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Art. 48 GG - Kandidatur, Mandatsschutz, Entschädigung (Kommentar)

Redaktion - Team Rechtswissen — Wed, 25 Sep 2024 08:18:03 +0000

Gesetzbuch:

Gesetznummer:

(1) Wer sich um einen Sitz im Bundestage bewirbt, hat Anspruch auf den zur Vorbereitung seiner Wahl erforderlichen Urlaub.

(2) ¹Niemand darf gehindert werden, das Amt eines Abgeordneten zu übernehmen und auszuüben. ²Eine Kündigung oder Entlassung aus diesem Grunde ist unzulässig.

(3) ¹Die Abgeordneten haben Anspruch auf eine angemessene, ihre Unabhängigkeit sichernde Entschädigung. ²Sie haben das Recht der freien Benutzung aller staatlichen Verkehrsmittel. 3Das Nähere regelt ein Bundesgesetz.

BVerfG, 21.10.1971 - 2 BvR 367/69

Administration — Thu, 13 Jun 2024 15:43:33 +0000

Daten

Fall:

Stichtagsregelung

Fundstellen:

BVerfGE 32, 157; NJW 1972, 285; DVBl 1972, 75; DB 1972, 773; DÖV 1972, 203

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

21.10.1971

Aktenzeichen:

2 BvR 367/69

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Im Zuge der durch Art. 21 GG geprägten Entwicklung von der liberalen parlamentarisch-repräsentativen Demokratie zu einer mehr radikalegalitären parteienstaatlichen Demokratie ist die den Abgeordneten in Bund und Ländern gewährte Aufwandsentschädigung zunehmend zu einem Gehalt oder einer Besoldung geworden.
2. Das Abgeordnetenruhegeld ist ein Annex dieser Besoldung; seine verfassungsrechtliche Zulässigkeit ergibt sich aus dem Bezug des Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG zu Art. 48 Abs. 3 S. 1 GG in Verbindung mit Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 32, 157

Paginierung:

BVerfGE 32, 157 (157):

2. Das Abgeordnetenruhegeld ist ein Annex dieser Besoldung; seine verfassungsrechtliche Zulässigkeit ergibt sich aus dem Bezug des Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG zu Art. 48 Abs. 3 S. 1 GG in Verbindung mit Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 21. Oktober 1971

- 2 BvR 367/69 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Rechtsanwalts Dr. Ludwig Sch... gegen Art. 1 Nr. 9-12 des Dritten Gesetzes zur Änderung des Abgeordnetenentschädigungsgesetzes vom 1. Juli 1968 (GVBl. für das Land Hessen S. 175) -.

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe

1. Die am 20. Dezember 1893 geborene Beschwerdeführer ist nach zwölfjähriger Mitgliedschaft mit Ablauf der fünften Wahlperiode (1966) als Abgeordneter aus dem Hessischen Landtag ausgeschieden. Mit seiner Verfassungsbeschwerde beanstandet er, daß nach dem Dritten Gesetz zur Änderung des Abgeordnetenentschädigungsgesetzes vom 1. Juli 1968 (GVBl. S. 175) ein Abgeordnetenruhegeld den dem Landtag der sechsten Wahlperiode nicht mehr angehörenden, früheren Abgeordneten selbst dann nicht gewährt wird, wenn sie die Voraussetzungen im übrigen erfüllen.

BVerfGE 32, 157 (158):

a) Bemessungsgrundlage der Aufwandsentschädigung, die die Mitglieder des Hessischen Landtages erhalten, ist ein bestimmter Vomhundertsatz der Aufwandsentschädigung eines Bundestagsabgeordneten. Die Verknüpfung beider Bereiche hatte im Jahre 1968 eine Erhöhung der hessischen Aufwandsentschädigung um monatlich 380 DM zur Folge. Vor allem diese Erhöhung veranlaßte den Hessischen Landtag, im Anschluß an bereits vorhandene Regelungen auf Bundes- und Länderebene eine Altersversorgung für seine Abgeordneten ins Leben zu rufen. Durch Art. 1 Nr. 9-12 des Dritten Gesetzes zur Änderung des Abgeordnetenentschädigungsgesetzes, das am 1. Januar 1968 in Kraft trat (Art. 4 a.a.O.), wurde bestimmt:

§ 7 b

(1) Die Abgeordneten haben Anspruch auf Ruhegeld, wenn sie mindestens acht Jahre dem Landtag angehört haben. Ein Rest von einem halben Jahr gilt als volles Jahr. Das Ruhegeld beträgt nach achtjähriger Zugehörigkeit zum Landtag und Vollendung des fünfundfünfzigsten Lebensjahres monatlich 600 Deutsche Mark. Für jedes weitere Jahr der Zugehörigkeit zum Landtag steigt das Ruhegeld um 75 Deutsche Mark bis zum Höchstbetrag von 1200 Deutsche Mark monatlich. Bei Ausscheiden eines Abgeordneten durch Tod, Berufs- oder Arbeitsunfähigkeit vor dem fünfundfünfzigsten Lebensjahr kann das Präsidium die Auszahlung des Ruhegeldes unabhängig von den in Satz 1 bis 3 genannten Voraussetzungen genehmigen. (2) Das Ruhegeld wird vom Ersten des auf das anspruchsbegründende Ereignis folgenden Monats bis zum Ablauf des Monats gewährt, in dem der Berechtigte stirbt. (3) Der Anspruch auf Ruhegeld ruht während der Zeit, für die nach § 7 a ein Anspruch auf Aufwandsentschädigung besteht. (4) Zeiten der Mitgliedschaft im Landtag, die vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes liegen, werden für Abgeordnete, die dem Landtag in der sechsten Wahlperiode angehören, berücksichtigt.

§ 7 c

(1) Der überlebende Ehegatte eines Mitglieds oder ehemaligen Mitglieds des Landtags erhält sechzig vom Hundert des Ruhegeldes, sofern der Verstorbene im Zeitpunkt seines Todes Anspruch auf Ruhegeld hatte oder die Voraussetzungen für die Gewährung eines Ruhegeldes erfüllte.

BVerfGE 32, 157 (159):

(2) Die Vollwaisen erhalten zwanzig und die Halbwaisen zwölf vom Hundert des Ruhegeldes nach Abs. 1. (3) § 7 b Abs. 2 und 3 werden entsprechend angewandt.

§ 7 d

Die Anrechnung von Einkommen oder Versorgungsbezügen aus einer Verwendung im öffentlichen oder einem ähnlichen Dienst oder von Renten aus den gesetzlichen Rentenversicherungen oder aus einer zusätzlichen Alters- und Hinterbliebenenversorgung für Angehörige des öffentlichen Dienstes auf das Ruhegeld und die Hinterbliebenenversorgung nach diesem Gesetz ist ausgeschlossen. Das gleiche gilt für die Anrechnung des Ruhegeldes und der Hinterbliebenenversorgung nach diesem Gesetz auf Versorgungsbezüge aus einer Verwendung im öffentlichen oder einem ähnlichen Dienst. Im übrigen werden die für Landesbeamte geltenden versorgungsrechtlichen Vorschriften auf das Ruhegeld und die Hinterbliebenenversorgung sinngemäß angewandt, sofern sich aus diesem Gesetz nichts anderes ergibt.

§ 7 e

(1) Als Eigenleistung für das zu gewährende Ruhegeld werden allen Abgeordneten des Landtags 380 Deutsche Mark der nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. a zu zahlenden Aufwandsentschädigung einbehalten. (2) Bei Ausscheiden aus dem Landtag ohne Anspruch auf Ruhegeld erfolgt keine Rückerstattung der für das Ruhegeld einbehaltenen Eigenleistungen.

In der Neufassung des Abgeordnetenentschädigungsgesetzes vom 12. Juli 1968 (GVBl. S. 189) - im folgenden: HessAbgEntschG - finden sich die vorstehend zitierten Vorschriften als §§ 10-13.

b) Für die Bundestagsabgeordneten hat das Gesetz über die Entschädigung der Mitglieder des Bundestages vom 3. Mai 1968 - Diätengesetz 1968 - (BGBl. I S. 334) eine Alters- und Hinterbliebenenversorgung eingeführt. Sie kommt - auf entsprechenden Antrag - auch den vor dem 1. Januar 1968 aus dem Bundestag ausgeschiedenen Mitgliedern sowie deren Hinterbliebenen zugute. Ähnliche Maßnahmen der Alterssicherung sind in einer

BVerfGE 32, 157 (160):

Reihe von Bundesländern getroffen worden. Sie erstrecken sich zum Teil ebenfalls auf diejenigen Landtagsabgeordneten, die vor dem Inkrafttreten der entsprechenden Gesetze aus dem Parlament ausgeschieden sind.

