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BVerfG, 11.06.1969 - 2 BvR 518/66

Administration — Mon, 25 Mar 2024 17:35:52 +0000

Daten

Fall:

Ehrengerichte

Fundstellen:

BVerfGE 26, 186; NJW 1969, 2192; MDR 1969, 909; DNotZ 1970, 179

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

11.06.1969

Aktenzeichen:

2 BvR 518/66

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Die Ehrengerichtshöfe für Rechtsanwälte sind staatliche Gerichte. Ihre Errichtung beruht auf staatlichem Gesetz und ihre personelle Zusammensetzung wesentlich auf staatlicher Mitwirkung.
2. Die Vorschriften der Bundesrechtsanwaltsordnung über die Berufung der anwaltlichen Mitglieder des Senats für Anwaltssachen beim Bundesgerichtshof verstoßen nicht gegen Art. 95 Abs. 2 GG. Einer Mitwirkung des Richterwahlausschusses bei der Berufung der ehrenamtlichen Richter bei den obersten Gerichtshöfen des Bundes bedarf es nicht.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 26, 186

Paginierung:

BVerfGE 26, 186 (186):

1. Die Ehrengerichtshöfe für Rechtsanwälte sind staatliche Gerichte. Ihre Errichtung beruht auf staatlichem Gesetz und ihre personelle Zusammensetzung wesentlich auf staatlicher Mitwirkung.

2. Die Vorschriften der Bundesrechtsanwaltsordnung über die Berufung der anwaltlichen Mitglieder des Senats für Anwaltssachen beim Bundesgerichtshof verstoßen nicht gegen Art. 95 Abs. 2 GG. Einer Mitwirkung des Richterwahlausschusses bei der Berufung der ehrenamtlichen Richter bei den obersten Gerichtshöfen des Bundes bedarf es nicht.

Beschluß

Des Zweiten Senats vom 11. Juni 1969

- 2 BvR 518/66 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Rechtsanwalts - gegen den Beschluß des Bundesgerichtshofs vom 18. Juli 1966 - AnwSt (B) 8/66 -.

BVerfGE 26, 186 (187):

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe

A. - I.

Der Beschwerdeführer ist als Rechtsanwalt bei dem Amts- und Landgericht Würzburg zugelassen. Er wurde durch Urteil des Ehrengerichts für den Bezirk der Rechtsanwaltskammer Bamberg am 14. November 1964 wegen Verletzung anwaltlicher Berufspflichten mit einem Verweis bestraft. Der Bayerische Ehrengerichtshof für Rechtsanwälte verwarf am 21. September 1965 die Berufung des Beschwerdeführers als unbegründet.

Nach den Feststellungen des Ehrengerichtshofs hatte der Beschwerdeführer in einem Schriftsatz geäußert, die Begründung, die das Oberlandesgericht Bamberg einer einstweiligen Verfügung gegeben habe, verschlage jedem Verfechter der freiheitlichen demokratischen Rechtsordnung den Atem; man reibe sich die Augen, blättere und prüfe, ob da nicht zwei Ziffern der Jahreszahl des Datums verwechselt worden seien; aber es helfe nichts, man gelange schließlich doch zu der beklemmenden Gewißheit, daß diese Begründung nicht im Jahre 1936, sondern tatsächlich im Jahre 1963 geprägt worden sei. Der Ehrengerichtshof hatte weiter festgestellt, der Beschwerdeführer habe in einem Strafverfahren vor dem Schöffengericht Würzburg den amtierenden Staatsanwalt angegriffen, ihm die Aufstellung falscher Behauptungen vorgeworfen und dazu erklärt, der Staatsanwalt habe entweder "aus grober Unkenntnis des Gesetzes geredet" oder "einfach schwadroniert, ohne überhaupt nachzudenken", oder aber er habe "bewußt versucht, die Schöffen irrezuführen". Später habe er dann noch geäußert: Wenn heute ein Staatsanwalt so rede und so reden dürfe, so fehle nicht viel dazu, bis es wieder soweit wie bei Roland Freisler am Volksgerichtshof sei. Der Ehrengerichtshof sah in diesen Äußerungen des Beschwerdeführers eine die Grenzen der sachlichen Kritik überschreitende grobe Mißachtung des Oberlandesgerichts Bamberg und eine kaum noch zu

BVerfGE 26, 186 (188):

überbietende Herabsetzung des Vertreters der Staatsanwaltschaft. Er war der Ansicht, die darin liegende grobe Verletzung der anwaltlichen Berufspflichten (§ 43 Satz 2 BRAO) sei mit einem Verweis nicht zu hart geahndet worden.

Der Beschwerdeführer hatte gegen die Nichtzulassung der Revision im Urteil des Ehrengerichtshofs Beschwerde zum Bundesgerichtshof eingelegt. Durch einstimmigen Beschluß des Senats für Anwaltssachen vom 18. Juli 1966 wurde die Beschwerde zurückgewiesen.

II.

Der Beschwerdeführer hat am 12. September 1966 gegen den am 12. August 1966 zugestellten Beschluß des Bundesgerichtshofs und gegen die vorangegangenen Entscheidungen des Ehrengerichts für den Bezirk der Rechtsanwaltskammer Bamberg und des Bayerischen Ehrengerichtshofs für Rechtsanwälte Verfassungsbeschwerde eingelegt. Er rügt die Verletzung der Art. 101 Abs. 1 Satz 2, 103 Abs. 2 sowie 2, 3, 5 und 12 GG und trägt vor:

1. Die Ehrengerichtsbarkeit der Rechtsanwälte sei verfassungswidrig.

a) Art. 101 Abs. 2 GG lasse Sondergerichte nur für besondere Sachgebiete, nicht für besondere Personengruppen zu. Sondergerichte dürften also nur errichtet werden, wenn durch Abgrenzung ihrer Kompetenz nach Sachgebieten potentiell jeder Staatsbürger oder doch ein großer Teil des Volkes ohne soziale Differenzierung ihrer Jurisdiktion unterstehe. Diesen Anforderungen entspreche die Sondergerichtsbarkeit für Rechtsanwälte nicht. Aber selbst wenn man so strenge Anforderungen nicht stelle, müsse man für ein besonderes Sachgebiet im Sinne des Art. 101 Abs. 2 GG jedenfalls fordern, daß es sich um einen größeren, zusammenhängenden Rechtsbereich handle. Das Berufsrecht der Anwälte sei aber lediglich ein Teilbereich des Sachgebiets Disziplinarrecht. Soweit Zulassungssachen (§§ 37 ff. BRAO) in Betracht kämen, gehe es um die Anfechtung von Verwaltungsakten der Justizverwaltung, für die der Verwaltungsrechtsweg zulässig

BVerfGE 26, 186 (189):

sein müsse. Für die Einrichtung einer anwaltlichen Sondergerichtsbarkeit fehle es an einem sachgerechten Grund.

b) Da der Einfluß des Staates auf die Besetzung der ehrengerichtlichen Spruchkörper äußerst gering sei, könnten die Ehrengerichte und Ehrengerichtshöfe nicht als staatliche Gerichte im Sinne des Art. 92 GG anerkannt werden. Die Justizverwaltung müsse die anwaltlichen Richter einer vom Vorstand der Rechtsanwaltskammer aufgestellten Liste entnehmen, die nur eineinhalbmal soviel Namen enthalte wie Richter zu ernennen seien. Eine entsprechende Regelung gelte zwar auch für die Ernennung der Laienbeisitzer von Gerichten, deren Staatlichkeit außer Zweifel stehe, z.B. für die Berufung der Sozialrichter (§§ 13 f. SGG). Bei Rechtspflegeorganen, die von öffentlich-rechtlichen Berufsorganisationen getragen würden, müßten aber an den Einfluß des Staates auf die Besetzung der Richterstellen besonders strenge Anforderungen gestellt werden, um der Bildung ständischer Eigengewalten vorzubeugen. Zudem würden in der Sozialgerichtsbarkeit die Beisitzer von Gruppen vorgeschlagen, die gegensätzliche Interessen verträten und sich gegenseitig neutralisierten, so daß der staatliche Berufsrichter als Zünglein an der Waage fungiere. In der Ehrengerichtsbarkeit der Rechtsanwälte dagegen hätten die von einer Berufsorganisation ausgewählten Ehrenrichter in den beiden Tatsacheninstanzen ein zahlenmäßiges Übergewicht und zudem den Vorsitz.

c) Die Ehrengerichte und Ehrengerichtshöfe ermangelten auch der vom Grundgesetz geforderten richterlichen Unabhängigkeit und Neutralität: In Wahl- und Beschlußsachen (§ 91 BRAO) könnten die anwaltlichen Richter an den Ehrengerichtshöfen in die Lage kommen, über die Rechtswirksamkeit von Wahlen und Beschlüssen der Kammerversammlung zu entscheiden, an denen sie selbst beteiligt gewesen seien.

In Zulassungssachen (§§ 37 ff. BRAO) seien die Ehrengerichte ebenfalls nicht neutral. Die anwaltlichen Mitglieder befänden sich hier gegenüber ihren (potentiellen) Konkurrenten notwendigerweise in einer Interessenkollision.

