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BVerfG, 28.01.1998 - 2 BvF 3/92-1

Administration — Sat, 07 Mar 2026 19:07:44 +0000

Daten

Fall:

Bundesgrenzschutz

Fundstellen:

BVerfGE 97, 198; NVwZ 1998, 495

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

28.01.1998

Aktenzeichen:

2 BvF 3/92-1

Entscheidungstyp:

Beschluss

Richter:

Limbach, Graßhof, Kruis, Kirchhof, Winter, Sommer, Jentsch, Hassemer

Leitsätze

Der Bundesgesetzgeber darf dem Bundesgrenzschutz über die in Art. 87 Abs. 1 Satz 2, 35 Abs. 2 und 3, 91 Abs. 1 und 2 und 115f Abs. 1 Nr. 1 GG genannten polizeilichen Aufgaben hinaus eine weitere Verwaltungsaufgabe zuweisen, wenn er sich für deren Wahrnehmung auf eine Kompetenz des Grundgesetzes stützen kann, die Aufgabe von Verfassungs wegen nicht einem bestimmten Verwaltungsträger vorbehalten ist und die Zuweisung der neuen Aufgabe das Gepräge des Bundesgrenzschutzes als einer Sonderpolizei zur Sicherung der Grenzen des Bundes und zur Abwehr bestimmter, das Gebiet oder die Kräfte eines Landes überschreitender Gefahrenlagen wahrt.
Der Bundesgrenzschutz darf nicht zu einer allgemeinen, mit den Landespolizeien konkurrierenden Bundespolizei ausgebaut werden und damit sein Gepräge als Polizei mit begrenzten Aufgaben verlieren.
Die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz des Bundes für die Bundeseisenbahnen gemäß Art. 73 Nr. 6, 87 Abs. 1 Satz 1 GG a.F. und für die Eisenbahnverkehrsverwaltung der Eisenbahnen des Bundes gemäß Art. 73 Nr. 6a, 87e Abs. 1 Satz 1 GG schließt die Wahrnehmung der Aufgaben mit ein, die herkömmlich der ehemaligen Bahnpolizei und dem Fahndungsdienst der Deutschen Bundesbahn zukommen.
Die Kompetenz des Bundes nach Art. 87d Abs. 2 GG, bundeseigene Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung gemäß Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG den Ländern als Auftragsangelegenheiten zu übertragen, umfaßt auch die Befugnis, die übertragenen Aufgaben ganz oder teilweise zurückzunehmen.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 97, 198

Paginierung:

BVerfGE 97, 198 (198):

1. Der Bundesgesetzgeber darf dem Bundesgrenzschutz über die in Art. 87 Abs. 1 Satz 2, 35 Abs. 2 und 3, 91 Abs. 1 und 2 und 115f Abs. 1 Nr. 1 GG genannten polizeilichen Aufgaben hinaus eine weitere Verwaltungsaufgabe zuweisen, wenn er sich für deren Wahrnehmung auf eine Kompetenz des Grundgesetzes stützen kann, die Aufgabe von Verfassungs wegen nicht einem bestimmten Verwaltungsträger vorbehalten ist und die Zuweisung der neuen Aufgabe das Gepräge des Bundesgrenzschutzes als einer Sonderpolizei zur Sicherung der Grenzen des Bundes und zur Abwehr bestimmter, das Gebiet oder die Kräfte eines Landes überschreitender Gefahrenlagen wahrt.

2. Der Bundesgrenzschutz darf nicht zu einer allgemeinen, mit den Landespolizeien konkurrierenden Bundespolizei ausgebaut werden und damit sein Gepräge als Polizei mit begrenzten Aufgaben verlieren.

3. Die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz des Bundes für die Bundeseisenbahnen gemäß Art. 73 Nr. 6, 87 Abs. 1 Satz 1 GG a.F. und für die Eisenbahnverkehrsverwaltung der Eisenbahnen des Bundes gemäß Art. 73 Nr. 6a, 87e Abs. 1 Satz 1 GG schließt die Wahrnehmung der Aufgaben mit ein, die herkömmlich der ehemaligen Bahnpolizei und dem Fahndungsdienst der Deutschen Bundesbahn zukommen.

4. Die Kompetenz des Bundes nach Art. 87d Abs. 2 GG, bundeseigene Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung gemäß Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG den Ländern als Auftragsangelegenheiten zu übertragen, umfaßt auch die Befugnis, die übertragenen Aufgaben ganz oder teilweise zurückzunehmen.
Beschluß

des Zweiten Senats vom 28. Januar 1998

-- 2 BvF 3/92 --

in dem Verfahren über den Antrag festzustellen, daß 1. ... des Bundesgrenzschutzgesetzes, 2. ... des Luftverkehrsgesetzes, 3. ...

BVerfGE 97, 198 (199):

Bundesgrenzschutz ... mit dem Grundgesetz unvereinbar sind -- Antragstellerin: Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Mannesmannufer 1a, Düsseldorf -- Bevollmächtigter: Prof. Dr. Hans-Jürgen Papier, Mitterfeld 5a, Tutzing --.

Entscheidungsformel:

1. Die Bestimmungen des § 1 Nummer 3 Buchstabe l und des § 2a Absatz 1 und Absatz 3 des Bundesgrenzschutzgesetzes vom 18. August 1972 (Bundesgesetzblatt I Seite 1834) in der Fassung des Gesetzes zur Übertragung der Aufgaben der Bahnpolizei und der Luftsicherheit auf den Bundesgrenzschutz vom 23. Januar 1992 (Bundesgesetzblatt I Seite 178) waren mit dem Grundgesetz vereinbar.

2. Die Bestimmungen der §§ 3, 4 und des § 12 Absatz 1 Satz 1 Halbsatz 1 Nummer 5 des Bundesgrenzschutzgesetzes in der Fassung des Artikel 1 des Gesetzes zur Neuregelung der Vorschriften über den Bundesgrenzschutz (Bundesgrenzschutzneuregelungsgesetz - BGSNeuRegG) vom 19. Oktober 1994 (Bundesgesetzblatt I Seite 2978) einschließlich der Worte "oder der Verdacht eines Verbrechens nach § 315 Absatz 3 Nummer 1 des Strafgesetzbuches" in Halbsatz 2 derselben Vorschrift sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

3. Die Bestimmung des § 31 Absatz 2 Nummer 19 des Luftverkehrsgesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Übertragung der Aufgaben der Bahnpolizei und der Luftsicherheit auf den Bundesgrenzschutz vom 23. Januar 1992 (Bundesgesetzblatt I Seite 178) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe:

Das Normenkontrollverfahren betrifft die Frage, ob und inwieweit das Grundgesetz es zuläßt, Aufgaben der Bahnpolizei und der Sicherung der Flughäfen dem Bundesgrenzschutz zu übertragen.

BVerfGE 97, 198 (200):

1. Seit dem 1. April 1992 nimmt der Bundesgrenzschutz die Aufgaben der Bahnpolizei und des Fahndungsdienstes der Deutschen Bundesbahn sowie des Schutzes der Flughäfen vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs wahr. Dies beruht auf dem "Gesetz zur Übertragung der Aufgaben der Bahnpolizei und der Luftsicherheit auf den Bundesgrenzschutz" vom 23. Januar 1992 (BGBl. I S. 178 - im folgenden: "Aufgabenübertragungsgesetz"); es ergänzt durch Art. 1 das Bundesgrenzschutzgesetz vom 18. August 1972 (BGBl. I S. 1834 - im folgenden: "BGSG 1972"), ändert durch Art. 2 das Luftverkehrsgesetz (LuftVG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 1981 (BGBl. I S. 61) und paßt durch Art. 3 die Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung (EBO) vom 8. Mai 1967 (BGBl. II S. 1563) der Aufgabenübertragung an.

Nach der Gesetzesbegründung der Bundesregierung verfolgt das Aufgabenübertragungsgesetz das Ziel, die polizeiliche Sicherung von Bahnanlagen und Flughäfen im Bundesgebiet zu vereinheitlichen und damit die innere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland zu stärken. Weiterhin werde die Attraktivität einer vollzugspolizeilichen Laufbahn bei den Bundesgrenzschutzbehörden - insbesondere im Vergleich zur Landespolizei - durch die Einrichtung zweier neuer einzeldienstlicher Aufgabenzweige verbessert. Schließlich entlaste die Aufgabenübertragung die Deutsche Bundesbahn in finanzieller Hinsicht und ermögliche es ihr, sich auf ihre wirtschaftlichen Aufgaben als Verkehrsbetrieb zu konzentrieren (vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, BTDrucks 12/1091, S. 6 f.).

Die für das Verfahren bedeutsamen Vorschriften des BGSG 1972 in der Fassung des Aufgabenübertragungsgesetzes lauten:

§ 1

Allgemeines

Dem Bundesgrenzschutz obliegen

...

3. die Aufgaben, die ihm durch

a) ... k)

BVerfGE 97, 198 (201):

l) § 31 Abs. 2 Nr. 19 des Luftverkehrsgesetzes, soweit die dort genannten Aufgaben in bundeseigener Verwaltung ausgeführt werden,

zugewiesen sind,

...

§ 2a

Bahnpolizeiliche Aufgaben

(1) Der Bundesgrenzschutz hat die Aufgabe, auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Bundeseisenbahnen Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren, die

1. den Benutzern, den Anlagen oder dem Betrieb der Bahn drohen oder

2. beim Betrieb der Bahn entstehen oder von den Bahnanlagen ausgehen.

(2) Der Bundesgrenzschutz nimmt die bahnpolizeilichen Aufgaben mit Kräften des Einzeldienstes wahr. Erfordert die Abwehr einer Gefahr den Einsatz geschlossener Verbände oder Einheiten des Bundesgrenzschutzes, trifft er die erforderlichen Maßnahmen im Benehmen mit der Polizei des Landes.

(3) Der Bundesgrenzschutz nimmt die polizeilichen Aufgaben auf dem Gebiet der Strafverfolgung (§§ 161, 163 der Strafprozeßordnung) wahr, soweit der Verdacht eines Vergehens (§ 12 Abs. 2 des Strafgesetzbuches) besteht, das

1. auf dem Gebiet der Bahnanlagen begangen worden ist und

2. gegen die Sicherheit eines Benutzers, der Anlagen oder des Betriebes der Bahn gerichtet ist oder das Vermögen der Bahn oder ihr anvertrautes Vermögen betrifft.

Der Bundesminister des Innern trifft nähere Bestimmungen über die unter Satz 1 fallenden Straftaten durch Rechtsverordnung im Einvernehmen mit dem Bundesminister der Justiz und mit Zustimmung des Bundesrates.

(4) Sind Ermittlungshandlungen außerhalb des Gebietes der Bahnanlagen erforderlich, trifft der Bundesgrenzschutz seine Maßnahmen im Benehmen mit der Polizei des Landes. Die Befugnisse der Staatsanwaltschaft nach § 161 der Strafprozeßordnung bleiben unberührt.

(5) Die Zuständigkeit der Polizei des Landes auf dem Gebiet der Bahnanlagen bleibt unberührt.

Das Aufgabenübertragungsgesetz ergänzt ferner § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG um die Sätze 2 und 3; es ermöglicht dem Bund, die den Ländern zur Auftragsverwaltung zugewiesenen Aufgaben der Sicherung des Luftverkehrs auf den Flughäfen auf Antrag eines Landes insoweit zurückzunehmen. Die Vorschrift lautet in der Fassung des Aufgabenübertragungsgesetzes:

BVerfGE 97, 198 (202):

Die Länder führen nachstehende Aufgaben dieses Gesetzes im Auftrage des Bundes aus:

1. ... 18.

19. den Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs (§§ 29c, 29d). Auf Antrag eines Landes kann der Bund diese Aufgaben in bundeseigener Verwaltung ausführen. In diesem Fall werden die Aufgaben von der vom Bundesminister des Innern bestimmten Bundesgrenzschutzbehörde wahrgenommen; § 29c Abs. 1 Satz 3 bleibt unberührt.

2. Durch das am 1. November 1994 in Kraft getretene Gesetz zur Neuregelung der Vorschriften über den Bundesgrenzschutz (Bundesgrenzschutzneuregelungsgesetz - BGSNeuRegG) vom 19. Oktober 1994 (BGBl. I S. 2978) wurde das Gesetz über den Bundesgrenzschutz neu gefaßt (im folgenden: "BGSG 1994"). Dabei ist der durch das Aufgabenübertragungsgesetz bewirkte Rechtszustand übernommen und - was die Aufgaben des Bundesgrenzschutzes betrifft - erweitert worden; der Bundesgrenzschutz nimmt als Bahnpolizei polizeiliche Aufgaben auch auf dem Gebiet der Strafverfolgung (§§ 161, 163 StPO) wahr, soweit der Verdacht eines Verbrechens nach § 315 Abs. 3 Nr. 1 StGB besteht, das auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes begangen wurde (§ 12 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 BGSG 1994). Die für das Verfahren bedeutsamen Vorschriften des BGSG 1994 lauten:

§ 3

Bahnpolizei

Der Bundesgrenzschutz hat die Aufgabe, auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren, die

1. den Benutzern, den Anlagen oder dem Betrieb der Bahn drohen oder

2. beim Betrieb der Bahn entstehen oder von den Bahnanlagen ausgehen.

§ 4

Luftsicherheit

Dem Bundesgrenzschutz obliegt der Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs (§§ 29c, 29d des Luftverkehrsgesetzes), soweit diese Aufgaben nach § 31 Abs. 2 Nr. 19 des Luftverkehrsgesetzes in bundeseigener Verwaltung ausgeführt werden. Der Schutz durch den Bundesgrenzschutz beschränkt sich insoweit auf das jeweilige Flugplatzgelände.

BVerfGE 97, 198 (203):

§ 12

Verfolgung von Straftaten

(1) Der Bundesgrenzschutz nimmt die polizeilichen Aufgaben auf dem Gebiet der Strafverfolgung (§§ 161, 163 der Strafprozeßordnung) wahr, soweit der Verdacht eines Vergehens (§ 12 Abs. 2 des Strafgesetzbuches) besteht, das

1. ... 4.

5. auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes begangen wurde und gegen die Sicherheit eines Benutzers, der Anlagen oder des Betriebes der Bahn gerichtet ist oder das Vermögen der Bahn oder ihr anvertrautes Vermögen betrifft,

6. ...,

darüber hinaus, soweit der Verdacht eines Verbrechens nach Nummer 2 oder nach § 315 Abs. 3 Nr. 1 des Strafgesetzbuches besteht sowie in Fällen der Nummer 6. Das Bundesministerium des Innern bestimmt das Nähere über die unter Satz 1 fallenden Straftaten durch Rechtsverordnung im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Justiz und mit Zustimmung des Bundesrates. Soweit Satz 1 Nr. 4 betroffen ist, ist auch das Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen herzustellen.

(2) Der Bundesgrenzschutz ist vorbehaltlich besonderer gesetzlicher Zuständigkeitsregelungen für die polizeilichen Aufgaben auf dem Gebiet der Strafverfolgung in den Fällen des Absatzes 1 örtlich zuständig, wenn die Straftat in seinem räumlichen Zuständigkeitsbereich (§ 1 Abs. 7) begangen wurde. Im übrigen bleibt die Zuständigkeit anderer Polizeibehörden für die Strafverfolgung auch in den Fällen des Absatzes 1 unberührt. Die Staatsanwaltschaft kann im Benehmen mit dem Bundesgrenzschutz die Ermittlungen einer anderen sonst zuständigen Polizeibehörde übertragen.

(3) Bei Straftaten, die nicht dem Absatz 1 unterfallen, ist die Sache unverzüglich an die zuständige Strafverfolgungsbehörde abzugeben. Die Verpflichtung des Bundesgrenzschutzes nach § 163 Abs. 1 der Strafprozeßordnung, alle keinen Aufschub gestattenden Anordnungen zu treffen, um die Verdunkelung der Sache zu verhüten, bleibt unberührt. Die Sätze 1 und 2 gelten für Straftaten im Sinne des Absatzes 1 entsprechend, wenn diese im Zusammenhang mit weiteren Straftaten stehen und das Schwergewicht der Straftaten insgesamt außerhalb der Zuständigkeit des Bundesgrenzschutzes liegt oder wenn bei Straftaten außerhalb des Küstenmeers nach Absatz 1 Satz 1 Nr. 6 oder Absatz 1 Satz 1 letzter Halbsatz Ermittlungshandlungen im deutschen Hoheitsgebiet erforderlich sind. Die Staatsanwaltschaft kann in Zweifelsfällen die zuständige Polizeibehörde bestimmen.

(4) Sind Ermittlungshandlungen außerhalb der in § 1 Abs. 7 bezeichne

BVerfGE 97, 198 (204):

ten Bereiche erforderlich, trifft der Bundesgrenzschutz seine Maßnahmen im Benehmen mit der Polizei des Landes.

(5) Die Beamten im Polizeivollzugsdienst des Bundesgrenzschutzes, die mindestens vier Jahre dem Polizeivollzugsdienst angehören, sind Hilfsbeamte der Staatsanwaltschaft (§ 152 des Gerichtsverfassungsgesetzes) und haben die Rechte und Pflichten der Polizeibeamten nach der Strafprozeßordnung. In den Fällen des Absatzes 1 Satz 1 Nr. 6 und des Absatzes 1 Satz 1 letzter Halbsatz gelten auf See außerhalb des deutschen Küstenmeers bei der Verfolgung von Straftaten zur Erfüllung völkerrechtlicher Verpflichtungen oder zur Wahrnehmung völkerrechtlicher Befugnisse die Vorschriften der Strafprozeßordnung entsprechend.

II.

1. Die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen hat gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 BVerfGG die Überprüfung der Vorschriften beantragt, durch welche dem Bundesgrenzschutz polizeiliche Aufgaben auf den Bahnanlagen und der Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs auf Flugplätzen übertragen werden. Sie hält die Bestimmungen der §§ 1 Nr. 3 Buchstabe l, 2a Abs. 1 und 3 BGSG 1972 in der Fassung des Aufgabenübertragungsgesetzes, der §§ 3, 4 und 12 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 Nr. 5 sowie § 12 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz BGSG 1994, soweit er Verbrechen nach § 315 Abs. 3 Nr. 1 StGB einbezieht, und die Vorschrift des § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG für unvereinbar mit dem Grundgesetz. Diese Bestimmungen verletzten die gemäß Art. 30, 70, 83 GG den Ländern zustehenden Kompetenzen zur Abwehr allgemeiner Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung und zur Strafverfolgung. Die Nichtigkeit der die Aufgabenübertragung betreffenden Regelungen führe zur Nichtigkeit weiterer in den Anträgen bezeichneter Vorschriften über Befugnisse der Bundesgrenzschutzbeamten, Unterstützungspflichten von Verkehrsunternehmen und Behörden sowie über die Organisation der Bundesgrenzschutzbehörden, soweit sich diese auf die Aufgaben der Bahnpolizei und der Luftsicherheit bezögen.

2. Zur Begründung trägt die Antragstellerin im wesentlichen vor:

a) Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG i.V.m. Art. 73 Nr. 5 GG ermächtige den Bund nur zur Errichtung von "Bundesgrenzschutzbehörden".

BVerfGE 97, 198 (205):

Der Begriff "Grenzschutz" schließe zwar die Wahrnehmung polizeilicher Aufgaben ein, beschränke die Zuständigkeit des Bundesgrenzschutzes aber von Verfassungs wegen auf den Schutz der Grenze. Die historische Auslegung bestätige dieses Ergebnis. Die Vorschrift des Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG gehe zurück auf den sogenannten "Polizeibrief" der westalliierten Militärgouverneure an den Parlamentarischen Rat vom 14. April 1949. Darin hätten die Besatzungsmächte dem Bund die Einrichtung von bestimmten "Bundespolizeibehörden" gestattet, u. a. für die "Überwachung des Personen- und Güterverkehrs bei der Überschreitung der Bundesgrenzen". Der Parlamentarische Rat habe den Bundesgrenzschutz unter strikter Beachtung dieses besatzungsrechtlichen Vorbehalts auf den polizeilichen Schutz der Grenze, insbesondere der Zonengrenze beschränken wollen.

Der verfassungsändernde Gesetzgeber habe dem Bundesgrenzschutz zwar in den Jahren 1968 und 1972 weitere Aufgaben gemäß Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3 GG, Art. 91 Abs. 1 und Abs. 2 GG sowie Art. 115f Abs. 1 Nr. 1 GG übertragen; dabei handele es sich jedoch allein um Verwendungen und Aufgaben des Bundesgrenzschutzes in Fällen des inneren Notstandes und des Verteidigungsfalles. Eine systematische Auslegung des Grundgesetzes belege mithin, daß der Bundesgrenzschutz andere Aufgaben als den Schutz der Grenze nur auf der Grundlage einer ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Ermächtigung wahrnehmen dürfe. Soweit der Bundesgrenzschutz demgegenüber in der Praxis Aufgaben erfülle, ohne hierzu von Verfassungs wegen ausdrücklich ermächtigt zu sein, wie etwa den Objektschutz von Bundesorganen nach § 4 BGSG 1972 und nach § 5 BGSG 1994, bestünden hiergegen mangels einer Kompetenzgrundlage erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken.

b) Selbst wenn man davon ausgehe, daß Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG einer Übertragung der genannten Aufgaben nicht im Wege stehe, ließen jedenfalls Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG a.F. sowie Art. 87e Abs. 1 GG eine Übertragung der Aufgaben der ehemaligen Bahnpolizei und der Aufgaben des Fahndungsdienstes der Deutschen Bundesbahn auf den Bundesgrenzschutz nicht zu.

aa) Die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz des Bundes

BVerfGE 97, 198 (206):

für die Bahnpolizei gemäß Art. 73 Nr. 6 GG und Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG - jeweils a.F. - beruhten auf dem Gedanken der engen sachlichen Verknüpfung von Bahnpolizei und Bundeseisenbahnverwaltung. Nur die vor Inkrafttreten des Aufgabenübertragungsgesetzes mit den bahnpolizeilichen Aufgaben betrauten Bediensteten der Bundesbahn verfügten über die notwendigen bahntechnischen und -betrieblichen Kenntnisse, um Gefahren für die Sicherheit und Ordnung auf den Bahnanlagen abwehren zu können. Hinzukomme, daß die Bediensteten der Bahn mittels der Eisenbahnen rascher als die allgemeine Vollzugspolizei in der Lage seien, an potentiellen Störungsplätzen zur Stelle zu sein. Mit der organisationsrechtlichen Herauslösung der Bahnpolizei aus der Bahnverwaltung und der Übertragung ihrer Aufgaben auf den Bundesgrenzschutz entfalle die sachliche Rechtfertigung für die Existenz einer eigenen Bahnpolizei des Bundes.

bb) Jedenfalls aber lasse sich die Übertragung kriminalpolizeilicher Aufgaben auf den Bundesgrenzschutz gemäß § 2a Abs. 3 und § 12 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 Nr. 5 und letzter Halbsatz BGSG 1994 verfassungsrechtlich nicht rechtfertigen. Nach den für die Auslegung von Kompetenzbestimmungen maßgeblichen Kriterien des "Herkömmlichen" und "Traditionellen" trage die Kompetenz des Bundes gemäß Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG a.F. zur Errichtung und Unterhaltung einer Bahnpolizei nur präventiv-polizeiliche und solche Maßnahmen der Strafverfolgung, die die Behörden und Beamten eines jeden Polizeidienstes im Rahmen des ersten Zugriffs gemäß § 163 Abs. 1 StPO zu treffen hätten. Alle darüber hinausgehenden Ermittlungsmaßnahmen hätten stets im Verantwortungsbereich der Länder und nicht des Bundes gelegen. Mit der Wahrnehmung von bahnkriminalpolizeilichen Maßnahmen sei allein der Fahndungsdienst der Deutschen Bundesbahn befaßt gewesen. Seine Beamten seien von den Ländern zu Hilfspolizeibeamten oder zu Hilfsbeamten der Staatsanwaltschaft bestellt worden. Erst dadurch sei es den Fahndungsbeamten möglich gewesen, polizeiliche Anordnungen auf dem Gebiet der Strafverfolgung zu treffen. Eine eigene Kompetenz des Bundes für bahnkriminalpolizeiliche Aufgaben scheide unter diesen Umständen aus.

BVerfGE 97, 198 (207):

cc) Auch durch die Änderung der Art. 73 Nr. 6 und 87 Abs. 1 Satz 1 GG und die Einfügung der Art. 73 Nr. 6a und 87e in das Grundgesetz im Zuge der Eisenbahnstrukturreform sei dem Bund keine Zuständigkeit für die Wahrnehmung bahnpolizeilicher Aufgaben durch den Bundesgrenzschutz erwachsen. Die Verwaltungskompetenz des Bundes nach Art. 87e Abs. 1 GG für die "Eisenbahnverkehrsverwaltung" umfasse nur diejenigen hoheitlichen Aufgaben, mit denen das neu errichtete Eisenbahn-Bundesamt gemäß § 3 Abs. 2 des Gesetzes über die Eisenbahnverkehrsverwaltung vom 27. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2378, 2394) beauftragt worden sei. Dazu zählten alle hoheitlichen Aufsichts- und Genehmigungsfunktionen, nicht aber die hergebrachten Aufgaben der Bahnpolizei. Auch die - systematisch gesehen - vergleichbaren Vorschriften im Bereich der Luftverkehrsverwaltung (Art. 87d GG), der Verwaltung der Bundeswasserstraßen (Art. 89 GG) und der Verwaltung der Bundesfernstraßen (Art. 90 Abs. 2 GG) eröffneten dem jeweiligen Verwaltungsträger nicht die Aufgabe der Gefahrenabwehr oder der Strafverfolgung im Rahmen seines Kompetenzbereichs durch eine eigene Sonderpolizei.

c) Darüber hinaus habe der Bund infolge der Neufassung des Art. 73 Nr. 6a GG seine Gesetzgebungskompetenz für Regelungen über die Bahnpolizei verloren. Diese Vorschrift knüpfe von ihrem Wortlaut und ihrer Entstehungsgeschichte her an die Regelung in Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG an, die vorsehe, daß der Bund das Recht der konkurrierenden Gesetzgebung für den "Straßenverkehr" sowie "den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr" besitze. Aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG lasse sich jedoch anerkanntermaßen eine allgemeine und umfassende Bundeszuständigkeit zur polizeilichen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung auf dem Gebiete des "Straßenverkehrs" nicht herleiten. Im übrigen gehe es nicht an, daß der Bund ein Unternehmen des privaten Rechts wie die Deutsche Bahn AG durch eine staatlich getragene Sonderpolizei in der Durchführung und Abwicklung ihres Eisenbahnverkehrs unterstütze.

d) Die Übertragung der luftsicherheitsrechtlichen Aufgaben gemäß §§ 29c, 29d LuftVG auf den Bundesgrenzschutz verstoße ge

BVerfGE 97, 198 (208):

gen Art. 87d Abs. 2 GG. Zwar werde nach Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG die Luftverkehrsverwaltung in bundeseigener Verwaltung geführt. Die in Rede stehenden Aufgaben seien jedoch - auf der Grundlage des Art. 87d Abs. 2 GG - durch die bundesgesetzliche Regelung des § 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 1 LuftVG den Ländern als Auftragsangelegenheit übertragen worden. Wenn nunmehr nach § 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 2 LuftVG der Bund auf Antrag eines Landes diese Aufgaben wieder in bundeseigene Verwaltung übernehme, gingen Verwaltungskompetenzen nicht durch ein Gesetz, sondern durch ein bloßes einvernehmliches Handeln des Bundes und des jeweiligen Landes auf den Bund über. Dies übergehe nicht nur den in Art. 87d Abs. 2 GG angeordneten Gesetzesvorbehalt, sondern widerspreche auch der Rechtslogik, weil eine Rückübertragung der Aufgabe in derselben Rechtsform wie die Übertragung selber, mithin durch ein Gesetz erfolgen müsse ("actus contrarius"). Die Folge wäre dann auch, daß die Aufgaben des Schutzes der Flughäfen vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs gemäß §§ 29c, 29d LuftVG in einigen Ländern der Bundesgrenzschutz, in den anderen hingegen die Landespolizei im Auftrage des Bundes wahrnähme. Eine solche Mischverwaltung widerspräche dem Grundgesetz und verstoße gegen den Grundsatz bundesstaatlicher Gleichheit. Eine Ausnahme von dem Gebot der Einheit des Verwaltungsvollzugs, wie es etwa in Art. 89 Abs. 2 Sätze 3 und 4 GG für die Verwaltung der Bundeswasserstraßen oder in Art. 90 Abs. 3 GG für die Bundesfernstraßenverwaltung vorgesehen sei, finde sich in Art. 87d GG nicht.

e) Die Übertragung von Aufgaben der Bahnpolizei und der Sicherung des Luftverkehrs auf Flughäfen auf den Bundesgrenzschutz lasse sich auch nicht damit rechtfertigen, daß hierdurch eine einheitliche Rechtslage im Bundesgebiet erreicht werde. Die im Einigungsvertrag für das Gebiet der ehemaligen DDR vorgesehene Heranziehung des Bundesgrenzschutzes als Bahnpolizei und zum Schutz für die Sicherheit der Flughäfen sei zwar als Übergangsregelung bis zum 31. Dezember 1995 gemäß Art. 143 Abs. 2 GG in der Fassung des Art. 4 Nr. 5 EV verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Nach diesem Zeitpunkt aber hätte die Rechtslage in den neuen Ländern

BVerfGE 97, 198 (209):

an diejenige in den alten Ländern vor Inkrafttreten des Aufgabenübertragungsgesetzes angepaßt werden müssen.

III.

Von den nach § 77 BVerfGG zur Äußerung Berechtigten hat die Bundesregierung Stellung genommen. Sie hält die angegriffenen Bestimmungen für mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. a) Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG verbiete es dem Gesetzgeber nicht, die Wahrnehmung der ehemaligen Aufgaben der Bahnpolizei und des Fahndungsdienstes der Deutschen Bundesbahn sowie der Aufgaben zum Schutze vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs gemäß §§ 29c, 29d LuftVG auf den Bundesgrenzschutz zu übertragen. Der Bundesgrenzschutz sei nämlich als eine "Bundespolizei" zu verstehen, deren Aufgaben im wesentlichen den polizeilichen Schutz der Grenzen betreffen, aber auch andere Tätigkeitsfelder umfassen könnten. Die Entscheidung über die Zuweisung solcher Aufgaben liege im Organisationsermessen der Bundesregierung, das sich einer verfassungsrechtlichen Überprüfung entziehe.

b) Die Erweiterung des polizeilichen Aufgabenspektrums des Bundesgrenzschutzes durch die Regelungen in Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3, 91 Abs. 1 und Abs. 2 sowie Art. 115f Abs. 1 Nr. 1 GG unterstreiche den Charakter des Bundesgrenzschutzes als einer Bundespolizei. Die darin bezeichneten Aufgaben des Bundesgrenzschutzes in Katastrophen-, Unglücks- oder Notstandsfällen überlagerten die den Ländern gemäß Art. 30, 70, 83 GG zustehenden Kompetenzen zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung und hätten daher einer ausdrücklichen Ermächtigung im Grundgesetz bedurft. Davon unberührt bleibe jedoch die Rechtsmacht des Bundes, auf den Bundesgrenzschutz weitere sonderpolizeiliche Aufgaben außerhalb des Grenzschutzes zu übertragen, soweit der Bund hierfür eine Verwaltungskompetenz besitze.

c) Darüber hinaus belege die Staatspraxis, daß Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG der Übertragung von sonderpolizeilichen Aufgaben auf den Bundesgrenzschutz keine Schranken setze. Seit seiner Errichtung im Jahre 1951 erfülle der Bundesgrenzschutz über den polizeilichen Schutz der Grenze hinaus zahlreiche andere sonderpolizeiliche

BVerfGE 97, 198 (210):

Aufgaben, darunter namentlich den polizeilichen Schutz von Einrichtungen wichtiger Bundesorgane gemäß § 4 BGSG 1972 und § 5 BGSG 1994.

2. Die Verwaltungskompetenz des Bundes für die Aufgaben der Bahnpolizei einschließlich des Fahndungsdienstes der Deutschen Bundesbahn habe sich bei Inkrafttreten des Aufgabenübertragungsgesetzes auf Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. Art. 73 Nr. 6 GG a.F. stützen können und beruhe nunmehr auf der Kompetenz des Bundes für die "Eisenbahnverkehrsverwaltung" gemäß Art. 87e Abs. 1 GG i.V.m. Art. 73 Nr. 6a GG.

a) Nach Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. Art. 73 Nr. 6 GG a.F. obliege dem Bund hinsichtlich der "Bundeseisenbahnen" sowohl die Verwaltungs- als auch die Gesetzgebungskompetenz. Diese Kompetenz erstrecke sich traditionell auf die Aufgaben der Bahnpolizei und des Fahndungsdienstes der Deutschen Bundesbahn. Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG a.F. stehe einer Herauslösung der Bahnpolizei aus der Bahnverwaltung nicht entgegen. Die Bahnpolizei gehöre nicht zum integralen Bestandteil der Bahnverwaltung, sondern lasse sich ohne Friktionen auf den Bundesgrenzschutz übertragen. Mit den besonderen technischen und betrieblichen Besonderheiten des Bahnwesens könnten sich die Beamten des Bundesgrenzschutzes rasch vertraut machen, zumal über 90% der ehemaligen Bahnpolizeibeamten und Mitarbeiter des Fahndungsdienstes im Zuge der Aufgabenübertragung in den Bundesgrenzschutz übernommen worden seien.

b) Der Beitritt der neuen Länder habe es zudem erforderlich gemacht, schnellstmöglich die bahnpolizeilichen Aufgaben - mangels einer eigenen Bahnpolizei der Reichsbahn in der DDR - auf den Bundesgrenzschutz zu übertragen. Es sei daher für den Bundesgesetzgeber naheliegend gewesen, eine vergleichbare organisatorische Entwicklung in den alten Bundesländern mit dem Ziel der Rechtsvereinheitlichung in die Wege zu leiten.

c) Was insbesondere die Wahrnehmung der bahnkriminalpolizeilichen Aufgaben gemäß § 2a Abs. 3 BGSG 1972 durch den Bundesgrenzschutz betreffe, seien diese nach Übergang der Länderbahnen auf das Reich stets beim Reich und später beim Bund gelegen. Diese

BVerfGE 97, 198 (211):

Entwicklung lasse sich bis zum Ende des Ersten Weltkrieges zurückverfolgen. Die mit den bahnkriminalpolizeilichen Aufgaben nach §§ 161, 163 StPO schwerpunktmäßig beauftragten Beamten des Fahndungsdienstes der Deutschen Bundesbahn seien zwar in Anknüpfung an die Organisationsstruktur des Fahndungsdienstes der Reichsbahn- Gesellschaft in der Weimarer Republik von den Ländern zu Hilfspolizeibeamten oder Hilfsbeamten der Staatsanwaltschaft bestellt und dadurch mit polizeilichen Befugnissen ausgestattet worden. Daraus könne jedoch nicht auf eine verfassungsrechtliche Kompetenz der Länder für die Bahnkriminalpolizei geschlossen werden, zumal bei Inkrafttreten des Grundgesetzes die damalige Bahnkriminalpolizei in die Bahnpolizei integriert gewesen sei und deren Aufgaben erst 1953 auf den Fahndungsdienst der Deutschen Bundesbahn übertragen worden seien. Die nähere Abgrenzung der bahnkriminalpolizeilichen Aufgaben des Bundesgrenzschutzes und dessen Zusammenarbeit mit den Polizeien der Länder sei zudem in den Gesetzgebungsverfahren zum Aufgabenübertragungsgesetz und zur Neuregelung des Bundesgrenzschutzgesetzes intensiv beraten und einvernehmlich zwischen Bund und Ländern gelöst worden.

3. Die im Zuge der Eisenbahnstrukturreform vorgenommene Einfügung der Art. 87e und 73 Nr. 6a in das Grundgesetz habe die Kompetenz des Bundes für die vollzugs- und kriminalpolizeilichen Aufgaben des Bundesgrenzschutzes auf dem Gebiete der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes bestätigt.

a) Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die "Eisenbahnen des Bundes" nach Art. 73 Nr. 6a GG knüpfe zwar nicht mehr an die Organisationsstruktur, sondern an das Eigentum an den jeweiligen Eisenbahnen an. Eine materielle Beschränkung der Gesetzgebungskompetenz hinsichtlich der Teilaufgabe "Bahnpolizei" sei jedoch damit ausdrücklich nicht verfolgt worden und könne dem verfassungsändernden Gesetzgeber auch nicht unterstellt werden.

b) Die mit der Strukturreform einhergehende Neuregelung der Verwaltungskompetenz des Bundes für die Eisenbahnverkehrsverwaltung nach Art. 87e Abs. 1 Satz 1 GG bekräftige diesen Befund. Der Begriff der "Eisenbahnverkehrsverwaltung" bezeichne alle

BVerfGE 97, 198 (212):

dem Bund auf dem Gebiet des Eisenbahnwesens traditionell zugewiesenen hoheitlichen Aufgaben. Hierzu gehörten nach dem aus den Materialien erkennbaren Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers auch die bahnpolizeilichen Aufgaben. Schließlich habe sich die staatliche Aufgabe, für die öffentliche Sicherheit und Ordnung auf den Bahnanlagen zu sorgen und Gefahren für die Allgemeinheit abzuwehren, mit der Privatisierung der Bundeseisenbahnen nicht erledigt.

4. Die Zuständigkeit des Bundes für den Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs beruhe auf Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG.

a) Es könne dahinstehen, ob die Rückübertragung der Aufgaben der Luftsicherheit gemäß §§ 29c, 29d LuftVG von den Ländern auf den Bund einem in Art. 87d Abs. 2 GG verankerten Gesetzesvorbehalt unterliege. Die in § 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 2 LuftVG getroffene Regelung, wonach auf Antrag eines Landes der Bund die in Rede stehende Aufgabe wieder in bundeseigene Verwaltung übernehmen dürfe und durch den Bundesgrenzschutz ausführen könne, wahre gerade einen solchen Vorbehalt des Gesetzes. Im übrigen könne es dem Bundesgesetzgeber nicht verwehrt sein vorzusehen, daß die in Art. 87d Abs. 2 GG zugelassene Übertragung der Aufgaben nach §§ 29c, 29d LuftVG auf Antrag eines Landes wieder rückgängig gemacht werde. Genau dies sei durch das Aufgabenübertragungsgesetz - lediglich in modifizierter Weise durch die "Antragslösung" - geschehen.

b) Die "Antragslösung" verstoße auch nicht gegen ein Verfassungsgebot einheitlichen Verwaltungsvollzugs in Bund und Ländern. Das Grundgesetz selbst verzichte in den Verwaltungsbereichen der Bundeswasserstraßen (Art. 89 Abs. 2 Sätze 3 und 4 GG) und der Bundesfernstraßen (Art. 90 Abs. 3 GG) ersichtlich auf die Einheitlichkeit der Vollzugsorganisation. Erst recht könne nicht angenommen werden, daß die Verfassung in dem begrenzten Bereich der Flughafensicherung eine bundeseinheitliche Organisationsform der Verwaltung fordere.

BVerfGE 97, 198 (213):

IV.

Das Bundesverfassungsgericht konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Antragstellerin auf sie gemäß § 25 Abs. 1 BVerfGG verzichtet hat.
B.

Der Normenkontrollantrag ist nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 Nr. 1 BVerfGG zulässig.

Im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle wird der Prüfungsgegenstand durch den Antrag bezeichnet, der im Hinblick auf die im einzelnen vorgebrachten Beanstandungen auszulegen ist (vgl. BVerfGE 86, 148 [210 f.]; 93, 37 [65]). Prüfungsgegenstand des Verfahrens sind danach diejenigen Vorschriften des Aufgabenübertragungsgesetzes und des BGSG 1994, die dem Bundesgrenzschutz polizeiliche Aufgaben auf dem Gebiet der Bahnanlagen und Aufgaben zum Schutze der Luftsicherheit auf den Flugplätzen nach den §§ 29c, 29d LuftVG zuweisen. Es handelt sich um die §§ 1 Nr. 3 Buchstabe l, 2a Abs. 1 und Abs. 3 BGSG 1972 in der Fassung des Aufgabenübertragungsgesetzes, §§ 3, 4 und 12 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 Nr. 5 BGSG 1994 einschließlich der Worte "oder der Verdacht eines Verbrechens nach § 315 Abs. 3 Nr. 1 des Strafgesetzbuches" in Halbsatz 2 derselben Vorschrift sowie § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG. Die übrigen im Antrag bezeichneten Vorschriften des Bundesgrenzschutzgesetzes greift die Antragstellerin hingegen nur insofern an, als sie Regelungen enthalten, die an die Zuweisung polizeilicher Aufgaben anknüpfen und den Bundesgrenzschutz insoweit in organisations- und befugnisrechtlicher Hinsicht ausstatten.

Trotz des Außerkrafttretens der zum Prüfungsgegenstand erhobenen §§ 1 Nr. 3 Buchstabe l und 2a Abs. 1 und Abs. 3 BGSG 1972 gemäß Art. 3 BGSNeuRegG zum 1. November 1994 besteht das Rechtsschutzinteresse an einer Klarstellung der Verfassungsmäßigkeit dieser Rechtsvorschriften fort. Sie entfalten weiterhin Rechtswirkungen. Auf ihrer Grundlage wurden die Aufgaben der Bahnpolizei einschließlich des Fahndungsdienstes der Deutschen Bundesbahn sowie die Aufgaben zum Schutze vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs auf den Bundesgrenzschutz übertragen; ihr

BVerfGE 97, 198 (214):

materieller Normgehalt fand unter anderer Paragraphenbezeichnung Eingang in das BGSG 1994.

Das Bundesverfassungsgericht hat in dem dargelegten Rahmen die Gültigkeit des angegriffenen Regelungskomplexes im Ganzen und jeder einzelnen seiner Bestimmungen unter allen verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten - mithin ohne an die Rügen der Antragstellerin gebunden zu sein - zu prüfen (vgl. BVerfGE 37, 363 [396 f.]; 86, 148 [211]; 93, 37 [65]).

Die zur Prüfung gestellten Vorschriften sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. a) Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG ermächtigt den Bund, durch Gesetz Bundesgrenzschutzbehörden einzurichten. Der Bundesgesetzgeber darf mithin - in Abweichung von der Regelzuständigkeit der Länder gemäß Art. 30, 70, 83 GG - Einrichtungen des Bundesgrenzschutzes schaffen und den polizeilichen Schutz der Grenze durch diese Kräfte gewährleisten. Für die Gesetzgebungskompetenz findet sich eine Entsprechung in Art. 73 Nr. 5 GG. Die Verwaltungskompetenz des Bundes für den Grenzschutz gemäß Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG umfaßt sowohl die polizeiliche Überwachung der Grenzen einschließlich der Abwehr von Gefahren für die Grenzen als auch die Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs (vgl. Rengeling, in: HStR, Bd. IV, § 100, Rn. 89). Außerdem erfordert der grenzpolizeiliche Schutz des Bundesgebietes nicht nur die Überwachung der unmittelbaren Bundesgrenzen, sondern auch die Kontrolle des anliegenden Hinterlandes sowie des grenzüberschreitenden Verkehrs auf den Flughäfen und Grenzbahnhöfen (vgl. Lerche, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz, Art. 87, Rn. 124; Bull, in: AK-GG, 2. Auflage 1989, Art. 87, Rn. 79).

b) Auf dem Boden der durch die Art. 30, 70, 83 GG vorgegebenen Teilung der Kompetenzen und Staatsaufgaben zwischen dem Bund und den Ländern erschöpft sich der Gehalt des Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG nicht darin, den Schutz der Bundesgrenzen als Verwaltungsauf

BVerfGE 97, 198 (215):

gabe des Bundes zu benennen. Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG macht darüber hinaus deutlich, daß die Kompetenz des Bundes zur Errichtung einer bundeseigenen Verwaltung im Bereich der Polizei begrenzt ist. Dies belegt auch die Entstehungsgeschichte des Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Norm ist die Reaktion des Verfassungsgebers auf den sogenannten "Polizeibrief" der westalliierten Militärgouverneure vom 14. April 1949 (vgl. Willich, Historische und aktuelle Probleme der Rechtsstellung des Bundesgrenzschutzes, seiner Aufgaben und Befugnisse, Diss. Hamburg 1978, S. 5 ff.; Doemming/Füsslein/Matz, Entstehungsgeschichte der Artikel des Grundgesetzes, JöR Bd. 1 n.F. [1951], S. 651). In diesem Brief gestatteten die Besatzungsmächte dem Bund ("Federal Government") die Errichtung von bestimmten "Bundespolizeibehörden" unter anderem "zur Überwachung des Personen- und Güterverkehrs bei der Überschreitung der Bundesgrenzen" (abgedruckt bei E. R. Huber, Quellen zum Staatsrecht der Neuzeit, Bd. 2, 1951, S. 216).

c) Im Zuge der Einarbeitung einer Notstandsverfassung in das Grundgesetz durch das 17. Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 24. Juni 1968 (BGBl. I S. 709) und weiterhin durch das 31. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. Juli 1972 (BGBl. I S. 1305) hat der verfassungsändernde Gesetzgeber später weitere polizeiliche Aufgaben für den Bundesgrenzschutz in bestimmten Ausnahmesituationen vorgesehen. Seine Kräfte und Einrichtungen dürfen gemäß Art. 35 Abs. 2 und 3, 91 Abs. 1 und 2 sowie 115f Abs. 1 Nr. 1 GG zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung in Fällen von besonderer Bedeutung auf Anforderung eines Landes oder - auch auf Anordnung der Bundesregierung - zur Hilfe bei einer Naturkatastrophe, bei einem besonders schweren Unglücksfall, bei einer Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes sowie im Verteidigungsfall eingesetzt werden. Soweit diese verfassungsrechtlichen Aufgaben tragen, hat sich der Bundesgrenzschutz von einer reinen Grenzpolizei zu einer multifunktional einsetzbaren "Polizei des Bundes" gewandelt (vgl. Bull, in: AK-GG, 2. Auflage 1989, Art. 87, Rn. 79; Jutzi, DÖV 1992, S. 650 f.; Blümel, in: HStR, Bd. IV, § 101, Rn. 102).

BVerfGE 97, 198 (216):

2. a) Von der Ermächtigung des Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG hatte der Bund durch das Gesetz über den Bundesgrenzschutz und die Einrichtung von Bundesgrenzschutzbehörden vom 16. März 1951 (BGBl. I S. 201) Gebrauch gemacht. Es hat den Bundesgrenzschutzbehörden die Aufgabe zugewiesen, das Bundesgebiet gegen verbotene Grenzübertritte und gegen sonstige, die Sicherheit der Grenzen gefährdende Störungen der öffentlichen Ordnung im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von 30 km zu sichern (§ 2). Dazu gehörte insbesondere die Paßnachschau. Bis heute ist dies die Hauptaufgabe des Bundesgrenzschutzes geblieben (vgl. § 2 BGSG 1972 und § 2 BGSG 1994).

b) Die Behörden des Bundesgrenzschutzes haben nach und nach eine Reihe von Tätigkeiten übernommen, die mit dem Grenzschutz nicht in unmittelbarem Zusammenhang stehen. So nehmen die Beamten des Bundesgrenzschutzes gemäß § 5 BGSG 1994 (§ 4 BGSG 1972) die Aufgabe wahr, Verfassungsorgane des Bundes und Bundesministerien gegen Gefahren zu schützen (Objektschutz), wenn diese darum ersuchen und Einvernehmen zwischen dem Bundesminister des Innern und dem beteiligten Land besteht, daß deren angemessene Sicherung anderweitig nicht gewährleistet ist. Weiterhin hat der Bundesgrenzschutz gemäß § 6 BGSG 1994 (§ 6 BGSG 1972) auf hoher See außerhalb des Küstenmeers die Maßnahmen zu treffen, zu denen die Bundesrepublik Deutschland nach dem Völkerrecht befugt ist. Diese Aufgaben umfassen die Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, die Abwehr von Gefahren für das Wasser und Abwehrmaßnahmen gegen die von der Seeschiffahrt ausgehenden Gefahren und schädlichen Umwelteinwirkungen (vgl. § 1 Nr. 3 des Seeaufgabengesetzes vom 27. September 1994 [BGBl. I S. 2802], zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. Juli 1997 [BGBl. I S. 1832], i.V.m. § 1 Abs. 1 der Seeschiffahrtsaufgaben-Übertragungsverordnung vom 23. Juni 1982 [BGBl. I S. 733], zuletzt geändert durch Verordnung vom 7. Dezember 1994 [BGBl. I S. 3744]). § 8 BGSG 1994 weist dem Bundesgrenzschutz ferner polizeiliche Aufgaben im Ausland zu. Die Vorschriften der §§ 9, 10 und 67 Abs. 1 BGSG 1994 gestatten die Verwendung des Bundesgrenzschutzes zur Un

BVerfGE 97, 198 (217):

terstützung anderer Bundesbehörden bei der Erfüllung ihrer polizeilichen Aufgaben.

3. Die Vorschriften der Art. 83 ff. GG über die Verteilung der Verwaltungskompetenzen zwischen Bund und Ländern regeln nicht in allen Einzelheiten, wie die Verwaltung organisatorisch auszugestalten ist; dies gilt auch im Blick auf die bundeseigene Verwaltung. Das Grundgesetz beläßt den zuständigen Organen des Bundes einen Spielraum für die organisatorische Ausgestaltung der in seine Zuständigkeit fallenden Verwaltungseinrichtungen. Dieses weiten Spielraums bedarf es, um den - verschiedenartigen und sich ständig wandelnden - organisatorischen Erfordernissen Rechnung zu tragen und damit eine wirkungsvolle und leistungsfähige Verwaltung gewährleisten zu können (BVerfGE 63, 1 [34]).

Für die in Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG vorgesehenen sonderpolizeilichen Behörden des Bundes stellt sich allerdings die Frage eines Trennungsgebotes. Das Rechtsstaatsprinzip, das Bundesstaatsprinzip und der Schutz der Grundrechte können es verbieten, bestimmte Behörden miteinander zu verschmelzen oder sie mit Aufgaben zu befassen, die mit ihrer verfassungsrechtlichen Aufgabenstellung nicht vereinbar sind. So werden die Zentralstellen für Zwecke des Verfassungsschutzes oder des Nachrichtendienstes - angesichts deren andersartiger Aufgaben und Befugnisse - nicht mit einer Vollzugspolizeibehörde zusammengelegt werden dürfen (vgl. schon "Polizeibrief" der westalliierten Militärgouverneure vom 14. April 1949). Diese Frage bedarf jedoch hier keiner abschließenden Entscheidung. Jedenfalls läßt es die Verfassung - auch vor dem Hintergrund der Kompetenz der Länder für die vollzugspolizeilichen Aufgaben gemäß Art. 30, 70, 83 GG - nur unter den nachstehenden Voraussetzungen zu, dem Bundesgrenzschutz Bundesaufgaben zu übertragen, die das Grundgesetz ihm nicht ausdrücklich zuweist.

a) Dies kommt von vornherein nur für Aufgaben in Betracht, für deren Wahrnehmung der Bund sich auf eine Kompetenz des Grundgesetzes stützen kann. Diese Aufgaben dürfen nicht ihrerseits von Verfassungs wegen einem bestimmten Verwaltungsträger vorbehalten sein.

BVerfGE 97, 198 (218):

b) Die Entscheidung der Verfassung, die Polizeigewalt in die Zuständigkeit der Länder zu verweisen und aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit, der Bundesstaatlichkeit und des Grundrechtsschutzes den Ausnahmefall einer Bundespolizei in der Verfassung zu begrenzen, macht es erforderlich, das Gepräge des Bundesgrenzschutzes als einer Sonderpolizei zur Sicherung der Grenzen des Bundes (Art. 87 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Art. 73 Nr. 5 GG) und zur Abwehr bestimmter, das Gebiet oder die Kräfte eines Landes überschreitender Gefahrenlagen (Art. 35 Abs. 2 und 3, 91, 115f Abs. 1 Nr. 1 GG) zu wahren. Der Bundesgrenzschutz darf nicht zu einer allgemeinen, mit den Landespolizeien konkurrierenden Bundespolizei ausgebaut werden und damit sein Gepräge als Polizei mit begrenzten Aufgaben verlieren.

II.

Nach dem dargelegten verfassungsrechtlichen Maßstab durften die traditionell dem Bund zugehörigen polizeilichen Aufgaben der ehemaligen Bahnpolizei (1.) den Bundesgrenzschutzbehörden übertragen werden (2.), wie dies in § 2a Abs. 1 und 3 BGSG 1972 in der Fassung des Aufgabenübertragungsgesetzes und in §§ 3 und 12 BGSG 1994 vorgesehen ist.

1. Der Bund hat seit jeher für die Aufgaben der Bahnpolizei die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz.

a) Bis zur Änderung des Grundgesetzes durch Gesetz vom 20. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2089) wurden die Bundeseisenbahnen gemäß Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG a.F. in bundeseigener Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau geführt. Art. 73 Nr. 6 GG a.F. wies dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für den Bereich der "Bundeseisenbahnen" zu. Der Zuständigkeitsbereich erstreckte sich auf die herkömmlich von der Bundesbahn und der Reichsbahn (vgl. Art. 26 EV) betriebenen Dienste und auf alle für ihre Aufrechterhaltung und Durchführung unerläßlichen Fragen (vgl. BVerfGE 26, 281 [298]). Zur näheren Konkretisierung des Kompetenzbereichs "Bundeseisenbahnen" kann auf das Verständnis der Bestimmungen der Weimarer Reichsverfassung über die Reichseisenbahnen zurückgegriffen werden; die Verwaltungs- und

BVerfGE 97, 198 (219):

Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die "Bundeseisenbahnen" nach Art. 87 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 73 Nr. 6 GG a.F. ist im Hinblick auf die Kompetenz des Reichs für die Reichseisenbahnen formuliert worden (vgl. BVerfGE 26, 281 [299]; 26, 338 [370, 374 f.]). Es kommt mithin dem historisch gewachsenen Kompetenzbestand, d.h. den Auslegungsmerkmalen des "Traditionellen" und "Herkömmlichen" eine wesentliche Bedeutung zu (vgl. BVerfGE 3, 407 [415]; 7, 29 [44]; 12, 205 [226]; 33, 52 [61]; 33, 125 [152 f.]; 41, 205 [220]; 42, 20 [29]; 48, 367 [373]; 67, 299 [320]). Danach umfaßte die Regelungs- und Verwaltungskompetenz des Bundes für die Bundeseisenbahnen (Art. 73 Nr. 6 GG a.F. und Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG a.F.) auch die Bahnpolizei.

aa) Die Weimarer Reichsverfassung sah in Art. 7 Nr. 19 vor, daß dem Reich die konkurrierende Gesetzgebung über "die Eisenbahnen" zustehe. Art. 89 Abs. 1 WRV bestimmte ferner, daß es Aufgabe des Reiches sei, die dem allgemeinen Verkehr dienenden Eisenbahnen in sein Eigentum zu übernehmen und als einheitliche Verkehrsanstalt zu verwalten. Demgemäß gingen die Staatseisenbahnen der Länder aufgrund eines zwischen dem Reich und den Ländern geschlossenen Staatsvertrags (Gesetz vom 30. April 1920 - RGBl I S. 773) mit Wirkung zum 1. April 1920 in das Eigentum des Reiches über. Mit dem Übergang der Eisenbahnen übernahm das Reich gemäß Art. 90 Satz 1 WRV alle staatlichen Hoheitsrechte der Länder, die sich auf das Eisenbahnwesen bezogen. Hierzu gehörten schon damals auch die Aufgaben der Bahnpolizei:

(1) Die Geschichte der Bahnpolizei läßt sich bis auf die Anfänge der Eisenbahnen in Deutschland zurückverfolgen. Bereits bei der Inbetriebnahme der ersten Eisenbahnstrecke Deutschlands im Jahre 1835, der "königlich-privilegierten Ludwigs-Eisenbahn" zwischen Nürnberg und Fürth, wurden die Beamten der Eisenbahngesellschaft mit polizeilichen Aufgaben betraut (vgl. Pottgießer, Die Bundesbahn 1967, S. 461). Die Länder erließen in der Folgezeit für jede Bahnstrecke gesondert sogenannte "Bahnpolizei-Reglements". Diese sahen vor, daß bestimmte Bahnbeamte der Staatsbahnen oder Gesellschaftsbeamte der Privatbahnen für die Ordnung und Sicherheit auf der Bahn, auf den Bahnhöfen und während der Bahn

BVerfGE 97, 198 (220):

fahrten zu sorgen hätten (vgl. die Quellennachweise bei Ungerbieler, Die Wahrnehmung materiell- und kriminalpolizeilicher Aufgaben durch Bedienstete der Deutschen Bundesbahn, Diss. Hamburg 1983, S. 14 ff. und S. 320 ff.).

(2) Die Reichsverfassung von 1871 bestimmte in Art. 43, daß die Rechtsgrundlagen für den Betrieb der Eisenbahnen einschließlich der Bahnpolizei in ganz Deutschland zu vereinheitlichen seien. Schon im Jahre 1870 war ein einheitliches "Bahnpolizei-Reglement" für alle Eisenbahnen im Norddeutschen Bund geschaffen worden ("Bahnpolizei-Reglement für die Eisenbahnen im Norddeutschen Bunde" vom 3. Juni 1870 [Bundesgesetzblatt des Norddeutschen Bundes, S. 461]); es galt mit geringfügigen Änderungen seit dem 1. Januar 1872 für das gesamte Reichsgebiet mit Ausnahme Bayerns (vgl. Art. 46 Abs. 2 RV 1871) als "Bahnpolizei-Reglement für die Eisenbahnen Deutschlands" (RGBl 1871 S. 34). § 72 dieses Reglements sah vor, daß die bahnpolizeilichen Aufgaben der Gefahrenabwehr auf den Bahnanlagen nebenamtlich von Bahnbediensteten wahrzunehmen seien.

(3) Das "Bahnpolizei-Reglement" von 1871 wurde mit Wirkung vom 1. Januar 1893 zunächst durch die "Betriebsordnung für die Haupteisenbahnen Deutschlands" vom 5. Juli 1892 (RGBl S. 691) und die "Bahnordnung für die Nebeneisenbahnen Deutschlands" vom 5. Juli 1892 (RGBl S. 764) ersetzt. Bereits im Jahre 1904 wurde diese Aufteilung allerdings wieder aufgegeben und die Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung - EBO - vom 4. November 1904 (RGBl S. 387) mit einheitlicher Geltung für alle Eisenbahnen in Deutschland erlassen. Die Regelungen über die Bahnpolizei blieben dabei im Vergleich zu dem "Bahnpolizei-Reglement" von 1871 - jeweils im Kern - unverändert. Die Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung 1904 legte den Kreis der Eisenbahnpolizeibeamten auf bestimmte Eisenbahnbetriebsbeamte fest (§ 74 Abs. 1 i.V.m. § 45 Abs. 1 Nr. 1 bis 11) und sah weiter vor, daß den Bahnpolizeibeamten durch die Vereidigung oder eidliche Verpflichtung die Rechte des öffentlichen Polizeibeamten verliehen werden (§ 74 Abs. 2).

bb) Die Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung - neugefaßt im Jahre 1928 (RGBl II S. 541) - bildete auch nach dem Übergang der

BVerfGE 97, 198 (221):

Staatseisenbahnen der Länder in das Eigentum und in die Verwaltung des Reichs zum 1. April 1920 die Grundlage der präventiv-polizeilichen Aufgaben der Bahnpolizeibeamten. Durch § 25 des Staatsvertrags vom 30. April 1920 wurden die Eisenbahnbediensteten der Länder allerdings Reichsbedienstete. Die Aufgabe der Bahnpolizei lag fortan allein beim Reich.

cc) Nach Inkrafttreten des Grundgesetzes nahmen die Beamten der Deutschen Bundesbahn die in der Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung 1928 bezeichneten bahnpolizeilichen Aufgaben, die gemäß Art. 124 und Art. 125 GG fortgalten, nunmehr in ihrer Eigenschaft als Bundesbeamte wahr (vgl. § 19 des Bundesbahngesetzes vom 13. Dezember 1951 [BGBl. I S. 955]). Mit der Änderung des § 74 Abs. 1 EBO 1928 durch die Verordnung vom 22. August 1957 (BGBl. II S. 1258) traten erstmals zu den bisher nur nebenamtlich tätigen Bahnpolizeibediensteten "hauptamtlich im Bahnpolizeidienst tätige Bedienstete" hinzu. Auch als die Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung im Jahre 1967 neu gefaßt wurde (BGBl. II S. 1563), blieben die bahnpolizeilichen Aufgaben im wesentlichen unberührt.

b) Auch die Neugestaltung der Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen im Zuge der Neuordnung des Eisenbahnwesens durch verfassungsänderndes Gesetz vom 20. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2089) beließ dem Bund mit der Kompetenz zur Eisenbahnverkehrsverwaltung gemäß Art. 73 Nr. 6a, 87e Abs. 1 Satz 1 GG die Aufgaben der Bahnpolizei auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes.

aa) Nach Art. 73 Nr. 6a GG übt der Bund die ausschließliche Gesetzgebung aus über den Verkehr von Eisenbahnen, die ganz oder mehrheitlich im Eigentum des Bundes stehen (Eisenbahnen des Bundes), den Bau, die Unterhaltung und das Betreiben von Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes sowie die Erhebung von Entgelten für die Benutzung dieser Schienenwege. Die Kompetenzvorschrift schließt auch Regelungen über die traditionell dem Bund zukommende Aufgabe der Abwehr von konkreten Gefahren für die Sicherheit und Ordnung auf den Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes mit ein (vgl. ebenso Pestalozza, in: von Mangoldt/Klein/Pestalozza, Das Bonner Grundgesetz, 3. Auflage, 1996, Art. 73,

BVerfGE 97, 198 (222):

Rn. 391; Jarass/Pieroth, GG, 4. Auflage, 1997, Art. 73, Rn. 15; Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar zum Grundgesetz, 8. Auflage, 1996, Art. 73, Rn. 22a; Kunig, in: von Münch/Kunig, GG-Kommentar, 3. Auflage, 1996, Art. 73, Rn. 29). Der verfassungsändernde Gesetzgeber bezweckte mit der Neuregelung des Eisenbahnwesens in Art. 73 Nr. 6a GG im Vergleich zur alten Regelung des Art. 73 Nr. 6 GG eine ausführlichere und stärker gegliederte Beschreibung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Eisenbahnen des Bundes; eine materielle Änderung dieser Regelungskompetenz lag dem Gesetzgeber fern (vgl. BTDrucks 12/5015, S. 6 f.). Die vom Wortlaut her ähnlich formulierte Kompetenz des Bundes gemäß Art. 74 Nr. 22 GG für den Straßenverkehr und den Bau sowie die Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr kann entgegen der Auffassung der Antragstellerin schon aufgrund der besonderen historischen Entwicklung der Bahnpolizei in Deutschland nicht als Beleg dafür dienen, daß der Bund mit der Neuordnung des Eisenbahnwesens seine Regelungskompetenz für die polizeiliche Gefahrenabwehr auf dem Gebiet der Bahnanlagen verloren habe.

bb) Die Verwaltungskompetenz für die Wahrnehmung der bahnpolizeilichen Aufgaben leitet sich aus Art. 87e Abs. 1 Satz 1 GG her. Der dort gebrauchte Begriff der Eisenbahnverkehrsverwaltung umfaßt alle hoheitlichen Ordnungs- und Steuerungsaufgaben, die das Eisenbahnwesen einschließlich des Baus und des Betriebs der Eisenbahnen betreffen (vgl. Uerpmann, in: von Münch/Kunig, Kommentar zum Grundgesetz, 3. Auflage, 1996, Art. 87e, Rn. 3). Die Entstehungsgeschichte der Vorschrift belegt, daß die bahnpolizeilichen Aufgaben der Abwehr von konkreten Gefahren für die Sicherheit und Ordnung auf den Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes von dieser Kompetenz des Bundes umschlossen werden. Wie die Bundesregierung in der Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes zu Art. 87e Abs. 2 GG bemerkt hat, soll diese Verfassungsbestimmung als Grundlage dienen, um die von der Verwaltungskompetenz nach Art. 87e Abs. 1 Satz 1 GG erfaßten Aufgaben der Bahnpolizei dem Bund auch für solche Eisenbahnen vorzubehalten, die infolge einer Änderung der Eigen

BVerfGE 97, 198 (223):

tumsverhältnisse nicht mehr zu den Eisenbahnen des Bundes im Sinne von Art. 73 Nr. 6a GG gehören (vgl. BTDrucks 12/5015, S. 7). Zum Begriff der Eisenbahnverkehrsverwaltung findet sich in den Gesetzgebungsmaterialien die Erläuterung, daß er so zu verstehen und auszulegen sei wie der in Art. 87d GG verwendete Begriff der Luftverkehrsverwaltung (vgl. BTDrucks 12/5015, S. 7). Zur Verwaltungskompetenz des Bundes für die Luftverkehrsverwaltung nach Art. 87d Abs. 1 GG zählt indes die sonderpolizeiliche Aufgabe der Abwehr von Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs durch die Luftfahrtbehörden gemäß §§ 29c, 29d LuftVG (vgl. BVerwGE 95, 188 [191]). Die in den Materialien niedergelegten Erwägungen, denen Bundestag und Bundesrat im weiteren Gesetzgebungsverfahren nicht entgegengetreten sind, haben besonderes Gewicht, weil zum Zeitpunkt der Einbringung des Gesetzentwurfs das Normenkontrollverfahren gegen § 2a BGSG 1972 in der Fassung des Aufgabenübertragungsgesetzes bereits beim Bundesverfassungsgericht anhängig war. Es war mithin bekannt, daß seitens der Antragstellerin die Wahrnehmung der Aufgaben der Bahnpolizei und des Schutzes der Luftsicherheit durch den Bundesgrenzschutz verfassungsrechtlich in Frage gestellt war.

cc) Die Aufgaben der Bahnpolizei unterscheiden sich - entgegen der Auffassung der Antragstellerin - von den Verkehrssicherungspflichten der Eisenbahnunternehmen des Bundes, die gemäß Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG in privat- rechtlicher Form zu führen sind. Die privat-rechtliche Verkehrssicherungspflicht umfaßt die Verantwortung für die Sicherheit der Betriebsanlagen. Hingegen ist es Aufgabe des Staates, konkrete Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung auf den Bahnanlagen abzuwehren.

c) Dieser kompetentielle Befund ändert sich auch nicht vor dem Hintergrund der schon bei der Neuordnung des Eisenbahnwesens beabsichtigten Veräußerung von Gesellschaftsanteilen an den Eisenbahnunternehmen des Bundes und einem damit möglicherweise einhergehenden Kompetenzverlust des Bundes für die Eisenbahnen des Bundes (vgl. Art. 73 Nr. 6a GG). Art. 87e Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GG verbietet dem Bund von vornherein eine Veräußerung der Mehrheitsanteile an seinen Eisenbahnunternehmen, die mit dem

BVerfGE 97, 198 (224):

Bau, der Unterhaltung und dem Betreiben von Schienenwegen befaßt sind. Soweit sich die bahnpolizeilichen Aufgaben auf diesen Bereich erstrecken, verbleiben sie - mit Ausnahme des Schienennahverkehrs (vgl. Art. 87e Abs. 4 Satz 1 GG) - von Verfassungs wegen beim Bund. Allein die Stillegung einer Schienenstrecke der Eisenbahnen des Bundes oder die Übertragung der bahnpolizeilichen Aufgaben auf die Länder gemäß Art. 87e Abs. 1 Satz 2 GG setzt der Tätigkeit der BGS- Bahnpolizei eine Kompetenzgrenze. Soweit der Bundesgrenzschutz darüber hinaus bahnpolizeiliche Aufgaben im Bereich der Verkehrsbetriebe der Eisenbahnen des Bundes wahrnehmen soll, kann diese Kompetenz auch nach einer Veräußerung der Mehrheitsanteile an den Verkehrsbetrieben aufgrund eines Gesetzes gemäß Art. 87e Abs. 2 GG dem Bund übertragen werden.

2. a) Das Grundgesetz behält die Aufgabe der Bahnpolizei nicht einem bestimmten Verwaltungsträger vor. Es verlangte unter der Geltung des Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG a.F. nicht, daß bahnpolizeiliche Aufgaben ausschließlich durch Bahnbedienstete erfüllt werden. Auch Art. 87e GG fordert nicht, die Zuständigkeit für die Abwehr von konkreten Gefahren auf den Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes einer bestimmten Bundesbehörde, etwa dem Eisenbahn-Bundesamt (vgl. §§ 2 und 3 des Gesetzes über die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes vom 27. Dezember 1993 [BGBl. I S. 2378, 2394]) zu übertragen. Es gilt auch hier die Regel, daß die Einrichtung der Bundesbehörden im einzelnen im Organisationsermessen des Bundes liegt (vgl. Art. 86 GG und BVerfGE 63, 1 [34]). In diesem Rahmen ist es sachgerecht, wenn der Bund den bundesweit organisierten Bundesgrenzschutz, dem bestimmte Teilbereiche der Abwehr von - Gebiet oder Kraft eines Landes überschreitenden - Gefahren übertragen sind, auch für die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bei dem bundesweiten Betrieb des Massenverkehrsmittels Eisenbahn in Anspruch nimmt.

b) Die Übertragung der Aufgabe, auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren, die den Benutzern, den Anlagen oder dem Betrieb der Bahn drohen, bei dem Betrieb der Bahn entstehen oder von den Bahnanlagen ausgehen, wahrt das Gepräge

BVerfGE 97, 198 (225):

der dem Bundesgrenzschutz in der Verfassung zugewiesenen Aufgaben. Es handelt sich um auf die Bahnanlagen begrenzte und auch sachlich eingeschränkte Zuständigkeiten. Sie nehmen derzeit nicht mehr als etwa 1/6 des Personals des Bundesgrenzschutzes in Anspruch (vgl. Entwurf zum Bundeshaushaltsplan 1998, Einzelplan 06, Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Innern, Anlage zur BTDrucks 13/8200, S. 338 f.).

c) An dieser Beurteilung ändert nichts, daß die Behörden und Beamten des Bundesgrenzschutzes in ihrer Eigenschaft als Bahnpolizei polizeiliche Aufgaben der Strafverfolgung wahrzunehmen haben. Herkömmlicherweise - jedenfalls seit den Zeiten der Weimarer Republik - wurden Bedienstete der Bahn - Bahnpolizei oder Fahndungsdienst - gemäß §§ 161, 163 StPO für polizeiliche Aufgaben der Strafverfolgung in Anspruch genommen (vgl. Ungerbieler, a.a.O., S. 39 ff. und S. 61 ff.). Die Regelungen in § 2a Abs. 3 BGSG 1972 in der Fassung des Aufgabenübertragungsgesetzes und in § 12 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 Nr. 5 BGSG 1994 einschließlich der Worte "oder der Verdacht eines Verbrechens nach § 315 Abs. 3 Nr. 1 des Strafgesetzbuches" in Halbsatz 2 dieser Vorschrift begrenzen diese Befugnisse und wahren so das Gepräge der in der Verfassung vorgesehenen Aufgaben des Bundesgrenzschutzes. Sie schließen eine Umwandlung des Bundesgrenzschutzes in eine mit Landespolizeien konkurrierende allgemeine Bundespolizei aus.

III.

1. Die Vorschriften des § 1 Nr. 3 Buchstabe l BGSG 1972 in der Fassung des Aufgabenübertragungsgesetzes und des § 4 BGSG 1994 erweisen sich nach dem oben unter C. I. dargelegten verfassungsrechtlichen Maßstab ebenfalls als mit dem Grundgesetz vereinbar. Durch diese Vorschriften ist der Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs gemäß §§ 29c, 29d LuftVG dem Bundesgrenzschutz zugewiesen worden, wenn diese Aufgaben in bundeseigener Verwaltung wahrzunehmen sind. Dafür begründet Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG für den Bund die Verwaltungskompetenz. Die Zuweisung der Verwaltungsaufgaben an den Bundesgrenzschutz überschreitet nicht die durch Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG gesetzten Schran

BVerfGE 97, 198 (226):

ken für die Übertragung von Aufgaben an den Bundesgrenzschutz. Der Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs gemäß §§ 29c, 29d LuftVG ist polizeilicher Natur und steht auch angesichts seines begrenzten Umfangs mit den originären Aufgaben des Bundesgrenzschutzes als einer Grenzpolizei im Einklang.

2. Der Bund hat durch die Regelung des § 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 1 LuftVG, die mit Zustimmung des Bundesrates zustandegekommen ist, Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung gemäß §§ 29c und 29d LuftVG auf die Länder als Angelegenheiten der Auftragsverwaltung übertragen. Es handelt sich um den Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen und Sabotageakten durch Personen- und Gepäckkontrollen auf den Flugplätzen. Damit hat der Bund von der ihm durch Art. 87d Abs. 2 GG zugewiesenen Kompetenz Gebrauch gemacht, Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung, die nach Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG in bundeseigener Verwaltung geführt werden, den Ländern als Auftragsverwaltung zu übertragen. Diese Kompetenz erschöpft sich aber nicht in der Übertragung von Aufgaben an die Länder, sie umfaßt auch die Befugnis, die übertragenen Aufgaben völlig oder teilweise zurückzunehmen. Eine verfassungsrechtliche Kompetenzregelung, nach der bestimmte Angelegenheiten primär in bundeseigener Verwaltung geführt werden, jedoch nach gesetzgeberischer Entscheidung auch den Ländern zur Auftragsverwaltung übertragen werden können, steht jedenfalls einer Wiederherstellung der verfassungsrechtlichen Ausgangslage - bundeseigene Verwaltung - nicht entgegen.

Diesem verfassungsrechtlichen Regelungsprogramm gemäß hat der Bundesgesetzgeber durch § 31 Abs. 2 Nr. 19 Sätze 2 und 3 LuftVG vorgesehen, daß auf Antrag eines Landes die Aufgaben nach den §§ 29c, 29d LuftVG in bundeseigene Verwaltung zurückgenommen und durch den Bundesgrenzschutz ausgeführt werden. Die von der Antragstellerin dagegen erhobenen Bedenken greifen nicht durch:

a) Die Landesregierung beanstandet zu Unrecht, daß die Rückübertragung als actus contrarius ihrerseits eines Gesetzes bedürfe, das mit Zustimmung des Bundesrates zustandekommt. Die mit Zu

BVerfGE 97, 198 (227):

stimmung des Bundesrates beschlossene Regelung des § 31 Abs. 2 Nr. 19 Sätze 2 und 3 LuftVG sieht indes ein Handeln des Bundesministers des Innern vor, das im Gesetz bereits nach Inhalt, Zweck und Ausmaß vorgezeichnet ist und durch den Antrag eines Landes ausgelöst wird. Damit ist sowohl speziellen Anforderungen des Art. 87d Abs. 2 GG wie generellen Voraussetzungen rechtsstaatlicher Delegation von Rechtssetzungsbefugnis, die Art. 87d Abs. 2 GG nicht ausschließt, genügt. Dem normativen Gehalt der Entscheidung des Bundesministers des Innern entspricht die in § 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 4 LuftVG ausdrücklich vorgesehene Publikation.

b) Die vom Gesetz vorgesehene partielle Rücknahme von Aufgaben in die bundeseigene Verwaltung im Rahmen der "Antragslösung" führt - entgegen der Auffassung der Antragstellerin - auch nicht zu einer verfassungswidrigen "Mischverwaltung". Das Grundgesetz kennt kein Gebot, wonach der Vollzug von Bundesgesetzen im Bereich der Verkehrsverwaltungen stets einheitlich entweder vom Bund oder von den Ländern ausgeübt werden müßte. Art. 89 Abs. 2 Sätze 3 und 4 GG und Art. 90 Abs. 3 GG erlauben vielmehr für die Bereiche der Bundeswasserstraßen- und -fernstraßenverwaltung Durchbrechungen der bundeseinheitlichen Verwaltung. Die Vorschriften der Art. 89 Abs. 2 Sätze 3 und 4 GG und Art. 90 Abs. 3 GG sind allein dadurch bedingt, daß die dort in Bezug genommenen Verkehrsverwaltungen jeweils obligatorisch entweder dem Bund (Art. 89 Abs. 2 Satz 1 GG) oder als Auftragsverwaltung den Ländern (Art. 90 Abs. 2 GG) zugewiesen sind. Nach Art. 87d Abs. 2 GG trifft die Entscheidung über die Übertragung von Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung auf die Länder als Bundesauftragsverwaltung hingegen der Bundesgesetzgeber. Er kann sich daher auch für einen von Land zu Land unterschiedlichen Verwaltungsvollzug der Luftverkehrsregelungen entscheiden. § 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 2 LuftVG ermöglicht zudem allen Ländern in gleichem Maße, von der Rückübertragung Gebrauch zu machen. Der Erst-Recht-Schluß der Antragstellerin, wonach weitere, über diese beiden Vorschriften hinausgehende Ausnahmen von dem Grundsatz der bundeseinheitlichen Verkehrsverwaltung unzulässig seien, geht mithin schon im Ansatz fehl. Ein Verstoß gegen den Grundsatz der bundes

BVerfGE 97, 198 (228):

staatlichen Gleichheit der Länder scheidet unter diesen Gesichtspunkten aus.