2. Der Beschwerdeführer hält die hessische Regelung der Altersversorgung unter Ausschluß der ausgeschiedenen Abgeordneten für unvereinbar mit Art. 3 Abs. 1 GG und beantragt,

die §§ 10-13 des Abgeordnetenentschädigungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 12. Juli 1968 (GVBl. I S. 189) für verfassungswidrig und nichtig zu erklären.

Er trägt vor:

Die Differenzierung zwischen den vor der sechsten Wahlperiode ausgeschiedenen und den erst in der sechsten Wahlperiode oder später ausscheidenden Abgeordneten sei willkürlich.

Der hessischen Ruhegeldregelung liege die sozialstaatliche Erwägung zugrunde, langjährigen Abgeordneten nach ihrem Ausscheiden aus dem Parlament eine finanzielle Hilfe zukommen zu lassen. Dieser Hilfe bedürften alle Abgeordneten ohne Rücksicht darauf, wann sie ausgeschieden seien. Der Hessische Landtag sei daher gehindert gewesen, eine Stichtagsregelung einzuführen, die lediglich die Abgeordneten der Landtage von der sechsten Wahlperiode an, nicht aber die Abgeordneten, die vor diesem Zeitpunkt dem Landtag angehört hätten, berücksichtige. Dem Landtag sei es im wesentlichen nur um eine Selbstversorgung gegangen. Dafür spreche der Umstand, daß viele Abgeordnete nach Ablauf der sechsten Wahlperiode kein neues Mandat erhalten würden.

Die Eigenleistungen der Abgeordneten seien nicht geeignet, die Differenzierung zu rechtfertigen. Abgesehen davon, daß deren Summe bei Beginn der Ruhegeldzahlung in der Regel keinen nennenswerten Betrag ausmache, sei die entsprechende Belastung der Abgeordneten wegen der gleichzeitigen Erhöhung der Aufwandsentschädigung manipuliert.

Von einer versicherungsrechtlichen Ausgestaltung der Ruhegeldregelung könne keine Rede sein. Zwar werde der Anschein

BVerfGE 32, 157 (161):

erweckt, als ob Wartezeiten erfüllt sein müßten, wie sie dem Versicherungsrecht eigen seien. Das Wesen einer versicherungsrechtlichen Wartezeit sei aber die Leistung des Versicherten während dieser Zeit. Diese Voraussetzung sei hinsichtlich der Anrechnung der Zeiten der Mitgliedschaft im Landtag vor Inkrafttreten der angefochtenen Bestimmungen nicht erfüllt.

Schließlich sei von Bedeutung, daß der Bundestag im Gegensatz zum Hessischen Landtag auch die vor Inkrafttreten der Ruhegeldregelung ausgeschiedenen Abgeordneten in die Altersversorgung einbezogen habe.

3. a) Dem Deutschen Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung, dem Hessischen Landtag sowie der Regierung des Landes Hessen ist Gelegenheit gegeben worden, zu der Verfassungsbeschwerde Stellung zu nehmen. Der Hessische Ministerpräsident, der sich für die Landesregierung geäußert hat, hält die Verfassungsbeschwerde für zulässig, wenn der Antrag einschränkend dahin ausgelegt werde, daß der Beschwerdeführer ein Unterlassen des Gesetzgebers, nämlich die Nichtberücksichtigung der vor dem 1. Januar 1968 ausgeschiedenen Abgeordneten, angreife. In der Sache selbst - so führt er aus - sei die Verfassungsbeschwerde unbegründet, weil die Ruhegeldregelung nicht willkürlich differenziere.

b) Auf die im übrigen an den Deutschen Bundestag und alle Landtage gerichteten Fragen, ob die Gewährung eines Ruhegeldes an einen ausgeschiedenen Abgeordneten gemäß §§ 10 ff. HessAbgEntschG überhaupt mit dem repräsentativen Status eines Abgeordneten vereinbar ist bzw. ob - etwa unter dem Blickwinkel des Art. 3 Abs. 1 GG - verfassungsrechtliche Bedenken gegen § 12 HessAbgEntschG bestehen, hat der Präsident des Hessischen Landtages dargelegt, daß der Abgeordnetenstatus einer Altersversorgung nicht entgegenstehe und daß die Nichtanrechnungsregelung des § 12 HessAbgEntschG auf einer sachgerechten Entscheidung des Gesetzgebers beruhe. Der Präsident des Deutschen Bundestages hat sich dieser Auffassung im wesentlichen angeschlossen.

BVerfGE 32, 157 (162):

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.

1. Der Beschwerdeführer ist im vorliegenden Falle nicht gehindert, das Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG anzurufen. Der Grundsatz, daß der Abgeordnete ein mit seinem verfassungsrechtlichen Status verbundenes Recht nur im Organstreit und nicht im Wege der Verfassungsbeschwerde geltend machen kann (vgl. hierzu BVerfGE 6, 445 [448]; 4, 144 [148 ff.]), steht dem nicht entgegen. Denn der Beschwerdeführer ist nicht mehr Landtagsabgeordneter und nimmt auch für sich kein Recht in Anspruch, das nach der insoweit maßgebenden (BVerfGE 4, 144 [151]) Verfassung des Landes Hessen zu dem verfassungsrechtlich abgesicherten Status eines Abgeordneten gehört (Art. 89 Abs. 1 Satz 1 HessVerf.).

2. Gegen die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde spricht ferner nicht der Umstand, daß der Beschwerdeführer - entgegen seiner Ansicht - befugt sein könnte, die Nichtberücksichtigung eines bestimmten Personenkreises im Rahmen einer landesgesetzlichen Regelung unter dem Gesichtspunkt eines Verstoßes gegen den Gleichheitssatz im Wege einer Grundrechtsklage beim Staatsgerichtshof für das Land Hessen zu rügen (vgl. Art. 131 Abs. 3 Hess Verf., § 45 Abs. 2 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof vom 12. Dezember 1947 (GVBl. 1948 S. 3). Da er geltend macht, daß ein Landesgesetz gegen eine Norm des Grundgesetzes verstoße, kann er auf einen solchen landesrechtlichen Rechtsbehelf nicht verwiesen werden.

3. Die Verfassungsbeschwerde ist rechtzeitig erhoben. Zwar ist das Dritte Gesetz zur Änderung des Abgeordnetenentschädigungsgesetzes vom 1. Juli 1968 rückwirkend am 1. Januar 1968 in Kraft getreten (Art. 4 a.a.O.). Der Lauf der Jahresfrist, innerhalb derer die Verfassungsbeschwerde gemäß § 93 Abs. 2 BVerfGG eingelegt werden muß, begann indessen erst mit der Verkündung des Gesetzes am 3. Juli 1968 (BVerfGE 12, 81 [87 f.]). Die Verfassungsbeschwerde ist am 30. Juni 1969 beim Bundesverfassungs

BVerfGE 32, 157 (163):

gericht eingegangen. Die Frage, ob sie im vorliegenden Fall überhaupt an eine Frist gebunden war, kann unter diesen Umständen dahingestellt bleiben.

4. Die Ausführungen des Beschwerdeführers zeigen, daß es ihm ausschließlich um die Nichteinbeziehung der vor der sechsten Wahlperiode ausgeschiedenen Abgeordneten in die Regelung des § 10 Abs. 4 HessAbgEntschG geht. Er rügt ein gleichheitswidriges Unterlassen des Gesetzgebers, das ihn deshalb unmittelbar, selbst und gegenwärtig betreffen würde, weil er die Voraussetzungen einer Ruhegeldgewährung im übrigen erfüllt, und erstrebt die Gleichstellung mit der begünstigten Gruppe, also die Einbeziehung der ausgeschiedenen Abgeordneten in die Altersversorgung, nicht aber die Abschaffung einer solchen Versorgung überhaupt.

Der Antrag des Beschwerdeführers entspricht danach nicht seinem Anliegen. Das Bundesverfassungsgericht könnte aber, wenn es einen Vorstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG für gegeben halten sollte und dem Anliegen des Beschwerdeführers entsprechen wollte, feststellen, der Gesetzgeber habe den Gleichheitssatz dadurch verletzt, daß er die Gruppe des Beschwerdeführers nicht berücksichtigte. Die Möglichkeit einer solchen Feststellung reicht aus, um die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde zu begründen (BVerfGE 22, 349 [360 f.]). Der Antrag ist entsprechend auszulegen (BVerfGE 1, 14 [39]).

III.

Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet. Gegen die Altersversorgung für Abgeordnete, in die der Beschwerdeführer letztlich einbezogen werden will, bestehen keine grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die von dem Beschwerdeführer beanstandete Vorschrift des § 10 Abs. 4 HessAbgEntschG ist mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

1. Nach Art. 98 Abs. 1 Satz 1 Hess Verf. hat der Landtagsabgeordnete - ebenso wie der Bundestagsabgeordnete nach Art. 48 Abs. 3 Satz 1 GG - einen Anspruch auf im einzelnen bestimmte Entschädigungsleistungen. Diese Bestimmungen sollen

BVerfGE 32, 157 (164):

nach ihrer anfänglichen Zielsetzung die Entschließungsfreiheit der Abgeordneten sichern, d. h. die Abgeordneten in Stand setzen, die sich aus ihrem repräsentativen Status ergebenden Rechte und Pflichten in Freiheit auszuüben (BVerfGE 4, 144 [149 ff.]; 20, 56 [103 f.]). Im Zuge der Entwicklung von der liberalen parlamentarisch-repräsentativen Demokratie zu der mehr radikal-egalitären parteienstaatlichen Demokratie, wie sie durch Art. 21 GG auch verfassungsrechtlich geprägt ist (BVerfGE 1, 208 [223 ff.]; 4, 144 [149]; 11, 266 [273]), hat sich aber der Status des Abgeordneten und hiermit auch der Charakter der den Abgeordneten gewährten Zuwendungen in Bund und Ländern grundsätzlich gewandelt: Je mehr nämlich die Abgeordneten von ihrem früheren repräsentativen Status eingebüßt haben, um so weniger kann die Aufwandsentschädigung ihren ursprünglichen Sinn erfüllen, die Unabhängigkeit des einzelnen Abgeordneten sicherzustellen. Es ist daher kein Zufall, daß sich die Aufwandsentschädigung mehr und mehr einem Entgelt für die im Parlament geleisteten Dienste angenähert hat und mehr und mehr den Charakter einer Besoldung oder eines Gehalts annimmt (BVerfGE 4, 144 [151]). Die Tätigkeit des Abgeordneten ist im Bund zu einem den vollen Einsatz der Arbeitskraft fordernden Beruf geworden; der Abgeordnete kann daher unter diesem Aspekt heute legitimerweise ein Entgelt beanspruchen, mit dem er seinen und seiner Familie Lebensunterhalt zu bestreiten vermag (vgl. Kai-Uwe von Hassel, Steuerzahler und Parlament, Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung 1971, S. 1513 [1515]). Auch die parlamentarische Tätigkeit in den Ländern beansprucht einen großen Teil der Arbeitskraft des Abgeordneten.

Bereits die nach einem bestimmten Prozentsatz des Amtsgehalts eines Bundesministers bemessene Höhe der "Aufwandsentschädigung" (vgl. § 1 des Gesetzes über die Entschädigung der Mitglieder des Bundestages vom 3. Mai 1968 - Diätengesetz 1968 - (BGBl. I S. 334); § 1 Abs. 1 Nr. 3 c HessAbgEntschG) zeigt eindrücklich, inwieweit aus der bloßen "Entschädigung" in Wirklichkeit eine "Bezahlung" für die parlamentarische Tätig

BVerfGE 32, 157 (165):

keit geworden ist. Noch deutlicher tritt der veränderte Charakter der Entschädigung bei der Einführung der Altersversorgung in Erscheinung. Mag man sie auch als einen "zusätzlichen, auf die nachparlamentarische Zeit projektierten Unabhängigkeitsschutz" (Th. Eschenburg, Der Sold des Politikers, S. 76 f.) etikettieren und mit diesem Etikett ins Leben gerufen haben (vgl. u. a. Sten. Prot. der 32. Sitzung des Hessischen Landtages, VI. Wahlperiode, S. 1664), in Wirklichkeit ist der Ruhegeldanspruch des Abgeordneten heute ein Annex seiner Besoldung.

Gegen diesen Versorgungsanspruch lassen sich grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedenken nicht erheben; denn Art. 48 Abs. 3 Satz 1 GG ist - wie auch die entsprechenden landesverfassungsrechtlichen Bestimmungen, z. B. Art. 98 Abs. 1 Satz 1 Hess Verf. - heute zugleich im Lichte des Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG zu lesen, der sich auf die Auslegung des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG und damit ebenfalls auf die des Art. 48 Abs. 3 Satz 1 GG auswirken muß. Aus diesem Bezug ergibt sich verfassungsrechtlich die Möglichkeit einer begrenzten Altersversorgung. Hinzu kommt, daß mit deren Einführung zugleich dem Sozialstaatsprinzip Rechnung getragen wird, dessen Konkretisierung für immer weitere Personenkreise zu einer finanziellen Absicherung des Alters geführt hat und führt.

2. Durch § 12 Sätze 1 und 2 HessAbgEntschG werden u. a. ausgeschlossen die Anrechnung von Einkommen oder Versorgungsbezügen aus einer Verwendung im öffentlichen oder einem ähnlichen Dienst auf das Abgeordnetenruhegeld und die entsprechende Hinterbliebenenversorgung oder die Anrechnung von den letztgenannten Bezügen auf Versorgungsbezüge aus einer Verwendung im öffentlichen oder einem ähnlichen Dienst. Dieses Privileg läßt sich angesichts der Entwicklung, die sich im Bereich der Stellung sowie der finanziellen Ausstattung des Abgeordneten vollzogen hat, nicht einfach mit der Erwägung rechtfertigen, daß die herkömmlichen Entschädigungen im Sinne des Art. 48 Abs. 3 Satz 1 GG oder Diäten unverzichtbar, unübertragbar und unpfändbar waren und allen Abgeordneten - unbeschadet ihres

BVerfGE 32, 157 (166):

individuellen finanziellen Aufwandes und ihres Vermögens und Einkommens - grundsätzlich in gleicher Höhe zustanden (BVerfGE 4, 144 [150]). Werden dem Abgeordneten heutiger Prägung Vorrechte hinsichtlich der Bezahlung seiner Tätigkeit eingeräumt, bedarf es jeweils der Prüfung, ob ihnen ein konkreter legitimierender Grund zur Seite steht.

Dem Beamtenrecht ist ein allgemeiner Grundsatz, nach dem die Bezüge eines Beamten gekürzt werden, wenn er zugleich Einkünfte anderer Art bezieht, fremd (BVerfGE 17, 337 [349]). Nur für besondere Fallkonstellationen (vgl. etwa §§ 83 a, 115 Abs. 2, 158, 160 ff. des Bundesbeamtengesetzes i.d.F. vom 22. Oktober 1965 (BGBl. I S. 1776) sowie der Änderungsgesetze vom 19. Juli 1968 (BGBl. I S. 848), 14. Mai 1969 (BGBl. I S. 365) und 18. März 1971 (BGBl. I S. 208) sah der Gesetzgeber einen Anlaß, eine Kürzung anzuordnen. Ob solche Kürzungsmaßnahmen heute noch sachgerecht sind und ob es nicht angezeigt wäre, das bisherige System der Anrechnungs- und Ruhensnormen einer grundsätzlichen Revision zu unterziehen, braucht hier nicht näher erörtert zu werden. Jedenfalls ist der Gesetzgeber, solange er es bei dem gegenwärtigen Rechtszustande beläßt, gehalten, eine mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbare Gleich- oder Ungleichbehandlung von Sachverhalten zu vermeiden. Die Annahme liegt nahe, daß die durch den Gleichheitssatz begrenzte gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit im Fall des § 12 HessAbgEntschG insbesondere hinsichtlich der Angehörigen des öffentlichen Dienstes überschritten ist.

Denn die Abgeordneten haben heute ein öffentliches Amt. Sie erhalten Versorgungsleistungen, die beim Hessischen Landtagsabgeordneten aus einer öffentlichen Kasse gezahlt werden. Auf die Versorgungsbezüge finden "die für Landesbeamte geltenden versorgungsrechtlichen Vorschriften sinngemäß Anwendung" (§ 12 Satz 3 HessAbgEntschG). Hinzu kommt, daß der Beamte, der in den Bundestag oder Hessischen Landtag gewählt wird, nicht nur ein Beamtenruhegeld oder gekürzte Dienstbezüge erhält, sondern zudem sowohl im Besoldungsdienstalter als auch

BVerfGE 32, 157 (167):

in der ruhegehaltfähigen Dienstzeit aufsteigt (§§ 2 Abs. 2, 4 des Gesetzes über die Rechtsstellung der in den Deutschen Bundestag gewählten Angehörigen des öffentlichen Dienstes vom 4. August 1953 (BGBl. I S. 777) i. d. F. vom 11. September 1957 (BGBl. I S. 1275); §§ 62, 63 Abs. 2 und 125 Abs. 1 Nr. 5 des Hessischen Beamtengesetzes i. d. F. vom 16. Februar 1970 (GVBl. I S. 110), § 9 Abs. 2 des Hessischen Besoldungsgesetzes i. d. F. vom 9. November 1970 (GVBl. I S. 716), also als Parlamentarier ungeachtet des Ruhens seiner Beamtentätigkeit die Voraussetzungen für eine höhere beamtenrechtliche Versorgung zu schaffen in der Lage ist.