BVerfGE 26, 186 (190):

Auch in Disziplinarsachen könne von den überwiegend mit Anwälten besetzten Ehrengerichten und Ehrengerichtshöfen keine Neutralität erwartet werden. Besonders gefürchtet sei die Ehrengerichtsbarkeit wegen der Unberechenbarkeit ihrer - teils laxen, teils auffällig scharfen - Sprüche. Das persönliche Ansehen des einzelnen Kammermitgliedes, die gegenseitigen Verbindungen und Feindschaften, der kollegiale Klatsch, Konkurrenzangst und -neid spielten bei der Beurteilung eines Kollegen durch die "Standesorgane" eine erhebliche Rolle. Den Ehrengerichten und Ehrengerichtshöfen fehlten daher institutionell die Voraussetzungen für eine objektive Rechtsprechung.

d) Diese Mängel würden nicht dadurch geheilt, daß oberste Instanz der Senat für Anwaltssachen des Bundesgerichtshofs sei. Denn in zahlreichen Sachen sei der Ehrengerichtshof bereits die letzte Instanz, und in allen Disziplinarsachen sei er die letzte Tatsacheninstanz. Im übrigen bestünden auch gegen die Verfassungsmäßigkeit des Anwaltssenats des Bundesgerichtshofs Bedenken. Die Aufzählung der oberen Bundesgerichte in Art. 96 a.F. GG sei abschließend. Zwar seien Fachsenate innerhalb dieser Gerichte zulässig, doch müßten die Berufsrichter der Fachsenate durch die Geschäftsverteilung auswechselbar sein. Für den Vorsitzenden des Anwaltssenats, den Präsidenten des Bundesgerichtshofs, sei diese Forderung nicht erfüllt. Dadurch weise sich der Anwaltssenat als ein Bundessondergericht aus. Außerdem sei zu beanstanden, daß die anwaltlichen Beisitzer entgegen dem Gebot des Art. 96 Abs. 2 Satz 1 a.F. GG ohne Mitwirkung des Richterwahlausschusses ernannt würden.

2. Gemäß Art. 12 Abs. 1 GG könne die Berufsausübung nur durch ein Gesetz im formellen Sinne geregelt werden. Eine gesetzlich klar ausgesprochene Berufspflicht habe er aber nicht verletzt. Die Verurteilung sei allein gestützt auf die Generalklausel des § 43 Satz 2 BRAO. Diese genüge weder dem Art. 12 Abs. 1 GG noch dem Bestimmtheitsgebot des Art. 103 Abs. 2 GG. Wenn durch diese Generalklausel die Freiheit des Anwalts aus Gründen einer angeblichen "Standesehre" über das allgemein

BVerfGE 26, 186 (191):

gültige Maß eingeengt werde, so verstoße dies auch gegen die Art. 2, 3 und - soweit die freie Meinungsäußerung betroffen sei - 5 GG. Was die Freiheit der Meinungsäußerung angehe, so habe der Anwalt ständig berechtigte Interessen wahrzunehmen; dieser Aufgabe könne er nicht gerecht werden, wenn ihm für seine Äußerungen engere Grenzen gesetzt würden als jedem anderen Bürger.

3. Im übrigen sei der Vorsitzende des Ehrengerichts als Prozeßvertreter des Gegners in dem Verfahren, aus dem der beanstandete Schriftsatz stamme, tätig gewesen. Er, der Beschwerdeführer, habe ihn in der Hauptverhandlung auf seine "zwielichtige Doppelrolle als Vorsitzender des Ehrengerichts und Prozeßgegner" aufmerksam gemacht; der betreffende Rechtsanwalt habe aber weiterhin als Vorsitzender amtiert.

III.

Der Bundesminister der Justiz sowie der Bayerische Minister der Justiz halten die Verfassungsbeschwerde für unbegründet und haben sich, im wesentlichen übereinstimmend, wie folgt geäußert:

1. Die Ehrengerichte und Ehrengerichtshöfe für Rechtsanwälte seien trotz der starken Beteiligung von Rechtsanwälten staatliche Gerichte. Das Grundgesetz habe den Umfang der Verwendung von Laienrichtern nicht geregelt. Verfassungsrechtlich gefordert sei lediglich die personelle Bindung der Gerichte an den Staat. Diese sei hier dadurch gesichert, daß die anwaltlichen Mitglieder von der Landesjustizverwaltung ernannt würden. Zwar würden sie einer Vorschlagsliste der Rechtsanwaltskammer entnommen; die Landesjustizverwaltung habe jedoch die Möglichkeit der Auswahl. Die Gerichte unterlägen auch der Aufsicht der Landesjustizverwaltung. Die anwaltlichen Mitglieder seien auch mit den notwendigen Garantien der richterlichen Unabhängigkeit ausgestattet.

2. Auch die Bedenken gegen die Zusammensetzung des Senats für Anwaltssachen beim Bundesgerichtshof seien unbegründet.

BVerfGE 26, 186 (192):

Die Besetzung dieses Senats sei nicht eine verfassungsrechtlich unzulässige Änderung der Struktur des Bundesgerichtshofs; denn die Mitglieder des Senats seien in ihrer Mehrzahl Berufsrichter des Bundesgerichtshofs. Eine Mitwirkung des Richterwahlausschusses an der Berufung der anwaltlichen Mitglieder des Senats werde durch das Grundgesetz nicht gefordert. Art. 96 Abs. 2 a.F. GG beziehe sich, wie aus Art. 96 Abs. 2 Satz 2 a.F. GG hervorgehe, nur auf die Bundesrichter, die in einem Dienstverhältnis zum Bund stünden.

3. Der Beschwerdeführer sei auch nicht dadurch in Grundrechten verletzt, daß die Generalklausel des § 43 Satz 2 BRAO die Grundlage seiner Verurteilung bilde.

Die Verfassungsbeschwerde, gegen deren Zulässigkeit keine Bedenken bestehen, ist unbegründet.

Die Ehrengerichtsbarkeit für Rechtsanwälte ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Sie verstößt nicht gegen Art. 101 GG.

1. Nach Art. 101 Abs. 2 GG können Gerichte für besondere Sachgebiete durch Gesetz errichtet werden. Daraus ergibt sich, daß Sondergerichte nicht für bestimmte Personengruppen geschaffen werden dürfen. Sondergerichte des Bundes sind unzulässig, da der Kreis der Bundesgerichte in den Art. 92, 96 a.F. und 96 a a.F. GG abschließend bestimmt ist (BVerfGE 10, 200 [212 f.]).

a) Die Ehrengerichte und Ehrengerichtshöfe der Rechtsanwälte sind für ein bestimmtes Sachgebiet, nämlich für das anwaltliche Berufsrecht, abstrakt und generell zur Entscheidung berufen. Daß die Beschränkung dieser Gerichte auf das Sachgebiet des anwaltlichen Berufsrechts notwendigerweise zugleich eine Beschränkung auf einen bestimmten Personenkreis - nämlich auf Rechtsanwälte und auf Bewerber um die Zulassung als Anwalt - bedeutet, begründet keinen Verstoß gegen Art. 101 Abs. 2 GG.

BVerfGE 26, 186 (193):

Nur wenn die Ehrengerichte für die Rechtsangelegenheiten der Rechtsanwälte schlechthin eingerichtet wären, mit anderen Worten: wenn sie z.B. auch für Zivil- und Strafsachen gegen Rechtsanwälte zuständig wären, würde es sich um verfassungswidrige Sondergerichte handeln. Auch die Arbeitsgerichte und die Disziplinargerichte für Beamte sind - wie es den Sachgebieten Arbeitsrecht und Beamtendisziplinarrecht entspricht - nur für bestimmte Personengruppen zuständig. Es kann aber keine Rede davon sein, daß diese Gerichte, deren Zulässigkeit das Grundgesetz in Art. 96 Abs. 1 a.F. und 96 a Abs. 4 a.F. voraussetzt, unter dem Gesichtspunkt des Art. 101 Abs. 2 GG bedenklich wären. Das Bundesverfassungsgericht hat demgemäß auch die ärztlichen Berufsgerichte ausdrücklich als "besondere Gerichte im Sinne des Art. 101 Abs. 2 GG" bezeichnet (BVerfGE 18, 241 [257]; 22, 42 [47]). Dasselbe muß für die Ehrengerichtsbarkeit der Rechtsanwälte gelten.

b) Der Beschwerdeführer erblickt im Senat für Anwaltssachen ein in Art. 92, 96 a.F. und 96 a a.F. GG nicht vorgesehenes und daher unzulässiges Sondergericht des Bundes.