Limbach, Graßhof, Kruis, Kirchhof, Winter, Sommer, Jentsch, Hassemer

Art. 73 GG - Gebiete der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes (Kommentar)

Redaktion - Team Rechtswissen — Tue, 07 Jan 2025 14:13:07 +0000

Gesetzbuch:

Gesetznummer:

(1) Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über:
1. die auswärtigen Angelegenheiten sowie die Verteidigung einschließlich des Schutzes der Zivilbevölkerung;
2. die Staatsangehörigkeit im Bunde;
3. die Freizügigkeit, das Paßwesen, das Melde- und Ausweiswesen, die Ein- und Auswanderung und die Auslieferung;
4. das Währungs-, Geld- und Münzwesen, Maße und Gewichte sowie die Zeitbestimmung;
5. die Einheit des Zoll- und Handelsgebietes, die Handels- und Schiffahrtsverträge, die Freizügigkeit des Warenverkehrs und den Waren- und Zahlungsverkehr mit dem Auslande einschließlich des Zoll- und Grenzschutzes;
5a. den Schutz deutschen Kulturgutes gegen Abwanderung ins Ausland;
6. den Luftverkehr;
6a. den Verkehr von Eisenbahnen, die ganz oder mehrheitlich im Eigentum des Bundes stehen (Eisenbahnen des Bundes), den Bau, die Unterhaltung und das Betreiben von Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes sowie die Erhebung von Entgelten für die Benutzung dieser Schienenwege;
7. das Postwesen und die Telekommunikation;
8. die Rechtsverhältnisse der im Dienste des Bundes und der bundesunmittelbaren Körperschaften des öffentlichen Rechtes stehenden Personen;
9. den gewerblichen Rechtsschutz, das Urheberrecht und das Verlagsrecht;
9a. die Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das Bundeskriminalpolizeiamt in Fällen, in denen eine länderübergreifende Gefahr vorliegt, die Zuständigkeit einer Landespolizeibehörde nicht erkennbar ist oder die oberste Landesbehörde um eine Übernahme ersucht;
10. die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder
a) in der Kriminalpolizei,
b) zum Schutze der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, des Bestandes und der Sicherheit des Bundes oder eines Landes (Verfassungsschutz) und
c) zum Schutze gegen Bestrebungen im Bundesgebiet, die durch Anwendung von Gewalt oder darauf gerichtete Vorbereitungshandlungen auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden,
sowie die Einrichtung eines Bundeskriminalpolizeiamtes und die internationale Verbrechensbekämpfung;
11. die Statistik für Bundeszwecke;
12. das Waffen- und das Sprengstoffrecht;
13. die Versorgung der Kriegsbeschädigten und Kriegshinterbliebenen und die Fürsorge für die ehemaligen Kriegsgefangenen;
14. die Erzeugung und Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken, die Errichtung und den Betrieb von Anlagen, die diesen Zwecken dienen, den Schutz gegen Gefahren, die bei Freiwerden von Kernenergie oder durch ionisierende Strahlen entstehen, und die Beseitigung radioaktiver Stoffe.

(2) Gesetze nach Absatz 1 Nr. 9a bedürfen der Zustimmung des Bundesrates.

BVerfG, 25.04.1972 - 1 BvL 13/67

Administration — Wed, 19 Jun 2024 16:37:23 +0000

Daten

Fall:

Zensur / Filmeinfuhrverbote

Fundstellen:

BVerfGE 33, 52; NJW 1972, 1934; DÖV 1972, 682

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

25.04.1972

Aktenzeichen:

1 BvL 13/67

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes zur Regelung des Warenverkehrs gemäß Art. 73 Nr. 5 GG umfaßt auch die Befugnis, Filmeinfuhrverbote aus polizeilichen Gründen zu erlassen
2. Art. 5 Abs. 1 GG gebietet, § 5 Abs. 1 des Überwachungsgesetzes vom 24. mai 1961 (BGBL. I S. 607) dahin auszulegen, daß nur die Einfuhr von Filmen verboten ist, deren Inhalt tendenziell auf die Bekämpfung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder des Gedankens der Völkerverständigung gerichtet ist, und diese Schutzgüter gefährdet.
3. Zur Güterabwägung zwischen der Kunstfreiheitsgarantie (Art. 5 Abs. 3 GG) und den Belangen des Staatsschutzes bei der Einfuhr eines verfassungsfeindlichen Filmes, dem die Eigenschaft eines Kunstwerkes zukommt.
4. a) "Zensur" im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG ist nur die Vorzensur.
b) Das Zensurverbot stellt eine absolute Eingriffsschranke dar, die keine Ausnahme, auch nicht durch allgemeine Gesetze nach Art. 5 Abs. 2 GG zuläßt.
5. Die Vorlagepflicht nach § 5 Abs. 2 des Überwachungsgesetzes verstößt nicht gegen das Zensurverbot.

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Paginierungstitel:

BVerfGE 33, 52

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BVerfGE 33, 52 (52):

2. Art. 5 Abs. 1 GG gebietet, § 5 Abs. 1 des Überwachungsgesetzes vom 24. mai 1961 (BGBL. I S. 607) dahin auszulegen, daß nur die Einfuhr von Filmen verboten ist, deren Inhalt tendenziell auf die Bekämpfung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder des Gedankens der Völkerverständigung gerichtet ist, und diese Schutzgüter gefährdet.

3. Zur Güterabwägung zwischen der Kunstfreiheitsgarantie (Art. 5 Abs. 3 GG) und den Belangen des Staatsschutzes bei der Einfuhr eines verfassungsfeindlichen Filmes, dem die Eigenschaft eines Kunstwerkes zukommt.

BVerfGE 33, 52 (53):

4. a) "Zensur" im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG ist nur die Vorzensur.

b) Das Zensurverbot stellt eine absolute Eingriffsschranke dar, die keine Ausnahme, auch nicht durch allgemeine Gesetze nach Art. 5 Abs. 2 GG zuläßt.

5. Die Vorlagepflicht nach § 5 Abs. 2 des Überwachungsgesetzes verstößt nicht gegen das Zensurverbot.

Beschluß

des Ersten Senats vom 25. April 1972

-- 1 BvL 13/67 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 5 Abs. 1 und 2 des Gesetzes zur Überwachung strafrechtlicher und anderer Verbringungsverbote vom 24. Mai 1961 (BGBl. I S. 607) - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichtes Frankfurt/Main vom 22. Mai 1967 (II/1 - 1118/66) -.

Entscheidungsformel:

§ 5 Absatz 1 und Absatz 2 des Gesetzes zur Überwachung strafrechtlicher und anderer Verbringungsverbote vom 24. Mai 1961 (Bundesgesetzbl. I S. 607) sind in der sich aus den Gründen ergebenden Auslegung mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe:

A. -- I.

1. Das Gesetz zur Überwachung strafrechtlicher und anderer Verbringungsverbote vom 24. Mai 1961 - BGBl. I S. 607 - (im folgenden: Überwachungsgesetz - GÜV -) enthält in seinem Zweiten Abschnitt ein Verbringungsverbot für verfassungsfeindliche Filme.

§ 5 Abs. 1 und Abs. 2 GÜV lauten:

(1) Es ist verboten, Filme, die nach ihrem Inhalt dazu geeignet sind, als Propagandamittel gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung oder gegen den Gedanken der Völkerverständigung zu wirken, in den räumlichen Geltungsbereich dieses Gesetzes zu verbringen, soweit dies dem Zwecke der Verbreitung dient. Dieses Verbot steht der Abfertigung durch die Zolldienststellen nicht entgegen.

BVerfGE 33, 52 (54):

(2) Wer Filme in den räumlichen Geltungsbereich dieses Gesetzes verbringt, hat eine Kopie jedes Filmes dem Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft innerhalb einer Woche nach dem Verbringen vorzulegen. Durch Rechtsverordnung der Bundesregierung kann bestimmt werden, daß Filme aus bestimmten Ländern der Vorlagepflicht nicht unterliegen.

Durch Verordnung vom 12. Oktober 1961 (BGBl. I S. 1873) hat die Bundesregierung Filme zahlreicher Ursprungsländer - jedoch nicht der Ostblockstaaten - von der Vorlagepflicht befreit.

Ist ein Film entgegen dem mit keiner Strafsanktion bewehrten Verbot des § 5 Abs. 1 GÜV in den Geltungsbereich dieses Gesetzes verbracht worden, so stellt das Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft gemäß § 5 Abs. 4 GÜV unverzüglich den Verstoß gegen das Verbot fest und fordert den Verbringenden auf, die eingeführten Kopien des Films auszuhändigen.

2. Der Kläger des Ausgangsverfahrens besuchte im Jahre 1966 die Leipziger Messe. Von dort brachte er eine Kopie des DEFA-Films "Der lachende Mann" mit in die Bundesrepublik. Den Film führte er an verschiedenen Orten des Bundesgebietes öffentlich vor.

Das Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft forderte den Kläger auf, eine Kopie des Films gemäß § 5 Abs. 2 GÜV unverzüglich dem Amt vorzulegen. Dies lehnte der Kläger ab. Daraufhin wiederholte das Bundesamt seine Aufforderung unter der Androhung eines Zwangsgeldes. Gegen diesen Bescheid legte der Kläger Widerspruch ein, den das Bundesamt als unbegründet zurückwies. Nunmehr erhob der Kläger beim Verwaltungsgericht Frankfurt Anfechtungsklage.

II.

Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 5 Abs. 1 und Abs. 2 des Überwachungsgesetzes in Verbindung mit der Verordnung vom 12. Oktober 1961 die Art. 5 Abs. 1, 19 Abs. 1 und 70 bis 75 des Grundgesetzes verletzen.

BVerfGE 33, 52 (55):

Dazu führt es aus, § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GÜV seien verfassungswidrig.

1. Dem Bund fehle die Zuständigkeit zum Erlaß dieser Bestimmungen. Sie ergebe sich weder ausdrücklich aus dem Katalog der Art. 73 ff. GG noch aufgrund Sachzusammenhangs mit den in Art. 73 Nr. 1 und Nr. 5, Art. 74 Nr. 11 und Art. 75 Nr. 2 GG dem Bund zugewiesenen Kompetenzen noch aus der Natur der Sache.

2. § 5 Abs. 1 GÜV schränke die Freiheit der Berichterstattung - der Film "Der lachende Mann" sei ein Dokumentarfilm und damit ein berichterstattender Film im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG - und die Informationsfreiheit jedes Staatsbürgers ein. Beide Grundrechte seien zwar durch allgemeine Gesetze einschränkbar; diese Gesetze dürften sich jedoch nicht gegen eine Meinung als solche richten und müßten dem Schutz eines Gemeinschaftswertes dienen, der gegenüber der Betätigung der Meinungsfreiheit den Vorrang habe.

Durch die Verordnung vom 12. Oktober 1961 würden nur Filme aus den Ostblockländern der Vorlagepflicht unterworfen; damit werde die Durchsetzungsfähigkeit des Verbots nach § 5 Abs. 1 GÜV auf eine bestimmte Berichterstattung beschränkt, was effektiv eine Diskriminierung der sozialistischen (kommunistischen) Gesellschaftsauffassung bedeute. § 5 Abs. 1 GÜV sei daher kein allgemeines Gesetz im Sinne von Art. 5 Abs. 2 GG. Er dehne den Schutz des Staates gegenüber den durch Art. 5 Abs. 1 GG geschützten Grundrechten über das erforderliche Maß hinaus aus. Die Überwachung des berichterstattenden Films auf verfassungsfeindliche Darstellungen lasse sich auch ohne diskriminierende Maßnahmen erreichen. Lebenselement der Demokratie sei der Kampf der Meinungen. Die Informationsfreiheit, beruhend auf der Berichterstattungsfreiheit, garantiere "ein Maximum an Mannigfaltigkeit von Einsatzpunkten im öffentlichen Meinungsprozeß". Die öffentliche Auseinandersetzung gerade mit der sozialistischen (kommunistischen) Gesellschaftsauffassung sei von entscheidender Wichtigkeit. Der Staatsschutz stehe zu dieser Wer

BVerfGE 33, 52 (56):

tung nicht im Gegensatz, sondern sei als Garantie der Grundentscheidung zum demokratischen Staat zu verstehen. Dies ergebe sich aus Art. 79 Abs. 3 GG. Jede Regelung, die die dort geschützte Freiheit zum Teil oder ganz aufhebe, sei verfassungswidrig. Das sei bei § 5 Abs. 1 GÜV der Fall; denn er verbiete jede Form der Propagandawirkung gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung und den Gedanken der Völkerverständigung. Der Begriff "Propagandamittel" sei denkbar schillernd und nur in geringem Umfang sachlogisch interpretierbar. Das biete die Möglichkeit, politische Meinungen zu manipulieren und politische Informationen zu unterschlagen. Erst wenn die politische Meinung in systematisch organisierte Aktion gegen die Verfassung übergehe, sei ein Eingriff des Staates fällig. § 5 Abs. 1 GÜV wolle aber nicht solche systematische Agitation treffen, sondern ermögliche Beschränkungen in dem notwendig eingriffsfreien Vorbereich.

3. Die Vorlagepflicht nach § 5 Abs. 2 Satz 1 GÜV verstoße gegen das Zensurverbot des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG. Unter Zensur sei das Abhängigmachen der Verbreitung von Geisteswerken von behördlicher Vorprüfung und Genehmigung ihres Inhalts zu verstehen. Zulässig seien daher Vorschriften, die Filmaufführungen nicht für erlaubnispflichtig, sondern nur für anzeigepflichtig oder verbietbar im Falle eines Verstoßes gegen allgemeine Gesetze erklärten. Der faktische Verfahrensablauf nach dem Überwachungsgesetz stelle jedoch eine Vorzensur dar. Die Filmkopie müsse innerhalb einer Woche nach dem Verbringen in die Bundesrepublik vorgelegt werden. Der Verbringende werde häufig schon aus finanziellen Gründen keine weitere Kopie herstellen lassen können. Auch würden Filmaufführungen langfristig geplant. Der Verbringende stehe zudem unter der Strafdrohung des § 93 StGB (a. F.) und werde deshalb zunächst eine Entscheidung des Bundesamtes für gewerbliche Wirtschaft abwarten. Die Möglichkeit der Filmaufführung ohne behördliche Vorprüfung sei daher tatsächlich nicht gegeben.

4. Schließlich seien die §§ 5 ff. GÜV wegen Verletzung des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG nichtig; denn das durch § 5 Abs. 1

BVerfGE 33, 52 (57):

GÜV eingeschränkte Grundrecht des Art. 5 Abs. 1 GG sei im Gesetz nicht genannt.

III.

1. Der Bundesminister des Innern, der sich namens der Bundesregierung geäußert hat, hält die Vorlage für zulässig; die beanstandete Regelung ist nach seiner Ansicht verfassungsgemäß.

Die Kompetenz des Bundes zum Erlaß des Überwachungsgesetzes ergebe sich unmittelbar aus Art. 73 Nr. 5 GG, der den Gesetzgeber auch zur Anordnung einer Kontrolle des Warenverkehrs aus polizeilichen Gründen ermächtige.

Es könne dahingestellt bleiben, ob die Einfuhr von Filmen überhaupt in den Schutzbereich des Art. 5 Abs. 1 GG falle. Jedenfalls stelle § 5 GÜV eine nach Art. 5 Abs. 2 GG zulässige Schranke der freien Meinungsäußerung dar. § 5 Abs. 1 GÜV räume dem Schutz des Staates in verfassungsmäßiger Weise einen höheren Rang ein als der unbeschränkten Verbringung von Filmen.

Das Zensurverbot des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG sei nicht verletzt. Verboten sei nur die Vorzensur als staatliches Genehmigungsverfahren, das sich auf den geistigen Inhalt eines Presse- oder Filmerzeugnisses erstrecke.

Im übrigen beziehe sich die Wochenfrist des § 5 Abs. 2 Satz 1 GÜV allein auf die Vorlagepflicht. Maßnahmen gegen den Film könnten schon vor Ablauf der Wochenfrist getroffen werden, wie umgekehrt der Film auch nach Ablauf dieser Frist bis zur Entscheidung nach § 5 Abs. 4 GÜV frei vorführbar bleibe. Eine Zensur werde auch nicht dadurch geschaffen, daß der Importeur mit einer Absetzung des Films vom Spielplan rechnen müsse. Das Risiko, gegen gesetzliche Verbote zu verstoßen, müsse jeder tragen.

2. Das Bundesverwaltungsgericht (VII. Senat) neigt dazu, die Verfassungsmäßigkeit des § 5 GÜV zu bejahen.

3. Die vom Kläger des Ausgangsverfahrens erhobenen verfassungsrechtlichen Bedenken decken sich im wesentlichen mit den Gründen, die das Verwaltungsgericht zur Vorlage veranlaßt haben. Zur Frage einer Verletzung des Zensurverbots führt er noch

BVerfGE 33, 52 (58):

aus, die Einfuhr von Filmen unterliege gemäß § 17 des Außenwirtschaftsgesetzes vom 28. April 1961 - BGBl. I S. 481 - (AWG) und § 48 der Verordnung zur Durchführung des Außenwirtschaftsgesetzes (Außenwirtschaftsverordnung - AWV) vom 22. August 1961 in der Fassung vom 20. Dezember 1966 - BGBl. 1967 I S. 1 - der Genehmigung durch das Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft. Diese Genehmigung werde nicht erteilt, wenn nicht vorher eine Prüfung nach § 5 Abs. 1 GÜV stattgefunden habe.

Die Vorlage ist zulässig.

Das Verwaltungsgericht hat § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GÜV zur Prüfung gestellt. Unmittelbare rechtliche Entscheidungsgrundlage ist für das vorlegende Gericht allerdings nur § 5 Abs. 2 GÜV. Entfiele die dort festgelegte Pflicht zur Vorlage des Films, so würde das Gericht anders entscheiden als bei Gültigkeit dieser Norm. Hingegen spielt die materielle Verbotsvorschrift des § 5 Abs. 1 GÜV im Ausgangsverfahren unmittelbar keine Rolle; denn Gegenstand dieses Verfahrens ist nur die Pflicht, den Film beim Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft vorzulegen.

Für die Zulässigkeit einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG genügt jedoch auch mittelbare Entscheidungserheblichkeit (BVerfGE 20, 296 [303]; 20, 312 [316 f.], jeweils mit Nachweisen), die das Verwaltungsgericht für § 5 Abs. 1 GÜV ersichtlich angenommen hat. Zwar käme es auf die Gültigkeit des § 5 Abs. 1 GÜV nicht mehr an, wenn § 5 Abs. 2 GÜV schon aus sich heraus wegen Verstoßes gegen das Zensurverbot des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 GG nichtig wäre. Gleichwohl ist die mittelbare Entscheidungserheblichkeit des § 5 Abs. 1 GÜV angesichts der engen Verknüpfung beider Absätze - auch aus prozeßökonomischen Gründen - zu bejahen. Entfiele nämlich das Verbot des § 5 Abs. 1 GÜV, so würde damit auch § 5 Abs. 2 GÜV gegenstandslos; denn diese Bestimmung sichert nicht auch zugleich die strafrechtlichen Verbringungsverbote. Dies ergibt die Gesetzessystematik des § 5 GÜV, der in unmittelbarem Anschluß an die Normierung des

BVerfGE 33, 52 (59):

Verbringungsverbotes in Abs. 1 das Vorlageverfahren in Abs. 2 regelt. Nach § 5 Abs. 3 GÜV bleiben strafrechtliche Einfuhr- und Verbreitungsverbote sowie die §§ 1 bis 4 GÜV unberührt. Das besagt, daß die Kontrollmaßnahmen zur Überwachung strafrechtlicher Verstöße abschließend im ersten Abschnitt des Überwachungsgesetzes (§§ 1 bis 4) ihren Standort haben, während das Verfahren nach § 5 Abs. 2 GÜV einem anderen Zweck dient. Bestätigt wird diese Auffassung durch die Betrauung des Bundesamts für gewerbliche Wirtschaft mit der Überprüfung im Vorlageverfahren nach § 5 Abs. 2 GÜV. Dieses Bundesamt ist - anders als die Hauptzollämter nach § 2 GÜV - nicht verpflichtet, bei strafrechtlichem Verdacht die Filme der Staatsanwaltschaft vorzulegen. Das zeigt, daß das Verfahren nach § 5 Abs. 2 GÜV nicht der Überwachung der strafrechtlichen Verbringungsverbote dient. Hiervon ging auch der Gesetzgeber aus, wie sich aus dem Bericht des Außenhandelsausschusses des Deutschen Bundestags zum Entwurf des Überwachungsgesetzes ergibt. Dort wird zu § 5 GÜV bemerkt: "Die in § 5 Abs. 2 Satz 1 festgelegte Meldepflicht soll es den zuständigen Behörden ermöglichen, festzustellen, ob das Verbringungsverbot des § 5 Abs. 1 beachtet wird ... § 5 Abs. 3 stellt klar, daß die strafrechtlichen Einfuhr- und Verbreitungsverbote sowie die §§ 1 bis 4 des Entwurfs unberührt bleiben" (BTDrucks. III/2387 S. 2).

Nach dem Tenor des Vorlagebeschlusses soll eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber eingeholt werden, ob § 5 Abs. 1 und 2 GÜV ... "in Verbindung mit" der Durchführungsverordnung zum Überwachungsgesetz das Grundgesetz verletzen. Hätte das Verwaltungsgericht damit auch die Durchführungsverordnung im Rahmen des Art. 100 Abs. 1 GG zur Prüfung stellen wollen, so wäre dies allerdings unzulässig (vgl. BVerfGE 1, 184 [189 ff., 201] und ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts). Ersichtlich sollte jedoch der Hinweis auf die Durchführungsverordnung nur verdeutlichen, daß die in § 5 Abs. 2 GÜV normierte Pflicht auf eine Diskriminierung bestimmter Gesellschaftsauffassungen angelegt sei. Ob diese Ansicht des Ver

BVerfGE 33, 52 (60):

waltungsgerichts zutrifft, spielt bei der Zulässigkeitsprüfung keine Rolle.

§ 5 Abs. 1 und Abs. 2 GÜV sind bei verfassungskonformer Auslegung mit dem Grundgesetz vereinbar.

Dem Bund steht die Gesetzgebungskompetenz zum Erlaß dieser Bestimmungen zu.

1. Dem vorlegenden Gericht ist allerdings darin beizupflichten, daß diese Zuständigkeit nicht aus Art. 73 Nr. 1 GG abgeleitet werden kann. Auswärtige Angelegenheiten im Sinne dieser Grundgesetzvorschrift sind nur die Beziehungen, die sich aus der Stellung der Bundesrepublik als Völkerrechtssubjekt zu anderen Staaten ergeben. § 5 Abs. 1 und Abs. 2 GÜV haben als Normadressaten Einzelpersonen.

2. Die Bundeskompetenz zum Erlaß dieser Vorschriften ergibt sich vielmehr unmittelbar aus Art. 73 Nr. 5 GG ("Freizügigkeit des Warenverkehrs" und "Waren- und Zahlungsverkehr mit dem Auslande").

a) Unbedenklich ist es in diesem Zusammenhang, daß das Verbot des § 5 Abs. 1 GÜV auch die Verbringung von Filmen aus der DDR trifft. Die Handelsbeziehungen zwischen den Währungsgebieten der DM-West und der DM-Ost gehören auf jeden Fall zu den in Art. 73 Nr. 5 GG bezeichneten Sachgebieten, auf denen dem Bund die Gesetzgebungszuständigkeit zusteht.

b) Das Verbringen von Filmen in den Geltungsbereich des Überwachungsgesetzes ist "Warenverkehr" im Sinne des Art. 73 Nr. 5 GG. Waren sind bewegliche Sachen, die Gegenstand des Handelsverkehrs sein können (vgl. § 4 Abs. 2 Nr. 2 AWG). Nur das Abstellen auf die abstrakte Eignung als Gegenstand des Handelsverkehrs wird dem Sinn und Zweck des Art. 73 Nr. 5 GG gerecht. Ob der Verkehrsvorgang im Einzelfall - wie hier im Ausgangsverfahren - unentgeltlich erfolgt, ist in diesem Zusammen

BVerfGE 33, 52 (61):

hang ohne Bedeutung. Filme verkörpern einen wirtschaftlichen Wert und können Gegenstand des Handelsverkehrs sein. Sie sind "Waren" im Sinne des Art. 73 Nr. 5 GG. Dem steht nicht entgegen, daß der Film als Geisteswerk in seinem kulturellen Bezug und als Massenkommunikationsmittel auch anderen Kategorien zugeordnet werden kann.

c) Gegen die Zuständigkeit des Bundes nach Art. 73 Nr. 5 GG wird das Bedenken erhoben, es handle sich bei dem Verbot des § 5 Abs. 1 GÜV und der Vorlagepflicht gemäß § 5 Abs. 2 GÜV um "reines Sicherheitsrecht unter dem Blickpunkt des Staatsschutzes". Der Film werde hier nicht als Ware, sondern als Mittler von Meinungen angesprochen. Für das Verbringungsverbot des § 5 Abs. 1 GÜV seien, wie die Entstehungsgeschichte der Vorschrift deutlich zeige (vgl. zu BTDrucks. III/2386 S. 9), wirtschaftspolitische Erwägungen ohne jede Bedeutung gewesen. Auf dem Gebiet des Polizeirechts stehe dem Bund aber keine Gesetzgebungskompetenz zu. Einfuhrverbote aus polizeilichen Gründen unterfielen nicht dem Art. 73 Nr. 5 GG (vgl. Wohland, DVBl. 1969, S. 486 [489] mit weiteren Nachweisen).

Diese Bedenken erweisen sich jedoch als unbegründet.

Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt darauf hingewiesen, daß im Grundgesetz die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes im Blick auf die Weimarer Reichsverfassung (WRV) formuliert worden sind (BVerfGE 3, 407 [414 f.]; 12, 205 [226]; 26, 281 [299]). Soweit das Grundgesetz "Materien aus der Weimarer Reichsverfassung übernommen hat, muß angenommen werden, daß sie in demselben Sinne zu verstehen sind, wie dies in der Weimarer Reichsverfassung der Fall war" (BVerfGE 3, 407 [415]). Als Vorgänger des Art. 73 Nr. 5 GG kommen die Art. 6 Nr. 6 und 82 Abs. 6 der Weimarer Reichsverfassung in Betracht, die ihrerseits Unklarheiten über die Kompetenzverteilung im Kaiserreich ausräumen sollten.

Die Reichsverfassung von 1871 (RV) hatte das Prinzip der Einheit des deutschen Zoll- und Handelsgebietes in Art. 33 zum Reichsverfassungsrecht erhoben. Nach Art. 35 stand dem Reich

BVerfGE 33, 52 (62):

die ausschließliche Gesetzgebung über das gesamte Zollwesen zu. Die Handelsgesetzgebung hingegen gehörte nach Art. 4 Nr. 2 RV zur konkurrierenden Gesetzgebung. Besondere Vorschriften über die Gesetzgebungskompetenz des Reiches hinsichtlich der Freiheit des Warenverkehrs bestanden nicht. Zur Frage der Kompetenz zum Erlaß von Ein- und Ausfuhrverboten aus polizeilichen Gründen wurde die Ansicht vertreten, daß die einzelnen Bundesstaaten dem Grundsatz nach zum Erlaß von Einfuhr- und Ausfuhrverboten nicht berechtigt seien, weil solche Verbote gegen die Art. 33 und 35 RV verstießen. Eine andere Meinung ging dahin, Ein- und Ausfuhrverbote hätten an und für sich zum Zollwesen keinen Bezug; sie erhielten diese Beziehung erst durch einen zoll- oder handelspolitischen Zweck. Das Reich sei zum Erlaß von Ein- und Ausfuhrverboten nur insoweit zuständig, als das Rechtsgebiet, in dem das Verbot seinen Ursprung habe, zu seiner Zuständigkeit gehöre. Daneben könnten die Bundesstaaten aus eigenem Recht Verbote auf solchen Gebieten erlassen, die ihrer Regelung freigegeben seien (vgl. hierzu die Übersicht bei Hatschek, Deutsches und Preußisches Staatsrecht, 2. Aufl., 1930, 2. Bd. S. 502).

In Friedenszeiten scheint diese Kontroverse im staatsrechtlichen Schrifttum keine große Bedeutung für die Staatspraxis gewonnen zu haben. Hingegen ergaben sich im ersten Weltkrieg offenbar Unzuträglichkeiten infolge von einzelstaatlichen und kommunalen Absperrungen bei der Lebensmittelversorgung. Die Beratungen in der verfassungsgebenden Weimarer Nationalversammlung wurden durch den Wunsch bestimmt, solchen Mißbräuchen in der neuen Verfassung vorzubeugen (vgl. Verhandlungen der verfassungsgebenden Deutschen Nationalversammlung - Verfassungsausschuß -, 39. Sitzung, S. 22 ff.). Eingriffe in die Freizügigkeit des Warenverkehrs sollten in Zukunft von Verfassungs wegen dem Reiche vorbehalten bleiben. Dieses Bestreben fand in der Weimarer Verfassung seinen Niederschlag in zweifacher Hinsicht:

In Art. 6 Nr. 6 wurde die "Freizügigkeit des Warenverkehrs"

BVerfGE 33, 52 (63):

der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit des Reiches zugewiesen, so daß diese Vorschrift lautete:

Artikel 6

Das Reich hat die ausschließliche Gesetzgebung über:

1. bis 5. ...

6. das Zollwesen sowie die Einheit des Zoll- und Handelsgebiets und die Freizügigkeit des Warenverkehrs;

7....

Dem Art. 82, der im Anschluß an Art. 33 RV Deutschland als einheitliches Zoll- und Handelsgebiet statuierte, wurde der folgende Absatz 6 angefügt:

die sich im freien Verkehre des Reichs befinden, dürfen über die Grenze der Länder und Gemeinden ein-, aus- oder durchgeführt werden. Ausnahmen sind auf Grund eines Reichsgesetzes zulässig.

Ein im § 80 Abs. 5 des Regierungswurfs (= Art. 82 Abs. 6 WRV) enthaltener Zusatz

"Ausnahmen können für Gegenstände der Staatsmonopole sowie aus militärischen oder polizeilichen Gründen für den ganzen Umfang oder einen Teil des Reichsgebiets angeordnet werden"

wurde gestrichen, weil man befürchtete, daraus könne eine Länderzuständigkeit hergeleitet werden.

Nach dieser Entwicklung war es im wissenschaftlichen Schrifttum zur Weimarer Verfassung, soweit ersichtlich, einmütige Ansicht, daß Ein- und Ausfuhrverbote - sei es für aus dem Ausland oder aus anderen deutschen Ländern stammende Waren - nur vom Reich erlassen werden könnten (vgl. Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reiches, 14. Aufl. 1933, Art. 82 Anm. 5; Hatschek, a.a.O., S. 501 f., jeweils mit weiteren Nachweisen; Gebhard, Handkommentar zur Verfassung des Deutschen Reiches, 1932, Art. 82 Anm. 12). Dabei wurde es als unerheblich angesehen, ob die Verbote aus außenpolitischen, militärischen, wirtschaftlichen, finanziellen oder polizeilichen Gründen ergingen;

BVerfGE 33, 52 (64):

den Ländern seien alle Einfuhr- und Ausfuhrverbote aus eigener Zuständigkeit versagt, auch die aus polizeilichen Motiven (so ausdrücklich Anschütz und Hatschek, a.a.O.).

In Art. 73 Nr. 5 GG sind die Wendungen "Einheit des Zoll- und Handelsgebietes" und "Freizügigkeit des Warenverkehrs" unverändert aus Art. 6 Nr. 6 WRV übernommen worden. Sie wurden ergänzt durch den Ausdruck "Waren- und Zahlungsverkehr mit dem Auslande". Aus den Beratungen des Parlamentarischen Rates (vgl. JbÖffR N. F., Bd. 1, S. 475) ist kein Anhaltspunkt dafür ersichtlich, daß man mit diesen Begriffen andere Vorstellungen über die Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern verbunden hätte, als dies bei Art. 6 Nr. 6 WRV für das Verhältnis Reich - Länder der Fall war.

Dagegen läßt sich nicht einwenden, die Zuständigkeit des Reichs für Einfuhrverbote aus polizeilichen Gründen habe sich unter der Herrschaft der Weimarer Verfassung nicht allein aus Art. 6 Nr. 6, sondern aus dieser Vorschrift in Verbindung mit Art. 82 Abs. 6 und Art. 9 Nr. 2 WRV ergeben. Daß im Grundgesetz eine diesen Bestimmungen der Weimarer Verfassung entsprechende Vorschrift fehlt, ist in diesem Zusammenhang bedeutungslos; denn auch in der Weimarer Zeit ist die Gesetzgebungszuständigkeit des Reichs allein aus Art. 6 Nr. 6 WRV hergeleitet worden (vgl. Anschütz und Gebhard, a.a.O.).

Nach alledem ist Art. 73 Nr. 5 GG in Übereinstimmung mit Art. 6 Nr. 6 WRV dahin auszulegen, daß dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit für alle Wareneinfuhr- und -ausfuhrverbote - auch aus polizeilichen Gründen - zusteht.

3. Bei dieser Rechtslage kann offenbleiben, ob sich eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes auch aus Art. 75 Nr. 2 GG (Allgemeine Rechtsverhältnisse der Presse und des Films) herleiten ließe. Jedenfalls würde die Regelung einer Einzelfrage die Grenzen der Rahmengesetzgebung dann noch nicht überschreiten, wenn an der einheitlichen Regelung dieser Frage ein besonders starkes und legitimes Interesse besteht (vgl. BVerfGE 7, 29 [41 f.]).

BVerfGE 33, 52 (65):

II.

§ 5 Abs. 1 GÜV ist verfassungskonform dahin auszulegen, daß das Einfuhrverbot nur Filme trifft, deren Inhalt tendenziell auf die Bekämpfung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder des Gedankens der Völkerverständigung gerichtet ist und diese Schutzgüter gefährdet.

1. Das Verbringungsverbot des § 5 Abs. 1 GÜV bewirkt, daß Bürger der Bundesrepublik daran gehindert werden, bestimmte Filme zu sehen. Dies berührt das Grundrecht des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG, sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu unterrichten (Informationsfreiheit). Inhalt und Tragweite dieses selbständigen und gleichwertig neben den anderen Rechten aus Art. 5 GG stehenden Grundrechts hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 3. Oktober 1969 (BVerfGE 27, 71 [80 ff.]) des näheren bestimmt.

a) Filme gehören zu den allgemein zugänglichen Informationsquellen, da sie technisch geeignet und dazu bestimmt sind, der Allgemeinheit, d. h. einem individuell nicht bestimmbaren Personenkreis, Informationen zu verschaffen. Die allgemeine Zugänglichkeit richtet sich allein nach tatsächlichen Kriterien; durch Rechtsvorschriften - wie hier durch ein gesetzliches Verbringungsverbot - wird sie nicht in Frage gestellt. Es genügt für die Anwendbarkeit des Art. 5 Abs. 1 GG, daß die Informationsquelle im Ausland allgemein zugänglich ist (BVerfGE 27, 71 [83 f.]).

BVerfG, 15.12.1970 - 1 BvR 559/70, 1 BvR 571/70, 1 BvR 586/70

Administration — Wed, 17 Apr 2024 10:00:14 +0000

Daten

Fall:

Konjunkturzuschlag

Fundstellen:

BVerfGE 29, 402; NJW 1971, 319; DVBl 1971, 140; DB 1971, 25; DÖV 1971, 93; BStBl II 1971, 39

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

15.12.1970

Aktenzeichen:

1 BvR 559, 571, 586/70

Entscheidungstyp:

Beschluss

Richter:

Müller, Stein, Ritterspach, Haager, Rupp-v. Brünneck, Böhmer, Simon

Der Konjunkturzuschlag ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 29, 402

Paginierung:

BVerfGE 29, 402 (402):

Der Konjunkturzuschlag ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Beschluß

des Ersten Senats vom 15. Dezember 1970

- 1 BvR 559, 571, 586/70 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. des Herrn Rechtsnawalts Dr. Claus S...; 2. des Herrn Hans H...; 3. der Frau Carin W... gegen § 1 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über die Erhebung eines rückzahlbaren Konjunkturzuschlags zur Einkommensteuer und Körperschaftssteuer vom 23. Juli 1970 (BGBl. I S. 1125).

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.

Gründe:

A. - I.

Der vor der Aufwertung der Deutschen Mark im Oktober 1969 durch eine ungezügelte Nachfrageentwicklung in Gang gekommene Preisauftrieb hatte zu Kostensteigerungen geführt, die wiederum neue Preiserhöhungen mit sich brachten.

Da zusätzlich zu den bisher auch von der Bundesbank zur Stabilisierung schon beschlossenen Maßnahmen weitere Dämpfungsmaßnahmen für erforderlich gehalten wurden, beschloß entsprechend einem Initiativantrag der Fraktionen der SPD und FDP der Bundestag das "Gesetz über die Erhebung eines rückzahlbaren Konjunkturzuschlags zur Einkommensteuer und Körperschaftsteuer" (im folgenden: KonjZG), das nach Zustimmung des Bundesrats am 23. Juli 1970 (BGBl. I S. 1125) verkündet wurde. Das Gesetz hat, soweit für die vorliegenden Verfassungsbeschwerden von Bedeutung, folgenden Wortlaut:

§ 1 Konjunkturzuschlag zur veranlagten Einkommensteuer, zur Körperschaftsteuer und zur Lohnsteuer

(1) Unbeschränkt Steuerpflichtige, die zur Einkommensteuer oder Körperschaftsteuer veranlagt werden, haben zu den Vorauszahlun

BVerfGE 29, 402 (403):

gen (§ 35 des Einkommensteuergesetzes, § 20 des Körperschaftsteuergesetzes), die in der Zeit nach dem 31. Juli 1970 und vor dem 1. Juli 1971 erstmals fällig werden, einen nach Freigabe (§ 3) rückzahlbaren Zuschlag in Höhe von 10 vom Hundert (Konjunkturzuschlag) zu entrichten, falls die betreffenden Vorauszahlungen jeweils mehr als 300 Deutsche Mark betragen.

(2) Unbeschränkt steuerpflichtige Arbeitnehmer haben bei jeder Lohnzahlung in der Zeit nach dem 31. Juli 1970 und vor dem 1. Juli 1971 einen nach Freigabe (§ 3) rückzahlbaren Konjunkturzuschlag in Höhe von 10 vom Hundert der nach § 41 Abs. 2 des Einkommensteuergesetzes maßgebenden Lohnsteuer zu entrichten. Satz 1 gilt nicht

1. für Arbeitnehmer, bei denen die vom Arbeitslohn einzubehaltende Lohnsteuer in dem jeweiligen Lohnzahlungszeitraum

a) bei monatlicher Lohnzahlung jeweils weniger als 100,10 Deutsche Mark,

b) bei wöchentlicher Lohnzahlung jeweils weniger als 23,11 Deutsche Mark,

c) bei täglicher Lohnzahlung jeweils weniger als 3,85 Deutsche Mark

beträgt; bei anderen als den in den Buchstaben a bis c bezeichneten Lohnzahlungszeiträumen ist die auf einen Wochen- oder Tagesbetrag umgerechnete Lohnsteuer maßgebend ...

2. ...

(3) Durch Rechtsverordnung der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates kann bestimmt werden, daß der Konjunkturzuschlag verringert oder der Zeitraum für die Entrichtung des Konjunkturzuschlags verkürzt wird.

(4) Der Konjunkturzuschlag ist bei den Veranlagungen zur Einkommensteuer und Körperschaftsteuer nicht auf die Steuerschuld anzurechnen. Beim Lohnsteuer-Jahresausgleich bleibt der Konjunkturzuschlag unberücksichtigt.

(5) Das Finanzamt hat den Konjunkturzuschlag besonders zu erfassen. Der Konjunkturzuschlag ist unverzüglich Sonderkonten der Länder bei der Deutschen Bundesbank zuzuführen. Diese hat den Konjunkturzuschlag bis zum Zeitpunkt der Freigabe (§ 3) stillzulegen.

(6) Der Anspruch auf Rückzahlung des Konjunkturzuschlags ist bis zum Zeitpunkt der Freigabe nicht übertragbar.

BVerfGE 29, 402 (404):

§ 3 Freigabe des Konjunkturzuschlags

(1) Der Zeitpunkt der Freigabe der entrichteten und einbehaltenen Konjunkturzuschläge wird durch eine Rechtsverordnung bestimmt, die von der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates zu erlassen ist. Die Freigabe gilt auch ohne Erlaß einer Rechtsverordnung spätestens als am 31. März 1973 erfolgt.

(2) bis (4) ...

II.

Die Beschwerdeführer sind unbeschränkt steuerpflichtige Arbeitnehmer. Ihnen wurden bei den Gehaltszahlungen in der Zeit nach dem 31. Juli 1970 Konjunkturzuschläge auf Grund des § 1 Abs. 2 des Gesetzes abgezogen. Da der Beschwerdeführer zu 1) auch zur Einkommensteuer veranlagt wird, muß er außerdem nach § 1 Abs. 1 KonjZG Konjunkturzuschläge zu den Einkommensteuer-Vorauszahlungen entrichten.

Mit ihren Verfassungsbeschwerden rügen die Beschwerdeführer, daß § 1 Abs. 1 und Abs. 2 KonjZG gegen Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen. Nach Ansicht der Beschwerdeführer verletzen die angegriffenen Vorschriften Art. 2 Abs. 1 GG, weil dem Bund für die Einführung eines Konjunkturzuschlags die Gesetzgebungskompetenz fehle. Die zurückzuzahlenden Zuschläge seien keine Steuern im Sinne des Art. 105 GG. Es handle sich nicht um "staatliche Einkünfte", sondern ausschließlich um ein staatliches Mittel zur Lenkung des privaten Verbrauchs. Konjunkturelle Maßnahmen dieser Art seien nach der Neufassung des Art. 109 GG durch das Fünfzehnte Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 8. Juni 1967 (BGBl. I S. 581) nicht mehr zulässig. Art. 109 GG in seiner jetzigen Fassung schließe andere als die dort genannten gesetzgeberischen Maßnahmen zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts aus. Abgesehen hiervon sei die Einführung eines Konjunkturzuschlags schlechthin ungeeignet, das angestrebte Ziel - nämlich die Dämpfung der Nachfrage - zu erreichen.

BVerfGE 29, 402 (405):

Die Regelung des Konjunkturzuschlags in § 1 Abs. 1 und Abs. 2 des Gesetzes verletze außerdem Art. 3 Abs. 1 GG. Da der Zuschlag eine gewisse Mindesthöhe an Lohnsteuerabzügen und Einkommensteuer-Vorauszahlungen voraussetze (Sozialklausel), würde nicht einmal die Hälfte aller Steuerpflichtigen betroffen. Eine erzwungene Einschränkung des privaten Verbrauchs müsse aber die Allgemeinheit gleichmäßig treffen. Willkürlich sei insbesondere, daß gewisse Personenkreise (wie z.B. Abgeordnete), denen bei der Einkommensteuer Vergünstigungen eingeräumt würden, deswegen auch bei der Berechnung des Konjunkturzuschlags Vorteile genössen.

Die Beschwerdeführer zu 2) und 3) halten eine Verletzung des Gleichheitssatzes auch noch aus anderen Gründen für gegeben und tragen hierzu vor:

Während die Konjunkturzuschläge zu den Einkommensteuer- Vorauszahlungen in der Regel von den Einkommen aus dem Jahr 1968 ausgingen, würden bei den an die Lohnsteuer anknüpfenden Zuschlägen die derzeitigen Einkommensverhältnisse zugrunde gelegt. Weiter würden die von der Lohnsteuer zu erhebenden Zuschläge nach Steuerbeträgen bemessen, die sich nach Durchführung des Lohnsteuer-Jahresausgleichs in vielen Fällen verminderten, ohne daß der infolgedessen zuviel entrichtete Konjunkturzuschlag im Rahmen des Ausgleichs zurückerstattet würde. Selbst die Lohnsteuerpflichtigen würden untereinander nicht gleich behandelt. Wer sich auf der Lohnsteuerkarte am Jahresanfang Freibeträge habe eintragen lassen, sei schlechter gestellt als derjenige, für den ein Freibetrag erst nach Inkrafttreten des Konjunkturzuschlagsgesetzes gewährt werde; denn die "Massierung" des Freibetrags auf die letzten Monate des Jahres habe einen niedrigeren Steuerbetrag und damit auch einen entsprechend niedrigeren Konjunkturzuschlag zur Folge. Schließlich unterlägen auch kapitalertragsteuerpflichtige Einkünfte nicht dem Konjunkturzuschlag, während alle anderen Einkünfte aus Kapitalvermögen, insbesondere Zinsen aus Sparguthaben, zuschlagpflichtig seien. Ungleiche Auswirkungen des Gesetzes ergäben sich

BVerfGE 29, 402 (406):

auch daraus, daß die Freibeträge unter Umständen zweimal gewährt würden, wenn jemand außer lohnsteuerpflichtigen Einkünften noch andere der Einkommensteuer unterliegende Einkünfte habe.

Der Beschwerdeführer zu 2) vertritt schließlich die Auffassung, daß die zeitweilige Einbehaltung von Teilen des Einkommens eine entschädigungslose Enteignung und damit einen Verstoß gegen Art. 14 GG darstelle. Da die Rückerstattung der einbehaltenen Zuschläge nur zum Nennwert erfolge, blieben die Zinsverluste und der Kaufkraftschwund unberücksichtigt.

III.

Der Bundesminister für Wirtschaft, der sich namens der Bundesregierung geäußert hat, hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet.

1. Der Bundesgesetzgeber sei für den Erlaß des Gesetzes zuständig gewesen. Währungs- und konjunkturpolitische Maßnahmen wie der Konjunkturzuschlag, die im Interesse der Sicherung der Währung zur Stillegung von Kaufkraft führen sollten, gehörten zum "Währungs- und Geldwesen" im Sinne des Art. 73 Nr. 4 GG. Sie fielen aber auch unter den Begriff des "Rechts der Wirtschaft" (Art. 74 Nr. 11 GG). Art. 105 Abs. 2 GG komme als Kompetenzgrundlage nicht in Betracht, da der Konjunkturzuschlag keine Steuer sei.

2. Das Konjunkturzuschlagsgesetz verletze das Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 3 Abs. 1 GG nicht. Regelungen, die Steuerbeträge zur Bemessungsgrundlage hätten, müßten praktikabel sein. Bei dem Konjunkturzuschlagsgesetz sei es darauf angekommen, mit verhältnismäßig geringem Verwaltungsaufwand möglichst schnell die konjunkturpolitisch erwünschten Ziele zu erreichen. Die Dringlichkeit der zu treffenden Maßnahmen habe Regelungen, die erst nach einer erheblichen Anlaufzeit hätten wirksam werden können, nicht zugelassen. Gewisse ungleichmäßig wirkende Belastungen hätten deshalb hingenommen werden müssen. Sie seien um so eher erträglich, als es sich um zeitlich

BVerfGE 29, 402 (407):

begrenzte Maßnahmen handle und den Betroffenen nur unerhebliche wirtschaftliche Nachteile erwüchsen.

Die zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Verfassungsbeschwerden sind zulässig, aber nicht begründet.

Die Beschwerdeführer sind durch die von ihnen angegriffenen Normen selbst, gegenwärtig und unmittelbar rechtlich betroffen (vgl. BVerfGE 16, 147 [158 f.]).

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts läßt zwar eine Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen ein Gesetz dann nicht zu, wenn zu seiner Durchführung noch ein besonderer Vollziehungsakt der Verwaltung erforderlich ist. Dem liegt der Gedanke zugrunde, daß in einem solchen Fall erst durch einen besonderen Willensakt der öffentlichen Gewalt in die Rechtssphäre des Bürgers eingegriffen wird und dem Bürger gegen diesen Akt der Rechtsweg offensteht, der ihm auch die Nachprüfung der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes ermöglicht.

Der Konjunkturzuschlag bedarf indessen keiner besonderen Festsetzung. Das Konjunkturzuschlagsgesetz setzt zu seiner Durchführung weder rechtsnotwendig noch nach der tatsächlichen Verwaltungspraxis einen besonderen, vom Willen der vollziehenden Gewalt beeinflußten Vollziehungsakt voraus (vgl. BVerfGE 14, 25 [28]).

Der Konjunkturzuschlag zu den Einkommensteuer-Vorauszahlungen ist ohne besondere Aufforderung oder Festsetzung mit den am 10. September und 10. Dezember 1970, 10. März und 10. Juni 1971 fälligen Vorauszahlungen zu entrichten (vgl. auch Koch, DStR 1970, S. 519 [522]). Die für die Zahlungspflicht maßgebende Vorschrift des § 1 Abs. 1 KonjZG enthält somit einen gesetzlichen Leistungsbefehl, der keiner besonderen Vollziehung durch eine Behörde bedarf.

BVerfGE 29, 402 (408):

Die Beschwerdeführer sind jedoch auch insoweit unmittelbar betroffen, als es sich um die Erhebung des Konjunkturzuschlags zur Lohnsteuer handelt. Der Konjunkturzuschlag wird bei den Arbeitnehmern ebenso wie die Lohnsteuer (vgl. § 38 Abs. 1 EStG) durch Abzug vom Arbeitslohn erhoben (§ 2 Abs. 1 KonjZG). Der Arbeitgeber hat den einbehaltenen Konjunkturzuschlag zusammen mit der Lohnsteuer an das nach § 41 Abs. 1 EStG zuständige Finanzamt abzuführen (§ 2 Abs. 1 Satz 3 KonjZG). Schuldner des Konjunkturzuschlags ist auch in diesem Abzugsverfahren der Arbeitnehmer (§ 2 Abs. 1 Satz 4 KonjZG i. V.m. § 38 Abs. 3 Satz 1 EStG); den Arbeitgeber trifft lediglich eine Haftung für die Einbehaltung und Abführung des Konjunkturzuschlags.

II.

Die angefochtenen Vorschriften verstoßen nicht gegen Art. 2 Abs. 1 GG. Das Grundrecht des Bürgers, nur auf Grund solcher Vorschriften mit einem Nachteil belastet zu werden, die formell und materiell der Verfassung gemäß sind (vgl. BVerfGE 19, 253 [257]), wird nicht verletzt.

1. Es trifft nicht zu, daß es dem Bund an der Kompetenz zum Erlaß der angefochtenen Regelung gefehlt habe.

a) Die Gesetzgebungszuständigkeit für die Einführung des Konjunkturzuschlags läßt sich allerdings nicht auf die für die Steuergesetzgebung geltenden Kompetenznormen des Grundgesetzes (Art. 105 GG) stützen, denn der Konjunkturzuschlag stellt keine Steuer dar.

Steuern sind nach § 1 Abs. 1 Satz 1 der Reichsabgabenordnung "einmalige oder laufende Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einkünften allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft". In diesem Sinne wird der Begriff "Steuer" auch im Grundgesetz verwendet (vgl. BVerfGE 3, 407 [435]); er liegt deshalb auch den im Grundge

BVerfGE 29, 402 (409):

setz enthaltenen Kompetenzvorschriften für die Gesetzgebung zugrunde (vgl. BVerfGE 7, 244 [251]).

Da das Aufkommen aus dem Konjunkturzuschlag an die Bundesbank abgeführt und bis zu seiner Rückerstattung an die Zuschlagpflichtigen dort stillgelegt wird (§ 1 Abs. 5 KonjZG), fehlt es an der für den Begriff der Steuer wesentlichen "Erzielung von Einkünften"; die Gelder fließen nicht in den Haushalt eines öffentlich-rechtlichen Gemeinwesens. Der Zuschlag wird auch nicht dadurch zu einer Steuer, daß die Finanzbehörden bei seiner Einziehung mitwirken. Auch im Gesetzgebungsverfahren ist man davon ausgegangen, daß der Konjunkturzuschlag keine Steuer ist (Sten. Ber. der 63. Sitzung des Bundestages vom 11. Juli 1970, 6. Wp., S. 3472).

b) Dagegen sind die Voraussetzungen für die Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 74 Nr. 11 GG gegeben. Art. 74 Nr. 11 räumt dem Bund die konkurrierende Gesetzgebung für "das Recht der Wirtschaft" ein. Der Begriff "Recht der Wirtschaft" ist in einem weiteren Sinn zu verstehen (BVerfGE 5, 25, [28 f.]). Er umfaßt nicht nur die Vorschriften, die sich in irgendeiner Form auf die Erzeugung, Herstellung und Verteilung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen, sondern auch alle anderen das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnde Normen (BVerfGE 8, 143 [148 f.]; 28, 119 [146]). Er beschränkt sich nicht auf Regelungen, die sich nur an einzelne am wirtschaftlichen Leben unmittelbar beteiligte Gruppen wenden. Zum Recht der Wirtschaft gehören vielmehr auch gesetzgeberische Maßnahmen, die zur Lenkung der Konjunktur den privaten Verbrauch drosseln sollen. Daß der Bund nach Art. 74 Nr. 11 GG auch Gesetze erlassen kann, die ordnend und lenkend in das Wirtschaftsleben eingreifen, und daß er in diesem Zusammenhang auch Geldleistungen auferlegen kann, ist vom Bundesverfassungsgericht bereits mehrfach ausgesprochen worden (vgl. BVerfGE 4, 7 [13]; 8, 274 [317]; 18, 315 [329]).

c) Die Ansicht, daß nach der Neufassung des Art. 109 GG durch das Fünfzehnte Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes

BVerfGE 29, 402 (410):

vom 8. Juni 1967 (BGBl. I S. 581) gesetzliche Regelungen zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts nur noch auf diese Vorschrift gestützt werden können, ist unzutreffend. Art. 109 GG in seiner jetzigen Fassung weist dem Bund lediglich Gesetzgebungskompetenzen auf dem Gebiet des öffentlichen Haushaltsrechts zu; die Vorschrift schließt andere als haushaltsrechtliche Maßnahmen zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts nicht aus.

d) Ob sich die Erhebung eines Konjunkturzuschlags außerdem auf Art. 73 Nr. 4 GG stützen läßt, kann hier dahingestellt bleiben.

2. Die Rüge, der Konjunkturzuschlag sei für den vom Gesetz verfolgten Zweck schlechthin ungeeignet und verstoße deshalb gegen die verfassungsmäßige Ordnung, ist nicht begründet.

Der Gesetzgeber stand vor der Aufgabe, der auf dem Markt herrschenden Übernachfrage und den mit ihr verbundenen Preiserhöhungstendenzen rasch und wirksam entgegenzutreten. Zur Erfüllung dieser Aufgabe kam von vornherein nur eine beschränkte Zahl von gesetzlichen Maßnahmen in Betracht (vgl. Koch, DStR 1970, S. 519 ff.). Neben dem Vorschlag, Kaufkraft durch eine freiwillige , mit einem kapitalmarktgerechten Zinssatz ausgestattete Konjunkturanleihe abzuschöpfen, stand insbesondere die Erhöhung der Einkommensteuer und Körperschaftsteuer, sei es durch ein Gesetz, sei es auf Grund des § 26 Nr. 3 b des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft vom 8. Juni 1967 (BGBl. I S. 582) durch Rechtsverordnung der Bundesregierung zur Erörterung. Obwohl nach Meinung der Bundesregierung die Voraussetzungen für die letztgenannte Maßnahme vorlagen, gab der Gesetzgeber im Hinblick auf inzwischen sichtbar gewordene Entspannungstendenzen in der Konjunkturentwicklung der Einführung eines rückzahlbaren Konjunkturzuschlags den Vorzug. Er hat damit eine Maßnahme gewählt, die gegenüber der Steuererhöhung einen milderen Eingriff darstellt und als solche verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist. Ob auch andere Maßnahmen zur Erreichung des vom

BVerfGE 29, 402 (411):

Gesetzgeber verfolgten Zieles möglich und besser geeignet gewesen wären, hat das Bundesverfassungsgericht nicht zu entscheiden. Jedenfalls kann - entgegen der Meinung der Beschwerdeführer - einer Maßnahme, die Kaufkraft im geschätzten Umfang von 5,2 Mrd. DM stillegen soll, nicht prinzipiell die Eignung zur Dämpfung der Gesamtnachfrage abgesprochen werden (vgl. BVerfG, Beschluß vom 7. Oktober 1970 - 1 BvR 622/70 - [= BVerfGE 29, 179]).

III.

Auch der Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ist nicht verletzt.

Die Bindung des Gesetzgebers an den Gleichheitssatz bedeutet, daß bei der Auswahl der Tatbestände, für die eine gesetzliche Regelung getroffen wird, sachgemäß, d. h. nach Gesichtspunkten, die sich aus der Art der zu regelnden Lebensverhältnisse ergeben, in diesem Sinne also nicht willkürlich verfahren wird, und zum anderen, daß die vom Gesetz erfaßten Tatbestände in sich gleichartig geregelt werden (BVerfGE 4, 219 [243]). Ob und in welchem Ausmaß der Gleichheitssatz bei der Ordnung bestimmter Materien dem Gesetzgeber Differenzierungen erlaubt, hängt wesentlich von der Natur des jeweils in Frage stehenden Sachbereichs ab (BVerfGE 6, 84 [91]; 25, 269 [292]). Auch bei der Prüfung, ob diesen Grundsätzen Rechnung getragen ist, fällt ins Gewicht, daß das an sich geeignete Mittel eines vorübergehenden, zurückzahlbaren Zuschlags von verhältnismäßig kurzer Laufzeit das mildere Mittel im Vergleich zu einer an sich zulässigen Steuererhöhung ist. Bei der Wahl der Bemessungsgrundlage für diesen Zuschlag mußte ein Verfahren entwickelt werden, das möglichst einfach und ohne unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand zu handhaben war. Hierbei boten sich die Vorauszahlungen zur Einkommen- und Körperschaftsteuer sowie die Lohnsteuerabzugsbeträge, die auf Grund langjähriger wirtschaftlicher Beobachtung und bewährter rechtlicher Regelung nach dem geltenden Einkommensteuerrecht ermittelt wurden, als zeitnahe Bemes

BVerfGE 29, 402 (412):

sungsgrundlage an. Um eine schnelle Kaufkraftabschöpfung zu gewährleisten und das Verfahren nicht unnötig zu komplizieren, mußten dabei gewisse, in ihrer Auswirkung jedoch nicht schwerwiegende Mängel dieser Bemessungsgrundlage in ihrer Anwendung auf die Einkommensteuer in Kauf genommen werden. Der zur Behebung dieser Mängel erforderliche Verwaltungsaufwand stünde in keinem angemessenen Verhältnis zu dem erreichbaren Ergebnis.

1. Aus diesen Gründen verstößt es nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, daß nicht alle als Kaufkraft wirksamen Einkünfte erfaßt werden (z. B. nicht Aufwandsentschädigungen, Diäten, Dividenden) und daß nicht an das endgültig festgestellte Einkommen angeknüpft wird, sondern an die vorläufig ermittelten Beträge (Einkommensteuer- Vorauszahlungen, Lohnsteuerabzüge), die höher oder geringer sein können als die endgültig ermittelte Steuer.

2. Ebensowenig können die im Konjunkturzuschlagsgesetz selbst vorgesehenen Differenzierungen im Hinblick auf das Gebot der Gleichbehandlung beanstandet werden.

a) Die Freistellung von zur Einkommensteuer veranlagten Steuerpflichtigen, deren Steuervorauszahlungen nicht mehr als jeweils 300 DM betragen (§ 1 Abs. 1 KonjZG), und von Lohnsteuerpflichtigen, bei denen die vom Arbeitslohn einzubehaltende Lohnsteuer in dem jeweiligen Lohnzahlungszeitraum die in § 1 Abs. 2 Nr. 1 a bis c KonjZG genannten Beträge nicht erreicht, stellt keine willkürliche Begünstigung gegenüber den übrigen Steuerpflichtigen dar. Sie rechtfertigt sich aus dem Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG, wonach die Steuerpolitik auf die Belange der schwächeren Schichten der Bevölkerung Rücksicht zu nehmen hat (vgl. BVerfGE 13, 331 [346 f.]). Dieser Rechtsgedanke kann auch einer Abgabe nichtsteuerlicher Art zugrunde gelegt werden.

b) Es verstößt endlich nicht gegen den Gleichheitssatz, daß nur unbeschränkt steuerpflichtige Personen der Konjunkturzuschlagspflicht unterliegen, während beschränkt Steuerpflichtige von der Konjunkturzuschlagspflicht befreit sind. Die unbeschränkte

BVerfGE 29, 402 (413):

Steuerpflicht knüpft an den Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt im Inland an (vgl. § 1 Abs. 1 EStG); natürliche Personen, die im Inland weder einen Wohnsitz noch ihren gewöhnlichen Aufenthalt haben, sind mit ihren inländischen Einkünften beschränkt steuerpflichtig (§ 1 Abs. 2 EStG). Als "Steuerausländer" spielen sie in der Regel nicht die gleiche Rolle am deutschen Markt wie der inländische Verbraucher.

IV.

Die zeitweilige Entziehung der von den Abgabepflichtigen zu leistenden Geldbeträge verstößt nicht gegen Art. 14 GG.

Art. 14 GG schützt grundsätzlich das Vermögen nicht gegen die Auferlegung von Geldleistungspflichten (BVerfGE 26, 327 [338]). Ein Verstoß gegen Art. 14 GG könnte allenfalls dann in Betracht kommen, wenn die Geldleistungspflichten den Pflichtigen übermäßig belasten und seine Vermögensverhältnisse grundlegend beeinträchtigen würden (BVerfGE 23, 288 [315]). Das ist bei dem Konjunkturzuschlag nicht der Fall.

Dr. Müller, Dr. Stein, Ritterspach, Dr. Haager, Rupp-v. Brünneck, Dr. Böhmer, Dr. Simon

BVerfG, 15.07.1969 - 2 BvF 1/64

Administration — Wed, 27 Mar 2024 19:59:21 +0000

Daten

Fall:

Eisenbahnkreuzungsgesetz

Fundstellen:

BVerfGE 26, 338; DVBl 1970, 108; DÖV 1970, 57

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

15.07.1969

Aktenzeichen:

2 BvF 1/64

Entscheidungstyp:

Beschluss

Richter:

Seuffert, Leibholz, Geller, v.Schlabrendorff, Rupp, Kutscher, Rinck

1a. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Bundeseisenbahnen umfaßt die Befugnis, die Planfeststellung auch für den Bau und die Veränderung des an einer Kreuzung mit einem Schienenweg der Deutschen Bundesbahn beteiligten Stücks einer Straße sowie das Verwaltungsverfahren dieser Planfeststellung zu regeln (Art. 73 Nr. 6, Art. 86 und 87 Abs. 1 GG).
b. Der Bund hat nicht die Befugnis, bei Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Straßen die Planfeststellung für das kreuzungsbeteiligte Stück einer Straße zu regeln, die nicht Landstraße für den Fernverkehr ist.
2. Es widerspricht Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG, daß einem Land Ausgaben für die Wahrung einer Bundesaufgabe auferlegt werden. Die Beseitigung, Entlastung oder Veränderung eines Bahnübergangs der Deutschen Bundesbahn ist eine Aufgabe des Bundes.
3. Unter "Bundesregierung" im Sinne von Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG ist das aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern bestehende Kollegium zu verstehen. Durch ein mit Zustimmung des Bundesrats ergangenes Gesetz kann auch ein Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften für den Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder (Art. 84, 85 GG) ermächtigt werden.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 26, 338

Paginierung:

BVerfGE 26, 338 (338):

b. Der Bund hat nicht die Befugnis, bei Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Straßen die Planfeststellung für das kreuzungsbeteiligte Stück einer Straße zu regeln, die nicht Landstraße für den Fernverkehr ist.

2. Es widerspricht Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG, daß einem Land Ausgaben für die Wahrung einer Bundesaufgabe auferlegt werden. Die Beseitigung, Entlastung oder Veränderung eines Bahnübergangs der Deutschen Bundesbahn ist eine Aufgabe des Bundes.

3. Unter "Bundesregierung" im Sinne von Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG ist das aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern bestehende Kollegium zu verstehen. Durch ein mit Zustimmung des Bundesrats ergangenes Gesetz kann auch ein Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften für den Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder (Art. 84, 85 GG) ermächtigt werden.

BVerfGE 26, 338 (339):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 15. Juli 1969

- 2 BvF 1/64 -

in dem Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von § 5 Satz 2 und 3, § 9 Abs. 1 und 3, § 13 Abs. 1 Satz 2 und § 16 Abs. 2 des Gesetzes über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen (Eisenbahnkreuzungsgesetz) vom 14. August 1963 (BGBl. I S. 681) - Antragsteller: die Bayrische Staatsregierung, vertreten durch den Bayrischen Ministerpräsidenten -.

Entscheidungsformel:

1. § 9 Absatz 1 des Gesetzes über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen (Eisenbahnkreuzungsgesetz) vom 14. August 1963 (Bundesgesetzbl. I S. 681) ist insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und deshalb nichtig, als die Vorschrift hinsichtlich Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Deutschen Bundesbahn nicht beteiligt ist, Regelungen für Straßen trifft, die nicht Landstraßen für den Fernverkehr sind.

Im übrigen ist § 9 Absatz 1 Eisenbahnkreuzungsgesetz mit dem Grundgesetz vereinbar.

§ 9 Absatz 3 Eisenbahnkreuzungsgesetz ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

2. a) § 13 Absatz 1 Satz 2 Eisenbahnkreuzungsgesetz ist insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und deshalb nichtig, als die Vorschrift hinsichtlich Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Deutschen Bundesbahn beteiligt ist, dem Land Kosten auferlegt.

Im übrigen ist § 13 Absatz 1 Satz 2 Eisenbahnkreuzungsgesetz mit dem Grundgesetz vereinbar.

b) § 5 Satz 3 Eisenbahnkreuzungsgesetz ist insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und deshalb nichtig, als der Bundesminister für Verkehr bei Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Deutschen Bundesbahn nicht beteiligt ist, Vereinbarungen zu genehmigen hat.

Im übrigen ist § 5 Satz 2 und 3 Eisenbahnkreuzungsgesetz mit dem Grundgesetz vereinbar.

BVerfGE 26, 338 (340):

3. § 16 Absatz 2 Eisenbahnkreuzungsgesetz ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe:

A. - I.

1. Das mit Zustimmung des Bundesrats ergangene Gesetz über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen (Eisenbahnkreuzungsgesetz) vom 14. August 1963 (BGBl. I S. 681) - EKrG - enthält eine neue Regelung der Rechtsverhältnisse an Kreuzungen; es trat an die Stelle des Gesetzes über Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen vom 4. Juli 1939 (RGBl. I S. 1211). Das Gesetz schafft Rechtsgrundlagen für die Maßnahmen - Beseitigung, Entlastung und Änderung von Kreuzungen -, die wegen der zunehmenden Dichte des Verkehrs auf Schiene und Straße zur Verbesserung der Sicherheit an Kreuzungen geboten sind. Es soll insbesondere dazu beitragen, diejenigen höhengleichen Kreuzungen durch Überführungen zu ersetzen, die den Verkehr in unzuträglicher Weise behindern und bei denen die Verkehrssicherheit auf andere Weise nicht mehr gewährleistet werden kann (vgl. die Begründung zum Regierungsentwurf, BTDrucks. IV/183).

Die Bedeutung des Gesetzes erhellt aus der Tatsache, daß es am Ende des Jahres 1968 in der Bundesrepublik Deutschland rund 31 500 höhengleiche Kreuzungen von Straßen und Wegen mit Strecken der Deutschen Bundesbahn und etwa 11 000 mit Schienenwegen nichtbundeseigener Bahnen gab. Von den höhengleichen Kreuzungen mit Strecken der Bundesbahn waren rund 10 500 durch Schranken, rund 500 durch Blinklichter und Halbschranken, rund 3000 nur durch Blinklichter gesichert und rund 17 500 ohne Sicherungen. Rund 60 v. H. dieser höhengleichen Kreuzungen (rund 80 v. H. der Kreuzungen ohne Schranken und Blinklichter) lagen im Zuge von Feld- oder Waldwegen ohne allgemeinen Kraftfahrzeugverkehr. An den höhengleichen Kreuzungen mit Schienenwegen der Bundesbahn ereigneten sich im Jahre 1968 653 Unfälle, bei denen 127 Personen getötet und 396 verletzt wurden (vgl. die Antwort des Bundesministers für

BVerfGE 26, 338 (341):

Verkehr vom 26. Juni 1969 auf eine Anfrage im Bundestag, BTDrucks. V/4534, sowie Marschall, Eisenbahnkreuzungsgesetz, 1963, S. 203 ff.).

2. Kreuzungen sind entweder höhengleich (Bahnübergänge) oder nicht höhengleich (Überführungen) - § 1 Abs. 2 EKrG - § 1 Abs. 3 bis 5 EKrG bestimmt:

(3) Eisenbahnen im Sinne dieses Gesetzes sind die Eisenbahnen, die dem öffentlichen Verkehr dienen, sowie die Eisenbahnen, die nicht dem öffentlichen Verkehr dienen, wenn die Betriebsmittel auf Eisenbahnen des öffentlichen Verkehrs übergehen können (Anschlußbahnen), und ferner die den Anschlußbahnen gleichgestellten Eisenbahnen.

(4) Straßen im Sinne dieses Gesetzes sind die öffentlichen Straßen, Wege und Plätze.

(5) Straßenbahnen, die nicht im Verkehrsraum einer öffentlichen Straße liegen, werden, wenn sie Eisenbahnen kreuzen, wie Straßen, wenn sie Straßen kreuzen, wie Eisenbahnen behandelt.

Beteiligte an einer Kreuzung sind das Unternehmen, das die Baulast des Schienenwegs der kreuzenden Eisenbahn trägt, und der Träger der Baulast der kreuzenden Straße (§ 1 Abs. 6). Träger der Schienenbaulast sind die Deutsche Bundesbahn und die Eigentümer der sonstigen Eisenbahnen im Sinne des § 1 Abs.

3. Der Träger der Straßenbaulast ergibt sich aus den Verkehrsgesetzen, insbesondere aus § 5 Bundesfernstraßengesetz (FStrG) in der Fassung vom 6. August 1961 (BGBl. I S. 1742), zuletzt geändert durch das Gesetz vom 24. Mai 1968 (BGBl. I S. 503) und aus den Straßen- und Wegegesetzen der Länder §§ 2 und 3 EKrG lauten:

§ 2

(1) Neue Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen, die nach der Beschaffenheit ihrer Fahrbahn geeignet und dazu bestimmt sind, einen allgemeinen Kraftfahrzeugverkehr aufzunehmen, sind als Überführungen herzustellen.

(2) In Einzelfällen, insbesondere bei schwachem Verkehr, kann die Anordnungsbehörde Ausnahmen zulassen. Dabei kann angeordnet werden, welche Sicherungsmaßnahmen an der Kreuzung mindestens zu treffen sind.

BVerfGE 26, 338 (342):

§ 3

Wenn und soweit es die Sicherheit oder die Abwicklung des Verkehrs unter Berücksichtigung der übersehbaren Verkehrsentwicklung erfordert, sind nach Maßgabe der Vereinbarung der Beteiligten (§ 5) oder der Anordnung im Kreuzungsrechtsverfahren (§§ 6 und 7) Kreuzungen 1. zu beseitigen oder 2. durch Baumaßnahmen, die den Verkehr an der Kreuzung vermindern, zu entlasten oder 3. durch den Bau von Überführungen, durch die Einrichtung technischer Sicherungen, insbesondere von Schranken oder Lichtsignalen, durch die Herstellung von Sichtflächen an Bahnübergängen, die nicht technisch gesichert sind, oder in sonstiger Weise zu ändern.

Über Art, Umfang und Durchführung einer nach §§ 2 oder 3 durchzuführenden Maßnahme sowie über die Verteilung der Kosten sollen die an der Kreuzung Beteiligten eine Vereinbarung treffen (§ 5 Satz 1). Kommt eine Vereinbarung nicht zustande, so kann jeder Beteiligte eine Anordnung im "Kreuzungsrechtsverfahren" beantragen (§ 6). Dieses Verfahren kann auch ohne Antrag eingeleitet werden, wenn die Sicherheit oder die Abwicklung des Verkehrs eine Maßnahme erfordert (§ 7). Das Kreuzungsrechtsverfahren - ein vom Eisenbahnkreuzungsgesetz neu geschaffenes Verwaltungsverfahren - ist ein förmliches Verfahren, welches den Beteiligten ausreichende Gewähr bietet, ihre Interessen zu wahren (so die Begründung zum Regierungsentwurf, BTDrucks. IV/183, S. 6). Es wird von einer "Anordnungsbehörde" durchgeführt. Anordnungsbehörde ist, wenn an der Kreuzung ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt ist, der Bundesminister für Verkehr (§ 8 Abs. 1), in allen übrigen Fällen die von der Landesregierung bestimmte Behörde (§ 8 Abs. 2).

Wird eine Maßnahme nach § 2 oder § 3 angeordnet, so ist zu entscheiden über Art und Umfang der Maßnahme, die Duldungspflicht der Beteiligten (vgl. § 4) sowie über die Rechtsbeziehungen der Beteiligten und über die Kostentragung (§ 10 Abs. 1). Die Entscheidung ist mit Gründen zu versehen und den Beteiligten zuzustellen (§ 10 Abs. 6).

BVerfGE 26, 338 (343):

§ 9 EKrG bestimmt:

(1) Ist für die Durchführung einer nach § 10 Abs. 1 anzuordnenden Maßnahme ein Planfeststellungsverfahren vorgeschrieben, so ist es von der Anordnungsbehörde einzuleiten und durchzuführen. Die Anordnungsbehörde ist Planfeststellungsbehörde. Sie bestimmt, nach welchem der für die Beteiligten geltenden Verfahren der Plan festzustellen ist. Der Planfeststellungsbeschluß ist mit der Anordnung zu verbinden.

(2) Bedarf es für eine Maßnahme keiner Planfeststellung, so soll die Anordnungsbehörde diejenigen Stellen hören, deren Belange durch die Gestaltung der Kreuzung berührt werden. Die Anhörung ist durch die von der Landesregierung bestimmte Behörde durchzuführen.

(3) In den Fällen des § 8 Abs. 2 können die Länder Verfahren und Zuständigkeiten abweichend von Absatz 1 regeln.

Die geltenden gesetzlichen Regelungen des Rechtsinstituts der Planfeststellung sind das Ergebnis einer langen Entwicklung, die bis zum Preußischen Gesetz über die Eisenbahnunternehmungen vom 3. November 1838 (GS S. 505) zurückreicht (vgl. Blümel, Die Bauplanfeststellung I, 1961). Durch die Planfeststellung wird die Zulässigkeit des Vorhabens im Hinblick auf alle von ihm berührten öffentlichen Belange festgestellt. Eine Verpflichtung zur Ausführung des Baues wird durch die Planfeststellung in aller Regel nicht begründet.

Die eisen- und straßenbahnrechtliche und die straßenbaurechtliche Planfeststellung ersetzt nach allgemeiner Auffassung alle nach anderen Rechtsvorschriften notwendigen öffentlich-rechtlichen Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Bewilligungen und Zustimmungen (Konzentrations- oder Einheitswirkung).

Vgl. z. B. § 17 Abs. 1 Satz 2 FStrG, § 29 Abs. 1 Satz 1 Personenbeförderungsgesetz - PBefG - vom 21. März 1961 (BGBl. I S. 241), zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. Mai 1969 (BGBl. I S. 348); ähnlich Art. 38 Abs. 1 Satz 2 des Bayerischen Straßen- und Wegegesetzes - BayStrWG - vom 11. Juli 1958 (GVBl. S. 147), geändert durch Gesetz vom 14. Juni 1963 (GVBl. S. 142) sowie Art. 5 Abs. 2 Satz 2 des Bayerischen Eisenbahn- und Bergbahngesetzes - BayEBG - vom 17. November 1966 (GVBl. S. 429).

