opinioiuris.de - Art. 25 GG

Art. 25 GG - Vorrang des Völkerrechts (Kommentar)

Redaktion - Team Rechtswissen — Mon, 09 Sep 2024 17:30:57 +0000

Gesetzbuch:

Gesetznummer:

¹Die allgemeinen Regeln des Völkerrechtes sind Bestandteil des Bundesrechtes. ²Sie gehen den Gesetzen vor und erzeugen Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebietes.

BVerfG, 30.01.1973 - 2 BvH 1/72

Administration — Wed, 03 Jul 2024 20:35:03 +0000

Daten

Fall:

Coburg

Fundstellen:

BVerfGE 34, 216; NJW 1973, 609; DVBl 1973, 304; DÖV 1973, 161

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

30.01.1973

Aktenzeichen:

2 BvH 1/72

Entscheidungstyp:

Urteil

1. Voraussetzung für die Anwendung des Grundsatzes vom Wegfall der Geschäftsgrundlage auf eine staatsvertragliche Vereinbarung ist, daß die Vertragsparteien übereinstimmend zur Grundlage ihrer Abrede das Fortbestehen eines bestimmten Tatbestandes gemacht haben und davon ausgegangen sind, die gemeinsam ins Auge gefaßte künftige Änderung dieses Tatbestandes als Grund für die Beendigung der Vereinbarung anzusehen.
2. Eine staatsvertraglich unbeschränkte und vorbehaltlos gegebene Garantie steht unter dem Vorbehalt der clausula rebus sic stantibus.
3. Die clausula rebus sic stantibus ist ungeschriebener Bestandteil des Bundesverfassungsrechts. Sie für das deutsche Verfassungsrecht auszulegen, ist Sache des Bundesverfassungsgerichts.
4. Nur wenn sich die Verhältnisse, die im Zeitpunkt des Vertragsschlusses bestanden haben, mittlerweile grundlegend geändert haben und angesichts dieser Veränderung das Festhalten am Vertrag oder an einer Einzelvereinbarung innerhalb des Vertrages für den Verpflichteten unzumutbar geworden ist, ist Raum für die Anwendung der clausula. Sie entbindet nicht ohne weiteres von der unzumutbar gewordenen vertraglichen Verpflichtung, sondern geht zunächst auf Anpassung des Vertrages an die veränderten Verhältnisse, uU also auf Milderung einer vertraglich übernommenen Verpflichtung und, wenn die inhaltliche Modifizierung der vertraglich übernommenen Leistung nicht möglich erscheint, auf einen Ausgleich in Geld.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 34, 216

Paginierung:

BVerfGE 34, 216 (216):

BVerfGE 34, 216 (217):

haben und davon ausgegangen sind, die gemeinsam ins Auge gefaßte künftige Änderung dieses Tatbestandes als Grund für die Beendigung der Vereinbarung anzusehen.

2. Eine staatsvertraglich unbeschränkte und vorbehaltlos gegebene Garantie steht unter dem Vorbehalt der clausula rebus sic stantibus.

3. Die clausula rebus sic stantibus ist ungeschriebener Bestandteil des Bundesverfassungsrechts. Sie für das deutsche Verfassungsrecht auszulegen, ist Sache des Bundesverfassungsgerichts.

4. Nur wenn sich die Verhältnisse, die im Zeitpunkt des Vertragsschlusses bestanden haben, mittlerweile grundlegend geändert haben und angesichts dieser Veränderung das Festhalten am Vertrag oder an einer Einzelvereinbarung innerhalb des Vertrages für den Verpflichteten unzumutbar geworden ist, ist Raum für die Anwendung der clausula. Sie entbindet nicht ohne weiteres von der unzumutbar gewordenen vertraglichen Verpflichtung, sondern geht zunächst auf Anpassung des Vertrages an die veränderten Verhältnisse, uU also auf Milderung einer vertraglich übernommenen Verpflichtung und, wenn die inhaltliche Modifizierung der vertraglich übernommenen Leistung nicht möglich erscheint, auf einen Ausgleich in Geld.

Urteil

des Zweiten Senats vom 30. Januar 1973 auf die mündliche Verhandlung vom 28. November 1972

-- 2 BvH 1/72 --

in dem Verfassungsstreit über die Vereinbarkeit von § 18 Nr. 3 Buchst. b der Verordnung zur Neugliederung Bayerns in Landkreise und kreisfreie Städte vom 27. Dezember 1971 ... mit § 2 Satz 2 des Staatsvertrages zwischen dem Freistaat Bayern und dem Freistaat Coburg vom 14. Februar 1920 ... ; Antragssteller: a) die Stadt Neustadt bei Coburg ... b) die Stadt Coburg ... ; Antragsgegner: für den Freistaat Bayern die Bayerische Staatsregierung ...

BVerfGE 34, 216 (218):

Entscheidungsformel:

1. Der Antrag festzustellen, der Freistaat Bayern habe durch die Einbeziehung der Stadt Neustadt bei Coburg in das Gebiet des Landkreises Coburg (§ 18 Nr. 3 Buchst. b der Verordnung zur Neugliederung Bayerns in Landkreise und kreisfreie Städte vom 27. Dezember 1971 - GVBl. S. 495 -) gegen § 2 des Staatsvertrages zwischen den Freistaaten Bayern und Coburg vom 14. Februar 1920 (GVBl. S. 335) verstoßen, wird zurückgewiesen.

2. Der Freistaat Bayern hat an die Stadt Neustadt bei Coburg sechs Millionen Deutsche Mark, davon drei Millionen Deutsche Mark aus dem Haushalt 1973, zwei Millionen Deutsche Mark aus dem Haushalt 1974 und eine Million Deutsche Mark aus dem Haushalt 1975 zu zahlen.

Gründe:

A. -- I.

Im Staatsvertrag des Freistaats Bayern mit dem Freistaat Coburg über die Vereinigung Coburgs mit Bayern vom 14. Februar 1920 ist vereinbart, daß u. a. die Stadt Neustadt bei Coburg "unmittelbar" bleibt. Die bayerische Verordnung zur Neugliederung Bayerns in Landkreise und kreisfreie Städte vom 27. Dezember 1971 (GVBl. S. 495) hat Neustadt bei Coburg in den Landkreis Coburg eingegliedert. Darüber, ob dies mit dem Staatsvertrag vereinbar ist, geht der Streit.

Die Antragsteller, die Stadt Coburg und die Stadt Neustadt bei Coburg, beantragen festzustellen:

"Der Freistaat Bayern hat durch die Einbeziehung der Stadt Neustadt bei Coburg in das Gebiet des Landkreises Coburg (§ 18 Nr. 3 Buchstabe b der Verordnung zur Neugliederung Bayerns in Landkreise und kreisfreie Städte vom 27. Dezember 1971 - GVBl. S. 495 -) gegen § 2 des Staatsvertrages zwischen den Freistaaten Bayern und Coburg vom 14. Februar 1920 (GVBl. S. 335) verstoßen."

II.

Der Staatsvertrag zwischen den Freistaaten Bayern und Coburg über die Vereinigung Coburgs mit Bayern vom 14. Fe

BVerfGE 34, 216 (219):

bruar 1920 (GVBl. S. 336 = BayBS I S. 39) einschließlich des Schlußprotokolls vom gleichen Tag wurde durch Gesetzesbeschluß des Bayerischen Landtags vom 11. März 1920 "genehmigt"; dieses Gesetz wurde am 16. Juni 1920 ausgefertigt und am 23. Juni 1920 verkündet (GVBl. S. 335). Das nach Art. 18 Abs. 2 WRV erforderliche Reichsgesetz ist am 30. April 1920 ergangen (RGBl. S. 842). Der Vertrag ist außerdem in der Gesetzessammlung für Sachsen-Coburg 1920, S. 92 verkündet worden. Er ist am 1. Juli 1920 in Kraft getreten.

Er enthält zunächst allgemeine Bestimmungen über den Übergang der Staatshoheit, über die Eingliederung des bisher coburgischen Gebiets in die bayerischen Gebietskörperschaften, über den Erwerb der bayerischen Staatsangehörigkeit durch die "Angehörigen" des Freistaats Coburg, über die Vertretung der Coburger Bevölkerung im Bayerischen Landtag, über das künftig in Coburg geltende Recht, über das Domänenvermögen und die "Coburger Landesstiftung" und über die Übernahme der Coburger Staatsbeamten und der Versorgungslasten ehemaliger Coburger Beamten und ihrer Hinterbliebenen. In weiteren Bestimmungen übernahm der Bayerische Staat hinsichtlich bestimmter Einrichtungen des Freistaats Coburg besondere Verpflichtungen. U. a. ist in § 2 bestimmt:

"Das Gebiet des Freistaates Coburg mit Ausnahme des Amtes Königsberg (d. i. der Stadt Königsberg in Franken und der Landgemeinden Altershausen, Dörflis, Erlsdorf, Hellingen, Köslau, Kottenbrunn und Nassach) wird dem Kreis Oberfranken, das Amt Königsberg dem Kreis Unterfranken und Aschaffenburg und zwar dem Bezirk Hofheim angegliedert. Die Städte Coburg, Neustadt und Rodach bleiben unmittelbar."

Im Schlußprotokoll, das nach § 21 des Staatsvertrags in seiner Wirkung dem Vertrag gleichgestellt wird, ist weiter bestimmt:

"II.

Bis spätestens 31. Dezember 1921 wird die bayerische Gemeindegesetzgebung in Coburg eingeführt werden ...

BVerfGE 34, 216 (220):

III.

Es bleibt vorbehalten, der Stadt Rodach die Kreisunmittelbarkeit zu entziehen, falls sie nicht binnen 15 Jahren von der Vereinigung an die in Bayern geltenden Voraussetzungen für die Verleihung der Kreisunmittelbarkeit erfüllt. ..."

III.

Durch die auf Art. 9 Abs. 2 BayVerf. gestützte Verordnung zur Neugliederung Bayerns in Landkreise und kreisfreie Städte vom 27. Dezember 1971 (GVBl. S. 495) wurde in Bayern - ebenso wie in einer Reihe anderer Länder - mit der sogen. Gebietsreform begonnen. Im 1. Teil 4. Abschnitt der Verordnung wird zur Neugliederung des Regierungsbezirks Oberfranken bestimmt:

Kreisfreie Städte und Landkreise

Der Regierungsbezirk Oberfranken wird eingeteilt:

a) in die kreisfreien Städte Bamberg, Bayreuth, Coburg und Hof,

b) in die Landkreise Bamberg, Bayreuth, Coburg, Forchheim, Hof, Kronach, Kulmbach, Lichtenfels und Wunsiedel.

§ 18 Neugliederung der Landkreise

Die Landkreise umfassen folgende Gebiete:

1 - 2 ...

3. Landkreis Coburg mit dem Sitz der Kreisverwaltung in Coburg.

a) das Gebiet des bisherigen Landkreises Coburg mit Ausnahme ...

b) das Gebiet der Stadt Neustadt b. Coburg

c) - d) ...

4.-9...."

Aus der Begründung zum Entwurf der Verordnung ergibt sich, daß mit ihr die Bildung leistungsfähiger Verwaltungseinheiten und das Prinzip der Einräumigkeit der Verwaltung verwirklicht werden soll und daß danach unter Berücksichtigung der bayerischen Verhältnisse für die Größe eines Landkreises von der Richtzahl 80 000 Einwohner und für die Größe einer kreisfreien Stadt

BVerfGE 34, 216 (221):

von der Richtzahl 50 000 Einwohner auszugehen ist. Neustadt bei Coburg hat z. Zt. rund 13 000 Einwohner. Der neue Landkreis Coburg zählt rund 84 000 Einwohner, erreicht also die Richtzahl für Landkreise nur durch die Einbeziehung der Stadt Neustadt. Von den 25 kreisfreien Städten nach der Reform liegen zehn Städte der Einwohnerzahl nach unter der Richtzahl; die drei kleinsten sind Rosenheim mit 37 000, Memmingen mit 35 000 und Schwabach mit 30 000 Einwohnern.

In der Begründung zum Entwurf der Verordnung wird zur Eingliederung Neustadts in den Landkreis Coburg ausgeführt:

"Die Einbeziehung der bisher kreisfreien Stadt Neustadt b. Coburg in den neuen Landkreis trägt wesentlich zur Hebung seiner Leistungskraft bei. Der Coburger Staatsvertrag steht einer Rückkreisung der Stadt Neustadt b. Coburg nicht entgegen. Der Vertrag enthält keine dauernde Garantie der Kreisfreiheit dieser Stadt; er läßt vielmehr durchaus zu, die Grundsätze, die allgemein für die Kreisfreiheit der bayerischen Städte im Zuge der Gebietsreform gelten, auch auf die Stadt Neustadt b. Coburg anzuwenden. Eine andere Auslegung des Vertrages könnte mit Ziff. II des Schlußprotokolls nicht vereinbart werden, wonach Ende 1921 im Coburger Land die bayerische Gemeindegesetzgebung eingeführt wurde."

IV.

Nach Einführung der deutschen Gemeindeordnung 1935 wurden in einer dazu ergangenen Durchführungsverordnung vom 22. März 1935 (RGBl. I S. 393) die Städte Neustadt und Rodach nicht mehr als "Stadtkreise" anerkannt (§ 11 Abs. 1); in § 11 Abs. 2 hieß es aber: "In der Zugehörigkeit oder Nichtzugehörigkeit der Gemeinden zu einem Landkreis tritt bis auf weiteres keine Änderung ein." Das bayerische Gesetz über die Eingliederung der nicht zu Stadtkreisen erklärten bisher kreisunmittelbaren Gemeinden in die Landkreise vom 8. Mai 1940 (GVBl. S. 77) verfügte dann die Eingliederung dieser Gemeinden in die Landkreise. Dementsprechend wurden durch die Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums des Innern vom 9. Mai 1940 (GVBl. S. 79) Neustadt und Rodach dem Landkreis Coburg zugewiesen.

BVerfGE 34, 216 (222):

Mit Urkunde vom 7. Juni 1946 verfügte der Bayerische Ministerpräsident, "mit sofortiger Wirkung scheidet die Stadt Neustadt bei Coburg aus dem Landkreis Coburg aus und wird zum Stadtkreis erklärt". Die Bayerische Verfassung vom 2. Dezember 1946 bestimmt in Art. 182: "Die früher geschlossenen Staatsverträge ... bleiben in Kraft."

Verhandlungen der Stadt Neustadt bei Coburg mit der Bayerischen Staatsregierung mit dem Ziel, über den künftigen Status der Stadt Einvernehmen dadurch herzustellen, daß der Bayerische Staat gewisse Leistungen erbringt - die Stadt hat 20 Millionen DM und Verlegung gewisser Ämter nach Neustadt als Ausgleich für den Verzicht auf die Kreisfreiheit gefordert, der Freistaat Bayern hat zuletzt u. a. Zuwendungen in Höhe von rund 1,5 Millionen DM angeboten - sind gescheitert.

Bei einer amtlichen Befragung der Bevölkerung beteiligten sich 56 % der Wahlberechtigten und stimmten mit 85 % für die Durchführung eines Rechtsstreits zur Erhaltung der Kreisfreiheit ihrer Stadt.

VI.

Die Antragsteller - die Stadt Coburg und die Stadt Neustadt bei Coburg - tragen vor:

1. Sie verfolgten in diesem Verfahren nicht eigene Rechte, sondern machten Rechte des untergegangenen Freistaats Coburg aus dem Staatsvertrag vom 14. Februar 1920 geltend. Dazu seien sie als oberste Selbstverwaltungskörperschaften des Gebiets des untergegangenen Landes legitimiert, nachdem die dritte Gebietskörperschaft gleichen Ranges, der Landkreis Coburg, es abgelehnt habe, sich am Rechtsstreit zu beteiligen. Diese Ablehnung sei verständlich, weil der Landkreis bei einer Beteiligung an diesem Verfahren gegen seine eigenen Interessen handeln müßte: Kreisfreiheit für Neustadt bedeute Schwächung der Leistungskraft des Landkreises. Das dürfe aber nicht dazu führen, daß dem untergegangenen Land der verfassungsmäßige Rechts- und Gerichts

BVerfGE 34, 216 (223):

schutz versagt werde. Der Fall liege nicht anders als im sogen. Coburger Schulstreit (BVerfGE 22, 221 [232]).

2. Die Rückkreisung von Neustadt durch die Verordnung vom 27. Dezember 1971 sei unvereinbar mit § 2 Satz 2 des Staatsvertrags. Dort sei den drei Städten Coburg, Neustadt und Rodach ohne jeden Vorbehalt vertraglich zugesichert, daß sie "unmittelbar bleiben", gemeint sei in der Terminologie von heute, daß sie kreisfreie Städte bleiben. Nur für Rodach sei im Schlußprotokoll unter Ziff. III die Einschränkung gemacht, daß vorbehalten bleibe, ihr die Kreisfreiheit zu entziehen, falls sie nicht binnen 15 Jahren die in Bayern geltenden Voraussetzungen für die Verleihung des Status einer kreisfreien Stadt erfülle. Gerade daraus folge, daß Coburg und Neustadt vorbehaltlos für alle Zukunft die Kreisfreiheit zugesichert sei. Daran ändere auch nichts, daß entsprechend Ziff. II des Schlußprotokolls zum 31. Dezember 1921 die bayerische Gemeindegesetzgebung in Coburg eingeführt werden sollte. Denn gerade ihr gegenüber sollte die Zusicherung der Kreisfreiheit in § 2 des Vertrags durchgreifen; andernfalls wäre die genannte Einschränkung für Rodach überhaupt nicht verständlich. Wo sonst der Bayerische Staat übernommene Garantien nicht für alle Zukunft übernehmen wollte, seien sie im Wortlaut des Vertrags ausdrücklich eingeschränkt worden (vgl. §§ 10, 12, 18).

Zwar gelte auch für Staatsverträge, daß sie unter der Regel der clausula rebus sic stantibus stehen. Aber die Voraussetzungen für deren Anwendung im vorliegenden Fall fehlten: Erste Voraussetzung sei, daß sich die Verhältnisse gegenüber dem Zeitpunkt des Vertragsschlusses in einer Weise geändert hätten, die von den Vertragspartnern nicht vorausgesehen worden sei; man habe aber schon beiderseitig bei Vertragsschluß gewußt, daß eine Gebietsreform nötig sei; darüber sei in der Öffentlichkeit damals schon diskutiert worden. Es sei also nur etwas eingetreten, was damals als möglich vorausgesehen wurde. Wenn in dieser Voraussicht eine vorbehaltlose Garantie für die Kreisfreiheit der Stadt Neustadt gegeben wurde, könne sich heute Bayern nicht unter

BVerfGE 34, 216 (224):

Berufung auf die clausula rebus sic stantibus einseitig von der vertraglichen Verpflichtung lösen. Abgesehen davon müsse die clausula strikt interpretiert werden. Nicht jede Veränderung der Verhältnisse und nicht die bloße Zweckmäßigkeit der Anpassung jener vertraglichen Zusicherung an die veränderten Verhältnisse genügten, um sich auf den genannten Rechtstitel berufen zu können. Vielmehr müsse es sich um eine grundlegende Veränderung der Verhältnisse handeln und außerdem müsse im Hinblick darauf die Rückkreisung der Stadt Neustadt im Zuge der Gebietsreform unabweisbar, jedenfalls nötig sein. Davon könne nicht die Rede sein. Die Stadt Neustadt könne auch heute nach ihrer Größe und Leistungskraft die Aufgaben einer kreisfreien Stadt wie bisher erfüllen. Unter diesen Umständen hätte die Kreisfreiheit der Stadt nur einvernehmlich beendet werden können, wie es in einem anderen Fall der Modifizierung einer Vertragsbestimmung auch tatsächlich geschehen sei. Verhandlungen mit diesem Ziel seien aber gescheitert.

Zur weiteren Begründung haben sich die Antragsteller auf ein Rechtsgutachten der Professoren Hans Schneider und Möhring bezogen.

3. Die Bayerische Staatsregierung hat vorgetragen:

Sie bezweifle zunächst die Zulässigkeit des Antrags, weil der Landkreis Coburg es abgelehnt habe, zusammen mit den beiden Antragstellern für das untergegangene Land Coburg in diesem Rechtsstreit aufzutreten. Anders als im Coburger Schulstreit habe diesmal der Landkreis nicht "aus teils unsachlichen, teils irrigen Erwägungen" seine Beteiligung am Rechtsstreit abgelehnt. Die damals vom Bundesverfassungsgericht aufgestellte Voraussetzung für die Zulässigkeit des Antrags liege diesmal also nicht vor. Deshalb müßten die drei den untergegangenen Staat repräsentierenden obersten Gebietskörperschaften gemeinschaftlich klagen. Daran fehle es. Deshalb sei der Antrag unzulässig.

Der Antrag sei aber auch unbegründet: Die Gültigkeit des Staatsvertrags vom 14. Februar 1920 werde zwar nicht bestritten. Aber § 2 Satz 2 dieses Vertrags garantiere die Kreisfreiheit der

BVerfGE 34, 216 (225):

Städte Neustadt und Coburg nicht uneingeschränkt und für alle Zeiten, sondern verpflichte Bayern nur zur Gleichstellung dieser Städte mit den übrigen kreisfreien Städten in Bayern. Da im Rahmen der Gebietsreform 1972 alle Städte vergleichbarer Größe in Landkreise eingegliedert wurden, werde Neustadt nicht vertragswidrig behandelt. Das ergebe sich aus dem Gesamtinhalt des Vertrags, der die "harmonische Eingliederung des Coburger Gebiets in den Bayerischen Staatsverband" zum Ziele habe, und zwar derart, daß für den Coburger Landesteil keine Nachteile aus dem Untergang "seines" Staates entstehen und er schließlich in den Freistaat Bayern voll und gleichberechtigt integriert werde. Die Zusicherung hinsichtlich des Besitzstands einzelner Städte sollte keine Privilegien gegenüber anderen bayerischen Städten schaffen, sondern Bayern nur zur Gleichbehandlung des neu erworbenen Gebiets verpflichten. Nur für Rodach sei unter heftigen Auseinandersetzungen eine zeitlich beschränkte Privilegierung eingeräumt worden, weil damals für Coburg die Alternative des Anschlusses an Thüringen bestand und Thüringen für Rodach bereits die Kreisfreiheit zugestanden hatte.

Für Coburg und Neustadt habe kein Anlaß einer entsprechenden Zusicherung bestanden, weil sie damals ihrer Einwohnerzahl nach der Richtzahl für die Kreisfreiheit bayerischer Städte (5 000 Einwohner) entsprachen und selbst der 1927 eingeführten neuen Richtzahl (10 000 Einwohner) noch voll oder annäherungsweise genügten. Die Erhöhung der Richtzahl 1972 auf 50 000 Einwohner sei 1920 nicht voraussehbar gewesen; deshalb sei auch eine Begrenzung der Besitzstandsgarantie (ähnlich der für Rodach) nicht in den Bereich der Erwägungen gezogen worden. Mit dieser Auslegung laufe § 2 des Staatsvertrags nicht leer; er habe jedenfalls mehr als 50 Jahre für Neustadt seine Bedeutung gehabt.

Die Einbeziehung Neustadts in den Landkreis Coburg im Zuge der Gebietsreform 1972 sei offensichtlich nicht willkürlich, sondern nötig im Hinblick auf die grundlegend veränderten wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Verhältnisse und die Anforderungen einer modernen Verwaltung.

BVerfGE 34, 216 (226):

Abgesehen davon könne sich Bayern heute auf die clausula rebus sic stantibus berufen. Zwar sei richtig, daß auch 1920 schon die Frage einer Verwaltungsreform im Gespräch war; es komme aber nicht auf das "Ob" einer solchen Reform an, sondern auf das "Wie" einer Gebietsreform. Und hinsichtlich dieses Gesichtspunktes hätten sich die Verhältnisse seit 1920 grundlegend verändert. Eine effektive und wirtschaftliche Verwaltung sei heute nur noch in wesentlich größeren Einheiten möglich als sie damals vernünftigerweise in Erwägung gezogen werden konnten. Dem Freistaat Bayern könne nicht zugemutet werden, im Falle der Stadt Neustadt an einer aus dem vorigen Jahrhundert stammenden Verwaltungsstruktur festzuhalten, die eine sachgerechte Erfüllung der gestiegenen Anforderungen an die öffentliche Hand nicht mehr zulasse. Das sei auch im wohlverstandenen Interesse des ehemals coburgischen Gebietsteils. Da die Verhandlungen mit der Stadt Neustadt mit dem Ziel einer einvernehmlichen Lösung gescheitert seien, könne sich Bayern einseitig von der Verpflichtung aus § 2, unterstellt sie reiche soweit wie behauptet, lösen.

B. -- I.

Der Antrag ist zulässig. Er ist in einem Verfahren gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG, §§ 13 Nr. 8, 71 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG gestellt.

1. Die Rechte aus dem Vertrag sind entsprechend dem zur Gänze verfassungsrechtlichen Inhalt des Vertrags ihrerseits verfassungsrechtlichen Charakters (BVerfGE 22, 221 [229 f.]).

2. Die beiden Antragsteller, die Städte Coburg und Neustadt bei Coburg, klagen nicht aus eigenem Recht, sondern machen Rechte des untergegangenen Landes Coburg geltend. Dazu sind die noch bestehenden Selbstverwaltungskörperschaften, die als Repräsentanten der Bevölkerung des untergegangenen Landes angesehen werden können, legitimiert (BVerfGE 3, 267 [280]; 4, 250 [268]; 22, 221 [231]). Sie können grundsätzlich für das untergegangene Land nur gemeinsam handeln (BVerfGE 22, 221 [232]). Versagt sich jedoch eine dieser Körperschaften, dann kön

BVerfGE 34, 216 (227):

nen die übrigen dazu berufenen Körperschaften die Rechte des untergegangenen Landes aus dem Vertrag wahrnehmen, weil für Klagen dieser Art das untergegangene Land nicht recht- und schutzlos gestellt sein darf. "Es kann nicht Rechtens sein, daß einer von mehreren in Betracht kommenden Klageberechtigten den Prozeß an dieser prozessualen Frage soll scheitern lassen können, indem er aus teils unsachlichen, teils irrigen Erwägungen sich weigert beizutreten" (BVerfGE 22, 221 [233]). Dasselbe muß gelten, wenn sich eine der gemeinsam klagebefugten Körperschaften weigert, das Verfahren mitzubetreiben, weil sie sich andernfalls "ins eigene Fleisch schneiden" würde. Hier weigert sich der Landkreis ganz offenbar, weil er erstreiten soll, daß ein Teil von ihm, nämlich das Gebiet von Neustadt bei Coburg, wieder ausgegliedert wird, er also eine Einbuße an Größe, Wirtschaftskraft und Verwaltungsmacht erleidet.

3. Der Antrag ist fristgerecht gestellt: Die Verordnung ist am 27. Dezember 1971 erlassen worden. Der Antrag ist am 2. Juni 1972 eingebracht worden. Damit ist die Sechsmonatsfrist des § 71 Abs. 2 in Verbindung mit § 64 Abs. 3 BVerfGG gewahrt.

II.

Der Antrag ist unbegründet.

1. Der Staatsvertrag vom 14. Februar 1920 gilt heute noch und ist verbindlich (vgl. BVerfGE 22, 221 [234]). Daß Neustadt 1940 bis zum Zusammenbruch 1945 seine Kreisfreiheit verloren hatte, berührt die Verbindlichkeit des § 2 des Staatsvertrags nicht. Jene Maßnahme war vertragswidrig. Sie wurde nach dem Zusammenbruch alsbald korrigiert, indem der Bayerische Ministerpräsident am 7. Juni 1946 durch Urkunde verfügte: "Mit sofortiger Wirkung scheidet die Stadt Neustadt bei Coburg aus dem Landkreis Coburg aus und wird zum Stadtkreis erklärt." Gemäß diesem Akt der Wiedergutmachung, der entsprechend der damaligen Verfassungslage rechtswirksam erlassen war, hatte Neustadt bis zum Inkrafttreten der Verordnung vom 27. Dezember 1971 unangefochten den Status einer kreisfreien Stadt.

BVerfGE 34, 216 (228):

§ 2 Satz 2 des Staatsvertrags ist also auch heute noch Maßstab, wenn Meinungsverschiedenheiten darüber bestehen, ob Bayern im Zuge seiner gebietlichen Neugliederung die Kreisfreiheit von Neustadt zu wahren hat.

2. Der Text des § 2 des Vertrags ergibt eindeutig, was in Satz 2 die Worte "die Städte ..., Neustadt,... bleiben unmittelbar" bedeuten: Die untersten Gebietskörperschaften mit Selbstverwaltung waren damals in Bayern die Bezirke, die heute den Namen Landkreis tragen; die nächsthöheren Gebietskörperschaften waren damals die Kreise, die heute Regierungsbezirk heißen; den Bezirken standen die bezirksfreien (nicht bezirksangehörigen) Gemeinden (Städte) gleich. Letztere waren "unmittelbar", insofern sie keinem Bezirk angehörten und deshalb im übertragenen Wirkungskreis "unmittelbar" den Kreisen (heute Regierungsbezirken) unterstanden (deshalb "kreisunmittelbare Gemeinden"). § 2 Satz 2 des Staatsvertrags zielt also nach dem heutigen Sprachgebrauch auf die Kreisfreiheit der genannten Städte.

Nach dem Wortlaut des § 2 Satz 2 ist Neustadt uneingeschränkt die Kreisfreiheit zugesichert. Irgendeine vertragliche Einschränkung dieser Garantie läßt sich auch nicht aus dem Gesamtinhalt des Vertrags oder dem Zusammenhang dieser Vorschrift mit anderen Vorschriften des Vertrags herleiten. Im Gegenteil: Die Präambel beschränkt sich darauf, das Motiv für den Abschluß des Staatsvertrags zu nennen: "In dem Bestreben, die zwischen beiden Ländern und ihrer Bevölkerung bestehenden Beziehungen inniger Zusammengehörigkeit noch enger zu gestalten und die beiderseitigen gemeinsamen wirtschaftlichen und kulturellen Interessen zu pflegen und zu fördern", kommen die Regierungen überein, "einen Staatsvertrag wegen der Vereinigung der beiden Länder abzuschließen". Daraus folgt nicht, daß die im folgenden konkret ausgehandelten Verpflichtungen des Bayerischen Staats mit der völligen und gleichberechtigten Eingliederung des Coburger Landes in Bayern entfallen und künftige allgemeine bayerische Regelungen, wenn sie nur Coburger Verhältnisse nicht ungleich gegenüber den entsprechenden Verhältnissen im übrigen

BVerfGE 34, 216 (229):

Bayern regeln, die Sonderzusicherungen des Vertrags verdrängen. Für die Auslegung des § 2 Satz 2 ist von besonderer Bedeutung, daß für die Stadt Rodach im Schlußprotokoll unter Ziff. III ein ausdrücklicher Vorbehalt gemacht wird; ihr soll die "Kreisunmittelbarkeit" entzogen werden können, wenn sie nicht binnen 15 Jahren die in Bayern geltenden Voraussetzungen für die Verleihung der Kreisunmittelbarkeit erfüllt. Daraus kann man nur den Umkehrschluß ziehen, daß für Coburg und Neustadt bei Coburg die Kreisunmittelbarkeit vorbehaltlos zugesichert worden ist. Dieses Argument wird noch dadurch verstärkt, daß der Vertrag auch an anderen Stellen, in denen die Garantie nicht vorbehaltlos gewollt ist, ausdrücklich den Vorbehalt im Text nennt (vgl. §§ 8, 10, 12 und 18). Auch aus Ziff. II des Schlußprotokolls kann eine Einschränkung der Garantie des § 2 Satz 2 nicht hergeleitet werden (so die Begründung zum Entwurf einer Neugliederung des Regierungsbezirks Oberfranken und des Landkreises Coburg). Diese Ziffer will ersichtlich nur generell den Zeitpunkt bestimmen, in dem die bayerische Gemeindegesetzgebung das bisher in Coburg geltende Kommunalrecht ablöst. Diese generelle Regel derogiert aber nicht die Sonderzusicherung zugunsten der in § 2 Satz 2 genannten drei Städte. Vollends klar wird dies, wenn man berücksichtigt, daß auf Ziff. II die Ziff. III des Schlußprotokolls folgt, in der zwar die Garantie für Rodach auf die Dauer von 15 Jahren beschränkt wird, aber damit gleichzeitig lange über den Zeitpunkt des Inkrafttretens des bayerischen Gemeinderechts im Coburger Land hinaus erstreckt wird. Würde die Ziff. II die Garantie des § 2 Satz 2 zeitlich begrenzen, wäre es absurd anzunehmen, der Vertrag wollte Rodach 15 Jahre lang die Kreisfreiheit zusichern, die beiden größeren Städte Coburg und Neustadt aber rechtlich schlechter stellen. Bis zur Gebietsreform 1972 hat denn auch niemand in Bayern eine solche These vertreten.

Vertraglich ist demnach der Stadt Neustadt bei Coburg die Kreisfreiheit in § 2 Satz 2 des Vertrags unbeschränkt und ohne Vorbehalt zugesichert worden.

3. Die Vereinbarung fällt auch nicht nach dem Grundsatz vom

BVerfGE 34, 216 (230):

Wegfall der Geschäftsgrundlage dahin. Voraussetzung dafür wäre, daß die Vertragsparteien übereinstimmend zur Grundlage ihrer Abrede das Fortbestehen eines bestimmten Tatbestandes gemacht haben und davon ausgegangen sind, die gemeinsam ins Auge gefaßte künftige Änderung dieses Tatbestandes als Grund für die Beendigung der Vereinbarung anzusehen. Davon kann hier keine Rede sein. Wenn 1920 von einer Verwaltungsreform in Bayern gesprochen wurde, so war damit keinesfalls die Frage einer Gebietsreform aufgeworfen, die zu größeren Verwaltungseinheiten auf der untersten staatlichen Verwaltungsstufe führen sollte. An Veränderungen dieser Art hat 1920 keiner der Vertragsteile gedacht, sie konnten also auch nicht einverständlich zur stillschweigenden Grundlage einer Auflösung des Vertrags gemacht worden sein. Eine Rechtsfolge aus dem Gesichtspunkt des Wegfalls der Geschäftsgrundlage kommt deshalb hier nicht in Betracht.

4. Eine vertraglich unbeschränkt und vorbehaltlos gegebene Garantie steht aber unter dem Vorbehalt der clausula rebus sic stantibus. Diese Regel spielt in den verschiedensten Rechtsbereichen eine Rolle, insbesondere im Völkerrecht, im Kirchenrecht, im nationalen bürgerlichen Recht, im deutschen Verwaltungsrecht, im deutschen Verfassungsrecht, teils positiviert, teils innerhalb von geschriebenen Generalklauseln, teils als ungeschriebener Rechtssatz, nicht immer unter der hier verwendeten Formel und in sehr verschiedener Abgrenzung des Inhalts der Regel, im Kern stets als Ausnahme von dem allgemeinen Rechtssatz "pacta sunt servanda". Einer Auseinandersetzung mit der clausula in dieser Weite bedarf es im vorliegenden Fall nicht.

a) Hier ist zu entscheiden, ob die genannte Regel von einer Verpflichtung befreit, die in einem Staatsvertrag zwischen zwei Ländern begründet worden ist, die Gliedstaaten des Deutschen Reiches der Verfassung von Weimar waren und von denen heute das eine Gliedstaat der Bundesrepublik Deutschland ist und das andere im Streit aus jenem Staatsvertrag als noch fortbestehend

BVerfGE 34, 216 (231):

fingiert wird und zwischen denen dieser Streit unter der Geltung des Grundgesetzes entstanden und zu entscheiden ist.

b) Die clausula rebus sic stantibus ist ungeschriebener Bestandteil des Bundesverfassungsrechts. Das innere Verhältnis des Bundesstaats, d. h. sowohl die staatsrechtlichen Beziehungen zwischen Bund und Ländern als auch die staatsrechtlichen Beziehungen zwischen den Gliedern des Bundesstaats, den Ländern der Bundesrepublik Deutschland, werden nach dem Recht des Grundgesetzes ausschließlich durch das geltende Bundesverfassungsrecht bestimmt. Insoweit ist kein Raum für die Anwendung von Völkerrecht. Für das Verhältnis Bund/Länder im Bundesstaat hat dies das Bundesverfassungsgericht schon in seinem Urteil vom 23. Oktober 1951 (BVerfGE 1, 14 [51]) entschieden. Dasselbe gilt auch für die dort offen gebliebene Frage, ob "ein das Verhältnis von Staaten zueinander regelnder Völkerrechtssatz innerhalb des Bundesstaats ... im Verhältnis von Land zu Land und im Bereich ihrer rechtlichen Gleichordnung angewendet werden" kann. Art. 25 GG bestimmt zwar allgemein etwas über das Verhältnis von Völkerrecht zu innerstaatlichem Recht, bietet aber keinen Ansatz, die verfassungsrechtliche Regelung der Beziehungen zwischen den Ländern, die sich aus ihrer gliedstaatlichen Stellung im Bundesstaat ergeben, zu modifizieren oder zu ergänzen. Schon der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich hat in seiner Entscheidung vom 29. Juni 1925 (Lammers/Simons, Bd. 1 S. 198) in einem ähnlichen Fall erkannt, "das deutsche Staatsrecht wird in Fragen, wie der hier vorliegenden, maßgebend allein beherrscht von der Tatsache der Verbindung der deutschen Bundesstaaten (Länder) zum Deutschen Reich und der für diese Verbindung gesetzten Normierung, der Reichsverfassung", und dann hinzugefügt, "wenn aber letztere, wie im Streitfalle, keinerlei Anhaltspunkte gibt, wie die entstandenen Streitfragen zu lösen sind, so wird der Schluß nicht von der Hand zu weisen sein, daß diejenige Rücksichtnahme auf die Interessen des Gegenkontrahenten eines Staatsvertrages, die im Völkerrecht jedem Staat zugemutet wird, auch im Verbande des Deutschen Reiches nicht als unbillig und

BVerfGE 34, 216 (232):

einer rechtlichen Grundlage entbehrend angesehen werden kann". Heute ist das Verhältnis der Länder im Bundesstaat zueinander lückenlos durch das Bundesverfassungsrecht geregelt, teils durch ausdrückliche Regelungen im Grundgesetz, teils durch den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens; dieser Grundsatz verpflichtet im Kern jedes Land, bei der Inanspruchnahme seiner Rechte die gebotene Rücksicht auf die Interessen der anderen Länder und des Bundes zu nehmen und nicht auf Durchsetzung rechtlich eingeräumter Positionen zu dringen, die elementare Interessen eines anderen Landes schwerwiegend beeinträchtigen. In diesem verfassungsrechtlichen Grundsatz wurzelt systematisch der ungeschriebene Satz von der clausula rebus sic stantibus, der auf staatsvertragliche Beziehungen zwischen den Gliedern der Bundesrepublik Deutschland einwirkt. Ihn für das deutsche Verfassungsrecht auszulegen, ist Sache des Bundesverfassungsgerichts.

c) Diese Auslegung ergibt: Der ungeschriebene Verfassungssatz von der clausula rebus sic stantibus schränkt die Regel des Staatsvertragsrechts "pacta sunt servanda" ein. Nur wenn sich die Verhältnisse, die im Zeitpunkt des Vertragsschlusses bestanden haben, mittlerweile grundlegend geändert haben und angesichts dieser Veränderung das Festhalten am Vertrag oder an einer Einzelvereinbarung innerhalb des Vertrags für den Verpflichteten unzumutbar geworden ist, ist Raum für seine Anwendung. Dabei bedarf es für die Bewertung "unzumutbar" auch der Berücksichtigung der Interessen des aus dem Vertrag oder der einzelnen Vertragsvereinbarung Berechtigten; sie können infolge der grundlegenden Veränderung der Verhältnisse an Gewicht verloren haben, in anderen Fällen aber auch an Bedeutung gewonnen haben. Die clausula entbindet nicht ohne weiteres von der unzumutbar gewordenen vertraglichen Verpflichtung oder gar von der Bindung an den Vertrag im Ganzen. Sie geht zunächst auf Anpassung des Vertrags an die veränderten Verhältnisse, u. U. also auf Milderung einer vertraglich übernommenen Verpflichtung und, wenn die inhaltliche Modifizierung einer vertraglich über

BVerfGE 34, 216 (233):

nommenen Leistung nicht möglich erscheint, auf einen Ausgleich in Geld, soweit dies zur Aufrechterhaltung des Gleichgewichts der im Vertrag vereinbarten Leistungen und Gegenleistungen nötig ist.

5. Nach dem dargelegten Inhalt der clausula im Staatsvertragsrecht der Bundesrepublik Deutschland steht die Rückkreisung der Stadt Neustadt im Zuge der bayerischen Gebietsreform durch die Verordnung vom 27. Dezember 1971 nicht mit der die Stadt Neustadt betreffenden Regelung im Staatsvertrag vom 14. Februar 1920 in Widerspruch:

a) Die Verhältnisse in der öffentlichen Verwaltung haben sich in Bayern (ebenso wie in den anderen Ländern) seit 1920 grundlegend geändert. Die kreisfreien Städte und die Landkreise bilden innerhalb des dreistufigen Verwaltungsaufbaus (Landkreis und kreisfreie Stadt, Regierungsbezirk, Staatsregierung als zentrale Verwaltungsspitze) die unterste gebietliche Verwaltungseinheit, in der Selbstverwaltung und Staatsverwaltung vereinigt sind. In den genannten Einheiten liegt der Schwerpunkt der inneren Verwaltung, sei es Vollzug der staatlichen Gesetze, sei es freie Leistungsverwaltung. Die Aufgaben, die dort zu leisten sind, haben an Bedeutung erheblich zugenommen (vor allem Polizei, modernes Schulwesen, Krankenhauswesen, Versorgung mit Strom, Gas und Wasser, Müllbeseitigung, Straßenbau, Bauwesen, Sozialhilfe, Sportanlagen, Erholungszentren, Gewerbe- und Industrieansiedlung, Planungswesen usf.). Alle diese Aufgaben werden heute anspruchsvoller gesehen, verlangen eine intensivere und schwierigere Bearbeitung, fordern deshalb besser organisierte Ämter, qualifiziertere Kräfte und höhere Mittel. Eine sinnvolle und wirtschaftliche Konzentration der Kräfte und der Mittel erzwingt die Bildung größerer Verwaltungseinheiten.

In die gleiche Richtung weist das Postulat, die Einräumigkeit der Verwaltung zu verwirklichen; das will heißen: Auch soweit Aufgaben nicht der Unterstufe der inneren Verwaltung überlassen sind, sondern durch Sonderverwaltungen erledigt werden, sollten sich die Verwaltungsräume nach Möglichkeit decken (An

BVerfGE 34, 216 (234):

passung der Bezirke der Gerichte erster Instanz, des örtlichen Zuständigkeitskreises eines Finanzamtes, eines Gesundheitsamtes, eines Vermessungsamtes an die Gebietsgrenzen der Landkreise und der kreisfreien Städte).

Vor allem für den Bereich der Selbstverwaltungsangelegenheiten ist eine untere Gebietskörperschaft nötig, die über ein Minimum an ausreichender Finanzkraft verfügt. Für Bayern ist unter diesen Gesichtspunkten für einen Landkreis als Richtzahl eine Einwohnerzahl von 80 000 und für kreisfreie Städte eine Richtzahl von 50 000 Einwohnern ermittelt worden (im Jahre 1920 war die entsprechende Richtzahl für kreisfreie Städte 5 000, im Jahre 1927 10 000). Diese Zahlen sind niedriger als in einer Reihe anderer Länder. Das hängt mit der Bevölkerungsdichte zusammen, die beispielsweise in Baden-Württemberg fast doppelt so hoch ist wie in Bayern (vgl. Allgemeine Begründung zur Gebietsreform in Bayern S. 103 f.).

Der neue Landkreis Coburg hat einschließlich der Stadt Neustadt rund 84 000 Einwohner, die Stadt Neustadt bei Coburg zählt nur rund 13 000 Einwohner. Würde sie aus dem neuen Landkreis Coburg herausgelöst werden, hätte er nur noch etwa 70 000 Einwohner.

Faßt man alle diese Überlegungen zusammen, dann ist evident, daß sich die Anforderungen an eine moderne Verwaltung heute gegenüber den Verhältnissen 1920 grundlegend geändert haben.

b) Eine gebietliche Neugliederung der Staatsverwaltung, wie sie mit der bayerischen Verordnung vom 27. Dezember 1971 verwirklicht worden ist, verträgt vernünftigerweise keine Ausnahme, die elementar dem mit der Reform verfolgten Zweck widerspricht. Die Richtwerte für die Größe der Landkreise und kreisfreien Städte sind zwar regelmäßig bei der konkreten Begrenzung des einzelnen Stadt- und Landkreises nur annäherungsweise zu erreichen. Es gibt Stadt- und Landkreise, die größer oder kleiner sind, als der Richtwert anstrebt. Das hängt mit einer Vielzahl von sachbezogenen Überlegungen zusammen, beispielsweise mit natürlichen Grenzen landschaftlicher und landsmannschaftlicher Zu

BVerfGE 34, 216 (235):

sammengehörigkeit, mit den existierenden Verkehrswegen, mit wirtschaftlichen Zusammenhängen, insbesondere mit Pendlerbewegungen zu Industriezentren. Solche nur annäherungsweise den Richtwerten entsprechende Größen der einzelnen Land- und Stadtkreise stellen aber keine echten Ausnahmen von der Regel dar. In Einzelfällen kann insbesondere die räumliche Umschreibung eines Stadtkreises erheblich von dem Regelwert abweichen, insbesondere, wenn er nach seiner Wirtschafts- und Steuerkraft - beispielsweise wegen dort angesiedelter Industrie oder einer dort ungewöhnlich hohen Dichte der übrigen gewerblichen Wirtschaft - in seiner Leistungsfähigkeit den größeren, dem Regelwert entsprechenden Stadtkreisen nahe oder gleich kommt. Das erklärt die Anomalie im Falle der kreisfreien Städte Rosenheim, Memmingen und Schwabach, von denen übrigens jede noch immer mehr als doppelt so groß ist wie Neustadt bei Coburg.

Neustadt mit nur 13 000 Einwohnern und einer unterdurchschnittlichen Wirtschaftskraft (im Vergleich mit den übrigen kreisfreien Städten) kann das nicht leisten, was künftig von kreisfreien Städten an Bewältigung von Aufgaben im eigenen Wirkungskreis und im übertragenen Wirkungskreis gefordert wird. Es ist aber ebenso unmöglich, daß der Staat bei allen seinen gesetzlichen Regelungen und bei der Handhabung seiner Kommunalaufsicht entsprechende Vorbehalte einplant, die nötig wären, um der besonderen Lage von Neustadt Rechnung zu tragen; dazu würden beispielsweise gehören besondere Finanzzuweisungen an Neustadt, damit den Bürgern dort der gleiche Standard gesichert werden könnte wie im übrigen Bayern, oder Organleihen und Zuständigkeitsverlagerungen von Neustadt bei Coburg weg auf andere Verwaltungsstellen. Daraus folgt aber, daß bei Erhaltung der Kreisfreiheit der Stadt Neustadt, wie im Vertrag vom 14. Februar 1920 zugesichert, Bayern gehindert wäre, für einen Teil seines Gebiets die fällige Reform der gebietlichen Neugliederung durchzuführen, also genötigt wäre, nicht nur für das Gebiet von Neustadt bei Coburg, sondern auch für den Landkreis Coburg, ein antiquiertes Sonderrecht aufrechtzuerhalten und auf eine ein

BVerfGE 34, 216 (236):

heitliche Verwaltungsorganisation innerhalb seines Staatsgebiets - auch eine Forderung der modernen Verwaltung! - zu verzichten.

Andererseits hat die Garantie heute für Neustadt bei Coburg überwiegend noch "ideelle" Bedeutung: Der traditionsbewußte Bürger - das hat die lebhafte Beteiligung und das eindrucksvolle Votum der Bevölkerung bei der durchgeführten Abstimmung dokumentiert - ist stolz auf die viele Jahrzehnte bewahrte Kreisfreiheit seiner Heimatstadt. Im Grunde aber ist die Kreisfreiheit für die Stadt heute unter den veränderten Verhältnissen zu einer Last geworden. Sie kann wirtschaftlich, finanziell und personell die Aufgaben, die einer kreisfreien Stadt künftig obliegen, wenn überhaupt ausreichend, dann nur unter besonderen Anstrengungen, bewältigen. Insofern hat sich die Bedeutung jener vertraglichen Garantie gegenüber früher erheblich verändert. Der Stadt muß heute mehr daran gelegen sein, innerhalb Bayerns den vergleichbaren bayerischen Gemeinden gleichbehandelt zu werden, als den Sonderstatus einer kreisfreien Stadt sich zu erhalten, der für sie eigentlich nicht mehr paßt und ihren Bürgern am Ende Nachteile bringt, weil sie den damit verbundenen - ständig wachsenden - Forderungen, Pflichten und Verantwortungen nicht voll gerecht werden kann.

Die Garantie in § 2 Satz 2 des Staatsvertrags, soweit sie sich auf Neustadt bei Coburg bezieht, ist also infolge der grundlegenden Änderung der Verhältnisse heute für den Bayerischen Staat unzumutbar geworden. Unter diesen Umständen ist der Bayerische Staat kraft der clausula rebus sic stantibus nicht mehr durch § 2 Satz 2 des Vertrags gehindert, seine Gebietsreform auch auf das ehemals Coburger Gebiet zu erstrecken und die bisher kreisfreie Stadt Neustadt in den Landkreis Coburg einzugliedern.

6. Dieser Rechtsstreit hätte sich erübrigt, wenn sich die für das Land Coburg Handlungsbefugten und die Bayerische Staatsregierung über eine Anpassung des Vertrags an die grundlegend veränderten Verhältnisse geeinigt hätten. Verhandlungen mit diesem Ziel, die nach dem dargelegten Inhalt der clausula rebus sic stan

BVerfGE 34, 216 (237):

tibus ernsthaft zu betreiben waren, sind - zuletzt in der mündlichen Verhandlung - gescheitert. Die Stadt Neustadt hatte u. a. 20 Millionen DM gefordert; die Bayerische Staatsregierung hat Leistungen in Höhe von rund 1,5 Millionen DM angeboten.

Nach der Art der vertraglichen Verpflichtung, von der der Bayerische Staat nun frei geworden ist, kommt in Anwendung der clausula rebus sic stantibus zur Aufrechterhaltung des Gleichgewichts der vertraglichen Leistungen und Gegenleistungen, innerhalb dessen die Zusicherung des § 2 Satz 2 des Vertrags von Anfang an eine nicht unerhebliche Bedeutung hatte, nur ein angemessener Ausgleich in Gestalt einer Geldleistung in Betracht. Dieser Ausgleich stellt weder einen Schadensersatz noch eine Entschädigung dar; für seine Bemessung bedarf es deshalb weder einer Berechnung noch einer Wertermittlung, sondern nur einer Schätzung, für die im konkreten Fall folgende Gesichtspunkte bedeutsam waren:

Die Umstellung vom Status einer kreisfreien Stadt auf den Status einer kreisangehörigen Gemeinde bringt - abgesehen von der ideellen Einbuße, die die Stadt erleidet - mindestens vorübergehend einige wirtschaftliche Nachteile mit sich: Die Umgliederung der Gemeindeverwaltung einschließlich der Auflösung oder Verkleinerung städtischer Amtsstellen, die nun nicht mehr oder nicht mehr im bisherigen Umfang erforderlich sind, und überflüssig gewordene Personallasten schlagen für Neustadt nachteilig zu Buch. Es wird auch der Zuzug, also die Entwicklung der Gemeinde, durch die Rückkreisung negativ beeinflußt werden und sich damit die wirtschaftliche Entwicklung der kleinen Stadt verlangsamen. Es ist schließlich abzusehen, daß die Initiativen und die Freiheit der Stadt, sich um die Ansiedlung neuer gewerblicher und industrieller Betriebe zu bemühen, eingeschränkt werden, weil darüber künftig in der Regel die Verwaltung des Landkreises entscheiden oder mitbestimmen wird. Für die Bürger der Stadt sind überdies in zahlreichen Angelegenheiten nicht mehr die städtischen Verwaltungsstellen, sondern die auswärtigen Behörden des Landkreises zuständig. In Berücksichtigung all dieser Um

BVerfGE 34, 216 (238):

stände erscheint als Ausgleich eine Geldleistung in Höhe von sechs Millionen DM angemessen. Eine solche Ablösung der vertraglichen Garantie ist andererseits dem Bayerischen Staat zumutbar.

