opinioiuris.de - Art. 23 GG

Art. 23 GG - Europäische Union, Grundrechtsschutz, Subsidiaritätsprinzip (Kommentar)

Redaktion - Team Rechtswissen — Fri, 06 Sep 2024 16:57:46 +0000

Gesetzbuch:

Gesetznummer:

(1) ¹Zur Verwirklichung eines vereinten Europas wirkt die Bundesrepublik Deutschland bei der Entwicklung der Europäischen Union mit, die demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist und einen diesem Grundgesetz im wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet. ²Der Bund kann hierzu durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates Hoheitsrechte übertragen. ³Für die Begründung der Europäischen Union sowie für Änderungen ihrer vertraglichen Grundlagen und vergleichbare Regelungen, durch die dieses Grundgesetz seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt wird oder solche Änderungen oder Ergänzungen ermöglicht werden, gilt Artikel 79 Abs. 2 und 3.

(1a) ¹Der Bundestag und der Bundesrat haben das Recht, wegen Verstoßes eines Gesetzgebungsakts der Europäischen Union gegen das Subsidiaritätsprinzip vor dem Gerichtshof der Europäischen Union Klage zu erheben. ²Der Bundestag ist hierzu auf Antrag eines Viertels seiner Mitglieder verpflichtet. ³Durch Gesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, können für die Wahrnehmung der Rechte, die dem Bundestag und dem Bundesrat in den vertraglichen Grundlagen der Europäischen Union eingeräumt sind, Ausnahmen von Artikel 42 Abs. 2 Satz 1 und Artikel 52 Abs. 3 Satz 1 zugelassen werden.

(2) ¹In Angelegenheiten der Europäischen Union wirken der Bundestag und durch den Bundesrat die Länder mit. ²Die Bundesregierung hat den Bundestag und den Bundesrat umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt zu unterrichten.

(3) ¹Die Bundesregierung gibt dem Bundestag Gelegenheit zur Stellungnahme vor ihrer Mitwirkung an Rechtsetzungsakten der Europäischen Union. ²Die Bundesregierung berücksichtigt die Stellungnahmen des Bundestages bei den Verhandlungen. ³Das Nähere regelt ein Gesetz.

(4) Der Bundesrat ist an der Willensbildung des Bundes zu beteiligen, soweit er an einer entsprechenden innerstaatlichen Maßnahme mitzuwirken hätte oder soweit die Länder innerstaatlich zuständig wären.

(5) ¹Soweit in einem Bereich ausschließlicher Zuständigkeiten des Bundes Interessen der Länder berührt sind oder soweit im übrigen der Bund das Recht zur Gesetzgebung hat, berücksichtigt die Bundesregierung die Stellungnahme des Bundesrates. ²Wenn im Schwerpunkt Gesetzgebungsbefugnisse der Länder, die Einrichtung ihrer Behörden oder ihre Verwaltungsverfahren betroffen sind, ist bei der Willensbildung des Bundes insoweit die Auffassung des Bundesrates maßgeblich zu berücksichtigen; dabei ist die gesamtstaatliche Verantwortung des Bundes zu wahren. ³In Angelegenheiten, die zu Ausgabenerhöhungen oder Einnahmeminderungen für den Bund führen können, ist die Zustimmung der Bundesregierung erforderlich.

(6) ¹Wenn im Schwerpunkt ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder auf den Gebieten der schulischen Bildung, der Kultur oder des Rundfunks betroffen sind, wird die Wahrnehmung der Rechte, die der Bundesrepublik Deutschland als Mitgliedstaat der Europäischen Union zustehen, vom Bund auf einen vom Bundesrat benannten Vertreter der Länder übertragen. ²Die Wahrnehmung der Rechte erfolgt unter Beteiligung und in Abstimmung mit der Bundesregierung; dabei ist die gesamtstaatliche Verantwortung des Bundes zu wahren.

(7) Das Nähere zu den Absätzen 4 bis 6 regelt ein Gesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf.

BVerfG, 29.05.1974 - 2 BvL 52/71

Administration — Fri, 05 Jul 2024 00:51:01 +0000

Daten

Fall:

Solange I

Fundstellen:

BVerfGE 37, 271; NJW 1974, 1697; NJW 1974, 1700; DVBl 1974, 720; DB 1974, 1663; DÖV 1975, 50

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

29.05.1974

Aktenzeichen:

2 BvL 52/71

Entscheidungstyp:

Beschluss

Solange der Integrationsprozeß der Gemeinschaft nicht so weit fortgeschritten ist, daß das Gemeinschaftsrecht auch einen von einem Parlament beschlossenen und in Geltung stehenden formulierten Katalog von Grundrechten enthält, der dem Grundrechtskatalog des Grundgesetzes adäquat ist, ist nach Einholung der in Art. 177 EWGV geforderten Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes die Vorlage eines Gerichts der Bundesrepublik Deutschland an das Bundesverfassungsgericht im Normenkontrollverfahren zulässig und geboten, wenn das Gericht die für es entscheidungserhebliche Vorschrift des Gemeinschaftsrechts in der vom Europäischen Gerichtshof gegebenen Auslegung für unanwendbar hält, weil und soweit sie mit einem der Grundrechte des Grundgesetzes kollidiert.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 37, 271

Paginierung:

BVerfGE 37, 271 (271):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 29. Mai 1974

-- BvL 52/71 --

in dem Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit a) der in Art. 12 Abs. 1 Unterabsatz 3 Verordung Nr. 120/67/EWG des rates vom 13. Juni 1967 begründeten Verpflichtung zur Ausfuhr, der daran anknüpfenden Gestellung einer Kaution und deren Verfall bei Nichtdurchführung der Ausfuhr im Gültigkeitszeitraum, b) des Artikels 9 der zur Verordnung Nr. 120/67/EWG ergangenen Verordnung Nr. 473/67/EWG der Kommission vom 21. August 1967 - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichts Frankfurt/Main vom 24. November 1971 (II/2-E228/69)-.

Entscheidungsformel:

Der Anwendung des Artikels 12 Absatz 1 Unterabsatz 3 der Verordnung Nr. 120/67/EWG des rates vom 13. Juni 1967 und des Artikels 9 der Verordnung Nr. 473/67/EWG der Kommission vom 21. August 1967 in der Auslegung, die sich durch den Europäischen Gerichtshof erhalten haben, durch Behörden und Gerichte der Bundesrepublik Deutschland steht ein Grundrecht des Grundgesetzes nicht entgegen.

BVerfGE 37, 271 (272):

Gründe:

Vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt/Main klagt ein deutsches Import- und Exportunternehmen auf Aufhebung eines Bescheides der Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide- und Futtermittel, in dem eine Kaution in Höhe von 17 026,47 DM für verfallen erklärt worden ist, nachdem die Firma eine ihr erteilte Ausfuhrlizenz über 20 000 Tonnen Maisgrieß nur teilweise ausgenutzt hatte.

1. Der Bescheid ist auf Art. 12 Abs. 1 Unterabsatz 3 der Verordnung Nr. 120/67/EWG des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 13. Juni 1967 (Amtsbl. der Europäischen Gemeinschaften S. 2269) und auf Art. 9 der Verordnung Nr. 473/ 67/EWG der Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 21. August 1967 (Amtsbl. der Europäischen Gemeinschaften Nr. 204, S. 16) gestützt:

Art. 12 Abs. 1 VO Nr. 120/67/EWG lautet:

"(1) Für alle Einfuhren der in Artikel 1 genannten Erzeugnisse in die Gemeinschaft sowie für alle Ausfuhren dieser Erzeugnisse aus der Gemeinschaft ist die Vorlage einer Einfuhr- bzw. Ausfuhrlizenz erforderlich, die von den Mitgliedstaaten jedem Antragsteller unabhängig vom Ort seiner Niederlassung in der Gemeinschaft erteilt wird. ...

Die Erteilung dieser Lizenzen hängt von der Stellung einer Kaution ab, die die Erfüllung der Verpflichtung sichern soll, die Einfuhr oder Ausfuhr während der Gültigkeitsdauer der Lizenz durchzuführen; die Kaution verfällt ganz oder teilweise, wenn die Ein- bzw. Ausfuhr innerhalb dieser Frist nicht oder nur teilweise erfolgt ist."

Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Nr. 473/67/EWG lautet:

"(2) Wenn die Verpflichtung zur Einfuhr oder Ausfuhr während der Gültigkeitsdauer der Lizenz nicht erfüllt worden ist, verfällt vorbehaltlich von Art. 9 die Kaution ..."

Art. 9 der Verordnung Nr. 473/67/EWG lautet:

"(1) Wird die Einfuhr oder Ausfuhr innerhalb der Gültigkeitsdauer der Lizenz durch einen als höhere Gewalt anzusehenden Um

BVerfGE 37, 271 (273):

stand verhindert, und wenn die Berücksichtigung dieser Umstände beantragt wird:

a) so ist in den in Absatz (2) Buchstaben a) bis d) genannten Fällen die Verpflichtung zur Einfuhr oder Ausfuhr erloschen, und die Kaution verfällt nicht. ...

b) so wird in den in Absatz (2) Buchstaben e) bis h) genannten Fällen die Gültigkeitsdauer der Lizenz um die Frist verlängert, die die zuständige Stelle infolge dieses Umstands als notwendig erachtet.

Auf Antrag kann die zuständige Stelle jedoch bestimmen, daß die Verpflichtung zur Einfuhr oder Ausfuhr erlischt und die Kaution nicht verfällt. ...

(2) Folgende Umstände sind als höhere Gewalt im Sinne des Absatzes

(1) anzusehen, und zwar in dem Maße, als sie der Grund für die Nichterfüllung der Verpflichtung des Ein- oder Ausführers sind:

a) Krieg und Unruhen;

b) staatliche Einfuhr- oder Ausfuhrverbote;

c) Behinderung der Schiffahrt durch hoheitliche Maßnahmen;

d) Schiffsuntergang;

e) Havarie des Schiffes oder der Ware;

f) Streik;

g) Unterbrechung der Schiffahrt wegen Eisgangs oder wegen Niedrigwassers;

h) Maschinenschaden.

Nicht als höhere Gewalt im Sinne des Absatzes (1) ist die Anwendung der "extension clause" anzusehen.

(3) Erkennen die zuständigen Stellen andere Umstände als die in Absatz (2) genannten als höhere Gewalt im Sinne des Absatzes (1) an, so teilen sie diese unverzüglich der Kommission mit. Dabei ist anzugeben, ob Absatz (1) Buchstabe a) oder Buchstabe b) angewandt wird.

(4) ...

(5) Der Importeur oder Exporteur weist die als höhere Gewalt angesehenen Umstände durch amtliche Unterlagen nach."

2. Das Verwaltungsgericht hat zunächst eine Vorabentscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften gemäß Art. 177 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (im folgenden kurz: Vertrag) eingeholt, ob die

BVerfGE 37, 271 (274):

zitierten Vorschriften der genannten Verordnungen nach dem Recht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft rechtens sind. Im Urteil dieses Gerichtshofs vom 17. Dezember 1970 - Rechtssache 11/70 - wird die Rechtmäßigkeit der umstrittenen Verordnungen bestätigt (ebenso im Urteil vom 10. März 1971 - Rechtssache 38/70 -).

Dazu wird ausgeführt: Innerstaatliche Rechtsvorschriften könnten wegen der Eigenständigkeit des Gemeinschaftsrechts diesem nicht vorgehen. Die in ihrer Gültigkeit angezweifelten Vorschriften des Gemeinschaftsrechts seien ein notwendiges und angemessenes Mittel, um den Behörden die unentbehrliche Intervention auf dem Getreidemarkt zu ermöglichen. Die Kautionsregelung trage der Tatsache Rechnung, daß die Lizenzanträge aus freier Entscheidung des Unternehmens gestellt würden, und daß sie gegenüber anderen denkbaren Systemen den doppelten Vorzug der Einfachheit und Wirksamkeit habe. Gegenüber einer im öffentlichen Interesse der Gemeinschaft eingeführten Regelung müsse das ausschließlich auf das Interesse bestimmter Unternehmer abgestellte Verhalten zurücktreten. Der Kautionsverfall sei weder eine Geldbuße noch eine Strafe, sondern eine Sicherung für die Erfüllung einer freiwillig übernommenen Verpflichtung. Die Ausnahmeregelung für den Fall höherer Gewalt sei eine Bestimmung, die geeignet sei, das normale Funktionieren der Getreidemarktordnung zu gewährleisten, ohne die Importeure und Exporteure über Gebühr zu belasten. Der Begriff der höheren Gewalt sei elastisch, da er sich nicht auf die Fälle der absoluten Unmöglichkeit beschränke, sondern auch Fälle einer ungewöhnlichen, vom Willen des Lizenzinhabers unabhängigen Lage umfasse, deren Folgen trotz aller aufgewandten Sorgfalt nur um den Preis unverhältnismäßiger Opfer vermieden werden könnten.

3. Das Verwaltungsgericht hat dann mit Beschluß vom 24. November 1971 sein Verfahren ausgesetzt und gemäß Art. 100 Abs. 1 GG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts begehrt, ob die nach dem Europäischen Gemeinschaftsrecht beste

BVerfGE 37, 271 (275):

hende Ausfuhrverpflichtung und die damit verbundene Pflicht zur Kautionshinterlegung mit dem Grundgesetz vereinbar sei, und ob bei Bejahung dieser Frage die Regelung, daß nur bei höherer Gewalt die Kaution freizugeben sei, mit dem Grundgesetz vereinbar sei.

Es ist der Auffassung, die von ihm angegriffenen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts seien auch in der Auslegung des Europäischen Gerichtshofs mit dem Grundgesetz unvereinbar. Sei der Auffassung des Europäischen Gerichtshofs zu folgen, müsse die Klage abgewiesen werden, weil ein Fall höherer Gewalt nicht vorliege; sei die Auffassung des vorlegenden Gerichts zutreffend, müsse die Klage Erfolg haben. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts sei also entscheidungserheblich.

Das Europäische Gemeinschaftsrecht könne auf seine Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz überprüft werden; ihm gebühre nicht der Vorrang vor allem innerstaatlichen Recht. Zuständig für die Kontrolle sei das Bundesverfassungsgericht. Zwar handle es sich bei den von Organen der Gemeinschaft erlassenen Verordnungen um Normen einer autonomen Rechtsordnung, auf die Art. 100 Abs. 1 GG seinem Wortlaut nach nicht anwendbar sei. Die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts ergebe sich jedoch zum einen aus der unmittelbaren innerstaatlichen Wirkung der Verordnungen gemäß Art. 189 Abs. 2 des Vertrags und zum anderen aus der Erwägung, daß es eine nationale Instanz für die Normenkontrolle geben müsse, wenn man die Überprüfung des Gemeinschaftsrechts an den Strukturprinzipien des nationalen Verfassungsrechts für zulässig halte. Die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs stehe einer Prüfung der in Frage stehenden Bestimmungen durch das Bundesverfassungsgericht nicht entgegen; der vom Europäischen Gerichtshof angewandte Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sei nicht in allen Punkten mit dem für das deutsche Verfassungsrecht entwickelten Grundsatz identisch.

Die in Frage stehende Kautionsregelung taste die wirtschaftliche Freiheit der Exporteure in ihrem Wesensgehalt an. Hier werde ein Mittel der Marktlenkung zur statistischen Erfassung

BVerfGE 37, 271 (276):

der Marktlage eingesetzt. Das angestrebte Ziel könne auch mit weniger einschneidenden Mitteln erreicht werden.

Verfassungswidrig sei außerdem, daß die Kaution selbst dann verfalle, wenn den Exporteur an der Nichtausnutzung der Lizenz kein Verschulden treffe.

4. Der Bundesminister der Justiz, der sich für die Bundesregierung geäußert hat, hält die Vorlage für unzulässig, weil Art. 100 Abs. 1 GG auf Verordnungen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft weder unmittelbar noch analog anwendbar sei.

Ergänzend hat der Bundesminister der Justiz folgende Erwägungen vorgetragen: Die Unzulässigkeit der Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG bedeute nicht, daß jedes Gericht der Bundesrepublik Deutschland über die Unanwendbarkeit von Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts, die es für mit dem Grundgesetz unvereinbar halte, selbst entscheiden dürfe. Vielmehr müsse das Gericht in einem solchen Fall gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorlegen, ob Art. 1 des Vertragsgesetzes zum EWG-Vertrag in Verbindung mit den Kompetenznormen des Vertrags mit dem Inhalt, mit dem die Gemeinschaftsorgane durch die in Frage stehende Verordnung von ihnen Gebrauch gemacht hätten, mit dem Grundgesetz vereinbar seien. Das Verwaltungsgericht hätte dem Bundesverfassungsgericht somit die Frage der Verfassungsmäßigkeit des Vertragsgesetzes zum EWG-Vertrag in Verbindung mit den bei Erlaß der Verordnungen Nr. 120/67/EWG und Nr. 473/67/EWG in Anspruch genommenen Kompetenznormen des Vertrags vorlegen können und müssen. Gegen eine Umdeutung des Vorlagebeschlusses in diesem Sinne bestünden jedoch erhebliche Bedenken, weil das Verwaltungsgericht erkennbar das Zustimmungsgesetz für verfassungsmäßig halte und bewußt nicht das Vertragsgesetz, sondern die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts selbst zur Prüfung vorgelegt habe.

5. Der VII. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat mitgeteilt, daß er in seiner bisherigen Rechtsprechung zu der Verfas

BVerfGE 37, 271 (277):

sungsmäßigkeit der in Rede stehenden Vorschriften noch nicht Stellung genommen habe. In einem Fall, der die gleichlautenden Bestimmungen der Verordnung Nr. 19/1962 betroffen habe, sei das Gericht stillschweigend von der Rechtmäßigkeit dieser Vorschrift ausgegangen.

6. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens hatte Gelegenheit zur Äußerung.

B. -- I.

Die Vorlage ist zulässig.

1. Für diese Entscheidung ist vorgreiflich die nähere, wenn auch noch nicht abschließende Bestimmung des Verhältnisses von Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland und Europäischem Gemeinschaftsrecht, das auf der Grundlage des Vertrags zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft entstanden ist (im folgenden kurz: Gemeinschaftsrecht). Der vorliegende Fall zwingt nur zur Klärung des Verhältnisses zwischen den Grundrechtsgarantien des Grundgesetzes und den Vorschriften des sekundären Gemeinschaftsrechts der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, deren Vollzug in der Hand von Verwaltungsbehörden der Bundesrepublik Deutschland liegt. Denn dafür, daß Vorschriften des Vertrags zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, also primäres Gemeinschaftsrecht, mit Bestimmungen des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland kollidieren könnten, gibt es im Augenblick keinen Anhalt. Ebenso kann offenbleiben, ob für das Verhältnis des Rechts des Grundgesetzes außerhalb seines Grundrechtskatalogs zum Gemeinschaftsrecht dasselbe gilt, was nach den folgenden Darlegungen für das Verhältnis zwischen den Grundrechtsgarantien des Grundgesetzes und dem sekundären Gemeinschaftsrecht gilt.

2. Der Senat hält - insoweit in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs - an seiner Rechtsprechung fest, daß das Gemeinschaftsrecht weder Bestandteil der nationalen Rechtsordnung noch Völkerrecht ist, sondern eine eigenständige Rechtsordnung bildet, die aus einer autonomen Rechts

BVerfGE 37, 271 (278):

quelle fließt (BVerfGE 22, 293 [296]; 31, 145 [173 f.]); denn die Gemeinschaft ist kein Staat, insbesondere kein Bundesstaat, sondern "eine im Prozeß fortschreitender Integration stehende Gemeinschaft eigener Art", eine "zwischenstaatliche Einrichtung" im Sinne des Art. 24 Abs. 1 GG.

Daraus folgt, daß grundsätzlich die beiden Rechtskreise unabhängig voneinander und nebeneinander in Geltung stehen und daß insbesondere die zuständigen Gemeinschaftsorgane einschließlich des Europäischen Gerichtshofs über die Verbindlichkeit, Auslegung und Beachtung des Gemeinschaftsrechts und die zuständigen nationalen Organe über die Verbindlichkeit, Auslegung und Beachtung des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland zu befinden haben. Weder kann der Europäische Gerichtshof verbindlich entscheiden, ob eine Regel des Gemeinschaftsrechts mit dem Grundgesetz vereinbar ist, noch das Bundesverfassungsgericht, ob und mit welchem Inhalt eine Regel des sekundären Gemeinschaftsrechts mit dem primären Gemeinschaftsrecht vereinbar ist. Das führt zu keinerlei Schwierigkeiten, solange beide Rechtsordnungen inhaltlich nicht miteinander in Konflikt geraten. Deshalb erwächst aus dem besonderen Verhältnis, das zwischen der Gemeinschaft und ihren Mitgliedern durch die Gründung der Gemeinschaft entstanden ist, für die zuständigen Organe, insbesondere für die beiden zur Rechtskontrolle berufenen Gerichte - den Europäischen Gerichtshof und das Bundesverfassungsgericht - zunächst die Pflicht, sich um die Konkordanz beider Rechtsordnungen in ihrer Rechtsprechung zu bemühen. Nur soweit das nicht gelingt, kann überhaupt der Konflikt entstehen, der zwingt, die Konsequenzen aus dem dargelegten grundsätzlichen Verhältnis zwischen den beiden Rechtskreisen zu ziehen.

Für diesen Fall genügt es nicht, einfach vom "Vorrang" des Gemeinschaftsrechts gegenüber dem nationalen Verfassungsrecht zu sprechen, um das Ergebnis zu rechtfertigen, daß sich Gemeinschaftsrecht stets gegen das nationale Verfassungsrecht durchsetzen müsse, weil andernfalls die Gemeinschaft in Frage gestellt würde. So wenig das Völkerrecht durch Art. 25 GG in Frage ge

BVerfGE 37, 271 (279):

stellt wird, wenn er bestimmt, daß die allgemeinen Vorschriften des Völkerrechts nur dem einfachen Bundesrecht vorgehen, und so wenig eine andere (fremde) Rechtsordnung in Frage gestellt wird, wenn sie durch den ordre public der Bundesrepublik Deutschland verdrängt wird, so wenig wird das Gemeinschaftsrecht in Frage gestellt, wenn ausnahmsweise das Gemeinschaftsrecht sich gegenüber zwingendem Verfassungsrecht nicht durchsetzen läßt. Die Bindung der Bundesrepublik Deutschland (und aller Mitgliedstaaten) durch den Vertrag ist nach Sinn und Geist der Verträge nicht einseitig, sondern bindet auch die durch sie geschaffene Gemeinschaft, das ihre zu tun, um den hier unterstellten Konflikt zu lösen, also nach einer Regelung zu suchen, die sich mit einem zwingenden Gebot des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland verträgt. Die Berufung auf einen solchen Konflikt ist also nicht schon eine Vertragsverletzung, sondern setzt den Vertragsmechanismus innerhalb der europäischen Organe in Gang, der den Konflikt politisch löst.

3. Art. 24 GG spricht von der Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen. Das kann nicht wörtlich genommen werden. Art. 24 GG muß wie jede Verfassungsbestimmung ähnlich grundsätzlicher Art im Kontext der Gesamtverfassung verstanden und ausgelegt werden. Das heißt, er eröffnet nicht den Weg, die Grundstruktur der Verfassung, auf der ihre Identität beruht, ohne Verfassungsänderung, nämlich durch die Gesetzgebung der zwischenstaatlichen Einrichtung zu ändern. Gewiß können die zuständigen Gemeinschaftsorgane Recht setzen, das die deutschen zuständigen Verfassungsorgane nach dem Recht des Grundgesetzes nicht setzen könnten und das gleichwohl unmittelbar in der Bundesrepublik Deutschland gilt und anzuwenden ist. Aber Art. 24 GG begrenzt diese Möglichkeit, indem an ihm eine Änderung des Vertrags scheitert, die die Identität der geltenden Verfassung der Bundesrepublik Deutschland durch Einbruch in die sie konstituierenden Strukturen aufheben würde. Und dasselbe würde für Regelungen des sekundären Gemeinschaftsrechts gelten, die aufgrund einer entsprechenden Interpre

BVerfGE 37, 271 (280):

tation des geltenden Vertrags getroffen und in derselben Weise die dem Grundgesetz wesentlichen Strukturen berühren würden. Art. 24 GG ermächtigt nicht eigentlich zur Übertragung von Hoheitsrechten, sondern öffnet die nationale Rechtsordnung (in der angegebenen Begrenzung) derart, daß der ausschließliche Herrschaftsanspruch der Bundesrepublik Deutschland im Geltungsbereich des Grundgesetzes zurückgenommen und der unmittelbaren Geltung und Anwendbarkeit eines Rechts aus anderer Quelle innerhalb des staatlichen Herrschaftsbereichs Raum gelassen wird.

4. Ein unaufgebbares, zur Verfassungsstruktur des Grundgesetzes gehörendes Essentiale der geltenden Verfassung der Bundesrepublik Deutschland ist der Grundrechtsteil des Grundgesetzes. Ihn zu relativieren, gestattet Art. 24 GG nicht vorbehaltlos. Dabei ist der gegenwärtige Stand der Integration der Gemeinschaft von entscheidender Bedeutung. Sie entbehrt noch eines unmittelbar demokratisch legitimierten, aus allgemeinen Wahlen hervorgegangenen Parlaments, das Gesetzgebungsbefugnisse besitzt und dem die zur Gesetzgebung zuständigen Gemeinschaftsorgane politisch voll verantwortlich sind; sie entbehrt insbesondere noch eines kodifizierten Grundrechtskatalogs, dessen Inhalt ebenso zuverlässig und für die Zukunft unzweideutig feststeht wie der des Grundgesetzes und deshalb einen Vergleich und eine Entscheidung gestattet, ob derzeit der in der Gemeinschaft allgemein verbindliche Grundrechtsstandard des Gemeinschaftsrechts auf die Dauer dem Grundrechtsstandard des Grundgesetzes, unbeschadet möglicher Modifikationen, derart adäquat ist, daß die angegebene Grenze, die Art. 24 GG zieht, nicht überschritten wird. Solange diese Rechtsgewißheit, die allein durch die anerkanntermaßen bisher grundrechtsfreundliche Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nicht gewährleistet ist, im Zuge der weiteren Integration der Gemeinschaft nicht erreicht ist, gilt der aus Art. 24 GG hergeleitete Vorbehalt. Es handelt sich also um eine rechtliche Schwierigkeit, die ausschließlich aus dem noch in Fluß befindlichen fortschreitenden Integrationspro

BVerfGE 37, 271 (281):

zeß der Gemeinschaft entsteht und mit der gegenwärtigen Phase des Übergangs beendet sein wird.

