opinioiuris.de - Art. 84 GG

BVerfG, 15.07.1969 - 2 BvF 1/64

Administration — Wed, 27 Mar 2024 19:59:21 +0000

Daten

Fall:

Eisenbahnkreuzungsgesetz

Fundstellen:

BVerfGE 26, 338; DVBl 1970, 108; DÖV 1970, 57

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

15.07.1969

Aktenzeichen:

2 BvF 1/64

Entscheidungstyp:

Beschluss

Richter:

Seuffert, Leibholz, Geller, v.Schlabrendorff, Rupp, Kutscher, Rinck

1a. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Bundeseisenbahnen umfaßt die Befugnis, die Planfeststellung auch für den Bau und die Veränderung des an einer Kreuzung mit einem Schienenweg der Deutschen Bundesbahn beteiligten Stücks einer Straße sowie das Verwaltungsverfahren dieser Planfeststellung zu regeln (Art. 73 Nr. 6, Art. 86 und 87 Abs. 1 GG).
b. Der Bund hat nicht die Befugnis, bei Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Straßen die Planfeststellung für das kreuzungsbeteiligte Stück einer Straße zu regeln, die nicht Landstraße für den Fernverkehr ist.
2. Es widerspricht Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG, daß einem Land Ausgaben für die Wahrung einer Bundesaufgabe auferlegt werden. Die Beseitigung, Entlastung oder Veränderung eines Bahnübergangs der Deutschen Bundesbahn ist eine Aufgabe des Bundes.
3. Unter "Bundesregierung" im Sinne von Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG ist das aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern bestehende Kollegium zu verstehen. Durch ein mit Zustimmung des Bundesrats ergangenes Gesetz kann auch ein Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften für den Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder (Art. 84, 85 GG) ermächtigt werden.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 26, 338

Paginierung:

BVerfGE 26, 338 (338):

b. Der Bund hat nicht die Befugnis, bei Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Straßen die Planfeststellung für das kreuzungsbeteiligte Stück einer Straße zu regeln, die nicht Landstraße für den Fernverkehr ist.

2. Es widerspricht Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG, daß einem Land Ausgaben für die Wahrung einer Bundesaufgabe auferlegt werden. Die Beseitigung, Entlastung oder Veränderung eines Bahnübergangs der Deutschen Bundesbahn ist eine Aufgabe des Bundes.

3. Unter "Bundesregierung" im Sinne von Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG ist das aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern bestehende Kollegium zu verstehen. Durch ein mit Zustimmung des Bundesrats ergangenes Gesetz kann auch ein Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften für den Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder (Art. 84, 85 GG) ermächtigt werden.

BVerfGE 26, 338 (339):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 15. Juli 1969

- 2 BvF 1/64 -

in dem Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von § 5 Satz 2 und 3, § 9 Abs. 1 und 3, § 13 Abs. 1 Satz 2 und § 16 Abs. 2 des Gesetzes über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen (Eisenbahnkreuzungsgesetz) vom 14. August 1963 (BGBl. I S. 681) - Antragsteller: die Bayrische Staatsregierung, vertreten durch den Bayrischen Ministerpräsidenten -.

Entscheidungsformel:

1. § 9 Absatz 1 des Gesetzes über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen (Eisenbahnkreuzungsgesetz) vom 14. August 1963 (Bundesgesetzbl. I S. 681) ist insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und deshalb nichtig, als die Vorschrift hinsichtlich Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Deutschen Bundesbahn nicht beteiligt ist, Regelungen für Straßen trifft, die nicht Landstraßen für den Fernverkehr sind.

Im übrigen ist § 9 Absatz 1 Eisenbahnkreuzungsgesetz mit dem Grundgesetz vereinbar.

§ 9 Absatz 3 Eisenbahnkreuzungsgesetz ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

2. a) § 13 Absatz 1 Satz 2 Eisenbahnkreuzungsgesetz ist insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und deshalb nichtig, als die Vorschrift hinsichtlich Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Deutschen Bundesbahn beteiligt ist, dem Land Kosten auferlegt.

Im übrigen ist § 13 Absatz 1 Satz 2 Eisenbahnkreuzungsgesetz mit dem Grundgesetz vereinbar.

b) § 5 Satz 3 Eisenbahnkreuzungsgesetz ist insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und deshalb nichtig, als der Bundesminister für Verkehr bei Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Deutschen Bundesbahn nicht beteiligt ist, Vereinbarungen zu genehmigen hat.

Im übrigen ist § 5 Satz 2 und 3 Eisenbahnkreuzungsgesetz mit dem Grundgesetz vereinbar.

BVerfGE 26, 338 (340):

3. § 16 Absatz 2 Eisenbahnkreuzungsgesetz ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe:

A. - I.

1. Das mit Zustimmung des Bundesrats ergangene Gesetz über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen (Eisenbahnkreuzungsgesetz) vom 14. August 1963 (BGBl. I S. 681) - EKrG - enthält eine neue Regelung der Rechtsverhältnisse an Kreuzungen; es trat an die Stelle des Gesetzes über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen vom 4. Juli 1939 (RGBl. I S. 1211). Das Gesetz schafft Rechtsgrundlagen für die Maßnahmen - Beseitigung, Entlastung und Änderung von Kreuzungen -, die wegen der zunehmenden Dichte des Verkehrs auf Schiene und Straße zur Verbesserung der Sicherheit an Kreuzungen geboten sind. Es soll insbesondere dazu beitragen, diejenigen höhengleichen Kreuzungen durch Überführungen zu ersetzen, die den Verkehr in unzuträglicher Weise behindern und bei denen die Verkehrssicherheit auf andere Weise nicht mehr gewährleistet werden kann (vgl. die Begründung zum Regierungsentwurf, BTDrucks. IV/183).

Die Bedeutung des Gesetzes erhellt aus der Tatsache, daß es am Ende des Jahres 1968 in der Bundesrepublik Deutschland rund 31 500 höhengleiche Kreuzungen von Straßen und Wegen mit Strecken der Deutschen Bundesbahn und etwa 11 000 mit Schienenwegen nichtbundeseigener Bahnen gab. Von den höhengleichen Kreuzungen mit Strecken der Bundesbahn waren rund 10 500 durch Schranken, rund 500 durch Blinklichter und Halbschranken, rund 3000 nur durch Blinklichter gesichert und rund 17 500 ohne Sicherungen. Rund 60 v. H. dieser höhengleichen Kreuzungen (rund 80 v. H. der Kreuzungen ohne Schranken und Blinklichter) lagen im Zuge von Feld- oder Waldwegen ohne allgemeinen Kraftfahrzeugverkehr. An den höhengleichen Kreuzungen mit Schienenwegen der Bundesbahn ereigneten sich im Jahre 1968 653 Unfälle, bei denen 127 Personen getötet und 396 verletzt wurden (vgl. die Antwort des Bundesministers für

BVerfGE 26, 338 (341):

Verkehr vom 26. Juni 1969 auf eine Anfrage im Bundestag, BTDrucks. V/4534, sowie Marschall, Eisenbahnkreuzungsgesetz, 1963, S. 203 ff.).

2. Kreuzungen sind entweder höhengleich (Bahnübergänge) oder nicht höhengleich (Überführungen) - § 1 Abs. 2 EKrG - § 1 Abs. 3 bis 5 EKrG bestimmt:

(3) Eisenbahnen im Sinne dieses Gesetzes sind die Eisenbahnen, die dem öffentlichen Verkehr dienen, sowie die Eisenbahnen, die nicht dem öffentlichen Verkehr dienen, wenn die Betriebsmittel auf Eisenbahnen des öffentlichen Verkehrs übergehen können (Anschlußbahnen), und ferner die den Anschlußbahnen gleichgestellten Eisenbahnen.

(4) Straßen im Sinne dieses Gesetzes sind die öffentlichen Straßen, Wege und Plätze.

(5) Straßenbahnen, die nicht im Verkehrsraum einer öffentlichen Straße liegen, werden, wenn sie Eisenbahnen kreuzen, wie Straßen, wenn sie Straßen kreuzen, wie Eisenbahnen behandelt.

Beteiligte an einer Kreuzung sind das Unternehmen, das die Baulast des Schienenwegs der kreuzenden Eisenbahn trägt, und der Träger der Baulast der kreuzenden Straße (§ 1 Abs. 6). Träger der Schienenbaulast sind die Deutsche Bundesbahn und die Eigentümer der sonstigen Eisenbahnen im Sinne des § 1 Abs.

3. Der Träger der Straßenbaulast ergibt sich aus den Verkehrsgesetzen, insbesondere aus § 5 Bundesfernstraßengesetz (FStrG) in der Fassung vom 6. August 1961 (BGBl. I S. 1742), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 24. Mai 1968 (BGBl. I S. 503) und aus den Straßen- und Wegegesetzen der Länder §§ 2 und 3 EKrG lauten:

§ 2

(1) Neue Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen, die nach der Beschaffenheit ihrer Fahrbahn geeignet und dazu bestimmt sind, einen allgemeinen Kraftfahrzeugverkehr aufzunehmen, sind als Überführungen herzustellen.

(2) In Einzelfällen, insbesondere bei schwachem Verkehr, kann die Anordnungsbehörde Ausnahmen zulassen. Dabei kann angeordnet werden, welche Sicherungsmaßnahmen an der Kreuzung mindestens zu treffen sind.

BVerfGE 26, 338 (342):

§ 3

Wenn und soweit es die Sicherheit oder die Abwicklung des Verkehrs unter Berücksichtigung der übersehbaren Verkehrsentwicklung erfordert, sind nach Maßgabe der Vereinbarung der Beteiligten (§ 5) oder der Anordnung im Kreuzungsrechtsverfahren (§§ 6 und 7) Kreuzungen 1. zu beseitigen oder 2. durch Baumaßnahmen, die den Verkehr an der Kreuzung vermindern, zu entlasten oder 3. durch den Bau von Überführungen, durch die Einrichtung technischer Sicherungen, insbesondere von Schranken oder Lichtsignalen, durch die Herstellung von Sichtflächen an Bahnübergängen, die nicht technisch gesichert sind, oder in sonstiger Weise zu ändern.

Über Art, Umfang und Durchführung einer nach §§ 2 oder 3 durchzuführenden Maßnahme sowie über die Verteilung der Kosten sollen die an der Kreuzung Beteiligten eine Vereinbarung treffen (§ 5 Satz 1). Kommt eine Vereinbarung nicht zustande, so kann jeder Beteiligte eine Anordnung im "Kreuzungsrechtsverfahren" beantragen (§ 6). Dieses Verfahren kann auch ohne Antrag eingeleitet werden, wenn die Sicherheit oder die Abwicklung des Verkehrs eine Maßnahme erfordert (§ 7). Das Kreuzungsrechtsverfahren - ein vom Eisenbahnkreuzungsgesetz neu geschaffenes Verwaltungsverfahren - ist ein förmliches Verfahren, welches den Beteiligten ausreichende Gewähr bietet, ihre Interessen zu wahren (so die Begründung zum Regierungsentwurf, BTDrucks. IV/183, S. 6). Es wird von einer "Anordnungsbehörde" durchgeführt. Anordnungsbehörde ist, wenn an der Kreuzung ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt ist, der Bundesminister für Verkehr (§ 8 Abs. 1), in allen übrigen Fällen die von der Landesregierung bestimmte Behörde (§ 8 Abs. 2).

Wird eine Maßnahme nach § 2 oder § 3 angeordnet, so ist zu entscheiden über Art und Umfang der Maßnahme, die Duldungspflicht der Beteiligten (vgl. § 4) sowie über die Rechtsbeziehungen der Beteiligten und über die Kostentragung (§ 10 Abs. 1). Die Entscheidung ist mit Gründen zu versehen und den Beteiligten zuzustellen (§ 10 Abs. 6).

BVerfGE 26, 338 (343):

§ 9 EKrG bestimmt:

(1) Ist für die Durchführung einer nach § 10 Abs. 1 anzuordnenden Maßnahme ein Planfeststellungsverfahren vorgeschrieben, so ist es von der Anordnungsbehörde einzuleiten und durchzuführen. Die Anordnungsbehörde ist Planfeststellungsbehörde. Sie bestimmt, nach welchem der für die Beteiligten geltenden Verfahren der Plan festzustellen ist. Der Planfeststellungsbeschluß ist mit der Anordnung zu verbinden.

(2) Bedarf es für eine Maßnahme keiner Planfeststellung, so soll die Anordnungsbehörde diejenigen Stellen hören, deren Belange durch die Gestaltung der Kreuzung berührt werden. Die Anhörung ist durch die von der Landesregierung bestimmte Behörde durchzuführen.

(3) In den Fällen des § 8 Abs. 2 können die Länder Verfahren und Zuständigkeiten abweichend von Absatz 1 regeln.

Die geltenden gesetzlichen Regelungen des Rechtsinstituts der Planfeststellung sind das Ergebnis einer langen Entwicklung, die bis zum Preußischen Gesetz über die Eisenbahnunternehmungen vom 3. November 1838 (GS S. 505) zurückreicht (vgl. Blümel, Die Bauplanfeststellung I, 1961). Durch die Planfeststellung wird die Zulässigkeit des Vorhabens im Hinblick auf alle von ihm berührten öffentlichen Belange festgestellt. Eine Verpflichtung zur Ausführung des Baues wird durch die Planfeststellung in aller Regel nicht begründet.

Die eisen- und straßenbahnrechtliche und die straßenbaurechtliche Planfeststellung ersetzt nach allgemeiner Auffassung alle nach anderen Rechtsvorschriften notwendigen öffentlich-rechtlichen Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Bewilligungen und Zustimmungen (Konzentrations- oder Einheitswirkung).

Vgl. z. B. § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG, § 29 Abs. 1 Satz 1 Personenbeförderungsgesetz - PBefG - vom 21. März 1961 (BGBl. I S. 241), zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. Mai 1969 (BGBl. I S. 348); ähnlich Art. 38 Abs. 1 Satz 2 des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes - BayStrWG - vom 11. Juli 1958 (GVBl. S. 147), geändert durch Gesetz vom 14. Juni 1963 (GVBl. S. 142) sowie Art. 5 Abs. 2 Satz 2 des Bayerischen Eisenbahn- und Bergbahngesetzes - BayEBG - vom 17. November 1966 (GVBl. S. 429).

BVerfGE 26, 338 (344):

Durch die Planfeststellung werden alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Unternehmer des Vorhabens und den durch den Plan Betroffenen rechtsgestaltend geregelt (vgl. § 17 Abs. 1 Satz 3 FStrG, § 29 Abs. 1 Satz 2 PBefG; ähnlich Art. 38 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG und Art 5 Abs. 2 Satz 1 BayEBG; vgl. ferner § 61 des Musterentwurfs eines Bund-Länderausschusses für ein Verwaltungsverfahrensgesetz 1963). Diese Rechtswirkungen hat auch die Planfeststellung nach § 36 Abs. 1 Satz 2 des Bundesbahngesetzes vom 13. Dezember 1951 (BGBl. I S. 955) - BundesbahnG -, zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. März 1969 (BGBl. I S. 191), obwohl es in dieser Vorschrift lediglich heißt, die Planfeststellung umfasse die Entscheidung über alle von der Planfeststellung berührten Interessen (vgl. Finger, Eisenbahngesetz, 5. Aufl. 1968, Anm. 1 e zu § 36 BundesbahnG; BVerwG, DÖV 1956 S. 729 zu § 23 Abs. 3 des Reichsbahngesetzes vom 4. Juli 1939, RGBl. I S. 1205). Die bundes- und landesrechtlichen Vorschriften über die eisenbahnrechtliche und die straßenbaurechtliche Planfeststellung regeln das Rechtsinstitut in Einzelheiten verschieden, in seinem Kern jedoch übereinstimmend.

4. Die §§ 11 ff. EKrG regeln die Verteilung der Kosten. § 13 Abs. 1 lautet:

Wird an einem Bahnübergang eine Maßnahme nach § 3 durchgeführt, so tragen die Beteiligten die Kosten zu je einem Drittel. Das letzte Drittel der Kosten trägt bei Kreuzungen mit Bundesfernstraßen der Bund, bei Kreuzungen mit Landstraßen I. Ordnung das Land, bei Kreuzungen mit sonstigen Straßen Bund und Land je zur Hälfte.

§ 5 bestimmt:

Über Art, Umfang und Durchführung einer nach § 2 oder 3 durchzuführenden Maßnahme sowie über die Verteilung der Kosten sollen die Beteiligten eine Vereinbarung treffen. Sehen die Beteiligten vor, daß Bund oder Land nach Maßgabe des § 13 Abs. 1 Satz 2 zu den Kosten beitragen, so bedarf die Vereinbarung insoweit der Genehmigung. Die Genehmigung erteilt für den Bund der Bundesminister für Verkehr, für das Land die von der Landesregierung bestimmte Behörde.

BVerfGE 26, 338 (345):

5. Nach § 16 Abs. 2 kann der Bundesminister für Verkehr mit Zustimmung des Bundesrats allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen.

II.

Die Bayerische Staatsregierung hat im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG beantragt festzustellen, daß folgende Bestimmungen des Eisenbahnkreuzungsgesetzes nichtig sind:

1. § 9 Abs. 1 und 3,

2. in § 13 Abs. 1 Satz 2 die Worte "Bei Kreuzungen mit Landstraßen I. Ordnung das Land, bei Kreuzungen mit sonstigen Straßen Bund und Land je zur Hälfte" sowie § 5 Satz 2 und 3,

3. § 16 Abs. 2.

Die Bayerische Staatsregierung hat ihren Antrag wie folgt begründet:

1. Zu § 9 Abs. 1 und 3:

§ 9 Abs. 1 verstoße gegen Art. 30, 70 und 90 Abs. 2 GG und sei daher nichtig. § 9 Abs. 3 sei zwar für sich betrachtet verfassungsrechtlich unbedenklich, müsse jedoch wegen seiner engen Verbindung mit § 9 Abs. 1 dessen rechtliches Schicksal teilen.

a) Wesentlich für das Verständnis des § 9 Abs. 1 sei dessen Satz 3. Danach solle für Baumaßnahmen an Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen, falls mangels Einigung der Beteiligten eine Anordnung erforderlich werde, nur eine einzige Planfeststellung durchgeführt werden. Um dieses Ziel zu erreichen, ermächtige der Gesetzgeber die Anordnungsbehörde zu bestimmen, nach welchem der für die Beteiligten geltenden Verfahren der Plan festzustellen sei. Die Planfeststellung nach einem Gesetz ersetze alle sonst - nach anderen Gesetzen - notwendigen weiteren Planfeststellungen; trotz der Beschränkung auf ein Verfahren solle im Ergebnis derselbe rechtliche Ordnungseffekt erzielt werden wie bei der nach früherem Recht erforderlichen Durchführung mehrerer Planfeststellungsverfahren. Darin liege eine Modifikation der in den anderen Gesetzen enthaltenen Vorschriften über die Planfeststellung. Die gesetzliche Ermächtigung einer

BVerfGE 26, 338 (346):

Behörde zu derartigen Eingriffen in Rechtsvorschriften enthalte bereits selbst eine Änderung jener Rechtsvorschriften. § 9 Abs. 1 Satz 3 stehe daher nur dann in Einklang mit dem Grundgesetz, wenn der Bundesgesetzgeber die Änderungen des Rechts, die vorzunehmen die Anordnungsbehörde ermächtigt sei, selbst durch förmliche Änderung der betroffenen Planfeststellungsvorschriften vornehmen könne.

Die Bundesregierung sei der Ansicht, die im Eisenbahnkreuzungsgesetz bundesrechtlich geregelte Planfeststellung sei als eine komplexe materielle Regelung aller durch ein Bauvorhaben im Bereich des Verkehrswesens berührten öffentlichen Interessen anzusehen. Sie berufe sich hierfür auf Art. 73 Nr. 6 und Art. 74 Nr. 21, 22 und 23 GG und meine, der Bund habe auf Grund dieser Bestimmungen die Befugnis, den Bau und die Unterhaltung der in Betracht kommenden Verkehrswege umfassend gesetzlich zu regeln, insbesondere auch die öffentlich-rechtliche Einordnung aller Verkehrswegebauten in die Umwelt vorzusehen.

Diese Auffassung der Bundesregierung sei jedoch unzutreffend, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob man die Konzentrationswirkung der Planfeststellung materiellrechtlich oder verfahrensrechtlich verstehe. Der Bundesgesetzgeber sei nicht befugt, schlechthin alle aus Anlaß des Baues einer Eisenbahn, einer Landstraße des Fernverkehrs oder einer Straßenbahn regelungsbedürftigen Beziehungen zu ordnen.

aa) Art. 74 Nr. 22 GG spreche vom "Bau" der Landstraßen des Fernverkehrs. Es sei anzunehmen, daß auch Art. 73 Nr. 6 und Art. 74 Nr. 23 GG in gleicher Weise den "Bau" der dort genannten Bahnen der Gesetzgebungskompetenz des Bundes zuweise. Der Begriff "Bau" decke aber schon nach allgemeinem Sprachgebrauch nur Regelungen über Art, Ort und Zeit der Errichtung des Bauwerks sowie darüber, wen die Baupflicht treffe und wer die Kosten zu tragen habe. Hingegen könne dem Begriff nicht entnommen werden, daß darüber hinaus auch Bestimmungen über die Auswirkungen des "Baues" von Fernverkehrsstraßen und Bahnen auf die Umwelt zulässig seien.

BVerfGE 26, 338 (347):

bb) Die Wortinterpretation werde durch den systematischen Zusammenhang der Bestimmungen bestätigt. Man könne z. B. nicht annehmen, daß der durch Art. 75 Nr. 4 GG für den Wasserhaushalt auf Rahmenvorschriften beschränkte Bundesgesetzgeber daneben durch Art. 73 Nr. 6 oder Art. 74 Nr. 22 und 23 GG die Befugnis erhalten habe, die von Straßen- und Bahnbauten ausgehenden Einflüsse auf Gewässer in allen Einzelheiten zu ordnen.

Aufzählungen, wie sie in Art. 73 ff. GG enthalten seien, seien als Ausnahmeregelungen anzusehen und deshalb nach allgemeinen Grundsätzen eng zu interpretieren. Bei Zweifeln spreche keine Vermutung zugunsten einer Bundeskompetenz. Durch Art. 30 und 70 GG sei vielmehr eine grundsätzliche Entscheidung zugunsten der Kompetenz der Länder getroffen worden.

Bundesrechtlich geregelte Planfeststellungen könnten eine Verfahrenskonzentration nur für bundesrechtlich normierte Genehmigungen herbeiführen, landesrechtlich geregelte Planfeststellungen hingegen für landesrechtlich und für zahlreiche bundesrechtlich normierte Genehmigungen. Verfahrensvorschriften für Genehmigungen, welche in Landesgesetzen vorgeschrieben seien, könnten nämlich nur von den Ländern erlassen werden, weil das Grundgesetz dem Bund insoweit keine Zuständigkeiten verliehen habe. Bundesrechtliche Genehmigungen könnten von einer landesrechtlichen Planfeststellung nur dann nicht umfaßt werden, wenn über sie nach Art. 86, 87 GG die bundeseigene Verwaltung zu entscheiden habe.

cc) Eine umfassende Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für alle Gegenstände, die im Zusammenhang mit den die Planfeststellung veranlassenden Baumaßnahmen an Kreuzungen mit Eisenbahnen zu regeln seien, lasse sich auch mittels historischer Interpretation der entsprechenden Vorschriften des Grundgesetzes nicht begründen. Die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für das Eisenbahnwesen decke sich nicht mit der weitergehenden Kompetenz des Reiches nach Art. 7 Nr. 19 der Weimarer Reichsverfassung (WRV). Art. 73 Nr. 6 und 74 Nr. 23 GG hätten, obwohl sie zusammengenommen sprachlich im wesentlichen dem

BVerfGE 26, 338 (348):

Art. 7 Nr. 19 WRV entsprächen, nicht denselben Inhalt wie diese Bestimmung. Das Grundgesetz kenne nämlich keine verfassungsrechtlichen Regelungen, die inhaltlich dem Art. 94 Abs. 1 Satz 2 WRV und dem § 37 des mit verfassungsändernder Mehrheit beschlossenen Reichsbahngesetzes vom 30. August 1924 (RGBl. II S. 272) - in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 13. März 1930 (RGBl. II S. 359) - entsprächen. Nur auf deren Hintergrund sei aber Art. 7 Nr. 19 WRV extensiv interpretiert worden.

dd) Schließlich lasse sich eine umfassende Gesetzgebungskompetenz des Bundes auch nicht aus dem Gesichtspunkt des Sachzusammenhangs herleiten. Hierauf lasse sich eine Zuständigkeit des Bundes nur dann stützen, wenn eine dem Bund ausdrücklich zugewiesene Materie verständigerweise nicht geregelt werden könne, ohne daß zugleich eine dem Bund nicht ausdrücklich zugewiesene Materie mitgeregelt werde. Diese Voraussetzungen lägen hier nicht vor.

ee) Unterstelle man, daß der Bund entgegen der Auffassung der Bayerischen Staatsregierung eine umfassende Gesetzgebungsbefugnis für den Bau von Eisenbahnen habe, so könne daraus noch nicht geschlossen werden, daß diese sich auch auf das an einer Eisenbahnkreuzung beteiligte Straßenstück erstrecke. Straßen würden bei Kreuzungen mit einem Schienenweg nicht zu einer neuen Einheit "Eisenbahnkreuzung" verschmolzen; sie blieben vielmehr Straßen. Insgesamt müsse bei der Frage nach der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes berücksichtigt werden, daß Straßen einerseits im Verhältnis zur Eisenbahn ein Stück Umwelt seien, andererseits aber ihre eigene Umwelt hätten. Ungeachtet der Frage, ob Art. 73 Nr. 6 und Art. 74 Nr. 23 GG enger oder weiter auszulegen seien, enthielten sie jedenfalls keine Ermächtigung für die Ordnung der Beziehungen zwischen der Straße und ihrer Umwelt.

b) § 9 Abs. 1 Satz 4, der dazu zwinge, den Planfeststellungsbeschluß mit der im Kreuzungsrechtsverfahren ergehenden Anordnung zu verbinden, enthalte eine Regelung des Verwaltungs

BVerfGE 26, 338 (349):

verfahrens und sei insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als auch eine landesrechtlich geregelte Planfeststellung mit der Anordnung verbunden werden könne.

Die Sätze 1 und 2 von § 9 Abs. 1 bestimmten, welche Behörde für das Planfeststellungsverfahren zuständig sei. Sie regelten also "die Einrichtung der Behörden". Zur Bestimmung der Zuständigkeit von Behörden sei aber der Bundesgesetzgeber nur innerhalb jener Grenzen befugt, die ihm das Grundgesetz für die Regelung des Verwaltungsverfahrens gezogen habe. Diese beiden Sätze seien deshalb jedenfalls insoweit verfassungswidrig, als sie die Zuständigkeit für das nach § 9 Abs. 1 Satz 3 durchzuführende Planfeststellungsverfahren auch für den Fall bestimmten, daß dieses landesrechtlich geregelt sei.

Darüber hinaus sei es unzulässig zu bestimmen, daß der Bundesminister für Verkehr als Anordnungsbehörde immer dann Planfeststellungsbehörde sei, wenn an der Kreuzung ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt sei. Einer Bundesbehörde könnten durch Bundesgesetz Vollzugszuständigkeiten nur zugewiesen werden, wenn dies im Grundgesetz ausdrücklich zugelassen sei. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes bezeichne die äußerste Grenze seiner Verwaltungsbefugnis. Art. 87 Abs. 1 GG - bundeseigene Verwaltung der Bundeseisenbahnen - müsse ebenso eng interpretiert werden wie Art. 73 Nr. 6 GG.

Der notwendige Umfang der bundeseigenen Verwaltung für Bundeseisenbahnen ergebe sich aus ihrem Zweck, nämlich dem Betrieb eines überregionalen Schienenbahnunternehmens. Hierzu gehörten notwendig nur die Befugnisse, über die auch ein privates Eisenbahnunternehmen zur Erfüllung seiner wirtschaftlichen Zwecke verfügen müßte. Mit dem Begriff "Bundeseisenbahnen" verbänden sich Vorstellungen einer Anstaltsverwaltung. In diesem Sinne habe Art. 117 Abs. 1 des Entwurfs von Herrenchiemsee die Eisenbahnen als "Verkehrsanstalten des Bundes" bezeichnet. Es sei deshalb gerechtfertigt, zur Abgrenzung der Verwaltungskompetenz des Bundes für die Bundeseisenbahnen auf den Anstaltsbegriff zurückzugreifen. Daraus folge eine Beschränkung

BVerfGE 26, 338 (350):

dieser Kompetenz auf den anstaltseigenen Bereich, d. h. auf die innerbetrieblichen Angelegenheiten der Bundesbahn. Dazu gehöre nicht die Entscheidung darüber, wie die Interessen der Bundesbahn mit anderen, gleichfalls berührten Interessen in Einklang zu bringen seien.

Art. 87 Abs. 1 GG müsse im Zusammenhang mit Art. 30 und Art. 90 Abs. 2 GG gesehen werden. Art. 87 Abs. 1 GG enthalte eine Ausnahme von der Regel der Länderkompetenz. Die Verwaltungszuständigkeit der Länder sei zu vermuten. Das Verhältnis zwischen Art. 87 Abs. 1 und Art. 90 Abs. 2 GG sei ebenso zu beurteilen wie das zwischen Art. 87 Abs. 1 und Art. 30 GG, so daß bei Kreuzungen zwischen Bundeseisenbahnen und Bundesfernstraßen eine Vermutung zugunsten der Verwaltungskompetenz der Länder nach Art. 90 Abs. 2 GG streite. Ließe Art. 87 Abs. 1 GG zu, daß alle einschlägigen Fragen von der bundeseigenen Verwaltung der Bundeseisenbahnen entschieden würden, so liefe dies auf eine Bevorzugung der Eisenbahninteressen vor anderen öffentlichen Interessen hinaus. Eine extensive Interpretation des Art. 73 Nr. 6 GG zusammen mit einer umfassenden Verwaltungskompetenz des Bundes nach Art. 87 Abs. 1 GG würde zu einer Art "territorialer Bundesunmittelbarkeit" der Bundesbahnanlagen führen. Hierfür sei nach dem Grundgesetz kein Raum.

2. Zu § 13 Abs. 1 Satz 2 und § 5 Satz 2 und 3:

a) Die in § 13 Abs. 1 Satz 2 enthaltene Regelung, nach der das letzte Drittel der Kosten einer an einem Bahnübergang durchgeführten Maßnahme "bei Kreuzungen mit Landstraßen I. Ordnung das Land, bei Kreuzungen mit sonstigen Straßen Bund und Land je zur Hälfte" tragen, sei unvereinbar mit Art. 30, 70, 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 und 109 Abs. 1 GG.

aa) Ein sachlicher Grund für die in § 13 Abs. 1 Satz 2 getroffene Regelung sei schon insofern nicht erkennbar, als das Land, sofern es als Träger der Baulast für eine Landstraße I. Ordnung an einer Kreuzung beteiligt sei, zusätzlich zu dem ihm durch

BVerfGE 26, 338 (351):

§ 13 Abs. 1 Satz 1 auferlegten Drittel noch ein weiteres Drittel der Kosten zu tragen habe, während dem Eisenbahnunternehmen nur ein Drittel der Kosten zur Last falle. Die Regelung sei aber jedenfalls insofern verfassungswidrig, als sie dem Land ein Drittel oder ein Sechstel der Kosten der Maßnahme in den Fällen aufbürde, in denen es nicht an der Kreuzung beteiligt sei.

Der Bund sei zwar - wie sich aus einer Analogie zu Art. 74 Nr. 22 GG ergebe - nach Art. 73 Nr. 6 und 74 Nr. 23 GG grundsätzlich befugt, den "Bau" der dort bezeichneten Bahnen und also auch die Aufteilung der durch den Kreuzungsbau entstehenden Kosten zu regeln. Der Bund dürfe aber diese Kosten nicht beliebig aufteilen und sie insbesondere nicht unbeteiligten Dritten auferlegen. Der Bund sei insbesondere gebunden an den sich aus Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG ergebenden Verfassungsgrundsatz, der eine Konnexität von Aufgaben und Ausgaben festlege und einer isolierten Auferlegung von Ausgaben entgegenstehe. Es widerspreche diesem Verfassungsgrundsatz, wenn der Bundesgesetzgeber zwar in § 1 Abs. 6 den Kreis der Beteiligten auf die Träger der Baulast für Schiene und Straße beschränke, dann aber in § 13 Abs. 1 Satz 2 einen nicht beteiligten Dritten, nämlich das Land, verpflichte, zu den Kosten beizutragen.

Demgegenüber könne sich der Bund nicht auf eine gemeinschaftliche - von der Beteiligung nach § 1 Abs. 6 unabhängige - Aufgabe von Bund und Ländern berufen, die durch Kreuzungen hervorgerufenen Gefahren für die Allgemeinheit abzuwehren.

bb) Die angefochtenen Teile von § 13 Abs. 1 Satz 2 seien ferner mit Art. 109 Abs. 1 GG unvereinbar. Art. 109 Abs. 1 GG verwehre auch eine mittelbare Aushöhlung der Finanzhoheit der Länder. Ein sachlicher Grund für die in § 13 Abs. 1 Satz 2 vorgesehene Belastung der Länder sei nicht erkennbar. Art. 109 Abs. 1 GG sei weiterhin deshalb verletzt, weil § 13 Abs. 1 Satz 2 die Länder zwinge, ihren eigenen Haushaltsgrundsätzen zuwider Kreuzungsbauten an Landstraßen 1. Ordnung über zwei verschiedene Haushaltspositionen zu finanzieren, nämlich ein Drit

BVerfGE 26, 338 (352):

tel aus Straßenbaumitteln und ein weiteres Drittel aus sonstigen Mitteln.

cc) Nach dem Wortlaut von § 13 Abs. 1 Satz 2 hätten Bund und Länder das letzte Kostendrittel oder die letzten Kostensechstel als unmittelbare Kostenträger aufzubringen. Der Sache nach enthalte § 13 Abs. 1 Satz 2 jedoch eine Zuschußregelung: Den Beteiligten solle durch obligatorische finanzielle Zuwendungen die Aufbringung der an sich allein auf sie entfallenden Kosten erleichtert werden. Die verfassungsrechtlichen Schranken für die Begründung solcher Zuschußpflichten könne der Bundesgesetzgeber nicht dadurch umgehen, daß er eine wirtschaftlich als Zuschuß zu wertende Leistung "sprachlich in die Form einer primären Kostenlast" kleide. Die Verpflichtung der Länder zu Zuschüssen an Beteiligte im Sinne von § 1 Abs. 6 sei mit dem Grundgesetz nicht vereinbar:

Soweit ein Land nach § 13 Abs. 1 Satz 2 gehalten sei, einen kommunalen Straßenbaulastträger finanziell zu unterstützen, fehle es an der Gesetzgebungskompetenz des Bundes. § 13 Abs. 1 Satz 2 verstoße deshalb insoweit gegen Art. 30, 70 GG, ohne daß untersucht werden müsse, ob eine derartige Zuschußregelung zum Landesstraßenrecht, zum Kommunalrecht oder zu einer eigenständigen Materie "Finanzausgleichsrecht" gehöre; für alle diese Materien sei ausschließlich der Landesgesetzgeber zuständig. Soweit § 13 Abs. 1 Satz 2 dazu führe, daß ein Land der Bundesbahn finanzielle Zuwendungen zu gewähren habe, sei die Regelung mit dem allgemeinen Lastenverteilungsgrundsatz des Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG unvereinbar. Die Länder könnten nicht zu Zuschüssen an die Deutsche Bundesbahn verpflichtet werden.

b) § 5 Satz 2 und 3 sei wegen des engen Zusammenhangs mit § 13 Abs. 1 Satz 2 insoweit nichtig, als er sich auf die nichtigen Teile dieser Vorschrift beziehe. Der Anwendungsbereich von § 5 Satz 2 und 3 beschränke sich demzufolge auf Vereinbarungen über Kreuzungen von Eisenbahnen mit Bundesfernstraßen. Dem Bund stehe jedoch eine Verwaltungskompetenz zur Genehmi

BVerfGE 26, 338 (353):

gung solcher Vereinbarungen nicht zu. § 5 Satz 2 und 3 sei also auch insoweit nichtig, als er vorsehe, daß der Bundesminister für Verkehr diese Vereinbarungen zu genehmigen hat.

aa) Das letzte Drittel der Kosten werde nach § 13 Abs. 1 Satz 2 unabhängig davon verteilt, ob der durch dieses Kostendrittel Beschwerte als Träger der Straßenbaulast oder als Eisenbahnunternehmer an der Kreuzung beteiligt sei. Schon aus diesem Grund könne die Genehmigung einer Vereinbarung, nach der der Bund dieses Drittel trage, nicht ein Akt der bundeseigenen Verwaltung der Bundeseisenbahnen sein.

bb) Die Länder verwalteten die Bundesfernstraßen im Auftrag des Bundes (Art. 90 Abs. 2 GG). Das gelte jedenfalls insoweit, als der Bund die Straßenbaulast trage. Die Auftragsverwaltung sei Landesverwaltung. In ihrem Rahmen dürfe der Bund nicht mit Außenwirkung gegenüber Dritten tätig werden. Demgemäß sei die Frage, ob namens des Bundes als des Trägers der Baulast für Bundesstraßen eine Vereinbarung nach § 5 Satz 1 abgeschlossen werden solle, nach außen allein vom Land zu entscheiden, unbeschadet einer internen Mitwirkung von Bundesbehörden. Es sei unzulässig, daß der Bundesminister für Verkehr auf dem Umweg über eine formal selbständige Kostenbeteiligung des Bundes ermächtigt werde, eine Entscheidung mit Außenwirkung zu fällen, die sachlich eine Angelegenheit der Auftragsverwaltung zum Gegenstand habe.

3. Zu § 16 Abs. 2:

§ 16 Abs. 2 gelte nicht für die Ausführung des Gesetzes in bundeseigener Verwaltung, da nicht angenommen werden könne, daß der Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften auch für diese Verwaltung - über Art. 86 Satz 1 GG hinausgehend - an die Zustimmung des Bundesrats gebunden werden sollte.

Für die Ausführung des Gesetzes durch die Länder in landeseigener Verwaltung oder im Auftrag des Bundes könne nach Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG nur die Bundesregierung und nicht wie durch § 16 Abs. 2 ein Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften ermächtigt werden.

BVerfGE 26, 338 (354):

Das Wort "Bundesregierung" in Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG bedeute das aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern bestehende Kollegium (Art. 62 GG). Diese Vorschriften enthielten anders als Art. 86 Satz 1 GG keine Bestimmung, die es zulasse, durch Gesetz "Besonderes" vorzuschreiben, also einen Bundesminister zum Erlaß der allgemeinen Verwaltungsvorschriften zu ermächtigen.

§ 16 Abs. 2 könne nicht auf Art. 84 Abs. 1 GG gestützt werden. Die Ansicht, die Ermächtigung des Bundesministers für Verkehr zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften enthalte eine nach Art. 84 Abs. 1 GG mit Zustimmung des Bundesrats zulässige gesetzliche Regelung des Verwaltungsverfahrens, beruhe auf der Annahme, der Begriff "Verwaltungsverfahren" in Art. 84 Abs. 1 GG umfasse auch die "allgemeinen Verwaltungsvorschriften". Das sei jedoch nicht richtig. Schon der allgemeine juristische Sprachgebrauch unterscheide zwischen dem "Verwaltungsverfahren" als der Gesamtheit der (auch) auf den Bürger wirkenden Verfahrensbestimmungen und den "Verwaltungsvorschriften", die die Einrichtungen des Staates und die Tätigkeit seiner Organe mit nur innerdienstlicher Wirkung regelten. Selbst wenn man jedoch die allgemeinen Verwaltungsvorschriften als Teil des Verwaltungsverfahrens ansehe, so müsse doch Art. 84 Abs. 2 GG im Verhältnis zu Art. 84 Abs. 1 GG als abschließende Spezialregelung verstanden werden, so daß der Gesetzgeber bei einer gesetzlichen Regelung des Verwaltungsverfahrens nach Art. 84 Abs. 1 GG an Art. 84 Abs. 2 GG gebunden wäre.

§ 16 Abs. 2 sei also nichtig.

III.

Für die Bundesregierung hat der Bundesminister für Verkehr vorgetragen:

1. Zu § 9 Abs. 1 und 3:

a) Das in § 9 Abs. 1 bundesrechtlich geregelte Planfeststellungsverfahren weise die Besonderheit auf, daß es die Tatbe

BVerfGE 26, 338 (355):

stände, bei deren Vorliegen eine Planfeststellung notwendig sei, nicht selbst normiere, sondern aus anderen Gesetzen übernehme. Eine einheitliche Gestaltung und Durchführung der Baumaßnahmen an Kreuzungen sei nur dann möglich, wenn über die Maßnahmen in einem einzigen Planfeststellungsbeschluß entschieden werde. Deshalb solle nach § 9 Abs. 1 an die Stelle der an sich nach anderen Gesetzen erforderlichen Verfahren das Planfeststellungsverfahren nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz treten. Der in § 9 Abs. 1 vorgesehenen Verbindung des Planfeststellungsverfahrens mit dem Kreuzungsrechtsverfahren liege vor allem das Bestreben nach Verwaltungsvereinfachung zugrunde. Durch die Verbindung beider Verfahren werde nicht nur der Gefahr abweichender Entscheidungen im Kreuzungsrechtsverfahren und im Planfeststellungsverfahren vorgebeugt, sondern es werde vor allem erreicht, daß die für beide Verfahren notwendige Anhörung der Beteiligten nur einmal vorgenommen werden müsse.

b) § 9 Abs. 1 enthalte eine komplexe materielle Regelung aller durch ein Bauvorhaben an einer Kreuzung berührten öffentlichen Interessen. Art. 73 Nr. 6 und Art. 74 Nr. 21, 22 und 23 GG räumten dem Bund die Befugnis ein, den Bau und die Unterhaltung der in diesen Bestimmungen genannten Verkehrswege umfassend zu regeln; dazu gehöre auch die öffentlich-rechtliche Einordnung aller Bauten an diesen Verkehrswegen in die Umwelt. Die Kompetenz des Bundes erstrecke sich auf alle Gegenstände, die im Interesse einer einheitlichen und ordnungsmäßigen Gestaltung eines geplanten Baues oder Umbaues des Verkehrswegs zu regeln seien, also auch auf die Regelung von Genehmigungen, Verleihungen und Erlaubnissen, d. h. aller Rechtsverhältnisse, die für die Durchführung der Maßnahme erforderlich seien. Das ergebe sich aus folgenden Erwägungen:

aa) Die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen durch das Grundgesetz führe dazu, daß sich bei Kreuzungen zwischen einem Schienenweg und einer Straße, die nicht Landstraße des Fernverkehrs sei, zugleich mit den Verkehrswegen auch die Regelungskompetenzen des Bundes und der Länder überschnitten.

BVerfGE 26, 338 (356):

Treffe eine ausschließliche Bundeskompetenz mit einer Landeskompetenz zusammen, so müsse die Landeskompetenz weichen. Nach Art. 70 ff. GG seien die Länder zur Gesetzgebung nur dann zuständig, wenn eine Materie nicht ausdrücklich dem Bundesgesetzgeber zugewiesen sei. Die Länder seien nicht befugt, regelnd in den ausschließlichen Gesetzgebungsbereich des Bundes einzugreifen. Eine einheitliche Regelung des Kreuzungsrechts durch die Länder, die auch die Interessen der an der Kreuzung beteiligten Bundesbahn ordnen müßte, sei daher nicht möglich. Gleiches gelte im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung, soweit der Bund von seiner Kompetenz Gebrauch gemacht habe.

Einer derartigen Kompetenzbegrenzung unterliege der Bund hingegen nicht. Die ihm durch das Grundgesetz eingeräumte Gesetzgebungskompetenz umfasse vielmehr alle Gegenstände, die zur Erreichung einer sachgerechten Lösung notwendig geregelt werden müßten. Da die Verhältnisse an einer Kreuzung von Schienenweg und Straße nur dann sachgerecht geregelt werden könnten, wenn für das Kreuzungsstück einheitliches Recht gelte, folge aus der Regelungskompetenz für die Schienenwege auch die für die Straße im Kreuzungsbereich.

Stehe dem Bund die allgemeine Regelungskompetenz für den Bau und die Änderung von Eisenbahnkreuzungen zu, so schließe dies die Befugnis ein, für Kreuzungsanlagen eine Planfeststellung vorzusehen. Diese gelte dann nicht nur für Baumaßnahmen am kreuzungsbeteiligten Schienenweg, sondern auch für die am beteiligten Straßenstück. Könne der Bund eine einheitliche Planfeststellung vorsehen, so erfasse sie alle Gegenstände, die im Zusammenhang mit den sie veranlassenden Baumaßnahmen zu regeln seien, und zwar unabhängig davon, ob diese Gegenstände landesrechtlich oder bundesrechtlich normiert seien.

bb) Die von der Bundesregierung vertretene Auffassung entspreche der geschichtlichen Entwicklung. Seit jeher sei die Planfeststellung als Konzentration aller Entscheidungen in einer Hand verstanden worden. Art. 7 Nr. 19 WRV habe dem Reich eine umfassende Gesetzgebungszuständigkeit und Art. 90 WRV

BVerfGE 26, 338 (357):

habe ihm eine ebenso umfassende Verwaltungszuständigkeit für das Eisenbahnwesen gegeben. Demgemäß habe das Reich - Art. 94 Abs. 1 Satz 2 WRV konkretisierend - die in § 37 des Reichsbahngesetzes von 1924 enthaltene detaillierte Regelung über die Planfeststellung treffen können. Der Staatsgerichtshof (RGZ 107 Anhang S. 1 [16]) und das Reichsgericht (RGZ 139, 136 [143 ff.]) hätten anerkannt, daß den Ländern für Reichseisenbahnanlagen Entscheidungen polizeilicher Art nicht verblieben seien. Hinsichtlich des Umfangs der Gesetzgebungskompetenz "über die Eisenbahnen" sei gegenüber der Weimarer Verfassung eine grundlegende Änderung nicht eingetreten.

cc) Nur die Auffassung der Bundesregierung werde dem Gesichtspunkt des Sachzusammenhangs gerecht, nur sie gewährleiste eine sachgerechte, auf andere Weise nicht erreichbare Lösung der dem Bund durch das Grundgesetz auferlegten Aufgaben zum Bau und zur Unterhaltung von Verkehrswegen. Versage man dem Bund die umfassende Gesetzgebungskompetenz zum Bau und zur Unterhaltung der in Art. 73 Nr. 6 und Art. 74 Nr. 21, 22 und 23 GG genannten Verkehrswege, so würde in jedem Fall für die Durchführung des Baues oder der Änderung des Verkehrswegs die Entscheidung mehrerer Behörden - des Bundes, der Länder oder der Gemeinden - notwendig sein. Bei entgegengesetzten Auffassungen dieser Behörden würde die Verwirklichung des geplanten Vorhabens vereitelt werden. Das Institut der Planfeststellung würde seines Sinnes beraubt, wenn sich die Konzentrationswirkung nur auf einen Teil der erforderlichen Entscheidungen erstrecken würde.

c) Die Bayerische Staatsregierung halte die Regelung des Verfahrens der Planfeststellung durch § 9 Abs. 1 dann für verfassungswidrig, wenn das anzuwendende Planfeststellungsverfahren landesrechtlich geregelt sei. Das treffe nicht zu. § 9 Abs. 1 regle das bundesrechtliche Verfahren zur Durchführung der bundesrechtlichen Planfeststellung nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz. Sei ein Schienenweg der Bundesbahn an der Kreuzung beteiligt, werde also die Planfeststellung in bundeseigener Verwal

BVerfGE 26, 338 (358):

tung durchgeführt, so ergebe sich die Regelungskompetenz für das Verfahren aus Art. 86 GG. Für die Fälle der Kreuzung mit nichtbundeseigenen Schienenwegen, in denen die Länder zur Ausführung des Gesetzes zuständig seien, ergebe sich die Bundeskompetenz zur Verfahrensregelung aus Art. 84 Abs. 1 GG. An einem Verstoß gegen das Grundgesetz fehle es im übrigen hier schon deshalb, weil der Bundesgesetzgeber in § 9 Abs. 3 den Ländern die Möglichkeit eröffnet habe, Verfahren und Zuständigkeiten abweichend von Abs. 1 zu regeln.

Sei der Bundesgesetzgeber befugt, für die Planfeststellung nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz ein eigenes Verfahren einzuführen, so sei er auch befugt, statt dessen in anderen Gesetzen geregelte und als praktisch erkannte Verfahren für anwendbar zu erklären. Die Frage, ob das anzuwendende Verfahrensrecht durch Rezeption Bundesrecht werde oder Landesrecht bleibe, bedürfe an sich keiner Beantwortung. Werde das anzuwendende Verfahrensrecht Bundesrecht, so könnten sich Bedenken lediglich dann ergeben, wenn die Verweisung in § 9 Abs. 1 nicht bestimmt genug wäre. Dies sei jedoch nicht der Fall. Folge man der Ansicht, das Verfahrensrecht bleibe Landesrecht, bediene sich also der Bund bei seiner Verwaltung landesrechtlicher Vorschriften, so seien Bedenken ebenfalls nicht gerechtfertigt, da der Bundesgesetzgeber mit Zustimmung des Bundesrats die Anwendung von Landesrecht durch Bundesbehörden im Gesetz ausdrücklich vorgesehen habe.

d) Die Zuständigkeitsregelung des § 9 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 8 Abs. 1 sei durch Art. 87 Abs. 1 GG gedeckt. Die Verwaltungskompetenz des Bundes entspreche der ihm durch Art. 73 Nr. 6 GG eingeräumten Gesetzgebungskompetenz; sie könne nicht auf eine "Anstaltsverwaltung" beschränkt werden. Es sei anerkannt, daß sich die Verwaltungskompetenz aus Art. 87 Abs. 1 GG auch auf die Nebengebiete erstrecke, die seit jeher zum Verwaltungsbereich der Eisenbahnverwaltung gehört hätten. Dasselbe müsse für das Recht zur Planfeststellung gelten, das seit jeher ein wesentlicher Teil der Eisenbahnhoheit gewesen sei.

BVerfGE 26, 338 (359):

Es sei nicht richtig, daß bei Überschneidungen der Verwaltungskompetenzen die Kompetenz des Landes Vorrang habe. Vielmehr verdränge umgekehrt im Konkurrenzfall die Verwaltungszuständigkeit des Bundes diejenigen des Landes. Dies folge aus der Struktur des Bundesstaates, der zwar eine Überordnung des Bundes über die Länder, nicht aber eine solche der Länder über den Bund kenne. Art. 30 GG könne nicht herangezogen werden, da die vom Bund durch § 9 Abs. 1 in Anspruch genommenen Zuständigkeiten ihm nach dem Grundgesetz zustünden.

2. Zu § 13 Abs. 1 Satz 2 und § 5 Satz 2 und 3:

Dem Bund stehe - wie auch die Bayerische Staatsregierung nicht verkenne - grundsätzlich die Gesetzgebungskompetenz zur Regelung der Kosten bei Maßnahmen nach § 3 zu. Diese Kompetenz sei ein Annex der Bundeskompetenz aus Art. 73 Nr. 6 und Art. 74 Nr. 22 und 23 GG. Der Regierungsentwurf zum Eisenbahnkreuzungsgesetz habe der Kostenverteilung das Veranlassungsprinzip zugrunde gelegt. Der Bundestag habe sich jedoch für die starre Kostenverteilung des § 13 Abs. 1 entschieden, weil die Verteilung der Kosten nach dem Veranlassungsprinzip häufig die finanzielle Leistungsfähigkeit des "Veranlassers" überstiegen und damit die Durchführung notwendiger Maßnahmen verzögert hätte und weil dieses Prinzip bei beiderseitiger Veranlassung zu erheblichen Schwierigkeiten bei der Ermittlung des Ausmaßes der Mitveranlassung (und damit der Kostenverteilung) geführt hätte.

Die Regelung des § 13 Abs. 1 halte sich im Rahmen des Grundsatzes der Konnexität von Aufgaben und Ausgaben (Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG).

Soweit das Land die Baulast für Landstraßen I. Ordnung trage, knüpfe die Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 2 an diese Tatsache an. Die immer dringlicher erhobene Forderung nach einer umfassenden Bereinigung gefährlicher Kreuzungen beruhe zum überwiegenden Teil auf dem ständig zunehmenden Straßenverkehr. Deshalb sei es gerechtfertigt, den Träger der Straßenbaulast in größerem Ausmaß als den Träger der Baulast des Schie

BVerfGE 26, 338 (360):

nenwegs zu den Kosten derartiger Maßnahmen heranzuziehen. Von fehlender Konnexität zwischen Aufgaben und Ausgaben könne deshalb bei den Ländern als Baulastträgern für Landstraßen I. Ordnung ebensowenig die Rede sein wie beim Bund als Träger der Straßenbaulast für Bundesstraßen.

Die Belastung der Länder mit einem Drittel oder einem Sechstel der Kosten in den Fällen, in denen das Land die Straßenbaulast nicht trage, sei in Einklang mit Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG zulässig, weil die Beseitigung von Gefahrenlagen an Bahnübergängen eine gemeinschaftliche Aufgabe von Bund und Ländern sei. Baulastträger der "sonstigen Straßen" seien Gemeinden oder Gemeindeverbände; sie hätten ein Drittel der Kosten zu tragen. Damit sei ihre Finanzkraft in der Regel erschöpft. Die Erfüllung der gemeinschaftlichen Aufgabe sei dringend, wenn nicht das allgemeine Wohl Schaden nehmen solle. Die Zuständigkeit des Bundes für diese Aufgabe ergebe sich aus seiner Zuständigkeit für die Bundeseisenbahnen, die der Länder aus ihrer Zuständigkeit für den Straßenverkehr. Diesem Zusammentreffen der Zuständigkeiten für dieselbe Aufgabe trage § 13 Abs. 1 Satz 2 in Übereinstimmung mit Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG Rechnung.

Die Belastung der Länder nach § 13 Abs. 1 Satz 2 sei auch dann nicht zu beanstanden, wenn man der Auffassung, die Behebung von Gefahren an Bahnübergängen sei eine besondere, die Aufgaben der Baulastträger ergänzende staatliche Aufgabe, nicht folge. Bei lastenbegründender Bundesgesetzgebung erschöpfe sich die Bedeutung von Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG in dem Gebot, die durch das Gesetz begründeten öffentlichen Lasten dem Bund oder den Ländern zuzuweisen. Dabei sei der gemeindliche Bereich nach Art. 106 Abs. 8 GG dem Bereich der Länder zuzurechnen.

Die Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 2 stehe auch mit Art. 109 Abs. 1 GG in Einklang. Der Bundesgesetzgeber habe den Ländern die Beteiligung an den Kosten nicht ohne sachlichen Grund auferlegt. Deshalb könne keine Rede davon sein, daß die Län

BVerfGE 26, 338 (361):

derfinanzhoheit mittelbar ausgehöhlt werde. Die aus § 13 Abs. 1 Satz 2 folgende haushaltswirtschaftliche Bindung der Länder sei eine zwangsläufige Folge der vom Bundesgesetzgeber zulässig getroffenen Kostenverteilung. Es stehe den Ländern frei, an welcher Stelle ihres Haushalts sie die Kosten der Baumaßnahme veranschlagten. Die mit dem Grundgesetz in Einklang stehende Belastung der Länder enthalte keine "Zuschußregelung" für den Baulastträger des Schienenwegs.

Auch § 5 Satz 2 und 3 EKrG sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Zuständigkeit des Bundesministers für Verkehr zur Genehmigung der Kostenvereinbarung beruhe auf der eigenen Verantwortung des Bundes zur Kostentragung auf Grund seiner Verantwortung für die Schaffung eines sicheren und leichten Verkehrs.

3. Zu § 16 Abs. 2:

§ 16 Abs. 2 stehe selbst dann in Einklang mit dem Grundgesetz, wenn man davon ausgehe, daß mit "Bundesregierung" in Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG die Bundesregierung als Kollegium gemeint sei. Die Ermächtigung eines einzelnen Bundesministers zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften sei als Regelung des Verwaltungsverfahrens i. S. von Art. 84 Abs. 1 GG anzusehen. Da das Gesetz mit Zustimmung des Bundesrats ergangen sei, sei § 16 Abs. 2 nicht zu beanstanden. Diese Auslegung des Art. 84 Abs. 1 GG werde von der Bundesregierung schon leit langem vertreten; sie werde vom Bundesrat in ständiger Praxis gebilligt. Dementsprechend seien in zahlreichen Bundesgesetzen einzelne Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften ermächtigt worden.

Es sei zwar richtig, daß Art. 84 Abs. 1 GG die Regelung des Verwaltungsverfahrens insoweit erfasse, als diese (auch) nach außen wirke und deshalb eines Gesetzes bedürfe, während Art. 84 Abs. 2 GG nur solche Regelungen des Verwaltungsverfahrens zulasse, die innerdienstlich wirkten. Daraus folge jedoch nicht, daß Bestimmungen, die nur innerdienstlich wirkten, nicht auch durch Gesetz ergehen könnten. Solche gesetzlichen Regelungen,

BVerfGE 26, 338 (362):

die sich häufig fänden, berührten weder das Rechtsstaatsprinzip noch das Verhältnis von Bund und Ländern, weil sie ebenso der Zustimmung des Bundesrats bedürften wie allgemeine Verwaltungsvorschriften nach Art. 84 Abs. 2 GG. Sei aber der Bundesgesetzgeber befugt, Regelungen zu erlassen, die auch als allgemeine Verwaltungsvorschriften ergehen könnten, so sei nicht einzusehen, warum er nicht analog zu Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG einen einzelnen Bundesminister zu ihrem Erlaß ermächtigen könne, sofern es nur dabei bleibe, daß der Bundesrat der Regelung zustimmen müsse.

Es sei auch nicht zwingend geboten, den Abs. 2 in seinem Verhältnis zum Abs. 1 des Art. 84 GG als abschließende Spezialregelung zu verstehen. In vielen Fällen werde es kaum möglich sein, die Regelungen des Verwaltungsverfahrens, die nach außen wirkten, von denen zu trennen, die nur innerdienstlich wirkten. Es könne dem Bundesgesetzgeber nicht verboten sein, in solchen Fällen eine einheitliche gesetzliche Regelung zu treffen. Art. 84 Abs. 2 GG behalte dabei selbständige Bedeutung: die Vorschrift gebe der Bundesregierung auch dann die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften, wenn das einzelne Gesetz hierüber nichts Näheres bestimmt habe.

Im Bereich des Art. 85 GG könnten der Auffassung der Bundesregierung noch weniger Bedenken entgegengehalten werden. Es sei nicht einzusehen, warum der Bundesgesetzgeber einen Bundesminister, der nach Art. 85 Abs. 3 Satz 1 GG sogar zu Einzelweisungen an die Länder befugt sei, nicht auch zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften sollte ermächtigen können.

IV.

Die Bayerische Staatsregierung hat auf mündliche Verhandlung verzichtet. Eine mündliche Verhandlung war nicht geboten.

Der Antrag der Bayerischen Staatsregierung ist zulässig und teilweise begründet.

BVerfGE 26, 338 (363):

1. § 9 Abs. 1 regelt das von der Anordnungsbehörde als Planfeststellungsbehörde für Baumaßnahmen an Eisenbahnkreuzungen durchzuführende Planfeststellungsverfahren. Die Vorschrift enthält jedoch keine vollständige, abgeschlossene Regelung, die allein aus sich heraus verständlich ist; sie nimmt vielmehr Bezug auf Vorschriften über die Planfeststellung in anderen Gesetzen.

a) § 9 Abs. 1 kommt zum Zuge, wenn die Anordnungsbehörde (§ 8) im Kreuzungsrechtsverfahren Maßnahmen (§§ 2, 3) an einer Eisenbahnkreuzung anordnet (§ 10 Abs. 1) und die gesetzlichen Vorschriften, die für die an der Kreuzung beteiligten Verkehrswege maßgebend sind, für die Durchführung dieser Maßnahmen ein Planfeststellungsverfahren vorschreiben.

Ist an einer Kreuzung ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt, so kommt die Planfeststellung nach § 36 BundesbahnG, ist der Schienenweg einer anderen Eisenbahn beteiligt, so kommt die Planfeststellung z. B. nach Art. 5 f. BayEBG in Betracht. In beiden Fällen kommt weiterhin in Frage die Planfeststellung nach §§ 17 f. FStrG (bei Beteiligung einer Bundesfernstraße), z.B. nach Art. 36 ff. BayStrWG (bei Beteiligung einer anderen Straße) und nach §§ 28 ff. PBefG (bei Beteiligung einer Straßenbahn, die nach § 1 Abs. 5 als Straße zu behandeln ist). Ist an der Kreuzung eine als Eisenbahn zu behandelnde Straßenbahn beteiligt, so entfällt die Planfeststellung nach den Vorschriften des Bundesbahngesetzes und des Bayerischen Eisenbahn- und Bergbahngesetzes. An die Stelle der Bestimmungen des Bayerischen Landesrechts treten in den anderen Ländern die entsprechenden Vorschriften der Straßen- und Wegegesetze sowie der Eisenbahngesetze dieser Länder.

b) Nach § 9 Abs. 1 Satz 3 bestimmt die Anordnungsbehörde - die das Planfeststellungsverfahren durchzuführen hat und Planfeststellungsbehörde ist (§ 9 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2) - nach welchem der für die Kreuzungsbeteiligten geltenden Verfahren der Plan festzustellen ist. Diese Regelung trägt der Tat

BVerfGE 26, 338 (364):

sache Rechnung, daß die an einer Eisenbahnkreuzung durchzuführenden Maßnahmen eine Einheit bilden. Dementsprechend sollen nicht mehrere Planfeststellungen nach den jeweils für die beteiligten Verkehrswege maßgeblichen Vorschriften neben- oder nacheinander vorgenommen werden. Es soll vielmehr nur ein Planfeststellungsverfahren und dieses mit Wirkung für alle beteiligten Verkehrswege durchgeführt werden. Andere Planfeststellungen, die an sich für Baumaßnahmen an den kreuzungsbeteiligten Verkehrswegen gesetzlich vorgeschrieben sind, unterbleiben. Der Plan wird für die gesamte Baumaßnahme nach dem für einen der beteiligten Verkehrswege maßgeblichen Planfeststellungsverfahren festgestellt. Nach diesem Recht richten sich auch für die anderen beteiligten Verkehrswege Verfahren und Wirkung der Planfeststellung. Der Plan wird also für die anderen Verkehrswege nach dem Recht des einen Verkehrsweges festgestellt, für dessen Anwendung die Anordnungsbehörde sich entschieden hat. Die für einen Bereich erlassenen Vorschriften sollen in einem anderen Bereich angewandt werden.

c) Diese Regelung enthält der Sache nach eine Verweisung. Für die Feststellung des Plans für Maßnahmen an den anderen Verkehrswegen wird verwiesen auf das Planfeststellungsrecht des einen Verkehrsweges, und zwar auf dieses Recht in seinem jeweils geltenden Bestand. Die Besonderheit der Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 liegt darin, daß nicht das Gesetz selbst die Verweisung vornimmt - also etwa bestimmt, daß unter bestimmten Voraussetzungen das Planfeststellungsrecht des einen Verkehrsweges für die Feststellung des Plans für Baumaßnahmen am anderen Verkehrsweg anzuwenden ist -, sondern daß die Anordnungsbehörde ermächtigt wird, das anzuwendende Recht zu bestimmen. Auch diese Regelung enthält jedoch der Sache nach eine Verweisung: bestimmt die Anordnungsbehörde, daß der Plan nach dem für einen der Beteiligten geltenden Verfahren festzustellen ist, so konkretisiert sie lediglich die im Gesetz vorgesehene Verweisung auf das Recht dieses Beteiligten.

BVerfGE 26, 338 (365):

d) Die Verweisung bewirkt, daß das Planfeststellungsrecht des einen Verkehrsweges zum Recht des anderen Verkehrsweges wird. Grundlage für die Anwendung des Rechts, auf das verwiesen wird, ist die die Verweisung enthaltende Norm, also die bundesgesetzliche Vorschrift des § 9 Abs. 1 Satz 3 (vgl. BayVerfGH 17, 61 [66]; BVerwG, DVBl. 1964, 765 [766]). § 9 Abs. 1 Satz 3 - und nicht mehr die einzelne gesetzliche Regelung des Planfeststellungsverfahrens - ist aber auch insoweit die Grundlage für die Anwendung des Planfeststellungsrechts, als es um Baumaßnahmen an dem Verkehrsweg geht, nach dessen Recht kraft Bestimmung der Anordnungsbehörde der Plan festzustellen ist. Das muß auch dann gelten, wenn die Anordnungsbehörde nicht die Wahl zwischen mehreren in Betracht kommenden Planfeststellungsverfahren hat, wenn also nach der Art der Maßnahme nur für einen der kreuzungsbeteiligten Verkehrswege die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens vorgeschrieben ist (§ 9 Abs. 1 Satz 1). Auch dann ist Grundlage für die Anwendung dieses Planfeststellungsrechts § 9 Abs. 1, nicht das Gesetz, in dem das Planfeststellungsverfahren geregelt ist.

e) § 9 Abs. 1 Satz 1 und 3 enthält also - mittels Verweisung auf andere Vorschriften - eine bundesgesetzliche Regelung des materiellen und formellen Planfeststellungsrechts für Baumaßnahmen an Eisenbahnkreuzungen.

§ 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 i.V.m. § 8 regelt die Behördenzuständigkeit für die Durchführung des Planfeststellungsverfahrens für solche Baumaßnahmen. § 9 Abs. 1 Satz 4 schließlich enthält eine Regelung des Verwaltungsverfahrens, indem er vorschreibt, daß Planfeststellungsbeschluß und Anordnung im Kreuzungsrechtsverfahren miteinander zu verbinden sind.

2. Die verfassungsrechtliche Prüfung von § 9 führt zu folgendem Ergebnis:

Die gesetzgebungstechnische Methode der Verweisung, deren sich der Bundesgesetzgeber in § 9 Abs. 1 bedient hat, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

BVerfGE 26, 338 (366):

Soweit § 9 Abs. 1 Regelungen für Kreuzungen enthält, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt ist, ist die Vorschrift in vollem Umfang mit dem Grundgesetz vereinbar.

Soweit § 9 Abs. 1 Regelungen für Kreuzungen enthält, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist, ist die Vorschrift insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar, als sie sich bezieht auf den kreuzungsbeteiligten Schienenweg einer nichtbundeseigenen Eisenbahn, auf das an der Kreuzung beteiligte Stück einer Bundesfernstraße und auf den an einer Kreuzung beteiligten Schienenweg einer Straßenbahn. Die Regelung ist nur insoweit nicht mit dem Grundgesetz vereinbar, als sie sich auf das kreuzungsbeteiligte Stück einer Straße bezieht, die nicht Bundesfernstraße ist, also einer Straße, die landesrechtlichen Regelungen unterliegt.

§ 9 Abs. 3 ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

3. Die Verweisung in § 9 Abs. 1 auf die in anderen Bundesgesetzen und in Landesgesetzen enthaltenen Vorschriften über die Planfeststellung begegnet keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Es ist grundsätzlich zulässig, daß ein Gesetz die gesetzlichen Tatbestände nicht selbst festlegt, sondern auf andere Normen verweist (vgl. BVerfGE 5, 25 [31]; 22, 330 [346]; vgl. auch BVerfGE 21, 312 [325, 327]).

a) § 9 Abs. 1 ist sicherlich insoweit verfassungsrechtlich unbedenklich, als er auf andere vom Bundesgesetzgeber erlassene Normen verweist. § 9 Abs. 1 ist aber auch insoweit verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, als er auf landesgesetzliche Normen über die Planfeststellung in ihrem jeweiligen Bestand, also auf Vorschriften verweist, die von einem anderen Gesetzgeber erlassen worden sind und von ihm auch geändert werden können. § 9 Abs. 1 verweist auf das scharf umrissene Rechtsinstitut der eisenbahn- und straßenbaurechtlichen Planfeststellung, das für die einzelnen Verkehrswege vom jeweils zuständigen Bundes- oder Landesgesetzgeber im wesentlichen gleich ausgestaltet worden ist, dessen Regelungen sich nur in minder wichtigen Einzelheiten, die den Kern des Rechtsinstituts unberührt lassen, unter

BVerfGE 26, 338 (367):

scheiden können. Der Inhalt der Regelungen, auf die der Bundesgesetzgeber verwiesen hat, steht also im wesentlichen fest. Deshalb kann hier von einem Verzicht auf Befugnisse durch den nach der Verfassung zuständigen Gesetzgeber nicht die Rede sein. Der Bundesgesetzgeber hat die wesentlichen Entscheidungen selbst getroffen und sie nicht "außenstehenden" Stellen (hier: den Landesgesetzgebern) überlassen.

b) Eine Verweisung muß hinreichend bestimmt sein; der Rechtsstaatlichkeit und der Rechtssicherheit wegen muß sie den Bürger klar erkennen lassen, welche Vorschriften im einzelnen maßgebend sein sollen (BVerfGE 5, 25 [31]; 22, 330 [346]). Die in § 9 Abs. 1 enthaltene Verweisung genügt diesen Anforderungen. Sie erfaßt zwar außer den bundesgesetzlichen Vorschriften über die Planfeststellung eine größere Anzahl landesrechtlicher Regelungen, die in den Straßen- und Wegegesetzen und den Eisenbahngesetzen der Länder enthalten sind. Für den Bürger kommen jedoch jeweils nur die bundesgesetzlichen Vorschriften und die Vorschriften seines Landes in Betracht. Diese Bestimmungen sind zwar in § 9 Abs. 1 nicht nach Gesetzestitel, Datum und Fundstelle angeführt. Sie sind jedoch dem Gegenstand nach präzis bezeichnet: Vorschriften, nach denen für den Bau oder die Veränderung eines Verkehrsweges ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen ist. Auch der Forderung nach gehöriger Verkündung der Rechtsvorschriften ist Genüge getan. Die Vorschriften über die Planfeststellung, auf die § 9 Abs. 1 verweist, kann der Bürger den Verkündungsblättern des Bundes und denen seines Landes entnehmen (vgl. BVerfGE 22, 330 [347]).

Die Verweisung in § 9 Abs. 1 ist also hinreichend bestimmt und genügt auch im übrigen rechtsstaatlichen Anforderungen.

4. § 9 Abs. 1 ist in vollem Umfang mit dem Grundgesetz vereinbar, soweit er Regelungen enthält für Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt ist . Für diese Fälle gilt folgendes:

a) Ist an der Kreuzung ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt, so ist in jedem Fall der Bundesminister für Verkehr Plan

BVerfGE 26, 338 (368):

feststellungsbehörde (§ 9 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 8 Abs. 1). Er kann das Planfeststellungsverfahren nach § 36 BundesbahnG einleiten und durchführen (§ 9 Abs. 1 Satz 1). Kommen verschiedene Verfahren in Betracht, so bestimmt der Bundesminister für Verkehr, nach welchem der für die Beteiligten geltenden Verfahren der Plan festzustellen ist (§ 9 Abs. 1 Satz 3). Er kann es bei der Planfeststellung nach § 36 BundesbahnG belassen oder bestimmen, daß der Plan - bei Kreuzungen mit Bundesfernstraßen - nach §§ 17 f. FStrG oder - bei Kreuzungen mit einer Straßenbahn, die als Straße zu behandeln ist (§ 1 Abs. 5) - nach §§ 28 ff. PBefG festzustellen ist. Bei Kreuzungen eines Schienenwegs der Bundesbahn mit einer Straße, die nicht Bundesfernstraße ist, kann der Bundesminister für Verkehr aber auch die Planfeststellung nach dem Straßenbaurecht des Landes wählen. Grundlage für die Anwendung dieser im Landesrecht enthaltenen Bestimmungen ist die bundesgesetzliche Vorschrift des § 9 Abs. 1 (siehe oben 1 d). Mittels der in § 9 Abs. 1 enthaltenen Verweisung, die durch den Bundesminister für Verkehr konkretisiert wird, werden diese Vorschriften in das Bundesrecht übernommen und damit im Anwendungsbereich des § 9 Abs. 1 zu Bundesrecht. Bestimmt der Bundesminister für Verkehr, daß der Plan nach dem Straßenbaurecht des Landes festzustellen ist und stellt er ihn nach diesem Recht fest, so führt er also Bundes-, nicht Landesrecht aus (vgl. BVerfGE 21, 312 [325, 327] sowie für die Unzulässigkeit der Ausführung von Landesrecht durch Bundesbehörden BVerfGE 12, 205 [221]; 21, 312 [325 f.]).

b) Der Bund hat die Gesetzgebungskompetenz für die in § 9 Abs. 1 Satz 1, 3 und 4 enthaltene Regelung des Planfeststellungsrechts. Das gilt für dieses Recht, soweit es dem materiellen Verwaltungsrecht zuzuordnen ist, ebenso aber auch für die im Planfeststellungsrecht enthaltenen Regelungen des Verwaltungsverfahrens. Der Bund kann die Rechtsverhältnisse an Kreuzungen mit einem Schienenweg der Bundesbahn so regeln, wie sie "geregelt" sind, wenn der Bundesminister für Verkehr von der

BVerfGE 26, 338 (369):

ihm durch § 9 Abs. 1 Satz 3 erteilten Ermächtigung Gebrauch gemacht und bestimmt hat, nach welchem der für die Beteiligten geltenden Verfahren der Plan festzustellen ist.

aa) Entscheidet sich der Bundesminister für Verkehr für die Planfeststellung nach § 36 BundesbahnG , so wird für das gesamte Bauvorhaben eine einheitliche Planfeststellung nach dieser Vorschrift durchgeführt. Diese Planfeststellung erfaßt sowohl die Baumaßnahmen am Schienenweg der Bundesbahn als auch die an den kreuzungsbeteiligten anderen Verkehrswegen (Bundesfernstraße, Straßenbahn als Straße - § 1 Abs. 5 - und Straße, die nicht Bundesfernstraße ist) . Soweit die Planfeststellung den Schienenweg der Bundesbahn betrifft, ändert sich lediglich die Grundlage für die Anwendung von § 36 BundesbahnG. Diese Vorschrift kommt nicht mehr unmittelbar, sondern nur kraft Bestimmung durch den Bundesminister für Verkehr, also auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 Satz 3, zum Zuge. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die insoweit durch § 9 Abs. 1 getroffene Regelung steht außer Frage. Sie ergibt sich aus seiner Kompetenz für die Bundeseisenbahnen (Art. 73 Nr. 6 GG). Es kann offen bleiben, ob sich auch die Befugnis des Bundes, das Verfahren der bundeseigenen Verwaltung der Bundeseisenbahnen zu regeln, aus Art. 73 Nr. 6 GG ergibt oder ob diese Kompetenz aus Art. 86, 87 Abs. 1 GG herzuleiten ist: es unterliegt keinem Zweifel, daß der Bund das Verfahren der bundeseigenen Verwaltung gesetzlich regeln kann (Art. 73 Nr. 6, 86, 87 Abs. 1 GG).

Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für eine Regelung, nach der die Planfeststellung gemäß § 36 BundesbahnG auch für die Baumaßnahmen an dem kreuzungsbeteiligten anderen Verkehrsweg durchzuführen ist, ergibt sich aus folgenden Überlegungen:

(1) Ist an der Kreuzung mit einem Schienenweg der Bundesbahn eine Landstraße I. Ordnung oder eine sonstige Straße (also weder eine Bundesfernstraße noch eine als Straße zu behandelnde Straßenbahn) beteiligt, so tritt nach § 9 Abs. 1 Satz 3 für das kreuzungsbeteiligte Straßenstück die Planfeststellung nach § 36

BVerfGE 26, 338 (370):

BundesbahnG an die Stelle der Planfeststellung nach dem Straßenbaurecht des Landes. Die insoweit in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Die gesetzliche Regelung des Baues und der Unterhaltung der Straßen, die nicht Landstraßen für den Fernverkehr sind, sowie deren Verwaltung ist zwar nach Art. 30, 70 ff., 83 ff. GG grundsätzlich Sache der Länder. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Bundeseisenbahnen umfaßt jedoch die Befugnis, auch die Planfeststellung für Bau und Veränderung des an der Kreuzung mit einem Schienenweg der Bundesbahn beteiligten Stücks einer solchen Straße sowie das Verwaltungsverfahren dieser Planfeststellung zu regeln. Die Kompetenzen des Bundes gemäß Art. 73 Nr. 6, Art. 86, 87 Abs. 1 GG entsprechen insoweit denen des Reichs nach der Weimarer Reichsverfassung von 1919.

(a) Nach Art. 7 Nr. 19 WRV stand dem Reich die konkurrierende Gesetzgebung über "die Eisenbahnen" zu. Art. 89 Abs. 1 WRV bestimmte, es sei Aufgabe des Reichs, die dem allgemeinen Verkehr dienenden Eisenbahnen in sein Eigentum zu übernehmen und als einheitliche Verkehrsanstalt zu verwalten. Gemäß Art. 90 WRV übernahm das Reich mit dem Übergang der Eisenbahnen die Enteignungsbefugnisse und die staatlichen Hoheitsrechte, die sich auf das Eisenbahnwesen beziehen. Art. 94 Abs. 1 Satz 1 WRV regelte den Bau neuer, dem allgemeinen Verkehr dienender Eisenbahnen. Satz 2 dieser Vorschrift lautete: "Berührt der Bau neuer oder die Veränderung bestehender Reichseisenbahnanlagen den Geschäftsbereich der Landespolizei, so hat die Reichseisenbahnverwaltung vor der Entscheidung die Landesbehörden anzuhören."

Art. 94 Abs. 1 Satz 2 WRV hatte zum Vorbild § 24 Abs. 3 der Verfassung Elsaß-Lothringens vom 31. Mai 1911 (RGBl. S. 225), dem einzigen Gebiet des Reichs bis 1918, in dem die Eisenbahnen - von den Privatbahnen abgesehen - Reichs eisenbahnen waren (vgl. Entscheidung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich vom 18. Oktober 1924, Lammers-Simons I, S. 56 [61 f.]; Entscheidung des Reichsgerichts im Verfahren der abstrakten Nor

BVerfGE 26, 338 (371):

menkontrolle nach Art. 13 Abs. 2 WRV vom 17. Dezember 1932, RGZ 139, 136 [143 ff.] = Lammers-Simons VI, S. 159 ff.). Nach § 24 Abs. 2 Satz 1 der Verfassung standen der Reichsverwaltung, soweit das Reich Eisenbahnen baute oder betrieb, die Ausübung "der auf den Bau oder Betrieb der Eisenbahnen sich beziehenden Rechte" zu. Zu diesen Rechten gehörte auch "das Planfestsetzungsrecht, d. h. die Entscheidung darüber, welche Gestalt der Bahnanlage in all ihren Einzelteilen zu geben ist, sowie darüber, ob und welche Ersatz- und Sicherungsanlagen aus Anlaß des Bahnbaues im öffentlichen Interesse an anderen öffentlichen Anlagen oder an Privatgrundstücken vorzunehmen sind" (so die Begründung zu § 24 Abs. 2, siehe Verhandlungen des Reichstags, XII. Legislaturperiode, II. Session, Anlagen zu den Stenografischen Berichten Nr. 581, S. 21). § 24 Abs. 3 Satz 1 lautete:

Werden durch den Bau neuer oder die Veränderung bestehender Eisenbahnen die Verkehrsinteressen des Landes berührt oder wird durch die Herstellung neuer oder die Veränderung bestehender Eisenbahnanlagen in den Geschäftsbereich der Landespolizei eingegriffen, so dürfen die Entscheidungen der Reichsverwaltung nur nach Anhörung der Landesbehörden ergehen.

In der Begründung zu § 24 Abs. 3 wird dargelegt, daß es der Reichsverwaltung aufgegeben sei, vor der Planfeststellung die mitbeteiligten Landesbehörden zu hören, wenn eine Eisenbahnanlage gleichzeitig auch den von den Landesbehörden wahrzunehmenden Aufgaben dient, "wie dies insbesondere bei Wege- Über- und Unterführungen ... der Fall ist" (a.a.O. S. 23). Bei Kreuzungen von Strecken der Reichseisenbahnen mit Straßen waren also die Landesbehörden zu hören , während die Entscheidung über die Planfeststellung bei der Reichsverwaltung lag (vgl. Fischbach, Das öffentliche Recht des Reichslandes Elsaß- Lothringen, 1914, S. 357 ff.).

Entsprechendes galt nach Art. 90 und 94 WRV. Gemäß § 37 Abs. 2 des mit verfassungsändernder Mehrheit beschlossenen Gesetzes über die Deutsche Reichsbahn-Gesellschaft vom 30. August

BVerfGE 26, 338 (372):

1924 - ReichsbahnG 1924 - waren unter anderem die Pläne für die Veränderung bestehender Reichseisenbahnanlagen, soweit darüber zwischen der Gesellschaft und einer Landespolizeibehörde Meinungsverschiedenheiten bestanden, "von der Reichsregierung endgültig festzustellen" (§ 37 Abs. 2 Satz 1). Die Gesellschaft hatte die Pläne - "soweit nach Artikel 94 Abs. 1 der Reichsverfassung erforderlich" - mit dem Gutachten der Landesbehörde dem zuständigen Reichsminister "zur Feststellung vorzulegen" (§ 37 Abs. 2 Satz 2). Im Hinblick auf Streitigkeiten über den Umfang der Befugnisse des Reichs wurde § 37 Abs. 2 durch Art. I Nr. 23 des Gesetzes zur Änderung des Reichsbahngesetzes vom 13. März 1930 durch folgende Bestimmung ergänzt: "Die Planfeststellung umfaßt die endgültige Entscheidung über alle von der Plangestaltung berührten Interessen" (§ 37 Abs. 2 letzter Satz).

Die Rechtsprechung sowohl des Staatsgerichtshofs (Entscheidung vom 18. Oktober 1924, a.a.O.) als auch des Reichsgerichts (Entscheidung vom 17. Dezember 1932, a.a.O.) hat anerkannt, daß nach den Bestimmungen der Verfassung und des Reichsbahngesetzes dem Reich hinsichtlich der Reichseisenbahnanlagen "die volle Eisenbahnhoheit" zustehe; die Eisenbahnhoheitsrechte stünden dem Reich "in demselben Umfang und in derselben Weise" zu, "wie sie vorher den Einzelstaaten zugestanden haben" (StGH, a.a.O., S. 58, 60, 63). Ein wesentlicher Teil der Eisenbahnhoheit des Reichs sei die Befugnis zur "uneingeschränkten Planfeststellung". Das Reich habe über alle von der Planfeststellung berührten landespolizeilichen Interessen (in weitem Sinne) selbständig zu entscheiden. Den Ländern seien für Reichseisenbahnanlagen keine Entscheidungen polizeilicher Art (im weiten Sinne der Entscheidung über alle öffentlichen Interessen) verblieben. Die Landespolizeibehörden seien gutachtlich zu hören; sie hätten aber keinen bestimmenden Einfluß bei der Planfeststellung für den Bau. Nach Art. 90, 94 WRV und § 37 des Reichsbahngesetzes seien Landespolizeigesetze auf den Bau und die Veränderung von Reichseisenbahnanlagen nicht anzuwenden. Der letzte Satz

BVerfGE 26, 338 (373):

von § 37 Abs. 2 des Reichsbahngesetzes i.d.F. des Gesetzes vom 13. März 1930 enthalte insofern nur eine Klarstellung, aber keine Änderung des früheren Rechtszustandes (RGZ 139, 136 [143 ff.]).

Zum "Geschäftsbereich der Landespolizei" i.S. von Art. 94 Abs. 1 WRV gehörte die Wahrnehmung aller öffentlichen Interessen in bezug auf die geplanten Maßnahmen an der Reichseisenbahnanlage, insbesondere also der Schutz der öffentlichen Sicherheit, der bestehenden öffentlichen Wege und wasserwirtschaftlichen Anlagen.

Vgl. Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs, 14. Aufl. 1933, Anm. 4 zu Art. 94; Poetzsch-Heffter, Handkommentar der Reichsverfassung, 3. Aufl. 1928, Anm. 4 zu Art. 94; Fritsch, Eisenbahngesetzgebung im Deutschen Reich und in Preußen, 3. Aufl. 1930, S. 44, Anm. 136 B II a zu § 37 ReichsbahnG; Sarter-Kittel, Die Deutsche Reichsbahn-Gesellschaft, 3. Aufl. 1931, S. 108, 236 ff.

Das Reich hatte also nach Art. 7 Nr. 19, Art. 90 und 94 Abs. 1 WRV die Befugnis - und es hat von dieser Befugnis Gebrauch gemacht -, eine reichseisenbahnrechtliche Planfeststellung zu schaffen und zu regeln. Diese Planfeststellung ersetzte alle nach den Polizeigesetzen (im weiten Sinne) erforderlichen Entscheidungen von Landes- und Reichsbehörden. Die "Konzentrationswirkung" der reichseisenbahnrechtlichen Planfeststellung hatte zur Folge, daß diese Planfeststellung auch die nach den Straßen- und Wegegesetzen der Länder notwendigen Genehmigungen ersetzte. Die Hoheitsrechte des Reichs in bezug auf die Reichseisenbahnen erstreckten sich also nicht nur auf die eigentliche Bahnanlage, sondern auch auf die Gestaltung der von der Bahnanlage betroffenen Straßenstücke. Die "Eisenbahnhoheit" des Reichs für die Reichseisenbahnen entsprach dem Umfang nach den Hoheitsrechten, die den Ländern auf dem Gebiet des Eisenbahnwesens bis zur Übernahme der Eisenbahnen durch das Reich zugestanden hatten.

(b) Die Kompetenzen des Bundes für die Bundeseisenbahnen entsprechen hinsichtlich der Planfeststellung denen des Reichs

BVerfGE 26, 338 (374):

nach Art. 7 Nr. 19 und Art. 90, 94 Abs. 1 WRV. Den unter der Herrschaft der Weimarer Reichsverfassung mit "Reichseisenbahnhoheit" umschriebenen Befugnissen entsprechen heute die umfassenden Kompetenzen des Bundes nach Art. 73 Nr. 6 und Art. 87 Abs. 1 GG. Trotz des Umstandes, daß die Befugnisse des Bundes nach dem Grundgesetz in vieler Hinsicht beschränkter sind als die des Reichs nach der Weimarer Reichsverfassung und daß die Verfassungsordnung des Grundgesetzes in weit stärkerem Maße als die Verfassung von 1919 vom föderalistischen Prinzip geprägt ist, fehlt es an jeglichem Anhaltspunkt dafür, daß die Kompetenzen des Bundes für die Bundeseisenbahnen hinsichtlich der Planfeststellung geringer sind als die entsprechenden Befugnisse des Reichs und daß die formelle und materielle "Konzentrationswirkung" dieser Planfeststellung heute eine geringere ist als früher mit der Folge, daß die großen und unbestreitbaren verwaltungsmäßigen Vorteile der uneingeschränkten und umfassenden Planfeststellung für Bundes-(Reichs-)Bahnanlagen zum Teil fortgefallen wären.

Die Entstehungsgeschichte von Art. 87 GG läßt sich zur Bestätigung dafür anführen, daß das Grundgesetz die Befugnisse des Bundes hinsichtlich der bundeseisenbahnrechtlichen Planfeststellung gegenüber denen des Reichs nicht mindern wollte. In der 21. Sitzung des Zuständigkeitsausschusses des Parlamentarischen Rats schlug der Sachverständige Professor Dr. Frohne die Einfügung einer im wesentlichen dem Art. 94 Abs. 1 Satz 2 WRV entsprechenden Bestimmung vor (Art. 117 b). Der Antrag wurde abgelehnt, nachdem der Abgeordnete Dr. Strauß darauf hingewiesen hatte, daß die im Grundgesetz vorzunehmende generelle Regelung durch die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes (für die Bundeseisenbahnen) und durch die Generalklausel des bisherigen Art. 117 Abs. 4 ("Das Nähere [über die Verwaltung von Bundesbahn und Bundespost] regeln die Bundesgesetze") bereits erfolgt sei, die Regelung der Einzelheiten aber der künftigen einfachen Bundesgesetzgebung überlassen werden müsse. Daraus läßt sich entnehmen, daß die ausschließliche

BVerfGE 26, 338 (375):

Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Bundeseisenbahnen ihrem Umfang nach nicht geringer sein sollte als die des Reichs für die Reichseisenbahnen (vgl. JöR n.F. Bd. 1 [1951], S. 648 f.).

Die Kompetenzen des Bundes für die Bundeseisenbahnen betreffen also nicht nur die eigentlichen Bundeseisenbahnanlagen; sie erstrecken sich vielmehr auch auf die diese Anlagen kreuzenden Straßenstücke. Demgemäß kann der Bund nicht nur die Planfeststellung für Bau und Veränderung einer Bundesbahnanlage, sondern auch die für Bau und Veränderung des Straßenstücks an einer Kreuzung regeln und auch die materiellen Rechtswirkungen dieser Planfeststellung festlegen.

Die Kompetenz des Bundes zur Regelung des materiellen Planfeststellungsrechts ergibt sich insoweit aus Art. 73 Nr. 6 GG, die zur Regelung des Verwaltungsverfahrens entweder schon aus Art. 73 Nr. 6 GG oder jedenfalls aus Art. 86, 87 Abs. 1 GG (siehe oben am Anfang von aa); es handelt sich um Regelungen des Verwaltungsverfahrens der bundeseigenen Verwaltung.

(2) Ist an einer Kreuzung mit einem Schienenweg der Bundesbahn eine Bundesfernstraße oder eine nach § 1 Abs. 5 als Straße zu behandelnde Straßenbahn (also weder eine Landstraße I. Ordnung noch eine sonstige Straße) beteiligt, so tritt für das kreuzungsbeteiligte Stück dieser Verkehrswege die Planfeststellung nach § 36 BundesbahnG an die Stelle der Planfeststellung nach §§ 17 f. FStrG (§§ 28 ff. PBefG).

Erstrecken sich die Kompetenzen des Bundes bei Kreuzungen eines Schienenwegs der Bundesbahn mit Landstraßen I. Ordnung und mit sonstigen Straßen hinsichtlich der Planfeststellung auch auf das kreuzungsbeteiligte Straßenstück (siehe oben zu [1]), so kann nichts anderes gelten für die kreuzungsbeteiligten Stücke einer Bundesfernstraße oder einer Straßenbahn, die als Straße gilt. Auch hier handelt es sich um Regelungen über die Bundeseisenbahnen und über das Verfahren der bundeseigenen Verwaltung der Bundeseisenbahnen. Die Kompetenzen des Bundes für die insoweit in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung des materiellen

BVerfGE 26, 338 (376):

Planfeststellungsrechts und des Verwaltungsverfahrensrechts ergeben sich aus Art. 73 Nr. 6 und Art. 86, 87 Abs. 1 GG.

Dem steht nicht entgegen, daß die reichseisenbahnrechtliche Planfeststellung, die zur Zeit der Weimarer Republik alle kreuzungsbeteiligten Straßen erfaßte, unter dem nationalsozialistischen Regime in ihren Rechtswirkungen hinsichtlich der Reichsautobahnen beschränkt wurde.

