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Art. 80 GG - Erlaß von Rechtsverordnungen (Kommentar)

Redaktion - Team Rechtswissen — Tue, 28 Jan 2025 17:55:16 +0000

Gesetzbuch:

Gesetznummer:

(1) ¹Durch Gesetz können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. ²Dabei müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetze bestimmt werden. ³Die Rechtsgrundlage ist in der Verordnung anzugeben. ⁴Ist durch Gesetz vorgesehen, daß eine Ermächtigung weiter übertragen werden kann, so bedarf es zur Übertragung der Ermächtigung einer Rechtsverordnung.

(2) Der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, vorbehaltlich anderweitiger bundesgesetzlicher Regelung, Rechtsverordnungen der Bundesregierung oder eines Bundesministers über Grundsätze und Gebühren für die Benutzung der Einrichtungen des Postwesens und der Telekommunikation, über die Grundsätze der Erhebung des Entgelts für die Benutzung der Einrichtungen der Eisenbahnen des Bundes, über den Bau und Betrieb der Eisenbahnen, sowie Rechtsverordnungen auf Grund von Bundesgesetzen, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen oder die von den Ländern im Auftrage des Bundes oder als eigene Angelegenheit ausgeführt werden.

(3) Der Bundesrat kann der Bundesregierung Vorlagen für den Erlaß von Rechtsverordnungen zuleiten, die seiner Zustimmung bedürfen.

(4) Soweit durch Bundesgesetz oder auf Grund von Bundesgesetzen Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen, sind die Länder zu einer Regelung auch durch Gesetz befugt.

BVerfG, 04.02.1975 - 2 BvL 5/74

Administration — Mon, 08 Jul 2024 11:25:39 +0000

Daten

Fall:

Zweckentfremdung von Wohnraum

Fundstellen:

BVerfGE 38, 348; NJW 1975, 727

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

04.02.1975

Aktenzeichen:

2 BvL 5/74

Entscheidungstyp:

Beschluss

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 38, 348

Paginierung:

BVerfGE 38, 348 (348):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 4. Februar 1975

-- 2 BvL 5/74 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 und § 2 des Gesetzes zur Verbesserung des Mietrechts und zur Begrenzung des Mietanstiegs sowie zur Regelung von Ingenieur- und Architektenleistungen vom 4. November 1971 (BGBl. I S. 1745) -- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main vom 21. Januar 1974 -- 2 Ws (B) 13/74 -.

Entscheidungsformel:

Artikel 6 § 1 Absatz 1 Satz 1 und § 2 des Gesetzes zur Verbesserung des Mietrechts und zur Begrenzung des Mietanstiegs sowie zur Regelung von Ingenieur- und Architektenleistungen vom 4. November 1971 (Bundesgesetzbl. I S. 1745) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe:

A. -- I.

1. Das "Gesetz zur Verbesserung des Mietrechts und zur Begrenzung des Mietanstiegs sowie zur Regelung von Ingenieur- und Architektenleistungen", kurz "Mietrechtsverbesserungsgesetz" -- MRVerbG --, vom 4. November 1971 (BGBl. I S. 1745) versucht durch ein Bündel von Vorschriften auf verschiedenen Rechtsgebieten Mißständen abzuhelfen, die sich nach Auffassung des Gesetzgebers auf dem Wohnungsmarkt ergeben hatten. Schwerpunkte des auch als "Artikelgesetz" bezeichneten Gesetzes sind unter anderem eine Änderung der "Härteklausel" des § 556 a BGB zugunsten des Mieters (Art. 1), Änderungen des Strafgesetzbuches und des Wirtschaftsstrafgesetzes durch Einfügung von Vorschriften über Mietwucher und Mietpreisüberhöhung (Art. 7 und 8), Gesetze zur Regelung der Wohnungsvermittlung (Art. 9) und von Ingenieur- und Architektenleistungen (Art. 10) sowie das "Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum" durch Art. 6 des Gesetzes. Diese Vorschrift hat folgenden Wortlaut:

BVerfGE 38, 348 (349):

Artikel 6 Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum

§ 1

(1) Die Landesregierungen werden ermächtigt, für Gemeinden, in denen die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist, durch Rechtsverordnung zu bestimmen, daß Wohnraum anderen als Wohnzwecken nur mit Genehmigung der von der Landesregierung bestimmten Stelle zugeführt werden darf. Als Aufgabe des Wohnzweckes im Sinne des Satzes 1 ist es auch anzusehen, wenn Wohnraum zum Zwecke einer dauernden Fremdenbeherbergung, insbesondere einer gewerblichen Zimmervermietung oder der Einrichtung von Schlafstellen verwendet werden soll. Einer Genehmigung bedarf es nicht für die Umwandlung eines Wohnraumes in einen Nebenraum, insbesondere einen Baderaum.

(2) Die Genehmigung kann auch befristet, bedingt oder unter Auflagen erteilt werden. Ist die Wirksamkeit der Genehmigung erloschen, so ist der Raum wieder als Wohnraum zu behandeln.

§ 2

(1) Ordnungswidrig handelt, wer ohne die erforderliche Genehmigung Wohnraum für andere als Wohnzwecke im Sinne des § 1 Abs. 1 verwendet oder überläßt.

(2) Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße bis zu zwanzigtausend Deutsche Mark geahndet werden.

§ 3

§ 12 des Wohnungsbindungsgesetzes 1965 bleibt unberührt.

2. Auf Grund dieser Ermächtigung erließ die Hessische Landesregierung am 25. Januar 1972 die "Erste Hessische Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum" (GVBl. I S. 19). Sie lautet:

§ 1

Wohnraum darf anderen als Wohnzwecken in den in der Anlage aufgeführten Gemeinden nur mit Genehmigung des Gemeindevorstands zugeführt werden.

§ 2

Diese Verordnung tritt am 1. Februar 1972 in Kraft.

BVerfGE 38, 348 (350):

Zu den in der Anlage genannten Gemeinden gehört auch die Stadt Frankfurt am Main.

II.

1. Der Betroffene zu 1) des Ausgangsverfahrens ist Eigentümer eines mehrgeschossigen Altbau-Wohnhauses in Frankfurt am Main. Das zweite bis vierte Obergeschoß und das Dachgeschoß des Hauses wurden bis zum Herbst 1972 vorwiegend von einzelnen Gastarbeitern, aber auch von Gastarbeiterfamilien bewohnt. Im ersten Obergeschoß wohnte der Betroffene zu 1) mit seiner Familie, im Erdgeschoß befand sich eine Gaststätte. Das Haus liegt im sog. Bahnhofsviertel von Frankfurt am Main, in dem die Ausübung von Prostitution geduldet wird. Mit Wirkung vom 15. November 1972 verpachtete der Betroffene zu 1) das Haus an den Betroffenen zu 2) und dessen Ehefrau für einen Pachtzins von monatlich 10 000.- DM. Der Betroffene zu 2) richtete für sich eine Wohnung im vierten Obergeschoß ein; die übrigen etwa 27 Wohnräume des Hauses ließ er renovieren und möblieren und vermietete sie für eine Tagesmiete von jeweils 45.- DM an Prostituierte, die seitdem dort auch ihrem Gewerbe nachgehen. Um eine Genehmigung im Sinne von § 1 der Ersten Hessischen Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum bemühten sich die Betroffenen nicht.

2. Der Magistrat der Stadt Frankfurt am Main -- Amt für Wohnungswesen -- vertrat die Auffassung, beide Betroffene hätten in bewußtem und gewolltem Zusammenwirken das Wohnhaus des Betroffenen zu 1) in ein Bordell umgewandelt und dadurch gegen das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum verstoßen. Er erließ gegen sie gemäß Art. 6 § 2 MR VerbG Bußgeldbescheide über jeweils 10 000.- DM. Der Einspruch der Betroffenen blieb erfolglos. Mit dem Urteil vom 9. Juli 1973 verhängte das Amtsgericht Frankfurt am Main Geldbußen in derselben Höhe. Mit der hiergegen erhobenen Rechtsbeschwerde rügten die Betroffenen die Verletzung sachlichen Rechts. Neben Angriffen, die sich gegen die tatsächlichen Feststellungen des

BVerfGE 38, 348 (351):

Amtsrichters richten, ließen die Betroffenen vortragen, Art. 6 MR VerbG sei schon deshalb nicht anwendbar, weil die Prostituierten die von ihnen gemieteten Zimmer zumindest auch zu Wohnzwecken nutzten. Im übrigen habe der Amtsrichter die Probleme nicht gewürdigt, die sich für eine "normale" Nutzung für Wohnzwecke in einem Bereich wie dem Bahnhofsviertel ergäben. Schließlich begegne Art. 6 MR VerbG verfassungsrechtlichen Bedenken.

III.

Mit Beschluß vom 21. Januar 1974 hat der mit der Rechtsbeschwerde befaßte 2. Strafsenat des Oberlandesgerichts in Frankfurt am Main das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MR VerbG mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und mit den "grundgesetzlich garantierten Grundsätzen der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Gewaltenteilung" vereinbar sei. Er führt aus:

1. Die vorgelegte Vorschrift sei entscheidungserheblich. Denn der Senat sehe sich an der Verwerfung der Rechtsbeschwerde, die "nach seiner Meinung im übrigen unbegründet" sei, deshalb gehindert, weil er Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MR VerbG für verfassungswidrig halte.

2. Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MR VerbG enthalte ein allgemeines Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum mit einem Erlaubnisvorbehalt. Die Bestimmung greife dadurch in das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit, Art. 2 Abs. 1 GG, ein und beschränke -- durchaus zulässig -- das Eigentum. Bei einem derartigen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt geböten der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und das Prinzip der Gewaltenteilung, daß "sich aus der Rechtsvorschrift selbst" ergebe, welche Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung gegeben sein müßten bzw. aus welchen Gründen die Genehmigung versagt werden dürfe. Art. 6 MR VerbG enthalte über die Genehmigungsvoraussetzungen jedoch nichts.

3. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlange, daß bei einem Gesetz,

BVerfGE 38, 348 (352):

das zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtige, im Gesetz selbst Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmt werde. Das sei in Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MR VerbG nicht geschehen. Dem Gesetzeswortlaut sei lediglich das gesetzgeberische Ziel zu entnehmen, einer Gefährdung der Wohnraumversorgung entgegenzuwirken. Nicht erkennbar sei, wie das im einzelnen geschehen solle, zumal die Grenzziehung zwischen erlaubter und verbotener Zweckänderung unterblieben sei. Diese Grenzziehung sei aber erforderlich, weil nicht nur die allgemeine Handlungsfreiheit und die Vermögensinteressen der Staatsbürger von dem Genehmigungsvorbehalt unmittelbar betroffen würden, sondern weil auch öffentliche Interessen vielfältiger und unterschiedlicher Natur, z. B. baupolizeilicher, städtebaulicher oder versorgungspolitischer Art, eine Zweckänderung von Wohnraum erforderlich machen könnten.

IV.

Zu dem Vorlagebeschluß haben für die Bundesregierung der Bundesminister für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau und für die Hessische Landesregierung der Hessische Ministerpräsident Stellung genommen.

1. Die Bundesregierung hält den Vorlagebeschluß nicht für begründet.

a) Art. 6 MR VerbG sehe vor, daß die Zweckentfremdung von Wohnraum von einer Genehmigung abhängig gemacht werden könne. Es handele sich dabei um ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt. Ein solcher "Erlaubnisvorbehalt" greife regelmäßig in grundrechtlich gesicherte Rechtspositionen ein. Dann verlangten der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und das Prinzip der Gewaltenteilung, daß sich aus der den Erlaubnisvorbehalt begründenden Rechtsvorschrift selbst ergeben müsse, unter welchen Voraussetzungen die Genehmigung zu erteilen oder zu versagen sei. Dieses allgemeine Erfordernis der gesetzlichen Bestimmtheit staatlicher Eingriffsmöglichkeiten in die Grundrechtsausübung bedeute indessen nicht -- und das werde vom vorlegen

BVerfGE 38, 348 (353):

den Gericht übersehen --, daß die danach erforderliche Regelung in allen Einzelheiten durch formelles Gesetz erfolgen müsse. Soweit nicht das Grundgesetz selbst ein formelles Gesetz ausdrücklich vorschreibe, könne die Bestimmung der Eingriffsvoraussetzungen auch durch einen sonstigen Rechtssatz, wie z. B. eine Rechtsverordnung oder Satzung, geschehen. Die vorgelegte Bestimmung sei selbst keine Eingriffsnorm, sondern eine Ermächtigung an den Verordnunggeber. Schon deshalb könne sie nicht gegen den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung verstoßen. Als Prüfungsmaßstab komme vielmehr nur Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG in Betracht.

b) Die Ermächtigung des Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MR VerbG sei nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt.

Der Inhalt der Ermächtigung sei klar umrissen. Die Landesregierungen seien ermächtigt, die Änderung der Nutzung von Wohnraum von einer behördlichen Genehmigung abhängig zu machen und die Gemeinden zu bestimmen, in denen diese Genehmigungspflicht gelten solle. Der Verordnunggeber könne darüber hinaus auch selbst die Voraussetzungen näher regeln, unter denen die Genehmigung zu erteilen oder zu versagen oder im Sinne des § 1 Abs. 2 des Art. 6 MR VerbG von Nebenbestimmungen abhängig zu machen sei.

Der Zweck der Ermächtigung ergebe sich ausdrücklich aus der Formulierung in Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MR VerbG: die Zweckentfremdung von Wohnraum solle in Gebieten kontrolliert und eingeschränkt werden können, in denen "die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist". Die Überschrift des Gesetzes und sein übriger Inhalt bestätigten diese Zielsetzung.

Das Ausmaß der Ermächtigung und damit zugleich die Grenzen der möglichen Regelungen des Verordnunggebers seien bereits durch den Zweck und den Inhalt der Ermächtigung ausreichend bestimmt. Hinzu komme, daß mit dem Erlaubnisvorbehalt für die Zweckentfremdung von Wohnraum kein Neuland betreten werde. Art. 6 MR VerbG knüpfe an Bestimmungen wie

BVerfGE 38, 348 (354):

§ 21 des Wohnraumbewirtschaftungsgesetzes vom 31. März 1953 (BGBl. I S. 97) und § 12 des Wohnungsbindungsgesetzes in der Fassung des Gesetzes vom 1. August 1968 (BGBl. I S. 889 -- jetzt in der Fassung vom 31. Januar 1974 -- BGBl. I S. 137 -) an, die durch eine längere Verwaltungs- und Gerichtspraxis feste Konturen gewonnen hätten.

c) Die vorgelegte Vorschrift genüge auch den Anforderungen des Art. 103 Abs. 2 GG. Es sei nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht zu beanstanden, wenn zur Spezifizierung eines gesetzlich hinreichend vorgeformten Bußgeldtatbestandes -- hier Art. 6 § 2 MR VerbG -- eine Rechtsverordnung hinzutrete.

2. Die Hessische Landesregierung hat sich wie folgt geäußert:

a) Die Vorlage sei unzulässig. Das Oberlandesgericht habe die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage allein mit dem nicht näher ausgeführten Hinweis begründet, es halte die Rechtsbeschwerde "im übrigen für unbegründet". Das Bundesverfassungsgericht sei nur dann gehalten, bei der Beantwortung der Frage nach der Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten Norm für das Ausgangsverfahren von der Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts auszugehen, wenn diese nicht offensichtlich unhaltbar sei. Deshalb müsse das vorlegende Gericht auch darlegen, wie es im Falle der Gültigkeit der von ihm für verfassungswidrig gehaltenen Norm seine Entscheidung begründen würde. Dem genüge der kurze Hinweis des Oberlandesgerichts nicht.

b) Die Vorlage sei auch unbegründet.

Anlaß für die Aufnahme von Art. 6 in das Mietrechtsverbesserungsgesetz sei die in vielen Ballungsgebieten auftretende Fehlentwicklung gewesen, zunehmend Grundstücke mit Mietwohnungen ihrer bisherigen Bestimmung zu entziehen, um sie -- unmittelbar oder nach Abbruch und Errichtung von Neubauten -- für gewerbliche Zwecke (Büroräume) oder als "überteuerte" Appartementwohnungen einer höheren Rendite zuzuführen. Der in den betroffenen Gebieten bereits bestehende Mangel an preisgünstigem Wohnraum sei dadurch verschärft worden. Durch

BVerfGE 38, 348 (355):

Art. 6 MR VerbG habe den Gemeinden ein Instrument in die Hand gegeben werden sollen, diese Entwicklung zu steuern, und zwar "durch Bewirtschaftung des vorhandenen Wohnraums" durch das Mittel des "repressiven Verbots der Zweckentfremdung von Wohnraum mit Erlaubnisvorbehalt für den Einzelfall". Derartige Regelungen zur Lenkung des Angebots eines knappen Wirtschaftsgutes könnten nicht den gleichen Anforderungen an die gesetzliche Bestimmtheit unterworfen werden wie andere Eingriffe in den Freiheitsraum des Bürgers, zumal die Entscheidung der Verwaltung wesentlich von der jeweiligen örtlichen Angebotssituation abhängig sein müsse. Das zeige auch der Blick auf früher erlassene Bestimmungen mit vergleichbarer Zielsetzung, die ebenfalls keine genaue Abgrenzung der Genehmigungsvoraussetzungen enthalten hätten, wie etwa §§ 21, 22 des Wohnraumbewirtschaftungsgesetzes und § 12 des Wohnungsbindungsgesetzes.

Im übrigen ließen sich aus der Zielsetzung und dem Wortlaut des Gesetzes und seiner Anknüpfung an frühere Maßnahmen der Wohnraumbewirtschaftung genügend Kriterien für seine Auslegung und auch dafür gewinnen, unter welchen Voraussetzungen ein Rechtsanspruch auf eine Genehmigung der Zweckentfremdung bestehe.

Aus den Formulierungen "anderen als Wohnzwecken zugeführt" in Satz 1 und "Aufgabe des Wohnzweckes" in Satz 2 des Art. 6 § 1 Abs. 1 MR VerbG in Verbindung mit dem Zweck des Gesetzes, den Bestand von Wohnraum zu sichern, ergebe sich, daß neben einer anderen Verwendung auch die Vernichtung und die gewollte Nichtnutzung von Wohnraum unter die Vorschrift falle.

3. Die Betroffenen des Ausgangsverfahrens haben sich nicht geäußert.

Die Vorlage ist zulässig.

1. Der Vorlagebeschluß entspricht den formellen Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG. Danach hat das vorlegende Gericht in den Gründen des Vorlagebeschlusses den Sachverhalt

BVerfGE 38, 348 (356):

darzustellen, soweit er für die rechtliche Beurteilung wesentlich ist, und die rechtlichen Erwägungen darzulegen, nach denen es für die von ihm zu treffende Entscheidung auf die Gültigkeit der vorgelegten Vorschrift ankommt; hierzu gehören auch Ausführungen darüber, wie das Gericht im Falle der Gültigkeit der in Frage gestellten Vorschrift seine Entscheidung begründen würde (BVerf- GE 34, 257 [259]). Liegt bei einem Verfahren in der Rechtsbeschwerde- oder Revisionsinstanz der vom Tatrichter festgestellte Sachverhalt rechtlich einfach und ist nur die allgemeine Sachrüge erhoben worden oder sind zusätzliche Verfahrensrügen offensichtlich unzulässig, so kann den Anforderungen des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG auch noch der kurze Hinweis genügen, das Gericht halte im übrigen das Rechtsmittel für unbegründet (oder unzulässig). So ist es hier. Neben den -- offensichtlich unzulässigen -- Angriffen der Beschwerdeführer gegen die Beweiswürdigung und die Tatsachenfeststellungen des Amtsrichters war auf die Rechtsbeschwerde nur zu entscheiden, ob die Vermietung der einzelnen Räume des Wohnhauses an Prostituierte im vorliegenden Fall eine Zweckentfremdung im Sinne des Art. 6 § 1 Abs. 1 MR VerbG war oder nicht. Das bejaht das vorlegende Gericht. Diese Rechtsauffassung ist nicht offensichtlich unhaltbar.

2. Das Oberlandesgericht hat nicht die das Bußgeld unmittelbar androhende Norm des Art. 6 § 2 MR VerbG dem Bundesverfassungsgericht zur Prüfung vorgelegt, sondern die Ermächtigungsnorm des Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MR VerbG. Das ist zulässig. Zwar ist nicht die Ermächtigungsnorm unmittelbar entscheidungserheblich, sondern nur der Bußgeldtatbestand, dieser allerdings in Verbindung mit der Ersten Hessischen Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum, welche die Stadt Frankfurt am Main in den Kreis derjenigen Gemeinden aufnimmt, in denen die Zweckentfremdung genehmigungsbedürftig ist, und so die Betroffenen des Ausgangsverfahrens erst konstitutiv zu Normadressaten machte. Wenn indessen die Ermächtigungsnorm nichtig sein sollte, so würde die genannte Rechtsverordnung ohne weiteres ihre Geltung verlieren mit der

BVerfGE 38, 348 (357):

Folge, daß die Bußgelddrohung, die insoweit eine Blankettnorm ist, unausgefüllt bleiben und ins Leere fallen würde. Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG ist damit mittelbar entscheidungserheblich. Das reicht für die Zulässigkeit der Vorlage aus (vgl. BVerfGE 20, 296 [303]; 32, 346 [358]).

3. Die Erste Hessische Verordnung über die Zweckentfremdung von Wohnraum vom 25. Januar 1972 (GVBl. I S. 19) in die Vorlage wegen ihrer Entscheidungserheblichkeit für das Ausgangsverfahren einzubeziehen, verbietet sich, weil sich die konkrete Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG nur auf formelle Gesetze bezieht (ständige Rechtsprechung, vgl. BVerfGE 23, 276 [286] mit weiteren Nachweisen). Dagegen ist die Vorlagefrage auf Art. 6 § 2 MRVerbG zu erstrecken. Aus dem Zusammenhang des Vorlagebeschlusses geht hervor, daß es dem vorlegenden Gericht auch auf eine Entscheidung über die Gültigkeit des Art. 6 § 2 MRVerbG ankommt; denn erst aufgrund dieser Vorschrift kann die Verwendung oder Überlassung von Wohnraum für andere als Wohnzwecke im Sinne des Art. 6 § 1 Abs. 1 MRVerbG ohne die erforderliche Genehmigung als Ordnungswidrigkeit mit einer Geldbuße bis zu 20 000.- DM geahndet werden (vgl. BVerfGE 33, 224 [228]) mit weiteren Nachweisen).

Die Vorlage ist unbegründet.

Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG verstößt nicht gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG. Inhalt, Zweck und Ausmaß der den Landesregierungen erteilten Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen sind im Gesetz hinreichend deutlich bestimmt.

1. Bei der Prüfung der Frage, ob eine Ermächtigungsnorm den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügt, können die Begriffe "Inhalt", "Zweck" und "Ausmaß" nicht jeweils voneinander isoliert betrachtet werden. Abgesehen davon, daß sich die Begriffsinhalte teilweise überschneiden ("Inhalt" und "Ausmaß",

BVerfGE 38, 348 (358):

"Inhalt" und "Zweck") und schon deshalb nicht exakt gegeneinander abgegrenzt werden können, ergänzen, durchdringen und erläutern sich bei einer konkreten Ermächtigungsnorm deren Inhalt, Zweck und Ausmaß gegenseitig und ergeben erst so ihren vollen Sinngehalt (vgl. BVerfGE 35, 179 [183] mit weiteren Nachweisen). Zur Klärung von Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung sind -- wie auch sonst bei der Auslegung einer Vorschrift -- der Sinnzusammenhang mit anderen Normen und das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt, zu berücksichtigen. Auch die Entstehungsgeschichte kann -- vor allem zur Bestätigung des Ergebnisses der Auslegung -- herangezogen werden (vgl. BVerfGE 26, 16, [27] und 33, 358 [365] jeweils mit weiteren Nachweisen).

2. Der Inhalt der Ermächtigung des Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG ist im Gesetz klar bestimmt. Den Landesregierungen wird die Möglichkeit eröffnet, auf einem vom Gesetz bezeichneten Gebiet, der Nutzung vorhandenen Wohnraums, lenkend einzugreifen und sich dabei eines bestimmten Mittels -- und nur dieses Mittels -- zu bedienen, nämlich der Einführung eines "Genehmigungsvorbehalts" bei Nutzungsänderungen.

Dieser Genehmigungsvorbehalt stellt sich nicht als präventive Erlaubnis mit Verbotsvorbehalt, sondern als repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt dar: die Zweckentfremdung von Wohnraum soll nicht deshalb von einer behördlichen Genehmigung abhängig gemacht werden, um der Verwaltung ein Instrument zur bloßen Kontrolle eines prinzipiell vom Gesetz gebilligten, weil sozial erwünschten oder doch wertneutralen Verhaltens zu geben, sondern die Zweckentfremdung wird für die Gebiete, für welche die Ermächtigung des Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG gilt, als sozial unerwünscht mißbilligt; die Zweckentfremdung soll grundsätzlich verhindert werden, um einer Gefährdung der Versorgung entgegenzuwirken. Das folgt aus dem sogleich näher zu erläuternden Zweck der Ermächtigung.

Die Landesregierungen sind mithin weder ermächtigt, Rechtsverordnungen nach Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG nur des

BVerfGE 38, 348 (359):

halb zu erlassen, um über das Ausmaß der Zweckentfremdungen informiert zu sein und der Verwaltung das Einschreiten im Einzelfall zu ermöglichen, noch erlaubt ihnen die Ermächtigung, beliebige materielle Genehmigungsvoraussetzungen oder Versagungsgründe für eine Genehmigung zu normieren; die Landesregierungen sind vielmehr auf die Ausgestaltung des Genehmigungsverfahrens durch Vorschriften verwaltungsverfahrensrechtlicher Art beschränkt. Denn bei dem in Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG vorgesehenen repressiven Verbot mit Befreiungsvorbehalt steht die immer nur als Ausnahme in Betracht kommende Genehmigung grundsätzlich im pflichtgemäßen (und selbstverständlich grundrechtlich gebundenen) Ermessen der Verwaltungsbehörde. Entsprechend sind die Landesregierungen verfahren.

Keine Regelung materieller Genehmigungsvoraussetzungen enthalten die Rechtsverordnungen der Landesregierungen von: Baden- Württemberg vom 21. März 1972 (GBl. S. 155); Bayern vom 23. Dezember 1971 (GVBl. S. 478); Niedersachsen vom 5. März 1972 (GVBl. S. 134); Nordrhein-Westfalen vom 22. Februar 1972 (GVBl. S. 29); Rheinland-Pfalz vom 4. Dezember 1972 (GVBl. S. 370). In den Ländern Bremen und Hamburg "ist die Genehmigung zu erteilen, wenn ein überwiegendes berechtigtes Interesse des Verfügungsberechtigten an der anderweitigen Nutzung des Wohnraumes vorhanden ist" -- jeweils § 2 der Rechtsverordnungen vom 16. Mai 1972 (BremGBl. S. 121) bzw. vom 7. Dezember 1971 (HambGVBl. S. 223); ähnlich Berlin, § 3 Abs. 2 der Rechtsverordnung vom 25. Juli 1972 (GVBl. S. 1445). Im Saarland und in Schleswig-Holstein sind bisher keine Rechtsverordnungen nach Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG erlassen worden.

3. Der Zweck der Ermächtigung ergibt sich ebenfalls unmittelbar und deutlich aus der Ermächtigungsnorm selbst. Gewährleistet werden soll lediglich der Bestandsschutz von Wohnraum mit dem Ziel einer ausreichenden Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen.

a) Dieser Zweck ist dem Gesetzeswortlaut mit hinreichender Bestimmtheit zu entnehmen. Wenn Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG bestimmt, daß vorhandener Wohnraum, der -- nach

BVerfGE 38, 348 (360):

den genannten Maßstäben -- benötigt wird, erhalten bleiben soll, so werden damit für den Verordnunggeber alle anderen denkbaren Zielsetzungen ausgeschlossen. Die Ermächtigung darf also z. B. nicht dazu dienstbar gemacht werden, Ziele städtebaulicher Art (Erhaltung von geschlossenen Wohnvierteln, Denkmalschutz, Sanierungsvorhaben und dergleichen) zu verfolgen, oder allgemein unerwünschte oder schädliche Entwicklungen auf den Grundstücks-, Wohnungs- und Baumärkten zu verhindern oder einzudämmen, wenn und solange die ausreichende Versorgung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen gesichert ist. Zweck des Art. 6 MRVerbG ist nur ein Bestandsschutz, der durch die konkrete Nachfragesituation gerechtfertigt ist. Die Begriffe "ausreichende Versorgung" und "angemessene" Bedingungen" im Rahmen der Umschreibung des Ermächtigungszweckes verweisen dabei, eben weil eine Beeinflussung des Wohnungsangebots mit dem Mittel des "Genehmigungsvorbehalts" nach Wortlaut und Intention des Gesetzes nur in besonders gefährdeten Gebieten einsetzen soll, nicht auf einen wünschbaren Idealzustand, sondern auf die Sicherstellung des Normalen. "Ausreichende Versorgung" bedeutet daher nur ein annäherndes Gleichgewicht von Angebot und Nachfrage, nicht aber ein -- kurzfristig vielleicht erstrebenswertes -- preisdrückendes Überangebot; sie bedeutet ferner nicht ein Angebot von Wohnungen besonders gehobener oder besonders einfacher Größe und Ausstattung, sondern von Wohnungen, wie sie dem allgemein für Wohnungen der entsprechenden Gegend und Lage anzutreffenden Standard entsprechen. "Angemessene Bedingungen" bedeutet nicht außergewöhnlich niedrige Mieten, sondern Mieten, die, für Wohnungen der entsprechenden Art, von einem durchschnittlich verdienenden Arbeitnehmerhaushalt allgemein, d. h. auch außerhalb der besonders gefährdeten Gebiete, tatsächlich aufgebracht werden, und zwar einschließlich der vom Staat gewährten finanziellen Hilfen; denn diese entbehrlich zu machen, ist nicht das Ziel des Gesetzes. Die Verweisung des Verordnunggebers auf eine "Normalsituation", die ihm immer noch eine nicht ganz unerhebliche Bandbreite der Beurtei

BVerfGE 38, 348 (361):

lung läßt, ist für Verordnungsermächtigungen zur Angebots- und Preislenkung typisch, aber auch unerläßlich, wenn -- bei grundsätzlich marktwirtschaftlich orientierter Wirtschaftspolitik des Gesetzgebers -- die Verordnungsermächtigung nicht zu einer aktiven, die Tendenz der bisherigen Wirtschaftspolitik umkehrenden Politik führen, sondern mittel- und langfristig diese Politik dadurch stützen soll, daß die Funktionsfähigkeit des Marktes wieder hergestellt und gefördert wird (vgl. BVerfGE 8, 274 [311, 313 f.] zu § 1 des Wirtschaftssicherstellungsgesetzes vom 24. Dezember 1956 [BGBl. I S. 1070] und zu § 2 des Preisgesetzes vom 10. April 1948 [WiGBl. S. 27]).

b) Diese Begrenzung des Ermächtigungszweckes, wie sie sich aus dem Wortlaut der Vorschrift ergibt, wird durch die Entstehungsgeschichte des Art. 6 MRVerbG bestätigt. Bereits im ersten Durchgang des Entwurfs eines "Gesetzes über Maßnahmen zur Verbesserung des Mietrechts und zur Begrenzung des Mietanstiegs" im Bundesrat schlug das Land Hamburg im Unterausschuß des Ausschusses für Städtebau und Wohnungswesen vor, eine Vorschrift in das Gesetz aufzunehmen, nach der ohne Genehmigung der zuständigen Stelle Wohnraum nicht anderen als Wohnzwecken zugeführt oder derart verändert werden dürfe, daß er für Wohnzwecke nicht mehr geeignet sei (Ergebnisniederschrift des Unterausschusses vom 16. November 1970 -- UAWo 5282 Nr. 34/70 -- Seite 9, 10). Der Vorschlag, der auch vom Ausschuß für Städtebau und Wohnungswesen angenommen wurde (Ausschußprotokoll vom 25. November 1970 -- WoA II 5125 Nr. 36/70 -- Seite 14), war damit begründet worden, es komme gerade in Gebieten mit erheblichem Wohnungsbedarf häufig vor, daß Wohnraum in Geschäftsraum umgewandelt werde, und es sei notwendig, dieser "Umwidmung" entgegenzutreten, damit das Wohnungsangebot nicht verringert werde. Der Bundesrat machte sich diesen Vorschlag seines Ausschusses zwar zunächst nicht zu eigen, griff ihn jedoch in der Form, wie er dann auch später -- mit einer geringfügigen Änderung -- Gesetz wurde, wieder auf, als er wegen des Gesamtgesetzes den Vermittlungsausschuß an

BVerfGE 38, 348 (362):

rief. In der Begründung heißt es dazu (BT-Drucks. VI/2564 Seite 4):

"Bei einer bestehenden Mangellage auf dem Wohnungsmarkt erscheint es grundsätzlich unerwünscht, daß Wohnraum frei und uneingeschränkt dem Wohnzweck entzogen werden kann. Zur Sicherung einer ausreichenden Wohnungsversorgung der Bevölkerung bedarf es in diesem Fall neben der Förderung des Neubaus von Wohnraum auch eines geeigneten Instruments, durch das die Verringerung des vorhandenen Bestandes an Wohnraum und damit eine Vergrößerung der Wohnungsnotlage verhindert werden kann ..."

Auch danach geht es mithin um den Bestandsschutz im Interesse der Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung einer Normalsituation. Nichts anderes ergibt sich, wenn man die übrigen Vorschriften des Mietrechtsverbesserungsgesetzes und das mit ihnen im Zusammenhang stehende Gesetz über den Kündigungsschutz für Mietverhältnisse über Wohnraum vom 25. November 1971 (BGBl. I S. 1839) in die Betrachtung miteinbezieht. Gerade das letztgenannte Gesetz ordnet nicht etwa eine Wohnraumbewirtschaftung und Preisfestsetzungen oder einen Mietenstopp an (vgl. BVerfGE 37, 132 [148]), sondern nimmt in § 3 mit der "ortsüblichen Vergleichsmiete" auf eine normale Marktsituation und einen Marktpreis Bezug.

c) Der enge Zweck der Ermächtigung schließt nicht aus, daß bei der Genehmigung einer Zweckentfremdung von Wohnraum im Einzelfall ausnahmsweise neben dem Bestandsschutz andere öffentliche Interessen ins Spiel kommen können, z. B. wenn Wohnraum der Einrichtung eines Kindergartens oder Heimes oder einer anderen kommunalen Einrichtung geopfert werden soll, oder wenn es um die Errichtung einer Arztpraxis geht, oder wenn ein historisch wertvolles Gebäude als reines Wohnhaus nicht mehr gehalten werden könnte. Das ändert am Zweck der Ermächtigung des Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG nichts und stellt deshalb auch die Bestimmtheit der Ermächtigung nicht in Frage.

4. Art. 6 § 1 Abs. 1 MRVerbG bestimmt auch das Ausmaß der Ermächtigung mit hinreichender Klarheit.

BVerfGE 38, 348 (363):

a) Zunächst begrenzt der dargestellte Zweck der Ermächtigung zugleich ihr Ausmaß. Die Wendung "... für Gemeinden, in denen die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist ..." bezeichnet die "Eingriffsschwelle" für den Verordnunggeber. Eine noch genauere Umschreibung erfordert Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG auch unter dem Gesichtspunkt der Bestimmtheit des Ausmaßes der Ermächtigung nicht. Sie wäre mit Worten kaum zu leisten, weil es, wie dargelegt, vom Ziel her gesehen lediglich um eine Bedarfsdeckung nach Maßgabe normaler, durchschnittlicher Standards geht. Diese ließen sich allerdings zahlenmäßig erfassen, die Begriffe "ausreichend", "angemessen" und die "Gefährdung" des Ausreichenden und Angemessenen sind grundsätzlich einer numerischen Quantifizierung zugänglich, indem bestimmte Verhältniszahlen der Wohnungssuchenden zum Wohnungsangebot und der vorhandenen Einkommen zu den geforderten Mieten festgelegt werden. Abgesehen von den dann auftretenden Schwierigkeiten einer wirklich aktuellen statistischen Erfassung verlangt Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG eine derartige exakte zahlenmäßige Präzisierung schon deshalb nicht, weil die Bindung des Verordnunggebers an Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung nicht ausschließen soll, daß ihm als einem demokratisch legitimierten und politisch verantwortlichen Staatsorgan ein gewisser Beurteilungsspielraum für sein Eingreifen bleibt.

b) Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG ist auch nicht etwa deshalb zu unbestimmt im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, weil nicht entschieden werden könnte, welche Fälle von Zweckentfremdung von der Formulierung des Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG "... Wohnraum anderen als Wohnzwecken ... zugeführt ..." erfaßt werden. Zweifel sind hier bei den Tatbeständen des Abbruchs und des Leerstehenlassens von Wohnraum aufgetaucht. Denn hierbei wird der betreffende Wohnraum nicht unmittelbar einer konkreten anderen Nutzung zugeführt. Gleichwohl fallen diese Tatbestände grundsätzlich unter Art. 6 MRVerbG.

BVerfGE 38, 348 (364):

Art. 6 MRVerbG bezweckt den Bestandsschutz im Interesse der Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum. Daraus folgt zunächst, daß das Gesetz nur anwendbar ist auf Wohnraum, der im Rahmen des durchschnittlichen, auch außerhalb der besonders gefährdeten Gebiete anzutreffenden Standards noch als bewohnbar gilt, oder der doch noch mit vertretbarem, dem Verfügungsberechtigten objektiv zumutbarem Modernisierungs- oder Renovierungsaufwand in einen derartigen Zustand versetzt werden kann. Bloße Notunterkünfte oder abbruchreife Räumlichkeiten zu erhalten, ist nicht der Zweck des Gesetzes. Ferner fällt Wohnraum, der aus anderen Gründen vom Markt nicht mehr angenommen wird, z. B. weil die Umweltbelastung unerträglich geworden ist, aus der Genehmigungspflicht heraus. Derartiger "Wohnraum" hat keinen Wohnzweck mehr, der bei einem Abbruch des betreffenden Gebäudes noch aufgegeben werden könnte.

Handelt es sich jedoch um im Sinne des Art. 6 MRVerbG schutzwürdigen Wohnraum, so stellt sein Abbruch schon für sich allein eine Zweckentfremdung dar, die durch eine Rechtsverordnung aufgrund des Gesetzes genehmigungspflichtig wird. Das gilt unabhängig davon, welches Ziel der Verfügungsberechtigte mit dem Abbruch verfolgt, also insbesonders auch dann, wenn er die Absicht hat, nach dem Abbruch auf dem betreffenden Grundstück neuen Wohnraum zu schaffen. Denn Art. 6 MRVerbG bezweckt den Bestandsschutz von Wohnraum, wenn die Versorgung der Bevölkerung besonders gefährdet ist, also in einer aktuellen Notlage. Von daher gesehen führt der Abbruch von Wohnraum immer zu einer relevanten Verminderung des Angebots. Für die Zeit des Abbruchs und -- falls beabsichtigt -- der Neuerrichtung entsteht eine "Lücke" im Angebot, weil dieser Wohnraum nicht zur Nutzung zur Verfügung steht. Das kann zu einer Verschärfung der gegebenen Notlage führen, wenn zur gleichen Zeit eine Vielzahl von Gebäuden mit Wohnraum abgebrochen werden. Auch die -- möglicherweise -- nur vorübergehende Zweckentfremdung wird hier, wie auch sonst, vom Gesetz erfaßt.

BVerfGE 38, 348 (365):

Beim Leerstehenlassen von Wohnraum kann von einer Zweckentfremdung, wie beim Abbruch von Wohnraum, zunächst nur dann gesprochen werden, wenn es sich um bewohnbaren, also im Sinne von Art. 6 MRVerbG schutzwürdigen Wohnraum handelt. Ferner kommt nur Wohnraum in Betracht, den der Verfügungsberechtigte nicht selbst nutzt oder zu nutzen beabsichtigt, und sei es nur von Zeit zu Zeit (aktueller und potentieller Eigenbedarf); denn Art. 6 MRVerbG führt keine Wohnraumbewirtschaftung im herkömmlichen Sinne ein, sondern beläßt dem Verfügungsberechtigten das Recht, nach eigenem Ermessen zu bestimmen, wieviel Wohnraum er zur Deckung seines Eigenbedarfs in Anspruch nehmen will, weil hierbei die Zweckbestimmung als Wohnraum nicht aufgehoben wird. Schließlich ist zu verlangen, daß der Verfügungsberechtigte den Wohnraum absichtlich leerstehen läßt, um ihn auf Dauer einer vorhandenen Nachfrage im Rahmen angemessener Bedingungen zu entziehen und so seine Eigenschaft als Wohnraum aufzuheben. Entweder wird dabei die Erwartung maßgebend sein, die Genehmigungspflicht für einen Abbruch oder eine unmittelbare Nutzungsänderung werde in absehbarer Zeit aufgehoben werden, oder der Wohnraum werde derart verkommen, daß er "von selbst" aus der Genehmigungspflichtigkeit herausfallen werde. Hierhin gehört es erst recht, wenn ein Verfügungsberechtigter absichtlich den Wohnraum unbrauchbar macht oder zerstören läßt, z. B. durch Herausreißen der Installationen, der Fußböden, Fenster oder anderer wesentlicher Bestandteile der Wohnung -- ein sicherlich nicht genehmigungsfähiger, aber von der Bußgeldsanktion betroffener Vorgang. Denn ein derartiges Verhalten von Verfügungsberechtigten kann nur als ein Versuch der Gesetzesumgehung gewertet werden.

Sowohl der ungerechtfertigte Abbruch wie das vermeidbare Leerstehenlassen oder die absichtliche Zerstörung von Wohnraum fallen mithin nach den herkömmlichen Regeln juristischer Auslegung unter den in Art. 6 § 1 Abs. 1 MRVerbG umschriebenen Tatbestand. Von einer mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht mehr zu vereinbarenden Unbestimmtheit der Ermächtigungsnorm

BVerfGE 38, 348 (366):

kann also auch unter diesem Blickpunkt ernsthaft nicht die Rede sein.

Auch der Einwand, "vergleichbare" Regelungen der Zweckentfremdung unterschieden zwischen einer Zweckentfremdung durch "Zuführen zu anderen als Wohnzwecken" und einem "Verbot baulicher Veränderungen", ist nicht geeignet, dieses Ergebnis in Frage zu stellen. Zwar treffen § 12 Wohnungsbindungsgesetz und §§ 21, 22 des außer Kraft getretenen Wohnraumbewirtschaftungsgesetzes diese Unterscheidung. Dennoch zwingt der Vergleich mit ihnen nicht zu dem Schluß, Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG erfasse weder den Abbruch noch das Leerstehenlassen. Denn das "Zuführen zu anderen als Wohnzwecken" des Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG wird in Satz 2 der Vorschrift ausdrücklich auch als "Aufgabe des Wohnzwecks" umschrieben und damit erläutert, ist also ersichtlich in einem umfassenderen Sinne gemeint (anders -- auch zum folgenden -- BayObLG, Beschluß vom 16. Dezember 1974 -- 4 St 563/74 OWi -).

Das Recht der Wohnraumbewirtschaftung im herkömmlichen Sinne und das Wohnungsbindungsgesetz sind im übrigen auch nur in einem sehr eingeschränkten Sinn mit Art. 6 MRVerbG vergleichbar. Abgesehen davon, daß das Recht der Wohnraumbewirtschaftung in ganz anders strukturierten Mangellagen (Wohnungsmangelverordnung vom 23. September 1918, RGBl. S. 1143; Wohnungsmangelgesetz vom 26. Juli 1923, RGBl. I S. 754; Verordnungen zur Wohnraumlenkung und Wohnraumversorgung vom 27. Februar und 21. Juni 1943, RGBl. I S. 127 und S. 355; Wohnraumbewirtschaftungsgesetz vom 31. März 1953, BGBl. I S. 97) entstanden und heute nicht mehr in Kraft ist, wurde die Aufnahme eines absichtlichen Leerstehenlassens in den Begriff der Zweckentfremdung schon dadurch ausgeschlossen, daß der Eigenbedarf reglementiert und jeder danach freie Wohnraum der staatlichen Zuteilung unterlag. Das Wohnungsbindungsgesetz schließlich verfolgt einen ganz anderen Regelungszweck als das Mietrechtsverbesserungsgesetz, indem es lediglich sicherstellen soll, daß von mit bestimmten öffentlichen Mitteln

BVerfGE 38, 348 (367):

gefördertem Wohnraum nur ein dem Förderungszweck entsprechender Gebrauch gemacht wird.

5. Die Verfassungsmäßigkeit von Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG scheitert auch nicht daran, daß das Gesetz keine ins einzelne gehenden Bestimmungen darüber enthält, unter welchen Voraussetzungen einem Verfügungsberechtigten eine Genehmigung zu der von ihm beabsichtigten Zweckentfremdung zu erteilen ist.

Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG ermächtigt dazu, die Zweckentfremdung von Wohnraum von einer "Genehmigung" abhängig zu machen. Aus der Wahl des Wortes "Genehmigung" kann indessen nicht geschlossen werden, es handle sich nur um eine präventive Erlaubnis mit Verbotsvorbehalt, sondern es geht dem Gesetz eindeutig um die Einführung eines repressiven Verbots mit Befreiungsvorbehalt. Wenn in Gebieten, in denen die Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum besonders gefährdet ist, die Zweckentfremdung von Wohnraum genehmigungspflichtig gemacht wird, so ist für jedermann ersichtlich, daß damit im Interesse der Versorgung mit Wohnraum dessen Zweckentfremdung prinzipiell verhindert werden soll. Insbesondere auch die Überschrift des Art. 6 MRVerbG -- " Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum" -- läßt keine andere Deutung zu. Damit ist, wie es Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt (ständige Rechtsprechung, vgl. BVerfGE 34, 52 [60]; 23, 62 [72 f.] mit weiteren Nachweisen), für den Bürger voraussehbar, daß er in aller Regel mit einer Genehmigung nicht wird rechnen können. Eine Genehmigung kann immer nur erteilt werden, wenn besonders schützenswerte andere Interessen -- seien es vorrangige öffentliche Belange, sei es ein schutzwürdiges berechtigtes Eigeninteresse der Verfügungsberechtigten -- ausnahmsweise das Interesse am Bestandsschutz des betroffenen Wohnraums überwiegen. Als solch ein überwiegendes Interesse kommt das normale Motiv der Zweckentfremdung, das bloße Streben nach Erhöhung der Rendite allein, nicht in Betracht.

BVerfGE 38, 348 (368):

II.

Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG genügt auch dem aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden (vgl. BVerfGE 6, 32 [43]) Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung.

1. Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG ermächtigt zur Einführung eines repressiven Verbots mit Befreiungsvorbehalt. Seiner Tendenz nach zielt das Verbot auf jede Zweckentfremdung jedes Wohnraums, weil -- in den betroffenen Gebieten -- jede denkbare Zweckentfremdung dazu beitragen kann, die bereits gegebene Gefährdung der Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu verschärfen. Unter diesem Blickpunkt wäre eine Befreiungsmöglichkeit nicht geboten. Wenn der Bundesgesetzgeber sich unbeschadet dessen nicht auf ein bloßes Verbot beschränkt, sondern ein repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt statuiert hat, so trägt er damit dem Umstand Rechnung, daß auch ein in aller Regel sachlich gerechtfertigtes Verbot im Einzelfall mit den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und des Übermaßverbotes in Konflikt geraten kann, die sich als übergreifende Leitregeln allen staatlichen Handelns zwingend aus dem Rechtsstaatsprinzip ergeben (BVerfGE 23, 127 [133] mit weiteren Nachweisen; BVerfGE 35, 382 [400 f.]). Art. 6 MR VerbG fordert deshalb nicht den Bestandsschutz jedes Wohnraums um jeden Preis, sondern eröffnet der Verwaltung die Möglichkeit, durch eine Genehmigung im Einzelfall dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung zu tragen.

Damit wird der Verwaltung allerdings kein unbeschränktes, freies Ermessen eingeräumt. Sie darf vielmehr von dem Befreiungsvorbehalt nur in den Fällen Gebrauch machen, in denen die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Übermaßverbotes dies erfordern. Wann diese Voraussetzung gegeben ist, läßt sich nur sehr abstrakt umreißen. Sie ist gegeben, wenn vorrangige öffentliche Belange oder ein schutzwürdiges, berechtigtes Eigeninteresse des Verfügungsberechtigten ausnahmsweise das öffentliche Interesse am Bestandsschutz des betroffenen Wohnraums überwiegen. Insoweit wiederholen die für Bremen, Hamburg und

BVerfGE 38, 348 (369):

Berlin ergangenen Verordnungen über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum lediglich deklaratorisch, was sich schon unmittelbar aus der in Art. 6 § 1 Abs. 1 MRVerbG getroffenen Regelung ergibt. Darüber hinaus entzieht sich die nach den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit und des Übermaßverbotes gebotene Abwägung ihrer Natur nach einer erschöpfenden Kasuistik, die an die Stelle einer konkreten Abwägung im Einzelfall treten könnte.

In Anbetracht dieser Schwierigkeit und im Hinblick darauf, daß nicht ein Eingriff in das Eigentum in Frage steht, weil -- wie noch darzulegen ist -- Art. 6 § 1 MRVerbG in verfassungsrechtlich zulässiger Weise Inhalt und Schranken des Eigentums bestimmt, ist es auch unter dem Gesichtspunkt der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nicht zu beanstanden, wenn diese Abwägung dem pflichtgemäßen Ermessen der Verwaltung überlassen bleibt. Denn die enge Begrenzung des Ermessens durch den Gesetzeszweck und die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Übermaßverbotes schließen eine willkürliche Handhabung des Befreiungsvorbehalts durch die Behörden aus und ermöglichen eine rechtsstaatlichen Erfordernissen genügende richterliche Kontrolle im Einzelfall.

2. Verfassungsrechtlich unbedenklich ist schließlich, daß Art. 6 § 1 Abs. 2 MRVerbG die in Betracht kommenden Auflagen nicht näher definiert. Sie haben sich streng am Zweck der Ermächtigung auszurichten. Insbesondere darf die Auferlegung von Geldleistungen nicht zu fiskalischen Zwecken mißbraucht werden und scheidet daher z. B. aus, wenn die Genehmigung nicht nur im privaten, sondern auch im öffentlichen Interesse erteilt wird. Hierzu, wie zur Frage eines Anspruchs auf Genehmigung, kann im übrigen auch auf die Grundsätze zurückgegriffen werden, die unter der Geltung des § 21 des Wohnraumbewirtschaftungsgesetzes vom 31. März 1953 (BGBl. I S. 97) entwickelt worden sind (vgl. Schmidt-Futterer, Wohnraumschutzgesetze [1974], Teil IV, Rdnr. 36 bis 41, 52 bis 57), allerdings mit der Maßgabe, daß die Situation heute auch in den gemäß Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MR

BVerfGE 38, 348 (370):

VerbG besonders gefährdeten Gebieten der Notsituation der Nachkriegsjahre nicht voll vergleichbar ist.

III.

Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG verstößt nicht gegen Art. 14 GG.

Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erteilt dem Gesetzgeber den Auftrag, Inhalt und Schranken des Eigentums zu bestimmen, und stellt ihm dabei die Aufgabe, das Sozialmodell zu verwirklichen, dessen normative Elemente sich einerseits aus der Anerkennung des Privateigentums durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG und andererseits aus der verbindlichen Aussage des Art. 14 Abs. 2 GG ergeben (BVerfGE 37, 132 [140] mit weiteren Nachweisen). Zum verfassungsrechtlichen Inhalt des Privateigentums gehört grundsätzlich die freie Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand (BVerfGE 26, 215 [222]). Ein repressives, nur mit einer Befreiungsmöglichkeit versehenes Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum beeinträchtigt diese Verfügungsbefugnis. Die Ermächtigung zur Inkraftsetzung eines solchen Verbots, wie es Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG vorsieht, ist jedoch durch den Gestaltungsauftrag des Gesetzgebers nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG gerechtfertigt.

Die verfassungsrechtliche Forderung einer am Gemeinwohl ausgerichteten Nutzung des Privateigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) umfaßt das Gebot der Rücksichtnahme auf die Belange derjenigen Mitbürger, die auf die Nutzung der betreffenden Eigentumsgegenstände angewiesen sind (BVerfGE 37, 132 [140]). Dieses Angewiesensein begründet einen sozialen Bezug und eine besondere soziale Funktion dieser Eigentumsgegenstände. Große Teile der Bevölkerung sind, zumal in den Städten, nicht in der Lage, aus eigener Kraft Wohnraum für sich zu schaffen, und deshalb auf Mietwohnungen unausweichlich angewiesen.

Eine allgemein ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Wohnraum zu angemessenen Bedingungen dient unmittelbar der Bereitstellung des für den Einzelnen und für die Familie unent

BVerfGE 38, 348 (371):

behrlichen Wohnraums. Wenn diese Versorgung besonders gefährdet ist, wie es Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG für das Eingreifen des Verordnunggebers voraussetzt, so bedeutet das für eine Vielzahl von Menschen, daß sie keinen ausreichenden Wohnraum haben. Der soziale Bezug, der dem Wohnraum ohnehin innewohnt, verstärkt sich noch erheblich. In einer solchen Situation ist es eine im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG sachgerechte, am Gemeinwohl orientierte Maßnahme, die Zweckbestimmung des vorhandenen Wohnraums dadurch zu erhalten, daß seine Zweckentfremdung grundsätzlich verboten wird. Dies jedenfalls dann, wenn -- wie hier -- die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers ausreichend gewahrt bleiben. Der Eigentümer behält eine Rendite in Höhe der vertraglichen Miete, der Kostenmiete oder der ortsüblichen Vergleichsmiete (vgl. dazu BVerfGE 37, 132 [141 ff.]), und er hat die Möglichkeit, in besonders gelagerten Fällen eine Ausnahmegenehmigung zu erhalten. Aufgehoben wird im Grunde nur die Möglichkeit des Verfügungsberechtigten, jede sich bietende Chance zu einer günstigeren Verwertung seines Eigentums sofort und maximal auszunutzen. Diese Möglichkeit aber ist, bei gegebener unzureichender Versorgungslage, verfassungsrechtlich nicht geschützt.

IV.

Auch Art. 103 Abs. 2 GG ist nicht verletzt.

Gesetz im Sinne von Art. 103 Abs. 2 GG ist nicht nur das förmliche Gesetz (BVerfGE 32, 346 [362]). Auch Rechtsverordnungen können Strafbestimmungen und deshalb auch Bestimmungen über Ordnungswidrigkeiten enthalten, wenn sie im Rahmen von Ermächtigungen ergangen sind, die Art. 80 Abs. 1 GG genügen (ständige Rechtsprechung, vgl. BVerfGE 22, 21 [25] mit weiteren Nachweisen). Allerdings verlangt das Bestimmtheitsgebot des Art. 103 Abs. 2 GG, daß der Bürger bereits aus der gesetzlichen Ermächtigung entnehmen können muß, was verboten ist, und welche Sanktion ihm für den Fall des Verstoßes

BVerfGE 38, 348 (372):

gegen das Verbot droht (vgl. BVerfGE 14, 174 [185 f.]; ferner BVerfGE 32, 346 [362 f.]). Das ist hier der Fall.

Art. 6 § 2 Abs. 2 MRVerbG regelt die Bußgelddrohung abschließend; dem Verordnunggeber bleibt für eigene Regelungen kein Raum mehr. Ergänzungsbedürftig durch Rechtsverordnung ist der Tatbestand der Ordnungswidrigkeit des Art. 6 § 2 Abs. 1 MRVerbG nur insoweit, als der Verordnunggeber für ein bestimmtes räumliches Gebiet von der Ermächtigung des Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 MRVerbG Gebrauch gemacht haben muß, bevor der Tatbestand erfüllt werden kann. Hat der Verordnunggeber die Rechtsverordnung erlassen, so handelt ordnungswidrig, wer ohne Genehmigung Wohnraum für andere als Wohnzwecke im Sinne des § 1 Abs. 1 des Art. 6 MRVerbG verwendet oder überläßt. Die Tatbestandsmerkmale "verwenden" und "überlassen" werden durch die ausdrückliche Bezugnahme auf § 1 Abs. 1 a.a.O. als "Zuführen zu anderen als Wohnzwecken" (Satz 1) und "Aufgabe des Wohnzweckes" (Satz 2) definiert. Diese Begriffe sowie der gleichbedeutende Begriff der "Zweckentfremdung" aus der Überschrift des Art. 6 MRVerbG sind mit den anerkannten Mitteln juristischer Auslegung hinreichend deutlich zu bestimmen (siehe oben C. I. 4. b). Für den Bürger ist voraussehbar, welche seiner Handlungen als ordnungswidrig zu gelten haben. Mithin ist auch Art. 103 Abs. 2 GG genüge getan (vgl. BVerfGE 32, 346 [363]).

Diese Entscheidung ist im Ergebnis einstimmig ergangen.

W. Seuffert, Dr. Rupp, Dr. Geiger, Hirsch, Dr. Rinck, Dr. Rottmann

BVerfG, 13.10.1970 - 2 BvR 618/68

Administration — Tue, 16 Apr 2024 16:56:17 +0000

Daten

Fall:

Konkretisierung durch EG-Normen

Fundstellen:

BVerfGE 29, 198; NJW 1970, 2155; MDR 1971, 110; DVBl 1972, 270; DB 1970, 2155; DÖV 1970, 818

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

13.10.1970

Aktenzeichen:

2 BvR 618/68

Entscheidungstyp:

Beschluss

Der Gesetzgeber darf zur näheren Bestimmung von Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen auch auf Normen und Begriffe des Rechts der Europäischen Gemeinschaften verweisen.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 29, 198

Paginierung:

BVerfGE 29, 198 (198):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 13. Oktober 1970

-- 2 BvR 618/68 --

m dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde der Firma E. K ... -- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Dres. Fritz Modest, Artur Heemann, Jürgen Gündisch, Claus Brändel und Rechtsanwältin Gabriele Rauschning, Hamburg 39, Sierichstr. 78 -- gegen 1. die Abgabebescheide des Zollamts Furth i. Wald a) Nr. IV/62 1035 vom 31. Oktober 1962, b) Nr. IV/62 1104 vom 2. November 1962, c) Nr. IV/62 1124 vom 3. November 1962, d) Nr. IV/62 1172 vom 5. November 1962, e) Nr. IV/62 1286 vom 7. November 1962, f) Nr. IV/62 1314 vom 8. November 1962, g) Nr. IV/62 1337 vom 9. November 1962, h) Nr. IV/62 1368

BVerfGE 29, 198 (199):

vom 10. November 1962; 2. die Einspruchsentscheidung des Hauptzollamts Weiden vom 25. Januar 1963 -- (Z 1930 B -- B 1) / (RVM 62/Nr. 97) --; 3. das Urteil des Finanzgerichts Nürnberg vom 23. April 1963 -- Berufungsliste K II 9. 10/63 Z --; 4. das Urteil des Bundesfinanzhofs vom 10. Juli 1968 -- VII 202/63 --.

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe:

A. -- I.

1. Die Beschwerdeführerin führte im Herbst 1962 in mehreren Sendungen 3001 Kartoffelstärkemehl aus der Tschechoslowakei ein und ließ sie zum freien Verkehr abfertigen. Das Zollamt Bahnhof Furth i. W. erhob mit acht Abgabebescheiden Abschöpfungsbeträge und daneben Umsatzausgleichsteuer in Höhe von 4 v. H. des Zollwerts der eingeführten Ware. Die Beschwerdeführerin legte gegen die Erhebung der Umsatzausgleichsteuer Einspruch ein mit der Begründung, nach Art. 18 und 20 der Verordnung Nr. 19 des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Getreide vom 4. April 1962 (BGBl. II S. 710) -- VO Nr. 19 -- dürfe neben der Abschöpfung keine Abgabe mit zollgleicher Wirkung -- mithin auch keine Umsatzausgleichsteuer -- erhoben werden. Hilfsweise beantragte sie, die Umsatzausgleichsteuer auf die Abschöpfung anzurechnen. Das Hauptzollamt Weiden wies den Einspruch durch Bescheid vom 25. Januar 1963 zurück.

2. Auf die Berufung der Beschwerdeführerin erhöhte das Finanzgericht Nürnberg durch Urteil vom 23. April 1963 die Umsatzausgleichsteuer, weil in deren Bemessungsgrundlage die Abschöpfungsbeträge einzubeziehen seien; im übrigen wies es die Berufung zurück. Die Umsatzausgleichsteuer sei keine zollgleiche Abgabe und dürfe neben der Abschöpfung erhoben werden. Abschöpfung und Ausgleichsteuer hätten wesensverschiedene Funktionen: Die erstere sei eine protektionistische Maßnahme zur

BVerfGE 29, 198 (200):

Stützung der Agrarmärkte der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, die letztere solle die gleichmäßige Besteuerung aller Umsätze im Bundesgebiet sicherstellen. Der Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 25. März 1957 (BGBl. II S. 766) -- EWGV -- greife grundsätzlich in die Finanz- und Steuerhoheit der Mitgliedstaaten nicht ein; Art. 95 ff. EWGV gingen vom Fortbestehen der Ausgleichsteuer aus. Der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten habe bei der Festsetzung der für die Höhe der Abschöpfung maßgeblichen Schwellenpreise nach Art. 4 und 8 VO Nr. 19 i. V. m. § 5 des Gesetzes zur Durchführung der Verordnung Nr. 19 (Getreide) vom 26. Juli 1962 (BGBl. I S. 455) -- DurchfG VO Nr. 19 -- nach seinem Ermessen bestimmen können, ob die zu erhebende Umsatzausgleichsteuer zu berücksichtigen sei. Es sei nicht ermessensmißbräuchlich, wenn er in der Zweiten Verordnung zur Durchführung des Gesetzes zur Durchführung der Verordnung Nr. 19 (Schwellenpreise) vom 30. Juli 1962 (BGBl. I S. 473) -- Schwellenpreis VO -- zunächst einen größeren Schutz durch höhere Schwellenpreise für notwendig erachtet und erst durch die Verordnung zur Änderung der Schwellenpreisverordnung vom 27. Dezember 1962 (BGBl. I S. 774) -- SchwellenpreisänderungsVO -- die Schwellenpreise ab 1. Januar 1963 um die Ausgleichsteuerbelastung gesenkt habe.

3. Die Beschwerdeführerin und das Hauptzollamt Weiden legten Rechtsbeschwerde (jetzt: Revision) ein. Nachdem der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (Europäischer Gerichtshof) durch Urteil vom 4. April 1968 (Rechtssache 20/67 -- Slg. Bd. XIV, 299 = Bundeszollblatt 1968, 346) festgestellt hatte, daß die Umsatzausgleichsteuer nicht den Charakter einer Abgabe zollgleicher Wirkung im Sinne von Art. 20 Abs. 1 VO Nr. 19 hat, beschränkte die Beschwerdeführerin ihren Antrag auf Anrechnung der Umsatzausgleichsteuer auf die Abschöpfung. Außerdem beantragte sie, ebenso wie das Hauptzollamt, das Urteil des Finanzgerichts Nürnberg insoweit aufzuheben, als es die Umsatzausgleichsteuer erhöht hatte.

BVerfGE 29, 198 (201):

Hinsichtlich der Erhöhung der Umsatzausgleichsteuer hob der Bundesfinanzhof durch Urteil vom 10. Juli 1968 (VII 202/63) das Urteil des Finanzgerichts Nürnberg auf; im übrigen wies er die Revision der Beschwerdeführerin als unbegründet zurück. Sowohl das Abschöpfungserhebungsgesetz vom 25. Juli 1962 (BGBl. I S. 453) -- AbschG -- als auch das Gesetz zur Durchführung der Verordnung Nr. 19 seien mit dem Grundgesetz vereinbar. Die wesentlichen Merkmale des Tatbestandes, der zur Abgabenerhebung führe, ergäben sich aus § 1 AbschG in Verbindung mit den einschlägigen Verordnungen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG). Nach Art. 10 Abs. 2 VO Nr. 19 entspreche der für Kartoffelstärkemehl maßgebliche Abschöpfungsbetrag für Mais gegenüber Drittländern dem Unterschied zwischen dem von der Kommission der EWG festgesetzten Weltmarkt-cif-Preis und dem durch die Schwellenpreisverordnung festgelegten innerstaatlichen Schwellenpreis. Die Ermittlung des Abschöpfungssatzes sei eine mathematische Aufgabe, für deren Lösung alle Faktoren hinreichend durch Gesetz oder gesetzesgleiche Normen bestimmt seien.

Die dem Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten in § 5 DurchfG VO Nr. 19 erteilte Ermächtigung zur Festsetzung der Schwellenpreise entspreche den Erfordernissen des Art. 80 GG. Der Inhalt der Ermächtigung ergebe sich aus Art. 4 und 8 VO Nr. 19. Da die Umsatzausgleichsteuer keine Abgabe zollgleicher Wirkung sei, dürfe sie neben der Abschöpfung erhoben werden. Bei den in der Verordnung Nr. 19 genannten Erzeugnissen bestehe auch kein Verbot, die Umsatzausgleichsteuerbeträge in den Schwellenpreis aufzunehmen. Art. 4 und 8 VO Nr. 19 bestimmten nur, daß die Schwellenpreise so festzusetzen seien, daß der Verkaufspreis des eingeführten Erzeugnisses dem Grundrichtpreis nach Art. 5 VO Nr. 19 entspreche (Art. 4) oder daß die Höhe der Richtpreise erreicht werden könne (Art. 8). Gegen die zutreffende Festsetzung der Schwellenpreise spreche auch nicht, daß die Verordnung zur Änderung der Schwellenpreisverordnung vom 27. Dezember 1962 die Schwellenpreise

BVerfGE 29, 198 (202):

für bestimmte Getreidearten im Hinblick auf die Erhebung der Umsatzausgleichsteuer ab 1. Januar 1963 gesenkt habe. Die Änderung habe nicht alle in der Schwellenpreisverordnung aufgeführten Preise betroffen und sei auch nur für die Zukunft wirksam geworden. Sie stelle deshalb eine handels- und wirtschaftspolitische Maßnahme dar. Dem Verordnunggeber müsse es überlassen bleiben, ob und bis zu welchem Zeitpunkt eine solche Regelung zurückwirken solle. Eine "Revision" nach Art. 4 und 26 VO Nr. 19 sei nur für einen Teil der Schwellenpreise der Verordnung vom 30. Juli 1962 erfolgt. Für die hiervon nicht betroffenen Schwellenpreise, mithin auch für den Schwellenpreis für Mais, müsse deshalb angenommen werden, daß sie nicht unter Verstoß gegen zwingendes Gemeinschaftsrecht festgesetzt worden seien.

II.

Mit der Verfassungsbeschwerde wendet sich die Beschwerdeführerin gegen die Urteile des Bundesfinanzhofs und des Finanzgerichts Nürnberg, gegen die Einspruchsentscheidung des Hauptzollamts Weiden und gegen die zugrundeliegenden Abgabebescheide des Zollamts Furth i.W... Sie rügt Verletzung von Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG durch das Urteil des Bundesfinanzhofs sowie Verstoß gegen Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG durch alle angefochtenen Hoheitsakte.

1. Gemäß Art. 177 Abs. 3 EWGV sei der Bundesfinanzhof als letztinstanzliches Gericht verpflichtet gewesen, eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs zur Auslegung der Verordnung Nr. 19 in einer entscheidungserheblichen Frage einzuholen. Durch die Unterlassung der gebotenen Vorlage an diesen Gerichtshof habe der Bundesfinanzhof die Beschwerdeführerin ihrem gesetzlichen Richter entzogen.

Die Bundesrepublik Deutschland habe im Rahmen des supranationalen Zusammenschlusses rechtmäßig dem Europäischen Gerichtshof einen Teil der rechtsprechenden Gewalt übertragen. Dieses Organ der Europäischen Gemeinschaften sei damit Teil der innerstaatlichen rechtsprechenden Gewalt und also auch gesetz

BVerfGE 29, 198 (203):

licher Richter im Sinne von Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG geworden. Der Bundesfinanzhof als Träger deutscher Staatsgewalt müsse die im EWG-Vertrag vorgesehene Kompetenzverteilung beachten und dürfe den Europäischen Gerichtshof nicht von den ihm übertragenen Aufgaben fernhalten.

Die Entscheidung des Bundesfinanzhofs sei von einer Auslegung der Art. 4, 5, 8 und 10 VO Nr. 19 abhängig. Zu diesen Auslegungsfragen sei noch keine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs ergangen. Art. 4 VO Nr. 19 habe verbindlich bestimmt, daß die Mitgliedstaaten die Schwellenpreise so festzusetzen hatten, daß die notwendigen Einfuhrkosten einschließlich der Ausgleichsteuer im Schwellenpreis aufgefangen würden. Nur bei einem solchen Schwellenpreis sei es dem Importeur möglich, die eingeführte Ware nach der Abschöpfung zum inländischen Richtpreis (Art. 5VO Nr. 19) zu veräußern. Die Schwellenpreisverordnung vom 30. Juli 1962 sei mit diesen für die Gestaltung der Schwellenpreise verbindlichen Grundsätzen der Verordnung Nr. 19 nicht zu vereinbaren gewesen. Die Schwellenpreise seien höher als die Grundrichtpreise festgesetzt worden und hätten die Ausgleichsteuer nicht berücksichtigt. Auf Grund einer Beanstandung der Kommission der EWG seien die Schwellenpreise u. a. für Mais durch die Änderungsverordnung vom 27. Dezember 1962 in Höhe der pauschal geschätzten Ausgleichsteuer gesenkt worden, wenn auch aus fiskalischen Gründen erst mit Wirkung vom 1. Januar 1963. Hierin liege das Eingeständnis, daß die früheren Schwellenpreise von Art. 4 VO Nr. 19 nicht gedeckt gewesen seien. Der Bundesfinanzhof vertrete demgegenüber die Ansicht, die Umsatzausgleichsteuer habe auf den Schwellenpreis und damit auf die Abschöpfung nicht angerechnet werden müssen, weil die Verordnung Nr. 19 eine solche Anrechnung im Gegensatz zu anderen Marktordnungen nicht ausdrücklich vorsehe. Zu diesem Ergebnis komme der Bundesfinanzhof nur durch eine Auslegung der Verordnung Nr. 19; dafür fehle ihm jedoch die Kompetenz. Der Bundesfinanzhof unterstelle im Ergebnis -- im übrigen sachlich zu Unrecht --, daß nur die Kommission der EWG, nicht aber

BVerfGE 29, 198 (204):

auch die Gerichte der Mitgliedstaaten und der Europäische Gerichtshof befugt seien, unrichtige Schwellenpreise zu beanstanden. Er halte im Ergebnis sowohl die Schwellenpreise nach der Verordnung vom 30. Juli 1962 als auch die gesenkten Schwellenpreise nach der Verordnung vom 27. Dezember 1962 für vereinbar mit der Verordnung Nr. 19, obwohl diese Verordnung den Mitgliedstaaten für die Festsetzung der Schwellenpreise keinen Ermessensspielraum gewährt habe. Zumindest hätte auch zur Klärung dieser Frage der Europäische Gerichtshof angerufen werden müssen. Das Urteil beruhe auf der Verletzung der Vorlagepflicht: Würde der Europäische Gerichtshof Gelegenheit erhalten, die Verordnung Nr. 19 entsprechend der Auffassung der Beschwerdeführerin auszulegen, so müßte ihre Klage Erfolg haben.

2. Die Schwellenpreisverordnung vom 30. Juli 1962, auf deren Grundlage die Beschwerdeführerin die nicht um die Umsatzausgleichsteuer verminderte Abschöpfung zahlen müsse, könne sich nicht auf eine dem Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügende gesetzliche Ermächtigung stützen. Diese Verordnung gehöre mithin nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung; ihre Anwendung verletze die Beschwerdeführerin in ihrem Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG.

Die in § 5 DurchfG VO Nr. 19 dem Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten erteilte Ermächtigung, die Schwellenpreise für die in Art. 1 Buchst. a) bis c) VO Nr. 19 genannten Erzeugnisse festzusetzen, sei weder in ihrem Inhalt noch in ihrem Ausmaß gesetzlich genügend bestimmt. Aus dieser Vorschrift sei nicht zu ersehen, nach welchen Kriterien die Schwellenpreise festgesetzt und welche Kosten berücksichtigt werden mußten und von welchen Erwägungen der Verordnunggeber auszugehen hatte. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG werde nicht dadurch gewahrt, daß diese Kriterien in der Verordnung Nr. 19 enthalten gewesen seien. Diese Verordnung sei zwar nach Art. 189 Abs. 2 EWGV in der Bundesrepublik Deutschland unmittelbar geltendes Recht. Sie habe aber für die Festsetzung der Schwellenpreise nur einen Rahmen aufgestellt, den der deutsche Gesetzgeber habe ausfüllen müssen. Der Grundgedanke des Art. 80 Abs. 1 GG sei, daß

BVerfGE 29, 198 (205):

der Gesetzgeber gezwungen werde, die für die Ordnung eines Lebensbereichs entscheidenden Vorschriften selbst zu erlassen. Hiernach sei bereits zweifelhaft, ob es dem Gesetzgeber gestattet ist, in einer Ermächtigung auf Normen der Exekutive der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zu verweisen. Zumindest müsse man in einem solchen Fall eine ausdrückliche Verweisung verlangen. § 5 DurchfG VO Nr. 19 verweise aber allenfalls stillschweigend auf die in Art. 4 und 5 VO Nr. 19 niedergelegten Grundsätze. Dem Verordnunggeber bleibe es überlassen, sich aus den einschlägigen Normen der EWG die für die Schwellenpreise maßgeblichen zahlreichen Bestimmungskriterien selbst zusammenzustellen. Eine solche Ermächtigung sei nicht hinreichend klar und bestimmt. Überdies räume die Verordnung Nr. 19 -- nach der Ansicht des Bundesfinanzhofs -- dem nationalen Gesetzgeber einen Ermessensspielraum für die Festsetzung der Schwellenpreise ein. Diesen Ermessensspielraum habe der Gesetzgeber in § 5 DurchfG VO Nr. 19 nicht an den Verordnunggeber weiterdelegieren dürfen, ohne ihm Richtlinien für die Ausübung des Ermessens zu geben.

III.

Für die Bundesregierung hat sich der Bundesminister der Finanzen geäußert. Er hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet.

1. Es könne offenbleiben, ob der Europäische Gerichtshof gesetzlicher Richter im Sinne des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG sei. Diese Vorschrift biete nur Schutz gegen Willkür. Der Bundesfinanzhof habe die Vorlage keinesfalls willkürlich unterlassen. Er sei vielmehr im vorliegenden Fall zu einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 177 Abs. 3 EWG V nicht verpflichtet gewesen. Eine solche Pflicht bestehe nur, wenn die Auslegung einer gemeinschaftsrechtlichen Norm nicht eindeutig sei. Der Bundesfinanzhof sei in dem angefochtenen Urteil weder von bekanntgewordenen Urteilen anderer Gerichte zur Auslegung der Verordnung Nr. 19 abgewichen, noch ließen die Entscheidungsgründe erkennen, daß er ernsthafte Zweifel über den Inhalt der Verord

BVerfGE 29, 198 (206):

nung Nr. 19 gehabt habe. Er habe die Verordnung Nr. 19 gemäß ihrem Wortlaut und Sinn angewandt.

2. § 5 DurchfG VO Nr. 19 entspreche den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Schwellenpreisverordnung vom 30. Juli 1962 sei deshalb rechtswirksam gewesen.

In der gesetzlichen Ermächtigung komme klar zum Ausdruck, welche Fragen in der Verordnung geregelt werden könnten. Der Begriff des Schwellenpreises und die für seine Festsetzung maßgeblichen Grundsätze seien aus der Verordnung Nr. 19 zu entnehmen gewesen. Es sei nicht erforderlich, gemeinschaftsrechtliche Begriffe in einem innerstaatlichen Gesetz, das zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtige, nochmals zu definieren. Die erforderliche Klarheit über Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Ermächtigung könne auch durch eine Verweisung erreicht werden. Dem Grundsatz, daß der Gesetzgeber selbst die Entscheidungen über das Ob und Wie der Regelung eines Lebensbereichs treffen müsse, werde auch auf diese Weise entsprochen. Schon nach der Bezeichnung des Gesetzes könne nicht zweifelhaft sein, daß die Festsetzung der Schwellenpreise nach den Bestimmungen der Art. 4 und 8 VO Nr. 19 zu erfolgen habe. Das Gesetz zur Durchführung der Verordnung Nr. 19 diene erkennbar dem Zweck, die gemeinschaftsrechtlichen Normen zu ergänzen und die Voraussetzungen für ihre innerstaatliche Anwendung (Art. 23 Abs. 1 VO Nr. 19) zu schaffen.

Das Ausmaß der für die Preisfestsetzung geltenden Ermächtigung lasse sich für alle in Art. 4 und 8 VO Nr. 19 genannten Erzeugnisse aus diesen Vorschriften ersehen, wenn auch die Festsetzung durch die vorgeschriebene Berücksichtigung zahlreicher Faktoren im Einzelfall schwierig sei. Daß die Kommission die Schwellenpreise für bestimmte Getreidearten beanstandet habe, besage nicht, daß die Ermächtigung nicht genügend bestimmt sei. Es sei auch zulässig, dem Verordnunggeber einen Ermessensspielraum einzuräumen. Der Zweck der Schwellenpreisverordnung, nämlich eine der Grundlagen für die Berechnung der Abschöpfungsbeträge festzulegen, ergebe sich mit hinreichender Bestimmt

BVerfGE 29, 198 (207):

heit aus Art. 3 und 10 VO Nr. 19 und dem Ziel dieser Verordnung, eine gemeinsame Marktorganisation für Getreide zu errichten.

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht begründet.

1. Es kann dahingestellt bleiben, ob der Europäische Gerichtshof insoweit, als Gerichte der Bundesrepublik Deutschland ihm die in Art. 177 Abs. 1 EWGV genannten Fragen gemäß Art. 177 Abs. 3 EWGV zur Vorabentscheidung vorlegen müssen, gesetzlicher Richter im Sinne von Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG ist. Durch eine Maßnahme, Unterlassung oder Entscheidung eines Gerichts wird der gesetzliche Richter nur dann entzogen, wenn diese Maßnahme, Unterlassung oder Entscheidung auf Willkür beruht (BVerfGE 19, 38 [43]; 23, 288 [320]). Dies gilt auch, wenn ein Gericht die Verpflichtung zur Vorlage an ein anderes Gericht, das über eine bestimmte Rechtsfrage zu entscheiden hat, außer acht läßt (BVerfGE 3, 359 [363]; 9, 213 [215 f.]; 13, 132 [143]; 18, 441 [447]; 23, 288 [319]). Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG schützt nicht gegen Verfahrensfehler, die infolge eines Irrtums des Gerichts unterlaufen, sondern nur gegen Willkür (BVerfGE 3, 359 [364 f.]; 17, 99 [104]; 23, 288 [320]). Von Willkür kann aber nur die Rede sein, wenn die Entscheidung sich bei der Anwendung und Auslegung von Zuständigkeitsnormen, zu denen in einem weiteren Sinne auch Vorschriften über die Vorlage an ein anderes Gericht gehören, so weit von dem diese Normen beherrschenden Grundsatz des gesetzlichen Richters entfernt, daß die Gerichtsentscheidung nicht mehr zu rechtfertigen ist (Beschluß des Zweiten Senats vom 30. Juni 1970 -- 2 BvR 48/70 -- ). Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG wird nur durch solche gerichtliche Entscheidungen verletzt, die bei verständiger Würdigung der das Grundgesetz beherrschenden Gedanken nicht mehr verständlich erscheinen und offensichtlich unhaltbar sind (BVerfGE 6, 45 [53]; 19, 38 [43]).

BVerfGE 29, 198 (208):

2. Der Bundesfinanzhof hat die Vorlage an den Europäischen Gerichtshof jedenfalls nicht willkürlich unterlassen.

a) Nach Art. 177 Abs. 1 Buchst. b i. V. m. Abs. 3 EWGV ist ein Gericht eines Mitgliedstaates, dessen Entscheidungen selbst nicht mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden können, zur Anrufung des Europäischen Gerichtshofs verpflichtet, wenn sich in einem bei ihm schwebenden Verfahren die Frage stellt, ob die Handlung eines Organs der Gemeinschaft gültig ist oder wie eine solche Handlung auszulegen ist. Der Bundesfinanzhof ist ein oberstes Bundesgericht, dessen Entscheidungen nicht mehr mit Rechtsmitteln angegriffen werden können. Zu den Handlungen der Gemeinschaftsorgane gehören auch die vom Rat der EWG erlassenen Verordnungen (Art. 189 Abs. 1 EWGV).

b) In den Urteilsgründen wird zu der Frage, ob es geboten sei, eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs über die Auslegung derjenigen Vorschriften der Verordnung Nr. 19 einzuholen, welche die für die Festsetzung der Schwellenpreise maßgeblichen Grundsätze enthalten, nicht ausdrücklich Stellung genommen. Die Ausführungen des Bundesfinanzhofs lassen aber erkennen, daß das Gericht über Inhalt und Tragweite der anzuwendenden Vorschriften der Verordnung Nr. 19 nicht im Zweifel war. Der Bundesfinanzhof legt dar, der Abschöpfungssatz sei auf Grund von Rechtsvorschriften einheitlich festgelegt und könne nicht im Einzelfall geändert werden. Nach den Bestimmungen der Verordnung Nr. 19 seien Abschöpfung und Umsatzausgleichsteuer nebeneinander zu erheben. Eine Berücksichtigung der Umsatzausgleichsteuerbeträge oder anderer inländischer Abgaben im Schwellenpreis sei in der Verordnung Nr. 19 im Gegensatz zu späteren Marktordnungen nicht vorgesehen. Es bestehe auch kein allgemeiner Rechtsgrundsatz, der es untersage, in die Bemessungsgrundlage für eine Abgabe die auf eine andere Abgabe zu entrichtenden Beträge einzubeziehen. Diese Ausführungen stehen mit dem Wortlaut der Art. 4, 5, 8,10 und 20 VO Nr. 19 in Einklang. Es liegt auch nicht so, daß sich dem Bundesfinanzhof Zweifel an der Richtigkeit dieser Anwendung der Verordnung Nr. 19 hätten

BVerfGE 29, 198 (209):

aufdrängen müssen. Schließlich ist der Bundesfinanzhof nicht von Entscheidungen anderer innerstaatlicher Gerichte oder des Europäischen Gerichtshofs abgewichen. Soweit gegen die Erhebung von Umsatzausgleichsteuer neben der Abschöpfung Bedenken geltend gemacht worden waren, waren sie durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ausgeräumt.

Die deutschen Gerichte haben die Bestimmungen des EWG-Vertrages und die gemäß Art. 189 Abs. 2 EWGV unmittelbar geltenden Rechtsnormen der EWG grundsätzlich selbst auszulegen und anzuwenden. Im Rahmen der Prüfung, ob der Bundesfinanzhof die Beschwerdeführerin ihrem gesetzlichen Richter entzogen hat, ist es nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts zu entscheiden, ob der Bundesfinanzhof die Bestimmungen der Verordnung Nr. 19 und die des Art. 177 EWGV richtig angewandt hat. Jedenfalls läßt das dem angefochtenen Urteil zugrunde liegende Verständnis von Vorschriften des Gemeinschaftsrechts Willkür nicht erkennen.

II.

Die Schwellenpreisverordnung, auf deren Grundlage die von der Beschwerdeführerin zu zahlenden Abschöpfungsbeträge errechnet worden sind, stützt sich auf eine gesetzliche Ermächtigung, die mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG in Einklang steht. Gegen die Gültigkeit des in § 1 SchwellenpreisVO in Verbindung mit der Anlage 2 festgesetzten Schwellenpreises für Mais bestehen auch im übrigen keine Bedenken.

1. § 5 DurchfG VO Nr. 19 lautet:

Der Bundesminister bestimmt im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates die Schwellenpreise für die einzelnen Monate des Getreidewirtschaftsjahres für die in Art. 1 Buchstaben a bis c der Verordnung Nr. 19 genannten Erzeugnisse; dabei können für Saatgetreide im Sinne des Saatgutgesetzes vom 27. Juni 1953 (Bundesgesetzbl. I S. 450) und für Braugerste besondere Zu- und Abschläge festgesetzt werden.

BVerfGE 29, 198 (210):

a) Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist eine Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen dann nach Inhalt, Zweck und Ausmaß gesetzlich bestimmt, wenn der Bürger schon nach dem Gesetz hinreichend deutlich vorhersehen kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden wird und welchen möglichen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können (BVerfGE 1, 14 [60]; 5, 71 [76]; 7, 282 [302]; 8, 274 [312]; 15, 153 [160]; 20, 257 [269 f.]). § 5 DurchfG VO Nr. 19 genügt diesen Anforderungen. Das Gesetz zur Durchführung der Verordnung Nr. 19 definiert zwar weder den Begriff des Schwellenpreises noch beschreibt es seine Funktion. Die Überschrift des Gesetzes und der Text des § 5 verweisen aber ausdrücklich auf die Verordnung Nr. 19; das Gesetz ist Teil der in Art. 23 Abs. 1 VO Nr. 19 vorgeschriebenen Anpassung der innerstaatlichen Rechtsvorschriften, die die Anwendung der Verordnung Nr. 19 ermöglichen soll. Auch mit Hilfe einer Verweisung auf andere Rechtsvorschriften können Inhalt, Zweck und Ausmaß einer gesetzlichen Ermächtigung bestimmt werden.

Der Gesetzgeber kann in einer Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen auch auf Normen und Begriffe des Rechts der Europäischen Gemeinschaften verweisen. Gemeinschaftsrecht und nationales Recht der Mitgliedstaaten sind zwar zwei verschiedene Rechtsordnungen (BVerfGE 22, 293 [296]). Die beiden Rechtsordnungen stehen jedoch nicht unverbunden nebeneinander, greifen vielmehr auf mannigfache Weise ineinander. Diese vielfältige Verschränkung von Gemeinschaftsrecht und nationalem Recht verbietet es, Verweisungen auf Gemeinschaftsrecht anders zu beurteilen als Verweisungen auf nationales Recht (vgl. BVerfGE 26, 338 [367] für bundesrechtliche Verweisungen auf Landesrecht).

b) Durch die Überschrift des Gesetzes und den Text des § 5 DurchfG VO Nr. 19 wird der mögliche Inhalt der zu erlassenden Rechtsverordnungen hinreichend bestimmt. Es ist nicht zweifelhaft, daß der Begriff Schwellenpreis identisch ist mit dem gleich

BVerfGE 29, 198 (211):

lautenden Begriff in der Verordnung Nr. 19. Nach dem Ziel der gesetzlichen Regelung und dem Sinnzusammenhang, der zwischen der Verordnung Nr. 19 und dem zu ihrer Durchführung ergangenen Gesetz besteht, ist auch eindeutig klargestellt, daß für die Festsetzung der Schwellenpreise die in Art. 4 und 8 VO Nr. 19 im einzelnen niedergelegten Grundsätze zu beachten waren und daß die Schwellenpreise gemäß Art. 2 und 10 VO Nr. 19 einen Faktor für die Berechnung der Abschöpfung bei der Einfuhr der in Art. 1 VO Nr. 19 genannten Erzeugnisse aus Mitgliedstaaten und aus Drittländern darstellten. Der von den Marktordnungsbestimmungen betroffene Bürger konnte klar erkennen, welche Normen und Grundsätze für die Festsetzung von Schwellenpreisen im einzelnen maßgebend sein sollten (vgl. BVerfGE 5, 23 [31]; 26, 338 [367]).

Auch der Zweck der Ermächtigung des § 5 DurchfG VO Nr. 19 wird durch die Anknüpfung an die Verordnung Nr. 19 und den engen Zusammenhang mit ihr hinreichend klargestellt. Im Rahmen der schrittweisen Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Getreide sollten die Mitgliedstaaten die Schwellenpreise selbst festsetzen und dadurch auf die Höhe der Abschöpfung Einfluß nehmen können. Der nationale Schwellenpreis sollte nach der Präambel zur Verordnung Nr. 19 einen ausreichenden Schutz der Agrarmärkte des einführenden Mitgliedstaates in der Übergangszeit sicherstellen.