Vorläufig entsteht also in dem unterstellten Fall einer Kollision von Gemeinschaftsrecht mit einem Teil des nationalen Verfassungsrechts, näherhin der grundgesetzlichen Grundrechtsgarantien, die Frage, welches Recht vorgeht, das andere also verdrängt. In diesem Normenkonflikt setzt sich die Grundrechtsgarantie des Grundgesetzes durch, solange nicht entsprechend dem Vertragsmechanismus die zuständigen Organe der Gemeinschaft den Normenkonflikt behoben haben.

5. Aus dem dargelegten Verhältnis von Grundgesetz und Gemeinschaftsrecht folgt für die Zuständigkeiten des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverfassungsgerichts:

a) Der Europäische Gerichtshof ist, entsprechend den Kompetenzregeln des Vertrags, zuständig, über die Rechtsgültigkeit der Normen des Gemeinschaftsrechts (einschließlich der nach seiner Auffassung existierenden ungeschriebenen Normen des Gemeinschaftsrechts) und ihre Auslegung zu entscheiden. Inzidentfragen aus dem nationalen Recht der Bundesrepublik Deutschland (oder eines anderen Mitgliedstaates) entscheidet er jedenfalls nicht mit Verbindlichkeit für diesen Staat. Ausführungen in der Begründung seiner Entscheidungen, daß ein bestimmter Inhalt einer Gemeinschaftsnorm inhaltlich übereinstimme oder vereinbar sei mit einer Verfassungsvorschrift des nationalen Rechts - hier: mit einer Grundrechtsgarantie des Grundgesetzes -, stellen unverbindliche obiter dicta dar.

Im Rahmen dieser Kompetenz stellt der Gerichtshof mit Verbindlichkeit für alle Mitgliedstaaten den Inhalt des Gemeinschaftsrechts fest. Dementsprechend haben die Gerichte der Bundesrepublik Deutschland unter den Voraussetzungen des Art. 177 des Vertrags die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs einzuholen, bevor sie die Frage der Vereinbarkeit der für sie entscheidungserheblichen Norm des Gemeinschaftsrechts mit Grundrechtsgarantien des Grundgesetzes aufwerfen.

b) Das Bundesverfassungsgericht entscheidet, wie sich aus den

BVerfGE 37, 271 (282):

vorangegangenen Darlegungen ergibt, niemals über die Gültigkeit oder Ungültigkeit einer Vorschrift des Gemeinschaftsrechts. Es kann höchstens zu dem Ergebnis kommen, daß eine solche Vorschrift von den Behörden oder Gerichten der Bundesrepublik Deutschland nicht angewandt werden darf, soweit sie mit einer Grundrechtsvorschrift des Grundgesetzes kollidiert. Inzidentfragen aus dem Gemeinschaftsrecht kann es (ebenso wie umgekehrt der Europäische Gerichtshof) selbst entscheiden, sofern nicht die Voraussetzungen des auch für das Bundesverfassungsgericht verbindlichen Art. 177 des Vertrags vorliegen oder schon eine nach dem Gemeinschaftsrecht das Bundesverfassungsgericht bindende Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs eingreift.

6. Grundrechte können mehrfach rechtlich garantiert sein und dementsprechend mehrfachen gerichtlichen Schutz genießen. Der Europäische Gerichtshof hält sich, wie seine Judikatur ausweist, auch für zuständig, die Grundrechte nach Maßgabe des Gemeinschaftsrechts durch seine Rechtsprechung zu schützen. Die im Grundgesetz garantierten Grundrechte zu schützen, ist dagegen allein das Bundesverfassungsgericht im Rahmen der ihm im Grundgesetz eingeräumten Kompetenzen berufen. Diese verfassungsrechtliche Aufgabe kann ihm kein anderes Gericht abnehmen. Soweit also danach Bürger der Bundesrepublik Deutschland einen Anspruch auf gerichtlichen Schutz ihrer im Grundgesetz garantierten Grundrechte haben, kann ihr Status keine Beeinträchtigung erleiden nur deshalb, weil sie durch Rechtsakte von Behörden oder Gerichten der Bundesrepublik Deutschland unmittelbar betroffen werden, die sich auf Gemeinschaftsrecht stützen. Andernfalls entstünde gerade für die elementarsten Statusrechte des Bürgers eine empfindliche Lücke des gerichtlichen Schutzes. Im übrigen gilt für die Verfassung einer Gemeinschaft von Staaten mit einer freiheitlich-demokratischen Verfassung im Zweifel grundsätzlich nichts anderes wie für einen freiheitlichdemokratisch verfaßten Bundesstaat: Es schadet der Gemeinschaft und ihrer freiheitlichen (und demokratischen) Verfassung nicht, wenn und soweit ihre Mitglieder in ihrer Verfassung die Frei

BVerfGE 37, 271 (283):

heitsrechte ihrer Bürger stärker verbürgen als die Gemeinschaft es tut.

7. Im einzelnen bemißt sich der Gerichtsschutz durch das Bundesverfassungsgericht ausschließlich nach dem Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland und der näheren Regelung im Bundesverfassungsgerichtsgesetz:

a) Im Normenkontrollverfahren auf Vorlage eines Gerichts geht es immer um die Überprüfung einer gesetzlichen Vorschrift. Da das Gemeinschaftsrecht die im nationalen Recht herkömmliche Unterscheidung zwischen Vorschriften eines förmlichen Gesetzes und Vorschriften einer auf ein förmliches Gesetz gestützten Verordnung nicht kennt, ist jede Form einer Verordnung der Gemeinschaft im Sinne der Verfahrensvorschriften für das Bundesverfassungsgericht eine gesetzliche Vorschrift.

b) Eine erste Schranke ergibt sich für die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts daraus, daß es nur Akte der deutschen Staatsgewalt, also Entscheidungen der Gerichte, Verwaltungsakte der Behörden und Maßnahmen der Verfassungsorgane der Bundesrepublik Deutschland zum Gegenstand seiner Kontrolle machen kann. Deshalb hält das Bundesverfassungsgericht die Verfassungsbeschwerde eines Bürgers der Bundesrepublik Deutschland unmittelbar gegen eine Verordnung der Gemeinschaft für unzulässig (BVerfGE 22, 293 [297]).

c) Vollzieht eine Verwaltungsbehörde der Bundesrepublik Deutschland oder handhabt ein Gericht der Bundesrepublik Deutschland eine Verordnung der Gemeinschaft, so liegt darin Ausübung deutscher Staatsgewalt; und dabei sind Verwaltungsbehörde und Gerichte auch an das Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland gebunden. Was den Grundrechtsschutz anlangt, vollzieht er sich nach dem Verfahrensrecht des Bundesverfassungsgerichts, wenn man von der Verfassungsbeschwerde absieht, die erst nach Erschöpfung des Rechtswegs zulässig ist - die Ausnahme des § 90 Abs. 2 BVerfGG kommt bei der Anfechtung eines auf eine Vorschrift des Gemeinschaftsrechts gestützten Verwaltungsakts kaum je in Betracht -, im Wege der Gerichtsvor

BVerfGE 37, 271 (284):

lage im sog. Normenkontrollverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht. Dieses Verfahren bedarf im Hinblick auf die dargelegten Besonderheiten des Verhältnisses von nationalem Verfassungsrecht und Gemeinschaftsrecht einiger Modifikationen, wie sie das Bundesverfassungsgericht auch sonst in der Vergangenheit in seiner Rechtsprechung für notwendig gehalten hat. So hat es beispielsweise im Rahmen einer Normenkontrolle die bestehende Rechtslage im Hinblick auf einen Verfassungsauftrag als nicht mit dem Grundgesetz vereinbar festgestellt und eine Frist zur Behebung des Mangels gesetzt; so hat es sich mit der Feststellung der Unvereinbarkeit einer Regelung mit dem Gleichheitssatz begnügt, ohne die Regelung für nichtig zu erklären; so hat es eine von den Besatzungsmächten in Kraft gesetzte Regelung als mit dem Grundgesetz in Widerspruch stehend erklärt und die Bundesregierung verpflichtet, darauf hinzuwirken, daß sie durch den deutschen Gesetzgeber mit dem Grundgesetz in Einklang gebracht werden kann; so hat es die vorbeugende Normenkontrolle gegenüber Vertragsgesetzen entwickelt. Im Zuge dieser Rechtsprechung liegt es, wenn sich das Bundesverfassungsgericht in Fällen der hier in Rede stehenden Art darauf beschränkt, die Unanwendbarkeit einer Vorschrift des Gemeinschaftsrechts durch die Verwaltungsbehörden oder Gerichte der Bundesrepublik Deutschland festzustellen, soweit sie mit einer Grundrechtsgarantie des Grundgesetzes kollidiert.

Die Konzentrierung dieser Entscheidung beim Bundesverfassungsgericht ist nicht nur verfassungsrechtlich aus demselben Grund geboten, der zum sog. Verwerfungsmonopol des Gerichts geführt hat, sondern liegt auch im Interesse der Gemeinschaft und ihres Rechts. Nach dem Grundgedanken des Art. 100 Abs. 1 GG ist es Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts zu verhüten, daß jedes deutsche Gericht sich über den Willen des Gesetzgebers hinwegsetzt, indem es die von ihm beschlossenen Gesetze nicht anwendet, weil sie nach Auffassung des Gerichts gegen das Grundgesetz verstoßen (BVerfGE 1, 184 [197]; 2, 124 [129]). Das innerstaatliche Gesetzesrecht erhält damit einen Geltungsschutz

BVerfGE 37, 271 (285):

gegenüber Gerichten, die ihm aus verfassungsrechtlichen Gründen die Gültigkeit versagen möchten. Ähnlich verhält es sich mit der Regelung des Art. 100 Abs. 2 GG, nach der bei Zweifeln, ob eine allgemeine Regel der Völkerrechts Rechte und Pflichten für den Einzelnen erzeugt, das Bundesverfassungsgericht angerufen werden muß. Deshalb erfordert es der Grundgedanke des Art. 100 GG, die Geltung des Gemeinschaftsrechts in der Bundesrepublik Deutschland in gleicher Weise wie das nationale Recht vor Beeinträchtigung zu schützen.

Das Ergebnis ist: Solange der Integrationsprozeß der Gemeinschaft nicht so weit fortgeschritten ist, daß das Gemeinschaftsrecht auch einen von einem Parlament beschlossenen und in Geltung stehenden formulierten Katalog von Grundrechten enthält, der dem Grundrechtskatalog des Grundgesetzes adäquat ist, ist nach Einholung der in Art. 177 des Vertrags geforderten Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs die Vorlage eines Gerichts der Bundesrepublik Deutschland an das Bundesverfassungsgericht im Normenkontrollverfahren zulässig und geboten, wenn das Gericht die für es entscheidungserhebliche Vorschrift des Gemeinschaftsrechts in der vom Europäischen Gerichtshof gegebenen Auslegung für unanwendbar hält, weil und soweit sie mit einem der Grundrechte des Grundgesetzes kollidiert.

II.

Die Fortbildung des Verfahrensrechts des Bundesverfassungsgerichts kann ohne Anrufung des Plenums getroffen werden, weil sie nicht in Widerspruch zu einer Entscheidung des Ersten Senats dieses Gerichts steht:

Der Erste Senat hat bisher entschieden, daß eine Maßnahme eines fremden Staats nicht der Kontrolle des Bundesverfassungsgerichts unterliegt, und daß auch eine Maßnahme, die auf ein Militärregierungsgesetz gestützt und von einer deutschen Behörde "auf Anordnung der Militärregierung" ergangen ist, keine Maßnahme der deutschen öffentlichen Gewalt ist und deshalb ebenfalls der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entzogen

BVerfGE 37, 271 (286):

ist (BVerfGE 1, 10). Aus dem gleichen Grund hat er die Verfassungsbeschwerde, die sich mittelbar oder unmittelbar gegen Entscheidungen eines obersten Rückerstattungsgerichts wendet, für unzulässig gehalten (BVerfGE 6, 15; 22, 91) und eine Verfassungsbeschwerde gegen eine rein innerkirchliche Maßnahme als unzulässig verworfen (BVerfGE 18, 385). Er hat außerdem entschieden, daß das Bundesverfassungsgericht nicht zuständig ist, deutsches Recht (nämlich ein Durchführungsgesetz zum Kontrollratsgesetz) auf seine Vereinbarkeit mit dem Besatzungsrecht zu überprüfen (BVerfGE 3, 368). In diesem Zusammenhang heißt es wörtlich: "Das Grundgesetz und das Gesetz über das Bundesverfassungsgericht enthalten keine verfassungsgerichtliche Generalklausel für die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts. ... Für die Prüfung deutschen Rechts auf seine Vereinbarkeit mit Besatzungsrecht ist dem Bundesverfassungsgericht keine besondere Zuständigkeit zugewiesen. Das Bundesverfassungsrecht und das im Rahmen des Grundgesetzes geltende Bundesrecht sind für das Bundesverfassungsgericht einziger Prüfungsmaßstab. Seine Zuständigkeit kann nicht aus rechtspolitischen Erwägungen über die positive Zuständigkeitsregelung hinaus erweitert werden" (BVerfGE 3, 368 [376 f.]). In einem Normenkontrollverfahren, das eine Bestimmung der 42. Durchführungsverordnung zum Umstellungsgesetz betraf, hat der Erste Senat weiter entschieden, daß die angegriffene Bestimmung Besatzungsrecht sei und Besatzungsrecht auf seine Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz nicht geprüft werden könne (BVerfGE 4, 45). Dieser Entscheidung folgen aber aus der Zeit nach Inkrafttreten des Pariser Vertragswerks die Entscheidungen, in denen Besatzungsrecht auf seine Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz überprüft und den zuständigen Verfassungsorganen der Bundesrepublik Deutschland aufgegeben wird, nach entsprechender Konsultation der Drei Mächte den Inhalt des Gesetzes mit dem Grundgesetz in Übereinstimmung zu bringen (BVerfGE 15, 337 und Entscheidung vom 14. November 1973 - 1 BvR 719/69 - betreffend Ehegesetz [BVerfGE 36, 146]). In der Entscheidung vom 18. Oktober 1967 (BVerfGE 22, 293) wird

BVerfGE 37, 271 (287):

schließlich, wie schon bemerkt, eine Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen Verordnungen des Rates oder der Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft als unzulässig verworfen, weil sie sich nicht gegen einen Akt der deutschen, an das Grundgesetz gebundenen öffentlichen Gewalt richtet. In diesem Zusammenhang wird ausgeführt: Die Zulässigkeit könne nicht begründet werden mit der Erwägung, es bestehe ein dringendes Bedürfnis für einen verfassungsgerichtlichen Rechtsschutz, weil die im Gemeinschaftsrecht gebotenen Möglichkeiten nicht ausreichten, um einen hinlänglichen Schutz der Grundrechte der Angehörigen von Mitgliedstaaten zu gewährleisten. Die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts könne auch durch ein noch so dringendes rechtspolitisches Bedürfnis nicht erweitert werden. Danach folgt der Satz: "Nicht entschieden ist damit, ob und in welchem Umfang das Bundesverfassungsgericht im Rahmen eines zulässigerweise bei ihm anhängig gemachten Verfahrens Gemeinschaftsrecht an den Grundrechtsnormen des Grundgesetzes messen kann ..." Das hänge u. a. davon ab, "ob und in welchem Maße die Bundesrepublik Deutschland bei der Übertragung von Hoheitsrechten nach Art. 24 Abs. 1 GG die Gemeinschaftsorgane von solcher Bindung (an Grundrechte) freistellen konnte".

Mit keiner der genannten Entscheidungen des Ersten Senats und ihrer tragenden Begründung stellt sich die unter I, 1 bis 7 gegebene Begründung der vorliegenden Entscheidung in Widerspruch. Sie knüpft vielmehr an die Begründung der Entscheidung des Ersten Senats vom 30. Juli 1952 (BVerfGE 1, 396) an, die das Verfahrensrecht der Normenkontrolle fortgebildet hat, indem sie die vorbeugende Normenkontrolle für Vertragsgesetze entwickelt und dabei auf die Notwendigkeit abgehoben hat, für diese Fälle das Verfahren entsprechend der Eigenart der Vertragsgesetz zu modifizieren (BVerfGE 1, 396 [410]) und an die weiteren Entscheidungen dieses Senats, in denen Besatzungsrecht auf seine Übereinstimmung mit dem Grundgesetz geprüft und dem Gesetzgeber aufgegeben wurde, durch entsprechende Verhand

BVerfGE 37, 271 (288):

lungen mit den Drei Mächten die Voraussetzungen zu schaffen, das verfassungswidrige besatzungsrechtliche Gesetz inhaltlich mit dem Grundgesetz in Übereinstimmung zu bringen. Die vorliegende Entscheidung führt außerdem die eigene Rechtsprechung des Zweiten Senats weiter, die sich bisher über das Verhältnis von Gemeinschaftsrecht und einfachem Recht der Bundesrepublik Deutschland ausläßt (BVerfGE 29, 198; 31, 145).

III.

Die angegriffene Regelung des Gemeinschaftsrechts in der vom Europäischen Gerichtshof gegebenen Auslegung kollidiert nicht mit einer Grundrechtsgarantie des Grundgesetzes, weder mit Art. 12 noch mit Art. 2 Abs. 1 GG.

1. Vorweg ist zu bemerken, daß der im System der Lizenzierung mit Kautionsgestellung für Ausfuhr und Einfuhr gewisser Erzeugnisse und Waren vorgesehene Verfall der Kaution nicht als ein durch staatliche Anordnung auferlegtes Übel für vorwerfbares rechtswidriges Verhalten ähnlich einer Strafe oder eines Bußgeldes gewertet werden kann. In diesem System ist vielmehr eine der Privatrechtsordnung bekannte Rechtsfigur eingebaut, die dem Charakter von Risikogeschäften Rechnung trägt (z.B. Termingeschäfte, Abzahlungsgeschäfte, Geschäfte über wiederkehrende Lieferung von Waren usw.). Solchen Geschäften ist die Gestellung einer Kaution und der Verfall einer Kaution unter den vertraglich vereinbarten Bedingungen nicht fremd. Auch bei der Ausfuhr und Einfuhr von Gütern, die der Regelung der angegriffenen Vorschriften unterfallen, weiß der interessierte Kaufmann, welches Risiko er eingeht, und hat die Freiheit der Entscheidung, ob er den Vertrag unter den - hier nicht vereinbarten, aber gesetzlich festgelegten - Bedingungen eingehen will oder nicht. Alle Bedenken, die aus dem Vergleich mit einer strafrechtlichen oder strafrechtsähnlichen Sanktion hergeleitet werden, gehen deshalb von vornherein fehl (ebenso BVerfGE 9, 137 [144]).

2. Das in den angegriffenen Vorschriften enthaltene System ist im gegenwärtigen Stadium der Entwicklung der Europäischen

BVerfGE 37, 271 (289):

Gemeinschaft, in dem der wirtschaftliche Verkehr ohne Planung und wirksame Kontrolle nicht funktionieren kann, nicht nur angemessen, sondern (noch) unentbehrlich und durch ein anderes, ähnlich wirksames und einfaches, andererseits marktkonformes System nicht zu ersetzen.

3. Was das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 GG) anlangt, so sind die im Urteil vom 11. Juni 1958 (BVerfGE 7, 377 [397 ff.]) entwickelten Grundsätze auch hier maßgebend. Die Regelung der Lizenzierung von Ausfuhr- und Einfuhrgeschäften mit Kautionsgestellung und Kautionsverfall berührt die Berufsausübung, deren Beschränkung der Gesetzgeber vorsehen kann. Dabei ist er allerdings nicht frei. Hier hat er eine "reine Ausübungsregelung" getroffen, "die auf die Freiheit der Berufswahl nicht zurückwirkt, vielmehr nur bestimmt, in welcher Art und Weise die Berufsangehörigen ihre Berufstätigkeit im einzelnen zu gestalten haben. Hier können in weitem Maße Gesichtspunkte der Zweckmäßigkeit zur Geltung kommen; nach ihnen ist zu bemessen, welche Auflagen den Berufsangehörigen gemacht werden müssen, um Nachteile und Gefahren für die Allgemeinheit abzuwehren ... Der Grundrechtsschutz beschränkt sich insoweit auf die Abwehr in sich verfassungswidriger, weil übermäßig belastender und nicht zumutbarer gesetzlicher Auflagen; von diesen Ausnahmen abgesehen, trifft die hier in Frage stehende Beeinträchtigung der Berufsfreiheit den Grundrechtsträger nicht allzu empfindlich, da er bereits im Beruf steht und die Befugnis, ihn auszuüben, nicht berührt wird" (BVerfGE 7, 377 [405 f.]).

Bei Anlegung dieses Maßstabs kollidiert die angegriffene Regelung nicht mit Art. 12 GG. Denn für sie sprechen, wie schon der Europäische Gerichtshof in seiner Entscheidung dargelegt hat, wohlerwogene Gründe, um empfindliche Nachteile für die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft abzuwehren. Eine "in sich verfassungswidrige, weil übermäßig belastende und nicht zumutbare" Auflage steht hier ebensowenig in Rede wie in dem insoweit vergleichbaren Fall, der mit der sog. Reugeld-Entscheidung vom 3. Februar 1959 (BVerfGE 9, 137) entschieden wurde; in

BVerfGE 37, 271 (290):

jener Entscheidung hat das Gericht nicht einmal erwogen, daß Art. 12 GG verletzt sein könnte (BVerfGE 9, 137 [146]).

4. Soweit in den Formeln "übermäßig belastend" und "nicht zumutbar" die Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gefordert wird, ist bei der Regelung über die Voraussetzungen eines Verfalls der Kaution zu beachten: Es entspricht dem Zweck einer Kaution, daß sie verfällt, wenn die im Vertrag oder im Gesetz festgelegten Verpflichtungen, gleichgültig ob schuldhaft oder nicht schuldhaft, nicht erfüllt werden. Daß sie nicht verfällt, muß demnach eine Ausnahme bleiben, die nicht alle Fälle umfaßt, in denen der Gesteller der Kaution schuldlos, also mit der gehörigen Sorgfalt eines Kaufmanns gehandelt hat. Die angegriffene Regelung faßt die Ausnahme unter dem Rechtsbegriff der höheren Gewalt, und der Europäische Gerichtshof hat diesen Begriff dahin verbindlich ausgelegt, daß darunter neben den in der Regelung ausdrücklich genannten Fällen nicht nur alle Fälle absoluter Unmöglichkeit der Ein- oder Ausfuhr, sondern auch Fälle einzubeziehen sind, in denen die Ein- oder Ausfuhr nicht erfolgte wegen vom Willen des Im- oder Exporteurs unabhängiger Umstände, deren Folgen trotz aller aufwendbaren Sorgfalt nur um den Preis unverhältnismäßiger Opfer vermeidbar gewesen wären. Das umschreibt, zumal der Europäische Gerichtshof hinzufügt, die Begriffselemente "Sorgfalt, die er hätte aufwenden müssen" und "Schwere des Opfers, das er ... hätte auf sich nehmen müssen" seien elastisch, den im deutschen Recht geläufigen, im Verfassungsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit mitenthaltenen Rechtsgedanken, daß der Verpflichtete in Fällen dieser Art bei einer "überobligationsmäßigen Belastung" von seiner Verpflichtung frei werden kann.

5. Der Anwendung der angegriffenen Regelung durch die deutschen Behörden und Gerichte im vorliegenden Fall steht demnach Art. 12 GG nicht entgegen. Neben dem Art. 12 GG kommt nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts als weiterer selbständiger Prüfungsmaßstab Art. 2 Abs. 1 GG im

BVerfGE 37, 271 (291):

vorliegenden Fall nicht in Betracht (BVerfGE 9, 63 [73]; 9, 73 [77]; 9, 338 [343]; 10, 185 [199]; 21, 227 [234]; 23, 50 [55 f.]).

IV.

Diese Entscheidung ist zu B.I und II mit fünf zu drei Stimmen, zu B.III einstimmig ergangen.

Dr. Seuffert, Dr. v. Schlabrendorff, Dr. Rupp, Dr. Geiger, Hirsch, Dr. Rinck, Dr. Rottmann, Wand

Abweichende Meinung der Richter Dr. Rupp, Hirsch und Wand zum Beschluß des Zweiten Senats vom 29. Mai 1974 - BvL 52/71 -

Wir halten die Vorlage für unzulässig und können daher dem Beschluß zu B.I und II nicht zustimmen.

Rechtsvorschriften, die von Organen der Europäischen Gemeinschaften aufgrund der ihnen übertragenen Kompetenzen erlassen worden sind (sekundäres Gemeinschaftsrecht), können nicht auf ihre Vereinbarkeit mit den Grundrechtsnormen des Grundgesetzes geprüft werden.