BVerfGE 26, 338 (344):

Durch die Planfeststellung werden alle öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Unternehmer des Vorhabens und den durch den Plan Betroffenen rechtsgestaltend geregelt (vgl. § 17 Abs. 1 Satz 3 FStrG, § 29 Abs. 1 Satz 2 PBefG; ähnlich Art. 38 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG und Art 5 Abs. 2 Satz 1 BayEBG; vgl. ferner § 61 des Musterentwurfs eines Bund-Länderausschusses für ein Verwaltungsverfahrensgesetz 1963). Diese Rechtswirkungen hat auch die Planfeststellung nach § 36 Abs. 1 Satz 2 des Bundesbahngesetzes vom 13. Dezember 1951 (BGBl. I S. 955) - BundesbahnG -, zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. März 1969 (BGBl. I S. 191), obwohl es in dieser Vorschrift lediglich heißt, die Planfeststellung umfasse die Entscheidung über alle von der Planfeststellung berührten Interessen (vgl. Finger, Eisenbahngesetz, 5. Aufl. 1968, Anm. 1 e zu § 36 BundesbahnG; BVerwG, DÖV 1956 S. 729 zu § 23 Abs. 3 des Reichsbahngesetzes vom 4. Juli 1939, RGBl. I S. 1205). Die bundes- und landesrechtlichen Vorschriften über die eisenbahnrechtliche und die straßenbaurechtliche Planfeststellung regeln das Rechtsinstitut in Einzelheiten verschieden, in seinem Kern jedoch übereinstimmend.

4. Die §§ 11 ff. EKrG regeln die Verteilung der Kosten. § 13 Abs. 1 lautet:

Wird an einem Bahnübergang eine Maßnahme nach § 3 durchgeführt, so tragen die Beteiligten die Kosten zu je einem Drittel. Das letzte Drittel der Kosten trägt bei Kreuzungen mit Bundesfernstraßen der Bund, bei Kreuzungen mit Landstraßen I. Ordnung das Land, bei Kreuzungen mit sonstigen Straßen Bund und Land je zur Hälfte.

§ 5 bestimmt:

Über Art, Umfang und Durchführung einer nach § 2 oder 3 durchzuführenden Maßnahme sowie über die Verteilung der Kosten sollen die Beteiligten eine Vereinbarung treffen. Sehen die Beteiligten vor, daß Bund oder Land nach Maßgabe des § 13 Abs. 1 Satz 2 zu den Kosten beitragen, so bedarf die Vereinbarung insoweit der Genehmigung. Die Genehmigung erteilt für den Bund der Bundesminister für Verkehr, für das Land die von der Landesregierung bestimmte Behörde.

BVerfGE 26, 338 (345):

5. Nach § 16 Abs. 2 kann der Bundesminister für Verkehr mit Zustimmung des Bundesrats allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen.

II.

Die Bayerische Staatsregierung hat im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG beantragt festzustellen, daß folgende Bestimmungen des Eisenbahnkreuzungsgesetzes nichtig sind:

1. § 9 Abs. 1 und 3,

2. in § 13 Abs. 1 Satz 2 die Worte "Bei Kreuzungen mit Landstraßen I. Ordnung das Land, bei Kreuzungen mit sonstigen Straßen Bund und Land je zur Hälfte" sowie § 5 Satz 2 und 3,

3. § 16 Abs. 2.

Die Bayerische Staatsregierung hat ihren Antrag wie folgt begründet:

1. Zu § 9 Abs. 1 und 3:

§ 9 Abs. 1 verstoße gegen Art. 30, 70 und 90 Abs. 2 GG und sei daher nichtig. § 9 Abs. 3 sei zwar für sich betrachtet verfassungsrechtlich unbedenklich, müsse jedoch wegen seiner engen Verbindung mit § 9 Abs. 1 dessen rechtliches Schicksal teilen.

a) Wesentlich für das Verständnis des § 9 Abs. 1 sei dessen Satz 3. Danach solle für Baumaßnahmen an Kreuzungen von Eisenbahnen und Straßen, falls mangels Einigung der Beteiligten eine Anordnung erforderlich werde, nur eine einzige Planfeststellung durchgeführt werden. Um dieses Ziel zu erreichen, ermächtige der Gesetzgeber die Anordnungsbehörde zu bestimmen, nach welchem der für die Beteiligten geltenden Verfahren der Plan festzustellen sei. Die Planfeststellung nach einem Gesetz ersetze alle sonst - nach anderen Gesetzen - notwendigen weiteren Planfeststellungen; trotz der Beschränkung auf ein Verfahren solle im Ergebnis derselbe rechtliche Ordnungseffekt erzielt werden wie bei der nach früherem Recht erforderlichen Durchführung mehrerer Planfeststellungsverfahren. Darin liege eine Modifikation der in den anderen Gesetzen enthaltenen Vorschriften über die Planfeststellung. Die gesetzliche Ermächtigung einer

BVerfGE 26, 338 (346):

Behörde zu derartigen Eingriffen in Rechtsvorschriften enthalte bereits selbst eine Änderung jener Rechtsvorschriften. § 9 Abs. 1 Satz 3 stehe daher nur dann in Einklang mit dem Grundgesetz, wenn der Bundesgesetzgeber die Änderungen des Rechts, die vorzunehmen die Anordnungsbehörde ermächtigt sei, selbst durch förmliche Änderung der betroffenen Planfeststellungsvorschriften vornehmen könne.

Die Bundesregierung sei der Ansicht, die im Eisenbahnkreuzungsgesetz bundesrechtlich geregelte Planfeststellung sei als eine komplexe materielle Regelung aller durch ein Bauvorhaben im Bereich des Verkehrswesens berührten öffentlichen Interessen anzusehen. Sie berufe sich hierfür auf Art. 73 Nr. 6 und Art. 74 Nr. 21, 22 und 23 GG und meine, der Bund habe auf Grund dieser Bestimmungen die Befugnis, den Bau und die Unterhaltung der in Betracht kommenden Verkehrswege umfassend gesetzlich zu regeln, insbesondere auch die öffentlich-rechtliche Einordnung aller Verkehrswegebauten in die Umwelt vorzusehen.

Diese Auffassung der Bundesregierung sei jedoch unzutreffend, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob man die Konzentrationswirkung der Planfeststellung materiellrechtlich oder verfahrensrechtlich verstehe. Der Bundesgesetzgeber sei nicht befugt, schlechthin alle aus Anlaß des Baues einer Eisenbahn, einer Landstraße des Fernverkehrs oder einer Straßenbahn regelungsbedürftigen Beziehungen zu ordnen.

aa) Art. 74 Nr. 22 GG spreche vom "Bau" der Landstraßen des Fernverkehrs. Es sei anzunehmen, daß auch Art. 73 Nr. 6 und Art. 74 Nr. 23 GG in gleicher Weise den "Bau" der dort genannten Bahnen der Gesetzgebungskompetenz des Bundes zuweise. Der Begriff "Bau" decke aber schon nach allgemeinem Sprachgebrauch nur Regelungen über Art, Ort und Zeit der Errichtung des Bauwerks sowie darüber, wen die Baupflicht treffe und wer die Kosten zu tragen habe. Hingegen könne dem Begriff nicht entnommen werden, daß darüber hinaus auch Bestimmungen über die Auswirkungen des "Baues" von Fernverkehrsstraßen und Bahnen auf die Umwelt zulässig seien.

BVerfGE 26, 338 (347):

bb) Die Wortinterpretation werde durch den systematischen Zusammenhang der Bestimmungen bestätigt. Man könne z. B. nicht annehmen, daß der durch Art. 75 Nr. 4 GG für den Wasserhaushalt auf Rahmenvorschriften beschränkte Bundesgesetzgeber daneben durch Art. 73 Nr. 6 oder Art. 74 Nr. 22 und 23 GG die Befugnis erhalten habe, die von Straßen- und Bahnbauten ausgehenden Einflüsse auf Gewässer in allen Einzelheiten zu ordnen.

Aufzählungen, wie sie in Art. 73 ff. GG enthalten seien, seien als Ausnahmeregelungen anzusehen und deshalb nach allgemeinen Grundsätzen eng zu interpretieren. Bei Zweifeln spreche keine Vermutung zugunsten einer Bundeskompetenz. Durch Art. 30 und 70 GG sei vielmehr eine grundsätzliche Entscheidung zugunsten der Kompetenz der Länder getroffen worden.

Bundesrechtlich geregelte Planfeststellungen könnten eine Verfahrenskonzentration nur für bundesrechtlich normierte Genehmigungen herbeiführen, landesrechtlich geregelte Planfeststellungen hingegen für landesrechtlich und für zahlreiche bundesrechtlich normierte Genehmigungen. Verfahrensvorschriften für Genehmigungen, welche in Landesgesetzen vorgeschrieben seien, könnten nämlich nur von den Ländern erlassen werden, weil das Grundgesetz dem Bund insoweit keine Zuständigkeiten verliehen habe. Bundesrechtliche Genehmigungen könnten von einer landesrechtlichen Planfeststellung nur dann nicht umfaßt werden, wenn über sie nach Art. 86, 87 GG die bundeseigene Verwaltung zu entscheiden habe.

cc) Eine umfassende Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für alle Gegenstände, die im Zusammenhang mit den die Planfeststellung veranlassenden Baumaßnahmen an Kreuzungen mit Eisenbahnen zu regeln seien, lasse sich auch mittels historischer Interpretation der entsprechenden Vorschriften des Grundgesetzes nicht begründen. Die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für das Eisenbahnwesen decke sich nicht mit der weitergehenden Kompetenz des Reiches nach Art. 7 Nr. 19 der Weimarer Reichsverfassung (WRV). Art. 73 Nr. 6 und 74 Nr. 23 GG hätten, obwohl sie zusammengenommen sprachlich im wesentlichen dem

BVerfGE 26, 338 (348):

Art. 7 Nr. 19 WRV entsprächen, nicht denselben Inhalt wie diese Bestimmung. Das Grundgesetz kenne nämlich keine verfassungsrechtlichen Regelungen, die inhaltlich dem Art. 94 Abs. 1 Satz 2 WRV und dem § 37 des mit verfassungsändernder Mehrheit beschlossenen Reichsbahngesetzes vom 30. August 1924 (RGBl. II S. 272) - in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 13. März 1930 (RGBl. II S. 359) - entsprächen. Nur auf deren Hintergrund sei aber Art. 7 Nr. 19 WRV extensiv interpretiert worden.

dd) Schließlich lasse sich eine umfassende Gesetzgebungskompetenz des Bundes auch nicht aus dem Gesichtspunkt des Sachzusammenhangs herleiten. Hierauf lasse sich eine Zuständigkeit des Bundes nur dann stützen, wenn eine dem Bund ausdrücklich zugewiesene Materie verständigerweise nicht geregelt werden könne, ohne daß zugleich eine dem Bund nicht ausdrücklich zugewiesene Materie mitgeregelt werde. Diese Voraussetzungen lägen hier nicht vor.

ee) Unterstelle man, daß der Bund entgegen der Auffassung der Bayerischen Staatsregierung eine umfassende Gesetzgebungsbefugnis für den Bau von Eisenbahnen habe, so könne daraus noch nicht geschlossen werden, daß diese sich auch auf das an einer Eisenbahnkreuzung beteiligte Straßenstück erstrecke. Straßen würden bei Kreuzungen mit einem Schienenweg nicht zu einer neuen Einheit "Eisenbahnkreuzung" verschmolzen; sie blieben vielmehr Straßen. Insgesamt müsse bei der Frage nach der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes berücksichtigt werden, daß Straßen einerseits im Verhältnis zur Eisenbahn ein Stück Umwelt seien, andererseits aber ihre eigene Umwelt hätten. Ungeachtet der Frage, ob Art. 73 Nr. 6 und Art. 74 Nr. 23 GG enger oder weiter auszulegen seien, enthielten sie jedenfalls keine Ermächtigung für die Ordnung der Beziehungen zwischen der Straße und ihrer Umwelt.

b) § 9 Abs. 1 Satz 4, der dazu zwinge, den Planfeststellungsbeschluß mit der im Kreuzungsrechtsverfahren ergehenden Anordnung zu verbinden, enthalte eine Regelung des Verwaltungs

BVerfGE 26, 338 (349):

verfahrens und sei insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als auch eine landesrechtlich geregelte Planfeststellung mit der Anordnung verbunden werden könne.

Die Sätze 1 und 2 von § 9 Abs. 1 bestimmten, welche Behörde für das Planfeststellungsverfahren zuständig sei. Sie regelten also "die Einrichtung der Behörden". Zur Bestimmung der Zuständigkeit von Behörden sei aber der Bundesgesetzgeber nur innerhalb jener Grenzen befugt, die ihm das Grundgesetz für die Regelung des Verwaltungsverfahrens gezogen habe. Diese beiden Sätze seien deshalb jedenfalls insoweit verfassungswidrig, als sie die Zuständigkeit für das nach § 9 Abs. 1 Satz 3 durchzuführende Planfeststellungsverfahren auch für den Fall bestimmten, daß dieses landesrechtlich geregelt sei.

Darüber hinaus sei es unzulässig zu bestimmen, daß der Bundesminister für Verkehr als Anordnungsbehörde immer dann Planfeststellungsbehörde sei, wenn an der Kreuzung ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt sei. Einer Bundesbehörde könnten durch Bundesgesetz Vollzugszuständigkeiten nur zugewiesen werden, wenn dies im Grundgesetz ausdrücklich zugelassen sei. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes bezeichne die äußerste Grenze seiner Verwaltungsbefugnis. Art. 87 Abs. 1 GG - bundeseigene Verwaltung der Bundeseisenbahnen - müsse ebenso eng interpretiert werden wie Art. 73 Nr. 6 GG.

Der notwendige Umfang der bundeseigenen Verwaltung für Bundeseisenbahnen ergebe sich aus ihrem Zweck, nämlich dem Betrieb eines überregionalen Schienenbahnunternehmens. Hierzu gehörten notwendig nur die Befugnisse, über die auch ein privates Eisenbahnunternehmen zur Erfüllung seiner wirtschaftlichen Zwecke verfügen müßte. Mit dem Begriff "Bundeseisenbahnen" verbänden sich Vorstellungen einer Anstaltsverwaltung. In diesem Sinne habe Art. 117 Abs. 1 des Entwurfs von Herrenchiemsee die Eisenbahnen als "Verkehrsanstalten des Bundes" bezeichnet. Es sei deshalb gerechtfertigt, zur Abgrenzung der Verwaltungskompetenz des Bundes für die Bundeseisenbahnen auf den Anstaltsbegriff zurückzugreifen. Daraus folge eine Beschränkung

BVerfGE 26, 338 (350):

dieser Kompetenz auf den anstaltseigenen Bereich, d. h. auf die innerbetrieblichen Angelegenheiten der Bundesbahn. Dazu gehöre nicht die Entscheidung darüber, wie die Interessen der Bundesbahn mit anderen, gleichfalls berührten Interessen in Einklang zu bringen seien.

Art. 87 Abs. 1 GG müsse im Zusammenhang mit Art. 30 und Art. 90 Abs. 2 GG gesehen werden. Art. 87 Abs. 1 GG enthalte eine Ausnahme von der Regel der Länderkompetenz. Die Verwaltungszuständigkeit der Länder sei zu vermuten. Das Verhältnis zwischen Art. 87 Abs. 1 und Art. 90 Abs. 2 GG sei ebenso zu beurteilen wie das zwischen Art. 87 Abs. 1 und Art. 30 GG, so daß bei Kreuzungen zwischen Bundeseisenbahnen und Bundesfernstraßen eine Vermutung zugunsten der Verwaltungskompetenz der Länder nach Art. 90 Abs. 2 GG streite. Ließe Art. 87 Abs. 1 GG zu, daß alle einschlägigen Fragen von der bundeseigenen Verwaltung der Bundeseisenbahnen entschieden würden, so liefe dies auf eine Bevorzugung der Eisenbahninteressen vor anderen öffentlichen Interessen hinaus. Eine extensive Interpretation des Art. 73 Nr. 6 GG zusammen mit einer umfassenden Verwaltungskompetenz des Bundes nach Art. 87 Abs. 1 GG würde zu einer Art "territorialer Bundesunmittelbarkeit" der Bundesbahnanlagen führen. Hierfür sei nach dem Grundgesetz kein Raum.

2. Zu § 13 Abs. 1 Satz 2 und § 5 Satz 2 und 3:

a) Die in § 13 Abs. 1 Satz 2 enthaltene Regelung, nach der das letzte Drittel der Kosten einer an einem Bahnübergang durchgeführten Maßnahme "bei Kreuzungen mit Landstraßen I. Ordnung das Land, bei Kreuzungen mit sonstigen Straßen Bund und Land je zur Hälfte" tragen, sei unvereinbar mit Art. 30, 70, 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 und 109 Abs. 1 GG.

aa) Ein sachlicher Grund für die in § 13 Abs. 1 Satz 2 getroffene Regelung sei schon insofern nicht erkennbar, als das Land, sofern es als Träger der Baulast für eine Landstraße I. Ordnung an einer Kreuzung beteiligt sei, zusätzlich zu dem ihm durch

BVerfGE 26, 338 (351):

§ 13 Abs. 1 Satz 1 auferlegten Drittel noch ein weiteres Drittel der Kosten zu tragen habe, während dem Eisenbahnunternehmen nur ein Drittel der Kosten zur Last falle. Die Regelung sei aber jedenfalls insofern verfassungswidrig, als sie dem Land ein Drittel oder ein Sechstel der Kosten der Maßnahme in den Fällen aufbürde, in denen es nicht an der Kreuzung beteiligt sei.

Der Bund sei zwar - wie sich aus einer Analogie zu Art. 74 Nr. 22 GG ergebe - nach Art. 73 Nr. 6 und 74 Nr. 23 GG grundsätzlich befugt, den "Bau" der dort bezeichneten Bahnen und also auch die Aufteilung der durch den Kreuzungsbau entstehenden Kosten zu regeln. Der Bund dürfe aber diese Kosten nicht beliebig aufteilen und sie insbesondere nicht unbeteiligten Dritten auferlegen. Der Bund sei insbesondere gebunden an den sich aus Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG ergebenden Verfassungsgrundsatz, der eine Konnexität von Aufgaben und Ausgaben festlege und einer isolierten Auferlegung von Ausgaben entgegenstehe. Es widerspreche diesem Verfassungsgrundsatz, wenn der Bundesgesetzgeber zwar in § 1 Abs. 6 den Kreis der Beteiligten auf die Träger der Baulast für Schiene und Straße beschränke, dann aber in § 13 Abs. 1 Satz 2 einen nicht beteiligten Dritten, nämlich das Land, verpflichte, zu den Kosten beizutragen.

Demgegenüber könne sich der Bund nicht auf eine gemeinschaftliche - von der Beteiligung nach § 1 Abs. 6 unabhängige - Aufgabe von Bund und Ländern berufen, die durch Kreuzungen hervorgerufenen Gefahren für die Allgemeinheit abzuwehren.

bb) Die angefochtenen Teile von § 13 Abs. 1 Satz 2 seien ferner mit Art. 109 Abs. 1 GG unvereinbar. Art. 109 Abs. 1 GG verwehre auch eine mittelbare Aushöhlung der Finanzhoheit der Länder. Ein sachlicher Grund für die in § 13 Abs. 1 Satz 2 vorgesehene Belastung der Länder sei nicht erkennbar. Art. 109 Abs. 1 GG sei weiterhin deshalb verletzt, weil § 13 Abs. 1 Satz 2 die Länder zwinge, ihren eigenen Haushaltsgrundsätzen zuwider Kreuzungsbauten an Landstraßen 1. Ordnung über zwei verschiedene Haushaltspositionen zu finanzieren, nämlich ein Drit

BVerfGE 26, 338 (352):

tel aus Straßenbaumitteln und ein weiteres Drittel aus sonstigen Mitteln.

cc) Nach dem Wortlaut von § 13 Abs. 1 Satz 2 hätten Bund und Länder das letzte Kostendrittel oder die letzten Kostensechstel als unmittelbare Kostenträger aufzubringen. Der Sache nach enthalte § 13 Abs. 1 Satz 2 jedoch eine Zuschußregelung: Den Beteiligten solle durch obligatorische finanzielle Zuwendungen die Aufbringung der an sich allein auf sie entfallenden Kosten erleichtert werden. Die verfassungsrechtlichen Schranken für die Begründung solcher Zuschußpflichten könne der Bundesgesetzgeber nicht dadurch umgehen, daß er eine wirtschaftlich als Zuschuß zu wertende Leistung "sprachlich in die Form einer primären Kostenlast" kleide. Die Verpflichtung der Länder zu Zuschüssen an Beteiligte im Sinne von § 1 Abs. 6 sei mit dem Grundgesetz nicht vereinbar:

Soweit ein Land nach § 13 Abs. 1 Satz 2 gehalten sei, einen kommunalen Straßenbaulastträger finanziell zu unterstützen, fehle es an der Gesetzgebungskompetenz des Bundes. § 13 Abs. 1 Satz 2 verstoße deshalb insoweit gegen Art. 30, 70 GG, ohne daß untersucht werden müsse, ob eine derartige Zuschußregelung zum Landesstraßenrecht, zum Kommunalrecht oder zu einer eigenständigen Materie "Finanzausgleichsrecht" gehöre; für alle diese Materien sei ausschließlich der Landesgesetzgeber zuständig. Soweit § 13 Abs. 1 Satz 2 dazu führe, daß ein Land der Bundesbahn finanzielle Zuwendungen zu gewähren habe, sei die Regelung mit dem allgemeinen Lastenverteilungsgrundsatz des Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG unvereinbar. Die Länder könnten nicht zu Zuschüssen an die Deutsche Bundesbahn verpflichtet werden.

b) § 5 Satz 2 und 3 sei wegen des engen Zusammenhangs mit § 13 Abs. 1 Satz 2 insoweit nichtig, als er sich auf die nichtigen Teile dieser Vorschrift beziehe. Der Anwendungsbereich von § 5 Satz 2 und 3 beschränke sich demzufolge auf Vereinbarungen über Kreuzungen von Eisenbahnen mit Bundesfernstraßen. Dem Bund stehe jedoch eine Verwaltungskompetenz zur Genehmi

BVerfGE 26, 338 (353):

gung solcher Vereinbarungen nicht zu. § 5 Satz 2 und 3 sei also auch insoweit nichtig, als er vorsehe, daß der Bundesminister für Verkehr diese Vereinbarungen zu genehmigen hat.

aa) Das letzte Drittel der Kosten werde nach § 13 Abs. 1 Satz 2 unabhängig davon verteilt, ob der durch dieses Kostendrittel Beschwerte als Träger der Straßenbaulast oder als Eisenbahnunternehmer an der Kreuzung beteiligt sei. Schon aus diesem Grund könne die Genehmigung einer Vereinbarung, nach der der Bund dieses Drittel trage, nicht ein Akt der bundeseigenen Verwaltung der Bundeseisenbahnen sein.

bb) Die Länder verwalteten die Bundesfernstraßen im Auftrag des Bundes (Art. 90 Abs. 2 GG). Das gelte jedenfalls insoweit, als der Bund die Straßenbaulast trage. Die Auftragsverwaltung sei Landesverwaltung. In ihrem Rahmen dürfe der Bund nicht mit Außenwirkung gegenüber Dritten tätig werden. Demgemäß sei die Frage, ob namens des Bundes als des Trägers der Baulast für Bundesstraßen eine Vereinbarung nach § 5 Satz 1 abgeschlossen werden solle, nach außen allein vom Land zu entscheiden, unbeschadet einer internen Mitwirkung von Bundesbehörden. Es sei unzulässig, daß der Bundesminister für Verkehr auf dem Umweg über eine formal selbständige Kostenbeteiligung des Bundes ermächtigt werde, eine Entscheidung mit Außenwirkung zu fällen, die sachlich eine Angelegenheit der Auftragsverwaltung zum Gegenstand habe.

3. Zu § 16 Abs. 2:

§ 16 Abs. 2 gelte nicht für die Ausführung des Gesetzes in bundeseigener Verwaltung, da nicht angenommen werden könne, daß der Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften auch für diese Verwaltung - über Art. 86 Satz 1 GG hinausgehend - an die Zustimmung des Bundesrats gebunden werden sollte.

Für die Ausführung des Gesetzes durch die Länder in landeseigener Verwaltung oder im Auftrag des Bundes könne nach Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG nur die Bundesregierung und nicht wie durch § 16 Abs. 2 ein Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften ermächtigt werden.

BVerfGE 26, 338 (354):

Das Wort "Bundesregierung" in Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG bedeute das aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern bestehende Kollegium (Art. 62 GG). Diese Vorschriften enthielten anders als Art. 86 Satz 1 GG keine Bestimmung, die es zulasse, durch Gesetz "Besonderes" vorzuschreiben, also einen Bundesminister zum Erlaß der allgemeinen Verwaltungsvorschriften zu ermächtigen.

§ 16 Abs. 2 könne nicht auf Art. 84 Abs. 1 GG gestützt werden. Die Ansicht, die Ermächtigung des Bundesministers für Verkehr zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften enthalte eine nach Art. 84 Abs. 1 GG mit Zustimmung des Bundesrats zulässige gesetzliche Regelung des Verwaltungsverfahrens, beruhe auf der Annahme, der Begriff "Verwaltungsverfahren" in Art. 84 Abs. 1 GG umfasse auch die "allgemeinen Verwaltungsvorschriften". Das sei jedoch nicht richtig. Schon der allgemeine juristische Sprachgebrauch unterscheide zwischen dem "Verwaltungsverfahren" als der Gesamtheit der (auch) auf den Bürger wirkenden Verfahrensbestimmungen und den "Verwaltungsvorschriften", die die Einrichtungen des Staates und die Tätigkeit seiner Organe mit nur innerdienstlicher Wirkung regelten. Selbst wenn man jedoch die allgemeinen Verwaltungsvorschriften als Teil des Verwaltungsverfahrens ansehe, so müsse doch Art. 84 Abs. 2 GG im Verhältnis zu Art. 84 Abs. 1 GG als abschließende Spezialregelung verstanden werden, so daß der Gesetzgeber bei einer gesetzlichen Regelung des Verwaltungsverfahrens nach Art. 84 Abs. 1 GG an Art. 84 Abs. 2 GG gebunden wäre.

§ 16 Abs. 2 sei also nichtig.

III.

Für die Bundesregierung hat der Bundesminister für Verkehr vorgetragen:

1. Zu § 9 Abs. 1 und 3:

a) Das in § 9 Abs. 1 bundesrechtlich geregelte Planfeststellungsverfahren weise die Besonderheit auf, daß es die Tatbe

BVerfGE 26, 338 (355):

stände, bei deren Vorliegen eine Planfeststellung notwendig sei, nicht selbst normiere, sondern aus anderen Gesetzen übernehme. Eine einheitliche Gestaltung und Durchführung der Baumaßnahmen an Kreuzungen sei nur dann möglich, wenn über die Maßnahmen in einem einzigen Planfeststellungsbeschluß entschieden werde. Deshalb solle nach § 9 Abs. 1 an die Stelle der an sich nach anderen Gesetzen erforderlichen Verfahren das Planfeststellungsverfahren nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz treten. Der in § 9 Abs. 1 vorgesehenen Verbindung des Planfeststellungsverfahrens mit dem Kreuzungsrechtsverfahren liege vor allem das Bestreben nach Verwaltungsvereinfachung zugrunde. Durch die Verbindung beider Verfahren werde nicht nur der Gefahr abweichender Entscheidungen im Kreuzungsrechtsverfahren und im Planfeststellungsverfahren vorgebeugt, sondern es werde vor allem erreicht, daß die für beide Verfahren notwendige Anhörung der Beteiligten nur einmal vorgenommen werden müsse.

b) § 9 Abs. 1 enthalte eine komplexe materielle Regelung aller durch ein Bauvorhaben an einer Kreuzung berührten öffentlichen Interessen. Art. 73 Nr. 6 und Art. 74 Nr. 21, 22 und 23 GG räumten dem Bund die Befugnis ein, den Bau und die Unterhaltung der in diesen Bestimmungen genannten Verkehrswege umfassend zu regeln; dazu gehöre auch die öffentlich-rechtliche Einordnung aller Bauten an diesen Verkehrswegen in die Umwelt. Die Kompetenz des Bundes erstrecke sich auf alle Gegenstände, die im Interesse einer einheitlichen und ordnungsmäßigen Gestaltung eines geplanten Baues oder Umbaues des Verkehrswegs zu regeln seien, also auch auf die Regelung von Genehmigungen, Verleihungen und Erlaubnissen, d. h. aller Rechtsverhältnisse, die für die Durchführung der Maßnahme erforderlich seien. Das ergebe sich aus folgenden Erwägungen:

aa) Die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen durch das Grundgesetz führe dazu, daß sich bei Kreuzungen zwischen einem Schienenweg und einer Straße, die nicht Landstraße des Fernverkehrs sei, zugleich mit den Verkehrswegen auch die Regelungskompetenzen des Bundes und der Länder überschnitten.

BVerfGE 26, 338 (356):

Treffe eine ausschließliche Bundeskompetenz mit einer Landeskompetenz zusammen, so müsse die Landeskompetenz weichen. Nach Art. 70 ff. GG seien die Länder zur Gesetzgebung nur dann zuständig, wenn eine Materie nicht ausdrücklich dem Bundesgesetzgeber zugewiesen sei. Die Länder seien nicht befugt, regelnd in den ausschließlichen Gesetzgebungsbereich des Bundes einzugreifen. Eine einheitliche Regelung des Kreuzungsrechts durch die Länder, die auch die Interessen der an der Kreuzung beteiligten Bundesbahn ordnen müßte, sei daher nicht möglich. Gleiches gelte im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung, soweit der Bund von seiner Kompetenz Gebrauch gemacht habe.

Einer derartigen Kompetenzbegrenzung unterliege der Bund hingegen nicht. Die ihm durch das Grundgesetz eingeräumte Gesetzgebungskompetenz umfasse vielmehr alle Gegenstände, die zur Erreichung einer sachgerechten Lösung notwendig geregelt werden müßten. Da die Verhältnisse an einer Kreuzung von Schienenweg und Straße nur dann sachgerecht geregelt werden könnten, wenn für das Kreuzungsstück einheitliches Recht gelte, folge aus der Regelungskompetenz für die Schienenwege auch die für die Straße im Kreuzungsbereich.

Stehe dem Bund die allgemeine Regelungskompetenz für den Bau und die Änderung von Eisenbahnkreuzungen zu, so schließe dies die Befugnis ein, für Kreuzungsanlagen eine Planfeststellung vorzusehen. Diese gelte dann nicht nur für Baumaßnahmen am kreuzungsbeteiligten Schienenweg, sondern auch für die am beteiligten Straßenstück. Könne der Bund eine einheitliche Planfeststellung vorsehen, so erfasse sie alle Gegenstände, die im Zusammenhang mit den sie veranlassenden Baumaßnahmen zu regeln seien, und zwar unabhängig davon, ob diese Gegenstände landesrechtlich oder bundesrechtlich normiert seien.

bb) Die von der Bundesregierung vertretene Auffassung entspreche der geschichtlichen Entwicklung. Seit jeher sei die Planfeststellung als Konzentration aller Entscheidungen in einer Hand verstanden worden. Art. 7 Nr. 19 WRV habe dem Reich eine umfassende Gesetzgebungszuständigkeit und Art. 90 WRV

BVerfGE 26, 338 (357):

habe ihm eine ebenso umfassende Verwaltungszuständigkeit für das Eisenbahnwesen gegeben. Demgemäß habe das Reich - Art. 94 Abs. 1 Satz 2 WRV konkretisierend - die in § 37 des Reichsbahngesetzes von 1924 enthaltene detaillierte Regelung über die Planfeststellung treffen können. Der Staatsgerichtshof (RGZ 107 Anhang S. 1 [16]) und das Reichsgericht (RGZ 139, 136 [143 ff.]) hätten anerkannt, daß den Ländern für Reichseisenbahnanlagen Entscheidungen polizeilicher Art nicht verblieben seien. Hinsichtlich des Umfangs der Gesetzgebungskompetenz "über die Eisenbahnen" sei gegenüber der Weimarer Verfassung eine grundlegende Änderung nicht eingetreten.

cc) Nur die Auffassung der Bundesregierung werde dem Gesichtspunkt des Sachzusammenhangs gerecht, nur sie gewährleiste eine sachgerechte, auf andere Weise nicht erreichbare Lösung der dem Bund durch das Grundgesetz auferlegten Aufgaben zum Bau und zur Unterhaltung von Verkehrswegen. Versage man dem Bund die umfassende Gesetzgebungskompetenz zum Bau und zur Unterhaltung der in Art. 73 Nr. 6 und Art. 74 Nr. 21, 22 und 23 GG genannten Verkehrswege, so würde in jedem Fall für die Durchführung des Baues oder der Änderung des Verkehrswegs die Entscheidung mehrerer Behörden - des Bundes, der Länder oder der Gemeinden - notwendig sein. Bei entgegengesetzten Auffassungen dieser Behörden würde die Verwirklichung des geplanten Vorhabens vereitelt werden. Das Institut der Planfeststellung würde seines Sinnes beraubt, wenn sich die Konzentrationswirkung nur auf einen Teil der erforderlichen Entscheidungen erstrecken würde.

c) Die Bayerische Staatsregierung halte die Regelung des Verfahrens der Planfeststellung durch § 9 Abs. 1 dann für verfassungswidrig, wenn das anzuwendende Planfeststellungsverfahren landesrechtlich geregelt sei. Das treffe nicht zu. § 9 Abs. 1 regle das bundesrechtliche Verfahren zur Durchführung der bundesrechtlichen Planfeststellung nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz. Sei ein Schienenweg der Bundesbahn an der Kreuzung beteiligt, werde also die Planfeststellung in bundeseigener Verwal

BVerfGE 26, 338 (358):

tung durchgeführt, so ergebe sich die Regelungskompetenz für das Verfahren aus Art. 86 GG. Für die Fälle der Kreuzung mit nichtbundeseigenen Schienenwegen, in denen die Länder zur Ausführung des Gesetzes zuständig seien, ergebe sich die Bundeskompetenz zur Verfahrensregelung aus Art. 84 Abs. 1 GG. An einem Verstoß gegen das Grundgesetz fehle es im übrigen hier schon deshalb, weil der Bundesgesetzgeber in § 9 Abs. 3 den Ländern die Möglichkeit eröffnet habe, Verfahren und Zuständigkeiten abweichend von Abs. 1 zu regeln.

Sei der Bundesgesetzgeber befugt, für die Planfeststellung nach dem Eisenbahnkreuzungsgesetz ein eigenes Verfahren einzuführen, so sei er auch befugt, statt dessen in anderen Gesetzen geregelte und als praktisch erkannte Verfahren für anwendbar zu erklären. Die Frage, ob das anzuwendende Verfahrensrecht durch Rezeption Bundesrecht werde oder Landesrecht bleibe, bedürfe an sich keiner Beantwortung. Werde das anzuwendende Verfahrensrecht Bundesrecht, so könnten sich Bedenken lediglich dann ergeben, wenn die Verweisung in § 9 Abs. 1 nicht bestimmt genug wäre. Dies sei jedoch nicht der Fall. Folge man der Ansicht, das Verfahrensrecht bleibe Landesrecht, bediene sich also der Bund bei seiner Verwaltung landesrechtlicher Vorschriften, so seien Bedenken ebenfalls nicht gerechtfertigt, da der Bundesgesetzgeber mit Zustimmung des Bundesrats die Anwendung von Landesrecht durch Bundesbehörden im Gesetz ausdrücklich vorgesehen habe.

d) Die Zuständigkeitsregelung des § 9 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 8 Abs. 1 sei durch Art. 87 Abs. 1 GG gedeckt. Die Verwaltungskompetenz des Bundes entspreche der ihm durch Art. 73 Nr. 6 GG eingeräumten Gesetzgebungskompetenz; sie könne nicht auf eine "Anstaltsverwaltung" beschränkt werden. Es sei anerkannt, daß sich die Verwaltungskompetenz aus Art. 87 Abs. 1 GG auch auf die Nebengebiete erstrecke, die seit jeher zum Verwaltungsbereich der Eisenbahnverwaltung gehört hätten. Dasselbe müsse für das Recht zur Planfeststellung gelten, das seit jeher ein wesentlicher Teil der Eisenbahnhoheit gewesen sei.

BVerfGE 26, 338 (359):

Es sei nicht richtig, daß bei Überschneidungen der Verwaltungskompetenzen die Kompetenz des Landes Vorrang habe. Vielmehr verdränge umgekehrt im Konkurrenzfall die Verwaltungszuständigkeit des Bundes diejenigen des Landes. Dies folge aus der Struktur des Bundesstaates, der zwar eine Überordnung des Bundes über die Länder, nicht aber eine solche der Länder über den Bund kenne. Art. 30 GG könne nicht herangezogen werden, da die vom Bund durch § 9 Abs. 1 in Anspruch genommenen Zuständigkeiten ihm nach dem Grundgesetz zustünden.

2. Zu § 13 Abs. 1 Satz 2 und § 5 Satz 2 und 3:

Dem Bund stehe - wie auch die Bayerische Staatsregierung nicht verkenne - grundsätzlich die Gesetzgebungskompetenz zur Regelung der Kosten bei Maßnahmen nach § 3 zu. Diese Kompetenz sei ein Annex der Bundeskompetenz aus Art. 73 Nr. 6 und Art. 74 Nr. 22 und 23 GG. Der Regierungsentwurf zum Eisenbahnkreuzungsgesetz habe der Kostenverteilung das Veranlassungsprinzip zugrunde gelegt. Der Bundestag habe sich jedoch für die starre Kostenverteilung des § 13 Abs. 1 entschieden, weil die Verteilung der Kosten nach dem Veranlassungsprinzip häufig die finanzielle Leistungsfähigkeit des "Veranlassers" überstiegen und damit die Durchführung notwendiger Maßnahmen verzögert hätte und weil dieses Prinzip bei beiderseitiger Veranlassung zu erheblichen Schwierigkeiten bei der Ermittlung des Ausmaßes der Mitveranlassung (und damit der Kostenverteilung) geführt hätte.

Die Regelung des § 13 Abs. 1 halte sich im Rahmen des Grundsatzes der Konnexität von Aufgaben und Ausgaben (Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG).

Soweit das Land die Baulast für Landstraßen I. Ordnung trage, knüpfe die Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 2 an diese Tatsache an. Die immer dringlicher erhobene Forderung nach einer umfassenden Bereinigung gefährlicher Kreuzungen beruhe zum überwiegenden Teil auf dem ständig zunehmenden Straßenverkehr. Deshalb sei es gerechtfertigt, den Träger der Straßenbaulast in größerem Ausmaß als den Träger der Baulast des Schie

BVerfGE 26, 338 (360):

nenwegs zu den Kosten derartiger Maßnahmen heranzuziehen. Von fehlender Konnexität zwischen Aufgaben und Ausgaben könne deshalb bei den Ländern als Baulastträgern für Landstraßen I. Ordnung ebensowenig die Rede sein wie beim Bund als Träger der Straßenbaulast für Bundesstraßen.

Die Belastung der Länder mit einem Drittel oder einem Sechstel der Kosten in den Fällen, in denen das Land die Straßenbaulast nicht trage, sei in Einklang mit Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG zulässig, weil die Beseitigung von Gefahrenlagen an Bahnübergängen eine gemeinschaftliche Aufgabe von Bund und Ländern sei. Baulastträger der "sonstigen Straßen" seien Gemeinden oder Gemeindeverbände; sie hätten ein Drittel der Kosten zu tragen. Damit sei ihre Finanzkraft in der Regel erschöpft. Die Erfüllung der gemeinschaftlichen Aufgabe sei dringend, wenn nicht das allgemeine Wohl Schaden nehmen solle. Die Zuständigkeit des Bundes für diese Aufgabe ergebe sich aus seiner Zuständigkeit für die Bundeseisenbahnen, die der Länder aus ihrer Zuständigkeit für den Straßenverkehr. Diesem Zusammentreffen der Zuständigkeiten für dieselbe Aufgabe trage § 13 Abs. 1 Satz 2 in Übereinstimmung mit Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG Rechnung.

Die Belastung der Länder nach § 13 Abs. 1 Satz 2 sei auch dann nicht zu beanstanden, wenn man der Auffassung, die Behebung von Gefahren an Bahnübergängen sei eine besondere, die Aufgaben der Baulastträger ergänzende staatliche Aufgabe, nicht folge. Bei lastenbegründender Bundesgesetzgebung erschöpfe sich die Bedeutung von Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG in dem Gebot, die durch das Gesetz begründeten öffentlichen Lasten dem Bund oder den Ländern zuzuweisen. Dabei sei der gemeindliche Bereich nach Art. 106 Abs. 8 GG dem Bereich der Länder zuzurechnen.

Die Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 2 stehe auch mit Art. 109 Abs. 1 GG in Einklang. Der Bundesgesetzgeber habe den Ländern die Beteiligung an den Kosten nicht ohne sachlichen Grund auferlegt. Deshalb könne keine Rede davon sein, daß die Län

BVerfGE 26, 338 (361):

derfinanzhoheit mittelbar ausgehöhlt werde. Die aus § 13 Abs. 1 Satz 2 folgende haushaltswirtschaftliche Bindung der Länder sei eine zwangsläufige Folge der vom Bundesgesetzgeber zulässig getroffenen Kostenverteilung. Es stehe den Ländern frei, an welcher Stelle ihres Haushalts sie die Kosten der Baumaßnahme veranschlagten. Die mit dem Grundgesetz in Einklang stehende Belastung der Länder enthalte keine "Zuschußregelung" für den Baulastträger des Schienenwegs.

Auch § 5 Satz 2 und 3 EKrG sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Zuständigkeit des Bundesministers für Verkehr zur Genehmigung der Kostenvereinbarung beruhe auf der eigenen Verantwortung des Bundes zur Kostentragung auf Grund seiner Verantwortung für die Schaffung eines sicheren und leichten Verkehrs.

3. Zu § 16 Abs. 2:

§ 16 Abs. 2 stehe selbst dann in Einklang mit dem Grundgesetz, wenn man davon ausgehe, daß mit "Bundesregierung" in Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG die Bundesregierung als Kollegium gemeint sei. Die Ermächtigung eines einzelnen Bundesministers zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften sei als Regelung des Verwaltungsverfahrens i. S. von Art. 84 Abs. 1 GG anzusehen. Da das Gesetz mit Zustimmung des Bundesrats ergangen sei, sei § 16 Abs. 2 nicht zu beanstanden. Diese Auslegung des Art. 84 Abs. 1 GG werde von der Bundesregierung schon leit langem vertreten; sie werde vom Bundesrat in ständiger Praxis gebilligt. Dementsprechend seien in zahlreichen Bundesgesetzen einzelne Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften ermächtigt worden.

Es sei zwar richtig, daß Art. 84 Abs. 1 GG die Regelung des Verwaltungsverfahrens insoweit erfasse, als diese (auch) nach außen wirke und deshalb eines Gesetzes bedürfe, während Art. 84 Abs. 2 GG nur solche Regelungen des Verwaltungsverfahrens zulasse, die innerdienstlich wirkten. Daraus folge jedoch nicht, daß Bestimmungen, die nur innerdienstlich wirkten, nicht auch durch Gesetz ergehen könnten. Solche gesetzlichen Regelungen,

BVerfGE 26, 338 (362):

die sich häufig fänden, berührten weder das Rechtsstaatsprinzip noch das Verhältnis von Bund und Ländern, weil sie ebenso der Zustimmung des Bundesrats bedürften wie allgemeine Verwaltungsvorschriften nach Art. 84 Abs. 2 GG. Sei aber der Bundesgesetzgeber befugt, Regelungen zu erlassen, die auch als allgemeine Verwaltungsvorschriften ergehen könnten, so sei nicht einzusehen, warum er nicht analog zu Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG einen einzelnen Bundesminister zu ihrem Erlaß ermächtigen könne, sofern es nur dabei bleibe, daß der Bundesrat der Regelung zustimmen müsse.

Es sei auch nicht zwingend geboten, den Abs. 2 in seinem Verhältnis zum Abs. 1 des Art. 84 GG als abschließende Spezialregelung zu verstehen. In vielen Fällen werde es kaum möglich sein, die Regelungen des Verwaltungsverfahrens, die nach außen wirkten, von denen zu trennen, die nur innerdienstlich wirkten. Es könne dem Bundesgesetzgeber nicht verboten sein, in solchen Fällen eine einheitliche gesetzliche Regelung zu treffen. Art. 84 Abs. 2 GG behalte dabei selbständige Bedeutung: die Vorschrift gebe der Bundesregierung auch dann die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften, wenn das einzelne Gesetz hierüber nichts Näheres bestimmt habe.

Im Bereich des Art. 85 GG könnten der Auffassung der Bundesregierung noch weniger Bedenken entgegengehalten werden. Es sei nicht einzusehen, warum der Bundesgesetzgeber einen Bundesminister, der nach Art. 85 Abs. 3 Satz 1 GG sogar zu Einzelweisungen an die Länder befugt sei, nicht auch zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften sollte ermächtigen können.

IV.

Die Bayerische Staatsregierung hat auf mündliche Verhandlung verzichtet. Eine mündliche Verhandlung war nicht geboten.

Der Antrag der Bayerischen Staatsregierung ist zulässig und teilweise begründet.

BVerfGE 26, 338 (363):

1. § 9 Abs. 1 regelt das von der Anordnungsbehörde als Planfeststellungsbehörde für Baumaßnahmen an Eisenbahnkreuzungen durchzuführende Planfeststellungsverfahren. Die Vorschrift enthält jedoch keine vollständige, abgeschlossene Regelung, die allein aus sich heraus verständlich ist; sie nimmt vielmehr Bezug auf Vorschriften über die Planfeststellung in anderen Gesetzen.

a) § 9 Abs. 1 kommt zum Zuge, wenn die Anordnungsbehörde (§ 8) im Kreuzungsrechtsverfahren Maßnahmen (§§ 2, 3) an einer Eisenbahnkreuzung anordnet (§ 10 Abs. 1) und die gesetzlichen Vorschriften, die für die an der Kreuzung beteiligten Verkehrswege maßgebend sind, für die Durchführung dieser Maßnahmen ein Planfeststellungsverfahren vorschreiben.

Ist an einer Kreuzung ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt, so kommt die Planfeststellung nach § 36 BundesbahnG, ist der Schienenweg einer anderen Eisenbahn beteiligt, so kommt die Planfeststellung z. B. nach Art. 5 f. BayEBG in Betracht. In beiden Fällen kommt weiterhin in Frage die Planfeststellung nach §§ 17 f. FStrG (bei Beteiligung einer Bundesfernstraße), z.B. nach Art. 36 ff. BayStrWG (bei Beteiligung einer anderen Straße) und nach §§ 28 ff. PBefG (bei Beteiligung einer Straßenbahn, die nach § 1 Abs. 5 als Straße zu behandeln ist). Ist an der Kreuzung eine als Eisenbahn zu behandelnde Straßenbahn beteiligt, so entfällt die Planfeststellung nach den Vorschriften des Bundesbahngesetzes und des Bayerischen Eisenbahn- und Bergbahngesetzes. An die Stelle der Bestimmungen des Bayerischen Landesrechts treten in den anderen Ländern die entsprechenden Vorschriften der Straßen- und Wegegesetze sowie der Eisenbahngesetze dieser Länder.

b) Nach § 9 Abs. 1 Satz 3 bestimmt die Anordnungsbehörde - die das Planfeststellungsverfahren durchzuführen hat und Planfeststellungsbehörde ist (§ 9 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2) - nach welchem der für die Kreuzungsbeteiligten geltenden Verfahren der Plan festzustellen ist. Diese Regelung trägt der Tat

BVerfGE 26, 338 (364):

sache Rechnung, daß die an einer Eisenbahnkreuzung durchzuführenden Maßnahmen eine Einheit bilden. Dementsprechend sollen nicht mehrere Planfeststellungen nach den jeweils für die beteiligten Verkehrswege maßgeblichen Vorschriften neben- oder nacheinander vorgenommen werden. Es soll vielmehr nur ein Planfeststellungsverfahren und dieses mit Wirkung für alle beteiligten Verkehrswege durchgeführt werden. Andere Planfeststellungen, die an sich für Baumaßnahmen an den kreuzungsbeteiligten Verkehrswegen gesetzlich vorgeschrieben sind, unterbleiben. Der Plan wird für die gesamte Baumaßnahme nach dem für einen der beteiligten Verkehrswege maßgeblichen Planfeststellungsverfahren festgestellt. Nach diesem Recht richten sich auch für die anderen beteiligten Verkehrswege Verfahren und Wirkung der Planfeststellung. Der Plan wird also für die anderen Verkehrswege nach dem Recht des einen Verkehrsweges festgestellt, für dessen Anwendung die Anordnungsbehörde sich entschieden hat. Die für einen Bereich erlassenen Vorschriften sollen in einem anderen Bereich angewandt werden.

c) Diese Regelung enthält der Sache nach eine Verweisung. Für die Feststellung des Plans für Maßnahmen an den anderen Verkehrswegen wird verwiesen auf das Planfeststellungsrecht des einen Verkehrsweges, und zwar auf dieses Recht in seinem jeweils geltenden Bestand. Die Besonderheit der Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 liegt darin, daß nicht das Gesetz selbst die Verweisung vornimmt - also etwa bestimmt, daß unter bestimmten Voraussetzungen das Planfeststellungsrecht des einen Verkehrsweges für die Feststellung des Plans für Baumaßnahmen am anderen Verkehrsweg anzuwenden ist -, sondern daß die Anordnungsbehörde ermächtigt wird, das anzuwendende Recht zu bestimmen. Auch diese Regelung enthält jedoch der Sache nach eine Verweisung: bestimmt die Anordnungsbehörde, daß der Plan nach dem für einen der Beteiligten geltenden Verfahren festzustellen ist, so konkretisiert sie lediglich die im Gesetz vorgesehene Verweisung auf das Recht dieses Beteiligten.

BVerfGE 26, 338 (365):

d) Die Verweisung bewirkt, daß das Planfeststellungsrecht des einen Verkehrsweges zum Recht des anderen Verkehrsweges wird. Grundlage für die Anwendung des Rechts, auf das verwiesen wird, ist die die Verweisung enthaltende Norm, also die bundesgesetzliche Vorschrift des § 9 Abs. 1 Satz 3 (vgl. BayVerfGH 17, 61 [66]; BVerwG, DVBl. 1964, 765 [766]). § 9 Abs. 1 Satz 3 - und nicht mehr die einzelne gesetzliche Regelung des Planfeststellungsverfahrens - ist aber auch insoweit die Grundlage für die Anwendung des Planfeststellungsrechts, als es um Baumaßnahmen an dem Verkehrsweg geht, nach dessen Recht kraft Bestimmung der Anordnungsbehörde der Plan festzustellen ist. Das muß auch dann gelten, wenn die Anordnungsbehörde nicht die Wahl zwischen mehreren in Betracht kommenden Planfeststellungsverfahren hat, wenn also nach der Art der Maßnahme nur für einen der kreuzungsbeteiligten Verkehrswege die Durchführung eines Planfeststellungsverfahrens vorgeschrieben ist (§ 9 Abs. 1 Satz 1). Auch dann ist Grundlage für die Anwendung dieses Planfeststellungsrechts § 9 Abs. 1, nicht das Gesetz, in dem das Planfeststellungsverfahren geregelt ist.

e) § 9 Abs. 1 Satz 1 und 3 enthält also - mittels Verweisung auf andere Vorschriften - eine bundesgesetzliche Regelung des materiellen und formellen Planfeststellungsrechts für Baumaßnahmen an Eisenbahnkreuzungen.

§ 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 i.V.m. § 8 regelt die Behördenzuständigkeit für die Durchführung des Planfeststellungsverfahrens für solche Baumaßnahmen. § 9 Abs. 1 Satz 4 schließlich enthält eine Regelung des Verwaltungsverfahrens, indem er vorschreibt, daß Planfeststellungsbeschluß und Anordnung im Kreuzungsrechtsverfahren miteinander zu verbinden sind.

2. Die verfassungsrechtliche Prüfung von § 9 führt zu folgendem Ergebnis:

Die gesetzgebungstechnische Methode der Verweisung, deren sich der Bundesgesetzgeber in § 9 Abs. 1 bedient hat, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

BVerfGE 26, 338 (366):

Soweit § 9 Abs. 1 Regelungen für Kreuzungen enthält, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt ist, ist die Vorschrift in vollem Umfang mit dem Grundgesetz vereinbar.

Soweit § 9 Abs. 1 Regelungen für Kreuzungen enthält, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist, ist die Vorschrift insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar, als sie sich bezieht auf den kreuzungsbeteiligten Schienenweg einer nichtbundeseigenen Eisenbahn, auf das an der Kreuzung beteiligte Stück einer Bundesfernstraße und auf den an einer Kreuzung beteiligten Schienenweg einer Straßenbahn. Die Regelung ist nur insoweit nicht mit dem Grundgesetz vereinbar, als sie sich auf das kreuzungsbeteiligte Stück einer Straße bezieht, die nicht Bundesfernstraße ist, also einer Straße, die landesrechtlichen Regelungen unterliegt.

§ 9 Abs. 3 ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

3. Die Verweisung in § 9 Abs. 1 auf die in anderen Bundesgesetzen und in Landesgesetzen enthaltenen Vorschriften über die Planfeststellung begegnet keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Es ist grundsätzlich zulässig, daß ein Gesetz die gesetzlichen Tatbestände nicht selbst festlegt, sondern auf andere Normen verweist (vgl. BVerfGE 5, 25 [31]; 22, 330 [346]; vgl. auch BVerfGE 21, 312 [325, 327]).

a) § 9 Abs. 1 ist sicherlich insoweit verfassungsrechtlich unbedenklich, als er auf andere vom Bundesgesetzgeber erlassene Normen verweist. § 9 Abs. 1 ist aber auch insoweit verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, als er auf landesgesetzliche Normen über die Planfeststellung in ihrem jeweiligen Bestand, also auf Vorschriften verweist, die von einem anderen Gesetzgeber erlassen worden sind und von ihm auch geändert werden können. § 9 Abs. 1 verweist auf das scharf umrissene Rechtsinstitut der eisenbahn- und straßenbaurechtlichen Planfeststellung, das für die einzelnen Verkehrswege vom jeweils zuständigen Bundes- oder Landesgesetzgeber im wesentlichen gleich ausgestaltet worden ist, dessen Regelungen sich nur in minder wichtigen Einzelheiten, die den Kern des Rechtsinstituts unberührt lassen, unter

BVerfGE 26, 338 (367):

scheiden können. Der Inhalt der Regelungen, auf die der Bundesgesetzgeber verwiesen hat, steht also im wesentlichen fest. Deshalb kann hier von einem Verzicht auf Befugnisse durch den nach der Verfassung zuständigen Gesetzgeber nicht die Rede sein. Der Bundesgesetzgeber hat die wesentlichen Entscheidungen selbst getroffen und sie nicht "außenstehenden" Stellen (hier: den Landesgesetzgebern) überlassen.

b) Eine Verweisung muß hinreichend bestimmt sein; der Rechtsstaatlichkeit und der Rechtssicherheit wegen muß sie den Bürger klar erkennen lassen, welche Vorschriften im einzelnen maßgebend sein sollen (BVerfGE 5, 25 [31]; 22, 330 [346]). Die in § 9 Abs. 1 enthaltene Verweisung genügt diesen Anforderungen. Sie erfaßt zwar außer den bundesgesetzlichen Vorschriften über die Planfeststellung eine größere Anzahl landesrechtlicher Regelungen, die in den Straßen- und Wegegesetzen und den Eisenbahngesetzen der Länder enthalten sind. Für den Bürger kommen jedoch jeweils nur die bundesgesetzlichen Vorschriften und die Vorschriften seines Landes in Betracht. Diese Bestimmungen sind zwar in § 9 Abs. 1 nicht nach Gesetzestitel, Datum und Fundstelle angeführt. Sie sind jedoch dem Gegenstand nach präzis bezeichnet: Vorschriften, nach denen für den Bau oder die Veränderung eines Verkehrsweges ein Planfeststellungsverfahren durchzuführen ist. Auch der Forderung nach gehöriger Verkündung der Rechtsvorschriften ist Genüge getan. Die Vorschriften über die Planfeststellung, auf die § 9 Abs. 1 verweist, kann der Bürger den Verkündungsblättern des Bundes und denen seines Landes entnehmen (vgl. BVerfGE 22, 330 [347]).

Die Verweisung in § 9 Abs. 1 ist also hinreichend bestimmt und genügt auch im übrigen rechtsstaatlichen Anforderungen.

4. § 9 Abs. 1 ist in vollem Umfang mit dem Grundgesetz vereinbar, soweit er Regelungen enthält für Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt ist . Für diese Fälle gilt folgendes:

a) Ist an der Kreuzung ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt, so ist in jedem Fall der Bundesminister für Verkehr Plan

BVerfGE 26, 338 (368):

feststellungsbehörde (§ 9 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. § 8 Abs. 1). Er kann das Planfeststellungsverfahren nach § 36 BundesbahnG einleiten und durchführen (§ 9 Abs. 1 Satz 1). Kommen verschiedene Verfahren in Betracht, so bestimmt der Bundesminister für Verkehr, nach welchem der für die Beteiligten geltenden Verfahren der Plan festzustellen ist (§ 9 Abs. 1 Satz 3). Er kann es bei der Planfeststellung nach § 36 BundesbahnG belassen oder bestimmen, daß der Plan - bei Kreuzungen mit Bundesfernstraßen - nach §§ 17 f. FStrG oder - bei Kreuzungen mit einer Straßenbahn, die als Straße zu behandeln ist (§ 1 Abs. 5) - nach §§ 28 ff. PBefG festzustellen ist. Bei Kreuzungen eines Schienenwegs der Bundesbahn mit einer Straße, die nicht Bundesfernstraße ist, kann der Bundesminister für Verkehr aber auch die Planfeststellung nach dem Straßenbaurecht des Landes wählen. Grundlage für die Anwendung dieser im Landesrecht enthaltenen Bestimmungen ist die bundesgesetzliche Vorschrift des § 9 Abs. 1 (siehe oben 1 d). Mittels der in § 9 Abs. 1 enthaltenen Verweisung, die durch den Bundesminister für Verkehr konkretisiert wird, werden diese Vorschriften in das Bundesrecht übernommen und damit im Anwendungsbereich des § 9 Abs. 1 zu Bundesrecht. Bestimmt der Bundesminister für Verkehr, daß der Plan nach dem Straßenbaurecht des Landes festzustellen ist und stellt er ihn nach diesem Recht fest, so führt er also Bundes-, nicht Landesrecht aus (vgl. BVerfGE 21, 312 [325, 327] sowie für die Unzulässigkeit der Ausführung von Landesrecht durch Bundesbehörden BVerfGE 12, 205 [221]; 21, 312 [325 f.]).

b) Der Bund hat die Gesetzgebungskompetenz für die in § 9 Abs. 1 Satz 1, 3 und 4 enthaltene Regelung des Planfeststellungsrechts. Das gilt für dieses Recht, soweit es dem materiellen Verwaltungsrecht zuzuordnen ist, ebenso aber auch für die im Planfeststellungsrecht enthaltenen Regelungen des Verwaltungsverfahrens. Der Bund kann die Rechtsverhältnisse an Kreuzungen mit einem Schienenweg der Bundesbahn so regeln, wie sie "geregelt" sind, wenn der Bundesminister für Verkehr von der

BVerfGE 26, 338 (369):

ihm durch § 9 Abs. 1 Satz 3 erteilten Ermächtigung Gebrauch gemacht und bestimmt hat, nach welchem der für die Beteiligten geltenden Verfahren der Plan festzustellen ist.

aa) Entscheidet sich der Bundesminister für Verkehr für die Planfeststellung nach § 36 BundesbahnG , so wird für das gesamte Bauvorhaben eine einheitliche Planfeststellung nach dieser Vorschrift durchgeführt. Diese Planfeststellung erfaßt sowohl die Baumaßnahmen am Schienenweg der Bundesbahn als auch die an den kreuzungsbeteiligten anderen Verkehrswegen (Bundesfernstraße, Straßenbahn als Straße - § 1 Abs. 5 - und Straße, die nicht Bundesfernstraße ist) . Soweit die Planfeststellung den Schienenweg der Bundesbahn betrifft, ändert sich lediglich die Grundlage für die Anwendung von § 36 BundesbahnG. Diese Vorschrift kommt nicht mehr unmittelbar, sondern nur kraft Bestimmung durch den Bundesminister für Verkehr, also auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 Satz 3, zum Zuge. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die insoweit durch § 9 Abs. 1 getroffene Regelung steht außer Frage. Sie ergibt sich aus seiner Kompetenz für die Bundeseisenbahnen (Art. 73 Nr. 6 GG). Es kann offen bleiben, ob sich auch die Befugnis des Bundes, das Verfahren der bundeseigenen Verwaltung der Bundeseisenbahnen zu regeln, aus Art. 73 Nr. 6 GG ergibt oder ob diese Kompetenz aus Art. 86, 87 Abs. 1 GG herzuleiten ist: es unterliegt keinem Zweifel, daß der Bund das Verfahren der bundeseigenen Verwaltung gesetzlich regeln kann (Art. 73 Nr. 6, 86, 87 Abs. 1 GG).

Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für eine Regelung, nach der die Planfeststellung gemäß § 36 BundesbahnG auch für die Baumaßnahmen an dem kreuzungsbeteiligten anderen Verkehrsweg durchzuführen ist, ergibt sich aus folgenden Überlegungen:

(1) Ist an der Kreuzung mit einem Schienenweg der Bundesbahn eine Landstraße I. Ordnung oder eine sonstige Straße (also weder eine Bundesfernstraße noch eine als Straße zu behandelnde Straßenbahn) beteiligt, so tritt nach § 9 Abs. 1 Satz 3 für das kreuzungsbeteiligte Straßenstück die Planfeststellung nach § 36

BVerfGE 26, 338 (370):

BundesbahnG an die Stelle der Planfeststellung nach dem Straßenbaurecht des Landes. Die insoweit in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Die gesetzliche Regelung des Baues und der Unterhaltung der Straßen, die nicht Landstraßen für den Fernverkehr sind, sowie deren Verwaltung ist zwar nach Art. 30, 70 ff., 83 ff. GG grundsätzlich Sache der Länder. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Bundeseisenbahnen umfaßt jedoch die Befugnis, auch die Planfeststellung für Bau und Veränderung des an der Kreuzung mit einem Schienenweg der Bundesbahn beteiligten Stücks einer solchen Straße sowie das Verwaltungsverfahren dieser Planfeststellung zu regeln. Die Kompetenzen des Bundes gemäß Art. 73 Nr. 6, Art. 86, 87 Abs. 1 GG entsprechen insoweit denen des Reichs nach der Weimarer Reichsverfassung von 1919.

(a) Nach Art. 7 Nr. 19 WRV stand dem Reich die konkurrierende Gesetzgebung über "die Eisenbahnen" zu. Art. 89 Abs. 1 WRV bestimmte, es sei Aufgabe des Reichs, die dem allgemeinen Verkehr dienenden Eisenbahnen in sein Eigentum zu übernehmen und als einheitliche Verkehrsanstalt zu verwalten. Gemäß Art. 90 WRV übernahm das Reich mit dem Übergang der Eisenbahnen die Enteignungsbefugnisse und die staatlichen Hoheitsrechte, die sich auf das Eisenbahnwesen beziehen. Art. 94 Abs. 1 Satz 1 WRV regelte den Bau neuer, dem allgemeinen Verkehr dienender Eisenbahnen. Satz 2 dieser Vorschrift lautete: "Berührt der Bau neuer oder die Veränderung bestehender Reichseisenbahnanlagen den Geschäftsbereich der Landespolizei, so hat die Reichseisenbahnverwaltung vor der Entscheidung die Landesbehörden anzuhören."

Art. 94 Abs. 1 Satz 2 WRV hatte zum Vorbild § 24 Abs. 3 der Verfassung Elsaß-Lothringens vom 31. Mai 1911 (RGBl. S. 225), dem einzigen Gebiet des Reichs bis 1918, in dem die Eisenbahnen - von den Privatbahnen abgesehen - Reichs eisenbahnen waren (vgl. Entscheidung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich vom 18. Oktober 1924, Lammers-Simons I, S. 56 [61 f.]; Entscheidung des Reichsgerichts im Verfahren der abstrakten Nor

BVerfGE 26, 338 (371):

menkontrolle nach Art. 13 Abs. 2 WRV vom 17. Dezember 1932, RGZ 139, 136 [143 ff.] = Lammers-Simons VI, S. 159 ff.). Nach § 24 Abs. 2 Satz 1 der Verfassung standen der Reichsverwaltung, soweit das Reich Eisenbahnen baute oder betrieb, die Ausübung "der auf den Bau oder Betrieb der Eisenbahnen sich beziehenden Rechte" zu. Zu diesen Rechten gehörte auch "das Planfestsetzungsrecht, d. h. die Entscheidung darüber, welche Gestalt der Bahnanlage in all ihren Einzelteilen zu geben ist, sowie darüber, ob und welche Ersatz- und Sicherungsanlagen aus Anlaß des Bahnbaues im öffentlichen Interesse an anderen öffentlichen Anlagen oder an Privatgrundstücken vorzunehmen sind" (so die Begründung zu § 24 Abs. 2, siehe Verhandlungen des Reichstags, XII. Legislaturperiode, II. Session, Anlagen zu den Stenografischen Berichten Nr. 581, S. 21). § 24 Abs. 3 Satz 1 lautete:

Werden durch den Bau neuer oder die Veränderung bestehender Eisenbahnen die Verkehrsinteressen des Landes berührt oder wird durch die Herstellung neuer oder die Veränderung bestehender Eisenbahnanlagen in den Geschäftsbereich der Landespolizei eingegriffen, so dürfen die Entscheidungen der Reichsverwaltung nur nach Anhörung der Landesbehörden ergehen.

In der Begründung zu § 24 Abs. 3 wird dargelegt, daß es der Reichsverwaltung aufgegeben sei, vor der Planfeststellung die mitbeteiligten Landesbehörden zu hören, wenn eine Eisenbahnanlage gleichzeitig auch den von den Landesbehörden wahrzunehmenden Aufgaben dient, "wie dies insbesondere bei Wege- Über- und Unterführungen ... der Fall ist" (a.a.O. S. 23). Bei Kreuzungen von Strecken der Reichseisenbahnen mit Straßen waren also die Landesbehörden zu hören , während die Entscheidung über die Planfeststellung bei der Reichsverwaltung lag (vgl. Fischbach, Das öffentliche Recht des Reichslandes Elsaß- Lothringen, 1914, S. 357 ff.).

Entsprechendes galt nach Art. 90 und 94 WRV. Gemäß § 37 Abs. 2 des mit verfassungsändernder Mehrheit beschlossenen Gesetzes über die Deutsche Reichsbahn-Gesellschaft vom 30. August

BVerfGE 26, 338 (372):

1924 - ReichsbahnG 1924 - waren unter anderem die Pläne für die Veränderung bestehender Reichseisenbahnanlagen, soweit darüber zwischen der Gesellschaft und einer Landespolizeibehörde Meinungsverschiedenheiten bestanden, "von der Reichsregierung endgültig festzustellen" (§ 37 Abs. 2 Satz 1). Die Gesellschaft hatte die Pläne - "soweit nach Artikel 94 Abs. 1 der Reichsverfassung erforderlich" - mit dem Gutachten der Landesbehörde dem zuständigen Reichsminister "zur Feststellung vorzulegen" (§ 37 Abs. 2 Satz 2). Im Hinblick auf Streitigkeiten über den Umfang der Befugnisse des Reichs wurde § 37 Abs. 2 durch Art. I Nr. 23 des Gesetzes zur Änderung des Reichsbahngesetzes vom 13. März 1930 durch folgende Bestimmung ergänzt: "Die Planfeststellung umfaßt die endgültige Entscheidung über alle von der Plangestaltung berührten Interessen" (§ 37 Abs. 2 letzter Satz).

Die Rechtsprechung sowohl des Staatsgerichtshofs (Entscheidung vom 18. Oktober 1924, a.a.O.) als auch des Reichsgerichts (Entscheidung vom 17. Dezember 1932, a.a.O.) hat anerkannt, daß nach den Bestimmungen der Verfassung und des Reichsbahngesetzes dem Reich hinsichtlich der Reichseisenbahnanlagen "die volle Eisenbahnhoheit" zustehe; die Eisenbahnhoheitsrechte stünden dem Reich "in demselben Umfang und in derselben Weise" zu, "wie sie vorher den Einzelstaaten zugestanden haben" (StGH, a.a.O., S. 58, 60, 63). Ein wesentlicher Teil der Eisenbahnhoheit des Reichs sei die Befugnis zur "uneingeschränkten Planfeststellung". Das Reich habe über alle von der Planfeststellung berührten landespolizeilichen Interessen (in weitem Sinne) selbständig zu entscheiden. Den Ländern seien für Reichseisenbahnanlagen keine Entscheidungen polizeilicher Art (im weiten Sinne der Entscheidung über alle öffentlichen Interessen) verblieben. Die Landespolizeibehörden seien gutachtlich zu hören; sie hätten aber keinen bestimmenden Einfluß bei der Planfeststellung für den Bau. Nach Art. 90, 94 WRV und § 37 des Reichsbahngesetzes seien Landespolizeigesetze auf den Bau und die Veränderung von Reichseisenbahnanlagen nicht anzuwenden. Der letzte Satz

BVerfGE 26, 338 (373):

von § 37 Abs. 2 des Reichsbahngesetzes i.d.F. des Gesetzes vom 13. März 1930 enthalte insofern nur eine Klarstellung, aber keine Änderung des früheren Rechtszustandes (RGZ 139, 136 [143 ff.]).

Zum "Geschäftsbereich der Landespolizei" i.S. von Art. 94 Abs. 1 WRV gehörte die Wahrnehmung aller öffentlichen Interessen in bezug auf die geplanten Maßnahmen an der Reichseisenbahnanlage, insbesondere also der Schutz der öffentlichen Sicherheit, der bestehenden öffentlichen Wege und wasserwirtschaftlichen Anlagen.

Vgl. Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs, 14. Aufl. 1933, Anm. 4 zu Art. 94; Poetzsch-Heffter, Handkommentar der Reichsverfassung, 3. Aufl. 1928, Anm. 4 zu Art. 94; Fritsch, Eisenbahngesetzgebung im Deutschen Reich und in Preußen, 3. Aufl. 1930, S. 44, Anm. 136 B II a zu § 37 ReichsbahnG; Sarter-Kittel, Die Deutsche Reichsbahn-Gesellschaft, 3. Aufl. 1931, S. 108, 236 ff.

Das Reich hatte also nach Art. 7 Nr. 19, Art. 90 und 94 Abs. 1 WRV die Befugnis - und es hat von dieser Befugnis Gebrauch gemacht -, eine reichseisenbahnrechtliche Planfeststellung zu schaffen und zu regeln. Diese Planfeststellung ersetzte alle nach den Polizeigesetzen (im weiten Sinne) erforderlichen Entscheidungen von Landes- und Reichsbehörden. Die "Konzentrationswirkung" der reichseisenbahnrechtlichen Planfeststellung hatte zur Folge, daß diese Planfeststellung auch die nach den Straßen- und Wegegesetzen der Länder notwendigen Genehmigungen ersetzte. Die Hoheitsrechte des Reichs in bezug auf die Reichseisenbahnen erstreckten sich also nicht nur auf die eigentliche Bahnanlage, sondern auch auf die Gestaltung der von der Bahnanlage betroffenen Straßenstücke. Die "Eisenbahnhoheit" des Reichs für die Reichseisenbahnen entsprach dem Umfang nach den Hoheitsrechten, die den Ländern auf dem Gebiet des Eisenbahnwesens bis zur Übernahme der Eisenbahnen durch das Reich zugestanden hatten.

(b) Die Kompetenzen des Bundes für die Bundeseisenbahnen entsprechen hinsichtlich der Planfeststellung denen des Reichs

BVerfGE 26, 338 (374):

nach Art. 7 Nr. 19 und Art. 90, 94 Abs. 1 WRV. Den unter der Herrschaft der Weimarer Reichsverfassung mit "Reichseisenbahnhoheit" umschriebenen Befugnissen entsprechen heute die umfassenden Kompetenzen des Bundes nach Art. 73 Nr. 6 und Art. 87 Abs. 1 GG. Trotz des Umstandes, daß die Befugnisse des Bundes nach dem Grundgesetz in vieler Hinsicht beschränkter sind als die des Reichs nach der Weimarer Reichsverfassung und daß die Verfassungsordnung des Grundgesetzes in weit stärkerem Maße als die Verfassung von 1919 vom föderalistischen Prinzip geprägt ist, fehlt es an jeglichem Anhaltspunkt dafür, daß die Kompetenzen des Bundes für die Bundeseisenbahnen hinsichtlich der Planfeststellung geringer sind als die entsprechenden Befugnisse des Reichs und daß die formelle und materielle "Konzentrationswirkung" dieser Planfeststellung heute eine geringere ist als früher mit der Folge, daß die großen und unbestreitbaren verwaltungsmäßigen Vorteile der uneingeschränkten und umfassenden Planfeststellung für Bundes-(Reichs-)Bahnanlagen zum Teil fortgefallen wären.

Die Entstehungsgeschichte von Art. 87 GG läßt sich zur Bestätigung dafür anführen, daß das Grundgesetz die Befugnisse des Bundes hinsichtlich der bundeseisenbahnrechtlichen Planfeststellung gegenüber denen des Reichs nicht mindern wollte. In der 21. Sitzung des Zuständigkeitsausschusses des Parlamentarischen Rats schlug der Sachverständige Professor Dr. Frohne die Einfügung einer im wesentlichen dem Art. 94 Abs. 1 Satz 2 WRV entsprechenden Bestimmung vor (Art. 117 b). Der Antrag wurde abgelehnt, nachdem der Abgeordnete Dr. Strauß darauf hingewiesen hatte, daß die im Grundgesetz vorzunehmende generelle Regelung durch die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes (für die Bundeseisenbahnen) und durch die Generalklausel des bisherigen Art. 117 Abs. 4 ("Das Nähere [über die Verwaltung von Bundesbahn und Bundespost] regeln die Bundesgesetze") bereits erfolgt sei, die Regelung der Einzelheiten aber der künftigen einfachen Bundesgesetzgebung überlassen werden müsse. Daraus läßt sich entnehmen, daß die ausschließliche

BVerfGE 26, 338 (375):

Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Bundeseisenbahnen ihrem Umfang nach nicht geringer sein sollte als die des Reichs für die Reichseisenbahnen (vgl. JöR n.F. Bd. 1 [1951], S. 648 f.).

Die Kompetenzen des Bundes für die Bundeseisenbahnen betreffen also nicht nur die eigentlichen Bundeseisenbahnanlagen; sie erstrecken sich vielmehr auch auf die diese Anlagen kreuzenden Straßenstücke. Demgemäß kann der Bund nicht nur die Planfeststellung für Bau und Veränderung einer Bundesbahnanlage, sondern auch die für Bau und Veränderung des Straßenstücks an einer Kreuzung regeln und auch die materiellen Rechtswirkungen dieser Planfeststellung festlegen.

Die Kompetenz des Bundes zur Regelung des materiellen Planfeststellungsrechts ergibt sich insoweit aus Art. 73 Nr. 6 GG, die zur Regelung des Verwaltungsverfahrens entweder schon aus Art. 73 Nr. 6 GG oder jedenfalls aus Art. 86, 87 Abs. 1 GG (siehe oben am Anfang von aa); es handelt sich um Regelungen des Verwaltungsverfahrens der bundeseigenen Verwaltung.

(2) Ist an einer Kreuzung mit einem Schienenweg der Bundesbahn eine Bundesfernstraße oder eine nach § 1 Abs. 5 als Straße zu behandelnde Straßenbahn (also weder eine Landstraße I. Ordnung noch eine sonstige Straße) beteiligt, so tritt für das kreuzungsbeteiligte Stück dieser Verkehrswege die Planfeststellung nach § 36 BundesbahnG an die Stelle der Planfeststellung nach §§ 17 f. FStrG (§§ 28 ff. PBefG).

Erstrecken sich die Kompetenzen des Bundes bei Kreuzungen eines Schienenwegs der Bundesbahn mit Landstraßen I. Ordnung und mit sonstigen Straßen hinsichtlich der Planfeststellung auch auf das kreuzungsbeteiligte Straßenstück (siehe oben zu [1]), so kann nichts anderes gelten für die kreuzungsbeteiligten Stücke einer Bundesfernstraße oder einer Straßenbahn, die als Straße gilt. Auch hier handelt es sich um Regelungen über die Bundeseisenbahnen und über das Verfahren der bundeseigenen Verwaltung der Bundeseisenbahnen. Die Kompetenzen des Bundes für die insoweit in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung des materiellen

BVerfGE 26, 338 (376):

Planfeststellungsrechts und des Verwaltungsverfahrensrechts ergeben sich aus Art. 73 Nr. 6 und Art. 86, 87 Abs. 1 GG.