Nach Art. 7 Nr. 19 WRV hatte das Reich die Gesetzgebung über "den Bau von Landstraßen, soweit es sich um den allgemeinen Verkehr und die Landesverteidigung handelt". Die Weimarer Republik hat von dieser Kompetenz jedoch nicht Gebrauch gemacht. Verwaltungsbefugnisse für Straßen standen dem Reich nach der Weimarer Reichsverfassung nicht zu. Erst unter dem nationalsozialistischen Regime kam es zum Erlaß des Gesetzes über die Errichtung eines Unternehmens "Reichsautobahnen" vom 27. Juni 1933 (RGBl. II S. 509), dessen § 8 (später § 7 des Reichsautobahngesetzes vom 29. Mai 1941, RGBl. I S. 313) eine reichsstraßenbaurechtliche Planfeststellung vorsah, die ebenso wie die reichseisenbahnrechtliche Planfeststellung alle nach anderen Vorschriften erforderlichen öffentlich-rechtlichen Genehmigungen, Verleihungen usw. ersetzte. Es gab also zwei reichsrechtliche Planfeststellungen mit gleichartigen Rechtswirkungen. Ihr Verhältnis zueinander für den Fall, daß Reichsautobahn- und Reichsbahnanlagen betroffen waren, sowie das von den beiden zuständigen Reichsverwaltungen dann einzuschlagende Verfahren war nicht völlig geklärt (vgl. Blümel, a.a.O., S. 214, 224 f.). Die unter dem nationalsozialistischen Regime entstandenen Unklarheiten müssen jedoch außer Betracht bleiben für die Antwort auf die Frage, ob die Bundeskompetenzen aus Art. 73 Nr. 6, Art. 86, 87 GG hinsichtlich der Reichweite der bundeseisenbahnrechtlichen Planfeststellung den Kompetenzen des Reichs nach Art. 7 Nr. 19, Art. 90, 94 WRV entsprechen. Dabei ist zu berücksichtigen, daß das nationalsozialistische Regime dem Bau der Autobahnen eine besondere politische Bedeutung beimaß und daß Kompetenzfragen wie die, ob der Reichsverkehrsminister

BVerfGE 26, 338 (377):

(für die Reichsbahn) oder der Generalinspekteur für das deutsche Straßenwesen einen beide Verkehrswege betreffenden Plan festzustellen hatte, nicht nur nach sachlichen und rechtlichen, sondern vor allem nach politischen Gesichtspunkten im Sinne des damaligen Regimes beurteilt und entschieden wurden.

Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes hinsichtlich des kreuzungsbeteiligten Stücks einer Bundesfernstraße (einer Straßenbahn) ergibt sich zumindest für das materielle Planfeststellungsrecht im übrigen auch aus Art. 74 Nr. 22 (Art. 74 Nr. 23) GG. Das kann jedoch auf sich beruhen. Es bedarf hier insbesondere keiner Entscheidung darüber, ob die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr (Art. 74 Nr. 22 GG in der Fassung des Zweiundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 12. Mai 1969, BGBl. I S. 363) ihrem Umfang nach der Kompetenz des Bundes aus Art. 73 Nr. 6 GG für den Bau und die Unterhaltung der Schienenwege der Bundeseisenbahnen entspricht, so daß der Bundesgesetzgeber der bundesfernstraßenrechtlichen Planfeststellung eine ähnliche Konzentrationswirkung hinsichtlich landesrechtlich vorgesehener Genehmigungen zuerkennen kann wie der bundeseisenbahnrechtlichen Planfeststellung. Es spricht vieles dafür, daß die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Nr. 22 GG insoweit ihrer Reichweite nach nicht hinter der aus Art. 73 Nr. 6 GG zurücksteht.

bb) Entscheidet sich der Bundesminister für Verkehr bei Maßnahmen an einer Kreuzung mit einem Schienenweg der Bundesbahn nicht für die Planfeststellung nach § 36 BundesbahnG, so enthält § 9 Abs. 1 die Regelung, daß für das gesamte Bauvorhaben eine einheitliche Planfeststellung durchzuführen ist, entweder nach §§ 17 f. FStrG (bei Kreuzungen mit einer Bundesfernstraße) oder nach §§ 28 ff. PBefG (bei Kreuzungen mit einer als Straße zu behandelnden Straßenbahn) oder nach dem Straßenbaurecht des Landes.

Hinsichtlich des kreuzungsbeteiligten Schienenwegs der Bundesbahn ändert sich dann der Inhalt des maßgeblichen Rechts;

BVerfGE 26, 338 (378):

§ 36 BundesbahnG wird durch andere auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 anzuwendende gesetzliche Regelungen verdrängt. Soweit es sich um im Landesrecht enthaltene Regelungen handelt, werden sie als Bundesrecht angewandt (siehe oben zu a).

Soweit diese in § 9 Abs. 1 vorgesehene Regelung den Schienenweg der Bundesbahn betrifft, folgt die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das materielle Planfeststellungsrecht aus Art. 73 Nr. 6 GG und für das Verwaltungsverfahrensrecht ebenfalls aus Art. 73 Nr. 6 GG oder aus Art. 86, 87 Abs. 1 GG (siehe oben zu Beginn von aa). Der Bundesgesetzgeber kann die für Schienenwege der Bundesbahn geltenden Regelungen modifizieren und vorschreiben, daß unter bestimmten Voraussetzungen für Baumaßnahmen an einem Stück dieser Schienenwege nicht die allgemein vorgesehene Planfeststellung nach § 36 BundesbahnG, sondern die in einem anderen Gesetz (§§ 17 f. FStrG, §§ 28 ff. PBefG, Straßenbaugesetz des Landes) geregelte Planfeststellung durchgeführt werden soll.

Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die insoweit in § 9 Abs. 1 für die anderen beteiligten Verkehrswege enthaltene Regelung ergibt sich aus folgenden Überlegungen:

Ist an der Kreuzung mit einem Schienenweg der Bundesbahn eine Landstraße I. Ordnung oder eine sonstige Straße beteiligt, so ändert sich lediglich die Grundlage für die Anwendung des Straßenbaurechts des Landes. Dessen Vorschriften kommen für das kreuzungsbeteiligte Straßenstück nicht unmittelbar, sondern kraft der Bestimmung durch den Bundesminister für Verkehr, also auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Satz 3 als Bundesrecht zum Zuge.

Ist an der Kreuzung mit einem Schienenweg der Bundesbahn eine Bundesfernstraße (oder eine als Straße zu behandelnde Straßenbahn) beteiligt, so ändert sich lediglich die Grundlage für die Anwendung von §§ 17 f. FStrG (§§ 28 ff. PBefG). Auch diese Vorschriften kommen nicht mehr unmittelbar, sondern auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Satz 3 zur Anwendung.

BVerfGE 26, 338 (379):

In allen diesen Fällen handelt es sich um Regelungen über die Bundeseisenbahnen und um Vorschriften über das Verfahren der bundeseigenen Verwaltung der Bundeseisenbahnen (siehe oben zu aa). Die Kompetenzen des Bundes für die insoweit in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung des materiellen Planfeststellungsrechts und des Verwaltungsverfahrensrechts ergeben sich ebenfalls aus Art. 73 Nr. 6, Art. 86, 87 Abs. 1 GG.

Die Kompetenz des Bundes zumindest für die Regelung des materiellen Planfeststellungsrechts ergibt sich im übrigen für die kreuzungsbeteiligten Stücke einer Bundesfernstraße und einer (als Straße zu behandelnden) Straßenbahn auch aus Art. 74 Nr. 22 und 23 GG.

c) Wie bereits dargelegt (siehe oben zu b), gehört die Anordnung von Maßnahmen und die Planfeststellung für sie bei Kreuzungen mit einem Schienenweg der Bundesbahn auch hinsichtlich der anderen beteiligten Verkehrswege zur bundeseigenen Verwaltung der Bundeseisenbahnen (Art. 87 Abs. 1 GG). Daraus folgt, daß der Bundesgesetzgeber für diese Fälle den Bundesminister für Verkehr zur Anordnungs- und zur Planfeststellungsbehörde bestimmen und ihn mit der Durchführung der Planfeststellung beauftragen konnte (§ 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 i.V.m. § 8 Abs. 1). Der Bundesgesetzgeber konnte dabei abweichen von der Regelung der Zuständigkeit für die Planfeststellung in § 36 Abs. 3 BundesbahnG, §§ 17 f. FStrG, §§ 28 ff. PBefG und im Straßenbaurecht der Länder.

d) § 9 Abs. 1 ist also insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar, als er Regelungen für Kreuzungen mit einem Schienenweg der Bundesbahn enthält.

5. Soweit § 9 Abs. 1 Regelungen für Kreuzungen enthält , an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist , ist die Vorschrift insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar, als sie sich bezieht auf den kreuzungsbeteiligten Schienenweg einer nichtbundeseigenen Eisenbahn, auf das an der Kreuzung beteiligte

BVerfGE 26, 338 (380):

Stück einer Bundesfernstraße und auf den an einer Kreuzung beteiligten Schienenweg einer Straßenbahn. Die Regelung ist insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als sie sich auf das kreuzungsbeteiligte Stück einer Straße bezieht, die nicht Bundesfernstraße ist, also einer Straße, die landesrechtlichen Regelungen unterliegt.

a) Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist, sind entweder Kreuzungen einer Eisenbahn i. S. des § 1 Abs. 3, die nicht zu den Bundeseisenbahnen gehört (nichtbundeseigene Eisenbahn) mit einer Straße (Bundesfernstraße, Landstraße I. Ordnung, sonstige Straße, Straßenbahn, die nach § 1 Abs. 5 als Straße gilt) oder Kreuzungen einer als Eisenbahn zu behandelnden Straßenbahn mit einer Straße. Für diese Kreuzungen ist Anordnungs- und Planfeststellungsbehörde die von der Landesregierung bestimmte Behörde (§ 8 Abs. 2, § 9 Abs. 1), in Bayern die Regierung (§ 1 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung zum Vollzug des Eisenbahnkreuzungsgesetzes vom 24. Juli 1964, GVBl. S. 158). Die Landesbehörde kann den Plan in einem landesrechtlich oder bundesrechtlich geregelten Verfahren feststellen (§ 9 Abs. 1 Satz 1). Kommen verschiedene Verfahren in Betracht, so bestimmt die Landesbehörde, nach welchem der für die Beteiligten geltenden Verfahren (§ 17 f. FStrG, §§ 28 ff. PBefG, Verfahren nach Landeseisenbahnrecht oder nach Landesstraßenbaurecht) der Plan festzustellen ist. Entscheidet sich die Landesbehörde für die Planfeststellung nach dem Landeseisenbahn- oder dem Landesstraßenbaurecht, so ist Grundlage für die Anwendung dieser im Landesrecht enthaltenen Bestimmungen die bundesgesetzliche Vorschrift des § 9 Abs. 1. Mittels der in § 9 Abs. 1 enthaltenen Verweisung, die in diesen Fällen durch die Landesbehörde konkretisiert wird, werden diese Normen in das Bundesrecht übernommen und als Bundesrecht angewandt (siehe oben zu 1 d und 4 a). Entscheidend für die Qualität der Norm ist die Qualität der ihrer Anwendung zugrunde liegenden

BVerfGE 26, 338 (381):

Norm, nicht die Zugehörigkeit der die Verweisung konkretisierenden Behörde zur Bundes- oder Landesverwaltung. Es liegt hier anders als bei Erlaß von Rechtsverordnungen durch Landesorgane auf Grund bundesgesetzlicher Ermächtigungen (vgl. BVerfGE 18, 407 [414 ff.]). § 9 Abs. 1 enthält eine erschöpfende gesetzliche Regelung. Die Landesbehörde ist nach § 9 Abs. 1 nicht ermächtigt, Recht zu setzen. Ihr ist lediglich die Befugnis eingeräumt, zwischen verschiedenen gesetzlichen Regelungen zu wählen, deren Anwendung in jedem Fall auf § 9 Abs. 1 beruht.

Haben jedoch die Länder gemäß § 9 Abs. 3 bestimmt, daß § 9 Abs. 1 Satz 1, 2 und 3 nicht zum Zuge kommen soll, dann ist nicht mehr § 9 Abs. 1 die Grundlage für die Anwendung der im Landesrecht enthaltenen Vorschriften. Diese Bestimmungen bleiben dann Landesrecht.

b) Ist an der Kreuzung der Schienenweg einer nichtbundeseigenen Eisenbahn beteiligt , so ist die in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung des materiellen Planfeststellungsrechts und des Verfahrensrechts nur insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als sie sich auf das kreuzungsbeteiligte Stück einer Straße bezieht, die nicht Bundesfernstraße ist, also landesrechtlichen Regelungen unterliegt (Landstraße I. Ordnung, sonstige Straße).

Das ergibt sich aus folgenden Überlegungen:

aa) Entscheidet sich die Landesbehörde für die Planfeststellung nach Landeseisenbahnrecht (also in Bayern für die Planfeststellung nach Art. 5 f. BayEBG), so wird für das gesamte Bauvorhaben eine einheitliche Planfeststellung nach diesen Vorschriften durchgeführt. Die Planfeststellung erfaßt sowohl die Baumaßnahmen am Schienenweg der nichtbundeseigenen Eisenbahn als auch die an den kreuzungsbeteiligten anderen Verkehrswegen (Bundesfernstraße, Straßenbahn als Straße, Straße die nicht Bundesfernstraße ist).

Soweit die Planfeststellung den Schienenweg der nichtbundeseigenen Eisenbahn betrifft, ändert sich lediglich die Grundlage für die Anwendung des Landeseisenbahnrechts. Dessen Vorschriften kommen nicht mehr unmittelbar, sondern nur kraft Be

BVerfGE 26, 338 (382):

stimmung durch die Landesbehörde, also auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Satz 3 und als Bundesrecht zum Zuge. Der Bund hat die Kompetenz für die insoweit in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung nach Art. 74 Nr. 23, Art. 84 Abs. 1 GG.

Die Kompetenz des Bundes für die "Schienenbahnen, die nicht Bundeseisenbahnen sind" (Art. 74 Nr. 23 GG) umfaßt auch die Regelung des Baues und der Veränderung solcher Schienenbahnen (vgl. Art. 74 Nr. 22 GG). Der Bundesgesetzgeber hat - vom Eisenbahnkreuzungsgesetz abgesehen - auf Grund von Art. 74 Nr. 23 GG bisher nur die Rechtsverhältnisse der Straßenbahnen umfassender geregelt, und zwar im Personenbeförderungsgesetz. Hinsichtlich der übrigen "Schienenbahnen, die nicht Bundeseisenbahnen sind", hat er sich mit dem Erlaß des Allgemeinen Eisenbahngesetzes vom 29. März 1951 (BGBl. I S. 225, geändert durch Gesetz vom 1. August 1961, BGBl. I S. 1161) begnügt. Dieses Gesetz enthält keine Vorschriften über die Planfeststellung für Baumaßnahmen an nichtbundeseigenen Eisenbahnen. Durch § 9 Abs. 1 hat der Bundesgesetzgeber nunmehr einen Ausschnitt aus der Materie "Bau von nichtbundeseigenen Eisenbahnen" selbst geregelt, und zwar bei der hier geprüften Alternative dahin, daß Vorschriften des Landeseisenbahnrechts anzuwenden sind.

Dieser in § 9 Abs. 1 enthaltenen Regelung kann nicht entgegengehalten werden, sie sei verfassungswidrig, weil ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung nicht bestehe (Art. 72 Abs. 2 GG).

Die Entscheidung darüber, ob ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung besteht, liegt zunächst beim Bundesgesetzgeber. Er trifft - insbesondere für die Frage, ob die Voraussetzungen von Art. 72 Abs. 2 Nr. 3 GG gegeben sind - eine politische Vorentscheidung, die das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich zu respektieren hat. Hat der Bundesgesetzgeber das Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung bejaht, so ist das Bundesverfassungsgericht auf die Prüfung beschränkt, ob der Bundesgesetzgeber die in Art. 72 Abs. 2 GG verwendeten Begriffe im Prinzip

BVerfGE 26, 338 (383):

zutreffend ausgelegt und sich in dem dadurch bezeichneten Rahmen gehalten hat (vgl. BVerfGE 4, 115 [127 f.]; 13, 230 [233 f.]). § 9 Abs. 1 trifft eine bundeseinheitliche Regelung dahin, daß eine Behörde ermächtigt wird, das anzuwendende Planfeststellungsrecht zu bestimmen, daß die Anordnungsbehörde zugleich Planfeststellungsbehörde ist und daß die Anordnung im Kreuzungsrechtsverfahren und der Planfeststellungsbeschluß miteinander zu verbinden sind. Es läßt sich nicht feststellen, daß der Bundesgesetzgeber damit seinen Ermessensbereich nach Art. 72 Abs. 2 GG überschritten hat (vgl. BVerfGE 13, 230 [234]). Auch der Vorbehalt abweichender Regelungen von Verfahren und Zuständigkeiten durch die Länder in § 9 Abs. 3 für Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist, rechtfertigt nicht die Annahme, es fehle insoweit an einem Bedürfnis für eine bundesgesetzliche Regelung. Der Bundesgesetzgeber hat im Eisenbahnkreuzungsgesetz eine umfassende bundeseinheitliche Regelung des Eisenbahnkreuzungsrechts getroffen. Im Rahmen dieser Gesamtregelung kann er einzelne, minder wichtige Fragen der Regelung durch die Länder vorbehalten, ohne daß deshalb das Bedürfnis für die bundesgesetzliche Regelung entfällt (vgl. BVerfGE 20, 238 [249 f.]; 21, 106 [115]).

Die Kompetenz des Bundes zur Regelung des materiellen Planfeststellungsrechts für nichtbundeseigene Eisenbahnen ergibt sich also aus Art. 74 Nr. 23 GG. Es kann offenbleiben, ob diese Regelungsbefugnis für den Fall der Kreuzung einer solchen Eisenbahn mit einer Bundesfernstraße auch aus Art. 74 Nr. 22 GG hergeleitet werden kann (siehe oben 4 b) aa) (2)).

Für die Feststellung des Plans für Maßnahmen an Schienenwegen nichtbundeseigener Eisenbahnen kann der Bund auch das Verwaltungsverfahren regeln. Es kann dahinstehen, ob sich diese Befugnis schon aus Art. 74 Nr. 23 GG ergibt. Bundesgesetzliche Regelungen über nichtbundeseigene Eisenbahnen werden von den

BVerfGE 26, 338 (384):

Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt (Art. 83 GG). Der Bund kann also jedenfalls auf Grund von Art. 84 Abs. 1 GG das Verwaltungsverfahren regeln. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz ist mit Zustimmung des Bundesrats ergangen.

Für die an Kreuzungen mit Schienenwegen einer nichtbundeseigenen Eisenbahn beteiligten anderen Verkehrswege gilt bei Planfeststellung nach Landeseisenbahnrecht folgendes:

(1) Bei Kreuzungen mit einer Landstraße I. Ordnung oder einer sonstigen Straße fehlt dem Bund die Gesetzgebungskompetenz, die Planfeststellung auch hinsichtlich dieser Straßen zu regeln. Die Gesetzgebungskompetenz für Bau und Unterhaltung dieser Straßen liegt bei den Ländern (Art. 30, 70 ff. GG). Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die nichtbundeseigenen Eisenbahnen (Art. 74 Nr. 23 GG) umfaßt anders als die Bundeskompetenz für die Bundeseisenbahnen (Art. 73 Nr. 6 GG) nicht die Befugnis, auch die Planfeststellung für die kreuzungsbeteiligten Straßenstücke zu regeln. Die Gründe, die die umfassenden Kompetenzen des Bundes nach Art. 73 Nr. 6 und Art. 87 Abs. 1 GG rechtfertigen, gelten nicht für die Auslegung von Art. 74 Nr. 23 GG. Nach der Weimarer Reichsverfassung hatte das Reich nicht die Befugnis, zusammen mit den Rechtsverhältnissen der nichtreichseigenen Eisenbahnen auch die Planfeststellung für kreuzungsbeteiligte Stücke von Straßen der hier in Frage stehenden Art zu regeln. Hinsichtlich dieser Eisenbahnen stand dem Reich lediglich die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz nach Art. 7 Nr. 19 WRV zu; das Reich hatte im übrigen lediglich Aufsichts- und Zustimmungsrechte nach Art. 95 und 94 Abs. 1 Satz 1 WRV (vgl. hierzu die Entscheidung des Staatsgerichtshofs vom 18. Oktober 1924, Lammers-Simons I, S. 56), die heute nach Art. 30, 83 ff. GG den Ländern zustehen.

Der Umstand, daß die Länder nach § 9 Abs. 3 von der in § 9 Abs. 1 für Landstraßen I. Ordnung und sonstige Straßen geschaffenen Regelung abweichen können, ändert nichts daran, daß der Bund in § 9 Abs. 1 Fragen geregelt hat, die zu regeln er nicht befugt ist.

BVerfGE 26, 338 (385):

(2) Ist an der Kreuzung mit einem Schienenweg einer nichtbundeseigenen Eisenbahn eine Bundesfernstraße oder eine als Straße zu behandelnde Straßenbahn beteiligt, so hat der Bund die Kompetenz, die Planfeststellung auch in Ansehung der kreuzungsbeteiligten Stücke dieser Verkehrswege zu regeln. Sie ergibt sich für die Bundesfernstraßen aus Art. 74 Nr. 22 GG (Bau und Unterhaltung der Landstraßen für den Fernverkehr) und für die Straßenbahnen aus Art. 74 Nr. 23 GG (siehe oben am Anfang von aa). Insofern kann der Bund auch das Verwaltungsverfahren regeln. Bundesgesetze über die Straßenbahnen (die zu den nichtbundeseigenen Eisenbahnen i.S. von Art. 74 Nr. 23 GG gehören) werden von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt (Art. 83 GG). Der Bund kann also jedenfalls auf Grund von Art. 84 Abs. 1 GG das Verwaltungsverfahren regeln. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz ist mit Zustimmung des Bundesrats ergangen (siehe oben zu aa), am Ende). Bundesgesetze über die Landstraßen für den Fernverkehr (Art. 74 Nr. 22 GG) werden von den Ländern im Auftrag des Bundes ausgeführt (Art. 90 Abs. 2 GG). Es kann offenbleiben, ob die Befugnis des Bundes, das Verwaltungsverfahren zu regeln, schon aus Art. 74 Nr. 23 GG folgt. Sie ergibt sich jedenfalls aus Art. 85 Abs. 1 GG, obwohl diese Bestimmung anders als Art. 84 Abs. 1 GG die Befugnis des Bundes zur Regelung des Verwaltungsverfahrens nicht ausdrücklich erwähnt. Es ist nicht ersichtlich, warum die Kompetenz des Bundes für die Regelung des Verwaltungsverfahrens bei der ihm näherstehenden Auftragsverwaltung weniger weit gehen sollte als bei der Ausführung von Bundesgesetzen in landeseigener Verwaltung.

bb) Entscheidet sich die Landesbehörde bei Kreuzungen mit nichtbundeseigenen Eisenbahnen nicht für die Planfeststellung nach Landeseisenbahnrecht , sondern - je nach der Art des beteiligten anderen Verkehrsweges - für die nach §§ 17 f. FStrG, §§ 28 ff. PBefG oder nach Landesstraßenbaurecht (das dann zu

BVerfGE 26, 338 (386):

Bundesrecht wird), so ist diese in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung aus den oben (zu aa) dargelegten Gründen nur insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als sie sich bezieht auf das kreuzungsbeteiligte Stück einer Landstraße I. Ordnung oder einer sonstigen Straße.

cc) Bei Kreuzungen mit nichtbundeseigenen Eisenbahnen ist Anordnungs- und Planfeststellungsbehörde die von der Landesregierung bestimmte Behörde (§§ 8 Abs. 2, 9 Abs. 1). Nach § 9 Abs. 3 können die Länder die Zuständigkeiten auch abweichend von § 9 Abs. 1 regeln. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz überläßt es also in vollem Umfang den Ländern, die zuständigen Behörden zu bestimmen. Diese Regelung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

c) Ist an der Kreuzung der Schienenweg einer Straßenbahn beteiligt, die nach § 1 Abs. 5 als Eisenbahn zu behandeln ist, so ist die in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung aus den bereits dargelegten Gründen (siehe zu b) nur insoweit nicht durch die Bundeskompetenzen aus Art. 74 Nr. 22 und 23, Art. 84 Abs. 1 und Art. 85 Abs. 1 GG gedeckt, als sie sich bezieht auf das kreuzungsbeteiligte Stück einer Landstraße I. Ordnung oder einer sonstigen Straße. Die Regelung der Behördenzuständigkeit ist auch für diese Fälle verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

d) Die in § 9 Abs. 1 enthaltenen Regelungen für Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist, sind also nur insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als sie sich auf das kreuzungsbeteiligte Stück einer Landstraße I. Ordnung oder einer sonstigen Straße beziehen.

II.

§ 13 Abs. 1 Satz 2 ist nur insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als er dem Land Kosten für Maßnahmen an Kreuzungen auferlegt, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt ist.

BVerfGE 26, 338 (387):

1. Der Bund hat die Gesetzgebungskompetenz für die in § 13 Abs. 1 Satz 2 vorgesehene Kostenverteilung. Das gilt sowohl für die Kosten von Maßnahmen an Bahnübergängen der Bundesbahn als auch für die an Übergängen anderer Schienenbahnen.

a) § 13 Abs. 1 Satz 2 knüpft im Gegensatz zu Satz 1 nicht an die Baulastträgerschaft an. Die Vorschrift begründet vielmehr eine primäre Kostenlast des Bundes und des Landes unabhängig davon, ob sie Baulastträger eines der beteiligten Verkehrswege sind. Diese Bedeutung der Regelung von Satz 2 wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt: um die Durchführung der allseits als dringlich empfundenen Maßnahmen nach § 3 nicht an der Finanzschwäche einzelner Baulastträger (insbesondere der Kreise und Gemeinden) scheitern zu lassen, sollten die beteiligten Baulastträger von vornherein nur mit je einem Drittel der Kosten belastet werden, während das letzte Drittel je nach Art der beteiligten Straße dem Staat (dem Bund und/oder dem Land) auferlegt wurde.

Diese Regelung "entlastet" zwar im Ergebnis die Baulastträger der an der Kreuzung beteiligten Verkehrswege. Von einer Entlastung könnte aber nur dann die Rede sein, wenn zuvor feststünde, daß "eigentlich" die Baulastträger die gesamten Kosten aufzubringen haben. Das ist aber nicht der Fall. § 13 Abs. 1 Satz 1 belastet sie von vornherein nur mit je einem Drittel der Kosten. Es ist kein Satz des Verfassungsrechts ersichtlich, der den Gesetzgeber verpflichtet, die gesamten Kosten den Baulastträgern aufzuerlegen. Mit einem Teil der Kosten kann er auch den Staat (Bund und/oder Land) belasten. Das nach § 13 Abs. 1 Satz 2 vom Staat zu tragende Kostendrittel kann deshalb - anders als die Bayerische Staatsregierung meint - nicht als Zuschuß (an den Baulastträger der Eisenbahn oder den der Straße oder an beide) gekennzeichnet werden. Deshalb enthält § 13 Abs. 1 Satz 2 auch keine Regelung des Finanzausgleiches zwischen Land und Gemeinden (Gemeindeverbänden). Bund und Länder sollen nach § 13 Abs. 1 Satz 2 das letzte Kostendrittel als eine ihnen unmittelbar durch Bundesgesetz auferlegte primäre Last tragen.

BVerfGE 26, 338 (388):

b) Nach Art. 73 Nr. 6 und 74 Nr. 23 GG hat der Bund die Gesetzgebungskompetenz für diese Kostenverteilung. Der Bund kann nach diesen Bestimmungen auch den Bau von Schienenbahnen regeln; diese Befugnis umfaßt Regelungen über die Verteilung der Kosten von Baumaßnahmen an Bahnen.

Solche Regelungen können zunächst dahin gehen, die durch Baumaßnahmen an einer Kreuzung entstehenden Kosten den beteiligten Baulastträgern aufzuerlegen. Der Bundesgesetzgeber kann auf Grund seiner Kompetenz für die Bundeseisenbahnen und die sonstigen Schienenbahnen die vom Baulastträger der Schienenbahnen zu tragenden Kosten bestimmen. Daraus ergibt sich, daß er bei Baumaßnahmen, an denen außer dem Schienenweg noch ein anderer Verkehrsweg beteiligt ist, auch den von dem Baulastträger dieses anderen Verkehrswegs zu tragenden Anteil festlegen kann. Da der Bundesgesetzgeber die Verteilung der Kosten auf die beiden kreuzungsbeteiligten Baulastträger regeln darf, kann er auch bestimmen, daß beide Baulastträger von den Gesamtkosten nur je ein Drittel zu tragen haben (§ 13 Abs. 1 Satz 1).

Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 73 Nr. 6 und 74 Nr. 23 GG enthält weiterhin die Befugnis, unter Beachtung der übrigen Vorschriften des Grundgesetzes Kosten für Maßnahmen an Bahnübergängen dem Land auch unabhängig davon aufzuerlegen, ob es zu den an der Kreuzung Beteiligten i.S. von § 1 Abs. 6 gehört.

Das ergibt sich für Baumaßnahmen an Bahnübergängen der Bundesbahn aus der umfassenden Regelungsbefugnis des Bundes für die Bundeseisenbahnen nach Art. 73 Nr. 6 GG, die sich auch auf die Regelung der Rechtsverhältnisse des an der Kreuzung beteiligten Straßenstücks erstreckt (siehe oben zu I).

Gleiches gilt aber nach Art. 74 Nr. 23 GG auch für Baumaßnahmen an Bahnübergängen anderer Schienenbahnen. Auch diese Gesetzgebungskompetenz des Bundes umfaßt die Befugnis, unab

BVerfGE 26, 338 (389):

hängig von der Baulastträgerschaft das Land mit einem Kostenanteil zu belasten. Nach § 13 Abs. 1 Satz 2 trägt das Land einen Teil der Kosten von Maßnahmen an höhengleichen Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Landstraßen I. Ordnung und mit sonstigen Straßen. Insoweit wird das Eisenbahnkreuzungsgesetz von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt (Art. 83 GG). Hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenz des Bundes bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, daß der Bund, wenn er eine neue Verwaltungsaufgabe für die landeseigene Verwaltung schafft, den Ländern die durch die Erfüllung dieser Aufgabe entstehenden sachlichen Kosten auferlegt. § 13 Abs. 1 Satz 2 unterscheidet sich insofern nicht von anderen Bundesgesetzen, nach denen die Länder die mit der Ausführung eines Bundesgesetzes verbundenen Lasten tragen. Auch die Bayerische Staatsregierung hält es im übrigen für zulässig, daß der Bund nach Art. 74 Nr. 23 GG Bestimmungen darüber trifft, wer die Kosten zu tragen hat; sie räumt damit ein, daß auch den Ländern - weil sie das Eisenbahnkreuzungsgesetz in landeseigener Verwaltung ausführen - Kosten auferlegt werden dürfen.

2. Der Bund darf von seinen Gesetzgebungsbefugnissen nach Art. 73 ff. GG jedoch nur in Einklang mit den übrigen Bestimmungen des Grundgesetzes Gebrauch machen. Die Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 2 widerspricht Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG, soweit sie dem Land Kosten von Maßnahmen an Bahnübergängen der Bundesbahn auferlegt. Soweit § 13 Abs. 1 Satz 2 das Land mit Kosten für Maßnahmen an anderen Bahnübergängen belastet, ist die Vorschrift mit dem Grundgesetz vereinbar.

a) Nach Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG tragen Bund und Länder gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben. Diese Bestimmung ist zwar nur als Richtlinie für die Anwendung der Revisionsklausel im vertikalen Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern (Art. 106 Abs. 4 Satz 1 GG) formuliert (Änderung des Beteiligungsverhältnisses von Bund und Ländern an der Einkommen- und Körperschaft

BVerfGE 26, 338 (390):

steuer). Der Vorschrift kommt jedoch die Bedeutung einer allgemeinen, das Bund/Länder-Verhältnis im ganzen bestimmenden Lastenverteilungsregel zu. Diese allgemeine Lastenverteilungsregel ist geltendes Verfassungsrecht (BVerfGE 9, 305 [328 f]; 14, 221 [233 f.]; vgl. auch Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland - sogenanntes Troeger-Gutachten -, 1966, Nr. 200; Begründung zum Regierungsentwurf eines Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Grundgesetzes - Finanzreformgesetz -, BTDrucks. V/2861, Nrn. 60 und 113). Der am 1. Januar 1970 in Kraft tretende Art. 104 a Abs. 1 GG, eingefügt durch das Finanzreformgesetz vom 12. Mai 1969 - BGBl. I S. 359 - ("Der Bund und die Länder tragen gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt") enthält insofern nur eine Klarstellung (vgl. die Begründung zum Entwurf des Finanzreformgesetzes, a.a.O., Nr. 289).

Es widerspricht Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG, daß dem Land Ausgaben für die Wahrnehmung einer Bundesaufgabe auferlegt werden. Die Beseitigung, Entlastung oder Veränderung eines Bahnübergangs der Bundesbahn ist aber eine Aufgabe des Bundes.

Es ist zwar im einzelnen umstritten, welche Voraussetzungen gegeben sein müssen, damit eine Bundesaufgabe im Sinne der allgemeinen Lastenverteilungsregel angenommen werden kann (vgl. Maunz-Dürig, Rdnrn. 7 bis 13 zu Art. 106 GG). Grundsätzlich ist anzuknüpfen an die Verwaltungsverantwortung, nicht daran, ob der Bund durch seine Gesetzgebung die Aufgaben und Ausgaben veranlaßt hat (vgl. die Begründung zum Regierungsentwurf des Finanzverfassungsgesetzes, BTDrucks. II/480, Nr. 59, und zum Finanzreformgesetz, a.a.O., Nr. 114). Diese Frage kann jedoch ebenso offenbleiben wie die andere Frage, ob die allgemeine Lastenverteilungsregel in bestimmtem Umfang eine abweichende gesetzliche Regelung der Ausgabenverteilung i.S. von Art. 30 GG zuläßt. Denn es liegt jedenfalls dann eine Aufgabe des Bundes vor, deren Last er nicht auf die Länder ab

BVerfGE 26, 338 (391):

wälzen darf, wenn - wie hier - Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz beim Bund liegen. Die Prüfung der Vereinbarkeit von § 9 Abs. 1 mit dem Grundgesetz hat ergeben (oben I), daß der Bund für Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt ist, nach Art. 73 Nr. 6 GG umfassende Regelungsbefugnisse hat und daß Maßnahmen an solchen Kreuzungen in bundeseigener Verwaltung (Art. 87 Abs. 1 GG) durchgeführt werden. Die Beseitigung, Entlastung oder Veränderung von Bahnübergängen der Bundesbahn ist also eine Aufgabe des Bundes und demgemäß nicht eine "gemeinschaftliche Aufgabe" von Bund und Ländern. Der Bund kann nicht einerseits die uneingeschränkte Verwaltungskompetenz für die genannten Maßnahmen in Anspruch nehmen, andererseits jedoch - wenn es um die Kosten geht - auf eine allgemeine Verwaltungskompetenz der Länder für den Straßenverkehr verweisen.

Soweit die Verteilung der Kosten an die Baulast für die beteiligten Verkehrswege anknüpft (§ 13 Abs. 1 Satz 1), greift Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG nicht ein. Verpflichtungen, die in der Baulastträgerschaft wurzeln, gehören nicht zu den Bundes- oder Landesaufgaben im Sinne dieser Vorschrift.

b) § 13 Abs. 1 Satz 2 steht mit Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG in Einklang, soweit danach dem Land Kosten auferlegt werden für Maßnahmen an höhengleichen Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Landstraßen I. Ordnung und sonstigen Straßen. Insoweit wird das Eisenbahnkreuzungsgesetz von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt. Es handelt sich also um eine Länderaufgabe i.S. von Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG.

c) § 13 Abs. 1 Satz 2 widerspricht auch nicht Art. 109 Abs. 1 GG. Der Bund greift nicht unzulässigerweise in Selbständigkeit und Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft der Länder ein, wenn er ihnen in Einklang mit dem Grundgesetz durch Bundesgesetz finanzielle Lasten auferlegt.

BVerfGE 26, 338 (392):

III.

Die Anordnungsbehörde ist bei ihrer Entscheidung an die in § 13 Abs. 1 vorgesehene Kostenregelung gebunden, wenn sie im Kreuzungsrechtsverfahren eine Maßnahme nach § 3 an einem Bahnübergang anordnet (§ 10 Abs. 1). Kommt jedoch gemäß § 5 eine Vereinbarung der Beteiligten über Art, Umfang und Durchführung der Maßnahme zustande, so kann eine andere Kostenverteilung vereinbart werden. Auch im Fall einer Vereinbarung nach § 5 soll jedoch die Übernahme eines Teils der Kosten durch Bund und/oder Land nach Maßgabe der Regelung in § 13 Abs. 1 Satz 2 nicht versagt werden. Sieht die Vereinbarung eine solche Beteiligung von Bund und/oder Land vor, so bedarf die Vereinbarung insoweit der Genehmigung (§ 5 Satz 2), und zwar aus haushaltsrechtlichen Gründen und um dem Bund und/oder dem Land die Möglichkeit zu eröffnen zu prüfen, ob die Maßnahme geboten ist. Die Genehmigung erteilt für den Bund der Bundesminister für Verkehr, für das Land die von der Landesregierung bestimmte Behörde (§ 5 Satz 3).

§ 13 Abs. 1 Satz 2 ist insoweit nichtig, als er dem Land Kosten hinsichtlich Kreuzungen auferlegt, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt ist (siehe zu II). § 5 Satz 2 und 3 ist deshalb gegenstandslos, soweit er sich auf den nichtigen Teil von § 13 Abs. 1 Satz 2 bezieht.

§ 5 Satz 2 ist mit dem Grundgesetz vereinbar. § 5 Satz 3 ist nur insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als er vorsieht, daß der Bundesminister für Verkehr Vereinbarungen gemäß § 5 Satz 2, § 13 Abs. 1 Satz 2 über Kreuzungen zu genehmigen hat, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist.

1. Die Verfahrens- und Zuständigkeitsregelung von § 5 Satz 2 und 3 ist mit dem Grundgesetz insoweit vereinbar, als danach der Bundesminister für Verkehr Vereinbarungen zu genehmigen hat, die Maßnahmen an Kreuzungen einer Bundesfernstraße oder

BVerfGE 26, 338 (393):

einer sonstigen Straße mit einem Schienenweg der Bundesbahn betreffen. Hinsichtlich solcher Kreuzungen hat der Bund umfassende Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen nach Art. 73 Nr. 6 und 87 Abs. 1 GG, die sich auch auf das an der Kreuzung beteiligte Straßenstück beziehen (siehe zu I). Seine Gesetzgebungskompetenz erstreckt sich auch auf die Aufteilung der Kosten. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz wird insofern in bundeseigener Verwaltung ausgeführt. Deshalb kann der Bundesgesetzgeber das Verwaltungsverfahren regeln, also eine Genehmigung für die Übernahme eines Kostenanteils durch den Bund vorsehen, und für die Erteilung dieser Genehmigung den Bundesminister für Verkehr zuständig machen.

2. Für Vereinbarungen über Maßnahmen an Kreuzungen mit einer nichtbundeseigenen Eisenbahn gilt folgendes:

a) § 5 Satz 2 und 3 ist mit dem Grundgesetz vereinbar, soweit er eine Genehmigung der Vereinbarung durch die von der Landesregierung bestimmte Behörde vorsieht. Es ist zulässig, daß der Bundesgesetzgeber den Ländern bei Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Landstraßen I. Ordnung und mit sonstigen Straßen einen Teil der Kosten auferlegt (siehe zu II 1 b und 2 b). Bestehen aber insofern keine verfassungsrechtlichen Bedenken, dann ist es auch zulässig, im Fall einer Vereinbarung der Kreuzungsbeteiligten die Verpflichtung des Landes, einen Teil der Kosten zu tragen, von der Genehmigung der Vereinbarung durch eine Landesbehörde abhängig zu machen. Nach § 5 Satz 3 ist Genehmigungsbehörde die von der Landesregierung bestimmte Behörde. Diese Vorschrift greift ebensowenig in die Kompetenz der Länder ein wie § 8 Abs. 2.

b) § 5 Satz 2 steht mit dem Grundgesetz auch insoweit in Einklang, als er eine Vereinbarung genehmigungspflichtig macht, nach der der Bund einen Teil der Kosten für Maßnahmen an Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Bundesfernstraßen und sonstigen Straßen trägt. Der Bund hat die Gesetz

BVerfGE 26, 338 (394):

gebungskompetenz für diese Regelung des Verwaltungsverfahrens nach Art. 74 Nr. 23, 84 Abs. 1 und 85 Abs. 1 GG. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz ist mit Zustimmung des Bundesrats ergangen. Hingegen ist § 5 Satz 3, wonach die Genehmigung solcher Vereinbarungen vom Bundesminister für Verkehr zu erteilen ist, mit dem Grundgesetz nicht vereinbar.

Wird über die Kostenverteilung nach Maßgabe des § 13 Abs. 1 Satz 2 im Kreuzungsrechtsverfahren entschieden (§ 10 Abs. 1), so trifft diese Entscheidung eine Landesbehörde, nämlich die von der Landesregierung bestimmte Anordnungsbehörde (§ 8 Abs. 2). Diese Landesbehörde hat sich im Fall einer Kostenbeteiligung des Bundes nach § 13 Abs. 1 Satz 2 (bei Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Bundesfernstraßen: ein Drittel; bei solchen Kreuzungen mit sonstigen Straßen: ein Sechstel) vor ihrer Entscheidung mit dem Bundesminister für Verkehr lediglich ins Benehmen zu setzen (§ 8 Abs. 2). Wird eine entsprechende Kostenverteilung jedoch nach § 5 vereinbart, so soll die Vereinbarung der Genehmigung nicht durch die Landesbehörde, sondern nach § 5 Satz 3 der Genehmigung durch den Bundesminister für Verkehr bedürfen. Für diese Zuständigkeitsregelung fehlt dem Bund die Kompetenz.

Bundesgesetze über Schienenbahnen i. S. von Art. 74 Nr. 23 GG werden von den Ländern als eigene Angelegenheit, Bundesgesetze über Landstraßen für den Fernverkehr werden von den Ländern im Auftrag des Bundes ausgeführt (Art. 83, 90 Abs. 2 GG); für andere Straßen fehlt dem Bund schon die Gesetzgebungskompetenz. Demzufolge kommen für Genehmigungen nach § 5 Satz 2 und 3 in den hier in Frage stehenden Fällen nur Landesbehörden in Betracht. Besondere Umstände, die eine Verwaltungskompetenz einer Bundesbehörde - etwa unter dem Gesichtspunkt des "überregionalen Verwaltungsakts" - rechtfertigen könnten, fehlen, wie die vom Eisenbahnkreuzungsgesetz vorgesehene Regelung der Kostenbeteiligung des Bundes im Fall der Anordnung im Kreuzungsrechtsverfahren (§ 8 Abs. 2) erweist.

BVerfGE 26, 338 (395):

Eine bundesgesetzliche Regelung, die dem Bund eine Verwaltungskompetenz zuweist, die das Grundgesetz ihm verwehrt, ist nichtig.

IV.

1. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz wird teils in bundeseigener Verwaltung (Art. 86, 87 GG), teils von den Ländern als eigene Angelegenheit (Art. 84 GG) oder im Auftrag des Bundes (Art. 85, 90 GG) ausgeführt. § 16 Abs. 2, der den Bundesminister für Verkehr zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften ermächtigt und ihn dabei an die Zustimmung des Bundesrats bindet, gilt jedoch nicht für den Vollzug des Gesetzes in bundeseigener Verwaltung. Art. 86 Satz 1 GG sieht eine Zustimmung des Bundesrats zu allgemeinen Verwaltungsvorschriften für diese Verwaltung nicht vor. Bundesgesetze können zwar die Zustimmung des Bundesrats auch zu solchen Verwaltungsvorschriften vorschreiben. Es fehlt aber jeder Anhaltspunkt dafür, daß der Bundesgesetzgeber in § 16 Abs. 2 von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht hätte. Demzufolge bedarf es nicht der Prüfung, ob § 16 Abs. 2 mit Art. 86 Satz 1 GG vereinbar ist.

2. § 16 Abs. 2 ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Unter "Bundesregierung" i.S. von Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG ist zwar das aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern bestehende Kollegium zu verstehen. Durch ein mit Zustimmung des Bundesrats ergangenes Gesetz kann jedoch auch ein Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften für den Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder (Art. 84, 85 GG) ermächtigt werden.

a) aa) Die Bundesregierung besteht aus dem Bundeskanzler und aus den Bundesministern (Art. 62 GG). Diesem Sprachgebrauch folgt das Grundgesetz zumindest in aller Regel (vgl. die Zusammenstellung bei v. Mangoldt-Klein, Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl., Anm. V 3 zu Art. 65, sowie Art. 115 a Abs. 1, 115 d Abs. 2, 115 f Abs. 1, 115 i Abs. 2 und 115 l Abs. 1 GG). Auch im allgemeinen Sprachgebrauch bedeutet "Bundesregierung"

BVerfGE 26, 338 (396):

heute im Zweifel das kollegial gebildete Verfassungsorgan, dem die Staatsleitung obliegt (BVerfGE 11, 77 [85]). Anhaltspunkte dafür, daß in Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG das Wort "Bundesregierung" ausnahmsweise den einzelnen Bundesminister bezeichnet, fehlen. Die ausdrückliche Gegenüberstellung von Bundesregierung und Bundesminister in Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG, der Umstand, daß nach allgemeiner Ansicht mit "Bundesregierung" auch in Art. 84 Abs. 3 und 4 und Art. 85 Abs. 3 Satz 2 GG die Bundesregierung als Kollegium gemeint ist, sowie die wechselnde Ausdrucksweise in Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG (Bundesregierung) und in Art. 85 Abs. 3 Satz 1 GG (oberste Bundesbehörden) können vielmehr eher als Bestätigung dafür angesehen werden, daß das Wort "Bundesregierung" in Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG das Kollegium bezeichnet, wenngleich nicht zu verkennen ist, daß dem VIII. Abschnitt des Grundgesetzes die sprachliche und begriffliche Schlußredaktion fehlt (so Dr. Walter Strauss in der 79. Sitzung des Bundesrats am 29. Februar 1952, Sitzungsberichte S. 70); die umstrittene Frage, ob unter "Bundesregierung" in Art. 84 Abs. 5, 85 Abs. 4 Satz 2 und 86 Satz 1 GG ausnahmsweise der einzelne Bundesminister verstanden werden muß (siehe auch Art. 108 Abs. 6 GG), ist hier nicht zu entscheiden und bleibt offen.

bb) Von größerem Gewicht als der Sprachgebrauch sind für die Auslegung von Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG jedoch Sinn und Zweck dieser Bestimmungen. Auch aus ihnen ergibt sich, daß mit "Bundesregierung" hier das Kollegium gemeint ist.

Die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften ist der Exekutive inhärent. Sie steht insbesondere der obersten Verwaltungsbehörde für ihren Zuständigkeitsbereich zu. Einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung bedarf es insofern nicht. Wird die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften durch die Verfassung oder durch Gesetz geregelt, so handelt es sich dabei im allgemeinen entweder um Bestimmungen lediglich deklaratorischen Inhalts oder um Kompetenzverteilungs

BVerfGE 26, 338 (397):

regeln, die die Befugnis zum Erlaß der Vorschriften einer anderen als der an sich zuständigen Stelle übertragen.

Die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften steht den Bundesministern jedoch nur für ihren eigenen Verwaltungsbereich zu; sie können solche Vorschriften nur für die ihnen nachgeordneten Behörden erlassen. Die Verwaltung der Länder ist auch hinsichtlich der Ausführung der Bundesgesetze der Bundesverwaltung nicht nachgeordnet (Art. 30, 83 ff. GG). Ohne besondere Ermächtigung wären demzufolge Stellen des Bundes nicht befugt, allgemeine Verwaltungsvorschriften für die Verwaltung der Länder zu erlassen. Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG sind also Ermächtigungsnormen.

Die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften ermöglicht dem Bund eine nachhaltige und intensive Einwirkung auf die Verwaltung der Länder bei der Ausführung von Bundesgesetzen (vgl. BVerfGE 11, 6 [18]). Die Ermächtigungsnormen betreffen das Bund/Länder-Verhältnis im Bereich der Verwaltung. Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG treffen Vorkehrungen zum Schutz der Eigenständigkeit der Verwaltung der Länder, und zwar in zweifacher Weise: die allgemeinen Verwaltungsvorschriften des Bundes bedürfen der Zustimmung des Bundesrats, und ihr Erlaß ist seiner Bedeutung wegen der Bundesregierung als Kollegium vorbehalten; insofern wird das Ressortprinzip (Art. 65 Satz 2 GG) modifiziert. Dieser Schutz der Eigenständigkeit der Verwaltung der Länder wirkt kumulativ, nicht alternativ. Die Ansicht, im Hinblick auf die Notwendigkeit der Zustimmung des Bundesrats sei es ohne Bedeutung, ob die allgemeinen Verwaltungsvorschriften von der Bundesregierung als Kollegium oder vom Ressortminister beschlossen worden seien, wird der Sache nicht gerecht. Es macht einen Unterschied, ob dem Bundesrat allgemeine Verwaltungsvorschriften eines Bundesministers zur Zustimmung zugeleitet werden oder ob solche Vorschriften zuvor eines Kabinettsbeschlusses bedürfen. Die Eigenständigkeit der Landesverwaltung ist stärker geschützt, wenn die allgemeinen Verwaltungsvorschriften von der Bundesregierung

BVerfGE 26, 338 (398):

als Kollegium ausgehen müssen. Die Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes auf die Verwaltung der Länder sind - von Ausnahmen abgesehen - in Art. 83 ff. GG abschließend angeführt. Den Grundsätzen, die in Art. 30 und 83 GG ihren Niederschlag gefunden haben, entspricht es, die Regelung dieser Einwirkungsmöglichkeiten strikt auszulegen.

cc) Die Entstehungsgeschichte von Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 GG gibt keinen eindeutigen Aufschluß darüber, welche Bedeutung der Parlamentarische Rat dem Wort "Bundesregierung" in diesen Bestimmungen beigelegt hat (vgl. JöR Bd. 1 [1951] S. 631 ff., 637 ff.; Strauss, a.a.O.). Der Ansicht, Art. 84 Abs. 2 GG knüpfe an Art. 77 WRV an und unter "Bundesregierung" in Art. 84 Abs. 2 GG müsse deshalb ebenso wie unter "Reichsregierung" in Art. 77 WRV der einzelne Minister verstanden werden (Strauss, a.a.O.), steht die Verschiedenheit der beiden Verfassungsordnungen gerade in den hier wesentlichen Fragen entgegen. Der Bundesrat hat nach dem Grundgesetz eine ungleich stärkere Position als sie dem Reichsrat nach der Weimarer Reichsverfassung zustand. Die Selbständigkeit der Verwaltung der Länder ist durch das Grundgesetz wesentlich stärker geschützt als nach der Verfassung von 1919. Schließlich ist die Stellung des einzelnen Bundesministers im Kabinett, im Verhältnis zum Bundeskanzler und zum Parlament verschieden von der des Reichsministers nach der Weimarer Reichsverfassung. Es geht deshalb nicht an, von der Auslegung des Art. 77 WRV auf die der Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG zu schließen.

b) aa) Die Staatspraxis, nach der durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrats auch einzelne Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften für die landeseigene und die Auftragsverwaltung der Länder ermächtigt werden, kann nicht auf die Erwägung gestützt werden, es handle sich dabei um eine Regelung des Verwaltungsverfahrens, die dem Bund für die landeseigene Verwaltung nach Art. 84 Abs. 1 GG, ebenso aber auch für die Auftragsverwaltung der Länder möglich sei. Denn das Verwaltungsverfahren, das nach Art. 84 Abs. 1

BVerfGE 26, 338 (399):

GG durch Zustimmungsgesetz geregelt werden kann, ist offensichtlich das Verwaltungsverfahren der landeseigenen Verwaltung. Entsprechendes gilt für bundesgesetzliche Regelungen des Verfahrens der Auftragsverwaltung der Länder. Eine Bestimmung, nach der die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften einem einzelnen Bundesminister erteilt wird, regelt jedoch nicht das Verfahren der Länderverwaltung, sondern allenfalls das Verfahren des Bundes bei seiner Einwirkung auf die Verwaltung der Länder. Ermächtigungen und Kompetenzverteilungen im Bereich des Bundes sind keine Regelungen des Verwaltungsverfahrens der Länder (vgl. Kleinrahm, 135. Sitzung des Rechtsausschusses des Bundesrats - 2. Tag - am 24. Juni 1954, Niederschrift S. 13; Hans Schäfer, Der Bundesrat, S. 123).

bb) Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG geben als Ermächtigungsnormen dem Bund die Befugnis, für die Verwaltung der Länder allgemeine Verwaltungsvorschriften zu erlassen; für diese das Bund/Länder-Verhältnis berührende Frage treffen sie Vorkehrungen zum Schutz der Eigenständigkeit der Verwaltung der Länder bei der Ausführung von Bundesgesetzen. Hierin erschöpft sich jedoch die Funktion der beiden Bestimmungen. Sie enthalten kein Verbot, durch Bundesgesetz auch einen Ressortminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften zu ermächtigen. Sie erteilen vielmehr diese Ermächtigung von Verfassungs wegen für den Fall, daß es an einer speziellen gesetzlichen Ermächtigung fehlt. Solche speziellen Ermächtigungen einzelner Bundesminister stehen nicht in Widerspruch zu Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG; sie sind zulässig (Schäfer, a.a.O., S. 123 f.). Aus der föderativen Bedeutung von Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG ergibt sich jedoch, daß Ermächtigungen einzelner Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften nur durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrats erteilt werden können. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz ist mit Zustimmung des Bundesrats ergangen.

BVerfGE 26, 338 (400):

Diese Entscheidung ist zu I 5 b und c (§ 9 Abs. 1, Kreuzung von nichtbundeseigenen Eisenbahnen mit Straßen, die nicht Landstraßen für den Fernverkehr sind) mit 4 gegen 3 Stimmen, zu III 2 b (§ 5 Satz 3, Genehmigung von Vereinbarungen bei Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist) mit 6 gegen 1 Stimme und im übrigen einstimmig beschlossen worden.

Seuffert Leibholz Geller v.Schlabrendorff Rupp Kutscher Rinck

BVerfG, 10.12.1980 - 2 BvF 3/77

Administration — Fri, 10 Sep 2021 15:02:11 +0000

Daten

Fall:

Berufsausbildungsabgabe

Fundstellen:

BVerfGE 55, 274; NJW 1981, 329; NJW 1981, 336; NJW 1981, 337; NJW 1981, 339; DVBl 1981, 139; DVBl 1981, 375; DB 1981, 167; DÖV 1981, 135;

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

10.12.1980

Aktenzeichen:

2 BvF 3/77

Entscheidungstyp:

Urteil

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 55, 274

Paginierung:

BVerfGE 55, 274 (274):

1. Als außersteuerliche Geldleistungspflicht der Angehörigen einzelner Gruppen stößt die Sonderabgabe auf enge kompetenzrechtliche Grenzen. Sie kann als zusätzliche Belastung einzelner nur erhoben werden, wenn sie sich auf einen besonderen Zurechnungsgrund stützen läßt, der vor den Grundsätzen der bundesstaatlichen Finanzverfassung und vor dem Gebot der Gleichheit aller Bürger vor den öffentlichen Lasten Bestand hat.

2. Die Bewahrung der bundesstaatlichen Ordnungsfunktion und Ausgleichsfunktion der Art. 104a bis Art. 108 GG macht es unabdingbar, Steuern und außersteuerliche Abgaben eindeutig voneinander abzugrenzen.

a) Entscheidend für die Qualifizierung einer Abgabe als Sonderabgabe ist ihr materieller Gehalt. Es kommt nicht darauf an, wie das Abgabengesetz selbst eine öffentliche-rechtliche Abgabe klassifiziert.

b) Sonderabgaben dürfen nicht zur Erzielung von Einnahmen für den allgemeinen Finanzbedarf eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben und ihr Aufkommen darf nicht zur Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben verwendet werden.

c) Die konkrete haushaltsmäßige Behandlung einer Abgabe durch den Gesetzgeber hat keine konstitutive Bedeutung für ihre verfassungsrechtliche Qualifizierung als Sonderabgabe oder Steuer.

3. a) Eine gesellschaftliche Gruppe kann nur dann mit einer Sonderabgabe in Anspruch genommen werden, wenn sie durch eine gemeinsame, in der Rechtsordnung oder in der gesellschaftlichen Wirklichkeit vorgegebene Interessenlage oder durch besondere gemeinsame Gegebenheiten von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar ist, wenn es sich also um eine in diesem Sinne homogene Gruppe handelt.

b) Die Erhebung einer Sonderabgabe setzt eine spezifische Beziehung (Sachnähe) zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck voraus. Die mit der Abgabe belastete Gruppe muß dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck evident näher stehen als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler. Aus dieser Sach

BVerfGE 55, 274 (275):

nähe muß eine besondere Gruppenverantwortung für die Erfüllung der mit der außersteuerlichen Abgabe zu finanzierenden Aufgabe entspringen.

c) Die außersteuerliche Belastung von Angehörigen einer Gruppe setzt voraus, daß zwischen den Belastungen und den Begünstigungen, die die Sonderabgabe bewirkt, eine sachgerechte Verknüpfung besteht. Das ist der Fall, wenn das Abgabeaufkommen im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen, also "gruppennützig" verwendet wird.

4. Die Sonderabgabe hat gegenüber der Steuer die seltene Ausnahme zu sein; daraus folgt, daß die Zulässigkeitskriterien strikt auszulegen und anzuwenden sind.

5. Der Gesetzgeber ist bei einer auf längere Zeit angelegten Finanzierung einer in die spezifische Verantwortung einer Gruppe fallenden Aufgabe durch Erhebung einer Sonderabgabe von Verfassungs wegen gehalten, stets zu überprüfen, ob seine ursprüngliche Entscheidung für den Einsatz des gesetzgeberischen Mittels "Sonderabgabe" aufrecht zu erhalten oder ob sie wegen veränderter Umstände, insbesondere wegen Wegfalls des Finanzierungszwecks oder Zielerreichung zu ändern oder aufzuheben ist.

6. Die Berufsausbildungsabgabe nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Ausbildungsplatzförderungsgesetz stellt sich - gemessen an den dargelegten Kriterien - nicht als Steuer, sondern als zulässige Sonderabgabe dar. Als solche unterfällt sie nicht den für Steuern geltenden Art. 104a ff. GG. Eine Zustimmung des Bundesrates zum Ausbildungsplatzförderungsgesetz war deshalb nach Art. 105 Abs. 3 GG nicht erforderlich.

7. Vorschriften über das Verwaltungsverfahren im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG sind jedenfalls gesetzliche Bestimmungen, die die Tätigkeit der Verwaltungsbehörden im Blick auf die Art. und Weise der Ausführung des Gesetzes einschließlich ihrer Handlungsformen, die Form der behördlichen Willensbildung, die Art. der Prüfung und Vorbereitung der Entscheidung, deren Zustandekommen und Durchsetzung sowie verwaltungsinterne Mitwirkungsvorgänge und Kontrollvorgänge in ihrem Ablauf regeln.

BVerfGE 55, 274 (276):

8. Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz hätte nach Art. 84 Abs. 1 GG der Zustimmung des Bundesrates bedurft, weil es jedenfalls in § 3 Abs. 6 und Abs. 8 Nr. 3 Vorschriften über das Verwaltungsverfahren enthält.

Urteil

des Zweiten Senats vom 10. Dezember 1980 auf die mündliche Verhandlung vom 11. März 1980

- 2 BvF 3/77 -

in dem Verfahren über den Antrag, das Gesetz zur Förderung des Angebots an Ausbildungsplätzen in der Berufsausbildung (Ausbildungsplatzförderungsgesetz) vom 7. September 1976 (BGBl. I S. 2658) als unvereinbar mit dem Grundgesetz für nichtig zu erklären - Antragsteller: Bayerische Staatsregierung, vertreten durch den Bayerischen Ministerpräsidenten, Prinzregentenstraße 7, München 22 - Bevollmächtigter: Professor Dr. Peter Selmer, Niebelungenring 21, Elmshorn -.

ENTSCHEIDUNGSFORMEL:

Das Gesetz zur Förderung des Angebots an Ausbildungsplätzen in der Berufsausbildung (Ausbildungsplatzförderungsgesetz) vom 7. September 1976 (Bundesgesetzbl. I S. 2658) ist mit Artikel 84 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.

Gründe:

A - I.

1. Im Jahre 1975 beabsichtigte die Bundesregierung, das Berufsbildungsgesetz vom 14. August 1969 (BGBl. I S. 1112) zu reformieren. Dabei sollte auch auf ein genügendes Angebot an Ausbildungsplätzen hingewirkt werden, um die Jugendarbeitslosigkeit zu bekämpfen und eine qualifizierte berufliche Bildung der Jugendlichen zu gewährleisten. Die Lösung dieser Probleme erschien besonders dringlich, weil zunehmend geburtenstarke Jahrgänge die Schule verließen und ins Berufsleben eintraten. Der ansteigenden Nachfrage nach Ausbildungsplätzen stand ein stagnierendes betriebliches Angebot gegenüber. Die Ausbildung eines nicht unerheblichen Teils der jungen Generation schien damit in den Jahren ab 1977 nicht mehr gewährleistet zu sein.

BVerfGE 55, 274 (277):

Der Regierungsentwurf eines neuen Berufsbildungsgesetzes wurde vom Bundestag angenommen; der Bundesrat versagte dem Gesetz jedoch seine Zustimmung. Daraufhin legten die Fraktionen der SPD und F.D.P. den "Entwurf eines Gesetzes zur Förderung des Angebots an Ausbildungsplätzen in der Berufsausbildung (Ausbildungsplatzförderungsgesetz)" vor. Er bestand im wesentlichen aus Vorschriften über die Finanzierung der Berufsausbildung, Planung und Statistik und über das Bundesinstitut für Berufsbildung, wie sie schon in dem im Bundesrat gescheiterten Gesetzesvorhaben enthalten waren. Die ergänzenden steuerrechtlichen Regelungen wurden im "Entwurf eines Gesetzes zur Regelung steuerrechtlicher und anderer Fragen der Ausbildungsplatzförderung" zusammengefaßt. Der Bundestag nahm beide Gesetzesvorlagen an. Der Bundesrat verlangte die Einberufung des Vermittlungsausschusses. Nachdem das Vermittlungsverfahren ohne Ergebnis geblieben war, versagte der Bundesrat beiden Gesetzen die Zustimmung. Bundestag und Bundesregierung vertraten die Auffassung, das Ausbildungsplatzförderungsgesetz sei nicht zustimmungsbedürftig. Der Bundespräsident schloß sich dieser Auffassung an und fertigte das Gesetz aus. Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz (APlFG) vom 7. September 1976 wurde am 9. September 1976 verkündet (BGBl. I S. 2658).

2. a) Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz sieht vor, daß zur Sicherung eines qualitativ und quantitativ ausreichenden Angebots an Ausbildungsplätzen finanzielle Hilfen gewährt werden können (§ 1 APlFG). Der zuständige Bundesminister hat der Bundesregierung bis zum 1. März jeden Jahres einen Berufsbildungsbericht vorzulegen, in dem die voraussichtliche Weiterentwicklung des Ausbildungsplatzangebotes der kommenden Jahre darzustellen ist (§ 5 Abs. 3 bis 5 APlFG). Stellt die Bundesregierung aufgrund dieses Berichtes fest, daß die bis zum 30. September des vergangenen Kalenderjahres insgesamt angebotenen Ausbildungsplätze die Nachfrage nach Ausbildungsplätzen um weniger als 12,5 v. H. übersteigen und daß eine we

BVerfGE 55, 274 (278):

sentliche Verbesserung des Verhältnisses von Angebot und Nachfrage für das laufende Kalenderjahr nicht zu erwarten ist, so sind nach Maßgabe einer Rechtsverordnung der Bundesregierung finanzielle Hilfen zu gewähren (§ 2 Abs. 1 Satz 1 APlFG). Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 bis 3 APlFG kommen in Betracht:

1. Zuschüsse an Ausbildende für Berufsausbildungsverhältnisse, die diese zusätzlich zu den im Durchschnitt der letzten drei Jahre begründeten Berufsausbildungsverhältnissen begründen,

2. Zuschüsse an Ausbildende für Berufsausbildungsverhältnisse, die diese im Kalenderjahr des Inkrafttretens der Rechtsverordnung neu begründen, soweit nicht ein Zuschuß nach Nummer 1 gewährt wird,

3. besondere Hilfen zur Erhaltung gefährdeter betrieblicher Ausbildungsplätze, soweit Maßnahmen nach den Nummern 1 und 2 nicht ausreichen, ein regional ausreichendes Angebot an Ausbildungsplätzen zu sichern, sowie Zuschüsse für die Unterhaltung überbetrieblicher Ausbildungsstätten, soweit die für eine Nutzung der vorhandenen Ausbildungsplätze erforderlichen finanziellen Mittel vom Träger nicht aufgebracht werden können.

b) Zur Finanzierung wird von den Arbeitgebern eine Berufsausbildungsabgabe erhoben. Deren Höhe ist nach § 3 Abs. 1 APlFG durch Rechtsverordnung der Bundesregierung so festzusetzen, daß die für die Gewährung der finanziellen Hilfen erforderlichen Mittel bereitgestellt werden können. Sie darf 0,25 v. H. der Bemessungsgrundlage nicht überschreiten. Bemessungsgrundlage ist die Summe der von einem Arbeitgeber im Kalenderjahr zu zahlenden Entgelte im Sinne des § 160 Reichsversicherungsordnung, die um verschiedene Entgelte und nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 APlFG um einen Freibetrag von 400 000 DM zu vermindern ist. Dieser Freibetrag bewirkt nach der Begründung des Entwurfs des Berufsbildungsgesetzes (BTDrucks. 7/3714, S. 88), daß nahezu 90 v. H. aller Arbeitgeber außerhalb des Kreises der Abgabepflichtigen bleiben. Hierzu wird ausgeführt:

BVerfGE 55, 274 (279):

Der Kreis derjenigen, die von der Abgabepflicht somit befreit werden, erscheint - gemessen an der Zahl der befreiten Unternehmen - sehr hoch; auf ihn vereinigen sich aber nur ca. 23 v.H. aller Arbeitnehmer mit nur ca. 19 v.H. der gesamten Lohn- und Gehaltssumme. Dagegen ist gerade in diesem Bereich die größte Ausbildungsintensität anzutreffen. Während im Durchschnitt aller Arbeitsstätten die Nachwuchsquote (Zahl der Nachwuchskräfte in v.H. der Arbeitnehmer) bei 5,9 v.H. liegt, beträgt sie in Arbeitsstätten mit bis zu 20 Beschäftigten das Doppelte, etwa 11,1 v.H., sinkt in den mittelgroßen Betrieben dagegen auf etwa 5,1 v.H. und in den Großbetrieben gar auf 3,7 v.H. ab. Auf die verbleibenden ca. 10 v.H. der Unternehmen (Unternehmen mit 20 und mehr Beschäftigten) verteilen sich ca. 77 v.H. aller Arbeitnehmer mit zusammen rund 81 v.H. der Lohn- und Gehaltssumme. Dadurch aber, daß auch diesen Betrieben derselbe Freibetrag von 400 000 DM pro Unternehmen eingeräumt wird, entfallen noch einmal 13 v.H. von der Bemessungsgrundlage, so daß von der gesamten Lohn- und Gehaltssumme schließlich noch ca. 68 v.H. als Bemessungsgrundlage für eine Berufsausbildungsabgabe verbleiben.

c) Nach § 3 Abs. 3 APlFG wird die Abgabe "durch die nach Landesrecht zuständige Stelle eingezogen, soweit nicht durch Rechtsverordnung etwas anderes bestimmt wird". § 3 APlFG trifft in den Absätzen 5, 6, 7 und 8 Nrn. 2 und 3 ferner folgende Regelungen:

(5) Die Abgabepflichtigen haben den Einzugsstellen zu dem durch die Rechtsverordnung nach Absatz 8 bestimmten Zeitpunkt einen Nachweis für die Berechnung der Abgabe (Lohnnachweis) einzureichen.

(6) Die Einzugsstellen können die Geschäftsbücher und sonstigen Unterlagen einsehen, um die eingereichten Lohnnachweise prüfen zu können. Ihnen sind die Geschäftsbücher und sonstigen Unterlagen zur Einsicht vorzulegen. Die Einzugsstellen dürfen fremde Geheimnisse, namentlich Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse, die ihnen bei der Überprüfung bekannt werden, nicht offenbaren oder verwerten.

(7) Die Einzugsstellen führen die von ihnen eingezogenen Abgaben an die nach § 4 Abs. 1 bestimmte Stelle ab.

(8) Der zuständige Bundesminister kann durch Rechtsverordnung bestimmen:

1....

BVerfGE 55, 274 (280):

2. Die Selbsterrechnung der Abgabe durch den Abgabepflichtigen,

3. Form und Inhalt des Lohnnachweises und den Zeitpunkt seiner Einreichung.

d) aa) Die Durchführung der Berufsausbildungsfinanzierung obliegt nach § 4 APlFG grundsätzlich dem Bundesinstitut für Berufsbildung. Es entscheidet unter Mitwirkung der Lastenausgleichsbank nach Maßgabe einer Rechtsverordnung des zuständigen Bundesministers über die Gewährung finanzieller Hilfen. Gemäß § 4 Abs. 3 APlFG wird die Berufsausbildungsabgabe als zweckgebundene Vermögensmasse verwaltet.

bb) § 4 Abs. 4 APlFG lautet:

Der zuständige Bundesminister bestimmt durch Rechtsverordnung das Verfahren der Mittelvergabe durch die nach Abs. 1 und 2 bestimmten Stellen, insbesondere

1. das Antragsverfahren einschließlich der Verwendung von Vordrucken und der Verpflichtung der Antragsteller, Belege beizufügen und durch die zuständigen Stellen bestätigen zu lassen,

2. das Bewilligungsverfahren einschließlich der zeitlichen Reihenfolge der Bearbeitung der Anträge im Hinblick auf die zur Verfügung stehenden Mittel,

3. das Verfahren bei fehlerhaften Auszahlungen.

e) Darüber hinaus enthält das Ausbildungsplatzförderungsgesetz u. a. Vorschriften über Berufsbildungsplanung (§ 5) und über Auskunftspflichten (§ 12).

3. a) Durch das mit Zustimmung des Bundesrates beschlossene Gesetz zur Steuerentlastung und Investitionsförderung vom 4. November 1977 (BGBl. I S. 1965) werden die im Ausbildungsplatzförderungsgesetz vorgesehenen finanziellen Hilfen steuerlich entlastet.

b) § 3 Abs. 3 APlFG ist durch das mit Zustimmung des Bundesrates beschlossene Gesetz zur Regelung zusätzlicher Fragen der Ausbildungsplatzförderung vom 23. Dezember 1977 (BGBl. I S. 3108) aufgehoben worden. Die Berufsausbildungsabgabe ist nicht mehr durch die nach Landesrecht zuständige Stelle, sondern grundsätzlich durch die Berufsgenossenschaft

BVerfGE 55, 274 (281):

einzuziehen, bei der die Beschäftigten des Abgabepflichtigen versichert sind. Das Gesetz bestimmt Ausnahmen hiervon und enthält ferner Vorschriften über das Einzugsverfahren.

II.

Die Bayerische Staatsregierung hat gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 und § 76 Nr. 1 BVerfGG beantragt, das Ausbildungsplatzförderungsgesetz als mit dem Grundgesetz unvereinbar für nichtig zu erklären.

Zur Begründung ihres Antrages vom 5. August 1977 trägt sie im wesentlichen vor:

1. Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz sei ein Bundesgesetz über Steuern im Sinne des Art. 105 Abs. 3 GG. Es hätte deshalb der Zustimmung des Bundesrates bedurft. Da der Bundesrat seine Zustimmung versagt habe, sei das Gesetz nicht verfassungsmäßig zustande gekommen.

a) aa) Bundestag und Bundesregierung sähen die Berufsausbildungsabgabe nicht als Steuer, sondern als Sonderabgabe an. Es sei im Hinblick auf eine im Vordringen befindliche wissenschaftliche Meinung schon zweifelhaft, ob neben Gebühren und Beiträgen überhaupt noch sonstige, außersteuerliche Abgaben zulässig seien. Das Deckungsinstrument für den finanziellen Bedarf des Staates sei die Steuer, die auf eine im wesentlichen gleichmäßige Belastung aller Bürger nach dem Prinzip der Leistungsfähigkeit abziele. Sonderabgaben setzten die Transparenz der öffentlichen Finanzgebarung herab und stünden daher im Widerspruch zum Demokratieprinzip. Sie führten zu einer Verlagerung der Finanzverwaltung auf einen eigenen, auf Beschaffung finanzieller Mittel gerichteten "Unterbau" einzelner Verwaltungszweige und zu deren weitgehender Unabhängigkeit vom parlamentarischen Budgetrecht. Wenn man dennoch besondere "Ausgleichsabgaben" verfassungsrechtlich als zulässig ansehe, seien solche Abgaben nur zu rechtfertigen, wenn und soweit sie sich in irgendeiner Form mit dem Beitragsgedanken verknüpfen ließen, also Entgeltcharakter hätten. Andernfalls

BVerfGE 55, 274 (282):

wären Steuern und Sonderabgaben fast willkürlich vertauschbar. Diese Eigenschaft fehle jedoch der Berufsausbildungsabgabe.

bb) Das entscheidende Kriterium der Abgrenzung der Steuern von den Sonderabgaben sei das steuerbegriffliche Merkmal "Zur Erzielung von Einnahmen". Der für das Einnahmeerzielungsmerkmal vorauszusetzende Zweck, Mittel für den allgemeinen Staatsbedarf zu gewinnen, sei zwar nicht gegeben, wenn mit den Einnahmen aus der Abgabe nur der von ihr selbst hervorgerufene besondere Bedarf einer Gruppe, der die Abgabepflichtigen und die Begünstigten angehörten, gedeckt werden solle. Eine in diesem Zusammenhang relevante Gruppe und eine entsprechende Gruppennützigkeit der Abgabe seien jedoch nur dann anzuerkennen, wenn die dem Verbund Zugeordneten materiell wesentliche Gemeinsamkeiten aufwiesen, die sie von der Masse aller der Gebietskörperschaft angehörenden Personen eindeutig absetzten. Ihre Mitgliederzahl dürfe nicht so groß sein, daß von einem besonderen Finanzbedarf des Verbundes als Gegensatz zum allgemeinen Finanzbedarf des Staates wie auch von einem spezifischen Gruppennutzen nicht mehr sinnvoll gesprochen werden könne.

Gemessen an diesen Maßstäben erweise sich, daß es sich bei der Berufsausbildungsabgabe nach § 3 des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes begrifflich nicht um eine Sonderabgabe, sondern um eine Steuer im Sinne der grundgesetzlichen Kompetenzvorschriften, und zwar um eine Realsteuer handle; sie erfülle nach ihrem materiellen Gehalt alle Merkmale des verfassungsrechtlichen und des mit ihm übereinstimmenden abgabenrechtlichen Steuerbegriffs. Sie sei eine Abgabe, deren Aufkommen nicht der Gewinnung von Mitteln zur Befriedigung eines besonderen Finanzbedarfs, sondern der Deckung des allgemeinen Staatsbedarfs zu dienen bestimmt sei. Denn der vorliegend in Rede stehende Bedarf sei nicht durch eine im obigen Sinne relevante Gruppe dergestalt hervorgerufen, daß das Finanzierungssystem als eine staatlich vermittelte gruppennützige Selbst

BVerfGE 55, 274 (283):

hilfeaktion zur Befriedigung des eigenverursachten Sonderbedarfs einer in spezieller Weise verbundenen Gesamtgruppe erscheine. Die Berufsausbildungsfinanzierung stehe mit Hilfe des Aufkommens aus der Berufsausbildungsabgabe im Dienste der Sicherung eines qualitativ und quantitativ ausreichenden Angebots an Ausbildungsplätzen (§ 1 APlFG). Damit erschienen die bisher der Wirtschaft noch nicht angehörigen, künftig ausbildungsplatzsuchenden Jugendlichen als gesetzgeberisch primär Begünstigte der Finanzierungsregelung, die nach Maßgabe des § 3 Abs. 1 APlFG abgabepflichtigen Arbeitgeber dagegen als die Belasteten. Prägendes gesetzgeberisches Ziel der Erhebung der Berufsausbildungsabgabe und ihrer Verwendung sei daher zweifellos das Bestreben, den betroffenen Jugendlichen durch die Sicherstellung von Ausbildungsplätzen staatlich vermittelte Hilfestellung zu leisten. Bei dieser Sachlage könne es sich bei der Berufsausbildungsabgabe allenfalls dann um eine der Deckung eines besonderen Finanzbedarfs dienende nichtsteuerliche Abgabe handeln, wenn die Arbeitgeber und die begünstigten Jugendlichen in einer solchen Weise besonders, d. h. gruppenbildend miteinander verbunden seien, daß man die Ausbildungsplatzfinanzierung insgesamt als gruppennützige Befriedigung eines gruppenspezifischen Bedarfs werten könne. Diese Voraussetzungen seien indessen nicht gegeben. Die Arbeitgeber und die begünstigten Jugendlichen wiesen kein durchgehend gemeinsames Merkmal, geschweige denn eine materiell in vorstehendem Sinne wesentliche Gemeinsamkeit auf. Beide Seiten verbinde vor allem nicht die gemeinsame, wenn auch unterschiedlich geartete Beteiligung an der Berufsausbildung. Denn auch nicht ausbildende Arbeitgeber würden von der Abgabe erfaßt. Überdies sei eine insoweit relevante Verbundenheit auch deshalb nicht gegeben, weil es vorliegend nicht um die Qualifizierung bereits bestehender Beziehungen, sondern um die Wertung der Beziehungen in bezug auf künftig erst entstehende Ausbildungsverhältnisse gehe. Die Zugehörigkeit und Beziehung zur Privatwirtschaft stelle ebenfalls kein beide Seiten verbindendes Glied

BVerfGE 55, 274 (284):

dar, weil auch die öffentliche Hand einschließlich der Religionsgemeinschaften als Arbeitgeber in die Abgabepflicht einbezogen seien, soweit es nicht um beamtetes Personal und Beamtennachwuchs gehe (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 und 2 APlFG). Auch hier handle es sich um die Beziehungen zu einem Personenkreis, der der Wirtschaft und Verwaltung noch nicht angehöre, ein Umstand, der für die rechtliche Bewertung der Beziehungen gleichermaßen von Bedeutung sei. Weitere Merkmale, die sich als im vorliegenden Zusammenhang besondere Gemeinsamkeit ausweisen ließen, seien nicht zu erkennen. Daraus sei der Schluß zu ziehen, daß in der Ausbildungsplatzfinanzierung Arbeitgeber und ausbildungswillige Jugendliche nur künstlich zusammengefaßt worden seien.

Das Ergebnis der Würdigung könne nach alledem nur in der Feststellung bestehen, daß es sich bei der Berufsausbildungsabgabe nicht um eine außersteuerliche Sonderabgabe, sondern um eine zweckgebundene steuerliche Abgabe handle. Die Berufsausbildungsabgabe werde nicht zur gruppennützigen Deckung des eigenverursachten besonderen Finanzbedarfs einer aus den Belasteten und Begünstigten bestehenden und in einer inhaltlichen Sonderbeziehung verbundenen Gesamtgruppe erhoben, sondern zur Befriedigung des allgemeinen Staatsbedarfs für vorrangig im Interesse der Allgemeinheit und der Jugend liegende Maßnahmen der Ausbildungsplatzsicherung.

Dieses Ergebnis werde durch die Ausgestaltung der Berufsausbildungsabgabe bestätigt. Denn ihr Maßstab sei nicht an den von ihr angestrebten Verwendungszwecken des Aufkommens, sondern mit dem Abstellen auf die Lohnsumme als Bemessungsgrundlage und mit der Einräumung eines Freibetrages für Betriebe mit geringerer Lohnsumme an einem typisch steuergesetzlichen Gestaltungsmerkmal, nämlich an der objektiven Leistungsfähigkeit der erfaßten Betriebe orientiert.

cc) Bei der Berufsausbildungsabgabe handle es sich um eine der Lohnsummensteuer, wenn nicht unmittelbar entsprechende, so doch jedenfalls gleichartige Steuer; denn sie knüpfe wie diese

BVerfGE 55, 274 (285):

an das gleiche Indiz für die Wirtschaftskraft eines Betriebes an und mache sich damit in spezifischer Form dieselbe Quelle wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit zunutze wie die Gewerbesteuer. Das Aufkommen aus der Berufsausbildungsabgabe stehe mithin nach der Realsteuergarantie des Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG grundsätzlich den Gemeinden zu. Die bundesgesetzliche Normierung einer solchen Steuer bedürfe nach Art. 105 Abs. 3 GG der Zustimmung des Bundesrates.

b) Selbst wenn man aber die Berufsausbildungsabgabe nicht als Steuer qualifiziere, sondern als grundsätzlich zulässige nichtsteuerliche Sonderabgabe ansehe, hätte das Ausbildungsplatzförderungsgesetz der Zustimmung des Bundesrates nach Art. 105 Abs. 3 GG bedurft, weil die Berufsausbildungsabgabe unmittelbar und erheblich das den Ländern zustehende Aufkommen an Ertragsteuern schmälere. Art. 105 Abs. 3 GG solle den Ländern einen Ausgleich für ihre weitgehende Verdrängung aus der Gesetzgebungshoheit gewähren. Dieser Vorschrift komme die fundamentale Bedeutung zu, eine Schmälerung der in Art. 106 Abs. 3 GG auch den Ländern zugewiesenen Ertragshoheit bei den Gemeinschaftsteuern an die Zustimmung des Bundesrates zu knüpfen. Demnach seien "Bundesgesetze über Steuern, deren Aufkommen den Ländern oder Gemeinden ganz oder zum Teil" zufließe, im Sinne des Art. 105 Abs. 3 GG nicht nur unmittelbare materielle Bestimmungen des Einkommen-, Körperschaft- oder Umsatzsteuerrechts, sondern auch solche Bundesgesetze, die zwar formell die Gesetze über die Gemeinschaftsteuern unberührt ließen, sie aber materiell dadurch beeinflußten, daß sie das Aufkommen aus diesen Steuern nicht unerheblich veränderten. So sei es hier. Da die Berufsausbildungsabgabe mit einem Volumen von etwa 500 bis 800 Millionen DM bei den Ertragsteuern abzugsfähig sei, entstünden erhebliche Steuerausfälle für die Länder und Gemeinden, die bei der Körperschaftsteuer 50 v. H. und bei der Einkommensteuer 57 v. H. des Gesamtsteuerausfalls betrügen. Dies laufe auf eine Systemverschiebung in der Finanzverfassung hinaus, durch die die

BVerfGE 55, 274 (286):

Länder in ihrer durch Art. 109 Abs. 1 GG gewährleisteten Selbständigkeit und Unabhängigkeit der eigenen Haushaltsbewirtschaftung empfindlich gestört würden, wenn sie, ohne über den Bundesrat beteiligt zu sein, eine Minderung ihrer Einnahmen durch vom Bund eingeführte, bei den Ertragsteuern abzugsfähige Sonderabgaben hinnehmen müßten.

2. Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz hätte schließlich als Ganzes nach Art. 84 Abs. 1 GG der Zustimmung des Bundesrates auch deshalb bedurft, weil es in § 3 Abs. 5, 6 und 8 Nr. 2 und 3 bundesrechtliche Regelungen des Verwaltungsverfahrens enthalte. Art. 84 Abs. 1 GG bilde eine wesentliche Voraussetzung für den Bestand der Verwaltungskompetenz der Länder nach Art. 83 GG, die als Element der bundesstaatlichen Gewaltenteilung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes gleichrangig gegenüberstehe. Im Blick darauf sei der Begriff des Verwaltungsverfahrens im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG weit auszulegen. Das habe auch das Bundesverfassungsgericht anerkannt (BVerfGE 37, 363 [390]). Nach der dort gegebenen Definition handle es sich bei den genannten Bestimmungen, unabhängig davon, ob die Einziehung der Berufsausbildungsabgabe einer nach Tarifvertrag zuständigen Stelle übertragen worden sei oder ob die Zuständigkeit zur Einziehung bei der nach Landesrecht vorgesehenen Stelle verbleibe, um Vorschriften, die das Verwaltungsverfahren regeln:

Wenn die Abgabepflichtigen den Einzugsstellen gemäß § 3 Abs. 5 APlFG einen Nachweis über die Berechnung der Abgabe einzureichen hätten, werde damit zugleich der Einzugsstelle vorgeschrieben, daß sie solche Lohnnachweise von den Abgabepflichtigen verlangen könne und daß sie diese bei ihren Berechnungen zu verwenden habe. In § 3 Abs. 6 und 8 Nr. 2 und 3 APlFG sei detailliert geregelt, wie die Einzugsstellen bei der Einziehung der Berufsausbildungsabgabe zu verfahren hätten und wie sich die landesrechtlich zuständige Stelle Kenntnisse und Unterlagen für die Festsetzung der Abgabe zu verschaffen habe.

BVerfGE 55, 274 (287):

Die Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 84 Abs. 1 GG entfalle nicht deshalb, weil das Gesetz neben dem verfahrensrechtlichen auch einen materiell-rechtlichen Inhalt habe. Auch eine mit der Inanspruchnahme des Abgabepflichtigen korrespondierende Pflicht der Landesbehörden regele das Verwaltungsverfahren. Das gelte selbst dann, wenn diesen ein Ermessen hinsichtlich der einzelnen Maßnahmen eingeräumt sei. Für die Qualifizierung einer Vorschrift könne deren Adressat grundsätzlich nicht maßgebend sein. Darüber hinaus wende sich § 3 Abs. 6 APlFG nach seinem eindeutigen Wortlaut zumindest auch an die Einzugsstellen.

Der verfahrensrechtliche Charakter der genannten Bestimmungen sei schließlich auch daran erkennbar, daß § 3 Abs. 6 APlFG als vorrangiges Bundesrecht die Art. 24 und 26 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 1, 3 und 4 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (BayVwVfG) vom 23. Dezember 1976 (GVBl. S. 544) und als lex specialis die entsprechenden Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes (VwVfG) vom 25. Mai 1976 (BGBl. I S. 1253) verdränge. Gleiches gelte für § 3 Abs. 8 Nr. 2 APlFG hinsichtlich Art. 22 und 24 BayVwVfG bzw. §§ 22 und 24 VwVfG. Außerdem befänden sich zu § 3 Abs. 5, 6 und 8 Nr. 3 APlFG in § 93 Abs. 1, § 97 Abs. 1 und 2 und § 155 Abs. 1 Satz 1 der Abgabenordnung Parallelregelungen, bei denen es sich zweifelsfrei um Vorschriften des Steuerverfahrens handle.

3. Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz könne schließlich wegen Verstoßes gegen Art. 20 Abs. 3 GG keinen Bestand haben. Denn die Aufspaltung der Gesetzesmaterie, die ursprünglich in einem einheitlichen neuen Berufsbildungsgesetz geregelt werden sollte, durch den Deutschen Bundestag in das angeblich nicht zustimmungsbedürftige Ausbildungsplatzförderungsgesetz und den Entwurf eines zustimmungsbedürftigen Gesetzes zur Regelung steuerrechtlicher und anderer Fragen der Ausbildungsplatzförderung überschreite die Willkür- und Miß

BVerfGE 55, 274 (288):

brauchsgrenze, weil ein sachlicher Grund für diese Aufspaltung nicht erkennbar sei.

4. Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz sei zweckuntauglich. Der mit der Berufsausbildungsabgabe und den daraus zu gewährenden finanziellen Hilfen vom Gesetzgeber angestrebte Umverteilungseffekt könne, abgesehen von anderen Einwänden gegen die Tauglichkeit dieses gesetzgeberischen Instruments, ohne das Gesetz zur Regelung steuerrechtlicher und anderer Fragen der Ausbildungsplatzförderung durch das "Rumpfgesetz" Ausbildungsplatzförderungsgesetz nicht erzielt werden. Zudem widerspreche das Gesetz den Erfordernissen der Normklarheit.

III.

Zu dem Antrag der Bayerischen Staatsregierung haben sich für die Bundesregierung der Bundesminister für Bildung und Wissenschaft, für die Regierung des Landes Baden-Württemberg der Minister für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr, für die Landesregierung von Rheinland-Pfalz der Minister der Justiz und für die Hansestadt Bremen der Präsident des Senats geäußert.

1. Die Regierungen von Baden-Württemberg und Rheinland- Pfalz sind - im wesentlichen aus denselben Gründen wie die Antragstellerin - der Ansicht, daß das Ausbildungsplatzförderungsgesetz mangels Zustimmung des Bundesrates nicht verfassungsmäßig zustande gekommen sei.

a) Mit der Ausdehnung des Begriffs der Abgaben besonderer Art werde das System der Finanzverfassung, das der Verfassungsgeber als Kernfrage des bundesstaatlichen Aufbaus als ausbalanciertes System gleichberechtigter Partnerschaft von Bund und Ländern verfassungskräftig geregelt habe, beeinträchtigt. Sollte das geschlossene System der Finanzverfassung und deren abschließende Regelung der Ertragshoheit nicht gefährdet werden, so müsse, um die juristische Wirkungskraft der betreffenden Normen am stärksten zu entfalten, davon ausgegangen werden, daß eine für die Staatsfinanzen gewichtige Abgaben

BVerfGE 55, 274 (289):

erhebung außerhalb dieser Steuerverteilung verfassungsrechtlich nicht zulässig sei. Keineswegs könne es in das Ermessen des einfachen Gesetzgebers gestellt sein, ob er eine öffentliche Aufgabe im Wege der Besteuerung oder aber über eine parafiskalische Sonderabgabe finanzieren wolle.

b) Die Berufsausbildungsabgabe nach §§ 3 und 4 APlFG stelle sich bei zutreffender rechtlicher Qualifizierung nach ihrem materiellen Gehalt als eine Realsteuer dar, deren Einführung der Zustimmung des Bundesrates nach Art. 105 Abs. 3 GG bedürfe und deren Aufkommen nach der zwingenden Vorschrift des Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG den Gemeinden zustehe, also nicht dem Bunde zugeschlagen werden könne.

c) Das Gesetz habe der Zustimmung des Bundesrates auch bedurft, weil es im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG das Verwaltungsverfahren der Landesbehörden regele. Solche Vorschriften enthielten § 3 in den Absätzen 6 Satz 1 (Prüfung der Lohnnachweise), § 8 Nr. 2 (Selbsterrechnung der Ausbildungsabgabe), § 8 Nr. 3 (Festlegung von Form und Inhalt der erforderlichen Lohnnachweise und des Zeitpunkts ihrer Einreichung durch den zuständigen Bundesminister) und nach Ansicht der Landesregierung von Baden-Württemberg auch § 4 (Durchführung der Berufsausbildungsfinanzierung), § 5 (Berufsbildungsplanung) und § 12 (Auskunftserteilung).

d) Die Aufspaltung der Gesamtmaterie der Ausbildungsplatzförderung in zwei Gesetze sei unzulässig. Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz hätte ohne die steuerliche Entlastung der Abgabepflichtigen durch das Ergänzungsgesetz an Effektivität verloren. Es wäre ohne die Einziehungszuständigkeit der Berufsgenossenschaften nur unter Verstoß gegen die Grundsätze wirtschaftlicher und sparsamer Finanzgebarung vollziehbar gewesen. Der Mangel an einem sachlich gerechtfertigten Grunde für die Trennung und die fehlende Rücksichtnahme gegenüber den gewichtigen Interessen der Länder lasse die Aufspaltung als offensichtlich willkürlich und als Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip erscheinen.