1. Die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland sieht in Art. 24 Abs. 1 GG vor, daß der Bund durch Gesetz Hoheitsrechte auf zwischenstaatliche Einrichtungen übertragen kann. Von dieser Befugnis hat er durch Ratifizierung des EWG-Vertrags Gebrauch gemacht (vgl. Art. 1 des Gesetzes vom 27. Juli 1957 - BGBl. II S. 753 -). Damit ist auf einem begrenzten Sektor (Art. 2, 3 EWGV) eine eigenständige Rechtsordnung entstanden, die über

BVerfGE 37, 271 (292):

eigene Organe, einen eigenen Normenbestand und ein eigenes Rechtsschutzsystem verfügt. Gemeinschaftsorgane sind mit Rechtsetzungsbefugnissen ausgestattet. Die von ihnen erlassenen Rechtsvorschriften, die weder der nationalen Rechtsordnung noch dem Völkerrecht angehören, bilden - zusammen mit den Bestimmungen des Vertrags und ungeschriebenen Rechtsgrundsätzen - den Normenbestand der Gemeinschaft. Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften sichert die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung des Vertrags. Diese Gemeinschaftsrechtsordnung ist autonom und unabhängig vom nationalen Rechtskreis.

2. Beide Rechtskreise kennen - jeweils für ihren Bereich - Grundrechtsnormen und ein zu ihrer Durchsetzung geeignetes Rechtsschutzsystem.

a) Grundrechte werden nicht nur vom Grundgesetz innerhalb der nationalen Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland verbürgt, sondern auch von der Rechtsordnung der Europäischen Gemeinschaften gewährleistet.

Der EWG-Vertrag enthält neben vereinzelten Bestimmungen mit grundrechtsähnlichem Gehalt (z.B. Art. 7 Abs. 1 und 119) in Art. 215 Abs. 2 eine Bezugnahme auf die allgemeinen Rechtsgrundsätze, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind. Vor allem sind in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes die wesentlichen Bestandteile des Rechtsstaatsprinzips und die Grundrechte auf Gemeinschaftsebene garantiert. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist vom Europäischen Gerichtshof schon seit Beginn seiner Rechtsprechung als Maßstab für die Rechtmäßigkeit des Handelns der Gemeinschaftsorgane anerkannt worden (siehe u. a. Sammlung der Rechtsprechung des Gerichtshofes - Slg. - 1955/56, 297 [311]; 1958, 159 [196 f.]; 1962, 653 [686]; 1970, 1125 [1137]; 1973, 1091 [1112]). In der vom Verwaltungsgericht Frankfurt im Ausgangsverfahren eingeholten Vorabentscheidung hat der Gerichtshof nicht nur geprüft, ob die in den jetzt dem Bundesverfassungsgericht zur Prüfung vorliegenden EWG-Verordnungen vorgeschriebene Kau

BVerfGE 37, 271 (293):

tionsstellung ein "notwendiges und angemessenes Mittel" zur Erreichung des angestrebten Zieles ist, sondern auch erörtert, ob der Handel durch die Kautionsstellung übermäßig belastet wird (Slg. 1970, 1125 [1137]).

Das Gebot der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung findet in der Rechtsprechung des Gerichtshofes ebenfalls seinen Ausdruck (vgl. Slg. 1958, 9 [41 f.]).

Das Erfordernis der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes ist vom Gerichtshof wiederholt anerkannt worden (vgl. u. a. Slg. 1961, 239 [259]; 1962, 653 [686]; 1964, 1213 [1233 f.]; 1967, 591 [611]; 1973, 575 [584] und 723 [729]). Die Achtung des Grundsatzes des rechtlichen Gehörs (vgl. Slg. 1961, 108 [169]) und des Verbots der Doppelbestrafung (Slg. 1966, 153 [178]; 1969, 1 [15]; 1972, 1281 [1290]) ist durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes gewährleistet.

Während dem Diskriminierungsverbot in der Rechtsprechung des Gerichtshofes von Anfang an große Bedeutung zukam (vgl. u. a. Slg. 1958, 233 [257]; 1961, 345 [364]; 1962, 653 [692]; 1971, 823 [838]; 1973, 1055 [1073 f.]; Urteil vom 30. Januar 1974 - Rs 148/73 - S. 14 f. des hektographierten Textes), ist der Schutz der Freiheitsrechte erst in den letzten Jahren klarer zum Ausdruck gekommen. Inzwischen liegt aber auch hierzu genügend Rechtsprechung vor, um die Feststellung zu gestatten, daß die Grundrechte auf Gemeinschaftsebene ausreichend geschützt sind. Der Gerichtshof hat wiederholt betont, daß die Beachtung der Grundrechte zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen gehört, deren Wahrung er zu sichern hat (Slg. 1969, 419 [425]; 1970 1125 [1135]; Urteil vom 14. Mai 1974 - RS 4/73 - S. 29 f. des hektographierten Textes). Maßstab hierfür sind in erster Linie die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten. Das bedeutet, wie der Gerichtshof in seinem Urteil vom 14. Mai 1974 ausführt, daß keine Maßnahme als rechtmäßig anerkannt werden kann, die mit den von den Verfassungen der Mitgliedstaaten anerkannten und geschützten Grundrechten unvereinbar ist. In der gleichen Entscheidung hat der Gerichtshof

BVerfGE 37, 271 (294):

darüber hinaus klargestellt, daß Beschränkungen der Grundrechte zur Verwirklichung der dem allgemeinen Wohle dienenden Ziele der Europäischen Gemeinschaften ihre Grenze dort finden, wo die Grundrechte in ihrem Wesen angetastet würden (a.a.O. S. 30). Trotz des Fehlens eines Grundrechtskatalogs ist somit der Schutz der im Grundgesetz gewährleisteten Grundrechte auch in der Rechtsordnung der Europäischen Gemeinschaften - wenn auch teilweise in modifizierter Form - durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes gewährleistet. Es kommt hinzu, daß nach der Ratifikation der Europäischen Menschenrechtskonvention und des Zusatzprotokolls vom 20. März 1952 durch Frankreich nunmehr alle Mitgliedstaaten der Gemeinschaften auch Vertragspartner der Konvention sind. Deshalb ist damit zu rechnen, daß der Gerichtshof auch die in der Konvention und im Zusatzprotokoll enthaltenen Bestimmungen zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten zur Konkretisierung der "allgemeinen Rechtsgrundsätze, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind", heranziehen wird, wie in der Entscheidung vom 14. Mai 1974 bereits angedeutet ist.

b) Die Rechtsordnung der Europäischen Gemeinschaften verfügt auch über ein zur Durchsetzung dieser Grundrechte geeignetes Rechtsschutzsystem.

Der Einzelne kann den Europäischen Gerichtshof gegen Handlungen der Gemeinschaftsorgane zwar nur anrufen, wenn er von einer solchen Handlung unmittelbar und individuell betroffen ist (Art. 173 Abs. 2 EWGV). Soweit Rechtsvorschriften der Gemeinschaften oder an die Mitgliedstaaten gerichtete Entscheidungen der Ausführung durch staatliche Organe der Bundesrepublik Deutschland bedürfen, steht dem Einzelnen aber der gegen den innerstaatlichen Akt gegebene Rechtsweg offen. In diesem Verfahren haben die deutschen Gerichte auch zu prüfen, ob die Vorschriften des Gemeinschaftsrechts, auf die sich die angegriffene Maßnahme stützt, mit höherrangigen Normen der Gemeinschaftsrechtsordnung vereinbar sind. Zu diesen höherrangigen Normen gehören auch die vom Europäischen Gerichtshof anerkannten

BVerfGE 37, 271 (295):

Grundrechte und rechtsstaatlichen Grundsätze. Ergeben sich Zweifel, ob die anzuwendende Vorschrift mit den Grundrechten oder dem Rechtsstaatsprinzip in Einklang steht, so hat das deutsche Gericht die Möglichkeit und - soweit es in letzter Instanz entscheidet - auch die Pflicht, diese Frage gemäß Art. 177 EWGV dem Europäischen Gerichtshof zur Vorabentscheidung vorzulegen.

3. Normen beider Rechtsordnungen, sowohl des Gemeinschaftsrechts als auch des nationalen Rechts, entfalten im Bereich der Bundesrepublik Deutschland unmittelbare Rechtswirkungen. Die von Gemeinschaftsorganen erlassenen Rechtsvorschriften sind für die deutschen Behörden und Gerichte ebenso verbindlich wie die Normen des innerstaatlichen Rechts. Damit stellt sich die Frage, welches Recht maßgebend ist, wenn Vorschriften des Gemeinschaftsrechts von Bestimmungen des nationalen Rechts inhaltlich abweichen.

Diese Frage ist für das Verhältnis des europäischen Gemeinschaftsrechts zum nationalen Recht der Bundesrepublik Deutschland durch Art. 24 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Zustimmungsgesetz zum EWG-Vertrag entschieden. Art. 24 Abs. 1 GG besagt bei sachgerechter Auslegung nicht nur, daß die Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen überhaupt zulässig ist, sondern auch, daß die Hoheitsakte der zwischenstaatlichen Einrichtungen von der Bundesrepublik Deutschland anzuerkennen sind (BVerfGE 31, 145 [174]). Das schließt es von vornherein aus, sie nationaler Kontrolle zu unterwerfen. Denn darauf hat die Bundesrepublik Deutschland durch den Beitritt zur EWG, ihre Zustimmung zur Errichtung von Gemeinschaftsorganen und ihre Mitwirkung an der Begründung autonomer Hoheitsgewalt gerade verzichtet. Zu den anzuerkennenden, keiner nationalen Kontrolle unterliegenden Hoheitsakten gehört auch die Rechtsetzung der europäischen Gemeinschaftsorgane. Die von ihnen erlassenen Rechtsvorschriften können daher in ihrer Geltung und Anwendbarkeit nicht davon abhängig sein, ob sie den Maßstäben des innerstaatlichen Rechts entsprechen. Gemeinschaftsrecht geht inhaltlich abweichenden Be

BVerfGE 37, 271 (296):

stimmungen des nationalen Rechts vor. Dies gilt nicht nur im Verhältnis zu innerstaatlichen Normen des einfachen Rechts, sondern auch gegenüber Grundrechtsnormen der nationalen Verfassung.

Die Mehrheit des Senats hält dem entgegen, Art. 24 Abs. 1 GG eröffne nicht den Weg, "die Grundstruktur der Verfassung, auf der ihre Identität beruht" und zu der besonders ihr Grundrechtsteil rechnet, durch die Gesetzgebung zwischenstaatlicher Einrichtungen zu ändern. Dieser Einwand geht jedoch fehl. Richtig ist zwar, daß der Vorrang des Gemeinschaftsrechts gegenüber Vorschriften des innerstaatlichen Rechts nur insoweit gelten kann, als das Grundgesetz die Übertragung von Hoheitsgewalt auf Gemeinschaftsorgane gestattet. Darüber hinaus trifft es zu, daß Art. 24 Abs. 1 GG die Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen nicht schrankenlos zuläßt. Wie alle Verfassungsvorschriften ist diese Bestimmung so auszulegen, daß sie mit den elementaren Grundsätzen des Grundgesetzes und seiner Wertordnung in Einklang steht (vgl. BVerfGE 30, 1 [19]). Dabei ist einerseits das Bekenntnis zu einem vereinten Europa in der Präambel des Grundgesetzes, andererseits die besondere Sorge um die Wahrung einer freiheitlichen und demokratischen Ordnung, wie sie in zahlreichen Verfassungsvorschriften ihren Ausdruck gefunden hat, zu berücksichtigen. Die Auslegung des Art. 24 Abs. 1 GG aus dem Gesamtzusammenhang der Verfassung ergibt, daß der Verzicht auf die Ausübung von Hoheitsgewalt in bestimmten Bereichen und die Duldung der Ausübung von Hoheitsgewalt durch Organe einer überstaatlichen Gemeinschaft dann - und nur dann - zulässig ist, wenn die öffentliche Gewalt der überstaatlichen Gemeinschaft nach ihrer Rechtsordnung den gleichen Bindungen unterliegt, wie sie sich für den Bereich des innerstaatlichen Rechts aus den fundamentalen und unabdingbaren Prinzipien des Grundgesetzes ergeben; dazu gehört insbesondere der Schutz des Kernbestandes der Grundrechte.

Diese Voraussetzung ist bei der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft erfüllt. Der innerhalb der Gemeinschaft gewähr

BVerfGE 37, 271 (297):

leistete Grundrechtsschutz unterscheidet sich seinem Wesen und seiner Struktur nach nicht von dem Grundrechtssystem der nationalen Verfassung. In beiden Rechtsordnungen wird der Kernbestand der Grundrechte anerkannt und geschützt. Die Grundrechte, die innerhalb des Rechtskreises der Europäischen Gemeinschaften gelten, sind denen, die das Grundgesetz garantiert, wesensgleich; ihre Grundlage bilden die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten - ihre Anerkennung beruht auf den gleichen Wert- und Ordnungsvorstellungen. Das reicht aus. Kein Mitgliedstaat kann verlangen, daß die Grundrechte auf Gemeinschaftsebene gerade in der Gestalt gewährleistet werden, wie sie die nationale Verfassung kennt. Art. 24 Abs. 1 GG läßt es zu, Hoheitsrechte in eine Gemeinschaft einzubringen, die zwar die national verbürgten Grundrechte nicht für sich gelten läßt, innerhalb ihrer Rechtsordnung aber einen Grundrechtsschutz garantiert, der in seinen Grundzügen dem Standard des Grundgesetzes entspricht. Daraus folgt, daß Vorschriften des Gemeinschaftsrechts nur an die Grundrechtsnormen gebunden sind, die auf Gemeinschaftsebene gelten, nicht aber zusätzlich noch den Grundrechtsnormen der nationalen Verfassung genügen müssen.

Die "Grundstruktur der Verfassung, auf der ihre Identität beruht", steht dabei nicht auf dem Spiel. Die Frage, ob Art. 24 Abs. 1 GG eine Übertragung von Hoheitsrechten gestattet, die Gemeinschaftsorganen die Möglichkeit gibt, überhaupt frei von Grundrechtsbindungen innerstaatlich verbindliches Recht zu setzen, stellt sich heute nicht mehr. Darum ist es im Ansatz verfehlt, wenn die Mehrheit des Senats glaubt, einen "Einbruch" in die das Grundgesetz konstituierenden Strukturen, insbesondere seinen Grundrechtsteil, abwehren zu müssen, indem sie Gemeinschaftsrecht an die Grundrechtsnormen der nationalen Verfassung bindet. Dies läßt sich auch nicht mit dem Hinweis begründen, die Europäischen Gemeinschaften besäßen noch keinen kodifizierten Grundrechtskatalog. Die Art und Weise der Grundrechtsverbürgung ist in diesem Zusammenhang ohne Belang, die Behauptung, nur eine Kodifikation biete ausreichende Rechtsgewißheit, nicht

BVerfGE 37, 271 (298):

stichhaltig. Weshalb - wie die Mehrheit des Senats meint - für das Verhältnis zwischen Gemeinschaftsrecht und Grundgesetz "der gegenwärtige Stand der Integration der Gemeinschaft" bedeutsam sein soll, leuchtet nicht ein. Das Argument, die Grundrechte der Verfassung müßten sich gegenüber sekundärem Gemeinschaftsrecht auch deswegen durchsetzen, weil die Gemeinschaft noch eines unmittelbar legitimierten Parlamentes entbehre, ist in sich nicht schlüssig. Grundrechtsschutz und demokratisches Prinzip sind innerhalb eines freiheitlich und demokratisch verfaßten Gemeinwesens nicht austauschbar; sie ergänzen sich. Die Verwirklichung des demokratischen Prinzips in der EWG könnte zwar den Gesetzgeber und die Exekutive zu einer stärkeren Beachtung der Grundrechte veranlassen; dadurch würde sich aber gerichtlicher Grundrechtsschutz nicht erübrigen.

Die von der Mehrheit des Senats vertretene Rechtsauffassung führt überdies zu unannehmbaren Ergebnissen. Wäre die Anwendbarkeit sekundären Gemeinschaftsrechts davon abhängig, daß es den Grundrechtsnormen einer nationalen Verfassung genügt, so könnte - da die Mitgliedstaaten Grundrechte in unterschiedlichem Ausmaß gewährleisten - der Fall eintreten, daß Rechtsvorschriften der Gemeinschaften in einigen Mitgliedstaaten anwendbar sind, dagegen in anderen nicht. Damit käme es gerade auf dem Gebiet des Gemeinschaftsrechts zur Rechtszersplitterung. Diese Möglichkeit eröffnen, heißt ein Stück europäischer Rechtseinheit preisgeben, den Bestand der Gemeinschaft gefährden und den Grundgedanken der europäischen Einigung verleugnen.

Die Mehrheit des Senats setzt sich mit ihrer Rechtsansicht auch in Widerspruch zur ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Der Gerichtshof hat aus Wortlaut und Geist des EWG-Vertrags geschlossen, daß dem aus einer autonomen Rechtsquelle fließenden Gemeinschaftsrecht keine wie immer gearteten innerstaatlichen Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten - auch nicht Bestimmungen des nationalen Verfassungsrechts - vorgehen können (Slg. 1964, 1251 [1270]; 1970, 1125 [1135]). Die gleiche

BVerfGE 37, 271 (299):

Auffassung hat das Europäische Parlament wiederholt zum Ausdruck gebracht (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften - Amtsbl. - 1965/2923 in Verbindung mit dem Bericht Dehousse, Dokument 43/65; Bericht des Rechtsausschusses vom 28. Februar 1973, Dokument 297/72). Darüber hinaus hat der Italienische Verfassungsgerichtshof in seinem Urteil vom 18. Dezember 1973 (Nr. 183/73) klargestellt, daß Verordnungen des Gemeinschaftsrechts einer Kontrolle auf ihre Vereinbarkeit mit italienischem Verfassungsrecht nicht unterliegen.

Das Bundesverfassungsgericht besitzt keine Kompetenz, Vorschriften des Gemeinschaftsrechts am Maßstab des Grundgesetzes, insbesondere seines Grundrechtsteiles, zu prüfen, um danach die Frage ihrer Gültigkeit zu beantworten. Die Mehrheit des Senats räumt zwar ein, daß das Bundesverfassungsgericht über die Gültigkeit oder Ungültigkeit einer Norm des Gemeinschaftsrechts nicht zu entscheiden habe, nimmt jedoch diese Feststellung im Ergebnis wieder zurück, indem sie hinzusetzt, das Bundesverfassungsgericht könne eine solche Norm im Bereich der Bundesrepublik Deutschland für unanwendbar erklären. Diese Unterscheidung zwischen Ungültigkeit und Unanwendbarkeit einer Norm erschöpft sich aber im Gebrauch verschiedener Worte. Ein sachlicher Unterschied liegt ihr nicht zugrunde. Erklärt ein Gericht eine Rechtsnorm wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht für generell unanwendbar, so spricht es damit der Sache nach aus, daß die Norm nicht gilt, also ungültig ist. Diese Befugnis steht dem Bundesverfassungsgericht gegenüber den Rechtsvorschriften der Gemeinschaftsorgane nicht zu. Daß die Mehrheit des Senats sie gleichwohl in Anspruch nimmt, ist ein unzulässiger Eingriff in die dem Europäischen Gerichtshof vorbehaltene Kompetenz, deren Anerkennung Art. 24 Abs. 1 GG gebietet; dieser Eingriff schafft für die Bundesrepublik Deutschland einen Sonderstatus und setzt sie dem berechtigten Vorwurf einer Verletzung des EWG-Vertrags und der Gefährdung der Gemeinschaftsrechtsordnung aus.

BVerfGE 37, 271 (300):

II.

Die Frage, ob ein deutsches Gericht, das in einem bei ihm anhängigen Verfahren Vorschriften des sekundären Gemeinschaftsrechts anzuwenden hat, diese gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht zur verfassungsrechtlichen Prüfung vorlegen kann, stellt sich nicht, wenn man der zu I dargelegten Rechtsauffassung über das Verhältnis zwischen Gemeinschaftsrecht und nationalem Verfassungsrecht folgt. Den Ausführungen zu B I 7 und II des Beschlusses kann aber auch aus anderen rechtlichen Gründen nicht gefolgt werden. Selbst wenn man davon ausgeht, daß deutsche Gerichte befugt sind, Vorschriften des sekundären Gemeinschaftsrechts wegen Unvereinbarkeit mit den Grundrechtsgarantien oder anderen wesentlichen Prinzipien des Grundgesetzes die Anwendung zu versagen, ist die Vorlage des Verwaltungsgerichts Frankfurt dennoch unzulässig. Wegen der grundsätzlichen Bedeutung dieser Frage muß ungeachtet der zu I vertretenen Rechtsauffassung auch hierauf noch eingegangen werden.

1. Art. 100 Abs. 1 GG ist auf Vorschriften des sekundären Gemeinschaftsrechts nicht anwendbar. Schon dem Wortlaut dieser Bestimmung wie auch dem Zusammenhang zwischen Art. 100 Abs. 1 und Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG ist zu entnehmen, daß unter einem "Gesetz" nur Vorschriften des Bundes- und des Landesrechts zu verstehen sind. Von dieser Auslegung ist das Bundesverfassungsgericht auch bisher ausgegangen (vgl. BVerfGE 1, 184 [197]; 4, 45 [48 f.]). Dieses Auslegungsergebnis folgt zudem aus Wesen und Zielrichtung des Normenkontrollverfahrens. Normenkontrolle bedeutet ihrem Kern nach Prüfung, ob eine Norm gültig ist. Das Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 GG stellt eine Kontrolle des Gerichts gegenüber dem Gesetzgeber dar, nicht aber eine Kontrolle des Bundesverfassungsgerichts über die anderen Gerichte (vgl. BVerfGE 7, 1 [15]).

BVerfGE 37, 271 (301):

Die Ausübung dieser Kontrolle über den Gesetzgeber setzt voraus, daß es sich bei der Rechtsetzung um Akte eines deutschen Rechtsetzungsorgans handelt. Wie auch in dem Beschluß des Senats anerkannt wird, können Maßnahmen einer nicht deutschen öffentlichen Gewalt vom Bundesverfassungsgericht nicht überprüft werden (vgl. BVerfGE 1, 10 [11]; 6, 15 [18]; 6, 290 [295]; 22, 91 [92]; 22, 293 [295]). Gleichzeitig bestätigt der Senat die bisherige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, daß die Vorschriften des sekundären Gemeinschaftsrechts als Normen einer eigenständigen Rechtsordnung, die aus einer autonomen Rechtsquelle fließen (vgl. BVerfGE 22, 293 [296]; 29, 198 [210]; 31, 145 [173 f.]), nicht Akte der deutschen staatlichen Gewalt sind (vgl. BVerfGE 22, 293 [297]). Somit kann Art. 100 Abs. 1 GG auf Vorschriften des Gemeinschaftsrechts keine Anwendung finden (so auch die ganz überwiegende Meinung im Schrifttum, siehe unter anderem: Maunz in Maunz-Dürig-Herzog, Grundgesetz, Rdnr. 11 zu Art. 100; Stern in Bonner Kommentar [Zweitbearbeitung], Rdnr. 78 zu Art. 100; Leibholz/Rupprecht, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Rdnr. 11 zu § 80; Sigloch in Maunz/Sigloch/Schmidt-Bleibtreu/Klein, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, Rdnr. 55 zu § 80).

Die Tatsache, daß die Anwendung der von den Gemeinschaftsorganen erlassenen Verordnungen durch Behörden und Gerichte der Bundesrepublik Deutschland Ausübung deutscher öffentlicher Gewalt darstellt, kann diese Verordnungen selbst nicht zu einem geeigneten Prüfungsgegenstand im Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG machen. Durch die Anwendung im Einzelfall werden diese Vorschriften nicht Bestandteil der deutschen Rechtsordnung. Akte der deutschen öffentlichen Gewalt, die vom Bundesverfassungsgericht gegebenenfalls überprüft werden können, sind nur die Verwaltungsakte und gerichtlichen Entscheidungen selbst. Diese aber können nicht im Wege der konkreten Normenkontrolle, sondern nur in dem in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, § 90 BVerfGG vorgesehenen Verfassungsbeschwerdeverfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung gestellt werden.

BVerfGE 37, 271 (302):

Die Anwendbarkeit von Art. 100 Abs. 1 GG auf Vorschriften des sekundären Gemeinschaftsrechts kann schließlich auch nicht aus dem in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wiederholt hervorgehobenen Grundgedanken des Verwerfungsmonopols - den Gesetzgeber vor der Nichtbeachtung seiner Gesetze zu schützen - hergeleitet werden. Abgesehen davon, daß dieser Grundgedanke allein die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts nicht begründen kann, wenn ein "Gesetz" im Sinne von Art. 100 Abs. 1 GG nicht vorliegt, sondern nur der genaueren Bestimmung des Gesetzesbegriffes dient, trifft dieser Grundgedanke hier auch nicht zu; denn er setzt den an das Grundgesetz gebundenen Gesetzgeber voraus. Das Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts soll verhüten, daß sich jedes einzelne Gericht über den Willen des unter der Geltung der Verfassung tätig gewordenen Gesetzgebers hinwegsetzen und seinem Gesetz die Anerkennung versagen kann (BVerfGE 10, 124 [127]). Der "Gesetzgeber" der Europäischen Gemeinschaften wird aber nicht unter der Geltung des Grundgesetzes tätig.

Ebensowenig kann aus Art. 10C Abs. 2 GG auf die Zulässigkeit der konkreten Normenkontrolle in Fällen wie dem vorliegenden geschlossen werden; denn Art. 100 Abs. 2 GG betrifft nicht die Kontrolle gegenüber dem Gesetzgeber. Das hier geregelte Verfahren dient der Normenverifikation, nicht der Normenkontrolle; es ersetzt im Ergebnis das Gesetzgebungsverfahren (BVerfGE 23, 288 [318]).

