opinioiuris.de - Art. 19 GG

Übersicht über die Handlungsformen der Verwaltung und Rechtsschutzkonstellationen

Martin Alexander Blok — Tue, 10 Mar 2026 20:23:27 +0000

Das Schema soll einen zusammenfassenden Überblick über die verschiedenen Handlungsformen der Verwaltung bieten. Spiegelbildlich dazu werden verschiedene Rechtsschutzkonstellationen dargestellt.

Art. 19 GG - Einschränkung von Grundrechten, Wesensgehaltsgarantie, Rechtsweg (Kommentar)

Redaktion - Team Rechtswissen — Thu, 05 Sep 2024 15:54:04 +0000

Gesetzbuch:

Gesetznummer:

(1) ¹Soweit nach diesem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muß das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten. ²Außerdem muß das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen.

(2) In keinem Falle darf ein Grundrecht in seinem Wesensgehalt angetastet werden.

(3) Die Grundrechte gelten auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind.

(4) ¹Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen. ²Soweit eine andere Zuständigkeit nicht begründet ist, ist der ordentliche Rechtsweg gegeben. ³Artikel 10 Abs. 2 Satz 2 bleibt unberührt.

BVerfG, 09.04.1975 - 2 BvR 879/73

Administration — Mon, 08 Jul 2024 13:28:46 +0000

Daten

Fall:

AOK

Fundstellen:

BVerfGE 39, 302

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

09.04.1975

Aktenzeichen:

2 BvR 879/73

Entscheidungstyp:

Beschluss

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 39, 302

Paginierung:

BVerfGE 39, 302 (302):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 9. April 1975

-- 2 BvR 879/73 --

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden der 1. Allgemeinen Ortskrankenkasse Ehingen/Donau, vertreten durch den Vorstandsvorsitzenden Herrn F. .., 2. Allgemeinen Ortskrankenkasse Laupheim, vertreten durch den Vorstandsvorsitzenden Herrn R. .., 3. Allgemeinen Ortskrankenkasse Riedlingen, vertreten durch den Vorstandsvorsitzenden Herrn B. .., 4. Allgemeinen Ortskrankenkasse Stockach mit Sitz in Meßkirch, vertreten durch den Vorstandsvorsitzenden Herrn B. .., 5. Allgemeinen Ortskrankenkasse Rottweil, vertreten durch den Vorstandsvorsitzenden Herrn K. .., 6. Allgemeinen Ortskrankenkasse Saulgau, vertreten durch den Vorstandsvorsitzenden und die stellvertretenden Vorstandsvorsitzenden, die Herren K. .. und Sch. .., 7. Allgemeinen Ortskrankenkasse Crailsheim, vertreten durch den Vorstandsvorsitzenden Herrn B. .., 8. Allgemeinen Ortskrankenkasse Gerabronn, vertreten durch den Vorstandsvorsitzenden Herrn W. .. -- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Dr. Gehrke, Dr. Kroll, Abele, Fränkel, v. Gültlingen, Harm, Budde, Eysel und Luippold, Reutlingen, Lederstraße 1 -- gegen a) die Verordnung der Landesregierung Baden-Württemberg über die Anpassung der Bezirke der Allgemeinen Ortskrankenkassen an die Kreisgrenzen vom 13. Nezember 1973 (GBl. S. 425), b) § 226 Abs. 4 Reichsversicherungsordnung in der Fassung des Gesetzes über die Krankenversicherung der Landwirte vom 10. August 1972 (BGBl. I S. 1433).

ENTSCHEIDUNGSFORMEL:

Die Verfassungsbeschwerden werden verworfen.

Gründe:

Die Beschwerdeführerinnen, acht Allgemeine Ortskrankenkassen in Baden-Württemberg, greifen mit der Verfassungsbeschwerde eine Rechtsverordnung des Landes Baden-Württemberg und deren gesetzliche Grundlage (§ 226 Abs. 4 Reichsversicherungsordnung -- RVO -) an, weil sie durch die Rechtsverordnung aufgelöst und mit benachbarten Allgemeinen Ortskrankenkassen vereinigt worden sind.

BVerfGE 39, 302 (303):

1. Auf dem Gebiet der Krankenversicherung stehen die Allgemeinen Ortskrankenkassen -- künftig AOK -- als Sozialversicherungsträger neben den Innungs- und Betriebskrankenkassen (§ 225 Abs. 1 RVO). Die AOK werden durch Beschluß der Gemeindeverbände für örtliche Bezirke errichtet (§ 231 in Verbindung mit § 226 Abs. 1 RVO). Dabei sollen sich nach § 36 RVO die Bezirke der unteren Verwaltungsbehörden, der Versicherungsämter und der AOK in der Regel decken. Die Versicherungsämter sind in Baden-Württemberg bei den Landratsämtern eingerichtet.

Die Möglichkeit zu einer Vereinigung mehrerer AOK eröffnen die §§ 265 ff. und 280 ff. RVO. Kommt es zu einer freiwilligen Vereinigung, so haben sich die beteiligten Kassen auseinanderzusetzen. Eine Auseinandersetzung ist auch dann notwendig, wenn sich Kassenbezirke durch eine andere Abgrenzung der Verwaltungsbezirke ändern (§ 298 Abs. 1 Nr. 1 RVO). Für das Auseinandersetzungsverfahren in all diesen Fällen gelten über § 285 und § 298 Abs. 2 RVO die Bestimmungen der §§ 286 bis 297 RVO. Erzielen die betroffenen Kassen keine Vereinbarung über die Auseinandersetzung, so hat das Versicherungsamt diese von Amts wegen herbeizuführen (§ 286 Abs. 2 und 3, § 287 RVO). Der Beschluß ist im Klageweg anfechtbar. Mit Abschluß der Auseinandersetzung gehen die Rechte und Pflichten sowie das Personal und die Mitglieder der aufgelösten Kasse auf die aufnehmende Kasse über (§§ 288-290 RVO).

2. § 226 Abs. 4 RVO, angefügt durch § 83 Nr. 4c des Gesetzes über die Krankenversicherung der Landwirte vom 10. August 1972 (BGBl. I S. 1433) -- KVLG --, bestimmt:

Die Landesregierung kann durch Rechtsverordnung die Bezirke der Ortskrankenkassen den Grenzen der Gebietskörperschaften anpassen. Die Landesregierung kann die Ermächtigung auf die für die Sozialversicherung zuständige oberste Landesbehörde übertragen.

3. Die Verwaltungsreform in Baden-Württemberg begann mit der Neueinteilung der Kreise. Die Kreisreform trat am 1. Januar

BVerfGE 39, 302 (304):

1973 in Kraft und hatte u.a. zur Folge, daß sich die neuen Kreisgrenzen nicht mehr mit den bisherigen 36 Versicherungsamtsbezirken deckten, in denen noch am 30. Juni 1973 88 AOK eingerichtet waren. Die "Schlußkonzeption der Verwaltungsreform" (LTDrucks. VI/2900), die von der Landesregierung erarbeitet worden war, sah daher auch eine Neuregelung des örtlichen Zuständigkeitsbereichs der AOK vor. Dabei sollte die Zahl der Versicherungsamtsbezirke erhalten bleiben, hingegen die Zahl der AOK erheblich vermindert werden. Dazu heißt es in der "Schlußkonzeption":

"Nach Auffassung der Landesregierung sollte nach der Verwaltungsreform in jedem Versicherungsamtsbezirk grundsätzlich nur noch eine Ortskrankenkasse bestehen. Dieses Ziel entspricht am meisten den Grundvorstellungen der Reichsversicherungsordnung und der Verwaltungsreform. Die angestrebte Lösung ermöglicht einen Risikoausgleich auf breiterer Basis und eine Angleichung der Beitragssätze. Von dieser Lösung sollte nur in besonders begründeten Fällen abgewichen werden. Hierbei wäre aber eine Mitgliederzahl der einzelnen Ortskrankenkassen von mindestens 25.000 und der Fortbestand von nicht mehr als zwei Ortskrankenkassen im Versicherungsamtsbezirk anzustreben".

Zu einer freiwilligen Vereinigung erklärten sich nur insgesamt 20 AOK bereit. Daraufhin erließ die Landesregierung Baden-Württemberg, gestützt auf § 226 Abs. 4 RVO, am 13. November 1973 die Verordnung über die Anpassung der Bezirke der AOK an die Kreisgrenzen.

§ 2 dieser Verordnung lautet auszugsweise:

§ 2

(1) Zur Anpassung der Kassenbezirke an die Grenzen der nach dem Kreisreformgesetz bestehenden Landkreise werden mit Wirkung vom 1. Januar 1974 vereinigt

1. im Alb-Donau-Kreis die AOK Ehingen und die AOK Ulm, 2. im Landkreis Biberach die AOK Biberach, die AOK Laupheim und die AOK Riedlingen, 3.-9...

BVerfGE 39, 302 (305):

10. im Landkreis Rottweil die AOK Rottweil und die AOK Schramberg, 11. im Landkreis Schwäbisch Hall die AOK Crailsheim, die AOK Gaildorf, die AOK Gerabronn und die AOK Schwäbisch Hall, 12. im Landkreis Sigmaringen die AOK Saulgau, die AOK Sigmaringen und die AOK Stockach, Sitz Meßkirch.

(2) Aufnehmende Kasse im Sinne des § 288 Abs. 1 der Reichsversicherungsordnung ist

1. im Alb-Donau-Kreis die AOK Ulm, 2. im Landkreis Biberach die AOK Biberach, 3.-9. ... 10. im Landkreis Rottweil die AOK Schramberg, 11. im Landkreis Schwäbisch Hall die AOK Schwäbisch Hall, 12. im Landkreis Sigmaringen die AOK Sigmaringen.

§ 3

Für die Auseinandersetzung zwischen den Krankenkassen, die an Anpassungsmaßnahmen nach den §§ 1 und 2 beteiligt sind, gelten § 286 Abs. 2 und 3, die §§ 287 bis 294, 296 Abs. 1 und 3 und § 298 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 und 3 der Reichsversicherungsordnung.

Diese Verordnung wurde im Gesetzblatt Baden-Württemberg vom 30. November 1973 verkündet und trat einen Tag nach ihrer Verkündigung in Kraft.

II.

1. Die beschwerdeführenden Kassen, die sämtlich weniger als 25.000 Mitglieder haben, erhoben am 11. Dezember 1973 Verfassungsbeschwerde gegen diese Verordnung und gegen § 226 Abs. 4 RVO.

Am 13. Dezember 1973 strengten sie außerdem ein Normenkontrollverfahren bei dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg an. Der 9. Senat des Verwaltungsgerichtshofs (IX 1229/73) wies ihre Anträge am 17. Dezember 1973 ab, weil "für die öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten, die sich aus der Anwendung der angegriffenen Vorschrift zwischen den betroffen Kassen

BVerfGE 39, 302 (306):

einerseits und der Aufsichtsbehörde sowie den Versicherungsämtern andererseits ergeben" könnten, "der Rechtsweg zu den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit gegeben sei (§§ 51, 54 SGG)".

2. Am 19. Dezember 1973 erhoben die Beschwerdeführerinnen zu 7 und 8, die AOK Gerabronn und Crailsheim, eine auf § 55 Abs. 1 Nr. 1 SGG gestützte Feststellungsklage vor dem Sozialgericht Heilbronn gegen das Land Baden-Württemberg. § 55 Abs. 1 Nr. 1 SGG lautet:

(1) Mit der Klage kann begehrt werden 1. die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses, 2. ... .

Sie beantragten die Feststellung, daß sie durch die Verordnung nicht rechtswirksam aufgelöst und nicht mit der AOK Schwäbisch Hall als aufnehmender Kasse am 1. Januar 1974 vereinigt worden sind.

Die übrigen Beschwerdeführerinnen erhoben am 20. Dezember 1973 Klagen bei den örtlich zuständigen Sozialgerichten. Mit dem Hauptantrag begehrten sie die Feststellung der Nichtigkeit dieser Verordnung (§ 55 Abs. 1 Nr. 4 SGG), soweit sie von dieser betroffen waren. Hilfsweise beantragten sie die Aufhebung ihrer Vereinigung mit den jeweils aufnehmenden Kassen. In einem zweiten Hilfsantrag erstrebten sie die schon von den Beschwerdeführerinnen zu 7 und 8 geltend gemachte Feststellung.

Sämtliche Verfahren wurden bisher nicht entschieden.

3. Weiter schlossen die Organe der von der Verordnung betroffenen Beschwerdeführerinnen zu 1-6 Auseinandersetzungsvereinbarungen, deren Wirksamkeit die Vertreterversammlungen (§ 345 Abs. 1 Nr. 7 RVO) jedoch vom Ausgang des Verfassungsbeschwerdeverfahrens abhängig machten.

Gegen die Beschwerdeführerinnen zu 7 und 8 erging im Februar 1974 eine Auseinandersetzungsanordnung des Versicherungsamtes Schwäbisch Hall.

BVerfGE 39, 302 (307):

III.

Die Beschwerdeführerinnen, die sich mit der Verfassungsbeschwerde sowohl gegen die Verordnung wie auch gegen § 226 Abs. 4 RVO wenden, rügen die Verletzung "ihrer Grundrechte aus Art. 19 Abs. 4, 3 Abs. 1, 9 Abs. 1 und 2 Abs. 1 GG".

Sie tragen vor:

1. Auch als juristischen Personen des öffentlichen Rechts käme ihnen der Anspruch auf Rechtsschutz im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG zu. Zum einen sei diese Bestimmung als das prozessuale Grundrecht neben den Art. 101 Abs. 1 Satz 2 und Art. 103 Abs. 1 GG ausgestaltet, deren Anwendbarkeit auf juristische Personen des öffentlichen Rechts das Bundesverfassungsgericht ausdrücklich bejaht habe. Zum anderen müßte ihnen dieses prozessuale Grundrecht auch deshalb zur Seite stehen, weil sie -- im Gegensatz zu den bisher vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fällen -- hier nicht als Träger öffentlicher Aufgaben aufträten, sondern um ihre Existenz überhaupt kämpften. Ihre Lage unterscheide sich von der Prozeßsituation, die das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung im 21. Band (BVerfGE 21, 362 ff.) habe beurteilen müssen, vorwiegend dadurch, daß dort die beschwerdeführende Landesversicherungsanstalt zunächst den ordentlichen Rechtsweg habe beschreiten können, bevor sie die Verfassungsbeschwerde erhoben habe. Sie, die Beschwerdeführerinnen, hingegen begehrten in erster Linie nicht die Feststellung, daß sie in einem Grundrecht aus Art. 1-17 GG verletzt seien, sondern daß ihnen jeglicher Rechtsschutz gegen ihre Auflösung versagt sei.

2. Die Vorschrift des § 226 Abs. 4 RVO ermächtige zum Erlaß einer unmittelbar wirkenden Rechtsverordnung, damit zu einem Vollzugsakt in der äußeren Form der Rechtsverordnung, der keiner Durchsetzung durch weitere Einzelakte bedürfe. Gegen die angegriffene Verordnung stünde ihnen kein Rechtsmittel zur Verfügung. Mithin sei ihnen die Möglichkeit abgeschnitten, die Rechtmäßigkeit bzw. Rechtswidrigkeit dieser Maßnahme der Landesregierung von einem Gericht überprüfen zu lassen. Daher

BVerfGE 39, 302 (308):

verstoße auch § 226 Abs. 4 RVO, der die Anpassung der AOK an die Grenzen der Gebietskörperschaften durch eine Rechtsverordnung vorsehe, wegen dieser Formenwahl selbst gegen Art. 19 Abs. 4 GG.

3. Zur weiteren Begründung ihres Begehrens nehmen die Beschwerdeführerinnen Bezug auf ein von Professor Wertenbruch erstattetes Rechtsgutachten. Darin wird im wesentlichen ausgeführt:

a) Die angegriffene Verordnung könne im Wege eines abstrakten Normenkontrollverfahrens nicht überprüft werden, da diese Institution dem sozialgerichtlichen Verfahren fremd sei. Eine entsprechende Anwendung des § 47 VwGO sei nicht zu rechtfertigen.

b) Ebenso könne eine konkrete Feststellungsklage nach § 55 Abs. 1 Nr. 1 SGG nur eine unzulängliche Rechtsschutzwirkung auslösen. Denn die rechtliche Wirkung einer solchen Verordnung entfalte sich in einem Dreiecksverhältnis, nämlich zwischen dem Verordnunggeber, den aufgenommenen und den aufnehmenden Kassen. Jedoch könne wegen § 141 Abs. 1 SGG eine Feststellungsklage nur Bindungswirkung unter den jeweiligen Verfahrensbeteiligten herbeiführen. Die angegriffene Verordnung führe zu einer automatischen Änderung des Mitgliederbestandes (§ 234 RVO), somit zum Erlöschen der bisherigen Rechtsverhältnisse unter Begründung neuer Rechtsverhältnisse der Krankenkassen zu ihren Mitgliedern. Aus dieser Bindung könnten sie sich selbst dann nicht lösen, wenn sie mit einer Feststellungsklage gegen die Landesregierung Erfolg hätten. Denn eine derartige Klage ziele nicht auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer Norm.

c) Damit tue sich eine Rechtsschutzlücke auf, die im vorliegenden Fall Art. 19 Abs. 4 GG zu schließen gebiete. Der Erlaß dieser Rechtsverordnung sei im Zusammenhang des Art. 19 Abs. 4 GG ein Akt "öffentlicher Gewalt".

Hierdurch würden sie in eigenen Rechten verletzt, nämlich dem Recht auf Selbstverwaltung sowie dem aus ihrem Status als Körperschaft des öffentlichen Rechts entspringenden Recht, nach

BVerfGE 39, 302 (309):

Maßgabe von Gesetz und Satzung gemäß § 30 RVO die ihnen übertragenen Aufgaben wahrzunehmen und damit keinen rechtswidrigen Eingriff in ihren Aufgabenbereich dulden zu müssen.

4. a) Die Beschwerdeführerinnen meinen, sie seien auch berechtigt, die Rüge des Art. 3 Abs. 1 GG zu erheben, weil es in diesem Verfahren um ihren Bestand als Einrichtung der sozialen Selbstverwaltung gehe.

b) Folge man dem nicht, so könnten sie sich gleichwohl auf den in Art. 3 Abs. 1 GG angelegten Gleichheitsgrundsatz berufen, der auch für die Rechtsbeziehungen innerhalb des hoheitlichen Staatsaufbaus zu beachten sei. Ihr Anspruch auf eine willkürfreie Entscheidung des Verordnunggebers könne deshalb nicht daran scheitern, daß ihnen möglicherweise die formelle Rüge eines Verstoßes gegen das Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG versagt sei.

c) Ihre durch die angegriffene Verordnung bewirkte Auflösung sei willkürlich. Die Landesregierung habe aufgrund sachfremder Erwägungen den Fortbestand der einzelnen Ortskrankenkassen in Baden-Württemberg von einer Mindestgröße von 25.000 Mitgliedern abhängig gemacht. Diese in der "Schlußkonzeption zur Verwaltungsreform" enthaltene Mindestgröße stehe im Widerspruch zu einer noch im Jahre 1969 von der Landesregierung in Auftrag gegebenen Untersuchung. Das Arbeitsministerium des Landes Baden-Württemberg gelangte in diesem Gutachten zur Feststellung, daß grundsätzlich die Ortskrankenkassen im Verhältnis zum Verwaltungsaufwand am leistungsfähigsten seien, die zwischen 10.000 und 20.000 Mitglieder hätten.

5. Art. 9 Abs. 1 GG sei als Grundsatz freier sozialer Gruppenbildung ausgestaltet. Dieser gelte nicht nur für die Mitglieder, sondern in gleichem Maße für die Vereinigung. Der durch Art. 9 Abs. 1 GG gewährleistete Anspruch dürfe deshalb nicht von der Rechtsform der jeweiligen Vereinigung abhängig gemacht werden. Entscheidend sei vielmehr, ob es sich bei den Ortskrankenkassen um einen Zwangsverband oder einen freiwilligen Zusammenschluß von Arbeitnehmern handele. Die Einrichtung der Beschwerdeführerinnen als Ortskrankenkassen sei auf freiwilliger

BVerfGE 39, 302 (310):

Grundlage erfolgt, was sich aus § 231 RVO ergebe. Allein dieser Umstand sei erheblich; hingegen nicht die Tatsache, daß aufgrund des § 34 RVO ein bestimmter Personenkreis zwangsläufig einer AOK zugehöre.

Sowohl § 226 Abs. 4 RVO wie die angegriffene Verordnung verletzten deshalb ihr Recht auf freie Einrichtung, und -- wenn auch eingeschränkt -- innere Ausgestaltung als Körperschaft des öffentlichen Rechts, das ihnen, wenn nicht Art. 9 Abs. 1, so jedenfalls Art. 2 Abs. 1 GG gewährleiste.

IV.

Von den Verfassungsorganen des Bundes und des Landes Baden-Württemberg, denen gemäß §§ 77, 94 Abs. 4 BVerfGG Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden ist, haben die Baden-Württembergische Landesregierung durch den Minister für Arbeit, Gesundheit und Sozialordnung Baden-Württemberg sowie für die Bundesregierung der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung Stellung genommen.

1. Der Landesminister für Arbeit, Gesundheit und Sozialordnung Baden-Württemberg hält die Verfassungsbeschwerden für unzulässig.

Zwar sei die Einbeziehung der juristischen Personen des öffentlichen Rechts in den Schutzbereich des Grundgesetzes gerechtfertigt, wenn -- wie das Bundesverfassungsgericht betont habe -- Bildung und Betätigung der juristischen Personen Ausdruck der freien Entfaltung der natürlichen Personen seien, die hinter den juristischen Personen stünden. Die Errichtung und die Funktion der Beschwerdeführerinnen baue aber nicht auf der grundrechtlich geschützten Entfaltung der Kassenmitglieder auf. Vielmehr bediene sich der Staat zur Erfüllung bestimmter Aufgaben der AOK. Die organisatorische Rechtsbeziehung zwischen öffentlichen Verwaltungsträgern bestimme sich nicht nach den Grundrechten, sondern ausschließlich nach öffentlichem Organisationsrecht. Demnach seien die Beschwerdeführerinnen auch nicht auf der Grundlage und in dem Rahmen des durch § 226 Abs. 4 RVO

BVerfGE 39, 302 (311):

geschaffenen Unterordnungsverhältnisses grundrechtsfähig geworden.

2. Der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung sieht die Verfassungsbeschwerden ebenfalls als unzulässig an.

Die Beschwerdeführerinnen hätten den Rechtsweg nicht erschöpft. Sie hätten die Möglichkeit, ihre Auflösung -- und zwar den Genehmigungsakt nach § 286 Abs. 3 RVO bzw. den Auseinandersetzungsakt des Versicherungsamtes nach § 287 RVO -- auf ihre Rechtmäßigkeit in einem gerichtlichen Verfahren überprüfen zu lassen. Dabei sei unerheblich, ob die Beschwerdeführerinnen mit der Erhebung von Feststellungsklagen die richtige Klageart gewählt hätten.

Darüber hinaus seien sie auch nicht beschwerdeberechtigt. Sie seien nicht Inhaber von gegen den Staat gerichteten Grundrechten. Soweit sie nur als verlängerter Arm des Hoheitsträgers Staat aufträten, stünden sie zu der Landesregierung in einem Innenverhältnis, in welchem die Grundrechte keinen Platz hätten. Sie nähmen keine eigenen Angelegenheiten wahr, sondern erfüllten mit staatlich gewährleisteten Mitteln (Mitgliedschafts- und Beitragszwang) ausschließlich Hoheitsaufgaben. Der vorliegende Fall offenbare hiernach nur einen Kompetenzkonflikt im weiteren Sinne. Dabei gehe es allein um eine sinnvolle und zweckmäßige Aufteilung staatlicher Gewalt. Bei der Entscheidung solcher Konflikte sei kein Raum für die Grundrechte, weil es an einem dem Staat-Bürger-Verhältnis entsprechenden Spannungsverhältnis fehle.

Die Verfassungsbeschwerden sind unzulässig.

Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden steht nicht entgegen, daß den Beschwerdeführerinnen gegen ihre durch die Verordnung bewirkte Auflösung und Vereinigung mit benachbarten AOK der Rechtsweg zu den Sozialgerichten eröffnet sein könnte.

BVerfGE 39, 302 (312):

Es bedarf auch keiner Entscheidung, ob sie mit den auf § 55 Abs. 1 Nr. 1 SGG gestützten Feststellungsklagen, die sie nach Einlegung der Verfassungsbeschwerden erhoben haben, die richtige Verfahrensart wählten. Gerade in dieser Hinsicht ist die Rechtslage zweifelhaft. Die angerufenen Sozialgerichte haben bisher Streitigkeiten dieser Art nicht entschieden. Auch das Bundessozialgericht hat sich in seiner Stellungnahme nicht deutlich erklärt.

Unter solchen Umständen kann den Beschwerdeführerinnen nicht zugemutet werden, den -- möglicherweise bestehenden -- Rechtsweg zu den Sozialgerichten zu erschöpfen, bevor sie Verfassungsbeschwerde erheben (BVerfGE 17, 252 [257]; 27, 88 [97]).

II.

1. Verfassungsbeschwerde kann nur erheben, wer Träger der angeblich verletzten Grundrechte oder grundrechtsgleichen Rechte sein und daher die Verletzung dieser Rechte durch die öffentliche Gewalt geltend machen kann (BVerfGE 3, 383 [391f.]; 6, 273 [277]; 12, 6 [8]; 21, 362 [367]).

Die Beschwerdeführerinnen sind durch die angegriffene Verordnung selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Denn die Verordnung trifft in § 3 die Entscheidung über die Auflösung und Zwangsvereinigung der in der Verordnung aufgeführten AOK.

Die AOK sind gemäß § 225 Abs. 1 RVO Träger der gesetzlichen Krankenversicherung. Sie haben die Rechtsstellung von Körperschaften des öffentlichen Rechts. Ihre Grundrechtsfähigkeit bestimmt sich daher nach Art. 19 Abs. 3 GG. Nach dieser Vorschrift gelten die Grundrechte auch für inländische juristische Personen, "soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind".