Entsprechend der Dauer des Umstellungsprozesses und der allmählichen Verringerung der nachteiligen Auswirkungen der Rückkreisung der Stadt Neustadt erschien es angemessen zu bestimmen, daß drei Millionen DM aus dem Staatshaushalt 1973, zwei Millionen DM aus dem Staatshaushalt 1974 und eine Million DM aus dem Staatshaushalt 1975 an die Stadt Neustadt bei Coburg zu zahlen sind. Um Zweifel auszuschließen, ist klarzustellen, daß diese Leistungen nicht auf Förderungsmaßnahmen oder Zuweisungen des Staates anrechenbar sind, die nach allgemeinen Vorschriften oder Grundsätzen bayerischen Gemeinden vom Staat zu gewähren sind oder gewährt werden können.

Daß das Bundesverfassungsgericht in einer Verfassungsstreitigkeit der vorliegenden Art auch kompetent ist, zu einer Geldleistung zu verurteilen, ergibt sich aus § 72 Abs. 1 Nr. 3 BVerfGG.

Die Entscheidung zur Höhe der Geldleistung ist mit fünf Stimmen gegen eine Stimme ergangen; im übrigen ist die Entscheidung im Tenor und in den Gründen einstimmig ergangen.

Seuffert, Dr. Rupp, Dr. Geiger, Hirsch, Dr. Rinck, Dr. Rottmann

BVerfG, 14.05.1968 - 2 BvR 544/63

Redaktion — Mon, 17 Dec 2012 16:42:39 +0000

Daten

Fall:

Kriegsfolgelasten II

Fundstellen:

BVerfGE 23, 288; BStBl II 1968, 636; DB 1968, 1428; DB 1968, 1444; DÖV 1968, 647; DVBl 1968, 697; MDR 1968, 903; NJW 1968, 1667

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

14.05.1968

Aktenzeichen:

2 BvR 544/63

Entscheidungstyp:

Beschluss

Richter:

Seuffert, Henneka, Leibholz, Geller, v. Schlabrendorff, Rupp, Geiger, Kutscher

Instanzen:

FG Niedersachsen, 25.04.1958 - VI (1b) 159/57
BFH, 26.04.1963 - III 237/58 U

Stichwörter:

Vermögensabgabe - Heranziehung von Ausländern

Zur Frage der Heranziehung von Ausländern zur Vermögensabgabe.

Literaturverzeichnis

Externe Literatur:

Hofmann, Reiner: Art. 25 GG und die Anwendung völkerrechtswidrigen ausländischen Rechts, ZaöRV 1989, 41

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 23, 288

Paginierung:

BVerfGE 23, 288 (288):

1. Es gibt keine allgemeine Regel des Völkerrechts (Art. 25 GG), die es verbietet, Ausländer zur Deckung der Folgelasten eines Krieges zu besteuern.

2. a) Eine Vorlage an das BVerfG nach Art. 100 Abs. 2 GG ist bereits dann geboten, wenn das erkennende Gericht

BVerfGE 23, 288 (289):

bei Prüfung der Frage, ob und mit welcher Tragweite eine allgemeine Regel des Völkerrechts gilt, auf ernstzunehmende Zweifel stößt, und nicht nur dann, wenn das Gericht selbst Zweifel hat.

b) Ernstzunehmende Zweifel bestehen dann, wenn das Gericht abweichen würde von der Meinung eines Verfassungsorgans oder von den Entscheidungen hoher deutscher, ausländischer oder internationaler Gerichte oder von den Lehren anerkannter Autoren der Völkerrechtswissenschaft.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 14. Mai 1968

-- 2 BvR 544/63 --

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde 1. der Frau .. 2. des Herrn .. 3. der Frau .. 4. des Herrn .. 5. des Herrn .. - Erben und Erbeserben nach dem verstorbenen .... - Bevollmächtigte: Rechtsanwalt .., Rechtsanwalt .., gegen das Urteil des Bundesfinanzhofs vom 26. April 1963 -- III 237/58 U -, das Urteil des Niedersächsischen Finanzgerichts vom 25. April 1958 -- VI (1 b) 159/57 -, die Einspruchsentscheidung des Finanzamts Braunschweig-Stadt vom 15. Februar 1957 -- Rechtsmittelliste Nr. 42 VA -- und den Vermögensabgabebescheid des Finanzamts Braunschweig-Stadt vom 27. April/11. Mai 1956 -- Steuernummer 69/493 -.

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe:

A. -- I.

Der am 27. Februar 1966 verstorbene Beschwerdeführer war finnischer Staatsangehöriger und hatte seinen Wohnsitz in Finnland. Er ist für seinen in Braunschweig belegenen Grundbesitz als beschränkt Abgabepflichtiger nach § 17 des Lastenausgleichsgesetzes (LAG) zur Vermögensabgabe veranlagt worden. Einspruch und Berufung gegen die Veranlagung waren erfolglos, ebenso seine Rechtsbeschwerde, die der Bundesfinanzhof durch Urteil vom 26. April 1963 (BStBl. III S. 413 ff.) als unbegründet zurückgewiesen hat. Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen dieses Urteil, gegen das Berufungsurteil des Niedersächsi

BVerfGE 23, 288 (290):

schen Finanzgerichts und gegen die zugrunde liegenden Bescheide des Finanzamts Braunschweig-Stadt: die Auferlegung der Vermögensabgabe sei unter anderem deshalb ungerechtfertigt, weil eine allgemeine Regel des Völkerrechts verbiete, die Folgelasten eines völkerrechtswidrigen Angriffskrieges auf Ausländer abzuwälzen.

Die Verfassungsbeschwerde ist von den Erben und Erbeserben fortgeführt worden.

II.

1. Art. 6 Abs. 1 des Zehnten Teils des Vertrages zur Regelung aus Krieg und Besatzung entstandener Fragen (Überleitungsvertrag) vom 26. Mai 1952/23. Oktober 1954 (BGBl. 1955 II S. 405 [444]; künftig: ÜbV Teil X) lautet:

Bis zur endgültigen Regelung der sich aus dem Krieg ergebenden Ansprüche gegen Deutschland sind die in Abs. (2) dieses Artikels näher bestimmten Personen und ihr Vermögen von allen Sondersteuern, -abgaben oder -auflagen befreit, die sich tatsächlich auf das Vermögen auswirken und zu dem besonderen Zweck auferlegt werden, Lasten zu decken, die sich aus dem Kriege oder aus Reparationen oder Restitutionen an eine der Vereinten Nationen ergeben.

Art. 6 Abs. 2 Satz 1 ÜbV Teil X bestimmt:

Wird eine solche Steuer, Abgabe oder Auflage nur zu einem Teil für die in Absatz 1 dieses Artikels bezeichneten Zwecke erhoben, so richtet sich die zu gewährende Befreiung grundsätzlich danach, in welchem Ausmaß die Steuern, Abgaben oder Auflagen den genannten Zwecken dienen.

Art. 6 Abs. 2 Satz 2 ÜbV Teil X sowie die sich anschließenden Bestimmungen des Artikels treffen eine Sonderregelung für die "besonderen Fälle" der Abgaben nach dem Soforthilfegesetz und nach dem Lastenausgleichsgesetz. Diese Sonderregelung geht im wesentlichen dahin, daß den Begünstigten eine zeitlich bemessene, also teilweise Befreiung von der Vermögensabgabe gewährt wird. Sie sind auf sechs Jahre, also bis zum 31. März 1955, von der Vermögensabgabe befreit. Da die Vermögensabgabe (unter Einschluß der Soforthilfeabgabe) 30 Jahre lang erhoben wird, entspricht die Befreiung für sechs Jahre einer Befreiung von einem

BVerfGE 23, 288 (291):

Fünftel der gesamten Vermögensabgabe. Für die übrigen Abgaben nach dem Lastenausgleichsgesetz (Hypothekengewinnabgabe und Kreditgewinnabgabe) sind in Art. 6 ÜbV Teil X Vergünstigungen nicht vorgesehen.

Die §§ 26, 56 und 56 a LAG entsprechen den Bestimmungen von Art. 6 ÜbV Teil X.

2. Art. 6 ÜbV Teil X begünstigt lediglich die Staatsangehörigen der Vereinten Nationen, deren juristische Personen sowie in gewissem Umfang Rückerstattungsberechtigte (Art. 6 Abs. 2 Satz 2a bis c). Nach Art. 9 ÜbV Teil X ist maßgebend für die Bedeutung des Ausdrucks "Vereinte Nationen" das AHK-Gesetz Nr. 54 vom 31. Mai 1951 (ABlAHK S. 915). Danach gehören - von hier nicht interessierenden weiteren Fällen abgesehen - zu den Vereinten Nationen nur die in einer Anlage zum Gesetz aufgeführten Staaten. Finnland ist in der Anlage zum AHK-Gesetz Nr. 54 nicht aufgeführt.

3. a) Die Regelung von Art. 6 ÜbV Teil X ist von vier Staaten, nämlich der Bundesrepublik Deutschland, den Vereinigten Staaten von Amerika, Großbritannien und Frankreich vereinbart worden. Die Regelung soll aber zugunsten der Staatsangehörigen von rund 50 Staaten wirken, die in der Anlage zum AHK-Gesetz Nr. 54 aufgezählt sind.

b) Ausdrücklich anerkannt haben die in Teil X des Überleitungsvertrages getroffenen Abmachungen sieben Staaten, die gemäß Art. 17 Abs. 2 der Satzung der Schiedskommission für Güter, Rechte und Interessen in Deutschland (Anhang zum Überleitungsvertrag) dieser Satzung beigetreten sind (vgl. Art. 12 ÜbV Teil X). Der Beitritt hat nach Art. 17 Abs. 3 der Satzung zur Folge, daß der beitretende Staat voll als Partei u. a. des im Teil X des Überleitungsvertrags enthaltenen Übereinkommens zwischen den Unterzeichnerstaaten gilt.

Der Satzung der Schiedskommission sind folgende Staaten beigetreten:

Italien, die Niederlande und Griechenland: Bekanntmachung vom 20. Dezember 1955 (BGBl. II S. 1136);

BVerfGE 23, 288 (292):

Belgien: Bekanntmachung vom 23. Mai 1956 (BGBl. II S. 598);

Luxemburg: Bekanntmachung vom 24. Mai 1958 (BGBl. II S. 128);

Norwegen: Bekanntmachung vom 26. Oktober 1958 (BGBl. II S. 570);

Dänemark: Bekanntmachung vom 28. März 1961 (BGBl. II S. 460).

c) Anerkannt haben die in Art. 6 ÜbV Teil X getroffene Regelung auch diejenigen Staaten, die ihren Staatsangehörigen durch besondere Verträge mit der Bundesrepublik Deutschland "beim Lastenausgleich die gleiche Behandlung, wie sie den Angehörigen der meistbegünstigten Nation auf diesem Gebiet zusteht", gesichert haben.

Es handelt sich um folgende Abkommen und Verträge:

Abkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Schweizerischen Eidgenossenschaft zum deutschen Lastenausgleich vom 26. August 1952 (Vertragsgesetz vom 7. März 1953, BGBl. II S. 15), Art. 1;

Abkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Königreich Schweden zum deutschen Lastenausgleich vom 22. März 1956 (Vertragsgesetz vom 23. Juli 1956, BGBl. II S. 811), Art. 1;

Abkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Portugiesischen Republik über deutsche Vermögenswerte in Portugal vom 3. April 1958 (Vertragsgesetz vom 25. März 1959, BGBl. II S. 264), Art. 8;

Abkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und Spanien über gewisse Auswirkungen des zweiten Weltkrieges vom 8. April 1958 (Vertragsgesetz vom 25. März 1959, BGBl. II S. 245), Art. 4;

Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Österreich zur Regelung von Schäden der Vertriebe

BVerfGE 23, 288 (293):

nen, Umsiedler und Verfolgten, über weitere finanzielle Fragen und Fragen aus dem sozialen Bereich vom 27. November 1961 - Finanz- und Ausgleichsvertrag - (Vertragsgesetz vom 21. August 1962, BGBl. II S. 1041), Art. 19.

III.

Die Verfassungsbeschwerde wird im einzelnen wie folgt begründet:

1. Die Beschwerdeführer seien in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG verletzt.

Nach § 17 LAG seien Ausländer mit ihrem in der Bundesrepublik Deutschland einschließlich Berlin belegenen Vermögen zur Vermögensabgabe heranzuziehen. Die Sonderregelung des § 56 a LAG zugunsten von Staatsangehörigen der Vereinten Nationen komme für die Beschwerdeführer nicht zum Zuge. Die Vermögensabgabe sei dazu bestimmt, einen Ausgleich der Kriegsfolgen des zweiten Weltkriegs zu schaffen, der von Deutschland als völkerrechtswidriger Angriffskrieg begonnen worden sei. Das habe der Bundesfinanzhof nicht gewürdigt. Nach einer allgemeinen Regel des Völkerrechts im Sinne von Art. 25 GG sei ein Staat, der einen völkerrechtswidrigen Angriffskrieg geführt hat, nicht berechtigt, die Folgen des von ihm begangenen völkerrechtlichen Delikts - auch nicht teilweise - auf solche Personen abzuwälzen, die außerhalb seiner staatsrechtlichen Organisation stehen, d. h. auf Nichtstaatsangehörige. Finnland habe sich bei seiner Kriegsfolgenregelung streng an diese Völkerrechtsregel gehalten. Art. 6 Abs. 1 ÜbV Teil X konkretisiere diesen allgemeinen Satz für einen bestimmten Sachverhalt, habe also im Grunde nur deklaratorische Bedeutung.

Finnland gehöre weder zu den Unterzeichnerstaaten des Überleitungsvertrags noch sei es der Satzung der Schiedskommission beigetreten, noch bestünden vertragliche Vereinbarungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und Finnland über die

BVerfGE 23, 288 (294):

Vermögensabgabe. Die allgemeine Völkerrechtsregel könne deshalb hier nicht durch vertragliche Vereinbarungen verdrängt worden sein.

Die Beschwerdeführer haben ein Gutachten von Professor Dr. Seidl-Hohenveldern vorgelegt. Dieses Gutachten kommt zu dem Ergebnis, die Vermögensabgabe sei für die Zwecke ihrer völkerrechtlichen Einordnung als sozialreformatorische Maßnahme und nicht als Steuer anzusehen. Das Lastenausgleichsgesetz strebe eine Umschichtung von Vermögen an; durch die Vermögensabgabe würden 50 v.H. des Vermögens nach dem Stande vom 21. Juni 1948 ohne Entschädigung enteignet, was einer Konfiskation gleichkomme. Ein derartiger Eingriff sei nach den völkerrechtlichen Regeln über den Schutz des Privateigentums, die weiter reichten als Art. 14 GG, unzulässig.

Sollte jedoch die Vermögensabgabe völkerrechtlich als Steuer angesehen werden, so greife die allgemeine Regel des Völkerrechts ein, die es verbiete, Kriegs- und Kriegsfolgelasten eines völkerrechtswidrigen Angriffskrieges auf Ausländer abzuwälzen. Diese Regel, die vorrangig geltendes Bundesrecht sei, verdränge § 17 LAG, soweit diese Vorschrift Ausländer der beschränkten Abgabepflicht unterwerfe. Werde § 17 LAG dennoch angewandt, so liege darin ein Verstoß gegen das Grundrecht der Beschwerdeführer auf freie Entfaltung ihrer Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG).

2. Das angefochtene Urteil des Bundesfinanzhofs verstoße aus mehreren Gründen gegen Art. 3 GG.

a) Es sei sachwidrig und mit der Gerechtigkeitsidee nicht vereinbar, daß Ausländer und die Staatsangehörigen des Staates, der die Folgen eines völkerrechtswidrigen Angriffskrieges auszugleichen habe, ohne Unterschied zur Vermögensabgabe herangezogen werden. § 17 LAG enthalte insofern eine "Nichtdifferenzierung", die mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar sei.

b) Art. 3 Abs. 1 GG sei ferner deshalb verletzt, weil die in Art. 6 ÜbV Teil X und §§ 26, 56, 56 a LAG vorgesehenen Vergünstigungen nur den Angehörigen der Vereinten Nationen ge

BVerfGE 23, 288 (295):

währt würden sowie den Staatsangehörigen der Staaten, die der Satzung der Schiedskommission beigetreten oder mit denen besondere Abkommen geschlossen worden seien. Dadurch werde innerhalb der Gruppe der Ausländer eine Teilgruppe ungerechtfertigt schlechter gestellt.

c) Ausländer seien beim Lastenausgleich auf der Leistungs- und der Abgabenseite gegenüber Deutschland unmittelbar oder mittelbar in mindestens fünf Punkten diskriminiert:

"Vertriebene" seien gemäß § 11 LAG nur Deutsche. Ausländer erhielten demnach keinen Ersatz für Vertreibungsschäden. Bei der Vertreibung aus den deutschen Ostgebieten sei aber bei der Liquidation der Vermögenswerte kein Unterschied gemacht worden zwischen Vermögen von deutschen und nichtdeutschen Staats- oder Volkszugehörigen.

Ohne Rücksicht auf die Staatszugehörigkeit würden unbeschränkt Vermögensabgabepflichtige nach § 16 Abs. 1 Satz 1 LAG mit ihrem Gesamtvermögen zur Vermögensabgabe herangezogen, also mit dem Inlands- und dem Auslandsvermögen. Die Berücksichtigung des Auslandsvermögens treffe vorwiegend unbeschränkt abgabepflichtige Ausländer.

Beschränkt wie unbeschränkt Abgabepflichtige erhielten nach der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs (Urteil vom 14. Juni 1963 - III 105/60 U -, BStBl. III S. 447) keine Ermäßigung der Vermögensabgabe wegen Kriegsschäden gemäß §§ 39, 47 Abs. 3 LAG, wenn sie Angaben über ihr ausländisches Vermögen verweigerten. Diese Gesetzesanwendung treffe vorwiegend Ausländer.

Der Freibetrag gemäß § 29 Abs. 1 LAG und die Familienermäßigung gemäß § 53 LAG stünden beschränkt Abgabepflichtigen nicht zu. Hierdurch seien vorwiegend Ausländer betroffen.

d) Die Regelung des Lastenausgleichsgesetzes habe den verstorbenen Beschwerdeführer ... auch wegen seiner Heimat diskriminiert. Der Begriff "Heimat" meine nicht nur die örtliche Beziehung zur Umwelt oder die Ansässigkeit, sondern auch die

BVerfGE 23, 288 (296):

landsmannschaftliche Zugehörigkeit und damit die Staatsangehörigkeit. Auch Art. 3 Abs. 3 GG sei deshalb verletzt.

3. Liege ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz vor, so sei nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs auch die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG verletzt.

4. Bereits im Verfahren vor dem Bundesfinanzhof sei vorgetragen worden, daß eine Vorlage gemäß Art. 100 Abs. 2 GG erfolgen müsse, wenn ein Prozeßbeteiligter begründete Zweifel an dem Bestehen und der unmittelbaren Geltung einer allgemeinen Völkerrechtsregel habe. Solche Zweifel seien geäußert und demzufolge eine Vorlage gemäß Art. 100 Abs. 2 GG beantragt worden. Der Bundesfinanzhof vertrete jedoch in dem mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Urteil die Ansicht, eine Vorlagepflicht nach Art. 100 Abs. 2 GG bestehe nur dann, wenn dem Gericht zweifelhaft sei, ob eine Regel des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts ist. Solche Zweifel habe der Bundesfinanzhof nicht gehabt und infolgedessen eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht unterlassen. Damit habe der Bundesfinanzhof den verstorbenen Beschwerdeführer ... seinem gesetzlichen Richter entzogen.

Der Bundesfinanzhof sei nicht zuständig gewesen, darüber zu befinden, ob es die allgemeine Regel des Völkerrechts gebe, auf die der Beschwerdeführer sich berufen habe. Die Frage, ob diese Regel bestehe oder nicht, sei eine verfassungsrechtliche Frage, deren Entscheidung durch Art. 100 Abs. 2 GG ausschließlich dem Bundesverfassungsgericht vorbehalten sei; einen anderen gesetzlichen Richter zur Entscheidung dieser Frage gebe es nicht.

Die Eigenart des Verfahrens nach Art. 100 Abs. 2 GG habe zur Folge, daß seine Voraussetzungen andere seien als die des Normenkontrollverfahrens nach Art. 100 Abs. 1 GG. Weil nur das Bundesverfassungsgericht kompetent sei zu entscheiden, ob eine allgemeine Regel des Völkerrechts bestehe und Bestandteil des Bundesrechts geworden sei, werde die Vorlage schon bei Zweifelhaftigkeit einer solchen Regel erforderlich. Gemeinsam sei den Absätzen 1 und 2 des Art. 100 GG nur, daß beide eine

BVerfGE 23, 288 (297):

Kompetenzsperre errichteten. Die Sperre des Art. 100 Abs. 1 GG setze ein, nachdem sich der Richter eine Überzeugung gebildet habe, die Sperre des Art. 100 Abs. 2 GG werde schon wirksam, bevor der Richter durch Prüfung der Zweifel zu einer Überzeugung gelange. Es genügten auch Zweifel, die von einem Beteiligten geltend gemacht würden.

Es habe einen tieferen Sinn, daß in Art. 100 Abs. 2 GG eine Verfahrensregel mit Verfassungskraft ausgestattet sei. Das Grundgesetz konstituiere eine Rangordnung der Normen dergestalt, daß die Verfassung nicht nur Recht höheren Ranges sei, sondern auch aus anderer Quelle fließe als die Gesetze. Dieser Ranghierarchie der Normen entspreche eine Kompetenzhierarchie der Rechtsprechungsorgane; nicht jedes Gericht sei kompetent, jedes Recht zu finden. Deshalb ordne Art. 100 GG Kompetenzsperren an. Art. 100 Abs. 2 GG ordne den Kompetenzrang für die innerstaatlich und völkerrechtlich entstandenen Normen. Die allgemeinen Regeln des Völkerrechts seien mindestens ranggleich mit dem Grundgesetz.

Art. 25 GG gehöre zu den staatsgestaltenden Grundwertentscheidungen, für deren Auswirkungen eine einheitliche Rechtsprechung gewährleistet sein müsse. Die Rechtsprechung nach Art. 25 GG in Verbindung mit Art. 100 Abs. 2 GG sei Jurisdiktion über Recht mit Verfassungsrang. Bei völkerrechtlich gewachsenem Recht ersetze die Verifikation durch das Bundesverfassungsgericht gewissermaßen das Gesetzgebungsverfahren. Die dazu erforderliche Ermittlungsarbeit könne in der Regel nicht ohne die Mitwirkung der anderen Verfassungsorgane und der wissenschaftlichen Institutionen geleistet werden.

Die im Verfahren vor dem Bundesfinanzhof vorgetragene Ansicht, eine allgemeine Regel des Völkerrechts stehe der Abgabepflicht entgegen, sei durch das Gutachten von Professor Dr. Seidl- Hohenveldern glaubhaft gemacht worden. Nach der Ächtung des Krieges durch den Briand-Kellog-Pakt müsse vermutet werden, daß sich die behauptete Regel in den letzten Jahrzehnten durchgesetzt habe. Der Bundesfinanzhof sei deshalb zur Vorlage an das

BVerfGE 23, 288 (298):

Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 2 GG verpflichtet gewesen und habe durch die Unterlassung der Vorlage gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen.

5. Schließlich habe der Bundesfinanzhof auch den Anspruch auf rechtliches Gehör mißachtet.

Der Bundesfinanzhof habe das Gutachten des Professor Seidl- Hohenveldern verkannt. Das wäre nicht geschehen, hätte der Bundesfinanzhof den Gutachter auch in der mündlichen Verhandlung gehört. Auf Anfrage habe der Bundesfinanzhof am 11. April 1963 erklärt, daß er eine Anwesenheit des Gutachters in der mündlichen Verhandlung nicht für erforderlich halte. Zu diesem Zeitpunkt sei den Beteiligten noch unbekannt gewesen, daß der Bundesfinanzhof bereits in anderer Sache durch Urteil vom 1. März 1963 (BStBl. III S. 300) gegen die Auffassung des Gutachters entschieden hatte. Diese Verfahrensweise verletze den Anspruch auf rechtliches Gehör.

IV.

Für die Bundesregierung hat sich der Bundesminister der Finanzen wie folgt geäußert:

1. Eine allgemeine Regel des Völkerrechts stehe der Heranziehung von Ausländern zur Vermögensabgabe nach dem Lastenausgleichsgesetz nicht entgegen; das habe der Bundesfinanzhof in dem angegriffenen Urteil vom 26. April 1963 und in dem darin angeführten Urteil vom 1. März 1963 zu Recht dargelegt. Die Vermögensabgabe sei innerstaatlich bereits durch Art. 106 Abs. 1 Nr. 5 GG als Steuer qualifiziert. Auch völkerrechtlich sei sie als Steuer anzusehen.

Eine allgemeine Völkerrechtsregel, die die Heranziehung von Ausländern zur Deckung von Kriegsfolgelasten verbiete, lasse sich weder aus dem Kontributionsverbot mit Gültigkeit für die Folgelasten jedweden Krieges herleiten noch gelte eine solche Regel für die Folgelasten eines völkerrechtswidrigen Angriffskrieges. Ein Angriffskrieg könne als Völkerrechtsdelikt zwar Entschädigungs- oder Wiedergutmachungsansprüche auslösen. Er

BVerfGE 23, 288 (299):

könne aber schwerlich kraft Völkerrechts innerstaatliche Wirkung in Form individueller Steuerfreiheit begründen.

2. Das Lastenausgleichsgesetz enthalte keine Diskriminierung der Ausländer. Es sei ein allgemeiner Grundsatz des deutschen Steuerrechts, zwischen unbeschränkter und beschränkter Steuerpflicht zu unterscheiden. Auf die Staatsangehörigkeit komme es dabei nicht an. Ausländer seien deshalb durch Sonderregelungen für beschränkt Abgabepflichtige nicht diskriminiert.

3. Aus Art. 14 GG könnten gegen die Vermögensabgabe Bedenken nicht hergeleitet werden, da die Vermögensabgabe in Art. 106 Abs. 1 Nr. 5 GG vorgesehen sei. Die völkerrechtlichen Grenzen des sogenannten Steuervorbehalts seien nicht überschritten. Das abgabepflichtige Vermögen werde in einem Tilgungszeitraum von 27 Jahren - je nach der Art des Vermögens - jährlich nur mit 2,2 bis 3,4 v. H. seines Wertes belastet. Das Lastenausgleichsgesetz enthalte auch keine sozialreformatorischen Maßnahmen; ihm fehle ein sozialistischer oder sozialreformatorischer Gestaltungswille.

4. Eine Gegenüberstellung von Art. 100 Abs. 1 GG und 100 Abs. 2 GG könne nicht zur Begründung der Auffassung herangezogen werden, Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG sei verletzt. Art. 100 Abs. 2 GG müsse im Zusammenhang mit Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG und Art. 126 GG gesehen werden, in denen ebenfalls die Behebung von Meinungsverschiedenheiten und Zweifeln der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts anvertraut sei. In Art. 100 Abs. 2 GG komme als Besonderheit lediglich hinzu, daß diese Zweifel in einem Rechtsstreit bestehen müßten. Wenn auch die Entscheidung darüber, ob eine Regel des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts sei, große Bedeutung habe, so sei doch zu berücksichtigen, daß die Entscheidung über die Aussetzung eines Verfahrens nach allen geltenden Verfahrensordnungen in der Hand des erkennenden Gerichts liege. Auch die Auslegung, die das Bundesverfassungsgericht dem Art. 126 GG in Verbindung mit § 86 Abs. 2 BVerfGG gegeben habe, spreche für die Auffassung des Bundesfinanzhofs.

BVerfGE 23, 288 (300):

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.

1. Eine Verfassungsbeschwerde kann zwar nicht unmittelbar auf die Verletzung von Art. 25 GG gestützt werden (BVerfGE 6, 389 [440]; 18, 441 [451]). Mit ihr kann jedoch geltend gemacht werden, daß Vorschriften des Lastenausgleichsgesetzes, die zur Zahlung von Vermögensabgabe verpflichten, zu einer allgemeinen Regel des Völkerrechts in Widerspruch stehen und von dieser verdrängt werden. Wegen Art. 25 GG gehört es zur verfassungsmäßigen Ordnung, daß bei der Gestaltung und Anwendung des Bundesrechts den durch Art. 25 GG in das Bundesrecht inkorporierten allgemeinen Regeln des Völkerrechts Rechnung getragen wird. Ein Bundesgesetz, das mit einer solchen Regel kollidiert, ist deshalb keine rechtswirksame Besteuerungsgrundlage und vermag die durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleisteten Rechte der Beschwerdeführer nicht zu beschränken (vgl. BVerfGE 6, 32 [41]; 6, 389 [432 f., 440]; 7, 111 [119]; 9, 3 [11]).

2. Die Verfassungsbeschwerde ist nach dem Tode des Beschwerdeführers ... von seinen Erben und nach dem Tode eines dieser Erben auch von dessen Erben fortgeführt worden. Insofern bestehen gegen die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde jedoch keine Bedenken. Es geht um finanzielle Ansprüche (vgl. BVerfGE 17, 86 [90 f.]).

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht begründet.

Es gibt keine allgemeine Regel des Völkerrechts, die es verbietet, Ausländer für ihr in der Bundesrepublik Deutschland belegenes Vermögen zur Vermögensabgabe nach dem Lastenausgleichsgesetz heranzuziehen.

1. Die Vermögensabgabe ist kein völkerrechtswidriger konfiskatorischer Zugriff auf Vermögen im Zuge einer Sozialreform, sondern eine Steuer.

BVerfGE 23, 288 (301):

a) Nach § 1 LAG ist Ziel des Lastenausgleichs

die Abgeltung von Schäden und Verlusten, die sich infolge der Vertreibungen und Zerstörungen der Kriegs- und Nachkriegszeit ergeben haben, sowie die Milderung von Härten, die infolge der Neuordnung des Geldwesens ... eingetreten sind...

Nach § 4 LAG werden als Ausgleichsleistungen gewährt:

1. Hauptentschädigung,

2. Eingliederungsdarlehen,

3. Kriegsschadenrente,

4. Hausratsentschädigung,

5. Wohnraumhilfe,

6. Leistungen aus dem Härtefonds,

7. Leistungen auf Grund sonstiger Förderungsmaßnahmen,

8. Entschädigung im Währungsausgleich für Sparguthaben Vertriebener,

9. Entschädigung nach dem Altsparergesetz,

10. Darlehen ... zur verstärkten Förderung der Flüchtlingssiedlung

...

Danach dienen die nach dem Lastenausgleichsgesetz aufgebrachten Mittel verschiedenen Zwecken, nämlich einerseits der Abgeltung von aus dem Krieg herrührenden Schäden, andererseits der Milderung sozialer Härten für die vom Krieg und der Neuordnung des Geldwesens besonders betroffenen Bevölkerungsteile, insbesondere also der sozialen und wirtschaftlichen Eingliederung der aus ihrer Heimat Vertriebenen. Mit beiden Zwecken dient der Lastenausgleich der Verwirklichung größerer sozialer Gerechtigkeit.

Es ist offensichtlich, daß der Lastenausgleich, soweit er der Abgeltung von Kriegsschäden unter sozialen Gesichtspunkten dient, eine Umgestaltung der Sozialordnung nicht zum Ziel hat. Aber auch insofern, als mit dem Lastenausgleich das Ziel verfolgt wird, soziale Härten zu mildern und insbesondere die Millionen aus ihrer Heimat Vertriebenen sozial und wirtschaftlich einzugliedern, stellt sich der Lastenausgleich nicht als sozialreformatorische Maßnahme dar und verfolgt nicht das Ziel, durch Umschichtung von Vermögen die soziale Ordnung umzugestalten. Der Lastenausgleich dient vielmehr der Erhaltung und Sicherung der

BVerfGE 23, 288 (302):

bestehenden Sozial- und Wirtschaftsordnung, indem er Maßnahmen zur Eingliederung der vom Krieg und von der Währungsreform besonders betroffenen Kreise in diese Sozial- und Wirtschaftsordnung vorsieht. Die Maßnahmen des Lastenausgleichs haben konservativen Charakter; sozialreformatorische Züge sind ihnen fremd. Sie dienen damit nicht zuletzt der Erhaltung des Eigentums in seinem wirtschaftlichen Wert und seiner Verwertbarkeit.

Es kann nicht berechnet, sondern nur pauschal geschätzt werden, in welchem Verhältnis zueinander die durch die Vermögensabgabe aufgebrachten Mittel stehen, die für den einen und die für den anderen mit dem Lastenausgleich verfolgten Zweck verwendet werden. Wie die Schiedskommission für Güter, Rechte und Interessen in Deutschland in ihrem Urteil vom 23. März 1962 im Fall Gilis (Entscheidungen der Schiedskommission, Band V, Seite 40) zu Recht festgestellt hat, geht Art. 6 ÜbV Teil X davon aus, daß ein Fünftel der Mittel dem Zweck dient, die aus dem Krieg herrührenden Schäden abzugelten, vier Fünftel hingegen der Milderung sozialer Härten. Die Schiedskommission hat in diesem Urteil unter Verwertung der ihr vorliegenden Materialien der Unterzeichnerstaaten zu Art. 6 ÜbV Teil X ausführlich die Umstände dargelegt, die es unmöglich machen, die den verschiedenen Zwecken dienenden Anteile genau zu bestimmen. In der Entscheidung heißt es, die Schiedskommission lege Wert darauf, diese Umstände hervorzuheben, "um zu zeigen, wie klug die Unterzeichnerstaaten handelten, als sie einen Pauschalsatz von 20% für die aus dem Krieg herrührenden Schäden und einen solchen von 80% für diejenigen Schäden anerkannten, die Folgen sozialer Härten sind ..." (aaO, S. 63).

Weder mit der Abgeltung von Kriegsschäden noch mit der Milderung sozialer Härten für die vom Krieg und von der Neuordnung des Geldwesens besonders betroffenen Bevölkerungsteile verfolgt der Lastenausgleich sozialreformatorische Ziele.

b) Die Abgaben nach dem Lastenausgleichsgesetz, also auch die Vermögensabgabe, sind völkerrechtlich als Steuern zu qualifizie

BVerfGE 23, 288 (303):

ren. Das ergibt sich aus Art. 6 ÜbV Teil X sowie aus weiteren internationalen Vereinbarungen, die im Verhältnis der Bundesrepublik Deutschland zu zahlreichen Staaten verbindlich sind.

Das Urteil der Schiedskommission vom 23. März 1962 geht zu Recht davon aus, daß die Lastenausgleichsabgaben nach Art. 6 ÜbV Teil X als Steuern anzusehen sind. Art. 6 Abs. 1 betreffe Steuern, die ausdrücklich zu dem Zweck auferlegt werden, Lasten zu decken, die sich aus dem Krieg oder aus Reparationen oder Restitutionen ergeben. Art. 6 Abs. 2 betreffe die "gemischten Zwecken" dienenden Abgaben. Art. 6 Abs. 2 Satz 1 sei eine notwendige Ergänzung von Absatz 1; hingegen diene Absatz 2 Satz 2 lediglich der Durchführung von Satz 1 und regle dessen positive Auswirkungen für den besonderen Fall des Lastenausgleichs, dessen Abgaben einerseits der Abgeltung von Kriegsschäden, andererseits dem Ausgleich sozialer Härten, insbesondere zugunsten der Vertriebenen, dienten (aaO, S. 59).

Das Urteil versteht also Art. 6 ÜbV Teil X als eine vertragliche Regelung über die Erhebung von Steuern, nicht als eine solche über Maßnahmen einer Umgestaltung der sozialen Ordnung. Dem ist zuzustimmen.

Nach Art. 6 ÜbV Teil X gilt die Vermögensabgabe also im Verhältnis der Bundesrepublik Deutschland zu den Vereinigten Staaten von Amerika, zu Großbritannien und Frankreich sowie zu den Vereinten Nationen im Sinne des AHK-Gesetzes Nr. 54 als Steuer. Gleiches gilt für die Staaten, die der Satzung der Schiedskommission beigetreten sind, also für Italien, die Niederlande, Griechenland, Belgien, Luxemburg, Norwegen und Dänemark (siehe oben A II 3 b) sowie für die Staaten, die - wie die Schweiz, Schweden, Portugal, Spanien und Österreich - durch besondere Abkommen oder Verträge ihren Staatsangehörigen beim Lastenausgleich die gleiche Behandlung gesichert haben wie sie den Angehörigen der meistbegünstigten Nation auf diesem Gebiet zusteht (siehe oben A II 3 c). Die Vermögensabgabe wird ferner als Steuer angesehen in folgenden Abkommen und Verträgen:

BVerfGE 23, 288 (304):

Zusatzprotokoll vom 21. Juli 1959 über die Anwendung des Abkommens vom 21. Juli 1959 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik zur Vermeidung der Doppelbesteuerungen und über gegenseitige Amts- und Rechtshilfe auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen sowie der Gewerbesteuern und der Grundsteuern bei den einmaligen Abgaben vom Vermögen (Vertragsgesetz vom 14. April 1961, BGBl. II S. 397);

Abkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Königreich der Niederlande zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiete der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen sowie verschiedener sonstiger Steuern und zur Regelung anderer Fragen auf steuerlichem Gebiete vom 15. Juni 1959 in Verbindung mit dem Zusatzprotokoll hierzu vom 16. Juni 1959 (Vertragsgesetz vom 10. Juni 1960, BGBl. II S. 1781);

Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Königreich Belgien über eine Berichtigung der deutsch-belgischen Grenze und andere die Beziehungen zwischen beiden Ländern betreffende Fragen vom 24. September 1956 (Vertragsgesetz vom 6. August 1958, BGBl. II S. 262);

Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Großherzogtum Luxemburg vom 11. Juli 1959 (Vertragsgesetz vom 8. August 1960, BGBl. II S. 2077).

Angesichts dieser völkerrechtlichen Vertragspraxis ist nicht zweifelhaft, daß die Vermögensabgabe völkerrechtlich als Steuer anzusehen ist. Daß sie nach innerdeutschem Recht eine Steuer ist, ergibt sich eindeutig bereits aus Art. 106 Abs. 1 Nr. 5 GG.

c) Ist die Vermögensabgabe auch völkerrechtlich als Steuer zu qualifizieren, so kann die Regelung dieser Steuer nicht im Widerspruch stehen zu allgemeinen Regeln des Völkerrechts, die den entschädigungslosen Zugriff auf Vermögen von Ausländern im Zuge einer Sozialreform verbieten.

2. Die Vermögensabgabe stellt sich auch nach ihrer Höhe nicht als völkerrechtlich unzulässige Konfiskation dar. Zwar beträgt

BVerfGE 23, 288 (305):

die Vermögensabgabe 50 v. H. des abgabepflichtigen Vermögens (§ 31 LAG). Es muß jedoch berücksichtigt werden, daß die Zahlung der Abgabe auf einen sehr langen Zeitraum verteilt wird. Sie ist in gleichen vierteljährlichen Teilbeträgen, die eine Verzinsung und Tilgung der Schuld darstellen, bis zum 31. März 1979 zu entrichten. Das abgabepflichtige Vermögen wird während eines Tilgungszeitraums von 27 Jahren ab 1952 je nach der Art des Vermögens jährlich nur mit 2,5 bis 3,4 v. H. seines Wertes belastet. Es darf ferner nicht außer acht gelassen werden, daß bei Grundstücken der sogenannte Einheitswert, nicht der in aller Regel höhere reale Wert des Grundstücks, der Besteuerung zugrunde gelegt wird. Der Steuerpflichtige ist also nicht genötigt, seine Vermögenswerte zu verschleudern, um seine Steuerschuld zu begleichen. Die Bedingungen der Entrichtung der Vermögensabgabe sind so gestaltet, daß die Abgabe in der Regel - wenn auch nicht in jedem Fall - aus den Erträgnissen des Vermögens aufgebracht werden kann (ebenso: Urteil der Schiedskommission vom 23. März 1962, aaO, S. 55).

Die Vermögensabgabe ist also keine Steuer mit konfiskatorischem Effekt, deren Erhebung mit völkerrechtlichen Regeln über die Besteuerung von Ausländern kollidieren könnte.

3. Die allgemeine Regel des Völkerrechts, die nach Ansicht der Beschwerdeführer ihrer Heranziehung zur Vermögensabgabe entgegensteht, könnte nur eine Regel des Völkergewohnheitsrechts sein. Es gibt jedoch kein Völkergewohnheitsrecht und auch keinen dieses Recht ergänzenden anerkannten allgemeinen Rechtsgrundsatz (vgl. BVerfGE 15, 25 [34 f.]; 16, 27 [33]), die es verbieten, Ausländer zur Deckung der Folgelasten eines Krieges zu besteuern.

Im Gutachten Seidl-Hohenveldern wird dargelegt, daß Ausländer durch eine größere Zahl bilateraler völkerrechtlicher Verträge von außerordentlichen Kriegssteuern freigestellt worden seien und daß sich hieraus eine gewohnheitsrechtliche Regel gebildet habe, die seit den Pariser Friedensverträgen von 1947 auch der Besteuerung von Ausländern zur Deckung von Kriegsfolge

BVerfGE 23, 288 (306):

lasten entgegenstehe. Es kann jedoch nicht festgestellt werden, daß eine solche Regel gilt.

a) Eine zusammenfassende Würdigung der Vertragspraxis der Staaten, der Rechtsprechung und der Meinungen der Völkerrechtslehre in der Zeit bis zum Beginn des zweiten Weltkriegs ergibt, daß in dieser Zeit die Besteuerung von Ausländern zur Deckung von Kriegs- und Kriegsfolgelasten nicht durch völkerrechtliches Gewohnheitsrecht beschränkt war und daß eine entsprechende Regel auch nicht im Entstehen war. Hierzu ist auf folgendes hinzuweisen:

aa) Art 276 Abs. c des Versailler Friedensvertrages von 1919 verpflichtete Deutschland lediglich, die Staatsangehörigen der alliierten und assoziierten Mächte keinen anderen oder höheren direkten oder indirekten Gebühren, Abgaben oder Steuern zu unterwerfen, als sie den eigenen Staatsangehörigen auferlegt seien oder auferlegt würden (zur Übergangsvorschrift des Art. 297 j vgl. Stier-Somlo, NiemeyersZ, Bd. 29 [1921], S. 263 [291 ff.]).

In der Konvention über das Niederlassungsrecht und die Gerichtsbarkeit, einer Zusatzvereinbarung zu dem am 24. Mai 1923 zwischen den Alliierten und der Türkei geschlossenen Friedensvertrag von Lausanne, ist vorgesehen, daß den Staatsangehörigen der Vertragspartner der Türkei, die sich in der Türkei niedergelassen haben oder dort ihre Tätigkeit ausüben, Zwangsanleihen oder andere außerordentliche Vermögensabgaben selbst im Fall eines Krieges nicht auferlegt werden dürfen. Diese Steuerbefreiung erklärt sich aus der Ablösung des veralteten Kapitulationssystems durch ein modernes System des Niederlassungsrechts für Ausländer in der Türkei. Von diesem Zweck her ist auch die Bezugnahme auf das "moderne Völkerrecht" zu verstehen, das nach der Präambel der Konvention für die Regelung der Niederlassungsbedingungen für Staatsangehörige der Alliierten in der Türkei maßgebend sein soll (siehe Urteil der Schiedskommission vom 23. März 1962, aaO, S. 57).

bb) Der Reichsfinanzhof hat in zwei Entscheidungen über die Heranziehung von Ausländern zu Kriegsabgaben und Kriegs

BVerfGE 23, 288 (307):

folgelasten entschieden. In der Entscheidung vom 27. April 1920 (RFH 3, 10 ff.) ging es um die Frage, ob die Heranziehung eines argentinischen Staatsangehörigen zur Kriegsabgabe 1918 mit dem Freundschafts-, Handels- und Schiffahrtsvertrag mit Argentinien vom 19. September 1857 vereinbar sei; nach Art. 10 dieses Vertrages waren argentinische Staatsangehörige von Zwangsanleihen, Requisitionen und Kriegskontributionen befreit. Der Reichsfinanzhof führte aus, es könne nicht ausgeschlossen werden, daß nach Art. 10 des Vertrags die gegenseitigen Staatsangehörigen nur zu den in normalen Zeiten und zu friedlichen Zwecken geforderten Abgaben herangezogen werden sollten, daß dagegen die auf den besonderen Staatsbürgerrechten beruhende Pflicht zur Mittragung der außerordentlichen Kriegslasten ausgeschlossen sein solle (aaO, S. 12 f.). Die Entscheidung gibt jedoch keinerlei Anhaltspunkte dafür, daß sich auch abgesehen von der vertraglichen Vereinbarung eine Befreiung von Ausländern von der Kriegsabgabe 1918 aus dem allgemeinen Völkerrecht ergeben könnte. Die Rechtsbeschwerde wurde zurückgewiesen, weil der Vertrag nach Ansicht des Reichsfinanzhofs allenfalls eine völkerrechtliche Verpflichtung der vertragschließenden Staaten begründe, für das Gericht jedoch das etwa widersprechende innerstaatliche Recht maßgebend bleibe.

Zur Tilgung der deutschen Reparationsschulden aus dem Versailler Friedensvertrag wurde der deutschen Industrie die Last der Verzinsung und Tilgung eines Betrages von fünf Milliarden Goldmark auferlegt. Die Aufbringung dieser Mittel wurde durch das Gesetz zur Aufbringung der Industriebelastung vom 30. August 1924 (RGBl. II S. 269) geregelt. Zu Leistungen nach diesem Gesetz wurde auch eine juristische Person herangezogen, die die italienische Staatszugehörigkeit in Anspruch nahm, und sich darauf berief, sie sei nach allgemein anerkannten völkerrechtlichen Grundsätzen nicht der Aufbringungspflicht unterworfen. Staatsfremde hätten einerseits keinen Anspruch auf Gewährung staatsbürgerlicher Rechte, seien andererseits aber auch den staatsbürgerlichen Pflichten im engeren Sinn nicht unterworfen; ihre

BVerfGE 23, 288 (308):

Heranziehung zur Wehrpflicht, zur Wehrsteuer oder anderen Kriegsleistungen sei völkerrechtswidrig. In der Entscheidung des Reichsfinanzhofs vom 8. August 1928 (RFH 24, 69 [72 f.]) heißt es, es könne keine Rede davon sein, daß die Aufbringung der Industriebelastung zu den "Kriegsleistungen" gehöre; Kriegsleistungen seien nur solche Leistungen, die mit der Kriegführung im Zusammenhang stünden. Die hier in Frage stehenden Leistungen dienten, wenigstens mittelbar, der Deckung der dem Deutschen Reich auferlegten Kriegsentschädigung, seien also eine Folge des Krieges. "Einen allgemein anerkannten völkerrechtlichen Grundsatz, daß solche Lasten Staatsfremden nicht auferlegt werden dürfen, gibt es nicht."

Art. 4 Abs. 2 des französisch-spanischen Niederlassungsvertrages vom 7. Januar 1862 befreite die in Frankreich ansässigen Spanier von "jeder Kriegskontribution und jeder anderen außerordentlichen Kontribution". Auf Grund des Gesetzes vom 1. Juli 1916 wurde in Frankreich eine Kriegsgewinnsteuer erhoben, zu der auch die in Frankreich ansässigen Spanier herangezogen werden sollten. Zur Schlichtung der sich daraus ergebenden Differenzen ernannten Frankreich und Spanien den Schweizer Gustav Ador zum Schiedsrichter. Dieser entschied durch Schiedsspruch vom 15. Juni 1922 (abgedruckt in "Reports of International Arbitral Awards, hrsg. von den Vereinten Nationen, Leyden, Bd. I [1948], S. 302 ff.), daß Spanier nicht zur Kriegsgewinnsteuer herangezogen werden dürften. Die Kriegsgewinnsteuer sei eine "Kriegskontribution oder andere außerordentliche Kontribution" im Sinne des Niederlassungsvertrages.

Nach diesem Schiedsspruch beruht die Befreiung von der französischen Kriegsgewinnsteuer auf dem bilateralen Vertrag. Der Spruch wird offensichtlich nicht von der Überzeugung getragen, die vertragliche Freistellung von dieser Steuer entspreche einer allgemeinen Regel des Völkerrechts.

Mit einer Kriegsgewinnsteuer befaßt sich ferner die Entscheidung des gemischten bulgarisch-belgischen Schiedsgerichts vom 13. November 1923 (abgedruckt in: Recueil Des Decisions Des

BVerfGE 23, 288 (309):

Tribunaux Arbitraux Mixtes, hrsg. von den Präsidenten der Schiedsgerichte, Paris, Bd. III [1924], S. 830 ff.). Art. 177 Abs. e des Friedensvertrages von Neuilly untersagte Bulgarien "Kriegsmaßnahmen" (mesures de guerre) gegen Angehörige der Alliierten. Eine belgische Aktiengesellschaft wurde in Bulgarien zu der auch dort erhobenen Kriegsgewinnsteuer herangezogen und rief deshalb die Entscheidung des Schiedsgerichts an. Dieses erklärte sich für unzuständig. Die bulgarische Kriegsgewinnsteuer, die alle Einwohner des Landes treffe, sei kein Akt wirtschaftlicher Kriegsführung und damit keine verbotene "Kriegsmaßnahme". Ähnliche Steuern seien auch von den neutralen Staaten unangefochten erhoben worden. Die Entscheidung bietet keinerlei Anhaltspunkte dafür, daß die Erhebung einer solchen Steuer als unvereinbar mit dem allgemeinen Völkerrecht anzusehen sei.

cc) Aus den Äußerungen der Völkerrechtswissenschaft läßt sich entnehmen, daß es nach allgemeinem Völkerrecht als unzulässig angesehen wurde, Ausländer zu Wehrdienstersatzsteuern heranzuziehen, also zu einem finanziellen Ausgleich für die Freistellung vom Militärdienst. Es war aber vorherrschende Ansicht, daß für die Besteuerung von Ausländern völkerrechtliche Schranken hinsichtlich der Verwendung der Steuern nicht bestanden und daß also Ausländer auch zu den allgemeinen Abgaben aus Anlaß eines Krieges oder zur Beseitigung von Kriegsfolgen herangezogen werden konnten, sofern nicht bilaterale Vereinbarungen entgegenstanden.

# ergänzen #; Lippert, Handbuch des internationalen Finanzrechts, 2. Aufl., Wien 1928, S. 443 (460); Isay, Internationales Finanzrecht, Stuttgart/Berlin 1934, S. 67 f.; Griziotti, L'Imposition Fiscale Des etrangers, in Recueil Des Cours De L'Academie De Droit International De La Haye, Bd. 13/III (1926), S. 5 ff. (66); Allix, La Condition des Etrangers Au Point De Vue Fiscal, in: Recueil Des Cours, Bd. 61/III (1937), S. 545 (603), mit Hinweisen.

b) Auch in der Zeit seit Beginn des zweiten Weltkrieges hat sich eine allgemeine Völkerrechtsregel des von den Beschwerdeführern behaupteten Inhalts nicht gebildet.

BVerfGE 23, 288 (310):

Aus den Darlegungen der Beschwerdeführer zur Vermögensabgabe in Finnland kann nicht geschlossen werden, daß der finnischen Gesetzgebung, nach der Ausländer von dieser Abgabe befreit waren, maßgebend die Erwägung zugrunde lag, das allgemeine Völkerrecht fordere diese Befreiung. Wesentlich scheint vielmehr gewesen zu sein, daß bilaterale Vereinbarungen, insbesondere der finnisch-schwedische Handelsvertrag, die Angehörigen der Partnerstaaten Finnlands von Zwangsanleihen und Kontributionen jeglicher Art für Kriegszwecke freistellten und hierauf Rücksicht genommen werden sollte.

Die 1947 von den Alliierten mit den ehemaligen Verbündeten Deutschlands in Paris geschlossenen Friedensverträge befreien die Angehörigen der Vereinten Nationen und ihr Eigentum von allen Sondersteuern und Sonderabgaben, die ihrem Kapitalvermögen zwischen dem Waffenstillstand und dem Inkrafttreten des Friedensvertrages zu dem besonderen Zweck der Deckung der durch den Krieg entstandenen Lasten oder der Kosten für die Besatzungstruppen oder für Reparationen auferlegt worden waren.

Art. 24 Abs. 7, mit Bulgarien Art. 23 Abs. 6, mit Ungarn Art. 26 Abs. 7, mit Finnland Art. 25 Abs. 6; ebenso Art. 25 Abs. 6 des Österreichischen Staatsvertrages vom 15. Mai 1955.

Zu Art. 78 Abs. 6 des Friedensvertrages mit Italien hat die französisch-italienische Schiedskommission am 29. August 1949 entschieden, daß die zur Bekämpfung der Inflation in Italien gemäß Gesetz vom 11. Oktober 1947 erhobene außerordentliche Vermögensabgabe unter diese Bestimmung falle und die Angehörigen der Vereinten Nationen demgemäß von dieser Abgabe befreit seien.

Franco-Italienne, hrsg. von der französischen Vertretung bei der französisch-italienischen Schiedskommission, ohne Angabe von Erscheinungsort und Jahr, Bd. I S. 95 ff., Entscheidung Nr. 32.

