opinioiuris.de - Art. 30 GG

Art. 30 GG - Hoheitsrechte der Länder (Kommentar)

Redaktion - Team Rechtswissen — Mon, 09 Sep 2024 18:27:24 +0000

Gesetzbuch:

Gesetznummer:

Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt.

BVerfG, 25.06.1969 - 2 BvR 128/66

Administration — Mon, 25 Mar 2024 17:58:23 +0000

Daten

Fall:

Ingenieur

Fundstellen:

BVerfGE 26, 246; DVBl 1969, 694; DB 1969, 1506; DÖV 1969, 750

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

25.06.1969

Aktenzeichen:

2 BvR 128/66

Entscheidungstyp:

Beschluss

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 26, 246

Paginierung:

BVerfGE 26, 246 (246):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 25. Juni 1969

- 2 BvR 128/66 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde 1. des Herrn ..., 2. des Herrn ..., 3. des Herrn ... - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt ... - gegen das Gesetz zum Schutze der Berufsbezeichnung -Ingenieur- (Ingenieurgesetz) vom 7. Juli 1965 (BGBl. I S. 601)

Entscheidungsformel:

§ 1 des Gesetzes zum Schutze der Berufsbezeichnung "Ingenieur" (Ingenieurgesetz) vom 7. Juli 1965 (Bundesgesetzbl. I S. 601) verletzt das Grundrecht der Beschwerdeführer aus Artikel 2 Absatz 1 des Grundgesetzes. Das Gesetz zum Schutze der Berufsbezeichnung "Ingenieur" (Ingenieurgesetz) vom 7. Juli 1965 (Bundesgesetzbl. I S. 601) ist nichtig.

Gründe

A. - I.

Das Gesetz zum Schutze der Berufsbezeichnung "Ingenieur" (Ingenieurgesetz) vom 7. Juli 1965 (BGBl. I S. 601) - im folgenden: IngG - bestimmt in § 1 folgendes:

(1) Die Berufsbezeichnung "Ingenieur" dürfen Personen, die in der Wirtschaft, insbesondere in Gewerbebetrieben oder sonstigen wirtschaftlichen Unternehmungen, selbständig oder unselbständig berufstätig sind und nicht das Studium einer überwiegend technisch-naturwissenschaftlichen Fachrichtung an einer deutschen wissenschaftlichen Hochschule mit Erfolg abgeschlossen, die Abschlußprüfung an einer deutschen staatlichen oder staatlich anerkannten Ingenieurschule oder bis zum 31. Dezember 1970 die Abschlußprüfung eines Betriebsführerlehrganges einer deutschen staatlich anerkannten Bergschule bestanden haben, nur führen, wenn sie 1. vor der Verkündung des Gesetzes eine Tätigkeit unter dieser Berufsbezeichnung ausgeübt haben und die Absicht, die Berufsbezeichnung weiterzuführen, der zuständigen Behörde oder Stelle innerhalb einer Ausschlußfrist von zwei Jahren nach Inkrafttreten dieses Gesetzes angezeigt haben oder 2. eine Genehmigung nach § 3 erhalten haben.

BVerfGE 26, 246 (247):

(2) Die Ausschlußfrist nach Absatz 1 Nr. 1 endet für Deutsche, die bei Inkrafttreten dieses Gesetzes ihren Wohnsitz außerhalb des Geltungsbereichs dieses Gesetzes haben, zwei Jahre nach der Begründung des Wohnsitzes im Geltungsbereich dieses Gesetzes.

Nach § 2 IngG ist das Führen der Berufsbezeichnung "Ingenieur" auf Grund der Anzeige nach § 1 IngG zu untersagen, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, daß die erforderlichen fachlichen Kenntnisse fehlen und Leben oder Gesundheit von Menschen erheblich gefährdet sind. § 3 IngG sieht eine Sonderregelung für Personen vor, die das Abschlußzeugnis einer ausländischen Hochschule oder einer sonstigen ausländischen Schule über eine Ingenieurausbildung besitzen. Sie bedürfen zur Führung der Berufsbezeichnung "Ingenieur" einer staatlichen Genehmigung, die zu erteilen ist, wenn das Zeugnis dem der in § 1 genannten deutschen Schulen oder Hochschulen gleichwertig ist.

Der Bundeswirtschaftsminister wird in § 4 IngG ermächtigt, durch Rechtsverordnung für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft eine abweichende Regelung zu treffen, soweit dies zur Durchführung der Richtlinien der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft erforderlich ist. Nach § 5 IngG bestimmen die Landesregierungen die für die Durchführung des Gesetzes zuständigen Behörden; § 6 IngG stellt der Berufsbezeichnung "Ingenieur" alle Berufsbezeichnungen gleich, die das Wort "Ingenieur" in Wortverbindungen enthalten in § 7 IngG wird bestimmt, daß besondere Rechtsvorschriften über das Führen der Berufsbezeichnung "Ingenieur" unberührt bleiben. Nach § 8 IngG werden Verstöße gegen das Gesetz als Ordnungswidrigkeiten mit einer Geldbuße geahndet.

II.

Die Beschwerdeführer haben die private, von einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung getragene "Ingenieurschule für Wirtschaft und Betriebstechnik" in Neunkirchen/Saar, und zwar den als Ergänzungsschule geführten Zweig, besucht. Im Zeitpunkt der Erhebung der Verfassungsbeschwerde (28. Februar 1966)

BVerfGE 26, 246 (248):

standen sie im 5. Studiensemester. Sie haben nach Ablauf des 6. Semesters im Sommer 1966 eine Prüfung abgelegt und sind seither in der Wirtschaft berufstätig.

Da die von den Beschwerdeführern besuchte Schule nicht staatlich anerkannt ist, dürfen sie, solange sie in der Wirtschaft berufstätig sind, nach § 1 IngG die Berufsbezeichnung "Ingenieur" nicht führen. Sie fühlen sich hierdurch in ihren Grundrechten, insbesondere aus Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1, 12 Abs. 1 und 14 GG verletzt und halten das Ingenieurgesetz für verfassungswidrig. Sie begründen die Verfassungsbeschwerde wie folgt:

1. Das Ingenieurgesetz, das sie unmittelbar betreffe, ohne daß es eines weiteren Vollziehungsakts bedürfe, sei nichtig, weil dem Bund die Gesetzgebungszuständigkeit fehle. Insbesondere könne eine Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers nicht aus Art. 74 Nr. 11 GG ("Recht der Wirtschaft") hergeleitet werden, da das Ingenieurgesetz das Recht der Wirtschaft nur am Rand berühre. Der Schwerpunkt des Gesetzes liege auf kulturpolitischem Gebiet. Es enthalte - ebenso wie das als Landesrecht fortgeltende Gesetz über die Führung akademischer Grade - lediglich Regelungen über einen Titel sowie mittelbar Bestimmungen über das Ingenieurschulwesen. Das Gesetz lege erstmals das Erfordernis einer staatlich anerkannten Abschlußprüfung für Ingenieure fest und mache dadurch ein Studium an einer nicht staatlich anerkannten privaten Ingenieurschule praktisch unmöglich. Der schulrechtliche Charakter des Ingenieurgesetzes komme in § 3 IngG besonders deutlich zum Ausdruck, der die Anerkennung ausländischer Zeugnisse betreffe. Dies sei der typische Inhalt einer schulrechtlichen Regelung, für die allein die Länder zuständig seien.

2. Auch Art. 12 Abs. 1 GG sei verletzt. Das Gesetz schränke die freie Wahl des Berufes und der Ausbildungsstätte ein, ohne daß hierfür ein rechtfertigender Grund vorliege. Zur Abwendung von Gefahren sei der Schutz der Berufsbezeichnung unnötig und ungeeignet, da die Tätigkeit des Ingenieurs als solche vom Gesetz nicht geregelt werde. Zum Zweck der Angleichung an einen

BVerfGE 26, 246 (249):

internationalen Status sei die Regelung nicht erforderlich gewesen, da die deutsche Ingenieurausbildung schon bisher derjenigen in anderen Industrieländern mindestens gleichwertig gewesen sei. Die dem Gesetz zugrunde liegende standespolitische Zielsetzung reiche als Rechtfertigungsgrund nicht aus.

3. Dem Außenseiterproblem sei das Gesetz nicht gerecht geworden. Diesem Personenkreis bleibe nur der Weg, sich der sogenannten Fremdenprüfung als Externer an einer staatlichen Anstalt zu unterziehen. Das sei jedoch schon aus psychologischen Gründen keine zumutbare Lösung. Das Gesetz verstoße gegen den Gleichheitssatz, weil es nur für die Absolventen ausländischer Schulen eine Ausnahmeregelung vorsehe, die noch nicht einmal zwingend vom Bestehen einer Prüfung abhängig gemacht werde.

4. Auch das Rechtsstaatsprinzip und Art. 14 GG seien verletzt, weil das Gesetz für den großen Personenkreis der Studierenden an privaten, nicht staatlich anerkannten Ingenieurschulen keine Übergangsregelung getroffen habe. Diese Personen, zu denen auch die Beschwerdeführer gehörten, hätten ihr Studium in der Annahme begonnen, daß sie nach Ablauf der vorgeschriebenen Zeit an ihrer Anstalt die Ingenieurprüfung ablegen könnten und damit zur Führung der Berufsbezeichnung "Ingenieur" berechtigt seien. Diese Anwartschaft, zu deren Erlangung die Beschwerdeführer Geld und Arbeitskraft aufgewandt hätten, sei ihnen nun ersatzlos genommen worden.

III.

1. Der Bundesminister für Wirtschaft hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig, weil die Beschwerdeführer durch das angefochtene Gesetz nicht gegenwärtig betroffen seien. Da sie erst nach Abschluß ihres Studiums im Juli 1966 eine berufliche Tätigkeit hätten aufnehmen können, habe das Gesetz sie im Zeitpunkt der Erhebung der Verfassungsbeschwerde noch gar nicht in ihren Grundrechten verletzen können.

BVerfGE 26, 246 (250):

Im übrigen sei die Verfassungsbeschwerde auch unbegründet:

a) Die Kompetenz des Bundesgesetzgebers ergebe sich aus Art. 74 Nr. 11 GG. Das Gesetz diene der Klarheit und Wahrheit im geschäftlichen Verkehr und regle damit Modalitäten der Berufsausübung in der Wirtschaft. Jedermann solle darauf vertrauen können, daß ein Geschäftspartner, der sich Ingenieur nenne, eine bestimmte fachliche Vorbildung habe. Daß solche Vorschriften, die die Staatspraxis seit langem kenne, unter Art. 74 Nr. 11 GG fielen, habe das Bundesverfassungsgericht bereits mehrfach anerkannt. Die Tatsache, daß das Ingenieurgesetz aus Zweckmäßigkeitsgründen kein umfassendes Berufsrecht geschaffen habe, sondern nur eine Teilregelung enthalte, ändere nichts an seinem wirtschaftsordnenden Charakter. Es knüpfe zwar an Tatsachen an, die im Schulrecht ihre Wurzel hätten, werde jedoch dadurch nicht zu einer Norm des Schulrechts. Es regle auch nicht etwa die Führung eines Titels, was schon daraus hervorgehe, daß es für den Bereich außerhalb der Wirtschaft, zum Beispiel im öffentlichen Dienst, nicht gelte und auch die Führung der Bezeichnung "Ingenieur" im privaten Bereich nicht verbiete.

b) Art. 12 Abs. 1 GG sei nicht verletzt. Der § 1 IngG enthalte, indem er anderen als den dort bezeichneten Personen die Führung der Berufsbezeichnung "Ingenieur" verbietet, nichts anderes als eine Einschränkung der Werbemöglichkeiten. Dies stelle eine Berufsausübungsregelung dar. Sie sei zulässig, weil sie aus vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls (Vertrauensschutz, Verhinderung von Mißbrauch, Förderung des Berufsstandes, Angleichung im EWG-Bereich) zweckmäßig sei und niemand übermäßig belaste. Die freie Wahl der Ausbildungsstätte werde durch das Gesetz nicht beeinträchtigt. Das Gesetz enthalte auch keine Bevorzugung von Absolventen ausländischer Schulen, da es Gleichwertigkeit der Zeugnisse verlange.

c) Der Gesetzgeber sei nicht verpflichtet gewesen, auch für Schüler, die ihr Studium vor Inkrafttreten des Gesetzes an einer nicht staatlich anerkannten Ingenieurschule begonnen hatten, eine Übergangsregelung entsprechend § 1 Abs. 1 Nr. 1 IngG zu

BVerfGE 26, 246 (251):

treffen. Denn das Vertrauen desjenigen, der seine Ausbildung noch nicht beendet habe, darauf, künftig bei seiner beruflichen Tätigkeit in der Wirtschaft die Berufsbezeichnung "Ingenieur" führen zu dürfen, sei nicht schutzwürdig. Ihm sei es zuzumuten, die sogenannten Fremdenprüfung vor einer staatlichen Prüfungskommission abzulegen.

Die Beseitigung der Möglichkeit, nach Ablegung einer Prüfung an einer nicht staatlich anerkannten privaten Schule die Bezeichnung "Ingenieur" zu führen, verstoße auch nicht gegen Art. 14 GG.

2. Die hessische Landesregierung ist der Meinung, daß dem Bundesgesetzgeber zum Erlaß des Ingenieurgesetzes die Kompetenz gefehlt habe. Das Gesetz ordne nicht den Ingenieurberuf, sondern regle nur die Führung einer durch eine bestimmte Ausbildung zu erwerbenden Berufsbezeichnung. Die Gesetzgebungskompetenz hierfür stehe allein den Ländern zu.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Die Beschwerdeführer sind durch § 1 IngG selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen.

1. Die Beschwerdeführer haben zur Zeit der Erhebung der Verfassungsbeschwerde eine nicht staatlich anerkannte Privatschule besucht. Nach Abschluß ihrer Ausbildung an dieser Schule dürfen sie nach § 1 IngG, sofern sie in der Wirtschaft tätig sind, die Berufsbezeichnung "Ingenieur" nicht führen. Diese Wirkung tritt ein, ohne daß es eines weiteren Vollzugsaktes der Exekutive bedürfte.

2. Die Beschwerdeführer waren schon im Zeitpunkt der Erhebung der Verfassungsbeschwerde durch das Gesetz gegenwärtig betroffen.

Zwar hatten sie zu diesem Zeitpunkt ihre Ausbildung noch nicht abgeschlossen - sie standen im 5. Semester des sechssemestrigen Studienganges -, und es war deshalb auch noch nicht sicher, ob sie nach Abschluß ihres Studiums überhaupt in der Wirtschaft

BVerfGE 26, 246 (252):

tätig sein würden. Immerhin waren die Beschwerdeführer vor Aufnahme ihres Studiums an der Ingenieurschule für Wirtschaft und Betriebstechnik in Neunkirchen/Saar als Techniker in der Wirtschaft tätig. Allein die gewählte Schulart deutet darauf hin, daß sie beabsichtigten, nach erfolgreichem Abschluß ihrer Ausbildung zu einer Berufstätigkeit in der Wirtschaft zurückzukehren. Sie erwarteten, daß sie die Berufsbezeichnung "Ingenieur" führen dürften und dadurch bessere berufliche Aufstiegsmöglichkeiten haben würden. Diese Erwartung, die bei Beginn ihres Studiums berechtigt war, ist durch das Inkrafttreten des Ingenieurgesetzes hinfällig geworden. Die bis dahin bestehende Rechtslage hat sich zu ihrem Nachteil entscheidend geändert.

Auch wenn man die Zulässigkeitsvoraussetzungen einer gegen ein Gesetz gerichteten Verfassungsbeschwerde eng auslegt, ist hier davon auszugehen, daß die Beschwerdeführer schon bei der Erhebung der Verfassungsbeschwerde, vor Abschluß ihrer Ausbildung, durch das angefochtene Gesetz gegenwärtig betroffen waren.

Die Verfassungsbeschwerde ist auch begründet.

Das Ingenieurgesetz bestimmt, daß Personen, die in der Wirtschaft selbständig oder unselbständig berufstätig sind, die bisher nicht geschützte Berufsbezeichnung "Ingenieur" in Zukunft nur führen dürfen, wenn sie entweder

1. das Studium einer überwiegend technisch-naturwissenschaftlichen Fachrichtung an einer deutschen wissenschaftlichen Hochschule mit Erfolg abgeschlossen haben (§ 1 Abs. 1) oder

2. die Abschlußprüfung an einer deutschen staatlichen oder staatlich anerkannten Ingenieurschule oder bis 31. Dezember 1970 die Abschlußprüfung eines Betriebsführerlehrgangs einer deutschen staatlich anerkannten Bergschule abgelegt haben (§ 1 Abs. 1) oder

BVerfGE 26, 246 (253):

3. vor der Verkündung des Gesetzes eine Tätigkeit unter dieser Berufsbezeichnung ausgeübt haben und die Absicht, die Berufsbezeichnung weiterzuführen, der zuständigen Behörde innerhalb einer Ausschlußfrist von 2 Jahren nach Inkrafttreten dieses Gesetzes angezeigt haben (§ 1 Abs. 1 Nr. 1) oder

4. ein Abschlußzeugnis einer ausländischen Hochschule oder einer sonstigen ausländischen Schule über eine Ingenieurausbildung besitzen und von der zuständigen Behörde die Genehmigung zum Führen der Berufsbezeichnung "Ingenieur" erhalten haben (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 3) oder

5. ihnen als Staatsangehörigen eines Mitgliedstaates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft durch Rechtsverordnung des Bundesministers für Wirtschaft das Führen der Berufsbezeichnung "Ingenieur" oder einer entsprechenden ausländischen Berufsbezeichnung gestattet worden ist (§ 4) oder

6. sie nach besonderen Rechtsvorschriften über das Führen der Berufsbezeichnung "Ingenieur" zum Führen dieser Berufsbezeichnung berechtigt sind (§ 7).

Personen, die außerhalb des Bereichs der Wirtschaft, zum Beispiel im öffentlichen Dienst, tätig sind, dürfen die Berufsbezeichnung "Ingenieur" führen, auch wenn sie nicht zu einer der oben angeführten Gruppen gehören.

II.

1. Das Ingenieurgesetz regelt nicht die Ausübung des Ingenieurberufs, sondern will nur die Berufsbezeichnung "Ingenieur" als "Titel" schützen.

Die Beschränkung dieser Regelung auf "Personen, die in der Wirtschaft, insbesondere in Gewerbebetrieben oder sonstigen wirtschaftlichen Unternehmungen, selbständig oder unselbständig berufstätig sind", geht auf Bedenken zurück, die während des Gesetzgebungsverfahrens im Bundesrat gegen die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes geltend gemacht worden sind. Mit der Beschränkung der Regelung auf diesen Personenkreis glaubte

BVerfGE 26, 246 (254):

der Gesetzgeber, für die Regelung die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft) in Anspruch nehmen zu können.

2. Die vom Ingenieurgesetz geregelte Materie gehört nicht zum Recht der Wirtschaft nach Art. 74 Nr. 11 GG.

a) Im Gegensatz zur Reichsverfassung von 1871 und zur Weimarer Verfassung verbietet die Systematik des Grundgesetzes eine extensive Interpretation der Zuständigkeitsvorschriften zugunsten des Bundes. Art. 30 GG geht von dem Primat der Länderzuständigkeit aus. Art. 70 Abs. 1 GG präzisiert diese Regel für den Bereich der Gesetzgebung dahin, daß die Länder das Recht der Gesetzgebung haben, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Hieraus ergibt sich eine allgemeine Schranke für die in Art. 73 bis 75 GG aufgeführten Bundeskompetenzen.

b) Unter "Recht der Wirtschaft" im Sinne von Art. 74 Nr. 11 GG sind alle das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnden Normen zu begreifen und vor allem diejenigen Vorschriften dazuzurechnen, die sich in irgendeiner Form auf die Erzeugung, Herstellung und Verteilung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen (BVerfGE 8, 143 [148 f.]).

aa) Zum Recht der Wirtschaft gehören zunächst Bestimmungen über den wirtschaftlichen Wettbewerb und den Verbraucherschutz. Hierauf stellt der Bundesminister für Wirtschaft mit seinem Hinweis ab, das Ingenieurgesetz diene der Klarheit und Wahrheit im geschäftlichen Verkehr; jedermann solle darauf vertrauen können, daß sein Geschäftspartner, der sich Ingenieur nenne, eine bestimmte fachliche Vorbildung habe.

Das Ingenieurgesetz kann aber weder verhindern, daß nichtqualifizierte Kräfte beim Angebot von Ingenieurleistungen mit qualifizierten weiterhin in Wettbewerb treten, noch kann es bewirken, daß der Verbraucher darauf vertrauen kann, daß sein Geschäftspartner, der sich Ingenieur nennt, eine bestimmte fachliche Vorbildung hat. Schon die Besitzstandswahrungsklausel des

BVerfGE 26, 246 (255):

§ 1 Abs. 1 Nr. 1 IngG schließt eine solche Wirkung aus. Denn sie hat zur Folge, daß noch auf Jahrzehnte hinaus Personen, die nicht die in § 1 Abs. 1 IngG vorgeschriebene Ausbildung haben, die Berufsbezeichnung "Ingenieur" führen dürfen. Sie brauchen nur vor Verkündung des Gesetzes bereits eine Tätigkeit unter dieser Berufsbezeichnung ausgeübt zu haben und die Absicht, die Berufsbezeichnung weiterzuführen, der zuständigen Behörde innerhalb einer Ausschlußfrist von zwei Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes angezeigt zu haben. In der amtlichen Begründung zu dem Entwurf eines Gesetzes betreffend Änderung des Ingenieurgesetzes (BTDrucks. V/4053), das die Frist des § 1 Abs. 1 Nr. 1 von zwei auf fünf Jahre verlängern soll, wird mitgeteilt, daß innerhalb der bisherigen Zweijahresfrist 110 000 Anzeigen nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 IngG bei den zuständigen Stellen eingegangen seien.

Hiervon abgesehen bestimmt das Ingenieurgesetz nirgends, was als Ingenieurleistung angesehen werden soll. Es verbietet auch nicht das Anbieten und die Ausführung von Ingenieurleistungen durch nicht genügend qualifizierte Personen.

bb) Die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes nach Art. 74 Nr. 11 GG erstreckt sich auch darauf, Berufe "in der Wirtschaft" rechtlich zu ordnen und ihre Berufsbilder rechtlich zu fixieren. In diesem Rahmen kann der Gesetzgeber sowohl den Inhalt der beruflichen Tätigkeit wie auch die Voraussetzungen für die Berufsausübung (Ausbildung, Prüfungen) normieren (z. B. Gesetz zur Ordnung des Handwerks - Handwerksordnung - i.d.F. vom 28. 12. 1965, BGBl. 1966 I S. 2; Gesetz über eine Berufsordnung der Wirtschaftsprüfer - Wirtschaftsprüferordnung - vom 24. 7. 1961, BGBl. I S. 1049; vgl. hierzu auch BVerfGE 13, 97 [106]; 21, 173 [180]).

Diesen berufsordnenden Gesetzen ist gemeinsam, daß sie bestimmen, worin die berufliche Tätigkeit besteht und welches die Voraussetzungen für ihre Ausübung sind, und daß sie im Zusammenhang damit das Recht zur Führung der jeweiligen Berufsbezeichnung regeln (vgl. § 18 Wirtschaftsprüferordnung, § 51

BVerfGE 26, 246 (256):

Handwerksordnung). Dabei knüpfen sie an Tatbestände des Berufsausbildungsrechts an. Hätte der Gesetzgeber den Beruf des Ingenieurs in umfassender Weise geordnet, so könnte er dafür die Kompetenz aus Art. 74 Nr. 11 GG in Anspruch nehmen. Eine solche Regelung enthält das Ingenieurgesetz aber gerade nicht. Es normiert lediglich das Führen der Berufsbezeichnung "Ingenieur", legt aber weder fest, was der Inhalt der beruflichen Tätigkeit des Ingenieurs ist, noch läßt es Ansätze für die Bestimmung eines Berufsbildes "Ingenieur" erkennen.

c) Der Bundesminister für Wirtschaft ist der Meinung, der Umstand, daß das Ingenieurgesetz anders als die Handwerksordnung oder die Wirtschaftsprüferordnung kein umfassendes Berufsrecht schaffe, sondern sich darauf beschränke, Voraussetzungen für die Führung der Berufsbezeichnung aufzustellen, rechtfertige keine abweichende Beurteilung. Vorschriften über die Führung der Berufsbezeichnung "Ingenieur" behielten ihren eindeutig wirtschaftsordnenden Charakter auch dann, wenn der Gesetzgeber aus Zweckmäßigkeitserwägungen auf eine weitere Ausgestaltung des Berufsrechts verzichte.

Wie oben ausgeführt hat aber die bloße Regelung der Befugnis zum Führen der Berufsbezeichnung "Ingenieur" für sich allein keinerlei Bezug zum Recht der Wirtschaft. Dieser Bezug wird auch nicht dadurch hergestellt, daß die Kompetenz zu einer berufsordnenden Gesamtregelung - wenn eine solche erfolgt wäre - auch die Kompetenz zur Regelung der Führung der Berufsbezeichnung einschließen würde.

3. Eine Bundeskompetenz zum Erlaß des Ingenieurgesetzes besteht auch nicht kraft Sachzusammenhangs. Ein solcher könnte eine Zuständigkeit des Bundes nur dann stützen, wenn eine dem Bund ausdrücklich zugewiesene Materie verständigerweise nicht geregelt werden könnte, ohne daß zugleich eine nicht ausdrücklich zugewiesene Materie mitgeregelt würde, wenn also ein Übergreifen in eine nicht ausdrücklich zugewiesene Materie die unerläßliche Voraussetzung wäre für die Regelung einer der Bundesgesetzgebung zugewiesenen Materie (BVerfGE 3, 407 [421]).

BVerfGE 26, 246 (257):

Eine solche Kompetenz ist also nur unter der Voraussetzung gegeben, daß der Bund von seiner ihm ausdrücklich zugewiesenen Kompetenz Gebrauch gemacht hat. Daran fehlt es hier.

4. Auch eine Bundeskompetenz aus der Natur der Sache scheidet aus. Die Erwägung, eine bundesrechtliche und daher einheitliche Regelung für das Führen der Berufsbezeichnung "Ingenieur" sei zweckmäßig, reicht für die Annahme einer solchen Kompetenz nicht aus (vgl. BVerfGE 11, 6 [18]). Das Bundesverfassungsgericht hat im Anschluß an Anschütz, Handbuch des Deutschen Staatsrechts, Band I, S. 367, eine Kompetenz aus der Natur der Sache nur dann angenommen, wenn gewisse Sachgebiete, weil sie ihrer Natur nach eine eigenste, der partikularen Gesetzgebungszuständigkeit a priori entrückte Angelegenheit des Bundes darstellen, vom Bund und nur von ihm geregelt werden können (BVerfGE 3, 407 [421, 427 f.]; 11, 89 [98]; 12, 205 [242]; 15, 1 [24]; 22, 180 [217]).

Eine solche Angelegenheit liegt hier nicht vor.

Der Schutz der Berufsbezeichnung "Ingenieur" muß, soweit er notwendig ist, keineswegs durch Bundesgesetz erfolgen. Eine einheitliche Regelung durch inhaltlich übereinstimmende Ländergesetze ist durchaus denkbar und praktikabel.

5. Schließlich kann das Ingenieurgesetz auch nicht unter die Bundeskompetenz aus Art. 74 Nr. 1 GG (Strafrecht) fallen.

Zwar bestimmt § 8 IngG, daß ordnungswidrig handelt, wer ohne nach §§ 1, 3 oder nach einer auf Grund des § 4 erlassenen Rechtsverordnung hierzu berechtigt zu sein oder entgegen einer vollziehbaren Verfügung nach § 2 die Berufsbezeichnung "Ingenieur" führt; die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße geahndet werden. Diese Sanktion dient aber nur der Durchsetzung des in §§ 1 ff. normierten Verbots. Es handelt sich um eine sogenannte unselbständige Strafrechtsnorm. Wie oben ausgeführt, fehlt dem Bund die Gesetzgebungskompetenz zu der Regelung, deren Beachtung § 8 IngG durch die Androhung eines Bußgeldes erzwingen will. Das Bundesverfassungsgericht ist zwar der Auffassung, der Erlaß sogenannter unselbständiger Straf

BVerfGE 26, 246 (258):

rechtsnormen, die dem Schutz außerstrafrechtlicher Regelungen dienten, gehöre wegen des Sachzusammenhangs zur Kompetenz des Gesetzgebers, dem auch die außerstrafrechtliche Regelung zustehe, nicht gefolgt (BVerfGE 23, 113 [125] mit Nachweisen). Es hat ausgeführt, aus dem Grundgesetz könnten dagegen, daß der Bund Landesrecht mit Strafe bewehre, Bedenken nicht hergeleitet werden. Damit ist aber nur gesagt, daß dem Bund aus Art. 74 Nr. 1 GG die Kompetenz zusteht, Zuwiderhandlungen gegen Landesrecht, die er als strafwürdig ansieht, mit Strafe oder Bußgeld zu bedrohen. Dies kann in der Weise geschehen, daß der Bundesgesetzgeber entweder schon bestehende landesrechtliche Vorschriften mit Sanktionen bewehrt oder in Form eines Blankettstrafgesetzes die Zuwiderhandlung gegen eine vom Landesgesetzgeber jeweils zu erlassende Regelung mit Strafe bedroht. Nicht aber kann der Bundesgesetzgeber auf dem Umweg über die Kompetenz "Strafrecht" eine der Länderkompetenz unterliegende Materie selbst sachlich regeln. Dies stünde in Widerspruch zu den Vorschriften der Art. 30, 70 GG.

III.

Da dem Bundesgesetzgeber die Zuständigkeit zum Erlaß der in § 1 IngG vorgesehenen Regelung fehlt, gehört diese Bestimmung nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung. Sie verletzt deshalb das Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 2 Abs. 1 GG und ist nichtig.

Die gegen Art. 2 Abs. 1 GG verstoßende zentrale Vorschrift des § 1 IngG ist jedoch Teil einer Gesamtregelung, die ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verlöre, nähme man diesen Bestandteil heraus. § 1 IngG ist mit den übrigen Bestimmungen des Ingenieurgesetzes so verflochten, daß sie eine untrennbare Einheit bilden, die nicht in ihre Bestandteile zerlegt werden kann. Die Nichtigkeit des § 1 IngG hat demgemäß die Nichtigkeit des ganzen Ingenieurgesetzes zur Folge (BVerfGE 8, 274 [300 f.]; 9, 305 [333]; 22, 134 [152]).

BVerfGE 26, 246 (259):

IV.

Diese Entscheidung ist zur Frage der Zulässigkeit einstimmig, im übrigen mit 5 gegen 3 Stimmen ergangen.

Seuffert Leibholz Geller v. Schlabbrendorff Rupp Geiger Kutscher Rinck

BVerfG, 28.02.1961 - 2 BvG 1,2/60

Redaktion — Sun, 13 May 2012 23:30:43 +0000

Daten

Fall:

1. Rundfunkentscheidung

Fundstellen:

BVerfGE 12, 205; BayVBl 1961, 114; JuS 1961, 163; MDR 1961, 385; NJW 1961, 547

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

28.02.1961

Aktenzeichen:

2 BvG 1,2/60

Entscheidungstyp:

Urteil

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 12, 205

Paginierung:

BVerfGE 12, 205 (205):

1. Auch "Vertragsgesetze" zu Staatsverträgen zwischen den Ländern unterliegen der verfassungsgerichtlichen Prüfung im Normenkontrollverfahren.

2. Ein Organ des Bundes hat Landesrecht auch dann im Sinne von § 76 Nr. 2 BVerfGG "nicht angewendet", wenn es dieses Recht "nicht beachtet" hat.

3. a) Das Post- und Fernmeldewesen im Sinne von Art. 73 Nr. 7 GG umfaßt - wenn man vom Empfang der Rundfunksendungen absieht - nur den sendetechnischen Bereich des Rundfunks unter Ausschluß der sogenannten Studiotechnik.

b) Art. 73 Nr. 7 GG gibt dem Bund nicht die Befugnis, die Organisation der Veranstaltung und die der Veranstalter von Rundfunksendungen zu regeln.

4. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Fernmeldewesen (Art. 73 Nr. 7 GG) läßt auch Regelungen zu, die dem Bund das ausschließliche Recht vorbehalten, Funkanlagen für Zwecke des Rundfunks zu errichten und zu betreiben.

5. Nach der Systematik des Grundgesetzes bezeichnet die Gesetzgebungskompetenz des Bundes die äußerste Grenze für seine Verwaltungsbefugnisse. "Bundespost" in Art. 87 Abs. 1 GG kann daher nicht mehr umfassen als "Post- und Fernmeldewesen" in Art. 73 Nr. 7 GG.

6. Die Bundespost ist gehalten, bei Verleihungen zur Errichtung oder zum Betrieb von Rundfunksendeanlagen (§ 2 FAG) und beim Abschluß von Verträgen über die Benutzung solcher Anlagen ausschließlich sendetechnische Gesichtspunkte zu berücksichtigen. "Auflagen", die diesen Bereich verlassen, sind unzulässig.

BVerfGE 12, 205 (206):

7. a) Die Veranstaltung von Rundfunksendungen ist nach der deutschen Rechtsentwicklung eine öffentliche Aufgabe. Wenn sich der Staat mit dieser Aufgabe in irgendeiner Form befaßt (auch dann, wenn er sich privatrechtlicher Formen bedient), wird sie zu einer "staatlichen Aufgabe" im Sinne von Art. 30 GG.

b) Die Veranstaltung von Rundfunksendungen durch den Bund kann nach Art. 30 in Verbindung mit Art. 83 ff. GG nicht damit gerechtfertigt werden, daß die Veranstaltung von Rundfunksendungen eine "überregionale" Aufgabe sei, oder daß das Grundgesetz die Veranstaltung solcher Sendungen durch den Bund zugelassen habe, die der nationalen Repräsentation nach innen und der Pflege "kontinuitätsbewahrender Tradition" dienen sollen. Der Bund hat hierfür keine Kompetenz aus der Natur der Sache.

8. a) Art. 30 GG gilt sowohl für die gesetzesakzessorische wie für die "gesetzesfreie" Erfüllung öffentlicher Aufgaben.

b) Der VIII. Abschnitt des Grundgesetzes trifft sowohl für die gesetzesakzessorische wie für die "gesetzesfreie" Verwaltung "andere Regelungen" im Sinne von Art. 30 GG.

9. Auch das procedere und der Stil der Verhandlungen, die zwischen dem Bund und seinen Gliedern und zwischen den Ländern im Verfassungsleben erforderlich werden, stehen unter dem Gebot bundesfreundlichen Verhaltens.

10. Art. 5 GG fordert Gesetze, durch die die Veranstalter von Rundfunkdarbietungen so organisiert werden, daß alle in Betracht kommenden Kräfte in ihren Organen Einfluß haben und im Gesamtprogramm zu Wort kommen können, und die für den Inhalt des Gesamtprogramms Leitgrundsätze verbindlich machen, die ein Mindestmaß von inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlichkeit und gegenseitiger Achtung gewährleisten.

Urteil

des Zweiten Senats vom 28. Februar 1961 auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 28., 29. und 30. November 1960

-- 2 BvG 1, 2/60 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 3 des Staatsvertrags über den Norddeutschen Rundfunk vom 16. Februar 1955,

BVerfGE 12, 205 (207):

Antragsteller: der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg, vertreten durch den Präsidenten, Bevollmächtigter ..., und in dem Verfassungsrechtsstreit über die Frage, ob die Bundesregierung durch die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH am 25. Juli 1960 und durch sonstige Maßnahmen auf dem Gebiete des Fernsehens gegen Artikel 5 und gegen Artikel 30 in Verbindung mit Artikel 87 Absatz 3 GG sowie gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten verstoßen hat, Antragsgegner: für die Bundesrepublik Deutschland die Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister des Innern, Bevollmächtigte..., weitere Beteiligte: für das Land Niedersachsen die Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Bevollmächtigte..., für die Freie Hansestadt Bremen der Senat, vertreten durch den Präsidenten, Bevollmächtigter...

Entscheidungsformel:

1. Das hamburgische Gesetz, betreffend den Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk, vom 10. Juni 1955 (GVBl. I S. 197) ist, soweit es sich auf § 3 Absatz 1 des Staatsvertrages bezieht, mit Artikel 73 Nr. 7 des Grundgesetzes insoweit unvereinbar und daher nichtig, als § 3 Absatz 1 des Staatsvertrags dem Norddeutschen Rundfunk das ausschließliche Recht vorbehält, sendetechnische Anlagen des Hörrundfunks und des Fernsehrundfunks zu errichten und zu betreiben.

Im übrigen ist das Gesetz, soweit es sich auf § 3 Absatz 1 des Staatsvertrags bezieht, mit dem Grundgesetz vereinbar.

2. Der Bund hat durch die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH gegen Artikel 30 in Verbindung mit dem VIII. Abschnitt des Grundgesetzes sowie gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens und gegen Artikel 5 des Grundgesetzes verstoßen.

BVerfGE 12, 205 (208):

Gründe:

A. -- I.

1. Die Geschichte des Massenkommunikationsmittels "Rundfunk" beginnt in Deutschland mit der ersten Sendung der Berliner "Radio-Stunde AG" im Jahre 1923. Vorher war der Rundfunk nur Objekt technischer Experimente. Seine Entwicklung lag in den Händen der Deutschen Reichspost (DRP), die auch die Gründung regionaler Programmgesellschaften des privaten Rechts förderte. Aufgabe dieser Gesellschaften war die Herstellung von Rundfunkprogrammen, die mittels posteigener Anlagen aufgenommen und ausgestrahlt wurden.

2. a) Die rechtlichen Beziehungen zwischen Reichspost und Programmgesellschaften wurden erstmals im März 1926 einheitlich und umfassend geregelt, und zwar durch die den Programmgesellschaften von der Reichspost erteilten "Genehmigung(en) zur Benutzung von Funksendeanlagen der DRP für die Zwecke des Unterhaltungsrundfunks", die mit bestimmten "Bedingungen" verbunden waren (abgedruckt bei Schuster, Archiv für das Post- und Fernmeldewesen 1 (1949) S. 309 [315 f.]). Diese Regelung beruhte auf einem Kompromiß zwischen Reich und Ländern, das die Kompetenzfragen bewußt offenließ.

Nach diesen Bedingungen war die Beschaffung der Darbietungen Aufgabe der Programmgesellschaften. Bei der Gestaltung des Nachrichten- und Vortragsdienstes waren die Programmgesellschaften an besondere "Richtlinien" gebunden, die den Bedingungen beigefügt waren. Zur Überwachung der Sendungen in politischer Hinsicht wurde für jede Programmgesellschaft ein Überwachungsausschuß eingesetzt, dessen Mitglieder teils vom Reich, teils von den zuständigen Landesregierungen bestimmt wurden. Für kulturelle Fragen des Programms wurde ein Beirat bestellt, dessen Mitglieder von der zuständigen Landesregierung im Benehmen mit dem Reichsminister des Innern berufen wurden. Näheres über Tätigkeit und Befugnisse der Überwachungsausschüsse und der Beiräte ergab sich aus "Bestimmungen", die

BVerfGE 12, 205 (209):

den Bedingungen ebenfalls beigefügt waren (vgl. RT III/1924 Drucks. Nr. 2776; Schuster a.a.O., S. 330 f.).

Die Errichtung der Sendeanlagen war Aufgabe der Reichspost. Über ihren Betrieb bestimmte § 4 Abs. 3 der Bedingungen, daß er "durch die DRP und die Sendegesellschaft in der Weise gemeinsam (erfolgt), daß die DRP den technischen Betrieb übernimmt, während die Sendegesellschaft für die Besprechung ... zu sorgen hat".

b) Die Programmgesellschaften waren - mit Ausnahme der bayerischen - in der Reichsrundfunkgesellschaft zusammengeschlossen, die eine Reihe wirtschaftlicher, organisatorischer und rechtlicher Aufgaben zentral erledigte. Im Februar 1926 wurden 51 vom Hundert der Geschäftsanteile der Reichsrundfunkgesellschaft auf die Reichspost übertragen. Damit beherrschte die Reichspost auch die einzelnen Programmgesellschaften, die sich vor Erteilung der "Genehmigung" verpflichtet hatten, 17 vom Hundert ihres Aktienkapitals auf die Reichsrundfunkgesellschaft zu übertragen. Diese Aktien gewährten mehrfaches Stimmrecht; die Reichspost verfügte damit über 53,3 vom Hundert aller Stimmen in den Programmgesellschaften. Die Interessen der Reichspost gegenüber der Reichsrundfunkgesellschaft und den Programmgesellschaften wurden ab Juni 1926 durch einen Rundfunkkommissar wahrgenommen (vgl. Bredow, Vier Jahre deutscher Rundfunk, 1927, S. 29 ff.; Pohle, Der Rundfunk als Instrument der Politik, 1955, S.42 ff.; Bausch, Der Rundfunk im politischen Kräftespiel der Weimarer Republik, 1956, S. 55 ff.).

3. Im Jahre 1932 wurde die Organisation des Rundfunks weitgehend umgestaltet und in Richtung auf einen "Staatsrundfunk" fortentwickelt. Die Grundsätze der Reform ergaben sich aus "Leitsätzen zur Neuregelung des Rundfunks" (vgl. Pohle a.a.O., S.124 f.), die wiederum das Ergebnis eines Kompromisses zwischen Reich und Ländern waren. Die noch in privater Hand befindlichen Anteile an der Reichsrundfunkgesellschaft und den Programmgesellschaften wurden auf Reich und Länder übertragen, der Aufgabenbereich der Reichsrundfunkgesellschaft erwei

BVerfGE 12, 205 (210):

tert und die Einwirkungsmöglichkeiten von Reich und Ländern auf die Programmgesellschaften verstärkt (zur Reform von 1932 vgl. Pohle a.a.O., S. 118 ff., und Bausch a.a.O. S. 85 ff.).

4. Im Jahre 1933 wurde der Rundfunk zu einem Instrument nationalsozialistischer Propaganda. Zuständig war der Reichsminister für Volksaufklärung und Propaganda. Die technischen Angelegenheiten des Rundfunks verblieben der Reichspost.

II.

1. Nach dem Ende des zweiten Weltkrieges wurde der Betrieb von Rundfunkanlagen durch deutsche Stellen zunächst verboten. Die beschlagnahmten Sender wurden von den Besatzungsmächten betrieben, die den Rundfunk nach und nach wieder in deutsche Hand gaben. Die westlichen Besatzungsmächte verfolgten das Ziel, jeglichen staatlichen Einfluß auf den Rundfunk auszuschalten. Durch Verordnungen der Militärregierungen oder durch Gesetze der Länder, auf deren Inhalt die Besatzungsmächte maßgeblich Einfluß nahmen, wurden in den drei westlichen Besatzungszonen Rundfunkanstalten des öffentlichen Rechts geschaffen. Sie erhielten das Recht der Selbstverwaltung und unterlagen zum Teil einer eng umrissenen Rechtsaufsicht. Die Grundsätze der Programmgestaltung sowie die Bestimmungen über ihre Aufgaben, Organisation und Wirtschaftsführung dienten dem Ziel, die Unabhängigkeit der Anstalten vom Staat und ihre politische Neutralität zu sichern. Gleiches gilt für die später ohne Einwirkung der Besatzungsmächte durch Gesetze oder Staatsverträge errichteten Rundfunkanstalten.