2. Diese Voraussetzung wird bei juristischen Personen des Privatrechts regelmäßig erfüllt sein (vgl. BVerfGE 21, 362 [368 ff.]). Für juristische Personen des öffentlichen Rechts gelten die Grundrechte jedoch grundsätzlich nicht, soweit sie öffentliche

BVerfGE 39, 302 (313):

Aufgaben wahrnehmen; der Rechtsbehelf der Verfassungsbeschwerde steht ihnen insoweit nicht zu. Etwas anderes gilt nur dann, wenn ausnahmsweise die betreffende juristische Person des öffentlichen Rechts unmittelbar dem durch die Grundrechte geschützten Lebensbereich zuzuordnen ist (BVerfGE 31, 314 [322]).

a) Die Ortskrankenkassen gingen aus den Hilfskassen für Arbeiter, die sich auf die genossenschaftliche Selbsthilfe gründeten, hervor. Sie wurden durch das "Gesetz betreffend die Krankenversicherung der Arbeiter" vom 15. Juni 1883 (Reichsgesetzblatt S. 73) als Träger der gesetzlichen Krankenversicherung eingerichtet. Wie die anderen Träger der jetzt in vier Zweige gegliederten Sozialversicherung nahmen sie die ihnen nach der Reichsversicherungsordnung zukommenden Aufgaben in Selbstverwaltung und unter staatlicher Aufsicht wahr. Von dem Grundsatz der Selbstverwaltung waren sie indessen nicht derart bestimmt, daß die Staatsaufsicht nur eine Randbedeutung hatte und sie deshalb vom Staate nahezu unabhängig waren. Wenn das heute auch so wäre, könnten die AOK vorwiegend als Organisationsform ihrer Mitglieder gelten. Der soziale Zweck ihrer Einrichtung könnte dann allein Bindeglied zum Staat sein; sie stünden dem Staat gegenüber.

In Wahrheit sind heute die AOK dem Staat eingegliederte Körperschaften des öffentlichen Rechts, die Aufgaben in mittelbarer Staatsverwaltung wahrnehmen. Mit jeder Ausgliederung eines Verwaltungsträgers als juristischer Person ist zwar eine gewisse Verselbständigung verbunden, mit der sich die Beibehaltung einer direkten Staatsleitung im allgemeinen nicht verträgt. Jedoch kann der Grad der Ausgliederung und der Verselbständigung verschieden sein.

Die Hauptaufgabe der Sozialversicherungsträger besteht in dem Vollzug einer detaillierten Sozialgesetzgebung, gleichsam nach Art einer übertragenen Staatsaufgabe. In diesem Bereich läßt sich der Sache nach nur bedingt von Selbstverwaltung sprechen. Als "Selbstverwaltung" kann hier nur die vom Gesetz eingeräumte und im Rahmen des Gesetzes bestehende organisato

BVerfGE 39, 302 (314):

rische Selbständigkeit und die Erledigung dessen verstanden werden, was die Kassen als Maßnahmen vorbeugender, heilender und rehabilitierender Fürsorge für ihre Versicherten -- nach den gesetzlichen Vorschriften zwar weisungsfrei, aber nicht frei von Rechtsaufsicht -- ins Werk setzen.

b) Die Beschwerdeführerinnen sind also zwar als körperschaftliche Glieder dieses Sozialversicherungssystems -- anders als Landesversicherungsanstalten -- mit einer verbandsmäßigen Struktur ausgestattet und verfügen über einen -- wenn auch begrenzten -- Raum eigenverantwortlichen Handelns. Dies besagt aber nicht, daß sie in dem hier angesprochenen Bereich Träger von gegen den Staat gerichteten Grundrechten sein können. Sie sind nur organisatorisch verselbständigte Teile der Staatsgewalt, üben der Sache nach mittelbare Staatsverwaltung aus. Es fehlt ihnen also eine besondere Zuordnung zu dem durch die Grundrechte geschützten Lebensbereich, wie das für Universitäten und Rundfunkanstalten evident ist (BVerfGE 15, 256 [262]; 31, 314 [322]).

c) Unter dem Blickwinkel des Art. 19 Abs. 3 GG heben sich die Sozialversicherungsträger von den juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die dem Staat inkorporiert und nicht dem durch die Grundrechte geschützten Lebensbereich zugeordnet sind, nicht ab: So können die Beschwerdeführerinnen als bisherige Träger der gesetzlichen Krankenversicherung ihren Anspruch auf Fortbestand auch nicht darauf stützen, daß die Sozialversicherung in ihrer auf dem Selbstverwaltungsgrundsatz aufbauenden herkömmlichen Form als Versorgungssystem vom Grundgesetz gewährleistet sei. Eine Verfassungsgarantie des bestehenden Systems der Sozialversicherung oder doch seiner tragenden Organisationsprinzipien ist dem Grundgesetz nicht zu entnehmen. Wohl erwähnt es die Institution "Sozialversicherung" bei der Benennung von Rechtsmaterien, für die eine konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis von Bund und Ländern besteht (Art. 74 Ziffer 12 GG), ferner in den Vorschriften über die Finanzverfassung (Art. 120 Abs. 2 Satz 4 GG) und vornehmlich bei der Abgrenzung von Verwaltungszuständigkeiten von Bund

BVerfGE 39, 302 (315):

und Ländern (Art. 87 Abs. 2 GG). Doch auch Art. 87 Abs. 2 GG ist nur als Kompetenznorm und nicht etwa als Indiz für eine verfassungsrechtliche Garantie der Sozialversicherung zu begreifen (BVerfGE 21, 362 [371]).

d) Das Gebot des sozialen Rechtsstaats (Art. 20 Abs. 1 GG) enthält für den Einzelnen keinen Anspruch auf soziale Leistungen im Bereich der Krankenversicherung durch ein so und nicht anders aufgebautes Sozialversicherungssystem. Damit können die Beschwerdeführerinnen ihr Verlangen auf Bestandsschutz auch nicht von einem -- entsprechend ausgestalteten -- sozialen Grundrecht natürlicher Personen -- hier die Krankenkassenmitglieder -- ableiten.

e) Ebensowenig wie der Gliederung der gesetzlichen Unfallversicherung nach Gewerbezweigen Verfassungsrang zukommt (BVerfGE 36, 383 [393]), können sich die Beschwerdeführerinnen als Träger der gesetzlichen Krankenversicherung darauf berufen, daß ihre gegenwärtige organisatorische Ausgestaltung verfassungsrechtlich gesichert sei. Die sich besonders auf diesem Gebiete ständig wandelnden Verhältnisse erfordern es, dem einfachen Gesetzgeber möglichst viel Freiheit zu belassen, diesen Veränderungen im Interesse der sozialen Sicherung mit neuen Lösungen gerade im Bereich der Organisation Rechnung zu tragen.

Es wäre deshalb mit dem Grundgesetz zu vereinbaren, wenn z.B. der Gesetzgeber sämtliche Träger der gesetzlichen Krankenversicherung zusammenfaßte und in einem Bundesamt für Krankenversicherung als bundesunmittelbarer Körperschaft organisierte.

Derart einschneidende Veränderungen des bisherigen Systems der gesetzlichen Krankenversicherung hat die Vorschrift des § 226 Abs. 4 RVO aber nicht einmal ausgelöst. Hier hat sich der Gesetzgeber nur -- veranlaßt durch die Gebietsreform in den verschiedenen Bundesländern -- einen Weg eröffnet, um durch eine begrenzte Neuorganisation der AOK den sich aus der Verwaltungsreform ergebenden Notwendigkeiten mit einer angemessenen und zweckmäßigen Lösung zu begegnen. Hingegen hat der

BVerfGE 39, 302 (316):

Gesetzgeber den Kernbereich der sozialen Sicherung und damit auch der Krankenversicherung überhaupt nicht berührt. Organisatorische Veränderungen, wie sie die Verordnung der Landesregierung Baden-Württemberg mit sich bringt, haben die hiervon betroffenen Krankenkassen hinzunehmen, ohne daß sie sich auf Grundrechte im Wege einer Verfassungsbeschwerde berufen können.

3. Es fehlt jeder Anhaltspunkt dafür, daß den AOK die Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1, Art. 9 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4 GG und vor allem aus Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 21, 362 [372 ff.]) zustehen.

Deshalb waren die Verfassungsbeschwerden als unzulässig zu verwerfen.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

(gez.) Seuffert, Dr. Geiger, Hirsch, Dr. Rottmann, Wand

Dr. Rupp ist an der Unterschrift verhindert. Seuffert

BVerfG, 18.07.1973 - 1 BvR 23/73, 1 BvR 155/73

Administration — Thu, 04 Jul 2024 09:02:11 +0000

Daten

Fall:

Ausländerausweisung

Fundstellen:

BVerfGE 35, 382; NJW 1974, 227; MDR 1974, 288; DVBl 1974, 79; DÖV 1974, 58

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

18.07.1973

Aktenzeichen:

1 BvR 23, 155/73

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. § 10 Abs. 1 Nr. 11 AuslG verletzt nicht das Rechtsstaatsprinzip.
2. Der in Art. 19 Abs. 4 GG verbürgte Rechtsschutz gilt in vollem Umfang auch für Ausländer.
3. Die Anforderungen an das für die sofortige Vollziehung von Ausweisungsverfügungen erforderliche öffentliche Interesse dürfen im Hinblick auf die Rechtsschutzgarantie des Grundgesetzes nicht weniger streng sein als die Anforderungen an die Gründe für die Ausweisung selbst; vielmehr muß ein besonderes öffentliches Interesse gerade an der sofortigen Vollziehung bestehen.
4. Bei der gebotenen Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung und dem privaten Interesse des Ausländers an weiterem Aufenthalt im Inland ist auch zur berücksichtigen, daß die sofortige Vollziehung einer Ausweisungsverfügung den Ausländer in seiner Rechtsverfolgung im Hauptsacheverfahren behindern kann.
5. Werden durch die sofortige Vollziehung von Ausweisungen vor ihrer gerichtlichen Überprüfung vollendete Tatsachen geschaffen, so besteht für die Widerspruchsbehörden und die VG die Pflicht, die Hauptsacheverfahren mit möglichster Beschleunigung zu betreiben. Andernfalls kann auch eine zunächst gerechtfertigte Anordnung der sofortigen Vollziehung verfassungswidrig werden.
6. Art. 6 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 GG gebietet, dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung einer Ausweisung auch die eigenen Interessen des deutschen Ehepartners gegenüberzustellen.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 35, 382

Paginierung:

BVerfGE 35, 382 (382):

1. § 10 Abs. 1 Nr. 11 AuslG verletzt nicht das Rechtsstaatsprinzip.

2. Der in Art. 19 Abs. 4 GG verbürgte Rechtsschutz gilt in vollem Umfang auch für Ausländer.

3. Die Anforderungen an das für die sofortige Vollziehung von Ausweisungsverfügungen erforderliche öffentliche Interesse dürfen im Hinblick auf die Rechtsschutzgarantie des Grundgesetzes nicht weniger streng sein als die Anforderungen an die Gründe für die Ausweisung selbst; vielmehr muß ein besonderes öffentliches Interesse gerade an der sofortigen Vollziehung bestehen.

4. Bei der gebotenen Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung und dem privaten Interesse des Ausländers an weiterem Aufenthalt im Inland ist auch zur berücksichtigen, daß die sofortige Vollziehung einer Ausweisungsverfügung den Ausländer in seiner Rechtsverfolgung im Hauptsacheverfahren behindern kann.

5. Werden durch die sofortige Vollziehung von Ausweisungen vor ihrer gerichtlichen Überprüfung vollendete Tatsachen geschaffen, so besteht für die Widerspruchsbehörden und die VG die Pflicht, die Hauptsacheverfahren mit möglichster Beschleunigung zu betreiben. Andernfalls kann auch eine zunächst gerechtfertigte Anordnung der sofortigen Vollziehung verfassungswidrig werden.

6. Art. 6 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 GG gebietet, dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung einer Ausweisung auch die eigenen Interessen des deutschen Ehepartners gegenüberzustellen.

Beschluß

des Ersten Senats vom 18. Juli 1973

-- 1 BvR 23, 155/73 --

in den Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. des Studenten Yacoub M... ... gegen a) den Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 13. November 1972 - 253 VIII 72 -, b) den Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichts Würzburg vom 3. Oktober 1972 - 187 III 72 - 1 BvR 23/73 -, 2. des Studenten Ismail E... ...

BVerfGE 35, 382 (383):

gegen den Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16. April 1973 - 350 VIII 72 - 1 BvR 155/73 -.

Entscheidungsformel:

I. 1. a) Der Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 13. November 1972 - 253 VIII 72 - verletzt das Grundrecht des Beschwerdeführers zu 1) aus Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 19 Absatz 4 des Grundgesetzes.

b) Der Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 16. April 1973 - 350 VIII 72 - verletzt die Grundrechte des Beschwerdeführers zu 2) aus Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 19 Absatz 4 und aus Artikel 6 Absatz 1 des Grundgesetzes.

2. Diese Beschlüsse werden aufgehoben. Die Sachen werden an den Bayerischen Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.

3. Der Freistaat Bayern hat den Beschwerdeführern die notwendigen Auslagen zu erstatten.

II. Bis zur erneuten Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs wird gemäß § 35 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht angeordnet:

1. Die Vollziehung der Ausweisungsverfügungen

a) der Stadt Würzburg vom 20. September 1972 - Nr. 43/72 - gegen den Beschwerdeführer zu 1) und

b) der Stadt München - Amt für öffentliche Ordnung - Ausländeramt - vom 31. Oktober 1972 gegen den Beschwerdeführer zu 2) wird untersagt.

2. Der Beschwerdeführer zu 1) ist berechtigt, wieder in den Geltungsbereich des Ausländergesetzes vom 28. April 1965 (Bundesgesetzbl. I S. 353) einzureisen.

3. Die Beschwerdeführer sind verpflichtet, Auflagen der zuständigen Behörde des Freistaats Bayern, besonders der Anordnung einer räumlichen Beschränkung des Aufenthaltsgebietes und einer Meldepflicht Folge zu leisten.

BVerfGE 35, 382 (384):

Gründe:

Die zur gemeinsamen Entscheidung verbundenen Verfassungsbeschwerden betreffen den Grundrechtsschutz von Ausländern bei der sofortigen Vollziehung einer Ausweisungsverfügung und deren Prüfung im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO.

Die Rechtsstellung der Ausländer in der Bundesrepublik Deutschland ist vor allem im Ausländergesetz vom 28. April 1965 (BGBl. I S. 353) - im folgenden: AuslG - geregelt. Soweit nicht Sondervorschriften zugunsten der Angehörigen der Mitgliedsländer der Europäischen Gemeinschaft oder auf Grund von Staatsverträgen mit einzelnen Ländern eingreifen, dürfen sich Ausländer im Bundesgebiet grundsätzlich nur mit einer behördlichen Erlaubnis aufhalten; diese Aufenthaltserlaubnis darf erteilt werden, wenn die Anwesenheit des Ausländers Belange der Bundesrepublik Deutschland nicht beeinträchtigt (§§ 1, 2 AuslG; vgl. hierzu auch die auf Grund des § 51 AuslG erlassene allgemeine Verwaltungsvorschrift vom 7. Juli 1967 - Gemeinsames Ministerialblatt S. 231 - i. d. F. vom 10. Mai 1972 - GMBl. S. 331 -). Die nach § 20 AuslG zuständige Ausländerbehörde kann die Erlaubnis räumlich beschränken oder mit anderen Bedingungen und Auflagen versehen; namentlich kann die Erlaubnis von vornherein oder nachträglich befristet werden, eine befristete Erlaubnis kann verlängert werden (§ 7 AuslG). In der Regel wird die Aufenthaltserlaubnis jeweils nur für ein Jahr erteilt.

Während ihres Aufenthalts im Bundesgebiet genießen die Ausländer alle Grundrechte, soweit sie nicht nach dem Grundgesetz Deutschen vorbehalten sind (vgl. auch § 6 Abs. 1 AuslG). Über die Ausweisung nicht privilegierter Ausländer ist folgendes bestimmt:

"§ 10 AuslG

(1) Ein Ausländer kann ausgewiesen werden, wenn

1. er die freiheitliche demokratische Grundordnung oder die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland gefährdet,

BVerfGE 35, 382 (385):

2. er wegen eines Verbrechens oder Vergehens oder wegen einer Tat verurteilt worden ist, die im Geltungsbereich dieses Gesetzes ein Verbrechen oder Vergehen wäre,

3. gegen ihn eine mit Freiheitsentziehung verbundene Maßregel der Sicherung und Besserung, die Unterbringung in einer Arbeitseinrichtung oder Heil- oder Pflegeanstalt angeordnet oder Fürsorgeerziehung in einem Heim durchgeführt wird,

4. er gegen eine Vorschrift des Steuerrechts einschließlich des Zollrechts und des Monopolrechts oder des Außenwirtschaftsrechts oder gegen Einfuhr-, Ausfuhr-, Durchfuhr- oder Verbringungsverbote oder -beschränkungen verstößt,

5. er gegen eine Vorschrift über die Ausübung eines Berufs oder Gewerbes oder einer unselbständigen Erwerbstätigkeit verstößt,

6. er gegen eine Vorschrift des Aufenthaltsrechts verstößt,

7. er gegenüber einer amtlichen Stelle zum Zwecke der Täuschung unrichtige Angaben über seine Person, seine Gesundheit, seine Familie, seine Staatsangehörigkeit, seinen Beruf oder seine wirtschaftlichen Verhältnisse macht oder die Angaben verweigert,

8. er bettelt, der Erwerbsunzucht nachgeht oder als Landstreicher oder Landfahrer umherzieht,

9. er die öffentliche Gesundheit oder Sittlichkeit gefährdet,

10. er den Lebensunterhalt für sich und seine unterhaltsberechtigten Angehörigen nicht ohne Inanspruchnahme der Sozialhilfe bestreiten kann oder bestreitet oder

11. seine Anwesenheit erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland aus anderen Gründen beeinträchtigt.

(2) ..."

Nach der allgemeinen Verwaltungsvorschrift ist § 10 Abs. 1 Nr. 11 AuslG nur anzuwenden, wenn der Sachverhalt, wegen dessen die Ausweisung in Betracht gezogen wird, nicht bereits von den Tatbeständen des § 10 Abs. 1 Nr. 1 bis 10 AuslG umfaßt wird. Als erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland sind besonders ihre innere und äußere Sicherheit, die öffentliche Ordnung, die Sicherung wichtiger gesamtwirtschaftlicher Interessen und die Beziehungen zum Ausland anzusehen (Nr. 15 zu § 10 AuslG). Nach der allgemeinen Verwaltungsvorschrift Nr. 1 a zu § 10 AuslG kommt eine Ausweisung von Ausländern, die mit Deutschen verheiratet sind, nur dann in Betracht, wenn die in § 10 Abs. 1 AuslG genannten Gründe im Einzelfall schwer wiegen.

BVerfGE 35, 382 (386):

Ausweisungsverfügungen können vom Zeitpunkt ihrer Bekanntgabe an den betroffenen Ausländer an vollzogen werden. Macht der Betroffene von dem ihm zustehenden verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz durch Einlegung von Widerspruch und Erhebung der Anfechtungsklage Gebrauch, so hat dies grundsätzlich aufschiebende - die Vollziehung verhindernde - Wirkung (§ 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die aufschiebende Wirkung entfällt jedoch, wenn die Ausländerbehörde von vornherein oder nachträglich gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO im öffentlichen Interesse die sofortige Vollziehung der Ausweisungsverfügung anordnet. In diesem Fall kann der Betroffene beim Verwaltungsgericht der Hauptsache beantragen, die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen (§ 80 Abs. 5 VwGO); bei Ablehnung seines Antrags steht ihm die Beschwerde an das Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtshof) offen (§ 146 Abs. 1 VwGO).

II.

Die Beschwerdeführer sind arabische Studenten; ihre Ausweisung steht im Zusammenhang mit den behördlichen Maßnahmen gegen Araber und palästinensische Organisationen, die durch das Attentat palästinensischer Terroristen auf die israelische Olympiamannschaft am 4./5. September 1972 in München ausgelöst wurden. Im Rahmen dieser behördlichen Aktion erließ der Bundesminister des Innern am 3. Oktober 1972 ein Verbot der Generalunion Palästinensischer Studenten (GUPS), deren Mitglieder die Beschwerdeführer waren, sowie der Generalunion Palästinensischer Arbeiter (GUPA) und löste beide Organisationen auf. GUPS und GUPA - Sektionen der entsprechenden internationalen palästinensischen Organisationen mit dem Sitz in Kairo - hatten bis dahin als in der Öffentlichkeit tätige ausländische Organisationen in der Bundesrepublik bestanden; sie hatten jeweils einen Zentralvorstand in Bonn und regionale Gruppen in mehreren deutschen Städten, u. a. in Würzburg und München. Die auf §§ 3, 14 und 15 Abs. 1 des Vereinsgesetzes gestützten Verbote sind im wesentlichen damit begründet, die beiden Vereinigungen

BVerfGE 35, 382 (387):

gefährdeten durch die Art ihrer politischen Betätigung die innere Sicherheit der Bundesrepublik. Sie arbeiteten nach ihren Satzungen für die Rückkehr des palästinensischen Volkes in das "geraubte Land" und für die Vorbereitung der arabischen palästinensischen Jugend auf den Kampf um eine Rückkehr. Diese politischen Ziele würden als solche nicht bewertet; jedoch würden durch die Art ihrer Durchsetzung akute internationale Streitigkeiten in die Bundesrepublik übertragen und deren Sicherheit gefährdet. Zahlreiche verbandsinterne Entschließungen, Druckschriften und Flugblätter befürworteten die Anwendung von Gewalt und Terror, um die politischen Ziele der Organisationen zu erreichen, und zwar auch außerhalb des palästinensischen Gebietes. Am 12. Juni und am 21. September 1970 hätten sich Mitglieder der GUPS und der GUPA an der gewaltsamen Besetzung der Jordanischen Botschaft in Bonn-Bad Godesberg beteiligt. Führende Funktionäre seien zugleich Mitglieder von Organisationen wie der Al Fatah, deren Verantwortlichkeit für weitere Terrorakte in der Bundesrepublik oder gegen deren Luftfahrt nicht ausgeschlossen werden könne. Gewaltakte der Organisation "Schwarzer September" wie z.B. die Entführung einer Sabena-Maschine nach Lod am 8. Mai 1972 seien in den Zeitschriften der GUPS und der GUPA gerechtfertigt und gelobt worden. Wegen ihrer konspirativen Arbeitsweise bestehe die erhebliche Gefahr, daß GUPS und GUPA weitere Anschläge palästinensischer Terrororganisationen unterstützen würden, die diese als Repressalie gegen deutsche Sicherheitsvorkehrungen nach dem Münchener Attentat angekündigt hätten.

Die betroffenen Organisationen haben gegen die Verbotsverfügungen Klage beim Bundesverwaltungsgericht erhoben, über die noch nicht entschieden ist.

III.

1. Der Beschwerdeführer zu 1) ist ein Palästinaflüchtling syrischer Staatsangehörigkeit. Er reiste im Mai 1961 in das Bundesgebiet ein und studierte seit 1963 zunächst in Frankfurt, ab 1967 in Würzburg Medizin. Die letzte Aufenthaltserlaubnis wurde

BVerfGE 35, 382 (388):

ihm am 25. Juli 1972 erteilt und war bis zum 8. August 1973 befristet. Ohne die Ausweisung und Abschiebung hätte er sein Studium voraussichtlich bis Juli 1973 mit dem medizinischen Staatsexamen abgeschlossen. Er hat auch bereits seine Dissertation für die Promotion an der Universität Würzburg fertiggestellt.

Im Dezember 1969 meldete der Beschwerdeführer die Würzburger Gruppe der GUPS bei der Ordnungsbehörde der Stadt Würzburg an und bezeichnete sich dabei als "verantwortlicher Leiter".

2. Nach dem Münchner Attentat benannte das Bayerische Staatsministerium des Innern in einer Liste eine Reihe von Arabern, darunter auch den Beschwerdeführer, als Personen, deren Aufenthalt in der Bundesrepublik als Sicherheitsrisiko erscheine, und wies die örtlichen Behörden mit Schnellbrief vom 14. September 1972 an, diese Ausländer unter voller Ausschöpfung der Möglichkeiten des Ausländergesetzes unverzüglich aus dem Bundesgebiet zu entfernen.

Die Ausländerbehörde der Stadt Würzburg wies daraufhin den Beschwerdeführer mit Verfügung vom 20. September 1972 auf Grund der §§ 10 Abs. 1 Nr. 1 und 11 AuslG aus und erklärte die Verfügung zugleich auf Grund des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO für sofort vollziehbar. Es bestehe berechtigter Verdacht, daß er zu ausländischen Gruppen und Einzelpersonen Kontakte unterhalte, die für schwerwiegende Störungen der Sicherheit verantwortlich seien. Hierfür spreche besonders, daß er erster Vorsitzender der GUPS in Würzburg sei oder gewesen sei. Wegen der Gefahr des Untertauchens sei die Ausweisung das einzige zuverlässige Mittel, um weiteren Störungen der Sicherheit entgegenzuwirken; aus diesen Gründen rechtfertigten sich auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung und die Abschiebung ohne Androhung.

Nach Erlaß der Verfügung stellte die Kriminalpolizei in der Wohnung des Beschwerdeführers Zeitschriften, Flugblätter und andere Druckwerke sicher, in denen die gewaltsame Befreiung Palästinas befürwortet wird. Nach Ermittlungen des Landesamts für Verfassungsschutz war der Beschwerdeführer im Februar 1968

BVerfGE 35, 382 (389):

zum Sekretär der Würzburger GUPS gewählt worden, gehörte jedoch dem im Januar 1970 neu gewählten Vorstand nicht mehr an. Die Kriminalpolizei ermittelte ferner, daß der Beschwerdeführer im Juni 1972 Stempel, Briefpapier und andere Unterlagen der Gruppe einem jordanischen Kommilitonen übergeben habe, weil er sich wegen seines Studiums nicht mehr um die laufenden Geschäfte kümmern könne.

Ein Antrag der Ausländerbehörde, den Beschwerdeführer in Abschiebungshaft zu nehmen, wurde vom Amtsgericht und Landgericht Würzburg abgelehnt, weil keine Gefahr bestehe, daß der Beschwerdeführer sich der Ausweisung entziehen werde. Nachdem der Beschwerdeführer sich erfolglos darum bemüht hatte, an einer Schweizer Universität zur Fortsetzung seines Studiums zugelassen zu werden, wurde er am 15. Februar 1973 nach Syrien abgeschoben.

3. a) Zuvor hatte der Beschwerdeführer am 22. September 1972 Widerspruch gegen die Ausweisungsverfügung eingelegt, über den noch nicht entschieden worden ist. Zugleich beantragte er gemäß § 80 Abs. 5 VwGO, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs wiederherzustellen. Das Verwaltungsgericht lehnte diesen Antrag durch den angefochtenen Beschluß vom 3. Oktober 1972 ab.