Die völkerrechtliche Bedeutung dieser Bestimmungen der Friedensverträge von 1947 ist von dem Rechtsberater der englischen

BVerfGE 23, 288 (311):

Delegation auf der Pariser Konferenz von 1946/1947, Fitzmaurice, ausführlich dargelegt worden (The Juridical Clauses of the Peace Treaties, in: Recueil Des Cours, Bd. 73/II [1948]: Es sei ungeklärt, ob Ausländer in Kriegszeiten auch zu Kriegssteuern und -abgaben herangezogen werden dürften. Es scheine so zu sein, daß dem Fremden jedenfalls in einem Kriege, der nicht gegen sein Heimatland geführt werde, auch spezifische Kriegssteuern auferlegt werden dürften. Es sei aber nicht klar, ob dies auch dann gelte, wenn der Krieg gegen das Heimatland des Fremden geführt werde. Nach Ende der Feindseligkeiten würden oft Sondersteuern zur Wiedergutmachung der Kriegsschäden und zur Zahlung der Besatzungskosten erhoben. Die Regelung in den Friedensverträgen von 1947 sehe für die Staatsangehörigen keine Befreiung von Steuern und Abgaben vor, die während der Feindseligkeiten erhoben worden seien. Sie berücksichtige aber, daß es nicht tragbar wäre, wenn die Angehörigen der Vereinten Nationen und ihr Eigentum in den ehemaligen Feindstaaten während der Zeit des Waffenstillstandes zu Steuern herangezogen werden könnten, deren Aufkommen für Besatzungskosten, Reparationen oder andere Kriegszwecke bestimmt sei. Damit sei aber auch stillschweigend anerkannt, daß die Angehörigen der Vereinten Nationen nach dem Inkrafttreten der Friedensverträge eine besondere Steuerfreiheit nicht mehr beanspruchen könnten, sondern jeder allgemeinen Besteuerung unterworfen seien [aaO, S. 259 ff.].

Nach diesen Ausführungen können die Bestimmungen der Friedensverträge von 1947 nicht als Ausdruck einer allgemeinen Regel gedeutet werden, derzufolge Ausländer nicht zu Kriegsfolgelasten herangezogen werden dürften. Diese Bestimmungen statuieren vielmehr eine zeitlich beschränkte Ausnahme von dem allgemeinen Grundsatz, daß Ausländer, abgesehen vom Sonderfall der Wehrdienstersatzsteuer, auch zu Kriegssteuern und zu Steuern zur Deckung der Kriegsfolgelasten herangezogen werden dürfen (ebenso Ciurea, Le Traite de Paix avec la Roumanie du 10. Fevrier 1947, Paris 1954, S. 160).

Art. 6 Abs. 1 ÜbV Teil X muß im Zusammenhang mit den

BVerfGE 23, 288 (312):

entsprechenden Bestimmungen der Friedensverträge von 1947 gesehen werden (siehe Schreiben des Vorsitzenden der Alliierten Hohen Kommission, John McCloy, vom 23. Mai 1952 an den Bundeskanzler, wiedergegeben in der Entscheidung der Schiedskommission vom 23. März 1962, aaO, S. 50). Auch bei Art. 6 Abs. 1 ÜbV Teil X handelt es sich um eine bis zum Inkrafttreten eines Friedensvertrages befristete, nur Angehörige der Alliierten und der Vereinten Nationen begünstigende Ausnahmeregelung, wie sie in ähnlicher Weise mit den Verbündeten Deutschlands, zu denen auch Finnland gehörte, vereinbart worden ist. Es würde der Rechtfertigung entbehren, wenn die Angehörigen der Alliierten und der Vereinten Nationen zu Steuern herangezogen würden, die zu dem besonderen Zweck auferlegt werden, Lasten zu decken, die sich aus dem Krieg oder aus Reparationen oder Restitutionen an eine der Vereinten Nationen ergeben.

Für die Zeit seit Beginn des zweiten Weltkrieges läßt sich also ein von der weitaus größeren Zahl der Staaten im Bewußtsein rechtlicher Verpflichtung über längere Zeit geübter Brauch, Ausländer nicht zum Zwecke der Deckung von Kriegs- und Kriegsfolgelasten zu besteuern, nicht feststellen. Nur eine bestimmte Gruppe von Staaten, nämlich die der im zweiten Weltkrieg unterlegenen Nationen, hat in den Friedensverträgen von 1947 und im Überleitungsvertrag eine zeitlich begrenzte Beschränkung ihrer Steuerhoheit in bezug auf die Heranziehung der Angehörigen der Alliierten und der Vereinten Nationen zur Deckung von Kriegs- und Kriegsfolgelasten hingenommen. Diese wenigen, sich als Ausnahmen darstellenden Regelungen vermögen einen neuen allgemeinen, im Bewußtsein rechtlicher Verpflichtung geübten Brauch nicht zu begründen.

Auch die Behauptung, Kriegs- und Kriegsfolgelasten dürften im Wege der Besteuerung wenigstens dann nicht auf Ausländer abgewälzt werden, wenn es sich um die Lasten eines völkerrechtswidrigen Angriffskrieges handele, kann nicht als bestätigt erachtet werden. Die Abwicklung der Folgen des zweiten Weltkrieges, der ein Angriffskrieg Deutschlands war, hat - wie

BVerfGE 23, 288 (313):

dargelegt - nicht zur Entstehung einer allgemeinen Regel des von den Beschwerdeführern behaupteten Inhalts geführt.

Die Beschwerdeführer können also als Ausländer zur Vermögensabgabe herangezogen werden. Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 25 GG ist nicht verletzt (vgl. auch BVerfGE 16, 276; 18, 441).

II.

Die Heranziehung der Beschwerdeführer zur Vermögensabgabe verstößt offensichtlich unter keinem der von ihnen vorgetragenen Gesichtspunkte gegen den Gleichheitssatz.

Es stellt keine gleichheitswidrige "Nichtdifferenzierung" dar, daß Ausländer, die ihren Wohnsitz im Ausland haben, mit ihrem inländischen Grundvermögen aber der deutschen Steuerhoheit unterworfen sind, ebenso wie Deutsche, bei denen dieselben Voraussetzungen bestehen, als beschränkt Abgabepflichtige gemäß § 17 LAG zur Vermögensabgabe herangezogen werden. Es entspricht dem Verfassungsrecht ebenso wie dem Völkerrecht, daß Ausländer grundsätzlich in bezug auf ihre im Inland belegenen Grundstücke und die Grundpfandrechte an ihnen zu Abgaben herangezogen werden können (BVerfGE 18, 441 [452] unter Hinweis auf das Urteil der Schiedskommission vom 23. März 1962, aaO, S. 53 ff.). Es gibt keine allgemeine Regel des Völkerrechts, die die Heranziehung von Ausländern zu einer Steuer wie der Vermögensabgabe nach dem Lastenausgleichsgesetz verbietet. Hinsichtlich der beschränkten Abgabepflicht besteht zwischen Ausländern und Deutschen kein Unterschied, der dem Gesetzgeber Anlaß zu einer differenzierenden Regelung hätte geben müssen (vgl. auch BVerfGE 18, 441 [452]).

Ebensowenig liegt ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz darin, daß der Gesetzgeber nicht allen Ausländern die Vergünstigungen gewährt hat, welche bestimmte Ausländer, nämlich die Angehörigen der Vereinten Nationen und die Angehörigen derjenigen Staaten, die der Satzung der Schiedskommission beigetreten oder mit denen besondere Abkommen über den Lastenausgleich abgeschlossen worden sind, bei der Vermögensabgabe genießen. Diese

BVerfGE 23, 288 (314):

Vergünstigungen sind allein durch die besonderen völkerrechtlichen Rechtsbeziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und diesen Staaten gerechtfertigt.

Auch soweit die Beschwerdeführer vortragen, Ausländer seien durch mehrer Einzelbestimmungen des Lastenausgleichsgesetzes diskriminiert, kann die Verfassungsbeschwerde keinen Erfolg haben. Die Beschwerdeführer haben nicht dargetan, daß diese Bestimmungen für sie eingreifen. Die von ihnen beanstandeten Regelungen sind zudem mit Art. 3 GG vereinbar.

Es ist nicht sachwidrig, daß Ausländer keinen Ersatz für Vertreibungsschäden erhalten. Der Gesetzgeber ist davon ausgegangen, daß die Vertreibungsmaßnahmen in den Ostgebieten gegen die dort ansässigen Deutschen gerichtet waren. Es mag sein, daß sich die Vermögensabgabe auf Auslandsvermögen vorwiegend bei unbeschränkt abgabepflichtigen Ausländern, die in Deutschland leben, auswirkt. Das beruht jedoch darauf, daß das Auslandsvermögen deutscher Staatsangehöriger während des Krieges und nachher in vielen - jedoch keineswegs allen - Staaten konfisziert worden ist. Es ist nicht sachwidrig, daß Abgabepflichtige, die eine Ermäßigung der Vermögensabgabe wegen eigener Kriegsschäden in Anspruch nehmen wollen, gehalten sind, zur Berechnung der Ermäßigung Angaben über ihr Auslandsvermögen zu machen. Es trifft Ausländer und Deutsche in gleicher Weise, daß die besonderen Freibeträge nach §§ 29, 53 LAG beschränkt Abgabepflichtigen nicht gewährt werden.

Schließlich ist nicht zu erkennen, daß die "Heimat" des verstorbenen Beschwerdeführers ... für dessen Heranziehung zur Vermögensabgabe irgendeine Bedeutung gehabt hat oder rechtlich relevant sein könnte.

III.

Die Heranziehung der Beschwerdeführer zur Vermögensabgabe nach dem Lastenausgleichsgesetz steht zu Art. 14 GG offensichtlich nicht in Widerspruch. Mit der Vermögensabgabe wird eine Geldleistungspflicht in Form einer Steuer auferlegt. Solche Pflichten lassen die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG grund

BVerfGE 23, 288 (315):

sätzlich unberührt (BVerfGE 4, 7 [17]; 6, 290 [298]; 8, 274 [330]; 10, 89 [116]; 10, 354 [371]; 11, 105 [126]; 14, 221 [241]; 18, 441 [452]). Ein Verstoß gegen Art. 14 GG kann allenfalls dann in Betracht kommen, wenn die Geldleistungspflichten den Pflichtigen übermäßig belasten und seine Vermögensverhältnisse grundlegend beeinträchtigen würden (BVerfGE 14, 221 [241]), also eine Konfiskation darstellen würden. Das ist bei der Vermögensabgabe nicht der Fall.

IV.

Die Rüge, der Bundesfinanzhof habe den verstorbenen Beschwerdeführer ... seinem gesetzlichen Richter entzogen, ist unbegründet. Der Bundesfinanzhof war zwar nach Art. 100 Abs. 2 GG zur Vorlage an das Bundesverfassungsgericht verpflichtet. Er hat aber gegen diese Pflicht nicht willkürlich verstoßen; Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG ist deshalb nicht verletzt.

1. a) Nach Art. 100 Abs. 2 GG hat das Gericht die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen, wenn in einem Rechtsstreit zweifelhaft ist, ob eine Regel des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts ist und ob sie unmittelbar Rechte und Pflichten für den Einzelnen erzeugt. Die Frage, wann in einem Rechtsstreit zweifelhaft ist, ob eine Regel des Völkerrechts zum Bundesrecht gehört, ist vom Bundesverfassungsgericht bisher nicht entschieden worden. In der Rechtslehre ist sie umstritten. Es wird einerseits die Ansicht vertreten, das erkennende Gericht sei zur Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nur dann verpflichtet, wenn es selbst Zweifel hinsichtlich des Bestehens und der Tragweite der allgemeinen Regel des Völkerrechts habe.

# ergänzen #; Stern, Bonner Kommentar, Zweitbearbeitung, Rdnr. 235 zu Art. 100 GG; Münch, JZ 1964, 163 (164); Ipsen, Deutsche Verwaltung 1949, 489.

Andererseits werden schon ernsthafte Zweifel, die von den Prozeßbeteiligten vorgebracht werden, als ausreichend angesehen, um die Vorlagepflicht nach Art. 100 Abs. 2 GG auszulösen.

BVerfGE 23, 288 (316):

Vgl. Friesenhahn, Die Verfassungsgerichtsbarkeit in der Bundesrepublik Deutschland, 1962, S. 65 (Sonderdruck aus: Die Verfassungsgerichtsbarkeit in der Gegenwart); Geiger, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Anm. 3 zu § 83; Aubin, JZ 1954, 120; Wengler, JZ 1965, 24; vgl. auch Mann, SJZ 1950, 547 und Kraus, Der deutsche Richter und das Völkerrecht, in: Gegenwartsprobleme des internationalen Rechts und der Rechtsphilosophie, Festschrift für Rudolf Laun zum 70. Geburtstag, S. 225 sowie Tomuschat, ZaöRV Bd. 28 (1968), S. 61.

b) Eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 2 GG ist bereits dann geboten, wenn das erkennende Gericht bei der Prüfung der Frage, ob und mit welcher Tragweite eine allgemeine Regel des Völkerrechts gilt, auf ernstzunehmende Zweifel stößt, und nicht nur dann, wenn das Gericht selbst Zweifel hat.

Für diese Auslegung spricht bereits der Wortlaut von Art. 100 Abs. 2 GG. Nach Art. 100 Abs. 1 GG kommt es auf die Überzeugung des Gerichts an, ein Gesetz sei verfassungswidrig. Hätte auch für die Vorlage nach Art. 100 Abs. 2 GG die Meinung des Gerichts maßgebend sein sollen, so hätte eine dem Absatz 1 entsprechende Fassung nahegelegen.

Nur die Auslegung, nach der bereits ernstzunehmende Zweifel hinsichtlich des Bestehens und der Tragweite der allgemeinen Völkerrechtsregel die Vorlagepflicht auslösen, wird Sinn und Zweck des Art. 100 Abs. 2 GG gerecht.

Mit der durch Art. 25 GG vollzogenen Eingliederung der allgemeinen Regeln des Völkerrechts in das Bundesrecht mit Vorrang vor den Gesetzen erzwingt die Verfassung eine dem allgemeinen Völkerrecht entsprechende Gestaltung des Bundesrechts. Der Sinn der unmittelbaren Geltung der allgemeinen Regeln des Völkerrechts liegt darin, kollidierendes innerstaatliches Recht zu verdrängen oder seine völkerrechtskonforme Anwendung zu bewirken. Da die allgemeinen Regeln des Völkerrechts sich ständig fortentwickeln, ist die Zahl der möglichen Kollisionen zwischen allgemeinem Völkerrecht und innerstaatlichem Recht nicht übersehbar. Der Prozeß der Umformung des innerstaatlichen Rechts durch das inkorporierte völkerrechtliche Bundesrecht vollzieht

BVerfGE 23, 288 (317):

sich außerhalb des von der Verfassung vorgesehenen formellen Gesetzgebungsverfahrens. Die allgemeinen Regeln des Völkerrechts sind vorwiegend universell geltendes Völkergewohnheitsrecht, ergänzt durch anerkannte allgemeine Rechtsgrundsätze (BVerfGE 15, 25 [32 f., 34 f.]; 16, 27 [33]). Sie sind nur in manchen Fällen evident; in vielen Fällen muß ihre Existenz und Tragweite (BVerfGE 15, 25 [31 f.]; 16, 27 [32 f.]; 18, 441 [448]) erst festgestellt werden.

Der Verfassunggeber hat die Gefahren, die sich aus der Eingliederung der allgemeinen Regeln des Völkerrechts in das Bundesrecht mit Rang über den Gesetzen für die Autorität des Gesetzgebers und für die Rechtssicherheit ergeben - beide gehören zum Fundament der rechtsstaatlichen Ordnung -, in Kauf genommen, soweit diese Gefahren in der Natur der Sache liegen. Das Verfahren nach Art. 100 Abs. 2 GG zielt vornehmlich darauf ab, die sich aus der Eingliederung des Völkerrechts für die Autorität des Gesetzgebers und die Rechtssicherheit ergebenden Gefahren auf das unvermeidbare Maß zu beschränken. Bei Zweifeln über Existenz und Tragweite einer allgemeinen Völkerrechtsregel soll nur das Bundesverfassungsgericht, dieses aber allgemeinverbindlich und mit Gesetzeskraft, entscheiden. Vom Fall der Evidenz abgesehen, soll nur das Bundesverfassungsgericht befugt sein, über Bestehen oder Nichtbestehen und über die Tragweite einer allgemeinen Völkerrechtsregel zu entscheiden.

Eine Auslegung des Art. 100 Abs. 2 GG, nach der bei objektiv zweifelhaften allgemeinen Regeln des Völkerrechts die Vorlagepflicht von der subjektiven Meinung des erkennenden Gerichts abhängig wäre, würde diesem Zweck des Art. 100 Abs. 2 GG nicht gerecht werden.

Käme es nur auf die Meinung des jeweils erkennenden Gerichts an, so bestünde die Gefahr, daß die Gerichte über die Existenz einer bestimmten - nicht evidenten - Regel des Völkerrechts und ihre Tragweite divergierend entscheiden; gerade das will aber Art. 100 Abs. 2 GG im Interesse der Rechtssicherheit soweit wie möglich verhindern (vgl. BVerfGE 15, 25 [33]).

BVerfGE 23, 288 (318):

§ 83 Abs. 2 BVerfGG gewährt den an der Gesetzgebung beteiligten Verfassungsorganen das Recht, sich im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht zu äußern und dem Verfahren beizutreten. Im Ausgangsverfahren hingegen haben die Verfassungsorgane - wenn sie nicht zufällig am Verfahren beteiligt sind - keine Gelegenheit, an den Erörterungen über Bestehen und Tragweite der allgemeinen Regel des Völkerrechts teilzunehmen. Das Bundesverfassungsgericht entscheidet im Verfahren nach Art. 100 Abs. 2 GG, § 83 BVerfGG zwar nicht unmittelbar darüber, ob ein Bundesgesetz mit einer allgemeinen Regel des Völkerrechts vereinbar ist, sondern nur darüber, ob die Regel besteht; das Verfahren nach Art. 100 Abs. 2 GG dient der Normenverifikation, nicht der Normenkontrolle. Da sich die Entscheidung aber auch auf die "Tragweite" der allgemeinen Regeln des Völkerrechts erstrecken kann (BVerfGE 15, 25 [31 f.]; 16, 27 [32 f.]; 18, 441 [448]), kann das Bundesverfassungsgericht im Einzelfall jeweils auch prüfen, ob eine bestimmte allgemeine Regel des Völkerrechts nach ihrer Tragweite auf innerstaatliches Recht einzuwirken geeignet ist. Das Verifikationsverfahren nach Art. 100 Abs. 2 GG ersetzt im Ergebnis das Gesetzgebungsverfahren; der Tenor der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts hat Gesetzeskraft (Art. 94 Abs. 2 GG, § 13 Nr. 12 und § 31 Abs. 2 BVerfGG). Vor allem dann, wenn ein Gericht dazu neigt, die Existenz einer objektiv zweifelhaften, Bundesrecht verdrängenden allgemeinen Regel des Völkerrechts zu bejahen, müssen die Verfassungsorgane des Bundes Gelegenheit erhalten, sich zu äußern. Im Hinblick auf die Eingliederung der Bundesrepublik in die Völkergemeinschaft ist es nicht minder wichtig, daß die an der Pflege der auswärtigen Beziehungen beteiligten Verfassungsorgane die Möglichkeit haben, ihre Auffassung darzulegen, damit die Gerichte die bestehenden allgemeinen Regeln des Völkerrechts nicht verkennen. Bei einer Auslegung des Art. 100 Abs. 2 GG, nach der die Vorlage allein von der Meinung des Gerichts abhängt, sind die an der Gesetzgebung beteiligten Verfassungsorgane jedoch - von Ausnahmen abgesehen - von der

BVerfGE 23, 288 (319):

Mitwirkung bei der Verifikation zweifelhafter allgemeiner Regeln des Völkerrechts in all den Fällen ausgeschlossen, in denen das erkennende Gericht nicht zweifelt oder seine Zweifel überwindet.

Die Gründe, die für die gegenteilige Ansicht vorgebracht werden, vermögen nicht zu überzeugen. Der Hinweis auf den Grundsatz "iura novit curia" übersieht, daß dieser Grundsatz ein non liquet in Rechtsfragen ausschließt und daß es, wäre dieser Grundsatz maßgebend, den Zweifelsfall, von dem Art. 100 Abs. 2 GG ausgeht, nicht geben dürfte. Das Grundgesetz geht aber zu Recht davon aus, daß die allgemeinen Regeln des Völkerrechts im Einzelfall ermittelt werden müssen; ihre Verifikation in objektiven Zweifelsfällen ist durch Art. 100 Abs. 2 GG beim Bundesverfassungsgericht konzentriert.

c) Ernstzunehmende Zweifel, ob und gegebenenfalls mit welcher Tragweite eine allgemeine Regel des Völkerrechts gilt, bestehen dann, wenn das Gericht abweichen würde von der Meinung eines Verfassungsorgans oder von den Entscheidungen hoher deutscher, ausländischer oder internationaler Gerichte oder von den Lehren anerkannter Autoren der Völkerrechtswissenschaft (vgl. BVerfGE 7, 18 [23 f.]; 8, 186 [191]; 9, 153 [157]; 11, 89 [92]; 13, 367 [371] zu Art. 126 GG und § 86 Abs. 2 BVerfGG).

Dem Bundesfinanzhof lag das Gutachten Seidl-Hohenveldern vor, das die Behauptungen der Beschwerdeführer mit ernstzunehmenden völkerrechtlichen Argumenten stützt. Die Frage, ob es die von den Beschwerdeführern behauptete allgemeine Regel des Völkerrechts gibt, war danach objektiv zweifelhaft. Der Bundesfinanzhof hätte deshalb diese Frage nicht selbst entscheiden dürfen, sondern gemäß Art. 100 Abs. 2 GG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einholen müssen.

2. a) Der gesetzliche Richter kann auch dadurch entzogen werden, daß ein Gericht die gesetzliche Pflicht zur Vorlage an ein anderes Gericht außer acht läßt (vgl. BVerfGE 3, 359 [363 f.]; 9, 213 [215]; 13, 132 [143]; 17, 99 [104]; 18, 441 [447]; 19, 38 [42 f.]).

BVerfGE 23, 288 (320):

Durch Maßnahmen, Unterlassungen oder Entscheidungen eines Gerichts wird der gesetzliche Richter jedoch nur dann entzogen, wenn die Maßnahme, Unterlassung oder Entscheidung des Gerichts auf Willkür beruht (vgl. BVerfGE 19, 38 [43] mit Nachweisen).

Dies gilt auch dann, wenn die Pflicht zur Vorlage sich nicht aus "einfachem Recht", sondern aus der Verfassung durch eine Vorschrift ergibt, die eine ausschließliche Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts begründet. Art. 100 Abs. 2 GG ist eine verfahrensrechtliche Vorschrift ohne Grundrechtscharakter, die sich an das jeweils erkennende Gericht wendet. Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG bietet keine Handhabe, eine gerichtliche Entscheidung darauf zu überprüfen, ob das erkennende Gericht das Verfahrensrecht frei von Rechtsirrtum angewendet hat.

Mit Rücksicht auf die bisher umstrittene und durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts noch nicht geklärte Auslegung des Art. 100 Abs. 2 GG kann im vorliegenden Fall nicht angenommen werden, der Bundesfinanzhof habe durch Unterlassen der Vorlage an das Bundesverfassungsgericht gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen. Diese Frage wird in der Regel jedoch anders zu beurteilen sein, wenn ein Gericht künftig - nachdem die Auslegung des Art. 100 Abs. 2 GG geklärt ist - unter Verkennung von Sinn und Zweck des Art. 100 Abs. 2 GG die Vorlage an das Bundesverfassungsgericht unterläßt, obwohl hinsichtlich des Bestehens oder der Tragweite einer allgemeinen Regel des Völkerrechts objektiv gesehen ernstzunehmende Zweifel bestehen.

Art. 103 Abs. 1 GG gewährt den Beteiligten ein Recht darauf, sich zu dem einer gerichtlichen Entscheidung zugrunde liegenden Sachverhalt vor Erlaß der Entscheidung zu äußern. Dieses Recht ist hier offensichtlich nicht dadurch verletzt worden, daß der Bundesfinanzhof der Anregung, den Gutachter Professor Seidl-Hohenveldern zur mündlichen Erläuterung seines Gutachtens zum Termin zu laden, keine Folge gegeben hat.

BVerfGE 23, 288 (321):

VI.

Diese Entscheidung ist zu Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 25 GG und zu Art. 3 Abs. 1 GG mit fünf gegen drei Stimmen, zu Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG mit sechs gegen zwei Stimmen und im übrigen einstimmig getroffen worden.

(gez.) Seuffert, Henneka, Dr. Leibholz, Geller, Dr. v.Schlabrendorff, Dr. Rupp, Dr. Geiger, Dr. Kutscher

BVerfG, 07.04.1965 - 2 BvR 227/64

Redaktion — Mon, 25 Jun 2012 06:49:06 +0000

Daten

Fall:

AG in Zürich

Fundstellen:

BVerfGE 18, 441; BayVBl 1965, 237; DÖV 1965, 381; DVBl 1965, 474; JZ 1965, 355

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

07.04.1965

Aktenzeichen:

2 BvR 227/64

Entscheidungstyp:

Beschluss

Instanzen:

BFH, 01.03.1963 - III 323/59

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 18, 441

Paginierung:

BVerfGE 18, 441 (441):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 7. April 1965 gemäß § 24 BVerfGG

-- 2 BvR 227/64 --

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde der ... Aktiengesellschaft, Zürich (Schweiz) ... gegen die Urteile des Bundesfinanzhofs vom 1. März 1963 - III 323/59 U, III 324/59, III 27/60.

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerde wird verworfen.

BVerfGE 18, 441 (442):

Gründe:

A. -- I.

Die Beschwerdeführerin ist eine Aktiengesellschaft schweizerischen Rechts mit Sitz in Zürich. Sie ist Eigentümerin zweier Grundstücke in Hamburg und Treugeberin eines weiteren Grundstücks, als dessen Eigentümerin eine Hamburger Firma im Grundbuch eingetragen ist. Mit ihrer Verfassungsbeschwerde wendet sich die Beschwerdeführerin dagegen, daß sie wegen Grundpfandrechten an diesen Grundstücken zur Hypothekengewinnabgabe herangezogen wird.

II.

Nach §§ 91 ff. des Lastenausgleichsgesetzes vom 14. August 1952 (BGBl. I S. 446) - LAG - sind ausländische Staatsangehörige für Schuldnergewinne aus Grundpfandrechten an ihren in der Bundesrepublik Deutschland gelegenen Grundstücken in gleicher Weise abgabepflichtig wie inländische Schuldner. Die Heranziehung von Ausländern zu Lastenausgleichsabgaben ist jedoch nicht nur in diesem Gesetz geregelt. Vielmehr gelten auch Sonderregelungen internationaler Verträge. Für schweizerische Staatsangehörige gilt das zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Schweizerischen Eidgenossenschaft geschlossene Abkommen zum deutschen Lastenausgleich vom 26. August 1952 (Gesetz vom 7. März 1953, BGBl. II S. 15). Art. 1 dieses Abkommens lautet:

"(1) Schweizerische Staatsangehörige, die am Währungsstichtag (21. Juni 1948) das schweizerische Bürgerrecht besessen haben, genießen beim Lastenausgleich die gleiche Behandlung, wie sie Angehörigen der meistbegünstigten Nation auf diesem Gebiet zusteht.

(2) Entsprechendes gilt für

a) die nach deutschem Recht selbständig abgabepflichtigen Körperschaften, Personenvereinigungen und Vermögensmassen, die nach schweizerischem Recht errichtet worden sind;

..."

Die für Angehörige der "meistbegünstigten Nation" geltenden Regelungen sind enthalten in Art. 6 des Zehnten Teils des Vertrags zur Regelung aus Krieg und Besatzung entstandener Fra

BVerfGE 18, 441 (443):

gen (BGBl. 1955 II S. 405 [444], künftig: Überleitungsvertrag [ÜV] Teil X). Partner dieses Vertrags sind die Bundesrepublik Deutschland, die Vereinigten Staaten von Amerika, Großbritannien und Frankreich. Begünstigungen hinsichtlich der Lastenausgleichsabgaben, die über Art. 6 ÜV Teil X hinausgehen, sind von der Bundesrepublik Deutschland vertraglich nicht eingeräumt worden.

Art. 6 Abs. 1 und 2 sowie Art. 6 Abs. 7 ÜV Teil X bestimmen:

"(1) Bis zur endgültigen Regelung der sich aus dem Krieg ergebenden Ansprüche gegen Deutschland sind die in Absatz (2) dieses Artikels näher bestimmten Personen und ihr Vermögen von allen Sondersteuern, -abgaben oder -auflagen befreit, die sich tatsächlich auf das Vermögen auswirken und zu dem besonderen Zweck auferlegt werden, Lasten zu decken, die sich aus dem Kriege oder aus Reparationen oder Restitutionen an eine der Vereinten Nationen ergeben.

(2) Wird eine solche Steuer, Abgabe oder Auflage nur zu einem Teil für die in Absatz (1) dieses Artikels bezeichneten Zwecke erhoben, so richtet sich die zu gewährende Befreiung grundsätzlich danach, in welchem Ausmaß die Steuern, Abgaben oder Auflagen den genannten Zwecken dienen. In den besonderen Fällen der Abgaben, die ... durch das Gesetz über den Lastenausgleich vom 14. August 1952 (Bundesgesetzblatt Teil I Seite 446) vorgeschrieben werden, sind die in den nachstehenden Bestimmungen dieses Artikels bezeichneten Personen und Vermögenswerte in dem dort vorgesehenen Umfange von den Leistungen befreit, die in dem Sechsjahreszeitraum vom 1. April 1949 bis 31. März 1955 als Soforthilfeabgabe und im Rahmen des Lastenausgleichs als Vermögensabgabe zu entrichten wären: ... ...

(7) Bei der Berechnung anderer Lastenausgleichsabgaben sind natürliche Personen, Körperschaften, Personenvereinigungen und Vermögensmassen, die auf Grund dieses Artikels Befreiungen von der Vermögensabgabe genießen, so zu behandeln, als ob sie zur vollen Vermögensabgabe herangezogen worden wären."

Aus weiteren Bestimmungen von Art. 6 Abs. 2 Satz 2 sowie aus Art. 9 ÜV Teil X ergibt sich, daß die Regelung des Art. 6 gelten soll für die Staatsangehörigen von mehr als 50 Staaten, die zu den Vereinten Nationen im Sinne des Gesetzes Nr. 54 der

BVerfGE 18, 441 (444):

Alliierten Hohen Kommission vom 31. Mai 1951 (ABl. AHK 1951 S. 915) gehören.

Die durch Art. 6 ÜV Teil X getroffenen Vereinbarungen sind anerkannt worden durch diejenigen Staaten, die der Satzung der Schiedskommission für Güter, Rechte und Interessen in Deutschland (Anhang zum Überleitungsvertrag, BGBl. 1955 II S. 459) - Schiedskommission - mit der Folge beigetreten sind, daß sie voll als Partei des im Zehnten Teil des Überleitungsvertrags enthaltenen Übereinkommens zwischen den Unterzeichnerstaaten gelten (Art. 17 Abs. 2 und 3 der Satzung), nämlich Italien, die Niederlande, Griechenland, Belgien, Luxemburg, Norwegen und Dänemark.

Vgl. die Bekanntmachungen

vom 20. Dezember 1955 - BGBl. II S. 1136 -,

vom 23. Mai 1956 - BGBl. II S. 598 -,

vom 24. Mai 1958 - BGBl. II S. 128 -,

vom 26. Oktober 1958 - BGBl. II S. 570 -,

vom 28. März 1961 - BGBl. II S. 460 -.

Schließlich haben - abgesehen von der Schweiz - Schweden, Spanien, Portugal und Österreich mit der Bundesrepublik Deutschland Abkommen oder Verträge geschlossen, nach denen ihre Staatsangehörigen "beim Lastenausgleich die gleiche Behandlung, wie sie Angehörigen der meistbegünstigten Nation zusteht", genießen.

Vgl. die Gesetze zu den entsprechenden Abkommen oder Verträgen

vom 23. Juli 1956 - BGBl. II S. 811 -,

vom 25. März 1959 - BGBl. II S. 245 -,

vom 25. März 1959 - BGBl. II S. 264 -,

vom 21. August 1962 - BGBl. II S. 1041 -.

Auch für die Angehörigen dieser Staaten gelten die in Art. 6 ÜV Teil X getroffenen Vereinbarungen über die Heranziehung von Angehörigen der Vereinten Nationen zu Lastenausgleichsabgaben.

BVerfGE 18, 441 (445):

III.

1. Die Beschwerdeführerin hat gegen die Heranziehung zur Hypothekengewinnabgabe in allen drei Fällen Einspruch und gegen die ablehnenden Einspruchsbescheide Berufung eingelegt. Das Finanzgericht Hamburg hat die Berufungen, der Bundesfinanzhof die Rechtsbeschwerden gegen die Berufungsurteile zurückgewiesen.

Der Bundesfinanzhof hat seine Entscheidungen (BStBl. 1963 III S. 300) im wesentlichen wie folgt begründet: Das deutschschweizerische Lastenausgleichsabkommen schließe für den durch dieses Abkommen begünstigten Personenkreis eine Befreiung von der Hypothekengewinnabgabe aus. Der Überleitungsvertrag bestimme, daß die Angehörigen der Vereinten Nationen nicht von der Hypothekengewinnabgabe befreit seien und sehe wegen der Lastenausgleichsabgaben auch keine vorläufige Heranziehungssperre bis zum Abschluß eines Friedensvertrags vor. Die Heranziehung von Ausländern zur Hypothekengewinnabgabe enthalte keine Enteignung im Sinne von Art. 14 Abs. 3 GG. Eine allgemeine Regel des Völkerrechts, die die Heranziehung von Ausländern zu Kriegsfolgelasten ausschließe, bestehe nicht. Die Berufung der Beschwerdeführerin auf eine allgemeine Völkerrechtsregel greife schon deshalb nicht durch, weil ihre Heranziehung zu Lastenausgleichsabgaben durch das Abkommen mit der Schweiz abschließend geregelt worden sei und dieses Abkommen als Völkervertragsrecht den allgemeinen Völkerrechtsregeln vorgehe. Eine Verpflichtung zur Vorlage an das Bundesverfassungsgericht habe nicht bestanden. Zweifel im Sinne des Art. 100 Abs. 2 GG seien Zweifel des Gerichts. Daß eine Befreiung von der Hypothekengewinnabgabe für Ausländer als Eigentümer eines inländischen belasteten Grundstücks nicht vorgesehen sei, verstoße schließlich auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

2. Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen die Entscheidungen der Finanzbehörden, des Finanzgerichts und des Bundesfinanzhofs. Zu ihrer Begründung hat die Beschwerdeführerin dargelegt:

BVerfGE 18, 441 (446):

Die Hypothekengewinnabgabe werde ausschließlich zu dem Zweck erhoben, Kriegsfolgelasten zu decken. Nach einer allgemeinen Regel des Völkerrechts sei es jedoch unzulässig, von Ausländern Abgaben zu erheben, die solche Lasten decken sollten. Zur Begründung dieser Ansicht hat die Beschwerdeführerin Bezug genommen auf ein in einer anderen Sache erstattetes Gutachten von Professor Seidl-Hohenveldern, das die Frage untersucht und verneint, ob Ausländer mit ihren in der Bundesrepublik Deutschland gelegenen Grundstücken zur Vermögensabgabe herangezogen werden können (vgl. BVerfGE 16, 276 [278]). Der Bundesfinanzhof habe diese allgemeine Völkerrechtsregel nicht beachtet und dadurch Art. 25 GG verletzt.

Die Beschwerdeführerin sei ihrem gesetzlichen Richter entzogen worden, weil der Bundesfinanzhof es unterlassen habe, gemäß Art. 100 Abs. 2 GG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber einzuholen, ob die angeführte Völkerrechtsregel Bestandteil des Bundesrechts sei. Ein Gericht sei zur Vorlage nach Art. 100 Abs. 2 GG schon dann verpflichtet, wenn eine Prozeßpartei Zweifel hinsichtlich einer allgemeinen Völkerrechtsregel habe.

Art. 1 des Abkommens mit der Schweiz zum deutschen Lastenausgleich gewähre schweizerischen Staatsangehörigen lediglich ein Recht, die Vergünstigungen von Art. 6 ÜV Teil X in Anspruch zu nehmen. Die Beschwerdeführerin berufe sich aber nicht auf diese für die Angehörigen der Vereinten Nationen geltenden Regelungen. Das Abkommen mit der Schweiz stehe der Anwendung der ihr günstigeren allgemeinen Völkerrechtsregel nicht entgegen. Sollte Art. 6 ÜV Teil X dennoch in Betracht gezogen werden, so könne nur Art. 6 Abs. 1 eingreifen, nicht aber Art. 6 Abs. 2.

Art. 2 Abs. 1 GG sei verletzt, weil die Beschwerdeführerin durch die völkerrechtswidrige Heranziehung zur Hypothekengewinnabgabe in ihrer wirtschaftlichen Entfaltungsmöglichkeit beeinträchtigt werde. Durch die angegriffenen Entscheidungen werde die Beschwerdeführerin in gleicher Weise wie Inländer zur Hypothekengewinnabgabe herangezogen; die §§ 91 ff. LAG dif

BVerfGE 18, 441 (447):

ferenzierten nicht zugunsten von Ausländern. Hierin liege ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG, der gebiete, ungleiche Sachverhalte ungleich zu regeln. Mit Art. 3 Abs. 1 GG sei zugleich Art. 14 GG verletzt.

B. -- I.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig, soweit Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG als verletzt gerügt wird. Ebenso wie der Anspruch auf rechtliches Gehör vor Gericht (BVerfGE 12, 6 [8]) steht das Recht auf den gesetzlichen Richter jedem zu, der an einem gerichtlichen Verfahren als Partei beteiligt ist, gleichgültig, ob er eine natürliche oder eine juristische, eine inländische oder eine ausländische Person ist.

Ob die von einer ausländischen juristischen Person erhobene Verfassungsbeschwerde mit Rücksicht auf Art. 19 Abs. 3 GG auch insoweit zulässig ist, als die Verletzung von Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 und 14 GG gerügt wird, kann im summarischen Verfahren nach § 24 BVerfGG dahingestellt bleiben (BVerfGE 6, 7 [11 f.]; 13, 132 [150]).

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist offensichtlich unbegründet.

1. Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG ist nicht verletzt.

a) Zwar kann jemand seinem gesetzlichen Richter auch dadurch entzogen werden, daß ein Gericht die Verpflichtung zur Vorlage an ein anderes Gericht außer acht läßt. Das gilt auch dann, wenn das Gericht, dem vorzulegen ist, nur über eine bestimmte Rechtsfrage zu entscheiden hat (BVerfGE 3, 359 [363]; 9, 213 [215 f.]; 13, 132 [143]).

Der Bundesfinanzhof war jedoch zur Vorlage gemäß Art. 100 Abs. 2 GG nicht verpflichtet. Eine Vorlage wäre vielmehr unzulässig gewesen. Denn die Frage, ob eine Regel des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts ist, war für den Rechtsstreit vor

BVerfGE 18, 441 (448):

dem Bundesfinanzhof nicht entscheidungserheblich (vgl. BVerfGE 15, 25 [30]; 16, 276 [279]). Dadurch, daß eine unzulässige Vorlage unterbleibt, kann Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG nicht verletzt werden.

b) Die Beschwerdeführerin beruft sich auf eine allgemeine Regel des Völkergewohnheitsrechts, nach der die Heranziehung von Ausländern zur Deckung von Kriegsfolgelasten unzulässig wäre. Die vertraglichen Regelungen des Abkommens mit der Schweiz zum deutschen Lastenausgleich waren jedoch geeignet, diese Völkerrechtsregel - ihre Geltung unterstellt - zu verdrängen und ihre Anwendung auszuschließen.

Nach Art. 25 GG werden allgemeine Völkerrechtsregeln Bestandteil des Bundesrechts nur mit ihrem jeweiligen Inhalt und in ihrer jeweiligen Tragweite (vgl. BVerfGE 15, 25 [31 f.]; 16, 27 [32 f.]). Art. 25 GG öffnet ihnen die deutsche Rechtsordnung nur im Bestand ihrer völkerrechtlichen Geltung (vgl. Mosler, Das Völkerrecht in der Praxis der deutschen Gerichte, S. 40, 44), der sich auch danach bemißt, inwieweit sie im Verhältnis zu einzelnen Staaten durch vertragliche Regelungen verdrängt worden sind. Art. 25 GG hindert nicht, daß völkerrechtlich zulässige vertragliche Abmachungen, die den allgemeinen Völkerrechtsregeln nicht voll entsprechen, durch Gesetz die Kraft innerstaatlichen deutschen Rechts erlangen (vgl. BVerfGE 16, 276 [281 f.], sowie Wengler, Völkerrecht, 1964, Bd. I S. 483 Anm. 2; Dahm, Völkerrecht, 1958, Bd. 1 S. 67; Bertram in dem Bericht von Partsch, Die Anwendung des Völkerrechts im innerstaatlichen Recht, Berichte der Deutschen Gesellschaft für Völkerrecht, Heft 6, 1964, S. 68 Anm. 63 a).

Das Völkergewohnheitsrecht ist durchweg nachgiebiges Recht. Ein Satz, demzufolge die allgemeinen gewohnheitsrechtlichen Regeln des Völkerrechts grundsätzlich den Vorrang vor vertraglichen Abmachungen hätten, ist dem allgemeinen Völkerrecht fremd. Das Völkervertragsrecht geht, soweit es die Vertragspartner betrifft, dem Völkergewohnheitsrecht in aller Regel als das spätere und speziellere Recht vor. Nur einige elementare Rechts

BVerfGE 18, 441 (449):

gebote werden als vertraglich unabdingbare Regeln des Völkergewohnheitsrechts anzusehen sein. Die Qualität solcher zwingenden Normen wird nur jenen in der Rechtsüberzeugung der Staatengemeinschaft fest verwurzelten Rechtssätzen zuerkannt werden können, die für den Bestand des Völkerrechts als einer internationalen Rechtsordnung unerläßlich sind und deren Beachtung alle Mitglieder der Staatengemeinschaft verlangen können (vgl. Wengler, a.a.O. S. 412; Verdroß, Völkerrecht, 5. Aufl., S. 130; Menzel, Völkerrecht, 1962, S. 106 f.; Dahm, a.a.O. S. 16 f.; Guggenheim in: Strupp-Schlochauer, Wörterbuch des Völkerrechts, Bd. 3 S. 528 [531 f.]; Jaenicke, ebenda S. 766 [773 f.]). Der Satz, daß Ausländer nicht zur Deckung von Kriegsfolgelasten herangezogen werden dürfen, würde sicherlich nicht zu diesen zwingenden Regeln des Völkerrechts gehören (vgl. BVerfGE 16, 276 [281 f.]; Urteil der 1. Kammer der Schiedskommission für Güter, Rechte und Interessen in Deutschland vom 2. Juni 1959, Entscheidungen der Schiedskommission Bd. II Nr. 54, S. 79 [82], sowie die Entscheidung vom 23. März 1962, Entscheidungen Bd. V Nr. 108, S. 40 [67], nach deren Leitsatz 3 die Regelung der Lastenausgleichsabgaben in Teil X des Überleitungsvertrags den Vorrang vor jeder anderen Völkerrechtsregel hat).

Es kann deshalb offenbleiben, ob die Tatsache, daß zwischen der Bundesrepublik und einer nicht geringen Zahl anderer Staaten Vereinbarungen geschlossen worden sind oder gelten, deren Inhalt dem deutsch-schweizerischen Abkommen entspricht, den Schluß rechtfertigen würde, die von der Beschwerdeführerin angeführte Völkerrechtsregel könne jedenfalls nicht als allgemeine Regel des Völkerrechts angesehen werden (vgl. Wengler, a.a.O. S. 395; vgl. weiterhin Entscheidungen der Schiedskommission Bd. V Nr. 108, S. 40 ff., insbesondere S. 67).

c) War also das Abkommen mit der Schweiz zum deutschen Lastenausgleich geeignet, die Anwendung der von der Beschwerdeführerin angeführten allgemeinen Völkerrechtsregel auszuschließen, so hätte diese Regel für die Entscheidung des Bundesfinanzhofs nur dann erheblich werden können, wenn das Abkommen

BVerfGE 18, 441 (450):

der Beschwerdeführerin die Befugnis offengehalten hätte, die Heranziehung zu Lastenausgleichsabgaben nach dem Abkommen abzulehnen und sich statt dessen auf ihr günstigere Regeln des allgemeinen Völkerrechts zu berufen.

Der Bundesfinanzhof hat geprüft, ob das Abkommen, das auf die in Teil X des Überleitungsvertrags für die Staatsangehörigen der Vereinten Nationen getroffenen Vereinbarungen verweist, in diesem Sinne ausgelegt werden kann, ist jedoch zu dem Ergebnis gekommen, daß die "Behandlung (der Beschwerdeführerin) auf dem Gebiete des Lastenausgleichs ... durch das Abkommen abschließend geregelt worden" ist.

Für die verfassungsgerichtliche Nachprüfung der Auslegung und Anwendung vertraglicher Abmachungen, die durch Gesetz die Kraft innerstaatlichen deutschen Rechts erhalten haben, gelten dieselben Grundsätze, die auch sonst die Befugnis des Bundesverfassungsgerichts, Gerichtsentscheidungen zu überprüfen, begrenzen: auch die Auslegung und Anwendung der Bestimmungen völkerrechtlicher Abkommen kann nur daraufhin geprüft werden, ob sie Verfassungsrecht verletzen, also willkürlich sind (Art. 3 Abs. 1 GG) oder auf einer grundsätzlich unrichtigen Anschauung von der Bedeutung eines Grundrechts beruhen (BVerfGE 13, 132 [150]; 18, 85 [92 f.]) oder mit anderen verfassungsrechtlichen Vorschriften unvereinbar sind.

Die Auslegung des deutsch-schweizerischen Abkommens und des Teils X des Überleitungsvertrags als abschließender Regelung sowie die Anwendung dieser Vereinbarungen auf die Beschwerdeführerin durch den Bundesfinanzhof verletzen jedoch Verfassungsrecht offensichtlich nicht.

Das Abkommen enthält keine Klausel, nach der die allgemeinen Regeln des Völkerrechts unberührt bleiben sollen (anders als etwa Art. 1 des Zusatzprotokolls zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 20. März 1952 - Gesetz vom 20. Dezember 1956, BGBl. II S. 1879 -). Das Vertragsrecht geht in aller Regel dem Völkergewohnheitsrecht vor. Eine Regel, die die Heranziehung von Ausländern zur Deckung

BVerfGE 18, 441 (451):

von Kriegsfolgelasten verböte, würde nicht zu den zwingenden Regeln des Völkerrechts gehören.

Art. 25 GG, auf dessen Verletzung im übrigen eine Verfassungsbeschwerde nicht gestützt werden kann (BVerfGE 6, 389 [440]), ist also vom Bundesfinanzhof nicht verkannt worden. Daß die Auslegung des Abkommens als einer abschließenden Regelung anderen Bestimmungen des Grundgesetzes widerspräche, ist nicht ersichtlich.

d) Da es sonach auf die von der Beschwerdeführerin angeführte allgemeine Regel des Völkerrechts für die Entscheidung des Bundesfinanzhofs nicht ankam, ist Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG nicht verletzt. Der Bundesfinanzhof hat zwar geprüft, ob eine allgemeine Völkerrechtsregel zugunsten der Beschwerdeführerin eingreift; er ist zu dem Ergebnis gekommen, daß sich eine solche Regel nicht feststellen lasse. Das ändert aber nichts daran, daß die Urteile von der Anwendung des Abkommens zum deutschen Lastenausgleich getragen werden und daß deshalb eine Vorlage gemäß Art. 100 Abs. 2 GG unzulässig gewesen wäre.

2. Das Abkommen mit der Schweiz zum deutschen Lastenausgleich verweist auf die in Teil X des Überleitungsvertrags für die Staatsangehörigen der Vereinten Nationen getroffenen Vereinbarungen. Nach Ansicht des Bundesfinanzhofs greift hier Art. 6 Abs. 1 ÜV Teil X nicht ein, wohl aber Art. 6 Abs. 2 Satz 2, der eine zeitlich bemessene, also teilweise Befreiung von der Vermögensabgabe, nicht aber Befreiung von der Hypothekengewinnabgabe gewähre. Die Auslegung, die der Bundesfinanzhof den Bestimmungen des Teils X des Überleitungsvertrags gegeben hat, deckt sich mit derjenigen, die die Schiedskommission in der Entscheidung über die als Musterprozeß geführte Sache der Eheleute Gilis überzeugend begründet hat (Urteil der Schiedskommission vom 23. März 1962, Entscheidungen Bd. V Nr. 108, S. 40; siehe auch Entscheidungen Bd. VI Nr. 118, S. 20 [21]). Diese Auslegung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Art. 120 Abs. 1 GG kann hier nicht herangezogen werden (vgl. BVerfGE 14, 221 [233, 234 ff.]).

BVerfGE 18, 441 (452):

3. Die Urteile des Bundesfinanzhofs und die ihnen zugrunde liegenden gesetzlichen Regelungen sind auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

Es entspricht dem Verfassungsrecht ebenso wie dem Völkerrecht, daß Ausländer grundsätzlich in bezug auf ihre im Inland belegenen Grundstücke und die Grundpfandrechte an ihnen zu Abgaben herangezogen werden können (vgl. Entscheidungen der Schiedskommission Bd. V Nr. 108, S. 40 [53 ff.]). Es war nicht willkürlich, wenn die Heranziehung der Staatsangehörigen der Vereinten Nationen und der ihnen durch besondere Abkommen gleichgestellten Personen zu den Lastenausgleichsabgaben dahin geregelt worden ist, daß sie zwar teilweise von der Vermögensabgabe, nicht aber von der Hypothekengewinn- und der Kreditgewinnabgabe befreit worden sind. Entsprechende Regelungen gelten entweder kraft besonderer Abkommen und Erklärungen oder wegen Art. 6 Abs. 2 ÜV Teil X im Verhältnis zwischen der Bundesrepublik Deutschland und einer großen Zahl von Staaten und deren Angehörigen. Es verbietet sich anzunehmen, hier seien willkürliche Regelungen vereinbart oder anerkannt worden.

Es ist also mit dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar, daß die Beschwerdeführerin im Vergleich zu Deutschen nur hinsichtlich der Vermögensabgabe begünstigt worden ist und daß weitere Vergünstigungen oder ihre völlige Befreiung von allen Lastenausgleichsabgaben nicht vorgesehen sind.

4. Die Auferlegung der Hypothekengewinnabgabe steht schließlich auch zu Art. 14 GG offensichtlich nicht in Widerspruch (vgl. BVerfGE 2, 237 [258 ff.]; 4, 7 [17]; 8, 274 [330]; 14, 221 [241]). Ebensowenig ist Art. 2 Abs. 1 GG verletzt.

BVerfG, 30.04.1963 - 2 BvM 1/62

Redaktion — Sun, 17 Jun 2012 15:12:51 +0000

Daten

Fall:

Iranische Botschaft

Fundstellen:

BVerfGE 16, 27; BayVBl 1963, 316; DÖV 1963, 692; DVBl 1963, 718; JuS 1963, 492; JZ 1964, 171; MDR 1963, 821; NJW 1963, 1732

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

30.04.1963

Aktenzeichen:

2 BvM 1/62

Entscheidungstyp:

Beschluss

Instanzen:

LG Köln, 13.02.1963 - 11 T 18/62

1. Eine Regel des Völkerrechts, nach der die inländische Gerichtsbarkeit für Klage gegen einen ausländischen Staat in bezug auf seine nicht-hoheitliche Betätigung ausgeschlossen ist, ist nicht Bestandteil des Bundesrechts.
2. a) Maßgebend für die Unterscheidung zwischen hoheitlicher und nicht-hoheitlicher Staatstätigkeit ist die Natur der staatlichen Handlung.
b) Die Qualifikation als hoheitliche oder nichthoheitliche Staatstätigkeit ist grundsätzlich nach nationalem Recht vorzunehmen.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 16, 27

Paginierung:

BVerfGE 16, 27 (27):

BVerfGE 16, 27 (28):

2. a) Maßgebend für die Unterscheidung zwischen hoheitlicher und nicht-hoheitlicher Staatstätigkeit ist die Natur der staatlichen Handlung.

b) Die Qualifikation als hoheitliche oder nichthoheitliche Staatstätigkeit ist grundsätzlich nach nationalem Recht vorzunehmen.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 30. April 1963

-- 2 BvM 1/62 --

in dem Verfahren zur Prüfung der Frage, ob eine Regel des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts ist, die es ausschließt, daß ein ausländischer Staat vor einem Gericht der Bundesrepublik Deutschland in bezug auf seine privatrechtliche Betätigung im Inland verklagt werden kann -- Vorlage des Landgerichts Köln, 11. Zivilkammer, vom 13. Februar 1962 (11 T 18/62).

