE 36, 342 (346):

lichen und vertraglichen Zahlungspflichten", durch die der überwiegende Teil des Haushaltsvolumens gebunden werde. Indem der Haushaltsgesetzgeber die nach dem Dienstpostenbewertungsplan zutreffende Einstufung des vom Kläger wahrgenommenen Amtes in die BesGr. A 13 verändert und nach BesGr. A 12 gebracht habe, habe er von dem ihm im Bereich der Stellenplanung zustehenden Ermessen in verfassungsrechtlich nicht zulässiger Weise Gebrauch gemacht und Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. verletzt. Weder fiskalische noch beamtenpolitische Erwägungen könnten daran etwas ändern: Zwar könne die Besoldung der Beamtenschaft aus Notwendigkeiten der begrenzten Finanzkraft des Landes gekürzt werden. Aber dies nur unter Beachtung des Gebots der Gleichbehandlung aller Beamten, also nicht zum Nachteil einzelner bestimmter Beamten. Mit der Beseitigung der sog. "Doppelhebungen" im Stellenplan 1967 würden aber gerade faktisch die individuellen Besoldungsansprüche einzelner Beamter gemindert, ohne daß diese Maßnahme erkennbar auf einer wirtschaftlich bedingten allgemeinen Neueinschätzung der Grenze standesgemäßer Besoldung beruhe. Auch eine Beseitigung der "Doppelhebungen" aus "Sorge um den organischen Aufbau der Beamtenschaft" und zur Verhinderung eines zu schnellen Aufsteigens der durch sie begünstigten Beamten in die Beförderungsämter ihrer Laufbahngruppe sei unvereinbar mit dem Gedanken der verfassungsrechtlich gebotenen angemessenen Besoldung und mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung aller Beamter.

Dementsprechend möchte das Verwaltungsgericht der Klage stattgeben. Es könne aber die Unvereinbarkeit des Stellenplans 1967, soweit er die Planstelle des Klägers betrifft, mit der Verfassung nicht selbst feststellen. Deshalb sei die Vorlage an den Niedersächsischen Staatsgerichtshof geboten, der - jedenfalls neben dem Bundesverfassungsgericht - zuständig sei, weil es um die Vereinbarkeit einer landesgesetzlichen Norm mit einer Norm der Landesverfassung gehe, die textlich und - im Hinblick auf den Rahmen des Beamten- und Besoldungsrechts des Bundes - inhaltlich mit einer Norm des Grundgesetzes übereinstimme.

BVerfGE 36, 342 (347):

III.

Der Niedersächsische Staatsgerichtshof hat seinerseits das Vorlageverfahren ausgesetzt und beschlossen:

Es soll die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber eingeholt werden, ob Art. 31 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland dahin auszulegen ist, daß, von Art. 142 GG abgesehen, auch mit dem Bundesrecht übereinstimmendes Landesrecht unwirksam ist oder bei späterem Erlaß nicht wirksam werden kann.

Zur Begründung wird ausgeführt:

Die Vorlage beim Niedersächsischen Staatsgerichtshof sei nur zulässig, wenn die Verletzung einer Norm der Landesverfassung in Frage stehe. Hier handle es sich um eine Vorschrift, die mit gleichem Wortlaut sowohl im Grundgesetz als auch in der Landesverfassung enthalten sei. Nur wenn beide Normen nebeneinander in Geltung ständen, könne die in der Vorlage angegriffene landesgesetzliche Regelung an Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. gemessen werden. Es komme also darauf an, ob im vorliegenden Fall Art. 31 GG - Bundesrecht bricht Landesrecht - durchgreife.

Art. 31 GG sei dem Art. 13 Abs. 1 WRV nachgebildet. Art. 13 Abs. 1 WRV sei nach durchaus herrschender Meinung dahin verstanden worden, daß Reichsrecht auch inhaltsgleiches, nicht bloß widersprechendes Landesrecht verdränge.

Diese Meinung habe sich auch im Parlamentarischen Rat durchgesetzt: Dies ergebe sich insbesondere aus dem Bericht des Abgeordneten v. Brentano über die Beratungen des Fünfer-Ausschusses in der 51. Sitzung des Hauptausschusses vom 11. Februar 1949 (StenBer. S. 673) und noch deutlicher aus dem schriftlichen Bericht desselben Abgeordneten an das Plenum des Parlamentarischen Rats zum XI. Abschnitt des Grundgesetzes (Anlage zum Stenografischen Bericht über die 9. Sitzung des Parlamentarischen Rats, S. 78), wo ausgeführt sei: Weil Art. 31 GG auch inhaltsgleiches Landesrecht breche, müsse, wenn für die Grundrechte etwas anderes gelten solle, vor allem um Raum für eine eigene Ver

BVerfGE 36, 342 (348):

fassungsbeschwerde an den Bayerischen Verfassungsgerichtshof zu bieten, insoweit durch Art. 142 GG eine Ausnahmebestimmung geschaffen werden. Ebenso unmißverständlich sei der objektiv in diesem Artikel zum Ausdruck gelangte Sinn: Art. 142 GG lasse klar erkennen, daß er im Wege einer Ausnahmeregelung für die Grundrechte, und nur für diese, den sonst durch Art. 31 GG statuierten Grundsatz durchbrechen will, daß Bundesrecht auch inhaltsgleiches Landesrecht "bricht". Davon gehe auch die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts und einer Reihe von Landesstaatsgerichtshöfen aus. Der niedersächsische Landesgesetzgeber scheine ebenfalls diese Auffassung zu vertreten, wenn er in das niedersächsische Wassergesetz vom 7. Juli 1960 (GVBl. S. 105) Vorschriften aus dem Wasserhaushaltsgesetz des Bundes unverändert übernommen und gleichzeitig in § 147 Abs. 1 des Gesetzes bestimmt habe, daß diese Vorschriften "einheitlich und unmittelbar als Bundesrecht gelten", und in § 147 Abs. 2 den Minister ermächtige, bei einer Änderung der bundesrechtlichen Vorschriften die Neufassung ohne weiteres im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt bekanntzumachen. Die gegenteilige Auffassung vertrete der Bayerische Verfassungsgerichtshof (Verwaltungsrechtsprechung 2, 396 ff. [400]; BayVBl. 1958, S. 145) und der nordrhein-westfälische Verfassungsgerichtshof (OVGE 16, 315 ff. [317]). Die Literatur zu dieser Frage sei kontrovers; es überwiege aber die Meinung, daß Bundesrecht auch inhaltsgleiches Landesrecht verdränge. Der Niedersächsische Staatsgerichtshof halte in "Anknüpfung an die unter der Weimarer Reichsverfassung herrschende Lehre, angesichts der eindeutigen Regelung in den Artikeln 31 und 142 GG und in Würdigung der Entstehungsgeschichte dieser beiden Bestimmungen nur die Auffassung für vertretbar, die dem Landesrecht, das mit bundesrechtlichen Normen identisch ist, die rechtliche Wirksamkeit abspricht, soweit nicht die Ausnahmevorschrift des Art. 142 GG Platz greift".

Die Ausnahmeregelung des Art. 142 GG greife hier nicht durch: Zwar könne nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungs

BVerfGE 36, 342 (349):

gerichts und insbesondere nach der Ergänzung des Grundgesetzes durch das 19. Änderungsgesetz vom 29. Januar 1969, durch das Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a eingefügt wurde, nicht mehr in Zweifel gezogen werden, daß auch die dort genannten "Grundrechte", die nicht im I. Abschnitt des Grundgesetzes enthalten sind, von der Regelung des Art. 142 GG erfaßt werden, soweit sie subjektive Berechtigungen enthalten. Ob das allerdings auch für Art. 33 Abs. 5 GG gelte, könne zweifelhaft sein, da die den Beamten danach verfassungskräftig gewährleisteten Individualrechte in ihrem besonderen öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis wurzeln, also keine Verbürgungen im Verhältnis des Individuums oder des Bürgers zum Staat, keine "Abwehrrechte des Bürgers gegen den Staat" und jedenfalls keine Grundrechte im Sinne des historischen und auch heute herrschenden Grundrechtsverständnisses seien. Dies könne jedoch dahingestellt bleiben, weil jedenfalls Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. keine subjektiven Berechtigungen des Beamten enthalte. Der eindeutige, auch durch die Entstehungsgeschichte belegbare Gedanke der Landesverfassung sei, lediglich ein staatsrechtliches Organisationsstatut darzustellen und Grundrechte oder grundrechtsähnliche Berechtigungen nicht aufzunehmen. Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. sei also ausschließlich als eine Strukturnorm gedacht. Subjektive Berechtigungen stünden den Beamten in Niedersachsen nur kraft des Art. 33 Abs. 5 GG zu. Das werde überdies durch die Überlegung gestützt, daß der Bund die Rahmengesetzgebung für das Landesbeamten- und Landesrichterrecht besitze und davon im Beamtenrechtsrahmengesetz, im Bundesbesoldungsgesetz und Bundespersonalvertretungsgesetz sowie im Richtergesetz Gebrauch gemacht habe. In diesen Rahmengesetzen schlage sich nieder, was die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums ausmache. Tauche also die Frage auf, ob ein niedersächsisches Gesetz zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums in Widerspruch stehe, so sei das Gesetz zunächst jedenfalls an den rahmengesetzlichen Bestimmungen des Bundes zu messen, wofür nach Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG allein das Bundesverfassungsgericht zuständig sei. Es

BVerfGE 36, 342 (350):

sei "nicht zu erkennen, wie es daneben noch für ein niedersächsisches Landesgesetz den unmittelbaren Rückgriff auf die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums sollte geben können, für den das Bundesverfassungsgericht nicht ohnehin schon den Vorrang" hätte.

Nach alledem sei die Zuständigkeit des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs für die vom Verwaltungsgericht Braunschweig begehrte Entscheidung davon abhängig, ob allgemein Landesrecht neben inhaltsgleichem Bundesrecht rechtlich wirksam ist. Der Staatsgerichtshof verneine das. Damit würde er jedoch bei der Auslegung des Grundgesetzes von Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs und des nordrhein-westfälischen Verfassungsgerichtshofs abweichen. Infolgedessen sei er gemäß Art. 100 Abs. 3 GG gehalten, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen.

IV.

Für die Bundesregierung hat sich der Bundesminister des Innern wie folgt geäußert:

1. Art. 33 Abs. 5 GG wolle die Einrichtung des Berufsbeamtentums im Interesse der Allgemeinheit erhalten, nicht aber in erster Linie subjektive Rechte des Beamten schützen. Auch die aus Art. 33 Abs. 5 GG abgeleitete Einräumung grundrechtsähnlicher Individualrechte zur Durchsetzung eines angemessenen Lebensunterhalts des einzelnen Beamten solle vor allem dem (objektiven) Schutz der staatlichen Institution des Berufsbeamtentums dienen. Die durch Art. 33 Abs. 5 GG mitgewährleisteten grundrechtsähnlichen Individualrechte des Beamten seien also keine Grundrechte im Sinne des historischen und noch heute herrschenden Grundrechtsverständnisses und fielen deshalb auch nicht unter die Ausnahmeregelung des Art. 142 GG. Entsprechendes gelte für die inhaltsgleiche Regelung des Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. Infolgedessen gehe es in der vorliegenden Verfassungsstreitigkeit nicht um eine durch Art. 142 GG lösbare Kollision von Bundes- und Landesgrundrechten, sondern von Bundesrecht und Landesrecht

BVerfGE 36, 342 (351):

außerhalb des Grundrechtsbereichs, für deren Behandlung allein Art. 31 GG einschlägig sei. Die Zuständigkeit des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs im vorliegenden Fall hänge demnach davon ab, ob allgemein Landesrecht neben inhaltsgleichem Bundesrecht rechtlich wirksam sei. Die Vorlagefrage des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs sei also nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 100 Abs. 3 GG entscheidungserheblich.