Die Frage der Vereinbarkeit des § 12 Sätze 1 und 2 HessAbgEntschG mit Art. 3 Abs. 1 GG bedarf jedoch keiner abschließenden Beantwortung. Denn die Norm ist nicht Teil einer Gesamtregelung, die ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verlöre, nähme man diesen Bestandteil heraus (BVerfGE 26, 246 [258] mit weiteren Nachweisen).

3. Es verstößt nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, wenn § 10 Abs. 4 HessAbgEntschG die Anrechnung von Zeiten früherer Mitgliedschaft auf diejenigen Abgeordneten beschränkt, die - anders als der Beschwerdeführer - dem Landtag in der sechsten Wahlperiode angehören.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bestimmt die Natur des jeweiligen Sachbereichs, ob und welche Differenzierungen der Gleichheitssatz bei der Ordnung eines Sachverhalts zuläßt. Der Gesetzgeber kann dabei für sich eine weitgehende Gestaltungsfreiheit in Anspruch nehmen und grundsätzlich unter mehreren Lösungen die ihm am geeignetsten erscheinende wählen, mag sie auch nicht zugleich die zweckmäßigste oder gerechteste sein. Der durch Art. 3 Abs. 1 GG geschützte Bereich wird erst dann tangiert, wenn eine ungleiche Behandlung mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist, wenn es an sachlich vertretbaren, sie rechtfertigenden Gesichtspunkten schlechthin fehlt. Nur über die Einhaltung dieser äußersten Grenzen hat das Bundesverfas

BVerfGE 32, 157 (168):

sungsgericht bei der Prüfung der Frage zu wachen, ob der Gleichheitssatz verletzt ist (vgl. u. a. BVerfGE 17, 319 [330]; 23, 12 [24 f., 28]; 24, 220 [228]; 25, 269 [292 f.]; 27, 1 [9 f.] und 364 [371 f.]). Sie sind im vorliegenden Fall nicht überschritten.

Die Einführung der Altersversorgung für Abgeordnete wurde in Hessen von der Absicht getragen, einer "pluralistischen" Zusammensetzung des Landtags den Weg zu ebnen und die gewählten Abgeordneten mehr als bisher in ihrer wirtschaftlichen Unabhängigkeit zu sichern (Sten.Prot. der 32. Sitzung des Hessischen Landtages, VI. Wahlperiode, S. 1662 ff.). Derartige Zielvorstellungen werden nicht dadurch gefördert, daß man bereits ausgeschiedenen Abgeordnete in den Adressatenkreis der beabsichtigten Maßnahmen einbezieht. Soweit es sich darum handelt, auf die gegenwärtige und zukünftige Zusammensetzung des Parlaments Einfluß zu nehmen, erscheint eine Auswahl der Begünstigten nach zeitlichen Kriterien und damit eine Unterscheidung zwischen früheren und jetzigen respektive künftigen Mitgliedern des Landtages sachgerecht. Dem entspricht es, wenn nur die Abgeordneten der sechsten und späteren Wahlperioden an der Altersversorgung teilhaben sollen und die Mitgliedschaft seit dem Inkrafttreten der Neuregelung - 1. Januar 1968 - als Wartezeit zählt (§ 10 Abs. 1 HessAbgEntschG i. V. m. Art. 4 des Dritten Gesetzes zur Änderung des Abgeordnetenentschädigungsgesetzes). Für die vorgenommene Differenzierung läßt sich darüber hinaus der Umstand anführen, daß Eigenleistungen für das zu gewährende Ruhegeld zu erbringen sind, mit denen der vor Beginn der sechsten Wahlperiode ausgeschiedene Abgeordnete zu keiner Zeit belastet wurde.

Von seiner an einem festgelegten Stichtag ausgerichteten Grundkonzeption ist der Landesgesetzgeber allerdings durch die in § 10 Abs. 4 HessAbgEntschG getroffene Sonderregelung abgewichen: Sie gestattet es, zugunsten der Abgeordneten der sechsten Landtagswahlperiode einen sonst für die tatbestandlichen Voraussetzungen des Ruhegeldanspruchs irrelevanten Zeitraum einzubeziehen. Diese "Systemdurchbrechung" ist indessen noch sachlich

BVerfGE 32, 157 (169):

vertretbar (vgl. BVerfGE 24, 75 [100]; 18, 315 [334]). Die durch § 10 Abs. 4 HessAbgEntschG begründete Gewißheit der Altersversorgung kann älteren Abgeordneten den Entschluß erleichtern, sich nicht mehr um ein Mandat zu bemühen und so jüngeren Bewerbern den Weg in den Landtag zu ebnen - ein Gesichtspunkt, dem angesichts der zumindest Ende der sechziger Jahre noch unausgewogenen Altersschichtung in den Parlamenten eine besondere Bedeutung zukam.

Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG kann schließlich nicht daraus hergeleitet werden, daß § 22 des Gesetzes über die Entschädigung der Mitglieder des Bundestages vom 3. Mai 1968 (Diätengesetz 1968 (BGBl. I S. 334) sowie einige Ländergesetze (vgl. u. a. § 12 Abs. 1 des Bad.-Württ. Gesetzes über die Entschädigung der Abgeordneten i. d. F. vom 6. Oktober 1970 (GBl. S. 459); § 28 Abs. 2 des Gesetzes über die Entschädigung der Abgeordneten des Niedersächsischen Landtages i. d. F. der Neubekanntmachung vom 25. März 1969 (GVBl. S. 67) und des Änderungsgesetzes vom 25. Februar 1970 (GVBl. S. 43) eine für bereits ausgeschiedene Abgeordnete andere, nämlich günstigere Regelung enthalten. Angesichts der föderalistischen Struktur der Bundesrepublik bestand keine Verpflichtung, eine derartige Regelung nach Hessen zu übernehmen, sofern nur das entsprechende, dort geltende Landesrecht als solches dem Gleichheitssatz nicht widerspricht (BVerfGE 27, 175 [179] mit weiteren Nachweisen).

IV.

Die Entscheidung ist im Ergebnis mit 4:3 Stimmen ergangen.

Leibholz Geller v. Schlabrendorff Rupp Geiger Rinck Wand

BVerfGE 32, 157 (170):

Abweichende Meinung der Richter Dr. Leibholz, Dr. v. Schlabrenorff und Dr. Rinck zu dem Beschluß des Zweiten Senats des Bundeverfassungsgerichts vom 21. Oktober 1971 - 2 BvR 367/69 -

Die Verfassungsbeschwerde ist nach unserer Ansicht begründet. Entgegen der Auffassung der Senatsmehrheit meinen wir: Die der Abgeordnetenaltersversorgung allgemein zugrundeliegende Stichtagsregelung ist in § 10 Abs. 4 HessAbgEntschG für die Abgeordneten der sechsten Wahlperiode - und zwar nur für diese - ohne zureichende, sachlich irgendwie vertretbare Gründe durchbrochen worden.

Gewiß ist nach dem Hessischen Abgeordnetenentschädigungsgesetz die Lage der zur Zeit der Einführung der Ruhegeldregelung noch dem Parlament angehörenden Abgeordneten und der bereits ausgeschiedenen Abgeordneten nicht die gleiche. Der Gesetzgeber konnte auch im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit diejenigen, die zur Zeit des Inkrafttretens der Ruhegehaltsregelung den Rechtsstatus des Abgeordneten hatten, bei einer auf die Zukunft gerichteten Regelung grundsätzlich anders behandeln als die ausgeschiedenen ehemaligen Mitglieder des Landtages. Der Gesetzgeber war also durchaus in der Lage zu bestimmen, daß den Abgeordneten des Landtages erst von der sechsten Wahlperiode an die einheitlich gewährte Altersversorgung zugute kommen sollte, nicht dagegen den Abgeordneten, die früher einmal dem Landtag angehört hatten.

Nun hat aber § 10 Abs. 4 HessAbgEntschG eine Bestimmung getroffen, nach der Zeiten der Mitgliedschaft im Landtag, die vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes liegen, ausschließlich für Abgeordnete, die dem Landtag in der sechsten Wahlperiode angehören, berücksichtigt werden.

