opinioiuris.de - Art. 77 GG

Art. 77 GG - Gang der Gesetzgebung, Vermittlungsausschuß (Kommentar)

Redaktion - Team Rechtswissen — Mon, 13 Jan 2025 10:47:43 +0000

Gesetzbuch:

Gesetznummer:

(1) ¹Die Bundesgesetze werden vom Bundestage beschlossen. ²Sie sind nach ihrer Annahme durch den Präsidenten des Bundestages unverzüglich dem Bundesrate zuzuleiten.

(2) ¹Der Bundesrat kann binnen drei Wochen nach Eingang des Gesetzesbeschlusses verlangen, daß ein aus Mitgliedern des Bundestages und des Bundesrates für die gemeinsame Beratung von Vorlagen gebildeter Ausschuß einberufen wird. ²Die Zusammensetzung und das Verfahren dieses Ausschusses regelt eine Geschäftsordnung, die vom Bundestag beschlossen wird und der Zustimmung des Bundesrates bedarf. ³Die in diesen Ausschuß entsandten Mitglieder des Bundesrates sind nicht an Weisungen gebunden. ⁴Ist zu einem Gesetze die Zustimmung des Bundesrates erforderlich, so können auch der Bundestag und die Bundesregierung die Einberufung verlangen. ⁵Schlägt der Ausschuß eine Änderung des Gesetzesbeschlusses vor, so hat der Bundestag erneut Beschluß zu fassen.

(2a) Soweit zu einem Gesetz die Zustimmung des Bundesrates erforderlich ist, hat der Bundesrat, wenn ein Verlangen nach Absatz 2 Satz 1 nicht gestellt oder das Vermittlungsverfahren ohne einen Vorschlag zur Änderung des Gesetzesbeschlusses beendet ist, in angemessener Frist über die Zustimmung Beschluß zu fassen.

(3) ¹Soweit zu einem Gesetze die Zustimmung des Bundesrates nicht erforderlich ist, kann der Bundesrat, wenn das Verfahren nach Absatz 2 beendigt ist, gegen ein vom Bundestage beschlossenes Gesetz binnen zwei Wochen Einspruch einlegen. ²Die Einspruchsfrist beginnt im Falle des Absatzes 2 letzter Satz mit dem Eingange des vom Bundestage erneut gefaßten Beschlusses, in allen anderen Fällen mit dem Eingange der Mitteilung des Vorsitzenden des in Absatz 2 vorgesehenen Ausschusses, daß das Verfahren vor dem Ausschusse abgeschlossen ist.

(4) ¹Wird der Einspruch mit der Mehrheit der Stimmen des Bundesrates beschlossen, so kann er durch Beschluß der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages zurückgewiesen werden. ²Hat der Bundesrat den Einspruch mit einer Mehrheit von mindestens zwei Dritteln seiner Stimmen beschlossen, so bedarf die Zurückweisung durch den Bundestag einer Mehrheit von zwei Dritteln, mindestens der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages.

BVerfG, 10.12.1980 - 2 BvF 3/77

Administration — Fri, 10 Sep 2021 15:02:11 +0000

Daten

Fall:

Berufsausbildungsabgabe

Fundstellen:

BVerfGE 55, 274; NJW 1981, 329; NJW 1981, 336; NJW 1981, 337; NJW 1981, 339; DVBl 1981, 139; DVBl 1981, 375; DB 1981, 167; DÖV 1981, 135;

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

10.12.1980

Aktenzeichen:

2 BvF 3/77

Entscheidungstyp:

Urteil

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 55, 274

Paginierung:

BVerfGE 55, 274 (274):

1. Als außersteuerliche Geldleistungspflicht der Angehörigen einzelner Gruppen stößt die Sonderabgabe auf enge kompetenzrechtliche Grenzen. Sie kann als zusätzliche Belastung einzelner nur erhoben werden, wenn sie sich auf einen besonderen Zurechnungsgrund stützen läßt, der vor den Grundsätzen der bundesstaatlichen Finanzverfassung und vor dem Gebot der Gleichheit aller Bürger vor den öffentlichen Lasten Bestand hat.

2. Die Bewahrung der bundesstaatlichen Ordnungsfunktion und Ausgleichsfunktion der Art. 104a bis Art. 108 GG macht es unabdingbar, Steuern und außersteuerliche Abgaben eindeutig voneinander abzugrenzen.

a) Entscheidend für die Qualifizierung einer Abgabe als Sonderabgabe ist ihr materieller Gehalt. Es kommt nicht darauf an, wie das Abgabengesetz selbst eine öffentliche-rechtliche Abgabe klassifiziert.

b) Sonderabgaben dürfen nicht zur Erzielung von Einnahmen für den allgemeinen Finanzbedarf eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben und ihr Aufkommen darf nicht zur Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben verwendet werden.

c) Die konkrete haushaltsmäßige Behandlung einer Abgabe durch den Gesetzgeber hat keine konstitutive Bedeutung für ihre verfassungsrechtliche Qualifizierung als Sonderabgabe oder Steuer.

3. a) Eine gesellschaftliche Gruppe kann nur dann mit einer Sonderabgabe in Anspruch genommen werden, wenn sie durch eine gemeinsame, in der Rechtsordnung oder in der gesellschaftlichen Wirklichkeit vorgegebene Interessenlage oder durch besondere gemeinsame Gegebenheiten von der Allgemeinheit und anderen Gruppen abgrenzbar ist, wenn es sich also um eine in diesem Sinne homogene Gruppe handelt.

b) Die Erhebung einer Sonderabgabe setzt eine spezifische Beziehung (Sachnähe) zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck voraus. Die mit der Abgabe belastete Gruppe muß dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck evident näher stehen als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler. Aus dieser Sach

BVerfGE 55, 274 (275):

nähe muß eine besondere Gruppenverantwortung für die Erfüllung der mit der außersteuerlichen Abgabe zu finanzierenden Aufgabe entspringen.

c) Die außersteuerliche Belastung von Angehörigen einer Gruppe setzt voraus, daß zwischen den Belastungen und den Begünstigungen, die die Sonderabgabe bewirkt, eine sachgerechte Verknüpfung besteht. Das ist der Fall, wenn das Abgabeaufkommen im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen, also "gruppennützig" verwendet wird.

4. Die Sonderabgabe hat gegenüber der Steuer die seltene Ausnahme zu sein; daraus folgt, daß die Zulässigkeitskriterien strikt auszulegen und anzuwenden sind.

5. Der Gesetzgeber ist bei einer auf längere Zeit angelegten Finanzierung einer in die spezifische Verantwortung einer Gruppe fallenden Aufgabe durch Erhebung einer Sonderabgabe von Verfassungs wegen gehalten, stets zu überprüfen, ob seine ursprüngliche Entscheidung für den Einsatz des gesetzgeberischen Mittels "Sonderabgabe" aufrecht zu erhalten oder ob sie wegen veränderter Umstände, insbesondere wegen Wegfalls des Finanzierungszwecks oder Zielerreichung zu ändern oder aufzuheben ist.

6. Die Berufsausbildungsabgabe nach § 3 Abs. 1 Satz 1 Ausbildungsplatzförderungsgesetz stellt sich - gemessen an den dargelegten Kriterien - nicht als Steuer, sondern als zulässige Sonderabgabe dar. Als solche unterfällt sie nicht den für Steuern geltenden Art. 104a ff. GG. Eine Zustimmung des Bundesrates zum Ausbildungsplatzförderungsgesetz war deshalb nach Art. 105 Abs. 3 GG nicht erforderlich.

7. Vorschriften über das Verwaltungsverfahren im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG sind jedenfalls gesetzliche Bestimmungen, die die Tätigkeit der Verwaltungsbehörden im Blick auf die Art. und Weise der Ausführung des Gesetzes einschließlich ihrer Handlungsformen, die Form der behördlichen Willensbildung, die Art. der Prüfung und Vorbereitung der Entscheidung, deren Zustandekommen und Durchsetzung sowie verwaltungsinterne Mitwirkungsvorgänge und Kontrollvorgänge in ihrem Ablauf regeln.

BVerfGE 55, 274 (276):

8. Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz hätte nach Art. 84 Abs. 1 GG der Zustimmung des Bundesrates bedurft, weil es jedenfalls in § 3 Abs. 6 und Abs. 8 Nr. 3 Vorschriften über das Verwaltungsverfahren enthält.

Urteil

des Zweiten Senats vom 10. Dezember 1980 auf die mündliche Verhandlung vom 11. März 1980

- 2 BvF 3/77 -

in dem Verfahren über den Antrag, das Gesetz zur Förderung des Angebots an Ausbildungsplätzen in der Berufsausbildung (Ausbildungsplatzförderungsgesetz) vom 7. September 1976 (BGBl. I S. 2658) als unvereinbar mit dem Grundgesetz für nichtig zu erklären - Antragsteller: Bayerische Staatsregierung, vertreten durch den Bayerischen Ministerpräsidenten, Prinzregentenstraße 7, München 22 - Bevollmächtigter: Professor Dr. Peter Selmer, Niebelungenring 21, Elmshorn -.

ENTSCHEIDUNGSFORMEL:

Das Gesetz zur Förderung des Angebots an Ausbildungsplätzen in der Berufsausbildung (Ausbildungsplatzförderungsgesetz) vom 7. September 1976 (Bundesgesetzbl. I S. 2658) ist mit Artikel 84 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.

Gründe:

A - I.

1. Im Jahre 1975 beabsichtigte die Bundesregierung, das Berufsbildungsgesetz vom 14. August 1969 (BGBl. I S. 1112) zu reformieren. Dabei sollte auch auf ein genügendes Angebot an Ausbildungsplätzen hingewirkt werden, um die Jugendarbeitslosigkeit zu bekämpfen und eine qualifizierte berufliche Bildung der Jugendlichen zu gewährleisten. Die Lösung dieser Probleme erschien besonders dringlich, weil zunehmend geburtenstarke Jahrgänge die Schule verließen und ins Berufsleben eintraten. Der ansteigenden Nachfrage nach Ausbildungsplätzen stand ein stagnierendes betriebliches Angebot gegenüber. Die Ausbildung eines nicht unerheblichen Teils der jungen Generation schien damit in den Jahren ab 1977 nicht mehr gewährleistet zu sein.

BVerfGE 55, 274 (277):

Der Regierungsentwurf eines neuen Berufsbildungsgesetzes wurde vom Bundestag angenommen; der Bundesrat versagte dem Gesetz jedoch seine Zustimmung. Daraufhin legten die Fraktionen der SPD und F.D.P. den "Entwurf eines Gesetzes zur Förderung des Angebots an Ausbildungsplätzen in der Berufsausbildung (Ausbildungsplatzförderungsgesetz)" vor. Er bestand im wesentlichen aus Vorschriften über die Finanzierung der Berufsausbildung, Planung und Statistik und über das Bundesinstitut für Berufsbildung, wie sie schon in dem im Bundesrat gescheiterten Gesetzesvorhaben enthalten waren. Die ergänzenden steuerrechtlichen Regelungen wurden im "Entwurf eines Gesetzes zur Regelung steuerrechtlicher und anderer Fragen der Ausbildungsplatzförderung" zusammengefaßt. Der Bundestag nahm beide Gesetzesvorlagen an. Der Bundesrat verlangte die Einberufung des Vermittlungsausschusses. Nachdem das Vermittlungsverfahren ohne Ergebnis geblieben war, versagte der Bundesrat beiden Gesetzen die Zustimmung. Bundestag und Bundesregierung vertraten die Auffassung, das Ausbildungsplatzförderungsgesetz sei nicht zustimmungsbedürftig. Der Bundespräsident schloß sich dieser Auffassung an und fertigte das Gesetz aus. Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz (APlFG) vom 7. September 1976 wurde am 9. September 1976 verkündet (BGBl. I S. 2658).

2. a) Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz sieht vor, daß zur Sicherung eines qualitativ und quantitativ ausreichenden Angebots an Ausbildungsplätzen finanzielle Hilfen gewährt werden können (§ 1 APlFG). Der zuständige Bundesminister hat der Bundesregierung bis zum 1. März jeden Jahres einen Berufsbildungsbericht vorzulegen, in dem die voraussichtliche Weiterentwicklung des Ausbildungsplatzangebotes der kommenden Jahre darzustellen ist (§ 5 Abs. 3 bis 5 APlFG). Stellt die Bundesregierung aufgrund dieses Berichtes fest, daß die bis zum 30. September des vergangenen Kalenderjahres insgesamt angebotenen Ausbildungsplätze die Nachfrage nach Ausbildungsplätzen um weniger als 12,5 v. H. übersteigen und daß eine we

BVerfGE 55, 274 (278):

sentliche Verbesserung des Verhältnisses von Angebot und Nachfrage für das laufende Kalenderjahr nicht zu erwarten ist, so sind nach Maßgabe einer Rechtsverordnung der Bundesregierung finanzielle Hilfen zu gewähren (§ 2 Abs. 1 Satz 1 APlFG). Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 bis 3 APlFG kommen in Betracht:

1. Zuschüsse an Ausbildende für Berufsausbildungsverhältnisse, die diese zusätzlich zu den im Durchschnitt der letzten drei Jahre begründeten Berufsausbildungsverhältnissen begründen,

2. Zuschüsse an Ausbildende für Berufsausbildungsverhältnisse, die diese im Kalenderjahr des Inkrafttretens der Rechtsverordnung neu begründen, soweit nicht ein Zuschuß nach Nummer 1 gewährt wird,

3. besondere Hilfen zur Erhaltung gefährdeter betrieblicher Ausbildungsplätze, soweit Maßnahmen nach den Nummern 1 und 2 nicht ausreichen, ein regional ausreichendes Angebot an Ausbildungsplätzen zu sichern, sowie Zuschüsse für die Unterhaltung überbetrieblicher Ausbildungsstätten, soweit die für eine Nutzung der vorhandenen Ausbildungsplätze erforderlichen finanziellen Mittel vom Träger nicht aufgebracht werden können.

b) Zur Finanzierung wird von den Arbeitgebern eine Berufsausbildungsabgabe erhoben. Deren Höhe ist nach § 3 Abs. 1 APlFG durch Rechtsverordnung der Bundesregierung so festzusetzen, daß die für die Gewährung der finanziellen Hilfen erforderlichen Mittel bereitgestellt werden können. Sie darf 0,25 v. H. der Bemessungsgrundlage nicht überschreiten. Bemessungsgrundlage ist die Summe der von einem Arbeitgeber im Kalenderjahr zu zahlenden Entgelte im Sinne des § 160 Reichsversicherungsordnung, die um verschiedene Entgelte und nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 APlFG um einen Freibetrag von 400 000 DM zu vermindern ist. Dieser Freibetrag bewirkt nach der Begründung des Entwurfs des Berufsbildungsgesetzes (BTDrucks. 7/3714, S. 88), daß nahezu 90 v. H. aller Arbeitgeber außerhalb des Kreises der Abgabepflichtigen bleiben. Hierzu wird ausgeführt:

BVerfGE 55, 274 (279):

Der Kreis derjenigen, die von der Abgabepflicht somit befreit werden, erscheint - gemessen an der Zahl der befreiten Unternehmen - sehr hoch; auf ihn vereinigen sich aber nur ca. 23 v.H. aller Arbeitnehmer mit nur ca. 19 v.H. der gesamten Lohn- und Gehaltssumme. Dagegen ist gerade in diesem Bereich die größte Ausbildungsintensität anzutreffen. Während im Durchschnitt aller Arbeitsstätten die Nachwuchsquote (Zahl der Nachwuchskräfte in v.H. der Arbeitnehmer) bei 5,9 v.H. liegt, beträgt sie in Arbeitsstätten mit bis zu 20 Beschäftigten das Doppelte, etwa 11,1 v.H., sinkt in den mittelgroßen Betrieben dagegen auf etwa 5,1 v.H. und in den Großbetrieben gar auf 3,7 v.H. ab. Auf die verbleibenden ca. 10 v.H. der Unternehmen (Unternehmen mit 20 und mehr Beschäftigten) verteilen sich ca. 77 v.H. aller Arbeitnehmer mit zusammen rund 81 v.H. der Lohn- und Gehaltssumme. Dadurch aber, daß auch diesen Betrieben derselbe Freibetrag von 400 000 DM pro Unternehmen eingeräumt wird, entfallen noch einmal 13 v.H. von der Bemessungsgrundlage, so daß von der gesamten Lohn- und Gehaltssumme schließlich noch ca. 68 v.H. als Bemessungsgrundlage für eine Berufsausbildungsabgabe verbleiben.

c) Nach § 3 Abs. 3 APlFG wird die Abgabe "durch die nach Landesrecht zuständige Stelle eingezogen, soweit nicht durch Rechtsverordnung etwas anderes bestimmt wird". § 3 APlFG trifft in den Absätzen 5, 6, 7 und 8 Nrn. 2 und 3 ferner folgende Regelungen:

(5) Die Abgabepflichtigen haben den Einzugsstellen zu dem durch die Rechtsverordnung nach Absatz 8 bestimmten Zeitpunkt einen Nachweis für die Berechnung der Abgabe (Lohnnachweis) einzureichen.

(6) Die Einzugsstellen können die Geschäftsbücher und sonstigen Unterlagen einsehen, um die eingereichten Lohnnachweise prüfen zu können. Ihnen sind die Geschäftsbücher und sonstigen Unterlagen zur Einsicht vorzulegen. Die Einzugsstellen dürfen fremde Geheimnisse, namentlich Betriebs- oder Geschäftsgeheimnisse, die ihnen bei der Überprüfung bekannt werden, nicht offenbaren oder verwerten.

(7) Die Einzugsstellen führen die von ihnen eingezogenen Abgaben an die nach § 4 Abs. 1 bestimmte Stelle ab.

(8) Der zuständige Bundesminister kann durch Rechtsverordnung bestimmen:

1....

BVerfGE 55, 274 (280):

2. Die Selbsterrechnung der Abgabe durch den Abgabepflichtigen,

3. Form und Inhalt des Lohnnachweises und den Zeitpunkt seiner Einreichung.

d) aa) Die Durchführung der Berufsausbildungsfinanzierung obliegt nach § 4 APlFG grundsätzlich dem Bundesinstitut für Berufsbildung. Es entscheidet unter Mitwirkung der Lastenausgleichsbank nach Maßgabe einer Rechtsverordnung des zuständigen Bundesministers über die Gewährung finanzieller Hilfen. Gemäß § 4 Abs. 3 APlFG wird die Berufsausbildungsabgabe als zweckgebundene Vermögensmasse verwaltet.

bb) § 4 Abs. 4 APlFG lautet:

Der zuständige Bundesminister bestimmt durch Rechtsverordnung das Verfahren der Mittelvergabe durch die nach Abs. 1 und 2 bestimmten Stellen, insbesondere

1. das Antragsverfahren einschließlich der Verwendung von Vordrucken und der Verpflichtung der Antragsteller, Belege beizufügen und durch die zuständigen Stellen bestätigen zu lassen,

2. das Bewilligungsverfahren einschließlich der zeitlichen Reihenfolge der Bearbeitung der Anträge im Hinblick auf die zur Verfügung stehenden Mittel,

3. das Verfahren bei fehlerhaften Auszahlungen.

e) Darüber hinaus enthält das Ausbildungsplatzförderungsgesetz u. a. Vorschriften über Berufsbildungsplanung (§ 5) und über Auskunftspflichten (§ 12).

3. a) Durch das mit Zustimmung des Bundesrates beschlossene Gesetz zur Steuerentlastung und Investitionsförderung vom 4. November 1977 (BGBl. I S. 1965) werden die im Ausbildungsplatzförderungsgesetz vorgesehenen finanziellen Hilfen steuerlich entlastet.

b) § 3 Abs. 3 APlFG ist durch das mit Zustimmung des Bundesrates beschlossene Gesetz zur Regelung zusätzlicher Fragen der Ausbildungsplatzförderung vom 23. Dezember 1977 (BGBl. I S. 3108) aufgehoben worden. Die Berufsausbildungsabgabe ist nicht mehr durch die nach Landesrecht zuständige Stelle, sondern grundsätzlich durch die Berufsgenossenschaft

BVerfGE 55, 274 (281):

einzuziehen, bei der die Beschäftigten des Abgabepflichtigen versichert sind. Das Gesetz bestimmt Ausnahmen hiervon und enthält ferner Vorschriften über das Einzugsverfahren.

II.

Die Bayerische Staatsregierung hat gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 und § 76 Nr. 1 BVerfGG beantragt, das Ausbildungsplatzförderungsgesetz als mit dem Grundgesetz unvereinbar für nichtig zu erklären.

Zur Begründung ihres Antrages vom 5. August 1977 trägt sie im wesentlichen vor:

1. Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz sei ein Bundesgesetz über Steuern im Sinne des Art. 105 Abs. 3 GG. Es hätte deshalb der Zustimmung des Bundesrates bedurft. Da der Bundesrat seine Zustimmung versagt habe, sei das Gesetz nicht verfassungsmäßig zustande gekommen.

a) aa) Bundestag und Bundesregierung sähen die Berufsausbildungsabgabe nicht als Steuer, sondern als Sonderabgabe an. Es sei im Hinblick auf eine im Vordringen befindliche wissenschaftliche Meinung schon zweifelhaft, ob neben Gebühren und Beiträgen überhaupt noch sonstige, außersteuerliche Abgaben zulässig seien. Das Deckungsinstrument für den finanziellen Bedarf des Staates sei die Steuer, die auf eine im wesentlichen gleichmäßige Belastung aller Bürger nach dem Prinzip der Leistungsfähigkeit abziele. Sonderabgaben setzten die Transparenz der öffentlichen Finanzgebarung herab und stünden daher im Widerspruch zum Demokratieprinzip. Sie führten zu einer Verlagerung der Finanzverwaltung auf einen eigenen, auf Beschaffung finanzieller Mittel gerichteten "Unterbau" einzelner Verwaltungszweige und zu deren weitgehender Unabhängigkeit vom parlamentarischen Budgetrecht. Wenn man dennoch besondere "Ausgleichsabgaben" verfassungsrechtlich als zulässig ansehe, seien solche Abgaben nur zu rechtfertigen, wenn und soweit sie sich in irgendeiner Form mit dem Beitragsgedanken verknüpfen ließen, also Entgeltcharakter hätten. Andernfalls

BVerfGE 55, 274 (282):

wären Steuern und Sonderabgaben fast willkürlich vertauschbar. Diese Eigenschaft fehle jedoch der Berufsausbildungsabgabe.

bb) Das entscheidende Kriterium der Abgrenzung der Steuern von den Sonderabgaben sei das steuerbegriffliche Merkmal "Zur Erzielung von Einnahmen". Der für das Einnahmeerzielungsmerkmal vorauszusetzende Zweck, Mittel für den allgemeinen Staatsbedarf zu gewinnen, sei zwar nicht gegeben, wenn mit den Einnahmen aus der Abgabe nur der von ihr selbst hervorgerufene besondere Bedarf einer Gruppe, der die Abgabepflichtigen und die Begünstigten angehörten, gedeckt werden solle. Eine in diesem Zusammenhang relevante Gruppe und eine entsprechende Gruppennützigkeit der Abgabe seien jedoch nur dann anzuerkennen, wenn die dem Verbund Zugeordneten materiell wesentliche Gemeinsamkeiten aufwiesen, die sie von der Masse aller der Gebietskörperschaft angehörenden Personen eindeutig absetzten. Ihre Mitgliederzahl dürfe nicht so groß sein, daß von einem besonderen Finanzbedarf des Verbundes als Gegensatz zum allgemeinen Finanzbedarf des Staates wie auch von einem spezifischen Gruppennutzen nicht mehr sinnvoll gesprochen werden könne.

Gemessen an diesen Maßstäben erweise sich, daß es sich bei der Berufsausbildungsabgabe nach § 3 des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes begrifflich nicht um eine Sonderabgabe, sondern um eine Steuer im Sinne der grundgesetzlichen Kompetenzvorschriften, und zwar um eine Realsteuer handle; sie erfülle nach ihrem materiellen Gehalt alle Merkmale des verfassungsrechtlichen und des mit ihm übereinstimmenden abgabenrechtlichen Steuerbegriffs. Sie sei eine Abgabe, deren Aufkommen nicht der Gewinnung von Mitteln zur Befriedigung eines besonderen Finanzbedarfs, sondern der Deckung des allgemeinen Staatsbedarfs zu dienen bestimmt sei. Denn der vorliegend in Rede stehende Bedarf sei nicht durch eine im obigen Sinne relevante Gruppe dergestalt hervorgerufen, daß das Finanzierungssystem als eine staatlich vermittelte gruppennützige Selbst

BVerfGE 55, 274 (283):

hilfeaktion zur Befriedigung des eigenverursachten Sonderbedarfs einer in spezieller Weise verbundenen Gesamtgruppe erscheine. Die Berufsausbildungsfinanzierung stehe mit Hilfe des Aufkommens aus der Berufsausbildungsabgabe im Dienste der Sicherung eines qualitativ und quantitativ ausreichenden Angebots an Ausbildungsplätzen (§ 1 APlFG). Damit erschienen die bisher der Wirtschaft noch nicht angehörigen, künftig ausbildungsplatzsuchenden Jugendlichen als gesetzgeberisch primär Begünstigte der Finanzierungsregelung, die nach Maßgabe des § 3 Abs. 1 APlFG abgabepflichtigen Arbeitgeber dagegen als die Belasteten. Prägendes gesetzgeberisches Ziel der Erhebung der Berufsausbildungsabgabe und ihrer Verwendung sei daher zweifellos das Bestreben, den betroffenen Jugendlichen durch die Sicherstellung von Ausbildungsplätzen staatlich vermittelte Hilfestellung zu leisten. Bei dieser Sachlage könne es sich bei der Berufsausbildungsabgabe allenfalls dann um eine der Deckung eines besonderen Finanzbedarfs dienende nichtsteuerliche Abgabe handeln, wenn die Arbeitgeber und die begünstigten Jugendlichen in einer solchen Weise besonders, d. h. gruppenbildend miteinander verbunden seien, daß man die Ausbildungsplatzfinanzierung insgesamt als gruppennützige Befriedigung eines gruppenspezifischen Bedarfs werten könne. Diese Voraussetzungen seien indessen nicht gegeben. Die Arbeitgeber und die begünstigten Jugendlichen wiesen kein durchgehend gemeinsames Merkmal, geschweige denn eine materiell in vorstehendem Sinne wesentliche Gemeinsamkeit auf. Beide Seiten verbinde vor allem nicht die gemeinsame, wenn auch unterschiedlich geartete Beteiligung an der Berufsausbildung. Denn auch nicht ausbildende Arbeitgeber würden von der Abgabe erfaßt. Überdies sei eine insoweit relevante Verbundenheit auch deshalb nicht gegeben, weil es vorliegend nicht um die Qualifizierung bereits bestehender Beziehungen, sondern um die Wertung der Beziehungen in bezug auf künftig erst entstehende Ausbildungsverhältnisse gehe. Die Zugehörigkeit und Beziehung zur Privatwirtschaft stelle ebenfalls kein beide Seiten verbindendes Glied

BVerfGE 55, 274 (284):

dar, weil auch die öffentliche Hand einschließlich der Religionsgemeinschaften als Arbeitgeber in die Abgabepflicht einbezogen seien, soweit es nicht um beamtetes Personal und Beamtennachwuchs gehe (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 und 2 APlFG). Auch hier handle es sich um die Beziehungen zu einem Personenkreis, der der Wirtschaft und Verwaltung noch nicht angehöre, ein Umstand, der für die rechtliche Bewertung der Beziehungen gleichermaßen von Bedeutung sei. Weitere Merkmale, die sich als im vorliegenden Zusammenhang besondere Gemeinsamkeit ausweisen ließen, seien nicht zu erkennen. Daraus sei der Schluß zu ziehen, daß in der Ausbildungsplatzfinanzierung Arbeitgeber und ausbildungswillige Jugendliche nur künstlich zusammengefaßt worden seien.

Das Ergebnis der Würdigung könne nach alledem nur in der Feststellung bestehen, daß es sich bei der Berufsausbildungsabgabe nicht um eine außersteuerliche Sonderabgabe, sondern um eine zweckgebundene steuerliche Abgabe handle. Die Berufsausbildungsabgabe werde nicht zur gruppennützigen Deckung des eigenverursachten besonderen Finanzbedarfs einer aus den Belasteten und Begünstigten bestehenden und in einer inhaltlichen Sonderbeziehung verbundenen Gesamtgruppe erhoben, sondern zur Befriedigung des allgemeinen Staatsbedarfs für vorrangig im Interesse der Allgemeinheit und der Jugend liegende Maßnahmen der Ausbildungsplatzsicherung.

Dieses Ergebnis werde durch die Ausgestaltung der Berufsausbildungsabgabe bestätigt. Denn ihr Maßstab sei nicht an den von ihr angestrebten Verwendungszwecken des Aufkommens, sondern mit dem Abstellen auf die Lohnsumme als Bemessungsgrundlage und mit der Einräumung eines Freibetrages für Betriebe mit geringerer Lohnsumme an einem typisch steuergesetzlichen Gestaltungsmerkmal, nämlich an der objektiven Leistungsfähigkeit der erfaßten Betriebe orientiert.

cc) Bei der Berufsausbildungsabgabe handle es sich um eine der Lohnsummensteuer, wenn nicht unmittelbar entsprechende, so doch jedenfalls gleichartige Steuer; denn sie knüpfe wie diese

BVerfGE 55, 274 (285):

an das gleiche Indiz für die Wirtschaftskraft eines Betriebes an und mache sich damit in spezifischer Form dieselbe Quelle wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit zunutze wie die Gewerbesteuer. Das Aufkommen aus der Berufsausbildungsabgabe stehe mithin nach der Realsteuergarantie des Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG grundsätzlich den Gemeinden zu. Die bundesgesetzliche Normierung einer solchen Steuer bedürfe nach Art. 105 Abs. 3 GG der Zustimmung des Bundesrates.

b) Selbst wenn man aber die Berufsausbildungsabgabe nicht als Steuer qualifiziere, sondern als grundsätzlich zulässige nichtsteuerliche Sonderabgabe ansehe, hätte das Ausbildungsplatzförderungsgesetz der Zustimmung des Bundesrates nach Art. 105 Abs. 3 GG bedurft, weil die Berufsausbildungsabgabe unmittelbar und erheblich das den Ländern zustehende Aufkommen an Ertragsteuern schmälere. Art. 105 Abs. 3 GG solle den Ländern einen Ausgleich für ihre weitgehende Verdrängung aus der Gesetzgebungshoheit gewähren. Dieser Vorschrift komme die fundamentale Bedeutung zu, eine Schmälerung der in Art. 106 Abs. 3 GG auch den Ländern zugewiesenen Ertragshoheit bei den Gemeinschaftsteuern an die Zustimmung des Bundesrates zu knüpfen. Demnach seien "Bundesgesetze über Steuern, deren Aufkommen den Ländern oder Gemeinden ganz oder zum Teil" zufließe, im Sinne des Art. 105 Abs. 3 GG nicht nur unmittelbare materielle Bestimmungen des Einkommen-, Körperschaft- oder Umsatzsteuerrechts, sondern auch solche Bundesgesetze, die zwar formell die Gesetze über die Gemeinschaftsteuern unberührt ließen, sie aber materiell dadurch beeinflußten, daß sie das Aufkommen aus diesen Steuern nicht unerheblich veränderten. So sei es hier. Da die Berufsausbildungsabgabe mit einem Volumen von etwa 500 bis 800 Millionen DM bei den Ertragsteuern abzugsfähig sei, entstünden erhebliche Steuerausfälle für die Länder und Gemeinden, die bei der Körperschaftsteuer 50 v. H. und bei der Einkommensteuer 57 v. H. des Gesamtsteuerausfalls betrügen. Dies laufe auf eine Systemverschiebung in der Finanzverfassung hinaus, durch die die

BVerfGE 55, 274 (286):

Länder in ihrer durch Art. 109 Abs. 1 GG gewährleisteten Selbständigkeit und Unabhängigkeit der eigenen Haushaltsbewirtschaftung empfindlich gestört würden, wenn sie, ohne über den Bundesrat beteiligt zu sein, eine Minderung ihrer Einnahmen durch vom Bund eingeführte, bei den Ertragsteuern abzugsfähige Sonderabgaben hinnehmen müßten.

2. Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz hätte schließlich als Ganzes nach Art. 84 Abs. 1 GG der Zustimmung des Bundesrates auch deshalb bedurft, weil es in § 3 Abs. 5, 6 und 8 Nr. 2 und 3 bundesrechtliche Regelungen des Verwaltungsverfahrens enthalte. Art. 84 Abs. 1 GG bilde eine wesentliche Voraussetzung für den Bestand der Verwaltungskompetenz der Länder nach Art. 83 GG, die als Element der bundesstaatlichen Gewaltenteilung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes gleichrangig gegenüberstehe. Im Blick darauf sei der Begriff des Verwaltungsverfahrens im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG weit auszulegen. Das habe auch das Bundesverfassungsgericht anerkannt (BVerfGE 37, 363 [390]). Nach der dort gegebenen Definition handle es sich bei den genannten Bestimmungen, unabhängig davon, ob die Einziehung der Berufsausbildungsabgabe einer nach Tarifvertrag zuständigen Stelle übertragen worden sei oder ob die Zuständigkeit zur Einziehung bei der nach Landesrecht vorgesehenen Stelle verbleibe, um Vorschriften, die das Verwaltungsverfahren regeln:

Wenn die Abgabepflichtigen den Einzugsstellen gemäß § 3 Abs. 5 APlFG einen Nachweis über die Berechnung der Abgabe einzureichen hätten, werde damit zugleich der Einzugsstelle vorgeschrieben, daß sie solche Lohnnachweise von den Abgabepflichtigen verlangen könne und daß sie diese bei ihren Berechnungen zu verwenden habe. In § 3 Abs. 6 und 8 Nr. 2 und 3 APlFG sei detailliert geregelt, wie die Einzugsstellen bei der Einziehung der Berufsausbildungsabgabe zu verfahren hätten und wie sich die landesrechtlich zuständige Stelle Kenntnisse und Unterlagen für die Festsetzung der Abgabe zu verschaffen habe.

BVerfGE 55, 274 (287):

Die Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 84 Abs. 1 GG entfalle nicht deshalb, weil das Gesetz neben dem verfahrensrechtlichen auch einen materiell-rechtlichen Inhalt habe. Auch eine mit der Inanspruchnahme des Abgabepflichtigen korrespondierende Pflicht der Landesbehörden regele das Verwaltungsverfahren. Das gelte selbst dann, wenn diesen ein Ermessen hinsichtlich der einzelnen Maßnahmen eingeräumt sei. Für die Qualifizierung einer Vorschrift könne deren Adressat grundsätzlich nicht maßgebend sein. Darüber hinaus wende sich § 3 Abs. 6 APlFG nach seinem eindeutigen Wortlaut zumindest auch an die Einzugsstellen.

Der verfahrensrechtliche Charakter der genannten Bestimmungen sei schließlich auch daran erkennbar, daß § 3 Abs. 6 APlFG als vorrangiges Bundesrecht die Art. 24 und 26 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nr. 1, 3 und 4 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (BayVwVfG) vom 23. Dezember 1976 (GVBl. S. 544) und als lex specialis die entsprechenden Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes (VwVfG) vom 25. Mai 1976 (BGBl. I S. 1253) verdränge. Gleiches gelte für § 3 Abs. 8 Nr. 2 APlFG hinsichtlich Art. 22 und 24 BayVwVfG bzw. §§ 22 und 24 VwVfG. Außerdem befänden sich zu § 3 Abs. 5, 6 und 8 Nr. 3 APlFG in § 93 Abs. 1, § 97 Abs. 1 und 2 und § 155 Abs. 1 Satz 1 der Abgabenordnung Parallelregelungen, bei denen es sich zweifelsfrei um Vorschriften des Steuerverfahrens handle.

3. Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz könne schließlich wegen Verstoßes gegen Art. 20 Abs. 3 GG keinen Bestand haben. Denn die Aufspaltung der Gesetzesmaterie, die ursprünglich in einem einheitlichen neuen Berufsbildungsgesetz geregelt werden sollte, durch den Deutschen Bundestag in das angeblich nicht zustimmungsbedürftige Ausbildungsplatzförderungsgesetz und den Entwurf eines zustimmungsbedürftigen Gesetzes zur Regelung steuerrechtlicher und anderer Fragen der Ausbildungsplatzförderung überschreite die Willkür- und Miß

BVerfGE 55, 274 (288):

brauchsgrenze, weil ein sachlicher Grund für diese Aufspaltung nicht erkennbar sei.

4. Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz sei zweckuntauglich. Der mit der Berufsausbildungsabgabe und den daraus zu gewährenden finanziellen Hilfen vom Gesetzgeber angestrebte Umverteilungseffekt könne, abgesehen von anderen Einwänden gegen die Tauglichkeit dieses gesetzgeberischen Instruments, ohne das Gesetz zur Regelung steuerrechtlicher und anderer Fragen der Ausbildungsplatzförderung durch das "Rumpfgesetz" Ausbildungsplatzförderungsgesetz nicht erzielt werden. Zudem widerspreche das Gesetz den Erfordernissen der Normklarheit.

III.

Zu dem Antrag der Bayerischen Staatsregierung haben sich für die Bundesregierung der Bundesminister für Bildung und Wissenschaft, für die Regierung des Landes Baden-Württemberg der Minister für Wirtschaft, Mittelstand und Verkehr, für die Landesregierung von Rheinland-Pfalz der Minister der Justiz und für die Hansestadt Bremen der Präsident des Senats geäußert.

1. Die Regierungen von Baden-Württemberg und Rheinland- Pfalz sind - im wesentlichen aus denselben Gründen wie die Antragstellerin - der Ansicht, daß das Ausbildungsplatzförderungsgesetz mangels Zustimmung des Bundesrates nicht verfassungsmäßig zustande gekommen sei.

a) Mit der Ausdehnung des Begriffs der Abgaben besonderer Art werde das System der Finanzverfassung, das der Verfassungsgeber als Kernfrage des bundesstaatlichen Aufbaus als ausbalanciertes System gleichberechtigter Partnerschaft von Bund und Ländern verfassungskräftig geregelt habe, beeinträchtigt. Sollte das geschlossene System der Finanzverfassung und deren abschließende Regelung der Ertragshoheit nicht gefährdet werden, so müsse, um die juristische Wirkungskraft der betreffenden Normen am stärksten zu entfalten, davon ausgegangen werden, daß eine für die Staatsfinanzen gewichtige Abgaben

BVerfGE 55, 274 (289):

erhebung außerhalb dieser Steuerverteilung verfassungsrechtlich nicht zulässig sei. Keineswegs könne es in das Ermessen des einfachen Gesetzgebers gestellt sein, ob er eine öffentliche Aufgabe im Wege der Besteuerung oder aber über eine parafiskalische Sonderabgabe finanzieren wolle.

b) Die Berufsausbildungsabgabe nach §§ 3 und 4 APlFG stelle sich bei zutreffender rechtlicher Qualifizierung nach ihrem materiellen Gehalt als eine Realsteuer dar, deren Einführung der Zustimmung des Bundesrates nach Art. 105 Abs. 3 GG bedürfe und deren Aufkommen nach der zwingenden Vorschrift des Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG den Gemeinden zustehe, also nicht dem Bunde zugeschlagen werden könne.

c) Das Gesetz habe der Zustimmung des Bundesrates auch bedurft, weil es im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG das Verwaltungsverfahren der Landesbehörden regele. Solche Vorschriften enthielten § 3 in den Absätzen 6 Satz 1 (Prüfung der Lohnnachweise), § 8 Nr. 2 (Selbsterrechnung der Ausbildungsabgabe), § 8 Nr. 3 (Festlegung von Form und Inhalt der erforderlichen Lohnnachweise und des Zeitpunkts ihrer Einreichung durch den zuständigen Bundesminister) und nach Ansicht der Landesregierung von Baden-Württemberg auch § 4 (Durchführung der Berufsausbildungsfinanzierung), § 5 (Berufsbildungsplanung) und § 12 (Auskunftserteilung).

d) Die Aufspaltung der Gesamtmaterie der Ausbildungsplatzförderung in zwei Gesetze sei unzulässig. Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz hätte ohne die steuerliche Entlastung der Abgabepflichtigen durch das Ergänzungsgesetz an Effektivität verloren. Es wäre ohne die Einziehungszuständigkeit der Berufsgenossenschaften nur unter Verstoß gegen die Grundsätze wirtschaftlicher und sparsamer Finanzgebarung vollziehbar gewesen. Der Mangel an einem sachlich gerechtfertigten Grunde für die Trennung und die fehlende Rücksichtnahme gegenüber den gewichtigen Interessen der Länder lasse die Aufspaltung als offensichtlich willkürlich und als Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip erscheinen.

BVerfGE 55, 274 (290):

2. Die Bundesregierung hält den Antrag der Bayerischen Staatsregierung für unbegründet.

a) Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz sei kein Bundesgesetz über Steuern im Sinne des Art. 105 Abs. 3 GG.

aa) Bei der Berufsausbildungsabgabe handle es sich nicht um eine Steuer, sondern um eine zulässige nichtsteuerliche Abgabe besonderer Art. Zwar dürfe das vom Grundgesetz aus wohlerwogenen bundesstaatlichen Gründen als Eckstein der föderalistischen Verfassung geschaffene steuerliche Finanzverfassungssystem nicht durch eine unbegrenzte Einführung von anders strukturierten Sonderabgaben unterlaufen werden. Sonderabgaben zu Lasten einzelner Gruppen seien aber innerhalb gewisser Schranken ein legitimes gesetzgeberisches Mittel, zu dessen Einsatz der Gesetzgeber im Rahmen seiner politischen Gestaltungsfreiheit berechtigt sei. Deren Grenzen ergäben sich aus dem Konkurrenzverhältnis zur Steuer. Ausschlaggebendes Unterscheidungsmerkmal sei, daß die Sonderabgabe nicht im Dienst des allgemeinen Finanzzweckes stehe, den das Steuermerkmal "zur Erzielung von Einnahmen" anspreche. Zwar schließe das Erfordernis der allgemeinen Deckung des öffentlichen Finanzbedarfs auch gesetzliche Zweckbindungen des Steueraufkommens nicht aus. Diese hätten jedoch einen ausgesprochen globalen Charakter. Sonderabgaben würden demgegenüber zur Finanzierung besonderer Aufgaben jeweils von einer bestimmten Gruppe von Bürgern erhoben, die zu der betreffenden Aufgabe eine spezifische, über das allgemeine staatsbürgerliche Interesse hinausgehende Beziehung aufweise. Diese Zurechenbarkeit des Finanzierungszweckes, die in der Verwaltung als zweckgebundene Vermögensmasse zum Ausdruck komme, legitimiere die Erhebung der Abgabe außerhalb des Steuerrechts, ohne daß es dafür einer besonderen verfassungsrechtlichen Grundlage bedürfe. Ihre Legitimation ergebe sich vielmehr schon aus der allgemeinen Sachzuständigkeit nach Art. 73 ff. GG.

bb) Bei der Berufsausbildungsabgabe handle es sich um eine

BVerfGE 55, 274 (291):

zulässige Sonderabgabe. Der Bund sei im Rahmen der Bundeskompetenz zur Regelung der außerschulischen beruflichen Bildung (Art. 74 Nr. 11 GG) befugt, nichtfiskalische Abgaben zur Berufsausbildungsfinanzierung einzuführen. Diese Befugnis bestehe für Berufe in der Wirtschaft einschließlich der in Art. 74 Nrn. 1, 17, 19, 21 und 22 GG geregelten besonderen Wirtschafts- und Berufszweige. Sie knüpfe nicht an einen bestimmten Ausbildungsort, sondern an einen bestimmten Beruf an und umfasse daher auch den Bereich der öffentlichen Hand. Insoweit ergebe sich die Regelungskompetenz des Bundes auch aus Art. 74 Nr. 12 GG.

Die Berufsausbildungsabgabe erfülle alle Merkmale für die Zulässigkeit von Sonderabgaben. Sie sei insbesondere in spezifischer Weise gruppennützig. Der Gesetzgeber sei davon ausgegangen, daß alle Arbeitgeber einschließlich der öffentlichen Arbeitgeber, deren Tätigkeit normalerweise keiner Besteuerung unterliege, wegen ihres spezifischen Interesses an der fortdauernden Verfügbarkeit eines qualifizierten Nachwuchses von jungen Berufsbewerbern und zugleich wegen der für das duale Ausbildungssystem charakteristischen Übernahme der betrieblichen Ausbildungsfunktion durch die Gesamtheit der Arbeitgeberschaft eine besondere Sachnähe zum betrieblichen Ausbildungswesen aufwiesen, daß sie an seiner dauerhaften Funktionsfähigkeit in besonderem Maße interessiert seien und daß sie schließlich eine besondere Sachverantwortung für diese Funktionsfähigkeit des betrieblichen Ausbildungswesens trügen. Diese Motivation des Gesetzgebers habe sich eindeutig im objektiven Tatbestand der Berufsausbildungsabgabe niedergeschlagen: Die Abgabe knüpfe, ohne daß es insoweit auf die Freibetragsregelung ankomme, unabhängig von irgendwelchen Kriterien individueller Leistungsfähigkeit an die Zahlung von Arbeitsentgelten an. Sie werde unterschiedslos auf alle öffentlichen Arbeitgeber ausgedehnt. Es bestehe eine in einem Steuergesetz undenkbare hochspezifizierte Zweckbindung der Abgabe. Gegen den Steuercharakter spreche ferner, daß sie bedarfsabhängig

BVerfGE 55, 274 (292):

jährlich neu beschlossen werden müsse. Schließlich werde der instrumentale Charakter der Abgabe an dem Höchstsatz von 0,25 v. H. der gezahlten Entgelte und an dem Finanzierungszweck, der die Erzielung von Überschüssen ausschließe, deutlich. Die Auffassung der Antragstellerin, es fehle gleichwohl an der Gruppennützigkeit, weil nicht die Abgabepflichtigen, sondern die ausbildungsplatzsuchenden Jugendlichen begünstigt würden, werde dem Regelungsinhalt des Gesetzes nicht gerecht. Empfänger der Hilfen seien nämlich die Ausbildenden, also Arbeitgeber, die ihrerseits zur Gruppe der Abgabepflichtigen zählten. Wenn das Gesetz darüber hinaus auch die Belange der heranwachsenden Jugend wahrnehme, handle es sich um eine gerade im Bereich des Wirtschaftsrechts regelmäßig auftretende Mehrfunktionalität, durch die sich an der Gruppennützigkeit nichts ändere.

cc) Ein Bundesgesetz über Steuern im Sinne des Art. 105 Abs. 3 GG liege nur vor, wenn der unmittelbare Regelungsgegenstand des Gesetzes eine Steuer sei. Der Sinn des Art. 105 Abs. 3 GG liege darin, den Ländern einen Ausgleich für ihre weitgehende Verdrängung aus der Steuergesetzgebung zu bieten und ihre materiellen Interessen im Hinblick auf die Steuerverteilung nach Art. 106 GG zu wahren. Das habe jedoch nicht zur Folge, daß auch außersteuerliche Abgabengesetze dann dem Zustimmungsvorbehalt unterlägen, wenn ihr Vollzug mittelbar das Steueraufkommen der Länder beeinflusse. Andernfalls würde Art. 105 Abs. 3 GG zu einer erheblichen Erweiterung der Kompetenz des Bundesrates führen, weil zahlreiche Gesetze zwangsläufig Verdienstausfälle der Bürger bewirkten, wodurch letztlich das Steueraufkommen der Länder geschmälert würde. Im übrigen liege die Berufsausbildungsabgabe angesichts ihrer Größenordnung weit unterhalb der Schwelle, von der ab von einer Aushöhlung des Systems der Finanzverfassung die Rede sein könne.

b) Selbst wenn es sich bei der Berufsausbildungsabgabe um eine Steuer handeln würde, wäre die Zustimmung des Bundes

BVerfGE 55, 274 (293):

rates nicht erforderlich gewesen. Denn die Berufsausbildungsabgabe passe nicht in die Grundstruktur einer der im Katalog des Art. 106 GG aufgezählten Steuerarten. Die nach Auffassung der Antragstellerin bestehende Gleichartigkeit mit der an die Lohnsumme anknüpfenden Gewerbesteuer liege nicht vor. Daher hätte es im Ermessen des Bundesgesetzgebers gestanden, wem er das Aufkommen zuweisen wolle.

c) Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz enthalte keine Regelung des Verwaltungsverfahrens. Art. 84 Abs. 1 GG sei einerseits eine Schutzvorschrift gegenüber den Ländern, die vor dem einseitigen Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der Verwaltungsorganisation und des Verwaltungsverfahrens geschützt würden. Auf der anderen Seite ermögliche Art. 84 Abs. 1 GG den Ländern über den Bundesrat eine weitreichende Mitwirkungsbefugnis, die sich auf den ganzen Inhalt zustimmungsbedürftiger Gesetze und nicht nur auf Vorschriften erstrecke, die die Zustimmungsbedürftigkeit auslösten. Die von der Antragstellerin befürwortete weite Auslegung des Begriffs des Verwaltungsverfahrens würde daher die Stellung des Bundestages als entscheidendem Gesetzgebungsorgan in einem Umfang einschränken, der nicht mehr dem vom Grundgesetz geschaffenen Verhältnis beider Verfassungsorgane zueinander entspreche. Aus diesem Grunde gehörten zu den Verfahrensregelungen im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG nur Bestimmungen, die die Art und Weise, das "Wie" des Verwaltungshandelns der Länder beträfen. Demgegenüber handle es sich bei Vorschriften, die Aussagen über den Inhalt der von den Behörden zu treffenden Sachentscheidung enthielten oder die Rechte und Pflichten des Bürgers umrissen, um materielle Regelungen. Die Unterscheidung zwischen materiellem Recht und Verfahrensrecht knüpfe an Art. 83 GG an, wonach die Länder nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet seien, zur Ausführung von Bundesgesetzen verwaltend tätig zu werden. Dabei hätten sie kraft Verfassung alle materiell-rechtlichen Vorgaben des Bundesgesetzes zu beachten. Nur Regelungen, die sich eindeutig als solche ver

BVerfGE 55, 274 (294):

fahrensrechtlicher Art, d. h. als verfahrensrechtliche Bindung der Landesbehörden erwiesen, könnten somit die Zustimmungsbedürftigkeit eines Bundesgesetzes auslösen.

Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz habe den Einzug der Abgabe grundsätzlich den Ländern überlassen, die diese Aufgabe gemäß Art. 83 GG als eigene Angelegenheit erledigten. Damit stehe fest, daß die Länder auch die mit dem Einzug der Abgabe verbundenen organisatorischen Fragen selbst regeln könnten. Es sei dementsprechend von vornherein vorgesehen gewesen, daß der Bundesgesetzgeber von seinen Einwirkungsmöglichkeiten nach Art. 84 Abs. 1 GG keinen Gebrauch machen wollte.

§ 3 Abs. 5 APlFG richte sich ausschließlich an den Abgabepflichtigen. Die Nachweispflicht stehe in unmittelbarem Zusammenhang mit der Abgabepflicht. Sie sei materieller Art, ohne daß sich aus ihr für die Einzugsbehörden verfahrensmäßige Verpflichtungen ergeben würden. Gleiches gelte für die in § 3 Abs. 8 Nr. 3 APlFG vorgesehene Ermächtigung. Form und Inhalt des Lohnnachweises sowie der Zeitpunkt seiner Einreichung bezögen sich auf die dem Abgabepflichtigen obliegende Grundverpflichtung aus § 3 Abs. 5 APlFG. Die inhaltliche Konkretisierung einer materiellen Verpflichtung des Bürgers betreffe nicht die Art und Weise des Verwaltungshandelns. Auch die Duldungspflicht nach § 3 Abs. 6 APlFG stehe im unmittelbaren und untrennbaren Zusammenhang mit der Abgabepflicht selbst. Den Einzugsstellen werde lediglich ein Recht eingeräumt, in die Rechtssphäre der Abgabepflichtigen einzugreifen, nicht aber eine Verpflichtung auferlegt, ein bestimmtes Verwaltungshandeln zu praktizieren. Das Verbot für die Einzugsstellen, fremde Geheimnisse, die ihnen bei der Überprüfung bekannt werden, zu offenbaren oder zu verwerten, stelle eine allgemeinen Rechtsgrundsätzen entsprechende, deklaratorische und materielle Schutzverpflichtung dar. Schließlich sei auch die Ermächtigung zur Selbsterrechnung der Abgabe nach § 3 Abs. 8 Nr. 2 APlFG eine Regelung, die sich allein an den Abgabepflichtigen

BVerfGE 55, 274 (295):

wende. Den Einzugsstellen sei es freigestellt, dessen Angaben zu übernehmen. Da die genannten Bestimmungen in engstem Zusammenhang mit der Abgabepflicht stünden, seien sie selbst Teil des materiellen Rechts. Solche Bestimmungen gleichwohl als Regelungen verfahrensrechtlicher Art im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG zu verstehen, wäre mit schwerwiegenden Folgen für die Bestandssicherheit von Bundesgesetzen und das in diesem Bereich unabdingbare Erfordernis der Berechenbarkeit verbunden.

Der Verfahrenscharakter der genannten Vorschriften ergebe sich auch nicht aus einem Vergleich mit verfahrensrechtlichen Bestimmungen des Bundes oder der Länder. Deren Normen blieben unberührt, da das Ausbildungsplatzförderungsgesetz lediglich Angebote für die Ermittlungen der Behörden enthalte und es diesen unbenommen bleibe, das Verfahren nach den jeweils geltenden Vorschriften zu regeln. Im übrigen seien Parallelregelungen in Verwaltungsverfahrensgesetzen kein Beweis für den verfahrensrechtlichen Charakter, weil diese Gesetze nicht nur Vorschriften enthielten, die das Verwaltungsverfahren im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG beträfen.

d) Die Aufteilung der Rechtsmaterie Ausbildungsplatzförderung auf ein zustimmungsfreies und ein zustimmungspflichtiges Gesetz sei zulässig. Die Dispositionsbefugnis des Gesetzgebers werde nicht durch einen nach Auffassung der Antragstellerin untrennbaren sachlichen Zusammenhang beider Gesetze eingeschränkt. Es liege im Wesen der Zustimmung, daß ihr Objekt das Handeln eines anderen sei. Gesetzgebendes Organ bleibe auch im Falle der Zustimmungsbedürftigkeit der Bundestag. Die Zustimmungsbedürftigkeit beurteile sich daher für jedes Gesetzesvorhaben gesondert. Die These der Unvollständigkeit beider Gesetze könne als Umkehrung der Auffassung von der notwendigen Einheit nur dann relevant sein, wenn das Ausbildungsplatzförderungsgesetz allgemein und gerade wegen der in das Ergänzungsgesetz aufgenommenen Materie aus sich heraus unvollständig wäre und nicht rechtsstaatlichen Grundsätzen ent

BVerfGE 55, 274 (296):

sprechend vollzogen werden könne. Das Gegenteil sei jedoch der Fall.

e) Die Bedenken der Antragstellerin gegen die Tatbestandsmäßigkeit sowie gegen die Verhältnismäßigkeit und Zwecktauglichkeit des Gesetzes seien ebenfalls unbegründet. Die nur mittelbare Bezeichnung des Abgabeschuldners werde rechtsstaatlichen Anforderungen gerecht, weil nach der Formulierung des § 3 Abs. 1 Satz 4 APlFG schlechterdings nur der einzelne Arbeitgeber als Schuldner in Betracht komme. Hinsichtlich der Zwecktauglichkeit sei von einem weiten Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers auszugehen, der hier nicht überschritten sei. Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz sei notwendig und, wie auch die Berufsbildungsberichte der Jahre 1977-1980 gezeigt hätten, mit seinem Förderungs- und Abgabeinstrumentarium durchaus zwecktauglich. Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz greife in seinem belastenden Teil auch nicht in unzulässiger Weise in die durch Art. 12, 14, 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG gewährleisteten Grundrechtspositionen ein.

3. Der Senat der Freien Hansestadt Bremen hat sich den Ausführungen der Bundesregierung im wesentlichen angeschlossen.

IV.

In der mündlichen Verhandlung am 11. März 1980 haben sich geäußert: Für die Antragstellerin Staatsminister der Finanzen Streibl, Staatssekretär Meyer und Professor Dr. Selmer; für das Land Baden-Württemberg Leitender Ministerialrat Dr. Weidenbach; für das Land Rheinland-Pfalz Minister der Finanzen Gaddum und Ministerialdirektor Dr. Klein und für die Bundesregierung Bundesminister für Bildung und Wissenschaft Dr. Schmude, Professor Dr. Friauf, Ministerialdirektor Bahlmann und Abteilungsleiter Lemke.

Der Antrag der Bayerischen Staatsregierung, das Gesetz zur Förderung des Angebots an Ausbildungsplätzen in der Berufs

BVerfGE 55, 274 (297):

ausbildung (Ausbildungsplatzförderungsgesetz) vom 7. September 1976 (BGBl. I S. 2658) als mit dem Grundgesetz nicht vereinbar für nichtig zu erklären, ist zulässig (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 und § 76 Nr. 1 BVerfGG).

Der Antrag ist auch begründet.