Entscheidungsformel:

Eine Regel des Völkerrechts, nach der die inländische Gerichtsbarkeit für Klagen gegen einen ausländischen Staat in bezug auf seine nicht-hoheitliche Betätigung ausgeschlossen ist, ist nicht Bestandteil des Bundesrechts.

Gründe:

A. -- I.

1. Die Firma ... in Köln hat im November 1961 beim Amtsgericht Köln eine Klage gegen das Kaiserreich Iran eingereicht. Die Firma begehrt Zahlung von 292,76 DM nebst Zinsen für Reparaturarbeiten, die sie an der Heizungsanlage des iranischen Botschaftsgebäudes in Köln-M ... im Auftrag des Botschafters ausgeführt habe.

Das Amtsgericht Köln hat es durch Beschluß vom 19. Januar 1962 abgelehnt, einen Termin für die mündliche Verhandlung zu bestimmen und die Klageschrift zuzustellen, weil das Kaiserreich Iran als souveräner Staat nach einer allgemeinen Regel des Völkerrechts von deutscher Gerichtsbarkeit befreit sei. Gegen diesen Beschluß hat die klagende Firma Beschwerde eingelegt.

2. Das Landgericht Köln hat am 13. Februar 1962 gemäß Art. 100 Abs. 2 GG beschlossen, eine Entscheidung des Bundes

BVerfGE 16, 27 (29):

verfassungsgerichts darüber einzuholen, "ob nach den allgemein anerkannten Regeln des Völkerrechts die Klägerin den beklagten Staat Iran vor einem Gericht der Bundesrepublik verklagen kann".

Nach Auffassung des Landgerichts kommt es für die Entscheidung über die Beschwerde darauf an, ob das Kaiserreich Iran für die eingereichte Klage der inländischen Gerichtsbarkeit unterliegt. Sei dies der Fall, so müsse das Amtsgericht Termin zur mündlichen Verhandlung anberaumen und die Klageschrift zustellen. Sei dies hingegen nicht der Fall, so habe das Amtsgericht Terminsbestimmung und Zustellung der Klageschrift zu Recht verweigert; zumindest die Ladung zum Termin wäre dann ein "unzulässiger Hoheitsakt gegen einen nicht der inländischen Gerichtsbarkeit unterliegenden Exterritorialen".

Ob das Kaiserreich Iran der inländischen Gerichtsbarkeit unterliege, hänge davon ab, ob "ein Einzelner aus einer Bestandteil des Bundesrechts gewordenen Regel des Völkerrechts unmittelbar berechtigt ist, vor einem Gericht der Bundesrepublik einen souveränen ausländischen Staat zu verklagen wegen einer rein privatrechtlichen Forderung aus einer rein privatrechtlichen Betätigung des souveränen ausländischen Staates im Inlande". Diese Frage sei zweifelhaft und deshalb dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen.

II.

1. Namens der Bundesregierung hat sich der Bundesminister der Justiz gemäß § 83 Abs. 2 BVerfGG geäußert:

a) Eine allgemeine Regel des Völkerrechts, nach der ausländische Staaten von inländischer Gerichtsbarkeit schlechthin befreit seien, dürfte sich nicht mehr feststellen lassen. Nach dem zweiten Weltkrieg hätten auch deutsche Gerichte die absolute Immunitätstheorie aufgegeben und sich der schon früher in einer Reihe ausländischer Staaten vertretenen restriktiven Theorie angeschlossen, die zwischen Akten iure imperii , also Hoheitsakten, und Akten iure gestionis , also Akten im privaten Rechtsverkehr, unterscheide und letztere von der Immunität ausnehme.

BVerfGE 16, 27 (30):

Die Abgrenzung zwischen Akten iure imperii und Akten iure gestionis könne jedoch im Einzelfall zweifelhaft sein und lasse sich nur schwer allgemeingültig umschreiben. Sie dürfe nicht, wie einige Autoren vorgeschlagen hätten, den innerstaatlichen Rechtsordnungen überlassen werden. Es sei auch heute noch allgemein anerkannt, daß ausländische Staaten jedenfalls wegen ihrer hoheitlichen Betätigung inländischer Gerichtsbarkeit nicht unterlägen. Dieser Völkerrechtssatz wäre inhaltsleer und könnte Rechtssatzcharakter nicht beanspruchen, wenn es für die Frage, welche Akte als Akte iure imperii anzusehen seien, allein auf das formale Kriterium ankäme, ob das maßgebende Rechtsverhältnis nach der lex fori dem öffentlichen Recht oder dem Privatrecht zuzuordnen sei. Würde man in dieser Weise verfahren, so stünde es praktisch im Ermessen des Gerichtsstaates, ob er Immunität gewähren wolle; man würde in verschiedenen Staaten zu verschiedenen Ergebnissen gelangen und außerdem die Gründe unbeachtet lassen, die zu der Unterscheidung zwischen Akten iure imperii und iure gestionis geführt hätten. Die differenzierende Betrachtungsweise sei in erster Linie durch die Ausdehnung der staatlichen Tätigkeit in den Bereich des Wirtschafts- und Soziallebens veranlaßt worden. Die Abgrenzung müsse nach der sachlichen Zugehörigkeit eines Akts zum hoheitlichen oder privatwirtschaftlichen Bereich des ausländischen Staates vorgenommen werden. Diese Auffassung liege auch den Entscheidungen deutscher Gerichte aus der Zeit nach dem zweiten Weltkrieg zugrunde.

Die rechtsanwendenden Organe der Bundesrepublik Deutschland müßten demzufolge im Einzelfall prüfen, ob der Sachverhalt, auf Grund dessen ein deutsches Gericht gegen einen ausländischen Staat angerufen werde, hoheitliche Aufgaben oder Betätigungen dieses Staates betreffe oder mit ihnen in erkennbarem Zusammenhang stehe. Die Prüfung dieser Frage sei -- vorbehaltlich der Vorschriften von Art. 100 Abs. 2 GG -- Sache des jeweils angerufenen Gerichts.

b) Die amtliche Tätigkeit der Botschaft sei hoheitlicher Art. Da Reparaturarbeiten am Botschaftsgebäude oder seinen Ein

BVerfGE 16, 27 (31):

richtungen für die ordnungsgemäße Abwicklung der Botschaftsgeschäfte notwendig seien, stehe der Abschluß eines Vertrages über solche Arbeiten in erkennbarem Zusammenhang mit der hoheitlichen Betätigung des Entsendestaates, und zwar ungeachtet der Tatsache, daß ein derartiger Vertrag für das sonstige deutsche Recht als privatrechtlich zu qualifizieren sei.

c) Neben dem Grundsatz der Staatenimmunität sei im vorliegenden Fall auch das besondere Problem der Immunität diplomatischer Missionen von Bedeutung. Diplomatische Missionen dürften nicht in der Erfüllung ihrer Aufgaben beeinträchtigt werden. Die Zulassung von Zahlungsklagen der vorliegenden Art könnte u. U. eine derartige Beeinträchtigung zur Folge haben, z.B. dann, wenn sich solche Klagen häufen sollten oder wenn sich die Botschaft genötigt sehen würde, im Rechtsstreit Tatsachen vorzutragen, die den inneren Dienstbetrieb beträfen, oder Augenscheinseinnahmen im Botschaftsgebäude zu dulden.

2. Der Klägerin des Ausgangsverfahrens und der Kaiserlichen Iranischen Botschaft in Köln ist Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden (§ 84 in Verbindung mit § 82 Abs. 3 BVerfGG).

Die Klägerin des Ausgangsverfahrens hat auf die im Bundesgesetzblatt 1962 I S. 731 veröffentlichte Entscheidungsformel des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 30. Oktober 1962 -- 2 BvM 1/60 -- verwiesen und meint, im vorliegenden Fall dürfte Entsprechendes gelten.

Die Botschaft hat lediglich mitgeteilt, daß sie bereit sei, die Rechnung der Klägerin zu bezahlen, wenn diese die Heizungsanlage im Botschaftsgebäude vollständig repariert habe. Das sei bisher trotz Aufforderung nicht geschehen.

3. Das Bundesverfassungsgericht konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da keines der in § 83 Abs. 2 BVerfGG genannten Verfassungsorgane dem Verfahren beigetreten ist (Beschluß vom 30. Oktober 1962 -- 2 BvM 1/60 -- S. 7).

BVerfGE 16, 27 (32):

Die Vorlage ist zulässig.

1. Nach dem Vorlagebeschluß soll das Bundesverfassungsgericht entscheiden, "ob nach den allgemein anerkannten Regeln des Völkerrechts die Klägerin den beklagten Staat Iran vor einem Gericht der Bundesrepublik verklagen kann".

Abgesehen davon, daß in Art. 25 GG im Gegensatz zu Art. 4 der Weimarer Reichsverfassung nicht von allgemein anerkannten, sondern von allgemeinen Regeln des Völkerrechts die Rede ist, ist diese Formulierung einerseits zu eng, da sie auf die Parteien des Ausgangsverfahrens abstellt, andererseits zu weit, da sie generell nach der Statthaftigkeit von Klagen gegen das Kaiserreich Iran fragt. Aus der Begründung des Beschlusses ergibt sich jedoch mit hinreichender Deutlichkeit, daß es dem vorlegenden Gericht um die Frage geht, welche Tragweite die allgemeine Völkerrechtsregel über die Staatenimmunität hat, ob also einem Staat nach dieser Regel Immunität nur für seine hoheitliche oder auch für seine nicht-hoheitliche Betätigung zusteht.

Die Vorlage ist zulässig, obwohl das vorlegende Gericht Zweifel lediglich hinsichtlich der Tragweite einer allgemeinen Völkerrechtsregel hat (Beschluß vom 30. Oktober 1962 -- 2 BvM 1/60 -- S. 10).

2. Das Landgericht meint, für seine Entscheidung komme es darauf an, ob das Kaiserreich Iran im vorliegenden Fall inländischer Gerichtsbarkeit unterliege. Eine Terminsladung dürfe einem ausländischen Staat nicht zugestellt werden, wenn er der deutschen Gerichtsbarkeit nicht unterworfen sei. Das wird zwar bestritten (vgl. Aubin, JZ 1954, 118 [120] mit Nachweisen). Die Auffassung des Landgerichts ist aber nicht offensichtlich unhaltbar und deshalb für die Zulässigkeitsprüfung maßgebend (Beschluß vom 30. Oktober 1962 -- 2 BvM 1/60 -- S. 8 f.).

Aus der Begründung des Vorlagebeschlusses ergibt sich, daß die Ausübung deutscher Gerichtsbarkeit nach Auffassung des

BVerfGE 16, 27 (33):

Landgerichts davon abhängt, mit welchem Inhalt die Völkerrechtsregel über die Staatenimmunität nach Art. 25 GG Bestandteil des Bundesrechts ist. Auch insofern bestehen keine Bedenken gegen die Zulässigkeit der Vorlage.

3. Es kann dahingestellt bleiben, ob die hier in Frage stehende Völkerrechtsregel ihrem Inhalt nach geeignet ist, unmittelbar Rechte und Pflichten für den Einzelnen zu erzeugen (Beschluß vom 30. Oktober 1962 -- 2 BvM 1/60 -- S. 12 ff.).

Eine allgemeine Regel des Völkerrechts, nach der die inländische Gerichtsbarkeit für Klagen gegen einen ausländischen Staat in bezug auf seine nicht-hoheitliche Betätigung ausgeschlossen ist, besteht nicht.

1. Völkerrechtsregeln über die Befreiung ausländischer Staaten von inländischer Gerichtsbarkeit sind dann allgemeine Regeln des Völkerrechts, wenn sie von der weitaus größeren Zahl der Staaten -- nicht notwendigerweise auch von der Bundesrepublik Deutschland -- anerkannt werden (Beschluß vom 30. Oktober 1962 -- 2 BvM 1/60 -- S. 14).

Die allgemeinen völkerrechtlichen Regeln über die Staatenimmunität können nur dem Völkergewohnheitsrecht angehören. Vertragliche Regeln, die allgemeine Anerkennung gefunden hätten, fehlen. Ebensowenig gibt es anerkannte allgemeine Rechtsgrundsätze, die -- das Völkergewohnheitsrecht ergänzend -- für den Umfang der Staatenimmunität maßgebend sein könnten.

2. In der Zeit bis zum ersten Weltkrieg ging die eindeutig überwiegende Staatenpraxis dahin, ausländischen Staaten unbeschränkt Immunität zu gewähren, sie also sowohl in bezug auf ihre hoheitliche als auch ihre nicht-hoheitliche Tätigkeit von inländischer Gerichtsbarkeit auszunehmen. Seitdem aber ist die Staatenimmunität "in einem Prozeß der Schrumpfung begriffen"

BVerfGE 16, 27 (34):

(Dahm, Festschrift für Arthur Nikisch, 1958, S. 153 ff.); ihre Geschichte ist zur "Geschichte des Ringens um Zahl, Art und Umfang der Ausnahmen geworden" (Ernst J. Cohn, in: Strupp/ Schlochauer, Wörterbuch des Völkerrechts [=Strupp/Schlochauer, Wörterbuch], Bd. 1 S. 662). Die Zunahme staatlicher Tätigkeit auf wirtschaftlichem Gebiet, insbesondere die Ausdehnung des Staatshandels, ließ es geboten erscheinen, acta iure gestionis von der Staatenimmunität auszunehmen. Es wurde als notwendig empfunden, dem Einzelnen nicht nur gegenüber seinem eigenen Staat, sondern auch gegenüber ausländischen Staaten in größerem Umfang als bisher Rechtsschutz durch Gerichte zu gewähren. Vorwiegend aus diesen Gründen hat die Entwicklung in den letzten Jahrzehnten dazu geführt, daß sich heute ein von der weitaus größeren Zahl der Staaten im Bewußtsein rechtlicher Verpflichtung für längere Zeit geübter Brauch nicht mehr nachweisen läßt, nach dem ausländische Staaten auch für Klagen in bezug auf ihre nicht-hoheitliche Betätigung von inländischer Gerichtsbarkeit freigestellt wären.

Der von den Staaten geübte Brauch ist -- da es sich um die Ausübung von Gerichtsbarkeit handelt -- vornehmlich aus der Praxis ihrer Gerichte zu ermitteln. Weiterhin sind die Staatenpraxis im übrigen, die Versuche, das hier in Frage stehende Völkerrecht zu kodifizieren, sowie die Lehren anerkannter Autoren heranzuziehen (Beschluß vom 30. Oktober 1962 -- 2 BvM 1/60 -- S. 15).

3. Aus der Praxis der Gerichte kann nicht hergeleitet werden, daß nach allgemeinem Völkerrecht ausländischen Staaten nach wie vor unbeschränkt Immunität von inländischer Gerichtsbarkeit zusteht.

a) Deutschland gehörte bis 1945 zu den Staaten, deren Gerichte unbeschränkt, also auch bei privatrechtlichen Ansprüchen, Immunität gewährten.

Das Reichsgericht hat in seiner grundlegenden Entscheidung vom 12. Dezember 1905 (RGZ 62, 165) dem ausländischen Staat

BVerfGE 16, 27 (35):

unbeschränkte Immunität zugebilligt. Es hat an dieser Auffassung im Ice King-Fall (Urteil vom 10. Dezember 1921, RGZ 103, 274), aber auch sonst (Entscheidung vom 1. Juli 1921, RGZ 102, 304; Entscheidung vom 13. Oktober 1925, RGZ 111, 375) festgehalten und sie bis 1945 nicht aufgegeben.

Der Rechtsprechung des Preußischen Gerichtshofs zur Entscheidung der Kompetenzkonflikte lag ebenfalls die Ansicht zugrunde, ausländische Staaten seien auch in privatrechtlichen Angelegenheiten der inländischen Gerichtsbarkeit nicht unterworfen (Entscheidung im Fall v. Hellfeld vom 25. Juni 1910, JöR Bd. V [1911] S. 252; Entscheidung vom 27. Juni 1925, JW 1926 S. 402).

Nach dem zweiten Weltkrieg haben deutsche Gerichte entschieden, daß Gerichtsbarkeit über einen ausländische Staat dann gegeben sei, wenn dieser Staat nicht als Hoheitsträger, sondern als Subjekt privater Rechte und Pflichten in Betracht komme (Oberlandesgericht Hamm, NJW/RzW 1951 S. 258; Landgericht Berlin, NJW/RzW 1953 S. 368; Landesarbeitsgericht München, Arbeitsrechtliche Praxis 1951 Nr. 114; Landgericht Kiel, JZ 1954 S. 117). Das Hanseatische Oberlandesgericht Hamburg (MDR 1953 S. 109) und das Oberlandesgericht Schleswig (Jahrbuch für internationales Recht [= JIR] Bd. 7 [1957] S. 400) haben die Gerichtsbarkeit über ausländische Staaten für Ansprüche aus privaten Rechtsverhältnissen mit der Begründung verneint, daß in den ihnen vorliegenden Fällen ein Zusammenhang mit hoheitlichen Aufgaben des ausländischen Staates bestanden habe.

Der Bundesgerichtshof hat in einer Entscheidung vom 7. Juni 1955 (BGHZ 18, 1 [9]) offengelassen, ob der Satz, daß ein ausländischer Staat selbst in reinen Privatrechtsstreitigkeiten in der Regel von inländischer Gerichtsbarkeit befreit sei, auch noch in Zeiten anwendbar sei, "in denen Staaten in einem immer stärkeren Umfang dazu übergehen, sich im Wirtschaftsleben zu betätigen, ohne daß diese Betätigung noch in einem erkennbaren Zusammenhang mit ihren hoheitlichen Aufgaben stehen würde".

Die deutsche Rechtsprechung aus der Zeit nach 1945 ist also

BVerfGE 16, 27 (36):

nicht einheitlich. Es läßt sich aber eine Tendenz zur Einschränkung der Staatenimmunität feststellen.

b) Die Gerichte einer nicht geringen Zahl von Staaten gewähren ausländischen Staaten Immunität nur für Akte iure imperii , nicht aber für Akte iure gestionis .

Diese Unterscheidung haben zuerst, und zwar schon gegen Ende des 19. Jahrhunderts, italienische und belgische Gerichte ihren Entscheidungen zugrunde gelegt.

aa) In Italien hat 1886 der Kassationshof in Florenz unterschieden zwischen dem Staat als Träger hoheitlicher Gewalt ( ente politico ) und dem Staat als Subjekt des Privatrechts ( ente civile ); er hat dem ausländischen Staat nur für die Ausübung hoheitlicher Gewalt Befreiung von inländischer Gerichtsbarkeit gewährt (Entscheidung vom 25. Juli 1886, vgl. Harvard Law School, Research in International Law, Supplement to the American Journal of International Law [AJIL] Bd. 26 [1932] S. 622 f. [= Harvard Law School]). Der Kassationshof in Rom hat an dieser Unterscheidung festgehalten und gewährt in ständiger Rechtsprechung ausländischen Staaten Immunität nur für hoheitliche Tätigkeit. In einer Entscheidung des Kassationshofs vom 12. Mai 1947 (Annual Digest and Reports of Public International Law Cases [= AD] 1948 S. 141 [144]) heißt es, dem Grundsatz "par in parem non habet jurisdictionem" stehe das Prinzip "princeps in alterius territorio privatus" gegenüber, soweit privatrechtliche und das Eigentum betreffende Beziehungen in Frage stünden. Eine Entscheidung vom 13. Mai 1957 (International Law Reports [= ILR] 1957 S. 214 [215]) betont, die Immunität ausländischer Staaten von inländischer Gerichtsbarkeit könne auf eine Gewohnheit zurückgeführt werden, die von allen der internationalen Gemeinschaft angehörenden Staaten beachtet werde. Ursprünglich habe diese Gewohnheit alle Betätigungen des ausländischen Staates erfaßt; sie sei allmählich jedoch auf hoheitliche Betätigungen beschränkt worden. Diese Tendenz in der Rechtsprechung zahlreicher Länder hänge mit den vielfältigen Tätigkeiten des Staates zusammen, der in

BVerfGE 16, 27 (37):

großem Umfang auf Gebiete vorgedrungen sei, die früher privaten Personen vorbehalten gewesen seien. In seiner Entscheidung vom 8. Juni 1957 (ILR 1957 S. 209 [210 f.]) führt der Kassationshof schließlich aus, ausländische Staaten seien nach einer allgemein anerkannten Regel des Völkerrechts im Sinne des Art. 10 der italienischen Verfassung in allen Angelegenheiten von inländischer Gerichtsbarkeit befreit, die der inländischen Rechtsordnung fremd seien oder bei denen sie als Völkerrechtssubjekt oder als Träger souveräner Macht innerhalb ihres Bereichs gehandelt hätten. Wenn aber der ausländische Staat ohne Rücksicht auf seine hoheitliche Gewalt handle und sich auf die Ebene des privaten Bürgers begebe, so dürfe die Ausübung von Gerichtsbarkeit nicht verneint werden.

Die Unterscheidung von hoheitlicher und nicht-hoheitlicher Tätigkeit liegt ferner folgenden Entscheidungen des Kassationshofs zugrunde, in denen italienische Gerichtsbarkeit bejaht (a) oder verneint (b) wurde:

(a) Kassationshof Rom, Entscheidung vom 1. Juli/12. Oktober 1893 im Fall Fisola, wiedergegeben bei Gmür, Gerichtsbarkeit über fremde Staaten, 1948, S. 143 ff.; Kassationshof, Entscheidung aus dem Jahr 1925, wiedergegeben bei Lauterpacht, The Problem of Jurisdictional Immunities of Foreign States, in: The British Year Book of International Law, Bd. XXVIII (1951) S. 251 (= Lauterpacht, British Year Book); Kassationshof, Entscheidung vom 13. März 1926, Harvard Law School S. 626 ff. sowie Eleanor Wyllys Allen, The Position of Foreign States before National Courts, 1933 (= Allen), S. 243; Kassationshof, Entscheidung aus dem Jahr 1928, Lauterpacht, British Year Book S. 251; Kassationshof, Entscheidung vom 14. August 1953, ILR 1955 S. 235; Kassationshof, Entscheidung vom 24. Mai 1956, ILR 1956 S. 203;

(b) Kassationshof, Entscheidung vom 12. Mai 1947, AD 1948 S. 141; Kassationshof, Entscheidung vom 17. Oktober 1955, ILR 1956 S. 201; Kassationshof, Entscheidung vom 17. Oktober 1956, ILR 1957 S. 211.

bb) in Belgien hat das Appellationsgericht in Gent bereits in einer Entscheidung vom 14. März 1879 erklärt, der Verkauf von

BVerfGE 16, 27 (38):

Guano durch die peruanische Regierung sei ein Handelsgeschäft und der Gerichtsbarkeit der Handelsgerichte unterworfen (Harvard Law School S. 612 f. sowie Allen S. 195 f.).

Der Kassationshof hat durch Entscheidung vom 11. Juni 1903 die Gerichtsbarkeit für die Klage einer Eisenbahngesellschaft gegen den niederländischen Staat bejaht. Die Immunität ausländischer Staaten von inländischer Gerichtsbarkeit komme nur dann in Betracht, wenn ihre Souveränität berührt werde. Dies sei nur bei Akten des politischen Lebens ( acte de la vie politique ) der Fall. Wenn sich aber der Staat mit Rücksicht auf die Bedürfnisse der Gemeinschaft nicht auf seine politische Rolle beschränke, sondern Güter erwerbe und besitze, Verträge abschließe, Gläubiger und Schuldner werde oder gar Handel treibe, handle er nicht im Bereich öffentlicher Gewalt, sondern wie eine Zivil- oder Privatperson. Wenn er in dieser Eigenschaft an einem Streit beteiligt sei, so sei der ausländische Staat wie jeder andere Ausländer der belgischen Gerichtsbarkeit unterworfen (Clunet Bd. 31 [1904] S. 417).

Vgl. ferner:

Tribunal civil Charleroi, Entscheidung vom 8. April 1927 (Harvard Law School S. 614 f., sowie Allen S. 210 Anm. 9): Die Gerichtsbarkeit über den französischen Staat wurde bejaht für die Klage einer belgischen Gesellschaft aus der Lieferung von Waren für den Wiederaufbau kriegszerstörter Gebiete in Frankreich; der französische Staat habe bei Abschluß der Verträge nicht öffentliche Gewalt ausgeübt, sondern sich wie ein Privater betätigt und sei deshalb der Zivilgerichtsbarkeit unterworfen. Tribunal civil Antwerpen, Entscheidung vom 10. Oktober 1934 (AD 1938-1940 S. 249): Auch hier wird zwischen hoheitlichen und nicht-hoheitlichen Akten unterschieden. Das Gericht hat seine Gerichtsbarkeit verneint für eine gegen das kanadische Einwanderungsamt in Antwerpen wegen Verletzung eines Arbeitsvertrags gerichtete Klage. Die kanadische Regierung habe bei Einstellung des Klägers als souveräner Staat und nicht als Subjekt des Privatrechts gehandelt (ähnlich Appellationsgericht Leopoldville, Entscheidung vom 29. Mai 1956, ILR 1956 S. 209).

BVerfGE 16, 27 (39):

Das Tribunal civil in Brüssel hat unter dem 30. April 1951 (Clunet Bd. 79 [1952] S. 244) sogar die Zwangsvollstreckung der Gesellschaft Socobelge gegen den griechischen Staat in Belgien für zulässig erachtet, obwohl nach in Belgien herrschender Auffassung eine Zwangsvollstreckung gegen den belgischen Staat unzulässig ist (vgl. auch Carabiber, Clunet Bd. 79 [1952] S. 472, sowie AJIL Bd. 47 [1953] S. 509 Anm. 3).

cc) Das schweizerische Bundesgericht hat in seiner Entscheidung vom 13. März 1918 im Fall Dreyfuß (BGE Bd. 44 I S. 49) die Gerichtsbarkeit über ausländische Staaten für Rechtsverhältnisse privatrechtlicher Art bejaht und die Lehre der absoluten Staatenimmunität unter Berufung auf die italienische und belgische Rechtsprechung abgelehnt (ebenso Entscheidung vom 28. März 1930, BGE Bd. 56 I S 237). In einer Entscheidung vom 6. Juni 1956 (BGE Bd. 82 I S. 75) hat das Gericht seine Ansicht dahin zusammengefaßt, daß ein ausländischer Staat sich unbeschränkt auf die Staatenimmunität berufen könne, wenn das streitige Rechtsverhältnis von ihm in Ausübung seiner Hoheitsgewalt eingegangen worden sei. Wenn der Streit hingegen ein privatrechtliches Rechtsverhältnis betreffe, so könne der ausländische Staat vor schweizerischen Gerichten belangt werden und sei in der Schweiz Vollstreckungsmaßnahmen unterworfen, sofern das Rechtsverhältnis in einer Beziehung zum schweizerischen Territorium stehe, d.h., sofern es in der Schweiz begründet worden oder dort durchzuführen sei oder sofern zumindest in der Schweiz ein Erfüllungsort begründet worden sei.

An dieser Auffassung hat das Gericht in seiner Entscheidung vom 10. Februar 1960 (BGE Bd. 86 I S. 23 und Clunet Bd. 88 [1961] S. 458) festgehalten. Bei der Abgrenzung von Akten iure imperii und iure gestionis solle der Richter nicht auf den Zweck der Handlung, sondern auf ihre Natur abstellen und untersuchen, ob sie auf öffentlicher Gewalt ( puissance publique ) beruhe oder dem ähnlich sei, was jeder Privatmann tun könne. Das Gericht hat in diesem Fall seine Gerichtsbarkeit bejaht und eine staatsrechtliche Beschwerde der Vereinigten Arabischen Re

BVerfGE 16, 27 (40):

publik gegen Arrestbefehle in bezug auf Bankguthaben dieser Republik zurückgewiesen, die erwirkt worden waren wegen Forderungen aus einem Vertrag, durch den ein in Wien gelegenes Haus der dortigen Vertretung des Königreichs Ägypten (des Rechtsvorgängers der Vereinigten Arabischen Republik) vermietet worden war.

Der schweizerische Bundesrat hat sich 1928 gegenüber dem vom Völkerbund eingesetzten Sachverständigenausschuß für die fortschreitende Kodifikation des Völkerrechts dahin geäußert, daß eine internationale Regelung, welche die Staatenimmunität einschränke, wünschenswert sei. Die Hauptschwierigkeit sei die Abgrenzung zwischen Akten iure gestionis und iure imperii . Wenn die Immunität nur für Handlungen anerkannt werde, die echte Äußerungen der Souveränität seien, so solle man bei der Abgrenzung nicht auf den Zweck der Handlung, sondern auf seine wahre Natur ( nature intrinseque ) abstellen. Nur ein Akt, der nicht von einem Privatmann vorgenommen werden könne, dürfe volle Immunität genießen (Völkerbundsdokument A. 15. 1928 V., S. 88; vgl. auch Lauterpacht, British Year Book S. 258 Anm. 5).

dd) Der österreichische Oberste Gerichtshof hat in der Zeit von 1907 bis etwa 1926 die Lehre der nur beschränkten Staatenimmunität vertreten.

Nachweisungen in der Entscheidung vom 10. Mai 1950 im Fall Dralle, Entscheidungen des österreichischen Obersten Gerichtshofs in Zivil- und Justizverwaltungssachen (= SZ) Bd. XXIII S. 304.

In einer Entscheidung vom 5. Januar 1920 (SZ Bd. II S. 3) hat der Gerichtshof österreichische Gerichtsbarkeit über die Türkei bejaht für eine Klage auf Bezahlung von Bauarbeiten am türkischen Botschaftsgebäude in Wien. Für privatrechtliche Ansprüche, die die Souveränität des beklagten Staates in keiner Weise berührten, müsse auch der fremde Staat den Gerichten des Staates unterworfen sein, in dem das Geschäft seinen Sitz habe. Die Verweisung auf die Gesandtenexterritorialität sei nicht am Platz, da ihr Zweck darin bestehe, alles auszuschließen, was den

BVerfGE 16, 27 (41):

Gesandten an der Ausübung seiner Mission hindern könnte, "während dieses Moment hier nicht in Betracht kommt".

Seit dem Fall Dralle (Entscheidung vom 10. Mai 1950, SZ Bd. XXIII S. 304) folgt der Gerichtshof erneut der restriktiven Theorie der Staatenimmunität. Er hat unter Anführung zahlreicher Entscheidungen und Äußerungen der Völkerrechtswissenschaft untersucht, "ob sich aus der Rechtspraxis der Gerichte der Kulturstaaten eine einheitliche Auffassung ergibt, da nur auf diese Weise festgestellt werden kann, ob heute noch der Grundsatz als Völkerrechtsnorm gilt, daß ausländische Staaten, auch wenn es sich um privatrechtliche Ansprüche handelt, vor den Gerichten eines inländischen Staates nicht geklagt werden können" (aaO S. 310). Der Gerichtshof kam zu dem Ergebnis, "daß heute nicht mehr gesagt werden kann, daß nach anerkanntem Völkerrecht die sogenannten acta gestionis von der inländischen Gerichtsbarkeit ausgenommen sind", und spricht von einer Freigabe der acta gestionis an die Jurisdiktion der einzelnen Staaten (aaO S. 322). Der Inhalt der Entscheidung ist in folgendem Rechtssatz zusammengefaßt worden:

"Ausländische Staaten sind nach Völkerrecht nur insoweit von der Gerichtsbarkeit der inländischen Staaten eximiert, als es sich um Akte handelt, die sie in Ausübung der ihnen zustehenden Hoheitsgewalt vorgenommen haben."

Dieser Rechtssatz wurde als "Spruch 28 neu" in das Spruchrepertorium eingetragen.

In einer Entscheidung vom 10. Februar 1961 (Juristische Blätter 1962 S. 43) hat der Gerichtshof, die Entscheidung im Fall Dralle zugrunde legend, nur noch geprüft, "ob der Kläger den beklagten Staat aus einem Privatrechtsverhältnis oder aus seiner Hoheitssphäre in Anspruch nimmt". Um zu entscheiden, ob ein privatrechtlicher oder ein hoheitsrechtlicher Akt vorliege, sei der Akt, der von den Organen des Staates gesetzt worden sei, zu beurteilen, nicht etwa sein Motiv oder sein Zweck. Ob ein Akt der einen oder der anderen Art vorliege, sei der Natur des Rechtsvorgangs, "d.h. dem eigenen inneren Wesen der vorgenommenen

BVerfGE 16, 27 (42):

Handlung oder des entstandenen Rechtsverhältnisses zu entnehmen". Beispielsweise sei der Ankauf eines Grundstücks durch einen ausländischen Staat von einem Privaten auch dann ein privatrechtlicher Akt, wenn das Grundstück zur Errichtung eines militärischen Stützpunkts verwendet werden solle. Wenn ein Baumeister von einem ausländischen Staat beauftragt werde, auf dessen Grundstück im Inland ein Gebäude zu errichten, so handle es sich um einen privatrechtlichen Bauvertrag auch dann, wenn das Gebäude dazu bestimmt sei, die Botschaft des ausländischen Staates aufzunehmen. Ansprüche aus Beschädigung eines Kraftfahrzeugs, die der Fahrer eines Kraftwagens der Botschaft der Vereinigten Staaten von Amerika in Wien auf einer Dienstfahrt mit dem Wagen der Botschaft verursacht hatte, seien -- so entschied der Gerichtshof -- privatrechtlicher Art. Bei der Haltung und dem Betrieb von Kraftfahrzeugen und bei der Teilnahme am öffentlichen Straßenverkehr erscheine der ausländische Staat in Bereichen, in denen sich auch der Bürger bewege; beide stünden sich gleichberechtigt gegenüber; von einer Über- und Unterordnung könne dabei keine Rede sein.

ee) Die Rechtsprechung der französischen Gerichte ist vor dem ersten Weltkrieg im wesentlichen der Lehre der absoluten Immunität gefolgt (Lauterpacht, British Year Book S. 260). Nach 1918 hat sie sich mit zunehmender Deutlichkeit der restriktiven Theorie zugewandt, die vor allem in die Rechtsprechung des Kassationshofs Eingang gefunden hat.

Vgl. folgende Entscheidungen des Kassationshofs: Entscheidung vom 19. Februar 1929, Lauterpacht, British Year Book S. 261; Allen S. 171 f.; Entscheidung vom 15. Dezember 1936 im Fall Schaljapin, AD 1935 bis 1937 S. 225 = Sirey 1937, 1. Teil S. 104; Entscheidung vom 5. Februar 1946, AD 1946 S. 78 = Sirey 1947, 1. Teil S. 140.

In einer Entscheidung vom 19. Dezember 1961 (Revue General de Droit International Public [= RGDIP] Bd. 66 [1962] S. 654) bestätigte der Kassationshof eine Entscheidung des Appel

BVerfGE 16, 27 (43):

lationsgerichts von Paris (ILR 1955 S. 224 = Clunet Bd. 84 [1957] S. 408), die dem Staat Vietnam Immunität gewährt hatte für eine Klage auf Erfüllung eines Vertrages, der die Versorgung der vietnamesischen Streitkräfte mit Zigaretten zum Gegenstand hatte. Nach Auffassung des Kassationshofs war der Abschluß dieses Vertrags Ausübung von fonctions etatiques de gestion publique mit der Folge der Immunität. In einer Entscheidung vom selben Tag hob der Kassationshof (RGDIP Bd. 66 [1962] S. 654) eine Entscheidung des Appellationsgerichts von Paris (ILR 1957 S. 204 = Clunet Bd. 84 [1957] S. 392) auf, die dem türkischen Staat Immunität gewährt hatte, der von einer Bank aus einer Bürgschaft in Anspruch genommen worden war, die er für eine Anleihe der Stadt Konstantinopel übernommen hatte. Das Appellationsgericht habe sich nicht über die Umstände geäußert, die es veranlaßt hatten, die Bürgschaft als acte de puissance publique zu werten.

Charles Rousseau hat in einer Anmerkung zu diesen beiden Entscheidungen (RGDIP Bd. 66 [1962] S. 655 f.) -- unter Hinweis darauf, daß die Rechtsprechung vor allem der unteren Gerichte nicht einheitlich sei -- die Ansicht des Kassationshofs wie folgt zusammengefaßt: Die Immunität fremder Staaten sei nicht absolut, sondern gelte nur für actes de puissance publique . Für Handlungen, die ein Staat unter denselben Umständen wie ein Privatmann vornehme ( actes jure gestionis ), greife die Immunität nicht ein. Für die Unterscheidung seien nicht nur Form und Inhalt der Handlung und die Tatsache, daß es sich um ein Rechtsgeschäft des Privatrechts handle, sondern auch ihr Zweck maßgebend. Wenn der Staat die Bedürfnisse eines öffentlichen Dienstes befriedige ( satisfaire les besoins d'un service public ), so genieße er Immunität, welchen juristischen Weg er auch einschlagen möge (zur französischen Rechtsprechung siehe auch Dahm, Völkerrecht, Bd. 1 S. 233 Anm. 10).

ff) Die griechischen Gerichte gewähren seit 1928 ausländischen Staaten Immunität nur in bezug auf Hoheitsakte.

In einer Entscheidung aus dem Jahr 1928 (Lauterpacht, British

BVerfGE 16, 27 (44):

Year Book S. 256) hat das Appellationsgericht von Athen Gerichtsbarkeit über die Sowjetunion angenommen und die Pfändung von Vermögen der Sowjetregierung aufrechterhalten. Der Oberste Gerichtshof hat diese Entscheidung im gleichen Jahr bestätigt (Allen S. 292). Das Appellationsgericht von Athen hat ferner in einer Entscheidung aus dem Jahr 1949 (AD 1949 S. 291) die griechische Gerichtsbarkeit bejaht für eine Klage gegen den rumänischen Staat auf Herausgabe von Grundstücken, die der rumänische Gesandte auf Grund eines Mietvertrags in Athen bewohnt hatte. In der Begründung seiner Entscheidung hat das Gericht sich zu der Auffassung bekannt, daß die Staatenimmunität beschränkt sei auf Angelegenheiten, die ein Staat als souveräne politische Macht ausführe, daß sie hingegen nicht eingreife für Angelegenheiten, die aus Handlungen herrührten, die -- wie die Verwaltung von Eigentum -- seine Souveränität in keiner Weise beträfen.

gg) Die bis 1949 in Ägypten bestehenden gemischten Gerichte haben nahezu ein halbes Jahrhundert lang Gerichtsbarkeit über ausländische Staaten in bezug auf Handlungen iure gestionis ausgeübt (vgl. Lauterpacht, British Year Book S. 255). Das gemischte Appellationsgericht hat in seiner Entscheidung vom 22. Juni 1930 (Harvard Law School S. 616 f. sowie Allen S. 289 Anm. 53) dargelegt, nach der ständigen Rechtsprechung der gemischten Gerichte, die derjenigen der italienischen und belgischen Gerichte entspreche, werde Immunität nur für actes de souverainete gewährt, nicht aber für actes de gestion , bei denen der ausländische Staat im Rahmen des Privatrechts gehandelt habe (siehe auch Handelsgericht Alexandrien, Entscheidung vom 29. März 1943, AD 1943-1945 S. 103).

Das Zivilgericht in Alexandrien hat durch Entscheidung vom 12. Mai 1951 (ILR 1951 S. 225) der Republik Jugoslawien die Immunität versagt. Streitigkeiten, die aus Handlungen herrührten, die ein ausländischer Staat unter denselben Bedingungen wie ein Privatmann vorgenommen habe, seien der Gerichtsbarkeit der nationalen Gerichte unterworfen. Rechtsprechung und Lehre hät

BVerfGE 16, 27 (45):

ten die Immunität auf Streitigkeiten beschränkt, die aus Handlungen entstanden seien, die ihrer Natur nach nur von Staaten vorgenommen werden könnten, als Akte öffentlicher Autorität angesehen würden und dem öffentlichen Interesse dienten.

hh) Der Oberste Kassationshof von Jordanien hat in einer Entscheidung vom 28. Juli 1958 (ILR 26 [1958-II] S. 190) seine Gerichtsbarkeit über die französische Regierung für eine Klage auf Zahlung von Mietzins bejaht. Die Gerichte zahlreicher Länder hätten entschieden, daß die Immunität ausländischer Staaten auf ihre öffentlichen Aufgaben ( official functions ) beschränkt sei.

c) In anderen Staaten ist die Rechtsprechung nicht eindeutig.

aa) Die Rechtsprechung der niederländischen Gerichte ist nicht einheitlich. Immerhin gehen einige Entscheidungen davon aus, daß ausländischen Staaten nur beschränkt Immunität zustehe.

Siehe die bei Lauterpacht, British Year Book S. 263 f. angeführten Entscheidungen, insbesondere: Entscheidung des Bezirksgerichts Rotterdam vom 25. September 1916 im Fall de Booij, in dem ein Versäumnisurteil gegen das Deutsche Reich erlassen wurde wegen Maßnahmen deutscher Truppen im Zusammenhang mit Kriegshandlungen in Belgien, vgl. Allen S. 110 ff.; Bezirksgericht Amsterdam, Entscheidung vom 14. Juli 1921, vgl. auch Allen S. 142 f.; Entscheidung des Council for the Restoration of Legal Rights, Division for Judicial Settlement, vom 2. Juni 1947, AD 1947 S. 77.

Andere Entscheidungen neigen jedoch dazu, unbeschränkte Staatenimmunität anzunehmen.

Appellationsgericht Amsterdam: Entscheidung vom 30. April 1942, AD, Supplementary Volume 1919-1942 S. 140; Entscheidung vom 3. Dezember 1942, AD, Supplementary Volume 1919-1942 S. 142; Entscheidung des Präsidenten des Bezirksgerichts Den Haag vom 27. Mai 1958, die durch das Appellationsgericht Den Haag bestätigt wurde, ILR Bd. 26 (1958 -- II) S. 181.

bb) Eine Entscheidung des schwedischen Obersten Gerichtshofs vom 17. März 1942 (AD 1941-1942 S. 240) nimmt Bezug

BVerfGE 16, 27 (46):

auf den Grundsatz der absoluten Immunität, erwähnt aber auch die Einschränkungen, die dieser Satz "in verschiedenen Teilen der Welt in verschiedenem Umfang" für die privatrechtliche Betätigung des Staates erfahren habe.

Das Appellationsgericht in Svea hat durch Entscheidung vom 14. November 1949 (AD 1949 S. 141) der Volksrepublik Bulgarien Immunität gewährt. Der Kläger, ein Schwede, hatte den Bau und die Ausgestaltung des bulgarischen Pavillons für eine Ausstellung in Stockholm übernommen und verlangte mit der Klage -- nach Erhalt des ursprünglich vereinbarten Werklohns -- ein weiteres Entgelt.

Ein Richter des Appellationsgerichts gab ein abweichendes Votum ab. Der von den Parteien geschlossene Vertrag unterliege dem Privatrecht. Zwar werde in Schweden das Prinzip der Immunität anerkannt, aber es bestehe eine Tendenz, von ihm abzuweichen, wenn privatrechtliche Beziehungen in Frage stünden. -- Das Gericht erster Instanz hatte die schwedische Gerichtsbarkeit in diesem Fall bejaht, weil der Rechtsstreit keine Regierungshandlung mit öffentlichem Charakter betreffe.

Die schwedische Regierung hat schon 1927 den vom Völkerbund eingesetzten Sachverständigenausschuß zur fortschreitenden Kodifikation des Völkerrechts auf die Tendenz der schwedischen (Instanz-) Gerichte hingewiesen, die Immunität ausländischer Staaten bei Handelsgeschäften einzuschränken. Die ausgedehnte Immunität, die ausländischen Staaten in vielen Ländern gewährt werde, führe zu immer unbefriedigenderen Ergebnissen, je mehr die Staaten ihre Tätigkeit auf das Gebiet der Industrie, des Handels und Verkehrs ausdehnten (Völkerbundsdokument A. 15. 1928. V. S. 84 f.).

cc) Lauterpacht (British Year Book S. 265 f.) weist darauf hin, daß nur wenige Entscheidungen und Äußerungen aus den lateinamerikanischen Staaten bekannt geworden seine. Nach dem, was bekannt geworden sei, müßten diese Staaten zu denjenigen gerechnet werden, in denen für die Gewährung der Immunität zwischen Akten iure imperii und iure gestionis unterschieden werde.

BVerfGE 16, 27 (47):

d) Die Rechtsprechung in den nachfolgend angeführten Staaten gewährt nach wie vor unbeschränkte Immunität.

aa) Das gilt insbesondere für englische Gerichte .

House of Lords: Entscheidung vom 3. März 1938 im Fall Cristina, AD 1938-1940 S. 250; siehe zu diesem Fall auch Steinberger, in: Strupp/Schlochauer, Wörterbuch, Bd. 1 S. 302; Entscheidung vom 25. Februar 1952 im Fall Dollfus Mieg, ILR 1952 S. 163 (167); Entscheidung vom 7. November 1957 im Fall Nizam von Hyderabad, ILR 1957 S. 175 (178) = Arch VR Bd. 7 (1958/59) S. 339.

Auch in England sind jedoch Zweifel daran geäußert worden, ob ausländischen Staaten in allen Fällen Immunität zustehe.

Siehe die obiter dicta in der Entscheidung des Falls Cristina, AD 1938-1940 S. 259 ff.; obiter dictum in der Entscheidung des Judicial committee of the Privy Council vom 22. April 1952 im Fall des Sultans von Johore, ILR 1952 S. 182 (190 f.) und Steinberger, in: Strupp/Schlochauer, Wörterbuch, Bd. 3 S. 422; Lord Denning im Fall des Nizam von Hyderabad, ILR 1957 S. 200 = Arch VR Bd. 7 (1958/59) S. 351. Siehe ferner die Order in Council aus dem Jahr 1950, nach der die Gerichtsbarkeit des Supreme Court of Hongkong in einem bestimmten Fall nicht ausgeschlossen sein sollte, vgl. dazu ILR 1952 S. 85 und Lalive, L'immunite de juridiction des Etats et des organisations internationales, in: Recueil des Cours Bd. 84 (1953 III) S. 205 (228 ff.); siehe auch die Äußerungen des früheren Rechtsberaters des Foreign Office, Beckett, im Annuaire de l'Institut de Droit International (= Annuaire) 1952 Bd. I S. 54.

Die Rechtsprechung der Staaten des Commonwealth folgt im allgemeinen der englischen Praxis (Lauterpacht, British Year Book S. 272 mit Nachweisungen in Anmerkung 7). Neuerdings ist aber auch in Kanada die restriktive Theorie der Staatenimmunität vertreten worden (siehe die Entscheidung eines Richters des Exchequer Court of Canada, Nova Scotia Admiralty District, vom 25. April 1961, AJIL Bd. 56 [1962] S. 558 f., so

BVerfGE 16, 27 (48):

wie die Entscheidung des Obersten Gerichtshofs von Kanada vom 11. Juni 1962, AJIL Bd. 57 [1963] S. 440).

bb) Ebenso wie die englischen Gerichte gewähren die Gerichte der Vereinigten Staaten von Amerika seit der Entscheidung des Supreme Court im Fall des Schoners Exchange im Jahr 1812

Curtis, Reports of Decisions in the Supreme Court of the United States, Bd. II, 5. Auflage 1870, S. 478 = Cranch, Reports of the Supreme Court of the United States, Bd. 7 S. 116

ausländischen Staaten unbeschränkt Immunität (vgl. z.B. die Entscheidung des Supreme Court vom 7. Juni 1926 im Fall The Pesaro [271 US 562] sowie die vom 5. Februar 1945 im Fall Mexico v. Hoffman [324 US 30], in dem die Immunität versagt wurde in bezug auf ein Handelsschiff, das zwar Eigentum der mexikanischen Regierung war, aber nicht in deren Besitz stand). Es begegnet jedoch gewissen Schwierigkeiten, die Rechtsprechung der Gerichte der Vereinigten Staaten von Amerika zur Feststellung des allgemeinen Völkerrechts heranzuziehen. Ihre Entscheidungen nehmen nicht selten landesrechtliche Normen über die "Immunität" des eigenen Staates zum Maßstab für die Immunität ausländischer Staaten (vgl. Alexy, Der Einfluß der Exekutive und innerstaatlicher Rechtsgrundsätze auf die amerikanische Rechtsprechung zur Immunität fremder Staaten, Zaö-RVR Bd. 22 [1962] S. 661 [670 ff.] mit Nachweisungen). Weiterhin neigen die amerikanischen Gerichte dazu, einem ausländischen Staat Immunität nur dann zu gewähren, wenn die Exekutive dies vorgeschlagen hat, über die Gewährung der Immunität also nicht auf Grund eigener rechtlicher Überlegungen zu entscheiden, sondern die Entscheidung der Exekutive, insbesondere dem State Department, zu überlassen (vgl. Alexy aaO S. 676 ff.).

Deshalb kommt dem Schreiben des State Department vom 19. Mai 1952 an den Attorney General (Department of State Bulletin Bd. 26 [1952] S. 984 = JIR Bd. 7 [1957] S. 403, bekannt als "Tate letter" ) besondere Bedeutung zu; darin hat das State Department mitgeteilt, daß es künftig bei seinen Vorschlägen

BVerfGE 16, 27 (49):

hinsichtlich der Gewährung von Immunität der Lehre der restriktiven Staatenimmunität folgen werde.

Zur Praxis des State Department siehe die Note vom 26. September 1956 an den Botschafter der Republik China (JIR Bd. 7 [1957] S. 402 f.), durch die ein Antrag auf Gewährung von Immunität für einen Akt iure gestionis abgelehnt wurde;

vgl. aber auch die Stellungnahmen des State Department im Fall des kubanischen Frachtschiffs Bahia de Nipe vom 19. und 20. August 1961 (AJIL Bd. 56 [1962] S. 526 ff.), die nicht in Einklang mit dem Brief vom 19. Mai 1952 stehen dürften.

Eine Mitteilung des State Department betreffend die Tätigkeit von Vereinigungen der Bediensteten der amerikanischen diplomatischen Missionen vom 15. September 1961 (AJIL Bd. 56 [1962] S. 533) legt erneut die restriktive Theorie der Staatenimmunität zugrunde.

Trotz der Bedeutung, die dem Schreiben des State Department vom 19. Mai 1952 auch für die Rechtsprechung der Gerichte zukommen dürfte (vgl. hierzu Entscheidung des Supreme Court vom 7. März 1955 im Fall National City Bank of New York v. Republic of China, 348 US 356, 360 f.), läßt sich aber bisher nicht feststellen, daß die Gerichte der Vereinigten Staaten von Amerika die Lehre der unbeschränkten Staatenimmunität verlassen haben.

cc) Der philippinische Oberste Gerichtshof übt Gerichtsbarkeit über ausländische Staaten nur dann aus, wenn diese Staaten darin eingewilligt haben.

Entscheidung vom 17. August 1949, ILR 1951 S. 228; ebenda die abweichende Meinung eines der Richter: bei privatrechtlichen Verträgen seien die ausländischen Staaten inländischer Gerichtsbarkeit unterworfen; Entscheidung vom 26. April 1954, ILR 1954 S. 103.

dd) Die japanischen Gerichte folgen der Lehre der unbeschränkten Staatenimmunität.

Vgl. Landgericht Tokio, Entscheidung vom 23. Dezember 1955, ILR 1956 S. 210;

Landgericht Aomori, Entscheidung vom 14. Februar 1956, ILR 1956 S. 265;

Landgericht Tokio, Entscheidung vom 16. März 1957, ILR 1957 S. 226;

BVerfGE 16, 27 (50):

Eine Delegation der japanischen Regierung hat sich auf der dritten Sitzung des beratenden Rechtsausschusses asiatischer und afrikanischer Staaten (Colombo 1960) jedoch für die Beschränkung der Staatenimmunität auf Hoheitsakte ausgesprochen (vgl. unten 5 b).

ee) Die bekannt gewordenen Entscheidungen der Gerichte der Staaten Osteuropas vertreten heute die Lehre der unbeschränkten Staatenimmunität.

Russische und rumänische Gerichte haben jedoch früher Entscheidungen gefällt, denen die Auffassung zugrunde liegt, ausländischen Staaten stehe Immunität für Akte iure gestionis nicht zu.

Siehe die Entscheidungen des Zivilkassationsdepartements des Dirigierenden Senats in St. Petersburg aus den Jahren 1893 und 1909, Zeitschrift für Ostrecht 1927 S. 288 ff., sowie S. 291 in der Anmerkung von v. Büchler zu der Entscheidung von 1893; Entscheidung des Handelsgerichts Ilfov (Name des Bukarester Handelsgerichts) vom 18. Oktober 1920, Harvard Law School S. 631 (bei Clunet Bd. 50 [1923] S. 663 wiedergegeben unter dem Datum vom 18. Oktober 1921, vgl. Allen S. 291 Anm. 56); dieses Gericht hat für die Frage der Immunität unterschieden, ob der Staat Akte iure imperii vorgenommen oder iure privato gehandelt habe; im zweiten Fall unterscheide er sich nicht von einer Privatperson und unterliege der inländischen Gerichtsbarkeit; das Kriterium für die Differenzierung zwischen Hoheitsakten und privatrechtlichen Akten ergebe sich aus der Natur, nicht aus dem Zweck der staatlichen Betätigung.