Dem steht nicht entgegen, daß die reichseisenbahnrechtliche Planfeststellung, die zur Zeit der Weimarer Republik alle kreuzungsbeteiligten Straßen erfaßte, unter dem nationalsozialistischen Regime in ihren Rechtswirkungen hinsichtlich der Reichsautobahnen beschränkt wurde.

Nach Art. 7 Nr. 19 WRV hatte das Reich die Gesetzgebung über "den Bau von Landstraßen, soweit es sich um den allgemeinen Verkehr und die Landesverteidigung handelt". Die Weimarer Republik hat von dieser Kompetenz jedoch nicht Gebrauch gemacht. Verwaltungsbefugnisse für Straßen standen dem Reich nach der Weimarer Reichsverfassung nicht zu. Erst unter dem nationalsozialistischen Regime kam es zum Erlaß des Gesetzes über die Errichtung eines Unternehmens "Reichsautobahnen" vom 27. Juni 1933 (RGBl. II S. 509), dessen § 8 (später § 7 des Reichsautobahngesetzes vom 29. Mai 1941, RGBl. I S. 313) eine reichsstraßenbaurechtliche Planfeststellung vorsah, die ebenso wie die reichseisenbahnrechtliche Planfeststellung alle nach anderen Vorschriften erforderlichen öffentlich-rechtlichen Genehmigungen, Verleihungen usw. ersetzte. Es gab also zwei reichsrechtliche Planfeststellungen mit gleichartigen Rechtswirkungen. Ihr Verhältnis zueinander für den Fall, daß Reichsautobahn- und Reichsbahnanlagen betroffen waren, sowie das von den beiden zuständigen Reichsverwaltungen dann einzuschlagende Verfahren war nicht völlig geklärt (vgl. Blümel, a.a.O., S. 214, 224 f.). Die unter dem nationalsozialistischen Regime entstandenen Unklarheiten müssen jedoch außer Betracht bleiben für die Antwort auf die Frage, ob die Bundeskompetenzen aus Art. 73 Nr. 6, Art. 86, 87 GG hinsichtlich der Reichweite der bundeseisenbahnrechtlichen Planfeststellung den Kompetenzen des Reichs nach Art. 7 Nr. 19, Art. 90, 94 WRV entsprechen. Dabei ist zu berücksichtigen, daß das nationalsozialistische Regime dem Bau der Autobahnen eine besondere politische Bedeutung beimaß und daß Kompetenzfragen wie die, ob der Reichsverkehrsminister

BVerfGE 26, 338 (377):

(für die Reichsbahn) oder der Generalinspekteur für das deutsche Straßenwesen einen beide Verkehrswege betreffenden Plan festzustellen hatte, nicht nur nach sachlichen und rechtlichen, sondern vor allem nach politischen Gesichtspunkten im Sinne des damaligen Regimes beurteilt und entschieden wurden.

Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes hinsichtlich des kreuzungsbeteiligten Stücks einer Bundesfernstraße (einer Straßenbahn) ergibt sich zumindest für das materielle Planfeststellungsrecht im übrigen auch aus Art. 74 Nr. 22 (Art. 74 Nr. 23) GG. Das kann jedoch auf sich beruhen. Es bedarf hier insbesondere keiner Entscheidung darüber, ob die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr (Art. 74 Nr. 22 GG in der Fassung des Zweiundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 12. Mai 1969, BGBl. I S. 363) ihrem Umfang nach der Kompetenz des Bundes aus Art. 73 Nr. 6 GG für den Bau und die Unterhaltung der Schienenwege der Bundeseisenbahnen entspricht, so daß der Bundesgesetzgeber der bundesfernstraßenrechtlichen Planfeststellung eine ähnliche Konzentrationswirkung hinsichtlich landesrechtlich vorgesehener Genehmigungen zuerkennen kann wie der bundeseisenbahnrechtlichen Planfeststellung. Es spricht vieles dafür, daß die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Nr. 22 GG insoweit ihrer Reichweite nach nicht hinter der aus Art. 73 Nr. 6 GG zurücksteht.

bb) Entscheidet sich der Bundesminister für Verkehr bei Maßnahmen an einer Kreuzung mit einem Schienenweg der Bundesbahn nicht für die Planfeststellung nach § 36 BundesbahnG, so enthält § 9 Abs. 1 die Regelung, daß für das gesamte Bauvorhaben eine einheitliche Planfeststellung durchzuführen ist, entweder nach §§ 17 f. FStrG (bei Kreuzungen mit einer Bundesfernstraße) oder nach §§ 28 ff. PBefG (bei Kreuzungen mit einer als Straße zu behandelnden Straßenbahn) oder nach dem Straßenbaurecht des Landes.

Hinsichtlich des kreuzungsbeteiligten Schienenwegs der Bundesbahn ändert sich dann der Inhalt des maßgeblichen Rechts;

BVerfGE 26, 338 (378):

§ 36 BundesbahnG wird durch andere auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 anzuwendende gesetzliche Regelungen verdrängt. Soweit es sich um im Landesrecht enthaltene Regelungen handelt, werden sie als Bundesrecht angewandt (siehe oben zu a).

Soweit diese in § 9 Abs. 1 vorgesehene Regelung den Schienenweg der Bundesbahn betrifft, folgt die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das materielle Planfeststellungsrecht aus Art. 73 Nr. 6 GG und für das Verwaltungsverfahrensrecht ebenfalls aus Art. 73 Nr. 6 GG oder aus Art. 86, 87 Abs. 1 GG (siehe oben zu Beginn von aa). Der Bundesgesetzgeber kann die für Schienenwege der Bundesbahn geltenden Regelungen modifizieren und vorschreiben, daß unter bestimmten Voraussetzungen für Baumaßnahmen an einem Stück dieser Schienenwege nicht die allgemein vorgesehene Planfeststellung nach § 36 BundesbahnG, sondern die in einem anderen Gesetz (§§ 17 f. FStrG, §§ 28 ff. PBefG, Straßenbaugesetz des Landes) geregelte Planfeststellung durchgeführt werden soll.

Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die insoweit in § 9 Abs. 1 für die anderen beteiligten Verkehrswege enthaltene Regelung ergibt sich aus folgenden Überlegungen:

Ist an der Kreuzung mit einem Schienenweg der Bundesbahn eine Landstraße I. Ordnung oder eine sonstige Straße beteiligt, so ändert sich lediglich die Grundlage für die Anwendung des Straßenbaurechts des Landes. Dessen Vorschriften kommen für das kreuzungsbeteiligte Straßenstück nicht unmittelbar, sondern kraft der Bestimmung durch den Bundesminister für Verkehr, also auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Satz 3 als Bundesrecht zum Zuge.

Ist an der Kreuzung mit einem Schienenweg der Bundesbahn eine Bundesfernstraße (oder eine als Straße zu behandelnde Straßenbahn) beteiligt, so ändert sich lediglich die Grundlage für die Anwendung von §§ 17 f. FStrG (§§ 28 ff. PBefG). Auch diese Vorschriften kommen nicht mehr unmittelbar, sondern auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Satz 3 zur Anwendung.

BVerfGE 26, 338 (379):

In allen diesen Fällen handelt es sich um Regelungen über die Bundeseisenbahnen und um Vorschriften über das Verfahren der bundeseigenen Verwaltung der Bundeseisenbahnen (siehe oben zu aa). Die Kompetenzen des Bundes für die insoweit in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung des materiellen Planfeststellungsrechts und des Verwaltungsverfahrensrechts ergeben sich ebenfalls aus Art. 73 Nr. 6, Art. 86, 87 Abs. 1 GG.

Die Kompetenz des Bundes zumindest für die Regelung des materiellen Planfeststellungsrechts ergibt sich im übrigen für die kreuzungsbeteiligten Stücke einer Bundesfernstraße und einer (als Straße zu behandelnden) Straßenbahn auch aus Art. 74 Nr. 22 und 23 GG.

c) Wie bereits dargelegt (siehe oben zu b), gehört die Anordnung von Maßnahmen und die Planfeststellung für sie bei Kreuzungen mit einem Schienenweg der Bundesbahn auch hinsichtlich der anderen beteiligten Verkehrswege zur bundeseigenen Verwaltung der Bundeseisenbahnen (Art. 87 Abs. 1 GG). Daraus folgt, daß der Bundesgesetzgeber für diese Fälle den Bundesminister für Verkehr zur Anordnungs- und zur Planfeststellungsbehörde bestimmen und ihn mit der Durchführung der Planfeststellung beauftragen konnte (§ 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 i.V.m. § 8 Abs. 1). Der Bundesgesetzgeber konnte dabei abweichen von der Regelung der Zuständigkeit für die Planfeststellung in § 36 Abs. 3 BundesbahnG, §§ 17 f. FStrG, §§ 28 ff. PBefG und im Straßenbaurecht der Länder.

d) § 9 Abs. 1 ist also insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar, als er Regelungen für Kreuzungen mit einem Schienenweg der Bundesbahn enthält.

5. Soweit § 9 Abs. 1 Regelungen für Kreuzungen enthält , an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist , ist die Vorschrift insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar, als sie sich bezieht auf den kreuzungsbeteiligten Schienenweg einer nichtbundeseigenen Eisenbahn, auf das an der Kreuzung beteiligte

BVerfGE 26, 338 (380):

Stück einer Bundesfernstraße und auf den an einer Kreuzung beteiligten Schienenweg einer Straßenbahn. Die Regelung ist insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als sie sich auf das kreuzungsbeteiligte Stück einer Straße bezieht, die nicht Bundesfernstraße ist, also einer Straße, die landesrechtlichen Regelungen unterliegt.

a) Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist, sind entweder Kreuzungen einer Eisenbahn i. S. des § 1 Abs. 3, die nicht zu den Bundeseisenbahnen gehört (nichtbundeseigene Eisenbahn) mit einer Straße (Bundesfernstraße, Landstraße I. Ordnung, sonstige Straße, Straßenbahn, die nach § 1 Abs. 5 als Straße gilt) oder Kreuzungen einer als Eisenbahn zu behandelnden Straßenbahn mit einer Straße. Für diese Kreuzungen ist Anordnungs- und Planfeststellungsbehörde die von der Landesregierung bestimmte Behörde (§ 8 Abs. 2, § 9 Abs. 1), in Bayern die Regierung (§ 1 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung zum Vollzug des Eisenbahnkreuzungsgesetzes vom 24. Juli 1964, GVBl. S. 158). Die Landesbehörde kann den Plan in einem landesrechtlich oder bundesrechtlich geregelten Verfahren feststellen (§ 9 Abs. 1 Satz 1). Kommen verschiedene Verfahren in Betracht, so bestimmt die Landesbehörde, nach welchem der für die Beteiligten geltenden Verfahren (§ 17 f. FStrG, §§ 28 ff. PBefG, Verfahren nach Landeseisenbahnrecht oder nach Landesstraßenbaurecht) der Plan festzustellen ist. Entscheidet sich die Landesbehörde für die Planfeststellung nach dem Landeseisenbahn- oder dem Landesstraßenbaurecht, so ist Grundlage für die Anwendung dieser im Landesrecht enthaltenen Bestimmungen die bundesgesetzliche Vorschrift des § 9 Abs. 1. Mittels der in § 9 Abs. 1 enthaltenen Verweisung, die in diesen Fällen durch die Landesbehörde konkretisiert wird, werden diese Normen in das Bundesrecht übernommen und als Bundesrecht angewandt (siehe oben zu 1 d und 4 a). Entscheidend für die Qualität der Norm ist die Qualität der ihrer Anwendung zugrunde liegenden

BVerfGE 26, 338 (381):

Norm, nicht die Zugehörigkeit der die Verweisung konkretisierenden Behörde zur Bundes- oder Landesverwaltung. Es liegt hier anders als bei Erlaß von Rechtsverordnungen durch Landesorgane auf Grund bundesgesetzlicher Ermächtigungen (vgl. BVerfGE 18, 407 [414 ff.]). § 9 Abs. 1 enthält eine erschöpfende gesetzliche Regelung. Die Landesbehörde ist nach § 9 Abs. 1 nicht ermächtigt, Recht zu setzen. Ihr ist lediglich die Befugnis eingeräumt, zwischen verschiedenen gesetzlichen Regelungen zu wählen, deren Anwendung in jedem Fall auf § 9 Abs. 1 beruht.

Haben jedoch die Länder gemäß § 9 Abs. 3 bestimmt, daß § 9 Abs. 1 Satz 1, 2 und 3 nicht zum Zuge kommen soll, dann ist nicht mehr § 9 Abs. 1 die Grundlage für die Anwendung der im Landesrecht enthaltenen Vorschriften. Diese Bestimmungen bleiben dann Landesrecht.

b) Ist an der Kreuzung der Schienenweg einer nichtbundeseigenen Eisenbahn beteiligt , so ist die in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung des materiellen Planfeststellungsrechts und des Verfahrensrechts nur insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als sie sich auf das kreuzungsbeteiligte Stück einer Straße bezieht, die nicht Bundesfernstraße ist, also landesrechtlichen Regelungen unterliegt (Landstraße I. Ordnung, sonstige Straße).

Das ergibt sich aus folgenden Überlegungen:

aa) Entscheidet sich die Landesbehörde für die Planfeststellung nach Landeseisenbahnrecht (also in Bayern für die Planfeststellung nach Art. 5 f. BayEBG), so wird für das gesamte Bauvorhaben eine einheitliche Planfeststellung nach diesen Vorschriften durchgeführt. Die Planfeststellung erfaßt sowohl die Baumaßnahmen am Schienenweg der nichtbundeseigenen Eisenbahn als auch die an den kreuzungsbeteiligten anderen Verkehrswegen (Bundesfernstraße, Straßenbahn als Straße, Straße die nicht Bundesfernstraße ist).

Soweit die Planfeststellung den Schienenweg der nichtbundeseigenen Eisenbahn betrifft, ändert sich lediglich die Grundlage für die Anwendung des Landeseisenbahnrechts. Dessen Vorschriften kommen nicht mehr unmittelbar, sondern nur kraft Be

BVerfGE 26, 338 (382):

stimmung durch die Landesbehörde, also auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 Satz 3 und als Bundesrecht zum Zuge. Der Bund hat die Kompetenz für die insoweit in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung nach Art. 74 Nr. 23, Art. 84 Abs. 1 GG.

Die Kompetenz des Bundes für die "Schienenbahnen, die nicht Bundeseisenbahnen sind" (Art. 74 Nr. 23 GG) umfaßt auch die Regelung des Baues und der Veränderung solcher Schienenbahnen (vgl. Art. 74 Nr. 22 GG). Der Bundesgesetzgeber hat - vom Eisenbahnkreuzungsgesetz abgesehen - auf Grund von Art. 74 Nr. 23 GG bisher nur die Rechtsverhältnisse der Straßenbahnen umfassender geregelt, und zwar im Personenbeförderungsgesetz. Hinsichtlich der übrigen "Schienenbahnen, die nicht Bundeseisenbahnen sind", hat er sich mit dem Erlaß des Allgemeinen Eisenbahngesetzes vom 29. März 1951 (BGBl. I S. 225, geändert durch Gesetz vom 1. August 1961, BGBl. I S. 1161) begnügt. Dieses Gesetz enthält keine Vorschriften über die Planfeststellung für Baumaßnahmen an nichtbundeseigenen Eisenbahnen. Durch § 9 Abs. 1 hat der Bundesgesetzgeber nunmehr einen Ausschnitt aus der Materie "Bau von nichtbundeseigenen Eisenbahnen" selbst geregelt, und zwar bei der hier geprüften Alternative dahin, daß Vorschriften des Landeseisenbahnrechts anzuwenden sind.

Dieser in § 9 Abs. 1 enthaltenen Regelung kann nicht entgegengehalten werden, sie sei verfassungswidrig, weil ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung nicht bestehe (Art. 72 Abs. 2 GG).

Die Entscheidung darüber, ob ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung besteht, liegt zunächst beim Bundesgesetzgeber. Er trifft - insbesondere für die Frage, ob die Voraussetzungen von Art. 72 Abs. 2 Nr. 3 GG gegeben sind - eine politische Vorentscheidung, die das Bundesverfassungsgericht grundsätzlich zu respektieren hat. Hat der Bundesgesetzgeber das Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung bejaht, so ist das Bundesverfassungsgericht auf die Prüfung beschränkt, ob der Bundesgesetzgeber die in Art. 72 Abs. 2 GG verwendeten Begriffe im Prinzip

BVerfGE 26, 338 (383):

zutreffend ausgelegt und sich in dem dadurch bezeichneten Rahmen gehalten hat (vgl. BVerfGE 4, 115 [127 f.]; 13, 230 [233 f.]). § 9 Abs. 1 trifft eine bundeseinheitliche Regelung dahin, daß eine Behörde ermächtigt wird, das anzuwendende Planfeststellungsrecht zu bestimmen, daß die Anordnungsbehörde zugleich Planfeststellungsbehörde ist und daß die Anordnung im Kreuzungsrechtsverfahren und der Planfeststellungsbeschluß miteinander zu verbinden sind. Es läßt sich nicht feststellen, daß der Bundesgesetzgeber damit seinen Ermessensbereich nach Art. 72 Abs. 2 GG überschritten hat (vgl. BVerfGE 13, 230 [234]). Auch der Vorbehalt abweichender Regelungen von Verfahren und Zuständigkeiten durch die Länder in § 9 Abs. 3 für Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist, rechtfertigt nicht die Annahme, es fehle insoweit an einem Bedürfnis für eine bundesgesetzliche Regelung. Der Bundesgesetzgeber hat im Eisenbahnkreuzungsgesetz eine umfassende bundeseinheitliche Regelung des Eisenbahnkreuzungsrechts getroffen. Im Rahmen dieser Gesamtregelung kann er einzelne, minder wichtige Fragen der Regelung durch die Länder vorbehalten, ohne daß deshalb das Bedürfnis für die bundesgesetzliche Regelung entfällt (vgl. BVerfGE 20, 238 [249 f.]; 21, 106 [115]).

Die Kompetenz des Bundes zur Regelung des materiellen Planfeststellungsrechts für nichtbundeseigene Eisenbahnen ergibt sich also aus Art. 74 Nr. 23 GG. Es kann offenbleiben, ob diese Regelungsbefugnis für den Fall der Kreuzung einer solchen Eisenbahn mit einer Bundesfernstraße auch aus Art. 74 Nr. 22 GG hergeleitet werden kann (siehe oben 4 b) aa) (2)).

Für die Feststellung des Plans für Maßnahmen an Schienenwegen nichtbundeseigener Eisenbahnen kann der Bund auch das Verwaltungsverfahren regeln. Es kann dahinstehen, ob sich diese Befugnis schon aus Art. 74 Nr. 23 GG ergibt. Bundesgesetzliche Regelungen über nichtbundeseigene Eisenbahnen werden von den

BVerfGE 26, 338 (384):

Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt (Art. 83 GG). Der Bund kann also jedenfalls auf Grund von Art. 84 Abs. 1 GG das Verwaltungsverfahren regeln. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz ist mit Zustimmung des Bundesrats ergangen.

Für die an Kreuzungen mit Schienenwegen einer nichtbundeseigenen Eisenbahn beteiligten anderen Verkehrswege gilt bei Planfeststellung nach Landeseisenbahnrecht folgendes:

(1) Bei Kreuzungen mit einer Landstraße I. Ordnung oder einer sonstigen Straße fehlt dem Bund die Gesetzgebungskompetenz, die Planfeststellung auch hinsichtlich dieser Straßen zu regeln. Die Gesetzgebungskompetenz für Bau und Unterhaltung dieser Straßen liegt bei den Ländern (Art. 30, 70 ff. GG). Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die nichtbundeseigenen Eisenbahnen (Art. 74 Nr. 23 GG) umfaßt anders als die Bundeskompetenz für die Bundeseisenbahnen (Art. 73 Nr. 6 GG) nicht die Befugnis, auch die Planfeststellung für die kreuzungsbeteiligten Straßenstücke zu regeln. Die Gründe, die die umfassenden Kompetenzen des Bundes nach Art. 73 Nr. 6 und Art. 87 Abs. 1 GG rechtfertigen, gelten nicht für die Auslegung von Art. 74 Nr. 23 GG. Nach der Weimarer Reichsverfassung hatte das Reich nicht die Befugnis, zusammen mit den Rechtsverhältnissen der nichtreichseigenen Eisenbahnen auch die Planfeststellung für kreuzungsbeteiligte Stücke von Straßen der hier in Frage stehenden Art zu regeln. Hinsichtlich dieser Eisenbahnen stand dem Reich lediglich die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz nach Art. 7 Nr. 19 WRV zu; das Reich hatte im übrigen lediglich Aufsichts- und Zustimmungsrechte nach Art. 95 und 94 Abs. 1 Satz 1 WRV (vgl. hierzu die Entscheidung des Staatsgerichtshofs vom 18. Oktober 1924, Lammers-Simons I, S. 56), die heute nach Art. 30, 83 ff. GG den Ländern zustehen.

Der Umstand, daß die Länder nach § 9 Abs. 3 von der in § 9 Abs. 1 für Landstraßen I. Ordnung und sonstige Straßen geschaffenen Regelung abweichen können, ändert nichts daran, daß der Bund in § 9 Abs. 1 Fragen geregelt hat, die zu regeln er nicht befugt ist.

BVerfGE 26, 338 (385):

(2) Ist an der Kreuzung mit einem Schienenweg einer nichtbundeseigenen Eisenbahn eine Bundesfernstraße oder eine als Straße zu behandelnde Straßenbahn beteiligt, so hat der Bund die Kompetenz, die Planfeststellung auch in Ansehung der kreuzungsbeteiligten Stücke dieser Verkehrswege zu regeln. Sie ergibt sich für die Bundesfernstraßen aus Art. 74 Nr. 22 GG (Bau und Unterhaltung der Landstraßen für den Fernverkehr) und für die Straßenbahnen aus Art. 74 Nr. 23 GG (siehe oben am Anfang von aa). Insofern kann der Bund auch das Verwaltungsverfahren regeln. Bundesgesetze über die Straßenbahnen (die zu den nichtbundeseigenen Eisenbahnen i.S. von Art. 74 Nr. 23 GG gehören) werden von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt (Art. 83 GG). Der Bund kann also jedenfalls auf Grund von Art. 84 Abs. 1 GG das Verwaltungsverfahren regeln. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz ist mit Zustimmung des Bundesrats ergangen (siehe oben zu aa), am Ende). Bundesgesetze über die Landstraßen für den Fernverkehr (Art. 74 Nr. 22 GG) werden von den Ländern im Auftrag des Bundes ausgeführt (Art. 90 Abs. 2 GG). Es kann offenbleiben, ob die Befugnis des Bundes, das Verwaltungsverfahren zu regeln, schon aus Art. 74 Nr. 23 GG folgt. Sie ergibt sich jedenfalls aus Art. 85 Abs. 1 GG, obwohl diese Bestimmung anders als Art. 84 Abs. 1 GG die Befugnis des Bundes zur Regelung des Verwaltungsverfahrens nicht ausdrücklich erwähnt. Es ist nicht ersichtlich, warum die Kompetenz des Bundes für die Regelung des Verwaltungsverfahrens bei der ihm näherstehenden Auftragsverwaltung weniger weit gehen sollte als bei der Ausführung von Bundesgesetzen in landeseigener Verwaltung.

bb) Entscheidet sich die Landesbehörde bei Kreuzungen mit nichtbundeseigenen Eisenbahnen nicht für die Planfeststellung nach Landeseisenbahnrecht , sondern - je nach der Art des beteiligten anderen Verkehrsweges - für die nach §§ 17 f. FStrG, §§ 28 ff. PBefG oder nach Landesstraßenbaurecht (das dann zu

BVerfGE 26, 338 (386):

Bundesrecht wird), so ist diese in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung aus den oben (zu aa) dargelegten Gründen nur insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als sie sich bezieht auf das kreuzungsbeteiligte Stück einer Landstraße I. Ordnung oder einer sonstigen Straße.

cc) Bei Kreuzungen mit nichtbundeseigenen Eisenbahnen ist Anordnungs- und Planfeststellungsbehörde die von der Landesregierung bestimmte Behörde (§§ 8 Abs. 2, 9 Abs. 1). Nach § 9 Abs. 3 können die Länder die Zuständigkeiten auch abweichend von § 9 Abs. 1 regeln. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz überläßt es also in vollem Umfang den Ländern, die zuständigen Behörden zu bestimmen. Diese Regelung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

c) Ist an der Kreuzung der Schienenweg einer Straßenbahn beteiligt, die nach § 1 Abs. 5 als Eisenbahn zu behandeln ist, so ist die in § 9 Abs. 1 enthaltene Regelung aus den bereits dargelegten Gründen (siehe zu b) nur insoweit nicht durch die Bundeskompetenzen aus Art. 74 Nr. 22 und 23, Art. 84 Abs. 1 und Art. 85 Abs. 1 GG gedeckt, als sie sich bezieht auf das kreuzungsbeteiligte Stück einer Landstraße I. Ordnung oder einer sonstigen Straße. Die Regelung der Behördenzuständigkeit ist auch für diese Fälle verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

d) Die in § 9 Abs. 1 enthaltenen Regelungen für Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist, sind also nur insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als sie sich auf das kreuzungsbeteiligte Stück einer Landstraße I. Ordnung oder einer sonstigen Straße beziehen.

II.

§ 13 Abs. 1 Satz 2 ist nur insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als er dem Land Kosten für Maßnahmen an Kreuzungen auferlegt, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt ist.

BVerfGE 26, 338 (387):

1. Der Bund hat die Gesetzgebungskompetenz für die in § 13 Abs. 1 Satz 2 vorgesehene Kostenverteilung. Das gilt sowohl für die Kosten von Maßnahmen an Bahnübergängen der Bundesbahn als auch für die an Übergängen anderer Schienenbahnen.

a) § 13 Abs. 1 Satz 2 knüpft im Gegensatz zu Satz 1 nicht an die Baulastträgerschaft an. Die Vorschrift begründet vielmehr eine primäre Kostenlast des Bundes und des Landes unabhängig davon, ob sie Baulastträger eines der beteiligten Verkehrswege sind. Diese Bedeutung der Regelung von Satz 2 wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt: um die Durchführung der allseits als dringlich empfundenen Maßnahmen nach § 3 nicht an der Finanzschwäche einzelner Baulastträger (insbesondere der Kreise und Gemeinden) scheitern zu lassen, sollten die beteiligten Baulastträger von vornherein nur mit je einem Drittel der Kosten belastet werden, während das letzte Drittel je nach Art der beteiligten Straße dem Staat (dem Bund und/oder dem Land) auferlegt wurde.

Diese Regelung "entlastet" zwar im Ergebnis die Baulastträger der an der Kreuzung beteiligten Verkehrswege. Von einer Entlastung könnte aber nur dann die Rede sein, wenn zuvor feststünde, daß "eigentlich" die Baulastträger die gesamten Kosten aufzubringen haben. Das ist aber nicht der Fall. § 13 Abs. 1 Satz 1 belastet sie von vornherein nur mit je einem Drittel der Kosten. Es ist kein Satz des Verfassungsrechts ersichtlich, der den Gesetzgeber verpflichtet, die gesamten Kosten den Baulastträgern aufzuerlegen. Mit einem Teil der Kosten kann er auch den Staat (Bund und/oder Land) belasten. Das nach § 13 Abs. 1 Satz 2 vom Staat zu tragende Kostendrittel kann deshalb - anders als die Bayerische Staatsregierung meint - nicht als Zuschuß (an den Baulastträger der Eisenbahn oder den der Straße oder an beide) gekennzeichnet werden. Deshalb enthält § 13 Abs. 1 Satz 2 auch keine Regelung des Finanzausgleiches zwischen Land und Gemeinden (Gemeindeverbänden). Bund und Länder sollen nach § 13 Abs. 1 Satz 2 das letzte Kostendrittel als eine ihnen unmittelbar durch Bundesgesetz auferlegte primäre Last tragen.

BVerfGE 26, 338 (388):

b) Nach Art. 73 Nr. 6 und 74 Nr. 23 GG hat der Bund die Gesetzgebungskompetenz für diese Kostenverteilung. Der Bund kann nach diesen Bestimmungen auch den Bau von Schienenbahnen regeln; diese Befugnis umfaßt Regelungen über die Verteilung der Kosten von Baumaßnahmen an Bahnen.

Solche Regelungen können zunächst dahin gehen, die durch Baumaßnahmen an einer Kreuzung entstehenden Kosten den beteiligten Baulastträgern aufzuerlegen. Der Bundesgesetzgeber kann auf Grund seiner Kompetenz für die Bundeseisenbahnen und die sonstigen Schienenbahnen die vom Baulastträger der Schienenbahnen zu tragenden Kosten bestimmen. Daraus ergibt sich, daß er bei Baumaßnahmen, an denen außer dem Schienenweg noch ein anderer Verkehrsweg beteiligt ist, auch den von dem Baulastträger dieses anderen Verkehrswegs zu tragenden Anteil festlegen kann. Da der Bundesgesetzgeber die Verteilung der Kosten auf die beiden kreuzungsbeteiligten Baulastträger regeln darf, kann er auch bestimmen, daß beide Baulastträger von den Gesamtkosten nur je ein Drittel zu tragen haben (§ 13 Abs. 1 Satz 1).

Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 73 Nr. 6 und 74 Nr. 23 GG enthält weiterhin die Befugnis, unter Beachtung der übrigen Vorschriften des Grundgesetzes Kosten für Maßnahmen an Bahnübergängen dem Land auch unabhängig davon aufzuerlegen, ob es zu den an der Kreuzung Beteiligten i.S. von § 1 Abs. 6 gehört.

Das ergibt sich für Baumaßnahmen an Bahnübergängen der Bundesbahn aus der umfassenden Regelungsbefugnis des Bundes für die Bundeseisenbahnen nach Art. 73 Nr. 6 GG, die sich auch auf die Regelung der Rechtsverhältnisse des an der Kreuzung beteiligten Straßenstücks erstreckt (siehe oben zu I).

Gleiches gilt aber nach Art. 74 Nr. 23 GG auch für Baumaßnahmen an Bahnübergängen anderer Schienenbahnen. Auch diese Gesetzgebungskompetenz des Bundes umfaßt die Befugnis, unab

BVerfGE 26, 338 (389):

hängig von der Baulastträgerschaft das Land mit einem Kostenanteil zu belasten. Nach § 13 Abs. 1 Satz 2 trägt das Land einen Teil der Kosten von Maßnahmen an höhengleichen Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Landstraßen I. Ordnung und mit sonstigen Straßen. Insoweit wird das Eisenbahnkreuzungsgesetz von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt (Art. 83 GG). Hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenz des Bundes bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken dagegen, daß der Bund, wenn er eine neue Verwaltungsaufgabe für die landeseigene Verwaltung schafft, den Ländern die durch die Erfüllung dieser Aufgabe entstehenden sachlichen Kosten auferlegt. § 13 Abs. 1 Satz 2 unterscheidet sich insofern nicht von anderen Bundesgesetzen, nach denen die Länder die mit der Ausführung eines Bundesgesetzes verbundenen Lasten tragen. Auch die Bayerische Staatsregierung hält es im übrigen für zulässig, daß der Bund nach Art. 74 Nr. 23 GG Bestimmungen darüber trifft, wer die Kosten zu tragen hat; sie räumt damit ein, daß auch den Ländern - weil sie das Eisenbahnkreuzungsgesetz in landeseigener Verwaltung ausführen - Kosten auferlegt werden dürfen.

2. Der Bund darf von seinen Gesetzgebungsbefugnissen nach Art. 73 ff. GG jedoch nur in Einklang mit den übrigen Bestimmungen des Grundgesetzes Gebrauch machen. Die Regelung des § 13 Abs. 1 Satz 2 widerspricht Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG, soweit sie dem Land Kosten von Maßnahmen an Bahnübergängen der Bundesbahn auferlegt. Soweit § 13 Abs. 1 Satz 2 das Land mit Kosten für Maßnahmen an anderen Bahnübergängen belastet, ist die Vorschrift mit dem Grundgesetz vereinbar.

a) Nach Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG tragen Bund und Länder gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben. Diese Bestimmung ist zwar nur als Richtlinie für die Anwendung der Revisionsklausel im vertikalen Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern (Art. 106 Abs. 4 Satz 1 GG) formuliert (Änderung des Beteiligungsverhältnisses von Bund und Ländern an der Einkommen- und Körperschaft

BVerfGE 26, 338 (390):

steuer). Der Vorschrift kommt jedoch die Bedeutung einer allgemeinen, das Bund/Länder-Verhältnis im ganzen bestimmenden Lastenverteilungsregel zu. Diese allgemeine Lastenverteilungsregel ist geltendes Verfassungsrecht (BVerfGE 9, 305 [328 f]; 14, 221 [233 f.]; vgl. auch Gutachten über die Finanzreform in der Bundesrepublik Deutschland - sogenanntes Troeger-Gutachten -, 1966, Nr. 200; Begründung zum Regierungsentwurf eines Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Grundgesetzes - Finanzreformgesetz -, BTDrucks. V/2861, Nrn. 60 und 113). Der am 1. Januar 1970 in Kraft tretende Art. 104 a Abs. 1 GG, eingefügt durch das Finanzreformgesetz vom 12. Mai 1969 - BGBl. I S. 359 - ("Der Bund und die Länder tragen gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt") enthält insofern nur eine Klarstellung (vgl. die Begründung zum Entwurf des Finanzreformgesetzes, a.a.O., Nr. 289).

Es widerspricht Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG, daß dem Land Ausgaben für die Wahrnehmung einer Bundesaufgabe auferlegt werden. Die Beseitigung, Entlastung oder Veränderung eines Bahnübergangs der Bundesbahn ist aber eine Aufgabe des Bundes.

Es ist zwar im einzelnen umstritten, welche Voraussetzungen gegeben sein müssen, damit eine Bundesaufgabe im Sinne der allgemeinen Lastenverteilungsregel angenommen werden kann (vgl. Maunz-Dürig, Rdnrn. 7 bis 13 zu Art. 106 GG). Grundsätzlich ist anzuknüpfen an die Verwaltungsverantwortung, nicht daran, ob der Bund durch seine Gesetzgebung die Aufgaben und Ausgaben veranlaßt hat (vgl. die Begründung zum Regierungsentwurf des Finanzverfassungsgesetzes, BTDrucks. II/480, Nr. 59, und zum Finanzreformgesetz, a.a.O., Nr. 114). Diese Frage kann jedoch ebenso offenbleiben wie die andere Frage, ob die allgemeine Lastenverteilungsregel in bestimmtem Umfang eine abweichende gesetzliche Regelung der Ausgabenverteilung i.S. von Art. 30 GG zuläßt. Denn es liegt jedenfalls dann eine Aufgabe des Bundes vor, deren Last er nicht auf die Länder ab

BVerfGE 26, 338 (391):

wälzen darf, wenn - wie hier - Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz beim Bund liegen. Die Prüfung der Vereinbarkeit von § 9 Abs. 1 mit dem Grundgesetz hat ergeben (oben I), daß der Bund für Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt ist, nach Art. 73 Nr. 6 GG umfassende Regelungsbefugnisse hat und daß Maßnahmen an solchen Kreuzungen in bundeseigener Verwaltung (Art. 87 Abs. 1 GG) durchgeführt werden. Die Beseitigung, Entlastung oder Veränderung von Bahnübergängen der Bundesbahn ist also eine Aufgabe des Bundes und demgemäß nicht eine "gemeinschaftliche Aufgabe" von Bund und Ländern. Der Bund kann nicht einerseits die uneingeschränkte Verwaltungskompetenz für die genannten Maßnahmen in Anspruch nehmen, andererseits jedoch - wenn es um die Kosten geht - auf eine allgemeine Verwaltungskompetenz der Länder für den Straßenverkehr verweisen.

Soweit die Verteilung der Kosten an die Baulast für die beteiligten Verkehrswege anknüpft (§ 13 Abs. 1 Satz 1), greift Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG nicht ein. Verpflichtungen, die in der Baulastträgerschaft wurzeln, gehören nicht zu den Bundes- oder Landesaufgaben im Sinne dieser Vorschrift.

b) § 13 Abs. 1 Satz 2 steht mit Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG in Einklang, soweit danach dem Land Kosten auferlegt werden für Maßnahmen an höhengleichen Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Landstraßen I. Ordnung und sonstigen Straßen. Insoweit wird das Eisenbahnkreuzungsgesetz von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt. Es handelt sich also um eine Länderaufgabe i.S. von Art. 106 Abs. 4 Satz 2 Nr. 1 GG.

c) § 13 Abs. 1 Satz 2 widerspricht auch nicht Art. 109 Abs. 1 GG. Der Bund greift nicht unzulässigerweise in Selbständigkeit und Unabhängigkeit der Haushaltswirtschaft der Länder ein, wenn er ihnen in Einklang mit dem Grundgesetz durch Bundesgesetz finanzielle Lasten auferlegt.

BVerfGE 26, 338 (392):

III.

Die Anordnungsbehörde ist bei ihrer Entscheidung an die in § 13 Abs. 1 vorgesehene Kostenregelung gebunden, wenn sie im Kreuzungsrechtsverfahren eine Maßnahme nach § 3 an einem Bahnübergang anordnet (§ 10 Abs. 1). Kommt jedoch gemäß § 5 eine Vereinbarung der Beteiligten über Art, Umfang und Durchführung der Maßnahme zustande, so kann eine andere Kostenverteilung vereinbart werden. Auch im Fall einer Vereinbarung nach § 5 soll jedoch die Übernahme eines Teils der Kosten durch Bund und/oder Land nach Maßgabe der Regelung in § 13 Abs. 1 Satz 2 nicht versagt werden. Sieht die Vereinbarung eine solche Beteiligung von Bund und/oder Land vor, so bedarf die Vereinbarung insoweit der Genehmigung (§ 5 Satz 2), und zwar aus haushaltsrechtlichen Gründen und um dem Bund und/oder dem Land die Möglichkeit zu eröffnen zu prüfen, ob die Maßnahme geboten ist. Die Genehmigung erteilt für den Bund der Bundesminister für Verkehr, für das Land die von der Landesregierung bestimmte Behörde (§ 5 Satz 3).

§ 13 Abs. 1 Satz 2 ist insoweit nichtig, als er dem Land Kosten hinsichtlich Kreuzungen auferlegt, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn beteiligt ist (siehe zu II). § 5 Satz 2 und 3 ist deshalb gegenstandslos, soweit er sich auf den nichtigen Teil von § 13 Abs. 1 Satz 2 bezieht.

§ 5 Satz 2 ist mit dem Grundgesetz vereinbar. § 5 Satz 3 ist nur insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, als er vorsieht, daß der Bundesminister für Verkehr Vereinbarungen gemäß § 5 Satz 2, § 13 Abs. 1 Satz 2 über Kreuzungen zu genehmigen hat, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist.

1. Die Verfahrens- und Zuständigkeitsregelung von § 5 Satz 2 und 3 ist mit dem Grundgesetz insoweit vereinbar, als danach der Bundesminister für Verkehr Vereinbarungen zu genehmigen hat, die Maßnahmen an Kreuzungen einer Bundesfernstraße oder

BVerfGE 26, 338 (393):

einer sonstigen Straße mit einem Schienenweg der Bundesbahn betreffen. Hinsichtlich solcher Kreuzungen hat der Bund umfassende Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen nach Art. 73 Nr. 6 und 87 Abs. 1 GG, die sich auch auf das an der Kreuzung beteiligte Straßenstück beziehen (siehe zu I). Seine Gesetzgebungskompetenz erstreckt sich auch auf die Aufteilung der Kosten. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz wird insofern in bundeseigener Verwaltung ausgeführt. Deshalb kann der Bundesgesetzgeber das Verwaltungsverfahren regeln, also eine Genehmigung für die Übernahme eines Kostenanteils durch den Bund vorsehen, und für die Erteilung dieser Genehmigung den Bundesminister für Verkehr zuständig machen.

2. Für Vereinbarungen über Maßnahmen an Kreuzungen mit einer nichtbundeseigenen Eisenbahn gilt folgendes:

a) § 5 Satz 2 und 3 ist mit dem Grundgesetz vereinbar, soweit er eine Genehmigung der Vereinbarung durch die von der Landesregierung bestimmte Behörde vorsieht. Es ist zulässig, daß der Bundesgesetzgeber den Ländern bei Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Landstraßen I. Ordnung und mit sonstigen Straßen einen Teil der Kosten auferlegt (siehe zu II 1 b und 2 b). Bestehen aber insofern keine verfassungsrechtlichen Bedenken, dann ist es auch zulässig, im Fall einer Vereinbarung der Kreuzungsbeteiligten die Verpflichtung des Landes, einen Teil der Kosten zu tragen, von der Genehmigung der Vereinbarung durch eine Landesbehörde abhängig zu machen. Nach § 5 Satz 3 ist Genehmigungsbehörde die von der Landesregierung bestimmte Behörde. Diese Vorschrift greift ebensowenig in die Kompetenz der Länder ein wie § 8 Abs. 2.

b) § 5 Satz 2 steht mit dem Grundgesetz auch insoweit in Einklang, als er eine Vereinbarung genehmigungspflichtig macht, nach der der Bund einen Teil der Kosten für Maßnahmen an Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Bundesfernstraßen und sonstigen Straßen trägt. Der Bund hat die Gesetz

BVerfGE 26, 338 (394):

gebungskompetenz für diese Regelung des Verwaltungsverfahrens nach Art. 74 Nr. 23, 84 Abs. 1 und 85 Abs. 1 GG. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz ist mit Zustimmung des Bundesrats ergangen. Hingegen ist § 5 Satz 3, wonach die Genehmigung solcher Vereinbarungen vom Bundesminister für Verkehr zu erteilen ist, mit dem Grundgesetz nicht vereinbar.

Wird über die Kostenverteilung nach Maßgabe des § 13 Abs. 1 Satz 2 im Kreuzungsrechtsverfahren entschieden (§ 10 Abs. 1), so trifft diese Entscheidung eine Landesbehörde, nämlich die von der Landesregierung bestimmte Anordnungsbehörde (§ 8 Abs. 2). Diese Landesbehörde hat sich im Fall einer Kostenbeteiligung des Bundes nach § 13 Abs. 1 Satz 2 (bei Kreuzungen nichtbundeseigener Eisenbahnen mit Bundesfernstraßen: ein Drittel; bei solchen Kreuzungen mit sonstigen Straßen: ein Sechstel) vor ihrer Entscheidung mit dem Bundesminister für Verkehr lediglich ins Benehmen zu setzen (§ 8 Abs. 2). Wird eine entsprechende Kostenverteilung jedoch nach § 5 vereinbart, so soll die Vereinbarung der Genehmigung nicht durch die Landesbehörde, sondern nach § 5 Satz 3 der Genehmigung durch den Bundesminister für Verkehr bedürfen. Für diese Zuständigkeitsregelung fehlt dem Bund die Kompetenz.

Bundesgesetze über Schienenbahnen i. S. von Art. 74 Nr. 23 GG werden von den Ländern als eigene Angelegenheit, Bundesgesetze über Landstraßen für den Fernverkehr werden von den Ländern im Auftrag des Bundes ausgeführt (Art. 83, 90 Abs. 2 GG); für andere Straßen fehlt dem Bund schon die Gesetzgebungskompetenz. Demzufolge kommen für Genehmigungen nach § 5 Satz 2 und 3 in den hier in Frage stehenden Fällen nur Landesbehörden in Betracht. Besondere Umstände, die eine Verwaltungskompetenz einer Bundesbehörde - etwa unter dem Gesichtspunkt des "überregionalen Verwaltungsakts" - rechtfertigen könnten, fehlen, wie die vom Eisenbahnkreuzungsgesetz vorgesehene Regelung der Kostenbeteiligung des Bundes im Fall der Anordnung im Kreuzungsrechtsverfahren (§ 8 Abs. 2) erweist.

BVerfGE 26, 338 (395):

Eine bundesgesetzliche Regelung, die dem Bund eine Verwaltungskompetenz zuweist, die das Grundgesetz ihm verwehrt, ist nichtig.

IV.

1. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz wird teils in bundeseigener Verwaltung (Art. 86, 87 GG), teils von den Ländern als eigene Angelegenheit (Art. 84 GG) oder im Auftrag des Bundes (Art. 85, 90 GG) ausgeführt. § 16 Abs. 2, der den Bundesminister für Verkehr zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften ermächtigt und ihn dabei an die Zustimmung des Bundesrats bindet, gilt jedoch nicht für den Vollzug des Gesetzes in bundeseigener Verwaltung. Art. 86 Satz 1 GG sieht eine Zustimmung des Bundesrats zu allgemeinen Verwaltungsvorschriften für diese Verwaltung nicht vor. Bundesgesetze können zwar die Zustimmung des Bundesrats auch zu solchen Verwaltungsvorschriften vorschreiben. Es fehlt aber jeder Anhaltspunkt dafür, daß der Bundesgesetzgeber in § 16 Abs. 2 von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht hätte. Demzufolge bedarf es nicht der Prüfung, ob § 16 Abs. 2 mit Art. 86 Satz 1 GG vereinbar ist.

2. § 16 Abs. 2 ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Unter "Bundesregierung" i.S. von Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG ist zwar das aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern bestehende Kollegium zu verstehen. Durch ein mit Zustimmung des Bundesrats ergangenes Gesetz kann jedoch auch ein Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften für den Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder (Art. 84, 85 GG) ermächtigt werden.

a) aa) Die Bundesregierung besteht aus dem Bundeskanzler und aus den Bundesministern (Art. 62 GG). Diesem Sprachgebrauch folgt das Grundgesetz zumindest in aller Regel (vgl. die Zusammenstellung bei v. Mangoldt-Klein, Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl., Anm. V 3 zu Art. 65, sowie Art. 115 a Abs. 1, 115 d Abs. 2, 115 f Abs. 1, 115 i Abs. 2 und 115 l Abs. 1 GG). Auch im allgemeinen Sprachgebrauch bedeutet "Bundesregierung"

BVerfGE 26, 338 (396):

heute im Zweifel das kollegial gebildete Verfassungsorgan, dem die Staatsleitung obliegt (BVerfGE 11, 77 [85]). Anhaltspunkte dafür, daß in Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG das Wort "Bundesregierung" ausnahmsweise den einzelnen Bundesminister bezeichnet, fehlen. Die ausdrückliche Gegenüberstellung von Bundesregierung und Bundesminister in Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG, der Umstand, daß nach allgemeiner Ansicht mit "Bundesregierung" auch in Art. 84 Abs. 3 und 4 und Art. 85 Abs. 3 Satz 2 GG die Bundesregierung als Kollegium gemeint ist, sowie die wechselnde Ausdrucksweise in Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG (Bundesregierung) und in Art. 85 Abs. 3 Satz 1 GG (oberste Bundesbehörden) können vielmehr eher als Bestätigung dafür angesehen werden, daß das Wort "Bundesregierung" in Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG das Kollegium bezeichnet, wenngleich nicht zu verkennen ist, daß dem VIII. Abschnitt des Grundgesetzes die sprachliche und begriffliche Schlußredaktion fehlt (so Dr. Walter Strauss in der 79. Sitzung des Bundesrats am 29. Februar 1952, Sitzungsberichte S. 70); die umstrittene Frage, ob unter "Bundesregierung" in Art. 84 Abs. 5, 85 Abs. 4 Satz 2 und 86 Satz 1 GG ausnahmsweise der einzelne Bundesminister verstanden werden muß (siehe auch Art. 108 Abs. 6 GG), ist hier nicht zu entscheiden und bleibt offen.

bb) Von größerem Gewicht als der Sprachgebrauch sind für die Auslegung von Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG jedoch Sinn und Zweck dieser Bestimmungen. Auch aus ihnen ergibt sich, daß mit "Bundesregierung" hier das Kollegium gemeint ist.

Die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften ist der Exekutive inhärent. Sie steht insbesondere der obersten Verwaltungsbehörde für ihren Zuständigkeitsbereich zu. Einer besonderen gesetzlichen Ermächtigung bedarf es insofern nicht. Wird die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften durch die Verfassung oder durch Gesetz geregelt, so handelt es sich dabei im allgemeinen entweder um Bestimmungen lediglich deklaratorischen Inhalts oder um Kompetenzverteilungs

BVerfGE 26, 338 (397):

regeln, die die Befugnis zum Erlaß der Vorschriften einer anderen als der an sich zuständigen Stelle übertragen.

Die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften steht den Bundesministern jedoch nur für ihren eigenen Verwaltungsbereich zu; sie können solche Vorschriften nur für die ihnen nachgeordneten Behörden erlassen. Die Verwaltung der Länder ist auch hinsichtlich der Ausführung der Bundesgesetze der Bundesverwaltung nicht nachgeordnet (Art. 30, 83 ff. GG). Ohne besondere Ermächtigung wären demzufolge Stellen des Bundes nicht befugt, allgemeine Verwaltungsvorschriften für die Verwaltung der Länder zu erlassen. Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG sind also Ermächtigungsnormen.

Die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften ermöglicht dem Bund eine nachhaltige und intensive Einwirkung auf die Verwaltung der Länder bei der Ausführung von Bundesgesetzen (vgl. BVerfGE 11, 6 [18]). Die Ermächtigungsnormen betreffen das Bund/Länder-Verhältnis im Bereich der Verwaltung. Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG treffen Vorkehrungen zum Schutz der Eigenständigkeit der Verwaltung der Länder, und zwar in zweifacher Weise: die allgemeinen Verwaltungsvorschriften des Bundes bedürfen der Zustimmung des Bundesrats, und ihr Erlaß ist seiner Bedeutung wegen der Bundesregierung als Kollegium vorbehalten; insofern wird das Ressortprinzip (Art. 65 Satz 2 GG) modifiziert. Dieser Schutz der Eigenständigkeit der Verwaltung der Länder wirkt kumulativ, nicht alternativ. Die Ansicht, im Hinblick auf die Notwendigkeit der Zustimmung des Bundesrats sei es ohne Bedeutung, ob die allgemeinen Verwaltungsvorschriften von der Bundesregierung als Kollegium oder vom Ressortminister beschlossen worden seien, wird der Sache nicht gerecht. Es macht einen Unterschied, ob dem Bundesrat allgemeine Verwaltungsvorschriften eines Bundesministers zur Zustimmung zugeleitet werden oder ob solche Vorschriften zuvor eines Kabinettsbeschlusses bedürfen. Die Eigenständigkeit der Landesverwaltung ist stärker geschützt, wenn die allgemeinen Verwaltungsvorschriften von der Bundesregierung

BVerfGE 26, 338 (398):

als Kollegium ausgehen müssen. Die Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes auf die Verwaltung der Länder sind - von Ausnahmen abgesehen - in Art. 83 ff. GG abschließend angeführt. Den Grundsätzen, die in Art. 30 und 83 GG ihren Niederschlag gefunden haben, entspricht es, die Regelung dieser Einwirkungsmöglichkeiten strikt auszulegen.

cc) Die Entstehungsgeschichte von Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 GG gibt keinen eindeutigen Aufschluß darüber, welche Bedeutung der Parlamentarische Rat dem Wort "Bundesregierung" in diesen Bestimmungen beigelegt hat (vgl. JöR Bd. 1 [1951] S. 631 ff., 637 ff.; Strauss, a.a.O.). Der Ansicht, Art. 84 Abs. 2 GG knüpfe an Art. 77 WRV an und unter "Bundesregierung" in Art. 84 Abs. 2 GG müsse deshalb ebenso wie unter "Reichsregierung" in Art. 77 WRV der einzelne Minister verstanden werden (Strauss, a.a.O.), steht die Verschiedenheit der beiden Verfassungsordnungen gerade in den hier wesentlichen Fragen entgegen. Der Bundesrat hat nach dem Grundgesetz eine ungleich stärkere Position als sie dem Reichsrat nach der Weimarer Reichsverfassung zustand. Die Selbständigkeit der Verwaltung der Länder ist durch das Grundgesetz wesentlich stärker geschützt als nach der Verfassung von 1919. Schließlich ist die Stellung des einzelnen Bundesministers im Kabinett, im Verhältnis zum Bundeskanzler und zum Parlament verschieden von der des Reichsministers nach der Weimarer Reichsverfassung. Es geht deshalb nicht an, von der Auslegung des Art. 77 WRV auf die der Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG zu schließen.

b) aa) Die Staatspraxis, nach der durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrats auch einzelne Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften für die landeseigene und die Auftragsverwaltung der Länder ermächtigt werden, kann nicht auf die Erwägung gestützt werden, es handle sich dabei um eine Regelung des Verwaltungsverfahrens, die dem Bund für die landeseigene Verwaltung nach Art. 84 Abs. 1 GG, ebenso aber auch für die Auftragsverwaltung der Länder möglich sei. Denn das Verwaltungsverfahren, das nach Art. 84 Abs. 1

BVerfGE 26, 338 (399):

GG durch Zustimmungsgesetz geregelt werden kann, ist offensichtlich das Verwaltungsverfahren der landeseigenen Verwaltung. Entsprechendes gilt für bundesgesetzliche Regelungen des Verfahrens der Auftragsverwaltung der Länder. Eine Bestimmung, nach der die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften einem einzelnen Bundesminister erteilt wird, regelt jedoch nicht das Verfahren der Länderverwaltung, sondern allenfalls das Verfahren des Bundes bei seiner Einwirkung auf die Verwaltung der Länder. Ermächtigungen und Kompetenzverteilungen im Bereich des Bundes sind keine Regelungen des Verwaltungsverfahrens der Länder (vgl. Kleinrahm, 135. Sitzung des Rechtsausschusses des Bundesrats - 2. Tag - am 24. Juni 1954, Niederschrift S. 13; Hans Schäfer, Der Bundesrat, S. 123).

bb) Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG geben als Ermächtigungsnormen dem Bund die Befugnis, für die Verwaltung der Länder allgemeine Verwaltungsvorschriften zu erlassen; für diese das Bund/Länder-Verhältnis berührende Frage treffen sie Vorkehrungen zum Schutz der Eigenständigkeit der Verwaltung der Länder bei der Ausführung von Bundesgesetzen. Hierin erschöpft sich jedoch die Funktion der beiden Bestimmungen. Sie enthalten kein Verbot, durch Bundesgesetz auch einen Ressortminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften zu ermächtigen. Sie erteilen vielmehr diese Ermächtigung von Verfassungs wegen für den Fall, daß es an einer speziellen gesetzlichen Ermächtigung fehlt. Solche speziellen Ermächtigungen einzelner Bundesminister stehen nicht in Widerspruch zu Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG; sie sind zulässig (Schäfer, a.a.O., S. 123 f.). Aus der föderativen Bedeutung von Art. 84 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Satz 1 GG ergibt sich jedoch, daß Ermächtigungen einzelner Bundesminister zum Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften nur durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrats erteilt werden können. Das Eisenbahnkreuzungsgesetz ist mit Zustimmung des Bundesrats ergangen.

BVerfGE 26, 338 (400):

Diese Entscheidung ist zu I 5 b und c (§ 9 Abs. 1, Kreuzung von nichtbundeseigenen Eisenbahnen mit Straßen, die nicht Landstraßen für den Fernverkehr sind) mit 4 gegen 3 Stimmen, zu III 2 b (§ 5 Satz 3, Genehmigung von Vereinbarungen bei Kreuzungen, an denen ein Schienenweg der Bundesbahn nicht beteiligt ist) mit 6 gegen 1 Stimme und im übrigen einstimmig beschlossen worden.

Seuffert Leibholz Geller v.Schlabrendorff Rupp Kutscher Rinck

BVerfG, 28.02.1961 - 2 BvG 1,2/60

Redaktion — Sun, 13 May 2012 23:30:43 +0000

Daten

Fall:

1. Rundfunkentscheidung

Fundstellen:

BVerfGE 12, 205; BayVBl 1961, 114; JuS 1961, 163; MDR 1961, 385; NJW 1961, 547

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

28.02.1961

Aktenzeichen:

2 BvG 1,2/60

Entscheidungstyp:

Urteil

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 12, 205

Paginierung:

BVerfGE 12, 205 (205):

1. Auch "Vertragsgesetze" zu Staatsverträgen zwischen den Ländern unterliegen der verfassungsgerichtlichen Prüfung im Normenkontrollverfahren.

2. Ein Organ des Bundes hat Landesrecht auch dann im Sinne von § 76 Nr. 2 BVerfGG "nicht angewendet", wenn es dieses Recht "nicht beachtet" hat.

3. a) Das Post- und Fernmeldewesen im Sinne von Art. 73 Nr. 7 GG umfaßt - wenn man vom Empfang der Rundfunksendungen absieht - nur den sendetechnischen Bereich des Rundfunks unter Ausschluß der sogenannten Studiotechnik.

b) Art. 73 Nr. 7 GG gibt dem Bund nicht die Befugnis, die Organisation der Veranstaltung und die der Veranstalter von Rundfunksendungen zu regeln.

4. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Fernmeldewesen (Art. 73 Nr. 7 GG) läßt auch Regelungen zu, die dem Bund das ausschließliche Recht vorbehalten, Funkanlagen für Zwecke des Rundfunks zu errichten und zu betreiben.

5. Nach der Systematik des Grundgesetzes bezeichnet die Gesetzgebungskompetenz des Bundes die äußerste Grenze für seine Verwaltungsbefugnisse. "Bundespost" in Art. 87 Abs. 1 GG kann daher nicht mehr umfassen als "Post- und Fernmeldewesen" in Art. 73 Nr. 7 GG.

6. Die Bundespost ist gehalten, bei Verleihungen zur Errichtung oder zum Betrieb von Rundfunksendeanlagen (§ 2 FAG) und beim Abschluß von Verträgen über die Benutzung solcher Anlagen ausschließlich sendetechnische Gesichtspunkte zu berücksichtigen. "Auflagen", die diesen Bereich verlassen, sind unzulässig.

BVerfGE 12, 205 (206):

7. a) Die Veranstaltung von Rundfunksendungen ist nach der deutschen Rechtsentwicklung eine öffentliche Aufgabe. Wenn sich der Staat mit dieser Aufgabe in irgendeiner Form befaßt (auch dann, wenn er sich privatrechtlicher Formen bedient), wird sie zu einer "staatlichen Aufgabe" im Sinne von Art. 30 GG.

b) Die Veranstaltung von Rundfunksendungen durch den Bund kann nach Art. 30 in Verbindung mit Art. 83 ff. GG nicht damit gerechtfertigt werden, daß die Veranstaltung von Rundfunksendungen eine "überregionale" Aufgabe sei, oder daß das Grundgesetz die Veranstaltung solcher Sendungen durch den Bund zugelassen habe, die der nationalen Repräsentation nach innen und der Pflege "kontinuitätsbewahrender Tradition" dienen sollen. Der Bund hat hierfür keine Kompetenz aus der Natur der Sache.

8. a) Art. 30 GG gilt sowohl für die gesetzesakzessorische wie für die "gesetzesfreie" Erfüllung öffentlicher Aufgaben.

b) Der VIII. Abschnitt des Grundgesetzes trifft sowohl für die gesetzesakzessorische wie für die "gesetzesfreie" Verwaltung "andere Regelungen" im Sinne von Art. 30 GG.

9. Auch das procedere und der Stil der Verhandlungen, die zwischen dem Bund und seinen Gliedern und zwischen den Ländern im Verfassungsleben erforderlich werden, stehen unter dem Gebot bundesfreundlichen Verhaltens.

10. Art. 5 GG fordert Gesetze, durch die die Veranstalter von Rundfunkdarbietungen so organisiert werden, daß alle in Betracht kommenden Kräfte in ihren Organen Einfluß haben und im Gesamtprogramm zu Wort kommen können, und die für den Inhalt des Gesamtprogramms Leitgrundsätze verbindlich machen, die ein Mindestmaß von inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlichkeit und gegenseitiger Achtung gewährleisten.

Urteil

des Zweiten Senats vom 28. Februar 1961 auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 28., 29. und 30. November 1960

-- 2 BvG 1, 2/60 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 3 des Staatsvertrags über den Norddeutschen Rundfunk vom 16. Februar 1955,

BVerfGE 12, 205 (207):

Antragsteller: der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg, vertreten durch den Präsidenten, Bevollmächtigter ..., und in dem Verfassungsrechtsstreit über die Frage, ob die Bundesregierung durch die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH am 25. Juli 1960 und durch sonstige Maßnahmen auf dem Gebiete des Fernsehens gegen Artikel 5 und gegen Artikel 30 in Verbindung mit Artikel 87 Absatz 3 GG sowie gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten verstoßen hat, Antragsgegner: für die Bundesrepublik Deutschland die Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister des Innern, Bevollmächtigte..., weitere Beteiligte: für das Land Niedersachsen die Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Bevollmächtigte..., für die Freie Hansestadt Bremen der Senat, vertreten durch den Präsidenten, Bevollmächtigter...

Entscheidungsformel:

1. Das hamburgische Gesetz, betreffend den Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk, vom 10. Juni 1955 (GVBl. I S. 197) ist, soweit es sich auf § 3 Absatz 1 des Staatsvertrages bezieht, mit Artikel 73 Nr. 7 des Grundgesetzes insoweit unvereinbar und daher nichtig, als § 3 Absatz 1 des Staatsvertrags dem Norddeutschen Rundfunk das ausschließliche Recht vorbehält, sendetechnische Anlagen des Hörrundfunks und des Fernsehrundfunks zu errichten und zu betreiben.

Im übrigen ist das Gesetz, soweit es sich auf § 3 Absatz 1 des Staatsvertrags bezieht, mit dem Grundgesetz vereinbar.

2. Der Bund hat durch die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH gegen Artikel 30 in Verbindung mit dem VIII. Abschnitt des Grundgesetzes sowie gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens und gegen Artikel 5 des Grundgesetzes verstoßen.

BVerfGE 12, 205 (208):

Gründe:

A. -- I.

1. Die Geschichte des Massenkommunikationsmittels "Rundfunk" beginnt in Deutschland mit der ersten Sendung der Berliner "Radio-Stunde AG" im Jahre 1923. Vorher war der Rundfunk nur Objekt technischer Experimente. Seine Entwicklung lag in den Händen der Deutschen Reichspost (DRP), die auch die Gründung regionaler Programmgesellschaften des privaten Rechts förderte. Aufgabe dieser Gesellschaften war die Herstellung von Rundfunkprogrammen, die mittels posteigener Anlagen aufgenommen und ausgestrahlt wurden.

2. a) Die rechtlichen Beziehungen zwischen Reichspost und Programmgesellschaften wurden erstmals im März 1926 einheitlich und umfassend geregelt, und zwar durch die den Programmgesellschaften von der Reichspost erteilten "Genehmigung(en) zur Benutzung von Funksendeanlagen der DRP für die Zwecke des Unterhaltungsrundfunks", die mit bestimmten "Bedingungen" verbunden waren (abgedruckt bei Schuster, Archiv für das Post- und Fernmeldewesen 1 (1949) S. 309 [315 f.]). Diese Regelung beruhte auf einem Kompromiß zwischen Reich und Ländern, das die Kompetenzfragen bewußt offenließ.

Nach diesen Bedingungen war die Beschaffung der Darbietungen Aufgabe der Programmgesellschaften. Bei der Gestaltung des Nachrichten- und Vortragsdienstes waren die Programmgesellschaften an besondere "Richtlinien" gebunden, die den Bedingungen beigefügt waren. Zur Überwachung der Sendungen in politischer Hinsicht wurde für jede Programmgesellschaft ein Überwachungsausschuß eingesetzt, dessen Mitglieder teils vom Reich, teils von den zuständigen Landesregierungen bestimmt wurden. Für kulturelle Fragen des Programms wurde ein Beirat bestellt, dessen Mitglieder von der zuständigen Landesregierung im Benehmen mit dem Reichsminister des Innern berufen wurden. Näheres über Tätigkeit und Befugnisse der Überwachungsausschüsse und der Beiräte ergab sich aus "Bestimmungen", die

BVerfGE 12, 205 (209):

den Bedingungen ebenfalls beigefügt waren (vgl. RT III/1924 Drucks. Nr. 2776; Schuster a.a.O., S. 330 f.).

Die Errichtung der Sendeanlagen war Aufgabe der Reichspost. Über ihren Betrieb bestimmte § 4 Abs. 3 der Bedingungen, daß er "durch die DRP und die Sendegesellschaft in der Weise gemeinsam (erfolgt), daß die DRP den technischen Betrieb übernimmt, während die Sendegesellschaft für die Besprechung ... zu sorgen hat".

b) Die Programmgesellschaften waren - mit Ausnahme der bayerischen - in der Reichsrundfunkgesellschaft zusammengeschlossen, die eine Reihe wirtschaftlicher, organisatorischer und rechtlicher Aufgaben zentral erledigte. Im Februar 1926 wurden 51 vom Hundert der Geschäftsanteile der Reichsrundfunkgesellschaft auf die Reichspost übertragen. Damit beherrschte die Reichspost auch die einzelnen Programmgesellschaften, die sich vor Erteilung der "Genehmigung" verpflichtet hatten, 17 vom Hundert ihres Aktienkapitals auf die Reichsrundfunkgesellschaft zu übertragen. Diese Aktien gewährten mehrfaches Stimmrecht; die Reichspost verfügte damit über 53,3 vom Hundert aller Stimmen in den Programmgesellschaften. Die Interessen der Reichspost gegenüber der Reichsrundfunkgesellschaft und den Programmgesellschaften wurden ab Juni 1926 durch einen Rundfunkkommissar wahrgenommen (vgl. Bredow, Vier Jahre deutscher Rundfunk, 1927, S. 29 ff.; Pohle, Der Rundfunk als Instrument der Politik, 1955, S.42 ff.; Bausch, Der Rundfunk im politischen Kräftespiel der Weimarer Republik, 1956, S. 55 ff.).

3. Im Jahre 1932 wurde die Organisation des Rundfunks weitgehend umgestaltet und in Richtung auf einen "Staatsrundfunk" fortentwickelt. Die Grundsätze der Reform ergaben sich aus "Leitsätzen zur Neuregelung des Rundfunks" (vgl. Pohle a.a.O., S.124 f.), die wiederum das Ergebnis eines Kompromisses zwischen Reich und Ländern waren. Die noch in privater Hand befindlichen Anteile an der Reichsrundfunkgesellschaft und den Programmgesellschaften wurden auf Reich und Länder übertragen, der Aufgabenbereich der Reichsrundfunkgesellschaft erwei

BVerfGE 12, 205 (210):

tert und die Einwirkungsmöglichkeiten von Reich und Ländern auf die Programmgesellschaften verstärkt (zur Reform von 1932 vgl. Pohle a.a.O., S. 118 ff., und Bausch a.a.O. S. 85 ff.).

4. Im Jahre 1933 wurde der Rundfunk zu einem Instrument nationalsozialistischer Propaganda. Zuständig war der Reichsminister für Volksaufklärung und Propaganda. Die technischen Angelegenheiten des Rundfunks verblieben der Reichspost.

II.

1. Nach dem Ende des zweiten Weltkrieges wurde der Betrieb von Rundfunkanlagen durch deutsche Stellen zunächst verboten. Die beschlagnahmten Sender wurden von den Besatzungsmächten betrieben, die den Rundfunk nach und nach wieder in deutsche Hand gaben. Die westlichen Besatzungsmächte verfolgten das Ziel, jeglichen staatlichen Einfluß auf den Rundfunk auszuschalten. Durch Verordnungen der Militärregierungen oder durch Gesetze der Länder, auf deren Inhalt die Besatzungsmächte maßgeblich Einfluß nahmen, wurden in den drei westlichen Besatzungszonen Rundfunkanstalten des öffentlichen Rechts geschaffen. Sie erhielten das Recht der Selbstverwaltung und unterlagen zum Teil einer eng umrissenen Rechtsaufsicht. Die Grundsätze der Programmgestaltung sowie die Bestimmungen über ihre Aufgaben, Organisation und Wirtschaftsführung dienten dem Ziel, die Unabhängigkeit der Anstalten vom Staat und ihre politische Neutralität zu sichern. Gleiches gilt für die später ohne Einwirkung der Besatzungsmächte durch Gesetze oder Staatsverträge errichteten Rundfunkanstalten.

Um die Rundfunkanstalten von der Post völlig unabhängig zu machen, übereigneten die Besatzungsmächte den neugeschaffenen Rundfunkanstalten das gesamte Rundfunkvermögen der Reichspost und der Reichsrundfunkgesellschaft. Die Rundfunkanstalten wurden Eigentümer aller Studio- und Sendeeinrichtungen. Die Befugnisse der Post wurden erheblich eingeschränkt. Programmgestaltung sowie Studio- und Sendetechnik waren Sache der Rundfunkanstalten. Das ist auch heute noch der Fall.

BVerfGE 12, 205 (211):

2. Zur Zeit bestehen in der Bundesrepublik Deutschland neun Rundfunkanstalten des öffentlichen Rechts. Die Anstalten in der ehemaligen amerikanischen Besatzungszone (Bayerischer, Hessischer und Süddeutscher Rundfunk, Radio Bremen) sind durch Landesgesetze errichtet worden, die der ehemaligen französischen und britischen Besatzungszone (Südwestfunk, Nordwestdeutscher Rundfunk) durch Verordnungen der Militärregierung. Die besatzungsrechtliche Grundlage des Südwestfunks wurde im Jahre 1952 im wesentlichen durch einen von den Ländern Baden, Rheinland-Pfalz und Württemberg- Hohenzollern abgeschlossenen Staatsvertrag ersetzt. Der Nordwestdeutsche Rundfunk wurde im Jahre 1955 aufgelöst. An seine Stelle trat in Nordrhein-Westfalen auf Grund eines Landesgesetzes der Westdeutsche Rundfunk Köln, in den Ländern Freie und Hansestadt Hamburg, Niedersachsen und Schleswig- Holstein auf Grund eines Staatsvertrags vom 16. Februar 1955 der Norddeutsche Rundfunk. Die hamburgische Bürgerschaft hat der Ratifikation dieses Vertrags durch das Gesetz, betreffend den Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk, vom 10. Juni 1955 (GVBl. I S.197) zugestimmt.

§ 3 des Staatsvertrags lautet:

"(1) Aufgabe des NDR ist die für die Allgemeinheit bestimmte Verbreitung von Nachrichten und Darbietungen in Wort, Ton und Bild. Dem NDR sind das ausschließliche Recht und die Pflicht vorbehalten, in den Ländern Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Freie und Hansestadt Hamburg (Sendegebiet) die hierfür erforderlichen Anlagen des Hörrundfunks und des Fernsehfunks zu errichten und zu betreiben, sowie die Anlagen des Drahtfunks zu versorgen.

(2) Der NDR hat sicherzustellen, daß seine technischen Anlagen sein Sendegebiet gleichwertig versorgen."

§ 2 des Gesetzes über den Hessischen Rundfunk vom 2. Oktober 1948 (GVBl. S. 123) bestimmt:

"Aufgabe des Hessischen Rundfunks ist die Verbreitung von Nachrichten und Darbietungen bildender, unterrichtender und unterhaltender Art. Er erwirbt und betreibt zu diesem Zweck Rundfunksendeanlagen."

BVerfGE 12, 205 (212):

Der Saarländische Rundfunk und der Sender Freies Berlin sind durch Landesgesetze - ebenfalls als unabhängige Anstalten des öffentlichen Rechts - errichtet worden.

3. Die Rundfunkanstalten haben sich zur "Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD)" zusammengeschlossen. Ihre Zusammenarbeit im Bereich des Fernsehens beruht auf dem am 27. März 1953 geschlossenen und zur Zeit i.d.F. vom 24. Mai 1956 gültigen "Fernsehvertrag". Das von den Ländern am 17. April 1959 abgeschlossene "Abkommen über die Koordinierung des Ersten Fernsehprogramms" soll dem Gemeinschaftsprogramm der Anstalten eine gesetzliche Grundlage geben.

III.

Nach Inkrafttreten des Grundgesetzes ist eine Neuordnung des Rundfunkwesens bald im Wege der Bundesgesetzgebung, bald im Wege von Vereinbarungen zwischen den Ländern oder zwischen den Ländern und dem Bund versucht worden.

1. Die Bemühungen um eine bundesgesetzliche Regelung von Fragen des Rundfunks blieben zunächst ohne Erfolg (vgl. den Entwurf eines Gesetzes über die Wahrnehmung gemeinsamer Aufgaben auf dem Gebiet des Rundfunks, BT I/1949 Drucks. Nr. 4198). Das schließlich zustande gekommene Gesetz über die Errichtung von Rundfunkanstalten des Bundesrechts vom 29. November 1960 (BGBl. I S. 862) beschränkt sich auf die Errichtung und die Regelung der Rechtsverhältnisse zweier öffentlich-rechtlicher Anstalten mit dem Namen "Deutsche Welle" und "Deutschlandfunk", die Rundfunksendungen für das Ausland sowie für Deutschland und das europäische Ausland veranstalten sollen. Die "Allgemeinen Vorschriften für die Rundfunkanstalten des Bundesrechts" (§§ 23 bis 32) enthalten Bestimmungen über Gestaltung der Sendungen, Berichterstattung, Gegendarstellungen, Verlautbarungsrecht, Anspruch der politischen Parteien auf Sendezeit, Verantwortung für die Sendungen, Auskunftspflicht, Jugendschutz und Beweissicherung.

BVerfGE 12, 205 (213):

Der Regierungsentwurf zu diesem Gesetz (BT III/1957 Drucks. 1434) sah die Errichtung einer weiteren öffentlich-rechtlichen Anstalt mit dem Namen "Deutschland-Fernsehen" vor, deren Sendungen als zweites Programm "den Fernsehteilnehmern in ganz Deutschland und im europäischen Ausland ein umfassendes Bild Deutschlands" vermitteln sollten.

Die Durchführung der Sendungen sollte die Anstalt in erster Linie Gesellschaften des privaten Rechts übertragen (§ 22 des Entwurfs). Das Programm sollte von Sendern ausgestrahlt werden, die die Bundespost auf Grund eines Beschlusses der Bundesregierung - und zwar auch in den Ländern Hamburg und Hessen - errichtet hat; diese posteigenen Sender sollen von der Bundespost auch betrieben werden (siehe die Begründung zu § 60 des Entwurfs sowie Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung Nr. 145 vom 12. August 1959, S. 1473, und Nr. 151 vom 16. August 1960, S. 1498).

Der Entwurf enthielt ferner Bestimmungen über Rundfunkgebühren und wollte besatzungsrechtliche und vorkonstitutionelle landesrechtliche Vorschriften aufheben. Die Rechtsverhältnisse der bestehenden Rundfunkanstalten sollten sich, von Ausnahmen abgesehen, nach Landesrecht bestimmen (§ 49 des Entwurfs). Zu den für alle Rundfunkanstalten verbindlichen Vorschriften sollten auch die "Allgemeinen Vorschriften" (§§ 1 bis 11 des Entwurfs) gehören. Sie entsprechen im wesentlichen den jetzt nur für die Rundfunkanstalten des Bundesrechts geltenden "Allgemeinen Vorschriften" (§§ 23 bis 32 des Gesetzes)

2. Bund und Länder haben sich auch bemüht, das Rundfunkwesen vertraglich zu ordnen. Im Jahre 1955 stellte eine aus Vertretern von Bund und Ländern gebildete Kommission Entwürfe für einen Allgemeinen Rundfunkvertrag und für drei Zusatzverträge (Kurzwellen-, Langwellen- und Fernsehvertrag) fertig. Die Entwürfe fanden jedoch nicht die Billigung der Bundesregierung. Es kam nicht zum Abschluß der Verträge.

Als die Bundesregierung im Februar 1958 eine bundesgesetzliche Regelung in Aussicht nahm, wurde deren Inhalt mehrfach

BVerfGE 12, 205 (214):

mit Vertretern der Länder erörtert. Im Januar 1960 setzten die Regierungschefs der Länder eine Kommission ein, die die Verhandlungen mit der Bundesregierung fortführen sollte. Ihr gehörten die Ministerpräsidenten von Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein, Altmeier und von Hassel (beide Christlich- Demokratische Union), der hessische Ministerpräsident Zinn und der Berliner Senator Klein (beide Sozialdemokratische Partei Deutschlands) an. Es kam aber nicht zu Verhandlungen zwischen der Bundesregierung und dieser Kommission. Ab Juni 1959 fanden jedoch Besprechungen zwischen den der Christlich-Demokratischen und der Christlich-Sozialen Union angehörenden Ministerpräsidenten und Mitgliedern der Bundesregierung statt, zu denen zeitweise auch Bundestagsabgeordnete dieser Parteien zugezogen wurden. Gegenstand der Verhandlungen war insbesondere die Frage, ob die Veranstaltung eines zweiten Fernsehprogramms durch Gesetz, Staatsvertrag oder Verwaltungsabkommen geregelt werden sollte.