Die dagegen erhobene Beschwerde begründete der Beschwerdeführer u. a. damit, daß er für den Inhalt der bei ihm sichergestellten Druckwerke unter keinen Umständen verantwortlich gemacht werden könne. Zudem sei ihm ein Teil dieser Schriften gegen seinen Willen zugeschickt worden.

b) Der Verwaltungsgerichtshof wies die Beschwerde durch den angefochtenen Beschluß vom 13. November 1972 - 253 VIII 72 - mit folgender Begründung zurück:

Für die Entscheidung im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO komme es auf die Erfolgsaussichten des Widerspruchs nur in solchen Fällen an, in denen der Rechtsbehelf als offensichtlich begründet oder als offensichtlich unbegründet erscheine. Beides treffe hier nicht zu; der Ausgang des Hauptsacheverfahrens hänge

BVerfGE 35, 382 (390):

auch davon ab, welche Beweise die Ausländerbehörde für das Vorliegen der gesetzlichen Tatbestandsvoraussetzungen der Ausweisung erbringen werde. Im jetzigen Verfahrensstadium sei daher lediglich das Interesse des Beschwerdeführers an der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen das öffentliche Interesse an seiner sofortigen Entfernung aus der Bundesrepublik abzuwägen. Hierbei überwiege das öffentliche Interesse, weil nach den zugrunde zu legenden Angaben der Ausländerbehörde und den sichergestellten Zeitschriften die GUPS palästinensische Widerstandsgruppen durch Propaganda und auf andere Weise unterstütze. Es könne nicht ausgeschlossen werden, daß sich aktive palästinensische Widerstandsgruppen ihrer Verbindung zur GUPS bedienten, um von deren Mitgliedern Hilfe für die Vorbereitung oder Durchführung von Gewaltakten zu erlangen. Mit Rücksicht auf die Gewaltakte dieser Gruppen genüge schon der berechtigte Verdacht einer solchen Unterstützung, um die betroffenen Personen bis zur endgültigen Klärung des Sachverhalts im Hauptsacheverfahren vorläufig aus der Bundesrepublik zu entfernen. Ein solcher Verdacht bestehe gegen den Beschwerdeführer, weil er für die GUPS in Würzburg verantwortlich gewesen sei. Ob und wieweit er sich persönlich auf die Zusammenarbeit zwischen der GUPS und den genannten Widerstandsgruppen eingelassen habe, sei später im Hauptsacheverfahren aufzuklären.

Sein privates Interesse am vorläufigen Verbleib in der Bundesrepublik sei demgegenüber nachgeordnet. Die Unterbrechung seiner Ausbildung treffe ihn zwar nicht leicht, doch könne das von ihm ausgehende Sicherheitsrisiko nicht bis zum Abschluß der Ausbildung hingenommen werden. Zudem handele es sich bei der sofortigen Vollziehung der Ausweisung nur um eine vorläufige Maßnahme, deren Endgültigkeit vom Ausgang des Hauptsacheverfahrens abhänge.

4. Mit der Verfassungsbeschwerde gegen diesen Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs rügt der Beschwerdeführer die Verletzung seiner verfassungsmäßigen Rechte aus Art. 19 Abs. 4, Art. 3

BVerfGE 35, 382 (391):

Abs. 3, Art. 103 Abs. 1, Art. 20 Abs. 3, Art. 5 Abs. 1 und Art. 1 Abs. 1 GG und führt hierzu aus:

Der sofortige Vollzug der Ausweisung mache für den Beschwerdeführer einen effektiven Rechtsschutz unmöglich, weil er im späteren Hauptsacheverfahren nicht anwesend sein könne. Dies verstoße gegen Art. 19 Abs. 4, Art. 103 Abs. 1 und Art. 20 Abs. 3 GG.

Außerdem knüpfe die Anordnung der sofortigen Vollziehung unter Verletzung von Art. 3 Abs. 3 GG daran an, daß der Beschwerdeführer Ausländer sei.

Die Vorschrift des § 10 Abs. 1 Nr. 11 AuslG, die u. a. als Rechtsgrundlage zur Ausweisung herangezogen werde, sei wegen ihrer unbestimmten Fassung verfassungswidrig. Schließlich beeinträchtige es die Menschenwürde des Beschwerdeführers und sein Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 GG, daß er lediglich wegen seiner formalen Zugehörigkeit zur GUPS ausgewiesen worden sei, ohne daß ihm selbst ein die innere Sicherheit gefährdendes Verhalten vorgeworfen werde oder vorgeworfen werden könne.

IV.

1. Der Beschwerdeführer zu 2) stammt aus Palästina und besitzt die jordanische Staatsangehörigkeit. Er reiste im Januar 1965 in die Bundesrepublik ein, erlernte am Studienkolleg in München die deutsche Sprache und studierte seit 1968 zunächst in Würzburg, sodann in München Medizin. Seit Oktober 1972 erhält er ein Stipendium der Otto-Benecke-Stiftung in Bonn. Er hat das fünfte klinische Semester beendet und rechnet damit, sein Studium im Frühjahr 1974 mit dem medizinischen Staatsexamen abzuschließen. Im April 1970 heiratete er eine deutsche Staatsangehörige, die an der Universität München Kunstgeschichte studiert und zur Zeit an ihrer Dissertation arbeitet. Die letzte Aufenthaltserlaubnis wurde ihm am 29. Oktober 1971 erteilt und war bis zum 28. Oktober 1972 befristet.

2. Im Jahre 1971 trat der Beschwerdeführer der GUPS bei und wurde im folgenden Jahr zum Sekretär der Münchner Gruppe

BVerfGE 35, 382 (392):

gewählt. Im Zuge der oben dargestellten behördlichen Maßnahmen (vgl. A.II., III.2) wies das Ausländeramt der Stadt München den Beschwerdeführer durch Verfügung vom 31. Oktober 1972 aus und erklärte die Verfügung zugleich auf Grund des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO für sofort vollziehbar. Die Ausweisung ist auf § 10 Abs. 1 Nr. 1, 6 und 11 AuslG gestützt und damit begründet, daß der Beschwerdeführer dem Vorstand der Münchner Gruppe der GUPS angehört habe. Hieraus wird mit den gleichen Erwägungen wie in der Ausweisungsverfügung gegen den Beschwerdeführer zu 1) der Verdacht hergeleitet, daß der Beschwerdeführer zu 2) ebenfalls terroristische Gruppen unterstütze, und die Notwendigkeit einer sofortigen Vollziehung der Ausweisung dargelegt. Selbst wenn die Ausweisung eine Trennung seiner Ehe zur Folge haben sollte, überwiege das öffentliche Interesse an der Ausschaltung schwerwiegender Sicherheitsrisiken gegenüber dem Schutz der Familie aus Art. 6 GG.

3. a) Der Beschwerdeführer legte am 2. November 1972 Widerspruch gegen die Ausweisungsverfügung ein, über den im Zeitpunkt dieser Entscheidung noch nicht entschieden war. Zugleich beantragte er gemäß § 80 Abs. 5 VwGO, die aufschiebende Wirkung seines Rechtsbehelfs wiederherzustellen. Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag ab.

b) Die dagegen erhobene Beschwerde wies der Verwaltungsgerichtshof durch den angefochtenen Beschluß vom 16. April 1973 - 350 VIII 72 - zurück. In den Gründen ist weitgehend mit den gleichen Erwägungen wie in dem Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs gegen den Beschwerdeführer zu 1) dargelegt, daß dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Entfernung des Beschwerdeführers aus der Bundesrepublik ein stärkeres Gewicht zukomme als seinen privaten Belangen. Als Vorstandsmitglied habe der Beschwerdeführer mit großer Wahrscheinlichkeit die auf Unterstützung arabischer Widerstandsgruppen gerichteten Ziele und Methoden der GUPS gekannt. Wie weit er sich persönlich darauf eingelassen habe, könne erst im Hauptsacheverfahren auf

BVerfGE 35, 382 (393):

geklärt werden. Für seine vorläufige Entfernung genüge aber bereits der durch seine Mitwirkung in der GUPS begründete Verdacht, daß er zur Unterstützung dieser Ziele herangezogen werden könnte. Die sofortige Vollziehung der Ausweisung bedeute zwar einen schweren Eingriff in seine persönliche Existenz; seine Ausbildung werde unterbrochen und seine Ehe schweren Belastungen ausgesetzt. Wegen der Gefährlichkeit arabischer Widerstandsgruppen müßten aber auch schwerwiegende private Interessen zurückgestellt werden; im übrigen handelte es sich nur um eine vorläufige Entfernung, deren Endgültigkeit vom Ausgang des Hauptsacheverfahrens abhänge.

4. Mit der Verfassungsbeschwerde gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs rügt der Beschwerdeführer eine Verletzung seiner verfassungsmäßigen Rechte aus Art. 2 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 6 Abs. 1 und Art. 103 Abs. 1 GG und führt hierzu aus:

Nach dem Münchner Attentat sei unter Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG willkürlich ein kleiner Teil der Mitglieder der GUPS herausgegriffen und ausgewiesen worden. Er selbst habe nur wenige Monate dem Vorstand der Münchner GUPS angehört und sei lediglich mit Verwaltungsaufgaben betraut gewesen; eine Gefahr für die Sicherheit der Bundesrepublik gehe von ihm nicht aus.

Der sofortige Vollzug der Ausweisung zerstöre seine Ehe; dies sei mit Art. 6 Abs. 1 GG unvereinbar. Seine Ehefrau könne ihm im Hinblick auf ihre eigene, weit fortgeschrittene Berufsausbildung nicht nach Jordanien folgen. Zudem erwarte ihn dort eine ungewisse Zukunft, weil seine wirtschaftliche Existenz ohne den Abschluß seiner Berufsausbildung gefährdet sei; der Verdacht, daß er arabische Terrororganisationen unterstütze, könne sogar zu seiner politischen Verfolgung führen.

Es verstoße gegen Art. 103 Abs. 1 GG, wenn er durch den sofortigen Vollzug daran gehindert werde, seine Sache im verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahren selbst zu vertreten. Dieser Nachteil wiege besonders schwer, weil der Ausgang des Hauptsacheverfahrens entscheidend davon abhänge, welche

BVerfGE 35, 382 (394):

Überzeugung das Gericht von seiner inneren Einstellung gewinne. Insoweit verletze die sofortige Vollziehung auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

5. Auf Antrag des Beschwerdeführers hat das Bundesverfassungsgericht ihm durch einstweilige Anordnung bis zur Entscheidung über den Widerspruch und eine eventuell anschließende verwaltungsgerichtliche Klage den Aufenthalt im Geltungsbereich des Ausländergesetzes gestattet und insoweit die Vollziehung der Ausweisungsverfügung untersagt (Beschluß vom 30. Mai 1973 - 1 BvR 155/73 - = BVerfGE 35, 177). In den Gründen ist ausgeführt, die Verzögerung der Entscheidung über den Widerspruch lasse erkennen, daß an der sofortigen Entfernung des Beschwerdeführers, die einen schweren Eingriff in seine persönliche Existenz bedeuten würde, kein zwingendes öffentliches Interesse bestehe.

1. Namens der Bundesregierung hat sich der Bundesminister des Innern geäußert. Er hat keine Ausführungen zur Zulässigkeit und Begründetheit der Verfassungsbeschwerden gemacht, jedoch auf Anregung des Bundesverfassungsgerichts zu bestimmten allgemeinen Rechtsfragen, die durch diese und gleichartige Verfahren aufgeworfen werden, Stellung genommen:

a) Art. 2 Abs. 1 GG gewährleiste Ausländern nur im Rahmen der allgemeinen Gesetze ein Recht auf Aufenthalt; danach, besonders nach dem Ausländergesetz, bestehe - in Übereinstimmung mit dem allgemeinen Völkerrecht - kein Aufenthaltsanspruch; die Entscheidung über den Aufenthalt sei grundsätzlich in das Ermessen der Verwaltung gestellt. Jedoch dürften Ausländer nach dem Rechtsstaatsprinzip und dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung nur unter gesetzlich geregelten und sachlich begründeten Voraussetzungen ausgewiesen werden; dabei müsse der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet werden und gemäß Art. 19 Abs. 4 GG ein effektiver Rechtsschutz gewährleistet sein.

b) § 10 Abs. 1 Nr. 11 AuslG sei mit dem Grundgesetz verein

BVerfGE 35, 382 (395):

bar. Der Sinn des unbestimmten Rechtsbegriffes "erhebliche Belange" lasse sich aus der Aufzählung der Tatbestandsvoraussetzungen in § 10 Abs. 1 Nr. 1 bis 10 AuslG, den Verwaltungsvorschriften des Bundesministers des Innern und dem auf vorbeugende Gefahrenabwehr gerichteten Zweck der Vorschrift ausreichend ermitteln. Dabei sei eine willkürliche Handhabung ausgeschlossen, zumal da die Anwendung im Einzelfall gerichtlich voll nachprüfbar sei.

Zudem hätten die Verwaltungsbehörden bei allen Tatbeständen des § 10 Abs. 1 AuslG nach ihrem Ermessen zu entscheiden, ob die Ausweisung geboten sei oder ob weniger einschneidende Maßnahmen zur Gefahrenabwehr ausreichten; in dieser Ermächtigung liege geradezu das rechtstechnische Mittel, um dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Geltung zu verschaffen. Insoweit sei die gerichtliche Nachprüfung auf das Vorliegen von Ermessensmißbrauch und Ermessensfehlgebrauch beschränkt. Bei der Ermessensausübung sei zu beachten, daß die Ausweisung ausschließlich dazu diene, einer künftigen Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung vorzubeugen; auf ein Verschulden des betroffenen Ausländers komme es nicht an. Es genüge auch eine abstrakte Gefahr, weil sich die Ausweisung nicht auf die allgemeine polizeiliche Generalklausel, sondern auf eine Spezialnorm stütze. Überdies gefährde die Anwesenheit von Ausländern, die sich aktiv in der GUPS oder GUPA betätigt hätten, auch konkret die öffentliche Sicherheit in der Bundesrepublik. Es müsse damit gerechnet werden, daß diese Ausländer namentlich von einreisenden Terroristen zur Vorbereitung weiterer Gewaltakte herangezogen würden in der Annahme, daß sie die politischen Ziele und das Vorgehen der Terroristen billigten.

c) Die Garantie eines effektiven - nicht nur formalen - Rechtsschutzes in Art. 19 Abs. 4 GG gebiete es, die Vollziehung eines Verwaltungsaktes bis zu seiner Rechtsbeständigkeit auszusetzen, sofern der sofortige Vollzug irreparable Folgen habe. Hierfür komme es auf den Einzelfall an. Im Grundsatz müsse jedoch die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs die Regel und die so

BVerfGE 35, 382 (396):

fortige Vollziehung die Ausnahme bleiben. Die sofortige Vollziehung setze stets ein besonderes öffentliches Interesse voraus, das über jenes Interesse hinausgehe, welches den Verwaltungsakt als solchen rechtfertige.

Die sofortige Entfernung eines Ausländers aus der Bundesrepublik habe in der Regel irreparable Folgen. Zudem verschlechtere die räumliche Entfernung die Aussicht des Ausländers, im Hauptsacheverfahren obzusiegen. Daher sei der sofortige Vollzug von Ausweisungsverfügungen unter dem Gesichtspunkt der Rechtsweggarantie und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit nur zu rechtfertigen, wenn die begründete Besorgnis bestehe, die von dem betroffenen Ausländer ausgehende Gefahr werde sich schon vor Abschluß des Verfahrens in der Hauptsache realisieren, und wenn diese Gefahr für die Belange der Bundesrepublik Deutschland von solchem Gewicht sei, daß sie schutzwürdige Interessen des Ausländers an der Erhaltung des Suspensiveffektes überwiege. Es widerspreche dem Gebot der Rechtssicherheit und vermindere zusätzlich die Effektivität des Rechtsschutzes, wenn Verwaltungsbehörden und -gerichte das Rechtsmittelverfahren in der Hauptsache nicht betrieben, solange ein Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO zur Prüfung der sofortigen Vollziehbarkeit laufe. Eine zügige Erledigung des Hauptsacheverfahrens gebe dem Ausländer die Chance, dieses Verfahren wenigstens teilweise noch vom Inland aus zu betreiben.

2. Das Bayerische Staatsministerium des Innern hält die Vorschrift des § 10 Abs. 1 Nr. 11 AuslG für mit der Verfassung vereinbar. Sie sei unentbehrlich, um Ausländer ausweisen zu können, die zwar noch nicht nachweislich einen der Tatbestände des § 10 Abs. 1 Nr. 1 bis 10 AuslG erfüllt hätten, aber im Verdacht stünden, sich einer zur Gewaltanwendung entschlossenen Gruppe anzuschließen.

3. Der Erste Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 10 Abs. 1 Nr. 11 AuslG ebenfalls keine Bedenken und hat sich weiter im wesentlichen wie folgt geäußert:

BVerfGE 35, 382 (397):

Die Ausweisung sei in jedem Falle eine schwerwiegende Maßnahme, die nicht selten tief in das Schicksal des Ausländers und seiner Angehörigen eingreife. Ihr Gewicht werde durch die Anordnung der sofortigen Vollziehung erheblich verschärft. Für die Verbindung beider Maßnahmen müsse mit Rücksicht auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz stets ein besonderes, über die Voraussetzungen für die Ausweisung selbst hinausgehendes Erfordernis vorliegen. Eine abstrakte oder potentielle Gefährdung der Belange der Bundesrepublik könne eine Ausweisung und deren sofortigen Vollzug nur dann stützen, wenn sich die Gefährdung in der Person des betroffenen Ausländers konkretisiert oder aktualisiert habe.

Die sofortige Vollziehung der Ausweisung dürfe im Hinblick auf das Rechtsstaatsprinzip in Verbindung mit Art. 19 Abs. 4 GG nicht dazu führen, daß der Betroffene den Rechtsweg im Hauptsacheverfahren praktisch nicht mehr oder nur unter erheblich erschwerten Umständen beschreiten könne. Allerdings sei es unbedenklich, wenn das Hauptsacheverfahren vor den Verwaltungsbehörden und -gerichten bis zum Abschluß eines gleichzeitig eingeleiteten Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO zurückgestellt werde.

Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig.

Gegen die Zulässigkeit spricht nicht, daß den Beschwerdeführern das verwaltungsgerichtliche Hauptsacheverfahren offensteht und sie diesen Rechtsweg noch nicht erschöpft haben. Das vorläufige Rechtsschutzverfahren gemäß § 80 Abs. 5 VwGO bildet ein selbständiges Verfahren gegenüber dem Verfahren in der Hauptsache (vgl. BVerfGE 19, 394; 34, 211 [215]; 35, 177 [178]; 35, 263 [272]). Zwar würden die Anordnungen der sofortigen Vollziehung der Ausweisungsverfügungen, die allein Gegenstand der Verfassungsbeschwerden sind, gegenstandslos, wenn die Beschwerdeführer mit dem Widerspruch oder der Anfechtungsklage

BVerfGE 35, 382 (398):

Erfolg hätten. Jedoch sehen sie die Verletzung ihrer Grundrechte gerade darin, daß die Vollziehung der Ausweisungsverfügungen angeordnet wurde, bevor deren Rechtmäßigkeit abschließend geprüft worden ist. Sie machen zudem geltend, der sofortige Vollzug erschwere ihre Rechtsverteidigung im Hauptsacheverfahren; ein solcher Nachteil könnte durch die verwaltungsgerichtliche Prüfung der Ausweisungsverfügungen gerade nicht ausgeglichen werden.

II.

Die Zulässigkeit ist ferner nicht deswegen zu verneinen, weil auch ohne die Ausweisung die befristete Aufenthaltserlaubnis des Beschwerdeführers zu 2) durch Fristablauf unwirksam geworden ist und die des Beschwerdeführers zu 1) demnächst auslaufen wird. Allerdings bedürfen Ausländer nach § 2 Abs. 1 AuslG zur Einreise und zum Aufenthalt in der Bundesrepublik einer Aufenthaltserlaubnis; bei deren Ablauf sind sie verpflichtet, unverzüglich auszureisen, und können notfalls abgeschoben werden (§§ 12, 13 AuslG). Die Beschwerdeführer bedürfen also für einen erneuten oder weiteren Aufenthalt im Bundesgebiet einer neuen Erlaubnis oder einer Verlängerung der bisherigen; dies können sie in den vorliegenden Verfahren nicht erreichen. Dennoch besteht ihr Rechtsschutzinteresse an der begehrten Entscheidung schon deswegen fort, weil die Rechtsstellung der Beschwerdeführer im Verfahren über die Neuerteilung oder Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis durch den sofortigen Vollzug, namentlich durch die vollzogene oder drohende Abschiebung formell und materiell unmittelbar verschlechtert wird. Nach § 15 Abs. 1 Satz 1 AuslG darf nämlich einem Ausländer, der ausgewiesen oder abgeschoben worden ist, keine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden. Beantragt er sie vom Ausland her, dann kann sein Antrag ohne Angabe einer Begründung abgelehnt werden, während im übrigen eine schriftliche Begründung gesetzlich vorgeschrieben ist (vgl. § 23 AuslG). Versucht der Ausländer nach der Abschiebung wieder einzureisen, so ist er bei der Einreise zurückzuweisen, bei unerlaubter Einreise kann er "zurückgeschoben" werden (vgl. § 18

BVerfGE 35, 382 (399):

Abs. 1 und 2 AuslG). Beantragt demgegenüber ein schon im Inland befindlicher Ausländer die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis, so gilt sein Aufenthalt bis zur Entscheidung der Ausländerbehörde vorläufig als erlaubt (vgl. § 21 Abs. 3 AuslG). Ebenso kann die Abschiebung eines im Inland befindlichen Ausländers, der infolge Ausweisung oder Ablauf seiner Aufenthaltserlaubnis zur Ausreise verpflichtet ist, ausgesetzt werden (Duldung - vgl. § 17 AuslG).

Die Beschwerdeführer haben daher gerade auch im Hinblick auf die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis ein Rechtsschutzinteresse daran, daß die nach ihrer Ansicht verfassungswidrige Abschiebung unterbleibt oder rückgängig gemacht wird, besonders auch daran, daß ihr Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren nicht durch ihre Entfernung aus der Bundesrepublik beeinträchtigt wird.

Die Verfassungsbeschwerden sind begründet.

Die angefochtenen Entscheidungen verletzen die Grundrechte der Beschwerdeführer aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit dem Rechtsstaatsprinzip und Art. 19 Abs. 4 GG, im Falle des Beschwerdeführers zu 2) auch sein Grundrecht aus Art. 6 Abs. 1 GG.

Das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG auf die freie Entfaltung der Persönlichkeit steht als allgemeines Menschenrecht auch Ausländern in der Bundesrepublik zu. Die Beschränkung des Grundrechts der Freizügigkeit auf Deutsche und auf das Bundesgebiet (Art. 11 GG) schließt nicht aus, auf den Aufenthalt von Menschen in der Bundesrepublik auch Art. 2 Abs. 1 GG anzuwenden (vgl. BVerfGE 6, 32 [36]). Der daraus folgende Schutz ist jedoch nur in dem durch Art. 2 Abs. 1 GG gezogenen Rahmen, besonders nur in den Schranken der verfassungsmäßigen Ordnung gewährleistet; zur verfassungsmäßigen Ordnung gehört jede Rechtsnorm, die formell und materiell mit der Verfassung in Einklang steht (BVerfGE 6, 32 [37 f.]; siehe auch BVerfGE 10, 89 [99];

BVerfGE 35, 382 (400):

21, 54 [59]). Der Gesetzgeber ist danach grundsätzlich zu Regelungen über den Aufenthalt und die Ausweisung von Ausländern befugt.

II.

1. Bei solchen Regelungen hat der Gesetzgeber selbstverständlich das Rechtsstaatsprinzip zu beachten (vgl. BVerfGE 17, 306 [313 f.]; 19, 342 [348 f.]). Dieses Prinzip verlangt zunächst, daß den Einzelnen belastende hoheitliche Eingriffe eine hinreichend klare gesetzliche Grundlage haben müssen und daß hierbei der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angemessen berücksichtigt wird. Ob alle Vorschriften des Ausländergesetzes diesen Anforderungen genügen, braucht hier nicht entschieden zu werden. Die Bestimmungen, auf welche die beanstandeten Ausweisungsverfügungen und die Anordnungen ihrer sofortigen Vollziehung sich maßgebend stützen, sind unter diesem Gesichtspunkt nicht zu beanstanden. Dies gilt entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer auch für § 10 Abs. 1 Nr. 11 AuslG. Wie die Bundesregierung zutreffend ausgeführt hat, lassen sich Inhalt und Zweck dieser Bestimmung, besonders die Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs "erhebliche Belange der Bundesrepublik" aus dem Zusammenhang mit der Aufzählung näher umschriebener Ausweisungsgründe in § 10 Abs. 1 Nr. 1 bis 10 AuslG ausreichend ermitteln. Im übrigen gelten hier weitgehend die gleichen Erwägungen, wie sie das Bundesverfassungsgericht in BVerfGE 6, 32 (42 f.) unter II 3 b) zur Verfassungsmäßigkeit der ähnlichen Vorschrift des § 7 Abs. 1 Buchst. a des Gesetzes über das Paßwesen vom 4. März 1952 (BGBl. I S. 290) angestellt hat.

2. Da bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen der einzelnen Nummern des § 10 Abs. 1 AuslG die Ausweisung nicht zwingend vorgeschrieben ist, sondern in das Ermessen der Ausländerbehörde gestellt wird, lassen die hier von den Behörden angewandten Gesetzesvorschriften, wie die Bundesregierung mit Recht hervorhebt, genügend Raum dafür, bei der Anwendung im Einzelfall dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung zu

BVerfGE 35, 382 (401):

tragen, in dem sich das Rechtsstaatsprinzip besonders ausprägt (BVerfGE 17, 306 [314]). Nach diesem mit Verfassungsrang ausgestatteten Grundsatz (ständige Rechtsprechung, vgl. BVerfGE 19, 342 [348 f.]; 23, 127 [133] mit weiteren Nachweisen) sind Eingriffe in die Freiheitssphäre nur dann und insoweit zulässig, als sie zum Schutz öffentlicher Interessen unerläßlich sind; die gewählten Mittel müssen in einem vernünftigen Verhältnis zum angestrebten Erfolg stehen. Demgemäß ist bei der Anwendung der Tatbestände des § 10 Abs. 1 AuslG das durch die betreffende Einzelvorschrift jeweils geschützte öffentliche Interesse abzuwägen gegen die privaten Belange des betroffenen Ausländers, d. h. etwa gegen die Folgen der Ausweisung für seine wirtschaftliche, berufliche, persönliche Existenz, insbesondere für die Ehe mit einer Frau, die ihm nicht ins Ausland folgen will oder kann, sowie für andere soziale Bindungen. Ob die Ausweisungsverfügungen als solche diesem Verfassungsgrundsatz entsprechen und im einzelnen die verfassungsgemäß auszulegenden Tatbestandsmerkmale erfüllen, ist im verwaltungsgerichtlichen Hauptsacheverfahren zu prüfen und daher nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Dies gilt namentlich auch für die Frage, ob und wieweit die Mitgliedschaft oder Betätigung in einer später verbotenen Vereinigung vor deren Verbot zuungunsten des betroffenen Ausländers herangezogen werden kann.