Die in § 3 Abs. 1 Satz 1 APlFG vorgesehene Berufsausbildungsabgabe ist keine Steuer, sondern eine verfassungsrechtlich zulässige Sonderabgabe. Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz ist damit kein zustimmungsbedürftiges Gesetz über Steuern im Sinne des Art. 105 Abs. 3 GG.

Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz enthält jedoch Vorschriften, die das Verwaltungsverfahren regeln. Es hätte daher nach Art. 84 Abs. 1 GG der Zustimmung des Bundesrates bedurft.

1. Öffentliche Abgaben, die weder als Steuern noch als sogenannte Vorzugslasten (z. B. Gebühren und Beiträge) zu qualifizieren sind, erwähnt das Grundgesetz weder in seinem Abschnitt über das Finanzwesen noch an anderer Stelle.

Das Bundesverfassungsgericht hat in einer Reihe von Entscheidungen Geldleistungspflichten, die einem begrenzten Personenkreis im Hinblick auf vorgegebene besondere wirtschaftliche oder soziale Zusammenhänge gesetzlich auferlegt worden sind, nicht als steuerliche Abgaben oder Vorzugslasten, sondern als Sonderabgaben qualifiziert und als verfassungsrechtlich zulässig angesehen. Es hat verneint, daß es in diesen Fällen zur Auferlegung der Sonderabgaben einer ausdrücklichen verfassungsgesetzlichen "Spezialermächtigung" bedürfte; es hat vielmehr die Kompetenz des Gesetzgebers zur Einführung außersteuerlicher Abgaben sowie die Regelung ihrer Verwendung aus den allgemeinen Sachzuständigkeiten nach Art. 73 ff. GG (vgl. BVerfGE 4, 7 [13]; 8, 274 [317]; 18, 315 [328 f.]; 29, 402 [409]; 37, 1 [16 f.]) hergeleitet.

BVerfGE 55, 274 (298):

2. Diese Entscheidungen betrafen indes nur einzelne Aspekte der Grenzen der Gesetzgebungskompetenz im Bereich außersteuerlicher Abgaben. Zwar bestimmen die Kompetenznormen des Grundgesetzes nicht nur, welcher Gesetzgeber zum Erlaß einer Regelung zuständig ist, sondern legen zugleich auch den Umfang der Regelungsbefugnis fest (vgl. BVerfGE 34, 139 [146]). Das bedeutet jedoch nicht, daß sich die Schranken für die Auferlegung von Sonderabgaben allein aus dem Inhalt und den Grenzen der zugrundeliegenden Sachgebietskompetenz bestimmen lassen. Denn jede Sonderabgabe gerät zwangsläufig in Konkurrenz zu dem verfassungsrechtlich umfassend geregelten Institut der Steuer, mit der sie jedenfalls insoweit übereinstimmt, als sie den Betroffenen eine Geldleistungspflicht "voraussetzungslos" - d. h. ohne Rücksicht auf eine korrespondierende Gegenleistung der öffentlichen Hand - auferlegt. Trotz dieser Ähnlichkeit sind Steuer und Sonderabgabe in ihrem rechtlichen Charakter jedoch wesensverschieden. Sie unterscheiden sich nach "Idee und Funktion" grundlegend (vgl. BVerfGE 18, 315 [328]). Mit der Sonderabgabe werden Angehörige bestimmter Gruppen in Anspruch genommen. Die Abgabe dient lediglich der Finanzierung besonderer Aufgaben, zu denen eine Gruppe eine deutlich größere, durch eine objektive Interessenlage geprägte Sachnähe aufweist als die Allgemeinheit und deren Bewältigung in eine herausragende Verantwortung dieser Gruppe fällt. Das Grundgesetz versagt es dem Gesetzgeber, Sonderabgaben zur Erzielung von Einnahmen für den allgemeinen Finanzbedarf eines öffentlichen Gemeinwesens zu erheben und das Aufkommen aus derartigen Abgaben zur Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben zu verwenden. Für die Auferlegung von Abgaben zu diesem Zweck bieten die Art. 73 ff. GG keine Kompetenzgrundlage. Sonderabgaben fließen regelmäßig nicht in die Staatskasse, gleichgültig, ob es sich um sogenannte Ausgleichsabgaben oder um Sonderabgaben anderer Art handelt. Sie werden mithin auch nicht von den Finanzbehörden verwaltet (vgl. BVerfGE 18, 315 [328]).

BVerfGE 55, 274 (299):

Die Funktion, Mittel für den allgemeinen Finanzbedarf des Staates zu gewinnen, ist (unter den voraussetzungslos geschuldeten Abgaben) nach dem Willen der Verfassung ausschließlich der Steuer zugewiesen. Das Bundesverfassungsgericht hat wiederholt ausgesprochen, daß bei der Bestimmung des verfassungsrechtlichen Begriffs der Steuer "davon auszugehen" ist, daß das Grundgesetz diesen Begriff im Sinne der Abgabenordnung als einer seit Jahrzehnten eingebürgerten Begriffsbestimmung des gemeindeutschen Steuerrechts verwende. Der Steuergesetzgeber hat in § 1 Abs. 1 Reichsabgabenordnung vom 22. Mai 1931 (RGBl. I S. 161) den Steuerbegriff definiert:

(1) Steuern sind einmalige oder laufende Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einkünften allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft. Zölle fallen darunter; nicht darunter fallen Gebühren für besondere Inanspruchnahme der Verwaltung und Beiträge (Vorzugslasten).

An den Begriff des allgemeinen Abgabenrechts knüpft der Steuerbegriff des Grundgesetzes an, wenngleich er über das "Konzentrat einfach-gesetzlicher Normen" (vgl. Lerche, Werbung und Verfassung, 1967, S. 33 f.) hinausreicht. Dieser Steuerbegriff liegt auch den Kompetenzvorschriften zugrunde (vgl. BVerfGE 3, 407 [435]; 4, 7 [13 f.]; 7, 244 [251]; 8, 274 [317 f.]; 29, 402 [408 f.]; 36, 66 [70]; 38, 61 [79 f.]; 42, 223 [228]; 49, 343 [353]). Der verfassungsrechtliche Steuerbegriff muß darüber hinaus dem Funktionszusammenhang der bundesstaatlichen Finanzverfassung ebenso Rechnung tragen, wie der Notwendigkeit, daß die Steuer in der modernen Industriegesellschaft zwangsläufig auch zum zentralen Lenkungsinstrument aktiver staatlicher Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik geworden ist, wobei der Zweck, Einkünfte für die Bestreitung allgemeiner Staatsaufgaben zu erzielen, sogar als Nebenzweck nicht selten völlig in den Hintergrund tritt.

a) In der Staatspraxis wirft die Erhebung von außersteuer

BVerfGE 55, 274 (300):

lichen Abgaben regelmäßig Abgrenzungsprobleme zur Steuer auf; es gilt, die bundesstaatliche Finanzverfassung vor Störungen, die sich daraus ergeben können, ebenso wie vor einer Aushöhlung durch Sonderabgaben zu schützen; darüber hinaus ist von vornherein den Erfordernissen des Individualschutzes der Abgabepflichtigen Rechnung zu tragen, die sowohl durch Steuern als auch durch Sonderabgaben in Pflicht genommen werden. Diese Aspekte der Konkurrenzsituation zwischen Sonderabgabe und Steuer sind bei der Auslegung der Kompetenznorm zur Bestimmung des Umfangs der Regelungsbefugnis des Gesetzgebers in den Blick zu nehmen. Denn eine Verfassungsvorschrift darf nicht isoliert gesehen werden; sie muß vielmehr aus dem Gesamtgefüge der Verfassung heraus, also in Rücksicht auf das Prinzip der Einheit der Verfassung ausgelegt werden (vgl. BVerfGE 19, 206 [220]; 30, 1 [19]; 33, 23 [29]; 39, 334 [368]).

Eine solche Auslegung führt zu dem Ergebnis, daß der Gesetzgeber bei der Einführung von Sonderabgaben Kompetenzschranken zu beachten hat, die seinen Gestaltungsspielraum im Verhältnis zur übrigen Regelungsbefugnis in der jeweiligen Sachmaterie deutlich verengen; es ist dem Gesetzgeber verfassungsrechtlich versagt, eine öffentliche Aufgabe nach seiner Wahl im Wege der Besteuerung oder durch Erhebung einer "parafiskalischen" Sonderabgabe zu finanzieren.

aa) Die in den Art. 104a bis 108 GG enthaltenen finanzverfassungsrechtlichen Normen sind einer der tragenden Eckpfeiler der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes. Sie sollen eine Finanzordnung sicherstellen, die den Gesamtstaat und die Gliedstaaten am Gesamtertrag der Volkswirtschaft sachgerecht beteiligt; Bund und Länder müssen im Rahmen der verfügbaren Gesamteinnahmen so ausgestattet werden, daß sie die zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderlichen Ausgaben leisten können, vgl. Art. 104a Abs. 1 GG (BVerfGE 32, 333 [338]). Dabei kommt der strikten Beachtung der finanzverfassungsrechtlichen Zuständigkeitsbereiche von Bund und Ländern eine über

BVerfGE 55, 274 (301):

ragende Bedeutung für die Stabilität der bundesstaatlichen Verfassung zu (vgl. Selmer, Finanzordnung und Grundgesetz - Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in Finanz- und Steuersachen, in: AöR 101 [1976], S. 240 f.). Weder der Bund noch die Länder können über ihre im Grundgesetz festgelegten Kompetenzen verfügen; Kompetenzverschiebungen zwischen Bund und Ländern wären auch nicht mit Zustimmung der Beteiligten zulässig (vgl. BVerfGE 4, 115 [139]). Dies hat das Bundesverfassungsgericht gerade für die Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Finanzwesens mehrmals bekräftigt (vgl. BVerfGE 32, 145 [156]; 39, 96 [109]).

Während das Grundgesetz die Besteuerungshoheit des Staates im Verhältnis zum Bürger stillschweigend voraussetzt, regelt es in den Art. 104a bis 108 GG (i. d. F. des Finanzreformgesetzes vom 12. Mai 1969 [BGBl. I S. 359]) in erster Linie die Verteilung der Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungskompetenzen in bezug auf Steuern im Verhältnis zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. Hand in Hand mit der weitreichenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes geht dabei ein ausgedehntes Zustimmungsrecht des Bundesrates im Gesetzgebungsverfahren (Art. 104a Abs. 3 Satz 3, Abs. 4 Satz 2 und Abs. 5 Satz 2, Art. 105 Abs. 3, Art. 106 Abs. 3 Satz 3, Abs. 4 Satz 2, Abs. 5 Satz 2 und Abs. 6 Satz 5, Art. 107 Abs. 1 Satz 2 und 4, Art. 108 Abs. 2 Satz 2, Abs. 4 Satz 1, Abs. 5 Satz 2 und Abs. 7 GG). Der Zusammenhang dieser Vorschriften macht es deutlich, daß es sich hierbei um die Regelung eines Kernbereichs der bundesstaatlichen Struktur wie auch der politischen Machtverteilung in der Bundesrepublik Deutschland handelt.

Schon mit der objektiven Ordnungsfunktion dieser bundesstaatlichen Finanzverfassung vertrüge es sich nicht, es der Willensentschließung des "einfachen" Gesetzgebers zu überlassen, eine bestimmte öffentliche Aufgabe im Wege der Besteuerung oder - unter Berufung auf eine weitgefaßte Sachgebietszuständigkeit (z. B. das Recht der Wirtschaft nach Art. 74 Nr. 11 GG) - durch Erhebung einer "parafiskalischen" Sonderab

BVerfGE 55, 274 (302):

gabe zu finanzieren; denn ein "Wahlrecht" des Gesetzgebers zwischen der Einführung von Steuern oder Sonderabgaben würde "die Regelungen in Art. 105 und 106 GG zwangsläufig zur Disposition des einfachen Gesetzgebers stellen" und "einen der am sorgfältigsten behauenen und in einer Kette von Verfassungsänderungen mehrfach modifizierten Ecksteine aus dem Gefüge der bundesstaatlichen Verfassung" herausbrechen (Friauf in: Festschrift für Haubrichs, 1976, S. 103 [106 f.]).

bb) Der beliebigen Einsetzbarkeit des Instruments der Sonderabgabe stehen aber auch Erfordernisse des Individualschutzes zugunsten der Abgabepflichtigen entgegen. Die enge sachliche Verbindung zwischen Grundrechten und Kompetenznormen (vgl. Ossenbühl, Probleme und Wege der Verfassungsauslegung in: DÖV 1965, S. 649 [657]) wird vom Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung anerkannt. Einerseits kommt der Kompetenzordnung auch eine grundrechtssichernde Funktion zu, denn der Bürger braucht nur die kompetenzgemäße Auferlegung von Geldleistungspflichten hinzunehmen (vgl. BVerfGE 34, 139, [146]); andererseits bestimmen die Grundrechte und sonstige Verfassungsgrundsätze "die Grenzen für die Ausnutzung einer durch das Grundgesetz gewährten Gesetzgebungskompetenz" (BVerfGE 4, 7 [15]). Die Beachtung dieses Grundrechts-Kompetenz-Zusammenhangs macht gleichfalls deutlich, daß der Befugnis des Gesetzgebers zur Auferlegung von Sonderabgaben enge Grenzen gezogen sind: Der mit der Sonderabgabe in Pflicht Genommene ist regelmäßig zugleich Steuerpflichtiger und wird als solcher unter der Herrschaft der spezifischen Ausprägung des allgemeinen Gleichheitssatzes im Steuerrecht, also unter Wahrung der Steuergerechtigkeit und der Gleichmäßigkeit der Besteuerung nach seiner individuellen und damit relativ gleichen Leistungsfähigkeit zur Finanzierung der die Gemeinschaft treffenden Lasten herangezogen (vgl. u. a. BVerfGE 6, 55 [70]; 8, 51 [68 f.]). Das Steueraufkommen ist gemäß Art. 110 Abs. 1 GG ausnahmslos als Einnahme in den Haushaltsplan einzusetzen. Diese Vor

BVerfGE 55, 274 (303):

schrift verlangt darüber hinaus, daß ebenso auch alle Ausgaben des Bundes für jedes Rechnungsjahr veranschlagt und in den Haushaltsplan eingesetzt werden und sichert damit alle staatlichen Aktivitäten, soweit sie haushaltsrechtlich als Einnahme oder Ausgabe relevant sind, durch das Budget. Der Verfassungsgrundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans (vgl. Hatschek, Deutsches und Preußisches Staatsrecht, 2. Aufl., 2. Bd., 1930, S. 274 ff.) hat seinen Sinn nicht nur in der finanzwirtschaftlichen Funktion des Haushaltsplans selbst und in dem Umstand, daß das Haushaltsbewilligungsrecht eines der wesentlichsten Instrumente der parlamentarischen Regierungskontrolle ist; er aktualisiert auch den fundamentalen Grundsatz der Gleichheit der Bürger bei der Auferlegung öffentlicher Lasten und ist damit eine wesentliche Ausprägung rechtsstaatlicher Demokratie. "Die relativ gleiche Teilnahme aller Staatsbürger an den die Gemeinschaft treffenden Lasten nach Maßgabe der vom Steuergesetz getroffenen Belastungsentscheidung würde zu einem bloßen Formalprinzip entwertet, wenn nicht zugleich gewährleistet wäre, daß diese Lasten auch tatsächlich aus den von allen gemeinsam aufgebrachten Steuermitteln getragen werden. In dem Maße, in dem der Staat bestimmte öffentliche Aufgaben nicht aus Steuergeldern finanziert, sondern sie einzelnen Bürgern oder Gruppen neben ihrer Steuerlast und ohne Rücksicht bei dieser aufbürdet, hebt er der Sache nach die Lastengleichheit wieder auf" (so zutreffend Friauf in: Festschrift für Jahrreiß, 1974, S. 45 [48]). Auch im Hinblick darauf hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung zur Verlagerung der Bergbau-Altlast auf die übrigen gewerblichen Berufsgenossenschaften festgestellt, daß Lasten, die durch die Erledigung öffentlicher Angelegenheiten entstehen, nur die Allgemeinheit treffen und deshalb nur aus öffentlichen Mitteln zu tragen sind (vgl. BVerfGE 23, 12 [23]). Angesichts dieser Rechtslage erhellt, daß die Sonderabgabe als außersteuerliche Geldleistungspflicht der Angehörigen einzelner Gruppen auf enge kompetenzrechtliche Grenzen stößt. Sie kann als __zusätz
__

BVerfGE 55, 274 (304):

liche Belastung einzelner nur erhoben werden, wenn sie sich auf einen besonderen Zurechnungsgrund stützen läßt, der vor den Grundsätzen der bundesstaatlichen Finanzverfassung und vor dem Gebot der Gleichheit aller Bürger vor den öffentlichen Lasten Bestand hat.

b) Die Bewahrung der bundesstaatlichen Ordnungs- und Ausgleichsfunktion der Art. 104a bis 108 GG macht es ferner unabdingbar, Steuern und außersteuerliche Abgaben eindeutig voneinander abzugrenzen. Andernfalls ließe es sich schlechterdings nicht vermeiden, daß der Gesetzgeber unter Inanspruchnahme seiner Gesetzgebungskompetenz aus Art. 73 ff. GG auch Abgaben einführt, die in Wahrheit Steuercharakter haben und für die deshalb nach dem Willen des Grundgesetzes die andersartigen Regelungs-, Ertrags- und Verwaltungszuständigkeiten der Finanzverfassung zu gelten haben. Um die damit verbundene Gefahr von Störungen der Finanzverfassung abzuwehren, sind im Schrifttum und in der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Kriterien entwickelt worden, durch die sich Sonderabgaben und Steuern voneinander unterscheiden und die die Erhebung einer Sonderabgabe im Einzelfall gegenüber dem Ausschließlichkeitsanspruch der in Art. 104a ff. GG normierten Regeln grundsätzlich rechtfertigen (vgl. u. a. Selmer, Die parafiskalischen Abgaben im Spannungsfeld von nationalem Recht und europäischem Gemeinschaftsrecht, in: DStZ/A 1975, S. 396 ff.; Ludwig Huber, Finanzverfassung und Vermögensbeteiligungsabgaben, in: DStZ/A 1974, S. 131 ff.; Mußgnug in: Festschrift für Forsthoff, 1972, S. 259 [288 ff.]; Friauf in: Festschrift für Jahrreiß, 1974, S. 45 [53 ff.]; ders. in: Festschrift für Haubrichs, 1976, S. 103 [115 ff.]). In Fortentwicklung seiner bisherigen Rechtsprechung sieht das Bundesverfassungsgericht die Erhebung von Sonderabgaben unter folgenden Voraussetzungen als verfassungsrechtlich zulässig an:

aa) Entscheidend für die Qualifizierung einer Abgabe als Sonderabgabe ist ihr materieller Gehalt. Da es sich um die Abgrenzung von Kompetenzbereichen handelt, kann es nicht dar

BVerfGE 55, 274 (305):

auf ankommen, wie das Abgabengesetz selbst eine öffentlichrechtliche Abgabe klassifiziert. Es steht nicht in der Macht des Bundes- oder Landesgesetzgebers, einer Abgabe, die unter den Begriff der Steuer fällt, durch ausdrückliche gegenteilige Bestimmung, also durch ausdrückliche Verneinung der Steuereigenschaft oder durch ausdrückliche Einreihung in eine andere Abgabenkategorie, diese rechtliche Qualifikation zu nehmen und dadurch seine Zuständigkeit zu begründen (BVerfGE 7, 244 [251 f.]; vgl. auch Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, 1972, S. 184).

bb) Um die "Erzielung von Einnahmen" und damit um eine Steuer handelt es sich ausnahmslos dann, wenn das Aufkommen aus der Abgabe einem "öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen" endgültig zufällt und von diesem mindestens in den Grenzen, die für Zwecksteuern gelten, frei verwendet werden kann (vgl. BVerfGE 36, 66 [70]).

cc) Die konkrete haushaltsmäßige Behandlung einer Abgabe durch den Gesetzgeber hat keine konstitutive Bedeutung für ihre verfassungsrechtliche Qualifizierung als Sonderabgabe oder Steuer (so schon der Reichsfinanzhof in seinem Gutachten vom 16. März 1933, RFHE 33, S. 18 ff.). Denn die verfassungsrechtlichen Begriffsinhalte der Sonderabgabe und der Steuer hängen nicht von der haushaltsrechtlichen Behandlung des jeweiligen Abgabeaufkommens ab; andernfalls könnte der "einfache" Gesetzgeber im Einzelfall den Begriffsinhalt der Abgabe auf dem Wege über die haushaltsmäßige Behandlung ihres Aufkommens beeinflussen und dadurch seine Kompetenz, auf die er sich zum Erlaß einer Abgaberegelung zu stützen gehalten ist, in verfassungswidriger Weise - etwa zu Lasten der Zustimmungskompetenz des Bundesrates - erweitern.

dd) Eine gesellschaftliche Gruppe kann nur dann mit einer Sonderabgabe in Anspruch genommen werden, wenn sie durch eine gemeinsame, in der Rechtsordnung oder in der gesellschaftlichen Wirklichkeit vorgegebene Interessenlage oder durch besondere gemeinsame Gegebenheiten von der Allgemeinheit und

BVerfGE 55, 274 (306):

anderen Gruppen abgrenzbar ist, wenn es sich also um eine in diesem Sinne homogene Gruppe handelt (vgl. BVerfGE 23, 12 [23 f.]; 37, 1 [16]; Isensee, Umverteilung durch Sozialversicherungsbeiträge, 1973, S. 18; Friauf in: Festschrift für Jahrreiß, 1974, S. 45 [55 f.]). Es ist dem Gesetzgeber verwehrt, für eine beabsichtigte Abgabenerhebung beliebig Gruppen nach Gesichtspunkten, die nicht in der Rechts- und Sozialordnung materiell vorgegeben sind, normativ zu bilden.

ee) Die Erhebung einer Sonderabgabe setzt eine spezifische Beziehung zwischen dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck voraus (vgl. BVerfGE 11, 105 [116]; 18, 315 [328]; 37, 1 [16]; Friauf in: Festschrift für Jahrreiß, 1974, S. 45 [53 ff.]; ders., Verfassungsrechtliche Probleme einer Reform des Systems zur Finanzierung der beruflichen Bildung, 1974, S. 37 ff.; ders., in: Festschrift für Haubrichs, 1976, S. 103 [116 ff.]). Die mit der Abgabe belastete Gruppe muß dem mit der Abgabenerhebung verfolgten Zweck evident näherstehen als jede andere Gruppe oder die Allgemeinheit der Steuerzahler; andernfalls wäre die Sonderbelastung der durch die Abgabe in Anspruch genommenen Gruppe schon mit dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz nicht zu vereinbaren. Aus dieser zu fordernden Sachnähe der Abgabepflichtigen zum Abgabezweck muß eine besondere Gruppenverantwortung für die Erfüllung der mit der außersteuerlichen Abgabe zu finanzierenden Aufgabe entspringen. Die Aufgabe, die mit Hilfe des Abgabeaufkommens erfüllt werden soll, muß demnach ganz überwiegend in die Sachverantwortung der belasteten Gruppe, nicht in die der staatlichen Gesamtverantwortung fallen. Andernfalls würde es sich bei der Verfolgung des Zwecks um eine öffentliche Angelegenheit handeln, deren Lasten nur die Allgemeinheit treffen dürfen und die deshalb nur mit von der Allgemeinheit zu erbringenden Mitteln, das heißt im wesentlichen mit Steuermitteln finanziert werden darf (so Friauf in: Festschrift für Haubrichs, 1976, S. 103 [118]; vgl. BVerfGE 23, 12 [23]).

BVerfGE 55, 274 (307):

Angesichts der Bedeutsamkeit der "Sachnähe" für die Zulässigkeit der Erhebung einer Sonderabgabe darf - worauf Friauf zutreffend hingewiesen hat (in: Festschrift für Jahrreiß, 1974, S. 45 [54 f.]) - die "Sachnähe" nicht als formales und damit "machbares" Kriterium aufgefaßt werden; es wäre dem Gesetzgeber sonst ohne weiteres möglich, die finanzverfassungsrechtlichen Grundentscheidungen des Grundgesetzes zu unterlaufen (vgl. Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, 1972, S. 184 und 198 f.). Der Begriff der "Sachnähe" ist daher nach materiell-inhaltlichen Kriterien zu bestimmen, die sich einer gezielten Normierung des Gesetzgebers aus Anlaß der Einführung der Abgabe entziehen. Ob eine bestimmte Gruppe eine "besondere Sachnähe" zu einer bestimmten Aufgabe aufweist, ist mithin unter Anknüpfung an vorgegebene Strukturen der Lebenswirklichkeit bei Berücksichtigung der Rechts- und Sozialordnung zu bestimmen.

ff) Die außersteuerliche Belastung von Angehörigen einer Gruppe setzt voraus, daß zwischen den Belastungen und den Begünstigungen, die die Sonderabgabe bewirkt, eine sachgerechte Verknüpfung besteht. Das ist der Fall, wenn das Abgabeaufkommen im Interesse der Gruppe der Abgabepflichtigen, also "gruppennützig" verwendet wird (vgl. BVerfGE 18, 315 [327 f.]; 37, 1 [16 f.]; Mußgnug in: Festschrift für Forsthoff, 1972, S. 259 [288 ff.]; Friauf in: Festschrift für Jahrreiß, 1974, S. 45 [53 f.]). "Fremdnützige" Sonderabgaben sind - soweit ihnen nicht schon Bedenken aus den Grundrechten, insbesondere aus Art. 14 GG, entgegenstehen - unzulässig, es sei denn, daß die Natur der Sache eine finanzielle Inanspruchnahme der Abgabepflichtigen zugunsten fremder Begünstigter aus triftigen Gründen eindeutig rechtfertigt (vgl. z. B. BVerfGE 11, 105 [116]; Mußgnug in: Festschrift für Forsthoff, 1972, S. 259 [290 ff.]; Friauf in: Festschrift für Haubrichs, 1976, S. 103 [118]). "Gruppennützige" Verwendung der Abgabe besagt allerdings nicht, daß das Abgabeaufkommen im spezifischen Interesse jedes einzelnen Abgabe

BVerfGE 55, 274 (308):

pflichtigen zu verwenden ist; es genügt, wenn es überwiegend im Interesse der Gesamtgruppe verwendet wird.

gg) Der Gesetzgeber ist bei einer auf längere Zeit angelegten Finanzierung einer in die spezifische Verantwortung einer Gruppe fallenden Aufgabe durch Erhebung einer Sonderabgabe von Verfassungs wegen gehalten, stets zu überprüfen, ob seine ursprüngliche Entscheidung für den Einsatz des gesetzgeberischen Mittels "Sonderabgabe" aufrechtzuerhalten oder ob sie wegen veränderter Umstände, insbesondere wegen Wegfalls des Finanzierungszwecks oder Zielerreichung zu ändern oder aufzuheben ist (vgl. BVerfGE 49, 89 [130]). Denn die Sonderabgabe bedarf - im Gegensatz zur Steuer - als Ausnahmeinstrument der fortdauernden Legitimation durch hinreichende Rechtfertigungsgründe.

hh) Die Zusammenschau der für die Einführung einer Sonderabgabe erforderlichen Rechtfertigungsgründe ergibt, daß die Sonderabgabe ein spezielles gesetzgeberisches Instrument ist, das gegenüber der Steuer die seltene Ausnahme zu sein hat. Aus diesem Ausnahmecharakter der Sonderabgabe folgt, daß die Zulässigkeitskriterien strikt auszulegen und anzuwenden sind (vgl. Friauf in: Festschrift für Haubrichs, 1976, S. 103 [118]).

3. Die Berufsausbildungsabgabe nach § 3 Abs. 1 Satz 1 APlFG stellt sich - gemessen an den dargelegten Kriterien - nicht als Steuer, sondern als zulässige Sonderabgabe dar:

a) Der Bundesgesetzgeber hatte nach Art. 74 Nr. 11 GG die Kompetenz zur Erhebung der im Ausbildungsplatzförderungsgesetz vorgesehenen Sonderabgabe. Der in Art. 74 Nr. 11 GG verwendete Begriff "Recht der Wirtschaft" ist in einem weiten Sinne aufzufassen (vgl. BVerfGE 5, 25 [28 f.]; 28, 119 [146]; 29, 402 [409]). Er umfaßt nicht nur die Vorschriften, die sich in irgendeiner Form auf die Erzeugung, Herstellung und Verteilung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen, sondern auch alle anderen das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnde Normen (BVerfGE 8, 143 [148 f.]; 28, 119 [146]). Zum "Recht der

BVerfGE 55, 274 (309):

Wirtschaft" gehört auch der Fragenkreis der praktischen beruflichen Ausbildung, die traditionell und strukturell von den in der Wirtschaft tätigen Arbeitgebern wahrzunehmen ist. Die Einbeziehung der öffentlichen Hand und der Religionsgemeinschaften steht dem nicht entgegen, da sie hier nur in einer speziellen typisch wirtschaftlichen Betätigung - der Ausbildung und Heranbildung nicht beamteter Arbeitnehmer - betroffen sind. Die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes ist in diesem Zusammenhang nicht auf Gesetze beschränkt, die nur die Rechtsbeziehungen der in Art. 74 Nr. 11 GG einzeln aufgeführten Wirtschaftszweige regeln (BVerfGE 4, 7 [13]). Der Bund kann vielmehr nach Art. 74 Nr. 11 GG auch Gesetze erlassen, die ordnend und lenkend in das Wirtschaftsleben eingreifen; ebenso steht dem Bund die Befugnis zu, im Rahmen derartiger Regelungen Abgabenerhebungen vorzusehen (vgl. BVerfGE 11, 105 [110 ff.]; 18, 315 [328 f.]; 37, 1 [16 f.]).

b) Die Berufsausbildungsabgabe erfüllt die Kriterien einer Sonderabgabe. Sie unterscheidet sich von einer Steuer. Es besteht auch ein spezifischer Zurechnungsgrund für ihre Erhebung bei den Arbeitgebern.

aa) Sie dient nach ihrem materiellen Gehalt, wie er sich aus dem Ausbildungsplatzförderungsgesetz ergibt, nicht der Mittelbeschaffung für den allgemeinen Finanzbedarf eines öffentlichen Gemeinwesens. Objektive Zielrichtung und Inhalt des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes zeigen, daß der Gesetzgeber mit der Berufsausbildungsabgabe ein zweckbezogenes Mittel zur Bewältigung einer besonderen Aufgabe durch Einschaltung der Beteiligten geschaffen hat, ohne eine Einnahmenerzielung für allgemeine staatliche Zwecke durch Ausschöpfung einer steuerlichen Leistungsfähigkeit anzustreben. Die Erhebung der Berufsausbildungsabgabe dient ausschließlich der Sicherstellung eines qualitativ und quantitativ ausreichenden Angebots an Ausbildungsplätzen. Nach dem Ausbildungsplatzförderungsgesetz soll diese Aufgabe - fern von einer Finanzierung aus allgemeinen Haushaltsmitteln - durch Aufbringung der erfor

BVerfGE 55, 274 (310):

derlichen Gelder von einer bestimmten Gruppe und durch die streng zweckgebundene Verwendung dieser Mittel innerhalb eines geschlossenen Finanzkreislaufs gelöst werden: Das Aufkommen aus der Abgabe ist getrennt vom öffentlichen Haushalt als zweckgebundene Vermögensmasse zu verwalten (§ 4 Abs. 3 APlFG). Es darf nur für die Finanzierung der in § 2 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 bis 3 APlFG vorgesehenen finanziellen Hilfen verwendet werden; eine Verwendung für sonstige Zwecke ist ausgeschlossen. Überschüsse sollen durch die Abgabenerhebung nicht erzielt werden; vielmehr soll die Abgabe nur in der Höhe erhoben werden, wie es zur Erfüllung ihres wirtschaftspolitischen Zieles erforderlich ist (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 2 APlFG). Durch § 3 Abs. 2 Satz 2 APlFG wird gewährleistet, daß auch unwesentliche Überschüsse, die sich möglicherweise entgegen der grundsätzlich durch den Bedarf begrenzten Konzeption des Gesetzes ergeben können, ausschließlich zweckgebunden verwendet werden und nicht etwa einem öffentlichen Gemeinwesen für sonstige Vorhaben zur Verfügung stehen. Die Berufsausbildungsabgabe ist weiter keine auf Dauer angelegte Abgabe; über ihre Erhebung muß nach § 3 Abs. 2 in Verbindung mit § 2 Abs. 3 APlFG jährlich neu beschlossen werden. Diese Einzelausgestaltung der Abgabenerhebung ist ein deutlicher Anhalt dafür, daß der Staat ohne eigenes Finanzinteresse gleichsam als Vermittler und Verwalter des Aufkommens aus der Berufsausbildungsabgabe auftritt. Aus dem Gesamtbild der Abgabe, nämlich den objektiven Zielvorstellungen des Gesetzgebers und der technischen Ausgestaltung, ergibt sich mithin, daß die Erhebung der Berufsausbildungsabgabe nicht zur Deckung des allgemeinen staatlichen Finanzbedarfs dient; ihr Aufkommen fällt einem "öffentlichen Gemeinwesen" nicht zu.

Durch ihre Zweckbindung weist die Berufsausbildungsabgabe zwar eine gewisse Ähnlichkeit zur Zwecksteuer auf. Sie unterscheidet sich aber von ihr schon insoweit, als vom Aufkommen der Zwecksteuer eine allgemeine , von der Berufsausbildungsabgabe dagegen eine besondere Aufgabe, deren Bewäl

BVerfGE 55, 274 (311):

tigung nach den Vorstellungen des Gesetzgebers in der herausragenden, spezifischen Verantwortung der Gruppe der Arbeitgeber liegt, finanziert werden soll. Im übrigen ist, worauf die Bundesregierung zutreffend hinweist, eine so "hochspezifizierte Zweckbindung", wie sie der Gesetzgeber bei der Berufsausbildungsabgabe festgelegt hat, bei einer Zwecksteuer schwerlich vorstellbar. Soweit steuerliche Zweckbindungen überhaupt als zulässig gelten, haben sie erfahrungsgemäß allgemeineren Charakter.

bb) Die mit der Berufsausbildungsabgabe belastete Gruppe der Arbeitgeber ist eine homogene Gruppe. Sie ist durch eine in der Sozialwirklichkeit bestehende gemeinsame Interessenlage verbunden und von der Allgemeinheit und anderen Gruppen zuverlässig abgrenzbar. Die Arbeitgeber selbst sehen sich als homogene Gruppe. Dies zeigt sich schon daran, daß sie sich zur Darstellung, Bewahrung und Durchsetzung ihrer gemeinsamen Interessen zu sozialpolitischen Organisationen zusammengeschlossen haben, die unter dem Namen "Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände" eine Arbeitsgemeinschaft bilden, deren Ziel es ist, die "gemeinschaftlichen sozialpolitischen Belange" aller Arbeitgeber zu wahren (§ 1 Abs. 1 der Satzung der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände).

Auch der Gesetzgeber ist seit jeher davon ausgegangen, daß die Arbeitgeber eine homogene Gruppe in der Sozialwirklichkeit darstellen. So hat er z. B. in den Regelungen des Tarifvertragsgesetzes das Bestehen gemeinsamer Arbeitgeberinteressen und deren Wahrung durch entsprechende Verbände vorausgesetzt. Die Arbeitgeber treten nach den Grundgedanken des Tarifvertragsgesetzes wie auch in der Sozialwirklichkeit im Rahmen einer Sozialpartnerschaft als Interessengegenpol zur Gruppe der Arbeitnehmer auf (vgl. § 2 Abs. 1-3, § 5 Abs. 1 und 2 und § 12 TVG). Branchentypische, strukturbedingte, organisatorische oder quantitative Unterschiede innerhalb der Gruppe der Arbeitgeber sind im vorliegenden Zusammenhang nicht erheblich. Denn sie ändern nichts an der prinzipiell gleichen In

BVerfGE 55, 274 (312):

teressenlage und der gleichermaßen bestehenden, aus der Arbeitgebereigenschaft folgenden Stellung und Verantwortung in der Gesellschaft.

Die Bedenken der Antragstellerin, das Ausbildungsplatzförderungsgesetz bringe durch die Einbeziehung der Arbeitgeber der öffentlichen Hand und der Religionsgemeinschaften fremdartige Elemente in die Gruppe "Arbeitgeber" ein, so daß eine Homogenität der belasteten Gruppe nicht vorliege, greifen nicht durch. Die öffentliche Hand und die Religionsgemeinschaften mögen zwar aufgrund ihrer geschichtlichen Entwicklung und wegen der rechtlichen Sonderregelungen, die auf sie Anwendung finden, als Arbeitgeber eine besondere Stellung einnehmen. Sie haben jedoch dasselbe Interesse wie die übrigen Arbeitgeber an der sachgerechten Ausbildung einer hinreichenden Zahl junger Arbeitnehmer und tragen unter diesem spezifischen Blickwinkel auch vergleichbare Verantwortung. Ihr Einschluß in die Gruppe der Arbeitgeber stellt deshalb die Homogenität dieser Gruppe nicht in Frage.

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist die Homogenität einer Gruppe von der Zahl ihrer Mitglieder unabhängig. Auch sehr große Gruppen können homogene Gebilde sein. Aus ihrer Größe im Vergleich zum Umfang des mit einer Steuer belasteten Adressatenkreises können deshalb keine brauchbaren Rückschlüsse auf die Bejahung oder Verneinung der Homogenität einer Gruppe gezogen werden.

cc) Die mit der Berufsausbildungsabgabe belastete Gruppe der Arbeitgeber steht zu dem Zweck der Abgabe in einer spezifisch sachnahen Beziehung; sie trägt eine besondere Verantwortung für die Erfüllung der mit der Berufsausbildungsabgabe zu finanzierenden Aufgabe.

In dem in der Bundesrepublik Deutschland bestehenden dualen Berufsausbildungssystem mit den Lernorten Schule und Betrieb (Behörde) liegt die spezifische Verantwortung für ein ausreichendes Angebot an betrieblichen Ausbildungsplätzen der Natur der Sache nach bei den Arbeitgebern, denn nur sie verfü

BVerfGE 55, 274 (313):

gen - zumal in einer insoweit durch Art. 2 Abs. 1 und Art. 12 GG geprägten Rechtsordnung - typischerweise über die Möglichkeit, Ausbildungsplätze zu schaffen und anzubieten.

Die praxisbezogene betriebliche Berufsausbildung der Jugendlichen - und damit die besondere Verantwortung der Arbeitgeber für diesen Bereich - hat in Deutschland historische Wurzeln. Schon im Mittelalter, jedenfalls seit der Ausformung des Ausbildungs- und Erziehungsmodells des spätmittelalterlichen Zunftsystems, lagen das Recht und die Pflicht zu einer geordneten praktischen beruflichen Ausbildung bei den jeweiligen Arbeitgebern. Daran hat sich in der weiteren geschichtlichen Entwicklung des betrieblichen Ausbildungswesens nichts Grundsätzliches geändert, weder im Laufe der im 19. Jahrhundert beginnenden Industrialisierung noch in der nachfolgenden Entwicklung der Wirtschaft bis hin zur Gegenwart. Die praktische Berufsausbildung war also nie in einem engeren Sinne der staatlichen Sphäre überantwortet. Bestrebungen, sie "staatsnäher" zu organisieren, sind von den Arbeitgebern, die sich immer zu der geschichtlich gewachsenen Aufgabenteilung zwischen staatlicher und privater Verantwortung im Berufsausbildungswesen bekannt haben, stets abgelehnt worden.

Wenn der Staat in Anerkennung dieser Aufgabenteilung den Arbeitgebern die praxisbezogene Berufsausbildung der Jugendlichen überläßt, so muß er erwarten, daß die gesellschaftliche Gruppe der Arbeitgeber diese Aufgabe nach Maßgabe ihrer objektiven Möglichkeiten und damit so erfüllt, daß grundsätzlich alle ausbildungswilligen Jugendlichen die Chance erhalten, einen Ausbildungsplatz zu bekommen. Das gilt auch dann, wenn das freie Spiel der Kräfte zur Erfüllung der übernommenen Aufgabe nicht mehr ausreichen sollte.

Die dargestellte spezifische Sachnähe der Gruppe der Arbeitgeber zum Zweck der Berufsausbildungsabgabe, auf eine genügende Zahl Ausbildungsplätze hinzuwirken, und die besondere Sachverantwortung der Arbeitgeber für diese Aufgabe wird durch folgende Erwägungen erhärtet:

BVerfGE 55, 274 (314):

Wirtschaft und Verwaltung der Bundesrepublik Deutschland sind auf einen gut ausgebildeten Nachwuchs an Arbeitskräften angewiesen. Die zunehmende Automation hat einen stetigen Abbau einfacher manueller Tätigkeiten und einen steigenden Bedarf an höher qualifizierten Arbeitskräften zur Folge. Auf der anderen Seite verläuft die Bevölkerungsentwicklung nicht kontinuierlich. Kriegsereignisse, Geburtenrückgang und Änderungen der familiären und sozialen Anschauungen haben dazu geführt, daß die Zahl der ins Berufsleben Eintretenden erheblichen Schwankungen unterworfen ist. Sind die dadurch entstehenden Bedarfslücken im Bereich der Anlernberufe - unter anderem mit Hilfe ausländischer Arbeitnehmer - kurzfristig auszugleichen, so ist den Arbeitgebern diese Möglichkeit bei höher qualifizierten Berufen zur Zeit noch weitgehend verschlossen. Gut ausgebildete Arbeitnehmer stünden erst nach Jahren zur Verfügung. Die Entzerrung dieser Situation ist zwar auch ein Anliegen aller am Gedeihen der Wirtschaft Interessierten. Sie dient aber vornehmlich den Arbeitgebern, die aus einer langfristigen, qualitativ zufriedenstellenden Entwicklung des Arbeitsmarktes als einer wesentlichen Voraussetzung künftiger Leistungsfähigkeit unmittelbaren Nutzen ziehen. Diesem besonderen Interesse der Arbeitgeber in Wirtschaft und Verwaltung trägt das Ausbildungsplatzförderungsgesetz ebenfalls Rechnung. Die Berufsausbildungsabgabe hat die Möglichkeit eröffnet, den Arbeitgebern Hilfen zu leisten, damit auch in den kommenden Jahren für alle Arbeitgeber ein qualitativ und quantitativ ausreichendes Angebot an Arbeitskräften zur Verfügung steht. Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz regelt somit lediglich eine "erzwungene Selbsthilfe" (vgl. BVerfGE 18, 315 [328]), deren Ausgestaltung die Gruppenverantwortung für den Bereich der betriebsbezogenen Ausbildung unberührt läßt.

Gegenüber dem besonderen - objektiv verstandenen - Interesse der Arbeitgeber ist das Interesse der Allgemeinheit deutlich geringer. Das folgt bereits daraus, daß für einen Teil der "zusätzlich" ausgebildeten Jugendlichen nach Beendigung ihrer

BVerfGE 55, 274 (315):

Ausbildung möglicherweise keine ausreichende Zahl an Arbeitsstellen vorhanden sein wird. Nutznießer eines Überhangs an ausgebildeten Arbeitnehmern sind daher zunächst ebenfalls die Arbeitgeber, denen ein vergrößertes Arbeitsmarktangebot zur Verfügung steht. Dem darüber hinaus bestehenden öffentlichen Anliegen, auch diesen Jugendlichen durch eine qualifizierte Berufsausbildung eine Chance auf dem Arbeitsmarkt zu geben, hat der Gesetzgeber unter anderem durch steuerliche Vergünstigungen Rechnung getragen.

Der in § 2 Abs. 1 Satz 1 APlFG geforderte Mindestüberhang in Höhe von 12,5 v. H. der angebotenen Ausbildungsplätze, bei dessen Unterschreitung die Förderungsmaßnahmen des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes einsetzen sollen, dient zwar in erster Linie einer möglichst vollständigen Befriedigung aller Ausbildungswünsche. Die Folgen dieser Regelung liegen aber ersichtlich auch im objektiven Interesse der Arbeitgeber. Regionale und branchenspezifische Besonderheiten sowie Ausfälle während und nach der Ausbildung lassen erwarten, daß aufgrund einer gewissen Überdeckung zwischen Ausbildungsplatzangebot und später benötigten Arbeitskräften ein insgesamt ausgewogenes Verhältnis besteht.

Natürlich hat auch die Allgemeinheit ein erhebliches politisches Interesse am Abbau der Jugendarbeitslosigkeit und an der Vorsorge für den künftigen Arbeitsmarkt. Die Durchsetzung politischer Ziele ist aber letzten Endes die Triebfeder jeder legislativen und exekutiven Tätigkeit, so daß die Frage nach dem "Warum" einer Regelung nicht zu einer Antwort auf die hier entscheidende Frage nach der Sachnähe und der besonderen Gruppenverantwortung führt.

dd) Die Berufsausbildungsabgabe wird im Interesse der Gruppe der abgabepflichtigen Arbeitgeber, also "gruppennützig" verwendet. Das Abgabeaufkommen ist ausschließlich für die Gewährung finanzieller Hilfen (Förderungsmaßnahmen) nach § 2 Abs. 1 APlFG vorgesehen. Den finanziellen Hilfen ist gemeinsam, daß sie Betrieben - und damit Arbeitgebern -

BVerfGE 55, 274 (316):

oder sonstigen Einrichtungen zugute kommen, die eine betriebliche Berufsausbildung durchführen. Damit fließen sie entweder unmittelbar Arbeitgebern zu, die die Voraussetzungen nach § 2 APlFG für die Gewährung finanzieller Hilfen erfüllen, oder sie verbessern die generelle Ausbildungssituation, woran die Arbeitgeber - wie oben dargelegt - generell ein besonderes Interesse haben; insoweit werden sie mittelbar im Interesse der abgabepflichtigen Arbeitgeber verwendet. Insgesamt gesehen wird daher das Aufkommen aus der Berufsausbildungsabgabe primär im Interesse der Gruppe der Arbeitgeber genutzt. In gewisser Weise erhält damit die abgabepflichtige Gruppe für die Erbringung der Abgabe eine Art "Gegenleistung", ähnlich wie jemand, der für einen Beitrag eine staatliche Leistung erhält. Das Merkmal der Gruppennützigkeit enthält somit auch ein Element der von der Antragstellerin auf jeden Fall für eine Sonderabgabe als erforderlich angesehenen Verknüpfung mit dem Beitragsgedanken oder eine Art "Entgeltcharakter". Da der Nutzen der Abgabenverwendung an den Interessen der Gesamtgruppe der Arbeitgeber gemessen werden muß, ist es unbeachtlich, daß nach der Konzeption des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes einzelne Gruppenmitglieder zwar abgabepflichtig, aber nicht förderungsberechtigt sein mögen, andere wiederum zwar von der Abgabe befreit sind, gleichwohl aber in den Genuß von Förderungsmitteln gelangen können. Aus dem gleichen Grund ist es nicht von Bedeutung, daß die Gewährung der finanziellen Hilfen auf einzelne Ausbildungsberufe, Ausbildungsabschnitte, Ausbildungsjahre und Regionen beschränkt werden kann (§ 2 Abs. 2 Satz 2 APlFG). Denn auch diese Besonderheiten ändern nichts daran, daß das Aufkommen aus der Berufsausbildungsabgabe im überwiegenden Interesse der Gesamtgruppe der Arbeitgeber verwendet wird; diese Gesamtinteresse besteht letztlich darin, für die Zukunft ein ausreichendes Angebot an den in der Regel von allen Arbeitgebern benötigten qualifizierten, berufsbezogen ausgebildeten Arbeitskräf

BVerfGE 55, 274 (317):

ten zur Verfügung zu haben. Für die Erreichung dieses Zieles wird die Berufsausbildungsabgabe in erster Linie verwendet.

Nach Ansicht der Antragstellerin liegt eine gruppennützige Verwendung der Berufsausbildungsabgabe nicht vor, weil der Kreis der Abgabepflichtigen so weit gezogen sei, daß eine Verwendung im Interesse einer Gruppe nicht mehr erkennbar sei und weil die Berufsausbildungsabgabe nicht im Interesse der Wirtschaft, sondern im allgemeinpolitischen Interesse, nämlich zur Lösung des gesellschaftspolitischen Problems fehlender Ausbildungsplätze für eine große Zahl Jugendlicher, verwendet werde. Diese Bedenken greifen jedoch nicht durch. Die Zusammensetzung der abgabepflichtigen Gruppe steht - wie dargelegt - der Annahme einer Gruppenhomogenität und damit der prinzipiellen Möglichkeit einer gruppennützigen Verwendung des Abgabeaufkommens nicht entgegen. Es ist zwar zutreffend, daß die Verwendung der Berufsausbildungsabgabe auch den Interessen der ausbildungsplatzsuchenden Jugend und denen der gesamten Gesellschaft dient. Der Gruppennützigkeitscharakter der Verwendung der Berufsausbildungsabgabe wird jedoch nicht dadurch aufgehoben, daß sekundär auch andere Gruppen oder die Allgemeinheit gewisse Vorteile von der Abgabenverwendung haben.

ee) Es kann zur Zeit noch nicht davon ausgegangen werden, daß die Voraussetzungen für die Zulässigkeit der (möglichen) Erhebung der Sonderabgabe "Berufsausbildungsabgabe" inzwischen wieder entfallen sind; denn es ist noch nicht abzusehen, ob die Anstrengungen der Wirtschaft, eine hinreichende Zahl von Ausbildungsplätzen zu schaffen, andauernden Erfolg haben werden. Eine Pflicht des Gesetzgebers, im Wege des "Nachfassens" die Abgabenregelung nach dem Ausbildungsplatzförderungsgesetz zu modifizieren oder aufzuheben, ist damit gegenwärtig noch nicht festzustellen.

4. Als Sonderabgabe, die gänzlich außerhalb des finanzverfassungsrechtlichen Bereichs bleibt, unterfällt die Berufsausbildungsabgabe nicht den für Steuern geltenden Art. 104a ff. GG.

BVerfGE 55, 274 (318):

Deshalb ist Art. 105 Abs. 3 GG - wie beide Senate des Bundesverfassungsgerichts bereits entschieden haben - auf Sonderabgaben wie die Berufsausbildungsabgabe nicht anwendbar (vgl. BVerfGE 8, 274 [317]; 18, 315 [328 f.]; 37, 1 [16 f.]). Daran hält der Senat fest. Eine Zustimmung des Bundesrates zum Ausbildungsplatzförderungsgesetz war deshalb nach dieser Vorschrift nicht erforderlich.

5. Diese Entscheidung ist mit 5:3 Stimmen ergangen.

II.

Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz hätte jedoch nach Art. 84 Abs. 1 GG der Zustimmung des Bundesrates bedurft, weil es jedenfalls in § 3 Abs. 6 und Abs. 8 Nr. 3 Vorschriften über das Verwaltungsverfahren enthält. Da der Bundesrat seine Zustimmung versagt hat, ist das Gesetz nach dem Grundgesetz nicht gültig zustande gekommen und deshalb nichtig.

1. a) Das Grundgesetz hat es dem Bundesgesetzgeber nicht freigestellt, ob und in welcher Weise er die Länder an der Ausführung der Bundesgesetze beteiligen will. Es hat diese vielmehr entsprechend der verfassungsrechtlich festgelegten bundesstaatlichen Ordnung prinzipiell den Ländern als eigene Angelegenheit übertragen (Art. 83 und 30 GG). Die Länder haben, soweit die Verfassung nichts anderes bestimmt oder zuläßt, die umfassende Verwaltungszuständigkeit. Daraus folgt, daß sie nicht nur berechtigt, sondern auch verpflichtet sind, zur Ausführung von Bundesgesetzen in eigener Verantwortung verwaltend tätig zu werden (vgl. BVerfGE 37, 363 [385]). Mithin sind die Länder von Verfassungs wegen gehalten, ihre Verwaltung nach Art, Umfang und Leistungsvermögen entsprechend den Anforderungen sachgerechter Erledigung des sich aus der Bundesgesetzgebung ergebenden Aufgabenbestandes einzurichten. Die in Rede stehende Kompetenzaufteilung ist eine wichtige Ausformung des bundesstaatlichen Prinzips im Grundgesetz und zugleich ein Element zusätzlicher funktionaler Gewaltenteilung. Sie verteilt

BVerfGE 55, 274 (319):

politische Macht und setzt ihrer Ausübung einen verfassungsrechtlichen Rahmen, der diese Machtverteilung aufrechterhalten und ein Zusammenwirken der verschiedenen Kräfte sowie einen Ausgleich widerstreitender Belange ermöglichen soll.

Um die Länder vor einem Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der Verwaltung zu schützen, macht Art. 84 Abs. 1 GG das Zustandekommen von Bundesgesetzen, die Vorschriften über das Verwaltungsverfahren enthalten, von der Zustimmung des Bundesrates abhängig. Dieses Zustimmungserfordernis soll die Grundentscheidung der Verfassung zugunsten des föderalistischen Staatsaufbaus mit absichern und verhindern, daß "Systemverschiebungen" im bundesstaatlichen Gefüge im Wege der einfachen Gesetzgebung herbeigeführt werden (BVerfGE 37, 363 [379 ff.]). Zustimmungsbedürftig ist nicht die einzelne Vorschrift über das Verwaltungsverfahren, sondern das Gesetz als Ganzes; dies entspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 8, 274 [294 ff.]; 24, 184 [195]; 37, 363 [380 f., 383 f.]; 48, 127 [177 f.]). Damit wird den Ländern über den Bundesrat eine verstärkte Einflußnahme auch auf den materiell-rechtlichen Teil des Gesetzes ermöglicht.

Zustimmungsbedürftig im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG wird ein Gesetz nicht bereits dadurch, daß es die Interessen der Länder in allgemeiner Weise, etwa dadurch berührt, daß es deren Verwaltungshandeln auf einem bestimmten Gebiet auslöst oder beendet (vgl. BVerfGE 10, 20 [49]; 14, 197 [219 f.]). Das Zustimmungserfordernis gilt vielmehr allein für solche Bundesgesetze, die selbst das Verfahren der Landesbehörden regeln, also verbindlich die Art und Weise und die Formen ihrer Tätigkeit zur Ausführung des Gesetzes vorschreiben (vgl. BVerfGE 37, 363 [385]). Nach der Konzeption des Grundgesetzes und der Zielsetzung der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung, die Ausgewogenheit der festgelegten bundesstaatlichen Ordnung zu bewahren (Art. 30 und 83 GG), ist Art. 84 Abs. 1 GG strikt auszulegen; die Voraussetzungen für die Zustim

BVerfGE 55, 274 (320):

mungsbedürftigkeit eines Gesetzes in diesem Bereich dürfen deshalb weder erweiternd noch einengend ausgelegt werden.

b) Die Frage, welche Regelungen nach Art und Inhalt dem Verwaltungsverfahren zuzuordnen sind, läßt sich nicht ein für allemal abschließend, etwa allein anhand der bisher von Rechtsprechung, Praxis und Schrifttum entwickelten Grundsätze, beantworten. Die Abgrenzung zwischen Verwaltungsverfahrensrecht und materiellem Verwaltungsrecht war in der Vergangenheit und ist auch künftig Wandlungen unterworfen, die sich aus der Veränderung der Staatsaufgaben im Bereich der Verwaltung und der erforderlichen Mittel zu ihrer Bewältigung unabweislich ergeben können. Die Auslegung des Art. 84 Abs. 1 GG muß diesem Wandel offenbleiben. Die tragenden Begriffsmerkmale, die im Laufe der Zeit für das Verwaltungsverfahren entwickelt worden sind, haben heute zumal in den Verwaltungsverfahrensgesetzen des Bundes und der Länder und in den einzelnen Ordnungen spezieller Verwaltungsbereiche ihren positivrechtlichen Niederschlag gefunden. Diese konkreten Entscheidungen des Gesetzgebers können bei der Beurteilung dessen, was Art. 84 Abs. 1 GG als Verwaltungsverfahren meint, nicht außer Betracht bleiben. Art. 84 Abs. 1 GG hebt nicht auf einen bestimmten, zeitlich fixierten Stand staatsrechtlicher Praxis und dogmatischer Erkenntnisse ab; er will das ständig wechselnde Kräftespiel im Bundesstaat in den vom Grundgesetz bestimmten Schranken halten und bedarf deshalb einer Auslegung, die die vom hierfür kompetenten Gesetzgeber in sachgerechter Entscheidung festgestellten Begriffsinhalte mitberücksichtigt.

Vorschriften über das Verwaltungsverfahren im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG sind danach jedenfalls gesetzliche Bestimmungen, die die Tätigkeit der Verwaltungsbehörden im Blick auf die Art und Weise der Ausführung des Gesetzes einschließlich ihrer Handlungsformen, die Form der behördlichen Willensbildung, die Art der Prüfung und Vorbereitung der Entscheidung, deren Zustandekommen und Durchsetzung sowie verwaltungsinterne Mitwirkungs- und Kontrollvorgänge in ih

BVerfGE 55, 274 (321):

rem Ablauf regeln (vgl. BVerfGE 37, 363 [385, 390] und § 9 VwVfG).