BVerfGE 55, 274 (290):

2. Die Bundesregierung hält den Antrag der Bayerischen Staatsregierung für unbegründet.

a) Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz sei kein Bundesgesetz über Steuern im Sinne des Art. 105 Abs. 3 GG.

aa) Bei der Berufsausbildungsabgabe handle es sich nicht um eine Steuer, sondern um eine zulässige nichtsteuerliche Abgabe besonderer Art. Zwar dürfe das vom Grundgesetz aus wohlerwogenen bundesstaatlichen Gründen als Eckstein der föderalistischen Verfassung geschaffene steuerliche Finanzverfassungssystem nicht durch eine unbegrenzte Einführung von anders strukturierten Sonderabgaben unterlaufen werden. Sonderabgaben zu Lasten einzelner Gruppen seien aber innerhalb gewisser Schranken ein legitimes gesetzgeberisches Mittel, zu dessen Einsatz der Gesetzgeber im Rahmen seiner politischen Gestaltungsfreiheit berechtigt sei. Deren Grenzen ergäben sich aus dem Konkurrenzverhältnis zur Steuer. Ausschlaggebendes Unterscheidungsmerkmal sei, daß die Sonderabgabe nicht im Dienst des allgemeinen Finanzzweckes stehe, den das Steuermerkmal "zur Erzielung von Einnahmen" anspreche. Zwar schließe das Erfordernis der allgemeinen Deckung des öffentlichen Finanzbedarfs auch gesetzliche Zweckbindungen des Steueraufkommens nicht aus. Diese hätten jedoch einen ausgesprochen globalen Charakter. Sonderabgaben würden demgegenüber zur Finanzierung besonderer Aufgaben jeweils von einer bestimmten Gruppe von Bürgern erhoben, die zu der betreffenden Aufgabe eine spezifische, über das allgemeine staatsbürgerliche Interesse hinausgehende Beziehung aufweise. Diese Zurechenbarkeit des Finanzierungszweckes, die in der Verwaltung als zweckgebundene Vermögensmasse zum Ausdruck komme, legitimiere die Erhebung der Abgabe außerhalb des Steuerrechts, ohne daß es dafür einer besonderen verfassungsrechtlichen Grundlage bedürfe. Ihre Legitimation ergebe sich vielmehr schon aus der allgemeinen Sachzuständigkeit nach Art. 73 ff. GG.

bb) Bei der Berufsausbildungsabgabe handle es sich um eine

BVerfGE 55, 274 (291):

zulässige Sonderabgabe. Der Bund sei im Rahmen der Bundeskompetenz zur Regelung der außerschulischen beruflichen Bildung (Art. 74 Nr. 11 GG) befugt, nichtfiskalische Abgaben zur Berufsausbildungsfinanzierung einzuführen. Diese Befugnis bestehe für Berufe in der Wirtschaft einschließlich der in Art. 74 Nrn. 1, 17, 19, 21 und 22 GG geregelten besonderen Wirtschafts- und Berufszweige. Sie knüpfe nicht an einen bestimmten Ausbildungsort, sondern an einen bestimmten Beruf an und umfasse daher auch den Bereich der öffentlichen Hand. Insoweit ergebe sich die Regelungskompetenz des Bundes auch aus Art. 74 Nr. 12 GG.

Die Berufsausbildungsabgabe erfülle alle Merkmale für die Zulässigkeit von Sonderabgaben. Sie sei insbesondere in spezifischer Weise gruppennützig. Der Gesetzgeber sei davon ausgegangen, daß alle Arbeitgeber einschließlich der öffentlichen Arbeitgeber, deren Tätigkeit normalerweise keiner Besteuerung unterliege, wegen ihres spezifischen Interesses an der fortdauernden Verfügbarkeit eines qualifizierten Nachwuchses von jungen Berufsbewerbern und zugleich wegen der für das duale Ausbildungssystem charakteristischen Übernahme der betrieblichen Ausbildungsfunktion durch die Gesamtheit der Arbeitgeberschaft eine besondere Sachnähe zum betrieblichen Ausbildungswesen aufwiesen, daß sie an seiner dauerhaften Funktionsfähigkeit in besonderem Maße interessiert seien und daß sie schließlich eine besondere Sachverantwortung für diese Funktionsfähigkeit des betrieblichen Ausbildungswesens trügen. Diese Motivation des Gesetzgebers habe sich eindeutig im objektiven Tatbestand der Berufsausbildungsabgabe niedergeschlagen: Die Abgabe knüpfe, ohne daß es insoweit auf die Freibetragsregelung ankomme, unabhängig von irgendwelchen Kriterien individueller Leistungsfähigkeit an die Zahlung von Arbeitsentgelten an. Sie werde unterschiedslos auf alle öffentlichen Arbeitgeber ausgedehnt. Es bestehe eine in einem Steuergesetz undenkbare hochspezifizierte Zweckbindung der Abgabe. Gegen den Steuercharakter spreche ferner, daß sie bedarfsabhängig

BVerfGE 55, 274 (292):

jährlich neu beschlossen werden müsse. Schließlich werde der instrumentale Charakter der Abgabe an dem Höchstsatz von 0,25 v. H. der gezahlten Entgelte und an dem Finanzierungszweck, der die Erzielung von Überschüssen ausschließe, deutlich. Die Auffassung der Antragstellerin, es fehle gleichwohl an der Gruppennützigkeit, weil nicht die Abgabepflichtigen, sondern die ausbildungsplatzsuchenden Jugendlichen begünstigt würden, werde dem Regelungsinhalt des Gesetzes nicht gerecht. Empfänger der Hilfen seien nämlich die Ausbildenden, also Arbeitgeber, die ihrerseits zur Gruppe der Abgabepflichtigen zählten. Wenn das Gesetz darüber hinaus auch die Belange der heranwachsenden Jugend wahrnehme, handle es sich um eine gerade im Bereich des Wirtschaftsrechts regelmäßig auftretende Mehrfunktionalität, durch die sich an der Gruppennützigkeit nichts ändere.

cc) Ein Bundesgesetz über Steuern im Sinne des Art. 105 Abs. 3 GG liege nur vor, wenn der unmittelbare Regelungsgegenstand des Gesetzes eine Steuer sei. Der Sinn des Art. 105 Abs. 3 GG liege darin, den Ländern einen Ausgleich für ihre weitgehende Verdrängung aus der Steuergesetzgebung zu bieten und ihre materiellen Interessen im Hinblick auf die Steuerverteilung nach Art. 106 GG zu wahren. Das habe jedoch nicht zur Folge, daß auch außersteuerliche Abgabengesetze dann dem Zustimmungsvorbehalt unterlägen, wenn ihr Vollzug mittelbar das Steueraufkommen der Länder beeinflusse. Andernfalls würde Art. 105 Abs. 3 GG zu einer erheblichen Erweiterung der Kompetenz des Bundesrates führen, weil zahlreiche Gesetze zwangsläufig Verdienstausfälle der Bürger bewirkten, wodurch letztlich das Steueraufkommen der Länder geschmälert würde. Im übrigen liege die Berufsausbildungsabgabe angesichts ihrer Größenordnung weit unterhalb der Schwelle, von der ab von einer Aushöhlung des Systems der Finanzverfassung die Rede sein könne.

b) Selbst wenn es sich bei der Berufsausbildungsabgabe um eine Steuer handeln würde, wäre die Zustimmung des Bundes

BVerfGE 55, 274 (293):

rates nicht erforderlich gewesen. Denn die Berufsausbildungsabgabe passe nicht in die Grundstruktur einer der im Katalog des Art. 106 GG aufgezählten Steuerarten. Die nach Auffassung der Antragstellerin bestehende Gleichartigkeit mit der an die Lohnsumme anknüpfenden Gewerbesteuer liege nicht vor. Daher hätte es im Ermessen des Bundesgesetzgebers gestanden, wem er das Aufkommen zuweisen wolle.

c) Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz enthalte keine Regelung des Verwaltungsverfahrens. Art. 84 Abs. 1 GG sei einerseits eine Schutzvorschrift gegenüber den Ländern, die vor dem einseitigen Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der Verwaltungsorganisation und des Verwaltungsverfahrens geschützt würden. Auf der anderen Seite ermögliche Art. 84 Abs. 1 GG den Ländern über den Bundesrat eine weitreichende Mitwirkungsbefugnis, die sich auf den ganzen Inhalt zustimmungsbedürftiger Gesetze und nicht nur auf Vorschriften erstrecke, die die Zustimmungsbedürftigkeit auslösten. Die von der Antragstellerin befürwortete weite Auslegung des Begriffs des Verwaltungsverfahrens würde daher die Stellung des Bundestages als entscheidendem Gesetzgebungsorgan in einem Umfang einschränken, der nicht mehr dem vom Grundgesetz geschaffenen Verhältnis beider Verfassungsorgane zueinander entspreche. Aus diesem Grunde gehörten zu den Verfahrensregelungen im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG nur Bestimmungen, die die Art und Weise, das "Wie" des Verwaltungshandelns der Länder beträfen. Demgegenüber handle es sich bei Vorschriften, die Aussagen über den Inhalt der von den Behörden zu treffenden Sachentscheidung enthielten oder die Rechte und Pflichten des Bürgers umrissen, um materielle Regelungen. Die Unterscheidung zwischen materiellem Recht und Verfahrensrecht knüpfe an Art. 83 GG an, wonach die Länder nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet seien, zur Ausführung von Bundesgesetzen verwaltend tätig zu werden. Dabei hätten sie kraft Verfassung alle materiell-rechtlichen Vorgaben des Bundesgesetzes zu beachten. Nur Regelungen, die sich eindeutig als solche ver

BVerfGE 55, 274 (294):

fahrensrechtlicher Art, d. h. als verfahrensrechtliche Bindung der Landesbehörden erwiesen, könnten somit die Zustimmungsbedürftigkeit eines Bundesgesetzes auslösen.

Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz habe den Einzug der Abgabe grundsätzlich den Ländern überlassen, die diese Aufgabe gemäß Art. 83 GG als eigene Angelegenheit erledigten. Damit stehe fest, daß die Länder auch die mit dem Einzug der Abgabe verbundenen organisatorischen Fragen selbst regeln könnten. Es sei dementsprechend von vornherein vorgesehen gewesen, daß der Bundesgesetzgeber von seinen Einwirkungsmöglichkeiten nach Art. 84 Abs. 1 GG keinen Gebrauch machen wollte.

§ 3 Abs. 5 APlFG richte sich ausschließlich an den Abgabepflichtigen. Die Nachweispflicht stehe in unmittelbarem Zusammenhang mit der Abgabepflicht. Sie sei materieller Art, ohne daß sich aus ihr für die Einzugsbehörden verfahrensmäßige Verpflichtungen ergeben würden. Gleiches gelte für die in § 3 Abs. 8 Nr. 3 APlFG vorgesehene Ermächtigung. Form und Inhalt des Lohnnachweises sowie der Zeitpunkt seiner Einreichung bezögen sich auf die dem Abgabepflichtigen obliegende Grundverpflichtung aus § 3 Abs. 5 APlFG. Die inhaltliche Konkretisierung einer materiellen Verpflichtung des Bürgers betreffe nicht die Art und Weise des Verwaltungshandelns. Auch die Duldungspflicht nach § 3 Abs. 6 APlFG stehe im unmittelbaren und untrennbaren Zusammenhang mit der Abgabepflicht selbst. Den Einzugsstellen werde lediglich ein Recht eingeräumt, in die Rechtssphäre der Abgabepflichtigen einzugreifen, nicht aber eine Verpflichtung auferlegt, ein bestimmtes Verwaltungshandeln zu praktizieren. Das Verbot für die Einzugsstellen, fremde Geheimnisse, die ihnen bei der Überprüfung bekannt werden, zu offenbaren oder zu verwerten, stelle eine allgemeinen Rechtsgrundsätzen entsprechende, deklaratorische und materielle Schutzverpflichtung dar. Schließlich sei auch die Ermächtigung zur Selbsterrechnung der Abgabe nach § 3 Abs. 8 Nr. 2 APlFG eine Regelung, die sich allein an den Abgabepflichtigen

BVerfGE 55, 274 (295):

wende. Den Einzugsstellen sei es freigestellt, dessen Angaben zu übernehmen. Da die genannten Bestimmungen in engstem Zusammenhang mit der Abgabepflicht stünden, seien sie selbst Teil des materiellen Rechts. Solche Bestimmungen gleichwohl als Regelungen verfahrensrechtlicher Art im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG zu verstehen, wäre mit schwerwiegenden Folgen für die Bestandssicherheit von Bundesgesetzen und das in diesem Bereich unabdingbare Erfordernis der Berechenbarkeit verbunden.

Der Verfahrenscharakter der genannten Vorschriften ergebe sich auch nicht aus einem Vergleich mit verfahrensrechtlichen Bestimmungen des Bundes oder der Länder. Deren Normen blieben unberührt, da das Ausbildungsplatzförderungsgesetz lediglich Angebote für die Ermittlungen der Behörden enthalte und es diesen unbenommen bleibe, das Verfahren nach den jeweils geltenden Vorschriften zu regeln. Im übrigen seien Parallelregelungen in Verwaltungsverfahrensgesetzen kein Beweis für den verfahrensrechtlichen Charakter, weil diese Gesetze nicht nur Vorschriften enthielten, die das Verwaltungsverfahren im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG beträfen.

d) Die Aufteilung der Rechtsmaterie Ausbildungsplatzförderung auf ein zustimmungsfreies und ein zustimmungspflichtiges Gesetz sei zulässig. Die Dispositionsbefugnis des Gesetzgebers werde nicht durch einen nach Auffassung der Antragstellerin untrennbaren sachlichen Zusammenhang beider Gesetze eingeschränkt. Es liege im Wesen der Zustimmung, daß ihr Objekt das Handeln eines anderen sei. Gesetzgebendes Organ bleibe auch im Falle der Zustimmungsbedürftigkeit der Bundestag. Die Zustimmungsbedürftigkeit beurteile sich daher für jedes Gesetzesvorhaben gesondert. Die These der Unvollständigkeit beider Gesetze könne als Umkehrung der Auffassung von der notwendigen Einheit nur dann relevant sein, wenn das Ausbildungsplatzförderungsgesetz allgemein und gerade wegen der in das Ergänzungsgesetz aufgenommenen Materie aus sich heraus unvollständig wäre und nicht rechtsstaatlichen Grundsätzen ent

BVerfGE 55, 274 (296):

sprechend vollzogen werden könne. Das Gegenteil sei jedoch der Fall.

e) Die Bedenken der Antragstellerin gegen die Tatbestandsmäßigkeit sowie gegen die Verhältnismäßigkeit und Zwecktauglichkeit des Gesetzes seien ebenfalls unbegründet. Die nur mittelbare Bezeichnung des Abgabeschuldners werde rechtsstaatlichen Anforderungen gerecht, weil nach der Formulierung des § 3 Abs. 1 Satz 4 APlFG schlechterdings nur der einzelne Arbeitgeber als Schuldner in Betracht komme. Hinsichtlich der Zwecktauglichkeit sei von einem weiten Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers auszugehen, der hier nicht überschritten sei. Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz sei notwendig und, wie auch die Berufsbildungsberichte der Jahre 1977-1980 gezeigt hätten, mit seinem Förderungs- und Abgabeinstrumentarium durchaus zwecktauglich. Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz greife in seinem belastenden Teil auch nicht in unzulässiger Weise in die durch Art. 12, 14, 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG gewährleisteten Grundrechtspositionen ein.

3. Der Senat der Freien Hansestadt Bremen hat sich den Ausführungen der Bundesregierung im wesentlichen angeschlossen.

IV.

In der mündlichen Verhandlung am 11. März 1980 haben sich geäußert: Für die Antragstellerin Staatsminister der Finanzen Streibl, Staatssekretär Meyer und Professor Dr. Selmer; für das Land Baden-Württemberg Leitender Ministerialrat Dr. Weidenbach; für das Land Rheinland-Pfalz Minister der Finanzen Gaddum und Ministerialdirektor Dr. Klein und für die Bundesregierung Bundesminister für Bildung und Wissenschaft Dr. Schmude, Professor Dr. Friauf, Ministerialdirektor Bahlmann und Abteilungsleiter Lemke.

Der Antrag der Bayerischen Staatsregierung, das Gesetz zur Förderung des Angebots an Ausbildungsplätzen in der Berufs

BVerfGE 55, 274 (297):

ausbildung (Ausbildungsplatzförderungsgesetz) vom 7. September 1976 (BGBl. I S. 2658) als mit dem Grundgesetz nicht vereinbar für nichtig zu erklären, ist zulässig (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 und § 76 Nr. 1 BVerfGG).

Der Antrag ist auch begründet.

Die in § 3 Abs. 1 Satz 1 APlFG vorgesehene Berufsausbildungsabgabe ist keine Steuer, sondern eine verfassungsrechtlich zulässige Sonderabgabe. Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz ist damit kein zustimmungsbedürftiges Gesetz über Steuern im Sinne des Art. 105 Abs. 3 GG.

Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz enthält jedoch Vorschriften, die das Verwaltungsverfahren regeln. Es hätte daher nach Art. 84 Abs. 1 GG der Zustimmung des Bundesrates bedurft.

1. Öffentliche Abgaben, die weder als Steuern noch als sogenannte Vorzugslasten (z. B. Gebühren und Beiträge) zu qualifizieren sind, erwähnt das Grundgesetz weder in seinem Abschnitt über das Finanzwesen noch an anderer Stelle.

Das Bundesverfassungsgericht hat in einer Reihe von Entscheidungen Geldleistungspflichten, die einem begrenzten Personenkreis im Hinblick auf vorgegebene besondere wirtschaftliche oder soziale Zusammenhänge gesetzlich auferlegt worden sind, nicht als steuerliche Abgaben oder Vorzugslasten, sondern als Sonderabgaben qualifiziert und als verfassungsrechtlich zulässig angesehen. Es hat verneint, daß es in diesen Fällen zur Auferlegung der Sonderabgaben einer ausdrücklichen verfassungsgesetzlichen "Spezialermächtigung" bedürfte; es hat vielmehr die Kompetenz des Gesetzgebers zur Einführung außersteuerlicher Abgaben sowie die Regelung ihrer Verwendung aus den allgemeinen Sachzuständigkeiten nach Art. 73 ff. GG (vgl. BVerfGE 4, 7 [13]; 8, 274 [317]; 18, 315 [328 f.]; 29, 402 [409]; 37, 1 [16 f.]) hergeleitet.

BVerfGE 55, 274 (298):

2. Diese Entscheidungen betrafen indes nur einzelne Aspekte der Grenzen der Gesetzgebungskompetenz im Bereich außersteuerlicher Abgaben. Zwar bestimmen die Kompetenznormen des Grundgesetzes nicht nur, welcher Gesetzgeber zum Erlaß einer Regelung zuständig ist, sondern legen zugleich auch den Umfang der Regelungsbefugnis fest (vgl. BVerfGE 34, 139 [146]). Das bedeutet jedoch nicht, daß sich die Schranken für die Auferlegung von Sonderabgaben allein aus dem Inhalt und den Grenzen der zugrundeliegenden Sachgebietskompetenz bestimmen lassen. Denn jede Sonderabgabe gerät zwangsläufig in Konkurrenz zu dem verfassungsrechtlich umfassend geregelten Institut der Steuer, mit der sie jedenfalls insoweit übereinstimmt, als sie den Betroffenen eine Geldleistungspflicht "voraussetzungslos" - d. h. ohne Rücksicht auf eine korrespondierende Gegenleistung der öffentlichen Hand - auferlegt. Trotz dieser Ähnlichkeit sind Steuer und Sonderabgabe in ihrem rechtlichen Charakter jedoch wesensverschieden. Sie unterscheiden sich nach "Idee und Funktion" grundlegend (vgl. BVerfGE 18, 315 [328]). Mit der Sonderabgabe werden Angehörige bestimmter Gruppen in Anspruch genommen. Die Abgabe dient lediglich der Finanzierung besonderer Aufgaben, zu denen eine Gruppe eine deutlich größere, durch eine objektive Interessenlage geprägte Sachnähe aufweist als die Allgemeinheit und deren Bewältigung in eine herausragende Verantwortung dieser Gruppe fällt. Das Grundgesetz versagt es dem Gesetzgeber, Sonderabgaben zur Erzielung von Einnahmen für den allgemeinen Finanzbedarf eines öffentlichen Gemeinwesens zu erheben und das Aufkommen aus derartigen Abgaben zur Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben zu verwenden. Für die Auferlegung von Abgaben zu diesem Zweck bieten die Art. 73 ff. GG keine Kompetenzgrundlage. Sonderabgaben fließen regelmäßig nicht in die Staatskasse, gleichgültig, ob es sich um sogenannte Ausgleichsabgaben oder um Sonderabgaben anderer Art handelt. Sie werden mithin auch nicht von den Finanzbehörden verwaltet (vgl. BVerfGE 18, 315 [328]).

BVerfGE 55, 274 (299):

Die Funktion, Mittel für den allgemeinen Finanzbedarf des Staates zu gewinnen, ist (unter den voraussetzungslos geschuldeten Abgaben) nach dem Willen der Verfassung ausschließlich der Steuer zugewiesen. Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt ausgesprochen, daß bei der Bestimmung des verfassungsrechtlichen Begriffs der Steuer "davon auszugehen" ist, daß das Grundgesetz diesen Begriff im Sinne der Abgabenordnung als einer seit Jahrzehnten eingebürgerten Begriffsbestimmung des gemeindeutschen Steuerrechts verwende. Der Steuergesetzgeber hat in § 1 Abs. 1 Reichsabgabenordnung vom 22. Mai 1931 (RGBl. I S. 161) den Steuerbegriff definiert:

(1) Steuern sind einmalige oder laufende Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einkünften allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft. Zölle fallen darunter; nicht darunter fallen Gebühren für besondere Inanspruchnahme der Verwaltung und Beiträge (Vorzugslasten).

An den Begriff des allgemeinen Abgabenrechts knüpft der Steuerbegriff des Grundgesetzes an, wenngleich er über das "Konzentrat einfach-gesetzlicher Normen" (vgl. Lerche, Werbung und Verfassung, 1967, S. 33 f.) hinausreicht. Dieser Steuerbegriff liegt auch den Kompetenzvorschriften zugrunde (vgl. BVerfGE 3, 407 [435]; 4, 7 [13 f.]; 7, 244 [251]; 8, 274 [317 f.]; 29, 402 [408 f.]; 36, 66 [70]; 38, 61 [79 f.]; 42, 223 [228]; 49, 343 [353]). Der verfassungsrechtliche Steuerbegriff muß darüber hinaus dem Funktionszusammenhang der bundesstaatlichen Finanzverfassung ebenso Rechnung tragen, wie der Notwendigkeit, daß die Steuer in der modernen Industriegesellschaft zwangsläufig auch zum zentralen Lenkungsinstrument aktiver staatlicher Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik geworden ist, wobei der Zweck, Einkünfte für die Bestreitung allgemeiner Staatsaufgaben zu erzielen, sogar als Nebenzweck nicht selten völlig in den Hintergrund tritt.

a) In der Staatspraxis wirft die Erhebung von außersteuer

BVerfGE 55, 274 (300):

lichen Abgaben regelmäßig Abgrenzungsprobleme zur Steuer auf; es gilt, die bundesstaatliche Finanzverfassung vor Störungen, die sich daraus ergeben können, ebenso wie vor einer Aushöhlung durch Sonderabgaben zu schützen; darüber hinaus ist von vornherein den Erfordernissen des Individualschutzes der Abgabepflichtigen Rechnung zu tragen, die sowohl durch Steuern als auch durch Sonderabgaben in Pflicht genommen werden. Diese Aspekte der Konkurrenzsituation zwischen Sonderabgabe und Steuer sind bei der Auslegung der Kompetenznorm zur Bestimmung des Umfangs der Regelungsbefugnis des Gesetzgebers in den Blick zu nehmen. Denn eine Verfassungsvorschrift darf nicht isoliert gesehen werden; sie muß vielmehr aus dem Gesamtgefüge der Verfassung heraus, also in Rücksicht auf das Prinzip der Einheit der Verfassung ausgelegt werden (vgl. BVerfGE 19, 206 [220]; 30, 1 [19]; 33, 23 [29]; 39, 334 [368]).

Eine solche Auslegung führt zu dem Ergebnis, daß der Gesetzgeber bei der Einführung von Sonderabgaben Kompetenzschranken zu beachten hat, die seinen Gestaltungsspielraum im Verhältnis zur übrigen Regelungsbefugnis in der jeweiligen Sachmaterie deutlich verengen; es ist dem Gesetzgeber verfassungsrechtlich versagt, eine öffentliche Aufgabe nach seiner Wahl im Wege der Besteuerung oder durch Erhebung einer "parafiskalischen" Sonderabgabe zu finanzieren.

aa) Die in den Art. 104a bis 108 GG enthaltenen finanzverfassungsrechtlichen Normen sind einer der tragenden Eckpfeiler der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes. Sie sollen eine Finanzordnung sicherstellen, die den Gesamtstaat und die Gliedstaaten am Gesamtertrag der Volkswirtschaft sachgerecht beteiligt; Bund und Länder müssen im Rahmen der verfügbaren Gesamteinnahmen so ausgestattet werden, daß sie die zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderlichen Ausgaben leisten können, vgl. Art. 104a Abs. 1 GG (BVerfGE 32, 333 [338]). Dabei kommt der strikten Beachtung der finanzverfassungsrechtlichen Zuständigkeitsbereiche von Bund und Ländern eine über

BVerfGE 55, 274 (301):

ragende Bedeutung für die Stabilität der bundesstaatlichen Verfassung zu (vgl. Selmer, Finanzordnung und Grundgesetz - Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in Finanz- und Steuersachen, in: AöR 101 [1976], S. 240 f.). Weder der Bund noch die Länder können über ihre im Grundgesetz festgelegten Kompetenzen verfügen; Kompetenzverschiebungen zwischen Bund und Ländern wären auch nicht mit Zustimmung der Beteiligten zulässig (vgl. BVerfGE 4, 115 [139]). Dies hat das Bundesverfassungsgericht gerade für die Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Finanzwesens mehrmals bekräftigt (vgl. BVerfGE 32, 145 [156]; 39, 96 [109]).

Während das Grundgesetz die Besteuerungshoheit des Staates im Verhältnis zum Bürger stillschweigend voraussetzt, regelt es in den Art. 104a bis 108 GG (i. d. F. des Finanzreformgesetzes vom 12. Mai 1969 [BGBl. I S. 359]) in erster Linie die Verteilung der Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungskompetenzen in bezug auf Steuern im Verhältnis zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. Hand in Hand mit der weitreichenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes geht dabei ein ausgedehntes Zustimmungsrecht des Bundesrates im Gesetzgebungsverfahren (Art. 104a Abs. 3 Satz 3, Abs. 4 Satz 2 und Abs. 5 Satz 2, Art. 105 Abs. 3, Art. 106 Abs. 3 Satz 3, Abs. 4 Satz 2, Abs. 5 Satz 2 und Abs. 6 Satz 5, Art. 107 Abs. 1 Satz 2 und 4, Art. 108 Abs. 2 Satz 2, Abs. 4 Satz 1, Abs. 5 Satz 2 und Abs. 7 GG). Der Zusammenhang dieser Vorschriften macht es deutlich, daß es sich hierbei um die Regelung eines Kernbereichs der bundesstaatlichen Struktur wie auch der politischen Machtverteilung in der Bundesrepublik Deutschland handelt.

Schon mit der objektiven Ordnungsfunktion dieser bundesstaatlichen Finanzverfassung vertrüge es sich nicht, es der Willensentschließung des "einfachen" Gesetzgebers zu überlassen, eine bestimmte öffentliche Aufgabe im Wege der Besteuerung oder - unter Berufung auf eine weitgefaßte Sachgebietszuständigkeit (z. B. das Recht der Wirtschaft nach Art. 74 Nr. 11 GG) - durch Erhebung einer "parafiskalischen" Sonderab

BVerfGE 55, 274 (302):

gabe zu finanzieren; denn ein "Wahlrecht" des Gesetzgebers zwischen der Einführung von Steuern oder Sonderabgaben würde "die Regelungen in Art. 105 und 106 GG zwangsläufig zur Disposition des einfachen Gesetzgebers stellen" und "einen der am sorgfältigsten behauenen und in einer Kette von Verfassungsänderungen mehrfach modifizierten Ecksteine aus dem Gefüge der bundesstaatlichen Verfassung" herausbrechen (Friauf in: Festschrift für Haubrichs, 1976, S. 103 [106 f.]).

bb) Der beliebigen Einsetzbarkeit des Instruments der Sonderabgabe stehen aber auch Erfordernisse des Individualschutzes zugunsten der Abgabepflichtigen entgegen. Die enge sachliche Verbindung zwischen Grundrechten und Kompetenznormen (vgl. Ossenbühl, Probleme und Wege der Verfassungsauslegung in: DÖV 1965, S. 649 [657]) wird vom Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung anerkannt. Einerseits kommt der Kompetenzordnung auch eine grundrechtssichernde Funktion zu, denn der Bürger braucht nur die kompetenzgemäße Auferlegung von Geldleistungspflichten hinzunehmen (vgl. BVerfGE 34, 139, [146]); andererseits bestimmen die Grundrechte und sonstige Verfassungsgrundsätze "die Grenzen für die Ausnutzung einer durch das Grundgesetz gewährten Gesetzgebungskompetenz" (BVerfGE 4, 7 [15]). Die Beachtung dieses Grundrechts-Kompetenz-Zusammenhangs macht gleichfalls deutlich, daß der Befugnis des Gesetzgebers zur Auferlegung von Sonderabgaben enge Grenzen gezogen sind: Der mit der Sonderabgabe in Pflicht Genommene ist regelmäßig zugleich Steuerpflichtiger und wird als solcher unter der Herrschaft der spezifischen Ausprägung des allgemeinen Gleichheitssatzes im Steuerrecht, also unter Wahrung der Steuergerechtigkeit und der Gleichmäßigkeit der Besteuerung nach seiner individuellen und damit relativ gleichen Leistungsfähigkeit zur Finanzierung der die Gemeinschaft treffenden Lasten herangezogen (vgl. u. a. BVerfGE 6, 55 [70]; 8, 51 [68 f.]). Das Steueraufkommen ist gemäß Art. 110 Abs. 1 GG ausnahmslos als Einnahme in den Haushaltsplan einzusetzen. Diese Vor

BVerfGE 55, 274 (303):

schrift verlangt darüber hinaus, daß ebenso auch alle Ausgaben des Bundes für jedes Rechnungsjahr veranschlagt und in den Haushaltsplan eingesetzt werden und sichert damit alle staatlichen Aktivitäten, soweit sie haushaltsrechtlich als Einnahme oder Ausgabe relevant sind, durch das Budget. Der Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans (vgl. Hatschek, Deutsches und Preußisches Staatsrecht, 2. Aufl., 2. Bd., 1930, S. 274 ff.) hat seinen Sinn nicht nur in der finanzwirtschaftlichen Funktion des Haushaltsplans selbst und in dem Umstand, daß das Haushaltsbewilligungsrecht eines der wesentlichsten Instrumente der parlamentarischen Regierungskontrolle ist; er aktualisiert auch den fundamentalen Grundsatz der Gleichheit der Bürger bei der Auferlegung öffentlicher Lasten und ist damit eine wesentliche Ausprägung rechtsstaatlicher Demokratie. "Die relativ gleiche Teilnahme aller Staatsbürger an den die Gemeinschaft treffenden Lasten nach Maßgabe der vom Steuergesetz getroffenen Belastungsentscheidung würde zu einem bloßen Formalprinzip entwertet, wenn nicht zugleich gewährleistet wäre, daß diese Lasten auch tatsächlich aus den von allen gemeinsam aufgebrachten Steuermitteln getragen werden. In dem Maße, in dem der Staat bestimmte öffentliche Aufgaben nicht aus Steuergeldern finanziert, sondern sie einzelnen Bürgern oder Gruppen neben ihrer Steuerlast und ohne Rücksicht bei dieser aufbürdet, hebt er der Sache nach die Lastengleichheit wieder auf" (so zutreffend Friauf in: Festschrift für Jahrreiß, 1974, S. 45 [48]). Auch im Hinblick darauf hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zur Verlagerung der Bergbau-Altlast auf die übrigen gewerblichen Berufsgenossenschaften festgestellt, daß Lasten, die durch die Erledigung öffentlicher Angelegenheiten entstehen, nur die Allgemeinheit treffen und deshalb nur aus öffentlichen Mitteln zu tragen sind (vgl. BVerfGE 23, 12 [23]). Angesichts dieser Rechtslage erhellt, daß die Sonderabgabe als außersteuerliche Geldleistungspflicht der Angehörigen einzelner Gruppen auf enge kompetenzrechtliche Grenzen stößt. Sie kann als __zusätz
__

BVerfGE 55, 274 (304):

liche Belastung einzelner nur erhoben werden, wenn sie sich auf einen besonderen Zurechnungsgrund stützen läßt, der vor den Grundsätzen der bundesstaatlichen Finanzverfassung und vor dem Gebot der Gleichheit aller Bürger vor den öffentlichen Lasten Bestand hat.

b) Die Bewahrung der bundesstaatlichen Ordnungs- und Ausgleichsfunktion der Art. 104a bis 108 GG macht es ferner unabdingbar, Steuern und außersteuerliche Abgaben eindeutig voneinander abzugrenzen. Andernfalls ließe es sich schlechterdings nicht vermeiden, daß der Gesetzgeber unter Inanspruchnahme seiner Gesetzgebungskompetenz aus Art. 73 ff. GG auch Abgaben einführt, die in Wahrheit Steuercharakter haben und für die deshalb nach dem Willen des Grundgesetzes die andersartigen Regelungs-, Ertrags- und Verwaltungszuständigkeiten der Finanzverfassung zu gelten haben. Um die damit verbundene Gefahr von Störungen der Finanzverfassung abzuwehren, sind im Schrifttum und in der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Kriterien entwickelt worden, durch die sich Sonderabgaben und Steuern voneinander unterscheiden und die die Erhebung einer Sonderabgabe im Einzelfall gegenüber dem Ausschließlichkeitsanspruch der in Art. 104a ff. GG normierten Regeln grundsätzlich rechtfertigen (vgl. u. a. Selmer, Die parafiskalischen Abgaben im Spannungsfeld von nationalem Recht und europäischem Gemeinschaftsrecht, in: DStZ/A 1975, S. 396 ff.; Ludwig Huber, Finanzverfassung und Vermögensbeteiligungsabgaben, in: DStZ/A 1974, S. 131 ff.; Mußgnug in: Festschrift für Forsthoff, 1972, S. 259 [288 ff.]; Friauf in: Festschrift für Jahrreiß, 1974, S. 45 [53 ff.]; ders. in: Festschrift für Haubrichs, 1976, S. 103 [115 ff.]). In Fortentwicklung seiner bisherigen Rechtsprechung sieht das Bundesverfassungsgericht die Erhebung von Sonderabgaben unter folgenden Voraussetzungen als verfassungsrechtlich zulässig an:

aa) Entscheidend für die Qualifizierung einer Abgabe als Sonderabgabe ist ihr materieller Gehalt. Da es sich um die Abgrenzung von Kompetenzbereichen handelt, kann es nicht dar

BVerfGE 55, 274 (305):

auf ankommen, wie das Abgabengesetz selbst eine öffentlichrechtliche Abgabe klassifiziert. Es steht nicht in der Macht des Bundes- oder Landesgesetzgebers, einer Abgabe, die unter den Begriff der Steuer fällt, durch ausdrückliche gegenteilige Bestimmung, also durch ausdrückliche Verneinung der Steuereigenschaft oder durch ausdrückliche Einreihung in eine andere Abgabenkategorie, diese rechtliche Qualifikation zu nehmen und dadurch seine Zuständigkeit zu begründen (BVerfGE 7, 244 [251 f.]; vgl. auch Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, 1972, S. 184).

bb) Um die "Erzielung von Einnahmen" und damit um eine Steuer handelt es sich ausnahmslos dann, wenn das Aufkommen aus der Abgabe einem "öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen" endgültig zufällt und von diesem mindestens in den Grenzen, die für Zwecksteuern gelten, frei verwendet werden kann (vgl. BVerfGE 36, 66 [70]).

cc) Die konkrete haushaltsmäßige Behandlung einer Abgabe durch den Gesetzgeber hat keine konstitutive Bedeutung für ihre verfassungsrechtliche Qualifizierung als Sonderabgabe oder Steuer (so schon der Reichsfinanzhof in seinem Gutachten vom 16. März 1933, RFHE 33, S. 18 ff.). Denn die verfassungsrechtlichen Begriffsinhalte der Sonderabgabe und der Steuer hängen nicht von der haushaltsrechtlichen Behandlung des jeweiligen Abgabeaufkommens ab; andernfalls könnte der "einfache" Gesetzgeber im Einzelfall den Begriffsinhalt der Abgabe auf dem Wege über die haushaltsmäßige Behandlung ihres Aufkommens beeinflussen und dadurch seine Kompetenz, auf die er sich zum Erlaß einer Abgaberegelung zu stützen gehalten ist, in verfassungswidriger Weise - etwa zu Lasten der Zustimmungskompetenz des Bundesrates - erweitern.

dd) Eine gesellschaftliche Gruppe kann nur dann mit einer Sonderabgabe in Anspruch genommen werden, wenn sie durch eine gemeinsame, in der Rechtsordnung oder in der gesellschaftlichen Wirklichkeit vorgegebene Interessenlage oder durch besondere gemeinsame Gegebenheiten von der Allgemeinheit und

BVerfGE 55, 274 (306):

anderen Gruppen abgrenzbar ist, wenn es sich also um eine in diesem Sinne homogene Gruppe handelt (vgl. BVerfGE 23, 12 [23 f.]; 37, 1 [16]; Isensee, Umverteilung durch Sozialversicherungsbeiträge, 1973, S. 18; Friauf in: Festschrift für Jahrreiß, 1974, S. 45 [55 f.]). Es ist dem Gesetzgeber verwehrt, für eine beabsichtigte Abgabenerhebung beliebig Gruppen nach Gesichtspunkten, die nicht in der Rechts- und Sozialordnung materiell vorgegeben sind, normativ zu bilden.

ee) Die Erhebung einer Sonderabgabe setzt eine spezifische Beziehung zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck voraus (vgl. BVerfGE 11, 105 [116]; 18, 315 [328]; 37, 1 [16]; Friauf in: Festschrift für Jahrreiß, 1974, S. 45 [53 ff.]; ders., Verfassungsrechtliche Probleme einer Reform des Systems zur Finanzierung der beruflichen Bildung, 1974, S. 37 ff.; ders., in: Festschrift für Haubrichs, 1976, S. 103 [116 ff.]). Die mit der Abgabe belastete Gruppe muß dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck evident näherstehen als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler; andernfalls wäre die Sonderbelastung der durch die Abgabe in Anspruch genommenen Gruppe schon mit dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz nicht zu vereinbaren. Aus dieser zu fordernden Sachnähe der Abgabepflichtigen zum Abgabezweck muß eine besondere Gruppenverantwortung für die Erfüllung der mit der außersteuerlichen Abgabe zu finanzierenden Aufgabe entspringen. Die Aufgabe, die mit Hilfe des Abgabeaufkommens erfüllt werden soll, muß demnach ganz überwiegend in die Sachverantwortung der belasteten Gruppe, nicht in die der staatlichen Gesamtverantwortung fallen. Andernfalls würde es sich bei der Verfolgung des Zwecks um eine öffentliche Angelegenheit handeln, deren Lasten nur die Allgemeinheit treffen dürfen und die deshalb nur mit von der Allgemeinheit zu erbringenden Mitteln, das heißt im wesentlichen mit Steuermitteln finanziert werden darf (so Friauf in: Festschrift für Haubrichs, 1976, S. 103 [118]; vgl. BVerfGE 23, 12 [23]).

BVerfGE 55, 274 (307):

Angesichts der Bedeutsamkeit der "Sachnähe" für die Zulässigkeit der Erhebung einer Sonderabgabe darf - worauf Friauf zutreffend hingewiesen hat (in: Festschrift für Jahrreiß, 1974, S. 45 [54 f.]) - die "Sachnähe" nicht als formales und damit "machbares" Kriterium aufgefaßt werden; es wäre dem Gesetzgeber sonst ohne weiteres möglich, die finanzverfassungsrechtlichen Grundentscheidungen des Grundgesetzes zu unterlaufen (vgl. Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, 1972, S. 184 und 198 f.). Der Begriff der "Sachnähe" ist daher nach materiell-inhaltlichen Kriterien zu bestimmen, die sich einer gezielten Normierung des Gesetzgebers aus Anlaß der Einführung der Abgabe entziehen. Ob eine bestimmte Gruppe eine "besondere Sachnähe" zu einer bestimmten Aufgabe aufweist, ist mithin unter Anknüpfung an vorgegebene Strukturen der Lebenswirklichkeit bei Berücksichtigung der Rechts- und Sozialordnung zu bestimmen.

ff) Die außersteuerliche Belastung von Angehörigen einer Gruppe setzt voraus, daß zwischen den Belastungen und den Begünstigungen, die die Sonderabgabe bewirkt, eine sachgerechte Verknüpfung besteht. Das ist der Fall, wenn das Abgabeaufkommen im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen, also "gruppennützig" verwendet wird (vgl. BVerfGE 18, 315 [327 f.]; 37, 1 [16 f.]; Mußgnug in: Festschrift für Forsthoff, 1972, S. 259 [288 ff.]; Friauf in: Festschrift für Jahrreiß, 1974, S. 45 [53 f.]). "Fremdnützige" Sonderabgaben sind - soweit ihnen nicht schon Bedenken aus den Grundrechten, insbesondere aus Art. 14 GG, entgegenstehen - unzulässig, es sei denn, daß die Natur der Sache eine finanzielle Inanspruchnahme der Abgabepflichtigen zugunsten fremder Begünstigter aus triftigen Gründen eindeutig rechtfertigt (vgl. z. B. BVerfGE 11, 105 [116]; Mußgnug in: Festschrift für Forsthoff, 1972, S. 259 [290 ff.]; Friauf in: Festschrift für Haubrichs, 1976, S. 103 [118]). "Gruppennützige" Verwendung der Abgabe besagt allerdings nicht, daß das Abgabeaufkommen im spezifischen Interesse jedes einzelnen Abgabe

BVerfGE 55, 274 (308):

pflichtigen zu verwenden ist; es genügt, wenn es überwiegend im Interesse der Gesamtgruppe verwendet wird.

gg) Der Gesetzgeber ist bei einer auf längere Zeit angelegten Finanzierung einer in die spezifische Verantwortung einer Gruppe fallenden Aufgabe durch Erhebung einer Sonderabgabe von Verfassungs wegen gehalten, stets zu überprüfen, ob seine ursprüngliche Entscheidung für den Einsatz des gesetzgeberischen Mittels "Sonderabgabe" aufrechtzuerhalten oder ob sie wegen veränderter Umstände, insbesondere wegen Wegfalls des Finanzierungszwecks oder Zielerreichung zu ändern oder aufzuheben ist (vgl. BVerfGE 49, 89 [130]). Denn die Sonderabgabe bedarf - im Gegensatz zur Steuer - als Ausnahmeinstrument der fortdauernden Legitimation durch hinreichende Rechtfertigungsgründe.

hh) Die Zusammenschau der für die Einführung einer Sonderabgabe erforderlichen Rechtfertigungsgründe ergibt, daß die Sonderabgabe ein spezielles gesetzgeberisches Instrument ist, das gegenüber der Steuer die seltene Ausnahme zu sein hat. Aus diesem Ausnahmecharakter der Sonderabgabe folgt, daß die Zulässigkeitskriterien strikt auszulegen und anzuwenden sind (vgl. Friauf in: Festschrift für Haubrichs, 1976, S. 103 [118]).

3. Die Berufsausbildungsabgabe nach § 3 Abs. 1 Satz 1 APlFG stellt sich - gemessen an den dargelegten Kriterien - nicht als Steuer, sondern als zulässige Sonderabgabe dar:

a) Der Bundesgesetzgeber hatte nach Art. 74 Nr. 11 GG die Kompetenz zur Erhebung der im Ausbildungsplatzförderungsgesetz vorgesehenen Sonderabgabe. Der in Art. 74 Nr. 11 GG verwendete Begriff "Recht der Wirtschaft" ist in einem weiten Sinne aufzufassen (vgl. BVerfGE 5, 25 [28 f.]; 28, 119 [146]; 29, 402 [409]). Er umfaßt nicht nur die Vorschriften, die sich in irgendeiner Form auf die Erzeugung, Herstellung und Verteilung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen, sondern auch alle anderen das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnde Normen (BVerfGE 8, 143 [148 f.]; 28, 119 [146]). Zum "Recht der

BVerfGE 55, 274 (309):

Wirtschaft" gehört auch der Fragenkreis der praktischen beruflichen Ausbildung, die traditionell und strukturell von den in der Wirtschaft tätigen Arbeitgebern wahrzunehmen ist. Die Einbeziehung der öffentlichen Hand und der Religionsgemeinschaften steht dem nicht entgegen, da sie hier nur in einer speziellen typisch wirtschaftlichen Betätigung - der Ausbildung und Heranbildung nicht beamteter Arbeitnehmer - betroffen sind. Die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes ist in diesem Zusammenhang nicht auf Gesetze beschränkt, die nur die Rechtsbeziehungen der in Art. 74 Nr. 11 GG einzeln aufgeführten Wirtschaftszweige regeln (BVerfGE 4, 7 [13]). Der Bund kann vielmehr nach Art. 74 Nr. 11 GG auch Gesetze erlassen, die ordnend und lenkend in das Wirtschaftsleben eingreifen; ebenso steht dem Bund die Befugnis zu, im Rahmen derartiger Regelungen Abgabenerhebungen vorzusehen (vgl. BVerfGE 11, 105 [110 ff.]; 18, 315 [328 f.]; 37, 1 [16 f.]).

b) Die Berufsausbildungsabgabe erfüllt die Kriterien einer Sonderabgabe. Sie unterscheidet sich von einer Steuer. Es besteht auch ein spezifischer Zurechnungsgrund für ihre Erhebung bei den Arbeitgebern.

aa) Sie dient nach ihrem materiellen Gehalt, wie er sich aus dem Ausbildungsplatzförderungsgesetz ergibt, nicht der Mittelbeschaffung für den allgemeinen Finanzbedarf eines öffentlichen Gemeinwesens. Objektive Zielrichtung und Inhalt des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes zeigen, daß der Gesetzgeber mit der Berufsausbildungsabgabe ein zweckbezogenes Mittel zur Bewältigung einer besonderen Aufgabe durch Einschaltung der Beteiligten geschaffen hat, ohne eine Einnahmenerzielung für allgemeine staatliche Zwecke durch Ausschöpfung einer steuerlichen Leistungsfähigkeit anzustreben. Die Erhebung der Berufsausbildungsabgabe dient ausschließlich der Sicherstellung eines qualitativ und quantitativ ausreichenden Angebots an Ausbildungsplätzen. Nach dem Ausbildungsplatzförderungsgesetz soll diese Aufgabe - fern von einer Finanzierung aus allgemeinen Haushaltsmitteln - durch Aufbringung der erfor

BVerfGE 55, 274 (310):

derlichen Gelder von einer bestimmten Gruppe und durch die streng zweckgebundene Verwendung dieser Mittel innerhalb eines geschlossenen Finanzkreislaufs gelöst werden: Das Aufkommen aus der Abgabe ist getrennt vom öffentlichen Haushalt als zweckgebundene Vermögensmasse zu verwalten (§ 4 Abs. 3 APlFG). Es darf nur für die Finanzierung der in § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 bis 3 APlFG vorgesehenen finanziellen Hilfen verwendet werden; eine Verwendung für sonstige Zwecke ist ausgeschlossen. Überschüsse sollen durch die Abgabenerhebung nicht erzielt werden; vielmehr soll die Abgabe nur in der Höhe erhoben werden, wie es zur Erfüllung ihres wirtschaftspolitischen Zieles erforderlich ist (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 2 APlFG). Durch § 3 Abs. 2 Satz 2 APlFG wird gewährleistet, daß auch unwesentliche Überschüsse, die sich möglicherweise entgegen der grundsätzlich durch den Bedarf begrenzten Konzeption des Gesetzes ergeben können, ausschließlich zweckgebunden verwendet werden und nicht etwa einem öffentlichen Gemeinwesen für sonstige Vorhaben zur Verfügung stehen. Die Berufsausbildungsabgabe ist weiter keine auf Dauer angelegte Abgabe; über ihre Erhebung muß nach § 3 Abs. 2 in Verbindung mit § 2 Abs. 3 APlFG jährlich neu beschlossen werden. Diese Einzelausgestaltung der Abgabenerhebung ist ein deutlicher Anhalt dafür, daß der Staat ohne eigenes Finanzinteresse gleichsam als Vermittler und Verwalter des Aufkommens aus der Berufsausbildungsabgabe auftritt. Aus dem Gesamtbild der Abgabe, nämlich den objektiven Zielvorstellungen des Gesetzgebers und der technischen Ausgestaltung, ergibt sich mithin, daß die Erhebung der Berufsausbildungsabgabe nicht zur Deckung des allgemeinen staatlichen Finanzbedarfs dient; ihr Aufkommen fällt einem "öffentlichen Gemeinwesen" nicht zu.

Durch ihre Zweckbindung weist die Berufsausbildungsabgabe zwar eine gewisse Ähnlichkeit zur Zwecksteuer auf. Sie unterscheidet sich aber von ihr schon insoweit, als vom Aufkommen der Zwecksteuer eine allgemeine , von der Berufsausbildungsabgabe dagegen eine besondere Aufgabe, deren Bewäl

BVerfGE 55, 274 (311):

tigung nach den Vorstellungen des Gesetzgebers in der herausragenden, spezifischen Verantwortung der Gruppe der Arbeitgeber liegt, finanziert werden soll. Im übrigen ist, worauf die Bundesregierung zutreffend hinweist, eine so "hochspezifizierte Zweckbindung", wie sie der Gesetzgeber bei der Berufsausbildungsabgabe festgelegt hat, bei einer Zwecksteuer schwerlich vorstellbar. Soweit steuerliche Zweckbindungen überhaupt als zulässig gelten, haben sie erfahrungsgemäß allgemeineren Charakter.

bb) Die mit der Berufsausbildungsabgabe belastete Gruppe der Arbeitgeber ist eine homogene Gruppe. Sie ist durch eine in der Sozialwirklichkeit bestehende gemeinsame Interessenlage verbunden und von der Allgemeinheit und anderen Gruppen zuverlässig abgrenzbar. Die Arbeitgeber selbst sehen sich als homogene Gruppe. Dies zeigt sich schon daran, daß sie sich zur Darstellung, Bewahrung und Durchsetzung ihrer gemeinsamen Interessen zu sozialpolitischen Organisationen zusammengeschlossen haben, die unter dem Namen "Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände" eine Arbeitsgemeinschaft bilden, deren Ziel es ist, die "gemeinschaftlichen sozialpolitischen Belange" aller Arbeitgeber zu wahren (§ 1 Abs. 1 der Satzung der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände).

Auch der Gesetzgeber ist seit jeher davon ausgegangen, daß die Arbeitgeber eine homogene Gruppe in der Sozialwirklichkeit darstellen. So hat er z. B. in den Regelungen des Tarifvertragsgesetzes das Bestehen gemeinsamer Arbeitgeberinteressen und deren Wahrung durch entsprechende Verbände vorausgesetzt. Die Arbeitgeber treten nach den Grundgedanken des Tarifvertragsgesetzes wie auch in der Sozialwirklichkeit im Rahmen einer Sozialpartnerschaft als Interessengegenpol zur Gruppe der Arbeitnehmer auf (vgl. § 2 Abs. 1-3, § 5 Abs. 1 und 2 und § 12 TVG). Branchentypische, strukturbedingte, organisatorische oder quantitative Unterschiede innerhalb der Gruppe der Arbeitgeber sind im vorliegenden Zusammenhang nicht erheblich. Denn sie ändern nichts an der prinzipiell gleichen In

BVerfGE 55, 274 (312):

teressenlage und der gleichermaßen bestehenden, aus der Arbeitgebereigenschaft folgenden Stellung und Verantwortung in der Gesellschaft.

Die Bedenken der Antragstellerin, das Ausbildungsplatzförderungsgesetz bringe durch die Einbeziehung der Arbeitgeber der öffentlichen Hand und der Religionsgemeinschaften fremdartige Elemente in die Gruppe "Arbeitgeber" ein, so daß eine Homogenität der belasteten Gruppe nicht vorliege, greifen nicht durch. Die öffentliche Hand und die Religionsgemeinschaften mögen zwar aufgrund ihrer geschichtlichen Entwicklung und wegen der rechtlichen Sonderregelungen, die auf sie Anwendung finden, als Arbeitgeber eine besondere Stellung einnehmen. Sie haben jedoch dasselbe Interesse wie die übrigen Arbeitgeber an der sachgerechten Ausbildung einer hinreichenden Zahl junger Arbeitnehmer und tragen unter diesem spezifischen Blickwinkel auch vergleichbare Verantwortung. Ihr Einschluß in die Gruppe der Arbeitgeber stellt deshalb die Homogenität dieser Gruppe nicht in Frage.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist die Homogenität einer Gruppe von der Zahl ihrer Mitglieder unabhängig. Auch sehr große Gruppen können homogene Gebilde sein. Aus ihrer Größe im Vergleich zum Umfang des mit einer Steuer belasteten Adressatenkreises können deshalb keine brauchbaren Rückschlüsse auf die Bejahung oder Verneinung der Homogenität einer Gruppe gezogen werden.

cc) Die mit der Berufsausbildungsabgabe belastete Gruppe der Arbeitgeber steht zu dem Zweck der Abgabe in einer spezifisch sachnahen Beziehung; sie trägt eine besondere Verantwortung für die Erfüllung der mit der Berufsausbildungsabgabe zu finanzierenden Aufgabe.

In dem in der Bundesrepublik Deutschland bestehenden dualen Berufsausbildungssystem mit den Lernorten Schule und Betrieb (Behörde) liegt die spezifische Verantwortung für ein ausreichendes Angebot an betrieblichen Ausbildungsplätzen der Natur der Sache nach bei den Arbeitgebern, denn nur sie verfü

BVerfGE 55, 274 (313):

gen - zumal in einer insoweit durch Art. 2 Abs. 1 und Art. 12 GG geprägten Rechtsordnung - typischerweise über die Möglichkeit, Ausbildungsplätze zu schaffen und anzubieten.

Die praxisbezogene betriebliche Berufsausbildung der Jugendlichen - und damit die besondere Verantwortung der Arbeitgeber für diesen Bereich - hat in Deutschland historische Wurzeln. Schon im Mittelalter, jedenfalls seit der Ausformung des Ausbildungs- und Erziehungsmodells des spätmittelalterlichen Zunftsystems, lagen das Recht und die Pflicht zu einer geordneten praktischen beruflichen Ausbildung bei den jeweiligen Arbeitgebern. Daran hat sich in der weiteren geschichtlichen Entwicklung des betrieblichen Ausbildungswesens nichts Grundsätzliches geändert, weder im Laufe der im 19. Jahrhundert beginnenden Industrialisierung noch in der nachfolgenden Entwicklung der Wirtschaft bis hin zur Gegenwart. Die praktische Berufsausbildung war also nie in einem engeren Sinne der staatlichen Sphäre überantwortet. Bestrebungen, sie "staatsnäher" zu organisieren, sind von den Arbeitgebern, die sich immer zu der geschichtlich gewachsenen Aufgabenteilung zwischen staatlicher und privater Verantwortung im Berufsausbildungswesen bekannt haben, stets abgelehnt worden.

Wenn der Staat in Anerkennung dieser Aufgabenteilung den Arbeitgebern die praxisbezogene Berufsausbildung der Jugendlichen überläßt, so muß er erwarten, daß die gesellschaftliche Gruppe der Arbeitgeber diese Aufgabe nach Maßgabe ihrer objektiven Möglichkeiten und damit so erfüllt, daß grundsätzlich alle ausbildungswilligen Jugendlichen die Chance erhalten, einen Ausbildungsplatz zu bekommen. Das gilt auch dann, wenn das freie Spiel der Kräfte zur Erfüllung der übernommenen Aufgabe nicht mehr ausreichen sollte.

Die dargestellte spezifische Sachnähe der Gruppe der Arbeitgeber zum Zweck der Berufsausbildungsabgabe, auf eine genügende Zahl Ausbildungsplätze hinzuwirken, und die besondere Sachverantwortung der Arbeitgeber für diese Aufgabe wird durch folgende Erwägungen erhärtet:

BVerfGE 55, 274 (314):

Wirtschaft und Verwaltung der Bundesrepublik Deutschland sind auf einen gut ausgebildeten Nachwuchs an Arbeitskräften angewiesen. Die zunehmende Automation hat einen stetigen Abbau einfacher manueller Tätigkeiten und einen steigenden Bedarf an höher qualifizierten Arbeitskräften zur Folge. Auf der anderen Seite verläuft die Bevölkerungsentwicklung nicht kontinuierlich. Kriegsereignisse, Geburtenrückgang und Änderungen der familiären und sozialen Anschauungen haben dazu geführt, daß die Zahl der ins Berufsleben Eintretenden erheblichen Schwankungen unterworfen ist. Sind die dadurch entstehenden Bedarfslücken im Bereich der Anlernberufe - unter anderem mit Hilfe ausländischer Arbeitnehmer - kurzfristig auszugleichen, so ist den Arbeitgebern diese Möglichkeit bei höher qualifizierten Berufen zur Zeit noch weitgehend verschlossen. Gut ausgebildete Arbeitnehmer stünden erst nach Jahren zur Verfügung. Die Entzerrung dieser Situation ist zwar auch ein Anliegen aller am Gedeihen der Wirtschaft Interessierten. Sie dient aber vornehmlich den Arbeitgebern, die aus einer langfristigen, qualitativ zufriedenstellenden Entwicklung des Arbeitsmarktes als einer wesentlichen Voraussetzung künftiger Leistungsfähigkeit unmittelbaren Nutzen ziehen. Diesem besonderen Interesse der Arbeitgeber in Wirtschaft und Verwaltung trägt das Ausbildungsplatzförderungsgesetz ebenfalls Rechnung. Die Berufsausbildungsabgabe hat die Möglichkeit eröffnet, den Arbeitgebern Hilfen zu leisten, damit auch in den kommenden Jahren für alle Arbeitgeber ein qualitativ und quantitativ ausreichendes Angebot an Arbeitskräften zur Verfügung steht. Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz regelt somit lediglich eine "erzwungene Selbsthilfe" (vgl. BVerfGE 18, 315 [328]), deren Ausgestaltung die Gruppenverantwortung für den Bereich der betriebsbezogenen Ausbildung unberührt läßt.

Gegenüber dem besonderen - objektiv verstandenen - Interesse der Arbeitgeber ist das Interesse der Allgemeinheit deutlich geringer. Das folgt bereits daraus, daß für einen Teil der "zusätzlich" ausgebildeten Jugendlichen nach Beendigung ihrer

BVerfGE 55, 274 (315):

Ausbildung möglicherweise keine ausreichende Zahl an Arbeitsstellen vorhanden sein wird. Nutznießer eines Überhangs an ausgebildeten Arbeitnehmern sind daher zunächst ebenfalls die Arbeitgeber, denen ein vergrößertes Arbeitsmarktangebot zur Verfügung steht. Dem darüber hinaus bestehenden öffentlichen Anliegen, auch diesen Jugendlichen durch eine qualifizierte Berufsausbildung eine Chance auf dem Arbeitsmarkt zu geben, hat der Gesetzgeber unter anderem durch steuerliche Vergünstigungen Rechnung getragen.

Der in § 2 Abs. 1 Satz 1 APlFG geforderte Mindestüberhang in Höhe von 12,5 v. H. der angebotenen Ausbildungsplätze, bei dessen Unterschreitung die Förderungsmaßnahmen des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes einsetzen sollen, dient zwar in erster Linie einer möglichst vollständigen Befriedigung aller Ausbildungswünsche. Die Folgen dieser Regelung liegen aber ersichtlich auch im objektiven Interesse der Arbeitgeber. Regionale und branchenspezifische Besonderheiten sowie Ausfälle während und nach der Ausbildung lassen erwarten, daß aufgrund einer gewissen Überdeckung zwischen Ausbildungsplatzangebot und später benötigten Arbeitskräften ein insgesamt ausgewogenes Verhältnis besteht.

Natürlich hat auch die Allgemeinheit ein erhebliches politisches Interesse am Abbau der Jugendarbeitslosigkeit und an der Vorsorge für den künftigen Arbeitsmarkt. Die Durchsetzung politischer Ziele ist aber letzten Endes die Triebfeder jeder legislativen und exekutiven Tätigkeit, so daß die Frage nach dem "Warum" einer Regelung nicht zu einer Antwort auf die hier entscheidende Frage nach der Sachnähe und der besonderen Gruppenverantwortung führt.

dd) Die Berufsausbildungsabgabe wird im Interesse der Gruppe der abgabepflichtigen Arbeitgeber, also "gruppennützig" verwendet. Das Abgabeaufkommen ist ausschließlich für die Gewährung finanzieller Hilfen (Förderungsmaßnahmen) nach § 2 Abs. 1 APlFG vorgesehen. Den finanziellen Hilfen ist gemeinsam, daß sie Betrieben - und damit Arbeitgebern -

BVerfGE 55, 274 (316):

oder sonstigen Einrichtungen zugute kommen, die eine betriebliche Berufsausbildung durchführen. Damit fließen sie entweder unmittelbar Arbeitgebern zu, die die Voraussetzungen nach § 2 APlFG für die Gewährung finanzieller Hilfen erfüllen, oder sie verbessern die generelle Ausbildungssituation, woran die Arbeitgeber - wie oben dargelegt - generell ein besonderes Interesse haben; insoweit werden sie mittelbar im Interesse der abgabepflichtigen Arbeitgeber verwendet. Insgesamt gesehen wird daher das Aufkommen aus der Berufsausbildungsabgabe primär im Interesse der Gruppe der Arbeitgeber genutzt. In gewisser Weise erhält damit die abgabepflichtige Gruppe für die Erbringung der Abgabe eine Art "Gegenleistung", ähnlich wie jemand, der für einen Beitrag eine staatliche Leistung erhält. Das Merkmal der Gruppennützigkeit enthält somit auch ein Element der von der Antragstellerin auf jeden Fall für eine Sonderabgabe als erforderlich angesehenen Verknüpfung mit dem Beitragsgedanken oder eine Art "Entgeltcharakter". Da der Nutzen der Abgabenverwendung an den Interessen der Gesamtgruppe der Arbeitgeber gemessen werden muß, ist es unbeachtlich, daß nach der Konzeption des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes einzelne Gruppenmitglieder zwar abgabepflichtig, aber nicht förderungsberechtigt sein mögen, andere wiederum zwar von der Abgabe befreit sind, gleichwohl aber in den Genuß von Förderungsmitteln gelangen können. Aus dem gleichen Grund ist es nicht von Bedeutung, daß die Gewährung der finanziellen Hilfen auf einzelne Ausbildungsberufe, Ausbildungsabschnitte, Ausbildungsjahre und Regionen beschränkt werden kann (§ 2 Abs. 2 Satz 2 APlFG). Denn auch diese Besonderheiten ändern nichts daran, daß das Aufkommen aus der Berufsausbildungsabgabe im überwiegenden Interesse der Gesamtgruppe der Arbeitgeber verwendet wird; diese Gesamtinteresse besteht letztlich darin, für die Zukunft ein ausreichendes Angebot an den in der Regel von allen Arbeitgebern benötigten qualifizierten, berufsbezogen ausgebildeten Arbeitskräf

BVerfGE 55, 274 (317):

ten zur Verfügung zu haben. Für die Erreichung dieses Zieles wird die Berufsausbildungsabgabe in erster Linie verwendet.

Nach Ansicht der Antragstellerin liegt eine gruppennützige Verwendung der Berufsausbildungsabgabe nicht vor, weil der Kreis der Abgabepflichtigen so weit gezogen sei, daß eine Verwendung im Interesse einer Gruppe nicht mehr erkennbar sei und weil die Berufsausbildungsabgabe nicht im Interesse der Wirtschaft, sondern im allgemeinpolitischen Interesse, nämlich zur Lösung des gesellschaftspolitischen Problems fehlender Ausbildungsplätze für eine große Zahl Jugendlicher, verwendet werde. Diese Bedenken greifen jedoch nicht durch. Die Zusammensetzung der abgabepflichtigen Gruppe steht - wie dargelegt - der Annahme einer Gruppenhomogenität und damit der prinzipiellen Möglichkeit einer gruppennützigen Verwendung des Abgabeaufkommens nicht entgegen. Es ist zwar zutreffend, daß die Verwendung der Berufsausbildungsabgabe auch den Interessen der ausbildungsplatzsuchenden Jugend und denen der gesamten Gesellschaft dient. Der Gruppennützigkeitscharakter der Verwendung der Berufsausbildungsabgabe wird jedoch nicht dadurch aufgehoben, daß sekundär auch andere Gruppen oder die Allgemeinheit gewisse Vorteile von der Abgabenverwendung haben.

ee) Es kann zur Zeit noch nicht davon ausgegangen werden, daß die Voraussetzungen für die Zulässigkeit der (möglichen) Erhebung der Sonderabgabe "Berufsausbildungsabgabe" inzwischen wieder entfallen sind; denn es ist noch nicht abzusehen, ob die Anstrengungen der Wirtschaft, eine hinreichende Zahl von Ausbildungsplätzen zu schaffen, andauernden Erfolg haben werden. Eine Pflicht des Gesetzgebers, im Wege des "Nachfassens" die Abgabenregelung nach dem Ausbildungsplatzförderungsgesetz zu modifizieren oder aufzuheben, ist damit gegenwärtig noch nicht festzustellen.

4. Als Sonderabgabe, die gänzlich außerhalb des finanzverfassungsrechtlichen Bereichs bleibt, unterfällt die Berufsausbildungsabgabe nicht den für Steuern geltenden Art. 104a ff. GG.

BVerfGE 55, 274 (318):

Deshalb ist Art. 105 Abs. 3 GG - wie beide Senate des Bundesverfassungsgerichts bereits entschieden haben - auf Sonderabgaben wie die Berufsausbildungsabgabe nicht anwendbar (vgl. BVerfGE 8, 274 [317]; 18, 315 [328 f.]; 37, 1 [16 f.]). Daran hält der Senat fest. Eine Zustimmung des Bundesrates zum Ausbildungsplatzförderungsgesetz war deshalb nach dieser Vorschrift nicht erforderlich.

5. Diese Entscheidung ist mit 5:3 Stimmen ergangen.

II.

Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz hätte jedoch nach Art. 84 Abs. 1 GG der Zustimmung des Bundesrates bedurft, weil es jedenfalls in § 3 Abs. 6 und Abs. 8 Nr. 3 Vorschriften über das Verwaltungsverfahren enthält. Da der Bundesrat seine Zustimmung versagt hat, ist das Gesetz nach dem Grundgesetz nicht gültig zustande gekommen und deshalb nichtig.

1. a) Das Grundgesetz hat es dem Bundesgesetzgeber nicht freigestellt, ob und in welcher Weise er die Länder an der Ausführung der Bundesgesetze beteiligen will. Es hat diese vielmehr entsprechend der verfassungsrechtlich festgelegten bundesstaatlichen Ordnung prinzipiell den Ländern als eigene Angelegenheit übertragen (Art. 83 und 30 GG). Die Länder haben, soweit die Verfassung nichts anderes bestimmt oder zuläßt, die umfassende Verwaltungszuständigkeit. Daraus folgt, daß sie nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet sind, zur Ausführung von Bundesgesetzen in eigener Verantwortung verwaltend tätig zu werden (vgl. BVerfGE 37, 363 [385]). Mithin sind die Länder von Verfassungs wegen gehalten, ihre Verwaltung nach Art, Umfang und Leistungsvermögen entsprechend den Anforderungen sachgerechter Erledigung des sich aus der Bundesgesetzgebung ergebenden Aufgabenbestandes einzurichten. Die in Rede stehende Kompetenzaufteilung ist eine wichtige Ausformung des bundesstaatlichen Prinzips im Grundgesetz und zugleich ein Element zusätzlicher funktionaler Gewaltenteilung. Sie verteilt

BVerfGE 55, 274 (319):

politische Macht und setzt ihrer Ausübung einen verfassungsrechtlichen Rahmen, der diese Machtverteilung aufrechterhalten und ein Zusammenwirken der verschiedenen Kräfte sowie einen Ausgleich widerstreitender Belange ermöglichen soll.

Um die Länder vor einem Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der Verwaltung zu schützen, macht Art. 84 Abs. 1 GG das Zustandekommen von Bundesgesetzen, die Vorschriften über das Verwaltungsverfahren enthalten, von der Zustimmung des Bundesrates abhängig. Dieses Zustimmungserfordernis soll die Grundentscheidung der Verfassung zugunsten des föderalistischen Staatsaufbaus mit absichern und verhindern, daß "Systemverschiebungen" im bundesstaatlichen Gefüge im Wege der einfachen Gesetzgebung herbeigeführt werden (BVerfGE 37, 363 [379 ff.]). Zustimmungsbedürftig ist nicht die einzelne Vorschrift über das Verwaltungsverfahren, sondern das Gesetz als Ganzes; dies entspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 8, 274 [294 ff.]; 24, 184 [195]; 37, 363 [380 f., 383 f.]; 48, 127 [177 f.]). Damit wird den Ländern über den Bundesrat eine verstärkte Einflußnahme auch auf den materiell-rechtlichen Teil des Gesetzes ermöglicht.

Zustimmungsbedürftig im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG wird ein Gesetz nicht bereits dadurch, daß es die Interessen der Länder in allgemeiner Weise, etwa dadurch berührt, daß es deren Verwaltungshandeln auf einem bestimmten Gebiet auslöst oder beendet (vgl. BVerfGE 10, 20 [49]; 14, 197 [219 f.]). Das Zustimmungserfordernis gilt vielmehr allein für solche Bundesgesetze, die selbst das Verfahren der Landesbehörden regeln, also verbindlich die Art und Weise und die Formen ihrer Tätigkeit zur Ausführung des Gesetzes vorschreiben (vgl. BVerfGE 37, 363 [385]). Nach der Konzeption des Grundgesetzes und der Zielsetzung der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung, die Ausgewogenheit der festgelegten bundesstaatlichen Ordnung zu bewahren (Art. 30 und 83 GG), ist Art. 84 Abs. 1 GG strikt auszulegen; die Voraussetzungen für die Zustim

BVerfGE 55, 274 (320):

mungsbedürftigkeit eines Gesetzes in diesem Bereich dürfen deshalb weder erweiternd noch einengend ausgelegt werden.

b) Die Frage, welche Regelungen nach Art und Inhalt dem Verwaltungsverfahren zuzuordnen sind, läßt sich nicht ein für allemal abschließend, etwa allein anhand der bisher von Rechtsprechung, Praxis und Schrifttum entwickelten Grundsätze, beantworten. Die Abgrenzung zwischen Verwaltungsverfahrensrecht und materiellem Verwaltungsrecht war in der Vergangenheit und ist auch künftig Wandlungen unterworfen, die sich aus der Veränderung der Staatsaufgaben im Bereich der Verwaltung und der erforderlichen Mittel zu ihrer Bewältigung unabweislich ergeben können. Die Auslegung des Art. 84 Abs. 1 GG muß diesem Wandel offenbleiben. Die tragenden Begriffsmerkmale, die im Laufe der Zeit für das Verwaltungsverfahren entwickelt worden sind, haben heute zumal in den Verwaltungsverfahrensgesetzen des Bundes und der Länder und in den einzelnen Ordnungen spezieller Verwaltungsbereiche ihren positivrechtlichen Niederschlag gefunden. Diese konkreten Entscheidungen des Gesetzgebers können bei der Beurteilung dessen, was Art. 84 Abs. 1 GG als Verwaltungsverfahren meint, nicht außer Betracht bleiben. Art. 84 Abs. 1 GG hebt nicht auf einen bestimmten, zeitlich fixierten Stand staatsrechtlicher Praxis und dogmatischer Erkenntnisse ab; er will das ständig wechselnde Kräftespiel im Bundesstaat in den vom Grundgesetz bestimmten Schranken halten und bedarf deshalb einer Auslegung, die die vom hierfür kompetenten Gesetzgeber in sachgerechter Entscheidung festgestellten Begriffsinhalte mitberücksichtigt.

Vorschriften über das Verwaltungsverfahren im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG sind danach jedenfalls gesetzliche Bestimmungen, die die Tätigkeit der Verwaltungsbehörden im Blick auf die Art und Weise der Ausführung des Gesetzes einschließlich ihrer Handlungsformen, die Form der behördlichen Willensbildung, die Art der Prüfung und Vorbereitung der Entscheidung, deren Zustandekommen und Durchsetzung sowie verwaltungsinterne Mitwirkungs- und Kontrollvorgänge in ih

BVerfGE 55, 274 (321):

rem Ablauf regeln (vgl. BVerfGE 37, 363 [385, 390] und § 9 VwVfG).

Auf den benannten Normadressaten kommt es bei der in Frage stehenden Klassifizierung nicht entscheidend an. Das Gesetz kann in ein und derselben Vorschrift zugleich dem Bürger Rechte gewähren oder Pflichten auferlegen und der Verwaltung Handlungsanweisungen erteilen. Ein materieller Gesetzesbefehl kann eine Ausgestaltung erhalten, die auch das "Wie" des Verwaltungshandelns verfahrensmäßig bindend festlegt. Solche - möglicherweise verdeckten - Regelungen eines "Wie" des Verwaltungshandelns liegen dann vor, wenn die den Bürger betreffende materiell-rechtliche Vorschrift zugleich die zwangsläufige Festlegung eines korrespondierenden verfahrensmäßigen Verhaltens der Verwaltung bewirkt. Vorschriften mit materiellrechtlichem Inhalt und zugleich verfahrensrechtlicher Bedeutung sind häufig zu finden. Ihre Doppelgesichtigkeit kann nicht dazu führen, daß ihnen gegenüber eine Grundentscheidung der Verfassung, die dem bundesstaatlichen Prinzip entsprechende Kompetenzverteilung des Art. 84 Abs. 1 GG, nicht durchgriffe. Eine solche Folgerung ließe sich auch nicht mit dem Hinweis auf einen sehr engen Zusammenhang mit den materiell-rechtlichen Vorgaben des betreffenden Bundesgesetzes rechtfertigen. Ob eine bundesgesetzliche Norm das "Wie" des Verwaltungshandelns, das Verwaltungsverfahren regelt, wird nicht von ihrer Sachnähe zum materiellen Gesetzesinhalt beeinflußt. Die Frage beantwortet sich allein danach, ob die Norm nach ihrem Inhalt eine entsprechende Bindungswirkung gegenüber den Ländern entfaltet, die prinzipiell zur eigenverantwortlichen Gesetzesausführung berufen sind.

2. Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz enthält jedenfalls in § 3 Abs. 6 und Abs. 8 Nr. 3 Vorschriften, die nach den dargelegten Grundsätzen als Teilregelung des gemäß Art. 84 Abs. 1 GG den Ländern zur Ausgestaltung überlassenen Verwaltungsverfahrens anzusprechen sind. Das Gesetz bedurfte deshalb der Zustimmung des Bundesrates.

BVerfGE 55, 274 (322):

a) § 3 Abs. 6 Satz 1 und 2 APlFG begründet nicht nur eine Verpflichtung der Arbeitgeber, den Einzugsstellen Einblick in die Geschäftsbücher und sonstigen Unterlagen zu gewähren. Er eröffnet auch nicht lediglich eine Befugnis der Verwaltungsbehörden, von der eingeräumten Möglichkeit Gebrauch zu machen. Was der Gesetzgeber regeln wollte und geregelt hat, macht erst der gesetzliche Zusammenhang deutlich, in dem § 3 Abs. 6 Satz 1 und 2 APlFG steht. Die dort enthaltenen Vorschriften sollen offenkundig sicherstellen, daß der nach § 3 Abs. 5 APlFG vom Arbeitgeber in dem durch die Rechtsverordnung nach § 3 APlFG vorgegebenen Zeitpunkt geforderte Nachweis für die Berechnung der Abgabe (Lohnnachweis) gemäß den Grundsätzen des Verfahrensrechts geprüft wird, und sie geben gleichzeitig die Beweismittel und den Ermittlungsweg an, die der Verwaltungsbehörde hierfür zur Verfügung gestellt werden. Eine derartige Regelung bedeutet aus der Sicht der ausführenden Verwaltung, daß sie den Lohnnachweis entgegenzunehmen hat und prüfen muß , ob und wieweit sie ihn zur Grundlage ihrer weiteren Tätigkeit machen will, und daß sie gegebenenfalls zusätzliche Überprüfungen und Ermittlungen - nicht zuletzt auf dem vorgezeichneten Weg - anzustellen hat .

Alle diese Vorgaben des Verwaltungshandelns gehören zu typischen Norminhalten verwaltungsverfahrensrechtlicher Regelungen. Diese Auffassung findet eine Bestätigung auch in der neueren Gesetzgebung, die ähnliche Regelungsgegenstände dem Verwaltungsverfahren zugeordnet hat (vgl. z. B. §§ 22, 24 und 26 VwVfG und die diesen Vorschriften entsprechenden landesrechtlichen Normen; weiter die im Teil "Allgemeine Verfahrensvorschriften" der Abgabenordnung enthaltenen Bestimmungen der §§ 86, 88, 92, 93 und 97 sowie §§ 20 und 21 des Gesetzes vom 18. August 1980 "Sozialgesetzbuch [SGB] - Verwaltungsverfahren -" [BGBl. I S. 1469]). Der Bundesgesetzgeber hat danach mit den in § 3 Abs. 6 Satz 1 und 2 APlFG enthaltenen Regelungen über die Nachweise für die Berechnung

BVerfGE 55, 274 (323):

der Abgabe und ihre Kontrolle durch die Einzugsstellen Vorschriften über das Verwaltungsverfahren geschaffen.

Daß § 3 Abs. 6 Satz 1 APlFG auf den ersten Blick ("können") nur die Möglichkeit eines bestimmten Verwaltungshandelns zu normieren scheint, ändert den Charakter der Vorschrift als Verfahrensbestimmung nicht. Dies um so weniger, als den Ländern angesichts der Gesamtregelung in § 3 Abs. 5 und § 3 Abs. 6 Satz 1 und 2 APlFG, die alle beweiserheblichen "Unterlagen" anspricht, ein nennenswerter Spielraum zu einer grundsätzlich eigenen Verfahrensgestaltung hinsichtlich der Prüfung der Lohnnachweise nicht verbleibt (vgl. BVerfGE 37, 363 [389]).

b) Auch das Offenbarungs- und Verwertungsverbot des § 3 Abs. 6 Satz 3 APlFG hat, wie die später in Kraft getretenen Regelungen der Geheimhaltungspflichten in § 30 VwVfG und den entsprechenden landesrechtlichen Bestimmungen bestätigen, eindeutig verfahrensregelnden Inhalt. Mag der Gesetzgeber hier auch in erster Linie an eine Schutzvorschrift als Gegengewicht gegen die unbeschränkten Einsichtsmöglichkeiten der Einzugsstellen in betriebliche Vorgänge gedacht haben, so hat deren konkrete Ausgestaltung doch zur Folge, daß der Verwaltungsbehörde in ihrem Umgang mit dem zur Prüfung vorgelegten Material und den anläßlich der Kontrollen angefallenen sonstigen Tatsachen Beschränkungen auferlegt sind, die sie sogar über den Bereich der Durchführung des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes hinaus in ihren übrigen Tätigkeiten binden. Ein derartiger Eingriff in das Verwaltungshandeln der ausführenden Landesverwaltung ist nicht mehr die bloß zwangsläufige Folge einer materiell-rechtlichen Vorgabe des Bundesgesetzgebers. Er enthält eine Regelung, deren verfahrensrechtliche Auswirkung als weitreichendes Beweisverwertungsverbot die Verwaltungskompetenz der Länder nachhaltig trifft.

Dem läßt sich nicht etwa entgegenhalten, daß die Vorschrift nur die Offenbarungs- und Verwertungsverbote anderer, hier ohnedies eingreifender Gesetzesbestimmungen wiederhole, also

BVerfGE 55, 274 (324):

keine eigenständige Bedeutung als "Einbruch" in die Zuständigkeit der Länder habe (vgl. dazu BVerfGE 37, 363 [380, 388]).

aa) Die insoweit angesprochenen Strafvorschriften der unbefugten Offenbarung und der unbefugten Verwertung eines fremden Geheimnisses (§ 203 Abs. 2 und § 204 StGB) haben zum Ziel, bestimmte Amtsträger und diesen gleichgestellte Personen, die aufgrund ihrer Tätigkeit Einblicke in fremde Lebensbereiche oder Geschäftsbereiche gewinnen, von einer sachfremden Verbreitung oder einer kommerziellen Verwertung der in Erfahrung gebrachten Tatsachen abzuhalten. Teil dieses gesetzgeberischen Anliegens ist es, die zur Erfüllung der jeweiligen Aufgaben erforderliche, möglichst umfassende Tatsachenfeststellung durch einen wirksamen Geheimnisschutz zu fördern. § 3 Abs. 6 Satz 3 APlFG verfolgt zwar das gleiche Ziel im verfahrensrechtlichen Bereich. Dennoch unterscheidet sich die Bestimmung von den Strafvorschriften in wesentlichen Punkten, und zwar sowohl hinsichtlich des Normadressaten als auch hinsichtlich ihres sonstigen Inhalts.

§ 203 Abs. 2 und § 204 StGB erfassen, der strafrechtlichen Aufgabenstellung gemäß, die unbefugte Verwendung fremder Geheimnisse durch den einzelnen Amtsinhaber . Sie bestimmen aber nicht im einzelnen, wann und in welchem Umfang eine Behörde befugt ist, die im Amtsbereich gewonnenen Erkenntnisse amtlich zu verwerten oder zugänglich zu machen. Diese Frage beantwortet sich, von den allgemeinen Rechtsgrundsätzen abgesehen, nach den besonderen gesetzlichen Vorschriften in den verschiedenen Regelungsbereichen staatlicher Verwaltungstätigkeit. Eine solche Bestimmung enthält § 3 Abs. 6 Satz 3 APlFG. Sie schreibt bindend vor, wie die Einzugsstellen mit den ihnen bekanntgegebenen oder bekanntgewordenen Tatsachen verfahren dürfen. Sie begründet im Interesse der Verfahrensförderung ein allgemeines, uneingeschränktes Offenbarungs- und Verwertungsverbot, ohne der Verwaltungsbehörde die Möglichkeit vorzubehalten, nach Maßgabe anderer Rechtsnormen oder Rechtsgrundsätze von den in Erfahrung gebrach

BVerfGE 55, 274 (325):

ten, den bezeichneten Geheimnisbereich betreffenden Sachverhalten dienstlichen Gebrauch zu machen. Während sich also § 203 Abs. 2 und § 204 StGB im Blick auf anderweitige gesetzliche Regelungen, die die Befugnis zur Offenbarung und Verwertung dienstlicher Erkenntnisse in bestimmten Bereichen begründen oder verneinen, als eine Art strafrechtlicher Blankettnorm darstellen, gehört § 3 Abs. 6 Satz 3 APlFG gerade zu den verwaltungsverfahrensrechtlichen Bestimmungen, die dieses "Blankett" auszufüllen geeignet sind. Die strafrechtliche Sanktion setzt danach die entsprechende verwaltungsverfahrensrechtliche, vom jeweiligen Regelungsinteresse bestimmte eigenständige Entscheidung des Gesetzgebers voraus. Diese kann demnach nicht als bloße Wiederholung eines bereits bestehenden strafrechtlichen Offenbarungs- und Verwertungsverbots angesehen werden.

bb) Nichts anderes gilt für das Verhältnis von § 3 Abs. 6 Satz 3 APlFG zu anderen gesetzlichen Bestimmungen.

Das Offenbarungs- und Verwertungsverbot des § 715 RVO wendet sich ausschließlich an die zur Überwachung der Unfallverhütungsmaßnahmen bestellten technischen Aufsichtsbeamten und deren Hilfspersonen. Auch das allgemeine Offenbarungsverbot des § 35 SGB erfaßt, ungeachtet seiner Anwendbarkeit auf die Einzugsstellen, nicht den vollen Regelungsbereich des § 3 Abs. 6 Satz 3 APlFG. Die in diesem Zusammenhang gleichfalls in Betracht kommende Geheimhaltungsvorschrift des § 30 VwVfG ist ebenso wie die entsprechenden Regelungen der landesrechtlichen Verwaltungsverfahrensgesetze erst nach Inkrafttreten des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes wirksam geworden, so daß auch insoweit eine bloße Wiederholung eines bereits bestehenden, allgemeinen gesetzlichen Verbots durch die in Frage stehende Vorschrift ausscheidet.

c) Um eine im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG zustimmungsbedürftige Verfahrensregelung handelt es sich auch bei § 3 Abs. 8 Nr. 3 APlFG.

Die Ermächtigung zum Erlaß von Verordnungsvorschriften

BVerfGE 55, 274 (326):

über Form und Inhalt des Lohnnachweises und den Zeitpunkt seiner Einreichung enthält die Befugnis, unmittelbar den Weg zur Entscheidung der Verwaltungsbehörde vorzuzeichnen und auf das "Wie" des Verwaltungsverfahrens einzuwirken. Aus diesem Grunde war schon die im Entwurf des gescheiterten Berufsbildungsgesetzes in § 87 Abs. 8 vorgesehene Ermächtigung zum Erlaß einer zustimmungsbedürftigen Rechtsverordnung von der Bundesregierung als Verfahrensvorschrift bezeichnet worden (BTDrucks. 7/3714, S. 88). Durch die Übernahme dieser Ermächtigungsvorschrift in das Ausbildungsplatzförderungsgesetz hat sich daran nichts geändert.

Zwar hat die bloße Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen selbst noch keine unmittelbare Auswirkung auf das von den Ländern zu gestaltende Verwaltungsverfahren. Das bedeutet indessen nicht, daß ein zum Erlaß verfahrensregelnder Rechtsverordnungen ermächtigendes Gesetz ohne Zustimmung des Bundesrates ergehen kann, erst recht nicht, wenn das Gesetz - wie hier - die vorgesehene verwaltungsverfahrensregelnde Verordnung noch nicht einmal an die Zustimmung des Bundesrates bindet. Nach Art. 80 Abs. 1 GG müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Dieses enthält danach, soweit es Rechtsgrundlage für Verfahrensregelungen durch den Verordnungsgeber ist, unverrückbare Richtlinien, die mit der Verwaltungskompetenz der Länder in Widerspruch stehen. Schon eine solche Öffnung des den Ländern vom Grundgesetz zuerkannten Kompetenzbereichs für Einwirkungen des Bundes bedarf nach Art. 84 Abs. 1 GG der Zustimmung des Bundesrates (vgl. BVerfGE 24, 184 [194 ff.]; Haas, AöR 80 [1955/56], S. 81 [90]).

3. Ob darüber hinaus weitere Vorschriften des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes, insbesondere § 3 Abs. 5 APlFG, als Verfahrensregelung nach Art. 84 Abs. 1 GG die Zustimmungsbedürftigkeit ausgelöst hätten, bedarf keiner Erörterung. Zustimmungsbedürftig ist nicht die einzelne Vorschrift, die das Erfordernis der Zustimmungsbedürftigkeit begründet. Der Aus

BVerfGE 55, 274 (327):

druck "Bundesgesetz" am Ende von Art. 84 Abs. 1 GG meint nicht, wie etwa Art. 100 Abs. 1 GG, das Gesetz im Sinne einer einzelnen Norm, sondern das Gesetz als gesetzgebungstechnische Einheit. Das folgt vor allem aus Art. 78 GG. Danach kommt ein vom Bundestag beschlossenes Gesetz zustande, wenn der Bundesrat zustimmt, den Antrag gemäß Art. 77 Abs. 2 GG nicht stellt, innerhalb der Frist des Art. 77 Abs. 3 GG keinen Einspruch einlegt, ihn zurücknimmt, oder wenn der Einspruch vom Bundestag überstimmt wird. Die Formulierung: "Ein vom Bundestag beschlossenes Gesetz" kann hier nur einheitlich verstanden werden. Sie meint das durch einen Gesetzesbeschluß des Bundestags zu einer Einheit zusammengefaßte Gesetz. Dieses kommt in den vom Grundgesetz vorgesehenen Fällen der Zustimmungsbedürftigkeit, mithin auch im Falle des Art. 84 Abs. 1 GG, nur zustande, wenn der Bundesrat zustimmt (vgl. BVerfGE 8, 274 [294 f.]; 24, 184 [195]; 37, 363 [380 f., 383 f.]; 48, 127 [177 f.]; BVerwGE 28, 36 [43]; Held, AöR 80 [1955/56], S. 50 [59 ff.] sowie Haas, ebenda, S. 81 [85, 89]; Friesenhahn in: Der Bundesrat als Verfassungsorgan und politische Kraft, 1974, S. 251, 266 ff.; Maunz/ Dürig, Grundgesetz, Rdnr. 8 zu Art. 77 m. w. N., Rdnr. 2 zu Art. 78). Da der Bundesrat dem Ausbildungsplatzförderungsgesetz seine Zustimmung versagt hat, ist das gesamte Gesetz mit dem Grundgesetz unvereinbar und nichtig.

Diese Rechtsfolge wird durch die Zustimmung des Bundesrates zu den späteren Gesetzen zur Steuerentlastung und Investitionsförderung vom 4. November 1977 (BGBl. I S. 1965) und zur Regelung zusätzlicher Fragen der Ausbildungsplatzförderung vom 23. Dezember 1977 (BGBl. I S. 3108), die eine teilweise Änderung und Ergänzung des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes beinhalten, nicht in Frage gestellt. Mit der Versagung der Zustimmung zum Ausbildungsplatzförderungsgesetz stand fest, daß das Gesetz nicht gültig zustande gekommen ist. Die Entschließung des Bundesrates, dem Gesetz die Zustimmung zu verweigern, ist unverrückbar. Die verfassungsrechtliche Aus

BVerfGE 55, 274 (328):

gestaltung des Gesetzgebungsverfahrens bietet keine Möglichkeit, eine solche Entscheidung im Blick auf spätere, in anderem Zusammenhang abgegebene Erklärungen des Bundesrates umzudeuten und die von Verfassungs wegen mit der Versagung der Zustimmung verbundene Auswirkung auf das Zustandekommen des Gesetzes rückgängig zu machen (vgl. hierzu auch Maunz/ Dürig, Grundgesetz, Rdnr. 10 zu Art. 78).