Schließlich ergibt sich auch das Ausmaßder Ermächtigung mit hinreichender Deutlichkeit aus den in Art. 4, 5 und 8 VO Nr. 19 niedergelegten Kriterien, nach denen die Mitgliedstaaten die Schwellenpreise festzusetzen hatten. Soweit hiernach ein gewisser Spielraum verblieb, durfte der Gesetzgeber der Bundesrepublik Deutschland es dem Verordnunggeber überlassen, diesen Spielraum auszufüllen. Dem Verordnunggeber darf ein gewisses Maß an Gestaltungsfreiheit eingeräumt werden; die gesetzliche Ermächtigung muß nur mit hinreichender Deutlichkeit erkennen lassen, innerhalb welcher Grenzen ihm diese Freiheit zustehen soll (vgl. BVerfGE 26, 16 [30]). Mit der Anknüpfung an die Grund

BVerfGE 29, 198 (212):

sätze der Art. 4, 5 und 8 VO Nr. 19 war dem Verordnunggeber ein bestimmtes "Programm" an die Hand gegeben worden. Für den betroffenen Bürger war vorhersehbar, innerhalb welcher Grenzen die Schwellenpreise festgesetzt werden konnten.

Die Schwellenpreisänderungsverordnung, die die besonderen Schwellenpreise für Braugerste und Saatgetreide gestrichen und eine Anzahl weiterer Schwellenpreise um durchschnittlich 4 DM je Tonne mit Wirkung vom 1. Januar 1963 gesenkt hat, läßt sich nicht gegen die Gültigkeit oder die hinreichende Bestimmtheit des Ausmaßes der gesetzlichen Ermächtigung in § 5 DurchfG VO Nr. 19 anführen. Es kann dahingestellt bleiben, ob die im zweiten Halbsatz des § 5 enthaltene Ermächtigung, für Saatgetreide und Braugerste besondere Zu- und Abschläge festzusetzen, wegen Verstoßes gegen Art. 4 Abs. 1 VO Nr. 19 ungültig war, wovon offenbar die Verordnung Nr. 122 der Kommission betreffend Revision der von der Bundesrepublik Deutschland für bestimmte Getreidearten festgesetzten Schwellenpreise vom 6. August 1962 (BGBl. II S. 1491) -- VO Nr. 122 -- ausgeht. Die allgemeine Ermächtigung zur Festsetzung von Schwellenpreisen hat gegenüber dieser speziellen Ermächtigung selbständige Bedeutung; die Nichtigkeit des zweiten Halbsatzes von § 5 DurchfG VO Nr. 19 hätte nicht die Ungültigkeit der Vorschrift insgesamt zur Folge (vgl. BVerfGE 8, 274 [301]; 22, 134 [152]). Soweit die Schwellenpreisänderungsverordnung über eine Anpassung an die unmittelbar geltende Verordnung Nr. 122 hinaus die Schwellenpreise gesenkt hat, hält sie sich innerhalb der dem Verordnunggeber in zulässiger Weise eingeräumten Gestaltungsfreiheit. Mit der Änderung sollte die Getreideeinfuhr erleichtert werden, die durch die Erhebung von Umsatzausgleichsteuer neben der Abschöpfung einer zusätzlichen Belastung ausgesetzt war (vgl. BRDrucks. 400/62).

2. § 2 Schwellenpreis VO regelt die Gewährung von Subventionen nach Maßgabe des Art. 23 Abs. 4 VO Nr. 19. Selbst wenn § 2 Schwellenpreis VO mangels bundesgesetzlicher Ermächtigung ungültig sein sollte, so würde hieraus nicht, wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 14. Februar 1969 (BVerw

BVerfGE 29, 198 (213):

GE 31, 279 [285]) offenbar meint, die Ungültigkeit der Schwellenpreisverordnung im ganzen folgen. Die Bestimmung über die Gewährung von Subventionen ist nicht Teil einer untrennbaren Gesamtregelung, der nicht herausgenommen werden könnte, ohne daß auch die Festsetzung der Schwellenpreise ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verlöre. Vielmehr hat die Festsetzung der Schwellenpreise selbständige Bedeutung auch ohne die Regelung der Subventionen (vgl. BVerfGE 8, 274 [301]; 9, 213 [217 f.]; 15, 1 [24 f.]; 22, 134 [152]).

III.

Diese Entscheidung ist im Ergebnis einstimmig ergangen.

(gez.) Seuffert Dr. Leibholz Geller Dr. Geiger Dr. Kutscher Dr. Rinck

BVerfG, 24.02.1970 - 2 BvL 12/69, 2 BvR 665/65, 2 BvR 26/66, 2 BvR 467/68

Administration — Thu, 04 Apr 2024 17:50:00 +0000

Daten

Fall:

Postgebühren

Fundstellen:

BVerfGE 28, 66; DÖV 1970, 338

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

24.02.1970

Aktenzeichen:

2 BvL 12/69, 2 BvR 665/65, 26/66, 467/68

Entscheidungstyp:

Beschluss

Richter:

Seuffert, Leibholz, Geller, v. Schlabrendorff, Rupp, Geiger, Kutscher, Rinck

Das Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates zu Rechtsverordnungen der Bundesregierung oder eines Bundesministers über Grundsätze und Gebühren für die Benutzung der Einrichtungen des Post- und Fernmeldewesens nach Art. 80 Abs. 2 GG kann nur durch ein Bundesgesetz, das mit Zustimmung des Bundesrates ergeht, ausgeschlossen werden.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 28, 66

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BVerfGE 28, 66 (66):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 24. Februar 1970

- 2 BvL 12/69, 2 BvR 665/65, 26/66 und 467/68 -

in den Verfahren 1. wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 14 des Gesetzes über die Verwaltung der Deutschen Bundespost (PostVwG) vom 24. Juli 1953 (BGBl. I S. 676) - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Verwaltungsgericht Kassel vom 21. Februar 1969 (II E 149/68) vom 24. Juli 1953 (BGBl. I S. 676) - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichts Kassel vom 21. Februar 1969 (II E 149/68)-; 2. über die Verfassungsbeschwerden a) des Assessors Joachim B... gegen des Schiedsurteil des Amtsgerichts Frankfurt/M. vom 23. Oktober 1965 (319 C 1614/64), b) des Assessors Werner J.... gegen das Schiedsurteil des Amtsgerichts Düsseldorf vom 1. September 1965 (18 C 427/65), c) des Dr. Dieter S... - Prozeßbevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Finkelnburg, Berlin-Charlottenburg, Theodor-Heuss-Platz 4 - gegen die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Juni 1968 (VII C 54.67), des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 10. Februar 1967 (OVG Bf. I 15/66) und des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 12. Januar 1966 (V VG 179/65) sowie die diesen Urteilen zugrunde

BVerfGE 28, 66 (67):

liegenden Gebührenrechnungen und Widerspruchsbescheide der Deutschen Bundespost, zu a) bis c) mittelbar auch gegen § 14 PostVwG und gegen die Verordnung zur Änderung der Fernsprechgebührenvorschriften vom 15. Juli 19644 (BAnz. Nr. 131 vom 21. Juli 1964).

Entscheidungsformel:

§ 14 des Gesetzes über die Verwaltung des Deutschen Bundespost vom 24. Juli 1953 (Bundesgesetzbl. I S. 676) ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.

Gründe

A. - I.

Der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen hat durch Verordnung vom 15. Juli 1964 (im folgenden: Gebührenverordnung 1964) - BAnz. Nr. 131 vom 21. Juli 1964 - auf Grund des § 14 des Gesetzes über die Verwaltung der Deutschen Bundespost vom 24. Juli 1953 (im folgenden: Postverwaltungsgesetz oder PostVwG) - BGBl. I S. 676 - die Fernsprechgebührenvorschriften dahin geändert, daß mit Wirkung vom 1. August 1964 u. a. die Grundgebühren um jeweils 50 % und die Ortsgesprächsgebühr sowie die Gebühreneinheit im Selbstwählferndienst von 0,16 DM auf 0,20 DM erhöht wurden.

Die Erhöhung ist durch eine weitere Verordnung vom 26. November 1964 (im folgenden: 2. Gebührenverordnung 1964) - BAnz. Nr. 223 vom 28. November 1964 - zum Teil insofern wieder rückgängig gemacht worden, als mit Wirkung vom 1. Dezember 1964 die Ortsgesprächsgebühr und die Gebühreneinheit im Selbstwählferndienst auf 0,18 DM herabgesetzt wurden.

§ 14 PostVwG lautet wie folgt:

Der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen erläßt nach Maßgabe der Beschlüsse des Verwaltungsrates oder der Bundesregierung (§ 13) die Rechtsverordnungen über die Bedingungen und Gebühren für die Benutzung der Einrichtungen des Post- und Fernmeldewesens (Benutzungsverordnungen), die Rechtsverordnungen über Gebühren im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Wirt

BVerfGE 28, 66 (68):

schaft, die Rechtsverordnungen über Gebühren für den Postreisedienst im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Verkehr. Die Benutzungsverordnungen bedürfen nicht der Zustimmung des Bundesrates.

II.

Der Kläger des Ausgangsverfahrens im vorliegenden Normenkontrollverfahren hat beim Verwaltungsgericht Kassel nach erfolglosem Vorverfahren die gerichtliche Entscheidung über Fernmeldegebührenrechnungen des Fernmeldeamts Kassel aus dem Jahre 1968 nachgesucht. Das Verwaltungsgericht hat zunächst wegen der vom Kläger behaupteten Mängel an den technischen Zähleinrichtungen Beweis erhoben und ist zu dem Ergebnis gekommen, daß die angefochtenen Gebührenrechnungen den Bestimmungen der Fernsprechordnung vom 24. November 1939 - FernsprO - (Amtsblatt des Reichspostministeriums S. 859) in der für den Abrechnungszeitraum gültigen Fassung der 2. Gebührenverordnung 1964 entsprechen; die den Rechnungen zugrunde gelegten Gebühreneinheiten seien nicht zu beanstanden. Die Klage sei deshalb an sich abzuweisen. Das Gericht ist jedoch der Auffassung, daß es für die Festsetzung der Gebühren an einer ausreichenden Rechtsgrundlage fehle, weil § 14 PostVwG gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verstoße. Das Gericht hat deshalb das Verfahren mit Beschluß vom 21. Februar 1969 ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 14 PostVwG in der zur Zeit geltenden Fassung mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar ist. Zur Begründung führt es im einzelnen aus:

a) Es fehle an der Bestimmtheit des Ausmaßes der in § 14 Post- VwG enthaltenen Ermächtigung. Dieses Ausmaß ergebe sich entgegen den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Grundsatzurteil vom 6. Oktober 1967 (BVerwGE 28, 36 [44, 48/49]) nicht aus den sonstigen Vorschriften im Postverwaltungsgesetz, den Postverträgen und der historischen Entwicklung unter Berücksichtigung der bisherigen Verordnungspraxis. Die §§ 15 bis 20 PostVwG im Abschnitt "Haushalt- und Finanz

BVerfGE 28, 66 (69):

wesen" enthielten im wesentlichen nur Formvorschriften, sagten aber nichts über die Frage, in welchem Umfang die Deutsche Bundespost jeweils berechtigt und verpflichtet sei, Eigenkapital zu bilden oder sich durch Fremdmittel zu finanzieren. Die insoweit bestehende Entscheidungsfreiheit des Verordnunggebers werde auch nicht durch die Bestimmungen über die Bildung von Rücklagen nach § 20 PostVwG hinreichend eingeschränkt.

b) Die in § 21 PostVwG vorgesehenen Ablieferungen aus den Betriebseinnahmen an den Bund seien zwar historisch begründet als Beitrag der Post für das ihr gewährte Monopol. Da jedoch die Bundespost ein Sondervermögen ohne eigene Rechtspersönlichkeit sei, müsse der Bundespostminister die Postgebühren von vornherein so kalkulieren, daß letztlich an den Bundeshaushalt mindestens 6 % der Betriebseinnahmen als Gewinn abgeführt werden könnten; es sei zweifelhaft, ob in Höhe dieses Anteils nicht eine "verdeckte" Steuererhebung erfolge, zu der nach Art. 108 GG die Deutsche Bundespost nicht berechtigt sei.

c) Das Ausmaß der Ermächtigung sei auch deshalb nicht hinreichend bestimmt, weil es keinerlei gesetzliche Regelung darüber gebe, ob die Deutsche Bundespost den Haushalt ihrer einzelnen zahlreichen Dienstleistungszweige jeweils für sich gesondert ausgleichen müsse oder insoweit den überkreuzenden Kostenausgleich anzuwenden dürfe, indem ein Defizit bei einzelnen Dienstleistungszweigen mit niedrigeren Gebühren durch Überschüsse in anderen Dienstleistungszweigen mit höheren Gebühren wieder ausgeglichen werde.

III.

1. Die drei Beschwerdeführer sind Fernsprechteilnehmer und haben die ihnen nach Erlaß der Gebührenverordnung 1964 zugegangenen erhöhten Fernmelderechnungen beanstandet. Die Beschwerdeführer B... und J... haben die Rechnungen für den Monat August 1964 zwar zunächst bezahlt, um eine Sperrung ihrer Anschlüsse zu vermeiden, dann aber den Betrag, um den die Gebühren durch die Gebührenverordnung 1964 erhöht waren,

BVerfGE 28, 66 (70):

durch Klage beim Amtsgericht von der Deutschen Bundespost zurückverlangt. Im Fall B ... wies das Amtsgericht Frankfurt/ Main die über insgesamt 18,98 DM erhobene Klage durch Schiedsurteil vom 23. Oktober 1965 - 319 C 1614/64 - ab; die Klage des Beschwerdeführers J ... auf insgesamt 6.- DM wies das Amtsgericht Düsseldorf durch Schiedsurteil vom 1. September 1965 - 18 C 427/65 - ebenfalls ab. Der Beschwerdeführer Dr.S... hat seine Rechte nach erfolglosem Widerspruch im Verwaltungsstreitverfahren verfolgt. Das Verwaltungsgericht Hamburg hat seine Klage durch Urteil vom 12. Januar 1966 - V VG 179/65 abgewiesen; Berufung und zugelassene Revision blieben erfolglos.

2. In allen drei Fällen haben die Beschwerdeführer gegen die ergangenen Urteile Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie rügen die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, 3 und 14 GG. Sie sind der Auffassung, die Gebührenverordnung 1964 sei ungültig, weil sie gegen Art. 80 Abs. 2 GG verstoße; außerdem sei ihre Ermächtigungsgrundlage (§ 14 PostVwG) wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungswidrig. Im einzelnen tragen die Beschwerdeführer unter Hinweis auf Bettermann (BB 1965 S. 65 ff.), Jecht (DÖV 1964, S. 545) und Maunz-Dürig (Kommentar zum GG, Anm. 23 zu Art. 80) vor:

a) Die Gebührenverordnung 1964 verstoße gegen Art. 80 Abs. 2 GG, weil sie ohne Zustimmung des Bundesrates ergangen sei. Der Vorbehalt anderweitiger bundesgesetzlicher Regelung in dieser Vorschrift bedeute nicht, daß das dort ausdrücklich genannte Zustimmungserfordernis ohne Zustimmung des Bundesrates beseitigt werden könne. Deshalb hätte das Postverwaltungsgesetz, dessen § 14 im letzten Satz bestimme, daß die Benutzungsverordnungen nicht der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, seinerseits nicht ohne Zustimmung des Bundesrates erlassen werden dürfen.

b) Selbst wenn § 14 PostVwG nicht als zustimmungsbedürftige Vorschrift angesehen werde, sei sie wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungswidrig, weil Inhalt, Zweck und Ausmaß der dem Verordnunggeber erteilten Ermächtigung im

BVerfGE 28, 66 (71):

Gesetz nicht genügend bestimmt seien. Insbesondere das Ausmaß der Ermächtigung sei nicht voraussehbar, so daß der einzelne Fernsprechteilnehmer einer willkürlichen Gebührenregelung ausgesetzt sei. Dies ergebe sich vor allem aus der Tatsache, daß der Dienstleistungszweig Fernmeldewesen seit jeher Überschüsse abwerfe, die dann zum Ausgleich von Defiziten anderer Dienstleistungszweige der Deutschen Bundespost verwendet würden. Da diese Defizite erheblichen Schwankungen unterlägen, sei nicht voraussehbar, in welchem Umfang z. B. die Telefongebühren jeweils manipuliert würden, um den angestrebten Ausgleich des Gesamthaushaltes der Deutschen Bundespost zu erreichen. Dadurch würden sowohl das für die Gebührenerhebung bedeutsame Kostendeckungsprinzip als auch das Äquivalenzprinzip verletzt. Abgesehen von der wie in allen nach wirtschaftlichen Grundsätzen geführten Gewerbebetrieben zu fordernden Kostendeckung innerhalb eines selbständigen Dienstleistungszweiges habe die Gebührenerhöhung insofern eine abschreckende Wirkung, als sich viele Fernsprechteilnehmer die Frage stellten, ob sie sich künftig noch ein Telefon leisten könnten. Auch darin liege ein Eingriff in die nach Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit; zugleich verstoße die Regelung mittelbar gegen die Art. 3 und 14 GG. Denn dieser Abschreckungswirkung stehe keine verbesserte Gegenleistung gegenüber.

c) Bei der Gebührenerhöhung handle es sich um eine verdeckte Steuer; sie sei zur Erfüllung der Aufgaben im Telefondienst nicht erforderlich, sondern werde vielmehr außer zum Ausgleich defizitärer anderer Dienstleistungszweige dazu benutzt, die Ablieferungspflicht der Post gegenüber dem Bund nach § 21 PostVwG zu erfüllen. Steuerlasten seien aber von der Allgemeinheit und nicht nur von einem begrenzten Personenkreis - hier den Fernsprechteilnehmern - zu tragen; sie dürften überdies nicht vom Bundespostminister auferlegt werden. Darüber hinaus wirke sich die für alle Fernsprechteilnehmer gleiche Gebührenerhöhung ohne die Möglichkeit einer Staffelung nach sozialen Gesichtspunkten zu einer verschiedenen Belastung des einzelnen aus, die das Sozial

BVerfGE 28, 66 (72):

staatsprinzip in Verbindung mit der persönlichen Handlungsfreiheit des einzelnen und das Prinzip der Verhältnismäßigkeit verletze.

d) Der Beschwerdeführer J... rügt schließlich die Gebührenerhöhung zumindest hinsichtlich der Grundgebühr auch insoweit als verfassungswidrig, als sie gemäß § 2 Gebührenverordnung 1964 in Verbindung mit § 18 Abs. 2 FernsprO wegen Fehlens eines außerordentlichen Kündigungsrechts von dem einzelnen Fernsprechteilnehmer frühestens zum 1. September 1964 durch eine fristgemäße Kündigung wieder hätte abgewendet werden können. Der Eingriffsakt hinsichtlich der Grundgebühr für August 1964 sei nach dem auch für hoheitliche Gebührenerhöhungen maßgebenden rechtsstaatlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes nicht gerechtfertigt.

IV.

Der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen hat sich wie folgt geäußert:

1. Die Verfassungsbeschwerden B... und J... seien unzulässig. Der Beschwerdeführer B... habe formell nur die Verletzung des Art. 14 GG gerügt, der nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts durch die Auferlegung von Geldleistungspflichten nicht verletzt sein könne. Die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers J... richte sich ihrem Wortlaut nach nur gegen die Gebührenverordnung 1964, nicht jedoch auch gegen das Urteil des Amtsgerichts Düsseldorf vom 1. September 1965. Außerdem sei zweifelhaft, ob sich der Beschwerdeführer J... auf eine Verletzung des Art. 2 Abs. 1 GG berufen könne. Das Bundesverfassungsgericht habe zwar wiederholt ausgesprochen, daß jedermann im Wege der Verfassungsbeschwerde geltend machen könne, ein ihn in seiner Handlungsfreiheit beschränkendes Gesetz gehöre nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung. Es habe sich aber bei den vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fällen durchweg um solche der Eingriffsverwaltung gehandelt; es bleibe also offen, ob die genannten Grundsätze auch im Bereich der gewährenden Verwaltung anzuwenden seien.

BVerfGE 28, 66 (73):

2. Jedenfalls seien die Verfassungsbeschwerden und auch die Vorlage des Verwaltungsgerichts Kassel unbegründet:

a) Art. 80 Abs. 2 GG schreibe zwar für Rechtsverordnungen eines Bundesministers über Grundsätze und Gebühren für die Benutzung von Einrichtungen des Post- und Fernmeldewesens die Zustimmung des Bundesrates vor; dies gelte jedoch nur "vorbehaltlich anderweitiger bundesgesetzlicher Regelung". Für diese anderweitige Regelung, die in § 14 Satz 2 PostVwG getroffen worden sei, bedürfe es nicht der Zustimmung des Bundesrates, da die Fälle, in denen die Zustimmung des Bundesrates zu einem Gesetz erforderlich sei, im Grundgesetz abschließend enumerativ aufgeführt seien. Ein Hinweis auf die Zustimmungsbedürftigkeit der "anderweitigen bundesgesetzlichen Regelung" fehle aber in Art. 80 Abs. 2 GG.

b) Im übrigen habe der Bundesrat das Zustandekommen des Postverwaltungsgesetzes in seiner entscheidenden Sitzung vom 19. Juni 1953 mit Mehrheit gewollt. Die etwa notwendige Zustimmung müsse daher nach den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in dem Beschluß vom 12. November 1958 (BVerfGE 8, 274 [297]) als erteilt angenommen werden.

c) § 14 PostVwG verstoße auch nicht gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

aa) Der Zweck der Ermächtigung lasse sich eindeutig aus dem Zusammenhang der Vorschriften des Postverwaltungsgesetzes, insbesondere aus dessen § 15 ermitteln, wonach die Bundespost ihren Haushalt so aufzustellen und durchzuführen habe, daß sie die zur Erfüllung ihrer Aufgaben und Verpflichtungen notwendigen Ausgaben aus ihren Einnahmen bestreiten könne. Diese Einnahmen ergäben sich wiederum nur aus den verschiedenen Gebührenaufkommen.

bb) Das Ausmaß der Gebühren werde durch das Äquivalenzprinzip entscheidend mitbestimmt, in dessen Rahmen sowohl § 2 (Beachtung der Grundsätze der Wirtschafts-, Finanz- und Sozialpolitik der Bundesrepublik) als auch die §§ 20 (Rücklagenbildung) und 21 (Ablieferungspflicht an den Bund) PostVwG in

BVerfGE 28, 66 (74):

Verbindung mit der historisch gewachsenen Verordnungspraxis zu berücksichtigen seien.

cc) Soweit das Verwaltungsgericht Kassel das Fehlen von ins einzelne gehenden Vorschriften über Eigenkapitalbildung, Fremdfinanzierung und den Kostenausgleich zwischen den einzelnen Dienstleistungszweigen der Bundespost rüge, überspanne es die Anforderungen an den Bestimmtheitsgrundsatz. Bei einer derart großen, ständigen Veränderungen und vielschichtigen sozialpolitischen Verpflichtungen unterworfenen Leistungsverwaltung wie der Bundespost dürften die Grenzen für die Gebührenpolitik nicht zu eng gezogen werden. Es müsse vielmehr die Möglichkeit bestehen, betriebs- und finanzwirtschaftliche Grundsätze unter Berücksichtigung des gesetzlich fixierten Monopols und der sonstigen politischen Verpflichtungen jeweils entsprechend anzuwenden. Dazu gehöre auch die Gewinnerzielung zum Zwecke der Eigenkapitalbildung, mit deren Hilfe über Investitionen auf lange Sicht sogar eine Gebührensenkung zu erzielen sei.

dd) Abwegig sei schließlich die Auffassung des Beschwerdeführers Dr.S ..., die Gebührenerhöhung sei wegen der in § 21 PostVwG bestimmten Ablieferungspflicht an den Bund teilweise eine "verkappte Steuer". Nach betriebs- und finanzwirtschaftlichen Grundsätzen seien Steuern ebenso wie personelle und sachliche Kosten in allen Fällen kostenbildende Faktoren, die bei der Bemessung von Preisen und Gebühren, den Entgelten von Waren und Dienstleistungen, berücksichtigt werden müßten, ohne daß hierdurch Preise oder Gebühren zu einer "Steuer" würden.

3. Die Gebührenordnung 1964 selbst überschreite den Rahmen der Ermächtigung in § 14 PostVwG nicht. Sie verstoße jedenfalls nicht gegen gebührenrechtliche Grundsätze, insbesondere nicht gegen das Kostendeckungsprinzip und gegen das Äquivalenzprinzip.

Das Kostendeckungsprinzip gelte in seiner absoluten Konsequenz nur dort, wo es gesetzlich vorgeschrieben sei. Eine solche Bestimmung gebe es im Postrecht nicht. Das Äquivalenzprinzip

BVerfGE 28, 66 (75):

sei gewahrt. Die streitige Gebührenerhöhung halte sich in mäßigen Grenzen und entspreche im übrigen den gesteigerten und sich noch ständig verbessernden Leistungen, insbesondere beim Selbstwählferndienst im Inland und mit dem Ausland.

Die Gebührenerhöhung habe auch zu keiner Abschreckung der Fernsprechteilnehmer geführt. Im Gegenteil halte die Nachfrage nach neuen Anschlüssen unvermindert an. Preiserhöhungen habe die Gebührenerhöhung ebenfalls nicht ausgelöst.

4. Auch der Gleichheitssatz sei nicht verletzt, weil die Finanzpolitik der Post und auch die Gebührenfestsetzung im einzelnen nicht von sachfremden Erwägungen beeinflußt seien.

5. Auch der Zeitpunkt des Inkrafttretens der Gebührenverordnung 1964 sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Das Fernsprechverhältnis sei kein Vertragsverhältnis, sondern ein öffentlich-rechtliches Nutzungsverhältnis, das durch die Änderung der Nutzungsbedingungen einseitig geändert werden könne. Das Rechtsstaatsprinzip und der sich daraus ergebende Anspruch des Bürgers auf Rechtssicherheit und Vertrauensschutz fordere nicht, daß dem Bürger bei der Auferlegung einer Mehrbelastung die Möglichkeit einer sofortigen Beendigung des Nutzungsverhältnisses eingeräumt werden müsse. Dies könne insbesondere dann nicht gelten, wenn es sich - wie hier - um eine geringfügige Mehrbelastung für die Dauer eines Monats (August 1964) handle.

6. Zur Stützung seiner Rechtsauffassung hat der Bundespostminister ein Rechtsgutachten von Prof. Dr. Maunz vorgelegt.

Das Bundesverwaltungsgericht hat sich gemäß § 82 Abs. 4 BVerfGG im Normenkontrollverfahren dahin geäußert, daß sein VII. Senat den § 14 PostVwG in ständiger Rechtsprechung für mit dem Grundgesetz vereinbar halte.

BVerfGE 28, 66 (76):

Die Vorlage des Verwaltungsgerichts Kassel und die Verfassungsbeschwerden sind zu gemeinsamer Entscheidung verbunden worden.

Die Vorlage und die Verfassungsbeschwerden sind zulässig.

1. Daß der Beschwerdeführer J ... nicht ausdrücklich die Aufhebung des Urteils des Amtsgerichts Düsseldorf vom 1. September 1965 beantragt, sondern es nur in der Begründung seiner Verfassungsbeschwerde erwähnt hat, macht diese nicht unzulässig, weil das mit der Verfassungsbeschwerde verfolgte Ziel sich eindeutig aus dem Zusammenhang der Ausführungen ergibt (vgl. BVerfGE 7, 111 [114]).

2. Auch wenn nicht alle Beschwerdeführer den Art. 2 Abs. 1 GG ausdrücklich als verletzt rügen, ist ihr Vorbringen dahin zu verstehen, daß nach ihrer Meinung die gegen sie ergangenen Urteile auf Rechtsvorschriften beruhen, die nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung gehören und die sie in ihrer durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleisteten wirtschaftlichen Handlungsfreiheit beschränken.

Art. 2 Abs. 1 GG kann auch im Bereich der gewährenden Verwaltung verletzt sein, wenn es sich bei den Vorschriften, von denen behauptet wird, sie gehörten nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung, wie hier, um solche handelt, die eine Gebühr für eine Leistung erhöhen.

C. - I.

Das Postverwaltungsgesetz durfte nur mit Zustimmung des Bundesrates ergehen, weil sein § 14 Satz 2 anordnet, daß die Benutzungsverordnungen nicht der Zustimmung des Bundesrates bedürfen.

1. Art. 80 Abs. 2 GG führt als Rechtsverordnungen der Bundesregierung oder eines Bundesministers, die in der Regel der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, an erster Stelle und ausdrücklich die Verordnungen über Grundsätze und Gebühren für die Benutzung der Einrichtungen der Bundeseisenbahnen und des Post- und Fernmeldewesens auf, weil die Länder seit jeher ein legitimes Interesse an der Gestaltung der Tarife für die Benut

BVerfGE 28, 66 (77):

zung dieser Einrichtungen haben. So hatte schon die Weimarer Reichsverfassung, in der das föderalistische Prinzip wesentlich schwächer ausgeprägt war als im Grundgesetz, in Art. 88 Abs. 3 vorgesehen, daß die Verordnungen der Reichsregierung über Grundsätze und Gebühren für die Benutzung der Verkehrseinrichtungen der Reichspost der Zustimmung des Reichsrates bedurften. Diese Verfassungsbestimmung ist allerdings durch das Reichspostfinanzgesetz vom 18. März 1924 (RGBl. I S. 287) aufgehoben worden. Aber auch in diesem Gesetz ist die föderalistische Tendenz in § 6 Abs. 3 noch zu erkennen. Danach konnte der Reichspostminister gegen einen Beschluß des Verwaltungsrates die Entscheidung der Reichsregierung anrufen. Die Entscheidung der Reichsregierung war aufzuheben, wenn Reichsrat und Reichstag dies binnen drei Monaten durch übereinstimmende Beschlüsse forderten. Es würde dem im Grundgesetz stärker ausgeprägten föderalistischen Prinzip zuwiderlaufen, wenn das speziell bei Benutzungsverordnungen für Post und Eisenbahn geforderte Zustimmungsrecht des Bundesrates durch einfaches Bundesgesetz ohne seine Zustimmung beseitigt werden könnte. Damit würde dieses Zustimmungsrecht weitgehend gegenstandslos.

2. Der Vorbehalt in Art. 80 Abs. 2 GG bezieht sich nicht nur auf die Rechtsverordnungen über Grundsätze und Gebühren für die Benutzung von Post und Eisenbahn, sondern auch - "sowie" - auf Rechtsverordnungen, die aufgrund von Bundesgesetzen ergehen, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen. Es wäre aber von der Natur der Sache her widersinnig und würde zu einer von der Verfassung nicht gewollten Verkürzung der Mitwirkung des Bundesrates an der Rechtsetzung führen, wenn das Erfordernis der Zustimmung zu diesen Rechtsverordnungen durch ein späteres einfaches Bundesgesetz ohne Zustimmung des Bundesrates beseitigt werden könnte. Daraus folgt, man kann den Satz "vorbehaltlich anderweitiger bundesgesetzlicher Regelung", da er für beide Fallgruppen gilt, nicht dahin auslegen, daß damit auch ein einfaches Bundesgesetz und nicht nur ein Zustimmungsgesetz gemeint sein kann. Dabei kann hier offen

BVerfGE 28, 66 (78):

bleiben, ob das spätere, das Zustimmungsgesetz ändernde Gesetz nicht auch wegen der Änderung eines Zustimmungsgesetzes der Zustimmung des Bundesrates bedürfte.

3. Diese Auslegung des Vorbehalts kann nicht durch den Einwand widerlegt werden, daß die Fälle, in denen ein Bundesgesetz der Zustimmung des Bundesrates bedürfe, im Grundgesetz abschließend enumerativ aufgeführt seien.

Das Bundesverfassungsgericht hat zwar in einem Gutachten des Plenums für den Bundespräsidenten vom 22. November 1951 aufgrund des inzwischen aufgehobenen § 97 Abs. 2 BVerfGG ausgesprochen, daß die Fälle, in denen ein Gesetz der Zustimmung des Bundesrates bedürfe, im Grundgesetz einzeln ausdrücklich aufgeführt seien (BVerfGE 1, 76 [79]). Das Gericht hat aber in seiner Entscheidung vom 15. Juli 1969 zum Eisenbahnkreuzungsgesetz (BVerfGE 26, 338) die Zustimmung des Bundesrates auch in einem Fall für notwendig gehalten, der im Grundgesetz nicht ausdrücklich geregelt ist. Nach § 16 Abs. 2 des Eisenbahnkreuzungsgesetzes kann der Bundesminister für Verkehr mit Zustimmung des Bundesrates allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen. Art. 84 Abs. 2 und Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG ermächtigen einerseits die Bundesregierung zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften, enthalten aber andererseits kein Verbot, durch Bundesgesetz auch einen Ressortminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften zu ermächtigen. Aus der föderativen Bedeutung von Art. 84 Abs. 2 und Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG hat das Bundesverfassungsgericht den Schluß gezogen, daß auch in diesem vom Grundgesetz nicht ausdrücklich geregelten Fall eine Ermächtigung an einen einzelnen Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften nur durch ein Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates erteilt werden könne (BVerfGE a.a.O., S. 399).

4. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang die Tatsache, daß der Bundesrat in dem 24-köpfigen Verwaltungsrat der Bundespost durch fünf von ihm vorgeschlagene Mitglieder vertreten ist. Denn abgesehen von der geringen Einflußmöglichkeit einer sol

BVerfGE 28, 66 (79):

chen Minderheit können die Beschlüsse des Verwaltungsrates von der Bundesregierung nach § 13 PostVwG wieder aufgehoben werden. Ebensowenig kann als Argument gegen die Zustimmungsbedürftigkeit der anderweitigen bundesgesetzlichen Regelung in Art. 80 Abs. 2 GG der Hinweis darauf dienen, daß der Bundesrat auch beim Zustandekommen eines nichtzustimmungsbedürftigen Gesetzes keineswegs völlig ausgeschaltet ist (vgl. BVerwGE 28, 36 [41]). Nach der Ordnung des Grundgesetzes ist der Bundesrat beim Gesetzgebungsverfahren nie "völlig ausgeschaltet", sondern muß immer in irgendeiner Form beim Zustandekommen eines Gesetzes mitwirken. Wenn die Verfassung ausdrücklich bestimmt oder dahin zu interpretieren ist, daß ein Gesetz der Zustimmung des Bundesrates bedarf, kann es ohne diese Zustimmung gültig nicht zustandekommen.

5. Diese Entscheidung ist mit 5 gegen 3 Stimmen ergangen.

II.

Der Bundesrat hat dem Postverwaltungsgesetz die nach Art. 80 Abs. 2 GG erforderliche Zustimmung erteilt.

1. Gesetze, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, sind nur dann zustandegekommen, wenn der Bundesrat mit der Mehrheit seiner Stimmen beschlossen hat, ihnen zuzustimmen (Art. 78 und Art. 52 Abs. 3 Satz 1 GG). Aus der Tatsache, daß das Gesetzgebungsverfahren ein formales Verfahren ist, folgt, daß der Bundesrat, falls er einem Gesetz zustimmen will, grundsätzlich seine Zustimmung ausdrücklich beschließen muß (BVerfGE 8, 274 [296]).

2. Weder das Grundgesetz noch die Geschäftsordnung des Bundesrates vom 8. September 1950 in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. November 1950 (BGBl. S. 768) schreiben für die Beschlußfassung über die Zustimmung zu Gesetzen eine bestimmte Form oder eine bestimmte Formulierung der gefaßten Beschlüsse vor. Aus Art. 52 Abs. 3 Satz 1 GG ergibt sich lediglich, daß über die Zustimmung zu einem Gesetz abgestimmt werden muß und daß ein Beschluß nur dann gefaßt ist, wenn sich min

BVerfGE 28, 66 (80):

destens die Mehrheit der Stimmen des Bundesrates für den Antrag erklärt hat (BVerfGE 8, 274 [297]). Erst die Geschäftsordnung des Bundesrates vom 31. Juli 1953 (Bekanntmachung vom 27. August 1953 - BGBl. II S. 527 -) enthält ebenso wie die zur Zeit gültige Fassung vom 1. Juli 1966 (BGBl. I S. 437) die Abstimmungsregel, Abstimmungsfragen so zu fassen, daß sich aus der Abstimmung zweifelsfrei ergibt, ob der Bundesrat mit der Mehrheit der Stimmen beschlossen hat, z. B. einem vom Bundestag beschlossenen Gesetz zuzustimmen. In § 28 Abs. 2 der im Zeitpunkt der Beratungen zum Postverwaltungsgesetz gültigen Geschäftsordnung des Bundesrates vom 8. September 1950 war dagegen lediglich die Angabe des Stimmenverhältnisses bei Beschlußfassungen im jeweiligen Sitzungsbericht vorgeschrieben.

3. Wenn mithin ein aus dem Abstimmungsergebnis zu entnehmender Beschluß, dem Gesetz zuzustimmen, nicht ausdrücklich entsprechend formuliert worden ist, kann - jedenfalls bis zum Inkrafttreten der Geschäftsordnung des Bundesrates vom 31. Juli 1953 - trotzdem angenommen werden, daß der Bundesrat dem betreffenden Gesetz zugestimmt hat, wenn besondere Umstände bei der Beratung und Beschlußfassung eindeutig erkennen lassen, daß der Bundesrat mit der Vorlage einverstanden war und das Zustandekommen des Gesetzes gewollt hat (so schon für das Preisgesetz BVerfGE 8, 274 [297]).

4. Solche besonderen Umstände lagen bei der Beratung und Beschlußfassung des Bundesrates über das Postverwaltungsgesetz vor.

Der Berichterstatter des Ausschusses für Post und Verkehr, Senator Dr. Klein, hat in der 108. Sitzung des Bundesrates vom 22. Mai 1953 (SitzBer. BR S. 267 A-C) u. a. folgendes ausgeführt:

"... Der Rechtsausschuß hat ferner geprüft, ob das Gesetz wegen der Bestimmung des § 3 (Vermögen) auf Grund des Art. 134 GG der Zustimmung des Bundesrats bedürfe. Nachdem das Gesetz über das Vermögen der Bundespost aber heute erschienen ist, wird die Frage zu verneinen sein. ... Da es mit Zustimmung des Bundesrates

BVerfGE 28, 66 (81):

erlassen wurde, dürfte dem Erfordernis des Art. 134 Abs. 4 GG Genüge geleistet sein. ...

... Der Rechtsausschuß hat vorgeschlagen, zunächst darüber abzustimmen, ob eine Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes nach Art. 134 Abs. 4 GG gegeben sei oder nicht. Ich muß dies als Berichterstatter vortragen, möchte aber nochmals auf meine Ausführungen über die inzwischen eingetretene Änderung der Rechtslage verweisen, die eine solche Abstimmung m. E. unnötig macht. ..."

In der folgenden Aussprache wurde die Frage der Zustimmungsbedürftigkeit nicht mehr erörtert. Nach Schluß der Aussprache ließ Vizepräsident Altmeier über die Zustimmungsbedürftigkeit abstimmen, die mit Mehrheit bejaht wurde (SitzBer. BR S. 268 A/B). Gleichzeitig wurde auf den Antrag Hamburgs beschlossen, § 14 Satz 2 PostVwG zu streichen und deshalb den Vermittlungsausschuß nach Art. 77 Abs. 2 GG anzurufen (BR- Drucks. Nr. 189/53).

In seiner Sitzung vom 1. Juni 1953 lehnte der Vermittlungsausschuß die Streichung des § 14 Satz 2 PostVwG ab. In der 110. Sitzung des Bundesrates vom 19. Juni 1953 (Sitz- Ber. BR S. 285 A/B) teilte der Berichterstatter, Senator Dr. Klein, mit, der Ausschuß für Post und Verkehr könne dem Bundesrat trotz des ablehnenden Beschlusses des Vermittlungsausschusses nicht empfehlen, gemäß Art. 77 Abs. 3 GG gegen das Gesetz Einspruch einzulegen. Das Einspruchsverfahren hätte mit hoher Wahrscheinlichkeit zur Folge, daß dieses wichtige Gesetz innerhalb der in Kürze zu Ende gehenden Legislaturperiode nicht mehr zustandekommen würde; auch hätte ein Einspruch kaum Aussicht auf Erfolg.

Zur Frage der Zustimmungsbedürftigkeit äußerte Senator Dr. Klein, daß nach einstimmiger Auffassung des Ausschusses für Post und Verkehr nach der Verabschiedung des Gesetzes über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Deutschen Bundespost vom 21. Mai 1953 (BGBl. I S. 225) das Postverwaltungsgesetz nicht mehr zustimmungsbedürftig sei.

Staatssekretär Dr. Ringelmann (SitzBer. BR S. 285 C/D) wies darauf hin, daß der Bundesrat in seiner Sitzung vom 22. Mai 1953

BVerfGE 28, 66 (82):

mit großer Mehrheit aufgrund ausdrücklicher Abstimmung die Zustimmungsbedürftigkeit des vorliegenden Gesetzentwurfs bejaht habe. Er stellte den Antrag, "die Zustimmung nach Art. 78 GG zu versagen oder allenfalls nach Art. 77 Abs. 3 Satz 1 GG Einspruch einzulegen". Er hielt es für unbedingt notwendig, daß die Benutzungsverordnungen nur mit Zustimmung des Bundesrates erlassen werden könnten. Bei der folgenden Abstimmung ergab sich weder für den Antrag, dem Gesetz die Zustimmung zu versagen, noch für den Hilfsantrag, Einspruch einzulegen, eine Mehrheit (SitzBer. BR S. 286 B).

Nach diesem Gang der Beratung und Abstimmung im Plenum des Bundesrates ist davon auszugehen, daß der Bundesrat dem Postverwaltungsgesetz zugestimmt hat. Er hat - aus welchen Gründen auch immer - die Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes bejaht, aber die Versagung der Zustimmung abgelehnt und auch keinen Einspruch eingelegt. Das genügt den unten C II 3 dargelegten Voraussetzungen.

III.

§ 14 PostVwG verstößt nicht gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG.

1. Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen durch Gesetz ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen.

§ 14 PostVwG ermächtigt den Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen, nach Maßgabe der Beschlüsse des Verwaltungsrates oder der Bundesregierung und im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Wirtschaft die Rechtsverordnungen über Gebühren für die Benutzung der Einrichtungen des Post- und Fernmeldewesens zu erlassen.

Der Verwaltungsrat besteht gemäß § 5 Abs. 2 PostVwG aus 24 Mitgliedern, und zwar 5 Vertretern des Deutschen Bundestages, 5 Vertretern des Bundesrates,

BVerfGE 28, 66 (83):

5 Vertretern der Gesamtwirtschaft, 7 Vertretern des Personals der Deutschen Bundespost, die den bei dieser vertretenen Gewerkschaften angehören und je 1 Sachverständigen auf dem Gebiet des Nachrichten- und Finanzwesens.

Die Bundesregierung beruft die Mitglieder aufgrund von Vorschlägen für die Dauer einer Wahlperiode des Deutschen Bundestages in den Verwaltungsrat (§§ 7 und 8 PostVwG). Der Verwaltungsrat beschließt u. a. nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 PostVwG über die Bedingungen für die Benutzung der Einrichtungen des Post- und Fernmeldewesens einschließlich der Gebührenbemessung. Ist der Bundesminister der Auffassung, daß ein Beschluß des Verwaltungsrates im Interesse des Bundes nicht verantwortet werden kann, so kann er binnen vier Wochen den Beschluß der Bundesregierung zur Entscheidung vorlegen (§ 13 Abs. 1 PostVwG). Die Bundesregierung hat innerhalb von sechs Wochen, gerechnet von der Mitteilung des Beschlusses des Verwaltungsrates an den Minister, zu entscheiden (§ 13 Abs. 2 PostVwG).

2. Durch die Vorschrift des § 14 Satz 1 PostVwG, wonach der Bundesminister Rechtsverordnungen u.a. "nach Maßgabe der Beschlüsse des Verwaltungsrates" erläßt, wird weder der durch Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG festgelegte Kreis der Delegatare einer Verordnungsermächtigung erweitert, noch wird das Prinzip der parlamentarischen Ministerverantwortlichkeit verletzt.

a) Erlassen werden die Verordnungen immer nur vom Minister. Er allein ist auch der Leiter der Verwaltung und dafür verantwortlich, daß die Bundespost nach den Grundsätzen der Politik der Bundesrepublik Deutschland verwaltet wird (§ 2 Abs. 1 PostVwG).

b) Der Verwaltungsrat wirkt bei den Entscheidungen des Ministers nicht gleichberechtigt mit, wie es etwa die Bundesminister für Wirtschaft oder Verkehr nach § 14 Satz 1 PostVwG ("im Einvernehmen") tun. Der Verwaltungsrat kann außer im Falle des § 12 Abs. 4 PostVwG (Fragen von allgemeiner Bedeutung) von sich aus keine Anträge stellen, sondern hat nur über Vorlagen

BVerfGE 28, 66 (84):

des Ministers zu entscheiden, wobei gemäß § 12 Abs. 2 PostVwG sein Schweigen nach Ablauf von drei Monaten als Zustimmung gilt.

c) Der Verwaltungsrat ist in seinen Entscheidungen nicht frei. So kann er z. B. nach § 12 Abs. 5 PostVwG gegen den Widerspruch des Ministers weder eine Erhöhung der im Voranschlag vorgesehenen Ausgaben herbeiführen noch Maßnahmen beschließen, die eine Verminderung der veranschlagten Einnahmen verursachen. Ausschlaggebend ist aber, daß nach § 13 Abs. 1 und 2 PostVwG auf Antrag des Ministers die Bundesregierung über Beschlüsse des Verwaltungsrates entscheidet. Diese Bestimmung kann verfassungskonform nur dahin ausgelegt werden, daß die Bundesregierung als politisches Organ bei dieser Entscheidung völlig frei ist, also nicht darauf beschränkt sein kann, die Beschlüsse des Verwaltungsrates entweder aufzuheben oder zu bestätigen; sie kann diese vielmehr auch inhaltlich umgestalten. Jeder Beschluß des Verwaltungsrates unterliegt im Rahmen des § 13 Abs. 1 PostVwG der Entscheidung der Bundesregierung, also z. B. auch ein solcher, der eine vom Minister vorgeschlagene Gebührenerhöhung ablehnt.

3. Da die Wirksamkeit der Beschlüsse des Verwaltungsrates letztlich immer von der Entscheidung der Bundesregierung abhängig ist, die selbst Delegatar einer Verordnungsermächtigung nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG sein kann, ist die in § 14 Satz 1 PostVwG dem Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen erteilte Ermächtigung, nach Maßgabe der Beschlüsse des Verwaltungsrates Rechtsverordnungen zu erlassen, verfassungsmäßig (so auch BVerwGE 28, 36 [44]).

4. Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

IV.

Die in § 14 Satz 1 PostVwG enthaltene Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen ist auch mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Sie ist nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt (vgl. auch BVerwGE 28, 36 [44 f.]).

BVerfGE 28, 66 (85):

1. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung müssen im Gesetz bestimmt werden. Das bedeutet nicht, daß Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im Text des Gesetzes ausdrücklich bestimmt sein müssen. Vielmehr sind auch Ermächtigungsnormen der Auslegung nach allgemeinen Grundsätzen zugänglich. Insbesondere ist der Sinnzusammenhang zu berücksichtigen, in den die Ermächtigung gestellt ist, und das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt (vgl. BVerfGE 8, 274 [307]).

2. a) Der Inhalt der Ermächtigung ergibt sich unmittelbar aus § 14 PostVwG: nämlich u. a. Gebührenverordnungen für die Benutzung der Einrichtungen des Post- und Fernmeldewesens zu erlassen. Was unter Post- und Fernmeldewesen im Sinne des in Art. 73 Nr. 7 GG gleichlautend gebrauchten Begriffes zu verstehen ist, ergibt sich hinreichend deutlich aus der historischen Entwicklung und nach dem allgemeinen Sprachgebrauch (vgl. BVerfGE 12, 205 [226 f.]).

b) Der Zweck der Ermächtigung ergibt sich aus den einzelnen Vorschriften des Postverwaltungsgesetzes, insbesondere aus seinem § 15 Abs. 1. Danach muß die Bundespost, deren Vermögen als Sondervermögen des Bundes mit eigener Haushalts-und Rechnungsführung von dem übrigen Vermögen des Bundes nach § 3 Abs. 1 PostVwG getrennt zu halten ist, ihren Haushalt so aufstellen und durchführen, daß sie die zur Erfüllung ihrer Aufgaben und Verpflichtungen notwendigen Ausgaben aus ihren Einnahmen bestreiten kann. Zu diesen Ausgaben gehören nicht nur die Kosten für die von ihr angebotenen Dienste, sondern u. a. auch die gemäß § 21 Abs. 3 PostVwG an den Bund zu leistenden Ablieferungen in Höhe von mindestens 6 v.H. der Betriebseinnahmen, ferner die Bildung und Erhaltung einer Rücklage von 100 Millionen DM zur Deckung von Fehlbeträgen nach § 20 Abs. 1 PostVwG. Hinzu kommen die ständigen hohen Ausgaben aus der Verpflichtung der Bundespost nach § 2 Abs. 3 PostVwG, ihre betrieblichen Anlagen nach den Anforderungen des Verkehrs technisch weiter zu entwickeln und zu vervollkommnen. Im Rahmen der Haushalts- und Finanzpolitik müssen schließlich die allge

BVerfGE 28, 66 (86):

meinen politischen Lasten der Bundespost (z. B. Versorgung der ehemaligen Angehörigen der Deutschen Reichspost nach dem Gesetz zu Art. 131 GG) berücksichtigt werden. Da andererseits nach § 15 Abs. 1 Satz 2 PostVwG Zuschüsse aus der Bundeskasse nicht geleistet werden, können die Mittel für die vielseitigen Aufwendungen im wesentlichen nur aus dem Gebührenaufkommen gewonnen werden, dessen Zweck damit hinreichend begrenzt ist.

c) Aus der Begrenzung des Zwecks der Ermächtigung durch den Zusammenhang der genannten Bestimmungen in den §§ 2 Abs. 3, 15 Abs. 1, 20 und 21 PostVwG ist auch das Ausmaß der Ermächtigung erkennbar (vgl. so schon BVerfGE 4, 7 [22]; 8, 274 [318]). Der Grundsatz, daß die Post ihre Ausgaben aus den Einnahmen bestreiten muß, die im wesentlichen nur aus den Gebühren bestehen, zieht gleichzeitig eine Grenze für das Ausmaß der Gebühren. Ferner sollen nach § 22 Abs. 2 PostVwG Kredite nur zur Schaffung von Anlagewerten aufgenommen werden; ihre Verzinsung und Tilgung aus den Gesamtbetriebseinnahmen muß dauernd gewährleistet sein. Damit ist zugleich ausgesagt, daß die sonstigen Ausgaben aus den Einnahmen finanziert werden sollen.

Schon diese Vorschriften machen es unmöglich, von der Ermächtigung in § 14 PostVwG in nicht voraussehbarer Weise Gebrauch zu machen. Hinzu kommt, daß auch die historische Entwicklung unter Berücksichtigung der bisherigen Verordnungspraxis im Post- und Fernmeldewesen sowie die Weltpostverträge und die Verträge über die Internationale Fernmeldeunion einschließlich der dazu erlassenen Vollzugsordnungen das Ausmaß der Ermächtigung des § 14 PostVwG beeinflussen und zugleich mitbestimmen. Die Weltpostverträge und die Verträge über die Internationale Fernmeldeunion mit ihren Vollzugsordnungen, die u. a. auch Auslandsgebühren für postalische Dienste festsetzen, beeinflussen und begrenzen die Inlandsgebühren insofern, als letztere in Deutschland stets unter dem entsprechenden Niveau der Auslandsgebühren gelegen haben.

3. Hiernach sind Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung hinreichend deutlich bestimmt. Deshalb können für die Bestimmt

BVerfGE 28, 66 (87):

heit der Ermächtigung nicht noch zusätzlich ins einzelne gehende gesetzliche Vorschriften über die Eigenkapitalbildung und über den Kostenausgleich zwischen den verschiedenen Dienstzweigen der Post verlangt werden. Dies würde die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG überspannen. Für einen Betrieb wie die Bundespost, der wegen seiner Monopolstellung verpflichtet ist, auch unwirtschaftliche Dienste anzubieten, kann das jedenfalls nicht gelten. Insoweit ist die Lage der Bundespost keine andere als die der Deutschen Bundesbahn, wie sie sich aus dem Bundesbahngesetz vom 13. Dezember 1951 (BGBl. I S. 955) ergibt. Für die Bundesbahn hat aber das Bundesverfassungsgericht den innerbetrieblichen Kostenausgleich als gerechtfertigt anerkannt (vgl. BVerfGE 16, 147 [175]).

4. Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Die Gebührenverordnung 1964 verletzt keine Grundrechte der Beschwerdeführer und verstößt auch nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip.

1. Art. 2 Abs. 1 GG ist nicht verletzt, weil die Verordnung auf einer gültigen Ermächtigung beruht und sich im Rahmen dieser Ermächtigung hält, also zur verfassungsmäßigen Ordnung gehört.

2. Die Gebührenerhöhung verstößt auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Sie ist zwar für alle Fernsprechteilnehmer ziffernmäßig gleich und differenziert nicht nach Einkommen oder sozialer Stellung. Das ist aber bei Gebühren dieser Art sachgerecht.

3. Art. 14 GG ist auf die hier zu entscheidenden Fälle überhaupt nicht anwendbar. Die Rechtsbeziehungen der Beschwerdeführer zur Bundespost beruhen auf einem von ihnen freiwillig eingegangenen öffentlich-rechtlichen Nutzungsverhältnis, das sie unter Einhaltung der gesetzlichen Kündigungsfrist jederzeit lösen können.

4. Die Gebührenverordnung 1964 ist am 21. Juli 1964 im Bundesanzeiger bekanntgemacht worden und am 1. August 1964 in

BVerfGE 28, 66 (88):

Kraft getreten. Nach § 18 Abs. 2 FernsprO in Verbindung mit § 2 Gebührenverordnung 1964 konnte jeder Teilnehmer das Nutzungsverhältnis frühestens zum 1. September 1964 kündigen, mußte also zumindest für den Monat August die erhöhten Gebühren zahlen. Das verstößt nicht gegen den aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundsatz des Vertrauensschutzes. Denn dieser Grundsatz schützt nicht die bloße Erwartung, daß z. B. ein bestimmter Steuersatz auch in Zukunft unverändert fortbestehe (BVerfGE 14, 76 [104]). Dasselbe gilt für Gebührenfestsetzungen.

5. Die Gebührenverordnung 1964 wahrt auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Die Gebührenerhöhung steht nicht außer Verhältnis zu den angebotenen Leistungen, weil die Fernsprecheinrichtungen nicht nur ständig verbessert worden sind, sondern die Kosten hierfür mindestens in gleicher Höhe gestiegen sind wie die Gebühren. Abgesehen davon verursacht das dauernde Bereithalten der Einrichtungen des Fernsprechverkehrs ständig höhere Leerkosten, weil die Zahl der Fernsprechanschlüsse laufend zunimmt. Dies kommt wiederum jedem einzelnen Fernsprechteilnehmer zugute.

6. Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Seuffert Leibholz Geller v. Schlabrendorff Rupp Geiger Kutscher Rinck

BVerfG, 24.06.1969 - 2 BvR 446/1964

Administration — Mon, 25 Mar 2024 17:50:45 +0000

Daten

Fall:

Sorsum

Fundstellen:

BVerfGE 26, 228; NJW 1969, 1843; MDR 1969, 909; DVBl 1969, 794; DÖV 1969, 851

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

24.06.1969

Aktenzeichen:

2 BvR 446/1964

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Der Begriff "Gesetz" in § 91 Satz 1 BVerfGG, Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG umfaßt nicht nur Gesetze im formellen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen.
2. Der Begriff "Gesetze" in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG umfaßt nicht nur Gesetze im förmlichen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen, die auf einer dem Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechenden Ermächtigung beruhen.
3. Der zwangsweise Anschluß einer Gemeinde an einen Schulzweckverband ist mit der Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) vereinbar.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 26, 228

Paginierung:

BVerfGE 26, 228 (228):

1. Der Begriff "Gesetz" in § 91 Satz 1 BVerfGG, Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG umfaßt nicht nur Gesetze im formellen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen.

2. Der Begriff "Gesetze" in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG umfaßt nicht nur Gesetze im förmlichen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen, die auf einer dem Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechenden Ermächtigung beruhen.

3. Der zwangsweise Anschluß einer Gemeinde an einen Schulzweckverband ist mit der Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) vereinbar.

BVerfGE 26, 228 (229):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 24. Juni 1969

- 2 BvR 446/64 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde der Gemeinde Sorsum, Landkreis Hildesheim-Marienburg, gesetzlich vertreten durch den Gemeindedirektor -- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte ... -- gegen die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim über den Zusammenschluß der Gemeinde Sorsum, Landkreis Hildesheim-Marienburg, mit dem Schulzweckverband Emmerke in Emmerke zu gemeinsamer Schulträgerschaft vom 4. Juni 1964 (Amtsblatt für den Regierungsbezirk Hildesheim S. 69).

ENTSCHEIDUNGSFORMEL:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe:

A. -- I.

1. Wer Schulträger für die allgemeinbildenden öffentlichen Schulen ist, ist in Niedersachsen im Gesetz über die Verwaltung öffentlicher Schulen (Schulverwaltungsgesetz - SchVG -) vom 19. Mai 1954 (GVBl. S. 29) in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. März 1962 (GVBl. S. 37) geregelt. Nach § 2 Satz 1 SchVG sind - abgesehen von den öffentlich-rechtlich Verpflichteten in gemeindefreien Gebieten - die Gemeinden Schulträger der allgemeinbildenden Schulen. Die Aufgaben, welche die Gemeinden auf dem Gebiet des Schulwesens erfüllen, gehören zu ihrem eigenen Wirkungskreis (§ 2 Satz 3 SchVG). Landkreise können gemäß § 3 Abs. 1 SchVG die Schulträgerschaft von allgemeinbildenden Schulen übernehmen. Die Errichtung, Erweiterung, Einschränkung und Aufhebung von Schulen sind Aufgaben der Schulträger, die hierzu der Genehmigung der Schulaufsichtsbehörde bedürfen (§ 5 Abs. 1 SchVG); diese entscheidet darüber, ob ein Bedürfnis für die genannten Maßnahmen vorliegt (§ 5 Abs. 2 SchVG).

§ 4 SchVG gibt den kommunalen Schulträgern die Möglichkeit zu kommunalen Zusammenschlüssen oder zu sonstigen Vereinbarungen; Satz 2 dieser Vorschrift hebt hierbei die Zusammen

BVerfGE 26, 228 (230):

fassung von Schulen oder einzelner Klassenstufen zur Bildung besser gegliederter Schulsysteme besonders hervor. Schließlich enthält § 7 SchVG eine Ermächtigung an die staatliche Mittelinstanz zur Gründung von Schulverbänden oder zur Übertragung der Schulträgerschaft auf eine Gemeinde oder einen Landkreis auch gegen den Willen der beteiligten Gemeinden. § 7 SchVG lautet:

(1) Lassen sich die organisatorischen Verhältnisse an einzelnen Schulen im Rahmen der §§ 2 bis 4 nicht entsprechend den pädagogischen Bedürfnissen regeln, so kann der Regierungspräsident (Präsident des Verwaltungsbezirks) mehrere Gemeinden durch Verordnung zu einer gemeinsamen Schulträgerschaft zusammenschließen und den Standort der Schule bestimmen. Zugleich erläßt der Regierungspräsident (Präsident des Verwaltungsbezirks) eine Satzung, in der insbesondere die Verfassung (Verwaltung und Vertretung) des Verbandes sowie der Maßstab, nach dem die einzelnen Gemeinden zu den Sachkosten beizutragen haben, zu regeln sind. Vor Erlaß der Verordnung sind die Gemeinden zu hören. Statt des Zusammenschlusses zu einer gemeinsamen Schulträgerschaft kann der Regierungspräsident (Präsident des Verwaltungsbezirks) durch Verordnung einer Gemeinde die Aufgabe als Träger einer Schule für das Gebiet mehrerer Gemeinden übertragen.

(2) Können die Schulverhältnisse auch nach Absatz 1 nicht befriedigend geregelt werden, so kann der Kultusminister die Schulträgerschaft durch Verordnung auf einen Landkreis übertragen. Die bisherigen Schulträger und der Landkreis sind vorher zu hören.

(3) Die Absätze 1 und 2 gelten entsprechend für die Zusammenfassung einzelner Klassenstufen.

2. Zwischen der Beschwerdeführerin und den Gemeinden Emmerke, Groß-Escherde und Klein-Escherde fanden im Jahre 1960 Verhandlungen über die Bildung eines Schulzweckverbandes statt. Durch Zusammenfassung der Schüler der oberen Volksschulklassen sollte erreicht werden, daß Jahrgangsklassen gebildet werden können, da die Schülerzahlen jeweils in den einzelnen Gemeinden hierzu nicht ausreichten. Die Verhandlungen scheiterten daran, daß eine Einigung über den Sitz der Mittelpunktschule zwischen der Beschwerdeführerin und der Gemeinde Em

BVerfGE 26, 228 (231):

merke, die beide den Sitz für sich beanspruchten, nicht erzielt werden konnte. Daraufhin bildeten die Gemeinden Emmerke, Groß-Escherde und Klein-Escherde einen Schulzweckverband ohne Beteiligung der Beschwerdeführerin mit Sitz in Emmerke. Der Schulzweckverband Emmerke baute in den Jahren 1962 und 1963 mit Unterstützung des Landkreises Hildesheim-Marienburg und der Schulaufsichtsbehörde eine Mittelpunktschule.

Die Beschwerdeführerin errichtete 1963 und 1964 mit Genehmigung der Schulaufsichtsbehörde ebenfalls einen Schulneubau; jedoch stimmte die Aufsichtsbehörde dem von der Beschwerdeführerin angestrebten Ausbau zu einer vollgegliederten, 9-klassigen Schule nicht zu. Seit dem Frühjahr 1962 besuchen die Schüler des 9. Schuljahres aus Sorsum die 2 km entfernte Mittelpunktschule Emmerke auf Grund einer Vereinbarung der Beschwerdeführerin mit dem Schulzweckverband.

3. Mit einer auf § 7 Abs. 1 SchVG gestützten Verordnung vom 4. Juni 1964 schloß der Regierungspräsident in Hildesheim die Beschwerdeführerin mit dem Schulzweckverband Emmerke zu einer gemeinsamen Schulträgerschaft für die 7. bis 9. Volksschuljahrgangsklassen zusammen (ABl. S. 69). In der als Anlage zu der Verordnung bekanntgemachten, neu gefaßten Satzung des Schulzweckverbandes bestimmt § 1:

(1) Die Gemeinden Emmerke, Groß-Escherde, Klein-Escherde und Sorsum (Verbandsglieder) bilden unter der Bezeichnung "Schulzweckverband Mittelpunktschule Emmerke" einen Schulzweckverband mit dem Sitz in Emmerke.

(2) Der Schulzweckverband beschult die volksschulpflichtigen Kinder der Gemeinden Emmerke, Groß-Escherde und Klein-Escherde vom 5. Schuljahrgang ab und die volksschulpflichtigen Kinder der Gemeinde Sorsum vom 7. Schuljahrgang ab. Er ist als solcher Schulträger im Sinne des Gesetzes über die Verwaltung öffentlicher Schulen (SchVG) in der Fassung vom 28. 3. 1962 (Nieders. GVBl. S. 37).

(3) Er ist ein Zweckverband im Sinne des Zweckverbandsgesetzes vom 7. 6. 1939 (Nieders. GVBl., Sb. II, S. 109). Er führt ein Dienstsiegel.

(4) Standort der Mittelpunktschule ist Emmerke.

BVerfGE 26, 228 (232):

§ 17 regelt die Deckung des Finanzbedarfs und hat folgenden Wortlaut:

(1) Soweit die sonstigen Einnahmen des Schulzweckverbandes seinen Bedarf nicht decken, ist eine Umlage von den Verbandsgliedern zu erheben (Verbandsumlage).

(2) Die Verbandsumlage ist in der Haushaltssatzung des Schulzweckverbandes für jedes Rechnungsjahr neu festzusetzen. Sie wird von den Verbandsgliedern je zur Hälfte nach der Umlagekraftmeßzahl, wie sie der Berechnung der Kreisumlage zugrunde liegt, und nach der Schülerzahl am 15. Mai des vergangenen Rechnungsjahres erhoben. Der Umlagebeschluß bedarf der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde.

§ 19 behandelt das Ausscheiden eines Verbandsgliedes und die Auflösung des Schulzweckverbandes. § 19 Abs. 1 lautet:

Das Ausscheiden eines Verbandsgliedes aus dem Schulzweckverband sowie die Auflösung des Schulzweckverbandes bedürfen der Zustimmung der Schulaufsichtsbehörde.

Verordnung und Satzung sind am Tage nach ihrer Bekanntmachung (16. Juni 1964) in Kraft getreten.

4. Die Beschwerdeführerin und die drei weiteren dem Schulzweckverband angehörenden Gemeinden wiesen im Schuljahr 1964/65 für die Volksschulen folgende Schülerzahlen auf:

Jahrgang, Sorsum, Emmerke, Groß-Escherde, Klein-Escherde, zusammen: 1 & 2, 104, 106, 31, 33, 274 3 & 4 & 5, 19, 12, 7, 2, 40 6, 22, 15, 5, 5, 47 7, 16, 13, 5, 3, 37 8, 14, 14, 8, 4, 40 9, 15, 9, 6, 4, 34 insges., 190, 169, 62, 51, 472

BVerfGE 26, 228 (233):

II.

1. Die Beschwerdeführerin beantragt mit der am 27. Juli 1964 eingegangenen Verfassungsbeschwerde,

1. festzustellen, daß die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim vom 4. Juni 1964 nebst Satzung und § 7 Abs. 1 des Schulverwaltungsgesetzes mit Art. 28 in Verbindung mit Art. 20 GG unvereinbar und daher nichtig sind;

2. das Land Niedersachsen zu verurteilen, der Beschwerdeführerin die Kosten zu erstatten, die ihr durch dieses Verfahren entstanden sind.

Der weitere Antrag, im Wege der einstweiligen Anordnung dem Regierungspräsidenten in Hildesheim zu verbieten, die Verordnung vom 4. Juni 1964 zu vollziehen, ist durch Beschluß vom 4. August 1964 (BVerfGE 18, 157) abgelehnt worden.

Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, die Verordnung verletze das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht. Für eine Einschränkung dieses Rechts hätte es eines formellen Gesetzes bedurft. Die Ermächtigung des § 7 SchVG an den Regierungspräsidenten, mit der das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden an die staatliche Exekutive ausgeliefert werde, verstoße gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung und gegen die verfassungsmäßige Ordnung und sei daher gemäß Art. 20 Abs. 3 und Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nichtig.

Auch der Sache nach gehe sowohl die gesetzliche Grundlage als auch die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim über das zeitlich und sachlich unbedingt Notwendige hinaus. Dadurch, daß in § 7 SchVG ein Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden von den "pädagogischen Bedürfnissen" abhängig gemacht werde, sei dieser Eingriff dem Ermessen des Regierungspräsidenten anheimgegeben; der Ermächtigung fehle die nötige Bestimmtheit. Auch enthalte die angegriffene Verordnung keine zeitliche Begrenzung für den Zusammenschluß bis zu dem Zeitpunkt, in dem die schulischen Verhältnisse in Sorsum nach dem Stand der Kinderzahl eine voll ausgebaute 9-klassige

BVerfGE 26, 228 (234):

Volksschule dort zuließen. Die Schülerzahl nehme von Jahr zu Jahr zu.

Im übrigen sei der Zusammenschluß für die Schüler der Beschwerdeführerin pädagogisch nachteilig. Die Kinder seien als Fahrschüler der Aufsicht ihrer Eltern weitgehend entzogen und durch den Verkehr auf der belebten Bundesstraße 1, die sie überqueren müßten, gefährdet. Eine Elternversammlung der in Frage kommenden Klassen und eine Bürgerversammlung des gesamten Dorfes hätten sich einstimmig gegen die Verbindung mit dem Schulzweckverband Emmerke ausgesprochen, da auch das durch Art. 6 GG geschützte Elternrecht verletzt sei.

Die Beschwerdeführerin ist weiter der Meinung, daß sie nur deswegen mit dem Schulzweckverband Emmerke zusammengeschlossen worden sei, weil die bisher an dem Verband beteiligten Gemeinden durch die hohen Schulbaukosten finanziell überfordert seien und sie, die Beschwerdeführerin, diesen Gemeinden einen Teil der Finanzierungslast abnehmen solle. Dadurch werde der Haushalt der Beschwerdeführerin derart belastet, daß es ihr unmöglich gemacht werde, andere Aufgaben der Selbstverwaltung wahrzunehmen, insbesondere selbst eine 9-klassige Volksschule zu bauen. Schließlich verstoße der Berechnungsmodus für die Zweckverbandsumlage gegen Art. 3 GG.

2. Gemäß § 94 BVerfGG hat sich lediglich der Niedersächsische Ministerpräsident namens der Landesregierung geäußert, ohne dem Verfahren beizutreten.

Er hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet.

Darin, daß die Beschwerdeführerin durch Verordnung mit dem Schulzweckverband Emmerke zusammengeschlossen worden sei, könne ein Verstoß gegen Art. 28 GG deswegen nicht liegen, weil die generellen Voraussetzungen für den Zusammenschluß von Gemeinden durch formelles Gesetz, nämlich durch das Schulverwaltungsgesetz, geregelt seien.

§ 7 Abs. 1 Satz 1 und 2 SchVG verstoße nicht gegen Art. 28 GG, da durch eine gegenständliche Beschränkung des kommunalen Wirkungsbereichs auf einem einzelnen, wenn auch bedeut

BVerfGE 26, 228 (235):

samen Gebiet der Kern der Selbstverwaltung nicht angetastet werden könne. Im übrigen seien die Zuständigkeiten der Gemeinden auf dem Gebiet des Schulwesens seit jeher durch staatliche Einflußnahme beschränkt. Hinzu komme, daß heute die pädagogische Forderung anerkannt sei, mindestens die Schüler der Volksschuloberklassen in Jahrgangsklassen zu unterrichten; diesem pädagogischen Bedürfnis trage § 7 Abs. 1 Satz 1 und 2 SchVG Rechnung.

Auch die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim vom 4. Juni 1964 verletze nicht Art. 28 GG. Dem Erfordernis einer zeitlichen Begrenzung sei durch § 19 der beigefügten Satzung entsprochen. Wenn ein Bedürfnis für ein Weiterbestehen des Schulzweckverbandes Emmerke oder ein Verbleiben der Beschwerdeführerin in diesem Verband nicht mehr vorliegen würde, müßte die Schulaufsichtsbehörde nach § 19 Abs. 1 der Satzung der Auflösung des Verbandes oder dem Ausscheiden der Gemeinde zustimmen.

Die in § 17 Abs. 2 der Satzung festgelegte Berechnung der Verbandsumlage gehe auf die entsprechende Schullastenausgleichsregelung im Gesetz über den Finanzausgleich vom 8. Dezember 1961 (Nds. GVBl. S. 337) zurück und entspreche den auch in anderen Zweckverbandssatzungen enthaltenen Regelungen. Die Kriterien für die Bemessung seien allgemeiner Art und träfen die beteiligten Gemeinden in gleicher Weise. Da der Sachaufwand eines Schulzweckverbandes nicht im gleichen Verhältnis wie die Schülerzahlen steige, vielmehr gewisse Grundaufwendungen unabhängig von der Schülerzahl notwendig seien, sei es zulässig, die Verbandsglieder zur Umlage mit einem an ihrer Leistungsfähigkeit orientierten Sockelbetrag heranzuziehen und nur bei dem überschießenden Betrag auf die Schülerzahl abzustellen.

3. Der Regierungspräsident in Hildesheim hat mit Verordnung vom 21. April 1969 § 17 Abs. 2 der Satzung des Schulzweckverbandes Emmerke wie folgt neu gefaßt (ABl. S. 77):

Die Verbandsumlage ist in der Haushaltssatzung des Schulzweckverbandes für jedes Rechnungsjahr neu festzusetzen. Sie wird von

BVerfGE 26, 228 (236):

den Verbandsgliedern zur Hälfte, entsprechend ihrer Beteiligung an der gemeinsamen Schulträgerschaft (§ 1 Abs. 2 dieser Satzung) nach der Steuerkraftmeßzahl, wie sie der Berechnung der Kreisumlage zugrunde liegt, zur anderen Hälfte nach der Schülerzahl am 15. Oktober des vergangenen Rechnungsjahres erhoben. Der Umlagebeschluß bedarf der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde.

Die Änderungsverordnung ist am Tage nach ihrer Bekanntmachung (16. Juni 1969) in Kraft getreten.

B. -- I.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.

1. Die Beschwerdeführerin wendet sich unmittelbar gegen die Verordnung des Regierungspräsidenten vom 4. Juni 1964 und mittelbar gegen § 7 Abs. 1 SchVG. Der Begriff "Gesetz" in § 91 Satz 1 BVerfGG - ebenso jetzt in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b GG - ist weit auszulegen. Er umfaßt nicht nur Gesetze im formellen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen. Das ergibt sich aus der Rechtsschutzfunktion des § 91 BVerfGG. Würde man die Verfassungsbeschwerde der Gemeinden und Gemeindeverbände nur gegen Gesetze im formellen Sinn zulassen, so würde eine mit dem Sinn des Gesetzes unvereinbare Lücke im Rechtsschutz entstehen.

2. Die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim vom 4. Juni 1964 stellt sich gegenüber der Beschwerdeführerin als Einzeleingriff dar. Das ändert nichts an der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde, da es hierfür auf die Form der staatlichen Maßnahme als Rechtsnorm ankommt (vgl. BVerfGE 12, 354 [361]).

3. Die Beschwerdeführerin macht eine Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung geltend. Sie ist durch die angegriffene Verordnung unmittelbar (vgl. BVerfGE 25, 124 [128]) betroffen. Die Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht ist auch nicht gemäß § 91 Satz 2 BVerfGG ausgeschlossen.

4. Die Bevollmächtigung der Rechtsanwälte, die für die Beschwerdeführerin Verfassungsbeschwerde erhoben haben, durch

BVerfGE 26, 228 (237):

den Gemeindedirektor (vgl. § 63 Abs. 1 der Niedersächsischen Gemeindeordnung) ist für die Wirksamkeit der Einlegung der Verfassungsbeschwerde ausreichend.

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet.

1. Auf Grund des Art. 28 Abs. 2 GG darf auch durch eine Rechtsverordnung auf die Selbstverwaltung der Gemeinden eingewirkt werden. Der Begriff "Gesetze" in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG umfaßt nicht nur Gesetze im förmlichen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen, die auf einer mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG übereinstimmenden Ermächtigung beruhen (vgl. Stern, in: Bonner Kommentar, Zweitbearbeitung, Stand 1969, Rdnr. 115 zu Art. 28). Grundsätzlich scheidet zwar eine unmittelbare Anwendung des Art. 80 Abs. 1 GG auf die Landesgesetzgebung aus (BVerfGE 12, 319 [325]; 19, 253 [266]); da die Schutzfunktion des Art. 28 Abs. 2 GG eine Beschränkung der Anwendung des Begriffs "Gesetze" auf Rechtsverordnungen gebietet, die auf einer dem Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechenden Ermächtigung beruhen, ist die Landesgesetzgebung jedoch, soweit sie auf die kommunale Selbstverwaltung einwirkt, an die Grundsätze des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gebunden.

2. Die der Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim vom 4. Juni 1964 zugrunde liegende Ermächtigung (§ 7 Abs. 1 Satz 1 bis 3 und Abs. 3 SchVG) ist verfassungsgemäß.

a) Durch die Anwendung des § 7 SchVG wird den betroffenen Gemeinden in bestimmtem Umfang die Möglichkeit genommen, Träger eigener Schulen zu sein. Die Aufgaben der Gemeinden als Schulträger werden in § 2 Satz 3 SchVG als Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises bezeichnet. § 7 SchVG wirkt somit in den Selbstverwaltungsbereich ein. Die Garantie des Art. 28 Abs. 2 GG wird dadurch jedoch nicht verletzt.

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet den Gemeinden das Recht der Selbstverwaltung. Ihnen ist ein grundsätzlich alle örtlichen Angelegenheiten umfassender Aufgabenbereich sowie die

BVerfGE 26, 228 (238):

Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte in diesem Bereich zuerkannt. Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung ist indessen nicht absolut. Sie ist der gesetzlichen Einwirkung zugänglich. Das Bundesverfassungsgericht hat im Anschluß an die Entscheidung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich vom 10./11. Dezember 1929 zu Art. 127 WRV (Lammers-Simons, Die Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich, Bd. II, S. 99 [107]) wiederholt ausgesprochen, daß Beschränkungen der kommunalen Selbstverwaltung jedenfalls insoweit mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar sind, als sie dessen Kernbereich unangetastet lassen (BVerfGE 23, 353 [365] mit weiteren Nachweisen). Was zu diesem Kernbereich gehört, läßt sich allerdings nicht in eine allgemein gültige Formel fassen. In erster Linie kommt es auf die Auslegung des Grundgesetzes an, insofern es zu dem in Frage stehenden Sachgebiet kommunaler Betätigung Regelungen enthält. Im übrigen ist bei der Bestimmung des Kernbereichs der geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen historischen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung Rechnung zu tragen (BVerfGE 17, 172 [182]; 23, 353 [366]).

aa) Art. 7 GG behandelt Einzelfragen des Schulwesens. Eine in sich geschlossene Regelung enthält er nicht. Nach Art. 7 Abs. 1 GG steht das gesamte Schulwesen unter der Aufsicht des Staates. Diese Vorschrift hat Auswirkungen auf die Bestimmung des Bereichs kommunaler Selbstverantwortung im Schulwesen.

Der hier zu entscheidende Fall gibt keine Veranlassung, den Begriff der Schulaufsicht in Art. 7 Abs. 1 GG abschließend zu bestimmen. Zur Schulaufsicht im Sinne des Art. 7 Abs. 1 GG gehört jedenfalls die Befugnis des Staates zur zentralen Ordnung und Organisation des Schulwesens mit dem Ziel, ein Schulsystem zu gewährleisten, das allen jungen Bürgern gemäß ihren Fähigkeiten die dem heutigen gesellschaftlichen Leben entsprechenden Bildungsmöglichkeiten eröffnet. Dem Staat steht die Schulplanung und die Möglichkeit der Einwirkung auf Errichtung, Änderung und Aufhebung der einzelnen öffentlichen Schule zu.

BVerfGE 26, 228 (239):

Auch eine nähere Abgrenzung von Schulaufsicht und Elternrecht ist hier nicht erforderlich.

Hier ist von Belang, daß dem Bestimmungsrecht des Staates über die Schulen das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden gegenübersteht. Das Spannungsverhältnis zwischen dem zentralen Bestimmungsrecht des Staates, das sich im dargelegten Umfang aus Art. 7 Abs. 1 GG ergibt, und dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden im Bereich des öffentlichen Volksschulwesens ist, ohne daß es hier einer Festlegung der Grenzen der jeweiligen Befugnisse im einzelnen bedarf, dahin aufzulösen, daß den Gemeinden das Recht der Schulträgerschaft zusteht, soweit diese mit den vom Staat allgemein festgelegten Zielen für die Ausgestaltung des Volksschulwesens vereinbar ist. An der Leistungsfähigkeit oder der Größe der einzelnen Gemeinde kann es hiernach scheitern, daß sie selbst eine Schule unterhält. In einem derartigen Fall gebietet es der verfassungsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit staatlicher Eingriffe (vgl. BVerfGE 8, 274 [310]; 22, 114 [123]; 23, 127 [133]), daß es der einzelnen betroffenen Gemeinde offensteht, sich freiwillig mit anderen Gemeinden zu einem leistungsfähigen Schulträger zusammenzuschließen. Nur ausnahmsweise, wenn es zu einem derartigen Zusammenschluß nicht kommt, ist der Staat befugt, die Schulträgerschaft zwangsweise zu regeln.

Eine Bestätigung hierfür läßt sich aus der geschichtlichen Entwicklung gewinnen. Mit der Entfaltung der kommunalen Selbstverwaltung im 19. Jahrhundert ging eine rege Aktivität der Kommunen auf dem Gebiet des Schulwesens einher, die sich nicht nur auf die äußere Schulverwaltung beschränkte, sondern auch auf pädagogische Fragen bezog; gleichzeitig entwickelte sich eine staatliche Einflußnahme auf das Schulwesen.

In allen Flächenstaaten der Bundesrepublik hat sich für die öffentlichen Volksschulen eine gemeinschaftliche Schulunterhaltung von Staat und Kommunen durchgesetzt; daraus ergibt sich eine wechselseitige Verflechtung, auch soweit einzelne Funktionen den jeweiligen Zuständigkeitsträgern gesondert zugewiesen sind.

BVerfGE 26, 228 (240):

Während dem Staat die Anstellung der Lehrer und die Aufbringung des Personalaufwandes obliegt, haben die Gemeinden (und Gemeindeverbände) - regelmäßig mit staatlichen Zuschüssen - die sächlichen Schulkosten zu tragen, teilweise sich auch an den persönlichen Kosten zu beteiligen. Die Einrichtung der Volksschulen und deren Unterhaltung sind kommunale Selbstverwaltungsaufgaben. Die Errichtung der Volksschulen ist Staat und Kommunen gemeinsam anvertraut; die Art und Weise der kommunalen Betätigung hierbei ist in den Ländern verschieden geregelt. Neben der Regelform der Schulträgerschaft der einzelnen Gemeinde gab es schon nach dem preußischen Gesetz betreffend die Unterhaltung der öffentlichen Volksschulen (VUG) vom 28. Juli 1906 (PrGS S. 335) den Zusammenschluß mehrerer Gemeinden zu Gesamtschulverbänden; dieser Zusammenschluß konnte auch gegen den Willen der beteiligten Gemeinden erfolgen, § 3 VUG (vgl. auch § 3 des preußischen Volksschulfinanzgesetzes vom 2. Dezember 1936, PrGS S. 161). Auch nach 1945 ist die Möglichkeit zu Zwangszusammenschlüssen aufrechterhalten worden, speziell in Niedersachsen gemäß § 4 SchVG (in der ursprünglichen Fassung von 1954).

bb) § 7 Abs. 1 Satz 1 bis 3 und Abs. 3 SchVG verletzt den zuvor bestimmten Kernbereich des Art. 28 Abs. 2 GG nicht.

Ein staatlicher Eingriff nach § 7 Abs. 1 SchVG setzt "pädagogische Bedürfnisse" hierfür voraus. Diese pädagogischen Bedürfnisse werden von den Erziehungszielen bestimmt, nach denen der Staat sein Aufsichtsrecht über die öffentlichen Volksschulen gemäß Art. 7 Abs. 1 GG ausübt. Für die Ermittlung des Inhalts der pädagogischen Bedürfnisse ist weiter auf das durch Art. 6 Abs. 2 GG geschützte Elternrecht Bedacht zu nehmen. Bei dieser Auslegung ist die Verwendung des genannten unbestimmten Gesetzesbegriffs in § 7 Abs. 1 SchVG unbedenklich.

Weiter ist die Anwendung des § 7 Abs. 1 SchVG davon abhängig, daß sich die angestrebten organisatorischen Schulverhältnisse nicht auf andere Weise erreichen lassen. An erster Stelle steht hier die übliche Schulträgerschaft der einzelnen Gemeinde

BVerfGE 26, 228 (241):

gemäß § 2 SchVG. Nach § 3 Abs. 1 SchVG können auch Landkreise Schulträger von Volksschulen sein; geht dabei die Schulträgerschaft von einer Gemeinde oder mehreren Gemeinden auf den Landkreis über, so ist hierfür das Einvernehmen zwischen dem bisherigen Schulträger oder den bisherigen Schulträgern und dem übernehmenden Landkreis erforderlich (Hesse, Niedersächsisches Schulverwaltungsgesetz [Ergänzungsheft], 1963, Erl. zu § 3). Schließlich sieht § 4 SchVG freiwillige Zusammenschlüsse und sonstige Vereinbarungen zwischen Schulträgern vor. Erst wenn keine der hier aufgezeigten Regelungsmöglichkeiten ausreicht, darf von § 7 Abs. 1 SchVG Gebrauch gemacht werden. Damit ist auch den aus Art. 28 Abs. 2 GG folgenden Beschränkungen für staatliche Eingriffe unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen worden.

Die weiteren, hier einschlägigen Bestimmungen des § 7 SchVG bieten keinen Anlaß zu einer Überprüfung anhand des Art. 28 Abs. 2 GG. Insbesondere ist es unbedenklich, daß nach § 7 Abs. 3 SchVG auch einzelne Klassenstufen (und nicht nur die jeweiligen Schulen insgesamt) zusammengefaßt werden können.

b) § 7 Abs. 1 Satz 1 bis 3 und Abs. 3 SchVG genügt den Anforderungen, die aus den Grundsätzen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG abzuleiten sind. Die erteilte Ermächtigung ist nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend (BVerfGE 8, 274 [312]; 24, 155 [167]) bestimmt.

Der Inhalt der Ermächtigung besteht darin, daß der Regierungspräsident (Präsident des Verwaltungsbezirks) mehrere Gemeinden zu einer gemeinsamen Schulträgerschaft zusammenschließen kann. Der Zusammenschluß zu gemeinsamer Schulträgerschaft ist ein eindeutiger Begriff.

Der Zweck der Ermächtigung ergibt sich daraus, daß eine den pädagogischen Bedürfnissen entsprechende Schulorganisation geschaffen werden soll. Der Begriff der pädagogischen Bedürfnisse ist durch den Sinnzusammenhang der Ermächtigungsnorm mit anderen Vorschriften und durch das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt (vgl. BVerfGE 19, 354 [362]; 24, 1

BVerfGE 26, 228 (242):

[15]) näher bestimmt. Wie sich aus § 4 Satz 2 SchVG ergibt, geht es bei der Zusammenfassung von Schulen oder einzelner Klassenstufen um die Bildung besser gegliederter Schulsysteme. Dem liegt der Gedanke zugrunde, daß die ungegliederte Schule die Kinder nicht mehr ausreichend für das Berufsleben unserer Zeit vorbereiten kann; die Entwicklung drängt zu Mittelpunktschulen, in denen die ungegliederten kleinen Landschulen möglichst zu einem voll gegliederten System zusammengeschlossen werden sollen (so die Begründung zu dem der Neufassung des Schulverwaltungsgesetzes vorausgegangenen Regierungsentwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Schulverwaltungsgesetzes, LTDrucks. Nr. 542, 4. Wp., vom 19. Mai 1961, S. 2897). Damit ist auch der Zweck der Ermächtigung genügend präzisienOrt.

Schließlich ist auch deren Ausmaß hinreichend bestimmt. Die Regelungsgegenstände - Bestimmung des Schulstandorts und Erlaß einer Satzung für den neuen Schulträger - sind in der Ermächtigung genannt. Daß bei der Abfassung der Satzung im einzelnen gewisse Variationsmöglichkeiten bestehen, ist mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Die Exekutive ist in ihrer Befugnis weiter dadurch beschränkt, daß sie nur unter der Voraussetzung tätig werden darf, daß die in den §§ 2 bis 4 SchVG vorgesehenen Wege zur Lösung des schulorganisatorischen Problems nicht gangbar sind. Dagegen ist der Verwaltung insofern ein Spielraum eingeräumt, als sie mehrere Gemeinden zusammenschließen und den Zusammenschluß auf einzelne (ebenfalls der Zahl nach nicht bestimmte) Klassenstufen beschränken kann. Eine Begrenzung hierbei ist dem Zweck der Ermächtigung zu entnehmen (vgl. BVerfGE 8, 274 [318]; BVerfG Beschluß v. 14. Mai 1969 - 1 BvR 615/67, 1 BvR 303/68 - S. 20); die Aufgabe, Schuleinheiten entsprechend den pädagogischen Bedürfnissen zu bilden, schränkt die Gestaltungsfreiheit der Exekutive wesentlich ein.

3. Die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim vom 4. Juni 1964 hält sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung und ist im übrigen auch in ihrer konkreten Ausgestaltung

BVerfGE 26, 228 (243):

mit der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar.

a) Die Verordnung trägt den pädagogischen Bedürfnissen der die Volksschule besuchenden Kinder im Bereich der Beschwerdeführerin Rechnung. Die Schülerzahlen der Jahrgänge 7 bis 9 reichten nicht aus, um Jahrgangsklassen in der Schule der Beschwerdeführerin zu bilden. Ein Unterricht in solchen Klassen, der für die genannten Jahrgänge als besonders dringend angesehen wird, ließ sich nur durch deren Einbeziehung in die Mittelpunktschule des bereits bestehenden Schulzweckverbandes Emmerke erreichen.