2. Unter der Geltung des Art. 13 Abs. 1 WRV sei übereinstimmend angenommen worden, daß Reichsrecht auch gleichlautendes Landesrecht breche. Da die Frage auch für Art. 31 GG umstritten sei, bedürfe es eines näheren Eingehens auf die Entstehungsgeschichte dieser Vorschrift. In der 6. Sitzung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rats habe zunächst Einmütigkeit bestanden, daß Bundesrecht nur entgegenstehendes Landesrecht breche. In der 48. Sitzung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rats seien jedoch Bedenken geltend gemacht und die Frage deshalb dem Fünfer-Ausschuß überwiesen worden. In ihm habe sich die Auffassung durchgesetzt, die in der Weimarer Zeit für die Auslegung des Art. 13 Abs. 1 WRV herrschend war. Deshalb habe der Fünfer-Ausschuß vorgeschlagen, zur Klarstellung eine Vorschrift in das Grundgesetz aufzunehmen, nach der Grundrechte in den Landesverfassungen, die inhaltlich mit den Grundrechten des Grundgesetzes übereinstimmen, bei Bestand bleiben sollen. Dementsprechend habe der Abgeordnete v. Brentano in seinem schriftlichen Bericht wörtlich ausgeführt: "Landesgesetze, die mit dem Bundesgesetz inhaltlich übereinstimmen, verfallen der Aufhebung nicht minder als solche, welche dem Bundesgesetz widersprechen"; die Einfügung des Art. 142 GG sei die Konsequenz des Wunsches gewesen, trotz der Bestimmung des Art. 31 GG die bayerische Verfassungsbeschwerde zu erhalten. Aus dieser Entstehungsgeschichte folge, daß gemäß Art. 31 GG durch Bundesrecht auch das gleichlautende Landesrecht gebrochen werde. Dasselbe ergebe sich aus einer Interpretation des Art. 31 GG nach Wortlaut und Sinnzusammenhang: Die harte Formulierung "Bun

BVerfGE 36, 342 (352):

desrecht bricht Landesrecht" nötige zu der Annahme, daß Bundesrecht konkurrierendes Landesrecht uneingeschränkt seiner Wirksamkeit beraube. Hätte der Grundgesetzgeber das nicht gewollt, so hätte er sich einer milderen Ausdrucksweise bedient, etwa der Formel, daß Bundesrecht dem Landesrecht "vorgehe". Aus dem Sinnzusammenhang ergebe sich: Art. 31 GG sei eine der wesentlichen Konkretisierungen des bundesstaatlichen Prinzips, dem es entspreche, daß der Bund den Ländern prinzipiell übergeordnet sei. Aus dieser prinzipiellen Überordnung des Bundes gegenüber der Landesstaatsgewalt folge, daß, soweit im Grundgesetz nicht ausdrücklich etwas Gegenteiliges bestimmt worden sei, Bundesrecht allen, also auch inhaltsgleichen landesrechtlichen Normen vorgehe. Demgegenüber könne nicht die betont föderalistische Struktur des Grundgesetzes ins Feld geführt werden; denn der Kernbestand der eigenstaatlichen Rechtsordnung der Länder werde durch den Vorrang des Bundesrechts gegenüber inhaltsgleichem Landesrecht nicht gefährdet.

Daß nach Art. 31 GG auch gleichlautendes Landesrecht vom Bundesrecht verdrängt werde, ergebe sich schließlich aus der Ausnahmeregelung des Art. 142 GG, der sinnlos wäre, wenn gleichlautendes Landesrecht gemäß Art. 31 GG ohnehin bei Bestand bliebe. Einer Verfassungsbestimmung dürfe nicht unterstellt werden, ihr wohne lediglich ein erläuternder oder bestätigender Charakter inne. Der Ausnahmecharakter des Art. 142 GG ergebe sich zudem daraus, daß er in den "Übergangs- und Schlußbestimmungen" des Grundgesetzes untergebracht wurde.

Schließlich folge die von der Bundesregierung vertretene Interpretation des Art. 31 GG aus der Regelung über die Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeit in den Art. 71 ff. GG: Insbesondere im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung gehe das Grundgesetz vom Vorrang des Bundesgesetzgebers vor dem Landesgesetzgeber aus (Art. 72 Abs. 1 GG) und mit dem Tätigwerden des Bundesgesetzgebers trete für den Landesgesetzgeber eine Sperre ein. Gleichgültig, ob man annehme, das kompetenzwidrig erlassene Landesgesetz sei automatisch wirkungslos, also ohne daß

BVerfGE 36, 342 (353):

diese Wirkung infolge der speziellen Regelung des Art. 31 GG eintritt, oder ob man davon ausgehe, diese Wirkung trete aufgrund der Regelung des Art. 31 GG ein, in jedem Falle lasse sich daraus ableiten, daß gemäß Art. 31 GG auch übereinstimmendes Landesrecht durch Bundesrecht gebrochen werde: Denn im ersten Falle ergebe sich aus der "Einheit der Verfassung": Wenn im Bereich der Gesetzgebungskonkurrenz auch gleichlautendes Landesrecht nichtig, also wirkungslos sei, die Frage also ausdrücklich zugunsten des Bundesrechts entschieden sei, dann könne nicht angenommen werden, daß für die Anwendung des Art. 31 GG etwas anderes gelten solle; bei der zweiten Auffassung, nach der die Nichtigkeit des kompetenzwidrig erlassenen - auch des mit Bundesrecht übereinstimmenden - Landesrechts sich erst aufgrund des Art. 31 GG ergeben soll, werde logischerweise vorausgesetzt, daß Art. 31 GG die Wirkung habe, auch mit Bundesrecht übereinstimmendes Landesrecht zu verdrängen.

Abschließend wird darauf hingewiesen, daß es verfassungsrechtlich unerwünscht wäre, daß in Fällen der hier vorliegenden Art sowohl das Bundesverfassungsgericht als auch ein Landesverfassungsgericht Zuständigkeit gewänne, über dieselbe Frage zu judizieren. Das vertrage sich weder mit dem Gesichtspunkt der Prozeßökonomie noch mit dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit.

Deshalb sei die vorgelegte Frage dahin zu entscheiden, daß - von Art. 142 GG abgesehen - auch mit dem Bundesrecht übereinstimmendes Landesrecht unwirksam ist oder bei späterem Erlaß nicht wirksam werden kann.

1. Der Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen hat sich wie folgt geäußert:

Er halte an seiner in der Entscheidung vom 19. November 1960 (OVGE 16, 315 [317]) enthaltenen Rechtsauffassung fest, wonach Landesverfassungsrecht neben gleichlautendem Bundes

BVerfGE 36, 342 (354):

recht fortbesteht und neu geschaffen werden kann. Er schließe sich insoweit einer in der Literatur zu Art. 13 Abs. 1 WRV, zu Art. 31 GG und zur Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen vertretenen Auffassung an. Er werde darin bestärkt durch die Tendenz, Landeszuständigkeiten in immer größerem Umfang zugunsten des Bundes abzubauen und damit entgegen der betont föderalistischen Struktur des Grundgesetzes die Eigenstaatlichkeit der Länder zunehmend einzuschränken. Dieser Entwicklung gegenüber bedürfe es einer nachdrücklichen Betonung, daß die Verfassungsräume des Bundes und der Länder grundsätzlich nebeneinander stehen. Das spreche für die Geltung des Landesverfassungsrechts, soweit es mit Bundesrecht nicht unvereinbar sei. Die Verfassungssysteme der Länder bedürften zudem eines Mindestmaßes an Abrundung, um in sich verständlich und funktionsfähig zu sein. Sie müßten deshalb auch Materien regeln können ohne Rücksicht darauf, ob der Bund auf diesen Gebieten bereits gleichlautende Normen geschaffen habe oder später schaffe. Schließlich spreche der Wortlaut des Art. 31 GG mehr für diese Auffassung; "brechen" habe gemeinhin die Bedeutung von verletzen oder Widerstand überwinden. Davon könne gegenüber gleichlautendem Landesrecht nicht die Rede sein.

2. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat sich in zwei Beschlüssen - in verschiedener Besetzung entsprechend seiner Gerichtsverfassung - zur Vorlagefrage des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs wie folgt geäußert:

Art. 31 GG breche Landesrecht, das zu Bundesrecht in Widerspruch stehe, aber Landesrecht, das mit Bundesrecht inhaltlich übereinstimme, gelte neben ihm weiter.

In seiner Entscheidung vom 21. März 1958 (BayVBl. 1958, 144) habe er entschieden, daß Art. 142 Abs. 1 bayVerf. neben Art. 140 GG, Art. 137 Abs. 1 WRV weitergelte, obwohl er kein Grundrecht verbürge, und Art. 142 GG deshalb nicht unmittelbar angewendet werden könne. Ebenso gehe der Verfassungsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung davon aus, daß Art. 95 Abs. 1 Satz 2 bayVerf., der zwar nicht mit dem Art. 33 Abs. 5 GG

BVerfGE 36, 342 (355):

wörtlich übereinstimme, aber inhaltlich ihm teilweise entspreche, neben ihm weitergelte. Auch andere Normen der bayerischen Verfassung, die keine Grundrechte gewährleisten, habe der Verfassungsgerichtshof neben gleichlautenden Vorschriften des Grundgesetzes für wirksam gehalten.

Weder aus der Auslegung des Art. 13 WRV, die bis zuletzt kontrovers geblieben sei, noch aus der Entstehungsgeschichte des Art. 31 GG lasse sich etwas für die Auslegung dieser Vorschrift gewinnen. Der Verfassungsgerichtshof schließe sich den nach seiner Überzeugung besseren Gründen jener zahlreichen Autoren an, die die Auffassung vertreten, daß nach Art. 31 GG mit Bundesrecht übereinstimmendes Landesverfassungsrecht Bestand habe. Nach seiner Überzeugung komme bei der Auslegung des Art. 31 GG dem föderalistischen Prinzip entscheidende Bedeutung zu. Es müsse den Ländern, die sich zur Bundesrepublik Deutschland zusammengeschlossen haben, unbenommen bleiben, in ihren Verfassungen auf Grundfragen ihres staatlichen Lebens einzugehen und sie parallel oder ergänzend zum Bundesrecht zu regeln.

VI.

Der Kläger im Ausgangsverfahren hält Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. für gültig.

Er meint, ebenso wie Art. 33 Abs. 5 GG, mit dem Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. übereinstimme, gewähre auch diese Vorschrift ein grundrechtsähnliches Recht, auf das sich die Sonderregelung des Art. 142 GG erstrecke, nachdem das Bundesverfassungsgericht alle grundrechtsgleichen Rechte, auch die nicht im I. Abschnitt des Grundgesetzes enthalten sind, jener Ausnahmeregelung des Art. 142 GG unterworfen habe. Die Auslegung, nach Art. 31 GG breche Bundesrecht nur entgegenstehendes Landesrecht, lasse aber übereinstimmendes Landesrecht in Geltung, sei vor allem deshalb geboten, weil der "Verfassungsbestand der Länder" bereits so eingeschränkt sei, daß der "Rest" gewahrt werden müsse, soweit das nur eben vertretbar erscheint.

BVerfGE 36, 342 (356):

Die Vorlage des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs ist zulässig.

1. Der Niedersächsische Staatsgerichtshof hat gemäß Art. 100 Abs. 3 GG vorgelegt. Das ist unbedenklich. Zwar hätte der Staatsgerichtshof im vorliegenden Falle auch nach Art. 100 Abs. 1 GG vorlegen können, weil er Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. nach dem Satz "Bundesrecht bricht Landesrecht" (Art. 31 GG) für verfassungswidrig und nichtig hält. Absatz 1 und Absatz 3 des Artikels 100 GG stehen zueinander nicht im Verhältnis einer lex specialis zur lex generalis (oder umgekehrt). Vielmehr hat in einem solchen Fall der Staatsgerichtshof die Freiheit der Wahl, welchen Weg er einschlagen will. In einem Fall zielt er auf eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, die die Nichtigkeit einer Norm ausspricht, im anderen Fall geht es ihm um die authentische Auslegung einer Vorschrift des Grundgesetzes. Jeder der beiden Wege hat seine besonderen verfahrensrechtlichen Schwierigkeiten, die es im konkreten Fall nahelegen können, den einen Weg dem anderen vorzuziehen. Vor allem aber gebietet es die Rücksicht auf die Stellung eines Landesverfassungsgerichts, daß das Bundesverfassungsgericht dessen Entscheidung, den Weg des Art. 100 Abs. 1 GG oder den des Art. 100 Abs. 3 GG einzuschlagen, respektiert.

2. Der Vorlagebeschluß des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs ist in einem bei ihm anhängig gewordenen Vorlageverfahren ergangen, das ausgelöst wurde durch einen Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichts Braunschweig. Auch für das Verfahren nach Art. 100 Abs. 3 GG gilt die Verfahrensvoraussetzung, daß für die Entscheidung des Staatsgerichtshofs die beantragte Auslegung der Vorschrift des Grundgesetzes entscheidungserheblich sein muß. Sie wäre es offenbar nicht, wenn die Vorlage des Verwaltungsgerichts an den Landesstaatsgerichtshof (aus anderen Gründen als der vom Staatsgerichtshof angenommenen Nichtigkeit des Art. 46 Abs. 2 nds. Verf.) unzulässig wäre. Dies inzidenter nachzuprüfen, ist dem Bundesverfassungsgericht verwehrt; es hat vielmehr, wenn der Staatsgerichtshof im Wege einer Vorlage die Auslegung einer

BVerfGE 36, 342 (357):

Vorschrift des Grundgesetzes gemäß Art. 100 Abs. 3 GG begehrt, von der Zulässigkeit der Vorlage an den Staatsgerichtshof auszugehen. Entscheidend dafür ist: Landesverfassungsgerichtsbarkeit und Bundesverfassungsgerichtsbarkeit vollziehen sich im Bundesstaat in grundsätzlich getrennten Räumen. Die Landesverfassungsgerichtsbarkeit darf von der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit nicht in größere Abhängigkeit gebracht werden, als es nach dem Bundesverfassungsrecht unvermeidbar ist.