Ob die angeführten späteren Gesetze, wie die in jenen Gesetzgebungsverfahren gefallenen Äußerungen mit ihren Hinweisen auf die inzwischen beim Bundesverfassungsgericht beantragte Normenkontrolle andeuten (vgl. Niederschrift über die 446. Sitzung des Bundesrates vom 3. Juni 1977, S. 143, 144; Niederschrift über die 48. Sitzung des Deutschen Bundestags, 8. Wp., vom 7. Oktober 1977, S. 3645 ff.; Niederschrift über die 61. Sitzung des Deutschen Bundestags, 8. Wp., vom 8. Dezember 1977, S. 4710), die Gültigkeit des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes voraussetzten, so daß mit dessen Nichtigerklärung durch das Bundesverfassungsgericht auch die entsprechenden bezugnehmenden Regelungen und Änderungen in den Folgegesetzen gegenstandslos wären (vgl. BVerfGE 8, 274 [303]), bedarf keiner Erörterung. Denn anders als in dem der Entscheidung in BVerfGE 8, 274 ff. zugrundeliegenden Sachverhalt ist hier Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Prüfung nur das Ausbildungsplatzförderungsgesetz vom 7. September 1976. Aus dem gleichen Grund ist es dem Bundesverfassungsgericht auch versagt zu prüfen, ob und wieweit einzelne der - wie dargelegt - nicht gültig zustande gekommenen Regelungen des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes in den selbständigen Verfahren zum Erlaß der Folgegesetze erneuert und im neuen Gesetzeszusammenhang bestandskräftig werden konnten (vgl. BVerfGE 8, 274 [295, 302]; 5, 25 [31]).

4. Diese Entscheidung ist mit 6:2 Stimmen ergangen.

III.

Ob das Ausbildungsplatzförderungsgesetz oder Teile des Ge

BVerfGE 55, 274 (329):

setzes auch mit anderen Grundsätzen der Verfassung, etwa mit dem Grundsatz der Bundestreue, oder mit den Grundrechten, insbesondere Art. 3 Abs. 1 GG, unvereinbar sind, kann hiernach dahinstehen.

Zeidler, Rinck, Wand, Hirsch, Dr. Rottmann, Dr. Dr. h.c. Niebler, Steinberger, Träger

Abweichende Meinung der Richter Rinck, Steinberger und Träger zu dem Urteil des Zweiten Senats vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 -

Wir stimmen der Entscheidung des Senats im Ergebnis und der Begründung unter II (S. 318 ff.) zu. Wir bedauern aber, der Begründung unter I (S. 297 ff.) nicht zustimmen zu können.

Wir teilen die Auffassung des Senats, daß vor allem wegen der zentralen Bedeutung der finanzverfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung in der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes Sonderabgaben nur unter engsten Voraussetzungen zulässig sind. Für zulässig halten wir insoweit im wesentlichen nur die überkommenen - auch dem Grundgesetzgeber vor Augen stehenden - Typen von Sozialversicherungsabgaben (Arbeitgeberanteile) sowie jene Abgaben, die eine durch eine vorausgehende staatliche Intervention bewirkte Wettbewerbsverzerrung innerhalb der Betroffenen ausgleichen sollen.

Bei der hier in Rede stehenden Abgabe handelt es sich nicht um eine Abgabe dieser Art. Sie soll nicht in erster Linie den Interessen der Arbeitgeber dienen, ihren künftigen Bedarf an ausgebildeten Arbeitskräften zu befriedigen, die "Reproduktion von Produktionsfaktoren" zu fördern. Das Aufkommen aus der Abgabe soll vielmehr ganz vorwiegend dazu dienen, ausbil

BVerfGE 55, 274 (330):

dungswilligen Jugendlichen ein möglichst ausreichendes Angebot an Ausbildungsplätzen zu gewährleisten. In einer nicht zuletzt von Art. 2 und Art. 12 GG geprägten Ordnung steht ein solches Ziel vor allem im Dienste des Ausbildungswilligen selbst, sich als Person - auch beruflich - frei entfalten zu können, im Interesse der Erziehungsberechtigten und im allgemeinen kultur- und sozialpolitischen Interesse am Bildungsstand der Jugend (vgl. BTDrucks. 7/5236 S. 2 und 7/3714 S. 45 f.), an der Bekämpfung von Jugendarbeitslosigkeit und ihren weitreichenden abträglichen Auswirkungen. Der Finanzkreislauf, in dem die Abgabe bewegt wird, und ihre Verwendung in gezielten Bereichen, darunter auch für die Unterhaltung überbetrieblicher Ausbildungsstätten (vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 3 APlFG), sind lediglich technisches Werkzeug zur Verfolgung dieser Zwecke. Für die kompetenzrechtliche Zuordnung im Verhältnis von Steuer und Sonderabgabe aber kommt es auf diese technischinstrumentale Ausgestaltung so wenig wie auf die haushaltsmäßige Behandlung an. Da das Gesetz entscheidend auch Interessen der Allgemeinheit zu dienen und staatliche Verantwortung wahrzunehmen bestimmt ist, wären die finanziellen Lasten hierfür nach der festgelegten bundesstaatlichen Finanzverfassung und nach dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Gleichheit aller vor den öffentlichen Lasten über Steuern aufzubringen.

Die vom Gesetzgeber intendierte Abgabe knüpft wie die Gewerbesteuer an die Lohnsumme als Indiz für die Wirtschaftskraft an und schöpft dieselbe Quelle wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit aus. Sie wäre mithin - als Steuer ausgestaltet - dem Typus der Realsteuer zuzuordnen und hätte dann auch deshalb nach Art. 105 Abs. 3 GG der Zustimmung des Bundesrates bedurft.

Rinck, Steinberger, Träger

BVerfGE 55, 274 (331):

Abweichende Meinung des Richters Dr. Rottmann zu dem Urteil des Zweiten Senats vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 -

Ich stimme zwar der im Urteil in Abschnitt C I (S. 297 ff.) getroffenen Entscheidung, wonach die Berufsausbildungsabgabe keine Steuer, sondern eine verfassungsrechtlich zulässige Sonderabgabe ist, zu. Im Gegensatz zur Senatsmehrheit bin ich jedoch der Auffassung, daß das Ausbildungsplatzförderungsgesetz nach Art. 84 Abs. 1 GG zu seinem wirksamen Zustandekommen nicht der Zustimmung des Bundesrates bedurfte (Abschnitt C II des Urteils, S. 318 ff.). Der Normenkontrollantrag hätte daher zurückgewiesen werden müssen.

1. Die Frage, in welchen Fällen Bundesgesetze zu ihrem wirksamen Zustandekommen der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, ist seit Errichtung der Bundesrepublik Deutschland eine der umstrittensten verfassungsrechtlichen Fragen. Alle bisherigen Bundestage und Bundesregierungen haben seit 1949, unabhängig von den jeweiligen parlamentarischen Mehrheitsverhältnissen, eine den Ansichten des Bundesrates völlig entgegengesetzte Haltung eingenommen, eine Haltung, die auch von den jeweiligen Bundespräsidenten ganz überwiegend geteilt worden ist. Letzteres ergibt sich aus der Praxis aller Bundespräsidenten bei der Ausfertigung und Verkündung von Bundesgesetzen. Vereinfacht dargestellt vertritt der Bundesrat in ständiger Praxis die Auffassung, daß etwa 65% aller Bundesgesetze zu ihrem wirksamen Zustandekommen seiner ausdrücklichen Zustimmung bedürfen (vgl. Ziller in: Das Parlament Nr. 46/1980, S. 4). Die entgegengesetzte Position von Bundestag, Bundesregierung und Bundespräsident läßt sich dahin andeuten, daß diese Verfassungsorgane nur etwa ein Viertel der Bundesgesetze als der Zustimmung des Bundesrates bedürftig ansehen. Diese tief

BVerfGE 55, 274 (332):

greifende Meinungsverschiedenheit der an der Gesetzgebung der Bundesrepublik Deutschland beteiligten Verfassungsorgane löste sich bisher in der Praxis überwiegend dadurch auf, daß der Bundesrat jenen Bundesgesetzen, die Bundestag und Bundesregierung nicht als zustimmungsbedürftig ansahen, unter Aufrechterhaltung seiner gegenteiligen Rechtsansicht zustimmte, die eigentliche Streitfrage daher unentschieden blieb.

2. Im Konfliktsfall, also wenn der Bundespräsident ein von Bundestag und Bundesregierung als nicht zustimmungsbedürftig angesehenes Gesetz ausfertigt und verkündet, der Bundesrat aber das wirksame Zustandekommen dieses Gesetzes unter Hinweis auf seine angeblich gebotene, aber nicht erteilte Zustimmung bestreitet, sieht sich das Bundesverfassungsgericht vor folgende Fragen gestellt: Es hat zunächst zu klären, ob das umstrittene Gesetz überhaupt Rechtsvorschriften enthält, die nach dem Grundgesetz der Zustimmung des Bundesrates bedürfen. Wird dies von ihm bejaht, so hat es ferner zu entscheiden, welche Auswirkungen das Fehlen der Zustimmung hat. Dabei ergeben sich zwei Möglichkeiten. Entweder kann festgestellt werden, daß die als zustimmungsbedürftig erkannten Rechtsvorschriften nichtig sind, das übrige Gesetz aber wirksam bleibt, oder aber, daß das Fehlen der Zustimmung des Bundesrates die Nichtigkeit des ganzen Bundesgesetzes zur Folge hat.

Beide verfassungsrechtlichen Fragen können im Hinblick auf die verfassungspolitischen Folgen ihrer Beantwortung nicht isoliert voneinander behandelt und entschieden werden. Folgt das Gericht der These, eine einzige zustimmungsbedürftige Rechtsvorschrift mache bei Fehlen der Zustimmung das ganze Gesetz nichtig, dann hängt unter Umständen die Wirksamkeit eines umfangreichen Gesetzes, das seinem materiellen Inhalt nach von wesentlicher Bedeutung für die Allgemeinheit sein kann, von der möglicherweise schwierigen rechtlichen Qualifizierung eines einzigen Satzes als zustimmungsbedürftiger Norm ab. Dies darf bei der Entscheidung, welche Normen im Sinne von Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG die Einrichtung der Landesbehörden oder das

BVerfGE 55, 274 (333):

Verwaltungsverfahren der Länder regeln, nicht außer Betracht bleiben.

3. Wenn das Ausbildungsplatzförderungsgesetz neben einer großen Zahl anderer Regelungen tatsächlich auch einzelne Normen enthielte, die das Verwaltungsverfahren der Länder regelten, dann hätte das Gericht lediglich diese Vorschriften für nichtig erklären dürfen. Denn nur diese, nicht aber der übrige Gesetzesinhalt beeinträchtigten die verfassungsmäßigen Hoheitsrechte der Länder, deren Sicherung das Zustimmungserfordernis in Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG dient.

a) Das Bundesverfassungsgericht hat in der Vergangenheit in mehreren Entscheidungen zwar ausgesprochen, daß ein Bundesgesetz als Ganzes nach Art. 84 Abs. 1 GG der Zustimmung des Bundesrates bedürfe, wenn auch nur eine Vorschrift dieses Gesetzes das Verwaltungsverfahren der Landesbehörden regelt (BVerfGE 8, 274 [294]; 24, 184 [195]; 37, 363 [381]). Diese Auffassung, die sich auf den Wortlaut der Art. 78 und 84 Abs. 1 GG nicht stützen kann, sondern ein Stück Verfassungskonkretisierung durch Richterspruch darstellt, wurde vom Bundesverfassungsgericht allein mit der praktischen Erwägung begründet, daß sich sonst kaum überwindbare Schwierigkeiten im Gesetzgebungsverfahren und bei der Verkündung der Gesetze ergäben (BVerfGE 8, 274 [295]). Diese Erwägung mag, was den Vorgang der Gesetzesentstehung angeht, vertretbar sein. Es mag gesetzgebungstechnisch zweckmäßig und verfassungsrechtlich unschädlich sein, wenn der Bundesrat einem Gesetz, das nur einzelne verfahrensregelnde und damit zustimmungsbedürftige Normen enthält, als Ganzem zustimmt und dies auch in der Verkündungsformel zum Ausdruck kommt. Daraus folgt jedoch nicht umgekehrt die Nichtigkeit eines solchen Gesetzes im ganzen, wenn es in Verkennung des verfahrensregelnden Inhalts einzelner - deshalb zustimmungsbedürftiger - Normen im Gesetzgebungsverfahren und bei der Verkündung insgesamt als Einspruchsgesetz (Art. 77 Abs. 3 und 4 GG) behandelt wurde. Ein Gesetz kann, was die Frage seiner Gültigkeit angeht, regel

BVerfGE 55, 274 (334):

mäßig sehr wohl hinsichtlich seiner einzelnen Bestimmungen unterschiedlich beurteilt werden (vgl. BVerfGE 8, 274 [301]), auch wenn es auf einheitliche Weise entstanden ist.

b) Die Auffassung der Senatsmehrheit, die Gültigkeit eines ohne Zustimmung des Bundesrates ergangenen Gesetzes im ganzen hänge davon ab, daß keine einzige der im Gesetz enthaltenen Bestimmungen die Einrichtung der Landesbehörden und das Verwaltungsverfahren der Länder im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG regele, widerspricht der systematischen Konzeption des Gesetzgebungsrechts im Grundgesetz, die eine wesentliche Grundlage der verfassungsmäßigen Verteilung politischer Macht im demokratischen Bundesstaat bildet. Nach dieser Konzeption ist das Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates zu einem Gesetz die Ausnahme; sie ist nur in bestimmten, im Grundgesetz einzeln ausdrücklich aufgeführten Fällen erforderlich, in denen der Interessenbereich der Länder besonders stark berührt wird (BVerfGE 1, 76 [79]; 37, 363 [381]).

Art. 84 Abs. 1 GG nennt als einen dieser Ausnahmefälle die bundesgesetzliche Regelung der Einrichtung der Landesbehörden und des Verwaltungsverfahrens der Länder bei der Ausführung der Bundesgesetze. Zur Wahrung der durch diese Verfassungsnorm geschützten Länderinteressen würde es in aller Regel ausreichen, bei fehlender Zustimmung des Bundesrates allein diejenigen Bestimmungen des Gesetzes für nichtig zu erklären, die solche Regelungen enthalten. Dieses Verfahren entspräche Sinn und Zweck des Art. 84 Abs. 1 GG und der Systematik der im Grundgesetz geregelten Gewaltenverteilung bei der Gesetzgebung.

Demgegenüber führt die prinzipielle Erstreckung der Nichtigkeit einzelner, ohne die erforderliche Zustimmung des Bundesrates ergangener Bestimmungen auf das ganze Gesetz zu einer außerordentlich verstärkten Einflußnahme der Ländervertretung auf den Inhalt der Bundesgesetzgebung auch in solchen Fragen, die den grundgesetzlich geschützten Hoheitsbereich der Länder nicht berühren. Denn dem Bundesrat wird dadurch die

BVerfGE 55, 274 (335):

Möglichkeit in die Hand gegeben, aus im Gesetz enthaltenen vereinzelten, nebensächlichen Annexvorschriften mit geringfügigen oder unwesentlichen Auswirkungen auf die Organisationsgewalt der Länder oder deren Verwaltungsverfahren ein umfassendes Vetorecht gegen umfangreiche materiell-rechtliche Gesetzgebungsvorhaben des Bundes herzuleiten. Diese Möglichkeit verschafft den Ländern einen Einfluß auf die materielle Gesetzgebung des Bundes, der ihnen nach dem objektiven Sinngehalt des Grundgesetzes nicht zusteht, und führt dadurch zu einer entscheidenden Verschiebung der verfassungsmäßigen Gewaltenverteilung (vgl. von Mangoldt/Klein, Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl., 1974, Art. 84, Anm. III 8a). Dem könnte der Bundestag nur entgegenwirken, indem er an sich zusammengehörende Gesetzesvorschriften - materielle Normen und Annexvorschriften für das Verwaltungsverfahren - ohne sachlichen Grund trennte und die zustimmungsfreien materiellen Normen in ein Gesetz, die vom Bundesrat und vom Bundesverfassungsgericht als zustimmungsbedürftig angesehenen Normen in ein anderes Gesetz aufnähme. Ein derartiges, der verfassungsrechtlichen Stellung der Gesetzgebungsorgane und dem praktischen Zweck der Gesetzgebung unangemessenes Ergebnis ist nach dem Grundgesetz jedoch nicht zwingend geboten.

4. a) Die von der Senatsmehrheit aus nicht näher dargelegten Gründen vertretene Auffassung, die formelle Gültigkeit eines Zustimmungsgesetzes könne nur im ganzen bejaht oder verneint werden, müßte, um zu einem für den Gesamtstaat erträglichen Ergebnis zu gelangen, jedenfalls Anlaß sein, die normativen Voraussetzungen für die im Grundgesetz nur ausnahmsweise vorgeschriebene Zustimmungsbedürftigkeit eng auszulegen (vgl. Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 84, Rdnr. 17); denn sonst würde die Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen entgegen der Konzeption des Grundgesetzes notwendigerweise zum Regelfall. Diese enge Auslegung wäre auch zur Präzisierung der für die Staatspraxis kaum noch erkennbaren Abgrenzung von zustimmungsfreien und zustimmungsbedürfti

BVerfGE 55, 274 (336):

gen Gesetzen erforderlich. Der Senat hat indessen - auch entgegen seinem eigenen Plädoyer für eine "strikte", also präzise Auslegung - auf Seite 55/56 (S. 320 f.) das Gegenteil getan. Die Zustimmungsbedürftigkeit wird danach in Wahrheit nicht nur ausgelöst, wenn eine Norm das Verwaltungsverfahren regelt, sondern auch wenn eine

"den Bürger betreffende materiell-rechtliche Vorschrift zugleich die zwangsläufige Festlegung eines korrespondierenden verfahrensmäßigen Verhaltens der Verwaltung bewirkt".

Diese Definition, die alle Vorschriften mit materiell-rechtlichem Gehalt und zugleich verfahrensrechtlicher Bedeutung einbezieht - der Senat spricht von "verdeckter Regelung" des Verwaltungsverfahrens und von "Doppelgesichtigkeit" der Norm - ist so umfassend, daß danach ein nicht zustimmungsbedürftiges Gesetz kaum noch denkbar ist. Sie ist jedenfalls so unpräzise, daß die Grenzen der Zustimmungsbedürftigkeit objektiv nicht mehr bestimmt werden können.

Der Senat läßt meiner Ansicht nach außer Betracht, daß die Begriffe "materielle Norm" und "Verfahrensnorm oder verfahrensgestaltende Norm" idealtypische Begriffe sind, die in der Wirklichkeit nur als Ausnahme vorkommen. In der Mehrzahl der Fälle haben materiell-rechtliche Normen mehr oder weniger weitgehende Auswirkungen auf das Verwaltungsverfahren. Dies gilt in besonderem Maße für jene materiell-rechtliche Gesetzgebung, die der Verwirklichung des Sozialstaates dient, zu der sich das Grundgesetz an anderer Stelle bekannt hat. Ob über den Zustimmungsvorbehalt des Art. 84 Abs. 1 GG diese Gesetzgebung in annähernd voller Breite erschwert werden sollte, ist eine Frage von kaum zu unterschätzendem verfassungspolitischem Gewicht. Die Beantwortung dieser Frage darf weder von der jeweiligen Definition des Verwaltungsverfahrensbegriffs durch die einfache Gesetzgebung abhängig gemacht werden noch den fließenden Übergängen dogmatischer Ent

BVerfGE 55, 274 (337):

wicklungen oder den Wandlungen des politischen Kräftespiels überlassen bleiben (vgl. Köttgen in: DÖV 1952, S. 422 ff.; H. Schneider in: DVBl. 1953, S. 257 [261]).

b) Zustimmungsbedürftig nach Art. 84 Abs. 1 GG sind nur solche Bundesgesetze, die selbst die Einrichtung einer Landesbehörde oder das Verwaltungsverfahren von Landesbehörden bei Ausführung der Bundesgesetze regeln und dadurch in die Organisationsgewalt der Länder eingreifen oder das Recht der Länder berühren, innerhalb ihres Bereiches das Verwaltungsverfahren selbständig zu gestalten (vgl. BVerfGE 10, 20 [49]; 37, 363 [385]). Vorschriften über das Verwaltungsverfahren der Landesbehörden sind dabei nur solche Normen, die die Art und Weise bestimmen, in der die Landesbehörden bei der Ausführung von Bundesgesetzen verwaltend tätig sein sollen, die also das "Wie" dieser Tätigkeit, den Verwaltungsablauf im einzelnen, regeln (BVerfGE 37, 363 [385]).

c) Nicht jede Vorschrift mit verfahrensrechtlicher Bedeutung regelt das Verwaltungsverfahren. Hierzu genügt es nicht, daß sie das Verwaltungshandeln auslöst oder durch materiellrechtliche Vorgaben tatsächlich auf einen bestimmten Ablauf hin determiniert. Denn daß die Länder verpflichtet sind, zur Ausführung von Bundesgesetzen sachgerecht verwaltend tätig zu werden und den Verwaltungsablauf dabei dem mehr oder weniger konkreten Inhalt dieser Bundesgesetze anzupassen haben, ergibt sich schon aus Art. 83 GG. Eine Regelung des Verwaltungsverfahrens der Länder - die der Bund gemäß Art. 84 GG nur mit Zustimmung des Bundesrates treffen darf - enthalten vielmehr nur solche Normen, die rechtlich unmittelbar das Verwaltungsverfahren von Landesbehörden bestimmen. Nur diese Vorschriften normieren eine Ausnahme von der in Art. 84 Abs. 1 GG verankerten grundsätzlichen Regelungsbefugnis der Länder, während die lediglich tatsächliche Determinierung der Verwaltungstätigkeit durch Vorschriften anderer Zielrichtung nicht ungewöhnlich ist und an der Regelungs befugnis der Länder rechtlich nichts ändert.

BVerfGE 55, 274 (338):

d) Derartige Regelungen des Verwaltungsverfahrens der Länder sind darüber hinaus nur dann nach Art. 84 Abs. 1 GG zustimmungsbedürftig, wenn ihr Inhalt das organisatorische Selbstbestimmungsrecht der Länder innerhalb ihres Bereiches berührt. Dies ergibt sich aus Systematik und Zweck der verfassungsgesetzlichen Normierung. Verfassungspolitischer Grund der Zustimmungsbedürftigkeit derartiger Regelungen ist die Sicherung der Organisationshoheit der Länder hinsichtlich Einrichtung und Verfahren ihrer Behörden, die einen wesentlichen Bestandteil des Bundesstaatsprinzips darstellt, nicht dagegen die Sicherung des sich aus Art. 70 Abs. 1 GG ergebenden Gesetzgebungsrechts der Länder für das Verwaltungsverfahren als solches. In diese Organisationshoheit der Länder als konstituierendes Element ihrer eigenen, nicht vom Bund abgeleiteten Staatlichkeit soll der Bund bei Wahrnehmung seiner Gesetzgebungskompetenzen nicht ohne mittelbare Zustimmung der Länder durch den Bundesrat eingreifen dürfen, während ihm eine allgemeine Gesetzgebungskompetenz für das Verwaltungsverfahren der Länder mit oder ohne Zustimmung des Bundesrates ohnehin nicht zusteht. Die Zustimmungsbedürftigkeit wird demgemäß nicht etwa dadurch ausgelöst, daß der Bund kraft seiner Annexkompetenz für die jeweiligen Sachbereiche eine das Verwaltungsverfahren der Länder irgendwie berührende Regelung trifft, die die Länder kraft ihrer allgemeinen Kompetenz für das Verwaltungsverfahren ebenso selbst treffen könnten. Sie wird vielmehr erst dann ausgelöst, wenn eine Regelung unmittelbar die Organisationshoheit der Länder im vorgenannten Sinne tangiert. Dies ist nicht der Fall, wenn Gegenstand der Regelung nur Pflichten und Rechte der Bürger gegenüber der Verwaltung sind.

II.

Die von der Senatsmehrheit für die Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes herangezogenen Bestimmungen des § 3 Abs. 6 und Abs. 8 Nr. 3 APlFG unterlagen nicht dem Zustimmungserfordernis des Art. 84 Abs. 1 GG.

BVerfGE 55, 274 (339):

1. § 3 Abs. 6 Satz 1 und 2 APlFG begründet Befugnisse der Verwaltungsbehörden gegenüber den abgabepflichtigen Bürgern. Daraus läßt sich nicht der Schluß ziehen, daß diese Vorschriften die Formen des Verwaltungshandelns rechtlich bestimmen, nämlich eine Verpflichtung zur Ausübung jener Befugnisse normieren. Geregelt wird damit nur eine Verpflichtung der abgabepflichtigen Bürger zur Duldung bzw. Mitwirkung, falls die Behörden von den ihnen eingeräumten Befugnissen Gebrauch machen. Ob und unter welchen Voraussetzungen die Behörden dazu verpflichtet sind, ist eine Frage des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts der Länder (vgl. etwa Art. 22, 24, 26 Abs. 1 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 23. Dezember 1976 [GVBl. S. 544]) und bleibt im übrigen in vollem Umfang der Regelung durch Ausführungsgesetze oder Verwaltungsvorschriften der Länder überlassen.

Auch § 3 Abs. 5 APlFG verpflichtet nur die Bürger zu einem bestimmten Verhalten. Die dem zuständigen Bundesminister in § 3 Abs. 8 Nr. 3 APlFG erteilte Ermächtigung, diese Verpflichtung weiter zu konkretisieren, ändert hieran nichts. Läßt eine Behörde eingereichte Lohnnachweise unbeachtet, etwa weil sie ein formloses Berechnungs- und Einzugsverfahren für ausreichend hält, so läge hierin jedenfalls keine Verletzung der genannten Vorschriften des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes.

Die Normierung von Anzeige-, Auskunfts-, Vorlage- und Duldungspflichten der Bürger gegenüber der Verwaltung soll den Verwaltungsbehörden zwar die Ausführung ihrer gesetzlichen Aufgaben erleichtern, stellt jedoch keine unmittelbare rechtliche Bestimmung des Verwaltungshandelns und damit auch keine Regelung des Verwaltungsverfahrens dar. Sie berührt weder die Organisationsgewalt der Länder über ihre Behörden noch das Recht der Länder, innerhalb ihres Bereichs das Verwaltungsverfahren selbständig zu gestalten. Sie greift lediglich in die Freiheitssphäre der Bürger ein und berührt deren Recht, in ihrem geschäftlichen Bereich einschließlich des dazu gehörenden Verkehrs mit Verwaltungsbehörden nach Belieben

BVerfGE 55, 274 (340):

zu verfahren. Das Recht, derartige Pflichten der Bürger gegenüber der Verwaltung zu normieren, ist überhaupt nicht Bestandteil der durch Art. 84 Abs. 1 GG geschützten Organisationshoheit der Länder, sondern beruht auf der allgemeinen Hoheitsgewalt des Staates über seine Staatsbürger, die im Bundesstaat den Ländern nur im Rahmen ihrer allgemeinen Auffangkompetenz aus Art. 70 Abs. 1 GG zukommt. Entsprechende Regelungen des Bundes können die Organisationshoheit der Länder deshalb gar nicht berühren.

2. § 3 Abs. 6 Satz 3 APlFG verbietet den Einzugsstellen die Offenbarung und Verwertung fremder Geheimnisse, die ihnen bei der Überprüfung der Geschäftsbücher und sonstigen Unterlagen der Abgabepflichtigen bekannt werden. Auch diese Vorschrift enthält keine Regelung des Verwaltungsverfahrens im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG. Vielmehr handelt es sich lediglich um eine Konkretisierung des sich aus Art. 2 Abs. 1 GG ergebenden Grundrechts der Bürger auf Achtung und Schutz ihrer privaten Geheimsphäre (vgl. Düwel, Das Amtsgeheimnis, 1965, S. 101 ff.; Rohlf, Der grundrechtliche Schutz der Privatsphäre, 1980, S. 208 ff.). Eine solche Bestimmung gehört zum allgemeinen materiellen Verwaltungsrecht und nicht zum Recht des Verwaltungsverfahrens der Landesbehörden bei Ausführung der Bundesgesetze (vgl. BVerfGE 14, 197 [221]). Sie regelt überhaupt nicht die Art und Weise der Ausführung des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes, sondern verbietet allgemein ein Verhalten, das gerade nicht in der Ausführung dieses Gesetzes besteht, nämlich die Nutzung der bei Gelegenheit der Gesetzesausführung bekanntgewordenen Privatgeheimnisse zu außerhalb der Gesetzesausführung liegenden Zwecken.

Auch wenn man aber in § 3 Abs. 6 Satz 3 APlFG deshalb eine auch verfahrensrechtliche Regelung sehen wollte, weil diese Vorschrift den Landesbehörden bestimmte Praktiken auch dann verbietet, wenn diese Praktiken bei der Ausführung anderer Bundesgesetze angewandt werden, handelte es sich nicht um eine nach Art. 84 Abs. 1 GG zustimmungsbedürftige Regelung.

BVerfGE 55, 274 (341):

Das hier normierte Offenbarungs- und Verwertungsverbot ergibt sich nicht nur aus Art. 2 Abs. 1 GG, sondern auch schon aus dem allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsatz, daß die Behörde einen ihr nur zu einem bestimmten Zweck ermöglichten Eingriff in die private Geheimsphäre nicht zu anderen Verwaltungszwecken ausnutzen darf, für deren Erreichung der Gesetzgeber einen derart schwerwiegenden Grundrechtseingriff nicht gestattet hat (vgl. Düwel, a.a.O., S. 104 f.). Die ausdrückliche Normierung dieses Grundsatzes im Rahmen des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes ist deshalb nur deklaratorischer Natur. Eine solche deklaratorische Bestimmung, mit der kein neuer Einbruch in die insoweit bereits unmittelbar durch Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG beschränkte Organisationshoheit der Länder verbunden ist, bedarf nicht der Zustimmung des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 10, 20 [49]; 37, 363 [388]).

Dr. Rottmann

Abweichende Meinung des Richters Hirsch zu dem Urteil des Zweiten Senats vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 -

Ich schließe mich der abweichenden Meinung des Richters Dr. R mit folgender Ergänzung an:

Zu I. 3b) (= S. 334 f.)

Auch ich halte die Feststellung der nur Teilnichtigkeit des Gesetzes, nämlich allein hinsichtlich der (nach Meinung der Senatsmehrheit) verfahrensregelnden Vorschriften - mit der Folge, daß die auch ohne Zustimmung des Bundesrates verfassungsgemäß zustandegekommenen materiell-rechtlichen Vorschriften des Gesetzes in Geltung blieben -, nicht nur für ver

BVerfGE 55, 274 (342):

fassungsrechtlich geboten, sondern auch für sinnvoll und angemessen. Es wäre dann die aus Art. 83 und 84 Abs. 1 GG folgende Pflicht der einzelnen Länder, in eigener Verantwortung diejenigen Behörden einzurichten und diejenige Regelung des Verwaltungsverfahrens zu erlassen, die zu einer sachgerechten Ausführung der materiell-rechtlichen Vorschriften des Gesetzes notwendig wären. Eine solche Beurteilung würde die durch Art. 83 und 84 Abs. 1 GG vor "Einbrüchen" des Bundes geschützte Kompetenz der Länder zur eigenverantwortlichen Ausführung der Bundesgesetze in gleicher Weise wahren wie die vom Bund gelegentlich geübte, vom Senat für verfassungsgemäß gehaltene Praxis, aufgrund seiner Gesetzgebungskompetenz für das materielle Recht von vornherein nur dieses zu regeln, wozu er nicht der Zustimmung des Bundesrates bedürfte, und das "Wie" der Ausführung entweder in einem besonderen Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates zu normieren (vgl. hierzu BVerfGE 37, 363 [382]) oder aber allein den Ländern zu überlassen.

Allein dieses Ergebnis wird dem Rang und der Aufgabenstellung des Bundestages als Haupt-Gesetzgebungsorgan des Bundes gerecht, der die fraglichen materiell-rechtlichen Vorschriften in Wahrnehmung seiner Kompetenzen aus den Art. 71 ff. GG auch ohne Zustimmung des Bundesrates verfassungsgemäß erlassen hat und der im Falle der Nichtigerklärung des Gesetzes insgesamt, d.h. einschließlich dieser verfassungsgemäß erlassenen Vorschriften, völlig unnötigerweise auch diesen Teil des Gesetzgebungsverfahrens wiederholen müßte. Im übrigen führt die von der Senatsmehrheit vertretene Auffassung, das Gesetz müsse trotz Unbedenklichkeit der materiell-rechtlichen Vorschriften auch bezüglich dieser Vorschriften für nichtig erklärt werden, gerade im vorliegenden Fall zu einem unsinnigen Ergebnis:

Die hier strittigen, nach Auffassung der Senatsmehrheit verfahrensregelnden Vorschriften des Gesetzes, das in seiner ursprünglichen Fassung von den Ländern und deren Behörden aus

BVerfGE 55, 274 (343):

zuführen war, so daß sich etwaige verfahrensregelnde Vorschriften an die Länder und deren Behörden gerichtet hätten, haben nämlich dadurch ihre die Organisationshoheit der Länder berührende Wirkung verloren, daß der Bund durch Änderungsgesetz vom 23. Dezember 1977 (Gesetz zur Regelung zusätzlicher Fragen der Ausbildungsplatzförderung, BGBl. I S. 3108) mit Zustimmung des Bundesrates die Ausführung des Gesetzes der zuständigen Berufsgenossenschaft übertragen hat. Die Folge war, daß sich etwaige verfahrensregelnde Vorschriften des Gesetzes nunmehr an die zuständigen Berufsgenossenschaften richten, so daß die Länder durch sie gar nicht mehr betroffen sind. Haben somit die strittigen, nach Auffassung des Senats verfahrensregelnden Vorschriften des Gesetzes - bevor sie jemals praktiziert wurden - ihre die Organisationshoheit der Länder möglicherweise berührende Bedeutung verloren, so dürfte es bereits an einem "Rechtsschutzinteresse" für die nachträgliche Feststellung fehlen, die fraglichen Vorschriften seien verfassungswidrig (gewesen); erst recht vermag ich nicht einzusehen, wieso die (von der Senatsmehrheit angenommene) Nichtigkeit der verfahrensregelnden Vorschriften, wie sie ohnehin den Ländern gegenüber nicht mehr wirksam werden, auch die Nichtigkeit der verfassungsmäßigen materiell-rechtlichen Vorschriften des Gesetzes zur Folge haben soll.

Schließlich steht der Auffassung, das Gesetz dürfe nicht insgesamt, sondern allein hinsichtlich der (nach Auffassung der Senatsmehrheit) verfahrensregelnden Vorschriften für verfassungswidrig erklärt werden, auch der Gesichtspunkt der Rechtssicherheit nicht entgegen. Insoweit verweise ich auf die Rechtsprechung des Senats (vgl. z. B. BVerfGE 8, 274 [301]), wonach aus der Nichtigkeit einzelner, im Entscheidungstenor zu benennender Vorschriften eines Gesetzes die Nichtigkeit des ganzen Gesetzes nur dann folgt, wenn sich aus dem objektiven Sinn des Gesetzes ergibt, daß die übrigen, verfassungsgemäßen Bestimmungen keine selbständige Bedeutung haben. Im vorliegenden Fall würde die materiell-rechtliche Regelung ihre selb

BVerfGE 55, 274 (344):

ständige Bedeutung aber nicht verlieren, wenn allein die von der Senatsmehrheit als verfahrensregelnde Vorschriften beanstandeten Bestimmungen des Gesetzes für nichtig erklärt würden.

Zu I. 4) (=S. 335 ff.)

Der Auffassung, das Gesetz (in seiner ursprünglichen Fassung) enthalte keine verfahrensregelnden Vorschriften im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG, bin ich vor allem deshalb, weil ich der Senatsmehrheit im Ausgangspunkt zustimme: daß nämlich das in Art. 84 Abs. 1 GG vorgesehene Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates zu Verwaltungsverfahrensgesetzen des Bundes "die Grundentscheidung der Verfassung zugunsten des föderalistischen Staatsaufbaues mit absichern und verhindern (soll), daß 'Systemverschiebungen' im bundesstaatlichen Gefüge im Wege der einfachen Gesetzgebung (hinzuzufügen wäre: ohne Beteiligung des Bundesrates) herbeigeführt werden"; konsequent gelangt die Senatsmehrheit zu dem Schluß, daß das Zustimmungserfordernis "allein für solche Bundesgesetze (gilt), die selbst das Verfahren der Landesbehörden regeln , also verbindlich die Art und Weise und die Formen ihrer Tätigkeit zur Ausführung des Gesetzes vorschreiben" (Umdruck S. 55 = S. 319). Dabei kann die Hervorhebung des Wortes "regeln", das einen terminus technicus darstellt und insbesondere im Verwaltungsrecht eine ganz bestimmte Bedeutung hat, sinnvollerweise nur der Klarstellung dienen, daß nicht jegliche Verfahrensvorschrift genügt, die Zustimmungsbedürftigkeit zu begründen, sondern daß es sich um eine nicht unerhebliche, "substantielle" Regelung des Verwaltungsverfahrens handeln muß, eine Regelung , die nicht lediglich Selbstverständlichkeiten festlegt, allgemeine Grundsätze wiederholt oder anderenorts bereits geltende Regelungen übernimmt, sondern die aufgrund ihrer für die Länder verbindlichen Wirkung sowie ihres substantiellen Gehalts geeignet ist, in den den Ländern ansonsten durch Art. 83 GG vorbehaltenen

BVerfGE 55, 274 (345):

Bereich eigenverantwortlich zu gestaltender Verwaltung "einzudringen" und derart die durch das Grundgesetz geordneten Machtverhältnisse zwischen Bund und Ländern zu verschieben.

Bei konsequenter Fortführung dieser Argumentation hätte auch die Senatsmehrheit zu dem Ergebnis gelangen müssen, daß die von ihr angeführten Vorschriften des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes nicht im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG das Verwaltungsverfahren "regeln". Insbesondere hätte sie sich nicht mit der Feststellung begnügen dürfen, es handele sich - abstrakt - (auch) um Verwaltungsverfahrens-Vorschriften, sondern sie hätte ihre Prüfung auf die Frage erstrecken müssen, ob diese Vorschriften das im Grundgesetz geordnete Machtverhältnis zwischen Bund und Ländern zu verschieben geeignet sind, konkret: ob sie substantiell auf die eigenverantwortliche Verwaltungstätigkeit der Länder einwirken, ob sie von Bundes wegen eine eigenständige und eigentümliche Regelung vorschreiben und ob sie in dem Sinne ausschließlich sind, daß sie den Ländern keinerlei abweichende oder jedenfalls ergänzende Handhabung erlauben. Eine solche, weitergehende Prüfung hätte ergeben, daß die von der Senatsmehrheit angeführten Einzelvorschriften diese Voraussetzungen nicht erfüllen. Insoweit verweise ich auf die abweichende Meinung des Richters Dr. R.

Hirsch

Abweichende Meinung des Richters Dr. Niebler zu dem Urteil des Zweiten Senats vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 -

Der Senat hätte sich meines Erachtens auch zu der Frage äußern müssen, ob die Erhebung einer Abgabe nach dem Ausbildungsplatzförderungsgesetz mit dem Grundsatz der Bundestreue vereinbar wäre.

BVerfGE 55, 274 (346):

Die Antragstellerin und die übrigen Verfahrensbeteiligten haben schriftlich und in der mündlichen Verhandlung zu dieser Frage Stellung genommen. Die Frage, wieweit Sonderabgaben zulässig sind, wird bei Berücksichtigung der allgemeinen Wirtschafts- und Finanzlage in Zukunft voraussichtlich erhöhte Bedeutung gewinnen. Unter diesen Umständen hätte im Hinblick auf Stellung und Aufgaben, die dem Bundesverfassungsgericht im Gesamtgefüge des Grundgesetzes übertragen sind, jedenfalls auch geprüft werden müssen, ob sich für die Erhebung der Abgabe nach dem Ausbildungsplatzförderungsgesetz Grenzen aus dem Gesichtspunkt der Bundestreue ergeben.

1. Nach dem Verfassungsgrundsatz der "Bundestreue" besteht eine Rechtspflicht des Bundes und aller seiner Glieder zu "bundesfreundlichem Verhalten"; das heißt, alle an dem "Bündnis" Beteiligten sind gehalten, dem Wesen dieses Bündnisses entsprechend zusammenzuwirken und zu seiner Festigung und zur Wahrung seiner und der wohlverstandenen Belange seiner Glieder beizutragen (BVerfGE 1, 299 [315]). Für den Bund kann sich aus der Pflicht zur Bundestreue eine Schranke für die Ausübung einer ihm ansonsten zustehenden Kompetenz ergeben (vgl. BVerfGE 12, 205 [239]; 14, 197 [215]). Der Grundsatz der Bundestreue kann somit dazu führen, daß der Bund mit Rücksicht auf die Pflicht zu bundestreuem Verhalten von ihm zustehenden Rechten einen bestimmten Gebrauch nicht machen darf oder daß er in bestimmter Weise vorgehen muß (vgl. BVerfGE 1, 117 [131]; 21, 312 [326]).

2. Nach diesen Grundgedanken kann sich für den Bund eine deutliche Schranke für die Erhebung außersteuerlicher Abgaben ergeben.

a) Die Erhebung von Sonderabgaben und die Gewährung finanzieller Hilfen wirkt sich in der Regel auf die Bemessungsgrundlagen für die Einkommen-, Körperschaft- und Gewerbesteuer (Gewerbeertragsteuer) aus (vgl. für die Berufsausbil

BVerfGE 55, 274 (347):

dungsabgabe z. B. § 2 Abs. 3, § 4 Abs. 4, § 24b EStG; § 9 Ziff. 8 GewStG). Dies bedeutet, daß dadurch das Aufkommen dieser Steuern gemindert wird. Da den Ländern ein erheblicher Teil davon zufließt (1979 z. B. 43% der Einkommen- und Körperschaftsteuer), werden somit auch die Steuereinnahmen der Länder gemindert.

b) Diese Auswirkung von Sonderabgaben auf die Steuereinnahmen der Länder kann der Bund nicht außer acht lassen.

Eine Schranke für die Erhebung weiterer außersteuerlicher Sonderabgaben wäre jedenfalls dann erreicht, wenn durch die Auswirkungen aller erhobener Sonderabgaben das Aufkommen an Steuern, die den Ländern ganz oder zum Teil zufließen, erheblich gemindert und somit der Finanzzufluß an die Länder ausgehöhlt würde. Wenn durch eine bestimmte zusätzliche Sonderabgabe dieser Zustand erreicht würde, wäre der Bund aufgrund seiner Verpflichtung zu bundesfreundlichem Verhalten gezwungen, von seiner grundsätzlich gegebenen Kompetenz zur Erhebung einer außersteuerlichen Abgabe keinen Gebrauch zu machen, um den Bestand und das Funktionieren des bundesstaatlichen Systems nicht zu gefährden. Denn im Rahmen einer bundesstaatlichen Ordnung müssen die Länder die zur Leistung ihrer Aufgaben erforderlichen finanziellen Mittel erhalten. Dies wäre nicht mehr der Fall, wenn das den Ländern ganz oder zum Teil zustehende Steueraufkommen durch die Erhebung von Sonderabgaben erheblich verkürzt oder die entsprechenden Steuern sogar ausgehöhlt würden (vgl. BVerfGE 32, 333 [338]). Den Bundesgesetzgeber trifft somit die Pflicht, vor Erhebung einer neuen, das heißt einer zu den bereits bisher erhobenen Sonderabgaben hinzutretenden außersteuerlichen Abgabe zu überprüfen, ob durch die neue Sonderabgabe allein oder durch ihr Hinzutreten zu den bisherigen Sonderabgaben eine Beeinträchtigung der wesentlichen Finanzinteressen der Länder gegeben wäre; gegebenenfalls hat er von der Erhebung der zusätzlichen Sonderabgabe Abstand zu nehmen.

3. Im Jahre 1979 hat bei kassenmäßigen Einnahmen an Ein

BVerfGE 55, 274 (348):

kommensteuer, Körperschaftsteuer und Gewerbesteuer von rund 186 Milliarden DM der Bundesanteil ca. 63 Milliarden DM betragen, während die Länder ebenfalls ca. 63 Milliarden DM erhalten haben. Bei der Bewertung dieser Summen ist zu berücksichtigen, daß eine Sonderabgabe sich auf das tatsächliche Steueraufkommen nur mit etwa 50% auswirkt. Das derzeitige Gesamtaufkommen aus den tatsächlich erhobenen außersteuerlichen Abgaben beträgt ungefähr 5,5 Milliarden DM jährlich. Ob die zusätzliche Erhebung der Berufsausbildungsabgabe, deren jährliches Aufkommen mit etwa 800-900 Millionen DM anzusetzen ist, bereits zu einer erheblichen Verkürzung des Finanzzuflusses an die Länder führen, ob dadurch bereits von einer wesentlichen Erschütterung des finanzverfassungsrechtlichen Ertrags- und Verteilungssystems gesprochen werden könnte und somit die sich aus dem Gedanken der Bundestreue ergebende Schranke überschritten wäre, hätte geprüft werden müssen. Im Hinblick darauf, daß die Länder zur Erfüllung ihrer Aufgaben in nicht unerheblichem Maße Kredite aufnehmen müssen, kann der Umfang der Sonderabgaben, die zu einer spürbaren Minderung der Steuereinnahmen führen, nicht als insoweit unwesentlich angesehen werden.

II.

Darauf, daß die Ausführungen unter I. die Bedeutung des Grundsatzes der Bundestreue für die Erhebung von außersteuerlichen Abgaben nicht erschöpfen, sei lediglich hingewiesen. In der Literatur ist zu diesem Komplex eine Reihe weiterer wichtiger Gesichtspunkte vorgebracht worden (vgl. Richter, Zur Verfassungsmäßigkeit von Sonderabgaben, 1977, S. 115 ff.; Friauf, Zur Zulässigkeit von außersteuerlichen Sonderabgaben, in: Festschrift für Haubrichs, 1976, S. 103 ff.; Rack, Die Verfassung als Maßstab, 1978, S. 281 f.). Eine umfassende Erörterung der verschiedenen Gesichtspunkte, die hier Bedeutung haben, betrachte ich nicht als Aufgabe meiner abweichenden Meinung.

Dr. Dr. h.c. Niebler

BVerfG, 25.06.1974 - 2 BvF 2/73, 2 BvF 3/73

Administration — Fri, 10 Sep 2021 14:41:52 +0000

Daten

Fall:

Bundesrat zum Rentenreformgesetz

Fundstellen:

BVerfGE 37, 363; NJW 1974, 1751

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

25.06.1974

Aktenzeichen:

2 BvF 2/73, 2 BvF 3/73

Entscheidungstyp:

Urteil

1. Nicht jedes Gesetz, das ein mit Zustimmung des Bundesrates ergangenes Gesetz ändert, ist allein aus diesem Grund zustimmungsbedürftig.
2. Wenn ein mit Zustimmung des Bundesrates ergangenes Gesetz durch ein Gesetz geändert wird, das selbst neue Vorschriften enthält, die ihrerseits die Zustimmungsbedürftigkeit auslösen, so ist das Änderungsgesetz zustimmungsbedürftig.
3. Ändert das Änderungsgesetz Regelungen, die die Zustimmungsbedürftigkeit ausgelöst haben, so bedarf es ebenfalls der Zustimmung des Bundesrates.
4. Enthält ein Zustimmungsgesetz sowohl materiell-rechtliche Regelungen als auch Vorschriften für das Verwaltungsverfahren der Landesverwaltung gemäß Art. 84 Abs. 1 GG, so ist ein dieses Gesetz änderndes Gesetz zustimmungsbedürftig, wenn durch die Änderung materiellrechtlicher Normen die nicht ausdrücklich geänderten Vorschriften über das Verwaltungsverfahren bei sinnorientierter Auslegung ihrerseits eine wesentlich andere Bedeutung und Tragweite erfahren.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 37, 363

Paginierung:

BVerfGE 37, 363 (363):

1. Nicht jedes Gesetz, das ein mit Zustimmung des Bundesrates ergangenes Gesetz ändert, ist allein aus diesem Grund zustimmungsbedürftig.

2. Wenn ein mit Zustimmung des Bundesrates ergangenes Gesetz durch ein Gesetz geändert wird, das selbst neue Vorschriften enthält, die ihrerseits die Zustimmungsbedürftigkeit auslösen, so ist das Änderungsgesetz zustimmungsbedürftig.

3. Ändert das Änderungsgesetz Regelungen, die die Zustimmungsbedürftigkeit ausgelöst haben, so bedarf es ebenfalls der Zustimmung des Bundesrates.

4. Enthält ein Zustimmungsgesetz sowohl materiell-rechtliche Regelungen als auch Vorschriften für das Verwaltungsverfahren der Lan

BVerfGE 37, 363 (364):

desverwaltung gemäß Art. 84 Abs. 1 GG, so ist ein dieses Gesetz änderndes Gesetz zustimmungsbedürftig, wenn durch die Änderung materiellrechtlicher Normen die nicht ausdrücklich geänderten Vorschriften über das Verwaltungsverfahren bei sinnorientierter Auslegung ihrerseits eine wesentlich andere Bedeutung und Tragweite erfahren.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 25. Juni 1974

- 2 BvF 2, 3/73 -

in dem Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung des Gesetzes zur Änderung der Vorschriften der gesetzlichen Rentenversicherung (Viertes Rentenversicherungsänderungsgesetz) vom 30. März 1973 (BGBl. I S. 257), Antragsteller : 1. die Regierung des Landes Rheinland-Pfalz, vertreten durch den Minister der Justiz, Mainz, Ernst-Ludwig-Straße 3 - Bevollmächtigte : Rechtsanwalt Dr. Hermann Maassen, Bonn-Bad Godesberg, Schubertstraße 12; Professor Dr. Hans Heinrich Rupp, Mainz-Bretzenheim, Am Marienpfad 29 -, 2. die Regierung des Freistaates Bayern, vertreten durch den Ministerpräsidenten, München, Prinzregentenstraße 7.

Entscheidungsformel:

Das Gesetz zur Änderung von Vorschriften der gesetzlichen Rentenversicherungen (Viertes Rentenversicherungs-Änderungsgesetz) vom 30. März 1973 (Bundesgesetzbl. I Seite 257) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe:

A. - I.

Die Regierung des Landes Rheinland-Pfalz und die Bayerische Staatsregierung halten das Gesetz zur Änderung von Vorschriften der gesetzlichen Rentenversicherungen (Viertes Rentenversicherungs-Änderungsgesetz - 4. RVÄndG) vom 30. März 1973 (BGBl. I S. 257) - im folgenden auch Änderungsgesetz oder Gesetz vom 30. März 1973 - für unvereinbar mit dem Grundgesetz, weil es ohne Zustimmung des Bundesrates erlassen worden ist.

1. Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz änderte das Gesetz zur weiteren Reform der gesetzlichen Rentenversiche

BVerfGE 37, 363 (365):

rungen und über die Fünfzehnte Anpassung der Renten aus den gesetzlichen Rentenversicherungen sowie über die Anpassung der Geldleistungen aus der gesetzlichen Unfallversicherung (Rentenreformgesetz - RRG) vom 16. Oktober 1972 (BGBl. I S. 1965).

Das Rentenreformgesetz ist mit Zustimmung des Bundesrates ergangen. Es hat das Recht der gesetzlichen Rentenversicherung der Reichsversicherungsordnung, des Angestelltenversicherungs- und des Reichsknappschaftsgesetzes in wesentlichen Teilen umgestaltet und für den Bezug von Altersruhegeld die sogenannte flexible Altersgrenze eingeführt. Kern dieser Neuregelung, deren wesentliche Bestimmungen am 1. Januar 1973 in Kraft traten (Art. 6 § 8 Abs. 1 RRG), ist für die Arbeiterrentenversicherung § 1248 RVO in der Fassung des Art. 1 § 1 Nr. 7 RRG.

Diese Vorschrift lautete:

§ 1248

(1) Altersruhegeld erhält auf Antrag der Versicherte, der das 63. Lebensjahr vollendet hat oder der das 62. Lebensjahr vollendet hat und in diesem Zeitpunkt anerkannter Schwerbeschädigter im Sinne des § 1 des Schwerbeschädigtengesetzes oder berufsunfähig (§ 1246 Abs. 2) oder erwerbsunfähig (§ 1247 Abs. 2) ist, wenn die Wartezeit nach Absatz 7 Satz 1 erfüllt ist.

(2) Altersruhegeld erhält auf Antrag auch der Versicherte, der das 60. Lebensjahr vollendet, die Wartezeit nach Absatz 7 Satz 2 erfüllt hat und nach einer Arbeitslosigkeit von mindestens zweiundfünfzig Wochen innerhalb der letzten eineinhalb Jahre arbeitslos ist.

(3) Altersruhegeld erhält auf Antrag auch die Versicherte, die das 60. Lebensjahr vollendet und die Wartezeit nach Absatz 7 Satz 2 erfüllt hat, wenn sie in den letzten zwanzig Jahren überwiegend eine rentenversicherungspflichtige Beschäftigung oder Tätigkeit ausgeübt hat.

(4) Neben einem Altersruhegeld nach den Absätzen 2 und 3 darf der Versicherte bis zur Vollendung des 65. Lebensjahres im Laufe eines jeden Jahres seit dem erstmaligen Rentenbeginn eine Beschäftigung oder eine Tätigkeit nur bis zu einem Entgelt oder einem Arbeitseinkommen ausüben, das ein Achtel der für Jahresbezüge geltenden Beitragsbemessungsgrenze (§ 1385 Abs. 2) nicht überschreitet. Das Altersruhegeld fällt mit dem Ablauf des Monats weg, in dem

BVerfGE 37, 363 (366):

der Versicherte im Laufe des nach Satz 1 maßgebenden Jahres ein Entgelt oder ein Arbeitseinkommen erreicht, das den Rahmen des Satzes 1 überschreitet.

(5) Altersruhegeld erhält auch der Versicherte, der das 65. Lebensjahr vollendet und die Wartezeit nach Absatz 7 Satz 2 erfüllt hat.

(6) Der Versicherte kann bestimmen, daß ein späterer Zeitpunkt als das in den Absätzen 1 bis 3 und 5 genannte Lebensalter für die Erfüllung der Voraussetzungen maßgebend sein soll.

(7) Die Wartezeit für das Altersruhegeld nach Absatz 1 ist erfüllt, wenn fünfunddreißig anrechnungsfähige Versicherungsjahre, in denen mindestens eine Versicherungszeit von einhundertachtzig Kalendermonaten enthalten ist, zurückgelegt sind. Die Wartezeit für das Altersruhegeld nach den Absätzen 2, 3 und 5 ist erfüllt, wenn eine Versicherungszeit von einhundertachtzig Kalendermonaten zurückgelegt ist. Für das Altersruhegeld aus Beiträgen der Höherversicherung ist die Erfüllung der Wartezeit nicht erforderlich.

(8) Neben dem Altersruhegeld wird Rente wegen Berufsunfähigkeit oder wegen Erwerbsunfähigkeit nicht gewährt.

Die Vorschrift des § 1248 RVO wurde durch § 1254 Abs. 1 a RVO in der Fassung des Art. 1 § 1 Nr. 10a RRG für den Fall ergänzt, daß Versicherte, die auf Grund ihres Lebensalters Altersruhegeld beziehen könnten, sich für einen späteren Rentenbeginn entscheiden. Diese Vorschrift lautete:

§ 1254

(1) Der Jahresbetrag des Altersruhegeldes ist für jedes anrechnungsfähige Versicherungsjahr (§ 1258) 1,5 vom Hundert der für den Versicherten maßgebenden Rentenbemessungsgrundlage (§ 1255); er erhöht sich um die Steigerungsbeträge für entrichtete Beiträge der Höherversicherung (§ 1261) und um den Kinderzuschuß (§ 1262).

(1 a) Hat der Versicherte die Voraussetzungen für das Altersruhegeld nach § 1248 Abs. 1 oder 5 erfüllt, erhöht sich der Jahresbetrag seines Altersruhegeldes ohne Steigerungsbeträge aus Beiträgen der Höherversicherung und ohne Kinderzuschuß für jeden Kalendermonat, für den er nach Erfüllung der Voraussetzungen für Zeiten zwischen der Vollendung des 63. Lebensjahres und dem Ablauf des Monats, in dem er das 67. Lebensjahr vollendet, das Altersruhegeld nicht in Anspruch genommen hat, um 0,4 vom Hundert. Die Erhöhung wird bei der Berechnung des Altersruhegeldes in der Weise

BVerfGE 37, 363 (367):

berücksichtigt, daß bei der Ermittlung der anrechnungsfähigen Versicherungsjahre für jeden nach Satz 1 zuschlagfähigen Kalendermonat 0,4 vom Hundert der von dem Versicherten an Beitrags-, Ersatz- und Ausfallzeiten zurückgelegten Kalendermonate als zusätzliche Kalendermonate angerechnet werden, wobei deren Gesamtzahl auf volle Kalendermonate nach oben aufzurunden ist. Die zusätzlichen Kalendermonate werden bei Anwendung von Vorschriften, nach denen eine Leistung von einer bestimmten Anzahl anrechnungsfähiger Versicherungsjahre abhängt, nicht berücksichtigt. Die Sätze 1 und 2 gelten nicht bei Versicherten, die bereits ein Altersruhegeld oder nach Vollendung des 63. Lebensjahres Rente wegen Berufsunfähigkeit oder Erwerbsunfähigkeit bezogen haben.

(2) Erfüllt der Empfänger einer Rente wegen Berufsunfähigkeit oder wegen Erwerbsunfähigkeit die Voraussetzungen für ein Altersruhegeld, so ist die Rente im Falle des § 1248 Abs. 5, sofern der Versicherte nicht etwas anderes bestimmt, von Amts wegen, in den Fällen des § 1248 Abs. 1 bis 3 auf Antrag in das Altersruhegeld umzuwandeln. § 1253 Abs. 2 Sätze 3 bis 5 gilt entsprechend.

Die Neuregelung des § 1254 Abs. 1 a RVO betraf Zeiten des Rentenaufschubs nach dem 31. Dezember 1972; sie war anzuwenden für Rentenfeststellungen nach dem 30. Juni 1973 (Art. 6 § 2 RRG).

Für den Beginn des Bezugs von Altersruhegeld galt nach § 1290 RVO in der Fassung des Art. 1 § 1 Nr. 19 RRG:

§ 1290

(1) Die Rente ist ... vom Ablauf des Monats an zu gewähren, in dem ihre Voraussetzungen erfüllt sind. Altersruhegeld nach § 1248 Abs. 1 bis 3 ist vom Ablauf des Monats an zu gewähren, in dem seine Voraussetzungen erfüllt sind, jedoch vom Beginn des Antragsmonats an, wenn der Antrag später als drei Monate nach Erfüllung der Voraussetzungen gestellt wird.

(2) ...

(3) Erhöhung oder Wiedergewährung der Rente kann nur vom Beginn des Antragsmonats an verlangt werden ... Ist ein Altersruhegeld nach § 1248 Abs. 4 weggefallen und endet die Beschäftigung oder Tätigkeit wieder, wird das Altersruhegeld auf Antrag bereits mit dem Ersten des auf das Ende der Beschäftigung oder Tätigkeit folgenden Kalendermonats wiedergewährt, und zwar mindestens in

BVerfGE 37, 363 (368):

Höhe des Betrags, der sich bei ununterbrochener Zahlung des Altersruhegeldes ergeben würde.

In das Angestelltenversicherungsgesetz und das Reichsknappschaftsgesetz waren den §§ 1248, 1254 Abs. 1a und 2, 1290 Abs. 1 und 3 RVO entsprechende Regelungen aufgenommen worden (vgl. Art. 1 § 2 Nrn. 10 und 19, § 3 Nrn. 8 und 15 RRG).

2. a) Der Fraktionsentwurf von SPD und FDP betreffend ein Gesetz zur Änderung von Vorschriften der gesetzlichen Rentenversicherungen vom 13. Dezember 1972 (BTDrucks. 7/3) wollte die durch das Rentenreformgesetz getroffene Regelung der flexiblen Altersgrenze aus allgemeinen sozialpolitischen, gesundheits- und finanzpolitischen Gründen dahin abändern, daß allen in § 1248 RVO aufgeführten Empfängern vorgezogenen Altersruhegeldes - auch denjenigen nach § 1248 Abs. 1 RVO - nur noch eine begrenzte Erwerbstätigkeit gestattet sein sollte (vgl. BTDrucks. 7/3, Seite 1). Der Bundestag hat diesen Entwurf als Viertes Rentenversicherungs-Änderungsgesetz am 20. Dezember 1972 verabschiedet.

Der Bundesrat stellte in seiner 389. Sitzung vom 2. Februar 1973 fest, daß das Gesetz seiner Zustimmung bedürfe und rief den Vermittlungsausschuß an. Nachdem der Vermittlungsausschuß das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz in der vom Bundestag beschlossenen Fassung bestätigt hatte, versagte der Bundesrat dem Gesetz am 21. Februar 1973 die Zustimmung.

Die Bundesregierung, die das Gesetz nicht für zustimmungsbedürftig hielt, empfahl dem Bundestag, das für die Behandlung eines Einspruchs des Bundesrates in Art. 77 Abs. 4 Satz 1 GG vorgesehene Verfahren durchzuführen (vgl. BTDrucks. 7/307); dies unterblieb jedoch. Das Gesetz wurde am 31. März 1973 verkündet.

b) Durch Art. 1 § 1 Nr. 1 des 4. RVÄndG hat § 1248 Abs. 4 RVO folgende Fassung erhalten:

(4) Anspruch auf ein Altersruhegeld nach Absatz 1 besteht bis zur Vollendung des 65. Lebensjahres neben einer Beschäftigung gegen

BVerfGE 37, 363 (369):

Entgelt oder neben einer Erwerbstätigkeit nur, wenn die Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit

a) nur gelegentlich, insbesondere zur Aushilfe, für eine Zeitdauer, die im Laufe eines jeden Jahres seit dem erstmaligen Beginn des Altersruhegeldes auf nicht mehr als drei Monate oder insgesamt fünfundsiebzig Arbeitstage nach der Natur der Sache beschränkt zu sein pflegt oder im voraus durch Vertrag beschränkt ist, oder

b) zwar laufend oder in regelmäßiger Wiederkehr, aber nur gegen ein Entgelt oder ein Arbeitseinkommen, das durchschnittlich im Monat drei Zehntel der für Monatsbezüge geltenden Beitragsbemessungsgrenze (§ 1385 Absatz 2) nicht überschreitet,

ausgeübt wird; mehrere Beschäftigungen oder Erwerbstätigkeiten werden zusammengerechnet. Bei einem Altersruhegeld nach Absatz 2 oder 3 gilt Satz 1 vom Ablauf des Monats an, in dem die Voraussetzungen des Absatzes 1 erfüllt sind; im übrigen gilt Satz 1 mit der Maßgabe, daß an die Stelle der in Satz 1 Buchstabe b genannten drei Zehntel der für Monatsbezüge geltenden Beitragsbemessungsgrenze ein Achtel dieser Beitragsbemessungsgrenze tritt. Das Altersruhegeld fällt mit Beginn des Monats weg, in dem die Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit den Rahmen der Sätze 1 und 2 überschreitet. Der Versicherte ist verpflichtet, die Aufnahme oder Ausübung einer Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit, die den Rahmen der Sätze 1 und 2 überschreitet. dem Rentenversicherungsträger unverzüglich anzuzeigen.

§ 1254 Abs. 1 a RVO wurde neu gefaßt; er lautet nunmehr:

(1 a) Hat der Versicherte die Voraussetzungen für das Altersruhegeld nach § 1248 Abs. 5 erfüllt und nimmt er das Altersruhegeld für Zeiten nach Erfüllung der Voraussetzungen bis zur Vollendung des 67. Lebensjahres nicht in Anspruch, so erhöht sich der Jahresbetrag seines Altersruhegeldes um einen Zuschlag. Der Zuschlag beträgt für jeden Kalendermonat nach Erfüllung der Voraussetzungen bis zur Vollendung des 67. Lebensjahres einschließlich, für den der Versicherte das Altersruhegeld nicht in Anspruch genommen und Beiträge entrichtet hat, 0,6 vom Hundert des Jahresbetrages des Altersruhegeldes ohne Steigerungsbeträge aus Beiträgen der Höherversicherung und ohne Kinderzuschuß, auf den der Versicherte im Zeitpunkt der erstmaligen Erfüllung der Voraussetzungen Anspruch gehabt hätte. Die Sätze 1 und 2 gelten nicht bei Versicherten, die bereits ein Altersruhegeld oder nach Vollendung des 63. Lebensjahres Rente wegen Berufsunfähigkeit oder Erwerbsunfähigkeit bezogen haben.

BVerfGE 37, 363 (370):

Nach § 1254 Abs. 1 a RVO wurde ein Absatz 1 b eingefügt, welcher lautet:

(1 b) Der Zuschlag nach Absatz 1 a wird bei der Berechnung des Altersruhegeldes in der Weise berücksichtigt, daß

1. bei der Ermittlung der persönlichen Rentenbemessungsgrundlage außer den Beitrags-, Ersatz- und Ausfallzeiten für jeden nach Absatz 1 a zuschlagfähigen Kalendermonat als zusätzliche Kalendermonate das Produkt aus der Anzahl der bis zum Zeitpunkt der erstmaligen Erfüllung der Voraussetzungen des § 1248 Abs. 5 zurückgelegten Kalendermonate an Beitrags-, Ersatz- und Ausfallzeiten und dem in Absatz 1 a genannten Vomhundertsatz berücksichtigt und jedem dieser zusätzlichen Kalendermonate, deren Gesamtzahl auf volle Kalendermonate nach oben aufzurunden ist, der Wert zugrunde gelegt wird, der sich als Monatsdurchschnitt aus allen bis zum Zeitpunkt der erstmaligen Erfüllung der Voraussetzungen des § 1248 Abs. 5 zurückgelegten Beitrags-, Ersatz- und Ausfallzeiten ergibt, höchstens jedoch der Wert 16,66, und

2. bei der Ermittlung der anrechnungsfähigen Versicherungsjahre die bei Anwendung der Nummer 1 ermittelten zusätzlichen Kalendermonate den Beitrags-, Ersatz- und Ausfallzeiten hinzugerechnet werden; die zusätzlichen Kalendermonate werden bei Anwendung von Vorschriften, nach denen eine Leistung von einer bestimmten Anzahl anrechnungsfähiger Versicherungsjahre abhängt, nicht berücksichtigt.

Schließlich wurde § 1290 Abs. 3 RVO der Änderung des § 1248 RVO angepaßt; er bestimmt jetzt:

... Ist ein Altersruhegeld nach § 1248 Abs. 4 weggefallen und endet die Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit wieder oder überschreitet sie nicht mehr den Rahmen des § 1248 Abs. 4 Satz 1 und 2, so wird das Altersruhegeld auf Antrag mit dem Ersten des Monats wiedergewährt, in dem eine Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit nicht mehr ausgeübt wird oder den Rahmen des § 1248 Abs. 4 Satz 1 und 2 nicht mehr überschreitet; das Altersruhegeld ist mindestens in Höhe des Betrages zu gewähren, der sich bei ununterbrochener Zahlung des Altersruhegeldes ergeben würde.

Die einschlägigen Bestimmungen des Angestelltenversicherungsgesetzes und des Reichsknappschaftsgesetzes sind entsprechend geändert worden (Art. 1 §§ 2, 3 des 4. RVÄndG).

BVerfGE 37, 363 (371):

c) Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz ist mit Rückwirkung auf den 1. Januar 1973 in Kraft getreten. § 1248 Abs. 1 RVO in der Fassung des Rentenreformgesetzes bleibt gültig für die Versicherten, welche zwar das vorgezogene Altersruhegeld beanspruchen, gleichzeitig aber voll erwerbstätig bleiben wollen und deswegen in der Zeit zwischen 21. September 1972 und 21. Dezember 1972 ein Beschäftigungsverhältnis geändert oder unter Aufgabe der bisherigen Tätigkeit ein solches Verhältnis begründet haben, soweit diese Versicherten im neuen oder geänderten Beschäftigungsverhältnis weniger als 90 vom Hundert ihres im Jahre 1972 erzielten Bruttoeinkommens verdienen und die Altersrente vor dem 21. Dezember 1972 beantragt haben; die nach § 1248 RVO alter Fassung gezahlten Altersrenten dürfen nicht zurückgefordert werden (Art. 2 § 1 des 4. RVÄndG). Rentenzuschläge werden nur für Versicherungsfälle nach dem 30. Juni 1973 und für Zeiten des Rentenaufschubs nach dem 31. Dezember 1972 gewährt (Art. 2 § 2 des 4. RVÄndG).

II.

Die Regierung des Landes Rheinland-Pfalz und die Bayerische Staatsregierung haben gemäß Art. 93 Abs. 1 Satz 2 GG den Antrag gestellt, das Bundesverfassungsgericht möge feststellen, daß das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz vom 30. März 1973 mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und daher nichtig ist.

III.

1. a) Nach Ansicht der Regierung des Landes Rheinland-Pfalz hätte das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz der Zustimmung des Bundesrates bedurft, weil dieses Gesetz ein Zustimmungsgesetz - nämlich das Rentenreformgesetz - geändert hat. Die Zustimmung des Bundesrates zum Rentenreformgesetz sei gemäß Art. 84 Abs. 1 GG notwendig gewesen. Mit seiner Zustimmung habe der Bundesrat, welcher nach dem Willen des Grundgesetzes bei Zustimmungsgesetzen gleichberechtigt mit dem Bundestag an der Gesetzgebung des Bundes mitwirke, die Ver

BVerfGE 37, 363 (372):

antwortung für das gesamte Gesetzeswerk übernommen. Wegen des inhaltlichen Aufeinanderbezogenseins von Änderungsgesetz und zu änderndem Gesetz berühre jede Gesetzesänderung diese Verantwortung des Bundesrates, auch wenn die geänderte Norm für sich gesehen nicht zustimmungsbedürftig sei. Diese Rechtsauffassung entspreche der ständigen Praxis des Bundesrates. Sie liege der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 9. Oktober 1968 (BVerfGE 24, 184; betrifft die Ausstellung der Apostille nach dem Haager Übereinkommen vom 5. Oktober 1961) zugrunde. Wenn das Bundesverfassungsgericht in dieser Entscheidung die Zustimmung des Bundesrates schon für den Fall verlangt habe, daß eine Rechtsverordnung ein Zustimmungsgesetz näher ausführe , dann müsse ein Gesetz, welches das Zustimmungsgesetz teilweise ändere , erst recht zustimmungsbedürftig sein.

b) Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz sei auch deswegen zustimmungsbedürftig gewesen, weil es Regelungen des Rentenreformgesetzes geändert habe, welche für dieses Gesetz die Zustimmungsbedürftigkeit begründet hätten oder mit solchen Bestimmungen untrennbar zusammenhingen. So hätten die durch die §§ 1248, 1254 Abs. 1 a RVO dem Versicherten gebotenen Möglichkeiten, den Rentenbeginn und die Rentenhöhe zu gestalten, auch das Verfahren der Rentenbewilligung beeinflußt. Daneben hätten die §§ 1248, 1254 RVO den Umfang der den Versicherungsträgern nach § 1325 RVO neuer Fassung obliegenden Registrierungs- und Auskunftspflichten - eindeutigen Verfahrensregelungen im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG - neu bestimmt und seien dadurch selbst zustimmungsbedürftig geworden.

c) Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz regle selbst das von den Versicherungsträgern einzuhaltende Verwaltungsverfahren. § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO in der Fassung des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes habe für eine große Personengruppe - die Empfänger vorgezogenen Altersruhegeldes, deren Erwerbstätigkeit geendet habe oder nicht mehr den Rahmen des § 1248 Abs. 4 Satz 1 und 2 RVO überschreite - den Antrag auf Wiedergewährung des Altersruhegeldes neu einge

BVerfGE 37, 363 (373):

führt. Dieser Antrag sei verfahrensrechtlicher Natur. Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz berühre auch dadurch das Recht der Bundesländer, Bundesgesetze grundsätzlich als eigene Angelegenheit auszuführen, daß § 1248 Abs. 4 Satz 4 RVO den Versicherten nun verpflichte, den Beginn einer rentenschädlichen Tätigkeit anzuzeigen. Damit habe der Bundesgesetzgeber das Ermittlungsverfahren der Versicherungsträger reglementiert. Schließlich enthalte § 1254 RVO neuer Fassung eine Regelung des Verwaltungsverfahrens, indem er den Versicherungsträgern vorschreibe, wie sie die anrechnungsfähigen Versicherungsjahre und die persönliche Rentenbemessungsgrundlage dann zu berechnen haben, wenn ein Versicherter über sein 65. Lebensjahr hinaus erwerbstätig bleibt.

d) Endlich leitet die Landesregierung von Rheinland-Pfalz die Zustimmungsbedürftigkeit des Vierten Rentenversicherungs -Änderungsgesetzes daraus her, daß das Gesetz Vorschriften des Rentenreformgesetzes über die flexible Altersgrenze einerseits aufhebe, sie aber andererseits in Art. 2 § 1 für bestimmte Personengruppen wieder in Kraft setze. Damit verlängere das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz die Geltungsdauer des Rentenreformgesetzes; dies hätte ebenfalls der Zustimmung des Bundesrates bedurft.

2. Die Bayerische Staatsregierung hat sich im wesentlichen auf die Begründung des Antrages der Landesregierung von Rheinland-Pfalz bezogen und darauf hingewiesen, daß für die Entscheidung des Bundesrates, einem Gesetz zuzustimmen, auch materiell-rechtliche Erwägungen bedeutsam seien. Gerade dies verbiete, ein Zustimmungsgesetz ohne erneute Zustimmung des Bundesrates zu ändern.

IV.

1. Der Bundesrat teilt entsprechend seiner ständigen Praxis die Auffassung der Antragsteller, daß das Gesetz vom 30. März 1973 seiner Zustimmung bedurft hätte.

a) Nach seiner Meinung ergibt sich die Zustimmungsbedürftig

BVerfGE 37, 363 (374):

keit schon daraus, daß das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz unter anderem eine Reihe von Bestimmungen der Reichsversicherungsordnung förmlich ändert, die durch das mit Zustimmung des Bundesrates ergangene Rentenreformgesetz vom 16. Oktober 1972 neu gefaßt worden waren. Die Zustimmungsbedürftigkeit des Rentenreformgesetzes habe sich daraus ergeben, daß es in mehreren seiner Bestimmungen das Verwaltungsverfahren der Länder im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG regle, so z. B. in Art. 1 § 1 Nr. 25 betreffend § 1325 RVO.

Gesetze, die ein mit Zustimmung des Bundesrates ergangenes Bundesgesetz förmlich änderten, bedürften nach der Rechtsauffassung des Bundesrates seiner Zustimmung.

Das Grundgesetz regle diese Frage zwar nicht expressis verbis. Das Zustimmungserfordernis ergebe sich jedoch aus der föderativen Bedeutung des verstärkten Mitwirkungsrechts des Bundesrates bei Zustimmungsgesetzen und aus der Tragweite der Zustimmung, die der Bundesrat für das zu ändernde Gesetz erteile.

Bei Zustimmungsgesetzen wirke der Bundesrat in vollem Umfang gleichberechtigt neben dem Bundestag am Zustandekommen des Gesetzes mit. Die Zustimmung beziehe sich auf alle Normen des Gesetzes und nicht nur auf die, welche die Zustimmungsbedürftigkeit ausgelöst hätten. Wenn sich der Gesetzgeber für die Zusammenfassung von Normen in einem Gesetz entschieden habe, sei damit auch über die Zustimmungsbedürftigkeit aller in diesem Gesetz enthaltenen Normen befunden. Für die Zustimmung übernehme der Bundesrat die Mitverantwortung für alle Bestimmungen des Gesetzes. Der innere Grund hierfür liege darin, daß jedes Gesetz eine zweckbezogene und zweckgerichtete Einheit bilde. Zwischen seinen Vorschriften bestehe ein enger innerer Zusammenhang. Das gelte auch für das Verhältnis der materiell-rechtlichen Regelungen eines Gesetzes zu den Verfahrens- und Organisationsvorschriften. Letztere hätten die Aufgabe, den Vollzug des materiellen Rechts sicherzustellen; sie bestimmten den Weg, auf dem die materiellen Ziele erreicht werden könnten. Beide Normengruppen bedingten sich gegenseitig.

BVerfGE 37, 363 (375):

Die Interdependenz von materiellem und formellem Recht bilde im Falle des Art. 84 Abs. 1 GG den Grund dafür, daß die Zustimmung dem Gesetz als Ganzem zu erteilen sei.

Entscheidend für die Willensbildung des Bundesrates, einem Gesetz die Zustimmung zu erteilen oder zu versagen, sei die Gesamtwürdigung des Gesetzesinhalts. Ausschlaggebend für die Zustimmung des Bundesrates könnten sehr wohl die materiell-rechtlichen Regelungen sein, um deretwillen der Bundesrat bereit sein könne, Regelungen des Verwaltungsverfahrens in Kauf zu nehmen.

Übernehme der Bundesrat mit seiner Zustimmung die Verantwortung für das Gesetz als Ganzes, so müsse jede nachträgliche Änderung von Teilen des Gesetzes, falls sie ohne seine Zustimmung ergehen könnte, seiner gesetzgeberischen Ermessensentscheidung und der mit ihr übernommenen Gesamtverantwortung die Grundlage entziehen.

b) Darüber hinaus hält der Bundesrat das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz auch deshalb für zustimmungsbedürftig, weil es selbst - etwa in Art. 1 § 1 Nr. 3 (§ 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO) - Regelungen des Verfahrens von Verwaltungsbehörden der Länder enthalte.

2. a) Die Bundesregierung unterstreicht die dem Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetz zugrunde liegenden sozialpolitischen Erwägungen. Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz habe vor allem der Gefahr begegnen sollen, daß ein Versicherter angesichts der ihm im Rentenreformgesetz gebotenen finanziellen Anreize seine Gesundheit gefährde. Die noch nicht rentenberechtigten Versicherten hätten es auch kaum verstanden, daß sie die Renten von Arbeitskollegen aus ihren Versicherungsbeiträgen mitfinanzieren müßten, während diese zusätzlich zur Rente ihr volles Arbeitseinkommen weiter beziehen dürften; dies habe die Grundlagen der Sozialversicherung bedroht. Die Regelung der flexiblen Altersgrenze durch das Rentenreformgesetz habe schließlich auch die Gesamtfinanzierung der Rentenversicherung gefährdet.

BVerfGE 37, 363 (376):

b) Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz sei gültig, obwohl der Bundestag das Gesetz nicht gemäß Art. 77 Abs. 4 Satz 1 GG bestätigt habe. Hiervon habe der Bundestag zutreffend abgesehen, weil der Bundesrat hier auf die bis 1968 geübte Verfahrensweise verzichtet habe, bei Gesetzen, die er im Gegensatz zum Bundestag und zu der Bundesregierung für zustimmungsbedürftig halte, ausdrücklich hilfsweise Einspruch einzulegen.

c) Das Grundgesetz verlange die Zustimmung des Bundesrates zu einem Gesetz nicht stets dann, wenn es Länderinteressen berühre. Der Bundesgesetzgeber könne den Ländern beliebige Aufgaben zur Durchführung in landeseigener Verwaltung übertragen, ohne daß den Ländern gegen ein solches Bundesgesetz ein anderes Mittel als der Einspruch durch den Bundesrat nach Art. 77 Abs. 2 GG offen stünde. Nur bei Vorliegen eines der im Grundgesetz abschließend genannten Zustimmungstatbestände könne der Bundesrat dem Gesetz mit dem unüberwindbaren Veto der Zustimmungsverweigerung begegnen.

Die Ansicht des Bundesrates über die Zustimmungsbedürftigkeit von Änderungsgesetzen widerstreite dem Verfassungsprinzip der Rechtssicherheit. Es sei äußerst schwierig festzustellen, ob ein das Zustimmungsrecht begründender untrennbarer Zusammenhang bestehe. Der Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 9. Oktober 1968 (BVerfGE 24, 184 ff.) stütze die Bundesratsmeinung nicht. Diese Entscheidung beruhe auf dem durch Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG betonten formellen Verbund von ermächtigendem Gesetz und Rechtsverordnung. Das vom Bundesrat bei Änderungsgesetzen in Anspruch genommene Zustimmungsrecht sei schließlich kein geeigneter Ausgleich für einen den Ländern entstandenen Kompetenzverlust.

d) Nach Auffassung der Bundesregierung enthält das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz auch seinerseits keine zustimmungsbedürftigen Vorschriften. Das Gesetz regle nicht das von den Versicherungsträgern anzuwendende Verwaltungsverfahren. Der in Art. 1 § 1 Nr. 3 des 4. RVÄndG (§ 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO) für die Wiedergewährung des Altersruhegeldes vor

BVerfGE 37, 363 (377):

geschriebene Antrag des Versicherten, habe ausschließlich materiell-rechtliche Bedeutung. Die in Art. 1 § 1 Nr. 1 des 4. RVÄndG (§ 1248 Abs. 4 Satz 4 RVO) statuierte Anzeigepflicht betreffe nur den Versicherten, nicht aber die Versicherungsträger.

Die Bestimmungen über die Berechnung des Rentenzuschlages enthielten ausschließlich materielle Regelungen; die Bedeutung dieser Normen erschöpfe sich darin, berücksichtigungsfähige Rechnungsposten zu bezeichnen und deren Wert festzusetzen. Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz habe schließlich auch nicht die Geltungsdauer von Vorschriften des Rentenreformgesetzes verlängert; es habe lediglich bestimmt, welche Bereiche vom Änderungsgesetz nicht erfaßt sein und damit fortgelten sollen. Ein untrennbar innerer Zusammenhang von zustimmungspflichtigen Normen des Rentenreformgesetzes und Vorschriften des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes bestehe nicht. Die Neuregelung vermehre zwar das Maß der von den Versicherungsträgern zu erledigenden Aufgaben, ohne aber damit das bei der Erfüllung dieser Aufgaben zu beachtende Verfahren zu regeln.

3. Die Regierung des Landes Baden-Württemberg ist der Ansicht, das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz sei nicht verfassungsgemäß zustande gekommen. Sie stützt sich auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 80 Abs. 2 GG und meint, daß die dort für die Zustimmungsbedürftigkeit von Rechtsverordnungen dargelegten Gesichtspunkte in gleicher Weise für die Änderung von Gesetzen gelten müßten, welche mit Zustimmung des Bundesrates ergangen seien. Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz habe deshalb der Zustimmung des Bundesrates bedurft. Der Bundesrat habe gegen seinen Willen nicht aus der von ihm für das Rentenreformgesetz übernommenen Verantwortung verdrängt werden können. Im übrigen sei das Gesetz vom 30. März 1973 auch gemäß Art. 84 Abs. 1 GG zustimmungsbedürftig: Art. 1 § 1 Nr. 3 des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes (§ 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO) enthalte neues Verfahrensrecht, indem er den Versicherungsträgern

BVerfGE 37, 363 (378):

vorschreibe, daß ihr Bewilligungsverfahren auf Antrag in Gang komme; § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO in Verbindung mit § 1248 Abs. 4 RVO erweitere ebenso wie § 1254 Abs. 1 a, b RVO jeweils in der Fassung des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes das frühere Recht in sachlicher und personeller Hinsicht und regle dadurch auch das Verfahren der Sozialversicherungsträger neu.

4. Ähnlich hat sich die Landesregierung von Schleswig-Holstein geäußert.

5. Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg hält das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz nicht für zustimmungsbedürftig. Zwar habe auch der Bundesrat für das Rentenreformgesetz Verantwortung übernommen. Das Maß dieser Verantwortung übersteige aber nicht das dem Bundesrat durch die Billigung eines Einspruchsgesetzes erwachsende Maß an Mitverantwortung. Ob ein Änderungsgesetz zustimmungsbedürftig sei oder den Bundesrat zum Einspruch berechtige, entscheide allein der Inhalt des jüngeren Gesetzes; auf dessen formalen Bezug zum älteren Zustimmungsgesetz komme es nicht an. Schließlich enthalte das beanstandete Gesetz auch keine Verfahrensvorschriften im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG.

Die Anträge sind zulässig. Sie betreffen beide die Frage der Vereinbarkeit des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes mit dem Grundgesetz; die beiden Verfahren sind deshalb zur gemeinsamen Entscheidung verbunden worden.

Die Antragsteller haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

BVerfGE 37, 363 (379):

Der Bundesgesetzgeber war für den Erlaß dieses Änderungsgesetzes zuständig; es betrifft die Sozialversicherung (Art. 74 Nr. 12 GG).

II.

1. Der Zustimmung des Bundesrates zu diesem Gesetz bedurfte es nicht.

Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz hat zwar das Rentenreformgesetz vom 16. Oktober 1972 geändert. Das geänderte Gesetz war mit Zustimmung des Bundesrates ergangen. Die Zustimmung war gemäß Art. 84 Abs. 1 GG erforderlich, weil das Gesetz durch die Neufassung des § 1325 Abs. 3 und 4 RVO das Verfahren der Landesversicherungsanstalten geregelt und außerdem den Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung ermächtigt hat, weitere Regelungen durch Rechtsverordnung zu treffen.

Mit der Zustimmungsbedürftigkeit des Rentenreformgesetzes steht jedoch noch nicht fest, daß auch das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz der Zustimmung des Bundesrates bedurft hätte. Nicht jedes Gesetz, das ein Zustimmungsgesetz ändert, ist schon allein aus diesem Grunde zustimmungsbedürftig. Das Grundgesetz enthält keine Vorschrift, der sich ein solcher Grundsatz entnehmen ließe. Das Bundesverfassungsgericht hat die Frage bisher nicht entschieden, sie vielmehr in seinem Beschluß vom 9. Oktober 1968 im Verfassungsstreit über den Erlaß der Verordnung betreffend die Ausstellung der sogenannten Apostille ausdrücklich offengelassen (BVerfGE 24, 184 [198]). Für die nunmehr getroffene Entscheidung sind folgende Gründe maßgebend:

a) Die im Grundgesetz vorgesehene Aufteilung der Staatsgewalt zwischen Bund und Ländern erfordert gewisse Schutzvorrichtungen dagegen, daß in dem föderalistischen Gefüge "Systemverschiebungen" am Grundgesetz vorbei im Wege der einfachen Gesetzgebung herbeigeführt werden. Diesem Zweck dienen - zu

BVerfGE 37, 363 (380):

gunsten der Länder - die Zustimmungsvorbehalte im Grundgesetz für den Bundesrat. Dazu gehört auch Art. 84 Abs. 1 GG. Er bindet deshalb ein Bundesgesetz, welches Vorschriften enthält, die das Verfahren der Landesverwaltung regeln, an die Zustimmung des Bundesrates als desjenigen Bundesorgans, durch das die Länder bei der Gesetzgebung des Bundes mitwirken. Dadurch, daß der Bundesrat dem Rentenreformgesetz als Ganzem zugestimmt hat, hat er auch sein Einverständnis mit der "Systemverschiebung" erklärt, die darin liegt, daß das Rentenreformgesetz in § 1325 RVO das Verfahren der Landesverwaltung geregelt hat. Dieser "Einbruch" in den den Ländern in Art. 83 GG im Grundsatz garantierten Bereich der verwaltungsmäßigen Ausführung der Bundesgesetze ist mit der Zustimmung des Bundesrates zum Rentenreformgesetz "genehmigt". Erfolgt in einem späteren Änderungsgesetz kein neuer Einbruch in das Landesreservat, also keine erneute Systemverschiebung, so fehlen die Voraussetzungen dafür, auch für dieses Gesetz die Zustimmung des Bundesrates zu verlangen.

b) Nach der Regelung des Grundgesetzes ist der Bundesrat nicht eine zweite Kammer eines einheitlichen Gesetzgebungsorgans, die gleichwertig mit der "ersten Kammer" entscheidend am Gesetzgebungsverfahren beteiligt wäre (hierzu und zum folgenden siehe Friesenhahn, Die Rechtsentwicklung hinsichtlich der Zustimmungsbedürftigkeit von Gesetzen und Verordnungen des Bundes, in: Der Bundesrat als Verfassungsorgan und politische Kraft - Beiträge zum 25jährigen Bestehen des Bundesrates der Bundesrepublik Deutschland, 1974, S. 251 ff.).

Dies zeigt schon die Verkündungsformel für Gesetze, die selbst beim Zustimmungsgesetz nicht lautet: "Bundestag und Bundesrat haben das folgende Gesetz beschlossen", sondern: "Der Bundestag hat mit Zustimmung des Bundesrates das folgende Gesetz beschlossen".

Nach Art. 77 Abs. 1 GG werden die Bundesgesetze vom Bundestag beschlossen. Der Bundesrat wirkt bei der Gesetzgebung lediglich mit (Art. 50 GG). Diese Mitwirkung konkretisiert sich

BVerfGE 37, 363 (381):

einmal durch die Ausübung des Initiativrechts (Art. 76 Abs. 1 GG), durch Stellungnahme zu den Vorlagen der Bundesregierung im ersten Durchgang (Art. 76 Abs. 2 GG), durch Anrufung des Vermittlungsausschusses (Art. 77 Abs. 2 GG), durch Einlegung des Einspruchs gegen ein vom Bundestag beschlossenes Gesetz sowie durch Erteilung oder Verweigerung der Zustimmung (Art. 77 Abs. 3 GG). Dabei ist wesentlich, daß das Erfordernis der Zustimmung zu einem Gesetz nach dem Grundgesetz die Ausnahme ist. Die Zustimmung ist nur in bestimmten, im Grundgesetz einzeln ausdrücklich aufgeführten Fällen erforderlich, in denen der Interessenbereich der Länder besonders stark berührt wird (BVerfGE 1, 76 [79]). Aus diesem Grundsatz läßt sich ein allgemeines Kontrollrecht des Bundesrates nicht herleiten: Da die meisten Bundesgesetze Länderinteressen irgendwie berühren, würde die für Kompetenzvorschriften selbst notwendige Klarheit verlorengehen, wollte man eine so weit und allgemein gefaßte Kompetenz des Bundesrates annehmen (Friesenhahn, a.a.O.).

c) Es ist richtig, daß der Bundesrat jedes zustimmungsbedürftige Gesetz seinem ganzen Inhalt nach prüft und nicht nur die Vorschriften, die die Zustimmungsbedürftigkeit auslösen. Er darf deshalb auch einem Gesetz, das sowohl materielle Normen als auch Vorschriften über das Verfahren der Landesverwaltung enthält, deshalb die Zustimmung versagen, weil er nur mit der materiellen Regelung nicht einverstanden ist. Wenn der Bundesrat einem Gesetz zustimmt, so stimmt er stets dem gesamten Inhalt des Gesetzes zu.

d) Daraus, daß sich die Zustimmung des Bundesrates auf das ganze Gesetz als eine gesetzgebungstechnische Einheit bezieht, folgt aber nicht, daß jedes Änderungsgesetz wiederum der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Die Auffassung vom Zustimmungsgesetz als einer gesetzgebungstechnischen Einheit spricht vielmehr gegen die Zustimmungsbedürftigkeit von Änderungsgesetzen (Friesenhahn, a.a.O.; Hesse, Die Regelung von Rundfunkleistungen der Bundespost durch Rechtsverordnung, Beiträge zum Rundfunkrecht, Heft 8, S. 26 f.; Bettermann, Legislative

BVerfGE 37, 363 (382):

ohne Posttarifhoheit, Beiträge zum Rundfunkrecht, Heft 10, S. 34 f.; BVerwGE 28, 36 [43, 44]).