Mit der Verordnung ist auch nicht über das zeitlich notwendige Maß in die Rechtsstellung der Beschwerdeführerin eingegriffen worden. Zwar sieht die der Verordnung beigefügte Satzung des Schulzweckverbandes Emmerke in § 19 nur allgemein das Ausscheiden eines Verbandsgliedes vor, ohne die Voraussetzungen hierfür zu bestimmen. Da die Verordnung aber ausdrücklich auf § 7 Abs. 1 SchVG gestützt ist und damit auf die der organisatorischen Neuregelung zugrunde liegenden pädagogischen Bedürfnisse verweist, ist die Satzung dahin auszulegen, daß ein Verbandsglied die Zustimmung der Schulaufsichtsbehörde zu seinem Ausscheiden verlangen kann, wenn die pädagogischen Bedürfnisse, die zu dem Zusammenschluß geführt haben, entfallen sind.

Auch die Interessen der betroffenen Eltern sind hier in dem erforderlichen Maß berücksichtigt worden. Das Bestreben der Eltern, ihre Kinder in eine Schule am Wohnort zu schicken, muß bei dem verhältnismäßig kurzen Schulweg zur Mittelpunktschule gegenüber der Verbesserung in den Unterrichtsmöglichkeiten hier zurückstehen.

Mit der Feststellung, daß pädagogische Bedürfnisse den Zusammenschluß der Beschwerdeführerin mit dem Schulzweckverband Emmerke rechtfertigen, ist der weitere Einwand der Beschwerdeführerin zurückgewiesen, der Zusammenschluß sei nur aus dem - sachfremden - Grund einer finanziellen Entlastung der übrigen beteiligten Gemeinden erfolgt.

BVerfGE 26, 228 (244):

b) Die Beschwerdeführerin fühlt sich auch durch die Einzelausgestaltung des Zusammenschlusses und seiner Folgen in ihrer Finanzhoheit verletzt.

Die aus der Selbstverwaltungsgarantie abzuleitende Finanzhoheit gewährt den Gemeinden die Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens. Hieraus folgt auch, daß die Gemeinde sich in eigenverantwortlicher Regelung ihrer Finanzen auf die ihr obliegenden Verpflichtungen einstellt (BVerfGE 23, 353 [369]). Wenn also eine Gemeinde ohne Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 GG zu gemeinsamer Schulträgerschaft mit anderen Gemeinden zusammengeschlossen werden kann, so verstößt die Auferlegung eines Kostenanteils für die Gemeinschaftsaufgabe nicht gegen die gemeindliche Finanzhoheit. Im übrigen ist diesem Kostenanteil die Ersparnis gegenüberzustellen, die der Gemeinde daraus erwächst, daß sie in dem Umfang, in dem der kommunale Verband Aufgaben wahrnimmt, von der Erfüllung eigener Aufgaben und von den dazugehörigen Kosten entlastet wird.

4. Die Lastenverteilung zwischen den einzelnen Verbandsgliedern ist mit dem Gleichheitssatz vereinbar. Zwar gilt das Grundrecht des Art. 3 Abs. 1 GG nicht für juristische Personen des öffentlichen Rechts, soweit sie öffentliche Aufgaben wahrnehmen (BVerfGE 21, 362 [372 f.]). Jedoch bedeutet dies nicht, daß es ein verfassungsrechtliches Willkürverbot im Verhältnis von Hoheitsträgern zueinander nicht gäbe. Das Willkürverbot ist nicht nur grundrechtlich gesichert; als Element des objektiven Gerechtigkeitsprinzips und damit des Grundsatzes der Rechtsstaatlichkeit gilt der allgemeine Gleichheitssatz in allen Bereichen und für alle Personengemeinschaften (BVerfGE 23, 353 [372 f.]; 25, 198 [205]). Er ist somit im Rahmen des Verfahrens über eine Verfassungsbeschwerde nach § 91 BVerfGG als Prüfungsmaßstab für die Beurteilung von Eingriffen in die Selbstverwaltung zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 1, 167 [181]).

BVerfGE 26, 228 (245):

Gegen § 17 Abs. 2 Satz 2 der Satzung des Schulzweckverbandes Emmerke in der Fassung vom 4. Juni 1964 bestehen insofern gewisse Bedenken, als sich die Verteilung der Verbandsumlage zur Hälfte nach der finanziellen Leistungsfähigkeit der Gemeinden richtet. Zwar ist es mit dem Sinn eines kommunalen Zusammenschlusses durchaus vereinbar, bei der Finanzierung einer Gemeinschaftseinrichtung die unterschiedliche Leistungsfähigkeit der einzelnen Gemeinden zu berücksichtigen und somit durch die Lastenverteilung einen finanziellen Ausgleich unter ihnen herbeizuführen. § 17 Abs. 2 Satz 2 der Satzung trägt jedoch nicht der Besonderheit Rechnung, daß hier - abweichend von der Regel - die Gemeinden in unterschiedlichem Umfang eigene Aufgaben übertragen haben und damit von der Erfüllung eigener Aufgaben entlastet worden sind, indem nämlich die Beschwerdeführerin nur drei, die übrigen Gemeinden dagegen fünf Schuljahrgänge an die Mittelpunktschule Emmerke abgegeben haben.

Die Vernachlässigung dieser Besonderheit bei der Lastenverteilung nach der finanziellen Leistungsfähigkeit kann jedoch noch nicht als willkürlich bezeichnet werden, weil die andere Hälfte der Verbandsumlage nach den Schülerzahlen auf die beteiligten Gemeinden verteilt wird, wodurch zum Teil die unterschiedliche Aufgabenübertragung berücksichtigt wird, und weil im Gesamtergebnis die Abweichung von der an sich gebotenen Lastenverteilung verhältnismäßig geringfügig ist. Im übrigen sind für die Zukunft mit der Neufassung des § 17 Abs. 2 der Satzung durch die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim vom 21. April 1969 die Bedenken gegen die bisher geltende Bestimmung ausgeräumt.

5. Für die von der Beschwerdeführerin erbetene Anordnung der Kostenerstattung besteht kein Anlaß.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Seuffert Dr. Leibholz Geller Dr. v. Schlabrendorff Dr. Rupp Dr. Geiger Dr. Kutscher Dr. Rinck

BVerfG, 30.01.1968 - 2 BvL 15/65

Administration — Mon, 18 Mar 2024 18:49:29 +0000

Daten

Fall:

Steuerliche Behandlung von Erfindervergütungen

Fundstellen:

BVerfGE 23, 62; BStBl II 1968, 296

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

30.01.1968

Aktenzeichen:

2 BvL 15/65

Entscheidungstyp:

Urteil

Artikel II Ziffer 2 Buchstabe e des Gesetzes zur Änderung des Einkommensteuergesetzes und des Körperschaftsteuergesetzes vom 29. April 1950 (Bundesgesetzbl. S. 95) verstieß gegen Artikel 80 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes und war deshalb nichtig.

BVerfG, 09.10.1968 - 2 BvE 2/66

Redaktion — Thu, 27 Dec 2012 00:33:28 +0000

Daten

Fall:

Apostille / Zustimmungsgesetz

Fundstellen:

BVerfGE 24, 184; DÖV 1969, 137; DVBl 1969, 110; NJW 1969, 33

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

09.10.1968

Aktenzeichen:

2 BvE 2/66

Entscheidungstyp:

Beschluss

Richter:

Seuffert, Henneka, Leibholz, Geller, von Schlabrendorff, Rupp, Kutscher, Geiger (abw.)

Stichwörter:

Begriff der "Rechtsverordnung aufgrund zustimmungsbedürftiuger Gesetze

In Art. 80 Abs. 2 GG bezeichnen die Worte "Rechtsverordnungen auf Grund von Bundesgesetzen, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen" die zustimmungsbedürftigen Bundesgesetze als Ganzes. Rechtsverordnungen auf Grund solcher Bundesgesetze bedürfen – falls nicht eine anderweitige Regelung getroffen worden ist – auch dann der Zustimmung des Bundesrates, wenn die Ermächtigung und die mit ihr zusammenhängenden Normen die Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes nicht ausgelöst haben.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 24, 184

Paginierung:

BVerfGE 24, 184 (184):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 9. Oktober 1968

– 2 BvE 2/66 –

in dem Verfahren über den Erlaß der Verordnung über die Ausstellung der Apostille nach Artikel 3 des Haager Übereinkommens vom 5. Oktober 1961 zur Befreiung ausländischer öffentlicher Urkunden von der Legalisation vom 23. Februar 1966 (BGBl. I S. 138), Antragsteller: der Bundesrat, vertreten durch den Präsidenten, Bonn, Antragsgegner: die Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister der Justiz, Bonn.

BVerfGE 24, 184 (185):

Entscheidungsformel:

Der Antrag wird abgewiesen.

Die Bundesregierung hat dadurch, daß sie die Verordnung über die Ausstellung der Apostille nach Artikel 3 des Haager Übereinkommens vom 5. Oktober 1961 zur Befreiung ausländischer öffentlicher Urkunden von der Legalisation vom 23. Februar 1966 (Bundesgesetzbl. I S. 138) ohne die Zustimmung des Bundesrates erlassen hat, nicht gegen Artikel 80 Absatz 2 des Grundgesetzes verstoßen.

Gründe:

A. – I.

1. Wird eine ausländische öffentliche Urkunde (Urkunde aus dem Errichtungsstaat) im Inland (im Vorlegungsstaat) vorgelegt, so wird von den meisten Staaten eine "Legalisation" dieser Urkunde gefordert. Die Legalisation hat Bedeutung für den Beweis der Echtheit der Urkunde in einem inländischen Verfahren. Sie bestätigt die Echtheit der Unterschrift und die des Dienststempels oder Dienstsiegels (Legalisation im engeren Sinn) und bescheinigt weiterhin, daß die Urkundsperson zu der Amtshandlung gesetzlich zuständig und daß die Urkunde in gesetzlicher Form aufgenommen ist (Legalisation in erweiterter Form). Die Legalisation wird vorgenommen von einem diplomatischen oder konsularischen Vertreter des Vorlegungsstaates im Errichtungsstaat (vgl. § 438 ZPO). Häufig ist die Legalisation eine zeitraubende und kostspielige Formalität.

Das Haager Übereinkommen vom 5. Oktober 1961 zur Befreiung ausländischer öffentlicher Urkunden von der Legalisation will die diplomatische oder konsularische Legalisation ausländischer öffentlicher Urkunden beseitigen und sie durch eine Echtheitsbestätigung, die sogenannte Apostille, ersetzen, die von einer Behörde des Errichtungsstaates erteilt wird.

Artikel 2 des mit Zustimmung des Bundesrates ergangenen Gesetzes zu dem Haager Übereinkommen vom 5. Oktober 1961 zur Befreiung ausländischer öffentlicher Urkunden von der Le-

BVerfGE 24, 184 (186):

galisation vom 21. Juni 1965 (BGBl. II S. 875) – im folgenden: Vertragsgesetz vom 21. Juni 1965 – bestimmt:

(1) Die Bundesregierung und die Landesregierungen oder von diesen ermächtigte oberste Bundes- oder Landesbehörden bestimmen in ihrem jeweiligen Geschäftsbereich die Behörden, die für die Ausstellung der Apostille zuständig sind (Artikel 3, 6 und 7 des Übereinkommens). Als zuständige Behörde kann auch der Präsident eines Gerichts bestimmt werden.

(2) Die Bundesregierung und die Landesregierungen oder von diesen ermächtigte oberste Bundes- oder Landesbehörden können durch Rechtsverordnung die für die Ausstellung der Apostille und für die Prüfung nach Artikel 7 Abs. 2 des Übereinkommens zu erhebenden Kosten festsetzen, soweit die Kosten nicht auf Grund anderer Rechtsvorschriften erhoben werden können.

Auf Grund dieser Vorschrift hat die Bundesregierung ohne Zustimmung des Bundesrates die Verordnung über die Ausstellung der Apostille nach Artikel 3 des Haager Übereinkommens vom 5. Oktober 1961 zur Befreiung ausländischer öffentlicher Urkunden von der Legalisation vom 23. Februar 1966 (BGBl. I S. 138) erlassen – im folgenden: Verordnung vom 23. Februar 1966 -. Nach § 1 der Verordnung wird die Apostille nach Artikel 3 Abs. 1 des Übereinkommens ausgestellt vom Bundesverwaltungsamt für alle von einem Gericht oder einer Behörde des Bundes aufgenommenen öffentlichen Urkunden, soweit nicht der Präsident des Deutschen Patentamts zuständig ist. Dieser stellt die Apostille aus für die vom Bundespatentgericht oder vom Deutschen Patentamt aufgenommenen öffentlichen Urkunden. § 2 der Verordnung regelt die vom Bundesverwaltungsamt oder vom Deutschen Patentamt zu erhebenden Kosten.

2. Der Bundesrat hat beantragt, das Bundesverfassungsgericht möge feststellen,

daß die Bundesregierung durch den Erlaß der Verordnung vom 23. Februar 1966 gegen Artikel 80 Abs. 2 GG verstoßen und damit den Bundesrat in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten verletzt hat.

BVerfGE 24, 184 (187):

Der Bundesrat hat seinen Antrag im wesentlichen wie folgt begründet:

a) Das Vertragsgesetz vom 21. Juni 1965 habe gemäß Art. 84 Abs. 1 GG der Zustimmung des Bundesrates bedurft, weil das Übereinkommen u.a. in seinen Art. 4, 5 und 7 auch das Verwaltungsverfahren der landeseigenen Verwaltung regele. Der Bundesrat habe dem Vertragsgesetz zugestimmt; das Gesetz sei im Bundesgesetzblatt in der Form des Zustimmungsgesetzes verkündet worden.

Der Bundeskanzler habe in einem Schreiben vom 14. Juli 1966 an den Präsidenten des Bundesrates die Auffassung vertreten, für die Zustimmungsbedürftigkeit einer Verordnung nach Art. 80 Abs. 2 GG komme es nicht auf das Gesetz als Ganzes, sondern lediglich auf die Normen des Gesetzes an, zu deren Durchführung oder Ergänzung die Rechtsverordnung erlassen werden solle. Nur wenn gerade die einen abgrenzbaren Sachverhalt betreffende Summe von Normen, auf die sich die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen beziehe, der Zustimmung des Bundesrates bedurfte oder von den Ländern auszuführen sei, sei die Zustimmung des Bundesrates zu der Verordnung notwendig.

b) Dieser Auffassung könne nicht zugestimmt werden.

aa) Die Verordnung vom 23. Februar 1966 sei auf Grund einer in einem Zustimmungsgesetz enthaltenen Ermächtigung erlassen worden. Deshalb habe sie der Zustimmung des Bundesrates bedurft. Unter "Bundesgesetzen, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen" im Sinne von Art. 80 Abs. 2 GG, seien nach dem klaren Wortlaut der Bestimmung die Bundesgesetze als gesetzgebungstechnische Einheiten zu verstehen. Es sei deshalb unbeachtlich, ob gerade die Ermächtigungsnorm die Zustimmungsbedürftigkeit des ermächtigenden Gesetzes ausgelöst habe.

bb) Für die Auslegung des Art. 80 Abs. 2 GG komme es nicht auf die rechtliche Bedeutung der Begriffe "Gesetz" oder "Bundesgesetz", sondern lediglich darauf an, was unter "Bundesgesetzen, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen", zu verstehen sei.

BVerfGE 24, 184 (188):

Mit dieser Formulierung knüpfe Art. 80 Abs. 2 GG an den Vorgang der Entstehung des Bundesgesetzes an, in dem die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen erteilt worden sei. Die Formulierung verweise auf die Bestimmungen des Grundgesetzes, die für den Erlaß von Bundesgesetzen die Zustimmung des Bundesrates vorschreiben. In diesen Bestimmungen – und ebenso in Art. 80 Abs. 2 GG – seien die Bundesgesetze als Ganzes gemeint.

Aus dem Verhältnis von Art. 80 Abs. 2 zu Art. 80 Abs. 1 GG könnten Folgerungen zugunsten der Ansicht der Bundesregierung nicht hergeleitet werden. Wenn einerseits in Art. 80 Abs. 2 GG von Rechtsverordnungen "auf Grund von Bundesgesetzen" und andererseits in Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG davon die Rede sei, daß die Rechtsgrundlage der Verordnung angegeben werden müsse, so berechtige dies nicht zu dem Schluß, Art. 80 Abs. 2 GG stelle für die Zustimmungsbedürftigkeit der Verordnung nur auf die Rechtsgrundlage der Verordnung, also auf die Ermächtigungsnorm, ab.

Auch aus systematischen Gründen sei es unzulässig, dem Begriff "Bundesgesetze, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen", in Art. 80 Abs. 2 GG unter Heranziehung der Formulierung "auf Grund von" denselben Inhalt zu geben wie dem Begriff "Rechtsgrundlage" in Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG. Die beiden Absätze des Art. 80 GG regelten verschiedene Fragen. Art. 80 Abs. 1 GG bestimme, welchen Anforderungen eine Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen auf die Exekutive unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten genügen müsse. Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG solle die Prüfung erleichtern, ob sich der Verordnunggeber im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung gehalten habe. Es handele sich um ein Formerfordernis. Demgegenüber befasse sich Art. 80 Abs. 2 GG mit dem bundesstaatlichen Aspekt der Rechtsetzung durch die Exekutive. Die Bestimmung regele, in welchen Fällen die Länder über den Bundesrat auch beim Erlaß von Rechtsverordnungen mitwirkten. Der Umfang dieses Mitwirkungsrechts könne nicht durch Bezugnahme auf Art. 80 Abs. 1

BVerfGE 24, 184 (189):

GG, sondern nur aus dem Zweck des Mitwirkungsrechts des Bundesrates bestimmt werden.

Die Entstehungsgeschichte des Art. 80 GG bestätige die Richtigkeit dieser Auslegung.

cc) Sinn und Zweck des Zustimmungsrechts des Bundesrates bestehe bei Rechtsverordnungen auf Grund von Gesetzen, die mit Zustimmung des Bundesrates erlassen worden seien, darin, das dem Bundesrat bei der Bundesgesetzgebung zustehende Zustimmungsrecht fortzusetzen. Das Zustimmungsrecht des Bundesrates beziehe sich auf das Bundesgesetz als gesetzgebungstechnische Einheit. Der innere Grund hierfür liege nicht nur darin, daß aus gesetzestechnischen Gründen die Zustimmung des Bundesrates nur einem Gesetz als Ganzem erteilt werden könne. Wesentlicher sei, daß jedes Gesetz eine zweckbezogene und zweckgerichtete Einheit sei, zwischen dessen Vorschriften ein enger innerer Zusammenhang bestehe. Das gelte auch für das Verhältnis der materiell-rechtlichen Regelungen eines Gesetzes zu seinen Verfahrens- und Organisationsvorschriften.

Mit seiner Zustimmung übernehme der Bundesrat die Verantwortung für das Gesetz als gesetzgebungstechnische und zweckgerichtete Einheit. Daraus folge entgegen der Auffassung der Bundesregierung, daß jedes Änderungsgesetz zu einem Zustimmungsgesetz ohne Rücksicht auf den Gegenstand der Änderung der Zustimmung des Bundesrates bedürfe. Daraus folge ferner, daß Rechtsverordnungen auf Grund von zustimmungsbedürftigen Bundesgesetzen ohne Rücksicht darauf, ob die Ermächtigungsnorm die Zustimmung des Bundesrates ausgelöst habe, nur mit Zustimmung des Bundesrates erlassen werden könnten.

dd) Gegen die Auffassung des Bundesrates könne nicht eingewandt werden, der Bundesrat habe kein Recht zu bestimmen, daß an sich nicht zustimmungsbedürftige Normen mit zustimmungsbedürftigen zu einem Gesetz verbunden werden und daß ein besonderes Gesetz mit dem Inhalt der Verordnung vom 23. Februar 1966 der Zustimmung des Bundesrates nicht bedurft hätte. Der Möglichkeit, den Inhalt einzelner Gesetze so zu mani-

BVerfGE 24, 184 (190):

pulieren, daß eine an sich zustimmungsbedürftige Gesamtregelung in zustimmungsbedürftige und zustimmungsfreie Teile aufgegliedert werde, seien von der Sache her enge Grenzen gezogen. Der Bundesrat könne einem solchen Verfahren, das auf einen Mißbrauch gesetzestechnischer Gestaltungsmöglichkeiten hinauslaufe, dadurch begegnen, daß er seine Zustimmung zu der zustimmungsbedürftigen Teilregelung von der sachlich gebotenen Verbindung der Teilregelungen zu einem einheitlichen Gesetz abhängig mache.

ee) Die Auffassung der Bundesregierung, die weder in der Rechtsprechung noch im Schrifttum Unterstützung gefunden habe, würde zu erheblicher Rechtsunsicherheit führen. Ob die ermächtigende Norm selbst sowie die Summe der Normen, die mit der Ermächtigung in einem untrennbaren Zusammenhang stehen und einen selbständigen, abgrenzbaren Sachbereich betreffen, die Zustimmungsbedürftigkeit des ermächtigenden Bundesgesetzes ausgelöst hätten, werde oft streitig sein.

ff) Aus der Staatspraxis von Bundesrat und Bundesregierung beim Erlaß von Verordnungen, die ein eindeutiges Bild nicht ergebe, ließe sich für die Auffassung der Bundesregierung nichts herleiten.

3. Für die Bundesregierung hat der Bundesminister der Justiz vorgetragen:

a) Das Vertragsgesetz vom 21. Juni 1965 in Verbindung mit dem Haager Übereinkommen vom 5. Oktober 1961 sei – da öffentliche Urkunden im Bereich des Bundes und im Bereich der Länder errichtet werden – sowohl vom Bund als auch von den Ländern auszuführen. Die Zustimmungsbedürftigkeit des Vertragsgesetzes als Ganzes habe sich daraus ergeben, daß das Übereinkommen das Verfahren der zuständigen Stellen, also auch das Verfahren der zuständigen Landesbehörden, regele. Durch § 2 des Vertragsgesetzes vom 21. Juni 1965 sei die Bundesregierung lediglich zum Erlaß von Rechtsverordnungen "für ihren Geschäftsbereich", das heißt für den Bereich des Bundes, ermächtigt worden. Nur auf diesen Teil der Ermächtigung sei die Verord-

BVerfGE 24, 184 (191):

nung vom 23. Februar 1966, die sich lediglich auf Bundesbehörden beziehe, gestützt. Dieser Teil der Ermächtigungsvorschrift sei weder von den Ländern "auszuführen" noch habe er die Zustimmungsbedürftigkeit des Vertragsgesetzes begründet.

Bei der Prüfung, ob eine Verordnung nach Art. 80 Abs. 2 GG der Zustimmung des Bundesrates bedürfe, sei nicht auf das Gesetz als Ganzes, sondern auf die Normen abzustellen, zu deren Durchführung oder Ergänzung die Rechtsverordnung ergehe. Der Ausdruck "Bundesgesetz" in Art. 80 Abs. 2 GG bezeichne nur die Normen – aber auch alle die Normen –, die einen selbständigen, abgrenzbaren Sachbereich betreffen, sofern sie mit der Ermächtigung in einem untrennbaren Zusammenhang stehen.

b) Das Wort "Bundesgesetz" habe im Grundgesetz nicht überall den gleichen Sinn. Erst die Auslegung der einzelnen Vorschrift ergebe, ob das Gesetz als gesetzgebungstechnische Einheit oder nur eine einzelne Bestimmung eines "Gesetzes" gemeint sei. Art. 80 Abs. 2 GG erwähne die "Bundesgesetze" nur als "Grund" der Rechtsverordnungen. Die Worte "auf Grund von" in Art. 80 Abs. 2 GG verwiesen demnach verfassungssystematisch auf Art. 80 Abs. 1 GG; allein dessen Vorschriften regelten die besonderen Bedingungen, unter denen ein Bundes-"Gesetz" Grundlage von Rechtsverordnungen sein könne. Die nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG in der Verordnung anzugebenden "Rechtsgrundlagen" seien diejenigen Einzelnormen, die die Ermächtigungen zum Erlaß der Verordnung enthielten. Anders als in Art. 77 GG bedeute "Bundesgesetz" in Art. 80 Abs. 2 GG also nur einen Ausschnitt aus dem Bundesgesetz als gesetzgebungstechnischer Einheit. Nur wenn dieser Ausschnitt der Zustimmung des Bundesrates bedurft habe, sei auch die auf ihn gestützte Rechtsverordnung zustimmungsbedürftig. Verordnungen bedürften aber der Zustimmung des Bundesrates dann nicht, wenn die Ermächtigungsnorm nur deshalb der Zustimmung des Bundesrates mitunterlegen habe, weil andere Einzelvorschriften das Gesetz zum Zustimmungsgesetz gemacht hätten.

Gesetze und Verordnungen könnten zwar bei ihrem Zustan-

BVerfGE 24, 184 (192):

dekommen nur je als Ganzes und als eine Einheit angesehen werden. Das habe jedoch nicht zur Folge, daß Gesetzesbeschlüsse auch im übrigen, z.B. hinsichtlich der Auslösung des Zustimmungserfordernisses beim Erlaß von Rechtsverordnungen auf Grund einer in ihnen enthaltenen Ermächtigung, als Einheit anzusehen seien.

Die Entstehungsgeschichte von Art. 80 Abs. 2 GG stütze die Ansicht der Bundesregierung.

c) Der nach Ansicht der Bundesregierung für die Zustimmungsbedürftigkeit von Verordnungen nach Art. 80 Abs. 2 GG maßgebende Normenkomplex werde sich gelegentlich mit dem Gesamtinhalt eines oder mehrerer Gesetzesbeschlüsse decken. Entgegen der Ansicht des Bundesrates bilde aber keineswegs jedes "Gesetz" eine zweckbezogene und zweckgerichtete Einheit, zwischen deren Vorschriften ein enger innerer Zusammenhang bestehe. Das werde besonders deutlich bei sogenannten Sammelgesetzen, wie z.B. Einführungsgesetzen, die zahlreiche Gesetze änderten. Auch in anderen Fällen schaffe ein Gesetzesbeschluß, der eine bestimmte Materie erstmals regele, häufig mehrere deutlich voneinander abgrenzbare Normengruppen, deren Einzelnormen jeweils zu denen der anderen Gruppen keinen engeren inneren Zusammenhang aufwiesen. So verhalte es sich auch bei dem Vertragsgesetz vom 21. Juni 1965. Der sich auf den Bundesvollzug beziehende Teil des Gesetzes bilde trotz der in § 2 gewählten äußerlichen Zusammenfassung einen von der die Länderexekutive betreffenden Regelung klar abgrenzbaren Gesetzesausschnitt, der nichts enthalte, was für das Gesetz die Zustimmung des Bundesrates erforderlich gemacht habe.

Die gleichen Grundsätze wie für die Zustimmungsbedürftigkeit von Rechtsverordnungen nach Art. 80 Abs. 2 GG müßten auch gelten für die Änderung von Gesetzen, die mit Zustimmung des Bundesrates ergangen seien. Solche Änderungsgesetze seien nur dann zustimmungsbedürftig, wenn sie selbst einen zustimmungsbedürftigen Inhalt hätten oder sich auf solche Bestimmungen des zu ändernden Gesetzes bezögen, welche die Zustimmungsbedürf-

BVerfGE 24, 184 (193):

tigkeit jenes Gesetzes begründet hätten oder mit ihnen in einem untrennbaren Zusammenhang stünden.

d) Die von der Bundesregierung vertretene Auslegung des Art. 80 Abs. 2 GG verkürze nicht die Mitwirkungsrechte des Bundesrates an der Bundesgesetzgebung. Dem Bundesrat stehe kein verfassungsmäßiges Mitwirkungsrecht zu, kraft dessen er bestimmen könne, daß zustimmungsbedürftige Vorschriften mit anderen Bestimmungen, die für sich allein nicht zustimmungsbedürftig seien, durch denselben Gesetzesbeschluß zu verbinden seien. Hierüber bestimme allein der Bundestag. Der Bundesgesetzgeber könne Regelungen auch selbst treffen, statt sie der Exekutive zu überlassen. Ein Bundesgesetz mit dem Inhalt der Verordnung vom 23. Februar 1966 wäre kein Zustimmungsgesetz gewesen. Der Bundesrat hätte den Inhalt eines solchen Gesetzes zwar mitberaten, aber nicht letztlich mitbestimmen können. Es sei nicht einzusehen, warum er ihn sollte mitbestimmen können, wenn die Regelung in der Form einer Verordnung ergehe.

e) Eine "erhebliche Rechtsunsicherheit" sei – lege man die Auffassung der Bundesregierung zugrunde – nicht zu befürchten. Es seien zwar Fallgestaltungen denkbar, bei denen zweifelhaft bleibe, ob die Ermächtigungsnorm zu einem selbständigen und abgrenzbaren, für sich gesehen zustimmungsfreien Normbereich des Gesetzesbeschlusses gehöre. Für solche Ausnahmefälle könne aber davon ausgegangen werden, daß die Bundesregierung schon aus ihrem pflichtgemäßen Bestreben, möglichst unanfechtbares Verordnungsrecht zu setzen, die Zustimmung des Bundesrates erbitten werde.

f) Der Rechtsstandpunkt der Bundesregierung werde nicht dadurch abgeschwächt, daß sie in der Staatspraxis in vereinzelten Fällen nicht alle Konsequenzen aus ihm gezogen habe, zumal diese Versehen für die Rechtsgültigkeit der Verordnungen unschädlich gewesen seien.

4. Bundesrat und Bundesregierung haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

BVerfGE 24, 184 (194):

B. – I.

Der Antrag ist zulässig.

Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 63 BVerfGG kann der Bundesrat Antragsteller, die Bundesregierung Antragsgegner im Verfassungsrechtsstreit sein. Auch der Erlaß einer Norm ist eine Maßnahme im Sinne von § 64 Abs. 1 BVerfGG (ständige Rechtsprechung: BVerfGE 1, 208 [220]; 3, 12 [16 f.]; 6, 84 [88 f.]; 6, 99 [103]; 20, 119 [129]; 20, 134 [141]).

Der Bundesrat macht geltend, daß er durch eine Maßnahme der Bundesregierung – den Erlaß der Verordnung ohne seine Zustimmung – in seinem ihm durch das Grundgesetz übertragenen Recht, Verordnungen der Bundesregierung nach Art. 80 Abs. 2 GG zuzustimmen, verletzt sei (§ 64 Abs. 1 BVerfGG).

Bundesrat und Bundesregierung stehen hier für den Erlaß von Rechtsverordnungen wegen Art. 80 Abs. 2 GG in einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis, aus dem sich Rechte und Pflichten ergeben, die sie gegenseitig achten müssen; diese Rechte und Pflichten sind zwischen ihnen streitig geworden (vgl. BVerfGE 2, 143 [151 ff.]).

Der Antrag ist vom Bundesrat rechtzeitig gestellt worden. Die Verordnung vom 23. Februar 1966 ist in Nr. 9 des Bundesgesetzblatts 1966, Teil I, verkündet worden, die am 2. März 1966 ausgegeben worden ist. Der Antrag des Bundesrates vom 15. Juli 1966 ist am 16. Juli 1966, also innerhalb der Frist des § 64 Abs. 3 BVerfGG, beim Bundesverfassungsgericht eingegangen.

II.

In dem Satzteil: "Rechtsverordnungen auf Grund von Bundesgesetzen, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen", in Art. 80 Abs. 2 GG bedeutet "Bundesgesetz" das Bundesgesetz als gesetzgebungstechnische Einheit. Rechtsverordnungen auf Grund solcher Bundesgesetze bedürfen deshalb – falls nicht eine anderweitige Regelung getroffen worden ist – in jedem Fall und

BVerfGE 24, 184 (195):

nicht nur dann der Zustimmung des Bundesrates, wenn die Ermächtigung und die mit ihr zusammenhängenden Normen die Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes ausgelöst haben. Das Vertragsgesetz vom 21. Juni 1965 enthält jedoch eine anderweitige bundesgesetzliche Regelung im Sinne von Art. 80 Abs. 2 GG, so daß die Verordnung vom 23. Februar 1966 von der Bundesregierung ohne Zustimmung des Bundesrates erlassen werden konnte.

1. Das Vertragsgesetz vom 21. Juni 1965 ist auch von den Ländern auszuführen; sie führen es als "eigene Angelegenheit" aus. Vorschriften des Grundgesetzes, die insoweit "etwas anderes bestimmen oder zulassen" (Art. 83 GG), gibt es nicht.

Das Vertragsgesetz vom 21. Juni 1965 regelt u.a. in Art. 1 des Gesetzes in Verbindung mit Art. 4, 5 und 7 des Übereinkommens auch das Verfahren der Landesverwaltung. Art. 4 des Übereinkommens bestimmt, wo die Apostille anzubringen ist, daß sie einem Muster entsprechen muß und in welcher Sprache sie abzufassen ist. Art. 5 des Übereinkommens besagt, daß die Apostille auf Antrag ausgestellt wird (Abs. 1) und daß Unterschrift, Siegel oder Stempel unter der Apostille keiner Bestätigung bedürfen (Abs. 3). Nach Art. 7 des Übereinkommens ist ein Register oder Verzeichnis zu führen, in das die Ausstellung der Apostillen einzutragen ist; die Führung des Registers oder Verzeichnisses ist näher geregelt.

Diese Bestimmungen regeln das Verwaltungsverfahren. Bundesgesetze, die das Verwaltungsverfahren der landeseigenen Verwaltung regeln, bedürfen nach Art. 84 Abs. 1 GG der Zustimmung des Bundesrates. Zustimmungsbedürftig ist das Gesetz als gesetzgebungstechnische Einheit. Die Zustimmung des Bundesrates bezieht sich nicht nur auf die einzelnen, das Verwaltungsverfahren der landeseigenen Verwaltung regelnden Bestimmungen. Sie ist vielmehr notwendig und wird erteilt für alle Normen des Gesetzes, für das Gesetz als Ganzes (BVerfGE 8, 274 [294 f.]).

2. a) Das Wort "Bundesgesetz" (oder "Gesetz") hat im Grundgesetz nicht überall dieselbe Bedeutung. Welche Bedeutung das

BVerfGE 24, 184 (196):

Wort hat, ist jeweils aus dem Zusammenhang, in dem es verwendet wird, aus dem Zusammenhang der Vorschrift mit anderen Bestimmungen der Verfassung sowie aus ihrem Sinn und Zweck zu ermitteln.

b) Der Wortlaut des Art. 80 Abs. 2 GG spricht für die Auslegung des Bundesrates. Die Worte "Bundesgesetze, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen", knüpfen bei unbefangenem Verständnis an das Zustandekommen dieser Bundesgesetze an, zu dem die Zustimmung des Bundesrates notwendig war, meinen also das Gesetz als Ganzes.

c) Die Bundesregierung stützt ihre Rechtsauffassung vor allem auf den Zusammenhang von Art. 80 Abs. 2 mit Art. 80 Abs. 1 GG. Art. 80 Abs. 2 GG erwähne die Bundesgesetze nur als "Grund" der Verordnungen. Damit sei auf Art. 80 Abs. 1 GG verwiesen; allein dessen Bestimmungen regelten die besonderen Voraussetzungen, unter denen ein Bundes-"Gesetz" Grundlage von Verordnungen sein könne.

Es ist richtig, daß in Art. 80 Abs. 1 GG das Wort "Gesetz" nicht das Gesetz als Ganzes, sondern einzelne gesetzliche Bestimmungen bedeutet. Daraus ergibt sich jedoch – anders als die Bundesregierung meint – nicht, daß auch in Art. 80 Abs. 2 GG mit "Bundesgesetz" nur ein Ausschnitt aus dem Gesetz gemeint ist. Daß in Art. 80 Abs. 2 GG von "Rechtsverordnungen auf Grund von Bundesgesetzen" die Rede ist, vermag einen systematischen Zusammenhang mit Art. 80 Abs. 1 GG, der von Bundesgesetzen als der Grundlage von Rechtsverordnungen handelt, nicht zu begründen. Das gilt insbesondere für Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG, wonach die Rechtsgrundlage in der Verordnung anzugeben ist. Der Bundesrat hat zu Recht darauf hingewiesen, daß diese Vorschrift aus rechtsstaatlichen Gründen ein Formerfordernis statuiert, das die Prüfung erleichtern soll, ob sich der Verordnunggeber beim Erlaß der Verordnung im Rahmen der ihm erteilten Ermächtigungen gehalten hat. Art. 80 Abs. 1 GG regelt die Voraussetzungen der Rechtsetzung durch die Exekutive und insofern die Frage, wann ein Bundesgesetz Grundlage von Verordnungen

BVerfGE 24, 184 (197):

sein kann. Nach der rechtsstaatlich-demokratischen Verfassungsordnung des Grundgesetzes ist die Rechtsetzung grundsätzlich Sache der Legislative. Die Rechtsetzung durch die Exekutive ist die Ausnahme; sie bedarf einer besonderen Ermächtigung durch die Legislative. Art. 80 Abs. 1 GG legt fest, welchen Anforderungen solche Ermächtigungen genügen müssen. In Art. 80 Abs. 2 GG hingegen ist die unter bundesstaatlichem Aspekt stehende Frage geregelt, wie der föderative Teil der Legislative, der Bundesrat, an dieser Rechtsetzung durch die Exekutive beteiligt ist.

Die beiden Absätze des Art. 80 GG regeln die Voraussetzungen für die Rechtsetzung durch die Exekutive also unter verschiedenen Aspekten. Zwischen den beiden Absätzen fehlt es an einem engen verfassungssystematischen Zusammenhang, der zu dem Schluß zwingt oder auch nur berechtigt, das Wort "Gesetz" bedeute in beiden Absätzen dasselbe, nämlich lediglich einen Ausschnitt aus dem Bundesgesetz und nicht das Gesetz als Ganzes.

Die Worte "auf Grund von Bundesgesetzen, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen", knüpfen vielmehr an das Zustandekommen dieser Bundesgesetze an. Art. 80 Abs. 2 GG steht insofern in systematischem Zusammenhang mit Art. 78 GG (Voraussetzungen für das Zustandekommen von Bundesgesetzen) und den Vorschriften des Grundgesetzes, in denen die Zustimmung des Bundesrates zu einem Gesetz vorgeschrieben wird, hier also mit Art. 84 Abs. 1 GG. Für ihre Entstehung können aber die Bundesgesetze nur als Einheit angesehen werden.

d) Auch aus Sinn und Zweck der in Art. 80 Abs. 2 GG geregelten Zustimmung des Bundesrates zu Rechtsverordnungen folgt, daß in Art. 80 Abs. 2 GG die zustimmungsbedürftigen Bundesgesetze als gesetzgebungstechnische Einheiten gemeint sind.

Die Zustimmung des Bundesrates zu einem Bundesgesetz bezieht sich auf alle Normen des Gesetzes, nicht nur auf die, die seine Zustimmungsbedürftigkeit ausgelöst haben. Der Bundesrat übernimmt durch seine Zustimmung die Verantwortung für das

BVerfGE 24, 184 (198):

Gesetz als Ganzes. Dem entspricht es, daß alle zur Durchführung oder Ergänzung des Gesetzes ergehenden Rechtsverordnungen die Zustimmung des Bundesrates finden müssen. Die Normen des Gesetzes und die der Verordnungen, die auf Grund einer in ihm enthaltenen Ermächtigung erlassen werden, bilden eine Einheit. Bezieht sich die Zustimmung des Bundesrates zum Gesetz auf alle Normen des Gesetzes, so ist es folgerichtig, daß alle auf Grund des Gesetzes erlassenen Verordnungen der Zustimmung des Bundesrates bedürfen. Insofern kann die Zustimmung des Bundesrates zu Verordnungen nach Art. 80 Abs. 1 GG als Fortsetzung der Zustimmung des Bundesrates zu dem Gesetz verstanden werden. Sinn und Zweck der Regelung des Art. 80 Abs. 2 GG liegt darin, dem Bundesrat – durch das Zustimmungserfordernis – maßgeblichen Einfluß auf alle Normen einzuräumen, die zur Durchführung und Ergänzung der gesetzlichen Vorschriften ergehen, auf die sich die Zustimmung des Bundesrates bezieht und die ohne diese Zustimmung nicht zustandegekommen wären. Die Möglichkeit, Teile einer Materie aus dem Gesetz auszugliedern und sie der Regelung durch die Exekutive zu überlassen, soll nicht zu einer Verkürzung der Mitwirkung des Bundesrates an der Rechtsetzung führen. Hat sich der Bundesgesetzgeber zur Zusammenfassung von Normen in einem Gesetz entschieden, so hat er damit auch über die Zustimmungsbedürftigkeit aller in diesem Gesetz enthaltenen Normen befunden. Dem entspricht es, daß auch alle Verordnungen auf Grund eines Zustimmungsgesetzes zustimmungsbedürftig sind ohne Rücksicht darauf, ob die Ermächtigung und die mit ihr zusammenhängenden Normen die Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes ausgelöst haben.

Der vorliegende Verfassungsrechtsstreit gibt keine Veranlassung, die Frage zu entscheiden, ob alle ein Zustimmungsgesetz ändernden Gesetze wiederum – wie der Bundesrat meint – der Zustimmung des Bundesrates bedürfen. Sie bleibt offen.

e) Nach Wortlaut, systematischem Zusammenhang sowie nach Sinn und Zweck des Art. 80 Abs. 2 GG bedeutet also "Bundesgesetz" in dieser Vorschrift das Gesetz als Ganzes.

BVerfGE 24, 184 (199):

Diesem Ergebnis kann nicht entgegengehalten werden, daß die Bestimmungen der Verordnung vom 23. Februar 1966 auch als nicht zustimmungsbedürftiges Gesetz hätten erlassen werden können.

Das Grundgesetz kennt in dem hier in Frage stehenden Bereich als Formen der Rechtsetzung nur das Gesetz und die Rechtsverordnung (vgl. BVerfGE 8, 274 [323]). Auch eine Verordnung, die der Zustimmung des Bundestages bedarf, bleibt Verordnung (BVerfGE 8, 274 [322]). Der Bundestag kann eine Verordnung, deren Gültigkeit zweifelhaft ist, nicht nachträglich "genehmigen" (BVerfGE 22, 330 [346]); er kann nur Gesetze, nicht aber Verordnungen erlassen (BVerfGE 22, 330 [346]). Das Grundgesetz unterscheidet zwischen der Rechtsetzung in der Form des Gesetzes und in der Form der Rechtsverordnung; Zuständigkeiten und Voraussetzungen der Rechtsetzung in der einen und der anderen Form sind im Grundgesetz verschieden geregelt.

Hat sich der Gesetzgeber zu einer Ermächtigung zur Rechtsetzung durch die Exekutive entschlossen, so regeln sich Zuständigkeiten und Voraussetzungen dieser Rechtsetzung nach den Vorschriften des Grundgesetzes über den Erlaß von Rechtsverordnungen, hier nach Art. 80 Abs. 2 GG. Es geht nicht an, eine bestimmte Auslegung dieser Vorschrift darauf zu stützen, daß die Regelungen nicht zustimmungsbedürftig gewesen wären, wenn der Gesetzgeber die andere Form der Rechtsetzung, die des Gesetzes, gewählt hätte.

Da sich der Gesetzgeber hier für die Delegation der Rechtsetzungsbefugnis auf die Exekutive entschieden hat, kann dahingestellt bleiben, ob der Dispositionsbefugnis des Bundestages hinsichtlich der Aufteilung des Rechtsstoffes auf Gesetz und Verordnung oder auf mehrere Gesetze

– etwa auf ein nicht zustimmungsbedürftiges Gesetz mit materiellen Regelungen und den Verfahrensregelungen für die Bundesverwaltung und ein anderes nach Art. 84 Abs. 1 GG zustimmungsbedürftiges Gesetz mit Verfahrens- und Organisationsbestimmungen für die landeseigene Verwaltung –

BVerfGE 24, 184 (200):

verfassungsrechtliche Grenzen gezogen sind – wie der Bundesrat meint – und wann solche Grenzen gegebenenfalls überschritten wären.

Die Bundesregierung meint, es sei nicht einzusehen, warum der Bundesrat einer Verordnung sollte zustimmen müssen, wenn ein Gesetz gleichen Inhalts nicht zustimmungsbedürftig gewesen wäre. Das kann auch noch aus einem anderen Grunde nicht überzeugen. Die Mitwirkungs- und Einwirkungsrechte des Bundesrates im Gesetzgebungsverfahren sind auch bei sogenannten einfachen (nicht zustimmungsbedürftigen) Gesetzen erheblich. Er kann den Vermittlungsausschuß anrufen und schließlich Einspruch einlegen (siehe Art. 77 GG, insbesondere dessen Absatz 4). Es geht deshalb nicht an, die nicht zustimmungsbedürftige Verordnung und das nicht zustimmungsbedürftige Gesetz, was die Mitwirkung des Bundesrates bei ihrem Zustandekommen angeht, gleichzusetzen. Bei nicht zustimmungsbedürftigen Gesetzen bleiben dem Bundesrat nach Art. 77 GG beträchtliche Möglichkeiten, auf Inhalt und Zustandekommen des Gesetzes einzuwirken. Bei nicht zustimmungsbedürftigen Verordnungen fehlen dem Bundesrat solche Möglichkeiten. Diese Verordnungen werden von der Exekutive allein erlassen.

f) Nach der von der Bundesregierung vertretenen Ansicht wären Rechtsverordnungen nach Art. 80 Abs. 2 GG nur dann zustimmungsbedürftig, wenn die Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes ausgelöst worden ist durch Normen, die einen selbständigen, abgrenzbaren Sachbereich betreffen, sofern sie mit der Ermächtigung in einem untrennbaren Zusammenhang stehen. Es wird häufig schwierig sein zu klären, welche Normen einen selbständigen Sachbereich betreffen und einen abgrenzbaren Normenkomplex bilden, ob dieser Normenkomplex die Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes ausgelöst hat oder ob er einen für sich gesehen zustimmungsfreien Normenbereich bildet, und schließlich ob die Ermächtigungsnorm in einem untrennbaren Zusammenhang mit diesem jeweils zu ermittelnden Normenkomplex

BVerfGE 24, 184 (201):

steht. Die Rechtsauffassung der Bundesregierung würde also zu einer nicht unbeträchtlichen Rechtsunsicherheit führen.

g) Einerseits hat die Bundesregierung Rechtsverordnungen ohne Zustimmung des Bundesrates erlassen, die nach Ansicht des Bundesrates seiner Zustimmung bedurft hätten, ohne daß der Bundesrat daraus Konsequenzen gezogen hat. Andererseits hat die Bundesregierung auch solche Rechtsverordnungen dem Bundesrat zur Zustimmung zugeleitet, bei denen nach ihrer Rechtsauffassung eine Zustimmung des Bundesrates nicht geboten gewesen wäre. Die Staatspraxis ist also nicht eindeutig. Auf sie kann sich weder der Bundesrat noch die Bundesregierung berufen.

Auch die Entstehungsgeschichte von Art. 80 Abs. 2 GG ergibt nichts für die hier zu entscheidende Frage.

h) Die Worte "Rechtsverordnungen auf Grund von Bundesgesetzen, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen" in Art. 80 Abs. 2 GG bezeichnen also die zustimmungsbedürftigen Bundesgesetze als Ganzes, als gesetzgebungstechnische Einheiten. Rechtsverordnungen auf Grund solcher Gesetze bedürfen auch dann der Zustimmung des Bundesrates, wenn die Ermächtigung oder die mit ihr zusammenhängenden Normen nicht die Zustimmungsbedürftigkeit des Bundesgesetzes ausgelöst haben.

3. Art. 80 Abs. 2 GG bestimmt, daß die dort genannten Verordnungen "vorbehaltlich anderweitiger bundesgesetzlicher Regelung" der Zustimmung des Bundesrates bedürfen. Art. 2 des Vertragsgesetzes vom 21. Juni 1965 enthält für die Rechtsverordnungen, die die Bundesregierung für ihren Geschäftsbereich zu erlassen ermächtigt ist, eine solche anderweitige bundesgesetzliche Regelung.

Art. 2 Abs. 1 des Vertragsgesetzes beschränkt die der Bundesregierung und die den Landesregierungen zustehenden Befugnisse, die für die Ausstellung der Apostille zuständige Behörde zu bestimmen, ausdrücklich auf ihren jeweiligen Geschäftsbereich. Diese ausdrückliche Begrenzung wird zwar in der durch Art. 2 Abs. 2 des Gesetzes erteilten Ermächtigung, durch Rechtsverordnung die für die Ausstellung der Apostille und für die Prüfung

BVerfGE 24, 184 (202):

nach Art. 7 Abs. 2 des Übereinkommens zu erhebenden Kosten festzusetzen, nicht wiederholt. Hierfür versteht sich diese Begrenzung jedoch von selbst.

Art. 2 des Gesetzes enthält also je gesonderte, sachlich begrenzte und deutlich unterschiedene Ermächtigungen einerseits für die Bundesregierung, andererseits für die Landesregierungen. Die der Bundesregierung für ihren Geschäftsbereich erteilte Ermächtigung bezieht sich lediglich auf die Ausführung des Vertragsgesetzes vom 21. Juni 1965 und des Übereinkommens durch die Bundesverwaltung. Nur auf die der Bundesregierung durch Art. 2 des Gesetzes gesondert erteilte Ermächtigung stützt sich die Verordnung vom 23. Februar 1966, die Regelungen lediglich für den Bereich der Bundesverwaltung trifft. Die Ermächtigung der Bundesregierung läßt die den Landesregierungen erteilte Ermächtigung ebenso unberührt wie die Ausführung des Gesetzes und des Übereinkommens durch die landeseigene Verwaltung.

Aus Formulierung, Sinn und Zweck von Art. 2 des Vertragsgesetzes vom 21. Juni 1965 ergibt sich also, daß die von der Bundesregierung für ihren Geschäftsbereich zu erlassenden Rechtsverordnungen der Zustimmung des Bundesrates nicht bedürfen. Art. 2 des Vertragsgesetzes enthält eine "anderweitige bundesgesetzliche Regelung" im Sinne von Art. 80 Abs. 2 GG. Die Bundesregierung konnte also die Verordnung vom 23. Februar 1966 ohne die Zustimmung des Bundesrates erlassen. Sie hat deshalb durch den Erlaß der Verordnung den Bundesrat nicht in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten verletzt.

4. Die Entscheidung, das Vertragsgesetz vom 21. Juni 1965 enthalte eine "anderweitige bundesgesetzliche Regelung" im Sinne von Art. 80 Abs. 2 GG, ist mit 5 gegen 3 Stimmen getroffen worden; im übrigen ist die Entscheidung einstimmig ergangen.

Seuffert, Henneka, Dr. Leibholz, Geller, Dr. von Schlabrendorff, Dr. Rupp, Dr. Kutscher Der Richter Dr. Geiger ist an der Unterschrift verhindert. Seuffert

BVerfG, 11.10.1966 - 2 BvR 179/64; 2 BvR 476/64; 2 BvR 477/64

Redaktion — Fri, 29 Jun 2012 07:51:40 +0000

Daten

Fall:

Bundesrecht in Berlin

Fundstellen:

BVerfGE 20, 257; DÖV 1967, 577; DVBl 1967, 113; JuS 1967, 138; JZ 1967, 126; MDR 1967, 193; NJW 1967, 339; ROW 1967, 82; WM 1967, 21

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

11.10.1966

Aktenzeichen:

2 BvR 477/64

Entscheidungstyp:

Beschluss

Instanzen:

BGH, 23.01.1964 - KVZ 1/63

Der in Nr. 4 des Genehmigungsschreibens der Militärgouverneure zum Grundgesetz vom 12. Mai 1949 enthaltene Vorbehalt in bezug auf Berlin steht einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts dann nicht entgegen, wenn Gegenstand des verfassungsgerichtlichen Verfahrens ein in Berlin ergangener Verwaltungsakt des Bundes ist, der nur nach Bundesrecht beurteilt wird und der auf seine Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz geprüft werden soll. Dies trifft auch dann zu, wenn das nach Bundesrecht zuständige Kammergericht angerufen worden ist und den Verwaltungsakt des Bundes ganz oder teilweise bestätigt hat.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 20, 257

Paginierung:

BVerfGE 20, 257 (257):

Beschluss

des Zweiten Senats vom 11. Oktober 1966

- 2 BvR 179, 476, 477/64 -

in den Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. der Firma B. ..., vertreten durch die persönlich haftenden Gesellschafter ..., gegen a) den Beschluß des Bundesgerichtshofs - Kartellsenat - vom 23. Januar 1964 - KVZ 1/63 - und den Beschluß des Kammergerichts Berlin - Kartellsenat - vom 16. Juli 1963 - 5 Kart. V 8/62, 24/62 - E1 - 10 - 15/61 und 60/62 sowie die vorangegangenen Kosten- und Einspruchsbescheide des Bundeskartellamts - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt ... - 2 BvR 179/64 - b) den Beschluß des Bundesgerichtshofs - Kartellsenat - vom 20. Juni 1964 - KVZ 2/64 - und den Beschluß des Kammergerichts Berlin - Kartellsenat - vom 10. Januar 1964 - 5. Kart. V 16/63 - E 1- 18/63 sowie die vorangegangenen Kosten- und Einspruchsbescheide des Bundeskartellamts - Bevollmächtigte: Rechtsanwälte ... - 2 BvR 477/64 - 2. der Firma ..., vertreten durch den Vorsitzenden des Vorstands ..., - Bevollmächtigte: Rechtsanwälte ... - gegen den Beschluß des Bundesgerichtshofs - Kartellsenat - vom 20. Juni 1964 - KVZ 1/64 - und den Beschluß des Kammergerichts Berlin - Kartellsenat - vom 5. November 1963 - 5 Kart. V 10/63 - E 1 - 102/62 sowie die vorangegangenen Kosten- und Einspruchsbescheide des Bundeskartellamts - 2 BvR 476/64 -

BVerfGE 20, 257 (258):

Entscheidungsformel:

I. Die Beschlüsse des Kammergerichts Berlin - Kartellsenat -

a) vom 16. Juli 1963 - 5 Kart. V 8/62, 14-18/62, 24/62 -, (1 - 10 - 15/61 und 60/62)

b) vom 10. Januar 1964 - 5 Kart. V 16/63 -, (E 1 - 18/63)

c) vom 5. Nov. 1963 - 5 Kart. V 10/63 -, (E 1 - 102/62)

sowie die vorangegangenen Kosten- und Einspruchsbescheide des Bundeskartellamts verletzen das Grundrecht der Beschwerdeführerinnen aus Artikel 2 Absatz 1 des Grundgesetzes. Sie werden aufgehoben.

II. § 80 Absatz 2 Satz 2 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen vom 27. Juli 1957 (BGBl. I Seite 1081) ist mit Artikel 80 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes unvereinbar und daher nichtig.

Gründe

A. - I.

§ 80 Abs. 2 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 1081) - GWB - ermächtigt die Bundesregierung, mit Zustimmung des Bundesrats durch Rechtsverordnung die Gebühren im Verfahren vor den Kartellbehörden zu regeln.

Die Bestimmung lautet:

Im Verfahren vor der Kartellbehörde werden Gebühren zur Deckung der Verwaltungskosten erhoben. Das Nähere über die Gebühren sowie über die Kosten der in §§ 10, 32 und 58 bezeichneten Bekanntmachungen wird durch Rechtsverordnung der Bundesregierung geregelt, die der Zustimmung des Bundesrates bedarf.

Aufgrund dieser Ermächtigung erging die Verordnung über die Gebühren der Kartellbehörden und die Erstattung der durch das Verfahren vor den Kartellbehörden entstandenen Kosten

BVerfGE 20, 257 (259):

vom 23. Januar 1958 (BGBl. I S. 61) - Kartellgebühren-VO - sowie die Verordnung vom 14. Oktober 1960 (BGBl. I S. 830), die eine sachliche Ergänzung dazu brachte.

II.

1. Die Beschwerdeführerin zu 1), eine Kommanditgesellschaft, betreibt Strickwarenfabriken und hat ihren Geschäftssitz in Stuttgart. Auch ihre persönlich haftenden Gesellschafter wohnen in Stuttgart. In den Jahren 1958 bis 1962 meldete sie beim Bundeskartellamt in Berlin von ihr hergestellte Markenartikel zur Preisbindung und Preisempfehlung nach § 16 GWB an. Das Bundeskartellamt bestätigte den Eingang der Anmeldungen und setzte hierfür mit den Bescheiden vom 15. Dezember 1960, 16. Mai 1962 und 27. Februar 1963 aufgrund der Kartellgebühren-VO in der Fassung vom 14. Oktober 1960 Gebühren fest. Auf die gegen die Gebührenfestsetzung erhobenen Einsprüche der Beschwerdeführerin ermäßigte es die festgesetzten Gebühren teilweise, gab den Einsprüchen aber im übrigen nicht statt. Das Kammergericht Berlin - Kartellsenat - wies die gegen die Einspruchsbescheide des Bundeskartellamts eingelegten Beschwerden mit den Beschlüssen vom 16. Juli 1963

- 5 Kart. V 8/62, 14-18/62, 24/62 - (E 1 - 10 - 15/61 und 60/62)

und vom 10. Januar 1964

- 5 Kart. V 16/63 - (E 1 - 18/63 )

als unbegründet zurück und ließ die Rechtsbeschwerde gegen diese Entscheidungen nicht zu (§ 73 Abs. 1 GWB). Die hiergegen erhobenen Nichtzulassungsbeschwerden verwarf der Bundesgerichtshof - Kartellsenat - durch die Beschlüsse vom 23. Januar 1964 - KVZ 1/63 - und 20. Juni 1964 - KVZ 2/64 - als unzulässig. Der Bundesgerichtshof verwies dabei auf seine bisherige Rechtsprechung, wonach gemäß § 73 Abs. 1 GWB in Gebührensachen die Rechtsbeschwerde gegen Beschlüsse der Oberlandes

BVerfGE 20, 257 (260):

gerichte deshalb unzulässig sei, weil solche Beschlüsse nicht als "in der Hauptsache erlassen" betrachtet werden könnten.

2. Die Beschwerdeführerin zu 2) betreibt Schuhfabriken. Ihr Geschäftssitz ist in Kornwestheim (Württ.). Von 1958 bis 1961 meldete sie von ihr serienmäßig hergestellte Markenschuhwaren zur Preisbindung nach § 16 GWB beim Bundeskartellamt in Berlin an. Das Bundeskartellamt bestätigte den Eingang der Anmeldung und setzte hierfür nach der Kartellgebühren-VO in der Fassung vom 14. Oktober 1960 mit Kostenbescheid vom 15. November 1962 Gebühren fest. Der hiergegen eingelegte Einspruch wurde durch das Bundeskartellamt zurückgewiesen. Die Beschwerde zum Kammergericht Berlin blieb ebenfalls erfolglos. Mit Beschluß vom 5. November 1963 - 5 Kart. V 10/63 - (E 1 - 102/62) wurde - sie als unbegründet zurückgewiesen und die Rechtsbeschwerde nicht zugelassen (§ 73 Abs. 1 GWB). Die eingelegte Nichtzulassungsbeschwerde wies der Bundesgerichtshof - Kartellsenat - durch Beschluß vom 20. Juni 1964 - KVZ 1/64 - wegen Unzulässigkeit der Rechtsbeschwerde (§ 73 GWB) zurück.

3. Mit den Verfassungsbeschwerden wenden sich die Beschwerdeführerinnen gegen die Beschlüsse des Bundesgerichtshofs und des Kammergerichts Berlin sowie die vorangegangenen Kosten- und Einspruchsbescheide des Bundeskartellamts. Sie rügen Verletzung der Art. 3 Abs. 1, Art. 20 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1, Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

a) Die Beschwerdeführerinnen halten die Verfassungsbeschwerden für rechtzeitig erhoben. Die Nichtzulassungsbeschwerden seien zur Erschöpfung des Rechtswegs erforderlich gewesen, da sie nicht von vornherein als aussichtslos hätten betrachtet werden können. Gegenstand der Nichtzulassungsbeschwerden sei die Frage gewesen, ob isolierte Entscheidungen in Gebührensachen mit der Rechtsbeschwerde angefochten werden könnten; es habe sich in den vorliegenden Fällen, in denen das Bundeskartellamt als einzigen Hoheitsakt Gebühren festgesetzt habe, um Entscheidungen in der Hauptsache gehandelt, die das Grundgesetz ver

BVerfGE 20, 257 (261):

letzten. Im Zeitpunkt der Einlegung der Nichtzulassungsbeschwerden habe eine gefestigte Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs zum Begriff "der Hauptsache" nach § 73 Abs. 1 GWB noch nicht bestanden. Der Bundesgerichtshof habe daher auch die Nichtzulassungsbeschwerden mit einer ausführlichen Begründung zurückgewiesen. Vom Standpunkt der Beschwerdeführerin sei mit der Entscheidung des Kammergerichts Berlin der Rechtsweg noch nicht erschöpft gewesen.

b) Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden stehe auch nicht entgegen, daß die angefochtenen Beschlüsse des Bundesgerichtshofs Nichtzulassungsbeschwerden zum Gegenstand hätten, die sich gegen Entscheidungen des Kammergerichts Berlin richteten; denn es handle sich nicht um "Berliner Sachen". Bei der Kontrolle von Verwaltungsakten des Bundeskartellamts werde das Kammergericht nicht in Ausübung Berliner Staatsgewalt, sondern im Wege der Organleihe treuhänderisch für den Bund tätig, jedenfalls dann, wenn der beteiligte Staatsbürger seinen Wohnsitz oder Geschäftsbetrieb nicht in Berlin, sondern außerhalb Berlins im unbeschränkten Geltungsbereich des Grundgesetzes habe. Der Umstand, daß sich der Sitz des Bundeskartellamts in Berlin befinde und als örtlich zuständiges Oberlandesgericht das Kammergericht kraft Bundesrechts mit der Rechtskontrolle betraut sei, mache das Verfahren nicht zu einer "Berliner Sache". Entscheidend sei, daß das Bundeskartellamt und das Kammergericht Bundesrecht anwendeten und unmittelbar oder mittelbar Bundesgewalt ausübten. Durch den Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 20. Januar 1966 (BVerfGE 19, 377) sei entschieden, daß die vom Land Berlin übernommenen Bundesgesetze auch in Berlin als Bundesrecht gelten und daß der Gerichtsbarkeit des Bundesverfassungsgerichts jedenfalls dann nichts entgegenstehe, wenn es sich in einem Verfahren vor einer Berliner Behörde allein um die Prüfung von Akten der öffentlichen Gewalt des Bundes handle.

c) Die Beschwerdeführerinnen halten die vom Bundeskartellamt und dem Kammergericht Berlin - Kartellsenat - für die

BVerfGE 20, 257 (262):

Gebührenfestsetzung angewandte Verordnung über die Gebühren der Kartellbehörden und die Erstattung der durch das Verfahren vor den Kartellbehörden entstandenen Kosten vom 23. Januar 1958 in der Fassung der Verordnung vom 14. Oktober 1960 für nichtig, weil die Ermächtigungsnorm des § 80 Abs. 2 GWB, auf der sie beruhe, mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht vereinbar sei. Die Ermächtigung sei weder nach Zweck noch nach Ausmaß hinreichend bestimmt. Die Festsetzung von Gebühren, die auf einer nichtigen Verordnung beruhten, verletze deshalb das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) und das allgemeine Freiheitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG. Die Erhebung von Gebühren ohne gesetzliche Grundlage sei zudem Willkür im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG.

Der Verordnunggeber habe außerdem bei der Ausgestaltung des Gebührentarifs die Grenzen der ihm erteilten Ermächtigung überschritten. Die Anmeldung einer Preisbindung und Preisempfehlung beim Bundeskartellamt und die Bestätigung des Eingangs der Anmeldung (§ 16 GWB) sei kein "Verfahren vor dem Bundeskartellamt". § 80 GWB enthalte deshalb keine Ermächtigung, durch Verordnung für diesen Vorgang Gebühren vorzuschreiben.

Die Beschwerdeführerinnen sind schließlich der Auffassung, daß die Kartellgebühren-VO, soweit sie Eingangsbestätigungen für die Anmeldung von Preisbindungen und Preisempfehlungen betreffe, gegen das verfassungsrechtlich verbürgte Übermaßverbot verstoße. Sie regle insoweit nicht Gebühren, sondern eine unzulässige Sondersteuer, da die Höhe der in der Verordnung vorgeschriebenen Gebühren in keinem Verhältnis zur Tätigkeit des Bundeskartellamts bei der Bestätigung des Eingangs einer Preisbindung oder Preisempfehlung gemäß § 16 GWB stünde. Damit werde auch das für das Gebührenrecht maßgebende Äquivalenzprinzip verletzt und auch gegen das Kostendeckungsprinzip verstoßen.

Die Festsetzung von unverhältnismäßig hohen Gebühren im Bereich der Mißbrauchsaufsicht nach § 17 GWB verletze endlich

BVerfGE 20, 257 (263):

den Gleichheitsgrundsatz und sei willkürlich (Art. 3 Abs. 1 GG). Außerdem verstoße die Gebührenfestsetzung durch ihre übermäßige Höhe gegen das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG).

III.

1. Der Bundesminister für Wirtschaft hält in seiner Äußerung die Verfassungsbeschwerden für zulässig, aber für nicht begründet.

Zur Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 1) - 2 BvR 179/64 - führt er aus:

a) Die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts werde auch durch den sogenannten Berlin-Vorbehalt der ehemaligen Besatzungsmächte bei der Genehmigung des Grundgesetzes nicht berührt. Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit eines vom Bundeskartellamt erlassenen Verwaltungsakts sei kein dem Besatzungsvorbehalt zuwider laufendes Einwirken des Bundes auf Berliner Landesgewalt. Als Bundesbehörde übe das Bundeskartellamt Bundesgewalt aus. Daran ändere nichts, daß im Hinblick auf das Erfordernis der Erschöpfung des Rechtswegs das Kammergericht Berlin als örtlich zuständiges Oberlandesgericht kraft Bundesrechts gegen die Bescheide des Bundeskartellamts angerufen worden sei und dieses den angefochtenen Akt bestätigt habe. Die Verfassungsbeschwerde richte sich materiell gegen den Verwaltungsakt der Bundesgewalt. Die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde entfalle auch nicht deshalb, weil im Fall ihrer Begründetheit die Entscheidung des Kammergerichts aufgehoben werden müßte (§ 95 Abs. 2 BVerfGG). Ein "Regieren" des Bundes in bezug auf das Land Berlin liege darin nicht. Nicht jede mittelbare Einwirkung einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts auf Entscheidungen Berliner Gerichte werde durch den Berlin-Vorbehalt untersagt. Richte sich die Verfassungsbeschwerde materiell gegen den Hoheitsakt einer Bundesbehörde, so beruhe die Entscheidungskompetenz des Bundesverfassungsgerichts auf der Ein

BVerfGE 20, 257 (264):

heit der Bundesgewalt, die durch den sogenannten Berlin-Vorbehalt insoweit nicht beschränkt sei.

b) Die angefochtenen Bescheide und Entscheidungen verstießen nicht gegen Art. 2 Abs. 1, Art. 3 und Art. 12 Abs. 1 GG. Die vom Bundeskartellamt und vom Kammergericht angewandte Kartellgebühren-VO sei rechtsgültig. Die Ermächtigung des § 80 Abs. 2 Satz 1 GWB sei mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar, da sie nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt sei. Ihr Inhalt sei bereits durch das Wort "Gebühr" genügend umgrenzt; den Zweck der Ermächtigung habe der Gesetzgeber in § 80 Abs. 1 Satz 1 GWB ausdrücklich genannt; die Gebühr solle zur Deckung der Verwaltungskosten der Kartellbehörden erhoben werden. Auch das Ausmaß der Ermächtigung sei durch die beiden für die Bemessung einer Gebühr wesentlichen Prinzipien, nämlich das Äquivalenzprinzip und das Kostendeckungsprinzip, sowie durch den Gleichheitssatz des Art. 3 GG ausreichend bestimmt.

Mit der Rüge, die Gebührenverordnung sei nichtig, weil der Verordnunggeber bei der Ausgestaltung des Gebührentarifs die Grenzen der ihm erteilten Ermächtigung überschritten habe und die Anmeldung einer Preisbindung und Preisempfehlung beim Bundeskartellamt und die Bestätigung des Eingangs der Anmeldung kein "Verfahren" vor dem Bundeskartellamt im Sinne des § 80 GWB sei, könne die Beschwerdeführerin im verfassungsgerichtlichen Verfahren nicht gehört werden. Das Kammergericht stehe in Bestätigung seiner ständigen Rechtsprechung zutreffend auf dem Standpunkt, daß der Ausdruck "Verfahren" im § 80 Abs. 2 GWB sich nicht lediglich auf das im 4. Abschnitt des Ersten Teils des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen geregelte Verwaltungsverfahren bezöge, sondern auch die durch eine Anmeldung nach § 16 Abs. 4 GWB ausgelöste Amtstätigkeit des Bundeskartellamts einschlösse. Das Gericht habe damit einfaches Gesetzesrecht ausgelegt. Seine Entscheidung sei insoweit der Nachprüfung durch das Bundesverfassungsgericht entzogen, da verfassungsrechtliche Verstöße nicht erkennbar seien. Auch

BVerfGE 20, 257 (265):

der Einwand der Beschwerdeführerin, die Verordnung über die Gebühren der Kartellbehörden verletze das Kostendeckungsprinzip, sei im Verfahren der Verfassungsbeschwerde nicht zulässig. Das Kammergericht habe § 80 Abs. 2 GWB ausgelegt und daher einfaches Gesetzesrecht angewandt, wenn es angenommen habe, der Verordnunggeber habe das Kostendeckungsprinzip beachtet. Dem Wesen der Gebühr sei das Kostendeckungsprinzip nicht eigen. Die Entscheidung des Gerichts verletze auch nicht das Grundrecht der Beschwerdeführerin aus Art. 12 Abs. 1 GG. Es könne dahingestellt bleiben, ob es sich bei der Gebührenverordnung überhaupt um eine an Art. 12 GG meßbare berufsregelnde Norm handle, da sie weder unmittelbar den Zugang zu einem Beruf noch dessen Ausübung regle und auch keine berufsregelnden Zielsetzungen erkennen lasse. Selbst wenn man annehmen könnte, die Verordnung sei an der Vorschrift des Art. 12 GG zu prüfen, so enthielte sie allenfalls eine verfassungsrechtlich zulässige Regelung der Berufsausübung, weil sie von vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls getragen werde und auch nicht unzumutbar oder übermäßig belastend sei.

In den Verfahren über die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführerin zu 1) - 2 BvR 477/64 - und der Beschwerdeführerin zu 2) - 2 BvR 476/64 - hat der Bundesminister für Wirtschaft auf seine Äußerung zur Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 1) - 2 BvR 179/64 - Bezug genommen.

2. Die drei Verfassungsbeschwerden haben dieselben Rechtsfragen zum Gegenstand. Sie werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig.

1. Gegen die Aktivlegitimation der Beschwerdeführerin zu 2) bestehen keine Bedenken.

2. Auch die Beschwerdeführerin zu 1) ist antragsberechtigt. Zwar besitzt sie als Handelsgesellschaft (KG) keine eigene Rechtspersönlichkeit. Im Verfassungsbeschwerdeverfahren ist sie jedoch

BVerfGE 20, 257 (266):

als parteifähig zu behandeln, da sich der angegriffene staatliche Hoheitsakt auf das gesamthänderisch gebundene Gesellschaftsvermögen und auch auf das von ihr betriebene Handelsgewerbe bezieht (vgl. BVerfGE 4, 7 [12]).

3. Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden steht nicht entgegen, daß sie sich auch gegen Entscheidungen des Kammergerichts in Berlin richten.

In Nr. 4 des Genehmigungsschreibens der Militärgouverneure zum Grundgesetz vom 12. Mai 1949 ist der Vorbehalt enthalten, daß Berlin nicht durch den Bund "regiert" werden dürfe. Dieser Vorbehalt ist auch nach Beendigung des Besatzungsregimes durch den Vertrag über die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Drei Mächten vom 26. Mai 1952 / 23. Oktober 1954 aufrechterhalten worden.

Der Vorbehalt geht dem innerstaatlichen Recht vor. Er bindet auch das Bundesverfassungsgericht und beschränkt seine Zuständigkeit (BVerfGE 7, 1 [14]; 7, 192 [193]; 10, 229 ff.).

Er enthält aber kein generelles Verbot jeder Tätigkeit des Bundesverfassungsgerichts in allen Berlin unmittelbar oder mittelbar berührenden Sachen. Es kommt vielmehr auf die Tragweite seiner Entscheidung gegenüber dem Lande Berlin und dessen Staatsgewalt an (BVerfGE 7, 1 [15]; 10, 229 [231]; 19, 377 [384]). Der Vorbehalt enthält, wie das Bundesverfassungsgericht schon mehrfach ausgesprochen hat, ein kurz formuliertes prinzipielles Verbot politisch bedeutsamer Einwirkung der Verfassungsorgane der Bundesrepublik Deutschland auf die Berliner Landesgewalt (zuletzt BVerfGE 19, 377 [385]). Das ist sicher dann nicht der Fall, wenn Gegenstand des verfassungsgerichtlichen Verfahrens ein in Berlin vorgenommener Verwaltungsakt des Bundes ist, der nur nach Bundesrecht beurteilt wird, und der auf seine Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz geprüft werden soll. So verhält es sich bei den hier zu entscheidenden Verfahren.

a) Das Bundeskartellamt ist eine Bundesoberbehörde mit Sitz in Berlin (§ 48 Abs. 1 Satz 1 GWB). Es gehört zum Geschäftsbereich des Bundesministers für Wirtschaft (§ 48 Abs. 1 Satz 2

BVerfGE 20, 257 (267):

GWB). Durch seine Tätigkeit übt es gemäß Bundesrecht Bundesgewalt aus.

Eine Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen einen auf Bundesrecht beruhenden Hoheitsakt des Bundeskartellamts in Berlin wäre daher unter den Voraussetzungen des § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG zulässig und könnte nicht gegen den "Berlin-Vorbehalt" verstoßen. Nichts anderes kann aber gelten, wenn im Hinblick auf das Erfordernis der Erschöpfung des Rechtswegs zunächst das nach Bundesrecht zuständige Kammergericht angerufen worden ist und dieses den bei ihm angefochtenen Hoheitsakt des Bundeskartellamts ganz oder teilweise bestätigt hat.

Die Verfassungsbeschwerden richten sich sowohl gegen die Bescheide des Bundeskartellamts als auch gegen die Entscheidungen des Kammergerichts. Beide sind "Verfahrensgegenstand" der Verfassungsbeschwerden und müssen einheitlich auf ihre Verfassungsmäßigkeit überprüft werden (§ 95 Abs. 2 BVerfGG). Gemäß § 62 Abs. 4 GWB entscheidet über den Rechtsbehelf der Beschwerde gegen Bescheide des Bundeskartellamts das für seinen Sitz örtlich zuständige Oberlandesgericht; das ist das Kammergericht in Berlin. Das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen und damit auch seine Zuständigkeitsbestimmungen wurden durch das Gesetz vom 5. September 1957 (GVBl. S. 1109) durch das Land Berlin übernommen, ohne daß gegen die Übernahme Einwendungen erhoben wurden. Es gilt auch in Berlin als Bundesrecht (BVerfGE 19, 377 [388]). Das Land Berlin stellt zum Vollzug des Bundesrechts lediglich seine Gerichtsorganisation zur Verfügung, ohne kraft Landeshoheit die Zuständigkeit zu bestimmen.

b) Soweit also das Kammergericht die Entscheidungen des Bundeskartellamts aufgrund des Gesetzes über Wettbewerbsbeschränkungen überprüft, wendet es Bundesrecht an, weil seine Prüfung sich nur mit der Frage befassen kann, ob das Bundeskartellamt als Bundesbehörde Bundesrecht richtig angewandt hat. Eine solche auf Bundesrecht beruhende Funktion des Kammergerichts berührt, auch wenn es als Gericht des Landes Berlin

BVerfGE 20, 257 (268):

tätig wird und daher Landesgewalt ausübt, nicht in politisch bedeutsamer Weise die Landeshoheit Berlins.

Die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden entfällt also nicht deshalb, weil im Fall ihrer Begründetheit nach § 95 Abs. 2 BVerfGG die Entscheidungen des Kammergerichts aufzuheben sind. Ein "Regieren" Berlins im Sinne des noch bestehenden Vorbehalts liegt darin nicht (vgl. auch BVerfGE 19, 377 [392]). Denn hier handelt es sich der Sache nach allein um die Prüfung eines Hoheitsakts des Bundes auf seine Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz.

Die Verfassungsbeschwerden sind begründet.

Die hier angegriffenen Gebührenbescheide des Bundeskartellamts als zuständiger Kartellbehörde sowie die diese Bescheide bestätigenden Entscheidungen des Kammergerichts beruhen auf dem Ersten Abschnitt der Verordnung der Bundesregierung über die Gebühren der Kartellbehörden und die Erstattung der durch das Verfahren vor den Kartellbehörden entstandenen Kosten vom 23. Januar 1958 in der Fassung der Verordnung vom 14. Oktober 1960. Dieser Abschnitt beruht auf der Ermächtigung des § 80 Abs. 2 GWB. Diese Ermächtigung ist aber mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar.

§ 80 Abs. 2 GWB erfüllt nicht die verfassungsrechtlichen Anforderungen, denen der Gesetzgeber entsprechen muß, wenn er die Befugnis zur Rechtsetzung gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG delegieren will.

1. Die Vorschrift nennt zwar Inhalt und Zweck der Rechtsverordnung, zu deren Erlaß sie ermächtigt; die Verordnung soll das "Nähere" über die Gebühren regeln, die im Verfahren vor den Kartellbehörden erhoben werden können; diese Gebühren sollen dazu dienen, die Verwaltungskosten zu decken. Der Verordnunggeber soll bestimmen, welche verfahrensmäßigen Vorgänge die Gebührenpflicht auslösen, wie hoch bei bestimmten

BVerfGE 20, 257 (269):

Gattungen von Tatbeständen die Gebühr sein soll, wer Gebührenschuldner ist, wer die Gebühren festzusetzen hat und welches Verfahren dafür vorgesehen ist. Er soll dabei dafür Sorge tragen, daß die zu erhebenden Gebühren geeignet sind, die Kosten der Kartellbehörden zu decken. Ob damit Inhalt und Zweck hinreichend bestimmt sind, kann indessen dahingestellt bleiben.

2. § 80 Abs. 2 Satz 2 GWB sagt aber nichts darüber aus, welche Grenzen dem Verordnunggeber gesetzt sind. Die Vorschrift ist daher hinsichtlich des Ausmaßes der Ermächtigung unbestimmt. Die mangelnde Bestimmtheit läßt sich auch nicht aus Sinn und Zweck des ermächtigenden Gesetzes ermitteln.

a) Gebühren gehören zu den öffentlichen Abgaben. Sie sind gesetzlich - oder aufgrund eines Gesetzes - festgelegte Entgelte für die Inanspruchnahme der öffentlichen Verwaltung. Dadurch unterscheiden sie sich von den Steuern und Sonderabgaben, die in erster Linie dem Finanzbedarf des Staates (oder der Gemeinden) dienen und die nicht in einem Zusammenhang mit einer konkreten Gegenleistung an den Abgabeschuldner stehen. Für die Gebühren gilt außerdem - anders als für Steuern - das Äquivalenzprinzip.

Da Gebühren öffentliche Abgaben sind, gilt für ihre Regelung der Vorbehalt des Gesetzes. Jedoch kann auch eine Rechtsverordnung eine Gebührenregelung schaffen, sofern sie auf einer verfassungsrechtlich einwandfreien Ermächtigung durch förmliches Gesetz beruht. Auch Gebührenordnungen für bestimmte Verfahren vor Behörden, die Hoheitsgewalt ausüben, sind für den Staatsbürger von einschneidender Bedeutung, weil sie die Geltendmachung und Verfolgung seiner Rechte unter Umständen erheblich erschweren. Darum hat der Gesetzgeber auf fast allen Gebieten die für die Inanspruchnahme der Verwaltung zu entrichtenden Gebühren durch förmliches Gesetz geregelt. Wenn der Gesetzgeber aber die Ausgestaltung einer Gebührenordnung delegieren will, so muß er die Tendenz und das Ausmaß der zu treffenden Regelung so weit selbst bestimmen, daß der mögliche Inhalt der zu erlassenden Verordnung voraussehbar ist (BVerf

BVerfGE 20, 257 (270):

GE 7, 282 [301]). Er muß dem Verordnunggeber die Grenzen zeigen, die er einzuhalten hat (BVerfGE 2, 307 [334]; 5, 71 [76 f.]; 7, 282 [304]). Demnach muß er über den zu regelnden Gegenstand selbst etwas zum Ausdruck gebracht haben.

b) Im Gegensatz zu den dargelegten Erfordernissen einer Ermächtigung überläßt § 80 Abs. 2 Satz 2 GWB die Gestaltung des "Näheren" in vollem Umfang dem Verordnunggeber. Dieser kann also bestimmen, welche Akte die Gebührenpflicht auslösen oder gebührenfrei sind, wer Gebührenschuldner ist, wann Gebühren fällig werden und wie hoch sie sein dürfen, wer sie festsetzen kann und wem sie zufließen sollen, ob und welcher Ermessensspielraum der festsetzenden Behörde zugestanden wird, wie die Gebühren eingezogen werden, ob und wann sie verjähren und ob sie ermäßigt oder niedergeschlagen werden können. Das in § 80 Abs. 2 Satz 1 GWB ausdrücklich festgelegte Kostendeckungsprinzip bestimmt zwar den Zweck der zu erlassenden Regelung, besagt aber nichts über das Ausmaß der Ermächtigung. Das ihm verwandte Äquivalenzprinzip, das dem Begriff der Gebühr immanent ist, besagt nur, daß die Gebühren in keinem Mißverhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung stehen dürfen; es begrenzt aber die Ermächtigung zum Erlaß einer Gebührenordnung nicht hinreichend im Sinn des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Auch wenn die Prinzipien der Kostendeckung und der Äquivalenz beachtet werden, lassen sich Gebührenordnungen denken, die voneinander völlig verschieden sind und den Staatsbürger in verschiedener Weise belasten. Es kann daher der Bundesregierung nicht gefolgt werden, wenn sie meint, diese Prinzipien allein bestimmten in hinreichender Weise das Ausmaß der Ermächtigung. Eine gesetzliche Ermächtigung zur Rechtsetzung muß selbst ein Minimum von materieller Regelung enthalten, die dem Verordnunggeber als "Programm" und als "Rahmen" dienen soll und kann. Sie muß ihm auch Grenzen setzen. Daran fehlt es hier. Der Gesetzgeber hat vielmehr auf wesentliche Entscheidungen verzichtet und sie der Bundesregierung und dem Bundesrat allein überlassen. Die von ihm erteilte

BVerfGE 20, 257 (271):

Ermächtigung ist so unbestimmt, daß nicht mehr vorausgesehen werden konnte, mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht wird. Sie verstößt daher gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

II.

Die Verfassungswidrigkeit der Ermächtigungsnorm hat zur Folge, daß auch der auf ihr beruhende Erste Abschnitt der Verordnung der Bundesregierung über die Gebühren der Kartellbehörden und die Erstattung der durch das Verfahren vor den Kartellbehörden entstandenen Kosten vom 23. Januar 1958 nichtig ist. Die auf den Bestimmungen dieses Abschnitts beruhenden Verfügungen und Entscheide des Kartellamts sowie die darauf ergangenen gerichtlichen Entscheidungen verstoßen daher gegen Art. 2 Abs. 1 GG und sind aufzuheben (BVerfGE 6, 32 [41 f.]; 9, 3 [11 f.]; 9, 83 [88]; 10, 89 [99]). Dazu gehören nicht die von den Verfassungsbeschwerden mitangegriffenen Entscheidungen des Bundesgerichtshofs; denn sie beruhen nicht auf den Bestimmungen der nichtigen Rechtsverordnung, sondern auf einer verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Auslegung des § 73 Abs. 1 GWB.

Bei diesem Ergebnis erübrigt es sich, auf die von den Beschwerdeführerinnen gerügten weiteren Verstöße gegen Grundrechte näher einzugehen.

Die Feststellung der Nichtigkeit von § 80 Abs. 2 Satz 2 GWB beruht auf § 95 Abs. 3 Satz 2 BVerfGG.

BVerfG, 23.03.1965 - 2 BvN 1/62

Redaktion — Mon, 25 Jun 2012 06:30:29 +0000

Daten

Fall:

Verordnung als Landesrecht

Fundstellen:

BVerfGE 18, 407; BayVBl 1965, 235; DÖV 1965, 418; DVBl 1965, 565; JuS 1965, 365; JZ 1965, 441; MDR 1965, 635; NJW 1965, 1371

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

23.03.1965

Aktenzeichen:

2 BvN 1/62

Entscheidungstyp:

Beschluss

Rechtsverordnungen von Landesorganen, die auf einer bundesgesetzlichen Ermächtigung gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG beruhen, sind Landesrecht.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 18, 407

Paginierung:

BVerfGE 18, 407 (407):

Rechtsverordnungen von Landesorganen, die auf einer bundesgesetzlichen Ermächtigung gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG beruhen, sind Landesrecht.

Beschluss

des Zweiten Senats vom 23. März 1965

- 2 BvN 1/62 -

in dem Verfahren wegen der Prüfung der die bayrische Landesverordnung über das Verbot der Gewerbsunzucht vom 21. September 1960 (GVBl. S. 225) und die Bezirksverordnung betreffenden verfassungsrechtlichen

BVerfGE 18, 407 (408):

Frage, ob eine Rechtsverordnung, die von einem Landesorgan auf Grund einer ermächtigenden Vorschrift des Bundes erlassen worden ist, Bundes- oder Landesrecht ist - Vorlagebeschluß des Bayrischen Verfassungsgerichtshofs vom 30. November 1962 - Vf. 121-VII-61.

Entscheidungsformel:

Rechtsverordnungen von Landesorganen, die auf einer bundesgesetzlichen Ermächtigung gemäß Artikel 80 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes beruhen, sind Landesrecht.

Gründe

A. - I.

1. Art. 2 Abs. 1 des Fünften Strafrechtsänderungsgesetzes vom 24. Juni 1960 (BGBl. I S. 477) lautet:

Verbot der Gewerbsunzucht

(1) Die Landesregierung kann die Ausübung der Gewerbsunzucht 1. in Gemeinden unter zwanzigtausend Einwohnern für das ganze Gebiet der Gemeinde, 2. in Gemeinden von zwanzigtausend bis zu fünfzigtausend Einwohnern für das ganze Gebiet der Gemeinde oder für einzelne Bezirke und 3. in Gemeinden über fünfzigtausend Einwohnern für einzelne Bezirke durch Rechtsverordnung zum Schutze der Jugend oder des öffentlichen Anstandes verbieten (§ 361 Nr. 6c des Strafgesetzbuches). Sie kann diese Ermächtigung durch Rechtsverordnung auf die höhere Verwaltungsbehörde übertragen.

2. Die §§ 1 und 2 der bayerischen Landesverordnung über das Verbot der Gewerbsunzucht vom 21. September 1960 (GVBl. S. 225) bestimmen:

§ 1

(1) Zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstandes wird die Ausübung der Gewerbsunzucht in Gemeinden unter zwanzigtausend Einwohnern verboten.

BVerfGE 18, 407 (409):

(2) Wer gewohnheitsmäßig dem Abs. 1 zuwiderhandelt, wird nach § 361 Nr. 6c des Strafgesetzbuches mit Haft bestraft.

§ 2

Den Regierungen wird die Befugnis übertragen, die Ausübung der Gewerbsunzucht in Gemeinden von zwanzigtausend bis zu fünfzigtausend Einwohnern für das ganze Gebiet der Gemeinde oder für einzelne Bezirke und in Gemeinden über fünfzigtausend Einwohnern für einzelne Bezirke durch Rechtsverordnung zum Schutze der Jugend oder des öffentlichen Anstandes zu verbieten (Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und 3 des Fünften Strafrechtsänderungsgesetzes).