Dieser "Rückgriff in die Vergangenheit" zeigt, daß neben den legitimen, gegenwarts- und zukunftsorientierten Absichten des Gesetzgebers eine weitere, mit diesen nicht unmittelbar zusammenhängende Vorstellung für den Gesetzgeber motivierend ge

BVerfGE 32, 157 (171):

wesen ist. Maßgebend war die Vorstellung, daß für die älteren - während der sechsten Wahlperiode dem Landtag angehörenden - Abgeordneten nicht nur die künftig, sondern auch die bereits vor Inkrafttreten des Dritten Gesetzes zur Änderung des Abgeordnetenentschädigungsgesetzes am 1. Januar 1968 mit der Mandatsübernahme verbundenen Nachteile im Rahmen der Altersversorgung nachträglich ausgeglichen werden sollten. Diese Abgeordneten sind nämlich durch § 10 Abs. 4 HessAbgEntschG in die Lage versetzt worden, sich die Zeiten früherer Parlamentszugehörigkeit anrechnen zu lassen und dadurch - auch wenn das sonst nicht möglich wäre - die Voraussetzungen für die Geltendmachung eines Ruhegeldanspruchs zu erfüllen. Wird aber ein dem Landtag in der sechsten Wahlperiode angehörender Abgeordneter auf diesem Wege gleichsam dafür "belohnt", daß er vor dem 1. Januar 1968 ungeachtet aller Schwierigkeiten seine parlamentarischen Funktionen erfüllt hat, so besteht kein sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonst irgendwie einleuchtender Grund, der es rechtfertigen könne, einen früheren Abgeordneten, der - wie der Beschwerdeführer - alle übrigen gesetzlichen Anspruchsvoraussetzungen erfüllt hat, von der Altersversorgung auszuschließen. Insbesondere ist der Hinweis, daß die Anrechnung der vor der sechsten Wahlperiode liegenden parlamentarischen Tätigkeit es älteren Abgeordneten erleichtert habe, ihr Mandat niederzulegen oder sich in Zukunft nicht mehr um ein Mandat zu bewerben, dazu nicht geeignet.

Das Ruhegehalt des Abgeordneten ist - wie in dem Beschluß unter III 1 im einzelnen dargelegt - heute ein "Annex seiner Besoldung", die ihre Rechtfertigung darin findet, daß die "Entschädigung" des Abgeordneten im Zuge der Entwicklung von der liberalen parlamentarisch-repräsentativen Demokratie zu der mehr radikal-egalitären parteienstaatlichen Demokratie, wie sie durch Art. 21 GG auch verfassungsrechtlich geprägt worden ist, von einer bloßen Aufwandsentschädigung mehr und mehr zu

BVerfGE 32, 157 (172):

einem Entgelt für die im Parlament geleisteten Dienste geworden ist. Es liegt auf der Hand, daß unter diesem Blickpunkt der Beschwerdeführer nicht anders hätte behandelt werden dürfen als die übrigen älteren Abgeordneten, mit denen er gemeinsam dem Landtag angehört hat.

Die Absicht des hessischen Gesetzgebers, durch die Einführung der Altersversorgung für Abgeordnete einer "pluralistischen" Zusammensetzung des Landtages den Weg zu ebnen, ist jedenfalls nicht dazu angetan, die verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Ausnahmeregelung für die älteren Abgeordneten der sechsten Wahlperiode auszuräumen. Nichts spricht dafür, daß gerade die älteren Abgeordneten der sechsten Wahlperiode die "pluralistische" Zusammensetzung des Landtages in besonderem Maße erschwert hätten. Im übrigen hat die in den letzten Jahren zu beobachtende Entwicklung gezeigt, daß sich die Altersschichtung in den Parlamenten bereits aus anderen Gründen unabhängig von der Regelung der Altersversorgung zugunsten der jüngeren Abgeordneten zu ändern begonnen hat. Zunehmend werden jüngere Wahlbewerber aufgestellt und kommen ältere Abgeordnete nicht mehr zum Zuge.

Auch der Umstand, daß der durch § 10 Abs. 4 HessAbgEntschG privilegierte Abgeordnete in Zukunft Eigenleistungen zu erbringen hatte, kann nicht zur Rechtfertigung dieser Bestimmung dienen. Denn diese Beiträge werden für die anrechenbaren Zeiträume vor dem 1. Januar 1968 nicht nacherhoben. Sie sind nicht ein ins Gewicht fallendes Äquivalent für ein möglicherweise schon alsbald nach Inkrafttreten der Neuregelung fällig werdendes Ruhegeld.

Nach alledem vermögen die zur Rechtfertigung des § 10 Abs. 4 HessAbgEntschG denkbaren Gesichtspunkte bei näherem Zusehen nicht die Annahme zu entkräften, daß diese systemwidrige Ausnahmeregelung auf eine Art "Selbstversorgung" der Abgeordneten der sechsten Wahlperiode hinausläuft. Dies wird vollends deutlich, wenn man hinzunimmt, daß ältere Abgeordnete, die während der sechsten Wahlperiode nicht dem Landtag angehör

BVerfGE 32, 157 (173):

ten, auf ihre frühere Parlamentszugehörigkeit auch dann nicht zurückgreifen können, falls sie in der siebenten oder einer späteren Wahlperiode wieder Mitglieder des Landtages werden. Eine solche "Selbstversorgung" ist aber mit dem Gleichheitssatz nicht vereinbar.

Die Anrechnung früherer Zeiten der Mitgliedschaft ausschließlich bei den dem Landtag in der sechsten Wahlperiode angehörenden Abgeordneten ohne gleichzeitige Berücksichtigung dieser Zeiten auch bei den während der sechsten Wahlperiode nicht dem Landtag angehörenden Abgeordneten widerspricht nicht nur dem bei den Beratungen zu der entsprechenden Regelung auf Bundesebene hervorgehobenen "natürlichen Gedanken der Loyalität" (Sten.Ber. der 161. Sitzung des Deutschen Bundestages, 5. Wahlperiode S. 8506). Sie verletzt darüber hinaus das Grundrecht des Beschwerdeführers aus Art. 3 Abs. 1 GG.

Leibholz v. Schlabbrendorff Rinck

BVerfG, 16.03.1955 - 2 BvK 1/54

Redaktion — Thu, 22 Mar 2012 09:15:46 +0000

Daten

Fall:

Abgeordneten-Entschädigung

Fundstellen:

BVerfGE 4, 144; DÖV 1957, 789; DVBl 1955, 406; JZ 1955, 380; NJW 1955, 625

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

16.03.1955

Aktenzeichen:

2 BvK 1/54

Entscheidungstyp:

Urteil

1. Der durch Art. 9 Abs. 3 der Landessatzung von Schleswig- Holstein dem Landtagsabgeordneten zuerkannte Anspruch auf eine Entschädigung gehört zu seinem verfassungsrechtlichen Status; die mit diesem Status verbundenen Rechte kann der Landtagsabgeordnete im Verfassungsstreit geltend machen.
2. Die Bestimmung in § 2 Abs. 4 des Schleswig-Holsteinischen Gesetzes vom 17. Juni 1952, nach der die Aufwandsentschädigung für diejenigen Landtagsabgeordneten entfällt, die gleichzeitig Abgeordnete des Deutschen Bundestages sind, verstößt nicht gegen den Gleichheitssatz.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 4, 144

Paginierung:

BVerfGE 4, 144 (144):

2. Die Bestimmung in § 2 Abs. 4 des Schleswig-Holsteinischen Gesetzes vom 17. Juni 1952, nach der die Aufwandsentschädigung für

BVerfGE 4, 144 (145):

diejenigen Landtagsabgeordneten entfällt, die gleichzeitig Abgeordnete des Deutschen Bundestages sind, verstößt nicht gegen den Gleichheitssatz.

Urteil

des Zweiten Senats vom 16. März 1955

-- 2 BvK 1/54 --

in dem Verfassungsrechtsstreit betreffend die Gültigkeit des § 2 Abs. 4 a des Schleswig-Holsteinischen Gesetzes über die Entschädigung der Abgeordneten des Schleswig-Holsteinischen Landtages vom 17. Juni 1952; - Antragsteller: Dr. Curt H., Antragsgegner: Der Schleswig-Holsteinische Landtag, vertreten durch den Präsidenten des Landtages.

Entscheidungsformel:

§ 2 Abs. 4 a des Schleswig-Holsteinischen Gesetzes über die Entschädigung der Abgeordneten des Schleswig-Holsteinischen Landtages vom 17. Juni 1952 (GVBl. S. 110) verstößt nicht gegen Art. 9 Abs. 3 der Landessatzung für Schleswig-Holstein und nicht gegen den Gleichheitssatz.

Gründe:

Der Antragsteller war Abgeordneter des Schleswig-Holsteinischen Landtages von 1950 bis 1954 und Mitglied des Ersten Deutschen Bundestages von Juni 1951 bis September 1953. Er streitet mit dem Schleswig-Holsteinischen Landtag darüber, ob der Landesgesetzgeber durch das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Entschädigung der Abgeordneten des Schleswig- Holsteinischen Landtages vom 17. Juni 1952 (Gesetz- und Verordnungsblatt für Schleswig-Holstein S. 109) folgende Bestimmung erlassen durfte:

§ 2 Abs. 4

"Die Aufwandsentschädigung entfällt:

a) für die Dauer der Mitgliedschaft eines Abgeordneten zum Bundestag,..."