Auch das Änderungsgesetz ist eine gesetzgebungstechnische Einheit, bei dessen Erlaß, ebenso wie bei jedem anderen Gesetz, sämtliche Voraussetzungen der Gesetzgebung erneut und selbständig zu prüfen sind: Es muß festgestellt werden, ob der Bundesgesetzgeber für den Erlaß eines Gesetzes mit diesem Inhalt zuständig ist und ob das Gesetz seinem Inhalt nach zustimmungsbedürftig ist. Enthält das Gesetz nicht selbst auch zustimmungsbedürftige Vorschriften und ändert es auch keine solchen Vorschriften ab, so ist es nicht zustimmungsbedürftig. Die dem ursprünglichen - zustimmungsbedürftigen - Gesetz erteilte Zustimmung hat sich nur auf dieses Gesetz bezogen und konnte sich nur darauf beziehen. Die These, daß die Zustimmungsbedürftigkeit das Gesetz, durch dessen Inhalt sie ausgelöst worden ist, gewissermaßen "überlebt", daß sie also eine Fern- und Dauerwirkung haben soll mit der Folge, daß jedes Änderungsgesetz erneut der Zustimmung des Bundesrates bedarf, findet im Grundgesetz keine Stütze (Friesenhahn, a.a.O.).

e) Eine weitere Überlegung stützt dieses Ergebnis:

Der Bundestag ist nicht gehindert, in Ausübung seiner gesetzgeberischen Freiheit ein Gesetzesvorhaben in mehreren Gesetzen zu regeln (Friesenhahn, a.a.O.; Bettermann, a.a.O., S. 35; BVerwGE 28, 36 [43, 44]). Er kann z. B. die materiell-rechtlichen Vorschriften in ein Gesetz aufnehmen, gegen das dem Bundesrat nur ein Einspruch zusteht, und kann Vorschriften über das Verfahren der Landesverwaltung in einem anderen, zustimmungsbedürftigen Gesetz beschließen, wie das in der Praxis nicht selten geschieht.

Folgte man hier der Auffassung des Bundesrates, so wäre eine spätere Änderung des ersten Gesetzes, das nur materielles Recht enthält, nicht zustimmungsbedürftig; wären materielle und Verfahrensvorschriften aber in einem - dann zustimmungsbedürftigen - Gesetz enthalten, so wäre jede spätere Änderung dieses Gesetzes ebenfalls zustimmungsbedürftig. Es wäre aber wider

BVerfGE 37, 363 (383):

sinnig, wollte man diese beiden Fälle verschieden entscheiden (vgl. auch BVerwGE 28, 36 [43, 44]).

f) Wäre die Auffassung des Bundesrates richtig, so müßte eine erhebliche Verschiebung der Gewichte zwischen dem die Interessen der Länder vertretenden Bundesrat einerseits und dem Bundestag und der Bundesregierung andererseits im Bereich des Gesetzgebungsverfahrens insofern die Folge sein, als das Zustimmungsgesetz dann die Regel wäre und das Einspruchsgesetz die Ausnahme (Hesse, a.a.O., S. 26; BVerwGE 28, 36 [43, 44]). Die Zahl der Zustimmungsgesetze würde sich erheblich vermehren. Dies aber widerspräche der Gesamtkonzeption des Grundgesetzes, die von einer Gleichgewichtigkeit zwischen allen am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Verfassungsorganen ausgeht.

g) Diese Entscheidung ist mit fünf gegen drei Stimmen ergangen.

2. Allerdings gibt es eine Reihe von Fällen, in denen für die Änderung eines Zustimmungsgesetzes wiederum die Zustimmung des Bundesrates erforderlich ist. Das liegt auf der Hand, wenn das Änderungsgesetz selbst neue Vorschriften enthält, die ihrerseits die Zustimmungsbedürftigkeit auslösen. Gleiches gilt, wenn von der Änderung solche Regelungen des geänderten Gesetzes betroffen sind, die seine Zustimmungsbedürftigkeit begründet hatten. Dazu gehört auch der Fall, daß ein Zustimmungsgesetz, das sowohl materiell-rechtliche Normen als auch Vorschriften über das Verfahren der Landesverwaltung (Art. 84 Abs. 1 GG) enthält, durch ein Gesetz geändert wird, das sich zwar auf die Regelung materiell-rechtlicher Fragen beschränkt, in diesem Bereich jedoch Neuerungen in Kraft setzt, die den nicht ausdrücklich geänderten Vorschriften über das Verwaltungsverfahren eine wesentlich andere Bedeutung und Tragweite verleihen.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

III.

Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz wäre also dann nicht nach den Vorschriften des Grundgesetzes zustande

BVerfGE 37, 363 (384):

gekommen, wenn es Vorschriften für das Verfahren der Landesverwaltung enthielte, da es dann gemäß Art. 84 Abs. 1 GG nur mit Zustimmung des Bundesrates hätte ergehen dürfen.

Für die Prüfung dieser Frage kommt es nur auf diejenigen Bestimmungen des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes an, die sich auf die Arbeiterrentenversicherung beziehen. Träger der Arbeiterrentenversicherung sind die Landesversicherungsanstalten; sie sind Landesbehörden. Dagegen sind die Träger der Angestelltenversicherung und der Knappschaftsversicherung Bundesanstalten: die Bundesversicherungsanstalt für Angestellte und die Bundesknappschaft.

Einstimmig verneint hat der Senat, daß § 1254 RVO neuer Fassung Bestimmungen für das Verwaltungsverfahren der Länder enthält. Die Abstimmung im Senat darüber, ob das Gesetz in den §§ 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO neuer Fassung und in 1248 Abs. 4 Satz 4 RVO neuer Fassung solche Vorschriften nach Art. 84 Abs. 1 GG enthält, hat Stimmengleichheit ergeben. Deshalb kann gemäß § 15 Abs. 2 Satz 4 BVerfGG hinsichtlich dieser Vorschriften ein Verstoß gegen das Grundgesetz nicht festgestellt werden.

1. Die Auffassung, die die Entscheidung über §§ 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO neuer Fassung und 1248 Abs. 4 Satz 4 RVO neuer Fassung trägt, beruht auf folgenden Gründen:

a) Die im Grundgesetz normierte Teilung der Staatsgewalt zwischen Bund und Ländern ist für den Bereich der Verwaltung in Art. 83 GG so geordnet, daß die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zuläßt.

Um die Länder vor einem Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der Verwaltung zu schützen und damit eine Aushöhlung des Grundsatzes von Art. 83 GG zu verhindern, bindet Art. 84 Abs. 1 GG Bundesgesetze, die Vorschriften über das Verwaltungsverfahren der Landesbehörden enthalten, an die Zustimmung des Bundesrates.

In Art. 84 Abs. 1 GG steht, daß die Länder, wenn sie Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, das Verwaltungsver

BVerfGE 37, 363 (385):

fahren regeln, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates "etwas anderes bestimmen". Darunter sind nur solche Bundesgesetze zu verstehen, die selbst das Verwaltungsverfahren der Landesbehörden regeln (vgl. BVerfGE 10, 20 [49]; 14, 197 [219]).

b) Aus Art. 83 GG ergibt sich, daß die Länder nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet sind, zur Ausführung von Bundesgesetzen verwaltend tätig zu werden. Die Art und Weise aber, in der sie tätig sein sollen, das "Wie", wird bestimmt durch die Vorschriften über das Verwaltungsverfahren; sie regeln den Verwaltungsablauf im einzelnen.

c) § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO in der Fassung des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes gewährt das vorgezogene Altersruhegeld nach § 1248 Abs. 1 bis 3 RVO auf Antrag wieder, wenn die Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit wieder endet oder nicht mehr den Rahmen des § 1248 Abs. 4 Satz 1 und 2 RVO überschreitet.

aa) Das Bundesverfassungsgericht hat im vorliegenden Verfahren nicht darüber zu befinden, ob "ein" Bundesgesetz das Verfahren der Landesverwaltung gemäß Art. 84 Abs. 1 GG immer dann regelt, wenn es den an der Verwaltungsentscheidung Interessierten die Stellung eines Antrags vorschreibt. Hier wird nur entschieden, ob der in § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO in der Fassung des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes vorgesehene Antrag das Verfahren der Landesverwaltung, d. h. in diesem Falle der Landesversicherungsanstalten, regelt. Diese Frage ist zu verneinen.

Der Antrag nach § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO muß im Zusammenhang mit der Regelung des vorgezogenen Altersruhegeldes in § 1248 Abs. 1 bis 4 RVO in der Fassung des Rentenreformgesetzes und des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes gesehen werden.

(1) § 1248 Abs. 1 RVO in der Fassung, die bis zum Inkrafttreten des Rentenreformgesetzes gegolten hat, hatte vorgesehen, daß Altersruhegeld der Versicherte erhält, der das 65. Lebensjahr vollendet hat, wenn die Wartezeit erfüllt ist. Der Anspruch ent

BVerfGE 37, 363 (386):

stand mit dem Beginn des Monats, in dem die gesetzlich vorgeschriebenen Voraussetzungen gegeben waren, unabhängig von der Stellung eines Antrages, unabhängig auch von der Stellung des Antrages auf Feststellung der Versicherungsleistungen nach § 1545 Abs. 1 Nr. 2 RVO und §§ 1613 ff. RVO. Eines Antrages im Sinne einer materiellen Anspruchsvoraussetzung bedurfte es damals nur für das Altersruhegeld nach § 1248 Abs. 2 und 3 RVO (Arbeitslose über 60 Jahre und Frauen über 60 Jahre, die eine Erwerbstätigkeit nicht mehr ausübten [vgl. Dersch-Knoll-Brockhoff, Reichsversicherungsordnung, Gesamtkommentar, Band 2, Stand April 1974, Anm. 2 a zu § 1248]).

(2) Mit der Einführung der flexiblen Altersgrenze in dem durch das Rentenreformgesetz geänderten § 1248 Abs. 1 RVO erhielten die Versicherten, die bisher Altersruhegeld erst nach Vollendung des 65. Lebensjahres erhalten konnten, die Möglichkeit, Altersruhegeld schon nach Vollendung des 63. Lebensjahres oder - wenn schwerbeschädigt - des 62. Lebensjahres in Anspruch zu nehmen. Nun steht zwar in § 1248 Abs. 1 bis 3 RVO in der Fassung des Rentenreformgesetzes, daß das Altersruhegeld auf Antrag gewährt wird. Aus § 1290 Abs. 1 Satz 2 RVO, ebenfalls in der Fassung des Rentenreformgesetzes, geht jedoch hervor, daß der Anspruch auf Altersruhegeld nach § 1248 Abs. 1 bis 3 RVO vom Ablauf des Monats an besteht, in dem seine Voraussetzungen erfüllt sind. Die Stellung eines Antrages ist Anspruchsvoraussetzung nur dann, wenn der Antrag später als drei Monate nach Erfüllung der Voraussetzungen gestellt wird: Dann ist das Altersruhegeld erst von Beginn des Antragsmonats an zu zahlen. Soweit der Antrag nach §§ 1248, 1290 Abs. 1 Satz 2 RVO nicht Anspruchsvoraussetzung ist, hat er lediglich die Bedeutung des in §§ 1545 Abs. 1 Nr. 2, 1613 ff. RVO vorgesehenen Antrages; im übrigen ist seine Erwähnung in § 1248 Abs. 1 bis 3 RVO in der Fassung des Rentenreformgesetzes nur eine Betonung des in § 1248 Abs. 6 RVO festgelegten Rechts des Versicherten, selbst zu bestimmen, in welchem Zeitpunkt der Versicherungsfall eintreten soll (Dersch-Knoll-Brockhoff, a.a.O., Anm. 2 a zu § 1248).

BVerfGE 37, 363 (387):

(3) Nach der Systematik der Reichsversicherungsordnung mußte der Gesetzgeber in den §§ 1248, 1290 Abs. 1 Satz 2 RVO für das vorgezogene Altersruhegeld nur die materiellen Anspruchsvoraussetzungen regeln, nicht aber das Verwaltungsverfahren der Versicherungsträger, weil dieses schon immer im Sechsten Buch der Reichsversicherungsordnung (Feststellung der Leistungen, I. Abschnitt, 1. Einleitung des Verfahrens) geregelt war. Dort bestimmt § 1545 RVO, daß die Leistungen aus der Reichsversicherung festzustellen sind, und zwar auf dem Gebiet der Unfallversicherung von Amts wegen, im übrigen auf Antrag. Dieser Antrag hat nur verfahrensrechtliche Bedeutung. Besondere Bestimmungen für das Verwaltungsverfahren der Versicherungsträger der Arbeiterrentenversicherung enthalten die §§ 1613 ff. RVO.

Wenn der Antrag in §§ 1248 Abs. 1 bis 3 und 1290 Abs. 1 Satz 2 RVO in der Fassung des Rentenreformgesetzes verfahrensrechtliche Bedeutung hätte, wäre er überflüssig, da, wie gesagt, schon nach § 1545 Abs. 2 Nr. 2 RVO Renten aus der Arbeiterrentenversicherung nur auf Antrag festgestellt werden. Lediglich die letztere Bedeutung kann der Antrag in § 1248 Abs. 1 bis 3 RVO noch haben. Der § 1290 Abs. 1 Satz 2 RVO hat dagegen eine darüber hinausgehende, also materiell-rechtliche Bedeutung (so für den alten § 1248 Abs. 2 und 3 RVO auch BSGE 13, S. 79 [81]; Aye-Brockhoff, Reichsversicherungsordnung, Gesamtkommentar, Band 3, Stand August 1973, Anm. 4 zu § 1545).

(4) Nichts anderes kann für den Antrag auf Wiedergewährung des Altersruhegeldes nach § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO in der Fassung des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes gelten. Er ist die notwendige Ergänzung zu der in § 1248 Abs. 1 bis 3 RVO vorgesehenen Gewährung des Altersruhegeldes. Der Fall des Erlöschens und der späteren Wiedergewährung des Ruhegeldes kann deshalb eintreten, weil schon das Rentenreformgesetz für die Versicherten nach § 1248 Abs. 2 und 3 RVO (Arbeitslose und Frauen) eine Nebenverdiensthöchstgrenze eingeführt hatte, die das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz durch die Neufassung des § 1248 Abs. 4 RVO auf alle Versicherten aus

BVerfGE 37, 363 (388):

gedehnt hat. Wie eine rentenschädliche Nebentätigkeit den Rentenanspruch zum zeitweiligen Erlöschen bringen kann, so muß er nach Beendigung der rentenschädlichen Tätigkeit auch wieder neu entstehen können. Diese materiell-rechtliche Folge tritt ein, wenn der Antrag auf Wiedergewährung gestellt wird.

Der Antrag nach § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO ist also nur eine materiell-rechtliche Anspruchsvoraussetzung, enthält aber keine verfahrensrechtliche Regelung.

bb) Selbst wenn man annehmen wollte, daß § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO in der Fassung des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes mit der Vorschrift über die Antragstellung auch das Verwaltungsverfahren der Versicherungsträger betrifft, so hätte auch dies die Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes nicht auslösen können. Das Verwaltungsverfahren ist - wie erwähnt - im Sechsten Buch der Reichsversicherungsordnung geregelt, wo §§ 1545, 1613 ff. RVO für die Feststellung von Leistungen aus der Reichsversicherung die Stellung eines Antrages vorschreiben.

§ 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO ändert die §§ 1545, 1613 ff. RVO nicht; die in diesen Vorschriften enthaltene Regelung des Verwaltungsverfahrens bleibt vielmehr unverändert bestehen. Dann bedeutet aber § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO auch keinen neuen "Einbruch" in die Verwaltungshoheit der Länder, und Art. 84 Abs. 1 GG kann keine Anwendung finden (so auch Dersch-Knoll-Brockhoff, a.a.O., Anm. 5 b zu § 1248 RVO).

Auch die Überlegung, daß § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO sich etwa mit einem stillschweigenden Hinweis auf § 1545 RVO auf eine Vorschrift beziehe, die nach den Regeln des Grundgesetzes - Art. 84 Abs. 1 GG - zustimmungsbedürftig wäre, weil sie das Verfahren der Landesversicherungsanstalten regle, führt nicht zur Zustimmungsbedürftigkeit des § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO: § 1545 RVO gilt seit dem Erlaß der Reichsversicherungsordnung im Jahre 1911 unverändert und ist unter einer anderen Verfassungsordnung, die ein anderes Gesetzgebungsverfahren vorsah, Bestandteil der deutschen Rechtsordnung geworden. Der § 1545

BVerfGE 37, 363 (389):

RVO ist also nie eine "zustimmungsbedürftige Vorschrift" im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG gewesen.

cc) Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz war auch nicht deshalb zustimmungsbedürftig, weil es den § 1290 Abs. 3 RVO in der Fassung des Rentenreformgesetzes personell und sachlich erweitert hat. Der Antrag auf Wiedergewährung des Altersruhegeldes kann zwar jetzt für eine größere Zahl von Versicherten praktisch werden. Dadurch ist jedoch nicht das Verwaltungsverfahren der Landesversicherungsanstalten anders als bisher geregelt worden. Nur ihr Geschäftsanfall hat sich möglicherweise vermehrt.

d) § 1248 Abs. 4 Satz 4 RVO in der Fassung des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes verpflichtet den Versicherten, die Aufnahme oder Ausübung einer Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit, die den Rahmen von Satz 1 und 2 überschreitet, dem Rentenversicherungsträger unverzüglich anzuzeigen. Diese Vorschrift ist ebenfalls notwendig geworden durch die Einführung einer Nebenverdiensthöchstgrenze. Sie steht daher in engem Zusammenhang mit dem Antrag nach § 1248 Abs. 1 bis 3 RVO und § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO. Auch sie enthält keine Regelung des Verwaltungsverfahrens. Sie löst nur ein Verwaltungshandeln der Landesversicherungsanstalt aus, indem sie diese veranlaßt, die Einstellung der Rentenzahlung zu verfügen. § 1248 Abs. 4 Satz 4 RVO ist aber nicht so zu verstehen, daß eine solche Maßnahme nur auf Grund dieser Anzeige erfolgen darf. Die Landesversicherungsanstalt wird durch § 1248 Abs. 4 Satz 4 RVO in ihrer Freiheit bei der Ermittlung rentenschädlicher Umstände bei den Versicherten nicht beschränkt.

2. Die von den anderen vier Richtern vertretene Auffassung, daß die §§ 1248 Abs. 4 Satz 4 und 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO in der Fassung des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes Vorschriften über das Verwaltungsverfahren in den Ländern enthalten und das Gesetz deshalb der Zustimmung des Bundesrates bedurft hätte, beruht auf folgenden Erwägungen:

a) Art. 84 Abs. 1 GG fordert die Zustimmung des Bundesrates

BVerfGE 37, 363 (390):

zu Bundesgesetzen, die "etwas anderes bestimmen" nicht nur dann, wenn sie das Verwaltungsverfahren mit Wirkung für die Länder ausdrücklich regeln, sondern auch dann, wenn sie in anderer Weise unmittelbar die Kompetenz der Länder berühren, das Verwaltungsverfahren selbst und eigenverantwortlich zu gestalten. Nur diese Auslegung des Art. 84 Abs. 1 GG wird der Bedeutung der Vorschrift für den föderativen Aufbau der Bundesrepublik gerecht: Der weitgehenden und im Laufe der Verfassungsentwicklung zunehmenden Konzentration der Gesetzgebungszuständigkeiten beim Bund (Art. 73 ff. GG) steht das Prinzip, daß im Regelfall die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten ausführen, gleichrangig zur Seite.

b) Vorschriften, die im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG das Verwaltungsverfahren regeln, sind alle gesetzlichen Bestimmungen, die den Weg und die Form der Willensbildung der Verwaltung bei der Gesetzesausführung betreffen, von der Vorbereitung und dem Beginn des Verwaltungshandelns bis hin zur Entscheidung selbst und deren Durchsetzung ggf. im Wege der Vollstreckung sowie der Entscheidungskontrolle im Bereich der Verwaltung. Die Vorschriften des Verwaltungsverfahrens richten sich dabei nicht nur an die Verwaltung, sondern - wie stets, wenn an einem Entscheidungsprozeß mehrere beteiligt sind - auch an das Gegenüber der Verwaltung, den Bürger. Das ist besonders sinnfällig in den Bereichen der Verwaltung, in denen Leistungen gewährt oder "Ausnahmen" von Regelpflichten eingeräumt werden, wie z. B. bei Steuererleichterungen und Gebührenbefreiungen, in Bereichen also, in denen die Sammlung der für das Verwaltungshandeln erforderlichen Daten nicht allein Sache der Verwaltung ist und sein kann, sondern einer Mitwirkung des Bürgers in bestimmten Formen und Fristen bedarf. Es kommt häufig vor, daß Vorschriften über das Verfahren und Normen materiell-rechtlichen Inhalts nicht nur gesetzgebungstechnisch, sondern auch von der Natur der Sache her eng miteinander verbunden sind, wie etwa eine Fristbestimmung oder Formvorschrift mit einer - materiell-rechtlich wirkenden - Sanktion des Frist- oder Formenverstoßes. Es kann

BVerfGE 37, 363 (391):

auch sein, daß eine Norm sowohl verfahrensrechtlichen wie materiell-rechtlichen Inhalt hat, wie bei einem Antragserfordernis, bei dem das "nur auf Antrag" zugleich eine Modalität des Beginns der Verwaltungstätigkeit im Einzelfall und eine Bedingung für das Entstehen eines materiell-rechtlichen Anspruchs regelt. Diese Umschreibung möglicher Normen des Verwaltungsverfahrens entspricht dem Tatbestand staatlicher Verwaltungstätigkeit, wie er sich in der Wirklichkeit darstellt. Art. 84 Abs. 1 GG knüpft daran an. Das enge Miteinander oder auch das "Ineinander" von Normen verfahrensrechtlichen und materiell-rechtlichen Inhalts vermag auch und gerade vom Sinn und Zweck des Art. 84 Abs. 1 GG her gesehen nichts daran zu ändern, daß eine solche Norm als - oder als auch - dem Verwaltungsverfahren zugehörig zu qualifizieren ist und damit die Zustimmungsbedürftigkeit des Art. 84 Abs. 1 GG auslöst. Im Gegenteil: der Bundesrat erteilt oder verweigert seine Zustimmung einem Gesetz, auf dessen Inhalt er zwar im Gesetzgebungsverfahren einwirken konnte, dessen endgültige Gestaltung jedoch allein auf der Beschlußfassung des Bundestages beruht (Art. 77 Abs. 1, Abs. 2 Satz 5 GG). Die Entscheidung über das Ausmaß einer "Verschränkung" von materiellrechtlichen und verfahrensrechtlichen Normen in dem von ihm beschlossenen Gesetz trifft mithin der Bundestag. Enthält es sowohl materiell-rechtliche wie verfahrensrechtliche Normen oder kommt einer Vorschrift sowohl materiell-rechtliche wie verfahrensrechtliche Bedeutung zu, so darf das nicht dazu führen, deshalb Art. 84 Abs. 1 GG nicht anzuwenden. Denn sonst wäre nicht mehr gewährleistet, daß der Regelfall der Ausführung der Bundesgesetze als eigene Angelegenheit und damit die Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens "Hausgut" der Länder bleibt, das nach dem Willen des Grundgesetzes vom Bundestag nur von Fall zu Fall und nur mit Zustimmung des Bundesrates geregelt werden darf.

c) Bei Anlegung dieses Maßstabes ergibt sich, daß § 1290 Abs. 3 Satz 3 und § 1248 Abs. 4 Satz 4 RVO in der Fassung des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes das Verwaltungsverfah

BVerfGE 37, 363 (392):

ren der Landesversicherungsanstalten betreffen und damit die Zustimmung des Bundesrates zu dem Änderungsgesetz erforderten:

(1) § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO in der Fassung des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes bestimmt, daß vorgezogenes Altersruhegeld auf Antrag wiedergewährt wird, wenn rentenschädliche Umstände, die zum Erlöschen des Rentenrechts geführt haben, wieder weggefallen sind. Hierdurch wird dem Versicherten eine Wahlmöglichkeit eröffnet: Er kann von sich aus einen "rentenschädlichen" Tatbestand beseitigen, z. B. eine die Nebenverdienstgrenze übersteigende Tätigkeit aufgeben, um die Anspruchsvoraussetzungen für ein vorgezogenes Altersruhegeld neu zu schaffen. Er wird ferner auch dann, wenn er die Nebentätigkeit unfreiwillig aufgibt, nicht bis zur Vollendung des 65. Lebensjahres daran festgehalten, daß er bereits früher einmal aus dem Kreis der Empfänger des vorgezogenen Altersruhegeldes ausgeschieden ist. Insoweit hat die Vorschrift materiell-rechtlichen Inhalt. Sie betrifft aber auch das Verwaltungsverfahren, indem sie dem Versicherten als förmliches Mittel für die Ausübung seines Wahlrechts und zur Geltendmachung seines Anspruchs einen Antrag vorschreibt und damit zugleich die Verwaltung anweist, ohne Antrag, also von Amts wegen, überhaupt nicht tätig zu werden. Die gesetzgeberische Entscheidung darüber, ob die Verwaltung Sachverhalte von Amts wegen oder nur auf Antrag aufgreift, ist allemal eine Entscheidung, die - zumindest auch - das Verwaltungsverfahren betrifft (vgl. Bettermann, VVDStRL 17, 1959, S. 123 u. ö.; BVerfGE 24, 184 [195]). Sie beeinflußt nicht nur den Geschäftsanfall der Behörden im Sinne der Zahl der zu bearbeitenden Fälle, also das rein quantitative Ausmaß der Verwaltungstätigkeit, das die Länder auf Grund ihrer Pflicht zur Gesetzesausführung ohnehin übernehmen müssen, sondern auch die verfahrensrechtliche Stellung der Beteiligten und die verwaltungsverfahrensmäßigen Vorkehrungen im einzelnen, die beim Amtsverfahren nicht unerheblich anders zu gestalten sind als beim reinen Antragsverfahren.

BVerfGE 37, 363 (393):

(2) Ist danach die Zustimmungsbedürftigkeit für das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz nach Maßgabe des Art. 84 Abs. 1 GG zu bejahen, so kann dem nicht mit dem Argument begegnet werden, selbst wenn § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO in der Fassung des Änderungsgesetzes das Verwaltungsverfahren regele, so entfalle die Zustimmungsbedürftigkeit doch deshalb, weil das Antragserfordernis von Anfang an für die Leistungen der Rentenversicherung gemäß §§ 1545, 1613 ff. RVO gegolten habe und von diesem Prinzip auch bei der Einführung der flexiblen Altersgrenze mit Zustimmung des Bundesrates in §§ 1248 Abs. 1 bis 3, 1290 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 3 RVO in der Fassung des Rentenreformgesetzes ausgegangen worden sei. Das Änderungsgesetz hat, und das war seine erklärte Zielsetzung, durch die Beschränkung der Nebenverdienstmöglichkeiten den Kreis der Anspruchsberechtigten für das vorgezogene Altersruhegeld erheblich anders abgegrenzt, damit zugleich die Grundlagen der Entscheidungen der Versicherten verschoben und so - insbesondere im Bereich der Wiedergewährung des Altersruhegeldes - eine Vielzahl neuer, qualitativ anderer Verwaltungsfälle geschaffen. Wenn bei derart weittragenden Neuregelungen des materiellen Rechts für die damit verbundene Regelung des Verwaltungsverfahrens auf verfahrensrechtliche Einrichtungen desselben Gesetzes - etwa das Antragserfordernis - zurückgegriffen wird, sei es durch Wiederholung des Wortlauts einer allgemeinen Norm, sei es durch Verweisung auf diese oder sei es - wie hier - eingebettet in eine zugleich materiell-rechtliche Regelung, so vermag das die Zustimmungsbedürftigkeit im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG nicht zu beseitigen. Denn das Verfahrensrecht ist keine leere Hülse, die unter Umgehung des Art. 84 Abs. 1 GG mit beliebigen Inhalten gefüllt werden könnte. Darauf aber läuft bei Lichte besehen die Argumentation der gemäß § 15 Abs. 2 Satz 4 BVerfGG maßgeblichen Auffassung unter C III 1 dieses Beschlusses hinaus.

Sie vermag auch deshalb nicht zu überzeugen, weil sie an einem inneren Widerspruch leidet. Wie der Senat einstimmig festgestellt

BVerfGE 37, 363 (394):

hat, kann ein ein Zustimmungsgesetz änderndes Gesetz schon deshalb zustimmungsbedürftig sein, weil es sich zwar auf die Regelung materiell-rechtlicher Normen beschränkt, in diesem Bereich jedoch Neuerungen in Kraft setzt, die den nicht ausdrücklich geänderten Vorschriften über das Verwaltungsverfahren eine wesentlich andere Bedeutung und Tragweite verleihen (vgl. oben C II 2), so muß das um so mehr gelten, wenn ein Antragserfordernis nicht nur stillschweigend, sondern ausdrücklich auf eine neue Kategorie von Fällen erstreckt wird. Das ist hier der Fall.

(3) Aber auch abgesehen davon bedurfte das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz jedenfalls schon deshalb der Zustimmung des Bundesrates gemäß Art. 84 Abs. 1 GG, weil es in § 1248 Abs. 4 Satz 4 RVO den Versicherten eine Anzeigepflicht betreffend die Aufnahme oder Ausübung einer "rentenschädlichen" Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit auferlegt. Hierbei handelt es sich um die Statuierung einer verfahrensbezogenen Verpflichtung des Versicherten. Der Versicherte muß, um der Verwaltung die Kontrolle zu ermöglichen, ob die Anspruchsvoraussetzungen noch vorhanden sind, von sich aus der Verwaltung in Form einer Anzeige Daten liefern. Der Bundesgesetzgeber schreibt also für einen eindeutig verfahrensrechtlichen Vorgang, nämlich die Art und Weise des Sammelns entscheidungserheblicher Daten, die Mitwirkungspflicht eines Verfahrensbeteiligten verbindlich vor. Das ist eine Regelung des Verwaltungsverfahrens. Denn in welcher Art und Weise sich die Verwaltung Kenntnis von entscheidungserheblichen Tatsachen verschafft, ist Bestandteil ihres Verfahrens. Werden dabei dem am Verfahren beteiligten Bürger rechtliche Pflichten auferlegt, so ist das eine Regelung des Verwaltungsverfahrens im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG.

Dieses Ergebnis läßt sich auch nicht mit dem Hinweis in Frage stellen, daß § 1248 Abs. 4 Satz 4 RVO in der Fassung des Änderungsgesetzes im übrigen die Freiheit der Landesversicherungsanstalten bei der Ermittlung rentenschädlicher Umstände nicht beschränke. Entscheidend ist, daß - auch mit Wirkung für die

BVerfGE 37, 363 (395):

Landesverwaltung - ein Weg der Tatsachenermittlung durch Einführung der Anzeigepflicht verbindlich vorgeschrieben und geregelt worden ist.

3. § 1254 der Reichsversicherungsordnung in der Fassung des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes enthält ausschließlich materiell-rechtliche Vorschriften; er regelt weder das Verwaltungsverfahren der Landesbehörden noch berührt er Interessen der Länder bei der verwaltungsmäßigen Ausführung des Gesetzes.

Der § 1254 RVO schränkt einmal den Kreis der zuschlagsberechtigten Versicherten gegenüber der Fassung des Rentenreformgesetzes wieder ein, indem nunmehr nur noch die Zeiten nach dem 65. Lebensjahr den - erhöhten - Rentenzuschlag erbringen (§ 1254 Abs. 1 a Satz 1 RVO in der Fassung des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes). Ferner hat sich die Auswirkung des Rentenzuschlags auf die Berechnung des Altersruhegeldes gewandelt: Beeinflußte die Zahl der zuschlagsberechtigenden Monate nach § 1254 Abs. 1 a RVO in der Fassung des Rentenreformgesetzes nur die Gesamtzahl der anrechnungsfähigen Versicherungsjahre (§ 1254 Abs. 1 a Satz 2 RVO), so wirkt sie sich nun auch auf die Ermittlung der persönlichen Rentenbemessungsgrundlage (§ 1255 RVO) aus. Insgesamt hat das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz damit die Rentenberechnung modifiziert. Die Bestimmungen über die Rentenberechnung enthalten aber nur eine materielle Regelung und betreffen nicht das Verwaltungsverfahren.

4. Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz ist demnach auch insoweit nach den Vorschriften des Grundgesetzes zustande gekommen.

IV.

Der Bundesrat hat in seiner 389. Sitzung vom 2. Februar 1973 (Sitzungsbericht S. 25 B) die Anrufung des Vermittlungsausschusses beschlossen, der den Gesetzesbeschluß des Bundestages am 21. Februar 1973 bestätigt hat (BTDrucks. 7/224, Sitzungsbericht

BVerfGE 37, 363 (396):

des Bundesrates über die 390. Sitzung, S. 38 A). Daraufhin hat der Bundesrat in seiner 390. Sitzung vom 23. Februar 1973 (Sitzungsbericht S. 40 A) dem Gesetz seine Zustimmung versagt. Müßte dieser Beschluß des Bundesrates dahin gedeutet werden, daß er damit vorsorglich gleichzeitig Einspruch gegen das vom Bundestag beschlossene Gesetz eingelegt hat, so wäre das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz nicht nach den Vorschriften des Grundgesetzes zustande gekommen, weil der Bundestag diesen Einspruch nicht nach Art. 77 Abs. 4 GG zurückgewiesen hat.

Das Recht des Bundesrates, neben der Verweigerung der Zustimmung zu einem nach seiner Meinung zustimmungsbedürftigen Gesetz gleichzeitig für den Fall, daß das Gesetz nicht zustimmungsbedürftig sein sollte, dagegen vorsorglich Einspruch einzulegen, ist unbestritten. Jedoch liegt dieser Fall hier nicht vor. § 90 Abs. 1 Satz 2 der Geschäftsordnung des Bundesrates vom 1. Juli 1966 (BGBl. I S. 437) schreibt vor, daß die Abstimmung des Bundesrates über ein zustimmungsbedürftiges Gesetz eindeutig ergeben muß, ob der Bundesrat zugestimmt hat oder nicht. Ebenso muß die Abstimmung zweifelsfrei offenbaren, ob der Bundesrat beschlossen hat, Einspruch nach Art. 77 Abs. 3 Satz 1 GG gegen ein Gesetz einzulegen. Aus dem Sitzungsbericht über die 390. Sitzung vom 23. Februar 1973 (Sitzungsbericht S. 40 A) ergibt sich eindeutig, daß der Bundesrat nur beschlossen hat, dem Gesetz die - nach seiner Auffassung erforderliche - Zustimmung zu versagen. Daher bestand für den Bundestag kein Anlaß, seinerseits den Weg des Verfahrens nach Art. 77 Abs. 4 GG zu beschreiten. Auch insoweit ist also das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz nach den Vorschriften des Grundgesetzes zustande gekommen.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Mit der Feststellung, daß das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz nach den Vorschriften des Grundgesetzes zustande gekommen ist, hat es aber nicht sein Bewenden. Das Bun

BVerfGE 37, 363 (397):

desverfassungsgericht hat im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle die Gültigkeit des ganzen Gesetzes und jeder einzelnen seiner Bestimmungen unter allen rechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen (BVerfGE 1, 14 [41]; 3, 187 [196 f.]). Es war daher auch zu prüfen, ob das Gesetz vom 30. März 1973 mit dem Grundgesetz im übrigen, insbesondere mit den Grundrechten, vereinbar ist. Diese Prüfung kann sich nicht auf diejenigen Bestimmungen beschränken, die sich auf die Arbeiterrentenversicherung beziehen, sondern muß sich auf die - im wesentlichen gleichlautenden - Änderungen des Angestelltenversicherungs- und des Reichsknappschaftsgesetzes erstrecken.

1. Die Änderung des Rentenreformgesetzes durch das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz hat die Versicherten insbesondere dadurch benachteiligt, daß sie nunmehr vorgezogenes Altersruhegeld nur erhalten können, wenn sie ihr bisheriges Arbeitseinkommen mindestens bis zur Nebenverdiensthöchstgrenze reduzieren.

Belastende Gesetze, die nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreifen - Gesetze mit echter Rückwirkung - sind grundsätzlich verfassungswidrig. Dies beruht auf dem Gedanken des Vertrauensschutzes, der dem Rechtsstaatsprinzip innewohnt. Das Vertrauen der Betroffenen in das Fortbestehen der geltenden Rechtslage wird nicht geschützt, wenn zwingende Gründe des gemeinen Wohls die nachträgliche Änderung der Rechtslage rechtfertigen oder wenn sie in dem Zeitpunkt, auf den der Eintritt der Rechtsfolge vom Gesetz zurückgezogen wird, mit einer solchen Regelung rechnen mußten (BVerfGE 13, 261 [271, 272] mit weiteren Nachweisen; 30, 367 [387]; 27, 167 [174]).

a) Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz vom 30. März 1973 entfaltet eine echte Rückwirkung, da es mit Wirkung vom 1. Januar 1973 in Kraft getreten ist und die von diesem Tag an bis zum 30. März 1973 in Geltung stehenden Vorschriften des Rentenreformgesetzes über die flexible Altersgrenze teilweise außer Kraft gesetzt hat; dabei hat es in bereits abgeschlossene

BVerfGE 37, 363 (398):

Vorgänge - bereits gestellte Rentenanträge, neu begründete Versicherungsverhältnisse - zum Nachteil der Versicherten eingegriffen. Die Versicherten konnten aber nicht mehr auf den Fortbestand der ihnen günstigeren Vorschriften des Rentenreformgesetzes über das vorgezogene Altersruhegeld vertrauen, nachdem der Bundestag am 20. Dezember 1972 beschlossen hatte, dieses Recht mit Wirkung vom 1. Januar 1973 an zu ändern.

Diese Entscheidung ist mit sieben Stimmen gegen eine Stimme ergangen.

b) Versicherte, welche vor dem 20. Dezember 1972 nicht mehr getan haben als bei den Rentenversicherungsträgern das vorgezogene Altersruhegeld zu beantragen, genießen keinen Vertrauensschutz, weil sie vor dem 1. Januar 1973 noch keinen Rechtsanspruch auf die Bewilligung von Altersrente neben vollem Arbeitseinkommen erwerben konnten. Sie konnten auf Grund des Art. 6 § 8 Abs. 1 RRG nur die Erwartung hegen, ihnen werde vom 1. Januar 1973 an ein solcher Anspruch zustehen. Diese Erwartung mußte der Gesetzgeber bei dem Änderungsgesetz nicht berücksichtigen.

Diese Entscheidung ist mit fünf gegen drei Stimmen ergangen.

2. Es verletzt nicht das Gleichbehandlungsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG), daß der Gesetzgeber die §§ 1248 RVO, 25 AVG und 48 RKG in der Fassung des Rentenreformgesetzes nur in den in Art. 2 § 1 des 4. RVÄndG genannten Fällen weitergelten läßt. Der Gesetzgeber hat diese übergangsweise gewährte Vergünstigung aus einleuchtenden, sachlich gerechtfertigten, also keineswegs willkürlichen Gründen nicht auf alle Versicherten ausgedehnt, welche im Vertrauen auf das Inkrafttreten der ursprünglichen Regelung der flexiblen Altersgrenze belastende Dispositionen unternommen haben.

Art. 2 § 1 des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes begünstigt die Versicherten, welche in der Zeit vom 21. September 1972 bis zum 21. Dezember 1972 wegen ihres Rechts, vorgezogenes Altersruhegeld bei unbeschränkter Weiterarbeit zu erhalten, die bisherige Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit geändert

BVerfGE 37, 363 (399):

- meist eingeschränkt - oder sie aufgegeben hatten und ein neues, sie weniger belastendes Beschäftigungsverhältnis eingegangen waren.

Diese von Art. 2 § 1 des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes bevorzugten Dispositionen unterscheiden sich wesentlich von rein finanziellen, zur Herbeiführung des Rentenrechts unternommenen Anstrengungen. Änderte ein Versicherter seine bisherige Erwerbstätigkeit oder entschloß er sich zum Eintritt in ein neues Beschäftigungsverhältnis, so betraf dies die Grundlage seines Arbeitsverhältnisses, den Arbeitsvertrag (BT- Drucks. 7/3 S. 7 oben). Einen solchen Schritt hätte der Versicherte einseitig nicht rückgängig machen können; das Einverständnis des Arbeitgebers zu einer erneuten Umgestaltung des Arbeitsvertrages konnte gerade der ältere Versicherte nicht ohne weiteres erwarten. Jedenfalls mußte der Versicherte damit rechnen, daß sein Vertragspartner sich der erneuten Umgestaltung des Arbeitsverhältnisses widersetzen werde und daß ein weiterer Wechsel auf einen der Nebenverdienstgrenze angepaßten Arbeitsplatz für ihn - den Versicherten - wenn überhaupt, so doch angesichts seines Alters nur unter erheblich verschlechterten Bedingungen möglich sein würde. Wäre es dem Versicherten jedoch nicht gelungen, eine die Nebenerwerbsgrenze wahrende Tätigkeit zu finden, dann hätte ihm nur ein gemindertes Arbeitseinkommen zur Verfügung gestanden - ein Umstand, der die Lebensführung jedenfalls der Mehrzahl der so betroffenen Versicherten ebenso empfindlich beeinflußt hätte, wie wenn sie die Erwerbstätigkeit völlig aufgegeben und sich mit der Altersrente begnügt hätten. Art. 2 § 1 des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes erweist sich so im Kern als Schutznorm zugunsten der sozial schwachen Versicherten.

Dieser Aspekt des sozialen Schutzes gilt grundsätzlich nicht für die Fälle, in denen nach Art. 1 § 1 Nr. 2 b, § 2 Nr. 2b RRG versicherungspflichtigen Selbständigen oder den gemäß Art. 1 § 1 Nr. 4b, § 2 Nr. 4 b RRG neu zur freiwilligen

BVerfGE 37, 363 (400):

Rentenversicherung zugelassenen Personen (z. B. Hausfrauen) die Früchte eines finanziellen Einsatzes (vgl. Art. 2 § 1 Nr. 12 und § 2 Nr. 13 RRG) nicht in dem zunächst erwarteten Umfang zufallen. Hier sind zum Zwecke der Einkommensminderung keine arbeitsvertraglichen Dispositionen notwendig gewesen. Erstrebt ein selbständig Tätiger auch nach Inkrafttreten des Vierten Rentenversicherungs -Änderungsgesetzes das vorgezogene Altersruhegeld, so dürfte es ihm in vielen Fällen möglich sein, seine bisherige Einkommensquelle Dritten gegen Entgelt zu überlassen, wobei die so erzielten Einnahmen nicht unter die Nebenverdienstgrenze des Sozialversicherungsrechts fallen. Es kann dem Versicherten auch gelingen, innerhalb eines Pachtverhältnisses oder dergleichen eine Tätigkeit beizubehalten, deren Umfang und Vergütung die Grenzen der §§ 1248 Abs. 4 Satz 1 RVO, 25 Abs. 4 AVG wahrt. Jedenfalls kann ein Selbständiger seine Erwerbstätigkeit durch eigenen Entschluß so reduzieren, daß sein Einkommen das Rentenbezugsrecht nicht in Frage stellt.

Ein Grund, der es rechtfertigt, diese Personengruppe in Art. 2 § 1 des 4. RVÄndG nicht zu berücksichtigen, ist auch darin zu sehen, daß ihr bereits durch die Zulassung zur Sozialversicherung ein erheblicher Vorteil gewährt worden ist. Die für die Herbeiführung des Rentenrechts erforderlichen Aufwendungen (z. B. Beitragsnachzahlungen gemäß Art. 2 § 1 Nr. 12 oder § 2 Nr. 13 RRG) bleiben weit hinter dem zurück, was in eine Lebensversicherung hätte eingebracht werden müssen, um eine gleich hohe Rente zu erhalten. Diese Vergünstigung besteht fort. Sie belastet die Gemeinschaft der Sozialversicherten, welcher ganz überwiegend pflichtversicherte Arbeitnehmer angehören. Zu deren Schutz ist die Sozialversicherung geschaffen worden. Sie wird als Ganzes auch nach der vor allem mit dem Rentenreformgesetz vollzogenen Öffnung der Sozialversicherung von dem Grundsatz beherrscht, daß die sozial Schwächeren geschützt werden sollen. Deshalb durfte der Gesetzgeber die Übergangsregelung des Art. 2 § 1 des 4. RVÄndG auf die Gruppe der nichtselbständig tätigen Sozialversicherten beschränken.

Diese Entscheidung ist mit sechs gegen zwei Stimmen ergangen.

BVerfGE 37, 363 (401):

3. Gegen die übrigen Vorschriften des Vierten Rentenversicherungs- Änderungsgesetzes bestehen - wie der Senat einstimmig festgestellt hat - ebenfalls keine verfassungsrechtlichen Bedenken.

Seuffert, Dr. v. Schlabrendorff, Dr. Rupp, Dr. Geiger, Hirsch, Dr. Rinck, Dr. Rottmann, Wand

Abweichende Meinung der Richter Dr. v. Schlabrendorff, Dr. Geiger und Dr. Rinck zu C II 1 (S. 379 ff.) der Begründung des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juni 1974 - 2 BvF 2, 3/73 -

Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz vom 30. März 1973 bedurfte der Zustimmung des Bundesrates nicht nur, weil es Vorschriften enthält, die das Verwaltungsverfahren regeln (vgl. C III 2 = S. 389 ff. der Beschlußbegründung), sondern auch, weil es ein Zustimmungsgesetz - das Rentenreformgesetz vom 16. Oktober 1972 - ändert:

1. Keine Meinungsverschiedenheit besteht darüber, daß das Grundgesetz nicht ausdrücklich eine Vorschrift enthält, nach der jedes Gesetz, das ein Zustimmungsgesetz ändert, seinerseits zustimmungsbedürftig ist. Daraus läßt sich jedoch, zumal nach der Entscheidung vom 24. Februar 1970 die Fälle der Zustimmungsbedürftigkeit eines Gesetzes im Grundgesetz nicht abschließend enumerativ aufgeführt sind (BVerfGE 28, 66 [78]), nicht das Geringste dafür herleiten, daß das Änderungsgesetz nur dann zustimmungsbedürftig sei, wenn es selbst nach der Regel des Art. 84 Abs. 1 GG oder nach einer anderen ausdrücklichen Vorschrift des Grundgesetzes zustimmungsbedürftig ist.

2. Ebensowenig läßt sich aus den im Grundgesetz ausdrücklich

BVerfGE 37, 363 (402):

geregelten Fällen, in denen eine bundesgesetzliche Regelung nur in der Form eines Zustimmungsgesetzes getroffen werden kann oder sonst zu einer Maßnahme des Bundes die Zustimmung des Bundesrates erforderlich ist, ein allgemeiner verfassungsrechtlicher Rechtssatz entwickeln, ein Zustimmungsgesetz sei nur erforderlich, wenn der Interessenbereich der Länder besonders stark berührt werde, um daraus dann den Schluß zu ziehen, das Änderungsgesetz zu einem Zustimmungsgesetz bedürfe, wenn es nach seinem Inhalt nicht selbst zustimmungsbedürftig sei, der Zustimmung nicht, weil es vitale Interessen der Länder nicht (mehr) verletze. Auf der gleichen Linie liegt der Versuch, einen selbständigen allgemeinen Verfassungsrechtssatz zu entwickeln, nach dem die Zustimmung des Bundesrates nur verhindern soll, daß im Wege eines (einfachen) Änderungsgesetzes eine "Systemverschiebung" im föderalistischen Gefüge der Bundesrepublik Deutschland bewirkt wird, und daraus den Schluß zu ziehen, ein einmal durch ein Zustimmungsgesetz verfassungsmäßig herbeigeführter "Einbruch" in den den Ländern vorbehaltenen Bereich der verwaltungsmäßigen Ausführung von Bundesgesetzen schaffe Raum für den Erlaß von einfachen Änderungsgesetzen des Bundes, die nur das materielle Recht des Zustimmungsgesetzes ändern. Man kann nicht ohne weiteres ein - hier einmal unterstelltes - Motiv des Verfassungsgesetzgebers zum Verfassungsrechtssatz erheben. Maßgebend muß auch in diesem Zusammenhang der in der Norm zum Ausdruck gebrachte objektivierte Wille des Gesetzes bleiben. Abgesehen davon ergibt sich das "föderalistische Gefüge" oder das verfassungsrechtlich gebotene "Gleichgewicht zwischen Bund und Ländern" aus den einzelnen grundgesetzlichen Vorschriften und dem Zusammenhang, in dem sie stehen, und nicht umgekehrt der Inhalt dieser Vorschriften aus einem postulierten allgemeinen Grundsatz über das föderalistische Gefüge des Grundgesetzes oder über das Gleichgewicht zwischen Bund und Ländern.

3. Entscheidend für die Lösung der in Rede stehenden verfassungsrechtlichen Frage ist die präzise Erfassung ihres Tatbestandes: Politisch mag es um einen Interessenausgleich zwi

BVerfGE 37, 363 (403):

schen Bund und Ländern gehen. Die Entscheidung der Frage - gleichgültig wie immer sie ausfällt - mag auch ihre rechtlichen Auswirkungen auf das föderalistische Gefüge des Grundgesetzes haben. Rechtlicher Gegenstand der zu entscheidenden Frage ist allein die grundgesetzliche Abgrenzung zwischen den Kompetenzen zweier Bundesverfassungsorgane oder - was zugespitzt auf den zu entscheidenden Fall dasselbe ist - die exakte Bestimmung der Kompetenzen des Bundesrates in einer bestimmten Art von Gesetzgebungsverfahren des Bundes. Es ist also auch keine spezielle Frage des Art. 84 Abs. 1 GG, sondern eine Frage, die sich für alle Zustimmungsgesetze, die geändert werden sollen, in gleicher Weise stellt.

a) Dazu sind wiederum zunächst zwei methodische Vorbemerkungen zu machen:

Wer behauptet, die Annahme, jedes Änderungsgesetz zu einem Zustimmungsgesetz bedürfe seinerseits der Zustimmung des Bundesrates, führe zu einer Veränderung des Gleichgewichts zwischen den gesetzgebenden Körperschaften des Bundes zum Nachteil des Bundestags, setzt voraus, was erst zu beweisen wäre, daß nämlich dieses im Grundgesetz bestimmte Gleichgewicht zwischen den gesetzgebenden Körperschaften u.a. gerade dadurch gekennzeichnet ist, daß ein Änderungsgesetz zu einem Zustimmungsgesetz nur dann der Zustimmung des Bundesrates bedarf, wenn es nach seinem Inhalt selbst zustimmungsbedürftig ist. Sollte dagegen das im Grundgesetz bestimmte Gleichgewicht zwischen den gesetzgebenden Körperschaften des Bundes u.a. dadurch gekennzeichnet sein, daß jedes Änderungsgesetz, wenn und weil es ein Zustimmungsgesetz - gleich an welcher Stelle - ändert, seinerseits zustimmungsbedürftig ist, kann zwar ebenfalls eine Änderung des Gleichgewichts zwischen den gesetzgebenden Körperschaften, aber diesmal nicht zum Nachteil des Bundestags, sondern zum Nachteil des Bundesrates eintreten, dann nämlich, wenn das Änderungsgesetz der Zustimmung des Bundesrates nur unterworfen wird, wenn es nach seinem Inhalt selbst zustimmungsbedürftig ist. Das "Argument", das Gleichgewicht zwischen den

BVerfGE 37, 363 (404):

gesetzgebenden Körperschaften des Bundes würde verschoben, wenn man jedes Änderungsgesetz, weil es ein Zustimmungsgesetz ändert, für zustimmungsbedürftig hält, ist also in Wahrheit überhaupt kein Argument zum Beweis dafür, daß ein Änderungsgesetz nur zustimmungsbedürftig ist, wenn es selbst nach seinem Inhalt der Zustimmung des Bundesrates bedarf.

Ebensowenig beweist es etwas, wenn man von einem Verhältnis "Regel - Ausnahme" ausgeht und dann argumentiert: Wären alle Änderungsgesetze zu einem Zustimmungsgesetz ihrerseits zustimmungsbedürftig, würden sich die zustimmungsbedürftigen Gesetze derart vermehren, daß die Ausnahme (das Zustimmungsgesetz) zur Regel und die Regel (das einfache Bundesgesetz) zur Ausnahme würde. Zuerst einmal ist die "Regel-Ausnahme- Figur" in einer Verfassungsurkunde nicht mehr als ein gesetzestechnisches Mittel zur klaren und insbesondere lückenlosen Abgrenzung zwischen (verwandten) Tatbeständen, die verschieden behandelt werden sollen. Statt die beiden Gruppen je selbständig allgemein zu umschreiben (mit der möglichen Folge, daß sich Überschneidungen ergeben) oder die einzelnen Fälle der beiden Gruppen je enumerativ aufzuzählen (mit der möglichen Folge, daß der eine oder andere Fall nicht erfaßt wird), entscheidet sich der Gesetzgeber für die Aufzählung der Fälle einer Gruppe, die er genauer zu übersehen vermeint, und verweist alle übrigen Fälle in die andere Gruppe oder er stellt eine Regel auf und schränkt sie durch die Verweisung auf ausdrücklich geregelte Ausnahmen ein. Damit schließt er mit Sicherheit aus, daß sich die beiden Fallgruppen überschneiden oder daß irgendein Fall von der Regelung nicht erfaßt wird. Man mag nun die enumerativ aufgezählten Fälle als "Ausnahmen" den nicht einzeln aufgezählten übrigen Fällen gegenüberstellen und die Regelung, die sich auf letztere bezieht, als Regel und die Regelung für die enumerativ aufgezählten Fälle als die "Ausnahme-Regelung" bezeichnen. Über die Zahl der Fälle in der einen oder anderen Gruppe ist damit nicht das Geringste ausgesagt. Besonders deutlich wird das, wenn man die vier zentralen Regelungen des Grundgesetzes, die

BVerfGE 37, 363 (405):

Kompetenzabgrenzungen zum Gegenstand haben und die nach dem Muster von Regel und Ausnahme formuliert sind, ins Auge faßt: Art. 30, Art. 70 Abs. 1, Art. 83 und Art. 104 a Abs. 1 GG. Was evidenterweise im Bereich der Gesetzgebung gilt, trifft auch in den drei anderen Bereichen zu: Überall spricht die Regel zwar zugunsten der Länder, die Ausnahmen zugunsten des Bundes sind aber nach Zahl und Gewicht größer als das, was den Ländern verbleibt. Legt man also für den hier erheblichen Zusammenhang als Regel das einfache Gesetz zugrunde, dann erscheint das Zustimmungsgesetz als Ausnahme. Aber ungeachtet dessen kann die Zahl der Zustimmungsgesetze unverhältnismäßig größer sein als die Zahl der einfachen Gesetze. Und so war es in der Tat von Anfang an seit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes. Der Parlamentarische Rat mag sich "verrechnet" haben, als er die Fälle ausdrücklich regelte, in denen ein Zustimmungsgesetz erforderlich ist. Daß sich, wenn man die geregelten Fälle eines Zustimmungsgesetzes ernst nimmt, eine größere Anzahl von Zustimmungsgesetzen als erwartet und vorausgesehen ergibt und am Ende tatsächlich die Ausnahme zur Regel und die Regel zur Ausnahme wird, ist kein rechtliches Argument, das die Absicht rechtfertigen kann, im Wege der Auslegung der Vorschriften, die ein Zustimmungsgesetz erfordern, die Zahl der Zustimmungsgesetze "möglichst klein zu halten". Für jede Vorschrift, auch für eine Ausnahmevorschrift, gilt, daß sie korrekt und das heißt hier ihrem eindeutigen Inhalt und Sinn entsprechend auszulegen ist. Der Charakter einer Ausnahmevorschrift verbietet nur, sie über ihren eindeutigen Inhalt und Sinn hinaus ausdehnend auszulegen; mehr gibt die Formel "Ausnahmevorschriften sind eng auszulegen" nicht her.

b) Für die hier zu entscheidende Frage der Abgrenzung einer bestimmten Kompetenz des Bundesrates ist es völlig belanglos, wie allgemein das Verhältnis zwischen Bundestag und Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren zu bestimmen ist. Die Stellung des Bundesrates im Gesetzgebungsverfahren, das ein einfaches Bundesgesetz betrifft, interessiert hier nur insofern, als sie eindeutig

BVerfGE 37, 363 (406):

und erheblich schwächer ist als im Gesetzgebungsverfahren, das ein Zustimmungsgesetz betrifft. Bei einem Zustimmungsgesetz ist die Stellung des Bundesrates nicht schwächer als die des Bundestags. Ohne Zustimmung des Bundesrates kommt das Gesetz nicht zustande. Soll es zustande kommen - und das ist vernünftigerweise das Ziel eines Gesetzgebungsverfahrens -, so hat bei Meinungsverschiedenheiten zwischen den beiden gesetzgebenden Körperschaften der Bundesrat auf dem Weg über den Vermittlungsausschuß denselben Einfluß auf den Inhalt des Gesetzes wie der Bundestag. Daran ist nichts zu deuteln. Zustimmung zum Gesetz bedeutet, worüber Einverständnis besteht, Zustimmung zum ganzen Gesetz als gesetzgebungstechnischer Einheit, nicht nur zu den Vorschriften, die die Zustimmungsbedürftigkeit auslösen. Das will ernst genommen sein: Das heißt, es bedeutet nicht nur, daß der Bundesrat auch die übrigen Vorschriften zum Gegenstand seiner politischen Überlegungen und Wertungen machen und dem Gesetz aus Gründen, die in diesen Vorschriften (und nicht in den die Zustimmungsbedürftigkeit auslösenden Vorschriften) liegen, seine Zustimmung versagen kann, sondern auch, daß er zu allen Vorschriften Alternativen, Ergänzungen, Änderungen vorschlagen und im Vermittlungsausschuß zur Abstimmung bringen kann, und insbesondere, daß die Zustimmung zum ganzen Gesetz notwendigerweise die Zustimmung zu jeder einzelnen Vorschrift dieses Gesetzes impliziert (BVerfGE 24, 184 [195]).

Als gesetzgebungstechnische Einheit bildet das Änderungsgesetz gewiß das Produkt eines neuen und selbständigen Gesetzgebungsverfahrens. Und so betrachtet scheint sich auch die Frage der Zustimmungsbedürftigkeit für dieses Gesetz neu zu stellen und nach dem Inhalt des Änderungsgesetzes zu beantworten. Damit ist aber das Problem nicht zu Ende gedacht: Das Änderungsgesetz ist gewiß eine neue gesetzgebungstechnische Einheit. Hier kommt es aber darauf an, daß es keine neue und selbständige Sinneinheit, keine selbständige in sich sinnvolle, insbesondere ausführungsfähige Regelung eines Gesetzgebungsgegenstandes darstellt, sondern seinen Sinn nur gewinnt in Anknüpfung an das Gesetz, das

BVerfGE 37, 363 (407):

geändert wird. Das im Änderungsgesetz enthaltene neue Recht ist angelegt auf Inserieren dieser Neuerung in das alte Gesetz, so daß eine neue Regelung der im Gesetz behandelten Materie, also das alte Gesetz in neuer Fassung entsteht. Das heißt aber: Der wesentliche Inhalt des Änderungsgesetzes wird notwendigerweise Teil eines Gesetzes, das zweifellos wegen seines Inhaltes zustimmungsbedürftig war und, solange es besteht, zustimmungsbedürftig bleibt. Aus dieser Besonderheit eines Änderungsgesetzes, "eins zu werden" mit dem Zustimmungsgesetz, ergibt sich die Notwendigkeit der Zustimmungsbedürftigkeit des Änderungsgesetzes. Das ist nicht eine "Fern- oder Dauerwirkung" der Zustimmungsbedürftigkeit eines Gesetzes auf ein anderes Gesetz, sondern die Folge davon, daß kein Teil eines Zustimmungsgesetzes der Zustimmung des Bundesrates entzogen werden darf.

Das wird noch deutlicher, wenn man erwägt: Einfache Gesetze und Zustimmungsgesetze ergehen in zwei verschiedenen Arten von Gesetzgebungsverfahren (ähnlich der auf anderer Ebene liegenden Verschiedenheit des Gesetzgebungsverfahrens bei einfachen Gesetzen und bei Verfassungsänderungen). Die Stellung des Bundesrates ist, wie dargelegt, im Verfahren, das ein Zustimmungsgesetz betrifft, erheblich stärker als im Gesetzgebungsverfahren, das ein einfaches Bundesgesetz betrifft. Dann kann aber ein einfaches Gesetz nicht die Kraft haben, ein Zustimmungsgesetz zu ändern. Geändert werden kann es nur durch ein Zustimmungsgesetz. Andernfalls würde die Stellung des Bundesrates, die das Grundgesetz ihm bei Zustimmungsgesetzen einräumt, unterlaufen und in diesem Punkt tatsächlich die hier in Betracht kommenden Gewichte zwischen Bundestag und Bundesrat verschoben werden. Es gibt hierzu eine Parallele zwischen Bundesregierung und Bundestag (ebenfalls zwischen zwei Bundesverfassungsorganen!): Völkerrechtliche Vereinbarungen, die die Bundesregierung trifft, bedürfen in bestimmten Fällen der Zustimmung des Bundestags in der Form eines Bundesgesetzes (Art. 59 Abs. 2 GG). War die Zustimmung des Bundestags erforderlich und gegeben, dann kann die Vereinbarung nicht durch eine Zusatzvereinbarung, die nur

BVerfGE 37, 363 (408):

zwischen Bundesregierung und Vertragspartner ohne Zustimmung des Bundestags geschlossen wird, geändert werden mit der Begründung, diese Vereinbarung für sich allein betrachtet bedürfe nach ihrem Inhalt nicht der Zustimmung des Bundestags gemäß Art. 59 Abs. 2 GG.

Schließlich ergibt sich die Zustimmungsbedürftigkeit eines Änderungsgesetzes, das sich auf ein Zustimmungsgesetz bezieht, noch aus einer Überlegung, die davon ausgeht, daß Legiferieren ein politischer Prozeß ist, der bei Meinungsverschiedenheiten über die konkrete Regelung einer Gesetzesmaterie in der Demokratie einen Kompromiß erfordert. In einem Gesetzgebungsverfahren, in dem Bundestag und Bundesrat sich "zusammenraufen" müssen, wenn das Gesetz nicht am Veto des Bundesrates scheitern soll, wird das Zustimmungsgesetz mit seinem ganz konkreten Inhalt immer für beide gesetzgebenden Körperschaften sich als ein eben noch von ihnen für vertretbar gehaltener Kompromiß darstellen. Mit dem vom Änderungsgesetz herbeigeführten Inhalt des Gesetzes in seiner neuen Fassung verändert sich der Inhalt jenes Kompromisses und es kann nicht nur nicht ausgeschlossen werden, sondern ist in aller Regel wahrscheinlich, daß der Bundesrat diesem (neuen) Kompromiß nicht zugestimmt hätte. Könnte also das Änderungsgesetz als einfaches Gesetz ergehen, würde jedesmal der Bundestag den Bundesrat überspielen können. Das müßte im politischen Prozeß der Gesetzgebung mit hoher Wahrscheinlichkeit dazu führen, daß der Bundestag den Wünschen des Bundesrates zunächst nachkommt, um die Zustimmung zum Gesetz zu erhalten, und dann durch das Änderungsgesetz sein Entgegenkommen in materiellen Vorschriften, die nicht der Zustimmung bedürfen, zurücknimmt. Man wird diese Erfahrung nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in dieser Sache studieren können. Der Bundesrat andererseits wird sich darauf einstellen, künftig diese drohende Entwicklung mit einer häufigeren Verweigerung der Zustimmung zu beantworten. Das kann der Gesetzgebung, soweit Zustimmungsgesetze nötig sind, gewiß nicht förderlich sein. Rechtlich entscheidend bleibt indessen, daß die Er

BVerfGE 37, 363 (409):

öffnung dieses Weges, ein Zustimmungsgesetz durch einfaches Gesetz ändern zu können, die Kompetenzen des Bundesrates bei der Mitwirkung an Zustimmungsgesetzen aushöhlt, indem nur die Urfassung des Zustimmungsgesetzes der Zustimmung des Bundesrates unterworfen wird, die Neufassung desselben Gesetzes aber ohne Zustimmung des Bundesrates durchgeführt werden kann. Das ist mit der Rolle des Bundesrates bei Zustimmungsgesetzen unvereinbar, und das heißt schlicht verfassungswidrig.

4. Im übrigen liegt dieses Ergebnis durchaus in der Linie dessen, was das Bundesverfassungsgericht bisher schon judiziert hat:

Im Gutachten des Bundesverfassungsgerichts vom 22. November 1951 ist die Frage, ob ein Gesetz schon deshalb zustimmungsbedürftig ist, weil es eine materielle Änderung eines Zustimmungsgesetzes enthält, offengelassen (BVerfGE 1, 76 [80]). Die Begründung der Entscheidung zum Preisgesetz (BVerfGE 8, 274) stellt zwar ganz auf den Fall ab, daß ein Gesetz die Geltungsdauer eines zeitlich befristeten Zustimmungsgesetzes verlängert. Sie verlangt für das Verlängerungsgesetz die Zustimmung des Bundesrates, weil das Zeitgesetz (Preisgesetz) ein zustimmungsbedürftiges Gesetz war. "Denn die Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes kam dem Erlaß neuer Gesetze mit dem Inhalt des Preisgesetzes gleich ..." (BVerfGE 8, 274 [295]). Dieser Gedanke trägt auch die Entscheidung zu dem Fall des Änderungsgesetzes zu einem Zustimmungsgesetz. Das Verlängerungsgesetz knüpft an das ursprüngliche Gesetz derart an, daß beide zu einer Einheit werden, zu einem Gesetz mit der neuen längeren Geltungsdauer. Es kann keinen Unterschied machen, ob die Änderung des ursprünglichen Gesetzes in einer Änderung der Geltungsdauer oder in der Änderung des sonstigen materiellen Inhalts dieses Gesetzes besteht.

In der Entscheidung vom 9. Oktober 1968 ist zwar ausdrücklich gesagt, der vorliegende Verfassungsrechtsstreit gebe keine Veranlassung, die Frage zu entscheiden, ob alle ein Zustimmungsgesetz ändernden Gesetze wiederum der Zustimmung des Bundesrates bedürfen (BVerfGE 24, 184 [198]). Aber die diesem Satz

BVerfGE 37, 363 (410):

vorausgehenden allgemeinen Erwägungen tragen auch die Schlußfolgerung, daß jedes Änderungsgesetz zu einem Zustimmungsgesetz der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Es heißt dort wörtlich: "Die Zustimmung des Bundesrates zu einem Bundesgesetz bezieht sich auf alle Normen des Gesetzes, nicht nur auf die, die seine Zustimmungsbedürftigkeit ausgelöst haben. Der Bundesrat übernimmt durch seine Zustimmung die Verantwortung für das Gesetz als Ganzes . Dem entspricht es , daß alle zur Durchführung oder Ergänzung des Gesetzes ergehenden Rechtsverordnungen die Zustimmung des Bundesrates finden müssen. Die Normen des Gesetzes und die der Verordnungen, die auf Grund einer in ihm enthaltenen Ermächtigung erlassen werden, bilden eine Einheit. Bezieht sich die Zustimmung des Bundesrates zum Gesetz auf alle Normen des Gesetzes, so ist es folgerichtig , daß alle auf Grund des Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen der Zustimmung des Bundesrates bedürfen. Insofern kann die Zustimmung des Bundesrates zu Verordnungen nach Art. 80 Abs. 1 GG als Fortsetzung der Zustimmung des Bundesrates zu dem Gesetz verstanden werden. Sinn und Zweck der Regelung des Art. 80 Abs. 2 GG liegt darin, dem Bundesrat - durch das Zustimmungserfordernis - maßgeblichen Einfluß auf alle Normen einzuräumen, die zur Durchführung und Ergänzung der gesetzlichen Vorschriften ergehen, auf die sich die Zustimmung des Bundesrates bezieht und die ohne diese Zustimmung nicht zustande gekommen wären " (BVerfGE 24, 184 [197 f.]). Es wäre kaum noch verständlich anzunehmen, daß zwar Verordnungen, die das Zustimmungsgesetz ergänzen, aus den wiedergegebenen Erwägungen der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, Änderungsgesetze dagegen nicht.

Noch eindeutiger für die hier vertretene Auffassung spricht die Entscheidung vom 24. Februar 1970 (BVerfGE 28, 66): Sie betrifft § 14 des Postverwaltungsgesetzes, der die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen über die Bedingungen und Gebühren für die Benutzung der Einrichtungen des Post- und Fernmeldewesens enthält und ausdrücklich bestimmt, daß diese

BVerfGE 37, 363 (411):

Verordnungen nicht der Zustimmung des Bundesrates bedürfen. In den Gründen wird ausgeführt, daß wegen dieses § 14 das Postverwaltungsgesetz als Zustimmungsgesetz ergehen mußte. Abgeleitet wird dies aus Art. 80 Abs. 2 GG. Aber anders als in der vorher erwähnten Entscheidung (BVerfGE 24, 184), in der der innere Grund für die Zustimmungsbedürftigkeit der Verordnungen, die auf Grund einer in einem Zustimmungsgesetz enthaltenen Ermächtigung erlassen werden, dargelegt wird, geht es in der Entscheidung zum Postverwaltungsgesetz an der für unseren Zusammenhang entscheidenden Stelle darum, ob in dem Satzteil des Art. 80 Abs. 2 GG "Vorbehaltlich anderweitiger bundesgesetzlicher Regelung" diese anderweitige gesetzliche Regelung der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Wörtlich heißt es dazu: "Der Vorbehalt in Art. 80 Abs. 2 GG bezieht sich nicht nur auf die Rechtsverordnungen über Grundsätze und Gebühren für die Benutzung von Post und Eisenbahn, sondern auch - 'sowie' - auf Rechtsverordnungen, die auf Grund von Bundesgesetzen ergehen, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen. Es wäre aber von der Natur der Sache her widersinnig und würde zu einer von der Verfassung nicht gewollten Verkürzung der Mitwirkung des Bundesrates an der Rechtsetzung führen, wenn das Erfordernis der Zustimmung zu diesen Rechtsverordnungen durch ein späteres einfaches Bundesgesetz ohne Zustimmung des Bundesrates beseitigt werden könnte..." (BVerfGE 28, 66 [77]). Hier wird - zwar in einem anderen Zusammenhang - genau unsere Frage entschieden: Das in den zitierten Sätzen herausgehobene Zustimmungsgesetz muß, wenn Art. 80 Abs. 2 GG überhaupt anwendbar sein soll, eine Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen (und zwar nicht notwendig von Rechtsverordnungen, die das Verwaltungsverfahren der Länder regeln!) enthalten; ermächtigt die Vorschrift (in Übereinstimmung mit der Regel des Art. 80 Abs. 2 GG) zum Erlaß von Rechtsverordnungen mit Zustimmung des Bundesrates, so bedarf nach der zitierten Rechtsprechung das Änderungsgesetz, das das Zustimmungserfordernis in der Ermächtigung des Zustimmungsgesetzes beseitigt, der Zu

BVerfGE 37, 363 (412):

stimmung des Bundesrates. Es ist dann nicht mehr einzusehen, warum zwar das zu einem Zustimmungsgesetz erlassene Änderungsgesetz, in dem eine Ermächtigungsnorm des Zustimmungsgesetzes geändert wird (die für sich genommen keineswegs die Zustimmungsbedürftigkeit auslöst) der Zustimmung des Bundesrates bedarf, ein zu einem Zustimmungsgesetz erlassenes Änderungsgesetz, das eine andere Vorschrift als eine Ermächtigungsnorm des Zustimmungsgesetzes ändert, nicht ebenfalls der Zustimmung des Bundesrates bedürfen soll. - Wenn auch die zitierte Entscheidung (BVerfGE 28, 66 [77 f.]) wiederum vermerkt, die allgemeine Frage, ob das ein Zustimmungsgesetz ändernde Gesetz schon wegen der Änderung eines Zustimmungsgesetzes der Zustimmung des Bundesrates bedarf, bleibe offen, heißt das ja nicht, es bestehe Grund zur Annahme, daß die offengelassene grundsätzliche und besonders weittragende Frage anders als die entschiedene konkretere Frage entschieden werden müßte!

5. Um am Ende noch dem "Einwand" zu begegnen, es sei im Ergebnis "widersinnig", daß - unterstellt, der Bundestag habe die materiellen Vorschriften und die Verfahrensvorschriften je in einem besonderen Gesetz untergebracht - jene materiellen Vorschriften durch einfaches Bundesgesetz geändert werden können, daß dagegen - unterstellt, der Bundestag habe beides, materielle und Verfahrensvorschriften, in einem Gesetz zusammengefaßt - dasselbe Änderungsgesetz nur mit Zustimmung des Bundesrates soll ergehen können: Wenn zwei Wege von A nach B führen, kann es sein, daß ich auf dem einen Weg durch eine Verkehrsbeschränkung aufgehalten werde, auf dem anderen Weg nicht. Das ist nicht widersinnig, das ist allenfalls unbefriedigend, in aller Regel aber ganz natürlich. Der Bundesgesetzgeber hat - bis zur Grenze der Willkür - die Freiheit der Wahl, ob er materielles Recht und Verfahrensrecht in einem Gesetz zusammenfassen oder ob er zwei Gesetze erlassen und im einen die materiellrechtlichen Vorschriften und im anderen die verfahrensrechtlichen Vorschriften unterbringen will. Je nach dem Weg, den er einschlägt, ist das verfassungsrechtlich garantierte Mitwirkungsrecht

BVerfGE 37, 363 (413):

des Bundesrates verschieden groß: Im einen Fall gewinnt er die Kompetenz, zuzustimmen oder nicht zuzustimmen, hinsichtlich eines Gesetzes, das sowohl materiellrechtliche wie verfahrensrechtliche Vorschriften enthält. Im anderen Fall beschränkt sich diese Kompetenz auf das Gesetz, das die Verfahrensvorschriften enthält. Die Folge davon ist, daß sich das Änderungsgesetz, das nur materiellrechtliche Vorschriften enthält, im ersten Fall auf ein Zustimmungsgesetz bezieht, im zweiten Fall dagegen auf ein einfaches Bundesgesetz. Aus diesem Unterschied kann sich dann natürlich für die Behandlung des Änderungsgesetzes im Gesetzgebungsverfahren etwas Verschiedenes ergeben. Als "widersinnig" läßt sich das nur bezeichnen, wenn man auf den Inhalt des Änderungsgesetzes abhebt, der im ersten und im zweiten Fall derselbe ist, und zum Ausdruck bringen will, daß von daher unter dem Maßstab des föderalistischen Gefüges der Bundesrepublik Deutschland nicht einzusehen ist, daß das Gesetz einmal als Zustimmungsgesetz ergehen muß und das andere Mal als einfaches Gesetz ergehen kann. Aber genau diese Sicht wird der verfassungsrechtlichen Frage, die allein hier zur Entscheidung steht, nicht gerecht: Es geht um die Kompetenz eines Bundesverfassungsorgans, des Bundesrates, im Gesetzgebungsverfahren des Bundes. Und in diesem Zusammenhang muß die dargelegte Entscheidung des Gesetzgebers für den einen oder anderen Weg und der damit verbundene Unterschied im Gesetzgebungsverfahren auch zu einem verschiedenen Ergebnis hinsichtlich der Behandlung desselben Änderungsgesetzes führen können. Das ist nicht widersinnig, sondern entspricht der Logik.

Dr. v. Schlabrendorff, Dr. Geiger, Dr. Rinck

BVerfGE 37, 363 (414):

Abweichende Meinung des Richters Dr. v. Schlabrendorff zu dem Beschluß des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juni 1974 - 2 BvF 2, 3/73 -

Nach meiner Überzeugung ist das Vierte Rentenversicherungs- Änderungsgesetz vom 30. März 1973 auch insoweit nichtig, als es Versicherte dadurch benachteiligt, daß die Regelung des vorgezogenen Altersruhegeldes reduziert wird.

Die Senatsmehrheit unterscheidet zwei Fälle:

a) Nach dem Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetz vom 30. März 1973 werden mit Wirkung vom 1. Januar 1973 Vorschriften über die flexible Altersgrenze teilweise außer Kraft gestellt. Dadurch wird in schon vorher begründete Versicherungsverhältnisse zum Nachteil der Versicherten eingegriffen.

b) Außerdem gehen Versicherte, die schon zur Zeit des Rentenreformgesetzes vom 16. Oktober 1972 Verträge abgeschlossen haben, ihrer Rechtsansprüche auf vorgezogenes Altersruhegeld verlustig.

II.

In beiden Fällen geht die Mehrheit des Senats davon aus, daß es sich um einen Akt echter Rückwirkung handelt. Die Mehrheit beruft sich auf folgende Erwägung: Es handle sich zwar um belastende Gesetze, die in der Vergangenheit angehörende Tatbestände nachträglich eingriffen. Das sei zwar grundsätzlich verfassungswidrig. In diesem Falle aber werde das Vertrauen der Betroffenen in das Fortbestehen der geltenden Rechtslage nicht geschützt, weil zwingende Gründe des gemeinen Wohls die nachträgliche Änderung der Rechtslage rechtfertigten und weil die Betroffenen schon vor Eintritt der Rechtsfolge mit einer Änderung hätten rechnen müssen.

Diese Erwägung der Mehrheit befindet sich in Einklang mit

BVerfGE 37, 363 (415):

der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Rechtsprechung über das Problem der Rückwirkung im Hinblick auf den Vertrauensschutz. In dieser Rechtsprechung ist die Tendenz sichtbar, dem Rückwirkungscharakter Raum zu gewähren, wenn es sich um Fragen des Gemeinwohls handelt und wenn das rückwirkende Gesetz schon längere Zeit vor der Verkündung im Parlament erörtert worden ist (vgl. BVerfGE 14, 288 [297]).

III.

Nach meiner Überzeugung verstößt diese Betrachtungsweise gegen das Rechtsstaatsprinzip und gegen das Sozialstaatsprinzip.

IV.

Schon frühzeitig ist die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts über die Frage der Rückwirkung hart kritisiert worden; die Kritik hat diese Rechtsprechung als verschachtelt, uneinheitlich und widersprüchlich gekennzeichnet (Eckhardt, Walter/Hillebrecht, Arno: Problematik rückwirkender Steuergesetze, 1960, S. 18 f.; Scheerbarth, Hans Walter: Die Anwendung von Gesetzen auf früher entstandene Sachverhalte (sogenannte Rückwirkung von Gesetzen), 1961, S. 57 mit Anm. 11; Kimminich, Otto: Die Rückwirkung von Gesetzen - zu dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 19. Dezember 1961, JZ 1962, S. 518 (519 linke Spalte mit Anm. 12); Kisker, Gunter: Die Rückwirkung von Gesetzen - eine Untersuchung zum anglo-amerikanischen und deutschen Recht, 1963, S. 15 f.; Klein, Friedrich: Dürfen Steuergesetze rückwirkend belasten? Österreichische Zeitschrift für Öffentliches Recht, N.F. XV (1965), S. 25-62; Klein-Barbey: Bundesverfassungsgericht und Rückwirkung von Gesetzen, Institut FSt. Heft 72, 1964).

Nach Ansicht des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts liegt eine echte Rückwirkung nur vor, wenn das Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift (vgl. BVerfGE 13, 206 [212 ff.]). Das Bundesverfassungsgericht hat schon frühzeitig gesehen, daß es sich hier um das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit handelt. Aus diesem Grunde sagte es: "Das Rechtsstaatsprinzip verbietet ... nicht jede Rückwirkung, auch dann nicht, wenn nachträglich an einen in der Vergangenheit liegenden abgeschlossenen Tatbestand angeknüpft

BVerfGE 37, 363 (416):

wird... Zur Rechtsstaatlichkeit gehört nicht nur die Voraussehbarkeit, sondern auch die Rechtssicherheit und die materielle Richtigkeit oder Gerechtigkeit. Schon diese verschiedenen Seiten des Rechtsstaatsprinzips selbst können in der Gesetzgebung nicht immer gleichmäßig berücksichtigt werden. Darüber hinaus enthält das Rechtsstaatsprinzip keine in allen Einzelheiten eindeutig bestimmten Gebote oder Verbote von Verfassungsrang, sondern ist ein Verfassungsgrundsatz, der der Konkretisierung je nach den sachlichen Gegebenheiten bedarf..." (vgl. BVerfGE 7,89 [92 f.]).

Diese Prinzip läuft darauf hinaus, die Nichtrückwirkung zur Regel und die Rückwirkung zur Ausnahme zu machen. Es muß aber den Kritikern dieser Rechtsprechung recht gegeben werden, daß in dieser Behauptung folgende These enthalten ist: Das Gesetz bewertet einen Sachverhalt nicht "ein für allemal", sondern nur "bis auf weiteres". Dann aber ist die getroffene Bewertung frei widerruflich. Mit Recht machen demgegenüber Klein und Barbey geltend: Aus dem Wesen der gesetzgeberischen Entscheidung folge, daß diese notwendig eine endgültige Verwertung eines konkreten Lebenssachverhalts darstellt (vgl. Klein - Barbey, a.a.O., S. 67).

Natürlich liegt es im Wesen des Staates, der gezwungen ist, zu regieren, daß er Dinge, die in der Zukunft liegen, anders regeln kann als Dinge der Vergangenheit. Warum? Das Denken desjenigen, der gezwungen ist, zu regieren, und das Denken des philosophischen Kopfes sind einander gehirnfremd.

Was aber die Vergangenheit angeht, so zwingt der Verfassungsstaat zu folgendem Schluß: Durch ein die Vergangenheit betreffendes Gesetz ist nicht nur der Gewaltunterworfene, sondern auch der Gesetzgeber selber ein und für allemal gebunden. Eine Ausnahme hiervon kann nur gestattet sein, wenn entweder das sich auf die Vergangenheit beziehende Gesetz krasse Züge des Unrechts trägt oder wenn durch inzwischen eingetretene umstürzende Ereignisse, wie z.B. ein Krieg, die Voraussetzungen beseitigt worden sind, die den Erlaß des früheren Gesetzes zuließen.

Was nun die Frage des Vertrauensschutzes angeht, so hat das

BVerfGE 37, 363 (417):

Bundesverfassungsgericht Möglichkeiten gefunden, "wo das Vertrauen auf eine bestimmte Rechtslage sachlich nicht gerechtfertigt wäre" (vgl. BVerfGE 13, 271). Hierzu sagt Klaus Roth-Stielow in NJW 1963, S. 571 (572), daß die vom Bundesverfassungsgericht gefundenen Ausnahmen den Vertrauensschutz des Bürgers auf die Unverbrüchlichkeit eines Gesetzes im Ergebnis bis zur Bedeutungslosigkeit durchlöchern, weil eine dieser Ausnahmen sich immer benutzen lassen wird. Klaus Roth-Stielow fährt fort: "Die für diese Ausnahmen gefundenen Formulierungen klingen zunächst sehr überzeugend. Die darin enthaltenen Voraussetzungen überfordern schon die meisten Juristen, ganz sicher aber den rechtsuchenden und nach Ordnung seines Lebens strebenden Bürger. Das Bundesverfassungsgericht möchte mit dem Grundsatz des Rückwirkungsverbotes aber gerade diesen Bürger als Laien schützen. Die Zulässigkeit der Rückwirkung erhält durch jene Ausnahmen eine Breite, deren Inhalt nicht mehr in etwa objektiv bestimmt werden kann, sondern weitgehendst subjektiv geprägt, d.h. von der Beurteilung durch den jeweils entscheidenden Richter abhängig ist. Wie oft werden z.B. Gesetzesänderungen oder die Einführung eines neuen Gesetzes in der Öffentlichkeit erörtert, ohne daß es zu entsprechenden Maßnahmen kommt. Wie soll bei einer solchen Lage ernsthaft geplant und vorausberechnet werden? Wann ist für einen Laien, der durch die Fülle und Unklarheit neuerer Bestimmungen ohnehin verwirrt ist, eine Rechtslage so ungeklärt, daß er mit dem Erlaß neuer, nun rückwirkend gültiger Bestimmungen rechnen muß? Wann ist für diesen Laien eine Rückwirkungsanordnung, sachlich gerechtfertigt' oder wann darf der Bürger auf den Inhalt einer Norm nicht mehr vertrauen? Wie soll er die Ungültigkeit einer Regelung erkennen? Unter welchen Voraussetzungen haben die Belange der Allgemeinheit den Vorrang vor der Rechtssicherheit?

Der Auffassung der Senatsmehrheit liegt folgender Sachverhalt zugrunde: Im Oktober 1972 öffnet der Staat seine Versicherungsarme und verspricht für viele Bürger große Vorteile, die am 1. Januar 1973 in Kraft treten sollen. Schon am 20. Dezember

BVerfGE 37, 363 (418):

1972 nimmt der gleiche Gesetzgeber durch Parlamentsbeschluß die Vorteile wieder zurück. Das Gesetz über die Rücknahme der Vorteile wird erst am 30. März 1973 verkündet, tritt aber schon mit dem 1. Januar 1973 in Kraft. Mit anderen Worten: An dem gleichen Tage, an dem die Vorteile Gesetzeskraft erlangt hatten, werden die Vorteile mit rückwirkender Kraft fortgenommen. Was die Senatsmehrheit zu erwägen vergißt, ist die Tatsache, daß zwischen dem ersten viele Vorteile versprechenden Gesetz und dem nachfolgenden wieder wegnehmenden Gesetz die Bundestagswahlen vom November 1972 lagen. Dieser Umstand läßt den Verdacht aufkommen, daß der Gesetzgeber vor der Wahl aus Gründen, die auf der Hand liegen, bereit gewesen ist, alles zu versprechen, um nach der Wahl die Vorteile wieder zu streichen. Kein ehrbarer Kaufmann könnte so handeln. Nun ist gewiß der Staat kein ehrbarer Kaufmann. Aber er täte vielleicht gut daran, sich in seinem Verhalten den ehrbaren Kaufmann zum Vorbild zu nehmen.

Wie oben dargelegt, wird man um Ausnahmen, die für jedermann auf der Hand liegen, nicht herumkommen. Dennoch bleibt es wahr, was Klaus Roth-Stielow in die Worte kleidet: "Sehr viel schlimmer ist die Gefahr des Mißbrauches jener Ausnahmen aus politischen Gründen. Begriffe wie Gemeinwohl, Gerechtigkeit oder Sittenwidrigkeit können über ein, gesundes Volksempfinden' oder Anwendung nach Partei-Grundsätzen sehr leicht mißbraucht werden. Die Gefahr des Mißbrauchs und der zu unbestimmten Anwendungsmöglichkeiten gibt Anlaß, das Prinzip des Verbots im Erlaß von rückwirkend geltenden Normen mit belastenden Folgen als ein solches zu verteidigen, das keinerlei Ausnahmen duldet. Die Gefahr des Mißbrauchs mag im Augenblick nicht bestehen. Der Fortbestand der augenblicklichen Verhältnisse in der Bundesrepublik ist aber nicht verbürgt. Ein Rückfall in die zwischen 1933 und 1945 geschehene Rechtsentwicklung bleibt möglich ... Das Verbot des Erlasses von rückwirkenden Normen im Bereich des Privatrechts wurde schon für das römische Recht vertreten. Dieses Verbot findet sich als Norm in vielen Gesetzen. Es

BVerfGE 37, 363 (419):

war für die Verfasser des BGB eine Selbstverständlichkeit... Die Rechtsprechung hat die Beachtung eines solchen Verbotes zunächst einmütig verneint. Die Wurzel dieser Haltung dürfte in einem unkritischen Bekenntnis zu der Unfehlbarkeit und Allmacht des Staates zu suchen sein. Diese Rechtsprechung hat sich jetzt gewandelt. Die darin zum Ausdruck kommende bessere und reale Einsicht wird solange keine Hilfe für den Bürger sein, wie das Bundesverfassungsgericht Ausnahmen vom Grundsatz zuläßt und sich damit gegen die abendländische Rechtsentwicklung stellt" (vgl. NJW 1963, S. 572).

In dem hier vom Senat entschiedenen Fall konnte sich der Bürger ohne Zweifel auf die Positionen stützen, die ihm das Gesetz vom 16. Oktober 1972 öffnete und konnte Versicherungsanträge stellen sowie Gelder im voraus bezahlen.

Die Senatsmehrheit verzichtet darauf, das Gesetz vom 30. März 1973 mit seiner rückwirkenden Kraft auszuloten. Das spätere, gewisse Vorteile kassierende Gesetz trägt zwar das Datum vom 30. März 1973. Es ist aber vom Bundestag schon am 20. Dezember 1972 beschlossen worden. Wer wie die Senatsmehrheit meint, es sei nicht die Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt maßgebend, sondern schon der Tag, an dem das Parlament das Gesetz beschlossen habe, verlangt vom Staatsbürger folgendes: dieser muß seine Tageszeitung so genau lesen, daß er von einem im Dezember 1972 gefaßten Parlamentsbeschluß Kenntnis nimmt, obwohl dieser Parlamentsbeschluß erst am 30. März 1973 verkündet wird. Wer so denkt, muß aber mindestens das Ursprungsgesetz vom 16. Oktober 1972 bis zum 20. Dezember 1972 gelten lassen, weil in diesem Zeitraum der Staatsbürger beim besten Willen nicht von einer Änderungsabsicht des im Oktober 1972 beschlossenen Gesetzes wissen konnte. Das Argument, das Gesetz vom 16. Oktober 1972 sei in bestimmten Punkten erst am 1. Januar 1973 in Kraft getreten, sticht nicht. Ein Gesetz im Oktober 1972 zu machen, das in seinen wesentlichen Punkten erst am 1. Januar 1973 in Kraft tritt, am 20. Dezember 1972 ein Änderungsgesetz zu beschließen, das zwar erst am 30. März 1973 im Bundesgesetz

BVerfGE 37, 363 (420):

blatt verkündet wird, seine Wirkungen aber auf den 1. Januar 1973 zurückbezieht, ist ein Verfahren, das den Stempel des Verstoßes gegen Treu und Glauben an der Stirn trägt.

Deshalb geht Coing soweit zu sagen: "Unvorhersehbar rückanknüpfende Gesetze verstoßen gegen den Grundsatz von Treu und Glauben: nämlich das Verbot der Arglist und des willkürlichen Wechsels des eigenen maßgeblichen Verhaltens; an den Grundsatz von Treu und Glauben ist auch der Machtträger im Verhältnis zum Gewaltunterworfenen gebunden; das folgt aus dem Rechtsstaatsprinzip" (vgl. Helmut Coing, Betriebsberater 1954, S. 137; ebenso Meyer-Cording, JZ 1953, S. 420).

Nach meiner Überzeugung verstößt aber auch die von der Senatsmehrheit gefaßte Entscheidung gegen das Sozialstaatsprinzip.

In einem anders gelagerten Falle, den der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts entschieden hat, hat dieser die vom Gesetzgeber vorgenommene Rechtsänderung - es handelte sich um den Ausschluß der "Österreich-Fälle" von der Entschädigung für Verfolgungsschäden in den Vertreibungsgebieten - gutgeheißen. Hier hat das Bundesverfassungsgericht sich die Ansicht zu eigen gemacht, daß ein gesetzlicher Eingriff mit echter Rückwirkung ausnahmsweise zulässig sei, wenn das Vertrauen auf eine bestimmte Rechtslage sachlich nicht gerechtfertigt und daher nicht schutzwürdig sei (vgl. BVerfGE 32, 111 [123]).

Hiergegen hat sich die Richterin Frau Rupp-v. Brünneck gewandt (vgl. BVerfGE 32, 129 ff.). Sie hat sich in ihrer Abweichenden Meinung auf folgenden Standpunkt gestellt: Die Auffassung der Mehrheit, das Vertrauen der betroffenen Verfolgten auf den Fortbestand der früheren Regelung sei nicht mehr schutzwürdig gewesen, vermöge nicht zu überzeugen.