Der Plan, zur Veranstaltung des zweiten Fernsehprogramms durch Bund und Länder eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung zu gründen, wurde erstmals am 8. Juli 1960 in einer Besprechung des Bundeskanzlers mit einigen zur Christlich-Demokratischen und Christlich-Sozialen Union gehörenden Ministerpräsidenten erörtert. Der Inhalt des Gesellschaftsvertrags war Gegenstand einer weiteren Besprechung am 15. Juli 1960, an der neben Mitgliedern der Bundesregierung wiederum nur Ministerpräsidenten, Minister und Bundestagsabgeordnete der genannten Parteien teilnahmen. Als Tag der Unterzeichnung des Gesellschaftsvertrags wurde der 25. Juli 1960 in Aussicht genommen.

Die der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands angehörenden Regierungschefs der Länder wurden von der in Aussicht genommenen Gründung einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung durch Ministerpräsident Altmeier unterrichtet, und zwar durch ein Schreiben vom 16. Juli 1960, in dem zu einer Bespre

BVerfGE 12, 205 (215):

chung am 22. Juli 1960 eingeladen wurde, um das Ergebnis der Verhandlungen vom 8. und 15. Juli 1960 zu erörtern.

Die Regierungschefs der Länder stimmten dem Vorschlag nicht vorbehaltlos zu, sondern machten Gegenvorschläge, die Ministerpräsident Altmeier dem Bundeskanzler noch am 22. Juli 1960 brieflich mitteilte. Mit Schreiben vom Sonnabend, dem 23. Juli 1960, antwortete der Bundeskanzler, eine weitere Verschiebung des in Aussicht genommenen Termins zur Gründung der Gesellschaft sei nicht zu verantworten; der Gesellschaftsvertrag werde aber so abgefaßt werden, daß ein Beitritt der Länder jederzeit möglich sei.

3. a) Am 25. Juli 1960 wurde von der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch den Bundeskanzler, und von Bundesminister Schäffer die Deutschland-Fernsehen-GmbH (Gesellschaft) mit dem Sitz in Köln gegründet. 12000 DM des insgesamt 23000 DM betragenden Stammkapitals übernahm die Bundesrepublik Deutschland, 11000 DM Bundesminister Schäffer, der "die Interessen der Länder der Bundesrepublik bis zu ihrem Eintritt in die Gesellschaft wahren" sollte (§ 6 der Satzung der Gesellschaft). Bundesminister Schäffer war "verpflichtet, jedem Land, das mit der Bundesrepublik Deutschland ein Verwaltungsabkommen über die Beteiligung an der Gesellschaft abschließt, einen Teilgeschäftsanteil im Nennbetrag von DM 1000.- ... abzutreten" (§ 7 der Satzung).

Nachdem sich herausgestellt hatte, daß kein Land bereit war, sich an der Gesellschaft zu beteiligen, übertrug Bundesminister Schäffer am 25. August 1960 seinen Geschäftsanteil an die Bundesrepublik Deutschland, die jetzt Inhaber aller Geschäftsanteile ist. Gleichzeitig wurde die Satzung geändert. § 7 der Satzung sieht weiterhin die Abtretung von Teilgeschäftsanteilen an Länder vor, die mit der Bundesrepublik Deutschland ein Verwaltungsabkommen über die Beteiligung an der Gesellschaft abschließen. Solche Abkommen sind bisher nicht zustande gekommen.

BVerfGE 12, 205 (216):

b) Aufgabe der Gesellschaft ist "die Veranstaltung von Fernseh- Rundfunksendungen, die den Rundfunkteilnehmern in ganz Deutschland und im Ausland ein umfassendes Bild Deutschlands vermitteln sollen" (§ 2 der Satzung). Die Gesellschaft trägt die alleinige Verantwortung für das gesamte Programm; sie soll es entweder selbst herstellen oder in ihrem Auftrag und unter ihrer Verantwortung von Dritten herstellen lassen (§ 4 der Satzung). Die Satzung enthält "Grundsätze der Programmgestaltung"; die Vorschriften für die Anstalten "Deutsche Welle" und "Deutschland-Funk" sind "sinngemäß anzuwenden". Werbesendungen dürfen keinen höheren Anteil als 10 vom Hundert am Gesamtprogramm haben (§ 3 der Satzung).

c) Organe der Gesellschaft sind die Gesellschafterversammlung, der Aufsichtsrat und der Geschäftsführer (§ 8 der Satzung). Nach § 10 der geänderten Satzung besteht der Aufsichtsrat aus mindestens 10, höchstens 15 von der Gesellschafterversammlung zu wählenden Mitgliedern. Bis zu 10 Mitglieder benennt die Bundesregierung, je 1 weiteres Mitglied benennen die Evangelische Kirche, die Katholische Kirche, der Zentralrat der Juden in Deutschland, die Arbeitgeberverbände und die Gewerkschaften. "Die Gesellschafter sind verpflichtet, die benannten Personen zu wählen" (§ 10 der Satzung). Der Aufsichtsrat bestellt den Geschäftsführer und überwacht seine Geschäftsführung. Er berät ihn in Fragen der Programmgestaltung, gibt ihm hierfür Richtlinien und überwacht deren Beachtung. Zu bestimmten Geschäften ist die Zustimmung des Aufsichtsrats notwendig (§ 11 der Satzung).

Der Geschäftsführer, der den Titel Intendant trägt, vertritt die Gesellschaft gerichtlich und außergerichtlich. Er "führt die Geschäfte der Gesellschaft einschließlich der Programmgestaltung" (§, 15 der Satzung).

B. -- I.

Die Freie und Hansestadt Hamburg und das Land Hessen sind der Ansicht, der Bund habe ihre verfassungsmäßigen Rechte verletzt. Die Freie und Hansestadt Hamburg hat gemäß Art. 93

BVerfGE 12, 205 (217):

Abs. 1 Nr. 3 GG, §§ 13 Nr. 7, 68 ff. BVerfGG beantragt zu erkennen:

"Die Bundesregierung verletzt die der Freien und Hansestadt Hamburg nach Art. 30 GG zustehenden Rechte, indem sie

a) am 25. 7.1960 eine 'Deutschland-Fernsehen-GmbH' zur Beschaffung und Herstellung eines Fernsehprogramms gegründet hat und

b) sich anschickt, auf für den Fernsehrundfunk zur Verfügung stehenden Frequenzen selbst Rundfunksendungen auszustrahlen oder das Recht zur Benutzung solcher Frequenzen anderen Programmträgern als den Rundfunkanstalten der Länder zu verleihen."

Das Land Hessen hat beantragt, festzustellen:

"Die Bundesregierung verstößt gegen die Art. 5 und 30 GG i.V.m. Art. 87 Abs. 3 GG sowie gegen die sich aus dem bundesstaatlichen Aufbau des Grundgesetzes ergebenden Pflicht zu länderfreundlichem Verhalten, indem sie am 25. 7. 1960 eine Gesellschaft unter der Firma ,Deutschland-Fernsehen- Gesellschaft mit beschränkter Haftung- gegründet hat und Maßnahmen dafür ergreift, daß diese Gesellschaft Fernsehsendungen veranstaltet."

Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg hat ferner gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG folgende Feststellung begehrt:

"§ 3 des Staatsvertrages über den Norddeutschen Rundfunk vom 16. Februar 1955 ist mit Artikel 73 Nr. 7 GG vereinbar."

Zur Begründung ihrer Anträge führen die Antragsteller aus:

1. § 3 des Staatsvertrags sei mit Art. 73 Nr. 7 GG vereinbar, denn zum "Post- und Fernmeldewesen" gehöre lediglich die Technik der Programmübermittlung, nicht aber die Organisation der Sendeträger und die Gestaltung der Programme. Weder Art. 73 Nr. 7 GG noch Art. 5 GG stehe dem Monopol des Norddeutschen Rundfunks zur Veranstaltung von Rundfunksendungen entgegen. Auch das in § 3 des Staatsvertrags vorgesehene - durch Art. 5 GG geforderte - ausschließliche Recht des Norddeutschen Rundfunks, Sender zur Ausstrahlung des Programms zu errichten und zu betreiben, sei mit Art. 73 Nr. 7 GG vereinbar. Zur Ordnung des Fernmeldewesens gehöre nicht, daß die Bundespost die Sender selbst betreibe.

BVerfGE 12, 205 (218):

2. Durch die Gründung der Gesellschaft habe der Bund gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen, überdies Kompetenzen der Länder (Art. 30 i.V. m. Art. 87 Abs. 3 GG) und geltendes Landesrecht (Gesetz über den Hessischen Rundfunk vom 2. Oktober 1948, GVBl. S. 123) verletzt. Auch die Art und Weise, in der der Bund vorgegangen sei, sei mit jenem Grundsatz nicht vereinbar.

3. Der Bund habe durch die Gründung der Gesellschaft ferner Rechte der Antragsteller aus Art. 5 GG verletzt. Art. 5 GG verbiete dem Staat, den Rundfunk zu lenken oder zu beeinflussen. Die Gründung der Gesellschaft verletze Rechte der Antragsteller auch deshalb, weil der Vorbehalt des Gesetzes für die Organisierung der Sendeträger außer acht gelassen worden sei. Art. 5 GG fordere eine gesetzliche Ordnung der Beschränkungen der Rundfunkfreiheit, die politisch neutrale und unabhängige Rundfunkträger garantiere. Die Rundfunkträger müßten öffentlich-rechtlich organisiert sein und über die zur Ausstrahlung ihrer Programme erforderlichen technischen Anlagen verfügen. Die Bundespost sei daher verpflichtet, die verfügbaren Rundfunkfrequenzen den Rundfunkanstalten der Länder zuzuteilen.

Zur Stützung seiner Auffassung hat der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg Gutachten der Professoren Krüger, Mallmann, Maunz und Ridder vorgelegt.

II.

Die Bundesregierung hat beantragt, die Anträge abzuweisen.

1. Nach Art. 73 Nr. 7 GG sei der Bund befugt, den Rundfunk als Ganzes zu regeln. Der Bund sei insbesondere auch zuständig zu einer Regelung, die der Sicherung der aus Art. 5 GG folgenden Grundsätze diene. § 3 des Staatsvertrags verletze Art. 5 GG, der Monopole auf dem Gebiet des Rundfunks verbiete. Die Bestimmung sei auch deswegen nichtig, weil sie in die Verwaltungskompetenz der Bundespost eingreife (Art. 87 Abs. 1 GG).

2. Rechte der Länder seien nicht verletzt worden. Die Veranstaltung von Rundfunksendungen sei keine Aufgabe der öffent

BVerfGE 12, 205 (219):

lichen Verwaltung. Die Gründung der Gesellschaft falle daher nicht unter Art. 30 GG, da diese Vorschrift allenfalls die schlichte, nicht aber die fiskalische Verwaltung erfasse. Überdies sei der Bund zur Gründung der Gesellschaft kraft der "Natur der Sache" befugt. Die Errichtung von Sendeanlagen gehöre zum Aufgabenbereich der Bundespost (Art. 87 Abs. 1 GG).

Hessisches Landesrecht sei nicht verletzt worden, da das Gesetz über den Hessischen Rundfunk ausschließliche Rechte nicht vorsehe, solche Rechte im übrigen gegen Art. 5 GG verstoßen würden und die entsprechenden Regelungen - falls man sie für gültig halte - Bundesrecht geworden wären.

Der Bund habe nicht gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen; er sei bereit gewesen, die Gesellschaft gemeinsam mit den Ländern zu gründen, denen der Beitritt offenstehe.

Art. 5 GG wäre nur dann verletzt, wenn der Bund den Prozeß freier öffentlicher Meinungsbildung innerhalb der Gesellschaft beeinträchtige. Dafür fehle jeder Anhalt.

Die Bundesregierung hat Gutachten der Professoren Scheuner, Hans Schneider und Spanner vorgelegt.

III.

Die Regierung des Landes Niedersachsen und der Senat der Freien Hansestadt Bremen sind der Freien und Hansestadt Hamburg im Bund/Länder-Streit beigetreten.

Das Bundesverfassungsgericht hat die anhängigen Verfahren durch Beschlüsse vom 5. Oktober und 7. Dezember 1960 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden. In der mündlichen Verhandlung wurde auf Grund eines Beweisantrags der Antragsteller der Geschäftsführer der Gesellschaft, Ministerialdirektor im Bundeskanzleramt Dr. Mercker, zu folgenden Fragen als Zeuge vernommen:

"1. Aus welchen Erwägungen hat man sich im Bundeskanzleramt zur Errichtung einer GmbH für die Veranstaltung von Fernsehsendungen entschlossen?3. Welchen Sinn hat die Formulierung des Gründungsprotokolls, daß der Gesellschafter Schäffer im eigenen Namen, aber für die Länder, die Einlagen übernommen hat?

4. Ist die Hälfte der Stammeinlagen in bar erlegt worden.

5. Ist die Einlage des Gesellschafters Schäffer aus Haushaltsmitteln, und zwar aus Titel 300 des Einzelplans des Bundeskanzleramts entnommen worden? Wenn nein, aus welchem Titel?"

C. - I.

Die Anträge fallen in die Zuständigkeit des Zweiten Senats; sie sind zulässig.

1. Für die Anträge, die von der Freien und Hansestadt Hamburg und vom Land Hessen im Bund/Länder-Streit gestellt worden sind, sind die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, § 13 Nr. 7; §§ 68 und 69 i.V.m. § 64 BVerfGG erfüllt. Das gilt auch, soweit Art. 5 GG als verletzt gerügt wird (siehe unten E III).

2. Auch der Antrag des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) ist zulässig.

a) Das Bundesverfassungsgericht hat bereits entschieden, daß auch Zustimmungsgesetze zu Verträgen mit auswärtigen Staaten (Art. 59 Abs. 2 GG), sogenannte Vertragsgesetze, der verfassungsgerichtlichen Prüfung im Normenkontrollverfahren unterliegen (BVerfGE 1, 396 (410); 4, 157 (162); vgl. auch BVerfGE 6, 290 [294 f.]). Entsprechendes muß für Staatsverträge zwischen den Ländern gelten.

Die hamburgische Bürgerschaft hat der Ratifikation des Staatsvertrags durch den Senat gemäß Art. 43 Satz 3 der hamburgischen Verfassung zugestimmt; der Vertrag ist nach Art. II Abs. 1 des Vertragsgesetzes "mit Gesetzeskraft veröffentlicht" worden. Das Vertragsgesetz ist Landesrecht im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG. Sein materiell-rechtlicher Inhalt ergibt sich aus dem ihm bei

BVerfGE 12, 205 (221):

gefügten Staatsvertrag (vgl. BVerfGE 4, 157 [163]). Formell ist aber dieses Gesetz, nicht dagegen der Staatsvertrag selbst, Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung. Der Antrag des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg war deshalb entsprechend umzudeuten.

b) Es besteht eine Meinungsverschiedenheit über die Vereinbarkeit des Vertragsgesetzes, soweit es § 3 des Staatsvertrags betrifft, mit Art. 73 Nr. 7 GG. Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg hält die Bestimmung für gültig. Demgegenüber hat der Bundesminister des Innern bereits im Schreiben an den Senat vom 22. März 1955 die Ansicht vertreten, die Bestimmung widerspreche dem Grundgesetz und fortgeltendem Bundesrecht. Diese Meinungsverschiedenheit ist nicht nur theoretischer, sondern konkreter Art. Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit des Antrags nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG sind also gegeben.

Nach § 76 Nr. 2 BVerfGG ist ein Antrag auf abstrakte Normenkontrolle für den Fall, daß der Antragsteller die Feststellung der Vereinbarkeit einer Norm mit dem Grundgesetz begehrt, nur zulässig, "nachdem ein ... Organ des Bundes ... das Recht als unvereinbar mit dem Grundgesetz ... nicht angewendet hat". Auch diesen Anforderungen ist hier Genüge getan.

Die Bundesregierung meint zwar, ein Antragsrecht sei nur dann gegeben, wenn die nachzuprüfende Norm von einer für ihren hoheitlichen Vollzug zuständigen Stelle nicht angewendet worden sei. Da aber die Bundesregierung den Staatsvertrag nicht zu vollziehen habe, sei ausgeschlossen, daß sie ihn "nicht angewendet" habe. Wäre diese Auslegung des § 76 Nr. 2 BVerfGG richtig, so wäre die Vorschrift mit Art. 93 Abs. l Nr. 2 GG unvereinbar und deshalb nicht zu beachten. Die Ansicht der Bundesregierung ist aber unzutreffend. Organe des Bundes werden niemals zum hoheitlichen Vollzug von Landesrecht zuständig sein (vgl. Zeidler, DVBl. 1960, 573). Sie können solche Normen nur übertreten oder "nicht beachten". Auch darin kommt eindeutig zum Ausdruck, daß sie diese Normen für "unvereinbar mit dem Grundgesetz oder sonstigem Bundesrecht" halten. Diese Art der "Nicht

BVerfGE 12, 205 (222):

Anwendung" genügt als Voraussetzung für die Zulässigkeit des Antrags nach § 76 Nr. 2 BVerfGG.

Die Bundesregierung hat § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags nicht beachtet, indem sie im Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg Sendeanlagen durch die Bundespost errichten ließ, die für die Ausstrahlung von Sendungen der Deutschland-Fernsehen-GmbH bestimmt sind. Dem lag, wie das Schreiben des Bundesministers des Innern vom 22. März 1955 erweist, die Auffassung zugrunde, § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags sei mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und deshalb nichtig. Ein Organ des Bundes hat also Landesrecht "nicht beachtet" und damit im Sinne des § 76 Nr. 2 BVerfGG "nicht angewendet".

c) Obwohl der hamburgische Senat § 3 Abs. 1 und Abs. 2 des Staatsvertrags zur Nachprüfung gestellt hat, war die verfassungsrechtliche Prüfung auf das Vertragsgesetz zu beschränken, soweit es sich auf § 3 Abs. 1 des Vertrags bezieht. Nach § 3 Abs. 2 hat der Norddeutsche Rundfunk sicherzustellen, daß seine technischen Anlagen sein Sendegebiet gleichwertig versorgen. Diese Vorschrift hat keine selbständige verfassungsrechtliche Bedeutung.

d) Entgegen dem Antrag des Senats war aber nicht nur zu prüfen, ob § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags mit Art. 73 Nr. 7 GG vereinbar ist. Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG entscheidet das Bundesverfassungsgericht über die Vereinbarkeit von Landesrecht mit dem Grundgesetz. Die verfassungsrechtliche Nachprüfung war entsprechend zu erstrecken.

II.

Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg hat sowohl einen Antrag auf abstrakte Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 BVerfGG) als auch einen Antrag im Bund/Länder-Streit (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, § 13 Nr. 7 BVerfGG) gestellt und meint, über beide Anträge könne in einem Verfahren entschieden werden. Die Bundesregierung hat hiergegen Bedenken geäußert.

Es handelt sich zwar um verschiedene Verfahrensarten, für die

BVerfGE 12, 205 (223):

verschiedene Verfahrensgrundsätze gelten. Trotz dieser Verschiedenheiten kann aber ein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle mit einem Bund/Länder-Streit zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden werden. § 66 und § 69 BVerfGG bestimmen nicht abschließend, wann Verfahren verbunden werden können. In diesen Vorschriften kommt vielmehr ein allgemeiner Grundsatz zum Ausdruck, der es dem Gericht gestattet, auch in anderen Fällen Verfahren miteinander zu verbinden, wenn dies zweckmäßig erscheint. Eine Verbindung von Verfahren ist dann geboten, wenn im wesentlichen dieselben oder voneinander abhängige Fragen streitig sind. Das ist hier der Fall. Das Gericht hat im übrigen über die §§ 66, 69 BVerfGG hinausgehend schon bisher Verfahren verschiedener Art miteinander verbunden (vgl. BVerfGE 10, 185).

Voraussetzung für eine Verbindung solcher Verfahren ist allerdings, daß den Verfahrensvorschriften für jede Verfahrensart Genüge getan wird. Das ist hier geschehen, und zwar über das hinaus, was gesetzlich für jede der beiden Verfahrensarten vorgeschrieben ist.

§ 3 Abs. 1 des Staatsvertrags behält dem Norddeutschen Rundfunk das ausschließliche Recht vor, in den Ländern Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Hamburg (Sendegebiet) Nachrichten und Darbietungen in Wort, Ton und Bild für die Allgemeinheit zu verbreiten, also Rundfunksendungen zu veranstalten (Monopol zur Veranstaltung von Rundfunksendungen). Die Bestimmung gibt dem Norddeutschen Rundfunk weiterhin das ausschließliche Recht, in seinem Sendegebiet die für die Veranstaltung von Rundfunksendungen erforderlichen Anlagen des Hörrundfunks und des Fernsehfunks zu errichten und zu betreiben (Monopol zur Errichtung und zum Betrieb von Sendeanlagen).

Das den Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk betreffende hamburgische Gesetz ist, soweit es sich auf § 3 Abs. 1 des Vertrags bezieht, mit dem Grundgesetz insoweit unverein

BVerfGE 12, 205 (224):

bar und daher nichtig, als diese Bestimmung dem Norddeutschen Rundfunk ein Monopol zur Errichtung und zum Betrieb von Sendeanlagen einräumt. Im übrigen ist die Bestimmung mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. Nach Ansicht der Bundesregierung ist § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags in vollem Umfang nichtig. Die Bestimmung sei mit der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes zur Regelung des Fernmeldewesens (Art. 73 Nr. 7 GG) unvereinbar.

Der Begriff "Post- und Fernmeldewesen" sei historisch geprägt. Er entspreche dem des "Post- und Telegraphenwesens" in Art. 6 Nr. 7 und Art. 88 Abs. 1 WRV, der inhaltlich den Funk und - seit dessen Entstehung - auch den Rundfunk umfaßt habe. Die Reichspost habe seinerzeit die den Programmgesellschaften erteilten "Genehmigungen" zur Benutzung der Funksendeanlagen der Reichspost für Zwecke des Unterhaltungsrundfunks mit "weitgehenden Auflagen im Interesse einer Sicherung der politischen Unparteilichkeit des Sendeprogramms und der organisatorischen Neutralität der Sendegesellschaften"" verbunden. Aus dem Wortlaut der Genehmigungen ergebe sich eindeutig, "daß die Reichspost sowohl über die technische wie die organisatorische Seite" verfügt und die "Gesamtheit der Fragen des Rundfunkbereiches kraft ihrer Hoheit auf dem Gebiet des Telegraphenwesens (Funkhoheit) in Anspruch" genommen habe (Scheuner, Gutachten, S. 45 f.). Das Gesetz über Fernmeldeanlagen von 1928 habe diese Rechtslage bestätigt und die Einflußnahme des Reiches auf den Rundfunk in die gesetzliche Regelung einbezogen (Scheuner, Gutachten, S. 46).

Der Begriff Fernmeldewesen lasse sich auch, soweit er den Rundfunk umfasse, praktisch nicht in eine technische, eine organisatorische und eine Programmseite aufspalten, da der Rundfunk sich, vom Gesetzgeber her gesehen, als ein einheitliches Ganzes darstelle. Eine sinnvolle Regelung der Lizenzerteilung sei ohne Auflagen für die Organisation und das Programm des Rundfunks nicht durchführbar.

BVerfGE 12, 205 (225):

Die Gesetzgebungsbefugnis nach Art. 73 Nr. 7 GG umfasse also den Rundfunk als Ganzes. Dem Bund stehe deshalb auch die gesetzliche Normierung der Leitgrundsätze zu, die Art. 5 GG zur Sicherung der Rundfunkfreiheit enthalte. Die Einräumung des Monopols zur Veranstaltung von Rundfunksendungen an den Norddeutschen Rundfunk widerspreche Art. 5 GG.

2. Die durch § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags zugunsten des Norddeutschen Rundfunks getroffene Regelung wäre in vollem Umfang mit Art. 73 Nr. 7 GG unvereinbar, wenn der Ausdruck "Fernmeldewesen" so umfassend zu verstehen wäre, wie die Bundesregierung meint. Nicht nur das in § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags dem Norddeutschen Rundfunk vorbehaltene ausschließliche Recht zur Errichtung und zum Betrieb von Sendeanlagen, sondern auch sein Monopol zur Veranstaltung von Rundfunksendungen fällt in den Bereich, dessen gesetzliche Regelung nach Ansicht der Bundesregierung gemäß Art. 73 Nr. 7 GG ausschließlich dem Bund zusteht.

II.

1. Die Auslegung, die die Bundesregierung Art. 73 Nr. 7 GG gibt, ist unrichtig. Das "Post- und Fernmeldewesen" umfaßt nur den sendetechnischen Bereich des Rundfunks unter Ausschluß der sogenannten Studiotechnik, nicht aber den Rundfunk als Ganzes. Art. 73 Nr. 7 GG gibt dem Bund insbesondere nicht die Befugnis, die Organisation der Veranstaltung und die innere Organisation der Veranstalter von Rundfunksendungen zu regeln oder Vorschriften in bezug auf die Sendungen zu erlassen. Die von Art. 5 GG geforderte gesetzliche Normierung der in ihm zur Sicherung der Rundfunkfreiheit enthaltenen Leitgrundsätze, und zwar sowohl in materiellrechtlicher als auch in organisatorischer Hinsicht (siehe unten E III) fällt in die Gesetzgebungskompetenz der Länder, in die des Bundes allenfalls, soweit er ausnahmsweise die Befugnis zur Veranstaltung von Rundfunksendungen besonderer Art haben sollte (siehe unten III 2 und E I 5).

BVerfGE 12, 205 (226):

2. a) Nach Art. 73 Nr. 7 GG hat der Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für das "Post- und Fernmeldewesen". Der Rundfunk könnte nur dem Fernmeldewesen im Sinne dieser Vorschrift zugerechnet werden. Die Fassung des Art. 73 Nr. 7 GG geht auf ältere Formulierungen zurück, die der Post zusätzlich zu ihren überkommenen Aufgaben das Telegraphenwesen zuwiesen (vgl. §§ 41 ff. der Reichsverfassung von 1849; Art. 4 Nr. 10 der Verfassung des Norddeutschen Bundes von 1867 und der Reichsverfassung von 1871; Art. 6 Nr. 7 WRV). Mit "Postwesen" sind also in Art. 73 Nr. 7 GG die "herkömmlichen" Dienstzweige der Post im Gegensatz zum "neuen" Aufgabenbereich "Fernmeldewesen" gemeint. Beide gehören zur "Bundespost" im Sinne von Art. 87 Abs. 1 GG.

b) Der Rundfunk (hier und im folgenden: Hörrundfunk und Fernsehrundfunk) bedient sich zur drahtlosen Übermittlung des Programms elektrischer Wellen, die durch Sender ausgestrahlt werden. Diese Rundfunksender sind Funkanlagen und damit Fernmeldeanlagen (§ 1 Abs. 1 FAG); sie gehören zum Fernmeldewesen im Sinne von Art. 73 Nr. 7 GG.

Bei einer dem natürlichen Wortverständnis und dem allgemeinen Sprachgebrauch folgenden Auslegung gehören zum Fernmeldewesen nur die technischen Vorgänge des Sendens der Rundfunkdarbietungen. Fernmeldewesen ist ein technischer, am Vorgang der Übermittlung von Signalen orientierter Begriff. Das Fernmeldewesen hat es mit den Fernmeldeanlagen, also mit technischen Einrichtungen zu tun, mit deren Hilfe Signale "in die Ferne" gemeldet oder übermittelt werden. Das wird durch das Gesetz über Fernmeldeanlagen von 1928 bestätigt, dessen Vorschriften, soweit sie hier heranzuziehen sind, sich nach Sinn und Wortlaut auf Regelungen über Errichtung und Betrieb von Funkanlagen, also auf die Regelung technischer Vorgänge, beschränken. Das in seiner politischen und kulturellen Bedeutung kaum zu überschätzende Massenkommunikationsmittel Rundfunk ist nicht Teil, sondern "Benutzer" der Einrichtungen des Fernmeldewesens (vgl. Moser, DÖV 1954,389 [390]; Lademann, JIR 8 [1957/

BVerfGE 12, 205 (227):

1958] S. 307 [310]; vgl. auch Haenel, Deutsches Staatsrecht, 1892, Bd. 1 S. 415). Die fernmeldetechnischen Aspekte mögen in den frühen Zeiten des Rundfunks von überragender und sein Wesen prägender Bedeutung gewesen sein. Den fernmeldetechnischen Einrichtungen kommen aber - sieht man den Rundfunk als Ganzes - schon seit Jahrzehnten nur noch untergeordnete, dienende Funktionen zu.

c) Umfaßt das Fernmeldewesen nach allgemeinem Sprachgebrauch nur die der Übermittlung von Signalen dienenden funktechnischen Vorgänge, so ergibt sich, daß die sogenannte Studiotechnik nicht zum Fernmeldewesen gehört. Das Fernmeldewesen beginnt erst mit der Übermittlung der sendefertigen Ton- und Bildsignale vom Rundfunkstudio zu einem oder mehreren Sendern (Übermittlung durch Leitungen oder durch Funk); es umfaßt sodann die Ausstrahlung der Sendung und die sich etwa daran anschließenden technischen Vorgänge bis zum Empfang der Sendung.

Zum Fernmeldewesen im Sinne von Art. 73 Nr. 7 GG gehören die technischen Voraussetzungen, deren Regelung für einen geordneten Ablauf des Betriebs der Rundfunksender und des Empfangs ihrer Sendungen unerläßlich ist. Den Sendern müssen bestimmte Wellenbereiche zugeteilt werden, die auf die Frequenzen der anderen Sender abgestimmt sind. Um Überschneidungen und Störungen zu vermeiden, müssen Standort und Sendestärke der Sender nach funktechnischen Gesichtspunkten festgelegt werden. Die Einhaltung der Frequenzen und Sendestärken muß überwacht werden. Es muß Vorsorge getroffen werden, daß Ausstrahlung und Empfang der Sendungen nicht durch andere Fernmeldeanlagen und elektrische Einrichtungen gestört werden, und daß sie nicht ihrerseits den allgemeinen Funkverkehr stören. Entsprechendes gilt für Leitungen und Funkverkehr, durch die Ton- und Bildsignale vom Studio zum Sender übermittelt werden.

Diese Dinge gehören zum Fernmeldewesen. Soweit sie einer gesetzlichen Normierung zugänglich sind, kann nur der Bund sie regeln.

BVerfGE 12, 205 (228):

3. Auch aus dem Zusammenhang von Art. 73 Nr. 7 GG mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes ergibt sich, daß zum Fernmeldewesen nur die Sendetechnik des Rundfunks gehört.

a) Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG kennt den Ausdruck "Rundfunk" und meint damit den Rundfunk als Institution. Das schließt zwar nicht aus, daß andere Bestimmungen des Grundgesetzes Teilbereiche des Rundfunks unter anderen, sachnäheren Bezeichnungen regeln. Die Erwähnung des "Rundfunks" in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verbietet es aber anzunehmen, der Ausdruck Fernmeldewesen umfasse den Rundfunk als Ganzes. Können mit Fernmeldewesen nur Teilbereiche des Rundfunks gemeint sein, so kann es sich dabei nur um die Bereiche handeln, die der Übermittlung von Darbietungen dienen, also um die Sendetechnik.

Als Massenkommunikationsmittel gehört der Rundfunk in die Nachbarschaft von Presse und Film. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nennt alle drei Massenmedien in einem Satz. Eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes ist ausdrücklich nur für die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse und des Films vorgesehen (Art. 75 Nr. 2 GG). Der Rundfunk ist in Art. 75 Nr. 2 GG nicht genannt. Eine den Zusammenhang der Vorschriften des Grundgesetzes beachtende Auslegung kann nicht annehmen, daß dem Bund für den Rundfunk als Ganzes ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse zustehen, während er über die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse und des Films nur Rahmenvorschriften erlassen darf.

b) Das Grundgesetz geht bei der Ordnung der Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern vom Grundsatz der Länderkompetenz aus (BVerfGE 10, 89 [101]). Der Bund hat Gesetzgebungsbefugnisse nur, soweit das Grundgesetz sie ihm verleiht (Art. 70 Abs. 1 GG). In der Regel können daher Gesetzgebungsbefugnisse des Bundes nur auf eine ausdrückliche Verleihung durch das Grundgesetz gestützt werden. Bei Zweifeln über die Zuständigkeit des Bundes spricht keine Vermutung zugunsten einer Bundeskompetenz. Die Systematik des Grundge

BVerfGE 12, 205 (229):

setzes fordert vielmehr eine strikte Interpretation der Art. 73 ff. GG.

Es kommt hinzu, daß der Rundfunk jedenfalls auch ein kulturelles Phänomen ist. Soweit kulturelle Angelegenheiten überhaupt staatlich verwaltet und geregelt werden können (vgl. BVerfGE 10, 20 [36 f.]), fallen sie aber nach der Grundentscheidung des Grundgesetzes (Art. 30, 70 ff. und Art. 83 ff. GG) in den Bereich der Länder (vgl. BVerfGE 6, 309 [354]), soweit nicht besondere Bestimmungen des Grundgesetzes Begrenzungen oder Ausnahmen zugunsten des Bundes vorsehen. Diese Grundentscheidung der Verfassung, die nicht zuletzt eine Entscheidung zugunsten des föderalistischen Staatsaufbaus im Interesse einer wirksamen Teilung der Gewalten ist, verbietet es gerade im Bereich kultureller Angelegenheiten, ohne eine hinreichend deutliche grundgesetzliche Ausnahmeregelung anzunehmen, der Bund sei zuständig. Daran fehlt es aber.

c) Art. 87 Abs. 1 GG bestimmt, daß die Bundespost in bundeseigener Verwaltung geführt wird. Hieraus können keine Schlüsse auf den Umfang der Gesetzgebungskompetenz des Bundes gezogen werden. Es entspricht einem Grundsatz des deutschen Verfassungsrechts, daß die Bundeskompetenzen zur Gesetzgebung weiter reichen als die zur Verwaltung (vgl. Scheuner, Gutachten, S. 48). Nach der Systematik des Grundgesetzes bezeichnet die Gesetzgebungskompetenz des Bundes die äußerste Grenze für seine Verwaltungsbefugnisse (vgl. Krüger, Der Rundfunk im Verfassungsgefüge und in der Verwaltungsordnung von Bund und Ländern, 1960, S.78, und Zeidler, DVBl. 1960, 573 [579 f.]). Das heißt aber, daß die Verwaltungskompetenzen den Gesetzgebungsbefugnissen des Bundes folgen und nicht umgekehrt die Gesetzgebungs- den Verwaltungsbefugnissen. Aus angeblichen Befugnissen der Bundespost nach Art. 87 Abs. 1 GG können also keine Schlüsse auf den Umfang der Gesetzgebungskompetenz des Bundes gezogen werden. Überdies meinen "Post- und Fernmeldewesen" in Art. 73 Nr. 7 GG und "Bundespost" in Art. 87 Abs. 1 GG dieselben Sachbereiche. Der Umfang des Sachbereichs "Bun

BVerfGE 12, 205 (230):

despost" ergibt sich aus dem, was unter "Post- und Fernmeldewesen" zu verstehen ist. Es ist auch nicht richtig, daß der Rundfunk als Angelegenheit der Bundespost angesehen wird. Die Bundesregierung läßt die Angelegenheiten des Rundfunks, von technischen Fragen abgesehen, federführend nicht beim Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen, sondern beim Bundesministerium des Innern bearbeiten. Sie gibt damit zu erkennen, daß es sich auch ihrer Ansicht nach nicht um Angelegenheiten des Fernmeldewesens handelt (vgl. § 1 des Postverwaltungsgesetzes vom 24. Juli 1953 - BGBl. I S. 676).

4. Die Interessen der Allgemeinheit fordern eine Ordnung des Funkverkehrs, die wirksam nur vom Bund vorgenommen werden kann. Das gilt auch für den Rundfunk. Zuteilung und Abgrenzung der Wellenbereiche der Sender, Bestimmung ihrer Standorte und Sendestärken unter funktechnischen Gesichtspunkten, die sogenannte Leitungstechnik, Überwachung des Funkverkehrs, sein Schutz gegen großräumige und örtliche Störungen sowie die Durchführung internationaler Vereinbarungen können nach Lage der Sache nur einheitlich geregelt werden, wenn ein Chaos im Funkverkehr vermieden werden soll.

Art. 73 Nr. 7 GG dient dem Zweck, die unerläßliche einheitliche Regelung dieser und ähnlicher Angelegenheiten möglich zu machen. Dieser Zweck fordert aber nicht, über funk- und insbesondere sendetechnische Fragen hinaus von Bundes wegen auch die Veranstaltung von Rundfunksendungen einer gesetzlichen Normierung zu unterziehen. Auch aus dem Zweck des Art. 73 Nr. 7 GG folgt also die Beschränkung auf sendetechnische Angelegenheiten des Rundfunks.

5. Eine historische Interpretation des Ausdrucks Fernmeldewesen führt nicht zu anderen Ergebnissen. Es ist zwar richtig, daß mittels der Verwaltungspraxis der Reichspost Behörden des Reiches in der Zeit von 1926 bis Anfang 1933 einen nicht unerheblichen Einfluß auf die Organisation der Veranstalter von Rundfunksendungen und die Gestaltung der Programme genommen haben (vgl. die Darstellung bei Bausch a.a.O., S. 11 ff.; Pohle a.a.O.,

BVerfGE 12, 205 (231):

S. 27 ff.). Es geht jedoch nicht an, hieraus zu schließen, das Fernmeldewesen im Sinne von Art. 73 Nr. 7 GG umfasse den Rundfunk als Ganzes.

a) Eine gesetzliche Regelung des Rundfunks ist in der Zeit bis 1933 nicht getroffen worden. Weder die Verordnung zum Schutze des Funkverkehrs vom 8. März 1924 (RGBl. I S. 273) - Funkverordnung - noch das Gesetz zur Änderung des Telegraphengesetzes vom 3. Dezember 1927 (RGBl. I S. 331), das die Bekanntmachung der Neufassung des Telegraphengesetzes unter der Bezeichnung "Gesetz über Fernmeldeanlagen" vorsah, kennen das Wort Rundfunk. Die Begründung zu diesem Änderungsgesetz (RT III/1924 Drucks. Nr. 3682) erwähnt den Rundfunk lediglich im Zusammenhang mit der Erhebung von Gebühren für Errichtung und Betrieb von Rundfunkempfangsanlagen. Zweck der Änderung des Telegraphengesetzes war nach der Begründung die Festigung des staatlichen Funkhoheitsrechts angesichts der Fortschritte der Funktechnik (a.a.O., S. 5). Das Gesetz ist im Reichstag in allen drei Beratungen ohne Diskussion angenommen worden (RT III/1924, Verhandlungen Bd. 394 S. 11719 und 11732; Stenographischer Bericht über die 346. Sitzung am 24. November 1927).

Der Wortlaut des Gesetzes über Fernmeldeanlagen beschränkt sich bei unbefangener Deutung auf die Regelung funktechnischer Fragen; aus ihm ergeben sich keine Hinweise darauf, daß der Rundfunk als Ganzes dem Post- und Telegraphenwesen im Sinne von Art. 6 Nr. 7 und Art. 88 Abs. 1 WRV zugerechnet wurde. Gleiches gilt für die Begründung zum Gesetzentwurf. In den Kommentaren zur Reichsverfassung von 1919 wird der Rundfunk weder bei Art. 6 Nr. 7 noch bei Art. 88 Abs. 1 erwähnt, geschweige denn in das Post- und Telegraphenwesen einbezogen.

b) Die Bundesregierung kann sich also für die "historische Prägung" des Begriffs Fernmeldewesen nicht auf die Gesetzgebung, sondern nur auf die Verwaltungspraxis der Reichspost und des Reichsministers des Innern in der Zeit bis 1933 beziehen. Sie beruft sich hierauf insbesondere für ihre Ansicht, die Kompetenz

BVerfGE 12, 205 (232):

zur Regelung des Fernmeldewesens umfasse auch die Befugnis, die Leitgrundsätze des Art. 5 GG gesetzlich zu normieren.

Das Mittel, mit dessen Hilfe sich nicht nur das Recht sondern auch die Länder Einfluß auf die Veranstaltung von Rundfunksendungen verschaffen, waren vor allem die seit 1926 üblichen mit Bedingungen verbundenen "Genehmigungen" zur Benutzung von Funksendeanlagen der Reichspost für Zwecke des Unterhaltungsrundfunks (Bedingungen), denen Richtlinien für den Nachrichten- und Vortragsdienst (Richtlinien) sowie Bestimmungen für die Überwachungsausschüsse und die Beiräte (Bestimmungen) beigefügt waren.

Es ist nur bedingt richtig, daß die Einwirkung von Reich und Ländern auf die Veranstaltung der Sendungen der "politischen Unparteilichkeit", der "organisatorischen Neutralität der Sendegesellschaften" und der Sicherung des Rechts der freien Meinungsäußerung (Art. 118 WRV) im Rundfunk diente. Hierfür könnte nur Nr. 1 der Richtlinien herangezogen werden, die bestimmte: "Der Rundfunk dient keiner Partei. Sein gesamter Nachrichten- und Vortragsdienst ist daher streng überparteilich zu gestalten" (ähnlich Nr. 10 der Bestimmungen für den Beirat von 1926 und Nr. 1 c der Leitsätze zur Neuregelung des Rundfunks von 1932, wiedergegeben bei Pohle a.a.O., S. 124 ff.). Im übrigen aber wurde mit Hilfe der Bedingungen ein System staatlicher Einflußnahme und Überwachung verwirklicht, das einer Zensur nahekam.

Die Programmgesellschaften durften nur solche politischen Nachrichten verbreiten, die sie von einer "Nachrichtenstelle", der "Drahtloser Dienst AG für Buch und Presse". erhalten hatten, deren Aktien zu 51 vom Hundert in der Hand des Reiches waren (Nr. 2 der Richtlinien). Nur unpolitische und lokale Nachrichten durften von anderen Stellen bezogen werden. Die von der Nachrichtenstelle oder von den zuständigen Landesregierungen als "Auflagenachrichten" bezeichneten Nachrichten mußten unverzüglich, unverkürzt und unverändert verbreitet werden, ebenso "Auflage-Vorträge" (Nr. 3, 5 und 7 der Richtlinien). Über die "Abwicklung" der von der Nachrichtenstelle vermittel

BVerfGE 12, 205 (233):

ten Nachrichten und Vorträge mußte dieser Gesellschaft laufend berichtet werden (Nr. 8 der Richtlinien). Der Überwachungsausschuß für den Nachrichten- und Vortragsdienst, der in der Regel aus einem Vertreter des Reiches und zwei Vertretern der zuständigen Landesregierung bestand, war "zur Entscheidung über alle mit der Programmgestaltung zusammenhängenden politischen Fragen" eingesetzt (Art. 3 Abs. 1 der Bedingungen). Die Programmgesellschaft war verpflichtet, "sich in allen politischen Fragen der Programmgestaltung mit dem Überwachungsausschuß in Verbindung zu setzen und seine Entscheidung abzuwarten" (Nr. 3 der Bestimmungen für den Ausschuß). Das Programm mußte seinen Mitgliedern laufend eingereicht, erhebliche Programmänderungen mußten ihnen mitgeteilt werden. Schließlich hatte der Ausschuß ein Einspruchsrecht gegenüber allen Teilen des Programms, soweit es sich nicht lediglich um Fragen der Kunst, Wissenschaft oder Volksbildung handelte (Nr. 5 und 6 der Bestimmungen). Ähnliche Befugnisse hatte der Beirat, dessen Mitglieder nach Anhörung der Programmgesellschaft von der zuständigen Landesregierung im Benehmen mit dem Reichsminister des Innern berufen wurden. Der Beirat war bestellt "zur Mitwirkung an der Gestaltung des Programms hinsichtlich der Darbietungen auf dem Gebiete von Kunst, Wissenschaft und Volksbildung" (Art. 3 Abs. 2 der Bedingungen). Auch der Beirat hatte das Recht, gegen das Programm Einspruch zu erheben (Nr. 7 der Bestimmungen für den Beirat).

Die Überwachungsausschüsse und Beiräte sind schon 1927 als "Instanzen der Zensur" bezeichnet worden (Dencker, Handwörterbuch der Rechtswissenschaft, Bd. 2, 1927, S. 547 [550 f.]). Es ist bezweifelt worden, daß diese Verwaltungspraxis mit dem durch Art. 118 WRV geschützten Recht der freien Meinungsäußerung vereinbar war. Häntzschel (HdbDStR II, 651 [668]) hat die zensierende Tätigkeit der Überwachungsausschüsse nur deshalb für vereinbar mit Art. 118 WRV gehalten, weil seiner Ansicht nach der Betrieb der Rundfunkanlagen kein hoheitlicher, sondern ein fiskalischer, auf Erwerb gerichteter Zweig der Post

BVerfGE 12, 205 (234):

verwaltung war. Er meint, die Rundfunkzensur wäre "unzweifelhaft verfassungswidrig", wenn der Rundfunkbetrieb als Ausfluß eines staatlichen Hoheitsrechts anzusehen wäre (a.a.O., S. 668 Anm. 38). Nun ist aber seinerzeit ebensowenig wie heute bezweifelt worden, daß die Rechtsbeziehungen zwischen Reichspost und Programmgesellschaften ab 1926 öffentlich- rechtlicher Art waren.

Vgl. die schriftliche Antwort des Reichsministers des Innern vom 2. Dezember 1926 auf eine Entschließung des Reichstags, RT III/1924 Drucks. Nr. 2776; Neugebauer, Archiv für Post und Telegraphie 53 (1925) S. 46 (47); derselbe, Fernmelderecht mit Rundfunkrecht, 3. Aufl. 1929, S. 699 f.; derselbe, Archiv für Funkrecht 3 (1930) S. 155 (166 und 203) sowie S. 627 (628); Bredow a.a.O., S. 20; Freund, Der deutsche Rundfunk, 1933, S. 54; Schuster, Archiv für das Post- und Fernmeldewesen 1 (1949) S. 309 (314); Lüders, Die Zuständigkeit zur Rundfunkgesetzgebung, 1953, S. 12 f.; Peters, Die Zuständigkeit des Bundes im Rundfunkwesen, 1954, S. 6 f.; Steinmetz, Bundespost und Rundfunk, 1959, S. 11 ff.

Dabei ist unerheblich, ob die Grundlage dieser öffentlich- rechtlichen Beziehungen in einer mit Auflagen (Bedingungen) verbundenen "Genehmigung" oder "Verleihung" (§ 1 der Funkverordnung von 1924, § 2 FAG) zum Mitbetrieb einer Funkanlage gesehen wurde, so der Reichsminister des Innern sowie Neugebauer, Bredow, Freund und Schuster a.a.O.; vgl. auch Art. 4 Abs. 3 der Bedingungen, oder ob lediglich die Benutzung der Funkanlagen regelnde öffentlich-rechtliche Beziehungen anderer Art angenommen wurden (so Dencker a.a.O. sowie Peters und Steinmetz a.a.O.).

Gleichgültig, ob die Verwaltungspraxis der Reichspost und des Reichsministers des Innern mit Art. 118 WRV vereinbar war oder nicht, jedenfalls kann bei zusammenfassender Würdigung der mit Hilfe der Bedingungen verwirklichten "Sicherung des behördlichen Einflusses auf die Darbietungen des Rundfunks" (Bredow a.a.O., S. 20) nicht festgestellt werden, daß diese Einflußnahme dem Ziel diente, das Grundrecht der freien Meinungsäußerung einschließlich des Zensurverbots im Bereich des Rundfunks zu sichern. Gleiches gilt für die Einwirkungsmöglichkeiten,

BVerfGE 12, 205 (235):

die sich das Reich über die Reichsrundfunkgesellschaft auf die einzelnen Programmgesellschaften verschaffte (vgl. Bredow a.a.O., S.41 f.). Dem steht nicht entgegen, daß eine parteipolitische Neutralisierung des Rundfunks in gewissem Umfang erreicht worden sein mag.

Die Bundesregierung beruft sich also zu Unrecht auf die Verwaltungspraxis der Zeit bis 1933, wenn sie meint, die Kompetenz zur Regelung des Fernmeldewesens eröffne dem Bund auch die Möglichkeit, die Leitgrundsätze des Art. 5 GG für den Rundfunk gesetzlich zu normieren.

Die Verfassungsmäßigkeit der Verwaltungspraxis der Reichspost und des Reichsministers des Innern hinsichtlich des Rundfunks war zudem auch in anderer Hinsicht umstritten. Die Neuordnung des Rundfunks in den Jahren 1925/1926 war ebenso wie die Reform vom Sommer 1932 das Ergebnis langwieriger Verhandlungen zwischen Reich und Ländern im Reichsrat und seinen Ausschüssen (vgl. Bausch a.a.O., S. 40 ff. und S. 91 ff.). In diesen Verhandlungen bestritten die Länder dem Reich die Kompetenz, das Rundfunkwesen zu ordnen; sie wandten sich insbesondere gegen die zwar nicht von der Reichspost, wohl aber vom Reichsminister des Innern ausgehenden Versuche, politischen Einfluß auf die Programmgestaltung zu gewinnen. Die Meinungsverschiedenheiten zwischen Reich und Ländern wurden jedoch nicht ausgetragen. Man einigte sich auf Kompromisse, die den Ländern einen nicht geringen Einfluß auf die Veranstaltung der Rundfunksendungen einräumten. Die Länder haben jedoch sowohl 1926 als auch 1932 die vom Reich in Anspruch genommenen umfassenden Kompetenzen bestritten und betont, daß sie auf Grund ihrer Polizei- und Kulturhoheit das Recht hätten, den Rundfunk von sich aus zu regeln (vgl. Bausch a.a.O., S. 55, 102 f. und 199 f.). Angesichts dieser grundsätzlichen Meinungsverschiedenheiten zwischen Reich und Ländern kann von einer "gewohnheitsrechtlichen Ergänzung der Verfassung" im Sinne einer Reichskompetenz (so Scheuner, Gutachten, S. 47) nicht die Rede sein.

Es kommt schließlich hinzu, daß der "behördliche Einfluß auf

BVerfGE 12, 205 (236):

die Darbietungen des Rundfunks" (Bredow a.a.O.) nicht vom Reichspostminister und der Reichspost, sondern vom Reichsminister des Innern und den Landesregierungen ausging. Schuster (a.a.O., S. 320) hat zu Recht mit allem Nachdruck darauf hingewiesen, daß vor und nach 1933 "die Reichspost nie etwas mit der Programmseite zu tun, sondern sich ... nur auf die technische Seite (des Rundfunks) beschränkt hatte". Dem entsprach es, daß das "Rundfunkrecht" nur insoweit dem Fernmelderecht zugerechnet wurde, als es die technische Seite des Rundfunks regelte (vgl. Krause, Die Zuständigkeit zur Ordnung des Rundfunkwesens in der Bundesrepublik Deutschland, 1960, S. 80 ff., insbesondere die dort zitierten Äußerungen des Ministerialrats im Reichspostministerium Dr. Neugebauer).

Insgesamt kann also nicht angenommen werden, daß die Verwaltungspraxis der Reichspost, des Reichsministers des Innern und der Landesregierungen bis 1933 einen den Rundfunk als Ganzes umfassenden Rechtsbegriff Fernmeldewesen geprägt hat, den der Grundgesetzgeber hätte übernehmen können.

c) Die Zeit von 1933 bis 1945 muß außer Betracht bleiben. Die Entwicklung des Rundfunks in den Jahren von 1945 bis 1949 konnte zur Festigung eines den Rundfunk als Ganzes umfassenden Begriff des Fernmeldewesens nichts beitragen.

d) Die Entstehungsgeschichte des Art. 73 Nr. 7 GG bestätigt, daß das Fernmeldewesen nicht den Rundfunk als Ganzes umfaßt. Aus den Verhandlungen des Parlamentarischen Rates kann eindeutig nur entnommen werden, daß einerseits entgegen dem Vorschlag des Verfassungskonvents auf Herrenchiemsee (Bericht, Darstellender Teil, S. 32) die technische Seite des Rundfunks zum Fernmeldewesen gerechnet wurde, und daß andererseits die "kulturelle Seite", also der Inhalt der Sendungen, Sache der Länder sein sollte. Die Frage, ob zum Fernmeldewesen auch die Organisation des Rundfunkwesens gehören sollte, blieb offen, ohne daß zwischen der Organisation der sendetechnischen Vorgänge und der Organisation der Veranstaltung von Rundfunksendungen unterschieden wurde. Eine auch nur annähernd eindeutige Ant

BVerfGE 12, 205 (237):

wort auf diese Frage kann den Materialien nicht entnommen werden.

Vgl. zur Entstehungsgeschichte JöR 1 (1951) S. 476 ff., sowie ParlRat, Ausschuß für Zuständigkeitsabgrenzung, Wortprotokoll über die 2. Sitzung am 22. September 1948, S. 4-8, 44-52; Wortprotokoll über die 8. Sitzung am 6. Oktober 1948, S. 30-33; Wortprotokoll über die 12. Sitzung am 14. Oktober 1948, S. 37- 40; Verhandlungen des Hauptausschusses, 29. Sitzung am 5. Januar 1949, S. 351 f.

Wenn der Parlamentarische Rat die "kulturelle Seite", also das Programm, nicht zum Fernmeldewesen gerechnet, sondern als Sache der Länder angesehen hat, so schließt das aus, daß er einen Begriff Fernmeldewesen in das Grundgesetz übernommen hat, der den Rundfunk als Ganzes umfaßt. Die nach Art. 5 GG gebotenen und zulässigen gesetzlichen Regelungen betreffen hauptsächlich den Inhalt der Sendungen, also - im Sprachgebrauch des Parlamentarischen Rates - die "kulturelle Seite" des Rundfunks. Nach seinem eindeutigen Willen waren solche Regelungen nicht dem Fernmeldewesen zuzurechnen.

6. Die Kompetenz zur Regelung des Fernmeldewesens nach Art. 73 Nr. 7 GG ist also auf sendetechnische Angelegenheiten beschränkt.

a) Weitergehende Gesetzgebungsbefugnisse stehen dem Bund für den Rundfunk auch kraft Sachzusammenhangs (vgl. BVerfGE 3, 407 [421]; 8, 143 [149]) nicht zu. Weder von der Studiotechnik noch von den mit der Veranstaltung von Rundfunksendungen zusammenhängenden Fragen gilt, daß ihre Regelung - soweit sie möglich und geboten ist - unerläßliche Voraussetzung für die Regelung der sendetechnischen Angelegenheiten des Rundfunks ist (vgl. BVerfGE 3, 407 [421]). Sendetechnik und Veranstaltung von Rundfunksendungen sind Sachbereiche, die sich trennen und gesondert regeln lassen. Insofern ist "der Rundfunk" kein Ganzes, das sinnvoll nur einheitlich von Bundes wegen geregelt werden könnte.

b) Soweit der Bund nach Art. 73 Nr. 7 GG Angelegenheiten des Rundfunks regeln kann, kann er auch deren "Organisation"

BVerfGE 12, 205 (238):

gesetzlich normieren. Der Bund hat also die Befugnis, Regelungen über die Organisation (den Träger) rundfunksendetechnischer Anlagen zu erlassen. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Gesetzgebungskompetenz des Bundes hierfür unmittelbar aus Art. 73 Nr. 7 GG oder aus dieser Vorschrift kraft Sachzusammenhangs oder - soweit die Verwaltung in Frage steht - aus den Art. 83 ff. GG herzuleiten ist. Der Bund könnte also z.B. durch Gesetz rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts errichten, denen Bau und sendetechnischer Betrieb bundeseigener Anlagen für den Rundfunk übertragen werden könnte (Art. 87 Abs. 3 GG).

Der Bund kann jedoch organisatorische Vorschriften nur für solche Institutionen erlassen, die sich auf Errichtung und technischen Betrieb von Sendeanlagen beschränken (siehe aber unten III 2 und E I 5). Organisatorische Regelungen für die Veranstalter und für die Veranstaltung von Rundfunksendungen sind Sache des Landesgesetzgebers. Solche Regelungen haben - schon wegen Art. 5 GG - weit größere Bedeutung als Bestimmungen über die Organisation von Errichtung und technischem Betrieb von Sendeanlagen. Soweit Vorschriften organisatorischer Art für Institutionen, die Veranstaltung von Rundfunksendungen und Betrieb von Sendeanlagen in sich vereinigen, erlassen werden müssen, steht also die Kompetenz für die sendetechnischen Angelegenheiten dem Landesgesetzgeber kraft Sachzusammenhangs zu.

c) Befugnisse zur Regelung des Rundfunks über den Bereich sendetechnischer Angelegenheiten hinaus stehen dem Bund nach Art. 73 Nr. 7 GG auch nicht deshalb zu, weil "Verleihungen" nach § 2 FAG zur Errichtung und zum Betrieb von Funkanlagen und Verträge über die Benutzung solcher Anlagen zur Wahrung von Art. 5 i.V. m. Art. 1 Abs. 3 GG mit Auflagen (Bedingungen) hinsichtlich der Organisation der Veranstaltung von Rundfunksendungen und des Inhalts der Sendungen verbunden werden

BVerfGE 12, 205 (239):

müßten (vgl. die Begründung zum Regierungsentwurf eines Gesetzes über den Rundfunk BT III/1957 Drucks. 1434). Beschränkt sich die Kompetenz für das Fernmeldewesen mit Beziehung auf den Rundfunk auf sendetechnische Angelegenheiten, so ist die Bundespost bei solchen Verleihungen und Verträgen gehalten, ausschließlich sendetechnische Gesichtspunkte zu berücksichtigen (siehe unten E I 4). "Auflagen", die diesen Bereich verlassen, wären unzulässig.

7. a) Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Fernmeldewesen läßt auch Regelungen zu, die dem Bund das ausschließliche Recht vorbehalten, Funkanlagen für Zwecke des Rundfunks zu errichten und zu betreiben. Das im Gesetz über Fernmeldeanlagen von 1928 vorgesehene Funkregal des Reiches geht auf das Telegraphenregal und letztlich auf das Postregal zurück.

Vgl. § 1 des Gesetzes über das Telegraphenwesen des Deutschen Reichs vom 6. April 1892 (RGBl. S. 467) und das Änderungsgesetz hierzu vom 7. März 1908 (RGBl. S. 79) sowie die Funkverordnung von 1924; vgl. weiterhin Krüger a.a.O., S. 5 ff.

Das Grundgesetz hat an der überkommenen Kompetenz des Reiches insofern nichts geändert. § 1 FAG ist also, soweit seine Regelungen hier in Frage stehen, Bundesrecht geworden.

Art. 5 GG steht dem nicht entgegen. Denn Art. 5 GG fordert - anders als die Antragsteller meinen - nicht, daß die Veranstalter von Rundfunksendungen auch über die sendetechnischen Anlagen verfügen und die Möglichkeit haben müssen, diese Anlagen selbst zu betreiben (siehe unten E III).

b) Der Bund muß jedoch den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens beachten (vgl. BVerfGE 4, 115 (140); 6, 309 (361 f.); 8, 122 (138 ff.) und unten E II). Dieser Grundsatz wäre verletzt, wenn der Bund heute von der Befugnis zur Regelung des Fernmeldewesens unter Berufung auf sein Funkregal in einer Weise Gebrauch machen würde, die darauf hinausliefe, den be

BVerfGE 12, 205 (240):

stehenden öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten das Verfügungsrecht über die in ihrem Eigentum stehenden und von ihnen betriebenen Sendeanlagen zu entziehen. Gleiches würde gelten, wenn der Bund durch gesetzliche Regelung diesen Anstalten die von ihnen benutzten Wellenbereiche nehmen und sie bei der Verteilung der jetzt oder künftig zur Verfügung stehenden Frequenzen nicht gebührend nach Maßgabe der landesgesetzlichen Regelungen über die Veranstalter von Rundfunksendungen berücksichtigen würde.

8. Nach Art. 73 Nr. 7 GG steht also dem Bund die Befugnis zu, Errichtung und Betrieb von Rundfunksendeanlagen zu regeln. § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags fällt in den Bereich dieser ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes, soweit er dem Norddeutschen Rundfunk das ausschließliche Recht vorbehält, solche Sendeanlagen zu errichten und zu betreiben. Insoweit ist § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags mit Art. 73 Nr. 7 GG i.V. m. Art. 71 GG unvereinbar und daher nichtig. Soweit § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags dem Norddeutschen Rundfunk das ausschließliche Recht zur Veranstaltung von Rundfunksendungen vorbehält, ist er mit Art. 73 Nr. 7 GG vereinbar.

§ 3 Abs. 1 des Staatsvertrags regelt nur Errichtung und Betrieb von Sendeanlagen sowie die Veranstaltung von Sendungen, nicht aber ihren Empfang. Es kann deshalb offen bleiben, ob und inwieweit der Bund Regelungen über Rundfunkempfangsanlagen und über Gebühren für den Betrieb solcher Anlagen erlassen kann, und wie diese Gebühren rechtlich zu qualifizieren sind.

III.

Die Einräumung des ausschließlichen Rechts zur Veranstaltung von Rundfunksendungen an den Norddeutschen Rundfunk steht nicht in Widerspruch zu Gesetzgebungsbefugnissen des Bundes für den Rundfunk, die sich aus anderen grundgesetzlichen Vorschriften als Art. 73 Nr. 7 GG ergeben mögen.

1. Als Vorschriften dieser Art kommen z.B. in Betracht Art. 21 Abs. 3 GG (Parteienrecht), Art. 73 Nr. 1 GG (Verteidigung und

BVerfGE 12, 205 (241):

Schutz der Zivilbevölkerung), Art. 73 Nr. 9 GG (Urheberrecht), Art. 73 Nr. 10 GG (u. a. internationale Verbrechensbekämpfung) sowie Art. 74 Nr. 21 (u. a. Hochsee-, Küsten- und Binnenschiffahrt, Wasserstraßen, Wetterdienst) und Art. 74 Nr. 22 GG (Straßenverkehr). Diese Kompetenzen des Bundes erlauben jedoch lediglich, Teilaspekte des Programms (insbesondere die Zuteilung von Sendezeiten an politische Parteien und die Durchgabe bestimmter Meldungen) oder einzelne Rechtsfragen des Rundfunks (etwa urheberrechtlicher Art) zu regeln. Weitere Kompetenzen des Bundes mögen sich kraft Sachzusammenhangs aus seinen Zuständigkeiten z.B. für Verteidigung, Zollwesen und Angelegenheiten des Bundeskriminalamtes herleiten lassen. Alle diese Bundeskompetenzen ergeben jedoch - auch zusammengefaßt - noch keine Gesetzgebungsbefugnis zur Regelung der Veranstaltung von Rundfunksendungen. Sie lassen also das landesgesetzlich vorgesehene Monopol des Norddeutschen Rundfunks unberührt, unbeschadet seiner Verpflichtung, bundesgesetzliche Einzelregelungen zu beachten. Dabei kann außer acht gelassen werden, inwieweit es sich bei diesen Gesetzgebungsbefugnissen des Bundes um ausschließliche Kompetenzen handelt, und inwieweit der Bund im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung von seinen Kompetenzen Gebrauch gemacht hat.

2. Es kann offen bleiben, ob die Zuständigkeiten des Bundes für auswärtige Angelegenheiten und für gesamtdeutsche Fragen ebenfalls nur erlauben, Teilaspekte des Programms und Einzelfragen des Rundfunks zu regeln, oder ob diese Zuständigkeiten weiter reichen und dem Bund gestatten, umfassendere Regelungen für solche Rundfunksendungen zu erlassen, die für das Ausland oder für die Deutschen bestimmt sind, die außerhalb der Bundesrepublik Deutschland in deutschen Gebieten wohnen. Es kann ferner offen bleiben, ob der Bund wegen seiner Zuständigkeiten für auswärtige Angelegenheiten und gesamtdeutsche Fragen durch Gesetz eine Bundesoberbehörde oder Anstalt des öffentlichen Rechts zur Veranstaltung von Rundfunksendungen errichten und für diese Behörde oder Anstalt auch die Leitgrundsätze

BVerfGE 12, 205 (242):

gesetzlich normieren kann, die sich aus Art. 5 GG für die Veranstaltung und die Veranstalter von Rundfunksendungen ergeben. Denn solche umfassenderen Kompetenzen des Bundes, über die im vorliegenden Verfahren nicht zu entscheiden ist, würden sich nur auf die Veranstaltung und die Veranstalter solcher Sendungen beziehen, die ausschließlich oder doch ganz überwiegend für das Ausland oder für die Deutschen außerhalb der Bundesrepublik Deutschland bestimmt sind.

Dem Norddeutschen Rundfunk ist durch § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags das ausschließliche Recht vorbehalten, "für die Allgemeinheit" Rundfunksendungen zu veranstalten. Damit ist - wenn nicht ausschließlich, so doch in erster Linie - "die Allgemeinheit" der Bundesrepublik Deutschland gemeint. Das dem Norddeutschen Rundfunk eingeräumte Monopol kann also nicht in Widerspruch zu Kompetenzen stehen, die dem Bund zur Regelung von Rundfunksendungen zustehen mögen, die speziell für das Ausland oder die Deutschen außerhalb der Bundesrepublik Deutschland bestimmt sind.

3. Aus Art. 5 GG kann der Bund keine Zuständigkeiten herleiten. Art. 5 GG ist keine Kompetenznorm, sondern bindet denjenigen, der die Veranstaltung von Rundfunksendungen zu regeln hat.

IV.

Der Bund hat - anders als die Bundesregierung meint - keine Befugnis aus der Natur der Sache, durch Gesetz die Veranstaltung von Rundfunksendungen zu regeln, die der überregionalen Aufgabe nationaler Repräsentation nach innen, d. h. der Selbstdarstellung der Nation vor der Bevölkerung der Bundesrepublik Deutschland, zu dienen bestimmt sind. Ebensowenig stehen dem Bund entsprechende Verwaltungskompetenzen zu. Er kann auch nicht nach Art. 87 Abs. 3 GG für diesen Zweck durch Gesetz eine Bundesoberbehörde oder Anstalt des öffentlichen Rechts errichten (siehe unten E I 6) Es bedarf deshalb keiner Prüfung, ob es

BVerfGE 12, 205 (243):

sich um eine ausschließliche Gesetzgebungsbefugnis des Bundes handeln würde, und ob das in § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags vorgesehene Monopol des Norddeutschen Rundfunks zur Veranstaltung von Rundfunksendungen mir einer solchen Bundeskompetenz vereinbar wäre.

Das ausschließliche Recht des Norddeutschen Rundfunks zur Veranstaltung von Rundfunksendungen widerspricht auch nicht dem Art. 5 GG (siehe unten E III).

VI.

Das hamburgische Gesetz, betreffend den Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk, ist also, soweit es sich auf § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags bezieht, mit dem Grundgesetz nur insoweit unvereinbar und daher nichtig, als es dem Norddeutschen Rundfunk das ausschließliche Recht vorbehält, sendetechnische Anlagen des Hörrundfunks und des Fernsehfunks zu errichten und zu betreiben.

Im übrigen ist das Gesetz, soweit es sich auf § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags bezieht, mit dem Grundgesetz vereinbar.

E. - I.

Der Bund hat durch Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH gegen Art. 30 i.V.m. Art. 83 ff. GG verstoßen. Die Veranstaltung von Rundfunksendungen ist nach der deutschen Rechtsentwicklung eine öffentliche Aufgabe. Wenn sich der Staat mit dieser Aufgabe in irgendeiner Form befaßt, wird sie zu einer "staatlichen Aufgabe", deren Erfüllung nach Art. 30 GG Sache der Länder ist, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung getroffen oder zugelassen hat. Für die Veranstaltung von Rundfunksendungen hat das Grundgesetz keine andere Regelung zugunsten des Bundes getroffen oder zugelassen (siehe aber unten 5).

BVerfGE 12, 205 (244):

1. a) Es kann dahingestellt bleiben, ob die für die bundesstaatliche Struktur unserer Verfassungsordnung grundlegende Vorschrift des Art. 30 GG jede staatliche Tätigkeit schlechthin erfaßt. Jedenfalls fällt unter diese Kompetenznorm diejenige Betätigung des Staates, die der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dient, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob Mittel des öffentlichen oder des privaten Rechts verwendet werden. Eine andere Auslegung würde, zumal angesichts des zunehmenden Umfangs der nichteingreifenden Verwaltung, dem Sinn des Art. 30 GG nicht gerecht werden. Sie würde auch der Entstehungsgeschichte der Vorschrift widersprechen.

Vgl. JöR 1 (1951) S.295 ff., sowie die Äußerungen des Abgeordneten Dr. Laforet, Parl. Rat, Ausschuß für Zuständigkeitsabgrenzung, Wortprotokoll über die 5. Sitzung am 29. September 1948, S. 124, 127 f., 135 und die Ausführungen des Abgeordneten Dr. Hoch, ebenda, S. 129, 138 und 145; vgl. auch Parl. Rat, Verhandlungen des Hauptausschusses, 48. Sitzung am 9. Februar 1949, S. 626.

b) Die Veranstaltung von Rundfunksendungen gehört in Deutschland seit 1926 herkömmlich zu den Aufgaben der öffentlichen Verwaltung. Entscheidend für die Einbeziehung des Rundfunks in den Bereich der öffentlichen Verwaltung war die Tatsache, daß "der Rundfunk ein Publikationsmittel und Nachrichtenträger ersten Ranges war und ist" und "im politischen Raum wirkt" (vgl. Hans Schneider, Gutachten, S. 8). Daß ein Teil der Darbietungen des Rundfunks als "freie persönliche Betätigung" gekennzeichnet werden mag, die "keinen inneren Zusammenhang mit öffentlichen Aufgaben" aufweist (vgl. Scheuner, Gutachten, S. 21) hat seit jeher für die rechtlichen Beziehungen zwischen Staat und Rundfunk nur eine untergeordnete Rolle gespielt. Die Nachrichtengebung im weitesten Sinne (vgl. Hans Schneider a.a.O.) war seit Entstehung des Rundfunks Anlaß und Rechtfertigungsgrund dafür, die Veranstaltung von Rundfunksendungen in den Kreis der öffentlichen Aufgaben einzubeziehen.

Dem steht nicht entgegen, daß unter der Weimarer Verfassung die Sendungen von Gesellschaften des privaten Rechts veranstal

BVerfGE 12, 205 (245):

tet wurden. Maßgebend hierfür war nicht die Ansicht, die Veranstaltung der Sendungen sei eine Angelegenheit privatwirtschaftlicher Betätigung, sondern u. a. die Tatsache, daß der Reichspost infolge der Inflation die Mittel fehlten, um diese Aufgabe selbst in Angriff zu nehmen (vgl. Bredow a.a.O., S. 12 und 19; Bausch a.a.O., S. 19). Die Reichspost hat sich aber bemüht, ohne eigene finanzielle Aufwendungen die Stimmenmehrheit in den Organen der Rundfunkgesellschaften zu erlangen. Im Jahre 1926 gelang es ihr, dieses Ziel zu erreichen (vgl. oben A I 2 b sowie Bredow a.a.O., S. 29 f.; Pohle a.a.O., S. 39 f. und 48 f.; Bausch a.a.O., S. 31 ff. und 58). Durch die Reform im Jahre 1932 wurde das private Kapital völlig ausgeschaltet; alle Anteile an der Reichsrundfunkgesellschaft und den regionalen Programmgesellschaften, die noch in privater Hand waren, wurden auf Reich und Länder übertragen (vgl. oben A I 3 sowie Pohle a.a.O., S. 124 ff.; Bausch a.a.O., S. 90 ff.).

In diesem Zusammenhang ist es unerheblich, ob die vom Reich in Anspruch genommenen Zuständigkeiten mit der Kompetenzverteilung zwischen Reich und Ländern und ob der von Reich und Ländern ausgeübte Einfluß auf den Rundfunk (siehe oben D II 5) mit dem Recht der freien Meinungsäußerung und dem Zensurverbot (Art. 118 WRV) vereinbar waren. Hier kommt es nur darauf an, daß diese Einflußnahme nur als Auswirkung der Ansicht verstanden werden kann, die Veranstaltung von Rundfunksendungen gehöre nicht nur in den Bereich des Öffentlichen, sondern in den der öffentlichen Aufgaben.

Die Zeit von 1933 bis 1945 muß auch hier außer Betracht bleiben. Nach 1945 trat die Auffassung vom Rundfunk als einer öffentlichen Aufgabe noch stärker in Erscheinung, indem als Veranstalter der Rundfunksendungen Anstalten des öffentlichen Rechts gegründet wurden. Auch das Bundesgesetz vom 29. November 1960 errichtet zwei öffentlich-rechtliche Anstalten, und der Entwurf dieses Gesetzes sah für das zweite Fernsehprogramm

BVerfGE 12, 205 (246):

eine solche Anstalt vor. Die von Rundfunkanstalten öffentlichen Rechts erfüllten Aufgaben gehören zum Bereich der öffentlichen Verwaltung (BVerfGE 7, 99 [104]).

c) Zusammenfassend ist festzustellen, daß der Rundfunk in Deutschland zu einer öffentlichen Einrichtung geworden ist und in öffentlicher Verantwortung steht. Wenn sich der Staat mit dem Rundfunk in irgendeiner Form befaßt, so nimmt er damit eine Aufgabe der öffentlichen Verwaltung wahr.

Im Ergebnis ebenso OVG Hamburg, Urteil vom 10. Juli 1956 III 11/56 - DVBl. 1957, 67 (68); Ipsen, Die Rundfunkgebühr, 2. Aufl. 1958, S. 40 f.; Krause a.a.O., S. 106 ff.; Krüger a.a.O., S. 16 und 78; Maunz BayVwBl. 1957, 4 (5); Quaritsch, JIR 8 (1957/1958) S. 339 (341 f.); Weber, in: Der Rundfunk im politischen und geistigen Raum des Volkes, S. 67, Ridder, Kirche, Staat, Rundfunk, 1958, S. 42 f.; anderer Ansicht OLG München, Urteil vom 24. Oktober 1957 - 6 U 1010/57 - NJW 1958, 1298 (1299 f.); Apelt, Festschrift für Nawiasky, 1956, S. 375 (381); Peters a.a.O., S. 33.

Entgegen der Ansicht der Bundesregierung wird also die Veranstaltung von Rundfunksendungen als Aufgabe der öffentlichen Verwaltung von der Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern (Art. 30 GG) erfaßt, und zwar auch dann, wenn sich der Staat, wie er es hier getan hat, privatrechtlicher Formen bedient.

2. Die Bundesregierung meint, die Erfüllung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung mit privatrechtlichen Mitteln werde nur dann von Art. 30 GG erfaßt, wenn es um die Ausführung von Gesetzen gehe. Da die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH nicht Gesetzesausführung sei, greife Art. 30 GG nicht ein.

Art. 30 GG gilt aber sowohl für die gesetzesakzessorische wie für die "gesetzesfreie" Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Das ergibt sich zwingend aus dem Verhältnis von Art. 30 GG zum VIII. Abschnitt des Grundgesetzes (Art. 83 bis 91 GG) und daraus, daß dieser Abschnitt von der Bundesverwaltung auch insofern handelt, als sie gesetzesfreie Verwaltung ist.

Die Art. 83 bis 86 GG handeln wegen der dem deutschen Bundesstaatsrecht eigentümlichen Trennung der Kompetenz zum Er

BVerfGE 12, 205 (247):

laß und zur Ausführung der Bundesgesetze von der Ausführung der Bundesgesetze. Die Gegenüberstellung von "Ausführung der Bundesgesetze" und "die Bundesverwaltung" in der Überschrift des VIII. Abschnitts wäre jedoch unverständlich, wenn auch die folgenden Artikel lediglich die gesetzesakzessorische Verwaltung erfassen würden. Die in den Art. 87 bis 90 GG und besonders in Art. 87 Abs. 1 GG angeführten Sachbereiche bundeseigener Verwaltung werden zu einem nicht unerheblichen Teil "gesetzesfrei" verwaltet. Das gilt für den Auswärtigen Dienst, die Bundesbahn und die Bundespost nicht weniger als für die Verwaltung der Bundesautobahnen, der Bundesstraßen und der Bundeswasserstraßen. Die Art. 87 Abs. 1, 89 und 90 GG beschränken sich nicht darauf, dem Bund außer der Kompetenz zur Gesetzesausführung die Befugnis zuzusprechen, einen bundeseigenen Verwaltungsunterbau zu unterhalten (vgl. insbesondere Art. 89 Abs. 2 Satz 2 und Art. 87 b Abs. 1 Satz 2 GG, in denen Aufgaben der Bundesverwaltung näher umschrieben werden). Die Art. 83 ff. GG regeln also auch die nicht- gesetzesausführende Bundesverwaltung.