Ein Landesverfassungsgericht ist innerhalb der Verfassungsordnung des Landes ebenso ein oberstes Verfassungsorgan wie das Bundesverfassungsgericht innerhalb der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland. Es ist damit "Herr seiner Verfahren" ebenso wie das Bundesverfassungsgericht Herr der bei ihm anhängigen Verfahren ist. Es muß deshalb über die prozessuale Zulässigkeit seiner Verfahren bestimmen können, ohne vom Bundesverfassungsgericht korrigiert werden zu können. Will es, wie mit seiner Vorlage eindeutig wird, in dem bei ihm anhängigen Verfahren materiell entscheiden, dann darf ihm das das Bundesverfassungsgericht nicht dadurch unmöglich machen, daß es seine Vorlage als unzulässig behandelt, weil die Entscheidung auf die Vorlage nach der Überzeugung des Bundesverfassungsgerichts deshalb für den Staatsgerichtshof nicht entscheidungserheblich sein kann, weil das Vorlageverfahren beim Staatsgerichtshof seinerseits unzulässig ist. Vom Ergebnis her würde ein solcher "Durchgriff" des Bundesverfassungsgerichts den Staatsgerichtshof außerstande setzen, dem Verwaltungsgericht Braunschweig die nach Landesverfassungsrecht gebotene Voraussetzung für sein weiteres Judizieren im anhängigen Ausgangsverfahren zu schaffen.

3. Die vorgelegte Frage bedarf der Einschränkung. Im vorliegenden Fall kommt es nur darauf an, ob Art. 46 Abs. 2 nds. Verf., also Landesverfassungsrecht, das im Wortlaut mit Bundesverfassungsrecht (Art. 33 Abs. 5 GG) übereinstimmt, gemäß Art. 31 GG gebrochen wird oder neben Art. 33 Abs. 5 GG Bestand hat.

Mit dieser Einschränkung ist die Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten Frage deshalb zu bejahen, weil je nach der Aus

BVerfGE 36, 342 (358):

legung des Art. 31 GG der Niedersächsische Staatsgerichtshof entweder nur auf Unzulässigkeit der bei ihm angebrachten Vorlage erkennen kann oder in seinem Verfahren materiell-rechtlich entscheiden muß. Dieser Unterschied begründet die Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten Frage für die Entscheidung im Verfahren vor dem Staatsgerichtshof.

4. Die Vorlage nach Art. 100 Abs. 3 GG ist nur zulässig, wenn sie nötig ist, weil das Bundesverfassungsgericht oder ein anderer oder mehrere andere Landesstaatsgerichtshöfe den Art. 31 GG anders ausgelegt haben, als der Niedersächsische Staatsgerichtshof ihn auslegen will, und zwar in bezug auf Normen, die nicht von der Regelung des Art. 142 GG erfaßt werden.

a) Das Bundesverfassungsgericht hat sich bisher ausdrücklich - d. h. unter Auseinandersetzung mit den Argumenten, die zur Auslegung des Art. 31 GG in der Literatur und Rechtsprechung vorgetragen werden - noch nicht geäußert, ob auch gleichlautendes oder inhaltsgleiches Landesrecht durch Bundesrecht gebrochen wird (vgl. jedoch BVerfGE 7, 77 [82]). Doch kommt es darauf nicht entscheidend an, weil jedenfalls die Rechtsprechung zweier Landesverfassungsgerichtshöfe zur Auslegung des Art. 31 GG dem Niedersächsischen Staatsgerichtshof im Wege steht.

b) Die vom Niedersächsischen Staatsgerichtshof in Bezug genommene Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs für Nordrhein-Westfalen vom 19. November 1960 (OVGE 16, 315 [317]) betrifft die Vorlage eines Amtsgerichts in einem Verfahren, in dem § 5 Abs. 2 Satz 2 1. Halbsatz und Satz 3 1. Halbsatz des nordrhein-westfälischen Verwaltungsvollstreckungsgesetzes vom 23. Juli 1957 entscheidungserheblich war. Diese Vorschrift hielt das Amtsgericht für unvereinbar mit Art. 3 Abs. 3 der nordrheinwestfälischen Landesverfassung, der lautet: "Die Rechtsprechung wird durch unabhängige Richter ausgeübt." Der Verfassungsgerichtshof hielt die Vorlage für zulässig und entschied materiell, daß die als verfassungswidrig angegriffene gesetzliche Vorschrift mit Art. 3 Abs. 3 Landesverfassung vereinbar ist. Im Rahmen seiner Zulässigkeitsprüfung setzt sich der Verfassungsgerichtshof

BVerfGE 36, 342 (359):

mit der Frage auseinander, ob Art. 3 Abs. 3 Landesverfassung als Prüfungsmaßstab ausscheidet, weil er inhaltlich mit Art. 97 GG übereinstimmt. Er kommt - ohne weitere Differenzierung - zu dem Ergebnis, daß in einem föderalistischen Staat mit Bundesrecht übereinstimmende Vorschriften des Landesrechts, also auch Vorschriften der Landesverfassung, die inhaltlich mit Vorschriften des Grundgesetzes übereinstimmen, gemäß Art. 31 GG nicht gebrochen werden. Er bezieht sich dabei auch auf die in der Literatur nach seiner Meinung überwiegende Rechtsauffassung und erörtert anschließend die darauf folgenden praktischen Konsequenzen, die in Kauf zu nehmen seien.

Die in dieser Begründung enthaltene Auslegung des Art. 31 GG (außerhalb des Anwendungsbereichs des Art. 142 GG!) war für die Entscheidung des Landesverfassungsgerichtshofs tragend. Von ihr möchte der Niedersächsische Staatsgerichtshof abweichen.

c) Aus der Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs hat der Niedersächsische Staatsgerichtshof auf die Entscheidung vom 9. Juni 1950 (VerwRspr. 2, 396) verwiesen, von der er abweichen möchte. In diesem Verfassungsbeschwerde-Verfahren war Art. 86 Abs. 1 bayVerf. ("Ausnahmegerichte sind unstatthaft. Niemand darf seinem gesetzlichen Richter entzogen werden"), der mit Art. 101 Abs. 1 GG übereinstimmt, Prüfungsmaßstab. Der Verfassungsgerichtshof erörtert in den Gründen seiner Entscheidung bei der Prüfung der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde, ob Art. 86 Abs. 1 bayVerf. neben Art. 101 Abs. 1 GG Bestand hat und kommt unter Heranziehung der Entstehungsgeschichte und unter der Annahme, daß Art. 142 GG nur deklaratorischen Charakter hat, zu dem Ergebnis, daß nach Art. 31 GG Bundesrecht gleichlautendes Landesrecht nicht bricht. In dieser Entscheidung gehört die Auslegung des Art. 31 GG zu dem tragenden Teil der Begründung. Diese Entscheidung steht jedoch dem Niedersächsischen Staatsgerichtshof nicht mehr im Wege, weil der Bayerische Verfassungsgerichtshof in seiner Äußerung im Beschluß vom 26. Januar 1970, die er im gegenwärtigen Verfahren abgegeben hat, an jener Begründung nicht mehr festhält, son

BVerfGE 36, 342 (360):

dern nunmehr die mittlerweile infolge der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts allgemein geteilte Auffassung vertritt, daß Art. 86 Abs. 1 bayVerf. als grundrechtsgleiche Rechtsgarantie aufgrund des Art. 142 GG Gültigkeit behält; daß es also auf die Auslegung des Art. 31 GG nicht mehr ankommt.

Dagegen ist die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 21. März 1958 (BayVBl. S. 144) hier von Bedeutung: In dem Verfahren ging es um die Vereinbarkeit einiger Vorschriften des bayerischen Kirchensteuergesetzes mit der bayerischen Verfassung; gerügt war Verletzung des Art. 142 Abs. 1 ("Es besteht keine Staatskirche"), des Art. 118 Abs. 1 (Gleichheitssatz) und des Art. 3 ("Bayern ist ein Rechts-, Kultur- und Sozialstaat. Er dient dem Gemeinwohl"). Das Gericht zieht die drei Artikel der bayerischen Verfassung als Prüfungsmaßstab heran. Bei der Anwendung des Art. 118 Abs. 1 bayVerf. (Gleichheitssatz) kann es sich auf Art. 142 GG stützen, für die Anwendung der Art. 142 Abs. 1 und Art. 3 bayVerf. ist dagegen die im Zusammenhang mit der Zulässigkeitsprüfung angestellte Erwägung tragend, daß gemäß Art. 31 GG inhaltsgleiches Landesrecht durch Bundesrecht nicht gebrochen wird und daß dies insbesondere seit je für den Bereich des Staatskirchenrechts gelte. Von dieser vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof in seiner Äußerung im gegenwärtigen Verfahren festgehaltenen Rechtsauffassung kann der Niedersächsische Staatsgerichtshof nicht ohne weiteres abweichen.

Ohne daß es auf weitere Rechtsprechung der genannten oder anderer Landesverfassungsgerichte ankommt, steht demnach fest, daß der Niedersächsische Staatsgerichtshof bei der Auslegung einer Vorschrift des Grundgesetzes von Entscheidungen zweier Landesverfassungsgerichte abweichen will, daß also auch unter diesem Gesichtspunkt seine Vorlage zulässig ist.

1. Das Eigentümliche des Bundesstaates ist, daß der Gesamtstaat Staatsqualität und daß die Gliedstaaten Staatsqualität be

BVerfGE 36, 342 (361):

sitzen. Das heißt aber, daß sowohl der Gesamtstaat als auch die Gliedstaaten je ihre eigene, von ihnen selbst bestimmte Verfassung besitzen. Und das wiederum heißt, daß die Gliedstaaten ebenso wie der Gesamtstaat in je eigener Verantwortung ihre Staatsfundamentalnormen artikulieren. Kein Land muß eine Amputation von Staatsfundamentalnormen durch den Gesamtstaat hinnehmen mit der Folge, daß seine Verfassung in Wahrheit ein Verfassungstorso wird. Die Länder haben im Bundesstaat vielmehr grundsätzlich das Recht, in ihre Verfassung nicht nur Staatsfundamentalnormen aufzunehmen, die das Bundesverfassungsrecht nicht kennt, sondern auch Staatsfundamentalnormen, die mit den entsprechenden Staatsfundamentalnormen der Bundesverfassung nicht übereinstimmen. Nur ein Mindestmaß an Homogenität der Bundesverfassung und der Landesverfassungen ist gefordert. Was zu diesem Minimum an Homogenität der Verfassungen im Bund und in den Ländern gehört, bestimmt Art. 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG: "Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen. In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muß das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist." Im übrigen sind die Länder, soweit das Grundgesetz nicht noch außerhalb des Art. 28 für bestimmte Tatbestände etwas anderes vorschreibt, frei in der Ausgestaltung ihrer Verfassung. Sie haben denn auch eine Reihe von Staatsfundamentalnormen in ihre Verfassung aufgenommen, die nicht mit den entsprechenden Normen des Grundgesetzes übereinstimmen: Z. B. läßt die Vorläufige Niedersächsische Verfassung (Art. 4 Abs. 3 Satz 2) zu, daß die Wahlberechtigung und die Wählbarkeit von einer bestimmten Dauer der Staatsangehörigkeit abhängig gemacht wird, was weder das Grundgesetz noch das Bundeswahlgesetz für Bundestagswahlen vorsieht. Nach Art. 7 Abs. 1 nds. Verf. kann der Landtag seine Auflösung beschließen, während der Bundestag dieses Recht zur Selbstauflösung nicht hat. Nach Art. 13 dieser Verfassung kann der Landtag einen Abgeordneten wegen gewinnsüchtigen Mißbrauchs seiner Abgeordnetenstellung vor dem Staatsgerichtshof anklagen;

BVerfGE 36, 342 (362):

ein solches Recht hat der Bundestag nicht. Die Landesverfassung kennt die Ministeranklage, das Grundgesetz nicht. Die Landesregierung hat ein Notverordnungsrecht (Art. 35 nds. Verf.), die Bundesregierung nicht. Diese und andere Divergenzen im Bundes- und Landesverfassungsrecht sind deshalb miteinander "vereinbar", weil der "Ort" der divergierenden Vorschriften im Gefüge der Gesamtrechtsordnung ein verschiedener ist, weil sie also unabhängig voneinander in je verschiedenen Bereichen Geltung beanspruchen. Wenn dies schon für Regelungen verschiedenen Inhalts gilt, ist der Schluß unabweisbar, daß dies erst recht gelten muß, wenn das Grundgesetz und eine Landesverfassung je für ihren Bereich eine gleiche Regelung treffen. Rechtssystematisch muß Art. 31 GG, der eine Grundsatznorm ist, also nach dem Prinzip der "Einheit der Verfassung" im Zusammenhang mit Art. 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG gelesen und verstanden werden. Das heißt, Art. 31 GG kann keine "Wirkung" haben auf ein Problem, das durch Art. 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG gelöst ist. Soweit das Grundgesetz, insbesondere Art. 28 Abs. 1 GG, die Freiheit gibt, daß der Gliedstaat in seine Verfassung eine Bestimmung aufnehmen kann, unterscheide sie sich von einer Regelung des Grundgesetzes oder stimme sie mit ihr überein, kann Art. 31 GG nicht die Kraft haben, diese landesverfassungsrechtliche Vorschrift zu "brechen", was immer das bedeuten mag.