Vor allem aber hat die Richterin Frau Rupp-v. Brünneck die Ansicht vertreten, daß die vom Senat getroffene Entscheidung das Sozialstaatsprinzip verletze. In diesem Zusammenhang hat die

BVerfGE 37, 363 (421):

Richterin Frau Rupp-v. Brünneck folgendes ausgeführt: "Wenn der Staat einer bestimmten Gruppe von Bürgern Leistungen gewährt, um einem sozialen oder sonstigen anerkennenswerten Bedürfnis Rechnung zu tragen, so darf er sich nicht beliebig dieser Leistung entziehen und die betroffenen Einzelnen wieder sich selbst überlassen, d.h. sie zum bloßen Objekt wechselnder Willensentscheidungen machen" (vgl. a.a.O., S. 139 f.).

Dieser Grundsatz trifft auch für die Entscheidung des Zweiten Senats über das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz vom 30. März 1973 zu.

Die in dem Rentenreformgesetz vom 16. Oktober 1972 gewährten Vorteile tragen sozialen Charakter. Sie waren durch den Fürsorgezweck der Versicherung geprägt. Der Bevorteilte erhielt "konkrete, nach den gesetzlichen Vorschriften berechenbare Geldansprüche, die für den Berechtigten einen Vermögenswert darstellten" (vgl. a.a.O., S. 142).

Solche Ansprüche durch ein nachfolgendes Gesetz vernichten, heißt, die Fürsorgepflicht verletzen. Wenn - wie in diesem Falle - der Gesetzgeber in dem ersten Gesetz den 1. Januar 1973 zum Stichtag macht und mit dem nachfolgenden Gesetz vom 30. März 1973 die früher gewährten Ansprüche am gleichen Stichtag vernichtet, so ist es schwer, einen Fall zu bilden, der die Verletzung des Sozialstaatsprinzips offenbarer macht als hier. Auch in diesem Falle gilt das Wort der Richterin Frau Rupp-v. Brünneck: "Die Entscheidung der Mehrheit läßt ein Eingehen auf diese Frage vermissen" (vgl. a.a.O., S. 141).

Ist man vor die Notwendigkeit gestellt, eine Frage des Sozialstaatsprinzips zu entscheiden, so ist es gut, sich die Genesis der Gesetzesmaterie vor Augen zu halten. Bismarck, der Urheber der staatlichen Versicherung, hat am 26. Juni 1881 zu Moritz Busch geäußert:

"Der Staat muß die Sache in die Hand nehmen. Nicht als Almosen, sondern als Recht auf Versorgung, wo der gute Wille zur Arbeit nicht mehr kann. Wozu soll nur der, welcher im Kriege erwerbsunfähig geworden ist oder als Beamter, durch Alter, Pension haben, und nicht auch der Soldat der Arbeit? Diese Sache wird sich durchdrücken. Die hat ihre Zukunft. Es ist möglich, daß unsere Politik einmal zugrunde geht, wenn ich tot bin. Aber der Staatssozialismus paukt sich durch. Jeder, der diesen Gedanken wieder aufnimmt, wird ans Ruder kommen" (vgl. Gesammelte Werke 8, S. 419).

Dr. v. Schlabrendorff

BVerfG, 12.11.1958 - 2 BvL 4, 26, 40/56, 1, 7/57

Redaktion — Fri, 06 Apr 2012 18:15:00 +0000

Daten

Fall:

Preisgesetz

Fundstellen:

BVerfGE 8, 274; BB 1959, 91; BB 1959, 132; DVBl 1959, 171; JZ 1959, 355; MDR 1959, 183; NJW 1959, 475; VersR 1959, 181

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

12.11.1958

Aktenzeichen:

2 BvL 4, 26, 40/56, 1, 7/57

Entscheidungstyp:

Beschluss

Instanzen:

AG Köln, 10.07.1953 - 33 Gs 148/53
LG Göttingen, 20.12.1955 - 4 O 120/55
BVerwG, 04.07.1956 - V C 199.55

1. Die Verlängerung der Geltungsdauer eines befristeten Gesetzes kommt dem Erlaß eines neuen Gesetzes mit dem Inhalt des befristeten Gesetzes gleich.
Das Verlängerungsgesetz braucht die Vorschriften des Gesetzes nicht zu wiederholen, sondern kann sich darauf beschränken, die Verlängerung der Geltungsdauer anzuordnen; dies kann auch noch geschehen, nachdem das Gesetz wegen Ablaufs der Frist außer Kraft getreten ist.
2. Regelt ein Bundesgesetz, das die Länder als eigene Angelegenheit ausführen, das Verwaltungsverfahren, so bedarf nach Art. 84 Abs. 1 GG das Gesetz als Ganzes der Zustimmung des Bundesrates.
3. Aus der Nichtigkeit einzelner Vorschriften folgt die Nichtigkeit des ganzen Gesetzes nur dann, wenn sich aus dem objektiven Sinn des Gesetzes ergibt, daß die übrigen, mit der Verfassung zu vereinbarenden Bestimmungen keine selbständige Bedeutung haben; ferner dann, wenn die verfassungswidrige Vorschrift Teil einer Gesamtregelung ist, die ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verlöre, nähme man einen ihrer Bestandteile heraus, wenn also die nichtige Vorschrift mit den übrigen Bestimmungen so verflochten ist, daß sie eine untrennbare Einheit bilden, die nicht in ihre Bestandteile zerlegt werden kann.
4. Daß nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung "im Gesetz" bestimmt werden müssen, besagt nicht, daß sie im Text des Gesetzes ausdrücklich zu bestimmen sind. Für die Interpretation von Ermächtigungsnormen gelten vielmehr die allgemeinen Auslegungsgrundsätze.
5. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt nicht, daß die Ermächtigung so bestimmt wie irgend möglich umschrieben ist; sie muß nur hinreichend bestimmt sein.
6. a) Gesetzesbestimmungen, die den Erlaß von Verordnungen an die Zustimmung des Bundestages binden (Ermächtigungen zum Erlaß von "Zustimmungsverordnungen"), sind jedenfalls für solche Sachbereiche mit dem Grundgesetz vereinbar, für die ein legitimes Interesse der Legislative anerkannt werden muß, zwar einerseits die Rechtsetzung auf die Exekutive zu delegieren, sich aber andererseits - wegen der Bedeutung der zu treffenden Regelungen - entscheidenden Einfluß auf Erlaß und Inhalt der Verordnungen vorzubehalten. Das ist für Sachbereiche wie das Zoll-, das Zolltarif- und das Preiswesen der Fall.
b) Auch Ermächtigungen zum Erlaß von "Zustimmungsverordnungen" müssen den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen. Die Bestimmtheit der Ermächtigung muß sich unabhängig von den Voraussetzungen ergeben, unter denen die Verordnungen der Zustimmung des Bundestages bedürfen.
7. Die Grundsätze des Rechtsstaates fordern, daß auch Ermächtigungen der Exekutive zur Vornahme belastender Verwaltungsakte durch das ermächtigende Gesetz nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt sind, so daß die Eingriffe meßbar und in gewissem Umfang für den Staatsbürger voraussehbar und berechenbar werden. Das folgt aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, dem Prinzip der Gewaltenteilung und aus der rechtsstaatlichen Forderung nach möglichst lückenlosem gerichtlichem Schutz gegen die Verletzung der Rechtssphäre des Einzelnen durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 8, 274

Paginierung:

BVerfGE 8, 274 (274):

1. Die Verlängerung der Geltungsdauer eines befristeten Gesetzes kommt dem Erlaß eines neuen Gesetzes mit dem Inhalt des befristeten Gesetzes gleich.

Das Verlängerungsgesetz braucht die Vorschriften des Gesetzes nicht zu wiederholen, sondern kann sich darauf beschränken, die Verlängerung der Geltungsdauer anzuordnen; dies kann auch noch geschehen, nachdem das Gesetz wegen Ablaufs der Frist außer Kraft getreten ist.

BVerfGE 8, 274 (275):

2. Regelt ein Bundesgesetz, das die Länder als eigene Angelegenheit ausführen, das Verwaltungsverfahren, so bedarf nach Art. 84 Abs. 1 GG das Gesetz als Ganzes der Zustimmung des Bundesrates.

3. Aus der Nichtigkeit einzelner Vorschriften folgt die Nichtigkeit des ganzen Gesetzes nur dann, wenn sich aus dem objektiven Sinn des Gesetzes ergibt, daß die übrigen, mit der Verfassung zu vereinbarenden Bestimmungen keine selbständige Bedeutung haben; ferner dann, wenn die verfassungswidrige Vorschrift Teil einer Gesamtregelung ist, die ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verlöre, nähme man einen ihrer Bestandteile heraus, wenn also die nichtige Vorschrift mit den übrigen Bestimmungen so verflochten ist, daß sie eine untrennbare Einheit bilden, die nicht in ihre Bestandteile zerlegt werden kann.

4. Daß nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung "im Gesetz" bestimmt werden müssen, besagt nicht, daß sie im Text des Gesetzes ausdrücklich zu bestimmen sind. Für die Interpretation von Ermächtigungsnormen gelten vielmehr die allgemeinen Auslegungsgrundsätze.

5. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt nicht, daß die Ermächtigung so bestimmt wie irgend möglich umschrieben ist; sie muß nur hinreichend bestimmt sein.

6. a) Gesetzesbestimmungen, die den Erlaß von Verordnungen an die Zustimmung des Bundestages binden (Ermächtigungen zum Erlaß von "Zustimmungsverordnungen"), sind jedenfalls für solche Sachbereiche mit dem Grundgesetz vereinbar, für die ein legitimes Interesse der Legislative anerkannt werden muß, zwar einerseits die Rechtsetzung auf die Exekutive zu delegieren, sich aber andererseits - wegen der Bedeutung der zu treffenden Regelungen - entscheidenden Einfluß auf Erlaß und Inhalt der Verordnungen vorzubehalten. Das ist für Sachbereiche wie das Zoll-, das Zolltarif- und das Preiswesen der Fall.

b) Auch Ermächtigungen zum Erlaß von "Zustimmungsverordnungen" müssen den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen. Die Bestimmtheit der Ermächtigung muß sich unabhängig von den Voraussetzungen ergeben, unter denen die Verordnungen der Zustimmung des Bundestages bedürfen.

BVerfGE 8, 274 (276):

7. Die Grundsätze des Rechtsstaates fordern, daß auch Ermächtigungen der Exekutive zur Vornahme belastender Verwaltungsakte durch das ermächtigende Gesetz nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt sind, so daß die Eingriffe meßbar und in gewissem Umfang für den Staatsbürger voraussehbar und berechenbar werden. Das folgt aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, dem Prinzip der Gewaltenteilung und aus der rechtsstaatlichen Forderung nach möglichst lückenlosem gerichtlichem Schutz gegen die Verletzung der Rechtssphäre des Einzelnen durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 12. November 1958

-- 2 BvL 4, 26, 40/56, 1, 7/57 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung, ob § 2 des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 10. April 1948 (WiGBl. S. 27) in der Fassung des Gesetzes zur Verlängerung des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 3. Februar 1949 (WiGBl. S. 14), des § 1 Abs. 2 Nr. 4 und des § 3 des Gesetzes zur Erstreckung und Verlängerung des Bewirtschaftungsnotgesetzes, des Gesetzes zur Deckung der Kosten für den Umsatz ernährungswirtschaftlicher Waren und des Preisgesetzes vom 21. Januar 1950 (BGBl. S. 7), der Gesetze zur Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 8. Juni 1950 (BGBl. S. 274) und 25. September 1950 (BGBl. S. 824) und 29. März 1951 (BGBl. I S. 223) mit dem Grundgesetz vereinbar ist - Vorlagen des Amtsgerichts Köln vom 10. Juli 1953 (33 Gs 148/53), des Landgerichts Göttingen vom 20. Dezember 1955 (4 O 120/55), des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Juli 1956 (V C 199.55), des Amtsgerichts Koblenz vom 12. Dezember 1956 (16 Gs 1506/56), des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. Juni 1957 (V C 103.56) -

Entscheidungsformel:

1. § 2 des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 10. April 1948 (WiGBl. S. 27) in der Fassung des Gesetzes zur Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 25. September 1950 (BGBl. S. 681) und der Gesetze zur weiteren Verlängerung der Gel

BVerfGE 8, 274 (277):

tungsdauer des Preisgesetzes vom 23. Dezember 1950 (BGBl. S. 824) und 29. März 1951 (BGBl. I S. 223) ist insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar, als die Vorschrift den Bundesminister für Wirtschaft ermächtigt, Anordnungen (Rechtsverordnungen) zu erlassen, durch die Preise, Mieten, Pachten, Gebühren und sonstige Entgelte für Güter und Leistungen jeder Art, ausgenommen Löhne, festgesetzt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll;

2. § 2 des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 10. April 1948 (WiGBl. S. 27) in der Fassung des Gesetzes zur Erstreckung und Verlängerung des Bewirtschaftungsnotgesetzes, des Gesetzes zur Deckung der Kosten für den Umsatz ernährungswirtschaftlicher Waren und des Preisgesetzes vom 21. Januar 1950 (BGBl. S. 7) und des Gesetzes zur weiteren Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 29. März 1951 (BGBl. I S. 223) ist insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar, als die Vorschrift die Obersten Landesbehörden ermächtigt, Verfügungen zu erlassen, durch die Preise, Mieten, Pachten, Gebühren und sonstige Entgelte für Güter und Leistungen jeder Art, ausgenommen Löhne, festgesetzt werden.

Gründe:

A. -- I.

Das Übergangsgesetz über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 10. April 1948 (WiGBl. S. 27) gibt den für die Preisbildung zuständigen Stellen die Befugnis, Rechtsverordnungen und Verfügungen auf dem Gebiet des Preisrechts zu erlassen. § 1 Preisgesetz, dessen Satz 3 durch § 37 des Gesetzes über die Investitionshilfe der gewerblichen Wirtschaft vom 7. Januar 1952 (BGBl I S. 7) angefügt wurde, lautet:

BVerfGE 8, 274 (278):

"§ 1

Der Wirtschaftsrat ist zuständig für die allgemeinen Grundsätze der Preispolitik für das Vereinigte Wirtschaftsgebiet. Eine Veränderung der Preise von Waren und Leistungen, die eine grundlegende Bedeutung für den gesamten Preisstand, insbesondere die Lebenshaltung, hat, bedarf der Zustimmung des Wirtschaftsrates. Dieser Zustimmung bedarf es nicht, wenn die Veränderung der Preise nur zu dem Zweck erfolgt, um auf dem Markt bestehende offensichtliche Mißstände zu beseitigen, ohne daß dadurch der gesamte Preisstand, insbesondere die Lebenshaltung, ungünstig beeinflußt wird."

§ 2 hat folgenden Wortlaut:

"§ 2

(1) Die für die Preisbildung zuständigen Stellen können Anordnungen und Verfügungen erlassen, durch die Preise, Mieten, Pachten, Gebühren und sonstige Entgelte für Güter und Leistungen jeder Art, ausgenommen Löhne, festgesetzt oder genehmigt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll.

(2) Zuständig sind:

a) der Direktor der Verwaltung für Wirtschaft des Vereinigten Wirtschaftsgebietes (Direktor für Wirtschaft), wenn Bestimmungen für mehr als ein Land erforderlich sind oder wenn die Preisbildung den Verkehr mit Gütern und Leistungen in mehr als einem Land beeinflußt oder beeinflussen kann;

b) die Obersten Landesbehörden, soweit nicht der Direktor für Wirtschaft zuständig ist."

Die §§ 3 ff. enthalten vor allem Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften; sie räumen dem Direktor für Wirtschaft weitreichende Aufsichts- und Eingriffsbefugnisse gegenüber den Landesbehörden ein. Durch § 15 wurde das Gesetz zur Durchführung des Vierjahresplanes - Bestellung eines Reichskommissars für die Preisbildung - vom 29. Oktober 1936 (RGBl. I S. 927) - Preisbildungsgesetz - außer Kraft gesetzt, das bis dahin als Grundlage umfassender Preisbindungen gedient hatte.

Das Preisgesetz, das als Gesetz des Wirtschaftsrates erging, sollte nach seinem § 16 am 31. Dezember 1948 außer Kraft treten. Seine Geltungsdauer ist mehrfach verlängert worden, und zwar:

1. bis zum 31. Dezember 1949 durch das Gesetz zur Verlängerung des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüber

BVerfGE 8, 274 (279):

wachung (Preisgesetz) vom 3. Februar 1949 (WiGBl. Nr. 4 S. 14; ausgegeben 10. Februar 1949); dieses 1. Verlängerungsgesetz trat am 1. Januar 1949 in Kraft;

2. bis zum 30. Juni 1950, unter gleichzeitiger Erstreckung auf die französische Besatzungszone, durch das Gesetz zur Erstreckung und zur Verlängerung der Geltungsdauer des Bewirtschaftungsnotgesetzes, des Gesetzes zur Deckung der Kosten für den Umsatz ernährungswirtschaftlicher Waren und des Preisgesetzes vom 21. Januar 1950 (BGBl. Nr. 4 S. 7; ausgegeben 26. Januar 1950); dieses 2. Verlängerungsgesetz trat mit Wirkung vom 1. Januar 1950, hinsichtlich der Strafbestimmungen jedoch erst am Tage nach seiner Verkündung in Kraft;

3. bis zum Inkrafttreten eines neuen Preisgesetzes, längstens jedoch bis zum 30. September 1950, durch das Gesetz zur Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 8. Juli 1950 (BGBl. Nr. 29 S. 274; ausgegeben 10. Juli 1950); dieses 3. Verlängerungsgesetz trat mit Wirkung vom 1. Juli 1950, hinsichtlich der Strafbestimmungen jedoch erst am Tage nach seiner Verkündung in Kraft.

4. bis zum Inkrafttreten eines neuen Preisgesetzes, längstens jedoch bis zum 31. Dezember 1950, durch das Gesetz zur Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 25. September 1950 (BGBl. S. 681); dieses 4. Verlängerungsgesetz trat am 1. Oktober 1950 in Kraft;

5. bis zum Inkrafttreten eines neuen Preisgesetzes, längstens jedoch bis zum 31. März 1951, durch das Gesetz zur weiteren Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 23. Dezember 1950 (BGBl. S. 824); dieses 5. Verlängerungsgesetz trat am 1. Januar 1951 in Kraft;

6. bis zum Inkrafttreten eines neuen Preisgesetzes durch das Gesetz zur weiteren Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 29. März 1951 (BGBl. I S. 223); dieses 6. Verlängerungsgesetz trat am 1. April 1951 in Kraft.

Ein neues Preisgesetz ist bisher nicht erlassen worden.

BVerfGE 8, 274 (280):

§ 3 des 2. Verlängerungsgesetzes bestimmt, daß Anordnungen der Bundesminister auf Grund des Preisgesetzes der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, "wenn sie eine grundlegende Bedeutung für den gesamten Preisstand, insbesondere die Lebenshaltung, haben".

Die Bedeutung des Preisgesetzes ist seit der Währungsreform im Juni 1948 dank der günstigen wirtschaftlichen Entwicklung ständig zurückgegangen. Seit der Preisfreigabeanordnung vom 25. Juni 1948 (WiGBl. S. 61) ist der größte Teil der Preise freigegeben worden und unterliegt keiner staatlichen Regelung mehr.

War die Zeit bis zur Währungsreform durch staatliche Bindung der Preise für nahezu alle Güter und Leistungen im Rahmen einer umfassenden staatlichen Wirtschaftslenkung gekennzeichnet, so bilden heute Preisbindungen die Ausnahme. Dennoch sind Preisregelungen auf Grund des Preisgesetzes für bestimmte Bereiche des wirtschaftlichen Lebens auch heute noch von großer Bedeutung. Das gilt insbesondere für den Bereich der öffentlichen Aufträge einschließlich der mit öffentlichen Mitteln finanzierten Bauaufträge, für die Versorgung der Landwirtschaft mit Düngemitteln, die Kraftfahrtversicherung, den Güterkraftverkehr, für Spedition und Lagerei sowie für die Pflegesätze der Krankenanstalten; auch gelten noch einige auf Grund des Preisgesetzes angeordnete Preisausgleichsmaßnahmen (vgl. die Übersicht über die geltenden Preisvorschriften von Rubarth, BB 1958, 1141).

II.

1. Gegen den Fabrikanten L. als alleinigen Gesellschafter der Firma. . . in Königswinter/Rhein ist durch Bußgeldbescheid des Regierungspräsidenten in Köln vom 23. Februar 1953 eine Geldbuße von 15 000 DM festgesetzt worden. Er wird beschuldigt, in der Zeit vom 20. März bis zum 15. April 1952 Grobbleche zu übersetzten Preisen gekauft und hierdurch gegen § 18 des Wirtschaftsstrafgesetzes vom 26. Juli 1949 (WiGBl. S. 193) in Verbindung mit folgenden, Höchstpreise festsetzenden Verordnun

BVerfGE 8, 274 (281):

gen verstoßen zu haben, die auf Grund von § 2 Preisgesetz erlassen wurden:

VO PR 78/50 über die Preise für Roheisen, Walzwerkserzeugnisse und Schmiedestücke vom 11. Dezember 1950 (BAnz. Nr. 250), verlängert durch VO PR 13/51 vom 9. März 1951 (MinBl. Wirtsch. S.97),

ergänzt durch

VO PR 53/51 vom 20. Juli 1951 (BAnz. Nr. 140) i. d. F. der VO PR 70/51 vom 26. Oktober 1951 (BAnz. Nr 210),

VO PR 55/51 vom 26. Juli 1951 (BAnz. Nr. 144) - diese Verordnung ist jedoch bereits durch § 3 der nachfolgend genannten VO PR 74/51 vom 26. Oktober 1951, also vor der dem Betroffenen zur Last gelegten Tat, außer Kraft gesetzt worden - ,

VO PR 74/51 vom 26. Oktober 1951 (BAnz. Nr. 211),

VO PR 32/52 vom 10. April 1952 (BAnz. Nr. 77).

Gegen den Bußgeldbescheid hat der Betroffene gemäß §§ 54 und 55 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten Antrag auf gerichtliche Entscheidung gestellt.

Das Amtsgericht Köln ist der Ansicht, das Preisgesetz enthalte eine "Anzahl von Bestimmungen über das von den Ländern in Ausführung des Gesetzes einzuschlagende Verwaltungsverfahren (§ 2 Abs. 1, 2 b, §§ 4, 5, 7, 8, 10, 11, 12)". Für die nach Inkrafttreten des Grundgesetzes verabschiedeten Verlängerungsgesetze wäre daher die Zustimmung des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 1 GG erforderlich gewesen. Der Bundesrat habe zwar dem 2., nicht jedoch den weiteren Verlängerungsgesetzen zugestimmt. Das 3., 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz seien mangels Zustimmung des Bundesrates rechtsungültig.

Das Gericht hat durch Beschluß vom 10. Juli 1953 das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,

ob das Übergangsgesetz über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 10. April 1948 über den 30. Juni 1950 hinaus Geltung besitzt oder nicht.

2. Der Stukkateurmeister S. in Göttingen hat auf Grund eines Vertrages für den eingetragenen Verein... in Göttingen Maurer- und Fliesenarbeiten ausgeführt. Seine Rechnung lautet

BVerfGE 8, 274 (282):

auf rund 52 000 DM, von denen etwa 47 000 DM bezahlt sind. S. hat beim Landgericht Göttingen gegen den Verein Klage auf Zahlung eines Teilbetrages des Restes erhoben. Der Beklagte verweigert die Zahlung mit der Begründung, die Geltendmachung der Forderung verstoße gegen das Preisgesetz. Er beruft sich auf eine Entscheidung des Regierungspräsidenten in Hildesheim, der auf Grund der VO PR 32/51 über die Baupreisbildung für öffentliche und mit öffentlichen Mitteln finanzierte Aufträge (Baupreisverordnung) vom 11. Mai 1951 (BAnz. Nr. 92), welche auf § 2 Preisgesetz gestützt ist, die restliche Forderung des Klägers als preisrechtlich unzulässig festgestellt hat.

Das Landgericht hat das Verfahren durch Beschluß vom 20. Dezember 1955 gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,

ob das Preisgesetz vom 10. April 1948, verlängert durch das 1., 2., 3., 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz, verfassungswidrig ist.

Das Landgericht ist der Auffassung, § 2 Abs. 1 Preisgesetz verstoße gegen Art. 80 Abs. 1 GG; die Ermächtigung sei nach Inhalt, Zweck und Ausmaß nicht hinreichend bestimmt. Das Preisgesetz verletze auch die durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete Vertragsfreiheit. Einwirkungen auf Verträge seien nur auf Grund eines vom Bundestag beschlossenen Gesetzes, nicht jedoch auf Grund von Verordnungen der Exekutive zulässig. Das Gesetz verstoße ferner gegen Art. 19 GG. Einschränkungen eines Grundrechts durch Gesetz müßten allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Durch die VO PR 32/51 i. d. F. der VO PR 32/53 vom 14. Dezember 1953 (BAnz. Nr. 248) seien Sondervorschriften für öffentliche und mit öffentlichen Mitteln finanzierte Bauten erlassen worden, während die Preisgestaltung für private Bauten frei sei. Auch Art. 20 GG sei verletzt. Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz verstoße wegen ihrer Unbestimmtheit gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit. Das Landgericht verweist hierfür auf das Urteil des V. Senats des Bundesverwaltungsgerichts zu § 2 Abs. 1 Preisbildungsgesetz vom 29. Oktober 1936 (BVerwGE 2, 114).

BVerfGE 8, 274 (283):

3. Beim V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts ist ein Verwaltungsstreitverfahren des Bauingenieurs S. in Eßlingen/Neckar (Kläger) gegen die Stadt Stuttgart - Wohnungsamt, Preisbehörde für Mieten und Pachtzinsen - (Beklagte) anhängig. Die Beklagte hat durch Bescheid vom 19. Juli 1951 die monatlichen Mieten für zwei Wohnungen im Hause des Klägers von 127 DM bzw. 126 DM auf 115 DM herabgesetzt. Hiergegen hat der Kläger Anfechtungsklage erhoben.

Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid insoweit aufgehoben, als die Miete rückwirkend festgesetzt wurde, und im übrigen die Klage abgewiesen. Die Berufung des Klägers hat der Verwaltungsgerichtshof zurückgewiesen; hiergegen hat der Kläger Revision eingelegt, die das Bundesverwaltungsgericht zugelassen hat.

Der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts ist der Auffassung, die angefochtene Mietpreisfestsetzung finde ihre gesetzliche Grundlage allein im § 2 Preisgesetz. Abweichend vom II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 1, 104) hält er § 2 Preisgesetz für verfassungswidrig. Der Senat hat das Verfahren durch Beschluß vom 4. Juli 1956 (gekürzt veröffentlicht in BVerwGE 4, 24) gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,

ob § 2 Preisgesetz i. d. F. des 6. Verlängerungsgesetzes verfassungswidrig ist.

Das Preisgesetz i. d. F. des 6. Verlängerungsgesetzes sei aus folgenden Gründen mit dem Grundgesetz nicht vereinbar:

a) Das Preisgesetz sei nach Art. 83 GG von den Ländern als eigene Angelegenheit auszuführen, da das Grundgesetz etwas anderes weder bestimme noch zulasse. Das Gesetz räume aber dem Bundesminister für Wirtschaft Aufsichts- und Eingriffsbefugnisse gegenüber den Landesbehörden ein, die Art. 84 Abs. 3 und 5 GG dem Bund nicht zuerkenne. Das gelte für § 4 Satz 1 und 2 (Befugnis, Anordnungen oder Verfügungen der obersten Landesbehörden aufzuheben und ihnen bindende Weisungen zu erteilen), § 7 Abs. 2 (Überwachung, soweit Anordnungen des Bundesministers für Wirtschaft durch die obersten Landesbehörden ausge

BVerfGE 8, 274 (284):

führt werden) sowie für § 8 Abs. 1 Satz 2, soweit danach der Bundesminister für Wirtschaft den obersten Landesbehörden Weisungen für die Preisüberwachung erteilen kann. Nach dieser Regelung erscheine die Ausführung des Preisgesetzes nicht mehr als eine eigene Angelegenheit der Länder, sondern als - unzulässige - Bundesauftragsverwaltung.

Mit der bundesstaatlichen Verfassungsordnung des Grundgesetzes seien weiterhin in gewissem Umfang unvereinbar die Vorschriften in § 7 Abs. 1 Satz 1 und § 10 Satz 2 Preisgesetz, die Aufgaben der Preisverwaltung unmittelbar und unter Ausschaltung der Länder dem Bundesminister für Wirtschaft übertragen. Nach Art. 87 Abs. 3 GG sei eine Verwaltungstätigkeit von Bundesbehörden im Bereich der Preisverwaltung nur zulässig, wenn und soweit Maßnahmen über den Bereich eines Landes hinaus notwendig seien, das Gesetz also überregional ausgeführt werden müsse.

Bei zusammenfassender Betrachtung sei die Preisverwaltung nach dem Preisgesetz "eine Form der Mischverwaltung von Bund und Ländern..., die dem Grundgesetz unbekannt ist". Die Verteilung der Kompetenzen zwischen Bundes- und Länderbehörden verstoße im einzelnen wie im grundsätzlichen gegen die Zuständigkeitsordnung der Art. 83 ff. GG. Dieser Verstoß führe zur Ungültigkeit nicht nur der betreffenden Zuständigkeitsnormen, sondern des ganzen Preisgesetzes, also auch des § 2.

b) Die Schrankenlosigkeit der Ermächtigung des § 2 Abs. 1 Preisgesetz verstoße auch gegen die rechtsstaatliche Ordnung des Grundgesetzes.

§ 2 Abs. 1 Preisgesetz ermächtige die Preisbehörden zu unzulässigen Eingriffen in die nach Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete Vertragsfreiheit. Die Vertragsfreiheit unterliege nur den in Art. 2 Abs. 1 Halbsatz 2 GG genannten Schranken, die die Befugnisse der Preisbehörden nicht rechtfertigen könnten. Die Ermächtigung des § 2 Abs. 1 Preisgesetz taste auch den Wesensgehalt des Grundrechts der Vertragsfreiheit an. Die den Preisbehörden erteilte Ermächtigung sei so weit gefaßt, daß sie es ihnen

BVerfGE 8, 274 (285):

ermögliche, die Preisfreiheit völlig oder jedenfalls in solchem Maße zu beseitigen, daß sie in ihrem Kern verletzt werde. Gegen Art. 19 Abs. 2 GG verstoße ein Gesetz nicht nur, wenn es selbst und unmittelbar das Grundrecht in einer dessen Wesen antastenden Weise einschränke, sondern auch dann, wenn es die Exekutive zu solchen Einschränkungen ermächtige. Die Grundsätze des Rechtsstaates forderten, daß die den Verwaltungsbehörden erteilten Befugnisse zur Vornahme belastender Verwaltungsakte begrenzt und hinreichend bestimmt seien. Mit diesen Grundsätzen sei § 2 Abs. 1 Preisgesetz nicht vereinbar. Die Preispolitik sei der Exekutive überlassen, die sich bei der Ausübung ihrer Befugnis im rechtsfreien Raum bewege. Das verstoße gegen die Grundsätze der Gewaltenteilung und der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Durch derartige Generalermächtigungen werde auch der durch Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistete Gerichtsschutz in Frage gestellt.

§ 2 Abs. 1 Preisgesetz verstoße, soweit er zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtige, schließlich gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung seien nicht hinreichend bestimmt.

4. Dem Bauunternehmer D. in Birkenfeld/Nahe wird zur Last gelegt, er habe bei Besatzungsbauvorhaben gegen § 18 des Wirtschaftsstrafgesetzes i. d. F. der Bekanntmachung vom 25. März 1952 (BGBl I S. 189) i. V. m. § 3 (Preisermittlung), §§ 18 und 19 (Rechnungswesen) sowie § 22 (Strafbestimmung) der VO PR 32/51 über die Baupreisbildung für öffentliche und mit öffentlichen Mitteln finanzierte Aufträge (Baupreisverordnung) vom 11. Mai 1951 (BAnz. Nr. 92) verstoßen. Nach einem Bescheid der Bezirksregierung Koblenz - Preisüberwachungsstelle vom 13. August 1956 hat D. einen unzulässig erzielten Mehrerlös von etwa 27 000 DM abzuführen. Gegen diesen Bescheid hat er das Amtsgericht Koblenz angerufen. Das Amtsgericht ist der Auffassung, § 2 Abs. 1 Preisgesetz, auf dem die VO PR 32/ 51 beruhe, sei verfassungswidrig. Es hat am 12. Dezember 1956 beschlossen:

BVerfGE 8, 274 (286):

Das Verfahren wird bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Frage der Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs. 1 des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung vom 10. April 1948 ausgesetzt.

Zur Begründung seiner Ansicht verweist das Amtsgericht auf das Urteil des V. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. Mai 1955 (BVerwGE 2, 114) zu § 2 Abs. 1 Preisbildungsgesetz vom 29. Oktober 1936 (RGBl. I S. 927). § 2 Abs. 1 Preisgesetz habe sachlich den gleichen Inhalt wie § 2 Abs. 1 Preisbildungsgesetz vom 29. Oktober 1936.

5. Beim V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts ist ein Verwaltungsstreitverfahren des Rentners W. in Bad Eilsen (Kläger) gegen den Regierungspräsidenten in Hannover - Preisüberwachungsstelle - (Beklagter) anhängig. Der Kläger ist Miteigentümer eines Hauses, in dem Räume als Sprechzimmer und Flur an einen Heilpraktiker vermietet sind. Der Beklagte hat durch Verfügung vom 15. Oktober 1949 die höchstzulässige Miete für diese Räume von 40 DM auf 30 DM monatlich herabgesetzt. Die Beschwerde des Klägers wurde durch Bescheid vom 13. Januar 1950 zurückgewiesen, seine Anfechtungsklage vom Landesverwaltungsgericht abgewiesen. Auf die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht die angefochtenen Bescheide insoweit aufgehoben, als in ihnen der Zeitpunkt des Inkrafttretens der Mietpreisfestsetzung auf den 1. Oktober 1949 festgesetzt ist, und die Berufung im übrigen zurückgewiesen.

Der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts ist der Auffassung, die angefochtene Mietpreisfestsetzung habe ihre gesetzliche Grundlage allein in § 2 Preisgesetz i. d. F. des 2. Verlängerungsgesetzes. Der Senat hält § 2 Preisgesetz für verfassungswidrig. Er hat das Verfahren durch Beschluß vom 19. Juni 1957 ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,

ob § 2 Preisgesetz i. d. F. des 2. Verlängerungsgesetzes verfassungswidrig ist.

Zur Begründung seiner Ansicht bezieht sich der Senat auf seinen Vorlagebeschluß vom 4. Juli 1956 (oben A II 3).

BVerfGE 8, 274 (287):

III.

Das Bundesverfassungsgericht hat gemäß §§ 82 Abs. 1 und 77 BVerfGG dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und den Länderregierungen und gemäß § 82 Abs. 3 BVerfGG den Beteiligten der Ausgangsverfahren Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Gemäß § 80 Abs. 4 BVerfGG wurden die Beschlüsse den oberen Bundesgerichten zur Kenntnis gebracht und deren Mitteilungen und Äußerungen den Verfassungsorganen sowie den Beteiligten der Ausgangsverfahren zugeleitet (§ 80 Abs. 4 Satz 4, §§ 77 und 82 Abs. 3 BVerfGG).

1. Der Bundesrat ist der Auffassung, für das 2. und die folgenden Verlängerungsgesetze zum Preisgesetz sei nach Art. 84 Abs. 1 GG die Zustimmung des Bundesrates erforderlich gewesen. Der Bundesrat habe dem 2. sowie dem 3. Verlängerungsgesetz ausdrücklich zugestimmt. Bei der Beratung und Beschlußfassung über die folgenden Verlängerungsgesetze sei der Bundesrat von der Zustimmungsbedürftigkeit der Gesetze ausgegangen. Er habe mit seinen Beschlüssen, einen Antrag nach Art. 77 Abs. 2 GG nicht zu stellen, seine Zustimmung zum Ausdruck bringen wollen, obgleich eine der sonstigen Übung entsprechende Formulierung versehentlich unterblieben sei. Die Beschlüsse seien als Zustimmungsbeschlüsse auszulegen.

2. Der Bundesminister für Wirtschaft, der sich namens der Bundesregierung geäußert hat, ist der Meinung, § 2 Preisgesetz sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Zustimmung des Bundesrates zum 2. und zu den folgenden Verlängerungsgesetzen sei notwendig gewesen, aber auch erteilt worden. Gegen die Rückwirkung einzelner Verlängerungsgesetze könnten Bedenken nicht erhoben werden. Die Bezugnahme auf die Vorschriften des Preisgesetzes in den Verlängerungsgesetzen sei zulässig und ausreichend; einer Neuverkündung des Wortlauts des Preisgesetzes habe es nicht bedurft.

Die Bestimmungen der §§ 4 ff. Preisgesetz verstießen nicht gegen die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes, da sich die

BVerfGE 8, 274 (288):

nachkonstitutionellen Verlängerungsgesetze nur auf diejenigen organisatorischen Bestimmungen des Preisgesetzes bezogen hätten, die nach Art. 123 Abs. 1 GG in Kraft geblieben seien. Im übrigen würde die Nichtigkeit der organisatorischen Bestimmungen das Preisgesetz nicht insgesamt ungültig machen, sondern § 2 unberührt lassen.

Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 19 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG seien nicht verletzt.

Enthielte die VO PR 32/51 i. d. F. der VO PR 32/53 eine unzulässige Sonderbehandlung der öffentlichen Bauwirtschaft, so könnte das allenfalls im Hinblick auf den Gleichheitsgrundsatz zu Zweifeln an der Gültigkeit der Verordnungen, nicht aber zu Zweifeln an der Rechtsgültigkeit der Ermächtigung wegen Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG führen. Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG sei nur als Ordnungsvorschrift zu verstehen.

§ 2 Preisgesetz genüge den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Das ergebe sich bei zusammenfassender Betrachtung des § 1 Satz 2 und 3 mit § 2 Preisgesetz und § 3 des 2. Verlängerungsgesetzes. Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz könne in Parallele zu den polizeilichen Generalklauseln gesetzt werden. Aus dem Zweck der Ermächtigung, der sich in der Abwehr und Bekämpfung von Störungen erschöpfe, ergäben sich Grenzen für die Ausübung der Ermächtigung. § 2 Preisgesetz verstoße auch nicht gegen die Verfassungsgrundsätze der Rechtsstaatlichkeit.

3. Die Landesregierung Baden-Württemberg hat ausgeführt. § 2 Abs. 1 Preisgesetz sei durch die Verlängerungsgesetze nicht geändert worden. Die Vorschrift sei vorkonstitutionelles Recht und damit der Prüfungsbefugnis des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 GG entzogen. Die Verfassungsmäßigkeit von § 2 Abs. 1 Preisgesetz sei nicht am Maßstab des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zu messen, sondern nach Art. 129 Abs. 3 GG zu beurteilen. § 2 Abs. 1 ermächtige weder zur Änderung oder Ergänzung formeller Gesetze noch zum Erlaß sogenannter gesetzesvertretender Rechtsverordnungen; die Ermächtigung sei also nicht erloschen.

BVerfGE 8, 274 (289):

Im übrigen genüge § 2 Abs. 1 auch den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

4. Von den Beteiligten der Ausgangsverfahren hat der Fabrikant L. die Ansicht vertreten, das Preisgesetz und die Verlängerungsgesetze seien verfassungswidrig. Die Stadt Stuttgart sowie der eingetragene Verein .. . sind der Meinung, § 2 Abs. 1 Preisgesetz sei gültig.

5. Der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat in einer Äußerung gemäß § 80 Abs. 4 Satz 3 BVerfGG die Bedenken des V. Senats gegen die Gültigkeit von § 2 Preisgesetz nicht geteilt. Er gibt der Auffassung den Vorzug, die der II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts seinem Urteil vom 23. April 1954 (BVerwGE 1, 104) zugrunde gelegt hat. Selbst wenn die organisatorischen Bestimmungen des Preisgesetzes mit Art. 83 ff. GG nicht vereinbar sein sollten, so würde die Rechtsgültigkeit des § 2 nicht berührt werden, da der Bundesgesetzgeber die Rechtsetzungsermächtigung, ihrer Wichtigkeit und Unentbehrlichkeit wegen, auch ohne die organisatorischen Bestimmungen erlassen hätte. Das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit sei maßvoller auszulegen, als der V. Senat meine. Durch Preisbindungen aus Gründen der Sozialstaatlichkeit werde die freie Entfaltung der Persönlichkeit nicht beeinträchtigt. Richtig verstanden und bei verfassungskonformer Interpretation sei die Ermächtigung des § 2 Abs. I Preisgesetz mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Da auf Preisbildungsvorschriften kaum verzichtet werden könne, würde - falls man der Ansicht des V. Senats zustimme der Gesetzgeber ohne Not auf den Weg schwerfälliger Kasuistik gedrängt werden.

IV.

Die Verfahren wurden durch Beschluß vom 11. November 1958 zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

Die Entscheidung konnte ohne mündliche Verhandlung durch Beschluß ergehen. Der Bundesrat, der dem Verfahren 2 BvL 4/56

BVerfGE 8, 274 (290):

(Vorlage des Amtsgerichts Köln) beigetreten ist, hat auf mündliche Verhandlung verzichtet. Den übrigen Verfahren ist ein Verfassungsorgan nicht beigetreten (vgl. BVerfGE 2, 213 [217 f.]).

B. -- I.

Für die Verfahren ist nach § 14 Abs. 1 und 2 BVerfGG der Zweite Senat zuständig, da in ihnen nicht überwiegend die Unvereinbarkeit von Vorschriften des Preisgesetzes mit Grundrechten oder gleichgestellten Rechte; geltend gemacht wird.

II.

Die Vorlagen sind zulässig.

1. Für die Entscheidung der vorliegenden Gerichte kommt es auf die Gültigkeit von Vorschriften des Preisgesetzes an. Die Rechtsverordnungen und Verfügungen, die in den Ausgangsverfahren von Bedeutung sind, stützen sich auf das Preisgesetz.

2. Die Vorschriften, über deren Gültigkeit die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts eingeholt wird, sind Gesetze im formellen Sinn, die nach Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassen worden sind (vgl. BVerfGE 2, 124 [128]; 4, 331 [339 ff.]; 6, 55 [64 ff.]; 7, 282 [290 f.]). Nicht das "vorkonstitutionelle" Preisgesetz vom 10. April 1948 oder dieses Gesetz i. d. F. des ebenfalls vorkonstitutionellen 1. Verlängerungsgesetzes vom 3. Februar 1949 sind auf ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz zu prüfen, sondern das Preisgesetz i. d. F. der nach Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassenen weiteren Verlängerungsgesetze.

Die Vorschriften eines Gesetzes, dessen Geltungsdauer befristet ist, verlieren mit dem Zeitpunkt des Außerkrafttretens des Gesetzes die Kraft gesetzlicher Normen. Wird durch ein neues Gesetz die Geltungsdauer der Bestimmungen des befristeten Gesetzes verlängert, so beruht ihre Geltung ausschließlich auf dem Verlängerungsgesetz. Die Verlängerung der Geltungsdauer eines Gesetzes kommt dem Erlaß eines neuen Gesetzes mit dem Inhalt des befristeten Gesetzes gleich. Verlängerungsgesetze "wieder

BVerfGE 8, 274 (291):

holen" die Vorschriften des befristeten Gesetzes; sie geben ihnen einen neuen Geltungsgrund. Das Preisgesetz i. d. F. der nach Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassenen Verlängerungsgesetze ist also nachkonstitutionelles Recht (vgl. BVerwGE 1, 104 [108]; OVG Hamburg, NJW 1953, 879).

Nun hat zwar das Landgericht Göttingen in seinem Vorlagebeschluß auch danach gefragt, ob das Preisgesetz vom 10. April 1948, verlängert durch das erste Verlängerungsgesetz vom 3. Februar 1949, verfassungswidrig ist, und das Amtsgericht Koblenz hat das Verfahren "bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Frage der Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs. 1 des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung vom 10. April 1948" ausgesetzt. Aus den Gründen der Beschlüsse ergibt sich jedoch, daß es für die beiden Verfahren nur auf das Preisgesetz i. d. F. der nach Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassenen Verlängerungsgesetze ankommt. Soweit die vorlegenden Gerichte nach der Verfassungsmäßigkeit des Preisgesetzes vom 10. April 1948 oder dieses Gesetzes i. d. F. des 1. Verlängerungsgesetzes fragen, gehen sie über den Rahmen des Zulässigen hinaus. Die in den Vorlagen gestellte Rechtsfrage (§ 81 BVerfGG) muß entsprechend eingeschränkt werden (vgl. BVerfGE 3, 187 [195 f.]; 3, 208 [211 f.]; 4, 74 [81]; 4, 387 [396 ff.]; 71 [75]; 7, 29 [35 f.]; 7, 129 [138 f.]). Zu prüfen ist also nur, ob das Preisgesetz i. d. F. der nach Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassenen Verlängerungsgesetze verfassungswidrig ist.

3. Die dem Bundesverfassungsgericht vorgelegten Fragen sind auch in anderer Hinsicht zu weit gefaßt.

a) Für die Ausgangsverfahren kommt es nicht auf die Gültigkeit des Preisgesetzes i. d. F. aller nachkonstitutioneller Verlängerungsgesetze an.

Das Amtsgericht Köln stellt die Frage, ob das Preisgesetz vom 10. April 1948 "über den 30. Juni 1950 hinaus Geltung besitzt". Aus den Gründen des Vorlagebeschlusses ergibt sich jedoch, daß für das Verfahren lediglich die Rechtsfrage maßgebend ist, ob Vorschriften des Preisgesetzes in der für die Zeit vom Dezem

BVerfGE 8, 274 (292):

ber 1950 bis zum April 1952 geltenden Fassung verfassungswidrig sind. Denn in diesem Zeitraum sind die auf das Preisgesetz gestützten Rechtsverordnungen ergangen, gegen deren Bestimmungen der Betroffene verstoßen haben soll. Für das Verfahren des Amtsgerichts Köln kommt es also nur auf die Gültigkeit der Vorschriften des Preisgesetzes i. d. F. des 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetzes an. Das Preisgesetz i. d. F. des 3. Verlängerungsgesetzes vom 8. Juli 1950, das dessen Geltungsdauer rückwirkend (mit Ausnahme der Strafbestimmungen) ab 1. Juli bis zum 30. September 1950 verlängerte, ist für das Verfahren ohne Bedeutung.

Für das Verfahren des Landgerichts Göttingen kommt es lediglich auf das Preisgesetz i.d.F. des 6. Verlängerungsgesetzes vom 29. März 1951 an, da die VO PR 32/51 im Mai 1951 und die VO PR 32/53 noch später erlassen wurde. Auch für das Verfahren des Amtsgerichts Koblenz ist nur die Gültigkeit der VO PR 32/51 und damit die Verfassungsmäßigkeit des Preisgesetzes i. d. F. des 6. Verlängerungsgesetzes entscheidungserheblich. Für die Verfahren des Bundesverwaltungsgerichts kommt es auf das Preisgesetz i. d. F. des 2. Verlängerungsgesetzes (Beschluß vom 19. Juni 1957) und des 6. Verlängerungsgesetzes (Beschluß vom 4. Juli 1956) an.

b) Weiterhin sind für die Ausgangsverfahren nicht alle Vorschriften des Preisgesetzes maßgebend.

In den Beschlüssen des Amtsgerichts Köln und des Landgerichts Göttingen ist das Preisgesetz schlechthin angeführt. Das beruht beim Beschluß des Amtsgerichts Köln offenbar darauf, daß das Gericht das Preisgesetz i. d. F. bestimmter Verlängerungsgesetze deshalb für verfassungswidrig hält, weil die notwendige Zustimmung des Bundesrates nicht erteilt worden sei (vgl. BVerfGE 4, 74 [81]). Aus den Gründen der beiden Beschlüsse ergibt sich jedoch, daß es für die Verfahren nur auf die Gültigkeit von Bestimmungen des § 2 Preisgesetz ankommt.

Für die Ausgangsverfahren sind aber auch nicht alle Bestimmungen des § 2 Preisgesetz entscheidungserheblich.

BVerfGE 8, 274 (293):

§ 2 Preisgesetz ermächtigt einerseits zum Erlaß von Anordnungen (Rechtsverordnungen), andererseits zur Vornahme von Verfügungen (Verwaltungsakten). Durch die Rechtsverordnungen und Verwaltungsakte können Preise usw. festgesetzt oder genehmigt oder Maßnahmen getroffen werden, durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll. Die Ermächtigungen werden sowohl dem Bundesminister für Wirtschaft als auch den obersten Landesbehörden erteilt.

Für die Verfahren des Amtsgerichts Köln, des Landgerichts Göttingen und des Amtsgerichts Koblenz kommt es nur darauf an, ob § 2 Preisgesetz insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als er den Bundesminister für Wirtschaft zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt, durch die Preise festgesetzt werden oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll. Für die Verfahren des Bundesverwaltungsgerichts ist maßgebend lediglich die Ermächtigung der obersten Landesbehörden, Preise durch Verfügungen festzusetzen.

4. Insgesamt müssen also die in den Vorlagen gestellten Rechtsfragen dahin eingeschränkt werden, daß verfassungsrechtlich nur zu prüfen ist, ob § 2 Preisgesetz

a) i. d. F. des 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetzes insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als die Vorschrift den Bundesminister für Wirtschaft ermächtigt. Anordnungen (Rechtsverordnungen) zu erlassen, durch die Preise Mieten, Pachten, Gebühren und sonstige Entgelte für Güter und Leistungen jeder Art, ausgenommen Löhne, festgesetzt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll,

b) i. d. F. des 2. und 6. Verlängerungsgesetzes insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als die Vorschrift die obersten Landesbehörden ermächtigt, Verfügungen zu erlassen, durch die Preise usw. festgesetzt werden.

BVerfGE 8, 274 (294):

§ 2 Preisgesetz i. d. F. des 2., 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetzes ist, soweit er den Gegenstand dieses Verfahrens bildet, mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Vorschrift verstößt weder gegen die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes noch gegen die Grundsätze des Rechtsstaates oder die Grundrechte.

Die in Frage stehenden Bestimmungen des § 2 Preisgesetz, für die sich die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Nr. 11 GG ergibt, sind nicht mangels Zustimmung des Bundesrates zum 4. und zu den folgenden Verlängerungsgesetzen nichtig. Die Zustimmung des Bundesrates zu diesen Gesetzen war notwendig, ist aber auch erteilt worden.

1. Das Preisgesetz wird von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt. Es hätte - wäre es nach den Vorschriften des Grundgesetzes zustande gekommen - der Zustimmung des Bundesrates schon wegen seines § 9 Abs. 2 bedurft, der bestimmt, daß Verfügungen auf Grund des Preisgesetzes nach den Vorschriften der Zivilprozeßordnung über die Zustellung von Amts wegen (mit Ausnahme der §§ 189, 203 bis 207, 210 a und 212 a) oder durch eingeschriebenen Brief zugestellt werden. § 9 Abs. 2 Preisgesetz enthält eine Regelung des Verwaltungsverfahrens der Länder im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG, was auch immer im übrigen unter Verwaltungsverfahren im Sinne dieser Grundgesetzbestimmung zu verstehen ist (vgl. Held, AöR 80, 1955/56, S. 50 ff. sowie Haas, ebenda S. 81 ff.).

Regelt aber ein Bundesgesetz, das die Länder als eigene Angelegenheit ausführen, das Verwaltungsverfahren der Landesbehörden, so bedarf nach Art. 84 Abs. 1 GG das Gesetz als Ganzes der Zustimmung des Bundesrates. Zustimmungsbedürftig ist nicht die einzelne Vorschrift über das Verwaltungsverfahren. Der Ausdruck "Bundesgesetz" am Ende von Art. 84 Abs. 1 GG meint nicht - wie etwa Art. 100 Abs. 1 GG - das Gesetz im Sinne einer einzelnen Norm, sondern das Gesetz als gesetzgebungstechnische

BVerfGE 8, 274 (295):

Einheit (Held, a.a.O. S. 59 f.; Haas, a.a.O. S. 85; a. A. Hans Schneider, DVBI. 1953, 257 ff.). Das folgt vor allem aus Art. 78 GG. Das "vom Bundestage beschlossene Gesetz" ist das durch einen Gesetzesbeschluß des Bundestages zu einer Einheit zusammengefaßte Gesetz. Dieses Gesetz kommt nach Art. 78 GG nur zustande, wenn der Bundesrat zustimmt, sofern nach Art. 84 Abs. I GG oder anderen Vorschriften des Grundgesetzes seine Zustimmung notwendig ist. Ein Gesetz kann, was den Vorgang seiner Entstehung angeht, nur als Ganzes gesehen und behandelt werden. Sähe man als zustimmungsbedürftig lediglich die einzelnen, das Verfahren regelnden Normen der Gesetze an, so würden sich kaum überwindbare Schwierigkeiten im Gesetzgebungsverfahren und bei der Verkündung der Gesetze ergeben. Es entspricht schließlich der ständigen Übung von Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung, das ganze Gesetz als der Zustimmung des Bundesrates bedürftig anzusehen.

Die Zustimmung des Bundesrates zum Preisgesetz wäre also schon seines § 9 Abs. 2 wegen notwendig gewesen. Es kann offenbleiben, ob sich seine Zustimmungsbedürftigkeit auch noch aus anderen Bestimmungen ergibt.

Da das Preisgesetz, falls es nach den Bestimmungen des Grundgesetzes zustande gekommen wäre, der Zustimmung des Bundesrates bedurft hätte, mußte der Bundesrat auch den Verlängerungsgesetzen zustimmen. Denn die Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes kam dem Erlaß neuer Gesetze mit dem Inhalt des Preisgesetzes gleich (siehe oben B II 2). Die Verlängerungsgesetze regelten jeweils erneut, indem sie auch die Geltungsdauer des § 9 Abs. 2 verlängerten, von Bundes wegen das Verwaltungsverfahren der Länder im Bereich der landeseigenen Verwaltung. Sie erfaßten nicht nur einen "föderalistisch irrelevanten Teil" des früheren Preisgesetzes . Die Vorschriften des § 9 Abs. 2 Preisgesetz widersprechen dem Grundgesetz nicht. Es ist nicht ersichtlich, warum die Verlängerungsgesetze nicht auch die Geltungsdauer dieser Bestimmung des Preisgesetzes verlängern sollten.

BVerfGE 8, 274 (296):

2. Dem 2. Verlängerungsgesetz hat der Bundesrat in seiner 10. Sitzung am 19. Dezember 1949 ausdrücklich zugestimmt (Sitzungsberichte 1949/50 S. 118). Die Zustimmung des Bundesrates kommt auch in der Verkündungsformel des Gesetzes zum Ausdruck: "Das vorstehende Gesetz wird nach Zustimmung des Bundesrates hiermit verkündet" (BGBl. 1950 S. 8).

Der Bundesrat hat aber auch dem 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz zugestimmt, obwohl er zu diesen Gesetzen beschlossen hat, davon abzusehen, gemäß Art. 77 Abs. 2 GG die Einberufung des Vermittlungsausschusses zu verlangen, und obwohl die Verkündungsformeln der Gesetze dementsprechend lediglich feststellen: "Die verfassungsmäßigen Rechte des Bundesrates sind gewahrt" (BRDrucks. Nrn. 706/50, 1037/50 und 259/51; Verkündungsformeln: BGBl. 1950 S. 681 und S. 824 sowie 1951 1 S. 223).

Gesetze, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen (Zustimmungsgesetze), sind nur dann zustande gekommen, wenn der Bundesrat beschlossen hat, ihnen zuzustimmen . Das Zustandekommen von Gesetzen, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedürfen (sogenannte einfache Gesetze), kann der Bundesrat durch Anrufung des Vermittlungsausschusses und durch nachfolgenden Einspruch zwar hemmen, im Falle der Überstimmung des Einspruchs durch den Bundestag letztlich aber nicht hindern . Bei Zustimmungsgesetzen kann sich der Bundesrat zwischen Zustimmung, Anrufung des Vermittlungsausschusses und Versagung der Zustimmung entscheiden, bei einfachen Gesetzen hat er zunächst nur die Wahl, ob er den Vermittlungsausschuß anrufen oder nicht anrufen will. Bei Zustimmungsgesetzen sind also die verfassungsrechtlichen Möglichkeiten des Bundesrates, auf das Zustandekommen der Gesetze einzuwirken, weit stärker als bei einfachen Gesetzen. Hieraus und weiterhin aus der Tatsache, daß das Gesetzgebungsverfahren ein formales Verfahren ist, folgt, daß grundsätzlich der Bundesrat, falls er einem Gesetz zustimmen will, seine Zustimmung ausdrücklich beschließen muß und

BVerfGE 8, 274 (297):

daß grundsätzlich ein Beschluß, von der Anrufung des Vermittlungsausschusses abzusehen, nicht als Zustimmung des Bundesrates zu einem Gesetz gewertet werden kann.

Weder das Grundgesetz noch die bei der Beschlußfassung des Bundesrates über das 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz geltende Geschäftsordnung des Bundesrates vom 8. September 1950 (BGBI. S. 768) schreiben jedoch eine bestimmte Form der Beschlußfassung bei der Zustimmung zu Gesetzen oder eine bestimmte Formulierung solcher Beschlüsse vor. Aus Art. 52 Abs. 3 Satz 1 GG ergibt sich lediglich, daß über die Zustimmung zu einem Gesetz abgestimmt werden muß und daß ein Beschluß nur dann gefaßt ist, wenn sich mindestens die Mehrheit der Stimmen des Bundesrates für den Antrag erklärt hat.

Deshalb ist es möglich, ausnahmsweise einen Beschluß des Bundesrates, von der Anrufung des Vermittlungsausschusses abzusehen, als Zustimmung zu einem Gesetz auszulegen, wenn besondere Umstände bei der Beratung und Beschlußfassung eindeutig erkennen lassen, daß der Bundesrat mit der Vorlage einverstanden war und das Zustandekommen des Gesetzes gewollt hat.

Solche besonderen Umstände liegen bei der Beratung und Beschlußfassung des Bundesrates über das 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz vor.

Zum 4. Verlängerungsgesetz berichtete Minister Dr. Seidel in der 34. Sitzung des Bundesrates am 8. September 1950 (Sitzungsberichte 1949/50 S. 579) über die Notwendigkeit einer erneuten Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes und schlug folgenden Beschluß vor:

"Der Bundesrat stellt zu dem vom Bundestag in seiner Sitzung vom 8. September 1950 verabschiedeten Gesetz zur Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes keinen Antrag nach Art. 77 Abs. 2 GG."

Sodann erklärte Präsident Dr. Ehard:

"... Darf ich fragen, ob das Wort gewünscht wird? - Das ist nicht der Fall. Sie haben den Antrag gehört. Darf ich die Zustimmung des Hohen Hauses dazu feststellen? Es ist einstimmig so beschlossen."

BVerfGE 8, 274 (298):

Zum 5. Verlängerungsgesetz führte Minister Dr. Andersen in der 42. Sitzung des Bundesrates am 8. Dezember 1950 (Sitzungsberichte 1949/50 S. 794) aus:

"... Dieses Gesetz ist notwendig geworden, nachdem sich herausgestellt hat, daß das vom Bundestag seit Monaten beratene neue Preisgesetz nicht mehr rechtzeitig vor Ablauf des Jahres verabschiedet werden und in Kraft treten kann. Das Verlängerungsgesetz verlängert das bisherige Preisgesetz bis zum Inkrafttreten des neuen Preisgesetzes, längstens jedoch bis zum 31. März 1951. Der Wirtschaftsausschuß empfiehlt dem Bundesrat, von seinem Recht nach Art. 77 Abs. 2 des Grundgesetzes keinen Gebrauch zu machen."

Hierauf erklärte Vizepräsident Kaisen:

"Erheben sich gegen diesen Vorschlag Bedenken? - Das ist nicht der Fall. Dann ist so beschlossen."

Zum 6. Verlängerungsgesetz wies Minister Dr. Andersen in der 51. Sitzung des Bundesrates am 2. März 1951 (Sitzungsberichte 1951 S. 153) zunächst darauf hin, daß der Bundestag bei seiner Abstimmung am 1. März 1951 über den Einspruch des Bundesrates gegen das neue Preisgesetz nicht die erforderliche Mehrheit aufgebracht habe, um den Einspruch zu überstimmen; dieser Gesetzentwurf sei daher hinfällig geworden. Die Verlängerung des gegenwärtig geltenden Preisgesetzes sei notwendig. Minister Dr. Andersen unterrichtete den Bundesrat über die Schwierigkeiten, die einer rechtzeitigen Verabschiedung und Verkündung des Verlängerungsgesetzes bis zum 31. März 1951 entgegenstünden und empfahl, folgenden Beschluß zu fassen:

"Für den Fall, daß der Bundestag den Entwurf eines Gesetzes zur weiteren Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes gemäß Drucks. 1993 verabschiedet, beschließt der Bundesrat, einen Antrag gemäß Art. 77 Abs. 2 GG nicht zu stellen."

Präsident Dr. Ehard führte aus:

"... Der Beschluß ist ja an sich völlig unbedenklich. Werden Einwendungen erhoben? - Das ist nicht der Fall. Ich darf also die einhellige Zustimmung feststellen."

In der 52. Sitzung des Bundesrates am 16. März 1951 (Sitzungsberichte 1951 S. 202) wurde der Beschluß vom 2. März 1951

BVerfGE 8, 274 (299):

bestätigt, nachdem der Bundestag in der Zwischenzeit das Verlängerungsgesetz beschlossen hatte. Präsident Dr. Ehard schloß seine sich hierauf beziehenden Ausführungen mit den Worten:

"... wird es zweckmäßig sein, den Beschluß der letzten Sitzung heute zu bestätigen, damit wir das im Protokoll haben. Ich darf wohl annehmen, daß dagegen keine Erinnerung besteht und daß alle Länder einverstanden sind. - Es ist so beschlossen."

Aus den Verhandlungen zum 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz ergibt sich kein Anhaltspunkt dafür, daß der Bundesrat, der beim 2. Verlängerungsgesetz seine Zustimmung für erforderlich hielt und diesem Gesetz auch zustimmte, inzwischen seine Ansicht, daß Verlängerungsgesetze zum Preisgesetz seiner Zustimmung bedürfen, geändert hatte. Die Zustimmungsbedürftigkeit der Verlängerungsgesetze ist nicht erneut erörtert worden. Es kann deshalb angenommen werden, daß der Bundesrat mit seinen Beschlüssen zum 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz seine Zustimmung zum Ausdruck bringen wollte, obgleich eine seiner Übung entsprechende Formulierung der Beschlüsse unterblieb.

Bei der Beratung des 4. und 5. Verlängerungsgesetzes war das Gesetzgebungsverfahren für ein neues Preisgesetz noch nicht abgeschlossen. Um einen allseits als unerträglich erachteten gesetzlosen Zustand im Bereich des Preisrechts zu vermeiden, waren die Verlängerungsgesetze notwendig. Auf diesen Sachverhalt haben die Berichterstatter im Bundesrat hingewiesen. Zur Zeit der Beratung des 6. Verlängerungsgesetzes stand bereits fest, daß das neue Preisgesetz gescheitert war. Der Bundesrat faßte einen das 6. Verlängerungsgesetz billigenden Beschluß bereits zu einem Zeitpunkt, in dem ein entsprechender Gesetzesbeschluß des Bundestages noch nicht vorlag. Dieses Verfahren zeigt jedenfalls, wie sehr dem Bundesrat daran gelegen war, das Seine zum Zustandekommen des 6. Verlängerungsgesetzes beizutragen. Gleiches gilt aber auch davon, daß die Beschlüsse zum 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz nach kurzer Berichterstattung jeweils einstimmig gefaßt wurden. Gegen die Gesetze sind von keinem Lande Bedenken geltend gemacht worden. Der Bundesrat hat ihren Erlaß

BVerfGE 8, 274 (300):

für unbedingt notwendig gehalten. Er hat gewollt, daß diese Gesetze zustande kommen, und hat durch seine Beschlüsse die dafür unerläßlichen Voraussetzungen schaffen wollen. Dabei ist ihm ein technisches Versehen unterlaufen. Die gesamten Umstände bei der Beschlußfassung des Bundesrates zum 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz rechtfertigen eine Auslegung dieser Beschlüsse dahin, daß der Bundesrat den Gesetzen zustimmen wollte und auch zugestimmt hat.

Diese Auslegung der Beschlüsse des Bundesrates wird bestätigt durch seine Zustimmung zum Investitionshilfegesetz vom 7. Januar 1952 (BGBI. I S. 7), dessen § 37 den § 1 Preisgesetz ergänzte. Der Bundesrat hätte nicht der Ergänzung eines Gesetzes zugestimmt, wenn er nicht auch bei dieser Gelegenheit von der Gültigkeit des Preisgesetzes i. d. F. der Verlängerungsgesetze und davon ausgegangen wäre, daß er zu diesen Verlängerungsgesetzen Beschlüsse gefaßt habe, die das zu ihrem Zustandekommen Notwendige enthielten (vgl. OVG Lüneburg, ZMR 1956, 411 [414]).

II.

§ 2 Preisgesetz ist, soweit er den Gegenstand dieses Verfahrens bildet, nicht deshalb nichtig, weil die Vorschriften der §§ 4 ff. Preisgesetz möglicherweise für die Preisverwaltung "eine Form der Mischverwaltung von Bund und Ländern" geschaffen haben, "die dem Grundgesetz unbekannt ist", und weil "die Verteilung der Kompetenzen zwischen Bundes- und Landesbehörden im Preisgesetz... im einzelnen wie im grundsätzlichen gegen die Zuständigkeitsordnung der Art. 83 ff. GG" verstößt (Vorlagebeschluß des V. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Juli 1956, BVerwGE 4, 24 [29]). Es kann dahingestellt bleiben, ob diese Ansicht richtig ist. Selbst wenn die vom Bundesverwaltungsgericht im einzelnen angeführten Vorschriften des Preisgesetzes mit Art. 83 ff. GG unvereinbar wären, so bliebe die Gültigkeit von § 2 Preisgesetz unberührt.

Der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts meint die orga

BVerfGE 8, 274 (301):

nisatorischen und verfahrensrechtlichen Bestimmungen des Preisgesetzes hingen mit dessen einziger materiell-rechtlicher Vorschrift, dem § 2 Abs. 1, eng zusammen. Es erscheine zumindest fraglich, ob der Gesetzgeber den Landesbehörden "die große Machtfülle des § 2 Abs. 1" eingeräumt hatte, ohne gleichzeitig dem Bund die weitgehenden Eingriffsbefugnisse der §§ 4 ff. zu gewähren. Zweifel in dieser Richtung genügten aber bereits, um die Ungültigkeit auch des § 2 Abs. 1 zu bejahen. Nur dann habe die Ungültigkeit eines Teiles eines Gesetzes nicht dessen gesamte Ungültigkeit zur Folge, wenn mit Sicherheit anzunehmen sei, daß die an sich gültigen Vorschriften auch ohne die ungültigen erlassen worden wären. Begründete Zweifel an der Möglichkeit, die gültigen Bestimmungen ohne die ungültigen aufrecht zu erhalten gingen zu Lasten der Gültigkeit (Vorlagebeschluß vom 4. Juli 1956, BVerwGE 4, 24 [29 f.]).

Das Bundesverfassungsgericht vermag sich dieser Auffassung nicht anzuschließen. Die Nichtigkeit einzelner Vorschriften hat grundsätzlich nicht die Nichtigkeit auch der übrigen Bestimmungen des Gesetzes zur Folge. Aus der Nichtigkeit einzelner Vorschriften folgt vielmehr die Nichtigkeit des ganzen Gesetzes nur dann, wenn sich aus dem objektiven Sinn des Gesetzes ergibt, daß die übrigen mit der Verfassung zu vereinbarenden Bestimmungen keine selbständige Bedeutung haben (BVerfGE 2, 380 [406 letzter Absatz]; 5, 25 [34]; 8, 71 [79]; vgl. BVerfGE 6, 273 [281]): ferner dann, wenn die verfassungswidrige Vorschrift Teil einer Gesamtregelung ist, die ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verlöre, nähme man einen ihrer Bestandteile heraus (BVerfGE 1, 264 [272]), wenn also die nichtige Vorschrift mit den übrigen Bestimmungen so verflochten ist, daß sie eine untrennbare Einheit bilden, die nicht in ihre einzelnen Bestandteile zerlegt werden kann (BayVfGH n. F. 3, 28 [50]).

§ 2 bildet den Kern des Preisgesetzes; die übrigen Bestimmungen sind im Vergleich zu dieser Vorschrift von untergeordneter Bedeutung. § 2 kann sinnvoll für sich bestehen und vollzogen werden, wie die Sachverhalte der Ausgangsverfahren zeigen. Die

BVerfGE 8, 274 (302):

Vorschrift hat selbständige Bedeutung neben den organisatorischen Bestimmungen der §§ 4 ff. Sie bildet nicht mit ihnen zusammen eine Einheit und ist nicht Teil einer Gesamtregelung, die ohne die Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften, die nichtig sein mögen, ihren Sinn verlöre.

Die Unvereinbarkeit einzelner Bestimmungen der §§ 4 ff. Preisgesetz mit dem Grundgesetz läßt also die Gültigkeit von § 2 Preisgesetz unberührt. Ob Vorschriften der §§ 4 ff. nichtig sind, kann dahinstehen.

III.

1. Die Verlängerungsgesetze haben die Vorschriften des Preisgesetzes nicht neu verkündet, sich vielmehr darauf beschränkt anzuordnen, daß die Geltungsdauer des Preisgesetzes verlängert wird. Das genügt rechtsstaatlichen Anforderungen.

Legt ein Gesetz nicht selbst den gesetzlichen Tatbestand fest, sondern verweist es auf andere Normen, so muß es für den Rechtsunterworfenen klar erkennen lassen, was Rechtens sein soll (BVerfGE 5, 25 [31]). Die Verlängerungsgesetze lassen keinen Zweifel darüber, welche Vorschriften gelten sollen; sie nehmen Bezug auf das Preisgesetz, das nach den seinerzeit geltenden Vorschriften ordnungsgemäß im Gesetz- und Verordnungsblatt des Wirtschaftsrates des Vereinigten Wirtschaftsgebietes verkündet worden ist (vgl. § des Gesetzes über den vorläufigen Aufbau der Wirtschaftsverwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes vom 9. August 1947, WiGBl. S. 1). Eine derartige Bezugnahme ist in ständiger Staatspraxis für zulässig erachtet worden (vgl. HessVGH, VerwRspr. 4, 540 [542 f.]; vgl. auch Art. 140 GG). Eine erneute Verkündung der Bestimmungen des Preisgesetzes war nicht notwendig.

Das gilt ohne Rücksicht darauf, ob das Preisgesetz insgesamt oder ob einzelne Vorschriften im Zeitpunkt der Verlängerung seiner Geltungsdauer noch galten. Denn ein Gesetz kann für das, was gelten soll, auch auf nicht mehr in Kraft befindliche Normen Bezug nehmen. Notwendig ist nur, daß klar erkennbar ist, welche

BVerfGE 8, 274 (303):

Bestimmungen Gesetzeskraft haben sollen (vgl. BVerwGE 1, 104 [107 f.]; BayVfGH n. F. 4, 90 [102]; a. A. Giese, AöR 76,1950/ 51, S. 464 [480]; Bettermann, JZ 1952, 65 [66]).

2. § 2 Preisgesetz i. d. F. des 2. Verlängerungsgesetzes trat am 1. Januar 1950 in Kraft. Seine Gültigkeit hängt nicht davon ab, daß das Preisgesetz i. d. F. des 1. Verlängerungsgesetzes bis zum 1. Januar 1950 galt ; Jansen, JR 1953, 408 (411)).

Der Gesetzgeber eines Verlängerungsgesetzes wird zwar im allgemeinen annehmen, daß das befristete Gesetz im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Verlängerungsgesetzes gilt. Das ändert jedoch nichts daran, daß die Geltung dieses Gesetzes nicht Voraussetzung der Gültigkeit des Verlängerungsgesetzes ist. Der Erlaß des Verlängerungsgesetzes kommt dem Erlaß eines neuen Gesetzes mit dem Inhalt des befristeten Gesetzes gleich; dessen Vorschriften werden "wiederholt". Verlängerungsgesetze ordnen an, daß bestimmte durch Bezugnahme gekennzeichnete Vorschriften von einem bestimmten Zeitpunkt an gelten sollen.

Sie geben diesen Vorschriften einen selbständigen, von dem in seiner Geltungsdauer zu verlängernden Gesetz unabhängigen Geltungsgrund.

Es mag Verlängerungsgesetze geben, die anders zu beurteilen sind. Aus besonderen Umständen kann hervorgehen, daß das Verlängerungsgesetz die Gültigkeit des befristeten Gesetzes oder einzelner seiner Vorschriften voraussetzt, so daß auch das Verlängerungsgesetz nichtig ist, wenn sich die in ihrer Geltungsdauer zu verlängernden Normen als ungültig erweisen. Wortlaut und Sinn des 2. Verlängerungsgesetzes geben jedoch keinen Anhaltspunkt dafür, daß dieses Gesetz nur unter der Voraussetzung gelten sollte, daß das Preisgesetz i. d. F. des 1. Verlängerungsgesetzes bis zum 1. Januar 1950 gültig war. Das gilt entsprechend auch für die folgenden Verlängerungsgesetze.

Es kann deshalb dahingestellt bleiben, ob - wie Bettermann (JZ 1952, 65 f.) meint - die Ermächtigung des § 2 Abs. 1 Preisgesetz schon vor dem 31. Dezember 1949 nach Art. 129 Abs. 3 GG erlosch und ob einzelne Vorschriften des Preisgesetzes am 24. Mai

BVerfGE 8, 274 (304):

1949 nach Art. 123 Abs. 1 GG außer Kraft traten (so Werner Weber, DÖV 1957, 33). Ebenso kann offenbleiben, ob die Rückwirkung des 1. Verlängerungsgesetzes seine Gültigkeit beeinträchtigte.

3. Das 2. Verlängerungsgesetz vom 21. Januar 1950 (BGBI. S. 7) ist am 26. Januar 1950 verkündet worden. Es trat mit Wirkung vom 1. Januar 1950, hinsichtlich der Strafbestimmungen jedoch erst am Tage nach seiner Verkündung in Kraft (§ 5 des 2. Verlängerungsgesetzes). Die Rückwirkung des Gesetzes steht seiner Gültigkeit nicht entgegen.

Bedenken gegen die Rückwirkung des 2. Verlängerungsgesetzes könnten nur aus dem Verfassungsgrundsatz der Rechtsstaatlichkeit hergeleitet werden (vgl. BVerfGE 7, 89 [92]). Sie wären nur dann berechtigt, wenn das 2. Verlängerungsgesetz "rückwirkende Eingriffe in Rechte oder Rechtslagen des Staatsbürgers" vornähme, "mit denen dieser in dem Zeitpunkt, von dem ab sie nun gelten sollen, nicht rechnen konnte und die er also bei verständiger Vorausschau im privaten und beruflichen Bereich nicht zu berücksichtigen brauchte" (BVerfGE 1, 264 [280]; vgl. auch BVerfGE 2, 237 [264 ff.]; 3, 58 [150]).

Der Bundesrat nahm zum Regierungsentwurf des 2. Verlängerungsgesetzes nach Art. 76 Abs. 2 GG in seiner 8. Sitzung am 23. November 1949 Stellung (Sitzungsberichte 1949/50 S. 64 ff.). Er schlug nur geringfügige Änderungen vor (Schreiben des Präsidenten des Bundesrates an den Bundeskanzler vom 23. November 1949, Az.: Lfd. Nr. 200/ W 13-74 (1)). Der Bundestag beschloß das Gesetz in seiner 25. Sitzung am 16. Dezember 1949 (Stenographische Berichte S. 768 ff.). Bereits in seiner 10. Sitzung am 19. Dezember 1949 stimmte der Bundesrat dem Gesetz zu (Sitzungsberichte 1949/50 S. 118).

Das 2. Verlängerungsgesetz ist also schon vor Ablauf der Geltungsdauer des Preisgesetzes von 1948 i. d. F. des bis zum 31. Dezember 1949 befristeten 1. Verlängerungsgesetzes zustande gekommen . Das mußte der interessierten Öffentlich

BVerfGE 8, 274 (305):

keit aus den Berichten über die Beratungen und Beschlüsse von Bundestag und Bundesrat auch bekannt geworden sein. Die Verzögerung der Verkündung des Gesetzes, die erst am 26. Januar 1950 erfolgte, beruhte lediglich auf der damals nach Nr. 5 Satz 2 des Besatzungsstatuts vom 10. April 1949 noch notwendigen Vorlage des Gesetzes bei der Alliierten Hohen Kommission (vgl. die Ausführungen von Minister Dr. Katz in der 10. Sitzung des Bundesrates am 19. Dezember 1949, Sitzungsberichte S. 118 C). Bei "verständiger Vorausschau im privaten und beruflichen Bereich" konnte kein Zweifel darüber bestehen, daß die bisher verbindlichen preisrechtlichen Vorschriften auch weiterhin gelten würden; der Staatsbürger mußte mit dem rückwirkenden Erlaß des 2. Verlängerungsgesetzes rechnen (vgl. BVerfGE 2, 237 [264 ff.]; OVG Hamburg, NJW 1953, 879; OLG Düsseldorf, JMBI. NRW 1954, 95 f.; OLG Köln, JMBI. NRW 1955, 105).

Die Rückwirkung, die sich das 2. Verlängerungsgesetz beigelegt hat, gibt demzufolge keinen Anlaß, "das vielschichtige Problem der Rückwirkung von Gesetzen in aller Breite aufzurollen" (vgl. BVerfGE 7J 89 [92] ). Das 2. Verlängerungsgesetz ist mit dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Rechtssicherheit vereinbar. Auch andere Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit sind nicht verletzt.

Anordnungen und Verfügungen, die auf Grund des 2. Verlängerungsgesetzes in dem Zeitraum erlassen wurden, für den sich das Gesetz rückwirkende Kraft beigelegt hat, sind ohne Rechtsgrundlage ergangen. Ob die zulässig angeordnete Rückwirkung diesen Mangel heilt, ist nicht vom Bundesverfassungsgericht zu entscheiden.

IV.

1. Unter "Anordnungen", zu deren Erlaß § 2 Preisgesetz ermächtigt, sind Rechtsverordnungen zu verstehen. Das ergibt sich insbesondere aus § 6 Preisgesetz, der die Verkündung der Anordnungen vorschreibt und Bestimmungen über ihr Inkrafttreten enthält. Es ist auch nahezu allgemeine Meinung, daß § 2 Preisgesetz zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt (DOG,

BVerfGE 8, 274 (306):

AöR 77, 1951/52, S. 79 [80]; HessVGH ESVGH 3, 237 [238]; WürttBad. VGH, Senat Karlsruhe, VerwRSpr. 5, 726 [734]; LVG Rheinland-Pfalz, JZ 1951, 372 [374]; Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 1954, Bd. II S. 305 f., 323; BVerwGE 1, 104 [118] mit weiteren Nachweisungen).

2. Es ist nicht zu prüfen, ob die Ermächtigung des § 2 zum Erlaß von Rechtsverordnungen nach Art. 129 Abs. 3 GG erlöschen, sondern ob sie mit Art. 80 Abs. 1 GG vereinbar ist.

Art. 129 Abs. 3 GG scheidet als Prüfungsmaßstab aus, da er sich nur auf Ermächtigungen aus der Zeit vor dem ersten Zusammentritt des Bundestages am 7. September 1949 bezieht (BVerfGE 7, 282 [291]; vgl. BVerfGE 2, 307 [326 ff.]; 4, 7 [21 f.]). Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz i. d. F. des 2. und der folgenden Verlängerungsgesetze ist aber vom Bundesgesetzgeber erteilt worden, der das Preisgesetz jeweils neu als Bundesgesetz in Kraft gesetzt hat (vgl. oben B II sowie Bernhard Wolff, AöR 78, 1952/53, S. 194 [213]). Die Anwendung von Art. 129 Abs. 3 GG kann auch nicht aus § 4 des 2. Verlängerungsgesetzes hergeleitet werden, der den Bundesminister für Wirtschaft ermächtigt, das Preisgesetz "unter Berücksichtigung der Art. 122 und 129 des Grundgesetzes in der jetzt geltenden Fassung" bekanntzumachen. Diese Vorschrift wollte sicherstellen, daß der Übergang der Ermächtigungen entsprechend Art. 129 Abs. 1 GG bei einer neuen Bekanntmachung des Preisgesetzes und bei seiner Anwendung berücksichtigt wird, nicht aber die Ermächtigung des § 2 dem Maßstab des Art. 129 Abs. 3 GG unterwerfen.

3. Die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen, die § 2 Preisgesetz dem Direktor der Verwaltung für Wirtschaft des Vereinigten Wirtschaftsgebietes erteilte, steht gemäß § 4 des 2. Verlängerungsgesetzes i. V. m. Art. 129 Abs. 1 GG seit dem 2. Verlängerungsgesetz dem Bundesminister für Wirtschaft zu. Der Bundesminister für Wirtschaft gehört zu den Stellen, die nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG ermächtigt werden können, Rechtsverordnungen zu erlassen. Aus Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG ergeben sich also keine Bedenken.

BVerfGE 8, 274 (307):

Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz zum Erlaß von Rechtsverordnungen ist mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar; sie ist nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt.

1. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung müssen "im Gesetz bestimmt werden" . Das besagt - anders als der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Vorlagebeschluß vom 4. Juli 1956 (BVerwGE 4, 24 [40, 45]) meint - aber nicht, daß Zweck, Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung im Text des Gesetzes ausdrücklich bestimmt sein müssen und daß es unzulässig wäre, die Ermächtigungsvorschrift auszulegen. Vielmehr gelten auch für die Interpretation von Ermächtigungsnormen die allgemeinen Auslegungsgrundsätze. Zur Klärung von Zweck, Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung können also, wie auch sonst bei der Auslegung einer Vorschrift, der Sinnzusammenhang der Norm mit anderen Vorschriften und das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt, berücksichtigt werden (vgl. BVerfGE 7, 267 [272 f.] und 7, 282 [291]. Es genügt, wenn sich Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung aus dem ganzen Gesetz ermitteln lassen [Bernhard Wolff. AöR 78, 1952/53, S. 199 f.]. Maßgebend ist der in der Bestimmung zum Ausdruck kommende objektive Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Ermächtigungsnorm und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den die Ermächtigung gestellt ist [BVerfGE 1, 299 [312]]. Auch die Entstehungsgeschichte kann - vor allem zur Bestätigung des Ergebnisses der Auslegung - herangezogen werden [vgl. BVerfGE 1,117 [127, 134 f.]].

2. a) Der Zweck der Ermächtigung ist in § 2 Preisgesetz nicht ausdrücklich bestimmt. Der Wortlaut der Vorschrift gibt aber einen Anhaltspunkt dafür, welches "Programm" verwirklicht werden soll. Es können Verordnungen erlassen werden, durch die Preise festgesetzt oder genehmigt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll. Die Befugnis, Preise festzusetzen und zu genehmigen, steht nicht ohne Beziehung ne

BVerfGE 8, 274 (308):

ben der Befugnis, Maßnahmen zur Aufrechterhaltung des Preisstandes zu treffen. Preisfestsetzung und Preisgenehmigung sind vielmehr als ausdrücklich im Gesetz genannte Beispiele für Maßnahmen zu verstehen, die geeignet sind, den Preisstand aufrechtzuerhalten. § 2 Abs. 1 Preisgesetz ermächtigt also zum Erlaß von Verordnungen, durch die Preise festgesetzt oder genehmigt werden, oder durch die sonst der Preisstand aufrechterhalten werden soll (BVerwGE 1, 104 [109]; Zipfel, Preisrecht, Einl. S. XLI; a. A. Bettermann, JZ 1952, 65 [67]; Ule, DVBI. 1955, 771 [772]).

"Aufrechterhaltung des Preisstandes" bedeutet nicht, daß der Preisstand für die einzelnen Waren und Leistungen nicht verändert werden darf. Die Ermächtigung zielt vielmehr darauf ab, den Preisstand für alle Preise, den Preisstand insgesamt zu halten, also das allgemeine Preisniveau zu stabilisieren. Das ergibt sich aus dem Zusammenhang, von § 2 mit § 1 Satz 2 Preisgesetz, der Veränderungen der Preise von Waren und Leistungen, die eine grundlegende Bedeutung für den gesamten Preisstand, insbesondere die Lebenshaltung, haben, an die Zustimmung des Bundestages bindet. Dementsprechend heißt es in der Begründung zum Preisgesetz:

"Diese Funktion des Preises muß aber in Notzeiten zurücktreten hinter den Interessen der Gesamtwirtschaft, die aus sozialen und allgemeinwirtschaftlichen Gründen, besonders aber zum Schutz der Verbraucherinteressen eine Aufrechterhaltung der Preise und eine gesunde Relation der Preise untereinander verlangen." (Drucks. des Wirtschaftsrates 1948, Nr. 178 S. 332).

Soll "eine gesunde Relation der Preise untereinander" gewahrt werden, so müssen die preisregelnden Maßnahmen den Preisstand für alle Waren und Leistungen in Betracht ziehen. Damit steht aber dem Verordnunggeber für Maßnahmen, die sich auf Preise für einzelne Waren oder Leistungen beziehen, ein größerer Spielraum zur Verfügung (vgl. BVerwGE 1, 104 [110]).

Die "Aufrechterhaltung des Preisstandes" wird jedoch nicht dahin verstanden werden können, daß nur Maßnahmen "zur

BVerfGE 8, 274 (309):

Zügelung und Begrenzung von Preisauftrieben" (BVerwGE 1, 104 [109]) im Interesse der Verbraucher dem Zweck der Ermächtigung gerecht werden. Dieses Ziel wird häufig im Vordergrund stehen. Der Preisstabilisierung können aber ebenso Maßnahmen gegen Preisverfall zur Erhaltung der Rentabilität bestimmter Wirtschaftszweige im allgemeinwirtschaftlichen Interesse dienen. Dementsprechend sind auf Grund von § 2 Preisgesetz nicht nur Höchstpreise, sondern auch Festpreise und früher auch Mindestpreise vorgeschrieben worden; auch die Stützung von Preisen kann zur Stabilisierung des Preisniveaus beitragen.

Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz soll also dazu dienen, allzu große Schwankungen der Preise zu verhindern. Vornehmlich, wenn auch nicht ausschließlich, verfolgt die Ermächtigung den Zweck, zu verhindern, daß die Preise unangemessen steigen, daß sie "davonlaufen". Dieser Zweck der Ermächtigung kommt auch in der Bezeichnung des Gesetzes als eines Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung zum Ausdruck. Mit den Worten "Preisbildung" und "Preisüberwachung" knüpft das Gesetz an allgemeine Vorstellungen an, die seit jeher mit Preisregelungen verbunden sind: die Preise sollen durch staatliche Maßnahmen niedrig gehalten werden. Preisgesetze sind immer dann ergangen, wenn die Gefahr stärker Preisschwankungen drohte, die der Staat aus wirtschaftlichen, sozialen oder politischen Gründen nicht hinnehmen konnte.

Wenn der Zweck der Ermächtigung von § 2 Preisgesetz sich also zunächst als "Aufrechterhaltung des Preisstandes" bestimmen läßt, so steht dieser Auslegung nicht entgegen, daß, wie § 1 Satz 2 Preisgesetz zweifelsfrei ergibt, auch Veränderungen der Preise von Waren und Leistungen angeordnet werden können, die eine grundlegende Bedeutung für den gesamten Preisstand, insbesondere die Lebenshaltung, haben . Maßnahmen, die von grundlegender Bedeutung für den gesamten Preisstand sind, können dennoch der Aufrechterhaltung des Preisstandes und der Stabilisierung des Preisniveaus dienen. Das wird deutlich am Beispiel der mit Zustimmung des

BVerfGE 8, 274 (310):

Bundestages ergangenen VO PR 72/52 über einen allgemeinen Mietzuschlag bei Wohnraum des Althausbesitzes vom 27. September 1952 (BGBI. I S. 648), die eine Erhöhung der Mieten um 10 v. H. vorsah. Diese Regelung war sicherlich von grundlegender Bedeutung für die Kosten der Lebenshaltung weiter Bevölkerungskreise. Trotzdem diente sie der Aufrechterhaltung des Preisstandes in dem oben gekennzeichneten Sinn, in dem sie vor allem die "gesunde Relation der Preise untereinander" förderte. Die Aufrechterhaltung der Preisbindung unter Heraufsetzung der Preise kann der Aufrechterhaltung des Preisstandes in höherem Maße dienen als die Freigabe der Preise.

b) Wenn als Zweck der Ermächtigung zunächst die Aufrechterhaltung des Preisstandes ermittelt werden konnte, so folgt daraus, daß dem § 2 Preisgesetz eine vornehmlich ordnungssichernde, schützende und bewahrende Funktion zukommt (vgl. Werner Weber, DÖV 1957, 33 [35 f.]). Ähnlich wie bei den Generalklauseln des Polizeirechts ist auch im Preisrecht den zur Rechtssetzung ermächtigten Stellen "ein bestimmter Normalzustand der Ordnung des Wirtschaftslebens vorgegeben" (Werner Weber a.a.O.). Es ist Zweck der Ermächtigung, diesen vorgegebenen Zustand zu wahren und ihn gegen Gefährdungen und ernsthafte Störungen zu schützen. § 2 Preisgesetz soll der Exekutive die Mittel zur Verfügung stellen, um die Auswirkungen von Störungen und Krisen des wirtschaftlichen Lebens auf die Preisentwicklung in Grenzen zu halten und durch Einwirkung auf die Preise Gefahren abzuwehren, die dem gesamten wirtschaftlichen, sozialen und politischen Leben durch eine ungestüme Preisentwicklung drohen können. Demgemäß ermächtigt § 2 Preisgesetz nur zu solchen Preisregelungen, die zur Abwehr ernsthafter, für den gesamten Preisstand relevanter Störungen unerläßlich sind. Beim Gebrauch der Ermächtigung muß der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zwischen Zweck und Mittel gewahrt werden (vgl. BVerfGE 1, 167 [178]; 3, 383 [399]; 7, 377 [407]).

Der auf Sicherung einer vorgegebenen Preis- und Wirtschaftsordnung gerichtete Zweck der Ermächtigung schließt es aus, durch

BVerfGE 8, 274 (311):

Preisregelungen eine aktive, die Preis- und Wirtschaftsordnung umgestaltende Wirtschaftspolitik zu betreiben. Das wäre mit der ordnungssichernden Funktion des § 2 Preisgesetz nicht vereinbar, die nur die "Aufrechterhaltung" des Preisstandes, also "konservierende" Maßnahmen erlaubt.