Ebenso Laforet, DÖV 1949, 221 ff.; Nawiasky, Die Grundgedanken des Grundgesetzes, 1950, S. 122; Peters, Festgabe für Erich Kaufmann, 1950, s. 281 (290); Hans Schneider, Gutachten, S. 18 f. und S. 36; anderer Ansicht Köttgen, JöR 3 (1954), S. 67 (73, 78 und 80).

Handelt aber der VIII. Abschnitt des Grundgesetzes auch von der gesetzesfreien Bundesverwaltung, so folgt daraus - was die Bundesregierung nicht verkennt -, daß der Grundsatz des Art. 30 GG auch für diese Verwaltung gilt. Die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH ist also nach Art. 30 GG zu beurteilen, obwohl sie nicht in Ausführung eines Gesetzes vorgenommen wurde.

3. Die Bundesregierung meint, das Prinzip des Art. 30 GG - die grundsätzliche Zuständigkeit der Länder - werde im VIII. Abschnitt des Grundgesetzes nur in Art. 83 GG und dort nur für die gesetzesausführende Verwaltung wiederholt; das rechtfertige den Schluß, der Vorrang der Länder (Art. 30 GG) gelte nicht für die gesetzesfreie Verwaltung. Für diese Verwaltung habe der

BVerfGE 12, 205 (248):

VIII. Abschnitt des Grundgesetzes generell eine "andere Regelung" im Sinne von Art. 30 GG getroffen.

Man kann aber für das Verhältnis des VIII. Abschnitts des Grundgesetzes zu Art. 30 GG nicht allein von Art. 83 GG ausgehen. Dieser Abschnitt regelt nicht nur die gesetzesakzessorische, sondern, wie dargelegt, auch die gesetzesfreie Bundesverwaltung. Auch für sie trifft er im einzelnen "andere Regelungen", von denen in Art. 30 GG die Rede ist. Der VIII. Abschnitt trifft also nicht generell für die gesetzesfreie Verwaltung eine "andere Regelung" dahin, daß sie von dem in Art. 30 GG statuierten Vorrang der Länder ausgenommen ist.

4. a) Die Worte "Post- und Fernmeldewesen" in Art. 73 Nr. 7 GG und "Bundespost" in Art. 87 Abs. 1 GG bezeichnen dieselben Sachbereiche (siehe oben D II 3 c). Nach Art. 73 Nr. 7 GG kann der Bund Errichtung und technischen Betrieb von Rundfunksendeanlagen regeln (siehe oben D II 2, 3, 4, 6, 7 und 8). Dementsprechend kann die Bundespost nach Art. 87 Abs. 1 GG solche Anlagen auch selbst errichten und betreiben. Der Bund hat also durch den Bau posteigener Sender, die zur Ausstrahlung eines zweiten Fernsehprogramms dienen sollen (siehe oben A III 1), nicht gegen Art. 30 i.V. m. Art. 83 ff. GG verstoßen.

b) Die Veranstaltung von Rundfunksendungen gehört dagegen nicht zum "Post- und Fernmeldewesen" im Sinne von Art. 73 Nr. 7 GG (siehe oben D II). Für sie hat das Grundgesetz durch Art. 87 Abs. 1 GG, nach dem die "Bundespost" in bundeseigener Verwaltung geführt wird, keine "andere Regelung" im Sinne von Art. 30 GG getroffen. Die Gründung der Deutschland-Fernsehen- GmbH ist deshalb weder unmittelbar noch kraß Sachzusammenhangs (vgl. oben D II 6) durch Art. 87 Abs. 1 GG gedeckt.

c) Die Kompetenz zur Regelung des Post- und Fernmeldewesens umfaßt nicht die Befugnis, die Leitgrundsätze gesetzlich zu normieren, die durch Art. 5 GG in materiell-rechtlicher und

BVerfGE 12, 205 (249):

organisatorischer Hinsicht für die Veranstaltung und die Veranstalter von Rundfunksendungen gefordert oder zugelassen werden (siehe oben D II, insbesondere 3, 5 und 6, sowie D III). Daraus folgt, daß der Bund Verleihungen nach § 2 FAG und Verträge über die Benutzung von bundes(post-)eigenen Rundfunkanlagen nicht von "Auflagen" abhängig machen darf. die über den Bereich sendetechnischer Angelegenheiten hinausgehen.

Weiterreichende Verwaltungskompetenzen stehen dem Bund entgegen der Auffassung der Bundesregierung auch wegen Art. 1 Abs. 3 GG nicht zu. Diese Vorschrift ist ebensowenig wie Art. 5 GG eine Kompetenznorm. Zur Wahrung der Grundrechte sind Bund und Länder nach Maßgabe ihrer durch das Grundgesetz abgegrenzten Zuständigkeiten berufen. Zur Gewährleistung der "Rundfunkfreiheit" sind die Länder zuständig. Der Bund ist insofern auf die Einwirkungsmöglichkeiten beschränkt, die das Grundgesetz ihm für den Fall zuerkennt, daß ein Land das Grundgesetz außer acht läßt.

d) Die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz für die Veranstaltung von Rundfunksendungen steht also den Ländern zu. Die zur Ausstrahlung der Programme notwendigen sendetechnischen Anlagen unterliegen der Gesetzgebungskompetenz des Bundes (siehe aber oben D II 6 und 7). Der Bund verfügt nach Art. 87 Abs. 1 GG auch über entsprechende Verwaltungsbefugnisse und ist insbesondere für die Zuteilung der Wellenbereiche an die Sender zuständig; er darf diese Zuteilung und den Abschluß von Verträgen über die Benutzung von bundeseigenen Sendeanlagen aber nur unter sendetechnischen Gesichtspunkten vornehmen. Für die danach notwendige Zusammenarbeit von Bund und Ländern muß für beide Seiten der Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens maßgebend sein. Das gilt auch für den Bereich der sogenannten "Leitungstechnik".

Mit dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens (vgl. unten II) wäre es nicht vereinbar, wenn der Bund den bestehenden

BVerfGE 12, 205 (250):

Rundfunkanstalten die von ihnen benutzten Wellenbereiche entziehen und sie bei der Verteilung der jetzt oder künftig zur Verfügung stehenden Frequenzen nicht gebührend nach Maßgabe der landesgesetzlichen Regelungen über die Veranstalter von Rundfunksendungen berücksichtigen würde. Gleiches würde gelten, wenn der Bund von seinen Verwaltungsbefugnissen unter Berufung auf das Funkregal in einer Weise Gebrauch machen würde, die darauf hinausliefe, diesen Anstalten das Verfügungsrecht über die in ihrem Eigentum stehenden und von ihnen betriebenen Sendeanlagen zu entziehen.

5. Die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH ist nicht deshalb mit Art. 30 und Art. 83 ff. GG vereinbar, weil das Grundgesetz in Art. 87 Abs. 1 GG Verwaltungskompetenzen des Bundes für auswärtige Angelegenheiten und gesamtdeutsche Fragen vorgesehen oder zugelassen hat.

Es kann offenbleiben, in welchem Umfang dem Bund unter diesem Gesichtspunkt Verwaltungskompetenzen für die Veranstaltung von Rundfunksendungen zustehen. Sie würden nicht weiter reichen als die Gesetzgebungsbefugnisse (siehe oben D III 2). Sie könnten also allenfalls die Schaffung von Institutionen zur Veranstaltung von Rundfunksendungen rechtfertigen, die ausschließlich oder doch ganz überwiegend für das Ausland oder die Deutschen bestimmt sind, die außerhalb der Bundesrepublik Deutschland in deutschen Gebieten wohnen. Daß die Deutschland- Fernsehen-GmbH nicht ausschließlich oder ganz überwiegend solchen Zwecken dienen soll, bedarf keiner Begründung.

6. a) Die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH kann schließlich unter dem Gesichtspunkt von Art. 30 und Art. 83 ff. GG auch nicht damit gerechtfertigt werden, daß die Veranstaltung von Rundfunksendungen eine "überregionale" Aufgabe sei, oder daß das Grundgesetz die Veranstaltung solcher Sendungen durch den Bund zugelassen habe, die der nationalen Repräsentation nach innen dienen sollen. Der Bund hat hierfür keine Verwaltungs- und Gesetzgebungskompetenz aus der Natur der Sache.

BVerfGE 12, 205 (251):

b) Eine Kompetenz aus der Natur der Sache ist begründet nach dem "ungeschriebenen, im Wesen der Dinge begründeten, mithin einer ausdrücklichen Anerkennung durch die Reichsverfassung nicht bedürftigen Rechtssatz, wonach gewisse Sachgebiete, weil sie ihrer Natur nach eigenste, der partikularen Gesetzgebungszuständigkeit a priori entrückte Angelegenheiten des Reichs darstellen, vom Reiche und nur von ihm geregelt werden können" (Anschütz, HdbDStR I, 367; siehe BVerfGE 11, 89 [98 f.] und 11, 6 [17]). Diese Voraussetzungen für die Anerkennung einer natürlichen Bundeskompetenz gelten auch heute noch. Schlußfolgerungen aus der Natur der Sache müssen begriffsnotwendig sein und eine bestimmte Lösung unter Ausschluß anderer Möglichkeiten sachgerechter Lösung zwingend fordern (BVerfGE 11, 89 [99]).

Das ist hier nicht der Fall.

c) Funkwellen halten sich nicht an Ländergrenzen. Insofern zeitigt die Veranstaltung und Ausstrahlung von Rundfunkprogrammen Wirkungen, die man als "überregional" bezeichnen mag. Diese physikalische "Überregionalität" ist aber nicht geeignet, eine natürliche Bundeszuständigkeit zu begründen.

Die Veranstaltung von Rundfunk- und insbesondere von Fernsehsendungen fordert beträchtliche finanzielle Aufwendungen. Deshalb ist das z. Zt. veranstaltete erste Fernsehprogramm zum überwiegenden Teil ein Gemeinschaftsprogramm, zu dem alle Rundfunkanstalten beitragen. Die hohen Kosten der Herstellung eines vollen Fernsehprogramms würden die finanziellen Möglichkeiten einzelner Anstalten übersteigen. Man mag insofern von einer finanziell bedingten "Überregionalität" der Veranstaltung von Fernsehsendungen sprechen. Die Überforderung regionaler Finanzkraft kann aber nicht die Annahme rechtfertigen, nach der Natur der Sache sei der Bund zuständig (vgl. Köttgen, Die Kulturpflege und der Bund, in: Staats- und Verwaltungswissenschaftliche Beiträge, 1957, S. 183 [191]).

Eine natürliche Bundeszuständigkeit kann auch nicht aus der Tatsache hergeleitet werden, daß eine Aufgabe (z.B. die Veran

BVerfGE 12, 205 (252):

staltung eines Fernsehprogramms) nicht von jedem Land (der einzelnen Rundfunkanstalt) gesondert, sondern von den Ländern (den Rundfunkanstalten) gemeinsam oder nach näherer Vereinbarung wahrgenommen wird. Die Tatsache der gemeinsamen oder koordinierten Erfüllung einer Aufgabe durch die Länder (die Rundfunkanstalten) ist, gleichgültig welcher Art die Motive für die Zusammenarbeit sein mögen, für sich genommen kein Grund, der eine natürliche Bundeszuständigkeit rechtfertigen könnte. Es ist ein für den Bundesstaat entscheidender Unterschied, ob sich die Länder einigen, oder ob der Bund eine Angelegenheit auch gegen den Willen der Länder oder einzelner Länder gesetzgeberisch regeln und verwalten kann.

d) Aus der Notwendigkeit nationaler Repräsentation nach innen, d. h. der Selbstdarstellung der Nation vor der Bevölkerung der Bundesrepublik Deutschland, kann eine natürliche Bundeskompetenz zur Veranstaltung von Rundfunksendungen ebensowenig abgeleitet werden wie aus dem Gebot, die "kontinuitätsbewahrende Tradition" zu pflegen. Sicherlich ist es notwendig, diese Dinge von Staats wegen zu fördern. Es ist aber unverkennbar, daß mit ihnen Aufgaben bezeichnet sind, die sich einer näheren Bestimmung entziehen. Es gibt viele Institutionen und Veranstaltungen kultureller Art, die der nationalen Repräsentation nach innen zu dienen bestimmt sind. Letztlich kann das gesamte Erziehungs- und Bildungswesen als Pflege "kontinuitätsbewahrender Tradition" verstanden werden.

Für die Förderung dieser Aufgaben durch Rundfunksendungen gilt die Abgrenzung der Zuständigkeiten von Bund und Ländern durch das Grundgesetz. Der Bund wäre aus der Natur der Sache zur Veranstaltung solcher Sendungen nur dann zuständig, wenn es sich dabei um eigene, der Zuständigkeit der Länder von vornherein entrückte Angelegenheiten des Bundes handeln würde, die nur von ihm wahrgenommen werden könnten. Daran fehlt es. Aus der Natur der Aufgabe "nationale Repräsentation nach innen" und "Pflege kontinuitätsbewahrender Tradition" folgt nicht begriffsnotwendig, daß ihre Förderung durch Rundfunk

BVerfGE 12, 205 (253):

sendungen des Bundes zwingend geboten ist (vgl. BVerfGE 11, 89 [98 f.]). Das gilt umso mehr, als der Einflußnahme des Bundes auf den Inhalt der Sendungen, ohne den ihr "nationalrepräsentativer" und die Tradition fördernder Charakter schwerlich erreicht werden könnte, durch Art. 5 GG enge Grenzen gezogen wären.

e) Art. 135 Abs. 4 GG, der bei "überwiegendem Interesse des Bundes" erlaubt, von dem in Art. 135 Abs. 1 bis 3 GG geregelten Vermögensübergang abzuweichen (vgl. BVerfGE 10, 20 [36 ff.]), kann zur Stützung der Ansicht der Bundesregierung nicht herangezogen werden. Art. 135 Abs. 4 GG enthält eine "Sonderkompetenz", von der der Bund bei Errichtung einer bundesunmittelbaren Verwaltung Gebrauch machen kann, ohne an die Voraussetzungen des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG (Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes) gebunden zu sein (BVerfGE 10, 20 [45]). Die Vorschrift sollte dem Bund die Möglichkeit geben, "den organischen Zusammenhang ihrer Zweckbestimmung nach zusammengehöriger, durch die Kriegswirren zerrissener Sammlungen und Bibliotheken von national- repräsentativer Bedeutung wieder herzustellen und sie ihrer ursprünglichen gesamtdeutschen Aufgabe zu erhalten" (BVerfGE 10, 20 [47]). Nur auf Grund der ihm in Art. 135 Abs. 4 GG verliehenen Kompetenz konnte der Bundesgesetzgeber der Stiftung "Preußischer Kulturbesitz" (Gesetz vom 25. Juli 1957, BGBl. I S. 841) auch die künftige Verwaltung des preußischen Kulturbesitzes übertragen (BVerfGE 10, 20 [45 f.]). Art. 135 Abs. 4 GG ist eine Ausnahmevorschrift. Sie wäre überflüssig, wenn dem Bund schon nach anderen Vorschriften des Grundgesetzes die Befugnis zustünde, sich der nationalen Repräsentation und Traditionspflege anzunehmen.

Die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH fällt also unter Art. 30 GG. Für sie hat das Grundgesetz eine "andere Regelung" im Sinne dieser Vorschrift zugunsten des Bundes weder getroffen noch zugelassen. Die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH verstößt demnach gegen Art. 30 i.V.m. Art. 83 ff. GG.

BVerfGE 12, 205 (254):

II.

Im deutschen Bundesstaat wird das gesamte verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen dem Gesamtstaat und seinen Gliedern sowie das verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen den Gliedern durch den ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz von der wechselseitigen Pflicht des Bundes und der Länder zu bundesfreundlichem Verhalten beherrscht (vgl. Smend, Ungeschriebenes Verfassungsrecht im monarchischen Bundesstaat, Festgabe für Otto Mayer, 1916, S. 247 ff.). Das Bundesverfassungsgericht hat daraus eine Reihe konkreter Rechtspflichten entwickelt. Im Zusammenhang mit Erwägungen über die Verfassungsmäßigkeit des sog. horizontalen Finanzausgleichs steht der Satz: "Das bundesstaatliche Prinzip begründet seinem Wesen nach nicht nur Rechte, sondern auch Pflichten. Eine dieser Pflichten besteht darin, daß die finanzstärkeren Länder den schwächeren Ländern in gewissen Grenzen Hilfe zu leisten haben" (BVerfGE 1, 117 [131]). Der Verfassungsgrundsatz kann ferner in Fällen, in denen das Gesetz eine Verständigung zwischen dem Bund und den Ländern fordert, eine gesteigerte Mitwirkungspflicht aller Beteiligten begründen und dazu führen, daß der einer allseitigen Verständigung entgegenstehende unsachliche Widerspruch eines der Beteiligten rechtlich unbeachtlich wird (BVerfGE 1,299 [315 f.]). Bei der Entscheidung über die Gewährung von Weihnachtszuwendungen an öffentliche Bedienstete haben die Länder Bundestreue zu wahren und deshalb auf das gesamte Finanzgefüge von Bund und Ländern Rücksicht zu nehmen (BVerfGE 3, 52 [57]). Noch stärker tritt diese Rechtsschranke aus dem Gedanken der Bundestreue bei der Ausübung von Gesetzgebungsbefugnissen zu Tage: "Bleiben die Auswirkungen einer gesetzlichen Regelung nicht auf den Raum des Landes begrenzt, so muß der Landesgesetzgeber Rücksicht auf die Interessen des Bundes und der übrigen Länder nehmen" (BVerfGE 4, 115 [140]). Aus dem Verfassungsgrundsatz der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten kann sich weiter die Pflicht der Länder zur Beachtung von völkerrechtlichen Verträgen des Bundes ergeben (BVerfGE 6, 309

BVerfGE 12, 205 (255):

[328, 361 f.]). Unter Umständen kann schließlich ein Land mit Rücksicht auf seine Pflicht zur Bundestreue verpflichtet sein, im Wege der Kommunalaufsicht gegen Gemeinden einzuschreiten, die durch ihre Maßnahmen in eine ausschließliche Bundeskompetenz eingreifen (BVerfGE 8, 122 [138 ff.]). Auch bei der Wahrnehmung der Bundeskompetenzen auf dem Gebiet des Rundfunks ist, wie oben dargelegt (vgl. I 4 d und D II 7 b), der Satz vom bundesfreundlichen Verhalten von grundsätzlicher Bedeutung.

Die bisherige Rechtsprechung läßt erkennen, daß sich aus diesem Grundsatz sowohl konkrete, über die in der bundesstaatlichen Verfassung ausdrücklich normierten verfassungsrechtlichen Pflichten hinausgehende, zusätzliche Pflichten der Länder gegenüber dem Bund und zusätzliche Pflichten des Bundes gegenüber den Ländern entwickeln lassen als auch konkrete Beschränkungen in der Ausübung der dem Bund und den Ländern im Grundgesetz eingeräumten Kompetenzen ergeben.

Der vorliegende Fall gibt Veranlassung, den verfassungsrechtlichen Grundsatz von der Pflicht zu bundesfreundlichen Verhalten nach einer anderen Seite weiter zu entwickeln: Auch das procedere und der Stil der Verhandlungen, die zwischen dem Bund und seinen Gliedern und zwischen den Ländern im Verfassungsleben erforderlich werden, stehen unter dem Gebot bundesfreundlichen Verhaltens. In der Bundesrepublik Deutschland haben alle Länder den gleichen verfassungsrechtlichen Status; sie sind Staaten, die im Verkehr mit dem Bund Anspruch auf gleiche Behandlung haben. Wo immer der Bund sich in einer Frage des Verfassungslebens, an der alle Länder interessiert und beteiligt sind, um eine verfassungsrechtlich relevante Vereinbarung bemüht, verbietet ihm jene Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten, nach dem Grundsatz divide et impera zu handeln, d. h. auf die Spaltung der Länder auszugehen, nur mit einigen eine Vereinbarung zu suchen und die anderen vor den Zwang des Beitritts zu stellen.

BVerfGE 12, 205 (256):

Jener Grundsatz verbietet es auch, daß die Bundesregierung bei Verhandlungen, die alle Länder angehen, die Landesregierungen je nach ihrer parteipolitischen Richtung verschieden behandelt, insbesondere zu den politisch entscheidenden Beratungen nur Vertreter der ihr parteipolitisch nahestehenden Landesregierungen zuzieht und die der Opposition im Bunde nahestehenden Landesregierungen davon ausschließt. Es ist in Fällen der hier erörterten Art das gute Recht der einer Partei angehörenden Politiker im Bund und in den Ländern, zunächst einmal in politischen Gesprächen ihre Auffassungen zur Lösung des den Bund und alle Länder interessierenden Problems zu klären und miteinander abzustimmen, auch während der Verhandlungen zwischen Bund und Ländern sich über weitere gemeinsame Schritte zu verständigen. Die notwendigen Verhandlungen zwischen dem Bund und den Ländern, also zwischen den Regierungen und ihren Sprechern, müssen aber den oben dargelegten Grundsätzen entsprechen.

Die jahrelangen Bemühungen um eine Neuregelung des Rundfunkwesens traten in ein neues Stadium, als die Bundesregierung Anfang 1958 eine bundesgesetzliche Regelung in Aussicht nahm. Nachdem im Laufe des Jahres 1959 der Entwurf eines Bundesgesetzes mehrfach mit Vertretern der Länder erörtert worden war, einigten sich die Länder im Januar 1960 auf die Einsetzung einer Vierer-Kommission, der zwei christlich-demokratische und zwei sozialdemokratische Mitglieder von Landesregierungen angehörten; sie sollte für die Landesregierungen die Verhandlungen mit der Bundesregierung führen. Diese Kommission wurde jedoch niemals von der Bundesregierung an Verhandlungen beteiligt. Nur eines ihrer Mitglieder, der der Christlich-Demokratischen Union angehörende Ministerpräsident von Rheinland-Pfalz, hat - nicht in dieser Eigenschaft, sondern als Mitglied seiner Partei - an einer Reihe von Besprechungen teilgenommen, die zwischen Politikern und Abgeordneten der Christlich-Demokratischen und Christlich- Sozialen Union stattgefunden haben, unter denen auch Mitglieder der Bundesregierung waren (vgl. dazu das Schreiben

BVerfGE 12, 205 (257):

des Ministerpräsidenten von Rheinland-Pfalz an den Bundesminister Dr. Schröder vom 17. November 1960). Er hat, soweit die Teilnehmer an diesen Gesprächen dahin übereinkamen, es auch übernommen, jene Kommission und die übrigen Landesregierungen zu informieren. In diesen Gesprächen wurden Vorschläge und Pläne erarbeitet und formuliert, die aber nicht zum Gegenstand von Verhandlungen der Bundesregierung mit den Landesregierungen oder mit der von ihnen gebildeten Kommission gemacht wurden. Das gilt insbesondere von dem erstmals in einer dieser Besprechungen am 8. Juli 1960 aufgetauchten Gedanken, zur Veranstaltung eines zweiten Fernsehprogramms eine von Bund und Ländern zu gründende Gesellschaft mit beschränkter Haftung zu errichten, und von dem in einer weiteren ausschließlich Politikern der Christlich-Demokratischen und Christlich- Sozialen Union zugänglichen Sitzung am 15. Juli 1960 erörterten Entwurf eines Gesellschaftsvertrags, der am 25. Juli 1960 unterzeichnet werden sollte. Daß die von sozialdemokratischen Ministerpräsidenten geführten Landesregierungen über diese Pläne durch den Ministerpräsidenten von Rheinland-Pfalz mit Schreiben vom 16. Juli 1960 informiert und von ihm gleichzeitig mit den übrigen Ministerpräsidenten zu einer Beratung über diese Pläne auf den 22. Juli 1960 eingeladen wurden, enthob die Bundesregierung nicht ihrer Verpflichtung, unmittelbar mit allen Landesregierungen über den von ihr gefaßten Plan zu verhandeln. Daß sie das unterließ, verstieß gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten.

Aber auch die Art, wie die Länder in den letzten Tagen vor Gründung der Gesellschaft durch die Bundesregierung behandelt wurden, ist mit dieser Pflicht unvereinbar. Sie wußte, daß die Ministerpräsidenten der Länder in dieser ihrer Eigenschaft zum ersten Male am 22. Juli 1960 Gelegenheit erhielten, über den Plan zu beraten, ein zweites Fernsehprogramm durch eine aus dem Bund und den Ländern gebildete Gesellschaft veranstalten zu lassen. Die Ministerpräsidenten, und zwar auch die der Christlich-Demokratischen und Christlich-Sozialen Union angehören

BVerfGE 12, 205 (258):

den, akzeptierten den Vorschlag der Bundesregierung nicht vorbehaltlos, sondern machten Gegenvorschläge. Über das Ergebnis dieser Beratungen wurde die Bundesregierung durch Schreiben vom 22. Juli 1960 unterrichtet. Die Bundesregierung bestand gleichwohl darauf, daß am 25. Juli 1960 der Gesellschaftsvertrag in der von ihr vorgesehenen Form unterzeichnet werde. Das Schreiben der Bundesregierung trägt das Datum des 23. Juli 1960, ist in Bonn am 24. Juli 1960, 17 Uhr, aufgegeben und beim Adressaten, dem Ministerpräsidenten von Rheinland-Pfalz, am 25. Juli 1960,16.15 Uhr, eingegangen, zu einer Zeit also, zu der der Gesellschaftsvertrag bereits notariell beurkundet war (vgl. dazu Schreiben des Ministerpräsidenten von Rheinland-Pfalz vom 17. November 1960). Ein solches Vorgehen ist schlechthin unvereinbar mit dem Gebot zu bundesfreundlichem Verhalten - auch dann, wenn die Bundesregierung Grund hatte, über den hinhaltenden Widerstand der Länder oder einiger Landesregierungen ungehalten zu sein. Es geht hier nicht darum, ob die Bundesregierung die Verhandlungen mit den Ländern als gescheitert betrachten und den nach ihrer Überzeugung verfassungsrechtlich zulässigen Weg zur Gründung der Gesellschaft ohne Beteiligung der Länder beschreiten durfte, sondern darum, daß jede Landesregierung als das verfassungsmäßige Organ eines Gliedstaats der Bundesrepublik Deutschland von der Bundesregierung erwarten durfte, daß diese auf Gegenvorschläge der Länder, die einem neuen Plan galten, nicht mit vollendeten Tatsachen antwortet - und dies innerhalb unangemessen kurzer Frist.

Der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten widerstreitet schließlich die Art der Gründung der Gesellschaft. Es geht wiederum nicht um die Frage, ob die Bundesregierung den Plan der nach ihrer Auffassung verfassungsrechtlich unbedenklichen Gründung der Gesellschaft verwirklichen durfte. Es lassen sich Situationen denken, in denen der Bund im Interesse der Länder eine Gesellschaft gründet, in der neben ihm ein "Treuhänder" für die Länder als Gesellschafter auftritt. Wenn aber, wie hier, klar ist, daß die Länder nicht willens sind, sich an der vom Bund beab

BVerfGE 12, 205 (259):

sichtigten Gesellschaft mit beschränkter Haftung zu beteiligen, dann verstößt der Bund gegen das Gebot zu bundesfreundlichem Verhalten, wenn er sich einen "Treuhänder" für die Länder sucht und mit dessen Hilfe die von den Ländern abgelehnte Gesellschaft gründet.

Das Verhalten der Bundesregierung gipfelt in dem Gründungsakt, der die Gesellschaft ins Leben rief. Die Verfassungswidrigkeit der Prozedur haftet deshalb dem Gründungsakt derart an, daß die durch ihn geschaffene Situation auch aus diesem Grunde nicht zum Ausgangspunkt einer verfassungsrechtlich zulässigen Betätigung entsprechend dem Gesellschaftszweck werden kann. In diesem Sinn verstößt die Gründung der Gesellschaft gegen das verfassungsrechtliche Gebot zu bundesfreundlichem Verhalten.

III.

Es kann dahingestellt bleiben, ob und inwieweit ein Land - mit Rücksicht auf den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens - gegen den Bund auch einen verfassungsrechtlichen Anspruch darauf hat, daß der Bund die gemeinsame Verfassungsordnung nicht in einer Weise mißachtet, die die Interessen der Länder als Gliedstaaten des Bundesstaats verletzt. Jedenfalls sind der - noch darzulegende - Gehalt des Art. 5 GG und die darin enthaltene bundesverfassungsrechtliche Garantie der Freiheit des Rundfunks von so fundamentaler Bedeutung für das gesamte öffentliche, politische und verfassungsrechtliche Leben in den Ländern, daß diese vom Bund verlangen können, daß er im Bereich des Rundfunkwesens die durch das Grundgesetz gewährleistete Freiheit unangetastet läßt. Diese verfassungsrechtliche Position des Gliedstaats im Bundesstaat kann das Land gegen den Bund in einem Verfassungsrechtsstreit gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, §§ 68 ff. BVerfGG verteidigen. Deshalb kann in diesem Rechtsstreit auch gerügt werden, der Bund habe durch die Gründung der Gesellschaft Art. 5 GG verletzt.

Art. 5 GG enthält mehr als nur das individuelle Grundrecht des Bürgers gegen den Staat auf Respektierung einer Freiheits

BVerfGE 12, 205 (260):

sphäre, innerhalb welcher er seine Meinung ungehindert äußern kann. Durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist insbesondere auch die institutionelle Eigenständigkeit der Presse von der Beschaffung der Information bis zur Verbreitung der Nachricht und der Meinung gewährleistet (BVerfGE 10, 118 [121]). Dieser Verfassungsgarantie widerspräche es, die Presse oder einen Teil von ihr unmittelbar oder mittelbar von Staats wegen zu reglementieren oder zu steuern. Eine Einflußnahme des Staates wäre mit dieser verfassungsmäßigen Garantie der Pressefreiheit nur vereinbar, wenn sie wegen der Konkurrenz mit der Fülle der vom Staat unabhängigen Zeitungen und Zeitschriften an dem Bild der freien Presse substantiell nichts ändern würde.

Die Bedeutung des Art. 5 GG für den Rundfunk kann nicht ohne Rücksicht auf den eben dargelegten Inhalt des Art. 5 gewürdigt werden. Unbeschadet einer noch zu erörternden Besonderheit des Rundfunkwesens gehört der Rundfunk ebenso wie die Presse zu den unentbehrlichen modernen Massenkommunikationsmitteln, durch die Einfluß auf die öffentliche Meinung genommen und diese öffentliche Meinung mitgebildet wird. Der Rundfunk ist mehr als nur "Medium" der öffentlichen Meinungsbildung; er ist ein eminenter "Faktor" der öffentlichen Meinungsbildung. Diese Mitwirkung an der öffentlichen Meinungsbildung beschränkt sich keineswegs auf die Nachrichtensendungen, politischen Kommentare, Sendereihen über politische Probleme der Gegenwart, Vergangenheit oder Zukunft; Meinungsbildung geschieht ebenso in Hörspielen, musikalischen Darbietungen, Übertragungen kabarettistischer Programme bis hinein in die szenische Gestaltung einer Darbietung. Jedes Rundfunkprogramm wird durch die Auswahl und Gestaltung der Sendungen eine gewisse Tendenz haben, insbesondere soweit es um die Entscheidung darüber geht, was nicht gesendet werden soll, was die Hörer nicht zu interessieren braucht, was ohne Schaden für die öffentliche Meinungsbildung vernachlässigt werden kann, und wie das Gesendete geformt und gesagt werden soll. Bei solcher Betrachtung wird deutlich, daß für den Rundfunk als einem neben der Presse

BVerfGE 12, 205 (261):

stehenden, mindestens gleich bedeutsamen, unentbehrlichen modernen Massenkommunikationsmittel und Faktor der öffentlichen Meinungsbildung die institutionelle Freiheit nicht weniger wichtig ist als für die Presse. In Art. 5 GG kommt das eindeutig zum Ausdruck, wenn Abs. 1 Satz 2 neben der Pressefreiheit "die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film" gewährleistet.

Damit ist noch nichts über den Weg gesagt, auf dem diese Freiheit des Rundfunks im allgemeinen und die der Berichterstattung durch Rundfunk im besonderen gesichert werden muß, damit dem Art. 5 GG Genüge getan ist. Hier wird die Besonderheit bedeutsam, durch die sich der Rundfunk von der Presse unterscheidet. Zwar ist es unrichtig, daß Zeitungsverlage, Zeitungsdruckereien und Zeitungen in beliebiger Anzahl neu gegründet und unterhalten werden können. Der Unterschied zwischen Presse und Rundfunk besteht aber darin, daß innerhalb des deutschen Pressewesens eine relativ große Zahl von selbständigen und nach ihrer Tendenz, politischen Färbung oder weltanschaulichen Grundhaltung miteinander konkurrierenden Presseerzeugnissen existiert, während im Bereich des Rundfunks sowohl aus technischen Gründen als auch mit Rücksicht auf den außergewöhnlich großen finanziellen Aufwand für die Veranstaltung von Rundfunkdarbietungen die Zahl der Träger solcher Veranstaltungen verhältnismäßig klein bleiben muß. Diese Sondersituation im Bereich des Rundfunkwesens erfordert besondere Vorkehrungen zur Verwirklichung und Aufrechterhaltung der in Art. 5 GG gewährleisteten Freiheit des Rundfunks. Eines der diesem Zweck dienlichen Mittel ist das Prinzip, nach dem die bestehenden Rundfunkanstalten aufgebaut sind: Für die Veranstaltung von Rundfunksendungen wird durch Gesetz eine juristische Person des öffentlichen Rechts geschaffen, die dem staatlichen Einfluß entzogen oder höchstens einer beschränkten staatlichen Rechtsaufsicht unterworfen ist; ihre kollegialen Organe sind faktisch in angemessenem Verhältnis aus Repräsentanten aller bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Grup

BVerfGE 12, 205 (262):

pen zusammengesetzt; sie haben die Macht, die für die Programmgestaltung maßgeblichen oder mitentscheidenden Kräfte darauf zu kontrollieren und dahin zu korrigieren, daß den im Gesetz genannten Grundsätzen für eine angemessen anteilige Heranziehung aller am Rundfunk Interessierten Genüge getan wird. Es steht mit Art. 5 GG nicht in Widerspruch, wenn einer mit solchen Sicherungen ausgestatteten Institution unter den gegenwärtigen technischen Gegebenheiten und auf Landesebene ein Monopol für die Veranstaltung von Rundfunkdarbietungen eingeräumt wird; aus Art. 5 GG folgt aber keinesfalls die Notwendigkeit, ein solches Monopol für eine Institution im Lande zu begründen.

Art. 5 GG fordert zur Sicherung der Freiheit auf dem Gebiet des Rundfunks allerdings nicht die in den Landesrundfunkgesetzen gefundene und für die Rundfunkanstalten des Bundesrechts übernommene Form. Insbesondere ist es vom der Bundesverfassung nicht gefordert, daß Veranstalter von Rundfunksendungen nur Anstalten des öffentlichen Rechts sein können. Auch eine rechtsfähige Gesellschaft des privaten Rechts könnte Träger von Veranstaltungen dieser Art sein, wenn sie nach ihrer Organisationsform hinreichende Gewähr bietet, daß in ihr in ähnlicher Weise wie in der öffentlich-rechtlichen Anstalt alle gesellschaftlich relevanten Kräfte zu Wort kommen, und die Freiheit der Berichterstattung unangetastet bleibt. Gegen eine solche Gesellschaft besteht von Verfassung wegen kein Bedenken, wenn beispielsweise durch Gesetz eine die spezifischen Zwecke des Rundfunks, insbesondere die Erhaltung seiner institutionellen Freiheit sichernde besondere Gesellschaftsform zur Verfügung gestellt und jede, den angegebenen Erfordernissen genügende Gesellschaft, die Rundfunksendungen veranstaltet, einer Staatsaufsicht ähnlich etwa der Banken- oder Versicherungsaufsicht unterworfen wird.

Art. 5 GG verlangt jedenfalls, daß dieses moderne Instrument der Meinungsbildung weder dem Staat noch einer gesellschaftlichen Gruppe ausgeliefert wird. Die Veranstalter von Rundfunkdarbietungen müssen also so organisiert werden, daß alle in

BVerfGE 12, 205 (263):

Betracht kommenden Kräfte in ihren Organen Einfluß haben und im Gesamtprogramm zu Wort kommen können, und daß für den Inhalt des Gesamtprogramms Leitgrundsätze verbindlich sind, die ein Mindestmaß von inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlichkeit und gegenseitiger Achtung gewährleisten. Das läßt sich nur sicherstellen, wenn diese organisatorischen und sachlichen Grundsätze durch Gesetz allgemein verbindlich gemacht werden. Art. 5 GG fordert deshalb den Erlaß solcher Gesetze.

Aus Art. 5 GG kann nicht hergeleitet werden, daß die Veranstalter von Rundfunksendungen notwendig Eigentümer oder Verfügungsberechtigte über die sendetechnischen Anlagen sein und als Veranstalter notwendig auch das Recht besitzen müßten, diese Anlagen zu betreiben. Art. 5 GG hindert nicht, daß auch Vertretern des Staates in den Organen des "neutralisierten" Trägers der Veranstaltungen ein angemessener Anteil eingeräumt wird. Dagegen schließt Art. 5 GG aus, daß der Staat unmittelbar oder mittelbar eine Anstalt oder Gesellschaft beherrscht, die Rundfunksendungen veranstaltet.

Die durch notariellen Vertrag vom 25. Juli 1960 gegründete Deutschland-Fernsehen-GmbH, deren Zweck "die Veranstaltung von Fernseh-Rundfunksendungen (ist), die den Rundfunkteilnehmern in ganz Deutschland und im Ausland ein umfassendes Bild Deutschlands vermitteln sollen", bestand ursprünglich aus der Bundesrepublik Deutschland und dem Bundesminister Schäffer als Gesellschaftern; seit dem Ausscheiden des Gesellschafters Schäffer, der "für die Länder der Bundesrepublik Deutschland" seine Stammeinlage übernommen hatte, ist alleiniger Gesellschafter die Bundesrepublik Deutschland. Die Gesellschaft ist also völlig in der Hand des Staates. Sie ist ein Instrument des Bundes, sie wird kraft der verfassungsmäßigen Kompetenzen der Bundesregierung und des Bundeskanzlers von diesen beherrscht. Diese Feststellung kann nicht durch den Hinweis auf den Inhalt des Gründungsvertrags und der nur einen Bestandteil des Vertrags bildenden Satzung der Gesellschaft entkräftet werden. Selbst wenn man unterstellt, daß die Gesellschaftsorgane, insbesondere

BVerfGE 12, 205 (264):

der Aufsichtsrat und der Intendant, in relativer Unabhängigkeit arbeiten, und daß die satzungsgemäßen Grundsätze für die Programmgestaltung dem Gebot des Art. 5 GG, der institutionellen Freiheit des Rundfunks, zur Zeit Rechnung tragen, bleibt entscheidend, daß das Gesellschaftsrecht und die Gesellschaftssatzung keine Gewähr gegen eine Veränderung der gegenwärtigen Gestalt der Gesellschaft bieten. Ebenso wie aus Anlaß des Ausscheidens des Gesellschafters Schäffer die Satzung geändert worden ist, kann sie auch sonst jederzeit geändert werden. Die "Gesellschafterversammlung" kann jede Änderung beschließen, kann schließlich auch die Auflösung und Neugründung der Gesellschaft mit neuen Organen (einschließlich der damit verbundenen personellen Veränderungen) beschließen. Es ist ein elementarer Unterschied, ob die oben angegebenen organisatorischen Vorkehrungen und sachlichen Leitgrundsätze zum Zwecke der Erhaltung der Freiheit des Rundfunks in einem Gesetz oder in einem Gesellschaftsvertrag enthalten sind.

Gründung und Existenz der Deutschland-Fernsehen-GmbH verstoßen demnach gegen Art. 5 GG.

BVerfG, 20.12.1960 - 1 BvL 21/60

Redaktion — Sun, 13 May 2012 22:34:38 +0000

Daten

Fall:

Kriegsdienstverweigerung

Fundstellen:

BVerfGE 12, 45; DÖV 1961, 223; DVBl 1961, 283; JuS 1961, 132; JZ 1961, 491; NJW 1961, 355

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

20.12.1960

Aktenzeichen:

1 BvL 21/60

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Mit der Kompetenzbestimmung des Art. 73 Nr. 1 GG stellt die Verfassung zugleich klar, daß ein Bundesgesetz, das die allgemeine Wehrpflicht im Rahmen dieser Verfassungsnorm einführt, ihr insoweit auch materiell nicht widerspricht.
2. "Gewissensentscheidung" im Sinne des Art. 4 Abs. 3 GG ist jede ernste sittliche, d. h. an den Kategorien von "Gut" und "Böse" orientierte Entscheidung, die der einzelne in einer bestimmten Lage als für sich bindend und unbedingt verpflichtend innerlich erfährt, so daß er gegen sie nicht ohne ernste Gewissensnot handeln könnte.
3. Art. 4 Abs. 3 GG will diejenigen schützen, die den Kriegsdienst mit der Waffe schlechthin verweigern. Das sind nicht nur die grundsätzlichen (dogmatischen) Pazifisten, sondern auch diejenigen, die Kriegsdienst hier und jetzt allgemein ablehnen, die Motive hierzu aber der historisch-politischen Situation entnehmen. Nicht geschützt ist in Art. 4 Abs. 3 GG die "situationsbedingte" Kriegsdienstverweigerung, bei der die Teilnahme an einem bestimmten Krieg, an Kriegen bestimmter Art, unter bestimmten Bedingungen oder mit bestimmten Waffen verweigert wird.
4. § 25 WehrpflG ist mit dem Grundgesetz nur vereinbar, wenn er in dem unter 3. bezeichneten Sinne ausgelegt wird.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 12, 45

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BVerfGE 12, 45 (45):

2. "Gewissensentscheidung" im Sinne des Art. 4 Abs. 3 GG ist jede ernste sittliche, d. h. an den Kategorien von "Gut" und "Böse" orientierte Entscheidung, die der einzelne in einer bestimmten Lage als für sich bindend und unbedingt verpflichtend innerlich erfährt, so daß er gegen sie nicht ohne ernste Gewissensnot handeln könnte.

3. Art. 4 Abs. 3 GG will diejenigen schützen, die den Kriegsdienst mit der Waffe schlechthin verweigern. Das sind nicht nur die grundsätzlichen (dogmatischen) Pazifisten, sondern auch diejenigen, die Kriegsdienst hier und jetzt allgemein ablehnen, die Motive hierzu aber der historisch-politischen Situation entnehmen. Nicht

BVerfGE 12, 45 (46):

geschützt ist in Art. 4 Abs. 3 GG die "situationsbedingte" Kriegsdienstverweigerung, bei der die Teilnahme an einem bestimmten Krieg, an Kriegen bestimmter Art, unter bestimmten Bedingungen oder mit bestimmten Waffen verweigert wird.

4. § 25 WehrpflG ist mit dem Grundgesetz nur vereinbar, wenn er in dem unter 3. bezeichneten Sinne ausgelegt wird.

Beschluß

des Ersten Senats vom 20. Dezember 1960

-- 1 BvL 21/60 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 25 des Wehrpflichtgesetzes vom 21. Juli 1956 (BGBl. I S. 651) - Vorlage des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 30. August 1960 (Nr. 3 KW - 291/59).

Entscheidungsformel:

Gründe:

Das Recht, den Kriegsdienst mit der Waffe zu verweigern, ist in Art. 4 Abs. 3 GG gewährleistet. Die Vorschrift lautet:

"Niemand darf gegen sein Gewissen zum Kriegsdienst mit der Waffe gezwungen werden. Das Nähere regelt ein Bundesgesetz."

Das Wehrpflichtgesetz vom 21. Juli 1956 - BGBl. I S. 651 (im folgenden: WehrpflG) enthält in Abschnitt III (§§ 25 bis 27) "Vorschriften für Kriegsdienstverweigerer". § 25 hat folgenden Wortlaut:

"Wer sich aus Gewissensgründen der Beteiligung an jeder Waffenanwendung zwischen den Staaten widersetzt und deshalb den Kriegsdienst mit der Waffe verweigert, hat statt des Wehrdienstes einen zivilen Ersatzdienst außerhalb der Bundeswehr zu leisten. Er kann auf seinen Antrag zum waffenlosen Dienst in der Bundeswehr herangezogen werden."

BVerfGE 12, 45 (47):

1. Das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht - III. Kammer - hat gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ein Verwaltungsstreitverfahren ausgesetzt und das Bundesverfassungsgericht um Entscheidung der Frage gebeten, ob § 25 WehrpflG mit Art. 4 Abs. 3 GG vereinbar ist.

Der 1938 geborene Kläger sollte im Jahre 1959 zum Wehrdienst eingezogen werden. Er hat den Antrag gestellt als Kriegsdienstverweigerer anerkannt zu werden. Zur Begründung hat er ausgeführt es sei ihm aus Gewissensgründen nicht möglich, in einem geteilten Deutschland Kriegsdienst mit der Waffe zu leisten, denn er müsse mit der Möglichkeit rechnen, eines Tages den Befehl zu erhalten, auf Deutsche zu schießen. "In einem freien, geeinten Vaterland" sei er zur Kriegsdienstleistung mit der Waffe jederzeit bereit.

Der Prüfungsausschuß für Kriegsdienstverweigerer hat den Antrag abgelehnt, weil der Kläger sich nicht jeder Waffenanwendung "zwischen den Staaten" widersetzen er habe vielmehr lediglich eine situationsgebundene Gewissensentscheidung getroffen, die sich gegen einen bestimmten Krieg wende. Das reiche für eine Anerkennung als Kriegsdienstverweigerer nach § 25 WehrpflG nicht aus.

Den Widerspruch des Klägers hat die Prüfungskammer für Kriegsdienstverweigerer zurückgewiesen. Gegen diese Entscheidung richtet sich die verwaltungsgerichtliche Klage.

Das vorlegende Gericht versteht die Haltung des Klägers ebenso wie Prüfungsausschuß und Prüfungskammer. Bei Gültigkeit des § 25 WehrpflG müsse seine Klage abgewiesen werden, denn eine solche "situationsbedingte" Gewissensentscheidung werde von dieser Vorschrift nicht gedeckt Das Verwaltungsgericht hält § 25 WehrpflG aber für nichtig, da er dem Art. 4 Abs. 3 GG widerspreche. Die Verfassungsnorm verbiete den Zwang zum Kriegsdienst gegen das Gewissen eines Bürgers schlechthin. Auch wer lediglich die Beteiligung an einer konkreten bewaffneten Auseinandersetzung aus Gewissensgründen ablehne, dürfe nicht

BVerfGE 12, 45 (48):

zum Kriegsdienst mit der Waffe gezwungen werden. Die in § 25 WehrpflG enthaltene Einengung des in der Verfassung gewährleisteten Rechts sei dem einfachen Gesetzgeber, der nur "das Nähere" zu regeln habe, nicht gestattet.

2. Die Bundesregierung ist unter Verzicht auf mündliche Verhandlung dem Verfahren beigetreten. Sie ist der Auffassung, daß § 25 WehrpflG mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Auch Art. 4 Abs. 3 GG schütze nur denjenigen, der sich aus Gewissensgründen der Beteiligung an jeder Waffenanwendung zwischen den Staaten widersetze, d. h. den grundsätzlichen Pazifisten. Für diese Auslegung sprächen Wortlaut und Entstehungsgeschichte, schließlich auch der Zusammenhang der Vorschriften des Art. 4 GG, dessen beide ersten Absätze ebenfalls nur eine im Gewissen begründete menschliche Grundhaltung schützten. Werde die Gewissensentscheidung in Art. 4 Abs. 3 GG auf das Ob und Wie des einzelnen Waffendienstes bezogen, so ließen sich die möglichen Gewissensgründe nicht mehr begrenzen. Eine solche Auslegung würde im Ergebnis dazu führen, daß eine Minderheit Einzelner zu jedem Zeitpunkt durch situationsbedingte Kriegsdienstverweigerung die Durchführung der von der verfassungsmäßigen Volksvertretung beschlossenen Verteidigungsmaßnahmen zumindest empfindlich stören könnte. Darin liege eine Gefährdung der staatlichen Gemeinschaft, deren Erhaltung die Berufung auf das Grundrecht erst ermögliche. § 25 WehrpflG betreffe ferner auch den Wehrdienst im Frieden. Da sich nicht voraussehen lasse, ob und unter welchen Bedingungen ein Krieg geführt werden müsse, könne im Frieden sinnvoll die Berufung auf das Grundrecht allein denjenigen zustehen, die sich der Beteiligung an jeder Waffenanwendung zwischen den Staaten überhaupt widersetzen.

Die Vorlage ist zulässig.

Das Verwaltungsgericht will bei Gültigkeit des § 25 WehrpflG die Klage abweisen. Aus dem Zusammenhang seiner Ausführungen ist zu schließen, daß es bei Ungültigkeit der Bestimmung die

BVerfGE 12, 45 (49):

Klage für begründet halten würde. Für die Zulässigkeit der Vorlage reicht es aus, daß diese Rechtsauffassung auf einer Auslegung des § 25 WehrpflG und des Art. 4 Abs. 3 GG beruht, die jedenfalls nicht offensichtlich unhaltbar ist (BVerfGE 2, 181 [190 ff.]; 9,194 [197]).

Der Vorlagebeschluß stellt § 25 WehrpflG im ganzen zur Prüfung. Da Satz 2 der Bestimmung für das Ausgangsverfahren ohne Bedeutung ist, muß die in der Vorlage gestellte Rechtsfrage dahin eingeschränkt werden, daß nur eine Entscheidung über § 25 Satz 1 WehrpflG erbeten wird.

§ 25 Satz 1 WehrpflG ist bei verfassungskonformer Auslegung mit Art. 4 Abs. 3 GG vereinbar.

Das vorlegende Gericht hält § 25 WehrpflG für verfassungswidrig, weil die hier umschriebenen Voraussetzungen des Rechtes auf Verweigerung des Kriegsdienstes mit der Waffe inhaltlich mit Art. 4 Abs. 3 GG in Widerspruch ständen. Auf die materielle Verfassungswidrigkeit der Regelung des § 25 WehrpflG würde es jedoch nicht ankommen, wenn verfassungsrechtliche Gesichtspunkte bereits zur Verfassungswidrigkeit des Wehrpflichtgesetzes im ganzen, namentlich des von ihm eingeführten und die Grundlage aller seiner Einzelvorschriften bildenden Prinzips der allgemeinen Wehrpflicht, führen sollten. Denn mag auch das Recht zur Kriegsdienstverweigerung schon vor Einführung der allgemeinen Wehrpflicht nicht ganz bedeutungslos gewesen sein (vgl. dazu etwa Smend in "Der Kampf um den Wehrbeitrag", 1953, Bd. II S. 570), so kann doch nicht zweifelhaft sein, daß dieses Grundrecht seinen eigentlichen Sinn und seine praktische Bedeutung erst in einem Staatswesen mit allgemeiner Wehrpflicht entfaltet. In § 25 WehrpflG tritt dies vor allem darin zutage, daß der Kriegsdienstverweigerer hiernach auch den - erst durch das Wehrpflichtgesetz eingeführten und die wichtigste praktische

BVerfGE 12, 45 (50):

Auswirkung der Wehrpflicht darstellenden - Wehrdienst mit der Waffe im Frieden verweigern darf. Wäre der Grundsatz der allgemeinen Wehrpflicht selbst verfassungswidrig, so würde § 25 WehrpflG im wesentlichen gegenstandslos sein.

Verfassungsrechtliche Einwendungen gegen das Prinzip der allgemeinen Wehrpflicht sind mehrfach, auch in noch anhängigen Verfassungsbeschwerdeverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht erhoben worden. Sie sind aber nicht begründet.

Das Wehrpflichtgesetz ist, soweit es die Wehrverfassung der Bundesrepublik Deutschland auf die allgemeine Wehrpflicht der männlichen Bürger gründet, durch Art. 73 Nr. 1 GG gedeckt. Wenn diese Verfassungsbestimmung dem Bunde die ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit für "die Verteidigung einschließlich der Wehrpflicht für Männer vom vollendeten 18. Lebensjahr an" zuweist, so ist dies mehr als eine bloße Kompetenzbestimmung; die Verfassung stellt selbst klar, daß ein Bundesgesetz, das die allgemeine Wehrpflicht im bezeichneten Umfang einführt, ihr insoweit auch materiell nicht widerspreche.

Ein Angriff gegen das Prinzip der allgemeinen Wehrpflicht würde sich also der Sache nach gegen Art. 73 Nr. 1 GG selbst richten; er würde die Behauptung in sich schließen, daß das verfassungsändernde Gesetz vom 26. März 1954 - BGBl. I S. 45 - durch Einfügung des Zusatzes über die Wehrpflicht in Art. 73 Nr. 1 GG eine "verfassungswidrige Verfassungsnorm" geschaffen habe. In der Tat ist die Rechtsmeinung vertreten worden, diese Ermächtigung zur Einführung der allgemeinen Wehrpflicht verstoße gegen übergeordnetes Verfassungsrecht: das Gebot der unbedingten Achtung der Menschenwürde, die Pflicht zur Wiedervereinigung, das Prinzip der Verhältnismäßigkeit aller staatlichen Maßnahmen. Mit diesen Erwägungen ist jedoch gegen die Verfassungsbestimmung nichts auszurichten.

Das Institut der allgemeinen Wehrpflicht verstößt als solches weder gegen die Menschenwürde noch sonst gegen die Grundlagen unseres verfassungsrechtlichen Wertsystems. Die allgemeine Wehrpflicht besteht heute in fast allen freiheitlich-demokratischen

BVerfGE 12, 45 (51):

Staaten, auch in den dauernd neutralen. In den meisten dieser Staaten wird sie seit langem als eine selbstverständliche Pflicht des (männlichen) Staatsbürgers angesehen, eine Pflicht zumal, in der ideelle Grundprinzipien gerade eines demokratischen Gemeinwesens - die Zugehörigkeit zu dem allen gemeinsamen, nicht mehr obrigkeitlichen Staat, der Grundsatz der gleichen Lasten für alle - sich besonders deutlich aussprechen. Sie steht auch in Deutschland in einer Tradition, die auf die preußische Reformzeit zu Beginn des 19. Jahrhunderts und ihren - vielfach bereits von demokratischen Gedanken inspirierten - politischen Idealismus zurückführt; bezeichnend ist, daß auch die Weimarer Verfassung sich im Prinzip zu ihr bekannt hat (Art. 133). Mit den rechtlichen und geistig-politischen Prinzipien, die das Grundgesetz beherrschen, ist die allgemeine Wehrpflicht vollends vereinbar: Das Grundgesetz ist eine wertgebundene Ordnung, die den Schutz von Freiheit und Menschenwürde als den obersten Zweck allen Rechts erkennt; sein Menschenbild ist nicht das des selbstherrlichen Individuums, sondern das der in der Gemeinschaft stehenden und ihr vielfältig verpflichteten Persönlichkeit. Es kann nicht grundgesetzwidrig sein, die Bürger zu Schutz und Verteidigung dieser obersten Rechtsgüter der Gemeinschaft, deren personale Träger sie selbst sind, heranzuziehen.

Auch der Verfassungsgrundsatz der Verpflichtung zur Wiedervereinigung Deutschlands steht der Einführung der allgemeinen Wehrpflicht nicht entgegen. Die Wiedervereinigung Deutschlands ist allerdings, wie das Bundesverfassungsgericht ausgesprochen hat (BVerfGE 5, 85 [125 ff.]), nicht nur ein politisches Ziel, sondern auch ein verfassungsrechtliches Gebot. Die zum politischen Handeln berufenen Organe der Bundesrepublik Deutschland, denen im Grundgesetz auch der Schutz der freiheitlich-demokratischen Grundordnung und ihrer Institutionen zur Pflicht gemacht ist, haben aber zu entscheiden, ob eine bestimmte, sonst verfassungsmäßige Maßnahme die Wiedervereinigung rechtlich hindern oder faktisch unmöglich machen würde und aus diesem Grunde unterbleiben müsse. Ein breiter Raum politischen Ermessens be

BVerfGE 12, 45 (52):

steht hier besonders für die Gesetzgebungsorgane. Das Bundesverfassungsgericht könnte dem Gesetzgeber erst entgegentreten, wenn er die Grenzen dieses Ermessens eindeutig überschritte, wenn seine Maßnahme also rechtlich oder tatsächlich einer Wiedervereinigung in Freiheit offensichtlich entgegenstünde. Daß eine solche Entscheidung gegenüber dem Wehrpflichtgesetz und der ihm zugrunde liegenden Verfassungsergänzung nicht getroffen werden kann, bedarf keiner weiteren Begründung.

Auch das Prinzip der Verhältnismäßigkeit bietet keine Handhabe für einen erfolgreichen Angriff gegen das Wehrpflichtgesetz. Die Einführung der allgemeinen Wehrpflicht ist eine Entscheidung hohen staatspolitischen Ranges; sie wirkt in alle Bereiche des staatlichen und gesellschaftlichen Lebens hinein: Allgemeinpolitische, wirtschafts- und gesellschaftspolitische Gründe von sehr verschiedenem Gewicht, die dafür oder dawider sprechen, müssen bewertet und gegeneinander abgewogen werden. Die Landesverteidigung auf der Grundlage der allgemeinen Wehrpflicht ist deshalb gegenüber der Verteidigung durch eine Freiwilligenarmee kein bloßes "Mehr", das allein unter dem Gesichtspunkt der quantitativen Belastung der Staatsbürger beurteilt werden dürfte, sondern ein grundsätzlich "Anderes". Weder kann ein Gericht feststellen, daß ein Freiwilligenheer zur Landesverteidigung ebenso geeignet sei wie ein Heer mit allgemeiner Wehrpflicht, noch kann die Schwere des Eingriffs in die Freiheit des Bürgers das alleinige Kriterium sein, nach dem der Gesetzgeber bei seiner Wahl zwischen dem einen oder dem anderen System verfahren müßte; beide Systeme haben daneben noch je ihre hohe Bedeutung auch in mannigfacher anderer Richtung, die der Gesetzgeber in Rechnung stellen darf. Das Prinzip der "Verhältnismäßigkeit" ist hier kein adäquater Maßstab.

Daß die Beschränkung der Wehrpflicht auf männliche Bürger keinen Verfassungsverstoß darstellt, braucht im Hinblick auf Art. 73 Nr. 1 und Art. 12 Abs. 3 GG nicht näher dargelegt zu werden. Diese Bestimmungen haben gleichen verfassungsrechtlichen Rang mit Art. 3 Abs. 2 und 3 GG; sie wären somit - selbst

BVerfGE 12, 45 (53):

als Ausnahmeregelung - gerechtfertigt, wenn man, was nicht entschieden zu werden braucht, in der Wehrpflicht für Männer eine "Benachteiligung" im Sinne des Art. 3 Abs. 3 GG zu sehen hätte.

II.

Der Auffassung des vorlegenden Gerichts, daß § 25 Satz 1 WehrpflG mit Art. 4 Abs. 3 GG nicht vereinbar sei, kann nicht zugestimmt werden.

1. Ein Grundrecht kann, soweit die Verfassung dies nicht zuläßt, durch einfaches Gesetz in seinem sachlichen Gehalt nicht eingeschränkt werden; denn die Grundrechte sind unmittelbar geltendes Recht, das auch den Gesetzgeber bindet. Soweit sich durch Auslegung die sachliche Reichweite eines Grundrechts unmittelbar erschließen läßt, bleibt kein Raum für eine konstitutive Regelung durch den einfachen Gesetzgeber. Eine authentische Interpretation der Verfassung ist ihm verwehrt. Versucht ein Gesetz, den Gehalt des Grundrechts mit eigenen Worten verdeutlichend zu umschreiben, so geschieht das auf die Gefahr, daß dieser Interpretationsversuch mit der Verfassung in Widerspruch gerät (vgl. auch BVerfGE 7, 377 [403 f.]). Diese Grundsätze gelten auch, wenn der Gesetzgeber in einer Grundrechtsnorm ermächtigt ist, "das Nähere" zu regeln, wie weit auch immer im übrigen der Umfang dieser Befugnis im Einzelfall erstreckt werden muß.

2. Art. 4 Abs. 3 GG gewährt ein Grundrecht; es handelt sich nicht bloß um einen "Grundsatz", der erst der Aktualisierung durch den Gesetzgeber bedürfte. Dem Staatsbürger ist unmittelbar in der Verfassung das Recht gewährleistet, aus Gewissensgründen den Kriegsdienst mit der Waffe zu verweigern (so die Formulierung in Art. 12 Abs. 2 Satz 2 GG). Den Sinngehalt der Begriffe "Gewissen" und "Kriegsdienst mit der Waffe" und damit den wesentlichen rechtlichen Inhalt der Verfassungsnorm kann der Richter durch Auslegung ermitteln.

3. a) Das Grundgesetz sieht die freie menschliche Persönlichkeit und ihre Würde als höchsten Rechtswert an. So hat es folgerecht

BVerfGE 12, 45 (54):

in Art. 4 Abs. 1 die Freiheit des Gewissens und seiner Entscheidungen, in denen sich die autonome sittliche Persönlichkeit unmittelbar ausspricht, als "unverletzlich" anerkannt.

Auf diesem Grundsatz beruht auch Art. 4 Abs. 3 GG. Er hat die Gewissensfreiheit des Art. 4 Abs. 1 GG nicht nur zur allgemeinen (ideologischen) Voraussetzung. Er nimmt den Begriff des freien Gewissens wieder auf, erhebt ihn also zum eigenen normativen Bestandteil; er garantiert selbst die Freiheit einer Gewissensentscheidung gegen den Kriegsdienst mit der Waffe und verspricht, sie zu achten. In der Konfliktslage zwischen der Gemeinschaft, die hier mit einer besonders ernsten Forderung an ihre Bürger herantritt, und dem Einzelnen, der nur seinem Gewissen folgen will, räumt die Verfassungsnorm dem Schutz des freien Einzelgewissens in bemerkenswert weitgehender Weise den Vorrang ein. Das ist einem Staate angemessen, der eine Gemeinschaft freier Menschen sein will und gerade in der Möglichkeit freier Selbstbestimmung des Einzelnen einen gemeinschaftsbildenden Wert erkennt.

b) "Gewissen" wird in Art. 4 GG - das zeigt auch die Entstehungsgeschichte (vgl. JbÖffR, N.F. Bd. 1 S. 73 ff.) - im Sinne des allgemeinen Sprachgebrauchs verstanden. Das Verfassungsrecht geht davon aus, daß die Grundlagen des politischen Zusammenlebens einheitlich für alle Staatsbürger zu bestimmen sind. Verfassungsbegriffe sind daher für alle Bekenntnisse und Weltanschauungen gleich zu interpretieren. Die Aufgabe der Verfassungsorgane ist es, die Einheitlichkeit der Rechtsordnung für alle Staatsbürger zu gewährleisten. "Gewissen" im Sinne des allgemeinen Sprachgebrauchs und somit auch im Sinne des Art. 4 Abs. 3 GG ist als ein (wie immer begründbares, jedenfalls aber) real erfahrbares seelisches Phänomen zu verstehen, dessen Forderungen, Mahnungen und Warnungen für den Menschen unmittelbar evidente Gebote unbedingten Sollens sind. Derselben Auffassung war offenbar der Gesetzgeber, der es in § 25 WehrpflG nicht für erforderlich gehalten hat, den Begriff des Gewissens ("aus Gewissensgründen") näher zu erläutern. Bei der Auslegung

BVerfGE 12, 45 (55):

der Bestimmungen bedarf es deshalb keiner Auseinandersetzung mit theologischen und philosophischen Lehren über Begriff, Wesen, Ursprung des Gewissens; sie überschritte die Kompetenz des Richters und wäre auch rechtlich unergiebig, weil über viele der hier auftretenden Probleme in den zuständigen Disziplinen tiefgehende Meinungsverschiedenheiten bestehen.

Eine Gewissensentscheidung wird - das folgt aus ihrem Wesen - stets angesichts einer bestimmten Lage getroffen, in der es innerlich unabweisbar wird, sich zu entscheiden; der Ruf des Gewissens wird dem Einzelnen vernehmbar als eine sittliche und unbedingt verbindliche Entscheidung über das ihm gebotene Verhalten. In diesem Sinn ist die Gewissensentscheidung wesenhaft und immer "situationsbezogen"; daß sie zugleich "normbezogen" sein kann, etwa wenn es sich um die Bewährung einer grundsätzlichen weltanschaulichen Überzeugung oder Glaubenshaltung handelt, wird damit nicht geleugnet, denn dabei geht es um die besondere Frage, welche Maßstäbe und Einflüsse auf das Zustandekommen der Entscheidung (bewußt oder unbewußt) einwirken.

Als eine Gewissensentscheidung ist somit jede ernste sittliche, d. h. an den Kategorien von "Gut" und "Böse" orientierte Entscheidung anzusehen, die der Einzelne in einer bestimmten Lage als für sich bindend und unbedingt verpflichtend innerlich erfährt, so daß er gegen sie nicht ohne ernste Gewissensnot handeln könnte.

c) Die Anwendung der Verfassungsnorm im Einzelfall darf dem Phänomen "Gewissen" nur so weit nachgehen, als sie mit den ihr zu Gebote stehenden Erkenntnismitteln zu prüfen hat, ob, was sich nach außen als Gewissensentscheidung kundgibt, wirklich den Charakter eines unabweisbaren, den Ernst eines die ganze Persönlichkeit ergreifenden sittlichen Gebots, einer inneren Warnung vor dem Bösen und eines unmittelbaren Anrufs zum Guten, trägt. Praktische Schwierigkeiten bei der Beurteilung solcher Sachverhalte müssen in Kauf genommen werden; sie liegen in der Natur der Sache, sind übrigens - wie die bisherigen Erfah

BVerfGE 12, 45 (56):

rungen zeigen - nicht unüberwindlich. Die richterliche Prüfungsbefugnis geht jedenfalls nicht so weit, daß die - einmal als solche erkannte - Gewissensentscheidung in irgendeinem Sinn, etwa als "irrig", "falsch", "richtig", bewertet werden dürfte. Die Frage, wie es zu der Gewissensentscheidung gekommen ist, d. h. vor allem, welche geistigen Einflüsse auf das Gewissen gewirkt haben, ist nur zulässig, soweit davon die Feststellung abhängt, ob wirklich eine "Gewissens"-Entscheidung vorliegt.

4. Art. 4 Abs. 3 GG erkennt nur eine Gewissensentscheidung an, die den "Kriegsdienst mit der Waffe" ablehnt.

a) Es ist bezweifelt worden, ob angesichts dieses Wortlauts der Dienst mit der Waffe im Frieden, die Ausbildung mit der Waffe, verweigert werden dürfe. Die Frage ist zu bejahen. Man mag das bei Schaffung der Bestimmung im Parlamentarischen Rat noch nicht im einzelnen bedacht haben. In Art. 12 Abs. 2 Satz 2 GG aber, der - bereits im Blick auf die Einführung der allgemeinen Wehrpflicht - durch das Gesetz vom 19. März 1956 - BGBl. I S. 111 - eingefügt worden ist, schließt der Begriff "Kriegsdienst mit der Waffe" auch den Friedenswehrdienst mit ein, da der Ersatzdienst zu dessen Einführung der Gesetzgeber dort ermächtigt wird, gerade auch an die Stelle des Wehrdienstes im Frieden treten sollte. Hiermit wird aber auch Art. 4 Abs. 3 GG dahin verdeutlicht, daß er jedenfalls nunmehr- d. h. nach Einführung der allgemeinen Wehrpflicht- das Recht umfaßt, den Dienst mit der Waffe schon im Frieden zu verweigern. Das ist auch sinnvoll - nicht nur, weil der Staat kein Interesse daran haben kann, Wehrpflichtige mit der Waffe auszubilden, die im Kriegsfall die Waffenführung verweigern werden, sondern auch vom Standpunkt des Einzelnen aus, dem eine Ausbildung nicht aufgezwungen werden darf, die einzig den Zweck hat, ihn zu einer Betätigung vorzubereiten, die er aus Gewissensgründen ablehnt.

b) Die Entscheidung muß sich ihrem Inhalt nach gegen den Waffendienst schlechthin richten; sie ist insoweit eine generelle, "absolute" Entscheidung. Gemeint ist das Gewissensverbot, Waffen, gleichviel welcher Art, zu führen; das Gewissen verbietet

BVerfGE 12, 45 (57):

ein Tun, das unmittelbar darauf gerichtet ist, mit - den jeweils zur Verwendung kommenden - Waffen Menschen im Kriege zu töten. Nur in der Vorstellung, dies tun zu müssen, liegt nach dem Grundgesetz für den Einzelnen die schwere innere Belastung, die es rechtfertigt, seine ablehnende Gewissensentscheidung anzuerkennen, obwohl sie zur Verweigerung einer in Verfassung und Gesetz allgemein auferlegten staatsbürgerlichen Pflicht führt und damit - wenigstens vordergründig - zu den Interessen des Staates in Widerstreit tritt.

c) Hieraus ergibt sich, daß derjenige das Grundrecht nicht in Anspruch nehmen kann, der geltend macht, sein Gewissen verbiete ihm nicht den Kriegsdienst mit der Waffe schlechthin, sondern lediglich die Teilnahme an bestimmten Kriegen, etwa am Kriege gegen bestimmte Gegner, unter bestimmten Bedingungen, in bestimmten historischen Situationen, mit bestimmten Waffen. Dabei ist es gleichgültig, ob er eine solche Erklärung schon bei der Einberufung zum Friedenswehrdienst allgemein für den Fall abgibt, daß er je zur Teilnahme an Kriegen solcher Art gezwungen werden sollte, oder ob er erst im Kriegsfall den Dienst mit der Waffe aus diesem Grunde verweigert.

In all diesen Fällen mögen ernste Gewissensbedenken den Wehrpflichtigen zu seiner Haltung bestimmen. Seine Gewissensentscheidung richtet sich aber nicht eigentlich gegen "den Kriegsdienst mit der Waffe", sondern gegen die Entschließung der Staatsgewalt, die bewaffnete Macht überhaupt oder mit bestimmten Mitteln zu einem konkreten politischen oder militärischen Zwecke einzusetzen. Da er nicht das Töten im Kriege schlechthin, sondern nur das Töten dieses Gegners, in diesem Kriege oder mit diesen Waffen ablehnt, fehlt auch der innere Grund, der es nach dem oben Gesagten erst verfassungsrechtlich rechtfertigt, ihn von der Pflicht zum Waffendienst zu befreien.

Ob darüber hinaus selbst jemand, der an sich zur Kriegsdienstverweigerung berechtigt erscheint, durch überragende Treuepflichten in außerordentlicher Lage gehindert sein kann, das

BVerfGE 12, 45 (58):

Grundrecht geltend zu machen, braucht hier nicht geprüft zu werden.

5. Faßt man die eben (unter 4 c) behandelten Fälle als die der "situationsbedingten" (auch "aktuellen" oder "konkreten") Kriegsdienstverweigerung zusammen, so ist als Ergebnis festzuhalten:

Art. 4 Abs. 3 GG schützt nur die prinzipielle Verweigerung des Kriegsdienstes mit der Waffe auf Grund einer Gewissensentscheidung des Einzelnen, der für sich den Dienst mit der Waffe in Frieden und Krieg schlechthin und allgemein ablehnt. Er deckt nicht die "situationsbedingte" Kriegsdienstverweigerung, die darin besteht, daß jemand die Teilnahme an einem bestimmten Kriege, an einer bestimmten Art von Kriegen, oder die Führung bestimmter Waffen ablehnt.

6. § 25 WehrpflG will das Grundrecht aus Art. 4 Abs. 3 GG auf denjenigen beschränkt wissen, der sich "aus Gewissensgründen der Beteiligung an jeder Waffenanwendung zwischen den Staaten widersetzt und deshalb den Kriegsdienst mit der Waffe verweigert". Nur das kann der Sinn der Bestimmung sein. Ihr Wortlaut läßt allerdings nicht erkennen, daß eine Interpretation des Art. 4 Abs. 3 GG beabsichtigt war, sondern besagt nur, daß die hier bezeichneten Kriegsdienstverweigerer einen zivilen Ersatzdienst zu leisten haben; damit scheint offenzubleiben, ob es noch andere Gruppen von Kriegsdienstverweigerern gibt und ob diesen eine andere Art Ersatzdienst, etwa waffenloser Dienst in der Bundeswehr, obliegt. Eine solche wörtliche Auslegung würde aber am Zweck und an der Entstehungsgeschichte der Bestimmung vorbeigehen. Das Recht der Kriegsdienstverweigerung sollte hier abschließend geregelt werden. Namentlich die Entstehungsgeschichte des § 25 WehrpflG zeigt klar, daß beabsichtigt war, eine erschöpfende Regelung der Gründe für die Verweigerung des Waffendienstes in Frieden und Krieg zu geben, eine "Legalinterpretation" der Verfassung zu bieten (Hamel in Bettermann/Nipperdey/Scheuner, Die Grundrechte, Bd. IV/1, 196Q;

BVerfGE 12, 45 (59):

S. 106). Schon die Begründung des Gesetzentwurfs (BT II/1953 Drucks. 2303, S. 31) bemerkt:

"Der Entwurf regelt das in Art. 4 Abs. 3 GG begründete Recht näher, indem er den rechtlich geschützten Bereich der gewissensbedingten Kriegsdienstverweigerung positiv umreißt. Er gibt die Grenzen des Rechts der Kriegsdienstverweigerung an und bestimmt seinen Inhalt."

So ist § 25 WehrpflG auch stets aufgefaßt worden. Die gesetzgeberische Absicht, die mit der Bestimmung verfolgt wurde, ging dahin, den Gesamtinhalt des Grundrechts zu präzisieren, wobei die Anschauung zugrunde lag, Art. 4 Abs. 3 GG sei ein Ausnahmerecht, das schon als solches zu einer restriktiven Auslegung tendiere und das aus staatspolitischen Gründen auch enger begrenzt werden müsse (vgl. die Gesetzesbegründung a.a.O. sowie Scherer/Flor, Wehrpflichtgesetz, 1957, Anm. II zu § 25). In der Fassung des Regierungsentwurfs kam dies deutlich zum Ausdruck; er lautet:

"Wer sich aus grundsätzlicher religiöser oder sittlicher Überzeugung allgemein zur Gewaltlosigkeit in den Beziehungen der Staaten und Völker bekennt und deswegen den Kriegsdienst mit der Waffe verweigert, hat statt des Wehrdienstes einen zivilen Ersatzdienst außerhalb der Streitkräfte zu leisten."

Im Verteidigungs- und im Rechtsausschuß des Bundestags ist § 25 WehrpflG eingehend erörtert worden; der Verteidigungsausschuß hörte mehrere Sachverständige, vor allem Vertreter der christlichen Kirchen. Das Ergebnis der Beratungen war die Gesetz gewordene Fassung; sie wurde bei der zweiten Beratung des Gesetzentwurfs auch im Plenum angenommen (157. Sitzung am 4 .Juli 1956). In der dritten Beratung kam es nochmals zu einer eingehenden Debatte (159. Sitzung am 6. und 7. Juli 1956; Prot. S. 8836 ff.), die sich auf die Frage konzentrierte, ob auch die sog. situationsbedingte Kriegsdienstverweigerung anerkannt werden solle. Die Mehrheit entschied diese Frage im verneinenden Sinn; sie verwarf deshalb Anträge, die in § 25 WehrpflG das Wort "jeder" durch das Wort "der" ersetzen wollten (Prot. S. 8854 ff.).