Der polnische Oberste Gerichtshof erkennt ausländischen Staaten unbeschränkte Immunität zu und prüft dabei seit 1937, ob Gegenseitigkeit gewährt wird.

Vgl. Entscheidung vom 2. März 1926, Zeitschrift für Ostrecht 1927 S. 275; Entscheidung vom 31. August 1937, AD 1935-1937 S. 239 (in den beiden folgenden Entscheidungen zitiert unter dem Datum vom 31. Juli 1937);

Entscheidung vom 14. Dezember 1948, ILR 1957 S. 223;

Entscheidung vom 26. März 1958, ILR Bd. 26 (1958 -- II) S. 178.

BVerfGE 16, 27 (51):

Auch die tschechoslowakischen Gerichte folgen der Lehre von der unbeschränkten Staatenimmunität.

Vgl. Entscheidung des Obersten Gerichtshofs vom 23. Dezember 1919, Allen S. 276 f. und Harvard Law School S. 531 f.; Entscheidungen des Obersten Gerichtshofs vom 12. und vom 19. Oktober 1920, Zeitschrift für Ostrecht 1927 S. 252 und S. 254; Entscheidung des Obersten Gerichtshofs vom 16. Januar 1923, Zeitschrift für Ostrecht 1927 S. 255; Entscheidung des Kreisgerichts Prag vom 16. Dezember 1955, ILR 1955 S. 242.

Schließlich ist eine Entscheidung des Obersten Gerichtshofs der Volksrepublik Kroatien vom 30. August 1956 (ILR 1956 S. 431) bekannt geworden, der die Auffassung zugrunde liegt, nach Völkergewohnheitsrecht sei ein ausländischer Staat ohne seine Zustimmung inländischer Gerichtsbarkeit nicht unterworfen.

Die Prüfung der Rechtsprechung hat ergeben:

Die Gerichte einer beträchtlichen Zahl von Staaten, vor allem die Gerichte Italiens, Belgiens, der Schweiz, Österreichs, Frankreichs, Griechenlands, Ägyptens und Jordaniens, gewähren eindeutig ausländischen Staaten Immunität nur für Hoheitsakte. Hinsichtlich der Rechtsprechung in anderen Staaten ist es zweifelhaft, ob die Gerichte nach wie vor der Lehre der unbeschränkten Staatenimmunität folgen. In Deutschland läßt sich eine Tendenz zur Einschränkung der Staatenimmunität feststellen. Demgegenüber halten die Gerichte vor allem Englands und der Vereinigten Staaten von Amerika, ebenso aber auch die Japans und der Philippinen sowie die der osteuropäischen Staaten daran fest, daß ausländischen Staaten Immunität sowohl für hoheitliche wie für nicht-hoheitliche Tätigkeit zusteht. Vor allem in den Vereinigten Staaten von Amerika und in England ist jedoch die Tendenz erkennbar, von der unbeschränkten Staatenimmunität abzugehen.

Aus der Praxis der Gerichte kann angesichts dieser Sachlage nicht hergeleitet werden, daß die Gewährung unbeschränkter

BVerfGE 16, 27 (52):

Immunität auch heute noch als ein von der weitaus größeren Zahl der Staaten im Bewußtsein rechtlicher Verpflichtung geübter Brauch angesehen werden kann.

4. Die zahlreichen zwei- und mehrseitigen völkerrechtlichen Verträge , die generell oder für bestimmte Objekte (z.B. für Staatshandelsschiffe) Fragen der Staatenimmunität regeln, bestätigen auch bei vorsichtiger Würdigung, daß nach allgemeinem Völkerrecht die Staaten Immunität nur noch für Akte iure imperii und nicht mehr für Akte iure gestionis beanspruchen können.

a) Bei rückschauender Betrachtung erweisen sich die Bestimmungen der Pariser Vorortverträge von 1919 und 1920, nach denen den Regierungen der besiegten Staaten für den Fall ihrer Beteiligung am internationalen Handel "keine Vorrechte und Freiheiten der Souveränität" zustanden, als Ausgangspunkt einer Entwicklung, die mit zunehmender Deutlichkeit von der unbeschränkten zur beschränkten Staatenimmunität führt.

Vgl. Art. 281 des vertrages von Versailles sowie die entsprechenden Bestimmungen in den Verträgen von Saint Germain, Neuilly, Trianon und Sevres sowie hierzu Diena, Völkerbundsdokument A. 15. 1928. V. S. 56 = AJIL Bd. 22 (1928) Special Supplement, Januar 1928, S. 131.

b) Das von vielen Staaten ratifizierte Brüsseler Abkommen zur einheitlichen Feststellung von Regeln über die Immunitäten der Staatsschiffe vom 10. April 1926 (RGBl. 1927 II S. 483; Zusatzprotokoll vom 24. Mai 1934, RGBl. 1936 II S. 303) sieht eine weitgehende Gleichstellung der Staatshandelsschiffe mit privaten Schiffen vor. Gleiches gilt für die -- noch nicht in Kraft getretenen -- Konventionen der Genfer Seerechtskonferenz von 1958.

Siehe Art. 9 der Konvention über die Hohe See, Arch VR Bd. 7 (1958/59) S. 313 ff., sowie Art. 21 der Konvention über das Küstenmeer und die Anschlußzone, Arch VR aaO S. 306 ff., und hierzu Münch in: Strupp/Schlochauer, Wörterbuch, Bd. 3 S. 238, sowie Geck, ebenda, S. 334; Menzel, Die Immunität der Staatsschiffe, 1961, S. 25 f.

BVerfGE 16, 27 (53):

Es wäre verfehlt, die Bestimmungen des Brüsseler Abkommens von 1926 und die der Konventionen von 1958 als vertraglich vereinbarte Ausnahmen von der Regel absoluter Immunität -- und damit als Bestätigung dieser Regel -- anzusehen. Die Regelungen der Abkommen von 1926 und von 1958 für Staats handels schiffe stimmen mit der Lehre von der beschränkten Staatenimmunität überein. Geck (aaO S. 336) hat zu Recht darauf hingewiesen, daß die Exemtion der Staatsschiffe im engeren Sinne von inländischer Gerichtsbarkeit und die Unterwerfung der Staatshandelsschiffe unter diese Gerichtsbarkeit in etwa der Unterscheidung zwischen Akten iure imperii und Akten iure gestionis entspreche. Man wird die Abmachungen über die Staatshandelsschiffe von 1926 und von 1958 dahin würdigen können, daß sich in ihnen die weitverbreitete Überzeugung niedergeschlagen hat, den Staaten stehe nur noch für ihre Hoheitsakte Immunität zu.

c) Auch dem Art. XVIII Abs. 2 des Freundschafts-, Handels- und Schiffahrtsvertrags vom 29. Oktober 1954 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika (BGBl. 1956 II S. 487) dürfte die Unterscheidung zwischen hoheitlichen und nicht-hoheitlichen Akten zugrunde liegen; diese Bestimmung dürfte Akte iure gestionis von der Immunität ausnehmen (vgl. hierzu Schwenk, JZ 1957 S. 197 [203], aber auch Setser, Proceedings of the American Society of International Law, 55th Annual Meeting, 1961, S. 89 [98 ff.]).

Wenn demgegenüber das Abkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika vom 4. April 1955 über Offshore-Beschaffungen (BGBl. 1956 II S. 2079) den Vereinigten Staaten von Amerika für die sogenannten Offshore-Beschaffungsverträge Immunität zuerkennt, so dürfte hierfür maßgebend gewesen sein, daß es sich um Beschaffungen für die amerikanischen Streitkräfte handelt, die wegen ihrer Affinität zu den Aufgaben dieser Streitkräfte ungeachtet des privatrechtlichen Charakters der Beschaffungsverträge durch das Abkommen ausnahmsweise den Akten iure imperii gleichgestellt worden sind (vgl. zu ähnlichen Vereinbarungen der

BVerfGE 16, 27 (54):

Vereinigten Staaten von Amerika mit anderen Staaten: Schwenk, NJW 1954, 1956 [1957]).

d) Besondere Beachtung verdienen die Verträge, die die Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken mit dem Deutschen Reich, der Bundesrepublik Deutschland und anderen Staaten geschlossen hat. In diesen Verträgen hat sich die Sowjetunion für Handelsgeschäfte der inländischen Gerichtsbarkeit einschließlich der Zwangsvollstreckung unterworfen.

Vgl. Art. XIII des vorläufigen Abkommens zwischen dem Deutschen Reich und der Russischen Sozialistischen Föderativen Sowjetrepublik über die Erweiterung des Tätigkeitsgebiets der beiderseitigen Delegationen für Kriegsgefangenenfürsorge vom 6. Mai 1921 (RGBl. I S. 929) und zu diesem und ähnlichen Abkommen Rußlands mit anderen Staaten Diena, Völkerbundsdokument A. 15. 1928. V. S. 54 ff. = AJIL 22 (1928) Special Supplement, Januar 1928, S. 128 ff.; Art. 7 und 9 Abs. 2 des Wirtschaftsabkommens, das als Anlage II dem deutsch-russischen Vertrag vom 12. Oktober 1925 (RGBl. 1926 II S. 1) angefügt ist, und zu diesem und ähnlichen Abkommen Dahm, Völkerrecht, Bd. 1 S. 234 f. und Anmerkung 17; Anlage zum Abkommen über Allgemeine Fragen des Handels und der Seeschiffahrt zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken vom 25. April 1958 (BGBl. 1959 II S. 221), verlängert durch das Protokoll vom 31. Dezember 1960 (BGBl. 1961 II S. 1085), sowie Grossart, Das deutsch-sowjetische Handels- und Schiffahrtsabkommen, JZ 1959 S. 233 (237 f.), Uschakow, Vereinheitlichung des internationalen Privatrechts im Ostblock durch Staatsverträge, Osteuropa-Recht Bd. 7 (1961) S. 161 (163 ff.).

Es geht nicht an, in diesen Vertragsbestimmungen Ausnahmevorschriften und also eine Bestätigung der Regel absoluter Staatenimmunität zu sehen. Diese Vereinbarungen müssen vielmehr gewürdigt werden als Regelungen, die der Tatsache des russischen Staatshandels angemessen Rechnung tragen, und als Ausdruck

BVerfGE 16, 27 (55):

der Bemühungen, das Völkerrecht den gewandelten Realitäten der internationalen Beziehungen anzupassen.

e) Entgegen der Auffassung des Bundesministers der Justiz kann aus Art. 31 Abs. 1 Buchst. a der Wiener Konvention über diplomatische Beziehungen von 1961 nicht auf den Umfang der Staatenimmunität geschlossen werden. Diese Bestimmung unterwirft den ausländischen Diplomaten, der nach der Konvention grundsätzlich Immunität genießt, für dingliche Klagen in bezug auf ein im Inland gelegenes privates Grundstück der inländischen Gerichtsbarkeit; dies soll aber dann nicht gelten, wenn er das Grundstück im Interesse des Entsendestaates für Zwecke der diplomatischen Vertretung besitzt. Art. 31 Abs. 1 Buchst. a der Wiener Konvention regelt die persönliche Immunität des Diplomaten. Diese Immunität unterscheidet sich aber ihrem Umfang nach von der Staatenimmunität; sie reicht im allgemeinen weiter. Grundsätzlich kann deshalb vom Umfang der diplomatischen Immunität nicht auf den der Staatenimmunität geschlossen werden.

Vgl. österreichischer Oberster Gerichtshof, Urteil vom 19. Januar 1962, Juristische Blätter 1962 S. 271; ferner Entscheidung des polnischen Obersten Gerichtshofs vom 14. Dezember 1948, ILR 1957 S. 223 (224 f.); Tribunale Rom, Entscheidung vom 24. März 1953, ILR 1955 S. 533 (535); italienischer Kassationshof, Entscheidung vom 21. September 1948, AD 1948 S. 133 (135); Lalive, aaO S. 253; Riezler, Internationales Zivilprozeßrecht und prozessuales Fremdenrecht, 1949, S. 400 f.; Gmür, Gerichtsbarkeit über fremde Staaten, 1948, S. 66 ff.; a.A. der Oberste Gerichtshof der Volksrepublik Kroatien, Urteil vom 30. August 1956, ILR 1956 S. 431 (432).

5. a) Die Kodifikationsbemühungen des Völkerbunds und der Vereinten Nationen bieten keinen Anhalt für die Annahme, daß nach den allgemeinen Regeln des Völkerrechts ausländischen Staaten unbeschränkte Immunität von inländischer Gerichtsbarkeit zusteht. Sie bestätigen vielmehr, daß die Staaten nur noch für ihre hoheitliche Betätigung Immunität beanspruchen können.

Die Bemühungen des von der Völkerbundsversammlung ein

BVerfGE 16, 27 (56):

gesetzten Sachverständigenausschusses für die fortschreitende Kodifikation des Völkerrechts erweisen, daß schon 1926 eine allgemeine Rechtsüberzeugung, die den Staaten Immunität auch für ihre privatrechtliche Betätigung zubilligte, nicht mehr bestand.

Vgl. den 2. Bericht des Ausschusses an den Völkerbundsrat vom 27. Juni 1928, Völkerbundsdokument A. 15. 1928. V. (teilweise wiedergegeben in AJIL Bd. 22 [1928] Special Supplement, Januar 1928, S. 117 ff.).

Matsuda hat in einem Bericht über die Arbeiten eines Unterausschusses im Jahr 1926 (Völkerbundsdokument aaO S. 49 ff. = AJIL aaO. S. 118 ff.) darauf hingewiesen, daß nach allgemeiner Ansicht den Staaten für ihre Hoheitsakte Immunität zustehe. Im übrigen seien die Meinungen geteilt. Manche Autoren sprächen den Staaten absolute Immunität zu, also Immunität ohne Rücksicht auf die Art der Betätigung. Andere wollten nur noch eine auf Hoheitsakte beschränkte Staatenimmunität anerkennen, den Staaten die Immunität für Akte iure gestionis also absprechen. Mit Rücksicht auf die Ausdehnung der Staatstätigkeit in den Bereich der Wirtschaft hinein könnte es als gerecht angesehen werden, wenn gewisse Handlungen der Staaten wie solche von Privatpersonen behandelt würden. Es sei aber schwierig, diese Handlungen in einer Weise abzugrenzen, die einer vertraglichen Regelung als Grundlage dienen könnte.

In seinen Bemerkungen zu diesem Bericht hat Diena (Völkerbundsdokument aaO S. 54 ff. = AJIL aaO S. 128 ff.) unter Hinweis auf die Bestimmungen der Pariser Vorortverträge und des Brüsseler Abkommens von 1926 sowie ferner auf die Praxis der italienischen und belgischen Gerichte betont, die Kodifikation des Rechts der Staatenimmunität sei nicht nur wünschbar, sondern -- entgegen der skeptischen Beurteilung dieser Frage durch Matsuda -- auch erreichbar. Sicherlich sei es schwierig, die Hoheitsakte von der privatrechtlichen Betätigung des Staates abzugrenzen. Schwierigkeiten dieser Art seien aber im Völkerrecht häufig an

BVerfGE 16, 27 (57):

zutreffen; sie könnten nicht dazu führen, die Unterscheidung aufzugeben.

Den Vorarbeiten der Völkerrechtskommission der Vereinten Nationen für eine Kodifikation des Rechts der diplomatischen Vorrechte und Immunitäten sowie für die des Rechts der konsularischen Beziehungen dürfte die Auffassung zugrunde gelegen haben, den Staaten stehe Immunität nur noch für Hoheitsakte zu.

Vgl. für die beschränkte Immunität der Staaten in bezug auf ihre Gesandtschaftsgrundstücke den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 30. Oktober 1962 -- 2 BvM 1/60 -- S. 20 ff.; vgl. ferner Nr. 2 des Kommentars der Kommission zu Art. 43 ihres Entwurfs für eine Regelung der konsularischen Beziehungen, Yearbook of the International Law Commission 1961 Bd. II S. 117.

b) Der beratende Rechtsausschuß asiatischer und afrikanischer Staaten hat die Immunität der Staaten auf seiner ersten und zweiten Sitzung (Neu-Delhi 1957 und Kairo 1958) sowie abschließend auf seiner dritten Sitzung in Colombo (1960) erörtert, an der Delegationen der Regierungen Birmas, Ceylons, Indiens, Indonesiens, des Irak, Japans, Pakistans und der Vereinigten Arabischen Republik sowie -- als Beobachter -- ein Vertreter der iranischen Regierung teilgenommen haben. Der Schlußbericht des Ausschusses zur Frage der Staatenimmunität empfiehlt, für Handelstätigkeit und private Betätigung der Staaten Immunität nicht zu gewähren. Dieser Empfehlung haben alle Delegationen mit Ausnahme der Indonesiens zugestimmt (Asian-African Legal Consultative Committee, Third Session, Colombo, 20 January to 4 February, 1960, herausgegeben vom Sekretariat des Ausschusses, New Delhi, ohne Jahreszahl, S. 58 [66 ff.]; siehe auch Herndl, Juristische Blätter, 1962, S. 15 [19]).

6. Drei angesehene nicht-amtliche Institutionen haben sich eindeutig zur restriktiven Theorie der Staatenimmunität bekannt.

a) Der Entwurf der Studiengruppe der Harvard Law School zur Regelung der Gerichtsbarkeit über ausländische Staaten von

BVerfGE 16, 27 (58):

1932 vertritt die Lehre der beschränkten Staatenimmunität und betont, daß es ungeachtet gewisser Schwierigkeiten an der Zeit sei, die Unterscheidung zwischen Akten iure imperii und iure gestionis vertraglich festzulegen (vgl. Art. 11 des Entwurfs sowie die Materialien und Erläuterungen hierzu, Harvard Law School S. 451 [597, 606]).

b) Die International Law Association hat auf ihrer 45. Sitzung in Luzern im Jahr 1952 die Frage der Staatenimmunität beraten und hierzu die Entschließung gefaßt, "... que l'Etat etranger ne devrait pas etre couvert par l'immunite de juridiction a l'occasion des actes de nature privee entrepris par lui ". Die Präambel zu dieser Entschließung betont, die Ausdehnung der Staatstätigkeit habe die Rechtsprechung verschiedener Länder veranlaßt, den Grundsatz der Immunität durch die Unterscheidung zwischen actes de puissance publique und actes de gestion privee des Staates einzuschränken. Der Grundsatz der Staatenimmunität sei im Begriff, obsolet zu werden ("... est en voie de tomber en desuetude ...") in den Fällen, in denen Staaten Handelsgeschäfte oder andere Privatrechtsgeschäfte tätigten (International Law Association, Report of the Forty-Fifth Conference 1952, S. VI f.).

Der Berichterstatter Carabiber hat in seinem Schlußwort (aaO S. 231) erklärt, daß die von den italienischen Mitgliedern Sperduti (aaO S. 221) und Giannini (aaO S. 229) unter Berücksichtigung der italienischen Rechtsprechung formulierten Vorschläge (Immunität bei hoheitlicher Betätigung des Staates, keine Immunität bei privatrechtlicher Betätigung) allgemein anerkannte Rechtsgrundsätze und Bestandteil des gemeinen Völkerrechts seien.

c) Das Institut de Droit International hat sich auf seinen Sitzungen in Siena 1952 und in Aix-en-Provence 1954 mit der Staatenimmunität befaßt. Der am 30. April 1954 in Aix-en- Provence gefaßten Entschließung liegt die restriktive Theorie der Staatenimmunität zugrunde.

Art. 1 und 3 der Entschließung lauten:

BVerfGE 16, 27 (59):

Art. 1

Les tribunaux d'un Etat ne peuvent connaitre des litiges ayant trait a des actes de puissance publique accomplis par un Etat etranger, ou par une personne morale relevant d'un Etat etranger.

Art. 3

Les tribunaux d'un Etat peuvent connaitre des actions contre un Etat etranger et les personnes morales visees a l'article premier, toutes les fois que le litige a trait a un acte qui n'est pas de puissance publique. La question de savoir si un acte n'est pas de puissance publique releve de la lex fori. (Annuaire 1954 Bd. II S. 293).

7. Die Völkerrechtslehre kann nicht als Stütze der Ansicht herangezogen werden, ausländischen Staaten stehe unbeschränkte Immunität zu. Der österreichische Oberste Gerichtshof hat in seiner Entscheidung vom 10. Mai 1950 (SZ Bd. XXIII S. 304 [322]) zutreffend festgestellt, daß insofern von einer communis opinio doctorum keine Rede sein könne.

Die moderne Völkerrechtslehre vertritt weitgehend -- wenn nicht überwiegend -- die restriktive Theorie der Staatenimmunität.

So namentlich:

Dahm, aaO S. 235 f., und: Völkerrechtliche Grenzen der inländischen Gerichtsbarkeit gegenüber ausländischen Staaten, in: Festschrift für Arthur Nikisch, 1958, S. 153 (163 ff.); Verdroß, Völkerrecht, 4. Auflage, 1959, S. 169 f.; Gamillscheg, Internationales Arbeitsrecht, 1959, S. 401 ff.; Riezler, aaO S. 396; Schnitzer, Handbuch des Internationalen Privatrechts, 4. Auflage, Bd. II, 1958, S. 833 ff.; Ch. Rousseau, RGDIP Bd. 66 (1962) S. 655, und Weiss, Recueil des Cours, Bd. 1 (1923) S. 521 ff.

Im Hinblick auf die uneinheitliche Staatenpraxis wird aber auch die Ansicht vertreten, das Völkergewohnheitsrecht enthalte überhaupt keine Regel über die Staatenimmunität.

Vgl. z.B. Lalive aaO S. 251 f.; Cavare, Le Droit International Public Positif, Bd. II, 1951, S. 439; Gmür, Zur Frage der gerichtlichen Immunität fremder Staaten und Staatsunternehmungen, in: Schweizerisches Jahrbuch für internationales Recht, Bd. VII (1950) S. 9 (74 f.).

BVerfGE 16, 27 (60):

Beide Gruppen von Autoren sind sich jedenfalls darin einig, daß die unbeschränkte Staatenimmunität abzulehnen ist.

Lauterpacht meint, Völkergewohnheitsrecht gelte nur für die Fälle, für die sich eindeutig eine einheitliche Praxis entwickelt habe, wie z.B. für die Immunität der Diplomaten und der Staatsoberhäupter und in bezug auf Kriegsschiffe. In anderen Fällen müsse bis zu einer umfassenden internationalen Regelung die Gewährung der Staatenimmunität als dem Landesrecht vorbehalten angesehen werden (Oppenheim/Lauterpacht, International Law, Bd. 1, 8. Auflage, 1955, § 115 ad, S. 274 und British Year Book S. 220 [236 ff.]. Ähnlich billigt E. J. Cohn [aaO S. 662] zwar dem Grundsatz der Staatenimmunität als solchem Völkerrechtscharakter zu, glaubt aber, die Einzelheiten seiner Ausgestaltung müßten heute als dem staatlichen Recht überlassen gelten.

Bejaht wird die absolute Staatenimmunität in der Literatur der kommunistischen Länder. Auf dem Standpunkt der absoluten Theorie steht insbesondere das 1957 von der Akademie der Wissenschaften der Sowjetunion herausgegebene Werk "Völkerrecht" (deutsche Übersetzung von Schultz: Bd. 43 der Veröffentlichungen des Instituts für internationales Recht an der Universität Kiel, 1960). Molodzow nimmt dort (S. 215) Immunität auch für Staatshandelsschiffe in Anspruch, Schurschalow meint (S. 319), zur Rechtfertigung von Eingriffen in die Rechte und Privilegien der Handelsvertretungen der Sowjetunion hätten "die bürgerlichen Juristen die Theorie des ,handeltreibenden Staates' erfunden". Für das polnische Recht führt Lasok (Polish Private International Law, in: Studies in Polish Law [= Law in Eastern Europe, No. 6, 1962] S. 121 [132]) aus, die Lehre von der Staatenimmunität erfasse jede Betätigung des Staates und kenne keine Ausnahme.

Im übrigen wird die Ansicht, den Staaten stehe Immunität auch für ihre nicht-hoheitliche Tätigkeit zu, in der Völkerrechtslehre kaum noch vertreten (vgl. Lalive aaO S. 222 Anm. 2).

Eine zusammenfassende Würdigung der Rechtsprechung, einiger vertraglicher Regelungen, der Kodifikationsbemühungen und

BVerfGE 16, 27 (61):

der Völkerrechtslehre ergibt, daß die unbeschränkte Staatenimmunität nicht mehr als Regel des Völkergewohnheitsrechts angesehen werden kann. Dem österreichischen Obersten Gerichtshof ist zuzustimmen, wenn er in seiner Entscheidung vom 10. Mai 1950 (SZ Bd. XXIII S. 304 [322]) feststellt, "... daß heute nicht mehr gesagt werden kann, daß nach anerkanntem Völkerrecht die sogenannten acta gestionis von der inländischen Gerichtsbarkeit ausgenommen sind".

II.

1. Wenn auch nach allgemeinem Völkerrecht ausländische Staaten für Akte iure gestionis nicht von inländischer Gerichtsbarkeit freigestellt sind, so steht ihnen doch nach allgemeiner Rechtsüberzeugung, die sich in der Praxis der Staaten, in den Kodifikationsentwürfen und in der Völkerrechtslehre niedergeschlagen hat, Immunität für solche Betätigungen zu, die hoheitlicher Art sind.

Daß es schwierig ist, hoheitliche von nicht-hoheitlicher Staatstätigkeit abzugrenzen, ist kein Anlaß, diese Unterscheidung aufzugeben. Schwierigkeiten ähnlicher Art kennt das Völkerrecht auch sonst. Auch für die Frage, ob eine bestimmte Staatstätigkeit im Ausland ohne Zustimmung des betroffenen Staates zulässig ist, kommt es darauf an, ob diese Betätigung hoheitlicher oder nicht-hoheitlicher Art ist (vgl. Dahm, Völkerrecht, Bd. 1 S. 250 ff.).

2. Die Unterscheidung zwischen hoheitlicher und nicht-hoheitlicher Staatstätigkeit kann nicht nach dem Zweck der staatlichen Betätigung und danach vorgenommen werden, ob diese Betätigung in erkennbarem Zusammenhang mit hoheitlichen Aufgaben des Staates steht. Denn letztlich wird die Tätigkeit des Staates, wenn nicht insgesamt, so doch zum weitaus größten Teil hoheitlichen Zwecken und Aufgaben dienen und mit ihnen in einem immer noch erkennbaren Zusammenhang stehen. Ebensowenig kann es darauf ankommen, ob der Staat sich gewerblich betätigt hat. Gewerbliche Tätigkeit des Staates unterscheidet sich nicht ihrem Wesen nach von sonstiger nicht-hoheitlicher Staatstätigkeit.

BVerfGE 16, 27 (62):

Maßgebend für die Unterscheidung zwischen Akten iure imperii und iure gestionis kann vielmehr nur die Natur der staatlichen Handlung oder des entstandenen Rechtsverhältnisses sein, nicht aber Motiv oder Zweck der Staatstätigkeit. Es kommt also darauf an, ob der ausländische Staat in Ausübung der ihm zustehenden Hoheitsgewalt, also öffentlich-rechtlich, oder wie eine Privatperson, also privatrechtlich, tätig geworden ist.

Ebenso oder ähnlich die Rechtsprechung der Gerichte Italiens, Belgiens, der Schweiz, Österreichs und Ägyptens,

sowie die Kodifikationsbemühungen der International Law Association und des Institut de Droit International, und ferner:

Dahm, Völkerrecht, Bd. 1 S. 235 f., sowie Festschrift für Arthur Nikisch, S. 163 ff.; Verdroß, aaO S. 169 f.; Riezler, aaO S. 400; Herndl, aaO S. 20 ff.; Schnitzer, aaO S. 835 f.; Weiss, aaO S. 346.

3. Die Qualifikation der Staatstätigkeit als hoheitlich oder nicht-hoheitlich wird grundsätzlich nach nationalem Recht vorgenommen werden müssen, da das Völkerrecht, jedenfalls in der Regel, Kriterien für diese Abgrenzung nicht enthält (zum Rückgriff auf das nationale Recht vgl. Herndl, aaO S. 20 f. mit Nachweisungen). Die allgemeine Völkerrechtsregel, nach der ausländischen Staaten für ihre hoheitliche Betätigung Immunität von inländischer Gerichtsbarkeit zusteht, wird nicht inhaltsleer und verliert ihren Charakter als Rechtsnorm nicht dadurch, daß für die Abgrenzung von Akten iure imperii und iure gestionis grundsätzlich das nationale Recht maßgebend ist. Ihr näherer Inhalt ergibt sich vielmehr aus dem jeweils anwendbaren nationalen Recht. Es ist auch nicht ungewöhnlich, daß Völkerrechtsnormen auf nationales Recht verweisen.

Vgl. Guggenheim, in: Strupp/Schlochauer, Wörterbuch, Bd. 3 S. 651 (658 ff.); Scheuba-Lischka, in: Strupp/Schlochauer, Wörterbuch, Bd. 3 S. 586.

So sind z.B. gewisse Rechte und Pflichten der Staaten nach Völkergewohnheits- und Völkervertragsrecht von der Staatsangehörigkeit einer Person abhängig. Erwerb und Verlust der

BVerfGE 16, 27 (63):

Staatsangehörigkeit bestimmen sich aber grundsätzlich nach nationalem Recht.

Es kann schließlich nicht entscheidend ins Gewicht fallen, daß die Verweisung auf nationales Recht dem Landesgesetzgeber theoretisch die Möglichkeit eröffnet, durch entsprechende Gestaltung des Landesrechts Einfluß auf die Tragweite der Völkerrechtsregel zu nehmen. Die Abgrenzung zwischen hoheitlicher und nicht-hoheitlicher Staatstätigkeit durch das nationale Recht dient primär anderen Zwecken als der Bestimmung des Umfangs der Immunität ausländischer Staaten. Einer mißbräuchlichen Rechtsgestaltung durch den nationalen Gesetzgeber könnte zudem mit dem im Völkerrecht anerkannten Rechtsgrundsatz von Treu und Glauben begegnet werden.

4. Es muß eingeräumt werden, daß es die Anwendung des allgemeinen Völkerrechts erschwert und der erwünschten Rechtseinheit entgegenwirkt, wenn für die Abgrenzung von hoheitlichen und nicht-hoheitlichen Akten die Natur der Staatstätigkeit und für deren Qualifikation das nationale Recht maßgebend ist. Dieser Nachteil wird jedoch dadurch gemildert, daß der landesrechtlichen Qualifikation einer staatlichen Betätigung als Akt iure gestionis völkerrechtliche Schranken gezogen sind. Das nationale Recht darf für die Unterscheidung zwischen hoheitlicher und nicht-hoheitlicher Tätigkeit des ausländischen Staates nur mit der Maßgabe herangezogen werden, daß vom hoheitlichen Bereich und damit von der Immunität nicht solche Handlungen des Staates ausgenommen werden dürfen, die nach der von den Staaten überwiegend vertretenen Auffassung zum Bereich der Staatsgewalt im engeren und eigentlichen Sinn gehören. Zu diesem allgemein anerkannten Bereich hoheitlicher Tätigkeit wird die Betätigung der auswärtigen und militärischen Gewalt, die Gesetzgebung, die Ausübung der Polizeigewalt und die Rechtspflege zu rechnen sein (vgl. Dahm, Völkerrecht, Bd. 1 S. 235 f., und Festschrift für Arthur Nikisch, S. 166 f.).

Ausnahmsweise kann es also völkerrechtlich geboten sein, die Betätigung eines ausländischen Staates, weil sie dem Kernbereich

BVerfGE 16, 27 (64):

der Staatsgewalt zuzurechnen ist, als Akt iure imperii zu qualifizieren, obwohl sie nach nationalem Recht als privatrechtliche und nicht als öffentlich-rechtliche Betätigung anzusehen wäre.

5. Das vorlegende Gericht hat demnach zu Recht geprüft, ob der Abschluß des Reparaturvertrages als eine nicht-hoheitliche Betätigung des ausländischen Staates anzusehen ist und diese Frage zutreffend bejaht. Es ist offensichtlich, daß der Abschluß eines solchen Vertrages nicht in den Kernbereich der Staatsgewalt fällt. Es kommt -- entgegen der Ansicht des Bundesministers der Justiz -- nicht darauf an, ob der Abschluß des Vertrages für die ordnungsgemäße Abwicklung der Geschäfte der Botschaft notwendig war und deshalb in erkennbarem Zusammenhang mit der hoheitlichen Tätigkeit des Entsendestaates stand. Ob einem Staat Immunität zusteht, hängt nicht vom Zweck der Tätigkeit ab, den der ausländische Staat mit ihr verfolgt. Die Abgrenzung hoheitlicher Betätigung nach der Natur der Handlung und deren Qualifikation nach nationalem Recht mag noch nicht die umfassende Anerkennung gefunden haben, die für eine allgemeine Völkerrechtsregel unerläßlich ist; sie ist aber derart verbreitet, daß eine darüber hinausgehende Gewährung von Immunität nicht mehr als durch das allgemeine Völkerrecht geboten angesehen werden kann.

Dem "besonderen Problem der Immunität diplomatischer Missionen" kommt im vorliegenden Fall keine Bedeutung zu. Die Ausübung deutscher Gerichtsbarkeit würde diplomatische Vorrechte und Immunitäten nicht beeinträchtigen.

BVerfG, 30.10.1962 - 2 BvM 1/60

Redaktion — Thu, 14 Jun 2012 11:01:04 +0000

Daten

Fall:

Jugoslawische Militärmission

Fundstellen:

BVerfGE 15, 25; BB 1963, 7; DÖV 1963, 65; JZ 1963, 252; MDR 1963, 193; NJW 1963, 435

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

30.10.1962

Aktenzeichen:

2 BvM 1/60

Entscheidungstyp:

Beschluss

Instanzen:

BGH, 23.10.1963 - V ZR 146/57

1. Vorlagen nach Art. 100 Abs. 2 GG sind auch dann zulässig,
a) wenn das vorlegende Gericht Zweifel lediglich hinsichtlich der Tragweite einer Völkerrechtsregel hat; oder

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 15, 25

Paginierung:

BVerfGE 15, 25 (25):

1. Vorlagen nach Art. 100 Abs. 2 GG sind auch dann zulässig,

a) wenn das vorlegende Gericht Zweifel lediglich hinsichtlich der Tragweite einer Völkerrechtsregel hat; oder

b) wenn das vorlegende Gericht zweifelt, ob es eine Völkerrechtsregel gibt, nicht aber, ob eine Völkerrechtsregel eine allgemeine Regel des Völkerrechts ist; oder

c) wenn die Völkerrechtsregel ihrem Inhalt nach nicht geeignet ist, unmittelbare Rechte und Pflichten für den Einzelnen zu erzeugen, sondern sich nur an die Staaten und ihre Organe wendet.

2. Eine Regel des Völkerrechts, nach der die inländische Gerichtsbarkeit für Klagen gegen einen ausländischen Staat in bezug auf sein Gesandtschaftsgrundstück in jedem Fall ausgeschlossen ist, ist nicht Bestandteil des Bundesrechts.

Für Klagen gegen einen ausländischen Staat auf Bewilligung der Berichtigung des Grundbuchs hinsichtlich des Eigentums an seinem Gesandtschaftsgrundstück ist die deutsche Gerichtsbarkeit nicht durch eine allgemeine Regel des Völkerrechts (Artikel 25 des GG) ausgeschlossen.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 30. Oktober 1962

-- 2 BvM 1/60 --

in dem Verfahren zur Prüfung der Frage, ob folgende Regel des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts ist: Die Exterritorialität eines Gesandtschaftsgebäudes erstreckt sich nicht auf eine das Gesandtschaftsgebäude betreffende Klage auf Bewilligung der Berichtigung des Grundbuchs -- Vorlage des Bundesgerichtshofs, V. Zivilsenat, vom 13. Januar 1960 -- V ZR 146/57.

BVerfGE 15, 25 (26):

Entscheidungsformel:

Eine Regel des Völkerrechts, nach der die inländische Gerichtsbarkeit für Klagen gegen einen ausländischen Staat in bezug auf sein Gesandtschaftsgrundstück in jedem Fall ausgeschlossen ist, ist nicht Bestandteil des Bundesrechts.

Gründe:

A. -- I.

Die Vereinigten Kaliwerke Salzdetfurth AG (Klägerin des Ausgangsverfahrens) verkaufte 1946 ihr Grundstück Berlin-Grunewald, Taubertstraße 18, an die Föderative Nationale Republik Jugoslawien (Beklagte des Ausgangsverfahrens) und ließ das Grundstück gleichzeitig an die Beklagte auf, die 1953 als Eigentümerin des Grundstücks im Grundbuch eingetragen wurde. Auf dem Grundstück hat die beim Alliierten Kontrollrat akkreditierte Militärmission der Beklagten ihren Amtssitz.

Die Klägerin hält Kaufvertrag und Auflassung aus mehreren Gründen für nichtig. Sie hat Klage erhoben und beantragt, die Beklagte zu verurteilen,

1. in die Berichtigung des Grundbuchs dahin einzuwilligen, daß die Klägerin als Eigentümerin des Grundstücks im Grundbuch eingetragen wird und

2. das Grundstück (mit zwei Schlüsseln) herauszugeben.

Das Landgericht Berlin hat der Klage in vollem Umfang stattgegeben. Auf Berufung der Beklagten hat das Kammergericht durch rechtskräftig gewordenes Teilurteil vom Dezember 1954 das Urteil des Landgerichts insoweit aufgehoben und die Klage abgewiesen, als Herausgabe des Grundstücks (und der Schlüssel) verlangt worden war. Im übrigen hat das Kammergericht die

BVerfGE 15, 25 (27):

Berufung durch Schlußurteil vom Mai 1957 zurückgewiesen. Das Kammergericht ist der Ansicht, die jugoslawische Militärmission habe die Rechtsstellung einer diplomatischen Vertretung. Dingliche Klagen, welche lediglich die Feststellung der Eigentumsverhältnisse an einem Gesandtschaftsgrundstück zum Ziel hätten, stellten jedoch keinen völkerrechtlich unzulässigen Eingriff in den Bereich einer Gesandtschaft dar. Die Eigentumsverhältnisse an dem Grundstück, auf dem die diplomatische Vertretung ihren Amtssitz habe, seien für ihre Tätigkeit ohne wesentliche Bedeutung.

II.

1. Die Beklagte hat gegen das Schlußurteil des Kammergerichts vom Mai 1957 Revision eingelegt. Vor dem Bundesgerichtshof hat die Beklagte gerügt, daß sie nicht nach den Vorschriften des Gesetzes vertreten sei. Nach dem insofern maßgeblichen jugoslawischen Recht werde die Föderative Nationale Republik Jugoslawien vor ausländischen Gerichten durch den Öffentlichen Bundesrechtsanwalt vertreten; sie sei aber in diesem Verfahren durch den Leiter der jugoslawischen Militärmission in Berlin vertreten.

Der Bundesgerichtshof hat durch Beschluß vom 11. Februar 1959 gemäß § 275 ZPO abgesonderte Verhandlung angeordnet

"1. über die Frage der gesetzlichen Vertretung der Beklagten,

2. über die Frage der Exterritorialität".

Am 25. Februar 1959 hat der Bundesgerichtshof beschlossen, ein Gutachten des Max-Planck-Instituts für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht in Heidelberg u.a. zur Frage der Exterritorialität einzuholen und der Beklagten aufzugeben, sich zu Fragen zu äußern, die ihre gesetzliche Vertretung betreffen. Nach Eingang des Gutachtens und der Äußerung der Beklagten hat der Bundesgerichtshof schließlich am 13. Januar 1960 beschlossen, gemäß Art. 100 Abs. 2 GG eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen, ob folgende Regel des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts sei und ob sie unmittelbar Rechte und Pflichten für den Einzelnen erzeuge:

BVerfGE 15, 25 (28):

Die Exterritorialität eines Gesandtschaftsgebäudes erstreckt sich nicht auf eine das Gesandtschaftsgebäude betreffende Klage auf Bewilligung der Berichtigung des Grundbuchs.

2. Im Vorlagebeschluß führt der Bundesgerichtshof aus: Die Beklagte sei bei Immobiliarklagen nicht schon an sich von der deutschen Gerichtsbarkeit befreit. Ihre Militärmission habe jedoch die Rechtsstellung einer diplomatischen Vertretung. Die Beklagte habe sich der deutschen Gerichtsbarkeit nicht unterworfen. Soweit abgesonderte Verhandlung angeordnet sei, hänge deshalb die Entscheidung des Rechtsstreits von der dem Bundesverfassungsgericht vorgelegten Frage ab.

Nach dem Gutachten des Max-Planck-Instituts sei die Ausübung deutscher Gerichtsbarkeit über ein Gesandtschaftsgrundstück nur insoweit unzulässig, als sie die uneingeschränkte Ausübung der Funktionen der diplomatischen Vertretung auf diesem Grundstück beeinträchtigen würde; die deutschen Gerichte seien daher völkerrechtlich nicht gehindert, über eine Grundbuchberichtigungsklage der vorliegenden Art sachlich zu entscheiden.

Es sei jedoch zweifelhaft, ob eine völkerrechtliche Regel dieses Inhalts bestehe. Gegen eine solche Regel könnte -- so meint der Bundesgerichtshof -- sprechen, daß Exterritorialität Befreiung von der Ausübung der Hoheitsgewalt des Empfangsstaates bedeute, unter Ausübung von Hoheitsgewalt aber auch die Durchführung eines gerichtlichen Verfahrens und insbesondere die den ausländischen Staat verurteilende gerichtliche Entscheidung falle, mit der hier dem beklagten Staat das Eigentum an dem Grundstück aberkannt werden würde.

III.

1. Namens der Bundesregierung hat sich das Auswärtige Amt in seiner Äußerung (§ 83 Abs. 2 BVerfGG) den Ergebnissen des Gutachtens des Max-Planck-Instituts weitgehend angeschlossen und ausgeführt:

Ein Völkerrechtssatz, der es einem Staat in jedem Falle verbiete, ein von einem ausländischen Staat für Zwecke seiner diplomatischen Vertretung benutztes Gesandtschaftsgrundstück zum

BVerfGE 15, 25 (29):

Gegenstand eines gerichtlichen Verfahrens zu machen, sei nicht nachweisbar. Aus Sinn und Zweck der Immunität der Gesandtschaftsgrundstücke folge vielmehr, daß die Ausübung von Gerichtsbarkeit über ein Gesandtschaftsgrundstück nur insoweit unzulässig sei, als sie die ungehinderte Ausübung der Funktionen der diplomatischen Vertretung auf diesem Grundstück beeinträchtigen würde.

Die deutschen Gerichte seien daher völkerrechtlich nicht gehindert, über eine gegen den ausländischen Staat erhobene Klage auf Bewilligung der Berichtigung des Grundbuchs, die sein Gesandtschaftsgrundstück betreffe, sachlich zu entscheiden. Die Grundbuchberichtigungsklage schließe weder einen Räumungsbefehl an den ausländischen Staat ein noch führe sie zu Vollstreckungshandlungen gegen das Grundstück; sie sei deshalb nicht als Eingriff in die Unverletzlichkeit des Gesandtschaftsgrundstücks anzusehen.

Dieses Ergebnis werde durch die Wiener Konvention über diplomatische Beziehungen, die von der Bundesrepublik Deutschland am 18. April 1961 unterzeichnet worden sei, nicht berührt. Art. 22 der Konvention bestimme lediglich, daß Grundstücke einer fremden Gesandtschaft unverletzlich und von jeder Durchsuchung, Beschlagnahme, Pfändung und Vollstreckung befreit seien. Hierdurch seien nur solche Maßnahmen ausgeschlossen, die die Benutzung des Grundstücks durch die ausländische Mission unmittelbar beeinträchtigen würden.

Die jugoslawische Militärmission in Berlin habe nicht den Charakter einer diplomatischen Vertretung. Es könne sich lediglich darum handeln, daß dieser Mission von der die Besatzungsgewalt in Berlin ausübenden Stelle die Vorrechte und Befreiungen einer diplomatischen Mission zuerkannt worden seien und daß die Berliner Behörden und Gerichte die Mission entsprechend zu behandeln hätten.

2. Den Parteien des Ausgangsverfahrens ist Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden (§ 84 in Verbindung mit § 82 Abs. 3 BVerfGG). Die Beklagte hat sich nicht geäußert. Die Klägerin hat sich der Stellungnahme des Auswärtigen Amtes angeschlossen.

BVerfGE 15, 25 (30):

3. Das Bundesverfassungsgericht konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden. Das Verfahren nach Art. 100 Abs. 2 GG, §§ 83 f. BVerfGG ist ein "objektives" Verfahren, an dem zunächst niemand beteiligt ist. Die Stellung eines Beteiligten können nur die in § 83 Abs. 2 BVerfGG genannten Verfassungsorgane erlangen, und zwar dadurch, daß sie dem Verfahren beitreten. Keines dieser Verfassungsorgane ist beigetreten.

B. -- I.

Die Vorlage ist zulässig.

1. Obwohl Art. 100 Abs. 2 GG anders als Absatz 1 dieser Bestimmung nicht ausdrücklich vorschreibt, daß die vom Bundesverfassungsgericht zu prüfende Norm für die Entscheidung des vorlegenden Gerichts erheblich sein muß, ergibt sich doch aus Sinn und Zweck des in Art. 100 Abs. 2 GG geregelten Verfahrens, daß Vorlagen nach dieser Vorschrift nur zulässig sind, wenn die Regel des Völkerrechts und die Frage, ob sie Bestandteil des Bundesrechts ist, für das Ausgangsverfahren entscheidungserheblich sind (BVerfGE 4, 319 [321]). Die Begründung einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 2 GG muß angeben, inwiefern die Entscheidung des vorlegenden Gerichts davon abhängig ist, ob eine Regel des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts ist (§ 84 in Verbindung mit § 80 Abs. 2 BVerfGG). Es genügt, wenn sich dies dem Zusammenhang der Ausführungen im Vorlagebeschluß entnehmen läßt (vgl. BVerfGE 7, 171 [174]; 13, 178 [180]). Das ist hier der Fall.

Der Bundesgerichtshof hat gemäß § 275 ZPO abgesonderte Verhandlung über zwei Prozeßvoraussetzungen angeordnet: über die gesetzliche Vertretung der Beklagten und darüber, ob deutsche Gerichtsbarkeit ausgeübt werden kann. Verneint der Bundesgerichtshof auch nur eine dieser beiden Prozeßvoraussetzungen, so müßte er das Schlußurteil des Kammergerichts aufheben. Die für die Ausübung deutscher Gerichtsbarkeit maßgebliche Völkerrechtsregel ist also -- solange über die gesetzliche Vertretung der Beklagten noch nicht entschieden ist -- nur dann entscheidungs

BVerfGE 15, 25 (31):

erheblich, wenn diese Prozeßvoraussetzung aus Rechtsgründen vor der anderen Prozeßvoraussetzung zu prüfen ist. Nur dann nämlich kann der Bundesgerichtshof der Frage nicht ausweichen, ob die völkerrechtliche Norm eingreift. Er muß diese Frage "entscheiden", wenn er auch -- falls er die deutsche Gerichtsbarkeit bejaht -- immer noch das Urteil des Kammergerichts aufzuheben hätte, sofern die ordnungsgemäße Vertretung der Beklagten verneint wird.

Der Bundesgerichtshof ist im Vorlagebeschluß davon ausgegangen, daß die auf Grund der abgesonderten Verhandlung zu treffende Entscheidung von der Frage abhängt, ob deutsche Gerichtsbarkeit ausgeübt werden kann. Das läßt den Schluß zu, daß der Bundesgerichtshof der Meinung ist, die gesetzliche Vertretung könne aus Rechtsgründen erst dann geprüft werden, wenn die deutsche Gerichtsbarkeit über die Beklagte bejaht sei (vgl. dazu Rosenberg, Zivilprozeßrecht, 9. Aufl. 1961, § 89 IV 5, S. 431; Baumbach/Lauterbach, Zivilprozeßordnung, 26. Aufl. 1961, Einführung zu §§ 274 ff., Anm. 3). Diese Auffassung des vorlegenden Gerichts ist nicht offensichtlich unhaltbar und daher für die Zulässigkeitsprüfung maßgebend (BVerfGE 11, 245 [249] und 89 [92]). Dasselbe gilt für die Ansicht des vorlegenden Gerichts, daß die jugoslawische Militärmission die Rechtsstellung einer diplomatischen Vertretung hat.

2. Der Zulässigkeit der Vorlage steht nicht entgegen, daß der Bundesgerichtshof Zweifel lediglich hinsichtlich der Tragweite einer Völkerrechtsregel hat. Die Bedeutung, die Art. 25 GG den allgemeinen Regeln des Völkerrechts beimißt, fordert eine einheitliche Rechtsprechung auch über ihre Tragweite.

Der Bundesgerichtshof hat zwar im Tenor des Vorlagebeschlusses eine Regel formuliert, die aber sicherlich nicht eine allgemeine Regel des Völkerrechts sein kann. Das Auswärtige Amt hat zu Recht darauf hingewiesen, daß Klagen auf Berichtigung des Grundbuchs nur dem deutschen Recht und allenfalls wenigen anderen nationalen Rechten eigentümlich seien, und daß es demzufolge eine allgemeine Regel des Völkerrechts über die Statt

BVerfGE 15, 25 (32):

haftigkeit speziell von Grundbuchberichtigungsklagen, die Gesandtschaftsgrundstücke betreffen, nicht geben dürfte.

Gegenstand der Vorlage ist auch nicht die Völkerrechtsregel, nach der ausländische Staaten grundsätzlich der inländischen Gerichtsbarkeit nicht unterworfen sind. Ebensowenig geht es dem vorlegenden Gericht um die Regel, derzufolge die Staatenimmunität nicht eingreift bei Immobiliarklagen, die ein im Inland gelegenes Grundstück eines ausländischen Staates betreffen.

Im Vorlagebeschluß heißt es, der Bundesgerichtshof halte es "nicht für bedenkenfrei, hinsichtlich der Exterritorialität eines Gesandtschaftsgebäudes eine Regel des Völkerrechts mit dem in dem Gutachten (des Max-Planck-Instituts) aufgeführten Inhalt anzunehmen". Die vom Gutachten angenommene Regel, gegen die der Bundesgerichtshof Bedenken hat, formuliert er aber dahin, daß "die Ausübung von Gerichtsbarkeit über ein Gesandtschaftsgrundstück nur insoweit ... unzulässig (ist), als sie die ungehinderte Ausübung der Funktionen der diplomatischen Vertretung auf dem Grundstück beeinträchtigen würde". Der Bundesgerichtshof hingegen neigt offenbar dazu anzunehmen, die Exterritorialität des Gesandtschaftsgrundstücks besage, daß jegliche Immobiliarklage hinsichtlich eines solchen Grundstücks ausgeschlossen sei.

Der Bundesgerichtshof hat also Zweifel nur hinsichtlich der Tragweite der Völkerrechtsregel "Gesandtschaftsgrundstücke sind exterritorial", und zwar darüber, ob diese Regel Ausnahmen zuläßt und ob für Grundbuchberichtigungsklagen eine Ausnahme zugelassen ist.

3. Der Zulässigkeit der Vorlage steht nicht entgegen, daß der Bundesgerichtshof zweifelt, ob es eine Völkerrechtsregel gibt, nicht aber, ob eine völkerrechtliche Regel eine allgemeine Regel des Völkerrechts ist.

Der Wortlaut von Art. 100 Abs. 2 und Art. 25 GG könnte dazu verleiten, Vorlagen nach Art. 100 Abs. 2 GG nur dann als zulässig zu erachten, wenn die Qualität einer unbezweifelt geltenden Regel als einer allgemeinen Regel zweifelhaft ist. Bei den

BVerfGE 15, 25 (33):

allgemeinen Regeln des Völkerrechts im Sinne von Art. 25 GG wird es sich jedoch vorwiegend um universell geltendes Völkergewohnheitsrecht handeln. Auch im vorliegenden Fall geht es um eine solche Regel. Bei diesen Regeln des Völkerrechts ist aber die Frage nach ihrer Geltung unlösbar verknüpft mit der nach ihrer allgemeinen Geltung. Art. 100 Abs. 2 GG soll eine einheitliche Rechtsprechung darüber gewährleisten, ob Regeln des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts sind. Mit Sinn und Zweck der Vorschrift wäre es nicht vereinbar, wenn das Bundesverfassungsgericht nur darüber entscheiden könnte, ob eine als geltend angenommene Regel als allgemeine Regel des Völkerrechts zu qualifizieren ist (vgl. Lechner, BVerfGG, Anm. 3 zu § 13 Nr. 12).