Dieser Zusammenhang wirft auch ein anderes Licht auf die Bedeutung des Art. 142 GG, als die bisherige Deutung dieser Vorschrift seit der zitierten Interpretation des Abgeordneten v. Brentano im Bericht an den Parlamentarischen Rat angenommen hat. Das Gesetz kann eben klüger sein als die Väter des Gesetzes. Art. 142 GG wollte den Art. 31 GG einschränken. Er tut das aber unvollständig, indem er nicht allgemein formuliert, daß Art. 31 GG das grundsätzliche Verhältnis von Bundesverfassung und Landesverfassung nicht berührt, sondern indem er nur für einen besonders wichtigen Teilbereich von Verfassungsnormen,

BVerfGE 36, 342 (363):

nämlich für die Grundrechte, die mehrfach garantiert werden können und auch subjektive Rechte gewähren, bestimmt, daß sie, soweit sie in Übereinstimmung mit den Artikeln 1 bis 18 GG stehen, dem Anwendungsbereich des Art. 31 GG nicht unterfallen.

2. Art. 31 GG ist eine Vorschrift, die Normenkollisionen lösen soll (BVerfGE 26, 116 [135]); Voraussetzung für die Anwendung einer Kollisionsnorm ist, daß zwei Normen miteinander kollidieren ; das heißt aber, die Kollisionsnorm hinweggedacht, müssen beide Normen auf einen Sachverhalt anwendbar sein und bei ihrer Anwendung zu verschiedenen Ergebnissen führen können. Wo dies nicht der Fall ist, entsteht nicht nur kein Bedürfnis für eine besondere Vorschrift, die das Verhältnis der beiden Normen zueinander regelt, sondern ist es begrifflich unmöglich, weil es an der Möglichkeit einer Kollision fehlt, eine Kollisionsvorschrift ins Spiel zu bringen und sie anzuwenden.

3. Hinzu kommt:

a) Die Bundesregierung meint, aus der Regelung für den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes (Art. 72 Abs. 1 GG), die, sobald der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht Gebrauch macht, zur Sperre des Landesgesetzgebers führe, gleichgültig, ob er mit dem Bundesrecht übereinstimmendes oder unvereinbares Landesrecht setzen wolle, sei zu schließen, daß auch nach Art. 31 GG durch Bundesrecht inhaltsgleiches Landesrecht und damit auch durch Bundesverfassungsrecht inhaltsgleiches Landesverfassungsrecht gebrochen werde. Dieser Schluß ist nicht gerechtfertigt. Art. 72 Abs. 1 GG ist Teil einer Kompetenzregelung. Er verändert die normale Kompetenzregel, daß im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung zunächst das Land zuständig ist, von einem bestimmten Zeitpunkt an - dem Augenblick des Gebrauchmachens von der konkurrierenden Gesetzgebung durch den Bund - dahin, daß nunmehr nur der Bund noch für die Regelung dieser Materie zuständig ist. Der Landesgesetzgeber, der nach dem genannten Zeitpunkt legiferiert, ist also auch während einer Zeit, in der eine bundesrechtliche gesetzliche Regelung noch nicht in Kraft ist und deshalb eine landesrechtliche gesetzliche Re

BVerfGE 36, 342 (364):

gelung überhaupt nicht brechen kann, inkompetent, sein Gesetz zu erlassen. Daraus ergibt sich, daß nicht der Widerspruch mit einer Norm höheren Ranges in Gestalt einer bundesgesetzlichen Regelung, sondern die Unvereinbarkeit mit der Kompetenzregel des Grundgesetzes, die Inkompetenz des Landesgesetzgebers zur Nichtigkeit seines Gesetzes führt.

Die Vorstellung "Bundesrecht bricht Landesrecht" war in der herrschenden Lehre bisher immer verbunden mit dem Gedanken der Unvereinbarkeit einer landesrechtlichen Norm mit einer bundesrechtlichen Norm wegen ihres materiellen Inhalts. Davon zu unterscheiden ist der Fall der "Unvereinbarkeit" einer landesrechtlichen Vorschrift mit einer bundesrechtlichen Vorschrift spezifisch kompetenzregelnden Charakters, der Fall also, daß eine landesrechtliche Norm an einer bundesverfassungsrechtlichen Norm scheitert, weil ihr (der landesrechtlichen Norm) die zureichende Grundlage für den Erlaß fehlt. Daß die Nichtigkeit der Norm im letzteren Fall stets, also gleichgültig wie immer der Inhalt der landesrechtlichen Vorschrift lautet, eintritt, auch wenn sie "bei nachträglichem Vergleich" mit der bundesrechtlichen Vorschrift inhaltlich übereinstimmt, ist selbstverständlich. Aus diesem andersartigen Tatbestand läßt sich nicht der Schluß ziehen, daß "deshalb" auch bei dem Fall, in dem landesrechtliche und bundesrechtliche Vorschriften inhaltlich übereinstimmen, nach Art. 31 GG die landesrechtliche Vorschrift gebrochen werden müsse.

Davon abgesehen findet der Vergleich inhaltsgleicher verfassungsrechtlicher Strukturnormen, also einer prinzipiellen Aussage der Verfassung des Bundes und der Verfassung eines Landes, eine Stufe höher statt als der Vergleich der in Verwirklichung jener Verfassungsstrukturnormen im Bund und in den Ländern erlassenen Gesetze. Was sich für das Verhältnis von Bundesrecht und Landesrecht, das in Ausführung jener Verfassungsaufträge ergeht, aus einer Kompetenzregel des Grundgesetzes ergibt, braucht sich keinesfalls aus einer allgemeinen Regel "Bundesrecht bricht Landesrecht" für das logisch vorausliegende und zuerst zu entscheidende Verhältnis von verfassungsrechtlichen Grundnormen im

BVerfGE 36, 342 (365):

Grundgesetz und in der Landesverfassung zu ergeben. Beide genannten Unterschiede sprechen vielmehr dagegen, daß man von der Regelung für den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung auf den Inhalt des Art. 31 GG schließen kann.

b) Außerdem ist die Auffassung der Bundesregierung, in dem Wort "brechen" komme zum Ausdruck, daß eine besonders intensive, radikale Entscheidung gegen das Landesrecht gewollt sei, daß es "uneingeschränkt seiner Wirksamkeit beraubt" werden soll, nur verständlich, wenn man das Wort sprachlich isoliert. Wenn man aber davon ausgeht, daß unser deutsches Recht mehrere Rechtsfiguren kennt, um Normenkollisionen zu beheben und daß es offenbar nicht der Sinn des Art. 31 GG sein kann, sie durch die eine Formel "Bundesrecht bricht Landesrecht" zu ersetzen , bleibt durchaus offen, was "brechen" im Einzelfall bedeutet: Der inhaltliche Widerspruch zwischen ranghöherem und rangniederem Recht innerhalb des Landesrechts oder innerhalb des Bundesrechts führt zur Nichtigkeit der rangniederen Vorschrift; kompetenzwidriger Erlaß von Landesrecht führt ebenfalls zur Nichtigkeit des Landesgesetzes; Art. 25 GG sagt dagegen nicht, daß nationale Gesetze, die allgemeinen Regeln des Völkerrechts widersprechen, nichtig sind, sondern sagt, die allgemeinen Regeln des Völkerrechts "gehen den Gesetzen vor"; die lex specialis, die Bundesrecht sein kann, geht der lex generalis, die Landesrecht sein kann, vor, aber letztere bleibt gleichwohl in Geltung; nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kann unter bestimmten Voraussetzungen eine materiell mit dem Grundgesetz - Art. 3 GG - unvereinbare Vorschrift trotz der Feststellung ihrer Verfassungswidrigkeit noch Rechtsgrundlage für Ansprüche bleiben, bis sie durch ein verfassungskonformes Gesetz abgelöst ist. Alle diese und andere Kollisionsregeln läßt Art. 31 GG bei Bestand; er nimmt sie in sich als Grundsatznorm auf mit der Folge, daß "brechen" je etwas Verschiedenes bedeuten kann.

Geht man also davon aus, daß Art. 31 GG, wie manche andere fundamentale Grundgesetzbestimmungen (beispielsweise Art. 20, 21 Abs. 1, 24, 28 Abs. 1, 30, 33, 38 Abs. 1, 50, 83, 91 a, 104 a

BVerfGE 36, 342 (366):

Abs. 1 GG) einen Grundsatz enthält, der verschiedene Rechtstechniken zur Behebung von Normenkollisionen umgreift, aber nicht ersetzt, so verbietet im Bundesstaat der Respekt vor einer Landesverfassung anzunehmen, daß Landesverfassungsrecht, das mit Bundesrecht übereinstimmt, gebrochen wird mit der Folge, daß es nichtig ist. Wenn die Nichtigkeit als Folge des Zusammentreffens einer Vorschrift, die im Bundesrecht und im Landesverfassungsrecht übereinstimmend wiederkehrt, ausscheidet, so ließe sich noch immer denken, daß die landesverfassungsrechtliche Vorschrift, wenn sie mit der Vorschrift des Grundgesetzes derart zusammentrifft, daß aus beiden eine Rechtsfolge für einen konkreten Sachverhalt zu ziehen ist, neben der bundesrechtlichen Vorschrift unanwendbar würde, aber voll in Geltung bliebe. Diese Vorstellung liegt offenbar der Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs zugrunde, die davon ausgeht, daß die landesverfassungsrechtliche Norm als Anknüpfungspunkt für die Zulässigkeit eines verfassungsgerichtlichen Verfahrens in Bayern stets heranzuziehen ist, gleichgültig, welche Folgerung sonst aus dem Bundesrecht für die Geltung der landesverfassungsrechtlichen Vorschrift zu ziehen ist. Schließlich kann das Problem einer an sich möglichen Konkurrenz zweier Normen auch dadurch aufgelöst werden, daß die maßgebliche Rechtsregel sich dafür entscheidet, beide Normen als nebeneinander bestehend anzuerkennen, sie also einfach "parallel laufen" läßt, weil ein Konflikt, der zwingt, sich für die eine oder andere Norm zu entscheiden, nicht denkbar ist. Genau dies ist aber, wie dargelegt, das Verhältnis zwischen einer Vorschrift des Grundgesetzes und einer Vorschrift der Landesverfassung, die inhaltlich übereinstimmen. Durch Art. 31 GG "gebrochen" kann darnach nur Landesverfassungsrecht werden, das inhaltlich mit dem Bundesverfassungsrecht unvereinbar ist.

4. Eine zusätzliche Stütze für das Ergebnis, daß Art. 31 GG nicht bewirkt, daß Landesverfassungsrecht, das mit Vorschriften des Grundgesetzes "inhaltlich übereinstimmt", unwirksam wird oder nicht wirksam erlassen werden kann, läßt sich aus der Lite

BVerfGE 36, 342 (367):

ratur oder den Materialien zur Entstehungsgeschichte des Art. 13 WRV und des Art. 31 GG nicht gewinnen. Die Meinungen in der Weimarer Zeit waren bis zuletzt geteilt; selbst die Lehrmeinung von Anschütz änderte daran nichts. Mit noch größerer Entschiedenheit stehen sich die Meinungen zur Auslegung des Art. 31 GG gegenüber. Der Versuch, die eine Meinung gegenüber der anderen Meinung als überwiegend oder herrschend zu charakterisieren, führt nicht weiter. Ebensowenig verfängt die Berufung der einen Meinung auf die allgemeine Überlegung, im Bundesstaat sei der Gesamtstaat dem Gliedstaat übergeordnet, und die Berufung der anderen Meinung auf die allgemeine Überlegung, im Bundesstaat des Grundgesetzes zwinge die Eigenstaatlichkeit der Länder zur Anerkennung ihrer Entscheidung über das, was sie in ihre Verfassung hineinschreiben wollen, die Gestalt ihrer Verfassung müsse also "ihre Sache" bleiben.

Das gleiche gilt für die Entstehungsgeschichte, die überdies nach der ständigen Rechtsprechung des Senats nur zur Bestätigung eines anderweit gefundenen Auslegungsergebnisses bedeutsam werden kann, weil es nicht auf den Willen des Gesetzgebers, sondern auf den objektivierten Willen des Gesetzes ankommt, wie er in diesem zum Ausdruck kommt.