Um die Rundfunkanstalten von der Post völlig unabhängig zu machen, übereigneten die Besatzungsmächte den neugeschaffenen Rundfunkanstalten das gesamte Rundfunkvermögen der Reichspost und der Reichsrundfunkgesellschaft. Die Rundfunkanstalten wurden Eigentümer aller Studio- und Sendeeinrichtungen. Die Befugnisse der Post wurden erheblich eingeschränkt. Programmgestaltung sowie Studio- und Sendetechnik waren Sache der Rundfunkanstalten. Das ist auch heute noch der Fall.

BVerfGE 12, 205 (211):

2. Zur Zeit bestehen in der Bundesrepublik Deutschland neun Rundfunkanstalten des öffentlichen Rechts. Die Anstalten in der ehemaligen amerikanischen Besatzungszone (Bayerischer, Hessischer und Süddeutscher Rundfunk, Radio Bremen) sind durch Landesgesetze errichtet worden, die der ehemaligen französischen und britischen Besatzungszone (Südwestfunk, Nordwestdeutscher Rundfunk) durch Verordnungen der Militärregierung. Die besatzungsrechtliche Grundlage des Südwestfunks wurde im Jahre 1952 im wesentlichen durch einen von den Ländern Baden, Rheinland-Pfalz und Württemberg- Hohenzollern abgeschlossenen Staatsvertrag ersetzt. Der Nordwestdeutsche Rundfunk wurde im Jahre 1955 aufgelöst. An seine Stelle trat in Nordrhein-Westfalen auf Grund eines Landesgesetzes der Westdeutsche Rundfunk Köln, in den Ländern Freie und Hansestadt Hamburg, Niedersachsen und Schleswig- Holstein auf Grund eines Staatsvertrags vom 16. Februar 1955 der Norddeutsche Rundfunk. Die hamburgische Bürgerschaft hat der Ratifikation dieses Vertrags durch das Gesetz, betreffend den Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk, vom 10. Juni 1955 (GVBl. I S.197) zugestimmt.

§ 3 des Staatsvertrags lautet:

"(1) Aufgabe des NDR ist die für die Allgemeinheit bestimmte Verbreitung von Nachrichten und Darbietungen in Wort, Ton und Bild. Dem NDR sind das ausschließliche Recht und die Pflicht vorbehalten, in den Ländern Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Freie und Hansestadt Hamburg (Sendegebiet) die hierfür erforderlichen Anlagen des Hörrundfunks und des Fernsehfunks zu errichten und zu betreiben, sowie die Anlagen des Drahtfunks zu versorgen.

(2) Der NDR hat sicherzustellen, daß seine technischen Anlagen sein Sendegebiet gleichwertig versorgen."

§ 2 des Gesetzes über den Hessischen Rundfunk vom 2. Oktober 1948 (GVBl. S. 123) bestimmt:

"Aufgabe des Hessischen Rundfunks ist die Verbreitung von Nachrichten und Darbietungen bildender, unterrichtender und unterhaltender Art. Er erwirbt und betreibt zu diesem Zweck Rundfunksendeanlagen."

BVerfGE 12, 205 (212):

Der Saarländische Rundfunk und der Sender Freies Berlin sind durch Landesgesetze - ebenfalls als unabhängige Anstalten des öffentlichen Rechts - errichtet worden.

3. Die Rundfunkanstalten haben sich zur "Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD)" zusammengeschlossen. Ihre Zusammenarbeit im Bereich des Fernsehens beruht auf dem am 27. März 1953 geschlossenen und zur Zeit i.d.F. vom 24. Mai 1956 gültigen "Fernsehvertrag". Das von den Ländern am 17. April 1959 abgeschlossene "Abkommen über die Koordinierung des Ersten Fernsehprogramms" soll dem Gemeinschaftsprogramm der Anstalten eine gesetzliche Grundlage geben.

III.

Nach Inkrafttreten des Grundgesetzes ist eine Neuordnung des Rundfunkwesens bald im Wege der Bundesgesetzgebung, bald im Wege von Vereinbarungen zwischen den Ländern oder zwischen den Ländern und dem Bund versucht worden.

1. Die Bemühungen um eine bundesgesetzliche Regelung von Fragen des Rundfunks blieben zunächst ohne Erfolg (vgl. den Entwurf eines Gesetzes über die Wahrnehmung gemeinsamer Aufgaben auf dem Gebiet des Rundfunks, BT I/1949 Drucks. Nr. 4198). Das schließlich zustande gekommene Gesetz über die Errichtung von Rundfunkanstalten des Bundesrechts vom 29. November 1960 (BGBl. I S. 862) beschränkt sich auf die Errichtung und die Regelung der Rechtsverhältnisse zweier öffentlich-rechtlicher Anstalten mit dem Namen "Deutsche Welle" und "Deutschlandfunk", die Rundfunksendungen für das Ausland sowie für Deutschland und das europäische Ausland veranstalten sollen. Die "Allgemeinen Vorschriften für die Rundfunkanstalten des Bundesrechts" (§§ 23 bis 32) enthalten Bestimmungen über Gestaltung der Sendungen, Berichterstattung, Gegendarstellungen, Verlautbarungsrecht, Anspruch der politischen Parteien auf Sendezeit, Verantwortung für die Sendungen, Auskunftspflicht, Jugendschutz und Beweissicherung.

BVerfGE 12, 205 (213):

Der Regierungsentwurf zu diesem Gesetz (BT III/1957 Drucks. 1434) sah die Errichtung einer weiteren öffentlich-rechtlichen Anstalt mit dem Namen "Deutschland-Fernsehen" vor, deren Sendungen als zweites Programm "den Fernsehteilnehmern in ganz Deutschland und im europäischen Ausland ein umfassendes Bild Deutschlands" vermitteln sollten.

Die Durchführung der Sendungen sollte die Anstalt in erster Linie Gesellschaften des privaten Rechts übertragen (§ 22 des Entwurfs). Das Programm sollte von Sendern ausgestrahlt werden, die die Bundespost auf Grund eines Beschlusses der Bundesregierung - und zwar auch in den Ländern Hamburg und Hessen - errichtet hat; diese posteigenen Sender sollen von der Bundespost auch betrieben werden (siehe die Begründung zu § 60 des Entwurfs sowie Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung Nr. 145 vom 12. August 1959, S. 1473, und Nr. 151 vom 16. August 1960, S. 1498).

Der Entwurf enthielt ferner Bestimmungen über Rundfunkgebühren und wollte besatzungsrechtliche und vorkonstitutionelle landesrechtliche Vorschriften aufheben. Die Rechtsverhältnisse der bestehenden Rundfunkanstalten sollten sich, von Ausnahmen abgesehen, nach Landesrecht bestimmen (§ 49 des Entwurfs). Zu den für alle Rundfunkanstalten verbindlichen Vorschriften sollten auch die "Allgemeinen Vorschriften" (§§ 1 bis 11 des Entwurfs) gehören. Sie entsprechen im wesentlichen den jetzt nur für die Rundfunkanstalten des Bundesrechts geltenden "Allgemeinen Vorschriften" (§§ 23 bis 32 des Gesetzes)

2. Bund und Länder haben sich auch bemüht, das Rundfunkwesen vertraglich zu ordnen. Im Jahre 1955 stellte eine aus Vertretern von Bund und Ländern gebildete Kommission Entwürfe für einen Allgemeinen Rundfunkvertrag und für drei Zusatzverträge (Kurzwellen-, Langwellen- und Fernsehvertrag) fertig. Die Entwürfe fanden jedoch nicht die Billigung der Bundesregierung. Es kam nicht zum Abschluß der Verträge.

Als die Bundesregierung im Februar 1958 eine bundesgesetzliche Regelung in Aussicht nahm, wurde deren Inhalt mehrfach

BVerfGE 12, 205 (214):

mit Vertretern der Länder erörtert. Im Januar 1960 setzten die Regierungschefs der Länder eine Kommission ein, die die Verhandlungen mit der Bundesregierung fortführen sollte. Ihr gehörten die Ministerpräsidenten von Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein, Altmeier und von Hassel (beide Christlich- Demokratische Union), der hessische Ministerpräsident Zinn und der Berliner Senator Klein (beide Sozialdemokratische Partei Deutschlands) an. Es kam aber nicht zu Verhandlungen zwischen der Bundesregierung und dieser Kommission. Ab Juni 1959 fanden jedoch Besprechungen zwischen den der Christlich-Demokratischen und der Christlich-Sozialen Union angehörenden Ministerpräsidenten und Mitgliedern der Bundesregierung statt, zu denen zeitweise auch Bundestagsabgeordnete dieser Parteien zugezogen wurden. Gegenstand der Verhandlungen war insbesondere die Frage, ob die Veranstaltung eines zweiten Fernsehprogramms durch Gesetz, Staatsvertrag oder Verwaltungsabkommen geregelt werden sollte.

Der Plan, zur Veranstaltung des zweiten Fernsehprogramms durch Bund und Länder eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung zu gründen, wurde erstmals am 8. Juli 1960 in einer Besprechung des Bundeskanzlers mit einigen zur Christlich-Demokratischen und Christlich-Sozialen Union gehörenden Ministerpräsidenten erörtert. Der Inhalt des Gesellschaftsvertrags war Gegenstand einer weiteren Besprechung am 15. Juli 1960, an der neben Mitgliedern der Bundesregierung wiederum nur Ministerpräsidenten, Minister und Bundestagsabgeordnete der genannten Parteien teilnahmen. Als Tag der Unterzeichnung des Gesellschaftsvertrags wurde der 25. Juli 1960 in Aussicht genommen.

Die der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands angehörenden Regierungschefs der Länder wurden von der in Aussicht genommenen Gründung einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung durch Ministerpräsident Altmeier unterrichtet, und zwar durch ein Schreiben vom 16. Juli 1960, in dem zu einer Bespre

BVerfGE 12, 205 (215):

chung am 22. Juli 1960 eingeladen wurde, um das Ergebnis der Verhandlungen vom 8. und 15. Juli 1960 zu erörtern.

Die Regierungschefs der Länder stimmten dem Vorschlag nicht vorbehaltlos zu, sondern machten Gegenvorschläge, die Ministerpräsident Altmeier dem Bundeskanzler noch am 22. Juli 1960 brieflich mitteilte. Mit Schreiben vom Sonnabend, dem 23. Juli 1960, antwortete der Bundeskanzler, eine weitere Verschiebung des in Aussicht genommenen Termins zur Gründung der Gesellschaft sei nicht zu verantworten; der Gesellschaftsvertrag werde aber so abgefaßt werden, daß ein Beitritt der Länder jederzeit möglich sei.

3. a) Am 25. Juli 1960 wurde von der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch den Bundeskanzler, und von Bundesminister Schäffer die Deutschland-Fernsehen-GmbH (Gesellschaft) mit dem Sitz in Köln gegründet. 12000 DM des insgesamt 23000 DM betragenden Stammkapitals übernahm die Bundesrepublik Deutschland, 11000 DM Bundesminister Schäffer, der "die Interessen der Länder der Bundesrepublik bis zu ihrem Eintritt in die Gesellschaft wahren" sollte (§ 6 der Satzung der Gesellschaft). Bundesminister Schäffer war "verpflichtet, jedem Land, das mit der Bundesrepublik Deutschland ein Verwaltungsabkommen über die Beteiligung an der Gesellschaft abschließt, einen Teilgeschäftsanteil im Nennbetrag von DM 1000.- ... abzutreten" (§ 7 der Satzung).

Nachdem sich herausgestellt hatte, daß kein Land bereit war, sich an der Gesellschaft zu beteiligen, übertrug Bundesminister Schäffer am 25. August 1960 seinen Geschäftsanteil an die Bundesrepublik Deutschland, die jetzt Inhaber aller Geschäftsanteile ist. Gleichzeitig wurde die Satzung geändert. § 7 der Satzung sieht weiterhin die Abtretung von Teilgeschäftsanteilen an Länder vor, die mit der Bundesrepublik Deutschland ein Verwaltungsabkommen über die Beteiligung an der Gesellschaft abschließen. Solche Abkommen sind bisher nicht zustande gekommen.

BVerfGE 12, 205 (216):

b) Aufgabe der Gesellschaft ist "die Veranstaltung von Fernseh- Rundfunksendungen, die den Rundfunkteilnehmern in ganz Deutschland und im Ausland ein umfassendes Bild Deutschlands vermitteln sollen" (§ 2 der Satzung). Die Gesellschaft trägt die alleinige Verantwortung für das gesamte Programm; sie soll es entweder selbst herstellen oder in ihrem Auftrag und unter ihrer Verantwortung von Dritten herstellen lassen (§ 4 der Satzung). Die Satzung enthält "Grundsätze der Programmgestaltung"; die Vorschriften für die Anstalten "Deutsche Welle" und "Deutschland-Funk" sind "sinngemäß anzuwenden". Werbesendungen dürfen keinen höheren Anteil als 10 vom Hundert am Gesamtprogramm haben (§ 3 der Satzung).

c) Organe der Gesellschaft sind die Gesellschafterversammlung, der Aufsichtsrat und der Geschäftsführer (§ 8 der Satzung). Nach § 10 der geänderten Satzung besteht der Aufsichtsrat aus mindestens 10, höchstens 15 von der Gesellschafterversammlung zu wählenden Mitgliedern. Bis zu 10 Mitglieder benennt die Bundesregierung, je 1 weiteres Mitglied benennen die Evangelische Kirche, die Katholische Kirche, der Zentralrat der Juden in Deutschland, die Arbeitgeberverbände und die Gewerkschaften. "Die Gesellschafter sind verpflichtet, die benannten Personen zu wählen" (§ 10 der Satzung). Der Aufsichtsrat bestellt den Geschäftsführer und überwacht seine Geschäftsführung. Er berät ihn in Fragen der Programmgestaltung, gibt ihm hierfür Richtlinien und überwacht deren Beachtung. Zu bestimmten Geschäften ist die Zustimmung des Aufsichtsrats notwendig (§ 11 der Satzung).

Der Geschäftsführer, der den Titel Intendant trägt, vertritt die Gesellschaft gerichtlich und außergerichtlich. Er "führt die Geschäfte der Gesellschaft einschließlich der Programmgestaltung" (§, 15 der Satzung).

B. -- I.

Die Freie und Hansestadt Hamburg und das Land Hessen sind der Ansicht, der Bund habe ihre verfassungsmäßigen Rechte verletzt. Die Freie und Hansestadt Hamburg hat gemäß Art. 93

BVerfGE 12, 205 (217):

Abs. 1 Nr. 3 GG, §§ 13 Nr. 7, 68 ff. BVerfGG beantragt zu erkennen:

"Die Bundesregierung verletzt die der Freien und Hansestadt Hamburg nach Art. 30 GG zustehenden Rechte, indem sie

a) am 25. 7.1960 eine 'Deutschland-Fernsehen-GmbH' zur Beschaffung und Herstellung eines Fernsehprogramms gegründet hat und

b) sich anschickt, auf für den Fernsehrundfunk zur Verfügung stehenden Frequenzen selbst Rundfunksendungen auszustrahlen oder das Recht zur Benutzung solcher Frequenzen anderen Programmträgern als den Rundfunkanstalten der Länder zu verleihen."

Das Land Hessen hat beantragt, festzustellen:

"Die Bundesregierung verstößt gegen die Art. 5 und 30 GG i.V.m. Art. 87 Abs. 3 GG sowie gegen die sich aus dem bundesstaatlichen Aufbau des Grundgesetzes ergebenden Pflicht zu länderfreundlichem Verhalten, indem sie am 25. 7. 1960 eine Gesellschaft unter der Firma ,Deutschland-Fernsehen- Gesellschaft mit beschränkter Haftung- gegründet hat und Maßnahmen dafür ergreift, daß diese Gesellschaft Fernsehsendungen veranstaltet."

Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg hat ferner gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG folgende Feststellung begehrt:

"§ 3 des Staatsvertrages über den Norddeutschen Rundfunk vom 16. Februar 1955 ist mit Artikel 73 Nr. 7 GG vereinbar."

Zur Begründung ihrer Anträge führen die Antragsteller aus:

1. § 3 des Staatsvertrags sei mit Art. 73 Nr. 7 GG vereinbar, denn zum "Post- und Fernmeldewesen" gehöre lediglich die Technik der Programmübermittlung, nicht aber die Organisation der Sendeträger und die Gestaltung der Programme. Weder Art. 73 Nr. 7 GG noch Art. 5 GG stehe dem Monopol des Norddeutschen Rundfunks zur Veranstaltung von Rundfunksendungen entgegen. Auch das in § 3 des Staatsvertrags vorgesehene - durch Art. 5 GG geforderte - ausschließliche Recht des Norddeutschen Rundfunks, Sender zur Ausstrahlung des Programms zu errichten und zu betreiben, sei mit Art. 73 Nr. 7 GG vereinbar. Zur Ordnung des Fernmeldewesens gehöre nicht, daß die Bundespost die Sender selbst betreibe.

BVerfGE 12, 205 (218):

2. Durch die Gründung der Gesellschaft habe der Bund gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen, überdies Kompetenzen der Länder (Art. 30 i.V. m. Art. 87 Abs. 3 GG) und geltendes Landesrecht (Gesetz über den Hessischen Rundfunk vom 2. Oktober 1948, GVBl. S. 123) verletzt. Auch die Art und Weise, in der der Bund vorgegangen sei, sei mit jenem Grundsatz nicht vereinbar.

3. Der Bund habe durch die Gründung der Gesellschaft ferner Rechte der Antragsteller aus Art. 5 GG verletzt. Art. 5 GG verbiete dem Staat, den Rundfunk zu lenken oder zu beeinflussen. Die Gründung der Gesellschaft verletze Rechte der Antragsteller auch deshalb, weil der Vorbehalt des Gesetzes für die Organisierung der Sendeträger außer acht gelassen worden sei. Art. 5 GG fordere eine gesetzliche Ordnung der Beschränkungen der Rundfunkfreiheit, die politisch neutrale und unabhängige Rundfunkträger garantiere. Die Rundfunkträger müßten öffentlich-rechtlich organisiert sein und über die zur Ausstrahlung ihrer Programme erforderlichen technischen Anlagen verfügen. Die Bundespost sei daher verpflichtet, die verfügbaren Rundfunkfrequenzen den Rundfunkanstalten der Länder zuzuteilen.

Zur Stützung seiner Auffassung hat der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg Gutachten der Professoren Krüger, Mallmann, Maunz und Ridder vorgelegt.

II.

Die Bundesregierung hat beantragt, die Anträge abzuweisen.

1. Nach Art. 73 Nr. 7 GG sei der Bund befugt, den Rundfunk als Ganzes zu regeln. Der Bund sei insbesondere auch zuständig zu einer Regelung, die der Sicherung der aus Art. 5 GG folgenden Grundsätze diene. § 3 des Staatsvertrags verletze Art. 5 GG, der Monopole auf dem Gebiet des Rundfunks verbiete. Die Bestimmung sei auch deswegen nichtig, weil sie in die Verwaltungskompetenz der Bundespost eingreife (Art. 87 Abs. 1 GG).

2. Rechte der Länder seien nicht verletzt worden. Die Veranstaltung von Rundfunksendungen sei keine Aufgabe der öffent

BVerfGE 12, 205 (219):

lichen Verwaltung. Die Gründung der Gesellschaft falle daher nicht unter Art. 30 GG, da diese Vorschrift allenfalls die schlichte, nicht aber die fiskalische Verwaltung erfasse. Überdies sei der Bund zur Gründung der Gesellschaft kraft der "Natur der Sache" befugt. Die Errichtung von Sendeanlagen gehöre zum Aufgabenbereich der Bundespost (Art. 87 Abs. 1 GG).

Hessisches Landesrecht sei nicht verletzt worden, da das Gesetz über den Hessischen Rundfunk ausschließliche Rechte nicht vorsehe, solche Rechte im übrigen gegen Art. 5 GG verstoßen würden und die entsprechenden Regelungen - falls man sie für gültig halte - Bundesrecht geworden wären.

Der Bund habe nicht gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen; er sei bereit gewesen, die Gesellschaft gemeinsam mit den Ländern zu gründen, denen der Beitritt offenstehe.

Art. 5 GG wäre nur dann verletzt, wenn der Bund den Prozeß freier öffentlicher Meinungsbildung innerhalb der Gesellschaft beeinträchtige. Dafür fehle jeder Anhalt.

Die Bundesregierung hat Gutachten der Professoren Scheuner, Hans Schneider und Spanner vorgelegt.

III.

Die Regierung des Landes Niedersachsen und der Senat der Freien Hansestadt Bremen sind der Freien und Hansestadt Hamburg im Bund/Länder-Streit beigetreten.

Das Bundesverfassungsgericht hat die anhängigen Verfahren durch Beschlüsse vom 5. Oktober und 7. Dezember 1960 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden. In der mündlichen Verhandlung wurde auf Grund eines Beweisantrags der Antragsteller der Geschäftsführer der Gesellschaft, Ministerialdirektor im Bundeskanzleramt Dr. Mercker, zu folgenden Fragen als Zeuge vernommen:

"1. Aus welchen Erwägungen hat man sich im Bundeskanzleramt zur Errichtung einer GmbH für die Veranstaltung von Fernsehsendungen entschlossen?3. Welchen Sinn hat die Formulierung des Gründungsprotokolls, daß der Gesellschafter Schäffer im eigenen Namen, aber für die Länder, die Einlagen übernommen hat?

4. Ist die Hälfte der Stammeinlagen in bar erlegt worden.

5. Ist die Einlage des Gesellschafters Schäffer aus Haushaltsmitteln, und zwar aus Titel 300 des Einzelplans des Bundeskanzleramts entnommen worden? Wenn nein, aus welchem Titel?"

C. - I.

Die Anträge fallen in die Zuständigkeit des Zweiten Senats; sie sind zulässig.

1. Für die Anträge, die von der Freien und Hansestadt Hamburg und vom Land Hessen im Bund/Länder-Streit gestellt worden sind, sind die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, § 13 Nr. 7; §§ 68 und 69 i.V.m. § 64 BVerfGG erfüllt. Das gilt auch, soweit Art. 5 GG als verletzt gerügt wird (siehe unten E III).

2. Auch der Antrag des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) ist zulässig.

a) Das Bundesverfassungsgericht hat bereits entschieden, daß auch Zustimmungsgesetze zu Verträgen mit auswärtigen Staaten (Art. 59 Abs. 2 GG), sogenannte Vertragsgesetze, der verfassungsgerichtlichen Prüfung im Normenkontrollverfahren unterliegen (BVerfGE 1, 396 (410); 4, 157 (162); vgl. auch BVerfGE 6, 290 [294 f.]). Entsprechendes muß für Staatsverträge zwischen den Ländern gelten.

Die hamburgische Bürgerschaft hat der Ratifikation des Staatsvertrags durch den Senat gemäß Art. 43 Satz 3 der hamburgischen Verfassung zugestimmt; der Vertrag ist nach Art. II Abs. 1 des Vertragsgesetzes "mit Gesetzeskraft veröffentlicht" worden. Das Vertragsgesetz ist Landesrecht im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG. Sein materiell-rechtlicher Inhalt ergibt sich aus dem ihm bei

BVerfGE 12, 205 (221):

gefügten Staatsvertrag (vgl. BVerfGE 4, 157 [163]). Formell ist aber dieses Gesetz, nicht dagegen der Staatsvertrag selbst, Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung. Der Antrag des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg war deshalb entsprechend umzudeuten.

b) Es besteht eine Meinungsverschiedenheit über die Vereinbarkeit des Vertragsgesetzes, soweit es § 3 des Staatsvertrags betrifft, mit Art. 73 Nr. 7 GG. Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg hält die Bestimmung für gültig. Demgegenüber hat der Bundesminister des Innern bereits im Schreiben an den Senat vom 22. März 1955 die Ansicht vertreten, die Bestimmung widerspreche dem Grundgesetz und fortgeltendem Bundesrecht. Diese Meinungsverschiedenheit ist nicht nur theoretischer, sondern konkreter Art. Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit des Antrags nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG sind also gegeben.

Nach § 76 Nr. 2 BVerfGG ist ein Antrag auf abstrakte Normenkontrolle für den Fall, daß der Antragsteller die Feststellung der Vereinbarkeit einer Norm mit dem Grundgesetz begehrt, nur zulässig, "nachdem ein ... Organ des Bundes ... das Recht als unvereinbar mit dem Grundgesetz ... nicht angewendet hat". Auch diesen Anforderungen ist hier Genüge getan.

Die Bundesregierung meint zwar, ein Antragsrecht sei nur dann gegeben, wenn die nachzuprüfende Norm von einer für ihren hoheitlichen Vollzug zuständigen Stelle nicht angewendet worden sei. Da aber die Bundesregierung den Staatsvertrag nicht zu vollziehen habe, sei ausgeschlossen, daß sie ihn "nicht angewendet" habe. Wäre diese Auslegung des § 76 Nr. 2 BVerfGG richtig, so wäre die Vorschrift mit Art. 93 Abs. l Nr. 2 GG unvereinbar und deshalb nicht zu beachten. Die Ansicht der Bundesregierung ist aber unzutreffend. Organe des Bundes werden niemals zum hoheitlichen Vollzug von Landesrecht zuständig sein (vgl. Zeidler, DVBl. 1960, 573). Sie können solche Normen nur übertreten oder "nicht beachten". Auch darin kommt eindeutig zum Ausdruck, daß sie diese Normen für "unvereinbar mit dem Grundgesetz oder sonstigem Bundesrecht" halten. Diese Art der "Nicht

BVerfGE 12, 205 (222):

Anwendung" genügt als Voraussetzung für die Zulässigkeit des Antrags nach § 76 Nr. 2 BVerfGG.

Die Bundesregierung hat § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags nicht beachtet, indem sie im Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg Sendeanlagen durch die Bundespost errichten ließ, die für die Ausstrahlung von Sendungen der Deutschland-Fernsehen-GmbH bestimmt sind. Dem lag, wie das Schreiben des Bundesministers des Innern vom 22. März 1955 erweist, die Auffassung zugrunde, § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags sei mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und deshalb nichtig. Ein Organ des Bundes hat also Landesrecht "nicht beachtet" und damit im Sinne des § 76 Nr. 2 BVerfGG "nicht angewendet".

c) Obwohl der hamburgische Senat § 3 Abs. 1 und Abs. 2 des Staatsvertrags zur Nachprüfung gestellt hat, war die verfassungsrechtliche Prüfung auf das Vertragsgesetz zu beschränken, soweit es sich auf § 3 Abs. 1 des Vertrags bezieht. Nach § 3 Abs. 2 hat der Norddeutsche Rundfunk sicherzustellen, daß seine technischen Anlagen sein Sendegebiet gleichwertig versorgen. Diese Vorschrift hat keine selbständige verfassungsrechtliche Bedeutung.

d) Entgegen dem Antrag des Senats war aber nicht nur zu prüfen, ob § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags mit Art. 73 Nr. 7 GG vereinbar ist. Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG entscheidet das Bundesverfassungsgericht über die Vereinbarkeit von Landesrecht mit dem Grundgesetz. Die verfassungsrechtliche Nachprüfung war entsprechend zu erstrecken.

II.

Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg hat sowohl einen Antrag auf abstrakte Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 BVerfGG) als auch einen Antrag im Bund/Länder-Streit (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, § 13 Nr. 7 BVerfGG) gestellt und meint, über beide Anträge könne in einem Verfahren entschieden werden. Die Bundesregierung hat hiergegen Bedenken geäußert.

Es handelt sich zwar um verschiedene Verfahrensarten, für die

BVerfGE 12, 205 (223):

verschiedene Verfahrensgrundsätze gelten. Trotz dieser Verschiedenheiten kann aber ein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle mit einem Bund/Länder-Streit zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden werden. § 66 und § 69 BVerfGG bestimmen nicht abschließend, wann Verfahren verbunden werden können. In diesen Vorschriften kommt vielmehr ein allgemeiner Grundsatz zum Ausdruck, der es dem Gericht gestattet, auch in anderen Fällen Verfahren miteinander zu verbinden, wenn dies zweckmäßig erscheint. Eine Verbindung von Verfahren ist dann geboten, wenn im wesentlichen dieselben oder voneinander abhängige Fragen streitig sind. Das ist hier der Fall. Das Gericht hat im übrigen über die §§ 66, 69 BVerfGG hinausgehend schon bisher Verfahren verschiedener Art miteinander verbunden (vgl. BVerfGE 10, 185).

Voraussetzung für eine Verbindung solcher Verfahren ist allerdings, daß den Verfahrensvorschriften für jede Verfahrensart Genüge getan wird. Das ist hier geschehen, und zwar über das hinaus, was gesetzlich für jede der beiden Verfahrensarten vorgeschrieben ist.

§ 3 Abs. 1 des Staatsvertrags behält dem Norddeutschen Rundfunk das ausschließliche Recht vor, in den Ländern Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Hamburg (Sendegebiet) Nachrichten und Darbietungen in Wort, Ton und Bild für die Allgemeinheit zu verbreiten, also Rundfunksendungen zu veranstalten (Monopol zur Veranstaltung von Rundfunksendungen). Die Bestimmung gibt dem Norddeutschen Rundfunk weiterhin das ausschließliche Recht, in seinem Sendegebiet die für die Veranstaltung von Rundfunksendungen erforderlichen Anlagen des Hörrundfunks und des Fernsehfunks zu errichten und zu betreiben (Monopol zur Errichtung und zum Betrieb von Sendeanlagen).

Das den Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk betreffende hamburgische Gesetz ist, soweit es sich auf § 3 Abs. 1 des Vertrags bezieht, mit dem Grundgesetz insoweit unverein

BVerfGE 12, 205 (224):

bar und daher nichtig, als diese Bestimmung dem Norddeutschen Rundfunk ein Monopol zur Errichtung und zum Betrieb von Sendeanlagen einräumt. Im übrigen ist die Bestimmung mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. Nach Ansicht der Bundesregierung ist § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags in vollem Umfang nichtig. Die Bestimmung sei mit der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes zur Regelung des Fernmeldewesens (Art. 73 Nr. 7 GG) unvereinbar.

Der Begriff "Post- und Fernmeldewesen" sei historisch geprägt. Er entspreche dem des "Post- und Telegraphenwesens" in Art. 6 Nr. 7 und Art. 88 Abs. 1 WRV, der inhaltlich den Funk und - seit dessen Entstehung - auch den Rundfunk umfaßt habe. Die Reichspost habe seinerzeit die den Programmgesellschaften erteilten "Genehmigungen" zur Benutzung der Funksendeanlagen der Reichspost für Zwecke des Unterhaltungsrundfunks mit "weitgehenden Auflagen im Interesse einer Sicherung der politischen Unparteilichkeit des Sendeprogramms und der organisatorischen Neutralität der Sendegesellschaften"" verbunden. Aus dem Wortlaut der Genehmigungen ergebe sich eindeutig, "daß die Reichspost sowohl über die technische wie die organisatorische Seite" verfügt und die "Gesamtheit der Fragen des Rundfunkbereiches kraft ihrer Hoheit auf dem Gebiet des Telegraphenwesens (Funkhoheit) in Anspruch" genommen habe (Scheuner, Gutachten, S. 45 f.). Das Gesetz über Fernmeldeanlagen von 1928 habe diese Rechtslage bestätigt und die Einflußnahme des Reiches auf den Rundfunk in die gesetzliche Regelung einbezogen (Scheuner, Gutachten, S. 46).

Der Begriff Fernmeldewesen lasse sich auch, soweit er den Rundfunk umfasse, praktisch nicht in eine technische, eine organisatorische und eine Programmseite aufspalten, da der Rundfunk sich, vom Gesetzgeber her gesehen, als ein einheitliches Ganzes darstelle. Eine sinnvolle Regelung der Lizenzerteilung sei ohne Auflagen für die Organisation und das Programm des Rundfunks nicht durchführbar.

BVerfGE 12, 205 (225):

Die Gesetzgebungsbefugnis nach Art. 73 Nr. 7 GG umfasse also den Rundfunk als Ganzes. Dem Bund stehe deshalb auch die gesetzliche Normierung der Leitgrundsätze zu, die Art. 5 GG zur Sicherung der Rundfunkfreiheit enthalte. Die Einräumung des Monopols zur Veranstaltung von Rundfunksendungen an den Norddeutschen Rundfunk widerspreche Art. 5 GG.

2. Die durch § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags zugunsten des Norddeutschen Rundfunks getroffene Regelung wäre in vollem Umfang mit Art. 73 Nr. 7 GG unvereinbar, wenn der Ausdruck "Fernmeldewesen" so umfassend zu verstehen wäre, wie die Bundesregierung meint. Nicht nur das in § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags dem Norddeutschen Rundfunk vorbehaltene ausschließliche Recht zur Errichtung und zum Betrieb von Sendeanlagen, sondern auch sein Monopol zur Veranstaltung von Rundfunksendungen fällt in den Bereich, dessen gesetzliche Regelung nach Ansicht der Bundesregierung gemäß Art. 73 Nr. 7 GG ausschließlich dem Bund zusteht.

II.

1. Die Auslegung, die die Bundesregierung Art. 73 Nr. 7 GG gibt, ist unrichtig. Das "Post- und Fernmeldewesen" umfaßt nur den sendetechnischen Bereich des Rundfunks unter Ausschluß der sogenannten Studiotechnik, nicht aber den Rundfunk als Ganzes. Art. 73 Nr. 7 GG gibt dem Bund insbesondere nicht die Befugnis, die Organisation der Veranstaltung und die innere Organisation der Veranstalter von Rundfunksendungen zu regeln oder Vorschriften in bezug auf die Sendungen zu erlassen. Die von Art. 5 GG geforderte gesetzliche Normierung der in ihm zur Sicherung der Rundfunkfreiheit enthaltenen Leitgrundsätze, und zwar sowohl in materiellrechtlicher als auch in organisatorischer Hinsicht (siehe unten E III) fällt in die Gesetzgebungskompetenz der Länder, in die des Bundes allenfalls, soweit er ausnahmsweise die Befugnis zur Veranstaltung von Rundfunksendungen besonderer Art haben sollte (siehe unten III 2 und E I 5).

BVerfGE 12, 205 (226):

2. a) Nach Art. 73 Nr. 7 GG hat der Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für das "Post- und Fernmeldewesen". Der Rundfunk könnte nur dem Fernmeldewesen im Sinne dieser Vorschrift zugerechnet werden. Die Fassung des Art. 73 Nr. 7 GG geht auf ältere Formulierungen zurück, die der Post zusätzlich zu ihren überkommenen Aufgaben das Telegraphenwesen zuwiesen (vgl. §§ 41 ff. der Reichsverfassung von 1849; Art. 4 Nr. 10 der Verfassung des Norddeutschen Bundes von 1867 und der Reichsverfassung von 1871; Art. 6 Nr. 7 WRV). Mit "Postwesen" sind also in Art. 73 Nr. 7 GG die "herkömmlichen" Dienstzweige der Post im Gegensatz zum "neuen" Aufgabenbereich "Fernmeldewesen" gemeint. Beide gehören zur "Bundespost" im Sinne von Art. 87 Abs. 1 GG.

b) Der Rundfunk (hier und im folgenden: Hörrundfunk und Fernsehrundfunk) bedient sich zur drahtlosen Übermittlung des Programms elektrischer Wellen, die durch Sender ausgestrahlt werden. Diese Rundfunksender sind Funkanlagen und damit Fernmeldeanlagen (§ 1 Abs. 1 FAG); sie gehören zum Fernmeldewesen im Sinne von Art. 73 Nr. 7 GG.

Bei einer dem natürlichen Wortverständnis und dem allgemeinen Sprachgebrauch folgenden Auslegung gehören zum Fernmeldewesen nur die technischen Vorgänge des Sendens der Rundfunkdarbietungen. Fernmeldewesen ist ein technischer, am Vorgang der Übermittlung von Signalen orientierter Begriff. Das Fernmeldewesen hat es mit den Fernmeldeanlagen, also mit technischen Einrichtungen zu tun, mit deren Hilfe Signale "in die Ferne" gemeldet oder übermittelt werden. Das wird durch das Gesetz über Fernmeldeanlagen von 1928 bestätigt, dessen Vorschriften, soweit sie hier heranzuziehen sind, sich nach Sinn und Wortlaut auf Regelungen über Errichtung und Betrieb von Funkanlagen, also auf die Regelung technischer Vorgänge, beschränken. Das in seiner politischen und kulturellen Bedeutung kaum zu überschätzende Massenkommunikationsmittel Rundfunk ist nicht Teil, sondern "Benutzer" der Einrichtungen des Fernmeldewesens (vgl. Moser, DÖV 1954,389 [390]; Lademann, JIR 8 [1957/

BVerfGE 12, 205 (227):

1958] S. 307 [310]; vgl. auch Haenel, Deutsches Staatsrecht, 1892, Bd. 1 S. 415). Die fernmeldetechnischen Aspekte mögen in den frühen Zeiten des Rundfunks von überragender und sein Wesen prägender Bedeutung gewesen sein. Den fernmeldetechnischen Einrichtungen kommen aber - sieht man den Rundfunk als Ganzes - schon seit Jahrzehnten nur noch untergeordnete, dienende Funktionen zu.

c) Umfaßt das Fernmeldewesen nach allgemeinem Sprachgebrauch nur die der Übermittlung von Signalen dienenden funktechnischen Vorgänge, so ergibt sich, daß die sogenannte Studiotechnik nicht zum Fernmeldewesen gehört. Das Fernmeldewesen beginnt erst mit der Übermittlung der sendefertigen Ton- und Bildsignale vom Rundfunkstudio zu einem oder mehreren Sendern (Übermittlung durch Leitungen oder durch Funk); es umfaßt sodann die Ausstrahlung der Sendung und die sich etwa daran anschließenden technischen Vorgänge bis zum Empfang der Sendung.

Zum Fernmeldewesen im Sinne von Art. 73 Nr. 7 GG gehören die technischen Voraussetzungen, deren Regelung für einen geordneten Ablauf des Betriebs der Rundfunksender und des Empfangs ihrer Sendungen unerläßlich ist. Den Sendern müssen bestimmte Wellenbereiche zugeteilt werden, die auf die Frequenzen der anderen Sender abgestimmt sind. Um Überschneidungen und Störungen zu vermeiden, müssen Standort und Sendestärke der Sender nach funktechnischen Gesichtspunkten festgelegt werden. Die Einhaltung der Frequenzen und Sendestärken muß überwacht werden. Es muß Vorsorge getroffen werden, daß Ausstrahlung und Empfang der Sendungen nicht durch andere Fernmeldeanlagen und elektrische Einrichtungen gestört werden, und daß sie nicht ihrerseits den allgemeinen Funkverkehr stören. Entsprechendes gilt für Leitungen und Funkverkehr, durch die Ton- und Bildsignale vom Studio zum Sender übermittelt werden.

Diese Dinge gehören zum Fernmeldewesen. Soweit sie einer gesetzlichen Normierung zugänglich sind, kann nur der Bund sie regeln.

BVerfGE 12, 205 (228):

3. Auch aus dem Zusammenhang von Art. 73 Nr. 7 GG mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes ergibt sich, daß zum Fernmeldewesen nur die Sendetechnik des Rundfunks gehört.

a) Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG kennt den Ausdruck "Rundfunk" und meint damit den Rundfunk als Institution. Das schließt zwar nicht aus, daß andere Bestimmungen des Grundgesetzes Teilbereiche des Rundfunks unter anderen, sachnäheren Bezeichnungen regeln. Die Erwähnung des "Rundfunks" in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verbietet es aber anzunehmen, der Ausdruck Fernmeldewesen umfasse den Rundfunk als Ganzes. Können mit Fernmeldewesen nur Teilbereiche des Rundfunks gemeint sein, so kann es sich dabei nur um die Bereiche handeln, die der Übermittlung von Darbietungen dienen, also um die Sendetechnik.

Als Massenkommunikationsmittel gehört der Rundfunk in die Nachbarschaft von Presse und Film. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nennt alle drei Massenmedien in einem Satz. Eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes ist ausdrücklich nur für die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse und des Films vorgesehen (Art. 75 Nr. 2 GG). Der Rundfunk ist in Art. 75 Nr. 2 GG nicht genannt. Eine den Zusammenhang der Vorschriften des Grundgesetzes beachtende Auslegung kann nicht annehmen, daß dem Bund für den Rundfunk als Ganzes ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse zustehen, während er über die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse und des Films nur Rahmenvorschriften erlassen darf.

b) Das Grundgesetz geht bei der Ordnung der Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern vom Grundsatz der Länderkompetenz aus (BVerfGE 10, 89 [101]). Der Bund hat Gesetzgebungsbefugnisse nur, soweit das Grundgesetz sie ihm verleiht (Art. 70 Abs. 1 GG). In der Regel können daher Gesetzgebungsbefugnisse des Bundes nur auf eine ausdrückliche Verleihung durch das Grundgesetz gestützt werden. Bei Zweifeln über die Zuständigkeit des Bundes spricht keine Vermutung zugunsten einer Bundeskompetenz. Die Systematik des Grundge

BVerfGE 12, 205 (229):

setzes fordert vielmehr eine strikte Interpretation der Art. 73 ff. GG.