4. Vorlagen nach Art. 100 Abs. 2 GG sind auch dann zulässig, wenn die völkerrechtliche Regel ihrem Inhalt nach nicht geeignet ist, unmittelbar Rechte und Pflichten für den Einzelnen zu erzeugen, sondern sich nur an die Staaten und ihre Organe wendet. Es kann deshalb offenbleiben, ob die hier in Frage stehende Völkerrechtsregel zu der einen oder der anderen Gruppe gehört.

Hält man sich nur an den Wortlaut von Art. 100 Abs. 2 GG und § 83 Abs. 1 BVerfGG, so könnte man zu der Ansicht gelangen, eine Vorlage sei nur dann zulässig, wenn Zweifel auch darüber bestehen, ob eine Völkerrechtsregel unmittelbar Rechte und Pflichten für den Einzelnen erzeugt. Diese Auslegung entspräche aber nicht dem Sinn von Art. 100 Abs. 2 GG.

Art. 25 Satz 1 GG erklärt die allgemeinen Regeln des Völkerrechts zum Bestandteil des Bundesrechts. Nach Satz 2 gehen diese Regeln den Gesetzen vor und erzeugen Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebietes. Es ist anerkannt, daß Art. 25 Satz 2 Halbsatz 2 GG lediglich deklaratorischen Charakter hat und nur der Hervorhebung dient. Die unmittelbare Berechtigung und Verpflichtung des Einzelnen durch die Völkerrechtsregel ergibt sich schon aus der Eingliederung der Regel in das Bundesrecht durch Satz 1 (v. Mangoldt/Klein, Das Bonner Grundgesetz, Anm. VI 1 zu Art. 25 GG; Dahm, Völkerrecht, Bd. I S. 67). Art. 25 Satz 2 Halbsatz 2 besagt also lediglich,

BVerfGE 15, 25 (34):

daß die allgemeinen Regeln des Völkerrechts die gleichen Rechtswirkungen für und gegen den Einzelnen haben wie (sonstiges) innerstaatliches Recht und dabei -- soweit es ihr Inhalt zuläßt -- auch subjektive Rechte und Pflichten für den Einzelnen erzeugen.

Dient aber die Wendung "... erzeugen Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebietes" in Art. 25 Satz 2 GG lediglich der Wiederholung und Bekräftigung der bereits durch Satz 1 vollzogenen Eingliederung der allgemeinen Regeln des Völkerrechts in das Bundesrecht, so muß der entsprechenden Wendung in Art. 100 Abs. 2 GG die gleiche Bedeutung beigemessen werden, zumal Art. 100 Abs. 2 GG auf Art. 25 GG verweist. Die Worte "... und ob sie unmittelbar Rechte und Pflichten für den Einzelnen erzeugt (Art. 25 GG)" in Art. 100 Abs. 2 GG sollen lediglich die Qualität der Regel als einer allgemeinen Regel von den Wirkungen her umschreiben, die Art. 25 Satz 2 GG den allgemeinen Regeln des Völkerrechts zuerkennt. Dieser Sinn des Art. 100 Abs. 2 GG ist mit seinem Wortlaut durchaus vereinbar.

II.

Eine allgemeine Regel des Völkerrechts, nach der die inländische Gerichtsbarkeit für Klagen gegen einen ausländischen Staat in bezug auf sein Gesandtschaftsgrundstück in jedem Fall ausgeschlossen ist, besteht nicht.

1. a) Die Völkerrechtsregel, um die es im vorliegenden Fall geht, betrifft die Befreiung ausländischer Staaten von inländischer Gerichtsbarkeit. Regeln dieses und ähnlichen technischen Inhalts sind dann allgemeine Regeln des Völkerrechts im Sinne von Art. 25 GG, wenn sie von der überwiegenden Mehrheit der Staaten -- nicht notwendigerweise auch von der Bundesrepublik Deutschland -- anerkannt werden.

Die völkerrechtlichen Regeln über die Staatenimmunität für Klagen in bezug auf Gesandtschaftsgrundstücke können nur dem Völkergewohnheitsrecht angehören. Vertragliche Regeln, die allgemeine Anerkennung gefunden hätten, fehlen. Ebensowenig gibt

BVerfGE 15, 25 (35):

es anerkannte allgemeine Rechtsgrundsätze, die -- das Völkergewohnheitsrecht ergänzend -- für den Umfang der Staatenimmunität maßgebend sein könnten.

Ein von der überwiegenden Mehrheit der Staaten im Bewußtsein rechtlicher Verpflichtung für längere Zeit geübter Brauch, nach dem ausländische Staaten bei Klagen in bezug auf Gesandtschaftsgrundstücke in jedem Fall von inländischer Gerichtsbarkeit freigestellt sind, läßt sich nicht nachweisen. Der von den Staaten geübte Brauch wird -- da es sich um die Ausübung von Gerichtsbarkeit handelt -- vornehmlich aus der Praxis ihrer Gerichte zu ermitteln sein. Weiterhin sind die Versuche, das hier in Frage stehende Völkerrecht zu kodifizieren, sowie die Lehren anerkannter Autoren heranzuziehen.

b) Nach allgemeiner Praxis und Lehre schließen Unverletzlichkeit und Immunität des Gesandtschaftsgrundstücks aus, daß Organe des Empfangsstaates es ohne Einwilligung des Missionschefs betreten. Durchsuchungen, Beschlagnahmen und Vollstreckungsmaßnahmen auf dem Grundstück sind auch dann unzulässig, wenn sie der Durchführung gerichtlicher Entscheidungen dienen sollen (vgl. Verdroß, Völkerrecht, 4. Aufl. 1959, S. 261; Oppenheim/ Lauterpacht, International Law, Bd. I, 8. Aufl. 1955, § 390, S. 795; Art. 22 der Wiener Konvention über diplomatische Beziehungen von 1961). In der Frage, ob die Ausübung inländischer Gerichtsbarkeit in bezug auf ein Gesandtschaftsgrundstück auch dann ausgeschlossen ist, wenn es sich nicht um Vollstreckungsmaßnahmen auf dem Grundstück handelt, gehen die Auffassungen jedoch auseinander.

2. Aus der Praxis der Gerichte kann nicht hergeleitet werden, daß Staaten bei Klagen in bezug auf Gesandtschaftsgrundstücke nach einem von der überwiegenden Mehrheit der Staaten geübten Brauch in jedem Fall Immunität genießen.

a) In einigen Gerichtsentscheidungen wird dem ausländischen Staat bei Klagen, die sein Gesandtschaftsgrundstück betreffen, schlechthin Immunität zuerkannt.

Das Landgericht Hamburg hat in einem Rückerstattungsver

BVerfGE 15, 25 (36):

fahren gegen die Vereinigten Staaten von Mexiko die deutsche Gerichtsbarkeit verneint. Die Vereinigten Staaten von Mexiko waren Eigentümer eines wegen Kriegsschadens noch unbewohnbaren Grundstücks, das sie zur Aufnahme ihres Konsulats bestimmt hatten. Das Landgericht Hamburg hat entschieden, daß weder für den Anspruch auf Herausgabe des Grundstücks noch für den Anspruch auf Zulassung der Änderung der Grundbucheintragung deutsche Gerichtsbarkeit gegeben sei (NJW/RzW 1953, 177). Daß für Konsulatsgrundstücke nicht dasselbe wie für Gesandtschaftsgrundstücke gelten dürfte, kann hier außer Betracht bleiben.

Im Fall Beckmann gegen die Volksrepublik China hat der Oberste Gerichtshof Schwedens durch Entscheidung vom 1. März 1957 die schwedische Gerichtsbarkeit wegen der Immunität eines Gesandtschaftsgrundstücks verneint. Die beklagte Volksrepublik hatte ein Grundstück erworben, das später von ihrer Botschaft in Schweden benutzt wurde. Die Kläger hatten beantragt, die Veräußerung des Grundstücks an die Volksrepublik China für unwirksam zu erklären (International Law Reports 1957, S. 221 f.).

b) Diesen Entscheidungen lassen sich andere gegenüberstellen, die davon ausgehen, daß bei Klagen in bezug auf Gesandtschaftsgrundstücke die inländische Gerichtsbarkeit nicht in jedem Fall, sondern nur unter bestimmten Voraussetzungen ausgeschlossen ist.

aa) In einer Entscheidung vom 5. Januar 1920 hat der österreichische Oberste Gerichtshof die Ansicht des Oberlandesgerichts Wien gebilligt, daß die Immunität des Gesandtschaftsgrundstücks nur dem "Schutz der Mission" diene, daß sie infolgedessen nicht unbeschränkt und daß sie insbesondere "wirkungslos gegenüber der Realgerichtsbarkeit" sei (Entscheidungen des österreichischen Obersten Gerichtshofs in Zivil- und Justizverwaltungssachen [S. Z.], Bd. II S. 3 [4]). In einer weiteren Entscheidung vom 11. September 1928 führt dasselbe Gericht aus, das Eigentum an seinem Gesandtschaftsgrundstück unterwerfe den tschechoslowakischen Staat -- wenn man der Lehre von der beschränkten Staatenimmunität folge -- der österreichischen Gerichtsbarkeit inso

BVerfGE 15, 25 (37):

weit, als der Rechtsstreit dieses unbewegliche Gut selbst oder hinsichtlich desselben geschlossene obligatorische Verträge zum Gegenstand habe (S. Z) (X, S. 427 [429]).

bb) In dieselbe Richtung weisen auch die beiden nachfolgenden Entscheidungen:

Der Appellationsgerichtshof von Athen hat im Jahre 1949 die griechische Gerichtsbarkeit bejaht für eine Klage gegen den rumänischen Staat auf Herausgabe von Grundstücken, die der rumänische Gesandte auf Grund eines Mietvertrages in Athen bewohnt hatte. Der Gerichtshof hielt sich für zuständig, weil private Rechte im Streit seien. Dem stehe nicht entgegen, daß dem Gesandten die gemieteten Grundstücke weggenommen würden und seine diplomatische Immunität verletzt werde, wenn die Klage Erfolg habe. Der Gerichtshof hat auch für erheblich gehalten, daß die diplomatischen Beziehungen zwischen Rumänien und Griechenland abgebrochen worden waren, und daß sich kein Angehöriger der rumänischen Gesandtschaft in Griechenland in amtlicher Eigenschaft aufhielt (Annual Digest and Reports of Public International Law Cases 1949, S. 291 f.).

Das Tribunale civile in Rom hat im Jahre 1928 entschieden, daß der Erwerb eines Grundstücks durch einen ausländischen Staat ein Privatrechtsgeschäft und auch dann der inländischen Gerichtsbarkeit unterworfen sei, wenn das Grundstück als Gesandtschaftsgrundstück verwendet werden solle (vgl. Harvard Law School, Research in International Law, Supplement to the American Journal of International Law [AJIL] Bd. 26 [1932] S. 579 [= Harvard Law School]).

Im ersten Fall handelte es sich um ein Grundstück, das nicht mehr, im zweiten um ein Grundstück, das noch nicht den Zwecken einer Gesandtschaft diente. Den Gerichten kam es bei ihrer Entscheidung über die Immunität des ausländischen Staates darauf an, ob die Grundstücke tatsächlich für diplomatische Zwecke benutzt wurden. Das läßt darauf schließen, daß nach Auffassung dieser Gerichte den Staaten Immunität in bezug auf ihre Gesandtschaftsgrundstücke nicht unbeschränkt, sondern nur insoweit zu

BVerfGE 15, 25 (38):

steht, als dies durch Sinn und Zweck der diplomatischen Vorrechte und Immunitäten gefordert wird.

cc) Das Oberste Rückerstattungsgericht (ORG) für Berlin, dem Richter verschiedener Nationalität angehören, hat in vier Urteilen vom 10. Juli 1959 über Rückerstattungsansprüche früherer Eigentümer gegen ausländische Staaten (Lettland, Japan, Bulgarien und Ungarn) entschieden, die Grundstücke betrafen, die von diesen Staaten früher als Gesandtschaftsgrundstücke in Berlin benutzt worden waren. Das Gericht hat den gegen die Ausübung inländischer Gerichtsbarkeit erhobenen Einwand in allen Fällen mit der Begründung verworfen, daß den in Frage stehenden Grundstücken Immunität nicht zuerkannt werden könne, weil sie seit mehreren Jahren nicht mehr für diplomatische Zwecke benutzt worden seien (ORG für Berlin 13, 36 ff., 53 ff., 199, 200 = AJIL Bd. 54 [1960] S. 165 ff., S. 178 ff.; siehe auch NJW/RzW 1959, 526 ff.).

Aus den Gründen der Entscheidungen ergibt sich als Ansicht des Gerichts, daß die "besonderen Privilegien und Immunitäten" der Gesandtschaftsgrundstücke zwar zu einer Befreiung des Entsendestaates von der inländischen Gerichtsbarkeit führen können. Das Gericht begrenzt aber diese Immunität des Gesandtschaftsgrundstücks aus Sinn und Zweck der diplomatischen Vorrechte und Immunitäten. Die Rechtfertigung dieser Vorrechte und nImmunitäten sieht das Gericht darin, die ungehinderte Ausübung der diplomatischen Aufgaben zu gewährleisten.

In dem das japanische Grundstück betreffenden Verfahren hatte das Kammergericht als Beschwerdegericht die inländische Gerichtsbarkeit mit der Begründung bejaht, der besondere Schutz des Gesandtschaftsgrundstücks bestehe nur so lange, als es für eine diplomatische Tätigkeit benutzt werde. Dem diplomatischen Vertreter werde Immunität gewährt, damit er sein Amt frei und ungehindert ausüben könne. Nach Ansicht des Kammergerichts genießt also das Gesandtschaftsgrundstück nur insoweit Immunität, als sie zur freien und ungehinderten Ausübung der diplomatischen Tätigkeit notwendig ist (NJW/RzW 1957, 185 f.).

BVerfGE 15, 25 (39):

3. Auf die Kodifikationsentwürfe kann die Ansicht, die Immunität des Gesandtschaftsgrundstücks schließe die inländische Gerichtsbarkeit in jedem Fall aus, nicht gestützt werden.

a) Die Bemühungen der Völkerrechtskommission (International Law Commission) der Vereinten Nationen haben bislang nicht der Kodifizierung des Rechts der Staatenimmunität, wohl aber der des Rechts der diplomatischen Vorrechte und Immunitäten gegolten. In den Beratungen der Kommission

siehe Yearbook of the International Law Commission 1957 Bd. I S. 2-154, 119-223, 225-231; Bd. II S. 132-143 (erster Entwurf der Kommission); 1958 Bd. I S. 84-95, 100-200, 234-252; Bd. II S. 89 bis 105 (endgültiger Entwurf der Kommission mit Kommentar)

ist von Spiropoulos (Griechenland), Zourek (Tschechoslowakei) und Francois (Niederlande) darauf hingewiesen worden, daß die Ansichten darüber auseinandergingen, ob Gesandtschaftsgrundstücke in jedem Fall von der inländischen Gerichtsbarkeit ausgenommen seien. Das werde zwar von einigen Autoren bejaht. Andere Autoren hingegen seien der Auffassung, daß das Gesandtschaftsgrundstück nur insoweit Immunität genieße, als die Ausübung inländischer Gerichtsbarkeit seine Unverletzlichkeit beeinträchtigen würde (Yearbook 1957 Bd. I S. 96). Die unter den Mitgliedern der Kommission über diese Frage entstandene Meinungsverschiedenheit wurde im weiteren Verlauf der Beratungen nicht wieder aufgegriffen. Der endgültige Entwurf der Kommission bekennt sich jedoch zu der Ansicht, Sinn und Zweck der diplomatischen Vorrechte und Immunitäten sei es, der Mission die Erfüllung ihrer Aufgaben zu ermöglichen, unbeschadet der Tatsache, daß der Mission auch ein repräsentativer Charakter zukomme (Yearbook 1958 Bd. II S. 94 f.). Von dieser Auffassung aus liegt es nahe anzunehmen, daß die Immunität des Gesandtschaftsgrundstücks ihrem Sinn und Zweck entsprechend begrenzt ist.

b) Die noch nicht in Kraft getretene Wiener Konvention über diplomatische Vorrechte von 1961, die auf den Arbeiten der Völkerrechtskommission beruht, enthält in ihrem Art. 22 dem bis

BVerfGE 15, 25 (40):

herigen Gewohnheitsrecht entsprechende Bestimmungen über die Unverletzlichkeit des Gesandtschaftsgrundstücks. Die nach Art. 22 Abs. 3 unzulässigen Vollstreckungsmaßnahmen auf dem Grundstück umfassen auch Maßnahmen zum Vollzug gerichtlicher Anordnungen. Die Unverletzlichkeit des Gesandtschaftsgrundstücks ist nach dem Kommentar der Völkerrechtskommission zu der entsprechenden Bestimmung ihres Entwurfs nicht die Konsequenz der Unverletzlichkeit des Missionschefs, sondern ein Attribut des Entsendestaates auf Grund der Tatsache, daß das Grundstück als Sitz der diplomatischen Mission benutzt wird (Yearbook 1958 Bd. II S. 95).

Auch dem Art. 22 der Wiener Konvention dürfte also die Auffassung zugrunde liegen, daß die Immunität des Gesandtschaftsgrundstücks gerechtfertigt, aber auch begrenzt ist durch den Zweck, der diplomatischen Tätigkeit Schutz zu gewähren.

4. Außerdem haben sich nichtamtliche Institutionen mit der Frage der Staatenimmunität befaßt:

a) Nach der Resolution des Institut de Droit International über die Immunität ausländischer Staaten von 1954 (Annuaire des Instituts 1954 Bd. II S. 293 ff. und S. 301 f.) würde inländische Gerichtsbarkeit ausgeübt werden können, wenn Streit über die Frage entsteht, ob das Eigentum an einem für diplomatische Zwecke benutzten Grundstück privatrechtlich wirksam erworben wurde; denn dieser Streit beträfe nicht einen Akt der öffentlichen Gewalt (vgl. Art. 1 und 3 der Resolution; für die Unzulässigkeit von Zwangsvollstreckungsmaßnahmen und Beschlagnahmen siehe deren Art. 5). Die vom Institut vorgeschlagenen allgemeinen Regeln über die Staatenimmunität wurden offenbar auch für Gesandtschaftsgrundstücke als ausreichend erachtet, wenn auch die besondere Staatenimmunität in bezug auf solche Grundstücke in den schriftlichen Äußerungen der Mitglieder des Instituts und ihren Beratungen kaum erwähnt worden ist (vgl. Annuaire des Instituts 1952 Bd. I S. 5-136; Bd. II S. 424-431; 1954 Bd. II S. 200-227).

b) Nach den Vorschlägen der Studiengruppe der Harvard Law

BVerfGE 15, 25 (41):

School zur Regelung der Gerichtsbarkeit über ausländische Staaten von 1932 (Supplement zum AJIL Bd. 26 [1932] S. 451 ff.) ist die Staatenimmunität in bezug auf Gesandtschaftsgrundstücke nur insoweit gerechtfertigt, als die Ausübung inländischer Gerichtsbarkeit die Unverletzlichkeit des Grundstücks beeinträchtigen würde. Demzufolge seien Zwangsvollstreckungsmaßnahmen auf dem Grundstück unzulässig. Die gerichtliche Feststellung der Eigentumsverhältnisse an dem Grundstück stelle keine Beeinträchtigung der diplomatischen Tätigkeit dar. Klagen, die diesem Ziel dienten, sollten deshalb zulässig sein (aaO S. 577 f. sowie Art. 9 und 23 des Entwurfs). Der Bericht der Studiengruppe stützt sich für diesen Vorschlag auf einige Gerichtsentscheidungen, u.a. auf die oben erwähnte Entscheidung des österreichischen Obersten Gerichtshofs vom 11. September 1928 (S. Z. X S. 427).

5. Auch die Völkerrechtswissenschaft lehrt nicht, daß die Immunität des Gesandtschaftsgrundstücks die inländische Gerichtsbarkeit in jedem Fall ausschließt.

In der Völkerrechtslehre wird die inländische Gerichtsbarkeit meist unter Hinweis auf die Immunität des Gesandtschaftsgrundstücks als ausgeschlossen erachtet, ohne daß jedoch der Umfang dieser Immunität geprüft wird.

Vgl. z.B. Eleanor Allen, The position of foreign States before national courts, 1933, S. 17; Hyde, International Law chiefly as interpreted and applied by the United States, 2. Aufl., 1947, Bd. 2 S. 848; Gmür, Gerichtsbarkeit über fremde Staaten, 1948, S. 126 Anm. 203; Cavare, l'immunite de juridiction des tats etrangers, Revue generale de droit international public, Bd. 58 (1954) S. 177 ff., 189.

Zorn (Deutsches Gesandtschafts- und Konsularrecht, 1920 [= Handbuch des Völkerrechts Bd. 3 Abt. 2], S. 43) ist der Ansicht, daß bei Immobiliarstreitigkeiten auch für Gesandtschaftsgrundstücke keine Exemtion von deutscher Gerichtsbarkeit bestehe, da das deutsche Recht insofern keine Ausnahme vom ausschließlichen dinglichen Gerichtsstand (§ 20 GVG, § 24 ZPO)

BVerfGE 15, 25 (42):

mache. Demgegenüber meint Dahm (Völkerrecht, Bd. I S. 348 Anm. 7) -- ohne nähere Begründung --, auch dingliche Klagen in bezug auf Gesandtschaftsgrundstücke seien ausgeschlossen.

In zwei angesehenen Darstellungen des Völkerrechts wird jedoch die Auffassung vertreten, die Immunität des Gesandtschaftsgrundstücks sei nur zur Sicherung der diplomatischen Funktionen gegeben. Verdroß (aaO S. 261) hält die Immunität des Gesandtschaftsgrundstücks für eine abgeleitete Immunität. Das kann, wie aus dem Zusammenhang der Darlegungen hervorgeht, nur dahin verstanden werden, daß seiner Ansicht nach die Immunität des Gesandtschaftsgrundstücks lediglich als Sicherung der Aufgaben der diplomatischen Vertretung gerechtfertigt ist. Deutlicher sagt Oppenheim/Lauterpacht (aaO § 390, S. 795 f.), daß das Gesandtschaftsgrundstück nur in gewissem Sinne und nur in gewisser Hinsicht als exterritorial anzusehen sei. Seine Immunität werde nur insoweit gewährt, als sie notwendig sei im Hinblick auf die Unabhängigkeit und Unverletzlichkeit der Gesandten und die Unverletzlichkeit ihrer offiziellen Dokumente und Archive. Sowohl Verdroß als auch Oppenheim/Lauterpacht rechtfertigen also die Immunität des Gesandtschaftsgrundstücks aus den diplomatischen Funktionen. Damit -- so wird man schließen können -- sind zugleich auch die Grenzen dieser Immunität abgesteckt.

6. Eine zusammenfassende Würdigung ergibt, daß sich eine allgemeine Regel des Völkerrechts, nach der die inländische Gerichtsbarkeit bei Klagen gegen einen ausländischen Staat in bezug auf sein Gesandtschaftsgrundstück in jedem Fall ausgeschlossen ist, nicht feststellen läßt. Die Immunität des Gesandtschaftsgrundstücks reicht vielmehr nur so weit, wie es die Erfüllung der Aufgaben der diplomatischen Mission fordert.

III.

Dem Bundesgerichtshof geht es bei seiner Vorlage um die Frage, ob deutsche Gerichtsbarkeit für eine Grundbuchberichtigungsklage gegen einen ausländischen Staat gegeben ist, die sein Gesandtschaftsgrundstück betrifft. Es ist deshalb geboten, auch diese

BVerfGE 15, 25 (43):

speziellere Frage zu entscheiden. Für solche Klagen ist die deutsche Gerichtsbarkeit nicht ausgeschlossen.

Eine Grundbuchberichtigungsklage beeinträchtigt die diplomatische Mission nicht in der Erfüllung ihrer Aufgaben. Ein der Klage stattgebendes Urteil würde die Eigentumsverhältnisse am Grundstück nicht ändern. Es würde lediglich feststellen, daß der Inhalt des Grundbuchs in Ansehung des Eigentums an dem Grundstück mit der wirklichen Rechtslage nicht übereinstimmt (§ 894 BGB) und den beklagten Staat deshalb zur Mitwirkung an der Grundbuchberichtigung verpflichten. Mit der Rechtskraft dieses Urteils könnte die Berichtigung des Grundbuchs gemäß § 894 Abs. 1 Satz 1 ZPO ohne dessen Mitwirkung vorgenommen werden; nach dieser Vorschrift gilt eine Willenserklärung, zu deren Abgabe der Schuldner verurteilt wurde, als abgegeben, sobald das Urteil Rechtskraft erlangt hat. Die unmittelbare Folge der Grundbuchberichtigung wäre, daß gemäß § 891 BGB vermutet würde, daß das Eigentum am Grundstück der Klägerin des Ausgangsverfahrens zusteht, während nach dieser Vorschrift bis zur etwaigen Berichtigung des Grundbuchs vermutet wird, daß der im Grundbuch eingetragene beklagte Staat Eigentümer des Grundstücks ist. Weiterhin könnte nach der Berichtigung des Grundbuchs niemand mehr gemäß § 892 BGB durch Rechtsgeschäfte mit diesem Staat ein Recht an dem Grundstück wirksam erwerben. All das würde die Mission in der Ausübung ihrer diplomatischen Funktionen nicht beeinträchtigen. Für die Erfüllung ihrer Aufgaben kommt es nicht darauf an, ob der Entsendestaat oder ob eine andere Person als Eigentümer des Gesandtschaftsgrundstücks im Grundbuch eingetragen ist.

BVerfG, 26.03.1957 - 2 BvG 1/55

Redaktion — Mon, 26 Mar 2012 13:03:45 +0000

Daten

Fall:

Reichskonkordat

Fundstellen:

BVerfGE 6, 309; DÖV 1957, 789; DVBl 1957, 385; JZ 1957, 307; NJW 1957, 705

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

26.03.1957

Aktenzeichen:

2 BvG 1/55

Entscheidungstyp:

Urteil

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 6, 309

Paginierung:

BVerfGE 6, 309 (309):

1. Die nach § 65 BVerfGG Beteiligten sind zwar befugt, selbständige Anträge zu stellen, und zwar auch dann, wenn hierdurch der Streigegenstand erweitert wird. Immer aber müssen solche Anträge mit dem Antrag des Antragstellers in einem inneren Zusammenhang stehen.

2. Das Bundesverfassungsgericht kann zwar über die Gültigkeit eines internationalen Vertrages nicht mit Wirkung zwischen den Vertragschließenden entscheiden; es ist aber nicht gehindert, mit Wirkung für die Beteiligten am Verfassungsrechtsstreit, d.h. mit innerstaatlicher Wirkung, über die Gültigkeit eines solchen Vertrages zu befinden, wenn dies als Vorfrage für die Entscheidung eines Verfassungsrechtsstreits von Bedeutung ist.

3. Auch eine Verletzung von ungeschriebenen verfassungsrechtlichen Pflichten kann im Verfassungsrechtsstreit gerügt werden. In einem solchen Falle tritt an Stelle der Bezeichnung eines Artikels des Grundgesetzes gemäß § 64 Abs. 2 BVerfGG die Bezugnahme auf die ungeschriebene verfassungsrechtliche Pflicht, deren Verletzung geltend gemacht wird.

4. a) Das föderalistische Prinzip des Grundgesetzes verlangt nicht stets die Anrufung des Bundesrats, bevor beim Bundesverfassungsgericht die Feststellung der Verletzung einer verfassungsrechtlichen Pflicht eines Landes beantragt werden kann.

b) Der Bundesrat ist nur für die Rüge von Mängeln bei der verwaltungsmäßigen Ausführung eines Bundesgesetzes zwischengeschaltet. Im übrigen ist die unmittelbare Anrufung des Bundesverfassungsgerichts zulässig.

5. Das Grundgesetz kennt nur die in Art. 84 und 85 geregelte sogenannte abhängige Bundesaufsicht, d.h. die Rüge von Mängeln

BVerfGE 6, 309 (310):

bei der verwaltungsmäßigen Ausführung von Bundesgesetzen. Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG macht das Bundesverfassungsgericht allgemein zur Entscheidung von Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder zuständig, wobei nur als eine Gruppe von Meinungsverschiedenheiten diejenigen hervorgehoben werden ("insbesondere"), die sich bei der Ausführung von Bundesrecht durch die Länder und bei der Ausübung der Bundesaufsicht ergeben können.

6. Art. 123 Abs. 2 GG bedeutet nicht, daß der Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich an die Schulbestimmungen des Reichskonkordats gebunden ist, also kein entgegenstehendes Recht setzen darf. Art. 123 Abs. 2 GG sagt für die Schulbestimmungen des Reichskonkordats vielmehr nur aus, daß sie, sofern sie beim Inkrafttreten des Grundgesetzes noch galten, in Kraft bleiben, obwohl sie einem Vertrag entstammen, der nicht von den nunmehr zur Verfügung über den Gegenstand ausschließlich befugten Ländern geschlossen worden ist.

7. Der Annahme einer Pflicht der Länder dem Bund gegenüber, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats bei ihrer Gesetzgebung zu beachten, stehen Grundentscheidungen des Grundgesetzes entgegen, die das Verhältnis von Bund und Ländern gerade in diesem Sachzusammenhang gestalten. Diese Grundentscheidungen sind in Art. 7, 30, 70 ff. GG getroffen. Sie erklären - im Gegensatz zur Weimarer Reichsverfassung - die Länder zu ausschließlichen Trägern der Kulturhoheit, die für den Bereich der bekenntnismäßigen Gestaltung des Schulwesens nur durch die Bestimmungen der Art. 7, 141 GG begrenzt ist.

Urteil

des Zweiten Senats vom 26. März 1957

-- 2 BvG 1/55 --

in dem Verfassungsrechtsstreit über die Frage, ob das Land Niedersachsen durch Erlaß der §§ 2, 3, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 und 15 des Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen vom 14. September 1954 gegen das Konkordat zwischen dem Heiligen Stuhl und dem Deutschen Reich vom 20. Juli 1933 verstoßen und dadurch ein Recht des Bundes auf Respektierung der für ihn verbindlichen internationalen Verträge durch die Länder verletzt hat, Antragsteller: Für die Bundesrepublik Deutschland die Bundesregierung.

BVerfGE 6, 309 (311):

Antragsgegner: Für das Land Niedersachsen die Landesregierung. Weitere Beteiligte: 1. Für das Land Hessen die Landesregierung. 2. Für die Freie Hansestadt Bremen der Senat.

Entscheidungsformel:

Der Antrag der Bundesregierung wird zurückgewiesen.

Gründe:

Gegenstand des Rechtsstreits ist die zwischen dem Bund und dem Land Niedersachsen bestehende Meinungsverschiedenheit darüber, ob das Land Niedersachsen durch den Erlaß des Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen vom 14. September 1954 (Nds. GVBl. S. 89) gegen das Konkordat zwischen dem Heiligen Stuhl und dem Deutschen Reich vom 20. Juli 1933 (RGBl. II 5.679) verstoßen und dadurch ein Recht des Bundes auf Beachtung der für ihn verbindlichen internationalen Verträge durch die Länder verletzt hat. Diese Meinungsverschiedenheit hat folgende Vorgeschichte:

1. In die Weimarer Reichsverfassung waren auf Grund des sogenannten Weimarer Schulkompromisses folgende, das öffentliche Schulwesen betreffende Vorschriften aufgenommen worden:

"Art. 146. Das öffentliche Schulwesen ist organisch auszugestalten. Auf einer für alle gemeinsamen Grundschule baut sich das mittlere und höhere Schulwesen auf. Für diesen Aufbau ist die Mannigfaltigkeit der Lebensberufe, für die Aufnahme eines Kindes in eine bestimmte Schule sind seine Anlage und Neigung, nicht die wirtschaftliche und gesellschaftliche Stellung oder das Religionsbekenntnis seiner Eltern maßgebend.

Innerhalb der Gemeinden sind indes auf Antrag von Erziehungsberechtigten Volksschulen ihres Bekenntnisses oder ihrer Weltanschauung einzurichten, soweit hierdurch ein geordneter Schulbetrieb, auch im Sinne des Abs. 1, nicht beeinträchtigt wird. Der Wille der Erziehungsberechtigten ist möglichst zu berücksichtigen. Das Nähere bestimmt die Landesgesetzgebung nach den Grundsätzen eines Reichsgesetzes.

...

Art. 174. Bis zum Erlaß des in Art. 146 Abs. 2 vorgesehenen Reichsgesetzes bleibt es bei der bestehenden Rechtslage. Das Gesetz hat Gebiete des Reichs, in denen eine nach Bekenntnissen nicht getrennte Schule gesetzlich besteht, besonders zu berücksichtigen."

Das in Art. 146 Abs. 2 letzter Satz vorgesehene Reichsgesetz ist nicht zustande gekommen.

2. In der Weimarer Zeit schlossen die Länder Bayern (1924), Preußen (1929) und Baden (1932) Konkordate mit dem Heiligen Stuhl und im Zusammenhang damit entsprechende Verträge mit den evangelischen Kirchen. Nur das bayerische Konkordat enthält Regelungen über das Schulwesen.

Wiederholte Bemühungen um den Abschluß eines Konkordats zwischen dem Heiligen Stuhl und dem Reich - zuletzt noch 1931/32 - führten nicht zu einem Ergebnis. Im Frühjahr 1933 nahm die nationalsozialistische Reichsregierung diese Verhandlungen mit dem Heiligen Stuhl über ein Reichskonkordat wieder auf. Sie führten am 20. Juli 1933 zur Unterzeichnung des Konkordats und des dazugehörenden Schlußprotokolls durch Kardinalstaatssekretär P. für den Heiligen Stuhl, durch Vizekanzler von P. für das Deutsche Reich.

Im Reichsgesetzblatt vom 18. September 1933 (II S. 679) wurde das Konkordat samt Schlußprotokoll durch Bekanntmachung vom 12. September 1933 veröffentlicht und verlautbart, daß der Vertrag am 10. September ratifiziert worden und an demselben Tag in Kraft getreten ist. Ferner erließ die Reichsregierung das "Gesetz zur Durchführung des Reichskonkordats" vom 12. September 1933 (BGBl. I S. 625). Es ermächtigte den Reichsminister des Innern, die zur Durchführung der Bestimmungen des Reichskonkordats erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen. Solche Vorschriften sind nicht ergangen.

Aus dem Reichskonkordat, dessen deutscher und italienischer Text gemäß Art. 34 gleiche Kraft haben, sind für diesen Rechtsstreit folgende Vorschriften von Bedeutung:

BVerfGE 6, 309 (313):

"Artikel 21

Der katholische Religionsunterricht in den Volksschulen, Berufsschulen, Mittelschulen und höheren Lehranstalten ist ordentliches Lehrfach und wird in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der katholischen Kirche erteilt. Im Religionsunterricht wird die Erziehung zu vaterländischem, staatsbürgerlichem und sozialem Pflichtbewußtsein aus dem Geiste des christlichen Glaubens- und Sittengesetzes mit besonderem Nachdruck gepflegt werden, ebenso wie es im gesamten übrigen Unterricht geschieht. Lehrstoff und Auswahl der Lehrbücher für den Religionsunterricht werden im Einvernehmen mit der kirchlichen Oberbehörde festgesetzt. Den kirchlichen Oberbehörden wird Gelegenheit gegeben werden, im Einvernehmen mit der Schulbehörde zu prüfen, ob die Schüler Religionsunterricht in Übereinstimmung mit den Lehren und Anforderungen der Kirche erhalten.

Artikel 22

Bei der Anstellung von katholischen Religionslehrern findet Verständigung zwischen dem Bischof und der Landesregierung statt. Lehrer, die wegen ihrer Lehre oder sittlichen Führung vom Bischof zur weiteren Erteilung des Religionsunterrichts für ungeeignet erklärt worden sind, dürfen, solange dies Hindernis besteht, nicht als Religionslehrer verwendet werden.

Artikel 23

Die Beibehaltung und Neueinrichtung katholischer Bekenntnisschulen bleibt gewährleistet. In allen Gemeinden, in denen Eltern oder sonstige Erziehungsberechtigte es beantragen, werden katholische Volksschulen errichtet werden, wenn die Zahl der Schüler unter gebührender Berücksichtigung der örtlichen schulorganisatorischen Verhältnisse einen nach Maßgabe der staatlichen Vorschriften geordneten Schulbetrieb durchführbar erscheinen läßt.

Artikel 24

An allen katholischen Volksschulen werden nur solche Lehrer angestellt, die der katholischen Kirche angehören und Gewähr bieten, den besonderen Erfordernissen der katholischen Bekenntnisschule zu entsprechen.

Im Rahmen der allgemeinen Berufsausbildung der Lehrer werden Einrichtungen geschaffen, die eine Ausbildung katholischer Lehrer entsprechend den besonderen Erfordernissen der katholischen Bekenntnisschule gewährleisten."

Diese vertraglichen Bindungen hinderten die nationalsozialistischen Gewalthaber nicht, nach und nach die katholischen Schu

BVerfGE 6, 309 (314):

len - wie übrigens auch die evangelischen - zum größten Teil abzuschaffen und den Religionsunterricht zu erschweren oder zu verhindern.

3. Bis zum Inkrafttreten des niedersächsischen Schulgesetzes galten für die weltanschauliche Gestaltung der öffentlichen Volksschulen in den einzelnen Landesteilen Niedersachsens verschiedene Gesetze:

a) in den ehemals preußischen Gebietsteilen der 4. Abschnitt des preußischen Volksschulunterhaltungsgesetzes vom 28. Juli 1906 (Preuß. Gesetzsammlung S. 335): Konfessionsschulen;

b) im Gebiet des früheren Landes Braunschweig die §§ 1 Abs. 1, 3, 4 Abs. 1, 14 Abs. 1 des Gesetzes über die Gemeindeschulen vom 5. April 1913 (Braunschw. GuVS Nr. 25/1913): Gemeinschaftsschulen;

c) im Gebiet des früheren Landes Oldenburg die §§ 23 und 24 der Verfassung für den Freistaat Oldenburg vom 17. Juni 1919 (Old.GBl. Bd. 40 S. 391) sowie die §§ 18 Abs. 2, 19, 21 Satz 2 des Schulgesetzes für das Herzogtum Oldenburg vom 4. Februar 1910 in der Fassung des Schulgesetzes für den Landesteil Oldenburg vom 1. August 1936 (Old.GBl. Bd. 49 S. 433): Konfessionsschulen;

d) im Gebiet des früheren Landes Schaumburg-Lippe die §§ 4 und 15 des Gesetzes über das Volksschulwesen im Fürstenthume Schaumburg-Lippe vom 4. März 1875 (Schaumburg-Lipp. LV Bd. 12, S. 265): Gemeinschaftsschulen.

Unter der Herrschaft der Nationalsozialisten wurden die Konfessionsschulen aufgehoben und durch Gemeinschaftsschulen ersetzt.

Nach Kriegsende schrieb die Britische Militärregierung durch die Erziehungsanordnung Nr. 1 vom 14. Januar 1946 vor, daß in den Gebietsteilen, in denen vor 1933 konfessionelle öffentliche Volksschulen bestanden, die Eltern befragt werden sollten, ob wieder konfessionelle Volksschulen eingerichtet werden sollten. Die deutschen Behörden wurden angewiesen, diesem Wunsch zu entsprechen, falls dies mit einem ordnungsmäßigen Schulbetrieb

BVerfGE 6, 309 (315):

vereinbar sei. In der Folgezeit kam es wieder zur Einrichtung katholischer Volksschulen im Sinne der obengenannten Gesetze, die weitergalten.

4. Die Niedersächsische Landesregierung brachte im September 1953 den Entwurf eines Schulverwaltungsgesetzes ein. In der Landtagsdebatte über dieses Gesetz wurde die Forderung nach einer Neuregelung der konfessionellen Verhältnisse der Volksschule erhoben; die Landtagsfraktion der FDP brachte einen Gesetzentwurf über diesen Gegenstand ein. Daraufhin entschloß sich die Niedersächsische Landesregierung, dem Landtag den vom 4. Februar 1954 datierten Entwurf eines Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen (Landtagsdrucksache Nr. 1268) vorzulegen.

Der Apostolische Nuntius beanstandete gegenüber der Bundesregierung und diese gegenüber dem Ministerpräsidenten des Landes Niedersachsen eine Anzahl von Bestimmungen dieses Entwurfs wegen ihrer Unvereinbarkeit mit dem Reichskonkordat. Der hierüber geführte Schriftwechsel führte nicht zu einer Verständigung. Das Gesetz über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen wurde vom Landtag beschlossen, am 14. September 1954 ausgefertigt und im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt am 15. September 1954 verkündet (Nds. GVBl. 1954 S. 89). Nach § 31 Abs. 1 des Gesetzes bleiben die Bestimmungen zur Regelung der konfessionellen Verhältnisse der Volksschulen für das Gebiet des früheren Landes Oldenburg unberührt. Diese Bestimmungen hätten nach Art. 55 Abs. 2 der Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung vom 13. April 1951 (GVBl. S. 103) nur mit der für Verfassungsänderungen erforderlichen Mehrheit geändert werden können. Die Regelung der konfessionellen Gestaltung des Volksschulwesens im niedersächsischen Schulgesetz. gilt also in allen Teilen des Landes Niedersachsen mit Ausnahme des Gebietes des früheren Landes Oldenburg.

Die von der Bundesregierung wegen Unvereinbarkeit mit dem Reichskonkordat beanstandeten Bestimmungen des niedersächsischen Schulgesetzes lauten:

BVerfGE 6, 309 (316):

"§ 2

Die von den Gemeinden, Landkreisen, Zweckverbänden und vom Land getragenen Schulen (öffentliche Schulen im Sinne dieses Gesetzes) sind grundsätzlich christliche Schulen. In ihnen werden die Schüler ohne Unterschied des Bekenntnisses und der Weltanschauung gemeinsam erzogen. In Erziehung und Unterricht ist auf die Empfindungen Andersdenkender Rücksicht zu nehmen.

§ 3

Die Schulen haben die Aufgabe, die ihnen anvertrauten jungen Menschen für Leben und Beruf vorzubereiten und sie auf der Grundlage des Christentums, des abendländischen Kulturgutes und des deutschen Bildungserbes zu selbständig denkenden und verantwortungsbewußt handelnden Bürgern eines demokratischen und sozialen Rechtsstaates zu bilden und zu erziehen.

§ 5

(1) Der Religionsunterricht ist an den öffentlichen Schulen mit Ausnahme der Fachschulen ordentliches Lehrfach. Er wird nach Bekenntnissen getrennt in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Religionsgemeinschaften erteilt.

(2) Richtlinien und Lehrbücher für den Religionsunterricht sind im Einvernehmen mit den Religionsgemeinschaften zu bestimmen. Unbeschadet des staatlichen Aufsichtsrechtes haben die Religionsgemeinschaften das Recht, sich im Einvernehmen mit den staatlichen Schulaufsichtsbeamten durch Beauftragte zu überzeugen, daß der Religionsunterricht in Übereinstimmung mit ihren Grundsätzen erteilt wird. Die Religionsgemeinschaften beauftragen mit der Einsichtnahme in der Regel staatliche Schulaufsichtsbeamte, in Ausnahmefällen geeignete Schulleiter.

(3) Kein Lehrer darf gezwungen werden, Religionsunterricht zu erteilen.

(4) Über die Teilnahme am Religionsunterricht bestimmen die Erziehungsberechtigten. Nach Eintritt der Religionsmündigkeit steht dieses Recht dem Schüler zu. Die Erklärung über die Nichtteilnahme am Religionsunterricht ist dem Schulleiter von den Erziehungsberechtigten oder den religionsmündigen Schülern schriftlich abzugeben.

(5) Für eine religiöse Minderheit von mindestens zwölf Schülern ist Religionsunterricht einzurichten.

(6) Für Schüler, die am Religionsunterricht nicht teilnehmen, ist

BVerfGE 6, 309 (317):

vom fünften Schuljahr ab religionskundlicher Unterricht als ordentliches Lehrfach einzurichten. Er ist durchzuführen, wenn mindestens zwölf Schüler dazu angemeldet werden. Abs. 3 und 4 finden entsprechend Anwendung.

§ 6

Die Lehrer werden auf Universitäten und Hochschulen ausgebildet, an denen Forschung und Lehre frei sind.

§ 8

(1) Auf Antrag von Erziehungsberechtigten sind öffentliche Volksschulen für Schüler des gleichen Bekenntnisses im Rahmen dieses Gesetzes zu errichten.

(2) Der Lehrkörper einer solchen Schule setzt sich aus Lehrern zusammen, die -dem gleichen Bekenntnis wie die Schüler angehören.

(3) In Ausnahmefällen können Kinder, die diesem Bekenntnis nicht angehören, aufgenommen werden, solange nicht für sie getrennter Religionsunterricht einzurichten wäre.

§ 9

(1) öffentliche Volksschulen für Schüler des gleichen Bekenntnisses werden errichtet, wenn der Bestand einer ausreichenden Anzahl von Volksschulen für Schüler aller Bekenntnisse im Bereich des Schulträgers nicht in Frage gestellt ist. Diese Voraussetzung ist nicht erfüllt, solange im Bereich des Schulträgers nicht mindestens ein seiner Größe im Ausbau angemessenes Volksschulsystem für Schüler aller Bekenntnisse vorhanden ist.

(2) Die zu errichtende Schule darf in ihrem Ausbau -nicht wesentlich hinter einem der Größe des Schulträgers angemessenen Schulsystem zurücktreten.

§ 10

(1) Den Antrag müssen die gesetzlichen Vertreter von mindestens 120, im Bereich eines Schulträgers mit über 5000 Einwohnern von mindestens 240 Schülern stellen, die dem gleichen Bekenntnis angehören und im Bereich des Schulträgers eine Volksschule für Schüler aller Bekenntnisse besuchen.

(2) Antragsberechtigt sind die gesetzlichen Vertreter, die ihren Wohnsitz im Bereich des Schulträgers haben.

(3) Der Antrag muß von den Antragstellern persönlich bis zum 30. Juni des laufenden Schuljahres beim Schulträger zu Protokoll erklärt werden. Die Erklärung kann zurückgenommen werden.

BVerfGE 6, 309 (318):

§ 11

Die Errichtung der Schule setzt voraus, daß bis zum 30. September des laufenden Schuljahres eine ausreichende Anzahl von Kindern für diese Schule ordnungsgemäß angemeldet ist. Die Errichtung der Schule ist abzulehnen, wenn ihr Bestand nicht für vier Jahre gewährleistet erscheint.

§ 12

(1) Die Entscheidung erfolgt durch den Beschluß des Schulträgers, der hierzu der Genehmigung der Schulaufsichtsbehörde bedarf. Die Entscheidung des Schulträgers kann durch einen Beschluß der Schulaufsichtsbehörde ersetzt werden.

(2) Wird dem Antrage stattgegeben, so ist eine öffentliche Volksschule als Schule für Schüler des gleichen Bekenntnisses zum Beginn des nächsten Schuljahres einzurichten.

(3) Können die für die neue Schule erforderlichen Räume zu diesem Termin nicht gesichert werden, so kann die Errichtung der Schule um ein Jahr, längstens aber um zwei Jahre hinausgeschoben werden. Ein dahingehender Beschluß des Schulträgers muß bis zum 31. Januar des laufenden Schuljahres gefaßt sein; er bedarf der Genehmigung der Kommunalaufsichtsbehörde im Einvernehmen mit der Schulaufsichtsbehörde.

§ 13

Ein erfolglos gebliebener Antrag kann erst nach Ablauf von zwei Jahren wiederholt werden. Die Frist beginnt mit dem Ablauf desjenigen Schuljahres, in dem über den Antrag entschieden worden ist.

§ 14

(1) Tritt eine solche Schule in ihrem Ausbau wesentlich hinter einem der Größe des Schulträgers angemessenen Schulsystem zurück, so ist sie als Schule für Schüler des gleichen Bekenntnisses aufzuheben.

(2) Die Aufhebung erfolgt durch den Schulträger mit Genehmigung oder auf Anordnung der Schulaufsichtsbehörde.

§ 15

(1) Wo nur eine öffentliche Volksschule im Bereich eines Schulträgers besteht, wird sie mit dem Inkrafttreten des Gesetzes eine

BVerfGE 6, 309 (319):

Schule für Schüler aller Bekenntnisse, auf die § 7 Anwendung findet.

(2) Bestehen im Bereich eines Schulträgers, in welchem nach seiner Größe eine Schule von weniger als fünf Stufen angemessen ist, mehrere öffentliche Volksschulen, so werden diese mit dem Inkrafttreten des Gesetzes zu einer Schule für Schüler aller Bekenntnisse.

(3) Im übrigen verbleibt es im Bereich eines Schulträgers mit mehreren öffentlichen Volksschulen bei den bestehenden Schulen für Schüler des gleichen Bekenntnisses; auf diese finden die Bestimmungen des § 8 Abs. 3 entsprechend Anwendung.

(4) Besteht im Bereich des Schulträgers keine ausreichende Anzahl von öffentlichen Volksschulen für Schüler aller Bekenntnisse, so sind eine oder mehrere solcher Schulen einzurichten und stufenweise aufzubauen, sobald eine genügende Zahl von Kindern für diese Schulen ordnungsgemäß angemeldet ist und für vier Jahre gewährleistet erscheint. Entsprechend laufen im Bereich eines Schulträgers, für welchen eine seiner Größe im Ausbau angemessene Schule ausreichen würde, die bestehenden Schulen für Schüler des gleichen Bekenntnisses aus."

Die Bundesregierung hat im Namen des Bundes durch Schriftsatz vom 12. März 1955, beim Gericht eingegangen am 14. März 1955, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die mit dem Lande Niedersachsen entstandene Meinungsverschiedenheit angerufen.

Sie hat zunächst beantragt, das Bundesverfassungsgericht möge feststellen:

1) das Reichskonkordat vom 20. Juli 1933 ist in der Bundesrepublik Deutschland unverändert fortgeltendes Recht;

2) das Land Niedersachsen hat durch Erlaß der §§ 2, 3, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 und 15 des Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen vom 14. September 1954 gegen das in Reichsrecht transformierte Reichskonkordat verstoßen und damit das Recht des Bundes auf Respektierung der für ihn verbindlichen internationalen Verträge verletzt (Art. 20 Abs. 3, 32, 25, 123 GG).

BVerfGE 6, 309 (320):

Im Schriftsatz vom 19. Juli 1955 und im weiteren Verlauf des Verfahrens hat die Bundesregierung ausgeführt, daß der Antrag zu Ziff. 1 nur als Anregung gemäß § 67 Satz 3 BVerfGG zu verstehen sei.

Die Regierung des Landes Niedersachsen hat beantragt,

den Antrag der Bundesregierung abzuweisen.

Die Regierung des Landes Hessen ist dem Verfahren auf seiten des Antragsgegners beigetreten und hat beantragt,

die Feststellungsanträge der Bundesregierung zurückzuweisen.

Sie hat ferner hilfsweise beantragt

festzustellen, daß das Land Hessen durch seine Verfassung ein Recht oder eine Pflicht des Bundes aus Art. 20 Abs. 3, 25, 32 und 123 GG in Verbindung mit dem Reichskonkordat nicht verletzt hat.

Ebenso ist der Senat der Freien Hansestadt Bremen dem Verfahren auf seiten des Antragsgegners beigetreten. Er hat beantragt,

den Antrag der Bundesregierung abzuweisen.

Hilfsweise hat er den Antrag gestellt

festzustellen, daß das Reichskonkordat von 1933 nicht in der Freien Hansestadt Bremen gilt,

weiter hilfsweise

festzustellen, daß jedenfalls die Art. 21-25 des Reichskonkordats nicht in der Freien Hansestadt Bremen gelten,

weiter hilfsweise

festzustellen, daß das Reichskonkordat von 1933 in der Freien Hansestadt Bremen jedenfalls insoweit nicht gilt, als das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland abweichende Bestimmungen enthält oder bremische, durch das Grundgesetz nicht berührte landes-(verfassungs-)rechtliche Bestimmungen dem entgegenstehen,

weiter hilfsweise

festzustellen, daß durch das Reichskonkordat von 1933 jedenfalls solche Maßnahmen der Freien Hansestadt Bremen nicht berührt werden, bezüglich derer eine Anrufung des Bundes

BVerfGE 6, 309 (321):

verfassungsgerichts wegen Ablaufs der Ausschlußfrist des § 64 Abs. 3 BVerfGG nicht mehr möglich ist.

Die Bundesregierung hat

Abweisung der Anträge der Regierung von Hessen und des Senats der Freien Hansestadt Bremen

beantragt.