3. Auf Grund des § 2 der Landesverordnung hat die Regierung von Mittelfranken am 4. April 1961 folgende Bezirksverordnung über das Verbot der Gewerbsunzucht erlassen (RegABl. S. 43):

§ 1

Zum Schutze der Jugend und des öffentlichen Anstandes werden das Anbieten und die Ausübung der Gewerbsunzucht außer in den Gebieten, in denen sie bereits durch die oben angegebene Landesverordnung verboten sind, in folgenden Stadtgebieten untersagt: a) in den Städten Ansbach und Schwabach allgemein einschließlich des Gebiets der Personenbahnhöfe und des übrigen Bahngeländes; b) in der Stadt Erlangen auf den Personenbahnhöfen und auf den Bahnhofsvorplätzen; c) in der Stadt Fürth/Bay. auf dem Hauptbahnhof und auf dem Bahnhofsvorplatz einschließlich der Grünanlagen; d) in der Stadt Nürnberg im Stadtgebiet innerhalb der Stadtmauer, ausgenommen an der Frauentormauer vom Färbertor bis zum Spittlertor; auf der Straße der Celtis-Unterführung und auf dem Celtisplatz; auf der Straße 'Hinterm Bahnhof' vom Celtisplatz bis zur Allersberger Straße; auf dem Frauentorgraben vom Bahnhofsplatz bis zum Plärrer und auf dem Plärrer; auf den Personenbahnhöfen und auf den Bahnhofsvorplätzen.

§ 2

Wer gewohnheitsmäßig den Verboten unter § 1 zuwiderhandelt, wird nach § 361 Nr. 6 c des Strafgesetzbuches mit Haft bestraft.

BVerfGE 18, 407 (410):

§ 3

Diese Verordnung tritt eine Woche nach der amtlichen Bekanntmachung im Amtsblatt der Regierung von Mittelfranken in Kraft; sie gilt 20 Jahre.

II.

1. Beim Bayerischen Verfassungsgerichtshof ist ein Verfahren gemäß Art. 98 Satz 4 BV anhängig, in dem die Antragsteller geltend machen, daß § 2 der Landesverordnung vom 21. September 1960 sowie die Bezirksverordnung vom 4. April 1961 verfassungswidrig seien, weil diese Vorschriften die Grundrechte der Handlungsfreiheit (Art. 101 BV) und des Eigentums (Art. 103 BV) verletzten. Sie seien auch mit Art. 109 Abs. 1 Satz 2, Art. 166 Abs. 2 sowie mit Art. 70 BV unvereinbar.

2. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof kann in diesem Verfahren nur entscheiden, wenn die Bestimmungen der Landesverordnung vom 21. September 1960 und der Bezirksverordnung vom 4. April 1961, deren Verfassungswidrigkeit festgestellt werden soll, bayerisches Landesrecht sind.

Der Bayerische Verfassungsgerichtshof ist der Auffassung, daß eine von einem Landesorgan erlassene Rechtsvorschrift auch dann Landesrecht ist, wenn sie sich auf eine höherrangige, insbesondere auf eine bundesrechtliche Ermächtigung stützt. Die Landesorgane übten im Rahmen der ihnen erteilten bundesrechtlichen Ermächtigung die eigene - originäre - Landesstaatsgewalt aus. Sie setzten also kein partielles Bundesrecht, sondern Landesrecht.

Dagegen hat der Hessische Staatsgerichtshof in seinem Beschluß vom 26. Oktober 1956 - PSt 208 - (DÖV 1957, 189) die Meinung vertreten, daß die von einer Landesregierung auf Grund bundesgesetzlicher Ermächtigung erlassenen Rechtsverordnungen Bundesrecht seien.

Der Bayerische Verfassungsgerichtshof kann an seiner Rechtsauffassung nicht festhalten, ohne bei der Auslegung des Grundgesetzes von einer Entscheidung des Verfassungsgerichts eines anderen Landes abzuweichen. Er hat daher gemäß Art. 100

BVerfGE 18, 407 (411):

Abs. 3 Satz 1 GG in Verbindung mit § 85 BVerfGG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts eingeholt.

III.

1. Der Hessische Staatsgerichtshof hält in seiner Äußerung gemäß § 85 Abs. 2 BVerfGG an der im Beschluß vom 26. Oktober 1956 vertretenen Auffassung fest, daß eine von einer Landesregierung auf Grund bundesgesetzlicher Ermächtigung erlassene Rechtsverordnung Bundesrecht, nicht Landesrecht sei. Die Rechtsquelle für den Erlaß der Rechtsverordnung liege nicht in der Gesetzgebungsbefugnis des Landes, sondern in der des Bundes. Die nach der Landesverfassung zuständigen Gesetzgebungsorgane seien bei dem Erlaß von Rechtsverordnungen zur Durchführung von Bundesgesetzen grundsätzlich ausgeschaltet. Die Ermächtigung könne gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG nur der Bundesregierung, einem Bundesminister oder den Landesregierungen erteilt werden. Die Gesetzgebungsorgane der Länder hätten keine Befugnis, eine von der Landesregierung auf Grund bundesgesetzlicher Ermächtigung erlassene Rechtsverordnung abzuändern oder aufzuheben. Würde der Landtag eine solche Abänderung oder Aufhebung beschließen, so ginge die bundesgesetzliche Regelung gemäß Art. 31 GG der landesrechtlichen vor. Wäre die Verordnung Landesrecht, so wäre sie der Kontrolle des Landtags unterworfen und könnte im Wege der Landesgesetzgebung abgeändert oder aufgehoben werden. Hinzu komme, daß die zu einem Gesetz erlassene Durchführungsverordnung keine selbständige Bedeutung habe. Nur in Verbindung mit dem Gesetz sei sie verständlich. Sie vollende das Gesetz und mache es erst praktisch anwendbar. Die Rechtsverordnung sei daher nicht nur in ihrem Bestand, sondern auch in ihrem Inhalt abhängig von dem Bundesgesetz. Diese Verbindung sei oft so eng, daß nur schwer festzustellen sei, welche Gedanken bereits in dem Gesetz selbst und welche erst in der Ausführungsverordnung enthalten seien.

Der Hessische Staatsgerichtshof hat ergänzend bemerkt, für seine Auffassung sei auch die Überlegung von Bedeutung gewe

BVerfGE 18, 407 (412):

sen, daß eine bundesgesetzliche Norm, die eine Landesregierung dazu ermächtigen würde, Landesrecht zu setzen, einen Eingriff in das Landesverfassungsrecht darstellen würde und mit dem Grundgesetz der Eigenstaatlichkeit der Länder nicht vereinbar wäre (Art. 20 Abs. 2 und 3, Art. 28 Abs. 1 und Art. 79 Abs. 3 GG).

2. Nach Ansicht der Bundesregierung kommt es entscheidend darauf an, wessen Rechtsetzungsgewalt durch Erlaß einer Verordnung ausgeübt wird. Die Rechtsquelle für den Erlaß von Rechtsverordnungen auf Grund bundesgesetzlicher Ermächtigung liege in der Gesetzgebungsgewalt des Bundes, nicht in der der Länder. Der Bund habe insoweit seine ihm nach dem Grundgesetz zustehende materiell-rechtliche Sachregelungsbefugnis in Anspruch genommen und hiervon einen Teil in Form einer Ermächtigung an ein Landesorgan delegiert. Hierbei handle es sich um eine echte Delegation gesetzgebender Gewalt.

Während die Gesetzgebungsgewalt des Landtags originär sei und sich nach Art. 70 Abs. 1 GG beurteile, beruhe die materiellrechtliche Kompetenz der Landesregierung, wenn sie Verordnungen auf Grund bundesrechtlicher Ermächtigungen erlasse, allein auf der Ermächtigung durch das Bundesgesetz.

Gehe man aber davon aus, daß es sich bei solchen Verordnungen um Landesrecht handle, das auf Grund originärer Gesetzgebungsgewalt erlassen werde, so müsse dem Landtag auch ein Abänderungsrecht eingeräumt werden, da die originäre Gesetzgebungsgewalt nur einheitlich verstanden werden könne.

Landesrechtliche Rechtsverordnungen auf Grund bundesgesetzlicher Ermächtigung seien also Bundesrecht. Allerdings leiteten die Landesorgane ihre Existenz aus der Landesverfassung her. Damit sei jedoch für die Unterscheidung, ob die Landesorgane Bundesrecht oder Landesrecht setzen, nichts gewonnen. Denn für die Frage der Rechtsqualität der erlassenen Verordnung komme es darauf an, welche materielle Gesetzgebungsgewalt von den Landesorganen wahrgenommen werde. Bei Ermächtigungen der vorliegenden Art delegiere der Bund seine ihm zustehende materiell-rechtliche Gesetzgebungsgewalt auf die Landesregierungen,

BVerfGE 18, 407 (413):

so daß die so zustande gekommenen Verordnungen in materiellrechtlicher Beziehung einen Bestandteil der Bundesgesetzgebung darstellten. Bei dieser Betrachtungsweise komme es nicht darauf an, ob der rein formelle Akt des Erlasses der Verordnung dem Herrschaftsbereich des Gliedstaates zuzurechnen sei. Es sei auch nicht entscheidend, daß die Landesregierung, wenn sie auf Grund bundesgesetzlicher Ermächtigung eine Rechtsverordnung erlasse, gleichwohl Landesorgan bleibe. Denn auch als Landesorgan sei die Landesregierung nicht gehindert, Bundesrecht zu erlassen, sofern sie durch eine bundesgesetzliche Vorschrift dazu ermächtigt werde.

B. - I.

Die Vorlage ist gemäß Art. 100 Abs. 3 Satz 1 GG in Verbindung mit § 85 BVerfGG zulässig. Die Rechtsfrage ist für das vor dem Bayerischen Verfassungsgerichtshof schwebende Verfahren erheblich. Die in den Gründen der Entscheidung des Hessischen Staatsgerichtshofs vom 26. Oktober 1956 zu der Rechtsfrage dargelegte Rechtsauffassung trägt diese Entscheidung (vgl. Geiger, Kommentar zum BVerfGG, Anm. 5 zu § 85; BVerfGE 3, 261 [264 f.]).

II.

Die vorgelegte Rechtsfrage wird in der Literatur seit langem erörtert (Nachweise bei Maunz-Dürig, Grundgesetz, Art. 80 Rdnr. 20 und 21, Anm. 4; außerdem neuestens Giese-Schunck, Kommentar zum Grundgesetz, 6. Aufl. 1962, II, 2 zu Art. 80; Klinger, Verwaltungsgerichtsordnung, 2. Aufl. 1964, B IIIa zu § 137, S. 618). Abgesehen von dem angeführten Beschluß des Hessischen Staatsgerichtshofs vom 26. Oktober 1956 ist die neuere Rechtsprechung mit dem vorlegenden Gericht der Auffassung, daß eine von einem Landesorgan erlassene Rechtsvorschrift auch dann Landesrecht ist, wenn sie sich auf eine bundesrechtliche Ermächtigung stützt (so VGH Bremen, Beschluß vom 15. März 1955 - P 3/55 -, DöV 1955, 673 [674]; Bad.-Württ. VGH, Beschluß vom 14. Juni 1961, AöR n. F. 47 (1961), 95

BVerfGE 18, 407 (414):

[96]; derselbe, Beschluß vom 11. März 1963, NJW 1963, 1687).

Diese Auslegung des Grundgesetzes ist zutreffend.

III.

Der Staat kann nur durch seine Organe handeln. Nur deren Akte werden ihm zugerechnet. Im Bundesstaat, in dem die Ausübung der staatlichen Befugnisse zwischen Bund und Ländern aufgeteilt ist, wird dem Bund nur zugerechnet, was die Bundesorgane tun, einem Land nur, was die Landesorgane tun. Dementsprechend üben die Bundesorgane Bundesstaatsgewalt, die Landesorgane Landesstaatsgewalt aus. Also ist das von einem Bundesorgan gesetzte Recht Bundesrecht, das von einem Landesorgan gesetzte Recht Landesrecht (so auch Maunz-Dürig, a.a.O., Rdnr. 8 zu Art. 31 GG).

Das gilt auch, wenn eine Landesregierung auf Grund einer ihr gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG in einem Bundesgesetz erteilten Ermächtigung eine Rechtsverordnung erläßt und wenn auf Grund einer in diesem Gesetz zugelassenen Subdelegation der Landesregierung ein nachgeordnetes Landesorgan - hier die Bezirksregierung - Rechtsvorschriften setzt. Sowohl die Rechtsverordnung der Landesregierung als auch die Verordnung der Bezirksregierung sind Landesrecht und nicht Bundesrecht. Im vorliegenden Fall gehört der Gesetzgebungsgegenstand - Strafrecht - zum Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes. Das gleiche würde aber gelten, wenn es sich um einen Gegenstand aus dem Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes handeln würde.

1. Nach Art. 70 Abs. 1 GG haben die Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Die Kompetenzzuweisung an den Bund auf dem Gebiet der Gesetzgebung wird von dem Prinzip beherrscht, daß dort, wo nach der Natur des zu regelnden Gegenstandes bei seiner rechtlichen Ordnung regionale Verschiedenheiten grundsätzlich nicht geduldet werden können oder gar nicht

BVerfGE 18, 407 (415):

denkbar sind, dem Bund die ausschließliche Kompetenz zusteht (Art. 71, 73 GG). Auf bestimmten anderen Gebieten hat der Bund die konkurrierende Kompetenz, soweit ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung besteht (Art. 72, 74 GG). Wann ein solches Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung allein als vorliegend erachtet wird, sagt Art. 72 Abs. 2 GG. Die dort aufgestellten Voraussetzungen laufen im Ergebnis ebenfalls darauf hinaus, daß "Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung" mit "Bedürfnis nach bundes einheitlich er Regelung" gleichzusetzen ist.

2. Auch auf dem Gebiet seiner ausschließlichen Zuständigkeit kann der Bundesgesetzgeber, wie Art. 71 GG zeigt, durch Bundesgesetz die Länder zur Gesetzgebung ermächtigen. Niemand bestreitet, daß ein auf Grund einer solchen Ermächtigung vom Landesgesetzgeber erlassenes Landesgesetz Landesrecht und nicht Bundesrecht ist (vgl. Rudolf, Die Gesetzgebungsermächtigung nach Art. 71 GG, AöR 88 (1963) S. 159 [174]). Dieser Fall liegt nicht anders, als wenn ein Landesgesetz zur Regelung einer Materie erlassen wird, die von Verfassungs wegen ganz den Ländern vorbehalten ist. Der Bundesgesetzgeber nimmt mit seiner Ermächtigung nach Art. 71 GG in Kauf, daß die Materie nunmehr in den Ländern nicht einheitlich, sondern regional verschieden geregelt wird.

3. Auch für die Rahmenkompetenz des Bundes nach Art. 75 GG kann es nicht zweifelhaft sein, daß die Vorschriften, die der Landesgesetzgeber zur Ausfüllung des vom Bundesgesetzgeber gezogenen Rahmens erläßt, Landesrecht und nicht Bundesrecht sind.

4. Im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung haben nach Art. 72 Abs. 1 GG die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch macht. Regelt der Bund in Ausübung seiner konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis nur einen Teil einer Materie, so bleibt der Rest für die Regelung durch den Landesgesetzgeber frei. Vorschriften, die der Landesgesetzgeber insoweit erläßt, sind Landesrecht. Dabei macht es keinen Unterschied, ob

BVerfGE 18, 407 (416):

der vom Bundesgesetzgeber in Anspruch genommene Teil der Materie groß oder klein ist.

5. Nichts anderes kann gelten, wenn der Bund in seinem Gesetz Regelungen ausspart und, anstatt diese Regelungen dem Landesgesetzgeber zu überlassen, gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG die Landesregierungen ermächtigt, das Nähere durch Rechtsverordnung zu regeln. Mit der Ermächtigung der Landesregierungen nimmt der Bundesgesetzgeber - anders als in dem oben Nr. 4 erwähnten Fall - allerdings insofern Einfluß auf die materielle Rechtsgestaltung in den Ländern, als er Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung in dem Gesetz bestimmt. Der Landesverordnunggeber ist also in der Rechtsgestaltung weniger frei, als es der Landesgesetzgeber dann ist, wenn der Bundesgesetzgeber nach Art. 72 Abs. 1 GG auf dem Gebiet der konkurrierenden Gesetzgebung nur teilweise tätig geworden ist.

Auch hier nimmt der Bundesgesetzgeber regionale Verschiedenheiten in der Regelung in Kauf: Das ist oft gerade der Sinn der Ermächtigung der Landesregierungen. Will der Bundesgesetzgeber eine einheitliche Regelung, so muß er anstelle der Landesregierungen die Bundesregierung oder einen Bundesminister zum Erlaß der Rechtsverordnung ermächtigen.

Bundesrecht, dessen Geltungsbereich regional auf mehrere Länder oder auf eine oder mehrere Besatzungszonen begrenzt ist, ist im Grundgesetz in Ausnahmefällen vorgesehen (z.B. Art. 118, 124, 125 GG). Aber die Regelung einer bestimmten Materie durch Bundesrecht, das in allen Ländern der Bundesrepublik regional verschieden wäre, widerspräche dem bundesstaatlichen Aufbau: Die Setzung regional verschiedenen Rechts ist Sache der Länder.

6. Gegen die Qualifizierung einer landesrechtlichen Verordnung, die auf bundesgesetzlicher Ermächtigung nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG beruht, als Landesrecht wird der Einwand erhoben, daß der Bund insoweit seine ihm nach dem Grundgesetz zustehende Befugnis zur materiell-rechtlichen Sachregelung in Anspruch genommen und dadurch die Entstehung von Landesrecht ausgeschlossen habe.

BVerfGE 18, 407 (417):

Wenn Art. 72 Abs. 1 GG bestimmt, daß im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung haben, solange und soweit der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch macht, so ist hier unter "Gebrauchmachen" eine erschöpfende materielle Regelung gemeint. Im vorliegenden Falle bedroht der Bundesgesetzgeber in § 361 Nr. 6 c StGB diejenige Person mit Strafe, die "gewohnheitsmäßig zum Erwerbe Unzucht treibt und diesem Erwerbe in einer Gemeinde oder in einem Bezirk einer Gemeinde nachgeht, in denen die Ausübung der Gewerbsunzucht durch Rechtsverordnung verboten ist". Hier liegt eine vollständige materielle Regelung durch den Bund nicht vor: Ohne die Verordnungen der Landesregierung und der Bezirksregierung ist die Strafnorm unvollständig, und es könnte auf Grund des vom Bundesgesetzgeber erlassenen § 361 Nr. 6 c StGB allein niemand bestraft werden. Gerade der Umstand, daß in Art. 2 des Fünften Strafrechtsänderungsgesetzes die Landesregierung mit dem Recht der Subdelegation zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt wird, ist ein Beweis dafür, daß der Bundesgesetzgeber die Materie nicht erschöpfend geregelt hat, weil er sie im Hinblick auf die Verschiedenheit der örtlichen Verhältnisse nicht erschöpfend regeln konnte. Das bedeutet nicht, daß anstelle der Landesregierung auch der Landesgesetzgeber die ergänzende Regelung treffen könnte; denn die bundesgesetzliche Regelung enthält die Entscheidung, daß nur der Verordnung geber des Landes jene ergänzende Regelung soll erlassen können.

Auch das Argument, die Rechtsverordnung der Landesregierung müsse schon deshalb Bundesrecht sein, weil die Rechtsquelle für ihren Erlaß in der Gesetzgebungsgewalt des Bundes liege und durch ihren Erlaß in Wahrheit die Rechtsetzungsgewalt des Bundes ausgeübt werde, überzeugt nicht. Durch die Ermächtigung der Landesregierungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG begibt sich der Bundesgesetzgeber insoweit seines Rechtes zur Ausübung eigener materieller Rechtsetzungsbefugnis. Der Fall liegt nicht anders, als wenn der Bundesgesetzgeber gemäß Art. 71 2. Halbsatz GG zum Erlaß von Lan

BVerfGE 18, 407 (418):

desgesetzen für eine Materie der ausschließlichen Gesetzgebung ermächtigt. Der Grund für die Ermächtigung nach Art. 71 2. Halbsatz GG wie für die nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG ist derselbe: die Notwendigkeit oder Zweckmäßigkeit einer regional differenzierten Sachregelung.

Für die Entscheidung der Frage, ob eine Rechtsverordnung Landesrecht oder Bundesrecht ist, kommt es also nur darauf an, welches Organ sie erlassen hat, und nicht darauf, welches Organ zu ihrem Erlaß ermächtigt hat. Die Landesregierung übt auch bei Gebrauchmachen von einer bundesgesetzlichen Ermächtigung nur Landesstaatsgewalt aus und kann deshalb nur Landesrecht setzen.

7. a) Die Möglichkeit, daß der Landtag die Verordnung der Landesregierung durch Gesetz aufhebt, ist ohne praktische Bedeutung. Wenn er die Verordnung aufhebt, so kann dieses Verhalten Maßnahmen des Bundes gegen das Land zur Folge haben, wenn etwa dadurch der verwaltungsmäßige Vollzug des Bundesgesetzes wegen Fehlens von Durchführungsvorschriften (z.B. über die zuständigen Landesbehörden) in diesem Lande unmöglich wird. Das Fünfte Strafrechtsänderungsgesetz stellt es im übrigen in das Ermessen der Landesregierungen, ob sie z.B. die gewerbsmäßige Unzucht in Gemeinden unter 20 000 Einwohnern ganz, in solchen über 50 000 Einwohnern für einzelne Bezirke verbieten wollen oder ob sie von einem Verbot der gewerbsmäßigen Unzucht absehen wollen.

Würde man annehmen, die Verordnung der Landesregierung sei Bundesrecht, so würde daraus zwingend folgen, daß die Landesregierung sich mit ihrer Verordnung nach dem Grundsatz lex posterior derogat legi priori über alle früheren Rechtsverordnungen der Bundesregierung oder eines einzelnen Bundesministers hinwegsetzen könnte, sofern sie sich nur an die durch die bundesgesetzliche Ermächtigung gezogene Grenze hält. Außerdem könnte die Landesregierung sich auch über Bestimmungen der Landesverfassung und der Landesgesetze hinwegsetzen, da beide dem Bundesrecht nachgehen. Die gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG durch Bundesgesetz der Landesregierung erteilte Ermäch

BVerfGE 18, 407 (419):

tigung, im Verordnungswege Recht zu setzen, stellt sie aber bei dieser Rechtsetzung nicht von der Beachtung der Landesverfassung und der Landesgesetze frei (so auch Maunz-Dürig, a.a.O., Rdnr. 20/21 zu Art. 80 GG). Allein diese Auffassung entspricht dem bundesstaatlichen Prinzip.

b) Eine bundesgesetzliche Norm, die die Landesregierung zur Setzung von Landesrecht ermächtigt, enthält keinen Eingriff in das Landesverfassungsrecht. Eine solche Norm kann nur auf Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG beruhen. Der angebliche Eingriff in das Landesverfassungsrecht läge nicht in dem ermächtigenden Gesetz, sondern in Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG, also einer Bestimmung des Bundesverfassungsrechts, die die Ermächtigung der Landesregierung gerade im Hinblick auf den bundesstaatlichen Aufbau zuläßt.

IV.

Da somit die bayerische Landesverordnung vom 21. September 1960 Landesrecht ist, kann die Verordnung der Regierung von Mittelfranken vom 4. April 1961 ebenfalls nur Landesrecht sein.

BVerfG, 02.06.1964 - 2 BvL 23/62

Redaktion — Fri, 22 Jun 2012 10:32:45 +0000

Daten

Fall:

Verkehrsfinanzgesetz

Fundstellen:

BVerfGE 18, 52; BayVBl 1964, 326; DÖV 1965, 132; DVBl 1964, 868; MDR 1964, 905

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

02.06.1964

Aktenzeichen:

2 BvL 23/62

Entscheidungstyp:

Beschluss

Instanzen:

FG Rheinland-Pfalz, 13.11.1962 - RML Nr. III 53/59

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 18, 52

Paginierung:

BVerfGE 18, 52 (52):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 2. Juni 1964

- 2 BvL 23/62 -

in dem Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des Abschnitts II Art. 3 Abs. 1 und Nr. 4 des Verkehrsfinanzgesetzes 1955 vom 6. April 1955 8BGBl. I S. 166) - Vorlagebeschluß des Finanzgerichts Rheinland-Pfalz, III. Kammer, vom 13. November 1962 - RML Nr. III 53/59.

BVerfGE 18, 52 (53):

Entscheidungsformel:

Abschnitt II Artikel 3 Absatz 1 Nummer 1 des Verkehrsfinanzgesetzes 1955 vom 6. April 1955 (BGBl. I S. 166) und Abschnitt II Artikel 3 Absatz 1 Nummer 4 dieses Gesetzes, soweit diese Vorschrift die Bundesregierung zum Erlaß von Rechtsverordnungen über den Umfang der Besteuerungsgrundlage ermächtigt, sind mit Artikel 80 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes nicht vereinbar und deshalb nichtig.

Gründe:

A. - I.

1. Der Baustoffgroßhändler L. S. in H. (Rheinland-Pfalz) bezog im Jahre 1956 mit zwei eigenen Lastzügen im Werkfernverkehr aus dem Bundesgebiet Baustoffe, die er teilweise nach Frankreich, teilweise in das Saarland und in das Saarrandgebiet lieferte. Mit Bescheid vom 16. Mai 1958 setzte das Finanzamt Trier die dafür zu entrichtende Beförderungsteuer fest. Es legte der Berechnung der Steuer gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 2b des Beförderungsteuergesetzes i.d.F. vom 13. Juni 1955 (BGBl. I S. 366) - BefStG 1955 - die Zahl der von den Kraftfahrzeugen geleisteten Tonnenkilometer zugrunde, indem es gemäß § 27 Abs. 2 i.V.m. § 19 Abs. 2 der Beförderungsteuer-Durchführungsverordnung vom 8. Oktober 1955 (BGBl. I S. 659) - BefStDV 1955 - die Anzahl der Tonnen des Rohgewichts der beförderten Güter mit der Anzahl der Kilometer der inländischen Beförderungsstrecke vervielfältigte Die Länge der zurückgelegten Beförderungsstrecken bemaß es gemäß § 20 Abs. 1 Nr. 2 BefStDV 1955 nach den Eisenbahntarifentfernungen. Die tatsächlich durchfahrenen Strecken waren zum Teil erheblich kürzer. Der Steuerpflichtige legte gegen den Steuerbescheid Einspruch ein, der am 19. Januar 1959 verworfen wurde. Gegen diese Entscheidung rief der Steuerpflichtige mit der Berufung das zuständige Finanzgericht an und beantragte u.a., die Tonnenkilometer nach den von seinen Kraftfahrzeugen tatsächlich durchfahrenen Strecken zu berechnen.

2. Das Finanzgericht Rheinland-Pfalz - III. Kammer - beschloß am 13. November 1962, das Berufungsverfahren gemäß

BVerfGE 18, 52 (54):

Art. 100 Abs. 1 GG auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber einzuholen, ob die durch Abschnitt II Artikel 3 Absatz 1 Nr. 1 und Nr. 4 des Verkehrsfinanzgesetzes 1955 vom 6. April 1955 (BGBl. I S. 166) - VerkFinG - erteilten Ermächtigungen mit den in Art. 80 und 97 GG verankerten Grundsätzen der Gewaltenteilung und der Unabhängigkeit der Richter vereinbar sind.

Diese Bestimmungen lauten wie folgt:

Artikel 3

(1) Die Bundesregierung wird ermächtigt, Rechtsverordnungen zu erlassen über 1. Die nähere Bestimmung der im Beförderungsteuergesetz verwendeten Begriffe, 2. ... 3. ... 4. die Zuständigkeit, den Umfang der Besteuerungsgrundlage sowie den Steuersatz bei Einrechnung der Steuer in den Beförderungspreis, 5. ...

(2) ... (3) ...

Das Finanzgericht ist der Auffassung, die Vorschriften des § 27 Abs. 2, des § 19 Abs. 2 und des § 20 Abs. 1 Nr. 2 BefStDV 1955, wonach sich die Zahl der geleisteten Tonnenkilometer durch Vervielfachung der Anzahl der Tonnen des Rohgewichts der beförderten Güter mit der Eisenbahntarifentfernung zwischen dem Absendungsort und Bestimmungsort ergibt, beruhten allein auf den genannten Ermächtigungen. Der Verordnunggeber habe durch sie den in § 11 Abs. 1 Nr. 2b BefStG 1955 verwendeten Begriff "Tonnenkilometer" näher bestimmt und damit den Umfang der Besteuerungsgrundlage festgelegt. Die Beförderungsteuer-Durchführungsverordnung 1955 berufe sich zwar auch auf die Bestimmung des § 4 des Gesetzes zur Wiedererhebung der Beförderungsteuer im Möbelfernverkehr und im Werkfernverkehr und zur Änderung von Beförderungsteuersätzen vom 2. März 1951 (BGBl. I S. 159) - Wiedererhebungsgesetz -, wonach die Bundes

BVerfGE 18, 52 (55):

regierung u.a. zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt ist, "die Berechnung der Steuer zu regeln". Diese Ermächtigung sei aber durch den Erlaß des Verkehrsfinanzgesetzes überholt und gegenstandslos geworden. Selbst wenn sie jedoch fortgelten sollte, ermächtige sie jedenfalls nicht zum Erlaß der in den §§ 27 Abs. 2, 19 Abs. 2 und 20 Abs. 1 Nr. 2 BefStDV 1955 getroffenen Regelung.

Das Finanzgericht hält die Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungen für entscheidungserheblich. Wenn sie geltendes Recht seien, müsse es die vom Steuerpflichtigen durch die Berufung angefochtene Steuerberechnung bestätigen. Wenn hingegen die Ermächtigungen wegen Verstoßes gegen das Grundgesetz nichtig seien, dann sei die Zahl der Tonnenkilometer nach den von den Kraftfahrzeugen tatsächlich durchfahrenen kürzeren Strecken zu berechnen und die Steuerfestsetzung zugunsten des Berufungsführers zu ändern. In diesem Falle habe das Gericht durch Auslegung selbst zu ermitteln, was das Gesetz unter dem Begriff "Tonnenkilometer" verstehe. Dabei komme es zu dem Ergebnis, daß damit die Beförderungsleistung der Kraftfahrzeuge gemeint sei, die sich durch Vervielfältigung des in Tonnen ausgedrückten Gewichts der beförderten Güter mit der in Kilometern ausgedrückten tatsächlich durchfahrenen Beförderungsstrecke ergebe.

Das Finanzgericht hält die Ermächtigungen in Abschnitt II Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 4 VerkFinG für unvereinbar mit Art. 80 und 97 GG. Nach rechtsstaatlichen Grundsätzen sei es erforderlich, daß der Gesetzgeber die von ihm zugelassenen steuerlichen Eingriffe in die Freiheitssphäre des Bürgers durch Normierung von Tatbeständen genau abgrenze und hierbei Begriffe verwende, die entweder nach dem allgemeinen Sprachgebrauch bereits einen bestimmten Inhalt hätten oder durch den Gesetzgeber selbst näher festgelegt würden. Ermächtige aber der Gesetzgeber die vollziehende Gewalt, im Steuergesetz verwendete, für das Ausmaß der Besteuerung wesentliche Begriffe durch Rechtsverordnung näher zu bestimmen, so liege darin das Eingeständnis, daß er den Eingriff in die Freiheitssphäre des Bürgers im Gesetz

BVerfGE 18, 52 (56):

selbst nicht hinreichend umschrieben und damit den aus der Gewaltenteilung folgenden rechtsstaatlichen Grundsatz nicht beachtet habe, wonach das für die Erhebung der Steuer Wesentliche nicht dem Verordnunggeber überlassen werden dürfe. Die Ermächtigungen verstießen deshalb gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Sie verletzten auch Art. 97 GG, da sie darauf abzielten, die Finanzgerichte zu zwingen, Rechtsstreitigkeiten, die beim Vollzug des Beförderungsteuergesetzes zwischen der Finanzverwaltung und dem betroffenen Bürger aus Meinungsverschiedenheiten über den Inhalt von Gesetzesbegriffen entstünden, nicht auf Grund allgemeiner Auslegungsgrundsätze, sondern auf Grund der von der Bundesregierung nach eigenem Gutdünken gebildeten und in den Rang einer allgemein verbindlichen Rechtsnorm erhobenen Begriffsauffassung zu entscheiden. Eine Bindung der Finanzgerichte an die Auslegung von Gesetzesbegriffen durch die vollziehende Gewalt sei nicht vereinbar mit der Aufgabe der Gerichte, Streitigkeiten über die Auslegung von Gesetzen unabhängig zu entscheiden.

II.

1. Der Bundesminister der Finanzen hält die Vorlage für unzulässig. Die Auffassung des vorlegenden Gerichts, wonach die im Ausgangsverfahren anzuwendenden Vorschriften der Beförderungsteuer-Durchführungsverordnung 1955 nicht auch auf § 4 des Wiedererhebungsgesetzes beruhen könnten, sei offensichtlich rechtsirrig. Die Ausführungen zur Entscheidungserheblichkeit der zur verfassungsrechtlichen Überprüfung gestellten Ermächtigungsnormen seien nicht schlüssig. Im übrigen sei die Vorlage aber auch unbegründet. Die Ermächtigungen seien mit dem Grundgesetz vereinbar. Sie trügen den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG in ausreichender Weise Rechnung, da das Beförderungsteuergesetz 1955 die vom Finanzgericht beanstandete Berechnungsweise nach Eisenbahntarifentfernungen bereits selbst vorsehe. Die Beförderungsteuer werde gemäß § 4 BefStG 1955 grundsätzlich vom Beförderungspreis berechnet. Für den hier interessierenden nichtöffentlichen Güterkraftverkehr sei nach § 6

BVerfGE 18, 52 (57):

BefStG 1955 derjenige Betrag als Beförderungspreis maßgebend, der unter gleichen oder ähnlichen Verhältnissen im öffentlichen Güterverkehr gezahlt werde. Im öffentlichen Güterfernverkehr mit Kraftfahrzeugen werde aber der zu entrichtende Frachtpreis nach dem Reichskraftwagentarif berechnet, der nicht von der tatsächlich durchfahrenen Strecke, sondern von den Eisenbahntarifentfernungen ausgehe. Die von dem vorlegenden Gericht anzuwendenden Bestimmungen der Beförderungsteuer-Durchführungsverordnung 1955 hätten somit nur den Zweck, die im Gesetz selbst enthaltene Regelung in klarstellender Weise zu verdeutlichen und zu wiederholen. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung seien deshalb durch die gesetzliche Regelung "unmittelbar mitbestimmt".

2. Der Berufungsführer des Ausgangsverfahrens hat der vom Bundesminister der Finanzen vertretenen Auffassung widersprochen; er hält die Vorlage für zulässig und begründet. Für die Zulässigkeit des Vorlagebeschlusses sei die Auslegung der maßgeblichen steuerrechtlichen Vorschriften durch das Finanzgericht als richtig zu unterstellen. Da die vom Finanzamt angewendeten Vorschriften der Beförderungsteuer-Durchführungsverordnung 1955 nach Auffassung des Finanzgerichts nicht auf § 4 des Wiedererhebungsgesetzes gestützt werden könnten, sondern allein auf den zur Nachprüfung gestellten Ermächtigungen beruhten, hänge die Entscheidung des Rechtsstreits von der Gültigkeit der streitigen Ermächtigungsvorschriften ab. Die Ermächtigungen seien verfassungswidrig, weil der Gesetzgeber den Verord

BVerfGE 18, 52 (58):

nunggeber nicht ermächtigen dürfe, das Gesetz authentisch zu interpretieren. Der Gesetzesbegriff des Tonnenkilometers sei eine so wesentliche und maßgebliche Berechnungsgrundlage für die Beförderungsteuer und damit für das Ausmaß des steuerlichen Eingriffs in die Berufstätigkeit des Steuerpflichtigen, daß es nicht einer Verordnung überlassen werden könne, verbindlich anzuordnen, was das Gesetz unter diesem Begriff verstehe. Eine solche Anordnung diene nicht mehr nur der Ausführung oder Durchführung des Gesetzes; mit ihr stelle sich vielmehr der Verordnunggeber gleichberechtigt und selbständig neben den Gesetzgeber. Die gesetzgeberische Aufgabe als solche sei jedoch auch unter den Voraussetzungen des Art. 80 GG nicht übertragbar.

3. Dem Verfahren ist kein Verfassungsorgan beigetreten.

Die Vorlage ist zulässig.

Für die Entscheidung des Finanzgerichts kommt es auf die Gültigkeit der Ermächtigungen in Abschnitt II Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 4 VerkFinG an (Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG, § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG). Die Regelung in den §§ 27 Abs. 2, 19 Abs. 2 und 20 Abs. 1 Nr. 2 BefStDV 1955 beruht nach der Auffassung des vorlegenden Gerichts ausschließlich auf diesen Ermächtigungen, die es für verfassungswidrig hält. § 4 des Wiedererhebungsgesetzes komme, falls die Vorschrift überhaupt fortgelte, als Ermächtigungsgrundlage nicht in Betracht, da die Bestimmungen über die Berechnung der Tonnenkilometer nicht auf die Ermächtigung zum Erlaß einer Rechtsverordnung über die "Berechnung der Steuer" gestützt werden könnten. Diese Auffassung ist vertretbar. Für die Prüfung der Entscheidungserheblichkeit ist das Bundesverfassungsgericht deshalb nach seiner ständigen Rechtsprechung an diese nicht offensichtlich rechtsirrige Ansicht gebunden.

Abschnitt II Art. 3 Abs. 1 Nr. 4 VerkFinG ist allerdings nur insoweit entscheidungserheblich, als die Bestimmung zum Erlaß von Rechtsverordnungen über "den Umfang der Besteuerungsgrundlage" ermächtigt. Soweit die Vorschrift Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen über andere Gegenstände enthält, kommt es auf ihre Gültigkeit im Ausgangsverfahren offensichtlich nicht an. Die verfassungsrechtliche Prüfung ist daher auf den entscheidungserheblichen Teil der zu prüfenden Norm zu beschränken (BVerfGE 5, 71 [75]).

BVerfGE 18, 52 (59):

Die Ermächtigungen des Abschnitts II Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 4 VerkFinG sind mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht vereinbar.

Nach Ansicht des Finanzgerichts verstoßen die zu prüfenden Ermächtigungen allerdings auch gegen Art. 97 Abs. 1 GG. Diese Auffassung geht aber fehl. Nach Art. 97 Abs. 1 GG sind die Richter unabhängig und nur dem Gesetz unterworfen. Art. 20 Abs. 3 GG bindet die Rechtsprechung an Gesetz und Recht. Unter Gesetz im Sinne des Art. 97 Abs. 1 GG ist auch das von der vollziehenden Gewalt auf Grund einer gesetzlichen Ermächtigung ordnungsgemäß gesetzte Verordnungsrecht zu verstehen (vgl. Bettermann, Die Grundrechte, Bd. III 2, S. 532; v. Mangoldt, Grundgesetz, Art. 97 Anm. 3). Die Rechtsetzung durch die Exekutive durchbricht zwar das Gewaltenteilungsprinzip; sie wird aber durch Art. 80 GG ausdrücklich zugelassen. Die Vorschrift umschreibt die Grenzen dieser Rechtsetzungsbefugnis, die sich aus den verfassungsrechtlichen Prinzipien des Rechtsstaates und der Gewaltenteilung ergeben. Das auf Grund einer gesetzlichen Ermächtigung, die sich im Rahmen des Art. 80 GG hält, von der Exekutive gesetzte Recht bindet deshalb auch die Rechtsprechung. Der dem Gesetz unterworfene Richter wird dadurch in seiner verfassungsmäßig garantierten Unabhängigkeit nicht berührt. Überschreitet eine Rechtsverordnung nach Auffassung des Richters den Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung, so kann er die Ungültigkeit der Verordnung feststellen und sie bei seiner Entscheidung unbeachtet lassen. Ist er der Meinung, die gesetzliche Ermächtigung selbst halte sich nicht in den durch Art. 80 GG gesetzten Grenzen, so hat er darüber die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen. Eine Ermächtigung, die den Erfordernissen des Art. 80 GG nicht entspricht, kann also die richterliche Unabhängigkeit nicht verletzen, weil auf Antrag des Richters das Bundesverfassungsgericht ihre Nichtigkeit festzustellen hat.

BVerfGE 18, 52 (60):

II.

Die Ermächtigung in Abschnitt II Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 VerkFinG, Rechtsverordnungen über die nähere Bestimmung der im Beförderungsteuergesetz verwendeten Begriffe zu erlassen, ist nach Inhalt, Zweck und Ausmaß nicht hinreichend bestimmt. Sie ist deshalb mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht vereinbar.

1. Das Beförderungsteuergesetz 1955 regelt in insgesamt 23 Paragraphen die Besteuerung von Beförderungsleistungen. Die Vielfalt der Verkehrsträger und Verkehrsarten bringt es mit sich, daß die Regelung verschiedene Besteuerungsobjekte, verschiedene Besteuerungsgrundlagen, verschiedene Steuersätze, verschiedene Berechnungsarten der Steuer und zahlreiche Ausnahmen, Steuerermäßigungen oder Steuererleichterungen kennt. Das Gesetz verwendet zwangsläufig eine Vielzahl von Begriffen, die in ihrem Wortsinn und in ihrer spezifischen Bedeutung innerhalb des Gesetzes nicht ohne weiteres klar sind, sondern für die Rechtsanwendung der Interpretation bedürfen. Indem der Gesetzgeber den Delegatar ermächtigt, sämtliche in diesem Gesetz enthaltenen Begriffe näher zu bestimmen, überträgt er ihm uneingeschränkt die Befugnis zur Legaldefinition. Bei diesem Umfang der Ermächtigung kann nicht vorhergesehen werden, in welchen Fällen und mit welchem Inhalt von ihr Gebrauch gemacht werden wird.

Im Beförderungsteuergesetz 1955 finden sich zwar selbst eine Reihe von Legaldefinitionen für die im Gesetz verwendeten Begriffe. So bestimmt beispielsweise § 1 Abs. 3, daß sich die Begriffe "Unternehmer" und "Unternehmen" nach dem Umsatzsteuerrecht richten und daß als Unternehmer auch die Deutsche Bundesbahn und die Deutsche Bundespost einschließlich der Landespostdirektion Berlin gelten. § 3 Abs. 2 BefStG 1955 definiert die Begriffe "Ortslinienverkehr" und "Nachbarortslinienverkehr". Das Gesetz enthält auch einige Einzelermächtigungen zur näheren Bestimmung gesetzlicher Begriffe (z.B. § 5 Abs. 3 und § 11 Abs. 2 Satz 4 BefStG 1955). Aber darüber hinaus finden sich im Gesetz immer noch Begriffe, die nicht klar sind und erst näher bestimmt werden müssen (z.B. "Arbeitnehmerverkehr", "Schülerverkehr",

BVerfGE 18, 52 (61):

"benachbarte Gemeinden", "Gemeinden, die wirtschaftlich und verkehrsmäßig eng verbunden sind", "öffentliches Verkehrsbedürfnis", "Milcherzeugnisse", "inländisches Obst und Gemüse", "Mineralbrunnen"). Zu diesen unbestimmten Begriffen gehört auch der Begriff "Tonnenkilometer", der aus veränderlichen Werten (Gewicht und Entfernung) gebildet wird und der einen verschiedenen Inhalt erhält, je nachdem wie man Gewicht und Entfernung bestimmt.

Die im Beförderungsteuergesetz enthaltenen Legaldefinitionen und Spezialermächtigungen beschränken zwar teilweise den Inhalt der Ermächtigung des Abschnitts II Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 VerkFinG. Dennoch ist die Ermächtigung hinsichtlich ihres Inhalts unbestimmt, da sie sich auf eine unbestimmte Vielzahl von nicht hinreichend bestimmten Begriffen bezieht, über die eine nähere Bestimmung getroffen werden kann. Damit ist es dem Verordnunggeber überlassen zu entscheiden, was er regeln will und wie er es regeln will. Aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ergibt sich aber, daß eine Ermächtigung an den Verordnunggeber so bestimmt sein muß, daß schon aus ihr und nicht erst aus der auf sie gestützten Verordnung erkennbar und voraussehbar ist, was von dem Bürger gefordert werden kann. Dagegen verstößt ein Gesetz, das eine Steuer einführt und es dem Verordnunggeber überläßt, das für sie Wesentliche zu bestimmen (BVerfGE 7, 282 f.; 10, 251 [258]). Das ist hier der Fall.

2. Die Ermächtigung ist auch hinsichtlich ihres Ausmaßes und ihres Zwecks nicht hinreichend bestimmt. Die von der Bundesregierung zu erlassenden Rechtsverordnungen sollen die im Beförderungsteuergesetz verwendeten Begriffe näher bestimmen. In dieser Wendung liegt zwar eine sachliche Schranke für die Tätigkeit des Verordnunggebers. Die nähere Bestimmung eines im Gesetz verwendeten Begriffs findet notwendig ihre Grenze an seinem Inhalt. Die dadurch dem Verordnunggeber gezogene Grenze kann aber nur in dem Maße bestimmt sein, als der Sinngehalt der im Gesetz verwendeten Begriffe selbst hinreichend eindeutig ist. Die Unbestimmtheit des Inhalts der Ermächtigung und die Unbe

BVerfGE 18, 52 (62):

stimmtheit der im Gesetz verwendeten Begriffe, auf die sie sich bezieht, läßt daher die Ermächtigung auch hinsichtlich ihres Ausmaßes als nicht genügend bestimmt erscheinen. Der Gesetzgeber, der eine Ermächtigung zur Rechtsetzung erteilt, muß die Grenzen der zu schaffenden Regelung festsetzen und angeben, welchem Ziel die Regelung dienen soll (BVerfGE 2, 307 [334]; 5, 71 [76]; 7, 282 [304]). Er muß der ermächtigten Stelle ein "Programm" an die Hand geben (BVerfGE 5, 71 [77]; 8, 274 [307, 313, 323]). Das hat er hier unterlassen.

III.

Auch die Ermächtigung in Abschnitt II Art. 3 Abs. 1 Nr. 4 VerkFinG, soweit sie hier verfassungsrechtlich zu prüfen ist, ist mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar.

1. Die Vorschrift ermächtigt die Bundesregierung, Rechtsverordnungen über den Umfang der Besteuerungsgrundlage für die Beförderungsteuer zu erlassen. Als Besteuerungsgrundlage einer bestimmten Steuerart wird diejenige Größe bezeichnet, die der Berechnung dieser Steuer zugrunde gelegt wird (vgl. Bühler- Strickrodt, Steuerrecht, 3. Aufl., Bd. I S. 71; Sperling, Beförderungsteuer - Kommentar S. 78). In diesem Sinn wird der Begriff "Besteuerungsgrundlage" in Abschnitt II Art. 3 Abs. 1 Nr. 4 VerkFinG gebraucht. So wird die Ermächtigung auch allgemein verstanden. Die Beförderungsteuer-Durchführungsverordnung 1955 regelt in dem mit "Besteuerungsgrundlage" überschriebenen § 15, wann die Beförderungsteuer nach dem Beförderungspreis, nach dem Durchschnittsbeförderungsentgelt oder nach Tonnenkilometern zu berechnen ist. Im Schrifttum zum Beförderungsteuerrecht werden Beförderungspreis, Durchschnittsbeförderungsentgelt und Tonnenkilometer allgemein als die Besteuerungsgrundlagen der Beförderungsteuer bezeichnet.

2. Der Wortlaut der Ermächtigung des Abschnitts II Art. 3 Abs. 1 Nr. 4 VerkFinG bietet keinen Anhaltspunkt für Inhalt und Ausmaß der Delegation. Das Beförderungsteuergesetz 1955 selbst kennt als Besteuerungsgrundlage der Beförderungsteuer

BVerfGE 18, 52 (63):

nur den Beförderungspreis (§§ 4 bis 6) und den Tonnenkilometer (§ 6 Abs. 1 Satz 2 und § 11). Für die Frage, ob die Ermächtigung in Abschnitt II Art. 3 Abs. 1 Nr. 4 hinreichend bestimmt ist, kommt es also darauf an, ob sich aus den Begriffen, die das Beförderungsteuergesetz 1955 selbst zur Bestimmung der Besteuerungsgrundlage verwendet, eindeutig ergibt, von welchen tatsächlichen Voraussetzungen die Berechnung der Steuer abhängt. Das kann für den Begriff des Beförderungspreises als Besteuerungsgrundlage bejaht werden. Er ist sowohl durch seinen allgemeinen Wortsinn als auch durch seine gesetzliche Regelung in den §§ 4 bis 6 BefStG 1955 hinreichend deutlich umschrieben (vgl. BVerfGE 10, 251 [255]).

Dagegen ist der im Gesetz verwendete Begriff "Tonnenkilometer" nicht hinreichend bestimmt. Der Umfang der Besteuerungsgrundlage "Tonnenkilometer" hängt ab von den beiden Größen "Gewicht" und "Entfernung". Hinsichtlich beider Faktoren ist dem Verordnunggeber bei der Bestimmung des Umfangs der Besteuerungsgrundlage ein nicht näher begrenzter Spielraum eingeräumt. Das zeigen deutlich die Vorschriften über die Berechnung des Rohgewichts in § 19 Abs. 3 bis 5 BefStDV 1955, nach denen für bestimmte Fälle ein Durchschnittsgewicht, in anderen Fällen nur das halbe tatsächliche Gewicht maßgebend sein soll und nach denen das Gewicht u.U. auf- oder abzurunden ist. Für die Berechnung der Entfernung sieht § 20 BefStDV 1955 neben der tatsächlich durchfahrenen Strecke verschiedene Tarifentfernungen und in besonderen Fällen sogar bestimmte Straßenverbindungen vor. Alle diese vom Verordnunggeber gewählten Differenzierungen mögen sachgerecht sein. Darauf kann es aber nicht ankommen. Für die Vereinbarkeit einer Ermächtigung mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ist allein entscheidend, daß der Gesetzgeber Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung bestimmt hat. Das ist hier aus den dargelegten Gründen nicht der Fall. Es läßt sich nicht voraussehen, welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Vorschriften haben werden. Der Verordnunggeber kann zwar mit diesen Vorschriften die im Gesetz

BVerfGE 18, 52 (64):

bestimmte Basis der Beförderungsteuer nicht grundlegend verschieben. Im Einzelfall kann aber die Höhe der Steuer je nach der Abgrenzung des Umfangs der Besteuerungsgrundlage wesentlich beeinflußt werden.

3. Auch der Zweck der Ermächtigung läßt die erforderliche Bestimmtheit vermissen.

Mit der Bemessung der Beförderungsteuer verfolgt der Gesetzgeber verschiedene Ziele. Seine Regelung bezweckt eine möglichst einfache Steuerberechnung, eine möglichst einheitliche steuerliche Behandlung vergleichbarer Steuertatbestände und schließlich auch eine an den wirtschaftspolitischen und verkehrspolitischen Zwecken der Beförderungsteuer orientierte Steuerbelastung der verschiedenen Verkehrsarten. Bezüglich des Werkfernverkehrs verfolgt das Verkehrsfinanzgesetz außerdem deutlich das wirtschaftspolitische Ziel einer Eindämmung dieses Verkehrs zum Schutze der Bundesbahn. Die Zielsetzung des Beförderungsteuerrechts ist also nicht einheitlich. Angesichts dieser Tatsache läßt die Ermächtigung zur Bestimmung des Umfangs der Besteuerungsgrundlage nicht erkennen, welche der verschiedenen Tendenzen der Verordnunggeber beim Erlaß von Vorschriften über den Umfang der Besteuerungsgrundlage verfolgen soll. Die Ermächtigung verweist zwar auf die im Beförderungsteuergesetz enthaltenen Bestimmungen über die Besteuerungsgrundlage. Diese enthalten jedoch kein festes Programm; sie bestimmen nicht die Richtung, in der der Verordnunggeber beim Erlaß von Vorschriften über den Umfang der Besteuerungsgrundlage vorzugehen hat.

Da Abschnitt II Art. 3 Abs. 1 Nr. 1 VerkFinG und Abschnitt II Art. 3 Abs. 1 Nr. 4 dieses Gesetzes, soweit diese Vorschrift die Bundesregierung zum Erlaß von Rechtsverordnungen über den Umfang der Besteuerungsgrundlagen ermächtigt, mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht vereinbar sind, ist ihre Nichtigkeit festzustellen.

BVerfGE 18, 52 (65):

Abschließend sei noch bemerkt, daß gegen die Bestimmung des § 4 des Wiedererhebungsgesetzes 1951 dieselben verfassungsrechtlichen Bedenken bestünden, insoweit sie die Bundesregierung ermächtigt, durch Rechtsverordnung Vorschriften über "die Berechnung der Steuer" zu erlassen.

BVerfGE 12, 81 (81):

1. Soweit Art. 33 Abs. 5 GG die Beachtung -- und nicht nur die Berücksichtigung -- eines bestimmten, die persönliche Rechtsstellung des Beamten betreffenden "hergebrachten Grundsatzes des Berufsbeamtentums" fordert und garantiert, verleiht er in jedem Fall dem Beamten einen subjektiven grundrechtsähnlichen Anspruch gegen den Staat, der dahin geht, daß der Staat nicht die durch den hergebrachten Grundsatz geschaffene persönliche Rechtsstellung des Beamten verletzt.

2. Art. 33 Abs. 5 GG räumt auch den Richtern entsprechende grundrechtsähnliche Individualrechte ein, soweit sich für sie vom Gesetzgeber zu beachtende hergebrachte Grundsätze des richterlichen Amtsrechts nachweisen lassen, die gerade die persönliche Rechtsstellung der Richter mitgestalten.

3. Die richterliche Unabhängigkeit fordert, daß das Aufsteigen des Richters im Gehalt gesetzlich normiert wird und daß ein Aufrücken in der Besoldung in den Fällen, in denen es nicht die Folge der Zuweisung einer anderen, mit höherer Verantwortlichkeit verbundenen Dienstaufgabe ist, nicht in das Ermessen der Exekutive gestellt wird.

BVerfGE 12, 81 (82):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 24. Januar 1961

-- 2 BvR 74/60 --

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Landgerichtsrats ..., gegen das Landesbesoldungsgesetz für Baden-Württemberg, vom 27. Januar 1958 (Bad.-Württ. GBl. S. 17).

Entscheidungsformel:

Die dem Landesbesoldungsgesetz für Baden-Württemberg vom 27. Januar 1958 (Bad.-Württ.GBl. S. 17) als Anlage I beigefügte Besoldungsordnung A ist mit Artikel 33 Absatz 5 des Grundgesetzes insofern nicht vereinbar und deshalb nichtig, als sie das Aufrücken der in der Besoldungsgruppe A 13 aufgeführten Richter in die Besoldungsgruppe 14 von einer Ermessensentscheidung der vollziehenden Gewalt abhängig macht.

Gründe:

A. -- I.

Das Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 993) enthält in Kapitel III Rahmenvorschriften für die Regelung der Dienstbezüge der Beamten der Länder und schreibt vor, daß die Dienstbezüge sowie die allgemeine Einreihung der Ämter in die Gruppen der Besoldungsordnungen -- unter Berücksichtigung der gemeinsamen Belange aller Dienstherren- durch Gesetz zu regeln seien (vgl. § 49 BBesG). In § 53 BBesG heißt es dazu u.a.:

(1) Für die Beamten und Richter, die die gleiche Grundamtsbezeichnung tragen, sind in den Besoldungsordnungen für aufsteigende Gehälter von allen Dienstherren einheitlich bezeichnete Besoldungsgruppen nach folgender Übersicht vorzusehen: Grundamtsbezeichnung: Besoldungsgruppe ... Regierungsrat, Landgerichtsrat,Verwaltungsgerichtsrat: A 13 Oberregierungsrat, Landgerichtsrat, Verwaltungsgerichtsrat: A 14 ...

BVerfGE 12, 81 (83):

(2) Die Richter können in der Eingangsgruppe ihrer Laufbahn von der neunten Dienstaltersstufe an das Grundgehalt der Besoldungsgruppe A 14 erhalten.

Am 31. Januar 1958 ist in Baden-Württemberg das neue Landesbesoldungsgesetz -- LBesG -- vom 27 Januar 1958 (Bad.- Württ. GBl. S. 17) verkündet worden, mit dem die Besoldung der Landesbeamten an die Rahmenvorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes angepaßt wurde. Das Gesetz ist nach § 44 Abs. 1 am 1. April 1957 in Kraft getreten. Die dem Gesetz als Anlage I beigefügte Besoldungsordnung A führt in der Besoldungsgruppe A 13 u.a. folgende Amtsbezeichnungen auf:

Amtsgerichtsräte, Arbeitsgerichtsräte, Finanzgerichtsräte, Landgerichtsräte, Sozialgerichtsräte, Verwaltungsgerichtsräte

und zwar sämtlich mit dem Zusatz: "soweit nicht in der Besoldungsgruppe A 14". Die gleichen Amtsbezeichnungen finden sich auch in der Besoldungsgruppe A 14, dort mit der Fußnote: "Nur in den vom Finanzministerium und dem beteiligten Fachministerium bestimmten Stellen, jedoch nicht vor der neunten Dienstaltersstufe". Nach der gemäß § 24 Abs. 1 LBesG für die Überleitung der am 1. April 1957 vorhandenen Beamten und Richter maßgeblichen, dem Gesetz als Anlage IV beigefügten Überleitungsübersicht sind Besoldungsempfänger, die sich am 31. März 1957 in der besonderen Besoldungsgruppe A 2 c 2 für Richter befanden, bis zur achten Dienstaltersstufe in die Besoldungsgruppe A 13 und von der neunten Dienstaltersstufe an in die Besoldungsgruppe A 14 übergeleitet.

II.

Der Beschwerdeführer war am 31. März 1957 -- dem für die Überleitung nach § 24 Abs. 1 LBesG maßgeblichen Stichtag -- Landgerichtsrat bei dem Landgericht Freiburg und erhielt Dienst

BVerfGE 12, 81 (84):

bezüge nach der Richterbesoldungsgruppe A 2 c 2. Mit Verfügung des Justizministeriums von Baden-Württemberg vom 16. Juni 1958 wurde ihm eröffnet, daß er nach § 24 a.a.O. in die Besoldungsgruppe A 13 übergeleitet sei; durch dieselbe Verfügung wurde sein Besoldungsdienstalter -- BDA -- auf den 1. Juli 1942 festgesetzt. Gegen diese Überleitungsverfügung hat der Beschwerdeführer Widerspruch eingelegt und u.a. beantragt, ihn mit Erreichung der neunten Dienstaltersstufe automatisch in die Besoldungsgruppe A 14 zu überführen. Das Justizministerium hat zwar das Besoldungsdienstalter des Beschwerdeführers verbessert und auf den 1. Mai 1942 festgesetzt, aber den Widerspruch im übrigen mit Bescheid vom 9. Oktober 1958 zurückgewiesen. Hiergegen hat der Beschwerdeführer bei dem Verwaltungsgericht Freiburg Anfechtungsklage erhoben, über die noch nicht entschieden ist. Mit Wirkung vom 1. März 1960 ist der Beschwerdeführer, der bereits am 1. Mai 1958 die neunte Dienstaltersstufe erreicht hatte, in die Besoldungsgruppe A 14 eingewiesen worden.

III.

Mit seiner am 25. Januar 1959 beim Bundesverfassungsgericht eingegangenen Verfassungsbeschwerde beantragt der Beschwerdeführer

1. festzustellen, der Gesetzgeber des Landes Baden-Württemberg habe Art. 3 Abs. 1, Art. 33 Abs. 5, ferner Art. 97 und Art. 75 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 1 GG dadurch verletzt, daß er in der von ihm am 27. 1. 1958 beschlossenen und im Gesetzblatt Baden-Württemberg vom 31.1.1958 (Seite 17 ff.) als Teil des Landesbesoldungsgesetzes verkündeten Baden-Württembergischen Besoldungsordnung in der Eingangsgruppe der Laufbahn der Richter das Aufsteigen aus Besoldungsgruppe 13 zu den Bezügen der Besoldungsgruppe 14 von einer Ermessensentscheidung der vollziehenden Gewalt abhängig gemacht hat;

2. folgenden Satzteil der Fußnote 1 zu der Besoldungsgruppe 14 der Baden-Württembergischen Besoldungsordnung (B.-W.Ges.Bl. S. 47) "Nur in den vom Finanzministerium mit dem beteiligten Fachministerium bestimmten Stellen, jedoch"

BVerfGE 12, 81 (85):

wegen Verletzung der Art. 3 Abs. 1, Art. 33 Abs. 5 GG für nichtig zu erklären;

3. den abschriftlich beigefügten Bescheid des Justizministeriums Baden-Württemberg vom 9. 10. 1958, P 186/... insoweit aufzuheben, als darin abgelehnt wird, ihn ab 1. 5 1958 in die Besoldungsgruppe A 14 zu überführen.

Zur Begründung trägt er vor: Das Grundgesetz unterscheide den Richter ausdrücklich vom Beamten. Diese Unterscheidung fordere auch eine eigene "Richterbesoldung". Es sei ein hergebrachter Grundsatz des Berufsrichtertums, daß die Besoldung eines Richters bei Fortdauer des ihm übertragenen Richteramts allein und abschließend durch Gesetz zu regeln sei und nicht in das Ermessen der Exekutive gestellt werden dürfe. Gegen diesen durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten Grundsatz verstoße es, wenn nach dem neuen Landesbesoldungsgesetz die Exekutive das Recht erhalte, im Einzelfall zu entscheiden, ob der Richter nach den ersten acht Dienstaltersstufen der Besoldungsgruppe A 13 -- ohne Einweisung in eine andere Planstelle -- es verdiene, in die Besoldungsgruppe A 14 aufzurücken.

Da den Richtern, die bereits am 31. März 1957 die neunte Dienstaltersstufe erreicht hatten, kraft Gesetzes und ohne eine besondere Prüfung ihrer "Würdigkeit" die Besoldungsgruppe 14 zugestanden worden sei, verletze diese -- durch sachliche Gründe nicht zu rechtfertigende -- unterschiedliche Behandlung gleichgelagerter Tatbestände zugleich Art. 3 Abs. 1 GG.

Überdies stehe die in Baden-Württemberg getroffene Regelung auch mit der Rahmenvorschrift des § 53 BBesG im Widerspruch. Diese lasse der Landesgesetzgebung nur die Wahl, entweder eine besondere Richtergruppe als Eingangsgruppe einzuführen, die mit den Bezügen der Besoldungsgruppe A 13 beginnt und mit dem Endgrundgehalt der Besoldungsgruppe A 14 endet, oder die beiden Besoldungsgruppen nebeneinander bestehen zu lassen und im Gesetz zu bestimmen, mit welcher Dienstaltersstufe der Übertritt von der einen in die andere Besoldungsgruppe stattfindet.

BVerfGE 12, 81 (86):

Schließlich sei zu prüfen, ob die in Baden-Württemberg getroffene Regelung nicht auch der übergeordneten bundesrechtlichen Vorschrift des § 7 GVG widerstreite, wonach der Richter Anspruch auf "festes Gehalt" hat.

IV.

Die Regierung des Landes Baden-Württemberg hat sich wie folgt geäußert:

Nach § 53 BBesG sei das Land nicht verpflichtet, die Besoldung der Richter in der Eingangsgruppe ihrer Laufbahn so zu regeln, daß die Bezüge sich unmittelbar aus dem Gesetz ergeben.

Der Gleichheitssatz werde durch die im Gesetz für die Richter der Eingangsgruppe getroffene Besoldungsregelung nicht verletzt. Wenn der Gesetzgeber von dem für den Regelfall aufgestellten Grundsatz, daß ein Richter nur dann in die Besoldungsgruppe A 14 aufrücken solle, wenn seine Leistungen dies gerechtfertigt erscheinen lassen, bei der Überleitungsregelung abgewichen sei und ein automatisches Aufrücken der beim Inkrafttreten des Gesetzes bereits in der neunten Dienstaltersstufe befindlichen Richter angeordnet habe, so seien dafür Zweckmäßigkeitserwägungen, insbesondere Gesichtspunkte der Verwaltungsvereinfachung entscheidend gewesen.

Einen hergebrachten Grundsatz des Berufsrichtertums, daß ein Aufsteigen im Gehalt eines Richters bei Fortdauer des ihm übertragenen Richteramts allein und abschließend durch Gesetz zu regeln sei und nicht in das Ermessen der Exekutive gestellt werden dürfe, kenne das deutsche Recht nicht. Die Vorschrift des § 7 GVG besage nur, daß dem Richter ein gesetzlich geregeltes Gehalt unter Ausschluß von Gebühren zustehen müsse.

Der Beschwerdeführer hat auf mündliche Verhandlung verzichtet.

BVerfGE 12, 81 (87):

B. -- I.

Die Verfassungsbeschwerde gegen das Landesbesoldungsgesetz ist zulässig.

1. Der Beschwerdeführer behauptet, daß er durch das Landesbesoldungsgesetz und nicht erst durch den Erlaß vom 16. Juni und den Bescheid vom 9. Oktober 1958 in den ihm durch Art. 3 und 33 Abs. 5 GG gewährleisteten Rechten verletzt sei.

Art. 33 Abs. 5 GG gibt mit der unmittelbaren objektiven Gewährleistung des angemessenen Lebensunterhalts dem einzelnen Beamten zugleich auch ein grundrechtsähnliches Individualrecht gegenüber dem Staat, dessen Verletzung nach § 90 Abs. 1 BVerfGG mit der Verfassungsbeschwerde gerügt werden kann (BVerfGE 8, 1 [16 ff.]).

Darin erschöpft sich aber der Gehalt des Art. 33 Abs. 5 GG nicht. Soweit Art. 33 Abs. 5 GG die Beachtung -- und nicht nur die Berücksichtigung -- eines bestimmten, die persönliche Rechtsstellung des Beamten betreffenden "hergebrachten Grundsatzes des Berufsbeamtentums" fordert und garantiert, verleiht er in jedem Fall dem Beamten einen subjektiven grundrechtsähnlichen Anspruch. gegen den Staat, der dahin geht, daß der Staat nicht die durch den hergebrachten Grundsatz geschaffene persönliche Rechtsstellung des Beamten verletzt. Zwar spricht Art. 33 Abs. 5 GG nur vom "Berufsbeamtentum". Der Zusammenhang, in dem die Vorschrift steht, erlaubt aber keinen Zweifel, daß sie sich auch auf das richterliche Amt und auf die persönliche Rechtsstellung der Berufsrichter bezieht. Art. 33 Abs. 5 GG räumt auch den Richtern entsprechende grundrechtsähnliche Individualrechte ein, soweit sich für sie vom Gesetzgeber zu beachtende hergebrachte Grundsätze des richterlichen Amtsrechts nachweisen lassen, die gerade die persönliche Rechtsstellung der Richter mitgestalten.

2. Die Verfassungsbeschwerde ist rechtzeitig eingelegt. Das von dem Beschwerdeführer angegriffene Landesbesoldungsgesetz ist nach seinem § 44 Abs. 1 am 1. April 1957 in Kraft getreten. Es ist aber erst am 31. Januar 1958 verkündet worden. Erst damit begann der Lauf der Jahresfrist, innerhalb deren die Verfassungs

BVerfGE 12, 81 (88):

beschwerde gemäß § 93 Abs. 2 BVerfGG erhoben werden muß (vgl. BVerfGE 1, 415 [416]; 2, 105 [109]; 3, 58 [75]; 3, 162 [171]; 6, 132 [134]), Die Verfassungsbeschwerde ist am 25. Januar 1959, also rechtzeitig erhoben worden.

3. Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen den Bescheid des Justizministeriums Baden-Württemberg vom 9. Oktober 1958 wendet, ist sie unzulässig, weil der Rechtsweg noch nicht erschöpft ist (§ 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG).

II.

Die zulässige Verfassungsbeschwerde ist auch begründet:

Die nach dem Landesbesoldungsgesetz für die Besoldung der Richter in der Eingangsstelle maßgebliche Regelung verstößt gegen Art. 33 Abs. 5 GG.

Was zu den für das Amtsrecht der Richter charakteristischen hergebrachten Grundsätzen im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG gehört, braucht im vorliegenden Fall nicht abschließend erörtert zu werden. Jedenfalls gehört dazu der elementare Grundsatz der persönlichen und sachlichen Unabhängigkeit des Richters. Die dem Richter vom Grundgesetz garantierte sachliche und persönliche Unabhängigkeit bedeutet nicht nur, daß der Richter keinerlei Weisungen unterworfen und nicht wider seinen Willen aus seinem Amt entfernt werden darf. Ein wirksamer Schutz der richterlichen Unabhängigkeit erfordert mehr. Zu den Voraussetzungen für die Unabhängigkeit des Richterstandes gehört mindestens die angemessene -- feste -- Besoldung (vgl. § 7 GVG) und der Ausschluß jeder vermeidbaren Einflußnahme der Exekutive auf den Status des einzelnen Richters. Das letztere bedeutet insbesondere, daß das Aufsteigen des Richters im Gehalt gesetzlich normiert sein muß, und daß ein Aufrücken in der Besoldung in den Fällen, in denen es nicht die Folge der Zuweisung einer anderen, mit höherer Verantwortlichkeit verbundenen Dienstaufgabe (der Einweisung in ein anderes Amt) ist, nicht in das Ermessen der Exekutive gestellt werden darf.

Das wird eindrücklich durch die geschichtliche Entwicklung des

BVerfGE 12, 81 (89):

Richterbesoldungsrechts bestätigt: Am 19. Mai 1860 -- also vor 100 Jahren- erörterte das Preußische Abgeordnetenhaus den Fall des Kreisrichters Riel (vgl. Anlagen zu den Verhandlungen des Preuß. Abgeordnetenhauses, Bd. 5 [1860] S. 1069 ff.). Dieser war im Jahre 1848 zum Abgeordneten der Preußischen Nationalversammlung gewählt worden und hatte sich dem linken Zentrum angeschlossen. In dieser Eigenschaft hatte er u.a. gegen eine Steuervorlage gestimmt, an deren Annahme der preußischen Staatsregierung sehr gelegen war. Nach der Auflösung der Preußischen Nationalversammlung war er Kreisrichter in Soldin geworden. Im Jahre 1853 beantragte das Appellationsgericht die Bewilligung der ihm mit Rücksicht auf seine Anciennität zustehenden Gehaltszulage, worauf der Justizminister folgenden Bescheid erließ:

"Der Kreisrichter Riel hat durch sein Auftreten als Abgeordneter in der Nationalversammlung von 1848 bestätigt, daß er der verderblichen Richtung der äußersten Linken derselben sich angeschlossen hatte. Derselbe hat auch für die Steuerverweigerung gestimmt, und soll noch gegenwärtig nur Umgang mit Leuten haben, welche die öffentliche Stimme zu den Demokraten zählt. Der Justizminister kann daher den Antrag nur befürworten, wenn die bezeichneten Beamten zuvor dargetan haben, daß sie ihr früheres Verhalten aufrichtig und ernstlich bereuen, daß sie sich in Zukunft unter allen Umständen als treue Diener des Königs bewähren und sich von allem politischen Treiben fernhalten wollen, und wenn dieselben zugleich durch ihre bisherige Führung die Gewähr bieten, daß es mit der etwa erklärten Sinnesveränderung ernstlich gemeint sei."

Auch auf zwei weitere Anträge des Appellationsgerichts erteilte der Justizminister den Bescheid, daß eine Zulage nicht eher bewilligt werden könne, als bis der Richter die Erklärung abgegeben habe, daß er sich "in Zukunft von allen regierungsfeindlichen Bestrebungen fernhalte, denselben vielmehr entgegentreten und in der Treue gegen Seine Majestät den König nicht wanken wolle". Nachdem alsdann auf Gegenvorstellungen des Richters, dem es, wie er ausdrückt betonte, nicht um das Geld, sondern allein um das Prinzip ging, das Staatsministerium in einem von sämt

BVerfGE 12, 81 (90):

lichen Staatsministern unterzeichneten Beschluß vom 23. Juli 1859 entschieden hatte, daß dem Richter mit Rücksicht auf sein außerdienstliches politisches Verhalten die ihm nach der Anciennität zustehende Zulage von 100 Reichstalern nicht bewilligt werden könne, wandte sich dieser am 16. April 1860 mit einer Petition an das Preußische Abgeordnetenhaus und stellte die Frage,

ob es gesetz- und verfassungsmäßig feststehe, daß die Richter nach ihrer Anciennität in die etatsmäßigen Gehaltserhöhungen einrücken.

Obgleich das Abgeordnetenhaus die Staatsregierung bereits am 16. April 1859 anläßlich einer Budget-Beratung aufgefordert hatte, von dem Grundsatz, daß die Richter nach ihrer Anciennität im Gehalt aufrücken, niemals abzuweichen, vertrat die Staatsregierung anläßlich der durch die genannte Petition ausgelösten Debatte in der Kommission für das Justizwesen die Ansicht, das Aufrücken der Richter im Gehalt sei mangels einer gesetzlichen Bestimmung, die ausdrücklich das Gegenteil besage, allein "durch das Allerhöchste Ermessen des Staatsoberhauptes und die Bestimmung des Ressortchefs, welchem die Befugnis hierzu übertragen worden, bedingt". Die Mitglieder der Kommission hingegen gelangten nach eingehender Aussprache zu dem Ergebnis, "daß nach Wort, Sinn und Zusammenhang der Verfassung, Art. 86-90, der Verordnung vom 2. Januar 1849 und des Allerhöchsten Erlasses vom 19. März 1850 ein Rechtsanspruch der Mitglieder der Kreis- und der Appellationsgerichte zum Aufrücken in die höhere Gehaltsstufe nach Maßgabe des festgestellten Etats bereits bestehendes Recht" sei. Die Kommission kam allerdings zu dem Schluß, daß es nicht ratsam sei, "den Weg einer gesetzlichen Deklaration zu betreten", weil, "was in Verfassung und Gesetz bereits enthalten sei, nicht auf dem Wege der Deklaration erst ausgesprochen zu werden brauche". Sie schlug statt dessen vor, das Abgeordnetenhaus wolle beschließen,

"aus Veranlassung dieser Petition und mit Bezugnahme auf den Beschluß vom 16. April 1859 die Erwartung auszusprechen, die Königliche Staatsregierung werde den Grundsatz, die Richter nach ihrer

BVerfGE 12, 81 (91):

Anciennität, bei dem Königlichen Obertribunal unter sich, die Richter bei den Appellationsgerichten in der ganzen Monarchie (mit Ausschluß des Appellationsgerichtsbezirks Köln) unter sich und die Richter bei den Stadt- und Kreisgerichten innerhalb der Appellationsgerichts-Departements in die feststehenden Gehaltsklassen einrücken zu lassen, als einen in der bestehenden Staats- und Gerichtsverfassung begründeten Rechtssatz und Rechtsanspruch des Richterpersonals anerkennen."

Dieser Antrag, den der Abgeordnete Rudolf von Gneist als Berichterstatter einbrachte, wurde vom Abgeordnetenhaus mit großer Mehrheit angenommen (vgl. StenBerichte über die Verhandlungen des Preuß. Abgeordnetenhauses, Bd. 2 [1860] S. 1200 f.). Das Abgeordnetenhaus hat also damals schon ausdrücklich die Auffassung vertreten, der Grundsatz, daß das Aufrücken der Richter im Gehalt gesetzlich normiert sein müsse und nicht von einer Ermessensentscheidung der Exekutive abhängen dürfe, ergebe sich unmittelbar aus dem in Art. 86 der Preußischen Verfassungsurkunde vom 31. Januar 1850 normierten Grundsatz der richterlichen Unabhängigkeit.

Später ist dann bei der Beratung des Gerichtsverfassungsgesetzes versucht worden, diesem Grundsatz reichsrechtliche Anerkennung zu verschaffen: Der Entwurf des Gerichtsverfassungsgesetzes sah zu diesem Zwecke vor, dem jetzigen § 7 des Gesetzes einen zweiten Absatz folgenden Inhalts anzufügen:

Sind für einzelne Klassen der Richter verschiedene Gehaltsstufen festgesetzt, so erfolgt das Aufrücken in die höhere Gehaltsstufe nur nach Maßgabe des Dienstalters in der betreffenden Klasse.

Diese allgemeine Bestimmung, die offensichtlich darauf abzielte, Ermessensentscheidungen der Dienstbehörde auszuschließen, war in der ersten Lesung ohne weitere Erörterung angenommen worden (vgl. Hahn, Die gesamten Materialien zu dem Gerichtsverfassungsgesetz, Erste Abteilung, Berlin 1879, S. 372, 385). In der zweiten Lesung hingegen wurde sie mit der Begründung, daß die Vorschrift tief in die inneren Verhältnisse der einzelnen Staaten eingreife, und daß ihre praktische Durchführung

BVerfGE 12, 81 (92):

vermutlich in Preußen wegen der dort geltenden Grundsätze für die Berechnung des Besoldungsdienstalters auf Schwierigkeiten stoßen werde, wieder gestrichen (vgl. Hahn a.a.O., S. 753). Wenn also das Gerichtsverfassungsgesetz keine ausdrückliche Vorschrift darüber enthält, daß das Aufrücken der Richter im Gehalt durch Gesetz geregelt werden muß, so hat dies seinen Grund nicht etwa darin, daß Regelungen, die das Aufrücken der Richter in den Gehaltsklassen von einer Ermessensentscheidung der Dienstbehörde abhängig machen, als unbedenklich angesehen worden wären; für die Nichtaufnahme der Bestimmung war vielmehr ausschließlich die Erwägung bestimmend, daß ihre praktische Durchführung an der uneinheitlichen Gestaltung des Besoldungsrechts in den damaligen deutschen Ländern scheitern würde. Damals gab es nämlich noch nicht in allen deutschen Bundesstaaten feste Besoldungsordnungen; in einigen Ländern, darunter in Preußen, beruhte vielmehr die Besoldung der Beamten und Richter noch auf dem alljährlich festzustellenden Besoldungsetat. Nichtsdestoweniger war aber seit dem Fall des Kreisrichters Riel auch und gerade in Preußen anerkannt, daß die Richter einen Rechtsanspruch auf Verleihung der ihnen nach dem Dienstalter zustehenden Gehaltszulagen hatten (vgl. Rönne/Zorn, Das Staatsrecht der Preußischen Monarchie, 5. Aufl., Leipzig 1899, Bd. I, S. 518). Der insoweit bestehende und bis dahin aus Art. 86 der Preußischen Verfassungsurkunde abgeleitete Rechtszustand wurde durch § 9 des Preußischen Ausführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz vom 24. April 1878 (PreußGS S. 230) sowie durch das diese Vorschrift ablösende Gesetz, betreffend die Regelung der Richtergehälter, vom 31. Mai 1897 (PreußGS S. 157), noch einmal ausdrücklich bestätigt. Die vor allem in Betracht kommende Vorschrift des § 7 Abs. 1 des zuletzt genannten Gesetzes hatte folgenden Wortlaut:

Die Richter haben einen Rechtsanspruch auf Verleihung der Gehaltszulagen, und zwar:

1. die in § 1 bezeichneten Richter (Senatspräsidenten der Oberlandesgerichte, Landgerichtspräsidenten, Oberlandesgerichtsräte und

BVerfGE 12, 81 (93):

Landgerichtsdirektoren) von dem Eintritte des in § 2 Absatz 3 bestimmten Zeitpunktes (Erreichung des entsprechenden Besoldungsdienstalters) ab;

2. die Landrichter und die Amtsrichter von dem Zeitpunkt ab, an welchem eine dem Richter nach der Reihenfolge im Besoldungsetat (§ 3) zustehende Zulage verfügbar geworden ist.

Daß die preußischen Richter auf Grund dieser Vorschrift einen von einer Verleihung unabhängigen Rechtsanspruch darauf hatten, nach der durch das Dienstalter bestimmten Reihenfolge in die etatmäßigen Gehaltszulagen aufzurücken, hat auch das Reichsgericht in zwei Entscheidungen vom 25. September 1883 (RGZ 11, 289) und vom 1. März 1886 (RGZ 15, 274) ausdrücklich anerkannt.

Ähnliche Regelungen gab es auch in anderen deutschen Bundesstaaten (vgl. z. B. Badische Gehaltsordnung vom 12. August 1908 [BadGVBl. S. 376], insbesondere § 30; Sächsisches Ausführungsgesetz zum Gerichtsverfassungsgesetz vom 1. März 1879 [Sächs. GBl. S. 59], § 16 [zu §§ 6 und 7 GVG]).

In anderen Bundesstaaten war für die einzelnen Gruppen von Richtern jeweils nur eine einheitliche Besoldungsgruppe vorgesehen, so daß das Problem des Aufrückens in den Besoldungsgruppen nicht entstehen konnte.

In einigen deutschen Ländern gab es indessen auch zeitweilig Regelungen, die das Aufrücken der Richter innerhalb der Besoldungsgruppen in beschränktem Umfang von dem Ermessen der Exekutive abhängig machten: In Baden erhielten, nachdem die Gehaltsordnung vom 12. August 1908 durch das Besoldungsgesetz vom 21. Mai 1920 (BadGVBl. S. 287) abgelöst worden war, Amtsrichter, Oberamtsrichter und Landgerichtsräte grundsätzlich Dienstbezüge nach Besoldungsgruppe X; Amtsrichter, Oberamtsrichter und Landgerichtsräte in "gehobenen Stellen" wurden nach Besoldungsgruppe XI besoldet. Diese Regelung bot dem Ermessen der Exekutive insofern einen gewissen Spielraum, als sie bestimmen konnte, welche Richter in die sogenannten gehobenen Stellen einrückten; jenen "gehobenen Stellen" entsprach aber eine

BVerfGE 12, 81 (94):

mit höherer Verantwortlichkeit verbundene Dienstaufgabe, so daß es sich hier in Wahrheit um eine Beförderung gehandelt hat; der jeweilige Inhaber der Stelle erhielt die höheren Bezüge; sie wurden nicht -- wie heute nur in Baden-Württemberg -- ad personam verliehen. Größeren Einfluß gewann die Exekutive in Baden vorübergehend durch die Neufassung des Besoldungsgesetzes vom 22. März/29. Juli 1921 (BadGVBl. S. 207); nun gab es für Oberamtsrichter und Landgerichtsräte Stellen der Besoldungsgruppe X und solche der Besoldungsgruppe XI, ohne daß hinsichtlich der auf diese Besoldungsgruppen entfallenden Stellen sachliche Unterscheidungen getroffen worden waren. Oberamtsrichter und Landgerichtsräte auf "wichtigen Stellen", die den "gehobenen Stellen" der vorausgegangenen Besoldungsordnung entsprachen, erhielten nach dieser Regelung Dienstbezüge der Besoldungsgruppe XIII. Auch in dem Besoldungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 12. Juli 1923 (BadGVBl. S. 182) erscheinen Amtsrichter, Oberamtsrichter und Landgerichtsräte unter Fortfall der Heraushebung "gehobener" oder "wichtiger" Stellen -- wiederum in zwei Besoldungsgruppen, nämlich in den Gruppen XI und XII, und zwar wiederum ohne daß im einzelnen bestimmt wird, wie die Richterstellen auf diese beiden Besoldungsgruppen zu verteilen sind. Demgegenüber enthält das im Anschluß an die Reichsbesoldungsreform von 1927 ergangene Besoldungsgesetz vom 24. Februar 1928 (BadGVBl. S. 79) wieder eine Einschränkung des Spielraums der Justizverwaltung: Es sah für Landgerichtsräte (und alle anderen Richtergruppen) nur noch eine Besoldungsgruppe vor, stufte die Amtsgerichtsräte zwar in die Besoldungsgruppen 2 c und 2 d ein, bestimmte aber in einer Fußnote gleichzeitig:

Soweit diese Beamten nicht schon früher nach BesGr. 2 c befördert worden sind, rücken sie kraft Gesetzes in die für sie in BesGr. 2 c vorgesehenen Stellen auf, sobald sie in der BesGr. 2 d ein Besoldungsdienstalter von 16 Jahren erreicht haben. Zu diesen kraft Gesetzes nötigen Stellen treten im Staatsvoranschlag noch so viele Stellen hinzu, daß von den für 2 c und 2 d gemeinsamen Stellen mindestens die Hälfte in BesGr. 2 c erscheint.

BVerfGE 12, 81 (95):

Danach rückten also alle Amtsgerichtsräte spätestens nach Erreichung eines Besoldungsdienstalters von 16 Jahren (d. h. mit Erreichung der neunten Dienstaltersstufe) kraft Gesetzes in die höhere Besoldungsgruppe auf, konnten jedoch auch schon zu einem früheren Zeitpunkt in die höhere Stelle befördert werden. Württemberg kannte nach dem Besoldungsgesetz vom 31. Mai 1929 (WürttRegBl. S. 339) Oberamtsrichter, Amtsrichter und Landrichter der Besoldungsgruppe X sowie Amtsgerichtsräte und Landgerichtsräte der Besoldungsgruppe XI. Nach dem Besoldungsgesetz vom 19. April 1928 (WürttRegBl. S. 53), das die Amtsgerichtsräte (bisher Amtsgerichtsräte und Oberamtsrichter) und die Landgerichtsräte (bisher Landgerichtsräte und Landrichter) in eine Besoldungsgruppe einstufte, erhielten Oberlandesgerichtsräte in "besonders wichtigen, durch Verantwortlichkeit hervorgehobenen Stellen" eine Zulage. In Oldenburg verlief die Entwicklung nach 1920 ähnlich wie in Baden (vgl. Beamtendiensteinkommensgesetz vom 11. August 1920 [OldGBl. S. 963]; Neufassung des Beamtendiensteinkommensgesetzes vom 17. Juli 1923 [OldGBl. S. 551]; Besoldungsgesetz vom 25. Mai 1928 [OldGBl. S. 659]). Auch in Sachsen wurden, nachdem § 16 des Sächsischen Ausführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz durch das Gesetz, die Besoldung der Richter betreffend, vom 29. Juni 1908 (SächsGBl. S.267), aufgehoben worden war, nach dem Beamtenbesoldungsgesetz i.d.F. vom 29. Juli 1921 (SächsGBl. S. 241) Amtsgerichtsräte und Landgerichtsräte teils nach Besoldungsgruppe X, teils nach Besoldungsgruppe XI besoldet, ohne daß über die Verteilung der Stellen auf diese Besoldungsgruppen nähere Bestimmungen getroffen waren. Diese dem Ermessen der Exekutive einen gewissen Spielraum einräumende Regelung wurde indessen durch das Beamtenbesoldungsgesetz vom 28. Dezember 1927 (SächsGBl. S. 171) wieder beseitigt: Danach waren zwar ebenfalls für Richter bei den Landgerichten, Amtsgerichten und Arbeitsgerichten verschiedene Besoldungsgruppen vorgesehen, doch schrieb das Gesetz ausdrücklich vor, daß nur Richter mit besonderen Dienstaufgaben in die höhere Besoldungsgruppe

BVerfGE 12, 81 (96):

eingestuft werden dürften. Von den Oberlandesgerichtsräten erhielten jeweils die 16 Dienstältesten -- also ebenfalls ein abstrakt -- generell bestimmter Personenkreis -- Dienstbezüge der Besoldungsgruppe 6; die übrigen wurden nach Besoldungsgruppe 7 besoldet. Als reichseinheitliche Regelung kannte erstmals der dem Gesetz über die vierundzwanzigste Änderung des Reichsbesoldungsgesetzes vom 13. Dezember 1935 (RGBl. I S. 1489) als Anlage beigefügte Ergänzungsplan zur Reichsbesoldungsordnung A Landgerichtsdirektoren der Besoldungsgruppe A 1 b und solche der Besoldungsgruppe A 2 b, wobei zur Besoldungsgruppe A 1 b als Fußnote vermerkt war:

Nur in den von den Reichsministern der Finanzen und der Justiz bestimmten Stellen.

Diese Regelung ist unverändert in die dem Gesetz zur Ergänzung des Reichsbesoldungsrechts usw. vom 30. März 1943 (RGBl. I S.189) als Anlage 1 beigefügte Neufassung der Besoldungsordnung A übernommen worden und hat damit praktisch bis zum Inkrafttreten des Grundgesetzes und in einzelnen Ländern auch noch darüber hinaus gegolten.