Es kommt hinzu, daß der Rundfunk jedenfalls auch ein kulturelles Phänomen ist. Soweit kulturelle Angelegenheiten überhaupt staatlich verwaltet und geregelt werden können (vgl. BVerfGE 10, 20 [36 f.]), fallen sie aber nach der Grundentscheidung des Grundgesetzes (Art. 30, 70 ff. und Art. 83 ff. GG) in den Bereich der Länder (vgl. BVerfGE 6, 309 [354]), soweit nicht besondere Bestimmungen des Grundgesetzes Begrenzungen oder Ausnahmen zugunsten des Bundes vorsehen. Diese Grundentscheidung der Verfassung, die nicht zuletzt eine Entscheidung zugunsten des föderalistischen Staatsaufbaus im Interesse einer wirksamen Teilung der Gewalten ist, verbietet es gerade im Bereich kultureller Angelegenheiten, ohne eine hinreichend deutliche grundgesetzliche Ausnahmeregelung anzunehmen, der Bund sei zuständig. Daran fehlt es aber.

c) Art. 87 Abs. 1 GG bestimmt, daß die Bundespost in bundeseigener Verwaltung geführt wird. Hieraus können keine Schlüsse auf den Umfang der Gesetzgebungskompetenz des Bundes gezogen werden. Es entspricht einem Grundsatz des deutschen Verfassungsrechts, daß die Bundeskompetenzen zur Gesetzgebung weiter reichen als die zur Verwaltung (vgl. Scheuner, Gutachten, S. 48). Nach der Systematik des Grundgesetzes bezeichnet die Gesetzgebungskompetenz des Bundes die äußerste Grenze für seine Verwaltungsbefugnisse (vgl. Krüger, Der Rundfunk im Verfassungsgefüge und in der Verwaltungsordnung von Bund und Ländern, 1960, S.78, und Zeidler, DVBl. 1960, 573 [579 f.]). Das heißt aber, daß die Verwaltungskompetenzen den Gesetzgebungsbefugnissen des Bundes folgen und nicht umgekehrt die Gesetzgebungs- den Verwaltungsbefugnissen. Aus angeblichen Befugnissen der Bundespost nach Art. 87 Abs. 1 GG können also keine Schlüsse auf den Umfang der Gesetzgebungskompetenz des Bundes gezogen werden. Überdies meinen "Post- und Fernmeldewesen" in Art. 73 Nr. 7 GG und "Bundespost" in Art. 87 Abs. 1 GG dieselben Sachbereiche. Der Umfang des Sachbereichs "Bun

BVerfGE 12, 205 (230):

despost" ergibt sich aus dem, was unter "Post- und Fernmeldewesen" zu verstehen ist. Es ist auch nicht richtig, daß der Rundfunk als Angelegenheit der Bundespost angesehen wird. Die Bundesregierung läßt die Angelegenheiten des Rundfunks, von technischen Fragen abgesehen, federführend nicht beim Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen, sondern beim Bundesministerium des Innern bearbeiten. Sie gibt damit zu erkennen, daß es sich auch ihrer Ansicht nach nicht um Angelegenheiten des Fernmeldewesens handelt (vgl. § 1 des Postverwaltungsgesetzes vom 24. Juli 1953 - BGBl. I S. 676).

4. Die Interessen der Allgemeinheit fordern eine Ordnung des Funkverkehrs, die wirksam nur vom Bund vorgenommen werden kann. Das gilt auch für den Rundfunk. Zuteilung und Abgrenzung der Wellenbereiche der Sender, Bestimmung ihrer Standorte und Sendestärken unter funktechnischen Gesichtspunkten, die sogenannte Leitungstechnik, Überwachung des Funkverkehrs, sein Schutz gegen großräumige und örtliche Störungen sowie die Durchführung internationaler Vereinbarungen können nach Lage der Sache nur einheitlich geregelt werden, wenn ein Chaos im Funkverkehr vermieden werden soll.

Art. 73 Nr. 7 GG dient dem Zweck, die unerläßliche einheitliche Regelung dieser und ähnlicher Angelegenheiten möglich zu machen. Dieser Zweck fordert aber nicht, über funk- und insbesondere sendetechnische Fragen hinaus von Bundes wegen auch die Veranstaltung von Rundfunksendungen einer gesetzlichen Normierung zu unterziehen. Auch aus dem Zweck des Art. 73 Nr. 7 GG folgt also die Beschränkung auf sendetechnische Angelegenheiten des Rundfunks.

5. Eine historische Interpretation des Ausdrucks Fernmeldewesen führt nicht zu anderen Ergebnissen. Es ist zwar richtig, daß mittels der Verwaltungspraxis der Reichspost Behörden des Reiches in der Zeit von 1926 bis Anfang 1933 einen nicht unerheblichen Einfluß auf die Organisation der Veranstalter von Rundfunksendungen und die Gestaltung der Programme genommen haben (vgl. die Darstellung bei Bausch a.a.O., S. 11 ff.; Pohle a.a.O.,

BVerfGE 12, 205 (231):

S. 27 ff.). Es geht jedoch nicht an, hieraus zu schließen, das Fernmeldewesen im Sinne von Art. 73 Nr. 7 GG umfasse den Rundfunk als Ganzes.

a) Eine gesetzliche Regelung des Rundfunks ist in der Zeit bis 1933 nicht getroffen worden. Weder die Verordnung zum Schutze des Funkverkehrs vom 8. März 1924 (RGBl. I S. 273) - Funkverordnung - noch das Gesetz zur Änderung des Telegraphengesetzes vom 3. Dezember 1927 (RGBl. I S. 331), das die Bekanntmachung der Neufassung des Telegraphengesetzes unter der Bezeichnung "Gesetz über Fernmeldeanlagen" vorsah, kennen das Wort Rundfunk. Die Begründung zu diesem Änderungsgesetz (RT III/1924 Drucks. Nr. 3682) erwähnt den Rundfunk lediglich im Zusammenhang mit der Erhebung von Gebühren für Errichtung und Betrieb von Rundfunkempfangsanlagen. Zweck der Änderung des Telegraphengesetzes war nach der Begründung die Festigung des staatlichen Funkhoheitsrechts angesichts der Fortschritte der Funktechnik (a.a.O., S. 5). Das Gesetz ist im Reichstag in allen drei Beratungen ohne Diskussion angenommen worden (RT III/1924, Verhandlungen Bd. 394 S. 11719 und 11732; Stenographischer Bericht über die 346. Sitzung am 24. November 1927).

Der Wortlaut des Gesetzes über Fernmeldeanlagen beschränkt sich bei unbefangener Deutung auf die Regelung funktechnischer Fragen; aus ihm ergeben sich keine Hinweise darauf, daß der Rundfunk als Ganzes dem Post- und Telegraphenwesen im Sinne von Art. 6 Nr. 7 und Art. 88 Abs. 1 WRV zugerechnet wurde. Gleiches gilt für die Begründung zum Gesetzentwurf. In den Kommentaren zur Reichsverfassung von 1919 wird der Rundfunk weder bei Art. 6 Nr. 7 noch bei Art. 88 Abs. 1 erwähnt, geschweige denn in das Post- und Telegraphenwesen einbezogen.

b) Die Bundesregierung kann sich also für die "historische Prägung" des Begriffs Fernmeldewesen nicht auf die Gesetzgebung, sondern nur auf die Verwaltungspraxis der Reichspost und des Reichsministers des Innern in der Zeit bis 1933 beziehen. Sie beruft sich hierauf insbesondere für ihre Ansicht, die Kompetenz

BVerfGE 12, 205 (232):

zur Regelung des Fernmeldewesens umfasse auch die Befugnis, die Leitgrundsätze des Art. 5 GG gesetzlich zu normieren.

Das Mittel, mit dessen Hilfe sich nicht nur das Recht sondern auch die Länder Einfluß auf die Veranstaltung von Rundfunksendungen verschaffen, waren vor allem die seit 1926 üblichen mit Bedingungen verbundenen "Genehmigungen" zur Benutzung von Funksendeanlagen der Reichspost für Zwecke des Unterhaltungsrundfunks (Bedingungen), denen Richtlinien für den Nachrichten- und Vortragsdienst (Richtlinien) sowie Bestimmungen für die Überwachungsausschüsse und die Beiräte (Bestimmungen) beigefügt waren.

Es ist nur bedingt richtig, daß die Einwirkung von Reich und Ländern auf die Veranstaltung der Sendungen der "politischen Unparteilichkeit", der "organisatorischen Neutralität der Sendegesellschaften" und der Sicherung des Rechts der freien Meinungsäußerung (Art. 118 WRV) im Rundfunk diente. Hierfür könnte nur Nr. 1 der Richtlinien herangezogen werden, die bestimmte: "Der Rundfunk dient keiner Partei. Sein gesamter Nachrichten- und Vortragsdienst ist daher streng überparteilich zu gestalten" (ähnlich Nr. 10 der Bestimmungen für den Beirat von 1926 und Nr. 1 c der Leitsätze zur Neuregelung des Rundfunks von 1932, wiedergegeben bei Pohle a.a.O., S. 124 ff.). Im übrigen aber wurde mit Hilfe der Bedingungen ein System staatlicher Einflußnahme und Überwachung verwirklicht, das einer Zensur nahekam.

Die Programmgesellschaften durften nur solche politischen Nachrichten verbreiten, die sie von einer "Nachrichtenstelle", der "Drahtloser Dienst AG für Buch und Presse". erhalten hatten, deren Aktien zu 51 vom Hundert in der Hand des Reiches waren (Nr. 2 der Richtlinien). Nur unpolitische und lokale Nachrichten durften von anderen Stellen bezogen werden. Die von der Nachrichtenstelle oder von den zuständigen Landesregierungen als "Auflagenachrichten" bezeichneten Nachrichten mußten unverzüglich, unverkürzt und unverändert verbreitet werden, ebenso "Auflage-Vorträge" (Nr. 3, 5 und 7 der Richtlinien). Über die "Abwicklung" der von der Nachrichtenstelle vermittel

BVerfGE 12, 205 (233):

ten Nachrichten und Vorträge mußte dieser Gesellschaft laufend berichtet werden (Nr. 8 der Richtlinien). Der Überwachungsausschuß für den Nachrichten- und Vortragsdienst, der in der Regel aus einem Vertreter des Reiches und zwei Vertretern der zuständigen Landesregierung bestand, war "zur Entscheidung über alle mit der Programmgestaltung zusammenhängenden politischen Fragen" eingesetzt (Art. 3 Abs. 1 der Bedingungen). Die Programmgesellschaft war verpflichtet, "sich in allen politischen Fragen der Programmgestaltung mit dem Überwachungsausschuß in Verbindung zu setzen und seine Entscheidung abzuwarten" (Nr. 3 der Bestimmungen für den Ausschuß). Das Programm mußte seinen Mitgliedern laufend eingereicht, erhebliche Programmänderungen mußten ihnen mitgeteilt werden. Schließlich hatte der Ausschuß ein Einspruchsrecht gegenüber allen Teilen des Programms, soweit es sich nicht lediglich um Fragen der Kunst, Wissenschaft oder Volksbildung handelte (Nr. 5 und 6 der Bestimmungen). Ähnliche Befugnisse hatte der Beirat, dessen Mitglieder nach Anhörung der Programmgesellschaft von der zuständigen Landesregierung im Benehmen mit dem Reichsminister des Innern berufen wurden. Der Beirat war bestellt "zur Mitwirkung an der Gestaltung des Programms hinsichtlich der Darbietungen auf dem Gebiete von Kunst, Wissenschaft und Volksbildung" (Art. 3 Abs. 2 der Bedingungen). Auch der Beirat hatte das Recht, gegen das Programm Einspruch zu erheben (Nr. 7 der Bestimmungen für den Beirat).

Die Überwachungsausschüsse und Beiräte sind schon 1927 als "Instanzen der Zensur" bezeichnet worden (Dencker, Handwörterbuch der Rechtswissenschaft, Bd. 2, 1927, S. 547 [550 f.]). Es ist bezweifelt worden, daß diese Verwaltungspraxis mit dem durch Art. 118 WRV geschützten Recht der freien Meinungsäußerung vereinbar war. Häntzschel (HdbDStR II, 651 [668]) hat die zensierende Tätigkeit der Überwachungsausschüsse nur deshalb für vereinbar mit Art. 118 WRV gehalten, weil seiner Ansicht nach der Betrieb der Rundfunkanlagen kein hoheitlicher, sondern ein fiskalischer, auf Erwerb gerichteter Zweig der Post

BVerfGE 12, 205 (234):

verwaltung war. Er meint, die Rundfunkzensur wäre "unzweifelhaft verfassungswidrig", wenn der Rundfunkbetrieb als Ausfluß eines staatlichen Hoheitsrechts anzusehen wäre (a.a.O., S. 668 Anm. 38). Nun ist aber seinerzeit ebensowenig wie heute bezweifelt worden, daß die Rechtsbeziehungen zwischen Reichspost und Programmgesellschaften ab 1926 öffentlich- rechtlicher Art waren.

Vgl. die schriftliche Antwort des Reichsministers des Innern vom 2. Dezember 1926 auf eine Entschließung des Reichstags, RT III/1924 Drucks. Nr. 2776; Neugebauer, Archiv für Post und Telegraphie 53 (1925) S. 46 (47); derselbe, Fernmelderecht mit Rundfunkrecht, 3. Aufl. 1929, S. 699 f.; derselbe, Archiv für Funkrecht 3 (1930) S. 155 (166 und 203) sowie S. 627 (628); Bredow a.a.O., S. 20; Freund, Der deutsche Rundfunk, 1933, S. 54; Schuster, Archiv für das Post- und Fernmeldewesen 1 (1949) S. 309 (314); Lüders, Die Zuständigkeit zur Rundfunkgesetzgebung, 1953, S. 12 f.; Peters, Die Zuständigkeit des Bundes im Rundfunkwesen, 1954, S. 6 f.; Steinmetz, Bundespost und Rundfunk, 1959, S. 11 ff.

Dabei ist unerheblich, ob die Grundlage dieser öffentlich- rechtlichen Beziehungen in einer mit Auflagen (Bedingungen) verbundenen "Genehmigung" oder "Verleihung" (§ 1 der Funkverordnung von 1924, § 2 FAG) zum Mitbetrieb einer Funkanlage gesehen wurde, so der Reichsminister des Innern sowie Neugebauer, Bredow, Freund und Schuster a.a.O.; vgl. auch Art. 4 Abs. 3 der Bedingungen, oder ob lediglich die Benutzung der Funkanlagen regelnde öffentlich-rechtliche Beziehungen anderer Art angenommen wurden (so Dencker a.a.O. sowie Peters und Steinmetz a.a.O.).

Gleichgültig, ob die Verwaltungspraxis der Reichspost und des Reichsministers des Innern mit Art. 118 WRV vereinbar war oder nicht, jedenfalls kann bei zusammenfassender Würdigung der mit Hilfe der Bedingungen verwirklichten "Sicherung des behördlichen Einflusses auf die Darbietungen des Rundfunks" (Bredow a.a.O., S. 20) nicht festgestellt werden, daß diese Einflußnahme dem Ziel diente, das Grundrecht der freien Meinungsäußerung einschließlich des Zensurverbots im Bereich des Rundfunks zu sichern. Gleiches gilt für die Einwirkungsmöglichkeiten,

BVerfGE 12, 205 (235):

die sich das Reich über die Reichsrundfunkgesellschaft auf die einzelnen Programmgesellschaften verschaffte (vgl. Bredow a.a.O., S.41 f.). Dem steht nicht entgegen, daß eine parteipolitische Neutralisierung des Rundfunks in gewissem Umfang erreicht worden sein mag.

Die Bundesregierung beruft sich also zu Unrecht auf die Verwaltungspraxis der Zeit bis 1933, wenn sie meint, die Kompetenz zur Regelung des Fernmeldewesens eröffne dem Bund auch die Möglichkeit, die Leitgrundsätze des Art. 5 GG für den Rundfunk gesetzlich zu normieren.

Die Verfassungsmäßigkeit der Verwaltungspraxis der Reichspost und des Reichsministers des Innern hinsichtlich des Rundfunks war zudem auch in anderer Hinsicht umstritten. Die Neuordnung des Rundfunks in den Jahren 1925/1926 war ebenso wie die Reform vom Sommer 1932 das Ergebnis langwieriger Verhandlungen zwischen Reich und Ländern im Reichsrat und seinen Ausschüssen (vgl. Bausch a.a.O., S. 40 ff. und S. 91 ff.). In diesen Verhandlungen bestritten die Länder dem Reich die Kompetenz, das Rundfunkwesen zu ordnen; sie wandten sich insbesondere gegen die zwar nicht von der Reichspost, wohl aber vom Reichsminister des Innern ausgehenden Versuche, politischen Einfluß auf die Programmgestaltung zu gewinnen. Die Meinungsverschiedenheiten zwischen Reich und Ländern wurden jedoch nicht ausgetragen. Man einigte sich auf Kompromisse, die den Ländern einen nicht geringen Einfluß auf die Veranstaltung der Rundfunksendungen einräumten. Die Länder haben jedoch sowohl 1926 als auch 1932 die vom Reich in Anspruch genommenen umfassenden Kompetenzen bestritten und betont, daß sie auf Grund ihrer Polizei- und Kulturhoheit das Recht hätten, den Rundfunk von sich aus zu regeln (vgl. Bausch a.a.O., S. 55, 102 f. und 199 f.). Angesichts dieser grundsätzlichen Meinungsverschiedenheiten zwischen Reich und Ländern kann von einer "gewohnheitsrechtlichen Ergänzung der Verfassung" im Sinne einer Reichskompetenz (so Scheuner, Gutachten, S. 47) nicht die Rede sein.

Es kommt schließlich hinzu, daß der "behördliche Einfluß auf

BVerfGE 12, 205 (236):

die Darbietungen des Rundfunks" (Bredow a.a.O.) nicht vom Reichspostminister und der Reichspost, sondern vom Reichsminister des Innern und den Landesregierungen ausging. Schuster (a.a.O., S. 320) hat zu Recht mit allem Nachdruck darauf hingewiesen, daß vor und nach 1933 "die Reichspost nie etwas mit der Programmseite zu tun, sondern sich ... nur auf die technische Seite (des Rundfunks) beschränkt hatte". Dem entsprach es, daß das "Rundfunkrecht" nur insoweit dem Fernmelderecht zugerechnet wurde, als es die technische Seite des Rundfunks regelte (vgl. Krause, Die Zuständigkeit zur Ordnung des Rundfunkwesens in der Bundesrepublik Deutschland, 1960, S. 80 ff., insbesondere die dort zitierten Äußerungen des Ministerialrats im Reichspostministerium Dr. Neugebauer).

Insgesamt kann also nicht angenommen werden, daß die Verwaltungspraxis der Reichspost, des Reichsministers des Innern und der Landesregierungen bis 1933 einen den Rundfunk als Ganzes umfassenden Rechtsbegriff Fernmeldewesen geprägt hat, den der Grundgesetzgeber hätte übernehmen können.

c) Die Zeit von 1933 bis 1945 muß außer Betracht bleiben. Die Entwicklung des Rundfunks in den Jahren von 1945 bis 1949 konnte zur Festigung eines den Rundfunk als Ganzes umfassenden Begriff des Fernmeldewesens nichts beitragen.

d) Die Entstehungsgeschichte des Art. 73 Nr. 7 GG bestätigt, daß das Fernmeldewesen nicht den Rundfunk als Ganzes umfaßt. Aus den Verhandlungen des Parlamentarischen Rates kann eindeutig nur entnommen werden, daß einerseits entgegen dem Vorschlag des Verfassungskonvents auf Herrenchiemsee (Bericht, Darstellender Teil, S. 32) die technische Seite des Rundfunks zum Fernmeldewesen gerechnet wurde, und daß andererseits die "kulturelle Seite", also der Inhalt der Sendungen, Sache der Länder sein sollte. Die Frage, ob zum Fernmeldewesen auch die Organisation des Rundfunkwesens gehören sollte, blieb offen, ohne daß zwischen der Organisation der sendetechnischen Vorgänge und der Organisation der Veranstaltung von Rundfunksendungen unterschieden wurde. Eine auch nur annähernd eindeutige Ant

BVerfGE 12, 205 (237):

wort auf diese Frage kann den Materialien nicht entnommen werden.

Vgl. zur Entstehungsgeschichte JöR 1 (1951) S. 476 ff., sowie ParlRat, Ausschuß für Zuständigkeitsabgrenzung, Wortprotokoll über die 2. Sitzung am 22. September 1948, S. 4-8, 44-52; Wortprotokoll über die 8. Sitzung am 6. Oktober 1948, S. 30-33; Wortprotokoll über die 12. Sitzung am 14. Oktober 1948, S. 37- 40; Verhandlungen des Hauptausschusses, 29. Sitzung am 5. Januar 1949, S. 351 f.

Wenn der Parlamentarische Rat die "kulturelle Seite", also das Programm, nicht zum Fernmeldewesen gerechnet, sondern als Sache der Länder angesehen hat, so schließt das aus, daß er einen Begriff Fernmeldewesen in das Grundgesetz übernommen hat, der den Rundfunk als Ganzes umfaßt. Die nach Art. 5 GG gebotenen und zulässigen gesetzlichen Regelungen betreffen hauptsächlich den Inhalt der Sendungen, also - im Sprachgebrauch des Parlamentarischen Rates - die "kulturelle Seite" des Rundfunks. Nach seinem eindeutigen Willen waren solche Regelungen nicht dem Fernmeldewesen zuzurechnen.

6. Die Kompetenz zur Regelung des Fernmeldewesens nach Art. 73 Nr. 7 GG ist also auf sendetechnische Angelegenheiten beschränkt.

a) Weitergehende Gesetzgebungsbefugnisse stehen dem Bund für den Rundfunk auch kraft Sachzusammenhangs (vgl. BVerfGE 3, 407 [421]; 8, 143 [149]) nicht zu. Weder von der Studiotechnik noch von den mit der Veranstaltung von Rundfunksendungen zusammenhängenden Fragen gilt, daß ihre Regelung - soweit sie möglich und geboten ist - unerläßliche Voraussetzung für die Regelung der sendetechnischen Angelegenheiten des Rundfunks ist (vgl. BVerfGE 3, 407 [421]). Sendetechnik und Veranstaltung von Rundfunksendungen sind Sachbereiche, die sich trennen und gesondert regeln lassen. Insofern ist "der Rundfunk" kein Ganzes, das sinnvoll nur einheitlich von Bundes wegen geregelt werden könnte.

b) Soweit der Bund nach Art. 73 Nr. 7 GG Angelegenheiten des Rundfunks regeln kann, kann er auch deren "Organisation"

BVerfGE 12, 205 (238):

gesetzlich normieren. Der Bund hat also die Befugnis, Regelungen über die Organisation (den Träger) rundfunksendetechnischer Anlagen zu erlassen. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Gesetzgebungskompetenz des Bundes hierfür unmittelbar aus Art. 73 Nr. 7 GG oder aus dieser Vorschrift kraft Sachzusammenhangs oder - soweit die Verwaltung in Frage steht - aus den Art. 83 ff. GG herzuleiten ist. Der Bund könnte also z.B. durch Gesetz rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts errichten, denen Bau und sendetechnischer Betrieb bundeseigener Anlagen für den Rundfunk übertragen werden könnte (Art. 87 Abs. 3 GG).

Der Bund kann jedoch organisatorische Vorschriften nur für solche Institutionen erlassen, die sich auf Errichtung und technischen Betrieb von Sendeanlagen beschränken (siehe aber unten III 2 und E I 5). Organisatorische Regelungen für die Veranstalter und für die Veranstaltung von Rundfunksendungen sind Sache des Landesgesetzgebers. Solche Regelungen haben - schon wegen Art. 5 GG - weit größere Bedeutung als Bestimmungen über die Organisation von Errichtung und technischem Betrieb von Sendeanlagen. Soweit Vorschriften organisatorischer Art für Institutionen, die Veranstaltung von Rundfunksendungen und Betrieb von Sendeanlagen in sich vereinigen, erlassen werden müssen, steht also die Kompetenz für die sendetechnischen Angelegenheiten dem Landesgesetzgeber kraft Sachzusammenhangs zu.

c) Befugnisse zur Regelung des Rundfunks über den Bereich sendetechnischer Angelegenheiten hinaus stehen dem Bund nach Art. 73 Nr. 7 GG auch nicht deshalb zu, weil "Verleihungen" nach § 2 FAG zur Errichtung und zum Betrieb von Funkanlagen und Verträge über die Benutzung solcher Anlagen zur Wahrung von Art. 5 i.V. m. Art. 1 Abs. 3 GG mit Auflagen (Bedingungen) hinsichtlich der Organisation der Veranstaltung von Rundfunksendungen und des Inhalts der Sendungen verbunden werden

BVerfGE 12, 205 (239):

müßten (vgl. die Begründung zum Regierungsentwurf eines Gesetzes über den Rundfunk BT III/1957 Drucks. 1434). Beschränkt sich die Kompetenz für das Fernmeldewesen mit Beziehung auf den Rundfunk auf sendetechnische Angelegenheiten, so ist die Bundespost bei solchen Verleihungen und Verträgen gehalten, ausschließlich sendetechnische Gesichtspunkte zu berücksichtigen (siehe unten E I 4). "Auflagen", die diesen Bereich verlassen, wären unzulässig.

7. a) Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Fernmeldewesen läßt auch Regelungen zu, die dem Bund das ausschließliche Recht vorbehalten, Funkanlagen für Zwecke des Rundfunks zu errichten und zu betreiben. Das im Gesetz über Fernmeldeanlagen von 1928 vorgesehene Funkregal des Reiches geht auf das Telegraphenregal und letztlich auf das Postregal zurück.

Vgl. § 1 des Gesetzes über das Telegraphenwesen des Deutschen Reichs vom 6. April 1892 (RGBl. S. 467) und das Änderungsgesetz hierzu vom 7. März 1908 (RGBl. S. 79) sowie die Funkverordnung von 1924; vgl. weiterhin Krüger a.a.O., S. 5 ff.

Das Grundgesetz hat an der überkommenen Kompetenz des Reiches insofern nichts geändert. § 1 FAG ist also, soweit seine Regelungen hier in Frage stehen, Bundesrecht geworden.

Art. 5 GG steht dem nicht entgegen. Denn Art. 5 GG fordert - anders als die Antragsteller meinen - nicht, daß die Veranstalter von Rundfunksendungen auch über die sendetechnischen Anlagen verfügen und die Möglichkeit haben müssen, diese Anlagen selbst zu betreiben (siehe unten E III).

b) Der Bund muß jedoch den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens beachten (vgl. BVerfGE 4, 115 (140); 6, 309 (361 f.); 8, 122 (138 ff.) und unten E II). Dieser Grundsatz wäre verletzt, wenn der Bund heute von der Befugnis zur Regelung des Fernmeldewesens unter Berufung auf sein Funkregal in einer Weise Gebrauch machen würde, die darauf hinausliefe, den be

BVerfGE 12, 205 (240):

stehenden öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten das Verfügungsrecht über die in ihrem Eigentum stehenden und von ihnen betriebenen Sendeanlagen zu entziehen. Gleiches würde gelten, wenn der Bund durch gesetzliche Regelung diesen Anstalten die von ihnen benutzten Wellenbereiche nehmen und sie bei der Verteilung der jetzt oder künftig zur Verfügung stehenden Frequenzen nicht gebührend nach Maßgabe der landesgesetzlichen Regelungen über die Veranstalter von Rundfunksendungen berücksichtigen würde.

8. Nach Art. 73 Nr. 7 GG steht also dem Bund die Befugnis zu, Errichtung und Betrieb von Rundfunksendeanlagen zu regeln. § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags fällt in den Bereich dieser ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes, soweit er dem Norddeutschen Rundfunk das ausschließliche Recht vorbehält, solche Sendeanlagen zu errichten und zu betreiben. Insoweit ist § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags mit Art. 73 Nr. 7 GG i.V. m. Art. 71 GG unvereinbar und daher nichtig. Soweit § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags dem Norddeutschen Rundfunk das ausschließliche Recht zur Veranstaltung von Rundfunksendungen vorbehält, ist er mit Art. 73 Nr. 7 GG vereinbar.

§ 3 Abs. 1 des Staatsvertrags regelt nur Errichtung und Betrieb von Sendeanlagen sowie die Veranstaltung von Sendungen, nicht aber ihren Empfang. Es kann deshalb offen bleiben, ob und inwieweit der Bund Regelungen über Rundfunkempfangsanlagen und über Gebühren für den Betrieb solcher Anlagen erlassen kann, und wie diese Gebühren rechtlich zu qualifizieren sind.

III.

Die Einräumung des ausschließlichen Rechts zur Veranstaltung von Rundfunksendungen an den Norddeutschen Rundfunk steht nicht in Widerspruch zu Gesetzgebungsbefugnissen des Bundes für den Rundfunk, die sich aus anderen grundgesetzlichen Vorschriften als Art. 73 Nr. 7 GG ergeben mögen.

1. Als Vorschriften dieser Art kommen z.B. in Betracht Art. 21 Abs. 3 GG (Parteienrecht), Art. 73 Nr. 1 GG (Verteidigung und

BVerfGE 12, 205 (241):

Schutz der Zivilbevölkerung), Art. 73 Nr. 9 GG (Urheberrecht), Art. 73 Nr. 10 GG (u. a. internationale Verbrechensbekämpfung) sowie Art. 74 Nr. 21 (u. a. Hochsee-, Küsten- und Binnenschiffahrt, Wasserstraßen, Wetterdienst) und Art. 74 Nr. 22 GG (Straßenverkehr). Diese Kompetenzen des Bundes erlauben jedoch lediglich, Teilaspekte des Programms (insbesondere die Zuteilung von Sendezeiten an politische Parteien und die Durchgabe bestimmter Meldungen) oder einzelne Rechtsfragen des Rundfunks (etwa urheberrechtlicher Art) zu regeln. Weitere Kompetenzen des Bundes mögen sich kraft Sachzusammenhangs aus seinen Zuständigkeiten z.B. für Verteidigung, Zollwesen und Angelegenheiten des Bundeskriminalamtes herleiten lassen. Alle diese Bundeskompetenzen ergeben jedoch - auch zusammengefaßt - noch keine Gesetzgebungsbefugnis zur Regelung der Veranstaltung von Rundfunksendungen. Sie lassen also das landesgesetzlich vorgesehene Monopol des Norddeutschen Rundfunks unberührt, unbeschadet seiner Verpflichtung, bundesgesetzliche Einzelregelungen zu beachten. Dabei kann außer acht gelassen werden, inwieweit es sich bei diesen Gesetzgebungsbefugnissen des Bundes um ausschließliche Kompetenzen handelt, und inwieweit der Bund im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung von seinen Kompetenzen Gebrauch gemacht hat.

2. Es kann offen bleiben, ob die Zuständigkeiten des Bundes für auswärtige Angelegenheiten und für gesamtdeutsche Fragen ebenfalls nur erlauben, Teilaspekte des Programms und Einzelfragen des Rundfunks zu regeln, oder ob diese Zuständigkeiten weiter reichen und dem Bund gestatten, umfassendere Regelungen für solche Rundfunksendungen zu erlassen, die für das Ausland oder für die Deutschen bestimmt sind, die außerhalb der Bundesrepublik Deutschland in deutschen Gebieten wohnen. Es kann ferner offen bleiben, ob der Bund wegen seiner Zuständigkeiten für auswärtige Angelegenheiten und gesamtdeutsche Fragen durch Gesetz eine Bundesoberbehörde oder Anstalt des öffentlichen Rechts zur Veranstaltung von Rundfunksendungen errichten und für diese Behörde oder Anstalt auch die Leitgrundsätze

BVerfGE 12, 205 (242):

gesetzlich normieren kann, die sich aus Art. 5 GG für die Veranstaltung und die Veranstalter von Rundfunksendungen ergeben. Denn solche umfassenderen Kompetenzen des Bundes, über die im vorliegenden Verfahren nicht zu entscheiden ist, würden sich nur auf die Veranstaltung und die Veranstalter solcher Sendungen beziehen, die ausschließlich oder doch ganz überwiegend für das Ausland oder für die Deutschen außerhalb der Bundesrepublik Deutschland bestimmt sind.

Dem Norddeutschen Rundfunk ist durch § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags das ausschließliche Recht vorbehalten, "für die Allgemeinheit" Rundfunksendungen zu veranstalten. Damit ist - wenn nicht ausschließlich, so doch in erster Linie - "die Allgemeinheit" der Bundesrepublik Deutschland gemeint. Das dem Norddeutschen Rundfunk eingeräumte Monopol kann also nicht in Widerspruch zu Kompetenzen stehen, die dem Bund zur Regelung von Rundfunksendungen zustehen mögen, die speziell für das Ausland oder die Deutschen außerhalb der Bundesrepublik Deutschland bestimmt sind.

3. Aus Art. 5 GG kann der Bund keine Zuständigkeiten herleiten. Art. 5 GG ist keine Kompetenznorm, sondern bindet denjenigen, der die Veranstaltung von Rundfunksendungen zu regeln hat.

IV.

Der Bund hat - anders als die Bundesregierung meint - keine Befugnis aus der Natur der Sache, durch Gesetz die Veranstaltung von Rundfunksendungen zu regeln, die der überregionalen Aufgabe nationaler Repräsentation nach innen, d. h. der Selbstdarstellung der Nation vor der Bevölkerung der Bundesrepublik Deutschland, zu dienen bestimmt sind. Ebensowenig stehen dem Bund entsprechende Verwaltungskompetenzen zu. Er kann auch nicht nach Art. 87 Abs. 3 GG für diesen Zweck durch Gesetz eine Bundesoberbehörde oder Anstalt des öffentlichen Rechts errichten (siehe unten E I 6) Es bedarf deshalb keiner Prüfung, ob es

BVerfGE 12, 205 (243):

sich um eine ausschließliche Gesetzgebungsbefugnis des Bundes handeln würde, und ob das in § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags vorgesehene Monopol des Norddeutschen Rundfunks zur Veranstaltung von Rundfunksendungen mir einer solchen Bundeskompetenz vereinbar wäre.

Das ausschließliche Recht des Norddeutschen Rundfunks zur Veranstaltung von Rundfunksendungen widerspricht auch nicht dem Art. 5 GG (siehe unten E III).

VI.

Das hamburgische Gesetz, betreffend den Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk, ist also, soweit es sich auf § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags bezieht, mit dem Grundgesetz nur insoweit unvereinbar und daher nichtig, als es dem Norddeutschen Rundfunk das ausschließliche Recht vorbehält, sendetechnische Anlagen des Hörrundfunks und des Fernsehfunks zu errichten und zu betreiben.

Im übrigen ist das Gesetz, soweit es sich auf § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags bezieht, mit dem Grundgesetz vereinbar.

E. - I.

Der Bund hat durch Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH gegen Art. 30 i.V.m. Art. 83 ff. GG verstoßen. Die Veranstaltung von Rundfunksendungen ist nach der deutschen Rechtsentwicklung eine öffentliche Aufgabe. Wenn sich der Staat mit dieser Aufgabe in irgendeiner Form befaßt, wird sie zu einer "staatlichen Aufgabe", deren Erfüllung nach Art. 30 GG Sache der Länder ist, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung getroffen oder zugelassen hat. Für die Veranstaltung von Rundfunksendungen hat das Grundgesetz keine andere Regelung zugunsten des Bundes getroffen oder zugelassen (siehe aber unten 5).

BVerfGE 12, 205 (244):

1. a) Es kann dahingestellt bleiben, ob die für die bundesstaatliche Struktur unserer Verfassungsordnung grundlegende Vorschrift des Art. 30 GG jede staatliche Tätigkeit schlechthin erfaßt. Jedenfalls fällt unter diese Kompetenznorm diejenige Betätigung des Staates, die der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dient, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob Mittel des öffentlichen oder des privaten Rechts verwendet werden. Eine andere Auslegung würde, zumal angesichts des zunehmenden Umfangs der nichteingreifenden Verwaltung, dem Sinn des Art. 30 GG nicht gerecht werden. Sie würde auch der Entstehungsgeschichte der Vorschrift widersprechen.

Vgl. JöR 1 (1951) S.295 ff., sowie die Äußerungen des Abgeordneten Dr. Laforet, Parl. Rat, Ausschuß für Zuständigkeitsabgrenzung, Wortprotokoll über die 5. Sitzung am 29. September 1948, S. 124, 127 f., 135 und die Ausführungen des Abgeordneten Dr. Hoch, ebenda, S. 129, 138 und 145; vgl. auch Parl. Rat, Verhandlungen des Hauptausschusses, 48. Sitzung am 9. Februar 1949, S. 626.

b) Die Veranstaltung von Rundfunksendungen gehört in Deutschland seit 1926 herkömmlich zu den Aufgaben der öffentlichen Verwaltung. Entscheidend für die Einbeziehung des Rundfunks in den Bereich der öffentlichen Verwaltung war die Tatsache, daß "der Rundfunk ein Publikationsmittel und Nachrichtenträger ersten Ranges war und ist" und "im politischen Raum wirkt" (vgl. Hans Schneider, Gutachten, S. 8). Daß ein Teil der Darbietungen des Rundfunks als "freie persönliche Betätigung" gekennzeichnet werden mag, die "keinen inneren Zusammenhang mit öffentlichen Aufgaben" aufweist (vgl. Scheuner, Gutachten, S. 21) hat seit jeher für die rechtlichen Beziehungen zwischen Staat und Rundfunk nur eine untergeordnete Rolle gespielt. Die Nachrichtengebung im weitesten Sinne (vgl. Hans Schneider a.a.O.) war seit Entstehung des Rundfunks Anlaß und Rechtfertigungsgrund dafür, die Veranstaltung von Rundfunksendungen in den Kreis der öffentlichen Aufgaben einzubeziehen.

Dem steht nicht entgegen, daß unter der Weimarer Verfassung die Sendungen von Gesellschaften des privaten Rechts veranstal

BVerfGE 12, 205 (245):

tet wurden. Maßgebend hierfür war nicht die Ansicht, die Veranstaltung der Sendungen sei eine Angelegenheit privatwirtschaftlicher Betätigung, sondern u. a. die Tatsache, daß der Reichspost infolge der Inflation die Mittel fehlten, um diese Aufgabe selbst in Angriff zu nehmen (vgl. Bredow a.a.O., S. 12 und 19; Bausch a.a.O., S. 19). Die Reichspost hat sich aber bemüht, ohne eigene finanzielle Aufwendungen die Stimmenmehrheit in den Organen der Rundfunkgesellschaften zu erlangen. Im Jahre 1926 gelang es ihr, dieses Ziel zu erreichen (vgl. oben A I 2 b sowie Bredow a.a.O., S. 29 f.; Pohle a.a.O., S. 39 f. und 48 f.; Bausch a.a.O., S. 31 ff. und 58). Durch die Reform im Jahre 1932 wurde das private Kapital völlig ausgeschaltet; alle Anteile an der Reichsrundfunkgesellschaft und den regionalen Programmgesellschaften, die noch in privater Hand waren, wurden auf Reich und Länder übertragen (vgl. oben A I 3 sowie Pohle a.a.O., S. 124 ff.; Bausch a.a.O., S. 90 ff.).

In diesem Zusammenhang ist es unerheblich, ob die vom Reich in Anspruch genommenen Zuständigkeiten mit der Kompetenzverteilung zwischen Reich und Ländern und ob der von Reich und Ländern ausgeübte Einfluß auf den Rundfunk (siehe oben D II 5) mit dem Recht der freien Meinungsäußerung und dem Zensurverbot (Art. 118 WRV) vereinbar waren. Hier kommt es nur darauf an, daß diese Einflußnahme nur als Auswirkung der Ansicht verstanden werden kann, die Veranstaltung von Rundfunksendungen gehöre nicht nur in den Bereich des Öffentlichen, sondern in den der öffentlichen Aufgaben.

Die Zeit von 1933 bis 1945 muß auch hier außer Betracht bleiben. Nach 1945 trat die Auffassung vom Rundfunk als einer öffentlichen Aufgabe noch stärker in Erscheinung, indem als Veranstalter der Rundfunksendungen Anstalten des öffentlichen Rechts gegründet wurden. Auch das Bundesgesetz vom 29. November 1960 errichtet zwei öffentlich-rechtliche Anstalten, und der Entwurf dieses Gesetzes sah für das zweite Fernsehprogramm

BVerfGE 12, 205 (246):

eine solche Anstalt vor. Die von Rundfunkanstalten öffentlichen Rechts erfüllten Aufgaben gehören zum Bereich der öffentlichen Verwaltung (BVerfGE 7, 99 [104]).

c) Zusammenfassend ist festzustellen, daß der Rundfunk in Deutschland zu einer öffentlichen Einrichtung geworden ist und in öffentlicher Verantwortung steht. Wenn sich der Staat mit dem Rundfunk in irgendeiner Form befaßt, so nimmt er damit eine Aufgabe der öffentlichen Verwaltung wahr.

Im Ergebnis ebenso OVG Hamburg, Urteil vom 10. Juli 1956 III 11/56 - DVBl. 1957, 67 (68); Ipsen, Die Rundfunkgebühr, 2. Aufl. 1958, S. 40 f.; Krause a.a.O., S. 106 ff.; Krüger a.a.O., S. 16 und 78; Maunz BayVwBl. 1957, 4 (5); Quaritsch, JIR 8 (1957/1958) S. 339 (341 f.); Weber, in: Der Rundfunk im politischen und geistigen Raum des Volkes, S. 67, Ridder, Kirche, Staat, Rundfunk, 1958, S. 42 f.; anderer Ansicht OLG München, Urteil vom 24. Oktober 1957 - 6 U 1010/57 - NJW 1958, 1298 (1299 f.); Apelt, Festschrift für Nawiasky, 1956, S. 375 (381); Peters a.a.O., S. 33.

Entgegen der Ansicht der Bundesregierung wird also die Veranstaltung von Rundfunksendungen als Aufgabe der öffentlichen Verwaltung von der Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern (Art. 30 GG) erfaßt, und zwar auch dann, wenn sich der Staat, wie er es hier getan hat, privatrechtlicher Formen bedient.

2. Die Bundesregierung meint, die Erfüllung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung mit privatrechtlichen Mitteln werde nur dann von Art. 30 GG erfaßt, wenn es um die Ausführung von Gesetzen gehe. Da die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH nicht Gesetzesausführung sei, greife Art. 30 GG nicht ein.

Art. 30 GG gilt aber sowohl für die gesetzesakzessorische wie für die "gesetzesfreie" Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Das ergibt sich zwingend aus dem Verhältnis von Art. 30 GG zum VIII. Abschnitt des Grundgesetzes (Art. 83 bis 91 GG) und daraus, daß dieser Abschnitt von der Bundesverwaltung auch insofern handelt, als sie gesetzesfreie Verwaltung ist.

Die Art. 83 bis 86 GG handeln wegen der dem deutschen Bundesstaatsrecht eigentümlichen Trennung der Kompetenz zum Er

BVerfGE 12, 205 (247):

laß und zur Ausführung der Bundesgesetze von der Ausführung der Bundesgesetze. Die Gegenüberstellung von "Ausführung der Bundesgesetze" und "die Bundesverwaltung" in der Überschrift des VIII. Abschnitts wäre jedoch unverständlich, wenn auch die folgenden Artikel lediglich die gesetzesakzessorische Verwaltung erfassen würden. Die in den Art. 87 bis 90 GG und besonders in Art. 87 Abs. 1 GG angeführten Sachbereiche bundeseigener Verwaltung werden zu einem nicht unerheblichen Teil "gesetzesfrei" verwaltet. Das gilt für den Auswärtigen Dienst, die Bundesbahn und die Bundespost nicht weniger als für die Verwaltung der Bundesautobahnen, der Bundesstraßen und der Bundeswasserstraßen. Die Art. 87 Abs. 1, 89 und 90 GG beschränken sich nicht darauf, dem Bund außer der Kompetenz zur Gesetzesausführung die Befugnis zuzusprechen, einen bundeseigenen Verwaltungsunterbau zu unterhalten (vgl. insbesondere Art. 89 Abs. 2 Satz 2 und Art. 87 b Abs. 1 Satz 2 GG, in denen Aufgaben der Bundesverwaltung näher umschrieben werden). Die Art. 83 ff. GG regeln also auch die nicht- gesetzesausführende Bundesverwaltung.