Der Senat für Anwaltssachen ist jedoch Teil des Bundesgerichtshofs. Er ist in den Bundesgerichtshof eingegliedert und weist sich auch durch seine Zusammensetzung als Senat dieses Gerichts aus. Vorsitzender ist der Präsident des Bundesgerichtshofs oder in seiner Vertretung ein nach den Vorschriften des Gerichtsverfassungsgesetzes bestimmter Senatspräsident; drei Beisitzer sind Berufsrichter des Bundesgerichtshofs (§ 106 Abs. 2 BRAO). Daß außerdem drei Rechtsanwälte als ehrenamtliche Beisitzer mitwirken, macht den Senat nicht zu einem vom Bundesgerichtshof getrennten Sondergericht. Die Besetzung der Spruchkörper der oberen Bundesgerichte ist der Regelung des Gesetzgebers überlassen; es ist ihm unbenommen, für besondere Sachgebiete eine besondere Besetzung und namentlich eine Beteiligung von ehrenamtlichen Richtern vorzusehen.

c) Die Einrichtung der besonderen Gerichtsbarkeit für berufsrechtliche Angelegenheiten der Rechtsanwälte ist auch mit dem

BVerfGE 26, 186 (194):

allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar; der Gesetzgeber hat die Grenzen, die Art. 3 Abs. 1 GG seiner Gestaltungsfreiheit setzt, nicht überschritten.

Der Rechtsanwalt ist nicht nur Vertreter privater Interessen, sondern zugleich unabhängiges Organ der Rechtspflege (§ 1 BRAO). Damit tritt die Rechtsanwaltschaft, wie es in der Begründung des Regierungsentwurfs einer Bundesrechtsanwaltsordnung von 1957 (BTDrucks. III/120, Bem. zu § 1, S. 4) heißt, "an die Seite der Gerichte und der Staatsanwaltschaft.... Diese Stellung innerhalb der Rechtspflege verpflichtet den einzelnen Rechtsanwalt, bei der Ausübung des Berufes auf sie Bedacht zu nehmen. So darf der Rechtsanwalt als Bevollmächtigter in einem Zivilprozeß oder als Verteidiger in einem Strafverfahren nicht bewußt dem Unrecht dienen oder die Rechtsfindung erschweren". Diese besondere Aufgabe der Rechtsanwälte läßt es gerechtfertigt erscheinen, sie - anders als die Angehörigen der meisten sonstigen Berufe - einem besonderen Disziplinarrecht zu unterstellen. Daß zur Anwendung dieses Disziplinarrechts besondere Gerichte geschaffen werden, in denen Berufsangehörige als sachkundige ehrenamtliche Richter mitwirken, ist ebensowenig sachwidrig, wie die im Grundgesetz selbst vorgesehene Einrichtung von besonderen Dienststrafgerichten (Art. 96 a Abs. 4 a.F. GG).

Die Ehrengerichtsbarkeit der Rechtsanwälte entscheidet allerdings nicht nur in Disziplinarsachen, sondern auch über die Rechtmäßigkeit von Verwaltungsakten der Justizverwaltung in Berufsangelegenheiten der Rechtsanwälte sowie über die Rechtmäßigkeit von Akten der Rechtsanwaltskammer. Auch dafür läßt sich aber ein sachlicher Grund anführen: Wird zur Anwendung des anwaltlichen Disziplinarrechts eine Ehrengerichtsbarkeit eingerichtet, so liegt es nicht fern, deren besondere Sachkunde auf dem Gebiet des anwaltlichen Berufsrechts auch für sonstige Rechtsstreitigkeiten auf diesem Gebiet zu nutzen.

2. Art. 92 GG verlangt, daß die rechtsprechende Gewalt durch staatliche Gerichte ausgeübt wird. Die Gerichte der Länder brauchen zwar nicht in der Form einer unmittelbaren staatlichen Ein

BVerfGE 26, 186 (195):

richtung geschaffen zu werden; auch ein von einer Körperschaft des öffentlichen Rechts getragenes besonderes Gericht kann "staatlich" im Sinne des Art. 92 GG sein (vgl. BVerfGE 4, 74 [92]; 10, 200 [214 f.]; 14, 56 [66]; 18, 241 [253]). Ein Gericht wird als "staatliches" aber nicht schon dadurch ausgewiesen, daß seine Bildung auf staatlichem Gesetz beruht und daß es der Erfüllung staatlicher Aufgaben dient. Wie das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 24. November 1964 über die ärztlichen Berufsgerichte in Rheinland-Pfalz ausgeführt hat (BVerfGE 18, 241 [253 f.]), kann ein von einer Standesorganisation getragenes besonderes Gericht vielmehr nur dann als staatliches Gericht angesehen werden, wenn seine Bindung an den Staat auch in personeller Hinsicht ausreichend gewährleistet ist; dazu gehört, daß der Staat bei der Berufung der Richter mitwirkt. Die Mitwirkung des Staates ist bei der Berufung gerade der Mitglieder von Ehren- und Berufsgerichten vor allem um deswillen geboten, weil andernfalls die Gefahr einer - dem demokratischen Staat fremden - ständischen Gerichtsbarkeit bestünde.

Die Frage, ob die Ehrengerichte, die ausschließlich aus Rechtsanwälten bestehen, den Anforderungen des Grundgesetzes für staatliche Gerichte genügen, kann dahingestellt bleiben. Denn über den Ehrengerichten stehen die Ehrengerichtshöfe als weitere Tatsacheninstanzen. Die Ehrengerichtshöfe aber sind staatliche Gerichte, so daß das Verfassungsgebot des Art. 19 Abs. 4 GG jedenfalls erfüllt ist. Ihre Errichtung beruht auf staatlichem Gesetz und ihre personelle Zusammensetzung wesentlich auf staatlicher Mitwirkung.

Die Richter der Ehrengerichtshöfe aus dem Kreis der Anwälte werden von den Landesjustizverwaltungen ernannt. Sie werden einer Vorschlagsliste des Vorstandes der Rechtsanwaltskammer entnommen. Diese Vorschlagsliste "muß mindestens die Hälfte mehr als die erforderliche Zahl von Rechtsanwälten enthalten" (§ 103 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 94 Abs. 2 Satz 2 und 4 BRAO). Diese Bestimmung läßt keine Zweifel darüber, daß die Justiz

BVerfGE 26, 186 (196):

verwaltung nur solche Richter zu Mitgliedern des Ehrengerichtshofs ernennen kann, die von der Rechtsanwaltskammer vorgeschlagen worden sind. Nicht ebenso eindeutig ergibt sich aus den gesetzlichen Vorschriften, ob die Justizverwaltung an eine Vorschlagsliste auch dann gebunden ist, wenn die Liste zwar zahlenmäßig dem § 94 Abs. 2 Satz 4 BRAO entspricht, aber nicht genügend Kandidaten enthält, welche die Justizverwaltung als geeignet ansieht. Die Bundesrechtsanwaltsordnung kam erst nach langwierigen gesetzgeberischen Bemühungen zustande. Mit den verschiedenen Entwürfen und im Laufe der Verhandlungen stieg das Maß der Beteiligung der Rechtsanwaltschaft an der Ehrengerichtsbarkeit von Mal zu Mal, und in der endgültigen Fassung war ihr Einfluß nochmals verstärkt. Angesichts dieser Tendenz könnte § 94 Abs. 2 Satz 2 und 4 BRAO dahin verstanden werden, daß für die Auswahl der Mitglieder des Ehrengerichtshofs die vorgelegte Vorschlagsliste endgültig und unabänderlich maßgebend sein solle. Da die Vorschlagsliste nur die Hälfte mehr als die erforderliche Zahl von Rechtsanwälten enthalten muß, würde ein solches Verständnis der Vorschrift zu ihrer Verfassungswidrigkeit führen, da dann der Spielraum der Justizverwaltung bei der Ernennung seiner anwaltlichen Mitglieder zu gering und ein ausreichender staatlicher Einfluß bei der Berufung der Richter nicht mehr gewährleistet wäre.

Die Vorschrift läßt sich indessen verfassungskonform in anderem Sinn auslegen. Daß die Justizverwaltung eine Möglichkeit der Auswahl haben soll, bringt das Gesetz mit der Vorschrift zum Ausdruck, die Rechtsanwaltskammer müsse mehr Rechtsanwälte als erforderlich vorschlagen. Die Vorschlagsliste hat aber nicht den Charakter endgültiger und ausschließlicher Vorschläge, aus denen in jedem Fall die erforderlichen Ernennungen vorgenommen werden müssen. Das Gesetz legt lediglich das Mindestmaß der Vorschläge fest ("... muß mindestens ... enthalten"). Dies bedeutet, daß die Liste erweitert werden kann und, da das Verfahren die Besetzung der erforderlichen Richterstellen des Ehrengerichtshofs bezweckt, gegebenenfalls auch erweitert werden

BVerfGE 26, 186 (197):

muß. Es ergibt sich also, daß nach dem Sinn des § 94 Abs. 2 BRAO die Justizverwaltung das Recht hat, notfalls - das heißt falls die ursprüngliche Liste nicht genügend geeignete Richter enthält - eine Ergänzung zu verlangen. In dieser Auslegung begegnet die Vorschrift keinen Bedenken; dann sichert sie den ausreichenden Einfluß des Staates auf die Besetzung des Ehrengerichtshofs.