Soweit nach diesem Überblick der Grundsatz, daß das Aufrücken der Richter innerhalb verschiedener Besoldungsgruppen gesetzlich normiert sein muß und -- ohne Übertragung eines neuen Amtes -- nicht von einer Ermessensentscheidung der Exekutive abhängen darf, vorübergehend und in beschränktem Umfang durchbrochen worden ist, kann daraus nicht geschlossen werden, daß die Abweichungen von jenem Grundsatz die sachliche und persönliche Unabhängigkeit der Richter unberührt lasse. In Wahrheit zeigen jene Ausnahmen und Durchbrechungen nur, daß die richterliche Unabhängigkeit tatsächlich eben nicht in allen deutschen Ländern immer in dem Maße gewährleistet war, wie es den Verfassungen dieser Länder und später der Reichsverfassung vom 11. August 1919 entsprochen hätte. Wenn das Reichsgericht in zwei Entscheidungen vom 27. November 1925 (JR Bd. II [HRR] 1926, Sp. 244 Nr. 313) und vom 11. Februar 1927

BVerfGE 12, 81 (97):

(JR Bd. II [HRR] 1927, Sp. 616 Nr. 1058) die Ansicht vertreten hat, es sei zwar naheliegend, "die wertvolle Errungenschaft der richterlichen Unabhängigkeit auch in Absicht auf die Einkommensverhältnisse der Richter dahin auszubauen, daß die Richter auch gegen eine mittelbare Beeinflussung durch die Justiz und sonstige Staatsverwaltung wie z. B. durch Versagung einer Aufrückung im Gehalt" geschützt werden, dann aber zu dem Ergebnis gelangt, eine landesrechtliche (mecklenburg- schwerinische) Vorschrift, die das Aufrücken der Richter in eine höhere Gehaltsstufe von einer Ermessensentscheidung des Justizministers abhängig macht, verletze den Art. 102 der Reichsverfassung vom 11. August 1919 nicht, so kann einer solchen Ansicht heute nicht mehr gefolgt werden. Der grundgesetzlichen Ordnung entspricht nur die zwar ältere, aber unseren rechtsstaatlichen Vorstellungen allein genügende Auffassung des Preußischen Abgeordnetenhauses im Fall des Kreisrichters Riel. Mit Recht hat Adickes 1907 zur richterlichen Unabhängigkeit ausgeführt: Solange "ein in der richterlichen Karriere aufwärts Strebender so viele Hoffnungen und Wünsche hat, deren Erfüllung von seinen Vorgesetzten abhängt, solange er also ein persönliches Interesse an der guten Meinung dieser Vorgesetzten hat, die auch ihrerseits manchmal Wünsche haben, solange sind offenbar Konflikte und Reibungen amtlicher und persönlicher Natur keineswegs ausgeschlossen". Freilich kann man "nicht behaupten und jedenfalls nicht beweisen, daß in unserem Richterstand die schwachen Naturen, welche in solchen Konflikten unterliegen oder von vornherein zu Strebern im schlimmen Sinne werden, einen irgendwie erheblichen Prozentsatz ausmachen. Allein auf das wirkliche Unterliegen oder gar auf die Zahl der Unterliegenden und den Umfang des Strebertums kommt es gar nicht an, sondern nur auf die Möglichkeit unberechtigter Einflüsse und den bösen Schein irgendwelcher Abhängigkeit" (Zur Verständigung über die Justizreform, Berlin 1907, S. 76 f.). Solange der Richterstand -- ebenso wie die Beamtenschaft -- in der heutigen Form gegliedert ist, kann freilich nicht ausgeschlossen werden, daß die Justizverwaltung in den

BVerfGE 12, 81 (98):

Fällen der Besetzung einer höheren Richterstelle, also bei Beförderungen Einflüssen Raum gibt, die eine Gefährdung der richterlichen Unabhängigkeit bedeuten können. Indessen ist es aber zweierlei, ob die Justizverwaltung aus dem sachbezogenen Anlaß, eine höhere Richterstelle zu besetzen, eine Auswahl unter den in Betracht kommenden Bewerbern treffen muß, oder ob sie -- ohne Wechsel der Planstelle und ohne Beförderung -- prüft, ob der Richter einer Gehaltserhöhung "würdig" erscheint. Der Landtag von Baden-Württemberg hat diesen besonderen Status des Richters nicht beachtet. Man ging mit Selbstverständlichkeit davon aus, daß zwischen dem Dienstverhältnis eines Beamten und dem Amtsverhältnis des Richters kein Unterschied bestehe, und daß kein Grund vorhanden sei, Richter anders zu behandeln als Lehrer an den höheren Schulen oder Beamte der allgemeinen Verwaltung und der technischen Laufbahnen (vgl. VerhLandtag BadWürtt., 2. Wahlperiode [1956], S. 2179 ff.). Die im Interesse der richterlichen Unabhängigkeit gebotene Sonderregelung für die Richter gestattet aber keine "Berufung" zugunsten einzelner Beamtengruppen. Nach der im Bericht des zuständigen Landtagsausschusses vertretenen Ansicht erschöpft sich die richterliche Unabhängigkeit in der Unabsetzbarkeit und Unversetzbarkeit des Richters. Für die Besoldungsregelung soll sie dagegen nach dieser Auffassung keine Rolle spielen. Demgegenüber brachte das Justizministerium in einer dem Landtag zugeleiteten Stellungnahme vom 31. Dezember 1957 zum Ausdruck, daß die Richter in ihrer Unabhängigkeit beeinträchtigt würden, wenn das Aufsteigen im Gehalt von der Beurteilung ihrer Dienstbehörde abhängig gemacht werde (vgl. VerhLandtagBadWürtt. a.a.O., S. 2180).

Die angegriffene landesrechtliche Regelung weicht übrigens von den -- in diesem Punkt unter sich übereinstimmenden und der Wahrung der richterlichen Unabhängigkeit im Rahmen des Möglichen Rechnung tragenden -- Regelung aller übrigen Länder der Bundesrepublik ab. Sie macht den Übergang eines Richters der Eingangsstelle von der Besoldungsgruppe A 13 in die Besoldungsgruppe A 14 nach Erreichung der neunten Dienstaltersstufe von

BVerfGE 12, 81 (99):

einem in das Ermessen des Justizministers und des Finanzministers gestellten Verwaltungsakt abhängig. Die Landesregierung hat bestätigt, daß ihre Verwaltungspraxis mit dieser Auslegung des Gesetzes übereinstimmt. Diese Regelung ist mit der hergebrachten Sicherung der richterlichen Unabhängigkeit unvereinbar. Die dieser Sicherung dienenden Grundsätze sind für den von der Verfassung gewollten Status der Berufsrichter von so elementarer Bedeutung, daß sie vom Gesetzgeber bei der Ordnung des richterlichen Besoldungsrechts nicht nur berücksichtigt, sondern beachtet werden müssen. Deshalb war der Verfassungsbeschwerde stattzugeben, ohne daß es darauf ankam, ob die Regelung auch mit dem Grundrecht der Gleichheit oder mit § 53 BBesG unvereinbar ist.

BVerfG, 22.01.1963 - 2 BvL 11/62

Redaktion — Fri, 15 Jun 2012 22:02:49 +0000

Daten

Fall:

Tierzuchtgesetz I

Fundstellen:

BVerfGE 15, 268; BayVBl 1963, 114; DÖV 1963, 224; DVBl 1963, 683

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

22.01.1963

Aktenzeichen:

2 BvL 11/62

Entscheidungstyp:

Beschluss

Instanzen:

VG Köln, 17.05.1962 - 1 K 26/62

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 15, 268

Paginierung:

BVerfGE 15, 268 (268):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 22. Januar 1963

- 2 BvL 11/62 -

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 6 Absatz 2 des Gesetzes über Maßnahmen auf dem Gebiete der tierischen Erzeugung (Tierzuchtsgesetz) vom 7. Juli 1949 (WiGBl. S. 181) - Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichts Köln vom 17. Mai 1962 (1 K 26/62).

Entscheidungsformel:

§ 6 Absatz 2 des Gesetzes über Maßnahmen auf dem Gebiete der tierischen Erzeugung (Tierzuchtgesetz) vom 7. Juli 1949 (WiGBl. S. 181) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe:

1. Das Tierzuchtgesetz vom 7. Juli 1949 - erlassen vom Wirtschaftsrat des Vereinigten Wirtschaftsgebiets und am 23. Juli 1949, also vor dem ersten Zusammentritt des Bundestags (7. September 1949), verkündet - bestimmt in § 1, daß männliche Tiere (insbesondere Hengste, Bullen, Eber, Schaf- und Ziegenböcke) nur dann zum Decken oder zur künstlichen Besamung verwendet werden dürfen, wenn sie gekört sind und für sie eine Deckerlaubnis erteilt ist. Nach § 6 Abs. 2 kann "die oberste Landesbehörde für Landwirtschaft" bestimmen, "daß nicht gekörte oder abgekörte Tiere zu schlachten oder unfruchtbar zu machen sind". § 9 enthält die Strafvorschrift gegen Zuwiderhandlungen gegen das Gesetz und die zur Durchführung des Gesetzes ergangenen Bestimmungen. § 10 Abs. 2 ermächtigt die Oberste Landesbehörde

BVerfGE 15, 268 (269):

für Landwirtschaft, "im übrigen" "die zur Durchführung dieses Gesetzes erforderlichen Bestimmungen" zu erlassen.

Das Tierzuchtgesetz ist gemäß Art. 127 GG durch Verordnung vom 21. Februar 1950 (BGBl. S. 37) auf die französische Zone und den Kreis Lindau, durch Verordnung vom 25. März 1954 (BGBl. I S. 64) auf das Land Berlin erstreckt worden. § 10 des Gesetzes ist geändert worden, indem das Gesetz vom 23. Juni 1953 (BGBl. I S. 445) den Absatz 3 gestrichen hat; er hatte gelautet: "Zur Verbesserung der Geflügelzucht trifft die oberste Landesbehörde für Landwirtschaft Bestimmungen über die Erzeugung von Kücken in Brütereien."

Der nordrhein-westfälische Minister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten erließ am 29. Juli 1960 (GVBl. S. 308) eine Durchführungsverordnung zum Tierzuchtgesetz, die sich in der Einleitung u.a. ausdrücklich auf die Ermächtigungen in § 6 Abs. 2 und § 10 Abs. 2 des Tierzuchtgesetzes stützt. Nach § 9 dieser Verordnung kann verlangt werden, nicht gekörte oder abgekörte oder nicht rechtzeitig vorgestellte Tiere unfruchtbar zu machen oder zu schlachten.

2. Dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Köln liegt folgender Sachverhalt zugrunde:

Die Gutspächterin H ... in ... hielt einen Eber, der zur Körung im Jahre 1961 nicht vorgestellt worden war. Der Oberkreisdirektor in Köln forderte deshalb mit Verfügung vom 9. August 1961, den nicht gekörten Eber binnen vier Wochen kastrieren oder schlachten zu lassen. Nach erfolglosem Widerspruch erhob die Gutspächterin Anfechtungsklage mit dem Antrag, die Verfügung und den Widerspruchsbescheid aufzuheben. Sie machte geltend, die nordrhein-westfälische Durchführungsverordnung zum Tierzuchtgesetz entbehre einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigung, weil § 10 Abs. 2 Tierzuchtgesetz nicht der Anforderung des Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG genüge und deshalb nichtig sei.

3. Das Verwaltungsgericht hat sein Verfahren ausgesetzt, um die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber einzu

BVerfGE 15, 268 (270):

holen, ob § 10 Abs. 2 Satz 1 Tierzuchtgesetz mit Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar ist. Von der Entscheidung dieser Frage hänge seine eigene Entscheidung ab, ob der angefochtene Verwaltungsakt rechtmäßig oder rechtswidrig, also durch Abweisung der Klage zu bestätigen oder aber aufzuheben sei.

§ 10 Abs. 2 Satz 1 Tierzuchtgesetz sei nichtig, weil entgegen der Vorschrift des Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG nicht die Landesregierung, sondern die Oberste Landesbehörde für Landwirtschaft zum Erlaß der Verordnung ermächtigt worden sei (vgl. BVerfGE 11, 77 ff.). Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG gelte, da es sich nicht um eine Organisationsbestimmung handle (BVerfGE 4, 331 ff.), vom Tage des Inkrafttretens des Grundgesetzes an; ihm müsse deshalb die Ermächtigung des § 10 Abs. 2 Tierzuchtgesetz genügen.

4. Die nordrhein-westfälische Landesregierung hat im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht die Auffassung vertreten, Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG gelte nicht für Ermächtigungen in Gesetzen, die vor dem ersten Zusammentritt des Bundestags (7. September 1949) erlassen worden sind. Solche Ermächtigungen seien vielmehr als "alte" Ermächtigungen nach Art. 129 GG zu beurteilen. Die gleiche Auffassung vertritt der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten; er weist außerdem darauf hin, daß Grundlage für den Erlaß des § 9 der Durchführungsverordnung vom 29. Juli 1960 nicht die allgemeine Ermächtigung des § 10 Abs. 2 Tierzuchtgesetz, sondern die besondere Ermächtigung des § 6 Abs. 2 a.a.O. bilde.

II.

Die Vorlage ist zulässig.

Es kommt hier allerdings nicht auf die Ermächtigung in § 10 Abs. 2 Tierzuchtgesetz, sondern auf die Ermächtigung in § 6 Abs. 2 a.a.O. an. Zwar spricht § 6 Abs. 2 nur von "nicht gekörten" oder "abgekörten" Tieren, während § 9 der Verordnung auch noch "nicht vorgestellte" Tiere kennt; in der Sprache des Gesetzes fallen aber die "nicht vorgestellten" Tiere unter die "nicht

BVerfGE 15, 268 (271):

gekörten" Tiere. Daran, daß das vorlegende Gericht die Ermächtigung in § 6 Abs. 2 a.a.O. übersehen hat und fälschlicherweise den § 10 Abs. 2 a.a.O. nennt, scheitert die Vorlage nicht. Beide Ermächtigungen leiden an demselben Mangel, der das Gericht zu seiner Vorlage veranlaßt hat. Es wollte natürlich die einschlägige Ermächtigung zum Gegenstand der Nachprüfung machen.

III.

§ 6 Abs. 2 Tierzuchtgesetz ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. In einem vom Bundestag beschlossenen Gesetz wäre die Ermächtigung des § 6 Abs. 2 a.a.O. nach den Darlegungen des Beschlusses des Senats vom 10. Mai 1960 (BVerfGE 11, 77), von denen abzugehen kein Anlaß besteht, wegen Unvereinbarkeit mit Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG nichtig.

Dasselbe müßte gelten, wenn die Ermächtigung aus Anlaß einer Gesetzesänderung durch den Bundestag noviert worden wäre. Das ist nicht der Fall. Die nachträgliche Erstreckung des Geltungsbereichs des Tierzuchtgesetzes auf die französische Besatzungszone und auf Berlin scheidet in diesem Zusammenhang aus, weil sie durch Verordnung erfolgte und die Ermächtigung dazu nicht auch die inhaltliche Änderung des Gesetzes umfaßte. Die Änderung des § 10 durch Streichung von dessen Absatz 3 stellt nach den Grundsätzen der Entscheidung vom 17. Mai 1960 (BVerfGE 11, 126) weder die Umwandlung der Ermächtigung des § 10 Abs. 2 noch der Ermächtigung in § 6 Abs. 2 Tierzuchtgesetz in eine Vorschrift aus der Zeit nach dem 7. September 1949 dar.

2. Es kommt also darauf an, ob auch eine Ermächtigung in einem Gesetz, das nach Inkrafttreten des Grundgesetzes und vor dem ersten Zusammentritt des Bundestages verkündet worden ist, dem Erfordernis des Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG genügen muß.

a) Das Bundesverfassungsgericht hat schon entschieden, daß eine solche Ermächtigung nicht an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gemessen werden kann (BVerfGE 2, 307 [326 ff.]). Die Begründung dafür ist: Art. 129 GG regelt als Sondervorschrift die Wei

BVerfGE 15, 268 (272):

tergeltung früherer Ermächtigungen; grundsätzlich sollen sie fortgelten; nur unter den besonderen Voraussetzungen des Art. 129 Abs. 3 a.a.O. erlöschen sie. Der Parlamentarische Rat kannte landesrechtliche Überleitungsvorschriften aus der Zeit nach 1945, die die strengeren Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vorweggenommen hatten, und wußte, daß dem deutschen Staatsrecht vor 1945 eine inhaltsgleiche gesetzliche Begrenzung der Verordnungsbefugnis fehlte. Wenn er gleichwohl davon absah, in Art. 129 GG das Erfordernis des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG aufzunehmen, ist zu folgern, "daß der Fortbestand der Ermächtigung in einer Rechtsvorschrift aus der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestags nicht davon abhängt, daß die Ermächtigung sich im Rahmen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hält". Es besteht kein Anlaß, diese Auffassung aufzugeben. Sie widerspricht insbesondere weder dem in der Entscheidung vom 24. April 1953 (BVerfGE 2, 237 [258]) enthaltenen Rechtsgrundsatz, daß der Wirtschaftsrat an die Grundrechte des Grundgesetzes gebunden war, noch dem in der Entscheidung vom 9. November 1955 (BVerfGE 4, 331 [341]) enthaltenen allgemeineren Grundsatz, daß der Gesetzgeber der Übergangszeit (d. i. vom 23. Mai bis 7. September 1949) "an die Bestimmungen des Grundgesetzes" - grundsätzlich - gebunden war, "soweit sie nicht - wie z.B. die Organisationsbestimmungen bis zur Bildung der Bundesorgane - aus besonderen Gründen zunächst noch gegenstandslos waren". Denn jene Auslegung des Art. 129 GG hatte gerade das Ergebnis, daß das Grundgesetz den Gesetzgeber vor dem 7. September 1949 nicht an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 gebunden hat.

b) Was für die Nichtanwendbarkeit des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG auf Ermächtigungen in einem Gesetz aus der Zeit vor dem 7. September 1949 gilt, muß erst recht für den Fall gelten, daß sich dieser Gesetzgeber bei der Ermächtigung nicht an die Vorschrift des Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG gehalten hat, der die durch das Grundgesetz geschaffene Organisation voraussetzt. Beide Sätze des Art. 80 Abs. 1 sind durch das Wörtchen "dabei" überdies eindeutig zu einer inneren Einheit zusammengefaßt, die auch

BVerfGE 15, 268 (273):

rechtlich hinsichtlich ihres Anwendungsbereiches nur einheitlich gedeutet werden kann.

3. Eine andere Frage ist, ob sich aus Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG ergibt, daß die im Gesetz an die "Oberste Landesbehörde für Landwirtschaft" erteilte Ermächtigung auf die Landesregierung als "auf die nunmehr (nämlich nach dem Grundsatz des Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG) sachlich zuständige Stelle" übergegangen ist. Das haben die Gerichte in eigener Zuständigkeit zu entscheiden.

BVerfG, 25.07.1962 - 2 BvL 4/62

Redaktion — Wed, 13 Jun 2012 12:09:09 +0000

Daten

Fall:

Blankettstrafgesetz

Fundstellen:

BVerfGE 14, 245; BayVBl 1962, 317; BB 1962, 861; DAR 1962, 265; MDR 1962, 794; NJW 1962, 1563; VRS 23, 161; VerwRspr 15, 5

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

25.07.1962

Aktenzeichen:

2 BvL 4/62

Entscheidungstyp:

Beschluss

Instanzen:

AG Krefeld, 19.02.1962 - 2a Es 20/62

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 14, 245

Paginierung:

BVerfGE 14, 245 (245):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 25. Juli 1962

- 2 BvL 4/62 -

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung der §§ 6, 21 und 27 des Straßenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1952 (BGBl. I S. 837) in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes und des Gesetzes zur Sicherung des Straßenverkehrs vom 16. Juli 1957 (BGBl. I S. 709) und des Gesetzes über Maßnahmen auf dem Gebiete des Verkehrsrechts und Verkehrshaftpflichtrechts vom 16. Juli 1957 (BGBl. I S. 710) - Vorlagebeschluß des Amtsgerichts Krefeld vom 19. Februar 1962 - 2 a Es 20/62.

Entscheidungsformel:

§ 21 des Straßenverkehrsgesetzes vom 19. Dezember 1952 (BGBl. I S. 837) in der Fassung des Gesetzes über Maßnahmen auf dem Gebiete des Verkehrsrechts und Verkehrshaftpflichtrechts vom 16. Juli 1957 (BGBl. I S. 710) ist mit dem Grundgesetz vereinbar, soweit er Zuwiderhandlungen gegen die über den Straßenverkehr zur Erhaltung der Ordnung und Sicherheit auf den öffentlichen Wegen oder Plätzen erlassenen Rechtsverordnungen mit Strafe bedroht.

Gründe:

1. Die Vereinheitlichung und Neuordnung des Straßenverkehrsrechts, das bis dahin durch das Gesetz über den Verkehr mit Kraftfahrzeugen vom 3. Mai 1909 (RGBl. I S. 437) in der Fassung des Gesetzes vom 10. August 1937 (RGBl. I S. 901) und die dazu ergangenen Rechtsverordnungen geregelt war, ist durch das Gesetz zur Sicherung des Straßenverkehrs vom 19. Dezember 1952 (BGBl. I S. 832) eingeleitet worden. Dieses Gesetz änderte mehrere Vorschriften des Gesetzes über den Verkehr mit Kraftfahrzeugen. Es ermächtigte ferner in Artikel 8 den Bundesminister für Verkehr, den Wortlaut des geänderten Gesetzes über den Verkehr mit Kraftfahrzeugen mit neuem Datum und unter der Überschrift "Straßenverkehrsgesetz" (StVG) bekanntzumachen und dabei Unstimmigkeiten des Wortlauts zu beseitigen. Nach

BVerfGE 14, 245 (246):

seinem Artikel 9 sollte das Gesetz zur Sicherung des Straßenverkehrs einen Monat nach seiner Verkündung in Kraft treten.

Das Gesetz zur Sicherung des Straßenverkehrs ist am 23. Dezember 1952 im Bundesgesetzblatt verkündet worden. In derselben Ausgabe des Bundesgesetzblatts hat der Bundesminister für Verkehr das geänderte Gesetz über den Verkehr mit Kraftfahrzeugen unter der Überschrift "Straßenverkehrsgesetz" mit dem Datum des 19. Dezember 1952 bekanntgemacht; in der Bekanntmachung wird darauf hingewiesen, daß diese Fassung vom Tage des Inkrafttretens des Gesetzes zur Sicherung des Straßenverkehrs an gilt (BGBl. I S. 837).

§ 21 StVG lautet in der Fassung des Gesetzes über Maßnahmen auf dem Gebiete des Verkehrsrechts und Verkehrshaftpflichtrechts vom 16. Juli 1957 (BGBl. I S. 710):

§ 21

Wer den Anordnungen zuwiderhandelt, die über den Straßenverkehr zur Erhaltung der Ordnung und Sicherheit auf den öffentlichen Wegen oder Plätzen, zur Verhütung einer über das verkehrsübliche Maß hinausgehenden Abnutzung der Straßen oder zur Verhütung von Belästigungen erlassen worden sind, wird mit Geldstrafe bis zu einhundertfünfzig Deutsche Mark oder mit Haft bestraft.

2. Dem Angeklagten des beim Amtsgericht Krefeld anhängigen Ausgangsverfahrens wird vorgeworfen, am öffentlichen Verkehr teilgenommen zu haben, obwohl er sich "infolge der durch alkoholische Beeinflussung hervorgerufenen körperlichen und geistigen Mängel" nicht sicher im Verkehr habe bewegen können, und dadurch gegen § 2 StVZO verstoßen zu haben. Durch Beschluß vom 19. Februar 1962 hat das Amtsgericht Krefeld das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, "ob das Straßenverkehrsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Dezember 1952 (Bundesgesetzblatt I S. 837), und insbesondere die §§ 6, 21 und 27 des Straßenverkehrsgesetzes verfassungswidrig sind".

Zur Zulässigkeit der Vorlage führt das Amtsgericht aus: Nach dem Ergebnis der Hauptverhandlung sei der Angeklagte jeden

BVerfGE 14, 245 (247):

falls mangels Beweises von der Anklage der Übertretung der §§ 2 StVZO, 21 StVG freizusprechen. Seien die genannten Vorschriften des Straßenverkehrsgesetzes jedoch verfassungswidrig und nichtig, dann müsse er wegen erwiesener Unschuld freigesprochen werden. § 71 StVZO könne auf keinen Fall angewandt werden, da er wegen Verstoßes gegen Art. 80 GG verfassungswidrig und nichtig sei. Es komme daher für die Entscheidung im Strafverfahren auf die Verfassungsmäßigkeit der genannten Vorschriften des Straßenverkehrsgesetzes an.

Das Amtsgericht hält sämtliche Vorschriften des Straßenverkehrsgesetzes für verfassungswidrig, und zwar anscheinend deshalb, weil das Gesetz nicht ordnungsgemäß in Kraft gesetzt worden sei. Der Bundesminister für Verkehr habe von der ihm in Art. 8 des Gesetzes zur Sicherung des Straßenverkehrs erteilten Ermächtigung, den Wortlaut des geänderten Gesetzes über den Verkehr mit Kraftfahrzeugen mit neuem Datum und unter der Überschrift "Straßenverkehrsgesetz" bekanntzumachen und Unstimmigkeiten des Wortlauts zu beseitigen, vor dem Inkrafttreten der Ermächtigung Gebrauch gemacht. Der Bekanntmachung des Straßenverkehrsgesetzes fehle daher die gesetzliche Grundlage. - Auch durch spätere Änderungen habe das Straßenverkehrsgesetz keine nachträgliche Rechtswirksamkeit erlangt. Der Gesetzgeber sei bei der Änderung von der Rechtsgültigkeit des Gesetzes ausgegangen. Sein Rechtsetzungswille habe eine nachträgliche Inkraftsetzung des Straßenverkehrsgesetzes nicht mitumfaßt.

Die Bundesregierung hält § 21 StVG für gültig. Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 3. Juli 1962 - 2 BvR 15/62 - seien Blankettstrafgesetze mit Art. 103 Abs. 2 und Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar, wenn der Gesetzgeber in ihnen hinreichend deutlich bestimme, was strafbar sei. Dem entspreche § 21 StVG; er pönalisiere die (zulässigen) Ordnungsvorschriften eines genau abgegrenzten Ordnungsbereichs in einer Höhe, die dem Unrechtsgehalt der Übertretungen der - abschließend geregelten - straßenverkehrsrechtlichen Ordnungsvorschriften in

BVerfGE 14, 245 (248):

jedem Fall entspreche. Der Inhalt dieser Ordnungsvorschriften ergebe sich schon aus den vorgegebenen Erfordernissen des Straßenverkehrs und der ihm innewohnenden Eigengesetzlichkeit. - Auch gegen das Zustandekommen des § 21 StVG könnten keine begründeten Bedenken erhoben werden.

Dem Verfahren ist niemand beigetreten.

II.

Die Vorlage ist zulässig.

1. Die Gültigkeit des § 21 StVG ist nur insoweit entscheidungserheblich, als er Zuwiderhandlungen gegen die über den Straßenverkehr zur Erhaltung der Ordnung und Sicherheit auf den öffentlichen Wegen oder Plätzen erlassenen Rechtsverordnungen mit Strafe bedroht.

a) Dem Angeklagten des Ausgangsverfahrens wird eine Zuwiderhandlung gegen § 2 der ursprünglich vom Reichsverkehrsminister erlassenen Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung vorgeworfen. § 21 StVG ist also insoweit nicht entscheidungserheblich, als er auch Zuwiderhandlungen gegen Einzelanordnungen (Verfügungen) unter Strafe stellt.

b) Das Amtsgericht Krefeld will den Angeklagten im Falle der Gültigkeit des § 21 StVG mangels Beweises, im Falle seiner Verfassungswidrigkeit dagegen wegen erwiesener Unschuld freisprechen.

c) Nachdem das Bundesverfassungsgericht durch Urteil vom 3. Juli 1962 - 2 BvR 15/62 - § 71 StVZO in der Fassung der Änderungsverordnung vom 24. August 1953 (BGBl. I S. 1131) und der später erfolgten Bekanntmachungen für nichtig erklärt hat, ist die Auffassung des Amtsgerichts, daß der Angeklagte nur nach § 21 StVG bestraft werden könnte, jedenfalls nicht offensichtlich unhaltbar.

d) Hiernach kommt es für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens auf die Verfassungsmäßigkeit des § 21 StVG an. Allerdings ist nicht sein ganzer Inhalt entscheidungserheblich. § 2 Abs. 1 StVZO, der den § 21 StVG im Tatbestand ergänzt,

BVerfGE 14, 245 (249):

untersagt Personen, die sich im Verkehr infolge körperlicher oder geistiger Mängel nicht sicher bewegen können und infolge dieser Unsicherheit eine Gefahrenquelle für sich und andere darstellen, die Teilnahme am Verkehr schlechthin oder gestattet sie nur unter geeigneten Sicherungsvorkehrungen. Er ist Bestandteil einer Rechtsverordnung, die über den Straßenverkehr zur Erhaltung der Ordnung und Sicherheit auf den öffentlichen Wegen oder Plätzen erlassen worden ist. Daher kommt es nur auf die Verfassungsmäßigkeit des ersten Teiltatbestandes in § 21 StVG an; dagegen sind die weiteren Teiltatbestände der Übertretung von Verordnungen, die zur Verhütung einer über das verkehrsübliche Maß hinausgehenden Abnutzung der Straßen oder zur Verhütung von Belästigungen erlassen worden sind, nicht entscheidungserheblich.

e) Ebenfalls nicht entscheidungserheblich ist die Gültigkeit der §§ 6 und 27 StVG in ihrer heutigen Fassung. § 2 Abs. 1 StVZO ist vom Reichsverkehrsminister am 13. November 1937 (RGBl. I S. 1215) auf Grund der ihm in den §§ 6 Nr. 1 und 27 des Gesetzes über den Verkehr mit Kraftfahrzeugen erteilten Ermächtigung erlassen worden und hat seither unverändert gegolten. Die §§ 6 und 27 des Gesetzes über den Verkehr mit Kraftfahrzeugen vom 3. Mai 1909 (RGBl. S. 437) in der Fassung des Gesetzes vom 10. August 1937 (RGBl. I S. 901) unterliegen als vorkonstitutionelles Recht nicht der Prüfung des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 GG. Für die Rechtswirksamkeit des § 2 Abs. 1 StVZO und für sein Verhältnis zu § 21 StVG ist aber unerheblich, ob er in den heute geltenden Fassungen der §§ 6 und 27 StVG eine hinreichende Rechtsgrundlage fände. Denn wie das nachträgliche Erlöschen (BVerfGE 9, 3 [12]; 12, 341 [347]) ist auch die nachträgliche Änderung einer Ermächtigung ohne Einfluß auf den Rechtsbestand der vor ihrer Änderung ordnungsgemäß erlassenen Rechtsverordnungen.

Wie sich aus den Gründen des Vorlagebeschlusses ergibt, hält das Amtsgericht Krefeld das Straßenverkehrsgesetz insgesamt für

BVerfGE 14, 245 (250):

verfassungswidrig und daher nichtig. Es kommt jedoch nur auf die Feststellung der Verfassungsmäßigkeit des entscheidungserheblichen Teils von § 21 StVG an. Die dem Bundesverfassungsgericht vorgelegte Frage war deshalb entsprechend einzuschränken.

2. Der entscheidungserhebliche Teil des § 21 StVG ist nachkonstitutionelles Recht. § 21 StVG in seiner heute geltenden Fassung ist im Rahmen des Gesetzes über Maßnahmen auf dem Gebiete des Verkehrsrechts und des Verkehrshaftpflichtrechts vom 16. Juli 1957 vom Gesetzgeber im förmlichen Gesetzgebungsverfahren mit seinem ganzen Inhalt neu beschlossen und in der nach Art. 82 GG vorgeschriebenen Form verkündet worden.

III.

Die entscheidungserhebliche Bestimmung des § 21 StVG ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. § 21 StVG war ursprünglich Teil des Gesetzes über den Verkehr mit Kraftfahrzeugen vom 3. Mai 1909. Sein Wortlaut ist durch Art. 1 Nr. 3 des Gesetzes zur Sicherung des Straßenverkehrs vom 19. Dezember 1952 geändert worden. Die geänderte Fassung ist nach Art. 9 dieses Gesetzes einen Monat nach seiner Verkündung in Kraft getreten. Demgegenüber ist es gleichgültig, wann der Bundesminister für Verkehr den Wortlaut des "Straßenverkehrsgesetzes" bekanntgemacht hat. Im Gegensatz zur neuen Verabschiedung des ganzen Inhalts eines schon bisher geltenden und nur zum Teil geänderten Gesetzes durch die gesetzgebenden Körperschaften selbst und zur Verkündung des derart neu gesetzten Rechts (BVerfGE 8, 210 [213 f.]; 10, 185 [191 f.]) ist die Bekanntmachung und die Beseitigung von Unstimmigkeiten des Wortlauts eines Gesetzes durch einen Bundesminister kein konstitutiver gesetzgeberischer Akt. Sie dient nur der deklaratorischen Klarstellung des Gesetzestextes. Die vom vorlegenden Gericht gegen die Verfassungsmäßigkeit der Neufassung des in "Straßenverkehrsgesetz" umbenannten Gesetzes über den Ver

BVerfGE 14, 245 (251):

kehr mit Kraftfahrzeugen erhobenen Bedenken sind daher nicht begründet.

2. Die für das Ausgangsverfahren entscheidungserhebliche Vorschrift des § 21 StVG ist mit den Art. 103 Abs. 2 und 104 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar.

Wie das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 3. Juli 1962 - 2 BvR 15/62 - entschieden hat, kann eine Strafe nach Art. 103 Abs. 2 GG nur auf Grund eines förmlichen Gesetzes oder einer Rechtsverordnung verhängt werden, die im Rahmen einer nach Inhalt, Zweck und Ausmaß derart bestimmten gesetzlichen Ermächtigung ergangen ist, daß die Voraussetzungen der Strafbarkeit und die Art der Strafe für den Bürger schon aus der Ermächtigung und nicht erst aus der auf sie gestützten Verordnung voraussehbar sind (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG). Nach Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG hat der Gesetzgeber beim Erlaß einer Strafvorschrift, die Freiheitsstrafe androht, mit hinreichender Deutlichkeit selbst zu bestimmen, was strafbar sein soll, und Art und Maß der Freiheitsstrafe im förmlichen Gesetz festzulegen. Dem Verordnunggeber kann er aber die Spezifizierung des Straftatbestandes überlassen. Dies ist besonders dann gerechtfertigt, wenn wechselnde und mannigfaltige Einzelregelungen erforderlich werden können, wie dies im Straßenverkehrsrecht der Fall ist.

Der Gesetzgeber muß die Strafbarkeitsvoraussetzungen um so präziser bestimmen, je schwerer die angedrohte Strafe ist. Das Gebot der Bestimmtheit des Gesetzes darf allerdings nicht übersteigert werden; die Gesetze würden sonst zu starr und kasuistisch und könnten dem Wandel der Verhältnisse oder der Besonderheit des Einzelfalls nicht mehr gerecht werden. Diese Gefahr läge nahe, wenn der Gesetzgeber stets jeden Straftatbestand bis ins letzte ausführen müßte, anstatt sich auf die wesentlichen für die Dauer gedachten Bestimmungen über Voraussetzungen, Art und Maß der Strafe zu beschränken.

§ 21 StVG entspricht den dargelegten Anforderungen, soweit

BVerfGE 14, 245 (252):

er Zuwiderhandlungen gegen Rechtsverordnungen, die über den Straßenverkehr zur Erhaltung der Ordnung und Sicherheit auf den öffentlichen Wegen oder Plätzen erlassen worden sind, mit Übertretungsstrafe bedroht.

a) § 21 StVG ist ein Blankettstrafgesetz. Blankettstrafgesetze ersetzen die Beschreibung des Straftatbestandes durch die Verweisung auf eine Ergänzung im gleichen Gesetz oder in anderen - auch künftigen - Gesetzen oder Rechtsverordnungen, die nicht notwendig von derselben rechtsetzenden Instanz erlassen werden müssen (vgl. RGSt 46, 393 [395]).

Was strafbar sein soll, muß allerdings nach Art. 103 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 und - soweit Freiheitsstrafe angedroht wird - nach Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG vom Gesetzgeber so deutlich bestimmt werden, daß die möglichen Fälle der Strafbarkeit schon auf Grund des Gesetzes und nicht erst auf Grund einer Rechtsverordnung vorausgesehen werden können. Wird daher der Straftatbestand eines Blankettstrafgesetzes durch ein anderes Gesetz ergänzt, dann kann es der Gesetzgeber des Blankettstrafgesetzes bei einer Verweisung auf die ausfüllende Norm bewenden lassen. Erfolgt die Ergänzung eines Blankettstrafgesetzes jedoch durch eine Rechtsverordnung, so genügt eine derartige Verweisung allein nicht; vielmehr müssen zugleich die Voraussetzungen der Strafbarkeit sowie Art und Maß der Strafe im Blankettstrafgesetz selbst oder in einer anderen gesetzlichen Vorschrift, auf die das Blankettstrafgesetz Bezug nimmt, hinreichend deutlich umschrieben werden.

b) Nach der entscheidungserheblichen Bestimmung des § 21 StVG sind Zuwiderhandlungen gegen die Rechtsverordnungen strafbar, die über den Straßenverkehr zur Erhaltung der Ordnung und Sicherheit auf den öffentlichen Wegen oder Plätzen erlassen worden sind. Da durch das Straßenverkehrsgesetz das allgemeine Straßenverkehrsrecht bundesrechtlich erschöpfend geregelt ist, können solche Rechtsverordnungen nur auf Grund des § 6 oder des § 27 StVG erlassen werden (vgl. BVerfGE 7, 111 [116 f.]).

BVerfGE 14, 245 (253):

Der in § 21 StVG gesetzlich vorgeformte Tatbestand wird also durch die gemäß §§ 6, 27 StVG erlassenen Rechtsverordnungen ausgefüllt.

c) § 21 StVG nimmt ausdrücklich auf Regelungen Bezug, die zur Abwehr von Gefahren für die Ordnung und Sicherheit des öffentlichen Straßenverkehrs erforderlich sind. Damit ist der hier erhebliche Teil des § 21 StVG hinreichend deutlich bestimmt. Die Verkehrsteilnehmer können voraussehen, welche Handlungen oder Unterlassungen unter diese Strafandrohung fallen. Inhalt und Bedeutung des Begriffs der "öffentlichen Ordnung und Sicherheit" sind durch die Rechtsprechung geklärt und im juristischen Sprachgebrauch verfestigt. Welche Regelungen zum Schutz dieser Rechtsgüter erforderlich sind, läßt sich nach der Entwicklung der allgemeinen Verkehrssituation im wesentlichen auch von den einzelnen Bürgern voraussehen und ist der gerichtlichen Prüfung zugänglich.

Außerhalb des unzweifelhaften Bereichs der zur Sicherung eines gefahrenfreien Straßenverkehrs unerläßlichen Rechtsverordnungen kann es freilich Grenzfälle geben, bei denen zweifelhaft ist, ob sie durch die Blankettvorschrift in § 21 StVG bewehrt sind. Diese Möglichkeit macht aber das Blankettgesetz ebensowenig ungültig wie andere Gesetze, deren Unklarheiten erst durch die Rechtsprechung oder weitere Gesetzgebung behoben werden müssen. Die verfassungsrechtliche Prüfung des § 21 StVG hat von dessen sinn- und sachgerechter Auslegung und Anwendung auszugehen.

Der Überblick über den Umfang der dem Bundesminister für Verkehr übertragenen polizeilichen Regelungsbefugnis wird schließlich dadurch erleichtert, daß der Gesetzgeber in § 6 Abs. 1 Nr. 3 StVG, der mit dem entscheidungserheblichen Tatbestand des § 21 StVG zum Teil wörtlich übereinstimmt, an Hand eines Katalogs einzelner Zuständigkeiten gezeigt hat, welcher Art die zu erlassenden Vorschriften sein sollen.

Das gesetzliche Verbot der Übertretung der zum Schutz von Ordnung und Sicherheit des öffentlichen Straßenverkehrs erlas

BVerfGE 14, 245 (254):

senen Rechtsverordnungen in § 21 StVG beschreibt den Kreis der danach möglichen strafbaren Handlungen daher hinreichend deutlich und überläßt dem Verordnunggeber, dessen ordnungsgemäße Ermächtigung durch andere Vorschriften er voraussetzt, lediglich die Spezifizierung dieses Tatbestandes. Eine solche zulässige Spezifizierung enthält § 2 StVZO, der auch auf betrunkene Verkehrsteilnehmer - als Personen, die "infolge körperlicher oder geistiger Mängel sich nicht sicher im Verkehr bewegen" können - Anwendung findet. Jedermann weiß, daß angetrunkene Kraftfahrer den Verkehr behindern, Leben und Gesundheit der anderen Verkehrsteilnehmer gefährden und dadurch die "Ordnung und Sicherheit" auf den öffentlichen Wegen oder Plätzen erheblich stören; jedermann kann und muß daher schon auf Grund des § 21 StVG ein Verbot der Trunkenheit am Steuer voraussehen und sich entsprechend verhalten.

§ 21 StVG ist somit mit Art. 103 Abs. 2 und mit Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG vereinbar.

3. Weitere verfassungsrechtliche Bedenken gegen die entscheidungserhebliche Bestimmung des § 21 StVG sind nicht ersichtlich. Ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz war daher festzustellen.

BVerfG, 10.05.1960 - 2 BvL 76/58

Redaktion — Tue, 08 May 2012 19:14:49 +0000

Daten

Fall:

Ermächtigungsadressaten

Fundstellen:

BVerfGE 11, 77; BB 1960, 647; DÖV 1960, 585; DVBl 1960, 864; DVBl 1960, 945; JZ 1960, 536; MDR 1960, 733; NJW 1960, 1291

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

10.05.1960

Aktenzeichen:

2 BvL 76/58

Entscheidungstyp:

Beschluss

Die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG kann außer an die Bundesregierung oder an einen Bundesminister nur an eine Landesregierung, nicht an einen Landesminister gegeben werden.
Was "Landesregierung" im Sinne des Artikels 80 Abs. 1 Satz 1 GG ist, bestimmt das Landesverfassungsrecht; nur wenn nach dem Verfassungsrecht eines Landes unter "Landesregierung" (auch) der zuständige Minister verstanden werden kann, kann die durch Bundesgesetz der "Landesregierung" erteilte Ermächtigung unmittelbar von dem Minister ausgeübt werden. In keinem Falle kann ein Bundesgesetz einen Landesminister unmittelbar ermächtigen.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 11, 77

Paginierung:

BVerfGE 11, 77 (77):

Was "Landesregierung" im Sinne des Artikels 80 Abs. 1 Satz 1 GG ist, bestimmt das Landesverfassungsrecht; nur wenn nach dem Verfassungsrecht eines Landes unter "Landesregierung" (auch) der zuständige Minister verstanden werden kann, kann die durch Bundesgesetz der "Landesregierung" erteilte Ermächtigung unmittelbar von dem Minister ausgeübt werden. In keinem Falle kann ein Bundesgesetz einen Landesminister unmittelbar ermächtigen.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 10. Mai 1960

-- 2 BvL 76/58 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 12 Abs. 2 Satz 1 und 4 des Gesetzes über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten (Milch- und Fettgesetz) in der Fassung vom 10. De

BVerfGE 11, 77 (78):

zember 1952 (BGBl. I S. 811) - Vorlagebeschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen - III. Senat - vom 24. September 1958, III A 1468/54.

Entscheidungsformel:

§ 12 Absatz 2 Satz 1 des Gesetzes über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten (Milch- und Fettgesetz) in der Fassung vom 10. Dezember 1952 (BGBl. I S. 811) ist mit Artikel 80 Absatz 1 Satz 1 GG unvereinbar und daher nichtig.

Gründe:

Das Bundesgesetz über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten (Milch- und Fettgesetz -- MFG) in der Fassung vom 10. Dezember 1952 (BGBl. I S. 811) regelt in seinem ersten Teil das System der milchwirtschaftlichen Marktordnung, deren Anfänge auf die -- durch § 33 Abs. 2 MFG aufgehobene -- Vorschrift des § 38 des Milchgesetzes vom 31. Juli 1930 (RGBl. I S. 421) zurückgehen und vor allem im Rahmen der nationalsozialistischen Reichsnährstandspolitik mehr und mehr ausgebaut wurden. Kernstück der milchwirtschaftlichen Marktordnung in ihrer heutigen Form ist die Einteilung des Bundesgebietes in Molkereieinzugs- und -absatzgebiete: Alle "Milcherzeuger sind verpflichtet, Milch und Sahne (Rahm), die sie in den Verkehr bringen, an eine Molkerei, die von der obersten Landesbehörde für Ernährung und Landwirtschaft (oberste Landesbehörde) bestimmt wird, zu liefern" (§ 1 Abs. 1 Satz 1 MFG). "Die nach Absatz 1 bestimmten Molkereien sind verpflichtet, Milch und Sahne (Rahm) von den Milcherzeugern abzunehmen, welche die oberste Landesbehörde einzeln oder ortsweise bestimmt. Die Annahme von Milch und Sahne (Rahm) von anderen Milcherzeugern ist unzulässig" (§ 1 Abs. 4 MFG). "Milchhändler und Molkereien (Abnehmer) sind verpflichtet, Milch, entrahmte Milch, Buttermilch und geschlagene Buttermilch nur von Molkereien, die von der obersten Landesbehörde bestimmt werden, zu beziehen"

BVerfGE 11, 77 (79):

(§ 2 Abs. 1 Satz 1 MFG). "Die Molkereien sind verpflichtet, Milch, entrahmte Milch, Buttermilch und geschlagene Buttermilch an die von der obersten Landesbehörde bestimmten Milchhändler und Molkereien zu liefern. Die Lieferung an andere Milchhändler und Molkereien ist unzulässig" (§ 2 Abs. 2 MFG).

Dieses System der Einzugs- und Absatzgebiete führt dazu, daß jene Molkereien, die auf Grund dieser Regelung die großen Verbrauchszentren mit Trinkmilch zu beliefern haben, gegenüber den marktferneren Betrieben erheblich begünstigt werden, weil für Trinkmilch ein höherer Preis erzielt wird als für solche Milch, die zu Butter, Käse und anderen Molkereiprodukten verarbeitet wird (Werkmilch). Außerdem sind, da die Trinkmilch wegen ihrer leichten Verderblichkeit nicht beliebig eingeführt werden kann, die Trinkmilcherzeuger fast konkurrenzlos, während die aus der Verwertung der Milch als Werkmilch gewonnenen Produkte wie Butter und Käse unter dem Preisdruck ausländischer Konkurrenz stehen. Da diese verschiedenen Verwertungsmöglichkeiten, soweit sie nicht durch Qualitätsunterschiede oder sonstige den Milcherzeugern zurechenbare Gründe gerechtfertigt wären, auch eine Folge der Einzugs- und Absatzgebietsregelung sind, hat man bereits bei der Einführung der Milchmarktordnung im Jahre 1934 versucht, den Mindererlös der von der Einzugs- und Absatzgebietsregelung benachteiligten Milcherzeuger auf Kosten der von ihr begünstigten Betriebe auszugleichen. Der gleiche Zweck wird heute mit § 12 MFG verfolgt:

(1) Die obersten Landesbehörden haben durch ausgleichende Maßnahmen, insbesondere durch Gewährung von Zuschüssen aus den nach Absatz 2 erhobenen oder den nach Absatz 3 zugeteilten Ausgleichsabgaben, dafür zu sorgen, daß 1. die Verwertung der Milch als Trinkmilch und als Werkmilch, 2. die notwendige Versorgung der Trinkmilchmärkte trotz unterschiedlicher Entfernung der Molkereien vom Markt zu einer Annäherung der wirtschaftlichen Ergebnisse für Milcherzeuger und Molkereien führt.

(2) Die obersten Landesbehörden können nach Anhörung der Landesvereinigungen (§14) von den Molkereien, den Milchsammelstellen

BVerfGE 11, 77 (80):

und den Rahmstationen Ausgleichsabgaben auf die von diesen abgesetzte Milch, Sahne (Rahm), entrahmte Milch, Schlagsahne sowie saure Sahne, Buttermilch und geschlagene Buttermilch erheben. Milcherzeuger, die Milch oder Sahne (Rahm) unmittelbar an Milchhändler, Groß- oder Einzelverbraucher abgeben dürfen, sind mit einem Pauschalbetrag zur Ausgleichsabgabe heranzuziehen. Die abgesetzten Einheiten von Sahne (Rahm), Schlagsahne, saurer Sahne sind zum Zwecke der Errechnung der Ausgleichsabgabe in die entsprechenden Einheiten von Milch umzurechnen. Soll die Ausgleichsabgabe mehr als einen Deutschen Pfennig je Kilogramm betragen, so ist die Zustimmung des Bundesministers erforderlich. Die aufkommenden Mittel sind gesondert zu verwalten und nach Anhörung der Landesvereinigung (§ 14) im laufenden oder folgenden Wirtschaftsjahr ausschließlich für die in Absatz 1 genannten Zwecke zu verwenden. Beeinträchtigen die von einem Lande festgesetzten Ausgleichsabgaben die Belange eines Nachbarlandes, so entscheidet auf Antrag einer beteiligten obersten Landesbehörde der Bundesminister über die in den beteiligten Ländern zu erhebenden Ausgleichsabgaben. Das gleiche gilt, wenn von einem Lande keine Ausgleichsabgaben festgesetzt und hierdurch die Belange eines Nachbarlandes beeinträchtigt werden.

(3) Unbeschadet der Vorschrift des Absatzes 2 werden Abgaben von den in Absatz 2 genannten Betrieben sowie den Herstellern von sterilisierter Milch, Sahne (Rahm), entrahmter Milch und Schlagsahne erhoben, und zwar a) in Höhe bis zu einem Deutschen Pfennig je Kilogramm abgesetzter Milch und der in Absatz 2 genannten Milcherzeugnisse, b) in Höhe von zwei Deutschen Pfennig je Kilogramm hergestellter sterilisierter Milch, Sahne (Rahm), entrahmter Milch und Schlagsahne. Die abgesetzten Einheiten von Sahne (Rahm), Schlagsahne, auch sterilisiert, saurer Sahne sind zum Zwecke der Errechnung der Ausgleichsabgaben in die entsprechenden Einheiten von Milch umzurechnen. Die aufkommenden Mittel sind ausschließlich für die Durchführung eines übergebietlichen Ausgleichs im Sinne des Absatzes 1 im laufenden und folgenden Wirtschaftsjahr zu verwenden. Die für die Durchführung der Erhebung erforderlichen Bestimmungen erläßt der Bundesminister durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates. Die Verwendung der aufgekommenen Mittel erfolgt durch den Bundesminister nach Anhören der obersten Landesbehör

BVerfGE 11, 77 (81):

den und eines Beirates, der beim Bundesministerium aus Vertretern der Erzeuger-, Be- und Verarbeitungsbetriebe der Milchwirtschaft gebildet ist."

Auf Grund von Absatz 2 dieser (und der durch sie abgelösten früheren) Bestimmungen sind in allen Bundesländern mit Ausnahme von Berlin und Bremen Rechtsverordnungen über die Erhebung einer Landesausgleichsabgabe ergangen, die teils von den Landesregierungen als Kollegien, teils von den für Ernährung und Landwirtschaft zuständigen Landesministern erlassen worden sind. Höhe, System und Gegenstand der in den einzelnen Bundesländern erhobenen Ausgleichsabgaben sind sehr verschieden: Den höchsten Abgabesatz von 2,5 Pf. je Kilogramm abgesetzter Milch erreicht auf Grund der Landesverordnung vom 26. Januar 1954 (GVBl. S.70) Nordrhein-Westfalen; in Hessen wurde auf Grund der Landesverordnung vom 9. Februar 1954 (GVBl. S. 5) im Preisgebiet II nur eine Landesausgleichsabgabe von 0,75 Pf. je Kilogramm Trinkmilch erhoben; den niedrigsten Satz von nur 0,25 Pf. je Kilogramm erhebt Niedersachsen auf Grund der Landesverordnung vom 3. Juni 1953 (GVBl. S. 39) für entrahmte Milch, Buttermilch und geschlagene Buttermilch. Die Abgabesätze der übrigen Länder bewegen sich zwischen diesen Extremen. Auch innerhalb desselben Landes war der Abgabesatz im Laufe der Jahre teilweise nicht unerheblichen Schwankungen unterworfen. So wurde z. B. in Baden-Württemberg auf Grund der Landesverordnung vom 30. März 1955 (GBl. S. 67) eine Abgabe von 0,5 Pf. je Kilogramm abgesetzter Trinkmilch erhoben, während nach der diese Regelung ablösenden Rechtsverordnung vom 4. Juni 1958 (GBl. S. 161) bis zu 2 Pf. je Kilogramm zu zahlen sind.

II.

1. Durch zwei Bescheide des vormaligen Landesernährungsamts, jetzigen Landesamts für Ernährungswirtschaft Nordrhein- Westfalen, vom 4. März und 2. April 1954, war die Milchverwertungsgenossenschaft Essen eGmbH in Essen-Altenessen für

BVerfGE 11, 77 (82):

die in den Monaten Januar und Februar 1954 abgesetzte Trinkmilch zur Landesausgleichsabgabe nach Maßgabe der Landesverordnung vom 26. Januar 1954 herangezogen worden. Gegen die Bescheide legte die Milchverwertungsgenossenschaft Einspruch ein mit der Begründung, die Erhebung der Abgabe sei grundgesetzwidrig. Das Landesernährungsamt wies den Einspruch mit Bescheid vom 29. Mai 1954 zurück; eine hiergegen erhobene Anfechtungsklage wurde durch Urteil des Landesverwaltungsgerichts Düsseldorf vom 20. Oktober 1954 abgewiesen. Auf die Berufung hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen das Verfahren mit Beschluß vom 24. September 1958 ausgesetzt und beschlossen, eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber einzuholen, ob § 12 Abs. 2 Satz 1 und Satz 4 MFG mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar ist.

Nach Auffassung des Vorlagegerichts verstößt § 12 Abs. 2 Satz 1 MFG zwar nicht schon deshalb gegen das Grundgesetz, weil dort die "obersten Landesbehörden" und nicht die "Landesregierungen" (Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG) zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt werden; § 12 Abs. 2 Satz 1 MFG könne in der Weise verfassungskonform ausgelegt werden, daß unter der obersten Landesbehörde eben die Landesregierung im Sinne der Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG verstanden werde. So habe offenbar auch der Adressat der Ermächtigung sie aufgefaßt; denn die im Lande Nordrhein-Westfalen auf Grund des § 12 Abs. 2 Satz 1 MFG ergangene Rechtsverordnung sei nicht vom Landesminister, sondern von der Landesregierung als Kollegium erlassen worden. Die Ermächtigung genüge jedoch nicht dem Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, weil ihr Ausmaß in § 12 Abs. 2 MFG nicht hinreichend bestimmt sei.

2. Den Vorschriften der §§ 80 Abs. 4, 82 Abs. 1 in Verbindung mit § 77 BVerfGG ist genügt. Zu dem Vorlagebeschluß haben sich der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten namens der Bundesregierung, die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen, das Bundesverwaltungsgericht sowie die Klägerin des Ausgangsverfahrens geäußert. Bundesregierung,

BVerfGE 11, 77 (83):

Landesregierung und Bundesverwaltungsgericht halten die Bedenken aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG für unbegründet; die Klägerin teilt die Bedenken des Vorlagegerichts und hält § 12 Abs. 2 Satz 1 MFG auch mit Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG für unvereinbar. Demgegenüber vertritt die Bundesregierung die Auffassung, Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG schließe nicht aus, in einem Bundesgesetz auch einen Landesminister zum Erlaß einer Rechtsverordnung zu ermächtigen; ebensowenig sei es verfassungsrechtlich bedenklich, die einer Landesregierung oder einem Landesminister erteilte Ermächtigung unter bestimmten Voraussetzungen an die Zustimmung eines Bundesministers zu knüpfen. Die Hessische Landesregierung hat zu beiden Fragen den gegenteiligen Standpunkt vertreten.

Da dem Verfahren niemand beigetreten ist, konnte ohne mündliche Verhandlung entschieden werden.

III.

Die -- zulässige -- Vorlage führt zu der Feststellung, daß § 12 Abs. 2 Satz 1 MFG mit Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG unvereinbar und daher nichtig ist.

1. Nach § 12 Abs. 2 Satz 1 MFG können "die obersten Landesbehörden" auf Milch und bestimmte Milcherzeugnisse eine Ausgleichsabgabe erheben. Das ist eine Ermächtigung zum Erlaß einer Rechtsverordnung. Was unter "oberster Landesbehörde" zu verstehen ist, ergibt sich aus § 1 Abs. 1 Satz 1 MFG. Dort ist eine Maßnahme zum Vollzug des Gesetzes "der obersten Landesbehörde für Ernährung und Landwirtschaft" übertragen und in Klammern beigefügt "(oberste Landesbehörde)". In den folgenden Vorschriften des Gesetzes wird dann allenthalben, wo die Zuständigkeit einer Landesstelle begründet wird, die Bezeichnung "oberste Landesbehörde" verwandt. Mit dieser in der deutschen Gesetzestechnik häufig angewandten Methode ist eindeutig zum Ausdruck gebracht, daß "oberste Landesbehörde" im Milch- und Fettgesetz überall, wo dieser Begriff auftaucht -- also auch in

BVerfGE 11, 77 (84):

§ 12 Abs. 2 -- "oberste Landesbehörde für Ernährung und Landwirtschaft" bedeutet. Unter "oberster Landesbehörde für Ernährung und Landwirtschaft" wird weder in der Terminologie des Grundgesetzes noch in der Terminologie einer Landesverfassung noch in der öffentlich-rechtlichen Literatur das Landeskabinett (die Landesregierung) verstanden, sondern regelmäßig der zuständige Landesminister. Demnach kann die in § 12 Abs. 2 MFG den obersten Landesbehörden erteilte Ermächtigung nur als eine in einem Bundesgesetz enthaltene Ermächtigung an die für Ernährung und Landwirtschaft zuständigen Landesminister zum Erlaß einer Rechtsverordnung begriffen werden. Für eine Auslegung, die Ermächtigung sei in § 12 Abs. 2 a.a.O. "der Landesregierung" (oder neben dem Minister auch der Landesregierung) erteilt, ist hier kein Raum mehr.

2. Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG können durch Bundesgesetz "die Bundesregierung, ein Bundesminister oder die Landesregierungen " ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen.

a) Was unter "Landesregierung" zu verstehen ist, war in der Literatur und in der Staatspraxis der Weimarer Republik nicht unzweifelhaft und eindeutig; je nach dem Zusammenhang, in dem das Wort verwandt wurde, konnte es einen verschiedenen Sinn haben. Ähnlich wie der Ausdruck "Reichsregierung" unter Umständen den Reichskanzler allein, in anderen Fällen einen Reichsminister allein oder mehrere beteiligte Reichsminister zusammen und schließlich auch das aus Reichskanzler und Reichsministerien bestehende Regierungskollegium (Reichskabinett) bedeuten konnte, wurde auch der Begriff "Landesregierung" je nach den Umständen bald zur Bezeichnung des aus den Regierungsmitgliedern bestehenden Kollegiums (Landeskabinett), bald -- soweit es eine Gliederung in Fachministerien überhaupt gab zur Bezeichnung eines einzelnen oder mehrerer Fachminister verwandt. Für die Auslegung des Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG kann indessen aus dem Sprachgebrauch der Weimarer Zeit nichts hergeleitet werden, weil die Reichsverfassung vom 11. August 1919 eine dem Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG entsprechende Bestimmung

BVerfGE 11, 77 (85):

nicht kannte. Zur Auslegung dieser Vorschrift kann daher nur das Grundgesetz herangezogen werden.

b) Im allgemeinen Sprachgebrauch bedeutet "Bundesregierung" oder "Landesregierung" heute im Zweifel das kollegial gebildete Verfassungsorgan, dem die Staatsleitung obliegt.

In Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG ist der Bundesregierung der einzelne Bundesminister ausdrücklich gegenübergestellt; der unmittelbare Zusammenhang, in dem hier der Ausdruck "Landesregierung" verwendet ist, spricht dagegen, daß auch der einzelne Landesminister ermächtigt werden kann, zumal Art. 80 Abs. 1 Satz 3 ausdrücklich die Möglichkeit vorsieht, im Bundesgesetz zu bestimmen, daß die der Landesregierung erteilte Ermächtigung weiter übertragen werden kann, und damit dem Bedürfnis zu genügen, daß, wo es zweckmäßig erscheint, der Fachminister des Landes die Rechtsverordnung erlassen kann.

In dieselbe Richtung weist die Terminologie, die das Grundgesetz an anderen Stellen verwendet: So weit es nicht einfach von den "Ländern" spricht, denen gewisse Kompetenzen zustehen (vgl. Art. 32, 84 Abs. 1 und 4, 85 Abs. 1, 89 Abs. 2, 90, 91, 118), spricht es von den "Regierungen der Länder" (Art. 51, 52) oder den "Regierungen der beteiligten Länder" (Art. 127), wo unzweifelhaft nur das Kollegium gemeint ist, während es -- von den Fällen abgesehen, in denen es den Landesminister ausdrücklich nennt (Art. 95 Abs. 3, 96 Abs. 2, 98 Abs. 4) -- den Ausdruck "oberste Landesbehörde" (Art. 84 Abs. 3, 84 Abs. 5, 85 Abs. 3 Satz 2, 120 a Abs. 1) oder "die nach Landesrecht zuständigen Stellen" (Art. 129 Abs. 2) verwendet, wo die Beschränkung auf die Landesregierung als Kollegium nicht gewollt ist.

c) Der für die Auslegung des Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG entscheidende Gesichtspunkt ist jedoch die Rücksicht auf das bundesstaatliche Prinzip, auf dem die Verfassungsordnung der Bundesrepublik beruht. Grundsätzlich respektiert die Bundesverfassung die Verfassungsordnung der Länder; ein Eingriff der Bundesgewalt in die Verfassungsordnung der Länder ist nur zulässig, soweit es das Grundgesetz ausdrücklich bestimmt oder zu

BVerfGE 11, 77 (86):

läßt. Vor allem dort, wo das Grundgesetz die Grenze zwischen den Kompetenzen des Bundes und denen der Länder zieht, verzichtet es in der Regel darauf, die Verfassungsorgane der Länder zu bestimmen, die die Landeskompetenzen wahrzunehmen haben; deshalb beschränkt es sich darauf, in den zitierten Bestimmungen des Grundgesetzes teils einfach von den "Ländern", teils von den "obersten Landesbehörden", teils von den nach "Landesrecht zuständigen Stellen" zu sprechen; es verweist also mit diesen Formeln auf das Landesverfassungsrecht; aus ihm ergibt sich, welches Organ die Zuständigkeit wahrzunehmen hat, die in jenen grundgesetzlichen Bestimmungen den Ländern zugewiesen ist. Entsprechendes gilt, soweit Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG vorsieht, daß ein Bundesgesetz die "Landesregierung" ermächtigt, eine Rechtsverordnung zu erlassen: Die Ermächtigung kann im Bundesgesetz also nur an die "Landesregierung" gegeben werden. Was "Landesregierung" ist, bestimmt das Landesverfassungsrecht; nur wenn nach dem Verfassungsrecht eines Landes unter "Landesregierung" (auch) der zuständige Minister verstanden werden kann -- das ist, soweit ersichtlich, zur Zeit in keinem Land der Fall --, kann die durch Bundesgesetz der "Landesregierung" gegebene Ermächtigung unmittelbar durch den Minister ausgeübt werden. Sonst kann die Verordnung nur von der Landesregierung als Kollegium erlassen werden, es sei denn, daß das Bundesgesetz gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG bestimmt, daß die Ermächtigung weiter übertragen werden kann, und die Landesregierung dem Minister den Erlaß der Verordnung überträgt. In keinem Fall kann das Bundesgesetz die Ermächtigung unmittelbar an den "Landesminister" geben; damit griffe es ohne Not korrigierend in die Kompetenzverteilung ein, die die Landesverfassung getroffen hat.

Diese "föderalistische", dem Bundesgesetzgeber Schranken ziehende Auslegung des Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG ist um so mehr geboten, als es nicht selten politisch höchst bedeutsam ist, welcher Stelle des Landes die Verordnungsmacht von Bundes wegen übertragen wird: Die Übertragung auf den Fachminister des Landes

BVerfGE 11, 77 (87):

bedeutet, daß das Ressortinteresse das häufig mit dem Interesse des entsprechenden Bundesressorts gleichläuft, dominiert; der Einfluß des Bundesministers und seiner Bürokratie auf den Inhalt der Verordnung ist im Zweifel größer, die Rücksicht auf die übergeordneten Gesichtspunkte, insbesondere auf die allgemeinen Grundlinien der Landespolitik im Zweifel geringer. Außerdem: Im Bund und in den Ländern werden in der Regel Koalitionsregierungen von verschiedener parteipolitischer Zusammensetzung amtieren; dann kann es sowohl vom Standpunkt der Regierungsmehrheit im Bunde wie auch für die Verteilung der Gewichte innerhalb der Landesregierung von erheblicher politischer Bedeutung sein, ob der Landesminister oder die Landesregierung befugt ist, die Verordnung zu erlassen. Hätte also der Bundesgesetzgeber die Wahl, die Ermächtigung zum Erlaß der Verordnung der Landesregierung oder dem Landesminister zu geben, so hätte er die Möglichkeit, auf diese Weise mittelbar auf die Landespolitik Einfluß zu nehmen.

d) Der Tatsache, daß nach 1949 in einer Reihe von Gesetzen die Ermächtigung zum Erlaß von Verordnungen dem Landesminister erteilt worden ist, kommt keine entscheidende Bedeutung zu. Die Zeitspanne von knapp zehn Jahren ist zu kurz, um aus einer -- durchaus nicht in bewußter Auseinandersetzung mit der Bedeutung des Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG entstandenen Übung auf eine Fixierung des Inhalts jener grundgesetzlichen Vorschrift zu schließen. Das geht um so weniger an, als die meisten dieser zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigenden Bestimmungen in den Bundesgesetzen an entsprechende Bestimmungen in Gesetzen aus der Zeit vor 1945 anknüpfen. Wo der Bundesgesetzgeber nach sorgfältigen Beratungen neues Recht schuf, wie beispielsweise das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, hat er richtig unterschieden zwischen der an die Landesregierung zu erteilenden Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen (vgl. §§ 89, 93 GWB) und der der obersten Landesbehörde übertragenen Befugnis zum Erlaß von Verwaltungsakten (vgl. § 44 GWB).

BVerfGE 11, 77 (88):

3. Demnach ist die Ermächtigung in § 12 Abs. 2 Satz 1 MFG im Widerspruch zu Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG erteilt: Sie hätte nur an die Landesregierung gegeben werden dürfen -- gegebenenfalls mit dem Recht, sie weiterzuübertragen -; sie ist aber dem Landesminister für Ernährung und Landwirtschaft erteilt worden. § 12 Abs. 2 Satz 1 MFG ist daher nichtig.

Es fehlt also an der Rechtsgrundlage zum Erlaß einer Rechtsverordnung über die Erhebung einer Landesausgleichsabgabe auf Milch. Bei dieser Rechtslage ist es ohne Bedeutung, daß die nordrhein-westfälische Rechtsverordnung vom 26. Januar 1954 von der Landesregierung -- also von der Stelle, die hätte ermächtigt werden können -- erlassen worden ist.

4. Unter diesen Umständen war nicht mehr zu entscheiden, ob die den obersten Landesbehörden für Ernährung und Landwirtschaft erteilte Ermächtigung nicht auch insofern verfassungswidrig ist, als § 12 Abs. 2 Satz 4 MFG die auf Grund dieser Ermächtigung ergehenden Rechtsverordnungen unter bestimmten Voraussetzungen an die Zustimmung des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten knüpft. Immerhin sei darauf hingewiesen, daß auch diese Beschränkung möglicherweise mit dem föderalistischen Prinzip des Grundgesetzes unvereinbar ist, das den Ländern -- von den im Grundgesetz genannten Ausnahmen abgesehen -- das Recht gibt, von den ihnen eingeräumten Kompetenzen unabhängig und selbständig Gebrauch zu machen.

Unentschieden mußte auch die Frage bleiben, ob die in § 12 Abs. 2 MFG erteilte Ermächtigung im Sinne des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG inhaltlich hinreichend begrenzt ist. Bedenken in dieser Richtung erregt insbesondere die Tatsache, daß Nordrhein- Westfalen, obgleich dort das Verhältnis zwischen dem Absatz von Trinkmilch und dem Absatz von Werkmilch mit 40: 60 weitaus günstiger ist als im Bundesdurchschnitt (30 :70), mit 2,5 Pf. je Kilogramm Trinkmilch eine höhere Ausgleichsabgabe erhebt als alle übrigen Bundesländer. Besonders auffallend erscheint in diesem Zusammenhang der Unterschied zum Land Baden-Württemberg, das -- zumindest zeitweilig -- je Kilogramm Trinkmilch nur

BVerfGE 11, 77 (89):

0,5 Pf., also ein Fünftel des in Nordrhein-Westfalen festgesetzten Betrages erhob. Selbst in Bayern, wo bei einem Verhältnis zwischen Trinkmilch und Werkmilch von 10 : 90 die ungünstigsten Verwertungsmöglichkeiten für Trinkmilch bestehen, beträgt die Ausgleichsabgabe weniger als in Nordrhein-Westfalen, nämlich 2 Pf. je Kilogramm. Möglicherweise ist der auffallend hohe Abgabesatz des Landes Nordrhein-Westfalen nicht oder nicht allein auf eine unrichtige Berechnung der Ausgleichsabgabe oder darauf zurückzuführen, daß Ausgleichsmittel für andere als die in § 12 Abs. 1 MFG gedachten Zwecke verwendet werden, sondern darauf, daß -- infolge einer zu weiten Fassung der Ermächtigung der Regelung der Landesausgleichsabgabe verschiedene Systeme zugrunde gelegt werden können; gibt aber die in § 12 Abs. 2 MFG erteilte Ermächtigung für eine solche Praxis Raum, dann spricht dies dafür, daß ihr Inhalt, Zweck und Ausmaß nicht hinreichend bestimmt sind.

BVerfG, 12.11.1958 - 2 BvL 4, 26, 40/56, 1, 7/57

Redaktion — Fri, 06 Apr 2012 18:15:00 +0000

Daten

Fall:

Preisgesetz

Fundstellen:

BVerfGE 8, 274; BB 1959, 91; BB 1959, 132; DVBl 1959, 171; JZ 1959, 355; MDR 1959, 183; NJW 1959, 475; VersR 1959, 181

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

12.11.1958

Aktenzeichen:

2 BvL 4, 26, 40/56, 1, 7/57

Entscheidungstyp:

Beschluss

Instanzen:

AG Köln, 10.07.1953 - 33 Gs 148/53
LG Göttingen, 20.12.1955 - 4 O 120/55
BVerwG, 04.07.1956 - V C 199.55

1. Die Verlängerung der Geltungsdauer eines befristeten Gesetzes kommt dem Erlaß eines neuen Gesetzes mit dem Inhalt des befristeten Gesetzes gleich.
Das Verlängerungsgesetz braucht die Vorschriften des Gesetzes nicht zu wiederholen, sondern kann sich darauf beschränken, die Verlängerung der Geltungsdauer anzuordnen; dies kann auch noch geschehen, nachdem das Gesetz wegen Ablaufs der Frist außer Kraft getreten ist.
2. Regelt ein Bundesgesetz, das die Länder als eigene Angelegenheit ausführen, das Verwaltungsverfahren, so bedarf nach Art. 84 Abs. 1 GG das Gesetz als Ganzes der Zustimmung des Bundesrates.
3. Aus der Nichtigkeit einzelner Vorschriften folgt die Nichtigkeit des ganzen Gesetzes nur dann, wenn sich aus dem objektiven Sinn des Gesetzes ergibt, daß die übrigen, mit der Verfassung zu vereinbarenden Bestimmungen keine selbständige Bedeutung haben; ferner dann, wenn die verfassungswidrige Vorschrift Teil einer Gesamtregelung ist, die ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verlöre, nähme man einen ihrer Bestandteile heraus, wenn also die nichtige Vorschrift mit den übrigen Bestimmungen so verflochten ist, daß sie eine untrennbare Einheit bilden, die nicht in ihre Bestandteile zerlegt werden kann.
4. Daß nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung "im Gesetz" bestimmt werden müssen, besagt nicht, daß sie im Text des Gesetzes ausdrücklich zu bestimmen sind. Für die Interpretation von Ermächtigungsnormen gelten vielmehr die allgemeinen Auslegungsgrundsätze.
5. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt nicht, daß die Ermächtigung so bestimmt wie irgend möglich umschrieben ist; sie muß nur hinreichend bestimmt sein.
6. a) Gesetzesbestimmungen, die den Erlaß von Verordnungen an die Zustimmung des Bundestages binden (Ermächtigungen zum Erlaß von "Zustimmungsverordnungen"), sind jedenfalls für solche Sachbereiche mit dem Grundgesetz vereinbar, für die ein legitimes Interesse der Legislative anerkannt werden muß, zwar einerseits die Rechtsetzung auf die Exekutive zu delegieren, sich aber andererseits - wegen der Bedeutung der zu treffenden Regelungen - entscheidenden Einfluß auf Erlaß und Inhalt der Verordnungen vorzubehalten. Das ist für Sachbereiche wie das Zoll-, das Zolltarif- und das Preiswesen der Fall.
b) Auch Ermächtigungen zum Erlaß von "Zustimmungsverordnungen" müssen den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen. Die Bestimmtheit der Ermächtigung muß sich unabhängig von den Voraussetzungen ergeben, unter denen die Verordnungen der Zustimmung des Bundestages bedürfen.
7. Die Grundsätze des Rechtsstaates fordern, daß auch Ermächtigungen der Exekutive zur Vornahme belastender Verwaltungsakte durch das ermächtigende Gesetz nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt sind, so daß die Eingriffe meßbar und in gewissem Umfang für den Staatsbürger voraussehbar und berechenbar werden. Das folgt aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, dem Prinzip der Gewaltenteilung und aus der rechtsstaatlichen Forderung nach möglichst lückenlosem gerichtlichem Schutz gegen die Verletzung der Rechtssphäre des Einzelnen durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 8, 274

Paginierung:

BVerfGE 8, 274 (274):

1. Die Verlängerung der Geltungsdauer eines befristeten Gesetzes kommt dem Erlaß eines neuen Gesetzes mit dem Inhalt des befristeten Gesetzes gleich.

Das Verlängerungsgesetz braucht die Vorschriften des Gesetzes nicht zu wiederholen, sondern kann sich darauf beschränken, die Verlängerung der Geltungsdauer anzuordnen; dies kann auch noch geschehen, nachdem das Gesetz wegen Ablaufs der Frist außer Kraft getreten ist.

BVerfGE 8, 274 (275):

2. Regelt ein Bundesgesetz, das die Länder als eigene Angelegenheit ausführen, das Verwaltungsverfahren, so bedarf nach Art. 84 Abs. 1 GG das Gesetz als Ganzes der Zustimmung des Bundesrates.

3. Aus der Nichtigkeit einzelner Vorschriften folgt die Nichtigkeit des ganzen Gesetzes nur dann, wenn sich aus dem objektiven Sinn des Gesetzes ergibt, daß die übrigen, mit der Verfassung zu vereinbarenden Bestimmungen keine selbständige Bedeutung haben; ferner dann, wenn die verfassungswidrige Vorschrift Teil einer Gesamtregelung ist, die ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verlöre, nähme man einen ihrer Bestandteile heraus, wenn also die nichtige Vorschrift mit den übrigen Bestimmungen so verflochten ist, daß sie eine untrennbare Einheit bilden, die nicht in ihre Bestandteile zerlegt werden kann.

4. Daß nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung "im Gesetz" bestimmt werden müssen, besagt nicht, daß sie im Text des Gesetzes ausdrücklich zu bestimmen sind. Für die Interpretation von Ermächtigungsnormen gelten vielmehr die allgemeinen Auslegungsgrundsätze.

5. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt nicht, daß die Ermächtigung so bestimmt wie irgend möglich umschrieben ist; sie muß nur hinreichend bestimmt sein.

6. a) Gesetzesbestimmungen, die den Erlaß von Verordnungen an die Zustimmung des Bundestages binden (Ermächtigungen zum Erlaß von "Zustimmungsverordnungen"), sind jedenfalls für solche Sachbereiche mit dem Grundgesetz vereinbar, für die ein legitimes Interesse der Legislative anerkannt werden muß, zwar einerseits die Rechtsetzung auf die Exekutive zu delegieren, sich aber andererseits - wegen der Bedeutung der zu treffenden Regelungen - entscheidenden Einfluß auf Erlaß und Inhalt der Verordnungen vorzubehalten. Das ist für Sachbereiche wie das Zoll-, das Zolltarif- und das Preiswesen der Fall.

b) Auch Ermächtigungen zum Erlaß von "Zustimmungsverordnungen" müssen den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen. Die Bestimmtheit der Ermächtigung muß sich unabhängig von den Voraussetzungen ergeben, unter denen die Verordnungen der Zustimmung des Bundestages bedürfen.

BVerfGE 8, 274 (276):

7. Die Grundsätze des Rechtsstaates fordern, daß auch Ermächtigungen der Exekutive zur Vornahme belastender Verwaltungsakte durch das ermächtigende Gesetz nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt sind, so daß die Eingriffe meßbar und in gewissem Umfang für den Staatsbürger voraussehbar und berechenbar werden. Das folgt aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, dem Prinzip der Gewaltenteilung und aus der rechtsstaatlichen Forderung nach möglichst lückenlosem gerichtlichem Schutz gegen die Verletzung der Rechtssphäre des Einzelnen durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 12. November 1958

-- 2 BvL 4, 26, 40/56, 1, 7/57 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung, ob § 2 des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 10. April 1948 (WiGBl. S. 27) in der Fassung des Gesetzes zur Verlängerung des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 3. Februar 1949 (WiGBl. S. 14), des § 1 Abs. 2 Nr. 4 und des § 3 des Gesetzes zur Erstreckung und Verlängerung des Bewirtschaftungsnotgesetzes, des Gesetzes zur Deckung der Kosten für den Umsatz ernährungswirtschaftlicher Waren und des Preisgesetzes vom 21. Januar 1950 (BGBl. S. 7), der Gesetze zur Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 8. Juni 1950 (BGBl. S. 274) und 25. September 1950 (BGBl. S. 824) und 29. März 1951 (BGBl. I S. 223) mit dem Grundgesetz vereinbar ist - Vorlagen des Amtsgerichts Köln vom 10. Juli 1953 (33 Gs 148/53), des Landgerichts Göttingen vom 20. Dezember 1955 (4 O 120/55), des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Juli 1956 (V C 199.55), des Amtsgerichts Koblenz vom 12. Dezember 1956 (16 Gs 1506/56), des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. Juni 1957 (V C 103.56) -

Entscheidungsformel:

1. § 2 des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 10. April 1948 (WiGBl. S. 27) in der Fassung des Gesetzes zur Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 25. September 1950 (BGBl. S. 681) und der Gesetze zur weiteren Verlängerung der Gel

BVerfGE 8, 274 (277):

tungsdauer des Preisgesetzes vom 23. Dezember 1950 (BGBl. S. 824) und 29. März 1951 (BGBl. I S. 223) ist insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar, als die Vorschrift den Bundesminister für Wirtschaft ermächtigt, Anordnungen (Rechtsverordnungen) zu erlassen, durch die Preise, Mieten, Pachten, Gebühren und sonstige Entgelte für Güter und Leistungen jeder Art, ausgenommen Löhne, festgesetzt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll;

2. § 2 des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 10. April 1948 (WiGBl. S. 27) in der Fassung des Gesetzes zur Erstreckung und Verlängerung des Bewirtschaftungsnotgesetzes, des Gesetzes zur Deckung der Kosten für den Umsatz ernährungswirtschaftlicher Waren und des Preisgesetzes vom 21. Januar 1950 (BGBl. S. 7) und des Gesetzes zur weiteren Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 29. März 1951 (BGBl. I S. 223) ist insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar, als die Vorschrift die Obersten Landesbehörden ermächtigt, Verfügungen zu erlassen, durch die Preise, Mieten, Pachten, Gebühren und sonstige Entgelte für Güter und Leistungen jeder Art, ausgenommen Löhne, festgesetzt werden.

Gründe:

A. -- I.

Das Übergangsgesetz über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 10. April 1948 (WiGBl. S. 27) gibt den für die Preisbildung zuständigen Stellen die Befugnis, Rechtsverordnungen und Verfügungen auf dem Gebiet des Preisrechts zu erlassen. § 1 Preisgesetz, dessen Satz 3 durch § 37 des Gesetzes über die Investitionshilfe der gewerblichen Wirtschaft vom 7. Januar 1952 (BGBl I S. 7) angefügt wurde, lautet:

BVerfGE 8, 274 (278):

"§ 1

Der Wirtschaftsrat ist zuständig für die allgemeinen Grundsätze der Preispolitik für das Vereinigte Wirtschaftsgebiet. Eine Veränderung der Preise von Waren und Leistungen, die eine grundlegende Bedeutung für den gesamten Preisstand, insbesondere die Lebenshaltung, hat, bedarf der Zustimmung des Wirtschaftsrates. Dieser Zustimmung bedarf es nicht, wenn die Veränderung der Preise nur zu dem Zweck erfolgt, um auf dem Markt bestehende offensichtliche Mißstände zu beseitigen, ohne daß dadurch der gesamte Preisstand, insbesondere die Lebenshaltung, ungünstig beeinflußt wird."

§ 2 hat folgenden Wortlaut:

"§ 2

(1) Die für die Preisbildung zuständigen Stellen können Anordnungen und Verfügungen erlassen, durch die Preise, Mieten, Pachten, Gebühren und sonstige Entgelte für Güter und Leistungen jeder Art, ausgenommen Löhne, festgesetzt oder genehmigt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll.

(2) Zuständig sind:

a) der Direktor der Verwaltung für Wirtschaft des Vereinigten Wirtschaftsgebietes (Direktor für Wirtschaft), wenn Bestimmungen für mehr als ein Land erforderlich sind oder wenn die Preisbildung den Verkehr mit Gütern und Leistungen in mehr als einem Land beeinflußt oder beeinflussen kann;

b) die Obersten Landesbehörden, soweit nicht der Direktor für Wirtschaft zuständig ist."

Die §§ 3 ff. enthalten vor allem Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften; sie räumen dem Direktor für Wirtschaft weitreichende Aufsichts- und Eingriffsbefugnisse gegenüber den Landesbehörden ein. Durch § 15 wurde das Gesetz zur Durchführung des Vierjahresplanes - Bestellung eines Reichskommissars für die Preisbildung - vom 29. Oktober 1936 (RGBl. I S. 927) - Preisbildungsgesetz - außer Kraft gesetzt, das bis dahin als Grundlage umfassender Preisbindungen gedient hatte.

Das Preisgesetz, das als Gesetz des Wirtschaftsrates erging, sollte nach seinem § 16 am 31. Dezember 1948 außer Kraft treten. Seine Geltungsdauer ist mehrfach verlängert worden, und zwar:

1. bis zum 31. Dezember 1949 durch das Gesetz zur Verlängerung des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüber

BVerfGE 8, 274 (279):

wachung (Preisgesetz) vom 3. Februar 1949 (WiGBl. Nr. 4 S. 14; ausgegeben 10. Februar 1949); dieses 1. Verlängerungsgesetz trat am 1. Januar 1949 in Kraft;

2. bis zum 30. Juni 1950, unter gleichzeitiger Erstreckung auf die französische Besatzungszone, durch das Gesetz zur Erstreckung und zur Verlängerung der Geltungsdauer des Bewirtschaftungsnotgesetzes, des Gesetzes zur Deckung der Kosten für den Umsatz ernährungswirtschaftlicher Waren und des Preisgesetzes vom 21. Januar 1950 (BGBl. Nr. 4 S. 7; ausgegeben 26. Januar 1950); dieses 2. Verlängerungsgesetz trat mit Wirkung vom 1. Januar 1950, hinsichtlich der Strafbestimmungen jedoch erst am Tage nach seiner Verkündung in Kraft;

3. bis zum Inkrafttreten eines neuen Preisgesetzes, längstens jedoch bis zum 30. September 1950, durch das Gesetz zur Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 8. Juli 1950 (BGBl. Nr. 29 S. 274; ausgegeben 10. Juli 1950); dieses 3. Verlängerungsgesetz trat mit Wirkung vom 1. Juli 1950, hinsichtlich der Strafbestimmungen jedoch erst am Tage nach seiner Verkündung in Kraft.

4. bis zum Inkrafttreten eines neuen Preisgesetzes, längstens jedoch bis zum 31. Dezember 1950, durch das Gesetz zur Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 25. September 1950 (BGBl. S. 681); dieses 4. Verlängerungsgesetz trat am 1. Oktober 1950 in Kraft;

5. bis zum Inkrafttreten eines neuen Preisgesetzes, längstens jedoch bis zum 31. März 1951, durch das Gesetz zur weiteren Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 23. Dezember 1950 (BGBl. S. 824); dieses 5. Verlängerungsgesetz trat am 1. Januar 1951 in Kraft;

6. bis zum Inkrafttreten eines neuen Preisgesetzes durch das Gesetz zur weiteren Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 29. März 1951 (BGBl. I S. 223); dieses 6. Verlängerungsgesetz trat am 1. April 1951 in Kraft.

Ein neues Preisgesetz ist bisher nicht erlassen worden.

BVerfGE 8, 274 (280):

§ 3 des 2. Verlängerungsgesetzes bestimmt, daß Anordnungen der Bundesminister auf Grund des Preisgesetzes der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, "wenn sie eine grundlegende Bedeutung für den gesamten Preisstand, insbesondere die Lebenshaltung, haben".

Die Bedeutung des Preisgesetzes ist seit der Währungsreform im Juni 1948 dank der günstigen wirtschaftlichen Entwicklung ständig zurückgegangen. Seit der Preisfreigabeanordnung vom 25. Juni 1948 (WiGBl. S. 61) ist der größte Teil der Preise freigegeben worden und unterliegt keiner staatlichen Regelung mehr.

War die Zeit bis zur Währungsreform durch staatliche Bindung der Preise für nahezu alle Güter und Leistungen im Rahmen einer umfassenden staatlichen Wirtschaftslenkung gekennzeichnet, so bilden heute Preisbindungen die Ausnahme. Dennoch sind Preisregelungen auf Grund des Preisgesetzes für bestimmte Bereiche des wirtschaftlichen Lebens auch heute noch von großer Bedeutung. Das gilt insbesondere für den Bereich der öffentlichen Aufträge einschließlich der mit öffentlichen Mitteln finanzierten Bauaufträge, für die Versorgung der Landwirtschaft mit Düngemitteln, die Kraftfahrtversicherung, den Güterkraftverkehr, für Spedition und Lagerei sowie für die Pflegesätze der Krankenanstalten; auch gelten noch einige auf Grund des Preisgesetzes angeordnete Preisausgleichsmaßnahmen (vgl. die Übersicht über die geltenden Preisvorschriften von Rubarth, BB 1958, 1141).

II.

1. Gegen den Fabrikanten L. als alleinigen Gesellschafter der Firma. . . in Königswinter/Rhein ist durch Bußgeldbescheid des Regierungspräsidenten in Köln vom 23. Februar 1953 eine Geldbuße von 15 000 DM festgesetzt worden. Er wird beschuldigt, in der Zeit vom 20. März bis zum 15. April 1952 Grobbleche zu übersetzten Preisen gekauft und hierdurch gegen § 18 des Wirtschaftsstrafgesetzes vom 26. Juli 1949 (WiGBl. S. 193) in Verbindung mit folgenden, Höchstpreise festsetzenden Verordnun

BVerfGE 8, 274 (281):

gen verstoßen zu haben, die auf Grund von § 2 Preisgesetz erlassen wurden:

VO PR 78/50 über die Preise für Roheisen, Walzwerkserzeugnisse und Schmiedestücke vom 11. Dezember 1950 (BAnz. Nr. 250), verlängert durch VO PR 13/51 vom 9. März 1951 (MinBl. Wirtsch. S.97),

ergänzt durch

VO PR 53/51 vom 20. Juli 1951 (BAnz. Nr. 140) i. d. F. der VO PR 70/51 vom 26. Oktober 1951 (BAnz. Nr 210),

VO PR 55/51 vom 26. Juli 1951 (BAnz. Nr. 144) - diese Verordnung ist jedoch bereits durch § 3 der nachfolgend genannten VO PR 74/51 vom 26. Oktober 1951, also vor der dem Betroffenen zur Last gelegten Tat, außer Kraft gesetzt worden - ,

VO PR 74/51 vom 26. Oktober 1951 (BAnz. Nr. 211),

VO PR 32/52 vom 10. April 1952 (BAnz. Nr. 77).