Auf den benannten Normadressaten kommt es bei der in Frage stehenden Klassifizierung nicht entscheidend an. Das Gesetz kann in ein und derselben Vorschrift zugleich dem Bürger Rechte gewähren oder Pflichten auferlegen und der Verwaltung Handlungsanweisungen erteilen. Ein materieller Gesetzesbefehl kann eine Ausgestaltung erhalten, die auch das "Wie" des Verwaltungshandelns verfahrensmäßig bindend festlegt. Solche - möglicherweise verdeckten - Regelungen eines "Wie" des Verwaltungshandelns liegen dann vor, wenn die den Bürger betreffende materiell-rechtliche Vorschrift zugleich die zwangsläufige Festlegung eines korrespondierenden verfahrensmäßigen Verhaltens der Verwaltung bewirkt. Vorschriften mit materiellrechtlichem Inhalt und zugleich verfahrensrechtlicher Bedeutung sind häufig zu finden. Ihre Doppelgesichtigkeit kann nicht dazu führen, daß ihnen gegenüber eine Grundentscheidung der Verfassung, die dem bundesstaatlichen Prinzip entsprechende Kompetenzverteilung des Art. 84 Abs. 1 GG, nicht durchgriffe. Eine solche Folgerung ließe sich auch nicht mit dem Hinweis auf einen sehr engen Zusammenhang mit den materiell-rechtlichen Vorgaben des betreffenden Bundesgesetzes rechtfertigen. Ob eine bundesgesetzliche Norm das "Wie" des Verwaltungshandelns, das Verwaltungsverfahren regelt, wird nicht von ihrer Sachnähe zum materiellen Gesetzesinhalt beeinflußt. Die Frage beantwortet sich allein danach, ob die Norm nach ihrem Inhalt eine entsprechende Bindungswirkung gegenüber den Ländern entfaltet, die prinzipiell zur eigenverantwortlichen Gesetzesausführung berufen sind.

2. Das Ausbildungsplatzförderungsgesetz enthält jedenfalls in § 3 Abs. 6 und Abs. 8 Nr. 3 Vorschriften, die nach den dargelegten Grundsätzen als Teilregelung des gemäß Art. 84 Abs. 1 GG den Ländern zur Ausgestaltung überlassenen Verwaltungsverfahrens anzusprechen sind. Das Gesetz bedurfte deshalb der Zustimmung des Bundesrates.

BVerfGE 55, 274 (322):

a) § 3 Abs. 6 Satz 1 und 2 APlFG begründet nicht nur eine Verpflichtung der Arbeitgeber, den Einzugsstellen Einblick in die Geschäftsbücher und sonstigen Unterlagen zu gewähren. Er eröffnet auch nicht lediglich eine Befugnis der Verwaltungsbehörden, von der eingeräumten Möglichkeit Gebrauch zu machen. Was der Gesetzgeber regeln wollte und geregelt hat, macht erst der gesetzliche Zusammenhang deutlich, in dem § 3 Abs. 6 Satz 1 und 2 APlFG steht. Die dort enthaltenen Vorschriften sollen offenkundig sicherstellen, daß der nach § 3 Abs. 5 APlFG vom Arbeitgeber in dem durch die Rechtsverordnung nach § 3 APlFG vorgegebenen Zeitpunkt geforderte Nachweis für die Berechnung der Abgabe (Lohnnachweis) gemäß den Grundsätzen des Verfahrensrechts geprüft wird, und sie geben gleichzeitig die Beweismittel und den Ermittlungsweg an, die der Verwaltungsbehörde hierfür zur Verfügung gestellt werden. Eine derartige Regelung bedeutet aus der Sicht der ausführenden Verwaltung, daß sie den Lohnnachweis entgegenzunehmen hat und prüfen muß , ob und wieweit sie ihn zur Grundlage ihrer weiteren Tätigkeit machen will, und daß sie gegebenenfalls zusätzliche Überprüfungen und Ermittlungen - nicht zuletzt auf dem vorgezeichneten Weg - anzustellen hat .

Alle diese Vorgaben des Verwaltungshandelns gehören zu typischen Norminhalten verwaltungsverfahrensrechtlicher Regelungen. Diese Auffassung findet eine Bestätigung auch in der neueren Gesetzgebung, die ähnliche Regelungsgegenstände dem Verwaltungsverfahren zugeordnet hat (vgl. z. B. §§ 22, 24 und 26 VwVfG und die diesen Vorschriften entsprechenden landesrechtlichen Normen; weiter die im Teil "Allgemeine Verfahrensvorschriften" der Abgabenordnung enthaltenen Bestimmungen der §§ 86, 88, 92, 93 und 97 sowie §§ 20 und 21 des Gesetzes vom 18. August 1980 "Sozialgesetzbuch [SGB] - Verwaltungsverfahren -" [BGBl. I S. 1469]). Der Bundesgesetzgeber hat danach mit den in § 3 Abs. 6 Satz 1 und 2 APlFG enthaltenen Regelungen über die Nachweise für die Berechnung

BVerfGE 55, 274 (323):

der Abgabe und ihre Kontrolle durch die Einzugsstellen Vorschriften über das Verwaltungsverfahren geschaffen.

Daß § 3 Abs. 6 Satz 1 APlFG auf den ersten Blick ("können") nur die Möglichkeit eines bestimmten Verwaltungshandelns zu normieren scheint, ändert den Charakter der Vorschrift als Verfahrensbestimmung nicht. Dies um so weniger, als den Ländern angesichts der Gesamtregelung in § 3 Abs. 5 und § 3 Abs. 6 Satz 1 und 2 APlFG, die alle beweiserheblichen "Unterlagen" anspricht, ein nennenswerter Spielraum zu einer grundsätzlich eigenen Verfahrensgestaltung hinsichtlich der Prüfung der Lohnnachweise nicht verbleibt (vgl. BVerfGE 37, 363 [389]).

b) Auch das Offenbarungs- und Verwertungsverbot des § 3 Abs. 6 Satz 3 APlFG hat, wie die später in Kraft getretenen Regelungen der Geheimhaltungspflichten in § 30 VwVfG und den entsprechenden landesrechtlichen Bestimmungen bestätigen, eindeutig verfahrensregelnden Inhalt. Mag der Gesetzgeber hier auch in erster Linie an eine Schutzvorschrift als Gegengewicht gegen die unbeschränkten Einsichtsmöglichkeiten der Einzugsstellen in betriebliche Vorgänge gedacht haben, so hat deren konkrete Ausgestaltung doch zur Folge, daß der Verwaltungsbehörde in ihrem Umgang mit dem zur Prüfung vorgelegten Material und den anläßlich der Kontrollen angefallenen sonstigen Tatsachen Beschränkungen auferlegt sind, die sie sogar über den Bereich der Durchführung des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes hinaus in ihren übrigen Tätigkeiten binden. Ein derartiger Eingriff in das Verwaltungshandeln der ausführenden Landesverwaltung ist nicht mehr die bloß zwangsläufige Folge einer materiell-rechtlichen Vorgabe des Bundesgesetzgebers. Er enthält eine Regelung, deren verfahrensrechtliche Auswirkung als weitreichendes Beweisverwertungsverbot die Verwaltungskompetenz der Länder nachhaltig trifft.

Dem läßt sich nicht etwa entgegenhalten, daß die Vorschrift nur die Offenbarungs- und Verwertungsverbote anderer, hier ohnedies eingreifender Gesetzesbestimmungen wiederhole, also

BVerfGE 55, 274 (324):

keine eigenständige Bedeutung als "Einbruch" in die Zuständigkeit der Länder habe (vgl. dazu BVerfGE 37, 363 [380, 388]).

aa) Die insoweit angesprochenen Strafvorschriften der unbefugten Offenbarung und der unbefugten Verwertung eines fremden Geheimnisses (§ 203 Abs. 2 und § 204 StGB) haben zum Ziel, bestimmte Amtsträger und diesen gleichgestellte Personen, die aufgrund ihrer Tätigkeit Einblicke in fremde Lebensbereiche oder Geschäftsbereiche gewinnen, von einer sachfremden Verbreitung oder einer kommerziellen Verwertung der in Erfahrung gebrachten Tatsachen abzuhalten. Teil dieses gesetzgeberischen Anliegens ist es, die zur Erfüllung der jeweiligen Aufgaben erforderliche, möglichst umfassende Tatsachenfeststellung durch einen wirksamen Geheimnisschutz zu fördern. § 3 Abs. 6 Satz 3 APlFG verfolgt zwar das gleiche Ziel im verfahrensrechtlichen Bereich. Dennoch unterscheidet sich die Bestimmung von den Strafvorschriften in wesentlichen Punkten, und zwar sowohl hinsichtlich des Normadressaten als auch hinsichtlich ihres sonstigen Inhalts.

§ 203 Abs. 2 und § 204 StGB erfassen, der strafrechtlichen Aufgabenstellung gemäß, die unbefugte Verwendung fremder Geheimnisse durch den einzelnen Amtsinhaber . Sie bestimmen aber nicht im einzelnen, wann und in welchem Umfang eine Behörde befugt ist, die im Amtsbereich gewonnenen Erkenntnisse amtlich zu verwerten oder zugänglich zu machen. Diese Frage beantwortet sich, von den allgemeinen Rechtsgrundsätzen abgesehen, nach den besonderen gesetzlichen Vorschriften in den verschiedenen Regelungsbereichen staatlicher Verwaltungstätigkeit. Eine solche Bestimmung enthält § 3 Abs. 6 Satz 3 APlFG. Sie schreibt bindend vor, wie die Einzugsstellen mit den ihnen bekanntgegebenen oder bekanntgewordenen Tatsachen verfahren dürfen. Sie begründet im Interesse der Verfahrensförderung ein allgemeines, uneingeschränktes Offenbarungs- und Verwertungsverbot, ohne der Verwaltungsbehörde die Möglichkeit vorzubehalten, nach Maßgabe anderer Rechtsnormen oder Rechtsgrundsätze von den in Erfahrung gebrach

BVerfGE 55, 274 (325):

ten, den bezeichneten Geheimnisbereich betreffenden Sachverhalten dienstlichen Gebrauch zu machen. Während sich also § 203 Abs. 2 und § 204 StGB im Blick auf anderweitige gesetzliche Regelungen, die die Befugnis zur Offenbarung und Verwertung dienstlicher Erkenntnisse in bestimmten Bereichen begründen oder verneinen, als eine Art strafrechtlicher Blankettnorm darstellen, gehört § 3 Abs. 6 Satz 3 APlFG gerade zu den verwaltungsverfahrensrechtlichen Bestimmungen, die dieses "Blankett" auszufüllen geeignet sind. Die strafrechtliche Sanktion setzt danach die entsprechende verwaltungsverfahrensrechtliche, vom jeweiligen Regelungsinteresse bestimmte eigenständige Entscheidung des Gesetzgebers voraus. Diese kann demnach nicht als bloße Wiederholung eines bereits bestehenden strafrechtlichen Offenbarungs- und Verwertungsverbots angesehen werden.

bb) Nichts anderes gilt für das Verhältnis von § 3 Abs. 6 Satz 3 APlFG zu anderen gesetzlichen Bestimmungen.

Das Offenbarungs- und Verwertungsverbot des § 715 RVO wendet sich ausschließlich an die zur Überwachung der Unfallverhütungsmaßnahmen bestellten technischen Aufsichtsbeamten und deren Hilfspersonen. Auch das allgemeine Offenbarungsverbot des § 35 SGB erfaßt, ungeachtet seiner Anwendbarkeit auf die Einzugsstellen, nicht den vollen Regelungsbereich des § 3 Abs. 6 Satz 3 APlFG. Die in diesem Zusammenhang gleichfalls in Betracht kommende Geheimhaltungsvorschrift des § 30 VwVfG ist ebenso wie die entsprechenden Regelungen der landesrechtlichen Verwaltungsverfahrensgesetze erst nach Inkrafttreten des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes wirksam geworden, so daß auch insoweit eine bloße Wiederholung eines bereits bestehenden, allgemeinen gesetzlichen Verbots durch die in Frage stehende Vorschrift ausscheidet.

c) Um eine im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG zustimmungsbedürftige Verfahrensregelung handelt es sich auch bei § 3 Abs. 8 Nr. 3 APlFG.

Die Ermächtigung zum Erlaß von Verordnungsvorschriften

BVerfGE 55, 274 (326):

über Form und Inhalt des Lohnnachweises und den Zeitpunkt seiner Einreichung enthält die Befugnis, unmittelbar den Weg zur Entscheidung der Verwaltungsbehörde vorzuzeichnen und auf das "Wie" des Verwaltungsverfahrens einzuwirken. Aus diesem Grunde war schon die im Entwurf des gescheiterten Berufsbildungsgesetzes in § 87 Abs. 8 vorgesehene Ermächtigung zum Erlaß einer zustimmungsbedürftigen Rechtsverordnung von der Bundesregierung als Verfahrensvorschrift bezeichnet worden (BTDrucks. 7/3714, S. 88). Durch die Übernahme dieser Ermächtigungsvorschrift in das Ausbildungsplatzförderungsgesetz hat sich daran nichts geändert.

Zwar hat die bloße Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen selbst noch keine unmittelbare Auswirkung auf das von den Ländern zu gestaltende Verwaltungsverfahren. Das bedeutet indessen nicht, daß ein zum Erlaß verfahrensregelnder Rechtsverordnungen ermächtigendes Gesetz ohne Zustimmung des Bundesrates ergehen kann, erst recht nicht, wenn das Gesetz - wie hier - die vorgesehene verwaltungsverfahrensregelnde Verordnung noch nicht einmal an die Zustimmung des Bundesrates bindet. Nach Art. 80 Abs. 1 GG müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Dieses enthält danach, soweit es Rechtsgrundlage für Verfahrensregelungen durch den Verordnungsgeber ist, unverrückbare Richtlinien, die mit der Verwaltungskompetenz der Länder in Widerspruch stehen. Schon eine solche Öffnung des den Ländern vom Grundgesetz zuerkannten Kompetenzbereichs für Einwirkungen des Bundes bedarf nach Art. 84 Abs. 1 GG der Zustimmung des Bundesrates (vgl. BVerfGE 24, 184 [194 ff.]; Haas, AöR 80 [1955/56], S. 81 [90]).

3. Ob darüber hinaus weitere Vorschriften des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes, insbesondere § 3 Abs. 5 APlFG, als Verfahrensregelung nach Art. 84 Abs. 1 GG die Zustimmungsbedürftigkeit ausgelöst hätten, bedarf keiner Erörterung. Zustimmungsbedürftig ist nicht die einzelne Vorschrift, die das Erfordernis der Zustimmungsbedürftigkeit begründet. Der Aus

BVerfGE 55, 274 (327):

druck "Bundesgesetz" am Ende von Art. 84 Abs. 1 GG meint nicht, wie etwa Art. 100 Abs. 1 GG, das Gesetz im Sinne einer einzelnen Norm, sondern das Gesetz als gesetzgebungstechnische Einheit. Das folgt vor allem aus Art. 78 GG. Danach kommt ein vom Bundestag beschlossenes Gesetz zustande, wenn der Bundesrat zustimmt, den Antrag gemäß Art. 77 Abs. 2 GG nicht stellt, innerhalb der Frist des Art. 77 Abs. 3 GG keinen Einspruch einlegt, ihn zurücknimmt, oder wenn der Einspruch vom Bundestag überstimmt wird. Die Formulierung: "Ein vom Bundestag beschlossenes Gesetz" kann hier nur einheitlich verstanden werden. Sie meint das durch einen Gesetzesbeschluß des Bundestags zu einer Einheit zusammengefaßte Gesetz. Dieses kommt in den vom Grundgesetz vorgesehenen Fällen der Zustimmungsbedürftigkeit, mithin auch im Falle des Art. 84 Abs. 1 GG, nur zustande, wenn der Bundesrat zustimmt (vgl. BVerfGE 8, 274 [294 f.]; 24, 184 [195]; 37, 363 [380 f., 383 f.]; 48, 127 [177 f.]; BVerwGE 28, 36 [43]; Held, AöR 80 [1955/56], S. 50 [59 ff.] sowie Haas, ebenda, S. 81 [85, 89]; Friesenhahn in: Der Bundesrat als Verfassungsorgan und politische Kraft, 1974, S. 251, 266 ff.; Maunz/ Dürig, Grundgesetz, Rdnr. 8 zu Art. 77 m. w. N., Rdnr. 2 zu Art. 78). Da der Bundesrat dem Ausbildungsplatzförderungsgesetz seine Zustimmung versagt hat, ist das gesamte Gesetz mit dem Grundgesetz unvereinbar und nichtig.

Diese Rechtsfolge wird durch die Zustimmung des Bundesrates zu den späteren Gesetzen zur Steuerentlastung und Investitionsförderung vom 4. November 1977 (BGBl. I S. 1965) und zur Regelung zusätzlicher Fragen der Ausbildungsplatzförderung vom 23. Dezember 1977 (BGBl. I S. 3108), die eine teilweise Änderung und Ergänzung des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes beinhalten, nicht in Frage gestellt. Mit der Versagung der Zustimmung zum Ausbildungsplatzförderungsgesetz stand fest, daß das Gesetz nicht gültig zustande gekommen ist. Die Entschließung des Bundesrates, dem Gesetz die Zustimmung zu verweigern, ist unverrückbar. Die verfassungsrechtliche Aus

BVerfGE 55, 274 (328):

gestaltung des Gesetzgebungsverfahrens bietet keine Möglichkeit, eine solche Entscheidung im Blick auf spätere, in anderem Zusammenhang abgegebene Erklärungen des Bundesrates umzudeuten und die von Verfassungs wegen mit der Versagung der Zustimmung verbundene Auswirkung auf das Zustandekommen des Gesetzes rückgängig zu machen (vgl. hierzu auch Maunz/ Dürig, Grundgesetz, Rdnr. 10 zu Art. 78).

Ob die angeführten späteren Gesetze, wie die in jenen Gesetzgebungsverfahren gefallenen Äußerungen mit ihren Hinweisen auf die inzwischen beim Bundesverfassungsgericht beantragte Normenkontrolle andeuten (vgl. Niederschrift über die 446. Sitzung des Bundesrates vom 3. Juni 1977, S. 143, 144; Niederschrift über die 48. Sitzung des Deutschen Bundestags, 8. Wp., vom 7. Oktober 1977, S. 3645 ff.; Niederschrift über die 61. Sitzung des Deutschen Bundestags, 8. Wp., vom 8. Dezember 1977, S. 4710), die Gültigkeit des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes voraussetzten, so daß mit dessen Nichtigerklärung durch das Bundesverfassungsgericht auch die entsprechenden bezugnehmenden Regelungen und Änderungen in den Folgegesetzen gegenstandslos wären (vgl. BVerfGE 8, 274 [303]), bedarf keiner Erörterung. Denn anders als in dem der Entscheidung in BVerfGE 8, 274 ff. zugrundeliegenden Sachverhalt ist hier Gegenstand der verfassungsgerichtlichen Prüfung nur das Ausbildungsplatzförderungsgesetz vom 7. September 1976. Aus dem gleichen Grund ist es dem Bundesverfassungsgericht auch versagt zu prüfen, ob und wieweit einzelne der - wie dargelegt - nicht gültig zustande gekommenen Regelungen des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes in den selbständigen Verfahren zum Erlaß der Folgegesetze erneuert und im neuen Gesetzeszusammenhang bestandskräftig werden konnten (vgl. BVerfGE 8, 274 [295, 302]; 5, 25 [31]).

4. Diese Entscheidung ist mit 6:2 Stimmen ergangen.

III.

Ob das Ausbildungsplatzförderungsgesetz oder Teile des Ge

BVerfGE 55, 274 (329):

setzes auch mit anderen Grundsätzen der Verfassung, etwa mit dem Grundsatz der Bundestreue, oder mit den Grundrechten, insbesondere Art. 3 Abs. 1 GG, unvereinbar sind, kann hiernach dahinstehen.

Zeidler, Rinck, Wand, Hirsch, Dr. Rottmann, Dr. Dr. h.c. Niebler, Steinberger, Träger

Abweichende Meinung der Richter Rinck, Steinberger und Träger zu dem Urteil des Zweiten Senats vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 -

Wir stimmen der Entscheidung des Senats im Ergebnis und der Begründung unter II (S. 318 ff.) zu. Wir bedauern aber, der Begründung unter I (S. 297 ff.) nicht zustimmen zu können.

Wir teilen die Auffassung des Senats, daß vor allem wegen der zentralen Bedeutung der finanzverfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung in der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes Sonderabgaben nur unter engsten Voraussetzungen zulässig sind. Für zulässig halten wir insoweit im wesentlichen nur die überkommenen - auch dem Grundgesetzgeber vor Augen stehenden - Typen von Sozialversicherungsabgaben (Arbeitgeberanteile) sowie jene Abgaben, die eine durch eine vorausgehende staatliche Intervention bewirkte Wettbewerbsverzerrung innerhalb der Betroffenen ausgleichen sollen.

Bei der hier in Rede stehenden Abgabe handelt es sich nicht um eine Abgabe dieser Art. Sie soll nicht in erster Linie den Interessen der Arbeitgeber dienen, ihren künftigen Bedarf an ausgebildeten Arbeitskräften zu befriedigen, die "Reproduktion von Produktionsfaktoren" zu fördern. Das Aufkommen aus der Abgabe soll vielmehr ganz vorwiegend dazu dienen, ausbil

BVerfGE 55, 274 (330):

dungswilligen Jugendlichen ein möglichst ausreichendes Angebot an Ausbildungsplätzen zu gewährleisten. In einer nicht zuletzt von Art. 2 und Art. 12 GG geprägten Ordnung steht ein solches Ziel vor allem im Dienste des Ausbildungswilligen selbst, sich als Person - auch beruflich - frei entfalten zu können, im Interesse der Erziehungsberechtigten und im allgemeinen kultur- und sozialpolitischen Interesse am Bildungsstand der Jugend (vgl. BTDrucks. 7/5236 S. 2 und 7/3714 S. 45 f.), an der Bekämpfung von Jugendarbeitslosigkeit und ihren weitreichenden abträglichen Auswirkungen. Der Finanzkreislauf, in dem die Abgabe bewegt wird, und ihre Verwendung in gezielten Bereichen, darunter auch für die Unterhaltung überbetrieblicher Ausbildungsstätten (vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 3 APlFG), sind lediglich technisches Werkzeug zur Verfolgung dieser Zwecke. Für die kompetenzrechtliche Zuordnung im Verhältnis von Steuer und Sonderabgabe aber kommt es auf diese technischinstrumentale Ausgestaltung so wenig wie auf die haushaltsmäßige Behandlung an. Da das Gesetz entscheidend auch Interessen der Allgemeinheit zu dienen und staatliche Verantwortung wahrzunehmen bestimmt ist, wären die finanziellen Lasten hierfür nach der festgelegten bundesstaatlichen Finanzverfassung und nach dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Gleichheit aller vor den öffentlichen Lasten über Steuern aufzubringen.

Die vom Gesetzgeber intendierte Abgabe knüpft wie die Gewerbesteuer an die Lohnsumme als Indiz für die Wirtschaftskraft an und schöpft dieselbe Quelle wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit aus. Sie wäre mithin - als Steuer ausgestaltet - dem Typus der Realsteuer zuzuordnen und hätte dann auch deshalb nach Art. 105 Abs. 3 GG der Zustimmung des Bundesrates bedurft.

Rinck, Steinberger, Träger

BVerfGE 55, 274 (331):

Abweichende Meinung des Richters Dr. Rottmann zu dem Urteil des Zweiten Senats vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 -

Ich stimme zwar der im Urteil in Abschnitt C I (S. 297 ff.) getroffenen Entscheidung, wonach die Berufsausbildungsabgabe keine Steuer, sondern eine verfassungsrechtlich zulässige Sonderabgabe ist, zu. Im Gegensatz zur Senatsmehrheit bin ich jedoch der Auffassung, daß das Ausbildungsplatzförderungsgesetz nach Art. 84 Abs. 1 GG zu seinem wirksamen Zustandekommen nicht der Zustimmung des Bundesrates bedurfte (Abschnitt C II des Urteils, S. 318 ff.). Der Normenkontrollantrag hätte daher zurückgewiesen werden müssen.

1. Die Frage, in welchen Fällen Bundesgesetze zu ihrem wirksamen Zustandekommen der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, ist seit Errichtung der Bundesrepublik Deutschland eine der umstrittensten verfassungsrechtlichen Fragen. Alle bisherigen Bundestage und Bundesregierungen haben seit 1949, unabhängig von den jeweiligen parlamentarischen Mehrheitsverhältnissen, eine den Ansichten des Bundesrates völlig entgegengesetzte Haltung eingenommen, eine Haltung, die auch von den jeweiligen Bundespräsidenten ganz überwiegend geteilt worden ist. Letzteres ergibt sich aus der Praxis aller Bundespräsidenten bei der Ausfertigung und Verkündung von Bundesgesetzen. Vereinfacht dargestellt vertritt der Bundesrat in ständiger Praxis die Auffassung, daß etwa 65% aller Bundesgesetze zu ihrem wirksamen Zustandekommen seiner ausdrücklichen Zustimmung bedürfen (vgl. Ziller in: Das Parlament Nr. 46/1980, S. 4). Die entgegengesetzte Position von Bundestag, Bundesregierung und Bundespräsident läßt sich dahin andeuten, daß diese Verfassungsorgane nur etwa ein Viertel der Bundesgesetze als der Zustimmung des Bundesrates bedürftig ansehen. Diese tief

BVerfGE 55, 274 (332):

greifende Meinungsverschiedenheit der an der Gesetzgebung der Bundesrepublik Deutschland beteiligten Verfassungsorgane löste sich bisher in der Praxis überwiegend dadurch auf, daß der Bundesrat jenen Bundesgesetzen, die Bundestag und Bundesregierung nicht als zustimmungsbedürftig ansahen, unter Aufrechterhaltung seiner gegenteiligen Rechtsansicht zustimmte, die eigentliche Streitfrage daher unentschieden blieb.

2. Im Konfliktsfall, also wenn der Bundespräsident ein von Bundestag und Bundesregierung als nicht zustimmungsbedürftig angesehenes Gesetz ausfertigt und verkündet, der Bundesrat aber das wirksame Zustandekommen dieses Gesetzes unter Hinweis auf seine angeblich gebotene, aber nicht erteilte Zustimmung bestreitet, sieht sich das Bundesverfassungsgericht vor folgende Fragen gestellt: Es hat zunächst zu klären, ob das umstrittene Gesetz überhaupt Rechtsvorschriften enthält, die nach dem Grundgesetz der Zustimmung des Bundesrates bedürfen. Wird dies von ihm bejaht, so hat es ferner zu entscheiden, welche Auswirkungen das Fehlen der Zustimmung hat. Dabei ergeben sich zwei Möglichkeiten. Entweder kann festgestellt werden, daß die als zustimmungsbedürftig erkannten Rechtsvorschriften nichtig sind, das übrige Gesetz aber wirksam bleibt, oder aber, daß das Fehlen der Zustimmung des Bundesrates die Nichtigkeit des ganzen Bundesgesetzes zur Folge hat.

Beide verfassungsrechtlichen Fragen können im Hinblick auf die verfassungspolitischen Folgen ihrer Beantwortung nicht isoliert voneinander behandelt und entschieden werden. Folgt das Gericht der These, eine einzige zustimmungsbedürftige Rechtsvorschrift mache bei Fehlen der Zustimmung das ganze Gesetz nichtig, dann hängt unter Umständen die Wirksamkeit eines umfangreichen Gesetzes, das seinem materiellen Inhalt nach von wesentlicher Bedeutung für die Allgemeinheit sein kann, von der möglicherweise schwierigen rechtlichen Qualifizierung eines einzigen Satzes als zustimmungsbedürftiger Norm ab. Dies darf bei der Entscheidung, welche Normen im Sinne von Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG die Einrichtung der Landesbehörden oder das

BVerfGE 55, 274 (333):

Verwaltungsverfahren der Länder regeln, nicht außer Betracht bleiben.

3. Wenn das Ausbildungsplatzförderungsgesetz neben einer großen Zahl anderer Regelungen tatsächlich auch einzelne Normen enthielte, die das Verwaltungsverfahren der Länder regelten, dann hätte das Gericht lediglich diese Vorschriften für nichtig erklären dürfen. Denn nur diese, nicht aber der übrige Gesetzesinhalt beeinträchtigten die verfassungsmäßigen Hoheitsrechte der Länder, deren Sicherung das Zustimmungserfordernis in Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG dient.

a) Das Bundesverfassungsgericht hat in der Vergangenheit in mehreren Entscheidungen zwar ausgesprochen, daß ein Bundesgesetz als Ganzes nach Art. 84 Abs. 1 GG der Zustimmung des Bundesrates bedürfe, wenn auch nur eine Vorschrift dieses Gesetzes das Verwaltungsverfahren der Landesbehörden regelt (BVerfGE 8, 274 [294]; 24, 184 [195]; 37, 363 [381]). Diese Auffassung, die sich auf den Wortlaut der Art. 78 und 84 Abs. 1 GG nicht stützen kann, sondern ein Stück Verfassungskonkretisierung durch Richterspruch darstellt, wurde vom Bundesverfassungsgericht allein mit der praktischen Erwägung begründet, daß sich sonst kaum überwindbare Schwierigkeiten im Gesetzgebungsverfahren und bei der Verkündung der Gesetze ergäben (BVerfGE 8, 274 [295]). Diese Erwägung mag, was den Vorgang der Gesetzesentstehung angeht, vertretbar sein. Es mag gesetzgebungstechnisch zweckmäßig und verfassungsrechtlich unschädlich sein, wenn der Bundesrat einem Gesetz, das nur einzelne verfahrensregelnde und damit zustimmungsbedürftige Normen enthält, als Ganzem zustimmt und dies auch in der Verkündungsformel zum Ausdruck kommt. Daraus folgt jedoch nicht umgekehrt die Nichtigkeit eines solchen Gesetzes im ganzen, wenn es in Verkennung des verfahrensregelnden Inhalts einzelner - deshalb zustimmungsbedürftiger - Normen im Gesetzgebungsverfahren und bei der Verkündung insgesamt als Einspruchsgesetz (Art. 77 Abs. 3 und 4 GG) behandelt wurde. Ein Gesetz kann, was die Frage seiner Gültigkeit angeht, regel

BVerfGE 55, 274 (334):

mäßig sehr wohl hinsichtlich seiner einzelnen Bestimmungen unterschiedlich beurteilt werden (vgl. BVerfGE 8, 274 [301]), auch wenn es auf einheitliche Weise entstanden ist.

b) Die Auffassung der Senatsmehrheit, die Gültigkeit eines ohne Zustimmung des Bundesrates ergangenen Gesetzes im ganzen hänge davon ab, daß keine einzige der im Gesetz enthaltenen Bestimmungen die Einrichtung der Landesbehörden und das Verwaltungsverfahren der Länder im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG regele, widerspricht der systematischen Konzeption des Gesetzgebungsrechts im Grundgesetz, die eine wesentliche Grundlage der verfassungsmäßigen Verteilung politischer Macht im demokratischen Bundesstaat bildet. Nach dieser Konzeption ist das Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates zu einem Gesetz die Ausnahme; sie ist nur in bestimmten, im Grundgesetz einzeln ausdrücklich aufgeführten Fällen erforderlich, in denen der Interessenbereich der Länder besonders stark berührt wird (BVerfGE 1, 76 [79]; 37, 363 [381]).

Art. 84 Abs. 1 GG nennt als einen dieser Ausnahmefälle die bundesgesetzliche Regelung der Einrichtung der Landesbehörden und des Verwaltungsverfahrens der Länder bei der Ausführung der Bundesgesetze. Zur Wahrung der durch diese Verfassungsnorm geschützten Länderinteressen würde es in aller Regel ausreichen, bei fehlender Zustimmung des Bundesrates allein diejenigen Bestimmungen des Gesetzes für nichtig zu erklären, die solche Regelungen enthalten. Dieses Verfahren entspräche Sinn und Zweck des Art. 84 Abs. 1 GG und der Systematik der im Grundgesetz geregelten Gewaltenverteilung bei der Gesetzgebung.

Demgegenüber führt die prinzipielle Erstreckung der Nichtigkeit einzelner, ohne die erforderliche Zustimmung des Bundesrates ergangener Bestimmungen auf das ganze Gesetz zu einer außerordentlich verstärkten Einflußnahme der Ländervertretung auf den Inhalt der Bundesgesetzgebung auch in solchen Fragen, die den grundgesetzlich geschützten Hoheitsbereich der Länder nicht berühren. Denn dem Bundesrat wird dadurch die

BVerfGE 55, 274 (335):

Möglichkeit in die Hand gegeben, aus im Gesetz enthaltenen vereinzelten, nebensächlichen Annexvorschriften mit geringfügigen oder unwesentlichen Auswirkungen auf die Organisationsgewalt der Länder oder deren Verwaltungsverfahren ein umfassendes Vetorecht gegen umfangreiche materiell-rechtliche Gesetzgebungsvorhaben des Bundes herzuleiten. Diese Möglichkeit verschafft den Ländern einen Einfluß auf die materielle Gesetzgebung des Bundes, der ihnen nach dem objektiven Sinngehalt des Grundgesetzes nicht zusteht, und führt dadurch zu einer entscheidenden Verschiebung der verfassungsmäßigen Gewaltenverteilung (vgl. von Mangoldt/Klein, Das Bonner Grundgesetz, 2. Aufl., 1974, Art. 84, Anm. III 8a). Dem könnte der Bundestag nur entgegenwirken, indem er an sich zusammengehörende Gesetzesvorschriften - materielle Normen und Annexvorschriften für das Verwaltungsverfahren - ohne sachlichen Grund trennte und die zustimmungsfreien materiellen Normen in ein Gesetz, die vom Bundesrat und vom Bundesverfassungsgericht als zustimmungsbedürftig angesehenen Normen in ein anderes Gesetz aufnähme. Ein derartiges, der verfassungsrechtlichen Stellung der Gesetzgebungsorgane und dem praktischen Zweck der Gesetzgebung unangemessenes Ergebnis ist nach dem Grundgesetz jedoch nicht zwingend geboten.

4. a) Die von der Senatsmehrheit aus nicht näher dargelegten Gründen vertretene Auffassung, die formelle Gültigkeit eines Zustimmungsgesetzes könne nur im ganzen bejaht oder verneint werden, müßte, um zu einem für den Gesamtstaat erträglichen Ergebnis zu gelangen, jedenfalls Anlaß sein, die normativen Voraussetzungen für die im Grundgesetz nur ausnahmsweise vorgeschriebene Zustimmungsbedürftigkeit eng auszulegen (vgl. Maunz/Dürig, Grundgesetz, Art. 84, Rdnr. 17); denn sonst würde die Zustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen entgegen der Konzeption des Grundgesetzes notwendigerweise zum Regelfall. Diese enge Auslegung wäre auch zur Präzisierung der für die Staatspraxis kaum noch erkennbaren Abgrenzung von zustimmungsfreien und zustimmungsbedürfti

BVerfGE 55, 274 (336):

gen Gesetzen erforderlich. Der Senat hat indessen - auch entgegen seinem eigenen Plädoyer für eine "strikte", also präzise Auslegung - auf Seite 55/56 (S. 320 f.) das Gegenteil getan. Die Zustimmungsbedürftigkeit wird danach in Wahrheit nicht nur ausgelöst, wenn eine Norm das Verwaltungsverfahren regelt, sondern auch wenn eine

"den Bürger betreffende materiell-rechtliche Vorschrift zugleich die zwangsläufige Festlegung eines korrespondierenden verfahrensmäßigen Verhaltens der Verwaltung bewirkt".

Diese Definition, die alle Vorschriften mit materiell-rechtlichem Gehalt und zugleich verfahrensrechtlicher Bedeutung einbezieht - der Senat spricht von "verdeckter Regelung" des Verwaltungsverfahrens und von "Doppelgesichtigkeit" der Norm - ist so umfassend, daß danach ein nicht zustimmungsbedürftiges Gesetz kaum noch denkbar ist. Sie ist jedenfalls so unpräzise, daß die Grenzen der Zustimmungsbedürftigkeit objektiv nicht mehr bestimmt werden können.

Der Senat läßt meiner Ansicht nach außer Betracht, daß die Begriffe "materielle Norm" und "Verfahrensnorm oder verfahrensgestaltende Norm" idealtypische Begriffe sind, die in der Wirklichkeit nur als Ausnahme vorkommen. In der Mehrzahl der Fälle haben materiell-rechtliche Normen mehr oder weniger weitgehende Auswirkungen auf das Verwaltungsverfahren. Dies gilt in besonderem Maße für jene materiell-rechtliche Gesetzgebung, die der Verwirklichung des Sozialstaates dient, zu der sich das Grundgesetz an anderer Stelle bekannt hat. Ob über den Zustimmungsvorbehalt des Art. 84 Abs. 1 GG diese Gesetzgebung in annähernd voller Breite erschwert werden sollte, ist eine Frage von kaum zu unterschätzendem verfassungspolitischem Gewicht. Die Beantwortung dieser Frage darf weder von der jeweiligen Definition des Verwaltungsverfahrensbegriffs durch die einfache Gesetzgebung abhängig gemacht werden noch den fließenden Übergängen dogmatischer Ent

BVerfGE 55, 274 (337):

wicklungen oder den Wandlungen des politischen Kräftespiels überlassen bleiben (vgl. Köttgen in: DÖV 1952, S. 422 ff.; H. Schneider in: DVBl. 1953, S. 257 [261]).

b) Zustimmungsbedürftig nach Art. 84 Abs. 1 GG sind nur solche Bundesgesetze, die selbst die Einrichtung einer Landesbehörde oder das Verwaltungsverfahren von Landesbehörden bei Ausführung der Bundesgesetze regeln und dadurch in die Organisationsgewalt der Länder eingreifen oder das Recht der Länder berühren, innerhalb ihres Bereiches das Verwaltungsverfahren selbständig zu gestalten (vgl. BVerfGE 10, 20 [49]; 37, 363 [385]). Vorschriften über das Verwaltungsverfahren der Landesbehörden sind dabei nur solche Normen, die die Art und Weise bestimmen, in der die Landesbehörden bei der Ausführung von Bundesgesetzen verwaltend tätig sein sollen, die also das "Wie" dieser Tätigkeit, den Verwaltungsablauf im einzelnen, regeln (BVerfGE 37, 363 [385]).

c) Nicht jede Vorschrift mit verfahrensrechtlicher Bedeutung regelt das Verwaltungsverfahren. Hierzu genügt es nicht, daß sie das Verwaltungshandeln auslöst oder durch materiellrechtliche Vorgaben tatsächlich auf einen bestimmten Ablauf hin determiniert. Denn daß die Länder verpflichtet sind, zur Ausführung von Bundesgesetzen sachgerecht verwaltend tätig zu werden und den Verwaltungsablauf dabei dem mehr oder weniger konkreten Inhalt dieser Bundesgesetze anzupassen haben, ergibt sich schon aus Art. 83 GG. Eine Regelung des Verwaltungsverfahrens der Länder - die der Bund gemäß Art. 84 GG nur mit Zustimmung des Bundesrates treffen darf - enthalten vielmehr nur solche Normen, die rechtlich unmittelbar das Verwaltungsverfahren von Landesbehörden bestimmen. Nur diese Vorschriften normieren eine Ausnahme von der in Art. 84 Abs. 1 GG verankerten grundsätzlichen Regelungsbefugnis der Länder, während die lediglich tatsächliche Determinierung der Verwaltungstätigkeit durch Vorschriften anderer Zielrichtung nicht ungewöhnlich ist und an der Regelungs befugnis der Länder rechtlich nichts ändert.

BVerfGE 55, 274 (338):

d) Derartige Regelungen des Verwaltungsverfahrens der Länder sind darüber hinaus nur dann nach Art. 84 Abs. 1 GG zustimmungsbedürftig, wenn ihr Inhalt das organisatorische Selbstbestimmungsrecht der Länder innerhalb ihres Bereiches berührt. Dies ergibt sich aus Systematik und Zweck der verfassungsgesetzlichen Normierung. Verfassungspolitischer Grund der Zustimmungsbedürftigkeit derartiger Regelungen ist die Sicherung der Organisationshoheit der Länder hinsichtlich Einrichtung und Verfahren ihrer Behörden, die einen wesentlichen Bestandteil des Bundesstaatsprinzips darstellt, nicht dagegen die Sicherung des sich aus Art. 70 Abs. 1 GG ergebenden Gesetzgebungsrechts der Länder für das Verwaltungsverfahren als solches. In diese Organisationshoheit der Länder als konstituierendes Element ihrer eigenen, nicht vom Bund abgeleiteten Staatlichkeit soll der Bund bei Wahrnehmung seiner Gesetzgebungskompetenzen nicht ohne mittelbare Zustimmung der Länder durch den Bundesrat eingreifen dürfen, während ihm eine allgemeine Gesetzgebungskompetenz für das Verwaltungsverfahren der Länder mit oder ohne Zustimmung des Bundesrates ohnehin nicht zusteht. Die Zustimmungsbedürftigkeit wird demgemäß nicht etwa dadurch ausgelöst, daß der Bund kraft seiner Annexkompetenz für die jeweiligen Sachbereiche eine das Verwaltungsverfahren der Länder irgendwie berührende Regelung trifft, die die Länder kraft ihrer allgemeinen Kompetenz für das Verwaltungsverfahren ebenso selbst treffen könnten. Sie wird vielmehr erst dann ausgelöst, wenn eine Regelung unmittelbar die Organisationshoheit der Länder im vorgenannten Sinne tangiert. Dies ist nicht der Fall, wenn Gegenstand der Regelung nur Pflichten und Rechte der Bürger gegenüber der Verwaltung sind.

II.

Die von der Senatsmehrheit für die Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes herangezogenen Bestimmungen des § 3 Abs. 6 und Abs. 8 Nr. 3 APlFG unterlagen nicht dem Zustimmungserfordernis des Art. 84 Abs. 1 GG.

BVerfGE 55, 274 (339):

1. § 3 Abs. 6 Satz 1 und 2 APlFG begründet Befugnisse der Verwaltungsbehörden gegenüber den abgabepflichtigen Bürgern. Daraus läßt sich nicht der Schluß ziehen, daß diese Vorschriften die Formen des Verwaltungshandelns rechtlich bestimmen, nämlich eine Verpflichtung zur Ausübung jener Befugnisse normieren. Geregelt wird damit nur eine Verpflichtung der abgabepflichtigen Bürger zur Duldung bzw. Mitwirkung, falls die Behörden von den ihnen eingeräumten Befugnissen Gebrauch machen. Ob und unter welchen Voraussetzungen die Behörden dazu verpflichtet sind, ist eine Frage des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts der Länder (vgl. etwa Art. 22, 24, 26 Abs. 1 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 23. Dezember 1976 [GVBl. S. 544]) und bleibt im übrigen in vollem Umfang der Regelung durch Ausführungsgesetze oder Verwaltungsvorschriften der Länder überlassen.

Auch § 3 Abs. 5 APlFG verpflichtet nur die Bürger zu einem bestimmten Verhalten. Die dem zuständigen Bundesminister in § 3 Abs. 8 Nr. 3 APlFG erteilte Ermächtigung, diese Verpflichtung weiter zu konkretisieren, ändert hieran nichts. Läßt eine Behörde eingereichte Lohnnachweise unbeachtet, etwa weil sie ein formloses Berechnungs- und Einzugsverfahren für ausreichend hält, so läge hierin jedenfalls keine Verletzung der genannten Vorschriften des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes.

Die Normierung von Anzeige-, Auskunfts-, Vorlage- und Duldungspflichten der Bürger gegenüber der Verwaltung soll den Verwaltungsbehörden zwar die Ausführung ihrer gesetzlichen Aufgaben erleichtern, stellt jedoch keine unmittelbare rechtliche Bestimmung des Verwaltungshandelns und damit auch keine Regelung des Verwaltungsverfahrens dar. Sie berührt weder die Organisationsgewalt der Länder über ihre Behörden noch das Recht der Länder, innerhalb ihres Bereichs das Verwaltungsverfahren selbständig zu gestalten. Sie greift lediglich in die Freiheitssphäre der Bürger ein und berührt deren Recht, in ihrem geschäftlichen Bereich einschließlich des dazu gehörenden Verkehrs mit Verwaltungsbehörden nach Belieben

BVerfGE 55, 274 (340):

zu verfahren. Das Recht, derartige Pflichten der Bürger gegenüber der Verwaltung zu normieren, ist überhaupt nicht Bestandteil der durch Art. 84 Abs. 1 GG geschützten Organisationshoheit der Länder, sondern beruht auf der allgemeinen Hoheitsgewalt des Staates über seine Staatsbürger, die im Bundesstaat den Ländern nur im Rahmen ihrer allgemeinen Auffangkompetenz aus Art. 70 Abs. 1 GG zukommt. Entsprechende Regelungen des Bundes können die Organisationshoheit der Länder deshalb gar nicht berühren.

2. § 3 Abs. 6 Satz 3 APlFG verbietet den Einzugsstellen die Offenbarung und Verwertung fremder Geheimnisse, die ihnen bei der Überprüfung der Geschäftsbücher und sonstigen Unterlagen der Abgabepflichtigen bekannt werden. Auch diese Vorschrift enthält keine Regelung des Verwaltungsverfahrens im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG. Vielmehr handelt es sich lediglich um eine Konkretisierung des sich aus Art. 2 Abs. 1 GG ergebenden Grundrechts der Bürger auf Achtung und Schutz ihrer privaten Geheimsphäre (vgl. Düwel, Das Amtsgeheimnis, 1965, S. 101 ff.; Rohlf, Der grundrechtliche Schutz der Privatsphäre, 1980, S. 208 ff.). Eine solche Bestimmung gehört zum allgemeinen materiellen Verwaltungsrecht und nicht zum Recht des Verwaltungsverfahrens der Landesbehörden bei Ausführung der Bundesgesetze (vgl. BVerfGE 14, 197 [221]). Sie regelt überhaupt nicht die Art und Weise der Ausführung des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes, sondern verbietet allgemein ein Verhalten, das gerade nicht in der Ausführung dieses Gesetzes besteht, nämlich die Nutzung der bei Gelegenheit der Gesetzesausführung bekanntgewordenen Privatgeheimnisse zu außerhalb der Gesetzesausführung liegenden Zwecken.

Auch wenn man aber in § 3 Abs. 6 Satz 3 APlFG deshalb eine auch verfahrensrechtliche Regelung sehen wollte, weil diese Vorschrift den Landesbehörden bestimmte Praktiken auch dann verbietet, wenn diese Praktiken bei der Ausführung anderer Bundesgesetze angewandt werden, handelte es sich nicht um eine nach Art. 84 Abs. 1 GG zustimmungsbedürftige Regelung.

BVerfGE 55, 274 (341):

Das hier normierte Offenbarungs- und Verwertungsverbot ergibt sich nicht nur aus Art. 2 Abs. 1 GG, sondern auch schon aus dem allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsatz, daß die Behörde einen ihr nur zu einem bestimmten Zweck ermöglichten Eingriff in die private Geheimsphäre nicht zu anderen Verwaltungszwecken ausnutzen darf, für deren Erreichung der Gesetzgeber einen derart schwerwiegenden Grundrechtseingriff nicht gestattet hat (vgl. Düwel, a.a.O., S. 104 f.). Die ausdrückliche Normierung dieses Grundsatzes im Rahmen des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes ist deshalb nur deklaratorischer Natur. Eine solche deklaratorische Bestimmung, mit der kein neuer Einbruch in die insoweit bereits unmittelbar durch Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG beschränkte Organisationshoheit der Länder verbunden ist, bedarf nicht der Zustimmung des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 10, 20 [49]; 37, 363 [388]).

Dr. Rottmann

Abweichende Meinung des Richters Hirsch zu dem Urteil des Zweiten Senats vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 -

Ich schließe mich der abweichenden Meinung des Richters Dr. R mit folgender Ergänzung an:

Zu I. 3b) (= S. 334 f.)

Auch ich halte die Feststellung der nur Teilnichtigkeit des Gesetzes, nämlich allein hinsichtlich der (nach Meinung der Senatsmehrheit) verfahrensregelnden Vorschriften - mit der Folge, daß die auch ohne Zustimmung des Bundesrates verfassungsgemäß zustandegekommenen materiell-rechtlichen Vorschriften des Gesetzes in Geltung blieben -, nicht nur für ver

BVerfGE 55, 274 (342):

fassungsrechtlich geboten, sondern auch für sinnvoll und angemessen. Es wäre dann die aus Art. 83 und 84 Abs. 1 GG folgende Pflicht der einzelnen Länder, in eigener Verantwortung diejenigen Behörden einzurichten und diejenige Regelung des Verwaltungsverfahrens zu erlassen, die zu einer sachgerechten Ausführung der materiell-rechtlichen Vorschriften des Gesetzes notwendig wären. Eine solche Beurteilung würde die durch Art. 83 und 84 Abs. 1 GG vor "Einbrüchen" des Bundes geschützte Kompetenz der Länder zur eigenverantwortlichen Ausführung der Bundesgesetze in gleicher Weise wahren wie die vom Bund gelegentlich geübte, vom Senat für verfassungsgemäß gehaltene Praxis, aufgrund seiner Gesetzgebungskompetenz für das materielle Recht von vornherein nur dieses zu regeln, wozu er nicht der Zustimmung des Bundesrates bedürfte, und das "Wie" der Ausführung entweder in einem besonderen Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates zu normieren (vgl. hierzu BVerfGE 37, 363 [382]) oder aber allein den Ländern zu überlassen.

Allein dieses Ergebnis wird dem Rang und der Aufgabenstellung des Bundestages als Haupt-Gesetzgebungsorgan des Bundes gerecht, der die fraglichen materiell-rechtlichen Vorschriften in Wahrnehmung seiner Kompetenzen aus den Art. 71 ff. GG auch ohne Zustimmung des Bundesrates verfassungsgemäß erlassen hat und der im Falle der Nichtigerklärung des Gesetzes insgesamt, d.h. einschließlich dieser verfassungsgemäß erlassenen Vorschriften, völlig unnötigerweise auch diesen Teil des Gesetzgebungsverfahrens wiederholen müßte. Im übrigen führt die von der Senatsmehrheit vertretene Auffassung, das Gesetz müsse trotz Unbedenklichkeit der materiell-rechtlichen Vorschriften auch bezüglich dieser Vorschriften für nichtig erklärt werden, gerade im vorliegenden Fall zu einem unsinnigen Ergebnis:

Die hier strittigen, nach Auffassung der Senatsmehrheit verfahrensregelnden Vorschriften des Gesetzes, das in seiner ursprünglichen Fassung von den Ländern und deren Behörden aus

BVerfGE 55, 274 (343):

zuführen war, so daß sich etwaige verfahrensregelnde Vorschriften an die Länder und deren Behörden gerichtet hätten, haben nämlich dadurch ihre die Organisationshoheit der Länder berührende Wirkung verloren, daß der Bund durch Änderungsgesetz vom 23. Dezember 1977 (Gesetz zur Regelung zusätzlicher Fragen der Ausbildungsplatzförderung, BGBl. I S. 3108) mit Zustimmung des Bundesrates die Ausführung des Gesetzes der zuständigen Berufsgenossenschaft übertragen hat. Die Folge war, daß sich etwaige verfahrensregelnde Vorschriften des Gesetzes nunmehr an die zuständigen Berufsgenossenschaften richten, so daß die Länder durch sie gar nicht mehr betroffen sind. Haben somit die strittigen, nach Auffassung des Senats verfahrensregelnden Vorschriften des Gesetzes - bevor sie jemals praktiziert wurden - ihre die Organisationshoheit der Länder möglicherweise berührende Bedeutung verloren, so dürfte es bereits an einem "Rechtsschutzinteresse" für die nachträgliche Feststellung fehlen, die fraglichen Vorschriften seien verfassungswidrig (gewesen); erst recht vermag ich nicht einzusehen, wieso die (von der Senatsmehrheit angenommene) Nichtigkeit der verfahrensregelnden Vorschriften, wie sie ohnehin den Ländern gegenüber nicht mehr wirksam werden, auch die Nichtigkeit der verfassungsmäßigen materiell-rechtlichen Vorschriften des Gesetzes zur Folge haben soll.

Schließlich steht der Auffassung, das Gesetz dürfe nicht insgesamt, sondern allein hinsichtlich der (nach Auffassung der Senatsmehrheit) verfahrensregelnden Vorschriften für verfassungswidrig erklärt werden, auch der Gesichtspunkt der Rechtssicherheit nicht entgegen. Insoweit verweise ich auf die Rechtsprechung des Senats (vgl. z. B. BVerfGE 8, 274 [301]), wonach aus der Nichtigkeit einzelner, im Entscheidungstenor zu benennender Vorschriften eines Gesetzes die Nichtigkeit des ganzen Gesetzes nur dann folgt, wenn sich aus dem objektiven Sinn des Gesetzes ergibt, daß die übrigen, verfassungsgemäßen Bestimmungen keine selbständige Bedeutung haben. Im vorliegenden Fall würde die materiell-rechtliche Regelung ihre selb

BVerfGE 55, 274 (344):

ständige Bedeutung aber nicht verlieren, wenn allein die von der Senatsmehrheit als verfahrensregelnde Vorschriften beanstandeten Bestimmungen des Gesetzes für nichtig erklärt würden.

Zu I. 4) (=S. 335 ff.)

Der Auffassung, das Gesetz (in seiner ursprünglichen Fassung) enthalte keine verfahrensregelnden Vorschriften im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG, bin ich vor allem deshalb, weil ich der Senatsmehrheit im Ausgangspunkt zustimme: daß nämlich das in Art. 84 Abs. 1 GG vorgesehene Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates zu Verwaltungsverfahrensgesetzen des Bundes "die Grundentscheidung der Verfassung zugunsten des föderalistischen Staatsaufbaues mit absichern und verhindern (soll), daß 'Systemverschiebungen' im bundesstaatlichen Gefüge im Wege der einfachen Gesetzgebung (hinzuzufügen wäre: ohne Beteiligung des Bundesrates) herbeigeführt werden"; konsequent gelangt die Senatsmehrheit zu dem Schluß, daß das Zustimmungserfordernis "allein für solche Bundesgesetze (gilt), die selbst das Verfahren der Landesbehörden regeln , also verbindlich die Art und Weise und die Formen ihrer Tätigkeit zur Ausführung des Gesetzes vorschreiben" (Umdruck S. 55 = S. 319). Dabei kann die Hervorhebung des Wortes "regeln", das einen terminus technicus darstellt und insbesondere im Verwaltungsrecht eine ganz bestimmte Bedeutung hat, sinnvollerweise nur der Klarstellung dienen, daß nicht jegliche Verfahrensvorschrift genügt, die Zustimmungsbedürftigkeit zu begründen, sondern daß es sich um eine nicht unerhebliche, "substantielle" Regelung des Verwaltungsverfahrens handeln muß, eine Regelung , die nicht lediglich Selbstverständlichkeiten festlegt, allgemeine Grundsätze wiederholt oder anderenorts bereits geltende Regelungen übernimmt, sondern die aufgrund ihrer für die Länder verbindlichen Wirkung sowie ihres substantiellen Gehalts geeignet ist, in den den Ländern ansonsten durch Art. 83 GG vorbehaltenen

BVerfGE 55, 274 (345):

Bereich eigenverantwortlich zu gestaltender Verwaltung "einzudringen" und derart die durch das Grundgesetz geordneten Machtverhältnisse zwischen Bund und Ländern zu verschieben.

Bei konsequenter Fortführung dieser Argumentation hätte auch die Senatsmehrheit zu dem Ergebnis gelangen müssen, daß die von ihr angeführten Vorschriften des Ausbildungsplatzförderungsgesetzes nicht im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG das Verwaltungsverfahren "regeln". Insbesondere hätte sie sich nicht mit der Feststellung begnügen dürfen, es handele sich - abstrakt - (auch) um Verwaltungsverfahrens-Vorschriften, sondern sie hätte ihre Prüfung auf die Frage erstrecken müssen, ob diese Vorschriften das im Grundgesetz geordnete Machtverhältnis zwischen Bund und Ländern zu verschieben geeignet sind, konkret: ob sie substantiell auf die eigenverantwortliche Verwaltungstätigkeit der Länder einwirken, ob sie von Bundes wegen eine eigenständige und eigentümliche Regelung vorschreiben und ob sie in dem Sinne ausschließlich sind, daß sie den Ländern keinerlei abweichende oder jedenfalls ergänzende Handhabung erlauben. Eine solche, weitergehende Prüfung hätte ergeben, daß die von der Senatsmehrheit angeführten Einzelvorschriften diese Voraussetzungen nicht erfüllen. Insoweit verweise ich auf die abweichende Meinung des Richters Dr. R.

Hirsch

Abweichende Meinung des Richters Dr. Niebler zu dem Urteil des Zweiten Senats vom 10. Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 -

Der Senat hätte sich meines Erachtens auch zu der Frage äußern müssen, ob die Erhebung einer Abgabe nach dem Ausbildungsplatzförderungsgesetz mit dem Grundsatz der Bundestreue vereinbar wäre.

BVerfGE 55, 274 (346):

Die Antragstellerin und die übrigen Verfahrensbeteiligten haben schriftlich und in der mündlichen Verhandlung zu dieser Frage Stellung genommen. Die Frage, wieweit Sonderabgaben zulässig sind, wird bei Berücksichtigung der allgemeinen Wirtschafts- und Finanzlage in Zukunft voraussichtlich erhöhte Bedeutung gewinnen. Unter diesen Umständen hätte im Hinblick auf Stellung und Aufgaben, die dem Bundesverfassungsgericht im Gesamtgefüge des Grundgesetzes übertragen sind, jedenfalls auch geprüft werden müssen, ob sich für die Erhebung der Abgabe nach dem Ausbildungsplatzförderungsgesetz Grenzen aus dem Gesichtspunkt der Bundestreue ergeben.