2. Wenn der Senat die Zulässigkeit der Vorlage im wesentlichen mit der Erwägung bejaht, daß zwar nicht die zur Prüfung gestellten EWG-Vorschriften selbst, wohl aber die Anwendung dieser Vorschriften durch die deutschen Gerichte der Bindung an das Grundgesetz und der Überprüfbarkeit durch das Bundesverfassungsgericht unterliegen, so wird - auch wenn dies nicht klar zum Ausdruck kommt - Art. 100 Abs. 1 GG nicht mehr unmittelbar, sondern analog angewandt, denn eine solche Rechtsfolge wird vom möglichen Wortsinn der Bestimmung unter Berücksichtigung des mit ihr verfolgten Ziels nicht mehr getragen. Eine analoge

BVerfGE 37, 271 (303):

Anwendung kann hier aber schon deshalb nicht in Betracht kommen, weil gerade die wesentlichen Voraussetzungen für ein Normenkontrollverfahren nicht gegeben sind. Zudem steht einer analogen Anwendung entgegen, daß die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts im Grundgesetz und in dem Gesetz über das Bundesverfassungsgericht im einzelnen abschließend geregelt ist. Eine Ausdehnung der Kompetenzen über den gesetzlich gezogenen Rahmen hinaus in analoger Anwendung der Zuständigkeitsbestimmung ist unzulässig (BVerfGE 2, 341 [346]). Die Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, Hüter der Verfassung zu sein, kann auch bei Vorliegen eines noch so dringenden rechtspolitischen Bedürfnisses nicht zu einer Erweiterung der Zuständigkeit führen (vgl. BVerfGE 1, 396 [408 f.]; 3, 368 [376 f.]; 13, 54 [96]; 22, 293 [298]).

Die Erwägung, daß das Bundesverfassungsgericht in weitem Umfang zur freien Gestaltung seines Verfahrens befugt ist, kann eine Ausdehnung der Zuständigkeit ebenfalls nicht rechtfertigen. Die Fortbildung des Verfahrensrechts darf nur im Rahmen eines zugelassenen Verfahrens erfolgen, nicht aber die Zuständigkeit über das Gesetz hinaus gegenständlich erweitern (vgl. BVerfGE 1, 396 [408]).

3. Wird aber trotz der dargelegten Bedenken die Zulässigkeit einer analogen Anwendung von Art. 100 Abs. 1 GG bejaht, so hätte zuvor zumindest nach § 16 Abs. 1 BVerfGG eine Entscheidung des Plenums herbeigeführt werden müssen; denn der Senat weicht in mehrfacher Hinsicht von Rechtsauffassungen ab, die in den tragenden Gründen von Entscheidungen des Ersten Senats enthalten sind.

a) Wie im Beschluß selbst erwähnt ist, hat der Erste Senat eine Vorlage, mit der Vorschriften des Besatzungsrechts nach Art. 100 Abs. 1 GG zur Prüfung gestellt wurden, mit der Begründung für unzulässig erklärt, daß Besatzungsrecht vom Bundesverfassungsgericht nicht auf seine Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz geprüft werden könne (BVerfGE 4, 45 [48 f.]). Zur näheren Begründung wird auf eine frühere Entscheidung des Ersten Senats

BVerfGE 37, 271 (304):

verwiesen, in der festgestellt wurde, daß Besatzungsrecht nicht als Bundesrecht angesehen werden kann (BVerfGE 3, 368 [374 f.]).

Diese den Beschluß tragende Rechtsauffassung ist nicht in späteren Entscheidungen aufgegeben worden. Die vom Senat zitierten Entscheidungen über die Vereinbarkeit von Bestimmungen des Besatzungsrechts mit dem Grundgesetz (BVerfGE 15, 337; 36, 146) ergingen nicht auf Vorlagen im Verfahren der konkreten Normenkontrolle, sondern in Verfassungsbeschwerdeverfahren. Über die Zulässigkeit einer unmittelbar Bestimmungen des Besatzungsrechts zur Prüfung stellenden Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG hatte der Erste Senat in diesen Verfahren daher nicht zu befinden. In beiden Entscheidungen wird aber die Rechtsprechung bestätigt, daß dem Bundesverfassungsgericht hinsichtlich der Bestimmungen des Besatzungsrechts eine Verwerfungskompetenz nicht zusteht (BVerfGE 15, 337 [346]; 36, 146 [171]). In dem Beschluß vom 14. November 1973 erklärt der Erste Senat, das Bundesverfassungsgericht könne Kontrollratsrecht auch nicht förmlich für mit dem Grundgesetz unvereinbar erklären (BVerfGE 36, 146 [161]).

Hierzu steht nicht in Widerspruch, daß der Erste Senat die in Frage stehenden Bestimmungen des Besatzungsrechts materiell auf ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz geprüft hat. Damit wurde nicht das Besatzungsrecht selbst zum Prüfungsgegenstand gemacht. Vielmehr ergab sich die Zulässigkeit dieses Vorgehens aus der Befugnis des Bundesverfassungsgerichts zu prüfen, ob dem an das Grundgesetz gebundenen Gesetzgeber ein verfassungswidriges Unterlassen vorzuwerfen ist, weil er besatzungsrechtliche Vorschriften, die mit dem Grundgesetz nicht vereinbar sind, nicht in angemessener Frist nach Inkrafttreten des Überleitungsvertrags aufgehoben oder geändert hat, um eine dem Grundgesetz entsprechende Rechtsordnung zu schaffen (vgl. BVerfGE 15, 337 [349 f.]; 36, 146 [171]).

b) Der vorstehende Beschluß weicht außerdem von der Entscheidung des Ersten Senats vom 17. Juni 1953 ab, in der ausdrücklich festgestellt wurde, daß eine Ausdehnung der Kompe

BVerfGE 37, 271 (305):

tenzen des Bundesverfassungsgerichts über den gesetzlich gezogenen Rahmen hinaus in analoger Anwendung der Zuständigkeitsbestimmungen unzulässig ist (BVerfGE 2, 341 [346]). Diese Rechtsauffassung hat der Erste Senat in späteren Entscheidungen nicht aufgegeben. Vielmehr wird in dem Beschluß, der eine Verfassungsbeschwerde gegen Bestimmungen in Verordnungen des Rates und der Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaften für unzulässig erklärte, erneut festgestellt, daß die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts im Grundgesetz und im Gesetz über das Bundesverfassungsgericht abschließend geregelt ist (BVerfGE 22, 293 [298]).

Dr. Rupp, Hirsch, Wand

BVerfG, 31.07.1973 - 2 BvF 1/73

Administration — Tue, 27 Feb 2024 20:41:53 +0000

Daten

Fall:

Grundlagenvertrag

Fundstellen:

BVerfGE 36, 1; NJW 1973, 1539; MDR 1973, 826; DVBl 1973, 685; DÖV 1973, 606

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

31.07.1973

Aktenzeichen:

2 BvF 1/73

Entscheidungstyp:

Urteil

Richter:

Seuffert, Schlabrendorff, Rupp, Geiger, Hirsch, Rinck, Wand

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 36, 1

Paginierung:

BVerfGE 36, 1 (1):

1. Art. 59 Abs. 2 GG verlangt für alle Verträge, die die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, die parlamentarische Kontrolle in der Form des Zustimmungsgesetzes, gleichgültig, ob der als Vertragspartner beteiligte Staat nach dem Recht des Grundgesetzes Ausland ist oder nicht.

2. Der Grundsatz des judicial self-restraint zielt darauf ab, den von der Verfassung für die anderen Verfassungsorgane garantierten Raum freier politischer Gestaltung offenzuhalten.

3. Mit der Entscheidung des Grundgesetzes für eine umfassende Verfassungsgerichtsbarkeit ist es unvereinbar, daß die Exekutive ein beim Bundesverfassungsgericht anhängiges Verfahren überspielt.

Ergibt sich, wie in diesem Fall, ausnahmsweise einmal eine Lage, in der das Inkrafttreten eines Vertrags vor Abschluß des verfassungsgerichtlichen Verfahrens nach Auffassung der Exekutive unabweisbar geboten erscheint, so haben die dafür verantwortlichen Verfassungsorgane für die sich daraus möglicherweise ergebenden Folgen einzustehen.

4. Aus dem Wiedervereinigungsgebot folgt: Kein Verfassungsorgan der Bundesrepublik Deutschland darf die Wiederherstellung der staatlichen Einheit als politisches Ziel aufgeben, alle Verfassungsorgane sind verpflichtet, in ihrer Politik auf die Erreichung dieses Zieles hinzuwirken - das schließt die Forderung ein, den Wiedervereinigungsanspruch im Inneren wachzuhalten und nach außen beharrlich zu vertreten - und alles zu unterlassen, was die Wiedervereinigung vereiteln würde.

5. Die Verfassung verbietet, daß die Bundesrepublik Deutschland auf einen Rechtstitel aus dem Grundgesetz verzichtet, mittels dessen sie in Richtung auf Verwirklichung der Wiedervereinigung und der Selbstbestimmung wirken kann, oder einen mit dem Grundgesetz unvereinbaren Rechtstitel schafft oder sich an der Begründung eines

BVerfGE 36, 1 (2):

solchen Rechtstitels beteiligt, der ihr bei ihrem Streben nach diesem Ziel entgegengehalten werden kann.

6. Der Vertrag hat einen Doppelcharakter; er ist seiner Art nach ein völkerrechtlicher Vertrag, seinem spezifischen Inhalt nach ein Vertrag, der vor allem inter-se-Beziehungen regelt.

7. Art. 23 GG verbietet, daß sich die Bundesregierung vertraglich in eine Abhängigkeit begibt, nach der sie rechtlich nicht mehr allein, sondern nur noch im Einverständnis mit dem Vertragspartner die Aufnahme anderer Teile Deutschlands verwirklichen kann.

8. Art. 16 GG geht davon aus, daß die "deutsche Staatsangehörigkeit", die auch in Art. 116 Abs. 1 GG in Bezug genommen ist, zugleich die Staatsangehörigkeit der Bundesrepublik Deutschland ist. Deutscher Staatsangehöriger im Sinne des Grundgesetzes ist also nicht nur der Bürger der Bundesrepublik Deutschland.

9. Ein Deutscher hat, wann immer er in den Schutzbereich der staatlichen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland gelangt, einen Anspruch auf den vollen Schutz der Gerichte der Bundesrepublik Deutschland und alle Garantien der Grundrechte des Grundgesetzes.

Urteil des Zweiten Senats vom 31. Juli 1973 auf die mündliche Verhandlung vom 19. Juni 1973

-- 2 BvF 1/73 --

in dem Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung des Gesetzes zum Vertrag vom 21. Dezember 1972 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik vom 6. Juni 1973 (BGBl. II S. 421), Antragsteller: Die Bayerische Staatsregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, München, Staatskanzlei, Bevollmächtigter: Professor Dr. Dieter Blumenwitz, 8011 Zorneding, Herzog-Albrecht-Straße 26, Beteiligter: Die Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister der Justiz, Bonn, Rosenburg, Bevollmächtigte: Professor Dr. Martin Kriele, Köln, Rechtsanwalt Dr. Bernhard Leverenz, Karlsruhe.

Entscheidungsformel:

Das Gesetz zu dem Vertrag vom 21. Dezember 1972 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Grundlagen der Beziehungen zwischen

BVerfGE 36, 1 (3):

der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik vom 6. Juni 1973 (Bundesgesetzbl. Teil II S. 421) ist in der sich aus den Gründen ergebenden Auslegung mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe:

A. -- I.

Am 8. November 1972 wurde der zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik ausgehandelte Vertrag über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik - im folgenden: der Vertrag - paraphiert. Er wurde am selben Tag zusammen mit einer Reihe ergänzender Texte im Bulletin Nr. 155, S. 1841 ff. veröffentlicht mit dem Hinweis (a.a.O. S. 1853), die Bundesregierung werde "vor der Unterzeichnung des Vertrags an die Regierung der Deutschen Demokratischen Republik ein Schreiben richten, in dem sie ihre Ziele in der nationalen Frage darlegt".

Der Vertrag lautet:

Artikel 1

Die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik entwickeln normale gutnachbarliche Beziehungen zueinander auf der Grundlage der Gleichberechtigung.

Artikel 2

Die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik werden sich von den Zielen und Prinzipien leiten lassen, die in der Charta der Vereinten Nationen niedergelegt sind, insbesondere der souveränen Gleichheit aller Staaten, der Achtung der Unabhängigkeit, Selbständigkeit und territorialen Integrität, dem Selbstbestimmungsrecht, der Wahrung der Menschenrechte und der Nichtdiskriminierung.

Artikel 3

Entsprechend der Charta der Vereinten Nationen werden die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik ihre Streitfragen ausschließlich mit friedlichen Mitteln lösen und sich der Drohung mit Gewalt oder der Anwendung von Gewalt enthalten.

BVerfGE 36, 1 (4):

Sie bekräftigen die Unverletzlichkeit der zwischen ihnen bestehenden Grenze jetzt und in der Zukunft und verpflichten sich zur uneingeschränkten Achtung ihrer territorialen Integrität.

Artikel 4

Die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik gehen davon aus, daß keiner der beiden Staaten den anderen international vertreten oder in seinem Namen handeln kann.

Artikel 5

Die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik werden friedliche Beziehungen zwischen den europäischen Staaten fördern und zur Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa beitragen. Sie unterstützen die Bemühungen um eine Verminderung der Streitkräfte und Rüstungen in Europa, ohne daß dadurch Nachteile für die Sicherheit der Beteiligten entstehen dürfen.

Die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik werden mit dem Ziel einer allgemeinen und vollständigen Abrüstung unter wirksamer internationaler Kontrolle der internationalen Sicherheit dienende Bemühungen um Rüstungsbegrenzung und Abrüstung, insbesondere auf dem Gebiet der Kernwaffen und anderen Massenvernichtungswaffen, unterstützen.

Artikel 6

Die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik gehen von dem Grundsatz aus, daß die Hoheitsgewalt jedes der beiden Staaten sich auf sein Staatsgebiet beschränkt. Sie respektieren die Unabhängigkeit und Selbständigkeit jedes der beiden Staaten in seinen inneren und äußeren Angelegenheiten.

Artikel 7

Die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik erklären ihre Bereitschaft, im Zuge der Normalisierung ihrer Beziehungen praktische und humanitäre Fragen zu regeln. Sie werden Abkommen schließen, um auf der Grundlage dieses Vertrages und zum beiderseitigen Vorteil die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Wirtschaft, der Wissenschaft und Technik, des Verkehrs, des Rechtsverkehrs, des Post- und Fernmeldewesens, des Gesundheitswesens, der Kultur, des Sports, des Umweltschutzes und auf anderen Gebieten zu entwickeln und zu fördern. Einzelheiten sind in dem Zusatzprotokoll geregelt.

BVerfGE 36, 1 (5):

Artikel 8

Die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik werden ständige Vertretungen austauschen. Sie werden am Sitz der jeweiligen Regierung errichtet.

Die praktischen Fragen, die mit der Einrichtung der Vertretungen zusammenhängen, werden zusätzlich geregelt.

Artikel 9

Die Bundesrepublik Deutschland und die Deutsche Demokratische Republik stimmen darin überein, daß durch diesen Vertrag die von ihnen früher abgeschlossenen oder sie betreffenden zweiseitigen und mehrseitigen internationalen Verträge und Vereinbarungen nicht berührt werden.

Artikel 10

Dieser Vertrag bedarf der Ratifikation und tritt am Tage nach dem Austausch entsprechender Noten in Kraft.

Der Vertrag wurde am 21. Dezember 1972 durch die Bevollmächtigten der Vertragsparteien in Berlin unterzeichnet; dem Vertrag war ein Zusatzprotokoll, über das die Vertragsteile sich geeinigt hatten, beigefügt. Außerdem lagen im Zusammenhang mit dem Vertrag vor:

ein Protokollvermerk, wonach "wegen der unterschiedlichen Rechtspositionen zu Vermögensfragen ... diese durch den Vertrag nicht geregelt werden" konnten;

zwei "Erklärungen zu Protokoll", von denen die für die Bundesrepublik Deutschland abgegebene lautet: "Staatsangehörigkeitsfragen sind durch den Vertrag nicht geregelt worden" und die für die Deutsche Demokratische Republik abgegebene lautet: "Die Deutsche Demokratische Republik geht davon aus, daß der Vertrag eine Regelung der Staatsangehörigkeitsfragen erleichtern wird";

zwei Erklärungen der Vertragsteile zu Protokoll zum Antrag auf Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen;

eine Erklärung beider Delegationsleiter zu Protokoll über die Aufgaben der Grenzkommission;

BVerfGE 36, 1 (6):

eine Erklärung des Delegationsleiters der Deutschen Demokratischen Republik zu Protokoll über den Verwaltungsverkehr;

eine Erklärung beider Seiten über die Ausdehnung von Abkommen und Regelungen auf Berlin (West);

eine Erklärung beider Seiten über "politische Konsultation";

Erklärungen zu Protokoll im Zusammenhang mit dem Briefwechsel über die Arbeitsmöglichkeiten für Journalisten;

eine Erklärung beider Seiten über die Ausdehnung der Vereinbarung über Arbeitsmöglichkeiten für Journalisten auf Berlin (West

ein Schriftwechsel vom 21. Dezember 1972 zur Familienzusammenführung, zu Reiseerleichterungen und Verbesserungen des nichtkommerziellen Warenverkehrs;

ein Briefwechsel vom 21. Dezember 1972 zur Eröffnung weiterer (vier) Grenzübergangsstellen;

ein Briefwechsel vom 21. Dezember 1972 mit dem Wortlaut der Noten der Bundesrepublik Deutschland an die drei Westmächte und der Deutschen Demokratischen Republik an die Sowjetunion zu Art. 9 des Vertrages;

ein Briefwechsel zum Post- und Fernmeldewesen;

ein Briefwechsel zum Antrag auf Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen;

ein Briefwechsel über die Arbeitsmöglichkeiten für Journalisten.

Unmittelbar vor der Unterzeichnung des Vertrags ging der Regierung der Deutschen Demokratischen Republik der Brief der Regierung der Bundesrepublik Deutschland zur deutschen Einheit vom 21. Dezember 1972 zu. Nach Beratung und Behandlung in den gesetzgebenden Körperschaften erging das Gesetz vom 6. Juni 1973 zu dem Vertrag vom 21. Dezember 1972 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik

BVerfGE 36, 1 (7):

(BGBl. II S. 421) - im folgenden: das Vertragsgesetz -, dessen Artikel 1 lautet:

Dem am 21. Dezember 1972 unterzeichneten Vertrag über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik einschließlich

- des dazugehörigen Briefes der Regierung der Bundesrepublik Deutschland zur deutschen Einheit an die Regierung der Deutschen Demokratischen Republik vom 21. Dezember 1972,

- des Zusatzprotokolls zum Vertrag,

- des Protokollvermerks zu Vermögensfragen,

- des Vorbehalts zu Staatsangehörigkeitsfragen durch die Bundesrepublik Deutschland,

- des Briefwechsels vom 21. Dezember 1972 zur Familienzusammenführung, zu Reiseerleichterungen und Verbesserungen des nichtkommerziellen Warenverkehrs,

- des Briefwechsels vom 21. Dezember 1972 zur Öffnung weiterer Grenzübergangsstellen,

- des Briefwechsels vom 21. Dezember 1972 mit dem Wortlaut der Noten der Regierung der Bundesrepublik Deutschland an die Regierungen der Französischen Republik, des Vereinigten Königreichs Großbritannien und Nordirland und der Vereinigten Staaten von Amerika und der Note der Regierung der Deutschen Demokratischen Republik an die Regierung der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken zu Artikel 9 des Vertrages,

- der Erklärungen in bezug auf Berlin (West),

wird zugestimmt. Der Vertrag, der Brief, das Zusatzprotokoll, der Protokollvermerk, der Vorbehalt, die Briefwechsel und die Erklärungen werden nachstehend veröffentlicht.

Der Vertrag ist nach der Bekanntmachung über sein Inkrafttreten vom 22. Juni 1973 (BGBl. II S. 559) am 21. Juni 1973 "nach dem Austausch entsprechender Noten zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung der Deutschen Demokratischen Republik, der am 20. Juni 1973 in Bonn erfolgte", in Kraft getreten.

II.

1 . Am 28. Mai 1973 hat die Bayerische Staatsregierung gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG in Verbindung mit § 13 Nr. 6 und § 76

BVerfGE 36, 1 (8):

Nr. 1 BVerfGG beim Bundesverfassungsgericht beantragt festzustellen:

Das Gesetz zu dem Vertrag vom 21. Dezember 1972 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik ist mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und deshalb nichtig.

Für die Zulässigkeit des Antrags bezieht sie sich auf die bisherige Rechtsprechung des Gerichts.

Zur Begründetheit ihres Antrags trägt sie im wesentlichen vor: Der Vertrag verstoße gegen das Gebot der Wahrung der staatlichen Einheit Deutschlands. Er beruhe auf der vom Grundgesetz verworfenen Rechtsauffassung vom Untergang des Deutschen Reiches und dem Neuentstehen zweier unabhängiger Staaten auf dem Gebiet des alten Reiches. Die Bundesrepublik könne nicht mehr für Gesamtdeutschland handeln. Daran ändere auch nichts der Brief zur deutschen Einheit, der weder auf das Selbstbestimmungs recht noch auf das Recht auf Wiedervereinigung verweise, sondern nur auf das politische Ziel, eine Veränderung des Status quo mit friedlichen Mitteln anzustreben. Nach dem Grundgesetz bestehe die deutsche Einheit nicht nur in alliierten Vorbehaltsrechten, sondern auch in den Rechtsnormen und Organen der Bundesrepublik Deutschland fort.

Der Vertrag verletze auch das grundgesetzliche Wiedervereinigungsgebot. Der Vertrag erkenne die Deutsche Demokratische Republik als mit der Bundesrepublik Deutschland gleichberechtigten, unabhängigen und selbständigen Staat an. An die Stelle des Deutschen Reiches träten zwei souveräne Staaten, die sich gegenseitig ihren Bestand garantierten; das führe zur Teilung Deutschlands. Aus der bisherigen Demarkationslinie mache der Vertrag eine freiwillig und vertraglich vereinbarte Staatsgrenze. Das bedeute eine Vertiefung der schon bestehenden Spaltung und verstoße gegen das Wiedervereinigungsgebot. Deshalb lasse

BVerfGE 36, 1 (9):

sich der Vertrag auch nicht damit rechtfertigen, daß der durch ihn geschaffene Zustand "näher beim Grundgesetz" stehe als der vorher bestehende.

Der Vertrag sei außerdem mit den Vorschriften des Grundgesetzes über Berlin unvereinbar: Die Berlinklausel des Vertragsgesetzes unterscheide sich von der üblichen Formel; sie bestimme nur, das Gesetz gelte "soweit sich die Regelungen des Vertragswerks auf das Land Berlin beziehen, auch im Lande Berlin, sofern das Land Berlin die Anwendung dieses Gesetzes feststellt". Danach würden von der Klausel nur die Erklärungen beider Seiten in bezug auf Berlin (West) erfaßt. Das Vertragswerk regle aber auch Fragen, die nicht den Status Berlins betreffen, beispielsweise Verbesserung des nichtkommerziellen Warenverkehrs, von denen das Vertragsgesetz Berlin nicht ausschließen dürfe. Auch die Erklärung, Berlin (West) betreffend, selbst sei verfassungswidrig, weil nur vereinbart sei, daß die im Zusatzprotokoll zu Artikel 7 vorgesehenen Abkommen und Regelungen im jeweiligen Falle auf Berlin (West) ausgedehnt werden können; das hänge aber künftig von der Zustimmung der Deutschen Demokratischen Republik ab, sei also nicht mehr gewährleistet und verstoße deshalb gegen Art. 23 Satz 1 GG. Mit dieser Vorschrift sei auch die Anerkennung der Souveränität der Deutschen Demokratischen Republik über Berlin (Ost) unvereinbar.

Der Vertrag verletze schließlich die im Grundgesetz begründete Schutz- und Fürsorgepflicht gegenüber den Deutschen in der Deutschen Demokratischen Republik. Die in der Deutschen Demokratischen Republik lebenden Menschen seien Deutsche im Sinne des Art. 116 GG. Art. 6 des Vertrags verwehre jedoch der Bundesrepublik Deutschland rechtlich, zugunsten der im Gebiet der Deutschen Demokratischen Republik beheimateten Deutschen zu intervenieren; als Folge davon müßten zusätzliche Schwierigkeiten entstehen, wenn die Vertretungen der Bundesrepublik Deutschland in Drittländern Deutschen aus der Deutschen Demokratischen Republik Hilfe leisten wollten. Der Vertrag habe zudem, auch wenn er Staatsangehörigkeitsfragen nicht geregelt

BVerfGE 36, 1 (10):

habe, Auswirkungen auf das Staatsangehörigkeitsrecht des Grundgesetzes. jedenfalls dürfe ein Vertrag mit der Deutschen Demokratischen Republik nur abgeschlossen werden, wenn in ihm - gewissermaßen als verfassungsrechtliches Minimum - ein Ausreiserecht für alle Deutschen aus der Deutschen Demokratischen Republik nach der Bundesrepublik Deutschland bindend vereinbart sei.

Insgesamt sei es nicht gelungen, im Vertrag ein "besonderes Verhältnis" zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik zu konstituieren. Nicht einmal die Einheit der Nation sei vertraglich festgehalten. Auch als "modus vivendi" sei der Vertrag nicht interpretierbar, weil er ohne Befristung und ohne Kündigungsklausel abgeschlossen sei und nicht einmal den Vorbehalt einer friedensvertraglichen Regelung enthalte. Der Vertrag habe die deutsche Frage nicht dem Ziel des Grundgesetzes nähergebracht; das gelte auch, wenn man die begrüßenswerten menschlichen Erleichterungen berücksichtige, die mit dem Inkrafttreten des Vertrags verbunden seien.