5. Die Auswirkungen dieser Entscheidung halten sich in Grenzen:

a) Die Frage, wie der Satz "Bundesrecht bricht Landesrecht" sich auf das Verhältnis von einfachem (Gesetzes- und Verordnungs-) Recht des Bundes zu einfachem (Gesetzes- und Verordnungs-) Recht des Landes, das "inhaltlich übereinstimmt", auswirkt, bleibt offen. Der Argumentationsrahmen ist im vorliegenden Fall spezifisch auf das Verhältnis von Bundes- und Landesverfassungsbestimmungen angelegt.

b) Für den entschiedenen Fall - Verhältnis von grundgesetzlichen Vorschriften und inhaltsgleichen Vorschriften des Landesverfassungsrechts - ist die Folge, daß Verfassungsnormen des Landes rechtswirksam bleiben und entsprechende Vorschriften auch künftig rechtswirksam erlassen werden können. Davon

BVerfGE 36, 342 (368):

bleibt völlig unberührt, daß die Ausführung und Konkretisierung solcher Verfassungsnormen durch einfaches Gesetz nur nach Maßgabe der jeweils geltenden grundgesetzlichen Vorschriften über die Kompetenzverteilung für die Gesetzgebung zwischen Bund und Land statthaft ist. Es tritt also durch die Entscheidung keine Schmälerung der Bundeszuständigkeit im Bereich der Gesetzgebung ein. Die sowohl dem Bundesgesetzgeber als auch dem Landesgesetzgeber obliegende Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten wird durch diese Entscheidung ebenfalls nicht modifiziert.

c) Die Länder "gewinnen" durch die Entscheidung nur, daß ihre Verfassung "unangetastet" bleibt, also nicht zu einem Torso wird, daß sie ihre Verfassung, auch soweit sie inhaltlich mit Sätzen des Grundgesetzes übereinstimmt, für ihre Gesetzgebung, für ihre Verwaltung und für ihre Rechtsprechung zum Maßstab nehmen können, - für ihre Gesetzgebung mit der Einschränkung, daß sie nur im Rahmen der Kompetenzregeln des Grundgesetzes (Art. 72 ff. GG) zulässig ist, und für ihre Verwaltung und Rechtsprechung mit der Einschränkung, daß sie sowohl das Bundesrecht als die Landesverfassung zu beachten haben. Für die Rechtsprechung der Landesstaatsgerichtshöfe ist die Entscheidung allerdings bedeutsam, weil diese Verfassungsgerichte als Maßstab ihrer Prüfung nur die Landesverfassung besitzen und künftig also ihre Zuständigkeit und ihre materielle Prüfungsbefugnis auch aus den Landesverfassungsbestimmungen herleiten und entwickeln können, die mit Bestimmungen des Grundgesetzes inhaltlich übereinstimmen und keine Grundrechte sind. Das führt praktisch zu einer Erweiterung des doppelten Gerichtsschutzes, weil künftig auch in Fällen dieser Art Verfassungsbeschwerde- und Normenkontrollverfahren bei den Landesverfassungsgerichten nach Maßgabe der Landesverfassung und beim Bundesverfassungsgericht nach Maßgabe des Grundgesetzes anhängig gemacht werden können. Dies wiederum kann dazu führen, daß gelegentlich einmal die Entscheidungen des Landesverfassungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts, die dieselbe Sache betreffen, auseinander

BVerfGE 36, 342 (369):

gehen; in diesem Fall setzt sich letztlich die Auffassung des Bundesverfassungsgerichts durch. Um die relativ geringe Bedeutung dieser Konsequenz zu ermessen, ist die Einsicht wichtig, daß sich in der Praxis kaum etwas ändert, weil bisher schon insbesondere die Verfassungsgerichtshöfe von Bayern (mit der größten Spruchpraxis) und von Nordrhein-Westfalen (dem größten Land) in ihrer Rechtsprechung davon ausgegangen sind, daß "gleichlautendes" Landesverfassungsrecht neben Bundesverfassungsrecht in Geltung bleibt. Dieses von manchen als "zu viel" an Gerichtsschutz bewertete, einer strengen Prozeßökonomie nicht ganz entsprechende Ergebnis muß und kann im Bundesstaat in Kauf genommen werden.

Diese Entscheidung ist im Ergebnis einstimmig ergangen.

Seuffert, Dr. Geiger, Hirsch, Dr. Rinck, Dr. Rottmann (Richter Dr. v. Schlabrendorff ist an der Unterschrift verhindert. Seuffert)

Abweichende Meinung des Richters Dr. Geiger zu C 2 (S. 363) der Begründung des Beschlusses des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 29. Januar 1974 - 2 BvN 1/69 -

Nach dem Aufbau der Entscheidung soll die Argumentation unter C 2 eine zweite selbständige Stütze für das gefundene Ergebnis bilden. Dazu halte ich folgende Überlegungen für erforderlich:

Art. 31 GG ist eine Vorschrift, die Normenkollisionen lösen soll (BVerfGE 26, 116 [135]). Voraussetzung für die Anwendung einer Kollisionsnorm ist, daß zwei Normen miteinander kollidieren. Das heißt aber, die beiden Normen müssen nicht nur den gleichen Regelungsgegenstand betreffen, sondern auch denselben Adressaten haben und sich inhaltlich widersprechen.

BVerfGE 36, 342 (370):

Wo dies nicht der Fall ist, entsteht nicht nur kein Bedürfnis für eine besondere Vorschrift, die das Verhältnis der beiden Normen zueinander regelt, sondern ist es begrifflich unmöglich, eine Kollisionsvorschrift ins Spiel zu bringen und sie anzuwenden.

a) Art. 33 Abs. 5 GG und Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. sind ihrem Wortlaut nach gleich. Damit ist aber noch nicht gesagt, daß sie auch völlig inhaltsgleich sind. Inhaltsgleich sind sie nur, wenn man davon absieht, daß Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. weniger regelt als Art. 33 Abs. 5 GG. Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. enthält nämlich anders als Art. 33 Abs. 5 GG nur eine institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums, ist nur eine Strukturnorm innerhalb eines staatsrechtlichen Organisationsstatuts; diese Auslegung des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs teilt das Bundesverfassungsgericht. Insoweit decken sich beide Verfassungsbestimmungen inhaltlich. Art. 33 Abs. 5 GG gewährt aber darüber hinaus nach der feststehenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dem Beamten grundsätzlich subjektive Ansprüche, die er vor Gericht verfolgen kann. Während also Art. 33 Abs. 5 GG auch unmittelbar den Bürger als Angehörigen des öffentlichen Dienstes zum Adressaten hat, wendet sich die reine Organisationsnorm, die institutionelle Garantie des Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. unmittelbar allein an den Landesgesetzgeber. Diese Differenz beeinträchtigt nicht die Feststellung, daß das in der Landesverfassung und im Grundgesetz Geregelte inhaltsgleich geregelt ist.

b) Außerdem ist der Anwendungsbereich beider Vorschriften ein verschiedener: Das Grundgesetz trifft für seinen Anwendungsbereich, die Landesverfassung für ihren Anwendungsbereich die prinzipielle Aussage, wie das öffentlich-rechtliche Dienstrecht zu gestalten ist. Das Grundgesetz konstituiert ein Stück Verfassungsordnung des Gesamtstaats, indem es die Institution des Berufsbeamtentums garantiert und den zuständigen Verfassungsorganen des Bundes den Auftrag gibt, das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln; unabhängig davon konstituiert die Landesverfassung - inhaltlich übereinstimmend - ein Stück

BVerfGE 36, 342 (371):

Verfassungsordnung des Gliedstaates, indem sie die Institution des Berufsbeamtentums garantiert und den zuständigen Landesverfassungsorganen den Auftrag gibt, das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln. Eine Kollision beider Vorschriften, die entsprechend der Eigenart einer Verfassungsstrukturnorm "nur" eine programmatische Grundsatzaussage, eine institutionelle Garantie und einen Gesetzgebungsauftrag enthalten, ist in dieser Sicht nicht möglich.

Etwas ganz anderes ist es, daß die auf Grund jener Gesetzgebungsaufträge erlassenen Gesetze in einzelnen Vorschriften miteinander kollidieren können. Diese Kollision steht hier nicht in Rede. Abgesehen davon, daß zur Zeit die Konkurrenz der beiden in Art. 33 Abs. 5 GG und in Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. enthaltenen Gesetzgebungsaufträge praktisch fast bedeutungslos ist, weil durch die Grundgesetzänderung, die den Art. 74 a GG eingeführt hat, wesentliche Teile des öffentlichen Dienstrechtes der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes unterworfen worden sind und andere Teile durch die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 75 Nr. 1 GG geprägt sind, - die Frage, wie sich einfachrechtlich die eine und die andere Ordnung des öffentlich-rechtlichen Dienstes realisieren läßt, löst sich nach der Gesetzgebungskompetenz des Bundesgesetzgebers und des Landesgesetzgebers. Man muß also unterscheiden zwischen der prinzipiellen Aussage im Grundgesetz einerseits und in der Landesverfassung andererseits, die sich nicht ins Gehege kommen können, weil sie für verschiedene Rechtskreise konstitutive Grundentscheidungen treffen, und der Realisierung und Konkretisierung durch den einfachen Gesetzgeber in Bund und Land entsprechend der Kompetenzverteilung in Art. 73, 74 a, 75 Nr. 1 GG. Weil sich danach also Art. 33 Abs. 5 GG und Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. nicht "überschneiden" können, liegt der Fall einer Kollision nicht vor und deshalb ist für die Anwendung einer Kollisionsvorschrift, hier des Art. 31 GG, kein Raum.

Dr. Geiger

BVerfGE 36, 342 (372):

Abweichende Meinung des Richters Vizepräsident Seuffert zu C 5 c (S. 368) der Begründung des Beschlusses des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 29. Januar 1974 - 2 BvN 1/69 -

Ich bin nicht der Ansicht, daß die Möglichkeit von abweichenden Entscheidungen eines Landesverfassungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts, die dieselbe Sache betreffen, in Kauf genommen werden muß, wie das unter C 5 c des Beschlusses ausgeführt ist. Nach meiner Auffassung ergibt sich vielmehr aus dem Beschluß, daß bei im Grundgesetz und in einer Landesverfassung inhaltlich gleichen Bestimmungen die Entscheidung, ob ein Landesgesetz mit diesen Bestimmungen unvereinbar ist, auch die Entscheidung darüber darstellt, daß das Landesgesetz mit dem Grundgesetz unvereinbar ist, und deswegen gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht überlassen werden muß. Ob und inwieweit eine Inhaltsgleichheit vorliegt, hat zunächst das Landesverfassungsgericht zu prüfen und zu entscheiden.

W. Seuffert

BVerfG, 30.04.1952 - 1 BvR 14/52; 1 BvR 25/52; 1 BvR 167/52

Redaktion — Fri, 16 Mar 2012 04:19:18 +0000

Daten

Fall:

Bezirksschornsteinfeger

Fundstellen:

BVerfGE 1, 264; DVBl 1952, 773; DÖV 1952, 632; NJW 1952, 865; NJW 1952, 926

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

30.04.1952

Aktenzeichen:

1 BvR 14/52; 1 BvR 25/52; 1 BvR 167/52

Entscheidungstyp:

Urteil

1. Im Verfahren über die Verfassungsbeschwerde gegen ein Bundesgesetz kann das Bundesverfassungsgericht von Amts wegen prüfen, ob eine Zuständigkeit des Bundes zur Gesetzgebung bestanden hat.
2. Die Zuständigkeit des Bundes zur gesetzlichen Regelung des Handwerksrechts nach Art. 74 Ziff. 11 GG ergreift jeden einzelnen Zweig des Handwerks entsprechend seiner Eigenart in vollem Umfang.
3. Der Gleichheitssatz verpflichtet den Gesetzgeber nicht, unter allen Umständen Ungleiches ungleich zu behandeln. Entscheidend ist vielmehr, ob für eine am Gerechtigkeitsgedanken orientierte Betrachtungsweise die tatsächlichen Ungleichheiten in dem jeweils in Betracht kommenden Zusammenhang so bedeutsam sind, daß der Gesetzgeber sie bei seiner Regelung beachten muß.
4. Art. 14 GG schützt das Rechtsinstitut des Eigentums, so wie es das bürgerliche Recht und die gesellschaftlichen Anschauungen geformt haben. "Eigentum" im Sinne dieser Bestimmung ist nicht eine vorwiegend durch das öffentliche Recht gewährte und bestimmte Rechtsposition wie der Gewerbebetrieb des Bezirksschornsteinfegermeisters.
5. Es verstößt nicht schlechthin gegen rechtsstaatliche Grundsätze, wenn ein Gesetz anordnet, daß die in ihm bestimmten Rechtswirkungen mit Wirkung von einem vor der Verkündung liegenden Zeitpunkt an eintreten.
6. Grundrechte der Länderverfassungen sind durch Art. 142 GG nur insoweit aufrechterhalten, als sie mit Grundrechten des Grundgesetzes übereinstimmen. Die Feststellung, daß kein Verstoß gegen die entsprechenden Bundesgrundrechte vorliegt, gilt also auch für sie. Gehen sie über die Bundesgrundrechte hinaus, so können sie einer sonst zulässigen bundesrechtlichen Regelung nicht entgegenstehen (Art. 31 GG).

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 1, 264

Paginierung:

BVerfGE 1, 264 (264):

1. Im Verfahren über die Verfassungsbeschwerde gegen ein Bundesgesetz kann das Bundesverfassungsgericht von Amts wegen prüfen, ob eine Zuständigkeit des Bundes zur Gesetzgebung bestanden hat.

2. Die Zuständigkeit des Bundes zur gesetzlichen Regelung des Handwerksrechts nach Art. 74 Ziff. 11 GG ergreift jeden einzelnen Zweig des Handwerks entsprechend seiner Eigenart in vollem Umfang.

3. Der Gleichheitssatz verpflichtet den Gesetzgeber nicht, unter allen Umständen Ungleiches ungleich zu behandeln. Entscheidend ist vielmehr, ob für eine am Gerechtigkeitsgedanken orientierte Betrachtungsweise die tatsächlichen Ungleichheiten in dem jeweils in Betracht kommenden Zusammenhang so bedeutsam sind, daß der Gesetzgeber sie bei seiner Regelung beachten muß.