1. Nach dem Verfassungsgrundsatz der "Bundestreue" besteht eine Rechtspflicht des Bundes und aller seiner Glieder zu "bundesfreundlichem Verhalten"; das heißt, alle an dem "Bündnis" Beteiligten sind gehalten, dem Wesen dieses Bündnisses entsprechend zusammenzuwirken und zu seiner Festigung und zur Wahrung seiner und der wohlverstandenen Belange seiner Glieder beizutragen (BVerfGE 1, 299 [315]). Für den Bund kann sich aus der Pflicht zur Bundestreue eine Schranke für die Ausübung einer ihm ansonsten zustehenden Kompetenz ergeben (vgl. BVerfGE 12, 205 [239]; 14, 197 [215]). Der Grundsatz der Bundestreue kann somit dazu führen, daß der Bund mit Rücksicht auf die Pflicht zu bundestreuem Verhalten von ihm zustehenden Rechten einen bestimmten Gebrauch nicht machen darf oder daß er in bestimmter Weise vorgehen muß (vgl. BVerfGE 1, 117 [131]; 21, 312 [326]).

2. Nach diesen Grundgedanken kann sich für den Bund eine deutliche Schranke für die Erhebung außersteuerlicher Abgaben ergeben.

a) Die Erhebung von Sonderabgaben und die Gewährung finanzieller Hilfen wirkt sich in der Regel auf die Bemessungsgrundlagen für die Einkommen-, Körperschaft- und Gewerbesteuer (Gewerbeertragsteuer) aus (vgl. für die Berufsausbil

BVerfGE 55, 274 (347):

dungsabgabe z. B. § 2 Abs. 3, § 4 Abs. 4, § 24b EStG; § 9 Ziff. 8 GewStG). Dies bedeutet, daß dadurch das Aufkommen dieser Steuern gemindert wird. Da den Ländern ein erheblicher Teil davon zufließt (1979 z. B. 43% der Einkommen- und Körperschaftsteuer), werden somit auch die Steuereinnahmen der Länder gemindert.

b) Diese Auswirkung von Sonderabgaben auf die Steuereinnahmen der Länder kann der Bund nicht außer acht lassen.

Eine Schranke für die Erhebung weiterer außersteuerlicher Sonderabgaben wäre jedenfalls dann erreicht, wenn durch die Auswirkungen aller erhobener Sonderabgaben das Aufkommen an Steuern, die den Ländern ganz oder zum Teil zufließen, erheblich gemindert und somit der Finanzzufluß an die Länder ausgehöhlt würde. Wenn durch eine bestimmte zusätzliche Sonderabgabe dieser Zustand erreicht würde, wäre der Bund aufgrund seiner Verpflichtung zu bundesfreundlichem Verhalten gezwungen, von seiner grundsätzlich gegebenen Kompetenz zur Erhebung einer außersteuerlichen Abgabe keinen Gebrauch zu machen, um den Bestand und das Funktionieren des bundesstaatlichen Systems nicht zu gefährden. Denn im Rahmen einer bundesstaatlichen Ordnung müssen die Länder die zur Leistung ihrer Aufgaben erforderlichen finanziellen Mittel erhalten. Dies wäre nicht mehr der Fall, wenn das den Ländern ganz oder zum Teil zustehende Steueraufkommen durch die Erhebung von Sonderabgaben erheblich verkürzt oder die entsprechenden Steuern sogar ausgehöhlt würden (vgl. BVerfGE 32, 333 [338]). Den Bundesgesetzgeber trifft somit die Pflicht, vor Erhebung einer neuen, das heißt einer zu den bereits bisher erhobenen Sonderabgaben hinzutretenden außersteuerlichen Abgabe zu überprüfen, ob durch die neue Sonderabgabe allein oder durch ihr Hinzutreten zu den bisherigen Sonderabgaben eine Beeinträchtigung der wesentlichen Finanzinteressen der Länder gegeben wäre; gegebenenfalls hat er von der Erhebung der zusätzlichen Sonderabgabe Abstand zu nehmen.

3. Im Jahre 1979 hat bei kassenmäßigen Einnahmen an Ein

BVerfGE 55, 274 (348):

kommensteuer, Körperschaftsteuer und Gewerbesteuer von rund 186 Milliarden DM der Bundesanteil ca. 63 Milliarden DM betragen, während die Länder ebenfalls ca. 63 Milliarden DM erhalten haben. Bei der Bewertung dieser Summen ist zu berücksichtigen, daß eine Sonderabgabe sich auf das tatsächliche Steueraufkommen nur mit etwa 50% auswirkt. Das derzeitige Gesamtaufkommen aus den tatsächlich erhobenen außersteuerlichen Abgaben beträgt ungefähr 5,5 Milliarden DM jährlich. Ob die zusätzliche Erhebung der Berufsausbildungsabgabe, deren jährliches Aufkommen mit etwa 800-900 Millionen DM anzusetzen ist, bereits zu einer erheblichen Verkürzung des Finanzzuflusses an die Länder führen, ob dadurch bereits von einer wesentlichen Erschütterung des finanzverfassungsrechtlichen Ertrags- und Verteilungssystems gesprochen werden könnte und somit die sich aus dem Gedanken der Bundestreue ergebende Schranke überschritten wäre, hätte geprüft werden müssen. Im Hinblick darauf, daß die Länder zur Erfüllung ihrer Aufgaben in nicht unerheblichem Maße Kredite aufnehmen müssen, kann der Umfang der Sonderabgaben, die zu einer spürbaren Minderung der Steuereinnahmen führen, nicht als insoweit unwesentlich angesehen werden.

II.

Darauf, daß die Ausführungen unter I. die Bedeutung des Grundsatzes der Bundestreue für die Erhebung von außersteuerlichen Abgaben nicht erschöpfen, sei lediglich hingewiesen. In der Literatur ist zu diesem Komplex eine Reihe weiterer wichtiger Gesichtspunkte vorgebracht worden (vgl. Richter, Zur Verfassungsmäßigkeit von Sonderabgaben, 1977, S. 115 ff.; Friauf, Zur Zulässigkeit von außersteuerlichen Sonderabgaben, in: Festschrift für Haubrichs, 1976, S. 103 ff.; Rack, Die Verfassung als Maßstab, 1978, S. 281 f.). Eine umfassende Erörterung der verschiedenen Gesichtspunkte, die hier Bedeutung haben, betrachte ich nicht als Aufgabe meiner abweichenden Meinung.

Dr. Dr. h.c. Niebler

BVerfG, 25.06.1974 - 2 BvF 2/73, 2 BvF 3/73

Administration — Fri, 10 Sep 2021 14:41:52 +0000

Daten

Fall:

Bundesrat zum Rentenreformgesetz

Fundstellen:

BVerfGE 37, 363; NJW 1974, 1751

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

25.06.1974

Aktenzeichen:

2 BvF 2/73, 2 BvF 3/73

Entscheidungstyp:

Urteil

1. Nicht jedes Gesetz, das ein mit Zustimmung des Bundesrates ergangenes Gesetz ändert, ist allein aus diesem Grund zustimmungsbedürftig.
2. Wenn ein mit Zustimmung des Bundesrates ergangenes Gesetz durch ein Gesetz geändert wird, das selbst neue Vorschriften enthält, die ihrerseits die Zustimmungsbedürftigkeit auslösen, so ist das Änderungsgesetz zustimmungsbedürftig.
3. Ändert das Änderungsgesetz Regelungen, die die Zustimmungsbedürftigkeit ausgelöst haben, so bedarf es ebenfalls der Zustimmung des Bundesrates.
4. Enthält ein Zustimmungsgesetz sowohl materiell-rechtliche Regelungen als auch Vorschriften für das Verwaltungsverfahren der Landesverwaltung gemäß Art. 84 Abs. 1 GG, so ist ein dieses Gesetz änderndes Gesetz zustimmungsbedürftig, wenn durch die Änderung materiellrechtlicher Normen die nicht ausdrücklich geänderten Vorschriften über das Verwaltungsverfahren bei sinnorientierter Auslegung ihrerseits eine wesentlich andere Bedeutung und Tragweite erfahren.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 37, 363

Paginierung:

BVerfGE 37, 363 (363):

1. Nicht jedes Gesetz, das ein mit Zustimmung des Bundesrates ergangenes Gesetz ändert, ist allein aus diesem Grund zustimmungsbedürftig.

2. Wenn ein mit Zustimmung des Bundesrates ergangenes Gesetz durch ein Gesetz geändert wird, das selbst neue Vorschriften enthält, die ihrerseits die Zustimmungsbedürftigkeit auslösen, so ist das Änderungsgesetz zustimmungsbedürftig.

3. Ändert das Änderungsgesetz Regelungen, die die Zustimmungsbedürftigkeit ausgelöst haben, so bedarf es ebenfalls der Zustimmung des Bundesrates.

4. Enthält ein Zustimmungsgesetz sowohl materiell-rechtliche Regelungen als auch Vorschriften für das Verwaltungsverfahren der Lan

BVerfGE 37, 363 (364):

desverwaltung gemäß Art. 84 Abs. 1 GG, so ist ein dieses Gesetz änderndes Gesetz zustimmungsbedürftig, wenn durch die Änderung materiellrechtlicher Normen die nicht ausdrücklich geänderten Vorschriften über das Verwaltungsverfahren bei sinnorientierter Auslegung ihrerseits eine wesentlich andere Bedeutung und Tragweite erfahren.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 25. Juni 1974

- 2 BvF 2, 3/73 -

in dem Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung des Gesetzes zur Änderung der Vorschriften der gesetzlichen Rentenversicherung (Viertes Rentenversicherungsänderungsgesetz) vom 30. März 1973 (BGBl. I S. 257), Antragsteller : 1. die Regierung des Landes Rheinland-Pfalz, vertreten durch den Minister der Justiz, Mainz, Ernst-Ludwig-Straße 3 - Bevollmächtigte : Rechtsanwalt Dr. Hermann Maassen, Bonn-Bad Godesberg, Schubertstraße 12; Professor Dr. Hans Heinrich Rupp, Mainz-Bretzenheim, Am Marienpfad 29 -, 2. die Regierung des Freistaates Bayern, vertreten durch den Ministerpräsidenten, München, Prinzregentenstraße 7.

Entscheidungsformel:

Das Gesetz zur Änderung von Vorschriften der gesetzlichen Rentenversicherungen (Viertes Rentenversicherungs-Änderungsgesetz) vom 30. März 1973 (Bundesgesetzbl. I Seite 257) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe:

A. - I.

Die Regierung des Landes Rheinland-Pfalz und die Bayerische Staatsregierung halten das Gesetz zur Änderung von Vorschriften der gesetzlichen Rentenversicherungen (Viertes Rentenversicherungs-Änderungsgesetz - 4. RVÄndG) vom 30. März 1973 (BGBl. I S. 257) - im folgenden auch Änderungsgesetz oder Gesetz vom 30. März 1973 - für unvereinbar mit dem Grundgesetz, weil es ohne Zustimmung des Bundesrates erlassen worden ist.

1. Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz änderte das Gesetz zur weiteren Reform der gesetzlichen Rentenversiche

BVerfGE 37, 363 (365):

rungen und über die Fünfzehnte Anpassung der Renten aus den gesetzlichen Rentenversicherungen sowie über die Anpassung der Geldleistungen aus der gesetzlichen Unfallversicherung (Rentenreformgesetz - RRG) vom 16. Oktober 1972 (BGBl. I S. 1965).

Das Rentenreformgesetz ist mit Zustimmung des Bundesrates ergangen. Es hat das Recht der gesetzlichen Rentenversicherung der Reichsversicherungsordnung, des Angestelltenversicherungs- und des Reichsknappschaftsgesetzes in wesentlichen Teilen umgestaltet und für den Bezug von Altersruhegeld die sogenannte flexible Altersgrenze eingeführt. Kern dieser Neuregelung, deren wesentliche Bestimmungen am 1. Januar 1973 in Kraft traten (Art. 6 § 8 Abs. 1 RRG), ist für die Arbeiterrentenversicherung § 1248 RVO in der Fassung des Art. 1 § 1 Nr. 7 RRG.

Diese Vorschrift lautete:

§ 1248

(1) Altersruhegeld erhält auf Antrag der Versicherte, der das 63. Lebensjahr vollendet hat oder der das 62. Lebensjahr vollendet hat und in diesem Zeitpunkt anerkannter Schwerbeschädigter im Sinne des § 1 des Schwerbeschädigtengesetzes oder berufsunfähig (§ 1246 Abs. 2) oder erwerbsunfähig (§ 1247 Abs. 2) ist, wenn die Wartezeit nach Absatz 7 Satz 1 erfüllt ist.

(2) Altersruhegeld erhält auf Antrag auch der Versicherte, der das 60. Lebensjahr vollendet, die Wartezeit nach Absatz 7 Satz 2 erfüllt hat und nach einer Arbeitslosigkeit von mindestens zweiundfünfzig Wochen innerhalb der letzten eineinhalb Jahre arbeitslos ist.

(3) Altersruhegeld erhält auf Antrag auch die Versicherte, die das 60. Lebensjahr vollendet und die Wartezeit nach Absatz 7 Satz 2 erfüllt hat, wenn sie in den letzten zwanzig Jahren überwiegend eine rentenversicherungspflichtige Beschäftigung oder Tätigkeit ausgeübt hat.

(4) Neben einem Altersruhegeld nach den Absätzen 2 und 3 darf der Versicherte bis zur Vollendung des 65. Lebensjahres im Laufe eines jeden Jahres seit dem erstmaligen Rentenbeginn eine Beschäftigung oder eine Tätigkeit nur bis zu einem Entgelt oder einem Arbeitseinkommen ausüben, das ein Achtel der für Jahresbezüge geltenden Beitragsbemessungsgrenze (§ 1385 Abs. 2) nicht überschreitet. Das Altersruhegeld fällt mit dem Ablauf des Monats weg, in dem

BVerfGE 37, 363 (366):

der Versicherte im Laufe des nach Satz 1 maßgebenden Jahres ein Entgelt oder ein Arbeitseinkommen erreicht, das den Rahmen des Satzes 1 überschreitet.

(5) Altersruhegeld erhält auch der Versicherte, der das 65. Lebensjahr vollendet und die Wartezeit nach Absatz 7 Satz 2 erfüllt hat.

(6) Der Versicherte kann bestimmen, daß ein späterer Zeitpunkt als das in den Absätzen 1 bis 3 und 5 genannte Lebensalter für die Erfüllung der Voraussetzungen maßgebend sein soll.

(7) Die Wartezeit für das Altersruhegeld nach Absatz 1 ist erfüllt, wenn fünfunddreißig anrechnungsfähige Versicherungsjahre, in denen mindestens eine Versicherungszeit von einhundertachtzig Kalendermonaten enthalten ist, zurückgelegt sind. Die Wartezeit für das Altersruhegeld nach den Absätzen 2, 3 und 5 ist erfüllt, wenn eine Versicherungszeit von einhundertachtzig Kalendermonaten zurückgelegt ist. Für das Altersruhegeld aus Beiträgen der Höherversicherung ist die Erfüllung der Wartezeit nicht erforderlich.

(8) Neben dem Altersruhegeld wird Rente wegen Berufsunfähigkeit oder wegen Erwerbsunfähigkeit nicht gewährt.

Die Vorschrift des § 1248 RVO wurde durch § 1254 Abs. 1 a RVO in der Fassung des Art. 1 § 1 Nr. 10a RRG für den Fall ergänzt, daß Versicherte, die auf Grund ihres Lebensalters Altersruhegeld beziehen könnten, sich für einen späteren Rentenbeginn entscheiden. Diese Vorschrift lautete:

§ 1254

(1) Der Jahresbetrag des Altersruhegeldes ist für jedes anrechnungsfähige Versicherungsjahr (§ 1258) 1,5 vom Hundert der für den Versicherten maßgebenden Rentenbemessungsgrundlage (§ 1255); er erhöht sich um die Steigerungsbeträge für entrichtete Beiträge der Höherversicherung (§ 1261) und um den Kinderzuschuß (§ 1262).

(1 a) Hat der Versicherte die Voraussetzungen für das Altersruhegeld nach § 1248 Abs. 1 oder 5 erfüllt, erhöht sich der Jahresbetrag seines Altersruhegeldes ohne Steigerungsbeträge aus Beiträgen der Höherversicherung und ohne Kinderzuschuß für jeden Kalendermonat, für den er nach Erfüllung der Voraussetzungen für Zeiten zwischen der Vollendung des 63. Lebensjahres und dem Ablauf des Monats, in dem er das 67. Lebensjahr vollendet, das Altersruhegeld nicht in Anspruch genommen hat, um 0,4 vom Hundert. Die Erhöhung wird bei der Berechnung des Altersruhegeldes in der Weise

BVerfGE 37, 363 (367):

berücksichtigt, daß bei der Ermittlung der anrechnungsfähigen Versicherungsjahre für jeden nach Satz 1 zuschlagfähigen Kalendermonat 0,4 vom Hundert der von dem Versicherten an Beitrags-, Ersatz- und Ausfallzeiten zurückgelegten Kalendermonate als zusätzliche Kalendermonate angerechnet werden, wobei deren Gesamtzahl auf volle Kalendermonate nach oben aufzurunden ist. Die zusätzlichen Kalendermonate werden bei Anwendung von Vorschriften, nach denen eine Leistung von einer bestimmten Anzahl anrechnungsfähiger Versicherungsjahre abhängt, nicht berücksichtigt. Die Sätze 1 und 2 gelten nicht bei Versicherten, die bereits ein Altersruhegeld oder nach Vollendung des 63. Lebensjahres Rente wegen Berufsunfähigkeit oder Erwerbsunfähigkeit bezogen haben.

(2) Erfüllt der Empfänger einer Rente wegen Berufsunfähigkeit oder wegen Erwerbsunfähigkeit die Voraussetzungen für ein Altersruhegeld, so ist die Rente im Falle des § 1248 Abs. 5, sofern der Versicherte nicht etwas anderes bestimmt, von Amts wegen, in den Fällen des § 1248 Abs. 1 bis 3 auf Antrag in das Altersruhegeld umzuwandeln. § 1253 Abs. 2 Sätze 3 bis 5 gilt entsprechend.

Die Neuregelung des § 1254 Abs. 1 a RVO betraf Zeiten des Rentenaufschubs nach dem 31. Dezember 1972; sie war anzuwenden für Rentenfeststellungen nach dem 30. Juni 1973 (Art. 6 § 2 RRG).

Für den Beginn des Bezugs von Altersruhegeld galt nach § 1290 RVO in der Fassung des Art. 1 § 1 Nr. 19 RRG:

§ 1290

(1) Die Rente ist ... vom Ablauf des Monats an zu gewähren, in dem ihre Voraussetzungen erfüllt sind. Altersruhegeld nach § 1248 Abs. 1 bis 3 ist vom Ablauf des Monats an zu gewähren, in dem seine Voraussetzungen erfüllt sind, jedoch vom Beginn des Antragsmonats an, wenn der Antrag später als drei Monate nach Erfüllung der Voraussetzungen gestellt wird.

(2) ...

(3) Erhöhung oder Wiedergewährung der Rente kann nur vom Beginn des Antragsmonats an verlangt werden ... Ist ein Altersruhegeld nach § 1248 Abs. 4 weggefallen und endet die Beschäftigung oder Tätigkeit wieder, wird das Altersruhegeld auf Antrag bereits mit dem Ersten des auf das Ende der Beschäftigung oder Tätigkeit folgenden Kalendermonats wiedergewährt, und zwar mindestens in

BVerfGE 37, 363 (368):

Höhe des Betrags, der sich bei ununterbrochener Zahlung des Altersruhegeldes ergeben würde.

In das Angestelltenversicherungsgesetz und das Reichsknappschaftsgesetz waren den §§ 1248, 1254 Abs. 1a und 2, 1290 Abs. 1 und 3 RVO entsprechende Regelungen aufgenommen worden (vgl. Art. 1 § 2 Nrn. 10 und 19, § 3 Nrn. 8 und 15 RRG).

2. a) Der Fraktionsentwurf von SPD und FDP betreffend ein Gesetz zur Änderung von Vorschriften der gesetzlichen Rentenversicherungen vom 13. Dezember 1972 (BTDrucks. 7/3) wollte die durch das Rentenreformgesetz getroffene Regelung der flexiblen Altersgrenze aus allgemeinen sozialpolitischen, gesundheits- und finanzpolitischen Gründen dahin abändern, daß allen in § 1248 RVO aufgeführten Empfängern vorgezogenen Altersruhegeldes - auch denjenigen nach § 1248 Abs. 1 RVO - nur noch eine begrenzte Erwerbstätigkeit gestattet sein sollte (vgl. BTDrucks. 7/3, Seite 1). Der Bundestag hat diesen Entwurf als Viertes Rentenversicherungs-Änderungsgesetz am 20. Dezember 1972 verabschiedet.

Der Bundesrat stellte in seiner 389. Sitzung vom 2. Februar 1973 fest, daß das Gesetz seiner Zustimmung bedürfe und rief den Vermittlungsausschuß an. Nachdem der Vermittlungsausschuß das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz in der vom Bundestag beschlossenen Fassung bestätigt hatte, versagte der Bundesrat dem Gesetz am 21. Februar 1973 die Zustimmung.

Die Bundesregierung, die das Gesetz nicht für zustimmungsbedürftig hielt, empfahl dem Bundestag, das für die Behandlung eines Einspruchs des Bundesrates in Art. 77 Abs. 4 Satz 1 GG vorgesehene Verfahren durchzuführen (vgl. BTDrucks. 7/307); dies unterblieb jedoch. Das Gesetz wurde am 31. März 1973 verkündet.

b) Durch Art. 1 § 1 Nr. 1 des 4. RVÄndG hat § 1248 Abs. 4 RVO folgende Fassung erhalten:

(4) Anspruch auf ein Altersruhegeld nach Absatz 1 besteht bis zur Vollendung des 65. Lebensjahres neben einer Beschäftigung gegen

BVerfGE 37, 363 (369):

Entgelt oder neben einer Erwerbstätigkeit nur, wenn die Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit

a) nur gelegentlich, insbesondere zur Aushilfe, für eine Zeitdauer, die im Laufe eines jeden Jahres seit dem erstmaligen Beginn des Altersruhegeldes auf nicht mehr als drei Monate oder insgesamt fünfundsiebzig Arbeitstage nach der Natur der Sache beschränkt zu sein pflegt oder im voraus durch Vertrag beschränkt ist, oder

b) zwar laufend oder in regelmäßiger Wiederkehr, aber nur gegen ein Entgelt oder ein Arbeitseinkommen, das durchschnittlich im Monat drei Zehntel der für Monatsbezüge geltenden Beitragsbemessungsgrenze (§ 1385 Absatz 2) nicht überschreitet,

ausgeübt wird; mehrere Beschäftigungen oder Erwerbstätigkeiten werden zusammengerechnet. Bei einem Altersruhegeld nach Absatz 2 oder 3 gilt Satz 1 vom Ablauf des Monats an, in dem die Voraussetzungen des Absatzes 1 erfüllt sind; im übrigen gilt Satz 1 mit der Maßgabe, daß an die Stelle der in Satz 1 Buchstabe b genannten drei Zehntel der für Monatsbezüge geltenden Beitragsbemessungsgrenze ein Achtel dieser Beitragsbemessungsgrenze tritt. Das Altersruhegeld fällt mit Beginn des Monats weg, in dem die Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit den Rahmen der Sätze 1 und 2 überschreitet. Der Versicherte ist verpflichtet, die Aufnahme oder Ausübung einer Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit, die den Rahmen der Sätze 1 und 2 überschreitet. dem Rentenversicherungsträger unverzüglich anzuzeigen.

§ 1254 Abs. 1 a RVO wurde neu gefaßt; er lautet nunmehr:

(1 a) Hat der Versicherte die Voraussetzungen für das Altersruhegeld nach § 1248 Abs. 5 erfüllt und nimmt er das Altersruhegeld für Zeiten nach Erfüllung der Voraussetzungen bis zur Vollendung des 67. Lebensjahres nicht in Anspruch, so erhöht sich der Jahresbetrag seines Altersruhegeldes um einen Zuschlag. Der Zuschlag beträgt für jeden Kalendermonat nach Erfüllung der Voraussetzungen bis zur Vollendung des 67. Lebensjahres einschließlich, für den der Versicherte das Altersruhegeld nicht in Anspruch genommen und Beiträge entrichtet hat, 0,6 vom Hundert des Jahresbetrages des Altersruhegeldes ohne Steigerungsbeträge aus Beiträgen der Höherversicherung und ohne Kinderzuschuß, auf den der Versicherte im Zeitpunkt der erstmaligen Erfüllung der Voraussetzungen Anspruch gehabt hätte. Die Sätze 1 und 2 gelten nicht bei Versicherten, die bereits ein Altersruhegeld oder nach Vollendung des 63. Lebensjahres Rente wegen Berufsunfähigkeit oder Erwerbsunfähigkeit bezogen haben.

BVerfGE 37, 363 (370):

Nach § 1254 Abs. 1 a RVO wurde ein Absatz 1 b eingefügt, welcher lautet:

(1 b) Der Zuschlag nach Absatz 1 a wird bei der Berechnung des Altersruhegeldes in der Weise berücksichtigt, daß

1. bei der Ermittlung der persönlichen Rentenbemessungsgrundlage außer den Beitrags-, Ersatz- und Ausfallzeiten für jeden nach Absatz 1 a zuschlagfähigen Kalendermonat als zusätzliche Kalendermonate das Produkt aus der Anzahl der bis zum Zeitpunkt der erstmaligen Erfüllung der Voraussetzungen des § 1248 Abs. 5 zurückgelegten Kalendermonate an Beitrags-, Ersatz- und Ausfallzeiten und dem in Absatz 1 a genannten Vomhundertsatz berücksichtigt und jedem dieser zusätzlichen Kalendermonate, deren Gesamtzahl auf volle Kalendermonate nach oben aufzurunden ist, der Wert zugrunde gelegt wird, der sich als Monatsdurchschnitt aus allen bis zum Zeitpunkt der erstmaligen Erfüllung der Voraussetzungen des § 1248 Abs. 5 zurückgelegten Beitrags-, Ersatz- und Ausfallzeiten ergibt, höchstens jedoch der Wert 16,66, und

2. bei der Ermittlung der anrechnungsfähigen Versicherungsjahre die bei Anwendung der Nummer 1 ermittelten zusätzlichen Kalendermonate den Beitrags-, Ersatz- und Ausfallzeiten hinzugerechnet werden; die zusätzlichen Kalendermonate werden bei Anwendung von Vorschriften, nach denen eine Leistung von einer bestimmten Anzahl anrechnungsfähiger Versicherungsjahre abhängt, nicht berücksichtigt.

Schließlich wurde § 1290 Abs. 3 RVO der Änderung des § 1248 RVO angepaßt; er bestimmt jetzt:

... Ist ein Altersruhegeld nach § 1248 Abs. 4 weggefallen und endet die Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit wieder oder überschreitet sie nicht mehr den Rahmen des § 1248 Abs. 4 Satz 1 und 2, so wird das Altersruhegeld auf Antrag mit dem Ersten des Monats wiedergewährt, in dem eine Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit nicht mehr ausgeübt wird oder den Rahmen des § 1248 Abs. 4 Satz 1 und 2 nicht mehr überschreitet; das Altersruhegeld ist mindestens in Höhe des Betrages zu gewähren, der sich bei ununterbrochener Zahlung des Altersruhegeldes ergeben würde.

Die einschlägigen Bestimmungen des Angestelltenversicherungsgesetzes und des Reichsknappschaftsgesetzes sind entsprechend geändert worden (Art. 1 §§ 2, 3 des 4. RVÄndG).

BVerfGE 37, 363 (371):

c) Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz ist mit Rückwirkung auf den 1. Januar 1973 in Kraft getreten. § 1248 Abs. 1 RVO in der Fassung des Rentenreformgesetzes bleibt gültig für die Versicherten, welche zwar das vorgezogene Altersruhegeld beanspruchen, gleichzeitig aber voll erwerbstätig bleiben wollen und deswegen in der Zeit zwischen 21. September 1972 und 21. Dezember 1972 ein Beschäftigungsverhältnis geändert oder unter Aufgabe der bisherigen Tätigkeit ein solches Verhältnis begründet haben, soweit diese Versicherten im neuen oder geänderten Beschäftigungsverhältnis weniger als 90 vom Hundert ihres im Jahre 1972 erzielten Bruttoeinkommens verdienen und die Altersrente vor dem 21. Dezember 1972 beantragt haben; die nach § 1248 RVO alter Fassung gezahlten Altersrenten dürfen nicht zurückgefordert werden (Art. 2 § 1 des 4. RVÄndG). Rentenzuschläge werden nur für Versicherungsfälle nach dem 30. Juni 1973 und für Zeiten des Rentenaufschubs nach dem 31. Dezember 1972 gewährt (Art. 2 § 2 des 4. RVÄndG).

II.

Die Regierung des Landes Rheinland-Pfalz und die Bayerische Staatsregierung haben gemäß Art. 93 Abs. 1 Satz 2 GG den Antrag gestellt, das Bundesverfassungsgericht möge feststellen, daß das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz vom 30. März 1973 mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und daher nichtig ist.

III.

1. a) Nach Ansicht der Regierung des Landes Rheinland-Pfalz hätte das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz der Zustimmung des Bundesrates bedurft, weil dieses Gesetz ein Zustimmungsgesetz - nämlich das Rentenreformgesetz - geändert hat. Die Zustimmung des Bundesrates zum Rentenreformgesetz sei gemäß Art. 84 Abs. 1 GG notwendig gewesen. Mit seiner Zustimmung habe der Bundesrat, welcher nach dem Willen des Grundgesetzes bei Zustimmungsgesetzen gleichberechtigt mit dem Bundestag an der Gesetzgebung des Bundes mitwirke, die Ver

BVerfGE 37, 363 (372):

antwortung für das gesamte Gesetzeswerk übernommen. Wegen des inhaltlichen Aufeinanderbezogenseins von Änderungsgesetz und zu änderndem Gesetz berühre jede Gesetzesänderung diese Verantwortung des Bundesrates, auch wenn die geänderte Norm für sich gesehen nicht zustimmungsbedürftig sei. Diese Rechtsauffassung entspreche der ständigen Praxis des Bundesrates. Sie liege der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 9. Oktober 1968 (BVerfGE 24, 184; betrifft die Ausstellung der Apostille nach dem Haager Übereinkommen vom 5. Oktober 1961) zugrunde. Wenn das Bundesverfassungsgericht in dieser Entscheidung die Zustimmung des Bundesrates schon für den Fall verlangt habe, daß eine Rechtsverordnung ein Zustimmungsgesetz näher ausführe , dann müsse ein Gesetz, welches das Zustimmungsgesetz teilweise ändere , erst recht zustimmungsbedürftig sein.

b) Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz sei auch deswegen zustimmungsbedürftig gewesen, weil es Regelungen des Rentenreformgesetzes geändert habe, welche für dieses Gesetz die Zustimmungsbedürftigkeit begründet hätten oder mit solchen Bestimmungen untrennbar zusammenhingen. So hätten die durch die §§ 1248, 1254 Abs. 1 a RVO dem Versicherten gebotenen Möglichkeiten, den Rentenbeginn und die Rentenhöhe zu gestalten, auch das Verfahren der Rentenbewilligung beeinflußt. Daneben hätten die §§ 1248, 1254 RVO den Umfang der den Versicherungsträgern nach § 1325 RVO neuer Fassung obliegenden Registrierungs- und Auskunftspflichten - eindeutigen Verfahrensregelungen im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG - neu bestimmt und seien dadurch selbst zustimmungsbedürftig geworden.

c) Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz regle selbst das von den Versicherungsträgern einzuhaltende Verwaltungsverfahren. § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO in der Fassung des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes habe für eine große Personengruppe - die Empfänger vorgezogenen Altersruhegeldes, deren Erwerbstätigkeit geendet habe oder nicht mehr den Rahmen des § 1248 Abs. 4 Satz 1 und 2 RVO überschreite - den Antrag auf Wiedergewährung des Altersruhegeldes neu einge

BVerfGE 37, 363 (373):

führt. Dieser Antrag sei verfahrensrechtlicher Natur. Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz berühre auch dadurch das Recht der Bundesländer, Bundesgesetze grundsätzlich als eigene Angelegenheit auszuführen, daß § 1248 Abs. 4 Satz 4 RVO den Versicherten nun verpflichte, den Beginn einer rentenschädlichen Tätigkeit anzuzeigen. Damit habe der Bundesgesetzgeber das Ermittlungsverfahren der Versicherungsträger reglementiert. Schließlich enthalte § 1254 RVO neuer Fassung eine Regelung des Verwaltungsverfahrens, indem er den Versicherungsträgern vorschreibe, wie sie die anrechnungsfähigen Versicherungsjahre und die persönliche Rentenbemessungsgrundlage dann zu berechnen haben, wenn ein Versicherter über sein 65. Lebensjahr hinaus erwerbstätig bleibt.

d) Endlich leitet die Landesregierung von Rheinland-Pfalz die Zustimmungsbedürftigkeit des Vierten Rentenversicherungs -Änderungsgesetzes daraus her, daß das Gesetz Vorschriften des Rentenreformgesetzes über die flexible Altersgrenze einerseits aufhebe, sie aber andererseits in Art. 2 § 1 für bestimmte Personengruppen wieder in Kraft setze. Damit verlängere das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz die Geltungsdauer des Rentenreformgesetzes; dies hätte ebenfalls der Zustimmung des Bundesrates bedurft.

2. Die Bayerische Staatsregierung hat sich im wesentlichen auf die Begründung des Antrages der Landesregierung von Rheinland-Pfalz bezogen und darauf hingewiesen, daß für die Entscheidung des Bundesrates, einem Gesetz zuzustimmen, auch materiell-rechtliche Erwägungen bedeutsam seien. Gerade dies verbiete, ein Zustimmungsgesetz ohne erneute Zustimmung des Bundesrates zu ändern.

IV.

1. Der Bundesrat teilt entsprechend seiner ständigen Praxis die Auffassung der Antragsteller, daß das Gesetz vom 30. März 1973 seiner Zustimmung bedurft hätte.

a) Nach seiner Meinung ergibt sich die Zustimmungsbedürftig

BVerfGE 37, 363 (374):

keit schon daraus, daß das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz unter anderem eine Reihe von Bestimmungen der Reichsversicherungsordnung förmlich ändert, die durch das mit Zustimmung des Bundesrates ergangene Rentenreformgesetz vom 16. Oktober 1972 neu gefaßt worden waren. Die Zustimmungsbedürftigkeit des Rentenreformgesetzes habe sich daraus ergeben, daß es in mehreren seiner Bestimmungen das Verwaltungsverfahren der Länder im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG regle, so z. B. in Art. 1 § 1 Nr. 25 betreffend § 1325 RVO.

Gesetze, die ein mit Zustimmung des Bundesrates ergangenes Bundesgesetz förmlich änderten, bedürften nach der Rechtsauffassung des Bundesrates seiner Zustimmung.

Das Grundgesetz regle diese Frage zwar nicht expressis verbis. Das Zustimmungserfordernis ergebe sich jedoch aus der föderativen Bedeutung des verstärkten Mitwirkungsrechts des Bundesrates bei Zustimmungsgesetzen und aus der Tragweite der Zustimmung, die der Bundesrat für das zu ändernde Gesetz erteile.

Bei Zustimmungsgesetzen wirke der Bundesrat in vollem Umfang gleichberechtigt neben dem Bundestag am Zustandekommen des Gesetzes mit. Die Zustimmung beziehe sich auf alle Normen des Gesetzes und nicht nur auf die, welche die Zustimmungsbedürftigkeit ausgelöst hätten. Wenn sich der Gesetzgeber für die Zusammenfassung von Normen in einem Gesetz entschieden habe, sei damit auch über die Zustimmungsbedürftigkeit aller in diesem Gesetz enthaltenen Normen befunden. Für die Zustimmung übernehme der Bundesrat die Mitverantwortung für alle Bestimmungen des Gesetzes. Der innere Grund hierfür liege darin, daß jedes Gesetz eine zweckbezogene und zweckgerichtete Einheit bilde. Zwischen seinen Vorschriften bestehe ein enger innerer Zusammenhang. Das gelte auch für das Verhältnis der materiell-rechtlichen Regelungen eines Gesetzes zu den Verfahrens- und Organisationsvorschriften. Letztere hätten die Aufgabe, den Vollzug des materiellen Rechts sicherzustellen; sie bestimmten den Weg, auf dem die materiellen Ziele erreicht werden könnten. Beide Normengruppen bedingten sich gegenseitig.

BVerfGE 37, 363 (375):

Die Interdependenz von materiellem und formellem Recht bilde im Falle des Art. 84 Abs. 1 GG den Grund dafür, daß die Zustimmung dem Gesetz als Ganzem zu erteilen sei.

Entscheidend für die Willensbildung des Bundesrates, einem Gesetz die Zustimmung zu erteilen oder zu versagen, sei die Gesamtwürdigung des Gesetzesinhalts. Ausschlaggebend für die Zustimmung des Bundesrates könnten sehr wohl die materiell-rechtlichen Regelungen sein, um deretwillen der Bundesrat bereit sein könne, Regelungen des Verwaltungsverfahrens in Kauf zu nehmen.

Übernehme der Bundesrat mit seiner Zustimmung die Verantwortung für das Gesetz als Ganzes, so müsse jede nachträgliche Änderung von Teilen des Gesetzes, falls sie ohne seine Zustimmung ergehen könnte, seiner gesetzgeberischen Ermessensentscheidung und der mit ihr übernommenen Gesamtverantwortung die Grundlage entziehen.

b) Darüber hinaus hält der Bundesrat das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz auch deshalb für zustimmungsbedürftig, weil es selbst - etwa in Art. 1 § 1 Nr. 3 (§ 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO) - Regelungen des Verfahrens von Verwaltungsbehörden der Länder enthalte.

2. a) Die Bundesregierung unterstreicht die dem Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetz zugrunde liegenden sozialpolitischen Erwägungen. Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz habe vor allem der Gefahr begegnen sollen, daß ein Versicherter angesichts der ihm im Rentenreformgesetz gebotenen finanziellen Anreize seine Gesundheit gefährde. Die noch nicht rentenberechtigten Versicherten hätten es auch kaum verstanden, daß sie die Renten von Arbeitskollegen aus ihren Versicherungsbeiträgen mitfinanzieren müßten, während diese zusätzlich zur Rente ihr volles Arbeitseinkommen weiter beziehen dürften; dies habe die Grundlagen der Sozialversicherung bedroht. Die Regelung der flexiblen Altersgrenze durch das Rentenreformgesetz habe schließlich auch die Gesamtfinanzierung der Rentenversicherung gefährdet.

BVerfGE 37, 363 (376):

b) Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz sei gültig, obwohl der Bundestag das Gesetz nicht gemäß Art. 77 Abs. 4 Satz 1 GG bestätigt habe. Hiervon habe der Bundestag zutreffend abgesehen, weil der Bundesrat hier auf die bis 1968 geübte Verfahrensweise verzichtet habe, bei Gesetzen, die er im Gegensatz zum Bundestag und zu der Bundesregierung für zustimmungsbedürftig halte, ausdrücklich hilfsweise Einspruch einzulegen.

c) Das Grundgesetz verlange die Zustimmung des Bundesrates zu einem Gesetz nicht stets dann, wenn es Länderinteressen berühre. Der Bundesgesetzgeber könne den Ländern beliebige Aufgaben zur Durchführung in landeseigener Verwaltung übertragen, ohne daß den Ländern gegen ein solches Bundesgesetz ein anderes Mittel als der Einspruch durch den Bundesrat nach Art. 77 Abs. 2 GG offen stünde. Nur bei Vorliegen eines der im Grundgesetz abschließend genannten Zustimmungstatbestände könne der Bundesrat dem Gesetz mit dem unüberwindbaren Veto der Zustimmungsverweigerung begegnen.

Die Ansicht des Bundesrates über die Zustimmungsbedürftigkeit von Änderungsgesetzen widerstreite dem Verfassungsprinzip der Rechtssicherheit. Es sei äußerst schwierig festzustellen, ob ein das Zustimmungsrecht begründender untrennbarer Zusammenhang bestehe. Der Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 9. Oktober 1968 (BVerfGE 24, 184 ff.) stütze die Bundesratsmeinung nicht. Diese Entscheidung beruhe auf dem durch Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG betonten formellen Verbund von ermächtigendem Gesetz und Rechtsverordnung. Das vom Bundesrat bei Änderungsgesetzen in Anspruch genommene Zustimmungsrecht sei schließlich kein geeigneter Ausgleich für einen den Ländern entstandenen Kompetenzverlust.

d) Nach Auffassung der Bundesregierung enthält das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz auch seinerseits keine zustimmungsbedürftigen Vorschriften. Das Gesetz regle nicht das von den Versicherungsträgern anzuwendende Verwaltungsverfahren. Der in Art. 1 § 1 Nr. 3 des 4. RVÄndG (§ 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO) für die Wiedergewährung des Altersruhegeldes vor

BVerfGE 37, 363 (377):

geschriebene Antrag des Versicherten, habe ausschließlich materiell-rechtliche Bedeutung. Die in Art. 1 § 1 Nr. 1 des 4. RVÄndG (§ 1248 Abs. 4 Satz 4 RVO) statuierte Anzeigepflicht betreffe nur den Versicherten, nicht aber die Versicherungsträger.

Die Bestimmungen über die Berechnung des Rentenzuschlages enthielten ausschließlich materielle Regelungen; die Bedeutung dieser Normen erschöpfe sich darin, berücksichtigungsfähige Rechnungsposten zu bezeichnen und deren Wert festzusetzen. Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz habe schließlich auch nicht die Geltungsdauer von Vorschriften des Rentenreformgesetzes verlängert; es habe lediglich bestimmt, welche Bereiche vom Änderungsgesetz nicht erfaßt sein und damit fortgelten sollen. Ein untrennbar innerer Zusammenhang von zustimmungspflichtigen Normen des Rentenreformgesetzes und Vorschriften des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes bestehe nicht. Die Neuregelung vermehre zwar das Maß der von den Versicherungsträgern zu erledigenden Aufgaben, ohne aber damit das bei der Erfüllung dieser Aufgaben zu beachtende Verfahren zu regeln.

3. Die Regierung des Landes Baden-Württemberg ist der Ansicht, das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz sei nicht verfassungsgemäß zustande gekommen. Sie stützt sich auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 80 Abs. 2 GG und meint, daß die dort für die Zustimmungsbedürftigkeit von Rechtsverordnungen dargelegten Gesichtspunkte in gleicher Weise für die Änderung von Gesetzen gelten müßten, welche mit Zustimmung des Bundesrates ergangen seien. Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz habe deshalb der Zustimmung des Bundesrates bedurft. Der Bundesrat habe gegen seinen Willen nicht aus der von ihm für das Rentenreformgesetz übernommenen Verantwortung verdrängt werden können. Im übrigen sei das Gesetz vom 30. März 1973 auch gemäß Art. 84 Abs. 1 GG zustimmungsbedürftig: Art. 1 § 1 Nr. 3 des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes (§ 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO) enthalte neues Verfahrensrecht, indem er den Versicherungsträgern

BVerfGE 37, 363 (378):

vorschreibe, daß ihr Bewilligungsverfahren auf Antrag in Gang komme; § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO in Verbindung mit § 1248 Abs. 4 RVO erweitere ebenso wie § 1254 Abs. 1 a, b RVO jeweils in der Fassung des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes das frühere Recht in sachlicher und personeller Hinsicht und regle dadurch auch das Verfahren der Sozialversicherungsträger neu.

4. Ähnlich hat sich die Landesregierung von Schleswig-Holstein geäußert.

5. Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg hält das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz nicht für zustimmungsbedürftig. Zwar habe auch der Bundesrat für das Rentenreformgesetz Verantwortung übernommen. Das Maß dieser Verantwortung übersteige aber nicht das dem Bundesrat durch die Billigung eines Einspruchsgesetzes erwachsende Maß an Mitverantwortung. Ob ein Änderungsgesetz zustimmungsbedürftig sei oder den Bundesrat zum Einspruch berechtige, entscheide allein der Inhalt des jüngeren Gesetzes; auf dessen formalen Bezug zum älteren Zustimmungsgesetz komme es nicht an. Schließlich enthalte das beanstandete Gesetz auch keine Verfahrensvorschriften im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG.

Die Anträge sind zulässig. Sie betreffen beide die Frage der Vereinbarkeit des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes mit dem Grundgesetz; die beiden Verfahren sind deshalb zur gemeinsamen Entscheidung verbunden worden.

Die Antragsteller haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

BVerfGE 37, 363 (379):

Der Bundesgesetzgeber war für den Erlaß dieses Änderungsgesetzes zuständig; es betrifft die Sozialversicherung (Art. 74 Nr. 12 GG).

II.

1. Der Zustimmung des Bundesrates zu diesem Gesetz bedurfte es nicht.

Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz hat zwar das Rentenreformgesetz vom 16. Oktober 1972 geändert. Das geänderte Gesetz war mit Zustimmung des Bundesrates ergangen. Die Zustimmung war gemäß Art. 84 Abs. 1 GG erforderlich, weil das Gesetz durch die Neufassung des § 1325 Abs. 3 und 4 RVO das Verfahren der Landesversicherungsanstalten geregelt und außerdem den Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung ermächtigt hat, weitere Regelungen durch Rechtsverordnung zu treffen.

Mit der Zustimmungsbedürftigkeit des Rentenreformgesetzes steht jedoch noch nicht fest, daß auch das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz der Zustimmung des Bundesrates bedurft hätte. Nicht jedes Gesetz, das ein Zustimmungsgesetz ändert, ist schon allein aus diesem Grunde zustimmungsbedürftig. Das Grundgesetz enthält keine Vorschrift, der sich ein solcher Grundsatz entnehmen ließe. Das Bundesverfassungsgericht hat die Frage bisher nicht entschieden, sie vielmehr in seinem Beschluß vom 9. Oktober 1968 im Verfassungsstreit über den Erlaß der Verordnung betreffend die Ausstellung der sogenannten Apostille ausdrücklich offengelassen (BVerfGE 24, 184 [198]). Für die nunmehr getroffene Entscheidung sind folgende Gründe maßgebend:

a) Die im Grundgesetz vorgesehene Aufteilung der Staatsgewalt zwischen Bund und Ländern erfordert gewisse Schutzvorrichtungen dagegen, daß in dem föderalistischen Gefüge "Systemverschiebungen" am Grundgesetz vorbei im Wege der einfachen Gesetzgebung herbeigeführt werden. Diesem Zweck dienen - zu

BVerfGE 37, 363 (380):

gunsten der Länder - die Zustimmungsvorbehalte im Grundgesetz für den Bundesrat. Dazu gehört auch Art. 84 Abs. 1 GG. Er bindet deshalb ein Bundesgesetz, welches Vorschriften enthält, die das Verfahren der Landesverwaltung regeln, an die Zustimmung des Bundesrates als desjenigen Bundesorgans, durch das die Länder bei der Gesetzgebung des Bundes mitwirken. Dadurch, daß der Bundesrat dem Rentenreformgesetz als Ganzem zugestimmt hat, hat er auch sein Einverständnis mit der "Systemverschiebung" erklärt, die darin liegt, daß das Rentenreformgesetz in § 1325 RVO das Verfahren der Landesverwaltung geregelt hat. Dieser "Einbruch" in den den Ländern in Art. 83 GG im Grundsatz garantierten Bereich der verwaltungsmäßigen Ausführung der Bundesgesetze ist mit der Zustimmung des Bundesrates zum Rentenreformgesetz "genehmigt". Erfolgt in einem späteren Änderungsgesetz kein neuer Einbruch in das Landesreservat, also keine erneute Systemverschiebung, so fehlen die Voraussetzungen dafür, auch für dieses Gesetz die Zustimmung des Bundesrates zu verlangen.

b) Nach der Regelung des Grundgesetzes ist der Bundesrat nicht eine zweite Kammer eines einheitlichen Gesetzgebungsorgans, die gleichwertig mit der "ersten Kammer" entscheidend am Gesetzgebungsverfahren beteiligt wäre (hierzu und zum folgenden siehe Friesenhahn, Die Rechtsentwicklung hinsichtlich der Zustimmungsbedürftigkeit von Gesetzen und Verordnungen des Bundes, in: Der Bundesrat als Verfassungsorgan und politische Kraft - Beiträge zum 25jährigen Bestehen des Bundesrates der Bundesrepublik Deutschland, 1974, S. 251 ff.).

Dies zeigt schon die Verkündungsformel für Gesetze, die selbst beim Zustimmungsgesetz nicht lautet: "Bundestag und Bundesrat haben das folgende Gesetz beschlossen", sondern: "Der Bundestag hat mit Zustimmung des Bundesrates das folgende Gesetz beschlossen".

Nach Art. 77 Abs. 1 GG werden die Bundesgesetze vom Bundestag beschlossen. Der Bundesrat wirkt bei der Gesetzgebung lediglich mit (Art. 50 GG). Diese Mitwirkung konkretisiert sich

BVerfGE 37, 363 (381):

einmal durch die Ausübung des Initiativrechts (Art. 76 Abs. 1 GG), durch Stellungnahme zu den Vorlagen der Bundesregierung im ersten Durchgang (Art. 76 Abs. 2 GG), durch Anrufung des Vermittlungsausschusses (Art. 77 Abs. 2 GG), durch Einlegung des Einspruchs gegen ein vom Bundestag beschlossenes Gesetz sowie durch Erteilung oder Verweigerung der Zustimmung (Art. 77 Abs. 3 GG). Dabei ist wesentlich, daß das Erfordernis der Zustimmung zu einem Gesetz nach dem Grundgesetz die Ausnahme ist. Die Zustimmung ist nur in bestimmten, im Grundgesetz einzeln ausdrücklich aufgeführten Fällen erforderlich, in denen der Interessenbereich der Länder besonders stark berührt wird (BVerfGE 1, 76 [79]). Aus diesem Grundsatz läßt sich ein allgemeines Kontrollrecht des Bundesrates nicht herleiten: Da die meisten Bundesgesetze Länderinteressen irgendwie berühren, würde die für Kompetenzvorschriften selbst notwendige Klarheit verlorengehen, wollte man eine so weit und allgemein gefaßte Kompetenz des Bundesrates annehmen (Friesenhahn, a.a.O.).

c) Es ist richtig, daß der Bundesrat jedes zustimmungsbedürftige Gesetz seinem ganzen Inhalt nach prüft und nicht nur die Vorschriften, die die Zustimmungsbedürftigkeit auslösen. Er darf deshalb auch einem Gesetz, das sowohl materielle Normen als auch Vorschriften über das Verfahren der Landesverwaltung enthält, deshalb die Zustimmung versagen, weil er nur mit der materiellen Regelung nicht einverstanden ist. Wenn der Bundesrat einem Gesetz zustimmt, so stimmt er stets dem gesamten Inhalt des Gesetzes zu.

d) Daraus, daß sich die Zustimmung des Bundesrates auf das ganze Gesetz als eine gesetzgebungstechnische Einheit bezieht, folgt aber nicht, daß jedes Änderungsgesetz wiederum der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Die Auffassung vom Zustimmungsgesetz als einer gesetzgebungstechnischen Einheit spricht vielmehr gegen die Zustimmungsbedürftigkeit von Änderungsgesetzen (Friesenhahn, a.a.O.; Hesse, Die Regelung von Rundfunkleistungen der Bundespost durch Rechtsverordnung, Beiträge zum Rundfunkrecht, Heft 8, S. 26 f.; Bettermann, Legislative

BVerfGE 37, 363 (382):

ohne Posttarifhoheit, Beiträge zum Rundfunkrecht, Heft 10, S. 34 f.; BVerwGE 28, 36 [43, 44]).

Auch das Änderungsgesetz ist eine gesetzgebungstechnische Einheit, bei dessen Erlaß, ebenso wie bei jedem anderen Gesetz, sämtliche Voraussetzungen der Gesetzgebung erneut und selbständig zu prüfen sind: Es muß festgestellt werden, ob der Bundesgesetzgeber für den Erlaß eines Gesetzes mit diesem Inhalt zuständig ist und ob das Gesetz seinem Inhalt nach zustimmungsbedürftig ist. Enthält das Gesetz nicht selbst auch zustimmungsbedürftige Vorschriften und ändert es auch keine solchen Vorschriften ab, so ist es nicht zustimmungsbedürftig. Die dem ursprünglichen - zustimmungsbedürftigen - Gesetz erteilte Zustimmung hat sich nur auf dieses Gesetz bezogen und konnte sich nur darauf beziehen. Die These, daß die Zustimmungsbedürftigkeit das Gesetz, durch dessen Inhalt sie ausgelöst worden ist, gewissermaßen "überlebt", daß sie also eine Fern- und Dauerwirkung haben soll mit der Folge, daß jedes Änderungsgesetz erneut der Zustimmung des Bundesrates bedarf, findet im Grundgesetz keine Stütze (Friesenhahn, a.a.O.).

e) Eine weitere Überlegung stützt dieses Ergebnis:

Der Bundestag ist nicht gehindert, in Ausübung seiner gesetzgeberischen Freiheit ein Gesetzesvorhaben in mehreren Gesetzen zu regeln (Friesenhahn, a.a.O.; Bettermann, a.a.O., S. 35; BVerwGE 28, 36 [43, 44]). Er kann z. B. die materiell-rechtlichen Vorschriften in ein Gesetz aufnehmen, gegen das dem Bundesrat nur ein Einspruch zusteht, und kann Vorschriften über das Verfahren der Landesverwaltung in einem anderen, zustimmungsbedürftigen Gesetz beschließen, wie das in der Praxis nicht selten geschieht.

Folgte man hier der Auffassung des Bundesrates, so wäre eine spätere Änderung des ersten Gesetzes, das nur materielles Recht enthält, nicht zustimmungsbedürftig; wären materielle und Verfahrensvorschriften aber in einem - dann zustimmungsbedürftigen - Gesetz enthalten, so wäre jede spätere Änderung dieses Gesetzes ebenfalls zustimmungsbedürftig. Es wäre aber wider

BVerfGE 37, 363 (383):

sinnig, wollte man diese beiden Fälle verschieden entscheiden (vgl. auch BVerwGE 28, 36 [43, 44]).

f) Wäre die Auffassung des Bundesrates richtig, so müßte eine erhebliche Verschiebung der Gewichte zwischen dem die Interessen der Länder vertretenden Bundesrat einerseits und dem Bundestag und der Bundesregierung andererseits im Bereich des Gesetzgebungsverfahrens insofern die Folge sein, als das Zustimmungsgesetz dann die Regel wäre und das Einspruchsgesetz die Ausnahme (Hesse, a.a.O., S. 26; BVerwGE 28, 36 [43, 44]). Die Zahl der Zustimmungsgesetze würde sich erheblich vermehren. Dies aber widerspräche der Gesamtkonzeption des Grundgesetzes, die von einer Gleichgewichtigkeit zwischen allen am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Verfassungsorganen ausgeht.

g) Diese Entscheidung ist mit fünf gegen drei Stimmen ergangen.

2. Allerdings gibt es eine Reihe von Fällen, in denen für die Änderung eines Zustimmungsgesetzes wiederum die Zustimmung des Bundesrates erforderlich ist. Das liegt auf der Hand, wenn das Änderungsgesetz selbst neue Vorschriften enthält, die ihrerseits die Zustimmungsbedürftigkeit auslösen. Gleiches gilt, wenn von der Änderung solche Regelungen des geänderten Gesetzes betroffen sind, die seine Zustimmungsbedürftigkeit begründet hatten. Dazu gehört auch der Fall, daß ein Zustimmungsgesetz, das sowohl materiell-rechtliche Normen als auch Vorschriften über das Verfahren der Landesverwaltung (Art. 84 Abs. 1 GG) enthält, durch ein Gesetz geändert wird, das sich zwar auf die Regelung materiell-rechtlicher Fragen beschränkt, in diesem Bereich jedoch Neuerungen in Kraft setzt, die den nicht ausdrücklich geänderten Vorschriften über das Verwaltungsverfahren eine wesentlich andere Bedeutung und Tragweite verleihen.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

III.

Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz wäre also dann nicht nach den Vorschriften des Grundgesetzes zustande

BVerfGE 37, 363 (384):

gekommen, wenn es Vorschriften für das Verfahren der Landesverwaltung enthielte, da es dann gemäß Art. 84 Abs. 1 GG nur mit Zustimmung des Bundesrates hätte ergehen dürfen.

Für die Prüfung dieser Frage kommt es nur auf diejenigen Bestimmungen des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes an, die sich auf die Arbeiterrentenversicherung beziehen. Träger der Arbeiterrentenversicherung sind die Landesversicherungsanstalten; sie sind Landesbehörden. Dagegen sind die Träger der Angestelltenversicherung und der Knappschaftsversicherung Bundesanstalten: die Bundesversicherungsanstalt für Angestellte und die Bundesknappschaft.