Ebenso Laforet, DÖV 1949, 221 ff.; Nawiasky, Die Grundgedanken des Grundgesetzes, 1950, S. 122; Peters, Festgabe für Erich Kaufmann, 1950, s. 281 (290); Hans Schneider, Gutachten, S. 18 f. und S. 36; anderer Ansicht Köttgen, JöR 3 (1954), S. 67 (73, 78 und 80).

Handelt aber der VIII. Abschnitt des Grundgesetzes auch von der gesetzesfreien Bundesverwaltung, so folgt daraus - was die Bundesregierung nicht verkennt -, daß der Grundsatz des Art. 30 GG auch für diese Verwaltung gilt. Die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH ist also nach Art. 30 GG zu beurteilen, obwohl sie nicht in Ausführung eines Gesetzes vorgenommen wurde.

3. Die Bundesregierung meint, das Prinzip des Art. 30 GG - die grundsätzliche Zuständigkeit der Länder - werde im VIII. Abschnitt des Grundgesetzes nur in Art. 83 GG und dort nur für die gesetzesausführende Verwaltung wiederholt; das rechtfertige den Schluß, der Vorrang der Länder (Art. 30 GG) gelte nicht für die gesetzesfreie Verwaltung. Für diese Verwaltung habe der

BVerfGE 12, 205 (248):

VIII. Abschnitt des Grundgesetzes generell eine "andere Regelung" im Sinne von Art. 30 GG getroffen.

Man kann aber für das Verhältnis des VIII. Abschnitts des Grundgesetzes zu Art. 30 GG nicht allein von Art. 83 GG ausgehen. Dieser Abschnitt regelt nicht nur die gesetzesakzessorische, sondern, wie dargelegt, auch die gesetzesfreie Bundesverwaltung. Auch für sie trifft er im einzelnen "andere Regelungen", von denen in Art. 30 GG die Rede ist. Der VIII. Abschnitt trifft also nicht generell für die gesetzesfreie Verwaltung eine "andere Regelung" dahin, daß sie von dem in Art. 30 GG statuierten Vorrang der Länder ausgenommen ist.

4. a) Die Worte "Post- und Fernmeldewesen" in Art. 73 Nr. 7 GG und "Bundespost" in Art. 87 Abs. 1 GG bezeichnen dieselben Sachbereiche (siehe oben D II 3 c). Nach Art. 73 Nr. 7 GG kann der Bund Errichtung und technischen Betrieb von Rundfunksendeanlagen regeln (siehe oben D II 2, 3, 4, 6, 7 und 8). Dementsprechend kann die Bundespost nach Art. 87 Abs. 1 GG solche Anlagen auch selbst errichten und betreiben. Der Bund hat also durch den Bau posteigener Sender, die zur Ausstrahlung eines zweiten Fernsehprogramms dienen sollen (siehe oben A III 1), nicht gegen Art. 30 i.V. m. Art. 83 ff. GG verstoßen.

b) Die Veranstaltung von Rundfunksendungen gehört dagegen nicht zum "Post- und Fernmeldewesen" im Sinne von Art. 73 Nr. 7 GG (siehe oben D II). Für sie hat das Grundgesetz durch Art. 87 Abs. 1 GG, nach dem die "Bundespost" in bundeseigener Verwaltung geführt wird, keine "andere Regelung" im Sinne von Art. 30 GG getroffen. Die Gründung der Deutschland-Fernsehen- GmbH ist deshalb weder unmittelbar noch kraß Sachzusammenhangs (vgl. oben D II 6) durch Art. 87 Abs. 1 GG gedeckt.

c) Die Kompetenz zur Regelung des Post- und Fernmeldewesens umfaßt nicht die Befugnis, die Leitgrundsätze gesetzlich zu normieren, die durch Art. 5 GG in materiell-rechtlicher und

BVerfGE 12, 205 (249):

organisatorischer Hinsicht für die Veranstaltung und die Veranstalter von Rundfunksendungen gefordert oder zugelassen werden (siehe oben D II, insbesondere 3, 5 und 6, sowie D III). Daraus folgt, daß der Bund Verleihungen nach § 2 FAG und Verträge über die Benutzung von bundes(post-)eigenen Rundfunkanlagen nicht von "Auflagen" abhängig machen darf. die über den Bereich sendetechnischer Angelegenheiten hinausgehen.

Weiterreichende Verwaltungskompetenzen stehen dem Bund entgegen der Auffassung der Bundesregierung auch wegen Art. 1 Abs. 3 GG nicht zu. Diese Vorschrift ist ebensowenig wie Art. 5 GG eine Kompetenznorm. Zur Wahrung der Grundrechte sind Bund und Länder nach Maßgabe ihrer durch das Grundgesetz abgegrenzten Zuständigkeiten berufen. Zur Gewährleistung der "Rundfunkfreiheit" sind die Länder zuständig. Der Bund ist insofern auf die Einwirkungsmöglichkeiten beschränkt, die das Grundgesetz ihm für den Fall zuerkennt, daß ein Land das Grundgesetz außer acht läßt.

d) Die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz für die Veranstaltung von Rundfunksendungen steht also den Ländern zu. Die zur Ausstrahlung der Programme notwendigen sendetechnischen Anlagen unterliegen der Gesetzgebungskompetenz des Bundes (siehe aber oben D II 6 und 7). Der Bund verfügt nach Art. 87 Abs. 1 GG auch über entsprechende Verwaltungsbefugnisse und ist insbesondere für die Zuteilung der Wellenbereiche an die Sender zuständig; er darf diese Zuteilung und den Abschluß von Verträgen über die Benutzung von bundeseigenen Sendeanlagen aber nur unter sendetechnischen Gesichtspunkten vornehmen. Für die danach notwendige Zusammenarbeit von Bund und Ländern muß für beide Seiten der Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens maßgebend sein. Das gilt auch für den Bereich der sogenannten "Leitungstechnik".

Mit dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens (vgl. unten II) wäre es nicht vereinbar, wenn der Bund den bestehenden

BVerfGE 12, 205 (250):

Rundfunkanstalten die von ihnen benutzten Wellenbereiche entziehen und sie bei der Verteilung der jetzt oder künftig zur Verfügung stehenden Frequenzen nicht gebührend nach Maßgabe der landesgesetzlichen Regelungen über die Veranstalter von Rundfunksendungen berücksichtigen würde. Gleiches würde gelten, wenn der Bund von seinen Verwaltungsbefugnissen unter Berufung auf das Funkregal in einer Weise Gebrauch machen würde, die darauf hinausliefe, diesen Anstalten das Verfügungsrecht über die in ihrem Eigentum stehenden und von ihnen betriebenen Sendeanlagen zu entziehen.

5. Die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH ist nicht deshalb mit Art. 30 und Art. 83 ff. GG vereinbar, weil das Grundgesetz in Art. 87 Abs. 1 GG Verwaltungskompetenzen des Bundes für auswärtige Angelegenheiten und gesamtdeutsche Fragen vorgesehen oder zugelassen hat.

Es kann offenbleiben, in welchem Umfang dem Bund unter diesem Gesichtspunkt Verwaltungskompetenzen für die Veranstaltung von Rundfunksendungen zustehen. Sie würden nicht weiter reichen als die Gesetzgebungsbefugnisse (siehe oben D III 2). Sie könnten also allenfalls die Schaffung von Institutionen zur Veranstaltung von Rundfunksendungen rechtfertigen, die ausschließlich oder doch ganz überwiegend für das Ausland oder die Deutschen bestimmt sind, die außerhalb der Bundesrepublik Deutschland in deutschen Gebieten wohnen. Daß die Deutschland- Fernsehen-GmbH nicht ausschließlich oder ganz überwiegend solchen Zwecken dienen soll, bedarf keiner Begründung.

6. a) Die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH kann schließlich unter dem Gesichtspunkt von Art. 30 und Art. 83 ff. GG auch nicht damit gerechtfertigt werden, daß die Veranstaltung von Rundfunksendungen eine "überregionale" Aufgabe sei, oder daß das Grundgesetz die Veranstaltung solcher Sendungen durch den Bund zugelassen habe, die der nationalen Repräsentation nach innen dienen sollen. Der Bund hat hierfür keine Verwaltungs- und Gesetzgebungskompetenz aus der Natur der Sache.

BVerfGE 12, 205 (251):

b) Eine Kompetenz aus der Natur der Sache ist begründet nach dem "ungeschriebenen, im Wesen der Dinge begründeten, mithin einer ausdrücklichen Anerkennung durch die Reichsverfassung nicht bedürftigen Rechtssatz, wonach gewisse Sachgebiete, weil sie ihrer Natur nach eigenste, der partikularen Gesetzgebungszuständigkeit a priori entrückte Angelegenheiten des Reichs darstellen, vom Reiche und nur von ihm geregelt werden können" (Anschütz, HdbDStR I, 367; siehe BVerfGE 11, 89 [98 f.] und 11, 6 [17]). Diese Voraussetzungen für die Anerkennung einer natürlichen Bundeskompetenz gelten auch heute noch. Schlußfolgerungen aus der Natur der Sache müssen begriffsnotwendig sein und eine bestimmte Lösung unter Ausschluß anderer Möglichkeiten sachgerechter Lösung zwingend fordern (BVerfGE 11, 89 [99]).

Das ist hier nicht der Fall.

c) Funkwellen halten sich nicht an Ländergrenzen. Insofern zeitigt die Veranstaltung und Ausstrahlung von Rundfunkprogrammen Wirkungen, die man als "überregional" bezeichnen mag. Diese physikalische "Überregionalität" ist aber nicht geeignet, eine natürliche Bundeszuständigkeit zu begründen.

Die Veranstaltung von Rundfunk- und insbesondere von Fernsehsendungen fordert beträchtliche finanzielle Aufwendungen. Deshalb ist das z. Zt. veranstaltete erste Fernsehprogramm zum überwiegenden Teil ein Gemeinschaftsprogramm, zu dem alle Rundfunkanstalten beitragen. Die hohen Kosten der Herstellung eines vollen Fernsehprogramms würden die finanziellen Möglichkeiten einzelner Anstalten übersteigen. Man mag insofern von einer finanziell bedingten "Überregionalität" der Veranstaltung von Fernsehsendungen sprechen. Die Überforderung regionaler Finanzkraft kann aber nicht die Annahme rechtfertigen, nach der Natur der Sache sei der Bund zuständig (vgl. Köttgen, Die Kulturpflege und der Bund, in: Staats- und Verwaltungswissenschaftliche Beiträge, 1957, S. 183 [191]).

Eine natürliche Bundeszuständigkeit kann auch nicht aus der Tatsache hergeleitet werden, daß eine Aufgabe (z.B. die Veran

BVerfGE 12, 205 (252):

staltung eines Fernsehprogramms) nicht von jedem Land (der einzelnen Rundfunkanstalt) gesondert, sondern von den Ländern (den Rundfunkanstalten) gemeinsam oder nach näherer Vereinbarung wahrgenommen wird. Die Tatsache der gemeinsamen oder koordinierten Erfüllung einer Aufgabe durch die Länder (die Rundfunkanstalten) ist, gleichgültig welcher Art die Motive für die Zusammenarbeit sein mögen, für sich genommen kein Grund, der eine natürliche Bundeszuständigkeit rechtfertigen könnte. Es ist ein für den Bundesstaat entscheidender Unterschied, ob sich die Länder einigen, oder ob der Bund eine Angelegenheit auch gegen den Willen der Länder oder einzelner Länder gesetzgeberisch regeln und verwalten kann.

d) Aus der Notwendigkeit nationaler Repräsentation nach innen, d. h. der Selbstdarstellung der Nation vor der Bevölkerung der Bundesrepublik Deutschland, kann eine natürliche Bundeskompetenz zur Veranstaltung von Rundfunksendungen ebensowenig abgeleitet werden wie aus dem Gebot, die "kontinuitätsbewahrende Tradition" zu pflegen. Sicherlich ist es notwendig, diese Dinge von Staats wegen zu fördern. Es ist aber unverkennbar, daß mit ihnen Aufgaben bezeichnet sind, die sich einer näheren Bestimmung entziehen. Es gibt viele Institutionen und Veranstaltungen kultureller Art, die der nationalen Repräsentation nach innen zu dienen bestimmt sind. Letztlich kann das gesamte Erziehungs- und Bildungswesen als Pflege "kontinuitätsbewahrender Tradition" verstanden werden.

Für die Förderung dieser Aufgaben durch Rundfunksendungen gilt die Abgrenzung der Zuständigkeiten von Bund und Ländern durch das Grundgesetz. Der Bund wäre aus der Natur der Sache zur Veranstaltung solcher Sendungen nur dann zuständig, wenn es sich dabei um eigene, der Zuständigkeit der Länder von vornherein entrückte Angelegenheiten des Bundes handeln würde, die nur von ihm wahrgenommen werden könnten. Daran fehlt es. Aus der Natur der Aufgabe "nationale Repräsentation nach innen" und "Pflege kontinuitätsbewahrender Tradition" folgt nicht begriffsnotwendig, daß ihre Förderung durch Rundfunk

BVerfGE 12, 205 (253):

sendungen des Bundes zwingend geboten ist (vgl. BVerfGE 11, 89 [98 f.]). Das gilt umso mehr, als der Einflußnahme des Bundes auf den Inhalt der Sendungen, ohne den ihr "nationalrepräsentativer" und die Tradition fördernder Charakter schwerlich erreicht werden könnte, durch Art. 5 GG enge Grenzen gezogen wären.

e) Art. 135 Abs. 4 GG, der bei "überwiegendem Interesse des Bundes" erlaubt, von dem in Art. 135 Abs. 1 bis 3 GG geregelten Vermögensübergang abzuweichen (vgl. BVerfGE 10, 20 [36 ff.]), kann zur Stützung der Ansicht der Bundesregierung nicht herangezogen werden. Art. 135 Abs. 4 GG enthält eine "Sonderkompetenz", von der der Bund bei Errichtung einer bundesunmittelbaren Verwaltung Gebrauch machen kann, ohne an die Voraussetzungen des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG (Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes) gebunden zu sein (BVerfGE 10, 20 [45]). Die Vorschrift sollte dem Bund die Möglichkeit geben, "den organischen Zusammenhang ihrer Zweckbestimmung nach zusammengehöriger, durch die Kriegswirren zerrissener Sammlungen und Bibliotheken von national- repräsentativer Bedeutung wieder herzustellen und sie ihrer ursprünglichen gesamtdeutschen Aufgabe zu erhalten" (BVerfGE 10, 20 [47]). Nur auf Grund der ihm in Art. 135 Abs. 4 GG verliehenen Kompetenz konnte der Bundesgesetzgeber der Stiftung "Preußischer Kulturbesitz" (Gesetz vom 25. Juli 1957, BGBl. I S. 841) auch die künftige Verwaltung des preußischen Kulturbesitzes übertragen (BVerfGE 10, 20 [45 f.]). Art. 135 Abs. 4 GG ist eine Ausnahmevorschrift. Sie wäre überflüssig, wenn dem Bund schon nach anderen Vorschriften des Grundgesetzes die Befugnis zustünde, sich der nationalen Repräsentation und Traditionspflege anzunehmen.

Die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH fällt also unter Art. 30 GG. Für sie hat das Grundgesetz eine "andere Regelung" im Sinne dieser Vorschrift zugunsten des Bundes weder getroffen noch zugelassen. Die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH verstößt demnach gegen Art. 30 i.V.m. Art. 83 ff. GG.

BVerfGE 12, 205 (254):

II.

Im deutschen Bundesstaat wird das gesamte verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen dem Gesamtstaat und seinen Gliedern sowie das verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen den Gliedern durch den ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz von der wechselseitigen Pflicht des Bundes und der Länder zu bundesfreundlichem Verhalten beherrscht (vgl. Smend, Ungeschriebenes Verfassungsrecht im monarchischen Bundesstaat, Festgabe für Otto Mayer, 1916, S. 247 ff.). Das Bundesverfassungsgericht hat daraus eine Reihe konkreter Rechtspflichten entwickelt. Im Zusammenhang mit Erwägungen über die Verfassungsmäßigkeit des sog. horizontalen Finanzausgleichs steht der Satz: "Das bundesstaatliche Prinzip begründet seinem Wesen nach nicht nur Rechte, sondern auch Pflichten. Eine dieser Pflichten besteht darin, daß die finanzstärkeren Länder den schwächeren Ländern in gewissen Grenzen Hilfe zu leisten haben" (BVerfGE 1, 117 [131]). Der Verfassungsgrundsatz kann ferner in Fällen, in denen das Gesetz eine Verständigung zwischen dem Bund und den Ländern fordert, eine gesteigerte Mitwirkungspflicht aller Beteiligten begründen und dazu führen, daß der einer allseitigen Verständigung entgegenstehende unsachliche Widerspruch eines der Beteiligten rechtlich unbeachtlich wird (BVerfGE 1,299 [315 f.]). Bei der Entscheidung über die Gewährung von Weihnachtszuwendungen an öffentliche Bedienstete haben die Länder Bundestreue zu wahren und deshalb auf das gesamte Finanzgefüge von Bund und Ländern Rücksicht zu nehmen (BVerfGE 3, 52 [57]). Noch stärker tritt diese Rechtsschranke aus dem Gedanken der Bundestreue bei der Ausübung von Gesetzgebungsbefugnissen zu Tage: "Bleiben die Auswirkungen einer gesetzlichen Regelung nicht auf den Raum des Landes begrenzt, so muß der Landesgesetzgeber Rücksicht auf die Interessen des Bundes und der übrigen Länder nehmen" (BVerfGE 4, 115 [140]). Aus dem Verfassungsgrundsatz der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten kann sich weiter die Pflicht der Länder zur Beachtung von völkerrechtlichen Verträgen des Bundes ergeben (BVerfGE 6, 309

BVerfGE 12, 205 (255):

[328, 361 f.]). Unter Umständen kann schließlich ein Land mit Rücksicht auf seine Pflicht zur Bundestreue verpflichtet sein, im Wege der Kommunalaufsicht gegen Gemeinden einzuschreiten, die durch ihre Maßnahmen in eine ausschließliche Bundeskompetenz eingreifen (BVerfGE 8, 122 [138 ff.]). Auch bei der Wahrnehmung der Bundeskompetenzen auf dem Gebiet des Rundfunks ist, wie oben dargelegt (vgl. I 4 d und D II 7 b), der Satz vom bundesfreundlichen Verhalten von grundsätzlicher Bedeutung.

Die bisherige Rechtsprechung läßt erkennen, daß sich aus diesem Grundsatz sowohl konkrete, über die in der bundesstaatlichen Verfassung ausdrücklich normierten verfassungsrechtlichen Pflichten hinausgehende, zusätzliche Pflichten der Länder gegenüber dem Bund und zusätzliche Pflichten des Bundes gegenüber den Ländern entwickeln lassen als auch konkrete Beschränkungen in der Ausübung der dem Bund und den Ländern im Grundgesetz eingeräumten Kompetenzen ergeben.

Der vorliegende Fall gibt Veranlassung, den verfassungsrechtlichen Grundsatz von der Pflicht zu bundesfreundlichen Verhalten nach einer anderen Seite weiter zu entwickeln: Auch das procedere und der Stil der Verhandlungen, die zwischen dem Bund und seinen Gliedern und zwischen den Ländern im Verfassungsleben erforderlich werden, stehen unter dem Gebot bundesfreundlichen Verhaltens. In der Bundesrepublik Deutschland haben alle Länder den gleichen verfassungsrechtlichen Status; sie sind Staaten, die im Verkehr mit dem Bund Anspruch auf gleiche Behandlung haben. Wo immer der Bund sich in einer Frage des Verfassungslebens, an der alle Länder interessiert und beteiligt sind, um eine verfassungsrechtlich relevante Vereinbarung bemüht, verbietet ihm jene Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten, nach dem Grundsatz divide et impera zu handeln, d. h. auf die Spaltung der Länder auszugehen, nur mit einigen eine Vereinbarung zu suchen und die anderen vor den Zwang des Beitritts zu stellen.

BVerfGE 12, 205 (256):

Jener Grundsatz verbietet es auch, daß die Bundesregierung bei Verhandlungen, die alle Länder angehen, die Landesregierungen je nach ihrer parteipolitischen Richtung verschieden behandelt, insbesondere zu den politisch entscheidenden Beratungen nur Vertreter der ihr parteipolitisch nahestehenden Landesregierungen zuzieht und die der Opposition im Bunde nahestehenden Landesregierungen davon ausschließt. Es ist in Fällen der hier erörterten Art das gute Recht der einer Partei angehörenden Politiker im Bund und in den Ländern, zunächst einmal in politischen Gesprächen ihre Auffassungen zur Lösung des den Bund und alle Länder interessierenden Problems zu klären und miteinander abzustimmen, auch während der Verhandlungen zwischen Bund und Ländern sich über weitere gemeinsame Schritte zu verständigen. Die notwendigen Verhandlungen zwischen dem Bund und den Ländern, also zwischen den Regierungen und ihren Sprechern, müssen aber den oben dargelegten Grundsätzen entsprechen.

Die jahrelangen Bemühungen um eine Neuregelung des Rundfunkwesens traten in ein neues Stadium, als die Bundesregierung Anfang 1958 eine bundesgesetzliche Regelung in Aussicht nahm. Nachdem im Laufe des Jahres 1959 der Entwurf eines Bundesgesetzes mehrfach mit Vertretern der Länder erörtert worden war, einigten sich die Länder im Januar 1960 auf die Einsetzung einer Vierer-Kommission, der zwei christlich-demokratische und zwei sozialdemokratische Mitglieder von Landesregierungen angehörten; sie sollte für die Landesregierungen die Verhandlungen mit der Bundesregierung führen. Diese Kommission wurde jedoch niemals von der Bundesregierung an Verhandlungen beteiligt. Nur eines ihrer Mitglieder, der der Christlich-Demokratischen Union angehörende Ministerpräsident von Rheinland-Pfalz, hat - nicht in dieser Eigenschaft, sondern als Mitglied seiner Partei - an einer Reihe von Besprechungen teilgenommen, die zwischen Politikern und Abgeordneten der Christlich-Demokratischen und Christlich- Sozialen Union stattgefunden haben, unter denen auch Mitglieder der Bundesregierung waren (vgl. dazu das Schreiben

BVerfGE 12, 205 (257):

des Ministerpräsidenten von Rheinland-Pfalz an den Bundesminister Dr. Schröder vom 17. November 1960). Er hat, soweit die Teilnehmer an diesen Gesprächen dahin übereinkamen, es auch übernommen, jene Kommission und die übrigen Landesregierungen zu informieren. In diesen Gesprächen wurden Vorschläge und Pläne erarbeitet und formuliert, die aber nicht zum Gegenstand von Verhandlungen der Bundesregierung mit den Landesregierungen oder mit der von ihnen gebildeten Kommission gemacht wurden. Das gilt insbesondere von dem erstmals in einer dieser Besprechungen am 8. Juli 1960 aufgetauchten Gedanken, zur Veranstaltung eines zweiten Fernsehprogramms eine von Bund und Ländern zu gründende Gesellschaft mit beschränkter Haftung zu errichten, und von dem in einer weiteren ausschließlich Politikern der Christlich-Demokratischen und Christlich- Sozialen Union zugänglichen Sitzung am 15. Juli 1960 erörterten Entwurf eines Gesellschaftsvertrags, der am 25. Juli 1960 unterzeichnet werden sollte. Daß die von sozialdemokratischen Ministerpräsidenten geführten Landesregierungen über diese Pläne durch den Ministerpräsidenten von Rheinland-Pfalz mit Schreiben vom 16. Juli 1960 informiert und von ihm gleichzeitig mit den übrigen Ministerpräsidenten zu einer Beratung über diese Pläne auf den 22. Juli 1960 eingeladen wurden, enthob die Bundesregierung nicht ihrer Verpflichtung, unmittelbar mit allen Landesregierungen über den von ihr gefaßten Plan zu verhandeln. Daß sie das unterließ, verstieß gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten.

Aber auch die Art, wie die Länder in den letzten Tagen vor Gründung der Gesellschaft durch die Bundesregierung behandelt wurden, ist mit dieser Pflicht unvereinbar. Sie wußte, daß die Ministerpräsidenten der Länder in dieser ihrer Eigenschaft zum ersten Male am 22. Juli 1960 Gelegenheit erhielten, über den Plan zu beraten, ein zweites Fernsehprogramm durch eine aus dem Bund und den Ländern gebildete Gesellschaft veranstalten zu lassen. Die Ministerpräsidenten, und zwar auch die der Christlich-Demokratischen und Christlich-Sozialen Union angehören

BVerfGE 12, 205 (258):

den, akzeptierten den Vorschlag der Bundesregierung nicht vorbehaltlos, sondern machten Gegenvorschläge. Über das Ergebnis dieser Beratungen wurde die Bundesregierung durch Schreiben vom 22. Juli 1960 unterrichtet. Die Bundesregierung bestand gleichwohl darauf, daß am 25. Juli 1960 der Gesellschaftsvertrag in der von ihr vorgesehenen Form unterzeichnet werde. Das Schreiben der Bundesregierung trägt das Datum des 23. Juli 1960, ist in Bonn am 24. Juli 1960, 17 Uhr, aufgegeben und beim Adressaten, dem Ministerpräsidenten von Rheinland-Pfalz, am 25. Juli 1960,16.15 Uhr, eingegangen, zu einer Zeit also, zu der der Gesellschaftsvertrag bereits notariell beurkundet war (vgl. dazu Schreiben des Ministerpräsidenten von Rheinland-Pfalz vom 17. November 1960). Ein solches Vorgehen ist schlechthin unvereinbar mit dem Gebot zu bundesfreundlichem Verhalten - auch dann, wenn die Bundesregierung Grund hatte, über den hinhaltenden Widerstand der Länder oder einiger Landesregierungen ungehalten zu sein. Es geht hier nicht darum, ob die Bundesregierung die Verhandlungen mit den Ländern als gescheitert betrachten und den nach ihrer Überzeugung verfassungsrechtlich zulässigen Weg zur Gründung der Gesellschaft ohne Beteiligung der Länder beschreiten durfte, sondern darum, daß jede Landesregierung als das verfassungsmäßige Organ eines Gliedstaats der Bundesrepublik Deutschland von der Bundesregierung erwarten durfte, daß diese auf Gegenvorschläge der Länder, die einem neuen Plan galten, nicht mit vollendeten Tatsachen antwortet - und dies innerhalb unangemessen kurzer Frist.

Der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten widerstreitet schließlich die Art der Gründung der Gesellschaft. Es geht wiederum nicht um die Frage, ob die Bundesregierung den Plan der nach ihrer Auffassung verfassungsrechtlich unbedenklichen Gründung der Gesellschaft verwirklichen durfte. Es lassen sich Situationen denken, in denen der Bund im Interesse der Länder eine Gesellschaft gründet, in der neben ihm ein "Treuhänder" für die Länder als Gesellschafter auftritt. Wenn aber, wie hier, klar ist, daß die Länder nicht willens sind, sich an der vom Bund beab

BVerfGE 12, 205 (259):

sichtigten Gesellschaft mit beschränkter Haftung zu beteiligen, dann verstößt der Bund gegen das Gebot zu bundesfreundlichem Verhalten, wenn er sich einen "Treuhänder" für die Länder sucht und mit dessen Hilfe die von den Ländern abgelehnte Gesellschaft gründet.

Das Verhalten der Bundesregierung gipfelt in dem Gründungsakt, der die Gesellschaft ins Leben rief. Die Verfassungswidrigkeit der Prozedur haftet deshalb dem Gründungsakt derart an, daß die durch ihn geschaffene Situation auch aus diesem Grunde nicht zum Ausgangspunkt einer verfassungsrechtlich zulässigen Betätigung entsprechend dem Gesellschaftszweck werden kann. In diesem Sinn verstößt die Gründung der Gesellschaft gegen das verfassungsrechtliche Gebot zu bundesfreundlichem Verhalten.

III.

Es kann dahingestellt bleiben, ob und inwieweit ein Land - mit Rücksicht auf den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens - gegen den Bund auch einen verfassungsrechtlichen Anspruch darauf hat, daß der Bund die gemeinsame Verfassungsordnung nicht in einer Weise mißachtet, die die Interessen der Länder als Gliedstaaten des Bundesstaats verletzt. Jedenfalls sind der - noch darzulegende - Gehalt des Art. 5 GG und die darin enthaltene bundesverfassungsrechtliche Garantie der Freiheit des Rundfunks von so fundamentaler Bedeutung für das gesamte öffentliche, politische und verfassungsrechtliche Leben in den Ländern, daß diese vom Bund verlangen können, daß er im Bereich des Rundfunkwesens die durch das Grundgesetz gewährleistete Freiheit unangetastet läßt. Diese verfassungsrechtliche Position des Gliedstaats im Bundesstaat kann das Land gegen den Bund in einem Verfassungsrechtsstreit gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, §§ 68 ff. BVerfGG verteidigen. Deshalb kann in diesem Rechtsstreit auch gerügt werden, der Bund habe durch die Gründung der Gesellschaft Art. 5 GG verletzt.

Art. 5 GG enthält mehr als nur das individuelle Grundrecht des Bürgers gegen den Staat auf Respektierung einer Freiheits

BVerfGE 12, 205 (260):

sphäre, innerhalb welcher er seine Meinung ungehindert äußern kann. Durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist insbesondere auch die institutionelle Eigenständigkeit der Presse von der Beschaffung der Information bis zur Verbreitung der Nachricht und der Meinung gewährleistet (BVerfGE 10, 118 [121]). Dieser Verfassungsgarantie widerspräche es, die Presse oder einen Teil von ihr unmittelbar oder mittelbar von Staats wegen zu reglementieren oder zu steuern. Eine Einflußnahme des Staates wäre mit dieser verfassungsmäßigen Garantie der Pressefreiheit nur vereinbar, wenn sie wegen der Konkurrenz mit der Fülle der vom Staat unabhängigen Zeitungen und Zeitschriften an dem Bild der freien Presse substantiell nichts ändern würde.

Die Bedeutung des Art. 5 GG für den Rundfunk kann nicht ohne Rücksicht auf den eben dargelegten Inhalt des Art. 5 gewürdigt werden. Unbeschadet einer noch zu erörternden Besonderheit des Rundfunkwesens gehört der Rundfunk ebenso wie die Presse zu den unentbehrlichen modernen Massenkommunikationsmitteln, durch die Einfluß auf die öffentliche Meinung genommen und diese öffentliche Meinung mitgebildet wird. Der Rundfunk ist mehr als nur "Medium" der öffentlichen Meinungsbildung; er ist ein eminenter "Faktor" der öffentlichen Meinungsbildung. Diese Mitwirkung an der öffentlichen Meinungsbildung beschränkt sich keineswegs auf die Nachrichtensendungen, politischen Kommentare, Sendereihen über politische Probleme der Gegenwart, Vergangenheit oder Zukunft; Meinungsbildung geschieht ebenso in Hörspielen, musikalischen Darbietungen, Übertragungen kabarettistischer Programme bis hinein in die szenische Gestaltung einer Darbietung. Jedes Rundfunkprogramm wird durch die Auswahl und Gestaltung der Sendungen eine gewisse Tendenz haben, insbesondere soweit es um die Entscheidung darüber geht, was nicht gesendet werden soll, was die Hörer nicht zu interessieren braucht, was ohne Schaden für die öffentliche Meinungsbildung vernachlässigt werden kann, und wie das Gesendete geformt und gesagt werden soll. Bei solcher Betrachtung wird deutlich, daß für den Rundfunk als einem neben der Presse

BVerfGE 12, 205 (261):

stehenden, mindestens gleich bedeutsamen, unentbehrlichen modernen Massenkommunikationsmittel und Faktor der öffentlichen Meinungsbildung die institutionelle Freiheit nicht weniger wichtig ist als für die Presse. In Art. 5 GG kommt das eindeutig zum Ausdruck, wenn Abs. 1 Satz 2 neben der Pressefreiheit "die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film" gewährleistet.

Damit ist noch nichts über den Weg gesagt, auf dem diese Freiheit des Rundfunks im allgemeinen und die der Berichterstattung durch Rundfunk im besonderen gesichert werden muß, damit dem Art. 5 GG Genüge getan ist. Hier wird die Besonderheit bedeutsam, durch die sich der Rundfunk von der Presse unterscheidet. Zwar ist es unrichtig, daß Zeitungsverlage, Zeitungsdruckereien und Zeitungen in beliebiger Anzahl neu gegründet und unterhalten werden können. Der Unterschied zwischen Presse und Rundfunk besteht aber darin, daß innerhalb des deutschen Pressewesens eine relativ große Zahl von selbständigen und nach ihrer Tendenz, politischen Färbung oder weltanschaulichen Grundhaltung miteinander konkurrierenden Presseerzeugnissen existiert, während im Bereich des Rundfunks sowohl aus technischen Gründen als auch mit Rücksicht auf den außergewöhnlich großen finanziellen Aufwand für die Veranstaltung von Rundfunkdarbietungen die Zahl der Träger solcher Veranstaltungen verhältnismäßig klein bleiben muß. Diese Sondersituation im Bereich des Rundfunkwesens erfordert besondere Vorkehrungen zur Verwirklichung und Aufrechterhaltung der in Art. 5 GG gewährleisteten Freiheit des Rundfunks. Eines der diesem Zweck dienlichen Mittel ist das Prinzip, nach dem die bestehenden Rundfunkanstalten aufgebaut sind: Für die Veranstaltung von Rundfunksendungen wird durch Gesetz eine juristische Person des öffentlichen Rechts geschaffen, die dem staatlichen Einfluß entzogen oder höchstens einer beschränkten staatlichen Rechtsaufsicht unterworfen ist; ihre kollegialen Organe sind faktisch in angemessenem Verhältnis aus Repräsentanten aller bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Grup

BVerfGE 12, 205 (262):

pen zusammengesetzt; sie haben die Macht, die für die Programmgestaltung maßgeblichen oder mitentscheidenden Kräfte darauf zu kontrollieren und dahin zu korrigieren, daß den im Gesetz genannten Grundsätzen für eine angemessen anteilige Heranziehung aller am Rundfunk Interessierten Genüge getan wird. Es steht mit Art. 5 GG nicht in Widerspruch, wenn einer mit solchen Sicherungen ausgestatteten Institution unter den gegenwärtigen technischen Gegebenheiten und auf Landesebene ein Monopol für die Veranstaltung von Rundfunkdarbietungen eingeräumt wird; aus Art. 5 GG folgt aber keinesfalls die Notwendigkeit, ein solches Monopol für eine Institution im Lande zu begründen.

Art. 5 GG fordert zur Sicherung der Freiheit auf dem Gebiet des Rundfunks allerdings nicht die in den Landesrundfunkgesetzen gefundene und für die Rundfunkanstalten des Bundesrechts übernommene Form. Insbesondere ist es vom der Bundesverfassung nicht gefordert, daß Veranstalter von Rundfunksendungen nur Anstalten des öffentlichen Rechts sein können. Auch eine rechtsfähige Gesellschaft des privaten Rechts könnte Träger von Veranstaltungen dieser Art sein, wenn sie nach ihrer Organisationsform hinreichende Gewähr bietet, daß in ihr in ähnlicher Weise wie in der öffentlich-rechtlichen Anstalt alle gesellschaftlich relevanten Kräfte zu Wort kommen, und die Freiheit der Berichterstattung unangetastet bleibt. Gegen eine solche Gesellschaft besteht von Verfassung wegen kein Bedenken, wenn beispielsweise durch Gesetz eine die spezifischen Zwecke des Rundfunks, insbesondere die Erhaltung seiner institutionellen Freiheit sichernde besondere Gesellschaftsform zur Verfügung gestellt und jede, den angegebenen Erfordernissen genügende Gesellschaft, die Rundfunksendungen veranstaltet, einer Staatsaufsicht ähnlich etwa der Banken- oder Versicherungsaufsicht unterworfen wird.

Art. 5 GG verlangt jedenfalls, daß dieses moderne Instrument der Meinungsbildung weder dem Staat noch einer gesellschaftlichen Gruppe ausgeliefert wird. Die Veranstalter von Rundfunkdarbietungen müssen also so organisiert werden, daß alle in

BVerfGE 12, 205 (263):

Betracht kommenden Kräfte in ihren Organen Einfluß haben und im Gesamtprogramm zu Wort kommen können, und daß für den Inhalt des Gesamtprogramms Leitgrundsätze verbindlich sind, die ein Mindestmaß von inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlichkeit und gegenseitiger Achtung gewährleisten. Das läßt sich nur sicherstellen, wenn diese organisatorischen und sachlichen Grundsätze durch Gesetz allgemein verbindlich gemacht werden. Art. 5 GG fordert deshalb den Erlaß solcher Gesetze.

Aus Art. 5 GG kann nicht hergeleitet werden, daß die Veranstalter von Rundfunksendungen notwendig Eigentümer oder Verfügungsberechtigte über die sendetechnischen Anlagen sein und als Veranstalter notwendig auch das Recht besitzen müßten, diese Anlagen zu betreiben. Art. 5 GG hindert nicht, daß auch Vertretern des Staates in den Organen des "neutralisierten" Trägers der Veranstaltungen ein angemessener Anteil eingeräumt wird. Dagegen schließt Art. 5 GG aus, daß der Staat unmittelbar oder mittelbar eine Anstalt oder Gesellschaft beherrscht, die Rundfunksendungen veranstaltet.

Die durch notariellen Vertrag vom 25. Juli 1960 gegründete Deutschland-Fernsehen-GmbH, deren Zweck "die Veranstaltung von Fernseh-Rundfunksendungen (ist), die den Rundfunkteilnehmern in ganz Deutschland und im Ausland ein umfassendes Bild Deutschlands vermitteln sollen", bestand ursprünglich aus der Bundesrepublik Deutschland und dem Bundesminister Schäffer als Gesellschaftern; seit dem Ausscheiden des Gesellschafters Schäffer, der "für die Länder der Bundesrepublik Deutschland" seine Stammeinlage übernommen hatte, ist alleiniger Gesellschafter die Bundesrepublik Deutschland. Die Gesellschaft ist also völlig in der Hand des Staates. Sie ist ein Instrument des Bundes, sie wird kraft der verfassungsmäßigen Kompetenzen der Bundesregierung und des Bundeskanzlers von diesen beherrscht. Diese Feststellung kann nicht durch den Hinweis auf den Inhalt des Gründungsvertrags und der nur einen Bestandteil des Vertrags bildenden Satzung der Gesellschaft entkräftet werden. Selbst wenn man unterstellt, daß die Gesellschaftsorgane, insbesondere

BVerfGE 12, 205 (264):

der Aufsichtsrat und der Intendant, in relativer Unabhängigkeit arbeiten, und daß die satzungsgemäßen Grundsätze für die Programmgestaltung dem Gebot des Art. 5 GG, der institutionellen Freiheit des Rundfunks, zur Zeit Rechnung tragen, bleibt entscheidend, daß das Gesellschaftsrecht und die Gesellschaftssatzung keine Gewähr gegen eine Veränderung der gegenwärtigen Gestalt der Gesellschaft bieten. Ebenso wie aus Anlaß des Ausscheidens des Gesellschafters Schäffer die Satzung geändert worden ist, kann sie auch sonst jederzeit geändert werden. Die "Gesellschafterversammlung" kann jede Änderung beschließen, kann schließlich auch die Auflösung und Neugründung der Gesellschaft mit neuen Organen (einschließlich der damit verbundenen personellen Veränderungen) beschließen. Es ist ein elementarer Unterschied, ob die oben angegebenen organisatorischen Vorkehrungen und sachlichen Leitgrundsätze zum Zwecke der Erhaltung der Freiheit des Rundfunks in einem Gesetz oder in einem Gesellschaftsvertrag enthalten sind.

Gründung und Existenz der Deutschland-Fernsehen-GmbH verstoßen demnach gegen Art. 5 GG.

BVerfG, 30.07.1958 - 2 BvF 6/58

Redaktion — Fri, 06 Apr 2012 17:17:21 +0000

Daten

Fall:

Volksbefragung

Fundstellen:

BVerfGE 8, 104; BayVBl 1958, 273; DÖV 1958, 748; DVBl 1958, 610; JZ 1958, 535; JZ 1958, 659; NJW 1958, 1339

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

30.07.1958

Aktenzeichen:

2 BvF 6/58

Entscheidungstyp:

Urteil

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 8, 104

Paginierung:

BVerfGE 8, 104 (104):

1. Das Normenkontrollverfahren dient nicht nur der Prüfung, ob der normative Gehalt eines Gesetzes inhaltlich mit einer Norm des Grundgesetzes vereinbar ist; es umfaßt vielmehr auch Meinungsverschiedenheiten "über die förmliche ... Vereinbarkeit" des Gesetzes mit dem Grundgesetz, damit also auch die Frage nach der Kompetenz des Landes zum Erlaß eines Gesetzes.

2. Die Freiheit der Bildung der öffentlichen Meinung ist durch Art. 5 GG mitgarantiert.

3. Öffentliche Meinung und politische Willensbildung des Volkes kann nicht identifiziert werden mit staatlicher Willensbildung, d. h. mit der Äußerung der Meinung oder des Willens eines Staatsorgans in amtlicher Form.

4. Verfassungsorgane handeln organschaftlich, d. h. sie üben Staatsgewalt aus, nicht nur wenn sie rechtsverbindliche Akte setzen, sondern auch wenn sie von Befugnissen Gebrauch machen, die nicht unmittelbar verbindliche Wirkungen hervorrufen.

5. Die Volksbefragungsgesetze von Hamburg und Bremen eröffnen dem Staatsvolk eine Mitwirkung an der Staatswillensbildung; die Abstimmung der Bürger stellt sich essentiell als Teilhabe an der Staatsgewalt, als ein Stück Ausübung von Staatsgewalt im status activus dar. In dieser Eigenschaft macht der Bürger nicht von seinen gegen den Staat gerichteten Grundrechten der freien Meinungsäußerung oder des Petitionsrechts Gebrauch.

6. Während die im gesellschaftlich-politischen Raum erfolgende Bildung der öffentlichen Meinung und die Vorformung der politischen Willensbildung des Volkes sich ungewollt und durch alle verfassungsrechtlich begrenzten Kompetenzräume hindurch unter Mitbeteiligung aller lebendigen Kräfte nach dem Maße ihres tatsächlichen Gewichtes und Einflusses vollziehen, ist das Tätigwerden des Volkes als Staatsorgan - gleichgültig in welcher Form und mit welcher Wirkung es geschieht - im freiheitlich-demokratischen Rechtsstaat durch Kompetenznormen verfassungsrechtlich begrenzt.

7. Die Zuständigkeit der Bundesorgane zur ausschließlichen eigenverantwortlichen Bewältigung einer Sachaufgabe wird nicht erst dann

BVerfGE 8, 104 (105):

von den Ländern beeinträchtigt, wenn sie ein Stück dieser Aufgabe dem Bund dadurch entziehen, daß sie selbst es sachlich regeln, sondern schon dann, wenn sie die Bundesorgane durch den in einer von ihnen angeordneten amtlichen Volksbefragung liegenden politischen Druck zwingen wollen, die von ihnen getroffenen Sachentscheidungen zu ändern.