Gegen den Bußgeldbescheid hat der Betroffene gemäß §§ 54 und 55 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten Antrag auf gerichtliche Entscheidung gestellt.

Das Amtsgericht Köln ist der Ansicht, das Preisgesetz enthalte eine "Anzahl von Bestimmungen über das von den Ländern in Ausführung des Gesetzes einzuschlagende Verwaltungsverfahren (§ 2 Abs. 1, 2 b, §§ 4, 5, 7, 8, 10, 11, 12)". Für die nach Inkrafttreten des Grundgesetzes verabschiedeten Verlängerungsgesetze wäre daher die Zustimmung des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 1 GG erforderlich gewesen. Der Bundesrat habe zwar dem 2., nicht jedoch den weiteren Verlängerungsgesetzen zugestimmt. Das 3., 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz seien mangels Zustimmung des Bundesrates rechtsungültig.

Das Gericht hat durch Beschluß vom 10. Juli 1953 das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,

ob das Übergangsgesetz über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 10. April 1948 über den 30. Juni 1950 hinaus Geltung besitzt oder nicht.

2. Der Stukkateurmeister S. in Göttingen hat auf Grund eines Vertrages für den eingetragenen Verein... in Göttingen Maurer- und Fliesenarbeiten ausgeführt. Seine Rechnung lautet

BVerfGE 8, 274 (282):

auf rund 52 000 DM, von denen etwa 47 000 DM bezahlt sind. S. hat beim Landgericht Göttingen gegen den Verein Klage auf Zahlung eines Teilbetrages des Restes erhoben. Der Beklagte verweigert die Zahlung mit der Begründung, die Geltendmachung der Forderung verstoße gegen das Preisgesetz. Er beruft sich auf eine Entscheidung des Regierungspräsidenten in Hildesheim, der auf Grund der VO PR 32/51 über die Baupreisbildung für öffentliche und mit öffentlichen Mitteln finanzierte Aufträge (Baupreisverordnung) vom 11. Mai 1951 (BAnz. Nr. 92), welche auf § 2 Preisgesetz gestützt ist, die restliche Forderung des Klägers als preisrechtlich unzulässig festgestellt hat.

Das Landgericht hat das Verfahren durch Beschluß vom 20. Dezember 1955 gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,

ob das Preisgesetz vom 10. April 1948, verlängert durch das 1., 2., 3., 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz, verfassungswidrig ist.

Das Landgericht ist der Auffassung, § 2 Abs. 1 Preisgesetz verstoße gegen Art. 80 Abs. 1 GG; die Ermächtigung sei nach Inhalt, Zweck und Ausmaß nicht hinreichend bestimmt. Das Preisgesetz verletze auch die durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete Vertragsfreiheit. Einwirkungen auf Verträge seien nur auf Grund eines vom Bundestag beschlossenen Gesetzes, nicht jedoch auf Grund von Verordnungen der Exekutive zulässig. Das Gesetz verstoße ferner gegen Art. 19 GG. Einschränkungen eines Grundrechts durch Gesetz müßten allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Durch die VO PR 32/51 i. d. F. der VO PR 32/53 vom 14. Dezember 1953 (BAnz. Nr. 248) seien Sondervorschriften für öffentliche und mit öffentlichen Mitteln finanzierte Bauten erlassen worden, während die Preisgestaltung für private Bauten frei sei. Auch Art. 20 GG sei verletzt. Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz verstoße wegen ihrer Unbestimmtheit gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit. Das Landgericht verweist hierfür auf das Urteil des V. Senats des Bundesverwaltungsgerichts zu § 2 Abs. 1 Preisbildungsgesetz vom 29. Oktober 1936 (BVerwGE 2, 114).

BVerfGE 8, 274 (283):

3. Beim V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts ist ein Verwaltungsstreitverfahren des Bauingenieurs S. in Eßlingen/Neckar (Kläger) gegen die Stadt Stuttgart - Wohnungsamt, Preisbehörde für Mieten und Pachtzinsen - (Beklagte) anhängig. Die Beklagte hat durch Bescheid vom 19. Juli 1951 die monatlichen Mieten für zwei Wohnungen im Hause des Klägers von 127 DM bzw. 126 DM auf 115 DM herabgesetzt. Hiergegen hat der Kläger Anfechtungsklage erhoben.

Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid insoweit aufgehoben, als die Miete rückwirkend festgesetzt wurde, und im übrigen die Klage abgewiesen. Die Berufung des Klägers hat der Verwaltungsgerichtshof zurückgewiesen; hiergegen hat der Kläger Revision eingelegt, die das Bundesverwaltungsgericht zugelassen hat.

Der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts ist der Auffassung, die angefochtene Mietpreisfestsetzung finde ihre gesetzliche Grundlage allein im § 2 Preisgesetz. Abweichend vom II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 1, 104) hält er § 2 Preisgesetz für verfassungswidrig. Der Senat hat das Verfahren durch Beschluß vom 4. Juli 1956 (gekürzt veröffentlicht in BVerwGE 4, 24) gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,

ob § 2 Preisgesetz i. d. F. des 6. Verlängerungsgesetzes verfassungswidrig ist.

Das Preisgesetz i. d. F. des 6. Verlängerungsgesetzes sei aus folgenden Gründen mit dem Grundgesetz nicht vereinbar:

a) Das Preisgesetz sei nach Art. 83 GG von den Ländern als eigene Angelegenheit auszuführen, da das Grundgesetz etwas anderes weder bestimme noch zulasse. Das Gesetz räume aber dem Bundesminister für Wirtschaft Aufsichts- und Eingriffsbefugnisse gegenüber den Landesbehörden ein, die Art. 84 Abs. 3 und 5 GG dem Bund nicht zuerkenne. Das gelte für § 4 Satz 1 und 2 (Befugnis, Anordnungen oder Verfügungen der obersten Landesbehörden aufzuheben und ihnen bindende Weisungen zu erteilen), § 7 Abs. 2 (Überwachung, soweit Anordnungen des Bundesministers für Wirtschaft durch die obersten Landesbehörden ausge

BVerfGE 8, 274 (284):

führt werden) sowie für § 8 Abs. 1 Satz 2, soweit danach der Bundesminister für Wirtschaft den obersten Landesbehörden Weisungen für die Preisüberwachung erteilen kann. Nach dieser Regelung erscheine die Ausführung des Preisgesetzes nicht mehr als eine eigene Angelegenheit der Länder, sondern als - unzulässige - Bundesauftragsverwaltung.

Mit der bundesstaatlichen Verfassungsordnung des Grundgesetzes seien weiterhin in gewissem Umfang unvereinbar die Vorschriften in § 7 Abs. 1 Satz 1 und § 10 Satz 2 Preisgesetz, die Aufgaben der Preisverwaltung unmittelbar und unter Ausschaltung der Länder dem Bundesminister für Wirtschaft übertragen. Nach Art. 87 Abs. 3 GG sei eine Verwaltungstätigkeit von Bundesbehörden im Bereich der Preisverwaltung nur zulässig, wenn und soweit Maßnahmen über den Bereich eines Landes hinaus notwendig seien, das Gesetz also überregional ausgeführt werden müsse.

Bei zusammenfassender Betrachtung sei die Preisverwaltung nach dem Preisgesetz "eine Form der Mischverwaltung von Bund und Ländern..., die dem Grundgesetz unbekannt ist". Die Verteilung der Kompetenzen zwischen Bundes- und Länderbehörden verstoße im einzelnen wie im grundsätzlichen gegen die Zuständigkeitsordnung der Art. 83 ff. GG. Dieser Verstoß führe zur Ungültigkeit nicht nur der betreffenden Zuständigkeitsnormen, sondern des ganzen Preisgesetzes, also auch des § 2.

b) Die Schrankenlosigkeit der Ermächtigung des § 2 Abs. 1 Preisgesetz verstoße auch gegen die rechtsstaatliche Ordnung des Grundgesetzes.

§ 2 Abs. 1 Preisgesetz ermächtige die Preisbehörden zu unzulässigen Eingriffen in die nach Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete Vertragsfreiheit. Die Vertragsfreiheit unterliege nur den in Art. 2 Abs. 1 Halbsatz 2 GG genannten Schranken, die die Befugnisse der Preisbehörden nicht rechtfertigen könnten. Die Ermächtigung des § 2 Abs. 1 Preisgesetz taste auch den Wesensgehalt des Grundrechts der Vertragsfreiheit an. Die den Preisbehörden erteilte Ermächtigung sei so weit gefaßt, daß sie es ihnen

BVerfGE 8, 274 (285):

ermögliche, die Preisfreiheit völlig oder jedenfalls in solchem Maße zu beseitigen, daß sie in ihrem Kern verletzt werde. Gegen Art. 19 Abs. 2 GG verstoße ein Gesetz nicht nur, wenn es selbst und unmittelbar das Grundrecht in einer dessen Wesen antastenden Weise einschränke, sondern auch dann, wenn es die Exekutive zu solchen Einschränkungen ermächtige. Die Grundsätze des Rechtsstaates forderten, daß die den Verwaltungsbehörden erteilten Befugnisse zur Vornahme belastender Verwaltungsakte begrenzt und hinreichend bestimmt seien. Mit diesen Grundsätzen sei § 2 Abs. 1 Preisgesetz nicht vereinbar. Die Preispolitik sei der Exekutive überlassen, die sich bei der Ausübung ihrer Befugnis im rechtsfreien Raum bewege. Das verstoße gegen die Grundsätze der Gewaltenteilung und der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Durch derartige Generalermächtigungen werde auch der durch Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistete Gerichtsschutz in Frage gestellt.

§ 2 Abs. 1 Preisgesetz verstoße, soweit er zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtige, schließlich gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung seien nicht hinreichend bestimmt.

4. Dem Bauunternehmer D. in Birkenfeld/Nahe wird zur Last gelegt, er habe bei Besatzungsbauvorhaben gegen § 18 des Wirtschaftsstrafgesetzes i. d. F. der Bekanntmachung vom 25. März 1952 (BGBl I S. 189) i. V. m. § 3 (Preisermittlung), §§ 18 und 19 (Rechnungswesen) sowie § 22 (Strafbestimmung) der VO PR 32/51 über die Baupreisbildung für öffentliche und mit öffentlichen Mitteln finanzierte Aufträge (Baupreisverordnung) vom 11. Mai 1951 (BAnz. Nr. 92) verstoßen. Nach einem Bescheid der Bezirksregierung Koblenz - Preisüberwachungsstelle vom 13. August 1956 hat D. einen unzulässig erzielten Mehrerlös von etwa 27 000 DM abzuführen. Gegen diesen Bescheid hat er das Amtsgericht Koblenz angerufen. Das Amtsgericht ist der Auffassung, § 2 Abs. 1 Preisgesetz, auf dem die VO PR 32/ 51 beruhe, sei verfassungswidrig. Es hat am 12. Dezember 1956 beschlossen:

BVerfGE 8, 274 (286):

Das Verfahren wird bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Frage der Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs. 1 des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung vom 10. April 1948 ausgesetzt.

Zur Begründung seiner Ansicht verweist das Amtsgericht auf das Urteil des V. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. Mai 1955 (BVerwGE 2, 114) zu § 2 Abs. 1 Preisbildungsgesetz vom 29. Oktober 1936 (RGBl. I S. 927). § 2 Abs. 1 Preisgesetz habe sachlich den gleichen Inhalt wie § 2 Abs. 1 Preisbildungsgesetz vom 29. Oktober 1936.

5. Beim V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts ist ein Verwaltungsstreitverfahren des Rentners W. in Bad Eilsen (Kläger) gegen den Regierungspräsidenten in Hannover - Preisüberwachungsstelle - (Beklagter) anhängig. Der Kläger ist Miteigentümer eines Hauses, in dem Räume als Sprechzimmer und Flur an einen Heilpraktiker vermietet sind. Der Beklagte hat durch Verfügung vom 15. Oktober 1949 die höchstzulässige Miete für diese Räume von 40 DM auf 30 DM monatlich herabgesetzt. Die Beschwerde des Klägers wurde durch Bescheid vom 13. Januar 1950 zurückgewiesen, seine Anfechtungsklage vom Landesverwaltungsgericht abgewiesen. Auf die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht die angefochtenen Bescheide insoweit aufgehoben, als in ihnen der Zeitpunkt des Inkrafttretens der Mietpreisfestsetzung auf den 1. Oktober 1949 festgesetzt ist, und die Berufung im übrigen zurückgewiesen.

Der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts ist der Auffassung, die angefochtene Mietpreisfestsetzung habe ihre gesetzliche Grundlage allein in § 2 Preisgesetz i. d. F. des 2. Verlängerungsgesetzes. Der Senat hält § 2 Preisgesetz für verfassungswidrig. Er hat das Verfahren durch Beschluß vom 19. Juni 1957 ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,

ob § 2 Preisgesetz i. d. F. des 2. Verlängerungsgesetzes verfassungswidrig ist.

Zur Begründung seiner Ansicht bezieht sich der Senat auf seinen Vorlagebeschluß vom 4. Juli 1956 (oben A II 3).

BVerfGE 8, 274 (287):

III.

Das Bundesverfassungsgericht hat gemäß §§ 82 Abs. 1 und 77 BVerfGG dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und den Länderregierungen und gemäß § 82 Abs. 3 BVerfGG den Beteiligten der Ausgangsverfahren Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Gemäß § 80 Abs. 4 BVerfGG wurden die Beschlüsse den oberen Bundesgerichten zur Kenntnis gebracht und deren Mitteilungen und Äußerungen den Verfassungsorganen sowie den Beteiligten der Ausgangsverfahren zugeleitet (§ 80 Abs. 4 Satz 4, §§ 77 und 82 Abs. 3 BVerfGG).

1. Der Bundesrat ist der Auffassung, für das 2. und die folgenden Verlängerungsgesetze zum Preisgesetz sei nach Art. 84 Abs. 1 GG die Zustimmung des Bundesrates erforderlich gewesen. Der Bundesrat habe dem 2. sowie dem 3. Verlängerungsgesetz ausdrücklich zugestimmt. Bei der Beratung und Beschlußfassung über die folgenden Verlängerungsgesetze sei der Bundesrat von der Zustimmungsbedürftigkeit der Gesetze ausgegangen. Er habe mit seinen Beschlüssen, einen Antrag nach Art. 77 Abs. 2 GG nicht zu stellen, seine Zustimmung zum Ausdruck bringen wollen, obgleich eine der sonstigen Übung entsprechende Formulierung versehentlich unterblieben sei. Die Beschlüsse seien als Zustimmungsbeschlüsse auszulegen.

2. Der Bundesminister für Wirtschaft, der sich namens der Bundesregierung geäußert hat, ist der Meinung, § 2 Preisgesetz sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Zustimmung des Bundesrates zum 2. und zu den folgenden Verlängerungsgesetzen sei notwendig gewesen, aber auch erteilt worden. Gegen die Rückwirkung einzelner Verlängerungsgesetze könnten Bedenken nicht erhoben werden. Die Bezugnahme auf die Vorschriften des Preisgesetzes in den Verlängerungsgesetzen sei zulässig und ausreichend; einer Neuverkündung des Wortlauts des Preisgesetzes habe es nicht bedurft.

Die Bestimmungen der §§ 4 ff. Preisgesetz verstießen nicht gegen die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes, da sich die

BVerfGE 8, 274 (288):

nachkonstitutionellen Verlängerungsgesetze nur auf diejenigen organisatorischen Bestimmungen des Preisgesetzes bezogen hätten, die nach Art. 123 Abs. 1 GG in Kraft geblieben seien. Im übrigen würde die Nichtigkeit der organisatorischen Bestimmungen das Preisgesetz nicht insgesamt ungültig machen, sondern § 2 unberührt lassen.

Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 19 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG seien nicht verletzt.

Enthielte die VO PR 32/51 i. d. F. der VO PR 32/53 eine unzulässige Sonderbehandlung der öffentlichen Bauwirtschaft, so könnte das allenfalls im Hinblick auf den Gleichheitsgrundsatz zu Zweifeln an der Gültigkeit der Verordnungen, nicht aber zu Zweifeln an der Rechtsgültigkeit der Ermächtigung wegen Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG führen. Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG sei nur als Ordnungsvorschrift zu verstehen.

§ 2 Preisgesetz genüge den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Das ergebe sich bei zusammenfassender Betrachtung des § 1 Satz 2 und 3 mit § 2 Preisgesetz und § 3 des 2. Verlängerungsgesetzes. Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz könne in Parallele zu den polizeilichen Generalklauseln gesetzt werden. Aus dem Zweck der Ermächtigung, der sich in der Abwehr und Bekämpfung von Störungen erschöpfe, ergäben sich Grenzen für die Ausübung der Ermächtigung. § 2 Preisgesetz verstoße auch nicht gegen die Verfassungsgrundsätze der Rechtsstaatlichkeit.

3. Die Landesregierung Baden-Württemberg hat ausgeführt. § 2 Abs. 1 Preisgesetz sei durch die Verlängerungsgesetze nicht geändert worden. Die Vorschrift sei vorkonstitutionelles Recht und damit der Prüfungsbefugnis des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 GG entzogen. Die Verfassungsmäßigkeit von § 2 Abs. 1 Preisgesetz sei nicht am Maßstab des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zu messen, sondern nach Art. 129 Abs. 3 GG zu beurteilen. § 2 Abs. 1 ermächtige weder zur Änderung oder Ergänzung formeller Gesetze noch zum Erlaß sogenannter gesetzesvertretender Rechtsverordnungen; die Ermächtigung sei also nicht erloschen.

BVerfGE 8, 274 (289):

Im übrigen genüge § 2 Abs. 1 auch den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

4. Von den Beteiligten der Ausgangsverfahren hat der Fabrikant L. die Ansicht vertreten, das Preisgesetz und die Verlängerungsgesetze seien verfassungswidrig. Die Stadt Stuttgart sowie der eingetragene Verein .. . sind der Meinung, § 2 Abs. 1 Preisgesetz sei gültig.

5. Der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat in einer Äußerung gemäß § 80 Abs. 4 Satz 3 BVerfGG die Bedenken des V. Senats gegen die Gültigkeit von § 2 Preisgesetz nicht geteilt. Er gibt der Auffassung den Vorzug, die der II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts seinem Urteil vom 23. April 1954 (BVerwGE 1, 104) zugrunde gelegt hat. Selbst wenn die organisatorischen Bestimmungen des Preisgesetzes mit Art. 83 ff. GG nicht vereinbar sein sollten, so würde die Rechtsgültigkeit des § 2 nicht berührt werden, da der Bundesgesetzgeber die Rechtsetzungsermächtigung, ihrer Wichtigkeit und Unentbehrlichkeit wegen, auch ohne die organisatorischen Bestimmungen erlassen hätte. Das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit sei maßvoller auszulegen, als der V. Senat meine. Durch Preisbindungen aus Gründen der Sozialstaatlichkeit werde die freie Entfaltung der Persönlichkeit nicht beeinträchtigt. Richtig verstanden und bei verfassungskonformer Interpretation sei die Ermächtigung des § 2 Abs. I Preisgesetz mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Da auf Preisbildungsvorschriften kaum verzichtet werden könne, würde - falls man der Ansicht des V. Senats zustimme der Gesetzgeber ohne Not auf den Weg schwerfälliger Kasuistik gedrängt werden.

IV.

Die Verfahren wurden durch Beschluß vom 11. November 1958 zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

Die Entscheidung konnte ohne mündliche Verhandlung durch Beschluß ergehen. Der Bundesrat, der dem Verfahren 2 BvL 4/56

BVerfGE 8, 274 (290):

(Vorlage des Amtsgerichts Köln) beigetreten ist, hat auf mündliche Verhandlung verzichtet. Den übrigen Verfahren ist ein Verfassungsorgan nicht beigetreten (vgl. BVerfGE 2, 213 [217 f.]).

B. -- I.

Für die Verfahren ist nach § 14 Abs. 1 und 2 BVerfGG der Zweite Senat zuständig, da in ihnen nicht überwiegend die Unvereinbarkeit von Vorschriften des Preisgesetzes mit Grundrechten oder gleichgestellten Rechte; geltend gemacht wird.

II.

Die Vorlagen sind zulässig.

1. Für die Entscheidung der vorliegenden Gerichte kommt es auf die Gültigkeit von Vorschriften des Preisgesetzes an. Die Rechtsverordnungen und Verfügungen, die in den Ausgangsverfahren von Bedeutung sind, stützen sich auf das Preisgesetz.

2. Die Vorschriften, über deren Gültigkeit die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts eingeholt wird, sind Gesetze im formellen Sinn, die nach Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassen worden sind (vgl. BVerfGE 2, 124 [128]; 4, 331 [339 ff.]; 6, 55 [64 ff.]; 7, 282 [290 f.]). Nicht das "vorkonstitutionelle" Preisgesetz vom 10. April 1948 oder dieses Gesetz i. d. F. des ebenfalls vorkonstitutionellen 1. Verlängerungsgesetzes vom 3. Februar 1949 sind auf ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz zu prüfen, sondern das Preisgesetz i. d. F. der nach Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassenen weiteren Verlängerungsgesetze.

Die Vorschriften eines Gesetzes, dessen Geltungsdauer befristet ist, verlieren mit dem Zeitpunkt des Außerkrafttretens des Gesetzes die Kraft gesetzlicher Normen. Wird durch ein neues Gesetz die Geltungsdauer der Bestimmungen des befristeten Gesetzes verlängert, so beruht ihre Geltung ausschließlich auf dem Verlängerungsgesetz. Die Verlängerung der Geltungsdauer eines Gesetzes kommt dem Erlaß eines neuen Gesetzes mit dem Inhalt des befristeten Gesetzes gleich. Verlängerungsgesetze "wieder

BVerfGE 8, 274 (291):

holen" die Vorschriften des befristeten Gesetzes; sie geben ihnen einen neuen Geltungsgrund. Das Preisgesetz i. d. F. der nach Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassenen Verlängerungsgesetze ist also nachkonstitutionelles Recht (vgl. BVerwGE 1, 104 [108]; OVG Hamburg, NJW 1953, 879).

Nun hat zwar das Landgericht Göttingen in seinem Vorlagebeschluß auch danach gefragt, ob das Preisgesetz vom 10. April 1948, verlängert durch das erste Verlängerungsgesetz vom 3. Februar 1949, verfassungswidrig ist, und das Amtsgericht Koblenz hat das Verfahren "bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Frage der Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs. 1 des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung vom 10. April 1948" ausgesetzt. Aus den Gründen der Beschlüsse ergibt sich jedoch, daß es für die beiden Verfahren nur auf das Preisgesetz i. d. F. der nach Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassenen Verlängerungsgesetze ankommt. Soweit die vorlegenden Gerichte nach der Verfassungsmäßigkeit des Preisgesetzes vom 10. April 1948 oder dieses Gesetzes i. d. F. des 1. Verlängerungsgesetzes fragen, gehen sie über den Rahmen des Zulässigen hinaus. Die in den Vorlagen gestellte Rechtsfrage (§ 81 BVerfGG) muß entsprechend eingeschränkt werden (vgl. BVerfGE 3, 187 [195 f.]; 3, 208 [211 f.]; 4, 74 [81]; 4, 387 [396 ff.]; 71 [75]; 7, 29 [35 f.]; 7, 129 [138 f.]). Zu prüfen ist also nur, ob das Preisgesetz i. d. F. der nach Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassenen Verlängerungsgesetze verfassungswidrig ist.

3. Die dem Bundesverfassungsgericht vorgelegten Fragen sind auch in anderer Hinsicht zu weit gefaßt.

a) Für die Ausgangsverfahren kommt es nicht auf die Gültigkeit des Preisgesetzes i. d. F. aller nachkonstitutioneller Verlängerungsgesetze an.

Das Amtsgericht Köln stellt die Frage, ob das Preisgesetz vom 10. April 1948 "über den 30. Juni 1950 hinaus Geltung besitzt". Aus den Gründen des Vorlagebeschlusses ergibt sich jedoch, daß für das Verfahren lediglich die Rechtsfrage maßgebend ist, ob Vorschriften des Preisgesetzes in der für die Zeit vom Dezem

BVerfGE 8, 274 (292):

ber 1950 bis zum April 1952 geltenden Fassung verfassungswidrig sind. Denn in diesem Zeitraum sind die auf das Preisgesetz gestützten Rechtsverordnungen ergangen, gegen deren Bestimmungen der Betroffene verstoßen haben soll. Für das Verfahren des Amtsgerichts Köln kommt es also nur auf die Gültigkeit der Vorschriften des Preisgesetzes i. d. F. des 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetzes an. Das Preisgesetz i. d. F. des 3. Verlängerungsgesetzes vom 8. Juli 1950, das dessen Geltungsdauer rückwirkend (mit Ausnahme der Strafbestimmungen) ab 1. Juli bis zum 30. September 1950 verlängerte, ist für das Verfahren ohne Bedeutung.

Für das Verfahren des Landgerichts Göttingen kommt es lediglich auf das Preisgesetz i.d.F. des 6. Verlängerungsgesetzes vom 29. März 1951 an, da die VO PR 32/51 im Mai 1951 und die VO PR 32/53 noch später erlassen wurde. Auch für das Verfahren des Amtsgerichts Koblenz ist nur die Gültigkeit der VO PR 32/51 und damit die Verfassungsmäßigkeit des Preisgesetzes i. d. F. des 6. Verlängerungsgesetzes entscheidungserheblich. Für die Verfahren des Bundesverwaltungsgerichts kommt es auf das Preisgesetz i. d. F. des 2. Verlängerungsgesetzes (Beschluß vom 19. Juni 1957) und des 6. Verlängerungsgesetzes (Beschluß vom 4. Juli 1956) an.

b) Weiterhin sind für die Ausgangsverfahren nicht alle Vorschriften des Preisgesetzes maßgebend.

In den Beschlüssen des Amtsgerichts Köln und des Landgerichts Göttingen ist das Preisgesetz schlechthin angeführt. Das beruht beim Beschluß des Amtsgerichts Köln offenbar darauf, daß das Gericht das Preisgesetz i. d. F. bestimmter Verlängerungsgesetze deshalb für verfassungswidrig hält, weil die notwendige Zustimmung des Bundesrates nicht erteilt worden sei (vgl. BVerfGE 4, 74 [81]). Aus den Gründen der beiden Beschlüsse ergibt sich jedoch, daß es für die Verfahren nur auf die Gültigkeit von Bestimmungen des § 2 Preisgesetz ankommt.

Für die Ausgangsverfahren sind aber auch nicht alle Bestimmungen des § 2 Preisgesetz entscheidungserheblich.

BVerfGE 8, 274 (293):

§ 2 Preisgesetz ermächtigt einerseits zum Erlaß von Anordnungen (Rechtsverordnungen), andererseits zur Vornahme von Verfügungen (Verwaltungsakten). Durch die Rechtsverordnungen und Verwaltungsakte können Preise usw. festgesetzt oder genehmigt oder Maßnahmen getroffen werden, durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll. Die Ermächtigungen werden sowohl dem Bundesminister für Wirtschaft als auch den obersten Landesbehörden erteilt.

Für die Verfahren des Amtsgerichts Köln, des Landgerichts Göttingen und des Amtsgerichts Koblenz kommt es nur darauf an, ob § 2 Preisgesetz insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als er den Bundesminister für Wirtschaft zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt, durch die Preise festgesetzt werden oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll. Für die Verfahren des Bundesverwaltungsgerichts ist maßgebend lediglich die Ermächtigung der obersten Landesbehörden, Preise durch Verfügungen festzusetzen.

4. Insgesamt müssen also die in den Vorlagen gestellten Rechtsfragen dahin eingeschränkt werden, daß verfassungsrechtlich nur zu prüfen ist, ob § 2 Preisgesetz

a) i. d. F. des 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetzes insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als die Vorschrift den Bundesminister für Wirtschaft ermächtigt. Anordnungen (Rechtsverordnungen) zu erlassen, durch die Preise Mieten, Pachten, Gebühren und sonstige Entgelte für Güter und Leistungen jeder Art, ausgenommen Löhne, festgesetzt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll,

b) i. d. F. des 2. und 6. Verlängerungsgesetzes insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als die Vorschrift die obersten Landesbehörden ermächtigt, Verfügungen zu erlassen, durch die Preise usw. festgesetzt werden.

BVerfGE 8, 274 (294):

§ 2 Preisgesetz i. d. F. des 2., 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetzes ist, soweit er den Gegenstand dieses Verfahrens bildet, mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Vorschrift verstößt weder gegen die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes noch gegen die Grundsätze des Rechtsstaates oder die Grundrechte.

Die in Frage stehenden Bestimmungen des § 2 Preisgesetz, für die sich die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Nr. 11 GG ergibt, sind nicht mangels Zustimmung des Bundesrates zum 4. und zu den folgenden Verlängerungsgesetzen nichtig. Die Zustimmung des Bundesrates zu diesen Gesetzen war notwendig, ist aber auch erteilt worden.

1. Das Preisgesetz wird von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt. Es hätte - wäre es nach den Vorschriften des Grundgesetzes zustande gekommen - der Zustimmung des Bundesrates schon wegen seines § 9 Abs. 2 bedurft, der bestimmt, daß Verfügungen auf Grund des Preisgesetzes nach den Vorschriften der Zivilprozeßordnung über die Zustellung von Amts wegen (mit Ausnahme der §§ 189, 203 bis 207, 210 a und 212 a) oder durch eingeschriebenen Brief zugestellt werden. § 9 Abs. 2 Preisgesetz enthält eine Regelung des Verwaltungsverfahrens der Länder im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG, was auch immer im übrigen unter Verwaltungsverfahren im Sinne dieser Grundgesetzbestimmung zu verstehen ist (vgl. Held, AöR 80, 1955/56, S. 50 ff. sowie Haas, ebenda S. 81 ff.).

Regelt aber ein Bundesgesetz, das die Länder als eigene Angelegenheit ausführen, das Verwaltungsverfahren der Landesbehörden, so bedarf nach Art. 84 Abs. 1 GG das Gesetz als Ganzes der Zustimmung des Bundesrates. Zustimmungsbedürftig ist nicht die einzelne Vorschrift über das Verwaltungsverfahren. Der Ausdruck "Bundesgesetz" am Ende von Art. 84 Abs. 1 GG meint nicht - wie etwa Art. 100 Abs. 1 GG - das Gesetz im Sinne einer einzelnen Norm, sondern das Gesetz als gesetzgebungstechnische

BVerfGE 8, 274 (295):

Einheit (Held, a.a.O. S. 59 f.; Haas, a.a.O. S. 85; a. A. Hans Schneider, DVBI. 1953, 257 ff.). Das folgt vor allem aus Art. 78 GG. Das "vom Bundestage beschlossene Gesetz" ist das durch einen Gesetzesbeschluß des Bundestages zu einer Einheit zusammengefaßte Gesetz. Dieses Gesetz kommt nach Art. 78 GG nur zustande, wenn der Bundesrat zustimmt, sofern nach Art. 84 Abs. I GG oder anderen Vorschriften des Grundgesetzes seine Zustimmung notwendig ist. Ein Gesetz kann, was den Vorgang seiner Entstehung angeht, nur als Ganzes gesehen und behandelt werden. Sähe man als zustimmungsbedürftig lediglich die einzelnen, das Verfahren regelnden Normen der Gesetze an, so würden sich kaum überwindbare Schwierigkeiten im Gesetzgebungsverfahren und bei der Verkündung der Gesetze ergeben. Es entspricht schließlich der ständigen Übung von Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung, das ganze Gesetz als der Zustimmung des Bundesrates bedürftig anzusehen.

Die Zustimmung des Bundesrates zum Preisgesetz wäre also schon seines § 9 Abs. 2 wegen notwendig gewesen. Es kann offenbleiben, ob sich seine Zustimmungsbedürftigkeit auch noch aus anderen Bestimmungen ergibt.

Da das Preisgesetz, falls es nach den Bestimmungen des Grundgesetzes zustande gekommen wäre, der Zustimmung des Bundesrates bedurft hätte, mußte der Bundesrat auch den Verlängerungsgesetzen zustimmen. Denn die Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes kam dem Erlaß neuer Gesetze mit dem Inhalt des Preisgesetzes gleich (siehe oben B II 2). Die Verlängerungsgesetze regelten jeweils erneut, indem sie auch die Geltungsdauer des § 9 Abs. 2 verlängerten, von Bundes wegen das Verwaltungsverfahren der Länder im Bereich der landeseigenen Verwaltung. Sie erfaßten nicht nur einen "föderalistisch irrelevanten Teil" des früheren Preisgesetzes . Die Vorschriften des § 9 Abs. 2 Preisgesetz widersprechen dem Grundgesetz nicht. Es ist nicht ersichtlich, warum die Verlängerungsgesetze nicht auch die Geltungsdauer dieser Bestimmung des Preisgesetzes verlängern sollten.

BVerfGE 8, 274 (296):

2. Dem 2. Verlängerungsgesetz hat der Bundesrat in seiner 10. Sitzung am 19. Dezember 1949 ausdrücklich zugestimmt (Sitzungsberichte 1949/50 S. 118). Die Zustimmung des Bundesrates kommt auch in der Verkündungsformel des Gesetzes zum Ausdruck: "Das vorstehende Gesetz wird nach Zustimmung des Bundesrates hiermit verkündet" (BGBl. 1950 S. 8).

Der Bundesrat hat aber auch dem 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz zugestimmt, obwohl er zu diesen Gesetzen beschlossen hat, davon abzusehen, gemäß Art. 77 Abs. 2 GG die Einberufung des Vermittlungsausschusses zu verlangen, und obwohl die Verkündungsformeln der Gesetze dementsprechend lediglich feststellen: "Die verfassungsmäßigen Rechte des Bundesrates sind gewahrt" (BRDrucks. Nrn. 706/50, 1037/50 und 259/51; Verkündungsformeln: BGBl. 1950 S. 681 und S. 824 sowie 1951 1 S. 223).

Gesetze, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen (Zustimmungsgesetze), sind nur dann zustande gekommen, wenn der Bundesrat beschlossen hat, ihnen zuzustimmen . Das Zustandekommen von Gesetzen, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedürfen (sogenannte einfache Gesetze), kann der Bundesrat durch Anrufung des Vermittlungsausschusses und durch nachfolgenden Einspruch zwar hemmen, im Falle der Überstimmung des Einspruchs durch den Bundestag letztlich aber nicht hindern . Bei Zustimmungsgesetzen kann sich der Bundesrat zwischen Zustimmung, Anrufung des Vermittlungsausschusses und Versagung der Zustimmung entscheiden, bei einfachen Gesetzen hat er zunächst nur die Wahl, ob er den Vermittlungsausschuß anrufen oder nicht anrufen will. Bei Zustimmungsgesetzen sind also die verfassungsrechtlichen Möglichkeiten des Bundesrates, auf das Zustandekommen der Gesetze einzuwirken, weit stärker als bei einfachen Gesetzen. Hieraus und weiterhin aus der Tatsache, daß das Gesetzgebungsverfahren ein formales Verfahren ist, folgt, daß grundsätzlich der Bundesrat, falls er einem Gesetz zustimmen will, seine Zustimmung ausdrücklich beschließen muß und

BVerfGE 8, 274 (297):

daß grundsätzlich ein Beschluß, von der Anrufung des Vermittlungsausschusses abzusehen, nicht als Zustimmung des Bundesrates zu einem Gesetz gewertet werden kann.

Weder das Grundgesetz noch die bei der Beschlußfassung des Bundesrates über das 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz geltende Geschäftsordnung des Bundesrates vom 8. September 1950 (BGBI. S. 768) schreiben jedoch eine bestimmte Form der Beschlußfassung bei der Zustimmung zu Gesetzen oder eine bestimmte Formulierung solcher Beschlüsse vor. Aus Art. 52 Abs. 3 Satz 1 GG ergibt sich lediglich, daß über die Zustimmung zu einem Gesetz abgestimmt werden muß und daß ein Beschluß nur dann gefaßt ist, wenn sich mindestens die Mehrheit der Stimmen des Bundesrates für den Antrag erklärt hat.

Deshalb ist es möglich, ausnahmsweise einen Beschluß des Bundesrates, von der Anrufung des Vermittlungsausschusses abzusehen, als Zustimmung zu einem Gesetz auszulegen, wenn besondere Umstände bei der Beratung und Beschlußfassung eindeutig erkennen lassen, daß der Bundesrat mit der Vorlage einverstanden war und das Zustandekommen des Gesetzes gewollt hat.

Solche besonderen Umstände liegen bei der Beratung und Beschlußfassung des Bundesrates über das 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz vor.

Zum 4. Verlängerungsgesetz berichtete Minister Dr. Seidel in der 34. Sitzung des Bundesrates am 8. September 1950 (Sitzungsberichte 1949/50 S. 579) über die Notwendigkeit einer erneuten Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes und schlug folgenden Beschluß vor:

"Der Bundesrat stellt zu dem vom Bundestag in seiner Sitzung vom 8. September 1950 verabschiedeten Gesetz zur Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes keinen Antrag nach Art. 77 Abs. 2 GG."

Sodann erklärte Präsident Dr. Ehard:

"... Darf ich fragen, ob das Wort gewünscht wird? - Das ist nicht der Fall. Sie haben den Antrag gehört. Darf ich die Zustimmung des Hohen Hauses dazu feststellen? Es ist einstimmig so beschlossen."

BVerfGE 8, 274 (298):

Zum 5. Verlängerungsgesetz führte Minister Dr. Andersen in der 42. Sitzung des Bundesrates am 8. Dezember 1950 (Sitzungsberichte 1949/50 S. 794) aus:

"... Dieses Gesetz ist notwendig geworden, nachdem sich herausgestellt hat, daß das vom Bundestag seit Monaten beratene neue Preisgesetz nicht mehr rechtzeitig vor Ablauf des Jahres verabschiedet werden und in Kraft treten kann. Das Verlängerungsgesetz verlängert das bisherige Preisgesetz bis zum Inkrafttreten des neuen Preisgesetzes, längstens jedoch bis zum 31. März 1951. Der Wirtschaftsausschuß empfiehlt dem Bundesrat, von seinem Recht nach Art. 77 Abs. 2 des Grundgesetzes keinen Gebrauch zu machen."

Hierauf erklärte Vizepräsident Kaisen:

"Erheben sich gegen diesen Vorschlag Bedenken? - Das ist nicht der Fall. Dann ist so beschlossen."

Zum 6. Verlängerungsgesetz wies Minister Dr. Andersen in der 51. Sitzung des Bundesrates am 2. März 1951 (Sitzungsberichte 1951 S. 153) zunächst darauf hin, daß der Bundestag bei seiner Abstimmung am 1. März 1951 über den Einspruch des Bundesrates gegen das neue Preisgesetz nicht die erforderliche Mehrheit aufgebracht habe, um den Einspruch zu überstimmen; dieser Gesetzentwurf sei daher hinfällig geworden. Die Verlängerung des gegenwärtig geltenden Preisgesetzes sei notwendig. Minister Dr. Andersen unterrichtete den Bundesrat über die Schwierigkeiten, die einer rechtzeitigen Verabschiedung und Verkündung des Verlängerungsgesetzes bis zum 31. März 1951 entgegenstünden und empfahl, folgenden Beschluß zu fassen:

"Für den Fall, daß der Bundestag den Entwurf eines Gesetzes zur weiteren Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes gemäß Drucks. 1993 verabschiedet, beschließt der Bundesrat, einen Antrag gemäß Art. 77 Abs. 2 GG nicht zu stellen."

Präsident Dr. Ehard führte aus:

"... Der Beschluß ist ja an sich völlig unbedenklich. Werden Einwendungen erhoben? - Das ist nicht der Fall. Ich darf also die einhellige Zustimmung feststellen."

In der 52. Sitzung des Bundesrates am 16. März 1951 (Sitzungsberichte 1951 S. 202) wurde der Beschluß vom 2. März 1951

BVerfGE 8, 274 (299):

bestätigt, nachdem der Bundestag in der Zwischenzeit das Verlängerungsgesetz beschlossen hatte. Präsident Dr. Ehard schloß seine sich hierauf beziehenden Ausführungen mit den Worten:

"... wird es zweckmäßig sein, den Beschluß der letzten Sitzung heute zu bestätigen, damit wir das im Protokoll haben. Ich darf wohl annehmen, daß dagegen keine Erinnerung besteht und daß alle Länder einverstanden sind. - Es ist so beschlossen."

Aus den Verhandlungen zum 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz ergibt sich kein Anhaltspunkt dafür, daß der Bundesrat, der beim 2. Verlängerungsgesetz seine Zustimmung für erforderlich hielt und diesem Gesetz auch zustimmte, inzwischen seine Ansicht, daß Verlängerungsgesetze zum Preisgesetz seiner Zustimmung bedürfen, geändert hatte. Die Zustimmungsbedürftigkeit der Verlängerungsgesetze ist nicht erneut erörtert worden. Es kann deshalb angenommen werden, daß der Bundesrat mit seinen Beschlüssen zum 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz seine Zustimmung zum Ausdruck bringen wollte, obgleich eine seiner Übung entsprechende Formulierung der Beschlüsse unterblieb.

Bei der Beratung des 4. und 5. Verlängerungsgesetzes war das Gesetzgebungsverfahren für ein neues Preisgesetz noch nicht abgeschlossen. Um einen allseits als unerträglich erachteten gesetzlosen Zustand im Bereich des Preisrechts zu vermeiden, waren die Verlängerungsgesetze notwendig. Auf diesen Sachverhalt haben die Berichterstatter im Bundesrat hingewiesen. Zur Zeit der Beratung des 6. Verlängerungsgesetzes stand bereits fest, daß das neue Preisgesetz gescheitert war. Der Bundesrat faßte einen das 6. Verlängerungsgesetz billigenden Beschluß bereits zu einem Zeitpunkt, in dem ein entsprechender Gesetzesbeschluß des Bundestages noch nicht vorlag. Dieses Verfahren zeigt jedenfalls, wie sehr dem Bundesrat daran gelegen war, das Seine zum Zustandekommen des 6. Verlängerungsgesetzes beizutragen. Gleiches gilt aber auch davon, daß die Beschlüsse zum 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz nach kurzer Berichterstattung jeweils einstimmig gefaßt wurden. Gegen die Gesetze sind von keinem Lande Bedenken geltend gemacht worden. Der Bundesrat hat ihren Erlaß

BVerfGE 8, 274 (300):

für unbedingt notwendig gehalten. Er hat gewollt, daß diese Gesetze zustande kommen, und hat durch seine Beschlüsse die dafür unerläßlichen Voraussetzungen schaffen wollen. Dabei ist ihm ein technisches Versehen unterlaufen. Die gesamten Umstände bei der Beschlußfassung des Bundesrates zum 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz rechtfertigen eine Auslegung dieser Beschlüsse dahin, daß der Bundesrat den Gesetzen zustimmen wollte und auch zugestimmt hat.

Diese Auslegung der Beschlüsse des Bundesrates wird bestätigt durch seine Zustimmung zum Investitionshilfegesetz vom 7. Januar 1952 (BGBI. I S. 7), dessen § 37 den § 1 Preisgesetz ergänzte. Der Bundesrat hätte nicht der Ergänzung eines Gesetzes zugestimmt, wenn er nicht auch bei dieser Gelegenheit von der Gültigkeit des Preisgesetzes i. d. F. der Verlängerungsgesetze und davon ausgegangen wäre, daß er zu diesen Verlängerungsgesetzen Beschlüsse gefaßt habe, die das zu ihrem Zustandekommen Notwendige enthielten (vgl. OVG Lüneburg, ZMR 1956, 411 [414]).

II.

§ 2 Preisgesetz ist, soweit er den Gegenstand dieses Verfahrens bildet, nicht deshalb nichtig, weil die Vorschriften der §§ 4 ff. Preisgesetz möglicherweise für die Preisverwaltung "eine Form der Mischverwaltung von Bund und Ländern" geschaffen haben, "die dem Grundgesetz unbekannt ist", und weil "die Verteilung der Kompetenzen zwischen Bundes- und Landesbehörden im Preisgesetz... im einzelnen wie im grundsätzlichen gegen die Zuständigkeitsordnung der Art. 83 ff. GG" verstößt (Vorlagebeschluß des V. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Juli 1956, BVerwGE 4, 24 [29]). Es kann dahingestellt bleiben, ob diese Ansicht richtig ist. Selbst wenn die vom Bundesverwaltungsgericht im einzelnen angeführten Vorschriften des Preisgesetzes mit Art. 83 ff. GG unvereinbar wären, so bliebe die Gültigkeit von § 2 Preisgesetz unberührt.

Der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts meint die orga

BVerfGE 8, 274 (301):

nisatorischen und verfahrensrechtlichen Bestimmungen des Preisgesetzes hingen mit dessen einziger materiell-rechtlicher Vorschrift, dem § 2 Abs. 1, eng zusammen. Es erscheine zumindest fraglich, ob der Gesetzgeber den Landesbehörden "die große Machtfülle des § 2 Abs. 1" eingeräumt hatte, ohne gleichzeitig dem Bund die weitgehenden Eingriffsbefugnisse der §§ 4 ff. zu gewähren. Zweifel in dieser Richtung genügten aber bereits, um die Ungültigkeit auch des § 2 Abs. 1 zu bejahen. Nur dann habe die Ungültigkeit eines Teiles eines Gesetzes nicht dessen gesamte Ungültigkeit zur Folge, wenn mit Sicherheit anzunehmen sei, daß die an sich gültigen Vorschriften auch ohne die ungültigen erlassen worden wären. Begründete Zweifel an der Möglichkeit, die gültigen Bestimmungen ohne die ungültigen aufrecht zu erhalten gingen zu Lasten der Gültigkeit (Vorlagebeschluß vom 4. Juli 1956, BVerwGE 4, 24 [29 f.]).

Das Bundesverfassungsgericht vermag sich dieser Auffassung nicht anzuschließen. Die Nichtigkeit einzelner Vorschriften hat grundsätzlich nicht die Nichtigkeit auch der übrigen Bestimmungen des Gesetzes zur Folge. Aus der Nichtigkeit einzelner Vorschriften folgt vielmehr die Nichtigkeit des ganzen Gesetzes nur dann, wenn sich aus dem objektiven Sinn des Gesetzes ergibt, daß die übrigen mit der Verfassung zu vereinbarenden Bestimmungen keine selbständige Bedeutung haben (BVerfGE 2, 380 [406 letzter Absatz]; 5, 25 [34]; 8, 71 [79]; vgl. BVerfGE 6, 273 [281]): ferner dann, wenn die verfassungswidrige Vorschrift Teil einer Gesamtregelung ist, die ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verlöre, nähme man einen ihrer Bestandteile heraus (BVerfGE 1, 264 [272]), wenn also die nichtige Vorschrift mit den übrigen Bestimmungen so verflochten ist, daß sie eine untrennbare Einheit bilden, die nicht in ihre einzelnen Bestandteile zerlegt werden kann (BayVfGH n. F. 3, 28 [50]).

§ 2 bildet den Kern des Preisgesetzes; die übrigen Bestimmungen sind im Vergleich zu dieser Vorschrift von untergeordneter Bedeutung. § 2 kann sinnvoll für sich bestehen und vollzogen werden, wie die Sachverhalte der Ausgangsverfahren zeigen. Die

BVerfGE 8, 274 (302):

Vorschrift hat selbständige Bedeutung neben den organisatorischen Bestimmungen der §§ 4 ff. Sie bildet nicht mit ihnen zusammen eine Einheit und ist nicht Teil einer Gesamtregelung, die ohne die Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften, die nichtig sein mögen, ihren Sinn verlöre.

Die Unvereinbarkeit einzelner Bestimmungen der §§ 4 ff. Preisgesetz mit dem Grundgesetz läßt also die Gültigkeit von § 2 Preisgesetz unberührt. Ob Vorschriften der §§ 4 ff. nichtig sind, kann dahinstehen.

III.

1. Die Verlängerungsgesetze haben die Vorschriften des Preisgesetzes nicht neu verkündet, sich vielmehr darauf beschränkt anzuordnen, daß die Geltungsdauer des Preisgesetzes verlängert wird. Das genügt rechtsstaatlichen Anforderungen.

Legt ein Gesetz nicht selbst den gesetzlichen Tatbestand fest, sondern verweist es auf andere Normen, so muß es für den Rechtsunterworfenen klar erkennen lassen, was Rechtens sein soll (BVerfGE 5, 25 [31]). Die Verlängerungsgesetze lassen keinen Zweifel darüber, welche Vorschriften gelten sollen; sie nehmen Bezug auf das Preisgesetz, das nach den seinerzeit geltenden Vorschriften ordnungsgemäß im Gesetz- und Verordnungsblatt des Wirtschaftsrates des Vereinigten Wirtschaftsgebietes verkündet worden ist (vgl. § des Gesetzes über den vorläufigen Aufbau der Wirtschaftsverwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes vom 9. August 1947, WiGBl. S. 1). Eine derartige Bezugnahme ist in ständiger Staatspraxis für zulässig erachtet worden (vgl. HessVGH, VerwRspr. 4, 540 [542 f.]; vgl. auch Art. 140 GG). Eine erneute Verkündung der Bestimmungen des Preisgesetzes war nicht notwendig.

Das gilt ohne Rücksicht darauf, ob das Preisgesetz insgesamt oder ob einzelne Vorschriften im Zeitpunkt der Verlängerung seiner Geltungsdauer noch galten. Denn ein Gesetz kann für das, was gelten soll, auch auf nicht mehr in Kraft befindliche Normen Bezug nehmen. Notwendig ist nur, daß klar erkennbar ist, welche

BVerfGE 8, 274 (303):

Bestimmungen Gesetzeskraft haben sollen (vgl. BVerwGE 1, 104 [107 f.]; BayVfGH n. F. 4, 90 [102]; a. A. Giese, AöR 76,1950/ 51, S. 464 [480]; Bettermann, JZ 1952, 65 [66]).

2. § 2 Preisgesetz i. d. F. des 2. Verlängerungsgesetzes trat am 1. Januar 1950 in Kraft. Seine Gültigkeit hängt nicht davon ab, daß das Preisgesetz i. d. F. des 1. Verlängerungsgesetzes bis zum 1. Januar 1950 galt ; Jansen, JR 1953, 408 (411)).

Der Gesetzgeber eines Verlängerungsgesetzes wird zwar im allgemeinen annehmen, daß das befristete Gesetz im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Verlängerungsgesetzes gilt. Das ändert jedoch nichts daran, daß die Geltung dieses Gesetzes nicht Voraussetzung der Gültigkeit des Verlängerungsgesetzes ist. Der Erlaß des Verlängerungsgesetzes kommt dem Erlaß eines neuen Gesetzes mit dem Inhalt des befristeten Gesetzes gleich; dessen Vorschriften werden "wiederholt". Verlängerungsgesetze ordnen an, daß bestimmte durch Bezugnahme gekennzeichnete Vorschriften von einem bestimmten Zeitpunkt an gelten sollen.

Sie geben diesen Vorschriften einen selbständigen, von dem in seiner Geltungsdauer zu verlängernden Gesetz unabhängigen Geltungsgrund.

Es mag Verlängerungsgesetze geben, die anders zu beurteilen sind. Aus besonderen Umständen kann hervorgehen, daß das Verlängerungsgesetz die Gültigkeit des befristeten Gesetzes oder einzelner seiner Vorschriften voraussetzt, so daß auch das Verlängerungsgesetz nichtig ist, wenn sich die in ihrer Geltungsdauer zu verlängernden Normen als ungültig erweisen. Wortlaut und Sinn des 2. Verlängerungsgesetzes geben jedoch keinen Anhaltspunkt dafür, daß dieses Gesetz nur unter der Voraussetzung gelten sollte, daß das Preisgesetz i. d. F. des 1. Verlängerungsgesetzes bis zum 1. Januar 1950 gültig war. Das gilt entsprechend auch für die folgenden Verlängerungsgesetze.

Es kann deshalb dahingestellt bleiben, ob - wie Bettermann (JZ 1952, 65 f.) meint - die Ermächtigung des § 2 Abs. 1 Preisgesetz schon vor dem 31. Dezember 1949 nach Art. 129 Abs. 3 GG erlosch und ob einzelne Vorschriften des Preisgesetzes am 24. Mai

BVerfGE 8, 274 (304):

1949 nach Art. 123 Abs. 1 GG außer Kraft traten (so Werner Weber, DÖV 1957, 33). Ebenso kann offenbleiben, ob die Rückwirkung des 1. Verlängerungsgesetzes seine Gültigkeit beeinträchtigte.

3. Das 2. Verlängerungsgesetz vom 21. Januar 1950 (BGBI. S. 7) ist am 26. Januar 1950 verkündet worden. Es trat mit Wirkung vom 1. Januar 1950, hinsichtlich der Strafbestimmungen jedoch erst am Tage nach seiner Verkündung in Kraft (§ 5 des 2. Verlängerungsgesetzes). Die Rückwirkung des Gesetzes steht seiner Gültigkeit nicht entgegen.

Bedenken gegen die Rückwirkung des 2. Verlängerungsgesetzes könnten nur aus dem Verfassungsgrundsatz der Rechtsstaatlichkeit hergeleitet werden (vgl. BVerfGE 7, 89 [92]). Sie wären nur dann berechtigt, wenn das 2. Verlängerungsgesetz "rückwirkende Eingriffe in Rechte oder Rechtslagen des Staatsbürgers" vornähme, "mit denen dieser in dem Zeitpunkt, von dem ab sie nun gelten sollen, nicht rechnen konnte und die er also bei verständiger Vorausschau im privaten und beruflichen Bereich nicht zu berücksichtigen brauchte" (BVerfGE 1, 264 [280]; vgl. auch BVerfGE 2, 237 [264 ff.]; 3, 58 [150]).

Der Bundesrat nahm zum Regierungsentwurf des 2. Verlängerungsgesetzes nach Art. 76 Abs. 2 GG in seiner 8. Sitzung am 23. November 1949 Stellung (Sitzungsberichte 1949/50 S. 64 ff.). Er schlug nur geringfügige Änderungen vor (Schreiben des Präsidenten des Bundesrates an den Bundeskanzler vom 23. November 1949, Az.: Lfd. Nr. 200/ W 13-74 (1)). Der Bundestag beschloß das Gesetz in seiner 25. Sitzung am 16. Dezember 1949 (Stenographische Berichte S. 768 ff.). Bereits in seiner 10. Sitzung am 19. Dezember 1949 stimmte der Bundesrat dem Gesetz zu (Sitzungsberichte 1949/50 S. 118).

Das 2. Verlängerungsgesetz ist also schon vor Ablauf der Geltungsdauer des Preisgesetzes von 1948 i. d. F. des bis zum 31. Dezember 1949 befristeten 1. Verlängerungsgesetzes zustande gekommen . Das mußte der interessierten Öffentlich

BVerfGE 8, 274 (305):

keit aus den Berichten über die Beratungen und Beschlüsse von Bundestag und Bundesrat auch bekannt geworden sein. Die Verzögerung der Verkündung des Gesetzes, die erst am 26. Januar 1950 erfolgte, beruhte lediglich auf der damals nach Nr. 5 Satz 2 des Besatzungsstatuts vom 10. April 1949 noch notwendigen Vorlage des Gesetzes bei der Alliierten Hohen Kommission (vgl. die Ausführungen von Minister Dr. Katz in der 10. Sitzung des Bundesrates am 19. Dezember 1949, Sitzungsberichte S. 118 C). Bei "verständiger Vorausschau im privaten und beruflichen Bereich" konnte kein Zweifel darüber bestehen, daß die bisher verbindlichen preisrechtlichen Vorschriften auch weiterhin gelten würden; der Staatsbürger mußte mit dem rückwirkenden Erlaß des 2. Verlängerungsgesetzes rechnen (vgl. BVerfGE 2, 237 [264 ff.]; OVG Hamburg, NJW 1953, 879; OLG Düsseldorf, JMBI. NRW 1954, 95 f.; OLG Köln, JMBI. NRW 1955, 105).

Die Rückwirkung, die sich das 2. Verlängerungsgesetz beigelegt hat, gibt demzufolge keinen Anlaß, "das vielschichtige Problem der Rückwirkung von Gesetzen in aller Breite aufzurollen" (vgl. BVerfGE 7J 89 [92] ). Das 2. Verlängerungsgesetz ist mit dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Rechtssicherheit vereinbar. Auch andere Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit sind nicht verletzt.

Anordnungen und Verfügungen, die auf Grund des 2. Verlängerungsgesetzes in dem Zeitraum erlassen wurden, für den sich das Gesetz rückwirkende Kraft beigelegt hat, sind ohne Rechtsgrundlage ergangen. Ob die zulässig angeordnete Rückwirkung diesen Mangel heilt, ist nicht vom Bundesverfassungsgericht zu entscheiden.

IV.

1. Unter "Anordnungen", zu deren Erlaß § 2 Preisgesetz ermächtigt, sind Rechtsverordnungen zu verstehen. Das ergibt sich insbesondere aus § 6 Preisgesetz, der die Verkündung der Anordnungen vorschreibt und Bestimmungen über ihr Inkrafttreten enthält. Es ist auch nahezu allgemeine Meinung, daß § 2 Preisgesetz zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt (DOG,

BVerfGE 8, 274 (306):

AöR 77, 1951/52, S. 79 [80]; HessVGH ESVGH 3, 237 [238]; WürttBad. VGH, Senat Karlsruhe, VerwRSpr. 5, 726 [734]; LVG Rheinland-Pfalz, JZ 1951, 372 [374]; Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 1954, Bd. II S. 305 f., 323; BVerwGE 1, 104 [118] mit weiteren Nachweisungen).

2. Es ist nicht zu prüfen, ob die Ermächtigung des § 2 zum Erlaß von Rechtsverordnungen nach Art. 129 Abs. 3 GG erlöschen, sondern ob sie mit Art. 80 Abs. 1 GG vereinbar ist.

Art. 129 Abs. 3 GG scheidet als Prüfungsmaßstab aus, da er sich nur auf Ermächtigungen aus der Zeit vor dem ersten Zusammentritt des Bundestages am 7. September 1949 bezieht (BVerfGE 7, 282 [291]; vgl. BVerfGE 2, 307 [326 ff.]; 4, 7 [21 f.]). Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz i. d. F. des 2. und der folgenden Verlängerungsgesetze ist aber vom Bundesgesetzgeber erteilt worden, der das Preisgesetz jeweils neu als Bundesgesetz in Kraft gesetzt hat (vgl. oben B II sowie Bernhard Wolff, AöR 78, 1952/53, S. 194 [213]). Die Anwendung von Art. 129 Abs. 3 GG kann auch nicht aus § 4 des 2. Verlängerungsgesetzes hergeleitet werden, der den Bundesminister für Wirtschaft ermächtigt, das Preisgesetz "unter Berücksichtigung der Art. 122 und 129 des Grundgesetzes in der jetzt geltenden Fassung" bekanntzumachen. Diese Vorschrift wollte sicherstellen, daß der Übergang der Ermächtigungen entsprechend Art. 129 Abs. 1 GG bei einer neuen Bekanntmachung des Preisgesetzes und bei seiner Anwendung berücksichtigt wird, nicht aber die Ermächtigung des § 2 dem Maßstab des Art. 129 Abs. 3 GG unterwerfen.

3. Die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen, die § 2 Preisgesetz dem Direktor der Verwaltung für Wirtschaft des Vereinigten Wirtschaftsgebietes erteilte, steht gemäß § 4 des 2. Verlängerungsgesetzes i. V. m. Art. 129 Abs. 1 GG seit dem 2. Verlängerungsgesetz dem Bundesminister für Wirtschaft zu. Der Bundesminister für Wirtschaft gehört zu den Stellen, die nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG ermächtigt werden können, Rechtsverordnungen zu erlassen. Aus Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG ergeben sich also keine Bedenken.

BVerfGE 8, 274 (307):

Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz zum Erlaß von Rechtsverordnungen ist mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar; sie ist nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt.

1. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung müssen "im Gesetz bestimmt werden" . Das besagt - anders als der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Vorlagebeschluß vom 4. Juli 1956 (BVerwGE 4, 24 [40, 45]) meint - aber nicht, daß Zweck, Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung im Text des Gesetzes ausdrücklich bestimmt sein müssen und daß es unzulässig wäre, die Ermächtigungsvorschrift auszulegen. Vielmehr gelten auch für die Interpretation von Ermächtigungsnormen die allgemeinen Auslegungsgrundsätze. Zur Klärung von Zweck, Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung können also, wie auch sonst bei der Auslegung einer Vorschrift, der Sinnzusammenhang der Norm mit anderen Vorschriften und das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt, berücksichtigt werden (vgl. BVerfGE 7, 267 [272 f.] und 7, 282 [291]. Es genügt, wenn sich Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung aus dem ganzen Gesetz ermitteln lassen [Bernhard Wolff. AöR 78, 1952/53, S. 199 f.]. Maßgebend ist der in der Bestimmung zum Ausdruck kommende objektive Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Ermächtigungsnorm und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den die Ermächtigung gestellt ist [BVerfGE 1, 299 [312]]. Auch die Entstehungsgeschichte kann - vor allem zur Bestätigung des Ergebnisses der Auslegung - herangezogen werden [vgl. BVerfGE 1,117 [127, 134 f.]].

2. a) Der Zweck der Ermächtigung ist in § 2 Preisgesetz nicht ausdrücklich bestimmt. Der Wortlaut der Vorschrift gibt aber einen Anhaltspunkt dafür, welches "Programm" verwirklicht werden soll. Es können Verordnungen erlassen werden, durch die Preise festgesetzt oder genehmigt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll. Die Befugnis, Preise festzusetzen und zu genehmigen, steht nicht ohne Beziehung ne

BVerfGE 8, 274 (308):

ben der Befugnis, Maßnahmen zur Aufrechterhaltung des Preisstandes zu treffen. Preisfestsetzung und Preisgenehmigung sind vielmehr als ausdrücklich im Gesetz genannte Beispiele für Maßnahmen zu verstehen, die geeignet sind, den Preisstand aufrechtzuerhalten. § 2 Abs. 1 Preisgesetz ermächtigt also zum Erlaß von Verordnungen, durch die Preise festgesetzt oder genehmigt werden, oder durch die sonst der Preisstand aufrechterhalten werden soll (BVerwGE 1, 104 [109]; Zipfel, Preisrecht, Einl. S. XLI; a. A. Bettermann, JZ 1952, 65 [67]; Ule, DVBI. 1955, 771 [772]).

"Aufrechterhaltung des Preisstandes" bedeutet nicht, daß der Preisstand für die einzelnen Waren und Leistungen nicht verändert werden darf. Die Ermächtigung zielt vielmehr darauf ab, den Preisstand für alle Preise, den Preisstand insgesamt zu halten, also das allgemeine Preisniveau zu stabilisieren. Das ergibt sich aus dem Zusammenhang, von § 2 mit § 1 Satz 2 Preisgesetz, der Veränderungen der Preise von Waren und Leistungen, die eine grundlegende Bedeutung für den gesamten Preisstand, insbesondere die Lebenshaltung, haben, an die Zustimmung des Bundestages bindet. Dementsprechend heißt es in der Begründung zum Preisgesetz:

"Diese Funktion des Preises muß aber in Notzeiten zurücktreten hinter den Interessen der Gesamtwirtschaft, die aus sozialen und allgemeinwirtschaftlichen Gründen, besonders aber zum Schutz der Verbraucherinteressen eine Aufrechterhaltung der Preise und eine gesunde Relation der Preise untereinander verlangen." (Drucks. des Wirtschaftsrates 1948, Nr. 178 S. 332).

Soll "eine gesunde Relation der Preise untereinander" gewahrt werden, so müssen die preisregelnden Maßnahmen den Preisstand für alle Waren und Leistungen in Betracht ziehen. Damit steht aber dem Verordnunggeber für Maßnahmen, die sich auf Preise für einzelne Waren oder Leistungen beziehen, ein größerer Spielraum zur Verfügung (vgl. BVerwGE 1, 104 [110]).

Die "Aufrechterhaltung des Preisstandes" wird jedoch nicht dahin verstanden werden können, daß nur Maßnahmen "zur

BVerfGE 8, 274 (309):

Zügelung und Begrenzung von Preisauftrieben" (BVerwGE 1, 104 [109]) im Interesse der Verbraucher dem Zweck der Ermächtigung gerecht werden. Dieses Ziel wird häufig im Vordergrund stehen. Der Preisstabilisierung können aber ebenso Maßnahmen gegen Preisverfall zur Erhaltung der Rentabilität bestimmter Wirtschaftszweige im allgemeinwirtschaftlichen Interesse dienen. Dementsprechend sind auf Grund von § 2 Preisgesetz nicht nur Höchstpreise, sondern auch Festpreise und früher auch Mindestpreise vorgeschrieben worden; auch die Stützung von Preisen kann zur Stabilisierung des Preisniveaus beitragen.

Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz soll also dazu dienen, allzu große Schwankungen der Preise zu verhindern. Vornehmlich, wenn auch nicht ausschließlich, verfolgt die Ermächtigung den Zweck, zu verhindern, daß die Preise unangemessen steigen, daß sie "davonlaufen". Dieser Zweck der Ermächtigung kommt auch in der Bezeichnung des Gesetzes als eines Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung zum Ausdruck. Mit den Worten "Preisbildung" und "Preisüberwachung" knüpft das Gesetz an allgemeine Vorstellungen an, die seit jeher mit Preisregelungen verbunden sind: die Preise sollen durch staatliche Maßnahmen niedrig gehalten werden. Preisgesetze sind immer dann ergangen, wenn die Gefahr stärker Preisschwankungen drohte, die der Staat aus wirtschaftlichen, sozialen oder politischen Gründen nicht hinnehmen konnte.

Wenn der Zweck der Ermächtigung von § 2 Preisgesetz sich also zunächst als "Aufrechterhaltung des Preisstandes" bestimmen läßt, so steht dieser Auslegung nicht entgegen, daß, wie § 1 Satz 2 Preisgesetz zweifelsfrei ergibt, auch Veränderungen der Preise von Waren und Leistungen angeordnet werden können, die eine grundlegende Bedeutung für den gesamten Preisstand, insbesondere die Lebenshaltung, haben . Maßnahmen, die von grundlegender Bedeutung für den gesamten Preisstand sind, können dennoch der Aufrechterhaltung des Preisstandes und der Stabilisierung des Preisniveaus dienen. Das wird deutlich am Beispiel der mit Zustimmung des

BVerfGE 8, 274 (310):

Bundestages ergangenen VO PR 72/52 über einen allgemeinen Mietzuschlag bei Wohnraum des Althausbesitzes vom 27. September 1952 (BGBI. I S. 648), die eine Erhöhung der Mieten um 10 v. H. vorsah. Diese Regelung war sicherlich von grundlegender Bedeutung für die Kosten der Lebenshaltung weiter Bevölkerungskreise. Trotzdem diente sie der Aufrechterhaltung des Preisstandes in dem oben gekennzeichneten Sinn, in dem sie vor allem die "gesunde Relation der Preise untereinander" förderte. Die Aufrechterhaltung der Preisbindung unter Heraufsetzung der Preise kann der Aufrechterhaltung des Preisstandes in höherem Maße dienen als die Freigabe der Preise.

b) Wenn als Zweck der Ermächtigung zunächst die Aufrechterhaltung des Preisstandes ermittelt werden konnte, so folgt daraus, daß dem § 2 Preisgesetz eine vornehmlich ordnungssichernde, schützende und bewahrende Funktion zukommt (vgl. Werner Weber, DÖV 1957, 33 [35 f.]). Ähnlich wie bei den Generalklauseln des Polizeirechts ist auch im Preisrecht den zur Rechtssetzung ermächtigten Stellen "ein bestimmter Normalzustand der Ordnung des Wirtschaftslebens vorgegeben" (Werner Weber a.a.O.). Es ist Zweck der Ermächtigung, diesen vorgegebenen Zustand zu wahren und ihn gegen Gefährdungen und ernsthafte Störungen zu schützen. § 2 Preisgesetz soll der Exekutive die Mittel zur Verfügung stellen, um die Auswirkungen von Störungen und Krisen des wirtschaftlichen Lebens auf die Preisentwicklung in Grenzen zu halten und durch Einwirkung auf die Preise Gefahren abzuwehren, die dem gesamten wirtschaftlichen, sozialen und politischen Leben durch eine ungestüme Preisentwicklung drohen können. Demgemäß ermächtigt § 2 Preisgesetz nur zu solchen Preisregelungen, die zur Abwehr ernsthafter, für den gesamten Preisstand relevanter Störungen unerläßlich sind. Beim Gebrauch der Ermächtigung muß der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zwischen Zweck und Mittel gewahrt werden (vgl. BVerfGE 1, 167 [178]; 3, 383 [399]; 7, 377 [407]).

Der auf Sicherung einer vorgegebenen Preis- und Wirtschaftsordnung gerichtete Zweck der Ermächtigung schließt es aus, durch

BVerfGE 8, 274 (311):

Preisregelungen eine aktive, die Preis- und Wirtschaftsordnung umgestaltende Wirtschaftspolitik zu betreiben. Das wäre mit der ordnungssichernden Funktion des § 2 Preisgesetz nicht vereinbar, die nur die "Aufrechterhaltung" des Preisstandes, also "konservierende" Maßnahmen erlaubt.

Eine Ermächtigung, die in dieser Weise ordnungssichernden Zwecken zu dienen bestimmt ist, wird auf die Verwendung allgemeinerer Formeln nicht verzichten können. In der hochentwickelten und in hohem Maße vom Ausland abhängigen Wirtschaft der Bundesrepublik sind die sich schnell wandelnden wirtschaftlichen Situationen, die sich etwa als Folge weltpolitischer Krisen ergeben können, kaum vorhersehbar. Ebensowenig kann im voraus festgelegt werden, wie im einzelnen versucht werden könnte und sollte, den von diesen Krisen ausgehenden Gefahren für den allgemeinen Preisstand zu steuern. Angesichts dieses Sachverhalts ist dem gesamten Recht der staatlichen Intervention in den Wirtschaftsablauf die Verwendung unbestimmterer Begriffe zur Kennzeichnung der Befugnisse der Exekutive geläufig, die allein die notwendigen Regelungen mit der gebotenen Schnelligkeit erlassen kann (vgl. Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 1954, Bd. II S. 198 f.). Der Gebrauch allgemein gehaltener Formulierungen ist dann - aber auch nur dann - unbedenklich, wenn sich der Zweck einer solchen Ermächtigung näher begrenzen läßt. Das ist bei § 2 Preisgesetz der Fall, da die Ermächtigung nur erlaubt, diejenigen Maßnahmen zu treffen, die unerläßlich sind, um Gefährdungen und ernsthafte Störungen des gesamten Preisstandes abzuwehren.

Es ist zwar richtig, daß eine präzisere Umschreibung des Zweckes der Ermächtigung vielleicht möglich gewesen wäre. Diese Ansicht könnte durch einen Hinweis auf die Formulierungen etwa des § 1 des - nicht mehr geltenden - Gesetzes über die Sicherstellung von Leistungen auf dem Gebiet der gewerblichen Wirtschaft vom 24. Dezember 1956 (BGBI. I S. 1070), des § 2 a des Wirtschaftsstrafgesetzes 1954 i. d. F. des Gesetzes vom 19. Dezember 1956 (BGBI. I S. 924) sowie des Leitsätzegesetzes vom

BVerfGE 8, 274 (312):

24. Juni 1948 (WiGBl. S. 59) gestützt werden. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt jedoch nicht, daß die Ermächtigung so bestimmt wie irgend möglich umschrieben ist; sie muß nur hinreichend bestimmt sein.

c) Der Zweck der Ermächtigung des § 2 Preisgesetz ist aber auch noch in anderer Hinsicht bestimmt und also begrenzt.

Der II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat zu Recht darauf hingewiesen, daß sich aus der Bezeichnung des Gesetzes als "Übergangsgesetz" konkrete Schlüsse auf die Tendenz ziehen lassen, die das Gesetz verfolgt (BVerwGE 1, 104 [110]). Als das Preisgesetz beschlossen wurde, war bekannt, daß die Währungsreform nahe bevorstand, von der man sich eine grundlegende Besserung der wirtschaftlichen Verhältnisse erhoffte. Das Preisgesetz sollte dem Übergang zu einem Preisrecht dienen, das den freieren wirtschaftlichen Verhältnissen entsprach, die man für die Zeit nach der Währungsreform als möglich voraussah. Das Preisgesetz ist deshalb ein Übergangsgesetz nicht nur in dem Sinne, daß es befristet für eine Übergangszeit gelten und alsbald durch eine andere, den neuen Verhältnissen angepaßte gesetzliche Regelung ersetzt werden sollte. Der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts verkennt in seinem Vorlagebeschluß vom 4. Juli 1956 (BVerwGE 4, 24 [41 ff.]), daß das Preisgesetz auch insofern ein "Übergangsgesetz" ist, als es den Übergang zu normalen Preisverhältnissen in Aussicht nahm und ermöglichen sollte. Unter "normalen Preisverhältnissen" wurden aber damals - wie auch heute - wirtschaftliche Verhältnisse verstanden, die es erlauben, der Preisbildung auf dem Markt nach Angebot und Nachfrage den Vorrang einzuräumen vor der Bindung der Preise durch staatliche Anordnungen. Wenn der Berichterstatter in der 13. Vollversammlung des Wirtschaftsrates am 16./17. März 1948 ausführte, mit der Benennung des Preisgesetzes als Übergangsgesetz solle "die Hoffnung zum Ausdruck gebracht werden, daß wir uns heute in einer Übergangszeit befinden, daß das, was wir hier heute festlegen, nicht für lange Zeit Gültigkeit haben soll, sondern daß wir in eine Periode der Wirtschaft eintreten, die uns

BVerfGE 8, 274 (313):

Veranlassung geben könnte, das jetzige Preissystem zu ändern", so wird deutlich, daß das Preisgesetz als Regelung gemeint war, die dem Übergang zu freieren Preisverhältnissen dienen sollte. Das Gesetz verfolgte die Tendenz, die wenige Monate später das Leitsätzegesetz vom 24. Juni 1948 (WiGBl. S. 59) mit den Worten kennzeichnete: "Der Freigabe der Preise ist vor der behördlichen Festsetzung der Vorzug zu geben".

Dem entspricht auch die Handhabung der Ermächtigung, die seit der Preisfreigabeanordnung vom 25. Juni 1948 (WiGBl. S. 61) vor allem durch die Aufhebung staatlicher Preisbindungen für immer weitere Bereiche der Wirtschaft gekennzeichnet ist.

d) Aus dem Charakter des Preisgesetzes als eines Übergangsgesetzes in diesem Sinne folgt, daß die freie Preisbildung auf dem Markt die Regel und die staatliche Einflußnahme auf die Preise die Ausnahme bilden soll und daß von der Ermächtigung nur in einer Weise Gebrauch gemacht werden kann, die dieser Tendenz und diesem "Programm" des Gesetzes entspricht. Werden für besondere Bereiche des Wirtschaftslebens Preisbindungen erlassen, so bedarf es in jedem Fall besonderer Umstände, die die Regelung rechtfertigen.

Die Begründung zum Preisgesetz (Drucks. des Wirtschaftsrates 1948 Nr. 178, S. 332 f.) umschreibt die Gründe, die allein Preisbindungen rechtfertigen können, zutreffend, wenn dort von den . Interessen der Gesamtwirtschaft", von "sozialen und allgemeinwirtschaftlichen Gründen" und vom "Schutz der Verbraucherinteressen" die Rede ist. Preisregelungen müssen also zum Nutzen des Gemeinwohls geboten sein.

e) Zusammenfassend ist festzustellen:

Das "Programm", das mit Hilfe des § 2 Preisgesetz verwirklicht werden soll, ist die "Aufrechterhaltung des Preisstandes". Die Ermächtigung hat ordnungssichernde Tendenz und läßt deshalb nur Maßnahmen zu, die unerläßlich sind, um Gefährdungen und ernsthafte Störungen des gesamten Preisstandes abzuwehren. Die Ermächtigung soll dem Übergang zu normalen Preisverhältnissen dienen; sie rechtfertigt nur solche Preisregelungen, die für

BVerfGE 8, 274 (314):

besondere Bereiche des Wirtschaftslebens zum Nutzen des Gemeinwohls geboten sind. Beim Gebrauch der Ermächtigung muß der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zwischen Zweck und Mitteln gewahrt werden. Die Ermächtigung darf nicht zu einer aktiven, die Preis- und Wirtschaftsordnung umgestaltenden Wirtschaftspolitik benutzt werden.

Diese Bestimmtheit des Zweckes, die durch die bisherige Handhabung der Ermächtigung durch den Bundesminister für Wirtschaft noch deutlicher hervorgetreten ist, genügt den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

Von der Ermächtigung kann nur in diesem Sinne Gebrauch gemacht werden. Die hierin liegende Begrenzung verbietet es, mit Hilfe der Ermächtigung die bisherige Preispolitik zu ändern. Das wird durch § 1 Satz 1 Preisgesetz noch ausdrücklicher hervorgehoben; danach ist der Bundestag zuständig für die allgemeinen Grundsätze der Preispolitik. Eine Preispolitik, die dem Zweck der Ermächtigung des § 2 widerspricht, wäre auch aus diesem Grund nur möglich, wenn zuvor der Bundestag durch Gesetz neue Grundsätze für die Preispolitik festgelegt und also das Preisgesetz aufgehoben oder geändert hätte.

3. Auch der Inhalt der Ermächtigung ist im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinreichend bestimmt.

a) Der Inhalt der Rechtsverordnungen, zu deren Erlaß § 2 Preisgesetz ermächtigt, ergibt sich zunächst daraus, daß sie nur Preise, Mieten, Pachten, Gebühren und sonstige Entgelte für Güter und Leistungen jeder Art, nicht aber Löhne regeln können.

Der Inhalt der Verordnungen ist weiterhin insofern bestimmt, als Preise usw. festgesetzt oder genehmigt werden können. Zur Festsetzung von Preisen gehört auch die Regelung von Preisbestandteilen, wie z. B. Handelsspannen, sowie der Erlaß von Preisberechnungsvorschriften, wie sie vor allem bei der Preisregelung für öffentliche Aufträge seit jeher üblich sind (vgl. z. B. VO PR 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen vom 21. November 1953 [BAnz. Nr. 244] i. d. F. der VO PR 14/54 vom 23. Dezember 1954 [BAnz. Nr. 250] sowie die VO PR 8/55

BVerfGE 8, 274 (315):

über die Preise bei öffentlichen Aufträgen für Bauleistungen vom 19. Dezember 1955 [BAnz. Nr. 249], die die VO PR 32/51 - Baupreisverordnung - vom 11. Mai 1951 [BAnz. Nr. 92] abgelöst hat).

Da der Inhalt der nach § 2 Preisgesetz zu erlassenden Verordnungen weiterhin maßgeblich durch den Zweck der Ermächtigung konkretisiert wird - das verkennt der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Vorlagebeschluß vom 4. Juli 1956 (BVerwGE 4, 24 [39 f.]) - ist ihr Inhalt, soweit es sich darum handelt, Preise festzusetzen oder zu genehmigen, im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinreichend bestimmt.

b) Aber auch die sonstigen Maßnahmen zur Aufrechterhaltung des Preisstandes, die nach § 2 Preisgesetz erlassen werden können, sind ihrem Inhalt nach ausreichend bestimmt. Unter diese Maßnahmen fallen nach der bisherigen Entwicklung des Preisrechts und der Handhabung der Ermächtigung lediglich zwei Gruppen von Regelungen, die mit der Festsetzung von Preisen aufs engste zusammenhängen.

Mit Preisfestsetzungs- und insbesondere Preisberechnungsvorschriften sind häufig weitere Regelungen verbunden, die als "vorbeugende und sichernde" Bestimmungen oder als "Annexvorschriften" bezeichnet werden können (vgl. Bettermann, Grundfragen des Preisrechts für Mieten und Pachten, 1952, S. 99 und S. 13 bis 15; Zipfel, Preisrecht S. XXXVII). Es handelt sich dabei vor allem um Vorschriften über das Rechnungswesen (z. B. die Führung besonderer "Baukonten"), den Nachweis der Preise und die Aufbewahrung von Unterlagen sowie über die Erteilung von Auskünften (vgl. z.B. §§ 18 und 19 der VO PR 32/51 - Baupreisverordnung - vom 11. Mai 1951 [BAnz. Nr. 92], deren Gültigkeit für das Ausgangsverfahren des Amtsgerichts Koblenz von Bedeutung ist). Derartige Bestimmungen sollen der Nichtbeachtung von Preisregelungen vorbeugen, der Überwachung dienen sowie die Ermittlung und Verfolgung von Preisverstößen sichern. Ihr Inhalt wird hinreichend bestimmt und begrenzt durch ihren Zusammenhang mit den Preisfestsetzungen, zu deren Siche

BVerfGE 8, 274 (316):

rung sie erlassen worden sind. Aus diesem Zusammenhang ergibt sich allerdings auch, daß nur solche "vorbeugenden und sichernden" Regelungen auf § 2 Preisgesetz gestützt werden können, die notwendig sind, um Preisfestsetzungs- und insbesondere Preisberechnungsvorschriften praktikabel zu machen und wirksam anzuwenden.

Zu den sonstigen Maßnahmen zur Aufrechterhaltung des Preisstandes werden weiterhin seit jeher die Regelungen gerechnet, die unter der Bezeichnung "Preisausgleich" zusammengefaßt werden.

Zur Zeit sind noch vier solcher Regelungen in Kraft, nämlich:

a) die VO PR 63/50 über einen Preisausgleich für die eisenverbrauchende Wirtschaft in West-Berlin vom 21. September 1950 (BAnz. Nr. 189) i. d. F. der VO PR 77/50 vom 30. November 1950 (BAnz. Nr. 248) und der VO PR 50/52 vom 30. Juni 1952 (BAnz. Nr. 127);

b) die VO PR 25/53 über den Preisausgleich bei Lieferungen von Walzwerksfertigerzeugnissen in revierferne Gebiete vom 25. September 1953 (BAnz. Nr. 179) i. d. F. der VO PR 4/57 vom 8. Mai 1957 (BAnz. Nr. 91) und der VO PR 8/58 vom 29. Mai 1958 (BAnz. Nr. 127);

c) die VO PR 10/56 über den Preisausgleich bei Lieferungen von Gießereiroheisen in frachtungünstig gelegene Gebiete vom 30. Oktober 1956 (BAnz. Nr. 213) i. d. F. der VO PR 7/58 vom 29. Mai 1958 (BAnz. Nr. 102) und der VO PR 11/58 vom 30. Juli 1958 (BAnz. Nr. 145);

d) die VO PR 42/52 über einen Preisausgleich für Natur- und Kunstkautschuk vom 17. Mai 1952 (BAnz. Nr. 98) i. d. F. der VO PR 2/56 vom 11. April 1956 (BAnz. Nr. 74)

(vgl. Rubarth, BB 1958, 1141 f., unter A II 2 und A VII 2).

Der Sinn dieser Regelungen ist, entweder die Preise für Güter gleicher Art in standortgünstig und standortungünstig gelegenen Gebieten (revierfernen, frachtungünstig gelegenen Gebieten) einander zu nähern (vgl. die VO PR 63/50, 25/53 und 10/56) oder Preise für verschiedenartige, in ihrer Verwendung einander jedoch ähnliche Güter auszugleichen (vgl. die VO PR 42/52 sowie die außer Kraft getretene VO PR 18/53 über einen Preisaus

BVerfGE 8, 274 (317):

gleich für Zigarren vom 16. Juni 1953, BAnz. Nr. 114). Der Preisausgleich wird in der Weise durchgeführt, daß bestimmte wirtschaftliche Vorgänge mit "Ausgleichsbeträgen", "Umlagen" oder "Zuschlägen zum Preis" belastet werden, die an eine "Ausgleichskasse" abzuführen sind. Die Ausgleichskasse zahlt "Ausgleichsbeträge" zugunsten bestimmter anderer wirtschaftlicher Vorgänge. Die Stelle, die die Geschäfte der Preisausgleichskasse führt, wird entweder durch die Verordnung selbst oder auf Grund der Verordnung durch den Bundesminister für Wirtschaft bestimmt. Einzelheiten des Verfahrens des Preisausgleichs sind entweder in den Verordnungen geregelt oder der Regelung durch den Bundesminister für Wirtschaft vorbehalten (Ernennung des Leiters der Ausgleichskasse, Dienstaufsicht, Verfahren bei der Einziehung der Ausgleichsbeträge usw.).

Bei den Leistungen an die Ausgleichskassen handelt es sich nicht um die Entrichtung von Steuern oder öffentlichen Beiträgen Abgaben und Gebühren, da sie nicht zur Deckung des Finanzbedarfs der öffentlichen Verwaltung bestimmt sind; der Preisausgleich ist kein Institut des Finanzrechts (vgl. BVerfGE 4, 7 [13 ff.]; BVerwGE 6, 134 [137f.] mit Nachweisungen), so daß die Art. 105 ff. GG nicht eingreifen. Preisausgleichende Regelungen stellen sich vielmehr als eine besondere Art der Ausgleichsmaßnahmen dar, die dem Recht der Wirtschaftslenkung in mannigfacher Form geläufig sind

- vgl. z. B. den in § 5 Abs. 3 des Zuckergesetzes und in § 11 des Getreidegesetzes vorgesehenen Frachtausgleich, den Ertragsausgleich gemäß § 12 des Milch- und Fettgesetzes (vgl. BVerwGE 6, 134), den Ertragsausgleich für Ölmühlen (vgl. BVerwGE 6, 282) sowie den Marktausgleich und die marktstützenden Maßnahmen nach §§ 3 und 4 des Fischgesetzes -.

Nach § 2 Preisgesetz sind aber nur solche Ausgleichsregelungen möglich, die spezifisch preisrechtlicher Art sind und sich als eine besondere Art der Preisregulierung darstellen (vgl. OVG Koblenz, AS Rh-Pf. 3, 196 [199 f.]; OVG Hamburg, DVBI. 1955, 302 [305]; BGH, BB 1952, 443 [444]). Das ist bei solchen Rege

BVerfGE 8, 274 (318):

lungen der Fall, die unmittelbar auf die Aufrechterhaltung des Preis standes und eine gesunde Relation der Preise zielen, wenn sie sich auch nicht des direkten Mittels der Preisfestsetzung bedienen. Insofern wird der Inhalt auch der preisrechtlichen Ausgleichsmaßnahmen maßgeblich durch den Zweck der Ermächtigung bestimmt und begrenzt.

Diese Auslegung des § 2 Preisgesetz wird durch die obengenannten Preisausgleichsverordnungen bestätigt: die Verordnungen sind "zur Aufrechterhaltung des Preisstandes für Natur- und Kunstkautschuk" (VO PR 42/52) oder zur "Durchführung eines Preisausgleichs" ergangen, " durch den in revierfernen (in den frachtungünstig gelegenen) Gebieten der Bundesrepublik Deutschland ein angemessener Preisstand für Walzwerkserzeugnisse (Gießereiroheisen) aufrechterhalten werden soll" (VO PR 25/53 und 10/56). Wenn die VO PR 63/50 (Preisausgleich für die eisenverarbeitende Industrie in West- Berlin) eine entsprechende Klausel nicht enthält, so kann doch kein Zweifel bestehen, daß auch diese Verordnung ähnliche Zwecke verfolgt.

Da die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz dem Inhalt nach dahin bestimmt ist, daß nur spezifisch preisrechtliche Ausgleichsregelungen auf Grund dieser Vorschrift ergehen können, ist es ausgeschlossen, sie zum Erlaß von anderen mittelbar auf die Preise einwirkenden Regelungen zu benutzen. Das gilt insbesondere für alle Maßnahmen, die dem Zoll-, Finanz- und Steuerwesen zuzurechnen sind. Gleiches gilt aber auch für Maßnahmen jeglicher Art, mit denen der Staat unmittelbar oder mittelbar wirtschaftslenkend eingreift, sofern diese Maßnahmen nicht unmittelbar auf die Aufrechterhaltung des Preisstandes gerichtet sind.