7. Mit der Gesetz gewordenen Fassung sollte demnach vor

BVerfGE 12, 45 (60):

allem klargestellt werden, daß die "situationsbedingte" Kriegsdienstverweigerung keinen Grundrechtsschutz genieße. Soweit hiermit die oben (unter 4 c) gekennzeichneten Fälle der Kriegsdienstverweigerung gemeint sind, stimmt § 25 WehrpflG mit Art. 4 Abs. 3 GG überein. Zweifelhaft kann aber sein, ob er die Gruppe der "prinzipiellen" Kriegsdienstverweigerer nicht anders und enger begrenzt als die Grundgesetzliche Norm und insoweit verfassungswidrig ist. Wer den Kriegsdienst mit der Waffe schlechthin verweigert, kann dies tun, weil er grundsätzlicher ("dogmatischer") Pazifist ist dem sein Gewissen notwendig die Teilnahme an jedem Krieg verbietet, da er eben den Krieg selbst unbedingt und in jeder historischen Situation verwirft; er kann es aber auch heute und hier allgemein ablehnen, Kriegsdienst mit der Waffe zu leisten, weil ihn Erlebnisse oder Überlegungen dazu bestimmen, die nur für die augenblickliche historisch- politische Situation Gültigkeit besitzen, ohne daß sie notwendig zu jeder Zeit und für jeden Krieg gelten müßten. Nicht der Inhalt das unmittelbare Ziel seiner Weigerung, sondern seine Motive sind "situationsbedingt". Beide Gruppen von Kriegsdienstverweigerern sind, wie oben (unter 5) dargelegt, durch Art. 4 Abs. 3 GG geschützt. Der Wortlaut des § 25 WehrpflG scheint dagegen nur die erstgenannte Gruppe, die grundsätzlichen Pazifisten, zu umfassen. Die nähere Prüfung ergibt jedoch, daß diese Deutung nicht zwingend, vielmehr - anders als beim Regierungsentwurf - eine Auslegung möglich ist, bei der ein Widerspruch zu Art. 4 Abs. 3 GG nicht besteht.

Die Worte "Wer sich ... der Beteiligung an jeder Waffenanwendung zwischen den Staaten widersetzt" fordern offenbar nur, daß der Kriegsdienstverweigerer seine eigene Beteiligung an jedem (gleichviel mit welchen Waffen auszufechtenden) Krieg zwischen der Bundesrepublik Deutschland und irgendeinem anderen Staat ablehne. Es ist nicht anzunehmen, daß ihm eine Gewissensentscheidung darüber abverlangt werden soll, ob er sich an einer kriegerischen Auseinandersetzung zwischen irgendwelchen Staaten zu irgendeiner Zeit beteiligen dürfe oder gar ob andere dies

BVerfGE 12, 45 (61):

tun sollten. Dem absoluten Pazifisten wird die Bejahung dieser Frage leichtfallen, da sie eine selbstverständliche Folge seiner allgemeinen Anschauungen ist. Bei den übrigen wäre das Gewissen aber überfordert, da es nicht wohl über das Verhalten in einer Situation urteilen kann, deren Eintreten ganz unwahrscheinlich, wenn nicht praktisch unmöglich ist. Gemeint sein kann vielmehr nur ein Krieg, in den die Bundesrepublik Deutschland hineingezogen werden könnte, an dem der Wehrpflichtige mithin nach menschlichem Ermessen teilzunehmen gezwungen sein würde.

Bei dieser Auslegung scheint es allerdings, als erhielte der erste Teil des Satzes ("Wer sich ... widersetzt") im wesentlichen denselben Sinn wie der zweite ("[wer] ... den Kriegsdienst mit der Waffe verweigert"), zu dem er doch durch die Worte "und deshalb" in ein motivierendes Verhältnis gebracht ist. Diese scheinbare Ungereimtheit läßt sich aber vermeiden, wenn der erste Satzteil auf den inneren Vorgang, die Gewissenserwägungen bis zum Entschluß des Sich-Widersetzens, bezogen wird, der zweite Satzteil dagegen lediglich auf das äußere Verhalten, das durch jenen Gewissensvorgang motiviert wird, nämlich die Erklärung gegenüber der Behörde, daß der Kriegsdienst mit der Waffe verweigert werde.

Da bei dieser Interpretation des § 25 WehrpflG ein Widerspruch zu Art. 4 Abs. 3 GG nicht mehr festgestellt werden kann, ist von ihr auszugehen (BVerfGE 2, 266 [282]), ohne daß es darauf ankommt, ob dem subjektiven Willen des Gesetzgebers die oben angedeutete, das Grundrecht weiter einschränkende und deshalb verfassungswidrige Auslegung eher entsprochen hätte (BVerfGE 9, 194 [200]). Diese Auslegung - und nur sie - ermöglicht also auch dem vorlegenden Gericht eine Anwendung des § 25 WehrpflG, die in Einklang mit dem Grundgesetz steht.

BVerfG, 15.12.1959 - 1 BvL 10/55

Redaktion — Mon, 07 May 2012 11:45:15 +0000

Daten

Fall:

Platow-Amnestie

Fundstellen:

BVerfGE 10, 234; BB 1960, 26; JZ 1960, 404; MDR 1960, 198; NJW 1960, 235

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

15.12.1959

Aktenzeichen:

1 BvL 10/55

Entscheidungstyp:

Beschluss

Zur Frage der verfassungsmäßigen Abgrenzung von Amnestietatbeständen.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 10, 234

Paginierung:

BVerfGE 10, 234 (234):

Zur Frage der verfassungsmäßigen Abgrenzung von Amnestietatbeständen.

Beschluß

des Ersten Senats vom 15. Dezember 1959

-- 1 BvL 10/55 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 8 des Gesetzes über den Erlaß von Strafen und Geldbußen und die Niederschlagung von Strafverfahren und Bußgeldverfahren (Straffreiheitsgesetz 1954) vom 17. Juli 1954 (BGBl. S. 203) -- auf Vorlage des Landgerichts Bonn vom 10. November 1954 -- 8 KMs 8/53 -.

BVerfGE 10, 234 (235):

Entscheidungsformel:

§ 8 des Gesetzes über den Erlaß von Strafen und Geldbußen und die Niederschlagung von Strafverfahren und Bußgeldverfahren (Straffreiheitsgesetz 1954) vom 17. Juli 1954 (Bundesgesetzblatt I S. 203) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe:

A. -- I.

Bei der ersten Strafkammer des Landgerichts in Bonn ist ein Strafverfahren gegen den Wirtschaftsjournalisten Dr. Platow, einen seiner Mitarbeiter und 18 weitere Angeklagte -- zum größten Teil Beamte und Angestellte von Bundesministerien -- anhängig.

Dr. Platow lieferte von 1946 bis 1951 einer Reihe kleinerer Zeitungen ohne eigenen Wirtschaftsteil Nachrichten aus der Wirtschaft (sogenannter "Pressedienst"). Außerdem unterhielt er für einen Kreis von mehreren hundert Abonnenten aus Industrie und Wirtschaft einen vertraulichen Informationsdienst (sogenannte "Platow-Briefe"). Die Anklage legt Dr. Platow und seinem Mitarbeiter im wesentlichen zur Last, sie hätten sich ihr Informationsmaterial in der Weise beschafft, daß sie ihre Mitangeklagten durch Bestechung zur Preisgabe von Dienstgeheimnissen (§ 353 b StGB) und zur Urkundenbeseitigung im Amt (§ 348 Abs. 2 StGB) verleitet hätten.

Im Laufe des Strafverfahrens haben die Staatsanwaltschaft und die Angeklagten beantragt, das Verfahren auf Grund des § 8 des Straffreiheitsgesetzes vom 17. Juli 1954 (BGBl. I S. 203) -- im folgenden StFG -- einzustellen.

Diese Bestimmung hat folgenden Wortlaut:

"§ 8 Nachrichtentätigkeit

Für Straftaten, welche die Mitteilung, Beschaffung oder Verbreitung von Nachrichten über Angelegenheiten zum Gegenstand haben mit denen Angehörige des öffentlichen Dienstes befaßt sind, oder welche damit derart in Zusammenhang stehen, daß sie solche Taten vorbereiten, fördern, sichern oder decken sollten,

BVerfGE 10, 234 (236):

wird über die §§ 2, 3 hinaus ohne Rücksicht auf die Höhe der rechtskräftig verhängten oder zu erwartenden Strafe Straffreiheit gewährt, wenn die Tat vor dem 1. Januar 1952 begangen worden ist."

II.

Die Strafkammer hat durch Beschluß vom 10. November 1954 -- 8 KMs 8/53 -- gemäß Art. 100 Abs. 1 GG das Verfahren ausgesetzt und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts eingeholt.

Sie ist der Auffassung, eine Einstellung komme nur auf Grund des § 8 StFG in Betracht; bei allen Angeklagten sei eine die allgemeine Straffreiheitsgrenze von drei Monaten (§ 2 StFG) übersteigende Strafe zu erwarten. Die den Angeklagten zur Last gelegten Straftaten seien auch nicht nach § 9 Abs. 2 StFG von der Straffreiheit ausgeschlossen, weil die Angeklagten weder aus Gewinnsucht noch aus gemeiner Gesinnung gehandelt hätten.

Die Strafkammer sieht sich jedoch aus folgenden Gründen an einer Einstellung des Verfahrens gehindert. § 8 StFG sei verfassungswidrig, weil der Bundesgesetzgeber nur zum Erlaß eines allgemeinen Straffreiheitsgesetzes zuständig sei, die zur Nachprüfung gestellte Vorschrift aber in der Hauptsache oder zumindest in entscheidendem Maße bezwecke, die in den sogenannten "Platow-Komplex" verwickelten Personen zu amnestieren. Der Zuschnitt auf einen nach Zahl und Tathergang bekannten kleinen Kreis strafbarer Handlungen ergebe sich aus der Entstehungsgeschichte und dem Inhalt dieser Straffreiheitsnorm. § 8 StFG sei nach Inhalt, Umfang und Zielrichtung an die Stelle eines bereits 1953 beschlossenen, aber nicht verkündeten Straffreiheitsgesetzes getreten, das bei den gesetzgeberischen Beratungen vorwiegend als "Platow- Amnestie" bezeichnet worden sei. In der parlamentarischen Diskussion sei ausdrücklich darauf abgehoben worden, daß lediglich etwa 40 Personen von diesem Gesetz erfaßt würden. Wegen der hohen, für die in Frage stehenden Taten angedrohten Mindeststrafen gewähre § 8 StFG Straffreiheit ohne Rücksicht auf die Höhe der zu erwartenden Strafen; ins

BVerfGE 10, 234 (237):

besondere seien Bestechungsdelikte nicht von der Straffreiheit ausgenommen. Auch der gewählte Stichtag sei offensichtlich auf den "Platow- Komplex" zugeschnitten.

Die Strafkammer vertritt weiter die Auffassung, § 8 StFG begünstige den von ihm erfaßten Personenkreis ohne sachlichen Grund in einem mit dem allgemeinen Gleichheitssatz nicht zu vereinbarenden Ausmaß. Die Schwierigkeiten beim Aufbau der Bundesverwaltung rechtfertigten allenfalls eine besonders gestaltete Straffreiheit für die Fälle des Geheimnisverrates. Es sei aber offensichtlich ungerecht, auch für die im Zusammenhang mit derartigen Straftaten begangenen strafbaren Handlungen, insbesondere Bestechungsdelikte, ohne Rücksicht auf die Höhe der zu erwartenden Strafen Straffreiheit zu gewähren. Da eine Amnestie ohnehin in gewissem Sinne einen Eingriff in die Rechtspflege darstelle, müsse der Gesetzgeber in besonderem Maße auf die Gleichmäßigkeit und Gleichartigkeit der gewährten Straffreiheit bedacht sein.

III.

Der Bundestag hält § 8 StFG für verfassungsmäßig. Diese Bestimmung stelle ihrer abstrakten Fassung wegen ein Gesetz im materiellen Sinne dar. Der "Platow-Komplex" bilde nicht ihren ausschließlichen Gegenstand. Es werde neben den mit dieser Fallgruppe zusammenhängenden Straftaten noch eine unbestimmte Zahl anderer strafbarer Handlungen erfaßt, von deren Vorhandensein der Gesetzgeber mit gutem Grund habe ausgehen dürfen. Die im 46. (Untersuchungs-)Ausschuß des 1. Bundestages ermittelten Vorkommnisse hätten nur den Anlaß für die Schaffung des streitigen Amnestietatbestandes abgegeben.

Der erfaßte Personenkreis werde auch nicht in einer gegen den Gleichheitssatz verstoßenden Weise begünstigt. Im Bundestag sei das Bedürfnis vorherrschend gewesen, unter Verhaltensweisen im Presse- und Nachrichtenwesen der Nachkriegsjahre einen allgemeinen Schlußstrich zu ziehen. Indem der Gesetzgeber aus diesen Erwägungen heraus den Geltungsbereich des § 8 StFG

BVerfGE 10, 234 (238):

nicht in gleicher Weise eingeschränkt habe wie die übrigen Amnestietatbestände, habe er sich im Rahmen des ihm eingeräumten weiten Ermessensbereichs gehalten.

Der Oberstaatsanwalt bei dem Landgericht in Bonn hält § 8 StFG ebenfalls für verfassungsmäßig. Im gleichen Sinne haben sich zwei der Angeklagten geäußert.

Die Bundesregierung hat im Hinblick auf die eingehende Stellungnahme des Bundestages von einer Äußerung abgesehen. Der Bundesminister der Justiz hat eine Übersicht über die Zahl der Personen vorgelegt, denen eine Vergünstigung nach dem Straffreiheitsgesetz 1954 bis zum 31. Dezember 1954 zuteil geworden ist.

IV.

Es kann ohne mündliche Verhandlung entschieden werden, weil kein Verfassungsorgan dem Verfahren beigetreten ist.

§ 8 StFG ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Der Bundesgesetzgeber war zum Erlaß einer Straffreiheitsnorm, wie sie § 8 StFG darstellt, befugt.

1. Wie das Bundesverfassungsgericht bereits ausgesprochen hat, kann der Bund auch Straffreiheit gewähren für Straftaten, über die im ersten Rechtszug Gerichte der Länder zu urteilen haben (BVerfGE 2, 213 [220 ff.] ). Die Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers zur Gewährung von Straffreiheit durch ein Gesetz ergibt sich -- je nachdem, ob anhängige Verfahren niedergeschlagen oder ob rechtskräftig verhängte Strafen erlassen werden -- entweder aus seiner Gesetzgebungsmacht für den Bereich des gerichtlichen Verfahrens oder aus seiner Kompetenz zur Gesetzgebung auf dem Gebiete des Strafvollzugs (Art. 74 Ziff. 1 GG). Zur Errichtung eines Hindernisses für die Strafverfolgung oder die Strafvollstreckung durch ein Gesetz ist der Bundesgesetzgeber dann

BVerfGE 10, 234 (239):

befugt, wenn nicht nur die Straffolgen von Einzelfällen, sondern von einer "unübersehbaren und unbestimmten, nach Typen gekennzeichneten Zahl von Straftaten" geregelt werden (BVerfGE 2, 213 [222]).

2. § 8 StFG gewährt nicht nur für eine im wesentlichen bekannte Zahl von Einzelfällen Straffreiheit; er ist kein Verwaltungsakt in Gesetzesform, sondern ein allgemeiner, auf eine unbestimmte Vielzahl von Sachverhalten anwendbarer Rechtssatz.

a) Von der durch ihn normierten Straffreiheit werden diejenigen Straftaten umfaßt, welche "die Mitteilung, Beschaffung oder Verbreitung von Nachrichten über Angelegenheiten zum Gegenstand haben, mit denen Angehörige des öffentlichen Dienstes befaßt sind". Daneben erstreckt sich die Straffreiheit auf die Delikte, die jene Straftaten "vorbereiten, fördern, sichern oder decken sollten".

§ 8 StFG umschreibt mithin den Kreis der Delikte, für die Straffreiheit gewährt wird, nach generellen Merkmalen, normiert also seine Rechtswirkung für strafbare Handlungen, die nach Sachtypen gekennzeichnet sind.

b) Die allgemeine Umschreibung des Gesetzesinhalts hat auch zur Folge, daß eine unbestimmte Vielzahl sachtypisch bezeichneter Straftaten der gesetzlichen Rechtsfolge unterworfen wird. § 8 StFG verschafft nicht lediglich den in den "Platow-Komplex" verwickelten Personen Straffreiheit; er kommt jedem zugute, der eine unter den Amnestietatbestand fallende Straftat begangen hat. Entsprechend seiner allgemeinen Fassung ist § 8 StFG bereits in einer Anzahl von Fällen angewandt worden, die nicht mit dem "Platow-Komplex" zusammenhängen:

Der Oberstaatsanwalt bei dem Landgericht in Koblenz hat den Rest einer gegen einen Angestellten des Wirtschaftsministeriums Rheinland-Pfalz wegen Geheimnisbruchs (§ 353 b StGB) verhängten Gefängnisstrafe auf Grund des § 8 StFG erlassen (5 KLs 82/50).

BVerfGE 10, 234 (240):

Der Oberbundesanwalt beim Bundesgerichtshof hat die Einstellung eines gegen einen Bundesbeamten und einen Landesbeamten eingeleiteten Ermittlungsverfahrens u. a. damit begründet, daß § 8 StFG der Strafverfolgung entgegenstehe .

Der Oberstaatsanwalt bei dem Landgericht in Bonn hat den Rest einer einem ehemaligen Amtsgehilfen im Bundeskanzleramt wegen fortgesetzten Bruchs der Amtsverschwiegenheit (§ 353 b StGB) und anderer Delikte auferlegten Gefängnisstrafe gemäß § 8 StFG erlassen (8 KLs 11/51).

Die IV. Strafkammer bei dem Landgericht München I hat ein gegen einen Journalisten und seine Verlobte wegen Diebstahls geheimer Akten aus der bayer. Staatskanzlei eingeleitetes Strafverfahren mit der Begründung eingestellt, es lägen die Voraussetzungen des § 9 StFG 1949 und des § 8 StFG 1954 vor 1 c Js 710 ab/54 / IV -- 488/54.

Ebenfalls außerhalb des "Platow-Komplexes" stehen folgende noch anhängige Verfahren wegen Nachrichtentätigkeit, in denen die Entscheidung über die Einstellung mit Rücksicht auf den Vorlagebeschluß der 1. Strafkammer des Landgerichts in Bonn zurückgestellt worden ist:

Ermittlungsverfahren gegen einen Wirtschaftsjournalisten als Herausgeber eines politischen und wirtschaftlichen Informationsdienstes und einen Fachjournalisten als Mitarbeiter wegen aktiver Bestechung und Mitteilung amtlicher Schriftstücke (§ 353 c StGB) (StA Bonn, 8 Js 290/52).

Ermittlungsverfahren gegen eine ehemalige Angestellte im Pressereferat eines Bundesministeriums wegen schwerer passiver Bestechung und Geheimnisverrats (§ 353 StGB) (StA Bonn, 8 Js 70/52). Ermittlungsverfahren gegen den verantwortlichen Redakteur und den Wirtschaftsredakteur eines Informationsdienstes wegen aktiver Bestechung und Mitteilung amtlicher Schriftstücke (StA Bonn, 8 Js 287/52).

Strafverfahren gegen einen ehemaligen Angestellten des Bundestages wegen einfacher und schwerer passiver Bestechung (LG Bonn, 8 KLs 11/53).

Strafverfahren gegen einen ehemaligen Angestellten der Verwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes wegen Geheimnisverrats, Urkundenbeseitigung im Amt und schwerer passiver Bestechung (LG Bonn, 8 KLs 4/54).

Schließlich wurde in einem Fall, in dem die Voraussetzungen des § 8 StFG erfüllt waren, das eingeleitete Ermittlungsverfahren aus anderen Gesichtspunkten eingestellt.

BVerfGE 10, 234 (241):

Fünf Journalisten war zur Last gelegt worden, sie hätten eine ehemalige Angestellte eines Bundesministeriums bestochen. Zunächst wurde die Entscheidung über die Einstellung bis zur Klärung der Frage, ob § 8 StFG verfassungsmäßig sei, zurückgestellt. Später wurde das Verfahren auf Grund des § 2 StFG eingestellt, weil keine höhere Strafe als Freiheitsstrafe von drei Monaten zu erwarten sei StA Bonn, 8 Js 70/52). 3. Dem § 8 StFG kann nicht im Hinblick auf seinen zahlenmäßig beschränkten Anwendungsbereich der Charakter eines für eine unbestimmte Vielzahl von Fällen geltenden generellen Rechtssatzes abgesprochen werden.

3. Dem § 8 StFG kann nicht im Hinblick auf seinen zahlenmäßig beschränkten Anwendungsbereich der Charakter eines für eine unbestimmte Vielzahl von Fällen geltenden generellen Rechtssatzes abgesprochen werden.

a) Sofern Amnestien nicht aus Anlaß eines besonders bedeutsamen Ereignisses im Leben eines Volkes (z. B. Inkrafttreten einer neuen Verfassung) gewährt werden, liegt ihnen in der Regel die Absicht des Gesetzgebers zugrunde, unter eine Zeit, in der das Rechtsbewußtsein infolge außergewöhnlicher Verhältnisse erheblich gestört war, einen Strich zu ziehen. Es wird dabei einer allgemeinen Befriedung der Vorrang vor der Durchsetzung von Strafandrohungen eingeräumt. In diesen Fällen stellt eine Amnestie die Reaktion auf eine bestimmte Situation in der Vergangenheit dar und ist jeweils auf vergangene Sachverhalte bezogen. Je nachdem, auf welchen Gebieten und in welchem Umfang das Rechtsbewußtsein in einer verworrenen Zeit einer Erschütterung ausgesetzt war, kann der Gesetzgeber die Straffreiheit nach den verschiedensten Gesichtspunkten ausgestalten, beispielsweise, indem er nur für bestimmte Deliktstypen Straffreiheit gewährt oder sie von verschiedenen Voraussetzungen abhängig macht oder in ihrem Ausmaß abstuft. Dabei ist der Kreis der von einer Amnestievorschrift erfaßten Straftaten um so kleiner, je differenzierter der Gesetzgeber ein Straffreiheitsgesetz ausgestaltet.

b) Das in der Begriffsbestimmung des Bundesverfassungsgerichts enthaltene Merkmal "unübersehbar" ist nicht mit der vorlegenden Strafkammer dahin zu verstehen, es müsse von der Straffreiheit eine so große Zahl von Fällen erfaßt sein, daß sie nicht auf den ersten Blick überschaut, sondern nur "mit Hilfe eines erheblichen statistischen Aufwands" erfaßt werden könne.

BVerfGE 10, 234 (242):

Nicht die größere oder kleinere Zahl der unter ein Straffreiheitsgesetz fallenden Straftaten ist entscheidend. Es kommt vielmehr darauf an, ob sich wegen der abstrakten Fassung des gesetzlichen Tatbestandes nicht genau übersehen läßt, auf wieviele und welche Fälle das Gesetz Anwendung findet (vgl. BVerfGE 8, 332 [361]). Übrigens ist § 8 nicht die einzige Bestimmung des Straffreiheitsgesetzes, deren Anwendungsbereich begrenzt ist. Auch andere Vorschriften dieses Gesetzes verschaffen ihres differenzierten Inhalts wegen nur einer verhältnismäßig kleinen Zahl von Personen Straffreiheit. So wurde nach einer vom Bundesjustizministerium für die Zeit bis einschließlich 31. Dezember 1954 angestellten statistischen Erhebung z. B. für Straftaten während des Zusammenbruchs (§ 6 StFG) lediglich in 64 Fällen Straffreiheit gewährt.

4. § 8 StFG verliert den Charakter einer allgemeinen, lediglich sachtypisch begrenzten Amnestienorm auch nicht deswegen, weil dem Gesetzgeber bei seiner Beschlußfassung der Komplex bekannt war, der wahrscheinlich den größten Teil der erfaßten strafbaren Handlungen ausmacht.

Die Amnestie für Nachrichtentätigkeit wurde allerdings dadurch ausgelost, daß im 46. Ausschuß des 1. Bundestages (sogenannter Platow-Untersuchungsausschuß) Mißstände auf dem Gebiete des Informationswesens festgestellt worden waren. Der 1. Bundestag nahm in seiner 273. Sitzung am 18. Juni 1953 (BT I/1949, Prot. S. 13543 ff.) den Entwurf eines Gesetzes über Straffreiheit an, der von mehreren Fraktionen in Kenntnis der in jenem Ausschuß untersuchten Vorkommnisse eingebracht worden war (BT I/1949, Drucks. Nr. 3935). Nach dem Gesetzesbeschluß (BR Drucks. 299/53, 429/53) sollte Verlegern, Journalisten und Angehörigen des öffentlichen Dienstes Straffreiheit gewährt werden, soweit sie in der Zeit bis zum 31. Dezember 1951 "unmittelbar oder mittelbar Nachrichten, Informationen oder Artikel in strafbarer Weise mitgeteilt, entgegengenommen oder verbreitet" oder zu solchen Handlungen angestiftet oder Beihilfe geleistet hatten; Straffreiheit sollte auch für solche Straftaten eintreten, die

BVerfGE 10, 234 (243):

aus Anlaß derartiger Nachrichtentätigkeit begangen worden waren. Der Beschluß von Bundestag und Bundesrat wurde nicht Gesetz, weil der Bundesminister der Justiz ihn verfassungsrechtlicher Bedenken wegen nicht gegenzeichnete. Mit der Aufnahme eines nicht mehr auf die Zugehörigkeit zu bestimmten Berufsgruppen abstellenden besonderen Amnestietatbestandes für Nachrichtentätigkeit in das Straffreiheitsgesetz 1954 sollte der Grundgedanke jenes Gesetzesbeschlusses unter Behebung der geltend gemachten verfassungsrechtlichen Bedenken verwirklicht werden (vgl. Amtl. Begründung zu § 7 des Entwurfs eines Gesetzes über die Gewährung von Straffreiheit -- BR Drucks. Nr. 508/53, S. 17).

Muß hiernach davon ausgegangen werden, daß dem Gesetzgeber die Fälle des "Platow-Komplexes" im wesentlichen bekannt waren, so zwingt dies doch nicht dazu, § 8 StFG als sogenanntes Individualgesetz zu werten.

Anlaß zu speziellen Straffreiheitsnormen für besondere Deliktstypen werden oft konkrete Einzelfälle sein, in denen nach Auffassung des Gesetzgebers die Verwirrung des Rechtsbewußtseins auf einem bestimmten Gebiet besonders sinnfällig in Erscheinung getreten ist und die deshalb sogar als Modellfälle für die gesetzliche Regelung dienen. Je größer die Zahl solcher Modellfälle im Verhältnis zu der mutmaßlichen Gesamtzahl der von der konkreten Straffreiheitsnorm Betroffenen ist, desto eher kann allerdings der Eindruck entstehen, die dem Gesetzgeber bekannten Delikte bildeten den eigentlichen Gegenstand der gesetzlichen Regelung. Der Anwendungsbereich der zur Nachprüfung gestellten Norm ist aber nicht auf den "Platow- Komplex" beschränkt. Über das bei dem vorlegenden Gericht anhängige Verfahren hinaus wird für alle vom Tatbestand des § 8 StFG erfaßten Fälle von Nachrichtentätigkeit Straffreiheit gewährt. Erschöpft sich der in einer Norm zum Ausdruck kommende, objektivierte Wille des Gesetzgebers aber nicht darin, ausschließlich die Fälle zu regeln, die den Anlaß zum Erlaß jener Norm gegeben haben, ist sie vielmehr nach der Natur der in Betracht kommenden Sachverhalte geeignet, unbestimmt viele weitere Fälle zu

BVerfGE 10, 234 (244):

erfassen, so stellt sie auch dann einen allgemeinen Rechtssatz dar, wenn dem Gesetzgeber eine größere Zahl von Modellfällen gegenwärtig war (vgl. BVerfGE 7, 129 [150 f.]).

5. Eine abweichende Beurteilung ist auch nicht im Hinblick auf den vom Gesetzgeber mit der Gewährung von Straffreiheit für Nachrichtentätigkeit verfolgten Zweck geboten. Die Strafkammer sieht in § 8 StFG zu Unrecht ein sogenanntes "getarntes Individualgesetz". Von einem solchen kann nur dann gesprochen werden, wenn der Gesetzgeber ausschließlich einen bestimmten Einzelfall oder eine bestimmte Gruppe von Einzelfällen regeln will und zur Verdeckung dieser Absicht generell formulierte Tatbestandsmerkmale dergestalt in einer Norm zusammenfaßt, daß diese nur auf jene konkreten Sachverhalte Anwendung finden kann, die dem Gesetzgeber vorschwebten und auf die die Norm zugeschnitten ist. Es muß also zunächst die Feststellung gerechtfertigt sein, daß der Sache nach ein Individualgesetz vorliegt; erst dann ist für die weitere Prüfung Raum, ob der Gesetzgeber einer Norm absichtlich eine Formulierung gegeben hat, die deren Individualcharakter verbergen soll.

Bei der Prüfung, ob eine Norm ein Individualgesetz oder einen allgemeinen Rechtssatz darstellt, ist zunächst ihr Inhalt durch Auslegung zu ermitteln. Wie das Bundesverfassungsgericht ausgesprochen hat (BVerfGE 1, 299 [312]), ist für die Auslegung einer Vorschrift der in ihr zum Ausdruck kommende, objektivierte Wille des Gesetzgebers maßgebend, wie er sich aus dem Wortlaut der Gesetzesbestimmung und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist. Die subjektive Vorstellung der am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe oder einzelner ihrer Mitglieder ist nicht entscheidend. Wie bereits ausgeführt, beschränkt sich der Anwendungsbereich des § 8 StFG keinesfalls darauf, lediglich in den Fällen des "Platow- Komplexes" Straffreiheit zu verschaffen; vielmehr kommt der zur Nachprüfung gestellten Straffreiheitsnorm nach ihrem Inhalt die Fähigkeit zu, unbestimmt viele weitere Sachverhalte zu erfassen.

Liegt sonach objektiv kein Individualgesetz vor, so ist es un

BVerfGE 10, 234 (245):

erheblich, ob der "Platow-Komplex" für den Gesetzgeber eine dermaßen große Bedeutung besaß, daß demgegenüber andere, insbesondere noch unbekannte, aber als vorhanden angenommene Fälle an Gewicht für seine Entscheidung wesentlich zurücktraten. Denn selbst wenn die Ansicht des vorlegenden Gerichts zutreffend wäre, der Gesetzgeber habe mit der Schaffung des § 8 StFG "in der Hauptsache oder zumindest in entscheidendem Maße bezweckt, die Straf- und Ermittlungsverfahren im sogenannten Platow-Komplex zu amnestieren", ist es nicht gerechtfertigt, ein verdecktes Individualgesetz anzunehmen. Ist eine Norm nach ihrem objektiven Inhalt und ihrer möglichen Auswirkung als allgemeiner Rechtssatz anzusprechen, so wird sie nicht dadurch zu einem getarnten Individualgesetz, daß die am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organe beabsichtigten, vorwiegend bestimmte Einzelfälle zu treffen, oder daß für ihre Entschließung die Vorstellung entscheidend war, jedenfalls werde ein bestimmter Komplex von Fällen von der gesetzlichen Regelung erfaßt.

6. Da § 8 StFG nach allem einen allgemeinen Rechtssatz darstellt, war der Bund gemäß Art. 74 Ziff. 1 GG zum Erlaß dieser Norm zuständig. Die Entscheidung darüber, ob ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung der Straffreiheit für Nachrichtentätigkeit im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG bestand, war in das Ermessen des Bundesgesetzgebers gestellt (vgl. BVerfGE 2, 213 [224, 225]).

Wenn auch in Art. 72 Abs. 2 GG die Voraussetzungen für die Ausübung des Rechts zur konkurrierenden Gesetzgebung durch den Bund im einzelnen bezeichnet sind und damit die Ermessensfreiheit des Bundesgesetzgebers eingeengt wird, so stellt die Entscheidung über die Bedürfnisfrage doch eine echte Ermessensentscheidung dar. Als solche ist sie der Nachprüfung des Bundesverfassungsgerichts grundsätzlich entzogen (BVerfGE 2, 213 [224]). Der Gesetzgeber erachtete die im 46. (Untersuchungs-) Ausschuß des 1. Bundestages erörterten strafbaren Handlungen als amnestiewürdige Modellfälle und wollte durch eine generelle Regelung alle im Zusammenhang mit unerlaubter Nachrichten

BVerfGE 10, 234 (246):

tätigkeit in Bund, Ländern und Gemeinden begangenen Straftaten amnestieren. Es ist nicht ersichtlich, daß er hierbei die seinem Ermessen gesetzten Grenzen verkannt und das ihm eingeräumte Ermessen mißbraucht habe.

II.

Der Inhalt der zur Nachprüfung gestellten Norm läßt keinen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz erkennen.

1. Der Gesetzgeber ist beim Erlaß eines Straffreiheitsgesetzes unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 Abs. 1 GG nicht gehalten, Straffreiheit für alle strafbaren Handlungen und in gleichem Maße zu gewähren. Er darf nicht nur einzelne Deliktstypen gänzlich von der Amnestie ausnehmen, sondern auch bestimmte Tatbestände einer Sonderregelung unterwerfen. Bei welchen Delikten in besonderem Maße ein Gesamtinteresse an einer Befriedung besteht, hat er allein zu entscheiden. Auch ist es eine Frage seiner gesetzgeberischen Gestaltungsfreiheit, in welchem Umfang er bei solchen Straftaten Straffreiheit gewähren will. Das Bundesverfassungsgericht kann ein Amnestiegesetz nicht daraufhin überprüfen, ob die dort getroffenen Regelungen notwendig oder zweckmäßig sind, vielmehr kann es nur feststellen, ob der Gesetzgeber die äußersten Grenzen des ihm offenstehenden weiten Ermessensbereichs überschritten hat.

Bei einem Straffreiheitsgesetz liegt ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz erst dann vor, wenn die vom Gesetzgeber für einzelne Tatbestände getroffene Sonderregelung offensichtlich nicht am Gerechtigkeitsgedanken orientiert ist, wenn sich für sie also keine vernünftigen Erwägungen finden lassen, die sich aus der Natur der Sache ergeben oder sonstwie einleuchtend sind.

2. § 8 StFG enthält keine in diesem Sinne willkürliche Sonderregelung.

Allerdings unterwirft das Gesetz die strafbare Nachrichtentätigkeit einer besonders gestalteten Rechtsfolge. Die Gewährung von Straffreiheit ist zunächst nicht davon abhängig, daß die zu

BVerfGE 10, 234 (247):

erwartende Strafe eine bestimmte Höhe nicht überschreitet; außerdem erstreckt sich die Amnestie nicht nur auf Nachrichtentätigkeit, sondern auch auf die damit zusammenhängenden strafbaren Handlungen. Schließlich enthält § 8 StFG einen von der allgemeinen Regelung abweichenden Stichtag.

Indes waren für die Entscheidung des Gesetzgebers Erwägungen maßgebend, die es ausschließen, die gewährte Amnestie für Nachrichtentätigkeit als willkürlich und damit als verfassungswidrig zu kennzeichnen.

a) Die gesetzgebenden Körperschaften gingen bei ihren Beratungen davon aus, daß während des nationalsozialistischen Regimes keine Verbindung zwischen Verwaltung und Presse im Dienste möglichst weitgehender objektiver Information der Staatsbürger bestanden hatte. Die Vernehmungen in dem 46. (Untersuchungs-)Ausschuß des 1. Bundestages hatten ergeben, daß sich während der ersten Zeit des Neuaufbaues des Staatsapparates noch keine gefestigten Maßstäbe dafür gebildet hatten, wie das Bedürfnis der demokratischen Presse nach weitestgehender Unterrichtung mit den Interessen des Staates an der Wahrung vertraulich zu behandelnder Angelegenheiten zu vereinbaren sei. Die damals noch bestehende Unsicherheit war insbesondere dadurch verstärkt worden, daß die den Vertretern der Presse von den Bundesministerien erteilten Informationen nach Art und Umfang erhebliche Unterschiede aufwiesen. Es bestand, wie sich gezeigt hatte, auch keine übereinstimmende Praxis der Bundesministerien in der Frage, ob, in welchem Umfang und zu welchen Bedingungen ein Behördenbediensteter die Presse über Fragen seines Arbeitsbereiches unterrichten oder selbst Presseartikel verfassen dürfe.

Wenn nach der Überzeugung des Gesetzgebers solche Schwierigkeiten beim Aufbau der Bundesverwaltung bestanden hatten, kann nicht davon gesprochen werden, daß die Straffreiheit für Nachrichtentätigkeit ohne einen sich aus der Natur der zu regelnden Verhältnisse ergebenden einleuchtenden Grund, also willkürlich gewährt worden sei.

BVerfGE 10, 234 (248):

Auch die Erstreckung der für Nachrichtentätigkeit gewährten Straffreiheit auf die im Zusammenhang damit begangenen strafbaren Handlungen -- insbesondere Bestechungsdelikte -- läßt sich unter dem Gesichtspunkt des allgemeinen Gleichheitssatzes noch rechtfertigen. Der Gesetzgeber ist ersichtlich davon ausgegangen, daß der Schwerpunkt und eigentliche Anlaß solcher Delikte ebenfalls in den ungeklärten Beziehungen zwischen Presse und Verwaltung gelegen habe. Daß er diesem Gesichtspunkt den Vorrang vor kriminalpolitischen Erwägungen eingeräumt hat, widerspricht nicht offensichtlich der Gerechtigkeitsidee.

Dem § 7 StFG liegt eine ähnliche Betrachtungsweise des Gesetzgebers zugrunde. Es werden von dieser Bestimmung nicht nur die eigentliche Personenstandsfälschung des § 169 StGB, sondern alle Straftaten erfaßt, die im Zusammenhang mit der Verschleierung des Personenstandes aus politischen Gründen begangen wurden. Amnestiert wird demnach -- neben Urkundenfälschung, mittelbarer Falschbeurkundung, Benützung falscher Ausweise und ähnlichen Delikten -- insbesondere die zum Zwecke der Verschleierung des Personenstandes begangene Bestechung (vgl. Brandstetter, Komm. zum Straffreiheitsgesetz 1954, Anm. 2 zu § 7).

b) § 8 StFG unterscheidet sich allerdings durch das Fehlen einer oberen Strafgrenze deutlich von den übrigen Bestimmungen des Straffreiheitsgesetzes 1954. Während die Gewährung von Straffreiheit grundsätzlich davon abhängt, daß keine höhere Strafe als Freiheitsstrafe von drei Monaten und Geldstrafe, deren Ersatzfreiheitsstrafe drei Monate nicht übersteigt, allein oder nebeneinander verhängt oder zu erwarten ist (§ 2 Abs. 1 und 2 StFG), enthalten die besonderen Amnestietatbestände der §§ 3, 5, 6 und 7 Abs. 1 StFG eine Höchststrafgrenze von einem Jahr (drei Jahren) und lediglich in den Fällen des § 7 Abs. 2 und des § 8 StFG wird Straffreiheit ohne Rücksicht auf die Höhe der zu erwartenden oder rechtskräftig verhängten Strafe gewährt.

Indes kann der Verzicht des Gesetzgebers auf eine obere Strafgrenze im Hinblick auf seine an die besondere Natur der Nach

BVerfGE 10, 234 (249):

richtentätigkeit anknüpfenden Erwägungen nicht als offensichtlich unsachgemäß und deshalb willkürlich bezeichnet werden.

Wie bereits dargelegt, beruht die Amnestie für Nachrichtentätigkeit auf der Annahme des Gesetzgebers, daß nach dem Zusammenbruch die Beziehungen zwischen öffentlicher Verwaltung und Presse entsprechend den grundlegend geänderten Verhältnissen neu geordnet werden mußten. Es bestanden noch keine einheitlichen Vorstellungen über Art und Umfang der an die Presse zu erteilenden Informationen. Die Bundesministerien regelten ihr Verhältnis zur Presse nicht einheitlich, zum Teil sogar widersprüchlich. Feste Maßstäbe dafür, wie das Bedürfnis einer demokratischen Presse nach möglichst weitgehender Information unter gleichzeitiger Wahrung staatlicher Interessen zu befriedigen sei, bildeten sich erst im Laufe der Zeit heraus.

Dem Gesetzgeber wurde durch das Bekanntwerden einiger symptomatischer Fälle bewußt, daß die Unsicherheit über Art und Umfang zulässiger Informationen für Behördenbedienstete und Vertreter der Presse die ernste Gefahr schwerer Verstöße gegen strafrechtliche Vorschriften mit sich gebracht hatte. Mit Rücksicht hierauf wollte er unter die Zeit uneinheitlicher und widersprüchlicher Informationsgewährung einen Schlußstrich ziehen, um für die Zukunft den Weg für ein geordnetes und vertrauensvolles Verhältnis zwischen öffentlicher Verwaltung und Presse freizumachen. In den parlamentarischen Beratungen kam wiederholt zur Sprache, eine unzulässige Informationserteilung berge die Gefahr in sich, daß eine "Kettenreaktion" schwerer strafrechtlicher Delikte ausgelöst werde. So wurde mehrfach hervorgehoben, daß es von der Zulässigkeit einer Information der Presse abhänge, ob das für einen Aufsatz nach den üblichen Sätzen bezahlte Zeilenhonorar für den Beamten ein Einkommen aus einer Nebentätigkeit darstelle oder ob es als Vorteil im Sinne der Bestechungsvorschriften des Strafgesetzbuches gewertet werden müsse. Auch wurde darauf hingewiesen, daß ein Journalist, dem regelmäßig amtliche Drucksachen ausgehändigt worden seien, Gefahr laufe, wegen gewerbsmäßiger Hehlerei bestraft zu

BVerfGE 10, 234 (250):

werden, wenn der informierende Beamte diese Schriftstücke weitergegeben habe, ohne dazu befugt gewesen zu sein. Die sich aus der Natur der Nachrichtentätigkeit ergebende Gefahr der Anwendbarkeit von Strafnormen mit hohen Mindeststrafen bewog den Gesetzgeber, generell davon abzusehen, die Gewährung von Straffreiheit von der Höhe der im Einzelfall zu erwartenden Strafe abhängig zu machen. Er ging von der Erwägung aus, daß die Unsicherheit über das zulässige Maß einer Informationserteilung den eigentlichen Anlaß für die begangenen schweren Delikte darstelle und daß diesem Zusammenhang nur durch unbeschränkte Gewährung von Straffreiheit ausreichend Rechnung getragen werden könne.

Die auf Grund solcher Überlegungen getroffene Regelung läßt um so weniger eine Überschreitung des dem Gesetzgeber eingeräumten weiten Ermessensbereichs erkennen, als für die im Zusammenhang mit Nachrichtentätigkeit begangenen Delikte nicht schlechthin, also ohne Rücksicht auf die Strafwürdigkeit im Einzelfall, Straffreiheit gewährt wird. Die allgemeinen Ausschlußgründe des § 9 StFG gelten auch für die Nachrichtentätigkeit. Demnach sind die in dem Katalog des § 9 Abs. 1 StFG aufgezählten strafbaren Handlungen auch dann von der Straffreiheit ausgeschlossen, wenn sie mit Nachrichtentätigkeit derart in Zusammenhang stehen, daß sie diese vorbereiten, fördern, sichern oder decken sollten. Außerdem wird für Nachrichtentätigkeit keine Amnestie gewährt, wenn sie auf Gewinnsucht beruht oder wenn die Art der Ausführung oder die Beweggründe des Täters eine gemeine Gesinnung erkennen lassen (§ 9 Abs. 2 StFG).

Indem der Bundesgesetzgeber aus den oben dargestellten Überlegungen ein vordringliches Interesse an einer möglichst umfassenden, lediglich durch die allgemeinen Ausschlußvorschriften des § 9 StFG eingeschränkten Befriedung bejahte, hat er den ihm zustehenden weiten Ermessensbereich nicht überschritten.

BVerfG, 29.10.1958 - 2 BvL 19/56

Redaktion — Fri, 06 Apr 2012 17:58:55 +0000

Daten

Fall:

Helgoland-Gesetz

Fundstellen:

BVerfGE 8, 260; DVBl 1959, 373; NJW 1959, 331

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

29.10.1958

Aktenzeichen:

2 BvL 19/56

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Gemäß Art. 73 Ziff. 5 GG gehört das gesamte Zollwesen zur ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes.
2. Die Länder sind nicht nur durch Art. 105 Abs. 1 GG gehindert, "Zölle" einzuführen, sondern sie können auch nicht andere Abgaben vom Warenverkehr über eine Grenze regeln, sofern sie dadurch in die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes über das Zollwesen eingreifen.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 8, 260

Paginierung:

BVerfGE 8, 260 (260):

1. Gemäß Art. 73 Ziff. 5 GG gehört das gesamte Zollwesen zur ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes.

2. Die Länder sind nicht nur durch Art. 105 Abs. 1 GG gehindert, "Zölle" einzuführen, sondern sie können auch nicht andere Abgaben vom Warenverkehr über eine Grenze regeln, sofern sie dadurch in die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes über das Zollwesen eingreifen.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 29. Oktober 1958

-- 2 BvL 19/56 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des Art. I Ziff. 3 und des Art. II Satz 2 des schleswig-holsteinischen Landesgesetzes zur Ergänzung und Änderung des Gesetzes über den Wiederaufbau und die Verwaltung der Gemeinde Helgoland (Helgoland-Gesetz) vom 8. Juli 1953 (GVBl. S. 75) - Vorlage des Finanzgerichts Hamburg - IV. Kammer - vom 28. Oktober 1954 (IV 172/54 H) -.

Entscheidungsformel:

Artikel I Ziffer 3 und Artikel II Satz 2 des schleswig- holsteinischen Landesgesetzes zur Ergänzung und Änderung des Gesetzes über den Wiederaufbau und die Verwaltung der Gemeinde Helgoland (Helgoland-Gesetz) vom 8. Juli 1953 (GVBl. S. 75) sind

BVerfGE 8, 260 (261):

mit Artikel 73 Ziffer 5 des Grundgesetzes und mit dem Zollgesetz vom 20. März 1939 (RGBl. S. 529) unvereinbar und daher nichtig.

Gründe:

1. In Art. XII des deutsch-englischen Abkommens vom 1. Juli 1890 wurde die Insel Helgoland, die im Britischen Reich den Status einer auswärtigen Besitzung hatte und von einem Gouverneur verwaltet wurde, an das Deutsche Reich abgetreten. In Ziff. 4 dieses Artikels wurde festgelegt, daß "die zur Zeit bestehenden heimischen Gesetze und Gewohnheiten" soweit wie möglich unverändert fortbestehen bleiben sollten; in Ziff. 5 verpflichtete sich die deutsche Regierung, bis zum 1. Januar 1910 den zur Zeit auf der Insel geltenden Zolltarif nicht zu erhöhen.

Um diesen Vereinbarungen zu genügen, bestimmte § 2 des Reichsgesetzes betreffend die Vereinigung von Helgoland mit dem Deutschen Reich vom 15. Dezember 1890 (RGBl. S. 207), daß die Verfassung des Deutschen Reichs "mit Ausnahme des Abschnitts VI über das Zoll- und Handelswesen" auf der Insel in Geltung trat. Danach galten für das Gebiet der Insel Helgoland insbesondere die Artikel der Reichsverfassung nicht, die bestimmten, daß Deutschland ein Zoll- und Handelsgebiet, umgeben von einer einheitlichen Zollgrenze, bildete (Art. 33), daß das Reich die ausschließliche Gesetzgebung über das gesamte Zollwesen hatte (Art. 35), und daß der Ertrag der Zölle in die Reichskasse floß (Art. 38). Die Zollhoheit des Reichs erstreckte sich also nicht auf Helgoland, obwohl die Insel zum Hoheitsgebiet des Reichs gehörte. Infolgedessen konnte Preußen, mit dessen Staatsgebiet die Insel vereinigt wurde, in § 9 Abs. 1 und 2 des Vereinigungsgesetzes vom 18. Februar 1891 (GS S. 11) bestimmen:

"Die für Rechnung des Gemeinwesens in Helgoland zur Hebung kommenden Zölle, Steuern, Pachtgefälle, Abgaben, Taxen usw. sind bis auf weiteres fernerhin zu den Zwecken, welchen sie bisher gedient haben, zu verwenden.

BVerfGE 8, 260 (262):

Die Verwaltung der bezeichneten Einnahmen und die Verwendung derselben erfolgt unter staatlicher Leitung und Aufsicht."

Auf dieser Rechtsgrundlage wurden nach der Vereinigung Helgolands mit dem Deutschen Reich und mit Preußen von den staatlichen Zollbehörden weiterhin "Einfuhrzölle" nach den alten Ordinances des englischen Gouverneurs erhoben. Sie waren auf Wein, Bier, Spiritus, Petroleum und andere aus Mineralien gewonnene Brennöle gelegt.

Die im Reichsgesetz von 1890 festgelegte verfassungsrechtliche Sonderstellung Helgolands wurde durch Art. 178 Abs. 2 Satz 1 der Weimarer Reichsverfassung beseitigt. Da weder die Vorschriften über das Zollwesen noch die Übergangsbestimmungen der Verfassung eine Ausnahme enthielten, erstreckte sich nunmehr die in Art. 6 Ziff. 6 dem Reich zugewiesene ausschließliche Gesetzgebung über "das Zollwesen sowie die Einheit des Zoll- und Handelsgebiets und die Freizügigkeit des Warenverkehrs" auch auf Helgoland. Ebenso galt für Helgoland auch Art. 82 über die Einheit des von einer gemeinschaftlichen Zollgrenze umgebenen Zoll- und Handelsgebiets. Zwar blieb die Insel gemäß Art. 82 Abs. 4 i.V.m. Art. 178 Abs. 2 Satz 1 WRV Zollausschlußgebiet, aber nunmehr erstreckte sich die Zollhoheit des Reichs auch auf sie.

Trotzdem wurden unter der Geltung der Weimarer Reichsverfassung die "Einfuhrzölle" nach Maßgabe der englischen Ordinances durch die Zollbehörden, die nunmehr Behörden des Reichs waren, weiter erhoben. Zweifel über ihre Zulässigkeit tauchten erst auf, als die Gemeindevertretung von Helgoland die "Zölle" durch Beschluß vom 31. März 1924 erhöhte. Der Reichsminister der Finanzen ersuchte nunmehr den Reichsfinanzhof um ein Gutachten. Der Reichsfinanzhof charakterisierte in dem Gutachten vom 23. Mai 1927 (RFH 21, 234) die Helgoländer Einfuhrabgaben als Zölle; er führte aus, es sei mit Art. 6 Ziff. 6 WRV unvereinbar, "daß in einem Teile des Reichs die Gesetzgebung über Zölle dem Lande oder einer Gemeinde überlassen bleibt", und stellte fest: "Die Gemeinde Helgoland ist nach gel

BVerfGE 8, 260 (263):

tendem Reichsrecht nicht befugt, Einfuhrzölle auf Bier, Wein, weinähnliche Getränke, Schaumwein und schaumweinähnliche Getränke sowie Trinkbranntwein und Sprit abweichend von den reichsrechtlichen Vorschriften zu erheben." Demgemäß wurde die Erhebung der "Einfuhrzölle" in Helgoland am 14. Januar 1928 eingestellt.

Da der Fortfall dieser Einnahmen die Gemeinde schwer traf, und da der große Preisunterschied zwischen der Insel und dem Festland starken Anreiz zum Schmuggel bot, schuf ein Reichsgesetz über die Einfuhrsteuer der Gemeinde Helgoland vom 20. Dezember 1934 (RGBl. I S. 1257) eine neue Rechtsgrundlage für die Erhebung von Abgaben auf die Einfuhr bestimmter Waren nach Helgoland. In § 1 wurde die Gemeinde Helgoland ermächtigt, auf die Einfuhr von Bier, Wein, Schaumwein, unbearbeitetem Branntwein, Trinkbranntweinerzeugnissen und Tabakerzeugnissen mit Ausnahme von Kau- und Schnupftabak eine "Steuer" zu erheben, die als "Gemeindeeinfuhrsteuer" bezeichnet wurde. Nach § 3 bedurfte die Ordnung über die Erhebung der Einfuhrsteuer der Genehmigung des Reichs- und Preußischen Ministers des Innern und des Reichsministers der Finanzen. Auf Grund dieses Gesetzes erließ der Gemeindeschulze der Gemeinde Helgoland unter dem 22. Februar 1935 die "Ordnung über die Erhebung einer Einfuhrsteuer (Gemeindeeinfuhrsteuer) auf der Insel Helgoland", die von den zuständigen Stellen genehmigt wurde. In dieser Gemeindesatzung waren die Steuersätze im Rahmen der reichsgesetzlichen Ermächtigung festgelegt und die erforderlichen Bestimmungen über die Entstehung der Steuerschuld, über den Steuerschuldner, über die Verwaltung der Steuer durch die Reichszollverwaltung usw. getroffen.

Das Zollgesetz (ZG) vom 20. März 1939 (RGBl. I S. 529) bestätigte in § 5 Abs. 1 Ziff. 5 die Eigenschaft Helgolands als Zollausschlußgebiet.

Nach der Freigabe der Insel Helgoland durch die britische Besatzungsmacht erließ das Land Schleswig-Holstein das "Gesetz über den Wiederaufbau und die Verwaltung der Gemeinde Hel

BVerfGE 8, 260 (264):

goland (Helgoland-Gesetz)" vom 15. März 1952 (GVBl. S. 62). Bei den Vorarbeiten für dieses Gesetz waren sich die Landesregierung und der Landtag darüber klar, daß auch das Gemeindeeinfuhrsteuergesetz von 1934 den neuen Verhältnissen angepaßt werden müsse, und zwar sowohl wegen des veränderten Aufbaus der Bundesfinanzverwaltung wie vor allem wegen der Steuersätze, die durch § 2 des Gesetzes von 1934 in Höhe einer etwa 50%igen Festlandbesteuerung begrenzt waren. Es schien notwendig, im Hinblick auf die erheblich angestiegenen festländischen Steuersätze die Steuersätze der helgoländer Gemeindeeinfuhrsteuer entsprechend zu erhöhen, und mit Rücksicht auf die neuen Verbrauchsteuern für Kaffee und Tee die Gemeindeeinfuhrsteuer auf diese Waren auszudehnen. Eine Anregung des Landes Schleswig-Holstein an den Bundesminister der Finanzen, das Gemeindeeinfuhrsteuergesetz von 1934 durch Bundesgesetz zu ändern, wurde mit Schreiben vom 29. März 1952 abschlägig beschieden. Der Bundesfinanzminister teilte mit, daß die Bundesressorts nach umfassender Prüfung der Angelegenheit der Auffassung seien, die Gemeindeeinfuhrsteuer sei eine Steuer mit örtlich bedingtem Wirkungskreis; Schleswig-Holstein könne daher das Reichsgesetz über die Einfuhrsteuer der Gemeinde Helgoland vom 20. Dezember 1934 in eigener Zuständigkeit ändern. Daraufhin erließ Schleswig-Holstein das "Gesetz zur Ergänzung und Änderung des Gesetzes über den Wiederaufbau und die Verwaltung der Gemeinde Helgoland (Helgoland-Gesetz)" vom 8. Juli 1953 (GVBl. S. 75), dessen Art. I Ziff. 3 folgenden § 8 a in das Helgoland-Gesetz vom 15. März 1952 einfügte:

"Gemeindeeinfuhrsteuer.

(1) Die Gemeinde Helgoland erhebt auf die Einfuhr von Bier, Wein, Schaumwein, unbearbeitetem Branntwein, Trinkbranntweinerzeugnissen, Tabakerzeugnissen mit Ausnahme von Kau- und Schnupftabak, Tee, Kaffee eine Steuer (Gemeindeeinfuhrsteuer).

(2) Der Innenminister erläßt im Einvernehmen mit dem Finanzminister nach Anhörung der Gemeinde Helgoland die Steuerordnung für die Erhebung der Gemeindeeinfuhrsteuer.

BVerfGE 8, 260 (265):

(3) Die Steuerordnung kann vorsehen a) daß die Verwaltung von dem für die Insel Helgoland zuständigen Hauptzollamt durchgeführt wird und daß in diesem Falle die Entscheidung über den Erlaß der Steuer aus Billigkeitsgründen dem zuständigen Hauptzollamt zusteht. Soweit die Verwaltung durch das für die Insel Helgoland zuständige Hauptzollamt wahrgenommen wird, ist dafür eine angemessene Entschädigung an den Bund zu zahlen, b) daß gegen die Steuerbescheide das für Zölle und Verbrauchssteuern geltende Rechtsmittelverfahren sowie auf das Verfahren bei Zuwiderhandlungen die Vorschriften der Reichsabgabenordnung entsprechende Anwendung finden, c) daß solche steuerpflichtigen Waren nachversteuert werden, die sich am Tage des Inkrafttretens der Steuerordnung auf der Insel Helgoland im Besitz. von Händlern, Wirten, Fremdenheimen, Konsumvereinen und Kasinos und ähnlichen Vereinigungen befinden."

Art. II Satz 2 bestimmt:

"Gleichzeitig tritt das Gesetz über die Einfuhrsteuer der Gemeinde Helgoland vom 20. Dezember 1934 (RGBl. I S. 1257) außer Kraft; die auf Grund des § 3 dieses Gesetzes erlassene Ordnung für die Erhebung einer Einfuhrsteuer (Gemeindeeinfuhrsteuer) auf der Insel Helgoland bleibt jedoch bis zum Inkrafttreten der auf Grund des Artikel I Ziff. 3 zu erlassenden Steuerordnung der Gemeinde Helgoland in Kraft."

Diese neue "Ordnung über die Erhebung einer Einfuhrsteuer (Gemeindeeinfuhrsteuer) auf der Insel Helgoland (EStOHg.)" und eine "Nachsteuerordnung zur Ordnung über die Erhebung einer Einfuhrsteuer (Gemeindeeinfuhrsteuer) auf der Insel Helgoland (NStEStOHg.)" ergingen als Verordnungen des Innenministers im Einvernehmen mit dem Finanzminister unter dem 18. September 1953 (GVBl. S. 127, 129). Beide Verordnungen traten am 1. Oktober 1953 in Kraft. Erst die EStOHg legt die Steuersätze fest, über die das Gesetz nichts sagt, und bestimmt, wann die Steuerschuld entsteht und wer Steuerschuldner ist.

2. Bei dem Finanzgericht Hamburg ist ein Berufungsverfahren in der Gemeindeeinfuhrsteuersache des Kaufmanns S. in Helgoland anhängig. Der Berufungsführer ist auf Grund der Nach

BVerfGE 8, 260 (266):

steuerordnung zur Gemeindeeinfuhrsteuer in Höhe von 235,10 DM für die in der Zeit vom 1. bis 10. Oktober 1953 an die Inselbewohner verkauften nachsteuerbaren Waren herangezogen worden. Das Finanzgericht Hamburg hat sich mit der materiellen Berechtigung der Steuerforderung nicht auseinandergesetzt, sondern durch Beschluß vom 28. Oktober 1954 das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt, um die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Frage einzuholen, ob Art. I Ziff. 3 und Art. II Satz 2 des Änderungs- und Ergänzungsgesetzes zum Helgoland-Gesetz vom 8. Juli 1953 und die daraufhin ergangenen Steuerordnungen mit Art. 105 Abs. 1 und Abs. 2 Ziff. 1 GG sowie Art. 31 GG i.V.m. § 2 Abs. 3 Satz 2 des Zollgesetzes vom 20. März 1939 vereinbar sind. Das Finanzgericht hält diese Bestimmungen für verfassungswidrig, da es sich bei der helgoländer Gemeindeeinfuhrsteuer um einen Zoll handele, für den dem Bund gemäß Art. 105 Abs. 1 GG die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz zustehe.

3. Das Bundesverfassungsgericht hat den Verfassungsorganen des Bundes und des Landes Schleswig-Holstein sowie dem Bundesfinanzhof, den obersten Gerichten des Landes Schleswig- Holstein und den Beteiligten des Ausgangsverfahrens Gelegenheit gegeben, sich zu äußern.

Der Bundesminister der Finanzen bejaht die Vereinbarkeit der helgoländer Gemeindeeinfuhrsteuer mit dem Grundgesetz. Er kommt zu dem Ergebnis, daß sie weder Zoll noch Verbrauchsteuer, sondern eine Verkehrsteuer sei, und zwar eine solche mit örtlich bedingtem Wirkungskreis. Die Landesregierung hat sich im wesentlichen der Stellungnahme des Bundesfinanzministers angeschlossen. Der Landtag hat sich die Stellungnahme der Landesregierung zu eigen gemacht.

Der V. Senat des Bundesfinanzhofs hingegen vertritt in seiner Stellungnahme im Ergebnis die Auffassung des vorlegenden Gerichts. Er hält die Gemeindeeinfuhrsteuer ihrem Wesen nach für einen Zoll. Mit der Zollhoheit des Bundes, die auch in den Zollausschlüssen bestehe, insbesondere mit der ausschließlichen Ge

BVerfGE 8, 260 (267):

setzgebungshoheit des Bundes über Zölle, sei es aber unvereinbar, daß durch ein Landesgesetz in einem Zollausschlußgebiet ohne ausdrückliche Ermächtigung des Bundes Abgaben eingeführt würden, die ihrem Wesen nach Zölle seien.

Die Entscheidung konnte gemäß § 25 Abs. 1 BVerfGG ohne mündliche Verhandlung ergehen, da kein Verfassungsorgan dem Verfahren beigetreten ist.

II.

1. Helgoland ist ein Teil des Hoheitsgebietes des Bundes. Grundsätzlich erstreckt sich die Zollhoheit des Bundes auf das Hoheitsgebiet des Bundes. Dieser Grundsatz wird aber durch die Einrichtung der Zollausschlüsse und der Zollanschlüsse durchbrochen. Als Zollausschlußgebiet gehört Helgoland nicht zum deutschen Zollgebiet (§ 2 Abs. 3 Satz 1 ZG).

Das Zollgesetz kennt Zollausschlüsse, die einem fremden Zollgebiet angeschlossen, und solche, die einem fremden Zollgebiet nicht angeschlossen sind. Helgoland ist einem fremden Zollgebiet nicht angeschlossen. Zollausschlüsse, die einem fremden Zollgebiet angeschlossen sind, sind Zollausland. Zollausschlüsse, bei denen das nicht der Fall ist, kann man nur als Nicht-Zollgebiet bezeichnen, da sie weder Zollinland (§ 2 Abs. 1 ZG) noch Zollausland (§ 2 Abs. 4 ZG) sind.

Gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 ZG ist die deutsche Zollhoheit in Zollausschlüssen, die einem fremden Zollgebiet angeschlossen sind, nicht wirksam. Daraus folgt, daß in Zollausschlüssen, die einem fremden Zollgebiet nicht angeschlossen sind, also z. B. in Helgoland, die Zollhoheit des Bundes bestehen bleibt, obwohl sie nicht zum Zollgebiet gehören. Der Inhalt der Zollhoheit wird in der Klammerdefinition des § 1 Abs. 1 ZG mit den Worten umschrieben: "Zollgesetzgebung, Zollverwaltung und Zollrechtsprechung". Nach § 2 Abs. 3 Satz 2 ZG wird aber in den Zollausschlüssen, die einem fremden Zollgebiet nicht angeschlossen sind, der Teil des Einfuhrzollrechts nicht wirksam, der das Überschreiten der Zollgrenze voraussetzt.

BVerfGE 8, 260 (268):

2. Nach Art. 105 Abs. 1 GG hat der Bund die ausschließliche Gesetzgebung "über die Zölle". Diese Bestimmung zieht eine abgabenrechtliche Folgerung aus Art. 73 Ziff. 5 GG, der dem Bund als Gegenstand seiner ausschließlichen Gesetzgebung "die Einheit des Zoll- und Handelsgebietes, die Handels- und Schiffahrtsverträge, die Freizügigkeit des Warenverkehrs und den Waren- und Zahlungsverkehr mit dem Auslande einschließlich des Zoll- und Grenzschutzes" zuweist. Wenn auch Art. 73 Ziff. 5 GG in der Wortfassung von Art. 6 Ziff. 6 WRV

Das Reich hat die ausschließliche Gesetzgebung über:

"§ 6. das Zollwesen sowie die Einheit des Zoll- und Handelsgebiets und die Freizügigkeit des Warenverkehrs;"

und von Art. 35 Abs. 1 Satz 1 der Reichsverfassung von 1871

-- "Das Reich ausschließlich hat die Gesetzgebung über das gesamte Zollwesen," --

abweicht, so kann doch auch diese Zuständigkeitsbestimmung keinen anderen Sinn haben als ihre Vorbilder in den beiden früheren Reichsverfassungen: das gesamte Zollwesen gehört auch nach dem Grundgesetz allein zur Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers. Die "Einheit des Zoll- und Handelsgebietes" als Gegenstand der Gesetzgebung umfaßt notwendig die Erhebung von Abgaben vom Warenverkehr innerhalb des Hoheitsgebietes und an seinen Grenzen. Der Bundesgesetzgeber könnte nicht ein einheitliches Zoll- und Handelsgebiet ordnen, wenn nicht auch er ausschließlich darüber zu bestimmen hätte, ob und welche Abgaben vom Warenverkehr über die Hoheitsgrenzen oder von der räumlichen Bewegung von Waren über bestimmte Grenzen innerhalb des Hoheitsgebietes erhoben werden dürfen.

Art. 105 Abs. 1 GG erwähnt zwar der Vollständigkeit halber bei der Aufteilung der Abgabengesetzgebung zwischen Bund und Ländern auch ausdrücklich die "Zölle" als Gegenstand der ausschließlichen Bundeskompetenz. Aber diese Zuständigkeit würde gemäß Art. 73 Ziff. 5 auch dann bestehen, wenn Art. 105 Abs. 1 die Zölle nicht aufführen würde. Da nach Art. 73 Ziff. 5 die Zoll

BVerfGE 8, 260 (269):

materie im weitesten Sinn zur ausschließlichen Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers gehört, ergibt sich weiter, daß mit der Hervorhebung der "Zölle" in Art. 105 Abs. 1 GG die abgabenrechtliche Seite der ausschließlichen Bundeskompetenz aus Art. 73 Ziff. 5 GG nicht vollständig umschrieben ist. Die Länder sind nicht nur durch Art. 105 Abs. 1 GG gehindert, "Zölle" einzuführen, sondern sie können auch nicht andere Abgaben vom Warenverkehr über eine Grenze regeln, sofern sie dadurch in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes über das Zollwesen einbrechen würden.

3. Zölle unterscheiden sich wesensmäßig nicht von gewissen Steuern. Man kann sie daher nur formal bestimmen als die Abgaben, die nach Maßgabe des Zolltarifs von der Warenbewegung über die Zollgrenze erhoben werden. Helgoland liegt außerhalb des deutschen Zollgebietes; die Gemeindeeinfuhrsteuer wird erhoben, wenn bestimmte Waren über die helgoländer Gemeindegrenze, die mit Bezug auf das deutsche Abgabenrecht gerade keine Zollgrenze ist, in die Gemeinde eingeführt werden: also kann die durch das schleswig-holsteinische Landesgesetz eingeführte helgoländer Gemeindeeinfuhrsteuer nicht zu den "Zöllen" im Sinn des Art. 105 Abs. 1 GG gehören. Trotzdem konnte der Landesgesetzgeber diese Abgabe nicht regeln, da die Erhebung von Abgaben vom Warenverkehr über die Grenze eines Zollausschlußgebietes, das einem fremden Zollgebiet nicht angeschlossen ist, zum Zollwesen des Bundes gehört, das nach Art. 73 Ziff. 5 GG der ausschließlichen Kompetenz des Bundesgesetzgebers untersteht.

Der Bundesfinanzminister meint zwar, daß es im Belieben des Bundes- und des Landesgesetzgebers stehe, eine Abgabe mit einer bestimmten Bezeichnung zu belegen und damit in die Abgaben- Kategorien des Art. 105 Abs. 1 und 2 einzuordnen. Da die helgoländer Gemeindeeinfuhrsteuer als Steuer und nicht als Zoll bezeichnet sei und da sie sich als Verkehrsteuer nur örtlich auswirke, ergebe sich die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers aus Art. 105 Abs. 2 Ziff. 1 GG. Demgegenüber hält das Gericht dar

BVerfGE 8, 260 (270):

an fest, daß die in Art. 105 Abs. 1 und 2 GG zur Bezeichnung der verschiedenen Arten von Abgaben gebrauchten Begriffe einen objektiv bestimmbaren Inhalt haben müssen, da sie zur Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern dienen und es nicht in der Hand des jeweiligen Gesetzgebers liegen kann, seine Zuständigkeit selbst zu begründen, indem er eine Abgabe mit einer bestimmten Bezeichnung belegt (vgl. BVerfGE 7, 244 [251 f.]). Die Charakterisierung der helgoländer Gemeindeeinfuhrsteuer als einer Steuer mit örtlich bedingtem Wirkungskreis kann die Zuständigkeit des schleswig- holsteinischen Landesgesetzgebers deshalb nicht begründen, weil die ausschließliche Zuständigkeit des Bundes für das Zollwesen vorgeht. Die ausschließliche Landeszuständigkeit für Gesetze über Verbrauch- und Verkehrsteuern mit örtlich bedingtem Wirkungskreis ergibt sich nur als Folge der negativen Umgrenzung der konkurrierenden Zuständigkeit des Bundes in Art. 105 Abs. 2 Ziff. 1 GG. Wenn aber ein solches Steuergesetz in die ausschließliche Kompetenz des Bundes über das Zollwesen eingreift, dann ergibt sich trotz Art. 105 Abs. 2 Ziff. 1 die Unzulässigkeit jeder Landesgesetzgebung ohne bundesgesetzliche Ermächtigung aus Art. 71 i.V.m. Art. 73 Ziff. 5 GG.

4. Zum Zollwesen gehört auch die Einrichtung und die rechtliche Gestaltung der Zollausschlüsse. Zollausschlüsse sind Institute des Bundesrechts. Mit der Einrichtung von Zollausschlüssen, die gemäß § 5 Abs. 2 ZG nur durch Bundesgesetz erfolgen kann, sind daher bestimmte bundesrechtliche Konsequenzen verbunden, die durch ein Landesgesetz nicht hinfällig gemacht werden können.

Wenn das Bundeszollrecht gewisse Hoheitsgebiete des Bundes vom Zollgebiet ausschließt, ohne daß sie durch Vertrag an ein fremdes Zollgebiet angeschlossen werden (Freihäfen, Insel Helgoland), dann hat das gerade den Sinn, daß von Bundesrechts wegen die Wareneinfuhr aus dem Zollausland in dieses Hoheitsgebiet, das nicht Zollgebiet ist, von einer Warenabgabe befreit sein soll. Bezogen auf den Warenverkehr aus dem Zollausland

BVerfGE 8, 260 (271):

würde es offensichtlich gegen den Sinn der bundesrechtlichen Einrichtung des einem fremden Zollgebiet nicht angeschlossenen Zollausschlusses verstoßen, wenn statt des nicht zur Erhebung kommenden Bundeszolls ohne bundesrechtliche Ermächtigung durch Landesgesetz gleichartige Abgaben auf die Einfuhr in den Zollausschluß gelegt würden.

Helgoland ist nicht nur ein zum deutschen Hoheitsgebiet gehörendes Zollausschlußgebiet, das einem fremden Zollgebiet nicht angeschlossen ist, sondern es ist zugleich auch eine kommunale Körperschaft und durch seine geographische Lage nicht nur vom Zollgebiet, sondern auch vom übrigen Hoheitsgebiet abgesondert. Nur wegen dieser besonderen Situation der Insel ist es überhaupt möglich, bei der Wareneinfuhr über die Gemeindegrenze eine Abgabe zu erheben, die bei der Einfuhr über eine Hoheitsgrenze die zugleich Zollgrenze ist, gesetzestechnisch als "Zoll" gestaltet werden würde. Während Helgoland vom deutschen Zollrecht aus gesehen als Nicht- Zollgebiet erscheint, erscheint es unter dem Aspekt der Gemeindeeinfuhrsteuer wie ein eigenes, besonderes "Zollgebiet". Die der Gemeindeeinfuhrsteuer unterworfenen Waren werden aus einem gegenüber Helgoland fremdem Zollgebiet eingeführt, gleichgültig ob sie aus dem Zollausland oder aus dem deutschen Zollinland kommen. Die helgoländer Gemeindeeinfuhrsteuer ist zwar für das deutsche Abgabenrecht kein Zoll, da sie nicht beim Überschreiten der Zollgrenze erhoben wird, sie ist aber dem Zoll gleichartig, da sie eine Abgabe ist, die zugunsten einer öffentlichen Körperschaft von der Einfuhr bestimmter Waren über die Hoheitsgrenze dieser Körperschaft erhoben wird. Bezogen auf das vom Bundesgebiet abgesondert gelegene Hoheitsgebiet der Inselgemeinde Helgoland wirken diese Gemeindeeinfuhrsteuern nicht nur genauso wie die Zölle in dem Hoheitsgebiet, das zugleich Zollgebiet ist, sondern sie werden auch in der gleichen Art erhoben. Das gilt nicht nur für die Einfuhr aus dem Zollausland, sondern auch für die aus dem Zollinland. Gerade die Kontinuität in der Erhebung von Einfuhrabgaben auf Helgoland von den echten Zöllen der englischen Zeit über die Zölle

BVerfGE 8, 260 (272):

zur Zeit des Kaiserreichs, zu deren Ermöglichung die Zollhoheit des Reichs auf Helgoland nicht ausgedehnt wurde, bis zu dem Reichsgesetz von 1934, das kraft der Zollhoheit des Reichs die Ermächtigung für die Gemeindeeinfuhrsteuer gab, und das von dem streitigen schleswig-holsteinischen Gesetz abgelöst wurde, zeigt den engen rechtlichen Zusammenhang dieser nach Inhalt und Erhebungsweise stets gleichgebliebene Abgabe mit dem Zollwesen des Staates.

Da nun aber die Zollhoheit beim Bund liegt und auch in den Zollausschlußgebieten, die einem fremden Zollgebiet nicht angeschlossen sind, wirksam bleibt, kann die Einrichtung eines derartigen Zollausschlusses nicht die Folge haben, daß damit der Landeshoheit überlassen wird, für dieses Gebiet Landes- oder Gemeindeabgaben auf die Warenbewegung über die Grenze des Zollausschlußgebietes zu legen, die nach Wirkung und Struktur den Zöllen gleichartig sind. Aus der Einrichtung solcher Zollausschlüsse folgt vielmehr, daß von Bundesrechts wegen die Tatsache der Einfuhr von Waren über die Grenze dieses Gebietes als solche nicht zum Gegenstand einer Besteuerung durch das betreffende Land gemacht werden kann.

Aus diesen Erwägungen ergibt sich, daß die in dem schleswig- holsteinischen Landesgesetz vorgesehenen Einfuhrsteuern für die Gemeinde Helgoland die Zollhoheit des Bundes unmittelbar berühren, obwohl sie keine Zölle im technischen Sinn sind. Aus dem Wesen der Zollhoheit folgt, daß nur der Träger der Zollhoheit in dem Gebiet, in dem die Zollhoheit wirksam ist, Grenzverkehrsabgaben aller Art einführen oder zulassen kann. Dabei kommt es nicht darauf an, ob sie rechtstechnisch als Zölle oder Steuern gestaltet oder bezeichnet sind, und ob sie als Einfuhrsteuern neben den Zöllen bei Überschreiten der Zollgrenze (vgl. Kaffee- und Teesteuer, Ausgleichsteuern) oder als Einfuhrsteuer nach Art eines Zolls bei Überschreiten der Hoheitsgrenze, die nicht Zollgrenze ist (helgoländer Gemeindeeinfuhrsteuer), erhoben werden. Aus der Zollhoheit des Bundes ergibt sich, bezogen auf die abgabenrechtliche Gesetzgebungskompetenz, nicht nur die

BVerfGE 8, 260 (273):

ausschließliche Kompetenz des Bundes für die Zölle, die allein ausdrücklich in Art. 105 Abs. 1 GG aufgeführt sind, sondern auch die ausschließliche Kompetenz des Bundes für Einfuhrsteuern, die neben den Zöllen erhoben werden, und für Grenzverkehrsabgaben in Zollausschlüssen, die einem fremden Zollgebiet nicht angeschlossen sind. Wenn die Abgabengesetzgebung des Bundes neben den "Zöllen" auch Einfuhr-"Steuern" (Kaffee- und Teesteuer, Ausgleichsteuer) kennt, so handelt es sich dabei um eine rein gesetzestechnische Unterscheidung. Als Träger der Zollhoheit kann der Bund, und nur der Bund, solche Einfuhr- "Steuern" erheben. Wenn aber die Länder Steuern vom Warenverkehr über eine Hoheitsgrenze des Bundes oder über eine Grenze innerhalb des Hoheitsgebiets des Bundes einführen, die nur wegen der formalen Definition der Zölle nicht unter diese Abgabenkategorie fallen, und die nur wegen der durch das Bundesrecht geordneten rechtstechnischen Gestalt bestimmter Zollausschlüsse denkbar sind, dann verstoßen sie damit gegen die Zollhoheit des Bundes. Solche Gesetze sind mit der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes über das Zollwesen gemäß Art. 73 Ziff. 5 GG unvereinbar.