Die Bundesregierung hat im wesentlichen ausgeführt: Das Reichskonkordat sei gültig zustande gekommen. Das Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich vom 24. März 1933 (BGBl. I S. 141), das sogenannte Ermächtigungsgesetz, habe die staatsrechtliche Voraussetzung zum Vertragsabschluß durch den Reichspräsidenten allein und ohne Zustimmung des Reichstags geschaffen. Das Reichskonkordat sei gemäß Art. 123 Abs. 2 GG auch heute noch in Kraft. Die Länder seien dem Bund gegenüber verpflichtet, die für ihn verbindlichen internationalen Verträge zu beachten. Gegen diese Pflicht habe das Land Niedersachsen durch Erlaß der im Antrag genannten Bestimmungen des Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen vom 14. September 1954 verstoßen. Das niedersächsische Schulgesetz sei nämlich mit dem Reichskonkordat nicht zu vereinbaren. Die bestehenden katholischen Bekenntnisschulen blieben nicht erhalten; die Durchführung des Gesetzes habe im praktischen Ergebnis mit nur wenigen Ausnahmen ihre Auflösung zur Folge; das Gesetz sehe zwar ein Antragsrecht der Eltern auf Neueinrichtung von Bekenntnisschulen vor, regele aber die Voraussetzungen dafür in einer Weise, die weit über das Maß dessen hinausgehe, was für einen geordneten Schulbetrieb gefordert werden könne; es gewähre der Kirche nicht ausreichend Gelegenheit zu prüfen, ob der Religionsunterricht in Übereinstimmung mit ihren Lehren erteilt werde, da es die Einsichtnahme in den Religionsunterricht in der Regel staatlichen Schulaufsichtsbeamten übertrage; schließlich gewährleiste es nicht die Ausbildung katholischer Lehrer entsprechend den besonderen Erfordernissen der katholischen Bekenntnisschule. Die Bestimmungen des Gesetzes verstießen in ihrem Gesamtzusammenhang gegen Art. 21, 22, 23

BVerfGE 6, 309 (322):

und 24 des Reichskonkordats. Die Länder seien dem Bund gegenüber verpflichtet, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats zu beachten. Die Verletzung dieser verfassungsrechtlichen Pflicht durch ein Land könne der Bund im Verfassungsstreit vor dem Bundesverfassungsgericht unmittelbar und ohne vorherige Anrufung des Bundesrats geltend machen.

Die Landesregierung Niedersachsen hat zu der Frage des gültigen Zustandekommens des Reichskonkordats und seiner Fortgeltung nicht Stellung genommen. Sie hält aber das niedersächsische Schulgesetz für vereinbar mit dem Konkordat. Davon abgesehen sei der Bund nicht berechtigt, von den Ländern die Einhaltung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats zu verlangen.

Die beigetretenen Länder haben im wesentlichen folgendes geltend gemacht: Das Reichskonkordat sei nicht gültig zustande gekommen. Unter anderem fehle es an den staatsrechtlichen Voraussetzungen für seinen Abschluß, weil das Ermächtigungsgesetz nicht gültig sei. Ferner sei das Reichskonkordat nicht rechtswirksam in deutsches Recht transformiert worden. Jedenfalls habe das Reichskonkordat den Zusammenbruch der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft nicht überdauert, es sei auch von den Besatzungsmächten suspendiert worden. Überdies stehe es im Widerspruch zum Grundgesetz. Wenn es aber weitergelten sollte, seien die Länder Vertragspartner geworden. Keinesfalls könne der Bund die Länder zur Beachtung der Konkordatsbestimmungen anhalten.

Das Land Niedersachsen und die beigetretenen Länder haben ferner ausgeführt, daß das eingeschlagene Verfahren rechtlich unzulässig sei, vor allem, weil zunächst der Bundesrat gemäß Art. 84 Abs. 4 GG mit der Sache hätte befaßt werden müssen. Nur gegen dessen Beschluß hätte das Bundesverfassungsgericht angerufen werden können. Überdies fehle es überhaupt an einem ordnungsgemäßen Beschluß der Bundesregierung, diese Klage zu erheben.

Vom 4. bis 8. Juni 1956 wurde mündlich verhandelt. Die

BVerfGE 6, 309 (323):

Verhandlung war von allen am Verfahren Beteiligten durch Schriftsätze und durch die Einreichung von Rechtsgutachten vorbereitet worden. Auf Anordnung des Gerichts waren auch die auf die Vorbereitung und den Abschluß des Konkordats bezüglichen Akten des Auswärtigen Amts und der Reichskanzlei vorgelegt worden. Ihr Inhalt war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Auf Beschluß des Gerichts wurde ein beglaubigter Auszug aus dem Protokoll über die Sitzung des Bundeskabinetts vom 9. März 1955 vorgelegt, in dem der Beschluß der Bundesregierung beurkundet ist, die Klage gegen das Land Niedersachsen zu erheben.

Auf einen Beweisantrag des Landes Hessen gab das Gericht der Bundesregierung auf, ihren gesamten Schriftwechsel mit dem Heiligen Stuhl über das Reichskonkordat vorzulegen. Die Bundesregierung legte daraufhin eine Anzahl von Schriftstücken vor. Die Vorlage weiterer Aktenstücke hielt das Gericht nicht für erforderlich.

Die Richter Dr. Fröhlich, Wolff und Dr. Roediger, die an der mündlichen Verhandlung teilgenommen haben, sind mit Ablauf ihrer Amtszeit vor Abschluß des Verfahrens ausgeschieden.

1. Zwischen der Bundesregierung und der Niedersächsischen Landesregierung besteht eine Meinungsverschiedenheit über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder, die sich aus dem Grundgesetz ergeben. Über eine solche Meinungsverschiedenheit entscheidet das Bundesverfassungsgericht (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, § 13 Nr. 7 BVerfGG).

2. Antragsteller in einem solchen Verfahren kann nach § 68 BVerfGG für den Bund nur die Bundesregierung sein. Voraussetzung für die Geltendmachung von Rechten des Bundes durch die Bundesregierung im Verfahren der §§ 68 ff. BVerfGG ist ein Beschluß der Bundesregierung als Kollegialorgan. Ob diese

BVerfGE 6, 309 (324):

Prozeßvoraussetzung vorliegt, war von Amts wegen zu prüfen. Nach dem von der Bundesregierung vorgelegten beglaubigten Auszug aus dem Protokoll über die 74. Kabinettssitzung ist am 9. März 1955 der Beschluß gefaßt worden, die Meinungsverschiedenheit dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen. Die Antragsgegner haben bestritten, daß dieser Beschluß ordnungsmäßig zustande gekommen sei. Das geschäftsordnungsmäßige Zustandekommen eines solchen Beschlusses wird durch die Vorlage eines Auszugs aus der Niederschrift über die Sitzung des Kabinetts nachgewiesen. Das Gericht hat davon auszugehen, daß ein durch Vorlage des Protokolls nachgewiesener Beschluß ordnungsmäßig gefaßt worden ist. Der Beschluß der Bundesregierung ging dahin,

"eine Klage vor dem Bundesverfassungsgericht mit dem Antrag auf Feststellung zu stellen,

1. daß das Reichskonkordat gültig ist, und

2. ob das niedersächsische Schulgesetz mit dem Reichskonkordat vereinbart werden kann."

Dieser Beschluß deckt die von der Bundesregierung gestellten Anträge. Es kann nicht verlangt werden, daß ein solcher Beschluß den genauen Wortlaut der zu stellenden Anträge im voraus festlegt, vielmehr genügt es, daß er den Gegenstand des anzustrengenden Verfahrens hinreichend deutlich umschreibt. Diese Voraussetzung ist erfüllt. Insbesondere kann ein Mangel nicht daraus hergeleitet werden, daß der Beschluß den Antrag nicht ausdrücklich auf Feststellung der Verletzung einer dem Land gegenüber dem Bund obliegenden Pflicht durch das Land Niedersachsen abstellt. Worauf es ankommt, ist, daß der Beschluß dazu ermächtigt, in einem zulässigen Verfahren beim Bundesverfassungsgericht die Meinungsverschiedenheit über die Unvereinbarkeit des niedersächsischen Schulgesetzes mit dem Reichskonkordat auszutragen. Es ist nicht erforderlich, daß der Beschluß die zu wählende Verfahrensart angibt. Auch trifft es nicht zu, daß die Wahl des Verfahrens nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG zur Austragung einer verfassungsrechtlichen Meinungsverschieden

BVerfGE 6, 309 (325):

heit einen moralischen Vorwurf enthalte und daher eine besondere Ermächtigung zur Einleitung eines solchen Verfahrens erforderlich sei. In jedem Verfassungsrechtsstreit wird das Bundesverfassungsgericht angerufen, um klarzustellen, was Rechtens ist.

3. Den ursprünglichen Antrag zu 1) hat der Antragsteller nur noch als Anregung im Sinne des § 67 Satz 3 BVerfGG aufrechtzuerhalten. Wird einer solchen Anregung nicht gefolgt, so bedarf es hierüber keiner förmlichen Entscheidung. Nach § 67 Satz 3 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidungsformel zugleich eine für die Auslegung der Bestimmung des Grundgesetzes erhebliche Rechtsfrage entscheiden, von der die Feststellung abhängt, ob eine beanstandete Maßnahme des Antragsgegners gegen eine Bestimmung des Grundgesetzes verstößt. Es muß sich also um eine für die Auslegung einer Bestimmung des Grundgesetzes oder eines ungeschriebenen Verfassungssatzes erhebliche Rechtsfrage handeln. Eine solche Feststellung wird aber von der Bundesregierung nicht angeregt. Aus diesem Grunde konnte das Gericht der Anregung der Bundesregierung nicht stattgeben.

Mit dem ursprünglichen Antrag zu 2), dem nunmehr einzigen Antrag, wird die Feststellung begehrt, daß Bestimmungen des niedersächsischen Schulgesetzes gegen das "in Reichsrecht transformierte" Reichskonkordat verstoßen. Offenbar hat der Antragsteller eine ihm zutreffend erscheinende Begründung seines Antrags in die Antragsformel aufgenommen. Das Bundesverfassungsgericht legt den Antrag nach seinem Sinn und Zweck aus; dann aber kommt den Worten "in Reichsrecht transformierte" keine rechtliche Bedeutung zu. Gegen den so ausgelegten Antrag sind keine Bedenken zu erheben.

4. Die Landesregierungen der Länder Bremen und Hessen sind dem Antragsgegner beigetreten. Sie gehören zu den nach § 68 BVerfGG möglichen Verfahrensbeteiligten. Voraussetzung für die Zulässigkeit des Beitritts ist nach § 69 i.V. m. § 65 BVerfGG, daß die Entscheidung auch für die Abgrenzung der Zuständigkeiten der Beitretenden von Bedeutung ist. Dies ist nach dem

BVerfGE 6, 309 (326):

von der Bundesregierung gestellten Antrag der Fall, da zur "Entscheidung" in diesem Sinne nicht nur die Urteilsformel, sondern auch die tragenden Gründe gehören, die Frage, ob die Länder dem Bund gegenüber verpflichtet sind, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats einzuhalten, aber für alle Länder von rechtlicher Bedeutung ist.

5. Gegen die Zulässigkeit der Abweisungsanträge der Länder bestehen keine Bedenken. Anders sind die von den beigetretenen Ländern gestellten Hilfsanträge zu beurteilen. Die nach § 65 BVerfGG Beteiligten sind zwar befugt, selbständige Anträge zu stellen, und zwar auch dann, wenn hierdurch der Streitgegenstand erweitert wird. Immer aber müssen solche Anträge mit dem Antrag des Antragstellers in einem inneren Zusammenhang stehen. Das trifft für die Hilfsanträge der Länder nicht zu. Gegenstand dieses Verfassungsrechtsstreits ist die Frage, ob das Land Niedersachsen durch den Erlaß seines Schulgesetzes eine Pflicht verletzt hat, die den Bund bindenden internationalen Verträge zu beachten. Demgegenüber führen die Hilfsanträge Hessens auf Feststellung, daß Hessen durch die Gestaltung der Schulbestimmungen seiner Verfassung ein Recht des Bundes nicht verletzt habe, und Bremens auf Feststellung, daß das Reichskonkordat oder jedenfalls seine Schulbestimmungen nicht oder nur in beschränktem Umfang in der Freien Hansestadt Bremen gelten, völlig neue und andersartige Gegenstände in den Rechtsstreit ein. Anträge dieser Art gehen über den durch § 65 BVerfGG gesteckten Rahmen hinaus.

6. Gegen die Zulässigkeit des Verfahrens wird eingewandt, eine Entscheidung über den Antrag der Bundesregierung setze voraus, daß das Bundesverfassungsgericht über die völkerrechtliche Gültigkeit des Reichskonkordats - wenn auch nur als Vorfrage - befinde; hierfür sei es aber nicht zuständig. Dieser Einwand ist unbegründet. Das Bundesverfassungsgericht kann zwar über die Gültigkeit des Reichskonkordats nicht mit Wirkung zwischen den Vertragschließenden entscheiden; es ist aber nicht gehindert, mit Wirkung für die Beteiligten am Verfassungs

BVerfGE 6, 309 (327):

rechtsstreit, d.h. mit innerstaatlicher Wirkung, über die Gültigkeit eines internationalen Vertrages zu befinden, wenn dies als Vorfrage für die Entscheidung eines Verfassungsrechtsstreits von Bedeutung ist. Diese Auffassung steht mit den Ausführungen in den Urteilen des Gerichts BVerfGE 1, 371; 1, 413; 2, 367 in Einklang.

Zur Begründung der Unzulässigkeit einer Inzidententscheidung über die Gültigkeit eines internationalen Vertrages ist auch darauf verwiesen worden, daß die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts gemäß § 31 BVerfGG die Verfassungsorgane des Bundes und der Länder sowie alle Gerichte und Behörden binden. Auch dies Argument trifft nicht zu: denn durch Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts über die Gültigkeit internationaler Verträge wird die Bundesregierung in ihrer Handlungsfreiheit im völkerrechtlichen Verkehr nicht beschränkt.

Schließlich verneint der Antragsgegner die Zulässigkeit einer inzidenten Prüfung der Gültigkeit des Konkordats auch unter Hinweis auf Art. 33 Abs. 2 des Reichskonkordats. Nach dieser Bestimmung sollen, wenn sich wegen der Auslegung oder Anwendung einer Bestimmung des Konkordats irgendeine Meinungsverschiedenheit ergibt, der Heilige Stuhl und das Deutsche Reich im gemeinsamen Einvernehmen eine freundschaftliche Lösung herbeiführen. Diese Klausel bezieht sich nur auf das Verhältnis zwischen den Vertragspartnern. Eine Meinungsverschiedenheit zwischen dem Bund und einem Land über die aus Bestimmungen des Reichskonkordats zu ziehenden innerstaatlichen Folgerungen kann aber nicht durch freundschaftliche Verhandlungen zwischen den Vertragspartnern beigelegt werden. Andererseits greift eine Entscheidung über die innerstaatliche Meinungsverschiedenheit einer etwa erforderlichen oder wünschenswerten freundschaftlichen Verständigung zwischen den Vertragspartnern nicht vor.

7. Gegen den Antrag ist eingewandt worden, die Bundesregierung habe dem § 64 Abs. 2 BVerfGG zuwider unterlassen, im Antrag die Bestimmung des Grundgesetzes zu bezeichnen,

BVerfGE 6, 309 (328):

gegen die durch die beanstandete Maßnahme des Antragsgegners verstoßen werde; die im Antrag genannten Bestimmungen des Grundgesetzes seien nicht solche, die durch die Maßnahme des Antragsgegners verletzt sein könnten. Nun wird hier aber die Verletzung einer ungeschriebenen Verfassungsbestimmung behauptet, eine Verletzung nämlich der Pflicht der Länder, internationale Verträge zu beachten, die für den Bund bindend sind. Wenn es ungeschriebene verfassungsrechtliche Pflichten gibt - und das kann nicht bezweifelt werden -,so muß es auch möglich sein, die Verletzung solcher Pflichten im Verfassungsrechtsstreit zu rügen. In einem solchen Fall kann der Vorschrift des y§ 64 Abs. 2 BVerfGG nicht durch Bezeichnung eines Artikels des Grundgesetzes genügt werden. An deren Stelle muß hier die Bezugnahme auf die ungeschriebene verfassungsrechtliche Pflicht treten, deren Verletzung geltend gemacht wird.

8. Es wird von den Antragsgegnern ausgeführt, die Verletzung der "Bundestreue" könne in einem gerichtlichen Verfahren nicht nachgeprüft werden, weil der Begriff der Bundestreue nicht rechtlich fest umrissen, die Verletzung der Bundestreue daher nicht im Wege der Rechtsfindung prüfbar sei. Demgegenüber ist zunächst darauf hinzuweisen, daß die Bundesregierung ihren Antrag zwar ursprünglich auf eine Verletzung des allgemeinen Prinzips der Bundestreue gestützt hat, im Laufe des Verfahrens aber dazu übergegangen ist, eine spezielle Pflicht zur Beachtung der den Bund bindenden internationalen Verträge geltend zu machen. Ob eine Maßnahme eine solche Pflicht verletzt, unterliegt der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 1, 315; 4, 140 f.). Es ist eine verfassungsrechtliche Frage, ob eine Pflicht der Länder zur Beachtung von Verträgen des Bundes besteht. Ob Gesetzesbestimmungen, die ein Land erläßt, sich mit dem Vertragsinhalt vereinbaren lassen, ist ebenfalls eine Frage rechtlicher Auslegung.

9. Es wird geltend gemacht, das eingeschlagene Verfahren sei jedenfalls zur Zeit nicht zulässig. Die Bundesregierung hätte zuvor die Feststellung einer Rechtsverletzung durch das Land Nie

BVerfGE 6, 309 (329):

dersachsen gemäß Art. 84 Abs. 4 GG beim Bundesrat beantragen müssen. Erst dann hätte sie gegen den Beschluß des Bundesrates das Bundesverfassungsgericht anrufen können. Dieser Einwand ist unbegründet. Die Auffassung, das föderalistische Grundprinzip des Grundgesetzes verlange stets die Anrufung des Bundesrates, bevor beim Bundesverfassungsgericht die Feststellung der Verletzung einer verfassungsrechtlichen Pflicht eines Landes beantragt werden könne, ist unzutreffend. Der Bundesrat ist nur für die Rüge von Mängeln bei der verwaltungsmäßigen Ausführung eines Bundesgesetzes zwischengeschaltet. Im übrigen ist die unmittelbare Anrufung des Bundesverfassungsgerichts zulässig. Das ergibt sich aus der Stellung des Art. 84 Abs. 4 im System des Grundgesetzes. Der Abschnitt VIII handelt von der Ausführung der Bundesgesetze durch die Landesverwaltung. Innerhalb dieses Abschnitts regelt der Art. 84 den Fall, daß die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, während Art. 85 sich auf die Bundesauftragsverwaltung bezieht. Gegenstand dieses Verfassungsrechtsstreits ist nicht ein Akt der Landesverwaltung, sondern ein Gesetz des Landes Niedersachsen. Mit diesem Gesetz wird auch nicht ein Bundesgesetz ausgeführt. Auch das Grundgesetz wird nicht "ausgeführt", vielmehr handelt das Land in dem ihm vom Grundgesetz zur freien Gestaltung überlassenen Raum staatlicher Betätigung. Nur hat nach der Behauptung der Bundesregierung das Land bei dieser an sich selbständigen Gesetzgebung eine verfassungsrechtliche Pflicht nicht beachtet. Mit einer Rüge dieser Art kann und muß das Bundesverfassungsgericht unmittelbar angerufen werden.

10. Schließlich ist geltend gemacht worden, das Grundgesetz kenne nur die in Art. 84 und 85 geregelte sogenannte abhängige Bundesaufsicht, d.h. die Rüge von Mängeln bei der verwaltungsmäßigen Ausführung von Bundesgesetzen. Die hieraus gezogene Folgerung, der Bund könne außerhalb des Rahmens dieser "abhängigen" Bundesaufsicht den Verstoß eines Landes gegen bundesverfassungsrechtliche Pflichten überhaupt nicht rügen, ist unbegründet. Es ist vielmehr so, daß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG

BVerfGE 6, 309 (330):

das Bundesverfassungsgericht allgemein zur Entscheidung von Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder zuständig macht, wobei nur als eine Gruppe von Meinungsverschiedenheiten diejenigen hervorgehoben werden ("insbesondere"), die sich bei der Ausführung von Bundesrecht durch die Länder und bei der Ausübung der Bundesaufsicht ergeben können.

D. - I.

1. Die Untersuchung, ob die Klage begründet ist, muß mit der Prüfung des gültigen Zustandekommens des Reichskonkordats beginnen. Denn nur die Nichtbeachtung eines gültigen internationalen Vertrages des Bundes könnte einen Verstoß gegen eine verfassungsrechtliche Pflicht des Landes darstellen.

Die deutsche staatsrechtliche Grundlage für die Befugnis zum Abschluß des Reichskonkordats war das Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich vom 24. März 1933 (BGBl. I S. 141), das sogenannte Ermächtigungsgesetz. Sein Art. 4 lautet:

"Verträge des Reichs mit fremden Staaten, die sich auf Gegenstände der Reichsgesetzgebung beziehen, bedürfen nicht der Zustimmung der an der Gesetzgebung beteiligten Körperschaften. Die Reichsregierung erläßt die zur Durchführung dieser Verträge erforderlichen Vorschriften."

Der Reichspräsident vertrat nach Art. 45 Abs. 1 WRV das Reich völkerrechtlich und konnte im Namen des Reichs Bündnisse und andere Verträge mit auswärtigen Mächten schließen; auf Grund des Art. 4 des Ermächtigungsgesetzes bedurfte er nicht mehr der in Art. 45 Abs. 3 WRV vorgesehenen Zustimmung dem Reichstags für Verträge mit fremden Staaten, die sich auf Gegenstände der Reichsgesetzgebung beziehen. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Zustimmung des Reichstags nach der Weimarer Verfassung für Konkordate erforderlich war, denn in jedem Fall beseitigte das Ermächtigungsgesetz dieses Erfor

BVerfGE 6, 309 (331):

dernis. Wenn das Ermächtigungsgesetz galt, dann können Einwendungen gegen die Gültigkeit des Abschlusses des Reichskonkordats aus der mangelnden Zustimmung des Reichstags nicht hergeleitet werden.

Gemessen an den Vorschriften der Weimarer Reichsverfassung war das sogenannte Ermächtigungsgesetz ungültig. Es bedarf hierüber jedoch keiner näheren Ausführungen, denn über seine Gültigkeit kann nicht nach den Bestimmungen dieser Verfassung entschieden werden. Das Ermächtigungsgesetz muß als eine Stufe der revolutionären Begründung der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft angesehen werden. Es schuf anstelle der bisherigen eine neue Kompetenzordnung. Diese neue Kompetenzordnung hatte sich jedenfalls zur Zeit der Ratifikation des Konkordats (September 1933) tatsächlich durchgesetzt, und zwar nach innen und nach außen. Gemäß den Bestimmungen des Ermächtigungsgesetzes waren bereits vor dem Abschluß des Konkordats vom Deutschen Reich eine Reihe von völkerrechtlichen Verträgen geschlossen worden, vor allem der Viermächtepakt zwischen Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Italien vom 15. Juli 1933 (Politische Verträge, herausgegeben von Viktor Bruns, Bd. 1, Berlin 1936, S. 348). Die neue Kompetenzordnung war also international anerkannt. Sie funktionierte auch nach innen.

Man kann nicht die Existenz einer revolutionär gesetzten Kompetenzordnung bejahen, aber den unter dieser Kompetenzordnung gesetzten Staatsakten und Normen die Geltung versagen. Vielmehr führt die Anerkennung der Geltung einer Kompetenzordnung zwangsläufig zu der Folgerung, die Möglichkeit der Entstehung gültigen Rechts unter dieser Kompetenzordnung anzunehmen. (Vgl. auch BVerfGE 2, 248, 253; 3, 90, 94; 6, 132; BGHZ 5, 96 ff.). Mit der Anerkennung der neuen Kompetenzordnung ist noch nichts darüber ausgesagt, ob

BVerfGE 6, 309 (332):

die auf ihrer Grundlage erlassenen Gesetze und Verordnungen als gültiges Recht anerkannt werden können. Dafür kommt es auf ihren Inhalt an. Sie können dann nicht als gültiges Recht anerkannt werden, wenn sie gegen das Wesen und den möglichen Inhalt des Rechts verstoßen. In dieser Hinsicht können Bedenken gegen das Reichskonkordat nicht erhoben werden.

Somit ist das Reichskonkordat als ein beide Teile verpflichtender Vertrag gültig zustande gekommen. Angesichts des darin klar ausgedrückten Vertragswillens der beiden Parteien kann es auf die von den beigetretenen Ländern vorgetragenen Motive und inneren Vorbehalte der Reichsregierung nicht ankommen.

2. Es bedarf in diesem Rechtsstreit keiner grundsätzlichen Entscheidung der Frage, wo die Grenzen der Möglichkeit und Notwendigkeit der Transformation internationaler Verträge in innerstaatliches Recht liegen, vor allem aber auch nicht der Frage, ob und inwieweit die Regeln über die Transformation auf Konkordate anzuwenden sind. Denn in jedem Falle sind die Schulbestimmungen des Reichskonkordats, auf die es hier allein ankommt, deutsches Recht geworden.

Die Zustimmung des Reichstags nach Art. 45 Abs. 3 WRV war in der Weimarer Staatspraxis durch Gesetz erteilt worden, in dem die herrschende Lehre zugleich die Transformation des Vertrags rechts in innerstaatliches Recht erblickte. Nachdem durch das sogenannte Ermächtigungsgesetz das Erfordernis der Zustimmung des Reichstags zum Vertragsschluß entfallen war, sah die Reichsregierung keinen Anlaß, ein Gesetz zu erlassen. Sie knüpfte vielmehr wieder an die Staatspraxis der Bismarckschen Reichsverfassung an, die die Veröffentlichung des Vertrags im Reichsgesetzblatt zur innerstaatlichen Inkraftsetzung der Vertragsnormen genügen ließ. Das Auswärtige Amt sowie die Reichsministerien der Justiz und des Innern beurteilten gelegentlich eines Meinungsaustausches über die Form der innerstaatlichen Inkraftsetzung des Reichskonkordats die damalige staatsrechtliche Lage zutreffend dahin, daß es zur Transformation keines Gesetzes bedürfe, sondern daß die einfache Bekanntmachung im

BVerfGE 6, 309 (333):

Reichsgesetzblatt genüge (vgl. die in den Akten des Auswärtigen Amts Abt. 11, Politik 2 Nr. 1 Vatikan Bd. 9 befindliche Aufzeichnung vom 13. Juli 1933 zu 11 Vat. 274/275). Dementsprechend hat die Reichsregierung in der Sitzung vom 14. Juli 1933 dem Abschluß des am 8. Juli 1933 paraphierten Reichskonkordats zugestimmt, nach Unterzeichnung des Vertrags im Umlaufverfahren ihre Zustimmung wiederholt und die Bekanntmachung des Reichskonkordats im Reichsgesetzblatt beschlossen. Außerdem erging ein Durchführungsgesetz, durch das der Reichsminister des Innern ermächtigt wurde, die zur Durchführung des Reichskonkordats erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen. Die Reichsminister des Auswärtigen und des Innern veröffentlichten das Reichskonkordat im Reichsgesetzblatt (Teil II S. 679) mit einer Bekanntmachung vom 12. September 1933. Die Bekanntmachung hat folgenden Wortlaut:

"Bekanntmachung über das Konkordat zwischen dem Deutschen Reich und dem Heiligen Stuhl.

Vom 12. September 1933.

Am 20. Juli 1933 ist in der Vatikanstadt zwischen Vertretern des Deutschen Reichs und des Heiligen Stuhls ein Konkordat unterzeichnet worden. Das Konkordat und das dazugehörende Schlußprotokoll werden nachstehend veröffentlicht.

Das Konkordat ist ratifiziert worden. Der Austausch der Ratifikationsurkunden hat am 10. September 1933 in der Vatikanstadt stattgefunden. Das Konkordat und das Schlußprotokoll sind gemäß Artikel 34 des Konkordats am 10. September 1933 in Kraft getreten.

Zur Ausführung des Konkordats ist das im Reichsgesetzblatt von 1933 Teil I Seite 625 veröffentlichte Gesetz vom 12. September 1933 ergangen.

Berlin, den 12. September 1933.

Der Reichsminister des Auswärtigen

Freiherr von Neurath

Der Reichsminister des Innern Frick"

BVerfGE 6, 309 (334):

Das in der Bekanntmachung in Bezug genommene Gesetz lautet:

"Gesetz zur Durchführung des Reichskonkordats.

Vom 12. September 1933.

Die Reichsregierung hat das folgende Gesetz beschlossen, das hiermit verkündet wird:

Der Reichsminister des Innern wird ermächtigt, die zur Durchführung der Bestimmungen des Reichskonkordats erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen.

Berlin, den 12. September 1933.

Der Reichskanzler

Adolf Hitler

Der Reichsminister des Auswärtigen

Freiherr von Neurath

Der Reichsminister des Innern Frick"

Damit war nach der damaligen staatsrechtlichen Lage das Reichskonkordat zu innerstaatlich verbindlichem Recht geworden. Diese staatsrechtliche Lage ist für die Beurteilung des damaligen Transformationsvorgangs auch heute maßgebend.

Daß von der dem Reichsminister des Innern durch das Gesetz zur Durchführung des Reichskonkordats erteilten Ermächtigung später kein Gebrauch gemacht wurde, berührt die innerstaatliche Geltung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats nicht, weil sie unmittelbar anwendbares Recht darstellen.

3. Das Reichskonkordat ist während der Zeit des nationalsozialistischen Regimes völkerrechtlich und innerstaatlich in Kraft geblieben.

a) Die wiederholten schweren Verletzungen des Reichskonkordats (z.B. der Art. 15, 17, 19, 23, 31) durch nationalsozialistische Regierungs- und Parteistellen haben dessen Rechtsgeltung nicht beeinträchtigt, sondern gaben nur dem verletzten Partner das Recht, entweder vom Vertrag zurückzutreten oder Erfüllung zu verlangen.

Der Heilige Stuhl hat aber am Reichskonkordat festgehalten und in zahlreichen Protesten, die ihren Höhepunkt in der Enzyklika "Mit brennender Sorge" vom 14. März 1937 fanden,

BVerfGE 6, 309 (335):

nicht aufgehört, gegen die " Vertragsumgehung, Vertragsaushöhlung und schließlich mehr oder weniger öffentliche Vertragsverletzung" durch den nationalsozialistischen Staat zu protestieren. In der genannten Enzyklika erklärte der Papst:

"Auch heute noch, wo der offene Kampf gegen die konkordatsgeschützte Bekenntnisschule und wo die vernichtete Abstimmungsfreiheit der katholischen Erziehungsberechtigten auf einem besonderen Lebensgebiet der Kirche den erschütternden Ernst der Lage kennzeichnen, rät uns die Vatersorge um das Heil der Seelen, die etwa noch vorhandenen, wenn auch geringen Aussichten auf Rückkehr zur Vertragstreue und zu verantwortbarer Verständigung nicht unberücksichtigt zu lassen."

b) Auch der nationalsozialistische Staat hat trotz aller Konkordatsverletzungen und trotz seines Kampfes gegen Kirche und Christentum das Konkordat nie gekündigt oder für hinfällig erklärt. Für die Anfangszeit des Dritten Reiches lassen sich sogar Bemühungen von Regierungsstellen nachweisen, den häufigen Konkordatsverletzungen, für welche die NSDAP die treibende Kraft war, entgegenzutreten. Doch führten solche Versuche nicht zu einer Abstellung der Beschwerden des Heiligen Stuhls.

Im Zuge der Verschärfung des Kirchenkampfes in den Jahren 1937 bis 1939 wurde bei den nationalsozialistischen Parteistellen und auch im Kreise der Regierung zunächst erwogen, einzelne Artikel des Konkordats für nicht mehr bindend zu erklären, und später eine Kündigung des ganzen Vertrags in Aussicht genommen. Die Reichsregierung beabsichtigte nämlich, ein Reichsschulgesetz zu erlassen, das mit den Schulbestimmungen des Reichskonkordats nicht in Einklang gestanden hätte. Es blieb jedoch bei internen Erwägungen; eine Kündigungsnote wurde niemals abgesandt.

c) Das Reichskonkordat ist auch nicht durch derogierendes Gewohnheitsrecht obsolet geworden. Es fehlt an der für eine Derogation erforderlichen langen Zeit und der vollständigen, dem erklärten oder vereinbarten Willen beider Parteien entsprechenden Außerachtlassung der sich aus dem Vertrag ergebenden Pflichten.

BVerfGE 6, 309 (336):

Beide Teile zweifelten nicht an der völkerrechtlichen und innerstaatlichen Gültigkeit des Reichskonkordats, auch wenn es von dem nationalsozialistischen Regime in zunehmendem Maße mißachtet und von der Kirche von Anfang an nicht als concordatum amicitiae, sondern als concordatum defensionis betrachtet wurde.

4. a) Das Reichskonkordat, das nach seiner Präambel "das Verhältnis zwischen der Katholischen Kirche und dem Staat für den Gesamtbereich des Deutschen Reiches dauernd regeln" will, hat durch den Zusammenbruch der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft seine Geltung nicht verloren. Vertragspartner war das Deutsche Reich. Die Vertragschließenden wollten eine Dauerregelung; daher kann das Argument, das Konkordat gelte nur für die Dauer des nationalsozialistischen Systems, nicht überzeugen. Die rechtliche Struktur des staatlichen Partners hat sich freilich grundlegend gewandelt. Die Gewaltherrschaft brach zusammen. Das änderte aber nach herrschender und auch vom Gericht geteilter Auffassung nichts am Fortbestand des Deutschen Reichs und daher auch nichts am Fortbestand der von ihm geschlossenen internationalen Verträge, es sei denn, daß ein Vertrag seinem Inhalt nach nicht geeignet gewesen wäre, die nationalsozialistische Gewaltherrschaft zu überdauern. Dies trifft für das Reichskonkordat nicht zu. Dieses nimmt zwar gelegentlich auf die damalige Struktur des Deutschen Reichs Bezug. So war z.B. nach Art. 16 der Eid der Bischöfe "in die Hand des Reichsstatthalters in dem zuständigen Lande bzw. des Reichspräsidenten" zu leisten. Insbesondere waren die Art. 31 und 32 betr. die katholischen Organisationen und Verbände sowie die Geistlichen und Ordensleute ähnlichen Bestimmungen des mit dem faschistischen Italien geschlossenen Konkordats nachgebildet und entsprachen einem besonderen Anliegen der nationalsozialistischen Gewaltherrscher, und Art. 32 nimmt in seinen Einleitungsworten ausdrücklich auf die in Deutschland bestehenden besonderen Verhältnisse Bezug. Aber abgesehen von solchen gegenüber dem Gesamtinhalt des Vertrags an Bedeutung zurücktreten

BVerfGE 6, 309 (337):

den Anpassungen an die Lage im Deutschen Reich ist der Inhalt des Reichskonkordats, der übrigens in vielen Bestimmungen, vor allem in den streitigen Schulbestimmungen, auf frühere deutsche Entwürfe aus der Zeit der Weimarer Republik zurückging, nicht von der Art, daß seine Fortgeltung über die Zeit der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft hinaus in Frage gestellt werden könnte. Das Reichskonkordat blieb also auch nach dem Zusammenbruch in Geltung.

b) Die Besatzungsmächte haben das Reichskonkordat nicht aufgehoben. Sie hätten dies auch mit völkerrechtlicher Wirkung gar nicht tun können. Denn das Konkordat war ebenso wie die Verträge mit neutralen Staaten der einseitigen Disposition der Besatzungsmächte entzogen. Verfügungen der Besatzungsmächte hätten höchstens innerstaatliche Wirkungen haben können.

Für die britische Zone, also mit Geltung für Niedersachsen, erging die Erziehungsanordnung Nr. 1 der Britischen Militärregierung vom 14. Januar 1946, in deren Abschnitt IV es heißt, die Militärregierung habe entschieden,

"daß das Konkordat, soweit es das Gebiet der britischen Besatzungszone betrifft, als zeitweilig außer Kraft befindlich betrachtet werden muß. Dies bedeutet nicht, daß es hinfällig geworden ist; man ist vielmehr der Ansicht, daß es wohl imstande ist, wieder aufzuleben und in Kraft zu treten, wenn die erforderlichen geeigneten Voraussetzungen bestehen, die zur Zeit nicht gegeben sind."

Diese Erziehungsanordnung war kein Akt der Gesetzgebung, sondern nur eine interne Dienstanweisung oder politische Richtlinie. Zudem wollte die Militärregierung, wenn sie das Konkordat auch rechtsirrig als "zeitweilig außer Kraft befindlich" ansah, sich doch, wie sich aus derselben Erziehungsanordnung ergibt, soweit angängig, danach richten und dies auch den deutschen Behörden nahelegen.

Wegen des inneren Zusammenhangs soll die Direktive Nr. 6 der Alliierten Hohen Kommission (ABl. 1951 S. 846), wenn auch erst nach Erlaß des Grundgesetzes ergangen, schon hier behandelt werden. Nach dieser Direktive sollten alle Verträge

BVerfGE 6, 309 (338):

des Deutschen Reiches so lange suspendiert sein, bis sie von der Bundesrepublik mit Genehmigung der Alliierten Hohen Kommission durch Vereinbarung mit dem Vertragspartner Wieder in Kraft gesetzt würden. Diese Direktive konnte sich nur auf Verträge mit früheren Feindstaaten beziehen, weil nur solche Verträge durch den Krieg betroffen sein konnten. Sie findet also auf das Reichskonkordat keine Anwendung.

5. Die Errichtung einer staatlichen Organisation für das Gebiet der westlichen Besatzungszonen durch das Bonner Grundgesetz hat an der Geltung des Reichskonkordats zwischen den Vertragschließenden nichts geändert. Das Deutsche Reich, welches nach dem Zusammenbruch nicht zu existieren aufgehört hatte, bestand auch nach 1945 weiter, wenn auch die durch das Grundgesetz geschaffene Organisation vorläufig in ihrer Geltung auf einen Teil des Reichsgebiets beschränkt ist, so ist doch die Bundesrepublik Deutschland identisch mit dem Deutschen Reich (BVerfGE 3, 319 f.). Daraus ergibt sich, daß die Bundesrepublik Deutschland an die vom Deutschen Reich abgeschlossenen Staatsverträge gebunden ist. Für die vom Deutschen Reich abgeschlossenen Staatsverträge, die sich auf Gegenstände beziehen, für die nach dem Grundgesetz die Landesgesetzgebung zuständig ist, bestimmt Art. 123 Abs. 2 GG, daß sie unter den dort genannten Voraussetzungen in Kraft bleiben, und zwar "bis neue Staatsverträge durch die nach diesem Grundgesetz zuständigen Stellen abgeschlossen werden oder ihre Beendigung auf Grund der in ihnen enthaltenen Bestimmungen anderweitig erfolgt."

Keiner dieser Beendigungsgründe trifft auf das Reichskonkordat zu. Neue Staatsverträge sind nicht abgeschlossen worden. Das Reichskonkordat ist unbefristet.

6. Zu Unrecht wird geltend gemacht, daß für die Schulbestimmungen anstelle des Deutschen Reichs die Länder Partner des Reichskonkordats geworden seien. Aus einem Vertrage werden normalerweise nur die Vertragschließenden berechtigt und verpflichtet. Nun mag es möglich sein, daß beim Wegfall eines vertragschließenden Teils ein anderer als Vertragspartner an dessen

BVerfGE 6, 309 (339):

Stelle tritt. Wie ausgeführt, ist aber der Vertragspartner Deutsches Reich nicht weggefallen. Der Umstand, daß nach dem Grundgesetz die Schulgesetzgebung bei den Ländern liegt, hat nur innerstaatliche Bedeutung und macht die Länder nicht zu Vertragspartnern bezüglich der Schulbestimmungen des Reichskonkordats.

II.

Es ist geltend gemacht worden, daß die Schulbestimmungen des Reichskonkordats mit dem Grundgesetz deshalb in Widerspruch stünden, weil sie gegen den in Art. 4 GG festgelegten Grundsatz der Gewissensfreiheit verstießen. Die Bekenntnisschule des Reichskonkordats ist - jedenfalls nach Auffassung der Bundesregierung - eine Schule, in der die Kinder eines Bekenntnisses unterrichtet werden, in der Lehrkräfte desselben Bekenntnisses unterrichten und in der nicht nur der Religionsunterricht, sondern der gesamte Unterricht und die Erziehung dem Geiste dieses Bekenntnisses entsprechen. Schulen dieser Art sind nach dem Reichskonkordat - unter gewissen Voraussetzungen - auf Antrag der Erziehungsberechtigten zu errichten. Die Erfüllung eines entsprechenden Wunsches der Erziehungsberechtigten, der von der Glaubensüberzeugung und der religiösen Verantwortung für das Kind diktiert ist, widerspricht nicht dem Grundrecht der Gewissensfreiheit, um so weniger als das Unterrichtswesen nach den Grundsätzen des staatlichen Schulmonopols, der allgemeinen Schulpflicht und der Staatsschulbesuchspflicht gestaltet ist. Das kann freilich unter Umständen dazu führen, daß in einem Ort nur eine Volksschule besteht, während die Wünsche der Erziehungsberechtigten hinsichtlich der Art der Schule auseinandergehen (Gemeinschaftsschule, evangelische Bekenntnisschule, katholische Bekenntnisschule, Weltanschauungsschule) - Das bedeutet, daß die jeweiligen Minderheiten zur Vermeidung unzumutbarer Schulwege unter solchen Umständen auf die von ihnen gewünschte Schulart verzichten und ihr Kind in einer nicht ihren Wünschen entsprechenden Volksschule erziehen und unterrichten

BVerfGE 6, 309 (340):

lassen müssen. Hierin kann aber eine Beeinträchtigung der Gewissensfreiheit nicht erblickt werden. Es ist nicht möglich, allen Eltern eine ihren Wünschen entsprechende Schulart zur Verfügung zu stellen. Es ist unvermeidlich, daß Eltern unter Umständen genötigt sind, ihre Kinder einer Schule anzuvertrauen, die in ihrer weltanschaulichen Gestaltung den Wünschen der Eltern nicht entspricht. Es kann daher nicht gesagt werden, daß unter Berücksichtigung des staatlichen Schulzwangs und der tatsächlich gegebenen Beschränkung der Zahl verschiedenartiger weltanschaulicher Gestaltungen der Schule die Schulbestimmungen des Reichskonkordats in die Gewissensfreiheit unzulässig eingreifen.

Die völkerrechtliche Weitergeltung des Reichskonkordats hat zur Folge, daß die sich daraus ergebenden beiderseitigen Verpflichtungen von den Vertragsparteien zu erfüllen sind. Im Geltungsbereich des Grundgesetzes ist als Partner des Reichskonkordats die Bundesrepublik Deutschland - das sind verfassungsrechtlich der Bund und die Länder als ein Ganzes - anzusehen. Die Verpflichtungen aus den Schulbestimmungen dieses Konkordats können aber nach dem Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland nur von den Ländern erfüllt werden, da dem Bund die Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiete des Schulrechts fehlt. Die Entscheidung des gegenwärtigen Rechtsstreits hängt von der Frage ab, ob der Bund die Beachtung dieser Bestimmungen von den Ländern verlangen kann. Sie ist zu bejahen, wenn sich ergibt, daß die Länder dem Bund gegenüber verfassungsrechtlich verpflichtet sind, diese Bestimmungen bei der Gestaltung des Schulrechts einzuhalten.

Zunächst ist zu prüfen, ob das Grundgesetz hierüber eine ausdrückliche Vorschrift enthält. Die einzige Bestimmung des

BVerfGE 6, 309 (341):

Grundgesetzes, die die vom Deutschen Reich abgeschlossenen Verträge ausdrücklich erwähnt, ist Art. 123 Abs. 2 GG:

"...

(2) Die vom Deutschen Reich abgeschlossenen Staatsverträge, die sich auf Gegenstände beziehen, für die nach diesem Grundgesetze die Landesgesetzgebung zuständig ist, bleiben, wenn sie nach. allgemeinen Rechtsgrundsätzen gültig sind und fortgelten, unter Vorbehalt aller Rechte und Einwendungen der Beteiligten in Kraft, bis neue Staatsverträge durch die nach diesem Grundgesetze zuständigen Stellen abgeschlossen werden oder ihre Beendigung auf Grund der in ihnen enthaltenen Bestimmungen anderweitig erfolgt."

Die Voraussetzungen für die Anwendung dieser Bestimmung liegen hier vor. Wenn in dieser Vorschrift von "Staatsverträgen" die Rede ist, so sind darunter die völkerrechtlichen Verträge des Deutschen Reichs zu verstehen, ohne daß es darauf ankommt, ob sie mit auswärtigen Staaten abgeschlossen worden sind. Auch das Reichskonkordat ist ein Staatsvertrag im Sinne dieser Bestimmung. Das ergibt sich sowohl aus der Rechtsnatur der Konkordate wie aus der Entstehungsgeschichte des Art. 123 Abs. 2 GG (vgl. JöR nF Bd. 1, 1951 S. 841 f., 899 ff.). Für den Gegenstand der Schulbestimmungen des Reichskonkordats sind nunmehr die Länder zur Gesetzgebung zuständig (Art. 70 ff. GG).

Aus Art. 123 Abs. 2 GG läßt sich aber eine verfassungsrechtliche Pflicht der Länder dem Bund gegenüber, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats zu beachten, nicht herleiten.

Diese Bestimmung trifft keine Entscheidung über den völkerrechtlichen Fortbestand der dort genannten Staatsverträge. Eine solche Entscheidung läge außerhalb des Wirkungsbereiches des Grundgesetzes als einer staatlichen Verfassung. Art. 123 Abs. 2 kann sich vielmehr nur mit dem Fortgelten des in innerstaatliches Recht transformierten Vertragsinhaltes befassen. Es handelt sich also um eine Rechtsanwendungsnorm, die bestimmt, welches Recht gelten soll.

Derartige Bestimmungen für das Fortgelten alten Rechts finden sich in jeder Verfassung und gehören sinngemäß in die

BVerfGE 6, 309 (342):

Schluß- und Übergangsbestimmungen. Auch die Weimarer Verfassung hat in Art. 178 Abs. 2 eine solche Bestimmung enthalten, die anordnete, daß die Gesetze und Verordnungen des Reichs - außer der Verfassung des Deutschen Reichs vom 16. April 1871 und dem Gesetz über die vorläufige Reichsgewalt vom 10. Februar 1919 - in Kraft bleiben sollten, soweit ihnen diese Verfassung nicht entgegenstand. Die Anordnung des Fortgeltens bzw. des Inkraftbleibens von altem, unter der Herrschaft einer anderen Verfassungsordnung gesetztem Recht in den Übergangsbestimmungen einer neuen Verfassung kann nur den Sinn haben, Zweifel darüber auszuschließen, ob altes Recht etwa deshalb keinen Bestand mehr haben soll, weil es unter einer anderen, nicht mehr geltenden Verfassungsordnung entstanden ist; solche Zweifel drängten sich nach 1945 in besonderem Maße auf. Darüber hinaus haben die Bestimmungen in Art. 123 Abs. 1 und 123 Abs. 2 keine rechtliche Bedeutung.

Nach Wortlaut und Sinngehalt bewirkt die Vorschrift des Art. 123 Abs. 2 GG nicht, daß der Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich an die Schulbestimmungen des Reichskonkordats gebunden ist, also kein entgegenstehendes Recht setzen darf. Art. 123 Abs. 2 sagt für die Schulbestimmungen des Reichskonkordats vielmehr nur aus, daß sie, sofern sie beim Inkrafttreten des Grundgesetzes noch galten, in Kraft bleiben, obwohl sie einem Vertrag entstammen, der nicht von den nunmehr zur Verfügung über den Gegenstand ausschließlich befugten Ländern geschlossen worden ist.

Dieses Ergebnis rechtfertigt sich aus folgenden Erwägungen:

1. Art. 123 Abs. 2 GG regelt für die ihm unterliegenden Vorschriften nur deren Fortgeltung schlechthin, nicht ihre Fortgeltung als Bundesrecht. Das ergibt schon der Wortlaut der Bestimmung, der ausdrücklich die nunmehrige Zuständigkeit des Landesgesetzgebers voraussetzt. Es ergibt sich daneben aus dem systematischen Zusammenhang des Art. 123 Abs. 2 mit Art. 123 Abs. 1 GG und dem Verhältnis des gesamten Art. 123 GG zu den Art. 124, 125 GG. Während sich Art. 123 in beiden Absätzen

BVerfGE 6, 309 (343):

auf die Anordnung der Fortgeltung beschränkt, teilen die beiden folgenden Artikel das sonach fortgeltende Recht in Bundes- und Landesrecht auf. Schließlich lassen auch die Verhandlungen des Parlamentarischen Rats nirgends erkennen, man habe bei der Einführung des Art. 123 Abs. 2 GG eine Sonderregelung gegenüber Art. 124, 125 GG treffen wollen.

Das den Schulbestimmungen des Reichskonkordats entsprechende deutsche Recht kann nach Art. 70 ff., 124 f. GG nur Landesrecht geworden sein, da sein Gegenstand in den Bereich der ausschließlichen Gesetzgebung der Länder fällt.

Unter Hinweis auf die Bestimmungen des Art. 140 GG i.V.m. Art. 136 ff. der Weimarer Reichsverfassung wird allerdings die Meinung vertreten, daß das Reichskonkordat unter der Verfassung des Deutschen Reiches ein verfassungsrechtlich zulässiges und geeignetes Mittel gewesen sei, die Art. 136 ff. WRV, die das Staatskirchenrecht betrafen, zu ergänzen. Sein Inhalt sei mit der Transformation in innerdeutsches Recht als Ganzes Reichsrecht geworden. Da nach Art. 140 GG die staatskirchenrechtlichen Bestimmungen der Weimarer Reichsverfassung Bestandteil des Grundgesetzes seien, erfülle das Reichskonkordat heute noch dieselbe Funktion wie im Deutschen Reich. Seine Bestimmungen seien ein einheitliches Ganzes, das zwar vielleicht systematisch, nicht aber verfassungsrechtlich in seine einzelnen Bestandteile zerlegt werden und deshalb nicht heute teils als Bundes-, teils als Landes recht weitergelten könne. Vielmehr sei es heute in seinem vollen Umfange Bundesrecht geworden.

Dieser Auffassung kann nicht beigepflichtet werden. Es kann hier unerörtert bleiben, ob das Verhältnis von Kirche und Staat in der Weimarer Republik durch Art. 140 GG im ganzen übernommen worden ist, oder ob trotz der Übernahme der Bestimmungen der Art. 136 bis 139 und 141 WRV als Bestandteil des Grundgesetzes sich heute infolge der Neugestaltung des Verhältnisses von Kirche und Staat eine ganz andere staatskirchenrechtliche Lage darbietet. Ein erheblicher verfassungsrechtlicher Unterschied gegenüber dem früheren Verfassungsrecht des Deut

BVerfGE 6, 309 (344):

schen Reichs besteht darin, daß das Reich gemäß Art. 10 Nr. 1 WRV im Gesetzgebungswege Grundsätze für die Rechte und Pflichten der Religionsgesellschaften aufstellen und unter der Kompetenzordnung des Einheitsstaates sogar alles regeln konnte, wogegen das Grundgesetz dem Bund die Kompetenz zur Gesetzgebung auf diesem Gebiet versagt. Die Funktion des Reichskonkordats kann also heute nicht mehr dieselbe sein wie in der Zeit seines Zustandekommens.

Die Frage, welches rechtliche Schicksal der transformierte Konkordatsinhalt durch das Inkrafttreten des Grundgesetzes erfahren hat, ist hier nur in bezug auf die Schulbestimmungen zu beantworten. Diese Bestimmungen bilden ein geschlossenes und zusammenhängendes Sachgebiet, das nach der durch das Grundgesetz geschaffenen verfassungsmäßigen Ordnung ausschließlich auf die Länder bezogen ist. Sie sind daher nicht nur systematisch, sondern auch verfassungsrechtlich sehr klar von den übrigen Bestimmungen dieses Konkordats zu trennen, ohne daß von einer solchen Trennung eine Verwirrung zu besorgen wäre.