Einstimmig verneint hat der Senat, daß § 1254 RVO neuer Fassung Bestimmungen für das Verwaltungsverfahren der Länder enthält. Die Abstimmung im Senat darüber, ob das Gesetz in den §§ 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO neuer Fassung und in 1248 Abs. 4 Satz 4 RVO neuer Fassung solche Vorschriften nach Art. 84 Abs. 1 GG enthält, hat Stimmengleichheit ergeben. Deshalb kann gemäß § 15 Abs. 2 Satz 4 BVerfGG hinsichtlich dieser Vorschriften ein Verstoß gegen das Grundgesetz nicht festgestellt werden.

1. Die Auffassung, die die Entscheidung über §§ 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO neuer Fassung und 1248 Abs. 4 Satz 4 RVO neuer Fassung trägt, beruht auf folgenden Gründen:

a) Die im Grundgesetz normierte Teilung der Staatsgewalt zwischen Bund und Ländern ist für den Bereich der Verwaltung in Art. 83 GG so geordnet, daß die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zuläßt.

Um die Länder vor einem Eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Bereich der Verwaltung zu schützen und damit eine Aushöhlung des Grundsatzes von Art. 83 GG zu verhindern, bindet Art. 84 Abs. 1 GG Bundesgesetze, die Vorschriften über das Verwaltungsverfahren der Landesbehörden enthalten, an die Zustimmung des Bundesrates.

In Art. 84 Abs. 1 GG steht, daß die Länder, wenn sie Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, das Verwaltungsver

BVerfGE 37, 363 (385):

fahren regeln, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates "etwas anderes bestimmen". Darunter sind nur solche Bundesgesetze zu verstehen, die selbst das Verwaltungsverfahren der Landesbehörden regeln (vgl. BVerfGE 10, 20 [49]; 14, 197 [219]).

b) Aus Art. 83 GG ergibt sich, daß die Länder nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet sind, zur Ausführung von Bundesgesetzen verwaltend tätig zu werden. Die Art und Weise aber, in der sie tätig sein sollen, das "Wie", wird bestimmt durch die Vorschriften über das Verwaltungsverfahren; sie regeln den Verwaltungsablauf im einzelnen.

c) § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO in der Fassung des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes gewährt das vorgezogene Altersruhegeld nach § 1248 Abs. 1 bis 3 RVO auf Antrag wieder, wenn die Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit wieder endet oder nicht mehr den Rahmen des § 1248 Abs. 4 Satz 1 und 2 RVO überschreitet.

aa) Das Bundesverfassungsgericht hat im vorliegenden Verfahren nicht darüber zu befinden, ob "ein" Bundesgesetz das Verfahren der Landesverwaltung gemäß Art. 84 Abs. 1 GG immer dann regelt, wenn es den an der Verwaltungsentscheidung Interessierten die Stellung eines Antrags vorschreibt. Hier wird nur entschieden, ob der in § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO in der Fassung des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes vorgesehene Antrag das Verfahren der Landesverwaltung, d. h. in diesem Falle der Landesversicherungsanstalten, regelt. Diese Frage ist zu verneinen.

Der Antrag nach § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO muß im Zusammenhang mit der Regelung des vorgezogenen Altersruhegeldes in § 1248 Abs. 1 bis 4 RVO in der Fassung des Rentenreformgesetzes und des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes gesehen werden.

(1) § 1248 Abs. 1 RVO in der Fassung, die bis zum Inkrafttreten des Rentenreformgesetzes gegolten hat, hatte vorgesehen, daß Altersruhegeld der Versicherte erhält, der das 65. Lebensjahr vollendet hat, wenn die Wartezeit erfüllt ist. Der Anspruch ent

BVerfGE 37, 363 (386):

stand mit dem Beginn des Monats, in dem die gesetzlich vorgeschriebenen Voraussetzungen gegeben waren, unabhängig von der Stellung eines Antrages, unabhängig auch von der Stellung des Antrages auf Feststellung der Versicherungsleistungen nach § 1545 Abs. 1 Nr. 2 RVO und §§ 1613 ff. RVO. Eines Antrages im Sinne einer materiellen Anspruchsvoraussetzung bedurfte es damals nur für das Altersruhegeld nach § 1248 Abs. 2 und 3 RVO (Arbeitslose über 60 Jahre und Frauen über 60 Jahre, die eine Erwerbstätigkeit nicht mehr ausübten [vgl. Dersch-Knoll-Brockhoff, Reichsversicherungsordnung, Gesamtkommentar, Band 2, Stand April 1974, Anm. 2 a zu § 1248]).

(2) Mit der Einführung der flexiblen Altersgrenze in dem durch das Rentenreformgesetz geänderten § 1248 Abs. 1 RVO erhielten die Versicherten, die bisher Altersruhegeld erst nach Vollendung des 65. Lebensjahres erhalten konnten, die Möglichkeit, Altersruhegeld schon nach Vollendung des 63. Lebensjahres oder - wenn schwerbeschädigt - des 62. Lebensjahres in Anspruch zu nehmen. Nun steht zwar in § 1248 Abs. 1 bis 3 RVO in der Fassung des Rentenreformgesetzes, daß das Altersruhegeld auf Antrag gewährt wird. Aus § 1290 Abs. 1 Satz 2 RVO, ebenfalls in der Fassung des Rentenreformgesetzes, geht jedoch hervor, daß der Anspruch auf Altersruhegeld nach § 1248 Abs. 1 bis 3 RVO vom Ablauf des Monats an besteht, in dem seine Voraussetzungen erfüllt sind. Die Stellung eines Antrages ist Anspruchsvoraussetzung nur dann, wenn der Antrag später als drei Monate nach Erfüllung der Voraussetzungen gestellt wird: Dann ist das Altersruhegeld erst von Beginn des Antragsmonats an zu zahlen. Soweit der Antrag nach §§ 1248, 1290 Abs. 1 Satz 2 RVO nicht Anspruchsvoraussetzung ist, hat er lediglich die Bedeutung des in §§ 1545 Abs. 1 Nr. 2, 1613 ff. RVO vorgesehenen Antrages; im übrigen ist seine Erwähnung in § 1248 Abs. 1 bis 3 RVO in der Fassung des Rentenreformgesetzes nur eine Betonung des in § 1248 Abs. 6 RVO festgelegten Rechts des Versicherten, selbst zu bestimmen, in welchem Zeitpunkt der Versicherungsfall eintreten soll (Dersch-Knoll-Brockhoff, a.a.O., Anm. 2 a zu § 1248).

BVerfGE 37, 363 (387):

(3) Nach der Systematik der Reichsversicherungsordnung mußte der Gesetzgeber in den §§ 1248, 1290 Abs. 1 Satz 2 RVO für das vorgezogene Altersruhegeld nur die materiellen Anspruchsvoraussetzungen regeln, nicht aber das Verwaltungsverfahren der Versicherungsträger, weil dieses schon immer im Sechsten Buch der Reichsversicherungsordnung (Feststellung der Leistungen, I. Abschnitt, 1. Einleitung des Verfahrens) geregelt war. Dort bestimmt § 1545 RVO, daß die Leistungen aus der Reichsversicherung festzustellen sind, und zwar auf dem Gebiet der Unfallversicherung von Amts wegen, im übrigen auf Antrag. Dieser Antrag hat nur verfahrensrechtliche Bedeutung. Besondere Bestimmungen für das Verwaltungsverfahren der Versicherungsträger der Arbeiterrentenversicherung enthalten die §§ 1613 ff. RVO.

Wenn der Antrag in §§ 1248 Abs. 1 bis 3 und 1290 Abs. 1 Satz 2 RVO in der Fassung des Rentenreformgesetzes verfahrensrechtliche Bedeutung hätte, wäre er überflüssig, da, wie gesagt, schon nach § 1545 Abs. 2 Nr. 2 RVO Renten aus der Arbeiterrentenversicherung nur auf Antrag festgestellt werden. Lediglich die letztere Bedeutung kann der Antrag in § 1248 Abs. 1 bis 3 RVO noch haben. Der § 1290 Abs. 1 Satz 2 RVO hat dagegen eine darüber hinausgehende, also materiell-rechtliche Bedeutung (so für den alten § 1248 Abs. 2 und 3 RVO auch BSGE 13, S. 79 [81]; Aye-Brockhoff, Reichsversicherungsordnung, Gesamtkommentar, Band 3, Stand August 1973, Anm. 4 zu § 1545).

(4) Nichts anderes kann für den Antrag auf Wiedergewährung des Altersruhegeldes nach § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO in der Fassung des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes gelten. Er ist die notwendige Ergänzung zu der in § 1248 Abs. 1 bis 3 RVO vorgesehenen Gewährung des Altersruhegeldes. Der Fall des Erlöschens und der späteren Wiedergewährung des Ruhegeldes kann deshalb eintreten, weil schon das Rentenreformgesetz für die Versicherten nach § 1248 Abs. 2 und 3 RVO (Arbeitslose und Frauen) eine Nebenverdiensthöchstgrenze eingeführt hatte, die das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz durch die Neufassung des § 1248 Abs. 4 RVO auf alle Versicherten aus

BVerfGE 37, 363 (388):

gedehnt hat. Wie eine rentenschädliche Nebentätigkeit den Rentenanspruch zum zeitweiligen Erlöschen bringen kann, so muß er nach Beendigung der rentenschädlichen Tätigkeit auch wieder neu entstehen können. Diese materiell-rechtliche Folge tritt ein, wenn der Antrag auf Wiedergewährung gestellt wird.

Der Antrag nach § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO ist also nur eine materiell-rechtliche Anspruchsvoraussetzung, enthält aber keine verfahrensrechtliche Regelung.

bb) Selbst wenn man annehmen wollte, daß § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO in der Fassung des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes mit der Vorschrift über die Antragstellung auch das Verwaltungsverfahren der Versicherungsträger betrifft, so hätte auch dies die Zustimmungsbedürftigkeit des Gesetzes nicht auslösen können. Das Verwaltungsverfahren ist - wie erwähnt - im Sechsten Buch der Reichsversicherungsordnung geregelt, wo §§ 1545, 1613 ff. RVO für die Feststellung von Leistungen aus der Reichsversicherung die Stellung eines Antrages vorschreiben.

§ 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO ändert die §§ 1545, 1613 ff. RVO nicht; die in diesen Vorschriften enthaltene Regelung des Verwaltungsverfahrens bleibt vielmehr unverändert bestehen. Dann bedeutet aber § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO auch keinen neuen "Einbruch" in die Verwaltungshoheit der Länder, und Art. 84 Abs. 1 GG kann keine Anwendung finden (so auch Dersch-Knoll-Brockhoff, a.a.O., Anm. 5 b zu § 1248 RVO).

Auch die Überlegung, daß § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO sich etwa mit einem stillschweigenden Hinweis auf § 1545 RVO auf eine Vorschrift beziehe, die nach den Regeln des Grundgesetzes - Art. 84 Abs. 1 GG - zustimmungsbedürftig wäre, weil sie das Verfahren der Landesversicherungsanstalten regle, führt nicht zur Zustimmungsbedürftigkeit des § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO: § 1545 RVO gilt seit dem Erlaß der Reichsversicherungsordnung im Jahre 1911 unverändert und ist unter einer anderen Verfassungsordnung, die ein anderes Gesetzgebungsverfahren vorsah, Bestandteil der deutschen Rechtsordnung geworden. Der § 1545

BVerfGE 37, 363 (389):

RVO ist also nie eine "zustimmungsbedürftige Vorschrift" im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG gewesen.

cc) Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz war auch nicht deshalb zustimmungsbedürftig, weil es den § 1290 Abs. 3 RVO in der Fassung des Rentenreformgesetzes personell und sachlich erweitert hat. Der Antrag auf Wiedergewährung des Altersruhegeldes kann zwar jetzt für eine größere Zahl von Versicherten praktisch werden. Dadurch ist jedoch nicht das Verwaltungsverfahren der Landesversicherungsanstalten anders als bisher geregelt worden. Nur ihr Geschäftsanfall hat sich möglicherweise vermehrt.

d) § 1248 Abs. 4 Satz 4 RVO in der Fassung des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes verpflichtet den Versicherten, die Aufnahme oder Ausübung einer Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit, die den Rahmen von Satz 1 und 2 überschreitet, dem Rentenversicherungsträger unverzüglich anzuzeigen. Diese Vorschrift ist ebenfalls notwendig geworden durch die Einführung einer Nebenverdiensthöchstgrenze. Sie steht daher in engem Zusammenhang mit dem Antrag nach § 1248 Abs. 1 bis 3 RVO und § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO. Auch sie enthält keine Regelung des Verwaltungsverfahrens. Sie löst nur ein Verwaltungshandeln der Landesversicherungsanstalt aus, indem sie diese veranlaßt, die Einstellung der Rentenzahlung zu verfügen. § 1248 Abs. 4 Satz 4 RVO ist aber nicht so zu verstehen, daß eine solche Maßnahme nur auf Grund dieser Anzeige erfolgen darf. Die Landesversicherungsanstalt wird durch § 1248 Abs. 4 Satz 4 RVO in ihrer Freiheit bei der Ermittlung rentenschädlicher Umstände bei den Versicherten nicht beschränkt.

2. Die von den anderen vier Richtern vertretene Auffassung, daß die §§ 1248 Abs. 4 Satz 4 und 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO in der Fassung des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes Vorschriften über das Verwaltungsverfahren in den Ländern enthalten und das Gesetz deshalb der Zustimmung des Bundesrates bedurft hätte, beruht auf folgenden Erwägungen:

a) Art. 84 Abs. 1 GG fordert die Zustimmung des Bundesrates

BVerfGE 37, 363 (390):

zu Bundesgesetzen, die "etwas anderes bestimmen" nicht nur dann, wenn sie das Verwaltungsverfahren mit Wirkung für die Länder ausdrücklich regeln, sondern auch dann, wenn sie in anderer Weise unmittelbar die Kompetenz der Länder berühren, das Verwaltungsverfahren selbst und eigenverantwortlich zu gestalten. Nur diese Auslegung des Art. 84 Abs. 1 GG wird der Bedeutung der Vorschrift für den föderativen Aufbau der Bundesrepublik gerecht: Der weitgehenden und im Laufe der Verfassungsentwicklung zunehmenden Konzentration der Gesetzgebungszuständigkeiten beim Bund (Art. 73 ff. GG) steht das Prinzip, daß im Regelfall die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten ausführen, gleichrangig zur Seite.

b) Vorschriften, die im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG das Verwaltungsverfahren regeln, sind alle gesetzlichen Bestimmungen, die den Weg und die Form der Willensbildung der Verwaltung bei der Gesetzesausführung betreffen, von der Vorbereitung und dem Beginn des Verwaltungshandelns bis hin zur Entscheidung selbst und deren Durchsetzung ggf. im Wege der Vollstreckung sowie der Entscheidungskontrolle im Bereich der Verwaltung. Die Vorschriften des Verwaltungsverfahrens richten sich dabei nicht nur an die Verwaltung, sondern - wie stets, wenn an einem Entscheidungsprozeß mehrere beteiligt sind - auch an das Gegenüber der Verwaltung, den Bürger. Das ist besonders sinnfällig in den Bereichen der Verwaltung, in denen Leistungen gewährt oder "Ausnahmen" von Regelpflichten eingeräumt werden, wie z. B. bei Steuererleichterungen und Gebührenbefreiungen, in Bereichen also, in denen die Sammlung der für das Verwaltungshandeln erforderlichen Daten nicht allein Sache der Verwaltung ist und sein kann, sondern einer Mitwirkung des Bürgers in bestimmten Formen und Fristen bedarf. Es kommt häufig vor, daß Vorschriften über das Verfahren und Normen materiell-rechtlichen Inhalts nicht nur gesetzgebungstechnisch, sondern auch von der Natur der Sache her eng miteinander verbunden sind, wie etwa eine Fristbestimmung oder Formvorschrift mit einer - materiell-rechtlich wirkenden - Sanktion des Frist- oder Formenverstoßes. Es kann

BVerfGE 37, 363 (391):

auch sein, daß eine Norm sowohl verfahrensrechtlichen wie materiell-rechtlichen Inhalt hat, wie bei einem Antragserfordernis, bei dem das "nur auf Antrag" zugleich eine Modalität des Beginns der Verwaltungstätigkeit im Einzelfall und eine Bedingung für das Entstehen eines materiell-rechtlichen Anspruchs regelt. Diese Umschreibung möglicher Normen des Verwaltungsverfahrens entspricht dem Tatbestand staatlicher Verwaltungstätigkeit, wie er sich in der Wirklichkeit darstellt. Art. 84 Abs. 1 GG knüpft daran an. Das enge Miteinander oder auch das "Ineinander" von Normen verfahrensrechtlichen und materiell-rechtlichen Inhalts vermag auch und gerade vom Sinn und Zweck des Art. 84 Abs. 1 GG her gesehen nichts daran zu ändern, daß eine solche Norm als - oder als auch - dem Verwaltungsverfahren zugehörig zu qualifizieren ist und damit die Zustimmungsbedürftigkeit des Art. 84 Abs. 1 GG auslöst. Im Gegenteil: der Bundesrat erteilt oder verweigert seine Zustimmung einem Gesetz, auf dessen Inhalt er zwar im Gesetzgebungsverfahren einwirken konnte, dessen endgültige Gestaltung jedoch allein auf der Beschlußfassung des Bundestages beruht (Art. 77 Abs. 1, Abs. 2 Satz 5 GG). Die Entscheidung über das Ausmaß einer "Verschränkung" von materiellrechtlichen und verfahrensrechtlichen Normen in dem von ihm beschlossenen Gesetz trifft mithin der Bundestag. Enthält es sowohl materiell-rechtliche wie verfahrensrechtliche Normen oder kommt einer Vorschrift sowohl materiell-rechtliche wie verfahrensrechtliche Bedeutung zu, so darf das nicht dazu führen, deshalb Art. 84 Abs. 1 GG nicht anzuwenden. Denn sonst wäre nicht mehr gewährleistet, daß der Regelfall der Ausführung der Bundesgesetze als eigene Angelegenheit und damit die Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens "Hausgut" der Länder bleibt, das nach dem Willen des Grundgesetzes vom Bundestag nur von Fall zu Fall und nur mit Zustimmung des Bundesrates geregelt werden darf.

c) Bei Anlegung dieses Maßstabes ergibt sich, daß § 1290 Abs. 3 Satz 3 und § 1248 Abs. 4 Satz 4 RVO in der Fassung des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes das Verwaltungsverfah

BVerfGE 37, 363 (392):

ren der Landesversicherungsanstalten betreffen und damit die Zustimmung des Bundesrates zu dem Änderungsgesetz erforderten:

(1) § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO in der Fassung des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes bestimmt, daß vorgezogenes Altersruhegeld auf Antrag wiedergewährt wird, wenn rentenschädliche Umstände, die zum Erlöschen des Rentenrechts geführt haben, wieder weggefallen sind. Hierdurch wird dem Versicherten eine Wahlmöglichkeit eröffnet: Er kann von sich aus einen "rentenschädlichen" Tatbestand beseitigen, z. B. eine die Nebenverdienstgrenze übersteigende Tätigkeit aufgeben, um die Anspruchsvoraussetzungen für ein vorgezogenes Altersruhegeld neu zu schaffen. Er wird ferner auch dann, wenn er die Nebentätigkeit unfreiwillig aufgibt, nicht bis zur Vollendung des 65. Lebensjahres daran festgehalten, daß er bereits früher einmal aus dem Kreis der Empfänger des vorgezogenen Altersruhegeldes ausgeschieden ist. Insoweit hat die Vorschrift materiell-rechtlichen Inhalt. Sie betrifft aber auch das Verwaltungsverfahren, indem sie dem Versicherten als förmliches Mittel für die Ausübung seines Wahlrechts und zur Geltendmachung seines Anspruchs einen Antrag vorschreibt und damit zugleich die Verwaltung anweist, ohne Antrag, also von Amts wegen, überhaupt nicht tätig zu werden. Die gesetzgeberische Entscheidung darüber, ob die Verwaltung Sachverhalte von Amts wegen oder nur auf Antrag aufgreift, ist allemal eine Entscheidung, die - zumindest auch - das Verwaltungsverfahren betrifft (vgl. Bettermann, VVDStRL 17, 1959, S. 123 u. ö.; BVerfGE 24, 184 [195]). Sie beeinflußt nicht nur den Geschäftsanfall der Behörden im Sinne der Zahl der zu bearbeitenden Fälle, also das rein quantitative Ausmaß der Verwaltungstätigkeit, das die Länder auf Grund ihrer Pflicht zur Gesetzesausführung ohnehin übernehmen müssen, sondern auch die verfahrensrechtliche Stellung der Beteiligten und die verwaltungsverfahrensmäßigen Vorkehrungen im einzelnen, die beim Amtsverfahren nicht unerheblich anders zu gestalten sind als beim reinen Antragsverfahren.

BVerfGE 37, 363 (393):

(2) Ist danach die Zustimmungsbedürftigkeit für das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz nach Maßgabe des Art. 84 Abs. 1 GG zu bejahen, so kann dem nicht mit dem Argument begegnet werden, selbst wenn § 1290 Abs. 3 Satz 3 RVO in der Fassung des Änderungsgesetzes das Verwaltungsverfahren regele, so entfalle die Zustimmungsbedürftigkeit doch deshalb, weil das Antragserfordernis von Anfang an für die Leistungen der Rentenversicherung gemäß §§ 1545, 1613 ff. RVO gegolten habe und von diesem Prinzip auch bei der Einführung der flexiblen Altersgrenze mit Zustimmung des Bundesrates in §§ 1248 Abs. 1 bis 3, 1290 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 3 RVO in der Fassung des Rentenreformgesetzes ausgegangen worden sei. Das Änderungsgesetz hat, und das war seine erklärte Zielsetzung, durch die Beschränkung der Nebenverdienstmöglichkeiten den Kreis der Anspruchsberechtigten für das vorgezogene Altersruhegeld erheblich anders abgegrenzt, damit zugleich die Grundlagen der Entscheidungen der Versicherten verschoben und so - insbesondere im Bereich der Wiedergewährung des Altersruhegeldes - eine Vielzahl neuer, qualitativ anderer Verwaltungsfälle geschaffen. Wenn bei derart weittragenden Neuregelungen des materiellen Rechts für die damit verbundene Regelung des Verwaltungsverfahrens auf verfahrensrechtliche Einrichtungen desselben Gesetzes - etwa das Antragserfordernis - zurückgegriffen wird, sei es durch Wiederholung des Wortlauts einer allgemeinen Norm, sei es durch Verweisung auf diese oder sei es - wie hier - eingebettet in eine zugleich materiell-rechtliche Regelung, so vermag das die Zustimmungsbedürftigkeit im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG nicht zu beseitigen. Denn das Verfahrensrecht ist keine leere Hülse, die unter Umgehung des Art. 84 Abs. 1 GG mit beliebigen Inhalten gefüllt werden könnte. Darauf aber läuft bei Lichte besehen die Argumentation der gemäß § 15 Abs. 2 Satz 4 BVerfGG maßgeblichen Auffassung unter C III 1 dieses Beschlusses hinaus.

Sie vermag auch deshalb nicht zu überzeugen, weil sie an einem inneren Widerspruch leidet. Wie der Senat einstimmig festgestellt

BVerfGE 37, 363 (394):

hat, kann ein ein Zustimmungsgesetz änderndes Gesetz schon deshalb zustimmungsbedürftig sein, weil es sich zwar auf die Regelung materiell-rechtlicher Normen beschränkt, in diesem Bereich jedoch Neuerungen in Kraft setzt, die den nicht ausdrücklich geänderten Vorschriften über das Verwaltungsverfahren eine wesentlich andere Bedeutung und Tragweite verleihen (vgl. oben C II 2), so muß das um so mehr gelten, wenn ein Antragserfordernis nicht nur stillschweigend, sondern ausdrücklich auf eine neue Kategorie von Fällen erstreckt wird. Das ist hier der Fall.

(3) Aber auch abgesehen davon bedurfte das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz jedenfalls schon deshalb der Zustimmung des Bundesrates gemäß Art. 84 Abs. 1 GG, weil es in § 1248 Abs. 4 Satz 4 RVO den Versicherten eine Anzeigepflicht betreffend die Aufnahme oder Ausübung einer "rentenschädlichen" Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit auferlegt. Hierbei handelt es sich um die Statuierung einer verfahrensbezogenen Verpflichtung des Versicherten. Der Versicherte muß, um der Verwaltung die Kontrolle zu ermöglichen, ob die Anspruchsvoraussetzungen noch vorhanden sind, von sich aus der Verwaltung in Form einer Anzeige Daten liefern. Der Bundesgesetzgeber schreibt also für einen eindeutig verfahrensrechtlichen Vorgang, nämlich die Art und Weise des Sammelns entscheidungserheblicher Daten, die Mitwirkungspflicht eines Verfahrensbeteiligten verbindlich vor. Das ist eine Regelung des Verwaltungsverfahrens. Denn in welcher Art und Weise sich die Verwaltung Kenntnis von entscheidungserheblichen Tatsachen verschafft, ist Bestandteil ihres Verfahrens. Werden dabei dem am Verfahren beteiligten Bürger rechtliche Pflichten auferlegt, so ist das eine Regelung des Verwaltungsverfahrens im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG.

Dieses Ergebnis läßt sich auch nicht mit dem Hinweis in Frage stellen, daß § 1248 Abs. 4 Satz 4 RVO in der Fassung des Änderungsgesetzes im übrigen die Freiheit der Landesversicherungsanstalten bei der Ermittlung rentenschädlicher Umstände nicht beschränke. Entscheidend ist, daß - auch mit Wirkung für die

BVerfGE 37, 363 (395):

Landesverwaltung - ein Weg der Tatsachenermittlung durch Einführung der Anzeigepflicht verbindlich vorgeschrieben und geregelt worden ist.

3. § 1254 der Reichsversicherungsordnung in der Fassung des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes enthält ausschließlich materiell-rechtliche Vorschriften; er regelt weder das Verwaltungsverfahren der Landesbehörden noch berührt er Interessen der Länder bei der verwaltungsmäßigen Ausführung des Gesetzes.

Der § 1254 RVO schränkt einmal den Kreis der zuschlagsberechtigten Versicherten gegenüber der Fassung des Rentenreformgesetzes wieder ein, indem nunmehr nur noch die Zeiten nach dem 65. Lebensjahr den - erhöhten - Rentenzuschlag erbringen (§ 1254 Abs. 1 a Satz 1 RVO in der Fassung des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes). Ferner hat sich die Auswirkung des Rentenzuschlags auf die Berechnung des Altersruhegeldes gewandelt: Beeinflußte die Zahl der zuschlagsberechtigenden Monate nach § 1254 Abs. 1 a RVO in der Fassung des Rentenreformgesetzes nur die Gesamtzahl der anrechnungsfähigen Versicherungsjahre (§ 1254 Abs. 1 a Satz 2 RVO), so wirkt sie sich nun auch auf die Ermittlung der persönlichen Rentenbemessungsgrundlage (§ 1255 RVO) aus. Insgesamt hat das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz damit die Rentenberechnung modifiziert. Die Bestimmungen über die Rentenberechnung enthalten aber nur eine materielle Regelung und betreffen nicht das Verwaltungsverfahren.

4. Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz ist demnach auch insoweit nach den Vorschriften des Grundgesetzes zustande gekommen.

IV.

Der Bundesrat hat in seiner 389. Sitzung vom 2. Februar 1973 (Sitzungsbericht S. 25 B) die Anrufung des Vermittlungsausschusses beschlossen, der den Gesetzesbeschluß des Bundestages am 21. Februar 1973 bestätigt hat (BTDrucks. 7/224, Sitzungsbericht

BVerfGE 37, 363 (396):

des Bundesrates über die 390. Sitzung, S. 38 A). Daraufhin hat der Bundesrat in seiner 390. Sitzung vom 23. Februar 1973 (Sitzungsbericht S. 40 A) dem Gesetz seine Zustimmung versagt. Müßte dieser Beschluß des Bundesrates dahin gedeutet werden, daß er damit vorsorglich gleichzeitig Einspruch gegen das vom Bundestag beschlossene Gesetz eingelegt hat, so wäre das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz nicht nach den Vorschriften des Grundgesetzes zustande gekommen, weil der Bundestag diesen Einspruch nicht nach Art. 77 Abs. 4 GG zurückgewiesen hat.

Das Recht des Bundesrates, neben der Verweigerung der Zustimmung zu einem nach seiner Meinung zustimmungsbedürftigen Gesetz gleichzeitig für den Fall, daß das Gesetz nicht zustimmungsbedürftig sein sollte, dagegen vorsorglich Einspruch einzulegen, ist unbestritten. Jedoch liegt dieser Fall hier nicht vor. § 90 Abs. 1 Satz 2 der Geschäftsordnung des Bundesrates vom 1. Juli 1966 (BGBl. I S. 437) schreibt vor, daß die Abstimmung des Bundesrates über ein zustimmungsbedürftiges Gesetz eindeutig ergeben muß, ob der Bundesrat zugestimmt hat oder nicht. Ebenso muß die Abstimmung zweifelsfrei offenbaren, ob der Bundesrat beschlossen hat, Einspruch nach Art. 77 Abs. 3 Satz 1 GG gegen ein Gesetz einzulegen. Aus dem Sitzungsbericht über die 390. Sitzung vom 23. Februar 1973 (Sitzungsbericht S. 40 A) ergibt sich eindeutig, daß der Bundesrat nur beschlossen hat, dem Gesetz die - nach seiner Auffassung erforderliche - Zustimmung zu versagen. Daher bestand für den Bundestag kein Anlaß, seinerseits den Weg des Verfahrens nach Art. 77 Abs. 4 GG zu beschreiten. Auch insoweit ist also das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz nach den Vorschriften des Grundgesetzes zustande gekommen.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Mit der Feststellung, daß das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz nach den Vorschriften des Grundgesetzes zustande gekommen ist, hat es aber nicht sein Bewenden. Das Bun

BVerfGE 37, 363 (397):

desverfassungsgericht hat im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle die Gültigkeit des ganzen Gesetzes und jeder einzelnen seiner Bestimmungen unter allen rechtlichen Gesichtspunkten zu prüfen (BVerfGE 1, 14 [41]; 3, 187 [196 f.]). Es war daher auch zu prüfen, ob das Gesetz vom 30. März 1973 mit dem Grundgesetz im übrigen, insbesondere mit den Grundrechten, vereinbar ist. Diese Prüfung kann sich nicht auf diejenigen Bestimmungen beschränken, die sich auf die Arbeiterrentenversicherung beziehen, sondern muß sich auf die - im wesentlichen gleichlautenden - Änderungen des Angestelltenversicherungs- und des Reichsknappschaftsgesetzes erstrecken.

1. Die Änderung des Rentenreformgesetzes durch das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz hat die Versicherten insbesondere dadurch benachteiligt, daß sie nunmehr vorgezogenes Altersruhegeld nur erhalten können, wenn sie ihr bisheriges Arbeitseinkommen mindestens bis zur Nebenverdiensthöchstgrenze reduzieren.

Belastende Gesetze, die nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreifen - Gesetze mit echter Rückwirkung - sind grundsätzlich verfassungswidrig. Dies beruht auf dem Gedanken des Vertrauensschutzes, der dem Rechtsstaatsprinzip innewohnt. Das Vertrauen der Betroffenen in das Fortbestehen der geltenden Rechtslage wird nicht geschützt, wenn zwingende Gründe des gemeinen Wohls die nachträgliche Änderung der Rechtslage rechtfertigen oder wenn sie in dem Zeitpunkt, auf den der Eintritt der Rechtsfolge vom Gesetz zurückgezogen wird, mit einer solchen Regelung rechnen mußten (BVerfGE 13, 261 [271, 272] mit weiteren Nachweisen; 30, 367 [387]; 27, 167 [174]).

a) Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz vom 30. März 1973 entfaltet eine echte Rückwirkung, da es mit Wirkung vom 1. Januar 1973 in Kraft getreten ist und die von diesem Tag an bis zum 30. März 1973 in Geltung stehenden Vorschriften des Rentenreformgesetzes über die flexible Altersgrenze teilweise außer Kraft gesetzt hat; dabei hat es in bereits abgeschlossene

BVerfGE 37, 363 (398):

Vorgänge - bereits gestellte Rentenanträge, neu begründete Versicherungsverhältnisse - zum Nachteil der Versicherten eingegriffen. Die Versicherten konnten aber nicht mehr auf den Fortbestand der ihnen günstigeren Vorschriften des Rentenreformgesetzes über das vorgezogene Altersruhegeld vertrauen, nachdem der Bundestag am 20. Dezember 1972 beschlossen hatte, dieses Recht mit Wirkung vom 1. Januar 1973 an zu ändern.

Diese Entscheidung ist mit sieben Stimmen gegen eine Stimme ergangen.

b) Versicherte, welche vor dem 20. Dezember 1972 nicht mehr getan haben als bei den Rentenversicherungsträgern das vorgezogene Altersruhegeld zu beantragen, genießen keinen Vertrauensschutz, weil sie vor dem 1. Januar 1973 noch keinen Rechtsanspruch auf die Bewilligung von Altersrente neben vollem Arbeitseinkommen erwerben konnten. Sie konnten auf Grund des Art. 6 § 8 Abs. 1 RRG nur die Erwartung hegen, ihnen werde vom 1. Januar 1973 an ein solcher Anspruch zustehen. Diese Erwartung mußte der Gesetzgeber bei dem Änderungsgesetz nicht berücksichtigen.

Diese Entscheidung ist mit fünf gegen drei Stimmen ergangen.

2. Es verletzt nicht das Gleichbehandlungsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG), daß der Gesetzgeber die §§ 1248 RVO, 25 AVG und 48 RKG in der Fassung des Rentenreformgesetzes nur in den in Art. 2 § 1 des 4. RVÄndG genannten Fällen weitergelten läßt. Der Gesetzgeber hat diese übergangsweise gewährte Vergünstigung aus einleuchtenden, sachlich gerechtfertigten, also keineswegs willkürlichen Gründen nicht auf alle Versicherten ausgedehnt, welche im Vertrauen auf das Inkrafttreten der ursprünglichen Regelung der flexiblen Altersgrenze belastende Dispositionen unternommen haben.

Art. 2 § 1 des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes begünstigt die Versicherten, welche in der Zeit vom 21. September 1972 bis zum 21. Dezember 1972 wegen ihres Rechts, vorgezogenes Altersruhegeld bei unbeschränkter Weiterarbeit zu erhalten, die bisherige Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit geändert

BVerfGE 37, 363 (399):

- meist eingeschränkt - oder sie aufgegeben hatten und ein neues, sie weniger belastendes Beschäftigungsverhältnis eingegangen waren.

Diese von Art. 2 § 1 des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes bevorzugten Dispositionen unterscheiden sich wesentlich von rein finanziellen, zur Herbeiführung des Rentenrechts unternommenen Anstrengungen. Änderte ein Versicherter seine bisherige Erwerbstätigkeit oder entschloß er sich zum Eintritt in ein neues Beschäftigungsverhältnis, so betraf dies die Grundlage seines Arbeitsverhältnisses, den Arbeitsvertrag (BT- Drucks. 7/3 S. 7 oben). Einen solchen Schritt hätte der Versicherte einseitig nicht rückgängig machen können; das Einverständnis des Arbeitgebers zu einer erneuten Umgestaltung des Arbeitsvertrages konnte gerade der ältere Versicherte nicht ohne weiteres erwarten. Jedenfalls mußte der Versicherte damit rechnen, daß sein Vertragspartner sich der erneuten Umgestaltung des Arbeitsverhältnisses widersetzen werde und daß ein weiterer Wechsel auf einen der Nebenverdienstgrenze angepaßten Arbeitsplatz für ihn - den Versicherten - wenn überhaupt, so doch angesichts seines Alters nur unter erheblich verschlechterten Bedingungen möglich sein würde. Wäre es dem Versicherten jedoch nicht gelungen, eine die Nebenerwerbsgrenze wahrende Tätigkeit zu finden, dann hätte ihm nur ein gemindertes Arbeitseinkommen zur Verfügung gestanden - ein Umstand, der die Lebensführung jedenfalls der Mehrzahl der so betroffenen Versicherten ebenso empfindlich beeinflußt hätte, wie wenn sie die Erwerbstätigkeit völlig aufgegeben und sich mit der Altersrente begnügt hätten. Art. 2 § 1 des Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetzes erweist sich so im Kern als Schutznorm zugunsten der sozial schwachen Versicherten.

Dieser Aspekt des sozialen Schutzes gilt grundsätzlich nicht für die Fälle, in denen nach Art. 1 § 1 Nr. 2 b, § 2 Nr. 2b RRG versicherungspflichtigen Selbständigen oder den gemäß Art. 1 § 1 Nr. 4b, § 2 Nr. 4 b RRG neu zur freiwilligen

BVerfGE 37, 363 (400):

Rentenversicherung zugelassenen Personen (z. B. Hausfrauen) die Früchte eines finanziellen Einsatzes (vgl. Art. 2 § 1 Nr. 12 und § 2 Nr. 13 RRG) nicht in dem zunächst erwarteten Umfang zufallen. Hier sind zum Zwecke der Einkommensminderung keine arbeitsvertraglichen Dispositionen notwendig gewesen. Erstrebt ein selbständig Tätiger auch nach Inkrafttreten des Vierten Rentenversicherungs -Änderungsgesetzes das vorgezogene Altersruhegeld, so dürfte es ihm in vielen Fällen möglich sein, seine bisherige Einkommensquelle Dritten gegen Entgelt zu überlassen, wobei die so erzielten Einnahmen nicht unter die Nebenverdienstgrenze des Sozialversicherungsrechts fallen. Es kann dem Versicherten auch gelingen, innerhalb eines Pachtverhältnisses oder dergleichen eine Tätigkeit beizubehalten, deren Umfang und Vergütung die Grenzen der §§ 1248 Abs. 4 Satz 1 RVO, 25 Abs. 4 AVG wahrt. Jedenfalls kann ein Selbständiger seine Erwerbstätigkeit durch eigenen Entschluß so reduzieren, daß sein Einkommen das Rentenbezugsrecht nicht in Frage stellt.

Ein Grund, der es rechtfertigt, diese Personengruppe in Art. 2 § 1 des 4. RVÄndG nicht zu berücksichtigen, ist auch darin zu sehen, daß ihr bereits durch die Zulassung zur Sozialversicherung ein erheblicher Vorteil gewährt worden ist. Die für die Herbeiführung des Rentenrechts erforderlichen Aufwendungen (z. B. Beitragsnachzahlungen gemäß Art. 2 § 1 Nr. 12 oder § 2 Nr. 13 RRG) bleiben weit hinter dem zurück, was in eine Lebensversicherung hätte eingebracht werden müssen, um eine gleich hohe Rente zu erhalten. Diese Vergünstigung besteht fort. Sie belastet die Gemeinschaft der Sozialversicherten, welcher ganz überwiegend pflichtversicherte Arbeitnehmer angehören. Zu deren Schutz ist die Sozialversicherung geschaffen worden. Sie wird als Ganzes auch nach der vor allem mit dem Rentenreformgesetz vollzogenen Öffnung der Sozialversicherung von dem Grundsatz beherrscht, daß die sozial Schwächeren geschützt werden sollen. Deshalb durfte der Gesetzgeber die Übergangsregelung des Art. 2 § 1 des 4. RVÄndG auf die Gruppe der nichtselbständig tätigen Sozialversicherten beschränken.

Diese Entscheidung ist mit sechs gegen zwei Stimmen ergangen.

BVerfGE 37, 363 (401):

3. Gegen die übrigen Vorschriften des Vierten Rentenversicherungs- Änderungsgesetzes bestehen - wie der Senat einstimmig festgestellt hat - ebenfalls keine verfassungsrechtlichen Bedenken.

Seuffert, Dr. v. Schlabrendorff, Dr. Rupp, Dr. Geiger, Hirsch, Dr. Rinck, Dr. Rottmann, Wand

Abweichende Meinung der Richter Dr. v. Schlabrendorff, Dr. Geiger und Dr. Rinck zu C II 1 (S. 379 ff.) der Begründung des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juni 1974 - 2 BvF 2, 3/73 -

Das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz vom 30. März 1973 bedurfte der Zustimmung des Bundesrates nicht nur, weil es Vorschriften enthält, die das Verwaltungsverfahren regeln (vgl. C III 2 = S. 389 ff. der Beschlußbegründung), sondern auch, weil es ein Zustimmungsgesetz - das Rentenreformgesetz vom 16. Oktober 1972 - ändert:

1. Keine Meinungsverschiedenheit besteht darüber, daß das Grundgesetz nicht ausdrücklich eine Vorschrift enthält, nach der jedes Gesetz, das ein Zustimmungsgesetz ändert, seinerseits zustimmungsbedürftig ist. Daraus läßt sich jedoch, zumal nach der Entscheidung vom 24. Februar 1970 die Fälle der Zustimmungsbedürftigkeit eines Gesetzes im Grundgesetz nicht abschließend enumerativ aufgeführt sind (BVerfGE 28, 66 [78]), nicht das Geringste dafür herleiten, daß das Änderungsgesetz nur dann zustimmungsbedürftig sei, wenn es selbst nach der Regel des Art. 84 Abs. 1 GG oder nach einer anderen ausdrücklichen Vorschrift des Grundgesetzes zustimmungsbedürftig ist.

2. Ebensowenig läßt sich aus den im Grundgesetz ausdrücklich

BVerfGE 37, 363 (402):

geregelten Fällen, in denen eine bundesgesetzliche Regelung nur in der Form eines Zustimmungsgesetzes getroffen werden kann oder sonst zu einer Maßnahme des Bundes die Zustimmung des Bundesrates erforderlich ist, ein allgemeiner verfassungsrechtlicher Rechtssatz entwickeln, ein Zustimmungsgesetz sei nur erforderlich, wenn der Interessenbereich der Länder besonders stark berührt werde, um daraus dann den Schluß zu ziehen, das Änderungsgesetz zu einem Zustimmungsgesetz bedürfe, wenn es nach seinem Inhalt nicht selbst zustimmungsbedürftig sei, der Zustimmung nicht, weil es vitale Interessen der Länder nicht (mehr) verletze. Auf der gleichen Linie liegt der Versuch, einen selbständigen allgemeinen Verfassungsrechtssatz zu entwickeln, nach dem die Zustimmung des Bundesrates nur verhindern soll, daß im Wege eines (einfachen) Änderungsgesetzes eine "Systemverschiebung" im föderalistischen Gefüge der Bundesrepublik Deutschland bewirkt wird, und daraus den Schluß zu ziehen, ein einmal durch ein Zustimmungsgesetz verfassungsmäßig herbeigeführter "Einbruch" in den den Ländern vorbehaltenen Bereich der verwaltungsmäßigen Ausführung von Bundesgesetzen schaffe Raum für den Erlaß von einfachen Änderungsgesetzen des Bundes, die nur das materielle Recht des Zustimmungsgesetzes ändern. Man kann nicht ohne weiteres ein - hier einmal unterstelltes - Motiv des Verfassungsgesetzgebers zum Verfassungsrechtssatz erheben. Maßgebend muß auch in diesem Zusammenhang der in der Norm zum Ausdruck gebrachte objektivierte Wille des Gesetzes bleiben. Abgesehen davon ergibt sich das "föderalistische Gefüge" oder das verfassungsrechtlich gebotene "Gleichgewicht zwischen Bund und Ländern" aus den einzelnen grundgesetzlichen Vorschriften und dem Zusammenhang, in dem sie stehen, und nicht umgekehrt der Inhalt dieser Vorschriften aus einem postulierten allgemeinen Grundsatz über das föderalistische Gefüge des Grundgesetzes oder über das Gleichgewicht zwischen Bund und Ländern.

3. Entscheidend für die Lösung der in Rede stehenden verfassungsrechtlichen Frage ist die präzise Erfassung ihres Tatbestandes: Politisch mag es um einen Interessenausgleich zwi

BVerfGE 37, 363 (403):

schen Bund und Ländern gehen. Die Entscheidung der Frage - gleichgültig wie immer sie ausfällt - mag auch ihre rechtlichen Auswirkungen auf das föderalistische Gefüge des Grundgesetzes haben. Rechtlicher Gegenstand der zu entscheidenden Frage ist allein die grundgesetzliche Abgrenzung zwischen den Kompetenzen zweier Bundesverfassungsorgane oder - was zugespitzt auf den zu entscheidenden Fall dasselbe ist - die exakte Bestimmung der Kompetenzen des Bundesrates in einer bestimmten Art von Gesetzgebungsverfahren des Bundes. Es ist also auch keine spezielle Frage des Art. 84 Abs. 1 GG, sondern eine Frage, die sich für alle Zustimmungsgesetze, die geändert werden sollen, in gleicher Weise stellt.

a) Dazu sind wiederum zunächst zwei methodische Vorbemerkungen zu machen:

Wer behauptet, die Annahme, jedes Änderungsgesetz zu einem Zustimmungsgesetz bedürfe seinerseits der Zustimmung des Bundesrates, führe zu einer Veränderung des Gleichgewichts zwischen den gesetzgebenden Körperschaften des Bundes zum Nachteil des Bundestags, setzt voraus, was erst zu beweisen wäre, daß nämlich dieses im Grundgesetz bestimmte Gleichgewicht zwischen den gesetzgebenden Körperschaften u.a. gerade dadurch gekennzeichnet ist, daß ein Änderungsgesetz zu einem Zustimmungsgesetz nur dann der Zustimmung des Bundesrates bedarf, wenn es nach seinem Inhalt selbst zustimmungsbedürftig ist. Sollte dagegen das im Grundgesetz bestimmte Gleichgewicht zwischen den gesetzgebenden Körperschaften des Bundes u.a. dadurch gekennzeichnet sein, daß jedes Änderungsgesetz, wenn und weil es ein Zustimmungsgesetz - gleich an welcher Stelle - ändert, seinerseits zustimmungsbedürftig ist, kann zwar ebenfalls eine Änderung des Gleichgewichts zwischen den gesetzgebenden Körperschaften, aber diesmal nicht zum Nachteil des Bundestags, sondern zum Nachteil des Bundesrates eintreten, dann nämlich, wenn das Änderungsgesetz der Zustimmung des Bundesrates nur unterworfen wird, wenn es nach seinem Inhalt selbst zustimmungsbedürftig ist. Das "Argument", das Gleichgewicht zwischen den

BVerfGE 37, 363 (404):

gesetzgebenden Körperschaften des Bundes würde verschoben, wenn man jedes Änderungsgesetz, weil es ein Zustimmungsgesetz ändert, für zustimmungsbedürftig hält, ist also in Wahrheit überhaupt kein Argument zum Beweis dafür, daß ein Änderungsgesetz nur zustimmungsbedürftig ist, wenn es selbst nach seinem Inhalt der Zustimmung des Bundesrates bedarf.

Ebensowenig beweist es etwas, wenn man von einem Verhältnis "Regel - Ausnahme" ausgeht und dann argumentiert: Wären alle Änderungsgesetze zu einem Zustimmungsgesetz ihrerseits zustimmungsbedürftig, würden sich die zustimmungsbedürftigen Gesetze derart vermehren, daß die Ausnahme (das Zustimmungsgesetz) zur Regel und die Regel (das einfache Bundesgesetz) zur Ausnahme würde. Zuerst einmal ist die "Regel-Ausnahme- Figur" in einer Verfassungsurkunde nicht mehr als ein gesetzestechnisches Mittel zur klaren und insbesondere lückenlosen Abgrenzung zwischen (verwandten) Tatbeständen, die verschieden behandelt werden sollen. Statt die beiden Gruppen je selbständig allgemein zu umschreiben (mit der möglichen Folge, daß sich Überschneidungen ergeben) oder die einzelnen Fälle der beiden Gruppen je enumerativ aufzuzählen (mit der möglichen Folge, daß der eine oder andere Fall nicht erfaßt wird), entscheidet sich der Gesetzgeber für die Aufzählung der Fälle einer Gruppe, die er genauer zu übersehen vermeint, und verweist alle übrigen Fälle in die andere Gruppe oder er stellt eine Regel auf und schränkt sie durch die Verweisung auf ausdrücklich geregelte Ausnahmen ein. Damit schließt er mit Sicherheit aus, daß sich die beiden Fallgruppen überschneiden oder daß irgendein Fall von der Regelung nicht erfaßt wird. Man mag nun die enumerativ aufgezählten Fälle als "Ausnahmen" den nicht einzeln aufgezählten übrigen Fällen gegenüberstellen und die Regelung, die sich auf letztere bezieht, als Regel und die Regelung für die enumerativ aufgezählten Fälle als die "Ausnahme-Regelung" bezeichnen. Über die Zahl der Fälle in der einen oder anderen Gruppe ist damit nicht das Geringste ausgesagt. Besonders deutlich wird das, wenn man die vier zentralen Regelungen des Grundgesetzes, die

BVerfGE 37, 363 (405):

Kompetenzabgrenzungen zum Gegenstand haben und die nach dem Muster von Regel und Ausnahme formuliert sind, ins Auge faßt: Art. 30, Art. 70 Abs. 1, Art. 83 und Art. 104 a Abs. 1 GG. Was evidenterweise im Bereich der Gesetzgebung gilt, trifft auch in den drei anderen Bereichen zu: Überall spricht die Regel zwar zugunsten der Länder, die Ausnahmen zugunsten des Bundes sind aber nach Zahl und Gewicht größer als das, was den Ländern verbleibt. Legt man also für den hier erheblichen Zusammenhang als Regel das einfache Gesetz zugrunde, dann erscheint das Zustimmungsgesetz als Ausnahme. Aber ungeachtet dessen kann die Zahl der Zustimmungsgesetze unverhältnismäßig größer sein als die Zahl der einfachen Gesetze. Und so war es in der Tat von Anfang an seit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes. Der Parlamentarische Rat mag sich "verrechnet" haben, als er die Fälle ausdrücklich regelte, in denen ein Zustimmungsgesetz erforderlich ist. Daß sich, wenn man die geregelten Fälle eines Zustimmungsgesetzes ernst nimmt, eine größere Anzahl von Zustimmungsgesetzen als erwartet und vorausgesehen ergibt und am Ende tatsächlich die Ausnahme zur Regel und die Regel zur Ausnahme wird, ist kein rechtliches Argument, das die Absicht rechtfertigen kann, im Wege der Auslegung der Vorschriften, die ein Zustimmungsgesetz erfordern, die Zahl der Zustimmungsgesetze "möglichst klein zu halten". Für jede Vorschrift, auch für eine Ausnahmevorschrift, gilt, daß sie korrekt und das heißt hier ihrem eindeutigen Inhalt und Sinn entsprechend auszulegen ist. Der Charakter einer Ausnahmevorschrift verbietet nur, sie über ihren eindeutigen Inhalt und Sinn hinaus ausdehnend auszulegen; mehr gibt die Formel "Ausnahmevorschriften sind eng auszulegen" nicht her.

b) Für die hier zu entscheidende Frage der Abgrenzung einer bestimmten Kompetenz des Bundesrates ist es völlig belanglos, wie allgemein das Verhältnis zwischen Bundestag und Bundesrat im Gesetzgebungsverfahren zu bestimmen ist. Die Stellung des Bundesrates im Gesetzgebungsverfahren, das ein einfaches Bundesgesetz betrifft, interessiert hier nur insofern, als sie eindeutig

BVerfGE 37, 363 (406):

und erheblich schwächer ist als im Gesetzgebungsverfahren, das ein Zustimmungsgesetz betrifft. Bei einem Zustimmungsgesetz ist die Stellung des Bundesrates nicht schwächer als die des Bundestags. Ohne Zustimmung des Bundesrates kommt das Gesetz nicht zustande. Soll es zustande kommen - und das ist vernünftigerweise das Ziel eines Gesetzgebungsverfahrens -, so hat bei Meinungsverschiedenheiten zwischen den beiden gesetzgebenden Körperschaften der Bundesrat auf dem Weg über den Vermittlungsausschuß denselben Einfluß auf den Inhalt des Gesetzes wie der Bundestag. Daran ist nichts zu deuteln. Zustimmung zum Gesetz bedeutet, worüber Einverständnis besteht, Zustimmung zum ganzen Gesetz als gesetzgebungstechnischer Einheit, nicht nur zu den Vorschriften, die die Zustimmungsbedürftigkeit auslösen. Das will ernst genommen sein: Das heißt, es bedeutet nicht nur, daß der Bundesrat auch die übrigen Vorschriften zum Gegenstand seiner politischen Überlegungen und Wertungen machen und dem Gesetz aus Gründen, die in diesen Vorschriften (und nicht in den die Zustimmungsbedürftigkeit auslösenden Vorschriften) liegen, seine Zustimmung versagen kann, sondern auch, daß er zu allen Vorschriften Alternativen, Ergänzungen, Änderungen vorschlagen und im Vermittlungsausschuß zur Abstimmung bringen kann, und insbesondere, daß die Zustimmung zum ganzen Gesetz notwendigerweise die Zustimmung zu jeder einzelnen Vorschrift dieses Gesetzes impliziert (BVerfGE 24, 184 [195]).

Als gesetzgebungstechnische Einheit bildet das Änderungsgesetz gewiß das Produkt eines neuen und selbständigen Gesetzgebungsverfahrens. Und so betrachtet scheint sich auch die Frage der Zustimmungsbedürftigkeit für dieses Gesetz neu zu stellen und nach dem Inhalt des Änderungsgesetzes zu beantworten. Damit ist aber das Problem nicht zu Ende gedacht: Das Änderungsgesetz ist gewiß eine neue gesetzgebungstechnische Einheit. Hier kommt es aber darauf an, daß es keine neue und selbständige Sinneinheit, keine selbständige in sich sinnvolle, insbesondere ausführungsfähige Regelung eines Gesetzgebungsgegenstandes darstellt, sondern seinen Sinn nur gewinnt in Anknüpfung an das Gesetz, das

BVerfGE 37, 363 (407):

geändert wird. Das im Änderungsgesetz enthaltene neue Recht ist angelegt auf Inserieren dieser Neuerung in das alte Gesetz, so daß eine neue Regelung der im Gesetz behandelten Materie, also das alte Gesetz in neuer Fassung entsteht. Das heißt aber: Der wesentliche Inhalt des Änderungsgesetzes wird notwendigerweise Teil eines Gesetzes, das zweifellos wegen seines Inhaltes zustimmungsbedürftig war und, solange es besteht, zustimmungsbedürftig bleibt. Aus dieser Besonderheit eines Änderungsgesetzes, "eins zu werden" mit dem Zustimmungsgesetz, ergibt sich die Notwendigkeit der Zustimmungsbedürftigkeit des Änderungsgesetzes. Das ist nicht eine "Fern- oder Dauerwirkung" der Zustimmungsbedürftigkeit eines Gesetzes auf ein anderes Gesetz, sondern die Folge davon, daß kein Teil eines Zustimmungsgesetzes der Zustimmung des Bundesrates entzogen werden darf.

Das wird noch deutlicher, wenn man erwägt: Einfache Gesetze und Zustimmungsgesetze ergehen in zwei verschiedenen Arten von Gesetzgebungsverfahren (ähnlich der auf anderer Ebene liegenden Verschiedenheit des Gesetzgebungsverfahrens bei einfachen Gesetzen und bei Verfassungsänderungen). Die Stellung des Bundesrates ist, wie dargelegt, im Verfahren, das ein Zustimmungsgesetz betrifft, erheblich stärker als im Gesetzgebungsverfahren, das ein einfaches Bundesgesetz betrifft. Dann kann aber ein einfaches Gesetz nicht die Kraft haben, ein Zustimmungsgesetz zu ändern. Geändert werden kann es nur durch ein Zustimmungsgesetz. Andernfalls würde die Stellung des Bundesrates, die das Grundgesetz ihm bei Zustimmungsgesetzen einräumt, unterlaufen und in diesem Punkt tatsächlich die hier in Betracht kommenden Gewichte zwischen Bundestag und Bundesrat verschoben werden. Es gibt hierzu eine Parallele zwischen Bundesregierung und Bundestag (ebenfalls zwischen zwei Bundesverfassungsorganen!): Völkerrechtliche Vereinbarungen, die die Bundesregierung trifft, bedürfen in bestimmten Fällen der Zustimmung des Bundestags in der Form eines Bundesgesetzes (Art. 59 Abs. 2 GG). War die Zustimmung des Bundestags erforderlich und gegeben, dann kann die Vereinbarung nicht durch eine Zusatzvereinbarung, die nur

BVerfGE 37, 363 (408):

zwischen Bundesregierung und Vertragspartner ohne Zustimmung des Bundestags geschlossen wird, geändert werden mit der Begründung, diese Vereinbarung für sich allein betrachtet bedürfe nach ihrem Inhalt nicht der Zustimmung des Bundestags gemäß Art. 59 Abs. 2 GG.