Ein Antrag des Antragstellers vom 27. Oktober 1952 auf Zahlung der Aufwandsentschädigung wurde durch Schreiben des

BVerfGE 4, 144 (146):

Landtagspräsidenten vom 17. November 1952 unter Berufung auf die genannte gesetzliche Bestimmung abschlägig beschieden. Seine hiergegen gerichtete Klage gegen den Schleswig- Holsteinischen Landtag wurde durch Urteil der II. Kammer des Landesverwaltungsgerichts Schleswig vom 18. Februar 1953 wegen Unzulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs abgewiesen. Ein von ihm gegen den Landtag vor dem Zivilgericht angestrengter Rechtsstreit ruht.

Der Antragsteller hat sich an das Bundesverfassungsgericht gewandt und beantragt,

1. festzustellen, daß der Beklagte verpflichtet ist, dem Kläger eine Entschädigung gemäß Art. 9 Abs. 3 der Landessatzung für Schleswig-Holstein vom 13. Dezember 1949 (GVOBl. Schl.-H. 1950 S. 3 f.) zu zahlen, ohne Rücksicht auf die Bestimmung des § 2 Abs. 4 a des Gesetzes über die Entschädigung der Abgeordneten des Schleswig-Holsteinischen Landtages vom 17. Juni 1952 (GVOBl. Schl.-H. 1952 S. 110 f.), da diese Bestimmung nichtig ist;

2. dem Beklagten die Kosten des Rechtsstreites aufzuerlegen.

Er hat ausgeführt: Nach Art. 9 Abs. 3 der Landessatzung hätten die Abgeordneten Anspruch auf eine Entschädigung. Auf diesen Anspruch könne nicht verzichtet werden. Das Gesetz billige den Abgeordneten Aufwandsentschädigungen (§§ 2 und 3), Sitzungsgelder (§ 4), Tage- und Übernachtungsgelder und Erstattung der Fahrtkosten (§§ 5 bis 7) zu und schließe einen Verzicht nur für die Aufwandsentschädigungen aus, nicht dagegen für die Sitzungsgelder usw. Schon hieraus folge, daß nur die Aufwandsentschädigung die im Art. 9 Abs. 3 der Landessatzung garantierte "Entschädigung" darstelle. Auch sei nur diese ihrem Wesen nach dazu bestimmt, die Unabhängigkeit der Abgeordneten zu sichern. Die gesetzliche Bestimmung, nach welcher diese Entschädigung für die Dauer der Mitgliedschaft eines Abgeordneten zum Bundestag entfalle, entziehe einem solchen Abgeordneten die Entschädigung vollständig, wenn auch der Anspruch auf Sitzungs

BVerfGE 4, 144 (147):

gelder, Tage- und Übernachtungsgelder und Erstattung von Fahrkosten dadurch nicht berührt würde. Die Entziehung der Entschädigung verstoße gegen Art. 9 Abs. 3 der Landessatzung; zwar solle "das Nähere" durch Gesetz bestimmt werden, der einfache Gesetzgeber sei aber nicht berechtigt, die Entschädigung zu entziehen.

Sollte dies aber zulässig sein, so verstoße es jedenfalls gegen den allgemeinen Gleichheitssatz, den Wegfall der Aufwandsentschädigung für die Dauer der Mitgliedschaft zum Bundestag vorzusehen.

Der Antragsgegner hält den Antrag für sachlich unbegründet. Nicht jede Entschädigung werde den Doppelmandataren entzogen, sondern nur die sogenannte Aufwandsentschädigung. Dies verstoße auch nicht gegen den Gleichheitssatz. Der Antragsgegner hat beantragt,

die Klage als unbegründet abzuweisen, vorsorglich,

dem Kläger die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

B. -- I.

Der Antrag des Antragstellers ist gemäß Art. 99 GG (§ 13 Nr. 10 BVerfGG) i.V.m. Art. 37 Nr. 1 der Landessatzung für Schleswig- Holstein zulässig. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

1. Art. 37 Nr. 1 der Landessatzung für Schleswig-Holstein gibt dem Bundesverfassungsgericht die Kompetenz, zu entscheiden "über die Auslegung dieser Landessatzung aus Anlaß von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten des Landtages oder der Landesregierung oder anderer Beteiligter, die durch diese Landessatzung oder in der Geschäftsordnung des Landtages oder der Landesregierung mit eigenen Rechten ausgestattet sind". Nach § 64 Abs. 1 BVerfGG muß der Antragsteller im Organstreit geltend machen, daß er durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen Rechten verletzt sei. Diese gesetzliche Bestimmung ist auch in einem Ver

BVerfGE 4, 144 (148):

fahren, in dem das Bundesverfassungsgericht als Landesverfassungsgericht tätig wird, sinngemäß anzuwenden (BVerfGE 1, 229). Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichts kann auch der Erlaß eines Gesetzes eine "Maßnahme" darstellen, die Rechte eines am Verfassungsleben "Beteiligten" verletzt. Dies ist dann der Fall, wenn Verfassungsnormen, die dem Bereich des Verfassungslebens angehörende Rechte eines Beteiligten sichern, bei der inhaltlichen Gestaltung gesetzlicher Bestimmungen nicht beachtet worden sind. In einem solchen Falle ist die Frage der Gültigkeit oder Ungültigkeit der gesetzlichen Bestimmung Gegenstand der Verfassungsstreitigkeit.

Eine solche liegt nach dem Vortrag des Antragstellers vor. Denn er begehrt, wie sich aus der Begründung seines Antrages ergibt, die Feststellung, daß die Bestimmung des § 2 Abs. 4 a des Schleswig-Holsteinischen Gesetzes über die Entschädigung der Abgeordneten des Schleswig-Holsteinischen Landtages vom 17. Juni 1952 (GVOBl. 1952 S. 110) mit Art. 9 Abs. 3 der Landessatzung für Schleswig-Holstein und mit dem auch im Landesverfassungsrecht geltenden Gleichheitssatz unvereinbar ist. Er behauptet also, daß eine Maßnahme, nämlich der Erlaß des Gesetzes vom 17. Juni 1952, ihn in den Rechten verletzt habe, die ihm als Abgeordneten des Schleswig-Holsteinischen Landtages durch Art. 9 Abs. 3 der Landessatzung eingeräumt worden sind.

2. ob ein Abgeordneter des Schleswig-Holsteinischen Landtages einen Verfassungsstreit anhängig machen kann (Parteifähigkeit), hängt davon ab, ob er nach Art. 37 Abs. 1 der Landessatzung für Schleswig-Holstein i.V.m. Art. 99 GG und §§ 13 Nr. 10 und 73 BVerfGG als ein mit eigenen Rechten ausgestatteter Teil eines obersten Landesorgans angesehen werden kann. Diese Frage ist zu bejahen. Das ergibt sich aus den Grundsätzen der liberal- repräsentativen parlamentarischen Demokratie, zu der sich im Bund auch heute noch das Grundgesetz in Art. 38 und den diesem Artikel verfassungsrechtlich zugeordneten Bestimmungen und in Schleswig-Holstein die Landessatzung in den Art. 9 Abs. 2 ff. bekennen.

BVerfGE 4, 144 (149):

Die moderne parteienstaatliche Demokratie ist zwar durch Art. 21 GG in Bund und Ländern verfassungsrechtlich sanktioniert (dazu näher BVerfGE 1, 225; 2, 10 ff., 72 ff.; 4, 27 ff.); aber aus den bezeichneten Bestimmungen des Grundgesetzes und der Landessatzung für Schleswig-Holstein ergibt sich, daß die Verfassungen bestimmte Konsequenzen aus der Entscheidung des Grundgesetzes zugunsten des modernen Parteienstaates, die zu einer Aufhebung des repräsentativen verfassungsrechtlichen Status des Abgeordneten führen würden, nicht haben ziehen wollen. Es wird deshalb dem einzelnen Abgeordneten das Recht garantiert, unmittelbar am Verfassungsleben teilzuhaben. Es wird ihm ein eigener verfassungsrechtlicher Status gewährt; die mit diesem Status verbundenen Rechte können daher im Verfassungsstreit geltend gemacht werden (BVerfGE 2, 164 f.).

3. Aktivlegitimiert, als Verfassungsorgan den vorliegenden Verfassungsstreit anhängig zu machen, ist der Antragsteller jedoch nur, wenn das ihm durch Art. 9 Abs. 3 der Schleswig- Holsteinischen Landessatzung eingeräumte Recht auf Entschädigung zu den verfassungsmäßigen Statusrechten des Abgeordneten gehört. Er muß also geltend machen, daß er durch die behauptete Verfassungswidrigkeit in seiner verfassungsrechtlichen Rechtsstellung beeinträchtigt worden ist (Urteil des Staatsgerichtshofes für das Deutsche Reich vom 21. November 1930, Lammers-Simons IV S. 152).