Die Bayerische Staatsregierung legte außerdem zur Unterstützung ihrer Auffassung ein Rechtsgutachten von Professor Wengler, Berlin, vor.

2. Die Bundesregierung hat beantragt, festzustellen:

Das Gesetz vom 6. Juni 1973 zu dem Vertrag vom 21. Dezember 1972 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Zur Begründung hat sie im wesentlichen folgendes vorgetragen: Nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur verfassungsrechtlichen Prüfung völkerrechtlicher Verträge müsse zunächst verlangt werden, daß der Antrag der Bayerischen Staatsregierung schlüssig sei; dazu gehöre, daß er die maßgebenden Erwägungen der Bundesregierung und der parla

BVerfGE 36, 1 (11):

mentarischen Verhandlungen zur Kenntnis nehme und belege, daß ein Verfassungsverstoß ernstlich in Betracht gezogen werden müsse. Dabei sei im Antrag bereits erkennbar zu berücksichtigen, daß bei der Überprüfung völkerrechtlicher und zwischenstaatlicher Maßnahmen ein hohes Maß an Justitiabilität und Evidenz zu fordern sei. Entspreche ein Antrag diesen unverzichtbaren Erfordernissen nicht, sei vielmehr die von der Bundesregierung und von den gesetzgebenden Körperschaften beobachtete Sorgfalt in der Wahrnehmung des Verfassungsrechts evident, so genüge ein Antrag nicht den an eine eingehende Sachprüfung durch das Bundesverfassungsgericht zu stellenden Anforderungen. Er sei dann offensichtlich oder mindestens eindeutig unbegründet. Er müsse insbesondere scheitern, weil die Bayerische Staatsregierung ihre rein politischen Vorstellungen als Rechtssätze in das Grundgesetz hineininterpretiere, weil sie ihre politischen Wertungen auch bei der Auslegung des Vertrags in einseitiger Weise einführe, weil sie die politische Ausgangslage gänzlich außer Betracht lasse und weil sie die mit dem Vertrag in Übereinstimmung mit den elementaren Zielen des Grundgesetzes verfolgten Absichten entgegen dem eindeutigen Inhalt dieses Vertrags leugne.

Eine Alternative zum Vertrag gebe es nicht. Vergleiche man die Lage nach dem Inkrafttreten des Vertrags mit der Lage, die bestehen würde, wenn er nicht geschlossen worden wäre, so seien seine Vorteile evident. Der Vertrag diene praktisch dem Verfassungsziel der Friedenssicherung, er diene dem Verfassungsziel der Humanität, indem er den Menschen praktische Vorteile bringe, er halte in Übereinstimmung mit dem Grundgesetzgeber am Fortbestand Deutschlands fest, er sei gemäß den Vorstellungen des Grundgesetzgebers ein Dokument für eine Politik, die sich nicht an den Interessen der Bundesrepublik, sondern an den Belangen der ganzen Nation orientiere und er halte die deutsche Frage offen.

Das Grundgesetz enthalte keine Festlegung auf die "Identitätsthese", sondern unterscheide zwischen der Bundesrepublik Deutschland und Deutschland. Der Vertrag setze sich auch nicht

BVerfGE 36, 1 (12):

in Widerspruch mit dem Wiedervereinigungsgebot. Denn die drei Westmächte blieben daran gebunden, den Viermächtevorbehalt auf Deutschland als Ganzes zu beziehen; der Vertrag gebe nicht die Fortexistenz Deutschlands als Rechtssubjekt auf; er vermeide die Qualifizierung der Deutschen Demokratischen Republik als Ausland; er halte fest an der Einheit der deutschen Nation und an der deutschen Staatsangehörigkeit; er enthalte auch keine völkerrechtliche Anerkennung der Deutschen Demokratischen Republik. Mit dem Vertrag sei das politisch Erreichbare erreicht worden. Er verbaue jedoch weder rechtlich noch praktisch die Wiedervereinigung, gleichgültig, in welcher Form sie einmal verwirklicht werden könne. Er bringe aber Verbesserungen sowohl im politischen als auch im menschlichen Bereich und begründe darüber hinaus den Anspruch auf Abkommen, die zu weiteren Verbesserungen führen könnten. Der Vertrag schließe nichts ab, regele nichts endgültig, sondern halte im Gegenteil die Situation für künftige Verbesserungen offen und schaffe die Grundlage dafür.

Der Status Berlins bleibe vom Vertrag unberührt, schon deshalb, weil er durch die Viermächte-Vereinbarung fixiert sei, an der die Vertragsteile nichts zu ändern vermöchten.

Eine Verpflichtung der Bundesregierung, innerhalb des Gebietes der Deutschen Demokratischen Republik für den Schutz und die Fürsorge der Deutschen, die dort ihren ständigen Aufenthalt haben, einzustehen, bestehe nach dem Grundgesetz nicht. An der Schutz- und Fürsorgebefugnis der Bundesorgane für Deutsche im Ausland ändere der Vertrag weder rechtlich noch faktisch etwas. Die Gewährung der Ausreisefreiheit für alle Deutschen aus der Deutschen Demokratischen Republik sei keine verfassungsrechtliche Voraussetzung für Vereinbarungen, die konkreten Verbesserungen in den menschlichen Beziehungen dienen sollen.

3. Dem Gericht lagen u.a. alle Protokolle über die Beratungen der gesetzgebenden Körperschaften vor, die den Vertrag betreffen, außerdem die den Verfahrensbeteiligten in der mündlichen Verhandlung eingeräumten Schriftsätze zu der in der mündlichen

BVerfGE 36, 1 (13):

Verhandlung vorgelegten Urkunde über den Empfang des Briefes zur deutschen Einheit.

B. -- I.

Der Antrag ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, an der der Senat festhält, zulässig (vgl. insbesondere BVerfGE 4, 157 [161 ff.]). Das gilt auch, obwohl, wie im folgenden dargelegt wird, die Deutsche Demokratische Republik nach dem Recht des Grundgesetzes nicht Ausland ist. Denn Art. 59 Abs. 2 GG verlangt für alle Verträge, die die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, die parlamentarische Kontrolle in der Form des Zustimmungsgesetzes, gleichgültig ob der als Vertragspartner beteiligte Staat nach dem Recht des Grundgesetzes Ausland ist oder nicht.

II.

1. Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist das Vertragsgesetz vom 6. Juni 1973 und der in ihm in Bezug genommene Vertrag samt Zusatzprotokoll. Die in Art. 1 des Vertragsgesetzes nicht in Bezug genommenen Teile des Vertragswerks scheiden als Gegenstand der Normenkontrolle von vornherein aus. Sie sind für die Gesamtwürdigung des Vertrags von Bedeutung und können - neben anderem - als Material zur Auslegung des Vertrags herangezogen werden. Ob auch die in Art. 1 des Gesetzes in Bezug genommenen weiteren Vermerke, Vorbehalte, Erklärungen und Briefe Gegenstand der Normenkontrolle sein können, kann dahinstehen, weil sie in Abhängigkeit vom Vertrag stehen, zum Teil nur einen deklatorischen Inhalt besitzen und im übrigen nach ihrem Inhalt nicht mit dem Grundgesetz unvereinbar sein können, wie sich aus den im folgenden zu dem Vertrag angestellten rechtlichen Erwägungen ergibt. Jedenfalls sind sie wichtige Mittel zur Auslegung des Vertrags, ebenso wie die Präambel des Vertrags selbst.

2. Maßstab im Normenkontrollverfahren ist das Grundgesetz. Es verbindlich auszulegen, ist Sache des Bundesverfassungsge

BVerfGE 36, 1 (14):

richts. Auf dieser Grundlage gibt es kein Spannungsverhältnis zwischen politischer Wirklichkeit und Verfassungsordnung, das behoben werden könnte durch die Überlegung, die geltende Verfassungsordnung könne durch einen Vertrag geändert werden. Er schafft weder materielles Verfassungsrecht noch kann er zur Auslegung des Grundgesetzes herangezogen werden. Es ist vielmehr umgekehrt: Ein Vertrag, der mit dem geltenden, Verfassungsrecht in Widerspruch steht, kann verfassungsrechtlich nur durch eine entsprechende Verfassungsänderung mit dem Grundgesetz in Einklang gebracht werden.

Dies vorausgesetzt, gilt auch für die verfassungsrechtliche Prüfung eines Vertrags der Grundsatz, den das Bundesverfassungsgericht in Rücksicht auf die Verantwortung der anderen Verfassungsorgane im freiheitlich-demokratischen Rechtsstaat des Grundgesetzes allgemein entwickelt hat: Daß unter mehreren möglichen Auslegungen die Auslegung zu wählen ist, nach der der Vertrag vor dem Grundgesetz Bestand hat (vgl. BVerfGE 4, 157 [168]). Zu den gerade in der Verbindung mit der verfassungsrechtlichen Prüfung von Verträgen bedeutsamen Auslegungsgrundsätzen gehört außerdem, daß bei der Auslegung von Verfassungsbestimmungen, die sich auf Beziehungen der Bundesrepublik mit anderen Staaten beziehen, deren schrankensetzender, also Spielraum für die politische Gestaltung lassender Charakter nicht außer Betracht bleiben darf. In dieser Begrenzung setzt das Grundgesetz jeder politischen Macht, auch im Bereich der auswärtigen Politik, rechtliche Schranken; das ist das Wesen einer rechtsstaatlichen Ordnung, wie sie das Grundgesetz konstituiert hat. Die Durchsetzung dieser Verfassungsordnung obliegt letztverbindlich dem Bundesverfassungsgericht.

Der Grundsatz des judical self-restraint, den sich das Bundesverfassungsgericht auferlegt, bedeutet nicht eine Verkürzung oder Abschwächung seiner eben dargelegten Kompetenz, sondern den Verzicht "Politik zu treiben", d.h. in den von der Verfassung geschaffenen und begrenzten Raum freier politischer Gestaltung einzugreifen. Er zielt also darauf ab, den von der Verfassung für

BVerfGE 36, 1 (15):

die anderen Verfassungsorgane garantierten Raum freier politischer Gestaltung offenzuhalten.

Aus diesen Überlegungen folgt, von welch entscheidender Bedeutung es ist, daß eine Entscheidung im Normenkontrollverfahren, die einen Vertrag betrifft, vor dessen Inkrafttreten ergeht. Dem müssen - entsprechend dem zwischen ihnen bestehenden verfassungsrechtlichen Grundverhältnis - alle Verfassungsorgane Rechnung tragen. Dies bedeutet einerseits, daß das Bundesverfassungsgericht die verfassungsrechtliche Prüfung so rasch wie möglich zu Ende führt. Es bedeutet andererseits, daß die übrigen Verfassungsorgane die Prüfungszuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts in ihre Überlegungen zum zeitlichen Ablauf des Verfahrens, das zur Vertragsratifikation führt, einbeziehen und alles unterlassen, was dem Bundesverfassungsgericht eine rechtzeitige und wirksame Ausübung seiner Kompetenz erschweren oder unmöglich machen könnte. Mit der Entscheidung des Grundgesetzes für eine umfassende Verfassungsgerichtsbarkeit ist es unvereinbar, daß die Exekutive ein beim Bundesverfassungsgericht anhängiges Verfahren überspielt. Ergibt sich ausnahmsweise einmal, wie in diesem Fall, eine Lage, in der das Inkrafttreten eines Vertrags vor Abschluß des verfassungsgerichtlichen Verfahrens nach Auffassung der Exekutive unabweisbar geboten erscheint, so haben die dafür verantwortlichen Verfassungsorgane für die sich daraus möglicherweise ergebenden Folgen einzustehen (vgl. Urteil vorn 18. Juni 1973, S. 6 f. - 2 BvQ 1/73 - = BVerfGE 35, 257 [261 f.]).

III.

Der Vertrag regelt die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik. Seine Beurteilung macht erforderlich, sich mit den Aussagen des Grundgesetzes über den Rechtsstatus Deutschlands auseinanderzusetzen:

1. Das Grundgesetz - nicht nur eine These der Völkerrechtslehre und der Staatsrechtslehre! - geht davon aus, daß das Deut

BVerfGE 36, 1 (16):

sche Reich den Zusammenbruch 1945 überdauert hat und weder mit der Kapitulation noch durch Ausübung fremder Staatsgewalt in Deutschland durch die alliierten Okkupationsmächte noch später untergegangen ist; das ergibt sich aus der Präambel, aus Art. 16, Art. 23, Art. 116 und Art. 146 GG. Das entspricht auch der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, an der der Senat festhält. Das Deutsche Reich existiert fort (BVerfGE 2, 266 [277]; 3, 288 [319 f.]; 5, 85 [126]; 6, 309 [336, 363]), besitzt nach wie vor Rechtsfähigkeit, ist allerdings als Gesamtstaat mangels Organisation, insbesondere mangels institutionalisierter Organe selbst nicht handlungsfähig. Im Grundgesetz ist auch die Auffassung vom gesamtdeutschen Staatsvolk und von der gesamtdeutschen Staatsgewalt "verankert" (BVerfGE 2, 266 [277]). Verantwortung für "Deutschland als Ganzes" tragen - auch - die vier Mächte (BVerfGE 1, 351 [362 f., 367]).

Mit der Errichtung der Bundesrepublik Deutschland wurde nicht ein neuer westdeutscher Staat gegründet, sondern ein Teil Deutschlands neu organisiert (vgl. Carlo Schmid in der 6. Sitzung des Parlamentarischen Rates - StenBer. S. 70). Die Bundesrepublik Deutschland ist also nicht "Rechtsnachfolger" des Deutschen Reiches, sondern als Staat identisch mit dem Staat "Deutsches Reich", - in bezug auf seine räumliche Ausdehnung allerdings "teilidentisch", so daß insoweit die Identität keine Ausschließlichkeit beansprucht. Die Bundesrepublik umfaßt also, was ihr Staatsvolk und ihr Staatsgebiet anlangt, nicht das ganze Deutschland, unbeschadet dessen, daß sie ein einheitliches Staatsvolk des Völkerrechtssubjekts "Deutschland" (Deutsches Reich), zu dem die eigene Bevölkerung als untrennbarer Teil gehört, und ein einheitliches Staatsgebiet "Deutschland" (Deutsches Reich), zu dem ihr eigenes Staatsgebiet als ebenfalls nicht abtrennbarer Teil gehört, anerkennt. Sie beschränkt staatsrechtlich ihre Hoheitsgewalt auf den "Geltungsbereich des Grundgesetzes" (vgl. BVerfGE 3, 288 [319 f.]; 6, 309 [338, 363]), fühlt sich aber auch verantwortlich für das ganze Deutschland (vgl. Präambel des Grundgesetzes).

BVerfGE 36, 1 (17):

Derzeit besteht die Bundesrepublik aus den in Art. 23 GG genannten Ländern, einschließlich Berlin; der Status des Landes Berlin der Bundesrepublik Deutschland ist nur gemindert und belastet durch den sog. Vorbehalt der Gouverneure der Westmächte (BVerfGE 7, 1 [7 ff.]; 19, 377 [388]; 20, 257 [266]). Die Deutsche Demokratische Republik gehört zu Deutschland und kann im Verhältnis zur Bundesrepublik Deutschland nicht als Ausland angesehen werden (BVerfGE 11, 150 [158]). Deshalb war z.B. der Interzonenhandel und ist der ihm entsprechende innerdeutsche Handel nicht Außenhandel (BVerfGE 18, 353 [354]).

2. Zum Wiedervereinigungsgebot und Selbstbestimmungsrecht, das im Grundgesetz enthalten ist, hat das Bundesverfassungsgericht bisher erkannt und daran hält der Senat fest: Dem Vorspruch des Grundgesetzes kommt nicht nur politische Bedeutung zu, er hat auch rechtlichen Gehalt. Die Wiedervereinigung ist ein verfassungsrechtliches Gebot. Es muß jedoch den zu politischem Handeln berufenen Organen der Bundesrepublik überlassen bleiben zu entscheiden, welche Wege sie zur Herbeiführung der Wiedervereinigung als politisch richtig und zweckmäßig ansehen. Die Verfassungsorgane, denen im Grundgesetz auch der Schutz der freiheitlichdemokratischen Grundordnung und ihrer Institutionen zur Pflicht gemacht ist, haben zu entscheiden, ob eine bestimmte, sonst verfassungsmäßige Maßnahme die Wiedervereinigung rechtlich hindern oder faktisch unmöglich machen würde und aus diesem Grunde unterbleiben müßte. Ein breiter Raum politischen Ermessens besteht hier besonders für die Gesetzgebungsorgane. Das Bundesverfassungsgericht kann dem Gesetzgeber erst entgegentreten, wenn er die Grenzen dieses Ermessens eindeutig überschreitet, wenn seine Maßnahme also rechtlich oder tatsächlich einer Wiedervereinigung in Freiheit offensichtlich entgegensteht (BVerfGE 5, 85 [126 ff.]; 12, 45 [51 f.]).

Das bedarf in folgender Richtung hier noch einer näheren Präzisierung: Aus dem Wiedervereinigungsgebot folgt zunächst: Kein Verfassungsorgan der Bundesrepublik Deutschland darf die Wiederherstellung der staatlichen Einheit als politisches Ziel auf

BVerfGE 36, 1 (18):

geben, alle Verfassungsorgane sind verpflichtet, in ihrer Politik auf die Erreichung dieses Zieles hinzuwirken - das schließt die Forderung ein, den Wiedervereinigungsanspruch im Innern wachzuhalten und nach außen beharrlich zu vertreten - und alles zu unterlassen, was die Wiedervereinigung vereiteln würde. Die Bundesregierung hat allerdings in eigener Verantwortung zu entscheiden, mit welchen politischen Mitteln und auf welchen politischen Wegen sie das nach dem Grundgesetz rechtlich gebotene Ziel der Wiedervereinigung zu erreichen oder ihm wenigstens näherzukommen versucht. Die Abschätzung der Chancen ihrer Politik ist ihre und der sie tragenden parlamentarischen Mehrheit Sache. Hier hat das Gericht weder Kritik zu üben noch seine Auffassung über die Aussichten der Politik zu äußern. Die politische Verantwortung dafür liegt allein bei den politischen Instanzen. Eine Grenze, die allerdings das Bundesverfassungsgericht deutlich zu machen, zu bestimmen und u.U. durchzusetzen hat, liegt im Rechts- und Verfassungsstaat der Bundesrepublik Deutschland darin, daß die Verfassung verbietet, daß die Bundesrepublik auf einen Rechtstitel (eine Rechtsposition) aus dem Grundgesetz verzichtet, mittels dessen sie in Richtung auf Verwirklichung der Wiedervereinigung und der Selbstbestimmung wirken kann, oder einen mit dem Grundgesetz unvereinbaren Rechtstitel schafft oder sich an der Begründung eines solchen Rechtstitels beteiligt, der ihr bei ihrem Streben nach diesem Ziel entgegengehalten werden kann. Es ist ein Unterschied, ob man - solange daraus nicht die Gefahr der Verwirkung des Rechtstitels erwächst - politisch von einem Rechtstitel keinen Gebrauch macht oder ihn derzeit oder für absehbare Zeit nicht als politisches Instrument für tauglich hält, sich also damit abfindet, daß mit ihm kein politischer Erfolg erzielt werden kann, oder ob man auf ihn im Rechtssinn verzichtet. Man kann sich in diesem Sinne also politisch mit Realitäten abfinden. Das Grundgesetz verlangt aber, daß insoweit kein in ihm begründeter Rechtstitel preisgegeben wird, der jetzt oder später ein Argument zur Förderung des Bestrebens nach Wiedervereinigung bieten kann. Und Entsprechendes gilt für den um

BVerfGE 36, 1 (19):

gekehrten Fall: Politisches Verhalten mag sich später als "falsch kalkuliert" herausstellen und der Bundesregierung von anderen in ihrem Bemühen um Wiedervereinigung politisch entgegengehalten werden können; dieser - vom Verfassungsgericht mit keinem Wort zu kommentierende - Tatbestand unterscheidet sich wesentlich von dem anderen, daß die Bundesrepublik Deutschland mitwirkt bei einem Rechtsinstrument , das ihr von anderen in ihrem Bemühen um Wiedervereinigung entgegengehalten werden kann. Daraus ergibt sich beispielsweise: Die klare Rechtsposition jeder Regierung der Bundesrepublik Deutschland ist: Wir haben von der im Grundgesetz vorausgesetzten, in ihm "verankerten" Existenz Gesamtdeutschlands mit einem deutschen (Gesamt-)Staatsvolk und einer (gesamt-)deutschen Staatsgewalt auszugehen. Wenn heute von der "deutschen Nation" gesprochen wird, die eine Klammer für Gesamtdeutschland sei, so ist dagegen nichts einzuwenden, wenn darunter auch ein Synonym für das "deutsche Staatsvolk" verstanden wird, an jener Rechtsposition also festgehalten wird und nur aus politischen Rücksichten eine andere Formel verwandt wird. Versteckte sich dagegen hinter dieser neuen Formel "deutsche Nation" nur noch der Begriff einer im Bewußtsein der Bevölkerung vorhandenen Sprach- und Kultureinheit, dann wäre das rechtlich die Aufgabe einer unverzichtbaren Rechtsposition. Letzteres stünde in Widerspruch zum Gebot der Wiedervereinigung als Ziel, das von der Bundesregierung mit allen erlaubten Mitteln anzustreben ist. Ebenso verhielte es sich, wenn die Verweisung auf die Viermächte-Verantwortung für Gesamtdeutschland bedeuten würde, künftig sei sie allein noch eine (letzte) rechtliche Klammer für die Fortexistenz Gesamtdeutschlands; verfassungsgemäß ist nur - wie es auch die Bundesregierung selbst versteht -, daß sie eine weitere Rechtsgrundlage für das Bemühen der Bundesregierung um Wiedervereinigung bildet, nämlich eine "völkerrechtliche" neben der staatsrechtlichen.

Zur politischen These vom "Alleinvertretungsanspruch" hat sich das Bundesverfassungsgericht niemals geäußert. Es hatte und

BVerfGE 36, 1 (20):

hat auch jetzt keinen Anlaß zu prüfen und zu entscheiden, ob sich aus dem Grundgesetz rechtlich ein Alleinvertretungsanspruch der Bundesrepublik Deutschland für Gesamtdeutschland begründen läßt.

3. Der Vertrag kann so interpretiert werden, daß er mit keiner der dargelegten Aussagen des Grundgesetzes in Widerspruch gerät. Keine amtliche Äußerung innerhalb der Bundesrepublik Deutschland kann dahin verstanden werden, daß sie bei der Interpretation des Vertrags diesen verfassungsrechtlichen Boden verlassen hat oder verläßt.

IV.

1. Der Vertrag kann rechtlich nur gewürdigt werden, wenn man ihn in einen größeren Zusammenhang stellt. Er ist ein Stück einer umfassenderen Politik, näherhin der von der Bundesregierung auf Entspannung angelegten Ostpolitik, innerhalb derer vor allem die Verträge von Moskau und Warschau herausragende Meilensteine sind; diese Verträge waren ebenso Voraussetzung für den Abschluß des Grundlagenvertrags, wie der Grundlagenvertrag seinerseits für die Bundesregierung ein Ziel war, das sie durch Abschluß jener beiden Ostverträge zu erreichen hoffte. In diesem Zusammenhang gewinnt der Grundvertrag dieselbe fundamentale Bedeutung wie der Moskauer und der Warschauer Vertrag. Er ist kein beliebig korrigierbarer Schritt wie viele Schritte in der Politik, sondern er bildet, wie schon sein Name sagt, die Grundlage für eine auf Dauer angelegte neue Politik. Dementsprechend enthält er weder eine zeitliche Befristung noch eine Kündigungsklausel. Er stellt eine historische Weiche, von der aus das Verhältnis zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik neu gestaltet werden soll. Dieser Zusammenhang ist für die rechtliche Beurteilung des Vertrags von mehrfacher Bedeutung:

Er ist zwar in ähnlicher Weise wie das Grundgesetz (vgl. Präambel, Art. 23 und 146 GG) keine endgültige Lösung der deutschen Frage. Gleichwohl kann er nicht als eine bloße "Übergangs

BVerfGE 36, 1 (21):

lösung" bis zu einer späteren "endgültigen" Neubestimmung des Verhältnisses zwischen den beiden Staaten qualifiziert werden; er ist kein vereinbarter "modus vivendi", der in absehbarer Zeit durch eine andere grundsätzliche Neubestimmung des Verhältnisses zwischen diesen beiden Staaten abgelöst werden soll. Er selbst ist die ernsthaft gewollte neue Grundlage für die Bestimmung des Verhältnisses der beiden Staaten zueinander, - unbeschadet dessen, daß die Vertragsteile rechtlich frei sind, jederzeit übereinzukommen, den Vertrag in Übereinstimmung mit den für ihn geltenden Rechtsgrundsätzen zu ändern oder zu ergänzen.

Aus der dargelegten politischen Bedeutung des Vertrags ergibt sich weiter die rechtliche Folgerung: Als Grundlage für die neuen Beziehungen zwischen den beiden deutschen Staaten erwächst aus ihm in der kommenden Zeit mit Notwendigkeit eine Vielzahl von rechtlichen Konkretisierungen des neuen Neben- und Miteinander der beiden Staaten (vgl. Art. 7 des Vertrags). jeder dieser weiteren rechtlichen Schritte muß nicht nur vertragsgemäß, sondern auch grundgesetzmäßig sein. Es bedarf also heute schon der Klarstellung, daß alles, was unter Berufung auf den Vertrag an weiteren rechtlichen Schritten geschieht, nicht schon deshalb rechtlich in Ordnung ist, weil die vertragliche Grundlage (der Vertrag) verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sei. Deshalb sind schon in diesem Normenkontrollverfahren, soweit übersehbar, die verfassungsrechtlichen Grenzen aufzuzeigen, die für das "Ausfüllen" des Vertrags durch spätere Vereinbarungen und Abreden bestehen.