III.

Die sich bereits aus dem Rechtsstaatsprinzip ergebende allgemeine Forderung nach einem angemessenen Rechtsschutz gegen Rechtsverletzungen durch die öffentliche Gewalt wird durch die positive Verfassungsnorm des Art. 19 Abs. 4 GG erfüllt. Sie gilt in vollem Umfang auch für Ausländer.

1. Der hierin verbürgte umfassende und effektive gerichtliche Schutz (vgl. BVerfGE 10, 264 [267]; 25, 352 [365]; 35, 263 [274] wird illusorisch, wenn die Verwaltungsbehörden irreparable Maßnahmen durchführen, bevor die Gerichte deren Recht

BVerfGE 35, 382 (402):

mäßigkeit geprüft haben. Die nach § 80 Abs. 1 VwGO für den Regelfall vorgeschriebene aufschiebende Wirkung von Widerspruch und verwaltungsgerichtlicher Klage ist eine adäquate Ausprägung der verfassungsrechtlichen Rechtsschutzgarantie und "ein fundamentaler Grundsatz des öffentlich-rechtlichen Prozesses" [BVerfGE 35, 263 [272]]. Andererseits gewährleistet Art. 19 Abs. 4 GG die aufschiebende Wirkung der Rechtsbehelfe im Verwaltungsprozeß nicht schlechthin [vgl. BVerfGE 11, 232 [233]; 35, 263 [274]]. Überwiegende öffentliche Belange können es rechtfertigen, den Rechtsschutzanspruch des Grundrechtsträgers einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten. Dies muß jedoch die Ausnahme bleiben. Eine Verwaltungspraxis, die dieses Regel-Ausnahme-Verhältnis umkehrte, indem z.B. Verwaltungsakte der vorliegenden Art generell für sofort vollziehbar erklärt werden, und eine Rechtsprechung, die eine solche Praxis billigt, wären mit der Verfassung nicht vereinbar.

Für die sofortige Vollziehung eines Verwaltungsaktes ist daher ein besonders öffentliches Interesse erforderlich, das über jenes Interesse hinausgeht, das den Verwaltungsakt selbst rechtfertigt. Zwar läßt sich nicht allgemein, sondern nur im Einzelfall bestimmen, wann der Rechtsschutzanspruch des Einzelnen ausnahmsweise hinter die öffentlichen Belange zurücktreten muß und wann es der Exekutive durch Art. 19 Abs. 4 GG verwehrt ist, der gerichtlichen Prüfung ihrer Maßnahmen vorzugreifen. Aus dem Zweck der Rechtsschutzgarantie und dem Verfassungsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit ergibt sich aber wenigstens soviel: Der Rechtsschutzanspruch des Bürgers ist um so stärker und darf um so weniger zurückstehen, je schwerwiegender die ihm auferlegte Belastung ist und je mehr die Maßnahmen der Verwaltung Unabänderliches bewirken.

2. Die Begründung der angefochtenen Entscheidungen läßt nicht erkennen, daß die Verwaltungsgerichte ihrer Prüfungspflicht in dem dargelegten Umfang genügt haben.

Die angefochtenen Entscheidungen begründen die Notwendig

BVerfGE 35, 382 (403):

keit des sofortigen Vollzuges mit dem Bestreben der Behörden, weiteren Terrorakten in der Bundesrepublik vorzubeugen. Es kann kein Zweifel bestehen, daß der Schutz der Allgemeinheit vor Terroranschlägen zu den wichtigsten öffentlichen Aufgaben gehört und notfalls auch sehr weitreichende Eingriffe in die Rechte Einzelner zuläßt. Nach den im verfassungsgerichtlichen Verfahren zugrunde zu legenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs, die mit den Angaben des Bundesministers des Innern in der Verbotsverfügung gegen die GUPS übereinstimmen, muß davon ausgegangen werden, daß die GUPS Terrorakte propagandistisch und auf andere Weise unterstützt hat und daß möglicherweise personelle Verflechtungen zwischen ihr und palästinensischen Terrororganisationen bestanden haben.

Den Beschwerdeführern wird jedoch nicht vorgeworfen, daß sie sich selbst an der Unterstützung solcher Gewaltakte beteiligt hätten. Vielmehr sieht der Verwaltungsgerichtshof ebenso wie der Bundesminister des Innern die von ihnen ausgehende Gefahr für die Sicherheit der Bundesrepublik lediglich darin, daß sie künftig im Hinblick auf ihre bisherige Mitarbeit in der GUPS von Terroristen zur Unterstützung von Gewaltakten herangezogen werden könnten und sich dazu - sei es freiwillig oder unter Druck - bereit finden würden.

Diese Annahme reicht aber nach der eigenen Beurteilung des Verwaltungsgerichtshofs allein nicht aus, um die Ausweisungsverfügungen zu rechtfertigen. Vielmehr muß nach seiner Auffassung erst noch im Hauptsacheverfahren festgestellt werden, ob und wieweit sich die Beschwerdeführer persönlich auf die Zusammenarbeit zwischen der GUPS und den palästinensischen Terrororganisationen eingelassen haben. Demgegenüber soll es für die sofortige Vollziehung der Ausweisungen genügen, daß sich aus der Mitarbeit der Beschwerdeführer in der GUPS der allgemeine Verdacht für eine solche Unterstützung ergibt.

Damit verkennt der Verwaltungsgerichtshof die umschriebenen verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für den sofortigen Vollzug von Ausweisungsverfügungen; denn die Anforderungen an

BVerfGE 35, 382 (404):

das für die sofortige Vollziehung erforderliche öffentliche Interesse dürfen im Hinblick auf die Rechtsschutzgarantie des Grundgesetzes nicht weniger streng sein als die Anforderungen an die Gründe für die Ausweisung selbst; vielmehr ist ein besonderes öffentliches Interesse gerade an der sofortigen Vollziehung notwendig. Es muß die begründete Besorgnis bestehen, die von dem Ausländer ausgehende, mit der Ausweisung bekämpfte Gefahr werde sich schon in dem Zeitraum bis zu einer richterlichen Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Ausweisungsverfügung realisieren; der allgemeine Verdacht einer Beeinträchtigung erheblicher Belange der Bundesrepublik genügt für die Abschiebung nicht.

3. Den angefochtenen Entscheidungen läßt sich auch nicht hinreichend entnehmen, daß die schwerwiegenden und irreparablen Nachteile, die sich aus dem sofortigen Vollzug der Ausweisungsverfügungen für die Beschwerdeführer ergeben, in ihrer ganzen Tragweite gewürdigt worden sind.

a) Der Verwaltungsgerichtshof hat - freilich ohne dies im einzelnen darzulegen - nicht verkannt, daß das private Interesse der Beschwerdeführer, wegen ihrer beruflichen Ausbildung in der Bundesrepublik zu bleiben, schwer wiegt. Diesem Interesse kommt um so größere Bedeutung zu, als - wie bereits dargelegt - nach den eigenen Ausführungen des Gerichts erst im Hauptsacheverfahren festzustellen ist, ob von den Beschwerdeführern tatsächlich eine ernst zu nehmende Gefahr ausgeht.

Jedoch verkennt der Verwaltungsgerichtshof, daß die Entfernung eines seit längerem in der Bundesrepublik ansässigen Ausländers an sich schon mit schwer zu behebenden Folgen für ihn verbunden ist, weil sie auch bei späterem Obsiegen in der Hauptsache für die Zeit seiner Abwesenheit nicht wieder rückgängig gemacht werden kann. Er weist nämlich auf den vorläufigen Charakter der sofortigen Vollziehung hin und will damit offenbar zum Ausdruck bringen, daß sie weit weniger schwer wiege als die endgültige Ausweisung, über die noch entschieden werden müsse. Damit werden die Schwierigkeiten einerseits der Wiederaufnahme

BVerfGE 35, 382 (405):

eines einmal unterbrochenen, bereits weit fortgeschrittenen Studiums, andererseits der sozialen Wiedereingliederung nach einer Rückkehr in die Bundesrepublik unterschätzt.

b) Die nachteiligen Auswirkungen des sofortigen Vollzuges werden wesentlich verstärkt durch die schleppende Behandlung der Hauptsacheverfahren, die für die Beschwerdeführer den Zeitraum der Ungewißheit verlängert. Die Widerspruchsbehörden haben bis zur Beschlußfassung des Bundesverfassungsgerichts - also innerhalb von fast zehn und reichlich acht Monaten - nicht über die Rechtsbehelfe der Beschwerdeführer entschieden, ohne daß dafür aus der Sache ein einleuchtender Grund ersichtlich wäre. Wenn die Verwaltungsbehörden für sich in Anspruch nehmen, ihre Verwaltungsakte vor der gerichtlichen Überprüfung zu vollziehen, und damit vollendete Tatsachen schaffen, deren Wirkung sich im Laufe der Zeit weiter verfestigt (vgl. dazu auch BVerfGE 20, 45 [49 f.]; 21, 223 [226]), dann gehört es zu der rechtsstaatlich gebotenen Effektivität des Rechtsschutzes, daß er alsbald verwirklicht wird. Der beim sofortigen Vollzug ohnehin in seiner Bedeutung geminderte Rechtsschutz darf durch die Verzögerung einer Sachentscheidung nicht noch mehr entwertet werden. In diesen Fällen besteht für die Widerspruchsbehörden und die Verwaltungsgerichte die Pflicht, die Hauptsacheverfahren mit möglichster Beschleunigung zu betreiben und abzuschließen. Kommen sie dieser Pflicht nicht nach, dann kann auch eine zunächst gerechtfertigte Anordnung der sofortigen Vollziehung verfassungswidrig werden, so daß die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs nachträglich wiederhergestellt werden muß. Umgekehrt müssen die Verwaltungsbehörden und Verwaltungsgerichte bei der Entscheidung über die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 und Abs. 5 VwGO davon ausgehen, daß die Hauptsacheverfahren mit der gebotenen Eile gefördert werden, und dementsprechend prüfen, ob die sofortige Vollziehung in der sich daraus ergebenden Zeitspanne notwendig ist.

Im Falle der Beschwerdeführer kann es daher entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs nicht in erster Linie darauf

BVerfGE 35, 382 (406):

ankommen, ob ihr weiterer Aufenthalt in der Bundesrepublik bis zum Abschluß ihres Studiums hinzunehmen war. Vielmehr hätte das Gericht feststellen müssen, ob ihre Anwesenheit bis zu einer zeitgerechten richterlichen Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Ausweisungsverfügung geduldet werden konnte.

c) Im Hinblick auf den Grundrechtsschutz zu Art. 19 Abs. 4 GG fällt schließlich ins Gewicht, daß der sofortige Vollzug einer Ausweisungsverfügung den Ausländer in Fällen der vorliegenden Art in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt, besonders ihn daran hindert, im Hauptsacheverfahren seine prozessualen Rechte in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht persönlich wahrzunehmen.

Allerdings schreibt Art. 19 Abs. 4 GG eine mündliche Verhandlung oder die persönliche Anwesenheit der Partei im gerichtlichen Verfahren nicht zwingend vor (vgl. BVerfGE 11, 232 [234]). Der Grundrechtsschutz kann jedoch eine bestimmte Gestaltung des Gerichtsverfahrens verlangen, wenn er anders nicht gewährleistet wäre (vgl. BVerfGE 17, 108 [117 f.]). Für Ausländer wird es in der Regel nicht leicht sein, sich vom Ausland her rechtliches Gehör zu verschaffen, weil die schriftliche Korrespondenz mit dem Gericht oder einem deutschen Anwalt häufig schon aus sprachlichen Gründen Schwierigkeiten bereitet und zumal bei zeitraubenden Beförderungswegen nur ein unzulänglicher Ersatz für die mündliche Unterrichtung ist. Mit dem deutschen Recht vertraute Anwälte werden im Ausland selten zu finden sein. Wenigstens ebenso schwer wiegt aber, daß abgeschobene Ausländer ihr Fragerecht gegenüber Zeugen nicht ausüben können (vgl. § 97 VwGO) und vor allem dem Gericht für eine Vernehmung nicht zur Verfügung stehen (vgl. § 96 Abs. 1 VwGO). Gerade in Verfahren der vorliegenden Art, in denen es nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs wesentlich darauf ankommt, ob und wieweit sich die Beschwerdeführer persönlich auf eine konspirative Arbeitsweise der GUPS eingelassen haben, werden ihre Aussagen, ihre Glaubwürdigkeit und möglicherweise ihre Gegenüberstellung mit Zeugen von besonderer Bedeutung sein.

BVerfGE 35, 382 (407):

Daher kann der Verzicht auf diese Beweismittel die Wahrheitsfindung gerade auch zuungunsten der Beschwerdeführer erschweren.

Dem kann nicht entgegengehalten werden, daß die sofortige Vollziehung von Ausweisungsverfügungen regelmäßig mit solchen Nachteilen verbunden wäre und deshalb durch die hier entwickelten Grundsätze allzu sehr erschwert würde. Zunächst könnte eine solche Eigenart der Ausweisungsverfügungen nicht zu einer Verminderung des Grundrechtsschutzes führen; vielmehr muß der Bedeutung der Grundrechte als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft (vgl. Art. 1 Abs. 2 GG) auch in der Ausweisungspraxis voll Rechnung getragen werden. Es wäre gegebenenfalls Sache des Gesetzgebers, soweit erforderlich durch eine Reform des Verfahrens, z.B. durch eine Konzentration und Beschleunigung des Rechtszuges, die Durchsetzung berechtigter öffentlicher Interessen mit der gebotenen Rücksicht auf die Grundrechte in Einklang zu bringen. Überdies ist das Ausmaß der möglichen Nachteile in den einzelnen Fällen durchaus verschieden: Die Rechtsverfolgung eines Ausländers wird im Zweifel weniger beeinträchtigt, wenn er statt in Syrien oder Jordanien in einem europäischen Land beheimatet ist und dorthin abgeschoben wird oder wenn er über hinreichende Sprachkenntnisse, Gewandtheit im Umgang mit Behörden und finanzielle Mittel zur Bestellung eines geeigneten Anwalts verfügt.

IV.

Schließlich haben die angefochtenen Entscheidungen im Falle des Beschwerdeführers zu 2), der mit einer deutschen Staatsangehörigen verheiratet ist, den Umfang des Schutzbereiches des Grundrechts, das beiden Ehegatten aus Art. 6 Abs. 1 GG zusteht, nicht hinreichend gewürdigt. Zwar hat der Verwaltungsgerichtshof erkannt, daß die Ehe des Beschwerdeführers durch die sofortige Vollziehung schweren Belastungen ausgesetzt würde; er geht aber ohne weitere Begründung offenbar davon aus, der Ehefrau

BVerfGE 35, 382 (408):

könne ohne Rücksicht auf ihre sonstigen Bindungen zugemutet werden, dem Beschwerdeführer ins Ausland zu folgen, und zwar schon vor einer endgültigen Entscheidung über seinen weiteren Aufenthalt in der Bundesrepublik. Dies entspricht nicht der heutigen Auffassung von der Bedeutung der Verfassungsgarantie des Art. 6 Abs. 1 GG, die in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 GG den Schutz der Ehe als einer Lebensgemeinschaft gleichberechtigter Partner gewährleistet und gerade schon im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO zu berücksichtigen ist (vgl. BVerfGE 19, 394 [397], siehe auch die nach den angefochtenen Entscheidungen ergangenen Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Mai 1973 - I C 20.70, I C 52.70, I C 33.72). Die Abschiebung des ausländischen Ehepartners zwingt den deutschen Partner, entweder sein Heimatland aufzugeben, um an der Ehe festhalten zu können, oder die Trennung der ehelichen Gemeinschaft hinzunehmen, um in der Heimat zu bleiben. Dieser Zwang kann die betroffene Ehe gefährden. Daraus folgt nicht, daß die Ehe mit einem deutschen Partner den ausländischen Staatsangehörigen schlechthin vor einer Abschiebung schützt. Jedoch müssen bei der gebotenen Abwägung auch die eigenen Interessen des deutschen Ehepartners von Amts wegen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der Ausweisung gegenübergestellt werden.

Die angefochtenen Entscheidungen waren daher aufzuheben und die Sachen zur erneuten Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückzuverweisen. Damit ist jedoch noch nicht die sofortige Vollziehbarkeit der Ausweisungsverfügungen beseitigt. Den Beschwerdeführern mußte deswegen durch eine Anordnung nach § 35 BVerfGG die Möglichkeit eröffnet werden, bis zur erneuten Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs in der Bundesrepublik zu bleiben oder dorthin zurückzukehren.

Die Entscheidung über die Erstattung der notwendigen Aus

BVerfGE 35, 382 (409):

lagen beruht auf § 34 Abs. 4 BVerfGG. Erstattungspflichtig ist der Freistaat Bayern, da ihm die von den Beschwerdeführern gerügten Verfassungsverletzungen zuzurechnen sind.

Benda, Ritterspach, Haager, Rupp-v. Brünneck, Dr. Böhmer, Dr. Faller, Dr. Brox, Dr. Simon

BVerfG, 03.07.1973 - 1 BvR 153/69

Administration — Thu, 04 Jul 2024 08:24:59 +0000

Daten

Fall:

Armenrecht juristischer Personen

Fundstellen:

BVerfGE 35, 348; NJW 1974, 229; MDR 1974, 290; DVBl 1974, 120; DÖV 1974, 93

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

03.07.1973

Aktenzeichen:

1 BvR 153/69

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Die Regelung des Armenrechts für inländische juristische Personen in § 114 Abs. 4 ZPO verstößt nicht gegen das Grundgesetz.
2. Bei der Anwendung dieser Bestimmung muß der Richter aber im Bereich der Grundrechte, die nach Art. 19 Abs. 3 GG auch für juristische Personen gelten, die Einwirkung verfassungsrechtlicher Verfahrensvorschriften (Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG) beachten.
3. Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG ist eine Konkretisierung der Eigentumsgarantie. Die Nichtbeachtung dieser Verfassungsnorm bei der Entscheidung über das Armenrecht kann daher das Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verletzen.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 35, 348

Paginierung:

BVerfGE 35, 348 (348):

1. Die Regelung des Armenrechts für inländische juristische Personen in § 114 Abs. 4 ZPO verstößt nicht gegen das Grundgesetz.

2. Bei der Anwendung dieser Bestimmung muß der Richter aber im Bereich der Grundrechte, die nach Art. 19 Abs. 3 GG auch für juristische Personen gelten, die Einwirkung verfassungsrechtlicher Verfahrensvorschriften (Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG) beachten.

3. Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG ist eine Konkretisierung der Eigentumsgarantie. Die Nichtbeachtung dieser Verfassungsnorm bei der Entscheidung über das Armenrecht kann daher das Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verletzen.

Beschluß

des Ersten Senats vom 3. Juli 1973

-- 1 BvR 153/69 --

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde 1. der Gesellschaft mit beschränkter Haftung P..., vertreten durch ihren Geschäftsführer Willi J..., 2. der Frau Margot J... - Bevollmächtigte zu 1) und 2): Rechtsanwälte Hermann Ohle, Dr. Bernhard Hansen, Dr. Hans H. Ewerwahn, Dr. Ekkehard Kretschmar, Dr. Manfred Andrae, Jürgen Jantzen, Dr. Klaus-D. Huth, Hamburg 36, Jungfernstieg 51 (Prien-Haus) - gegen a) den Beschluß des Hanseatischen Oberlandesgerichts in Hamburg vom 27. Januar 1969 - 1 W 65/68 -, b) den Beschluß des Landgerichts Hambrug vom 25. September 1968 - 3 O 173/68 -.

Entscheidungsformel:

1. Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 2) wird verworfen.

2. Der Beschluß des Hanseatischen Oberlandesgerichts in Hamburg vom 27. Januar 1969 -- 1 W 65/68 -- und der Beschluß des Landgerichts Hamburg vom 25. September 1968 -- 3 O 173/ 68 -- verletzen das Grundrecht der Beschwerdeführerin zu 1) aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG. Sie werden aufgehoben. Die Sache wird an das Landgericht Hamburg zurückverwiesen.

3. Die Freie und Hansestadt Hamburg hat der Beschwerdeführerin zu 1) die notwendigen Auslagen zu erstatten.

BVerfGE 35, 348 (349):

Gründe:

Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen gerichtliche Entscheidungen, mit denen einer Kapitalgesellschaft das Armenrecht versagt worden ist.

Die Beschwerdeführerin zu 1) ist eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung. Ihre einzige Gesellschafterin ist eine natürliche Person, die Beschwerdeführerin zu 2).

Die Beschwerdeführerin zu 1) macht im Zusammenhang mit dem Bau einer Untergrundbahn gegen die Freie und Hansestadt Hamburg einen Anspruch auf Enteignungsentschädigung geltend. Zur Durchführung einer Klage hat sie um Bewilligung des Armenrechts nachgesucht. Das Landgericht und das Hanseatische Oberlandesgericht Hamburg haben mit den angefochtenen Entscheidungen den Antrag mit der Begründung zurückgewiesen, an der Rechtsverfolgung bestehe kein "allgemeines Interesse" im Sinne des § 114 Abs. 4 ZPO. Die Unterlassung der Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung laufe allgemeinen Interessen dann zuwider, wenn der Ausgang eines Rechtsstreits größere Kreise des Wirtschaftslebens oder der Bevölkerung berühre oder erhebliche soziale Wirkungen nach sich ziehe. Das Oberlandesgericht hält es für verfassungsmäßig, daß eine juristische Person nur unter diesen Voraussetzungen einstweilen von den Kosten eines Prozesses befreit werden kann. Die Schlechterstellung juristischer Personen gegenüber natürlichen Personen verstoße weder gegen Art. 3 Abs. 1 GG noch gegen das Rechtsstaats- und Sozialstaatsprinzip. Das Recht des unbemittelten Rechtsuchenden auf Gewährung des Armenrechts gelte seinem Wesen nach nicht für die juristische Person. Durch das Armenrecht solle für die natürliche Person und ihre Familie der notwendige Unterhalt sichergestellt werden. Die Kapitalgesellschaft dagegen verliere durch Zahlungsunfähigkeit und Überschuldung ihre Lebensberechtigung. Überdies sei die Einschränkung des Armenrechts für die Kapitalgesellschaft ein Korrelat der Haftungsbeschränkung. Schließlich sei der Umstand ohne

BVerfGE 35, 348 (350):

Belang, daß die Beschwerdeführerin zu 1) geltend mache, durch hoheitliche Gewalt in ihren Rechten verletzt zu sein, da Art. 14 Abs. 3 Satz 4 und Art. 19 Abs. 4 GG den Rechtsweg nur im Rahmen der geltenden Prozeßordnungen gewährten.

II.

Gegen die Beschlüsse des Oberlandesgerichts und des Landgerichts haben die GmbH (Beschwerdeführerin zu 1) und ihre Inhaberin (Beschwerdeführerin zu 2) Verfassungsbeschwerde erhoben.

Die Beschwerdeführerin zu 2) hält sich für legitimiert, Verfassungsbeschwerde zu erheben, da die angefochtenen Entscheidungen unmittelbar in ihr Recht an der GmbH und in den ihr wirtschaftlich zustehenden Gewerbebetrieb eingriffen.

Gerügt wird die Verletzung von Art. 103 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 GG: § 114 Abs. 4 ZPO sei verfassungswidrig, wenn man den Begriff der "allgemeinen Interessen" so auslege, wie es in den angefochtenen Entscheidungen geschehen sei. Mit rechtsstaatlichen Grundsätzen sei es unvereinbar, einer Person nur deshalb den Rechtsschutz zu verweigern, weil sie sich der Rechtsform einer Kapitalgesellschaft bediene. Für das Zivilrecht habe es einen guten Sinn, von selbständigen juristischen Personen zu sprechen. Beim Grundrechtsschutz dürfe jedoch nicht übersehen werden, daß die juristische Person nur eine Organisationsform natürlicher Personen sei. Der vom Oberlandesgericht hervorgehobene Zweck des Armenrechts, den Unterhalt der armen Partei sicherzustellen, treffe auch für die natürliche Person zu, die sich der Rechtsform der GmbH bediene. Ihr werde durch die Versagung des Armenrechts die Möglichkeit genommen, für ihren Unterhalt zu sorgen.

III.

Der Bundesminister der Justiz, der sich namens der Bundesregierung geäußert hat, hält die Verfassungsbeschwerde beider Beschwerdeführerinnen für begründet:

Die Beschwerdeführerin zu 2) sei befugt, Verfassungsbe

BVerfGE 35, 348 (351):

schwerde zu erheben. Auch der an einem gerichtlichen Verfahren nicht Beteiligte sei durch eine Entscheidung dann beschwert, wenn diese seine Rechtsposition unmittelbar verändere. Dabei genüge nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die Gefährdung einer Rechtsposition, wenn die künftige Rechtsverletzung später nicht anders beseitigt werden könne. Das sei hier der Fall. Wenn die Beschwerdeführerin zu 1) ihre Ansprüche nicht geltend machen könne, bestehe die Gefahr, daß sie untergehe; dieser Untergang würde sich aber auf die Position der einzigen Gesellschafterin unmittelbar auswirken.

Die Verfassungsbeschwerde sei auch begründet: Die angefochtenen Entscheidungen seien mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar; denn das Armenrecht dürfe der Beschwerdeführerin zu 1) nicht deshalb verweigert werden, weil sie nur eine juristische Person sei. Sie weise ein personales Substrat auf, das für die verfassungsrechtliche Beurteilung den "Durchgriff" auf die hinter ihr stehende natürliche Person verlange, die letztlich durch jede Entscheidung im Ausgangsverfahren getroffen werde. Auch die inländische juristische Person sei im Gesetz als armenrechtsfähig anerkannt. Durch das Institut des Armenrechts werde in erster Linie nicht der Unterhalt gesichert, sondern dem Unbemittelten die Rechtsverfolgung ermöglicht. Dieser Anspruch auf Rechtsschutz stehe grundsätzlich auch der juristischen Person zu. Sie schlechter als die natürliche Person zu behandeln, sei nicht durch die Haftungsbeschränkung gerechtfertigt. Dieser Umstand werde im Gesetz schon dadurch berücksichtigt, daß ihre Mittellosigkeit erst angenommen werde, wenn alle am Prozeß wirtschaftlich Beteiligten nicht die für die Prozeßführung notwendigen Mittel aufbringen könnten; Mißbräuchen werde dadurch vorgebeugt, daß das Gesetz der juristischen Person auch bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 114 Abs. 4 ZPO nicht ohne weiteres einen Rechtsanspruch auf Gewährung des Armenrechts einräume. Schließlich sei eine Differenzierung nicht mit der Erwägung zu begründen, die juristische Person trage nicht das Kostenrisiko der §§ 117 und 125 ZPO. Die Bewilligung des Armenrechts dürfe sich nicht an dem

BVerfGE 35, 348 (352):

Ausnahmefall orientieren, daß die juristische Person wegen eines verlorenen Prozesses untergehe.

Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 2) ist unzulässig.

Nach dem Inhalt der angefochtenen Entscheidungen steht ein etwaiger Enteignungsentschädigungsanspruch nur der GmbH, nicht auch der Beschwerdeführerin zu 2) zu. Die Gesellschaft ist daher nach § 13 Abs. 1 GmbHG allein befugt, diesen Anspruch gerichtlich geltend zu machen und hierzu das Armenrecht zu beantragen. Partei des Rechtsstreites ist nur die GmbH, nicht aber deren einzige Gesellschafterin. Dieser Rechtslage entsprechend sind die das Armenrecht ablehnenden Entscheidungen ausschließlich gegen die Beschwerdeführerin zu 1) ergangen; sie wirken weder aufgrund prozessualer Vorschriften noch aufgrund materiellen Rechts gegen die Gesellschafterin. Die Beschwerdeführerin zu 2) kann daher durch die angefochtenen Entscheidungen nicht in ihren Grundrechten verletzt sein. Aus der etwaigen Verletzung von Grundrechten "ihrer" Gesellschaft erwächst ihr kein Beschwerderecht (vgl. BVerfGE 25, 256 [263]). Daß sich die Versagung des Armenrechts wirtschaftlich nachteilig für die Beschwerdeführerin zu 2) auswirken kann, rechtfertigt nicht, ihr die Beschwerdebefugnis nach Art. 93 Abs. 4 a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG zuzusprechen (vgl. BVerfGE 30, 112 [123]). Die Erwägungen der Entscheidung in BVerfGE 24, 289, auf die sich der Bundesminister der Justiz beruft, treffen hier nicht zu.

Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 1) -- im folgenden Beschwerdeführerin -- ist begründet.

Das Oberlandesgericht ist zutreffend von der Gültigkeit des § 114 Abs. 4 ZPO ausgegangen.

BVerfGE 35, 348 (353):

1. Die Zivilprozeßordnung enthielt ursprünglich keine Bestimmungen über die Bewilligung des Armenrechts an juristische Personen. Nach der herrschenden Meinung waren juristische Personen vom Armenrecht ausgeschlossen, was insbesondere auch der Auffassung des Reichsgerichts entsprach (vgl. RGZ 33, 366 [367]; 50, 394; 65, 287). Dieser Zustand wurde vielfach -- vor allem im Hinblick auf juristische Personen, die gemeinnützige Zwecke verfolgen -- als unbefriedigend empfunden. Deshalb wurde durch das Gesetz zur Änderung des Verfahrens in bürgerlichen Rechtsstreitigkeiten vom 27. Oktober 1933 (RGBl. I S. 780) § 114 Abs. 4 in die Zivilprozeßordnung eingefügt. Nach der Gesetzesbegründung (RAnz. 1933 Nr. 257 S. 2) soll damit in erster Linie den Fällen Rechnung getragen werden, in denen eine juristische Person ohne die Durchführung des Rechtsstreits gehindert sein würde, der Allgemeinheit dienende Aufgaben zu erfüllen. Ferner soll beispielsweise auch ermöglicht werden, ein Unternehmen zu erhalten, das zahlreiche Arbeitnehmer beschäftigt. Das Gesetz gehe -- so ist weiter gesagt -- davon aus, daß juristischen Personen das Armenrecht nur in besonders gelagerten Ausnahmefällen gewährt werden könne. Dementsprechend habe eine juristische Person hierauf auch bei Vorliegen der Voraussetzungen kein gesetzliches Anrecht.

2. § 114 Abs. 4 ZPO macht die Bewilligung des Armenrechts für inländische juristische Personen von strengeren Anforderungen abhängig als für natürliche Personen: Abgesehen davon, daß die beabsichtigte Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung hinreichende Aussicht auf Erfolg bieten muß und nicht mutwillig sein darf, kann einer juristischen Person das Armenrecht nur bewilligt werden, wenn die zur Führung des Rechtsstreits erforderlichen Mittel weder von ihr noch von den an der Führung des Rechtsstreits wirtschaftlich Beteiligten aufgebracht werden können und die Unterlassung der Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung allgemeinen Interessen zuwiderlaufen würde. Zum Begriff der "allgemeinen Interessen" wird meist die Rechtsansicht des Bundesgerichtshofs geteilt, der unter Berufung auf die Ent

BVerfGE 35, 348 (354):

stehungsgeschichte der Auffassung ist, daß der Begriff als Gegensatz zu den Belangen des Einzelnen zu sehen sei. Die Unterlassung der Rechtsverfolgung laufe allgemeinen Interessen zuwider, wenn die Entscheidung "größere Kreise der Bevölkerung oder des Wirtschaftslebens ansprechen oder soziale Wirkungen nach sich ziehen" würde. Das allgemeine Interesse an der richtigen Entscheidung eines Prozesses rechtfertige in der Regel die Anwendung des § 114 Abs. 4 ZPO nicht (BGHZ 25, 183 [185]; vgl. auch NJW 1965, S. 585).

Während natürlichen Personen bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 114 Abs. 1 das Armenrecht zu bewilligen ist, kann juristischen Personen das Armenrecht gewährt werden. Insoweit ist die Auslegung des § 114 Abs. 4 ZPO umstritten. Einerseits wird die Auffassung vertreten, die Bewilligung stehe im Ermessen des Gerichts; andererseits wird angenommen, daß bei Erfüllung aller gesetzlichen Tatbestandsvoraussetzungen eine Bewilligungspflicht bestehe.

3. Die in § 114 Abs. 1 und Abs. 4 ZPO getroffene Differenzierung zwischen natürlichen und juristischen Personen ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

a) Das Bundesverfassungsgericht hat sich mehrfach mit der Institution des Armenrechts für natürliche Personen beschäftigt und es unter den verschiedensten verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten gewürdigt (BVerfGE 2, 336 [340]; 7, 53 [56]; 9, 124 [131 ff.]; 9, 256 [258]; 10, 264 [268]; 22, 83 [86]; 22, 349 [355 ff.]). Auf der Grundlage dieser Rechtsprechung ist bei der Prüfung des § 114 Abs. 4 ZPO von folgenden Überlegungen auszugehen:

Die Institution des Armenrechts ist lediglich eine Folge der Tatsache, daß das geltende Recht die Anrufung der Gerichte und ihre Tätigkeit von der Leistung von Kostenvorschüssen abhängig macht und die Vertretung durch Anwälte geboten oder erforderlich ist; hinzu kommt, daß das Kostenrecht (Gerichtskostengesetz, Bundesgebührenordnung für Rechtsanwälte, Gesetz über Kosten der Gerichtsvollzieher) von dem Prinzip beherrscht wird, daß Rechtsanwaltsgebühren, Gerichtskosten und andere Auslagen zu

BVerfGE 35, 348 (355):

nächst von der betroffenen Partei aufzuwenden sind. Ist eine Partei nicht in der Lage, diese mit der Prozeßführung entstehenden finanziellen Aufwendungen zu tragen, so kann sie durch diese Gestaltung des Kostenrechts tatsächlich daran gehindert werden, ihre Rechte vor Gericht zu verfolgen oder zu verteidigen. Die uneingeschränkte Anwendung der an sich für alle geltenden Kostenvorschriften würde nicht nur zu ungleichen prozessualen Chancen führen, sondern könnte den Rechtsschutz der unbemittelten Partei überhaupt gefährden. Dies zu verhindern, ist die Aufgabe des Armenrechts. Andererseits bleibt zu berücksichtigen, daß diese Rechtseinrichtung auch nur dann geboten ist, wenn und soweit die genannten Anforderungen gestellt sind (vgl. BVerfGE 9, 124 [132]; 22, 349 [355 ff.]; 27, 57).

Das Armenrecht ist eine Leistung der staatlichen Daseinsfürsorge (BVerfGE 9, 256 [258]). Der Antrag auf Bewilligung richtet sich an den Staat; begehrt wird eine finanzielle Unterstützung aus öffentlichen Mitteln zum Zwecke der Prozeßführung. Der mit einem solchen Antrag befaßte Richter bewilligt oder versagt eine staatliche "Fürsorgeleistung"; er übt also Sozialhilfe im Bereich der Rechtspflege aus. Ihre verfassungsrechtliche Legitimation findet diese Einrichtung im Gebot des sozialen Rechtsstaats (BVerfGE 9, 124 [131]; 22, 83 [86]). Die rechtlichen Vorschriften für die Durchführung eines Verfahrens vor den Zivilgerichten gelten für alle Bürger in gleicher Weise; es gilt gleiches Recht, gleichgültig, ob eine Partei vermögend oder arm ist. Die Effektuierung dieser rechtlichen Gleichheit ist aber durch die genannten Regelungen im Falle wirtschaftlichen Unvermögens in Frage gestellt. Deshalb gibt das Sozialstaatsprinzip dem Gesetzgeber auf, dafür Sorge zu tragen, daß auch die arme Partei in die Lage versetzt wird, ihre Belange in einer dem Gleichheitsgebot gemäßen Weise im Rechtsstreit geltend zu machen. Dies ist in der Form einer staatlichen Prozeßkostenhilfe geschehen.

b) Dieser "fürsorgerische" Charakter des Armenrechts und seine verfassungsrechtliche Begründung aus dem Sozialstaatsprinzip entfällt bei der juristischen Person. Das Gebot des sozialen

BVerfGE 35, 348 (356):

Rechtsstaats ist in besonderem Maße auf einen Ausgleich sozialer Ungleichheiten zwischen den Menschen ausgerichtet und dient zuvörderst der Erhaltung und Sicherheit der menschlichen Würde, dem obersten Grundsatz der Verfassung. Es ist ein vom Staat zu verwirklichendes Gebot sozialer Solidarität, helfend einzugreifen, wenn sich der Mensch bemüht, zu seinem Recht zu kommen.

Anders liegen die Verhältnisse bei der juristischen Person: Die Kapitalgesellschaft ist eine künstliche Schöpfung nach Maßgabe einer von der Rechtsordnung aus Zweckmäßigkeitsgründen zugelassenen Rechtsform. Sie bietet den hinter der Gesellschaft stehenden Personen wirtschaftliche Vorteile, insbesondere eine Haftungsbeschränkung auf das Gesellschaftsvermögen. Demgemäß ist die Rechtsträgerschaft an ein ausreichendes Vermögen gebunden. Dieses ist Voraussetzung sowohl für ihre Gründung als auch für ihre weitere Existenz. Zahlungsunfähigkeit und Überschuldung sind für die Gesellschaft mit beschränkter Haftung ebenso wie für die Aktiengesellschaft Konkursgründe. Mit der Eröffnung des Konkursverfahrens ist die Gesellschaft aufgelöst. Dabei ist für ihren Untergang ohne Belang, aus welchen Gründen ein Vermögensstand erreicht worden ist, aus dem sie ihre Verpflichtungen nicht mehr erfüllen kann. Die Kapitalgesellschaft besitzt demnach grundsätzlich nur dann eine von der Rechtsordnung anerkannte Existenzberechtigung, wenn sie ihre Ziele und Aufgaben aus eigener Kraft zu verfolgen in der Lage ist.

Im Hinblick auf die rechtliche Gestaltung der Kapitalgesellschaft kann ein verfassungsrechtliches, aus dem Sozialstaatsprinzip hergeleitetes Gebot zu "fürsorgerischen" Maßnahmen in der Form einer Prozeßkostenhilfe zugunsten der juristischen Person nicht anerkannt werden. Es besteht keine Verpflichtung der Rechtsgemeinschaft, dieser unter den gleichen Voraussetzungen das Armenrecht einzuräumen, wie sie für natürliche Personen gelten. Soweit soziale Erwägungen aus der Sicht Dritter bei der Prozeßführung einer juristischen Person eine Rolle spielen -- also die oben dargelegten Gesichtspunkte, die zur Einfügung des § 114 Abs. 4 ZPO geführt haben, maßgeblich sind --, entspricht auch die

BVerfGE 35, 348 (357):

eingeschränkte Regelung des geltenden Rechts dem Sozialstaatsprinzip. Sie gibt in der Auslegung des Bundesgerichtshofs ausreichende Möglichkeit, den Belangen etwa betroffener Bürger Rechnung zu tragen.

c) § 114 Abs. 4 ZPO kann nicht im Hinblick auf das Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG beanstandet werden. Es ist der Beschwerdeführerin und auch dem Bundesminister der Justiz zuzugeben, daß die äußere Situation einer natürlichen und die einer juristischen Person sich dann gleichen können, wenn diese die Kosten für die Führung eines Rechtsstreits nicht aufzubringen vermögen. Hierauf kann aber nicht maßgeblich abgestellt werden; es ist vielmehr wesentlich, ob der Gleichheitssatz in beiden Fällen die gleiche Rechtsfolge -- d. h. die Bewilligung des Armenrechts unter den gleichen Bedingungen -- gebietet. Das ist zu verneinen.

Die Grundrechte gelten für inländische juristische Personen nur, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind (Art. 19 Abs. 3 GG). Zwar gilt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts grundsätzlich das Grundrecht aus Art. 3 Abs. 1 GG auch für juristische Personen (BVerfGE 19, 206 [215]). Hieraus kann jedoch auch bei gleichliegenden Sachverhalten kein Recht auf schematische Gleichbehandlung hergeleitet werden. Bei der Anwendung des Gleichheitsgebots muß vielmehr der jeweilige Lebens- und Sachbereich berücksichtigt werden (BVerfGE 25, 269 [292]). Da das Armenrecht für natürliche Personen die Konkretisierung eines aus dem Sozialstaatsprinzip sich ergebenden verfassungsrechtlichen Gebots darstellt, läuft die Forderung nach Herstellung gleicher Bedingungen für juristische Personen darauf hinaus, daß der Anspruch des Menschen auf eine fürsorgerische Hilfe des Staates auf juristische Personen erstreckt werden müsse. Für ein solches Recht gibt Art. 3 Abs. 1 GG keine Handhabe. Eine entsprechende Anwendung des Gleichheitssatzes, die auf eine Angleichung der Rechtsstellung der juristischen Person an den "sozialen Status" des Menschen ausgerichtet ist, scheidet nach Art. 19 Abs. 3 GG aus; denn der auf Gleichheit im sozialen Bereich ausgerichtete Aspekt des Grundrechts aus Art. 3 Abs. 1 GG gilt

BVerfGE 35, 348 (358):

seinem Wesen nach nur für den Menschen, nicht aber für juristische Personen.

4. Auch die sachliche Ausgestaltung des § 114 Abs. 4 ZPO begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin kann es verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden, daß das Armenrecht nur bewilligt werden kann, wenn die Nichtdurchführung des Rechtsstreits "allgemeinen Interessen zuwiderlaufen würde". Da das Armenrecht für juristische Personen nicht als Erfüllung eines grundgesetzlichen Gebots zu verstehen ist, oblag es dem Gesetzgeber, die tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen im Rahmen der verfassungsrechtlichen Ordnung festzulegen. Er war im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit nicht gehindert, die Bewilligung des Armenrechts davon abhängig zu machen, daß der Rechtsstreit Interessen der Allgemeinheit berührt. Allerdings ist der Rechtsbegriff "allgemeine Interessen" unbestimmt und deckt in seinem abstrakten Inhalt eine Vielzahl von Sachverhalten und Zwecken. Die wegen der Vieldeutigkeit des Begriffs Allgemeinheit und auch des Begriffs Interesse im Hinblick auf die rechtsstaatlichen Anforderungen der Normklarheit und Justitiabilität (vgl. hierzu BVerfGE 21, 73 [79]; 27, 1 [8]; 27, 195 [210]) erhobenen Bedenken greifen jedoch nicht durch, weil die Regelung dem Richter ermöglicht, alle nur denkbaren allgemeinen Interessen zugunsten der juristischen Person in die Überlegung einzubeziehen, ob die Bewilligung des Armenrechts gerechtfertigt ist. Zwar umschreibt der Rechtsbegriff der allgemeinen Interessen keinen mit den üblichen Auslegungsmethoden feststellbaren und durch feste Merkmale umrissenen abstrakten "Tatbestand"; er gibt aber einen für die Beurteilung des konkreten Falles zu beachtenden Hinweis, welche Zwecke mit der Institution des Armenrechts für juristische Personen verwirklicht werden sollen. Welche Allgemeininteressen im Rahmen des § 114 Abs. 4 ZPO zu berücksichtigen sind, ist zunächst eine Frage der Auslegung und der Konkretisierung des Rechtsbegriffs im einzelnen Fall, die durch den Richter unter Würdigung und Wertung des Sach

BVerfGE 35, 348 (359):

verhalts vorzunehmen ist. Die Notwendigkeit der Konkretisierung in dem hier maßgeblichen Sinn nimmt einer gesetzlichen Begriffsbestimmung noch nicht die Bestimmtheit, die der Rechtsstaat von einem Gesetz fordert (vgl. BVerfGE 21, 209 [215]; 21, 245 [261]).

Es steht auch mit der Verfassung in Einklang, wenn das Gesetz die Bewilligung des Armenrechts davon abhängig macht, daß die Durchführung des Verfahrens hinreichende Aussicht auf Erfolg bieten muß und nicht mutwillig sein darf (BVerfGE 9, 256 [257]). Ebensowenig ist es grundgesetzwidrig, daß § 114 Abs. 4 ZPO das Armenrecht dann ausschließt, wenn die "an der Führung des Prozesses wirtschaftlich Beteiligten" in der Lage sind, die zur Führung des Rechtsstreits erforderlichen Mittel aufzubringen. Die Regelung verhindert in sachgerechter Weise, daß vermögende Personen, die sich unvermögender juristischer Personen im Rechtsverkehr bedienen oder am Ausgang des Verfahrens wirtschaftlich interessiert sind, die Kosten eines Prozesses einstweilen auf die Allgemeinheit verlagern, obwohl sie diese selbst bestreiten können.

Liegen die gesetzlichen Voraussetzungen des § 114 Abs. 4 ZPO vor, so kann das Gericht das Armenrecht bewilligen. Ob es sich hierbei um einen Ermessensbegriff handelt, bedarf keiner Erörterung; denn jedenfalls ermächtigt die Regelung nicht zu einer willkürlichen und allein von subjektiven Überlegungen getragenen Entscheidung. Der Richter ist vielmehr an den Zweck der Regelung und den Wertungshinweis gebunden, der vor allem in der Bezugnahme auf den ausfüllungsbedürftigen Begriff der allgemeinen Interessen zum Ausdruck gebracht ist. Die Regelung ermöglicht bei der gebotenen Abwägung innerhalb der vielfältigen allgemeinen Interessen eine dem Normzweck konforme Anwendung im konkreten Fall. Gegen eine solche Normkonstruktion bestehen hier aus rechtsstaatlichen Gesichtspunkten keine durchgreifenden Einwendungen.

BVerfGE 35, 348 (360):

II.

Obwohl § 114 Abs. 4 ZPO hiernach als verfassungsmäßig anzusehen ist, verstößt seine Anwendung durch die Gerichte gegen Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG.

1. Die Gerichte haben das Armenrechtsgesuch ausschließlich mit der Begründung abgelehnt, die Prozeßführung sei nicht durch allgemeine Interessen geboten. Für die Prüfung, ob diese Voraussetzung vorliege, sei es unerheblich, daß die Beschwerdeführerin Ansprüche aus einer möglichen Verletzung ihrer Rechte durch hoheitliche Gewalt verfolgen wolle. Auch durch die Rechtsweggarantien der Art. 14 Abs. 3 Satz 4 und Art. 19 Abs. 4 GG werde der Rechtsweg nur im Rahmen der jeweils geltenden Prozeßordnung gewährt.

Diese Auffassung ist im Prinzip richtig; sie setzt aber neben der bereits erörterten Verfassungsmäßigkeit der anzuwendenden Prozeßvorschrift deren verfassungskonforme Anwendung voraus. Das wird verkannt, wenn Inhalt und Umfang verfassungsrechtlicher Rechtsschutzgarantien nach den Vorschriften der Prozeßgesetze bestimmt werden. Es ist gerade die Frage, wie § 114 Abs. 4 ZPO im Lichte der verfassungsrechtlichen Verfahrensgrundrechte von den Gerichten anzuwenden ist.

2. Die Beschwerdeführerin beabsichtigt, mit ihrer Klage einen Anspruch auf Enteignungsentschädigung geltend zu machen. Ob der vorgetragene Sachverhalt geeignet ist, einen solchen Anspruch zu begründen, ist vom Bundesverfassungsgericht in diesem Verfahren nicht zu prüfen; für die weitere verfassungsgerichtliche Prüfung wird unterstellt, daß die Voraussetzungen für die Bewilligung des Armenrechts -- abgesehen von dem Tatbestandsmerkmal der allgemeinen Interessen -- gegeben sind.

a) Die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gilt grundsätzlich auch für juristische Personen des Privatrechts (BVerfGE 4, 7 [17]; 23, 153 [163]; 208, 223). Keinen Bedenken unterliegt auch die Auffassung, daß das verfassungsrechtliche Entschädigungsgebot bei Enteignungen (Art. 14 Abs. 3 Satz 2 und 3 GG) solchen juristischen Personen ebenfalls zugute kommt. In

BVerfGE 35, 348 (361):

diesem Zusammenhang gewinnt Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG Bedeutung, der verfassungskräftig bestimmt, daß für die Enteignungsentschädigung der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen stehen muß.

Das Oberlandesgericht verkennt die Bedeutung dieser Vorschrift, wenn es hierin lediglich eine Rechtswegregelung sieht, die keinen Einfluß auf das anzuwendende Verfahrensrecht habe. Nach Wortlaut, Sinn und rechtshistorischem Zusammenhang mit Art. 153 Abs. 2 Satz 3 WRV bedeutet Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG nicht lediglich die Zuweisung von Streitigkeiten über die Höhe der Enteignungsentschädigung an die Zivilgerichte, sondern enthält zunächst eine besondere Rechtsschutzgarantie. Sie besagt, daß die Anrufung der Gerichte bei Streit über die Entschädigung nicht ausgeschlossen werden darf. Die Vorschrift ist eine Ausprägung der Eigentumsgarantie für den Fall, daß auf die hierdurch geschützten Güter enteignend zugegriffen wird; denn bei zulässiger Enteignung wandelt sich die Bestandsgarantie in eine Eigentumswertgarantie (vgl. hierzu BVerfGE 24, 367 [397]). Ihrer Sicherung und der des hieraus folgenden Entschädigungsanspruchs dient die Rechtsschutzgarantie des Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG; sie verhindert, daß die Exekutive im Streitfall endgültig über die Entschädigung befindet. Da Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG insoweit eine Konkretisierung der Eigentumsgarantie darstellt, verletzt seine Mißachtung das Grundrecht aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG (vgl. BVerfGE 24, 367 [397]).

b) Abgesehen von dem für die Enteignungsentschädigung maßgeblichen Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG ergibt sich aus der Eigentumsgarantie ein Anspruch auf einen effektiven Rechtsschutz (BVerfGE 24, 367 [401]), der hier zum gleichen Ergebnis führt. Dieser Gesichtspunkt kann insoweit von Bedeutung sein, als im Ausgangsverfahren auch die Vorfrage zu entscheiden ist, ob die von der Beschwerdeführerin behauptete Beeinträchtigung ihres Gewerbebetriebes einen Eigentumseingriff darstellt, der als Enteignung zu qualifizieren ist. Für diese Frage ist Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG nicht unmittelbar maßgeblich. Die Rechtsprechung hat aber

BVerfGE 35, 348 (362):

den Gedanken entwickelt, daß die Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte auch dann gegeben ist, wenn die Behörde "einen Entschädigungsanspruch gar nicht anerkannt hat und die Maßnahme aus diesem Grund angefochten wird" (BVerwGE 1, 42 [44]). Insoweit ergibt sich ein verfassungsrechtlich gesicherter Rechtsschutzanspruch unmittelbar aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG, der ebenfalls im vorliegenden Verfahren zu beachten ist.

c) Die verfassungsrechtliche Sicherung des Rechtsschutzes im Enteignungsrecht darf nicht durch eine restriktive Auslegung und Anwendung der Prozeßvorschriften in Frage gestellt werden. Die Verfahrensnormen sind vielmehr so zu handhaben, daß diese Verfassungsgebote in effektiver Weise realisiert werden können. Das gilt auch für das Armenrecht. Seine Versagung allein mit der Begründung, es gehe bei der Enteignungsentschädigung lediglich um individuelle Ansprüche, führt faktisch zur Verweigerung des verfassungsrechtlich gesicherten Schutzes durch die Gerichte. Die Schutzfunktion der Vorschriften wäre damit für juristische Personen in Frage gestellt. Die maßgebliche Erwägung bei der Prüfung, ob das Armenrecht zu bewilligen ist, liegt hier nicht in der Durchsetzung des Sozialstaatsprinzips, sondern in der Verwirklichung einer grundrechtlichen Wertentscheidung, die auch der juristischen Person zugute kommt. Wenn schon im Interesse der Allgemeinheit auf das durch die Verfassung geschützte Eigentum zugegriffen wird, kann die Allgemeinheit der im Sinne des § 114 Abs. 4 ZPO armen Partei nicht die Mittel für die gerichtliche Prüfung von Entschädigungsforderungen mit der Begründung verweigern, es handle sich hierbei nur um Einzelansprüche. Das wäre eine Verkennung des Grundrechts. Die rechtliche Handhabe zu seiner Berücksichtigung bildet eine an der Verfassung orientierte Auslegung und Anwendung des umfassenden Begriffs der allgemeinen Interessen.

Einer Beachtung der Rechtsschutzgarantien des Art. 14 GG im Rahmen der geltenden Fassung des § 114 Abs. 4 ZPO steht auch nicht entgegen, daß die Vorschrift als "Kannbestimmung" ausgestaltet ist und daher teilweise als Ermessensnorm aufgefaßt

BVerfGE 35, 348 (363):

wird. Abgesehen davon, daß sich die Gerichte bei der Anwendung dieses Begriffs vom Normzweck leiten lassen müssen, bleibt zu berücksichtigen, daß die höherrangige Norm der Verfassung auf die nach einfachem Recht eingeräumte Befugnis einwirkt und beachtet werden muß. Der grundrechtlichen Wertentscheidung ist auch dort Geltung zu verschaffen, wo das Gericht aus guten Gründen nach seinem Ermessen zu entscheiden hat.

3. Da das Landgericht und das Oberlandesgericht diese Ausstrahlung verfassungsrechtlicher Grundentscheidungen bei der Anwendung des § 114 Abs. 4 ZPO verkannt haben, waren die angefochtenen Beschlüsse wegen Verstoßes gegen Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG aufzuheben; die Sache war an das Landgericht zurückzuverweisen. Einer Erörterung der Rüge, auch Art. 103 GG sei verletzt, bedarf es hiernach nicht mehr.