8. Eine "Instruktion" der Mitglieder der Landesregierung im Bundesrat durch das Landesvolk, auch eine bloß rechtlich unverbindliche in der Weise, daß sich die Vertreter im Bundesrat daran orientieren und sie zur Richtschnur ihres Handelns im Bundesrat machen, ist nach der Struktur des Bundesrats ausgeschlossen.

Urteil

des Zweiten Senats vom 30. Juli 1958

-- 2 BvF 3, 6/58 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung, ob das hamburgische Gesetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen vom 9. Mai 1958 (GVBl. I S. 141) und das bremische Gsetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen vom 20. Mai 1958 (GBl. S. 49) mit dem Grundgesetz vereinbar sind, Antragsteller: Die Bundesregierung.

Entscheidungsformel:

Das hamburgische Gesetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen vom 9. Mai 1958 (GVBl. I S.141) und das bremische Gesetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen vom 20. Mai 1958 (GBl. S. 49) sind nichtig.

Gründe:

A. -- I.

Der Deutsche Bundestag lehnte am 25. März 1958 Anträge der Fraktionen der Oppositionsparteien ab, die darauf hinausliefen, die Bundesregierung zu ersuchen, auf die Bewaffnung der Bundeswehr mit Atomwaffen zu verzichten und anzustreben, daß in keinem Teil Deutschlands Atomwaffen gelagert oder

BVerfGE 8, 104 (106):

Atomwaffenanlagen errichtet werden. Im Anschluß daran wurde in der Öffentlichkeit, insbesondere von der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands, die Forderung nach einer allgemeinen Volksbefragung über Atomwaffen erhoben. Die Fraktion der Sozialdemokratischen Partei brachte im Bundestag ein entsprechendes Gesetz ein; es fand im Bundestag keine Mehrheit.

Am 9. Mai 1958 erließ die Freie und Hansestadt Hamburg ein Gesetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen (GVBl. I S. 141). Danach sollen die Wahlberechtigten folgende Fragen beantworten (§ 1):

"1. Sind sie für eine Ausrüstung der Bundeswehr mit atomaren Waffen?

2. Sind Sie für eine Lagerung von Atomwaffen im Gebiet der Bundesrepublik?

3. Sind Sie für die Errichtung von Abschußbasen für Atomraketen im Gebiete der Bundesrepublik?"

In den §§ 3 bis 13 des Gesetzes wird in Anlehnung an das hamburgische Bürgerschaftswahlgesetz das Verfahren für die Durchführung der Volksbefragung geregelt: "Stimmberechtigt" sind die am Tage der Volksbefragung Wahlberechtigten. Es ist vom Senat ein Leiter der Volksbefragung zu bestellen. Die Stimmbezirke der letzten Wahl zur hamburgischen Bürgerschaft bilden die Abstimmungsbezirke. Der Abstimmung liegt eine vorher öffentlich auszulegende Stimmliste zugrunde. Abstimmen kann nur, wer in sie eingetragen ist oder wer einen Stimmschein besitzt. Für jeden Abstimmungsbezirk ist ein Abstimmungsvorsteher und ein Abstimmungsvorstand zu berufen. Die Berufenen sind zur ehrenamtlichen Mitwirkung nach Maßgabe des hamburgischen Wahlgesetzes verpflichtet. Es werden amtliche Stimmzettel hergestellt, auf denen die gestellten Fragen nur durch Ankreuzen "oder in anderer Weise" mit Ja oder Nein beantwortet werden können. Die Abstimmungshandlung ist öffentlich, die Stimmabgabe geheim. Über die Gültigkeit oder Ungültigkeit des Stimmzettels entscheidet der Abstimmungsvorstand. Das Ergebnis der Volksbefragung wird von einem Ausschuß festgestellt.

BVerfGE 8, 104 (107):

Der Senat wird schließlich ermächtigt, die erforderlichen Durchführungsbestimmungen zu erlassen, insbesondere über die Tätigkeit, Beschlußfähigkeit und das Verfahren der Abstimmungsorgane, über den Beginn und Schluß der Volksbefragung, über die Volksbefragung in den Kranken- und Pflegeanstalten und in sonstigen Anstalten Hamburgs, über die Zahlung einer Vergütung für ehrenamtlich tätige Personen. Auf Grund dieser Ermächtigung hat der Senat die 44 Paragraphen umfassende Stimmordnung für die Volksbefragung über Atomrüstung vom 20. Mai 1958 (GVBl. I S. 170) erlassen.

Die Freie Hansestadt Bremen verkündete am 23. Mai 1958 ein Gesetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen vom 20. Mai 1958 (GBl. S. 49); danach sollen die im Lande Bremen Wahlberechtigten folgende Fragen beantworten (§ 2):

"1. Sind Sie mit einer atomaren Bewaffnung deutscher Streitkräfte einverstanden?

2. Sind Sie damit einverstanden, daß im Lande Bremen Abschußvorrichtungen für atomare Sprengkörper angelegt werden?"

Über den Sinn der Volksbefragung bestimmen die §§ 1 und 3:

§ 1

"Die in diesem Gesetz vorgesehene Volksbefragung soll den Senat als Landesregierung sowie die vom Senat bestellten bremischen Mitglieder des Bundesrates über die Meinung der zur Bürgerschaft wahlberechtigten Bevölkerung des Landes Freie Hansestadt Bremen hinsichtlich der in § 2 formulierten Fragen unterrichten.

Diese Volksbefragung fällt nicht unter die Artikel 69 ff. der bremischen Landesverfassung."

§ 3

"Das Ergebnis der Volksbefragung berührt nicht die dem Senat nach der Verfassung zustehende Entscheidungsfreiheit."

Das Gesetz regelt das Verfahren über die Durchführung der Volksbefragung durch Bezugnahme auf das bremische Wahlgesetz, das sinngemäß angewendet werden soll (§ 5). Es wird die "Abstimmung durch Brief" zugelassen (§ 5 Abs. 3) und klargestellt, daß jede Frage nur mit Ja oder Nein beantwortet werden kann, daß Zusätze unzulässig sind und den Stimmschein ungül

BVerfGE 8, 104 (108):

tig machen (§ 2 Abs. 2). Auf Grund der Ermächtigung des § 5 Abs. 2 hat der Senat die Durchführungsverordnung vom 3. Juni 1958 (GBl. S. 53) erlassen und darin die sinngemäße Anwendung der Landeswahlordnung angeordnet.

II.

Die Bundesregierung hält diese Landesgesetze für nicht vereinbar mit dem Grundgesetz und hat deshalb beantragt festzustellen:

1. Das hamburgische Gesetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen vom 9. Mai 1958 (GVBl. I S. 141) ist nichtig.

2. Das bremische Gesetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen vom 20. Mai 1958 (GBl. S. 49) ist nichtig.

Zur Begründung hat sie vorgetragen:

Die in den Gesetzen angeordnete Volksbefragung betreffe Angelegenheiten der Verteidigung und der auswärtigen Politik, die zur ausschließlichen Gesetzgebungs-, Regierungs- und Verwaltungszuständigkeit des Bundes gemäß Art. 73 Ziff. 1, 65, 65a, 87a, 87b GG gehörten. Die angeordnete Volksbefragung sei weder Erhebung einer Statistik noch Meinungsforschung. Ebensowenig könnten die Gesetze damit gerechtfertigt werden, daß den dem Bundesrat angehörenden Mitgliedern der Landesregierung von Hamburg und Bremen durch das Ergebnis der Volksbefragung eine Grundlage für ihre Haltung im Bundesrat bei der dort zu erwartenden Beratung über die Fragen einer atomaren Ausrüstung der Bundeswehr, die Lagerung von atomaren Waffen und der Anlage von Abschußbasen für atomare Sprengkörper im Gebiet der Bundesrepublik gegeben werden solle. Die Gesetze seien auch deshalb mit dem Grundgesetz unvereinbar, weil sie der Beschränkung plebiszitärer Einrichtungen durch das Grundgesetz zuwiderliefen. Die Einführung plebiszitärer Elemente in den Willensbildungsprozeß des Bundesrates würde überdies die Grundlage des Bundesratssystems angreifen.

BVerfGE 8, 104 (109):

Die Freie und Hansestadt Hamburg und die Freie Hansestadt Bremen - diese unter Hinweis auf § 3 ihres Gesetzes - haben dagegen ausgeführt: Das Ergebnis der Volksbefragung sei rechtlich unverbindlich. Durch die Gesetze könne deshalb in die ausschließliche Gesetzgebungs-, Regierungs- und Verwaltungszuständigkeit des Bundes nicht eingegriffen worden sein. Die Gesetze regelten insbesondere weder die Ausrüstung der Bundeswehr noch ein Stück der auswärtigen Angelegenheiten des Bundes. Man könne nur fragen, ob der Bund ein ausschließliches Gesetzgebungsrecht auf dem Gebiet der Volksbefragung habe; das sei zu verneinen. Die Gesetze dienten ausschließlich Landeszwecken und seien deshalb nur nach Landesverfassungsrecht zu beurteilen, danach aber zulässig; das hamburgische Gesetz sei überdies als ein Gesetz über "Statistik für Landeszwecke" zu qualifizieren. Daß sich in einem demokratischen Staatswesen die zuständigen Verfassungsorgane in einer für sie unverbindlichen Weise über die Auffassungen ihres Landesvolks zu einer weittragenden, hochpolitischen, die Existenz des Volkes berührenden Frage unterrichteten, sei legitim, um so mehr, als die Mitglieder der Landesregierungen im Bundesrat über den Gegenstand der Befragung verantwortlich mitzuberaten und mitzuentscheiden hätten. Die Gesetze beschränkten sich darauf, dem Bürger Gelegenheit zu geben, in einer geordneten Weise von seinem Grundrecht der freien Meinungsäußerung und dem verfassungsmäßig garantierten Recht zur Petition Gebrauch zu machen. Insbesondere aber stelle sich die Volksbefragung als ein in der Demokratie unentbehrliches Mittel der Vorformung des politischen Willens, als ein Stück Bildung der öffentlichen Meinung dar, die das Grundgesetz in Art. 5 mit besonderem verfassungsrechtlichen Schutz ausstatte.

III.

Das Bundesverfassungsgericht hat die das hamburgische und das bremische Gesetz betreffenden Verfahren zum Zwecke der gemeinsamen Entscheidung verbunden. In der mündlichen Ver

BVerfGE 8, 104 (110):

handlung haben neben dem Antragsteller die Vertreter der Länder Hamburg und Bremen für Senat und Bürgerschaft ihre Rechtsauffassung dargelegt. Der Deutsche Bundestag, der beschlossen hatte, sich in diesem Verfahren zu äußern, war durch den Bundestagsabgeordneten Hoogen vertreten; er schloß sich den Ausführungen der Bundesregierung an. Der Bundesrat hat von der ihm nach § 77 BVerfGG gegebenen Gelegenheit zur Äußerung keinen Gebrauch gemacht.

B. -- I.

Die Bundesregierung hat, wie sich aus Antrag und Begründung ergibt, das Bundesverfassungsgericht nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG angerufen. Ob der Bundesregierung zur Verfolgung ihres Ziels noch andere verfassungsrechtliche Wege offengestanden hätten, hat das Bundesverfassungsgericht nicht zu entscheiden. Dem Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG geht von Rechts wegen ein anderes Verfahren nicht vor.

Die gesetzlichen Voraussetzungen für ein Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG liegen vor; das Normenkontrollverfahren dient, wie sich aus dem Wortlaut der Verfassungsvorschrift ergibt, nicht nur der Prüfung, ob der normative Gehalt eines Gesetzes inhaltlich mit einer Norm des Grundgesetzes vereinbar ist; es umfaßt vielmehr auch Meinungsverschiedenheiten "über die förmliche ... Vereinbarkeit" des Gesetzes mit dem Grundgesetz, damit also auch die Frage nach der Kompetenz des Landes zum Erlaß eines Gesetzes.

II.

1. Die angegriffenen Gesetze unterscheiden sich durch eine Reihe von Besonderheiten von anderen Gesetzen: sie regeln nicht einen Lebenssachbereich, der in den Gesetzgebungskatalogen des Grundgesetzes als selbständiger Gegenstand der Gesetzgebung erscheint. Sie sind insofern Maßnahmegesetze, als in ihnen nur eine einmalige Veranstaltung angeordnet wird, mit deren Durch

BVerfGE 8, 104 (111):

führung sie gegenstandslos werden. Die beiden Gesetze regeln außerdem für diese einmalige Veranstaltung das Verfahren, und zwar in allen erheblichen Einzelheiten in Übereinstimmung mit den Regeln für die Wahlen zum Parlament. Die Gesetze und die in ihnen angeordnete Volksbefragung stehen in einem so notwendigen inneren Zusammenhang, daß die Gesetze ihren Sinngehalt erst von der Volksbefragung her gewinnen und der Rechtscharakter der Volksbefragung durch die Gesetze geprägt wird.

2. Die beiden Gesetze sind nicht Gesetze über Statistik. Zwar kann sich eine statistische Erhebung nicht nur auf Daten und Fakten, insbesondere solche unpolitischer Art, beziehen, sondern wo immer es auf die Quantität einer unbekannten Vielzahl von Einzeltatsachen und auf das Größenverhältnis der verschiedenen Quantitäten zueinander ankommt- auch auf die Ermittlung "innerer Tatsachen und Vorgänge" und auf die Feststellung politischer Wertungen und Meinungen der Bürger. Aber sie erschöpft sich begrifflich in der Erhebung des Tatsachenmaterials; ihr wohnt niemals die Absicht inne, politische Aktionen zu bewirken; Statistik besitzt in diesem Sinne nicht fordernden, sondern dienenden Charakter. Statistik kann deshalb nur eine Registrierung ohne Beeinflussung der zu registrierenden beeinflußbaren Verhältnisse sein. Die Veranstaltung der Volksbefragungen in Hamburg und Bremen soll aber offensichtlich politischen Druck erzeugen; um das Ja der zu Befragenden ist bereits ein lebhafter Kampf der politischen Parteien entbrannt, der sich vor dem Abstimmungstag in derselben Weise wie in einem Wahlkampf verstärken würde. Hinzu kommt, daß die Grundsätze über die Durchführung der Volksbefragung unvereinbar sind mit den Grundsätzen, die einer Statistik adäquat sind: unter dem Gesichtspunkt einer korrekten Statistik erscheint es mindestens bedenklich, daß nur die Wahlberechtigten befragt werden und damit beispielsweise ein Teil der Wehrpflichtigen von der Befragung ausgeschlossen wird, daß es ungültige Stimmen gibt, daß die für Statistiken notwendige Auskunftspflicht fehlt und daß es im Hinblick auf die Höhe der Abstimmungsbeteiligung und

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auf die in verschiedener Weise mögliche Wertung der Zahl jener, die an der Befragung nicht teilnehmen, kein statistisch zuverlässiges Ergebnis geben kann. In allen diesen Punkten ist die Durchführung der Befragung dagegen sachgerecht geregelt, wenn sie nicht statistisches Zahlenmaterial erheben soll, sondern unmittelbar auf einen politischen Zweck gerichtet ist.

3. Die Gesetze sind auch nicht schlicht Mittel zur Meinungserforschung; die darin angeordneten Volksbefragungen sind nicht demoskopische Umfragen. Gewiß ist das Ergebnis der Volksbefragungen rechtlich unverbindlich. Diese Parallele zur demoskopischen Umfrage kann aber nicht den wesentlichen Unterschied zwischen beiden Einrichtungen ausräumen: Meinungsumfrage, Demoskopie ist eine nichtamtliche Veranstaltung; sie geht aus und wird durchgeführt regelmäßig von Privaten (Einzelnen, Instituten, Verbänden), auch wenn diese im Einzelfall für eine staatliche Stelle arbeiten. Während es nach den Volksbefragungsgesetzen nur zulässig ist, auf bestimmte Fragen vorbehaltlos und unmotiviert mit Ja oder Nein zu antworten, beruht Meinungserforschung auf der Analysierung einer nuancierten Stellungnahme eines "repräsentativen" Querschnitts der Bevölkerung zu einer Vielzahl von Teilfragen, von deren Beantwortung die Stellungnahme zum eigentlichen Gegenstand der Umfrage abhängig ist. Deshalb bedient sich die Meinungsforschung des Fragebogens, des Interviews, läßt konditionale Antworten und Antworten mit Einschränkungen und Vorbehalten zu. Das Ergebnis der Meinungserforschung läßt sich erst auf Grund einer umfangreichen, bestimmten Regeln unterworfenen Wertung und Bearbeitung der Antworten der Befragten gewinnen.

4. In der modernen Demokratie spielt die öffentliche Meinung eine entscheidende Rolle. Der Freiheit der Bildung dieser öffentlichen Meinung kommt eine so große Bedeutung zu, daß sie mit Fug als durch Art. 5 GG mitgarantiert angesehen wird (vgl. Ridder in Neumann/Nipperdey/Scheuner, Die Grundrechte, Bd. 2 S. 249 ff., 265, 285 ff.). Das Grundgesetz selbst geht als selbstverständlich von der in der Demokratie bestehenden Notwen

BVerfGE 8, 104 (113):

digkeit einer "politischen Willensbildung des Volkes" aus, wenn es in Art. 21 GG von den Parteien sagt, daß sie daran mitwirken. Die in der "öffentlichen Meinung" zum Ausdruck kommenden Tendenzen und Stellungnahmen zu politischen Fragen mag man als "Vorformung der politischen Willensbildung des Volkes" bezeichnen. Öffentliche Meinungsbildung und Vorformung der politischen Willensbildung des Volkes erfahren aber keine Schmälerung und keine Minderung ihrer Bedeutung und ihres Gewichts in der Demokratie, wenn sie ihrem Wesen entsprechend als eine Erscheinung des gesellschaftlich-politischen und nicht des staatsorganschaftlichen Bereichs begriffen werden. In sie gehen ein ohne daß damit eine erschöpfende Darstellung des Integrationsprozesses gegeben würde, der zur öffentlichen Meinung und politischen Willensbildung des Volkes führt - die vielfältigen, sich möglicherweise widersprechenden, ergänzenden, gegenseitig beeinflussenden Wertungen, Auffassungen und Äußerungen des Einzelnen, der Gruppen, der politischen Parteien, Verbände und sonstigen gesellschaftlichen Gebilde, die ihrerseits von einer Vielzahl von (politisch relevanten) Tatsachen, zu denen auch Entscheidungen des Staates und Äußerungen und Maßnahmen staatlicher Organe gehören, beeinflußt sind. Öffentliche Meinung und politische Willensbildung des Volkes kann aber nicht identifiziert werden mit staatlicher Willensbildung, d. h. der Äußerung der Meinung oder des Willens eines Staatsorgans in amtlicher Form. Auch das Grundgesetz geht von dieser Unterscheidung aus: Einerseits handelt Art. 21 Abs. 1 GG von der politischen Willensbildung des Volkes, andererseits handelt Art. 20 Abs. 2 GG von der Bildung des Staatswillens, und zwar von der Ausübung der vom Volk ausgehenden und unter Umständen auch vom Volk selbst als Staatsorgan wahrgenommenen Staatsgewalt. Die entscheidende Frage ist also nicht, ob das Ergebnis der in den beiden Gesetzen angeordneten Volksbefragungen einen Faktor im Prozeß der Bildung der öffentlichen Meinung oder der politischen Willensbildung des Volkes darstellt - eine Frage, die natürlich zu bejahen ist -, sondern die, ob sich die Volksbe

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fragung darin erschöpft, und noch genauer die, ob sie eine Veranstaltung des gesellschaftlich-politischen oder des staatsorganschaftlichen Bereichs ist oder - anders ausgedrückt - in welcher Eigenschaft der Befragte angesprochen und zur Beantwortung aufgerufen wird. In diesem Zusammenhang ist entscheidend, daß die Länder Hamburg und Bremen als Gliedstaaten der Bundesrepublik auf Grund einer gesetzlichen Regelung die Befragung durchführen, daß die wahlberechtigten Bürger, also das Staatsvolk, sich genau so wie bei verbindlichen Volksabstimmungen, Volksbegehren und Volksentscheiden äußern sollen. Der Aktivbürger soll in derselben Weise und nach denselben Regeln wie bei Wahlen zum Parlament und bei Volksabstimmungen von seinem Stimmrecht Gebrauch machen. Seine Betätigung soll sich unter demselben Schutz vollziehen, den die Rechtsordnung für Wahlen und Abstimmungen des Volkes (vgl. § 108 d StGB) geschaffen hat: Die Stimmabgabe erfolgt geheim; die Bestimmungen des V. Abschnitts des Strafgesetzbuchs über "Verbrechen und Vergehen in Beziehung auf die Ausübung staatsbürgerlicher Rechte" sollen nach übereinstimmender Auffassung aller Verfahrensbeteiligten Anwendung finden. Die angegriffenen Gesetze schaffen also die Rechtsgrundlage für eine Betätigung des Bürgers im status activus, für eine Teilnahme des Bürgers als Glied des Staatsvolkes bei der Ausübung von Staatsgewalt; nach den Gesetzen soll das Volk als Verfassungsorgan des demokratischen Staates an der Bildung des Staatswillens teilhaben. Daß es daran nicht in einer rechtsverbindlich "entscheidenden" Weise teilhat, spricht nicht gegen die dargelegte Qualifikation der Volksbefragung. Verfassungsorgane handeln organschaftlich, d. h. sie üben Staatsgewalt aus, nicht nur wenn sie rechtsverbindliche Akte setzen, sondern auch, wenn sie von Befugnissen Gebrauch machen, die nicht unmittelbar verbindliche Wirkungen hervorrufen: so z.B. wenn der Bundespräsident dem Bundestag den Bundeskanzler vorschlägt (Art. 63 GG), wenn Bundestag oder Bundesrat eine Maßnahme der Bundesregierung billigt oder mißbilligt, wenn das Volk in den Gebietsteilen nach

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Art. 29 GG abstimmt, wenn ein Land nach Art. 32 Abs. 2 GG zu einem völkerrechtlichen Vertrag des Bundes gehört wird, wenn die Präsidenten des Bundestages und des Bundesrates vom Bundespräsidenten vor der Verkündung des Verteidigungsfalles nach Art. 59a Abs. 2 Satz 2 GG angehört werden, wenn der Bundesrat zu den Gesetzesvorlagen der Bundesregierung nach Art. 76 Abs. 2 GG Stellung nimmt. Bei dieser Rechtslage ist es nicht möglich, allein das Verfassungsorgan Staatsvolk an der Staatswillensbildung nur dann als beteiligt anzusehen, wenn seiner Äußerung rechtlich verbindliche Wirkung, "entscheidende" Bedeutung zukommt. Demnach eröffnen die beiden Gesetze - ob zulässigerweise oder unzulässigerweise ist hier noch ohne Belang dem Staatsvolk eine Mitwirkung an der Staatswillensbildung; die Abstimmung der Bürger stellt sich essentiell als Teilhabe an der Staatsgewalt, als ein Stück Ausübung von Staatsgewalt im status activus dar. In dieser Eigenschaft macht der Bürger nicht von seinen gegen den Staat gerichteten Grundrechten der freien Meinungsäußerung oder des Petitionsrechts Gebrauch. Im übrigen kann auch schon deshalb keine Rede davon sein, daß die Volksbefragung dem Bürger nur die Möglichkeit verschaffe, von diesen beiden Grundrechten sachgemäß Gebrauch zu machen, weil sowohl die Äußerung einer Meinung als auch die Einreichung einer Petition nicht durch geheime Stimmabgabe erfolgen kann.

III.

Während die im gesellschaftlich-politischen Raum erfolgende Bildung der öffentlichen Meinung und die Vorformung der politischen Willensbildung des Volkes sich ungeregelt und durch alle verfassungsrechtlich begrenzten Kompetenzräume hindurch unter Mitbeteiligung aller lebendigen Kräfte nach dem Maße ihres tatsächlichen Gewichts und Einflusses vollziehen, ist das Tätigwerden als Staatsorgan - gleichgültig in welcher Form und mit welcher Wirkung es geschieht - im freiheitlich-demokrati

BVerfGE 8, 104 (116):

schen Rechtsstaat durch Kompetenznormen verfassungsrechtlich begrenzt.

Im Bundesstaat ist die Staatsgewalt der Länder und damit der Kompetenzbereich, in dem überhaupt das Staatsorgan Landesvolk tätig werden darf, durch die Verfassung des Gesamtstaates begrenzt. Die Volksbefragungsgesetze von Hamburg und Bremen überschreiten die verfassungsrechtlichen Grenzen, die das Grundgesetz den Ländern zieht:

1. Angelegenheiten der Verteidigung gehören zur ausschließlichen Kompetenz des Bundes; das folgt für den Bereich der Gesetzgebung aus Art. 73 Nr. 1 GG, für den Bereich der Exekutive (einschließlich der Regierung) aus Art. 65a, 87a, 87b GG (Art. 87b Abs. 2 GG enthält nur für den Bereich des Wehrersatzwesens und des Schutzes der Zivilbevölkerung die Möglichkeit einer beschränkten Beteiligung der Länder). Für die Gesamtaufgabe "Verteidigungswesen", soweit es sich um die Bundeswehr und ihre Ausrüstung handelt, ist also uneingeschränkt und allein der Bund zuständig. Inwieweit für "auswärtige Angelegenheiten" im Hinblick auf Art. 32 Abs. 2, 3 GG die ausschließliche Zuständigkeit des Bundes gegenüber der Rechtslage im Bereich des Verteidigungswesens eine Modifikation erleidet, kann hier dahinstehen.

Nun ist gewiß richtig, daß weder die beiden Gesetze noch das sich an der Abstimmung beteiligende Staatsvolk von Hamburg und Bremen in der Weise in jene ausschließliche Bundeskompetenz eingreifen, daß unmittelbar eine Angelegenheit der Verteidigung - etwa der Ausrüstung der Bundeswehr - gestaltet oder sachlich geregelt würde. Darauf kommt es aber nicht entscheidend an. Entscheidend ist der eindeutig erkennbare Zweck, den Gesetz und Volksabstimmung in Hamburg und Bremen verfolgen: Die Bundesregierung hat sich auf dem Gebiet des Verteidigungswesens, insbesondere hinsichtlich der Ausrüstung der Bundeswehr, für eine bestimmte Politik entschieden und dafür die Zustimmung des Bundestags gefunden. Die Opposition im Bundestag hält diese politische Entscheidung für falsch und bekämpft

BVerfGE 8, 104 (117):

sie leidenschaftlich. Sie vermag sich im Bundestag nicht durchzusetzen, glaubt aber sicher zu sein, daß ihre Auffassung von der Mehrheit des Volkes geteilt wird. Sie hofft, der von einer ihren Erwartungen entsprechenden Volksbefragung ausgehende politische Druck werde so stark sein, daß die Bundesregierung gezwungen wird, ihre politische Entscheidung aufzugeben und den Wünschen der Opposition zu entsprechen. Das kommt in den Ausführungen der Sprecher der Sozialdemokratischen Fraktion im Bundestag (vgl. Abg. Dr. Karl Schmid in der 23. Sitzung des Deutschen Bundestags vom 18. April 1958, StenProt. S.1222, Abg. Dr. Heinemann in der 26. Sitzung des Deutschen Bundestags vom 25. April 1958, StenProt. S. 1477 und 1479, Abg. Dr. Arndt in der 26. Sitzung des Deutschen Bundestags vom 25. April 1958, StenProt. S. 1495 B, und insbesondere Abg. Metzger in der 31. Sitzung des Deutschen Bundestags vom 13. Juni 1958, StenProt. S. 1700 C) unzweideutig zum Ausdruck. Dasselbe gilt auch für die Volksbefragungen in Hamburg und Bremen. Das ergibt sich aus den Ausführungen des Ersten Bürgermeisters der Freien und Hansestadt Hamburg auf der Großkundgebung vor dem Hamburger Rathaus am 17. April 1958 und aus dem inneren Zusammenhang, in dem die Volksbefragungsaktion in Hamburg und Bremen zu den Anstrengungen der Sozialdemokratischen Partei im Bunde steht; daran vermag auch § 1 des bremischen Gesetzes nichts zu ändern. Das klare Ziel der Volksbefragungsaktion der Länder - die zuständigen Verfassungsorgane des Bundes zu zwingen, eine von ihnen für richtig gehaltene und getroffene Entscheidung im Bereich des Verteidigungswesens zu ändern - stellt aber einen von den Ländern her versuchten Eingriff in die ausschließliche Zuständigkeit des Bundes dar; die Zuständigkeit der Bundesorgane zur ausschließlich eigenverantwortlichen Bewältigung einer Sachaufgabe wird nicht erst dann von den Ländern beeinträchtigt, wenn sie ein Stück dieser Aufgabe dem Bund dadurch entziehen, daß sie selbst es sachlich regeln, sondern schon dann, wenn sie die Bundesorgane durch den in einer von ihnen angeordneten amtlichen Volksbefragung lie

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genden politischen Druck zwingen wollen, die von ihnen getroffenen Sachentscheidungen zu ändern, also einen Landesstaatswillen bilden wollen, um ihn dem verfassungsmäßig gebildeten Bundesstaatswillen entgegenzusetzen.

2. Dieses Ergebnis wird bestätigt, wenn man die Frage nach der Gesetzgebungskompetenz für Volksbefragungsgesetze untersucht. Wie ausgeführt, nimmt das Volk bei einer nur konsultativen Volksbefragung an der Ausübung von Staatsgewalt teil, wie es dies auch bei Wahlen und Volksabstimmungen tut. Über die Zuständigkeit des Bundes und der Länder zum Erlaß von Wahlgesetzen und Abstimmungsgesetzen enthält der allgemeine Zuständigkeitskatalog des Grundgesetzes (Art. 73-75 GG) keine Vorschrift. Gleichwohl ist bis zu diesem Rechtsstreit noch niemals ernsthaft bezweifelt worden, daß weder der Bund Wahlgesetze für die Wahlen zu den Landesparlamenten noch ein Land ein Wahlgesetz für eine Wahl zum Bundestag erlassen könnte und daß ein Land ein Volksbegehren oder einen Volksentscheid über einen Gegenstand der ausschließlichen Zuständigkeit des Bundes nicht zulassen dürfte. Ebensowenig könnte der Bund, wenn das Grundgesetz überhaupt eine Volksbefragung zulassen sollte, durch Gesetz eine Volksbefragung über eine Frage anordnen, die eine Materie der ausschließlichen Landeszuständigkeit betrifft, oder umgekehrt ein Land eine Volksbefragung über einen Gegenstand der ausschließlichen Bundeszuständigkeit anordnen. Maßnahme- und Verfahrensgesetze von der Art des hamburgischen und bremischen Volksbefragungsgesetzes erhalten ihre verfassungsrechtliche Qualifikation erst aus dem Sachbereich, auf den sie sich beziehen; insofern gehören sie nicht zu einem selbständigen Gegenstand im Sinne der Kompetenzverteilung, die das Grundgesetz für den Bereich der Gesetzgebung getroffen hat. Es handelt sich nicht um ein Gesetz über Volksbefragungen, sondern um die Anordnung einer konkreten Volksbefragung, so daß es darauf ankommt, ob der Gegenstand der Volksbefragung zur Zuständigkeit des Landes gehört. Es gilt in dieser Beziehung das gleiche, was das Grundgesetz ausdrücklich über die Zuständig

BVerfGE 8, 104 (119):

keit zur Gesetzgebung für den Fall von Gesetzen über Statistik bestimmt hat: Auch ein Gesetz über Statistik gewinnt seinen Sinn erst im Zusammenhang mit dem Gegenstand der Statistik; es kann der Bewältigung einer Bundesaufgabe oder der Bewältigung einer Landesaufgabe, in diesem Sinne Bundeszwecken oder Landeszwecken dienen; je nachdem ist zum Erlaß eines Gesetzes über Statistik entweder ausschließlich der Bund zuständig oder sind die Länder zuständig (vgl. Art. 73 Nr. 11 GG). In ähnlicher Weise ist die Kompetenz des Bundes zur konkurrierenden Gesetzgebung auf dem Gebiet der Enteignung nach Art. 74 Nr. 14 GG beschränkt; er besitzt sie nur, "soweit sie (die Enteignung) auf den Sachgebieten der Art. 73 und 74 in Betracht kommt".

3. Die beiden Gesetze können nicht damit gerechtfertigt werden, daß, wie es die Begründung zum hamburgischen Gesetz andeutet und das bremische Gesetz in § 1 ausdrücklich ausspricht, die Volksbefragung der Orientierung der Mitglieder der Landesregierung im Bundesrat dienen soll. Damit werden die Gesetze nicht zu Gesetzen über eine Volksbefragung "für Landeszwecke", zu deren Erlaß das Land in Analogie der oben erwähnten Kompetenzverteilung für Gesetze über die Statistik befugt wäre. Es liegt auf der Hand, daß Art. 73 Nr. 11 GG seinen Sinn verlöre, wenn der Umstand, daß eine Angelegenheit Gegenstand der Beratung und Erörterung im Bundesrat sein könnte, ausreichen würde, die zum Zwecke der Materialbeschaffung für die Mitglieder der Landesregierung vom Land für erforderlich gehaltene Statistik als eine "Statistik für Landeszwecke" zu werten und die Zuständigkeit des Landes zum Erlaß eines entsprechenden Gesetzes über die Statistik zu begründen. Da der Bundesrat als Bundesverfassungsorgan in allen Gebieten der ausschließlichen Bundeszuständigkeit Gelegenheit hat, zu Worte zu kommen, bliebe bei solcher Auslegung für eine ausschließliche Zuständigkeit des Bundes zur Gesetzgebung über die Statistik für Bundeszwecke überhaupt kein Raum mehr. Entsprechendes muß dann aber auch für die Begrenzung der Landes

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zuständigkeit zum Erlaß von Gesetzen über eine Volksbefragung "für Landeszwecke" gelten.

Unabhängig davon gilt folgendes: Der Bundesrat ist ein Verfassungsorgan des Bundes. Dieses kollegiale Organ "besteht" aus Mitgliedern der Landesregierungen (Art. 51 Abs. 1 GG); es wird nicht "aus den Ländern gebildet"; Art. 50 GG umschreibt nur zutreffend die Funktion dieses Bundesverfassungsorgans, wenn es dort heißt: "Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes mit". Diese Mitwirkung wird aber kraft der Entscheidung der Bundesverfassung nur durch die Mitglieder der Landesregierungen vermittelt. Die Rechtsstellung der Mitglieder des kollegialen Organs "Bundesrat" gründet im Grundgesetz. Dieses hat das vor allem auf dem Gedanken der Repräsentanz des Landesstaatsvolks beruhende Senatsprinzip gerade nicht verwirklicht, sondern sich für das Bundesratsprinzip entschieden, d.h. für eine Vertretung der Landesregierungen in diesem föderativen Bundesorgan. Im Parlamentarischen Rat haben auch Anhänger des sogenannten Bundesratsprinzips die Auffassung vertreten, daß die Mitglieder dieses Bundesverfassungsorgans weisungsfrei sein sollten (vgl. Nachweis bei Scupin in Bonner Kommentar Anm. 5 zu Art. 51 S. 5). Die Staatspraxis leitet aus dem Recht der Landesregierung, ihre Vertreter im Bundesrat zu bestellen und abzuberufen, ein Recht der Landesregierung zu Weisungen an ihre Mitglieder im Bundesrat ab. Das besagt jedoch noch nichts dafür, daß das Landesparlament oder gar das Landesvolk zu einem Hineinwirken in die Entscheidungen des Bundesrats befugt seien. Wenn die Landesregierung über "Weisungen" an ihre Mitglieder, die die Landesregierung im Bundesrat vertreten, Einfluß auf die Staatswillensbildung im Bund nehmen kann, so handelt es sich jedenfalls nicht um ein Übergreifen in die Wahrnehmung von Kompetenzen des Bundes, um die Bildung von Landesstaatswillen an Stelle von Bundesstaatswillen, sondern um das Tätigwerden eines Landesorgans, das durch die eigenartige Struktur des Bundesrats von Bundesverfassungs wegen berufen ist, mittelbar an

BVerfGE 8, 104 (121):

der Bildung des Bundeswillens selbst mitzuwirken. Soweit das Landesparlament - auch wegen der Haltung der Landesregierung im Bundesrat - die Landesregierung oder ein Mitglied der Landesregierung nach Landesverfassungsrecht zur Rechenschaft ziehen kann, ist dies in der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament begründet; das Parlament befaßt sich also hier mit der von ihm abhängigen Regierung, nicht mit Bundesangelegenheiten; seine Maßnahmen können unter dem Gesichtspunkt der bundesstaatlichen Ordnung nicht als ein Hinübergreifen in Zuständigkeiten des Bundes qualifiziert werden. Aus dieser Überlegung folgt aber zugleich, daß sie keine Begründung für eine konsultative Volksbefragung im Land abgeben kann. Eine "Instruktion" der Mitglieder der Landesregierung im Bundesrat durch das Landesvolk, auch eine bloß rechtlich unverbindliche in der Weise, daß sich die Vertreter im Bundesrat daran orientieren und sie zur Richtschnur ihres Handelns im Bundesrat machen, ist nach der Struktur des Bundesrats ausgeschlossen. Eine vom Land zu diesem Zweck angeordnete Volksbefragung widerspricht dem Grundgesetz.

IV.

Demnach ist eine konsultative Volksbefragung in den Ländern, wie sie in dem hamburgischen und bremischen Gesetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen angeordnet ist, mit dem Grundgesetz unvereinbar, weil sie in eine ausschließliche Gesetzgebungs-, Regierungs- und Verwaltungskompetenz des Bundes übergreift. Die beiden Gesetze sind wegen ihres Widerspruchs mit der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes nichtig.

Nach dem bisher Dargelegten kommt es nicht mehr darauf an, ob gegen die beiden Gesetze noch weitere verfassungsrechtliche Bedenken geltend gemacht werden könnten, ob sie etwa im Widerspruch stehen zur repräsentativen Ausprägung der demo

BVerfGE 8, 104 (122):

kratischen Ordnung im Grundgesetz, ob in ihrem Erlaß ein verfassungsrechtlich erheblicher Mißbrauch der Landesstaatsgewalt für Zwecke der Bundespolitik liegt, ob sie mit dem Grundrecht der freien Meinungsäußerung in Widerstreit geraten, ob sich aus der Art der Fragestellung verfassungsrechtliche Bedenken ergeben. Auf Prüfung und Entscheidung dieser Fragen mußte im vordringlichen Interesse einer raschen Entscheidung des Rechtsstreits verzichtet werden.

BVerfG, 26.03.1957 - 2 BvG 1/55

Redaktion — Mon, 26 Mar 2012 13:03:45 +0000

Daten

Fall:

Reichskonkordat

Fundstellen:

BVerfGE 6, 309; DÖV 1957, 789; DVBl 1957, 385; JZ 1957, 307; NJW 1957, 705

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

26.03.1957

Aktenzeichen:

2 BvG 1/55

Entscheidungstyp:

Urteil

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 6, 309

Paginierung:

BVerfGE 6, 309 (309):

1. Die nach § 65 BVerfGG Beteiligten sind zwar befugt, selbständige Anträge zu stellen, und zwar auch dann, wenn hierdurch der Streigegenstand erweitert wird. Immer aber müssen solche Anträge mit dem Antrag des Antragstellers in einem inneren Zusammenhang stehen.

2. Das Bundesverfassungsgericht kann zwar über die Gültigkeit eines internationalen Vertrages nicht mit Wirkung zwischen den Vertragschließenden entscheiden; es ist aber nicht gehindert, mit Wirkung für die Beteiligten am Verfassungsrechtsstreit, d.h. mit innerstaatlicher Wirkung, über die Gültigkeit eines solchen Vertrages zu befinden, wenn dies als Vorfrage für die Entscheidung eines Verfassungsrechtsstreits von Bedeutung ist.

3. Auch eine Verletzung von ungeschriebenen verfassungsrechtlichen Pflichten kann im Verfassungsrechtsstreit gerügt werden. In einem solchen Falle tritt an Stelle der Bezeichnung eines Artikels des Grundgesetzes gemäß § 64 Abs. 2 BVerfGG die Bezugnahme auf die ungeschriebene verfassungsrechtliche Pflicht, deren Verletzung geltend gemacht wird.

4. a) Das föderalistische Prinzip des Grundgesetzes verlangt nicht stets die Anrufung des Bundesrats, bevor beim Bundesverfassungsgericht die Feststellung der Verletzung einer verfassungsrechtlichen Pflicht eines Landes beantragt werden kann.

b) Der Bundesrat ist nur für die Rüge von Mängeln bei der verwaltungsmäßigen Ausführung eines Bundesgesetzes zwischengeschaltet. Im übrigen ist die unmittelbare Anrufung des Bundesverfassungsgerichts zulässig.

5. Das Grundgesetz kennt nur die in Art. 84 und 85 geregelte sogenannte abhängige Bundesaufsicht, d.h. die Rüge von Mängeln

BVerfGE 6, 309 (310):

bei der verwaltungsmäßigen Ausführung von Bundesgesetzen. Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG macht das Bundesverfassungsgericht allgemein zur Entscheidung von Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder zuständig, wobei nur als eine Gruppe von Meinungsverschiedenheiten diejenigen hervorgehoben werden ("insbesondere"), die sich bei der Ausführung von Bundesrecht durch die Länder und bei der Ausübung der Bundesaufsicht ergeben können.

6. Art. 123 Abs. 2 GG bedeutet nicht, daß der Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich an die Schulbestimmungen des Reichskonkordats gebunden ist, also kein entgegenstehendes Recht setzen darf. Art. 123 Abs. 2 GG sagt für die Schulbestimmungen des Reichskonkordats vielmehr nur aus, daß sie, sofern sie beim Inkrafttreten des Grundgesetzes noch galten, in Kraft bleiben, obwohl sie einem Vertrag entstammen, der nicht von den nunmehr zur Verfügung über den Gegenstand ausschließlich befugten Ländern geschlossen worden ist.

7. Der Annahme einer Pflicht der Länder dem Bund gegenüber, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats bei ihrer Gesetzgebung zu beachten, stehen Grundentscheidungen des Grundgesetzes entgegen, die das Verhältnis von Bund und Ländern gerade in diesem Sachzusammenhang gestalten. Diese Grundentscheidungen sind in Art. 7, 30, 70 ff. GG getroffen. Sie erklären - im Gegensatz zur Weimarer Reichsverfassung - die Länder zu ausschließlichen Trägern der Kulturhoheit, die für den Bereich der bekenntnismäßigen Gestaltung des Schulwesens nur durch die Bestimmungen der Art. 7, 141 GG begrenzt ist.