Ursprünglich haben die Abgeordneten ihre Tätigkeit ehrenamtlich und unentgeltlich ausgeübt. Dies entsprach der Auffassung des 19. Jahrhunderts, nach der es mit der Würde, der Unabhängigkeit und dem personalen Eigenwert der Abgeordneten als Vertreter des ganzen Volkes unvereinbar gewesen wäre, wenn sie für die Ausübung ihrer politischen Funktionen geldlich entschädigt worden wären. Im Reich erhielt sich diese Auffassung bis zum Jahre 1906. Sie änderte sich, weil man jedermann ohne Rücksicht auf seine wirtschaftliche Lage den Zugang zum Parlament eröffnen wollte. Seit dem Gesetz betreffend die Gewährung einer Entschädigung an die Mitglieder des Reichstags vom 21.

BVerfGE 4, 144 (150):

Mai 1906 (RGBl. 468) haben so die Abgeordneten des Deutschen Reichstages eine Entschädigung für die Ausübung ihrer parlamentarischen Tätigkeit erhalten.

Der Sinn dieser neuen Bestimmungen war, die Entschließungsfreiheit, die traditionsgemäß zum Wesen des parlamentarischen Repräsentativsystems gehört, zu sichern und damit die Abgeordneten in die Lage zu versetzen, die sich aus ihrem repräsentativen verfassungsrechtlichen Status ergebenden Rechte und Pflichten in Freiheit auszuüben. In diesem Sinne heißt es auch heute noch in Art. 48 Abs. 3 Satz 1 GG, daß die Bundestagsabgeordneten Anspruch auf eine "angemessene, ihre Unabhängigkeit sichernde Entschädigung" haben.

Ohne diesen Bezug auf den repräsentativen Status des Abgeordneten können die Verfassungsbestimmungen über die Aufwandsentschädigung in ihrer grundsätzlichen Bedeutung nicht richtig verstanden werden. Allein die Absicht, den repräsentativen Status des Abgeordneten zu erhalten, erklärt die Übung, nach welcher die Bestimmungen über die Aufwandsentschädigung in die Verfassungen früher aufgenommen worden sind und noch heute aufgenommen werden. Nur so erklärt es sich, daß die Aufwandsentschädigung zum mindesten ursprünglich nicht den Charakter eines Entgelts für geleistete Dienste hatte, und daß es in § 1 des Gesetzes betreffend die Änderung des Artikels 32 der Reichsverfassung vom 21. Mai 1906 (RGBl. 467) heißen konnte: "Die Mitglieder des Reichstags dürfen als solche keine Besoldung beziehen". So erklärt es sich schließlich auch, warum der Anspruch auf Entschädigung unverzichtbar, unübertragbar und unpfändbar ist und allen Abgeordneten - unbeschadet ihres individuellen finanziellen Aufwandes und ihres Vermögens und Einkommens - grundsätzlich in gleicher Höhe zusteht, und warum von vornherein darauf verzichtet wird, die Entschädigung etwa nach dem Maß oder der Qualität der geleisteten Arbeit zu bemessen.

Hiernach wäre es irrig, das Recht auf Aufwandsentschädigung aus seinem inneren Zusammenhang mit dem repräsentativen Gesamtstatus des Abgeordneten lösen und isoliert betrachten zu

BVerfGE 4, 144 (151):

wollen. Das Recht auf Aufwandsentschädigung gehört zum materiellen Parlamentsrecht. Es ist kein minderes "Hilfsrecht" im Verhältnis zu den eigentlichen Statusrechten. Es kann auch nicht nur als Vermögensrecht angesehen werden.

Im Zuge der in einer Reihe von Staaten zu beobachtenden Entwicklung von der liberal-repräsentativen zur parteienstaatlichen Demokratie scheint in der politisch- gesellschaftlichen Wirklichkeit auch der Charakter der Aufwandsentschädigung sich allmählich zu wandeln. Je mehr nämlich die Abgeordneten von ihrem früheren repräsentativen Status einbüßen, um so weniger wird die Aufwandsentschädigung ihren ursprünglichen Sinn erfüllen können, die Unabhängigkeit des einzelnen Abgeordneten sicherzustellen. Es ist daher kein Zufall, daß die Aufwandsentschädigung in einigen Staaten sich mehr und mehr einem Entgelt für die im Parlament geleisteten Dienste annähert und den Charakter einer Besoldung oder eines Gehalts annimmt.

Angesichts dieser Sachlage kommt es entscheidend darauf an, aus dem anzuwendenden Verfassungsrecht selbst zu ermitteln, welches politische Prinzip - das der liberal-repräsentativen Demokratie oder des demokratischen Parteienstaates - der Abgeordnetenentschädigung das entscheidende Gepräge gibt. Wortlaut und immanenter Sinngehalt der Landessatzung für Schleswig-Holstein sind eindeutig. Die Bestimmung der Landessatzung über die Entschädigung hat bewußt auch in der äußeren Form an die alte Tradition angeknüpft, ebenso wie dies etwa bei den Immunitätsbestimmungen und den Prinzipien der Fall ist, die im Bunde in Art. 38 GG niedergelegt sind. Dieser eindeutige Wille des Verfassungsgesetzgebers muß respektiert werden.

Das vom Antragsteller in dem vorliegenden Verfassungsstreit verfolgte Recht ist hiernach ein solches, das zum verfassungsrechtlichen Status des Abgeordneten gehört.

4. Das Gesetz, durch dessen § 2 Abs. 4 a der Antragsteller sich verletzt fühlt, ist vom 17. Juni 1952 datiert. Der Antrag ist am 16. April 1954 eingegangen. Doch kann der Antrag deshalb nicht als verspätet angesehen werden. Denn nach der Rechtsprechung

BVerfGE 4, 144 (152):

des Gerichts (BVerfGE 4, 37) kann der § 64 Abs. 3 BVerfGG, der eine Ausschlußfrist vorsieht, im Verfahren nach §§ 13 Ziff. 10, 73 ff. BVerfGG nicht entsprechend angewandt werden, da die Festsetzung einer bestimmten Antragsfrist für den Organstreit weder begrifflich noch tatsächlich notwendig ist, und es dem Wesen einer Fristvorschrift als einer formalen Ordnungsvorschrift widerspricht, auf gleiche oder ähnlich gelagerte Tatbestände entsprechend angewandt zu werden.

5. Da der Antragsteller als Abgeordneter des Schleswig- Holsteinischen Landtages in dem vorliegenden Verfassungsstreit eigene Statusrechte geltend macht, nimmt er an dem Organprivileg des § 22 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG teil. Er war daher in der Lage, sich selbst vor dem Gericht zu vertreten.

6. Die Tatsache, daß der Antragsteller nicht mehr Bundestagsabgeordneter war, als er den Verfassungsstreit bei dem Bundesverfassungsgericht anhängig machte, und nicht mehr Landtagsabgeordneter, als die mündliche Verhandlung vor dem Bundesverfassungsgericht stattfand, ist unerheblich. Bei einem Streit um die Verletzung von Statusrechten genügt es für die Parteifähigkeit des Antragstellers, daß er zu dem Zeitpunkt, in dem er den Verfassungsstreit anhängig machte, Abgeordneter des Landtages war.

7. Der Landtag ist im vorliegenden Verfassungsstreit passivlegitimiert, da er als Träger der gesetzgebenden Gewalt in Schleswig-Holstein allein den entscheidenden Akt des Gesetzgebungsverfahrens, nämlich die verbindliche Feststellung des Gesetzesinhalts vorzunehmen hat (Art. 9 Abs. 1 der Landessatzung). Die Tatsache, daß noch andere Organe am Gesetzgebungsverfahren beteiligt sind, macht sie nicht zu Mitträgern der Gesetzgebung. Daher genügt es, wenn der Landtag allein als Antragsgegner in Anspruch genommen worden ist.

8. Unerheblich ist, daß nach Einreichung des Antrages der Schleswig-Holsteinische Landtag neu gewählt worden ist, da die Identität einer gesetzgebenden Körperschaft durch die Neuwahl ihrer Mitglieder nicht berührt wird.

BVerfGE 4, 144 (153):

II.

Das Begehren des Antragstellers ist jedoch sachlich unbegründet.