III.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 34 Abs. 4 BVerfGG.

Benda Ritterspach Haager Rupp-v. Brünneck Böhmer Faller Brox Simon

BVerfG, 30.05.1973 - 2 BvL 4/73

Administration — Wed, 03 Jul 2024 23:47:07 +0000

Daten

Fall:

Haftgrund Wiederholungsgefahr

Fundstellen:

BVerfGE 35, 185; NJW 1973, 1363; MDR 1973, 826

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

30.05.1973

Aktenzeichen:

2 BvL 4/73

Entscheidungstyp:

Beschluss

Der Haftgrund der Wiederholungsgefahr ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 35, 185

Paginierung:

BVerfGE 35, 185 (185):

Der Haftgrund der Wiederholungsgefahr ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Beschluß

des Zweiten Senats gemäß § 24 BVerfGG vom 30. Mai 1973

- 2 BvL 4/73 -

in dem Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung des § 112 a Abs.1 Nr. 2 der Strafprozeßordnung, eingefügt durch das Gesetz zur Änderung der Strafprozeßordnung vom 7. August 1972 (BGBl. I S. 1361), - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Amtsgerichts Lüneburg vom 9. Februar 1973 - 9 Gs 52/73 -.

Entscheidungsformel:

§ 112 a Absatz 1 Nummer 2 der Strafprozeßordnung ist, soweit sich diese Bestimmung auf Straftaten nach § 243 des Strafgesetzbuches bezieht, mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe

1. Die Anordnung von Untersuchungshaft setzt außer dringendem Tatverdacht voraus, daß bei dem Beschuldigten Flucht-, Verdunklungs- oder Wiederholungsgefahr besteht. Der Haftgrund der Wiederholungsgefahr galt nach § 112 Abs. 3 StPO zunächst nur für bestimmte Sittlichkeitsdelikte. Er war eingeführt worden durch das Gesetz zur Änderung der Strafprozeßordnung und des Gerichtsverfassungsgesetzes (StPÄG) vom 19. Dezember 1964 (BGBl. I S. 1067), das in seinem Artikel 15 das Grundrecht der persönlichen Freiheit - Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG - insoweit ausdrücklich eingeschränkt hatte.

Das Gesetz zur Änderung der Strafprozeßordnung vom 7. August 1972 (BGBl. I S. 1361) erweiterte den Kreis der Straftaten, bei denen die Wiederholungsgefahr Haftgrund ist, ohne indes gesondert klarzustellen, daß auch insoweit das Grundrecht der persönlichen Freiheit eingeschränkt wurde. Der neu einge

BVerfGE 35, 185 (186):

fügte § 112 a StPO, in dem die frühere Regelung des § 112 Abs. 3 StPO aufging, hat folgenden Wortlaut:

§ 112 a

(1) Ein Haftgrund besteht auch, wenn der Beschuldigte dringend verdächtig ist, 1. eine Straftat nach § 173 Abs. 1, §§ 174, 175 Abs. 1 Nr. 2, 3, § 176 oder § 177 oder 2. wiederholt oder fortgesetzt eine die Rechtsordnung schwerwiegend beeinträchtigende Straftat nach den §§ 223 a bis 226, nach den §§ 243, 244, 249 bis 255, 260, nach § 263, nach den §§ 306 bis 308, 316 a des Strafgesetzbuches oder nach § 11 Abs. 1 Nr. 1, 2, 3, 6 Buchstabe a, Nr. 8 oder Abs. 4 des Betäubungsmittelgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. Januar 1972 (Bundesgesetzbl. I S. 2) begangen zu haben, und bestimmte Tatsachen die Gefahr begründen, daß er vor rechtskräftiger Aburteilung weitere erhebliche Straftaten gleicher Art begehen oder die Straftat fortsetzen werde, die Haft zur Abwendung der drohenden Gefahr erforderlich und in den Fällen der Nummer 2 eine Freiheitsstrafe von mehr als einem Jahr zu erwarten ist. In den Fällen der Nummer 2 setzt die Annahme einer solchen Gefahr in der Regel voraus, daß der Beschuldigte innerhalb der letzten fünf Jahre wegen einer Straftat gleicher Art rechtskräftig zu Freiheitsstrafe verurteilt worden ist. (2) Absatz 1 findet keine Anwendung, wenn die Voraussetzungen für den Erlaß eines Haftbefehls nach § 112 vorliegen und die Voraussetzungen für die Aussetzung des Vollzugs des Haftbefehls nach § 116 Abs. 1, 2 nicht gegeben sind.

Weitere Bestimmungen sehen vor, daß der Vollzug eines nach § 112 a StPO erlassenen Haftbefehls unter Auflagen ausgesetzt werden kann (§ 116 Abs. 3 StPO) und nicht länger als ein Jahr andauern darf (§ 122 a StPO).

2. Gegen einen 28 Jahre alten, ledigen Beschuldigten, der nach eigenen Angaben mehrfach wegen schweren Diebstahls bestraft worden ist, deshalb zuletzt bis Mai 1971 eine zweijährige Freiheitsstrafe verbüßte, einen festen Wohnsitz hat, jedoch über kein geregeltes Einkommen verfügt, schwebt ein Ermittlungsverfahren wegen einer Reihe von Einbruchsdiebstählen, die er im Januar

BVerfGE 35, 185 (187):

und Februar 1973 bei verschiedenen Firmen in Lüneburg begangen haben soll. Gegen den Beschuldigten, der geständig ist, beantragte die Staatsanwaltschaft den Erlaß eines Haftbefehls wegen Wiederholungsgefahr.

Das Amtsgericht Lüneburg hat das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 112 a Abs. 1 Nr. 2 StPO mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Zur Begründung führt es aus:

Auf die Gültigkeit dieser Bestimmung komme es an: alle Voraussetzungen des § 112 a Abs. 1 Nr. 2 StPO lägen vor, andere Haftgründe seien nicht erkennbar. Der Haftbefehl würde erlassen, wenn die Vorschrift mit dem Grundgesetz vereinbar wäre. Das sei jedoch nicht der Fall. Nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG müsse ein Gesetz, das ein Grundrecht einschränke, dieses Recht unter Angabe des Artikels nennen. Das sei im Änderungsgesetz unterblieben, obwohl es den in § 112 a Abs. 1 Nr. 2 StPO enthaltenen Haftgrund neu eingeführt und damit das Grundrecht der persönlichen Freiheit eingeschränkt habe.

3. Für die Bundesregierung hat der Bundesminister der Justiz Stellung genommen. Er hat gegen die Zulässigkeit der Vorlage Bedenken geäußert: die Entscheidungserheblichkeit der zur Prüfung gestellten Norm sei zwar behauptet, aber in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht nicht hinreichend dargetan. Im übrigen sei § 112 a Abs. 1 Nr. 2 StPO verfassungsgemäß. Das Gebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG, das betroffene Grundrecht zu nennen, solle unbewußte Grundrechtseinschränkungen verhindern, erfülle also eine "Warnfunktion". Diese "Warnfunktion" entfalle, wenn die Grundrechtseinschränkung offenkundig sei. Deshalb habe die nachkonstitutionelle Staatspraxis darauf verzichtet, bei der Schaffung neuer, mit der Androhung von Freiheitsstrafen verknüpfter Straftatbestände die darin liegende Grundrechtseinschränkung gesondert auszuweisen. Dieser Gesichtspunkt gelte auch für die gesetzliche Begründung zusätzlicher Hafttatbestände. Es bestehe kein Zweifel daran, daß sich der Gesetzgeber im klaren darüber gewesen sei, mit der Einfügung des § 112 a StPO eine

BVerfGE 35, 185 (188):

freiheitsbeschränkende Maßnahme zu treffen. Ein Hinweis auf die Grundrechtseinschränkung sei schließlich auch deshalb entbehrlich gewesen, weil das Änderungsgesetz den Haftgrund der Wiederholungsgefahr nicht neu eingeführt, sondern lediglich in begrenztem Maße erweitert und auf bisher nicht erfaßte Straftatbestände erstreckt habe.

4. Der 3. Strafsenat des Bundesgerichtshofes hat es angesichts der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG für vertretbar erachtet, daß der Gesetzgeber auf den grundrechtsbeschränkenden Charakter des § 112 a Abs. 1 Nr. 2 StPO nicht ausdrücklich hingewiesen hat.

II.

1. Im Verfahren nach § 24 BVerfGG kann die Frage nach der Zulässigkeit der Vorlage dahinstehen.

Auf die Verfassungsmäßigkeit des zur Prüfung gestellten Gesetzes kommt es unter den gegebenen Umständen nur insoweit an, als sich Tatverdacht und Wiederholungsgefahr auf Straftaten nach § 243 StGB beziehen. Demgemäß ist die Vorlagefrage zu beschränken.

2. § 112 a Abs. 1 Nr. 2 StPO steht mit dem Grundgesetz in Einklang.

a) Die Vorschrift ist nicht deshalb verfassungswidrig, weil das Gesetz, das sie eingefügt hat, die damit verbundene Einschränkung des Grundrechts der persönlichen Freiheit - Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG - unerwähnt läßt. Zwar muß nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG ein grundrechtsbeschränkendes Gesetz das betroffene Recht unter Angabe des Artikels nennen. Dabei handelt es sich aber um eine Formvorschrift, die enger Auslegung bedarf, damit sie nicht zu einer leeren Förmlichkeit erstarrt und den die verfassungsmäßige Ordnung konkretisierenden Gesetzgeber in seiner Arbeit unnötig behindert (BVerfGE 28, 36 [46]). Das Zitiergebot soll lediglich ausschließen, daß neue, dem bisherigen Recht fremde Möglichkeiten des Eingriffs in Grundrechte geschaffen werden, ohne daß der Gesetzgeber sich darüber Rechenschaft legt

BVerfGE 35, 185 (189):

und dies ausdrücklich zu erkennen gibt. Daher findet es keine Anwendung auf solche Gesetze, die bereits geltende Grundrechtsbeschränkungen unverändert oder mit geringen Abweichungen wiederholen (BVerfGE 5, 13 [16]; 15, 288 [293]).

Nach diesen Maßstäben erübrigte sich bei der Einfügung des § 112 a Abs. 1 Nr. 2 StPO ein gesetzlicher Hinweis auf den grundrechtsbeschränkenden Charakter der Regelung. Zum einen versteht sich von selbst, daß jede Erweiterung des Bereichs, in dem die Wiederholungsgefahr als Haftgrund anerkannt wird, das Grundrecht der persönlichen Freiheit einschränkt. Dieser Umstand ist offenkundig und war - wie die Beratungen im Rechtsausschuß und Plenum des Bundestages zeigen - den am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten auch durchaus bewußt. Es bedurfte keiner besonderen Hervorhebung im Text des Änderungsgesetzes, um zu beweisen, daß der Gesetzgeber den grundrechtsbeschränkenden Gehalt der in Frage stehenden Norm erkannt und erwogen hatte. Die Rechtslage ist hier - worauf der Bundesminister der Justiz zutreffend hingewiesen hat - nicht wesentlich anders als bei der Schaffung neuer Straftatbestände, die Freiheitsstrafen androhen, ohne daß dadurch der Zwang ausgelöst würde, das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG als eingeschränkt zu bezeichnen. Zum anderen war der Haftgrund der Wiederholungsgefahr bereits durch das Gesetz zur Änderung der Strafprozeßordnung und des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 19. Dezember 1964 unter ausdrücklicher Erwähnung der damit verbundenen Grundrechtseinschränkung eingeführt worden. Das Änderungsgesetz vom 7. August 1972 erstreckte ihn lediglich auf eine Anzahl bisher nicht erfaßter Straftatbestände, eröffnete aber keine grundsätzlich neue Eingriffsmöglichkeit. Auch im Hinblick hierauf war der Gesetzgeber nicht von Verfassungs wegen genötigt, die vorgelegte Gesetzesbestimmung als Einschränkung des Grundrechts der persönlichen Freiheit zu kennzeichnen.

b) § 112 a Abs. 1 Nr. 2 StPO ist auch inhaltlich mit der Verfassung vereinbar.

BVerfGE 35, 185 (190):

Die Freiheit der Person nimmt - als Basis der allgemeinen Rechtsstellung und Entfaltungsmöglichkeit des Bürgers (BVerfGE 19, 342 [349]) - einen hohen Rang unter den Grundrechten ein. Dies kommt darin zum Ausdruck, daß Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG sie als "unverletzlich" bezeichnet, Art. 104 Abs. 1 Satz 1 GG ihre Beschränkung nur aufgrund eines förmlichen Gesetzes zuläßt und Art. 104 Abs. 2-4 GG die Einhaltung bedeutsamer Verfahrensgarantien fordert. Die Entziehung der persönlichen Freiheit muß daher stets durch gewichtige Gründe gerechtfertigt sein (vgl. BVerfGE 22, 180 [219]). Der Gesetzgeber darf die Einschließung eines Beschuldigten in einer Haftanstalt nur anordnen, wenn überwiegende Belange des Gemeinwohls dies zwingend gebieten. Dabei hat er diese Belange mit dem verfassungsrechtlich geschützten Interesse des Einzelnen an der Bewahrung seiner persönlichen Freiheit abzuwägen.

Zu den Belangen des Gemeinwohls, gegenüber denen der Freiheitsanspruch des Beschuldigten unter Umständen zurücktreten muß, gehören - wie das Bundesverfassungsgericht wiederholt anerkannt hat (BVerfGE 19, 342 [347]; 20, 45 [49]; 20, 144 [147]) - die unabweisbaren Bedürfnisse einer wirksamen Strafverfolgung. Diese wäre vielfach nicht möglich, bliebe es den Strafverfolgungsbehörden ausnahmslos verwehrt, den mutmaßlichen Täter schon vor der Verurteilung festzunehmen und bis zum rechtskräftigen Abschluß des Strafverfahrens in Haft zu halten. Daher begegnet die Anordnung von Untersuchungshaft wegen Flucht- oder Verdunkelungsgefahr (§ 112 Abs. 2 StPO), solange das Verhältnismäßigkeitsgebot beachtet wird, als notwendiges Mittel zur Durchführung eines geordneten Strafverfahrens und zur Sicherstellung der späteren Strafvollstreckung keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

In dem Bedürfnis, eine funktionsfähige Strafrechtspflege zu gewährleisten, macht sich mittelbar das übergreifende Interesse der Rechtsgemeinschaft an wirksamer Verbrechensbekämpfung geltend. Dieses Interesse kann aber auch unmittelbar freiheitsbeschränkende Maßnahmen rechtfertigen. Das Bundesverfassungs

BVerfGE 35, 185 (191):

gericht hat daher als weiteren Haftgrund die Wiederholungsgefahr anerkannt, obwohl hierbei nicht die Sicherung des Strafverfahrens, sondern der Schutz der Allgemeinheit vor weiteren Straftaten, also ein präventiver Gesichtspunkt, maßgebend ist (BVerfGE 19, 342 [349 f.]). Freilich hat es die Anerkennung nur für den in § 112 Abs. 3 a. F. StPO umschriebenen Bereich bestimmter Sittlichkeitsdelikte ausgesprochen und hier damit begründet, daß es dabei um die Bewahrung eines besonders schutzbedürftigen Kreises der Bevölkerung vor mit hoher Wahrscheinlichkeit drohenden schweren Straftaten gehe. Das schließt indessen nicht aus, die Wiederholungsgefahr auch bei anderen Delikten als Haftgrund gelten zu lassen. Art. 5 Abs. 1 Buchstabe c der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (BGBl. 1952 II S. 685) bestimmt ganz allgemein, daß dem Einzelnen die Freiheit entzogen werden darf, wenn begründeter Anlaß zu der Annahme besteht, daß es notwendig ist, den Betreffenden an der Begehung einer strafbaren Handlung zu hindern. Nach dem Grundgesetz gelten allerdings strengere Maßstäbe. Dem Gesetzgeber sind bei der Ausdehnung des Haftgrunds der Wiederholungsgefahr auf bisher nicht erfaßte Straftatbestände im Hinblick auf Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG enge Grenzen gezogen. Nur unter bestimmten Voraussetzungen überwiegt das Sicherungsbedürfnis der Gemeinschaft den verfassungsrechtlich geschützten Freiheitsanspruch des noch nicht verurteilten, lediglich verdächtigen Beschuldigten. Bei dem wiederholt oder fortgesetzt begangenen "Anlaßdelikt" muß es sich um eine Straftat handeln, die schon nach ihrem gesetzlichen Tatbestand einen erheblichen, in der Höhe der Strafandrohung zum Ausdruck kommenden Unrechtsgehalt aufweist und den Rechtsfrieden empfindlich stört. Der Bereich der "kleinen Kriminalität", zu dem insbesondere die Übertretungstatbestände der §§ 360 ff. StGB, aber auch noch die Vergehen der in § 113 Abs. 1 StPO bezeichneten Art gehören, scheidet von vornherein aus. Diesem Erfordernis genügt § 112 a Abs. 1 Nr. 2 StPO, der mit dem Einbruchsdiebstahl ein Delikt einbezieht, das nach § 243 StGB mit

BVerfGE 35, 185 (192):

Freiheitsstrafe von drei Monaten bis zu zehn Jahren bedroht ist. Darüber hinaus muß verlangt werden, daß die Tat, deren der Beschuldigte dringend verdächtig ist, auch in ihrer konkreten Gestalt, insbesondere nach Art und Ausmaß des angerichteten Schadens, die Rechtsordnung schwerwiegend beeinträchtigt hat und im Einzelfalle eine hohe Straferwartung begründet. Dem wird die zu prüfende Regelung gleichfalls gerecht, indem sie die Verhaftung wegen Wiederholungsgefahr nur zuläßt, wenn eine solche Straftat in Rede steht und - bei Bestätigung des Verdachts - eine Freiheitsstrafe von mehr als einem Jahr zu erwarten ist. Weiterhin ist zu fordern, daß auch die Straftaten, denen die Haftanordnung vorbeugen soll, in dem beschriebenen Sinne erheblich sind. § 112 a Abs. 1 Nr. 2 StPO erfüllt diese Voraussetzung ebenfalls. Die Bestimmung stellt überdies sicher, daß die Annahme der Wiederholungsgefahr nicht schon auf bloße Vermutungen, sondern nur auf bestimmte Tatsachen gestützt werden kann, wobei in der Regel verlangt wird, daß der Beschuldigte innerhalb der letzten fünf Jahre wegen einer gleichartigen Straftat rechtskräftig zu Freiheitsstrafe verurteilt worden ist. Die damit getroffene Regelung bringt das durch Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG geschützte Interesse des Beschuldigten an der Bewahrung seiner persönlichen Freiheit mit den unabweisbaren Bedürfnissen einer wirksamen Verbrechensbekämpfung zu einem angemessenen Ausgleich.

Schließlich hat der Gesetzgeber dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auch insoweit Rechnung getragen, als die Haft zur Abwendung der drohenden Gefahr erforderlich sein muß und der - auf höchstens ein Jahr befristete - Vollzug eines wegen Wiederholungsgefahr erlassenen Haftbefehls unter Auflagen ausgesetzt werden kann.

Seuffert v. Schlabrendorf Rupp Geiger Hirsch Rinck Rottmann Wand

BVerfG, 28.06.1972 - 1 BvR 105/63, 1 BvR 275/68

Administration — Wed, 19 Jun 2024 17:41:32 +0000

Daten

Fall:

Klagestop Kriegsfolgen

Fundstellen:

BVerfGE 33, 247; NJW 1972, 1747

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

28.06.1972

Aktenzeichen:

1 BvR 105/63, 1 BvR 275/68

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Eine Verfassungsbeschwerde gegen eine Gerichtsentscheidung ist im allgemeinen unzulässig, wenn der Beschwerdeführer nicht mehr durch die Entscheidung zur Hauptsache, sondern nur noch durch die Nebenentscheidung über die Kosten belastet wird.
2. Verfassungsbeschwerden gegen gerichtliche Entscheidungen, die auf Grund des sogenannten Klagestops des § 3 Abs. 2 AKG Klagen als zur Zeit unzulässig verworfen haben, sind seit Wegfall des Klagestops unzulässig.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 33, 247

Paginierung:

BVerfGE 33, 247 (247):

BVerfGE 33, 247 (248):

2. Verfassungsbeschwerden gegen gerichtliche Entscheidungen, die auf Grund des sogenannten Klagestops des § 3 Abs. 2 AKG Klagen als zur Zeit unzulässig verworfen haben, sind seit Wegfall des Klagestops unzulässig.

Beschluß

des Ersten Senats vom 28. Juni 1972

-- 1 BvR 105/63 --

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden der Firma K... - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Eduard Kersten, Karlsruhe, Geigersbergstraße 30 - gegen a) das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 10. Januar 1963 (III ZR 81/61) - 1 BvR 105/63 -, b) das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 22. Februar 1968 (III ZR 55/67) - 1 BvR 275/68 -, mittelbar gegen § 3 Abs. 2 des Gesetzes zur allgemeinen Regelung durch den Krieg und den Zusammenbruch des Deutschen Reiches entstandener Schäden (Allgemeines Kriegsfolgengesetz) vom 5. November 1957 (BGBl. I S. 1747).

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerden werden verworfen.

Gründe:

Die Verfassungsbeschwerden richten sich mittelbar gegen § 3 Abs. 2 des Allgemeinen Kriegsfolgengesetzes -- den sogenannten Klagestop --, unmittelbar gegen zwei letztinstanzliche Entscheidungen, mit denen auf Grund dieser Vorschrift eine Klage der Beschwerdeführerin gegen die Bundesrepublik Deutschland als zur Zeit unzulässig abgewiesen worden ist.

A. -- I.

1. Das Gesetz zur allgemeinen Regelung durch den Krieg und den Zusammenbruch des Deutschen Reiches entstandener Schäden (Allgemeines Kriegsfolgengesetz) vom 5. November 1957 (BGBl. I S. 1747) -- im folgenden AKG -- sollte eine allgemeine Regelung für die bis dahin nicht gesetzlich geregelten Schäden der genannten Art enthalten. Jedoch wurden durch ausdrückliche Vorschrift bestimmte Schäden und Ansprüche, besonders die soge

BVerfGE 33, 247 (249):

nannten Reparationsschäden, von dieser Regelung ausgenommen und einer besonderen gesetzlichen Regelung vorbehalten. Um "der Regierung den notwendigen sachlichen und zeitlichen Spielraum zur Vorbereitung und Durchführung ihrer Aufgabe zu gewähren, ohne dem zukünftigen Gesetzgeber durch präjudizielle oder gar sich widersprechende Entscheidungen der Gerichte Schwierigkeiten zu machen" (vgl. den schriftlichen Bericht des Bundestagsausschusses für Geld und Kredit, zu BTDrucks. II/3529 S. 5), wurde zugleich bestimmt, daß bis zum Inkrafttreten der vorbehaltenen Regelung insoweit keine Ansprüche gegen die öffentliche Hand erhoben werden dürften. Die einschlägige Vorschrift lautete in der ursprünglichen Fassung:

§ 3 Dem Gesetz nicht unterliegende Schäden und Ansprüche

(1) Einer besonderen gesetzlichen Regelung bleiben vorbehalten 1. ... 2. Schäden, die im Zusammenhang mit den Ereignissen des zweiten Weltkrieges und der folgenden Besatzungszeit natürlichen Personen deutscher Staatsangehörigkeit oder Volkszugehörigkeit oder diesen gleichzustellenden juristischen Personen privaten oder öffentlichen Rechts unmittelbar dadurch entstanden sind oder entstehen werden, daß ihre Vermögenswerte zum Zwecke der Reparation oder Restitution oder zu einem ähnlichen Zwecke auf Grund von Gesetzen oder sonstigen Anordnungen fremder Staaten zur Liquidation deutschen Vermögens im Ausland oder auf Grund von Anordnungen der Besatzungsmächte oder auf Grund von Vereinbarungen, die auf Veranlassung der Besatzungsmächte abgeschlossen werden mußten, endgültig entzogen worden sind; 3. bis 5. ...

(2) Auf Grund der in Absatz 1 bezeichneten Tatbestände können Leistungen vom Bund oder einem anderen öffentlichen Rechtsträger bis zum Inkrafttreten der vorbehaltenen gesetzlichen Regelung nicht verlangt werden.

2. Das Zweite Änderungsgesetz zum Allgemeinen Kriegsfolgengesetz vom 9. Januar 1967 (BGBl. I S. 117) befristete den Klagestop. § 3 Abs. 2 AKG wurde daher wie folgt geändert:

(2) Auf Grund der in Absatz 1 bezeichneten Tatbestände können Leistungen vom Bund oder einem anderen öffentlichen Rechtsträger

BVerfGE 33, 247 (250):

bis zum Inkrafttreten der vorbehaltenen gesetzlichen Regelung, längstens jedoch bis zum 31. März 1968, nicht verlangt werden. Danach ist der Klagestop mit Wirkung vom 1. April 1968 beseitigt.

Die vorbehaltene gesetzliche Regelung für die in § 3 Abs. 1 Nr. 2 AKG genannten Schäden wurde durch das Gesetz zur Abgeltung von Reparations-, Restitutions-, Zerstörungs- und Rückerstattungsschäden (Reparationsschädengesetz -- RepG) vom 12. Februar 1969 (BGBl. I S. 105) getroffen. Nach § 2 RepG ist Reparationsschaden im Sinne des Gesetzes u.a.

"ein Schaden, der im Zusammenhang mit den Ereignissen und Folgen des zweiten Weltkriegs, namentlich auch der Besatzungszeit, dadurch entstanden ist, daß Wirtschaftsgüter weggenommen worden sind 1. ... in Gebieten außerhalb des Deutschen Reichs durch Maßnahmen fremder Staaten gegen das deutsche Vermögen, insbesondere auf Grund der Feindvermögensgesetzgebung, 2. ...".

Ein Anspruch auf Entschädigung wird nur natürlichen Personen gewährt (§ 13 Abs. 1, § 38 Abs. 1 RepG). Die Behandlung eines Schadens als Reparationsschaden wird nicht dadurch ausgeschlossen, daß deutsche Personen oder Stellen zur Ausführung von Anordnungen der Besatzungsmacht mitgewirkt haben (§ 2 Abs. 7 RepG). Jedoch bleiben Ansprüche aus Amtspflichtverletzung wegen einer Mitwirkung deutscher Behörden oder Stellen an Maßnahmen der Besatzungsmächte im Sinne des § 2 unberührt (§ 10 RepG); insoweit greift also weder der Ausschluß der juristischen Personen noch die Begrenzung der Entschädigung der Höhe nach (§ 33 RepG) ein.

II.