Auch im übrigen ist der staatliche Charakter des Ehrengerichtshofs gewahrt. Die Landesjustizverwaltung hat es in der Hand, die Zahl der erforderlichen Mitglieder des Ehrengerichtshofs zu bestimmen (§ 103 Abs. 2 BRAO). Außerdem bestimmt sie, welche Mitglieder als Präsident des Ehrengerichtshofs und als Vorsitzende seiner Senate amtieren (§ 101 BRAO). Sie führt die Aufsicht über die Ehrengerichtshöfe (§ 100 Abs. 1 BRAO). Die Geschäftsordnung bedarf ihrer Bestätigung (§ 105 Abs. 2 BRAO).

3. a) Art. 20 Abs. 2 GG gebietet, daß die Rechtsprechung durch besondere von den Organen der gesetzgebenden und der vollziehenden Gewalt verschiedene Organe des Staates ausgeübt wird. Die Gerichte müssen daher organisatorisch hinreichend von den Verwaltungsbehörden getrennt sein; eine zu enge personelle Verzahnung zwischen den Organen der rechtsprechenden und der vollziehenden Gewalt ist unzulässig (BVerfGE 14, 56 [67 f.]; 18, 241 [254]). Die Ehrengerichtshöfe entsprechen diesem Erfordernis. Sie sind organisatorisch und personell in genügendem Maße von den Organen der Rechtsanwaltskammer getrennt.

Sie werden bei den Oberlandesgerichten errichtet (§100 Abs. 1 BRAO); die Aufwandsentschädigung fließt aus der Staatskasse (§ 103 Abs. 4 BRAO). Die Mitglieder des Ehrengerichtshofs haben als solche während der Dauer ihres Amtes die Stellung eines Berufsrichters (§ 110 Abs. 1 BRAO).

Eine zu enge personelle Verzahnung zwischen der Ehrengerichtsbarkeit und den Organen der Rechtsanwaltskammern ist insbesondere durch die Vorschrift ausgeschlossen, daß Mitglieder des Ehrengerichtshofs und des Senats für Anwaltssachen des Bun

BVerfGE 26, 186 (198):

desgerichtshofs nicht gleichzeitig dem Vorstand der Rechtsanwaltskammer angehören oder bei der Rechtsanwaltskammer im Haupt- oder Nebenberuf tätig sein dürfen (§§ 103 Abs. 2, 108 Abs. 1 BRAO).

Allerdings sind die Richter aus dem Kreis der Anwälte notwendigerweise Mitglieder der Rechtsanwaltskammer (§ 60 Abs. 1 BRAO) und damit auch Mitglieder der Versammlung der Kammer (§§ 85 ff. BRAO). Durch die Bestimmungen über die Ausschließung von Richtern ist jedoch der Gefahr einer Kollision zwischen Mitgliedschaft in der Kammer und Richteramt vorgebeugt. Der Anwaltssenat des Bundesgerichtshofs hat in einem Verfahren, das die Gültigkeit des Beitragsbeschlusses der Versammlung einer Rechtsanwaltskammer betraf, entschieden, nach dem Rechtsgedanken der §§ 6 Abs. 1 Nr. 1 FGG und 41 Nr. 6 ZPO seien diejenigen Richter von der Mitwirkung in einer solchen Sache ausgeschlossen, die an der Beschlußfassung beteiligt gewesen waren (NJW 1968, 157 f.). Darin, daß die Mitglieder der Kammerversammlung in die Lage kommen können, über die ohne ihr Mitwirken vorgenommenen Wahlen und Beschlüsse dieser Versammlung zu richten, ist eine verfassungswidrige Gewaltenvermischung nicht zu erblicken.

b) Zum Wesen der richterlichen Tätigkeit gehört, daß sie von einem nichtbeteiligten Dritten in sachlicher und persönlicher Unabhängigkeit ausgeübt wird (BVerfGE 3, 377 [381]; 4, 331 [346]; 14, 56 [69]; 18, 241 [255]).

Die in Art. 97 Abs. 1 GG den Richtern garantierte sachliche Unabhängigkeit besteht darin, daß sie nur an das Gesetz gebunden, also frei von Weisungen sind (BVerfGE 14, 56 [69]). Die Vorschriften der Bundesrechtsanwaltsordnung über die Ehrengerichtshöfe enthalten keine Vorschriften, die dieser Garantie zuwiderliefen.

Art. 97 Abs. 2 GG, der die persönliche Unabhängigkeit sichert, bezieht sich seinem Wortlaut nach zwar nur auf die "hauptamtlich und planmäßig endgültig angestellten Richter". Auch den ehrenamtlichen Richtern muß aber als Minimum persönlicher

BVerfGE 26, 186 (199):

Unabhängigkeit garantiert sein, daß sie vor Ablauf ihrer Amtszeit nur unter den gesetzlich bestimmten Voraussetzungen und gegen ihren Willen nur kraft richterlicher Entscheidung abberufen werden können (BVerfGE 14, 56 [70]; 18, 241 [255]). Die Bundesrechtsanwaltsordnung genügt diesen Anforderungen. Die anwaltlichen Mitglieder der Ehrengerichtshöfe und des Senats für Anwaltssachen des Bundesgerichtshofs werden für die Dauer von 4 Jahren berufen (§§ 103 Abs. 1, 107 Abs. 1 BRAO). Dieser Zeitraum ist nicht so kurz, daß dadurch ihre Unabhängigkeit in Frage gestellt würde (BVerfGE 18, 241 [255]). Die Bundesrechtsanwaltsordnung gewährleistet auch, daß diese Richter nur unter gesetzlich im einzelnen festgelegten Voraussetzungen und nur durch Gerichtsentscheidung vorzeitig abberufen werden können (§§ 103 Abs. 2, 109 Abs. 2 BRAO).

c) Die Neutralität der Ehrengerichtshöfe wird auch nicht dadurch beeinträchtigt, daß sie in der Besetzung von zwei Richtern des Oberlandesgerichts und drei Rechtsanwälten entscheiden und daß daher die die Mehrheit bildenden anwaltlichen Mitglieder notwendigerweise Berufsgenossen der Betroffenen sind. Die allgemeine Eignung des Rechtsanwalts, der jederzeit in das Berufsrichteramt berufen werden kann, für die Tätigkeit im anwaltlichen Ehrengericht läßt sich nicht bezweifeln. Allerdings führt der Rechtsanwalt auch während seiner ehrenamtlichen Richtertätigkeit die Anwaltspraxis weiter. Aber gerade das ist ein Element der standesmäßigen organisatorischen Ehrengerichtsbarkeit. Wer berufen wird, Fragen der Stellung eines Rechtsanwalts und seiner Pflichten zu beurteilen, muß mit den Standesfunktionen aufs engste vertraut sein. Es hieße, den in der deutschen Anwaltschaft herrschenden Geist verkennen, wenn man annehmen wollte, daß die zeitweise Verwendung im Richteramt und die Anwaltstätigkeit allgemein die Gefahr einer Interessenkollision herbeiführen und daß ein Rechtsanwalt als Ehrenrichter sich notwendigerweise von Gedanken des Konkurrenzkampfes oder von anderen persönlichen Gesichtspunkten leiten lassen müßte. Allenfalls mag die Wahrscheinlichkeit eines Falles der Befangenheit

BVerfGE 26, 186 (200):

in der Ehrengerichtsbarkeit etwas höher sein als in der großräumiger angelegten allgemeinen Gerichtsbarkeit. Doch für derartige Fälle trifft das Gesetz hinreichend Vorsorge. In Disziplinarsachen gelten gemäß § 116 BRAO die Vorschriften der Strafprozeßordnung über die Ablehnung und Ausschließung von Gerichtspersonen. Der Beschuldigte hat demnach im Ehrengerichtsverfahren das Recht, einen Richter wegen Besorgnis der Befangenheit abzulehnen (§ 24 StPO), und der Beschwerdeführer hätte in seinem Fall von dieser Möglichkeit Gebrauch machen können. In den sonstigen ehrengerichtlichen Verfahren, namentlich also in Zulassungssachen, sind nach § 40 Abs. 4 BRAO die Vorschriften des Gesetzes über die freiwillige Gerichtsbarkeit heranzuziehen. Durch Beschluß vom 8. Februar 1967 (BVerfGE 21, 139 ff.) hat das Bundesverfassungsgericht die Bestimmungen des § 6 Abs. 2 Satz 2 FGG für nichtig erklärt, so daß auch in diesem Verfahren die Ablehnung eines Richters wegen Besorgnis der Befangenheit zulässig ist.

d) Daß in den Senaten des Ehrengerichtshofs nicht das berufsrichterliche Mitglied, sondern ein Rechtsanwalt den Vorsitz führt, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Das Grundgesetz bestimmt nichts darüber, in welchem Umfang die Verwendung von Berufsrichtern - das heißt von Richtern, die in einem Dienstverhältnis zum Bund oder zu einem Land stehen und hauptberuflich als Richter tätig sind - notwendig ist. Es überläßt die Zuziehung von ehrenamtlichen Richtern dem Ermessen des Gesetzgebers. Seit jeher hat der Gesetzgeber ehrenamtliche Richter herangezogen; vielfach hat er ihnen in den Spruchkörpern ein zahlenmäßiges Übergewicht zuerkannt (etwa in der Kammer für Handelssachen, dem Schöffengericht, der kleinen Strafkammer, dem Schwurgericht). Als Gerichtsvorsitzende sehen die Gesetze allerdings seit langem regelmäßig Berufsrichter vor; doch gab es stets Ausnahmen von dieser Regel. Eine Ausnahme bildeten seit Inkrafttreten der Rechtsanwaltsordnung von 1878 die Ehrengerichte der Rechtsanwälte; sie bestanden ausschließlich aus Rechtsanwälten und wurden dennoch als