4. a) Das Ausmaß der Ermächtigung genügt den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Begrenzung des Ausmaßes ergibt sich aus der Begrenzung des Zweckes der Ermächtigung (BVerfGE 4, 7 [22]), so daß dem Gesetz die Grenzen der durch die Verordnungen zu treffenden Regelungen entnommen werden können (BVerfGE 2, 307 [334]; 5, 71 [76 f.]).

b) Der II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat eine wei

BVerfGE 8, 274 (319):

tere Begrenzung des Ausmaßes der Ermächtigung darin gesehen, daß nach § 1 Satz 2 und 3 Preisgesetz bestimmte Verordnungen früher der Zustimmung des Wirtschaftsrates und heute der des Bundestages bedürfen, auf den gemäß § 4 des 2. Verlängerungsgesetzes i. V. m. Art. 129 Abs. 4 und 1 GG die Befugnisse des Wirtschaftsrates insofern übergegangen sind. Der II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts meint, der Zustimmungsvorbehalt des § I Preisgesetz bedeute, daß der Bundesminister für Wirtschaft selbständig, d. h. ohne Zustimmung des Bundestages, lediglich dann tätig werden könne, wenn die durch die Rechtsverordnungen verwirklichte Preisänderung nicht für den gesamten Preisstand, insbesondere nicht für die Lebenshaltung, grundlegend ist. Diese Abhängigkeit des Bundesministers für Wirtschaft vom Willen des ordentlichen Gesetzgebers schränke seine Rechtsetzungsbefugnisse materiell in einem solchen Maße sein, daß die Einschränkung bei der Beurteilung des Ausmaßes dieser Befugnis entscheidend ins Gewicht fallen müsse und dieses Ausmaß selbst einschränkend bestimmt erscheine (BVerwGE 1 , 104 [ 111 ]; vgl. auch OVG Hamburg, NJW 1953, 879 [880]; OVG Lüneburg, ZMR 1957, 411 [413]; Werner Weber, DÖV 1957, 33 [35]). Der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat sich in seiner Äußerung gemäß § 80 Abs. 4 Satz 3 BVerfGG der Ansicht des II. Senats angeschlossen.

Das Bundesverfassungsgericht vermag dieser Auffassung nicht zu folgen. Es ist zwar mit dem Grundgesetz und insbesondere mit Art. 80 GG vereinbar, den Erlaß von Verordnungen in Fällen der vorliegenden Art an die Zustimmung des Bundestages zu binden. Auch Ermächtigungen zum Erlaß von "Zustimmungsverordnungen" müssen aber den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen und also nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt sein. Das Ausmaß einer Ermächtigung wird nicht dadurch begrenzt, daß der Bundestag den Verordnungen zustimmen muß, sofern sie bestimmte, im Gesetz festgelegte Voraussetzungen erfüllen.

c) Die Staatspraxis hat, an ältere Vorbilder anknüpfend

BVerfGE 8, 274 (320):

- vgl. § 15 Abs. 2 des Wahlgesetzes für den Reichstag des Norddeutschen Bundes vom 31. Mai 1869 (Bundes-Gesetzblatt des Norddeutschen Bundes S. 145), die bei Hatschek, Deutsches und Preußisches Staatsrecht, 1930, Bd. II S. 215 ff. angeführten Beispiele für "Genehmigungsverordnungen" sowie, insbesondere für die Zeit des Vereinigten Wirtschaftsgebietes, BVerfGE 2, 237 (255 f); 4, 193 (203 ) -,

die Zulässigkeit von "Zustimmungsverordnungen" bejaht. Solche Verordnungen waren z. B. in § 4 des inzwischen außer Kraft getretenen Zolltarifgesetzes vom 16. August 1951 (BGBI. I S. 527) vorgesehen (vgl. hierzu das Protokoll über die 93. Sitzung des Bundestagsausschusses für Rechtswesen und Verfassungsrecht am 14. März 1951, Anl. 1 und 2). § 37 des Investitionshilfegesetzes vom 7. Januar 1952 (BGBI. I S. 7) ergänzt das Zustimmungserfordernis von § 1 Satz 2 Preisgesetz, setzt also voraus, daß " Zustimmungsverordnungen " mit dem Grundgesetz vereinbar sind. Auch das Sechste Gesetz zur Änderung des Zolltarifs (Durchführung des Gemeinsamen Marktes der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl) vom 24. November 1955 (BGBI. I S. 728) i. d. F. von § 3 Zolltarifgesetz vom 27. Juli 1957 (BGBI. I S. 1395), das Zollgesetz i. d. F. des Fünften Zolländerungsgesetzes vom 27. Juli 1957 (BGBI. I S. 1671) sowie Art. 3 Abs. 1 und 2 des Gesetzes zu den Verträgen vom 25. März 1957 zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Europäischen Atomgemeinschaft vom 27. Juli 1957 (BGBI. II S.753) sehen Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen mit Zustimmung des Bundestages vor, von denen in zahlreichen Fällen Gebrauch gemacht worden ist. Mit Zustimmung des Bundestages sind in den Jahren 1950 bis 1952 auch etliche Verordnungen erlassen worden, die sich auf § 2 Preisgesetz stützen

- so z.B.

die Anordnung PR 38/50 über die Festsetzung von Getreidepreisen für die Monate Juli, August und September 1950 sowie zur Ergänzung und Änderung der Anordnung über Preisbildung und Preisüberwachung nach der Währungsreform und der Anordnung PR

BVerfGE 8, 274 (321):

84/49 über die Preisbildung für eingeführte Güter vom 18. Juli 1950 (BAnz. Nr. 183),

die VO PR 79/50 zur Änderung, von Preisen für Steinkohle, Steinkohlenkoks und Steinkohlenbriketts aus den Revieren Ruhr und Aachen vom 9. Dezember 1950 (BAnz. Nr. 241),

die VO PR 78/50 über die Preise für Roheisen, Walzwerkserzeugnisse und Schmiedestücke vom 11. Dezember 1950 (BAnz. Nr. 250) sowie die bereits oben (C V 2 a) genannte VO PR 72/52 über einen allgemeinen Mietzuschlag bei Wohnraum des Althausbesitzes -.

Diese Staatspraxis widerspricht dem Grundgesetz nicht. Das Grundgesetz behält zwar die Rechtsetzung grundsätzlich der Legislative vor. Es kennt aber in Durchbrechung dieses Grundsatzes auch die Ermächtigung der Exekutive zur Rechtsetzung . Ermächtigungen zum Erlaß von "Zustimmungsverordnungen" tragen allerdings nicht zur klaren Abgrenzung der Verantwortung von Exekutive und Legislative bei (vgl. Bernhard Wolff, AöR 78, 1952/53, S. 194 [217]); sie enthalten aber im Vergleich zur vollen Delegation der Rechtsetzung auf die Exekutive ein Minus. Sie sind jedenfalls für solche Sachbereiche mit dem Grundgesetz vereinbar, für die ein legitimes Interesse der Legislative anerkannt werden muß, zwar einerseits die Rechtsetzung auf die Exekutive zu delegieren, sich aber andererseits - wegen der Bedeutung der zu treffenden Regelungen - entscheidenden Einfluß auf Erlaß und Inhalt der Verordnungen vorzubehalten.

Das ist für Sachbereiche wie das Zoll-, das Zolltarif- und das Preiswesen der Fall. Diese Bereiche sind durch die Notwendigkeit gekennzeichnet, die staatlichen Regelungen unverzüglich den sich schnell ändernden wirtschaftlichen Verhältnissen anzupassen. Das kann nur durch Rechtsetzung in Form von Verordnungen geschehen. Da die zu treffenden Regelungen jedoch von erheblicher wirtschaftlicher und wirtschaftspolitischer Tragweite sein können, ist es berechtigt, wenn die Legislative sich ein Mitwirkungsrecht vorbehält. Das im Vergleich zum Gesetzgebungsverfahren weit einfachere Verfahren, in dem die Legislative Ver

BVerfGE 8, 274 (322):

ordnungen zustimmt, erleichtert es, auch diese Verordnungen unverzüglich zu erlassen.

Daraus, daß Art. 80 Abs. 1 GG Ermächtigungen zu "Zustimmungsverordnungen" nicht ausdrücklich zuläßt, ergibt sich nicht, daß sie generell unzulässig sind. Das kann auch nicht aus dem Gewaltenteilungsprinzip hergeleitet werden. Auch bei der Gesetzgebung sind die Befugnisse von Legislative und Exekutive in mannigfacher Weise miteinander verzahnt. Das Grundgesetz kennt sogar den Fall, daß Gesetzesbeschlüsse der Legislative der Zustimmung der Exekutive bedürfen .

d) "Zustimmungsverordnungen" verlieren durch die Beteiligung der Legislative nicht ihren Charakter als Rechtsverordnungen (BVerfGE 2, 237 [255] mit Nachweisungen). Ihre Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz oder den ihnen zugrunde liegenden Ermächtigungen kann von jedem Gericht festgestellt werden. Der Erlaß solcher Verordnungen ist ein zusammengesetzter Rechtsetzungsakt (vgl. Christ, Die Genehmigung von Verordnungen der Exekutive durch die Legislative, Dissertation Zürich, 1945, S. 52 f.), wobei offenbleiben kann, ob die Zustimmung der Legislative zu der Verordnung als der Tätigkeit der Exekutive gleichwertig anzusehen oder im Sinne eines "Plazet" zu verstehen ist (vgl. Henrichs, Art. 113 des Grundgesetzes und verwandte Bestimmungen, Dissertation Bonn, 1958, S. 318 ff.). Die Tätigkeit der Legislative ist Beteiligung an der Rechtsetzung, aber nicht Gesetzgebung. Die geschäftsordnungsmäßige Erledigung der Zustimmung zu Verordnungen unterscheidet sich wesentlich von der Behandlung der Gesetzentwürfe (vgl. § 77 Abs. 1, ß 101, 99 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages sowie BVerfGE 2, 237 [255 f.]). Auch die Mitwirkung des Bundesrates ist verschieden, je nach dem, ob es sich um Rechtsetzung in der Form des Gesetzes oder der "Zustimmungsverordnung" handelt.

Behält die "Zustimmungsverordnung" den Charakter der Verordnung, so sind auch die entsprechenden Ermächtigungen solche zum Erlaß von Rechtsverordnungen. Diese Ermächtigungen müs

BVerfGE 8, 274 (323):

sen den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen. Wären sie von dieser Grundgesetzbestimmung freigestellt, so würde eine Form der Rechtsetzung möglich sein, die zwischen der für Rechtsverordnungen und der für Gesetze steht. Der Gesetzgeber wäre bei der Erteilung der Ermächtigung nicht an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gebunden. Auf Grund dieser nicht näher bestimmten Ermächtigung könnte die Exekutive zwar nicht allein tätig werden. aber die Zustimmung des Bundestages würde aber in einem Verfahren entschieden werden, das wesentlich einfacher wäre, als das Gesetzgebungsverfahren. Die im Gesetzgebungsverfahren vorgesehene Mitwirkung des Bundesrates entfiele. Diese Art der Rechtsetzung würde dem Sinn des Art. 80 Abs. 1 GG und der Systematik des Grundgesetzes widersprechen, das in dem hier in Frage stehenden Bereich Rechtsetzung nur in der Form des Gesetzes oder der Rechtsverordnung kennt und andere Formen der Rechtsetzung nicht zuläßt, Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen aber der Bestimmung des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG unterwirft. Diese Vorschrift verlangt, daß sich die Begrenzung der Ermächtigung aus dem Gesetz ergibt. Ihre Begrenzung im Einzelfall durch einen Zustimmungsbeschluß des Bundestages, der kein Gesetzesbeschluß ist, kann nicht genügen.

Müssen auch Ermächtigungen zu "Zustimmungsverordnungen" den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen, so muß sich ihre Bestimmtheit unabhängig von den Voraussetzungen ergeben, unter denen die Verordnung der Zustimmung bedarf. Die Ermächtigung ist also nicht dadurch begrenzt, daß der Bundestag bestimmten Verordnungen zustimmen muß; die Notwendigkeit der Zustimmung des Bundestages erschwert lediglich ihre Ausübung.

5. Wird die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz in der dargelegten Weise interpretiert, so ist voraussehbar, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden wird, welches Ziel die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen erreichen und welches "Programm" sie verwirklichen sollen. Zugleich ergibt sich bei dieser

BVerfGE 8, 274 (324):

Auslegung, welchen Inhalt die Verordnungen haben können; auch die Grenzen der durch sie zu treffenden Regelungen werden deutlich. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung ergeben sich dann auch mit einwandfreier Deutlichkeit aus dem Gesetz (BVerfGE 1, 13 [60]; 2, 307 [334 f.]; 4, 7 [21 f.]; 5, 71 [76 f.]; 7, 282 [302 f.]).

Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz zum Erlaß von Rechtsverordnungen ist allerdings nur bei dieser "verfassungskonformen" Auslegung (vgl. BVerfGE 2, 266 [282]; 2, 336 [340 f.]; 4, 7 [22]; 6, 32 [43]; 6, 222 [242]; 7, 120 [126 f.]; 7, 267 [273]; 8, 71 [77 f.]], die vor anderen möglichen Auslegungen den Vorzug verdient, nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar.

Ob sich die auf Grund des Preisgesetzes erlassenen Verordnungen im Rahmen der Ermächtigung des § 2 halten, ist nicht vom Bundesverfassungsgericht zu prüfen. Gleiches gilt für die Frage, ob einzelne dieser Verordnungen gegen Bestimmungen des Grundgesetzes verstoßen.

VI.

1. § 2 Preisgesetz ermächtigt nicht nur zum Erlaß von Rechtsverordnungen, sondern auch zur Vornahme von Verfügungen (Verwaltungsakten), durch die Preise usw. festgesetzt oder genehmigt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll. Die praktische Bedeutung dieser Ermächtigung ist gering; gegenwärtig machen die Preisbehörden von ihr - soweit ersichtlich - keinen Gebrauch. Die Ermächtigung hat bis zum Erlaß der VO PR 71/51 über Maßnahmen auf dem Gebiete des Mietpreisrechts vom 29. November 1951 (BGBl. I S. 920), die am 1. Dezember 1951 in Kraft trat, vor allem als Grundlage für die behördliche Festsetzung von Mieten gedient. Später wurden diese Mietfestsetzungen auf die genannte Verordnung und nicht mehr unmittelbar auf § 2 Preisgesetz gestützt. Dementsprechend geht es in den Ausgangsverfahren des Bundesverwaltungsgerichts um Mietpreisfestsetzungen aus der Zeit vor dem 1. Dezember 1951.

BVerfGE 8, 274 (325):

2. Die Grundsätze des Rechtsstaates fordern, daß auch Ermächtigungen der Exekutive zur Vornahme belastender Verwaltungsakte durch das ermächtigende Gesetz nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt sind, so daß die Eingriffe meßbar und in gewissem Umfang für den Staatsbürger voraussehbar und berechenbar werden (vgl. BayVfGH n. F. 1, 81 [91]; Vorlagebeschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Juli 1956, BVerwGE 4, 24 [38, 35 f.]).

Das folgt insbesondere aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Dieser Grundsatz fordert nicht nur irgendeine, sondern eine begrenzte und näher bestimmte Ermächtigung der Exekutive zur Vornahme belastender Verwaltungsakte; er zielt darauf ab, die Eingriffe der öffentlichen Gewalt möglichst berechenbar zu machen. Das Gesetz muß die Tätigkeit der Verwaltung inhaltlich normieren und darf sich nicht darauf beschränken, allgemein gehaltene Grundsätze aufzustellen. Eine lediglich formelle rechtsatzmäßige Bindung der Eingriffsverwaltung genügt nicht. Eine "vage Generalklausel", die es dem Ermessen der Exekutive überläßt, die Grenzen der Freiheit im einzelnen zu bestimmen, ist mit dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nicht vereinbar (vgl. BVerfGE 6, 32 [42]; 7, 282 [302]; 8, 71 [76]; BayVfGH n.F. 1, 81 [91]; 4, 181 [191]; 7, 113 [119 f.]; BVerwGE 2, 114 [116]; 2, 118 [121]; 3, 205 [207]; BayVGH n. F. 8, 30 [34]; OVG Hamburg, VerwRspr. 3, 187 [201 f.]; LVG Düsseldorf, DVBI. 1951, 670 [671 ]; Ule in: Staats- und verwaltungswissenschaftliche Beiträge, 1957, S. 127 [156 ff.]).

Das ergibt sich ferner aus dem Prinzip der Gewaltenteilung. Sind die Vollmachten der Exekutive nicht hinreichend bestimmt, so führt sie nicht mehr das Gesetz aus und handelt nicht mehr nach den Richtlinien des Gesetzgebers, sondern entscheidet an dessen Stelle. Das verletzt den Gewaltenteilungsgrundsatz (vgl. BVerfGE 6, 32 [42]; 8, 71 [76]; BVerwGE 2, 114 [116]; BayVfGH n. F. 4, 181 [191]; Kägi, ZfSchwR n. F. 71, 1952, S. 173 [228]; Ule a.a.O. S. 153 ff.).

BVerfGE 8, 274 (326):

Das folgt schließlich aus der rechtsstaatlichen Forderung nach möglichst lückenlosem gerichtlichem Schutz gegen die Verletzung der Rechtssphäre des einzelnen durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt, wie er heute durch Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet ist. Der durch diese Vorschrift den Gerichten erteilte Rechtsschutzauftrag kann nur dann verwirklicht werden, wenn die Anwendung der Norm durch die in die Rechtssphäre des Staatsbürgers eingreifende Exekutive von den Gerichten nachprüfbar ist. Die Eingriffsermächtigung muß auch aus diesem Grunde hinreichend bestimmt sein (vgl. BayVfGH n. F. 7,113 [120]; BayVGH n. F. 8, 30 [34]; BVerwGE 2, 114 [117]; OVG Hamburg, DVBI. I 95 1 , 48 [51]).

3. Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz zur Vornahme von Verwaltungsakten, durch die Preise festgesetzt werden, ist mit den Grundsätzen des Rechtsstaates vereinbar.

Diese Grundsätze verwehren es dem Gesetzgeber nicht, in gewissem Umfang Generalklauseln und unbestimmte Begriffe zu verwenden. Sie machen es auch nicht unmöglich, den Verwaltungsbehörden einen gewissen Ermessensspielraum einzuräumen. Die Vielheit der Verwaltungsaufgaben läßt sich nicht immer in klar umrissene Begriffe einfangen. Das gilt insbesondere für Eingriffsermächtigungen im Bereich der Wirtschaftsverwaltung. In diesem Bereich wird der Gesetzgeber nicht ohne Generalklauseln auskommen können. Er wird sich abstrakter und unbestimmter Formulierungen bedienen müssen, um die Verwaltungsbehörden in die Lage zu versetzen, ihren Aufgaben, den besonderen Umständen des einzelnen Falles und den schnell wechselnden Situationen des wirtschaftlichen Lebens gerecht zu werden (vgl. oben V 2 b sowie BayVfGH n. F. 2, 1 [9] ; 5, 225 [236 f.] .

Wird dieser Sachverhalt berücksichtigt, so ergibt sich:

Der Gegenstand der Eingriffe der Verwaltung ist in § 2 Preisgesetz eindeutig festgelegt. Die Behörden können "Preise, Mieten, Pachten, Gebühren und sonstige Entgelte für Güter und Leistungen jeder Art", nicht jedoch Löhne, festsetzen. Die Eingriffe sind auch ihrem Inhalt nach hinreichend abgegrenzt. Die Behör

BVerfGE 8, 274 (327):

den können Preise usw. festsetzen. Der Begriff "Preisfestsetzung" ist hinreichend bestimmt (vgl. oben C V 3).

Die Auslegung von § 2 Preisgesetz hat als Zweck der nach dieser Vorschrift möglichen Maßnahmen die "Aufrechterhaltung des Preisstandes" ergeben (vgl. oben C V 2). Das Ausmaß der Verfügungen ergibt sich aus Gegenstand, Inhalt und Zweck der Eingriffe (vgl. oben C V 4). Werden die Ergebnisse der Auslegung der Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen entsprechend auf die Ermächtigung zur Vornahme preisfestsetzender Verwaltungsakte übertragen, so ergeben sich Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß dieser Ermächtigung mit hinreichender Bestimmtheit. Die Eingriffe, die auf Grund dieser Ermächtigung vorgenommen werden können, sind dann auch meßbar und für den Staatsbürger in gewissem Umfang voraussehbar und berechenbar.

Ob die auf § 2 Preisgesetz gestützten Verfügungen im Einzelfall durch die Ermächtigung gedeckt sind, ist nicht vom Bundesverfassungsgericht zu prüfen.

VII.

Die Ermächtigungen von § 2 Preisgesetz sind auch mit den Grundrechten und insbesondere mit Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 GG vereinbar.

1. Der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts meint in seinem Vorlagebeschluß vom 4. Juli 1956 (BVerwGE 4, 24 [35 ff.]), § 2 Abs. 1 Preisgesetz ermächtige in unzulässiger Weise zu Eingriffen in die durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete Vertragsfreiheit. Die Vorschrift mache es möglich, die Preisfreiheit in weitestem Umfang durch staatliche Preisbildung zu ersetzen und damit die Vertrags- und Wirtschaftsfreiheit in einer ihrer wesentlichsten Erscheinungsformen abzuschaffen. Werde die Ermächtigung ausgeschöpft, so bleibe von der Preisfreiheit nichts mehr, und von der Verkehrs- und Wirtschaftsfreiheit nur ein Torso übrig; dann sei eine wesentliche Erscheinungsform der "freien Entfaltung der Persönlichkeit, des Menschen als Teilneh

BVerfGE 8, 274 (328):

mers am Rechts- und Wirtschaftsverkehr", nicht nur beschränkt, sondern abgeschafft. Mit der Preisfreiheit werde insbesondere aus der Vertragsfreiheit ein wesentliches Stück, wenn nicht das Kernstück, herausgebrochen und zerstört. Damit seien die durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleisteten Freiheiten in ihrem Wesensgehalt angetastet.

Demgegenüber ist festzustellen:

Das selbständige Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet neben dem Schutz, den das Grundgesetz der Freiheit menschlicher Betätigung für bestimmte Lebensbereiche durch besondere Grundrechtsbestimmungen zuteil werden läßt, die allgemeine Handlungsfreiheit (BVerfGE 6, 32 [36 f.]). Als Ausfluß der allgemeinen Handlungsfreiheit schützt Art. 2 Abs. 1 GG auch die Freiheit im wirtschaftlichen Verkehr und die Vertragsfreiheit, soweit sie nicht durch besondere Grundrechtsbestimmungen gewährleistet sind (vgl. BVerfGE 6, 32 [41 f.]). Die Handlungsfreiheit im umfassenden Sinn ist jedoch durch Art. 2 Abs. 1 GG nur innerhalb der Schranken der verfassungsmäßigen Ordnung geschützt.

§ 2 Preisgesetz ermächtigt lediglich zu Maßnahmen, die Gefährdungen und ernsthafte Störungen des gesamten Preisstandes abwehren sollen, und die für besondere Bereiche des Wirtschaftslebens zum Nutzen des Gemeinwohls geboten sind; beim Gebrauch der Ermächtigung muß der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zwischen Zweck und Mitteln beachtet werden (vgl. oben C V 2). Inhalt und Ausmaß der nach § 2 Preisgesetz möglichen Maßnahmen sind näher bestimmt (vgl. oben C V 3 und 4).

Die so begrenzte Ermächtigung des § 2 Preisgesetz ist mit der verfassungsmäßigen Ordnung des Grundgesetzes vereinbar. Sie tastet aber auch nicht den Wesensgehalt der durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleisteten allgemeinen Handlungsfreiheit oder auch nur den der wirtschaftlichen Freiheit oder der Vertragsfreiheit an. Es kann ernsthaft nicht davon die Rede sein, daß die nach § 2 Preisgesetz möglichen Preisregelungen einschließlich der Preisausgleichsmaßnahmen auch bei voller Ausschöpfung der Ermäch

BVerfGE 8, 274 (329):

tigung die wirtschaftliche Freiheit des einzelnen derart beeinträchtigen könnte, daß der dem einzelnen Staatsbürger verfassungskräftig vorbehaltene letzte Bereich menschlicher Freiheit, der der Einwirkung der gesamten öffentlichen Gewalt entzogen ist, oder daß die Eigenständigkeit, die Selbstverantwortlichkeit oder die Würde der Person angetastet wäre (BVerfGE 6, 32 [40 f.]; 4, 7 [16]). Dabei ist zu berücksichtigen, daß das Grundgesetz die Spannung Individuum - Gemeinschaft im Sinne der Gemeinschaftsbezogenheit und Gemeinschaftsgebundenheit der Person entschieden hat, ohne dabei deren Eigenwert in Frage zu stellen (BVerfGE 4, 7 [15 f.]). Eine gesetzliche Regelung, die es möglich macht, aus gesamtwirtschaftlichen und sozialen Gründen die zum Nutzen des allgemeinen Wohls gebotenen preisrechtlichen Maßnahmen zu treffen, entspricht dem Sozialstaatsprinzip, das auch die Vertragsfreiheit inhaltlich bestimmt und begrenzt (vgl. Raiser, JZ 1958, 1 ff.) und dessen Ausgestaltung im wesentlichen dem Gesetzgeber obliegt (vgl. BVerfGE 1, 97 [105]).

Die Ermächtigung von § 2 Preisgesetz hält sich also im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung. Die Vorschrift ist mit Art. 2 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 2 GG vereinbar (vgl. BVerwGE 6, 134 [139 ff.] für den Ertragsausgleich nach § 12 Milch- und Fettgesetz; BVerwGE 6, 282 [292 ff.]; Witten, DVBl. 1958 699 f.).

Ihrer Gültigkeit stehen auch Art. 19 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG nicht entgegen, sofern diese Bestimmungen auf die Beschränkung der freien Entfaltung der Persönlichkeit durch die verfassungsmäßige Ordnung anwendbar sein sollten, was offenbleiben kann. § 2 Preisgesetz gilt "allgemein und nicht für den Einzelfall" ; die Vorschrift wiederholt lediglich bereits vor Inkrafttreten des Grundgesetzes gültige Regelungen (vgl. BVerfGE 5, 13 [16]).

2. Auch der Gleichheitssatz ist nicht verletzt. Zwar können insbesondere die nach § 2 Preisgesetz möglichen preisausgleichenden Maßnahmen das freie Spiel der Kräfte im Wirtschaftsleben

BVerfGE 8, 274 (330):

und die Wettbewerbslage zugunsten oder zuungunsten einzelner am Wettbewerb teilnehmender Gruppen verändern. Nach § 2 Preisgesetz sind aber nur solche Maßnahmen zulässig, die für besondere Bereiche des Wirtschaftslebens zum Nutzen des Gemeinwohls geboten sind (siehe oben C V 2 c und d). Damit hält sich die Ermächtigung im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 4, 7 [18 f.]), der allerdings auch beim Erlaß der auf § 2 Preisgesetz gestützten Maßnahmen beachtet werden muß.

3. § 2 Preisgesetz ist schließlich auch mit Art. 14 GG vereinbar. Preisrechtliche Vorschriften enthalten in aller Regel zulässige Eigentumsbindungen (vgl. BGHZ 6, 270 [278 ff.]; WürttBadVGH, DVBl. 1952, 112; Werner Weber in: Die Grundrechte, 1954, Bd. II S. 331 [376 f.]; Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 1954, Bd. II S. 309; Reinhardt in: Reinhardt/Scheuner, Verfassungsschutz des Eigentums, 1954, S. 33 f.; Scheuner, ebenda S. 118; Forsthoff, Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 1958, S. 302). Das gilt auch dann, wenn sie sich auf bereits abgeschlossene Verträge auswirken. § 2 Preisgesetz ermächtigt nicht zu Enteignungen. Sollte sich eine auf diese Ermächtigung gestützte Maßnahme im Einzelfall als Enteignung darstellen, so wäre sie durch die Ermächtigung nicht gedeckt und deshalb nichtig. Auch die Auferlegung von Geldleistungspflichten, wie sie mit Preisausgleichsmaßnahmen verbunden sein können, verletzt die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG nicht (vgl. BVerfGE 4, 7 [16 f.]).

Gegenstand des Verfahrens sind nur einige der durch § 2 Preisgesetz erteilten Ermächtigungen (siehe oben B II).

Das Bundesverfassungsgericht kann nur über die Ermächtigung des Bundesministers für Wirtschaft durch § 2 Preisgesetz i. d. F. des 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetzes zum Erlaß von Rechtsverordnungen entscheiden, durch die Preise usw. festgesetzt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll. Diese Ermächtigung ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Gleiches gilt aber auch für die entsprechende Ermächtigung

BVerfGE 8, 274 (331):

des § 2 Preisgesetz i. d. F. des 2. Verlängerungsgesetzes sowie für die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen, durch die Preise usw. genehmigt werden. Weiterhin dürfte auch die durch § 2 Preisgesetz den obersten Landesbehörden erteilte Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen, durch die Preise usw. festgesetzt oder genehmigt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll, mit dem Grundgesetz vereinbar sein. Es ist nicht ersichtlich, warum diese Ermächtigung verfassungswidrig sein sollte, wenn die entsprechende Ermächtigung des Bundesministers für Wirtschaft gültig ist. Offen bleibt jedoch die Frage, ob gemäß Art. 129 Abs. 1 GG, der nach § 4 des 2. Verlängerungsgesetzes auch auf die Vorschriften des Preisgesetzes i. d. F. der nachkonstitutionellen Verlängerungsgesetze anzuwenden ist, die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG heute den zuständigen obersten Landesbehörden oder aber den Landesregierungen zusteht (vgl. Zippelius, NJW 1958, 445 ff.).

Das Bundesverfassungsgericht kann weiterhin über die Ermächtigung zum Erlaß von Verfügungen nur insoweit entscheiden, als § 2 Preisgesetz i. d. F. des 2. und 6. Verlängerungsgesetzes den obersten Landesbehörden die Befugnis erteilt, Preise festzusetzen. Diese Ermächtigung ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Es ist aber nicht ersichtlich, warum Gleiches nicht auch für die entsprechende Ermächtigung von § 2 Preisgesetz i. d. F. des 4. und 5. Verlängerungsgesetzes sowie für die Ermächtigung zur Vornahme von Verwaltungsakten gelten sollte, durch die Preise usw. genehmigt werden, oder durch die der Preisstand aufrecht erhalten werden soll. Hingegen kann das Bundesverfassungsgericht in den vorliegenden Verfahren nicht klären, ob auch die Ermächtigung des Bundesministers für Wirtschaft zur Vornahme entsprechender Verwaltungsakte mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Die Antwort auf diese Frage hängt davon ab, ob und in welchem Umfang Verwaltungsbefugnisse von Ministerien des Bundes im vereinbar sind.

BVerfGE 8, 274 (332):

Schließlich muß für § 2 Preisgesetz i. d. F. des 3. Verlängerungsgesetzes Gleiches gelten wie für diese Vorschrift i. d. F. des 2., 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetzes. Die Zustimmung des Bundesrates zum 3. Verlängerungsgesetz kann noch weniger als die zum 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz in Zweifel gezogen werden. Wenn auch der Präsident des Bundesrates zu diesem Gesetz dem Bundeskanzler mitteilte, der Bundesrat habe beschlossen, "einen Antrag gemäß Art. 77 Abs. 2 GG nicht zu stellen" (BRDrucks. Nr. 449/50), und demgemäß bei der Verkündung des Gesetzes die für "einfache" Gesetze übliche Formel gewählt wurde (BGBl. 1950 S. 274), so hat doch der Bundesrat in seiner 24. Sitzung am 16. Juni 1950 beschlossen, dem 3. Verlängerungsgesetz "zuzustimmen" (Sitzungsberichte 1949/1950 S. 421). Für die Rückwirkung des 3. Verlängerungsgesetzes gilt Gleiches wie für die des 2. Verlängerungsgesetzes.

BVerfG, 10.07.1958 - 1 BvF 1/58

Redaktion — Fri, 06 Apr 2012 17:02:27 +0000

Daten

Fall:

Bestimmtheit einer Rechtsverordnung

Fundstellen:

BVerfGE 8, 71; BayVBl 1958, 374; BB 1958, 792; DVBl 1958, 704; NJW 1958, 1388; VerwRspr 11, 392

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

10.07.1958

Aktenzeichen:

1 BvF 1/58

Entscheidungstyp:

Beschluss

Eine Rechtsverordnung, die den Umfang der Grundrechtsbeschränkung völlig dem Verwaltungsermessen überläßt, verstößt gegen rechtsstaatliche Grundsätze.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 8, 71

Paginierung:

BVerfGE 8, 71 (71):

Eine Rechtsverordnung, die den Umfang der Grundrechtsbeschränkung völlig dem Verwaltungsermessen überläßt, verstößt gegen rechtsstaatliche Grundsätze.

BVerfGE 8, 71 (72):

Beschluß

des Ersten Senats vom 10. Juli 1958

-- 1 BvF 1/58 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung der Ersten Anordnung des Verwaltungsamtes des Reichsbauernführeres zur Verordnung über den Anbau von Weinreben vom 1. April 1937 (RNVBl. S. 145) auf Antrag der Landesregierung Rheinland-Pfalz

Entscheidungsformel:

Die Erste Anordnung des Verwaltungsamtes des Reichsbauernführers zur Verordnung über den Anbau von Weinreben vom 1. April 1937 (RNVBl. S. 145) ist nichtig.

Gründe:

1. Der Reichsnährstand, eine Selbstverwaltungskörperschaft des öffentlichen Rechts mit eigenem Satzungsrecht unter der Staatsaufsicht des Reichsministers für Ernährung und Landwirtschaft, regelte 1937 den Anbau von Weinreben. Er war dazu durch die Verordnung des Reichsministers für Ernährung und Landwirtschaft über den Anbau von Weinreben vom 6. März 1937 (RGBl. I S. 297) ermächtigt worden, die ihrerseits auf §§ 2, 10 des Reichsnährstandsgesetzes vom 13. September 1933 (RGBl. I S. 626) gestützt war. Auf Grund dieser Ermächtigung erließ das Verwaltungsamt des Reichsbauernführers - die behördenmäßige Spitze des Reichsnährstandes - mit Genehmigung des Reichsministers für Ernährung und Landwirtschaft eine Erste Anordnung über den Anbau von Weinreben vom 1. April 1937 (RNVBl. S. 145) (im folgenden: Erste Anordnung), die lautete:

§ 1

(1) Die weinbergsmäßige Neupflanzung von Weinreben (Europäerreben und Pfropfreben) sowie die Anlage von Rebschulen zur Erzeugung wurzelechter Reben bedarf meiner Genehmigung. Als Neupflanzung gilt auch die Anpflanzung von Reben auf Flächen, die mit Reben bepflanzt waren, jedoch nicht der Ersatz einzelner Reben in bestockten Weinbergen.

(2) Der Antrag ist unter Benutzung des vorgeschriebenen, von der Kreisbauernschaft zu beziehenden Musters über die Kreisbauernschaft an das Verwaltungsamt des Reichsbauernführers zu richten.

BVerfGE 8, 71 (73):

§ 2

Die Genehmigung wird nicht erteilt,

1. wenn die Neupflanzung oder Anlage auf einem Grundstück vorgesehen ist, das nach seiner Beschaffenheit zum Anbau von Hack- oder Körnerfrüchten geeignet ist;

2. wenn die Lage oder Beschaffenheit des Grundstückes nur die Gewinnung minderwertiger Erzeugnisse erwarten lassen;

3. wenn die durch die Ausführungsverordnungen zum Reblausgesetz vorgeschriebene Anmeldung bei der Ortspolizeibehörde nicht nachgewiesen wird.

§ 3

Die Genehmigung kann an Bedingungen geknüpft werden, insbesondere kann der Abstand der Reben von dem benachbarten Grundstück vorgeschrieben werden. Neupflanzungen von Reben auf der Grenze werden nur genehmigt, wenn eine Beeinträchtigung des Ertrages eines fremden Nachbargrundstückes ausgeschlossen ist.

§ 4

Zur weinbergsmäßigen Neupflanzung dürfen nur solche Rebsorten verwendet werden, die für das Weinbaugebiet von mir zugelassen worden sind.

§ 5

Verstöße gegen diese Anordnung werden mit Ordnungsstrafen bis zu 10 000 RM für jeden Fall der Zuwiderhandlung bestraft.

Nach dem Zusammenbruch im Jahre 1945 wurden die Aufgaben des Reichsnährstandes im Gebiete des späteren Landes Rheinland- Pfalz zunächst von den Regierungspräsidenten, nach Bildung einer Landesregierung von dieser übernommen.

Am 15. Juli 1949 erging das Landesgesetz über die Auflösung des Reichsnährstandes und zur Überleitung von Aufgaben und Befugnissen auf den Gebieten der Ernährungswirtschaft und der Landwirtschaft (GVBl. 1949 S. 280). Es übertrug die Befugnisse des Reichsnährstandes auf den Minister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten und seine nachgeordnete Behörden, soweit die Befugnisse nicht bereits auf die durch Landesgesetz vom 6. September 1948 (GVBl. S. 325) geschaffenen Landwirtschaftskammern übertragen worden waren (§§ 3, 4). § 10 Abs. 1 des Gesetzes lautet:

BVerfGE 8, 71 (74):

Aufhebung von Vorschriften

(1) Die früheren Gesetze sowie die Verordnungen, Satzungen und Anordnungen des Reichsministers für Ernährung, und Landwirtschaft, des Reichsnährstandes, der Hauptvereinigungen und Wirtschaftsverbände bleiben bis zum Erlaß neuer Bestimmungen in Kraft, soweit sie nicht bereits ausdrücklich aufgehoben oder gegenstandslos geworden sind.

Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 4. Juli 1957 (BVerwGE 5, 171) § 2 Nr. 1 und 2 der Ersten Anordnung nicht angewandt, weil diese Bestimmungen mit Art. 14 GG nicht vereinbar seien. Es erblickt in den Versagungsgründen des § 2 Nr. 1 und 2 eine nicht zulässige Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums; eine solche sei nur gerechtfertigt, wenn sie der Abgrenzung des Eigentums zu übergeordneten oder gleichgeordneten kollidierenden Werten diene, was hier nicht der Fall sei.

2. Die Landesregierung Rheinland-Pfalz hat daraufhin gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG beantragt, "festzustellen, daß § 2 Nr. 1 und 2 der Ersten Anordnung des Verwaltungsamtes des Reichsbauernführers zur Verordnung über den Anbau von Weinreben vom 1. April 1937 (RNVBl. S. 145) mit dem Grundgesetz vereinbar ist". Namens der Bundesregierung hat der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten die Auffassung vertreten, daß die zur Prüfung gestellte Vorschrift noch heute gültig sei.

II.

Der Antrag der Landesregierung Rheinland-Pfalz ist zulässig.

Das Bundesverfassungsgericht entscheidet nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 BVerfGG über die Vereinbarkeit von Bundes- oder Landesrecht mit dem Grundgesetz. Die Erste Anordnung ist eine Rechtsnorm im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur abstrakten Normenkontrolle:

Sie ist unter Angabe der gesetzlichen Ermächtigung in dem für die Verkündung von Rechtsnormen bestimmten "Verkündungsblatt des Reichsnährstandes" (vgl. Verordnung vom 19. Dezember 1934

BVerfGE 8, 71 (75):

[RGBl. I S. 1272]) veröffentlicht worden (vgl. BVerfGE 2, 307 [312]). Sie ist auch ihrem Wesen nach Rechtsnorm, denn sie verpflichtet unmittelbar den Staatsbürger, vor "weinbergsmäßiger Neupflanzung" von Weinreben eine Genehmigung einzuholen, und droht für den Fall der Übertretung Ordnungsstrafen an. Spätestens seit dem Inkrafttreten des Landesgesetzes vom 15. Juli 1949 wurde sie, soweit sie überhaupt fortgalt, staatliches Recht.

Da die Antragstellerin auf mündliche Verhandlung verzichtet hat, kann durch Beschluß entschieden werden (vgl. BVerfGE 2, 307 [312])

III.

Die Erste Anordnung ist mit dem Grundgesetz nicht vereinbar.

1. Das Bundesverfassungsgericht hat im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle als Vorfrage zu prüfen, ob die zu beurteilende Norm rechtswirksam zustandegekommen ist (BVerfGE 2, 307 [321]). Das Bundesverwaltungsgericht hat dies bejaht; ihm ist zuzustimmen. Rechtsgrundlage für die Erste Anordnung ist § 1 der Verordnung des Reichsministers für Ernährung und Landwirtschaft über den Anbau von Weinreben vom 6. März 1937, die auf Grund von §§ 2, 10 des Reichsnährstandsgesetzes vom 13. September 1933 ergangen ist.

Die Erste Anordnung ist bisher nicht aufgehoben worden. Sie ist auch nicht mit dem Untergang des Reichsnährstandes gegenstandslos geworden, weil sie nicht nur inneres Recht dieser Organisation war, sondern sich mit Geboten und Verboten an jedermann richtete. Sie würde daher fortgelten, wenn sie mit dem Grundgesetz vereinbar wäre .

2. a) Das Bundesverwaltungsgericht hat die Verfassungsmäßigkeit der in § 1 der Ersten Anordnung eingeführten Genehmigungspflicht nicht untersucht; es konnte sich auf die Prüfung beschränken, ob die Versagungsgründe des § 2 Nr. 1 und 2 mit dem Grundgesetz vereinbar seien. Im Normenkontrollverfahren muß

BVerfGE 8, 71 (76):

jedoch vorab geprüft werden, ob die Genehmigungspflicht selbst verfassungsmäßig ist, weil, wenn das verneint wird, die zur Prüfung gestellten Versagungsgründe gegenstandslos sind. Diese Prüfung ergibt, daß § 1 der Ersten Anordnung in Verbindung mit ihrem übrigen Inhalt mit rechtsstaatlichen Grundsätzen unvereinbar ist.

Der Gesetzgeber ist allerdings nicht schlechthin gehindert, die Ausübung von Befugnissen, die aus Grundrechten - hier dem Eigentum und der Berufsfreiheit - hergeleitet werden können, von einer Genehmigung abhängig zu machen: So hat das Bundesverfassungsgericht z. B. Genehmigungsverfahren für zulässig gehalten, um im öffentlichen Interesse zu klären, ob das Verhalten des Staatsbürgers rechtmäßige Grundrechtsausübung ist oder ob er sich zu Unrecht auf ein Grundrecht beruft (vgl. BVerfGE 2, 266 [279 ff.]; 6, 32 [42]). Die Verfassungsmäßigkeit des Genehmigungsvorbehalts hängt davon ab, ob legitime öffentliche Interessen dadurch gewahrt werden, ob also die Versagungsgründe im Einklang mit dem Grundgesetz stehen. Außerdem gebietet das Rechtsstaatsprinzip, daß der Gesetzgeber die staatlicher Eingriffsmöglichkeit offenliegende Rechtssphäre selbst abgrenzt und dies nicht dem Ermessen der Verwaltungsbehörden überläßt. Der Staatsbürger, dessen Grundrechte durch einen Genehmigungsvorbehalt berührt werden, muß daher einen Rechtsanspruch auf Genehmigung haben, wenn kein gesetzlich vorgesehener Versagungsgrund vorliegt (vgl. BVerfGE 6, 32 [42]).

Einen solchen Rechtsanspruch gewährt die Erste Anordnung nicht. § 2 sagt lediglich, wann eine Genehmigung nicht erteilt wird. §§ 3 und 4 enthalten weitere Beschränkungen der weinbergsmäßigen Neupflanzung. An keiner Stelle- auch nicht in der Verordnung über den Anbau von Weinreben vom 6. März 1937 - kommt zum Ausdruck, daß beim Fehlen der ausdrücklich genannten Versagungsgründe ein Rechtsanspruch auf Genehmigung bestehe; auch das Oberverwaltungsgericht Koblenz (vgl. Urteil vom 4. November 1954 - I C 60. 53 -) und die heutige

BVerfGE 8, 71 (77):

Verwaltungspraxis gehen davon aus, daß ein solcher Rechtsanspruch nicht besteht.

Nach dem gemeinsamen Runderlaß des Ministers für Landwirtschaft, Weinbau und Forsten und des Ministers des Innern vom 1. Juni 1956 (MinBl. RhPf. S. 739) soll die Anbauregelung "die Ausweitung der Rebenanbauflächen über den gegenwärtigen Stand hinaus verhindern". Die Genehmigungspraxis des Landwirtschaftsministers ist darauf abgestellt. Demgemäß ist für Anlagen innerhalb der sogenannten "zugelassenen Weinbergsflächen" eine allgemeine Genehmigung erteilt worden, so daß in diesen Fällen nicht mehr geprüft wird, ob ein Versagungsgrund gegeben ist; außerhalb dieses Gebietes sollen nur "Ausnahmegenehmigungen" wegen "unbilliger Härte" erteilt werden. Der hiernach maßgebliche Gesichtspunkt, den Weinbau auf bestimmte Flächen zu fixieren, kommt aber weder in der Verordnung über den Anbau von Weinreben noch in der Ersten Anordnung expressis verbis zum Ausdruck. Er stellt eine besondere agrarpolitische Zielsetzung dar, die aber formell durch § 1 der Ersten Anordnung gedeckt ist, weil dieser bewußt jedem Verwaltungsermessen freien Spielraum läßt; der Reichsnährstand sollte und wollte jederzeit in der Lage sein, alle ihm geeignet erscheinenden Maßnahmen zu treffen, ohne den "Gesetzgeber" bemühen zu müssen. Der Erlaß vom 1. Juni 1956 als innerdienstliche Richtlinie, die dieses Ermessen in bestimmter Weise lenkt, bleibt also im Rahmen der Ersten Anordnung; er schränkt sogar im Ergebnis das unbegrenzte Verwaltungsermessen erheblich ein. Aber gerade dadurch wird offenbar, daß § 1 der Ersten Anordnung gegen rechtsstaatliche Grundsätze verstößt, weil er den Umfang der Grundrechtsbeschränkung völlig dem Verwaltungsermessen überläßt.

b) Das Bundesverfassungsgericht hat geprüft, ob die Norm im Wege "verfassungskonformer Auslegung" (vgl. dazu BVerfGE 2, 266 [282]; 2, 336 [340f.]; 4, 7 [22]; 6, 32 [43]; 6, 222 [242]; 7, 120 [126 ff.]; 7, 267 [273]) aufrechterhalten werden kann, etwa, indem man dem Rechtsstaatsprinzip unmittel

BVerfGE 8, 71 (78):

bar entnimmt, daß beim Fehlen eines normierten Versagungsgrundes ein Rechtsanspruch auf Genehmigung bestehe. Hier ist dies jedoch nicht möglich.

Die Erste Anordnung entstammt dem Verwaltungsdenken des totalitären Staates. Damals genossen die wirklichen oder vermeintlichen Staatsinteressen den unbedingten Vorrang vor der individuellen Freiheit des Staatsbürgers. Verfassungskräftige Grundrechte gab es nicht mehr (vgl. BVerfGE 2, 237 [248 ff.]; 3, 58 [90 ff.]). Von daher ist verständlich, daß man dem Reichsnährstand eine umfassende Ermächtigung gab, "den Anbau von Weinreben zu regeln", und daß der Reichsbauernführer ein Anbauverbot aussprach, ohne bindend zu umreißen, wann Ausnahmen davon zugelassen waren. Die Anordnung war weder als Dauerregelung noch unbedingt als erschöpfende Regelung gedacht. Schon ihre Bezeichnung als Erste Anordnung zeigt, daß sie unter dem Vorbehalt erging, jederzeit in Anpassung an die wechselnde agrarpolitische Lage oder die maßgeblichen Anschauungen darüber geändert oder ergänzt zu werden. Beides konnte durch einfache Änderung der Genehmigungspraxis bewirkt werden; die Behörden konnten auch aus anderen als den normierten Versagungsgründen die Anbaugenehmigung verweigern. Ebenso leicht konnten damals weitere Anordnungen normativen Inhalts ergehen. Durch "verfassungskonforme Auslegung" - also rechtsstaatliche Umdeutung - erhielte diese auf die damaligen Verhältnisse und Anschauungen abgestellte Regelung den Charakter einer rechtsstaatlichen Dauerregelung, ohne daß geprüft würde, ob die Regelung bei einer solchen Beschränkung auf die in § 2 normierten Versagungsgründe - ihre Verfassungsmäßigkeit zunächst unterstellt heute noch den Intentionen eines demokratischen Gesetzgebers entspräche. Die Tatbestände des § 2 der Ersten Anordnung sind überdies zum Teil so vage formuliert, daß sie sich weitgehend richterlicher Nachprüfung auf ihre zutreffende Anwendung durch die Genehmigungsbehörden entziehen.

Eine "verfassungskonforme Auslegung" würde also in diesem

BVerfGE 8, 71 (79):

Falle den normativen Gehalt der Ersten Anordnung grundlegend neu bestimmen. Das kann nicht durch einen Spruch des Bundesverfassungsgerichts geschehen. Vielmehr muß dem Gesetzgeber die Entscheidung vorbehalten bleiben, ob er die verfassungswidrige Regelung durch eine verfassungsmäßige ersetzen will. Seiner rechtspolitischen Entscheidung kann und darf das Bundesverfassungsgericht nicht vorgreifen.

c) Aus der Nichtigkeit des § 1 der Ersten Anordnung folgt zugleich die Nichtigkeit der damit gegenstandslos gewordenen übrigen Vorschriften dieser Anordnung (vgl. BVerfGE 6, 273 [281]).

3. Mit dieser Entscheidung ist nicht jede gesetzliche Regelung des Weinbaues ausgeschlossen. Sie kann sich sogar - z. B. im Hinblick auf den Europäischen Gemeinsamen Markt - als notwendig erweisen. Doch muß sie auf einwandfreier rechtsstaatlicher Grundlage stehen (vgl. BVerfGE 4, 7 [15, 19]).

a) Solche Anbaubeschränkungen sind öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen. Sie müssen daher, wie das Bundesverwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, mit Art. 14 GG vereinbar sein, können nur durch "Gesetz" erfolgen (vgl. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG). "Gesetz" in diesem Sinne ist allerdings jede Rechtsnorm, also auch eine auf gesetzlicher Grundlage beruhende Rechtsverordnung. Indessen kann zweifelhaft sein, ob für eine den Weinbau regelnde Rechtsverordnung heute noch in § 1 der Verordnung über den Anbau von Weinreben vom 6. März 1937 eine normative Grundlage besteht: dagegen könnte eingewandt werden, daß die Ermächtigung so weit gefaßt ist, daß sie als Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen im Sinne von Art. 129 Abs. 3 GG außer Kraft getreten ist. Dieses Bedenken besteht nicht nur gegenüber der in § 1 enthaltenen Generalermächtigung, "den Anbau von Weinreben zu regeln", sondern auch gegenüber der Spezialermächtigung, die weinbergsmäßige Neupflanzung von Weinreben von einer Genehmigung abhängig zu machen; denn da der Norm nicht einmal zu entnehmen ist, welchen Zwecken der Genehmigungsvor

BVerfGE 8, 71 (80):

behalt dienen soll, enthält sie im Ergebnis eine Ermächtigung zu gesetzesvertretender Regelung.

b) Auch der Gesetzgeber, der öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkungen statuiert, ist in seinem Handeln nicht völlig frei: Da sie mit dem öffentlichen Interesse motiviert werden, müssen sie auch von daher legitimiert sein. Beschränkungen des Weinbaues sind also nur zulässig, wenn und soweit das öffentliche Interesse sie unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit rechtfertigt (BVerfGE 7, 198 [208f.]; Beschluß vom 10. März 1958 - 1 BvL 42/56 - und Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 -).

Dabei gibt die in Art. 14 Abs. 2 GG statuierte Sozialbindung des Eigentums dem Gesetzgeber einen verhältnismäßig weiten Beurteilungsspielraum.

c) Von den in diesem Verfahren erörterten Gesichtspunkten kann der einer Sicherung der Ernährung grundsätzlich eine Lenkung des Anbaues von Weinreben rechtfertigen . Von daher wäre § 2 Nr. 1 der Ersten Anordnung unbedenklich, auch soweit er nicht nur an die landwirtschaftlich genutzte, sondern nutzbare Fläche anknüpft. Indessen ist doch zweifelhaft, ob die Ausdehnung des Weinbaues im Hinblick auf den relativ geringen Anteil der Weinbergsflächen an der landwirtschaftlichen Nutzfläche und die natürlichen Schranken, die ihrer Erweiterung gezogen sind, die Ernährung ernstlich gefährden kann. Hier hängt, wie überhaupt bei der Prüfung öffentlich-rechtlicher Eigentumsbeschränkungen, die Beurteilung des nach dem Grundgesetz Zulässigen auch von den Zeitumständen ab.

Die Verbesserung der Qualität des deutschen Weines gehört zur Förderung der Landwirtschaft im Sinne von Art. 74 Nr. 17 GG, kann also ebenfalls Anbauregelungen rechtfertigen. Auch der Schutz des Berufsstandes der Winzer kann Lenkungsmaßnahmen rechtfertigen, wenn eine soziale Krise akut droht und die Interessen anderer Gruppen dabei nicht willkürlich vernachlässigt werden (vgl. BVerfGE 4, 7 [19]).

BVerfGE 8, 71 (81):

d) Öffentlich-rechtliche Beschränkungen der beruflichen Nutzung von Grundstücken sind zwar grundsätzlich Regelungen der Berufs ausübung , können jedoch auf eine unzulässige Einschränkung der Berufsfreiheit im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 12 GG (Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 -) hinauslaufen. Bei der gebotenen Interessenabwägung bleibt jeweils zu prüfen, ob den Berufsbewerbern noch genügend realisierbare Chancen verbleiben, den gewählten Beruf zu betreiben.

BVerfG, 05.03.1958 - 2 BvL 18/56

Redaktion — Wed, 04 Apr 2012 17:43:17 +0000

Daten

Fall:

Lex Salamander

Fundstellen:

BVerfGE 7, 282; BB 1958, 299; DÖV 1958, 233; DVBl 1958, 350; JZ 1958, 291; NJW 1958, 540

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

05.03.1958

Aktenzeichen:

2 BvL 18/56

Entscheidungstyp:

Urteil

Instanzen:

FG Baden-Württemberg, 26.10.1954 - II 909/53

1. Der Beitritt eines kollegialen Verfassungsorgans zu einem Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht setzt einen Beschluß des Kollegialorgans voraus.
2. Die Vorschrift des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG soll den Gesetzgeber zwingen, die für die Ordnung eines Lebensbereichs entscheidenden Vorschriften selbst zu setzen und, sofern Einzelregelungen der Exekutive überlassen bleiben, sie nach Tendenz und Ausmaß soweit selbst zu bestimmen, daß der mögliche Inhalt der zu erlassenden Verordnungen voraussehbar ist.
3. Ein Gesetz, das eine Steuer einführt und es dem Verordnunggeber überläßt, das für sie Wesentliche zu bestimmen, verstößt gegen das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit. Aus dem Rechtsstaatsprinzip ergibt sich, daß die Ermächtigung an den Verordnunggeber so bestimmt sein muß, daß schon aus ihr und nicht erst aus der auf sie gestützten Verordnung erkennbar und vorhersehbar sein muß, was von dem Bürger gefordert werden kann.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 7, 282

Paginierung:

BVerfGE 7, 282 (282):

1. Der Beitritt eines kollegialen Verfassungsorgans zu einem Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht setzt einen Beschluß des Kollegialorgans voraus.

2. Die Vorschrift des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG soll den Gesetzgeber zwingen, die für die Ordnung eines Lebensbereichs entscheidenden Vorschriften selbst zu setzen und, sofern Einzelregelungen der Exekutive überlassen bleiben, sie nach Tendenz und Ausmaß soweit selbst zu bestimmen, daß der mögliche Inhalt der zu erlassenden Verordnungen voraussehbar ist.

3. Ein Gesetz, das eine Steuer einführt und es dem Verordnunggeber überläßt, das für sie Wesentliche zu bestimmen, verstößt gegen das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit. Aus dem Rechtsstaatsprinzip ergibt

BVerfGE 7, 282 (283):

sich, daß die Ermächtigung an den Verordnunggeber so bestimmt sein muß, daß schon aus ihr und nicht erst aus der auf sie gestützten Verordnung erkennbar und vorhersehbar sein muß, was von dem Bürger gefordert werden kann.

Urteil

des Zweiten Senats vom 5. März 1958

-- 2 BvL 18/56 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung der §§ 8 und 18 Abs. 1 Nr. 1 des Umsatzsteuergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. September 1951 (BGBl. I S. 791), - Antrag des Finanzgerichts Stuttgart, II. Kammer, vom 26. Oktober 1954 (II 909/53 -- FG 21) -.

Entscheidungsformel:

§ 8 des Umsatzsteuergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. September 1951 (BGBl. I. S. 791) und § 18 Abs 1 Nr 1 dieses Gesetzes, soweit er die Bundesregierung zum Erlaß von Rechtsverordnungen nach § 8 ermächtigt, widersprechen dem Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und sind nichtig.

Gründe:

A. -- I.

1. a) Das Umsatzsteuergesetz (UStG) vom 16. Oktober 1934 (RGBl. I S. 942) enthielt in §§ 8,18 folgende Ermächtigungen:

§ 8 Zusatzbesteuerung für mehrstufige Unternehmen

Der Reichsminister der Finanzen wird ermächtigt, Maßnahmen zum Ausgleich der verschiedenen Umsatzsteuerbelastung der einstufigen und der mehrstufigen Unternehmen zu treffen.

§ 18 Durchführungsvorschrift

Der Reichsminister der Finanzen ist ermächtigt, die in diesem Gesetz verwendeten Begriffe näher zu bestimmen.

BVerfGE 7, 282 (284):

b) Zur Durchführung des § 8 UStG 1934 ergingen die §§ 54 bis 59 der Umsatzsteuerdurchführungsbestimmungen vom 17. Oktober 1934 (RGBl. I S. 947; UStDB 1934). Die Umsatzsteuerdurchführungsbestimmungen vom 23. Dezember 1938 (RGBl. I S. 1935; UStDB 1938) enthielten die entsprechenden Vorschriften in §§ 54 bis 58.

Diese Vorschriften brachten Ausgleichsmaßnahmen nur für den Bereich der Textilindustrie. Sie führten eine Zusatzsteuer zu Lasten von Unternehmern ein, die in einem Betrieb ihres Unternehmens gewisse Garne herstellen und in einem anderen Betrieb ihres Unternehmens verweben (§ 54 UStDB 1934 und 1938). Sie brachten ferner eine Zusatzsteuer für Unternehmer, die selbstgesponnene Garne oder selbstgewebte Gewebe im Einzelhandel vertreiben (§ 55 UStDB 1934 und 1938). Diese Vorschriften sahen andererseits ein sogenanntes "Anrechnungsverfahren" vor, in dem der Unternehmer, der gewisse Textilveredelungsarbeiten im Werklohn durch andere hat vornehmen lassen, berechtigt ist, seine Umsatzsteuerschuld "um die Steuer zu kürzen, die auf dem im gleichen Zeitraum von ihm gezahlten Veredelungslohn ruht" (§ 56 UStDB 1934 und 1938). Schließlich war in diesen Bestimmungen auch noch eine Steuerermäßigung für sogenannte "Eigenveredler" vorgesehen, nach der ein Unternehmer, der an Garnen, Zwirnen oder Geweben ausschließlich gewisse Veredelungsarbeiten durchführt oder durch einen anderen im Werklohn durchführen läßt, berechtigt ist, für steuerpflichtige Lieferungen dieser Gegenstände im Großhandel die Umsatzsteuer nach einem ermäßigten Steuersatz zu entrichten (§ 57 UStDB 1934 und 1938).

2. a) Bis zum Erlaß des Gesetzes zur Änderung des Umsatzsteuergesetzes und des Beförderungsteuergesetzes vom 28. Juni 1951 (BGBl. I S. 402) - im folgenden Änderungsgesetz genannt -blieben diese Vorschriften unverändert. § 1 Nr. 10 des Änderungsgesetzes faßte § 18 UStG neu. Diese Vorschrift lautet nunmehr:

BVerfGE 7, 282 (285):

§ 18 Durchführung

(1) Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnungen

1. zur Durchführung dieses Gesetzes die in § 4 Ziffern 1, 2, 4 und 14, § 5 Abs. 1 und Abs. 4 Ziff. 1, § 6 Abs. 3, § 7 Abs. 4, § 8, § 15 und § 16 vorgesehenen Bestimmungen zu erlassen, den Umfang der Steuervergütungen im Sinne des § 16 festzusetzen und die in diesem Gesetz verwendeten Begriffe näher zu bestimmen;

Zu der Neuordnung der Ermächtigung sah sich der Bundesgesetzgeber veranlaßt, weil er die in §§ 12 und 13 der Reichsabgabenordnung vom 22. Mai 1931 (RGBl. I S. 161) enthaltenen allgemeinen Ermächtigungen zu Durchführungsbestimmungen und Ausführungsbestimmungen zu den Steuergesetzen als mit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erloschen ansah (vgl. Dr. Wellhausen, Berichterstatter des Bundestagsausschusses für Finanzen und Steuern, in der 147. Sitzung des Bundestages vom 6. Juni 1951, Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 1. Wahlperiode, Bd. 8 S. 5846 C).

Den bisherigen Wortlaut des § 8 UStG änderte das Änderungsgesetz nicht ausdrücklich. Als der Bundesminister der Finanzen mit der Bekanntmachung vom 1. September 1951 (BGBl. I S. 791) von der ihm durch § 18 Abs. 2 Nr. 3 UStG in der Fassung des Änderungsgesetzes erteilten Ermächtigung, "den Wortlaut des Umsatzsteuergesetzes und der jeweils dazu ergangenen Durchführungsbestimmungen in der jeweils geltenden Fassung mit neuem Datum, unter neuer Überschrift und in neuer Paragraphenfolge bekanntzumachen und dabei Unstimmigkeiten des Wortlautes zu beseitigen", Gebrauch machte, gab er dem § 8 des Gesetzes folgende Fassung:

§ 8 Zusatzbesteuerung für mehrstufige Unternehmen

Die Bundesregierung wird ermächtigt, Maßnahmen zum Ausgleich der verschiedenen Umsatzsteuerbelastung der einstufigen und der mehrstufigen Unternehmen zu treffen.

BVerfGE 7, 282 (286):

b) Auf Grund der durch § 18 Abs. 1 UStG in der Fassung des Änderungsgesetzes erteilten Ermächtigungen änderte die Bundesregierung mit Verordnung vom 29. Juni 1951 (BGBl. I S. 418) die Umsatzsteuerdurchführungsbestimmungen umfassend. Durch § 1 Nr. 22 bis 27 dieser Verordnung wurde auch die Zusatzbesteuerung neu geregelt. Die der Durchführung des § 8 UStG 1951 dienenden Bestimmungen fanden sich sodann in den §§ 58 bis 62 der durch den Bundesminister der Finanzen auf Grund von § 18 Abs. 2 Nr. 3 UStG in der Fassung des Änderungsgesetzes unter dem 1. September 1951 ebenfalls neu bekanntgemachten Umsatzsteuerdurchführungsbestimmungen (BGBl. I S. 796).

Nunmehr ist eine Zusatzsteuer grundsätzlich für alle Unternehmer vorgesehen, die im Einzelhandel Gegenstände liefern, welche sie selbst hergestellt haben (§ 58 UStDB 1951). Besondere Vorschriften für eine Hersteller- Einzelhändler-Zusatzsteuer in der Textilwirtschaft sind in den UStDB 1951 deshalb nicht mehr enthalten. Im übrigen sind jedoch die Spinnweber-Zusatzsteuer (§ 59 UStDB 1951), das Anrechnungsverfahren (§ 60 UStDB 1951) und die Steuerermäßigung für Eigenveredler (§ 61 UStDB 1951) als besondere Ausgleichsmaßnahmen für die Textilwirtschaft aufrechterhalten worden.

Die §§ 58 bis 62 UStDB 1951 wurden später ergänzt und geändert durch § 1 Nr. 7 bis 10 der Dritten Verordnung zur Änderung der Umsatzsteuerdurchführungsbestimmungen vom 6. Mai 1952 (BGBl. I S. 285), § 1 Nr. 5 und 6 der vierten Verordnung zur Änderung der Umsatzsteuerdurchführungsbestimmungen vom 23. Oktober 1952 (BGBl. I S. 715) und § 1 Nr. 46 bis 58 der Achten Verordnung zur Änderung der Umsatzsteuerdurchführungsbestimmungen vom 7. Februar 1957 (BGBl. I S. 6).

II.

1. In einem bei dem Finanzgericht Stuttgart anhängigen Berufungsverfahren der Firma Salamander AG ist streitig, ob die Berufungsführerin zu Recht gemäß § 58 UStDB 1951 zur Zu

BVerfGE 7, 282 (287):

satz-Umsatzsteuer veranlagt worden ist, soweit sie Schuhe, die sie herstellt, auch im Einzelhandel verkauft. Die Firma bestreitet, einer Zusatzsteuer zu unterliegen, weil § 58 UStDB 1951 auf einer unwirksamen Ermächtigung beruhe.

Das Finanzgericht will § 58 UStDB 1951 nicht anwenden. Es hält diese Vorschrift für ungültig, weil sie als Rechtsverordnung auf Grund der Ermächtigung in §§ 8, 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951 erlassen worden sei. Diese Ermächtigung entspreche nicht den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Sie sei daher nichtig. Es hat daher das Verfahren ausgesetzt und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber beantragt, ob die Ermächtigung des § 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951, soweit sie sich auf § 8 dieses Gesetzes bezieht, verfassungswidrig ist.

Das Finanzgericht regt aus Anlaß der Vorlage an, auch die Verfassungsmäßigkeit des § 9 Abs. 2 des Gesetzes über die Finanzverwaltung vom 6. September 1950 zu prüfen, obwohl es selbst diese Bestimmung für gültig hält.

2. Das Bundesverfassungsgericht hat gemäß §§ 82 Abs. 1, 77 BVerfGG dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und den Regierungen der Länder sowie gemäß § 82 Abs. 3 BVerfGG den Beteiligten des Ausgangsverfahrens Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Gemäß § 80 Abs. 4 BVerfGG wurde den oberen Bundesgerichten von dem Vorlagebeschluß Kenntnis gegeben.

a) Der Bundesminister der Finanzen ist der Auffassung, die Vorschrift des § 8 UStG 1934 sei nicht gemäß Art. 129 Abs. 3 GG mit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erloschen. Die Ermächtigung in §§ 8, 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951 sei zudem vom Bundesgesetzgeber durch das Gesetz zur Änderung des Umsatzsteuergesetzes und des Beförderungsteuergesetzes vom 21. Juni 1951 neu erteilt worden, könne also nicht nach Art. 129 Abs. 3 GG ungültig sein. Die der Bundesregierung erteilte Ermächtigung stehe nicht im Widerspruch zu Art. 80 GG; denn ihr Zweck, Inhalt und Ausmaß seien hinreichend bestimmt. Bei der Anwendung der Ermächtigung des § 8 UStG habe sich die Bundes

BVerfGE 7, 282 (288):

regierung von dem Gedanken leiten lassen, daß diese Ermächtigung nicht nur steuerlichen, sondern auch wirtschaftspolitischen Zielen diene. Die Ermächtigung in § 8 UStG überlasse es ihrem pflichtmäßigen Ermessen, die Ausgleichsregelung auf diejenigen Fälle zu beschränken, in denen die Verschiedenheit der Wettbewerbslage überwiegend durch die verschiedene Umsatzsteuerbelastung bedingt wird. Ein Bedürfnis zum Erlaß ausgleichender Maßnahmen habe sich nur im Bereiche der Textilwirtschaft (§ 59 bis 62 UStDB 1951) und für die Verbindung von Fabrikation mit Einzelhandel ergeben. In anderen Zweigen der Wirtschaft beruhe die unterschiedliche Wettbewerbslage nicht in erster Linie auf der verschiedenen Umsatzsteuerbelastung, sondern auf anderen wirtschaftlichen Gründen.

b) Der Bundesfinanzhof meint, die Verfassungsmäßigkeit der in §§ 8, 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951 der Bundesregierung erteilten Ermächtigung sei zwar zweifelhaft. Art. 80 GG dürfe aber für Rechtsgebiete wie das Umsatzsteuerrecht, in denen sich Rechtsetzungsermächtigungen zugunsten der Exekutive in größerem Umfange als notwendig erwiesen, nicht zu eng ausgelegt werden. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung seien hier doch noch so bestimmt, daß die ermächtigenden Vorschriften "unter Zurückstellung gewichtiger Bedenken" als in Einklang mit Art. 80 GG stehend angesehen werden könnten.

c) Die Berufungsführerin des Ausgangsverfahrens trägt vor, die Ermächtigung des § 8 UStG 1934 sei gemäß Art. 129 Abs. 3 GG mit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erloschen. Sie sei vom Bundesgesetzgeber nicht erneuert worden. Hätte der Bundesgesetzgeber sie aber erneuert, so sei sie wegen Widerspruchs zu Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ungültig.

3. Das Gericht hat in dieser Sache von Amts wegen mündliche Verhandlung anberaumt.

Der Bundesminister der Finanzen hatte zwar "namens der Bundesregierung den Beitritt zum Verfahren" gemäß § 82 Abs. 2 in Verbindung mit § 77 BVerfGG erklärt. In der mündlichen Verhandlung stellte sich jedoch heraus, daß der Beitrittserklärung

BVerfGE 7, 282 (289):

ein Beschluß der Bundesregierung nicht zugrunde lag. Daraufhin hat das Gericht folgenden Beschluß verkündet:

Nachdem Ministerialdirektor Dr. Mersmann auf Frage des Gerichts geantwortet hat, daß der Erklärung des Bundesministers der Finanzen, er trete "namens der Bundesregierung" dem Verfahren bei, ein Kabinettsbeschluß nicht zugrunde liegt, ist davon auszugehen, daß der Bund, vertreten durch die Bundesregierung, nicht Beteiligter des Verfahrens im Sinne des § 82 Abs. 2 BVerfGG ist. Die Bundesfinanzverwaltung ist jedoch Beteiligte des Ausgangsverfahrens, da es sich um die Veranlagung zur Umsatzsteuer handelt. Die anwesenden Vertreter des Bundesfinanzministeriums können sich daher nur gemäß § 82 Abs. 3 BVerfGG zur Sache äußern.

In der mündlichen Verhandlung haben sich dementsprechend die Vertreter des Bundesfinanzministeriums und der Berufungsführerin des Ausgangsverfahrens geäußert. Außerdem hat das Gericht Professor Dr. Jecht von der Universität Münster als Sachverständigen gehört.

B. -- I.

Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung sind § 8 und § 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951, soweit er sich auf die Ermächtigung in § 8 bezieht.

Dagegen kann im vorliegenden Verfahren nicht über die Gültigkeit des § 9 Abs. 2 des Finanzverwaltungsgesetzes entschieden werden. Da das Finanzgericht ausdrücklich ausführt, von der Gültigkeit des § 9 Abs. 2 FVG überzeugt zu sein, konnte es eine Entscheidung über die Verfassungsmäßigkeit dieser Norm nach Art. 100 Abs. 1 GG nicht beantragen. Für die Anwendung von § 78 Satz 2 BVerfGG ist offensichtlich kein Raum.

II.

Die Vorlage bezüglich der §§ 8, 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951 ist zulässig.

1. Das Finanzgericht Stuttgart war schon im Zeitpunkt der Vorlage ein Gericht im Sinne des Art. 100 Abs. 1 GG (BVerfGE 6, 55 [62 ff.]; 7, 1 [5]).

BVerfGE 7, 282 (290):

2. Die Vorschriften, über deren Gültigkeit die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts eingeholt wird, sind ein "Gesetz" im Sinne des Art. 100 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 1,184; 2, 124; 4, 331).

a) Die Vorschrift des § 18 Abs. 1 Nr. 1 ist durch § 1 Nr. 10 des Änderungsgesetzes geschaffen worden und beruht somit auf einem formellen Gesetzgebungsakt des Bundesgesetzgebers.

b) § 8 UStG 1951 ist ebenfalls ein nach Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassenes Gesetz. Zwar geht § 8 UStG 1951 auf § 8 UStG 1934 zurück, und der Bundesfinanzminister hat bei der Bekanntmachung der Neufassung des Umsatzsteuergesetzes in § 8 nur die Worte "der Reichsminister der Finanzen" in Einklang mit § 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951 durch die Worte "die Bundesregierung" ersetzt. Der Bundesgesetzgeber hat aber durch die ausdrückliche Aufnahme des § 8 in den durch das Änderungsgesetz neugefaßten § 18 Abs. 1 Nr. 1 diese Vorschrift eindeutig in seinen Willen aufgenommen, so daß sie als ein nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassenes Gesetz zu behandeln ist (BVerfGE 6, 55 [64 ff.]). Aus den Beratungen des Bundestages über das Änderungsgesetz ergibt sich, daß der Bundesgesetzgeber gerade die Ermächtigung des § 8 aufrechterhalten wollte und daß der Bundestag gefordert hat, die Bundesregierung solle von ihr Gebrauch machen (vgl. aus der ersten Lesung des Gesetzes in der 123. Sitzung des Bundestages vom 7. März 1951, Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 1. Wahlperiode, Bd. 6 S. 4690 D ff.: S. 4710 A/B; aus den Verhandlungen des Bundestagsausschusses für Finanzen und Steuern die Beratungen in der 74. Sitzung vom 21. April 1951 [Kurzprot. S. 4 f.], der 77. Sitzung vom 27. April 1951 [Kurzprot. S. 2 f.] und der 78. Sitzung vom 9. Mai 1951 [Kurzprot. S. 9 f.]; aus der zweiten Lesung in der 147. Sitzung des Bundestages vom 6. Juni 1951, Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 1. Wahlperiode, Bd. 8 S. 5843 ff.: S. 5844 A/C, 5859 f., 5861 C, 5862 A/C, 5863; aus der dritten Lesung in der 149. Sitzung des Bundestages vom

BVerfGE 7, 282 (291):

8. Juni 1951, aaO S. 5955 D ff.: S. 5968 D, 5969 B/C; siehe auch die Anträge in Umdruck Nr. 216, 220, 223, 228).

3. Die Vorlage ist auch insofern zulässig, als es für das vor dem Finanzgericht Stuttgart anhängige Verfahren auf die Gültigkeit der §§ 8, 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951 ankommt. Diese Vorschriften bilden die mittelbare Entscheidungsgrundlage im Ausgangsverfahren, weil § 58 UStDB - die unmittelbare Grundlage - sich darauf stützt (vgl. BVerfGE 2, 341).

C. -- I.

Die Gültigkeit der §§ 8, 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951 hängt davon ab, ob sie mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar sind.

Art. 129 Abs. 3 GG scheidet als Prüfungsmaßstab aus, weil er sich nur auf Ermächtigungen aus der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages bezieht. Wie dargelegt, sind jedoch die Vorschriften der §§ 8, 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG nachkonstitutionelles Recht.

II.

1. Für die Auslegung des § 8 UStG ist entscheidend der Zusammenhang, in dem er innerhalb des Umsatzsteuergesetzes steht.

a) Das Umsatzsteuergesetz verwirklicht das Prinzip der sogenannten Allphasenbesteuerung. Außer dem sogenannten Eigenverbrauch (Entnahme von Gegenständen aus einem Unternehmen durch den Unternehmer zu unternehmensfremden Zwecken; § 1 Nr. 2 UStG 1951) und der Einfuhr von Gegenständen (§ 1 Nr. 3 UStG 1951) werden nach dem geltenden Umsatzsteuerrecht "die Lieferungen und sonstigen Leistungen, die ein Unternehmer im Inland gegen Entgelt im Rahmen seines Unternehmens ausführt", der Umsatzsteuer unterworfen (§ 1 Nr. 1 Satz 1 UStG 1951). Ob ein steuerpflichtiger Umsatz vorliegt, hängt also grundsätzlich davon ab, ob die Lieferung von einem Unternehmen an einen Abnehmer erfolgt. Also bleiben Wirt

BVerfGE 7, 282 (292):

schaftsabläufe innerhalb eines Unternehmens von der Umsatzsteuer verschont, die umsatzsteuerpflichtig wären, wenn sie sich als Lieferungen zwischen verschiedenen Unternehmen abspielten.

Diese Regelung führt in einer weitgehend arbeitsteiligen Wirtschaft dazu, daß der Produktions- und Verteilungsprozeß, an dessen Ende das für den Letztverbraucher bestimmte Fertigprodukt steht, um so mehr Abschnitte enthält, an die sich die Verpflichtung zur Entrichtung der Umsatzsteuer knüpft, je mehr Unternehmen nacheinander an ihm beteiligt sind. Umgekehrt mindert sich die Zahl der steuerpflichtigen Vorgänge, wenn am Produktions- und Verteilungsprozeß nur wenige oder nur ein Unternehmen beteiligt sind. Je größer die Zahl der Unternehmen ist, die an der Herstellung und Verteilung eines Produkts beteiligt sind, desto größer ist also die umsatzsteuerbedingte Kostenbelastung. Die Allphasenumsatzsteuer kann sich, je nach den kalkulatorischen Gegebenheiten der beteiligten Unternehmen, auf den Preis des Gutes auswirken. Sie kann also die Wettbewerbsverhältnisse der Unternehmen beeinflussen. Sie wirkt deshalb konzentrationsfördernd.

b) Die Ermächtigung der §§ 8, 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951 ist - ebenso wie schon § 7 des Umsatzsteuergesetzes vom 26. Juli 1918 (RGBl. I S. 779; UStG 1918), § 14 des Umsatzsteuergesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. Januar 1932 (RGBl. I S. 39; UStG 1932) und § 8 UStG 1934 - Ausdruck des gesetzgeberischen Willens, diesem unerwünschten Ergebnis der Allphasenbesteuerung entgegenzuwirken. Der "Ausgleich der verschiedenen Umsatzsteuerbelastung der einstufigen und der mehrstufigen Unternehmen" soll diese Folge der Allphasenbesteuerung abschwächen. Aus den dargelegten Zusammenhängen folgt, daß von der Ermächtigung des § 8 UStG nur zu dem wirtschaftspolitischen Zwecke Gebrauch gemacht werden darf, die durch dieses Steuersystem hervorgerufenen Ungleichheiten in der Wettbewerbslage zu mildern oder zu beseitigen.

2. a) Dadurch ist zwar die Ermächtigung nach einer Richt

BVerfGE 7, 282 (293):

ung hin begrenzt; die Vorschrift läßt aber im übrigen die erforderliche Bestimmtheit vermissen. Der Gesetzgeber scheint davon auszugehen, es sei möglich, innerhalb der Wirtschaft die gar nicht oder nur verhältnismäßig gering vertikal konzentrierten Unternehmen als "einstufige" den in stärkerem Maße vertikal konzentrierten Unternehmen als "mehrstufigen" gegenüberzustellen und zwischen ihnen eine erhebliche, die Wettbewerbslage merklich beeinflussende Verschiedenheit in der Umsatzsteuerbelastung festzustellen, ohne zu sagen, welche Kriterien für die Unterscheidungen maßgeblich sein sollen. Das ist nicht möglich.

b) Es mag zwar Wirtschaftszweige geben, in denen die Verhältnisse so klar liegen, daß schon der allgemeine Sinn der Worte "einstufig" und "mehrstufig" genügt, um die vorhandenen Unternehmenstypen der einen oder der anderen Gruppe zuzuordnen. Das wird z. B. dann anzunehmen sein, wenn zwei sich voneinander deutlich abhebende, technisch notwendig aufeinander folgende Fertigungsvorgänge hinsichtlich des gleichen Gutes in einem Fall von zwei verschiedenen, in ihrer Gesamttätigkeit auf einen der beiden Fertigungsvorgänge beschränkten Unternehmen, im anderen Fall von einem Unternehmen vorgenommen werden, welches beide Fertigungsvorgänge vereinigt. Auch in diesem Zusammenhang hängt aber die Feststellung, ob es sich um ein einstufiges oder mehrstufiges Unternehmen im Sinne des Umsatzsteuerrechts handelt, davon ab, daß in diesem Wirtschaftszweig die Vereinigung der beiden Fertigungsvorgänge in einem Unternehmen nicht branchenüblich ist. In vielen Wirtschaftszweigen läßt es aber die Vielzahl der Unternehmensgestaltungen nicht zu, ein Unternehmen für den Bereich des § 8 UStG eindeutig unter den Begriff des einstufigen oder des mehrstufigen Unternehmens zu bringen.

c) Der Sprachgebrauch der Wirtschaftswissenschaften und der beteiligten Kreise sowie die Konkretisierung der gesetzlichen Begriffe durch die bisherige Verordnungspraxis für gewisse Fälle haben keine Klarheit geschaffen, unter welchen Voraussetzungen ein bestimmtes Unternehmen innerhalb eines Wirtschafts

BVerfGE 7, 282 (294):

zweigs als einstufig oder als mehrstufig im Sinne des Umsatzsteuerrechts anzusehen ist. Die bisherige Verordnungspraxis gibt nur einen Anhalt dafür, daß konkret bezeichnete Unternehmensarten innerhalb bestimmter Branchen und für einen bestimmten Zeitpunkt als einstufige oder mehrstufige Unternehmen zu beurteilen sind. Daraus lassen sich aber allgemeine Kriterien nicht ableiten. Außerdem kann der Verordnunggeber den Inhalt des unklaren geschilderten Begriffs nicht dadurch maßgeblich bestimmen, daß er von ihm in bezug auf bestimmte Unternehmensarten Gebrauch macht.

d) Auch aus der Entstehungsgeschichte des § 8 UStG 1951 (1934) läßt sich ein präziser Inhalt der Begriffe "einstufig" oder "mehrstufig" nicht gewinnen.

Vorgänger des § 8 UStG 1934 waren § 7 UStG 1918 und § 14 UStG 1932. Diese Vorschriften verfolgten denselben Zweck wie § 8 UStG 1934 und 1951, jedoch mit anderen Mitteln.

§ 7 Abs. 1 UStG 1918 schrieb vor:

Besteht ein Unternehmen aus mehreren verschiedenartigen Betrieben, von denen der eine in ihm hergestellte Gegenstände an den anderen liefert, so ist diese Lieferung, wenn sie hunderttausend Mark jährlich übersteigt, umsatzsteuerpflichtig; dabei gilt als Entgelt derjenige Betrag, der am Orte und zur Zeit der Lieferung von Wiederverkäufern gezahlt zu werden pflegt.

§ 14 UStG 1932 verwendete als Korrektur der Allphasenbesteuerung die sogenannte Phasenpauschalierung. Absatz 1 dieser Vorschrift ordnete folgendes an:

Der Reichsminister der Finanzen kann mit Zustimmung des Reichsrats und nach Anhörung eines Ausschusses des Reichswirtschaftsrats für gewisse Gegenstände oder Gruppen von Gegenständen verbindlich bestimmen, daß nicht jeder steuerpflichtige Umsatz, sondern nur einzelne Umsätze, die im regelmäßigen Wirtschaftsablauf mit dem Gegenstande, seinen Bestandteilen, Zubehörteilen, Vor- oder Nacherzeugnissen erfolgen, nach Maßgabe des Satzes 2 besteuert werden mit der Wirkung, daß die vorangegangenen oder folgenden Umsätze ganz oder zum Teil von der Steuer ausgenommen sind (Phasenpauschalierung). Die Besteuerung erfolgt auf der Grundlage der im § 13 Abs. 1 oder 2 genannten Hundertsätze mit einem Steuersatze,

BVerfGE 7, 282 (295):

der nach der durchschnittlichen Zahl der in die Pauschalierung einbezogenen Umsätze unter Berücksichtigung der Höhe ihrer Entgelte tunlichst einheitlich für Gruppen von Gegenständen zu bemessen ist (Pauschsatz).

Keine der beiden Regelungen knüpft an den Begriff der einstufigen und der mehrstufigen Unternehmen an. Zudem hat sich weder zu § 7 UStG 1918 noch zu § 14 UStG 1932 eine feste Meinung herausgebildet, auf welche Fälle diese Vorschriften anzuwenden waren (zu § 7 UStG 1918 vgl. Popitz, JW 1919 S. 791 ff.). Zu keiner der beiden Vorschriften ergingen die notwendigen Durchführungsbestimmungen. Keine der beiden Bestimmungen wurde praktisch angewandt. § 8 UStG 1934 kann daher nicht als die Übernahme eines schon auf Grund älterer Normen eindeutig gewordenen Rechtszustandes verstanden werden.

Gesetzgebungsmaterialien zum Erlaß des § 8 UStG 1934 sind nicht bekannt. Die amtliche Begründung trägt zur Klärung des Begriffs der "einstufigen und der mehrstufigen Unternehmen" nichts bei, da sie sich auf die Anführung einiger Beispiele beschränkt (RStBl. 1934 S. 1549 [1554]; siehe auch Reinhardt, Die neuen Steuergesetze, 1935 S. 268).

Die Verordnungspraxis der Folgezeit hat den Begriff nicht weiter geklärt. Sie stellte nur die Unternehmenstypen der Spinnweberei und des Hersteller-Einzelhandels-Unternehmens in der Textilwirtschaft als mehrstufige Unternehmen heraus (§§ 54, 55 UStDB 1934 und 1938). Als einstufigen Unternehmenstyp sah sie den eigenveredelnden Textilgroßhändler an (§ 57 UStDB 1934 und 1938). Außerdem bewirkt § 56 UStDB 1934 und 1938, daß ein Unternehmer, der Textilrohstoffe usw. durch einen anderen im Werklohn veredeln läßt, mit dem Werklöhner zusammen wie ein einstufiger Unternehmer behandelt wird. Aus dieser auf wenige Typen beschränkten, in sich nicht einmal einheitlichen Regelung einen allgemeinen Begriff des einstufigen und des mehrstufigen Unternehmens abzuleiten, ist nicht möglich.

Schließlich brachte auch der letzte Abschnitt in der Entwicklungsgeschichte der §§ 8, 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951, die Ver

BVerfGE 7, 282 (296):

handlungen des Bundestages bezüglich des Änderungsgesetzes keine Klarheit über den Begriff "der einstufigen und der mehrstufigen Unternehmen". Einzelne Anträge unternahmen es allerdings, den Inhalt der Ermächtigung erläuternd zu umschreiben. So forderte ein Antrag des Zentrums (Umdruck Nr. 220), "die einzelnen innerbetrieblichen Produktionsstufen von der Grundstofferzeugung zur Fertigwarenindustrie" der Umsatzbesteuerung zu unterwerfen, "soweit ein- und mehrstufige Betriebe im Wettbewerb stehen". Ein Antrag der Fraktion der FDP (Umdruck Nr. 228) verlangte: "Waren, die in einem Unternehmen mehrere Wirtschaftsstufen durchlaufen, sind für die Hauptstufen, soweit es unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen und organisatorischen Verhältnisse möglich und soweit es nicht branchenüblich ist, grundsätzlich so zu besteuern, als wenn diese Waren zwischen selbständigen Unternehmen umgesetzt worden wären." Im übrigen zählten in den Verhandlungen einzelne Abgeordnete nur gewisse, ihnen typisch erscheinende Fälle der Mehrstufigkeit auf, so die Vereinigung von Fabrikation und Einzelhandel oder von Einzelhandel und Großhandel in einem Unternehmen (vgl. Bundesfinanzminister Schäffer in der 77. Sitzung des Bundestagsausschusses für Finanzen und Steuern [Kurzprot. S. 3]; Antrag Povel, Günther, Schmücker und Genossen [Umdruck Nr. 216]; Antrag der Fraktion des Zentrums aaO).

Daraus ergibt sich, daß dem Gesetzgeber bei Erlaß des Gesetzes zur Änderung des Umsatzsteuergesetzes und des Beförderungssteuergesetzes ein klarer Begriff "der einstufigen und der mehrstufigen Unternehmen" nicht vor Augen stand.

3. Die Unbestimmtheit des Begriffs der "einstufigen und der mehrstufigen Unternehmen" macht aber den Gesamtgehalt der Ermächtigung unbestimmt. Der Inhalt der Begriffe "verschiedene Umsatzsteuerbelastung" und "Ausgleich der verschiedenen Umsatzsteuerbelastung" hängt entscheidend von dem - unbestimmten und unbestimmbaren - Begriff "der einstufigen und der mehrstufigen Unternehmen" ab.