5. Nach Art. 71 GG haben die Länder im Bereiche der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes die Befugnis zur Gesetzgebung nur, wenn und soweit sie hierzu in einem Bundesgesetze ausdrücklich ermächtigt werden. Eine Ermächtigung zur Rechtsetzung über eine Gemeindeeinfuhrsteuer für das Zollausschlußgebiet Helgoland enthielt das Reichsgesetz von 1934. Dieses Gesetz ermächtigte zwar die Gemeinde Helgoland, eine solche Steuer durch Gemeinde-Steuerordnung (autonome Satzung) einzuführen, aber die Gemeindesatzung ist nur eine Form des Landesrechts im weiteren Sinn.

Da die Ermächtigung zum Erlaß einer Gemeindeeinfuhrsteuerordnung für Helgoland "die Einheit des Zoll- und Handelsgebietes" im Sinn des Art. 73 Ziff. 5 GG betrifft, ist das Reichsgesetz von 1934 gemäß Art. 124 GG Bundesrecht geworden. Das Land Schleswig-Holstein war darum nicht befugt, die

BVerfGE 8, 260 (274):

ses Gesetz außer Kraft zu setzen. Art. II Satz 2 des Landesgesetzes vom 8. Juli 1953 ist also nichtig.

Weiter ist darum Art. I Ziff. 3 des Landesgesetzes vom 8. Juli 1953 (= § 8 a des Helgoland-Gesetzes) nichtig, soweit seine Regelung sich nicht im Rahmen des Reichsgesetzes von 1934 hält, also die Steuersätze über die dort gezogene Grenze hinaus erhöht und den Kreis der steuerbaren Waren erweitert. Im übrigen könnte aber das Landesgesetz insoweit gültig sein, als es die Rechtssetzungsgewalt von der Gemeinde auf das Land verlagert hat. Das Landesgesetz will aber, wie die beabsichtigte Aufhebung des Reichsgesetzes durch Art. II Satz 2 ergibt, nicht von einer bundesrechtlichen Ermächtigung Gebrauch machen und im Rahmen des fortgeltenden Reichsgesetzes von 1934 die helgoländer Gemeindeeinfuhrsteuer nunmehr durch staatliches Recht (Landesgesetz und Rechtsverordnung) ordnen, sondern es will die ganze Materie als ausschließlich dem Landesrecht zugehörig regeln. Aus diesem Grunde ist Art. I Ziff. 3 des Landesgesetzes vom 8. Juli 1953 in vollem Umfang nichtig.

Da das Land Schleswig-Holstein nicht befugt war, das Reichsgesetz über die Einfuhrsteuer der Gemeinde Helgoland vom 20. Dezember 1934 außer Kraft zu setzen und die helgoländer Gemeindeeinfuhrsteuer landesrechtlich neu zu ordnen, war festzustellen, daß Art. I Ziff. 3 und Art. II Satz 2 des schleswig-holsteinischen Landesgesetzes vom 8. Juli 1953 wegen Widerspruchs mit dem Grundgesetz nichtig sind.

BVerfG, 30.07.1958 - 2 BvF 6/58

Redaktion — Fri, 06 Apr 2012 17:17:21 +0000

Daten

Fall:

Volksbefragung

Fundstellen:

BVerfGE 8, 104; BayVBl 1958, 273; DÖV 1958, 748; DVBl 1958, 610; JZ 1958, 535; JZ 1958, 659; NJW 1958, 1339

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

30.07.1958

Aktenzeichen:

2 BvF 6/58

Entscheidungstyp:

Urteil

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 8, 104

Paginierung:

BVerfGE 8, 104 (104):

1. Das Normenkontrollverfahren dient nicht nur der Prüfung, ob der normative Gehalt eines Gesetzes inhaltlich mit einer Norm des Grundgesetzes vereinbar ist; es umfaßt vielmehr auch Meinungsverschiedenheiten "über die förmliche ... Vereinbarkeit" des Gesetzes mit dem Grundgesetz, damit also auch die Frage nach der Kompetenz des Landes zum Erlaß eines Gesetzes.

2. Die Freiheit der Bildung der öffentlichen Meinung ist durch Art. 5 GG mitgarantiert.

3. Öffentliche Meinung und politische Willensbildung des Volkes kann nicht identifiziert werden mit staatlicher Willensbildung, d. h. mit der Äußerung der Meinung oder des Willens eines Staatsorgans in amtlicher Form.

4. Verfassungsorgane handeln organschaftlich, d. h. sie üben Staatsgewalt aus, nicht nur wenn sie rechtsverbindliche Akte setzen, sondern auch wenn sie von Befugnissen Gebrauch machen, die nicht unmittelbar verbindliche Wirkungen hervorrufen.

5. Die Volksbefragungsgesetze von Hamburg und Bremen eröffnen dem Staatsvolk eine Mitwirkung an der Staatswillensbildung; die Abstimmung der Bürger stellt sich essentiell als Teilhabe an der Staatsgewalt, als ein Stück Ausübung von Staatsgewalt im status activus dar. In dieser Eigenschaft macht der Bürger nicht von seinen gegen den Staat gerichteten Grundrechten der freien Meinungsäußerung oder des Petitionsrechts Gebrauch.

6. Während die im gesellschaftlich-politischen Raum erfolgende Bildung der öffentlichen Meinung und die Vorformung der politischen Willensbildung des Volkes sich ungewollt und durch alle verfassungsrechtlich begrenzten Kompetenzräume hindurch unter Mitbeteiligung aller lebendigen Kräfte nach dem Maße ihres tatsächlichen Gewichtes und Einflusses vollziehen, ist das Tätigwerden des Volkes als Staatsorgan - gleichgültig in welcher Form und mit welcher Wirkung es geschieht - im freiheitlich-demokratischen Rechtsstaat durch Kompetenznormen verfassungsrechtlich begrenzt.

7. Die Zuständigkeit der Bundesorgane zur ausschließlichen eigenverantwortlichen Bewältigung einer Sachaufgabe wird nicht erst dann

BVerfGE 8, 104 (105):

von den Ländern beeinträchtigt, wenn sie ein Stück dieser Aufgabe dem Bund dadurch entziehen, daß sie selbst es sachlich regeln, sondern schon dann, wenn sie die Bundesorgane durch den in einer von ihnen angeordneten amtlichen Volksbefragung liegenden politischen Druck zwingen wollen, die von ihnen getroffenen Sachentscheidungen zu ändern.

8. Eine "Instruktion" der Mitglieder der Landesregierung im Bundesrat durch das Landesvolk, auch eine bloß rechtlich unverbindliche in der Weise, daß sich die Vertreter im Bundesrat daran orientieren und sie zur Richtschnur ihres Handelns im Bundesrat machen, ist nach der Struktur des Bundesrats ausgeschlossen.

Urteil

des Zweiten Senats vom 30. Juli 1958

-- 2 BvF 3, 6/58 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung, ob das hamburgische Gesetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen vom 9. Mai 1958 (GVBl. I S. 141) und das bremische Gsetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen vom 20. Mai 1958 (GBl. S. 49) mit dem Grundgesetz vereinbar sind, Antragsteller: Die Bundesregierung.

Entscheidungsformel:

Das hamburgische Gesetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen vom 9. Mai 1958 (GVBl. I S.141) und das bremische Gesetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen vom 20. Mai 1958 (GBl. S. 49) sind nichtig.

Gründe:

A. -- I.

Der Deutsche Bundestag lehnte am 25. März 1958 Anträge der Fraktionen der Oppositionsparteien ab, die darauf hinausliefen, die Bundesregierung zu ersuchen, auf die Bewaffnung der Bundeswehr mit Atomwaffen zu verzichten und anzustreben, daß in keinem Teil Deutschlands Atomwaffen gelagert oder

BVerfGE 8, 104 (106):

Atomwaffenanlagen errichtet werden. Im Anschluß daran wurde in der Öffentlichkeit, insbesondere von der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands, die Forderung nach einer allgemeinen Volksbefragung über Atomwaffen erhoben. Die Fraktion der Sozialdemokratischen Partei brachte im Bundestag ein entsprechendes Gesetz ein; es fand im Bundestag keine Mehrheit.

Am 9. Mai 1958 erließ die Freie und Hansestadt Hamburg ein Gesetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen (GVBl. I S. 141). Danach sollen die Wahlberechtigten folgende Fragen beantworten (§ 1):

"1. Sind sie für eine Ausrüstung der Bundeswehr mit atomaren Waffen?

2. Sind Sie für eine Lagerung von Atomwaffen im Gebiet der Bundesrepublik?

3. Sind Sie für die Errichtung von Abschußbasen für Atomraketen im Gebiete der Bundesrepublik?"

In den §§ 3 bis 13 des Gesetzes wird in Anlehnung an das hamburgische Bürgerschaftswahlgesetz das Verfahren für die Durchführung der Volksbefragung geregelt: "Stimmberechtigt" sind die am Tage der Volksbefragung Wahlberechtigten. Es ist vom Senat ein Leiter der Volksbefragung zu bestellen. Die Stimmbezirke der letzten Wahl zur hamburgischen Bürgerschaft bilden die Abstimmungsbezirke. Der Abstimmung liegt eine vorher öffentlich auszulegende Stimmliste zugrunde. Abstimmen kann nur, wer in sie eingetragen ist oder wer einen Stimmschein besitzt. Für jeden Abstimmungsbezirk ist ein Abstimmungsvorsteher und ein Abstimmungsvorstand zu berufen. Die Berufenen sind zur ehrenamtlichen Mitwirkung nach Maßgabe des hamburgischen Wahlgesetzes verpflichtet. Es werden amtliche Stimmzettel hergestellt, auf denen die gestellten Fragen nur durch Ankreuzen "oder in anderer Weise" mit Ja oder Nein beantwortet werden können. Die Abstimmungshandlung ist öffentlich, die Stimmabgabe geheim. Über die Gültigkeit oder Ungültigkeit des Stimmzettels entscheidet der Abstimmungsvorstand. Das Ergebnis der Volksbefragung wird von einem Ausschuß festgestellt.

BVerfGE 8, 104 (107):

Der Senat wird schließlich ermächtigt, die erforderlichen Durchführungsbestimmungen zu erlassen, insbesondere über die Tätigkeit, Beschlußfähigkeit und das Verfahren der Abstimmungsorgane, über den Beginn und Schluß der Volksbefragung, über die Volksbefragung in den Kranken- und Pflegeanstalten und in sonstigen Anstalten Hamburgs, über die Zahlung einer Vergütung für ehrenamtlich tätige Personen. Auf Grund dieser Ermächtigung hat der Senat die 44 Paragraphen umfassende Stimmordnung für die Volksbefragung über Atomrüstung vom 20. Mai 1958 (GVBl. I S. 170) erlassen.

Die Freie Hansestadt Bremen verkündete am 23. Mai 1958 ein Gesetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen vom 20. Mai 1958 (GBl. S. 49); danach sollen die im Lande Bremen Wahlberechtigten folgende Fragen beantworten (§ 2):

"1. Sind Sie mit einer atomaren Bewaffnung deutscher Streitkräfte einverstanden?

2. Sind Sie damit einverstanden, daß im Lande Bremen Abschußvorrichtungen für atomare Sprengkörper angelegt werden?"

Über den Sinn der Volksbefragung bestimmen die §§ 1 und 3:

§ 1

"Die in diesem Gesetz vorgesehene Volksbefragung soll den Senat als Landesregierung sowie die vom Senat bestellten bremischen Mitglieder des Bundesrates über die Meinung der zur Bürgerschaft wahlberechtigten Bevölkerung des Landes Freie Hansestadt Bremen hinsichtlich der in § 2 formulierten Fragen unterrichten.

Diese Volksbefragung fällt nicht unter die Artikel 69 ff. der bremischen Landesverfassung."

§ 3

"Das Ergebnis der Volksbefragung berührt nicht die dem Senat nach der Verfassung zustehende Entscheidungsfreiheit."

Das Gesetz regelt das Verfahren über die Durchführung der Volksbefragung durch Bezugnahme auf das bremische Wahlgesetz, das sinngemäß angewendet werden soll (§ 5). Es wird die "Abstimmung durch Brief" zugelassen (§ 5 Abs. 3) und klargestellt, daß jede Frage nur mit Ja oder Nein beantwortet werden kann, daß Zusätze unzulässig sind und den Stimmschein ungül

BVerfGE 8, 104 (108):

tig machen (§ 2 Abs. 2). Auf Grund der Ermächtigung des § 5 Abs. 2 hat der Senat die Durchführungsverordnung vom 3. Juni 1958 (GBl. S. 53) erlassen und darin die sinngemäße Anwendung der Landeswahlordnung angeordnet.

II.

Die Bundesregierung hält diese Landesgesetze für nicht vereinbar mit dem Grundgesetz und hat deshalb beantragt festzustellen:

1. Das hamburgische Gesetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen vom 9. Mai 1958 (GVBl. I S. 141) ist nichtig.

2. Das bremische Gesetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen vom 20. Mai 1958 (GBl. S. 49) ist nichtig.

Zur Begründung hat sie vorgetragen:

Die in den Gesetzen angeordnete Volksbefragung betreffe Angelegenheiten der Verteidigung und der auswärtigen Politik, die zur ausschließlichen Gesetzgebungs-, Regierungs- und Verwaltungszuständigkeit des Bundes gemäß Art. 73 Ziff. 1, 65, 65a, 87a, 87b GG gehörten. Die angeordnete Volksbefragung sei weder Erhebung einer Statistik noch Meinungsforschung. Ebensowenig könnten die Gesetze damit gerechtfertigt werden, daß den dem Bundesrat angehörenden Mitgliedern der Landesregierung von Hamburg und Bremen durch das Ergebnis der Volksbefragung eine Grundlage für ihre Haltung im Bundesrat bei der dort zu erwartenden Beratung über die Fragen einer atomaren Ausrüstung der Bundeswehr, die Lagerung von atomaren Waffen und der Anlage von Abschußbasen für atomare Sprengkörper im Gebiet der Bundesrepublik gegeben werden solle. Die Gesetze seien auch deshalb mit dem Grundgesetz unvereinbar, weil sie der Beschränkung plebiszitärer Einrichtungen durch das Grundgesetz zuwiderliefen. Die Einführung plebiszitärer Elemente in den Willensbildungsprozeß des Bundesrates würde überdies die Grundlage des Bundesratssystems angreifen.

BVerfGE 8, 104 (109):

Die Freie und Hansestadt Hamburg und die Freie Hansestadt Bremen - diese unter Hinweis auf § 3 ihres Gesetzes - haben dagegen ausgeführt: Das Ergebnis der Volksbefragung sei rechtlich unverbindlich. Durch die Gesetze könne deshalb in die ausschließliche Gesetzgebungs-, Regierungs- und Verwaltungszuständigkeit des Bundes nicht eingegriffen worden sein. Die Gesetze regelten insbesondere weder die Ausrüstung der Bundeswehr noch ein Stück der auswärtigen Angelegenheiten des Bundes. Man könne nur fragen, ob der Bund ein ausschließliches Gesetzgebungsrecht auf dem Gebiet der Volksbefragung habe; das sei zu verneinen. Die Gesetze dienten ausschließlich Landeszwecken und seien deshalb nur nach Landesverfassungsrecht zu beurteilen, danach aber zulässig; das hamburgische Gesetz sei überdies als ein Gesetz über "Statistik für Landeszwecke" zu qualifizieren. Daß sich in einem demokratischen Staatswesen die zuständigen Verfassungsorgane in einer für sie unverbindlichen Weise über die Auffassungen ihres Landesvolks zu einer weittragenden, hochpolitischen, die Existenz des Volkes berührenden Frage unterrichteten, sei legitim, um so mehr, als die Mitglieder der Landesregierungen im Bundesrat über den Gegenstand der Befragung verantwortlich mitzuberaten und mitzuentscheiden hätten. Die Gesetze beschränkten sich darauf, dem Bürger Gelegenheit zu geben, in einer geordneten Weise von seinem Grundrecht der freien Meinungsäußerung und dem verfassungsmäßig garantierten Recht zur Petition Gebrauch zu machen. Insbesondere aber stelle sich die Volksbefragung als ein in der Demokratie unentbehrliches Mittel der Vorformung des politischen Willens, als ein Stück Bildung der öffentlichen Meinung dar, die das Grundgesetz in Art. 5 mit besonderem verfassungsrechtlichen Schutz ausstatte.

III.

Das Bundesverfassungsgericht hat die das hamburgische und das bremische Gesetz betreffenden Verfahren zum Zwecke der gemeinsamen Entscheidung verbunden. In der mündlichen Ver

BVerfGE 8, 104 (110):

handlung haben neben dem Antragsteller die Vertreter der Länder Hamburg und Bremen für Senat und Bürgerschaft ihre Rechtsauffassung dargelegt. Der Deutsche Bundestag, der beschlossen hatte, sich in diesem Verfahren zu äußern, war durch den Bundestagsabgeordneten Hoogen vertreten; er schloß sich den Ausführungen der Bundesregierung an. Der Bundesrat hat von der ihm nach § 77 BVerfGG gegebenen Gelegenheit zur Äußerung keinen Gebrauch gemacht.

B. -- I.

Die Bundesregierung hat, wie sich aus Antrag und Begründung ergibt, das Bundesverfassungsgericht nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG angerufen. Ob der Bundesregierung zur Verfolgung ihres Ziels noch andere verfassungsrechtliche Wege offengestanden hätten, hat das Bundesverfassungsgericht nicht zu entscheiden. Dem Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG geht von Rechts wegen ein anderes Verfahren nicht vor.

Die gesetzlichen Voraussetzungen für ein Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG liegen vor; das Normenkontrollverfahren dient, wie sich aus dem Wortlaut der Verfassungsvorschrift ergibt, nicht nur der Prüfung, ob der normative Gehalt eines Gesetzes inhaltlich mit einer Norm des Grundgesetzes vereinbar ist; es umfaßt vielmehr auch Meinungsverschiedenheiten "über die förmliche ... Vereinbarkeit" des Gesetzes mit dem Grundgesetz, damit also auch die Frage nach der Kompetenz des Landes zum Erlaß eines Gesetzes.

II.

1. Die angegriffenen Gesetze unterscheiden sich durch eine Reihe von Besonderheiten von anderen Gesetzen: sie regeln nicht einen Lebenssachbereich, der in den Gesetzgebungskatalogen des Grundgesetzes als selbständiger Gegenstand der Gesetzgebung erscheint. Sie sind insofern Maßnahmegesetze, als in ihnen nur eine einmalige Veranstaltung angeordnet wird, mit deren Durch

BVerfGE 8, 104 (111):

führung sie gegenstandslos werden. Die beiden Gesetze regeln außerdem für diese einmalige Veranstaltung das Verfahren, und zwar in allen erheblichen Einzelheiten in Übereinstimmung mit den Regeln für die Wahlen zum Parlament. Die Gesetze und die in ihnen angeordnete Volksbefragung stehen in einem so notwendigen inneren Zusammenhang, daß die Gesetze ihren Sinngehalt erst von der Volksbefragung her gewinnen und der Rechtscharakter der Volksbefragung durch die Gesetze geprägt wird.

2. Die beiden Gesetze sind nicht Gesetze über Statistik. Zwar kann sich eine statistische Erhebung nicht nur auf Daten und Fakten, insbesondere solche unpolitischer Art, beziehen, sondern wo immer es auf die Quantität einer unbekannten Vielzahl von Einzeltatsachen und auf das Größenverhältnis der verschiedenen Quantitäten zueinander ankommt- auch auf die Ermittlung "innerer Tatsachen und Vorgänge" und auf die Feststellung politischer Wertungen und Meinungen der Bürger. Aber sie erschöpft sich begrifflich in der Erhebung des Tatsachenmaterials; ihr wohnt niemals die Absicht inne, politische Aktionen zu bewirken; Statistik besitzt in diesem Sinne nicht fordernden, sondern dienenden Charakter. Statistik kann deshalb nur eine Registrierung ohne Beeinflussung der zu registrierenden beeinflußbaren Verhältnisse sein. Die Veranstaltung der Volksbefragungen in Hamburg und Bremen soll aber offensichtlich politischen Druck erzeugen; um das Ja der zu Befragenden ist bereits ein lebhafter Kampf der politischen Parteien entbrannt, der sich vor dem Abstimmungstag in derselben Weise wie in einem Wahlkampf verstärken würde. Hinzu kommt, daß die Grundsätze über die Durchführung der Volksbefragung unvereinbar sind mit den Grundsätzen, die einer Statistik adäquat sind: unter dem Gesichtspunkt einer korrekten Statistik erscheint es mindestens bedenklich, daß nur die Wahlberechtigten befragt werden und damit beispielsweise ein Teil der Wehrpflichtigen von der Befragung ausgeschlossen wird, daß es ungültige Stimmen gibt, daß die für Statistiken notwendige Auskunftspflicht fehlt und daß es im Hinblick auf die Höhe der Abstimmungsbeteiligung und

BVerfGE 8, 104 (112):

auf die in verschiedener Weise mögliche Wertung der Zahl jener, die an der Befragung nicht teilnehmen, kein statistisch zuverlässiges Ergebnis geben kann. In allen diesen Punkten ist die Durchführung der Befragung dagegen sachgerecht geregelt, wenn sie nicht statistisches Zahlenmaterial erheben soll, sondern unmittelbar auf einen politischen Zweck gerichtet ist.

3. Die Gesetze sind auch nicht schlicht Mittel zur Meinungserforschung; die darin angeordneten Volksbefragungen sind nicht demoskopische Umfragen. Gewiß ist das Ergebnis der Volksbefragungen rechtlich unverbindlich. Diese Parallele zur demoskopischen Umfrage kann aber nicht den wesentlichen Unterschied zwischen beiden Einrichtungen ausräumen: Meinungsumfrage, Demoskopie ist eine nichtamtliche Veranstaltung; sie geht aus und wird durchgeführt regelmäßig von Privaten (Einzelnen, Instituten, Verbänden), auch wenn diese im Einzelfall für eine staatliche Stelle arbeiten. Während es nach den Volksbefragungsgesetzen nur zulässig ist, auf bestimmte Fragen vorbehaltlos und unmotiviert mit Ja oder Nein zu antworten, beruht Meinungserforschung auf der Analysierung einer nuancierten Stellungnahme eines "repräsentativen" Querschnitts der Bevölkerung zu einer Vielzahl von Teilfragen, von deren Beantwortung die Stellungnahme zum eigentlichen Gegenstand der Umfrage abhängig ist. Deshalb bedient sich die Meinungsforschung des Fragebogens, des Interviews, läßt konditionale Antworten und Antworten mit Einschränkungen und Vorbehalten zu. Das Ergebnis der Meinungserforschung läßt sich erst auf Grund einer umfangreichen, bestimmten Regeln unterworfenen Wertung und Bearbeitung der Antworten der Befragten gewinnen.

4. In der modernen Demokratie spielt die öffentliche Meinung eine entscheidende Rolle. Der Freiheit der Bildung dieser öffentlichen Meinung kommt eine so große Bedeutung zu, daß sie mit Fug als durch Art. 5 GG mitgarantiert angesehen wird (vgl. Ridder in Neumann/Nipperdey/Scheuner, Die Grundrechte, Bd. 2 S. 249 ff., 265, 285 ff.). Das Grundgesetz selbst geht als selbstverständlich von der in der Demokratie bestehenden Notwen

BVerfGE 8, 104 (113):

digkeit einer "politischen Willensbildung des Volkes" aus, wenn es in Art. 21 GG von den Parteien sagt, daß sie daran mitwirken. Die in der "öffentlichen Meinung" zum Ausdruck kommenden Tendenzen und Stellungnahmen zu politischen Fragen mag man als "Vorformung der politischen Willensbildung des Volkes" bezeichnen. Öffentliche Meinungsbildung und Vorformung der politischen Willensbildung des Volkes erfahren aber keine Schmälerung und keine Minderung ihrer Bedeutung und ihres Gewichts in der Demokratie, wenn sie ihrem Wesen entsprechend als eine Erscheinung des gesellschaftlich-politischen und nicht des staatsorganschaftlichen Bereichs begriffen werden. In sie gehen ein ohne daß damit eine erschöpfende Darstellung des Integrationsprozesses gegeben würde, der zur öffentlichen Meinung und politischen Willensbildung des Volkes führt - die vielfältigen, sich möglicherweise widersprechenden, ergänzenden, gegenseitig beeinflussenden Wertungen, Auffassungen und Äußerungen des Einzelnen, der Gruppen, der politischen Parteien, Verbände und sonstigen gesellschaftlichen Gebilde, die ihrerseits von einer Vielzahl von (politisch relevanten) Tatsachen, zu denen auch Entscheidungen des Staates und Äußerungen und Maßnahmen staatlicher Organe gehören, beeinflußt sind. Öffentliche Meinung und politische Willensbildung des Volkes kann aber nicht identifiziert werden mit staatlicher Willensbildung, d. h. der Äußerung der Meinung oder des Willens eines Staatsorgans in amtlicher Form. Auch das Grundgesetz geht von dieser Unterscheidung aus: Einerseits handelt Art. 21 Abs. 1 GG von der politischen Willensbildung des Volkes, andererseits handelt Art. 20 Abs. 2 GG von der Bildung des Staatswillens, und zwar von der Ausübung der vom Volk ausgehenden und unter Umständen auch vom Volk selbst als Staatsorgan wahrgenommenen Staatsgewalt. Die entscheidende Frage ist also nicht, ob das Ergebnis der in den beiden Gesetzen angeordneten Volksbefragungen einen Faktor im Prozeß der Bildung der öffentlichen Meinung oder der politischen Willensbildung des Volkes darstellt - eine Frage, die natürlich zu bejahen ist -, sondern die, ob sich die Volksbe

BVerfGE 8, 104 (114):

fragung darin erschöpft, und noch genauer die, ob sie eine Veranstaltung des gesellschaftlich-politischen oder des staatsorganschaftlichen Bereichs ist oder - anders ausgedrückt - in welcher Eigenschaft der Befragte angesprochen und zur Beantwortung aufgerufen wird. In diesem Zusammenhang ist entscheidend, daß die Länder Hamburg und Bremen als Gliedstaaten der Bundesrepublik auf Grund einer gesetzlichen Regelung die Befragung durchführen, daß die wahlberechtigten Bürger, also das Staatsvolk, sich genau so wie bei verbindlichen Volksabstimmungen, Volksbegehren und Volksentscheiden äußern sollen. Der Aktivbürger soll in derselben Weise und nach denselben Regeln wie bei Wahlen zum Parlament und bei Volksabstimmungen von seinem Stimmrecht Gebrauch machen. Seine Betätigung soll sich unter demselben Schutz vollziehen, den die Rechtsordnung für Wahlen und Abstimmungen des Volkes (vgl. § 108 d StGB) geschaffen hat: Die Stimmabgabe erfolgt geheim; die Bestimmungen des V. Abschnitts des Strafgesetzbuchs über "Verbrechen und Vergehen in Beziehung auf die Ausübung staatsbürgerlicher Rechte" sollen nach übereinstimmender Auffassung aller Verfahrensbeteiligten Anwendung finden. Die angegriffenen Gesetze schaffen also die Rechtsgrundlage für eine Betätigung des Bürgers im status activus, für eine Teilnahme des Bürgers als Glied des Staatsvolkes bei der Ausübung von Staatsgewalt; nach den Gesetzen soll das Volk als Verfassungsorgan des demokratischen Staates an der Bildung des Staatswillens teilhaben. Daß es daran nicht in einer rechtsverbindlich "entscheidenden" Weise teilhat, spricht nicht gegen die dargelegte Qualifikation der Volksbefragung. Verfassungsorgane handeln organschaftlich, d. h. sie üben Staatsgewalt aus, nicht nur wenn sie rechtsverbindliche Akte setzen, sondern auch, wenn sie von Befugnissen Gebrauch machen, die nicht unmittelbar verbindliche Wirkungen hervorrufen: so z.B. wenn der Bundespräsident dem Bundestag den Bundeskanzler vorschlägt (Art. 63 GG), wenn Bundestag oder Bundesrat eine Maßnahme der Bundesregierung billigt oder mißbilligt, wenn das Volk in den Gebietsteilen nach

BVerfGE 8, 104 (115):

Art. 29 GG abstimmt, wenn ein Land nach Art. 32 Abs. 2 GG zu einem völkerrechtlichen Vertrag des Bundes gehört wird, wenn die Präsidenten des Bundestages und des Bundesrates vom Bundespräsidenten vor der Verkündung des Verteidigungsfalles nach Art. 59a Abs. 2 Satz 2 GG angehört werden, wenn der Bundesrat zu den Gesetzesvorlagen der Bundesregierung nach Art. 76 Abs. 2 GG Stellung nimmt. Bei dieser Rechtslage ist es nicht möglich, allein das Verfassungsorgan Staatsvolk an der Staatswillensbildung nur dann als beteiligt anzusehen, wenn seiner Äußerung rechtlich verbindliche Wirkung, "entscheidende" Bedeutung zukommt. Demnach eröffnen die beiden Gesetze - ob zulässigerweise oder unzulässigerweise ist hier noch ohne Belang dem Staatsvolk eine Mitwirkung an der Staatswillensbildung; die Abstimmung der Bürger stellt sich essentiell als Teilhabe an der Staatsgewalt, als ein Stück Ausübung von Staatsgewalt im status activus dar. In dieser Eigenschaft macht der Bürger nicht von seinen gegen den Staat gerichteten Grundrechten der freien Meinungsäußerung oder des Petitionsrechts Gebrauch. Im übrigen kann auch schon deshalb keine Rede davon sein, daß die Volksbefragung dem Bürger nur die Möglichkeit verschaffe, von diesen beiden Grundrechten sachgemäß Gebrauch zu machen, weil sowohl die Äußerung einer Meinung als auch die Einreichung einer Petition nicht durch geheime Stimmabgabe erfolgen kann.

III.

Während die im gesellschaftlich-politischen Raum erfolgende Bildung der öffentlichen Meinung und die Vorformung der politischen Willensbildung des Volkes sich ungeregelt und durch alle verfassungsrechtlich begrenzten Kompetenzräume hindurch unter Mitbeteiligung aller lebendigen Kräfte nach dem Maße ihres tatsächlichen Gewichts und Einflusses vollziehen, ist das Tätigwerden als Staatsorgan - gleichgültig in welcher Form und mit welcher Wirkung es geschieht - im freiheitlich-demokrati

BVerfGE 8, 104 (116):

schen Rechtsstaat durch Kompetenznormen verfassungsrechtlich begrenzt.

Im Bundesstaat ist die Staatsgewalt der Länder und damit der Kompetenzbereich, in dem überhaupt das Staatsorgan Landesvolk tätig werden darf, durch die Verfassung des Gesamtstaates begrenzt. Die Volksbefragungsgesetze von Hamburg und Bremen überschreiten die verfassungsrechtlichen Grenzen, die das Grundgesetz den Ländern zieht:

1. Angelegenheiten der Verteidigung gehören zur ausschließlichen Kompetenz des Bundes; das folgt für den Bereich der Gesetzgebung aus Art. 73 Nr. 1 GG, für den Bereich der Exekutive (einschließlich der Regierung) aus Art. 65a, 87a, 87b GG (Art. 87b Abs. 2 GG enthält nur für den Bereich des Wehrersatzwesens und des Schutzes der Zivilbevölkerung die Möglichkeit einer beschränkten Beteiligung der Länder). Für die Gesamtaufgabe "Verteidigungswesen", soweit es sich um die Bundeswehr und ihre Ausrüstung handelt, ist also uneingeschränkt und allein der Bund zuständig. Inwieweit für "auswärtige Angelegenheiten" im Hinblick auf Art. 32 Abs. 2, 3 GG die ausschließliche Zuständigkeit des Bundes gegenüber der Rechtslage im Bereich des Verteidigungswesens eine Modifikation erleidet, kann hier dahinstehen.

Nun ist gewiß richtig, daß weder die beiden Gesetze noch das sich an der Abstimmung beteiligende Staatsvolk von Hamburg und Bremen in der Weise in jene ausschließliche Bundeskompetenz eingreifen, daß unmittelbar eine Angelegenheit der Verteidigung - etwa der Ausrüstung der Bundeswehr - gestaltet oder sachlich geregelt würde. Darauf kommt es aber nicht entscheidend an. Entscheidend ist der eindeutig erkennbare Zweck, den Gesetz und Volksabstimmung in Hamburg und Bremen verfolgen: Die Bundesregierung hat sich auf dem Gebiet des Verteidigungswesens, insbesondere hinsichtlich der Ausrüstung der Bundeswehr, für eine bestimmte Politik entschieden und dafür die Zustimmung des Bundestags gefunden. Die Opposition im Bundestag hält diese politische Entscheidung für falsch und bekämpft

BVerfGE 8, 104 (117):

sie leidenschaftlich. Sie vermag sich im Bundestag nicht durchzusetzen, glaubt aber sicher zu sein, daß ihre Auffassung von der Mehrheit des Volkes geteilt wird. Sie hofft, der von einer ihren Erwartungen entsprechenden Volksbefragung ausgehende politische Druck werde so stark sein, daß die Bundesregierung gezwungen wird, ihre politische Entscheidung aufzugeben und den Wünschen der Opposition zu entsprechen. Das kommt in den Ausführungen der Sprecher der Sozialdemokratischen Fraktion im Bundestag (vgl. Abg. Dr. Karl Schmid in der 23. Sitzung des Deutschen Bundestags vom 18. April 1958, StenProt. S.1222, Abg. Dr. Heinemann in der 26. Sitzung des Deutschen Bundestags vom 25. April 1958, StenProt. S. 1477 und 1479, Abg. Dr. Arndt in der 26. Sitzung des Deutschen Bundestags vom 25. April 1958, StenProt. S. 1495 B, und insbesondere Abg. Metzger in der 31. Sitzung des Deutschen Bundestags vom 13. Juni 1958, StenProt. S. 1700 C) unzweideutig zum Ausdruck. Dasselbe gilt auch für die Volksbefragungen in Hamburg und Bremen. Das ergibt sich aus den Ausführungen des Ersten Bürgermeisters der Freien und Hansestadt Hamburg auf der Großkundgebung vor dem Hamburger Rathaus am 17. April 1958 und aus dem inneren Zusammenhang, in dem die Volksbefragungsaktion in Hamburg und Bremen zu den Anstrengungen der Sozialdemokratischen Partei im Bunde steht; daran vermag auch § 1 des bremischen Gesetzes nichts zu ändern. Das klare Ziel der Volksbefragungsaktion der Länder - die zuständigen Verfassungsorgane des Bundes zu zwingen, eine von ihnen für richtig gehaltene und getroffene Entscheidung im Bereich des Verteidigungswesens zu ändern - stellt aber einen von den Ländern her versuchten Eingriff in die ausschließliche Zuständigkeit des Bundes dar; die Zuständigkeit der Bundesorgane zur ausschließlich eigenverantwortlichen Bewältigung einer Sachaufgabe wird nicht erst dann von den Ländern beeinträchtigt, wenn sie ein Stück dieser Aufgabe dem Bund dadurch entziehen, daß sie selbst es sachlich regeln, sondern schon dann, wenn sie die Bundesorgane durch den in einer von ihnen angeordneten amtlichen Volksbefragung lie

BVerfGE 8, 104 (118):

genden politischen Druck zwingen wollen, die von ihnen getroffenen Sachentscheidungen zu ändern, also einen Landesstaatswillen bilden wollen, um ihn dem verfassungsmäßig gebildeten Bundesstaatswillen entgegenzusetzen.

2. Dieses Ergebnis wird bestätigt, wenn man die Frage nach der Gesetzgebungskompetenz für Volksbefragungsgesetze untersucht. Wie ausgeführt, nimmt das Volk bei einer nur konsultativen Volksbefragung an der Ausübung von Staatsgewalt teil, wie es dies auch bei Wahlen und Volksabstimmungen tut. Über die Zuständigkeit des Bundes und der Länder zum Erlaß von Wahlgesetzen und Abstimmungsgesetzen enthält der allgemeine Zuständigkeitskatalog des Grundgesetzes (Art. 73-75 GG) keine Vorschrift. Gleichwohl ist bis zu diesem Rechtsstreit noch niemals ernsthaft bezweifelt worden, daß weder der Bund Wahlgesetze für die Wahlen zu den Landesparlamenten noch ein Land ein Wahlgesetz für eine Wahl zum Bundestag erlassen könnte und daß ein Land ein Volksbegehren oder einen Volksentscheid über einen Gegenstand der ausschließlichen Zuständigkeit des Bundes nicht zulassen dürfte. Ebensowenig könnte der Bund, wenn das Grundgesetz überhaupt eine Volksbefragung zulassen sollte, durch Gesetz eine Volksbefragung über eine Frage anordnen, die eine Materie der ausschließlichen Landeszuständigkeit betrifft, oder umgekehrt ein Land eine Volksbefragung über einen Gegenstand der ausschließlichen Bundeszuständigkeit anordnen. Maßnahme- und Verfahrensgesetze von der Art des hamburgischen und bremischen Volksbefragungsgesetzes erhalten ihre verfassungsrechtliche Qualifikation erst aus dem Sachbereich, auf den sie sich beziehen; insofern gehören sie nicht zu einem selbständigen Gegenstand im Sinne der Kompetenzverteilung, die das Grundgesetz für den Bereich der Gesetzgebung getroffen hat. Es handelt sich nicht um ein Gesetz über Volksbefragungen, sondern um die Anordnung einer konkreten Volksbefragung, so daß es darauf ankommt, ob der Gegenstand der Volksbefragung zur Zuständigkeit des Landes gehört. Es gilt in dieser Beziehung das gleiche, was das Grundgesetz ausdrücklich über die Zuständig

BVerfGE 8, 104 (119):

keit zur Gesetzgebung für den Fall von Gesetzen über Statistik bestimmt hat: Auch ein Gesetz über Statistik gewinnt seinen Sinn erst im Zusammenhang mit dem Gegenstand der Statistik; es kann der Bewältigung einer Bundesaufgabe oder der Bewältigung einer Landesaufgabe, in diesem Sinne Bundeszwecken oder Landeszwecken dienen; je nachdem ist zum Erlaß eines Gesetzes über Statistik entweder ausschließlich der Bund zuständig oder sind die Länder zuständig (vgl. Art. 73 Nr. 11 GG). In ähnlicher Weise ist die Kompetenz des Bundes zur konkurrierenden Gesetzgebung auf dem Gebiet der Enteignung nach Art. 74 Nr. 14 GG beschränkt; er besitzt sie nur, "soweit sie (die Enteignung) auf den Sachgebieten der Art. 73 und 74 in Betracht kommt".

3. Die beiden Gesetze können nicht damit gerechtfertigt werden, daß, wie es die Begründung zum hamburgischen Gesetz andeutet und das bremische Gesetz in § 1 ausdrücklich ausspricht, die Volksbefragung der Orientierung der Mitglieder der Landesregierung im Bundesrat dienen soll. Damit werden die Gesetze nicht zu Gesetzen über eine Volksbefragung "für Landeszwecke", zu deren Erlaß das Land in Analogie der oben erwähnten Kompetenzverteilung für Gesetze über die Statistik befugt wäre. Es liegt auf der Hand, daß Art. 73 Nr. 11 GG seinen Sinn verlöre, wenn der Umstand, daß eine Angelegenheit Gegenstand der Beratung und Erörterung im Bundesrat sein könnte, ausreichen würde, die zum Zwecke der Materialbeschaffung für die Mitglieder der Landesregierung vom Land für erforderlich gehaltene Statistik als eine "Statistik für Landeszwecke" zu werten und die Zuständigkeit des Landes zum Erlaß eines entsprechenden Gesetzes über die Statistik zu begründen. Da der Bundesrat als Bundesverfassungsorgan in allen Gebieten der ausschließlichen Bundeszuständigkeit Gelegenheit hat, zu Worte zu kommen, bliebe bei solcher Auslegung für eine ausschließliche Zuständigkeit des Bundes zur Gesetzgebung über die Statistik für Bundeszwecke überhaupt kein Raum mehr. Entsprechendes muß dann aber auch für die Begrenzung der Landes

BVerfGE 8, 104 (120):

zuständigkeit zum Erlaß von Gesetzen über eine Volksbefragung "für Landeszwecke" gelten.

Unabhängig davon gilt folgendes: Der Bundesrat ist ein Verfassungsorgan des Bundes. Dieses kollegiale Organ "besteht" aus Mitgliedern der Landesregierungen (Art. 51 Abs. 1 GG); es wird nicht "aus den Ländern gebildet"; Art. 50 GG umschreibt nur zutreffend die Funktion dieses Bundesverfassungsorgans, wenn es dort heißt: "Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes mit". Diese Mitwirkung wird aber kraft der Entscheidung der Bundesverfassung nur durch die Mitglieder der Landesregierungen vermittelt. Die Rechtsstellung der Mitglieder des kollegialen Organs "Bundesrat" gründet im Grundgesetz. Dieses hat das vor allem auf dem Gedanken der Repräsentanz des Landesstaatsvolks beruhende Senatsprinzip gerade nicht verwirklicht, sondern sich für das Bundesratsprinzip entschieden, d.h. für eine Vertretung der Landesregierungen in diesem föderativen Bundesorgan. Im Parlamentarischen Rat haben auch Anhänger des sogenannten Bundesratsprinzips die Auffassung vertreten, daß die Mitglieder dieses Bundesverfassungsorgans weisungsfrei sein sollten (vgl. Nachweis bei Scupin in Bonner Kommentar Anm. 5 zu Art. 51 S. 5). Die Staatspraxis leitet aus dem Recht der Landesregierung, ihre Vertreter im Bundesrat zu bestellen und abzuberufen, ein Recht der Landesregierung zu Weisungen an ihre Mitglieder im Bundesrat ab. Das besagt jedoch noch nichts dafür, daß das Landesparlament oder gar das Landesvolk zu einem Hineinwirken in die Entscheidungen des Bundesrats befugt seien. Wenn die Landesregierung über "Weisungen" an ihre Mitglieder, die die Landesregierung im Bundesrat vertreten, Einfluß auf die Staatswillensbildung im Bund nehmen kann, so handelt es sich jedenfalls nicht um ein Übergreifen in die Wahrnehmung von Kompetenzen des Bundes, um die Bildung von Landesstaatswillen an Stelle von Bundesstaatswillen, sondern um das Tätigwerden eines Landesorgans, das durch die eigenartige Struktur des Bundesrats von Bundesverfassungs wegen berufen ist, mittelbar an

BVerfGE 8, 104 (121):

der Bildung des Bundeswillens selbst mitzuwirken. Soweit das Landesparlament - auch wegen der Haltung der Landesregierung im Bundesrat - die Landesregierung oder ein Mitglied der Landesregierung nach Landesverfassungsrecht zur Rechenschaft ziehen kann, ist dies in der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament begründet; das Parlament befaßt sich also hier mit der von ihm abhängigen Regierung, nicht mit Bundesangelegenheiten; seine Maßnahmen können unter dem Gesichtspunkt der bundesstaatlichen Ordnung nicht als ein Hinübergreifen in Zuständigkeiten des Bundes qualifiziert werden. Aus dieser Überlegung folgt aber zugleich, daß sie keine Begründung für eine konsultative Volksbefragung im Land abgeben kann. Eine "Instruktion" der Mitglieder der Landesregierung im Bundesrat durch das Landesvolk, auch eine bloß rechtlich unverbindliche in der Weise, daß sich die Vertreter im Bundesrat daran orientieren und sie zur Richtschnur ihres Handelns im Bundesrat machen, ist nach der Struktur des Bundesrats ausgeschlossen. Eine vom Land zu diesem Zweck angeordnete Volksbefragung widerspricht dem Grundgesetz.

IV.

Demnach ist eine konsultative Volksbefragung in den Ländern, wie sie in dem hamburgischen und bremischen Gesetz betreffend die Volksbefragung über Atomwaffen angeordnet ist, mit dem Grundgesetz unvereinbar, weil sie in eine ausschließliche Gesetzgebungs-, Regierungs- und Verwaltungskompetenz des Bundes übergreift. Die beiden Gesetze sind wegen ihres Widerspruchs mit der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes nichtig.

Nach dem bisher Dargelegten kommt es nicht mehr darauf an, ob gegen die beiden Gesetze noch weitere verfassungsrechtliche Bedenken geltend gemacht werden könnten, ob sie etwa im Widerspruch stehen zur repräsentativen Ausprägung der demo

BVerfGE 8, 104 (122):

kratischen Ordnung im Grundgesetz, ob in ihrem Erlaß ein verfassungsrechtlich erheblicher Mißbrauch der Landesstaatsgewalt für Zwecke der Bundespolitik liegt, ob sie mit dem Grundrecht der freien Meinungsäußerung in Widerstreit geraten, ob sich aus der Art der Fragestellung verfassungsrechtliche Bedenken ergeben. Auf Prüfung und Entscheidung dieser Fragen mußte im vordringlichen Interesse einer raschen Entscheidung des Rechtsstreits verzichtet werden.

BVerfG, 21.10.1954 - 1 BvL 52/52

Redaktion — Thu, 22 Mar 2012 08:40:47 +0000

Daten

Fall:

Intendanturweinauflagen

Fundstellen:

BVerfGE 4, 60; DÖV 1955, 61; DVBl 1955, 405; JZ 1955, 19; NJW 1954, 1762

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

21.10.1954

Aktenzeichen:

1 BvL 52/52

Entscheidungstyp:

Urteil

Instanzen:

FG Rheinland-Pfalz, 23.05.1952 - Rm L Nr. II 38/52

Ein Gesetz, das im wirtschaftlichen Ergebnis für bereits erloschene Forderungen im Zusammenhang mit der Währungsreform im Jahre 1948 Nachzahlungsansprüche gewährt, greift in das Währungswesen i.S. des Art. 73 Nr. 4 GG ein.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 4, 60

Paginierung:

BVerfGE 4, 60 (60):

Urteil

des Ersten Senats vom 21. Oktober 1954

-- 1 BvL 52/52 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des Landesgesetzes vom Rheinland-Pfalz zur Bereinigung der Folgen der Intendanturweinauflage vom 4. April 1951 (GVBl. S. 91) auf Antrag des Finanzgerichts Rheinland-Pfalz in Neustadt a. d. Weinstraße.

Entscheidungsformel:

Das Landesgesetz von Rheinland-Pfalz zur Bereinigung der Folgen der Intendanturweinauflagen vom 4. April 1951 (GVBl. S. 91) ist nichtig.

Gründe:

A. -- I.

Im Juli 1945 beschlagnahmte die französische Besatzungsmacht den gesamten Wein im Lande Rheinland-Pfalz. Nach einem frühere Instruktionen zusammenfassenden Befehl des Gouverneurs vom 4. September 1946 sollten den mit der Samm

BVerfGE 4, 60 (61):

lung, Lagerung, Pflege und Ablieferung des Weines (Intendanturweins) beauftragten Großhändlern Eigentum am Weine übertragen werden.

Am 20. November 1947 befahl der Gouverneur, daß 31,5 Millionen Liter Wein "guter und handelsüblicher Qualität zu einem Durchschnittsverkaufspreis des Großhändlers von höchstens 2.- RM pro Liter" spätestens bis 1. März, 1. April und 1. Mai 1948 durch 85 Weinhandelsbetriebe des Landes -- sogenannte Zentralkellereien -- an die Besatzungsmacht zu liefern seien.

Die festgesetzte Menge wurde zur Lieferung an die Besatzungsmacht aus dem insgesamt beschlagnahmten Wein -- die Ernte des Jahres 1947 im Lande Rheinland-Pfalz betrug schätzungsweise 90 Millionen Liter -- freigegeben und von Vertretern der Zentralkellereien bei den Winzern unter Vorlegung von "Teilentnahmescheinen" abgefordert. In nahezu allen Fällen wurde der Kaufpreis sofort bezahlt.

Versuche der Winzer, sich im Hinblick auf die bevorstehende Währungsreform das Eigentum an dem Wein gegenüber den Zentralkellereien bis zur Ablieferung an die Besatzungsmacht vorzubehalten, scheiterten in fast allen Fällen. Die Verhandlungen zwischen den beteiligten Fachverbänden zogen sich solange hin, daß am Tage der Währungsreform, am 20. Juni 1948, etwa zwei Drittel der abzuliefernden Menge Wein an die Zentralkellereien abgegeben war. An diesem Tage lagerten bei den Zentralkellereien nach Feststellung des Ministeriums für Landwirtschaft, Weinbau und Forsten 20 932 243 Liter Intendanturwein, nach späterer Feststellung des vom Landtag eingesetzten "Sonderausschusses zur Überprüfung der Intendanturweinfrage" nur 18 099 458 Liter. Die Besatzungsmacht hatte bis zur Währungsreform aus den Intendanturweinlieferungen 3 546 722 Liter Wein gegen Zahlung in Reichsmark erhalten. Nach der Währungsreform wurden aus dem Lagerbestand von 20,9 bzw. 18,09 Millionen Liter Wein noch 6 129 493 Liter gegen Bezahlung in Deutscher Mark an die Besatzungsmacht geliefert.

BVerfGE 4, 60 (62):

Die Intendanturweinauflage vom 20. November 1947 wurde am 15. Juli 1948 auf 27,5 Millionen, eine Woche später auf 26,5 Millionen Liter Wein herabgesetzt.

Am 10. September 1948 erließ das Ministerium für Landwirtschaft, Weinbau und Forsten eine Landesverfügung, nach der über Wein für die Truppe, den die Militärregierung freigebe, nur mit Genehmigung des Ministeriums verfügt werden dürfe.

Am 15. September 1948 trat die Besatzungsmacht von den Verträgen zurück, die sie mit den Zentralkellereien geschlossen hatte, und gab gleichzeitig 8 Millionen Liter des Intendanturweins frei. Durch Verfügung des Ministeriums für Landwirtschaft, Weinbau und Forsten vom 1. Oktober 1948 wurde dieser Wein zum Teil für die Branntwein-, Sekt- und Wermut- Industrie, zum Teil für andere Stellen freigegeben. Beim Verkauf dieses Weines war ein Aufschlag von DM 0,50 je Liter für weinbaufördernde Maßnahmen abzuführen.

Am 17. Januar 1949 gab die Besatzungsmacht "alle anderen für die Truppe erfaßten und bei den Kellereien lagernden Weine frei". Das Ministerium für Landwirtschaft, Weinbau und Forsten überließ den Zentralkellereien sofort 10% dieses Weines und am 22. April 1949 den gesamten Rest zur freien Verfügung.

II.

Die durch die Intendanturweinauflage geschaffene Lage der Winzer beschäftigte Regierung und Landtag schon im April und Juli 1948. Am 28. September 1948 brachte die Landesregierung den Entwurf eines Landesgesetzes über die "Bewirtschaftung und Sicherstellung von Währungsgewinnen der Zentralkellereien für den Lastenausgleich" ein (LT Rheinland-Pfalz 1. Wahlperiode, Drucks. Abt. II Nr. 622). Danach sollten die Zentralkellereien den "Währungsgewinn" abführen, der ihnen dadurch zugeflossen sei, daß sie Intendanturwein gegen Zahlung in Reichsmark erworben und nach dem 20. Juni 1948 für Deutsche Mark weiterveräußert hätten. Die aufkommenden Beträge sollten jedoch nicht an die Winzer ausgezahlt, sondern

BVerfGE 4, 60 (63):

nach Maßgabe der späteren Gesetzgebung über den Lastenausgleich verwendet werden. Dieser Entwurf wurde am 30. November 1948 mit der Begründung zurückgezogen, daß "schwerwiegende verfassungsrechtliche Bedenken gegen den Entwurf vorgebracht waren und daß es angesichts des derzeitigen Standes der Gesetzgebung über den Lastenausgleich auf trizonaler Basis unzweckmäßig erscheint, jetzt noch eine Sondermaßnahme der hier in Frage kommenden Art zu treffen" (LT Rheinland-Pfalz 1. Wahlperiode, Drucks. Abt. I Nr. 38 S. 986 f. und Nr. 42 S. 1106).

Die Intendanturweinlieferungen blieben jedoch weiterhin Gegenstand von gelegentlichen Erörterungen. Am 13. Juli 1950 bildete der Landtag einen Sonderausschuß zur Überprüfung der Intendanturweinfrage und beauftragte ihn, "die Frage der Sondergewinne der Zentralkellereien zu überprüfen und geeignete Vorschläge zu deren Sicherstellung bzw. Verteilung an die geschädigten Winzer auszuarbeiten" (LT Rheinland-Pfalz 1. Wahlperiode, Drucks. Abt. I Nr. 84 S. 2442 f.). In der Sitzung des Landtags vom 7. März 1951 legte der Sonderausschuß mit seinem Bericht den Entwurf eines Landesgesetzes "über Ausgleichsforderungen aus der Intendanturweinauflage 1948" vor (LT Rheinland-Pfalz 1. Wahlperiode, Drucks. Abt. I Nr. 92 S. 2740 ff. und Drucks. Abt. II Nr. 1739). Dieser nach Beratungen in den zuständigen Ausschüssen geänderte Entwurf wurde am 29. März 1951 bei einer Stimmenthaltung angenommen (LT Rheinland- Pfalz 1. Wahlperiode, Drucks. Abt. I Nr. 94 S. 2806 ff.) und als "Landesgesetz zur Bereinigung der Folgen der Intendanturweinauflagen" -- IWAG -- am 4. April 1951 verkündet.

Die §§ 1 bis 5 des Gesetzes lauten:

"§ 1

(1) Zum Ausgleich der Folgen der Intendanturweinauflagen werden Abgaben erhoben und Zahlungen gewährt.

(2) Wein im Sinne dieses Gesetzes ist der Wein, dessen Besitz in der Zeit zwischen dem 31. Januar 1948 und dem 21. Juni 1948

BVerfGE 4, 60 (64):

auf Grund einer behördlichen Anordnung zur Erfüllung der Intendanturweinauflagen übertragen worden ist.

§ 2

(1) Der Abgabe unterliegt der Erwerb von Wein, den der Erwerber am 21. Juni 1948 in Eigenbesitz gehabt oder vor dem 21. Juni 1948 veräußert hat.

(2) Die Abgabe wird nicht erhoben, wenn der Abgabepflichtige nachweist, daß er sich mit dem Anspruchsberechtigten gütlich geeinigt hat.

§ 3

(1) Die Abgabe beträgt 40 v. H. des zum vollen Betrag in D-Mark umgestellten Übernahmepreises, jedoch nicht mehr als 40 v.H. des Veräußerungserlöses. Übersteigt der Erlös 13/100 des Übernahmepreises in D-Mark nicht, so entfällt die Abgabe.

(2) Zahlungen, die der Abgabepflichtige für Wein geleistet hat, werden auf die Abgabe für diesen Wein angerechnet, soweit sie ein Zehntel des Übernahmepreises (Abs. 1) übersteigen.

(3) Als Veräußerungserlös (Abs. 1) und als Zahlungen (Abs. 2) gelten auch andere als Geldleistungen. Als Wert dieser Leistungen gilt der gemeine Wert zur Zeit der Leistung.

§ 4

Ein Ausgleichsanspruch besteht für Wein eigener Erzeugung, soweit der Erzeuger als Entgelt weniger als 40 v. H. des zum vollen Betrag in D-Mark umgestellten Übernahmepreises erhalten hat.

§ 5

Auf die Forderungen der Anspruchsberechtigten werden nach Maßgabe der aus der Abgabe eingehenden Mittel Beträge zugeteilt. Die Zuteilungen erfolgen prozentual der Höhe der festgestellten Forderungen."

Über die Abgaben und Forderungen entscheiden Ausgleichsstellen, die die Befugnisse des Finanzamts im Steuerermittlungsverfahren haben. Gegen deren Entscheidung ist eine Beschwerde an das Ministerium für Landwirtschaft, Weinbau und Forsten zulässig. Gegen die Beschwerdeentscheidung kann Berufung an das Finanzgericht eingelegt werden, das endgültig entscheidet (§ 7 bis § 11).

BVerfGE 4, 60 (65):

Der Abgabe unterliegen also grundsätzlich alle in der Zeit vom 31. Januar bis 21. Juni 1948 von den Zentralkellereien erworbenen Intendanturweine, d. h. sowohl die am Stichtag eingelagerten 20,9 bzw. 18,09 Millionen Liter als auch die bereits vor dem Stichtag an die Militärregierung gelieferten 3,5 Millionen Liter. Nach der in § 3 Abs. 1 Satz 2 IWAG vorgeschriebenen Berechnung entfällt jedoch für diese 3,5 Millionen Liter die Abgabe. Der Lagerbestand von 20,9 bzw. 18,09 Millionen Liter unterliegt der Abgabe in vollem Umfang, also auch insoweit, als daraus nach der Währungsreform noch 6,1 Millionen Liter an die Besatzungsmacht geliefert worden sind.

Mit Rücksicht auf die vielfach geäußerten verfassungsrechtlichen Bedenken ist zunächst von der Durchführung des Gesetzes abgesehen worden. Die Ausgleichsstellen bei den Regierungspräsidenten in Neustadt und Mainz haben deshalb nur je einen Abgabebescheid erlassen, der den Betroffenen die Möglichkeit eröffnen sollte, den Rechtsweg zu beschreiten.

B. -- I.

Durch einen dieser beiden Abgabebescheide ist gegen den Weinhändler Johann Sch. in Albig eine Ausgleichsabgabe von 2075.84 DM festgesetzt worden. Er hat dagegen die zulässigen Rechtsbehelfe ergriffen. Das Finanzgericht in Neustadt hat das bei ihm anhängige Berufungsverfahren durch Beschluß vom 23. Mai 1952 -- Rm. L Nr. II/38/52 -- gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und durch seinen Vorsitzenden die Akten dem Bundesverfassungsgericht vorgelegt.

Das Finanzgericht ist der Ansicht, das IWAG ziele im wesentlichen auf einen Lastenausgleich für Härten der Währungsreform im Sinne des § 29 des Umstellungsgesetzes -- UG -. Dafür bestehe eine konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes. Im Lande Rheinland-Pfalz sei der Anfang eines Lastenausgleichs mit dem Soforthilfegesetz vom 6. September 1949 (GVBl. S. § 57) gemacht worden. Dieses Gesetz sei gemäß Art. 125 GG Bundesrecht geworden, da ihm fast gleichlautende

BVerfGE 4, 60 (66):

Gesetze in den übrigen Ländern der französischen Besatzungszone entsprächen. Die Kompetenz der Länder zur Regelung von Lastenausgleichsschäden sei daher beim Erlaß des IWAG bereits gemäß Art. 72 Abs. 1 GG gesperrt gewesen.

II.

Von den nach §§ 82, 77 BVerfGG gehörten Stellen haben sich die Bundesregierung, der Landtag und die Landesregierung Rheinland-Pfalz, die dem Verfahren gemäß § 82 Abs. 2 BVerfGG beigetreten sind, und der Beteiligte im finanzgerichtlichen Berufungsverfahren geäußert. Sie waren auch in der mündlichen Verhandlung vertreten.

Der Beteiligte im finanzgerichtlichen Berufungsverfahren hält mit dem Finanzgericht das IWAG für verfassungswidrig.

Die durch den Bundesminister der Finanzen vertretene Bundesregierung kommt zu dem gleichen Ergebnis. Sie hält das IWAG wegen Verstoßes gegen die ausschließliche Gesetzgebungsbefugnis des Bundes für das Währungs- und Geldwesen (Art. 73 Nr. 4 GG) und gegen die Ertrags- und Verwaltungshoheit des Bundes für einmalige Vermögensabgaben (Art. 106 Abs. 1 und Art. 108 Abs. 1 GG) für verfassungswidrig.

Der Landtag und die durch den Minister der Justiz vertretene Landesregierung hingegen sind der Auffassung, das IWAG sei verfassungsmäßig. Sie treten den Rechtsausführungen des vorlegenden Gerichts und der übrigen Beteiligten entgegen und stützen die Zuständigkeit des Landes zum Erlaß des IWAG darauf, daß es sich um die Beseitigung von Folgen besatzungsrechtlicher Maßnahmen handle.

Der Antrag des Finanzgerichts ist nach Art. 100 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 80 BVerfGG zulässig. Gemäß § 80 Abs. 1 BVerfGG ist die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, wenn es sich wie beim IWAG um Landesrecht handelt, über das zuständige oberste Gericht des Landes einzuholen. Das Finanzgericht ist nach dem Landesgesetz über die Errichtung eines Finanzgerichts für das Land Rheinland-Pfalz vom 11.

BVerfGE 4, 60 (67):

August 1949 (GVBl. S. 383) das zuständige oberste Gericht des Landes.

Die Vorlage ist auch nicht deshalb unzulässig, weil das Weiterleitungsschreiben des Finanzgerichts nur von dem Vorsitzenden des Gerichts unterzeichnet ist. Aus dem Inhalt des Schreibens ergibt sich zweifelsfrei, daß der Vorsitzende als Repräsentant des Gerichts, nicht als Organ der Verwaltung gehandelt hat (BVerfGE 2, 266 [271]).

Die Frage nach der Vereinbarkeit des IWAG mit dem Grundgesetz ist zunächst eine Frage der Gesetzgebungskompetenz des Landes. Ihre Beantwortung hängt davon ab, was Materie des Gesetzes ist.

Das Gesetz knüpft ausdrücklich an die auf Befehl der Besatzungsmacht erfolgten Intendanturweinlieferungen der Winzer des Landes Rheinland-Pfalz an die Zentralkellereien an. Die Besatzungsmacht hatte zunächst die Winzer zur Hingabe von Sachwerten gegen Reichsmark und die Zentralkellereien zur Vorratshaltung über den Zeitpunkt der Währungsreform hinaus gezwungen; nach der Währungsreform hat sie die auf Grund ihrer Anordnungen noch vorhandenen Vorräte freigegeben und auf diese Weise den von ihr angeordneten Weinauflagen nachträglich die sachliche Grundlage entzogen. Die Kompetenz des Landes zum Erlaß des IWAG könnte deshalb daraus hergeleitet werden, daß dieses Gesetz Folgen der Intendanturweinauflagen zu beseitigen unternimmt. Eine solche Zuständigkeit würde dem Land auch nach Errichtung der Bundesrepublik gemäß Art. 30, 70 GG grundsätzlich verblieben sein.

Diese Gesetzgebungszuständigkeit des Landes könnte hier entfallen, wenn etwa die durch die Intendanturweinaktion eingetretene Rechtslage bereits durch Bundesrecht , z. B. durch das bürgerliche Recht, geregelt wäre oder wenn durch die zur Folgenbeseitigung angewandten Mittel in Bundeskompetenzen eingegriffen würde. Darauf kommt es indes hier nicht an, weil das

BVerfGE 4, 60 (68):

IWAG eine Folgenbeseitigung nicht zum Gegenstand hat.

Schon die Vorgeschichte des Gesetzes spricht nicht dafür. Nach dem 20. Juni 1948 wandte das Land seine Aufmerksamkeit der Frage zu, in welcher Form die Winzer an den "Währungsgewinnen" der Zentralkellereien beteiligt werden könnten. Der Staatsminister Stübinger sprach in der 33. Sitzung des Landtags vom 15. Juli 1948 von einem "gerechten Ausgleich", der geschaffen werden müßte, und in der 34. Sitzung vom 16. Juli 1948 zielte ein von der SPD eingebrachter Dringlichkeitsantrag darauf ab, den Winzern nachträglich den vor der Währungsreform gelieferten Wein in Deutscher Mark zu vergüten. Auch in einem Schreiben des Finanzministeriums des Landes an die französische Militärregierung vom 10. August 1948 wird von einer Nachzahlung an die Winzer aus den von der Intendantur an die Zentralkellereien geleisteten DM-Beträgen gesprochen (Protokoll über die Sitzung des Sonderausschusses über die Intendanturweinfrage vom 21. November 1950 S. 121 f.). Damals konnte von einer Folgenbeseitigung noch nicht die Rede sein, weil der Intendanturwein zu diesem Zeitpunkt noch nicht freigegeben war.

Als die Landesregierung am 28. September 1948 den ersten Gesetzentwurf einbrachte,hatte die Besatzungsmacht erst wenige Tage vorher, am 15. September 1948, auf weitere Weinlieferungen verzichtet. Die Überschrift dieses Entwurfs "Bewirtschaftung und Sicherstellung von Währungsgewinnen der Zentralkellereien für den Lastenausgleich", die Begründung und die erste Lesung zeigen deutlich, daß nicht die Übereignung des Weines auf Grund der Intendanturweinaktion rückgängig gemacht oder ihre Folgen zugunsten der Winzer ausgeglichen, sondern daß die "Währungsgewinne" der Zentralkellereien für den allgemeinen Lastenausgleich sichergestellt werden sollten.

Die Landesregierung hat lediglich von den am 15. September 1948 freigegebenen 8 Millionen Litern Intendanturwein einen Aufschlag von 50 Pfennigen je Liter für weinbaufördernde Maßnahmen erhoben und den Rest des Intendanturweines den

BVerfGE 4, 60 (69):

Zentralkellereien nach vollständiger Freigabe durch die Besatzungsmacht ohne Auflage zur freien Verfügung überlassen. Damit hat jedenfalls die Landesregierung zu erkennen gegeben, daß sie die Intendanturweinauflagen als abgewickelt betrachtete. Der Landtag, dem diese Haltung der Regierung bekannt war, hat die Freigabe des Weines weder verhindert noch nachträglich mißbilligt. Als er sich zwei Jahre später erneut mit der Intendanturweinauflage befaßte, tat er es wiederum nur unter dem Gesichtspunkt der von den Zentralkellereien erzielten "Währungsgewinne". In den Beratungen des damals eingesetzten Sonderausschusses zur Prüfung der Intendanturweinfrage sind die Schäden und Gewinne, die durch die Intendanturweinlieferungen entstanden sind, als "reine Währungsgewinne und -verluste" angesehen worden (LT Rheinland-Pfalz, Prot. der Sitzung des Rechtsausschusses vom 14. März 1951 S. 2). Bezeichnend ist auch, daß auf Vorschlag des Justizministeriums zwar die Überschrift des Gesetzentwurfs geändert wurde (von "über Ausgleichsforderungen aus der Intendanturweinauflage 1948" in "zur Bereinigung der Folgen der Intendanturweinauflagen"), daß man aber dieser Änderung keine sachliche Bedeutung beimaß. Nach den Ausführungen eines Vertreters des Justizministeriums ist die Änderung nur "aus optischen Gründen" erfolgt, "und zwar einmal mit Rücksicht auf die Weinhändler, die evtl. Verfassungsklage erheben würden, zum anderen mit Rücksicht auf die Tatsache, daß dieses Gesetz die Bundesgesetzgebung über den Lastenausgleich tangiere" (LT Rheinland-Pfalz, Prot. der Sitzung des Agrarpolitischen Ausschusses vom 12. März 1951 S. 13). Schließlich hält der Bericht des Sonderausschusses, dessen Gesetzesvorschlag die Grundlage für das IWAG bildete, "das Verlangen der Winzer nach einem Ausgleich und einer zusätzlichen Zahlung in Deutscher Mark " für gerechtfertigt (LT Rheinland-Pfalz 1. Wahlperiode, Drucks. Abt. II Nr. 1751 S. 3763).

Vor allem aber ergibt der Inhalt des IWAG, daß die Beseitigung der Folgen von Besatzungsanordnungen -- Beschlag

BVerfGE 4, 60 (70):

nahme bei den Winzern vor der Währungsreform und Freigabe bei den Zentralkellereien nach der Währungsreform -- nur der Anknüpfungspunkt, jedoch nicht der Gegenstand des Gesetzes ist. Denn die Ausgleichsabgabe wird nicht nur von dem Wein erhoben, den die Besatzungsmacht beschlagnahmt, dann aber nicht abgenommen, sondern freigegeben hat; vielmehr unterliegen der Ausgleichsabgabe auch die 6 129 493 Liter Wein, die die Zentralkellereien nach dem 21. Juni 1948 an die Besatzungsmacht geliefert haben. Dieses Quantum hat die Besatzungsmacht überhaupt nicht freigegeben, so daß von einer Folgenbeseitigung insoweit keine Rede sein kann.

Die 6 129 493 Liter Wein machen etwa ein Drittel des gesamten der Ausgleichsabgabe unterworfenen Weines aus. Wenn ein so erheblicher nicht freigegebener Teil ebenso zur Grundlage der Abgabepflicht gemacht worden ist wie der freigegebene Teil des Intendanturweines, dann wird deutlich, daß das IWAG keine Folgenbeseitigung zum Gegenstand haben kann. Es geht auch nicht an, die Zuständigkeit des Landes aus dem Gesichtspunkt der Folgenbeseitigung nur für jene 6 129 493 Liter Wein zu verneinen, im übrigen aber zu bejahen. Denn die weitere Untersuchung zeigt, daß die gleiche Behandlung beider Posten nur Ausdruck eines einheitlichen anderen Rechtsgedankens ist. Dieser würde zerstört, wenn das Gesetz nur für rund zwei Drittel des von ihm erfaßten Weines durchzuführen wäre, ganz abgesehen davon, daß eine Feststellung des Lieferanten derjenigen Weine, die noch an die Besatzungsmacht geliefert worden sind, heute auch technisch unmöglich sein dürfte.

II.

1. Der einheitliche Gegenstand des Gesetzes ist ein teilweiser Ausgleich der Vermögensverschiebung, die dadurch eingetreten ist, daß die Winzer unter der Herrschaft der Verordnung Nr. 118 der französischen Militärregierung (J.O. 1947 S. 1211), die den bindenden währungsrechtlichen Grundsatz Mark gleich Mark aufstellte, ihren Wein für entwertetes Geld hergeben mußten, während die Zentralkellereien ihn nach der Währungsreform für wertbeständiges Geld verkaufen konnten.

BVerfGE 4, 60 (71):

Nur so erklärt es sich, daß auch die 6 129 493 Liter, welche an die Besatzungsmacht geliefert worden sind, der Abgabe unterworfen werden. Das IWAG erhebt von den Erwerbern eine Abgabe in Höhe von 40% des 1:1 in Deutsche Mark umgerechneten Übernahmepreises (§ 3 Abs. 1) und gewährt den Erzeugern einen Ausgleichsanspruch, soweit sie als Entgelt weniger als 40% des 1:1 in Deutsche Mark umgestellten Übernahmepreises erhalten haben (§ 4). Damit räumt das IWAG, wenn auch auf dem Umweg über eine staatliche Abgabepflicht und einen Anspruch gegen den Staat, den Winzern für bestimmte Forderungen, die vor der Währungsreform beglichen worden sind, einen Nachzahlungsanspruch, d. h. eine Aufwertung ein. Der Staat hat dabei nur die Funktion einer Verrechnungsstelle. Das wird unterstrichen durch die Bestimmung des § 2 Abs. 2 IWAG, wonach die Abgabepflichtigen von der Abgabe befreit sind, soweit sie sich mit ihrem Anspruchberechtigten über den nachzuzahlenden Betrag gütlich geeinigt haben.

2. Solche Nachzahlungsverpflichtungen fallen nicht in den Bereich des Lastenausgleichs.

Von den Währungsschäden, für welche die Lastenausgleichsgesetzgebung einen Ausgleich vorsieht, hebt sich der im IWAG geregelte Sachverhalt deutlich ab: die Währungsgeschädigten hatten zur Zeit der Währungsreform offene Forderungen, während die Winzer, für die ein Härteausgleich erstrebt wird, bereits vor der Währungsreform wegen ihrer Kaufpreisansprüche fast ausnahmslos befriedigt worden waren. Die Winzer sind also nicht durch die Geldreform, sondern durch den vorangehenden Währungsverfall betroffen.

Der Begriff des Lastenausgleichs, wie er zuerst in der Präambel zum Währungsgesetz und in § 29 UG gebraucht wird, ist gesetzlich nicht definiert. Es kann dahingestellt bleiben, wieweit er durch die positive Gesetzgebung ausgedehnt werden könnte. Denn jedenfalls gehört zum Begriff des Lastenausgleichs, daß auf der Seite des Berechtigten "Verluste" entstanden sind (§ 29 UG). Die Geldgläubiger aber, deren Forderungen

BVerfGE 4, 60 (72):

vor der Währungsreform beglichen worden sind, haben einen Verlust im Rechtssinne nicht erlitten. Sie werden infolge der Bindung an den Grundsatz Mark gleich Mark als vollbefriedigt angesehen, scheiden also schon begrifflich aus dem Kreis derjenigen aus, für die ein Lastenausgleich im Sinne der gegenwärtigen Gesetzgebung in Betracht kommt.

Das wird noch deutlicher, wenn man das Gesamtbild des Lastenausgleichs mit dem des Intendanturweinausgleichs vergleicht: Im Lastenausgleich sind Abgaben und Leistungen ohne Beziehung aufeinander geregelt; die Ausgleichsabgaben werden nach dem Gesamtvermögen des Ausgleichsschuldners (Vermögensabgabe, § 16 ff. LAG) oder doch unter Berücksichtigung gewisser Vermögenskomplexe (Hypothekengewinnabgabe § 91 ff. LAG, und Kreditgewinnabgabe, § 161 ff. LAG) bemessen, innerhalb deren Aktiva und Passiva, Vorteile und Nachteile ausgeglichen oder außergewöhnliche Verluste berücksichtigt werden. Bei den Ausgleichsleistungen für Härten werden von den durch die Neuordnung des Geldwesens verursachten Schäden nur Sparerschäden berücksichtigt, und auch diese nur in engen, sozial stark differenzierenden Grenzen. Es soll also nicht das unbillige Ergebnis eines einzelnen Geschäfts zwischen den Partnern ausgeglichen, sondern einer Gruppe von Sparern aus allgemeinen Mitteln ein gewisser Ausgleich für die besondere Benachteiligung eingeräumt werden, den sie vor allem im Vergleich zu Sachwertbesitzern und zu Pensions- oder Rentenberechtigten des öffentlichen Rechts erlitten hat. Das IWAG hingegen knüpft Ausgleichspflicht und Ausgleichsanspruch an bestimmte Weinkäufe und -verkäufe und macht -- unabhängig von der übrigen Vermögenslage von Gläubigern und Schuldnern -- den Gegenstand einzelner Rechtsgeschäfte zur Grundlage des Ausgleichs.

3. Die Begründung solcher spezieller Nachzahlungspflichten und -rechte gehört zur Materie des Währungsrechts. Das IWAG geht ebenso wie die Aufwertungsgesetzgebung nach der dem ersten Weltkrieg folgenden Inflation von der Tatsache des

BVerfGE 4, 60 (73):

Währungsverfalls aus. Die Aufwertungsgesetzgebung brach mit der Fiktion Mark gleich Mark und gewährte deshalb in Gestalt der "Aufwertung" eine Umstellung nicht nur der laufenden, sondern auch der formell abgewickelten Verpflichtungen; dagegen lehnt das Umstellungsrecht von 1948 eine solche Rückwirkung ausdrücklich ab. Gemäß § 13 Abs 3 Satz 2 UG findet eine Umstellung der bei Beginn des 21. Juni 1948 bereits erloschenen Reichsmarkverbindlichkeiten nicht statt. Diese Bestimmung zieht die Folgerung aus dem Grundsatz, daß Reichsmark gleich Reichsmark sei, und bestätigt ihn. Galt dieser Grundsatz bis zum Währungsstichtag, so haben die mit Reichsmark beglichenen Geldforderungen nicht mehr bestanden, konnten also auch nicht umgestellt werden.

Jede Aufwertung formell abgewickelter Verbindlichkeiten im Zusammenhang mit einer Währungsreform ist ebenso wie die Umstellung laufender Verbindlichkeiten ein Teil des Währungs- und Geldwesens. Dieses umfaßt nicht allein die besondere institutionelle Ordnung der Geldrechnung und der in ihr gültigen Zahlungsmittel, sondern auch die tragenden Grundsätze der Währungspolitik. Bei der Währungsreform von 1948 ist diese Zusammengehörigkeit von Währungs-, Umstellungs- und Aufwertungsrecht überdies in dem ausdrücklichen Ausschluß einer Umstellung bereits erfüllter Verbindlichkeiten deutlich in Erscheinung getreten (§ 13 Abs. 3 Satz 2 UG). Da das IWAG also, wenn man von dem formalen Umweg über eine staatliche Abgabe absieht, im wirtschaftlichen Ergebnis dem Anspruchsberechtigten eine Aufwertung gewährt, greift es in das Währungswesen ein.

Es kann dahingestellt bleiben, ob einem deutschen Gesetzgeber Eingriffe in das bisherige Währungswesen nicht schon deshalb verwehrt sind, weil es sich um Besatzungsrecht handelt. Denn jedenfalls gehört das Währungswesen gemäß Art. 73 Nr. 4 GG zur ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Das IWAG ist daher wegen Verstoßes gegen Art. 73

BVerfGE 4, 60 (74):

Nr. 4 in Verbindung mit Art. 71 GG verfassungswidrig und deshalb nichtig.