Urteil

des Zweiten Senats vom 26. März 1957

-- 2 BvG 1/55 --

in dem Verfassungsrechtsstreit über die Frage, ob das Land Niedersachsen durch Erlaß der §§ 2, 3, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 und 15 des Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen vom 14. September 1954 gegen das Konkordat zwischen dem Heiligen Stuhl und dem Deutschen Reich vom 20. Juli 1933 verstoßen und dadurch ein Recht des Bundes auf Respektierung der für ihn verbindlichen internationalen Verträge durch die Länder verletzt hat, Antragsteller: Für die Bundesrepublik Deutschland die Bundesregierung.

BVerfGE 6, 309 (311):

Antragsgegner: Für das Land Niedersachsen die Landesregierung. Weitere Beteiligte: 1. Für das Land Hessen die Landesregierung. 2. Für die Freie Hansestadt Bremen der Senat.

Entscheidungsformel:

Der Antrag der Bundesregierung wird zurückgewiesen.

Gründe:

Gegenstand des Rechtsstreits ist die zwischen dem Bund und dem Land Niedersachsen bestehende Meinungsverschiedenheit darüber, ob das Land Niedersachsen durch den Erlaß des Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen vom 14. September 1954 (Nds. GVBl. S. 89) gegen das Konkordat zwischen dem Heiligen Stuhl und dem Deutschen Reich vom 20. Juli 1933 (RGBl. II 5.679) verstoßen und dadurch ein Recht des Bundes auf Beachtung der für ihn verbindlichen internationalen Verträge durch die Länder verletzt hat. Diese Meinungsverschiedenheit hat folgende Vorgeschichte:

1. In die Weimarer Reichsverfassung waren auf Grund des sogenannten Weimarer Schulkompromisses folgende, das öffentliche Schulwesen betreffende Vorschriften aufgenommen worden:

"Art. 146. Das öffentliche Schulwesen ist organisch auszugestalten. Auf einer für alle gemeinsamen Grundschule baut sich das mittlere und höhere Schulwesen auf. Für diesen Aufbau ist die Mannigfaltigkeit der Lebensberufe, für die Aufnahme eines Kindes in eine bestimmte Schule sind seine Anlage und Neigung, nicht die wirtschaftliche und gesellschaftliche Stellung oder das Religionsbekenntnis seiner Eltern maßgebend.

Innerhalb der Gemeinden sind indes auf Antrag von Erziehungsberechtigten Volksschulen ihres Bekenntnisses oder ihrer Weltanschauung einzurichten, soweit hierdurch ein geordneter Schulbetrieb, auch im Sinne des Abs. 1, nicht beeinträchtigt wird. Der Wille der Erziehungsberechtigten ist möglichst zu berücksichtigen. Das Nähere bestimmt die Landesgesetzgebung nach den Grundsätzen eines Reichsgesetzes.

...

Art. 174. Bis zum Erlaß des in Art. 146 Abs. 2 vorgesehenen Reichsgesetzes bleibt es bei der bestehenden Rechtslage. Das Gesetz hat Gebiete des Reichs, in denen eine nach Bekenntnissen nicht getrennte Schule gesetzlich besteht, besonders zu berücksichtigen."

Das in Art. 146 Abs. 2 letzter Satz vorgesehene Reichsgesetz ist nicht zustande gekommen.

2. In der Weimarer Zeit schlossen die Länder Bayern (1924), Preußen (1929) und Baden (1932) Konkordate mit dem Heiligen Stuhl und im Zusammenhang damit entsprechende Verträge mit den evangelischen Kirchen. Nur das bayerische Konkordat enthält Regelungen über das Schulwesen.

Wiederholte Bemühungen um den Abschluß eines Konkordats zwischen dem Heiligen Stuhl und dem Reich - zuletzt noch 1931/32 - führten nicht zu einem Ergebnis. Im Frühjahr 1933 nahm die nationalsozialistische Reichsregierung diese Verhandlungen mit dem Heiligen Stuhl über ein Reichskonkordat wieder auf. Sie führten am 20. Juli 1933 zur Unterzeichnung des Konkordats und des dazugehörenden Schlußprotokolls durch Kardinalstaatssekretär P. für den Heiligen Stuhl, durch Vizekanzler von P. für das Deutsche Reich.

Im Reichsgesetzblatt vom 18. September 1933 (II S. 679) wurde das Konkordat samt Schlußprotokoll durch Bekanntmachung vom 12. September 1933 veröffentlicht und verlautbart, daß der Vertrag am 10. September ratifiziert worden und an demselben Tag in Kraft getreten ist. Ferner erließ die Reichsregierung das "Gesetz zur Durchführung des Reichskonkordats" vom 12. September 1933 (BGBl. I S. 625). Es ermächtigte den Reichsminister des Innern, die zur Durchführung der Bestimmungen des Reichskonkordats erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen. Solche Vorschriften sind nicht ergangen.

Aus dem Reichskonkordat, dessen deutscher und italienischer Text gemäß Art. 34 gleiche Kraft haben, sind für diesen Rechtsstreit folgende Vorschriften von Bedeutung:

BVerfGE 6, 309 (313):

"Artikel 21

Der katholische Religionsunterricht in den Volksschulen, Berufsschulen, Mittelschulen und höheren Lehranstalten ist ordentliches Lehrfach und wird in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der katholischen Kirche erteilt. Im Religionsunterricht wird die Erziehung zu vaterländischem, staatsbürgerlichem und sozialem Pflichtbewußtsein aus dem Geiste des christlichen Glaubens- und Sittengesetzes mit besonderem Nachdruck gepflegt werden, ebenso wie es im gesamten übrigen Unterricht geschieht. Lehrstoff und Auswahl der Lehrbücher für den Religionsunterricht werden im Einvernehmen mit der kirchlichen Oberbehörde festgesetzt. Den kirchlichen Oberbehörden wird Gelegenheit gegeben werden, im Einvernehmen mit der Schulbehörde zu prüfen, ob die Schüler Religionsunterricht in Übereinstimmung mit den Lehren und Anforderungen der Kirche erhalten.

Artikel 22

Bei der Anstellung von katholischen Religionslehrern findet Verständigung zwischen dem Bischof und der Landesregierung statt. Lehrer, die wegen ihrer Lehre oder sittlichen Führung vom Bischof zur weiteren Erteilung des Religionsunterrichts für ungeeignet erklärt worden sind, dürfen, solange dies Hindernis besteht, nicht als Religionslehrer verwendet werden.

Artikel 23

Die Beibehaltung und Neueinrichtung katholischer Bekenntnisschulen bleibt gewährleistet. In allen Gemeinden, in denen Eltern oder sonstige Erziehungsberechtigte es beantragen, werden katholische Volksschulen errichtet werden, wenn die Zahl der Schüler unter gebührender Berücksichtigung der örtlichen schulorganisatorischen Verhältnisse einen nach Maßgabe der staatlichen Vorschriften geordneten Schulbetrieb durchführbar erscheinen läßt.

Artikel 24

An allen katholischen Volksschulen werden nur solche Lehrer angestellt, die der katholischen Kirche angehören und Gewähr bieten, den besonderen Erfordernissen der katholischen Bekenntnisschule zu entsprechen.

Im Rahmen der allgemeinen Berufsausbildung der Lehrer werden Einrichtungen geschaffen, die eine Ausbildung katholischer Lehrer entsprechend den besonderen Erfordernissen der katholischen Bekenntnisschule gewährleisten."

Diese vertraglichen Bindungen hinderten die nationalsozialistischen Gewalthaber nicht, nach und nach die katholischen Schu

BVerfGE 6, 309 (314):

len - wie übrigens auch die evangelischen - zum größten Teil abzuschaffen und den Religionsunterricht zu erschweren oder zu verhindern.

3. Bis zum Inkrafttreten des niedersächsischen Schulgesetzes galten für die weltanschauliche Gestaltung der öffentlichen Volksschulen in den einzelnen Landesteilen Niedersachsens verschiedene Gesetze:

a) in den ehemals preußischen Gebietsteilen der 4. Abschnitt des preußischen Volksschulunterhaltungsgesetzes vom 28. Juli 1906 (Preuß. Gesetzsammlung S. 335): Konfessionsschulen;

b) im Gebiet des früheren Landes Braunschweig die §§ 1 Abs. 1, 3, 4 Abs. 1, 14 Abs. 1 des Gesetzes über die Gemeindeschulen vom 5. April 1913 (Braunschw. GuVS Nr. 25/1913): Gemeinschaftsschulen;

c) im Gebiet des früheren Landes Oldenburg die §§ 23 und 24 der Verfassung für den Freistaat Oldenburg vom 17. Juni 1919 (Old.GBl. Bd. 40 S. 391) sowie die §§ 18 Abs. 2, 19, 21 Satz 2 des Schulgesetzes für das Herzogtum Oldenburg vom 4. Februar 1910 in der Fassung des Schulgesetzes für den Landesteil Oldenburg vom 1. August 1936 (Old.GBl. Bd. 49 S. 433): Konfessionsschulen;

d) im Gebiet des früheren Landes Schaumburg-Lippe die §§ 4 und 15 des Gesetzes über das Volksschulwesen im Fürstenthume Schaumburg-Lippe vom 4. März 1875 (Schaumburg-Lipp. LV Bd. 12, S. 265): Gemeinschaftsschulen.

Unter der Herrschaft der Nationalsozialisten wurden die Konfessionsschulen aufgehoben und durch Gemeinschaftsschulen ersetzt.

Nach Kriegsende schrieb die Britische Militärregierung durch die Erziehungsanordnung Nr. 1 vom 14. Januar 1946 vor, daß in den Gebietsteilen, in denen vor 1933 konfessionelle öffentliche Volksschulen bestanden, die Eltern befragt werden sollten, ob wieder konfessionelle Volksschulen eingerichtet werden sollten. Die deutschen Behörden wurden angewiesen, diesem Wunsch zu entsprechen, falls dies mit einem ordnungsmäßigen Schulbetrieb

BVerfGE 6, 309 (315):

vereinbar sei. In der Folgezeit kam es wieder zur Einrichtung katholischer Volksschulen im Sinne der obengenannten Gesetze, die weitergalten.

4. Die Niedersächsische Landesregierung brachte im September 1953 den Entwurf eines Schulverwaltungsgesetzes ein. In der Landtagsdebatte über dieses Gesetz wurde die Forderung nach einer Neuregelung der konfessionellen Verhältnisse der Volksschule erhoben; die Landtagsfraktion der FDP brachte einen Gesetzentwurf über diesen Gegenstand ein. Daraufhin entschloß sich die Niedersächsische Landesregierung, dem Landtag den vom 4. Februar 1954 datierten Entwurf eines Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen (Landtagsdrucksache Nr. 1268) vorzulegen.

Der Apostolische Nuntius beanstandete gegenüber der Bundesregierung und diese gegenüber dem Ministerpräsidenten des Landes Niedersachsen eine Anzahl von Bestimmungen dieses Entwurfs wegen ihrer Unvereinbarkeit mit dem Reichskonkordat. Der hierüber geführte Schriftwechsel führte nicht zu einer Verständigung. Das Gesetz über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen wurde vom Landtag beschlossen, am 14. September 1954 ausgefertigt und im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt am 15. September 1954 verkündet (Nds. GVBl. 1954 S. 89). Nach § 31 Abs. 1 des Gesetzes bleiben die Bestimmungen zur Regelung der konfessionellen Verhältnisse der Volksschulen für das Gebiet des früheren Landes Oldenburg unberührt. Diese Bestimmungen hätten nach Art. 55 Abs. 2 der Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung vom 13. April 1951 (GVBl. S. 103) nur mit der für Verfassungsänderungen erforderlichen Mehrheit geändert werden können. Die Regelung der konfessionellen Gestaltung des Volksschulwesens im niedersächsischen Schulgesetz. gilt also in allen Teilen des Landes Niedersachsen mit Ausnahme des Gebietes des früheren Landes Oldenburg.

Die von der Bundesregierung wegen Unvereinbarkeit mit dem Reichskonkordat beanstandeten Bestimmungen des niedersächsischen Schulgesetzes lauten:

BVerfGE 6, 309 (316):

"§ 2

Die von den Gemeinden, Landkreisen, Zweckverbänden und vom Land getragenen Schulen (öffentliche Schulen im Sinne dieses Gesetzes) sind grundsätzlich christliche Schulen. In ihnen werden die Schüler ohne Unterschied des Bekenntnisses und der Weltanschauung gemeinsam erzogen. In Erziehung und Unterricht ist auf die Empfindungen Andersdenkender Rücksicht zu nehmen.

§ 3

Die Schulen haben die Aufgabe, die ihnen anvertrauten jungen Menschen für Leben und Beruf vorzubereiten und sie auf der Grundlage des Christentums, des abendländischen Kulturgutes und des deutschen Bildungserbes zu selbständig denkenden und verantwortungsbewußt handelnden Bürgern eines demokratischen und sozialen Rechtsstaates zu bilden und zu erziehen.

§ 5

(1) Der Religionsunterricht ist an den öffentlichen Schulen mit Ausnahme der Fachschulen ordentliches Lehrfach. Er wird nach Bekenntnissen getrennt in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Religionsgemeinschaften erteilt.

(2) Richtlinien und Lehrbücher für den Religionsunterricht sind im Einvernehmen mit den Religionsgemeinschaften zu bestimmen. Unbeschadet des staatlichen Aufsichtsrechtes haben die Religionsgemeinschaften das Recht, sich im Einvernehmen mit den staatlichen Schulaufsichtsbeamten durch Beauftragte zu überzeugen, daß der Religionsunterricht in Übereinstimmung mit ihren Grundsätzen erteilt wird. Die Religionsgemeinschaften beauftragen mit der Einsichtnahme in der Regel staatliche Schulaufsichtsbeamte, in Ausnahmefällen geeignete Schulleiter.

(3) Kein Lehrer darf gezwungen werden, Religionsunterricht zu erteilen.

(4) Über die Teilnahme am Religionsunterricht bestimmen die Erziehungsberechtigten. Nach Eintritt der Religionsmündigkeit steht dieses Recht dem Schüler zu. Die Erklärung über die Nichtteilnahme am Religionsunterricht ist dem Schulleiter von den Erziehungsberechtigten oder den religionsmündigen Schülern schriftlich abzugeben.

(5) Für eine religiöse Minderheit von mindestens zwölf Schülern ist Religionsunterricht einzurichten.

(6) Für Schüler, die am Religionsunterricht nicht teilnehmen, ist

BVerfGE 6, 309 (317):

vom fünften Schuljahr ab religionskundlicher Unterricht als ordentliches Lehrfach einzurichten. Er ist durchzuführen, wenn mindestens zwölf Schüler dazu angemeldet werden. Abs. 3 und 4 finden entsprechend Anwendung.

§ 6

Die Lehrer werden auf Universitäten und Hochschulen ausgebildet, an denen Forschung und Lehre frei sind.

§ 8

(1) Auf Antrag von Erziehungsberechtigten sind öffentliche Volksschulen für Schüler des gleichen Bekenntnisses im Rahmen dieses Gesetzes zu errichten.

(2) Der Lehrkörper einer solchen Schule setzt sich aus Lehrern zusammen, die -dem gleichen Bekenntnis wie die Schüler angehören.

(3) In Ausnahmefällen können Kinder, die diesem Bekenntnis nicht angehören, aufgenommen werden, solange nicht für sie getrennter Religionsunterricht einzurichten wäre.

§ 9

(1) öffentliche Volksschulen für Schüler des gleichen Bekenntnisses werden errichtet, wenn der Bestand einer ausreichenden Anzahl von Volksschulen für Schüler aller Bekenntnisse im Bereich des Schulträgers nicht in Frage gestellt ist. Diese Voraussetzung ist nicht erfüllt, solange im Bereich des Schulträgers nicht mindestens ein seiner Größe im Ausbau angemessenes Volksschulsystem für Schüler aller Bekenntnisse vorhanden ist.

(2) Die zu errichtende Schule darf in ihrem Ausbau -nicht wesentlich hinter einem der Größe des Schulträgers angemessenen Schulsystem zurücktreten.

§ 10

(1) Den Antrag müssen die gesetzlichen Vertreter von mindestens 120, im Bereich eines Schulträgers mit über 5000 Einwohnern von mindestens 240 Schülern stellen, die dem gleichen Bekenntnis angehören und im Bereich des Schulträgers eine Volksschule für Schüler aller Bekenntnisse besuchen.

(2) Antragsberechtigt sind die gesetzlichen Vertreter, die ihren Wohnsitz im Bereich des Schulträgers haben.

(3) Der Antrag muß von den Antragstellern persönlich bis zum 30. Juni des laufenden Schuljahres beim Schulträger zu Protokoll erklärt werden. Die Erklärung kann zurückgenommen werden.

BVerfGE 6, 309 (318):

§ 11

Die Errichtung der Schule setzt voraus, daß bis zum 30. September des laufenden Schuljahres eine ausreichende Anzahl von Kindern für diese Schule ordnungsgemäß angemeldet ist. Die Errichtung der Schule ist abzulehnen, wenn ihr Bestand nicht für vier Jahre gewährleistet erscheint.

§ 12

(1) Die Entscheidung erfolgt durch den Beschluß des Schulträgers, der hierzu der Genehmigung der Schulaufsichtsbehörde bedarf. Die Entscheidung des Schulträgers kann durch einen Beschluß der Schulaufsichtsbehörde ersetzt werden.

(2) Wird dem Antrage stattgegeben, so ist eine öffentliche Volksschule als Schule für Schüler des gleichen Bekenntnisses zum Beginn des nächsten Schuljahres einzurichten.

(3) Können die für die neue Schule erforderlichen Räume zu diesem Termin nicht gesichert werden, so kann die Errichtung der Schule um ein Jahr, längstens aber um zwei Jahre hinausgeschoben werden. Ein dahingehender Beschluß des Schulträgers muß bis zum 31. Januar des laufenden Schuljahres gefaßt sein; er bedarf der Genehmigung der Kommunalaufsichtsbehörde im Einvernehmen mit der Schulaufsichtsbehörde.

§ 13

Ein erfolglos gebliebener Antrag kann erst nach Ablauf von zwei Jahren wiederholt werden. Die Frist beginnt mit dem Ablauf desjenigen Schuljahres, in dem über den Antrag entschieden worden ist.

§ 14

(1) Tritt eine solche Schule in ihrem Ausbau wesentlich hinter einem der Größe des Schulträgers angemessenen Schulsystem zurück, so ist sie als Schule für Schüler des gleichen Bekenntnisses aufzuheben.

(2) Die Aufhebung erfolgt durch den Schulträger mit Genehmigung oder auf Anordnung der Schulaufsichtsbehörde.

§ 15

(1) Wo nur eine öffentliche Volksschule im Bereich eines Schulträgers besteht, wird sie mit dem Inkrafttreten des Gesetzes eine

BVerfGE 6, 309 (319):

Schule für Schüler aller Bekenntnisse, auf die § 7 Anwendung findet.

(2) Bestehen im Bereich eines Schulträgers, in welchem nach seiner Größe eine Schule von weniger als fünf Stufen angemessen ist, mehrere öffentliche Volksschulen, so werden diese mit dem Inkrafttreten des Gesetzes zu einer Schule für Schüler aller Bekenntnisse.

(3) Im übrigen verbleibt es im Bereich eines Schulträgers mit mehreren öffentlichen Volksschulen bei den bestehenden Schulen für Schüler des gleichen Bekenntnisses; auf diese finden die Bestimmungen des § 8 Abs. 3 entsprechend Anwendung.

(4) Besteht im Bereich des Schulträgers keine ausreichende Anzahl von öffentlichen Volksschulen für Schüler aller Bekenntnisse, so sind eine oder mehrere solcher Schulen einzurichten und stufenweise aufzubauen, sobald eine genügende Zahl von Kindern für diese Schulen ordnungsgemäß angemeldet ist und für vier Jahre gewährleistet erscheint. Entsprechend laufen im Bereich eines Schulträgers, für welchen eine seiner Größe im Ausbau angemessene Schule ausreichen würde, die bestehenden Schulen für Schüler des gleichen Bekenntnisses aus."

Die Bundesregierung hat im Namen des Bundes durch Schriftsatz vom 12. März 1955, beim Gericht eingegangen am 14. März 1955, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die mit dem Lande Niedersachsen entstandene Meinungsverschiedenheit angerufen.

Sie hat zunächst beantragt, das Bundesverfassungsgericht möge feststellen:

1) das Reichskonkordat vom 20. Juli 1933 ist in der Bundesrepublik Deutschland unverändert fortgeltendes Recht;

2) das Land Niedersachsen hat durch Erlaß der §§ 2, 3, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 und 15 des Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen vom 14. September 1954 gegen das in Reichsrecht transformierte Reichskonkordat verstoßen und damit das Recht des Bundes auf Respektierung der für ihn verbindlichen internationalen Verträge verletzt (Art. 20 Abs. 3, 32, 25, 123 GG).

BVerfGE 6, 309 (320):

Im Schriftsatz vom 19. Juli 1955 und im weiteren Verlauf des Verfahrens hat die Bundesregierung ausgeführt, daß der Antrag zu Ziff. 1 nur als Anregung gemäß § 67 Satz 3 BVerfGG zu verstehen sei.

Die Regierung des Landes Niedersachsen hat beantragt,

den Antrag der Bundesregierung abzuweisen.

Die Regierung des Landes Hessen ist dem Verfahren auf seiten des Antragsgegners beigetreten und hat beantragt,

die Feststellungsanträge der Bundesregierung zurückzuweisen.

Sie hat ferner hilfsweise beantragt

festzustellen, daß das Land Hessen durch seine Verfassung ein Recht oder eine Pflicht des Bundes aus Art. 20 Abs. 3, 25, 32 und 123 GG in Verbindung mit dem Reichskonkordat nicht verletzt hat.

Ebenso ist der Senat der Freien Hansestadt Bremen dem Verfahren auf seiten des Antragsgegners beigetreten. Er hat beantragt,

den Antrag der Bundesregierung abzuweisen.

Hilfsweise hat er den Antrag gestellt

festzustellen, daß das Reichskonkordat von 1933 nicht in der Freien Hansestadt Bremen gilt,

weiter hilfsweise

festzustellen, daß jedenfalls die Art. 21-25 des Reichskonkordats nicht in der Freien Hansestadt Bremen gelten,

weiter hilfsweise

festzustellen, daß das Reichskonkordat von 1933 in der Freien Hansestadt Bremen jedenfalls insoweit nicht gilt, als das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland abweichende Bestimmungen enthält oder bremische, durch das Grundgesetz nicht berührte landes-(verfassungs-)rechtliche Bestimmungen dem entgegenstehen,

weiter hilfsweise

festzustellen, daß durch das Reichskonkordat von 1933 jedenfalls solche Maßnahmen der Freien Hansestadt Bremen nicht berührt werden, bezüglich derer eine Anrufung des Bundes

BVerfGE 6, 309 (321):

verfassungsgerichts wegen Ablaufs der Ausschlußfrist des § 64 Abs. 3 BVerfGG nicht mehr möglich ist.

Die Bundesregierung hat

Abweisung der Anträge der Regierung von Hessen und des Senats der Freien Hansestadt Bremen

beantragt.

Die Bundesregierung hat im wesentlichen ausgeführt: Das Reichskonkordat sei gültig zustande gekommen. Das Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich vom 24. März 1933 (BGBl. I S. 141), das sogenannte Ermächtigungsgesetz, habe die staatsrechtliche Voraussetzung zum Vertragsabschluß durch den Reichspräsidenten allein und ohne Zustimmung des Reichstags geschaffen. Das Reichskonkordat sei gemäß Art. 123 Abs. 2 GG auch heute noch in Kraft. Die Länder seien dem Bund gegenüber verpflichtet, die für ihn verbindlichen internationalen Verträge zu beachten. Gegen diese Pflicht habe das Land Niedersachsen durch Erlaß der im Antrag genannten Bestimmungen des Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen vom 14. September 1954 verstoßen. Das niedersächsische Schulgesetz sei nämlich mit dem Reichskonkordat nicht zu vereinbaren. Die bestehenden katholischen Bekenntnisschulen blieben nicht erhalten; die Durchführung des Gesetzes habe im praktischen Ergebnis mit nur wenigen Ausnahmen ihre Auflösung zur Folge; das Gesetz sehe zwar ein Antragsrecht der Eltern auf Neueinrichtung von Bekenntnisschulen vor, regele aber die Voraussetzungen dafür in einer Weise, die weit über das Maß dessen hinausgehe, was für einen geordneten Schulbetrieb gefordert werden könne; es gewähre der Kirche nicht ausreichend Gelegenheit zu prüfen, ob der Religionsunterricht in Übereinstimmung mit ihren Lehren erteilt werde, da es die Einsichtnahme in den Religionsunterricht in der Regel staatlichen Schulaufsichtsbeamten übertrage; schließlich gewährleiste es nicht die Ausbildung katholischer Lehrer entsprechend den besonderen Erfordernissen der katholischen Bekenntnisschule. Die Bestimmungen des Gesetzes verstießen in ihrem Gesamtzusammenhang gegen Art. 21, 22, 23

BVerfGE 6, 309 (322):

und 24 des Reichskonkordats. Die Länder seien dem Bund gegenüber verpflichtet, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats zu beachten. Die Verletzung dieser verfassungsrechtlichen Pflicht durch ein Land könne der Bund im Verfassungsstreit vor dem Bundesverfassungsgericht unmittelbar und ohne vorherige Anrufung des Bundesrats geltend machen.

Die Landesregierung Niedersachsen hat zu der Frage des gültigen Zustandekommens des Reichskonkordats und seiner Fortgeltung nicht Stellung genommen. Sie hält aber das niedersächsische Schulgesetz für vereinbar mit dem Konkordat. Davon abgesehen sei der Bund nicht berechtigt, von den Ländern die Einhaltung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats zu verlangen.

Die beigetretenen Länder haben im wesentlichen folgendes geltend gemacht: Das Reichskonkordat sei nicht gültig zustande gekommen. Unter anderem fehle es an den staatsrechtlichen Voraussetzungen für seinen Abschluß, weil das Ermächtigungsgesetz nicht gültig sei. Ferner sei das Reichskonkordat nicht rechtswirksam in deutsches Recht transformiert worden. Jedenfalls habe das Reichskonkordat den Zusammenbruch der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft nicht überdauert, es sei auch von den Besatzungsmächten suspendiert worden. Überdies stehe es im Widerspruch zum Grundgesetz. Wenn es aber weitergelten sollte, seien die Länder Vertragspartner geworden. Keinesfalls könne der Bund die Länder zur Beachtung der Konkordatsbestimmungen anhalten.

Das Land Niedersachsen und die beigetretenen Länder haben ferner ausgeführt, daß das eingeschlagene Verfahren rechtlich unzulässig sei, vor allem, weil zunächst der Bundesrat gemäß Art. 84 Abs. 4 GG mit der Sache hätte befaßt werden müssen. Nur gegen dessen Beschluß hätte das Bundesverfassungsgericht angerufen werden können. Überdies fehle es überhaupt an einem ordnungsgemäßen Beschluß der Bundesregierung, diese Klage zu erheben.

Vom 4. bis 8. Juni 1956 wurde mündlich verhandelt. Die

BVerfGE 6, 309 (323):

Verhandlung war von allen am Verfahren Beteiligten durch Schriftsätze und durch die Einreichung von Rechtsgutachten vorbereitet worden. Auf Anordnung des Gerichts waren auch die auf die Vorbereitung und den Abschluß des Konkordats bezüglichen Akten des Auswärtigen Amts und der Reichskanzlei vorgelegt worden. Ihr Inhalt war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Auf Beschluß des Gerichts wurde ein beglaubigter Auszug aus dem Protokoll über die Sitzung des Bundeskabinetts vom 9. März 1955 vorgelegt, in dem der Beschluß der Bundesregierung beurkundet ist, die Klage gegen das Land Niedersachsen zu erheben.

Auf einen Beweisantrag des Landes Hessen gab das Gericht der Bundesregierung auf, ihren gesamten Schriftwechsel mit dem Heiligen Stuhl über das Reichskonkordat vorzulegen. Die Bundesregierung legte daraufhin eine Anzahl von Schriftstücken vor. Die Vorlage weiterer Aktenstücke hielt das Gericht nicht für erforderlich.

Die Richter Dr. Fröhlich, Wolff und Dr. Roediger, die an der mündlichen Verhandlung teilgenommen haben, sind mit Ablauf ihrer Amtszeit vor Abschluß des Verfahrens ausgeschieden.

1. Zwischen der Bundesregierung und der Niedersächsischen Landesregierung besteht eine Meinungsverschiedenheit über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder, die sich aus dem Grundgesetz ergeben. Über eine solche Meinungsverschiedenheit entscheidet das Bundesverfassungsgericht (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, § 13 Nr. 7 BVerfGG).

2. Antragsteller in einem solchen Verfahren kann nach § 68 BVerfGG für den Bund nur die Bundesregierung sein. Voraussetzung für die Geltendmachung von Rechten des Bundes durch die Bundesregierung im Verfahren der §§ 68 ff. BVerfGG ist ein Beschluß der Bundesregierung als Kollegialorgan. Ob diese

BVerfGE 6, 309 (324):

Prozeßvoraussetzung vorliegt, war von Amts wegen zu prüfen. Nach dem von der Bundesregierung vorgelegten beglaubigten Auszug aus dem Protokoll über die 74. Kabinettssitzung ist am 9. März 1955 der Beschluß gefaßt worden, die Meinungsverschiedenheit dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen. Die Antragsgegner haben bestritten, daß dieser Beschluß ordnungsmäßig zustande gekommen sei. Das geschäftsordnungsmäßige Zustandekommen eines solchen Beschlusses wird durch die Vorlage eines Auszugs aus der Niederschrift über die Sitzung des Kabinetts nachgewiesen. Das Gericht hat davon auszugehen, daß ein durch Vorlage des Protokolls nachgewiesener Beschluß ordnungsmäßig gefaßt worden ist. Der Beschluß der Bundesregierung ging dahin,

"eine Klage vor dem Bundesverfassungsgericht mit dem Antrag auf Feststellung zu stellen,

1. daß das Reichskonkordat gültig ist, und

2. ob das niedersächsische Schulgesetz mit dem Reichskonkordat vereinbart werden kann."

Dieser Beschluß deckt die von der Bundesregierung gestellten Anträge. Es kann nicht verlangt werden, daß ein solcher Beschluß den genauen Wortlaut der zu stellenden Anträge im voraus festlegt, vielmehr genügt es, daß er den Gegenstand des anzustrengenden Verfahrens hinreichend deutlich umschreibt. Diese Voraussetzung ist erfüllt. Insbesondere kann ein Mangel nicht daraus hergeleitet werden, daß der Beschluß den Antrag nicht ausdrücklich auf Feststellung der Verletzung einer dem Land gegenüber dem Bund obliegenden Pflicht durch das Land Niedersachsen abstellt. Worauf es ankommt, ist, daß der Beschluß dazu ermächtigt, in einem zulässigen Verfahren beim Bundesverfassungsgericht die Meinungsverschiedenheit über die Unvereinbarkeit des niedersächsischen Schulgesetzes mit dem Reichskonkordat auszutragen. Es ist nicht erforderlich, daß der Beschluß die zu wählende Verfahrensart angibt. Auch trifft es nicht zu, daß die Wahl des Verfahrens nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG zur Austragung einer verfassungsrechtlichen Meinungsverschieden

BVerfGE 6, 309 (325):

heit einen moralischen Vorwurf enthalte und daher eine besondere Ermächtigung zur Einleitung eines solchen Verfahrens erforderlich sei. In jedem Verfassungsrechtsstreit wird das Bundesverfassungsgericht angerufen, um klarzustellen, was Rechtens ist.

3. Den ursprünglichen Antrag zu 1) hat der Antragsteller nur noch als Anregung im Sinne des § 67 Satz 3 BVerfGG aufrechtzuerhalten. Wird einer solchen Anregung nicht gefolgt, so bedarf es hierüber keiner förmlichen Entscheidung. Nach § 67 Satz 3 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidungsformel zugleich eine für die Auslegung der Bestimmung des Grundgesetzes erhebliche Rechtsfrage entscheiden, von der die Feststellung abhängt, ob eine beanstandete Maßnahme des Antragsgegners gegen eine Bestimmung des Grundgesetzes verstößt. Es muß sich also um eine für die Auslegung einer Bestimmung des Grundgesetzes oder eines ungeschriebenen Verfassungssatzes erhebliche Rechtsfrage handeln. Eine solche Feststellung wird aber von der Bundesregierung nicht angeregt. Aus diesem Grunde konnte das Gericht der Anregung der Bundesregierung nicht stattgeben.

Mit dem ursprünglichen Antrag zu 2), dem nunmehr einzigen Antrag, wird die Feststellung begehrt, daß Bestimmungen des niedersächsischen Schulgesetzes gegen das "in Reichsrecht transformierte" Reichskonkordat verstoßen. Offenbar hat der Antragsteller eine ihm zutreffend erscheinende Begründung seines Antrags in die Antragsformel aufgenommen. Das Bundesverfassungsgericht legt den Antrag nach seinem Sinn und Zweck aus; dann aber kommt den Worten "in Reichsrecht transformierte" keine rechtliche Bedeutung zu. Gegen den so ausgelegten Antrag sind keine Bedenken zu erheben.

4. Die Landesregierungen der Länder Bremen und Hessen sind dem Antragsgegner beigetreten. Sie gehören zu den nach § 68 BVerfGG möglichen Verfahrensbeteiligten. Voraussetzung für die Zulässigkeit des Beitritts ist nach § 69 i.V. m. § 65 BVerfGG, daß die Entscheidung auch für die Abgrenzung der Zuständigkeiten der Beitretenden von Bedeutung ist. Dies ist nach dem

BVerfGE 6, 309 (326):

von der Bundesregierung gestellten Antrag der Fall, da zur "Entscheidung" in diesem Sinne nicht nur die Urteilsformel, sondern auch die tragenden Gründe gehören, die Frage, ob die Länder dem Bund gegenüber verpflichtet sind, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats einzuhalten, aber für alle Länder von rechtlicher Bedeutung ist.

5. Gegen die Zulässigkeit der Abweisungsanträge der Länder bestehen keine Bedenken. Anders sind die von den beigetretenen Ländern gestellten Hilfsanträge zu beurteilen. Die nach § 65 BVerfGG Beteiligten sind zwar befugt, selbständige Anträge zu stellen, und zwar auch dann, wenn hierdurch der Streitgegenstand erweitert wird. Immer aber müssen solche Anträge mit dem Antrag des Antragstellers in einem inneren Zusammenhang stehen. Das trifft für die Hilfsanträge der Länder nicht zu. Gegenstand dieses Verfassungsrechtsstreits ist die Frage, ob das Land Niedersachsen durch den Erlaß seines Schulgesetzes eine Pflicht verletzt hat, die den Bund bindenden internationalen Verträge zu beachten. Demgegenüber führen die Hilfsanträge Hessens auf Feststellung, daß Hessen durch die Gestaltung der Schulbestimmungen seiner Verfassung ein Recht des Bundes nicht verletzt habe, und Bremens auf Feststellung, daß das Reichskonkordat oder jedenfalls seine Schulbestimmungen nicht oder nur in beschränktem Umfang in der Freien Hansestadt Bremen gelten, völlig neue und andersartige Gegenstände in den Rechtsstreit ein. Anträge dieser Art gehen über den durch § 65 BVerfGG gesteckten Rahmen hinaus.

6. Gegen die Zulässigkeit des Verfahrens wird eingewandt, eine Entscheidung über den Antrag der Bundesregierung setze voraus, daß das Bundesverfassungsgericht über die völkerrechtliche Gültigkeit des Reichskonkordats - wenn auch nur als Vorfrage - befinde; hierfür sei es aber nicht zuständig. Dieser Einwand ist unbegründet. Das Bundesverfassungsgericht kann zwar über die Gültigkeit des Reichskonkordats nicht mit Wirkung zwischen den Vertragschließenden entscheiden; es ist aber nicht gehindert, mit Wirkung für die Beteiligten am Verfassungs

BVerfGE 6, 309 (327):

rechtsstreit, d.h. mit innerstaatlicher Wirkung, über die Gültigkeit eines internationalen Vertrages zu befinden, wenn dies als Vorfrage für die Entscheidung eines Verfassungsrechtsstreits von Bedeutung ist. Diese Auffassung steht mit den Ausführungen in den Urteilen des Gerichts BVerfGE 1, 371; 1, 413; 2, 367 in Einklang.

Zur Begründung der Unzulässigkeit einer Inzidententscheidung über die Gültigkeit eines internationalen Vertrages ist auch darauf verwiesen worden, daß die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts gemäß § 31 BVerfGG die Verfassungsorgane des Bundes und der Länder sowie alle Gerichte und Behörden binden. Auch dies Argument trifft nicht zu: denn durch Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts über die Gültigkeit internationaler Verträge wird die Bundesregierung in ihrer Handlungsfreiheit im völkerrechtlichen Verkehr nicht beschränkt.

Schließlich verneint der Antragsgegner die Zulässigkeit einer inzidenten Prüfung der Gültigkeit des Konkordats auch unter Hinweis auf Art. 33 Abs. 2 des Reichskonkordats. Nach dieser Bestimmung sollen, wenn sich wegen der Auslegung oder Anwendung einer Bestimmung des Konkordats irgendeine Meinungsverschiedenheit ergibt, der Heilige Stuhl und das Deutsche Reich im gemeinsamen Einvernehmen eine freundschaftliche Lösung herbeiführen. Diese Klausel bezieht sich nur auf das Verhältnis zwischen den Vertragspartnern. Eine Meinungsverschiedenheit zwischen dem Bund und einem Land über die aus Bestimmungen des Reichskonkordats zu ziehenden innerstaatlichen Folgerungen kann aber nicht durch freundschaftliche Verhandlungen zwischen den Vertragspartnern beigelegt werden. Andererseits greift eine Entscheidung über die innerstaatliche Meinungsverschiedenheit einer etwa erforderlichen oder wünschenswerten freundschaftlichen Verständigung zwischen den Vertragspartnern nicht vor.

7. Gegen den Antrag ist eingewandt worden, die Bundesregierung habe dem § 64 Abs. 2 BVerfGG zuwider unterlassen, im Antrag die Bestimmung des Grundgesetzes zu bezeichnen,

BVerfGE 6, 309 (328):

gegen die durch die beanstandete Maßnahme des Antragsgegners verstoßen werde; die im Antrag genannten Bestimmungen des Grundgesetzes seien nicht solche, die durch die Maßnahme des Antragsgegners verletzt sein könnten. Nun wird hier aber die Verletzung einer ungeschriebenen Verfassungsbestimmung behauptet, eine Verletzung nämlich der Pflicht der Länder, internationale Verträge zu beachten, die für den Bund bindend sind. Wenn es ungeschriebene verfassungsrechtliche Pflichten gibt - und das kann nicht bezweifelt werden -,so muß es auch möglich sein, die Verletzung solcher Pflichten im Verfassungsrechtsstreit zu rügen. In einem solchen Fall kann der Vorschrift des y§ 64 Abs. 2 BVerfGG nicht durch Bezeichnung eines Artikels des Grundgesetzes genügt werden. An deren Stelle muß hier die Bezugnahme auf die ungeschriebene verfassungsrechtliche Pflicht treten, deren Verletzung geltend gemacht wird.

8. Es wird von den Antragsgegnern ausgeführt, die Verletzung der "Bundestreue" könne in einem gerichtlichen Verfahren nicht nachgeprüft werden, weil der Begriff der Bundestreue nicht rechtlich fest umrissen, die Verletzung der Bundestreue daher nicht im Wege der Rechtsfindung prüfbar sei. Demgegenüber ist zunächst darauf hinzuweisen, daß die Bundesregierung ihren Antrag zwar ursprünglich auf eine Verletzung des allgemeinen Prinzips der Bundestreue gestützt hat, im Laufe des Verfahrens aber dazu übergegangen ist, eine spezielle Pflicht zur Beachtung der den Bund bindenden internationalen Verträge geltend zu machen. Ob eine Maßnahme eine solche Pflicht verletzt, unterliegt der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 1, 315; 4, 140 f.). Es ist eine verfassungsrechtliche Frage, ob eine Pflicht der Länder zur Beachtung von Verträgen des Bundes besteht. Ob Gesetzesbestimmungen, die ein Land erläßt, sich mit dem Vertragsinhalt vereinbaren lassen, ist ebenfalls eine Frage rechtlicher Auslegung.

9. Es wird geltend gemacht, das eingeschlagene Verfahren sei jedenfalls zur Zeit nicht zulässig. Die Bundesregierung hätte zuvor die Feststellung einer Rechtsverletzung durch das Land Nie

BVerfGE 6, 309 (329):

dersachsen gemäß Art. 84 Abs. 4 GG beim Bundesrat beantragen müssen. Erst dann hätte sie gegen den Beschluß des Bundesrates das Bundesverfassungsgericht anrufen können. Dieser Einwand ist unbegründet. Die Auffassung, das föderalistische Grundprinzip des Grundgesetzes verlange stets die Anrufung des Bundesrates, bevor beim Bundesverfassungsgericht die Feststellung der Verletzung einer verfassungsrechtlichen Pflicht eines Landes beantragt werden könne, ist unzutreffend. Der Bundesrat ist nur für die Rüge von Mängeln bei der verwaltungsmäßigen Ausführung eines Bundesgesetzes zwischengeschaltet. Im übrigen ist die unmittelbare Anrufung des Bundesverfassungsgerichts zulässig. Das ergibt sich aus der Stellung des Art. 84 Abs. 4 im System des Grundgesetzes. Der Abschnitt VIII handelt von der Ausführung der Bundesgesetze durch die Landesverwaltung. Innerhalb dieses Abschnitts regelt der Art. 84 den Fall, daß die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, während Art. 85 sich auf die Bundesauftragsverwaltung bezieht. Gegenstand dieses Verfassungsrechtsstreits ist nicht ein Akt der Landesverwaltung, sondern ein Gesetz des Landes Niedersachsen. Mit diesem Gesetz wird auch nicht ein Bundesgesetz ausgeführt. Auch das Grundgesetz wird nicht "ausgeführt", vielmehr handelt das Land in dem ihm vom Grundgesetz zur freien Gestaltung überlassenen Raum staatlicher Betätigung. Nur hat nach der Behauptung der Bundesregierung das Land bei dieser an sich selbständigen Gesetzgebung eine verfassungsrechtliche Pflicht nicht beachtet. Mit einer Rüge dieser Art kann und muß das Bundesverfassungsgericht unmittelbar angerufen werden.

10. Schließlich ist geltend gemacht worden, das Grundgesetz kenne nur die in Art. 84 und 85 geregelte sogenannte abhängige Bundesaufsicht, d.h. die Rüge von Mängeln bei der verwaltungsmäßigen Ausführung von Bundesgesetzen. Die hieraus gezogene Folgerung, der Bund könne außerhalb des Rahmens dieser "abhängigen" Bundesaufsicht den Verstoß eines Landes gegen bundesverfassungsrechtliche Pflichten überhaupt nicht rügen, ist unbegründet. Es ist vielmehr so, daß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG

BVerfGE 6, 309 (330):

das Bundesverfassungsgericht allgemein zur Entscheidung von Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder zuständig macht, wobei nur als eine Gruppe von Meinungsverschiedenheiten diejenigen hervorgehoben werden ("insbesondere"), die sich bei der Ausführung von Bundesrecht durch die Länder und bei der Ausübung der Bundesaufsicht ergeben können.