4. Art. 14 GG schützt das Rechtsinstitut des Eigentums, so wie es das bürgerliche Recht und die gesellschaftlichen Anschauungen geformt haben. "Eigentum" im Sinne dieser Bestimmung ist nicht eine vorwiegend durch das öffentliche Recht gewährte und bestimmte Rechtsposition wie der Gewerbebetrieb des Bezirksschornsteinfegermeisters.

5. Es verstößt nicht schlechthin gegen rechtsstaatliche Grundsätze, wenn ein Gesetz anordnet, daß die in ihm bestimmten Rechts

BVerfGE 1, 264 (265):

wirkungen mit Wirkung von einem vor der Verkündung liegenden Zeitpunkt an eintreten.

6. Grundrechte der Länderverfassungen sind durch Art. 142 GG nur insoweit aufrechterhalten, als sie mit Grundrechten des Grundgesetzes übereinstimmen. Die Feststellung, daß kein Verstoß gegen die entsprechenden Bundesgrundrechte vorliegt, gilt also auch für sie. Gehen sie über die Bundesgrundrechte hinaus, so können sie einer sonst zulässigen bundesrechtlichen Regelung nicht entgegenstehen (Art. 31 GG).

Urteil

des Ersten Senates vom 30. April 1952

-- 1 BvR 14, 25,167/52 --

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden

1. der Bezirkskaminkehrermeister Alois B. in Augsburg, Florian E. in München, Josef E. in München und Josef Z. in Augsburg

2. des Bezirksschornsteinfegermeisters Franz H. in Frankfurt/M.,

3. des Bezirksschornsteinfegermeisters Fritz S. in Dortmund

gegen das Gesetz zur Ordnung des Schornsteinfegerwesens vom 22. Januar 1952 - BGBl. I S. 75 -.

Gründe:

Zum Verständnis des Bundesgesetzes, das in diesem Verfahren mit Verfassungsbeschwerden angegriffen wird, muß zunächst die bisherige Entwicklung der Gesetzgebung auf dem Gebiet des Schornsteinfegerwesens kurz dargestellt werden.

Schon zu Beginn der neueren Gewerbegesetzgebung bestand im Schornsteinfegerwesen keine volle Gewerbefreiheit. § 39 der Gewerbeordnung bestimmte ursprünglich, daß die Landesgesetze die Einrichtung von Kehrbezirken für Schornsteinfeger gestatten könnten. Auf Grund dieser Bestimmung waren in allen Ländern Kehrbezirke eingerichtet; im übrigen war das Recht der Schornsteinfeger landesrechtlich verschieden geregelt. Eine feste Altersgrenze bestand nirgends.

Durch das Reichsgesetz vom 13. April 1935 (RGBl. I S. 508)

BVerfGE 1, 264 (266):

wurde § 39 der Gewerbeordnung dahin geändert, daß im ganzen Reichsgebiet Kehrbezirke für Schornsteinfeger eingerichtet werden mußten. Gleichzeitig wurde der Kehrzwang durch ein Kehrmonopol für den Bezirksschornsteinfeger ergänzt; die in der Kehrordnung aufgeführten Kehrarbeiten durften nunmehr nur noch von Bezirksschornsteinfegermeistern und ihren Gesellen ausgeführt werden. Schließlich wurde ausdrücklich bestimmt, daß der Bezirksschornsteinfegermeister von der höheren Verwaltungsbehörde "auf Widerruf" zu bestellen sei. In Art. 2 des Gesetzes wurde der Reichswirtschaftsminister ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Reichsminister des Innern zur Durchführung des Gesetzes Rechtsverordnungen und allgemeine Verwaltungsvorschriften zu erlassen. Auf Grund dieser Ermächtigung erging die Verordnung über das Schornsteinfegerwesen vom 15. April 1935 - RGBl. I S. 515 - (im folgenden: Verordnung 1935), die später durch die Verordnung über das Schornsteinfegerwesen vom 28. Juli 1937 - RGBl. I S. 831- (im folgenden: Verordnung 1937) ersetzt wurde.

Die Verordnung 1935 führte erstmals eine Altersgrenze für Schornsteinfeger ein; sie wurde auf das 70. Lebensjahr festgesetzt (§ 45). Hiermit war zugleich die Frage der Sicherstellung einer angemessenen Altersversorgung für die nach Erreichung der Altersgrenze ausscheidenden Meister aufgeworfen. Die Verordnungen 1935 und 1937 bemühen sich, die Frage der Altersversorgung mit der der Altersgrenzenregelung abzustimmen. Nach § 26 der Verordnung 1935 hatte jeder Bezirksschornsteinfegermeister binnen drei Monaten nach seiner endgültigen Bestellung nachzuweisen, daß er "bei einer Pensionsversicherung mit Hinterbliebenenversorgung in angemessener Höhe" versichert sei. In einigen Ländern, darunter in Bayern, wurde die Altersgrenze für die vor dem Inkrafttreten der Verordnung endgültig angestellten Bezirksschornsteinfegermeister allgemein nicht eingeführt. Das gleiche galt auch in anderen Ländern für die bisher nicht versicherten Bezirksschornsteinfegermeister, deren Aufnahmeantrag von einer Pensionsversicherung abgelehnt wurde.

BVerfGE 1, 264 (267):

(§§ 53, 54) Diese Meister behielten ihren Kehrbezirk auf Lebenszeit, bedurften also einer anderweitigen Altersversorgung nicht.

Die Verordnung 1937 brachte gewisse Änderungen der Rechtslage. Es wurde nun bestimmt (§ 28), jeder Bezirksschornsteinfegermeister habe binnen drei Monaten nach seiner Bestellung nachzuweisen, daß er die Mitgliedschaft beim Versorgungsverein Deutscher Schornsteinfegermeister erworben habe. Eine Ausnahme galt lediglich für die Bezirksschornsteinfegermeister, die beim Inkrafttreten der Verordnung bei einer Pensionsversicherung mit Hinterbliebenenversorgung in angemessener Höhe versichert waren. Die Altersgrenze wurde nun allgemein eingeführt; ausgenommen blieben lediglich die Bezirksschornsteinfegermeister, die vor dem 1. Januar 1935 angestellt waren und beim Inkrafttreten der Verordnung 1937 weder einer Pensionsversicherung noch einer Unterstützungskasse angehörten. Diese Meister mußten mit Vollendung des 70. Lebensjahres einen Stellvertreter bestellen (§§ 45, 54). Für die Sicherstellung der Versorgung ihrer Hinterbliebenen (nicht für ihre eigene Altersversorgung) hatten sie nach der Verordnung vom 28. April 1942 - RGBl. I S. 257 Beiträge an den Versorgungsverein zu leisten.

Die Altersgrenze wurde bei Beginn des Krieges durch die Verordnung über vorübergehende Maßnahmen auf dem Gebiet des Schornsteinfegerrechts vom 21. Oktober 1939 - RGBl. I S. 2073 - aufgehoben. Die Verordnung war, wie ihre Überschrift und ihr sonstiger Inhalt deutlich erkennen lassen, nur für die Dauer des Krieges gedacht. Der Zeitpunkt ihres Außerkrafttretens sollte besonders bekannt gemacht werden (Art. 3 S. 2); infolge des Zusammenbruchs ist jedoch die Aufhebung unterblieben.

In einzelnen Ländern ist die Altersgrenze nach dem Kriege wieder eingeführt worden; es liegen aber Entscheidungen von Verwaltungsgerichten vor, die die Einführung einer Altersgrenze für Schornsteinfegermeister durch Verordnung als unzulässig ansehen, weil sie durch die Ermächtigung in Art. 2 des Reichsgesetzes vom 13. April 1935 nicht gedeckt sei.

Andere Länder, namentlich Bayern, haben die Altersgrenze

BVerfGE 1, 264 (268):

nicht wieder eingeführt, im übrigen aber die reichsrechtliche Regelung beibehalten.

Die verschiedene Behandlung der Altersgrenzenfrage in den Ländern und die erwähnten Entscheidungen einiger Verwaltungsgerichte haben Rechtsungleichheit und Rechtsunsicherheit hervorgerufen. Wo die Altersgrenze nicht gilt, ist eine starke Überalterung der auf Anstellung wartenden Schornsteinfegergesellen eingetreten. Dazu kam das Problem der Unterbringung der aus den Ostgebieten verdrängten Bezirksschornsteinfegermeister. Diese Umstände gaben der Bundesregierung Anlaß, im Sommer 1951 den Entwurf eines Gesetzes zur Ordnung des Schornsteinfegerwesens einzubringen (BT-Drucksache Nr. 2520). Der Entwurf hat bei der parlamentarischen Beratung nur unwesentliche Änderungen erfahren; vom Bundestag wurde er in der 181. Sitzung am 13. Dezember 1951 in zweiter und dritter Beratung angenommen. Das Gesetz ist mit dem Datum vom 22. Januar 1952 verkündet worden und am Tage nach der Verkündung (31. Januar 1952) in Kraft getreten.

Das Gesetz führt die Altersgrenze für das gesamte Bundesgebiet ein und bestimmt ihre Wirkung dahin, daß die Bestellung als Bezirksschornsteinfegermeister zu dem im Gesetz bestimmten Zeitpunkt kraft Gesetzes erlischt. Die Altersversorgung wird so geregelt, daß auch die Bezirksschornsteinfegermeister, die vor dem 1. Januar 1935 bestellt worden sind und vor dem Inkrafttreten der Verordnung 1937 für ihre Person weder eine Pensionsversicherung abgeschlossen noch einer Unterstützungskasse angehört haben, für die also nach § 54 der Verordnung 1937 die Altersgrenze nicht galt, vom Versorgungsverein Altersrente in der allgemein festgesetzten Höhe erhalten. Etwaige landesrechtliche Bestimmungen über eine zusätzliche Altersversorgung bleiben unberührt.

II.

Gegen das Gesetz haben Verfassungsbeschwerde erhoben:

a) die bayerischen Bezirksschornsteinfegermeister B., F. E., Z. und J. E.;

BVerfGE 1, 264 (269):

b) der Bezirksschornsteinfegermeister Franz H. in Frankfurt am Main;

c) der Bezirksschornsteinfegermeister Fritz S. in Dortmund.

Die Beschwerdeführer beantragen, das Bundesgesetz zur Ordnung des Schornsteinfegerwesens vom 22. Januar 1952 - BGBl. I S. 75 - (im folgenden: Bundesgesetz) für nichtig zu erklären.

Die Begründung der Verfassungsbeschwerden geht dahin, daß das Gesetz mit dem Grundgesetz nicht vereinbar sei, weil

a) der Bund zur Gesetzgebung nicht zuständig gewesen sei,

b) das Gesetz Grundrechte der Beschwerdeführer verletze,

c) der Gesetzgeber die Bestimmungen der Art. 19, 20, 79 des Grundgesetzes nicht beachtet habe.

Zu den Verfassungsbeschwerden haben sich gemäß § 94 Abs. 1 und 3 BVerfGG geäußert: die Bundesregierung (Bundesminister für Wirtschaft), der Zentralinnungsverband des Schornsteinfegerhandwerks in Düsseldorf und der Zentralverband Deutscher Schornsteinfegergesellen in Frankfurt/Main sowie die Landesgewerkschaft der Kaminkehrergesellen Bayerns in München, schließlich das Bayerische Staatsministerium des Innern. Alle diese Stellen stehen auf dem Standpunkt, daß das Bundesgesetz mit dem Grundgesetz in Einklang stehe und bemühen sich, die Ausführungen der Beschwerdeführer im einzelnen zu widerlegen.

In der mündlichen Verhandlung am 2. April 1952, in der die Verfassungsbeschwerden zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden worden sind, waren die Beschwerdeführer zu a), die Bundesregierung, der Zentralinnungsverband und der Zentralverband Deutscher Schornsteinfegergesellen vertreten.

III.

Die Verfassungsbeschwerden richten sich unmittelbar gegen das Bundesgesetz. Das ist, wie das Bundesverfassungsgericht in dem Beschluß vom 19. Dezember 1951 - 1 BvR 220/51 - ent

BVerfGE 1, 264 (270):

schieden hat, dann zulässig, wenn das Gesetz die von den Beschwerdeführern behauptete Verletzung ihrer Grundrechte selbst unmittelbar verwirklicht. Das trifft hier zu. Die Bestellung der Bezirksschornsteinfegermeister erlischt nach § 1 des Bundesgesetzes kraft Gesetzes in dem dort bezeichneten Zeitpunkt. Eines Vollzugsaktes der Verwaltung, etwa einer Entziehung oder eines Widerrufs der Bestellung, bedarf es nicht mehr. Die schriftliche Mitteilung der zuständigen Verwaltungsbehörde an den Bezirksschornsteinfegermeister, in der ihm das Erlöschen seiner Bestellung eröffnet wird, kann nicht als Verwaltungsakt angesehen und damit nicht vor den Verwaltungsgerichten angefochten werden; sie stellt nur fest, was nach dem Gesetz unmittelbar rechtens ist und kann nicht in ein "Verbot weiterer Berufsausübung" umgedeutet werden.