Eine Ermächtigung, die in dieser Weise ordnungssichernden Zwecken zu dienen bestimmt ist, wird auf die Verwendung allgemeinerer Formeln nicht verzichten können. In der hochentwickelten und in hohem Maße vom Ausland abhängigen Wirtschaft der Bundesrepublik sind die sich schnell wandelnden wirtschaftlichen Situationen, die sich etwa als Folge weltpolitischer Krisen ergeben können, kaum vorhersehbar. Ebensowenig kann im voraus festgelegt werden, wie im einzelnen versucht werden könnte und sollte, den von diesen Krisen ausgehenden Gefahren für den allgemeinen Preisstand zu steuern. Angesichts dieses Sachverhalts ist dem gesamten Recht der staatlichen Intervention in den Wirtschaftsablauf die Verwendung unbestimmterer Begriffe zur Kennzeichnung der Befugnisse der Exekutive geläufig, die allein die notwendigen Regelungen mit der gebotenen Schnelligkeit erlassen kann (vgl. Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 1954, Bd. II S. 198 f.). Der Gebrauch allgemein gehaltener Formulierungen ist dann - aber auch nur dann - unbedenklich, wenn sich der Zweck einer solchen Ermächtigung näher begrenzen läßt. Das ist bei § 2 Preisgesetz der Fall, da die Ermächtigung nur erlaubt, diejenigen Maßnahmen zu treffen, die unerläßlich sind, um Gefährdungen und ernsthafte Störungen des gesamten Preisstandes abzuwehren.

Es ist zwar richtig, daß eine präzisere Umschreibung des Zweckes der Ermächtigung vielleicht möglich gewesen wäre. Diese Ansicht könnte durch einen Hinweis auf die Formulierungen etwa des § 1 des - nicht mehr geltenden - Gesetzes über die Sicherstellung von Leistungen auf dem Gebiet der gewerblichen Wirtschaft vom 24. Dezember 1956 (BGBI. I S. 1070), des § 2 a des Wirtschaftsstrafgesetzes 1954 i. d. F. des Gesetzes vom 19. Dezember 1956 (BGBI. I S. 924) sowie des Leitsätzegesetzes vom

BVerfGE 8, 274 (312):

24. Juni 1948 (WiGBl. S. 59) gestützt werden. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt jedoch nicht, daß die Ermächtigung so bestimmt wie irgend möglich umschrieben ist; sie muß nur hinreichend bestimmt sein.

c) Der Zweck der Ermächtigung des § 2 Preisgesetz ist aber auch noch in anderer Hinsicht bestimmt und also begrenzt.

Der II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat zu Recht darauf hingewiesen, daß sich aus der Bezeichnung des Gesetzes als "Übergangsgesetz" konkrete Schlüsse auf die Tendenz ziehen lassen, die das Gesetz verfolgt (BVerwGE 1, 104 [110]). Als das Preisgesetz beschlossen wurde, war bekannt, daß die Währungsreform nahe bevorstand, von der man sich eine grundlegende Besserung der wirtschaftlichen Verhältnisse erhoffte. Das Preisgesetz sollte dem Übergang zu einem Preisrecht dienen, das den freieren wirtschaftlichen Verhältnissen entsprach, die man für die Zeit nach der Währungsreform als möglich voraussah. Das Preisgesetz ist deshalb ein Übergangsgesetz nicht nur in dem Sinne, daß es befristet für eine Übergangszeit gelten und alsbald durch eine andere, den neuen Verhältnissen angepaßte gesetzliche Regelung ersetzt werden sollte. Der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts verkennt in seinem Vorlagebeschluß vom 4. Juli 1956 (BVerwGE 4, 24 [41 ff.]), daß das Preisgesetz auch insofern ein "Übergangsgesetz" ist, als es den Übergang zu normalen Preisverhältnissen in Aussicht nahm und ermöglichen sollte. Unter "normalen Preisverhältnissen" wurden aber damals - wie auch heute - wirtschaftliche Verhältnisse verstanden, die es erlauben, der Preisbildung auf dem Markt nach Angebot und Nachfrage den Vorrang einzuräumen vor der Bindung der Preise durch staatliche Anordnungen. Wenn der Berichterstatter in der 13. Vollversammlung des Wirtschaftsrates am 16./17. März 1948 ausführte, mit der Benennung des Preisgesetzes als Übergangsgesetz solle "die Hoffnung zum Ausdruck gebracht werden, daß wir uns heute in einer Übergangszeit befinden, daß das, was wir hier heute festlegen, nicht für lange Zeit Gültigkeit haben soll, sondern daß wir in eine Periode der Wirtschaft eintreten, die uns

BVerfGE 8, 274 (313):

Veranlassung geben könnte, das jetzige Preissystem zu ändern", so wird deutlich, daß das Preisgesetz als Regelung gemeint war, die dem Übergang zu freieren Preisverhältnissen dienen sollte. Das Gesetz verfolgte die Tendenz, die wenige Monate später das Leitsätzegesetz vom 24. Juni 1948 (WiGBl. S. 59) mit den Worten kennzeichnete: "Der Freigabe der Preise ist vor der behördlichen Festsetzung der Vorzug zu geben".

Dem entspricht auch die Handhabung der Ermächtigung, die seit der Preisfreigabeanordnung vom 25. Juni 1948 (WiGBl. S. 61) vor allem durch die Aufhebung staatlicher Preisbindungen für immer weitere Bereiche der Wirtschaft gekennzeichnet ist.

d) Aus dem Charakter des Preisgesetzes als eines Übergangsgesetzes in diesem Sinne folgt, daß die freie Preisbildung auf dem Markt die Regel und die staatliche Einflußnahme auf die Preise die Ausnahme bilden soll und daß von der Ermächtigung nur in einer Weise Gebrauch gemacht werden kann, die dieser Tendenz und diesem "Programm" des Gesetzes entspricht. Werden für besondere Bereiche des Wirtschaftslebens Preisbindungen erlassen, so bedarf es in jedem Fall besonderer Umstände, die die Regelung rechtfertigen.

Die Begründung zum Preisgesetz (Drucks. des Wirtschaftsrates 1948 Nr. 178, S. 332 f.) umschreibt die Gründe, die allein Preisbindungen rechtfertigen können, zutreffend, wenn dort von den . Interessen der Gesamtwirtschaft", von "sozialen und allgemeinwirtschaftlichen Gründen" und vom "Schutz der Verbraucherinteressen" die Rede ist. Preisregelungen müssen also zum Nutzen des Gemeinwohls geboten sein.

e) Zusammenfassend ist festzustellen:

Das "Programm", das mit Hilfe des § 2 Preisgesetz verwirklicht werden soll, ist die "Aufrechterhaltung des Preisstandes". Die Ermächtigung hat ordnungssichernde Tendenz und läßt deshalb nur Maßnahmen zu, die unerläßlich sind, um Gefährdungen und ernsthafte Störungen des gesamten Preisstandes abzuwehren. Die Ermächtigung soll dem Übergang zu normalen Preisverhältnissen dienen; sie rechtfertigt nur solche Preisregelungen, die für

BVerfGE 8, 274 (314):

besondere Bereiche des Wirtschaftslebens zum Nutzen des Gemeinwohls geboten sind. Beim Gebrauch der Ermächtigung muß der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zwischen Zweck und Mitteln gewahrt werden. Die Ermächtigung darf nicht zu einer aktiven, die Preis- und Wirtschaftsordnung umgestaltenden Wirtschaftspolitik benutzt werden.

Diese Bestimmtheit des Zweckes, die durch die bisherige Handhabung der Ermächtigung durch den Bundesminister für Wirtschaft noch deutlicher hervorgetreten ist, genügt den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

Von der Ermächtigung kann nur in diesem Sinne Gebrauch gemacht werden. Die hierin liegende Begrenzung verbietet es, mit Hilfe der Ermächtigung die bisherige Preispolitik zu ändern. Das wird durch § 1 Satz 1 Preisgesetz noch ausdrücklicher hervorgehoben; danach ist der Bundestag zuständig für die allgemeinen Grundsätze der Preispolitik. Eine Preispolitik, die dem Zweck der Ermächtigung des § 2 widerspricht, wäre auch aus diesem Grund nur möglich, wenn zuvor der Bundestag durch Gesetz neue Grundsätze für die Preispolitik festgelegt und also das Preisgesetz aufgehoben oder geändert hätte.

3. Auch der Inhalt der Ermächtigung ist im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinreichend bestimmt.

a) Der Inhalt der Rechtsverordnungen, zu deren Erlaß § 2 Preisgesetz ermächtigt, ergibt sich zunächst daraus, daß sie nur Preise, Mieten, Pachten, Gebühren und sonstige Entgelte für Güter und Leistungen jeder Art, nicht aber Löhne regeln können.

Der Inhalt der Verordnungen ist weiterhin insofern bestimmt, als Preise usw. festgesetzt oder genehmigt werden können. Zur Festsetzung von Preisen gehört auch die Regelung von Preisbestandteilen, wie z. B. Handelsspannen, sowie der Erlaß von Preisberechnungsvorschriften, wie sie vor allem bei der Preisregelung für öffentliche Aufträge seit jeher üblich sind (vgl. z. B. VO PR 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen vom 21. November 1953 [BAnz. Nr. 244] i. d. F. der VO PR 14/54 vom 23. Dezember 1954 [BAnz. Nr. 250] sowie die VO PR 8/55

BVerfGE 8, 274 (315):

über die Preise bei öffentlichen Aufträgen für Bauleistungen vom 19. Dezember 1955 [BAnz. Nr. 249], die die VO PR 32/51 - Baupreisverordnung - vom 11. Mai 1951 [BAnz. Nr. 92] abgelöst hat).

Da der Inhalt der nach § 2 Preisgesetz zu erlassenden Verordnungen weiterhin maßgeblich durch den Zweck der Ermächtigung konkretisiert wird - das verkennt der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Vorlagebeschluß vom 4. Juli 1956 (BVerwGE 4, 24 [39 f.]) - ist ihr Inhalt, soweit es sich darum handelt, Preise festzusetzen oder zu genehmigen, im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinreichend bestimmt.

b) Aber auch die sonstigen Maßnahmen zur Aufrechterhaltung des Preisstandes, die nach § 2 Preisgesetz erlassen werden können, sind ihrem Inhalt nach ausreichend bestimmt. Unter diese Maßnahmen fallen nach der bisherigen Entwicklung des Preisrechts und der Handhabung der Ermächtigung lediglich zwei Gruppen von Regelungen, die mit der Festsetzung von Preisen aufs engste zusammenhängen.

Mit Preisfestsetzungs- und insbesondere Preisberechnungsvorschriften sind häufig weitere Regelungen verbunden, die als "vorbeugende und sichernde" Bestimmungen oder als "Annexvorschriften" bezeichnet werden können (vgl. Bettermann, Grundfragen des Preisrechts für Mieten und Pachten, 1952, S. 99 und S. 13 bis 15; Zipfel, Preisrecht S. XXXVII). Es handelt sich dabei vor allem um Vorschriften über das Rechnungswesen (z. B. die Führung besonderer "Baukonten"), den Nachweis der Preise und die Aufbewahrung von Unterlagen sowie über die Erteilung von Auskünften (vgl. z.B. §§ 18 und 19 der VO PR 32/51 - Baupreisverordnung - vom 11. Mai 1951 [BAnz. Nr. 92], deren Gültigkeit für das Ausgangsverfahren des Amtsgerichts Koblenz von Bedeutung ist). Derartige Bestimmungen sollen der Nichtbeachtung von Preisregelungen vorbeugen, der Überwachung dienen sowie die Ermittlung und Verfolgung von Preisverstößen sichern. Ihr Inhalt wird hinreichend bestimmt und begrenzt durch ihren Zusammenhang mit den Preisfestsetzungen, zu deren Siche

BVerfGE 8, 274 (316):

rung sie erlassen worden sind. Aus diesem Zusammenhang ergibt sich allerdings auch, daß nur solche "vorbeugenden und sichernden" Regelungen auf § 2 Preisgesetz gestützt werden können, die notwendig sind, um Preisfestsetzungs- und insbesondere Preisberechnungsvorschriften praktikabel zu machen und wirksam anzuwenden.

Zu den sonstigen Maßnahmen zur Aufrechterhaltung des Preisstandes werden weiterhin seit jeher die Regelungen gerechnet, die unter der Bezeichnung "Preisausgleich" zusammengefaßt werden.

Zur Zeit sind noch vier solcher Regelungen in Kraft, nämlich:

a) die VO PR 63/50 über einen Preisausgleich für die eisenverbrauchende Wirtschaft in West-Berlin vom 21. September 1950 (BAnz. Nr. 189) i. d. F. der VO PR 77/50 vom 30. November 1950 (BAnz. Nr. 248) und der VO PR 50/52 vom 30. Juni 1952 (BAnz. Nr. 127);

b) die VO PR 25/53 über den Preisausgleich bei Lieferungen von Walzwerksfertigerzeugnissen in revierferne Gebiete vom 25. September 1953 (BAnz. Nr. 179) i. d. F. der VO PR 4/57 vom 8. Mai 1957 (BAnz. Nr. 91) und der VO PR 8/58 vom 29. Mai 1958 (BAnz. Nr. 127);

c) die VO PR 10/56 über den Preisausgleich bei Lieferungen von Gießereiroheisen in frachtungünstig gelegene Gebiete vom 30. Oktober 1956 (BAnz. Nr. 213) i. d. F. der VO PR 7/58 vom 29. Mai 1958 (BAnz. Nr. 102) und der VO PR 11/58 vom 30. Juli 1958 (BAnz. Nr. 145);

d) die VO PR 42/52 über einen Preisausgleich für Natur- und Kunstkautschuk vom 17. Mai 1952 (BAnz. Nr. 98) i. d. F. der VO PR 2/56 vom 11. April 1956 (BAnz. Nr. 74)

(vgl. Rubarth, BB 1958, 1141 f., unter A II 2 und A VII 2).

Der Sinn dieser Regelungen ist, entweder die Preise für Güter gleicher Art in standortgünstig und standortungünstig gelegenen Gebieten (revierfernen, frachtungünstig gelegenen Gebieten) einander zu nähern (vgl. die VO PR 63/50, 25/53 und 10/56) oder Preise für verschiedenartige, in ihrer Verwendung einander jedoch ähnliche Güter auszugleichen (vgl. die VO PR 42/52 sowie die außer Kraft getretene VO PR 18/53 über einen Preisaus

BVerfGE 8, 274 (317):

gleich für Zigarren vom 16. Juni 1953, BAnz. Nr. 114). Der Preisausgleich wird in der Weise durchgeführt, daß bestimmte wirtschaftliche Vorgänge mit "Ausgleichsbeträgen", "Umlagen" oder "Zuschlägen zum Preis" belastet werden, die an eine "Ausgleichskasse" abzuführen sind. Die Ausgleichskasse zahlt "Ausgleichsbeträge" zugunsten bestimmter anderer wirtschaftlicher Vorgänge. Die Stelle, die die Geschäfte der Preisausgleichskasse führt, wird entweder durch die Verordnung selbst oder auf Grund der Verordnung durch den Bundesminister für Wirtschaft bestimmt. Einzelheiten des Verfahrens des Preisausgleichs sind entweder in den Verordnungen geregelt oder der Regelung durch den Bundesminister für Wirtschaft vorbehalten (Ernennung des Leiters der Ausgleichskasse, Dienstaufsicht, Verfahren bei der Einziehung der Ausgleichsbeträge usw.).

Bei den Leistungen an die Ausgleichskassen handelt es sich nicht um die Entrichtung von Steuern oder öffentlichen Beiträgen Abgaben und Gebühren, da sie nicht zur Deckung des Finanzbedarfs der öffentlichen Verwaltung bestimmt sind; der Preisausgleich ist kein Institut des Finanzrechts (vgl. BVerfGE 4, 7 [13 ff.]; BVerwGE 6, 134 [137f.] mit Nachweisungen), so daß die Art. 105 ff. GG nicht eingreifen. Preisausgleichende Regelungen stellen sich vielmehr als eine besondere Art der Ausgleichsmaßnahmen dar, die dem Recht der Wirtschaftslenkung in mannigfacher Form geläufig sind

- vgl. z. B. den in § 5 Abs. 3 des Zuckergesetzes und in § 11 des Getreidegesetzes vorgesehenen Frachtausgleich, den Ertragsausgleich gemäß § 12 des Milch- und Fettgesetzes (vgl. BVerwGE 6, 134), den Ertragsausgleich für Ölmühlen (vgl. BVerwGE 6, 282) sowie den Marktausgleich und die marktstützenden Maßnahmen nach §§ 3 und 4 des Fischgesetzes -.

Nach § 2 Preisgesetz sind aber nur solche Ausgleichsregelungen möglich, die spezifisch preisrechtlicher Art sind und sich als eine besondere Art der Preisregulierung darstellen (vgl. OVG Koblenz, AS Rh-Pf. 3, 196 [199 f.]; OVG Hamburg, DVBI. 1955, 302 [305]; BGH, BB 1952, 443 [444]). Das ist bei solchen Rege

BVerfGE 8, 274 (318):

lungen der Fall, die unmittelbar auf die Aufrechterhaltung des Preis standes und eine gesunde Relation der Preise zielen, wenn sie sich auch nicht des direkten Mittels der Preisfestsetzung bedienen. Insofern wird der Inhalt auch der preisrechtlichen Ausgleichsmaßnahmen maßgeblich durch den Zweck der Ermächtigung bestimmt und begrenzt.

Diese Auslegung des § 2 Preisgesetz wird durch die obengenannten Preisausgleichsverordnungen bestätigt: die Verordnungen sind "zur Aufrechterhaltung des Preisstandes für Natur- und Kunstkautschuk" (VO PR 42/52) oder zur "Durchführung eines Preisausgleichs" ergangen, " durch den in revierfernen (in den frachtungünstig gelegenen) Gebieten der Bundesrepublik Deutschland ein angemessener Preisstand für Walzwerkserzeugnisse (Gießereiroheisen) aufrechterhalten werden soll" (VO PR 25/53 und 10/56). Wenn die VO PR 63/50 (Preisausgleich für die eisenverarbeitende Industrie in West- Berlin) eine entsprechende Klausel nicht enthält, so kann doch kein Zweifel bestehen, daß auch diese Verordnung ähnliche Zwecke verfolgt.

Da die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz dem Inhalt nach dahin bestimmt ist, daß nur spezifisch preisrechtliche Ausgleichsregelungen auf Grund dieser Vorschrift ergehen können, ist es ausgeschlossen, sie zum Erlaß von anderen mittelbar auf die Preise einwirkenden Regelungen zu benutzen. Das gilt insbesondere für alle Maßnahmen, die dem Zoll-, Finanz- und Steuerwesen zuzurechnen sind. Gleiches gilt aber auch für Maßnahmen jeglicher Art, mit denen der Staat unmittelbar oder mittelbar wirtschaftslenkend eingreift, sofern diese Maßnahmen nicht unmittelbar auf die Aufrechterhaltung des Preisstandes gerichtet sind.

4. a) Das Ausmaß der Ermächtigung genügt den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Begrenzung des Ausmaßes ergibt sich aus der Begrenzung des Zweckes der Ermächtigung (BVerfGE 4, 7 [22]), so daß dem Gesetz die Grenzen der durch die Verordnungen zu treffenden Regelungen entnommen werden können (BVerfGE 2, 307 [334]; 5, 71 [76 f.]).

b) Der II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat eine wei

BVerfGE 8, 274 (319):

tere Begrenzung des Ausmaßes der Ermächtigung darin gesehen, daß nach § 1 Satz 2 und 3 Preisgesetz bestimmte Verordnungen früher der Zustimmung des Wirtschaftsrates und heute der des Bundestages bedürfen, auf den gemäß § 4 des 2. Verlängerungsgesetzes i. V. m. Art. 129 Abs. 4 und 1 GG die Befugnisse des Wirtschaftsrates insofern übergegangen sind. Der II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts meint, der Zustimmungsvorbehalt des § I Preisgesetz bedeute, daß der Bundesminister für Wirtschaft selbständig, d. h. ohne Zustimmung des Bundestages, lediglich dann tätig werden könne, wenn die durch die Rechtsverordnungen verwirklichte Preisänderung nicht für den gesamten Preisstand, insbesondere nicht für die Lebenshaltung, grundlegend ist. Diese Abhängigkeit des Bundesministers für Wirtschaft vom Willen des ordentlichen Gesetzgebers schränke seine Rechtsetzungsbefugnisse materiell in einem solchen Maße sein, daß die Einschränkung bei der Beurteilung des Ausmaßes dieser Befugnis entscheidend ins Gewicht fallen müsse und dieses Ausmaß selbst einschränkend bestimmt erscheine (BVerwGE 1 , 104 [ 111 ]; vgl. auch OVG Hamburg, NJW 1953, 879 [880]; OVG Lüneburg, ZMR 1957, 411 [413]; Werner Weber, DÖV 1957, 33 [35]). Der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat sich in seiner Äußerung gemäß § 80 Abs. 4 Satz 3 BVerfGG der Ansicht des II. Senats angeschlossen.

Das Bundesverfassungsgericht vermag dieser Auffassung nicht zu folgen. Es ist zwar mit dem Grundgesetz und insbesondere mit Art. 80 GG vereinbar, den Erlaß von Verordnungen in Fällen der vorliegenden Art an die Zustimmung des Bundestages zu binden. Auch Ermächtigungen zum Erlaß von "Zustimmungsverordnungen" müssen aber den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen und also nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt sein. Das Ausmaß einer Ermächtigung wird nicht dadurch begrenzt, daß der Bundestag den Verordnungen zustimmen muß, sofern sie bestimmte, im Gesetz festgelegte Voraussetzungen erfüllen.

c) Die Staatspraxis hat, an ältere Vorbilder anknüpfend

BVerfGE 8, 274 (320):

- vgl. § 15 Abs. 2 des Wahlgesetzes für den Reichstag des Norddeutschen Bundes vom 31. Mai 1869 (Bundes-Gesetzblatt des Norddeutschen Bundes S. 145), die bei Hatschek, Deutsches und Preußisches Staatsrecht, 1930, Bd. II S. 215 ff. angeführten Beispiele für "Genehmigungsverordnungen" sowie, insbesondere für die Zeit des Vereinigten Wirtschaftsgebietes, BVerfGE 2, 237 (255 f); 4, 193 (203 ) -,

die Zulässigkeit von "Zustimmungsverordnungen" bejaht. Solche Verordnungen waren z. B. in § 4 des inzwischen außer Kraft getretenen Zolltarifgesetzes vom 16. August 1951 (BGBI. I S. 527) vorgesehen (vgl. hierzu das Protokoll über die 93. Sitzung des Bundestagsausschusses für Rechtswesen und Verfassungsrecht am 14. März 1951, Anl. 1 und 2). § 37 des Investitionshilfegesetzes vom 7. Januar 1952 (BGBI. I S. 7) ergänzt das Zustimmungserfordernis von § 1 Satz 2 Preisgesetz, setzt also voraus, daß " Zustimmungsverordnungen " mit dem Grundgesetz vereinbar sind. Auch das Sechste Gesetz zur Änderung des Zolltarifs (Durchführung des Gemeinsamen Marktes der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl) vom 24. November 1955 (BGBI. I S. 728) i. d. F. von § 3 Zolltarifgesetz vom 27. Juli 1957 (BGBI. I S. 1395), das Zollgesetz i. d. F. des Fünften Zolländerungsgesetzes vom 27. Juli 1957 (BGBI. I S. 1671) sowie Art. 3 Abs. 1 und 2 des Gesetzes zu den Verträgen vom 25. März 1957 zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Europäischen Atomgemeinschaft vom 27. Juli 1957 (BGBI. II S.753) sehen Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen mit Zustimmung des Bundestages vor, von denen in zahlreichen Fällen Gebrauch gemacht worden ist. Mit Zustimmung des Bundestages sind in den Jahren 1950 bis 1952 auch etliche Verordnungen erlassen worden, die sich auf § 2 Preisgesetz stützen

- so z.B.

die Anordnung PR 38/50 über die Festsetzung von Getreidepreisen für die Monate Juli, August und September 1950 sowie zur Ergänzung und Änderung der Anordnung über Preisbildung und Preisüberwachung nach der Währungsreform und der Anordnung PR

BVerfGE 8, 274 (321):

84/49 über die Preisbildung für eingeführte Güter vom 18. Juli 1950 (BAnz. Nr. 183),

die VO PR 79/50 zur Änderung, von Preisen für Steinkohle, Steinkohlenkoks und Steinkohlenbriketts aus den Revieren Ruhr und Aachen vom 9. Dezember 1950 (BAnz. Nr. 241),

die VO PR 78/50 über die Preise für Roheisen, Walzwerkserzeugnisse und Schmiedestücke vom 11. Dezember 1950 (BAnz. Nr. 250) sowie die bereits oben (C V 2 a) genannte VO PR 72/52 über einen allgemeinen Mietzuschlag bei Wohnraum des Althausbesitzes -.

Diese Staatspraxis widerspricht dem Grundgesetz nicht. Das Grundgesetz behält zwar die Rechtsetzung grundsätzlich der Legislative vor. Es kennt aber in Durchbrechung dieses Grundsatzes auch die Ermächtigung der Exekutive zur Rechtsetzung . Ermächtigungen zum Erlaß von "Zustimmungsverordnungen" tragen allerdings nicht zur klaren Abgrenzung der Verantwortung von Exekutive und Legislative bei (vgl. Bernhard Wolff, AöR 78, 1952/53, S. 194 [217]); sie enthalten aber im Vergleich zur vollen Delegation der Rechtsetzung auf die Exekutive ein Minus. Sie sind jedenfalls für solche Sachbereiche mit dem Grundgesetz vereinbar, für die ein legitimes Interesse der Legislative anerkannt werden muß, zwar einerseits die Rechtsetzung auf die Exekutive zu delegieren, sich aber andererseits - wegen der Bedeutung der zu treffenden Regelungen - entscheidenden Einfluß auf Erlaß und Inhalt der Verordnungen vorzubehalten.

Das ist für Sachbereiche wie das Zoll-, das Zolltarif- und das Preiswesen der Fall. Diese Bereiche sind durch die Notwendigkeit gekennzeichnet, die staatlichen Regelungen unverzüglich den sich schnell ändernden wirtschaftlichen Verhältnissen anzupassen. Das kann nur durch Rechtsetzung in Form von Verordnungen geschehen. Da die zu treffenden Regelungen jedoch von erheblicher wirtschaftlicher und wirtschaftspolitischer Tragweite sein können, ist es berechtigt, wenn die Legislative sich ein Mitwirkungsrecht vorbehält. Das im Vergleich zum Gesetzgebungsverfahren weit einfachere Verfahren, in dem die Legislative Ver

BVerfGE 8, 274 (322):

ordnungen zustimmt, erleichtert es, auch diese Verordnungen unverzüglich zu erlassen.

Daraus, daß Art. 80 Abs. 1 GG Ermächtigungen zu "Zustimmungsverordnungen" nicht ausdrücklich zuläßt, ergibt sich nicht, daß sie generell unzulässig sind. Das kann auch nicht aus dem Gewaltenteilungsprinzip hergeleitet werden. Auch bei der Gesetzgebung sind die Befugnisse von Legislative und Exekutive in mannigfacher Weise miteinander verzahnt. Das Grundgesetz kennt sogar den Fall, daß Gesetzesbeschlüsse der Legislative der Zustimmung der Exekutive bedürfen .

d) "Zustimmungsverordnungen" verlieren durch die Beteiligung der Legislative nicht ihren Charakter als Rechtsverordnungen (BVerfGE 2, 237 [255] mit Nachweisungen). Ihre Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz oder den ihnen zugrunde liegenden Ermächtigungen kann von jedem Gericht festgestellt werden. Der Erlaß solcher Verordnungen ist ein zusammengesetzter Rechtsetzungsakt (vgl. Christ, Die Genehmigung von Verordnungen der Exekutive durch die Legislative, Dissertation Zürich, 1945, S. 52 f.), wobei offenbleiben kann, ob die Zustimmung der Legislative zu der Verordnung als der Tätigkeit der Exekutive gleichwertig anzusehen oder im Sinne eines "Plazet" zu verstehen ist (vgl. Henrichs, Art. 113 des Grundgesetzes und verwandte Bestimmungen, Dissertation Bonn, 1958, S. 318 ff.). Die Tätigkeit der Legislative ist Beteiligung an der Rechtsetzung, aber nicht Gesetzgebung. Die geschäftsordnungsmäßige Erledigung der Zustimmung zu Verordnungen unterscheidet sich wesentlich von der Behandlung der Gesetzentwürfe (vgl. § 77 Abs. 1, ß 101, 99 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages sowie BVerfGE 2, 237 [255 f.]). Auch die Mitwirkung des Bundesrates ist verschieden, je nach dem, ob es sich um Rechtsetzung in der Form des Gesetzes oder der "Zustimmungsverordnung" handelt.

Behält die "Zustimmungsverordnung" den Charakter der Verordnung, so sind auch die entsprechenden Ermächtigungen solche zum Erlaß von Rechtsverordnungen. Diese Ermächtigungen müs

BVerfGE 8, 274 (323):

sen den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen. Wären sie von dieser Grundgesetzbestimmung freigestellt, so würde eine Form der Rechtsetzung möglich sein, die zwischen der für Rechtsverordnungen und der für Gesetze steht. Der Gesetzgeber wäre bei der Erteilung der Ermächtigung nicht an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gebunden. Auf Grund dieser nicht näher bestimmten Ermächtigung könnte die Exekutive zwar nicht allein tätig werden. aber die Zustimmung des Bundestages würde aber in einem Verfahren entschieden werden, das wesentlich einfacher wäre, als das Gesetzgebungsverfahren. Die im Gesetzgebungsverfahren vorgesehene Mitwirkung des Bundesrates entfiele. Diese Art der Rechtsetzung würde dem Sinn des Art. 80 Abs. 1 GG und der Systematik des Grundgesetzes widersprechen, das in dem hier in Frage stehenden Bereich Rechtsetzung nur in der Form des Gesetzes oder der Rechtsverordnung kennt und andere Formen der Rechtsetzung nicht zuläßt, Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen aber der Bestimmung des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG unterwirft. Diese Vorschrift verlangt, daß sich die Begrenzung der Ermächtigung aus dem Gesetz ergibt. Ihre Begrenzung im Einzelfall durch einen Zustimmungsbeschluß des Bundestages, der kein Gesetzesbeschluß ist, kann nicht genügen.

Müssen auch Ermächtigungen zu "Zustimmungsverordnungen" den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen, so muß sich ihre Bestimmtheit unabhängig von den Voraussetzungen ergeben, unter denen die Verordnung der Zustimmung bedarf. Die Ermächtigung ist also nicht dadurch begrenzt, daß der Bundestag bestimmten Verordnungen zustimmen muß; die Notwendigkeit der Zustimmung des Bundestages erschwert lediglich ihre Ausübung.

5. Wird die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz in der dargelegten Weise interpretiert, so ist voraussehbar, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden wird, welches Ziel die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen erreichen und welches "Programm" sie verwirklichen sollen. Zugleich ergibt sich bei dieser

BVerfGE 8, 274 (324):

Auslegung, welchen Inhalt die Verordnungen haben können; auch die Grenzen der durch sie zu treffenden Regelungen werden deutlich. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung ergeben sich dann auch mit einwandfreier Deutlichkeit aus dem Gesetz (BVerfGE 1, 13 [60]; 2, 307 [334 f.]; 4, 7 [21 f.]; 5, 71 [76 f.]; 7, 282 [302 f.]).

Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz zum Erlaß von Rechtsverordnungen ist allerdings nur bei dieser "verfassungskonformen" Auslegung (vgl. BVerfGE 2, 266 [282]; 2, 336 [340 f.]; 4, 7 [22]; 6, 32 [43]; 6, 222 [242]; 7, 120 [126 f.]; 7, 267 [273]; 8, 71 [77 f.]], die vor anderen möglichen Auslegungen den Vorzug verdient, nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar.

Ob sich die auf Grund des Preisgesetzes erlassenen Verordnungen im Rahmen der Ermächtigung des § 2 halten, ist nicht vom Bundesverfassungsgericht zu prüfen. Gleiches gilt für die Frage, ob einzelne dieser Verordnungen gegen Bestimmungen des Grundgesetzes verstoßen.

VI.

1. § 2 Preisgesetz ermächtigt nicht nur zum Erlaß von Rechtsverordnungen, sondern auch zur Vornahme von Verfügungen (Verwaltungsakten), durch die Preise usw. festgesetzt oder genehmigt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll. Die praktische Bedeutung dieser Ermächtigung ist gering; gegenwärtig machen die Preisbehörden von ihr - soweit ersichtlich - keinen Gebrauch. Die Ermächtigung hat bis zum Erlaß der VO PR 71/51 über Maßnahmen auf dem Gebiete des Mietpreisrechts vom 29. November 1951 (BGBl. I S. 920), die am 1. Dezember 1951 in Kraft trat, vor allem als Grundlage für die behördliche Festsetzung von Mieten gedient. Später wurden diese Mietfestsetzungen auf die genannte Verordnung und nicht mehr unmittelbar auf § 2 Preisgesetz gestützt. Dementsprechend geht es in den Ausgangsverfahren des Bundesverwaltungsgerichts um Mietpreisfestsetzungen aus der Zeit vor dem 1. Dezember 1951.

BVerfGE 8, 274 (325):

2. Die Grundsätze des Rechtsstaates fordern, daß auch Ermächtigungen der Exekutive zur Vornahme belastender Verwaltungsakte durch das ermächtigende Gesetz nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt sind, so daß die Eingriffe meßbar und in gewissem Umfang für den Staatsbürger voraussehbar und berechenbar werden (vgl. BayVfGH n. F. 1, 81 [91]; Vorlagebeschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Juli 1956, BVerwGE 4, 24 [38, 35 f.]).

Das folgt insbesondere aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Dieser Grundsatz fordert nicht nur irgendeine, sondern eine begrenzte und näher bestimmte Ermächtigung der Exekutive zur Vornahme belastender Verwaltungsakte; er zielt darauf ab, die Eingriffe der öffentlichen Gewalt möglichst berechenbar zu machen. Das Gesetz muß die Tätigkeit der Verwaltung inhaltlich normieren und darf sich nicht darauf beschränken, allgemein gehaltene Grundsätze aufzustellen. Eine lediglich formelle rechtsatzmäßige Bindung der Eingriffsverwaltung genügt nicht. Eine "vage Generalklausel", die es dem Ermessen der Exekutive überläßt, die Grenzen der Freiheit im einzelnen zu bestimmen, ist mit dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nicht vereinbar (vgl. BVerfGE 6, 32 [42]; 7, 282 [302]; 8, 71 [76]; BayVfGH n.F. 1, 81 [91]; 4, 181 [191]; 7, 113 [119 f.]; BVerwGE 2, 114 [116]; 2, 118 [121]; 3, 205 [207]; BayVGH n. F. 8, 30 [34]; OVG Hamburg, VerwRspr. 3, 187 [201 f.]; LVG Düsseldorf, DVBI. 1951, 670 [671 ]; Ule in: Staats- und verwaltungswissenschaftliche Beiträge, 1957, S. 127 [156 ff.]).

Das ergibt sich ferner aus dem Prinzip der Gewaltenteilung. Sind die Vollmachten der Exekutive nicht hinreichend bestimmt, so führt sie nicht mehr das Gesetz aus und handelt nicht mehr nach den Richtlinien des Gesetzgebers, sondern entscheidet an dessen Stelle. Das verletzt den Gewaltenteilungsgrundsatz (vgl. BVerfGE 6, 32 [42]; 8, 71 [76]; BVerwGE 2, 114 [116]; BayVfGH n. F. 4, 181 [191]; Kägi, ZfSchwR n. F. 71, 1952, S. 173 [228]; Ule a.a.O. S. 153 ff.).

BVerfGE 8, 274 (326):

Das folgt schließlich aus der rechtsstaatlichen Forderung nach möglichst lückenlosem gerichtlichem Schutz gegen die Verletzung der Rechtssphäre des einzelnen durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt, wie er heute durch Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet ist. Der durch diese Vorschrift den Gerichten erteilte Rechtsschutzauftrag kann nur dann verwirklicht werden, wenn die Anwendung der Norm durch die in die Rechtssphäre des Staatsbürgers eingreifende Exekutive von den Gerichten nachprüfbar ist. Die Eingriffsermächtigung muß auch aus diesem Grunde hinreichend bestimmt sein (vgl. BayVfGH n. F. 7,113 [120]; BayVGH n. F. 8, 30 [34]; BVerwGE 2, 114 [117]; OVG Hamburg, DVBI. I 95 1 , 48 [51]).

3. Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz zur Vornahme von Verwaltungsakten, durch die Preise festgesetzt werden, ist mit den Grundsätzen des Rechtsstaates vereinbar.

Diese Grundsätze verwehren es dem Gesetzgeber nicht, in gewissem Umfang Generalklauseln und unbestimmte Begriffe zu verwenden. Sie machen es auch nicht unmöglich, den Verwaltungsbehörden einen gewissen Ermessensspielraum einzuräumen. Die Vielheit der Verwaltungsaufgaben läßt sich nicht immer in klar umrissene Begriffe einfangen. Das gilt insbesondere für Eingriffsermächtigungen im Bereich der Wirtschaftsverwaltung. In diesem Bereich wird der Gesetzgeber nicht ohne Generalklauseln auskommen können. Er wird sich abstrakter und unbestimmter Formulierungen bedienen müssen, um die Verwaltungsbehörden in die Lage zu versetzen, ihren Aufgaben, den besonderen Umständen des einzelnen Falles und den schnell wechselnden Situationen des wirtschaftlichen Lebens gerecht zu werden (vgl. oben V 2 b sowie BayVfGH n. F. 2, 1 [9] ; 5, 225 [236 f.] .

Wird dieser Sachverhalt berücksichtigt, so ergibt sich:

Der Gegenstand der Eingriffe der Verwaltung ist in § 2 Preisgesetz eindeutig festgelegt. Die Behörden können "Preise, Mieten, Pachten, Gebühren und sonstige Entgelte für Güter und Leistungen jeder Art", nicht jedoch Löhne, festsetzen. Die Eingriffe sind auch ihrem Inhalt nach hinreichend abgegrenzt. Die Behör

BVerfGE 8, 274 (327):

den können Preise usw. festsetzen. Der Begriff "Preisfestsetzung" ist hinreichend bestimmt (vgl. oben C V 3).

Die Auslegung von § 2 Preisgesetz hat als Zweck der nach dieser Vorschrift möglichen Maßnahmen die "Aufrechterhaltung des Preisstandes" ergeben (vgl. oben C V 2). Das Ausmaß der Verfügungen ergibt sich aus Gegenstand, Inhalt und Zweck der Eingriffe (vgl. oben C V 4). Werden die Ergebnisse der Auslegung der Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen entsprechend auf die Ermächtigung zur Vornahme preisfestsetzender Verwaltungsakte übertragen, so ergeben sich Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß dieser Ermächtigung mit hinreichender Bestimmtheit. Die Eingriffe, die auf Grund dieser Ermächtigung vorgenommen werden können, sind dann auch meßbar und für den Staatsbürger in gewissem Umfang voraussehbar und berechenbar.

Ob die auf § 2 Preisgesetz gestützten Verfügungen im Einzelfall durch die Ermächtigung gedeckt sind, ist nicht vom Bundesverfassungsgericht zu prüfen.

VII.

Die Ermächtigungen von § 2 Preisgesetz sind auch mit den Grundrechten und insbesondere mit Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 GG vereinbar.

1. Der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts meint in seinem Vorlagebeschluß vom 4. Juli 1956 (BVerwGE 4, 24 [35 ff.]), § 2 Abs. 1 Preisgesetz ermächtige in unzulässiger Weise zu Eingriffen in die durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete Vertragsfreiheit. Die Vorschrift mache es möglich, die Preisfreiheit in weitestem Umfang durch staatliche Preisbildung zu ersetzen und damit die Vertrags- und Wirtschaftsfreiheit in einer ihrer wesentlichsten Erscheinungsformen abzuschaffen. Werde die Ermächtigung ausgeschöpft, so bleibe von der Preisfreiheit nichts mehr, und von der Verkehrs- und Wirtschaftsfreiheit nur ein Torso übrig; dann sei eine wesentliche Erscheinungsform der "freien Entfaltung der Persönlichkeit, des Menschen als Teilneh

BVerfGE 8, 274 (328):

mers am Rechts- und Wirtschaftsverkehr", nicht nur beschränkt, sondern abgeschafft. Mit der Preisfreiheit werde insbesondere aus der Vertragsfreiheit ein wesentliches Stück, wenn nicht das Kernstück, herausgebrochen und zerstört. Damit seien die durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleisteten Freiheiten in ihrem Wesensgehalt angetastet.

Demgegenüber ist festzustellen:

Das selbständige Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet neben dem Schutz, den das Grundgesetz der Freiheit menschlicher Betätigung für bestimmte Lebensbereiche durch besondere Grundrechtsbestimmungen zuteil werden läßt, die allgemeine Handlungsfreiheit (BVerfGE 6, 32 [36 f.]). Als Ausfluß der allgemeinen Handlungsfreiheit schützt Art. 2 Abs. 1 GG auch die Freiheit im wirtschaftlichen Verkehr und die Vertragsfreiheit, soweit sie nicht durch besondere Grundrechtsbestimmungen gewährleistet sind (vgl. BVerfGE 6, 32 [41 f.]). Die Handlungsfreiheit im umfassenden Sinn ist jedoch durch Art. 2 Abs. 1 GG nur innerhalb der Schranken der verfassungsmäßigen Ordnung geschützt.

§ 2 Preisgesetz ermächtigt lediglich zu Maßnahmen, die Gefährdungen und ernsthafte Störungen des gesamten Preisstandes abwehren sollen, und die für besondere Bereiche des Wirtschaftslebens zum Nutzen des Gemeinwohls geboten sind; beim Gebrauch der Ermächtigung muß der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zwischen Zweck und Mitteln beachtet werden (vgl. oben C V 2). Inhalt und Ausmaß der nach § 2 Preisgesetz möglichen Maßnahmen sind näher bestimmt (vgl. oben C V 3 und 4).

Die so begrenzte Ermächtigung des § 2 Preisgesetz ist mit der verfassungsmäßigen Ordnung des Grundgesetzes vereinbar. Sie tastet aber auch nicht den Wesensgehalt der durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleisteten allgemeinen Handlungsfreiheit oder auch nur den der wirtschaftlichen Freiheit oder der Vertragsfreiheit an. Es kann ernsthaft nicht davon die Rede sein, daß die nach § 2 Preisgesetz möglichen Preisregelungen einschließlich der Preisausgleichsmaßnahmen auch bei voller Ausschöpfung der Ermäch

BVerfGE 8, 274 (329):

tigung die wirtschaftliche Freiheit des einzelnen derart beeinträchtigen könnte, daß der dem einzelnen Staatsbürger verfassungskräftig vorbehaltene letzte Bereich menschlicher Freiheit, der der Einwirkung der gesamten öffentlichen Gewalt entzogen ist, oder daß die Eigenständigkeit, die Selbstverantwortlichkeit oder die Würde der Person angetastet wäre (BVerfGE 6, 32 [40 f.]; 4, 7 [16]). Dabei ist zu berücksichtigen, daß das Grundgesetz die Spannung Individuum - Gemeinschaft im Sinne der Gemeinschaftsbezogenheit und Gemeinschaftsgebundenheit der Person entschieden hat, ohne dabei deren Eigenwert in Frage zu stellen (BVerfGE 4, 7 [15 f.]). Eine gesetzliche Regelung, die es möglich macht, aus gesamtwirtschaftlichen und sozialen Gründen die zum Nutzen des allgemeinen Wohls gebotenen preisrechtlichen Maßnahmen zu treffen, entspricht dem Sozialstaatsprinzip, das auch die Vertragsfreiheit inhaltlich bestimmt und begrenzt (vgl. Raiser, JZ 1958, 1 ff.) und dessen Ausgestaltung im wesentlichen dem Gesetzgeber obliegt (vgl. BVerfGE 1, 97 [105]).

Die Ermächtigung von § 2 Preisgesetz hält sich also im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung. Die Vorschrift ist mit Art. 2 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 2 GG vereinbar (vgl. BVerwGE 6, 134 [139 ff.] für den Ertragsausgleich nach § 12 Milch- und Fettgesetz; BVerwGE 6, 282 [292 ff.]; Witten, DVBl. 1958 699 f.).

Ihrer Gültigkeit stehen auch Art. 19 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG nicht entgegen, sofern diese Bestimmungen auf die Beschränkung der freien Entfaltung der Persönlichkeit durch die verfassungsmäßige Ordnung anwendbar sein sollten, was offenbleiben kann. § 2 Preisgesetz gilt "allgemein und nicht für den Einzelfall" ; die Vorschrift wiederholt lediglich bereits vor Inkrafttreten des Grundgesetzes gültige Regelungen (vgl. BVerfGE 5, 13 [16]).

2. Auch der Gleichheitssatz ist nicht verletzt. Zwar können insbesondere die nach § 2 Preisgesetz möglichen preisausgleichenden Maßnahmen das freie Spiel der Kräfte im Wirtschaftsleben

BVerfGE 8, 274 (330):

und die Wettbewerbslage zugunsten oder zuungunsten einzelner am Wettbewerb teilnehmender Gruppen verändern. Nach § 2 Preisgesetz sind aber nur solche Maßnahmen zulässig, die für besondere Bereiche des Wirtschaftslebens zum Nutzen des Gemeinwohls geboten sind (siehe oben C V 2 c und d). Damit hält sich die Ermächtigung im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 4, 7 [18 f.]), der allerdings auch beim Erlaß der auf § 2 Preisgesetz gestützten Maßnahmen beachtet werden muß.

3. § 2 Preisgesetz ist schließlich auch mit Art. 14 GG vereinbar. Preisrechtliche Vorschriften enthalten in aller Regel zulässige Eigentumsbindungen (vgl. BGHZ 6, 270 [278 ff.]; WürttBadVGH, DVBl. 1952, 112; Werner Weber in: Die Grundrechte, 1954, Bd. II S. 331 [376 f.]; Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 1954, Bd. II S. 309; Reinhardt in: Reinhardt/Scheuner, Verfassungsschutz des Eigentums, 1954, S. 33 f.; Scheuner, ebenda S. 118; Forsthoff, Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 1958, S. 302). Das gilt auch dann, wenn sie sich auf bereits abgeschlossene Verträge auswirken. § 2 Preisgesetz ermächtigt nicht zu Enteignungen. Sollte sich eine auf diese Ermächtigung gestützte Maßnahme im Einzelfall als Enteignung darstellen, so wäre sie durch die Ermächtigung nicht gedeckt und deshalb nichtig. Auch die Auferlegung von Geldleistungspflichten, wie sie mit Preisausgleichsmaßnahmen verbunden sein können, verletzt die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG nicht (vgl. BVerfGE 4, 7 [16 f.]).

Gegenstand des Verfahrens sind nur einige der durch § 2 Preisgesetz erteilten Ermächtigungen (siehe oben B II).

Das Bundesverfassungsgericht kann nur über die Ermächtigung des Bundesministers für Wirtschaft durch § 2 Preisgesetz i. d. F. des 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetzes zum Erlaß von Rechtsverordnungen entscheiden, durch die Preise usw. festgesetzt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll. Diese Ermächtigung ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Gleiches gilt aber auch für die entsprechende Ermächtigung

BVerfGE 8, 274 (331):

des § 2 Preisgesetz i. d. F. des 2. Verlängerungsgesetzes sowie für die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen, durch die Preise usw. genehmigt werden. Weiterhin dürfte auch die durch § 2 Preisgesetz den obersten Landesbehörden erteilte Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen, durch die Preise usw. festgesetzt oder genehmigt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll, mit dem Grundgesetz vereinbar sein. Es ist nicht ersichtlich, warum diese Ermächtigung verfassungswidrig sein sollte, wenn die entsprechende Ermächtigung des Bundesministers für Wirtschaft gültig ist. Offen bleibt jedoch die Frage, ob gemäß Art. 129 Abs. 1 GG, der nach § 4 des 2. Verlängerungsgesetzes auch auf die Vorschriften des Preisgesetzes i. d. F. der nachkonstitutionellen Verlängerungsgesetze anzuwenden ist, die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG heute den zuständigen obersten Landesbehörden oder aber den Landesregierungen zusteht (vgl. Zippelius, NJW 1958, 445 ff.).

Das Bundesverfassungsgericht kann weiterhin über die Ermächtigung zum Erlaß von Verfügungen nur insoweit entscheiden, als § 2 Preisgesetz i. d. F. des 2. und 6. Verlängerungsgesetzes den obersten Landesbehörden die Befugnis erteilt, Preise festzusetzen. Diese Ermächtigung ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Es ist aber nicht ersichtlich, warum Gleiches nicht auch für die entsprechende Ermächtigung von § 2 Preisgesetz i. d. F. des 4. und 5. Verlängerungsgesetzes sowie für die Ermächtigung zur Vornahme von Verwaltungsakten gelten sollte, durch die Preise usw. genehmigt werden, oder durch die der Preisstand aufrecht erhalten werden soll. Hingegen kann das Bundesverfassungsgericht in den vorliegenden Verfahren nicht klären, ob auch die Ermächtigung des Bundesministers für Wirtschaft zur Vornahme entsprechender Verwaltungsakte mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Die Antwort auf diese Frage hängt davon ab, ob und in welchem Umfang Verwaltungsbefugnisse von Ministerien des Bundes im vereinbar sind.

BVerfGE 8, 274 (332):

Schließlich muß für § 2 Preisgesetz i. d. F. des 3. Verlängerungsgesetzes Gleiches gelten wie für diese Vorschrift i. d. F. des 2., 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetzes. Die Zustimmung des Bundesrates zum 3. Verlängerungsgesetz kann noch weniger als die zum 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz in Zweifel gezogen werden. Wenn auch der Präsident des Bundesrates zu diesem Gesetz dem Bundeskanzler mitteilte, der Bundesrat habe beschlossen, "einen Antrag gemäß Art. 77 Abs. 2 GG nicht zu stellen" (BRDrucks. Nr. 449/50), und demgemäß bei der Verkündung des Gesetzes die für "einfache" Gesetze übliche Formel gewählt wurde (BGBl. 1950 S. 274), so hat doch der Bundesrat in seiner 24. Sitzung am 16. Juni 1950 beschlossen, dem 3. Verlängerungsgesetz "zuzustimmen" (Sitzungsberichte 1949/1950 S. 421). Für die Rückwirkung des 3. Verlängerungsgesetzes gilt Gleiches wie für die des 2. Verlängerungsgesetzes.

BVerfG, 26.03.1957 - 2 BvG 1/55

Redaktion — Mon, 26 Mar 2012 13:03:45 +0000

Daten

Fall:

Reichskonkordat

Fundstellen:

BVerfGE 6, 309; DÖV 1957, 789; DVBl 1957, 385; JZ 1957, 307; NJW 1957, 705

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

26.03.1957

Aktenzeichen:

2 BvG 1/55

Entscheidungstyp:

Urteil

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 6, 309

Paginierung:

BVerfGE 6, 309 (309):

1. Die nach § 65 BVerfGG Beteiligten sind zwar befugt, selbständige Anträge zu stellen, und zwar auch dann, wenn hierdurch der Streigegenstand erweitert wird. Immer aber müssen solche Anträge mit dem Antrag des Antragstellers in einem inneren Zusammenhang stehen.

2. Das Bundesverfassungsgericht kann zwar über die Gültigkeit eines internationalen Vertrages nicht mit Wirkung zwischen den Vertragschließenden entscheiden; es ist aber nicht gehindert, mit Wirkung für die Beteiligten am Verfassungsrechtsstreit, d.h. mit innerstaatlicher Wirkung, über die Gültigkeit eines solchen Vertrages zu befinden, wenn dies als Vorfrage für die Entscheidung eines Verfassungsrechtsstreits von Bedeutung ist.

3. Auch eine Verletzung von ungeschriebenen verfassungsrechtlichen Pflichten kann im Verfassungsrechtsstreit gerügt werden. In einem solchen Falle tritt an Stelle der Bezeichnung eines Artikels des Grundgesetzes gemäß § 64 Abs. 2 BVerfGG die Bezugnahme auf die ungeschriebene verfassungsrechtliche Pflicht, deren Verletzung geltend gemacht wird.

4. a) Das föderalistische Prinzip des Grundgesetzes verlangt nicht stets die Anrufung des Bundesrats, bevor beim Bundesverfassungsgericht die Feststellung der Verletzung einer verfassungsrechtlichen Pflicht eines Landes beantragt werden kann.

b) Der Bundesrat ist nur für die Rüge von Mängeln bei der verwaltungsmäßigen Ausführung eines Bundesgesetzes zwischengeschaltet. Im übrigen ist die unmittelbare Anrufung des Bundesverfassungsgerichts zulässig.

5. Das Grundgesetz kennt nur die in Art. 84 und 85 geregelte sogenannte abhängige Bundesaufsicht, d.h. die Rüge von Mängeln

BVerfGE 6, 309 (310):

bei der verwaltungsmäßigen Ausführung von Bundesgesetzen. Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG macht das Bundesverfassungsgericht allgemein zur Entscheidung von Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder zuständig, wobei nur als eine Gruppe von Meinungsverschiedenheiten diejenigen hervorgehoben werden ("insbesondere"), die sich bei der Ausführung von Bundesrecht durch die Länder und bei der Ausübung der Bundesaufsicht ergeben können.

6. Art. 123 Abs. 2 GG bedeutet nicht, daß der Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich an die Schulbestimmungen des Reichskonkordats gebunden ist, also kein entgegenstehendes Recht setzen darf. Art. 123 Abs. 2 GG sagt für die Schulbestimmungen des Reichskonkordats vielmehr nur aus, daß sie, sofern sie beim Inkrafttreten des Grundgesetzes noch galten, in Kraft bleiben, obwohl sie einem Vertrag entstammen, der nicht von den nunmehr zur Verfügung über den Gegenstand ausschließlich befugten Ländern geschlossen worden ist.

7. Der Annahme einer Pflicht der Länder dem Bund gegenüber, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats bei ihrer Gesetzgebung zu beachten, stehen Grundentscheidungen des Grundgesetzes entgegen, die das Verhältnis von Bund und Ländern gerade in diesem Sachzusammenhang gestalten. Diese Grundentscheidungen sind in Art. 7, 30, 70 ff. GG getroffen. Sie erklären - im Gegensatz zur Weimarer Reichsverfassung - die Länder zu ausschließlichen Trägern der Kulturhoheit, die für den Bereich der bekenntnismäßigen Gestaltung des Schulwesens nur durch die Bestimmungen der Art. 7, 141 GG begrenzt ist.

Urteil

des Zweiten Senats vom 26. März 1957

-- 2 BvG 1/55 --

in dem Verfassungsrechtsstreit über die Frage, ob das Land Niedersachsen durch Erlaß der §§ 2, 3, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 und 15 des Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen vom 14. September 1954 gegen das Konkordat zwischen dem Heiligen Stuhl und dem Deutschen Reich vom 20. Juli 1933 verstoßen und dadurch ein Recht des Bundes auf Respektierung der für ihn verbindlichen internationalen Verträge durch die Länder verletzt hat, Antragsteller: Für die Bundesrepublik Deutschland die Bundesregierung.

BVerfGE 6, 309 (311):

Antragsgegner: Für das Land Niedersachsen die Landesregierung. Weitere Beteiligte: 1. Für das Land Hessen die Landesregierung. 2. Für die Freie Hansestadt Bremen der Senat.

Entscheidungsformel:

Der Antrag der Bundesregierung wird zurückgewiesen.

Gründe:

Gegenstand des Rechtsstreits ist die zwischen dem Bund und dem Land Niedersachsen bestehende Meinungsverschiedenheit darüber, ob das Land Niedersachsen durch den Erlaß des Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen vom 14. September 1954 (Nds. GVBl. S. 89) gegen das Konkordat zwischen dem Heiligen Stuhl und dem Deutschen Reich vom 20. Juli 1933 (RGBl. II 5.679) verstoßen und dadurch ein Recht des Bundes auf Beachtung der für ihn verbindlichen internationalen Verträge durch die Länder verletzt hat. Diese Meinungsverschiedenheit hat folgende Vorgeschichte:

1. In die Weimarer Reichsverfassung waren auf Grund des sogenannten Weimarer Schulkompromisses folgende, das öffentliche Schulwesen betreffende Vorschriften aufgenommen worden:

"Art. 146. Das öffentliche Schulwesen ist organisch auszugestalten. Auf einer für alle gemeinsamen Grundschule baut sich das mittlere und höhere Schulwesen auf. Für diesen Aufbau ist die Mannigfaltigkeit der Lebensberufe, für die Aufnahme eines Kindes in eine bestimmte Schule sind seine Anlage und Neigung, nicht die wirtschaftliche und gesellschaftliche Stellung oder das Religionsbekenntnis seiner Eltern maßgebend.

Innerhalb der Gemeinden sind indes auf Antrag von Erziehungsberechtigten Volksschulen ihres Bekenntnisses oder ihrer Weltanschauung einzurichten, soweit hierdurch ein geordneter Schulbetrieb, auch im Sinne des Abs. 1, nicht beeinträchtigt wird. Der Wille der Erziehungsberechtigten ist möglichst zu berücksichtigen. Das Nähere bestimmt die Landesgesetzgebung nach den Grundsätzen eines Reichsgesetzes.

...

Art. 174. Bis zum Erlaß des in Art. 146 Abs. 2 vorgesehenen Reichsgesetzes bleibt es bei der bestehenden Rechtslage. Das Gesetz hat Gebiete des Reichs, in denen eine nach Bekenntnissen nicht getrennte Schule gesetzlich besteht, besonders zu berücksichtigen."

Das in Art. 146 Abs. 2 letzter Satz vorgesehene Reichsgesetz ist nicht zustande gekommen.

2. In der Weimarer Zeit schlossen die Länder Bayern (1924), Preußen (1929) und Baden (1932) Konkordate mit dem Heiligen Stuhl und im Zusammenhang damit entsprechende Verträge mit den evangelischen Kirchen. Nur das bayerische Konkordat enthält Regelungen über das Schulwesen.

Wiederholte Bemühungen um den Abschluß eines Konkordats zwischen dem Heiligen Stuhl und dem Reich - zuletzt noch 1931/32 - führten nicht zu einem Ergebnis. Im Frühjahr 1933 nahm die nationalsozialistische Reichsregierung diese Verhandlungen mit dem Heiligen Stuhl über ein Reichskonkordat wieder auf. Sie führten am 20. Juli 1933 zur Unterzeichnung des Konkordats und des dazugehörenden Schlußprotokolls durch Kardinalstaatssekretär P. für den Heiligen Stuhl, durch Vizekanzler von P. für das Deutsche Reich.

Im Reichsgesetzblatt vom 18. September 1933 (II S. 679) wurde das Konkordat samt Schlußprotokoll durch Bekanntmachung vom 12. September 1933 veröffentlicht und verlautbart, daß der Vertrag am 10. September ratifiziert worden und an demselben Tag in Kraft getreten ist. Ferner erließ die Reichsregierung das "Gesetz zur Durchführung des Reichskonkordats" vom 12. September 1933 (BGBl. I S. 625). Es ermächtigte den Reichsminister des Innern, die zur Durchführung der Bestimmungen des Reichskonkordats erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen. Solche Vorschriften sind nicht ergangen.

Aus dem Reichskonkordat, dessen deutscher und italienischer Text gemäß Art. 34 gleiche Kraft haben, sind für diesen Rechtsstreit folgende Vorschriften von Bedeutung:

BVerfGE 6, 309 (313):

"Artikel 21

Der katholische Religionsunterricht in den Volksschulen, Berufsschulen, Mittelschulen und höheren Lehranstalten ist ordentliches Lehrfach und wird in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der katholischen Kirche erteilt. Im Religionsunterricht wird die Erziehung zu vaterländischem, staatsbürgerlichem und sozialem Pflichtbewußtsein aus dem Geiste des christlichen Glaubens- und Sittengesetzes mit besonderem Nachdruck gepflegt werden, ebenso wie es im gesamten übrigen Unterricht geschieht. Lehrstoff und Auswahl der Lehrbücher für den Religionsunterricht werden im Einvernehmen mit der kirchlichen Oberbehörde festgesetzt. Den kirchlichen Oberbehörden wird Gelegenheit gegeben werden, im Einvernehmen mit der Schulbehörde zu prüfen, ob die Schüler Religionsunterricht in Übereinstimmung mit den Lehren und Anforderungen der Kirche erhalten.

Artikel 22

Bei der Anstellung von katholischen Religionslehrern findet Verständigung zwischen dem Bischof und der Landesregierung statt. Lehrer, die wegen ihrer Lehre oder sittlichen Führung vom Bischof zur weiteren Erteilung des Religionsunterrichts für ungeeignet erklärt worden sind, dürfen, solange dies Hindernis besteht, nicht als Religionslehrer verwendet werden.

Artikel 23

Die Beibehaltung und Neueinrichtung katholischer Bekenntnisschulen bleibt gewährleistet. In allen Gemeinden, in denen Eltern oder sonstige Erziehungsberechtigte es beantragen, werden katholische Volksschulen errichtet werden, wenn die Zahl der Schüler unter gebührender Berücksichtigung der örtlichen schulorganisatorischen Verhältnisse einen nach Maßgabe der staatlichen Vorschriften geordneten Schulbetrieb durchführbar erscheinen läßt.

Artikel 24

An allen katholischen Volksschulen werden nur solche Lehrer angestellt, die der katholischen Kirche angehören und Gewähr bieten, den besonderen Erfordernissen der katholischen Bekenntnisschule zu entsprechen.

Im Rahmen der allgemeinen Berufsausbildung der Lehrer werden Einrichtungen geschaffen, die eine Ausbildung katholischer Lehrer entsprechend den besonderen Erfordernissen der katholischen Bekenntnisschule gewährleisten."

Diese vertraglichen Bindungen hinderten die nationalsozialistischen Gewalthaber nicht, nach und nach die katholischen Schu

BVerfGE 6, 309 (314):

len - wie übrigens auch die evangelischen - zum größten Teil abzuschaffen und den Religionsunterricht zu erschweren oder zu verhindern.

3. Bis zum Inkrafttreten des niedersächsischen Schulgesetzes galten für die weltanschauliche Gestaltung der öffentlichen Volksschulen in den einzelnen Landesteilen Niedersachsens verschiedene Gesetze:

a) in den ehemals preußischen Gebietsteilen der 4. Abschnitt des preußischen Volksschulunterhaltungsgesetzes vom 28. Juli 1906 (Preuß. Gesetzsammlung S. 335): Konfessionsschulen;

b) im Gebiet des früheren Landes Braunschweig die §§ 1 Abs. 1, 3, 4 Abs. 1, 14 Abs. 1 des Gesetzes über die Gemeindeschulen vom 5. April 1913 (Braunschw. GuVS Nr. 25/1913): Gemeinschaftsschulen;

c) im Gebiet des früheren Landes Oldenburg die §§ 23 und 24 der Verfassung für den Freistaat Oldenburg vom 17. Juni 1919 (Old.GBl. Bd. 40 S. 391) sowie die §§ 18 Abs. 2, 19, 21 Satz 2 des Schulgesetzes für das Herzogtum Oldenburg vom 4. Februar 1910 in der Fassung des Schulgesetzes für den Landesteil Oldenburg vom 1. August 1936 (Old.GBl. Bd. 49 S. 433): Konfessionsschulen;

d) im Gebiet des früheren Landes Schaumburg-Lippe die §§ 4 und 15 des Gesetzes über das Volksschulwesen im Fürstenthume Schaumburg-Lippe vom 4. März 1875 (Schaumburg-Lipp. LV Bd. 12, S. 265): Gemeinschaftsschulen.

Unter der Herrschaft der Nationalsozialisten wurden die Konfessionsschulen aufgehoben und durch Gemeinschaftsschulen ersetzt.

Nach Kriegsende schrieb die Britische Militärregierung durch die Erziehungsanordnung Nr. 1 vom 14. Januar 1946 vor, daß in den Gebietsteilen, in denen vor 1933 konfessionelle öffentliche Volksschulen bestanden, die Eltern befragt werden sollten, ob wieder konfessionelle Volksschulen eingerichtet werden sollten. Die deutschen Behörden wurden angewiesen, diesem Wunsch zu entsprechen, falls dies mit einem ordnungsmäßigen Schulbetrieb

BVerfGE 6, 309 (315):

vereinbar sei. In der Folgezeit kam es wieder zur Einrichtung katholischer Volksschulen im Sinne der obengenannten Gesetze, die weitergalten.

4. Die Niedersächsische Landesregierung brachte im September 1953 den Entwurf eines Schulverwaltungsgesetzes ein. In der Landtagsdebatte über dieses Gesetz wurde die Forderung nach einer Neuregelung der konfessionellen Verhältnisse der Volksschule erhoben; die Landtagsfraktion der FDP brachte einen Gesetzentwurf über diesen Gegenstand ein. Daraufhin entschloß sich die Niedersächsische Landesregierung, dem Landtag den vom 4. Februar 1954 datierten Entwurf eines Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen (Landtagsdrucksache Nr. 1268) vorzulegen.

Der Apostolische Nuntius beanstandete gegenüber der Bundesregierung und diese gegenüber dem Ministerpräsidenten des Landes Niedersachsen eine Anzahl von Bestimmungen dieses Entwurfs wegen ihrer Unvereinbarkeit mit dem Reichskonkordat. Der hierüber geführte Schriftwechsel führte nicht zu einer Verständigung. Das Gesetz über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen wurde vom Landtag beschlossen, am 14. September 1954 ausgefertigt und im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt am 15. September 1954 verkündet (Nds. GVBl. 1954 S. 89). Nach § 31 Abs. 1 des Gesetzes bleiben die Bestimmungen zur Regelung der konfessionellen Verhältnisse der Volksschulen für das Gebiet des früheren Landes Oldenburg unberührt. Diese Bestimmungen hätten nach Art. 55 Abs. 2 der Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung vom 13. April 1951 (GVBl. S. 103) nur mit der für Verfassungsänderungen erforderlichen Mehrheit geändert werden können. Die Regelung der konfessionellen Gestaltung des Volksschulwesens im niedersächsischen Schulgesetz. gilt also in allen Teilen des Landes Niedersachsen mit Ausnahme des Gebietes des früheren Landes Oldenburg.

Die von der Bundesregierung wegen Unvereinbarkeit mit dem Reichskonkordat beanstandeten Bestimmungen des niedersächsischen Schulgesetzes lauten:

BVerfGE 6, 309 (316):

"§ 2

Die von den Gemeinden, Landkreisen, Zweckverbänden und vom Land getragenen Schulen (öffentliche Schulen im Sinne dieses Gesetzes) sind grundsätzlich christliche Schulen. In ihnen werden die Schüler ohne Unterschied des Bekenntnisses und der Weltanschauung gemeinsam erzogen. In Erziehung und Unterricht ist auf die Empfindungen Andersdenkender Rücksicht zu nehmen.

§ 3

Die Schulen haben die Aufgabe, die ihnen anvertrauten jungen Menschen für Leben und Beruf vorzubereiten und sie auf der Grundlage des Christentums, des abendländischen Kulturgutes und des deutschen Bildungserbes zu selbständig denkenden und verantwortungsbewußt handelnden Bürgern eines demokratischen und sozialen Rechtsstaates zu bilden und zu erziehen.

§ 5

(1) Der Religionsunterricht ist an den öffentlichen Schulen mit Ausnahme der Fachschulen ordentliches Lehrfach. Er wird nach Bekenntnissen getrennt in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Religionsgemeinschaften erteilt.

(2) Richtlinien und Lehrbücher für den Religionsunterricht sind im Einvernehmen mit den Religionsgemeinschaften zu bestimmen. Unbeschadet des staatlichen Aufsichtsrechtes haben die Religionsgemeinschaften das Recht, sich im Einvernehmen mit den staatlichen Schulaufsichtsbeamten durch Beauftragte zu überzeugen, daß der Religionsunterricht in Übereinstimmung mit ihren Grundsätzen erteilt wird. Die Religionsgemeinschaften beauftragen mit der Einsichtnahme in der Regel staatliche Schulaufsichtsbeamte, in Ausnahmefällen geeignete Schulleiter.

(3) Kein Lehrer darf gezwungen werden, Religionsunterricht zu erteilen.

(4) Über die Teilnahme am Religionsunterricht bestimmen die Erziehungsberechtigten. Nach Eintritt der Religionsmündigkeit steht dieses Recht dem Schüler zu. Die Erklärung über die Nichtteilnahme am Religionsunterricht ist dem Schulleiter von den Erziehungsberechtigten oder den religionsmündigen Schülern schriftlich abzugeben.

(5) Für eine religiöse Minderheit von mindestens zwölf Schülern ist Religionsunterricht einzurichten.

(6) Für Schüler, die am Religionsunterricht nicht teilnehmen, ist

BVerfGE 6, 309 (317):

vom fünften Schuljahr ab religionskundlicher Unterricht als ordentliches Lehrfach einzurichten. Er ist durchzuführen, wenn mindestens zwölf Schüler dazu angemeldet werden. Abs. 3 und 4 finden entsprechend Anwendung.

§ 6

Die Lehrer werden auf Universitäten und Hochschulen ausgebildet, an denen Forschung und Lehre frei sind.

§ 8

(1) Auf Antrag von Erziehungsberechtigten sind öffentliche Volksschulen für Schüler des gleichen Bekenntnisses im Rahmen dieses Gesetzes zu errichten.

(2) Der Lehrkörper einer solchen Schule setzt sich aus Lehrern zusammen, die -dem gleichen Bekenntnis wie die Schüler angehören.

(3) In Ausnahmefällen können Kinder, die diesem Bekenntnis nicht angehören, aufgenommen werden, solange nicht für sie getrennter Religionsunterricht einzurichten wäre.

§ 9

(1) öffentliche Volksschulen für Schüler des gleichen Bekenntnisses werden errichtet, wenn der Bestand einer ausreichenden Anzahl von Volksschulen für Schüler aller Bekenntnisse im Bereich des Schulträgers nicht in Frage gestellt ist. Diese Voraussetzung ist nicht erfüllt, solange im Bereich des Schulträgers nicht mindestens ein seiner Größe im Ausbau angemessenes Volksschulsystem für Schüler aller Bekenntnisse vorhanden ist.

(2) Die zu errichtende Schule darf in ihrem Ausbau -nicht wesentlich hinter einem der Größe des Schulträgers angemessenen Schulsystem zurücktreten.

§ 10

(1) Den Antrag müssen die gesetzlichen Vertreter von mindestens 120, im Bereich eines Schulträgers mit über 5000 Einwohnern von mindestens 240 Schülern stellen, die dem gleichen Bekenntnis angehören und im Bereich des Schulträgers eine Volksschule für Schüler aller Bekenntnisse besuchen.

(2) Antragsberechtigt sind die gesetzlichen Vertreter, die ihren Wohnsitz im Bereich des Schulträgers haben.

(3) Der Antrag muß von den Antragstellern persönlich bis zum 30. Juni des laufenden Schuljahres beim Schulträger zu Protokoll erklärt werden. Die Erklärung kann zurückgenommen werden.

BVerfGE 6, 309 (318):

§ 11

Die Errichtung der Schule setzt voraus, daß bis zum 30. September des laufenden Schuljahres eine ausreichende Anzahl von Kindern für diese Schule ordnungsgemäß angemeldet ist. Die Errichtung der Schule ist abzulehnen, wenn ihr Bestand nicht für vier Jahre gewährleistet erscheint.

§ 12

(1) Die Entscheidung erfolgt durch den Beschluß des Schulträgers, der hierzu der Genehmigung der Schulaufsichtsbehörde bedarf. Die Entscheidung des Schulträgers kann durch einen Beschluß der Schulaufsichtsbehörde ersetzt werden.

(2) Wird dem Antrage stattgegeben, so ist eine öffentliche Volksschule als Schule für Schüler des gleichen Bekenntnisses zum Beginn des nächsten Schuljahres einzurichten.

(3) Können die für die neue Schule erforderlichen Räume zu diesem Termin nicht gesichert werden, so kann die Errichtung der Schule um ein Jahr, längstens aber um zwei Jahre hinausgeschoben werden. Ein dahingehender Beschluß des Schulträgers muß bis zum 31. Januar des laufenden Schuljahres gefaßt sein; er bedarf der Genehmigung der Kommunalaufsichtsbehörde im Einvernehmen mit der Schulaufsichtsbehörde.

§ 13

Ein erfolglos gebliebener Antrag kann erst nach Ablauf von zwei Jahren wiederholt werden. Die Frist beginnt mit dem Ablauf desjenigen Schuljahres, in dem über den Antrag entschieden worden ist.

§ 14

(1) Tritt eine solche Schule in ihrem Ausbau wesentlich hinter einem der Größe des Schulträgers angemessenen Schulsystem zurück, so ist sie als Schule für Schüler des gleichen Bekenntnisses aufzuheben.

(2) Die Aufhebung erfolgt durch den Schulträger mit Genehmigung oder auf Anordnung der Schulaufsichtsbehörde.

§ 15

(1) Wo nur eine öffentliche Volksschule im Bereich eines Schulträgers besteht, wird sie mit dem Inkrafttreten des Gesetzes eine

BVerfGE 6, 309 (319):

Schule für Schüler aller Bekenntnisse, auf die § 7 Anwendung findet.

(2) Bestehen im Bereich eines Schulträgers, in welchem nach seiner Größe eine Schule von weniger als fünf Stufen angemessen ist, mehrere öffentliche Volksschulen, so werden diese mit dem Inkrafttreten des Gesetzes zu einer Schule für Schüler aller Bekenntnisse.

(3) Im übrigen verbleibt es im Bereich eines Schulträgers mit mehreren öffentlichen Volksschulen bei den bestehenden Schulen für Schüler des gleichen Bekenntnisses; auf diese finden die Bestimmungen des § 8 Abs. 3 entsprechend Anwendung.

(4) Besteht im Bereich des Schulträgers keine ausreichende Anzahl von öffentlichen Volksschulen für Schüler aller Bekenntnisse, so sind eine oder mehrere solcher Schulen einzurichten und stufenweise aufzubauen, sobald eine genügende Zahl von Kindern für diese Schulen ordnungsgemäß angemeldet ist und für vier Jahre gewährleistet erscheint. Entsprechend laufen im Bereich eines Schulträgers, für welchen eine seiner Größe im Ausbau angemessene Schule ausreichen würde, die bestehenden Schulen für Schüler des gleichen Bekenntnisses aus."

Die Bundesregierung hat im Namen des Bundes durch Schriftsatz vom 12. März 1955, beim Gericht eingegangen am 14. März 1955, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die mit dem Lande Niedersachsen entstandene Meinungsverschiedenheit angerufen.

Sie hat zunächst beantragt, das Bundesverfassungsgericht möge feststellen:

1) das Reichskonkordat vom 20. Juli 1933 ist in der Bundesrepublik Deutschland unverändert fortgeltendes Recht;

2) das Land Niedersachsen hat durch Erlaß der §§ 2, 3, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 und 15 des Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen vom 14. September 1954 gegen das in Reichsrecht transformierte Reichskonkordat verstoßen und damit das Recht des Bundes auf Respektierung der für ihn verbindlichen internationalen Verträge verletzt (Art. 20 Abs. 3, 32, 25, 123 GG).

BVerfGE 6, 309 (320):

Im Schriftsatz vom 19. Juli 1955 und im weiteren Verlauf des Verfahrens hat die Bundesregierung ausgeführt, daß der Antrag zu Ziff. 1 nur als Anregung gemäß § 67 Satz 3 BVerfGG zu verstehen sei.

Die Regierung des Landes Niedersachsen hat beantragt,

den Antrag der Bundesregierung abzuweisen.

Die Regierung des Landes Hessen ist dem Verfahren auf seiten des Antragsgegners beigetreten und hat beantragt,

die Feststellungsanträge der Bundesregierung zurückzuweisen.

Sie hat ferner hilfsweise beantragt

festzustellen, daß das Land Hessen durch seine Verfassung ein Recht oder eine Pflicht des Bundes aus Art. 20 Abs. 3, 25, 32 und 123 GG in Verbindung mit dem Reichskonkordat nicht verletzt hat.

Ebenso ist der Senat der Freien Hansestadt Bremen dem Verfahren auf seiten des Antragsgegners beigetreten. Er hat beantragt,

den Antrag der Bundesregierung abzuweisen.

Hilfsweise hat er den Antrag gestellt

festzustellen, daß das Reichskonkordat von 1933 nicht in der Freien Hansestadt Bremen gilt,

weiter hilfsweise

festzustellen, daß jedenfalls die Art. 21-25 des Reichskonkordats nicht in der Freien Hansestadt Bremen gelten,

weiter hilfsweise

festzustellen, daß das Reichskonkordat von 1933 in der Freien Hansestadt Bremen jedenfalls insoweit nicht gilt, als das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland abweichende Bestimmungen enthält oder bremische, durch das Grundgesetz nicht berührte landes-(verfassungs-)rechtliche Bestimmungen dem entgegenstehen,

weiter hilfsweise

festzustellen, daß durch das Reichskonkordat von 1933 jedenfalls solche Maßnahmen der Freien Hansestadt Bremen nicht berührt werden, bezüglich derer eine Anrufung des Bundes

BVerfGE 6, 309 (321):

verfassungsgerichts wegen Ablaufs der Ausschlußfrist des § 64 Abs. 3 BVerfGG nicht mehr möglich ist.

Die Bundesregierung hat

Abweisung der Anträge der Regierung von Hessen und des Senats der Freien Hansestadt Bremen

beantragt.

Die Bundesregierung hat im wesentlichen ausgeführt: Das Reichskonkordat sei gültig zustande gekommen. Das Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich vom 24. März 1933 (BGBl. I S. 141), das sogenannte Ermächtigungsgesetz, habe die staatsrechtliche Voraussetzung zum Vertragsabschluß durch den Reichspräsidenten allein und ohne Zustimmung des Reichstags geschaffen. Das Reichskonkordat sei gemäß Art. 123 Abs. 2 GG auch heute noch in Kraft. Die Länder seien dem Bund gegenüber verpflichtet, die für ihn verbindlichen internationalen Verträge zu beachten. Gegen diese Pflicht habe das Land Niedersachsen durch Erlaß der im Antrag genannten Bestimmungen des Gesetzes über das öffentliche Schulwesen in Niedersachsen vom 14. September 1954 verstoßen. Das niedersächsische Schulgesetz sei nämlich mit dem Reichskonkordat nicht zu vereinbaren. Die bestehenden katholischen Bekenntnisschulen blieben nicht erhalten; die Durchführung des Gesetzes habe im praktischen Ergebnis mit nur wenigen Ausnahmen ihre Auflösung zur Folge; das Gesetz sehe zwar ein Antragsrecht der Eltern auf Neueinrichtung von Bekenntnisschulen vor, regele aber die Voraussetzungen dafür in einer Weise, die weit über das Maß dessen hinausgehe, was für einen geordneten Schulbetrieb gefordert werden könne; es gewähre der Kirche nicht ausreichend Gelegenheit zu prüfen, ob der Religionsunterricht in Übereinstimmung mit ihren Lehren erteilt werde, da es die Einsichtnahme in den Religionsunterricht in der Regel staatlichen Schulaufsichtsbeamten übertrage; schließlich gewährleiste es nicht die Ausbildung katholischer Lehrer entsprechend den besonderen Erfordernissen der katholischen Bekenntnisschule. Die Bestimmungen des Gesetzes verstießen in ihrem Gesamtzusammenhang gegen Art. 21, 22, 23

BVerfGE 6, 309 (322):

und 24 des Reichskonkordats. Die Länder seien dem Bund gegenüber verpflichtet, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats zu beachten. Die Verletzung dieser verfassungsrechtlichen Pflicht durch ein Land könne der Bund im Verfassungsstreit vor dem Bundesverfassungsgericht unmittelbar und ohne vorherige Anrufung des Bundesrats geltend machen.

Die Landesregierung Niedersachsen hat zu der Frage des gültigen Zustandekommens des Reichskonkordats und seiner Fortgeltung nicht Stellung genommen. Sie hält aber das niedersächsische Schulgesetz für vereinbar mit dem Konkordat. Davon abgesehen sei der Bund nicht berechtigt, von den Ländern die Einhaltung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats zu verlangen.

Die beigetretenen Länder haben im wesentlichen folgendes geltend gemacht: Das Reichskonkordat sei nicht gültig zustande gekommen. Unter anderem fehle es an den staatsrechtlichen Voraussetzungen für seinen Abschluß, weil das Ermächtigungsgesetz nicht gültig sei. Ferner sei das Reichskonkordat nicht rechtswirksam in deutsches Recht transformiert worden. Jedenfalls habe das Reichskonkordat den Zusammenbruch der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft nicht überdauert, es sei auch von den Besatzungsmächten suspendiert worden. Überdies stehe es im Widerspruch zum Grundgesetz. Wenn es aber weitergelten sollte, seien die Länder Vertragspartner geworden. Keinesfalls könne der Bund die Länder zur Beachtung der Konkordatsbestimmungen anhalten.

Das Land Niedersachsen und die beigetretenen Länder haben ferner ausgeführt, daß das eingeschlagene Verfahren rechtlich unzulässig sei, vor allem, weil zunächst der Bundesrat gemäß Art. 84 Abs. 4 GG mit der Sache hätte befaßt werden müssen. Nur gegen dessen Beschluß hätte das Bundesverfassungsgericht angerufen werden können. Überdies fehle es überhaupt an einem ordnungsgemäßen Beschluß der Bundesregierung, diese Klage zu erheben.

Vom 4. bis 8. Juni 1956 wurde mündlich verhandelt. Die

BVerfGE 6, 309 (323):

Verhandlung war von allen am Verfahren Beteiligten durch Schriftsätze und durch die Einreichung von Rechtsgutachten vorbereitet worden. Auf Anordnung des Gerichts waren auch die auf die Vorbereitung und den Abschluß des Konkordats bezüglichen Akten des Auswärtigen Amts und der Reichskanzlei vorgelegt worden. Ihr Inhalt war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Auf Beschluß des Gerichts wurde ein beglaubigter Auszug aus dem Protokoll über die Sitzung des Bundeskabinetts vom 9. März 1955 vorgelegt, in dem der Beschluß der Bundesregierung beurkundet ist, die Klage gegen das Land Niedersachsen zu erheben.

Auf einen Beweisantrag des Landes Hessen gab das Gericht der Bundesregierung auf, ihren gesamten Schriftwechsel mit dem Heiligen Stuhl über das Reichskonkordat vorzulegen. Die Bundesregierung legte daraufhin eine Anzahl von Schriftstücken vor. Die Vorlage weiterer Aktenstücke hielt das Gericht nicht für erforderlich.

Die Richter Dr. Fröhlich, Wolff und Dr. Roediger, die an der mündlichen Verhandlung teilgenommen haben, sind mit Ablauf ihrer Amtszeit vor Abschluß des Verfahrens ausgeschieden.

1. Zwischen der Bundesregierung und der Niedersächsischen Landesregierung besteht eine Meinungsverschiedenheit über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder, die sich aus dem Grundgesetz ergeben. Über eine solche Meinungsverschiedenheit entscheidet das Bundesverfassungsgericht (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, § 13 Nr. 7 BVerfGG).

2. Antragsteller in einem solchen Verfahren kann nach § 68 BVerfGG für den Bund nur die Bundesregierung sein. Voraussetzung für die Geltendmachung von Rechten des Bundes durch die Bundesregierung im Verfahren der §§ 68 ff. BVerfGG ist ein Beschluß der Bundesregierung als Kollegialorgan. Ob diese

BVerfGE 6, 309 (324):

Prozeßvoraussetzung vorliegt, war von Amts wegen zu prüfen. Nach dem von der Bundesregierung vorgelegten beglaubigten Auszug aus dem Protokoll über die 74. Kabinettssitzung ist am 9. März 1955 der Beschluß gefaßt worden, die Meinungsverschiedenheit dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen. Die Antragsgegner haben bestritten, daß dieser Beschluß ordnungsmäßig zustande gekommen sei. Das geschäftsordnungsmäßige Zustandekommen eines solchen Beschlusses wird durch die Vorlage eines Auszugs aus der Niederschrift über die Sitzung des Kabinetts nachgewiesen. Das Gericht hat davon auszugehen, daß ein durch Vorlage des Protokolls nachgewiesener Beschluß ordnungsmäßig gefaßt worden ist. Der Beschluß der Bundesregierung ging dahin,

"eine Klage vor dem Bundesverfassungsgericht mit dem Antrag auf Feststellung zu stellen,

1. daß das Reichskonkordat gültig ist, und

2. ob das niedersächsische Schulgesetz mit dem Reichskonkordat vereinbart werden kann."

Dieser Beschluß deckt die von der Bundesregierung gestellten Anträge. Es kann nicht verlangt werden, daß ein solcher Beschluß den genauen Wortlaut der zu stellenden Anträge im voraus festlegt, vielmehr genügt es, daß er den Gegenstand des anzustrengenden Verfahrens hinreichend deutlich umschreibt. Diese Voraussetzung ist erfüllt. Insbesondere kann ein Mangel nicht daraus hergeleitet werden, daß der Beschluß den Antrag nicht ausdrücklich auf Feststellung der Verletzung einer dem Land gegenüber dem Bund obliegenden Pflicht durch das Land Niedersachsen abstellt. Worauf es ankommt, ist, daß der Beschluß dazu ermächtigt, in einem zulässigen Verfahren beim Bundesverfassungsgericht die Meinungsverschiedenheit über die Unvereinbarkeit des niedersächsischen Schulgesetzes mit dem Reichskonkordat auszutragen. Es ist nicht erforderlich, daß der Beschluß die zu wählende Verfahrensart angibt. Auch trifft es nicht zu, daß die Wahl des Verfahrens nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG zur Austragung einer verfassungsrechtlichen Meinungsverschieden

BVerfGE 6, 309 (325):

heit einen moralischen Vorwurf enthalte und daher eine besondere Ermächtigung zur Einleitung eines solchen Verfahrens erforderlich sei. In jedem Verfassungsrechtsstreit wird das Bundesverfassungsgericht angerufen, um klarzustellen, was Rechtens ist.

3. Den ursprünglichen Antrag zu 1) hat der Antragsteller nur noch als Anregung im Sinne des § 67 Satz 3 BVerfGG aufrechtzuerhalten. Wird einer solchen Anregung nicht gefolgt, so bedarf es hierüber keiner förmlichen Entscheidung. Nach § 67 Satz 3 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidungsformel zugleich eine für die Auslegung der Bestimmung des Grundgesetzes erhebliche Rechtsfrage entscheiden, von der die Feststellung abhängt, ob eine beanstandete Maßnahme des Antragsgegners gegen eine Bestimmung des Grundgesetzes verstößt. Es muß sich also um eine für die Auslegung einer Bestimmung des Grundgesetzes oder eines ungeschriebenen Verfassungssatzes erhebliche Rechtsfrage handeln. Eine solche Feststellung wird aber von der Bundesregierung nicht angeregt. Aus diesem Grunde konnte das Gericht der Anregung der Bundesregierung nicht stattgeben.

Mit dem ursprünglichen Antrag zu 2), dem nunmehr einzigen Antrag, wird die Feststellung begehrt, daß Bestimmungen des niedersächsischen Schulgesetzes gegen das "in Reichsrecht transformierte" Reichskonkordat verstoßen. Offenbar hat der Antragsteller eine ihm zutreffend erscheinende Begründung seines Antrags in die Antragsformel aufgenommen. Das Bundesverfassungsgericht legt den Antrag nach seinem Sinn und Zweck aus; dann aber kommt den Worten "in Reichsrecht transformierte" keine rechtliche Bedeutung zu. Gegen den so ausgelegten Antrag sind keine Bedenken zu erheben.

4. Die Landesregierungen der Länder Bremen und Hessen sind dem Antragsgegner beigetreten. Sie gehören zu den nach § 68 BVerfGG möglichen Verfahrensbeteiligten. Voraussetzung für die Zulässigkeit des Beitritts ist nach § 69 i.V. m. § 65 BVerfGG, daß die Entscheidung auch für die Abgrenzung der Zuständigkeiten der Beitretenden von Bedeutung ist. Dies ist nach dem

BVerfGE 6, 309 (326):

von der Bundesregierung gestellten Antrag der Fall, da zur "Entscheidung" in diesem Sinne nicht nur die Urteilsformel, sondern auch die tragenden Gründe gehören, die Frage, ob die Länder dem Bund gegenüber verpflichtet sind, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats einzuhalten, aber für alle Länder von rechtlicher Bedeutung ist.

5. Gegen die Zulässigkeit der Abweisungsanträge der Länder bestehen keine Bedenken. Anders sind die von den beigetretenen Ländern gestellten Hilfsanträge zu beurteilen. Die nach § 65 BVerfGG Beteiligten sind zwar befugt, selbständige Anträge zu stellen, und zwar auch dann, wenn hierdurch der Streitgegenstand erweitert wird. Immer aber müssen solche Anträge mit dem Antrag des Antragstellers in einem inneren Zusammenhang stehen. Das trifft für die Hilfsanträge der Länder nicht zu. Gegenstand dieses Verfassungsrechtsstreits ist die Frage, ob das Land Niedersachsen durch den Erlaß seines Schulgesetzes eine Pflicht verletzt hat, die den Bund bindenden internationalen Verträge zu beachten. Demgegenüber führen die Hilfsanträge Hessens auf Feststellung, daß Hessen durch die Gestaltung der Schulbestimmungen seiner Verfassung ein Recht des Bundes nicht verletzt habe, und Bremens auf Feststellung, daß das Reichskonkordat oder jedenfalls seine Schulbestimmungen nicht oder nur in beschränktem Umfang in der Freien Hansestadt Bremen gelten, völlig neue und andersartige Gegenstände in den Rechtsstreit ein. Anträge dieser Art gehen über den durch § 65 BVerfGG gesteckten Rahmen hinaus.

6. Gegen die Zulässigkeit des Verfahrens wird eingewandt, eine Entscheidung über den Antrag der Bundesregierung setze voraus, daß das Bundesverfassungsgericht über die völkerrechtliche Gültigkeit des Reichskonkordats - wenn auch nur als Vorfrage - befinde; hierfür sei es aber nicht zuständig. Dieser Einwand ist unbegründet. Das Bundesverfassungsgericht kann zwar über die Gültigkeit des Reichskonkordats nicht mit Wirkung zwischen den Vertragschließenden entscheiden; es ist aber nicht gehindert, mit Wirkung für die Beteiligten am Verfassungs

BVerfGE 6, 309 (327):

rechtsstreit, d.h. mit innerstaatlicher Wirkung, über die Gültigkeit eines internationalen Vertrages zu befinden, wenn dies als Vorfrage für die Entscheidung eines Verfassungsrechtsstreits von Bedeutung ist. Diese Auffassung steht mit den Ausführungen in den Urteilen des Gerichts BVerfGE 1, 371; 1, 413; 2, 367 in Einklang.

Zur Begründung der Unzulässigkeit einer Inzidententscheidung über die Gültigkeit eines internationalen Vertrages ist auch darauf verwiesen worden, daß die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts gemäß § 31 BVerfGG die Verfassungsorgane des Bundes und der Länder sowie alle Gerichte und Behörden binden. Auch dies Argument trifft nicht zu: denn durch Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts über die Gültigkeit internationaler Verträge wird die Bundesregierung in ihrer Handlungsfreiheit im völkerrechtlichen Verkehr nicht beschränkt.

Schließlich verneint der Antragsgegner die Zulässigkeit einer inzidenten Prüfung der Gültigkeit des Konkordats auch unter Hinweis auf Art. 33 Abs. 2 des Reichskonkordats. Nach dieser Bestimmung sollen, wenn sich wegen der Auslegung oder Anwendung einer Bestimmung des Konkordats irgendeine Meinungsverschiedenheit ergibt, der Heilige Stuhl und das Deutsche Reich im gemeinsamen Einvernehmen eine freundschaftliche Lösung herbeiführen. Diese Klausel bezieht sich nur auf das Verhältnis zwischen den Vertragspartnern. Eine Meinungsverschiedenheit zwischen dem Bund und einem Land über die aus Bestimmungen des Reichskonkordats zu ziehenden innerstaatlichen Folgerungen kann aber nicht durch freundschaftliche Verhandlungen zwischen den Vertragspartnern beigelegt werden. Andererseits greift eine Entscheidung über die innerstaatliche Meinungsverschiedenheit einer etwa erforderlichen oder wünschenswerten freundschaftlichen Verständigung zwischen den Vertragspartnern nicht vor.