4. Dazu kommt weiter: Indem das Gesetz die Bundesregie

BVerfGE 7, 282 (297):

rung "ermächtigt, Maßnahmen zum Ausgleich der verschiedenen Umsatzsteuerbelastung ... zu treffen", sagt es zu wenig aus über die Mittel, die der Verordnunggeber ergreifen kann, um dieses Ziel zu erreichen, über den Kreis der Unternehmen, die von Ausgleichsmaßnahmen betroffen werden können, über das Ausmaß, in dem der Ausgleich durchgeführt werden kann, und ob er in allen Fällen durchgeführt werden muß.

Das Höchstmaß des Ausgleichs ergibt sich zwar aus der Zweckbestimmung der Ermächtigung. Der Ausgleich darf nicht mehr bewirken als die Wiederherstellung der durch die verschiedene Umsatzsteuerbelastung gestörten Gleichheit der Wettbewerbslage. Auch für die Mittel, mit denen der Ausgleich herbeigeführt werden darf, ergibt sich aus dem Zusammenhang, in dem die Ermächtigung steht, eine Beschränkung. Sie müssen steuerrechtlicher Natur sein. Trotzdem bleibt noch ein weites Feld, in dem der Verordnunggeber tätig werden kann, ohne daß er an vom Gesetzgeber festgesetzte Grundsätze gebunden wäre.

a) Der Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) allein stellt eine ausreichende Begrenzung des Inhalts der Ermächtigung nicht dar. Wenn in einem Wirtschaftszweig verschiedenstufige Unternehmen nebeneinander bestehen, so kann der Verordnunggeber, der nur an den Gleichheitssatz gebunden ist, unter verschiedenen, sachlich vertretbaren Gesichtspunkten die Unterscheidung zwischen einstufigen und mehrstufigen Unternehmen im Sinne des Gesetzes in verschiedener Weise treffen; außerdem kann er je nach dem von ihm zugrunde gelegten sachlichen Gesichtspunkt einen Ausgleich anordnen oder davon absehen. Gerade deshalb muß die Ermächtigung Grundsätze dafür aufstellen, auf welchen Kreis von Unternehmen der Ausgleich zu erstrecken und wie er durchzuführen ist.

b) Die Vorschrift des § 8 UStG 1951 ermächtigt den Verordnunggeber, verpflichtet ihn aber nicht ausdrücklich, "Maßnahmen zum Ausgleich" allgemein zu treffen.

Auch im Hinblick auf ihren Zweck kann die Ermächtigung nicht dahin ausgelegt werden, daß der Verordnunggeber den

BVerfGE 7, 282 (298):

Ausgleich immer dann durchzuführen hat, wenn die Wettbewerbsverhältnisse zwischen verschiedenstufigen Unternehmen durch die Allphasenumsatzsteuer gestört werden. Der von der Ermächtigung verfolgte Zweck, "die verschiedene Umsatzsteuerbelastung" auszugleichen, könnte zwar verwirklicht werden, wo immer eine "verschiedene Umsatzsteuerbelastung der einstufigen und der mehrstufigen Unternehmen" besteht. Damit ist aber noch nicht gesagt, daß das Gesetz den Verordnunggeber verpflichtet, den Ausgleich in allen Fällen durchzuführen. Ein umfassender Ausgleich der verschiedenen Umsatzsteuerbelastung der einstufigen und der mehrstufigen Unternehmen würde voraussetzen, daß für sämtliche Bereiche der Wirtschaft die Unterscheidung der einstufigen von den mehrstufigen Unternehmen durchgeführt und daß das Maß der verschiedenen Umsatzsteuerbelastung der verschiedenstufigen Unternehmen sowie die Möglichkeiten ihres Ausgleichs festgestellt werden könnten.

Ob sich die höhere kostenmäßige Belastung der einstufigen Unternehmen durch die Umsatzsteuer stärker oder weniger stark auf die Lebens- und Entwicklungsfähigkeit eines Unternehmens auswirkt, hängt zudem von der allgemeinen, die Kosten und den Preis mitbeeinflussenden Marktsituation ab. Das hängt ferner vom Maß der rationellen Gestaltung des Betriebes ab. Die Wettbewerbsverhältnisse der Unternehmenstypen, zwischen denen ein Ausgleich in Frage kommen kann, sind außerordentlich vielfältig.

Wenn nach diesen Überlegungen feststeht, daß der Verordnunggeber nicht verpflichtet ist, alle ausgleichswürdigen Sachverhalte in seine Regelung einzubeziehen, dann erhebt sich die Frage, unter welchen Gesichtspunkten er die Auswahl unter den ausgleichswürdigen Sachverhalten treffen muß, eine Frage, die der Gesetzgeber im Hinblick auf Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht offenlassen durfte.

Der Ausgleich, zu dem das Gesetz ermächtigt, soll Ungleichheiten im Wettbewerb bereinigen, die eine Umsatzsteuer von der Struktur einer Allphasensteuer verursacht. In diesem Zusam

BVerfGE 7, 282 (299):

menhang ist weiter zu bedenken: Wenn durch die beabsichtigten Ausgleichsmaßnahmen nicht die Struktur des Steuersystems aufgegeben werden soll, dann kann von der Ermächtigung nur bei einer besonders krassen Verzerrung der Wettbewerbsverhältnisse Gebrauch gemacht werden. Mit einer solchen Handhabung wäre jedoch ein anderer Mißstand verbunden. Zugunsten einer verhältnismäßig kleinen Gruppe von Unternehmen trete an die Stelle des Systems der Allphasensteuer ein der Phasenpauschalierung angenähertes System. Zudem hätte es nun der Verordnunggeber in der Hand, durch eine entsprechende Dosierung der Ausgleichsmaßnahmen andere wirtschaftspolitische Ziele zu verfolgen, als sie nach dem oben Dargelegten (C II 1 b a. E.) mit der Ermächtigung angestrebt werden dürfen.

c) Die vorstehend entwickelten Bedenken werden verdeutlicht durch die Entstehungsgeschichte der §§ 8, 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG und durch ihre bisherige Handhabung.

§ 8 UStG 1934 war durch die UStDB 1934 nur für die Textilwirtschaft durchgeführt worden, und zwar auf Anstoß interessierter Textilunternehmer (Eckhardt, Grenzen und Zulässigkeit der Hersteller-Zusatzumsatzsteuer, "Unternehmung und Steuer", Schriftenreihe zur betrieblichen Steuerlehre, 3. Folge, Heft 1 1957 S. 16). Damals berief sich die Finanzverwaltung darauf, "ein umsatzsteuerlicher Ausgleich bei anderen Wirtschaftsgruppen" erscheine "nicht geboten, weil diese, wie z. B. die Eisenindustrie, bereits durch verbandsmäßige Preisregelungen und dergleichen einen Ausgleich der Umsatzsteuerbelastungen zwischen ein- und mehrstufigen Unternehmen herbeigeführt" hätten (Reinhardt, aaO S. 268). Die UStDB 1938 behielten diesen Rechtszustand bei.

Der Bundesgesetzgeber übernahm dann die Ermächtigung, ohne ihr einen den Spielraum des Verordnunggebers einschränkenden Zusatz beizufügen. In den Debatten des Bundestages anläßlich der Beratungen über das Gesetz zur Änderung des Umsatzsteuergesetzes und des Beförderungssteuergesetzes wurde zwar immer wieder der Wunsch nach einer weiteren Erstreckung

BVerfGE 7, 282 (300):

des Ausgleichs laut. Die dahingehenden Anträge erklärte der Bundestag aber nach der Neufassung der Umsatzsteuerdurchführungsbestimmungen durch die Verordnung vom 29. Juni 1951 (BGBl. I S. 418) und die Dritte Verordnung zur Änderung der Umsatzsteuerdurchführungsbestimmungen vom 6. Mai 1952 (BGBl. I S. 285) ausdrücklich für erledigt, obwohl die Neuordnung Ausgleichsmaßnahmen nur in Gestalt der Zusatzsteuer bei Verbindung von Herstellung und Einzelhandel über den Bereich der Textilwirtschaft hinaus eingeführt hatte (vgl. die Beratungen in der 136. Sitzung des Bundestagsausschusses für Finanzen und Steuern vom 20. Juni 1952, Niederschrift S. 6-8, und die Beratungen in der 226. Sitzung des Bundestages vom 18. Juli 1952, Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 1. Wahlperiode, Bd. 12 S. 10186 A/C).

In der dem Bundestag mit Schreiben des Bundeskanzlers vom 6. Dezember 1955 vorgelegten Denkschrift des Bundesministers der Finanzen über eine Änderung des Umsatzsteuergesetzes (Drucks. 1924 des Deutschen Bundestages, 2. Wahlperiode) wurde schließlich ausgeführt, "nur dort, wo gerade die Umsatzsteuer als Grund dafür erkannt wird, daß die einstufigen Unternehmen in die Gefahr geraten, von den mehrstufigen aus dem Markt verdrängt zu werden", komme "die Einführung einer Zusatzbesteuerung in Betracht" (C VIII 3). "Für die Einführung einer Zusatzbesteuerung nach Art der Spinnweberzusatzsteuer auf die Vereinigung mehrerer Herstellungsstufen in einem Unternehmen" habe sich aber "bei anderen Wirtschaftszweigen eine zwingende Notwendigkeit bisher nicht ergeben" (C VIII 4 b). Demgemäß wurde auch in der Folgezeit der Ausgleich nicht auf weitere Wirtschaftsbereiche erstreckt. Der Vertreter des Bundesfinanzministeriums hat überdies in der mündlichen Verhandlung erklärt, daß die Bundesregierung für sich in Anspruch nehme, von der Ermächtigung nach ihrem Ermessen Gebrauch zu machen, und daß zur Zeit nicht beabsichtigt sei, weitere Ausgleichsmaßnahmen ins Auge zu fassen. Demgegenüber ist es bemerkenswert, daß Unternehmer der westfälischen

BVerfGE 7, 282 (301):

Eisenindustrie beim Bundesverfassungsgericht Verfassungsbeschwerde erhoben haben, in der unter anderem gerügt wird, die Bundesregierung habe von der Ermächtigung des § 8 UStG 1951 nicht ausreichend Gebrauch gemacht.

d) Der Grad der Unbestimmtheit der Ermächtigung wird noch dadurch erhöht, daß sich aus dem Gesetz nur wenig über die Mittel ergibt, deren sich der Verordnunggeber bedienen kann, um den Ausgleich durchzuführen. Ohne daß es in diesem Zusammenhang entscheidend darauf ankommt, ergibt sich aus dem Wortlaut des Gesetzes und aus der bisherigen Verordnungspraxis, daß als Mittel des Ausgleichs neben der in erster Linie vorgesehenen Zusatzsteuer auch die Verfahren der Steueranrechnung und der Steuerermäßigung (§§ 60 bis 62 UStDB) in Betracht kommen. Die Wahl und Ausgestaltung der im Einzelfall anzuwendenden Ausgleichsmaßnahmen ist damit wiederum allein dem Verordnunggeber überlassen, obwohl die komplizierten Ausnahmevorschriften der §§ 58 Abs. 3, 58 a, 58 b, 59 Abs. 2 und 62 UStDB 1951 beweisen, wie schwierig es ist, den Ausgleich sachgerecht zu gestalten.

Damit ist dem Verordnunggeber für die Durchführung des Ausgleichs also ein unverhältnismäßig großer, in seiner Auswirkung nicht berechenbarer Spielraum gelassen. Das entspricht nicht dem Sinn des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG: Diese erstmalig im Grundgesetz eingeführte Regel versucht, die Macht der Exekutive im Bereich der Rechtsetzung zu begrenzen und die Verantwortung der Legislative für den Inhalt der Rechtsordnung zu stärken. Art. 80 GG soll den Gesetzgeber zwingen, die für die Ordnung eines Lebensbereichs entscheidenden Vorschriften selbst zu setzen und, soweit Einzelregelungen der Exekutive überlassen bleiben, sie nach Tendenz und Ausmaß soweit selbst zu bestimmen, daß der mögliche Inhalt der zu erlassenden Verordnungen voraussehbar ist. Der Gesetzgeber hätte die Ermächtigung des § 8 UStG 1951 in mehrfacher Hinsicht konkreter halten können, ohne mit dem im Steuerrecht vorhandenen Bedürfnis nach Elastizität in Widerspruch zu geraten. Indem er das

BVerfGE 7, 282 (302):

unterließ, verletzte er die ihm nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG obliegende Pflicht.

5. Im vorliegenden Fall handelt es sich um ein Gesetz, das dem Bürger Lasten auferlegt. Die darin enthaltene gesetzliche Ermächtigung - § 8 UStG - führt eine Zusatzumsatzsteuer ein. Es kann keinem Zweifel unterliegen, daß ein Gesetz, das lediglich eine derart summarische Regelung und keine Ermächtigung zum Erlaß von Verordnungen enthielte, ohne Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip eine zusätzliche Steuer nicht hätte einführen können. Ohne Verstoß gegen das Gebot der Rechtsstaatlichkeit war es aber auch nicht möglich, die Zusatzsteuer, wie geschehen, einzuführen und es dem Verordnungsgeber zu überlassen, das für sie Wesentliche zu bestimmen. Aus dem Rechtsstaatsprinzip ergibt sich, daß die Ermächtigung so genau bestimmt sein muß, daß schon aus ihr und nicht erst aus der auf sie gestützten Verordnung erkennbar und vorhersehbar sein muß, was von dem Bürger gefordert werden kann. Denn mit dem Rechtsstaatsprinzip verbindet sich die Vorstellung, daß das Gesetz dadurch, daß es nach eingehender Beratung im Parlament in einem besonderen, förmlichen Verfahren beschlossen wird, einen größeren Rechtswert verkörpert als eine Verordnung und in höherem Maße auf Dauer angelegt ist als die von der Exekutive erlassenen Verordnungen. Deshalb rechtfertigt es sich, bei der Anwendung des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG an die inhaltliche Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm in Eingriffsgesetzen besonders strenge Anforderungen zu stellen.

III.

Diese Entscheidung steht im Einklang mit der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Auslegung des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Das Bundesverfassungsgericht stellt. bisher den Grundsatz auf, eine Ermächtigung dürfe nicht so unbestimmt sein, daß nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächti

BVerfGE 7, 282 (303):

gung erlassenen Verordnungen haben können (BVerfGE 1, 14 [60]; 2, 307 [334]; 4, 7 [21]; 5, 71 [76]). Dabei müssen sich die Grenzen der Ermächtigung aus dem Gesetz mit einwandfreier Deutlichkeit ergeben (BVerfGE 2, 307 [334f.]; 4, 7 [21]; 5, 71 [77])

Unter Berufung auf diese Grundsätze hat das Bundesverfassungsgericht allerdings die relativ weite Ermächtigung der §§ 10, 38 Nr. 1 des Gesetzes über die Investitionshilfe der gewerblichen Wirtschaft vom 7. Januar 1952 (BGBl. I S. 7; IHG) als verfassungsgemäß anerkannt (BVerfGE 4, 7 [21 ff.]). Zwischen dieser Ermächtigung und der der §§ 8, 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951 bestehen jedoch so erhebliche Unterschiede, daß zwischen der hier getroffenen Entscheidung und der Entscheidung zum Investitionshilfegesetz kein Widerspruch besteht. Entscheidend ist in diesem Zusammenhang: Dem Verordnunggeber ist im Investitionshilfegesetz nicht die Befugnis eingeräumt, eine zusätzliche Belastung gewisser Kreise von Betroffenen einzuführen; er kann nur für einzelne Gewerbezweige Erleichterungen gewähren, um die Abgaberegelung ihren besonderen Verhältnissen anzupassen oder für sie eine im Vergleich zu der Belastung, die die Investitionshilfeabgabe für den Durchschnitt der Betroffenen mit sich bringt, übermäßige und unangemessene Belastung zu vermeiden.

Dagegen ist die Ermächtigung des § 8 UStG 1951 eher zu vergleichen mit der des § 44 des Gesetzes über die Entschädigung ehemaliger deutscher Kriegsgefangener vom 30. Januar 1954 (BGBl. I S. 5), zu der die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 13. Juni 1956 ergangen ist (BVerfGE 5, 71 [75 ff.]). Dort hat das Bundesverfassungsgericht unter Berufung auf die oben angeführten Grundsätze die Vorschrift des § 44 KEG als verfassungswidrig angesehen, weil sie die Bundesregierung ermächtigte, Rechtsverordnungen zu erlassen, die nähere Vorschriften über die Voraussetzungen des Entschädigungsanspruches der ehemaligen Kriegsgefangenen enthalten könnten. Das Bundesverfassungsgericht hat es für unzulässig erachtet, die

BVerfGE 7, 282 (304):

Bundesregierung zu ermächtigen, die materiellen Voraussetzungen von Ansprüchen gegen den Staat zu regeln, wenn ihr nicht das bei der Regelung zu verfolgende Programm an die Hand gegeben ist.

In derselben Linie liegen die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, in denen ausgeführt ist, daß der Gesetzgeber, wenn er eine Ermächtigung erteilt, selbst die Entscheidung treffen müsse, welche Fragen durch den Delegatar zu regeln sind, welche Ziele er zu verfolgen und welche Grenzen er einzuhalten hat (BVerfGE 2, 307 [334]; 5, 71 [76 f.]). Er muß, wenn er zur Regelung bestimmter Fragen ermächtigt, selbst schon etwas gedacht und gewollt haben (BVerfGE 2, 307 [334]).

Keinem dieser Erfordernisse ist hier in ausreichender Weise Genüge geschehen.

IV.

Da feststeht, daß die Ermächtigung der §§ 8, 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951 wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ungültig ist, braucht nicht mehr auf die Frage eingegangen zu werden, ob die Regelung der §§ 8, 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951 unter dem Gesichtspunkt des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) als verfassungsmäßig oder verfassungswidrig anzusehen ist. Ebenso kann offenbleiben, welche Bedeutung dem "Ausgleich der verschiedenen Umsatzsteuerbelastung der einstufigen und der mehrstufigen Unternehmen" für die Übereinstimmung des gegenwärtig geltenden Umsatzsteuerrechts mit den Erfordernissen des Gleichheitssatzes zukommt.

Daher war auszusprechen, daß die in § 8 UStG 1951 in Verbindung mit § 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951 der Bundesregierung erteilte Ermächtigung gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verstößt. § 8 UStG 1951 und § 18 Abs. 1 Nr. 1 UStG 1951, soweit diese Vorschrift sich auf § UStG 1951 bezieht, sind demgemäß nichtig.

BVerfGE 7, 282 (305):

Im Ergebnis ebenso: Gast-Klein, Gutachten über die wirtschaftliche Zweckmäßigkeit und rechtliche Zulässigkeit der Zusatzbesteuerung, Schriftenreihe des Instituts "Finanzen und Steuern", Heft 18 1952; Eckhardt, aaO; derselbe, Umsatzsteuerrundschau 1954 S. 89 ff. (91), und Wacke, Staatsrechtliche Prüfung der Zusatzsteuer 1957; a. A.: FG Kassel, Urteil vom 9. November 1954, EFG 1955 S. 93 ff.; FG Düsseldorf, Urteil vom 25. Januar 1956, inhaltlich mitgeteilt von Puttlitz, Umsatzsteuerrundschau 1956 S. 44; Spitaler, Finanzrundschau 1954 S. 442 ff. (443 f.); derselbe, Finanzrundschau 1958 S. 25 f.; Hübschmann, Finanzrundschau 1954 S. 529 ff. (540); Warncke, Umsatzsteuerrundschau 1954 S. 173 ff. (175 f.); derselbe, Der Betrieb 1958 S. 144 ff. und Pflückebaum-Malitzky, Umsatzsteuergesetz, 6. Aufl. 1955 Randn. 2550 S. 848.

Damit sind die Vorschriften der Umsatzsteuerdurchführungsbestimmungen, soweit sie auf der 1951 neu erteilten Ermächtigung beruhen, hinfällig; die Gültigkeit der übrigen einschlägigen Vorschriften der Umsatzsteuerdurchführungsbestimmungen 1951 werden die Gerichte in eigener Zuständigkeit zu prüfen haben.

BVerfG, 13.06.1956 - 1 BvL 54/55; 1 BvL 17/56

Redaktion — Fri, 23 Mar 2012 22:50:17 +0000

Daten

Fall:

Verordnungsermächtigung

Fundstellen:

BVerfGE 5, 71; DÖV 1956, 437; DVBl 1956, 572; NJW 1956, 1065

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

13.06.1956

Aktenzeichen:

1 BvL 54/55; 1 BvL 17/56

Entscheidungstyp:

Beschluss

Instanzen:

OVG Hamburg, 06.10.1955 - VI b VG 1107/55
VG Stuttgart, 01.02.1956 - 2/I Nr. 821/55

Zur Auslegung des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 5, 71

Paginierung:

BVerfGE 5, 71 (71):

Zur Auslegung des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

Beschluß

des Ersten Senats vom 13. Juni 1956

-- 1 BvL 54/55 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 44 des Gesetzes über die Entschädigung ehemaliger deutscher Kriegsgefangener vom 30. Januar 1954 (BGBl. I S. 5) auf Antrag des Landesverwaltungsgericht Hamburg und des Verwaltungsgericht Stuttgart.

Entscheidungsformel:

§ 44 des Gesetzes über die Entschädigung ehemaliger deutscher Kriegsgefangener (Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz -- KgfEG --) vom 30. Januar 1954 (BGBl. I S. 5) ist nichtig, soweit er die Bundesregierung ermächtigt, mit Zustimmung des Bundesrates Rechtsverordnungen zu erlassen, die nähere Vorschriften über die Voraussetzungen des Entschädigungsanspruchs enthalten.

Gründe:

A. -- I.

Das Gesetz über die Entschädigung ehemaliger deutscher Kriegsgefangener -- KgfEG -- vom 30. Januar 1954 (BGBl. I S. 5) gewährt ehemaligen Kriegsgefangenen Entschädigung in Geld und sieht die Gewährung von Darlehen und Beihilfen vor. Als Kriegsgefangene gelten nach § 2 Abs. 2 KgfEG auch Deutsche, die im ursächlichen Zusammenhang mit den Kriegsereignissen von einer ausländischen Macht festgehalten oder in ein ausländisches Staatsgebiet verschleppt wurden. Nach § 44 KgfEG erläßt die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates Rechtsverordnungen, die nähere Vorschriften über die Voraussetzungen des Entschädigungsanspruchs, über Voraussetzungen, Höhe, Laufzeit und Sicherung der Darlehen für die verschiedenen Arten der Vorhaben sowie über die Gewährung von Beihilfen enthalten.

In der Dritten Verordnung zur Durchführung des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes -- 3. DVO/KgfEG -- vom 3. Juni

BVerfGE 5, 71 (72):

1955 (BGBl. I S. 271) werden u.a. die Begriffe "Kriegsereignisse" und "festgehalten werden" (§ 2 Abs. 2 KgfEG) näher bestimmt. Kriegsereignisse sind nach § 1 Abs. 1 Ereignisse, die unmittelbar im Zusammenhang mit der Kriegführung des zweiten Weltkrieges gestanden haben. Ein ursächlicher Zusammenhang mit den Kriegsereignissen besteht nach § 1 Abs. 2 nicht, wenn Personen nach der Besetzung aus politischen Gründen, die in ihrer Person oder in den durch die Besetzung bedingten Verhältnissen gelegen haben, in Gewahrsam genommen worden sind. Unter "festgehalten werden" (§ 2 KgfEG) ist nach § 2 Abs. 1 der 3. DVO/KgfEG jede Art des Freiheitsentzuges zu verstehen, soweit er auf engbegrenztem Raum unter dauernder Bewachung stattfindet. Nach § 2 Abs. 2 liegt dagegen kein Festhalten im Sinne des Gesetzes vor, wenn Deutsche, die vor dem anrückenden Feind geflohen waren, in Lagern im Ausland zum Zwecke ihres Abtransportes untergebracht waren.

II.

Den Vorlagebeschlüssen liegen folgende Sachverhalte zugrunde:

1. Vor dem Landesverwaltungsgericht Hamburg ist ein Verwaltungsstreitverfahren der Eheleute N. gegen die Freie und Hansestadt Hamburg anhängig, mit dem die Kläger Ansprüche auf Zahlung von Kriegsgefangenenentschädigung verfolgen. Nach den Feststellungen des Gerichts sind die Kläger, die bis Anfang 1945 in Ostpreußen wohnten, auf der Flucht vor den sowjetischen Truppen im April 1945 zusammen mit anderen Flüchtlingen von einem Schiff mitgenommen und am 5. Mai 1945 in Aarhus (Dänemark) an Land gesetzt worden. Nach der Kapitulation wurden sie zusammen mit ehemaligen deutschen Soldaten in einem bewachten Lager, das sie nicht verlassen durften, interniert und wie Häftlinge behandelt. Im Dezember 1948 wurden sie in das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland entlassen.

Das Landesverwaltungsgericht hat das Verfahren durch Beschluß vom 6. Oktober 1955 -- VI b VG 1107/55 verb. m. 1108/ 55 -- auf Grund des Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG ausgesetzt und die

BVerfGE 5, 71 (73):

Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Frage eingeholt, ob § 44 KgfEG insoweit mit Art. 19 Abs. 4, Art. 20 Abs. 2, Art. 28 Abs. 1 Satz 1, Art. 80 Abs. 1 Satz 2 und Art. 92 Satz 1 GG vereinbar ist, als diese Vorschrift die Bundesregierung ermächtigt, Rechtsverordnungen zu erlassen, die nähere Vorschriften über die Voraussetzungen des Entschädigungsanspruchs enthalten.

2. Die Eheleute Dr. H. haben vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart Anfechtungsklage gegen die Stadt Ulm/Donau erhoben, mit der sie die Aufhebung von Verwaltungsakten, durch die ihre Anträge auf Gewährung von Kriegsgefangenenentschädigung abgelehnt worden sind, und die Anerkennung als Kriegsgefangene im Sinne von § 2 Abs. 2 KgfEG erstreben. Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, daß die Anfechtungskläger in der Nacht vom 21. auf den 22. Oktober 1946 von einem bewaffneten sowjetischen Kommando aus ihrer Wohnung im sowjetisch besetzten Sektor Berlins abgeholt und anschließend in die Sowjetunion verbracht wurden. Zusammen mit anderen Deutschen waren sie in der Nähe von Gorki im Gelände des ehemaligen Militärlazaretts Karpowka untergebracht. Der Ehemann Dr. H. wurde gezwungen, in einem sowjetischen Betrieb zu arbeiten. Im Januar 1951 wurden die Anfechtungskläger entlassen. Seit Januar 1951 befinden sie sich im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland.

Das Verwaltungsgericht hat auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 1. Februar 1956 -- 2/I Nr. 821/55 -- das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG ausgesetzt und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Frage eingeholt, ob § 44 KgfEG verfassungswidrig ist.

3. Beide Gerichte sind der Auffassung, daß die Kläger als Kriegsgefangene gelten (§ 2 Abs. 2 KgfEG), daß ihren Ansprüchen jedoch die 3.DVO/KgfEG entgegensteht, da deren §§ 1 und 2 den Kreis der nach dem Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz Berechtigten einschränken. Nach Ansicht der Gerichte ist aber

BVerfGE 5, 71 (74):

die 3. DVO/KgfEG nicht anzuwenden, da die ermächtigende Vorschrift des § 44 KgfEG gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verstoße. Das Landesverwaltungsgericht Hamburg ist darüber hinaus der Ansicht, daß Art. 19 Abs. 4, Art. 20 Abs. 2, Art. 28 Abs 1 Satz I und Art. 92 Satz I GG verletzt seien, falls man § 44 KgfEG als Ermächtigung dcr Bundesregierung auffassen könnte, Bestimmungen des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes mit bindender Wirkung für die Rechtsprechung auszulegen.

III.

Das Bundesverfassungsgericht hat den Verfassungsorganen des Bundes, den Landesregierungen sowie den Beteiligten der Verfahren vor den Gerichten Gelegenheit gegeben, sich zu den Vorlagen zu äußern. Der Bundesminister für Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte hat namens der Bundesregierung im Verfahren auf Antrag des Landesverwaltungsgerichts Hamburg erklärt, daß zu der Vorlage keine Stellungnahme abgegeben wird. Die Eheleute N. haben auf die Ausführungen des Landesverwaltungsgerichts Hamburg Bezug genommen.

Beide Verfahren sind zu gemeinsamer Entscheidung verbunden worden.

B. -- I.

Die Entscheidung kann ohne mündliche Verhandlung ergehen, da kein zum Beitritt Berechtigter dem Verfahren beigetreten ist (BVerfGE 2, 213 [217]).

II.

Die Anträge der vorlegenden Gerichte sind zulässig.

1. Zwar stehen in den Verfahren vor den vorlegenden Gerichten die §§ 1 und 2 der 3. DVO/KgfEG zur Anwendung. Beide Gerichte sind übereinstimmend der Ansicht, daß diese Vorschriften sich im Rahmen der Ermächtigung des § 44 KgfEG halten und auch nicht inhaltlich mit dem Grundgesetz unvereinbar sind. Das Landesverwaltungsgericht Hamburg hat dies im einzelnen ausgeführt; für das Verwaltungsgericht Stuttgart ergibt es sich aus dem Zusammenhang der Gründe des Beschlusses. Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist also nicht die inhaltliche

BVerfGE 5, 71 (75):

Nachprüfung von Bestimmungen der 3. DVO/KgfEG -- eine Prüfung, zu der die vorlegenden Gerichte befugt sind (BVerfGE 1, 184 [189 ff.]).

Beide Gerichte sahen sich jedoch zur Vorlage veranlaßt, weil ihre Zweifel an der Anwendbarkeit der 3. DVO/KgfEG darauf beruhen, daß sie § 44 KgfEG, der die Rechtsgrundlage für die 3. DVO/KgfEG bildet, für verfassungswidrig halten. Von der Entscheidung dieser Frage hängt im Sinne von Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG die Entscheidung in den beiden Verwaltungsstreitverfahren ab.

2. Gegenstand der Entscheidung durch das Bundesverfassungsgericht ist also die Frage, ob § 44 KgfEG insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als danach die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates Rechtsverordnungen erläßt, die nähere Vorschriften über die Voraussetzungen des Entschädigungsanspruchs enthalten. Der Antrag des Verwaltungsgerichts Stuttgart, der § 44 KgfEG in vollem Umfang zur Prüfung stellt, ist daher insoweit zu beschränken (BVerfGE 3, 187 [195 f.]; 3, 208 [211]).

Soweit § 44 KgfEG die Bundesregierung ermächtigt, mit Zustimmung des Bundesrates Rechtsverordnungen zu erlassen, die nähere Vorschriften über die Voraussetzungen des Entschädigungsanspruchs enthalten, verstößt er gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

§ 44 KgfEG ermächtigt, soweit er hier zur Nachprüfung steht, die Bundesregierung, Rechtsverordnungen zu erlassen, die nähere Vorschriften über die Voraussetzungen des Entschädigungsanspruchs enthalten. Diese Ermächtigung unterscheidet sich von den übrigen im Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz enthaltenen Ermächtigungen. Nach § 4 Abs. 2 KgfEG ist die Bundesregierung zum Erlaß einer Rechtsverordnung ermächtigt, welche die Reihenfolge der Auszahlung der Entschädigung an die Be

BVerfGE 5, 71 (76):

rechtigten nach den Gesichtspunkten der sozialen Dringlichkeit regelt. § 44 KgfEG ermächtigt über seinen den Gegenstand dieses Normenkontrollverfahrens bildenden Teilinhalt hinaus die Bundesregierung, Rechtsverordnungen zu erlassen, die nähere Vorschriften über Voraussetzungen, Höhe, Laufzeit und Sicherung der Darlehen für die verschiedenen Arten der Vorhaben sowie über die Gewährung von Beihilfen enthalten. Die Ermächtigung des § 4 Abs. 2 KgfEG betrifft also lediglich die Frage, zu welchem Zeitpunkt die Entschädigung an die Berechtigten ausgezahlt werden soll. Die übrigen in § 44 enthaltenen Ermächtigungen beziehen sich auf Einzelheiten von Leistungen, die in den §§ 28 ff. KgfEG eingehend behandelt sind. Demgegenüber bezieht sich die hier zur Nachprüfung stehende Ermächtigung auf die Voraussetzungen des Entschädigungsanspruchs und damit auf die Grundlage des Gesetzes überhaupt.

Diese Vorschrift ist mehrdeutig. Einmal könnte sie so gedeutet werden, daß sie die Bundesregierung zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt, die die Anforderungen an den Nachweis des Entschädigungsanspruchs regeln (z. B. Vorlage bestimmter Urkunden, Glaubhaftmachung von Tatsachen). Die Ermächtigung ist aber so weit gefaßt, daß ihr Wortlaut auch eine Regelung der materiellen Voraussetzungen des Entschädigungsanspruchs (z. B. Kreis der Berechtigten, Begriffsbestimmung der im Gesetz verwendeten Begriffe) decken könnte.

II.

Eine Vorschrift, die so vage ist, entspricht nicht Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG, wonach Inhalt, Zweck und Ausmaß einer Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden müssen. Daran fehlt es, wenn nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchem Fall und mit welcher Tendenz von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Vorschriften haben können (BVerfGE 1, 14 [60]; 2, 307 [334]; 4, 7 [21]). Der Gesetzgeber muß selbst die Entscheidung treffen, daß bestimmte Fragen geregelt werden sollen, er muß die Grenzen einer solchen Regelung festsetzen und

BVerfGE 5, 71 (77):

angeben, welchem Ziel die Regelung dienen soll (BVerfGE 2, 307 [334]). Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung müssen sich, wenn sie nicht ausdrücklich im Gesetz bestimmt sind, jedenfalls mit Deutlichkeit aus ihm ergeben (BVerfGE 2, 307 [334 f.]; 4, 7 [21]).

Es kann schon zweifelhaft sein, ob in der allgemeinen Wendung, daß die Bundesregierung die näheren Vorschriften über die Voraussetzungen des Entschädigungsanspruchs durch Rechtsverordnungen regelt, eine hinreichend deutliche Bezeichnung des Inhalts der Ermächtigung liegt. Jedenfalls sind Ausmaß und Zweck der durch Verordnung zu treffenden Regelung weder im Gesetz bestimmt noch zu ermitteln. Das Ausmaß einer Regelung, zu der ermächtigt wird, ist im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG dann bestimmt, wenn das Gesetz die Grenzen der Regelung bezeichnet oder diese sich einwandfrei aus ihm ergeben. Solche Grenzen sind hier nicht erkennbar, wie die Ausführungen über die verschiedenen Möglichkeiten einer Auslegung des § 44 KgfEG zeigen. Schließlich läßt sich nicht feststellen, welchen Zweck die Bundesregierung bei der von ihr zu treffenden Regelung verfolgen soll; denn das Gesetz gibt weder an, noch läßt sich aus ihm ermitteln, welches vom Gesetzgeber gesetzte "Programm" durch die Verordnung erreicht werden soll (vgl. Wolff, AöR Bd. 78, S. 194 [197]).

Da § 44 KgfEG, soweit er Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist, demnach wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nichtig ist, bedarf es keiner Prüfung, ob diese Vorschrift auch aus einem anderen Grunde gegen das Grundgesetz verstößt.

BVerfG, 17.12.1953 - 1 BvL 59/52

Redaktion — Wed, 21 Mar 2012 20:12:55 +0000

Daten

Fall:

Unterbringungsanspruch

Fundstellen:

BVerfGE 3, 187; DVBl 1954, 159; DÖV 1954, 54; JZ 1954, 90; NJW 1954 28

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

17.12.1953

Aktenzeichen:

1 BvL 59/52

Entscheidungstyp:

Urteil

Instanzen:

LAG Schleswig-Holstein, 10.07.1952 - 1 Sa 88/52

1. Es besteht kein Rechtsanspruch des einzelnen Gemeindeangestellten gegen den früheren Dienstherrn auf Unterbringung nach dem G 131.
2. Bei der Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG erstreckt sich die Prüfung des Bundesverfassungsgerichts auf die Vereinbarkeit der Norm mit allen in Betracht kommenden Bestimmungen des Grundgesetzes; das vorlegende Gericht kann die Prüfung nicht auf die Frage der Vereinbarkeit mit einem bestimmten Artikel des Grundgesetzes beschränken.
3. Der Auftrag des Art. 131 GG, die Rechtsverhältnisse des betroffenen Personenkreises durch Bundesgesetz zu regeln, hindert den Bundesgesetzgeber nicht daran, seine Befugnis zur Rechtsetzung im Rahmen des Art. 80 Abs. 1 GG zu übertragen.
4. § 52 G 131 stellt durch die Bezugnahme auf die Abschnitte II und IV des Gesetzes die Rechtsverhältnisse der versorgungsberechtigten Angestellten so weit klar, daß mit den üblichen Mitteln richterlicher Auslegung Einzelfälle entschieden werden können. Daß sich dabei Zweifel ergeben können, berechtigt den Richter nicht dazu, die Auslegung überhaupt abzulehnen.
5. Der Auftrag des Art. 131 GG ging nicht dahin, allen Betroffenen auch dann neue subjektive Rechte zu verleihen, wenn sie nach dem 8. Mai 1945 keine Rechtsansprüche hatten.
6. Gehaltsforderungen für die Zeit zwischen dem 8. Mai 1945 und dem Termin, an dem ein Angestellter zum Zwecke der politischen Überprüfung von seinem Arbeitsplatz entfernt wurde, werden durch § 77 Abs. 1 G 131 nicht berührt.
7. Die von der britischen Militärregierung durchgeführten oder veranlaßten Amtsentfernungen haben das Angestelltenverhältnis nicht nur suspendiert, sondern rechtswirksam beendet.

Paginierung

Paginierungstitel:

Unterbringungsanspruch

Paginierung:

BVerfGE 3, 187 (187):

1. Es besteht kein Rechtsanspruch des einzelnen Gemeindeangestellten gegen den früheren Dienstherrn auf Unterbringung nach dem G 131.

2. Bei der Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG erstreckt sich die Prüfung des Bundesverfassungsgerichts auf die Vereinbarkeit der Norm mit allen in Betracht kommenden Bestimmungen des Grundgesetzes; das vorlegende Gericht kann die Prüfung nicht auf die Frage der Vereinbarkeit mit einem bestimmten Artikel des Grundgesetzes beschränken.

3. Der Auftrag des Art. 131 GG, die Rechtsverhältnisse des betroffenen Personenkreises durch Bundesgesetz zu regeln, hindert den Bundesgesetzgeber nicht daran, seine Befugnis zur Rechtsetzung im Rahmen des Art. 80 Abs. 1 GG zu übertragen.

4. § 52 G 131 stellt durch die Bezugnahme auf die Abschnitte II und IV des Gesetzes die Rechtsverhältnisse der versorgungsberechtigten Angestellten so weit klar, daß mit den üblichen Mitteln richterlicher Auslegung Einzelfälle entschieden werden können. Daß sich dabei Zweifel ergeben können, berechtigt den Richter nicht dazu, die Auslegung überhaupt abzulehnen.

5. Der Auftrag des Art. 131 GG ging nicht dahin, allen Betroffenen auch dann neue subjektive Rechte zu verleihen, wenn sie nach dem 8. Mai 1945 keine Rechtsansprüche hatten.

6. Gehaltsforderungen für die Zeit zwischen dem 8. Mai 1945 und dem Termin, an dem ein Angestellter zum Zwecke der politischen Überprüfung von seinem Arbeitsplatz entfernt wurde, werden durch § 77 Abs. 1 G 131 nicht berührt.

7. Die von der britischen Militärregierung durchgeführten oder veranlaßten Amtsentfernungen haben das Angestelltenverhältnis nicht nur suspendiert, sondern rechtswirksam beendet.

Urteil

des Ersten Senats vom 17. Dezember 1953

-- 1 BvL 59/52 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 52 Satz 1 erster Halbsatz des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom 11. Mai 1951 in der Neufassung vom 1. September 1953 (BGBl. I S. 1288) auf Antrag des Landesarbeitsgerichts - I. Kammer - in Kiel

BVerfGE 3, 187 (188):

im Berufungsverfahren der Stadtgemeinde Kiel gegen den Ingenieur Erich Sch. - 1 Sa 88/52 -.

Entscheidungsformel:

§ 52 Satz 1 erster Halbsatz des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom 11. Mai 1951 (BGBl. I S 307) in der Neufassung vom 1. September 1953 (BGBl. I S. 1288) ist mit dem Grundgesetz vereinbar, soweit er in Verbindung mit § 63 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a und § 6 Abs. 1 des Gesetzes

a) bestimmt, daß diejenigen Angestellten als mit Ablauf des 8. Mai 1945 entlassen gelten, die zu diesem Zeitpunkt einen vertraglichen Anspruch auf Versorgung nach beamtenrechtlichen Grundsätzen oder auf Ruhelohn hatten und deren Arbeitsverhältnis nach den am 8. Mai 1945 geltenden Vorschriften nicht nur aus wichtigem Grunde gekündigt werden könnte,

und

b) sich auf Gemeindeangestellte im Lande Schleswig-Holstein bezieht, die durch die britische Militärregierung oder auf ihre Veranlassung wegen ihrer Verbindung zur NSDAP entlassen worden sind.

Gründe:

1. In der Arbeitsrechtsstreitigkeit des Ingenieurs Erich Sch. gegen die Stadtgemeinde Kiel hat das Landesarbeitsgericht -- I. Kammer -- in Kiel als Berufungsinstanz durch Beschluß vom 10. Juli 1952 das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt, um die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber einzuholen, ob § 52 Abs. 1 des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom 11. Mai 1951 (BGBl. I S. 307; im folgenden: G 131) mit Art. 131 Satz 1 des Grundgesetzes vereinbar ist. § 52 Abs. 1 G 131 lautet folgendermaßen:

BVerfGE 3, 187 (189):

"Die Vorschriften der Abschnitte II und IV finden auf Angestellte und Arbeiter (§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 2), die am 8. Mai 1945 einen vertraglichen Anspruch auf Versorgung nach beamtenrechtlichen Grundsätzen oder auf Ruhelohn hatten, und auf ihre Hinterbliebenen entsprechende Anwendung; auf die Versorgungsbezüge werden Renten aus der Sozialversicherung, soweit sie nicht auf freiwilligen Beiträgen beruhen, angerechnet. Die Ausführung regeln die Bundesminister des Innern und der Finanzen durch Rechtsverordnung."

Nach Erlaß des Vorlagebeschlusses hat das Erste Änderungsgesetz vom 19. August 1953 (BGBl. I S. 980) mit rückwirkender Kraft auf den 1. April 1951 die Absätze 2 und 3 des § 52 G 131 abgetrennt und sie mit gewissen Änderungen als §§ 52a und 52 b eingefügt. § 52 Abs. 1 G 131 ist mit unverändertem Wortlaut als § 52 bestehen geblieben. Nur auf ihn bezieht sich nunmehr die Vorlage.

2. Dem Rechtsstreit liegt folgender Sachverhalt zugrunde:

Der Kläger war seit dem 27. November 1933 bei der Beklagten als Angestellter, zuletzt als Ingenieur mit einer Vergütung nach Gruppe V TOA (Tarifordnung A für Angestellte im öffentlichen Dienst) tätig. Am 6. Juni 1945 wurde er auf Anordnung der britischen Militärregierung entlassen. Nachdem er im Entnazifizierungsverfahren am 15. Mai 1951 in die Kategorie V Entlastete) eingestuft worden war, beantragte er am 29. Mai 1951 seine Wiedereinstellung in den städtischen Dienst. Der Antrag wurde abgelehnt. Das ihm gemäß § 48 Abs. 4 des schleswig-holsteinischen Gesetzes zur Fortführung und zum Abschluß der Entnazifizierung vom 10. Februar 1948 (GVBl. S. 33; im folgenden: EG) gezahlte Übergangsgeld im Betrage von 1506.62 DM hat der Kläger nur unter Vorbehalt seiner Rechte angenommen. Bei der Beklagten besteht eine von den Stadtkollegien am 27./28. Februar 1911 beschlossene Ruhelohnordnung, deren § 1 folgendes bestimmt:

"Den im Dienst der Stadt stehenden, nicht beamteten Angestellten sowie den ständigen städtischen Arbeitern wird, wenn sie infolge eines körperlichen Gebrechens oder wegen Schwäche ihrer

BVerfGE 3, 187 (190):

körperlichen oder geistigen Kräfte zu der Erfüllung ihrer Dienste dauernd unfähig sind, ein Ruhelohn, ihren Hinterbliebenen ein Gnadengeld und ein Witwen- und Waisengeld ohne Verleihung eines Rechtsanspruchs gewährt."

Als Voraussetzungen für die Gewährung des Ruhelohns sind in § 2 der Ruhelohnordnung vorgesehen: die volle Erwerbsfähigkeit bei Eintritt in den Dienst der Stadt Kiel, zehnjährige, nach vollendetem 20. Lebensjahr zurückgelegte ununterbrochene Dienstzeit bei der Stadt Kiel und Vollendung des 35. Lebensjahres.

Der Kläger hatte im ersten Rechtszuge geltend gemacht, die Beklagte sei verpflichtet, ihn nach § 48 Abs. 3 des schleswig- holsteinischen EG wieder einzustellen; mindestens müsse sie ihn nach dem G 131 "unterbringen" und ihm bis zu seiner Wiedereinstellung ein Übergangsgehalt nach § 5 Abs. 2, § 37 Abs. 1 G 131 zahlen. Denn auf Grund seiner Dienstzeit von mehr als zehn Jahren habe er am 8. Mai 1945 einen "vertraglichen Anspruch auf Versorgung nach beamtenrechtlichen Grundsätzen oder auf Ruhelohn" im Sinne des § 52 Abs. 1 G 131 gehabt.

Der Kläger hatte demgemäß beantragt,

1. die Beklagte zu verurteilen, ihn wieder einzustellen, hilfsweise:

2. festzustellen, daß er zu dem Personenkreis gehört, der nach Abschnitt II in Verbindung mit § 52 Abs. 1 und § 63 des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Art. 131 des Grundgesetzes fallenden Personen unterzubringen ist,

3. die Beklagte zu verurteilen, an ihn ab 1. April 1951 Übergangsgehalt nach den zu 2. genannten Bestimmungen in Verbindung mit der Ruhelohnordnung der Beklagten vom 27./28. Februar 1911 zu zahlen.

Das Arbeitsgericht Kiel hat durch Urteil vom 26. Februar 1952 unter Übergehung des Hauptantrages dem Hilfsantrag zu 2. und 3. mit der Maßgabe stattgegeben, daß das von der Beklagten bereits gezahlte Übergangsgeld und anderweitig erzielter Ver

BVerfGE 3, 187 (191):

dienst vom Übergangsgehalt abzusetzen seien. Das Arbeitsgericht hat angenommen, nach § 52 Abs. 1 G 131 seien auch die kündbaren Angestellten mit Anspruch auf Ruhelohn wie Beamte auf Lebenszeit zu behandeln.

Bei Erlaß des Urteils war die Dritte Durchführungsverordnung zum G 131 vom 7. April 1952 (BGBl. I S. 230; im folgenden: Dritte Durchführungsverordnung) noch nicht verkündet. Sie bestimmt in § 2, daß diejenigen versorgungsberechtigten Angestellten, deren Arbeitsverhältnis nach dem am 8. Mai 1945 geltenden Recht nur aus wichtigem Grunde gekündigt werden konnte, wie Beamte auf Lebenszeit, die übrigen Angestellten wie Beamte auf Widerruf zu behandeln sind.

Gegen das Urteil hat die Beklagte Berufung, der Kläger Anschlußberufung eingelegt. Nach Ansicht der Beklagten hatte der Kläger am 8. Mai 1945 keinen Anspruch auf Versorgung oder Ruhelohn im Sinne des § 52 G 131. In keinem Falle könne er Übergangsgehalt nach § 63 Abs. 1 Ziff. 1 in Verbindung mit § 52 Satz 1 und § 37 G 131 verlangen. Denn da sein Arbeitsverhältnis nicht nur aus wichtigem Grunde, sondern mit der tariflichen Frist kündbar gewesen sei, könne der Kläger -- selbst wenn er unter § 52 Satz 1 G 131 fallen sollte -- gemäß § 2 der Dritten Durchführungsverordnung nicht wie ein Beamter auf Lebenszeit, sondern nur wie ein Beamter auf Widerruf behandelt werden; er gelte also als mit Ablauf des 8. Mai 1945 entlassen. Der Kläger könne daher lediglich nach § 48 Abs. 3 des schleswig- holsteinischen EG das ihm bereits ausgezahlte Übergangsgeld beanspruchen, nicht jedoch Wiedereinstellung verlangen, weil alle für ihn in Betracht kommenden Arbeitsplätze besetzt seien.

Die Beklagte hat beantragt,

unter Aufhebung des erstinstanzlichen Urteils die Klage abzuweisen,

Der Kläger hat beantragt,

1. festzustellen, daß die Beklagte verpflichtet ist, ihn wieder

BVerfGE 3, 187 (192):

einzustellen und ihn vom 1. Juli 1951 ab nach Gruppe V TOA zu besolden;

2. hilfsweise: das Urteil des Arbeitsgerichts Kiel aufrechtzuerhalten mit der Maßgabe, daß die Anrechenbarkeit des anderweit erzielten Arbeitsverdienstes in Höhe von insgesamt 135.- DM nicht ausgesprochen wird.

Er ist der Ansicht, der Wiedereinstellungsanspruch nach dem schleswig-holsteinischen Landesrecht (§ 48 Abs. 2 EG) sei die günstigere Regelung im Sinne des § 63 Abs. 3 G 131 und gehe daher dem Anspruch auf Unterbringung und Zahlung von Übergangsgehalt nach § 52 Abs. 1 G 131 vor. Der Hilfsantrag auf Unterbringung und Zahlung des Übergangsgehalts sei gerechtfertigt, weil die in § 52 Abs. 1 G 131 vorgesehene "entsprechende" Anwendung der für die Beamten geltenden Regelung dazu führe, daß alle versorgungsberechtigten Angestellten wie lebenslängliche Beamte zu behandeln seien. Wenn § 2 der Dritten Durchführungsverordnung die kündbaren versorgungsberechtigten Angestellten den Widerrufsbeamten gleichstelle, so überschreite er die Grenzen der Ermächtigung in § 52 Abs. 1 Satz 2 G 131 und sei daher unwirksam.

3. Das Landesarbeitsgericht Kiel hält § 52 Abs. 1 G 131 wegen Verstoßes gegen Art. 131 Abs. 1 GG für verfassungswidrig. Die Frage der Rechtsgültigkeit dieser Bestimmung sei für die Entscheidung erheblich. Denn der Hauptantrag auf Wiedereinstellung sei nur dann begründet, wenn die landesrechtliche Regelung des § 48 Abs. 3 EG günstiger sei als § 52 Abs. 1 G 131. Die Anwendung des § 48 EG hänge also von der Vorfrage ab, "ob bzw. welche Rechte dem Kläger aus § 52 Abs. 1 des Gesetzes zu Art. 131 GG erwachsen".

Die Verfassungswidrigkeit des § 52 G 131 begründet das Gericht wie folgt:

Nach Art. 131 Satz 1 GG seien die Rechtsverhältnisse des betroffenen Personenkreises durch Bundesgesetz zu regeln. Das

BVerfGE 3, 187 (193):

G 131 habe zwar die Rechtsverhältnisse der Beamten bis ins einzelne geregelt, jedoch für die versorgungsberechtigten Angestellten lediglich die entsprechende Anwendung der für Beamte vorgesehenen Abschnitte II und IV des Gesetzes angeordnet und die Einzelheiten der Regelung im Verordnungswege überlassen. Dies sei keine Regelung "durch Bundesgesetz". Aus dem Gesetz selbst gehe nicht hervor, welche Gruppen von Angestellten den Beamten auf Lebenszeit, auf Zeit oder auf Widerruf gleichzustellen seien. Den einzelnen Beamtengruppen stünden schon im Regelfall keine genau entsprechenden Gruppen von Angestellten gegenüber, abgesehen davon, daß auch vertragliche Sonderregelungen mit Angestellten möglich und üblich seien. Sollte im übrigen § 52 Abs. 1 Satz 1 G 131 so zu verstehen sein, daß lediglich diejenigen versorgungsberechtigten Angestellten, deren Arbeitsverhältnis nur aus wichtigem Grund gekündigt werden konnte, zur Wiederverwendung stehen und Anspruch auf Übergangsgehalt haben, so wäre der weitaus überwiegende Teil der versorgungsberechtigten Angestellten von allen Rechten ausgeschlossen. Dies sei keine Regelung zu Gunsten dieses Personenkreises, wie Art. 131 Satz 1 GG sie vorschreibe.

II.

Das Bundesverfassungsgericht hat gemäß §§ 82, 77 BVerfGG dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung, sämtlichen Landesregierungen und den Parteien des arbeitsgerichtlichen Verfahrens Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Bundestag, Bundesrat und Landesregierungen haben von einer Stellungnahme abgesehen. Die Bundesregierung und der Magistrat der Stadt Kiel halten die verfassungsrechtlichen Bedenken des Landesarbeitsgerichts Kiel gegen § 52 G 131 nicht für begründet. Der Kläger würde § 52 G 131 nur dann für verfassungswidrig halten wenn die Bestimmung so auszulegen wäre, daß nur die unkündbaren versorgungsberechtigten Angestellten den Beamten auf Lebenszeit gleichgestellt sind.

In der mündlichen Verhandlung vom 22. September waren die

BVerfGE 3, 187 (194):

Bundesregierung und die Parteien des arbeitsgerichtlichen Verfahrens vertreten.

III.

Die Vorlage ist zulässig.

1. Das Landesarbeitsgericht konnte nach § 80 Abs. 1 BVerfGG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts unmittelbar einholen, da das Bundesarbeitsgericht noch nicht errichtet ist.

2. Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts kommt es für die Entscheidung über den Hauptantrag auf Wiedereinstellung darauf an, ob § 52 G 131 gültig ist. Wiedereinstellung nach § 48 Abs. 3 EG könne der Kläger nur verlangen, wenn diese landesrechtliche Regelung "günstiger" sei als die Bestimmung des § 52 G 131. Um das prüfen zu können, müsse klargestellt werden, ob § 52 G 131 rechtsgültig sei.

Aus diesen Ausführungen des Landesarbeitsgerichts geht hervor, daß es die Entscheidung darüber, welche Regelung günstiger sei, nicht von dem Ergebnis für den Einzelfall, sondern von einem allgemeinen Vergleich der in Betracht kommenden Vorschriften abhängig machen will. Würde es nämlich auf den Einzelfall abstellen, so könnte es über den Hauptantrag entscheiden, ohne die Verfassungsmäßigkeit des § 52 G 131 prüfen zu müssen. Denn welche Auslegung man dieser Vorschrift -- für den Fall ihrer Rechtswirksamkeit -- auch geben mag: ein Rechtsanspruch auf Wiedereinstellung kann aus ihr offensichtlich nicht hergeleitet werden. Insbesondere würde auch die Pflicht der Stadtgemeinde Kiel zur Unterbringung gemäß § 63 Abs. 1, § 52, § 11 Abs. 1 G 131 dem Kläger keinen Rechtsanspruch auf Unterbringung geben (vgl. OVG Münster in VerwRspr. 5, 434; Bad.Württ. VGH, Senat Karlsruhe, ebenda, 5, 436 [439], und besonders die eingehenden Ausführungen des LVG Rheinland-Pfalz vom 28. Juli 1953 -- 2 A 33/52 --, auszugsweise veröffentlicht in Zeitschrift für Beamtenrecht und Beamtenpolitik 1953, 146). Das Landesarbeitsgericht hätte daher ohne Berücksichtigung des § 52 G 131 prüfen und entscheiden können, ob dem Kläger nach § 48 EG ein Anspruch auf Wiedereinstellung zustehe oder ob

BVerfGE 3, 187 (195):

der Hauptantrag deshalb unbegründet sei, weil verfügbare Stellen nicht vorhanden seien und daher -- jedenfalls entsprechend der ständigen Rechtsprechung des Landesarbeitsgerichts -- der Rechtsanspruch auf Wiedereinstellung wegen Unzumutbarkeit entfalle.

Sind dagegen bundes- und landesrechtliche Regelung allgemein zu vergleichen, dann kann der Anspruch auf Wiedereinstellung nicht geltend gemacht werden, wenn allgemein die Regelung des § 52 G 131 günstiger ist als der vom Vorhandensein verfügbarer Stellen abhängige und daher unsichere Wiedereinstellungsanspruch nach § 48 EG. Die herrschende Rechtsprechung lehnt zwar einen solchen allgemeinen Vergleich der bundes- und landesrechtlichen Vorschriften ab. Die entgegengesetzte Auffassung des Landesarbeitsgerichts ist aber nicht offensichtlich unhaltbar (BVerfGE 2, 181 [191]).

Ob die Regelung nach § 52 G 131 allgemein günstiger ist als die nach § 48 EG hängt davon ab, ob kündbare versorgungsberechtigte Angestellte -- wie der Kläger -- nach § 52 G 131 den Beamten auf Lebenszeit oder den Beamten auf Widerruf gleichgestellt sind. Das Landesarbeitsgericht sieht sich jedoch an einem solchen allgemeinen Vergleich dadurch gehindert, daß die Regelung des § 52 G 131 unklar und unvollständig und eben deshalb verfassungswidrig sei. Von diesem nicht offensichtlich unhaltbaren Rechtsstandpunkt aus hängt die Entscheidung über den Hauptantrag in der Tat ab von der Frage der Verfassungsmäßigkeit des § 52 G 131.

3. Das Landesarbeitsgericht hat zwar § 52 G 131 (§ 52 Abs. 1 der ursprünglichen Fassung) in vollem Umfang zur Prüfung gestellt. Für die Entscheidung kommt es jedoch weder auf den zweiten Halbsatz von Satz 1 an, der die Anrechnung von Renten aus der Sozialversicherung betrifft, noch auf Satz 2, der die Bundesminister des Innern und der Finanzen zum Erlaß von Ausführungsverordnungen ermächtigt. Ist nämlich der erste Halbsatz des § 52 Satz 1 G 131 verfassungsmäßig, ist also seine Regelung -- im Gegensatz zur Auffassung des Landesarbeitsge

BVerfGE 3, 187 (196):

richts -- hinreichend klar und erschöpfend, dann trägt auch das Landesarbeitsgericht -- wie aus seiner bisherigen Rechtsprechung hervorgeht -- keine Bedenken dagegen, daß die Ermächtigung, diese Einzelbestimmung durch eine Ausführungsverordnung näher zu regeln, den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entspricht. Die weitere Frage, ob die Dritte Durchführungsverordnung sich im Rahmen dieser Ermächtigung hält, wäre vom Landesarbeitsgericht selbständig zu prüfen (BVerfGE 1, 184 [189, 201]).

Aber auch § 52 Satz 1 erster Halbsatz G 131 ist nicht schlechthin, sondern nur im Rahmen der für das vorliegende Verfahren maßgeblichen Rechtsfrage (§ 81 BVerfGG) auf seine Verfassungsmäßigkeit zu prüfen. § 52 G 131 betrifft einen großen Kreis von Angestellten und Arbeitern des früheren Reiches, der früheren Länder und der Gemeinden, die aus ganz verschiedenartigen tatsächlichen und rechtlichen Gründen zu dem unter das G 131 fallenden Personenkreis gehören. Zu einer Prüfung, ob der Gesamtinhalt der Bestimmung hinsichtlich aller von ihr Betroffenen verfassungsmäßig sei, kann die Vorlage nicht führen. Eine so weitgehende Entscheidung wird durch Sinn und Zweck der vom Einzelfall ausgehenden Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG nicht gefordert.

Die in der Vorlage gestellte Rechtsfrage muß also genauer dahin bestimmt werden, ob der erste Halbsatz des § 52 Satz 1 G 131 insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als er Gemeindeangestellte im Lande Schleswig-Holstein betrifft, die am 8. Mai 1945 einen vertraglichen Anspruch auf Versorgung nach beamtenrechtlichen Grundsätzen oder auf Ruhelohn hatten, deren Arbeitsverhältnis nach dem am 8. Mai 1945 geltenden Recht nicht nur aus wichtigem Grunde gekündigt werden konnte und die durch die britische Militärregierung oder auf ihre Veranlassung wegen Verbindung mit der NSDAP entlassen worden sind.

In diesem Umfang ist § 52 Satz 1 erster Halbsatz G 131 unter jedem rechtlichen Gesichtspunkt auf seine Vereinbarkeit mit dem

BVerfGE 3, 187 (197):

Grundgesetz zu prüfen. Die vom Landesarbeitsgericht vorgenommene Beschränkung der Vorlage auf die Prüfung der Vereinbarkeit mit Art. 131 Satz 1 GG ist demgegenüber ohne Bedeutung.

IV.

§ 52 G 131 ist, soweit er den Gegenstand dieses Verfahrens bildet, mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. Ein Verstoß gegen Art. 131 Satz 1 GG liegt nicht vor.

a) Der Auftrag des Art. 131 GG, die Rechtsverhältnisse des betroffenen Personenkreises "durch Bundesgesetz" zu regeln, verpflichtet den Bundesgesetzgeber nicht, alle hierfür erforderlichen Vorschriften bis ins einzelne in einem formellen Gesetz zusammenzufassen. Die Worte "durch Bundesgesetz" haben vor allem kompetenzbegründende Bedeutung. Art. 131 GG schafft für die von ihm umschriebene Rechtsmaterie neben Art. 73 Ziff. 8 und Art. 75 Ziff. 1 GG eine weitere Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes auf dem Gebiet des öffentlichen Dienstes. Sie berechtigt den Bundesgesetzgeber, seine Befugnis zur Rechtsetzung im Rahmen des Art. 80 Abs. 1 GG zu übertragen. Wenn daher § 52 Satz 1 erster Halbsatz G 131 nur eine grundsätzliche Regelung trifft und in Satz 2 die nähere Ausführung einer Durchführungsverordnung vorbehält, so liegt darin noch kein Verstoß gegen Art. 131 Satz 1 GG.

b) Der Auftrag, die Rechtsverhältnisse "zu regeln", verpflichtet freilich den Bundesgesetzgeber zu einer umfassenden, in sich verständlichen Rechtsetzung für alle in den Bereich des Art. 131 GG fallenden Personengruppen; sie alle müssen erkennen können, ob und welche Rechte ihnen zustehen. Diesen Erfordernissen genügt § 52 Satz 1 G 131.

Die Bezugnahme auf die Abschnitte II und IV des Gesetzes stellt die Rechtsverhältnisse der versorgungsberechtigten Angestellten soweit klar, daß mit den üblichen Mitteln der Auslegung Einzelfälle entschieden werden können. Vorschriften "entsprechend" anzuwenden, ist der Richter oftmals berufen, und immer

BVerfGE 3, 187 (198):

hat er dabei seine Urteilsfähigkeit einzusetzen, um zu ermitteln, welche Tatbestände, von den Wertmaßstäben des Gesetzes aus gesehen, denen entsprechen, die das Gesetz unmittelbar bezeichnet. Daß sich bei dieser Auslegung Zweifel ergeben können, berechtigt den Richter nicht dazu, die Auslegung überhaupt abzulehnen; denn eine jeden Rechtszweifel ausschließende und jeden Sonderfall ausdrücklich berücksichtigende Regelung eines Rechtsgebietes ist ohnehin nicht möglich.

Das Gesetz hebt lediglich die Angestellten mit Anwartschaft auf Versorgung aus dem Kreis der Angestellten heraus und ordnet nur für sie die entsprechende Anwendung der für die Beamten geltenden Bestimmungen an. Abschnitt II des Gesetzes unterscheidet die beiden großen Gruppen der Beamten auf Lebenszeit und auf Zeit einerseits, der Beamten auf Widerruf andererseits und trifft für beide Beamtengruppen verschiedene Regelungen. Beamte auf Lebenszeit (und auf Zeit) stehen grundsätzlich zur Wiederverwendung, nehmen an der Unterbringung teil und erhalten unter bestimmten Voraussetzungen Übergangsgehalt oder Ruhegehalt (§§ 5, 11, 37 G 131). Beamte auf Widerruf gelten als mit Ablauf des 8. Mai 1945 durch Widerruf entlassen; sie erhalten daher kein Übergangsgehalt, nehmen aber an der Unterbringung teil (vgl. §§ 6, 11 G 131). Wenn das Gesetz die versorgungsberechtigten Angestellten diesen beiden großen Beamtenkategorien gegenüberstellt und die entsprechende Anwendung der für die Beamten geltenden Vorschriften anordnet, so gibt es damit eindeutig zu verstehen, daß entsprechende Unterschiede in der rechtlichen Gestaltung der Dienstverhältnisse der versorgungsberechtigten Angestellten berücksichtigt werden sollen.

Für die Beurteilung der Frage, welche versorgungsberechtigten Angestellten den Beamten auf Lebenszeit und welche den Beamten auf Widerruf gleichzustellen sind, führt eine sinngerechte Auslegung zu folgendem Ergebnis: Den Beamten auf Lebenszeit entsprechen diejenigen Angestellten mit Anwartschaft auf Versorgung, die nur aus wichtigem Grund kündbar waren. Beide Ka

BVerfGE 3, 187 (199):

tegorien haben gemeinsam, daß sie nur bei Vorliegen schwerwiegender Gründe aus dem Dienst entlassen werden können, so daß ihre Anwartschaft auf Versorgung in besonderem Maße gesichert ist. Den Beamten auf Widerruf entsprechen die kündbaren versorgungsberechtigten Angestellten. Das gemeinschaftliche Merkmal dieser beiden Gruppen liegt darin, daß ihr Dienstverhältnis leichter gelöst werden kann, so daß auch ihre Anwartschaft auf Versorgung weniger gesichert ist. Der Widerrufsbeamte ist nicht etwa -- wie das Landesarbeitsgericht meint -- deshalb weniger stark mit dem Dienstherrn verbunden als der kündbare Angestellte, weil er in der Regel nur zu vorübergehendem Zweck, der Angestellte dagegen zur Erledigung von Daueraufgaben berufen ist. Das Beamtenverhältnis auf Widerruf ist vielmehr in der Regel eine Übergangs- und Entwicklungsstufe, die zur Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit führt. So bestimmt § 30 Abs.2 DBG, daß der Beamte auf Widerruf, der sich in einer Planstelle befindet und nach Vollendung des 27. Lebensjahres eine Bewährungsfrist von 6 Jahren zurückgelegt hat, in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zu übernehmen ist. Nur für einen kleinen Kreis von Beamten auf Widerruf gilt diese Regelung nicht, und zwar vornehmlich -- mit Rücksicht auf die besondere Struktur der Hochschulen -- für außerplanmäßige Professoren, Dozenten und wissenschaftliche Assistenten (vgl. hierzu die Sonderregelung des § 70 Abs. 2 G 131).

Ähnlich wie die Beamten auf Widerruf haben die kündbaren Angestellten die Möglichkeit, die einem Beamten auf Lebenszeit entsprechende Rechtsstellung eines nur aus wichtigem Grund kündbaren Angestellten zu erlangen. Voraussetzung hierfür ist jedoch gemäß § 16 Abs. 4 TOA die Vollendung einer Dienstzeit von 25 Jahren, während ein Beamter auf Widerruf in der Regel sehr viel früher -- spätestens nach 6 Jahren planmäßiger Dienstzeit (§ 30 Abs. 2 DBG) -- Beamter auf Lebenszeit wurde. Hiernach hat der Beamte auf Widerruf eher eine stärkere Bindung an den Dienstherrn als der kündbare Angestellte.

Auch die Möglichkeit und die Rechtsfolgen der Beendigung

BVerfGE 3, 187 (200):

der Dienstverhältnisse sind bei den kündbaren Angestellten und Widerrufsbeamten grundsätzlich gleich geregelt. Den Bestimmungen über den Kündigungsschutz des Angestellten aus § 16 Abs. 2 TOA entsprechen weitgehend die Vorschriften des § 62 DBG über die Zahlung von Übergangsgeld. Der entscheidende Gesichtspunkt dafür, daß die nur aus wichtigem Grunde kündbaren versorgungsberechtigten Angestellten den Beamten auf Lebenszeit entsprechend, die kündbaren dagegen den Beamten auf Widerruf entsprechend zu behandeln sind, ist das Maß ihrer früheren Bindung an den Dienstherrn. Die Richtigkeit dieser Auslegung wird dadurch bestätigt, daß das G 131 auch bei der unterschiedlichen Regelung der Rechtsverhältnisse anderer Gruppen an die mehr oder weniger starke Bindung zwischen Dienstherrn und Angestellten anknüpft. So gibt § 52 a (früher § 52 Abs. 2) G 131 den nur aus wichtigem Grund kündbaren nicht versorgungsberechtigten Angestellten Anspruch auf Übergangsbezüge und läßt sie an der Unterbringung teilnehmen; dagegen gilt das Dienstverhältnis der mit Frist kündbaren nicht versorgungsberechtigten Angestellten nach § 52 b (früher § 52 Abs. 3) G 131 als mit Ablauf des 8. Mai 1945 beendet.

c) Das Landesarbeitsgericht meint, eine Auslegung -- wie die vorstehend entwickelte --, nach der die kündbaren versorgungsberechtigten Angestellten den Beamten auf Widerruf gleichstehen, verstoße ihrerseits gegen Art. 131 GG. Denn im Hinblick darauf, daß auch das Arbeitsverhältnis der nicht versorgungsberechtigten kündbaren Angestellten als am 8. Mai 1945 beendet gilt (§ 52 b Abs. 1 G 131), würde bei dieser Auslegung "die weitaus überwiegende Mehrheit der Angestellten ... des öffentlichen Dienstes -- im Gegensatz zu der Beamtenschaft, innerhalb deren die Widerrufsbeamten am 8. Mai 1945 eine unbedeutende Minderheit bildeten -- keine bzw.... nur geringfügige, praktisch nicht durchsetzbare Rechte" erhalten. Eine solche Regelung würde wie das Landesarbeitsgericht meint -- "der verfassungsmäßig festgelegten Verpflichtung des Bundesgesetzgebers" widersprechen,

BVerfGE 3, 187 (201):

"die Rechte der von Art. 131 GG erfaßten Angestellten ... des öffentlichen Dienstes zu ihren Gunsten zu regeln".

Die Auffassung des Landesarbeitsgerichts ist nicht haltbar. Der Auftrag des Art. 131 GG, unklar gewordene Rechtsverhältnisse zu regeln, ging nicht dahin, allen Betroffenen auch dann, wenn sie tatsächlich keine Rechtsansprüche mehr hatten, neue subjektive Rechte zu verleihen. Vielmehr hatte der Gesetzgeber unter Berücksichtigung der Rechtsstellung der verschiedenen Gruppen von Angehörigen des öffentlichen Dienstes zur Zeit des Zusammenbruchs zu prüfen, ob und in welchem Umfang die Betroffenen neue Rechte erhalten sollten oder inwieweit ihre Wiederbeschäftigung nach den Erfordernissen und Möglichkeiten des öffentlichen Dienstes besonders gefördert werden sollte. Wenn der Gesetzgeber auf Grund dieser Prüfung im Rahmen der Gesamtregelung denjenigen Angestellten, die in einem jederzeit kündbaren öffentlichen Dienstverhältnis standen, Rechtsansprüche versagt, so liegt darin allein noch kein Verstoß gegen Art. 131 GG. Für die kündbaren versorgungsberechtigten Angestellten, deren Rechtsverhältnisse in § 52 G 131 geregelt sind, gilt das um so weniger, als sie an der Unterbringung teilnehmen; wenn auch der einzelne Angestellte auf die Unterbringung keinen Rechtsanspruch hat, so bietet ihm die entsprechende Verpflichtung des Dienstherrn -- im Gegensatz zur Auffassung des Landesarbeitsgerichts -- doch eine praktisch bedeutsame Aussicht auf Wiederverwendung im öffentlichen Dienst.

2. Auch Verstöße gegen andere Bestimmungen des Grundgesetzes liegen nicht vor.

a) Aus § 52 in Verbindung mit § 6 Abs. 1 G 131 ergibt sich, daß das Arbeitsverhältnis der kündbaren versorgungsberechtigten Angestellten als mit Ablauf des 8. Mai 1945 durch Kündigung beendet gilt. Diese Regelung verletzt nicht das Grundrecht aus Art. 14 GG, jedenfalls nicht, soweit sie die hier allein zu beurteilenden Rechtsverhältnisse von Gemeindeangestellten im Lande Schleswig-Holstein betrifft, die wegen ihrer Verbindung mit der NSDAP von der britischen Militärregierung oder auf

BVerfGE 3, 187 (202):

ihre Veranlassung entlassen worden sind. Denn mit dieser Entlassung war das Angestelltenverhältnis -- wie im folgenden ausgeführt werden wird -- rechtswirksam beendet, so daß den Betroffenen für die Zukunft keine Forderungen zustanden, die hätten enteignet werden können. Forderungen für die Zeit zwischen dem 8. Mai 1945 und dem Tage der Entlassung können durch das G 131 nicht enteignet sein, weil eine sinnvolle "entsprechende" Anwendung der einschlägigen Vorschriften des Kapitels I des Gesetzes ergibt, daß Gehaltsansprüche aus einem über den 8. Mai 1945 hinaus tatsächlich fortgesetzten Arbeitsverhältnis durch § 77 Abs. 1 Satz 1, § 63 Abs. 1, § 52 G 131 nicht berührt werden (vgl. auch für den Fall der Statusregelung die entsprechende Auslegung bei Anders, Gesetz zu Artikel 131 GG, 2. Aufl. 1952, § 62 Anm. 8 und § 63 Anm. 2).

Die von der britischen Militärregierung durchgeführten oder veranlaßten Entlassungen haben das Angestelltenverhältnis nicht nur suspendiert, sondern rechtswirksam beendet: Nach dem Zusammenbruch waren gemäß Ziffer IV der Proklamation Nr. 1 der Militärregierung Deutschland, Kontroll-Gebiet des Obersten Befehlshabers (ABl. MilReg. Deutschland, Kontroll-Gebiet der einundzwanzigsten Armeegruppe, Nr. 2 S. 1), alle Beamten und Angestellten öffentlicher und gemeinwirtschaftlicher Betriebe verpflichtet, "bis auf weiteres auf ihren Posten zu verbleiben" und die Befehle der Militärregierung auszuführen. Die Dienstverhältnisse aller damals im öffentlichen Dienst beschäftigten Personen standen also unter dem Vorbehalt, daß die Militärregierung jederzeit in das Rechtsverhältnis zwischen dem Dienstherrn und dem Dienstpflichtigen eingreifen, insbesondere auch das Dienstverhältnis beendigen könne (vgl. hierzu die Ausführungen unter C I 2 a des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 17. Dezember 1953 -- 1 BvR 147/52 -). An Vorschriften des deutschen Rechts war die Militärregierung bei diesen Maßnahmen nicht gebunden (vgl. Gesetz Nr. 6 der Militärregierung Deutschland, Kontroll-Gebiet des Obersten Befehlshabers, über die Befreiung

BVerfGE 3, 187 (203):

von Vorschriften des deutschen Rechts durch Anordnung der Militärregierung -- ABl. MilReg. Deutschland, Kontroll-Gebiet der einundzwanzigsten Armeegruppe, Nr. 3 S. 14 -).

Die Militärregierung griff in die Dienstverhältnisse der nach dem Zusammenbruch weiterbeschäftigten oder neu eingestellten Behördenbediensteten vornehmlich zum Zwecke der Entnazifizierung ein. Rechtsgrundlage für diese Maßnahme war -- wie in allen anderen Zonen -- auch im britischen Besatzungsgebiet die Kontrollrats-Direktive Nr. 24. Die von ihr angeordnete Entfernung aus dem Amt zum Zwecke der politischen Überprüfung war -- wie unter C I 2 c des genannten Urteils dargestellt ist -- als endgültige Entlassung gedacht. Ob die Direktive Nr. 24 unmittelbar geltendes Recht war (so der Bundesgerichtshof in BGHZ 7, 156 [158]) oder nur eine interne Anweisung des Kontrollrats an die Militärregierungen, kann dahingestellt bleiben. Jedenfalls hat die britische Militärregierung sich an die für sie bindende Direktive Nr. 24 gehalten. Das zeigt sich gerade auch darin, daß sie bei der Übertragung der Entnazifizierung auf deutsche Stellen durch die Verordnung Nr. 110 vom 1. Oktober 1947 (ABl. BrMilReg. S. 608) in Art. I die Regierungen der Länder ausdrücklich verpflichtete, "die Grundsätze und Vorschriften der Direktiven Nr. 24 und 38 des Kontrollrats auszuführen".

Aus den einzelnen die Entnazifizierung regelnden Anweisungen der britischen Militärregierung kann nicht entnommen werden, daß sie die auf Grund der Direktive Nr. 24 vorgenommenen Entfernungen aus dem Amt anders als im Sinne einer endgültigen Entlassung aufgefaßt hätte:

Die Zonen-Exekutiv-Anweisung Nr. 54 der britischen Militärregierung vom 30. November 1946 spricht unter Nr. 3 V b davon, daß Nazis und Militaristen von geringerer Bedeutung ... aus ihren Ämtern und leitenden Stellungen entfernt oder von ihnen ferngehalten worden (sind), gemäß den Anweisungen der Kontrollrats-Verordnung Nr. 24 vom 12. Januar 1946". Die Anweisung geht also davon aus, daß die Entfernungen in Übereinstimmung mit der Kontrollrats-Direktive durchgeführt wor

BVerfGE 3, 187 (204):

den sind, also endgültig waren. Nach Nr. 13 II der Zonen- Exekutiv-Anweisung Nr. 54 soll die endgültige Kategorisierung vorgenommen werden, nachdem eine Entscheidung über die Entnazifizierung getroffen ist; in den Fällen jedoch, in denen jemand bereits auf Grund der Bestimmungen der Zonen-Exekutiv- Anweisung Nr. 3 (ursprüngliche Fassung) oder auf Grund von früheren Anordnungen aus dem Amt entfernt oder ausgeschlossen worden ist, "muß der Betreffende einer entsprechenden Kategorie zugewiesen werden". Nach dieser Bestimmung hat also eine spätere Kategorisierung keine Bedeutung für eine bereits früher erfolgte Amtsentfernung.

Art. Il der Verordnung Nr. 79 vom 24. Februar 1947 (ABl. BrMilReg. S. 422) bestimmt zur Ausführung der KontrollratsDirektive Nr. 38, daß die deutschen Entnazifizierungsausschüsse alle Personen endgültig in die Kategorien III, IV und V einzureihen haben, "ganz gleich, ob sie angestellt sind oder nicht oder ob sie sich um eine Anstellung bewerben"; ferner wird in Art. XIII unter Nr. 16 c betont, daß "keine Bestimmung dieser Verordnung ... so ausgelegt werden (soll), daß sie jemandem das Recht gibt, in einer Stellung zu verbleiben oder eine solche zu erhalten, welche er auf andere Weise nicht hätte". Die Einreihung in Kategorien mit den dort als möglich vorgesehenen Amtsentfernungen oder sonstigen Berufsbeschränkungen war demnach auch dann vorzunehmen, wenn der betreffende Angestellte bereits aus dem Amt entfernt war; andererseits sollte eine Kategorisierung. die keine Amtsbeschränkungen zur Folge hatte, nicht etwa einen Rechtsanspruch auf ein früheres Amt verleihen.

Die Zonen-Exekutiv-Anweisung Nr. 3 (Neufassung) vom 7. März 1947 bestimmt im zweiten Teil unter Nr. 11 II, daß "jeder, der auf Empfehlung des Entnazifizierungsausschusses durch Public Safety (Special Branch) aus seinem Amt entfernt worden ist und dessen Berufung stattgegeben wird, ... so schnell wie möglich in sein früheres Amt oder in eine entsprechende Position eingesetzt werden" muß. Hierzu ist im Haushalts- und Besoldungsblatt für das Britische Besatzungsgebiet (1947 Nr. 3

BVerfGE 3, 187 (205):

S. 14 ff.) eine grundsätzliche Stellungnahme der britischen Militärregierung -- HQ Entnazifizierung, I. A. & C. Abteilung, Zonen-Ausführungs-Behörden, C. C. G. (B. E.), Bünde, 62 H. Q. C.C.G. BAOR -- vom 4. März 1947 bekanntgegeben worden. Dort heißt es unter Nr. 4 und 5, daß bei Mitläufern, gegen die besondere Sühnemaßnahmen im Gesetz nicht vorgesehen seien, die Wiedereinstellung zwar zulässig, aber keine Mußvorschrift sei, so daß hier nur eine Neueinstellung in Frage komme; die Einrichtung etwaiger überplanmäßiger Stellen für solchen Zweck sei jedoch kaum zu rechtfertigen. In der Erklärung wird ferner darauf hingewiesen, daß die Exekutiv-Anweisung Nr. 3 mit den Worten "wenn einer Berufung stattgegeben wird" nur an solche Fälle denke, in denen der Berufungskläger entlastet sei, ohne daß ein "Makel" zurückbleibe. Nur in solchen Fällen sei es "offensichtlich erforderlich, daß die betreffende Behörde ihn so schnell wie möglich wieder in den vollen Genuß seines früheren Gehaltes und seiner früheren Stellung einsetzt, unter der Voraussetzung, daß gesundheitlich keine Bedenken bestehen und er nicht pensionsfähig ist". Wenn die britische Militärregierung ausdrücklich hervorhebt, daß die Wiedereinstellung der Mitläufer nicht zwingend vorgeschrieben (keine "Mußvorschrift") sei, so kann daraus gefolgert werden, daß sie gegenüber den "ohne jeden Makel Entlasteten" eine Wiedereinstellungspflicht annimmt. Auch hier aber kann es sich nach dem gesamten Sinnzusammenhang nur um eine Unterbringungspflicht des Dienstherrn handeln, aus der weder auf das Fortbestehen des früheren Beamten- oder Angestelltenverhältnisses geschlossen noch ein individueller Rechtsanspruch des Beamten oder Angestellten auf Wiedereinstellung hergeleitet werden kann. Dafür spricht schon, daß die Behörde den Betroffenen "so schnell wie möglich" und nur, wenn "gesundheitlich keine Bedenken bestehen", wiedereinzustellen hat.

Das aus den gesetzlichen Bestimmungen und internen Anweisungen der britischen Militärregierung gefolgerte Ergebnis wird bestätigt durch Nr. 4 f. der Finanztechnischen Anweisung Nr. 89 (Haushalts- und Besoldungsblatt für das Britische Besatzungs

BVerfGE 3, 187 (206):

gebiet, 1947, Nr. 2 S. 3). Danach sind folgende Zahlungen verboten:

"Gehälter, Löhne ... und andere Arten von Entschädigungen, die an Beamte oder Angestellte des Reichs, der Länder, der Provinzen, der Regierungsbezirke, der Stadt- oder Landkreise sowie der von diesen beherrschten Rechtsgebilde für einen Zeitraum, der mit dem 1. Juli 1945 oder später anfängt, zu zahlen sind, wenn in diesem Zeitraum die in Betracht kommenden Beamten oder Angestellten sich der Ausführung ihrer behördlichen Befugnisse entweder infolge einer Anordnung der Militärregierung oder aus einem anderen Grunde nicht widmen".

Es heißt dort weiter:

"Für diesen Zeitraum gilt das Dienstverhältnis als erloschen.... Die Beendigung eines Dienstverhältnisses oder die Einstellung von Gehältern, Löhnen und anderen Zuwendungen gemäß den Bestimmungen dieses Absatzes sollen sich aber nicht so auswirken, daß dem in Betracht kommenden Beamten oder Angestellten ein ihm aus seinem vorangehenden Dienstverhältnis zustehendes Recht oder eine solche Begünstigung (mit Ausnahme des Anspruchs auf Zuwendungen für den in Frage kommenden Zeitraum) genommen wird, vorausgesetzt, daß die Wiedereinstellung des Beamten oder Angestellten und die effektive Aufnahme der Diensttätigkeit vor dem 1. Januar 1947 stattfinden..."

In der Verordnung Nr. 99, Anhang Nr. 15, vom 15. September 1947 (ABl. BrMilReg. S. 591) wird dieselbe Regelung für "Beamte oder Angestellte deutscher Regierungsstellen über der Länderebene einschließlich Reichspost, Reichsbahn und regierungseigener Dienststellen" aufrechterhalten, jedoch die Bestimmung, daß die Rechte bei Wiedereinstellung aufrechterhalten bleiben sollen, nicht wiederholt.

Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, daß die britische Militärregierung eine endgültige Beendigung der Dienstverhältnisse annahm, und nur für den Fall der Wiedereinstellung die Anrechnung der vor der Entlassung zurückgelegten Dienstzeit zuließ. Wenn später die gesamte Bestimmung durch die Anordnung Nr. 1 vom 1. April 1948 (ABl. BrMilReg. S. 819) aufgehoben wurde, so wurde dadurch der Verlust des Gehaltsanspruchs nicht rückwirkend beseitigt (vgl. BGHZ 7, 156 [160]).

BVerfGE 3, 187 (207):

Die Finanztechnische Anweisung Nr. 88 (Haushalts- und Besoldungsblatt für das Britische Besatzungsgebiet, 1947, Nr. 2 S. 4) spricht zwar in Nr. 4 und 5 von "Suspendierung wegen schwebender Denazifizierung". In Nr. 4 kann jedoch dieser Ausdruck nicht im technischen Sinne verstanden werden, da Nr. 4 nur Versorgungsempfänger betrifft, bei denen eine vorläufige Entfernung vom Amt nicht in Betracht kommt. Schon das spricht dafür, daß der Ausdruck "Suspendierung" auch in Nr. 5 nicht im technischen Sinne gemeint ist. Ebenso wie in Nr. 4 unter "Suspendierung" nur die Zeit gemeint sein kann, in der tatsächlich keine Versorgungsbezüge gezahlt wurden, muß der Ausdruck in Nr. 5 dahin gedeutet werden, daß er nur die Zeit meint, in der der Beamte tatsächlich nicht im Amt war. Aus der Verwendung des Wortes "Suspendierung" in diesem Zusammenhang kann deshalb nicht geschlossen werden, daß die britische Militärregierung die Rechtsauffassung habe bekunden wollen, die Entfernung aus dem Amt zum Zwecke der politischen Überprüfung sei als eine Suspension im technischen Sinne zu verstehen, während der das Dienstverhältnis rechtlich weiter bestanden habe. Dies ergibt sich vor allem aus dem Zusammenhang mit der unmittelbar folgenden, oben behandelten Finanztechnischen Anweisung Nr. 89.

Auch die deutsche Gesetzgebung in der britischen Besatzungszone geht offensichtlich davon aus, daß die von der britischen Militärregierung vorgenommene oder veranlaßte Entfernung aus dem Dienst zum Zwecke der politischen Überprüfung das Dienstverhältnis beendet habe. Dies ist im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 17. Dezember 1953 -- 1 BvR 147/52 -- unter C I 2 e näher ausgeführt.

b) § 52 Satz 1 erster Halbsatz G 131 in dem hier zu prüfenden Umfange verletzt auch nicht den Gleichheitssatz. Wenn die nur aus wichtigem Grund kündbaren versorgungsberechtigten Angestellten zur Wiederverwendung stehen, an der Unterbringung teilnehmen und Übergangsbezüge erhalten, während die kündbaren lediglich an der Unterbringung teilnehmen, so folgt die Be

BVerfGE 3, 187 (208):

rechtigung dieser Unterscheidung aus der verschiedenartigen Bindung beider Gruppen an ihren Dienstherrn. Sie ist daher im Rahmen des Art. 3 GG nicht zu beanstanden. Im übrigen hat das G 131 bei der Regelung der Rechtsverhältnisse der kündbaren Angestellten die Anwartschaft auf Versorgung gebührend berücksichtigt und als Grund für eine Differenzierung anerkannt. Denn nach § 52 in Verbindung mit § 11 G 131 nehmen nur diejenigen kündbaren Angestellten, die versorgungsberechtigt sind, an der Unterbringung teil, die übrigen dagegen nicht. Sie können nach § 52 b Abs. 2 G 131 lediglich dann, wenn sie eine Dienstzeit von mindestens zehn Jahren abgeleistet haben, auf den Pflichtanteil angerechnet werden.

Daß auch sonst ein Verstoß gegen Art. 3 GG nicht vorliegt, ist in dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 17. Dezember 1953 -- 1 BvR 323/51 -- unter C V 25 dargelegt. Dort ist ferner unter C V 3 ausgeführt, daß Art. 33 Abs. 5 GG für die Dienstverhältnisse der Angestellten nicht maßgebend ist.