2. Der Vertrag ist eingebettet in umgreifendere und speziellere Rechtsverhältnisse, die ebenfalls bei seiner rechtlichen Würdigung zu beachten sind: Das wird besonders deutlich durch die Bezugnahme auf die Charta der Vereinten Nationen in Art. 2 und Art. 3 des Vertrags und durch die Regelung in Artikel 9, wonach "durch diesen Vertrag" die von den Vertragspartnern "früher abgeschlossenen oder sie betreffenden zweiseitigen und mehrseitigen internationalen Verträge und Vereinbarungen nicht berührt werden"; das sind insbesondere die von der Bundesrepublik ab

BVerfGE 36, 1 (22):

geschlossenen "Westverträge" - es bleibt also vor allem auch unberührt Art. 7 des Deutschlandvertrags, nach dem die Bundesrepublik und die Drei Mächte nach wie vor vertraglich verpflichtet bleiben (Abs. 2), zusammenzuwirken, "um mit friedlichen Mitteln ihr gemeinsames Ziel zu verwirklichen: ein wiedervereinigtes Deutschland, das eine freiheitlichdemokratische Verfassung ähnlich wie die Bundesrepublik besitzt und das in die europäische Gemeinschaft integriert ist" - sowie die Verträge von Moskau und Warschau und die Deutschland als Ganzes betreffenden Viermächte-Vereinbarungen, aber auch beispielsweise der zwischen der Deutschen Demokratischen Republik und der Volksrepublik Polen abgeschlossene Grenz- und Freundschaftsvertrag, soweit er Deutschland (als Ganzes) berührt. Die Bedeutung der Klausel des Art. 9 des Vertrags wird auch sichtbar in dem Briefwechsel zwischen den beiden Unterhändlern, in dem sie sich wechselseitig unterrichten über die Noten an die Botschafter Frankreichs, Englands und der Vereinigten Staaten sowie an den Botschafter der Sowjetunion, und in den "Erklärungen beider Seiten in bezug auf Berlin (West)", in denen auf das Viermächte-Abkommen vom 3. September 1971, das Berlin betrifft, Bezug genommen wird.

3. Berücksichtigt man die dargelegten Zusammenhänge, so wird deutlich, welche Bedeutung den in der politischen Diskussion verwendeten Formeln "zwischen den beiden Staaten bestehende besondere Beziehungen" und "der Vertrag besitze eine diesen besonderen Verhältnissen entsprechenden besonderen Charakter" zukommt: Die Deutsche Demokratische Republik ist im Sinne des Völkerrechts ein Staat und als solcher Völkerrechtssubjekt. Diese Feststellung ist unabhängig von einer völkerrechtlichen Anerkennung der Deutschen Demokratischen Republik durch die Bundesrepublik Deutschland. Eine solche Anerkennung hat die Bundesrepublik Deutschland nicht nur nie förmlich ausgesprochen, sondern im Gegenteil wiederholt ausdrücklich abgelehnt. Würdigt man das Verhalten der Bundesrepublik Deutschland gegenüber der Deutschen Demokratischen Republik im Zuge ihrer Entspan

BVerfGE 36, 1 (23):

nungspolitik, insbesondere das Abschließen des Vertrags als faktische Anerkennung, so kann sie nur als eine faktische Anerkennung besonderer Art verstanden werden.

Das Besondere dieses Vertrags ist, daß er zwar ein bilateraler Vertrag zwischen zwei Staaten ist, für den die Regeln des Völkerrechts gelten und der die Geltungskraft wie jeder andere völkerrechtliche Vertrag besitzt, aber zwischen zwei Staaten, die Teile eines noch immer existierenden, wenn auch handlungsunfähigen, weil noch nicht reorganisierten umfassenden Staates Gesamtdeutschland mit einem einheitlichen Staatsvolk sind, dessen Grenzen genauer zu bestimmen hier nicht nötig ist. Daraus ergibt sich die besondere rechtliche Nähe, in der die beiden Staaten zueinander stehen, daraus ergibt sich folgerichtig die Regelung in Artikel 8, wonach beide Staaten nicht Botschafter, sondern ständige Vertretungen am Sitz der jeweiligen Regierung austauschen, daraus ergibt sich die Besonderheit des Ratifikationsverfahrens, das nicht endet mit dem Austausch von Ratifikationsurkunden auf Grund Vollmacht des Bundespräsidenten, sondern mit dem Austausch "entsprechender Noten", von denen die eine auf Seite der Bundesrepublik Deutschland von der Bundesregierung ausgefertigt wird, und ergibt sich schließlich die Gesamttendenz des Vertrags, zu einer möglichst engen Zusammenarbeit zwischen den Vertragspartnern mit dem Ziele einer Verbesserung der menschlichen Beziehungen über die gemeinsame Grenze hinweg zu gelangen (6. Absatz der Präambel, Art. 7 des Vertrags und Zusatzprotokoll). Die Erklärung in Nr. 1 des Zusatzprotokolls zu Artikel 7, daß der Handel zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik auf der Grundlage der bestehenden Abkommen entwickelt wird, macht außerdem deutlich, daß dieser Handel von den Vertragspartnern übereinstimmend nicht als Außenhandel betrachtet wird. Insofern läßt sich das Besondere dieses Vertrags auch durch die Formel verdeutlichen, daß er "inter-se-Beziehungen" regelt. Er regelt aber nicht ausschließlich solche Beziehungen und fällt deshalb nicht aus der Ordnung des allgemeinen Völkerrechts heraus, gehört

BVerfGE 36, 1 (24):

also nicht einer spezifischen, erst durch ihn geschaffenen, gegenständlich beschränkten Sonderrechtsordnung an. Diese Deutung verbietet sich durch die Regelungen in Art. 2 und Art. 3 des Vertrags, die als für das Verhältnis zwischen den Partnern wesentlich ausdrücklich die Charta der Vereinten Nationen nennen. Der Vertrag hat also einen Doppel charakter; er ist seiner Art nach ein völkerrechtlicher Vertrag, seinem spezifischen Inhalt nach ein Vertrag, der vor allem inter-se-Beziehungen regelt. Inter-se-Beziehungen in einem völkerrechtlichen Vertrag zu regeln, kann vor allem dann nötig sein, wenn eine staatsrechtliche Ordnung, wie hier wegen der Desorganisation des Gesamtstaats, fehlt. Selbst im Bundesstaat bemessen sich, falls eine Regelung in der Bundesverfassung fehlt, die Beziehungen zwischen den Gliedstaaten nach den Regeln des Völkerrechts (vgl. die Entscheidung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich, Lammers-Simons, 1, 178 ff., 207 ff.; dazu die Fortentwicklung nach dem Recht des Grundgesetzes: BVerfGE 1, 14 [51]; 34, 216 [230 ff.]). Unrichtig ist also die Auffassung, jedes "Zwei-Staaten-Modell" sei mit der grundgesetzlichen Ordnung unvereinbar.

Im einzelnen ist zur verfassungsrechtlichen Beurteilung des Vertrags noch folgendes auszuführen:

1. Wie oben dargelegt, setzt das Wiedervereinigungsgebot des Grundgesetzes der Gestaltungsfreiheit der Staatsorgane verfassungsrechtliche Grenzen: Es darf keine Rechtsposition aus dem Grundgesetz, die der Wiedervereinigung auf der Grundlage der freien Selbstbestimmung des deutschen Volkes dienlich ist, aufgegeben werden und es darf andererseits kein mit dem Grundgesetz unvereinbares Rechtsinstrument unter Beteiligung der Verfassungsorgane der Bundesrepublik Deutschland geschaffen werden, das der Bemühung der Bundesregierung um Wiedervereinigung entgegengehalten werden kann. In diesem Zusammenhang hat der Brief der Bundesregierung zur deutschen Einheit an die Regierung der Deutschen Demokratischen Republik seine Be

BVerfGE 36, 1 (25):

deutung: Nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung vom 19. Juni 1973 steht fest, daß der wesentliche Inhalt des Briefes vor Abschluß der Verhandlungen angekündigt und der Brief der Gegenseite unmittelbar vor Unterzeichnung des Vertrags zugestellt worden ist. In ihm ist festgehalten, daß der Vertrag nicht in Widerspruch steht "zu dem politischen Ziel der Bundesrepublik Deutschland, auf einen Zustand des Friedens in Europa hinzuwirken, in dem das deutsche Volk in freier Selbstbestimmung seine Einheit wiedererlangt".

Dieser Brief, der im Lichte der oben dargelegten Verfassungslage und der früher eingegangenen, oben zitierten vertraglichen Verpflichtung aus Art. 7 des Deutschlandvertrags zu verstehen ist, bestätigt nur, was sich aus der Interpretation des Vertrags selbst ergibt:

In der Präambel des Vertrags heißt es: "unbeschadet der unterschiedlichen Auffassungen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik zu grundsätzlichen Fragen, darunter zur nationalen Frage". Die "nationale Frage" ist für die Bundesrepublik Deutschland konkreter das Wiedervereinigungsgebot des Grundgesetzes, das auf die "Wahrung der staatlichen Einheit des deutschen Volkes" geht. Die Präambel, so gelesen, ist ein entscheidender Satz zur Auslegung des ganzen Vertrags: Er steht mit dem grundgesetzlichen Wiedervereinigungsgebot nicht in Widerspruch. Die Bundesregierung verliert durch den Vertrag nicht den Rechtstitel, überall im internationalen Verkehr, auch gegenüber der Deutschen Demokratischen Republik, nach wie vor die staatliche Einheit des deutschen Volkes im Wege seiner freien Selbstbestimmung fordern zu können und in ihrer Politik dieses Ziel mit friedlichen Mitteln und in Übereinstimmung mit den allgemeinen Grundsätzen des Völkerrechts anzustreben. Der Vertrag ist kein Teilungsvertrag, sondern ein Vertrag, der weder heute noch für die Zukunft ausschließt, daß die Bundesregierung jederzeit alles ihr Mögliche dafür tut, daß das deutsche Volk seine staatliche Einheit wieder organisieren kann. Er kann ein erster Schritt sein in einem längeren Prozeß,

BVerfGE 36, 1 (26):

der zunächst in einem der dem Völkerrecht bekannten verschiedenen Varianten einer Konföderation endet, also ein Schritt in Richtung auf die Verwirklichung der Wiedervereinigung des deutschen Volkes in einem Staat, also auf die Reorganisation Deutschlands.

2. In Art. 3 Abs. 2 des Vertrags bekräftigen die vertragschließenden Teile "die Unverletzlichkeit der zwischen ihnen bestehenden Grenze jetzt und in der Zukunft und verpflichten sich zur uneingeschränkten Achtung ihrer territorialen Integrität". Es gibt Grenzen verschiedener rechtlicher Qualität: Verwaltungsgrenzen, Demarkationsgrenzen, Grenzen von Interessensphären, eine Grenze des Geltungsbereichs des Grundgesetzes, die Grenzen des Deutschen Reiches nach dem Stand vom 31. Dezember 1937, staatsrechtliche Grenzen und hier wiederum solche, die den Gesamtstaat einschließen, und solche, die innerhalb eines Gesamtstaates Gliedstaaten (z. B. die Länder der Bundesrepublik Deutschland) voneinander trennen. Daß in Artikel 3 Abs. 2 eine staatsrechtliche Grenze gemeint ist, ergibt sich unzweideutig aus dem übrigen Inhalt des Vertrags (Art. 1, 2, 3 Abs. 1, 4, 6). Für die Frage, ob die Anerkennung der Grenze zwischen den beiden Staaten als Staats grenze mit dem Grundgesetz vereinbar ist, ist entscheidend die Qualifizierung als staatsrechtliche Grenze zwischen zwei Staaten, deren "Besonderheit" ist, daß sie auf dem Fundament des noch existierenden Staates "Deutschland als Ganzes" existieren, daß es sich also um eine staatsrechtliche Grenze handelt ähnlich denen, die zwischen den Ländern der Bundesrepublik Deutschland verlaufen. Mit dieser Qualifizierung der Grenze ist einerseits vereinbar die Abrede, daß die beiden Staaten "normale gutnachbarliche Beziehungen zueinander auf der Grundlage der Gleichberechtigung" entwickeln (Art. 1 des Vertrags), die Abrede, wonach beide Staaten sich von dem, Prinzip der "souveränen Gleichheit aller Staaten", das in der Charta der Vereinten Nationen niedergelegt ist, leiten lassen (Art. 2 des Vertrags) und die Abrede, daß beide Staaten von dem Grundsatz ausgehen, daß die Hoheitsgewalt jedes der beiden Staaten sich

BVerfGE 36, 1 (27):

auf sein Staatsgebiet beschränkt und daß sie die Unabhängigkeit und Selbständigkeit jedes der beiden Staaten in seinen inneren und äußeren Angelegenheiten respektieren (Art. 6 des Vertrags). Andererseits trägt diese Qualifizierung der Staatsgrenze in Art. 3 Abs. 2 des Vertrags dem Anspruch des Grundgesetzes Rechnung, daß die nationale Frage, das ist die Forderung nach Erreichung der staatlichen Einheit des deutschen Volkes, offenbleibt.

Wenn Art. 3 Abs. 2 des Vertrags das Wort "bekräftigt" verwendet, so läßt sich daraus nicht herleiten, daß hier nur eine anderweit - im Moskauer Vertrag - getroffene Regelung, die der Grenze den Charakter der staatsrechtlichen Grenze verliehen hat, in Bezug genommen wird, der Vertragsbestimmung also keinerlei konstitutive Bedeutung zukommt. Man kann Grenzen als Staatsgrenzen mehrfach vertraglich anerkennen und garantieren. Und das hat rechtliche Bedeutung, weil das Schicksal der verschiedenen vertraglichen Anerkennungen verschieden sein kann. Ohne daß es also nötig wäre zu untersuchen, welche rechtliche Bedeutung der entsprechenden Regelung im Moskauer Vertrag zukommt, ist davon auszugehen, daß Art. 3 Abs. 2 des Vertrags eine neue und zusätzliche vertragliche Anerkennung der Grenze zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik enthält und diese Grenze konstitutiv garantiert. Sie ist in der oben gegebenen Qualifizierung (und nur in dieser Qualifizierung) mit dem Grundgesetz vereinbar.

Daß nach den auf den Vertrag anzuwendenden Regeln des Völkerrechts auch die Vereinbarung in Art. 3 Abs. 2 des Vertrags über Bestand und Verlauf der Grenze einer einvernehmlichen' Anderung in Zukunft nicht entgegensteht, versteht sich von selbst.

3. In Artikel 6 kommen die Vertragsteile dahin überein, daß sie von dem Grundsatz ausgehen, daß die Hoheitsgewalt jedes der beiden Staaten sich auf sein Staatsgebiet beschränkt und daß sie die Unabhängigkeit und Selbständigkeit jedes der beiden Staaten in seinen inneren und äußeren Angelegenheiten respektieren. Auch diese Vereinbarung ist nur mit dem Grundgesetz vereinbar, wenn man sie dahin auslegt, daß für die Bundesrepublik

BVerfGE 36, 1 (28):

Deutschland die Basis dieses Vertrags der von ihr nach dem Grundgesetz anzuerkennende Fortbestand Deutschlands als (zwar nicht organisierter und deswegen handlungsunfähiger) Staat ist und daß deshalb die wechselseitige Beschränkung der Hoheitsgewalt auf je das eigene Staatsgebiet und die Respektierung der Unabhängigkeit und Selbständigkeit jedes der beiden Staaten in seinen inneren und äußeren Angelegenheiten ihren Bezug auf das besondere Verhältnis haben, in dem beide Staaten als Teilstaaten Gesamtdeutschlands zueinander stehen.

4. Art. 23 GG bestimmt: "Dieses Grundgesetz gilt zunächst im Gebiet der Länder ... In anderen Teilen Deutschlands ist es nach deren Beitritt in Kraft zu setzen." Daß diese Bestimmung in einem inneren Zusammenhang mit dem Wiedervereinigungsgebot steht, liegt auf der Hand. Doch darauf kommt es hier nicht an. Die Bestimmung hat ihre eigene Bedeutung und gehört nach ihrem Inhalt zu den zentralen Vorschriften, die dem Grundgesetz sein besonderes Gepräge geben. Sie besagt, daß sich diese Bundesrepublik Deutschland als gebietlich unvollständig versteht, daß sie, sobald es möglich ist und die Bereitschaft anderer Teile Deutschlands zum Beitritt vorliegt, von sich aus kraft dieser Verfassungsbestimmung das dazu Nötige zu tun verpflichtet ist, und daß sie erst "vollständig" das ist, was sie sein will, wenn die anderen Teile Deutschlands ihr angehören. Dieses "rechtlich Offensein" gegenüber dem erstrebten Zuwachs liegt spezifisch darin, daß sie, die Bundesrepublik, rechtlich allein Herr der Entschließung über die Aufnahme der anderen Teile ist, sobald diese sich dafür entschieden haben beizutreten. Diese Vorschrift verbietet also, daß sich die Bundesregierung vertraglich in eine Abhängigkeit begibt , nach der sie rechtlich nicht mehr allein, sondern nur noch im Einverständnis mit dem Vertragspartner die Aufnahme verwirklichen kann. Das ist etwas anderes als die politische , die faktische Abhängigkeit jeder Bundesregierung, derzeit Gelegenheit zur Aufnahme eines weiteren Teils Deutschlands nur zu haben, wenn die inzwischen anderweit staatlich organisierten Teile Deutsch

BVerfGE 36, 1 (29):

lands nach deren Verfassungsrecht die Voraussetzung für eine "Aufnahme" schaffen.

Art. 23 GG ist weder durch die politische Entwicklung überholt, noch sonst aus irgendeinem Grund rechtlich obsolet geworden. Er gilt unverändert fort.

"Andere Teile Deutschlands" haben allerdings mittlerweile in der Deutschen Demokratischen Republik ihre Staatlichkeit gefunden. In dieser Weise organisiert, können sie ihren Willen zur Vereinigung mit der Bundesrepublik (ihren "Beitritt") nur in der Form äußern, die ihre Verfassung zuläßt. Die Voraussetzung für die Realisierung des Beitritts ist also ein staatsrechtlicher Vorgang in der Deutschen Demokratischen Republik, der einem rechtlichen Einfluß durch die Bundesrepublik nicht zugänglich ist. Das berührt jedoch nicht die beschriebene in Art. 23 GG enthaltene Verfassungspflicht, den anderen Teilen Deutschlands den Beitritt offenzuhalten. Und daran hat auch der Vertrag nichts geändert. Anders ausgedrückt: Die im Vertrag hingenommene Abhängigkeit vom Rechtswillen der Deutschen Demokratischen Republik bei der Realisierung der Aufnahme anderer Teile Deutschlands ist nichts weiter als eine Bestätigung dessen, was ohnehin rechtens ist, nachdem andere Teile Deutschlands sich in einem Staat Deutsche Demokratische Republik organisiert haben. Das heißt dann allerdings zugleich, daß keine der Vertragsbestimmungen dahin ausgelegt werden kann, daß die Bereitschaft (und Aufforderung) der Bundesregierung, das ihr gemäß Art. 23 GG zur Pflicht Gemachte zu verwirklichen, ein vertragswidriges Verhalten wäre. Diese Aufnahme der anderen Teile Deutschlands in einen freien deutschen Staat, der rechtlich auch nach Inkrafttreten des Vertrags möglich bleiben muß, ist die grundgesetzlich gebotene Rechtsauffassung, die der politischen Vorstellung der Deutschen Demokratischen Republik entgegenzusetzen ist, daß es eine Vereinigung nur in einem kommunistischen deutschen Staat der Zukunft geben dürfe.

5. Was die Vereinbarkeit des Vertrags mit den grundgesetzlichen Regelungen der Staatsangehörigkeit in Art. 16 und 116

BVerfGE 36, 1 (30):

Abs. 1 GG angeht, so gilt folgendes: Die Bundesrepublik hat zu Protokoll erklärt: "Staatsangehörigkeitsfragen sind durch den Vertrag nicht geregelt worden." Aber damit, daß eine Regelung der Staatsangehörigkeitsfragen nicht getroffen worden ist, ist die Frage nicht ausgeräumt, ob der Vertrag nicht Auswirkungen auf die Staatsangehörigkeit im Sinne des Art. 16 und des Art. 116 Abs. 1 GG hat und welche dieser Auswirkungen im Widerspruch mit den genannten grundgesetzlichen Vorschriften steht.

Art. 16 GG geht davon aus, daß die "deutsche Staatsangehörigkeit", die auch in Art. 116 Abs. 1 GG in Bezug genommen ist, zugleich die Staatsangehörigkeit der Bundesrepublik Deutschland ist. Deutscher Staatsangehöriger im Sinne des Grundgesetzes ist also nicht nur der Bürger der Bundesrepublik Deutschland. Für die Bundesrepublik Deutschland verliert ein Deutscher diese deutsche Staatsangehörigkeit nicht dadurch, daß sie ein anderer Staat aberkennt. Eine solche Aberkennung darf die Bundesrepublik Deutschland nicht rechtlich anerkennen; sie ist für sie ohne Wirkung.

Der Status des Deutschen im Sinne des Grundgesetzes, der die in diesem Grundgesetz statuierte deutsche Staatsangehörigkeit besitzt, darf durch keine Maßnahme, die der Bundesrepublik Deutschland zuzurechnen ist, gemindert oder verkürzt werden. Das folgt aus der mit dem Status des Staatsangehörigen verbundenen Schutzpflicht des Heimatstaates. Dazu gehört insbesondere, daß ein Deutscher, wann immer er in den Schutzbereich der staatlichen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland gelangt, - solange er nicht darauf verzichtet - einen Anspruch darauf hat, nach dem Recht der Bundesrepublik Deutschland vor deren Gerichten sein Recht zu suchen. Deshalb hat das Bundesverfassungsgericht auch gegenüber Urteilen von Gerichten der Deutschen Demokratischen Republik, die kein Ausland ist, den ordre public durchgreifen lassen (BVerfGE 11, 150 [160 f.]). Die weiteren Konsequenzen können hier auf sich beruhen. Jedenfalls: Müßte der Vertrag dahin verstanden werden, daß die Bürger der Deut

BVerfGE 36, 1 (31):

schen Demokratischen Republik im Geltungsbereich des Grundgesetzes nicht mehr als Deutsche im Sinne des Art. 16 und des Art. 116 Abs. 1 GG behandelt werden dürften, so stünde er eindeutig im Widerspruch zum Grundgesetz. Der Vertrag bedarf daher, um verfassungskonform zu sein, der Auslegung, daß die Deutsche Demokratische Republik auch in dieser Beziehung nach dem Inkrafttreten des Vertrags für die Bundesrepublik Deutschland nicht Ausland geworden ist. Der Vertrag bedarf weiter der Auslegung, daß - unbeschadet jeder Regelung des Staatsangehörigkeitsrechts in der Deutschen Demokratischen Republik - die Bundesrepublik Deutschland jeden Bürger der Deutschen Demokratischen Republik, der in den Schutzbereich der Bundesrepublik und ihrer Verfassung gerät, gemäß Art. 116 Abs. 1 und 16 GG als Deutschen wie jeden Bürger der Bundesrepublik behandelt. Er genießt deshalb, soweit er in den Geltungsbereich des Grundgesetzes gerät, auch den vollen Schutz der Gerichte der Bundesrepublik und alle Garantien der Grundrechte des Grundgesetzes, einschließlich des Grundrechts aus Art. 14 GG. Jede Verkürzung des verfassungsrechtlichen Schutzes, den das Grundgesetz gewährt, durch den Vertrag oder eine Vereinbarung zur Ausfüllung des Vertrags, wäre grundgesetzwidrig.

6. Entsprechendes gilt für die Interpretation des Protokollvermerks "Wegen der unterschiedlichen Rechtspositionen zu Vermögensfragen konnten diese durch den Vertrag nicht geregelt werden".

7. Aus der dargelegten besonderen Natur des Vertrags folgt, daß der Vertrag auch nicht unvereinbar ist mit der nach dem Grundgesetz der Bundesregierung aufgegebenen Pflicht, allen Deutschen im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG Schutz und Fürsorge angedeihen zu lassen. Sie ist nach wie vor befugt, innerhalb des Geltungsbereichs des Grundgesetzes, durch alle ihre diplomatischen Vertretungen und in allen internationalen Gremien, deren Mitglied sie ist, ihre Stimme zu erheben, ihren Einfluß geltend zu machen und einzutreten für die Interessen der deutschen Nation, zum Schutz der Deutschen im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG und

BVerfGE 36, 1 (32):

Hilfe zu leisten auch jedem Einzelnen von ihnen, der sich an eine Dienststelle der Bundesrepublik Deutschland wendet mit der Bitte um wirksame Unterstützung in der Verteidigung seiner Rechte, insbesondere seiner Grundrechte. Hier gibt es für die Bundesrepublik Deutschland auch künftig keinen rechtlichen Unterschied zwischen den Bürgern der Bundesrepublik Deutschland und "den anderen Deutschen". Das Eigentümliche dieses Vertrags liegt gerade darin, daß er selbst als "Grundlagenvertrag" neben den Rechtsgrundlagen, die schon vorher das rechtlich besondere Verhältnis zwischen Bundesrepublik Deutschland und Deutscher Demokratischer Republik begründet haben - die Rechtslage des nicht untergegangenen, aber nicht organisierten Gesamtdeutschlands und die Viermächte-Verantwortung für dieses Deutschland als Ganzes-, eine zusätzliche neue Rechtsgrundlage bildet, die die beiden Staaten in Deutschland enger als normale völkerrechtliche Verträge zwischen zwei Staaten aneinander binden.