Schließlich ergibt sich die Zustimmungsbedürftigkeit eines Änderungsgesetzes, das sich auf ein Zustimmungsgesetz bezieht, noch aus einer Überlegung, die davon ausgeht, daß Legiferieren ein politischer Prozeß ist, der bei Meinungsverschiedenheiten über die konkrete Regelung einer Gesetzesmaterie in der Demokratie einen Kompromiß erfordert. In einem Gesetzgebungsverfahren, in dem Bundestag und Bundesrat sich "zusammenraufen" müssen, wenn das Gesetz nicht am Veto des Bundesrates scheitern soll, wird das Zustimmungsgesetz mit seinem ganz konkreten Inhalt immer für beide gesetzgebenden Körperschaften sich als ein eben noch von ihnen für vertretbar gehaltener Kompromiß darstellen. Mit dem vom Änderungsgesetz herbeigeführten Inhalt des Gesetzes in seiner neuen Fassung verändert sich der Inhalt jenes Kompromisses und es kann nicht nur nicht ausgeschlossen werden, sondern ist in aller Regel wahrscheinlich, daß der Bundesrat diesem (neuen) Kompromiß nicht zugestimmt hätte. Könnte also das Änderungsgesetz als einfaches Gesetz ergehen, würde jedesmal der Bundestag den Bundesrat überspielen können. Das müßte im politischen Prozeß der Gesetzgebung mit hoher Wahrscheinlichkeit dazu führen, daß der Bundestag den Wünschen des Bundesrates zunächst nachkommt, um die Zustimmung zum Gesetz zu erhalten, und dann durch das Änderungsgesetz sein Entgegenkommen in materiellen Vorschriften, die nicht der Zustimmung bedürfen, zurücknimmt. Man wird diese Erfahrung nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in dieser Sache studieren können. Der Bundesrat andererseits wird sich darauf einstellen, künftig diese drohende Entwicklung mit einer häufigeren Verweigerung der Zustimmung zu beantworten. Das kann der Gesetzgebung, soweit Zustimmungsgesetze nötig sind, gewiß nicht förderlich sein. Rechtlich entscheidend bleibt indessen, daß die Er

BVerfGE 37, 363 (409):

öffnung dieses Weges, ein Zustimmungsgesetz durch einfaches Gesetz ändern zu können, die Kompetenzen des Bundesrates bei der Mitwirkung an Zustimmungsgesetzen aushöhlt, indem nur die Urfassung des Zustimmungsgesetzes der Zustimmung des Bundesrates unterworfen wird, die Neufassung desselben Gesetzes aber ohne Zustimmung des Bundesrates durchgeführt werden kann. Das ist mit der Rolle des Bundesrates bei Zustimmungsgesetzen unvereinbar, und das heißt schlicht verfassungswidrig.

4. Im übrigen liegt dieses Ergebnis durchaus in der Linie dessen, was das Bundesverfassungsgericht bisher schon judiziert hat:

Im Gutachten des Bundesverfassungsgerichts vom 22. November 1951 ist die Frage, ob ein Gesetz schon deshalb zustimmungsbedürftig ist, weil es eine materielle Änderung eines Zustimmungsgesetzes enthält, offengelassen (BVerfGE 1, 76 [80]). Die Begründung der Entscheidung zum Preisgesetz (BVerfGE 8, 274) stellt zwar ganz auf den Fall ab, daß ein Gesetz die Geltungsdauer eines zeitlich befristeten Zustimmungsgesetzes verlängert. Sie verlangt für das Verlängerungsgesetz die Zustimmung des Bundesrates, weil das Zeitgesetz (Preisgesetz) ein zustimmungsbedürftiges Gesetz war. "Denn die Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes kam dem Erlaß neuer Gesetze mit dem Inhalt des Preisgesetzes gleich ..." (BVerfGE 8, 274 [295]). Dieser Gedanke trägt auch die Entscheidung zu dem Fall des Änderungsgesetzes zu einem Zustimmungsgesetz. Das Verlängerungsgesetz knüpft an das ursprüngliche Gesetz derart an, daß beide zu einer Einheit werden, zu einem Gesetz mit der neuen längeren Geltungsdauer. Es kann keinen Unterschied machen, ob die Änderung des ursprünglichen Gesetzes in einer Änderung der Geltungsdauer oder in der Änderung des sonstigen materiellen Inhalts dieses Gesetzes besteht.

In der Entscheidung vom 9. Oktober 1968 ist zwar ausdrücklich gesagt, der vorliegende Verfassungsrechtsstreit gebe keine Veranlassung, die Frage zu entscheiden, ob alle ein Zustimmungsgesetz ändernden Gesetze wiederum der Zustimmung des Bundesrates bedürfen (BVerfGE 24, 184 [198]). Aber die diesem Satz

BVerfGE 37, 363 (410):

vorausgehenden allgemeinen Erwägungen tragen auch die Schlußfolgerung, daß jedes Änderungsgesetz zu einem Zustimmungsgesetz der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Es heißt dort wörtlich: "Die Zustimmung des Bundesrates zu einem Bundesgesetz bezieht sich auf alle Normen des Gesetzes, nicht nur auf die, die seine Zustimmungsbedürftigkeit ausgelöst haben. Der Bundesrat übernimmt durch seine Zustimmung die Verantwortung für das Gesetz als Ganzes . Dem entspricht es , daß alle zur Durchführung oder Ergänzung des Gesetzes ergehenden Rechtsverordnungen die Zustimmung des Bundesrates finden müssen. Die Normen des Gesetzes und die der Verordnungen, die auf Grund einer in ihm enthaltenen Ermächtigung erlassen werden, bilden eine Einheit. Bezieht sich die Zustimmung des Bundesrates zum Gesetz auf alle Normen des Gesetzes, so ist es folgerichtig , daß alle auf Grund des Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen der Zustimmung des Bundesrates bedürfen. Insofern kann die Zustimmung des Bundesrates zu Verordnungen nach Art. 80 Abs. 1 GG als Fortsetzung der Zustimmung des Bundesrates zu dem Gesetz verstanden werden. Sinn und Zweck der Regelung des Art. 80 Abs. 2 GG liegt darin, dem Bundesrat - durch das Zustimmungserfordernis - maßgeblichen Einfluß auf alle Normen einzuräumen, die zur Durchführung und Ergänzung der gesetzlichen Vorschriften ergehen, auf die sich die Zustimmung des Bundesrates bezieht und die ohne diese Zustimmung nicht zustande gekommen wären " (BVerfGE 24, 184 [197 f.]). Es wäre kaum noch verständlich anzunehmen, daß zwar Verordnungen, die das Zustimmungsgesetz ergänzen, aus den wiedergegebenen Erwägungen der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, Änderungsgesetze dagegen nicht.

Noch eindeutiger für die hier vertretene Auffassung spricht die Entscheidung vom 24. Februar 1970 (BVerfGE 28, 66): Sie betrifft § 14 des Postverwaltungsgesetzes, der die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen über die Bedingungen und Gebühren für die Benutzung der Einrichtungen des Post- und Fernmeldewesens enthält und ausdrücklich bestimmt, daß diese

BVerfGE 37, 363 (411):

Verordnungen nicht der Zustimmung des Bundesrates bedürfen. In den Gründen wird ausgeführt, daß wegen dieses § 14 das Postverwaltungsgesetz als Zustimmungsgesetz ergehen mußte. Abgeleitet wird dies aus Art. 80 Abs. 2 GG. Aber anders als in der vorher erwähnten Entscheidung (BVerfGE 24, 184), in der der innere Grund für die Zustimmungsbedürftigkeit der Verordnungen, die auf Grund einer in einem Zustimmungsgesetz enthaltenen Ermächtigung erlassen werden, dargelegt wird, geht es in der Entscheidung zum Postverwaltungsgesetz an der für unseren Zusammenhang entscheidenden Stelle darum, ob in dem Satzteil des Art. 80 Abs. 2 GG "Vorbehaltlich anderweitiger bundesgesetzlicher Regelung" diese anderweitige gesetzliche Regelung der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Wörtlich heißt es dazu: "Der Vorbehalt in Art. 80 Abs. 2 GG bezieht sich nicht nur auf die Rechtsverordnungen über Grundsätze und Gebühren für die Benutzung von Post und Eisenbahn, sondern auch - 'sowie' - auf Rechtsverordnungen, die auf Grund von Bundesgesetzen ergehen, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen. Es wäre aber von der Natur der Sache her widersinnig und würde zu einer von der Verfassung nicht gewollten Verkürzung der Mitwirkung des Bundesrates an der Rechtsetzung führen, wenn das Erfordernis der Zustimmung zu diesen Rechtsverordnungen durch ein späteres einfaches Bundesgesetz ohne Zustimmung des Bundesrates beseitigt werden könnte..." (BVerfGE 28, 66 [77]). Hier wird - zwar in einem anderen Zusammenhang - genau unsere Frage entschieden: Das in den zitierten Sätzen herausgehobene Zustimmungsgesetz muß, wenn Art. 80 Abs. 2 GG überhaupt anwendbar sein soll, eine Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen (und zwar nicht notwendig von Rechtsverordnungen, die das Verwaltungsverfahren der Länder regeln!) enthalten; ermächtigt die Vorschrift (in Übereinstimmung mit der Regel des Art. 80 Abs. 2 GG) zum Erlaß von Rechtsverordnungen mit Zustimmung des Bundesrates, so bedarf nach der zitierten Rechtsprechung das Änderungsgesetz, das das Zustimmungserfordernis in der Ermächtigung des Zustimmungsgesetzes beseitigt, der Zu

BVerfGE 37, 363 (412):

stimmung des Bundesrates. Es ist dann nicht mehr einzusehen, warum zwar das zu einem Zustimmungsgesetz erlassene Änderungsgesetz, in dem eine Ermächtigungsnorm des Zustimmungsgesetzes geändert wird (die für sich genommen keineswegs die Zustimmungsbedürftigkeit auslöst) der Zustimmung des Bundesrates bedarf, ein zu einem Zustimmungsgesetz erlassenes Änderungsgesetz, das eine andere Vorschrift als eine Ermächtigungsnorm des Zustimmungsgesetzes ändert, nicht ebenfalls der Zustimmung des Bundesrates bedürfen soll. - Wenn auch die zitierte Entscheidung (BVerfGE 28, 66 [77 f.]) wiederum vermerkt, die allgemeine Frage, ob das ein Zustimmungsgesetz ändernde Gesetz schon wegen der Änderung eines Zustimmungsgesetzes der Zustimmung des Bundesrates bedarf, bleibe offen, heißt das ja nicht, es bestehe Grund zur Annahme, daß die offengelassene grundsätzliche und besonders weittragende Frage anders als die entschiedene konkretere Frage entschieden werden müßte!

5. Um am Ende noch dem "Einwand" zu begegnen, es sei im Ergebnis "widersinnig", daß - unterstellt, der Bundestag habe die materiellen Vorschriften und die Verfahrensvorschriften je in einem besonderen Gesetz untergebracht - jene materiellen Vorschriften durch einfaches Bundesgesetz geändert werden können, daß dagegen - unterstellt, der Bundestag habe beides, materielle und Verfahrensvorschriften, in einem Gesetz zusammengefaßt - dasselbe Änderungsgesetz nur mit Zustimmung des Bundesrates soll ergehen können: Wenn zwei Wege von A nach B führen, kann es sein, daß ich auf dem einen Weg durch eine Verkehrsbeschränkung aufgehalten werde, auf dem anderen Weg nicht. Das ist nicht widersinnig, das ist allenfalls unbefriedigend, in aller Regel aber ganz natürlich. Der Bundesgesetzgeber hat - bis zur Grenze der Willkür - die Freiheit der Wahl, ob er materielles Recht und Verfahrensrecht in einem Gesetz zusammenfassen oder ob er zwei Gesetze erlassen und im einen die materiellrechtlichen Vorschriften und im anderen die verfahrensrechtlichen Vorschriften unterbringen will. Je nach dem Weg, den er einschlägt, ist das verfassungsrechtlich garantierte Mitwirkungsrecht

BVerfGE 37, 363 (413):

des Bundesrates verschieden groß: Im einen Fall gewinnt er die Kompetenz, zuzustimmen oder nicht zuzustimmen, hinsichtlich eines Gesetzes, das sowohl materiellrechtliche wie verfahrensrechtliche Vorschriften enthält. Im anderen Fall beschränkt sich diese Kompetenz auf das Gesetz, das die Verfahrensvorschriften enthält. Die Folge davon ist, daß sich das Änderungsgesetz, das nur materiellrechtliche Vorschriften enthält, im ersten Fall auf ein Zustimmungsgesetz bezieht, im zweiten Fall dagegen auf ein einfaches Bundesgesetz. Aus diesem Unterschied kann sich dann natürlich für die Behandlung des Änderungsgesetzes im Gesetzgebungsverfahren etwas Verschiedenes ergeben. Als "widersinnig" läßt sich das nur bezeichnen, wenn man auf den Inhalt des Änderungsgesetzes abhebt, der im ersten und im zweiten Fall derselbe ist, und zum Ausdruck bringen will, daß von daher unter dem Maßstab des föderalistischen Gefüges der Bundesrepublik Deutschland nicht einzusehen ist, daß das Gesetz einmal als Zustimmungsgesetz ergehen muß und das andere Mal als einfaches Gesetz ergehen kann. Aber genau diese Sicht wird der verfassungsrechtlichen Frage, die allein hier zur Entscheidung steht, nicht gerecht: Es geht um die Kompetenz eines Bundesverfassungsorgans, des Bundesrates, im Gesetzgebungsverfahren des Bundes. Und in diesem Zusammenhang muß die dargelegte Entscheidung des Gesetzgebers für den einen oder anderen Weg und der damit verbundene Unterschied im Gesetzgebungsverfahren auch zu einem verschiedenen Ergebnis hinsichtlich der Behandlung desselben Änderungsgesetzes führen können. Das ist nicht widersinnig, sondern entspricht der Logik.

Dr. v. Schlabrendorff, Dr. Geiger, Dr. Rinck

BVerfGE 37, 363 (414):

Abweichende Meinung des Richters Dr. v. Schlabrendorff zu dem Beschluß des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 25. Juni 1974 - 2 BvF 2, 3/73 -

Nach meiner Überzeugung ist das Vierte Rentenversicherungs- Änderungsgesetz vom 30. März 1973 auch insoweit nichtig, als es Versicherte dadurch benachteiligt, daß die Regelung des vorgezogenen Altersruhegeldes reduziert wird.

Die Senatsmehrheit unterscheidet zwei Fälle:

a) Nach dem Vierten Rentenversicherungs-Änderungsgesetz vom 30. März 1973 werden mit Wirkung vom 1. Januar 1973 Vorschriften über die flexible Altersgrenze teilweise außer Kraft gestellt. Dadurch wird in schon vorher begründete Versicherungsverhältnisse zum Nachteil der Versicherten eingegriffen.

b) Außerdem gehen Versicherte, die schon zur Zeit des Rentenreformgesetzes vom 16. Oktober 1972 Verträge abgeschlossen haben, ihrer Rechtsansprüche auf vorgezogenes Altersruhegeld verlustig.

II.

In beiden Fällen geht die Mehrheit des Senats davon aus, daß es sich um einen Akt echter Rückwirkung handelt. Die Mehrheit beruft sich auf folgende Erwägung: Es handle sich zwar um belastende Gesetze, die in der Vergangenheit angehörende Tatbestände nachträglich eingriffen. Das sei zwar grundsätzlich verfassungswidrig. In diesem Falle aber werde das Vertrauen der Betroffenen in das Fortbestehen der geltenden Rechtslage nicht geschützt, weil zwingende Gründe des gemeinen Wohls die nachträgliche Änderung der Rechtslage rechtfertigten und weil die Betroffenen schon vor Eintritt der Rechtsfolge mit einer Änderung hätten rechnen müssen.

Diese Erwägung der Mehrheit befindet sich in Einklang mit

BVerfGE 37, 363 (415):

der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Rechtsprechung über das Problem der Rückwirkung im Hinblick auf den Vertrauensschutz. In dieser Rechtsprechung ist die Tendenz sichtbar, dem Rückwirkungscharakter Raum zu gewähren, wenn es sich um Fragen des Gemeinwohls handelt und wenn das rückwirkende Gesetz schon längere Zeit vor der Verkündung im Parlament erörtert worden ist (vgl. BVerfGE 14, 288 [297]).

III.

Nach meiner Überzeugung verstößt diese Betrachtungsweise gegen das Rechtsstaatsprinzip und gegen das Sozialstaatsprinzip.

IV.

Schon frühzeitig ist die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts über die Frage der Rückwirkung hart kritisiert worden; die Kritik hat diese Rechtsprechung als verschachtelt, uneinheitlich und widersprüchlich gekennzeichnet (Eckhardt, Walter/Hillebrecht, Arno: Problematik rückwirkender Steuergesetze, 1960, S. 18 f.; Scheerbarth, Hans Walter: Die Anwendung von Gesetzen auf früher entstandene Sachverhalte (sogenannte Rückwirkung von Gesetzen), 1961, S. 57 mit Anm. 11; Kimminich, Otto: Die Rückwirkung von Gesetzen - zu dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 19. Dezember 1961, JZ 1962, S. 518 (519 linke Spalte mit Anm. 12); Kisker, Gunter: Die Rückwirkung von Gesetzen - eine Untersuchung zum anglo-amerikanischen und deutschen Recht, 1963, S. 15 f.; Klein, Friedrich: Dürfen Steuergesetze rückwirkend belasten? Österreichische Zeitschrift für Öffentliches Recht, N.F. XV (1965), S. 25-62; Klein-Barbey: Bundesverfassungsgericht und Rückwirkung von Gesetzen, Institut FSt. Heft 72, 1964).

Nach Ansicht des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts liegt eine echte Rückwirkung nur vor, wenn das Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift (vgl. BVerfGE 13, 206 [212 ff.]). Das Bundesverfassungsgericht hat schon frühzeitig gesehen, daß es sich hier um das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit handelt. Aus diesem Grunde sagte es: "Das Rechtsstaatsprinzip verbietet ... nicht jede Rückwirkung, auch dann nicht, wenn nachträglich an einen in der Vergangenheit liegenden abgeschlossenen Tatbestand angeknüpft

BVerfGE 37, 363 (416):

wird... Zur Rechtsstaatlichkeit gehört nicht nur die Voraussehbarkeit, sondern auch die Rechtssicherheit und die materielle Richtigkeit oder Gerechtigkeit. Schon diese verschiedenen Seiten des Rechtsstaatsprinzips selbst können in der Gesetzgebung nicht immer gleichmäßig berücksichtigt werden. Darüber hinaus enthält das Rechtsstaatsprinzip keine in allen Einzelheiten eindeutig bestimmten Gebote oder Verbote von Verfassungsrang, sondern ist ein Verfassungsgrundsatz, der der Konkretisierung je nach den sachlichen Gegebenheiten bedarf..." (vgl. BVerfGE 7,89 [92 f.]).

Diese Prinzip läuft darauf hinaus, die Nichtrückwirkung zur Regel und die Rückwirkung zur Ausnahme zu machen. Es muß aber den Kritikern dieser Rechtsprechung recht gegeben werden, daß in dieser Behauptung folgende These enthalten ist: Das Gesetz bewertet einen Sachverhalt nicht "ein für allemal", sondern nur "bis auf weiteres". Dann aber ist die getroffene Bewertung frei widerruflich. Mit Recht machen demgegenüber Klein und Barbey geltend: Aus dem Wesen der gesetzgeberischen Entscheidung folge, daß diese notwendig eine endgültige Verwertung eines konkreten Lebenssachverhalts darstellt (vgl. Klein - Barbey, a.a.O., S. 67).

Natürlich liegt es im Wesen des Staates, der gezwungen ist, zu regieren, daß er Dinge, die in der Zukunft liegen, anders regeln kann als Dinge der Vergangenheit. Warum? Das Denken desjenigen, der gezwungen ist, zu regieren, und das Denken des philosophischen Kopfes sind einander gehirnfremd.

Was aber die Vergangenheit angeht, so zwingt der Verfassungsstaat zu folgendem Schluß: Durch ein die Vergangenheit betreffendes Gesetz ist nicht nur der Gewaltunterworfene, sondern auch der Gesetzgeber selber ein und für allemal gebunden. Eine Ausnahme hiervon kann nur gestattet sein, wenn entweder das sich auf die Vergangenheit beziehende Gesetz krasse Züge des Unrechts trägt oder wenn durch inzwischen eingetretene umstürzende Ereignisse, wie z.B. ein Krieg, die Voraussetzungen beseitigt worden sind, die den Erlaß des früheren Gesetzes zuließen.

Was nun die Frage des Vertrauensschutzes angeht, so hat das

BVerfGE 37, 363 (417):

Bundesverfassungsgericht Möglichkeiten gefunden, "wo das Vertrauen auf eine bestimmte Rechtslage sachlich nicht gerechtfertigt wäre" (vgl. BVerfGE 13, 271). Hierzu sagt Klaus Roth-Stielow in NJW 1963, S. 571 (572), daß die vom Bundesverfassungsgericht gefundenen Ausnahmen den Vertrauensschutz des Bürgers auf die Unverbrüchlichkeit eines Gesetzes im Ergebnis bis zur Bedeutungslosigkeit durchlöchern, weil eine dieser Ausnahmen sich immer benutzen lassen wird. Klaus Roth-Stielow fährt fort: "Die für diese Ausnahmen gefundenen Formulierungen klingen zunächst sehr überzeugend. Die darin enthaltenen Voraussetzungen überfordern schon die meisten Juristen, ganz sicher aber den rechtsuchenden und nach Ordnung seines Lebens strebenden Bürger. Das Bundesverfassungsgericht möchte mit dem Grundsatz des Rückwirkungsverbotes aber gerade diesen Bürger als Laien schützen. Die Zulässigkeit der Rückwirkung erhält durch jene Ausnahmen eine Breite, deren Inhalt nicht mehr in etwa objektiv bestimmt werden kann, sondern weitgehendst subjektiv geprägt, d.h. von der Beurteilung durch den jeweils entscheidenden Richter abhängig ist. Wie oft werden z.B. Gesetzesänderungen oder die Einführung eines neuen Gesetzes in der Öffentlichkeit erörtert, ohne daß es zu entsprechenden Maßnahmen kommt. Wie soll bei einer solchen Lage ernsthaft geplant und vorausberechnet werden? Wann ist für einen Laien, der durch die Fülle und Unklarheit neuerer Bestimmungen ohnehin verwirrt ist, eine Rechtslage so ungeklärt, daß er mit dem Erlaß neuer, nun rückwirkend gültiger Bestimmungen rechnen muß? Wann ist für diesen Laien eine Rückwirkungsanordnung, sachlich gerechtfertigt' oder wann darf der Bürger auf den Inhalt einer Norm nicht mehr vertrauen? Wie soll er die Ungültigkeit einer Regelung erkennen? Unter welchen Voraussetzungen haben die Belange der Allgemeinheit den Vorrang vor der Rechtssicherheit?

Der Auffassung der Senatsmehrheit liegt folgender Sachverhalt zugrunde: Im Oktober 1972 öffnet der Staat seine Versicherungsarme und verspricht für viele Bürger große Vorteile, die am 1. Januar 1973 in Kraft treten sollen. Schon am 20. Dezember

BVerfGE 37, 363 (418):

1972 nimmt der gleiche Gesetzgeber durch Parlamentsbeschluß die Vorteile wieder zurück. Das Gesetz über die Rücknahme der Vorteile wird erst am 30. März 1973 verkündet, tritt aber schon mit dem 1. Januar 1973 in Kraft. Mit anderen Worten: An dem gleichen Tage, an dem die Vorteile Gesetzeskraft erlangt hatten, werden die Vorteile mit rückwirkender Kraft fortgenommen. Was die Senatsmehrheit zu erwägen vergißt, ist die Tatsache, daß zwischen dem ersten viele Vorteile versprechenden Gesetz und dem nachfolgenden wieder wegnehmenden Gesetz die Bundestagswahlen vom November 1972 lagen. Dieser Umstand läßt den Verdacht aufkommen, daß der Gesetzgeber vor der Wahl aus Gründen, die auf der Hand liegen, bereit gewesen ist, alles zu versprechen, um nach der Wahl die Vorteile wieder zu streichen. Kein ehrbarer Kaufmann könnte so handeln. Nun ist gewiß der Staat kein ehrbarer Kaufmann. Aber er täte vielleicht gut daran, sich in seinem Verhalten den ehrbaren Kaufmann zum Vorbild zu nehmen.

Wie oben dargelegt, wird man um Ausnahmen, die für jedermann auf der Hand liegen, nicht herumkommen. Dennoch bleibt es wahr, was Klaus Roth-Stielow in die Worte kleidet: "Sehr viel schlimmer ist die Gefahr des Mißbrauches jener Ausnahmen aus politischen Gründen. Begriffe wie Gemeinwohl, Gerechtigkeit oder Sittenwidrigkeit können über ein, gesundes Volksempfinden' oder Anwendung nach Partei-Grundsätzen sehr leicht mißbraucht werden. Die Gefahr des Mißbrauchs und der zu unbestimmten Anwendungsmöglichkeiten gibt Anlaß, das Prinzip des Verbots im Erlaß von rückwirkend geltenden Normen mit belastenden Folgen als ein solches zu verteidigen, das keinerlei Ausnahmen duldet. Die Gefahr des Mißbrauchs mag im Augenblick nicht bestehen. Der Fortbestand der augenblicklichen Verhältnisse in der Bundesrepublik ist aber nicht verbürgt. Ein Rückfall in die zwischen 1933 und 1945 geschehene Rechtsentwicklung bleibt möglich ... Das Verbot des Erlasses von rückwirkenden Normen im Bereich des Privatrechts wurde schon für das römische Recht vertreten. Dieses Verbot findet sich als Norm in vielen Gesetzen. Es

BVerfGE 37, 363 (419):

war für die Verfasser des BGB eine Selbstverständlichkeit... Die Rechtsprechung hat die Beachtung eines solchen Verbotes zunächst einmütig verneint. Die Wurzel dieser Haltung dürfte in einem unkritischen Bekenntnis zu der Unfehlbarkeit und Allmacht des Staates zu suchen sein. Diese Rechtsprechung hat sich jetzt gewandelt. Die darin zum Ausdruck kommende bessere und reale Einsicht wird solange keine Hilfe für den Bürger sein, wie das Bundesverfassungsgericht Ausnahmen vom Grundsatz zuläßt und sich damit gegen die abendländische Rechtsentwicklung stellt" (vgl. NJW 1963, S. 572).

In dem hier vom Senat entschiedenen Fall konnte sich der Bürger ohne Zweifel auf die Positionen stützen, die ihm das Gesetz vom 16. Oktober 1972 öffnete und konnte Versicherungsanträge stellen sowie Gelder im voraus bezahlen.

Die Senatsmehrheit verzichtet darauf, das Gesetz vom 30. März 1973 mit seiner rückwirkenden Kraft auszuloten. Das spätere, gewisse Vorteile kassierende Gesetz trägt zwar das Datum vom 30. März 1973. Es ist aber vom Bundestag schon am 20. Dezember 1972 beschlossen worden. Wer wie die Senatsmehrheit meint, es sei nicht die Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt maßgebend, sondern schon der Tag, an dem das Parlament das Gesetz beschlossen habe, verlangt vom Staatsbürger folgendes: dieser muß seine Tageszeitung so genau lesen, daß er von einem im Dezember 1972 gefaßten Parlamentsbeschluß Kenntnis nimmt, obwohl dieser Parlamentsbeschluß erst am 30. März 1973 verkündet wird. Wer so denkt, muß aber mindestens das Ursprungsgesetz vom 16. Oktober 1972 bis zum 20. Dezember 1972 gelten lassen, weil in diesem Zeitraum der Staatsbürger beim besten Willen nicht von einer Änderungsabsicht des im Oktober 1972 beschlossenen Gesetzes wissen konnte. Das Argument, das Gesetz vom 16. Oktober 1972 sei in bestimmten Punkten erst am 1. Januar 1973 in Kraft getreten, sticht nicht. Ein Gesetz im Oktober 1972 zu machen, das in seinen wesentlichen Punkten erst am 1. Januar 1973 in Kraft tritt, am 20. Dezember 1972 ein Änderungsgesetz zu beschließen, das zwar erst am 30. März 1973 im Bundesgesetz

BVerfGE 37, 363 (420):

blatt verkündet wird, seine Wirkungen aber auf den 1. Januar 1973 zurückbezieht, ist ein Verfahren, das den Stempel des Verstoßes gegen Treu und Glauben an der Stirn trägt.

Deshalb geht Coing soweit zu sagen: "Unvorhersehbar rückanknüpfende Gesetze verstoßen gegen den Grundsatz von Treu und Glauben: nämlich das Verbot der Arglist und des willkürlichen Wechsels des eigenen maßgeblichen Verhaltens; an den Grundsatz von Treu und Glauben ist auch der Machtträger im Verhältnis zum Gewaltunterworfenen gebunden; das folgt aus dem Rechtsstaatsprinzip" (vgl. Helmut Coing, Betriebsberater 1954, S. 137; ebenso Meyer-Cording, JZ 1953, S. 420).

Nach meiner Überzeugung verstößt aber auch die von der Senatsmehrheit gefaßte Entscheidung gegen das Sozialstaatsprinzip.

In einem anders gelagerten Falle, den der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts entschieden hat, hat dieser die vom Gesetzgeber vorgenommene Rechtsänderung - es handelte sich um den Ausschluß der "Österreich-Fälle" von der Entschädigung für Verfolgungsschäden in den Vertreibungsgebieten - gutgeheißen. Hier hat das Bundesverfassungsgericht sich die Ansicht zu eigen gemacht, daß ein gesetzlicher Eingriff mit echter Rückwirkung ausnahmsweise zulässig sei, wenn das Vertrauen auf eine bestimmte Rechtslage sachlich nicht gerechtfertigt und daher nicht schutzwürdig sei (vgl. BVerfGE 32, 111 [123]).

Hiergegen hat sich die Richterin Frau Rupp-v. Brünneck gewandt (vgl. BVerfGE 32, 129 ff.). Sie hat sich in ihrer Abweichenden Meinung auf folgenden Standpunkt gestellt: Die Auffassung der Mehrheit, das Vertrauen der betroffenen Verfolgten auf den Fortbestand der früheren Regelung sei nicht mehr schutzwürdig gewesen, vermöge nicht zu überzeugen.

Vor allem aber hat die Richterin Frau Rupp-v. Brünneck die Ansicht vertreten, daß die vom Senat getroffene Entscheidung das Sozialstaatsprinzip verletze. In diesem Zusammenhang hat die

BVerfGE 37, 363 (421):

Richterin Frau Rupp-v. Brünneck folgendes ausgeführt: "Wenn der Staat einer bestimmten Gruppe von Bürgern Leistungen gewährt, um einem sozialen oder sonstigen anerkennenswerten Bedürfnis Rechnung zu tragen, so darf er sich nicht beliebig dieser Leistung entziehen und die betroffenen Einzelnen wieder sich selbst überlassen, d.h. sie zum bloßen Objekt wechselnder Willensentscheidungen machen" (vgl. a.a.O., S. 139 f.).

Dieser Grundsatz trifft auch für die Entscheidung des Zweiten Senats über das Vierte Rentenversicherungs-Änderungsgesetz vom 30. März 1973 zu.

Die in dem Rentenreformgesetz vom 16. Oktober 1972 gewährten Vorteile tragen sozialen Charakter. Sie waren durch den Fürsorgezweck der Versicherung geprägt. Der Bevorteilte erhielt "konkrete, nach den gesetzlichen Vorschriften berechenbare Geldansprüche, die für den Berechtigten einen Vermögenswert darstellten" (vgl. a.a.O., S. 142).

Solche Ansprüche durch ein nachfolgendes Gesetz vernichten, heißt, die Fürsorgepflicht verletzen. Wenn - wie in diesem Falle - der Gesetzgeber in dem ersten Gesetz den 1. Januar 1973 zum Stichtag macht und mit dem nachfolgenden Gesetz vom 30. März 1973 die früher gewährten Ansprüche am gleichen Stichtag vernichtet, so ist es schwer, einen Fall zu bilden, der die Verletzung des Sozialstaatsprinzips offenbarer macht als hier. Auch in diesem Falle gilt das Wort der Richterin Frau Rupp-v. Brünneck: "Die Entscheidung der Mehrheit läßt ein Eingehen auf diese Frage vermissen" (vgl. a.a.O., S. 141).

Ist man vor die Notwendigkeit gestellt, eine Frage des Sozialstaatsprinzips zu entscheiden, so ist es gut, sich die Genesis der Gesetzesmaterie vor Augen zu halten. Bismarck, der Urheber der staatlichen Versicherung, hat am 26. Juni 1881 zu Moritz Busch geäußert:

"Der Staat muß die Sache in die Hand nehmen. Nicht als Almosen, sondern als Recht auf Versorgung, wo der gute Wille zur Arbeit nicht mehr kann. Wozu soll nur der, welcher im Kriege erwerbsunfähig geworden ist oder als Beamter, durch Alter, Pension haben, und nicht auch der Soldat der Arbeit? Diese Sache wird sich durchdrücken. Die hat ihre Zukunft. Es ist möglich, daß unsere Politik einmal zugrunde geht, wenn ich tot bin. Aber der Staatssozialismus paukt sich durch. Jeder, der diesen Gedanken wieder aufnimmt, wird ans Ruder kommen" (vgl. Gesammelte Werke 8, S. 419).

Dr. v. Schlabrendorff

BVerfG, 12.11.1958 - 2 BvL 4, 26, 40/56, 1, 7/57

Redaktion — Fri, 06 Apr 2012 18:15:00 +0000

Daten

Fall:

Preisgesetz

Fundstellen:

BVerfGE 8, 274; BB 1959, 91; BB 1959, 132; DVBl 1959, 171; JZ 1959, 355; MDR 1959, 183; NJW 1959, 475; VersR 1959, 181

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

12.11.1958

Aktenzeichen:

2 BvL 4, 26, 40/56, 1, 7/57

Entscheidungstyp:

Beschluss

Instanzen:

AG Köln, 10.07.1953 - 33 Gs 148/53
LG Göttingen, 20.12.1955 - 4 O 120/55
BVerwG, 04.07.1956 - V C 199.55

1. Die Verlängerung der Geltungsdauer eines befristeten Gesetzes kommt dem Erlaß eines neuen Gesetzes mit dem Inhalt des befristeten Gesetzes gleich.
Das Verlängerungsgesetz braucht die Vorschriften des Gesetzes nicht zu wiederholen, sondern kann sich darauf beschränken, die Verlängerung der Geltungsdauer anzuordnen; dies kann auch noch geschehen, nachdem das Gesetz wegen Ablaufs der Frist außer Kraft getreten ist.
2. Regelt ein Bundesgesetz, das die Länder als eigene Angelegenheit ausführen, das Verwaltungsverfahren, so bedarf nach Art. 84 Abs. 1 GG das Gesetz als Ganzes der Zustimmung des Bundesrates.
3. Aus der Nichtigkeit einzelner Vorschriften folgt die Nichtigkeit des ganzen Gesetzes nur dann, wenn sich aus dem objektiven Sinn des Gesetzes ergibt, daß die übrigen, mit der Verfassung zu vereinbarenden Bestimmungen keine selbständige Bedeutung haben; ferner dann, wenn die verfassungswidrige Vorschrift Teil einer Gesamtregelung ist, die ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verlöre, nähme man einen ihrer Bestandteile heraus, wenn also die nichtige Vorschrift mit den übrigen Bestimmungen so verflochten ist, daß sie eine untrennbare Einheit bilden, die nicht in ihre Bestandteile zerlegt werden kann.
4. Daß nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung "im Gesetz" bestimmt werden müssen, besagt nicht, daß sie im Text des Gesetzes ausdrücklich zu bestimmen sind. Für die Interpretation von Ermächtigungsnormen gelten vielmehr die allgemeinen Auslegungsgrundsätze.
5. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt nicht, daß die Ermächtigung so bestimmt wie irgend möglich umschrieben ist; sie muß nur hinreichend bestimmt sein.
6. a) Gesetzesbestimmungen, die den Erlaß von Verordnungen an die Zustimmung des Bundestages binden (Ermächtigungen zum Erlaß von "Zustimmungsverordnungen"), sind jedenfalls für solche Sachbereiche mit dem Grundgesetz vereinbar, für die ein legitimes Interesse der Legislative anerkannt werden muß, zwar einerseits die Rechtsetzung auf die Exekutive zu delegieren, sich aber andererseits - wegen der Bedeutung der zu treffenden Regelungen - entscheidenden Einfluß auf Erlaß und Inhalt der Verordnungen vorzubehalten. Das ist für Sachbereiche wie das Zoll-, das Zolltarif- und das Preiswesen der Fall.
b) Auch Ermächtigungen zum Erlaß von "Zustimmungsverordnungen" müssen den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen. Die Bestimmtheit der Ermächtigung muß sich unabhängig von den Voraussetzungen ergeben, unter denen die Verordnungen der Zustimmung des Bundestages bedürfen.
7. Die Grundsätze des Rechtsstaates fordern, daß auch Ermächtigungen der Exekutive zur Vornahme belastender Verwaltungsakte durch das ermächtigende Gesetz nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt sind, so daß die Eingriffe meßbar und in gewissem Umfang für den Staatsbürger voraussehbar und berechenbar werden. Das folgt aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, dem Prinzip der Gewaltenteilung und aus der rechtsstaatlichen Forderung nach möglichst lückenlosem gerichtlichem Schutz gegen die Verletzung der Rechtssphäre des Einzelnen durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 8, 274

Paginierung:

BVerfGE 8, 274 (274):

1. Die Verlängerung der Geltungsdauer eines befristeten Gesetzes kommt dem Erlaß eines neuen Gesetzes mit dem Inhalt des befristeten Gesetzes gleich.

Das Verlängerungsgesetz braucht die Vorschriften des Gesetzes nicht zu wiederholen, sondern kann sich darauf beschränken, die Verlängerung der Geltungsdauer anzuordnen; dies kann auch noch geschehen, nachdem das Gesetz wegen Ablaufs der Frist außer Kraft getreten ist.

BVerfGE 8, 274 (275):

2. Regelt ein Bundesgesetz, das die Länder als eigene Angelegenheit ausführen, das Verwaltungsverfahren, so bedarf nach Art. 84 Abs. 1 GG das Gesetz als Ganzes der Zustimmung des Bundesrates.

3. Aus der Nichtigkeit einzelner Vorschriften folgt die Nichtigkeit des ganzen Gesetzes nur dann, wenn sich aus dem objektiven Sinn des Gesetzes ergibt, daß die übrigen, mit der Verfassung zu vereinbarenden Bestimmungen keine selbständige Bedeutung haben; ferner dann, wenn die verfassungswidrige Vorschrift Teil einer Gesamtregelung ist, die ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verlöre, nähme man einen ihrer Bestandteile heraus, wenn also die nichtige Vorschrift mit den übrigen Bestimmungen so verflochten ist, daß sie eine untrennbare Einheit bilden, die nicht in ihre Bestandteile zerlegt werden kann.

4. Daß nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung "im Gesetz" bestimmt werden müssen, besagt nicht, daß sie im Text des Gesetzes ausdrücklich zu bestimmen sind. Für die Interpretation von Ermächtigungsnormen gelten vielmehr die allgemeinen Auslegungsgrundsätze.

5. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt nicht, daß die Ermächtigung so bestimmt wie irgend möglich umschrieben ist; sie muß nur hinreichend bestimmt sein.

6. a) Gesetzesbestimmungen, die den Erlaß von Verordnungen an die Zustimmung des Bundestages binden (Ermächtigungen zum Erlaß von "Zustimmungsverordnungen"), sind jedenfalls für solche Sachbereiche mit dem Grundgesetz vereinbar, für die ein legitimes Interesse der Legislative anerkannt werden muß, zwar einerseits die Rechtsetzung auf die Exekutive zu delegieren, sich aber andererseits - wegen der Bedeutung der zu treffenden Regelungen - entscheidenden Einfluß auf Erlaß und Inhalt der Verordnungen vorzubehalten. Das ist für Sachbereiche wie das Zoll-, das Zolltarif- und das Preiswesen der Fall.

b) Auch Ermächtigungen zum Erlaß von "Zustimmungsverordnungen" müssen den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen. Die Bestimmtheit der Ermächtigung muß sich unabhängig von den Voraussetzungen ergeben, unter denen die Verordnungen der Zustimmung des Bundestages bedürfen.

BVerfGE 8, 274 (276):

7. Die Grundsätze des Rechtsstaates fordern, daß auch Ermächtigungen der Exekutive zur Vornahme belastender Verwaltungsakte durch das ermächtigende Gesetz nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt sind, so daß die Eingriffe meßbar und in gewissem Umfang für den Staatsbürger voraussehbar und berechenbar werden. Das folgt aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, dem Prinzip der Gewaltenteilung und aus der rechtsstaatlichen Forderung nach möglichst lückenlosem gerichtlichem Schutz gegen die Verletzung der Rechtssphäre des Einzelnen durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 12. November 1958

-- 2 BvL 4, 26, 40/56, 1, 7/57 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung, ob § 2 des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 10. April 1948 (WiGBl. S. 27) in der Fassung des Gesetzes zur Verlängerung des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 3. Februar 1949 (WiGBl. S. 14), des § 1 Abs. 2 Nr. 4 und des § 3 des Gesetzes zur Erstreckung und Verlängerung des Bewirtschaftungsnotgesetzes, des Gesetzes zur Deckung der Kosten für den Umsatz ernährungswirtschaftlicher Waren und des Preisgesetzes vom 21. Januar 1950 (BGBl. S. 7), der Gesetze zur Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 8. Juni 1950 (BGBl. S. 274) und 25. September 1950 (BGBl. S. 824) und 29. März 1951 (BGBl. I S. 223) mit dem Grundgesetz vereinbar ist - Vorlagen des Amtsgerichts Köln vom 10. Juli 1953 (33 Gs 148/53), des Landgerichts Göttingen vom 20. Dezember 1955 (4 O 120/55), des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Juli 1956 (V C 199.55), des Amtsgerichts Koblenz vom 12. Dezember 1956 (16 Gs 1506/56), des Bundesverwaltungsgerichts vom 19. Juni 1957 (V C 103.56) -

Entscheidungsformel:

1. § 2 des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 10. April 1948 (WiGBl. S. 27) in der Fassung des Gesetzes zur Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 25. September 1950 (BGBl. S. 681) und der Gesetze zur weiteren Verlängerung der Gel

BVerfGE 8, 274 (277):

tungsdauer des Preisgesetzes vom 23. Dezember 1950 (BGBl. S. 824) und 29. März 1951 (BGBl. I S. 223) ist insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar, als die Vorschrift den Bundesminister für Wirtschaft ermächtigt, Anordnungen (Rechtsverordnungen) zu erlassen, durch die Preise, Mieten, Pachten, Gebühren und sonstige Entgelte für Güter und Leistungen jeder Art, ausgenommen Löhne, festgesetzt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll;

2. § 2 des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 10. April 1948 (WiGBl. S. 27) in der Fassung des Gesetzes zur Erstreckung und Verlängerung des Bewirtschaftungsnotgesetzes, des Gesetzes zur Deckung der Kosten für den Umsatz ernährungswirtschaftlicher Waren und des Preisgesetzes vom 21. Januar 1950 (BGBl. S. 7) und des Gesetzes zur weiteren Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 29. März 1951 (BGBl. I S. 223) ist insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar, als die Vorschrift die Obersten Landesbehörden ermächtigt, Verfügungen zu erlassen, durch die Preise, Mieten, Pachten, Gebühren und sonstige Entgelte für Güter und Leistungen jeder Art, ausgenommen Löhne, festgesetzt werden.

Gründe:

A. -- I.

Das Übergangsgesetz über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 10. April 1948 (WiGBl. S. 27) gibt den für die Preisbildung zuständigen Stellen die Befugnis, Rechtsverordnungen und Verfügungen auf dem Gebiet des Preisrechts zu erlassen. § 1 Preisgesetz, dessen Satz 3 durch § 37 des Gesetzes über die Investitionshilfe der gewerblichen Wirtschaft vom 7. Januar 1952 (BGBl I S. 7) angefügt wurde, lautet:

BVerfGE 8, 274 (278):

"§ 1

Der Wirtschaftsrat ist zuständig für die allgemeinen Grundsätze der Preispolitik für das Vereinigte Wirtschaftsgebiet. Eine Veränderung der Preise von Waren und Leistungen, die eine grundlegende Bedeutung für den gesamten Preisstand, insbesondere die Lebenshaltung, hat, bedarf der Zustimmung des Wirtschaftsrates. Dieser Zustimmung bedarf es nicht, wenn die Veränderung der Preise nur zu dem Zweck erfolgt, um auf dem Markt bestehende offensichtliche Mißstände zu beseitigen, ohne daß dadurch der gesamte Preisstand, insbesondere die Lebenshaltung, ungünstig beeinflußt wird."

§ 2 hat folgenden Wortlaut:

"§ 2

(1) Die für die Preisbildung zuständigen Stellen können Anordnungen und Verfügungen erlassen, durch die Preise, Mieten, Pachten, Gebühren und sonstige Entgelte für Güter und Leistungen jeder Art, ausgenommen Löhne, festgesetzt oder genehmigt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll.

(2) Zuständig sind:

a) der Direktor der Verwaltung für Wirtschaft des Vereinigten Wirtschaftsgebietes (Direktor für Wirtschaft), wenn Bestimmungen für mehr als ein Land erforderlich sind oder wenn die Preisbildung den Verkehr mit Gütern und Leistungen in mehr als einem Land beeinflußt oder beeinflussen kann;

b) die Obersten Landesbehörden, soweit nicht der Direktor für Wirtschaft zuständig ist."

Die §§ 3 ff. enthalten vor allem Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften; sie räumen dem Direktor für Wirtschaft weitreichende Aufsichts- und Eingriffsbefugnisse gegenüber den Landesbehörden ein. Durch § 15 wurde das Gesetz zur Durchführung des Vierjahresplanes - Bestellung eines Reichskommissars für die Preisbildung - vom 29. Oktober 1936 (RGBl. I S. 927) - Preisbildungsgesetz - außer Kraft gesetzt, das bis dahin als Grundlage umfassender Preisbindungen gedient hatte.

Das Preisgesetz, das als Gesetz des Wirtschaftsrates erging, sollte nach seinem § 16 am 31. Dezember 1948 außer Kraft treten. Seine Geltungsdauer ist mehrfach verlängert worden, und zwar:

1. bis zum 31. Dezember 1949 durch das Gesetz zur Verlängerung des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüber

BVerfGE 8, 274 (279):

wachung (Preisgesetz) vom 3. Februar 1949 (WiGBl. Nr. 4 S. 14; ausgegeben 10. Februar 1949); dieses 1. Verlängerungsgesetz trat am 1. Januar 1949 in Kraft;

2. bis zum 30. Juni 1950, unter gleichzeitiger Erstreckung auf die französische Besatzungszone, durch das Gesetz zur Erstreckung und zur Verlängerung der Geltungsdauer des Bewirtschaftungsnotgesetzes, des Gesetzes zur Deckung der Kosten für den Umsatz ernährungswirtschaftlicher Waren und des Preisgesetzes vom 21. Januar 1950 (BGBl. Nr. 4 S. 7; ausgegeben 26. Januar 1950); dieses 2. Verlängerungsgesetz trat mit Wirkung vom 1. Januar 1950, hinsichtlich der Strafbestimmungen jedoch erst am Tage nach seiner Verkündung in Kraft;

3. bis zum Inkrafttreten eines neuen Preisgesetzes, längstens jedoch bis zum 30. September 1950, durch das Gesetz zur Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 8. Juli 1950 (BGBl. Nr. 29 S. 274; ausgegeben 10. Juli 1950); dieses 3. Verlängerungsgesetz trat mit Wirkung vom 1. Juli 1950, hinsichtlich der Strafbestimmungen jedoch erst am Tage nach seiner Verkündung in Kraft.

4. bis zum Inkrafttreten eines neuen Preisgesetzes, längstens jedoch bis zum 31. Dezember 1950, durch das Gesetz zur Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 25. September 1950 (BGBl. S. 681); dieses 4. Verlängerungsgesetz trat am 1. Oktober 1950 in Kraft;

5. bis zum Inkrafttreten eines neuen Preisgesetzes, längstens jedoch bis zum 31. März 1951, durch das Gesetz zur weiteren Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 23. Dezember 1950 (BGBl. S. 824); dieses 5. Verlängerungsgesetz trat am 1. Januar 1951 in Kraft;

6. bis zum Inkrafttreten eines neuen Preisgesetzes durch das Gesetz zur weiteren Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes vom 29. März 1951 (BGBl. I S. 223); dieses 6. Verlängerungsgesetz trat am 1. April 1951 in Kraft.

Ein neues Preisgesetz ist bisher nicht erlassen worden.

BVerfGE 8, 274 (280):

§ 3 des 2. Verlängerungsgesetzes bestimmt, daß Anordnungen der Bundesminister auf Grund des Preisgesetzes der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, "wenn sie eine grundlegende Bedeutung für den gesamten Preisstand, insbesondere die Lebenshaltung, haben".

Die Bedeutung des Preisgesetzes ist seit der Währungsreform im Juni 1948 dank der günstigen wirtschaftlichen Entwicklung ständig zurückgegangen. Seit der Preisfreigabeanordnung vom 25. Juni 1948 (WiGBl. S. 61) ist der größte Teil der Preise freigegeben worden und unterliegt keiner staatlichen Regelung mehr.

War die Zeit bis zur Währungsreform durch staatliche Bindung der Preise für nahezu alle Güter und Leistungen im Rahmen einer umfassenden staatlichen Wirtschaftslenkung gekennzeichnet, so bilden heute Preisbindungen die Ausnahme. Dennoch sind Preisregelungen auf Grund des Preisgesetzes für bestimmte Bereiche des wirtschaftlichen Lebens auch heute noch von großer Bedeutung. Das gilt insbesondere für den Bereich der öffentlichen Aufträge einschließlich der mit öffentlichen Mitteln finanzierten Bauaufträge, für die Versorgung der Landwirtschaft mit Düngemitteln, die Kraftfahrtversicherung, den Güterkraftverkehr, für Spedition und Lagerei sowie für die Pflegesätze der Krankenanstalten; auch gelten noch einige auf Grund des Preisgesetzes angeordnete Preisausgleichsmaßnahmen (vgl. die Übersicht über die geltenden Preisvorschriften von Rubarth, BB 1958, 1141).

II.

1. Gegen den Fabrikanten L. als alleinigen Gesellschafter der Firma. . . in Königswinter/Rhein ist durch Bußgeldbescheid des Regierungspräsidenten in Köln vom 23. Februar 1953 eine Geldbuße von 15 000 DM festgesetzt worden. Er wird beschuldigt, in der Zeit vom 20. März bis zum 15. April 1952 Grobbleche zu übersetzten Preisen gekauft und hierdurch gegen § 18 des Wirtschaftsstrafgesetzes vom 26. Juli 1949 (WiGBl. S. 193) in Verbindung mit folgenden, Höchstpreise festsetzenden Verordnun

BVerfGE 8, 274 (281):

gen verstoßen zu haben, die auf Grund von § 2 Preisgesetz erlassen wurden:

VO PR 78/50 über die Preise für Roheisen, Walzwerkserzeugnisse und Schmiedestücke vom 11. Dezember 1950 (BAnz. Nr. 250), verlängert durch VO PR 13/51 vom 9. März 1951 (MinBl. Wirtsch. S.97),

ergänzt durch

VO PR 53/51 vom 20. Juli 1951 (BAnz. Nr. 140) i. d. F. der VO PR 70/51 vom 26. Oktober 1951 (BAnz. Nr 210),

VO PR 55/51 vom 26. Juli 1951 (BAnz. Nr. 144) - diese Verordnung ist jedoch bereits durch § 3 der nachfolgend genannten VO PR 74/51 vom 26. Oktober 1951, also vor der dem Betroffenen zur Last gelegten Tat, außer Kraft gesetzt worden - ,

VO PR 74/51 vom 26. Oktober 1951 (BAnz. Nr. 211),

VO PR 32/52 vom 10. April 1952 (BAnz. Nr. 77).

Gegen den Bußgeldbescheid hat der Betroffene gemäß §§ 54 und 55 des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten Antrag auf gerichtliche Entscheidung gestellt.

Das Amtsgericht Köln ist der Ansicht, das Preisgesetz enthalte eine "Anzahl von Bestimmungen über das von den Ländern in Ausführung des Gesetzes einzuschlagende Verwaltungsverfahren (§ 2 Abs. 1, 2 b, §§ 4, 5, 7, 8, 10, 11, 12)". Für die nach Inkrafttreten des Grundgesetzes verabschiedeten Verlängerungsgesetze wäre daher die Zustimmung des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 1 GG erforderlich gewesen. Der Bundesrat habe zwar dem 2., nicht jedoch den weiteren Verlängerungsgesetzen zugestimmt. Das 3., 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz seien mangels Zustimmung des Bundesrates rechtsungültig.

Das Gericht hat durch Beschluß vom 10. Juli 1953 das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,

ob das Übergangsgesetz über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 10. April 1948 über den 30. Juni 1950 hinaus Geltung besitzt oder nicht.

2. Der Stukkateurmeister S. in Göttingen hat auf Grund eines Vertrages für den eingetragenen Verein... in Göttingen Maurer- und Fliesenarbeiten ausgeführt. Seine Rechnung lautet

BVerfGE 8, 274 (282):

auf rund 52 000 DM, von denen etwa 47 000 DM bezahlt sind. S. hat beim Landgericht Göttingen gegen den Verein Klage auf Zahlung eines Teilbetrages des Restes erhoben. Der Beklagte verweigert die Zahlung mit der Begründung, die Geltendmachung der Forderung verstoße gegen das Preisgesetz. Er beruft sich auf eine Entscheidung des Regierungspräsidenten in Hildesheim, der auf Grund der VO PR 32/51 über die Baupreisbildung für öffentliche und mit öffentlichen Mitteln finanzierte Aufträge (Baupreisverordnung) vom 11. Mai 1951 (BAnz. Nr. 92), welche auf § 2 Preisgesetz gestützt ist, die restliche Forderung des Klägers als preisrechtlich unzulässig festgestellt hat.

Das Landgericht hat das Verfahren durch Beschluß vom 20. Dezember 1955 gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,

ob das Preisgesetz vom 10. April 1948, verlängert durch das 1., 2., 3., 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz, verfassungswidrig ist.

Das Landgericht ist der Auffassung, § 2 Abs. 1 Preisgesetz verstoße gegen Art. 80 Abs. 1 GG; die Ermächtigung sei nach Inhalt, Zweck und Ausmaß nicht hinreichend bestimmt. Das Preisgesetz verletze auch die durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete Vertragsfreiheit. Einwirkungen auf Verträge seien nur auf Grund eines vom Bundestag beschlossenen Gesetzes, nicht jedoch auf Grund von Verordnungen der Exekutive zulässig. Das Gesetz verstoße ferner gegen Art. 19 GG. Einschränkungen eines Grundrechts durch Gesetz müßten allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. Durch die VO PR 32/51 i. d. F. der VO PR 32/53 vom 14. Dezember 1953 (BAnz. Nr. 248) seien Sondervorschriften für öffentliche und mit öffentlichen Mitteln finanzierte Bauten erlassen worden, während die Preisgestaltung für private Bauten frei sei. Auch Art. 20 GG sei verletzt. Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz verstoße wegen ihrer Unbestimmtheit gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit. Das Landgericht verweist hierfür auf das Urteil des V. Senats des Bundesverwaltungsgerichts zu § 2 Abs. 1 Preisbildungsgesetz vom 29. Oktober 1936 (BVerwGE 2, 114).

BVerfGE 8, 274 (283):

3. Beim V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts ist ein Verwaltungsstreitverfahren des Bauingenieurs S. in Eßlingen/Neckar (Kläger) gegen die Stadt Stuttgart - Wohnungsamt, Preisbehörde für Mieten und Pachtzinsen - (Beklagte) anhängig. Die Beklagte hat durch Bescheid vom 19. Juli 1951 die monatlichen Mieten für zwei Wohnungen im Hause des Klägers von 127 DM bzw. 126 DM auf 115 DM herabgesetzt. Hiergegen hat der Kläger Anfechtungsklage erhoben.

Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid insoweit aufgehoben, als die Miete rückwirkend festgesetzt wurde, und im übrigen die Klage abgewiesen. Die Berufung des Klägers hat der Verwaltungsgerichtshof zurückgewiesen; hiergegen hat der Kläger Revision eingelegt, die das Bundesverwaltungsgericht zugelassen hat.

Der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts ist der Auffassung, die angefochtene Mietpreisfestsetzung finde ihre gesetzliche Grundlage allein im § 2 Preisgesetz. Abweichend vom II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 1, 104) hält er § 2 Preisgesetz für verfassungswidrig. Der Senat hat das Verfahren durch Beschluß vom 4. Juli 1956 (gekürzt veröffentlicht in BVerwGE 4, 24) gemäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,

ob § 2 Preisgesetz i. d. F. des 6. Verlängerungsgesetzes verfassungswidrig ist.

Das Preisgesetz i. d. F. des 6. Verlängerungsgesetzes sei aus folgenden Gründen mit dem Grundgesetz nicht vereinbar:

a) Das Preisgesetz sei nach Art. 83 GG von den Ländern als eigene Angelegenheit auszuführen, da das Grundgesetz etwas anderes weder bestimme noch zulasse. Das Gesetz räume aber dem Bundesminister für Wirtschaft Aufsichts- und Eingriffsbefugnisse gegenüber den Landesbehörden ein, die Art. 84 Abs. 3 und 5 GG dem Bund nicht zuerkenne. Das gelte für § 4 Satz 1 und 2 (Befugnis, Anordnungen oder Verfügungen der obersten Landesbehörden aufzuheben und ihnen bindende Weisungen zu erteilen), § 7 Abs. 2 (Überwachung, soweit Anordnungen des Bundesministers für Wirtschaft durch die obersten Landesbehörden ausge

BVerfGE 8, 274 (284):

führt werden) sowie für § 8 Abs. 1 Satz 2, soweit danach der Bundesminister für Wirtschaft den obersten Landesbehörden Weisungen für die Preisüberwachung erteilen kann. Nach dieser Regelung erscheine die Ausführung des Preisgesetzes nicht mehr als eine eigene Angelegenheit der Länder, sondern als - unzulässige - Bundesauftragsverwaltung.