Art. 9 Abs. 3 der Landessatzung erkennt den Abgeordneten einen Anspruch auf eine Entschädigung zu. Über die Art und Höhe der zu gewährenden Entschädigung spricht sich die Landessatzung jedoch nicht aus. Die Verfassung hat es dem Gesetzgeber überlassen, Art und Höhe der verfassungsmäßig garantierten Abgeordnetenentschädigung zu bestimmen und auch das System zu finden, wie eine solche Entschädigung zu gestalten ist. Diese Aufgabe hat der Gesetzgeber durch den Erlaß des Gesetzes vom 17. Juni 1952 erfüllt. Er hat den Abgeordneten durch die Vorschriften der §§ 2 und 3 dieses Gesetzes eine pauschale Aufwandsentschädigung und durch die §§ 4 bis 7 außerdem Ansprüche auf Sitzungsgelder, Tage- und Übernachtungsgelder sowie auf Erstattung von Fahrkosten zugebilligt. Bei beiden Arten von Ansprüchen handelt es sich um die Entschädigung nach Art. 9 Abs. 3 der Landessatzung. Die Entschädigung der Landtagsabgeordneten im Lande Schleswig-Holstein besteht also in der Gesamtheit der Ansprüche, die den Abgeordneten jeweils nach den Bestimmungen dieses Gesetzes zustehen. Davon ist die Aufwandsentschädigung (§§ 2 und 3 aaO) nur ein Teil. Auch die anderen Ansprüche, die den Abgeordneten nach dem Gesetz zustehen, haben die Qualität einer Entschädigung im Sinne des Art. 9 Abs. 3 der Landessatzung von Schleswig-Holstein. Diese Auffassung liegt auch dem Gesetz vom 17. Juni 1952 zugrunde, das in § 1 die Arten der vorgesehenen Entschädigung aufzählt. Es bezeichnet sie alle, also auch Sitzungsgelder, Tagegelder usw. als "Entschädigungen". Daraus ergibt sich, daß das Gesetz sie alle als Unterarten, Teile der in der Landessatzung garantierten Entschädigung auffaßt. Allerdings macht das Gesetz in § 8 Abs. 2 und 3 insofern einen Unterschied zwischen der Aufwandsentschädigung einerseits und Sitzungsgeldern usw. andererseits, als es nur die erstere ausdrücklich für unverzichtbar erklärt. Ob hiernach ein Verzicht

BVerfGE 4, 144 (154):

auf Sitzungsgelder usw. zulässig sein soll, und ob, falls dies die richtige Auslegung ist, aus der Landessatzung Bedenken gegen die Regelung abzuleiten sind, ist für die Entscheidung des gegenwärtigen Verfassungsstreits ohne Bedeutung. Jedenfalls läßt eine unterschiedliche Behandlung in bezug auf die Verzichtbarkeit nicht den Schluß zu, daß der Gesetzgeber nur die Gewährung der Aufwandsentschädigung als "nähere Regelung" im Sinne des Art. 9 Abs. 3 der Landessatzung aufgefaßt hat.

Wenn nun § 2 Abs. 4 a des Gesetzes vom 17. Juni 1952 denjenigen Landtagsabgeordneten, die gleichzeitig Abgeordnete des Deutschen Bundestages sind, einen Anspruch auf die pauschale Aufwandsentschädigung versagt und sie auf die Ansprüche nach §§ 4 bis 7 aaO verweist, so ist ihnen damit der verfassungsmäßige Anspruch auf eine Entschädigung nicht entzogen worden. Dies wäre nur der Fall, wenn entweder nach der Landessatzung ein Anspruch gerade auf eine "Aufwandsentschädigung" garantiert worden wäre, oder wenn diese Abgeordneten nach dem Gesetz überhaupt keine Entschädigung beanspruchen könnten. Beides trifft aber nicht zu. Die Landessatzung verspricht keine "Aufwandsentschädigung" im engeren Sinne des Wortes, sondern überläßt es dem Gesetzgeber, wie er die Entschädigung der Abgeordneten regeln will. Der Gesetzgeber war also nicht gezwungen, den Abgeordneten überhaupt eine "Aufwandsentschädigung" zuzusprechen. Er hätte sich vielmehr, auch ohne die Landessatzung zu verletzen, darauf beschränken können, sie, abgesehen von Tage- und Übernachtungsgeldern und Fahrkostenersatz, durch - entsprechend bemessene - Sitzungsgelder zu entschädigen (vgl. über die Formen der Abgeordnetenentschädigung, Hatschek, Parlamentsrecht des Deutschen Reiches, 1915 S. 614). Die Nichtgewährung einer "Aufwandsentschädigung" verletzt daher nicht unmittelbar die durch Art. 9 Abs. 3 der Landessatzung den Abgeordneten gewährleisteten Rechte.

Es ist also davon auszugehen, daß das Gesetz, dessen § 2 Abs. 4 a beanstandet wird, die in der Verfassung garantierte Entschädigung in verschiedene Arten unterteilt und dem Doppel

BVerfGE 4, 144 (155):

mandatar nur die eine Art Entschädigung, nämlich die Aufwandsentschädigung, versagt. Das Gesetz entzieht nicht die Entschädigung vollständig, sondern es differenziert. Dazu ist es nach Art. 9 Abs. 3 Satz 3 der Landessatzung ("Das Nähere wird durch Gesetz bestimmt") legitimiert. Es kann also nicht beanstandet werden, daß das Gesetz bei der Bemessung der Entschädigung differenziert, sondern es kann sich nur noch fragen, ob die Art, wie es differenziert, mit dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar ist.

2. In seinem durch die Landessatzung gewährleisteten Status könnte der Antragsteller nämlich dann verletzt sein, wenn das Entschädigungsgesetz gegen den allgemeinen Gleichheitssatz dadurch verstoßen würde, daß es die gleichzeitig dem Deutschen Bundestag angehörenden Landtagsabgeordneten gegenüber den anderen Landtagsabgeordneten schlechter stellte.

Der Gesetzgeber ist an den allgemeinen Gleichheitssatz in dem Sinne gebunden, daß er weder wesentlich Gleiches willkürlich ungleich noch wesentlich Ungleiches willkürlich gleich behandeln darf (BVerfGE 1, 52; 1, 247). Von einer Willkür des Gesetzgebers darf man aber nicht schon dann sprechen, wenn er im Rahmen seines freien Ermessens unter mehreren gerechten Lösungen im konkreten Falle nicht die "zweckmäßigste", "vernünftigste" oder "gerechteste" gewählt hat, vielmehr nur dann, wenn sich ein sachgerechter Grund für eine gesetzliche Bestimmung nicht finden läßt (BVerfGE 3, 182). Dabei genügt Willkür im objektiven Sinn, d. h. die tatsächliche und eindeutige Unangemessenheit der Regelung in bezug auf den zu ordnenden Gesetzgebungsgegenstand (BVerfGE 2, 281).

Der Antragsteller macht geltend, das Gesetz über die Entschädigung der Landtagsabgeordneten behandle Gleiches ungleich. Er behauptet das Gleichsein aller Landtagsabgeordneten im Hinblick auf ihre Entschädigungsansprüche i. S. des Art. 9 Abs. 3 der Landessatzung. Er führt aus, daß es der Natur des zu regelnden Gegenstandes widerspreche und daher sachwidrig sei, bei der Regelung der verfassungsmäßig verbürgten Entschädigungsan

BVerfGE 4, 144 (156):

sprüche der Abgeordneten zwischen solchen Abgeordneten, die nur dem Landtag angehören und denjenigen, die gleichzeitig Mitglied des Deutschen Bundestages sind, zu differenzieren. Diese Ausführungen sind jedoch unrichtig.

Der Antragsgegner hat vorgetragen, daß den Landtagsabgeordneten, die als Abgeordnete auch dem Bundestag angehören, die pauschale Aufwandsentschädigung deshalb versagt worden sei, weil sie nach Art. 48 Abs. 3 GG i.V.m. dem Gesetz über die Entschädigung der Mitglieder des Bundestages vom 15. Juni 1950 (BGBl. S. 215) in ihrer Eigenschaft als Mitglied des Bundestages ohnehin schon einen Anspruch auf eine angemessene ihre Unabhängigkeit sichernde Entschädigung hätten. Durch diesen Anspruch sei die Unabhängigkeit der genannten Abgeordneten schon gesichert, so daß sie eine zusätzliche landesgesetzliche Sicherstellung nicht mehr benötigten.

Über die Zweckmäßigkeit oder Vernünftigkeit der angefochtenen gesetzlichen Regelung sind verschiedene Auffassungen möglich. Darauf kommt es aber nicht an. Der Gleichheitssatz soll Willkür ausschließen. Es darf also nicht willkürlich ungleich behandelt werden, was gleich ist. Das ist hier aber nicht geschehen. Die Auffassung ist vertretbar, daß eine Verschiedenheit gegeben ist, die eine unterschiedliche Behandlung im Gesetz als sachgerecht erscheinen läßt, wenn ein Abgeordneter bereits durch einen Entschädigungsanspruch gegen den Bund in seiner Unabhängigkeit sichergestellt ist. Die angefochtene gesetzliche Regelung kann daher nicht als willkürlich bezeichnet werden. Eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes ist somit nicht festzustellen.

III.

Die Beteiligten haben Kostenanträge gestellt. Das Verfahren des Bundesverfassungsgerichts ist nach § 34 Abs. 1 BVerfGG kostenfrei. Ein Anlaß, gemäß § 34 Abs. 3 BVerfGG die Erstattung der Auslagen anzuordnen, besteht nicht.