1. Die Beschwerdeführerin, die kosmetische Markenartikel herstellt und diese vor dem Kriege in der Schweiz durch eine Basler Tochtergesellschaft vertrieb, ist von den gegen Kriegsende und in der Folgezeit von der Schweiz verfügten Maßnahmen zur Sperre und Liquidation deutscher Vermögenswerte betroffen. Die Basler

BVerfGE 33, 247 (251):

Tochtergesellschaft ging in Schweizer Hände über; im Zusammenhang damit wurden der Beschwerdeführerin zahlreiche für ihre Erzeugnisse in der Schweiz eingetragene Markenrechte entzogen. In einem wegen dieser Marken mit der früheren Tochtergesellschaft geführten Rechtsstreit unterlag die Beschwerdeführerin im wesentlichen. Die Schweizer Gerichte stützten ihre Entscheidungen namentlich auf Art. 10 Abs. 1 des während des Rechtsstreits geschlossenen Abkommens vom 26. August 1952 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Schweiz über die deutschen Vermögenswerte in der Schweiz (BGBl. 1953 II S. 17), worin sich die Bundesrepublik verpflichtet, für sich und ihre Staatsangehörigen keine Einwendungen gegen die Schweizer Maßnahmen zur Liquidation deutschen Vermögens zu erheben (vgl. hierzu BVerfGE 6, 290).

2. Nach dem ungünstigen Ausgang ihres Rechtsstreits in der Schweiz erhob die Beschwerdeführerin vor dem Landgericht Bonn Klage gegen die Bundesrepublik Deutschland auf Zahlung eines Teilausgleichs für den Verlust ihrer Warenzeichen und ihrer sonstigen Rechtsstellung in der Schweiz sowie eines Teilbetrags der Schäden, die ihr in Gestalt nutzloser Aufwendungen zur Erhaltung ihrer Rechtsstellung und durch Schadensersatzverpflichtungen gegenüber der früheren Tochtergesellschaft entstanden seien. Weiter begehrte sie festzustellen, daß die Bundesrepublik verpflichtet sei, ihr den gesamten weiteren Schaden zu ersetzen, der ihr aus dem Verlust ihrer Warenzeichenrechte sowie ihrer sonstigen hiermit zusammenhängenden Rechtspositionen in der Schweiz entstanden sei oder noch entstehen werde. Zur Begründung berief sich die Beschwerdeführerin darauf, die Bundesrepublik habe ihr gegenüber mehrfach den Tatbestand einer Amtspflichtverletzung sowie einer Enteignung oder eines enteignungsgleichen Eingriffs verwirklicht.

a) Das Landgericht wies durch Teilurteil die Klage hinsichtlich des Anspruchs auf Zahlung des Teilausgleichs und hinsichtlich des Feststellungsantrages ab. Die Berufung der Beschwerdeführerin blieb ohne Erfolg. Durch Urteil vom 10. Januar 1963 wies der

BVerfGE 33, 247 (252):

Bundesgerichtshof die Revision der Beschwerdeführerin zurück und begründete dies wie folgt:

Die Klägerin unterliege hinsichtlich der in die Revisionsinstanz gelangten Ansprüche auf Leistung und Feststellung dem Klagestop des § 3 Abs. 2 AKG mit der Folge, daß die Klage zur Zeit unzulässig sei. Die weit auszulegende Vorschrift umfasse auch Fälle, in denen eine Reparation im eigentlichen Sinne nicht vorgelegen, vielmehr eine deutsche Stelle bei der Entziehung von Vermögen mitgewirkt und dabei den Tatbestand der Amtshaftung verwirklicht oder einen enteignenden oder enteignungsgleichen Akt vorgenommen habe.

Der in § 3 Abs. 2 AKG normierte Klagestop sei noch als grundgesetzmäßig hinzunehmen, zumal da die Vorbereitung der dem Gesetzgeber obliegenden Regelung inzwischen weiter gefördert worden sei.

b) Mit dem Schlußurteil wies das Landgericht die Klage der Beschwerdeführerin auch in Höhe des noch zur Entscheidung stehenden Teilbetrags als unbegründet ab. Das Berufungsgericht bestätigte diese Entscheidung.

Die hiergegen eingelegte Revision wies der Bundesgerichtshof durch Urteil vom 22. Februar 1968 mit der Begründung zurück, auch dieses Klagebegehren falle in vollem Umfang unter den Klagestop. Die Pflichtverletzungen, die Gegenstand des Amtshaftungsanspruchs der Beschwerdeführerin seien, stünden in einem so engen Zusammenhang mit den Reparationsmaßnahmen und den in § 3 Abs. 1 Nr. 2 AKG genannten Schäden, daß eine Ausnahme vom Klagestop nicht als gerechtfertigt erscheine.

III.

1. Mit den Verfassungsbeschwerden rügt die Beschwerdeführerin die Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 3, 14 Abs. 3 Satz 4 und 19 Abs. 4 in Verbindung mit Art. 14 Abs. 3 GG sowie einen Verstoß gegen die Rechtswegregelung des Art. 34 Satz 3 GG. Sie trägt unter Bezug auf ein von ihr eingereichtes Rechtsgutachten von Prof. Dr. Zweigert, Hamburg, zur Zulässigkeit vor:

BVerfGE 33, 247 (253):

Die Beschwer sei nicht dadurch entfallen, daß der Klagestop gemäß § 3 Abs. 2 AKG durch das Änderungsgesetz vom 9. Januar 1967 bis zum 31. März 1968 befristet worden und seitdem die Erhebung einer neuen Klage möglich sei. Hierdurch werde die Kostenlast der Beschwerdeführerin aus den beiden Ausgangsverfahren nicht beseitigt, die 89 164,62 DM, einschließlich des Verfassungsbeschwerdeverfahrens mehr als 100 000 DM betrage. Angesichts der Höhe dieser Kosten sei die Inanspruchnahme des Bundesverfassungsgerichts nicht unangemessen. Bei Aufhebung der angefochtenen Urteile und Zurückverweisung gemäß § 95 Abs. 2 BVerfGG würde die ursprüngliche Klage erneut anhängig; bei der dann unabhängig von § 3 Abs. 2 AKG zu treffenden Entscheidung habe die Beschwerdeführerin die berechtigte Hoffnung, auch von den früheren Verfahrenskosten entlastet zu werden.

2. Der Bundesminister für Wirtschaft und Finanzen, der sich namens der Bundesregierung geäußert hat, hält die Verfassungsbeschwerden für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.

Die Verfassungsbeschwerden sind unzulässig. Die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde setzt voraus, daß ein Rechtsschutzbedürfnis für die Aufhebung des angegriffenen Hoheitsaktes oder -- in bestimmten Fällen -- jedenfalls für die Feststellung seiner Verfassungswidrigkeit besteht; dieses Rechtsschutzbedürfnis muß noch im Zeitpunkt der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gegeben sein (vgl. BVerfGE 9, 89 [92]; 21, 139 [143]; 30, 54 [58]). Wegen der Beendigung des durch § 3 Abs. 2 AKG angeordneten Klagestops am 31. März 1968 ist das Rechtsschutzbedürfnis für die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin gegen das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 10. Januar 1963 nachträglich entfallen; für die am 6. Mai 1968 eingegangene Verfassungsbeschwerde gegen das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 22. Februar 1968 hat es von vornherein nicht vorgelegen.

BVerfGE 33, 247 (254):

1. Beide Verfassungsbeschwerden wenden sich gegen rechtskräftige Gerichtsentscheidungen, welche die Revision der Beschwerdeführerin gegen die klageabweisenden Urteile der Vorinstanzen zurückgewiesen haben. Die Entscheidungen sind -- zum Teil abweichend von der Auffassung der Vorinstanzen -- ausschließlich auf § 3 Abs. 2 AKG gestützt. Dabei hat der Bundesgerichtshof dieser Vorschrift keine materiell-rechtliche, in den Bestand etwaiger Ansprüche eingreifende Wirkung zugemessen, sondern sie in Einklang mit der allgemeinen Auslegung in Rechtsprechung und Schrifttum als prozessuales Hindernis für die Geltendmachung von Ansprüchen aus den in § 3 Abs. 1 AKG bezeichneten Tatbeständen verstanden (vgl. BGH, L/M, § 3 AKG Nr. 9 und 10; Schumann-Leipold in: Stein-Jonas, Komm. z. ZPO, 19. Aufl., Bem. III 1, 2 vor § 253). Demgemäß haben die angefochtenen Urteile der Beschwerdeführerin eine Sachentscheidung über die von ihr eingeklagten Ansprüche gegen die Bundesrepublik versagt und -- wie sich bei Heranziehung der Gründe ergibt -- ihre Klage als zur Zeit unzulässig abgewiesen. Es handelt sich somit um sogenannte Prozeßurteile, d. h. Urteile, die keine sachliche Entscheidung über die erhobenen Ansprüche enthalten und deren Rechtskraft deswegen einer Geltendmachung dieser Ansprüche durch erneute Klage nach Wegfall des bisherigen Prozeßmangels nicht entgegensteht.

2. Das in den angefochtenen Urteilen als maßgebend angesehene Prozeßhindernis ist entfallen, nachdem die Geltung des Klagestops durch das Zweite Änderungsgesetz zum allgemeinen Kriegsfolgengesetz auf eine bestimmte Zeit beschränkt wurde und diese Frist am 31. März 1968 abgelaufen ist. Seit dem 1. April 1968 ist die Beschwerdeführerin durch die Rechtskraft dieser Urteile nicht mehr gehindert, die genannten Ansprüche erneut gerichtlich geltend zu machen.

Die Frage, ob und wieweit das nach Beendigung des Klagestops am 1. Januar 1969 in Kraft getretene Reparationsschäden

BVerfGE 33, 247 (255):

gesetz dem Erfolg einer solchen Klage entgegensteht, kann außer Betracht bleiben, weil hieraus jedenfalls kein Rechtsschutzbedürfnis für die Aufhebung der angefochtenen Entscheidungen hergeleitet werden kann. Die prozessuale und materielle Rechtsstellung der Beschwerdeführerin bei der Geltendmachung von Ansprüchen nach dem Reparationsschädengesetz in dem dort vorgesehenen besonderen Verfahren (§§ 47 ff. RepG) oder mit einer gemäß § 10 RepG daneben zulässigen Klage wegen Amtspflichtverletzung wird durch die prozeßabweisenden Entscheidungen auf Grund des § 3 Abs. 2 AKG nicht nachteilig berührt. Dies gilt auch für die Qualifizierung der von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Schäden als Reparationsschäden im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 AKG in den angefochtenen Entscheidungen. Abgesehen davon, daß es nach der weiten Auslegung des Klagestops durch den Bundesgerichtshof auf die Unterscheidung von Amtshaftungsansprüchen und anderen Ansprüchen aus den die Wegnahme deutschen Vermögens im Ausland betreffenden Vorgängen nicht ankam, sind die entsprechenden Rechtsausführungen in den Gründen der Urteile nur Urteilselemente, die nicht in Rechtskraft erwachsen (vgl. BVerfGE 8, 222 [224 f.]; 28, 151 [160 f.]); sie können also die Prüfung, ob und wieweit bei den von der Beschwerdeführerin erhobenen Ansprüchen die Voraussetzungen der §§ 2 ff. oder § 10 RepG erfüllt sind, nicht präjudizieren.

Insgesamt gehen daher von der Rechtskraft der angegriffenen Entscheidungen in der Hauptsache keine nachteiligen Folgen mehr aus, die ein Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführerin an ihrer Aufhebung begründen könnten. Dadurch unterscheidet sich der vorliegende Fall von den anderen Entscheidungen zugrunde liegenden Sachverhalten, in denen die angegriffenen Rechtsnormen nach Erhebung der Verfassungsbeschwerde ex nunc aufgehoben worden waren, ohne daß die unmittelbar von ihnen verursachte Beeinträchtigung beseitigt wurde (vgl. BVerfGE 2, 237 [242]; 3, 58 [75]; 23, 208 [223]).

3. Die Beschwerdeführerin will die weitere Zulässigkeit ihrer Verfassungsbeschwerden aus den darin getroffenen Nebenent

BVerfGE 33, 247 (256):

scheidungen über die Kosten herleiten. In der Tat ist die sich daraus ergebende Belastung der Beschwerdeführerin mit den Kosten der verlorenen Prozesse durch den Wegfall des Klagestops nicht behoben worden.

II.

Eine allein aus der Kostenentscheidung herrührende Beschwer reicht aber nicht aus, um ein Rechtsschutzbedürfnis für die verfassungsrechtliche Prüfung der gesamten Gerichtsentscheidung und deren Aufhebung zu begründen.

1. Es kann dahingestellt bleiben, ob dies anders zu beurteilen wäre, wenn sich die Entscheidung zur Hauptsache und die Kostenentscheidung voneinander trennen ließen oder wenn der behauptete Verfassungsverstoß sich ausschließlich auf die Kostenentscheidung beziehen würde. Im vorliegenden Fall folgt die Kostenentscheidung zu Lasten der Beschwerdeführerin zwangsläufig aus der Klageabweisung in der Hauptsache (vgl. § 91 Abs. 1 Satz 1, § 97 Abs. 1 ZPO). Der von der Beschwerdeführerin behauptete Verfassungsverstoß betrifft auch lediglich die Entscheidung in der Hauptsache. Sie erstrebt auf dem Wege über die Beseitigung der für sie ungünstigen, sie aber nicht mehr beschwerenden Hauptsacheentscheidung von der sie weiterhin beschwerenden Nebenentscheidung über die Kosten befreit zu werden.

2. a) Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin läßt sich aus der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht entnehmen, daß die Beschwer durch eine Kostenentscheidung in jedem Fall ein Rechtsschutzbedürfnis für die Verfassungsbeschwerde begründet. Die Entscheidungen in BVerfGE 15, 214 (217 f.) und 17, 265 (268) betrafen Verfassungsbeschwerden gegen Gerichtsbeschlüsse, in denen gemäß § 91 a ZPO und § 193 SGG nur noch über die Kosten entschieden worden war, nachdem die Parteien die Hauptsache für erledigt erklärt hatten. In solchen Fällen werden nach der Erledigungserklärung der Parteien die Kosten ausschließlicher Gegenstand des Rechtsstreits. Über sie wird in einem besonderen, mit einem eigenen Rechtsmittelzug

BVerfGE 33, 247 (257):

ausgestatteten Verfahren entschieden, in dem selbständige Verfassungsverstöße vorkommen können (vgl. BVerfGE 17, 265 [268]) -- etwa wie in den beiden entschiedenen Fällen eine Verletzung des rechtlichen Gehörs. Im vorliegenden Fall ist jedoch, wie dargelegt, die Kostenentscheidung ein unselbständiger Annex der die Hauptsache betreffenden Entscheidung.

Nicht einschlägig ist weiter die Entscheidung in BVerfGE 25, 296 (304). Sie betrifft eine Verfassungsbeschwerde gegen einen Gerichtsbeschluß, der den Beschwerdeführer wegen grundloser Zeugnisverweigerung zu einer Ordnungsstrafe verurteilt und ihm die durch die Weigerung verursachten Kosten des Strafverfahrens auferlegt hatte. Dort handelte es sich also nicht um die Kosten des Ausgangsverfahrens, sondern um Kosten eines anderen Verfahrens, die im Ausgangsverfahren Gegenstand der Entscheidung zur Hauptsache waren.

b) Zwar waren Fälle der vorliegenden Art bisher noch nicht Gegenstand einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts; es hat sich jedoch wiederholt mit den Auswirkungen anderer Änderungen der Sach- und Rechtslage auf anhängige Verfassungsbeschwerden befaßt. In der einschlägigen Rechtsprechung wird die Entscheidung für den jeweiligen Fall unter Berücksichtigung der Art des angegriffenen Hoheitsaktes, der Bedeutung der Grundrechtsverletzung und des Zweckes des Verfassungsbeschwerdeverfahrens getroffen (vgl. BVerfGE 6, 389 [442 f.]). Dabei hat das Bundesverfassungsgericht die entscheidenden Kriterien für das Fortbestehen eines Rechtsschutzbedürfnisses trotz Erledigung des mit der Verfassungsbeschwerde verfolgten Begehrens zum einen darin gesehen, daß anderenfalls die Klärung einer verfassungsrechtlichen Frage von grundsätzlicher Bedeutung unterbleiben würde und der gerügte Eingriff ein besonders bedeutsames Grundrecht betraf (vgl. BVerfGE 9, 89 [93 f.]; 10, 302 [308]; 15, 226 [230]; 25, 256 [262] -- Blinkfüer -), zum anderen darin, daß eine Wiederholung der angegriffenen Maßnahme zu besorgen war (vgl. BVerfGE 10, 302 [308]; 16, 119 [121 f.]; 21, 139 [143]), oder daß die aufgehobene oder gegenstandslos gewordene

BVerfGE 33, 247 (258):

Maßnahme den Beschwerdeführer noch weiterhin beeinträchtigte (vgl. BVerfGE 15, 226 [230]; 21, 378 [383]).

3. Auch im vorliegenden Fall ist die Antwort auf die Frage, ob ein Rechtsschutzbedürfnis für eine Verfassungsbeschwerde gegen eine Gerichtsentscheidung noch anzuerkennen ist, wenn sich das Interesse nachträglich auf die Nebenentscheidung über die Kosten beschränkt, dem besonderen Charakter des Verfassungsbeschwerdeverfahrens und dem allgemeinen Zweck dieses Rechtsbehelfs unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalles zu entnehmen.

a) Die Verfassungsbeschwerde hat eine doppelte Funktion. Sie ist zunächst ein außerordentlicher Rechtsbehelf, der dem Staatsbürger zur Verteidigung seiner Grundrechte und grundrechtsähnlichen Rechte eingeräumt (vgl. BVerfGE 4, 27 [30]) und nur unter wesentlich engeren Voraussetzungen zulässig ist als die allgemeinen Rechtsmittel des einfachen Rechts. Diese Voraussetzungen hat das Bundesverfassungsgericht von Anfang an einschränkend ausgelegt, weil das Verfassungsbeschwerdeverfahren wie kaum ein anderes Verfahren der Gefahr des Mißbrauchs oder übermäßigen Gebrauchs ausgesetzt ist. Insbesondere hat das Bundesverfassungsgericht in zahlreichen Entscheidungen den "Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde" betont und immer stärker entwickelt (vgl. BVerfGE 8, 222 [225 f., 227]; 10, 274 [281]; 14, 260 [263]; 22, 287 [290 f.]). Danach muß die Verfassungsbeschwerde erforderlich sein, um eine Grundrechtsverletzung zu verhindern (so schon BVerfGE 1, 97 [103]); dies ist nicht der Fall, wenn eine anderweite Möglichkeit besteht oder bestand, die Grundrechtsverletzung zu beseitigen oder ohne Inanspruchnahme des Bundesverfassungsgerichts im praktischen Ergebnis dasselbe zu erreichen (vgl. BVerfGE 22, 287 [290 f.]; s. a. Schneider, ZZP, Bd. 79 [1966] S. 28). Hierfür war die Erwägung maßgebend, daß aus Gründen der Rechtssicherheit rechtskräftige Gerichtsentscheidungen nur ausnahmsweise in Frage gestellt werden sollen, aber auch die Rücksicht auf die Funktionsfähigkeit des Bundesverfassungsgerichts.

BVerfGE 33, 247 (259):

Die Bedeutung der Verfassungsbeschwerde erschöpft sich jedoch nicht im individuellen Grundrechtsschutz des Bürgers. Neben dem "kasuistischen Kassationseffekt" hat sie einen "generellen Edukationseffekt" (Zweigert, JZ 1952, S. 321). Darüber hinaus hat sie die Funktion, das objektive Verfassungsrecht zu wahren und seiner Auslegung und Fortbildung zu dienen; dies kommt namentlich in den Verfahrensregelungen des § 31 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2, § 90 Abs. 2 Satz 2, § 93 a Abs. 4, § 95 Abs. 3 BVerfGG zum Ausdruck. Insoweit kann die Verfassungsbeschwerde zugleich als spezifisches Rechtsschutzmittel des objektiven Verfassungsrechts bezeichnet werden (Maunz/Sigloch/Schmidt-Bleibtreu/Klein, BVerfGG, § 90 Anm. 17; s. a. Wintrich-Lechner, in Bettermann-Nipperdey-Scheuner, Die Grundrechte, Bd. III/2, 1959, S. 669; Schumann, Verfassungs- und Menschenrechtsbeschwerde gegen richterliche Entscheidungen, 1963, S. 108 ff.).

b) Keines der danach das Rechtsinstitut der Verfassungsbeschwerde prägenden Merkmale vermag in Fällen der vorliegenden Art noch ein Bedürfnis für die verfassungsrechtliche Prüfung der angefochtenen Gerichtsentscheidungen zu begründen. Wenn die von diesen Entscheidungen im Hauptpunkt ausgehende nachteilige Wirkung nachträglich entfällt, so ist damit auch die etwa darin liegende Grundrechtsverletzung beseitigt. Dabei kommt es nicht darauf an, ob dieser Effekt durch die Inanspruchnahme anderer Rechtsbehelfe herbeigeführt wurde oder wie hier auf einer nachträglichen Rechtsänderung beruht. Ist damit aber vom Standpunkt des Grundrechtsschutzes die eigentliche Belastung des Beschwerdeführers behoben, so erscheint es grundsätzlich nicht gerechtfertigt, nur wegen der mittelbaren Auswirkung auf den Nebenpunkt der Kostenentscheidung das Verfassungsbeschwerdeverfahren zu eröffnen und das Bundesverfassungsgericht mit der verfassungsrechtlichen Prüfung der Hauptsacheentscheidung zu belasten, die für sich gesehen den Beschwerdeführer nicht mehr beeinträchtigt.

Dem steht nicht entgegen, daß das Bundesverfassungsgericht in anderen Fällen trotz einer nachträglichen Änderung der Sach-

BVerfGE 33, 247 (260):

oder Rechtslage das Rechtsschutzbedürfnis für die Verfassungsbeschwerde bejaht hat, weil die angefochtenen Hoheitsakte die Beschwerdeführer in gewissem Umfang noch weiter beeinträchtigten (vgl. oben II 2 b). Die dort zugrunde liegenden Sachverhalte betrafen Haftbefehle und andere Entscheidungen im Strafverfahren und bei der Unterbringung in einer geschlossenen Anstalt sowie den Ausschluß eines Anwalts von der Verteidigung. Die fortwirkende Beeinträchtigung ging dabei unmittelbar von dem angegriffenen Hoheitsakt in der Hauptsache aus; sie wog auch wegen der Bedeutung des jeweils verletzten Grundrechts und der Art des Eingriffs ungleich schwerer als die hier in Betracht kommenden nachteiligen Folgen. Die weiterbestehende Kostenbelastung berührt keine persönlichen Rechtsgüter der Beschwerdeführerin, sondern nur ihre Vermögenssphäre, und der mögliche Eingriff in diesen Bereich weist keine besondere Intensität auf.

Schließlich scheidet der in anderen Fällen einer Erledigung der verfassungsrechtlichen Hauptsache im Hinblick auf den individuellen Grundrechtsschutz als wesentlich angesehene Gesichtspunkt, daß die Gefahr einer Wiederholung des angefochtenen Hoheitsaktes bestand (vgl. oben II 2 b), hier nach Lage der Sache aus.

Auch die objektive Funktion der Verfassungsbeschwerde spricht gegen das Fortbestehen eines Interesses an der begehrten verfassungsrechtlichen Prüfung. Da es sich bei § 3 Abs. 2 AKG um sogenanntes abgestorbenes Recht handelt, kommt der Frage nach der Verfassungsmäßigkeit dieser Vorschrift und ihrer Anwendung durch den Bundesgerichtshof keine Bedeutung mehr zu. Von der Entscheidung hierüber wären auch keine Erkenntnisse für die allgemeine Zulässigkeit zeitweiliger Klageverbote zu erwarten, da die Regelung entscheidend durch die Besonderheiten ihrer Entstehung -- die Abwicklung der aus dem Zweiten Weltkrieg und dem Zusammenbruch resultierenden Folgen -- geprägt ist. Im übrigen besteht kein Anlaß zu der Annahme, der Gesetzgeber werde erneut ähnliche Regelungen erlassen.

BVerfGE 33, 247 (261):

III.

Der aus der speziellen Funktion der Verfassungsbeschwerde entwickelte Grundsatz, daß das Rechtsschutzbedürfnis für eine Verfassungsbeschwerde fehlt, wenn die verfassungsrechtliche Prüfung der angefochtenen Gerichtsentscheidung in der Hauptsache lediglich wegen ihrer Auswirkung auf die Kostenentscheidung begehrt wird, entspricht im Grundgedanken der Behandlung des gleichen Problems in anderen Verfahrensordnungen. Zwar schließt die Besonderheit des verfassungsgerichtlichen Verfahrens es aus, Regelungen anderer Verfahrensgesetze ohne weiteres und allgemein zu übernehmen (vgl. BVerfGE 1, 87 [88 f.]; 19, 93 [100]; 28, 243 [254]). Jedoch ist es mangels einer erschöpfenden gesetzlichen Regelung dem Bundesverfassungsgericht überlassen, bei der zweckentsprechenden Gestaltung seines Verfahrens auf allgemeine verfahrensrechtliche Grundsätze besonders des Zivil- und Verwaltungsprozeßrechts zurückzugreifen (vgl. BVerfGE 1, 4; 1, 5 [6]; 1, 109 [110 ff.]; Beschluß vom 30. Mai 1972 -- 1 BvL 21/69 und 18/71 -- unter B I 2).

1. Nach fast allen Verfahrensordnungen ist es unzulässig, die Entscheidung über die Kosten anzufechten, wenn nicht gegen die Entscheidung in der Hauptsache ein Rechtsmittel eingelegt wird (§ 99 Abs. 1 ZPO, § 158 Abs. 1 VwGO, § 144 Abs. 3 SGG, § 145 Abs. 1 FGO). Begründet wird dies zum Teil mit dem Gedanken der Rechtssicherheit -- ein Widerspruch zwischen Hauptsache- und Kostenentscheidung soll vermieden werden --, überwiegend jedoch mit der prozeßwirtschaftlichen Erwägung einer Entlastung der höheren Instanz. Da die Kostenentscheidung nur die Folge der Entscheidung über den eigentlich rechtsschutzwürdigen Klageanspruch ist, hat sie nicht solches Gewicht, daß allein ihretwegen der Rechtsstreit fortgesetzt und Überlegungen zur Hauptsache angestellt werden sollen (vgl. BGH, LM, § 99 ZPO Nr. 12; Baumbach-Lauterbach, ZPO, 30. Aufl., 1970, § 99 Anm. 1 A;

BVerfGE 33, 247 (262):

Theuerkauf, MDR 1964, S. 813; Eyermann-Fröhler, VwGO, 5. Aufl., 1971, § 158 Rdnr. 1; Redeker-von Oertzen, VwGO, 4. Aufl., 1971, § 158 Anm. 1; Peters-Sautter-Wolf, Komm. z. Sozialgerichtsbarkeit, 4. Aufl., § 144 SGG Anm. 5). Eine andere Regelung findet sich nur in der Strafprozeßordnung (§ 464 Abs. 3 StPO); das Strafverfahren steht jedoch dem Verfassungsbeschwerdeverfahren weit ferner als die anderen genannten Verfahren.