D. - I.

1. Die Untersuchung, ob die Klage begründet ist, muß mit der Prüfung des gültigen Zustandekommens des Reichskonkordats beginnen. Denn nur die Nichtbeachtung eines gültigen internationalen Vertrages des Bundes könnte einen Verstoß gegen eine verfassungsrechtliche Pflicht des Landes darstellen.

Die deutsche staatsrechtliche Grundlage für die Befugnis zum Abschluß des Reichskonkordats war das Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich vom 24. März 1933 (BGBl. I S. 141), das sogenannte Ermächtigungsgesetz. Sein Art. 4 lautet:

"Verträge des Reichs mit fremden Staaten, die sich auf Gegenstände der Reichsgesetzgebung beziehen, bedürfen nicht der Zustimmung der an der Gesetzgebung beteiligten Körperschaften. Die Reichsregierung erläßt die zur Durchführung dieser Verträge erforderlichen Vorschriften."

Der Reichspräsident vertrat nach Art. 45 Abs. 1 WRV das Reich völkerrechtlich und konnte im Namen des Reichs Bündnisse und andere Verträge mit auswärtigen Mächten schließen; auf Grund des Art. 4 des Ermächtigungsgesetzes bedurfte er nicht mehr der in Art. 45 Abs. 3 WRV vorgesehenen Zustimmung dem Reichstags für Verträge mit fremden Staaten, die sich auf Gegenstände der Reichsgesetzgebung beziehen. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Zustimmung des Reichstags nach der Weimarer Verfassung für Konkordate erforderlich war, denn in jedem Fall beseitigte das Ermächtigungsgesetz dieses Erfor

BVerfGE 6, 309 (331):

dernis. Wenn das Ermächtigungsgesetz galt, dann können Einwendungen gegen die Gültigkeit des Abschlusses des Reichskonkordats aus der mangelnden Zustimmung des Reichstags nicht hergeleitet werden.

Gemessen an den Vorschriften der Weimarer Reichsverfassung war das sogenannte Ermächtigungsgesetz ungültig. Es bedarf hierüber jedoch keiner näheren Ausführungen, denn über seine Gültigkeit kann nicht nach den Bestimmungen dieser Verfassung entschieden werden. Das Ermächtigungsgesetz muß als eine Stufe der revolutionären Begründung der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft angesehen werden. Es schuf anstelle der bisherigen eine neue Kompetenzordnung. Diese neue Kompetenzordnung hatte sich jedenfalls zur Zeit der Ratifikation des Konkordats (September 1933) tatsächlich durchgesetzt, und zwar nach innen und nach außen. Gemäß den Bestimmungen des Ermächtigungsgesetzes waren bereits vor dem Abschluß des Konkordats vom Deutschen Reich eine Reihe von völkerrechtlichen Verträgen geschlossen worden, vor allem der Viermächtepakt zwischen Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Italien vom 15. Juli 1933 (Politische Verträge, herausgegeben von Viktor Bruns, Bd. 1, Berlin 1936, S. 348). Die neue Kompetenzordnung war also international anerkannt. Sie funktionierte auch nach innen.

Man kann nicht die Existenz einer revolutionär gesetzten Kompetenzordnung bejahen, aber den unter dieser Kompetenzordnung gesetzten Staatsakten und Normen die Geltung versagen. Vielmehr führt die Anerkennung der Geltung einer Kompetenzordnung zwangsläufig zu der Folgerung, die Möglichkeit der Entstehung gültigen Rechts unter dieser Kompetenzordnung anzunehmen. (Vgl. auch BVerfGE 2, 248, 253; 3, 90, 94; 6, 132; BGHZ 5, 96 ff.). Mit der Anerkennung der neuen Kompetenzordnung ist noch nichts darüber ausgesagt, ob

BVerfGE 6, 309 (332):

die auf ihrer Grundlage erlassenen Gesetze und Verordnungen als gültiges Recht anerkannt werden können. Dafür kommt es auf ihren Inhalt an. Sie können dann nicht als gültiges Recht anerkannt werden, wenn sie gegen das Wesen und den möglichen Inhalt des Rechts verstoßen. In dieser Hinsicht können Bedenken gegen das Reichskonkordat nicht erhoben werden.

Somit ist das Reichskonkordat als ein beide Teile verpflichtender Vertrag gültig zustande gekommen. Angesichts des darin klar ausgedrückten Vertragswillens der beiden Parteien kann es auf die von den beigetretenen Ländern vorgetragenen Motive und inneren Vorbehalte der Reichsregierung nicht ankommen.

2. Es bedarf in diesem Rechtsstreit keiner grundsätzlichen Entscheidung der Frage, wo die Grenzen der Möglichkeit und Notwendigkeit der Transformation internationaler Verträge in innerstaatliches Recht liegen, vor allem aber auch nicht der Frage, ob und inwieweit die Regeln über die Transformation auf Konkordate anzuwenden sind. Denn in jedem Falle sind die Schulbestimmungen des Reichskonkordats, auf die es hier allein ankommt, deutsches Recht geworden.

Die Zustimmung des Reichstags nach Art. 45 Abs. 3 WRV war in der Weimarer Staatspraxis durch Gesetz erteilt worden, in dem die herrschende Lehre zugleich die Transformation des Vertrags rechts in innerstaatliches Recht erblickte. Nachdem durch das sogenannte Ermächtigungsgesetz das Erfordernis der Zustimmung des Reichstags zum Vertragsschluß entfallen war, sah die Reichsregierung keinen Anlaß, ein Gesetz zu erlassen. Sie knüpfte vielmehr wieder an die Staatspraxis der Bismarckschen Reichsverfassung an, die die Veröffentlichung des Vertrags im Reichsgesetzblatt zur innerstaatlichen Inkraftsetzung der Vertragsnormen genügen ließ. Das Auswärtige Amt sowie die Reichsministerien der Justiz und des Innern beurteilten gelegentlich eines Meinungsaustausches über die Form der innerstaatlichen Inkraftsetzung des Reichskonkordats die damalige staatsrechtliche Lage zutreffend dahin, daß es zur Transformation keines Gesetzes bedürfe, sondern daß die einfache Bekanntmachung im

BVerfGE 6, 309 (333):

Reichsgesetzblatt genüge (vgl. die in den Akten des Auswärtigen Amts Abt. 11, Politik 2 Nr. 1 Vatikan Bd. 9 befindliche Aufzeichnung vom 13. Juli 1933 zu 11 Vat. 274/275). Dementsprechend hat die Reichsregierung in der Sitzung vom 14. Juli 1933 dem Abschluß des am 8. Juli 1933 paraphierten Reichskonkordats zugestimmt, nach Unterzeichnung des Vertrags im Umlaufverfahren ihre Zustimmung wiederholt und die Bekanntmachung des Reichskonkordats im Reichsgesetzblatt beschlossen. Außerdem erging ein Durchführungsgesetz, durch das der Reichsminister des Innern ermächtigt wurde, die zur Durchführung des Reichskonkordats erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen. Die Reichsminister des Auswärtigen und des Innern veröffentlichten das Reichskonkordat im Reichsgesetzblatt (Teil II S. 679) mit einer Bekanntmachung vom 12. September 1933. Die Bekanntmachung hat folgenden Wortlaut:

"Bekanntmachung über das Konkordat zwischen dem Deutschen Reich und dem Heiligen Stuhl.

Vom 12. September 1933.

Am 20. Juli 1933 ist in der Vatikanstadt zwischen Vertretern des Deutschen Reichs und des Heiligen Stuhls ein Konkordat unterzeichnet worden. Das Konkordat und das dazugehörende Schlußprotokoll werden nachstehend veröffentlicht.

Das Konkordat ist ratifiziert worden. Der Austausch der Ratifikationsurkunden hat am 10. September 1933 in der Vatikanstadt stattgefunden. Das Konkordat und das Schlußprotokoll sind gemäß Artikel 34 des Konkordats am 10. September 1933 in Kraft getreten.

Zur Ausführung des Konkordats ist das im Reichsgesetzblatt von 1933 Teil I Seite 625 veröffentlichte Gesetz vom 12. September 1933 ergangen.

Berlin, den 12. September 1933.

Der Reichsminister des Auswärtigen

Freiherr von Neurath

Der Reichsminister des Innern Frick"

BVerfGE 6, 309 (334):

Das in der Bekanntmachung in Bezug genommene Gesetz lautet:

"Gesetz zur Durchführung des Reichskonkordats.

Vom 12. September 1933.

Die Reichsregierung hat das folgende Gesetz beschlossen, das hiermit verkündet wird:

Der Reichsminister des Innern wird ermächtigt, die zur Durchführung der Bestimmungen des Reichskonkordats erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen.

Berlin, den 12. September 1933.

Der Reichskanzler

Adolf Hitler

Der Reichsminister des Auswärtigen

Freiherr von Neurath

Der Reichsminister des Innern Frick"

Damit war nach der damaligen staatsrechtlichen Lage das Reichskonkordat zu innerstaatlich verbindlichem Recht geworden. Diese staatsrechtliche Lage ist für die Beurteilung des damaligen Transformationsvorgangs auch heute maßgebend.

Daß von der dem Reichsminister des Innern durch das Gesetz zur Durchführung des Reichskonkordats erteilten Ermächtigung später kein Gebrauch gemacht wurde, berührt die innerstaatliche Geltung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats nicht, weil sie unmittelbar anwendbares Recht darstellen.

3. Das Reichskonkordat ist während der Zeit des nationalsozialistischen Regimes völkerrechtlich und innerstaatlich in Kraft geblieben.

a) Die wiederholten schweren Verletzungen des Reichskonkordats (z.B. der Art. 15, 17, 19, 23, 31) durch nationalsozialistische Regierungs- und Parteistellen haben dessen Rechtsgeltung nicht beeinträchtigt, sondern gaben nur dem verletzten Partner das Recht, entweder vom Vertrag zurückzutreten oder Erfüllung zu verlangen.

Der Heilige Stuhl hat aber am Reichskonkordat festgehalten und in zahlreichen Protesten, die ihren Höhepunkt in der Enzyklika "Mit brennender Sorge" vom 14. März 1937 fanden,

BVerfGE 6, 309 (335):

nicht aufgehört, gegen die " Vertragsumgehung, Vertragsaushöhlung und schließlich mehr oder weniger öffentliche Vertragsverletzung" durch den nationalsozialistischen Staat zu protestieren. In der genannten Enzyklika erklärte der Papst:

"Auch heute noch, wo der offene Kampf gegen die konkordatsgeschützte Bekenntnisschule und wo die vernichtete Abstimmungsfreiheit der katholischen Erziehungsberechtigten auf einem besonderen Lebensgebiet der Kirche den erschütternden Ernst der Lage kennzeichnen, rät uns die Vatersorge um das Heil der Seelen, die etwa noch vorhandenen, wenn auch geringen Aussichten auf Rückkehr zur Vertragstreue und zu verantwortbarer Verständigung nicht unberücksichtigt zu lassen."

b) Auch der nationalsozialistische Staat hat trotz aller Konkordatsverletzungen und trotz seines Kampfes gegen Kirche und Christentum das Konkordat nie gekündigt oder für hinfällig erklärt. Für die Anfangszeit des Dritten Reiches lassen sich sogar Bemühungen von Regierungsstellen nachweisen, den häufigen Konkordatsverletzungen, für welche die NSDAP die treibende Kraft war, entgegenzutreten. Doch führten solche Versuche nicht zu einer Abstellung der Beschwerden des Heiligen Stuhls.

Im Zuge der Verschärfung des Kirchenkampfes in den Jahren 1937 bis 1939 wurde bei den nationalsozialistischen Parteistellen und auch im Kreise der Regierung zunächst erwogen, einzelne Artikel des Konkordats für nicht mehr bindend zu erklären, und später eine Kündigung des ganzen Vertrags in Aussicht genommen. Die Reichsregierung beabsichtigte nämlich, ein Reichsschulgesetz zu erlassen, das mit den Schulbestimmungen des Reichskonkordats nicht in Einklang gestanden hätte. Es blieb jedoch bei internen Erwägungen; eine Kündigungsnote wurde niemals abgesandt.

c) Das Reichskonkordat ist auch nicht durch derogierendes Gewohnheitsrecht obsolet geworden. Es fehlt an der für eine Derogation erforderlichen langen Zeit und der vollständigen, dem erklärten oder vereinbarten Willen beider Parteien entsprechenden Außerachtlassung der sich aus dem Vertrag ergebenden Pflichten.

BVerfGE 6, 309 (336):

Beide Teile zweifelten nicht an der völkerrechtlichen und innerstaatlichen Gültigkeit des Reichskonkordats, auch wenn es von dem nationalsozialistischen Regime in zunehmendem Maße mißachtet und von der Kirche von Anfang an nicht als concordatum amicitiae, sondern als concordatum defensionis betrachtet wurde.

4. a) Das Reichskonkordat, das nach seiner Präambel "das Verhältnis zwischen der Katholischen Kirche und dem Staat für den Gesamtbereich des Deutschen Reiches dauernd regeln" will, hat durch den Zusammenbruch der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft seine Geltung nicht verloren. Vertragspartner war das Deutsche Reich. Die Vertragschließenden wollten eine Dauerregelung; daher kann das Argument, das Konkordat gelte nur für die Dauer des nationalsozialistischen Systems, nicht überzeugen. Die rechtliche Struktur des staatlichen Partners hat sich freilich grundlegend gewandelt. Die Gewaltherrschaft brach zusammen. Das änderte aber nach herrschender und auch vom Gericht geteilter Auffassung nichts am Fortbestand des Deutschen Reichs und daher auch nichts am Fortbestand der von ihm geschlossenen internationalen Verträge, es sei denn, daß ein Vertrag seinem Inhalt nach nicht geeignet gewesen wäre, die nationalsozialistische Gewaltherrschaft zu überdauern. Dies trifft für das Reichskonkordat nicht zu. Dieses nimmt zwar gelegentlich auf die damalige Struktur des Deutschen Reichs Bezug. So war z.B. nach Art. 16 der Eid der Bischöfe "in die Hand des Reichsstatthalters in dem zuständigen Lande bzw. des Reichspräsidenten" zu leisten. Insbesondere waren die Art. 31 und 32 betr. die katholischen Organisationen und Verbände sowie die Geistlichen und Ordensleute ähnlichen Bestimmungen des mit dem faschistischen Italien geschlossenen Konkordats nachgebildet und entsprachen einem besonderen Anliegen der nationalsozialistischen Gewaltherrscher, und Art. 32 nimmt in seinen Einleitungsworten ausdrücklich auf die in Deutschland bestehenden besonderen Verhältnisse Bezug. Aber abgesehen von solchen gegenüber dem Gesamtinhalt des Vertrags an Bedeutung zurücktreten

BVerfGE 6, 309 (337):

den Anpassungen an die Lage im Deutschen Reich ist der Inhalt des Reichskonkordats, der übrigens in vielen Bestimmungen, vor allem in den streitigen Schulbestimmungen, auf frühere deutsche Entwürfe aus der Zeit der Weimarer Republik zurückging, nicht von der Art, daß seine Fortgeltung über die Zeit der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft hinaus in Frage gestellt werden könnte. Das Reichskonkordat blieb also auch nach dem Zusammenbruch in Geltung.

b) Die Besatzungsmächte haben das Reichskonkordat nicht aufgehoben. Sie hätten dies auch mit völkerrechtlicher Wirkung gar nicht tun können. Denn das Konkordat war ebenso wie die Verträge mit neutralen Staaten der einseitigen Disposition der Besatzungsmächte entzogen. Verfügungen der Besatzungsmächte hätten höchstens innerstaatliche Wirkungen haben können.

Für die britische Zone, also mit Geltung für Niedersachsen, erging die Erziehungsanordnung Nr. 1 der Britischen Militärregierung vom 14. Januar 1946, in deren Abschnitt IV es heißt, die Militärregierung habe entschieden,

"daß das Konkordat, soweit es das Gebiet der britischen Besatzungszone betrifft, als zeitweilig außer Kraft befindlich betrachtet werden muß. Dies bedeutet nicht, daß es hinfällig geworden ist; man ist vielmehr der Ansicht, daß es wohl imstande ist, wieder aufzuleben und in Kraft zu treten, wenn die erforderlichen geeigneten Voraussetzungen bestehen, die zur Zeit nicht gegeben sind."

Diese Erziehungsanordnung war kein Akt der Gesetzgebung, sondern nur eine interne Dienstanweisung oder politische Richtlinie. Zudem wollte die Militärregierung, wenn sie das Konkordat auch rechtsirrig als "zeitweilig außer Kraft befindlich" ansah, sich doch, wie sich aus derselben Erziehungsanordnung ergibt, soweit angängig, danach richten und dies auch den deutschen Behörden nahelegen.

Wegen des inneren Zusammenhangs soll die Direktive Nr. 6 der Alliierten Hohen Kommission (ABl. 1951 S. 846), wenn auch erst nach Erlaß des Grundgesetzes ergangen, schon hier behandelt werden. Nach dieser Direktive sollten alle Verträge

BVerfGE 6, 309 (338):

des Deutschen Reiches so lange suspendiert sein, bis sie von der Bundesrepublik mit Genehmigung der Alliierten Hohen Kommission durch Vereinbarung mit dem Vertragspartner Wieder in Kraft gesetzt würden. Diese Direktive konnte sich nur auf Verträge mit früheren Feindstaaten beziehen, weil nur solche Verträge durch den Krieg betroffen sein konnten. Sie findet also auf das Reichskonkordat keine Anwendung.

5. Die Errichtung einer staatlichen Organisation für das Gebiet der westlichen Besatzungszonen durch das Bonner Grundgesetz hat an der Geltung des Reichskonkordats zwischen den Vertragschließenden nichts geändert. Das Deutsche Reich, welches nach dem Zusammenbruch nicht zu existieren aufgehört hatte, bestand auch nach 1945 weiter, wenn auch die durch das Grundgesetz geschaffene Organisation vorläufig in ihrer Geltung auf einen Teil des Reichsgebiets beschränkt ist, so ist doch die Bundesrepublik Deutschland identisch mit dem Deutschen Reich (BVerfGE 3, 319 f.). Daraus ergibt sich, daß die Bundesrepublik Deutschland an die vom Deutschen Reich abgeschlossenen Staatsverträge gebunden ist. Für die vom Deutschen Reich abgeschlossenen Staatsverträge, die sich auf Gegenstände beziehen, für die nach dem Grundgesetz die Landesgesetzgebung zuständig ist, bestimmt Art. 123 Abs. 2 GG, daß sie unter den dort genannten Voraussetzungen in Kraft bleiben, und zwar "bis neue Staatsverträge durch die nach diesem Grundgesetz zuständigen Stellen abgeschlossen werden oder ihre Beendigung auf Grund der in ihnen enthaltenen Bestimmungen anderweitig erfolgt."

Keiner dieser Beendigungsgründe trifft auf das Reichskonkordat zu. Neue Staatsverträge sind nicht abgeschlossen worden. Das Reichskonkordat ist unbefristet.

6. Zu Unrecht wird geltend gemacht, daß für die Schulbestimmungen anstelle des Deutschen Reichs die Länder Partner des Reichskonkordats geworden seien. Aus einem Vertrage werden normalerweise nur die Vertragschließenden berechtigt und verpflichtet. Nun mag es möglich sein, daß beim Wegfall eines vertragschließenden Teils ein anderer als Vertragspartner an dessen

BVerfGE 6, 309 (339):

Stelle tritt. Wie ausgeführt, ist aber der Vertragspartner Deutsches Reich nicht weggefallen. Der Umstand, daß nach dem Grundgesetz die Schulgesetzgebung bei den Ländern liegt, hat nur innerstaatliche Bedeutung und macht die Länder nicht zu Vertragspartnern bezüglich der Schulbestimmungen des Reichskonkordats.

II.

Es ist geltend gemacht worden, daß die Schulbestimmungen des Reichskonkordats mit dem Grundgesetz deshalb in Widerspruch stünden, weil sie gegen den in Art. 4 GG festgelegten Grundsatz der Gewissensfreiheit verstießen. Die Bekenntnisschule des Reichskonkordats ist - jedenfalls nach Auffassung der Bundesregierung - eine Schule, in der die Kinder eines Bekenntnisses unterrichtet werden, in der Lehrkräfte desselben Bekenntnisses unterrichten und in der nicht nur der Religionsunterricht, sondern der gesamte Unterricht und die Erziehung dem Geiste dieses Bekenntnisses entsprechen. Schulen dieser Art sind nach dem Reichskonkordat - unter gewissen Voraussetzungen - auf Antrag der Erziehungsberechtigten zu errichten. Die Erfüllung eines entsprechenden Wunsches der Erziehungsberechtigten, der von der Glaubensüberzeugung und der religiösen Verantwortung für das Kind diktiert ist, widerspricht nicht dem Grundrecht der Gewissensfreiheit, um so weniger als das Unterrichtswesen nach den Grundsätzen des staatlichen Schulmonopols, der allgemeinen Schulpflicht und der Staatsschulbesuchspflicht gestaltet ist. Das kann freilich unter Umständen dazu führen, daß in einem Ort nur eine Volksschule besteht, während die Wünsche der Erziehungsberechtigten hinsichtlich der Art der Schule auseinandergehen (Gemeinschaftsschule, evangelische Bekenntnisschule, katholische Bekenntnisschule, Weltanschauungsschule) - Das bedeutet, daß die jeweiligen Minderheiten zur Vermeidung unzumutbarer Schulwege unter solchen Umständen auf die von ihnen gewünschte Schulart verzichten und ihr Kind in einer nicht ihren Wünschen entsprechenden Volksschule erziehen und unterrichten

BVerfGE 6, 309 (340):

lassen müssen. Hierin kann aber eine Beeinträchtigung der Gewissensfreiheit nicht erblickt werden. Es ist nicht möglich, allen Eltern eine ihren Wünschen entsprechende Schulart zur Verfügung zu stellen. Es ist unvermeidlich, daß Eltern unter Umständen genötigt sind, ihre Kinder einer Schule anzuvertrauen, die in ihrer weltanschaulichen Gestaltung den Wünschen der Eltern nicht entspricht. Es kann daher nicht gesagt werden, daß unter Berücksichtigung des staatlichen Schulzwangs und der tatsächlich gegebenen Beschränkung der Zahl verschiedenartiger weltanschaulicher Gestaltungen der Schule die Schulbestimmungen des Reichskonkordats in die Gewissensfreiheit unzulässig eingreifen.

Die völkerrechtliche Weitergeltung des Reichskonkordats hat zur Folge, daß die sich daraus ergebenden beiderseitigen Verpflichtungen von den Vertragsparteien zu erfüllen sind. Im Geltungsbereich des Grundgesetzes ist als Partner des Reichskonkordats die Bundesrepublik Deutschland - das sind verfassungsrechtlich der Bund und die Länder als ein Ganzes - anzusehen. Die Verpflichtungen aus den Schulbestimmungen dieses Konkordats können aber nach dem Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland nur von den Ländern erfüllt werden, da dem Bund die Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiete des Schulrechts fehlt. Die Entscheidung des gegenwärtigen Rechtsstreits hängt von der Frage ab, ob der Bund die Beachtung dieser Bestimmungen von den Ländern verlangen kann. Sie ist zu bejahen, wenn sich ergibt, daß die Länder dem Bund gegenüber verfassungsrechtlich verpflichtet sind, diese Bestimmungen bei der Gestaltung des Schulrechts einzuhalten.

Zunächst ist zu prüfen, ob das Grundgesetz hierüber eine ausdrückliche Vorschrift enthält. Die einzige Bestimmung des

BVerfGE 6, 309 (341):

Grundgesetzes, die die vom Deutschen Reich abgeschlossenen Verträge ausdrücklich erwähnt, ist Art. 123 Abs. 2 GG:

"...

(2) Die vom Deutschen Reich abgeschlossenen Staatsverträge, die sich auf Gegenstände beziehen, für die nach diesem Grundgesetze die Landesgesetzgebung zuständig ist, bleiben, wenn sie nach. allgemeinen Rechtsgrundsätzen gültig sind und fortgelten, unter Vorbehalt aller Rechte und Einwendungen der Beteiligten in Kraft, bis neue Staatsverträge durch die nach diesem Grundgesetze zuständigen Stellen abgeschlossen werden oder ihre Beendigung auf Grund der in ihnen enthaltenen Bestimmungen anderweitig erfolgt."

Die Voraussetzungen für die Anwendung dieser Bestimmung liegen hier vor. Wenn in dieser Vorschrift von "Staatsverträgen" die Rede ist, so sind darunter die völkerrechtlichen Verträge des Deutschen Reichs zu verstehen, ohne daß es darauf ankommt, ob sie mit auswärtigen Staaten abgeschlossen worden sind. Auch das Reichskonkordat ist ein Staatsvertrag im Sinne dieser Bestimmung. Das ergibt sich sowohl aus der Rechtsnatur der Konkordate wie aus der Entstehungsgeschichte des Art. 123 Abs. 2 GG (vgl. JöR nF Bd. 1, 1951 S. 841 f., 899 ff.). Für den Gegenstand der Schulbestimmungen des Reichskonkordats sind nunmehr die Länder zur Gesetzgebung zuständig (Art. 70 ff. GG).

Aus Art. 123 Abs. 2 GG läßt sich aber eine verfassungsrechtliche Pflicht der Länder dem Bund gegenüber, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats zu beachten, nicht herleiten.

Diese Bestimmung trifft keine Entscheidung über den völkerrechtlichen Fortbestand der dort genannten Staatsverträge. Eine solche Entscheidung läge außerhalb des Wirkungsbereiches des Grundgesetzes als einer staatlichen Verfassung. Art. 123 Abs. 2 kann sich vielmehr nur mit dem Fortgelten des in innerstaatliches Recht transformierten Vertragsinhaltes befassen. Es handelt sich also um eine Rechtsanwendungsnorm, die bestimmt, welches Recht gelten soll.

Derartige Bestimmungen für das Fortgelten alten Rechts finden sich in jeder Verfassung und gehören sinngemäß in die

BVerfGE 6, 309 (342):

Schluß- und Übergangsbestimmungen. Auch die Weimarer Verfassung hat in Art. 178 Abs. 2 eine solche Bestimmung enthalten, die anordnete, daß die Gesetze und Verordnungen des Reichs - außer der Verfassung des Deutschen Reichs vom 16. April 1871 und dem Gesetz über die vorläufige Reichsgewalt vom 10. Februar 1919 - in Kraft bleiben sollten, soweit ihnen diese Verfassung nicht entgegenstand. Die Anordnung des Fortgeltens bzw. des Inkraftbleibens von altem, unter der Herrschaft einer anderen Verfassungsordnung gesetztem Recht in den Übergangsbestimmungen einer neuen Verfassung kann nur den Sinn haben, Zweifel darüber auszuschließen, ob altes Recht etwa deshalb keinen Bestand mehr haben soll, weil es unter einer anderen, nicht mehr geltenden Verfassungsordnung entstanden ist; solche Zweifel drängten sich nach 1945 in besonderem Maße auf. Darüber hinaus haben die Bestimmungen in Art. 123 Abs. 1 und 123 Abs. 2 keine rechtliche Bedeutung.

Nach Wortlaut und Sinngehalt bewirkt die Vorschrift des Art. 123 Abs. 2 GG nicht, daß der Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich an die Schulbestimmungen des Reichskonkordats gebunden ist, also kein entgegenstehendes Recht setzen darf. Art. 123 Abs. 2 sagt für die Schulbestimmungen des Reichskonkordats vielmehr nur aus, daß sie, sofern sie beim Inkrafttreten des Grundgesetzes noch galten, in Kraft bleiben, obwohl sie einem Vertrag entstammen, der nicht von den nunmehr zur Verfügung über den Gegenstand ausschließlich befugten Ländern geschlossen worden ist.

Dieses Ergebnis rechtfertigt sich aus folgenden Erwägungen:

1. Art. 123 Abs. 2 GG regelt für die ihm unterliegenden Vorschriften nur deren Fortgeltung schlechthin, nicht ihre Fortgeltung als Bundesrecht. Das ergibt schon der Wortlaut der Bestimmung, der ausdrücklich die nunmehrige Zuständigkeit des Landesgesetzgebers voraussetzt. Es ergibt sich daneben aus dem systematischen Zusammenhang des Art. 123 Abs. 2 mit Art. 123 Abs. 1 GG und dem Verhältnis des gesamten Art. 123 GG zu den Art. 124, 125 GG. Während sich Art. 123 in beiden Absätzen

BVerfGE 6, 309 (343):

auf die Anordnung der Fortgeltung beschränkt, teilen die beiden folgenden Artikel das sonach fortgeltende Recht in Bundes- und Landesrecht auf. Schließlich lassen auch die Verhandlungen des Parlamentarischen Rats nirgends erkennen, man habe bei der Einführung des Art. 123 Abs. 2 GG eine Sonderregelung gegenüber Art. 124, 125 GG treffen wollen.

Das den Schulbestimmungen des Reichskonkordats entsprechende deutsche Recht kann nach Art. 70 ff., 124 f. GG nur Landesrecht geworden sein, da sein Gegenstand in den Bereich der ausschließlichen Gesetzgebung der Länder fällt.

Unter Hinweis auf die Bestimmungen des Art. 140 GG i.V.m. Art. 136 ff. der Weimarer Reichsverfassung wird allerdings die Meinung vertreten, daß das Reichskonkordat unter der Verfassung des Deutschen Reiches ein verfassungsrechtlich zulässiges und geeignetes Mittel gewesen sei, die Art. 136 ff. WRV, die das Staatskirchenrecht betrafen, zu ergänzen. Sein Inhalt sei mit der Transformation in innerdeutsches Recht als Ganzes Reichsrecht geworden. Da nach Art. 140 GG die staatskirchenrechtlichen Bestimmungen der Weimarer Reichsverfassung Bestandteil des Grundgesetzes seien, erfülle das Reichskonkordat heute noch dieselbe Funktion wie im Deutschen Reich. Seine Bestimmungen seien ein einheitliches Ganzes, das zwar vielleicht systematisch, nicht aber verfassungsrechtlich in seine einzelnen Bestandteile zerlegt werden und deshalb nicht heute teils als Bundes-, teils als Landes recht weitergelten könne. Vielmehr sei es heute in seinem vollen Umfange Bundesrecht geworden.

Dieser Auffassung kann nicht beigepflichtet werden. Es kann hier unerörtert bleiben, ob das Verhältnis von Kirche und Staat in der Weimarer Republik durch Art. 140 GG im ganzen übernommen worden ist, oder ob trotz der Übernahme der Bestimmungen der Art. 136 bis 139 und 141 WRV als Bestandteil des Grundgesetzes sich heute infolge der Neugestaltung des Verhältnisses von Kirche und Staat eine ganz andere staatskirchenrechtliche Lage darbietet. Ein erheblicher verfassungsrechtlicher Unterschied gegenüber dem früheren Verfassungsrecht des Deut

BVerfGE 6, 309 (344):

schen Reichs besteht darin, daß das Reich gemäß Art. 10 Nr. 1 WRV im Gesetzgebungswege Grundsätze für die Rechte und Pflichten der Religionsgesellschaften aufstellen und unter der Kompetenzordnung des Einheitsstaates sogar alles regeln konnte, wogegen das Grundgesetz dem Bund die Kompetenz zur Gesetzgebung auf diesem Gebiet versagt. Die Funktion des Reichskonkordats kann also heute nicht mehr dieselbe sein wie in der Zeit seines Zustandekommens.

Die Frage, welches rechtliche Schicksal der transformierte Konkordatsinhalt durch das Inkrafttreten des Grundgesetzes erfahren hat, ist hier nur in bezug auf die Schulbestimmungen zu beantworten. Diese Bestimmungen bilden ein geschlossenes und zusammenhängendes Sachgebiet, das nach der durch das Grundgesetz geschaffenen verfassungsmäßigen Ordnung ausschließlich auf die Länder bezogen ist. Sie sind daher nicht nur systematisch, sondern auch verfassungsrechtlich sehr klar von den übrigen Bestimmungen dieses Konkordats zu trennen, ohne daß von einer solchen Trennung eine Verwirrung zu besorgen wäre.

2. Aus der systematischen Stellung der Vorschrift des Art. 123 Abs. 2 GG, aus der Notwendigkeit, sie mit anderen Verfassungsbestimmungen in Einklang zu bringen, und aus ihrer Entstehungsgeschichte ergibt sich, daß sie nur das Fortgelten des einem völkerrechtlichen Vertrag entsprechenden Rechts anordnet, ohne den nunmehr zuständigen Gesetzgeber an der Änderung dieses Rechts zu hindern.

a) Bedeutsam ist die Stellung des Art. 123 Abs. 2 GG in der Nachbarschaft der Art. 123 Abs. 1, 124, 125 GG. Diese Bestimmungen, zu denen als Verfahrensvorschrift noch Art. 126 GG tritt, regeln nichts anderes als das Fortgelten des vom Grundgesetz angetroffenen Rechtsbestandes, ohne dem von der Anordnung der Fortgeltung betroffenen Recht eine andere Geltungskraft beizulegen als die, die jeweils dem Bundes- und Landesrecht zukommt. Daraus, daß Art. 123 Abs. 2 GG diesen Bestimmungen eingeordnet und nicht von ihnen abgesondert ist, muß geschlossen werden, daß auch er nur das Fortgelten des den Verträgen

BVerfGE 6, 309 (345):

entsprechenden Rechts anordnet und nicht darüber hinaus die Änderung des Vertragsrechts verbietet oder beschränkt.

Das wird noch deutlicher durch das besondere Verhältnis, in dem der Abs. 2 des Art. 123 GG zu dessen Abs. 1 steht, der anordnet, daß altes Recht fortgilt, soweit es dem Grundgesetz nicht widerspricht. Dieses Verhältnis erweist sich schon räumlich als sehr eng. Dem entspricht auch die inhaltliche Beziehung, in der die beiden Absätze zueinander stehen und die den Abs. 2 als einen besonderen Anwendungsfall der in Abs. 1 ausgesprochenen allgemeinen Regel erscheinen läßt. Art. 123 Abs. 2 GG hebt nur verdeutlichend einen an sich nach Tatbestand und Rechtsfolge schon der Regelung des Art. 123 Abs. 1 GG unterliegenden Fall hervor. Die Bestimmung räumt einen Zweifel aus, der sich hätte einstellen können, wenn das Grundgesetz sich mit der Bestimmung des Art. 123 Abs. 1 GG begnügt hätte. Die Fortgeltung des in innerstaatliches Recht transformierten Vertragsrechts wäre dann möglicherweise mit der Begründung in Frage gestellt worden, daß der Vertragsinhalt sich auf ein Gebiet bezieht, das heute zur ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder gehört. Die infolge des Auseinanderfallens von Vertragspartnerschaft und Gesetzgebungshoheit denkbare Unsicherheit ist durch die Vorschrift des Abs. 2 des Art. 123 GG ausgeräumt. Diese Regelung war notwendig, weil ihr Inhalt nach dem Zusammenbruch des Einheitsstaates und der darauf folgenden Neugestaltung der Verfassung keineswegs selbstverständlich ist. Für Reichsverträge, die sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, konnte eine solche Verdeutlichung unterbleiben. Sie unterliegen zweifelsfrei der allgemeinen Regel des Art. 123 Abs. 1 GG.

Wenn Art. 123 Abs. 2 bestimmt, daß die fraglichen Staatsverträge, "wenn sie nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen gültig sind und fortgelten", in Kraft bleiben, "bis neue Staatsverträge durch die nach diesem Grundgesetze zuständigen Stellen abgeschlossen werden oder ihre Beendigung auf Grund der in ihnen enthaltenen Bestimmungen anderweitig erfolgt", so kann dies

BVerfGE 6, 309 (346):

nur dahin verstanden werden, daß damit die völkerrechtliche Rechtsbeständigkeit der Verträge zur Voraussetzung des innerstaatlichen Fortgeltens des Vertrags rechts gemacht wird. Das Inkraftbleiben des transformierten Vertragsrechts wird zunächst davon abhängig gemacht, daß die Verträge völkerrechtlich bei Inkrafttreten des Grundgesetzes noch gegolten haben. Es wird aber auch angeordnet, daß dieses Recht jedenfalls dann nicht mehr in Kraft bleiben soll, wenn die Verträge völkerrechtlich ihr Ende gefunden haben. Damit ist die Abhängigkeit des den Staatsverträgen entsprechenden innerstaatlichen Rechts vom völkerrechtlichen Bestand der Verträge deutlich zum Ausdruck gebracht.

b) Die Annahme, Art. 123 Abs. 2 GG wolle über die Anordnung der Fortgeltung des Rechts hinaus den Landesgesetzgeber kraft Verfassungsrecht an das Vertragsrecht binden, stünde im Widerspruch zur sonstigen Gestaltung des Verhältnisses von Bund und Ländern durch das Grundgesetz.

Die vom Grundgesetz garantierte Freiheit der Länder im Bereich ihrer ausschließlichen Gesetzgebung würde nach dieser Annahme für alle die Gegenstände, für die vertragliche Regelungen bestehen, erheblich eingeschränkt. Dem Bund bliebe weitgehend die Entscheidung überlassen, ob die vertragliche Bindung und damit die dem Landesgesetzgeber auferlegte Beschränkung bestehen bleiben oder beseitigt werden solle. Soweit die völkerrechtliche Pflicht nur durch eine rechtsgestaltende Erklärung (z.B. Kündigung) des Vertragspartners beseitigt werden kann, wäre als Vertragspartner nur der Bund zur Beseitigung der völkerrechtlichen Bindung im Stande.

Dieses Bedenken wird gerade für die Schulbestimmungen des Reichskonkordats noch verstärkt, weil eine solche Bindung der Länder gegenüber dem Bunde auf diesem Gebiet einen erheblichen Einbruch in ihre Kulturhoheit zur Folge hätte. Das stünde im Widerspruch zum föderalistischen Aufbau der Bundesrepublik, in dem die Kulturhoheit, besonders aber die Hoheit auf

BVerfGE 6, 309 (347):

dem Gebiete des Schulwesens, das Kernstück der Eigenstaatlichkeit der Länder ist.

Diesen Gesichtspunkten kommt eine besondere Tragweite deshalb zu, weil Art. 123 selbst die Fortgeltung des transformierten Vertragsrechts nicht ohne Rücksicht auf die neue Rechtsordnung des Grundgesetzes angeordnet hat, sondern nur insoweit, als das bisherige Vertragsrecht dem Grundgesetz nicht widerspricht. Auch das Vertragsrecht ist durch Art. 123 Abs. 2 i. V. m. Art. 123 Abs. 1 GG dem Grundgesetz untergeordnet. Aus diesem allgemeinen Gedanken ist herzuleiten, daß auch die Vorschriften des Grundgesetzes über die Kompetenzverteilung zwischen dem Bund und den Ländern bei der Prüfung der Frage zu beachten sind, ob die Länder gegenüber dem Bunde verpflichtet sind, sich an den Inhalt der Verträge zu halten. Es kann daher nicht angenommen werden, die Vorschrift enthalte über die Anordnung der Fortgeltung bestehenden Rechts hinaus im Widerspruch zu Grundentscheidungen des Grundgesetzes über den Hoheitsbereich der Länder eine an die Länder gerichtete Norm, daß Vertragsrecht auch dann nicht abgeändert werden dürfe, wenn sich der Vertrag auf den ausschließlichen Gesetzgebungsbereich der Länder bezieht.

c) Die Entstehungsgeschichte des Art. 123 Abs. 2 GG bestätigt die Richtigkeit dieser Auslegung.

Der Problemkreis des rechtlichen Schicksals der Staatsverträge des Deutschen Reichs war im Parlamentarischen Rat bei der Prüfung der Frage erörtert worden, ob das unter der nationalsozialistischen Herrschaft abgeschlossene Reichskonkordat den neu zu verfassenden Staat noch binde (HA StenBer. S. 259 f.). Ein Teil der an den Beratungen des Parlamentarischen Rats beteiligten politischen Kräfte forderte die Aufnahme einer Bestimmung ins Grundgesetz, die das Inkraftbleiben der am 8. Mai 1945 bestehenden Verträge mit den Kirchen bis zum Abschluß entsprechender neuer Verträge durch die Länder anordnen sollte.

Ziffer 7 des Antrags (Drucks. Nr. 321 vom 29. November 1948) lautet:

BVerfGE 6, 309 (348):

"7. Die am 1. Januar 1945 bestehenden Verträge mit den Kirchen bleiben in Kraft, bis sie durch neue, von den Ländern abzuschließen de Vereinbarungen abgelöst sind."

Dieser Antrag zielte auf eine verfassungsmäßige Anerkennung des Reichskonkordats ab, ebenso die nach Ablehnung dieses Antrags beantragte Bestimmung folgenden Wortlauts:

"(1) Die Bestimmungen der Art. 137, 138 Abs. 2, 139 und 141 der Deutschen Verfassung vom 11. August 1919 werden aufrechterhalten.

(2) Die am 8. Mai 1945 bestehenden Verträge mit den Kirchen bleiben in Kraft, bis sie durch neue, von den Ländern abzuschließende Verträge ersetzt werden."

(Vgl. dazu im einzelnen HA StenBer. S. 255-261).

Der Hauptausschuß nahm Absatz 1 unverändert und Absatz 2 in folgender Fassung an:

"(2) Die am 8. Mai 1945 bestehenden Verträge zwischen den Ländern und den Kirchen bleiben in Kraft, bis sie durch neue, von den Ländern abzuschließende Verträge ersetzt werden."

(Vgl. HA StenBer. S. 260 f.).

In der 3. Lesung im Hauptausschuß fiel die Bestimmung über die Fortgeltung der Länderkonkordate weg (HA StenBer. S. 682). Man war der Auffassung, es könne nicht Sache des Bundes sein, über die Fortgeltung der Länder konkordate zu befinden. Die Frage der Weitergeltung des Reichskonkordats wurde in Abs. 2 des Art. 139 (endgültig Art. 123 Abs. 2) verwiesen. Die Fassung war nicht mehr auf das Reichskonkordat abgestellt, sondern allgemein auf die Staatsverträge des Deutschen Reichs. Sie wurde in den systematischen Zusammenhang der Vorschriften über das Fortgelten alten Rechts aufgenommen, während die abgelehnten Anträge die Frage im Zusammenhang mit der Rechtsstellung der Kirchen (nunmehr Art. 140 GG) regeln wollten. Außerdem wurden die bekannten Vorbehalte hinzugefügt, die in den abgelehnten Vorschlägen nicht enthalten waren (HA StenBer. S. 678 f.). Zur Begründung führte der Abgeordnete Dr. v. Brentano in der 9. Sitzung des Parlamentarischen Rats (StenBer. S. 190) zu

BVerfGE 6, 309 (349):

Art. 124 des Entwurfs, der dem jetzigen Art. 123 entspricht, aus:

"Zu Artikel 124 habe ich als Berichterstatter zu Abschnitt XI folgende Erklärung abzugeben:

Der Parlamentarische Rat konnte es nicht als im Rahmen seiner Zuständigkeit liegend erachten, zu der Frage der völkerrechtlichen und innerstaatlichen Weitergeltung der vom Deutschen Reich abgeschlossenen internationalen Verträge, so auch des Reichskonkordates von 1933 Stellung zu nehmen. Die Gültigkeit solcher Verträge ist, wie aus Artikel 124 hervorgeht, nach den allgemein gültigen Rechtsgrundsätzen zu beurteilen. In Artikel 124 wird darüber nicht entschieden."