Mit der bundesstaatlichen Verfassungsordnung des Grundgesetzes seien weiterhin in gewissem Umfang unvereinbar die Vorschriften in § 7 Abs. 1 Satz 1 und § 10 Satz 2 Preisgesetz, die Aufgaben der Preisverwaltung unmittelbar und unter Ausschaltung der Länder dem Bundesminister für Wirtschaft übertragen. Nach Art. 87 Abs. 3 GG sei eine Verwaltungstätigkeit von Bundesbehörden im Bereich der Preisverwaltung nur zulässig, wenn und soweit Maßnahmen über den Bereich eines Landes hinaus notwendig seien, das Gesetz also überregional ausgeführt werden müsse.

Bei zusammenfassender Betrachtung sei die Preisverwaltung nach dem Preisgesetz "eine Form der Mischverwaltung von Bund und Ländern..., die dem Grundgesetz unbekannt ist". Die Verteilung der Kompetenzen zwischen Bundes- und Länderbehörden verstoße im einzelnen wie im grundsätzlichen gegen die Zuständigkeitsordnung der Art. 83 ff. GG. Dieser Verstoß führe zur Ungültigkeit nicht nur der betreffenden Zuständigkeitsnormen, sondern des ganzen Preisgesetzes, also auch des § 2.

b) Die Schrankenlosigkeit der Ermächtigung des § 2 Abs. 1 Preisgesetz verstoße auch gegen die rechtsstaatliche Ordnung des Grundgesetzes.

§ 2 Abs. 1 Preisgesetz ermächtige die Preisbehörden zu unzulässigen Eingriffen in die nach Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete Vertragsfreiheit. Die Vertragsfreiheit unterliege nur den in Art. 2 Abs. 1 Halbsatz 2 GG genannten Schranken, die die Befugnisse der Preisbehörden nicht rechtfertigen könnten. Die Ermächtigung des § 2 Abs. 1 Preisgesetz taste auch den Wesensgehalt des Grundrechts der Vertragsfreiheit an. Die den Preisbehörden erteilte Ermächtigung sei so weit gefaßt, daß sie es ihnen

BVerfGE 8, 274 (285):

ermögliche, die Preisfreiheit völlig oder jedenfalls in solchem Maße zu beseitigen, daß sie in ihrem Kern verletzt werde. Gegen Art. 19 Abs. 2 GG verstoße ein Gesetz nicht nur, wenn es selbst und unmittelbar das Grundrecht in einer dessen Wesen antastenden Weise einschränke, sondern auch dann, wenn es die Exekutive zu solchen Einschränkungen ermächtige. Die Grundsätze des Rechtsstaates forderten, daß die den Verwaltungsbehörden erteilten Befugnisse zur Vornahme belastender Verwaltungsakte begrenzt und hinreichend bestimmt seien. Mit diesen Grundsätzen sei § 2 Abs. 1 Preisgesetz nicht vereinbar. Die Preispolitik sei der Exekutive überlassen, die sich bei der Ausübung ihrer Befugnis im rechtsfreien Raum bewege. Das verstoße gegen die Grundsätze der Gewaltenteilung und der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Durch derartige Generalermächtigungen werde auch der durch Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistete Gerichtsschutz in Frage gestellt.

§ 2 Abs. 1 Preisgesetz verstoße, soweit er zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtige, schließlich gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung seien nicht hinreichend bestimmt.

4. Dem Bauunternehmer D. in Birkenfeld/Nahe wird zur Last gelegt, er habe bei Besatzungsbauvorhaben gegen § 18 des Wirtschaftsstrafgesetzes i. d. F. der Bekanntmachung vom 25. März 1952 (BGBl I S. 189) i. V. m. § 3 (Preisermittlung), §§ 18 und 19 (Rechnungswesen) sowie § 22 (Strafbestimmung) der VO PR 32/51 über die Baupreisbildung für öffentliche und mit öffentlichen Mitteln finanzierte Aufträge (Baupreisverordnung) vom 11. Mai 1951 (BAnz. Nr. 92) verstoßen. Nach einem Bescheid der Bezirksregierung Koblenz - Preisüberwachungsstelle vom 13. August 1956 hat D. einen unzulässig erzielten Mehrerlös von etwa 27 000 DM abzuführen. Gegen diesen Bescheid hat er das Amtsgericht Koblenz angerufen. Das Amtsgericht ist der Auffassung, § 2 Abs. 1 Preisgesetz, auf dem die VO PR 32/ 51 beruhe, sei verfassungswidrig. Es hat am 12. Dezember 1956 beschlossen:

BVerfGE 8, 274 (286):

Das Verfahren wird bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Frage der Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs. 1 des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung vom 10. April 1948 ausgesetzt.

Zur Begründung seiner Ansicht verweist das Amtsgericht auf das Urteil des V. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 20. Mai 1955 (BVerwGE 2, 114) zu § 2 Abs. 1 Preisbildungsgesetz vom 29. Oktober 1936 (RGBl. I S. 927). § 2 Abs. 1 Preisgesetz habe sachlich den gleichen Inhalt wie § 2 Abs. 1 Preisbildungsgesetz vom 29. Oktober 1936.

5. Beim V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts ist ein Verwaltungsstreitverfahren des Rentners W. in Bad Eilsen (Kläger) gegen den Regierungspräsidenten in Hannover - Preisüberwachungsstelle - (Beklagter) anhängig. Der Kläger ist Miteigentümer eines Hauses, in dem Räume als Sprechzimmer und Flur an einen Heilpraktiker vermietet sind. Der Beklagte hat durch Verfügung vom 15. Oktober 1949 die höchstzulässige Miete für diese Räume von 40 DM auf 30 DM monatlich herabgesetzt. Die Beschwerde des Klägers wurde durch Bescheid vom 13. Januar 1950 zurückgewiesen, seine Anfechtungsklage vom Landesverwaltungsgericht abgewiesen. Auf die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht die angefochtenen Bescheide insoweit aufgehoben, als in ihnen der Zeitpunkt des Inkrafttretens der Mietpreisfestsetzung auf den 1. Oktober 1949 festgesetzt ist, und die Berufung im übrigen zurückgewiesen.

Der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts ist der Auffassung, die angefochtene Mietpreisfestsetzung habe ihre gesetzliche Grundlage allein in § 2 Preisgesetz i. d. F. des 2. Verlängerungsgesetzes. Der Senat hält § 2 Preisgesetz für verfassungswidrig. Er hat das Verfahren durch Beschluß vom 19. Juni 1957 ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,

ob § 2 Preisgesetz i. d. F. des 2. Verlängerungsgesetzes verfassungswidrig ist.

Zur Begründung seiner Ansicht bezieht sich der Senat auf seinen Vorlagebeschluß vom 4. Juli 1956 (oben A II 3).

BVerfGE 8, 274 (287):

III.

Das Bundesverfassungsgericht hat gemäß §§ 82 Abs. 1 und 77 BVerfGG dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und den Länderregierungen und gemäß § 82 Abs. 3 BVerfGG den Beteiligten der Ausgangsverfahren Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Gemäß § 80 Abs. 4 BVerfGG wurden die Beschlüsse den oberen Bundesgerichten zur Kenntnis gebracht und deren Mitteilungen und Äußerungen den Verfassungsorganen sowie den Beteiligten der Ausgangsverfahren zugeleitet (§ 80 Abs. 4 Satz 4, §§ 77 und 82 Abs. 3 BVerfGG).

1. Der Bundesrat ist der Auffassung, für das 2. und die folgenden Verlängerungsgesetze zum Preisgesetz sei nach Art. 84 Abs. 1 GG die Zustimmung des Bundesrates erforderlich gewesen. Der Bundesrat habe dem 2. sowie dem 3. Verlängerungsgesetz ausdrücklich zugestimmt. Bei der Beratung und Beschlußfassung über die folgenden Verlängerungsgesetze sei der Bundesrat von der Zustimmungsbedürftigkeit der Gesetze ausgegangen. Er habe mit seinen Beschlüssen, einen Antrag nach Art. 77 Abs. 2 GG nicht zu stellen, seine Zustimmung zum Ausdruck bringen wollen, obgleich eine der sonstigen Übung entsprechende Formulierung versehentlich unterblieben sei. Die Beschlüsse seien als Zustimmungsbeschlüsse auszulegen.

2. Der Bundesminister für Wirtschaft, der sich namens der Bundesregierung geäußert hat, ist der Meinung, § 2 Preisgesetz sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Zustimmung des Bundesrates zum 2. und zu den folgenden Verlängerungsgesetzen sei notwendig gewesen, aber auch erteilt worden. Gegen die Rückwirkung einzelner Verlängerungsgesetze könnten Bedenken nicht erhoben werden. Die Bezugnahme auf die Vorschriften des Preisgesetzes in den Verlängerungsgesetzen sei zulässig und ausreichend; einer Neuverkündung des Wortlauts des Preisgesetzes habe es nicht bedurft.

Die Bestimmungen der §§ 4 ff. Preisgesetz verstießen nicht gegen die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes, da sich die

BVerfGE 8, 274 (288):

nachkonstitutionellen Verlängerungsgesetze nur auf diejenigen organisatorischen Bestimmungen des Preisgesetzes bezogen hätten, die nach Art. 123 Abs. 1 GG in Kraft geblieben seien. Im übrigen würde die Nichtigkeit der organisatorischen Bestimmungen das Preisgesetz nicht insgesamt ungültig machen, sondern § 2 unberührt lassen.

Art. 2 Abs. 1 GG und Art. 19 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG seien nicht verletzt.

Enthielte die VO PR 32/51 i. d. F. der VO PR 32/53 eine unzulässige Sonderbehandlung der öffentlichen Bauwirtschaft, so könnte das allenfalls im Hinblick auf den Gleichheitsgrundsatz zu Zweifeln an der Gültigkeit der Verordnungen, nicht aber zu Zweifeln an der Rechtsgültigkeit der Ermächtigung wegen Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG führen. Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG sei nur als Ordnungsvorschrift zu verstehen.

§ 2 Preisgesetz genüge den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Das ergebe sich bei zusammenfassender Betrachtung des § 1 Satz 2 und 3 mit § 2 Preisgesetz und § 3 des 2. Verlängerungsgesetzes. Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz könne in Parallele zu den polizeilichen Generalklauseln gesetzt werden. Aus dem Zweck der Ermächtigung, der sich in der Abwehr und Bekämpfung von Störungen erschöpfe, ergäben sich Grenzen für die Ausübung der Ermächtigung. § 2 Preisgesetz verstoße auch nicht gegen die Verfassungsgrundsätze der Rechtsstaatlichkeit.

3. Die Landesregierung Baden-Württemberg hat ausgeführt. § 2 Abs. 1 Preisgesetz sei durch die Verlängerungsgesetze nicht geändert worden. Die Vorschrift sei vorkonstitutionelles Recht und damit der Prüfungsbefugnis des Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 GG entzogen. Die Verfassungsmäßigkeit von § 2 Abs. 1 Preisgesetz sei nicht am Maßstab des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zu messen, sondern nach Art. 129 Abs. 3 GG zu beurteilen. § 2 Abs. 1 ermächtige weder zur Änderung oder Ergänzung formeller Gesetze noch zum Erlaß sogenannter gesetzesvertretender Rechtsverordnungen; die Ermächtigung sei also nicht erloschen.

BVerfGE 8, 274 (289):

Im übrigen genüge § 2 Abs. 1 auch den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

4. Von den Beteiligten der Ausgangsverfahren hat der Fabrikant L. die Ansicht vertreten, das Preisgesetz und die Verlängerungsgesetze seien verfassungswidrig. Die Stadt Stuttgart sowie der eingetragene Verein .. . sind der Meinung, § 2 Abs. 1 Preisgesetz sei gültig.

5. Der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat in einer Äußerung gemäß § 80 Abs. 4 Satz 3 BVerfGG die Bedenken des V. Senats gegen die Gültigkeit von § 2 Preisgesetz nicht geteilt. Er gibt der Auffassung den Vorzug, die der II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts seinem Urteil vom 23. April 1954 (BVerwGE 1, 104) zugrunde gelegt hat. Selbst wenn die organisatorischen Bestimmungen des Preisgesetzes mit Art. 83 ff. GG nicht vereinbar sein sollten, so würde die Rechtsgültigkeit des § 2 nicht berührt werden, da der Bundesgesetzgeber die Rechtsetzungsermächtigung, ihrer Wichtigkeit und Unentbehrlichkeit wegen, auch ohne die organisatorischen Bestimmungen erlassen hätte. Das Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit sei maßvoller auszulegen, als der V. Senat meine. Durch Preisbindungen aus Gründen der Sozialstaatlichkeit werde die freie Entfaltung der Persönlichkeit nicht beeinträchtigt. Richtig verstanden und bei verfassungskonformer Interpretation sei die Ermächtigung des § 2 Abs. I Preisgesetz mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Da auf Preisbildungsvorschriften kaum verzichtet werden könne, würde - falls man der Ansicht des V. Senats zustimme der Gesetzgeber ohne Not auf den Weg schwerfälliger Kasuistik gedrängt werden.

IV.

Die Verfahren wurden durch Beschluß vom 11. November 1958 zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

Die Entscheidung konnte ohne mündliche Verhandlung durch Beschluß ergehen. Der Bundesrat, der dem Verfahren 2 BvL 4/56

BVerfGE 8, 274 (290):

(Vorlage des Amtsgerichts Köln) beigetreten ist, hat auf mündliche Verhandlung verzichtet. Den übrigen Verfahren ist ein Verfassungsorgan nicht beigetreten (vgl. BVerfGE 2, 213 [217 f.]).

B. -- I.

Für die Verfahren ist nach § 14 Abs. 1 und 2 BVerfGG der Zweite Senat zuständig, da in ihnen nicht überwiegend die Unvereinbarkeit von Vorschriften des Preisgesetzes mit Grundrechten oder gleichgestellten Rechte; geltend gemacht wird.

II.

Die Vorlagen sind zulässig.

1. Für die Entscheidung der vorliegenden Gerichte kommt es auf die Gültigkeit von Vorschriften des Preisgesetzes an. Die Rechtsverordnungen und Verfügungen, die in den Ausgangsverfahren von Bedeutung sind, stützen sich auf das Preisgesetz.

2. Die Vorschriften, über deren Gültigkeit die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts eingeholt wird, sind Gesetze im formellen Sinn, die nach Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassen worden sind (vgl. BVerfGE 2, 124 [128]; 4, 331 [339 ff.]; 6, 55 [64 ff.]; 7, 282 [290 f.]). Nicht das "vorkonstitutionelle" Preisgesetz vom 10. April 1948 oder dieses Gesetz i. d. F. des ebenfalls vorkonstitutionellen 1. Verlängerungsgesetzes vom 3. Februar 1949 sind auf ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz zu prüfen, sondern das Preisgesetz i. d. F. der nach Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassenen weiteren Verlängerungsgesetze.

Die Vorschriften eines Gesetzes, dessen Geltungsdauer befristet ist, verlieren mit dem Zeitpunkt des Außerkrafttretens des Gesetzes die Kraft gesetzlicher Normen. Wird durch ein neues Gesetz die Geltungsdauer der Bestimmungen des befristeten Gesetzes verlängert, so beruht ihre Geltung ausschließlich auf dem Verlängerungsgesetz. Die Verlängerung der Geltungsdauer eines Gesetzes kommt dem Erlaß eines neuen Gesetzes mit dem Inhalt des befristeten Gesetzes gleich. Verlängerungsgesetze "wieder

BVerfGE 8, 274 (291):

holen" die Vorschriften des befristeten Gesetzes; sie geben ihnen einen neuen Geltungsgrund. Das Preisgesetz i. d. F. der nach Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassenen Verlängerungsgesetze ist also nachkonstitutionelles Recht (vgl. BVerwGE 1, 104 [108]; OVG Hamburg, NJW 1953, 879).

Nun hat zwar das Landgericht Göttingen in seinem Vorlagebeschluß auch danach gefragt, ob das Preisgesetz vom 10. April 1948, verlängert durch das erste Verlängerungsgesetz vom 3. Februar 1949, verfassungswidrig ist, und das Amtsgericht Koblenz hat das Verfahren "bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Frage der Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs. 1 des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung vom 10. April 1948" ausgesetzt. Aus den Gründen der Beschlüsse ergibt sich jedoch, daß es für die beiden Verfahren nur auf das Preisgesetz i. d. F. der nach Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassenen Verlängerungsgesetze ankommt. Soweit die vorlegenden Gerichte nach der Verfassungsmäßigkeit des Preisgesetzes vom 10. April 1948 oder dieses Gesetzes i. d. F. des 1. Verlängerungsgesetzes fragen, gehen sie über den Rahmen des Zulässigen hinaus. Die in den Vorlagen gestellte Rechtsfrage (§ 81 BVerfGG) muß entsprechend eingeschränkt werden (vgl. BVerfGE 3, 187 [195 f.]; 3, 208 [211 f.]; 4, 74 [81]; 4, 387 [396 ff.]; 71 [75]; 7, 29 [35 f.]; 7, 129 [138 f.]). Zu prüfen ist also nur, ob das Preisgesetz i. d. F. der nach Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassenen Verlängerungsgesetze verfassungswidrig ist.

3. Die dem Bundesverfassungsgericht vorgelegten Fragen sind auch in anderer Hinsicht zu weit gefaßt.

a) Für die Ausgangsverfahren kommt es nicht auf die Gültigkeit des Preisgesetzes i. d. F. aller nachkonstitutioneller Verlängerungsgesetze an.

Das Amtsgericht Köln stellt die Frage, ob das Preisgesetz vom 10. April 1948 "über den 30. Juni 1950 hinaus Geltung besitzt". Aus den Gründen des Vorlagebeschlusses ergibt sich jedoch, daß für das Verfahren lediglich die Rechtsfrage maßgebend ist, ob Vorschriften des Preisgesetzes in der für die Zeit vom Dezem

BVerfGE 8, 274 (292):

ber 1950 bis zum April 1952 geltenden Fassung verfassungswidrig sind. Denn in diesem Zeitraum sind die auf das Preisgesetz gestützten Rechtsverordnungen ergangen, gegen deren Bestimmungen der Betroffene verstoßen haben soll. Für das Verfahren des Amtsgerichts Köln kommt es also nur auf die Gültigkeit der Vorschriften des Preisgesetzes i. d. F. des 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetzes an. Das Preisgesetz i. d. F. des 3. Verlängerungsgesetzes vom 8. Juli 1950, das dessen Geltungsdauer rückwirkend (mit Ausnahme der Strafbestimmungen) ab 1. Juli bis zum 30. September 1950 verlängerte, ist für das Verfahren ohne Bedeutung.

Für das Verfahren des Landgerichts Göttingen kommt es lediglich auf das Preisgesetz i.d.F. des 6. Verlängerungsgesetzes vom 29. März 1951 an, da die VO PR 32/51 im Mai 1951 und die VO PR 32/53 noch später erlassen wurde. Auch für das Verfahren des Amtsgerichts Koblenz ist nur die Gültigkeit der VO PR 32/51 und damit die Verfassungsmäßigkeit des Preisgesetzes i. d. F. des 6. Verlängerungsgesetzes entscheidungserheblich. Für die Verfahren des Bundesverwaltungsgerichts kommt es auf das Preisgesetz i. d. F. des 2. Verlängerungsgesetzes (Beschluß vom 19. Juni 1957) und des 6. Verlängerungsgesetzes (Beschluß vom 4. Juli 1956) an.

b) Weiterhin sind für die Ausgangsverfahren nicht alle Vorschriften des Preisgesetzes maßgebend.

In den Beschlüssen des Amtsgerichts Köln und des Landgerichts Göttingen ist das Preisgesetz schlechthin angeführt. Das beruht beim Beschluß des Amtsgerichts Köln offenbar darauf, daß das Gericht das Preisgesetz i. d. F. bestimmter Verlängerungsgesetze deshalb für verfassungswidrig hält, weil die notwendige Zustimmung des Bundesrates nicht erteilt worden sei (vgl. BVerfGE 4, 74 [81]). Aus den Gründen der beiden Beschlüsse ergibt sich jedoch, daß es für die Verfahren nur auf die Gültigkeit von Bestimmungen des § 2 Preisgesetz ankommt.

Für die Ausgangsverfahren sind aber auch nicht alle Bestimmungen des § 2 Preisgesetz entscheidungserheblich.

BVerfGE 8, 274 (293):

§ 2 Preisgesetz ermächtigt einerseits zum Erlaß von Anordnungen (Rechtsverordnungen), andererseits zur Vornahme von Verfügungen (Verwaltungsakten). Durch die Rechtsverordnungen und Verwaltungsakte können Preise usw. festgesetzt oder genehmigt oder Maßnahmen getroffen werden, durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll. Die Ermächtigungen werden sowohl dem Bundesminister für Wirtschaft als auch den obersten Landesbehörden erteilt.

Für die Verfahren des Amtsgerichts Köln, des Landgerichts Göttingen und des Amtsgerichts Koblenz kommt es nur darauf an, ob § 2 Preisgesetz insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als er den Bundesminister für Wirtschaft zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt, durch die Preise festgesetzt werden oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll. Für die Verfahren des Bundesverwaltungsgerichts ist maßgebend lediglich die Ermächtigung der obersten Landesbehörden, Preise durch Verfügungen festzusetzen.

4. Insgesamt müssen also die in den Vorlagen gestellten Rechtsfragen dahin eingeschränkt werden, daß verfassungsrechtlich nur zu prüfen ist, ob § 2 Preisgesetz

a) i. d. F. des 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetzes insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als die Vorschrift den Bundesminister für Wirtschaft ermächtigt. Anordnungen (Rechtsverordnungen) zu erlassen, durch die Preise Mieten, Pachten, Gebühren und sonstige Entgelte für Güter und Leistungen jeder Art, ausgenommen Löhne, festgesetzt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll,

b) i. d. F. des 2. und 6. Verlängerungsgesetzes insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als die Vorschrift die obersten Landesbehörden ermächtigt, Verfügungen zu erlassen, durch die Preise usw. festgesetzt werden.

BVerfGE 8, 274 (294):

§ 2 Preisgesetz i. d. F. des 2., 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetzes ist, soweit er den Gegenstand dieses Verfahrens bildet, mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Vorschrift verstößt weder gegen die bundesstaatliche Ordnung des Grundgesetzes noch gegen die Grundsätze des Rechtsstaates oder die Grundrechte.

Die in Frage stehenden Bestimmungen des § 2 Preisgesetz, für die sich die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Nr. 11 GG ergibt, sind nicht mangels Zustimmung des Bundesrates zum 4. und zu den folgenden Verlängerungsgesetzen nichtig. Die Zustimmung des Bundesrates zu diesen Gesetzen war notwendig, ist aber auch erteilt worden.

1. Das Preisgesetz wird von den Ländern als eigene Angelegenheit ausgeführt. Es hätte - wäre es nach den Vorschriften des Grundgesetzes zustande gekommen - der Zustimmung des Bundesrates schon wegen seines § 9 Abs. 2 bedurft, der bestimmt, daß Verfügungen auf Grund des Preisgesetzes nach den Vorschriften der Zivilprozeßordnung über die Zustellung von Amts wegen (mit Ausnahme der §§ 189, 203 bis 207, 210 a und 212 a) oder durch eingeschriebenen Brief zugestellt werden. § 9 Abs. 2 Preisgesetz enthält eine Regelung des Verwaltungsverfahrens der Länder im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG, was auch immer im übrigen unter Verwaltungsverfahren im Sinne dieser Grundgesetzbestimmung zu verstehen ist (vgl. Held, AöR 80, 1955/56, S. 50 ff. sowie Haas, ebenda S. 81 ff.).

Regelt aber ein Bundesgesetz, das die Länder als eigene Angelegenheit ausführen, das Verwaltungsverfahren der Landesbehörden, so bedarf nach Art. 84 Abs. 1 GG das Gesetz als Ganzes der Zustimmung des Bundesrates. Zustimmungsbedürftig ist nicht die einzelne Vorschrift über das Verwaltungsverfahren. Der Ausdruck "Bundesgesetz" am Ende von Art. 84 Abs. 1 GG meint nicht - wie etwa Art. 100 Abs. 1 GG - das Gesetz im Sinne einer einzelnen Norm, sondern das Gesetz als gesetzgebungstechnische

BVerfGE 8, 274 (295):

Einheit (Held, a.a.O. S. 59 f.; Haas, a.a.O. S. 85; a. A. Hans Schneider, DVBI. 1953, 257 ff.). Das folgt vor allem aus Art. 78 GG. Das "vom Bundestage beschlossene Gesetz" ist das durch einen Gesetzesbeschluß des Bundestages zu einer Einheit zusammengefaßte Gesetz. Dieses Gesetz kommt nach Art. 78 GG nur zustande, wenn der Bundesrat zustimmt, sofern nach Art. 84 Abs. I GG oder anderen Vorschriften des Grundgesetzes seine Zustimmung notwendig ist. Ein Gesetz kann, was den Vorgang seiner Entstehung angeht, nur als Ganzes gesehen und behandelt werden. Sähe man als zustimmungsbedürftig lediglich die einzelnen, das Verfahren regelnden Normen der Gesetze an, so würden sich kaum überwindbare Schwierigkeiten im Gesetzgebungsverfahren und bei der Verkündung der Gesetze ergeben. Es entspricht schließlich der ständigen Übung von Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung, das ganze Gesetz als der Zustimmung des Bundesrates bedürftig anzusehen.

Die Zustimmung des Bundesrates zum Preisgesetz wäre also schon seines § 9 Abs. 2 wegen notwendig gewesen. Es kann offenbleiben, ob sich seine Zustimmungsbedürftigkeit auch noch aus anderen Bestimmungen ergibt.

Da das Preisgesetz, falls es nach den Bestimmungen des Grundgesetzes zustande gekommen wäre, der Zustimmung des Bundesrates bedurft hätte, mußte der Bundesrat auch den Verlängerungsgesetzen zustimmen. Denn die Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes kam dem Erlaß neuer Gesetze mit dem Inhalt des Preisgesetzes gleich (siehe oben B II 2). Die Verlängerungsgesetze regelten jeweils erneut, indem sie auch die Geltungsdauer des § 9 Abs. 2 verlängerten, von Bundes wegen das Verwaltungsverfahren der Länder im Bereich der landeseigenen Verwaltung. Sie erfaßten nicht nur einen "föderalistisch irrelevanten Teil" des früheren Preisgesetzes . Die Vorschriften des § 9 Abs. 2 Preisgesetz widersprechen dem Grundgesetz nicht. Es ist nicht ersichtlich, warum die Verlängerungsgesetze nicht auch die Geltungsdauer dieser Bestimmung des Preisgesetzes verlängern sollten.

BVerfGE 8, 274 (296):

2. Dem 2. Verlängerungsgesetz hat der Bundesrat in seiner 10. Sitzung am 19. Dezember 1949 ausdrücklich zugestimmt (Sitzungsberichte 1949/50 S. 118). Die Zustimmung des Bundesrates kommt auch in der Verkündungsformel des Gesetzes zum Ausdruck: "Das vorstehende Gesetz wird nach Zustimmung des Bundesrates hiermit verkündet" (BGBl. 1950 S. 8).

Der Bundesrat hat aber auch dem 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz zugestimmt, obwohl er zu diesen Gesetzen beschlossen hat, davon abzusehen, gemäß Art. 77 Abs. 2 GG die Einberufung des Vermittlungsausschusses zu verlangen, und obwohl die Verkündungsformeln der Gesetze dementsprechend lediglich feststellen: "Die verfassungsmäßigen Rechte des Bundesrates sind gewahrt" (BRDrucks. Nrn. 706/50, 1037/50 und 259/51; Verkündungsformeln: BGBl. 1950 S. 681 und S. 824 sowie 1951 1 S. 223).

Gesetze, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen (Zustimmungsgesetze), sind nur dann zustande gekommen, wenn der Bundesrat beschlossen hat, ihnen zuzustimmen . Das Zustandekommen von Gesetzen, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedürfen (sogenannte einfache Gesetze), kann der Bundesrat durch Anrufung des Vermittlungsausschusses und durch nachfolgenden Einspruch zwar hemmen, im Falle der Überstimmung des Einspruchs durch den Bundestag letztlich aber nicht hindern . Bei Zustimmungsgesetzen kann sich der Bundesrat zwischen Zustimmung, Anrufung des Vermittlungsausschusses und Versagung der Zustimmung entscheiden, bei einfachen Gesetzen hat er zunächst nur die Wahl, ob er den Vermittlungsausschuß anrufen oder nicht anrufen will. Bei Zustimmungsgesetzen sind also die verfassungsrechtlichen Möglichkeiten des Bundesrates, auf das Zustandekommen der Gesetze einzuwirken, weit stärker als bei einfachen Gesetzen. Hieraus und weiterhin aus der Tatsache, daß das Gesetzgebungsverfahren ein formales Verfahren ist, folgt, daß grundsätzlich der Bundesrat, falls er einem Gesetz zustimmen will, seine Zustimmung ausdrücklich beschließen muß und

BVerfGE 8, 274 (297):

daß grundsätzlich ein Beschluß, von der Anrufung des Vermittlungsausschusses abzusehen, nicht als Zustimmung des Bundesrates zu einem Gesetz gewertet werden kann.

Weder das Grundgesetz noch die bei der Beschlußfassung des Bundesrates über das 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz geltende Geschäftsordnung des Bundesrates vom 8. September 1950 (BGBI. S. 768) schreiben jedoch eine bestimmte Form der Beschlußfassung bei der Zustimmung zu Gesetzen oder eine bestimmte Formulierung solcher Beschlüsse vor. Aus Art. 52 Abs. 3 Satz 1 GG ergibt sich lediglich, daß über die Zustimmung zu einem Gesetz abgestimmt werden muß und daß ein Beschluß nur dann gefaßt ist, wenn sich mindestens die Mehrheit der Stimmen des Bundesrates für den Antrag erklärt hat.

Deshalb ist es möglich, ausnahmsweise einen Beschluß des Bundesrates, von der Anrufung des Vermittlungsausschusses abzusehen, als Zustimmung zu einem Gesetz auszulegen, wenn besondere Umstände bei der Beratung und Beschlußfassung eindeutig erkennen lassen, daß der Bundesrat mit der Vorlage einverstanden war und das Zustandekommen des Gesetzes gewollt hat.

Solche besonderen Umstände liegen bei der Beratung und Beschlußfassung des Bundesrates über das 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz vor.

Zum 4. Verlängerungsgesetz berichtete Minister Dr. Seidel in der 34. Sitzung des Bundesrates am 8. September 1950 (Sitzungsberichte 1949/50 S. 579) über die Notwendigkeit einer erneuten Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes und schlug folgenden Beschluß vor:

"Der Bundesrat stellt zu dem vom Bundestag in seiner Sitzung vom 8. September 1950 verabschiedeten Gesetz zur Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes keinen Antrag nach Art. 77 Abs. 2 GG."

Sodann erklärte Präsident Dr. Ehard:

"... Darf ich fragen, ob das Wort gewünscht wird? - Das ist nicht der Fall. Sie haben den Antrag gehört. Darf ich die Zustimmung des Hohen Hauses dazu feststellen? Es ist einstimmig so beschlossen."

BVerfGE 8, 274 (298):

Zum 5. Verlängerungsgesetz führte Minister Dr. Andersen in der 42. Sitzung des Bundesrates am 8. Dezember 1950 (Sitzungsberichte 1949/50 S. 794) aus:

"... Dieses Gesetz ist notwendig geworden, nachdem sich herausgestellt hat, daß das vom Bundestag seit Monaten beratene neue Preisgesetz nicht mehr rechtzeitig vor Ablauf des Jahres verabschiedet werden und in Kraft treten kann. Das Verlängerungsgesetz verlängert das bisherige Preisgesetz bis zum Inkrafttreten des neuen Preisgesetzes, längstens jedoch bis zum 31. März 1951. Der Wirtschaftsausschuß empfiehlt dem Bundesrat, von seinem Recht nach Art. 77 Abs. 2 des Grundgesetzes keinen Gebrauch zu machen."

Hierauf erklärte Vizepräsident Kaisen:

"Erheben sich gegen diesen Vorschlag Bedenken? - Das ist nicht der Fall. Dann ist so beschlossen."

Zum 6. Verlängerungsgesetz wies Minister Dr. Andersen in der 51. Sitzung des Bundesrates am 2. März 1951 (Sitzungsberichte 1951 S. 153) zunächst darauf hin, daß der Bundestag bei seiner Abstimmung am 1. März 1951 über den Einspruch des Bundesrates gegen das neue Preisgesetz nicht die erforderliche Mehrheit aufgebracht habe, um den Einspruch zu überstimmen; dieser Gesetzentwurf sei daher hinfällig geworden. Die Verlängerung des gegenwärtig geltenden Preisgesetzes sei notwendig. Minister Dr. Andersen unterrichtete den Bundesrat über die Schwierigkeiten, die einer rechtzeitigen Verabschiedung und Verkündung des Verlängerungsgesetzes bis zum 31. März 1951 entgegenstünden und empfahl, folgenden Beschluß zu fassen:

"Für den Fall, daß der Bundestag den Entwurf eines Gesetzes zur weiteren Verlängerung der Geltungsdauer des Preisgesetzes gemäß Drucks. 1993 verabschiedet, beschließt der Bundesrat, einen Antrag gemäß Art. 77 Abs. 2 GG nicht zu stellen."

Präsident Dr. Ehard führte aus:

"... Der Beschluß ist ja an sich völlig unbedenklich. Werden Einwendungen erhoben? - Das ist nicht der Fall. Ich darf also die einhellige Zustimmung feststellen."

In der 52. Sitzung des Bundesrates am 16. März 1951 (Sitzungsberichte 1951 S. 202) wurde der Beschluß vom 2. März 1951

BVerfGE 8, 274 (299):

bestätigt, nachdem der Bundestag in der Zwischenzeit das Verlängerungsgesetz beschlossen hatte. Präsident Dr. Ehard schloß seine sich hierauf beziehenden Ausführungen mit den Worten:

"... wird es zweckmäßig sein, den Beschluß der letzten Sitzung heute zu bestätigen, damit wir das im Protokoll haben. Ich darf wohl annehmen, daß dagegen keine Erinnerung besteht und daß alle Länder einverstanden sind. - Es ist so beschlossen."

Aus den Verhandlungen zum 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz ergibt sich kein Anhaltspunkt dafür, daß der Bundesrat, der beim 2. Verlängerungsgesetz seine Zustimmung für erforderlich hielt und diesem Gesetz auch zustimmte, inzwischen seine Ansicht, daß Verlängerungsgesetze zum Preisgesetz seiner Zustimmung bedürfen, geändert hatte. Die Zustimmungsbedürftigkeit der Verlängerungsgesetze ist nicht erneut erörtert worden. Es kann deshalb angenommen werden, daß der Bundesrat mit seinen Beschlüssen zum 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz seine Zustimmung zum Ausdruck bringen wollte, obgleich eine seiner Übung entsprechende Formulierung der Beschlüsse unterblieb.

Bei der Beratung des 4. und 5. Verlängerungsgesetzes war das Gesetzgebungsverfahren für ein neues Preisgesetz noch nicht abgeschlossen. Um einen allseits als unerträglich erachteten gesetzlosen Zustand im Bereich des Preisrechts zu vermeiden, waren die Verlängerungsgesetze notwendig. Auf diesen Sachverhalt haben die Berichterstatter im Bundesrat hingewiesen. Zur Zeit der Beratung des 6. Verlängerungsgesetzes stand bereits fest, daß das neue Preisgesetz gescheitert war. Der Bundesrat faßte einen das 6. Verlängerungsgesetz billigenden Beschluß bereits zu einem Zeitpunkt, in dem ein entsprechender Gesetzesbeschluß des Bundestages noch nicht vorlag. Dieses Verfahren zeigt jedenfalls, wie sehr dem Bundesrat daran gelegen war, das Seine zum Zustandekommen des 6. Verlängerungsgesetzes beizutragen. Gleiches gilt aber auch davon, daß die Beschlüsse zum 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz nach kurzer Berichterstattung jeweils einstimmig gefaßt wurden. Gegen die Gesetze sind von keinem Lande Bedenken geltend gemacht worden. Der Bundesrat hat ihren Erlaß

BVerfGE 8, 274 (300):

für unbedingt notwendig gehalten. Er hat gewollt, daß diese Gesetze zustande kommen, und hat durch seine Beschlüsse die dafür unerläßlichen Voraussetzungen schaffen wollen. Dabei ist ihm ein technisches Versehen unterlaufen. Die gesamten Umstände bei der Beschlußfassung des Bundesrates zum 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz rechtfertigen eine Auslegung dieser Beschlüsse dahin, daß der Bundesrat den Gesetzen zustimmen wollte und auch zugestimmt hat.

Diese Auslegung der Beschlüsse des Bundesrates wird bestätigt durch seine Zustimmung zum Investitionshilfegesetz vom 7. Januar 1952 (BGBI. I S. 7), dessen § 37 den § 1 Preisgesetz ergänzte. Der Bundesrat hätte nicht der Ergänzung eines Gesetzes zugestimmt, wenn er nicht auch bei dieser Gelegenheit von der Gültigkeit des Preisgesetzes i. d. F. der Verlängerungsgesetze und davon ausgegangen wäre, daß er zu diesen Verlängerungsgesetzen Beschlüsse gefaßt habe, die das zu ihrem Zustandekommen Notwendige enthielten (vgl. OVG Lüneburg, ZMR 1956, 411 [414]).

II.

§ 2 Preisgesetz ist, soweit er den Gegenstand dieses Verfahrens bildet, nicht deshalb nichtig, weil die Vorschriften der §§ 4 ff. Preisgesetz möglicherweise für die Preisverwaltung "eine Form der Mischverwaltung von Bund und Ländern" geschaffen haben, "die dem Grundgesetz unbekannt ist", und weil "die Verteilung der Kompetenzen zwischen Bundes- und Landesbehörden im Preisgesetz... im einzelnen wie im grundsätzlichen gegen die Zuständigkeitsordnung der Art. 83 ff. GG" verstößt (Vorlagebeschluß des V. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Juli 1956, BVerwGE 4, 24 [29]). Es kann dahingestellt bleiben, ob diese Ansicht richtig ist. Selbst wenn die vom Bundesverwaltungsgericht im einzelnen angeführten Vorschriften des Preisgesetzes mit Art. 83 ff. GG unvereinbar wären, so bliebe die Gültigkeit von § 2 Preisgesetz unberührt.

Der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts meint die orga

BVerfGE 8, 274 (301):

nisatorischen und verfahrensrechtlichen Bestimmungen des Preisgesetzes hingen mit dessen einziger materiell-rechtlicher Vorschrift, dem § 2 Abs. 1, eng zusammen. Es erscheine zumindest fraglich, ob der Gesetzgeber den Landesbehörden "die große Machtfülle des § 2 Abs. 1" eingeräumt hatte, ohne gleichzeitig dem Bund die weitgehenden Eingriffsbefugnisse der §§ 4 ff. zu gewähren. Zweifel in dieser Richtung genügten aber bereits, um die Ungültigkeit auch des § 2 Abs. 1 zu bejahen. Nur dann habe die Ungültigkeit eines Teiles eines Gesetzes nicht dessen gesamte Ungültigkeit zur Folge, wenn mit Sicherheit anzunehmen sei, daß die an sich gültigen Vorschriften auch ohne die ungültigen erlassen worden wären. Begründete Zweifel an der Möglichkeit, die gültigen Bestimmungen ohne die ungültigen aufrecht zu erhalten gingen zu Lasten der Gültigkeit (Vorlagebeschluß vom 4. Juli 1956, BVerwGE 4, 24 [29 f.]).

Das Bundesverfassungsgericht vermag sich dieser Auffassung nicht anzuschließen. Die Nichtigkeit einzelner Vorschriften hat grundsätzlich nicht die Nichtigkeit auch der übrigen Bestimmungen des Gesetzes zur Folge. Aus der Nichtigkeit einzelner Vorschriften folgt vielmehr die Nichtigkeit des ganzen Gesetzes nur dann, wenn sich aus dem objektiven Sinn des Gesetzes ergibt, daß die übrigen mit der Verfassung zu vereinbarenden Bestimmungen keine selbständige Bedeutung haben (BVerfGE 2, 380 [406 letzter Absatz]; 5, 25 [34]; 8, 71 [79]; vgl. BVerfGE 6, 273 [281]): ferner dann, wenn die verfassungswidrige Vorschrift Teil einer Gesamtregelung ist, die ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verlöre, nähme man einen ihrer Bestandteile heraus (BVerfGE 1, 264 [272]), wenn also die nichtige Vorschrift mit den übrigen Bestimmungen so verflochten ist, daß sie eine untrennbare Einheit bilden, die nicht in ihre einzelnen Bestandteile zerlegt werden kann (BayVfGH n. F. 3, 28 [50]).

§ 2 bildet den Kern des Preisgesetzes; die übrigen Bestimmungen sind im Vergleich zu dieser Vorschrift von untergeordneter Bedeutung. § 2 kann sinnvoll für sich bestehen und vollzogen werden, wie die Sachverhalte der Ausgangsverfahren zeigen. Die

BVerfGE 8, 274 (302):

Vorschrift hat selbständige Bedeutung neben den organisatorischen Bestimmungen der §§ 4 ff. Sie bildet nicht mit ihnen zusammen eine Einheit und ist nicht Teil einer Gesamtregelung, die ohne die Zuständigkeits- und Verfahrensvorschriften, die nichtig sein mögen, ihren Sinn verlöre.

Die Unvereinbarkeit einzelner Bestimmungen der §§ 4 ff. Preisgesetz mit dem Grundgesetz läßt also die Gültigkeit von § 2 Preisgesetz unberührt. Ob Vorschriften der §§ 4 ff. nichtig sind, kann dahinstehen.

III.

1. Die Verlängerungsgesetze haben die Vorschriften des Preisgesetzes nicht neu verkündet, sich vielmehr darauf beschränkt anzuordnen, daß die Geltungsdauer des Preisgesetzes verlängert wird. Das genügt rechtsstaatlichen Anforderungen.

Legt ein Gesetz nicht selbst den gesetzlichen Tatbestand fest, sondern verweist es auf andere Normen, so muß es für den Rechtsunterworfenen klar erkennen lassen, was Rechtens sein soll (BVerfGE 5, 25 [31]). Die Verlängerungsgesetze lassen keinen Zweifel darüber, welche Vorschriften gelten sollen; sie nehmen Bezug auf das Preisgesetz, das nach den seinerzeit geltenden Vorschriften ordnungsgemäß im Gesetz- und Verordnungsblatt des Wirtschaftsrates des Vereinigten Wirtschaftsgebietes verkündet worden ist (vgl. § des Gesetzes über den vorläufigen Aufbau der Wirtschaftsverwaltung des Vereinigten Wirtschaftsgebietes vom 9. August 1947, WiGBl. S. 1). Eine derartige Bezugnahme ist in ständiger Staatspraxis für zulässig erachtet worden (vgl. HessVGH, VerwRspr. 4, 540 [542 f.]; vgl. auch Art. 140 GG). Eine erneute Verkündung der Bestimmungen des Preisgesetzes war nicht notwendig.

Das gilt ohne Rücksicht darauf, ob das Preisgesetz insgesamt oder ob einzelne Vorschriften im Zeitpunkt der Verlängerung seiner Geltungsdauer noch galten. Denn ein Gesetz kann für das, was gelten soll, auch auf nicht mehr in Kraft befindliche Normen Bezug nehmen. Notwendig ist nur, daß klar erkennbar ist, welche

BVerfGE 8, 274 (303):

Bestimmungen Gesetzeskraft haben sollen (vgl. BVerwGE 1, 104 [107 f.]; BayVfGH n. F. 4, 90 [102]; a. A. Giese, AöR 76,1950/ 51, S. 464 [480]; Bettermann, JZ 1952, 65 [66]).

2. § 2 Preisgesetz i. d. F. des 2. Verlängerungsgesetzes trat am 1. Januar 1950 in Kraft. Seine Gültigkeit hängt nicht davon ab, daß das Preisgesetz i. d. F. des 1. Verlängerungsgesetzes bis zum 1. Januar 1950 galt ; Jansen, JR 1953, 408 (411)).

Der Gesetzgeber eines Verlängerungsgesetzes wird zwar im allgemeinen annehmen, daß das befristete Gesetz im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Verlängerungsgesetzes gilt. Das ändert jedoch nichts daran, daß die Geltung dieses Gesetzes nicht Voraussetzung der Gültigkeit des Verlängerungsgesetzes ist. Der Erlaß des Verlängerungsgesetzes kommt dem Erlaß eines neuen Gesetzes mit dem Inhalt des befristeten Gesetzes gleich; dessen Vorschriften werden "wiederholt". Verlängerungsgesetze ordnen an, daß bestimmte durch Bezugnahme gekennzeichnete Vorschriften von einem bestimmten Zeitpunkt an gelten sollen.

Sie geben diesen Vorschriften einen selbständigen, von dem in seiner Geltungsdauer zu verlängernden Gesetz unabhängigen Geltungsgrund.

Es mag Verlängerungsgesetze geben, die anders zu beurteilen sind. Aus besonderen Umständen kann hervorgehen, daß das Verlängerungsgesetz die Gültigkeit des befristeten Gesetzes oder einzelner seiner Vorschriften voraussetzt, so daß auch das Verlängerungsgesetz nichtig ist, wenn sich die in ihrer Geltungsdauer zu verlängernden Normen als ungültig erweisen. Wortlaut und Sinn des 2. Verlängerungsgesetzes geben jedoch keinen Anhaltspunkt dafür, daß dieses Gesetz nur unter der Voraussetzung gelten sollte, daß das Preisgesetz i. d. F. des 1. Verlängerungsgesetzes bis zum 1. Januar 1950 gültig war. Das gilt entsprechend auch für die folgenden Verlängerungsgesetze.

Es kann deshalb dahingestellt bleiben, ob - wie Bettermann (JZ 1952, 65 f.) meint - die Ermächtigung des § 2 Abs. 1 Preisgesetz schon vor dem 31. Dezember 1949 nach Art. 129 Abs. 3 GG erlosch und ob einzelne Vorschriften des Preisgesetzes am 24. Mai

BVerfGE 8, 274 (304):

1949 nach Art. 123 Abs. 1 GG außer Kraft traten (so Werner Weber, DÖV 1957, 33). Ebenso kann offenbleiben, ob die Rückwirkung des 1. Verlängerungsgesetzes seine Gültigkeit beeinträchtigte.

3. Das 2. Verlängerungsgesetz vom 21. Januar 1950 (BGBI. S. 7) ist am 26. Januar 1950 verkündet worden. Es trat mit Wirkung vom 1. Januar 1950, hinsichtlich der Strafbestimmungen jedoch erst am Tage nach seiner Verkündung in Kraft (§ 5 des 2. Verlängerungsgesetzes). Die Rückwirkung des Gesetzes steht seiner Gültigkeit nicht entgegen.

Bedenken gegen die Rückwirkung des 2. Verlängerungsgesetzes könnten nur aus dem Verfassungsgrundsatz der Rechtsstaatlichkeit hergeleitet werden (vgl. BVerfGE 7, 89 [92]). Sie wären nur dann berechtigt, wenn das 2. Verlängerungsgesetz "rückwirkende Eingriffe in Rechte oder Rechtslagen des Staatsbürgers" vornähme, "mit denen dieser in dem Zeitpunkt, von dem ab sie nun gelten sollen, nicht rechnen konnte und die er also bei verständiger Vorausschau im privaten und beruflichen Bereich nicht zu berücksichtigen brauchte" (BVerfGE 1, 264 [280]; vgl. auch BVerfGE 2, 237 [264 ff.]; 3, 58 [150]).

Der Bundesrat nahm zum Regierungsentwurf des 2. Verlängerungsgesetzes nach Art. 76 Abs. 2 GG in seiner 8. Sitzung am 23. November 1949 Stellung (Sitzungsberichte 1949/50 S. 64 ff.). Er schlug nur geringfügige Änderungen vor (Schreiben des Präsidenten des Bundesrates an den Bundeskanzler vom 23. November 1949, Az.: Lfd. Nr. 200/ W 13-74 (1)). Der Bundestag beschloß das Gesetz in seiner 25. Sitzung am 16. Dezember 1949 (Stenographische Berichte S. 768 ff.). Bereits in seiner 10. Sitzung am 19. Dezember 1949 stimmte der Bundesrat dem Gesetz zu (Sitzungsberichte 1949/50 S. 118).

Das 2. Verlängerungsgesetz ist also schon vor Ablauf der Geltungsdauer des Preisgesetzes von 1948 i. d. F. des bis zum 31. Dezember 1949 befristeten 1. Verlängerungsgesetzes zustande gekommen . Das mußte der interessierten Öffentlich

BVerfGE 8, 274 (305):

keit aus den Berichten über die Beratungen und Beschlüsse von Bundestag und Bundesrat auch bekannt geworden sein. Die Verzögerung der Verkündung des Gesetzes, die erst am 26. Januar 1950 erfolgte, beruhte lediglich auf der damals nach Nr. 5 Satz 2 des Besatzungsstatuts vom 10. April 1949 noch notwendigen Vorlage des Gesetzes bei der Alliierten Hohen Kommission (vgl. die Ausführungen von Minister Dr. Katz in der 10. Sitzung des Bundesrates am 19. Dezember 1949, Sitzungsberichte S. 118 C). Bei "verständiger Vorausschau im privaten und beruflichen Bereich" konnte kein Zweifel darüber bestehen, daß die bisher verbindlichen preisrechtlichen Vorschriften auch weiterhin gelten würden; der Staatsbürger mußte mit dem rückwirkenden Erlaß des 2. Verlängerungsgesetzes rechnen (vgl. BVerfGE 2, 237 [264 ff.]; OVG Hamburg, NJW 1953, 879; OLG Düsseldorf, JMBI. NRW 1954, 95 f.; OLG Köln, JMBI. NRW 1955, 105).

Die Rückwirkung, die sich das 2. Verlängerungsgesetz beigelegt hat, gibt demzufolge keinen Anlaß, "das vielschichtige Problem der Rückwirkung von Gesetzen in aller Breite aufzurollen" (vgl. BVerfGE 7J 89 [92] ). Das 2. Verlängerungsgesetz ist mit dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Rechtssicherheit vereinbar. Auch andere Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit sind nicht verletzt.

Anordnungen und Verfügungen, die auf Grund des 2. Verlängerungsgesetzes in dem Zeitraum erlassen wurden, für den sich das Gesetz rückwirkende Kraft beigelegt hat, sind ohne Rechtsgrundlage ergangen. Ob die zulässig angeordnete Rückwirkung diesen Mangel heilt, ist nicht vom Bundesverfassungsgericht zu entscheiden.

IV.

1. Unter "Anordnungen", zu deren Erlaß § 2 Preisgesetz ermächtigt, sind Rechtsverordnungen zu verstehen. Das ergibt sich insbesondere aus § 6 Preisgesetz, der die Verkündung der Anordnungen vorschreibt und Bestimmungen über ihr Inkrafttreten enthält. Es ist auch nahezu allgemeine Meinung, daß § 2 Preisgesetz zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt (DOG,

BVerfGE 8, 274 (306):

AöR 77, 1951/52, S. 79 [80]; HessVGH ESVGH 3, 237 [238]; WürttBad. VGH, Senat Karlsruhe, VerwRSpr. 5, 726 [734]; LVG Rheinland-Pfalz, JZ 1951, 372 [374]; Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 1954, Bd. II S. 305 f., 323; BVerwGE 1, 104 [118] mit weiteren Nachweisungen).

2. Es ist nicht zu prüfen, ob die Ermächtigung des § 2 zum Erlaß von Rechtsverordnungen nach Art. 129 Abs. 3 GG erlöschen, sondern ob sie mit Art. 80 Abs. 1 GG vereinbar ist.

Art. 129 Abs. 3 GG scheidet als Prüfungsmaßstab aus, da er sich nur auf Ermächtigungen aus der Zeit vor dem ersten Zusammentritt des Bundestages am 7. September 1949 bezieht (BVerfGE 7, 282 [291]; vgl. BVerfGE 2, 307 [326 ff.]; 4, 7 [21 f.]). Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz i. d. F. des 2. und der folgenden Verlängerungsgesetze ist aber vom Bundesgesetzgeber erteilt worden, der das Preisgesetz jeweils neu als Bundesgesetz in Kraft gesetzt hat (vgl. oben B II sowie Bernhard Wolff, AöR 78, 1952/53, S. 194 [213]). Die Anwendung von Art. 129 Abs. 3 GG kann auch nicht aus § 4 des 2. Verlängerungsgesetzes hergeleitet werden, der den Bundesminister für Wirtschaft ermächtigt, das Preisgesetz "unter Berücksichtigung der Art. 122 und 129 des Grundgesetzes in der jetzt geltenden Fassung" bekanntzumachen. Diese Vorschrift wollte sicherstellen, daß der Übergang der Ermächtigungen entsprechend Art. 129 Abs. 1 GG bei einer neuen Bekanntmachung des Preisgesetzes und bei seiner Anwendung berücksichtigt wird, nicht aber die Ermächtigung des § 2 dem Maßstab des Art. 129 Abs. 3 GG unterwerfen.

3. Die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen, die § 2 Preisgesetz dem Direktor der Verwaltung für Wirtschaft des Vereinigten Wirtschaftsgebietes erteilte, steht gemäß § 4 des 2. Verlängerungsgesetzes i. V. m. Art. 129 Abs. 1 GG seit dem 2. Verlängerungsgesetz dem Bundesminister für Wirtschaft zu. Der Bundesminister für Wirtschaft gehört zu den Stellen, die nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG ermächtigt werden können, Rechtsverordnungen zu erlassen. Aus Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG ergeben sich also keine Bedenken.

BVerfGE 8, 274 (307):

Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz zum Erlaß von Rechtsverordnungen ist mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar; sie ist nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt.

1. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung müssen "im Gesetz bestimmt werden" . Das besagt - anders als der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Vorlagebeschluß vom 4. Juli 1956 (BVerwGE 4, 24 [40, 45]) meint - aber nicht, daß Zweck, Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung im Text des Gesetzes ausdrücklich bestimmt sein müssen und daß es unzulässig wäre, die Ermächtigungsvorschrift auszulegen. Vielmehr gelten auch für die Interpretation von Ermächtigungsnormen die allgemeinen Auslegungsgrundsätze. Zur Klärung von Zweck, Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung können also, wie auch sonst bei der Auslegung einer Vorschrift, der Sinnzusammenhang der Norm mit anderen Vorschriften und das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt, berücksichtigt werden (vgl. BVerfGE 7, 267 [272 f.] und 7, 282 [291]. Es genügt, wenn sich Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung aus dem ganzen Gesetz ermitteln lassen [Bernhard Wolff. AöR 78, 1952/53, S. 199 f.]. Maßgebend ist der in der Bestimmung zum Ausdruck kommende objektive Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Ermächtigungsnorm und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den die Ermächtigung gestellt ist [BVerfGE 1, 299 [312]]. Auch die Entstehungsgeschichte kann - vor allem zur Bestätigung des Ergebnisses der Auslegung - herangezogen werden [vgl. BVerfGE 1,117 [127, 134 f.]].

2. a) Der Zweck der Ermächtigung ist in § 2 Preisgesetz nicht ausdrücklich bestimmt. Der Wortlaut der Vorschrift gibt aber einen Anhaltspunkt dafür, welches "Programm" verwirklicht werden soll. Es können Verordnungen erlassen werden, durch die Preise festgesetzt oder genehmigt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll. Die Befugnis, Preise festzusetzen und zu genehmigen, steht nicht ohne Beziehung ne

BVerfGE 8, 274 (308):

ben der Befugnis, Maßnahmen zur Aufrechterhaltung des Preisstandes zu treffen. Preisfestsetzung und Preisgenehmigung sind vielmehr als ausdrücklich im Gesetz genannte Beispiele für Maßnahmen zu verstehen, die geeignet sind, den Preisstand aufrechtzuerhalten. § 2 Abs. 1 Preisgesetz ermächtigt also zum Erlaß von Verordnungen, durch die Preise festgesetzt oder genehmigt werden, oder durch die sonst der Preisstand aufrechterhalten werden soll (BVerwGE 1, 104 [109]; Zipfel, Preisrecht, Einl. S. XLI; a. A. Bettermann, JZ 1952, 65 [67]; Ule, DVBI. 1955, 771 [772]).