BVerfGE 26, 186 (201):

echte Gerichte angesehen (vgl. RGZ 170, 333 [335]). Auch die Gemeindegerichte Badens und Württembergs waren und sind mit ehrenamtlichen Richtern besetzt. Es ist keinerlei Anhalt dafür ersichtlich, daß der Grundgesetzgeber hieran etwas hätte ändern wollen. In den Ausnahmefällen, in denen ehrenamtliche Richter als Vorsitzende amtieren, muß freilich gewährleistet sein, daß sie durch ihr Amt nicht überfordert werden. Zu Recht hat das Bundesverfassungsgericht daher die Besetzung der Gemeindegerichte mit Laienrichtern, die über gewisse Rechtskenntnisse verfügen, nicht für verfassungswidrig gehalten (BVerfGE 14, 56 [73]). Ebensowenig ist es verfassungsrechtlich zu beanstanden, wenn in den Ehrengerichtshöfen ehrenamtliche Richter, die als Rechtsanwälte eine volle juristische Ausbildung und juristische Erfahrung besitzen, den Vorsitz führen.

II.

Die Vorschriften der Bundesrechtsanwaltsordnung über die Berufung der anwaltlichen Mitglieder des Senats für Anwaltssachen bei dem Bundesgerichtshof verstoßen nicht gegen Art. 95 Abs. 2 GG. Einer Mitwirkung des Richterwahlausschusses bei der Berufung der ehrenamtlichen Richter bei den dort genannten Gerichten bedarf es nicht.

a) Für die Frage, ob mit dem Wort "Richter" in Art. 96 Abs. 2 a.F. GG alle Richter der oberen Bundesgerichte einschließlich der ehrenamtlichen oder nur die Berufsrichter gemeint sind, läßt sich durch eine Wortinterpretation nichts gewinnen. Das Grundgesetz verwendet den Begriff "(Bundes-)Richter" in verschiedenem Sinne. Art. 97 Abs. 1 GG gilt für sämtliche Personen, die Rechtsprechung ausüben - Berufsrichter wie ehrenamtliche, Bundes- wie Landesrichter. Art. 96 a Abs. 4 a.F. GG - jetzt Art. 96 Abs. 4 GG -, wonach der Bund für Dienststrafverfahren gegen Bundes richter (als Abgrenzung zu den Landesrichtern) Bundesdienststrafgerichte errichten kann, bezieht sich dagegen nur auf die Berufsrichter des Bundes. Aus dem bloßen Umstand, daß Art. 96 Abs. 2 Satz 1 a.F. GG schlechthin von den "Richtern der oberen

BVerfGE 26, 186 (202):

Bundesgerichte" sprach, läßt sich daher nicht folgern, die Vorschrift erstrecke sich auch auf die ehrenamtlichen Richter. Berücksichtigt man den Zusammenhang, in dem sie stand, und ihre Entstehungsgeschichte, so ergibt sich vielmehr, daß sie nur die Berufsrichter betraf.

b) Unmittelbar an die Bestimmung des Art. 96 Abs. 2 Satz 1 a.F. GG über die Berufung der Richter der oberen Bundesgerichte schloß sich der Satz an: "Ihre Dienstverhältnisse sind durch besonderes Bundesgesetz zu regeln." Art. 96 Abs. 2 a.F. GG setzte also voraus, daß die unter Mitwirkung des Richterwahlausschusses berufenen Richter in einem "Dienstverhältnis" zum Bund stehen. Davon kann aber nur bei Berufsrichtern die Rede sein. Der Zusammenhang der beiden Sätze des Art. 96 Abs. 2 a.F. GG wies demnach darauf hin, daß das Gebot der Mitwirkung des Richterwahlausschusses nur für die Berufung der Berufsrichter gilt.

c) Die Entstehungsgeschichte bestätigt diese Auffassung.

Die Frage, ob die Richter wie Beamte zu ernennen oder von einem Ausschuß zu wählen seien, wurde bei den Beratungen des Grundgesetzes erstmals in der 5. Sitzung des Rechtspflegeausschusses des Parlamentarischen Rates am 10. November 1948 erörtert. Der Präsident des Deutschen Obergerichts in Köln, Dr. Ruscheweyh, der gehört wurde, schlug vor, "daß der unabhängige und auf Lebenszeit angestellte Richter seine Ernennung nicht a priori durch den Justizminister, sondern erst nach einer gewissen Zeit auf Grund einer Wahl durch ein besonders zu bildendes Richterwahlkollegium erhalten solle" (Kurzprotokoll der 5. Sitzung des Ausschusses für Verfassungsgerichtshof und Rechtspflege am 10. November 1948, S. 2). Die Abgeordnete Dr. Selbert (SPD) sprach sich ebenfalls für die Richterwahl aus und wies auf den Art. 127 der Hessischen Verfassung, der sich nur auf Berufsrichter beziehe, hin (a.a.O., S. 8). Sowohl die Formulierung Ruscheweyhs wie die Bezugnahme auf die Hessische Verfassung lassen erkennen, daß allein an die Wahl der Berufsrichter gedacht war.

BVerfGE 26, 186 (203):

Im weiteren Verlauf der Verhandlungen wurde die Frage nach der Reichweite der Bestimmung über die Richterwahl nicht mehr aufgeworfen.

d) Die Änderung des Art. 96 a.F. GG durch das Sechzehnte Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 18. Juni 1968 (BGBl. I S. 657) ist ausweislich der amtlichen Begründung der Regierungsvorlage vom 20. Februar 1967 (BTDrucks. V/1449) nur vorgenommen worden, weil Satz 2 "nach allgemeiner Ansicht neben Art. 98 Abs. 1 GG keine selbständige Bedeutung" zukam. Eine Änderung der verfassungsrechtlichen Lage war also nicht beabsichtigt und ist nicht herbeigeführt worden. Angesichts der inzwischen eingetretenen Entwicklung der Beteiligung ehrenamtlicher Richter in den Senaten der oberen Gerichtshöfe des Bundes hätte es einer eindeutigen Bestimmung bedurft, und zwar schon mit Rücksicht auf die ungewöhnlich hohe Zahl der in den Senaten dieser Gerichte erforderlichen ehrenamtlichen Richter, die sich auf rund 1350 Beisitzer beläuft.

III.

Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, seine auf die Generalklausel des § 43 Satz 2 BRAO gestützte ehrengerichtliche Verurteilung verstoße gegen Art. 103 Abs. 2, 12 Abs. 1 und 5 Abs. 1 GG.

1. Art. 103 Abs. 2 GG bezieht sich nicht nur auf Kriminalstrafen, sondern - allerdings mit gewissen Einschränkungen, die sich aus der Natur des Rechtsgebiets ergeben - auch auf ehrengerichtliche und Disziplinarstrafen. Dies ergibt sich schon daraus, daß in Art. 103 Abs. 2 GG, anders als in Art. 103 Abs. 3 GG, schlechthin von Bestrafung und Strafbarkeit die Rede ist. Hätte der Grundgesetzgeber die Geltung des Art. 103 Abs. 2 GG auf Kriminalstraf

BVerfGE 26, 186 (204):

en beschränken wollen, hätte es für ihn nahegelegen, nicht allgemein von Strafen zu sprechen, sondern - wie in Art. 103 Abs. 3 GG - von Bestrafungen "auf Grund der allgemeinen Strafgesetze", das heißt auf Grund der Kriminalstrafgesetze (vgl. BVerfGE 21, 378 [383 f.]; 21, 391 [400 f.]). Die Anwendung des Art. 103 Abs. 2 GG auf Disziplinarstrafen erscheint auch sinnvoll. Die Disziplinarstrafe stimmt, so sehr sie sich im übrigen von der Kriminalstrafe unterscheidet (vgl. BVerfGE 21, 378 [384]; 21, 391 [403 f.]), mit dieser darin überein, daß sie eine mißbilligende hoheitliche Reaktion auf ein schuldhaftes Verhalten ist. Art. 103 Abs. 2 GG soll auch im Bereich des Disziplinarrechts solche hoheitlichen Reaktionen voraussehbar machen.