7. Gegen den Antrag ist eingewandt worden, die Bundesregierung habe dem § 64 Abs. 2 BVerfGG zuwider unterlassen, im Antrag die Bestimmung des Grundgesetzes zu bezeichnen,

BVerfGE 6, 309 (328):

gegen die durch die beanstandete Maßnahme des Antragsgegners verstoßen werde; die im Antrag genannten Bestimmungen des Grundgesetzes seien nicht solche, die durch die Maßnahme des Antragsgegners verletzt sein könnten. Nun wird hier aber die Verletzung einer ungeschriebenen Verfassungsbestimmung behauptet, eine Verletzung nämlich der Pflicht der Länder, internationale Verträge zu beachten, die für den Bund bindend sind. Wenn es ungeschriebene verfassungsrechtliche Pflichten gibt - und das kann nicht bezweifelt werden -,so muß es auch möglich sein, die Verletzung solcher Pflichten im Verfassungsrechtsstreit zu rügen. In einem solchen Fall kann der Vorschrift des y§ 64 Abs. 2 BVerfGG nicht durch Bezeichnung eines Artikels des Grundgesetzes genügt werden. An deren Stelle muß hier die Bezugnahme auf die ungeschriebene verfassungsrechtliche Pflicht treten, deren Verletzung geltend gemacht wird.

8. Es wird von den Antragsgegnern ausgeführt, die Verletzung der "Bundestreue" könne in einem gerichtlichen Verfahren nicht nachgeprüft werden, weil der Begriff der Bundestreue nicht rechtlich fest umrissen, die Verletzung der Bundestreue daher nicht im Wege der Rechtsfindung prüfbar sei. Demgegenüber ist zunächst darauf hinzuweisen, daß die Bundesregierung ihren Antrag zwar ursprünglich auf eine Verletzung des allgemeinen Prinzips der Bundestreue gestützt hat, im Laufe des Verfahrens aber dazu übergegangen ist, eine spezielle Pflicht zur Beachtung der den Bund bindenden internationalen Verträge geltend zu machen. Ob eine Maßnahme eine solche Pflicht verletzt, unterliegt der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 1, 315; 4, 140 f.). Es ist eine verfassungsrechtliche Frage, ob eine Pflicht der Länder zur Beachtung von Verträgen des Bundes besteht. Ob Gesetzesbestimmungen, die ein Land erläßt, sich mit dem Vertragsinhalt vereinbaren lassen, ist ebenfalls eine Frage rechtlicher Auslegung.

9. Es wird geltend gemacht, das eingeschlagene Verfahren sei jedenfalls zur Zeit nicht zulässig. Die Bundesregierung hätte zuvor die Feststellung einer Rechtsverletzung durch das Land Nie

BVerfGE 6, 309 (329):

dersachsen gemäß Art. 84 Abs. 4 GG beim Bundesrat beantragen müssen. Erst dann hätte sie gegen den Beschluß des Bundesrates das Bundesverfassungsgericht anrufen können. Dieser Einwand ist unbegründet. Die Auffassung, das föderalistische Grundprinzip des Grundgesetzes verlange stets die Anrufung des Bundesrates, bevor beim Bundesverfassungsgericht die Feststellung der Verletzung einer verfassungsrechtlichen Pflicht eines Landes beantragt werden könne, ist unzutreffend. Der Bundesrat ist nur für die Rüge von Mängeln bei der verwaltungsmäßigen Ausführung eines Bundesgesetzes zwischengeschaltet. Im übrigen ist die unmittelbare Anrufung des Bundesverfassungsgerichts zulässig. Das ergibt sich aus der Stellung des Art. 84 Abs. 4 im System des Grundgesetzes. Der Abschnitt VIII handelt von der Ausführung der Bundesgesetze durch die Landesverwaltung. Innerhalb dieses Abschnitts regelt der Art. 84 den Fall, daß die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, während Art. 85 sich auf die Bundesauftragsverwaltung bezieht. Gegenstand dieses Verfassungsrechtsstreits ist nicht ein Akt der Landesverwaltung, sondern ein Gesetz des Landes Niedersachsen. Mit diesem Gesetz wird auch nicht ein Bundesgesetz ausgeführt. Auch das Grundgesetz wird nicht "ausgeführt", vielmehr handelt das Land in dem ihm vom Grundgesetz zur freien Gestaltung überlassenen Raum staatlicher Betätigung. Nur hat nach der Behauptung der Bundesregierung das Land bei dieser an sich selbständigen Gesetzgebung eine verfassungsrechtliche Pflicht nicht beachtet. Mit einer Rüge dieser Art kann und muß das Bundesverfassungsgericht unmittelbar angerufen werden.

10. Schließlich ist geltend gemacht worden, das Grundgesetz kenne nur die in Art. 84 und 85 geregelte sogenannte abhängige Bundesaufsicht, d.h. die Rüge von Mängeln bei der verwaltungsmäßigen Ausführung von Bundesgesetzen. Die hieraus gezogene Folgerung, der Bund könne außerhalb des Rahmens dieser "abhängigen" Bundesaufsicht den Verstoß eines Landes gegen bundesverfassungsrechtliche Pflichten überhaupt nicht rügen, ist unbegründet. Es ist vielmehr so, daß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG

BVerfGE 6, 309 (330):

das Bundesverfassungsgericht allgemein zur Entscheidung von Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder zuständig macht, wobei nur als eine Gruppe von Meinungsverschiedenheiten diejenigen hervorgehoben werden ("insbesondere"), die sich bei der Ausführung von Bundesrecht durch die Länder und bei der Ausübung der Bundesaufsicht ergeben können.

D. - I.

1. Die Untersuchung, ob die Klage begründet ist, muß mit der Prüfung des gültigen Zustandekommens des Reichskonkordats beginnen. Denn nur die Nichtbeachtung eines gültigen internationalen Vertrages des Bundes könnte einen Verstoß gegen eine verfassungsrechtliche Pflicht des Landes darstellen.

Die deutsche staatsrechtliche Grundlage für die Befugnis zum Abschluß des Reichskonkordats war das Gesetz zur Behebung der Not von Volk und Reich vom 24. März 1933 (BGBl. I S. 141), das sogenannte Ermächtigungsgesetz. Sein Art. 4 lautet:

"Verträge des Reichs mit fremden Staaten, die sich auf Gegenstände der Reichsgesetzgebung beziehen, bedürfen nicht der Zustimmung der an der Gesetzgebung beteiligten Körperschaften. Die Reichsregierung erläßt die zur Durchführung dieser Verträge erforderlichen Vorschriften."

Der Reichspräsident vertrat nach Art. 45 Abs. 1 WRV das Reich völkerrechtlich und konnte im Namen des Reichs Bündnisse und andere Verträge mit auswärtigen Mächten schließen; auf Grund des Art. 4 des Ermächtigungsgesetzes bedurfte er nicht mehr der in Art. 45 Abs. 3 WRV vorgesehenen Zustimmung dem Reichstags für Verträge mit fremden Staaten, die sich auf Gegenstände der Reichsgesetzgebung beziehen. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Zustimmung des Reichstags nach der Weimarer Verfassung für Konkordate erforderlich war, denn in jedem Fall beseitigte das Ermächtigungsgesetz dieses Erfor

BVerfGE 6, 309 (331):

dernis. Wenn das Ermächtigungsgesetz galt, dann können Einwendungen gegen die Gültigkeit des Abschlusses des Reichskonkordats aus der mangelnden Zustimmung des Reichstags nicht hergeleitet werden.

Gemessen an den Vorschriften der Weimarer Reichsverfassung war das sogenannte Ermächtigungsgesetz ungültig. Es bedarf hierüber jedoch keiner näheren Ausführungen, denn über seine Gültigkeit kann nicht nach den Bestimmungen dieser Verfassung entschieden werden. Das Ermächtigungsgesetz muß als eine Stufe der revolutionären Begründung der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft angesehen werden. Es schuf anstelle der bisherigen eine neue Kompetenzordnung. Diese neue Kompetenzordnung hatte sich jedenfalls zur Zeit der Ratifikation des Konkordats (September 1933) tatsächlich durchgesetzt, und zwar nach innen und nach außen. Gemäß den Bestimmungen des Ermächtigungsgesetzes waren bereits vor dem Abschluß des Konkordats vom Deutschen Reich eine Reihe von völkerrechtlichen Verträgen geschlossen worden, vor allem der Viermächtepakt zwischen Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Italien vom 15. Juli 1933 (Politische Verträge, herausgegeben von Viktor Bruns, Bd. 1, Berlin 1936, S. 348). Die neue Kompetenzordnung war also international anerkannt. Sie funktionierte auch nach innen.

Man kann nicht die Existenz einer revolutionär gesetzten Kompetenzordnung bejahen, aber den unter dieser Kompetenzordnung gesetzten Staatsakten und Normen die Geltung versagen. Vielmehr führt die Anerkennung der Geltung einer Kompetenzordnung zwangsläufig zu der Folgerung, die Möglichkeit der Entstehung gültigen Rechts unter dieser Kompetenzordnung anzunehmen. (Vgl. auch BVerfGE 2, 248, 253; 3, 90, 94; 6, 132; BGHZ 5, 96 ff.). Mit der Anerkennung der neuen Kompetenzordnung ist noch nichts darüber ausgesagt, ob

BVerfGE 6, 309 (332):

die auf ihrer Grundlage erlassenen Gesetze und Verordnungen als gültiges Recht anerkannt werden können. Dafür kommt es auf ihren Inhalt an. Sie können dann nicht als gültiges Recht anerkannt werden, wenn sie gegen das Wesen und den möglichen Inhalt des Rechts verstoßen. In dieser Hinsicht können Bedenken gegen das Reichskonkordat nicht erhoben werden.

Somit ist das Reichskonkordat als ein beide Teile verpflichtender Vertrag gültig zustande gekommen. Angesichts des darin klar ausgedrückten Vertragswillens der beiden Parteien kann es auf die von den beigetretenen Ländern vorgetragenen Motive und inneren Vorbehalte der Reichsregierung nicht ankommen.

2. Es bedarf in diesem Rechtsstreit keiner grundsätzlichen Entscheidung der Frage, wo die Grenzen der Möglichkeit und Notwendigkeit der Transformation internationaler Verträge in innerstaatliches Recht liegen, vor allem aber auch nicht der Frage, ob und inwieweit die Regeln über die Transformation auf Konkordate anzuwenden sind. Denn in jedem Falle sind die Schulbestimmungen des Reichskonkordats, auf die es hier allein ankommt, deutsches Recht geworden.

Die Zustimmung des Reichstags nach Art. 45 Abs. 3 WRV war in der Weimarer Staatspraxis durch Gesetz erteilt worden, in dem die herrschende Lehre zugleich die Transformation des Vertrags rechts in innerstaatliches Recht erblickte. Nachdem durch das sogenannte Ermächtigungsgesetz das Erfordernis der Zustimmung des Reichstags zum Vertragsschluß entfallen war, sah die Reichsregierung keinen Anlaß, ein Gesetz zu erlassen. Sie knüpfte vielmehr wieder an die Staatspraxis der Bismarckschen Reichsverfassung an, die die Veröffentlichung des Vertrags im Reichsgesetzblatt zur innerstaatlichen Inkraftsetzung der Vertragsnormen genügen ließ. Das Auswärtige Amt sowie die Reichsministerien der Justiz und des Innern beurteilten gelegentlich eines Meinungsaustausches über die Form der innerstaatlichen Inkraftsetzung des Reichskonkordats die damalige staatsrechtliche Lage zutreffend dahin, daß es zur Transformation keines Gesetzes bedürfe, sondern daß die einfache Bekanntmachung im

BVerfGE 6, 309 (333):

Reichsgesetzblatt genüge (vgl. die in den Akten des Auswärtigen Amts Abt. 11, Politik 2 Nr. 1 Vatikan Bd. 9 befindliche Aufzeichnung vom 13. Juli 1933 zu 11 Vat. 274/275). Dementsprechend hat die Reichsregierung in der Sitzung vom 14. Juli 1933 dem Abschluß des am 8. Juli 1933 paraphierten Reichskonkordats zugestimmt, nach Unterzeichnung des Vertrags im Umlaufverfahren ihre Zustimmung wiederholt und die Bekanntmachung des Reichskonkordats im Reichsgesetzblatt beschlossen. Außerdem erging ein Durchführungsgesetz, durch das der Reichsminister des Innern ermächtigt wurde, die zur Durchführung des Reichskonkordats erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen. Die Reichsminister des Auswärtigen und des Innern veröffentlichten das Reichskonkordat im Reichsgesetzblatt (Teil II S. 679) mit einer Bekanntmachung vom 12. September 1933. Die Bekanntmachung hat folgenden Wortlaut:

"Bekanntmachung über das Konkordat zwischen dem Deutschen Reich und dem Heiligen Stuhl.

Vom 12. September 1933.

Am 20. Juli 1933 ist in der Vatikanstadt zwischen Vertretern des Deutschen Reichs und des Heiligen Stuhls ein Konkordat unterzeichnet worden. Das Konkordat und das dazugehörende Schlußprotokoll werden nachstehend veröffentlicht.

Das Konkordat ist ratifiziert worden. Der Austausch der Ratifikationsurkunden hat am 10. September 1933 in der Vatikanstadt stattgefunden. Das Konkordat und das Schlußprotokoll sind gemäß Artikel 34 des Konkordats am 10. September 1933 in Kraft getreten.

Zur Ausführung des Konkordats ist das im Reichsgesetzblatt von 1933 Teil I Seite 625 veröffentlichte Gesetz vom 12. September 1933 ergangen.

Berlin, den 12. September 1933.

Der Reichsminister des Auswärtigen

Freiherr von Neurath

Der Reichsminister des Innern Frick"

BVerfGE 6, 309 (334):

Das in der Bekanntmachung in Bezug genommene Gesetz lautet:

"Gesetz zur Durchführung des Reichskonkordats.

Vom 12. September 1933.

Die Reichsregierung hat das folgende Gesetz beschlossen, das hiermit verkündet wird:

Der Reichsminister des Innern wird ermächtigt, die zur Durchführung der Bestimmungen des Reichskonkordats erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen.

Berlin, den 12. September 1933.

Der Reichskanzler

Adolf Hitler

Der Reichsminister des Auswärtigen

Freiherr von Neurath

Der Reichsminister des Innern Frick"

Damit war nach der damaligen staatsrechtlichen Lage das Reichskonkordat zu innerstaatlich verbindlichem Recht geworden. Diese staatsrechtliche Lage ist für die Beurteilung des damaligen Transformationsvorgangs auch heute maßgebend.

Daß von der dem Reichsminister des Innern durch das Gesetz zur Durchführung des Reichskonkordats erteilten Ermächtigung später kein Gebrauch gemacht wurde, berührt die innerstaatliche Geltung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats nicht, weil sie unmittelbar anwendbares Recht darstellen.

3. Das Reichskonkordat ist während der Zeit des nationalsozialistischen Regimes völkerrechtlich und innerstaatlich in Kraft geblieben.

a) Die wiederholten schweren Verletzungen des Reichskonkordats (z.B. der Art. 15, 17, 19, 23, 31) durch nationalsozialistische Regierungs- und Parteistellen haben dessen Rechtsgeltung nicht beeinträchtigt, sondern gaben nur dem verletzten Partner das Recht, entweder vom Vertrag zurückzutreten oder Erfüllung zu verlangen.

Der Heilige Stuhl hat aber am Reichskonkordat festgehalten und in zahlreichen Protesten, die ihren Höhepunkt in der Enzyklika "Mit brennender Sorge" vom 14. März 1937 fanden,

BVerfGE 6, 309 (335):

nicht aufgehört, gegen die " Vertragsumgehung, Vertragsaushöhlung und schließlich mehr oder weniger öffentliche Vertragsverletzung" durch den nationalsozialistischen Staat zu protestieren. In der genannten Enzyklika erklärte der Papst:

"Auch heute noch, wo der offene Kampf gegen die konkordatsgeschützte Bekenntnisschule und wo die vernichtete Abstimmungsfreiheit der katholischen Erziehungsberechtigten auf einem besonderen Lebensgebiet der Kirche den erschütternden Ernst der Lage kennzeichnen, rät uns die Vatersorge um das Heil der Seelen, die etwa noch vorhandenen, wenn auch geringen Aussichten auf Rückkehr zur Vertragstreue und zu verantwortbarer Verständigung nicht unberücksichtigt zu lassen."

b) Auch der nationalsozialistische Staat hat trotz aller Konkordatsverletzungen und trotz seines Kampfes gegen Kirche und Christentum das Konkordat nie gekündigt oder für hinfällig erklärt. Für die Anfangszeit des Dritten Reiches lassen sich sogar Bemühungen von Regierungsstellen nachweisen, den häufigen Konkordatsverletzungen, für welche die NSDAP die treibende Kraft war, entgegenzutreten. Doch führten solche Versuche nicht zu einer Abstellung der Beschwerden des Heiligen Stuhls.

Im Zuge der Verschärfung des Kirchenkampfes in den Jahren 1937 bis 1939 wurde bei den nationalsozialistischen Parteistellen und auch im Kreise der Regierung zunächst erwogen, einzelne Artikel des Konkordats für nicht mehr bindend zu erklären, und später eine Kündigung des ganzen Vertrags in Aussicht genommen. Die Reichsregierung beabsichtigte nämlich, ein Reichsschulgesetz zu erlassen, das mit den Schulbestimmungen des Reichskonkordats nicht in Einklang gestanden hätte. Es blieb jedoch bei internen Erwägungen; eine Kündigungsnote wurde niemals abgesandt.

c) Das Reichskonkordat ist auch nicht durch derogierendes Gewohnheitsrecht obsolet geworden. Es fehlt an der für eine Derogation erforderlichen langen Zeit und der vollständigen, dem erklärten oder vereinbarten Willen beider Parteien entsprechenden Außerachtlassung der sich aus dem Vertrag ergebenden Pflichten.

BVerfGE 6, 309 (336):

Beide Teile zweifelten nicht an der völkerrechtlichen und innerstaatlichen Gültigkeit des Reichskonkordats, auch wenn es von dem nationalsozialistischen Regime in zunehmendem Maße mißachtet und von der Kirche von Anfang an nicht als concordatum amicitiae, sondern als concordatum defensionis betrachtet wurde.

4. a) Das Reichskonkordat, das nach seiner Präambel "das Verhältnis zwischen der Katholischen Kirche und dem Staat für den Gesamtbereich des Deutschen Reiches dauernd regeln" will, hat durch den Zusammenbruch der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft seine Geltung nicht verloren. Vertragspartner war das Deutsche Reich. Die Vertragschließenden wollten eine Dauerregelung; daher kann das Argument, das Konkordat gelte nur für die Dauer des nationalsozialistischen Systems, nicht überzeugen. Die rechtliche Struktur des staatlichen Partners hat sich freilich grundlegend gewandelt. Die Gewaltherrschaft brach zusammen. Das änderte aber nach herrschender und auch vom Gericht geteilter Auffassung nichts am Fortbestand des Deutschen Reichs und daher auch nichts am Fortbestand der von ihm geschlossenen internationalen Verträge, es sei denn, daß ein Vertrag seinem Inhalt nach nicht geeignet gewesen wäre, die nationalsozialistische Gewaltherrschaft zu überdauern. Dies trifft für das Reichskonkordat nicht zu. Dieses nimmt zwar gelegentlich auf die damalige Struktur des Deutschen Reichs Bezug. So war z.B. nach Art. 16 der Eid der Bischöfe "in die Hand des Reichsstatthalters in dem zuständigen Lande bzw. des Reichspräsidenten" zu leisten. Insbesondere waren die Art. 31 und 32 betr. die katholischen Organisationen und Verbände sowie die Geistlichen und Ordensleute ähnlichen Bestimmungen des mit dem faschistischen Italien geschlossenen Konkordats nachgebildet und entsprachen einem besonderen Anliegen der nationalsozialistischen Gewaltherrscher, und Art. 32 nimmt in seinen Einleitungsworten ausdrücklich auf die in Deutschland bestehenden besonderen Verhältnisse Bezug. Aber abgesehen von solchen gegenüber dem Gesamtinhalt des Vertrags an Bedeutung zurücktreten

BVerfGE 6, 309 (337):

den Anpassungen an die Lage im Deutschen Reich ist der Inhalt des Reichskonkordats, der übrigens in vielen Bestimmungen, vor allem in den streitigen Schulbestimmungen, auf frühere deutsche Entwürfe aus der Zeit der Weimarer Republik zurückging, nicht von der Art, daß seine Fortgeltung über die Zeit der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft hinaus in Frage gestellt werden könnte. Das Reichskonkordat blieb also auch nach dem Zusammenbruch in Geltung.

b) Die Besatzungsmächte haben das Reichskonkordat nicht aufgehoben. Sie hätten dies auch mit völkerrechtlicher Wirkung gar nicht tun können. Denn das Konkordat war ebenso wie die Verträge mit neutralen Staaten der einseitigen Disposition der Besatzungsmächte entzogen. Verfügungen der Besatzungsmächte hätten höchstens innerstaatliche Wirkungen haben können.

Für die britische Zone, also mit Geltung für Niedersachsen, erging die Erziehungsanordnung Nr. 1 der Britischen Militärregierung vom 14. Januar 1946, in deren Abschnitt IV es heißt, die Militärregierung habe entschieden,

"daß das Konkordat, soweit es das Gebiet der britischen Besatzungszone betrifft, als zeitweilig außer Kraft befindlich betrachtet werden muß. Dies bedeutet nicht, daß es hinfällig geworden ist; man ist vielmehr der Ansicht, daß es wohl imstande ist, wieder aufzuleben und in Kraft zu treten, wenn die erforderlichen geeigneten Voraussetzungen bestehen, die zur Zeit nicht gegeben sind."

Diese Erziehungsanordnung war kein Akt der Gesetzgebung, sondern nur eine interne Dienstanweisung oder politische Richtlinie. Zudem wollte die Militärregierung, wenn sie das Konkordat auch rechtsirrig als "zeitweilig außer Kraft befindlich" ansah, sich doch, wie sich aus derselben Erziehungsanordnung ergibt, soweit angängig, danach richten und dies auch den deutschen Behörden nahelegen.

Wegen des inneren Zusammenhangs soll die Direktive Nr. 6 der Alliierten Hohen Kommission (ABl. 1951 S. 846), wenn auch erst nach Erlaß des Grundgesetzes ergangen, schon hier behandelt werden. Nach dieser Direktive sollten alle Verträge

BVerfGE 6, 309 (338):

des Deutschen Reiches so lange suspendiert sein, bis sie von der Bundesrepublik mit Genehmigung der Alliierten Hohen Kommission durch Vereinbarung mit dem Vertragspartner Wieder in Kraft gesetzt würden. Diese Direktive konnte sich nur auf Verträge mit früheren Feindstaaten beziehen, weil nur solche Verträge durch den Krieg betroffen sein konnten. Sie findet also auf das Reichskonkordat keine Anwendung.

5. Die Errichtung einer staatlichen Organisation für das Gebiet der westlichen Besatzungszonen durch das Bonner Grundgesetz hat an der Geltung des Reichskonkordats zwischen den Vertragschließenden nichts geändert. Das Deutsche Reich, welches nach dem Zusammenbruch nicht zu existieren aufgehört hatte, bestand auch nach 1945 weiter, wenn auch die durch das Grundgesetz geschaffene Organisation vorläufig in ihrer Geltung auf einen Teil des Reichsgebiets beschränkt ist, so ist doch die Bundesrepublik Deutschland identisch mit dem Deutschen Reich (BVerfGE 3, 319 f.). Daraus ergibt sich, daß die Bundesrepublik Deutschland an die vom Deutschen Reich abgeschlossenen Staatsverträge gebunden ist. Für die vom Deutschen Reich abgeschlossenen Staatsverträge, die sich auf Gegenstände beziehen, für die nach dem Grundgesetz die Landesgesetzgebung zuständig ist, bestimmt Art. 123 Abs. 2 GG, daß sie unter den dort genannten Voraussetzungen in Kraft bleiben, und zwar "bis neue Staatsverträge durch die nach diesem Grundgesetz zuständigen Stellen abgeschlossen werden oder ihre Beendigung auf Grund der in ihnen enthaltenen Bestimmungen anderweitig erfolgt."

Keiner dieser Beendigungsgründe trifft auf das Reichskonkordat zu. Neue Staatsverträge sind nicht abgeschlossen worden. Das Reichskonkordat ist unbefristet.

6. Zu Unrecht wird geltend gemacht, daß für die Schulbestimmungen anstelle des Deutschen Reichs die Länder Partner des Reichskonkordats geworden seien. Aus einem Vertrage werden normalerweise nur die Vertragschließenden berechtigt und verpflichtet. Nun mag es möglich sein, daß beim Wegfall eines vertragschließenden Teils ein anderer als Vertragspartner an dessen

BVerfGE 6, 309 (339):

Stelle tritt. Wie ausgeführt, ist aber der Vertragspartner Deutsches Reich nicht weggefallen. Der Umstand, daß nach dem Grundgesetz die Schulgesetzgebung bei den Ländern liegt, hat nur innerstaatliche Bedeutung und macht die Länder nicht zu Vertragspartnern bezüglich der Schulbestimmungen des Reichskonkordats.

II.

Es ist geltend gemacht worden, daß die Schulbestimmungen des Reichskonkordats mit dem Grundgesetz deshalb in Widerspruch stünden, weil sie gegen den in Art. 4 GG festgelegten Grundsatz der Gewissensfreiheit verstießen. Die Bekenntnisschule des Reichskonkordats ist - jedenfalls nach Auffassung der Bundesregierung - eine Schule, in der die Kinder eines Bekenntnisses unterrichtet werden, in der Lehrkräfte desselben Bekenntnisses unterrichten und in der nicht nur der Religionsunterricht, sondern der gesamte Unterricht und die Erziehung dem Geiste dieses Bekenntnisses entsprechen. Schulen dieser Art sind nach dem Reichskonkordat - unter gewissen Voraussetzungen - auf Antrag der Erziehungsberechtigten zu errichten. Die Erfüllung eines entsprechenden Wunsches der Erziehungsberechtigten, der von der Glaubensüberzeugung und der religiösen Verantwortung für das Kind diktiert ist, widerspricht nicht dem Grundrecht der Gewissensfreiheit, um so weniger als das Unterrichtswesen nach den Grundsätzen des staatlichen Schulmonopols, der allgemeinen Schulpflicht und der Staatsschulbesuchspflicht gestaltet ist. Das kann freilich unter Umständen dazu führen, daß in einem Ort nur eine Volksschule besteht, während die Wünsche der Erziehungsberechtigten hinsichtlich der Art der Schule auseinandergehen (Gemeinschaftsschule, evangelische Bekenntnisschule, katholische Bekenntnisschule, Weltanschauungsschule) - Das bedeutet, daß die jeweiligen Minderheiten zur Vermeidung unzumutbarer Schulwege unter solchen Umständen auf die von ihnen gewünschte Schulart verzichten und ihr Kind in einer nicht ihren Wünschen entsprechenden Volksschule erziehen und unterrichten

BVerfGE 6, 309 (340):

lassen müssen. Hierin kann aber eine Beeinträchtigung der Gewissensfreiheit nicht erblickt werden. Es ist nicht möglich, allen Eltern eine ihren Wünschen entsprechende Schulart zur Verfügung zu stellen. Es ist unvermeidlich, daß Eltern unter Umständen genötigt sind, ihre Kinder einer Schule anzuvertrauen, die in ihrer weltanschaulichen Gestaltung den Wünschen der Eltern nicht entspricht. Es kann daher nicht gesagt werden, daß unter Berücksichtigung des staatlichen Schulzwangs und der tatsächlich gegebenen Beschränkung der Zahl verschiedenartiger weltanschaulicher Gestaltungen der Schule die Schulbestimmungen des Reichskonkordats in die Gewissensfreiheit unzulässig eingreifen.

Die völkerrechtliche Weitergeltung des Reichskonkordats hat zur Folge, daß die sich daraus ergebenden beiderseitigen Verpflichtungen von den Vertragsparteien zu erfüllen sind. Im Geltungsbereich des Grundgesetzes ist als Partner des Reichskonkordats die Bundesrepublik Deutschland - das sind verfassungsrechtlich der Bund und die Länder als ein Ganzes - anzusehen. Die Verpflichtungen aus den Schulbestimmungen dieses Konkordats können aber nach dem Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland nur von den Ländern erfüllt werden, da dem Bund die Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiete des Schulrechts fehlt. Die Entscheidung des gegenwärtigen Rechtsstreits hängt von der Frage ab, ob der Bund die Beachtung dieser Bestimmungen von den Ländern verlangen kann. Sie ist zu bejahen, wenn sich ergibt, daß die Länder dem Bund gegenüber verfassungsrechtlich verpflichtet sind, diese Bestimmungen bei der Gestaltung des Schulrechts einzuhalten.

Zunächst ist zu prüfen, ob das Grundgesetz hierüber eine ausdrückliche Vorschrift enthält. Die einzige Bestimmung des

BVerfGE 6, 309 (341):

Grundgesetzes, die die vom Deutschen Reich abgeschlossenen Verträge ausdrücklich erwähnt, ist Art. 123 Abs. 2 GG:

"...

(2) Die vom Deutschen Reich abgeschlossenen Staatsverträge, die sich auf Gegenstände beziehen, für die nach diesem Grundgesetze die Landesgesetzgebung zuständig ist, bleiben, wenn sie nach. allgemeinen Rechtsgrundsätzen gültig sind und fortgelten, unter Vorbehalt aller Rechte und Einwendungen der Beteiligten in Kraft, bis neue Staatsverträge durch die nach diesem Grundgesetze zuständigen Stellen abgeschlossen werden oder ihre Beendigung auf Grund der in ihnen enthaltenen Bestimmungen anderweitig erfolgt."

Die Voraussetzungen für die Anwendung dieser Bestimmung liegen hier vor. Wenn in dieser Vorschrift von "Staatsverträgen" die Rede ist, so sind darunter die völkerrechtlichen Verträge des Deutschen Reichs zu verstehen, ohne daß es darauf ankommt, ob sie mit auswärtigen Staaten abgeschlossen worden sind. Auch das Reichskonkordat ist ein Staatsvertrag im Sinne dieser Bestimmung. Das ergibt sich sowohl aus der Rechtsnatur der Konkordate wie aus der Entstehungsgeschichte des Art. 123 Abs. 2 GG (vgl. JöR nF Bd. 1, 1951 S. 841 f., 899 ff.). Für den Gegenstand der Schulbestimmungen des Reichskonkordats sind nunmehr die Länder zur Gesetzgebung zuständig (Art. 70 ff. GG).

Aus Art. 123 Abs. 2 GG läßt sich aber eine verfassungsrechtliche Pflicht der Länder dem Bund gegenüber, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats zu beachten, nicht herleiten.

Diese Bestimmung trifft keine Entscheidung über den völkerrechtlichen Fortbestand der dort genannten Staatsverträge. Eine solche Entscheidung läge außerhalb des Wirkungsbereiches des Grundgesetzes als einer staatlichen Verfassung. Art. 123 Abs. 2 kann sich vielmehr nur mit dem Fortgelten des in innerstaatliches Recht transformierten Vertragsinhaltes befassen. Es handelt sich also um eine Rechtsanwendungsnorm, die bestimmt, welches Recht gelten soll.

Derartige Bestimmungen für das Fortgelten alten Rechts finden sich in jeder Verfassung und gehören sinngemäß in die

BVerfGE 6, 309 (342):

Schluß- und Übergangsbestimmungen. Auch die Weimarer Verfassung hat in Art. 178 Abs. 2 eine solche Bestimmung enthalten, die anordnete, daß die Gesetze und Verordnungen des Reichs - außer der Verfassung des Deutschen Reichs vom 16. April 1871 und dem Gesetz über die vorläufige Reichsgewalt vom 10. Februar 1919 - in Kraft bleiben sollten, soweit ihnen diese Verfassung nicht entgegenstand. Die Anordnung des Fortgeltens bzw. des Inkraftbleibens von altem, unter der Herrschaft einer anderen Verfassungsordnung gesetztem Recht in den Übergangsbestimmungen einer neuen Verfassung kann nur den Sinn haben, Zweifel darüber auszuschließen, ob altes Recht etwa deshalb keinen Bestand mehr haben soll, weil es unter einer anderen, nicht mehr geltenden Verfassungsordnung entstanden ist; solche Zweifel drängten sich nach 1945 in besonderem Maße auf. Darüber hinaus haben die Bestimmungen in Art. 123 Abs. 1 und 123 Abs. 2 keine rechtliche Bedeutung.

Nach Wortlaut und Sinngehalt bewirkt die Vorschrift des Art. 123 Abs. 2 GG nicht, daß der Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich an die Schulbestimmungen des Reichskonkordats gebunden ist, also kein entgegenstehendes Recht setzen darf. Art. 123 Abs. 2 sagt für die Schulbestimmungen des Reichskonkordats vielmehr nur aus, daß sie, sofern sie beim Inkrafttreten des Grundgesetzes noch galten, in Kraft bleiben, obwohl sie einem Vertrag entstammen, der nicht von den nunmehr zur Verfügung über den Gegenstand ausschließlich befugten Ländern geschlossen worden ist.

Dieses Ergebnis rechtfertigt sich aus folgenden Erwägungen:

1. Art. 123 Abs. 2 GG regelt für die ihm unterliegenden Vorschriften nur deren Fortgeltung schlechthin, nicht ihre Fortgeltung als Bundesrecht. Das ergibt schon der Wortlaut der Bestimmung, der ausdrücklich die nunmehrige Zuständigkeit des Landesgesetzgebers voraussetzt. Es ergibt sich daneben aus dem systematischen Zusammenhang des Art. 123 Abs. 2 mit Art. 123 Abs. 1 GG und dem Verhältnis des gesamten Art. 123 GG zu den Art. 124, 125 GG. Während sich Art. 123 in beiden Absätzen

BVerfGE 6, 309 (343):

auf die Anordnung der Fortgeltung beschränkt, teilen die beiden folgenden Artikel das sonach fortgeltende Recht in Bundes- und Landesrecht auf. Schließlich lassen auch die Verhandlungen des Parlamentarischen Rats nirgends erkennen, man habe bei der Einführung des Art. 123 Abs. 2 GG eine Sonderregelung gegenüber Art. 124, 125 GG treffen wollen.

Das den Schulbestimmungen des Reichskonkordats entsprechende deutsche Recht kann nach Art. 70 ff., 124 f. GG nur Landesrecht geworden sein, da sein Gegenstand in den Bereich der ausschließlichen Gesetzgebung der Länder fällt.

Unter Hinweis auf die Bestimmungen des Art. 140 GG i.V.m. Art. 136 ff. der Weimarer Reichsverfassung wird allerdings die Meinung vertreten, daß das Reichskonkordat unter der Verfassung des Deutschen Reiches ein verfassungsrechtlich zulässiges und geeignetes Mittel gewesen sei, die Art. 136 ff. WRV, die das Staatskirchenrecht betrafen, zu ergänzen. Sein Inhalt sei mit der Transformation in innerdeutsches Recht als Ganzes Reichsrecht geworden. Da nach Art. 140 GG die staatskirchenrechtlichen Bestimmungen der Weimarer Reichsverfassung Bestandteil des Grundgesetzes seien, erfülle das Reichskonkordat heute noch dieselbe Funktion wie im Deutschen Reich. Seine Bestimmungen seien ein einheitliches Ganzes, das zwar vielleicht systematisch, nicht aber verfassungsrechtlich in seine einzelnen Bestandteile zerlegt werden und deshalb nicht heute teils als Bundes-, teils als Landes recht weitergelten könne. Vielmehr sei es heute in seinem vollen Umfange Bundesrecht geworden.

Dieser Auffassung kann nicht beigepflichtet werden. Es kann hier unerörtert bleiben, ob das Verhältnis von Kirche und Staat in der Weimarer Republik durch Art. 140 GG im ganzen übernommen worden ist, oder ob trotz der Übernahme der Bestimmungen der Art. 136 bis 139 und 141 WRV als Bestandteil des Grundgesetzes sich heute infolge der Neugestaltung des Verhältnisses von Kirche und Staat eine ganz andere staatskirchenrechtliche Lage darbietet. Ein erheblicher verfassungsrechtlicher Unterschied gegenüber dem früheren Verfassungsrecht des Deut

BVerfGE 6, 309 (344):

schen Reichs besteht darin, daß das Reich gemäß Art. 10 Nr. 1 WRV im Gesetzgebungswege Grundsätze für die Rechte und Pflichten der Religionsgesellschaften aufstellen und unter der Kompetenzordnung des Einheitsstaates sogar alles regeln konnte, wogegen das Grundgesetz dem Bund die Kompetenz zur Gesetzgebung auf diesem Gebiet versagt. Die Funktion des Reichskonkordats kann also heute nicht mehr dieselbe sein wie in der Zeit seines Zustandekommens.

Die Frage, welches rechtliche Schicksal der transformierte Konkordatsinhalt durch das Inkrafttreten des Grundgesetzes erfahren hat, ist hier nur in bezug auf die Schulbestimmungen zu beantworten. Diese Bestimmungen bilden ein geschlossenes und zusammenhängendes Sachgebiet, das nach der durch das Grundgesetz geschaffenen verfassungsmäßigen Ordnung ausschließlich auf die Länder bezogen ist. Sie sind daher nicht nur systematisch, sondern auch verfassungsrechtlich sehr klar von den übrigen Bestimmungen dieses Konkordats zu trennen, ohne daß von einer solchen Trennung eine Verwirrung zu besorgen wäre.

2. Aus der systematischen Stellung der Vorschrift des Art. 123 Abs. 2 GG, aus der Notwendigkeit, sie mit anderen Verfassungsbestimmungen in Einklang zu bringen, und aus ihrer Entstehungsgeschichte ergibt sich, daß sie nur das Fortgelten des einem völkerrechtlichen Vertrag entsprechenden Rechts anordnet, ohne den nunmehr zuständigen Gesetzgeber an der Änderung dieses Rechts zu hindern.

a) Bedeutsam ist die Stellung des Art. 123 Abs. 2 GG in der Nachbarschaft der Art. 123 Abs. 1, 124, 125 GG. Diese Bestimmungen, zu denen als Verfahrensvorschrift noch Art. 126 GG tritt, regeln nichts anderes als das Fortgelten des vom Grundgesetz angetroffenen Rechtsbestandes, ohne dem von der Anordnung der Fortgeltung betroffenen Recht eine andere Geltungskraft beizulegen als die, die jeweils dem Bundes- und Landesrecht zukommt. Daraus, daß Art. 123 Abs. 2 GG diesen Bestimmungen eingeordnet und nicht von ihnen abgesondert ist, muß geschlossen werden, daß auch er nur das Fortgelten des den Verträgen

BVerfGE 6, 309 (345):

entsprechenden Rechts anordnet und nicht darüber hinaus die Änderung des Vertragsrechts verbietet oder beschränkt.

Das wird noch deutlicher durch das besondere Verhältnis, in dem der Abs. 2 des Art. 123 GG zu dessen Abs. 1 steht, der anordnet, daß altes Recht fortgilt, soweit es dem Grundgesetz nicht widerspricht. Dieses Verhältnis erweist sich schon räumlich als sehr eng. Dem entspricht auch die inhaltliche Beziehung, in der die beiden Absätze zueinander stehen und die den Abs. 2 als einen besonderen Anwendungsfall der in Abs. 1 ausgesprochenen allgemeinen Regel erscheinen läßt. Art. 123 Abs. 2 GG hebt nur verdeutlichend einen an sich nach Tatbestand und Rechtsfolge schon der Regelung des Art. 123 Abs. 1 GG unterliegenden Fall hervor. Die Bestimmung räumt einen Zweifel aus, der sich hätte einstellen können, wenn das Grundgesetz sich mit der Bestimmung des Art. 123 Abs. 1 GG begnügt hätte. Die Fortgeltung des in innerstaatliches Recht transformierten Vertragsrechts wäre dann möglicherweise mit der Begründung in Frage gestellt worden, daß der Vertragsinhalt sich auf ein Gebiet bezieht, das heute zur ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder gehört. Die infolge des Auseinanderfallens von Vertragspartnerschaft und Gesetzgebungshoheit denkbare Unsicherheit ist durch die Vorschrift des Abs. 2 des Art. 123 GG ausgeräumt. Diese Regelung war notwendig, weil ihr Inhalt nach dem Zusammenbruch des Einheitsstaates und der darauf folgenden Neugestaltung der Verfassung keineswegs selbstverständlich ist. Für Reichsverträge, die sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, konnte eine solche Verdeutlichung unterbleiben. Sie unterliegen zweifelsfrei der allgemeinen Regel des Art. 123 Abs. 1 GG.

Wenn Art. 123 Abs. 2 bestimmt, daß die fraglichen Staatsverträge, "wenn sie nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen gültig sind und fortgelten", in Kraft bleiben, "bis neue Staatsverträge durch die nach diesem Grundgesetze zuständigen Stellen abgeschlossen werden oder ihre Beendigung auf Grund der in ihnen enthaltenen Bestimmungen anderweitig erfolgt", so kann dies

BVerfGE 6, 309 (346):

nur dahin verstanden werden, daß damit die völkerrechtliche Rechtsbeständigkeit der Verträge zur Voraussetzung des innerstaatlichen Fortgeltens des Vertrags rechts gemacht wird. Das Inkraftbleiben des transformierten Vertragsrechts wird zunächst davon abhängig gemacht, daß die Verträge völkerrechtlich bei Inkrafttreten des Grundgesetzes noch gegolten haben. Es wird aber auch angeordnet, daß dieses Recht jedenfalls dann nicht mehr in Kraft bleiben soll, wenn die Verträge völkerrechtlich ihr Ende gefunden haben. Damit ist die Abhängigkeit des den Staatsverträgen entsprechenden innerstaatlichen Rechts vom völkerrechtlichen Bestand der Verträge deutlich zum Ausdruck gebracht.

b) Die Annahme, Art. 123 Abs. 2 GG wolle über die Anordnung der Fortgeltung des Rechts hinaus den Landesgesetzgeber kraft Verfassungsrecht an das Vertragsrecht binden, stünde im Widerspruch zur sonstigen Gestaltung des Verhältnisses von Bund und Ländern durch das Grundgesetz.

Die vom Grundgesetz garantierte Freiheit der Länder im Bereich ihrer ausschließlichen Gesetzgebung würde nach dieser Annahme für alle die Gegenstände, für die vertragliche Regelungen bestehen, erheblich eingeschränkt. Dem Bund bliebe weitgehend die Entscheidung überlassen, ob die vertragliche Bindung und damit die dem Landesgesetzgeber auferlegte Beschränkung bestehen bleiben oder beseitigt werden solle. Soweit die völkerrechtliche Pflicht nur durch eine rechtsgestaltende Erklärung (z.B. Kündigung) des Vertragspartners beseitigt werden kann, wäre als Vertragspartner nur der Bund zur Beseitigung der völkerrechtlichen Bindung im Stande.

Dieses Bedenken wird gerade für die Schulbestimmungen des Reichskonkordats noch verstärkt, weil eine solche Bindung der Länder gegenüber dem Bunde auf diesem Gebiet einen erheblichen Einbruch in ihre Kulturhoheit zur Folge hätte. Das stünde im Widerspruch zum föderalistischen Aufbau der Bundesrepublik, in dem die Kulturhoheit, besonders aber die Hoheit auf

BVerfGE 6, 309 (347):

dem Gebiete des Schulwesens, das Kernstück der Eigenstaatlichkeit der Länder ist.

Diesen Gesichtspunkten kommt eine besondere Tragweite deshalb zu, weil Art. 123 selbst die Fortgeltung des transformierten Vertragsrechts nicht ohne Rücksicht auf die neue Rechtsordnung des Grundgesetzes angeordnet hat, sondern nur insoweit, als das bisherige Vertragsrecht dem Grundgesetz nicht widerspricht. Auch das Vertragsrecht ist durch Art. 123 Abs. 2 i. V. m. Art. 123 Abs. 1 GG dem Grundgesetz untergeordnet. Aus diesem allgemeinen Gedanken ist herzuleiten, daß auch die Vorschriften des Grundgesetzes über die Kompetenzverteilung zwischen dem Bund und den Ländern bei der Prüfung der Frage zu beachten sind, ob die Länder gegenüber dem Bunde verpflichtet sind, sich an den Inhalt der Verträge zu halten. Es kann daher nicht angenommen werden, die Vorschrift enthalte über die Anordnung der Fortgeltung bestehenden Rechts hinaus im Widerspruch zu Grundentscheidungen des Grundgesetzes über den Hoheitsbereich der Länder eine an die Länder gerichtete Norm, daß Vertragsrecht auch dann nicht abgeändert werden dürfe, wenn sich der Vertrag auf den ausschließlichen Gesetzgebungsbereich der Länder bezieht.

c) Die Entstehungsgeschichte des Art. 123 Abs. 2 GG bestätigt die Richtigkeit dieser Auslegung.

Der Problemkreis des rechtlichen Schicksals der Staatsverträge des Deutschen Reichs war im Parlamentarischen Rat bei der Prüfung der Frage erörtert worden, ob das unter der nationalsozialistischen Herrschaft abgeschlossene Reichskonkordat den neu zu verfassenden Staat noch binde (HA StenBer. S. 259 f.). Ein Teil der an den Beratungen des Parlamentarischen Rats beteiligten politischen Kräfte forderte die Aufnahme einer Bestimmung ins Grundgesetz, die das Inkraftbleiben der am 8. Mai 1945 bestehenden Verträge mit den Kirchen bis zum Abschluß entsprechender neuer Verträge durch die Länder anordnen sollte.

Ziffer 7 des Antrags (Drucks. Nr. 321 vom 29. November 1948) lautet:

BVerfGE 6, 309 (348):

"7. Die am 1. Januar 1945 bestehenden Verträge mit den Kirchen bleiben in Kraft, bis sie durch neue, von den Ländern abzuschließen de Vereinbarungen abgelöst sind."

Dieser Antrag zielte auf eine verfassungsmäßige Anerkennung des Reichskonkordats ab, ebenso die nach Ablehnung dieses Antrags beantragte Bestimmung folgenden Wortlauts:

"(1) Die Bestimmungen der Art. 137, 138 Abs. 2, 139 und 141 der Deutschen Verfassung vom 11. August 1919 werden aufrechterhalten.

(2) Die am 8. Mai 1945 bestehenden Verträge mit den Kirchen bleiben in Kraft, bis sie durch neue, von den Ländern abzuschließende Verträge ersetzt werden."

(Vgl. dazu im einzelnen HA StenBer. S. 255-261).

Der Hauptausschuß nahm Absatz 1 unverändert und Absatz 2 in folgender Fassung an:

"(2) Die am 8. Mai 1945 bestehenden Verträge zwischen den Ländern und den Kirchen bleiben in Kraft, bis sie durch neue, von den Ländern abzuschließende Verträge ersetzt werden."

(Vgl. HA StenBer. S. 260 f.).

In der 3. Lesung im Hauptausschuß fiel die Bestimmung über die Fortgeltung der Länderkonkordate weg (HA StenBer. S. 682). Man war der Auffassung, es könne nicht Sache des Bundes sein, über die Fortgeltung der Länder konkordate zu befinden. Die Frage der Weitergeltung des Reichskonkordats wurde in Abs. 2 des Art. 139 (endgültig Art. 123 Abs. 2) verwiesen. Die Fassung war nicht mehr auf das Reichskonkordat abgestellt, sondern allgemein auf die Staatsverträge des Deutschen Reichs. Sie wurde in den systematischen Zusammenhang der Vorschriften über das Fortgelten alten Rechts aufgenommen, während die abgelehnten Anträge die Frage im Zusammenhang mit der Rechtsstellung der Kirchen (nunmehr Art. 140 GG) regeln wollten. Außerdem wurden die bekannten Vorbehalte hinzugefügt, die in den abgelehnten Vorschlägen nicht enthalten waren (HA StenBer. S. 678 f.). Zur Begründung führte der Abgeordnete Dr. v. Brentano in der 9. Sitzung des Parlamentarischen Rats (StenBer. S. 190) zu

BVerfGE 6, 309 (349):

Art. 124 des Entwurfs, der dem jetzigen Art. 123 entspricht, aus:

"Zu Artikel 124 habe ich als Berichterstatter zu Abschnitt XI folgende Erklärung abzugeben:

Der Parlamentarische Rat konnte es nicht als im Rahmen seiner Zuständigkeit liegend erachten, zu der Frage der völkerrechtlichen und innerstaatlichen Weitergeltung der vom Deutschen Reich abgeschlossenen internationalen Verträge, so auch des Reichskonkordates von 1933 Stellung zu nehmen. Die Gültigkeit solcher Verträge ist, wie aus Artikel 124 hervorgeht, nach den allgemein gültigen Rechtsgrundsätzen zu beurteilen. In Artikel 124 wird darüber nicht entschieden."

Zwischen der im Parlamentarischen Rat als dem das Grundgesetz maßgeblich gestaltenden Organ herrschenden Auffassung, daß das Grundgesetz weder zur völkerrechtlichen noch zur innerstaatlichen Weitergeltung des Vertragsrechts Stellung nehmen könne, und dem Inhalt des Art. 123 Abs. 2 GG bestünde ein unauflöslicher Widerspruch, wenn die Bestimmung des Art. 123 Abs. 2 GG als Anordnung der Bindung des Landesgesetzgebers an das Vertragsrecht als innerstaatliches Recht verstanden würde. Dieser Widerspruch bestünde auch dann, wenn Art. 123 Abs. 2 GG nicht als eine unbedingte Anordnung der Bindung an das Vertragsrecht gedeutet würde, sondern als Anordnung der innerstaatlichen Verbindlichkeit des Vertrags rechts für den Fall der völkerrechtlichen Gültigkeit des Vertrags. Dagegen läßt sich die im Parlamentarischen Rat herrschende Auffassung widerspruchsfrei mit der Auslegung des Art. 123 Abs. 2 GG vereinbaren, nach der die Vorschrift nicht mehr bewirkt als die Feststellung, daß das vertragsgemäße innerstaatliche Recht nicht schon allein durch das Inkrafttreten der neuen Verfassungsordnung, insbesondere ihrer Zuständigkeitsordnung, außer Kraft tritt.

3. Nicht überzeugen kann die gegenteilige Meinung, wonach Art. 123 Abs. 2 GG nicht lediglich das Fortgelten des den völkerrechtlichen Verträgen entsprechenden innerstaatlichen Rechts anordnet, sondern den Vollzug bestehender völkerrechtlicher Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland durch die Län

BVerfGE 6, 309 (350):

der sichern will. Nach dieser Auffassung berührt die Bestimmung des Art. 123 Abs. 2 GG im Gegensatz zu Absatz 1 dieses Artikels nach Sinn und Zweck nur das Bund-Länderverhältnis und entzieht das Vertragsrecht des Reichs über Gegenstände der ausschließlichen Landesgesetzgebung solange der freien Verfügungsgewalt des Landesgesetzgebers, bis die den Bund bindenden Staatsverträge in völkerrechtsgemäßer Weise geändert oder aufgehoben sind. Daraus wird gefolgert, die Länder könnten solchen Verträgen widersprechendes Recht zwar innerstaatlich wirksam setzen; sie dürften es aber nicht, da sie dadurch eine verfassungsrechtliche Pflicht dem Bund gegenüber verletzten. Die Länder seien daher dem Bund gegenüber verpflichtet, vertragswidriges Recht wieder aufzuheben.

a) Schon der Wortlaut des Art. 123 Abs. 2 GG spricht gegen eine solche Auslegung. Wenn es in dieser Bestimmung heißt, die Staatsverträge... "bleiben in Kraft", so kann damit nur das Fortgelten von innerstaatlichem Recht gemeint sein, denn über das völkerrechtliche Inkraftbleiben von Staatsverträgen kann und will das Grundgesetz nichts bestimmen. Aus dem angeordneten Inkraftbleiben folgt aber noch nicht eine verfassungsrechtliche Bindung des Landesgesetzgebers. Das Grundgesetz hätte zwar eine solche Bindung anordnen können; es hat aber nur das Inkraftbleiben angeordnet und darüber hinaus nichts bestimmt.

b) Nach Art. 123 Abs. 2 GG bleiben Staatsverträge des Deutschen Reichs in Kraft, "wenn sie nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen gültig sind und fortgelten." Um festzustellen, daß nur solche Verträge in Kraft bleiben, die nach Völkerrecht gültig zustande gekommen sind und noch bestehen, bedurfte es keiner Norm, denn Verträge, die diese Voraussetzungen nicht erfüllten, können nicht gelten und daher auch nicht in Kraft bleiben. In Wahrheit hat in den Wortlaut des Art. 123 Abs. 2 der nicht beseitigte offene Zweifel des Grundgesetzgebers darüber Eingang gefunden, ob die Reichsverträge (vor allem das Reichskonkordat) rechtsgültig zustande gekommen und vom Grundgesetz als noch gültig angetroffen worden sind. Art. 123 Abs. 2 GG ist,

BVerfGE 6, 309 (351):

wie sich aus seiner Entstehungsgeschichte unschwer nachweisen läßt, gerade im Hinblick auf das Reichskonkordat geschaffen worden. Der Grundgesetzgeber hat seine Verbindlichkeit nicht anerkannt; er hat sie aber auch nicht abgelehnt. Vielmehr ist das Fortgelten des Reichskonkordats offengeblieben, weil seine Gültigkeit und seine Verbindlichkeit bezweifelt worden waren, und weil es den Beteiligten vorbehalten bleiben sollte, Rechte und Einwendungen gegen den Vertragsinhalt geltend zu machen. Dem Verfassungsgeber kann nicht unterstellt werden, er habe den Landesgesetzgeber an einen Vertrag binden wollen, dessen Geltung ihm selbst zweifelhaft war.

Demgegenüber überzeugt der Einwand nicht, Art. 123 Abs. 2 halte die Entscheidung über das Fortgelten des Reichskonkordats in dem Sinne offen, daß er Kriterien aufstelle, nach denen später, also vor allem durch das Bundesverfassungsgericht, entschieden werden solle, ob das Reichskonkordat noch in Kraft ist. Bei der Beurteilung dieser Vorschrift darf die Aufgabe des Gesetzgebers in seiner Verantwortung für den Bestand des Rechts nicht verkannt werden. Eine Verfassung kann sehr wohl die Frage des Fortgeltens von Recht aus einer früheren Verfassungsordnung in dem Sinne offenlassen, daß in Zweifels fällen die Gerichte nach bestimmten Kriterien entscheiden sollen. Sollte sich trotzdem eine bestehende Rechtsunsicherheit störend auf das Gesamtwohl auswirken, so wird es stets die Aufgabe des Gesetzgebers sein, im Wege der Rechtssetzung den Rechtsbestand zu klären und zu sichern. Eine verfassungsmäßige Bindung des - ausschließlich zuständigen - Landesgesetzgebers an Recht, dessen Gültigkeit dem Verfassungsgeber selbst zweifelhaft war, kann das Land in die Not der Gesetzgebung bringen. Diese kann auch bei Bestehen einer Verfassungsgerichtsbarkeit unbestimmt lange dauern, da völlig ungewiß ist, ob und wann das Verfassungsgericht angerufen wird, und da dieses nur in ganz bestimmten Verfahrensarten und nur unter bestimmten Prozeßvoraussetzungen zur Rechtsprechung berufen ist. Es wäre deshalb nicht abzusehen, wann und unter welchen Umständen eine Gerichts

BVerfGE 6, 309 (352):

entscheidung eine Klärung darüber herbeiführen kann, ob und in welchem Umfange der Gesetzgeber gebunden ist. Das Bestehen eines unbestimmt langen Zustandes der Unsicherheit und Ungeklärtheit über die Grenzen der Befugnisse des Gesetzgebers in der Rechtsetzung wäre mit rechtsstaatlichen Grundsätzen schwer zu vereinbaren.

Die Tatsache, daß das Bundesverfassungsgericht im vorliegenden Verfassungsstreit jetzt angerufen worden ist, kann diese Bedenken nicht zerstreuen.

c) Auch aus der in Art. 123 Abs. 2 getroffenen Anordnung, daß Verträge in Kraft bleiben, "bis neue Staatsverträge durch die nach diesem Grundgesetz zuständigen Stellen abgeschlossen werden oder ihre Beendigung auf Grund der in ihnen enthaltenen Bestimmungen anderweitig erfolgt", kann sich nicht ergeben, daß der Landesgesetzgeber gebunden sein solle. Wäre diese Auslegung nämlich richtig, dann könnten die Länder solchen Verträgen widersprechendes innerstaatliches Recht nicht setzen, ohne das ihnen gegenüber bestehende Recht des Bundes aus Art. 123 Abs. 2 GG zu verletzen. Der Bundesgesetzgeber könnte Recht auf diesem Gebiet ebenfalls nicht setzen, da ihm die Gesetzgebungsbefugnis hierüber nicht zusteht. Die Dispositionsbefugnis über diesen Rechtsbestand stünde nach dieser Auffassung formell der Bundesregierung zu, weil danach grundsätzlich nur sie allein durch verbindliche Erklärungen im Namen der Bundesrepublik Deutschland im Völkerrechtsverkehr darüber bestimmen könnte, ob am Vertragsinhalt festgehalten werden soll oder nicht. Dieses Ergebnis ist unhaltbar. Es würde dazu führen, daß das Regierungsorgan des Bundes allein über Landesrecht bestimmen könnte. Damit würde nicht nur die Kompetenzverteilung zwischen dem Bund und den Ländern verletzt, sondern es würde auch darüber hinaus die Gesetzgebungsbefugnis eines Gesetzgebungsorgans des Landes zugunsten der Regierung des Bundes verkürzt.

d) Die Annahme, daß der Landesgesetzgeber durch Art. 123 Abs. 2 an die Schulbestimmungen des Reichskonkordats verfassungsrechtlich gebunden sei, bis ein neues Konkordat zwischen

BVerfGE 6, 309 (353):

dem Land und dem Heiligen Stuhl abgeschlossen werde, würde auf unbestimmte Dauer eine Grundentscheidung des Grundgesetzes, nämlich die Garantie der ausschließlichen Landeszuständigkeit auf dem Gebiete des Schulwesens, gegenstandslos machen. Dagegen läßt sich nicht einwenden, dies gelte ja nur für eine Übergangszeit, nämlich bis zum Abschluß neuer Länderkonkordate. Das Herbeiführen neuer konkordatärer Absprachen durch die Länder auf dem Gebiete des Schulrechts würde davon abhängen, ob die bisherigen Partner des Reichskonkordats freiwillig ihre Rechtspositionen aufgeben wollen. Abgesehen davon läßt sich der Fall denken, daß ein Land auf dem Gebiete des Schulrechts konkordatär nicht gebunden sein möchte; es könnte sich dann überhaupt nicht vom Reichskonkordat lösen. So betrachtet wäre also die Regelung des Art. 123 Abs. 2 nur scheinbar. eine Ausnahmeregelung für eine Übergangszeit; in Wirklichkeit wäre sie für den Sachbereich des Schulrechts eine dauernde verfassungsmäßige Bindung des Landesgesetzgebers an den heute bestehenden konkordatären Zustand. Die Alternative, daß die Beendigung der Staatsverträge auf Grund der in ihnen enthaltenen Bestimmungen anderweitig erfolgt, ist für das Reichskonkordat deshalb ohne praktische Bedeutung, weil es weder auf begrenzte Zeit abgeschlossen ist noch eine Kündigungsmöglichkeit vorsieht.

II.

Wie weit allgemein die Pflicht der Länder dem Bund gegenüber reicht, die die Bundesrepublik Deutschland völkerrechtlich bindenden Verträge zu beachten, braucht hier nicht untersucht zu werden. Denn jedenfalls läßt sich aus der durch das Grundgesetz geschaffenen verfassungsmäßigen Ordnung eine dem Bund gegenüber bestehende Pflicht der Länder, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats in ihrer Gesetzgebung einzuhalten, nicht herleiten. Der Annahme einer solchen Pflicht stehen Grundentscheidungen des Grundgesetzes, die das Verhältnis von Bund

BVerfGE 6, 309 (354):

und Ländern gerade im vorliegenden Sachzusammenhang gestalten, entgegen. Diese Grundentscheidungen sind in Art. 7, 30, 70 ff. GG getroffen. Sie erklären - im Gegensatz zur Weimarer Verfassung - die Länder zum ausschließlichen Träger der Kulturhoheit, die für den Bereich der bekenntnismäßigen Gestaltung des Schulwesens nur durch die Bestimmungen der Art. 7, 141 GG begrenzt ist. Es handelt sich dabei um ein wesentliches Element des bundesstaatlichen Aufbaus der Bundesrepublik Deutschland.

1. Auszugehen ist davon, daß im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder diese allein befugt sind, das Recht zu gestalten. In Art. 30, 70 ff. GG kommt dieser Grundsatz mit großer Deutlichkeit zum Ausdruck. Die gesetzgeberische Freiheit der Länder in diesem Bereich ist nur durch die aus dem Bundesverfassungsrecht sich ergebenden Pflichten eingeschränkt, da sonstiges Bundesrecht im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder nicht erlassen werden kann.

Es ist also als ein wesentliches Prinzip des Bundesverfassungsrechts anzusehen, daß die Länder in ihrem Gesetzgebungsbereich keiner anderen Bindung unterliegen als der an das Grundgesetz. Dieser Grundsatz gilt auch für die Gesetzgebung der Länder in bezug auf das Recht, das nach Art. 123 Abs. 1 und 2 GG fortgilt.

Das Grundgesetz weist das Schulrecht ausschließlich dem Hoheitsbereich der Länder zu. Das Schulrecht ist im Zuständigkeitskatalog der Art. 71 ff. GG nicht aufgeführt. Der Bund hat also für diesen Gegenstand - im Gegensatz zur Verfassungsordnung der Weimarer Republik, die auf dem Gebiete des Schulwesens gemäß Art. 10 Nr. 2 WRV dem Reich das Recht zur Grundsatzgesetzgebung zuerkannte - keine Gesetzgebungsbefugnis (Art. 70 ff. GG) und keine Verwaltungshoheit (Art. 30 GG).

Die verfassungsrechtliche Bindung der Länder an die Schulbestimmungen des Reichskonkordats stünde daher in offensichtlichem Widerspruch zur Befugnis der Länder, das Schulrecht innerhalb der sachlichen Schranken des Grundgesetzes frei zu gestalten.

BVerfGE 6, 309 (355):

2. Das Grundgesetz enthält für die bekenntnismäßige Gestaltung des Schulwesens eine besondere sachliche Entscheidung, die der verfassungsrechtlichen Bindung der Länder an die Schulbestimmungen des Reichskonkordats entgegensteht. Ausgehend von der Gestaltungsfreiheit der Länder legt das Grundgesetz in Art. 7, 141 diejenigen Schranken fest, an welche die Landesgesetzgebung gerade auf diesem Gebiete gebunden sein soll. Diese Regelung weicht wesentlich vom sogenannten Schulkompromiß der Weimarer Verfassung (Art. 146 WRV) ab. Sie deckt sich nicht mit den Schulbestimmungen des Reichskonkordats. Vielmehr enthält sie für die öffentliche Bekenntnisschule keine, für den Religionsunterricht als ordentliches Lehrfach nur eine sachlich und territorial beschränkte Garantie (Art. 7 Abs. 3 Satz 1 141 GG).

Art. 7 GG enthält Bestimmungen über die staatliche Schulaufsicht, über den Religionsunterricht, der an öffentlichen Schulen (mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen) ordentliches Lehrfach ist, und über das Recht der Eltern, die Teilnahme der Kinder am Religionsunterricht anzuordnen. Die Bestimmung regelt ferner die Gewährleistung der Privatschulen und die Voraussetzungen ihrer Genehmigung.

Art. 7 GG enthält Einrichtungsgarantien, Grundrechtsnormen und Auslegungsregeln für den Bereich des Schulrechts. Seine Bedeutung geht also über die eines Grundrechts hinaus. Er stellt Grundsätze für die bekenntnismäßige Gestaltung des Schulwesens auf. In dieser Bestimmung ist die Berücksichtigung des Willens der Erziehungsberechtigten bei der religiösen und weltanschaulichen Gestaltung der öffentlichen Schulen nicht sichergestellt. Dieser Wille findet nach Art. 7 Abs. 4 und 5 Berücksichtigung nur bei der Zulassung privater Bekenntnisschulen (auch Volksschulen). Die Bestimmungen über die Privatschulen stellen also nicht die Rechtslage der Weimarer Zeit wieder her. Sie gehen darüber hinaus, indem sie die Institution der Privatschule ausdrücklich garantieren. Den Schulbestimmungen des Reichskonkordats wird also nicht bei der Gestaltung der öffentlichen

BVerfGE 6, 309 (356):

Schule, sondern nur bei der Gewährleistung der Privatschule Rechnung getragen.

Das Grundgesetz beschränkt sich auf die Regelung des Art. 7, wie die Materialien zum Grundgesetz deutlich machen, weil die das Grundgesetz gestaltenden politischen Kräfte eine weitergehende Bindung des Landesgesetzgebers für die bekenntnismäßige Gestaltung des Schulwesens überwiegend ablehnten. In den Vorberatungen zu Art. 7 GG wurden wiederholt Anträge gestellt, die eine grundgesetzliche Sicherung der Bekenntnisschule und des Religionsunterrichts entsprechend Art. 21, 23 des Reichskonkordats erstrebten (vgl. JöR a.a.O. S. 101 ff.). Sie drangen hinsichtlich der öffentlichen Bekenntnisschule nicht durch, hinsichtlich des Religionsunterrichts nicht für die "bekenntnisfreien Schulen" (Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG). Schließlich wurde hinsichtlich des Religionsunterrichts sogar noch eine Ausnahme zugunsten derjenigen Länder beschlossen, in denen am 1. Januar 1949 eine von Art. 7 Abs. 3 Satz 1 GG - also auch von Art. 21 des Reichskonkordats - abweichende Regelung bestand (Art. 141 GG). Dabei wurde sowohl zu Art. 7 GG wie auch zu Art. 141 GG wiederholt darauf hingewiesen, die Länder dürften in ihrer Zuständigkeit, die schulpolitischen Fragen zu regeln, nicht geschmälert werden (vgl. Abg. Dr. Heuß und Dr. Menzel in der 29. Sitzung des Grundsatzausschusses; Abg. Dr. Heuß in der 21. Sitzung des Hauptausschusses [StenBer. S. 247]; Abg. Schönfelder ebenda S. 252; Abg. Zimmermann ebenda S. 252 f.; Abg. Schönfelder in der 43. Sitzung des Hauptausschusses [StenBer. S. 555]; Abg. Ehlers ebenda S. 557; Abg. v. Mangoldt in der 9. Sitzung des Parlamentarischen Rats [StenBer. S. 177]; Abg. Dr. Menzel in der 10. Sitzung des Parlamentarischen Rats [Sten Ber. S. 205]).

So betrachtet ist der Art. 7 in der Tat dahin aufzufassen, daß er die verfassungsrechtlichen Beschränkungen des Landesgesetzgebers jedenfalls hinsichtlich der bekenntnismäßigen Gestaltung des Schulwesens vollständig enthält. Art. 7 setzt auf diesem Gebiet das Maximum der Schranken, die den Ländern unter

BVerfGE 6, 309 (357):

Berücksichtigung der einmaligen konkreten Situation bei der Schaffung des Grundgesetzes und der in ihm zum Ausdruck kommenden Verstärkung des föderalistischen Prinzips politisch und rechtlich zugemutet werden konnten.

Dagegen ist vorgebracht worden, der Umstand, daß Art. 7 GG hinter den Bestimmungen der Art. 21 bis 24 des Reichskonkordats zurückbleibe, befreie die Länder nicht von einer ihnen dem Bund gegenüber obliegenden Verpflichtung, die weitergehenden Schulbestimmungen des Reichskonkordats zu beachten. Diese Ansicht trifft nicht zu. Sie würde zum Gegenteil dessen führen, was die Mehrheit des Parlamentarischen Rats wollte: nämlich zur Bindung des Landesgesetzgebers statt zu seiner Freiheit.

3. Die Bedeutung des Art. 7 GG in dem hier zu erörternden Zusammenhang kann nur richtig verstanden werden vor dem Hintergrund der vom Grundgesetz angetroffenen Gesamtsituation auf dem Gebiete des Schulrechts.

Von 1933 bis 1945 waren die Schulbestimmungen des Reichskonkordats nicht vollzogen und vielfach verletzt worden.

Nach dem Zusammenbruch der Reichsgewalt im Jahre i 945 vollzog sich der staatliche Aufbau Deutschlands mit Hilfe der Länder. Sie waren es, in denen sich das staatliche Leben neu konstituierte, zu einer Zeit, in der der deutsche Gesamtstaat noch nicht wieder handlungsfähig war. Dieser Sachlage entsprach es, daß die Länder während dieser Zeit früheres Reichsrecht abändern konnten. Daher hat auch das Grundgesetz Abänderungen früheren Reichsrechts durch die Länder in dieser Zeit ausdrücklich anerkannt (Art. 125 Nr. 2 GG).

Vielfach wichen die Länder, bei deren staatlichem Aufbau die Schulfrage ein besonderes Gewicht hatte und Gegenstand lebhafter Auseinandersetzungen war, von den Schulbestimmungen des Reichskonkordats ab. So sahen die Verfassungen mehrerer Länder die christliche Gemeinschaftsschule als einzige Schulform vor (Art. 28 Abs. 1 der Verfassung des Landes Baden vom 22. Mai 1947, Art. 32 Abs. 1 der Landesverfassung der Freien

BVerfGE 6, 309 (358):

Hansestadt Bremen vom 21. Oktober 1947, Art. 37 Abs. 3 der Verfassung für Württemberg-Baden vom 28. November 1946). Das Land Bremen schloß entgegen Art. 21 des Reichskonkordats sogar den Religionsunterricht als ordentliches Lehrfach aus (Art. 32 der Landesverfassung usw.). Hamburg führte auf der Grundlage des § 35 des Gesetzes betreffend das Unterrichtswesen vom 11. November 1870 (Hamb. Gesetzsammlung I S. 117) seine Schulen ausschließlich als Gemeinschaftsschulen. Seine Schulbehörde widersprach gegenüber dem Parlamentarischen Rat ausdrücklich der Einführung der Konfessionsschule (s. Abg. Schönfelder in der 43. Sitzung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rats [StenBer. S. 555 f.]).

Hessen legte in Art. 56, 156 seiner Verfassung vom 11. Dezember 1946 Grundsätze nieder, die eine institutionelle Garantie der Gemeinschaftsschule enthalten (Art. 56 Abs. 2), im übrigen den Gesetzgeber aber nur durch die Auflage beschränken, Vorkehrungen dagegen zu treffen, "daß in der Schule die religiösen und weltanschaulichen Grundsätze verletzt werden, nach denen die Erziehungsberechtigten ihre Kinder erzogen haben wollen" (Art. 56 Abs. 7).

Die Länder Bayern, Rheinland-Pfalz und Württemberg-Hohenzollern ordneten in ihrer Verfassung die bekenntnismäßige Gestaltung des Schulwesens in einer Weise, die sich mit den Grundsätzen des Reichskonkordats vereinbaren läßt (Art. 135 f. der Verfassung des Freistaates Bayern vom 2. Dezember 1946, Art. 29 f., 34 der Verfassung für Rheinland-Pfalz vom 18. Mai 1947, Art. 114 der Verfassung von Württemberg-Hohenzollern vom 20. Mai 1947).

Nach der schulrechtlichen Gesamtsituation mußte der Grundgesetzgeber also davon ausgehen, daß das neu geschaffene Schulrecht eines erheblichen Teiles des Geltungsbereiches des Grundgesetzes den Schulbestimmungen des Reichskonkordats widersprach. Darauf, wie diese Vorgänge vom Standpunkt des Völkerrechts aus zu beurteilen sind, kann es hier nicht ankommen. Jedenfalls fand der Parlamentarische Rat diesen, durch die Dy

BVerfGE 6, 309 (359):

namik der Verhältnisse geschaffenen faktischen Zustand vor, dem auch rechtliche Relevanz zukommt.

Diese Rechtslage und im sachlichen Zusammenhang damit der Umstand, daß die neue verfassungsmäßige Ordnung das Schulrecht der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder überläßt, hätten es notwendig gemacht, daß das Grundgesetz es ausdrücklich anordnete, wenn den Ländern die Erfüllung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats zur Pflicht gemacht werden sollte. Angesichts der uneinheitlichen Rechtslage auf dem Gebiete des Schulwesens in den Ländern und seiner eigenen Entscheidungen zu diesem Sachgebiet (Art. 7, 141) durfte das Grundgesetz, wollte es auch die Einhaltung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats durch die Länder sichern, sich darüber nicht verschweigen. Es durfte sich auch nicht damit begnügen, allgemein nur die Fortgeltung des den Staatsverträgen des Deutschen Reichs entsprechenden innerstaatlichen Rechts anzuordnen. Mit dieser Anordnung war, wie oben dargelegt, weder das widersprechende Landesrecht beseitigt noch der Landesgesetzgeber an das fortgeltende Recht gebunden.

4. Besonders deutlich wird das gefundene Ergebnis durch Art. 141 GG. Diese Vorschrift stellt die Länder, in denen am 1. Januar 1949 der Religionsunterricht nicht ordentliches Lehrfach war, in Widerspruch zu der Bestimmung des Art. 21 des Reichskonkordats von der auch in Art. 7 GG normierten Verpflichtung frei, den Religionsunterricht in allen öffentlichen Schulen mit Ausnahme der bekenntnisfreien Schulen als ordentliches Lehrfach aufrechtzuerhalten. Es kann nicht angenommen werden, daß die Verfassung, wenn sie den Ländern die Einhaltung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats hätte zur Pflicht machen wollen, selbst davon eine Ausnahme bewilligt hätte. Zudem geschieht die Freistellung von einer verfassungsrechtlichen Verpflichtung, die sich mit einer konkordatären Pflicht inhaltlich teilweise deckt, durch eine positive Bestimmung des Grundgesetzes, wohingegen eine Pflicht zur Beachtung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats sich jedenfalls aus der ge

BVerfGE 6, 309 (360):

schriebenen Verfassung nicht ergibt. Es ist daher unzulässig, anzunehmen, das Grundgesetz habe im Gegensatz zu seinen eigenen positiven Bestimmungen den Ländern eine solche Pflicht zwar nicht ausdrücklich, aber stillschweigend auferlegt.

5. Um die verfassungsrechtliche Ordnung der Bundesrepublik Deutschland richtig zu verstehen, muß man sich vergegenwärtigen, daß es sich bei der durch das Grundgesetz vorgenommenen Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern nicht um die Aufteilung einer bis zur Schaffung des Bundesstaates unbeschränkt ausgeübten Einheitsstaatsgewalt gehandelt hat. Die Vorgänge der Jahre 1945 bis 1949 bedeuteten nicht nur einen Wechsel der Staatsform. Sie sind nicht mit der Umwandlung eines unangefochten bestehenden Einheitsstaates in einen Bundesstaat zu vergleichen. Der deutschen Staatsgewalt in Bund und Ländern wurde vielmehr in einem grundlegenden Neuaufbau an Stelle der 1945 gänzlich zusammengebrochenen und völlig beseitigten staatlichen Organisation eine neue Ordnung und Form gegeben (vgl. BVerfGE 3, 58 [85 ff., 115 f.]). Daß sich dieser Neuaufbau unter zeitlicher Priorität der Entwicklung der Staatlichkeit der Länder vor der Bildung der deutschen Gesamtstaatsorganisation vollzog, stellte den Grundgesetzgeber in zweifacher Hinsicht vor vollendete Tatsachen. Einerseits hatte sich das Recht in den Ländern weithin selbständig entwickelt, und zwar - wie auch der vorliegende Fall zeigt - in einem Maße, daß diese besondere Rechtsentwicklung vom Grundgesetz nicht ignoriert werden konnte. Das kommt besonders in Art. 125 Nr. 2 GG zum Ausdruck. Andererseits konnten die Kompetenzen der Länder schon wegen des ihnen damals eigenen politischen Gewichts nicht beliebig beschnitten werden. Das Grundgesetz bedurfte auch der Annahme durch die Volksvertretungen in zwei Dritteln der deutschen Länder (Art. 144 Abs. 1 GG). Unter diesen verfassungspolitischen Voraussetzungen konnte die Bundesverfassung die Einhaltung der von der Reichsgewalt eingegangenen Verpflichtungen durch die Länder nicht so umfassend gewährleisten, wie sie das mit Rücksicht auf die Bindung der Bundes

BVerfGE 6, 309 (361):

republik nach außen vielleicht hätte tun können, wenn sie die Aufteilung einer ungestört ausgeübten Einheitsstaatsgewalt auf Bund und Länder zum Gegenstand gehabt hätte.

Bei der Auslegung des Grundgesetzes muß von der inneren Harmonie des Verfassungswerks ausgegangen werden, das dem deutschen Staat an Stelle einer einheitsstaatlichen Diktatur eine neue föderalistische und demokratische Ordnung gab. Mit den Grundentscheidungen dieses Verfassungswerks, zu denen auch die Zuweisung der Hoheit auf dem Schulgebiet an die Länder gehört, ist die Annahme unvereinbar, daß die Länder dem Bund gegenüber verpflichtet seien, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats einzuhalten.

III.

Zu den dem Grundgesetz immanenten Verfassungsnormen, die das Verhältnis von Bund und Ländern regeln, gehört der Verfassungsgrundsatz der Bundestreue. Er kann nur aus der Zusammenschau mit allen anderen Verfassungsnormen, die dieses Verhältnis regeln, richtig verstanden werden.

Die Länder haben ebenso wie der Bund die verfassungsrechtliche Pflicht, dem Wesen des sie verbindenden verfassungsrechtlichen "Bündnisses" entsprechend zusammenzuwirken und zu seiner Festigung und zur Wahrung der wohlverstandenen Belange des Bundes und der Glieder beizutragen (BVerfGE 1, 299 [315]; s. auch BVerfGE 1, 117 [131]; 3, 52 [57]). Daraus ergibt sich auch eine Beschränkung des Landesgesetzgebers. Bleiben die Auswirkungen einer gesetzlichen Regelung nicht auf den Raum des Landes begrenzt, so muß der Landesgesetzgeber Rücksicht auf die Interessen des Bundes und der übrigen Länder nehmen. Hat ein Landesgesetzgeber unter Verletzung dieser Pflicht zur Rücksichtnahme seine Freiheit offenbar mißbraucht, so ist sein Verhalten verfassungswidrig (BVerfGE 4, 115 [140]).

Daraus ist herzuleiten, daß im Bundesstaat auch nichts geschehen darf, was das Ganze oder eines der Glieder schädigt. Daher erfordert die Bundestreue die Rücksichtnahme jedes Gliedes

BVerfGE 6, 309 (362):

auf Interessen- und Spannungslagen, die im Bund auftreten, insbesondere auf die nach außen gerichteten Interessen des Bundes. Daraus wird man folgern müssen, daß insbesondere auf dem Gebiete der auswärtigen Beziehungen, in denen der Bund die Kompetenzvermutung für sich hat, die Treuepflicht der Länder dem Bund gegenüber besonders ernst zu nehmen ist.

Eine Pflicht der Länder zur Beachtung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats dem Bund gegenüber ergibt sich jedoch aus dem Grundsatz der Bundestreue nicht:

1. Die Entscheidung des Grundgesetzes, wonach die Länder in der bekenntnismäßigen Gestaltung des Schulwesens verfassungsrechtlich nur durch Art. 7 GG beschränkt sind, schließt auf diesem Gebiet eine darüber hinausgehende Pflicht der Länder dem Bund gegenüber aus,

2. Konkordate fallen nicht unter die Regelung der Art. 32 und 59 GG. Daraus ergibt sich, daß die Zuständigkeit zum Abschluß von Konkordaten sich nach der innerstaatlichen Gesetzgebungskompetenz richtet. Die Länder können also im Bereich ihrer ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit ihre konkordatären Beziehungen ohne Ingerenz des Bundes gestalten. Aus dieser Rechtslage folgt, daß auch bei Pflichten aus dem Reichskonkordat auf Gebieten, die innerstaatlich in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder fallen, der Bund keine verfassungsrechtliche Möglichkeit hat, seine Interessen gegenüber den Ländern durchzusetzen. Es muß dem Einvernehmen von Bund und Ländern auf dem Boden der Gleichordnung überlassen bleiben, im Falle einer Spannungslage zwischen Bundes- und Landesinteressen einen tragbaren Ausgleich zu schaffen.

IV.

1. Dem gefundenen Ergebnis kann nicht entgegengehalten werden, es sei mit der in Art. 25 GG zum Ausdruck gebrachten Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes nicht zu vereinbaren. Eine solche Auffassung würde verkennen, daß das Grund

BVerfGE 6, 309 (363):

gesetz in seiner Völkerrechtsfreundlichkeit nicht so weit geht, die Einhaltung bestehender völkerrechtlicher Verträge durch eine Bindung des Gesetzgebers an das ihnen entsprechende Recht zu sichern. Weder zugunsten von Verträgen, deren Gegenstand der Bundesgesetzgebung unterliegt, noch zugunsten von Landesverträgen, deren Gegenstand nach dem Grundgesetz der Landesgesetzgebung unterliegt, erachtet das Grundgesetz eine verfassungsrechtliche Bindung der Gesetzgebung an das Vertragsrecht für erforderlich. Das Grundgesetz überläßt die Erfüllung der bestehenden völkerrechtlichen Vertragspflichten der Verantwortung des zuständigen Gesetzgebers. Art. 25 GG räumt nur den "allgemeinen Regeln des Völkerrechts" den Charakter innerstaatlichen Rechts und den Vorrang vor den Gesetzen ein. Diese Bestimmung bewirkt, daß diese Regeln ohne ein Transformationsgesetz, also unmittelbar, Eingang in die deutsche Rechtsordnung finden und dem deutschen innerstaatlichen Recht - nicht dem Verfassungsrecht - im Range vorgehen. Diese Rechtssätze brechen insoweit jede Norm aus deutscher Rechtsquelle, die hinter ihnen zurückbleibt oder ihnen widerspricht. Besondere vertragliche Vereinbarungen, auch wenn sie objektives Recht setzen, genießen diese Vorrangstellung nicht. Der Gesetzgeber hat also die Verfügungsmacht über den Rechtsbestand auch dort, wo eine vertragliche Bindung besteht, sofern sie nicht allgemeine Völkerrechtssätze zum Gegenstand hat.

2. Es ist geltend gemacht worden, die verfassungsmäßige Pflicht der Länder, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats einzuhalten, ergebe sich schon daraus, daß sie Teile des vertraglich gebundenen Deutschen Reichs sind, mit dem die Bundesrepublik Deutschland identisch ist. Damit ist eine solche Bundespflicht der Länder jedoch nicht zu begründen.

Die rechtliche Beurteilung der mit der Durchführung des Reichskonkordats verbundenen Fragen muß allerdings davon ausgehen, daß das rechtsgültig abgeschlossene Reichskonkordat das Deutsche Reich als staatliche Einheit verpflichtet. Das Deutsche Reich ist als Völkerrechtssubjekt nicht untergegangen. Es

BVerfGE 6, 309 (364):

hat aber nach dem 8. Mai 1945 seine staatliche Organisation eingebüßt. Im Geltungsbereich des Grundgesetzes wird die staatliche Einheit durch die Bundesrepublik Deutschland als Bundesstaat verwirklicht, deren Glieder der Bund und die Länder sind. Auf diese staatliche Einheit sind heute noch die Rechte und Pflichten aus dem Reichskonkordat bezogen.

Im vorliegenden Verfahren geht es aber nicht darum, ob und in welchem Umfange die Erfüllung der völkerrechtlichen Pflichten der Bundesrepublik Deutschland gegenüber dem Heiligen Stuhl den Ländern als Gliedern des Ganzen aufgegeben ist. Der Antragsteller macht hier geltend, daß er durch das Schulgesetz des Landes Niedersachsen, weil es die Schulbestimmungen des Konkordats nicht beachte, in seinen ihm nach dem Grundgesetz gegenüber dem Lande Niedersachsen zustehenden Rechten verletzt sei. Nur mit dieser Behauptung kann er gehört werden, weil die geltend gemachte Verletzung der Rechte des Bundes die Voraussetzung für die Zulässigkeit des Verfahrens ist (§§ 64 Abs. 1, 69 BVerfGG). Daher kommt es in diesem Zusammenhang nur darauf an, ob den Ländern eine solche Pflicht dem Bund gegenüber obliegt, ob sie also eine verfassungsrechtliche Pflicht ist, auf deren Erfüllung der Bund bestehen kann.

Die Antwort auf die aufgeworfene Frage kann nur aus dem Gesamtgehalt der verfassungsmäßigen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland gegeben werden. Sie ergibt sich nicht aus der Vorstellung, daß mit dem Erlaß des Grundgesetzes die mit dem Deutschen Reich identische Bundesrepublik Deutschland Vertragspartner und damit allein aus dem Reichskonkordat völkerrechtlich verpflichtet ist. Denn daraus folgt nicht notwendig, daß die Länder nunmehr als Glieder des Ganzen dem Ganzen gegenüber nach Verfassungsrecht verpflichtet seien, die Schulbestimmungen dieses Konkordats einzuhalten. Eine solche Auffassung zieht aus der Identität der Bundesrepublik Deutschland mit dem Deutschen Reich unzulässige verfassungsrechtliche Folgen. Soweit es sich um völkerrechtliche Vertragspflichten handelt, kann ein vom Einheitsstaat zum Bundesstaat umgestalteter Staat

BVerfGE 6, 309 (365):

seine Glieder entweder an seine eigenen Pflichten binden oder ihnen für die Erfüllung dieser Pflichten die entsprechenden Machtbefugnisse überlassen und diejenige Freiheit zugestehen, die ihm auch selbst nach Verfassungsrecht zukommt. Es kann keinem Zweifel unterliegen, daß beide Lösungen staatsrechtlich zulässig sind, da insoweit der Verfassungsgeber frei ist. Wenn man das in Zweifel ziehen wollte, müßte man einen den Verfassungsgeber bindenden Rechtssatz des Inhalts nachweisen, daß er, wenn er nach einem Zusammenbruch des Staatswesens eine neue Verfassung schafft, dafür zu sorgen hätte, daß völkerrechtliche Verpflichtungen, die der Einheitsstaat übernommen hatte, nunmehr von dem neu verfaßten Bundesstaat erfüllt werden könnten. Ob der Verfassungsgeber durch die eine oder andere Lösung bestehende vertragliche Verpflichtungen verletzt oder gefährdet, ist eine andere Frage, die jedoch die Geltung der Verfassung nicht berührt.

Das Grundgesetz hat sich, wie schon dargestellt worden ist, dahin entschieden, daß es dem Bund auf dem Gebiete des Schulrechts die Zuständigkeit zu Gesetzgebung und Verwaltung versagte und dieses Sachgebiet den Ländern als ausschließliche Aufgabe zuwies. Damit hat es sich nicht etwa von den Schulbestimmungen des Reichskonkordats losgesagt, sondern es den Ländern überlassen, in eigener Verantwortung und freier Entscheidung darüber zu befinden, wie sie in Anbetracht der völkerrechtlichen Bindung der Bundesrepublik Deutschland an das Reichskonkordat ihr Schulrecht gestalten wollen. Es hat außerdem darauf verzichtet, dem Bund die Befugnis zuzugestehen, in die Willensbildung der Länder bei der Erfüllung dieser Aufgabe kraft Verfassungsrechts einzugreifen.

3. In der Völkerrechtslehre wird die Meinung vertreten, ein Bundesstaat könne sich seinem völkerrechtlichen Vertragspartner gegenüber nicht darauf berufen, daß ihm seine Verfassung keine Handhabe gebe, gegen seine Gliedstaaten vorzugehen, die ihm die Erfüllung seiner völkerrechtlichen Pflichten unmöglich machen. Nach herrschender Lehre ist ein Bundesstaat in einem

BVerfGE 6, 309 (366):

solchen Falle völkerrechtlich verpflichtet, sich die entsprechenden verfassungsrechtlichen Mittel zu verschaffen, um alle übernommenen Pflichten erfüllen zu können.

Diese völkerrechtliche Lehre kann auf den vorliegenden Fall keine unmittelbare Anwendung finden. Sie hat in erster Linie den Fall im Auge, daß ein Bundesstaat kompetenzgemäß völkerrechtliche Pflichten vertraglich übernommen hat, die er jedoch nach seinem innerstaatlichen Recht nicht erfüllen kann. So liegt der Fall des Reichskonkordats jedoch nicht. Dieser völkerrechtliche Vertrag ist zwar vom Deutschen Reich kompetenzgemäß abgeschlossen worden. Die Verpflichtungen daraus sind von der Bundesrepublik Deutschland nicht übernommen, sondern ihr überkommen, weil sie völkerrechtlich infolge ihrer Identität mit dem Deutschen Reich für seine Staatsverträge einstehen muß. Das Grundgesetz hat dem Bund keine Mittel zur Verfügung gestellt, die ihn befähigen, die Schulbestimmungen des Reichskonkordats entweder selbst zu erfüllen oder ihre Erfüllung sicherzustellen.

Wenn aber die genannte völkerrechtliche Erkenntnis auf die Pflichten der Bundesrepublik Deutschland im Hinblick auf das Reichskonkordat Anwendung finden könnte, dann würde sich daraus nur eine Vermutung dafür ergeben, daß das Grundgesetz die größtmögliche Sicherung der Vertragserfüllung erreichen wollte. Diese Vermutung kann aber dort nicht gelten, wo - wie hier - feststeht, daß der Grundgesetzgeber sich nicht bereit fand, den Bund mit den entsprechenden Machtmitteln auszustatten, die Erfüllung der Schulbestimmungen des Reichskonkordats zu sichern. Rechtliche Folgen aus einem den Bundesstaat verpflichtenden völkerrechtlichen Vertrag entstehen für die Gliedstaaten ausschließlich nach Maßgabe des Verfassungsrechts. Dieses innerstaatliche Verhältnis kann nicht nach Völkerrecht beurteilt werden, sondern wird ausschließlich durch die bundesstaatliche Rechtsordnung geregelt.

Es braucht nicht untersucht zu werden, ob die Bundesrepublik Deutschland für ein konkordatswidriges Verhalten eines Landes dem Heiligen Stuhl gegenüber haftet. Auch die völkerrechtliche Haftung des Bundes könnte an der verfassungsrechtlichen Lage dem Lande gegenüber nichts ändern.

Der Antrag der Bundesregierung ist unbegründet. Wenn das niedersächsische Schulgesetz gegen die Schulbestimmungen des Reichskonkordats verstoßen sollte, wäre der Bund in seinen Rechten gegenüber dem Land nicht verletzt. Damit erübrigt sich eine Nachprüfung der sachlichen Vereinbarkeit des niedersächsischen Schulgesetzes mit den Bestimmungen des Reichskonkordats. Der Antrag der Bundesregierung mußte daher abgewiesen werden.