"Aufrechterhaltung des Preisstandes" bedeutet nicht, daß der Preisstand für die einzelnen Waren und Leistungen nicht verändert werden darf. Die Ermächtigung zielt vielmehr darauf ab, den Preisstand für alle Preise, den Preisstand insgesamt zu halten, also das allgemeine Preisniveau zu stabilisieren. Das ergibt sich aus dem Zusammenhang, von § 2 mit § 1 Satz 2 Preisgesetz, der Veränderungen der Preise von Waren und Leistungen, die eine grundlegende Bedeutung für den gesamten Preisstand, insbesondere die Lebenshaltung, haben, an die Zustimmung des Bundestages bindet. Dementsprechend heißt es in der Begründung zum Preisgesetz:

"Diese Funktion des Preises muß aber in Notzeiten zurücktreten hinter den Interessen der Gesamtwirtschaft, die aus sozialen und allgemeinwirtschaftlichen Gründen, besonders aber zum Schutz der Verbraucherinteressen eine Aufrechterhaltung der Preise und eine gesunde Relation der Preise untereinander verlangen." (Drucks. des Wirtschaftsrates 1948, Nr. 178 S. 332).

Soll "eine gesunde Relation der Preise untereinander" gewahrt werden, so müssen die preisregelnden Maßnahmen den Preisstand für alle Waren und Leistungen in Betracht ziehen. Damit steht aber dem Verordnunggeber für Maßnahmen, die sich auf Preise für einzelne Waren oder Leistungen beziehen, ein größerer Spielraum zur Verfügung (vgl. BVerwGE 1, 104 [110]).

Die "Aufrechterhaltung des Preisstandes" wird jedoch nicht dahin verstanden werden können, daß nur Maßnahmen "zur

BVerfGE 8, 274 (309):

Zügelung und Begrenzung von Preisauftrieben" (BVerwGE 1, 104 [109]) im Interesse der Verbraucher dem Zweck der Ermächtigung gerecht werden. Dieses Ziel wird häufig im Vordergrund stehen. Der Preisstabilisierung können aber ebenso Maßnahmen gegen Preisverfall zur Erhaltung der Rentabilität bestimmter Wirtschaftszweige im allgemeinwirtschaftlichen Interesse dienen. Dementsprechend sind auf Grund von § 2 Preisgesetz nicht nur Höchstpreise, sondern auch Festpreise und früher auch Mindestpreise vorgeschrieben worden; auch die Stützung von Preisen kann zur Stabilisierung des Preisniveaus beitragen.

Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz soll also dazu dienen, allzu große Schwankungen der Preise zu verhindern. Vornehmlich, wenn auch nicht ausschließlich, verfolgt die Ermächtigung den Zweck, zu verhindern, daß die Preise unangemessen steigen, daß sie "davonlaufen". Dieser Zweck der Ermächtigung kommt auch in der Bezeichnung des Gesetzes als eines Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung zum Ausdruck. Mit den Worten "Preisbildung" und "Preisüberwachung" knüpft das Gesetz an allgemeine Vorstellungen an, die seit jeher mit Preisregelungen verbunden sind: die Preise sollen durch staatliche Maßnahmen niedrig gehalten werden. Preisgesetze sind immer dann ergangen, wenn die Gefahr stärker Preisschwankungen drohte, die der Staat aus wirtschaftlichen, sozialen oder politischen Gründen nicht hinnehmen konnte.

Wenn der Zweck der Ermächtigung von § 2 Preisgesetz sich also zunächst als "Aufrechterhaltung des Preisstandes" bestimmen läßt, so steht dieser Auslegung nicht entgegen, daß, wie § 1 Satz 2 Preisgesetz zweifelsfrei ergibt, auch Veränderungen der Preise von Waren und Leistungen angeordnet werden können, die eine grundlegende Bedeutung für den gesamten Preisstand, insbesondere die Lebenshaltung, haben . Maßnahmen, die von grundlegender Bedeutung für den gesamten Preisstand sind, können dennoch der Aufrechterhaltung des Preisstandes und der Stabilisierung des Preisniveaus dienen. Das wird deutlich am Beispiel der mit Zustimmung des

BVerfGE 8, 274 (310):

Bundestages ergangenen VO PR 72/52 über einen allgemeinen Mietzuschlag bei Wohnraum des Althausbesitzes vom 27. September 1952 (BGBI. I S. 648), die eine Erhöhung der Mieten um 10 v. H. vorsah. Diese Regelung war sicherlich von grundlegender Bedeutung für die Kosten der Lebenshaltung weiter Bevölkerungskreise. Trotzdem diente sie der Aufrechterhaltung des Preisstandes in dem oben gekennzeichneten Sinn, in dem sie vor allem die "gesunde Relation der Preise untereinander" förderte. Die Aufrechterhaltung der Preisbindung unter Heraufsetzung der Preise kann der Aufrechterhaltung des Preisstandes in höherem Maße dienen als die Freigabe der Preise.

b) Wenn als Zweck der Ermächtigung zunächst die Aufrechterhaltung des Preisstandes ermittelt werden konnte, so folgt daraus, daß dem § 2 Preisgesetz eine vornehmlich ordnungssichernde, schützende und bewahrende Funktion zukommt (vgl. Werner Weber, DÖV 1957, 33 [35 f.]). Ähnlich wie bei den Generalklauseln des Polizeirechts ist auch im Preisrecht den zur Rechtssetzung ermächtigten Stellen "ein bestimmter Normalzustand der Ordnung des Wirtschaftslebens vorgegeben" (Werner Weber a.a.O.). Es ist Zweck der Ermächtigung, diesen vorgegebenen Zustand zu wahren und ihn gegen Gefährdungen und ernsthafte Störungen zu schützen. § 2 Preisgesetz soll der Exekutive die Mittel zur Verfügung stellen, um die Auswirkungen von Störungen und Krisen des wirtschaftlichen Lebens auf die Preisentwicklung in Grenzen zu halten und durch Einwirkung auf die Preise Gefahren abzuwehren, die dem gesamten wirtschaftlichen, sozialen und politischen Leben durch eine ungestüme Preisentwicklung drohen können. Demgemäß ermächtigt § 2 Preisgesetz nur zu solchen Preisregelungen, die zur Abwehr ernsthafter, für den gesamten Preisstand relevanter Störungen unerläßlich sind. Beim Gebrauch der Ermächtigung muß der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zwischen Zweck und Mittel gewahrt werden (vgl. BVerfGE 1, 167 [178]; 3, 383 [399]; 7, 377 [407]).

Der auf Sicherung einer vorgegebenen Preis- und Wirtschaftsordnung gerichtete Zweck der Ermächtigung schließt es aus, durch

BVerfGE 8, 274 (311):

Preisregelungen eine aktive, die Preis- und Wirtschaftsordnung umgestaltende Wirtschaftspolitik zu betreiben. Das wäre mit der ordnungssichernden Funktion des § 2 Preisgesetz nicht vereinbar, die nur die "Aufrechterhaltung" des Preisstandes, also "konservierende" Maßnahmen erlaubt.

Eine Ermächtigung, die in dieser Weise ordnungssichernden Zwecken zu dienen bestimmt ist, wird auf die Verwendung allgemeinerer Formeln nicht verzichten können. In der hochentwickelten und in hohem Maße vom Ausland abhängigen Wirtschaft der Bundesrepublik sind die sich schnell wandelnden wirtschaftlichen Situationen, die sich etwa als Folge weltpolitischer Krisen ergeben können, kaum vorhersehbar. Ebensowenig kann im voraus festgelegt werden, wie im einzelnen versucht werden könnte und sollte, den von diesen Krisen ausgehenden Gefahren für den allgemeinen Preisstand zu steuern. Angesichts dieses Sachverhalts ist dem gesamten Recht der staatlichen Intervention in den Wirtschaftsablauf die Verwendung unbestimmterer Begriffe zur Kennzeichnung der Befugnisse der Exekutive geläufig, die allein die notwendigen Regelungen mit der gebotenen Schnelligkeit erlassen kann (vgl. Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 1954, Bd. II S. 198 f.). Der Gebrauch allgemein gehaltener Formulierungen ist dann - aber auch nur dann - unbedenklich, wenn sich der Zweck einer solchen Ermächtigung näher begrenzen läßt. Das ist bei § 2 Preisgesetz der Fall, da die Ermächtigung nur erlaubt, diejenigen Maßnahmen zu treffen, die unerläßlich sind, um Gefährdungen und ernsthafte Störungen des gesamten Preisstandes abzuwehren.

Es ist zwar richtig, daß eine präzisere Umschreibung des Zweckes der Ermächtigung vielleicht möglich gewesen wäre. Diese Ansicht könnte durch einen Hinweis auf die Formulierungen etwa des § 1 des - nicht mehr geltenden - Gesetzes über die Sicherstellung von Leistungen auf dem Gebiet der gewerblichen Wirtschaft vom 24. Dezember 1956 (BGBI. I S. 1070), des § 2 a des Wirtschaftsstrafgesetzes 1954 i. d. F. des Gesetzes vom 19. Dezember 1956 (BGBI. I S. 924) sowie des Leitsätzegesetzes vom

BVerfGE 8, 274 (312):

24. Juni 1948 (WiGBl. S. 59) gestützt werden. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt jedoch nicht, daß die Ermächtigung so bestimmt wie irgend möglich umschrieben ist; sie muß nur hinreichend bestimmt sein.

c) Der Zweck der Ermächtigung des § 2 Preisgesetz ist aber auch noch in anderer Hinsicht bestimmt und also begrenzt.

Der II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat zu Recht darauf hingewiesen, daß sich aus der Bezeichnung des Gesetzes als "Übergangsgesetz" konkrete Schlüsse auf die Tendenz ziehen lassen, die das Gesetz verfolgt (BVerwGE 1, 104 [110]). Als das Preisgesetz beschlossen wurde, war bekannt, daß die Währungsreform nahe bevorstand, von der man sich eine grundlegende Besserung der wirtschaftlichen Verhältnisse erhoffte. Das Preisgesetz sollte dem Übergang zu einem Preisrecht dienen, das den freieren wirtschaftlichen Verhältnissen entsprach, die man für die Zeit nach der Währungsreform als möglich voraussah. Das Preisgesetz ist deshalb ein Übergangsgesetz nicht nur in dem Sinne, daß es befristet für eine Übergangszeit gelten und alsbald durch eine andere, den neuen Verhältnissen angepaßte gesetzliche Regelung ersetzt werden sollte. Der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts verkennt in seinem Vorlagebeschluß vom 4. Juli 1956 (BVerwGE 4, 24 [41 ff.]), daß das Preisgesetz auch insofern ein "Übergangsgesetz" ist, als es den Übergang zu normalen Preisverhältnissen in Aussicht nahm und ermöglichen sollte. Unter "normalen Preisverhältnissen" wurden aber damals - wie auch heute - wirtschaftliche Verhältnisse verstanden, die es erlauben, der Preisbildung auf dem Markt nach Angebot und Nachfrage den Vorrang einzuräumen vor der Bindung der Preise durch staatliche Anordnungen. Wenn der Berichterstatter in der 13. Vollversammlung des Wirtschaftsrates am 16./17. März 1948 ausführte, mit der Benennung des Preisgesetzes als Übergangsgesetz solle "die Hoffnung zum Ausdruck gebracht werden, daß wir uns heute in einer Übergangszeit befinden, daß das, was wir hier heute festlegen, nicht für lange Zeit Gültigkeit haben soll, sondern daß wir in eine Periode der Wirtschaft eintreten, die uns

BVerfGE 8, 274 (313):

Veranlassung geben könnte, das jetzige Preissystem zu ändern", so wird deutlich, daß das Preisgesetz als Regelung gemeint war, die dem Übergang zu freieren Preisverhältnissen dienen sollte. Das Gesetz verfolgte die Tendenz, die wenige Monate später das Leitsätzegesetz vom 24. Juni 1948 (WiGBl. S. 59) mit den Worten kennzeichnete: "Der Freigabe der Preise ist vor der behördlichen Festsetzung der Vorzug zu geben".

Dem entspricht auch die Handhabung der Ermächtigung, die seit der Preisfreigabeanordnung vom 25. Juni 1948 (WiGBl. S. 61) vor allem durch die Aufhebung staatlicher Preisbindungen für immer weitere Bereiche der Wirtschaft gekennzeichnet ist.

d) Aus dem Charakter des Preisgesetzes als eines Übergangsgesetzes in diesem Sinne folgt, daß die freie Preisbildung auf dem Markt die Regel und die staatliche Einflußnahme auf die Preise die Ausnahme bilden soll und daß von der Ermächtigung nur in einer Weise Gebrauch gemacht werden kann, die dieser Tendenz und diesem "Programm" des Gesetzes entspricht. Werden für besondere Bereiche des Wirtschaftslebens Preisbindungen erlassen, so bedarf es in jedem Fall besonderer Umstände, die die Regelung rechtfertigen.

Die Begründung zum Preisgesetz (Drucks. des Wirtschaftsrates 1948 Nr. 178, S. 332 f.) umschreibt die Gründe, die allein Preisbindungen rechtfertigen können, zutreffend, wenn dort von den . Interessen der Gesamtwirtschaft", von "sozialen und allgemeinwirtschaftlichen Gründen" und vom "Schutz der Verbraucherinteressen" die Rede ist. Preisregelungen müssen also zum Nutzen des Gemeinwohls geboten sein.

e) Zusammenfassend ist festzustellen:

Das "Programm", das mit Hilfe des § 2 Preisgesetz verwirklicht werden soll, ist die "Aufrechterhaltung des Preisstandes". Die Ermächtigung hat ordnungssichernde Tendenz und läßt deshalb nur Maßnahmen zu, die unerläßlich sind, um Gefährdungen und ernsthafte Störungen des gesamten Preisstandes abzuwehren. Die Ermächtigung soll dem Übergang zu normalen Preisverhältnissen dienen; sie rechtfertigt nur solche Preisregelungen, die für

BVerfGE 8, 274 (314):

besondere Bereiche des Wirtschaftslebens zum Nutzen des Gemeinwohls geboten sind. Beim Gebrauch der Ermächtigung muß der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zwischen Zweck und Mitteln gewahrt werden. Die Ermächtigung darf nicht zu einer aktiven, die Preis- und Wirtschaftsordnung umgestaltenden Wirtschaftspolitik benutzt werden.

Diese Bestimmtheit des Zweckes, die durch die bisherige Handhabung der Ermächtigung durch den Bundesminister für Wirtschaft noch deutlicher hervorgetreten ist, genügt den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

Von der Ermächtigung kann nur in diesem Sinne Gebrauch gemacht werden. Die hierin liegende Begrenzung verbietet es, mit Hilfe der Ermächtigung die bisherige Preispolitik zu ändern. Das wird durch § 1 Satz 1 Preisgesetz noch ausdrücklicher hervorgehoben; danach ist der Bundestag zuständig für die allgemeinen Grundsätze der Preispolitik. Eine Preispolitik, die dem Zweck der Ermächtigung des § 2 widerspricht, wäre auch aus diesem Grund nur möglich, wenn zuvor der Bundestag durch Gesetz neue Grundsätze für die Preispolitik festgelegt und also das Preisgesetz aufgehoben oder geändert hätte.

3. Auch der Inhalt der Ermächtigung ist im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinreichend bestimmt.

a) Der Inhalt der Rechtsverordnungen, zu deren Erlaß § 2 Preisgesetz ermächtigt, ergibt sich zunächst daraus, daß sie nur Preise, Mieten, Pachten, Gebühren und sonstige Entgelte für Güter und Leistungen jeder Art, nicht aber Löhne regeln können.

Der Inhalt der Verordnungen ist weiterhin insofern bestimmt, als Preise usw. festgesetzt oder genehmigt werden können. Zur Festsetzung von Preisen gehört auch die Regelung von Preisbestandteilen, wie z. B. Handelsspannen, sowie der Erlaß von Preisberechnungsvorschriften, wie sie vor allem bei der Preisregelung für öffentliche Aufträge seit jeher üblich sind (vgl. z. B. VO PR 30/53 über die Preise bei öffentlichen Aufträgen vom 21. November 1953 [BAnz. Nr. 244] i. d. F. der VO PR 14/54 vom 23. Dezember 1954 [BAnz. Nr. 250] sowie die VO PR 8/55

BVerfGE 8, 274 (315):

über die Preise bei öffentlichen Aufträgen für Bauleistungen vom 19. Dezember 1955 [BAnz. Nr. 249], die die VO PR 32/51 - Baupreisverordnung - vom 11. Mai 1951 [BAnz. Nr. 92] abgelöst hat).

Da der Inhalt der nach § 2 Preisgesetz zu erlassenden Verordnungen weiterhin maßgeblich durch den Zweck der Ermächtigung konkretisiert wird - das verkennt der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Vorlagebeschluß vom 4. Juli 1956 (BVerwGE 4, 24 [39 f.]) - ist ihr Inhalt, soweit es sich darum handelt, Preise festzusetzen oder zu genehmigen, im Sinne von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hinreichend bestimmt.

b) Aber auch die sonstigen Maßnahmen zur Aufrechterhaltung des Preisstandes, die nach § 2 Preisgesetz erlassen werden können, sind ihrem Inhalt nach ausreichend bestimmt. Unter diese Maßnahmen fallen nach der bisherigen Entwicklung des Preisrechts und der Handhabung der Ermächtigung lediglich zwei Gruppen von Regelungen, die mit der Festsetzung von Preisen aufs engste zusammenhängen.

Mit Preisfestsetzungs- und insbesondere Preisberechnungsvorschriften sind häufig weitere Regelungen verbunden, die als "vorbeugende und sichernde" Bestimmungen oder als "Annexvorschriften" bezeichnet werden können (vgl. Bettermann, Grundfragen des Preisrechts für Mieten und Pachten, 1952, S. 99 und S. 13 bis 15; Zipfel, Preisrecht S. XXXVII). Es handelt sich dabei vor allem um Vorschriften über das Rechnungswesen (z. B. die Führung besonderer "Baukonten"), den Nachweis der Preise und die Aufbewahrung von Unterlagen sowie über die Erteilung von Auskünften (vgl. z.B. §§ 18 und 19 der VO PR 32/51 - Baupreisverordnung - vom 11. Mai 1951 [BAnz. Nr. 92], deren Gültigkeit für das Ausgangsverfahren des Amtsgerichts Koblenz von Bedeutung ist). Derartige Bestimmungen sollen der Nichtbeachtung von Preisregelungen vorbeugen, der Überwachung dienen sowie die Ermittlung und Verfolgung von Preisverstößen sichern. Ihr Inhalt wird hinreichend bestimmt und begrenzt durch ihren Zusammenhang mit den Preisfestsetzungen, zu deren Siche

BVerfGE 8, 274 (316):

rung sie erlassen worden sind. Aus diesem Zusammenhang ergibt sich allerdings auch, daß nur solche "vorbeugenden und sichernden" Regelungen auf § 2 Preisgesetz gestützt werden können, die notwendig sind, um Preisfestsetzungs- und insbesondere Preisberechnungsvorschriften praktikabel zu machen und wirksam anzuwenden.

Zu den sonstigen Maßnahmen zur Aufrechterhaltung des Preisstandes werden weiterhin seit jeher die Regelungen gerechnet, die unter der Bezeichnung "Preisausgleich" zusammengefaßt werden.

Zur Zeit sind noch vier solcher Regelungen in Kraft, nämlich:

a) die VO PR 63/50 über einen Preisausgleich für die eisenverbrauchende Wirtschaft in West-Berlin vom 21. September 1950 (BAnz. Nr. 189) i. d. F. der VO PR 77/50 vom 30. November 1950 (BAnz. Nr. 248) und der VO PR 50/52 vom 30. Juni 1952 (BAnz. Nr. 127);

b) die VO PR 25/53 über den Preisausgleich bei Lieferungen von Walzwerksfertigerzeugnissen in revierferne Gebiete vom 25. September 1953 (BAnz. Nr. 179) i. d. F. der VO PR 4/57 vom 8. Mai 1957 (BAnz. Nr. 91) und der VO PR 8/58 vom 29. Mai 1958 (BAnz. Nr. 127);

c) die VO PR 10/56 über den Preisausgleich bei Lieferungen von Gießereiroheisen in frachtungünstig gelegene Gebiete vom 30. Oktober 1956 (BAnz. Nr. 213) i. d. F. der VO PR 7/58 vom 29. Mai 1958 (BAnz. Nr. 102) und der VO PR 11/58 vom 30. Juli 1958 (BAnz. Nr. 145);

d) die VO PR 42/52 über einen Preisausgleich für Natur- und Kunstkautschuk vom 17. Mai 1952 (BAnz. Nr. 98) i. d. F. der VO PR 2/56 vom 11. April 1956 (BAnz. Nr. 74)

(vgl. Rubarth, BB 1958, 1141 f., unter A II 2 und A VII 2).

Der Sinn dieser Regelungen ist, entweder die Preise für Güter gleicher Art in standortgünstig und standortungünstig gelegenen Gebieten (revierfernen, frachtungünstig gelegenen Gebieten) einander zu nähern (vgl. die VO PR 63/50, 25/53 und 10/56) oder Preise für verschiedenartige, in ihrer Verwendung einander jedoch ähnliche Güter auszugleichen (vgl. die VO PR 42/52 sowie die außer Kraft getretene VO PR 18/53 über einen Preisaus

BVerfGE 8, 274 (317):

gleich für Zigarren vom 16. Juni 1953, BAnz. Nr. 114). Der Preisausgleich wird in der Weise durchgeführt, daß bestimmte wirtschaftliche Vorgänge mit "Ausgleichsbeträgen", "Umlagen" oder "Zuschlägen zum Preis" belastet werden, die an eine "Ausgleichskasse" abzuführen sind. Die Ausgleichskasse zahlt "Ausgleichsbeträge" zugunsten bestimmter anderer wirtschaftlicher Vorgänge. Die Stelle, die die Geschäfte der Preisausgleichskasse führt, wird entweder durch die Verordnung selbst oder auf Grund der Verordnung durch den Bundesminister für Wirtschaft bestimmt. Einzelheiten des Verfahrens des Preisausgleichs sind entweder in den Verordnungen geregelt oder der Regelung durch den Bundesminister für Wirtschaft vorbehalten (Ernennung des Leiters der Ausgleichskasse, Dienstaufsicht, Verfahren bei der Einziehung der Ausgleichsbeträge usw.).

Bei den Leistungen an die Ausgleichskassen handelt es sich nicht um die Entrichtung von Steuern oder öffentlichen Beiträgen Abgaben und Gebühren, da sie nicht zur Deckung des Finanzbedarfs der öffentlichen Verwaltung bestimmt sind; der Preisausgleich ist kein Institut des Finanzrechts (vgl. BVerfGE 4, 7 [13 ff.]; BVerwGE 6, 134 [137f.] mit Nachweisungen), so daß die Art. 105 ff. GG nicht eingreifen. Preisausgleichende Regelungen stellen sich vielmehr als eine besondere Art der Ausgleichsmaßnahmen dar, die dem Recht der Wirtschaftslenkung in mannigfacher Form geläufig sind

- vgl. z. B. den in § 5 Abs. 3 des Zuckergesetzes und in § 11 des Getreidegesetzes vorgesehenen Frachtausgleich, den Ertragsausgleich gemäß § 12 des Milch- und Fettgesetzes (vgl. BVerwGE 6, 134), den Ertragsausgleich für Ölmühlen (vgl. BVerwGE 6, 282) sowie den Marktausgleich und die marktstützenden Maßnahmen nach §§ 3 und 4 des Fischgesetzes -.

Nach § 2 Preisgesetz sind aber nur solche Ausgleichsregelungen möglich, die spezifisch preisrechtlicher Art sind und sich als eine besondere Art der Preisregulierung darstellen (vgl. OVG Koblenz, AS Rh-Pf. 3, 196 [199 f.]; OVG Hamburg, DVBI. 1955, 302 [305]; BGH, BB 1952, 443 [444]). Das ist bei solchen Rege

BVerfGE 8, 274 (318):

lungen der Fall, die unmittelbar auf die Aufrechterhaltung des Preis standes und eine gesunde Relation der Preise zielen, wenn sie sich auch nicht des direkten Mittels der Preisfestsetzung bedienen. Insofern wird der Inhalt auch der preisrechtlichen Ausgleichsmaßnahmen maßgeblich durch den Zweck der Ermächtigung bestimmt und begrenzt.

Diese Auslegung des § 2 Preisgesetz wird durch die obengenannten Preisausgleichsverordnungen bestätigt: die Verordnungen sind "zur Aufrechterhaltung des Preisstandes für Natur- und Kunstkautschuk" (VO PR 42/52) oder zur "Durchführung eines Preisausgleichs" ergangen, " durch den in revierfernen (in den frachtungünstig gelegenen) Gebieten der Bundesrepublik Deutschland ein angemessener Preisstand für Walzwerkserzeugnisse (Gießereiroheisen) aufrechterhalten werden soll" (VO PR 25/53 und 10/56). Wenn die VO PR 63/50 (Preisausgleich für die eisenverarbeitende Industrie in West- Berlin) eine entsprechende Klausel nicht enthält, so kann doch kein Zweifel bestehen, daß auch diese Verordnung ähnliche Zwecke verfolgt.

Da die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz dem Inhalt nach dahin bestimmt ist, daß nur spezifisch preisrechtliche Ausgleichsregelungen auf Grund dieser Vorschrift ergehen können, ist es ausgeschlossen, sie zum Erlaß von anderen mittelbar auf die Preise einwirkenden Regelungen zu benutzen. Das gilt insbesondere für alle Maßnahmen, die dem Zoll-, Finanz- und Steuerwesen zuzurechnen sind. Gleiches gilt aber auch für Maßnahmen jeglicher Art, mit denen der Staat unmittelbar oder mittelbar wirtschaftslenkend eingreift, sofern diese Maßnahmen nicht unmittelbar auf die Aufrechterhaltung des Preisstandes gerichtet sind.

4. a) Das Ausmaß der Ermächtigung genügt den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Begrenzung des Ausmaßes ergibt sich aus der Begrenzung des Zweckes der Ermächtigung (BVerfGE 4, 7 [22]), so daß dem Gesetz die Grenzen der durch die Verordnungen zu treffenden Regelungen entnommen werden können (BVerfGE 2, 307 [334]; 5, 71 [76 f.]).

b) Der II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat eine wei

BVerfGE 8, 274 (319):

tere Begrenzung des Ausmaßes der Ermächtigung darin gesehen, daß nach § 1 Satz 2 und 3 Preisgesetz bestimmte Verordnungen früher der Zustimmung des Wirtschaftsrates und heute der des Bundestages bedürfen, auf den gemäß § 4 des 2. Verlängerungsgesetzes i. V. m. Art. 129 Abs. 4 und 1 GG die Befugnisse des Wirtschaftsrates insofern übergegangen sind. Der II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts meint, der Zustimmungsvorbehalt des § I Preisgesetz bedeute, daß der Bundesminister für Wirtschaft selbständig, d. h. ohne Zustimmung des Bundestages, lediglich dann tätig werden könne, wenn die durch die Rechtsverordnungen verwirklichte Preisänderung nicht für den gesamten Preisstand, insbesondere nicht für die Lebenshaltung, grundlegend ist. Diese Abhängigkeit des Bundesministers für Wirtschaft vom Willen des ordentlichen Gesetzgebers schränke seine Rechtsetzungsbefugnisse materiell in einem solchen Maße sein, daß die Einschränkung bei der Beurteilung des Ausmaßes dieser Befugnis entscheidend ins Gewicht fallen müsse und dieses Ausmaß selbst einschränkend bestimmt erscheine (BVerwGE 1 , 104 [ 111 ]; vgl. auch OVG Hamburg, NJW 1953, 879 [880]; OVG Lüneburg, ZMR 1957, 411 [413]; Werner Weber, DÖV 1957, 33 [35]). Der I. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat sich in seiner Äußerung gemäß § 80 Abs. 4 Satz 3 BVerfGG der Ansicht des II. Senats angeschlossen.

Das Bundesverfassungsgericht vermag dieser Auffassung nicht zu folgen. Es ist zwar mit dem Grundgesetz und insbesondere mit Art. 80 GG vereinbar, den Erlaß von Verordnungen in Fällen der vorliegenden Art an die Zustimmung des Bundestages zu binden. Auch Ermächtigungen zum Erlaß von "Zustimmungsverordnungen" müssen aber den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen und also nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt sein. Das Ausmaß einer Ermächtigung wird nicht dadurch begrenzt, daß der Bundestag den Verordnungen zustimmen muß, sofern sie bestimmte, im Gesetz festgelegte Voraussetzungen erfüllen.

c) Die Staatspraxis hat, an ältere Vorbilder anknüpfend

BVerfGE 8, 274 (320):

- vgl. § 15 Abs. 2 des Wahlgesetzes für den Reichstag des Norddeutschen Bundes vom 31. Mai 1869 (Bundes-Gesetzblatt des Norddeutschen Bundes S. 145), die bei Hatschek, Deutsches und Preußisches Staatsrecht, 1930, Bd. II S. 215 ff. angeführten Beispiele für "Genehmigungsverordnungen" sowie, insbesondere für die Zeit des Vereinigten Wirtschaftsgebietes, BVerfGE 2, 237 (255 f); 4, 193 (203 ) -,

die Zulässigkeit von "Zustimmungsverordnungen" bejaht. Solche Verordnungen waren z. B. in § 4 des inzwischen außer Kraft getretenen Zolltarifgesetzes vom 16. August 1951 (BGBI. I S. 527) vorgesehen (vgl. hierzu das Protokoll über die 93. Sitzung des Bundestagsausschusses für Rechtswesen und Verfassungsrecht am 14. März 1951, Anl. 1 und 2). § 37 des Investitionshilfegesetzes vom 7. Januar 1952 (BGBI. I S. 7) ergänzt das Zustimmungserfordernis von § 1 Satz 2 Preisgesetz, setzt also voraus, daß " Zustimmungsverordnungen " mit dem Grundgesetz vereinbar sind. Auch das Sechste Gesetz zur Änderung des Zolltarifs (Durchführung des Gemeinsamen Marktes der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl) vom 24. November 1955 (BGBI. I S. 728) i. d. F. von § 3 Zolltarifgesetz vom 27. Juli 1957 (BGBI. I S. 1395), das Zollgesetz i. d. F. des Fünften Zolländerungsgesetzes vom 27. Juli 1957 (BGBI. I S. 1671) sowie Art. 3 Abs. 1 und 2 des Gesetzes zu den Verträgen vom 25. März 1957 zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Europäischen Atomgemeinschaft vom 27. Juli 1957 (BGBI. II S.753) sehen Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen mit Zustimmung des Bundestages vor, von denen in zahlreichen Fällen Gebrauch gemacht worden ist. Mit Zustimmung des Bundestages sind in den Jahren 1950 bis 1952 auch etliche Verordnungen erlassen worden, die sich auf § 2 Preisgesetz stützen

- so z.B.

die Anordnung PR 38/50 über die Festsetzung von Getreidepreisen für die Monate Juli, August und September 1950 sowie zur Ergänzung und Änderung der Anordnung über Preisbildung und Preisüberwachung nach der Währungsreform und der Anordnung PR

BVerfGE 8, 274 (321):

84/49 über die Preisbildung für eingeführte Güter vom 18. Juli 1950 (BAnz. Nr. 183),

die VO PR 79/50 zur Änderung, von Preisen für Steinkohle, Steinkohlenkoks und Steinkohlenbriketts aus den Revieren Ruhr und Aachen vom 9. Dezember 1950 (BAnz. Nr. 241),

die VO PR 78/50 über die Preise für Roheisen, Walzwerkserzeugnisse und Schmiedestücke vom 11. Dezember 1950 (BAnz. Nr. 250) sowie die bereits oben (C V 2 a) genannte VO PR 72/52 über einen allgemeinen Mietzuschlag bei Wohnraum des Althausbesitzes -.

Diese Staatspraxis widerspricht dem Grundgesetz nicht. Das Grundgesetz behält zwar die Rechtsetzung grundsätzlich der Legislative vor. Es kennt aber in Durchbrechung dieses Grundsatzes auch die Ermächtigung der Exekutive zur Rechtsetzung . Ermächtigungen zum Erlaß von "Zustimmungsverordnungen" tragen allerdings nicht zur klaren Abgrenzung der Verantwortung von Exekutive und Legislative bei (vgl. Bernhard Wolff, AöR 78, 1952/53, S. 194 [217]); sie enthalten aber im Vergleich zur vollen Delegation der Rechtsetzung auf die Exekutive ein Minus. Sie sind jedenfalls für solche Sachbereiche mit dem Grundgesetz vereinbar, für die ein legitimes Interesse der Legislative anerkannt werden muß, zwar einerseits die Rechtsetzung auf die Exekutive zu delegieren, sich aber andererseits - wegen der Bedeutung der zu treffenden Regelungen - entscheidenden Einfluß auf Erlaß und Inhalt der Verordnungen vorzubehalten.

Das ist für Sachbereiche wie das Zoll-, das Zolltarif- und das Preiswesen der Fall. Diese Bereiche sind durch die Notwendigkeit gekennzeichnet, die staatlichen Regelungen unverzüglich den sich schnell ändernden wirtschaftlichen Verhältnissen anzupassen. Das kann nur durch Rechtsetzung in Form von Verordnungen geschehen. Da die zu treffenden Regelungen jedoch von erheblicher wirtschaftlicher und wirtschaftspolitischer Tragweite sein können, ist es berechtigt, wenn die Legislative sich ein Mitwirkungsrecht vorbehält. Das im Vergleich zum Gesetzgebungsverfahren weit einfachere Verfahren, in dem die Legislative Ver

BVerfGE 8, 274 (322):

ordnungen zustimmt, erleichtert es, auch diese Verordnungen unverzüglich zu erlassen.

Daraus, daß Art. 80 Abs. 1 GG Ermächtigungen zu "Zustimmungsverordnungen" nicht ausdrücklich zuläßt, ergibt sich nicht, daß sie generell unzulässig sind. Das kann auch nicht aus dem Gewaltenteilungsprinzip hergeleitet werden. Auch bei der Gesetzgebung sind die Befugnisse von Legislative und Exekutive in mannigfacher Weise miteinander verzahnt. Das Grundgesetz kennt sogar den Fall, daß Gesetzesbeschlüsse der Legislative der Zustimmung der Exekutive bedürfen .

d) "Zustimmungsverordnungen" verlieren durch die Beteiligung der Legislative nicht ihren Charakter als Rechtsverordnungen (BVerfGE 2, 237 [255] mit Nachweisungen). Ihre Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz oder den ihnen zugrunde liegenden Ermächtigungen kann von jedem Gericht festgestellt werden. Der Erlaß solcher Verordnungen ist ein zusammengesetzter Rechtsetzungsakt (vgl. Christ, Die Genehmigung von Verordnungen der Exekutive durch die Legislative, Dissertation Zürich, 1945, S. 52 f.), wobei offenbleiben kann, ob die Zustimmung der Legislative zu der Verordnung als der Tätigkeit der Exekutive gleichwertig anzusehen oder im Sinne eines "Plazet" zu verstehen ist (vgl. Henrichs, Art. 113 des Grundgesetzes und verwandte Bestimmungen, Dissertation Bonn, 1958, S. 318 ff.). Die Tätigkeit der Legislative ist Beteiligung an der Rechtsetzung, aber nicht Gesetzgebung. Die geschäftsordnungsmäßige Erledigung der Zustimmung zu Verordnungen unterscheidet sich wesentlich von der Behandlung der Gesetzentwürfe (vgl. § 77 Abs. 1, ß 101, 99 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages sowie BVerfGE 2, 237 [255 f.]). Auch die Mitwirkung des Bundesrates ist verschieden, je nach dem, ob es sich um Rechtsetzung in der Form des Gesetzes oder der "Zustimmungsverordnung" handelt.

Behält die "Zustimmungsverordnung" den Charakter der Verordnung, so sind auch die entsprechenden Ermächtigungen solche zum Erlaß von Rechtsverordnungen. Diese Ermächtigungen müs

BVerfGE 8, 274 (323):

sen den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen. Wären sie von dieser Grundgesetzbestimmung freigestellt, so würde eine Form der Rechtsetzung möglich sein, die zwischen der für Rechtsverordnungen und der für Gesetze steht. Der Gesetzgeber wäre bei der Erteilung der Ermächtigung nicht an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gebunden. Auf Grund dieser nicht näher bestimmten Ermächtigung könnte die Exekutive zwar nicht allein tätig werden. aber die Zustimmung des Bundestages würde aber in einem Verfahren entschieden werden, das wesentlich einfacher wäre, als das Gesetzgebungsverfahren. Die im Gesetzgebungsverfahren vorgesehene Mitwirkung des Bundesrates entfiele. Diese Art der Rechtsetzung würde dem Sinn des Art. 80 Abs. 1 GG und der Systematik des Grundgesetzes widersprechen, das in dem hier in Frage stehenden Bereich Rechtsetzung nur in der Form des Gesetzes oder der Rechtsverordnung kennt und andere Formen der Rechtsetzung nicht zuläßt, Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen aber der Bestimmung des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG unterwirft. Diese Vorschrift verlangt, daß sich die Begrenzung der Ermächtigung aus dem Gesetz ergibt. Ihre Begrenzung im Einzelfall durch einen Zustimmungsbeschluß des Bundestages, der kein Gesetzesbeschluß ist, kann nicht genügen.

Müssen auch Ermächtigungen zu "Zustimmungsverordnungen" den Anforderungen von Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen, so muß sich ihre Bestimmtheit unabhängig von den Voraussetzungen ergeben, unter denen die Verordnung der Zustimmung bedarf. Die Ermächtigung ist also nicht dadurch begrenzt, daß der Bundestag bestimmten Verordnungen zustimmen muß; die Notwendigkeit der Zustimmung des Bundestages erschwert lediglich ihre Ausübung.

5. Wird die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz in der dargelegten Weise interpretiert, so ist voraussehbar, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden wird, welches Ziel die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen erreichen und welches "Programm" sie verwirklichen sollen. Zugleich ergibt sich bei dieser

BVerfGE 8, 274 (324):

Auslegung, welchen Inhalt die Verordnungen haben können; auch die Grenzen der durch sie zu treffenden Regelungen werden deutlich. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung ergeben sich dann auch mit einwandfreier Deutlichkeit aus dem Gesetz (BVerfGE 1, 13 [60]; 2, 307 [334 f.]; 4, 7 [21 f.]; 5, 71 [76 f.]; 7, 282 [302 f.]).

Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz zum Erlaß von Rechtsverordnungen ist allerdings nur bei dieser "verfassungskonformen" Auslegung (vgl. BVerfGE 2, 266 [282]; 2, 336 [340 f.]; 4, 7 [22]; 6, 32 [43]; 6, 222 [242]; 7, 120 [126 f.]; 7, 267 [273]; 8, 71 [77 f.]], die vor anderen möglichen Auslegungen den Vorzug verdient, nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar.

Ob sich die auf Grund des Preisgesetzes erlassenen Verordnungen im Rahmen der Ermächtigung des § 2 halten, ist nicht vom Bundesverfassungsgericht zu prüfen. Gleiches gilt für die Frage, ob einzelne dieser Verordnungen gegen Bestimmungen des Grundgesetzes verstoßen.

VI.

1. § 2 Preisgesetz ermächtigt nicht nur zum Erlaß von Rechtsverordnungen, sondern auch zur Vornahme von Verfügungen (Verwaltungsakten), durch die Preise usw. festgesetzt oder genehmigt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll. Die praktische Bedeutung dieser Ermächtigung ist gering; gegenwärtig machen die Preisbehörden von ihr - soweit ersichtlich - keinen Gebrauch. Die Ermächtigung hat bis zum Erlaß der VO PR 71/51 über Maßnahmen auf dem Gebiete des Mietpreisrechts vom 29. November 1951 (BGBl. I S. 920), die am 1. Dezember 1951 in Kraft trat, vor allem als Grundlage für die behördliche Festsetzung von Mieten gedient. Später wurden diese Mietfestsetzungen auf die genannte Verordnung und nicht mehr unmittelbar auf § 2 Preisgesetz gestützt. Dementsprechend geht es in den Ausgangsverfahren des Bundesverwaltungsgerichts um Mietpreisfestsetzungen aus der Zeit vor dem 1. Dezember 1951.

BVerfGE 8, 274 (325):

2. Die Grundsätze des Rechtsstaates fordern, daß auch Ermächtigungen der Exekutive zur Vornahme belastender Verwaltungsakte durch das ermächtigende Gesetz nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt und begrenzt sind, so daß die Eingriffe meßbar und in gewissem Umfang für den Staatsbürger voraussehbar und berechenbar werden (vgl. BayVfGH n. F. 1, 81 [91]; Vorlagebeschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. Juli 1956, BVerwGE 4, 24 [38, 35 f.]).

Das folgt insbesondere aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Dieser Grundsatz fordert nicht nur irgendeine, sondern eine begrenzte und näher bestimmte Ermächtigung der Exekutive zur Vornahme belastender Verwaltungsakte; er zielt darauf ab, die Eingriffe der öffentlichen Gewalt möglichst berechenbar zu machen. Das Gesetz muß die Tätigkeit der Verwaltung inhaltlich normieren und darf sich nicht darauf beschränken, allgemein gehaltene Grundsätze aufzustellen. Eine lediglich formelle rechtsatzmäßige Bindung der Eingriffsverwaltung genügt nicht. Eine "vage Generalklausel", die es dem Ermessen der Exekutive überläßt, die Grenzen der Freiheit im einzelnen zu bestimmen, ist mit dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nicht vereinbar (vgl. BVerfGE 6, 32 [42]; 7, 282 [302]; 8, 71 [76]; BayVfGH n.F. 1, 81 [91]; 4, 181 [191]; 7, 113 [119 f.]; BVerwGE 2, 114 [116]; 2, 118 [121]; 3, 205 [207]; BayVGH n. F. 8, 30 [34]; OVG Hamburg, VerwRspr. 3, 187 [201 f.]; LVG Düsseldorf, DVBI. 1951, 670 [671 ]; Ule in: Staats- und verwaltungswissenschaftliche Beiträge, 1957, S. 127 [156 ff.]).

Das ergibt sich ferner aus dem Prinzip der Gewaltenteilung. Sind die Vollmachten der Exekutive nicht hinreichend bestimmt, so führt sie nicht mehr das Gesetz aus und handelt nicht mehr nach den Richtlinien des Gesetzgebers, sondern entscheidet an dessen Stelle. Das verletzt den Gewaltenteilungsgrundsatz (vgl. BVerfGE 6, 32 [42]; 8, 71 [76]; BVerwGE 2, 114 [116]; BayVfGH n. F. 4, 181 [191]; Kägi, ZfSchwR n. F. 71, 1952, S. 173 [228]; Ule a.a.O. S. 153 ff.).

BVerfGE 8, 274 (326):

Das folgt schließlich aus der rechtsstaatlichen Forderung nach möglichst lückenlosem gerichtlichem Schutz gegen die Verletzung der Rechtssphäre des einzelnen durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt, wie er heute durch Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet ist. Der durch diese Vorschrift den Gerichten erteilte Rechtsschutzauftrag kann nur dann verwirklicht werden, wenn die Anwendung der Norm durch die in die Rechtssphäre des Staatsbürgers eingreifende Exekutive von den Gerichten nachprüfbar ist. Die Eingriffsermächtigung muß auch aus diesem Grunde hinreichend bestimmt sein (vgl. BayVfGH n. F. 7,113 [120]; BayVGH n. F. 8, 30 [34]; BVerwGE 2, 114 [117]; OVG Hamburg, DVBI. I 95 1 , 48 [51]).

3. Die Ermächtigung des § 2 Preisgesetz zur Vornahme von Verwaltungsakten, durch die Preise festgesetzt werden, ist mit den Grundsätzen des Rechtsstaates vereinbar.

Diese Grundsätze verwehren es dem Gesetzgeber nicht, in gewissem Umfang Generalklauseln und unbestimmte Begriffe zu verwenden. Sie machen es auch nicht unmöglich, den Verwaltungsbehörden einen gewissen Ermessensspielraum einzuräumen. Die Vielheit der Verwaltungsaufgaben läßt sich nicht immer in klar umrissene Begriffe einfangen. Das gilt insbesondere für Eingriffsermächtigungen im Bereich der Wirtschaftsverwaltung. In diesem Bereich wird der Gesetzgeber nicht ohne Generalklauseln auskommen können. Er wird sich abstrakter und unbestimmter Formulierungen bedienen müssen, um die Verwaltungsbehörden in die Lage zu versetzen, ihren Aufgaben, den besonderen Umständen des einzelnen Falles und den schnell wechselnden Situationen des wirtschaftlichen Lebens gerecht zu werden (vgl. oben V 2 b sowie BayVfGH n. F. 2, 1 [9] ; 5, 225 [236 f.] .

Wird dieser Sachverhalt berücksichtigt, so ergibt sich:

Der Gegenstand der Eingriffe der Verwaltung ist in § 2 Preisgesetz eindeutig festgelegt. Die Behörden können "Preise, Mieten, Pachten, Gebühren und sonstige Entgelte für Güter und Leistungen jeder Art", nicht jedoch Löhne, festsetzen. Die Eingriffe sind auch ihrem Inhalt nach hinreichend abgegrenzt. Die Behör

BVerfGE 8, 274 (327):

den können Preise usw. festsetzen. Der Begriff "Preisfestsetzung" ist hinreichend bestimmt (vgl. oben C V 3).

Die Auslegung von § 2 Preisgesetz hat als Zweck der nach dieser Vorschrift möglichen Maßnahmen die "Aufrechterhaltung des Preisstandes" ergeben (vgl. oben C V 2). Das Ausmaß der Verfügungen ergibt sich aus Gegenstand, Inhalt und Zweck der Eingriffe (vgl. oben C V 4). Werden die Ergebnisse der Auslegung der Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen entsprechend auf die Ermächtigung zur Vornahme preisfestsetzender Verwaltungsakte übertragen, so ergeben sich Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß dieser Ermächtigung mit hinreichender Bestimmtheit. Die Eingriffe, die auf Grund dieser Ermächtigung vorgenommen werden können, sind dann auch meßbar und für den Staatsbürger in gewissem Umfang voraussehbar und berechenbar.

Ob die auf § 2 Preisgesetz gestützten Verfügungen im Einzelfall durch die Ermächtigung gedeckt sind, ist nicht vom Bundesverfassungsgericht zu prüfen.

VII.

Die Ermächtigungen von § 2 Preisgesetz sind auch mit den Grundrechten und insbesondere mit Art. 2 Abs. 1 und Art. 14 GG vereinbar.

1. Der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts meint in seinem Vorlagebeschluß vom 4. Juli 1956 (BVerwGE 4, 24 [35 ff.]), § 2 Abs. 1 Preisgesetz ermächtige in unzulässiger Weise zu Eingriffen in die durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistete Vertragsfreiheit. Die Vorschrift mache es möglich, die Preisfreiheit in weitestem Umfang durch staatliche Preisbildung zu ersetzen und damit die Vertrags- und Wirtschaftsfreiheit in einer ihrer wesentlichsten Erscheinungsformen abzuschaffen. Werde die Ermächtigung ausgeschöpft, so bleibe von der Preisfreiheit nichts mehr, und von der Verkehrs- und Wirtschaftsfreiheit nur ein Torso übrig; dann sei eine wesentliche Erscheinungsform der "freien Entfaltung der Persönlichkeit, des Menschen als Teilneh

BVerfGE 8, 274 (328):

mers am Rechts- und Wirtschaftsverkehr", nicht nur beschränkt, sondern abgeschafft. Mit der Preisfreiheit werde insbesondere aus der Vertragsfreiheit ein wesentliches Stück, wenn nicht das Kernstück, herausgebrochen und zerstört. Damit seien die durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleisteten Freiheiten in ihrem Wesensgehalt angetastet.

Demgegenüber ist festzustellen:

Das selbständige Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet neben dem Schutz, den das Grundgesetz der Freiheit menschlicher Betätigung für bestimmte Lebensbereiche durch besondere Grundrechtsbestimmungen zuteil werden läßt, die allgemeine Handlungsfreiheit (BVerfGE 6, 32 [36 f.]). Als Ausfluß der allgemeinen Handlungsfreiheit schützt Art. 2 Abs. 1 GG auch die Freiheit im wirtschaftlichen Verkehr und die Vertragsfreiheit, soweit sie nicht durch besondere Grundrechtsbestimmungen gewährleistet sind (vgl. BVerfGE 6, 32 [41 f.]). Die Handlungsfreiheit im umfassenden Sinn ist jedoch durch Art. 2 Abs. 1 GG nur innerhalb der Schranken der verfassungsmäßigen Ordnung geschützt.

§ 2 Preisgesetz ermächtigt lediglich zu Maßnahmen, die Gefährdungen und ernsthafte Störungen des gesamten Preisstandes abwehren sollen, und die für besondere Bereiche des Wirtschaftslebens zum Nutzen des Gemeinwohls geboten sind; beim Gebrauch der Ermächtigung muß der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zwischen Zweck und Mitteln beachtet werden (vgl. oben C V 2). Inhalt und Ausmaß der nach § 2 Preisgesetz möglichen Maßnahmen sind näher bestimmt (vgl. oben C V 3 und 4).

Die so begrenzte Ermächtigung des § 2 Preisgesetz ist mit der verfassungsmäßigen Ordnung des Grundgesetzes vereinbar. Sie tastet aber auch nicht den Wesensgehalt der durch Art. 2 Abs. 1 GG gewährleisteten allgemeinen Handlungsfreiheit oder auch nur den der wirtschaftlichen Freiheit oder der Vertragsfreiheit an. Es kann ernsthaft nicht davon die Rede sein, daß die nach § 2 Preisgesetz möglichen Preisregelungen einschließlich der Preisausgleichsmaßnahmen auch bei voller Ausschöpfung der Ermäch

BVerfGE 8, 274 (329):

tigung die wirtschaftliche Freiheit des einzelnen derart beeinträchtigen könnte, daß der dem einzelnen Staatsbürger verfassungskräftig vorbehaltene letzte Bereich menschlicher Freiheit, der der Einwirkung der gesamten öffentlichen Gewalt entzogen ist, oder daß die Eigenständigkeit, die Selbstverantwortlichkeit oder die Würde der Person angetastet wäre (BVerfGE 6, 32 [40 f.]; 4, 7 [16]). Dabei ist zu berücksichtigen, daß das Grundgesetz die Spannung Individuum - Gemeinschaft im Sinne der Gemeinschaftsbezogenheit und Gemeinschaftsgebundenheit der Person entschieden hat, ohne dabei deren Eigenwert in Frage zu stellen (BVerfGE 4, 7 [15 f.]). Eine gesetzliche Regelung, die es möglich macht, aus gesamtwirtschaftlichen und sozialen Gründen die zum Nutzen des allgemeinen Wohls gebotenen preisrechtlichen Maßnahmen zu treffen, entspricht dem Sozialstaatsprinzip, das auch die Vertragsfreiheit inhaltlich bestimmt und begrenzt (vgl. Raiser, JZ 1958, 1 ff.) und dessen Ausgestaltung im wesentlichen dem Gesetzgeber obliegt (vgl. BVerfGE 1, 97 [105]).

Die Ermächtigung von § 2 Preisgesetz hält sich also im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung. Die Vorschrift ist mit Art. 2 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 2 GG vereinbar (vgl. BVerwGE 6, 134 [139 ff.] für den Ertragsausgleich nach § 12 Milch- und Fettgesetz; BVerwGE 6, 282 [292 ff.]; Witten, DVBl. 1958 699 f.).

Ihrer Gültigkeit stehen auch Art. 19 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG nicht entgegen, sofern diese Bestimmungen auf die Beschränkung der freien Entfaltung der Persönlichkeit durch die verfassungsmäßige Ordnung anwendbar sein sollten, was offenbleiben kann. § 2 Preisgesetz gilt "allgemein und nicht für den Einzelfall" ; die Vorschrift wiederholt lediglich bereits vor Inkrafttreten des Grundgesetzes gültige Regelungen (vgl. BVerfGE 5, 13 [16]).

2. Auch der Gleichheitssatz ist nicht verletzt. Zwar können insbesondere die nach § 2 Preisgesetz möglichen preisausgleichenden Maßnahmen das freie Spiel der Kräfte im Wirtschaftsleben

BVerfGE 8, 274 (330):

und die Wettbewerbslage zugunsten oder zuungunsten einzelner am Wettbewerb teilnehmender Gruppen verändern. Nach § 2 Preisgesetz sind aber nur solche Maßnahmen zulässig, die für besondere Bereiche des Wirtschaftslebens zum Nutzen des Gemeinwohls geboten sind (siehe oben C V 2 c und d). Damit hält sich die Ermächtigung im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 4, 7 [18 f.]), der allerdings auch beim Erlaß der auf § 2 Preisgesetz gestützten Maßnahmen beachtet werden muß.

3. § 2 Preisgesetz ist schließlich auch mit Art. 14 GG vereinbar. Preisrechtliche Vorschriften enthalten in aller Regel zulässige Eigentumsbindungen (vgl. BGHZ 6, 270 [278 ff.]; WürttBadVGH, DVBl. 1952, 112; Werner Weber in: Die Grundrechte, 1954, Bd. II S. 331 [376 f.]; Huber, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 1954, Bd. II S. 309; Reinhardt in: Reinhardt/Scheuner, Verfassungsschutz des Eigentums, 1954, S. 33 f.; Scheuner, ebenda S. 118; Forsthoff, Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 1958, S. 302). Das gilt auch dann, wenn sie sich auf bereits abgeschlossene Verträge auswirken. § 2 Preisgesetz ermächtigt nicht zu Enteignungen. Sollte sich eine auf diese Ermächtigung gestützte Maßnahme im Einzelfall als Enteignung darstellen, so wäre sie durch die Ermächtigung nicht gedeckt und deshalb nichtig. Auch die Auferlegung von Geldleistungspflichten, wie sie mit Preisausgleichsmaßnahmen verbunden sein können, verletzt die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG nicht (vgl. BVerfGE 4, 7 [16 f.]).

Gegenstand des Verfahrens sind nur einige der durch § 2 Preisgesetz erteilten Ermächtigungen (siehe oben B II).

Das Bundesverfassungsgericht kann nur über die Ermächtigung des Bundesministers für Wirtschaft durch § 2 Preisgesetz i. d. F. des 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetzes zum Erlaß von Rechtsverordnungen entscheiden, durch die Preise usw. festgesetzt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll. Diese Ermächtigung ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Gleiches gilt aber auch für die entsprechende Ermächtigung

BVerfGE 8, 274 (331):

des § 2 Preisgesetz i. d. F. des 2. Verlängerungsgesetzes sowie für die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen, durch die Preise usw. genehmigt werden. Weiterhin dürfte auch die durch § 2 Preisgesetz den obersten Landesbehörden erteilte Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen, durch die Preise usw. festgesetzt oder genehmigt werden, oder durch die der Preisstand aufrechterhalten werden soll, mit dem Grundgesetz vereinbar sein. Es ist nicht ersichtlich, warum diese Ermächtigung verfassungswidrig sein sollte, wenn die entsprechende Ermächtigung des Bundesministers für Wirtschaft gültig ist. Offen bleibt jedoch die Frage, ob gemäß Art. 129 Abs. 1 GG, der nach § 4 des 2. Verlängerungsgesetzes auch auf die Vorschriften des Preisgesetzes i. d. F. der nachkonstitutionellen Verlängerungsgesetze anzuwenden ist, die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG heute den zuständigen obersten Landesbehörden oder aber den Landesregierungen zusteht (vgl. Zippelius, NJW 1958, 445 ff.).

Das Bundesverfassungsgericht kann weiterhin über die Ermächtigung zum Erlaß von Verfügungen nur insoweit entscheiden, als § 2 Preisgesetz i. d. F. des 2. und 6. Verlängerungsgesetzes den obersten Landesbehörden die Befugnis erteilt, Preise festzusetzen. Diese Ermächtigung ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Es ist aber nicht ersichtlich, warum Gleiches nicht auch für die entsprechende Ermächtigung von § 2 Preisgesetz i. d. F. des 4. und 5. Verlängerungsgesetzes sowie für die Ermächtigung zur Vornahme von Verwaltungsakten gelten sollte, durch die Preise usw. genehmigt werden, oder durch die der Preisstand aufrecht erhalten werden soll. Hingegen kann das Bundesverfassungsgericht in den vorliegenden Verfahren nicht klären, ob auch die Ermächtigung des Bundesministers für Wirtschaft zur Vornahme entsprechender Verwaltungsakte mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Die Antwort auf diese Frage hängt davon ab, ob und in welchem Umfang Verwaltungsbefugnisse von Ministerien des Bundes im vereinbar sind.

BVerfGE 8, 274 (332):

Schließlich muß für § 2 Preisgesetz i. d. F. des 3. Verlängerungsgesetzes Gleiches gelten wie für diese Vorschrift i. d. F. des 2., 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetzes. Die Zustimmung des Bundesrates zum 3. Verlängerungsgesetz kann noch weniger als die zum 4., 5. und 6. Verlängerungsgesetz in Zweifel gezogen werden. Wenn auch der Präsident des Bundesrates zu diesem Gesetz dem Bundeskanzler mitteilte, der Bundesrat habe beschlossen, "einen Antrag gemäß Art. 77 Abs. 2 GG nicht zu stellen" (BRDrucks. Nr. 449/50), und demgemäß bei der Verkündung des Gesetzes die für "einfache" Gesetze übliche Formel gewählt wurde (BGBl. 1950 S. 274), so hat doch der Bundesrat in seiner 24. Sitzung am 16. Juni 1950 beschlossen, dem 3. Verlängerungsgesetz "zuzustimmen" (Sitzungsberichte 1949/1950 S. 421). Für die Rückwirkung des 3. Verlängerungsgesetzes gilt Gleiches wie für die des 2. Verlängerungsgesetzes.