Die Beschwerdeführer B., S. und H. waren bei Inkrafttreten des Bundesgesetzes über 70 Jahre alt, sind also von § 1 Abs. 2 des Gesetzes unmittelbar betroffen. Das gilt auch für die noch nicht 70 Jahre alten Beschwerdeführer F. E. und J. E., da ihnen die Kehrbezirke vor dem 1. Januar 1935 auf Lebenszeit übertragen worden sind, und sie behaupten, ihr Recht auf dauernde Ausübung ihres Gewerbebetriebes sei durch § 1 Abs. 2 des Bundesgesetzes in seinem Inhalt unmittelbar geändert worden. Der Beschwerdeführer Z. macht geltend, er sei aus politischen Gründen verspätet (am 1. April 1940) angestellt worden; ohne diese Benachteiligung würde auch er zu den Meistern zählen, die vor dem 1. Januar 1935 auf Lebenszeit angestellt worden sind. Er besitze also einen Rechtsanspruch auf Bestellung auf Lebenszeit, der ihm durch § 1 Abs. 1 des Bundesgesetzes genommen werde. Auch seine Verfassungsbeschwerde ist als zulässig anzusehen.

IV.

Die Beschwerdeführer rügen zunächst, der Bund habe ein Bundesgesetz dieses Inhalts nicht erlassen dürfen, da die Voraussetzungen der Artikel 72, 74 GG nicht vorlägen. Die Bundesregierung ist der Auffassung, die Beschwerdeführer könnten diese

BVerfGE 1, 264 (271):

Rüge im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde nicht vorbringen, die Verfassungsbeschwerden seien daher insoweit unzulässig. In der Tat kann § 90 BVerfGG seinem Wortlaut nach dahin ausgelegt werden, daß eine Verfassungsbeschwerde gegen ein Bundesgesetz mit der Behauptung, dem Bund habe die Gesetzgebungskompetenz für dieses Gesetz gefehlt, nicht begründet werden könne. Indessen bedarf es hier der Entscheidung dieser Frage nicht. Die Beschwerdeführer haben auch geltend gemacht, das Gesetz verletze durch seinen materiellen Inhalt Grundrechte; wenn sie im Zusammenhang damit behaupten, der Bundesgesetzgeber habe ein Gesetz dieser Art überhaupt nicht erlassen dürfen, so kann das als eine Anregung angesehen werden, das Bundesverfassungsgericht möge von Amts wegen prüfen, ob eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes bestanden hat. Zu dieser Prüfung ist das Bundesverfassungsgericht aber befugt.

Das Schornsteinfegerrecht ist Handwerksrecht im Sinne des Art. 74 Ziff. 11 GG. Das kann angesichts der historischen Entwicklung auf diesem Rechtsgebiet kaum bestritten werden. Schon die Aufnahme in die Gewerbeordnung spricht dafür. Vorspruch und § 27 Abs. 1 der Verordnung 1937 sagen ausdrücklich: "Der Bezirksschornsteinfegermeister gehört als Gewerbetreibender dem Handwerk an"; damit wird nur die allgemein herrschende Auffassung wiedergegeben. Auch in zahlreichen anderen Bestimmungen kehren ähnliche Wendungen wieder. Die Schornsteinfegermeister sind in der Handwerksrolle eingetragen und in Innungen zusammengeschlossen. Sie beschäftigen Gesellen und Lehrlinge. Die Arbeitsämter rechnen sie zu dem Reinigungsgewerbe. Sie zahlen Gewerbesteuer. Die Zugehörigkeit des Berufsstandes zum Handwerk wird auch nicht dadurch ausgeschlossen, daß er aus bau- und feuerpolizeilichen Gründen öffentlich-rechtlichen Eingriffen unterliegt, die über das Maß des beim "freien" Handwerk üblichen hinausgehen. Unrichtig ist auch die Auffassung der Beschwerdeführer, der Bundesgesetzgeber könne nur die spezifisch "handwerksrechtlichen" Bestandteile des Schornsteinfegerrechts regeln; dazu gehöre weder die Einführung einer Alters

BVerfGE 1, 264 (272):

grenze noch die Regelung der Altersversorgung. Die Regelungsbefugnis nach Art. 74 Ziff. 11 GG ergreift das ganze Handwerk, jeden einzelnen Zweig in seiner Eigenart; gehören zu dieser auch eine Altersgrenze und eine dieser angepaßte Altersversorgung, so können auch sie vom Bund geregelt werden. Das Berufsrecht der Schornsteinfeger nimmt seit jeher im Rahmen des Handwerksrechts eine Sonderstellung ein. Die Einwirkung der beregten polizeilichen Gesichtspunkte, die Bedeutung, die dem Beruf für die allgemeine öffentliche Sicherheit zukommt, und die besonderen körperlichen Anforderungen, die er an seine Mitglieder stellt, haben zu einer rechtlichen Gestaltung geführt, die gewerberechtliche und polizeirechtliche Bestandteile mit Regelungen, wie sie sich sonst nur im Beamtenrecht finden, in eigenartiger Weise verschmilzt. Die Gesetzesbegründung betont - und sie kann sich dabei auf volle Übereinstimmung mit den Ländern und mit den Vertretungen des Berufsstandes berufen - daß das Berufsrecht der Schornsteinfeger nur auf drei Grundlagen ruhen könne, nämlich der Einrichtung fester Kehrbezirke, der Altersgrenze und der Altersversorgung; daß diese Regelung eine Gesamtregelung sei, die ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verlieren würde, nähme man einen dieser Bestandteile heraus. Ist dem aber so, dann geht es nicht an, die aufeinander abgestimmte Ordnung der Altersgrenze und der Altersversorgung zu zerreißen. Wenn, wie hier, die Altersversorgung ein notwendiger Bestandteil des rechtlichen Berufsbildes ist, dann kann auch sie in einer Gesamtregelung für dieses Handwerk nach Art. 74 Ziff. 11 GG ihren Platz finden.

Besteht somit eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nach Art. 74 Ziff. 11 GG, so ergibt sich die weitere Frage, ob für eine bundesgesetzliche Regelung ein Bedürfnis im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG anzuerkennen ist. Dabei ist zunächst zweifelhaft, ob das Bundesverfassungsgericht das Vorliegen eines Bedürfnisses überhaupt prüfen kann oder ob es sich hier nicht - wie es für den ähnlichen Fall der "Bedarfs-Gesetzgebung" nach Art. 9 der Weimarer Verfassung fast allgemein angenommen wurde

BVerfGE 1, 264 (273):

- um eine nicht-justiziable Frage des gesetzgeberischen Ermessens handelt. Es können gewichtige Gründe dafür geltend gemacht werden, die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts zur Prüfung der Bedürfnisfrage - von Fällen eines Ermessensmißbrauchs durch den Gesetzgeber abgesehen - zu verneinen. Doch braucht die Frage hier noch nicht endgültig entschieden zu werden. Für einen Ermessensmißbrauch des Bundesgesetzgebers sind keinerlei Anhaltspunkte gegeben. Aber auch wenn man die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts zur Nachprüfung der Bedürfnisfrage allgemein bejahen wollte, so müßte anerkannt werden, daß die Bundesregierung hier die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 Ziff. 1 und 3 GG ausreichend dargetan hat. Wichtig ist vor allem die Angabe der Gesetzesbegründung (Allgemeiner Teil S. 5 unter 3), wonach die Länder selbst eine bundeseinheitliche Regelung gewünscht haben. Das wird durch den Verlauf der Abstimmung über das Bundesgesetz in der 75. Sitzung des Bundesrates am 20. Dezember 1951 (Sitzungsbericht S. 871 B) bestätigt, in der der Antrag Bayerns auf Anrufung des Vermittlungsausschusses mit dem Ziel der Beseitigung des Gesetzes von keinem anderen Land unterstützt wurde. Auch das Bayer. Staatsministerium des Innern hat in seiner Äußerung vom 22. März 1952 das Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung nicht bestritten. V.

Die Beschwerdeführer behaupten, das Bundesgesetz verletze mehrere der im Grundgesetz gewährleisteten Grundrechte.

1. Soweit die Grundrechte der Art. 2, 9 und 12 GG als verletzt bezeichnet werden, sind die Rügen offensichtlich unbegründet.

a) Eine Verletzung des Grundrechts des Art. 2 GG wird darin gesehen, daß den Beschwerdeführern die Berufsausübung nach Erreichung des 70. Lebensjahres untersagt werde, und daß sie, weil ihnen die Einkünfte aus dem Kehrbezirk genommen würden, gezwungen seien, ihre Altersversorgung in bestimmter Form, nämlich durch den Beitritt zum Versorgungsverein, zu sichern. Das sind Gesichtspunkte, die sich auf die Freiheit der

BVerfGE 1, 264 (274):

beruflichen Betätigung und auf die Vereinigungsfreiheit beziehen, also auf die Grundrechte der Art. 9 und 12 GG, die Konkretisierungen des allgemeinen Grundrechts der persönlichen Freiheit enthalten, allenfalls auch auf das Grundrecht des Eigentums nach Art. 14 GG. Daß abgesehen hiervon das Grundrecht des Art. 2 selbständig verletzt sein soll, ist nicht erkennbar.

b) Die Beschwerdeführer meinen, eine Zwangsmitgliedschaft beim Versorgungsverein, wie sie durch das Bundesgesetz geschaffen worden sei, müsse als mit Art. 9 GG unvereinbar angesehen werden. Dazu ist in tatsächlicher Hinsicht zu bemerken: Das Gesetz führt keine Zwangsmitgliedschaft beim Versorgungsverein ein. Es legt in § 2 Abs. 1 die einseitige Verpflichtung des Versorgungsvereins fest, an den sich aus §§ 1 und 2 Abs. 1 ergebenden Personenkreis Altersrenten zu zahlen, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob diese Personen Beiträge für ihre Altersversorgung an den Versorgungsverein gezahlt haben. Niemand, der dem Versorgungsverein bisher nicht angehörte, wird durch das Bundesgesetz gezwungen, ihm beizutreten. Auch soweit sich auf Grund des Vorstandsbeschlusses des Versorgungsvereins vom 19. Dezember 1951 für einen Teil der Mitglieder des Versorgungsvereins die Beiträge erhöhen, ist dies nur eine mittelbare Folge des Bundesgesetzes; dieses selbst enthält keine derartige Anordnung.

Begründet somit das Gesetz einen Zwang zum Beitritt zum Versorgungsverein nicht, so kann schon deshalb das Grundrecht der Vereinigungsfreiheit nicht verletzt sein, und es braucht nicht geprüft zu werden, ob der Versorgungsverein eine "Vereinigung zur Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen" im Sinne des Art. 9 Abs. 3 GG ist und ob das in dieser Bestimmung gewährleistete Recht der Vereinigungsfreiheit auch das Recht umfaßt, den hier genannten Vereinigungen oder überhaupt allen Vereinigungen fernzubleiben.

c) Nach Art. 12 GG besteht für alle Deutschen Freiheit der Berufswahl; nach Abs. 1 Satz 2 der Bestimmung kann die Berufsausübung durch Gesetz geregelt werden. Die Beschwerde

BVerfGE 1, 264 (275):

führer räumen zwar ein, daß die Einführung einer Altersgrenze mit dieser Vorschrift vereinbar sei, meinen aber, die darüber hinausgehenden Vorschriften des Bundesgesetzes (Verlust der Einkünfte aus dem Kehrbezirk, Altersversorgung) hielten sich nicht mehr im Rahmen einer Regelung der Berufsausübung, sondern griffen in die allgemeinen wirtschaftlichen Verhältnisse der Beschwerdeführer ein. Dieser Einwand berührt in Wahrheit nicht das Grundrecht des Art. 12 GG, weil eine Bestimmung, die ihrem Inhalt nach die Berufsausübung überhaupt nicht betrifft, dieses Grundrecht nicht verletzen kann. Der Einwand ist für die Frage, ob das Grundrecht des Eigentums verletzt ist, von Bedeutung und wird in diesem Zusammenhang zu würdigen sein.