8. Der Vertrag ändert nichts an der Rechtslage Berlins, wie sie seit je von Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung, den Ländern der Bundesrepublik und dem Bundesverfassungsgericht gemeinsam unter Berufung auf das Grundgesetz verteidigt worden ist. Das Grundgesetz verpflichtet auch für die Zukunft alle Verfassungsorgane in Bund und Ländern, diese Rechtsposition ohne Einschränkung geltend zu machen und dafür einzutreten. Nur in diesem Kontext dürfen die Erklärungen beider Seiten in bezug auf Berlin (West) ausgelegt und verstanden werden.

Das bedeutet u.a., das Einvernehmen in Absatz 1 der Erklärungen, wonach die Ausdehnung von Abkommen und Regelungen, die im Zusatzprotokoll zu Artikel 7 vorgesehen sind, in Übereinstimmung mit dem Viermächte-Abkommen vom 3. September 1971 auf Berlin (West) im jeweiligen Fall vereinbart werden kann , schränkt in keiner Weise die grundgesetzliche Pflicht der für die Bundesrepublik Deutschland handelnden Organe ein, bei jedem Abkommen und bei jeder Vereinbarung mit der Deutschen Demokratischen Republik, die ihrem Inhalt nach auf das Land Berlin und seine Bürger ausgedehnt werden können, auf der

BVerfGE 36, 1 (33):

Ausdehnung auf Berlin zu bestehen und nur abzuschließen, wenn der Rechtsstand Berlins und seiner Bürger gegenüber dem für den Geltungsbereich des Grundgesetzes geltenden Rechtsstand - vorbehaltlich des für Berlin geltenden alliierten Vorbehalts und "in Übereinstimmung mit dem Viermächte-Abkommen vom 3. September 1971 " - nicht verkürzt wird.

Entsprechendes gilt für die Vereinbarung in Absatz 2, wonach die ständige Vertretung der Bundesrepublik Deutschland in der Deutschen Demokratischen Republik die "Interessen" von Berlin (West) vertreten wird.

Schließlich ist festzuhalten, daß die in Absatz 3 vorgesehene Möglichkeit von "Vereinbarungen zwischen der Deutschen Demokratischen Republik und dem Senat" das Land Berlin nicht von der Beachtung der grundgesetzlichen Ordnung befreit.

9. Alles, was bisher zur Auslegung des Vertragswerks ausgeführt worden ist, gilt sinngemäß auch für den Abschluß der im Zusatzprotokoll zu Artikel 7 vorgesehenen und der sonst zur Ausfüllung des Vertrags noch denkbaren Folgeverträge und -vereinbarungen mit der Deutschen Demokratischen Republik. Das bedeutet beispielsweise:

a) Das im Zusatzprotokoll zu Artikel 7 Nr. 5 vorgesehene Post- und Fernmeldeabkommen darf weder für die Deutschen in der Bundesrepublik Deutschland noch für die Deutschen in der Deutschen Demokratischen Republik eine Verkürzung oder Lockerung der Garantie des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Art. 10 GG) noch eine in Art. 5 GG nicht vorgesehene Einschränkung des freien Austausches von Meinungen und Informationen enthalten. Auch der im Zusatzprotokoll zu Artikel 7 Nr. 1 in Bezug genommene Handel zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik auf der Grundlage der bestehenden Abkommen darf im Zuge der Fortentwicklung kein Außenhandel werden; d.h. es darf in diesem Bereich keine Zollgrenze vereinbart werden.

b) Was Fernsehen und Rundfunk angeht, die in der Programmgestaltung staatsunabhängig sind, ist klarzustellen, daß sich daran

BVerfGE 36, 1 (34):

auch nach dem Vertrag nichts ändert, daß insbesondere der Vertrag keine Rechtsgrundlage dafür abgibt, durch entsprechende gesetzliche oder verwaltungsmäßige Maßnahmen Sendungen, die der Deutschen Demokratischen Republik unerwünscht sind, zu unterbinden. Was immer in der Bundesrepublik Deutschland innerhalb der allgemeinen anstaltseigenen Richtlinien und im Rahmen der bestehenden Anstaltsorganisationsgesetze ausgestrahlt wird, kann nicht als mit dem Vertrag unvereinbar angesehen werden; erst recht nicht darf die Bundesrepublik Deutschland sich in eine Vereinbarung einlassen, durch die diese Freiheit der Anstalten eingeschränkt wird. Mit anderen Worten: Das Grundrecht aus Art. 5 GG kann unter Berufung auf den Vertrag auch dann nicht eingeschränkt werden, wenn die andere Seite mit der Behauptung arbeitet, gewisse Sendungen widersprächen dem Inhalt und Geist des Vertrags, weil sie eine Einmischung in die inneren Angelegenheiten des Vertragspartners seien, und müßten deshalb in Erfüllung der vertraglich übernommenen Pflicht unterbunden werden.

c) Entsprechendes gilt für das Grundrecht der Vereinigungsfreiheit. Auch die Bildung von Vereinigungen, die der anderen Seite wegen ihres Programms unerwünscht sind, kann, solange sie sich an die grundgesetzliche Ordnung halten, nicht an die Zügel genommen werden, wenn der Vertragspartner ihre Ziele und Propaganda als mit dem Inhalt und Geist der Verträge unvereinbar angreift und verlangt, daß sie wegen angeblicher Einmischung in innere Verhältnisse der Deutschen Demokratischen Republik verboten werden.

d) Ebensowenig darf der Vertrag dahin verstanden werden, daß er die Bundesregierung und alle übrigen Organe in Bund und Ländern von der verfassungsmäßigen Pflicht entbinde, das öffentliche Bewußtsein nicht nur für die bestehenden Gemeinsamkeiten, sondern auch dafür wachzuhalten, welche weltanschaulichen, politischen und sozialen Unterschiede zwischen der Lebens- und Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland und der Lebens- und Rechtsordnung der Deutschen Demokratischen Republik bestehen. Jeder Versuch, die Bundesregierung in diesem Bereich in

BVerfGE 36, 1 (35):

ihrer Freiheit und verfassungsmäßigen Vertretung der Interessen der freiheitlich-demokratischen Grundordnung zu beschränken mit der Behauptung, sie verstoße gegen den Inhalt und Geist des Vertrags und mische sich in die inneren Angelegenheiten der Deutschen Demokratischen Republik ein, handle also vertragswidrig, stellt seinerseits eine Vertragswidrigkeit dar.

e) Schließlich muß klar sein, daß mit dem Vertrag schlechthin unvereinbar ist die gegenwärtige Praxis an der Grenze zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik, also Mauer, Stacheldraht, Todesstreifen und Schießbefehl. Insoweit gibt der Vertrag eine zusätzliche Rechtsgrundlage dafür ab, daß die Bundesregierung in Wahrnehmung ihrer grundgesetzlichen Pflicht alles ihr Mögliche tut, um diese unmenschlichen Verhältnisse zu ändern und abzubauen.

VI.

Abschließend bedarf es zur Klarstellung der Bedeutung dieser Begründung des Urteils noch folgender Bemerkungen:

1. Die vorstehende Begründung behandelt den Vertrag wie ein vom Bundesgesetzgeber erlassenes Gesetz, läßt also beiseite, daß es auch spezifische Grenzen für die Vertrags auslegung gibt. Ihnen ist Rechnung getragen durch die Überlegung: Alle Ausführungen zur verfassungskonformen Auslegung des Vertrags lassen sich zurückführen auf den einen Grunddissens, den der Vertrag selbst in der Präambel offenlegt; die Vertragschließenden sind sich einig, daß sie über die "nationale Frage" nicht einig sind; wörtlich heißt es: "unbeschadet der unterschiedlichen Auffassungen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik zu grundsätzlichen Fragen, darunter zur nationalen Frage". Es entspricht also in diesem Fall den besonderen Regeln über die Auslegung von Verträgen, wenn das Urteil aus diesem Dissens für die Auslegung des Vertrags alle Konsequenzen zieht, die die Bundesrepublik Deutschland als Vertragspartner nach dem Recht des Grundgesetzes für sich in Anspruch nehmen muß.

BVerfGE 36, 1 (36):

2. Aus dem bisher Dargelegten ergibt sich, daß der Vertrag als ein Vertrag, der auf Ausfüllung angelegt ist, rechtlich außerordentlich bedeutsam ist nicht nur durch seine Existenz und durch seinen Inhalt, sondern vor allem auch als Rahmen für die künftigen Folgeverträge. Alle Ausführungen der Urteilsbegründung, auch die, die sich nicht ausschließlich auf. den Inhalt des Vertrags selbst beziehen, sind nötig, also im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Teil der die Entscheidung tragenden Gründe.

3. Die Deutsche Demokratische Republik hatte vor Inkraftsetzen des Vertrags (20. Juni 1973) volle Kenntnis von dem beim Bundesverfassungsgericht anhängigen Verfahren, von der Kompetenz des Bundesverfassungsgerichts, von der Bindung der Bundesregierung und aller Verfassungsorgane, Gerichte und Behörden des Bundes und der Länder an die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, kannte die rechtlichen Darlegungen der Bundesregierung im Gesetzgebungsverfahren, die in der Substanz mit der durch dieses Urteil verbindlich gewordenen Rechtsauffassung nicht in Widerspruch stehen, und den vollen, im Bundesgesetzblatt veröffentlichten Text des Vertragsgesetzes einschließlich des schon bei der Paraphierung des Vertrags angekündigten Briefes zur deutschen Einheit und war von der Bundesregierung - ohne daß ihr von der anderen Seite widersprochen wurde - immer wieder darauf hingewiesen worden, daß sie den Vertrag nur abschließen könne so, wie er mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Diese Umstände sind geeignet auch in der völkerrechtlichen Auseinandersetzung, insbesondere auch gegenüber dem Vertragspartner dem Vertrag die Auslegung zu geben, die nach dem Grundgesetz erforderlich ist. Das steht im Einklang mit einem Satz des allgemeinen Völkergewohnheitsrechts, der in der Staatenpraxis Bedeutung hat, wenn es darum geht, ob ausnahmsweise ein Vertragsteil sich dem anderen gegenüber darauf berufen kann, dieser hätte erkennen können und müssen, daß dem Vertrag in einer bestimmten Auslegung das innerstaatliche Verfassungsrecht entgegensteht.

BVerfGE 36, 1 (37):

VII.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Seuffert, Dr. v. Schlabrendorff, Dr. Rupp, Dr. Geiger, Hirsch, Dr. Rinck, Wand

BVerfG, 12.10.1993 - 2 BvR 2134/92, 2 BvR 2159/92

Administration — Fri, 01 Dec 2023 18:36:02 +0000

Daten

Fall:

Maastricht

Fundstellen:

BVerfGE 89, 155; NJW 1993, 3047; ZIP 1993, 1636; MDR 1993, 1135; EuZW 1993, 667; WM 1993, 2056; WM 1993, 2057; DVBl 1993, 1254; BB 1993, 2479; DÖV 1994, 119

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

12.10.1993

Aktenzeichen:

2 BvR 2134/92, 2 BvR 2159/92

Entscheidungstyp:

Urteil

Richter:

Mahrenholz, Böckenförde, Klein, Graßhof, Kruis, Kirchhof, Winter, Sommer

BVerfG, 21.05.1957 - 2 BvL 6/56

Redaktion — Wed, 04 Apr 2012 16:14:11 +0000

Daten

Fall:

Berlin-Vorbehalt

Fundstellen:

BVerfGE 7, 1; DÖV 1957, 660; DVBl 1957, 641; JZ 1957, 574; NJW 1957, 1273

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

21.05.1957

Aktenzeichen:

2 BvL 6/56

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Berlin ist ein Land der Bundesrepublik Deutschland.
2. Das Grundgesetz gilt in und für Berlin, soweit nicht aus der Besatzungszeit stammende und noch heute aufrecht erhaltene Maßnahmen der Drei Mächte seine Anwendung beschränken.
3. Durch den Vorbehalt der Militärgouverneure bei der Genehmigung des Grundgesetzes ist ausgeschlossen, daß Bundesorgane unmittelbar Staatsgewalt im weitesten Sinne, einschließlich Gerichtsbarkeit, über Berlin ausüben, soweit die Drei Mächte dies nicht inzwischen für einzelne Bereiche zugelassen haben.
4. Da eine solche Ausnahme bisher für das Bundesverfassungsgericht nicht gemacht worden ist, ist das Bundesverfassungsgericht derzeit noch nicht zuständig, auf Vorlage eines Gerichts über die Vereinbarkeit von Berliner Gesetzen mit dem Grundgesetz zu entscheiden.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 7, 1

Paginierung:

BVerfGE 7, 1 (1):

1. Berlin ist ein Land der Bundesrepublik Deutschland.

2. Das Grundgesetz gilt in und für Berlin, soweit nicht aus der Besatzungszeit stammende und noch heute aufrecht erhaltene Maßnahmen der Drei Mächte seine Anwendung beschränken.

3. Durch den Vorbehalt der Militärgouverneure bei der Genehmigung des Grundgesetzes ist ausgeschlossen, daß Bundesorgane unmittelbar Staatsgewalt im weitesten Sinne, einschließlich Gerichtsbarkeit, über Berlin ausüben, soweit die Drei Mächte dies nicht inzwischen für einzelne Bereiche zugelassen haben.

4. Da eine solche Ausnahme bisher für das Bundesverfassungsgericht nicht gemacht worden ist, ist das Bundesverfassungsgericht derzeit noch nicht zuständig, auf Vorlage eines Gerichts über die Vereinbarkeit von Berliner Gesetzen mit dem Grundgesetz zu entscheiden.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 21. Mai 1957 gem. § 24 BVerfGG

-- 2 BvL 6/56 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung, ob Artikel II des Berliner Gesetzes über vorläufige Maßnahmen auf dem Gebiete des Anwaltsrechts vom 6. Mai 1952 (GVBl. S. 311) und Artikel 64 Absatz 2 der Verfassung von Berlin vom 1. September 1950 (VOBl. I S. 433) mit den Artikeln 18 Satz 2 und 100 Absatz 1 des Grundgesetzes vereinbar sind, - Antrag des Ehrengerichts der Rechtsanwaltskammer Berlin, Abteilung I - 1 EV 40, 49 (B)/ I EL 16.51 -.

Entscheidungsformel:

Die Vorlage ist unzulässig.

Gründe:

1. Artikel II des Berliner Gesetzes über vorläufige Maßnahmen auf dem Gebiete des Anwaltsrechts vom 6. Mai 1952(AnwG) bestimmt:

BVerfGE 7, 1 (2):

"(1) Von der Zulassung zur Rechtsanwaltschaft sind ausgeschlossen Personen, die als Anhänger eines totalitären Systems die freiheitliche demokratische Staatsform der Bundesrepublik oder Berlins oder ihre verfassungsmäßigen Einrichtungen bekämpfen.§ 16 der Rechtsanwaltsordnung findet Anwendung.

(2) Erfüllt ein bereits zugelassener Rechtsanwalt durch sein Verhalten die Voraussetzungen des Absatz 1, so ist die Zulassung zurückzunehmen. Die Feststellung, ob die Voraussetzungen vorliegen, ist im ehrengerichtlichen Verfahren zu treffen. Die Zurücknahme der Zulassung erfolgt nach Rechtskraft der ehrengerichtlichen Entscheidung durch die Landesjustizverwaltung."

2. Auf Grund dieser Bestimmung beantragte der Generalstaatsanwalt beim Kammergericht unter dem 1. Juni 1953 beim Ehrengericht der Rechtsanwaltskammer Berlin, festzustellen,

"daß der Rechtsanwalt Dr. Friedrich Karl K. als Anhänger eines totalitären Systems die freiheitliche demokratische Staatsform der Bundesrepublik und Berlins und ihre verfassungsmäßigen Einrichtungen bekämpft hat, indem er als aktives Mitglied der Sozialistischen Einheitspartei Deutschlands seine Stellung als zugelassener Rechtsanwalt fortgesetzt dazu mißbraucht, die westberliner Polizei- und Justizbehörden zu schmähen und zu verleumden, um ihnen dadurch die Erfüllung ihrer verfassungsmäßigen Aufgaben unmöglich zu machen."

Zur Begründung des Antrags wird ausgeführt, daß der Antragsgegner in besonderer Weise bestrebt sei, das Vertrauen zu den Westberliner Strafverfolgungsbehörden, Gerichten und der Polizei zu untergraben. Er habe seit Ende 1950 durch Aufsätze, Bücher, Zeitungsinterviews, Hörspiele und Rundfunkkommentare die Berliner Justiz in der Öffentlichkeit verleumdet, um so im Schutz der in West-Berlin garantierten Meinungsfreiheit den Glauben der Bevölkerung an die Rechtsstaatlichkeit der West-Berliner Verfassung und das Vertrauen in ihre Organe zu erschüttern.

3. Das Ehrengericht wies diesen Antrag durch Beschluß vom 8. Juli 1953 zurück, weil das Feststellungsverfahren gemäß Art. II Abs. 2 AnwG derzeit noch nicht durchführbar sei; zunächst

BVerfGE 7, 1 (3):

müßten noch Verfahrensvorschriften im Wege einer Rechtsverordnung erlassen werden.

4. Auf sofortige Beschwerde des Generalstaatsanwalts hob der Strafsenat des Kammergerichts durch Beschluß vom 7. September 1953 den Beschluß des Ehrengerichts auf und wies dieses an, Termin zur Hauptverhandlung über den Antrag des Generalstaatsanwalts anzuberaumen. Der Strafsenat ist der Auffassung, daß es besonderer Durchführungsvorschriften nicht bedürfe, da der Hinweis auf das "ehrengerichtliche Verfahren" genüge, um das Feststellungsverfahren durchführen zu können.

5. In der Hauptverhandlung vom 19. Januar 1954 hat das Ehrengericht der Rechtsanwaltskammer Berlin -- Abteilung I -folgenden Beschluß verkündet:

"Das Ehrengericht hält die Bestimmung des Artikels II des Gesetzes über vorläufige Maßnahmen auf dem Gebiete des Anwaltsrechts vom 6. Mai 1952 und die Bestimmung des Artikels 64 Absatz 2 der Verfassung von Berlin vom 1. September 1950 mit den Artikeln 18 Satz 2 und 100 Absatz 1 des Bonner Grundgesetzes nicht für vereinbar.

Hierüber ist die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen. Das Verfahren wird bis zu dieser Entscheidung ausgesetzt."

Zur Begründung führt das Ehrengericht aus, daß zwar der organisatorische Teil des Grundgesetzes auf Berlin wegen der Eingriffe der Besatzungsmächte vorläufig nicht anwendbar sei, daß der Grundrechtsteil des Grundgesetzes dagegen uneingeschränkt auch in Berlin gelte. Art. II Abs. 2 AnwG wolle den Mißbrauch des demokratischen Grundrechts der freien Meinungsäußerung verhüten. Artikel 8 der Berliner Verfassung gewährleiste jedermann das Recht, "innerhalb der Gesetze seine Meinung frei und öffentlich zu äußern", nur, "solange er die durch die Verfassung gewährleistete Freiheit nicht bedroht oder verletzt". Art. 18 GG, der die Verwirkung des Grundrechts der freien Meinungsäußerung für denjenigen vorsehe, der es zum Kampfe gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung mißbrauche, bestimme inhaltlich dasselbe. Während aber nach

BVerfGE 7, 1 (4):

Art. 18 GG die Verwirkung und ihr Ausmaß nur durch das Bundesverfassungsgericht ausgesprochen werden könnten, fehle eine solche Zuständigkeitsregelung in Art. 8 der Berliner Verfassung. Die Zuständigkeit des Ehrengerichts für die Entscheidung nach Art. II Abs. 2 AnwG sei zwar mit Artikel 8 der Verfassung von Berlin, nicht aber mit Art. 18 Satz 2 GG vereinbar. Art. 64 Absatz 2 der Berliner Verfassung hindere das Ehrengericht nicht, dies festzustellen. Art. 64 Abs. 2 verbiete zwar den Gerichten, Gesetze und Verordnungen, die das Abgeordnetenhaus beschlossen habe, auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu prüfen. Diese Bestimmung der Berliner Verfassung stehe aber mit Art. 100 Abs. 1 GG im Widerspruch und sei darum ungültig. Art. 100 Abs. 1 GG gehöre auch insoweit zu dem in Berlin geltenden Grundrechtsteil des Grundgesetzes, als er das Bundesverfassungsgericht zur Normenkontrolle berufe. Würde Art. 100 GG, der die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Gesetze vorschreibe, und anordne, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen, wenn das Grundgesetz verletzt sei, in Berlin nicht gelten, so würden die Grundrechte in Berlin nur theoretische Bedeutung haben. Art. 100 Abs. 1 GG müsse daher in vollem Umfange für Berlin gelten.

1. Das Ehrengericht der Rechtsanwaltskammer Berlin besteht aus Mitgliedern des Vorstandes der Kammer. Alle Mitglieder besitzen also die Befähigung zum Richteramt. Es wird in mehreren Abteilungen tätig, deren Vorsitzender kraft Gesetzes der Vorsitzende des Vorstands oder sein Stellvertreter ist. Die übrigen Mitglieder werden vom Vorstand bestimmt. Die Dauer des Amtes ist nicht ausdrücklich geregelt; aus dem Zusammenhang des Gesetzes ergibt sich aber, daß die Mitglieder jeweils für das Geschäftsjahr bestellt werden. Auf das Verfahren finden grundsätzlich die Bestimmungen der Strafprozeßordnung und des Gerichtsverfassungsgesetzes Anwendung (vgl. §§ 67, 58a Abs. 3,66 RAnwO, GVBl. 1952 S. 311).

BVerfGE 7, 1 (5):

Im Fall des Art. II Abs. 2 AnwG entscheidet das Ehrengericht sachlich unabhängig über die Frage, ob die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Zurücknahme der Zulassung durch die Landesjustizverwaltung gegeben sind.

Es bedarf hier nicht der Entscheidung, ob das Ehrengericht in jeder Hinsicht ein "Gericht" im Sinne des Grundgesetzes ist. Jedenfalls erfüllt es die Voraussetzungen, die das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung vom 17. Januar 1957 (1 BvL 4/54) dafür aufgestellt hat, daß eine Spruchstelle als "Gericht " im Sinne des Art. 100 Abs. 1 GG angesehen werden kann. Nach dieser Entscheidung verlangt das verfassungsrechtliche und verfassungspolitische Ziel des Art. 100 Abs. 1 GG, "daß die Befugnis und Verpflichtung zur Vorlage an das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG sich auf alle Spruchstellen bezieht, die sachlich unabhängig, in einem formell gültigen Gesetz mit den Aufgaben eines Gerichts betraut und als Gerichte bezeichnet sind". Das Ehrengericht der Berliner Anwaltskammer wäre also befugt und verpflichtet, das Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung gemäß Art. 100 Abs. 1 GG anzurufen, wenn die dort bestimmte Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts sich auf Berlin erstrecken würde.

2. Die Frage, die das Ehrengericht dem Bundesverfassungsgericht vorgelegt hat, ist auch für die Entscheidung des vor dem Ehrengericht schwebenden Verfahrens erheblich. Der Vorlagebeschluß bedarf allerdings der Auslegung, soweit es sich um die Rechtsgültigkeit des Art. II Abs. 2 AnwG handelt. Das Ehrengericht hält diese Bestimmung deshalb für ungültig, weil Art. 18 Satz 2 GG den Ausspruch über die Verwirkung eines Grundrechts dem Bundesverfassungsgericht vorbehalte. Dann hätte es aber nur die Verfahrensvorschrift des Art. II Abs. 2 Satz 2 AnwG als die zu überprüfende Norm bezeichnen dürfen. Das Ehrengericht stellt aber den ganzen Art. II zur Prüfung, und die dem Ehrengericht zugewiesene Entscheidung hat sicher nicht schlechthin die Verwirkung des Grundrechts der freien Mei

BVerfGE 7, 1 (6):

nungsäußerung zum Inhalt. Der Beschluß muß daher in dem Sinn gedeutet werden, daß das Gericht in der materiellen Regelung des Art. II Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 AnwG einen durch den Vorbehalt des Art. 5 Abs. 2 GG nicht gedeckten Eingriff in das Grundrecht der freien Meinungsäußerung erblickt, der nur zulässig sein würde, wenn dem Rechtsanwalt zuvor durch das Bundesverfassungsgericht dieses Grundrecht gemäß Art. 18 Satz 2 GG aberkannt worden wäre. Es geht also eigentlich nicht um die Gültigkeit der die Zuständigkeit des Ehrengerichts begründenden Vorschrift des Art. II Abs. 2 Satz 2 AnwG, sondern darum, ob es mit dem Grundgesetz vereinbar ist, daß ein Landesgesetz die Zurücknahme der Anwaltszulassung aus den in Art. II Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 AnwG angeführten Gründen vorschreibt. In dieser Ausdeutung kommt es für die vom Ehrengericht zu fällende Entscheidung darauf an, ob Art. II Abs. 2 AnwG mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

Da es eine Vorfrage der von dem Ehrengericht zu treffenden Sachentscheidung ist, ob Art. II Abs. 2 AnwG gültig ist, und da Art. 64 Abs. 2 der Berliner Verfassung allen Berliner Gerichten untersagt, die materielle Gültigkeit Berliner Gesetze zu prüfen, ist es für das vorlegende Gericht auch von Bedeutung, ob es an diese Verfassungsvorschrift gebunden ist oder sie wegen Verstoßes gegen das Grundgesetz außer acht lassen darf. Auch insoweit betrifft die Vorlage also eine entscheidungserhebliche Norm. Es handelt sich schließlich bei den zur verfassungsrechtlichen Prüfung gestellten Vorschriften um nachkonstitutionelle formelle Gesetze. Das Bundesverfassungsgericht wäre also gemäß Art. 100 Abs. 1 GG zur Entscheidung über die Gültigkeit des Art. II Abs. 2 AnwG und des Art. 64 Abs. 2 der Berliner Verfassung berufen, wenn sich seine Gerichtsbarkeit auf Berlin erstrecken würde.