Besteht demnach kein Anlaß zu der Annahme, der Grundgesetzgeber habe die Geltung des Art. 103 Abs. 2 GG für Disziplinarstrafen ausgeschlossen, so gibt es andererseits aber auch keinerlei Anhalt dafür, daß er durch Art. 103 Abs. 2 GG eine Änderung der herkömmlichen Struktur des Disziplinarrechts habe herbeiführen wollen. In den Disziplinargesetzen finden sich seit jeher nicht wie im allgemeinen Strafrecht einzelne Straftatbestände mit entsprechenden Strafdrohungen, sondern Generalklauseln, wonach die schuldhafte Verletzung von Berufspflichten mit einer der gesetzlich vorgesehenen Disziplinarstrafen geahndet wird. Diese Generalklauseln sind deshalb gerechtfertigt, weil eine vollständige Aufzählung der mit einem Beruf verbundenen Pflichten nicht möglich ist. Eine Einzelnormierung ist hier - anders als im allgemeinen Strafrecht - in der Regel auch nicht nötig; denn es handelt sich um Normen, die nur den Kreis der Berufsangehörigen betreffen, sich aus der ihnen gestellten Aufgabe ergeben und daher für sie im allgemeinen leicht erkennbar sind. Die Generalklausel des § 43 Satz 2 BRAO, die diese Beziehung zwischen Berufsaufgabe und Berufspflicht zum Ausdruck bringt, ist daher eine hinreichend bestimmte Grundlage für eine ehrengerichtliche Bestrafung.

2. Die in § 43 Satz 2 BRAO normierte Verpflichtung des Rechtsanwalts, sich innerhalb und außerhalb des Berufs der Achtung und des Vertrauens, welche die Stellung des Rechtsanwalts erfordert, würdig zu erweisen, ist auch mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Sie stellt eine reine "Ausübungsregelung" im Sinne

BVerfGE 26, 186 (205):

des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG dar, die durch vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt ist.

3. § 43 BRAO verletzt auch nicht das Grundrecht der freien Meinungsäußerung (Art. 5 Abs. 1 GG). Der Bundesgerichtshof (BGHSt 21, 206 [208]) hat bereits ausgesprochen, daß die Vorschrift zu den allgemeinen Gesetzen im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG gehört, die dem Grundrecht Schranken setzen. Diese Auffassung trifft zu.

Unter den "allgemeinen Gesetzen" sind alle Gesetze zu verstehen, die nicht eine Meinung als solche verbieten, sondern dem Schutz eines Gemeinschaftswerts dienen, der gegenüber der Betätigung der Meinungsfreiheit den Vorrang hat (BVerfGE 7, 198 [209 f.]). § 43 BRAO verpflichtet den Rechtsanwalt, sich seiner Aufgabe als Organ der Rechtspflege (§ 1 BRAO) gemäß zu verhalten. Er dient damit einer geordneten Rechtspflege. Dazu gehört sowohl der "Kampf ums Recht", der in der Sache scharf sein darf, als auch die grundsätzliche Achtung der Organe der Rechtspflege voreinander. Es verstößt daher nicht gegen das Grundrecht der freien Meinungsäußerung, wenn aus § 43 Satz 2 BRAO die Berufspflicht des Rechtsanwalts abgeleitet wird, sachlich nicht gebotene herabsetzende Angriffe auf andere Rechtspflegeorgane zu unterlassen.

4. Daß der Ehrengerichtshof in den oben zitierten Äußerungen des Beschwerdeführers eine Verletzung dieser Berufspflicht erblickt und ihm deshalb einen "Verweis" erteilt hat, ist eine Frage der Würdigung von Tatsachen und der Wertung des Verschuldens, deren Nachprüfung dem Bundesverfassungsgericht grundsätzlich nicht zusteht. Daß der Ehrengerichtshof willkürlich verfahren ist, ist nicht ersichtlich.

IV.

Diese Entscheidung ist

zu I 2 (Auslegung des § 94 Abs. 2 BRAO) mit 5 gegen 3, zu I 3 d (Ehrenamtliches Mitglied als Vorsitzender) sowie

BVerfGE 26, 186 (206):

zu II (Richterwahl der ehrenamtlichen Mitglieder des Anwaltssenats des Bundesgerichtshofs)

mit 6 gegen 2 Stimmen und im übrigen einstimmig ergangen.

Seuffert Leibholz Geller v. Schlabrendorff Rupp Geiger Kutscher Rinck

BVerfG, 10.06.1958 - 2 BvF 1/56

Redaktion — Thu, 05 Apr 2012 22:29:46 +0000

Daten

Fall:

Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG)

Fundstellen:

BVerfGE 8, 174; BayVBl 1959, 52; DÖV 1958, 944; JZ 1959, 90; MDR 1959, 21; NJW 1958, 2011; NJW 1959, 93; VerwRspr 11, 25

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

10.06.1958

Aktenzeichen:

2 BvF 1/56

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Die oberen Bundesgerichte (Art. 96 GG) sind grundsätzlich höchste Rechtsmittelgerichte innerhalb eines Gerichtszweiges.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 8, 174

Paginierung:

BVerfGE 8, 174 (174):

1. Die oberen Bundesgerichte (Art. 96 GG) sind grundsätzlich höchste Rechtsmittelgerichte innerhalb eines Gerichtszweiges. Daraus folgt aber nicht, daß sie nur Rechtsmittelgerichte sein können.

2. Dem Bundesverwaltungsgericht kann durch Bundesgesetz eine erstinstanzliche Zuständigkeit für Streitigkeiten eingeräumt werden, in denen Verwaltungsakte bestimmter oberster Bundesbehörden angegriffen werden, die von überregionaler oder allgemeiner grundsätzlicher Bedeutung sind oder einer raschen endgültigen Klärung ihres Rechtsbestandes bedürfen.

Diese Entscheidung hat Gesetzeskraft.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 10. Juni 1958

-- 2 BvF 1/56 --

in dem Verfahren wegen verfassungsgerichtlicher Prüfung, ob § 9 Abs. 1 Buchst. a, b, e und f des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) mit dem Grundgesetz vereinbar ist, Antragsteller: Die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen.

Entscheidungsformel:

§ 9 Absatz 1 Buchstaben a, b, e und f des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe:

1. Das Bundesverwaltungsgericht ist als oberste Instanz der Verwaltungsgerichtsbarkeit im allgemeinen zuständig zur Entscheidung über das Rechtsmittel der Revision gegen Urteile der Oberverwaltungsgerichte (Verwaltungsgerichtshöfe); es besitzt gemäß § 9 Abs. 1 BVerwGG außerdem eine beschränkte erstinstanzliche Zuständigkeit. § 9 Abs. 1 und 2 BVerwGG lautet:

(1) Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet im ersten und letzten Rechtszug a) über die Anfechtung von Verwaltungsakten der obersten Bundesbehörden auf konsularischem Gebiet, in der Devisenbewirtschaftung, auf dem Gebiet der gewerblichen Wirtschaft

BVerfGE 8, 174 (175):

und in der Aufsicht über das privatrechtliche Versicherungs- und Bausparwesen, in der Ernährungs-, Forst- und Holzwirtschaft, auf dem Gebiet des Arbeitsrechts sowie im Verkehrswesen und in der Wasserwirtschaft, b) über die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnisses, wenn der Rechtsstreit eines der im Buchstaben a bezeichneten Rechtsgebiete betrifft und das Bestehen oder Nichtbestehen des Rechtsverhältnisses von einer obersten Bundesbehörde bestritten wird, c) über öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art zwischen dem Bund und den Ländern sowie zwischen verschiedenen Ländern, d) über den Antrag der Bundesregierung nach § 129 a des Strafgesetzbuchs auf Feststellung, daß eine Vereinigung gemäß Artikel 9 Abs. 2 des Grundgesetzes verboten ist, e) über die Anfechtung von Verwaltungsakten solcher Bundesbehörden, die außerhalb des Geltungsbereichs dieses Gesetzes ihren Sitz haben und f) in den ihm sonst durch Bundesgesetz zugewiesenen Fällen.

(2) Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet in den Fällen des Absatzes 1, Buchstaben a und b in der Sache selbst nur, wenn die Angelegenheit nach Umfang, Bedeutung oder Auswirkung über das Gebiet eines Landes hinausgeht oder von allgemeiner grundsätzlicher Bedeutung ist oder aus zwingenden Gründen des öffentlichen Interesses einer alsbaldigen Entscheidung bedarf. Liegt keine dieser Voraussetzungen vor, so verweist es die Sache durch Beschluß an das örtlich zuständige allgemeine Verwaltungsgericht des ersten Rechtszuges. Der Oberbundesanwalt ist vor der Entscheidung zu hören.

Die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen hält diese Vorschrift teilweise für verfassungswidrig und hat deshalb beantragt festzustellen,

daß das Gesetz über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) in § 9 Abs. 1 Buchst. a, b, e und f mit dem Grundgesetz unvereinbar und daher nichtig ist.

Dazu trägt sie -- von rechtspolitischen Erwägungen abgesehen -- vor: Die Zuweisung von Rechtsstreitigkeiten an das Bundesverwaltungsgericht als Gericht erster Instanz sei mit dem Grundgesetz unvereinbar, soweit sie nicht durch den "besonderen Cha

BVerfGE 8, 174 (176):

rakter der Materie" (Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art zwischen dem Bund und den Ländern oder zwischen verschiedenen Ländern; Feststellung, daß eine Vereinigung gemäß Art. 9 Abs. 2 GG verboten ist) gerechtfertigt sei. Sowohl aus Art. 92 und 96 GG als auch aus Art. 30 GG ergebe sich, daß die oberen Bundesgerichte auch in Streitsachen, an denen eine oberste Behörde des Bundes beteiligt ist, nur als Rechtsmittelgerichte letzter Instanz Rechtsprechung ausüben dürften.