2. Die Rüge der Verletzung der Grundrechte der Art. 3 und 14 GG bedarf näherer Erörterung.

a) Das Bundesgesetz verfolgt den Zweck, für einen Berufsstand, dessen Angehörige im wesentlichen unter gleichen Bedingungen arbeiten, eine im ganzen Bundesgebiet gleiche Regelung der Beendigung der Berufsausübung und der Altersversorgung herbeizuführen. Die Forderung, der Gesetzgeber hätte dabei der Tatsache Rechnung tragen müssen, daß die Anstellungsverhältnisse der Bezirksschornsteinfegermeister in den einzelnen Bundesländern weitgehend voneinander abweichen, und er hätte demgemäß auch eine differenzierende Lösung der Beendigung der Berufstätigkeit finden müssen, ist unberechtigt. Der Grundsatz, den die Beschwerdeführer zur Begründung dieser Forderung aufstellen möchten, daß nämlich der Gleichheitssatz den Gesetzgeber verpflichte, Ungleiches ungleich zu behandeln, ist in dieser allgemeinen Form nicht richtig. Würde er so angewandt, wie ihn die Beschwerdeführer hier angewandt wissen wollen, so würde er dazu führen, daß der Gesetzgeber ungleiche tatsächliche Verhältnisse stets zu berücksichtigen und damit in irgendeiner Form auch für die Zukunft beizubehalten gezwungen wäre - ein offenbar unannehmbares Ergebnis, das eine sachgemäße Vereinheitlichung des Rechts auf vielen Gebieten verhindern würde. Eine

BVerfGE 1, 264 (276):

Verletzung des Gleichheitssatzes liegt nicht schon darin, daß der Gesetzgeber bei der Regelung eines bestimmten Lebensgebietes nicht alle tatsächlichen Verschiedenheiten der Lebensverhältnisse im einzelnen berücksichtigt. Entscheidend ist vielmehr, ob für eine am Gerechtigkeitsgedanken orientierte Betrachtungsweise die tatsächlichen Ungleichheiten in dem jeweils in Betracht kommenden Zusammenhang so bedeutsam sind, daß der Gesetzgeber sie bei seiner Regelung beachten muß. Das ist hier nicht der Fall. Gegenüber den schwerwiegenden sozialpolitischen Gründen, die den Gesetzgeber bewogen haben, eine einheitliche Altersgrenze festzusetzen, sind die von den Beschwerdeführern angeführten Verschiedenheiten der Anstellungsverhältnisse von verhältnismäßig geringfügiger Bedeutung. Sie konnten daher vom Gesetzgeber vernachlässigt werden, ohne daß man ihm deshalb eine Verletzung des Gleichheitssatzes vorwerfen dürfte. Hätte er diese Ungleichheiten im Sinne der Beschwerdeführer berücksichtigt, so wären andere ebenso unbillige Ungleichheiten die Folge, da dann die soziale Lage der Gesellen z. B. in Bayern sich gegenüber dem übrigen Bundesgebiet beträchtlich verschlechtern würde.

b) Die Beschwerdeführer sehen schließlich in der Regelung des Bundesgesetzes eine Verletzung des Grundrechts des Eigentums (Art. 14 GG). Sie sind der Ansicht, unter den Begriff "Eigentum" falle auch der "gesicherte Bestand eines Gewerbeausübungsrechts". Dieses Recht sei jedenfalls bei den Bezirksschornsteinfegermeistern verletzt, die bei Inkrafttreten des Gesetzes Inhaber ihrer Kehrbezirke auf Lebenszeit gewesen seien; aber auch bei den nicht auf Lebenszeit bestellten Meistern liege ein Eingriff in das Eigentum vor, da sie einen Anspruch auf Überlassung des Kehrbezirks auf Lebenszeit hätten, der ihnen durch das Bundesgesetz genommen werde.

Es ist zuzugeben, daß die Rechtsverhältnisse der Bezirksschornsteinfegermeister, die vor dem Inkrafttreten der Verordnung 1935 auf Lebenszeit bestellt worden sind, durch das Bundesgesetz erheblich umgestaltet werden. Sie durften bisher annehmen, daß sie bis an ihr Lebensende im Besitz der Einkünfte

BVerfGE 1, 264 (277):

ihrer Kehrbezirke bleiben würden und lediglich gehalten seien, bei Erreichung des 70. Lebensjahres einen Stellvertreter zu bestellen, den sie aus den Einkünften des Kehrbezirks zu besolden hätten. Diese Regelung war ihnen durch die Verordnungen von 1935 und 1937 (zuletzt § 54 der Verordnung, 1937) bestätigt worden. Nun wird auch für sie das Erlöschen der Bestellung gesetzlich bestimmt, und sie werden auf die - gegenüber ihren bisherigen Einkünften erheblich geringeren - Altersrenten des Versorgungsvereins verwiesen. Es fragt sich, ob dies eine verfassungswidrige Enteignung darstellt. Das ist nur denkbar, wenn der "gesicherte Bestand eines Gewerbeausübungsrechts" überhaupt oder doch im hier zu beurteilenden Falle als "Eigentum" im Sinne des Art. 14 GG betrachtet werden kann. Die bisherige Lehre und Rechtsprechung hat überwiegend zwar private Vermögensrechte (dingliche Rechte, Forderungs- und Mitgliedschaftsrechte), nicht aber subjektive öffentliche Rechte zum Eigentum im Sinne der Enteignungsbestimmungen gerechnet (vgl. statt vieler Anschütz, 14. Aufl., Bem. 2 zu Art. 153 WeimV). Der eingerichtete Gewerbebetrieb gibt, so wird meist angenommen (vgl. Landmann- Rohmer, Gewerbeordnung, 10. Aufl., Bem. 3 zu § 1), dem Inhaber sowohl ein privates als auch ein öffentliches subjektives Recht, kraft dessen er Eingriffe und Störungen von Einzelpersonen wie von Seiten der öffentlichen Gewalt abwehren kann. Indessen ist zu beachten, daß diese Lehre und Rechtsprechung am Begriff des "freien" Handwerks- und Gewerbebetriebs entwickelt ist. Sie hat einen Betrieb im Auge, den der Inhaber sich durch seine Arbeit, durch seine persönlichen Fähigkeiten und vor allem auch durch Einsatz seines eigenen Kapitals geschaffen hat, bei dem er das Unternehmerrisiko trägt und der für ihn einen im Rechtsverkehr (durch Veräußerung, Verpachtung, Vererbung) verwertbaren Vermögensbestandteil darstellt. Es ist innerlich berechtigt, die Sach- und Rechtsgesamtheit, als die sich der Gewerbebetrieb darstellt, dem reinen Sacheigentum gleichzustellen. Denn es entspricht den heute allgemein herrschenden gesellschaftlichen Auffassungen,

BVerfGE 1, 264 (278):

das, was der Einzelne sich durch eigene Leistung und eigenen Kapitalaufwand erworben hat, im besonderen Sinne als sein Eigentum anzuerkennen und gegenüber Eingriffen als schutzwürdig anzusehen.

Von den Merkmalen, die so den Gewerbebetrieb zum "Eigentum" des Inhabers stempeln, liegt beim Betrieb des Bezirksschornsteinfegermeisters keines vor. Der Schornsteinfeger wird nach Bestehen der Meisterprüfung in die Anwärterliste eingetragen. Ist er "an der Reihe", so wird ihm ein Kehrbezirk durch staatlichen Verwaltungsakt übertragen, ohne daß er dazu einen besonderen Arbeits- oder Kapitalaufwand zu leisten hat. Seine Einkünfte aus dem Betrieb sind weitgehend von seinen persönlichen Fähigkeiten und seinem Arbeitsaufwand unabhängig, da sie durch die Größe des Bezirks, die Zahl der Pflichtkehrungen und die gesetzliche Gebührenregelung bestimmt sind. Von einem eigentlichen Unternehmerrisiko läßt sich nicht sprechen, und der Bezirksschornsteinfegermeister kann seinen Betrieb auch nicht im Rechtsverkehr verwerten, namentlich nicht veräußern. Bewirbt er sich um einen anderen Bezirk, so wird sein bisheriger Bezirk von der staatlichen Behörde neu verliehen, ohne daß ihm ein Einfluß auf die Auswahl des Nachfolgers zusteht. So kennzeichnet sich der Betrieb des Bezirksschornsteinfegermeisters als ein Handwerksbetrieb, bei dem die privatrechtlichen Wesenszüge ganz zurücktreten, die öffentlich-rechtlichen Elemente durchaus überwiegen. Der Bezirksschornsteinfegermeister gelangt durch die staatliche Verleihung des Kehrbezirks in eine durch Kehrzwang und Kehrmonopol bestimmte Rechtsstellung, die von vornherein durch das Gesetz im einzelnen geregelt ist und auch weiterhin in ihrer Einzelausgestaltung der Verfügung des Gesetzgebers unterliegt. Diese Rechtsstellung kann man nicht als "Eigentum" im Sinne des Art. 14 GG ansehen. Denn das Grundgesetz wollte hier das Rechtsinstitut des Eigentums, so wie es das bürgerliche Recht und die gesellschaftlichen Anschauungen geformt haben, schützen, und dieser Schutz kann nicht auf eine vorwiegend durch das öffentliche Recht gewährte Rechtsposition erstreckt werden,

BVerfGE 1, 264 (279):

der alle den Eigentumsbegriff konstituierenden Merkmale fehlen. Daß auch der Gesetzgeber von dieser Anschauung ausgeht, zeigt die seit jeher geltende Bestimmung, daß bei einer Aufhebung oder Verkleinerung der Kehrbezirke, also einem Akt der öffentlichen Gewalt, durch den dem Bezirksschornsteinfegermeister Teile seiner Einkünfte entzogen werden, dem Bezirksschornsteinfegermeister ein Anspruch auf Entschädigung nicht zusteht (§ 39 Satz 2 GewO in der Fassung von 1869, jetzt § 39 Abs. 2 Satz 2).

Eine ganz andere Frage ist es, ob man den Gesetzgeber, wenn er durch eine aus gewichtigen Gründen vorgenommene Neuregelung die wirtschaftliche Lage eines Teils der Bezirksschornsteinfegermeister verschlechtert, aus Billigkeitsgründen für verpflichtet ansehen will, den Betroffenen in irgendeiner Weise einen Ausgleich zu gewähren. Der Gesetzgeber hat das hier in der Form getan, daß er den Meistern, die die Einkünfte aus ihrem Kehrbezirk verlieren, eine Altersrente des Versorgungsvereins gewährleistet. Diese Rente hat nicht den Charakter einer Enteignungsentschädigung, und deshalb entfallen alle Erörterungen darüber, ob ihre Höhe der Vorschrift des Art. 14 Abs. 3 Satz 3 GG entspricht. Hier handelt es sich vielmehr um eine Regelung innerhalb des gesetzgeberischen Ermessens, das, soweit es nicht mißbräuchlich gehandhabt wird, wofür hier nichts spricht, vom Bundesverfassungsgericht nicht nachgeprüft werden kann.

Ist sonach der Gewerbebetrieb des Bezirksschornsteinfegermeisters nicht als Eigentum im Sinne des Art. 14 GG anzusehen, so kommt es auf die weiteren Darlegungen der Beschwerdeführer, die von der Annahme einer Enteignung ausgehen, nicht mehr an; insbesondere kommt eine Enteignung der nach Inkrafttreten der Verordnung 1935 - gleichviel aus welchen Gründen - nur auf Widerruf bestellten Bezirksschornsteinfegermeister erst recht nicht in Betracht.

3. Die Beschwerdeführer haben schließlich gerügt, das Bundesgesetz, das am 31. Januar 1952 in Kraft getreten ist, bestimme, daß ein Teil der darin angeordneten Rechtswirkungen bereits am

BVerfGE 1, 264 (280):

31. Dezember 1951 eintrete. Es lege sich also insoweit rückwirkende Kraft bei und verstoße damit gegen rechtsstaatliche Grundsätze, die durch Art. 1 GG grundrechtlichen Rang erhalten hatten. Daran ist richtig, daß es für die - an sich zulässige - Rückwirkung von Gesetzen Grenzen gibt. Sie könnten etwa dort gesehen werden, wo ein Gesetz rückwirkende Eingriffe in Rechte oder Rechtslagen des Staatsbürgers vornimmt, mit denen dieser in dem Zeitpunkt, von dem ab sie nun gelten sollen, nicht rechnen konnte und die er also bei einer verständigen Vorausschau im privaten und beruflichen Bereich nicht zu berücksichtigen brauchte. Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Die Verkündung des Gesetzes hat sich aus technischen Gründen um wenige Wochen verzögert. Der entscheidende Gesetzesbeschluß des Bundestages wurde am 13. Dezember 1951, also vor dem Zeitpunkt des Eintritts der in § 1 Abs. 2 bezeichneten Rechtsfolgen, gefaßt. Er war den Beschwerdeführern bekannt, wie sich deutlich daraus ergibt, daß die Beschwerdeführer zu a) und b) Verfassungsbeschwerde gegen das Gesetz bereits Ende Dezember 1951 und Anfang Januar 1952, also vor der Verkündung des Gesetzes, eingelegt haben. Die Beschwerdeführer können sich also nicht darauf berufen, daß das Gesetz für die Vergangenheit eine Rechtslage schaffe, mit der sie nicht gerechnet hätten.

VI.

Die Beschwerdeführer haben auch Art. 19 GG als verletzt bezeichnet. Er enthält kein selbständiges materielles Grundrecht, sondern eine Reihe von Vorschriften, die dem Schutze der Grundrechte dienen. Da das Gesetz, wie gezeigt, Grundrechte nicht verletzt, ist die Frage seiner Vereinbarkeit mit Art. 19 GG gegenstandslos. Ebensowenig braucht auf die Ausführungen der Beschwerdeführer zu den Artikeln 20, 79 und 132 GG eingegangen zu werden.

Grundrechte der bayerischen Verfassung können durch ein Bundesgesetz nicht verletzt sein. Durch Art. 142 GG sind sie nur insoweit aufrechterhalten, als sie mit den Grundrechten des

BVerfGE 1, 264 (281):

Grundgesetzes übereinstimmen. Die Feststellung, daß kein Verstoß gegen die entsprechenden Bundesgrundrechte vorliegt, gilt also auch für sie. Gehen sie über die Bundesgrundrechte hinaus, so können sie einer sonst zulässigen bundesrechtlichen Regelung nicht entgegenstehen (Art. 31 GG).

Die Verfassungsbeschwerden müssen daher zurückgewiesen werden.