3. Die Vorlage war gemäß § 14 Abs. 1 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht vom 12. März 1951 zunächst beim Ersten Senat des Bundesverfassungsgerichts anhängig. Die Neufassung des § 14 durch das Gesetz zur Änderung des Gesetzes

BVerfGE 7, 1 (7):

über das Bundesverfassungsgericht vom 21. Juli 1956 weist die Normenkontrollverfahren, in denen nicht überwiegend die Unvereinbarkeit einer Vorschrift mit Grundrechten geltend gemacht wird, dem Zweiten Senat zu. Anhängige Verfahren gingen gemäß Art. 4 des Gesetzes auf den nunmehr zuständigen Senat über.

In dem Vorlagebeschluß wird auch die Unvereinbarkeit des Art. Il Abs. 2 AnwG mit Grundrechtsbestimmungen des Grundgesetzes geltend gemacht. Da es jedoch in erster Linie darum geht, ob die Berliner Gerichte überhaupt befugt sind, Berliner Gesetze auf ihre Übereinstimmung mit dem Grundgesetz zu prüfen, und ob das Bundesverfassungsgericht für Berlin gemäß Art. 100 Abs. 1 GG zuständig ist, ist der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts zur Entscheidung berufen.

Berlin ist ein Land der Bundesrepublik Deutschland. Das Grundgesetz gilt in und für Berlin, soweit nicht aus der Besatzungszeit stammende und noch heute aufrechterhaltene Maßnahmen der Drei Mächte seine Anwendung beschränken. Durch den Vorbehalt der Militärgouverneure bei der Genehmigung des Grundgesetzes ist ausgeschlossen, daß Bundesorgane unmittelbar Staatsgewalt im weitesten Sinne, einschließlich Gerichtsbarkeit, über Berlin ausüben, soweit die Drei Mächte dies nicht inzwischen für einzelne Bereiche zugelassen haben. Da eine solche Ausnahme bisher für das Bundesverfassungsgericht nicht gemacht worden ist, ist das Bundesverfassungsgericht derzeit noch nicht zuständig, auf Vorlage eines Gerichts über die Vereinbarkeit von Berliner Gesetzen mit dem Grundgesetz zu entscheiden.

1. Art. 23 Satz 1 GG erstreckt den Geltungsbereich des Grundgesetzes auf das Gebiet des Landes Groß-Berlin. Nach dieser kraft der verfassunggebenden Gewalt des Deutschen Volkes getroffenen Entscheidung ist Berlin ein Land der durch das Grundgesetz organisierten deutschen Bundesrepublik. Auch Art. 127 GG

BVerfGE 7, 1 (8):

ergibt, daß nach dem Willen des deutschen Verfassungsgebers Berlin in vollem Umfange in die Organisation der Bundesrepublik einbezogen sein soll; er ermächtigt die Bundesregierung, Recht des Vereinigten Wirtschaftsgebietes außer in den Ländern der französischen Besatzungszone auch in Groß- Berlin in Kraft zu setzen. Dieser Wille des deutschen Verfassungsgebers kann sich jedoch solange und soweit nicht auswirken, als die Drei Mächte, unter deren Besatzungsregime das Grundgesetz erlassen wurde, der effektiven Betätigung der Bundesorgane mit Bezug auf Berlin Vorbehalte entgegenstellen. In Erwartung einer solchen Maßnahme der Besatzungsmächte traf der Parlamentarische Rat in Art. 144 Abs. 2 GG Vorsorge, "soweit die Anwendung dieses Grundgesetzes in einem der in Artikel 23 aufgeführten Länder oder in einem Teil eines dieser Länder Beschränkungen unterliegt".

Diese Beschränkung findet sich für Berlin in Nr. 4 des Genehmigungsschreibens der Militärgouverneure zum Grundgesetz vom 12. Mai 1949:

"4. A third reservation concerns the participation of Greater Berlin in the Federation. We interpret the effect of Articles 2t and 144 (2) of the Basic Law as constituting acceptance of our previous request that while Berlin may not be accorded voting membership in the Bundestag or Bundesrat nor be governed by the Federation she may,nevertheless, designate a small number of representatives to attend the meetings of those legislative bodies."

Mit Rücksicht auf die Sonderstellung Berlins ist dieser Vorbehalt auch nach der Beendigung des Besatzungsregimes durch den Vertrag über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten vom 26. Mai 1952/23. Oktober 1954 aufrechterhalten worden (vgl. Art. 2 des Vertrages und den durch Briefwechsel X vom 23. Oktober 1954 bestätigten Brief Nr. 1 vom 26. Mai 1952 -- BGBI. 1955 II S. 301, 306, 495,498, 500).

Nur aus der Verlautbarung der Militärgouverneure nach Verabschiedung des Grundgesetzes, die die Zustimmung erteilt und

BVerfGE 7, 1 (9):

die Vorbehalte erschöpfend umschreibt, kann entnommen werden, in welchem Ausmaß eine Maßnahme der Besatzungsmächte die vom deutschen Verfassungsgeber festgelegte Stellung Berlins in der Bundesrepublik berührt. Militärgouverneure beziehen sich in dem Schreiben vom 12. Mai 1949 auf Ersuchen, die sie während der Beratungen an den Parlamentarischen Rat gerichtet hatten. In dem Memorandum vom 2. März 1949 (E. R. Huber,Quellen zum Staatsrecht der Neuzeit, Bd. 2, S. 203) hatten sie unter Nr. 10 gefordert, daß der Teil des Artikels 22 (= Art. 23 GG), der sich auf Berlin beziehe, suspendiert werde. Im Schreiben vom 8./22. April 1949 (aaO S. 214) hatten sie unter A als Auffassung der Außenminister übermittelt, die Außenminister könnten gegenwärtig nicht zustimmen, daß Berlin als ein Land in die ursprüngliche Organisation der deutschen Bundesrepublik einbezogen werde. In Nr. 4 ihres Genehmigungsschreibens vom 12. Mai 1949 haben die Militärgouverneure nun die Art. 23 und 144 Abs. 2 GG in ihrer Auswirkung als eine Annahme dieser ihrer Forderungen interpretiert. Das Bundesverfassungsgericht muß jedoch zunächst unabhängig von dieser Auffassung der Militärgouverneure ermitteln, was Art. 23 und 144 Abs. 2 GG nach dem Willen des deutschen Verfassungsgebers über die Stellung Berlins in der Bundesrepublik bestimmen. Nach Wortlaut und Sinngehalt der Art. 23 Satz 1, 127 und 144 Abs. 2 GG kann es aber nicht zweifelhaft sein, daß der deutsche Verfassungsgeber Berlin in die Organisation der Bundesrepublik einbezogen hat und durch Art. 144 Abs. 2 nur für den Fall Vorsorge getroffen hat, daß die volle Verwirklichung dieses Status durch Eingriffe von außen gehindert werden würde.

Die Beeinträchtigung der vom deutschen Verfassungsgeber gewollten Geltung des Grundgesetzes für Berlin durch Maßnahmen der Besatzungsmächte muß auch von den deutschen Gerichten beachtet werden. Es fragt sich aber, welchen Wirkungsgrad die besatzungsrechtliche Maßnahme hat. Nr. 4 des Genehmigungsschreibens der Militärgouverneure bedarf der Auslegung, in welchem Ausmaß dieser Vorbehalt als eine von außen hinzutretende

BVerfGE 7, 1 (10):

ursprünglich besatzungsrechtliche Maßnahme der Verwirklichung des Willens des deutschen Verfassungsgebers Schranken gezogen hat. Insofern ist entscheidend, was in dem Schreiben objektiv und für den deutschen Partner klar erkennbar zum Ausdruck gekommen ist. In dem Genehmigungsschreiben haben die Militärgouverneure den Inhalt ihres früher geäußerten Verlangens dahin präzisiert, daß Berlin keine Stimmberechtigung im Bundestag oder Bundesrat eingeräumt und daß es nicht vom Bund "regiert"("governed") werden dürfe. Nach endgültiger Feststellung des Testes des Grundgesetzes durch den Parlamentarischen Rat haben die Militärgouverneure weder Art. 23 Satz 1 GG mit Bezug auf Berlin ausdrücklich suspendiert, noch haben sie eine ausdrückliche Feststellung getroffen, daß Berlin nicht in die ursprüngliche Organisation der Bundesrepublik einbezogen ist.

Das Bundesverfassungsgericht hat demnach davon auszugehen, daß Berlin ein Land der Bundesrepublik Deutschland ist, und daß das Grundgesetz grundsätzlich auch in Berlin gilt. Soweit der Vorbehalt der Drei Mächte reicht und aufrechterhalten wird, unterliegt allerdings die Anwendung des Grundgesetzes in Berlin Beschränkungen. Soweit der Vorbehalt der Drei Mächte nicht entgegensteht, müssen aus der grundsätzlichen Geltung des Grundgesetzes für Berlin alle Folgerungen gezogen werden.

2. Gegenüber der Inanspruchnahme Berlins als Glied der Bundesrepublik durch die Bundesverfassung, die für das Bundesverfassungsgericht maßgebend ist, kommt es nicht darauf an, was die Berliner Verfassung über das Verhältnis Berlins zur Bundesrepublik bestimmt. Entsprechend Art. 23 GG spricht aber auch Art. 1 der Verfassung von Berlin vom 1. September 1950 ausdrücklich aus:

"(1) Berlin ist ein deutsches Land und zugleich eine Stadt.

(2) Berlin ist ein Land der Bundesrepublik Deutschland.

(3) Grundgesetz und Gesetze der Bundesrepublik Deutschland sind für Berlin bindend."

Diese grundsätzliche Anerkennung der vom Bundesverfassungsgeber bereits geschaffenen Rechtslage mußte aber auch von

BVerfGE 7, 1 (11):

Berlin auf ausdrückliches Verlangen der Besatzungsmächte eingeschränkt werden. In die Übergangsbestimmungen wurde Art. 87 eingestellt, der bestimmt:

"(1) Artikel 1 Abs. 2 und 3 der Verfassung treten in Kraft, sobald die Anwendung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland in Berlin keinen Beschränkungen unterliegt.

(2) In der Übergangszeit kann das Abgeordnetenhaus durch Gesetz feststellen, daß ein Gesetz der Bundesrepublik Deutschland unverändert auch in Berlin Anwendung findet.

(3) Soweit in der Übergangszeit die Anwendung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland in Berlin keinen Beschränkungen (Abs. 1) unterliegt, sind die Bestimmungen des Grundgesetzes auch in Berlin geltendes Recht. Sie gehen den Bestimmungen der Verfassung vor. Das Abgeordnetenhaus kann im Einzelfall mit Zweidrittelmehrheit der anwesenden Mitglieder anders beschließen. Artikel 85 der Verfassung findet sinngemäß Anwendung.

(4) In der Übergangszeit sollen die verfassungsmäßig bestellten Organe von Berlin die für das Verhältnis von Bund und Ländern maßgebenden Bestimmungen des Grundgesetzes soweit wie möglich als Richtlinien für die Gesetzgebung und Verwaltung beachten."

Die Alliierte Kommandantur Berlin hat in ihrer Anordnung BK/O (50) 75 vom 29. August 1950 (VOBl. I S. 440) die Absätze 2 und 3 des Artikels 1 "zurückgestellt" und zu Artikel 87 folgenden Vorbehalt gemacht:

"Artikel 87 wird dahingehend aufgefaßt, daß während der Übergangsperiode Berlin keine der Eigenschaften eines zwölften Landes besitzen wird. Die Bestimmungen dieses Artikels betreffend das Grundgesetz finden nur in dem Maße Anwendung, als es zwecks Vorbeugung eines Konfliktes zwischen diesem Gesetz und der Berliner Verfassung erforderlich ist. Ferner finden die Bestimmungen irgendeines Bundesgesetzes in Berlin erst Anwendung, nachdem seitens des Abgeordnetenhauses darüber abgestimmt wurde und dieselben als Berliner Gesetz verabschiedet worden sind."

Die Alliierte Kommandantur ist nur für Berlin, nicht aber für die Bundesrepublik zuständig. Der für die Verfassung von Berlin ausgesprochene und in der Erklärung über Berlin BKC/L (55)

BVerfGE 7, 1 (12):

vom 5. Mai 1955 (GVBl. S. 335) unter I aufrechterhaltene Vorbehalt kann darum nicht als ein besatzungsrechtlicher Eingriff gewertet werden, der die Geltung des Grundgesetzes mit Bezug auf Berlin weiter einschränkt, als es sich aus dem Genehmigungsschreiben der Militärgouverneure zum Grundgesetz ergibt.

3. Die deutsche Staatspraxis hat die vom Grundgesetz festgelegte Stellung Berlins in der Bundesrepublik zunächst nicht klar erkannt. An der Feststellung der Annahme und zu der Ausfertigung des Grundgesetzes in der Schlußsitzung des Parlamentarischen Rates am 23. Mai 1949 haben zwar gemäß Art. 145 Abs. 1 GG die Berliner Abgeordneten mitgewirkt; Berlin wurde jedoch nicht zu den Ländern gezählt, deren Volksvertretungen über die Annahme des Grundgesetzes beschließen mußten. Der Beschluß der Stadtverordnetenversammlung von Groß-Berlin vom 19. Mai 1949, in dem diese sich "zu den Prinzipien und den Zielen des vom Parlamentarischen Rat in Bonn am 8. Mai 1949 beschlossenen Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland bekennt", wurde getrennt von den Beschlußfassungen der Volksvertretungen der übrigen Länder über das Grundgesetz erwähnt. Aber auch der Stadtverordnetenvorsteher und der Oberbürgermeister von Groß-Berlin haben das Grundgesetz neben den Präsidenten der Volksvertretungen und den Ministerpräsidenten der übrigen Länder unterzeichnet (vgl. ParlRat StenBer., zwölfte Sitzung, S. 272).

In der Folgezeit hat sich dann immer mehr die Einsicht Bahn gebrochen, daß Berlin rechtlich zur Bundesrepublik gehört, und daß nur die für Berlin aufrechterhaltene Besatzungsgewalt und der sich darauf beziehende Vorbehalt gegenüber dem Bund der vollen Auswirkung dieser de jure bestehenden Mitgliedschaft entgegensteht. Am klarsten kam diese Auffassung zum Ausdruck in dem Gesetz über die Stellung des Landes Berlin im Finanzsystem des Bundes (Drittes Überleitungsgesetz) vom 4. Januar 1952 (BGBl. I S. 1). In diesem Gesetz wird das "Land Berlin" den "übrigen Ländern" gegenübergestellt, ist die Rede von dem

BVerfGE 7, 1 (13):

"übrigen Geltungsbereich des Grundgesetzes", und wird das von den Bundesorganen gesetzte oder im übrigen Bundesgebiet als Bundesrecht fortgeltende Recht auch für Berlin als Bundesrecht bezeichnet. Die Alliierte Hohe Kommission hat zwar, ausgehend von ihrer Rechtsauffassung, daß Berlin kein Land der Bundesrepublik sei und der Geltungsbereich des Grundgesetzes sich nicht auf Berlin erstrecke, die dieser Auffassung entgegenstehenden Fassungen des Gesetzes außer Kraft gesetzt (vgl. die Bekanntmachung des Bundesfinanzministers vom 31. Januar 1952 -BGBI. I S. 115 -). Dennoch ist das Band zwischen Berlin und der Bundesrepublik immer enger geworden und sind in zunehmendem Maße Folgerungen aus der rechtlichen Zugehörigkeit Berlins zur Bundesrepublik gezogen worden (vgl. Drath, ArchÖffR,82. Bd., S. 27 ff.; Kreutzer, ZPol. 1 nF 1954 S. 139 ff.). Im Hinblick auf diese verfassungsrechtliche und besatzungsrechtliche Ausgangslage und die weitere Gestaltung des Verhältnisses Berlins zum Bunde vermag das Bundesverfassungsgericht nicht der Auffassung zu folgen, die die Gliedstaatsqualität Berlins in der Bundesrepublik leugnet (Übersicht über die in der Literatur vertretenen Auffassungen bei v. Mangoldt-Klein, Das Bonner Grundgesetz Bd. I, 2. Aufl. 1957, Art. 23 Anm. III 1 e).

4. Da Berlin nach dem Vorbehalt der Drei Mächte zum Grundgesetz nicht vom Bund "regiert" werden darf, erstreckt sich der Gesetzesbefehl des Bundesgesetzgebers nicht auf das Land Berlin. Es bedarf zur Einführung von Bundesrecht in Berlin vielmehr einer auctoritatis interpositio des Berliner Gesetzgebers (vgl. §§12 ff. des Dritten Überleitungsgesetzes und Artikel 87 Absatz 2 der Berliner Verfassung).

Das Gesetz über das Bundesverfassungsgericht soll nach § 106 auch auf Berlin Anwendung finden, "soweit das Grundgesetz für das Land Berlin gilt oder die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts durch ein Gesetz Berlins in Übereinstimmung mit diesem Gesetz begründet wird". In Erfüllung seiner Bundespflicht hat Berlin versucht, das Gesetz über das Bundesverfassungsgericht zu übernehmen (vgl. Drucksache des Abgeordneten

BVerfGE 7, 1 (14):

hauses von Berlin Nr. 1300/52). Die Alliierte Kommandantur hat das jedoch durch das Schreiben BK/O (52) 35 vom 20. Dezember 1952 für unzulässig erklärt. Sie sieht im Bundesverfassungsgericht "eines der Organe, in denen die oberste Regierungsgewalt der Bundesrepublik verankert ist", und erachtet die vorgesehene Ausdehnung seiner Zuständigkeit auf Berlin für "gleichbedeutend mit einer Verletzung der Vorbehalte, die die Militärgouverneure in ihrem Schreiben vom 12. Mai 1949, mit denen sie das Grundgesetz gebilligt haben, formuliert hatten." Auf eine ausdrückliche Übernahme des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes durch Berlin kann also die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts gemäß Art. 100 Abs. 1 GG für Berlin nicht gestützt werden.

§ 106 BVerfGG begründet die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts für Berlin auch unabhängig von der Übernahme des Gesetzes und knüpft sie an die Geltung des Grundgesetzes für Berlin. Der Ausübung dieser Zuständigkeit steht aber zur Zeit noch der Vorbehalt der Drei Mächte entgegen. Trotz Geltung des Grundgesetzes in und für Berlin ist das Bundesverfassungsgericht gehindert, mit Wirkung für Berlin zu judizieren, soweit sein Spruch die Ausübung von Regierungsgewalt ("government") über Berlin bedeuten würde. Darüber, daß "govern" im angelsächsischen Sprachgebrauch auch die Tätigkeit der Gerichte mitumfaßt, herrscht Übereinstimmung (vgl. BVerfGE 1, 73; BGHZ 20, 118). Die Besatzungsmächte haben es zwar nicht verhindert, daß Berlin die Bundesgesetze über das gerichtliche Verfahren übernahm, so daß die oberen Bundesgerichte als Revisionsgerichte über den Berliner Gerichten tätig werden. Daraus kann aber nicht die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts gefolgert werden. Die verfassungsrechtliche Stellung des Bundesverfassungsgerichts ist eine andere als die der oberen Bundesgerichte. Es ist als Gericht zugleich ein oberstes Verfassungsorgan. Seine Entscheidungen würden unmittelbar in die Berliner Legislative und Exekutive eingreifen. Berlin würde in einem eminent politischen Sinn durch ein Verfassungsorgan des Bundes "regiert"

BVerfGE 7, 1 (15):

werden -- im Sinne des englischen "to govern" --, wenn das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG mit allgemeiner Verbindlichkeit über Gültigkeit oder Ungültigkeit von Berliner Gesetzen entscheiden und gegebenenfalls solche Gesetze mit Gesetzeskraft für nichtig erklären würde. Das Verwerfungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 GG bedeutet Kontrolle des Bundesverfassungsgerichts gegenüber dem Gesetzgeber, nicht aber Kontrolle des Bundesverfassungsgerichts über die anderen Gerichte. Auch bei der Prüfung eines Berliner Gesetzes auf Vorlage eines oberen Bundesgerichts würde die Ausübung der Bundesgewalt nicht innerhalb der Bundesorganisation bleiben, sondern sich unmittelbar gegen den Berliner Gesetzgeber wenden. Zur Überprüfung eines Berliner Gesetzes kann daher das Bundesverfassungsgericht weder von einem oberen Bundesgericht noch von Berliner Gerichten angerufen werden (abweichend Drath ArchÖffR 82. Bd., S. 70). Die vom Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung vom 25. Oktober 1951 (BVerfGE 1,70 [73]) offen belassene Frage der Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts für Berlin muß also jedenfalls für alle die Fälle verneint werden, in denen Handlungen von Berliner Staatsorganen mit Wirkung für den innerlandesrechtlichen Bereich zur Beurteilung stehen.

Dieser Folgerung kann man nicht durch den Hinweis darauf entgehen, daß die Alliierte Hohe Kommission den § 106 BVerfGG nicht auf Grund der Nr. 5 a Satz 3 des revidierten Besatzungsstatuts außer Kraft gesetzt und damit stillschweigend zugestimmt habe, daß das Bundesverfassungsgericht unmittelbar für Berlin zuständig sei, also insoweit eine Ausnahme von dem allgemeinen Vorbehalt gemacht habe. Indem § 106 die unmittelbare Geltung des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes nur anordnet, "soweit" das Grundgesetz für das Land Berlin gilt, ist schon im Wortlaut der Vorschrift zum Ausdruck gebracht, daß das Grundgesetz nicht unbeschränkt für Berlin gilt. § 106 BVerfGG steht in innerem Zusammenhang mit Art. 144 Abs. 2 GG, der ebenfalls auf das Maß der Beschränkungen abhebt, dem die Anwendbar

BVerfGE 7, 1 (16):

keit des Grundgesetzes in einem der in Art. 23 aufgeführten Länder unterliegt. Daraus, daß die Besatzungsmächte die nicht leicht verständliche Klausel des § 106 BVerfGG nicht beanstandet haben, kann nicht geschlossen werden, daß sie ihre Auffassung von der Nicht-Geltung des Grundgesetzes in Berlin aufgegeben hatten. Auch wenn sie daran festhielten, brauchten sie die Fassung des § 106 nicht zu beanstanden, da sie davon ausgehen konnten, daß es jedenfalls in ihrer Macht stünde, eine teilweise Geltung des Grundgesetzes in Berlin zuzulassen, also das nach ihrer Auffassung zunächst nichtssagende "soweit" mit positivem Gehalt zu füllen. Aus dem Schweigen gegenüber einer Vorschrift, deren Auslegung erhebliche Schwierigkeiten bereitet, kann nicht der weittragende Schluß gezogen werden, daß damit die Besatzungsmächte die unmittelbare Kompetenz des Bundesverfassungsgerichts für Berlin zugelassen hätten. Daß eine solche Regelung nicht im Willen der Besatzungsmächte enthalten war, ergibt ihr ständig weiter geübtes Verhalten.

5. Soweit die oberen Bundesgerichte in Ausübung des ihnen zustehenden richterlichen Prüfungsrechtes ein Berliner Gesetz wegen Verstoßes gegen eine höherrangige Norm bei der Sachentscheidung außer acht lassen (vgl. BGHZ 20, 112 [116 ff.]), üben sie eine gewisse Kontrolle gegenüber dem Berliner Gesetzgeber aus. Obwohl es sich dabei, wie überhaupt bei der Überprüfung der Urteile der Berliner Gerichte durch die oberen Bundesgerichte, um die Ausübung von "Regierungsgewalt" gegenüber Berlin durch Bundesorgane handelt, ist das kraft besonderer Ausnahme vom allgemeinen Vorbehalt der Drei Mächte zulässig. Die Billigung der Übernahme der Bundesgesetze über das gerichtliche Verfahren umfaßt nämlich diese zum Inhalt richterlicher Tätigkeit gehörende inzidente Prüfungszuständigkeit. Da die Außerachtlassung eines Gesetzes durch ein Gericht bei der Entscheidung des vor sein Forum gebrachten Streitfalls etwas anderes ist als die einem Verfassungsgericht obliegende allgemein verbindliche Entscheidung über die Gültigkeit einer Norm als solcher, kann aber aus dieser Befugnis der oberen Bundesgerichte

BVerfGE 7, 1 (17):

nichts für die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts geschlossen werden.

Die Vorlage des Ehrengerichts der Rechtsanwaltskammer Berlin war demgemäß für unzulässig zu erklären. Nachdem der Senat von Berlin in der Begründung des Entwurfs des Gesetzes zur Übernahme des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes (Drucksache Nr. 1300/52 des AbgH Abschn. C. a. E.) den "offenbaren Widerspruch" des Art. 64 Abs. 2 der Berliner Verfassung zum Grundgesetz festgestellt und das Kammergericht in der Entscheidung vom 31. März 1954 -- 9 U 215/54 -- eine eigene Ersatzprüfungszuständigkeit in Anspruch genommen hat (vgl. Kreutzer DÖV 1955 S. 14 Anm. 8), wird das Ehrengericht darüber befinden müssen, ob es in eigener Zuständigkeit über die Gültigkeit des Art. II Abs. 2 AnwG entscheiden kann.