2. Der Antrag ist dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und den Landesregierungen zugestellt worden. Der Bundesminister des Innern hat sich namens der Bundesregierung, die Bundestagsabgeordneten Dr. Arndt und Dr. Kopf haben sich namens des Bundestags geäußert. Bundestag und Bundesregierung halten die angegriffenen Rechtsvorschriften für gültig.

Der Antragsteller hat auf mündliche Verhandlung verzichtet.

B. -- I.

Gegen die Zulässigkeit des Antrags bestehen keine Bedenken.

II.

Die gegen § 9 Abs. 1 Buchst. a, b, e und f BVerwGG erhobenen verfassungsrechtlichen Bedenken greifen nicht durch:

1. Die Vorschrift ist vereinbar mit Art. 92 und 96 GG, die zusammen mit anderen Vorschriften des IX. Abschnitts des Grundgesetzes die rechtsprechende Gewalt in der Bundesrepublik Deutschland entsprechend dem Grundsatz des Art. 30 GG auf die Gerichte der Länder und die Gerichte des Bundes verteilen.

a) Nach Art. 30 GG steht die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung staatlicher Aufgaben -- auch die Rechtsprechung -- den Ländern zu, "soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt". Dementsprechend bestimmen die Art. 92 ff. GG abschließend, welche Gerichte der Bund errichten kann; im übrigen wird die rechtsprechende Gewalt... durch die Gerichte der Länder ausgeübt" (Art. 92 GG). Über den

BVerfGE 8, 174 (177):

Zuständigkeitskreis der Bundesgerichte enthält das Grundgesetz, wenn man von der Regelung der Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts absieht, keine ausdrücklichen Bestimmungen. Prinzipielle Begrenzungen der Zuständigkeit der im Grundgesetz genannten Bundesgerichte ergeben sich -- teilweise auf dem Hintergrund der geschichtlichen Entwicklung unseres Gerichtswesens, auf die noch zurückzukommen sein wird -- aus der Bezeichnung der Gerichte. Art. 96 Abs. 1 GG fordert in Bestätigung jener geschichtlichen Entwicklung für die verschiedenen einander gleichgeordneten Gerichtszweige die Errichtung "oberer Bundesgerichte". Damit ist hinreichend eindeutig zum Ausdruck gebracht, daß diese Gerichte innerhalb eines Instanzenzuges stehen und grundsätzlich als höchste Rechtsmittelgerichte innerhalb eines Gerichtszweiges gedacht sind. Aus der Bezeichnung "obere" Bundesgerichte folgt aber keineswegs zwingend, diese Gerichte könnten nur Rechtsmittelgerichte sein. Die Bezeichnung bleibt auch dann sinnvoll und zutreffend, wenn die so benannten Gerichte nach ihrem Zuständigkeitskreis im wesentlichen als Rechtsmittelgerichte tätig sind. Das Grundgesetz überläßt es also dem Bundesgesetzgeber -- unter Beachtung der dargelegten im Grundgesetz enthaltenen Grundentscheidung --, die notwendigen Bestimmungen über die Abgrenzung der Zuständigkeit der Bundesgerichte einerseits und der Gerichte der Länder andererseits im einzelnen zu treffen. Die Kompetenz hierzu gibt Art. 74 Nr. 1 GG (konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis auf dem Gebiete der Gerichtsverfassung und des gerichtlichen Verfahrens).

Durch § 9 BVerwGG wird nur eine eng begrenzte erstinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts begründet. Der überwiegende Teil erstinstanzlicher Rechtsprechung verbleibt bei den Gerichten der Länder. Wie gering der Umfang der dem Bundesverwaltungsgericht in erster Instanz zugewiesenen Streitigkeiten ist, ergibt sich aus der unwidersprochen gebliebenen Zusammenstellung der Bundesregierung in ihrem Schriftsatz vom 30. April 1953, die die gesetzlichen Grundlagen der Verwaltungsmaßnahmen aufzählt, die unmittelbar vor dem Bundesverwal

BVerfGE 8, 174 (178):

tungsgericht angegriffen werden können. Der Gesetzgeber hat überdies nur diejenigen Sachen dem Bundesverwaltungsgericht in erster Instanz zugewiesen, die an Umfang, Bedeutung oder Auswirkung über das Gebiet eines Landes hinausgehen, Sachen von allgemeiner grundsätzlicher Bedeutung, die aus zwingenden Gründen des öffentlichen Interesses einer alsbaldigen Entscheidung bedürfen (vgl. Kurzprot. der 129. Sitzung des Rechtsausschusses des 1. Deutschen Bundestags vom 24. Oktober 1951; Bericht des Abg. Laforet, Ausschuß-Drucks. Nr. 52 und StenProt. über die 226. Sitzung des Bundestags vom 18. Juli 1952 S. 10177 D). Abs. 2 a.a.O. zwingt das Bundesverwaltungsgericht ausdrücklich, die Sache in den Fällen des § 9 Abs. 1 Buchst. a und b "an das örtlich zuständige allgemeine Verwaltungsgericht des ersten Rechtszugs" zu verweisen, wenn die Angelegenheit nicht "nach Umfang, Bedeutung oder Ausführung über das Gebiet eines Landes hinausgeht" oder nicht "von allgemeiner Bedeutung ist" oder nicht "aus zwingenden Gründen des öffentlichen Interesses einer alsbaldigen Entscheidung bedarf". § 9 Abs. 1 Buchst. e a.a.O. betrifft Fälle, in denen meist eine der genannten materiellen Voraussetzungen für die erstinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts als gegeben angesehen werden kann. Davon abgesehen erscheint die Regelung sachgerecht, weil es in diesen Fällen an einem natürlichen Anknüpfungspunkt für die Begründung der örtlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts eines Landes fehlt. Die in § 9 Abs. 1 Buchst. f. vorgesehene Erweiterung der erstinstanzlichen Zuständigkeit durch ein neues Bundesgesetz unterliegt ebenfalls keinen Bedenken. Gegen den Inhalt dieser Bestimmung können unter den hier erörterten Gesichtspunkten von vornherein keine Bedenken erhoben werden, da sie in der Sache nur eine Verweisung auf andere bundesgesetzliche Regelungen enthält; sie begründet überhaupt keine Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts; die Rechtslage wäre nicht anders, wenn die Vorschrift fehlte. Solange der Charakter der Ausnahmeregelung, welcher dem § 9 BVerwGG insgesamt anhaftet, durch ein neues, die erstinstanzliche Zuständigkeit er

BVerfGE 8, 174 (179):

weiterndes Bundesgesetz nicht zerstört wird, wäre es ebenso verfassungsmäßig wie der jetzige § 9 Abs. 1 BVerwGG.

b) § 9 Abs. 1 BVerwGG fügt sich auch in den historischen Zusammenhang ein, in dem das Grundgesetz steht. Weder der deutsche Bundesstaat von 1871 noch der deutsche Bundesstaat unter der Verfassung von Weimar kannte eine Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte der Länder zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit von Verwaltungsakten des Reichs. Die Verwaltungsgerichte der Länder waren nur zur Überprüfung von Verwaltungsakten der Landesbehörden zuständig; soweit überhaupt die Möglichkeit bestand, Verwaltungsakte von Reichsbehörden anzufechten, waren besondere Verwaltungsgerichte des Reiches eingerichtet. Nach der Zäsur, die das nationalsozialistische Regime für eine kontinuierliche Entwicklung bedeutete, fehlten zunächst funktionierende Gerichte oberhalb der nach 1945 auch Reichsaufgaben wahrnehmenden Länder; das Bedürfnis, Verwaltungsakte der zonalen Behörden und der Behörden des Vereinigten Wirtschaftsgebiets gerichtlich zu kontrollieren, führte dazu, daß die Verwaltungsgerichte der Länder auch über Anfechtungsklagen gegen Verwaltungsakte entschieden, die nicht von Landesbehörden ausgingen. Vor allem aber gewannen die Verwaltungsgerichte mit der allgemeinen Einführung der Generalklausel, mit der ein entsprechender personeller und organisatorischer Ausbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit einherging, eine solche Bedeutung und Gestalt, daß dieser Gerichtszweig ebenbürtig neben den älteren der Zivil- und Strafgerichtsbarkeit trat Die Tätigkeit der Verwaltungsgerichte war nun so unbezweifelbar Rechtsprechung wie die eines anderen Gerichtszweigs, insbesondere der sogenannten ordentlichen Gerichte, daß auch die allgemeinen Grundsätze, die für die Aufteilung der rechtsprechenden Tätigkeit zwischen Bundes- und Landesgerichten galten, für die Verwaltungsgerichtsbarkeit selbstverständlich anwendbar erscheinen mußten. Dieser Entwicklung entsprach es einerseits, daß nunmehr die Verwaltungsgerichtsgesetze der Länder dahin ausgelegt wurden, daß Verwaltungsakte, auch soweit sie nicht