Zwischen der im Parlamentarischen Rat als dem das Grundgesetz maßgeblich gestaltenden Organ herrschenden Auffassung, daß das Grundgesetz weder zur völkerrechtlichen noch zur innerstaatlichen Weitergeltung des Vertragsrechts Stellung nehmen könne, und dem Inhalt des Art. 123 Abs. 2 GG bestünde ein unauflöslicher Widerspruch, wenn die Bestimmung des Art. 123 Abs. 2 GG als Anordnung der Bindung des Landesgesetzgebers an das Vertragsrecht als innerstaatliches Recht verstanden würde. Dieser Widerspruch bestünde auch dann, wenn Art. 123 Abs. 2 GG nicht als eine unbedingte Anordnung der Bindung an das Vertragsrecht gedeutet würde, sondern als Anordnung der innerstaatlichen Verbindlichkeit des Vertrags rechts für den Fall der völkerrechtlichen Gültigkeit des Vertrags. Dagegen läßt sich die im Parlamentarischen Rat herrschende Auffassung widerspruchsfrei mit der Auslegung des Art. 123 Abs. 2 GG vereinbaren, nach der die Vorschrift nicht mehr bewirkt als die Feststellung, daß das vertragsgemäße innerstaatliche Recht nicht schon allein durch das Inkrafttreten der neuen Verfassungsordnung, insbesondere ihrer Zuständigkeitsordnung, außer Kraft tritt.

3. Nicht überzeugen kann die gegenteilige Meinung, wonach Art. 123 Abs. 2 GG nicht lediglich das Fortgelten des den völkerrechtlichen Verträgen entsprechenden innerstaatlichen Rechts anordnet, sondern den Vollzug bestehender völkerrechtlicher Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland durch die Län

BVerfGE 6, 309 (350):

der sichern will. Nach dieser Auffassung berührt die Bestimmung des Art. 123 Abs. 2 GG im Gegensatz zu Absatz 1 dieses Artikels nach Sinn und Zweck nur das Bund-Länderverhältnis und entzieht das Vertragsrecht des Reichs über Gegenstände der ausschließlichen Landesgesetzgebung solange der freien Verfügungsgewalt des Landesgesetzgebers, bis die den Bund bindenden Staatsverträge in völkerrechtsgemäßer Weise geändert oder aufgehoben sind. Daraus wird gefolgert, die Länder könnten solchen Verträgen widersprechendes Recht zwar innerstaatlich wirksam setzen; sie dürften es aber nicht, da sie dadurch eine verfassungsrechtliche Pflicht dem Bund gegenüber verletzten. Die Länder seien daher dem Bund gegenüber verpflichtet, vertragswidriges Recht wieder aufzuheben.

a) Schon der Wortlaut des Art. 123 Abs. 2 GG spricht gegen eine solche Auslegung. Wenn es in dieser Bestimmung heißt, die Staatsverträge... "bleiben in Kraft", so kann damit nur das Fortgelten von innerstaatlichem Recht gemeint sein, denn über das völkerrechtliche Inkraftbleiben von Staatsverträgen kann und will das Grundgesetz nichts bestimmen. Aus dem angeordneten Inkraftbleiben folgt aber noch nicht eine verfassungsrechtliche Bindung des Landesgesetzgebers. Das Grundgesetz hätte zwar eine solche Bindung anordnen können; es hat aber nur das Inkraftbleiben angeordnet und darüber hinaus nichts bestimmt.

b) Nach Art. 123 Abs. 2 GG bleiben Staatsverträge des Deutschen Reichs in Kraft, "wenn sie nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen gültig sind und fortgelten." Um festzustellen, daß nur solche Verträge in Kraft bleiben, die nach Völkerrecht gültig zustande gekommen sind und noch bestehen, bedurfte es keiner Norm, denn Verträge, die diese Voraussetzungen nicht erfüllten, können nicht gelten und daher auch nicht in Kraft bleiben. In Wahrheit hat in den Wortlaut des Art. 123 Abs. 2 der nicht beseitigte offene Zweifel des Grundgesetzgebers darüber Eingang gefunden, ob die Reichsverträge (vor allem das Reichskonkordat) rechtsgültig zustande gekommen und vom Grundgesetz als noch gültig angetroffen worden sind. Art. 123 Abs. 2 GG ist,

BVerfGE 6, 309 (351):

wie sich aus seiner Entstehungsgeschichte unschwer nachweisen läßt, gerade im Hinblick auf das Reichskonkordat geschaffen worden. Der Grundgesetzgeber hat seine Verbindlichkeit nicht anerkannt; er hat sie aber auch nicht abgelehnt. Vielmehr ist das Fortgelten des Reichskonkordats offengeblieben, weil seine Gültigkeit und seine Verbindlichkeit bezweifelt worden waren, und weil es den Beteiligten vorbehalten bleiben sollte, Rechte und Einwendungen gegen den Vertragsinhalt geltend zu machen. Dem Verfassungsgeber kann nicht unterstellt werden, er habe den Landesgesetzgeber an einen Vertrag binden wollen, dessen Geltung ihm selbst zweifelhaft war.

Demgegenüber überzeugt der Einwand nicht, Art. 123 Abs. 2 halte die Entscheidung über das Fortgelten des Reichskonkordats in dem Sinne offen, daß er Kriterien aufstelle, nach denen später, also vor allem durch das Bundesverfassungsgericht, entschieden werden solle, ob das Reichskonkordat noch in Kraft ist. Bei der Beurteilung dieser Vorschrift darf die Aufgabe des Gesetzgebers in seiner Verantwortung für den Bestand des Rechts nicht verkannt werden. Eine Verfassung kann sehr wohl die Frage des Fortgeltens von Recht aus einer früheren Verfassungsordnung in dem Sinne offenlassen, daß in Zweifels fällen die Gerichte nach bestimmten Kriterien entscheiden sollen. Sollte sich trotzdem eine bestehende Rechtsunsicherheit störend auf das Gesamtwohl auswirken, so wird es stets die Aufgabe des Gesetzgebers sein, im Wege der Rechtssetzung den Rechtsbestand zu klären und zu sichern. Eine verfassungsmäßige Bindung des - ausschließlich zuständigen - Landesgesetzgebers an Recht, dessen Gültigkeit dem Verfassungsgeber selbst zweifelhaft war, kann das Land in die Not der Gesetzgebung bringen. Diese kann auch bei Bestehen einer Verfassungsgerichtsbarkeit unbestimmt lange dauern, da völlig ungewiß ist, ob und wann das Verfassungsgericht angerufen wird, und da dieses nur in ganz bestimmten Verfahrensarten und nur unter bestimmten Prozeßvoraussetzungen zur Rechtsprechung berufen ist. Es wäre deshalb nicht abzusehen, wann und unter welchen Umständen eine Gerichts

BVerfGE 6, 309 (352):

entscheidung eine Klärung darüber herbeiführen kann, ob und in welchem Umfange der Gesetzgeber gebunden ist. Das Bestehen eines unbestimmt langen Zustandes der Unsicherheit und Ungeklärtheit über die Grenzen der Befugnisse des Gesetzgebers in der Rechtsetzung wäre mit rechtsstaatlichen Grundsätzen schwer zu vereinbaren.

Die Tatsache, daß das Bundesverfassungsgericht im vorliegenden Verfassungsstreit jetzt angerufen worden ist, kann diese Bedenken nicht zerstreuen.

c) Auch aus der in Art. 123 Abs. 2 getroffenen Anordnung, daß Verträge in Kraft bleiben, "bis neue Staatsverträge durch die nach diesem Grundgesetz zuständigen Stellen abgeschlossen werden oder ihre Beendigung auf Grund der in ihnen enthaltenen Bestimmungen anderweitig erfolgt", kann sich nicht ergeben, daß der Landesgesetzgeber gebunden sein solle. Wäre diese Auslegung nämlich richtig, dann könnten die Länder solchen Verträgen widersprechendes innerstaatliches Recht nicht setzen, ohne das ihnen gegenüber bestehende Recht des Bundes aus Art. 123 Abs. 2 GG zu verletzen. Der Bundesgesetzgeber könnte Recht auf diesem Gebiet ebenfalls nicht setzen, da ihm die Gesetzgebungsbefugnis hierüber nicht zusteht. Die Dispositionsbefugnis über diesen Rechtsbestand stünde nach dieser Auffassung formell der Bundesregierung zu, weil danach grundsätzlich nur sie allein durch verbindliche Erklärungen im Namen der Bundesrepublik Deutschland im Völkerrechtsverkehr darüber bestimmen könnte, ob am Vertragsinhalt festgehalten werden soll oder nicht. Dieses Ergebnis ist unhaltbar. Es würde dazu führen, daß das Regierungsorgan des Bundes allein über Landesrecht bestimmen könnte. Damit würde nicht nur die Kompetenzverteilung zwischen dem Bund und den Ländern verletzt, sondern es würde auch darüber hinaus die Gesetzgebungsbefugnis eines Gesetzgebungsorgans des Landes zugunsten der Regierung des Bundes verkürzt.

d) Die Annahme, daß der Landesgesetzgeber durch Art. 123 Abs. 2 an die Schulbestimmungen des Reichskonkordats verfassungsrechtlich gebunden sei, bis ein neues Konkordat zwischen

BVerfGE 6, 309 (353):

dem Land und dem Heiligen Stuhl abgeschlossen werde, würde auf unbestimmte Dauer eine Grundentscheidung des Grundgesetzes, nämlich die Garantie der ausschließlichen Landeszuständigkeit auf dem Gebiete des Schulwesens, gegenstandslos machen. Dagegen läßt sich nicht einwenden, dies gelte ja nur für eine Übergangszeit, nämlich bis zum Abschluß neuer Länderkonkordate. Das Herbeiführen neuer konkordatärer Absprachen durch die Länder auf dem Gebiete des Schulrechts würde davon abhängen, ob die bisherigen Partner des Reichskonkordats freiwillig ihre Rechtspositionen aufgeben wollen. Abgesehen davon läßt sich der Fall denken, daß ein Land auf dem Gebiete des Schulrechts konkordatär nicht gebunden sein möchte; es könnte sich dann überhaupt nicht vom Reichskonkordat lösen. So betrachtet wäre also die Regelung des Art. 123 Abs. 2 nur scheinbar. eine Ausnahmeregelung für eine Übergangszeit; in Wirklichkeit wäre sie für den Sachbereich des Schulrechts eine dauernde verfassungsmäßige Bindung des Landesgesetzgebers an den heute bestehenden konkordatären Zustand. Die Alternative, daß die Beendigung der Staatsverträge auf Grund der in ihnen enthaltenen Bestimmungen anderweitig erfolgt, ist für das Reichskonkordat deshalb ohne praktische Bedeutung, weil es weder auf begrenzte Zeit abgeschlossen ist noch eine Kündigungsmöglichkeit vorsieht.

II.

Wie weit allgemein die Pflicht der Länder dem Bund gegenüber reicht, die die Bundesrepublik Deutschland völkerrechtlich bindenden Verträge zu beachten, braucht hier nicht untersucht zu werden. Denn jedenfalls läßt sich aus der durch das Grundgesetz geschaffenen verfassungsmäßigen Ordnung eine dem Bund gegenüber bestehende Pflicht der Länder, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats in ihrer Gesetzgebung einzuhalten, nicht herleiten. Der Annahme einer solchen Pflicht stehen Grundentscheidungen des Grundgesetzes, die das Verhältnis von Bund

BVerfGE 6, 309 (354):

und Ländern gerade im vorliegenden Sachzusammenhang gestalten, entgegen. Diese Grundentscheidungen sind in Art. 7, 30, 70 ff. GG getroffen. Sie erklären - im Gegensatz zur Weimarer Verfassung - die Länder zum ausschließlichen Träger der Kulturhoheit, die für den Bereich der bekenntnismäßigen Gestaltung des Schulwesens nur durch die Bestimmungen der Art. 7, 141 GG begrenzt ist. Es handelt sich dabei um ein wesentliches Element des bundesstaatlichen Aufbaus der Bundesrepublik Deutschland.

1. Auszugehen ist davon, daß im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder diese allein befugt sind, das Recht zu gestalten. In Art. 30, 70 ff. GG kommt dieser Grundsatz mit großer Deutlichkeit zum Ausdruck. Die gesetzgeberische Freiheit der Länder in diesem Bereich ist nur durch die aus dem Bundesverfassungsrecht sich ergebenden Pflichten eingeschränkt, da sonstiges Bundesrecht im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder nicht erlassen werden kann.

Es ist also als ein wesentliches Prinzip des Bundesverfassungsrechts anzusehen, daß die Länder in ihrem Gesetzgebungsbereich keiner anderen Bindung unterliegen als der an das Grundgesetz. Dieser Grundsatz gilt auch für die Gesetzgebung der Länder in bezug auf das Recht, das nach Art. 123 Abs. 1 und 2 GG fortgilt.

Das Grundgesetz weist das Schulrecht ausschließlich dem Hoheitsbereich der Länder zu. Das Schulrecht ist im Zuständigkeitskatalog der Art. 71 ff. GG nicht aufgeführt. Der Bund hat also für diesen Gegenstand - im Gegensatz zur Verfassungsordnung der Weimarer Republik, die auf dem Gebiete des Schulwesens gemäß Art. 10 Nr. 2 WRV dem Reich das Recht zur Grundsatzgesetzgebung zuerkannte - keine Gesetzgebungsbefugnis (Art. 70 ff. GG) und keine Verwaltungshoheit (Art. 30 GG).

Die verfassungsrechtliche Bindung der Länder an die Schulbestimmungen des Reichskonkordats stünde daher in offensichtlichem Widerspruch zur Befugnis der Länder, das Schulrecht innerhalb der sachlichen Schranken des Grundgesetzes frei zu gestalten.

BVerfGE 6, 309 (355):

2. Das Grundgesetz enthält für die bekenntnismäßige Gestaltung des Schulwesens eine besondere sachliche Entscheidung, die der verfassungsrechtlichen Bindung der Länder an die Schulbestimmungen des Reichskonkordats entgegensteht. Ausgehend von der Gestaltungsfreiheit der Länder legt das Grundgesetz in Art. 7, 141 diejenigen Schranken fest, an welche die Landesgesetzgebung gerade auf diesem Gebiete gebunden sein soll. Diese Regelung weicht wesentlich vom sogenannten Schulkompromiß der Weimarer Verfassung (Art. 146 WRV) ab. Sie deckt sich nicht mit den Schulbestimmungen des Reichskonkordats. Vielmehr enthält sie für die öffentliche Bekenntnisschule keine, für den Religionsunterricht als ordentliches Lehrfach nur eine sachlich und territorial beschränkte Garantie (Art. 7 Abs. 3 Satz 1 141 GG).

Art. 7 GG enthält Bestimmungen über die staatliche Schulaufsicht, über den Religionsunterricht, der an öffentlichen Schulen (mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen) ordentliches Lehrfach ist, und über das Recht der Eltern, die Teilnahme der Kinder am Religionsunterricht anzuordnen. Die Bestimmung regelt ferner die Gewährleistung der Privatschulen und die Voraussetzungen ihrer Genehmigung.

Art. 7 GG enthält Einrichtungsgarantien, Grundrechtsnormen und Auslegungsregeln für den Bereich des Schulrechts. Seine Bedeutung geht also über die eines Grundrechts hinaus. Er stellt Grundsätze für die bekenntnismäßige Gestaltung des Schulwesens auf. In dieser Bestimmung ist die Berücksichtigung des Willens der Erziehungsberechtigten bei der religiösen und weltanschaulichen Gestaltung der öffentlichen Schulen nicht sichergestellt. Dieser Wille findet nach Art. 7 Abs. 4 und 5 Berücksichtigung nur bei der Zulassung privater Bekenntnisschulen (auch Volksschulen). Die Bestimmungen über die Privatschulen stellen also nicht die Rechtslage der Weimarer Zeit wieder her. Sie gehen darüber hinaus, indem sie die Institution der Privatschule ausdrücklich garantieren. Den Schulbestimmungen des Reichskonkordats wird also nicht bei der Gestaltung der öffentlichen

BVerfGE 6, 309 (356):

Schule, sondern nur bei der Gewährleistung der Privatschule Rechnung getragen.

Das Grundgesetz beschränkt sich auf die Regelung des Art. 7, wie die Materialien zum Grundgesetz deutlich machen, weil die das Grundgesetz gestaltenden politischen Kräfte eine weitergehende Bindung des Landesgesetzgebers für die bekenntnismäßige Gestaltung des Schulwesens überwiegend ablehnten. In den Vorberatungen zu Art. 7 GG wurden wiederholt Anträge gestellt, die eine grundgesetzliche Sicherung der Bekenntnisschule und des Religionsunterrichts entsprechend Art. 21, 23 des Reichskonkordats erstrebten (vgl. JöR a.a.O. S. 101 ff.). Sie drangen hinsichtlich der öffentlichen Bekenntnisschule nicht durch, hinsichtlich des Religionsunterrichts nicht für die "bekenntnisfreien Schulen" (Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG). Schließlich wurde hinsichtlich des Religionsunterrichts sogar noch eine Ausnahme zugunsten derjenigen Länder beschlossen, in denen am 1. Januar 1949 eine von Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG - also auch von Art. 21 des Reichskonkordats - abweichende Regelung bestand (Art. 141 GG). Dabei wurde sowohl zu Art. 7 GG wie auch zu Art. 141 GG wiederholt darauf hingewiesen, die Länder dürften in ihrer Zuständigkeit, die schulpolitischen Fragen zu regeln, nicht geschmälert werden (vgl. Abg. Dr. Heuß und Dr. Menzel in der 29. Sitzung des Grundsatzausschusses; Abg. Dr. Heuß in der 21. Sitzung des Hauptausschusses [StenBer. S. 247]; Abg. Schönfelder ebenda S. 252; Abg. Zimmermann ebenda S. 252 f.; Abg. Schönfelder in der 43. Sitzung des Hauptausschusses [StenBer. S. 555]; Abg. Ehlers ebenda S. 557; Abg. v. Mangoldt in der 9. Sitzung des Parlamentarischen Rats [StenBer. S. 177]; Abg. Dr. Menzel in der 10. Sitzung des Parlamentarischen Rats [Sten Ber. S. 205]).

So betrachtet ist der Art. 7 in der Tat dahin aufzufassen, daß er die verfassungsrechtlichen Beschränkungen des Landesgesetzgebers jedenfalls hinsichtlich der bekenntnismäßigen Gestaltung des Schulwesens vollständig enthält. Art. 7 setzt auf diesem Gebiet das Maximum der Schranken, die den Ländern unter

BVerfGE 6, 309 (357):

Berücksichtigung der einmaligen konkreten Situation bei der Schaffung des Grundgesetzes und der in ihm zum Ausdruck kommenden Verstärkung des föderalistischen Prinzips politisch und rechtlich zugemutet werden konnten.

Dagegen ist vorgebracht worden, der Umstand, daß Art. 7 GG hinter den Bestimmungen der Art. 21 bis 24 des Reichskonkordats zurückbleibe, befreie die Länder nicht von einer ihnen dem Bund gegenüber obliegenden Verpflichtung, die weitergehenden Schulbestimmungen des Reichskonkordats zu beachten. Diese Ansicht trifft nicht zu. Sie würde zum Gegenteil dessen führen, was die Mehrheit des Parlamentarischen Rats wollte: nämlich zur Bindung des Landesgesetzgebers statt zu seiner Freiheit.

3. Die Bedeutung des Art. 7 GG in dem hier zu erörternden Zusammenhang kann nur richtig verstanden werden vor dem Hintergrund der vom Grundgesetz angetroffenen Gesamtsituation auf dem Gebiete des Schulrechts.

Von 1933 bis 1945 waren die Schulbestimmungen des Reichskonkordats nicht vollzogen und vielfach verletzt worden.

Nach dem Zusammenbruch der Reichsgewalt im Jahre i 945 vollzog sich der staatliche Aufbau Deutschlands mit Hilfe der Länder. Sie waren es, in denen sich das staatliche Leben neu konstituierte, zu einer Zeit, in der der deutsche Gesamtstaat noch nicht wieder handlungsfähig war. Dieser Sachlage entsprach es, daß die Länder während dieser Zeit früheres Reichsrecht abändern konnten. Daher hat auch das Grundgesetz Abänderungen früheren Reichsrechts durch die Länder in dieser Zeit ausdrücklich anerkannt (Art. 125 Nr. 2 GG).

Vielfach wichen die Länder, bei deren staatlichem Aufbau die Schulfrage ein besonderes Gewicht hatte und Gegenstand lebhafter Auseinandersetzungen war, von den Schulbestimmungen des Reichskonkordats ab. So sahen die Verfassungen mehrerer Länder die christliche Gemeinschaftsschule als einzige Schulform vor (Art. 28 Abs. 1 der Verfassung des Landes Baden vom 22. Mai 1947, Art. 32 Abs. 1 der Landesverfassung der Freien

BVerfGE 6, 309 (358):

Hansestadt Bremen vom 21. Oktober 1947, Art. 37 Abs. 3 der Verfassung für Württemberg-Baden vom 28. November 1946). Das Land Bremen schloß entgegen Art. 21 des Reichskonkordats sogar den Religionsunterricht als ordentliches Lehrfach aus (Art. 32 der Landesverfassung usw.). Hamburg führte auf der Grundlage des § 35 des Gesetzes betreffend das Unterrichtswesen vom 11. November 1870 (Hamb. Gesetzsammlung I S. 117) seine Schulen ausschließlich als Gemeinschaftsschulen. Seine Schulbehörde widersprach gegenüber dem Parlamentarischen Rat ausdrücklich der Einführung der Konfessionsschule (s. Abg. Schönfelder in der 43. Sitzung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rats [StenBer. S. 555 f.]).

Hessen legte in Art. 56, 156 seiner Verfassung vom 11. Dezember 1946 Grundsätze nieder, die eine institutionelle Garantie der Gemeinschaftsschule enthalten (Art. 56 Abs. 2), im übrigen den Gesetzgeber aber nur durch die Auflage beschränken, Vorkehrungen dagegen zu treffen, "daß in der Schule die religiösen und weltanschaulichen Grundsätze verletzt werden, nach denen die Erziehungsberechtigten ihre Kinder erzogen haben wollen" (Art. 56 Abs. 7).

Die Länder Bayern, Rheinland-Pfalz und Württemberg-Hohenzollern ordneten in ihrer Verfassung die bekenntnismäßige Gestaltung des Schulwesens in einer Weise, die sich mit den Grundsätzen des Reichskonkordats vereinbaren läßt (Art. 135 f. der Verfassung des Freistaates Bayern vom 2. Dezember 1946, Art. 29 f., 34 der Verfassung für Rheinland-Pfalz vom 18. Mai 1947, Art. 114 der Verfassung von Württemberg-Hohenzollern vom 20. Mai 1947).

Nach der schulrechtlichen Gesamtsituation mußte der Grundgesetzgeber also davon ausgehen, daß das neu geschaffene Schulrecht eines erheblichen Teiles des Geltungsbereiches des Grundgesetzes den Schulbestimmungen des Reichskonkordats widersprach. Darauf, wie diese Vorgänge vom Standpunkt des Völkerrechts aus zu beurteilen sind, kann es hier nicht ankommen. Jedenfalls fand der Parlamentarische Rat diesen, durch die Dy

BVerfGE 6, 309 (359):

namik der Verhältnisse geschaffenen faktischen Zustand vor, dem auch rechtliche Relevanz zukommt.

Diese Rechtslage und im sachlichen Zusammenhang damit der Umstand, daß die neue verfassungsmäßige Ordnung das Schulrecht der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder überläßt, hätten es notwendig gemacht, daß das Grundgesetz es ausdrücklich anordnete, wenn den Ländern die Erfüllung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats zur Pflicht gemacht werden sollte. Angesichts der uneinheitlichen Rechtslage auf dem Gebiete des Schulwesens in den Ländern und seiner eigenen Entscheidungen zu diesem Sachgebiet (Art. 7, 141) durfte das Grundgesetz, wollte es auch die Einhaltung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats durch die Länder sichern, sich darüber nicht verschweigen. Es durfte sich auch nicht damit begnügen, allgemein nur die Fortgeltung des den Staatsverträgen des Deutschen Reichs entsprechenden innerstaatlichen Rechts anzuordnen. Mit dieser Anordnung war, wie oben dargelegt, weder das widersprechende Landesrecht beseitigt noch der Landesgesetzgeber an das fortgeltende Recht gebunden.

4. Besonders deutlich wird das gefundene Ergebnis durch Art. 141 GG. Diese Vorschrift stellt die Länder, in denen am 1. Januar 1949 der Religionsunterricht nicht ordentliches Lehrfach war, in Widerspruch zu der Bestimmung des Art. 21 des Reichskonkordats von der auch in Art. 7 GG normierten Verpflichtung frei, den Religionsunterricht in allen öffentlichen Schulen mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen als ordentliches Lehrfach aufrechtzuerhalten. Es kann nicht angenommen werden, daß die Verfassung, wenn sie den Ländern die Einhaltung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats hätte zur Pflicht machen wollen, selbst davon eine Ausnahme bewilligt hätte. Zudem geschieht die Freistellung von einer verfassungsrechtlichen Verpflichtung, die sich mit einer konkordatären Pflicht inhaltlich teilweise deckt, durch eine positive Bestimmung des Grundgesetzes, wohingegen eine Pflicht zur Beachtung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats sich jedenfalls aus der ge

BVerfGE 6, 309 (360):

schriebenen Verfassung nicht ergibt. Es ist daher unzulässig, anzunehmen, das Grundgesetz habe im Gegensatz zu seinen eigenen positiven Bestimmungen den Ländern eine solche Pflicht zwar nicht ausdrücklich, aber stillschweigend auferlegt.

5. Um die verfassungsrechtliche Ordnung der Bundesrepublik Deutschland richtig zu verstehen, muß man sich vergegenwärtigen, daß es sich bei der durch das Grundgesetz vorgenommenen Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern nicht um die Aufteilung einer bis zur Schaffung des Bundesstaates unbeschränkt ausgeübten Einheitsstaatsgewalt gehandelt hat. Die Vorgänge der Jahre 1945 bis 1949 bedeuteten nicht nur einen Wechsel der Staatsform. Sie sind nicht mit der Umwandlung eines unangefochten bestehenden Einheitsstaates in einen Bundesstaat zu vergleichen. Der deutschen Staatsgewalt in Bund und Ländern wurde vielmehr in einem grundlegenden Neuaufbau an Stelle der 1945 gänzlich zusammengebrochenen und völlig beseitigten staatlichen Organisation eine neue Ordnung und Form gegeben (vgl. BVerfGE 3, 58 [85 ff., 115 f.]). Daß sich dieser Neuaufbau unter zeitlicher Priorität der Entwicklung der Staatlichkeit der Länder vor der Bildung der deutschen Gesamtstaatsorganisation vollzog, stellte den Grundgesetzgeber in zweifacher Hinsicht vor vollendete Tatsachen. Einerseits hatte sich das Recht in den Ländern weithin selbständig entwickelt, und zwar - wie auch der vorliegende Fall zeigt - in einem Maße, daß diese besondere Rechtsentwicklung vom Grundgesetz nicht ignoriert werden konnte. Das kommt besonders in Art. 125 Nr. 2 GG zum Ausdruck. Andererseits konnten die Kompetenzen der Länder schon wegen des ihnen damals eigenen politischen Gewichts nicht beliebig beschnitten werden. Das Grundgesetz bedurfte auch der Annahme durch die Volksvertretungen in zwei Dritteln der deutschen Länder (Art. 144 Abs. 1 GG). Unter diesen verfassungspolitischen Voraussetzungen konnte die Bundesverfassung die Einhaltung der von der Reichsgewalt eingegangenen Verpflichtungen durch die Länder nicht so umfassend gewährleisten, wie sie das mit Rücksicht auf die Bindung der Bundes

BVerfGE 6, 309 (361):

republik nach außen vielleicht hätte tun können, wenn sie die Aufteilung einer ungestört ausgeübten Einheitsstaatsgewalt auf Bund und Länder zum Gegenstand gehabt hätte.

Bei der Auslegung des Grundgesetzes muß von der inneren Harmonie des Verfassungswerks ausgegangen werden, das dem deutschen Staat an Stelle einer einheitsstaatlichen Diktatur eine neue föderalistische und demokratische Ordnung gab. Mit den Grundentscheidungen dieses Verfassungswerks, zu denen auch die Zuweisung der Hoheit auf dem Schulgebiet an die Länder gehört, ist die Annahme unvereinbar, daß die Länder dem Bund gegenüber verpflichtet seien, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats einzuhalten.

III.

Zu den dem Grundgesetz immanenten Verfassungsnormen, die das Verhältnis von Bund und Ländern regeln, gehört der Verfassungsgrundsatz der Bundestreue. Er kann nur aus der Zusammenschau mit allen anderen Verfassungsnormen, die dieses Verhältnis regeln, richtig verstanden werden.

Die Länder haben ebenso wie der Bund die verfassungsrechtliche Pflicht, dem Wesen des sie verbindenden verfassungsrechtlichen "Bündnisses" entsprechend zusammenzuwirken und zu seiner Festigung und zur Wahrung der wohlverstandenen Belange des Bundes und der Glieder beizutragen (BVerfGE 1, 299 [315]; s. auch BVerfGE 1, 117 [131]; 3, 52 [57]). Daraus ergibt sich auch eine Beschränkung des Landesgesetzgebers. Bleiben die Auswirkungen einer gesetzlichen Regelung nicht auf den Raum des Landes begrenzt, so muß der Landesgesetzgeber Rücksicht auf die Interessen des Bundes und der übrigen Länder nehmen. Hat ein Landesgesetzgeber unter Verletzung dieser Pflicht zur Rücksichtnahme seine Freiheit offenbar mißbraucht, so ist sein Verhalten verfassungswidrig (BVerfGE 4, 115 [140]).

Daraus ist herzuleiten, daß im Bundesstaat auch nichts geschehen darf, was das Ganze oder eines der Glieder schädigt. Daher erfordert die Bundestreue die Rücksichtnahme jedes Gliedes

BVerfGE 6, 309 (362):

auf Interessen- und Spannungslagen, die im Bund auftreten, insbesondere auf die nach außen gerichteten Interessen des Bundes. Daraus wird man folgern müssen, daß insbesondere auf dem Gebiete der auswärtigen Beziehungen, in denen der Bund die Kompetenzvermutung für sich hat, die Treuepflicht der Länder dem Bund gegenüber besonders ernst zu nehmen ist.

Eine Pflicht der Länder zur Beachtung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats dem Bund gegenüber ergibt sich jedoch aus dem Grundsatz der Bundestreue nicht:

1. Die Entscheidung des Grundgesetzes, wonach die Länder in der bekenntnismäßigen Gestaltung des Schulwesens verfassungsrechtlich nur durch Art. 7 GG beschränkt sind, schließt auf diesem Gebiet eine darüber hinausgehende Pflicht der Länder dem Bund gegenüber aus,

2. Konkordate fallen nicht unter die Regelung der Art. 32 und 59 GG. Daraus ergibt sich, daß die Zuständigkeit zum Abschluß von Konkordaten sich nach der innerstaatlichen Gesetzgebungskompetenz richtet. Die Länder können also im Bereich ihrer ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit ihre konkordatären Beziehungen ohne Ingerenz des Bundes gestalten. Aus dieser Rechtslage folgt, daß auch bei Pflichten aus dem Reichskonkordat auf Gebieten, die innerstaatlich in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder fallen, der Bund keine verfassungsrechtliche Möglichkeit hat, seine Interessen gegenüber den Ländern durchzusetzen. Es muß dem Einvernehmen von Bund und Ländern auf dem Boden der Gleichordnung überlassen bleiben, im Falle einer Spannungslage zwischen Bundes- und Landesinteressen einen tragbaren Ausgleich zu schaffen.

IV.

1. Dem gefundenen Ergebnis kann nicht entgegengehalten werden, es sei mit der in Art. 25 GG zum Ausdruck gebrachten Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes nicht zu vereinbaren. Eine solche Auffassung würde verkennen, daß das Grund

BVerfGE 6, 309 (363):

gesetz in seiner Völkerrechtsfreundlichkeit nicht so weit geht, die Einhaltung bestehender völkerrechtlicher Verträge durch eine Bindung des Gesetzgebers an das ihnen entsprechende Recht zu sichern. Weder zugunsten von Verträgen, deren Gegenstand der Bundesgesetzgebung unterliegt, noch zugunsten von Landesverträgen, deren Gegenstand nach dem Grundgesetz der Landesgesetzgebung unterliegt, erachtet das Grundgesetz eine verfassungsrechtliche Bindung der Gesetzgebung an das Vertragsrecht für erforderlich. Das Grundgesetz überläßt die Erfüllung der bestehenden völkerrechtlichen Vertragspflichten der Verantwortung des zuständigen Gesetzgebers. Art. 25 GG räumt nur den "allgemeinen Regeln des Völkerrechts" den Charakter innerstaatlichen Rechts und den Vorrang vor den Gesetzen ein. Diese Bestimmung bewirkt, daß diese Regeln ohne ein Transformationsgesetz, also unmittelbar, Eingang in die deutsche Rechtsordnung finden und dem deutschen innerstaatlichen Recht - nicht dem Verfassungsrecht - im Range vorgehen. Diese Rechtssätze brechen insoweit jede Norm aus deutscher Rechtsquelle, die hinter ihnen zurückbleibt oder ihnen widerspricht. Besondere vertragliche Vereinbarungen, auch wenn sie objektives Recht setzen, genießen diese Vorrangstellung nicht. Der Gesetzgeber hat also die Verfügungsmacht über den Rechtsbestand auch dort, wo eine vertragliche Bindung besteht, sofern sie nicht allgemeine Völkerrechtssätze zum Gegenstand hat.

2. Es ist geltend gemacht worden, die verfassungsmäßige Pflicht der Länder, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats einzuhalten, ergebe sich schon daraus, daß sie Teile des vertraglich gebundenen Deutschen Reichs sind, mit dem die Bundesrepublik Deutschland identisch ist. Damit ist eine solche Bundespflicht der Länder jedoch nicht zu begründen.

Die rechtliche Beurteilung der mit der Durchführung des Reichskonkordats verbundenen Fragen muß allerdings davon ausgehen, daß das rechtsgültig abgeschlossene Reichskonkordat das Deutsche Reich als staatliche Einheit verpflichtet. Das Deutsche Reich ist als Völkerrechtssubjekt nicht untergegangen. Es

BVerfGE 6, 309 (364):

hat aber nach dem 8. Mai 1945 seine staatliche Organisation eingebüßt. Im Geltungsbereich des Grundgesetzes wird die staatliche Einheit durch die Bundesrepublik Deutschland als Bundesstaat verwirklicht, deren Glieder der Bund und die Länder sind. Auf diese staatliche Einheit sind heute noch die Rechte und Pflichten aus dem Reichskonkordat bezogen.

Im vorliegenden Verfahren geht es aber nicht darum, ob und in welchem Umfange die Erfüllung der völkerrechtlichen Pflichten der Bundesrepublik Deutschland gegenüber dem Heiligen Stuhl den Ländern als Gliedern des Ganzen aufgegeben ist. Der Antragsteller macht hier geltend, daß er durch das Schulgesetz des Landes Niedersachsen, weil es die Schulbestimmungen des Konkordats nicht beachte, in seinen ihm nach dem Grundgesetz gegenüber dem Lande Niedersachsen zustehenden Rechten verletzt sei. Nur mit dieser Behauptung kann er gehört werden, weil die geltend gemachte Verletzung der Rechte des Bundes die Voraussetzung für die Zulässigkeit des Verfahrens ist (§§ 64 Abs. 1, 69 BVerfGG). Daher kommt es in diesem Zusammenhang nur darauf an, ob den Ländern eine solche Pflicht dem Bund gegenüber obliegt, ob sie also eine verfassungsrechtliche Pflicht ist, auf deren Erfüllung der Bund bestehen kann.

Die Antwort auf die aufgeworfene Frage kann nur aus dem Gesamtgehalt der verfassungsmäßigen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland gegeben werden. Sie ergibt sich nicht aus der Vorstellung, daß mit dem Erlaß des Grundgesetzes die mit dem Deutschen Reich identische Bundesrepublik Deutschland Vertragspartner und damit allein aus dem Reichskonkordat völkerrechtlich verpflichtet ist. Denn daraus folgt nicht notwendig, daß die Länder nunmehr als Glieder des Ganzen dem Ganzen gegenüber nach Verfassungsrecht verpflichtet seien, die Schulbestimmungen dieses Konkordats einzuhalten. Eine solche Auffassung zieht aus der Identität der Bundesrepublik Deutschland mit dem Deutschen Reich unzulässige verfassungsrechtliche Folgen. Soweit es sich um völkerrechtliche Vertragspflichten handelt, kann ein vom Einheitsstaat zum Bundesstaat umgestalteter Staat

BVerfGE 6, 309 (365):

seine Glieder entweder an seine eigenen Pflichten binden oder ihnen für die Erfüllung dieser Pflichten die entsprechenden Machtbefugnisse überlassen und diejenige Freiheit zugestehen, die ihm auch selbst nach Verfassungsrecht zukommt. Es kann keinem Zweifel unterliegen, daß beide Lösungen staatsrechtlich zulässig sind, da insoweit der Verfassungsgeber frei ist. Wenn man das in Zweifel ziehen wollte, müßte man einen den Verfassungsgeber bindenden Rechtssatz des Inhalts nachweisen, daß er, wenn er nach einem Zusammenbruch des Staatswesens eine neue Verfassung schafft, dafür zu sorgen hätte, daß völkerrechtliche Verpflichtungen, die der Einheitsstaat übernommen hatte, nunmehr von dem neu verfaßten Bundesstaat erfüllt werden könnten. Ob der Verfassungsgeber durch die eine oder andere Lösung bestehende vertragliche Verpflichtungen verletzt oder gefährdet, ist eine andere Frage, die jedoch die Geltung der Verfassung nicht berührt.

Das Grundgesetz hat sich, wie schon dargestellt worden ist, dahin entschieden, daß es dem Bund auf dem Gebiete des Schulrechts die Zuständigkeit zu Gesetzgebung und Verwaltung versagte und dieses Sachgebiet den Ländern als ausschließliche Aufgabe zuwies. Damit hat es sich nicht etwa von den Schulbestimmungen des Reichskonkordats losgesagt, sondern es den Ländern überlassen, in eigener Verantwortung und freier Entscheidung darüber zu befinden, wie sie in Anbetracht der völkerrechtlichen Bindung der Bundesrepublik Deutschland an das Reichskonkordat ihr Schulrecht gestalten wollen. Es hat außerdem darauf verzichtet, dem Bund die Befugnis zuzugestehen, in die Willensbildung der Länder bei der Erfüllung dieser Aufgabe kraft Verfassungsrechts einzugreifen.

3. In der Völkerrechtslehre wird die Meinung vertreten, ein Bundesstaat könne sich seinem völkerrechtlichen Vertragspartner gegenüber nicht darauf berufen, daß ihm seine Verfassung keine Handhabe gebe, gegen seine Gliedstaaten vorzugehen, die ihm die Erfüllung seiner völkerrechtlichen Pflichten unmöglich machen. Nach herrschender Lehre ist ein Bundesstaat in einem

BVerfGE 6, 309 (366):

solchen Falle völkerrechtlich verpflichtet, sich die entsprechenden verfassungsrechtlichen Mittel zu verschaffen, um alle übernommenen Pflichten erfüllen zu können.

Diese völkerrechtliche Lehre kann auf den vorliegenden Fall keine unmittelbare Anwendung finden. Sie hat in erster Linie den Fall im Auge, daß ein Bundesstaat kompetenzgemäß völkerrechtliche Pflichten vertraglich übernommen hat, die er jedoch nach seinem innerstaatlichen Recht nicht erfüllen kann. So liegt der Fall des Reichskonkordats jedoch nicht. Dieser völkerrechtliche Vertrag ist zwar vom Deutschen Reich kompetenzgemäß abgeschlossen worden. Die Verpflichtungen daraus sind von der Bundesrepublik Deutschland nicht übernommen, sondern ihr überkommen, weil sie völkerrechtlich infolge ihrer Identität mit dem Deutschen Reich für seine Staatsverträge einstehen muß. Das Grundgesetz hat dem Bund keine Mittel zur Verfügung gestellt, die ihn befähigen, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats entweder selbst zu erfüllen oder ihre Erfüllung sicherzustellen.

Wenn aber die genannte völkerrechtliche Erkenntnis auf die Pflichten der Bundesrepublik Deutschland im Hinblick auf das Reichskonkordat Anwendung finden könnte, dann würde sich daraus nur eine Vermutung dafür ergeben, daß das Grundgesetz die größtmögliche Sicherung der Vertragserfüllung erreichen wollte. Diese Vermutung kann aber dort nicht gelten, wo - wie hier - feststeht, daß der Grundgesetzgeber sich nicht bereit fand, den Bund mit den entsprechenden Machtmitteln auszustatten, die Erfüllung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats zu sichern. Rechtliche Folgen aus einem den Bundesstaat verpflichtenden völkerrechtlichen Vertrag entstehen für die Gliedstaaten ausschließlich nach Maßgabe des Verfassungsrechts. Dieses innerstaatliche Verhältnis kann nicht nach Völkerrecht beurteilt werden, sondern wird ausschließlich durch die bundesstaatliche Rechtsordnung geregelt.

Es braucht nicht untersucht zu werden, ob die Bundesrepublik Deutschland für ein konkordatswidriges Verhalten eines Landes dem Heiligen Stuhl gegenüber haftet. Auch die völkerrechtliche Haftung des Bundes könnte an der verfassungsrechtlichen Lage dem Lande gegenüber nichts ändern.

Der Antrag der Bundesregierung ist unbegründet. Wenn das niedersächsische Schulgesetz gegen die Schulbestimmungen des Reichskonkordats verstoßen sollte, wäre der Bund in seinen Rechten gegenüber dem Land nicht verletzt. Damit erübrigt sich eine Nachprüfung der sachlichen Vereinbarkeit des niedersächsischen Schulgesetzes mit den Bestimmungen des Reichskonkordats. Der Antrag der Bundesregierung mußte daher abgewiesen werden.