2. Aus der systematischen Stellung der Vorschrift des Art. 123 Abs. 2 GG, aus der Notwendigkeit, sie mit anderen Verfassungsbestimmungen in Einklang zu bringen, und aus ihrer Entstehungsgeschichte ergibt sich, daß sie nur das Fortgelten des einem völkerrechtlichen Vertrag entsprechenden Rechts anordnet, ohne den nunmehr zuständigen Gesetzgeber an der Änderung dieses Rechts zu hindern.

a) Bedeutsam ist die Stellung des Art. 123 Abs. 2 GG in der Nachbarschaft der Art. 123 Abs. 1, 124, 125 GG. Diese Bestimmungen, zu denen als Verfahrensvorschrift noch Art. 126 GG tritt, regeln nichts anderes als das Fortgelten des vom Grundgesetz angetroffenen Rechtsbestandes, ohne dem von der Anordnung der Fortgeltung betroffenen Recht eine andere Geltungskraft beizulegen als die, die jeweils dem Bundes- und Landesrecht zukommt. Daraus, daß Art. 123 Abs. 2 GG diesen Bestimmungen eingeordnet und nicht von ihnen abgesondert ist, muß geschlossen werden, daß auch er nur das Fortgelten des den Verträgen

BVerfGE 6, 309 (345):

entsprechenden Rechts anordnet und nicht darüber hinaus die Änderung des Vertragsrechts verbietet oder beschränkt.

Das wird noch deutlicher durch das besondere Verhältnis, in dem der Abs. 2 des Art. 123 GG zu dessen Abs. 1 steht, der anordnet, daß altes Recht fortgilt, soweit es dem Grundgesetz nicht widerspricht. Dieses Verhältnis erweist sich schon räumlich als sehr eng. Dem entspricht auch die inhaltliche Beziehung, in der die beiden Absätze zueinander stehen und die den Abs. 2 als einen besonderen Anwendungsfall der in Abs. 1 ausgesprochenen allgemeinen Regel erscheinen läßt. Art. 123 Abs. 2 GG hebt nur verdeutlichend einen an sich nach Tatbestand und Rechtsfolge schon der Regelung des Art. 123 Abs. 1 GG unterliegenden Fall hervor. Die Bestimmung räumt einen Zweifel aus, der sich hätte einstellen können, wenn das Grundgesetz sich mit der Bestimmung des Art. 123 Abs. 1 GG begnügt hätte. Die Fortgeltung des in innerstaatliches Recht transformierten Vertragsrechts wäre dann möglicherweise mit der Begründung in Frage gestellt worden, daß der Vertragsinhalt sich auf ein Gebiet bezieht, das heute zur ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder gehört. Die infolge des Auseinanderfallens von Vertragspartnerschaft und Gesetzgebungshoheit denkbare Unsicherheit ist durch die Vorschrift des Abs. 2 des Art. 123 GG ausgeräumt. Diese Regelung war notwendig, weil ihr Inhalt nach dem Zusammenbruch des Einheitsstaates und der darauf folgenden Neugestaltung der Verfassung keineswegs selbstverständlich ist. Für Reichsverträge, die sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, konnte eine solche Verdeutlichung unterbleiben. Sie unterliegen zweifelsfrei der allgemeinen Regel des Art. 123 Abs. 1 GG.

Wenn Art. 123 Abs. 2 bestimmt, daß die fraglichen Staatsverträge, "wenn sie nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen gültig sind und fortgelten", in Kraft bleiben, "bis neue Staatsverträge durch die nach diesem Grundgesetze zuständigen Stellen abgeschlossen werden oder ihre Beendigung auf Grund der in ihnen enthaltenen Bestimmungen anderweitig erfolgt", so kann dies

BVerfGE 6, 309 (346):

nur dahin verstanden werden, daß damit die völkerrechtliche Rechtsbeständigkeit der Verträge zur Voraussetzung des innerstaatlichen Fortgeltens des Vertrags rechts gemacht wird. Das Inkraftbleiben des transformierten Vertragsrechts wird zunächst davon abhängig gemacht, daß die Verträge völkerrechtlich bei Inkrafttreten des Grundgesetzes noch gegolten haben. Es wird aber auch angeordnet, daß dieses Recht jedenfalls dann nicht mehr in Kraft bleiben soll, wenn die Verträge völkerrechtlich ihr Ende gefunden haben. Damit ist die Abhängigkeit des den Staatsverträgen entsprechenden innerstaatlichen Rechts vom völkerrechtlichen Bestand der Verträge deutlich zum Ausdruck gebracht.

b) Die Annahme, Art. 123 Abs. 2 GG wolle über die Anordnung der Fortgeltung des Rechts hinaus den Landesgesetzgeber kraft Verfassungsrecht an das Vertragsrecht binden, stünde im Widerspruch zur sonstigen Gestaltung des Verhältnisses von Bund und Ländern durch das Grundgesetz.

Die vom Grundgesetz garantierte Freiheit der Länder im Bereich ihrer ausschließlichen Gesetzgebung würde nach dieser Annahme für alle die Gegenstände, für die vertragliche Regelungen bestehen, erheblich eingeschränkt. Dem Bund bliebe weitgehend die Entscheidung überlassen, ob die vertragliche Bindung und damit die dem Landesgesetzgeber auferlegte Beschränkung bestehen bleiben oder beseitigt werden solle. Soweit die völkerrechtliche Pflicht nur durch eine rechtsgestaltende Erklärung (z.B. Kündigung) des Vertragspartners beseitigt werden kann, wäre als Vertragspartner nur der Bund zur Beseitigung der völkerrechtlichen Bindung im Stande.

Dieses Bedenken wird gerade für die Schulbestimmungen des Reichskonkordats noch verstärkt, weil eine solche Bindung der Länder gegenüber dem Bunde auf diesem Gebiet einen erheblichen Einbruch in ihre Kulturhoheit zur Folge hätte. Das stünde im Widerspruch zum föderalistischen Aufbau der Bundesrepublik, in dem die Kulturhoheit, besonders aber die Hoheit auf

BVerfGE 6, 309 (347):

dem Gebiete des Schulwesens, das Kernstück der Eigenstaatlichkeit der Länder ist.

Diesen Gesichtspunkten kommt eine besondere Tragweite deshalb zu, weil Art. 123 selbst die Fortgeltung des transformierten Vertragsrechts nicht ohne Rücksicht auf die neue Rechtsordnung des Grundgesetzes angeordnet hat, sondern nur insoweit, als das bisherige Vertragsrecht dem Grundgesetz nicht widerspricht. Auch das Vertragsrecht ist durch Art. 123 Abs. 2 i. V. m. Art. 123 Abs. 1 GG dem Grundgesetz untergeordnet. Aus diesem allgemeinen Gedanken ist herzuleiten, daß auch die Vorschriften des Grundgesetzes über die Kompetenzverteilung zwischen dem Bund und den Ländern bei der Prüfung der Frage zu beachten sind, ob die Länder gegenüber dem Bunde verpflichtet sind, sich an den Inhalt der Verträge zu halten. Es kann daher nicht angenommen werden, die Vorschrift enthalte über die Anordnung der Fortgeltung bestehenden Rechts hinaus im Widerspruch zu Grundentscheidungen des Grundgesetzes über den Hoheitsbereich der Länder eine an die Länder gerichtete Norm, daß Vertragsrecht auch dann nicht abgeändert werden dürfe, wenn sich der Vertrag auf den ausschließlichen Gesetzgebungsbereich der Länder bezieht.

c) Die Entstehungsgeschichte des Art. 123 Abs. 2 GG bestätigt die Richtigkeit dieser Auslegung.

Der Problemkreis des rechtlichen Schicksals der Staatsverträge des Deutschen Reichs war im Parlamentarischen Rat bei der Prüfung der Frage erörtert worden, ob das unter der nationalsozialistischen Herrschaft abgeschlossene Reichskonkordat den neu zu verfassenden Staat noch binde (HA StenBer. S. 259 f.). Ein Teil der an den Beratungen des Parlamentarischen Rats beteiligten politischen Kräfte forderte die Aufnahme einer Bestimmung ins Grundgesetz, die das Inkraftbleiben der am 8. Mai 1945 bestehenden Verträge mit den Kirchen bis zum Abschluß entsprechender neuer Verträge durch die Länder anordnen sollte.

Ziffer 7 des Antrags (Drucks. Nr. 321 vom 29. November 1948) lautet:

BVerfGE 6, 309 (348):

"7. Die am 1. Januar 1945 bestehenden Verträge mit den Kirchen bleiben in Kraft, bis sie durch neue, von den Ländern abzuschließen de Vereinbarungen abgelöst sind."

Dieser Antrag zielte auf eine verfassungsmäßige Anerkennung des Reichskonkordats ab, ebenso die nach Ablehnung dieses Antrags beantragte Bestimmung folgenden Wortlauts:

"(1) Die Bestimmungen der Art. 137, 138 Abs. 2, 139 und 141 der Deutschen Verfassung vom 11. August 1919 werden aufrechterhalten.

(2) Die am 8. Mai 1945 bestehenden Verträge mit den Kirchen bleiben in Kraft, bis sie durch neue, von den Ländern abzuschließende Verträge ersetzt werden."

(Vgl. dazu im einzelnen HA StenBer. S. 255-261).

Der Hauptausschuß nahm Absatz 1 unverändert und Absatz 2 in folgender Fassung an:

"(2) Die am 8. Mai 1945 bestehenden Verträge zwischen den Ländern und den Kirchen bleiben in Kraft, bis sie durch neue, von den Ländern abzuschließende Verträge ersetzt werden."

(Vgl. HA StenBer. S. 260 f.).

In der 3. Lesung im Hauptausschuß fiel die Bestimmung über die Fortgeltung der Länderkonkordate weg (HA StenBer. S. 682). Man war der Auffassung, es könne nicht Sache des Bundes sein, über die Fortgeltung der Länder konkordate zu befinden. Die Frage der Weitergeltung des Reichskonkordats wurde in Abs. 2 des Art. 139 (endgültig Art. 123 Abs. 2) verwiesen. Die Fassung war nicht mehr auf das Reichskonkordat abgestellt, sondern allgemein auf die Staatsverträge des Deutschen Reichs. Sie wurde in den systematischen Zusammenhang der Vorschriften über das Fortgelten alten Rechts aufgenommen, während die abgelehnten Anträge die Frage im Zusammenhang mit der Rechtsstellung der Kirchen (nunmehr Art. 140 GG) regeln wollten. Außerdem wurden die bekannten Vorbehalte hinzugefügt, die in den abgelehnten Vorschlägen nicht enthalten waren (HA StenBer. S. 678 f.). Zur Begründung führte der Abgeordnete Dr. v. Brentano in der 9. Sitzung des Parlamentarischen Rats (StenBer. S. 190) zu

BVerfGE 6, 309 (349):

Art. 124 des Entwurfs, der dem jetzigen Art. 123 entspricht, aus:

"Zu Artikel 124 habe ich als Berichterstatter zu Abschnitt XI folgende Erklärung abzugeben:

Der Parlamentarische Rat konnte es nicht als im Rahmen seiner Zuständigkeit liegend erachten, zu der Frage der völkerrechtlichen und innerstaatlichen Weitergeltung der vom Deutschen Reich abgeschlossenen internationalen Verträge, so auch des Reichskonkordates von 1933 Stellung zu nehmen. Die Gültigkeit solcher Verträge ist, wie aus Artikel 124 hervorgeht, nach den allgemein gültigen Rechtsgrundsätzen zu beurteilen. In Artikel 124 wird darüber nicht entschieden."

Zwischen der im Parlamentarischen Rat als dem das Grundgesetz maßgeblich gestaltenden Organ herrschenden Auffassung, daß das Grundgesetz weder zur völkerrechtlichen noch zur innerstaatlichen Weitergeltung des Vertragsrechts Stellung nehmen könne, und dem Inhalt des Art. 123 Abs. 2 GG bestünde ein unauflöslicher Widerspruch, wenn die Bestimmung des Art. 123 Abs. 2 GG als Anordnung der Bindung des Landesgesetzgebers an das Vertragsrecht als innerstaatliches Recht verstanden würde. Dieser Widerspruch bestünde auch dann, wenn Art. 123 Abs. 2 GG nicht als eine unbedingte Anordnung der Bindung an das Vertragsrecht gedeutet würde, sondern als Anordnung der innerstaatlichen Verbindlichkeit des Vertrags rechts für den Fall der völkerrechtlichen Gültigkeit des Vertrags. Dagegen läßt sich die im Parlamentarischen Rat herrschende Auffassung widerspruchsfrei mit der Auslegung des Art. 123 Abs. 2 GG vereinbaren, nach der die Vorschrift nicht mehr bewirkt als die Feststellung, daß das vertragsgemäße innerstaatliche Recht nicht schon allein durch das Inkrafttreten der neuen Verfassungsordnung, insbesondere ihrer Zuständigkeitsordnung, außer Kraft tritt.

3. Nicht überzeugen kann die gegenteilige Meinung, wonach Art. 123 Abs. 2 GG nicht lediglich das Fortgelten des den völkerrechtlichen Verträgen entsprechenden innerstaatlichen Rechts anordnet, sondern den Vollzug bestehender völkerrechtlicher Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland durch die Län

BVerfGE 6, 309 (350):

der sichern will. Nach dieser Auffassung berührt die Bestimmung des Art. 123 Abs. 2 GG im Gegensatz zu Absatz 1 dieses Artikels nach Sinn und Zweck nur das Bund-Länderverhältnis und entzieht das Vertragsrecht des Reichs über Gegenstände der ausschließlichen Landesgesetzgebung solange der freien Verfügungsgewalt des Landesgesetzgebers, bis die den Bund bindenden Staatsverträge in völkerrechtsgemäßer Weise geändert oder aufgehoben sind. Daraus wird gefolgert, die Länder könnten solchen Verträgen widersprechendes Recht zwar innerstaatlich wirksam setzen; sie dürften es aber nicht, da sie dadurch eine verfassungsrechtliche Pflicht dem Bund gegenüber verletzten. Die Länder seien daher dem Bund gegenüber verpflichtet, vertragswidriges Recht wieder aufzuheben.

a) Schon der Wortlaut des Art. 123 Abs. 2 GG spricht gegen eine solche Auslegung. Wenn es in dieser Bestimmung heißt, die Staatsverträge... "bleiben in Kraft", so kann damit nur das Fortgelten von innerstaatlichem Recht gemeint sein, denn über das völkerrechtliche Inkraftbleiben von Staatsverträgen kann und will das Grundgesetz nichts bestimmen. Aus dem angeordneten Inkraftbleiben folgt aber noch nicht eine verfassungsrechtliche Bindung des Landesgesetzgebers. Das Grundgesetz hätte zwar eine solche Bindung anordnen können; es hat aber nur das Inkraftbleiben angeordnet und darüber hinaus nichts bestimmt.

b) Nach Art. 123 Abs. 2 GG bleiben Staatsverträge des Deutschen Reichs in Kraft, "wenn sie nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen gültig sind und fortgelten." Um festzustellen, daß nur solche Verträge in Kraft bleiben, die nach Völkerrecht gültig zustande gekommen sind und noch bestehen, bedurfte es keiner Norm, denn Verträge, die diese Voraussetzungen nicht erfüllten, können nicht gelten und daher auch nicht in Kraft bleiben. In Wahrheit hat in den Wortlaut des Art. 123 Abs. 2 der nicht beseitigte offene Zweifel des Grundgesetzgebers darüber Eingang gefunden, ob die Reichsverträge (vor allem das Reichskonkordat) rechtsgültig zustande gekommen und vom Grundgesetz als noch gültig angetroffen worden sind. Art. 123 Abs. 2 GG ist,

BVerfGE 6, 309 (351):

wie sich aus seiner Entstehungsgeschichte unschwer nachweisen läßt, gerade im Hinblick auf das Reichskonkordat geschaffen worden. Der Grundgesetzgeber hat seine Verbindlichkeit nicht anerkannt; er hat sie aber auch nicht abgelehnt. Vielmehr ist das Fortgelten des Reichskonkordats offengeblieben, weil seine Gültigkeit und seine Verbindlichkeit bezweifelt worden waren, und weil es den Beteiligten vorbehalten bleiben sollte, Rechte und Einwendungen gegen den Vertragsinhalt geltend zu machen. Dem Verfassungsgeber kann nicht unterstellt werden, er habe den Landesgesetzgeber an einen Vertrag binden wollen, dessen Geltung ihm selbst zweifelhaft war.

Demgegenüber überzeugt der Einwand nicht, Art. 123 Abs. 2 halte die Entscheidung über das Fortgelten des Reichskonkordats in dem Sinne offen, daß er Kriterien aufstelle, nach denen später, also vor allem durch das Bundesverfassungsgericht, entschieden werden solle, ob das Reichskonkordat noch in Kraft ist. Bei der Beurteilung dieser Vorschrift darf die Aufgabe des Gesetzgebers in seiner Verantwortung für den Bestand des Rechts nicht verkannt werden. Eine Verfassung kann sehr wohl die Frage des Fortgeltens von Recht aus einer früheren Verfassungsordnung in dem Sinne offenlassen, daß in Zweifels fällen die Gerichte nach bestimmten Kriterien entscheiden sollen. Sollte sich trotzdem eine bestehende Rechtsunsicherheit störend auf das Gesamtwohl auswirken, so wird es stets die Aufgabe des Gesetzgebers sein, im Wege der Rechtssetzung den Rechtsbestand zu klären und zu sichern. Eine verfassungsmäßige Bindung des - ausschließlich zuständigen - Landesgesetzgebers an Recht, dessen Gültigkeit dem Verfassungsgeber selbst zweifelhaft war, kann das Land in die Not der Gesetzgebung bringen. Diese kann auch bei Bestehen einer Verfassungsgerichtsbarkeit unbestimmt lange dauern, da völlig ungewiß ist, ob und wann das Verfassungsgericht angerufen wird, und da dieses nur in ganz bestimmten Verfahrensarten und nur unter bestimmten Prozeßvoraussetzungen zur Rechtsprechung berufen ist. Es wäre deshalb nicht abzusehen, wann und unter welchen Umständen eine Gerichts

BVerfGE 6, 309 (352):

entscheidung eine Klärung darüber herbeiführen kann, ob und in welchem Umfange der Gesetzgeber gebunden ist. Das Bestehen eines unbestimmt langen Zustandes der Unsicherheit und Ungeklärtheit über die Grenzen der Befugnisse des Gesetzgebers in der Rechtsetzung wäre mit rechtsstaatlichen Grundsätzen schwer zu vereinbaren.

Die Tatsache, daß das Bundesverfassungsgericht im vorliegenden Verfassungsstreit jetzt angerufen worden ist, kann diese Bedenken nicht zerstreuen.

c) Auch aus der in Art. 123 Abs. 2 getroffenen Anordnung, daß Verträge in Kraft bleiben, "bis neue Staatsverträge durch die nach diesem Grundgesetz zuständigen Stellen abgeschlossen werden oder ihre Beendigung auf Grund der in ihnen enthaltenen Bestimmungen anderweitig erfolgt", kann sich nicht ergeben, daß der Landesgesetzgeber gebunden sein solle. Wäre diese Auslegung nämlich richtig, dann könnten die Länder solchen Verträgen widersprechendes innerstaatliches Recht nicht setzen, ohne das ihnen gegenüber bestehende Recht des Bundes aus Art. 123 Abs. 2 GG zu verletzen. Der Bundesgesetzgeber könnte Recht auf diesem Gebiet ebenfalls nicht setzen, da ihm die Gesetzgebungsbefugnis hierüber nicht zusteht. Die Dispositionsbefugnis über diesen Rechtsbestand stünde nach dieser Auffassung formell der Bundesregierung zu, weil danach grundsätzlich nur sie allein durch verbindliche Erklärungen im Namen der Bundesrepublik Deutschland im Völkerrechtsverkehr darüber bestimmen könnte, ob am Vertragsinhalt festgehalten werden soll oder nicht. Dieses Ergebnis ist unhaltbar. Es würde dazu führen, daß das Regierungsorgan des Bundes allein über Landesrecht bestimmen könnte. Damit würde nicht nur die Kompetenzverteilung zwischen dem Bund und den Ländern verletzt, sondern es würde auch darüber hinaus die Gesetzgebungsbefugnis eines Gesetzgebungsorgans des Landes zugunsten der Regierung des Bundes verkürzt.

d) Die Annahme, daß der Landesgesetzgeber durch Art. 123 Abs. 2 an die Schulbestimmungen des Reichskonkordats verfassungsrechtlich gebunden sei, bis ein neues Konkordat zwischen

BVerfGE 6, 309 (353):

dem Land und dem Heiligen Stuhl abgeschlossen werde, würde auf unbestimmte Dauer eine Grundentscheidung des Grundgesetzes, nämlich die Garantie der ausschließlichen Landeszuständigkeit auf dem Gebiete des Schulwesens, gegenstandslos machen. Dagegen läßt sich nicht einwenden, dies gelte ja nur für eine Übergangszeit, nämlich bis zum Abschluß neuer Länderkonkordate. Das Herbeiführen neuer konkordatärer Absprachen durch die Länder auf dem Gebiete des Schulrechts würde davon abhängen, ob die bisherigen Partner des Reichskonkordats freiwillig ihre Rechtspositionen aufgeben wollen. Abgesehen davon läßt sich der Fall denken, daß ein Land auf dem Gebiete des Schulrechts konkordatär nicht gebunden sein möchte; es könnte sich dann überhaupt nicht vom Reichskonkordat lösen. So betrachtet wäre also die Regelung des Art. 123 Abs. 2 nur scheinbar. eine Ausnahmeregelung für eine Übergangszeit; in Wirklichkeit wäre sie für den Sachbereich des Schulrechts eine dauernde verfassungsmäßige Bindung des Landesgesetzgebers an den heute bestehenden konkordatären Zustand. Die Alternative, daß die Beendigung der Staatsverträge auf Grund der in ihnen enthaltenen Bestimmungen anderweitig erfolgt, ist für das Reichskonkordat deshalb ohne praktische Bedeutung, weil es weder auf begrenzte Zeit abgeschlossen ist noch eine Kündigungsmöglichkeit vorsieht.

II.

Wie weit allgemein die Pflicht der Länder dem Bund gegenüber reicht, die die Bundesrepublik Deutschland völkerrechtlich bindenden Verträge zu beachten, braucht hier nicht untersucht zu werden. Denn jedenfalls läßt sich aus der durch das Grundgesetz geschaffenen verfassungsmäßigen Ordnung eine dem Bund gegenüber bestehende Pflicht der Länder, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats in ihrer Gesetzgebung einzuhalten, nicht herleiten. Der Annahme einer solchen Pflicht stehen Grundentscheidungen des Grundgesetzes, die das Verhältnis von Bund

BVerfGE 6, 309 (354):

und Ländern gerade im vorliegenden Sachzusammenhang gestalten, entgegen. Diese Grundentscheidungen sind in Art. 7, 30, 70 ff. GG getroffen. Sie erklären - im Gegensatz zur Weimarer Verfassung - die Länder zum ausschließlichen Träger der Kulturhoheit, die für den Bereich der bekenntnismäßigen Gestaltung des Schulwesens nur durch die Bestimmungen der Art. 7, 141 GG begrenzt ist. Es handelt sich dabei um ein wesentliches Element des bundesstaatlichen Aufbaus der Bundesrepublik Deutschland.

1. Auszugehen ist davon, daß im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder diese allein befugt sind, das Recht zu gestalten. In Art. 30, 70 ff. GG kommt dieser Grundsatz mit großer Deutlichkeit zum Ausdruck. Die gesetzgeberische Freiheit der Länder in diesem Bereich ist nur durch die aus dem Bundesverfassungsrecht sich ergebenden Pflichten eingeschränkt, da sonstiges Bundesrecht im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder nicht erlassen werden kann.

Es ist also als ein wesentliches Prinzip des Bundesverfassungsrechts anzusehen, daß die Länder in ihrem Gesetzgebungsbereich keiner anderen Bindung unterliegen als der an das Grundgesetz. Dieser Grundsatz gilt auch für die Gesetzgebung der Länder in bezug auf das Recht, das nach Art. 123 Abs. 1 und 2 GG fortgilt.

Das Grundgesetz weist das Schulrecht ausschließlich dem Hoheitsbereich der Länder zu. Das Schulrecht ist im Zuständigkeitskatalog der Art. 71 ff. GG nicht aufgeführt. Der Bund hat also für diesen Gegenstand - im Gegensatz zur Verfassungsordnung der Weimarer Republik, die auf dem Gebiete des Schulwesens gemäß Art. 10 Nr. 2 WRV dem Reich das Recht zur Grundsatzgesetzgebung zuerkannte - keine Gesetzgebungsbefugnis (Art. 70 ff. GG) und keine Verwaltungshoheit (Art. 30 GG).

Die verfassungsrechtliche Bindung der Länder an die Schulbestimmungen des Reichskonkordats stünde daher in offensichtlichem Widerspruch zur Befugnis der Länder, das Schulrecht innerhalb der sachlichen Schranken des Grundgesetzes frei zu gestalten.

BVerfGE 6, 309 (355):

2. Das Grundgesetz enthält für die bekenntnismäßige Gestaltung des Schulwesens eine besondere sachliche Entscheidung, die der verfassungsrechtlichen Bindung der Länder an die Schulbestimmungen des Reichskonkordats entgegensteht. Ausgehend von der Gestaltungsfreiheit der Länder legt das Grundgesetz in Art. 7, 141 diejenigen Schranken fest, an welche die Landesgesetzgebung gerade auf diesem Gebiete gebunden sein soll. Diese Regelung weicht wesentlich vom sogenannten Schulkompromiß der Weimarer Verfassung (Art. 146 WRV) ab. Sie deckt sich nicht mit den Schulbestimmungen des Reichskonkordats. Vielmehr enthält sie für die öffentliche Bekenntnisschule keine, für den Religionsunterricht als ordentliches Lehrfach nur eine sachlich und territorial beschränkte Garantie (Art. 7 Abs. 3 Satz 1 141 GG).

Art. 7 GG enthält Bestimmungen über die staatliche Schulaufsicht, über den Religionsunterricht, der an öffentlichen Schulen (mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen) ordentliches Lehrfach ist, und über das Recht der Eltern, die Teilnahme der Kinder am Religionsunterricht anzuordnen. Die Bestimmung regelt ferner die Gewährleistung der Privatschulen und die Voraussetzungen ihrer Genehmigung.

Art. 7 GG enthält Einrichtungsgarantien, Grundrechtsnormen und Auslegungsregeln für den Bereich des Schulrechts. Seine Bedeutung geht also über die eines Grundrechts hinaus. Er stellt Grundsätze für die bekenntnismäßige Gestaltung des Schulwesens auf. In dieser Bestimmung ist die Berücksichtigung des Willens der Erziehungsberechtigten bei der religiösen und weltanschaulichen Gestaltung der öffentlichen Schulen nicht sichergestellt. Dieser Wille findet nach Art. 7 Abs. 4 und 5 Berücksichtigung nur bei der Zulassung privater Bekenntnisschulen (auch Volksschulen). Die Bestimmungen über die Privatschulen stellen also nicht die Rechtslage der Weimarer Zeit wieder her. Sie gehen darüber hinaus, indem sie die Institution der Privatschule ausdrücklich garantieren. Den Schulbestimmungen des Reichskonkordats wird also nicht bei der Gestaltung der öffentlichen

BVerfGE 6, 309 (356):

Schule, sondern nur bei der Gewährleistung der Privatschule Rechnung getragen.

Das Grundgesetz beschränkt sich auf die Regelung des Art. 7, wie die Materialien zum Grundgesetz deutlich machen, weil die das Grundgesetz gestaltenden politischen Kräfte eine weitergehende Bindung des Landesgesetzgebers für die bekenntnismäßige Gestaltung des Schulwesens überwiegend ablehnten. In den Vorberatungen zu Art. 7 GG wurden wiederholt Anträge gestellt, die eine grundgesetzliche Sicherung der Bekenntnisschule und des Religionsunterrichts entsprechend Art. 21, 23 des Reichskonkordats erstrebten (vgl. JöR a.a.O. S. 101 ff.). Sie drangen hinsichtlich der öffentlichen Bekenntnisschule nicht durch, hinsichtlich des Religionsunterrichts nicht für die "bekenntnisfreien Schulen" (Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG). Schließlich wurde hinsichtlich des Religionsunterrichts sogar noch eine Ausnahme zugunsten derjenigen Länder beschlossen, in denen am 1. Januar 1949 eine von Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG - also auch von Art. 21 des Reichskonkordats - abweichende Regelung bestand (Art. 141 GG). Dabei wurde sowohl zu Art. 7 GG wie auch zu Art. 141 GG wiederholt darauf hingewiesen, die Länder dürften in ihrer Zuständigkeit, die schulpolitischen Fragen zu regeln, nicht geschmälert werden (vgl. Abg. Dr. Heuß und Dr. Menzel in der 29. Sitzung des Grundsatzausschusses; Abg. Dr. Heuß in der 21. Sitzung des Hauptausschusses [StenBer. S. 247]; Abg. Schönfelder ebenda S. 252; Abg. Zimmermann ebenda S. 252 f.; Abg. Schönfelder in der 43. Sitzung des Hauptausschusses [StenBer. S. 555]; Abg. Ehlers ebenda S. 557; Abg. v. Mangoldt in der 9. Sitzung des Parlamentarischen Rats [StenBer. S. 177]; Abg. Dr. Menzel in der 10. Sitzung des Parlamentarischen Rats [Sten Ber. S. 205]).

So betrachtet ist der Art. 7 in der Tat dahin aufzufassen, daß er die verfassungsrechtlichen Beschränkungen des Landesgesetzgebers jedenfalls hinsichtlich der bekenntnismäßigen Gestaltung des Schulwesens vollständig enthält. Art. 7 setzt auf diesem Gebiet das Maximum der Schranken, die den Ländern unter

BVerfGE 6, 309 (357):

Berücksichtigung der einmaligen konkreten Situation bei der Schaffung des Grundgesetzes und der in ihm zum Ausdruck kommenden Verstärkung des föderalistischen Prinzips politisch und rechtlich zugemutet werden konnten.

Dagegen ist vorgebracht worden, der Umstand, daß Art. 7 GG hinter den Bestimmungen der Art. 21 bis 24 des Reichskonkordats zurückbleibe, befreie die Länder nicht von einer ihnen dem Bund gegenüber obliegenden Verpflichtung, die weitergehenden Schulbestimmungen des Reichskonkordats zu beachten. Diese Ansicht trifft nicht zu. Sie würde zum Gegenteil dessen führen, was die Mehrheit des Parlamentarischen Rats wollte: nämlich zur Bindung des Landesgesetzgebers statt zu seiner Freiheit.

3. Die Bedeutung des Art. 7 GG in dem hier zu erörternden Zusammenhang kann nur richtig verstanden werden vor dem Hintergrund der vom Grundgesetz angetroffenen Gesamtsituation auf dem Gebiete des Schulrechts.

Von 1933 bis 1945 waren die Schulbestimmungen des Reichskonkordats nicht vollzogen und vielfach verletzt worden.

Nach dem Zusammenbruch der Reichsgewalt im Jahre i 945 vollzog sich der staatliche Aufbau Deutschlands mit Hilfe der Länder. Sie waren es, in denen sich das staatliche Leben neu konstituierte, zu einer Zeit, in der der deutsche Gesamtstaat noch nicht wieder handlungsfähig war. Dieser Sachlage entsprach es, daß die Länder während dieser Zeit früheres Reichsrecht abändern konnten. Daher hat auch das Grundgesetz Abänderungen früheren Reichsrechts durch die Länder in dieser Zeit ausdrücklich anerkannt (Art. 125 Nr. 2 GG).

Vielfach wichen die Länder, bei deren staatlichem Aufbau die Schulfrage ein besonderes Gewicht hatte und Gegenstand lebhafter Auseinandersetzungen war, von den Schulbestimmungen des Reichskonkordats ab. So sahen die Verfassungen mehrerer Länder die christliche Gemeinschaftsschule als einzige Schulform vor (Art. 28 Abs. 1 der Verfassung des Landes Baden vom 22. Mai 1947, Art. 32 Abs. 1 der Landesverfassung der Freien

BVerfGE 6, 309 (358):

Hansestadt Bremen vom 21. Oktober 1947, Art. 37 Abs. 3 der Verfassung für Württemberg-Baden vom 28. November 1946). Das Land Bremen schloß entgegen Art. 21 des Reichskonkordats sogar den Religionsunterricht als ordentliches Lehrfach aus (Art. 32 der Landesverfassung usw.). Hamburg führte auf der Grundlage des § 35 des Gesetzes betreffend das Unterrichtswesen vom 11. November 1870 (Hamb. Gesetzsammlung I S. 117) seine Schulen ausschließlich als Gemeinschaftsschulen. Seine Schulbehörde widersprach gegenüber dem Parlamentarischen Rat ausdrücklich der Einführung der Konfessionsschule (s. Abg. Schönfelder in der 43. Sitzung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rats [StenBer. S. 555 f.]).

Hessen legte in Art. 56, 156 seiner Verfassung vom 11. Dezember 1946 Grundsätze nieder, die eine institutionelle Garantie der Gemeinschaftsschule enthalten (Art. 56 Abs. 2), im übrigen den Gesetzgeber aber nur durch die Auflage beschränken, Vorkehrungen dagegen zu treffen, "daß in der Schule die religiösen und weltanschaulichen Grundsätze verletzt werden, nach denen die Erziehungsberechtigten ihre Kinder erzogen haben wollen" (Art. 56 Abs. 7).

Die Länder Bayern, Rheinland-Pfalz und Württemberg-Hohenzollern ordneten in ihrer Verfassung die bekenntnismäßige Gestaltung des Schulwesens in einer Weise, die sich mit den Grundsätzen des Reichskonkordats vereinbaren läßt (Art. 135 f. der Verfassung des Freistaates Bayern vom 2. Dezember 1946, Art. 29 f., 34 der Verfassung für Rheinland-Pfalz vom 18. Mai 1947, Art. 114 der Verfassung von Württemberg-Hohenzollern vom 20. Mai 1947).

Nach der schulrechtlichen Gesamtsituation mußte der Grundgesetzgeber also davon ausgehen, daß das neu geschaffene Schulrecht eines erheblichen Teiles des Geltungsbereiches des Grundgesetzes den Schulbestimmungen des Reichskonkordats widersprach. Darauf, wie diese Vorgänge vom Standpunkt des Völkerrechts aus zu beurteilen sind, kann es hier nicht ankommen. Jedenfalls fand der Parlamentarische Rat diesen, durch die Dy

BVerfGE 6, 309 (359):

namik der Verhältnisse geschaffenen faktischen Zustand vor, dem auch rechtliche Relevanz zukommt.

Diese Rechtslage und im sachlichen Zusammenhang damit der Umstand, daß die neue verfassungsmäßige Ordnung das Schulrecht der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder überläßt, hätten es notwendig gemacht, daß das Grundgesetz es ausdrücklich anordnete, wenn den Ländern die Erfüllung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats zur Pflicht gemacht werden sollte. Angesichts der uneinheitlichen Rechtslage auf dem Gebiete des Schulwesens in den Ländern und seiner eigenen Entscheidungen zu diesem Sachgebiet (Art. 7, 141) durfte das Grundgesetz, wollte es auch die Einhaltung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats durch die Länder sichern, sich darüber nicht verschweigen. Es durfte sich auch nicht damit begnügen, allgemein nur die Fortgeltung des den Staatsverträgen des Deutschen Reichs entsprechenden innerstaatlichen Rechts anzuordnen. Mit dieser Anordnung war, wie oben dargelegt, weder das widersprechende Landesrecht beseitigt noch der Landesgesetzgeber an das fortgeltende Recht gebunden.

4. Besonders deutlich wird das gefundene Ergebnis durch Art. 141 GG. Diese Vorschrift stellt die Länder, in denen am 1. Januar 1949 der Religionsunterricht nicht ordentliches Lehrfach war, in Widerspruch zu der Bestimmung des Art. 21 des Reichskonkordats von der auch in Art. 7 GG normierten Verpflichtung frei, den Religionsunterricht in allen öffentlichen Schulen mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen als ordentliches Lehrfach aufrechtzuerhalten. Es kann nicht angenommen werden, daß die Verfassung, wenn sie den Ländern die Einhaltung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats hätte zur Pflicht machen wollen, selbst davon eine Ausnahme bewilligt hätte. Zudem geschieht die Freistellung von einer verfassungsrechtlichen Verpflichtung, die sich mit einer konkordatären Pflicht inhaltlich teilweise deckt, durch eine positive Bestimmung des Grundgesetzes, wohingegen eine Pflicht zur Beachtung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats sich jedenfalls aus der ge

BVerfGE 6, 309 (360):

schriebenen Verfassung nicht ergibt. Es ist daher unzulässig, anzunehmen, das Grundgesetz habe im Gegensatz zu seinen eigenen positiven Bestimmungen den Ländern eine solche Pflicht zwar nicht ausdrücklich, aber stillschweigend auferlegt.

5. Um die verfassungsrechtliche Ordnung der Bundesrepublik Deutschland richtig zu verstehen, muß man sich vergegenwärtigen, daß es sich bei der durch das Grundgesetz vorgenommenen Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern nicht um die Aufteilung einer bis zur Schaffung des Bundesstaates unbeschränkt ausgeübten Einheitsstaatsgewalt gehandelt hat. Die Vorgänge der Jahre 1945 bis 1949 bedeuteten nicht nur einen Wechsel der Staatsform. Sie sind nicht mit der Umwandlung eines unangefochten bestehenden Einheitsstaates in einen Bundesstaat zu vergleichen. Der deutschen Staatsgewalt in Bund und Ländern wurde vielmehr in einem grundlegenden Neuaufbau an Stelle der 1945 gänzlich zusammengebrochenen und völlig beseitigten staatlichen Organisation eine neue Ordnung und Form gegeben (vgl. BVerfGE 3, 58 [85 ff., 115 f.]). Daß sich dieser Neuaufbau unter zeitlicher Priorität der Entwicklung der Staatlichkeit der Länder vor der Bildung der deutschen Gesamtstaatsorganisation vollzog, stellte den Grundgesetzgeber in zweifacher Hinsicht vor vollendete Tatsachen. Einerseits hatte sich das Recht in den Ländern weithin selbständig entwickelt, und zwar - wie auch der vorliegende Fall zeigt - in einem Maße, daß diese besondere Rechtsentwicklung vom Grundgesetz nicht ignoriert werden konnte. Das kommt besonders in Art. 125 Nr. 2 GG zum Ausdruck. Andererseits konnten die Kompetenzen der Länder schon wegen des ihnen damals eigenen politischen Gewichts nicht beliebig beschnitten werden. Das Grundgesetz bedurfte auch der Annahme durch die Volksvertretungen in zwei Dritteln der deutschen Länder (Art. 144 Abs. 1 GG). Unter diesen verfassungspolitischen Voraussetzungen konnte die Bundesverfassung die Einhaltung der von der Reichsgewalt eingegangenen Verpflichtungen durch die Länder nicht so umfassend gewährleisten, wie sie das mit Rücksicht auf die Bindung der Bundes

BVerfGE 6, 309 (361):

republik nach außen vielleicht hätte tun können, wenn sie die Aufteilung einer ungestört ausgeübten Einheitsstaatsgewalt auf Bund und Länder zum Gegenstand gehabt hätte.

Bei der Auslegung des Grundgesetzes muß von der inneren Harmonie des Verfassungswerks ausgegangen werden, das dem deutschen Staat an Stelle einer einheitsstaatlichen Diktatur eine neue föderalistische und demokratische Ordnung gab. Mit den Grundentscheidungen dieses Verfassungswerks, zu denen auch die Zuweisung der Hoheit auf dem Schulgebiet an die Länder gehört, ist die Annahme unvereinbar, daß die Länder dem Bund gegenüber verpflichtet seien, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats einzuhalten.

III.

Zu den dem Grundgesetz immanenten Verfassungsnormen, die das Verhältnis von Bund und Ländern regeln, gehört der Verfassungsgrundsatz der Bundestreue. Er kann nur aus der Zusammenschau mit allen anderen Verfassungsnormen, die dieses Verhältnis regeln, richtig verstanden werden.

Die Länder haben ebenso wie der Bund die verfassungsrechtliche Pflicht, dem Wesen des sie verbindenden verfassungsrechtlichen "Bündnisses" entsprechend zusammenzuwirken und zu seiner Festigung und zur Wahrung der wohlverstandenen Belange des Bundes und der Glieder beizutragen (BVerfGE 1, 299 [315]; s. auch BVerfGE 1, 117 [131]; 3, 52 [57]). Daraus ergibt sich auch eine Beschränkung des Landesgesetzgebers. Bleiben die Auswirkungen einer gesetzlichen Regelung nicht auf den Raum des Landes begrenzt, so muß der Landesgesetzgeber Rücksicht auf die Interessen des Bundes und der übrigen Länder nehmen. Hat ein Landesgesetzgeber unter Verletzung dieser Pflicht zur Rücksichtnahme seine Freiheit offenbar mißbraucht, so ist sein Verhalten verfassungswidrig (BVerfGE 4, 115 [140]).

Daraus ist herzuleiten, daß im Bundesstaat auch nichts geschehen darf, was das Ganze oder eines der Glieder schädigt. Daher erfordert die Bundestreue die Rücksichtnahme jedes Gliedes

BVerfGE 6, 309 (362):

auf Interessen- und Spannungslagen, die im Bund auftreten, insbesondere auf die nach außen gerichteten Interessen des Bundes. Daraus wird man folgern müssen, daß insbesondere auf dem Gebiete der auswärtigen Beziehungen, in denen der Bund die Kompetenzvermutung für sich hat, die Treuepflicht der Länder dem Bund gegenüber besonders ernst zu nehmen ist.

Eine Pflicht der Länder zur Beachtung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats dem Bund gegenüber ergibt sich jedoch aus dem Grundsatz der Bundestreue nicht:

1. Die Entscheidung des Grundgesetzes, wonach die Länder in der bekenntnismäßigen Gestaltung des Schulwesens verfassungsrechtlich nur durch Art. 7 GG beschränkt sind, schließt auf diesem Gebiet eine darüber hinausgehende Pflicht der Länder dem Bund gegenüber aus,

2. Konkordate fallen nicht unter die Regelung der Art. 32 und 59 GG. Daraus ergibt sich, daß die Zuständigkeit zum Abschluß von Konkordaten sich nach der innerstaatlichen Gesetzgebungskompetenz richtet. Die Länder können also im Bereich ihrer ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit ihre konkordatären Beziehungen ohne Ingerenz des Bundes gestalten. Aus dieser Rechtslage folgt, daß auch bei Pflichten aus dem Reichskonkordat auf Gebieten, die innerstaatlich in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder fallen, der Bund keine verfassungsrechtliche Möglichkeit hat, seine Interessen gegenüber den Ländern durchzusetzen. Es muß dem Einvernehmen von Bund und Ländern auf dem Boden der Gleichordnung überlassen bleiben, im Falle einer Spannungslage zwischen Bundes- und Landesinteressen einen tragbaren Ausgleich zu schaffen.

IV.

1. Dem gefundenen Ergebnis kann nicht entgegengehalten werden, es sei mit der in Art. 25 GG zum Ausdruck gebrachten Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes nicht zu vereinbaren. Eine solche Auffassung würde verkennen, daß das Grund

BVerfGE 6, 309 (363):

gesetz in seiner Völkerrechtsfreundlichkeit nicht so weit geht, die Einhaltung bestehender völkerrechtlicher Verträge durch eine Bindung des Gesetzgebers an das ihnen entsprechende Recht zu sichern. Weder zugunsten von Verträgen, deren Gegenstand der Bundesgesetzgebung unterliegt, noch zugunsten von Landesverträgen, deren Gegenstand nach dem Grundgesetz der Landesgesetzgebung unterliegt, erachtet das Grundgesetz eine verfassungsrechtliche Bindung der Gesetzgebung an das Vertragsrecht für erforderlich. Das Grundgesetz überläßt die Erfüllung der bestehenden völkerrechtlichen Vertragspflichten der Verantwortung des zuständigen Gesetzgebers. Art. 25 GG räumt nur den "allgemeinen Regeln des Völkerrechts" den Charakter innerstaatlichen Rechts und den Vorrang vor den Gesetzen ein. Diese Bestimmung bewirkt, daß diese Regeln ohne ein Transformationsgesetz, also unmittelbar, Eingang in die deutsche Rechtsordnung finden und dem deutschen innerstaatlichen Recht - nicht dem Verfassungsrecht - im Range vorgehen. Diese Rechtssätze brechen insoweit jede Norm aus deutscher Rechtsquelle, die hinter ihnen zurückbleibt oder ihnen widerspricht. Besondere vertragliche Vereinbarungen, auch wenn sie objektives Recht setzen, genießen diese Vorrangstellung nicht. Der Gesetzgeber hat also die Verfügungsmacht über den Rechtsbestand auch dort, wo eine vertragliche Bindung besteht, sofern sie nicht allgemeine Völkerrechtssätze zum Gegenstand hat.

2. Es ist geltend gemacht worden, die verfassungsmäßige Pflicht der Länder, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats einzuhalten, ergebe sich schon daraus, daß sie Teile des vertraglich gebundenen Deutschen Reichs sind, mit dem die Bundesrepublik Deutschland identisch ist. Damit ist eine solche Bundespflicht der Länder jedoch nicht zu begründen.

Die rechtliche Beurteilung der mit der Durchführung des Reichskonkordats verbundenen Fragen muß allerdings davon ausgehen, daß das rechtsgültig abgeschlossene Reichskonkordat das Deutsche Reich als staatliche Einheit verpflichtet. Das Deutsche Reich ist als Völkerrechtssubjekt nicht untergegangen. Es

BVerfGE 6, 309 (364):

hat aber nach dem 8. Mai 1945 seine staatliche Organisation eingebüßt. Im Geltungsbereich des Grundgesetzes wird die staatliche Einheit durch die Bundesrepublik Deutschland als Bundesstaat verwirklicht, deren Glieder der Bund und die Länder sind. Auf diese staatliche Einheit sind heute noch die Rechte und Pflichten aus dem Reichskonkordat bezogen.

Im vorliegenden Verfahren geht es aber nicht darum, ob und in welchem Umfange die Erfüllung der völkerrechtlichen Pflichten der Bundesrepublik Deutschland gegenüber dem Heiligen Stuhl den Ländern als Gliedern des Ganzen aufgegeben ist. Der Antragsteller macht hier geltend, daß er durch das Schulgesetz des Landes Niedersachsen, weil es die Schulbestimmungen des Konkordats nicht beachte, in seinen ihm nach dem Grundgesetz gegenüber dem Lande Niedersachsen zustehenden Rechten verletzt sei. Nur mit dieser Behauptung kann er gehört werden, weil die geltend gemachte Verletzung der Rechte des Bundes die Voraussetzung für die Zulässigkeit des Verfahrens ist (§§ 64 Abs. 1, 69 BVerfGG). Daher kommt es in diesem Zusammenhang nur darauf an, ob den Ländern eine solche Pflicht dem Bund gegenüber obliegt, ob sie also eine verfassungsrechtliche Pflicht ist, auf deren Erfüllung der Bund bestehen kann.

Die Antwort auf die aufgeworfene Frage kann nur aus dem Gesamtgehalt der verfassungsmäßigen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland gegeben werden. Sie ergibt sich nicht aus der Vorstellung, daß mit dem Erlaß des Grundgesetzes die mit dem Deutschen Reich identische Bundesrepublik Deutschland Vertragspartner und damit allein aus dem Reichskonkordat völkerrechtlich verpflichtet ist. Denn daraus folgt nicht notwendig, daß die Länder nunmehr als Glieder des Ganzen dem Ganzen gegenüber nach Verfassungsrecht verpflichtet seien, die Schulbestimmungen dieses Konkordats einzuhalten. Eine solche Auffassung zieht aus der Identität der Bundesrepublik Deutschland mit dem Deutschen Reich unzulässige verfassungsrechtliche Folgen. Soweit es sich um völkerrechtliche Vertragspflichten handelt, kann ein vom Einheitsstaat zum Bundesstaat umgestalteter Staat

BVerfGE 6, 309 (365):

seine Glieder entweder an seine eigenen Pflichten binden oder ihnen für die Erfüllung dieser Pflichten die entsprechenden Machtbefugnisse überlassen und diejenige Freiheit zugestehen, die ihm auch selbst nach Verfassungsrecht zukommt. Es kann keinem Zweifel unterliegen, daß beide Lösungen staatsrechtlich zulässig sind, da insoweit der Verfassungsgeber frei ist. Wenn man das in Zweifel ziehen wollte, müßte man einen den Verfassungsgeber bindenden Rechtssatz des Inhalts nachweisen, daß er, wenn er nach einem Zusammenbruch des Staatswesens eine neue Verfassung schafft, dafür zu sorgen hätte, daß völkerrechtliche Verpflichtungen, die der Einheitsstaat übernommen hatte, nunmehr von dem neu verfaßten Bundesstaat erfüllt werden könnten. Ob der Verfassungsgeber durch die eine oder andere Lösung bestehende vertragliche Verpflichtungen verletzt oder gefährdet, ist eine andere Frage, die jedoch die Geltung der Verfassung nicht berührt.

Das Grundgesetz hat sich, wie schon dargestellt worden ist, dahin entschieden, daß es dem Bund auf dem Gebiete des Schulrechts die Zuständigkeit zu Gesetzgebung und Verwaltung versagte und dieses Sachgebiet den Ländern als ausschließliche Aufgabe zuwies. Damit hat es sich nicht etwa von den Schulbestimmungen des Reichskonkordats losgesagt, sondern es den Ländern überlassen, in eigener Verantwortung und freier Entscheidung darüber zu befinden, wie sie in Anbetracht der völkerrechtlichen Bindung der Bundesrepublik Deutschland an das Reichskonkordat ihr Schulrecht gestalten wollen. Es hat außerdem darauf verzichtet, dem Bund die Befugnis zuzugestehen, in die Willensbildung der Länder bei der Erfüllung dieser Aufgabe kraft Verfassungsrechts einzugreifen.

3. In der Völkerrechtslehre wird die Meinung vertreten, ein Bundesstaat könne sich seinem völkerrechtlichen Vertragspartner gegenüber nicht darauf berufen, daß ihm seine Verfassung keine Handhabe gebe, gegen seine Gliedstaaten vorzugehen, die ihm die Erfüllung seiner völkerrechtlichen Pflichten unmöglich machen. Nach herrschender Lehre ist ein Bundesstaat in einem

BVerfGE 6, 309 (366):

solchen Falle völkerrechtlich verpflichtet, sich die entsprechenden verfassungsrechtlichen Mittel zu verschaffen, um alle übernommenen Pflichten erfüllen zu können.

Diese völkerrechtliche Lehre kann auf den vorliegenden Fall keine unmittelbare Anwendung finden. Sie hat in erster Linie den Fall im Auge, daß ein Bundesstaat kompetenzgemäß völkerrechtliche Pflichten vertraglich übernommen hat, die er jedoch nach seinem innerstaatlichen Recht nicht erfüllen kann. So liegt der Fall des Reichskonkordats jedoch nicht. Dieser völkerrechtliche Vertrag ist zwar vom Deutschen Reich kompetenzgemäß abgeschlossen worden. Die Verpflichtungen daraus sind von der Bundesrepublik Deutschland nicht übernommen, sondern ihr überkommen, weil sie völkerrechtlich infolge ihrer Identität mit dem Deutschen Reich für seine Staatsverträge einstehen muß. Das Grundgesetz hat dem Bund keine Mittel zur Verfügung gestellt, die ihn befähigen, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats entweder selbst zu erfüllen oder ihre Erfüllung sicherzustellen.

Wenn aber die genannte völkerrechtliche Erkenntnis auf die Pflichten der Bundesrepublik Deutschland im Hinblick auf das Reichskonkordat Anwendung finden könnte, dann würde sich daraus nur eine Vermutung dafür ergeben, daß das Grundgesetz die größtmögliche Sicherung der Vertragserfüllung erreichen wollte. Diese Vermutung kann aber dort nicht gelten, wo - wie hier - feststeht, daß der Grundgesetzgeber sich nicht bereit fand, den Bund mit den entsprechenden Machtmitteln auszustatten, die Erfüllung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats zu sichern. Rechtliche Folgen aus einem den Bundesstaat verpflichtenden völkerrechtlichen Vertrag entstehen für die Gliedstaaten ausschließlich nach Maßgabe des Verfassungsrechts. Dieses innerstaatliche Verhältnis kann nicht nach Völkerrecht beurteilt werden, sondern wird ausschließlich durch die bundesstaatliche Rechtsordnung geregelt.

Es braucht nicht untersucht zu werden, ob die Bundesrepublik Deutschland für ein konkordatswidriges Verhalten eines Landes dem Heiligen Stuhl gegenüber haftet. Auch die völkerrechtliche Haftung des Bundes könnte an der verfassungsrechtlichen Lage dem Lande gegenüber nichts ändern.

Der Antrag der Bundesregierung ist unbegründet. Wenn das niedersächsische Schulgesetz gegen die Schulbestimmungen des Reichskonkordats verstoßen sollte, wäre der Bund in seinen Rechten gegenüber dem Land nicht verletzt. Damit erübrigt sich eine Nachprüfung der sachlichen Vereinbarkeit des niedersächsischen Schulgesetzes mit den Bestimmungen des Reichskonkordats. Der Antrag der Bundesregierung mußte daher abgewiesen werden.