BVerfGE 8, 174 (180):

von Landesbehörden ausgingen, von den Verwaltungsgerichten der Länder nachgeprüft werden konnten. Dieser Zusammenhang spricht aber andererseits dagegen, daß der Verfassungsgeber 1949 alle Verwaltungsstreitigkeiten, die Maßnahmen von Bundesbehörden betreffen, in erster Instanz vor die Verwaltungsgerichte der Länder verwiesen hat. Viel eher berechtigen die dargelegten Zusammenhänge zur Auslegung der Art. 92 und 96 GG, daß die oberen Bundesgerichte -- auch das Bundesverwaltungsgericht zwar grundsätzlich als Rechtsmittelgerichte letzter Instanz errichtet werden müssen, daß ihnen aber aus sachlich einleuchtenden Gründen ausnahmsweise auch eine erstinstanzliche Zuständigkeit eingeräumt werden kann. Die durch das Bundesverwaltungsgerichtsgesetz begründete Aufteilung der Rechtsprechung zwischen den Verwaltungsgerichten der Länder und dem Bundesverwaltungsgericht entspricht durchaus der Ordnung innerhalb der ordentlichen Gerichtsbarkeit. Das Reichsgericht hat neben seiner Zuständigkeit als Revisionsgericht von Anfang an eine gegenständlich beschränkte erstinstanzliche Zuständigkeit in gewissen politischen Strafsachen besessen, die als nötig empfunden wurde. Diese Regelung wurde auch nach 1949 bei der Errichtung des Bundesgerichtshofs beibehalten und unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten bei den Beratungen des Rechtseinheitsgesetzes vom 12. September 1950 von keiner Seite beanstandet (vgl. § 134 GVG). Ebenso besitzt der Bundesfinanzhof -- ohne daß bisher dagegen verfassungsrechtliche Bedenken erhoben worden wären -- eine erstinstanzliche Zuständigkeit gemäß § 4 des Gesetzes über den Bundesfinanzhof vom 29. Juni 1950; er entscheidet danach über "Beschwerden" gegen Entscheidungen des Bundesmonopolamtes für Branntwein.

c) Überdies hält das Land Nordrhein-Westfalen selbst die Vorschriften des § 9 Abs. 1 Buchst c und d, nach denen das Bundesverwaltungsgericht in erster und letzter Instanz zuständig ist zur Entscheidung "über öffentlich-rechtliche Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art zwischen dem Bund und den Ländern sowie zwischen verschiedenen Ländern und über den Antrag der

BVerfGE 8, 174 (181):

Bundesregierung nach § 129 a des Strafgesetzbuches auf Feststellung, daß eine Vereinigung gemäß Art. 9 Abs. 2 des Grundgesetzes verboten ist", für verfassungsmäßig. Damit hat der Antragsteller im Prinzip zugegeben, daß das Grundgesetz nicht fordert, daß ein oberes Bundesgericht -- hier das Bundesverwaltungsgericht -- als reines Rechtsmittelgericht gestaltet werden muß und in keinem Falle als Gericht erster Instanz tätig werden kann.

In Würdigung dieser Zusammenhänge bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, daß dem Bundesverwaltungsgericht durch Bundesgesetz eine erstinstanzliche Zuständigkeit für Streitigkeiten eingeräumt wird, in denen Verwaltungsakte bestimmter oberster Bundesbehörden angegriffen werden, die von überregionaler oder allgemeiner grundsätzlicher Bedeutung sind oder einer raschen endgültigen Klärung ihres Rechtsbestandes bedürfen (ebenso Koehler, Kommentar zum Bundesverwaltungsgerichtsgesetz Anm. 2 zu § 9; Ule, Kommentar zum Bundesverwaltungsgerichtsgesetz Anm. zu § 9; Schunck/de Clerk, Kommentar zum Bundesverwaltungsgerichtsgesetz Anm. 1 und 2 zu § 9; v. Mangoldt, Kommentar zum Grundgesetz Anm. 4 zu Art. 92; Bachof, DRZ 1950, 245; Schultz, MDR 1952, 727; Naumann, DVBl. 1953, 530).

2. § 9 BVerwGG widerspricht auch nicht dem Rechtsstaatsprinzip. Aus diesem Prinzip sind u.a. auch gewisse Regeln für das gerichtliche Verfahren entwickelt worden; ihr Inhalt und ihre Tragweite können hier unerörtert bleiben, da sie § 9 a.a.O. nicht berührt. Daß das gerichtliche Verfahren in den in § 9 a.a.O. geregelten Fällen einstufig gestaltet ist, verletzt das Rechtsstaatsprinzip nicht. Es verlangt nicht einmal, daß für jede Rechtsstreitigkeit ausnahmslos der Weg zu einem Gericht offenstehen muß; Art. 19 Abs. 4 GG beschränkt sich darauf, zu bestimmen, daß jedermann, der durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt wird, ein Gericht anrufen kann. Ob der gerichtliche Schutz durch ein Gericht oder durch einen gerichtlichen Instanzenzug oder durch verschiedene Gerichte, die denselben Streit

BVerfGE 8, 174 (182):

entsprechend ihrer Zuständigkeit unter verschiedenen rechtlichen Gesichtspunkten je nur in beschränktem Umfang zum Gegenstand ihrer gerichtlichen Entscheidung machen, gewährt wird, ist weithin eine rechtspolitische Frage. Die Entscheidung durch ein Gericht genügt jedenfalls dann rechtsstaatlichen Ansprüchen, wenn ein Verwaltungsverfahren vorangegangen ist, innerhalb dessen die Behörde Gewähr dafür bietet, daß sie ihre Entscheidung in Bindung an das Recht getroffen hat (vgl. dazu BVerfGE 4, 74 [94 f.]; 4, 387 [411 f.]; Bayer. Verfassungsgerichtshof in VGHE n.F. Bd. 6 Teil II S. 27 [34]).

3. Abwegig ist die Auffassung, die Sondervorschrift des § 9 Abs. 1 Buchst. a, b, e und f BVerwGG mache das Bundesverwaltungsgericht zu einem Ausnahmegericht im Sinne des Art. 101 Abs. 1 Satz 1 GG oder schaffe einen sachlich nicht gerechtfertigten privilegierten Gerichtsstand für oberste Bundesbehörden und sei deshalb unvereinbar mit dem Gleichheitssatz.

a) Ausnahmegerichte sind Gerichte, die in "Abweichung von der gesetzlichen Zuständigkeit besonders gebildet und zur Entscheidung einzelner konkreter oder individueller Fälle berufen sind (BVerfGE 3, 213 [223]). Davon kann beim Bundesverwaltungsgericht, was die Zuständigkeitsabgrenzung in den Fällen des § 9 a.a.O. anlangt, nicht die Rede sein. Denn die nach § 9 a.a.O. vom Bundesverwaltungsgericht zu entscheidenden Sachen sind abstrakt und generell bestimmt.

b) Die für die Regelung des § 9 maßgeblich gewesenen sachlichen Gesichtspunkte ergeben sich sowohl aus dem Wortlaut der Vorschrift selbst als auch aus den Beratungen zum Gesetz. Sie orientieren sich gerade nicht an dem Rang oder der Stellung der den Verwaltungsakt setzenden Behörde, sondern an der Materie und ihrer Eigenart, so daß offen bleiben kann, ob eine solche Überlegung ohne weiteres unter dem Gesichtspunkt einer "Willkür" als mit dem Grundsatz der Gleichheit unvereinbar beanstandet werden könnte. Die getroffene Regelung ist erkennbar auch nicht bestimmt von der Rücksicht auf "Empfindlichkeiten

BVerfGE 8, 174 (183):

der Ministerialbürokratie". Von einer willkürlich ungleichen Behandlung kann in diesem Zusammenhang demnach nicht die Rede sein. § 9 Abs. l BVerwGG verletzt den Gleichheitssatz auch nicht dadurch, daß er dem Anfechtungskläger in den dort genannten Fällen nur eine Instanz gewährt, während einem Kläger in Verwaltungssachen, die nicht unter § 9 a.a.O. fallen, regelmäßig ein zwei- oder dreistufiger Instanzenzug zur Verfügung steht. Der Gesetzgeber verletzt den Gleichheitssatz nicht, wenn er die Zuständigkeit und Rechtsmittel von sachlichen Gesichtspunkten her für einzelne Fallgruppen verschieden regelt, z. B. vom Streitwert oder vom Charakter der zu entscheidenden Rechtsfragen abhängig macht. Erst wenn "für eine vom Gesetzgeber angeordnete Differenzierung sachlich einleuchtende Gründe schlechterdings nicht mehr erkennbar sind, so daß ihre Aufrechterhaltung ein Verstoß gegen das allgemeine Gerechtigkeitsempfinden darstellen würde", kann das Bundesverfassungsgericht eine gesetzliche Bestimmung wegen Unvereinbarkeit mit dem Gleichheitssatz für nichtig erklären (BVerfGE 3, 58 [136]; 4, 7 [18]). Daß sachliche Gründe dafür sprechen, die in § 9 Abs. 1 a.a.O. genannten Verwaltungsakte bestimmter oberster Bundesbehörden vom Bundesverwaltungsgericht in erster und letzter Instanz entscheiden zu lassen, ist dargelegt.