2. a) Die hier in bezug auf die Verfassungsbeschwerde gegen das frühere Urteil des Bundesgerichtshofs gegebene Verfahrenslage entspricht im Verfahren vor den anderen Gerichten dem Fall, daß ein Rechtsmittelführer der Sache nach nur noch eine Beseitigung der Kostenentscheidung erstrebt, weil sein Interesse an der Beseitigung der Hauptsacheentscheidung durch eine Änderung der Sach- und Rechtslage nach Rechtsmitteleinlegung entfallen ist, m.a.W. weil sich die Hauptsache erledigt hat. Hier bleibt nach heute herrschender Meinung zwar das Rechtsmittel weiter zulässig, weil es für die Zulässigkeit allein auf die Beschwer im Zeitpunkt der Rechtsmitteleinlegung ankommt (vgl. BGHZ 1, 29; Pohle in Stein-Jonas, a.a.O., § 91 a Anm. V 1; Baumbach-Lauterbach, a.a.O., § 99 Anm. 2 C und § 91 a Anm. 4). Jedoch kann der Rechtsmittelführer nicht mehr eine Entscheidung zur Hauptsache gemäß seinem ursprünglichen Antrag erhalten; vielmehr muß er in aller Regel nunmehr die Hauptsache für erledigt erklären, widrigenfalls sein Rechtsmittel zurückgewiesen wird (vgl. BGH, NJW 1967, S. 564 [565]; BVerwG, MDR 1970, S. 261 f.; Baumbach-Lauterbach, a.a.O., Grundz. 3 B vor § 511; Eyermann- Fröhler, a.a.O., § 113 Rdnr. 42). Im Verwaltungsprozeß kann er darüber hinaus die Feststellung beantragen, daß der erledigte Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen sei, sofern er ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO sowie § 131 Abs. 1 Satz 3 SGG und § 100 Abs. 1 Satz 4 FGO). Ein solches Interesse wird insbesondere bei Wiederholungsgefahr bejaht (vgl. BVerwGE 16, 312 [316]; Eyermann- Fröhler, a.a.O., § 113 Rdnr. 41 m. weit. Nachw.), dagegen für

BVerfGE 33, 247 (263):

das Kosteninteresse verneint, da dieses seine Wurzeln nicht im materiellen Recht habe (vgl. Klaus Müller, DÖV 1965, S. 43).

Im Falle der Erledigung der Hauptsache ist nunmehr lediglich noch über die Kosten zu entscheiden (vgl. § 91 a ZPO, § 161 Abs. 2 VwGO, § 138 Abs. 1 FGO sowie § 193 Abs. 1 Halbs. 2 SGG). Bereits ergangene Entscheidungen zur Hauptsache werden kraft Gesetzes wirkungslos. Die Kostenentscheidung ergeht nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach und Streitstandes.

Insgesamt bezwecken diese Regelungen, die Frage der Kostenlast in Rechtsstreitigkeiten, deren Hauptsache die Parteien für erledigt erklärt haben, einer abgekürzten, Zeit und Arbeitskraft sparenden Behandlung und Entscheidung zu unterwerfen. Es soll daher nicht das Verfahren fortgesetzt und über streitige Tatsachen Beweis erhoben werden, um noch benötigte Unterlagen für eine Entscheidung darüber zu gewinnen, welche Partei in der Hauptsache unterlegen und demgemäß kostenpflichtig geworden wäre. Auch kann der Richter davon absehen, einen rechtlich schwierigen Rechtsstreit hinsichtlich aller für dessen Ausgang bedeutsamen Rechtsfragen zu prüfen und die rechtlichen Zweifelsfragen auszuschöpfen (vgl. BGH, LM, § 91 a ZPO Nr. 6; Baumbach-Lauterbach, a.a.O., § 91 a Anm. 3 A; Pohle in Stein-Jonas, a.a.O., § 91 a Anm. II 3 b; Schunck-de Clerk, VwGO, 2. Aufl., 1967, § 161 Anm. 2 d bb).

b) Die Verfahrenslage bei der Verfassungsbeschwerde gegen das spätere Urteil des Bundesgerichtshofs ähnelt in anderen Verfahren dem Fall, daß die Erledigung der Hauptsache nach Urteilsfällung, aber vor Rechtsmitteleinlegung eingetreten ist. In solchen Fällen wird entweder das Rechtsmittel als unzulässig angesehen (vgl. BGH, LM, § 91 a ZPO Nr. 4; OLG Nürnberg, MDR 1968, S. 420; Baumbach-Lauterbach, a.a.O., § 99 Anm. 2 C und § 91 a Anm. 4; Koehler, VwGO, 1960, § 161 Anm. B V 3-5) oder es wird ebenso verfahren wie bei der oben zu a) erörterten Erledigung der Hauptsache nach Rechtsmitteleinlegung (vgl. OLG Hamburg, NJW 1955, S. 1115; OLG Stuttgart, NJW 1962, S. 540 [541]; OVG Münster, NJW 1971, S. 162;

BVerfGE 33, 247 (264):

Pohle in Stein- Jonas, a.a.O., § 91 a Anm. III 4; Rosenberg-Schwab, Zivilprozeßrecht, 10. Aufl., 1969, S. 679; Redeker-von Oertzen, § 107 Anm. 12).

3. Der Überblick über vergleichbare andere Verfahrensordnungen ergibt danach, daß das Interesse an der Änderung der Kostenentscheidung allein grundsätzlich kein Rechtsschutzbedürfnis für eine sachliche Überprüfung des Streitstoffes begründen kann. Beschränkt sich das Interesse des Rechtsuchenden im Laufe des Verfahrens infolge Erledigung der Hauptsache auf den Kostenpunkt, so wird regelmäßig nur noch über die Kosten in einem vereinfachten Verfahren nach billigem Ermessen entschieden. Etwas anderes gilt allenfalls dann, wenn der Rechtsuchende trotz Erledigung der Hauptsache ein über den Kostenpunkt hinausgehendes rechtliches Interesse an einer Sachentscheidung hat.

Die Gründe, die für die Versagung einer Entscheidung zur Hauptsache unter den genannten Voraussetzungen in anderen Verfahren maßgebend sind, vor allem der Gedanke der Entlastung der höheren Instanz, haben nach den früheren Ausführungen für das Verfassungsbeschwerdeverfahren besonderes Gewicht (vgl. BVerfGE 22, 287 [291]). Es könnte sich daher nur fragen, ob das Bundesverfassungsgericht analog der Regelung in § 91 a ZPO, § 161 Abs. 2 VwGO, § 138 Abs. 1 FGO eine Erledigung der Hauptsache aussprechen und eine pauschale Entscheidung über die Kosten treffen sollte. Dies ist jedoch zu verneinen. Zunächst könnten Gegenstand einer solchen Entscheidung nur die Auslagen der Beschwerdeführerin im Verfassungsbeschwerdeverfahren, nicht aber die Kosten des zugrunde liegenden Rechtsstreits sein, da hierüber nicht isoliert von der Hauptsache entschieden werden kann (vgl. oben II 1). Vor allem aber müßte sich die Entscheidung regelmäßig daran orientieren, ob die Verfassungsbeschwerde bei überschlägiger Beurteilung der Rechtslage Erfolg gehabt haben würde, wenn sich die Hauptsache nicht erledigt

BVerfGE 33, 247 (265):

hätte (vgl. Pohle in Stein-Jonas, § 91 a Anm. II 3 c m. weit. Nachw.). Eine solche kursorische Prüfung entspricht jedoch nicht der Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts, verfassungsrechtliche Zweifelsfragen mit bindender Wirkung inter omnes zu klären. Sie erscheint auch im Hinblick auf die Kostenfreiheit des Verfahrens, den fehlenden Anwaltszwang und das Fehlen eines bei Unterliegen des Beschwerdeführers erstattungsberechtigten Gegners nicht als geboten.

Der Wegfall des Rechtsschutzinteresses an der Änderung der Hauptsacheentscheidung muß daher zur Verwerfung der Verfassungsbeschwerde im ganzen führen. Der hierin liegende Unterschied gegenüber anderen Verfahrensordnungen ergibt sich aus dem besonderen Charakter der Verfassungsbeschwerde und erscheint im Verhältnis zu dem Betroffenen dadurch gerechtfertigt, daß die Verfassungsbeschwerde kein zusätzliches Rechtsmittel ist und keine umfassende Prüfung der angefochtenen Entscheidung ermöglichen soll.

Benda Ritterspach Rupp-v. Brünneck Böhmer Faller Brox Simon

BVerfG, 27.07.1971 - 2 BvR 443/70

Administration — Wed, 12 Jun 2024 16:45:53 +0000

Daten

Fall:

Bebauungspläne

Fundstellen:

BVerfGE 31, 364; DVBl 1971, 740; DB 1971, 1761; DÖV 1971, 705; BauR 1971, 240

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

27.07.1971

Aktenzeichen:

2 BvR 443/70

Entscheidungstyp:

Beschluss

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 31, 364

Paginierung:

BVerfGE 31, 364 (364):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 27. Juli 1971

-- 2 BvR 443/70 --

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Polizeimeisters Fritz O. ... - Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Dr. Onno Schirmacher, Dr. Ella Schirmacher, Winfried Wille, Bremen 8, Waller Heerstraße 72 - gegen den Beschluß des Oberlandesgerichts der Freien Hansestadt Bremen vom 2. Juli 1970 - II S 11/69 -.

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerde wird verworfen.

Gründe:

1. Der Beschwerdeführer ist Eigentümer eines in Bremen gelegenen Grundstücks, das im Geltungsbereich des städtischen Bebauungsplanes Nr. 623 liegt und dort teilweise als Verkehrsfläche ausgewiesen ist. Durch Beschluß vom 23. Juni 1969 wurden 18 m des Grundstücks des Beschwerdeführers zugunsten der Stadtgemeinde Bremen für Straßenverbreiterung enteignet. Der Beschwerdeführer beantragte im Verfahren nach den §§ 157 ff. des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) -- im folgenden: BBauG --, den Enteignungsbeschluß aufzuheben; der zugrundeliegende Bebauungsplan sei nichtig, weil die für ihn in § 2 Abs. 6 BBauG zwingend vorgeschriebene Auslegungsfrist nicht eingehalten, sondern um einen Tag unterschritten worden sei. Das Landgericht Bremen -- Kammer für Baulandsachen -- wies diesen Antrag durch Urteil vom 7. November 1969 als unbegründet zurück, weil der Beginn der strittigen Auslegungsfrist nicht -- wie der Beschwerdeführer unter Berufung auf in anderer Sache ergangene Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. April 1968 sowie des Oberverwaltungsgerichts Bremen vom 11. Juli 1969 meine -- nach § 187 Abs. 1 BGB, sondern vielmehr gemäß § 187 Abs. 2 BGB zu bestimmen und deshalb die Dauer der Auslegung richtig berechnet worden sei. Durch Urteil vom 20. Mai 1970 hat das Oberlandesgericht Bremen -- Senat für Bau

BVerfGE 31, 364 (365):

landsachen -- diese Rechtsauffassung bestätigt und die Berufung des Beschwerdeführers zurückgewiesen. Auf die Revision des Beschwerdeführers zum Bundesgerichtshof hat dieser mit Beschluß vom 17. Mai 1971 (III ZR 115/70) das Verfahren ausgesetzt und dem Gemeinsamen Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes nach §§ 2 und 11 des Gesetzes zur Wahrung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung der obersten Gerichtshöfe des Bundes vom 19. Juni 1968 (BGBl. I S. 661) die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob für die Berechnung der in § 2 Abs. 6 Satz 1 BBauG bestimmten Auslegungsfrist Absatz 1 oder Absatz 2 des § 187 BGB heranzuziehen sei. Über diese Vorlagefrage ist bisher noch nicht entschieden worden.

2. Der Beschwerdeführer hat außerdem beim Oberverwaltungsgericht Bremen im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO in Verbindung mit Art. 7 des Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung in Bremen vom 15. März 1960 (GBl. S. 25) -- im folgenden: AGVwGO Bremen -- beantragt, den Bebauungsplan Nr. 623 der Stadt Bremen für ungültig zu erklären. Er hat dazu ebenfalls ausgeführt, die Auslegungsfrist des § 2 Abs. 6 BBauG sei nicht eingehalten worden. Außerdem verstoße der Bebauungsplan hinsichtlich der Verlegung einer Straßenbahnlinie gegen § 1 Abs. 4 BBauG, weil eine dieser Vorschrift entsprechende Abwägung der öffentlichen mit den privaten Belangen nicht stattgefunden habe. Das Oberverwaltungsgericht Bremen hat den Antrag des Beschwerdeführers durch Beschluß vom 2. Juli 1970 (II S 11/69) zurückgewiesen. Es hat sich wegen des zugunsten der Verfassungsgerichte bestehenden Vorbehalts nicht für befugt angesehen, Ortsrecht im Verfahren nach § 47 VwGO am Maßstab des Bundesrechts zu überprüfen.

3. Gegen den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Bremen vom 2. Juli 1970 hat der Beschwerdeführer am 27. Juli 1970 Verfassungsbeschwerde mit der Behauptung eingelegt, in seinen Rechten aus Art. 19 Abs. 4, 3 Abs. 1, 2 Abs. 1, 14 und 103 Abs. 1 GG verletzt worden zu sein.

Der Beschwerdeführer weist zunächst auf die vom Bad.-Württ.

BVerfGE 31, 364 (366):

Verwaltungsgerichtshof (u.a. Beschlüsse vom 12. Juli 1967 in Bad.-Württ. VBl. 1967 S. 187 sowie vom 20. Juni 1968 in NJW 1969 S. 203), Hessischen Verwaltungsgerichtshof (u.a. Beschluß vom 6. Dezember 1968 in DVBl. 1969 S. 554) und insbesondere vom Oberverwaltungsgericht Lüneburg (u.a. Beschlüsse vom 24. Juni 1966 in DVBl. 1966 S. 760 und vom 9. Juli 1969 in NJW 1969 S. 2220) ständig vertretene Auslegung der Vorbehaltsklausel des § 47 VwGO hin, die auch im Schrifttum überwiegend bejaht werde. Die abweichende Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts Bremen führe zu einer verfassungswidrigen Verweigerung des in Art. 19 Abs. 4 GG garantierten, einen umfassenden Rechtsschutz vorsehenden Rechtsweges, der im Lande Bremen durch § 47 VwGO in Verbindung mit Art. 7 AGVwGO Bremen generell eröffnet worden sei. Den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG habe das Oberverwaltungsgericht Bremen in seinem Falle deshalb verletzt, weil es in einem sachlich gleichgelagerten früheren Verfahren den Bebauungsplan Nr. 493 der Stadt Bremen durch Normenkontrollbeschluß vom 25. September 1969 (I S 10/69) für unwirksam erklärt habe. Eine derart verschiedene Behandlung gleicher Sachverhalte sei willkürlich; es sei insbesondere nicht einzusehen, weshalb § 187 BGB, der für die Berechnung der Auslegungsfristen in bezug auf beide Bebauungspläne maßgebend gewesen sei, einmal als Landesrecht und zum anderen als (nicht nachprüfbares) Bundesrecht angesehen worden sei. Hinzu komme, daß zwischen dem Oberverwaltungsgericht Bremen und dem Oberlandesgericht Bremen eine bisher nicht gelöste Meinungsverschiedenheit darüber bestehe, ob der Beginn der fraglichen Auslegungsfrist nach Absatz 1 oder Absatz 2 des § 187 BGB zu bestimmen sei. Dieser weitgehend Rechtsunsicherheit verbreitende Streit dürfe nicht zu Lasten des Bürgers ausgetragen werden und -- mehr oder weniger zufällig -- davon abhängen, ob das Oberlandesgericht oder das Oberverwaltungsgericht angerufen werden könne. Das gelte um so mehr, als das Bundesverwaltungsgericht einen Standpunkt vertrete, nach dem auch der hier fragliche Bebauungsplan Nr. 623 wegen zu kurzer Auslegungsfrist als nichtig

BVerfGE 31, 364 (367):

anzusehen wäre. Der Beschwerdeführer trägt ergänzend vor, der angefochtene Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Bremen wirke sich im Ergebnis auch dahin aus, daß sein Recht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit nach Art. 2 Abs. 1 GG sowie sein Eigentum nach Art. 14 GG beeinträchtigt würden. Denn weil ihm die im Lande Bremen ausdrücklich zugelassene Normenkontrolle verweigert werde, könne er die sonst gewisse "Nichtigerklärung" des Bebauungsplanes Nr. 623 nicht erreichen. Schließlich sei sein Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 103 Abs. 1 GG dadurch beeinträchtigt worden, daß ihm trotz ausdrücklich gestellten Antrages keine Gelegenheit zu einem Rechtsgespräch in einer mündlichen Verhandlung gegeben worden sei, obwohl dies wegen der Komplexität und Bedeutung der in einer Instanz zu entscheidenden "Rechtsfrage mit Verfassungsrang" erforderlich gewesen wäre.

4. Der Senat der Freien Hansestadt Bremen, dem die Verfassungsbeschwerde gemäß § 94 BVerfGG zugestellt worden ist, hat -- ebenso wie der zur Äußerung aufgeforderte Senator für das Bauwesen -- von einer Stellungnahme zum Verfahren abgesehen.

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht zulässig.

1. Das Oberverwaltungsgericht Bremen hat den Normenkontrollantrag des Beschwerdeführers allein aus formellen Gründen als unzulässig zurückgewiesen, weil es sich zu einer materiellen Prüfung der unter Berufung auf Bundesrecht gegen den Bebauungsplan erhobenen Sachrügen nicht für zuständig erachtet hat. Der angefochtene Beschluß hat somit über die Rechtmäßigkeit des vom Beschwerdeführer beanstandeten Bebauungsplanes keine Entscheidung getroffen. Insoweit kann der Beschwerdeführer durch den Beschluß nicht in seinen Rechten aus Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 und 14 GG verletzt sein.

2. Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet demjenigen, der durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt worden ist, die gerichtliche Überprüfung der ihn beeinträchtigenden Maßnahme in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht. Das Bundesverfassungs

BVerfGE 31, 364 (368):

gericht hat mehrfach ausgesprochen, daß zur öffentlichen Gewalt im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG nicht die Gesetzgebung gehört (vgl. BVerfGE 24, 33 [49 ff.] und 367 [401]). Dabei ist nicht ausdrücklich entschieden worden, ob insoweit lediglich die formelle oder auch die materielle Gesetzgebung (einschließlich Gemeindesatzungen) gemeint ist. Diese Frage kann jedoch auch im vorliegenden Falle offenbleiben. Denn Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet nicht einen bestimmten Rechtsweg, also eine dem Charakter der beanstandeten Maßnahme der öffentlichen Gewalt jeweils angepaßte Verfahrensart. Vielmehr wird dem einzelnen Bürger durch dieses Grundrecht lediglich garantiert, daß ihn beeinträchtigende hoheitliche Maßnahmen in irgendeinem gerichtlichen Verfahren überprüft werden können. Diese Auffassung wird durch die Verweisung auf den nach Art. 19 Abs. 4 Satz 2 GG subsidiär gegebenen ordentlichen Rechtsweg bestätigt.

3. Aus dem allgemeinen Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde, der nicht nur aus § 90 Abs. 2 BVerfGG zu entnehmen, sondern vom Bundesverfassungsgericht -- auch im Zusammenhang mit der Anfechtung von Gesetzen -- ständig hervorgehoben worden ist (vgl.u.a. BVerfGE 22, 287 [290]; 15, 126 [131]), folgt zwingend, daß die behauptete Grundrechtswidrigkeit, die immer eine effektive Beeinträchtigung voraussetzt, im jeweils mit dieser Beeinträchtigung unmittelbar zusammenhängenden sachnächsten Verfahren geltend gemacht werden muß. Abzustellen ist somit auch im Rahmen des Art. 19 Abs. 4 GG auf die mögliche Rechtsbeeinträchtigung und die zu ihrer Beseitigung jeweils gegebenen Rechtsbehelfe der verschiedenen Verfahrensordnungen.

4. Ein Bebauungsplan soll nach § 1 Abs. 1 und 2 BBauG im Rahmen der städtebaulichen Entwicklung die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke verbindlich "leiten". Bereits aus diesem Gesetzeswortlaut folgt, daß zur Durchsetzung derartiger Pläne weitere hoheitliche Einzelmaßnahmen notwendig sind. Der Bebauungsplan selbst gestaltet für sich allein noch keine Rechte um, kann also auch nicht unmittelbar in bestehende Rechtsposi

BVerfGE 31, 364 (369):

tionen des Bürgers eingreifen und ihn insoweit in seinen Grundrechten beeinträchtigen. Dazu bedarf es vielmehr stets einzelner Vollzugsakte der Verwaltung, sei es im Rahmen eines Umlegungs- oder Enteignungsverfahrens, sei es im Rahmen eines Bauantragsverfahrens. Gegen diese Maßnahmen ist der Rechtsweg entweder nach den §§ 157 ff. BBauG zu den Baulandgerichten oder nach den §§ 40 ff. VwGO zu den Verwaltungsgerichten gegeben. In beiden Verfahren ist die Rechtmäßigkeit des Bebauungsplanes, auf dem die Vollzugsakte beruhen, inzidenter in vollem Umfang, d.h. auch am Maßstab des Bundesrechts einschließlich des Verfassungsrechts zu prüfen; damit ist auch in bezug auf die anzuwendende Rechtsnorm ein umfassender und ausreichender Rechtsschutz gewährleistet.

Soweit der Bebauungsplan selbst in bezug auf den wirtschaftlichen Wert der Grundstücke Nachteile für den Bürger zur Folge haben kann, handelt es sich lediglich um latent vorhandene mittelbare Auswirkungen, die sich erst im Augenblick der Verwertung des Grundstücks durch den jeweiligen Eigentümer -- sei es durch ein Bauvorhaben, sei es durch Verkauf -- aktualisieren. Erst im Rahmen der hierzu notwendigen Rechtshandlungen kann sich eine unmittelbare Rechts beeinträchtigung einstellen, die wiederum in dem dann gegebenen Verfahren gerichtlich voll nachprüfbar ist. Gegen die Verletzung wirtschaftlicher Interessen allein eröffnet Art. 19 Abs. 4 GG im übrigen keinen Rechtsweg (BVerfG, Beschluß vom 27. April 1971 -- 2 BvR 708/65 -). Darüber hinaus kann der einzelne Bürger, der schon vor dem Erlaß ihn betreffender Vollzugsakte oder vor der beabsichtigten Verwertung seines Grundstücks künftige Rechtsbeeinträchtigungen durch den Bebauungsplan für sich befürchtet, vorab eine Klärung durch eine Bauvoranfrage herbeiführen. Diese hätte wiederum einen klagefähigen und ggf. in drei Gerichtsinstanzen voll nachprüfbaren Verwaltungsakt einschließlich dessen Rechtsgrundlage zur Folge.

5. Mit Rücksicht auf diese primär gegebenen Rechtsschutzmöglichkeiten gegen die Auswirkungen eines Bebauungsplanes ist das

BVerfGE 31, 364 (370):

den einzelnen Bundesländern nach § 47 VwGO freigestellte Normenkontrollverfahren dort, wo es durch ein entsprechendes Landesgesetz eingeführt worden ist, lediglich als ein zusätzlicher Rechtsbehelf anzusehen, der zwar im erweiterten Sinne Rechtswegqualität besitzt (vgl. früher zu § 25 VGG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 22. Juni 1960 -- BVerfGE 11, 232 [233] -), in bezug auf die Anfechtung von Bebauungsplänen durch Art. 19 Abs. 4 GG jedoch nicht geboten ist. Die vom Beschwerdeführer angegriffene Auslegung der Vorbehaltsklausel des § 47 VwGO durch das Oberverwaltungsgericht Bremen kann daher im vorliegenden Fall Art. 19 Abs. 4 GG unter keinem denkbaren Gesichtspunkt verletzen. Das gilt auch für die dem Beschwerdeführer angeblich entgangene sichere Chance, daß das Oberverwaltungsgericht bei der vom Beschwerdeführer für richtig gehaltenen Auslegung der streitigen Vorbehaltsklausel den angefochtenen Bebauungsplan wegen der auch vom Bundesverwaltungsgericht zu § 2 Abs. 6 BBauG in Verbindung mit § 187 BGB vertretenen Rechtsauffassung für unwirksam erklärt hätte.

6. Die Entscheidung verstößt auch nicht gegen Art. 103 Abs. 1 GG. Diese Vorschrift garantiert nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts weder eine bestimmte Verfahrensart (BVerfGE 6, 19 [20]) noch ein Rechtsgespräch im Rahmen einer mündlichen Verhandlung.

Schließlich liegt ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG nicht schon deshalb vor, weil das Oberverwaltungsgericht in einem früheren Verfahren nach § 47 VwGO einen anderen Bebauungsplan der Stadt Bremen materiell geprüft und für unwirksam erklärt hat. Hierin kann eine willkürlich verschiedene und deshalb verfassungsrechtlich zu beanstandende Sachbehandlung durch das Gericht nicht gesehen werden.

III.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Seuffert Leibholz Geller v. Schlabrendorff Rupp Geiger Rinck Wand

BVerfG, 04.05.1971 - 2 BvL 10/70

Administration — Mon, 10 Jun 2024 16:34:15 +0000

Daten

Fall:

Jugendgefährdende Schriften

Fundstellen:

BVerfGE 31, 113; NJW 1971, 1559; DVBl 1971, 610; DÖV 1971, 603

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

04.05.1971

Aktenzeichen:

2 BvL 10/70

Entscheidungstyp:

Beschluss

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BVerfGE 31, 113

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BVerfGE 31, 113 - Jugendgefährdende Schriften

BVerfGE 31, 113 (113):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 4. Mai 1971

- 2 BvL 10/70 -

in dem Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des § 15 Abs. 1 des Gesetzes über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften in der Fassung vom 29. April 1961 (BGBl. I S. 497) - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichts Köln vom 9. April 1970 (8 K 1624/69) -.

Entscheidungsformel:

§ 15 Absatz 1 des Gesetzes über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften in der Fassung vom 29. April 1961 (Bundesgesetzbl. I S. 497) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe

A. - I.

1. Das Gesetz über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften in der Fassung vom 29. April 1961 (BGBl. I S. 497) - GjS - beschränkt den Vertrieb, die Weitergabe und die Werbung für Schriften, die geeignet sind, Kinder oder Jugendliche sittlich zu gefährden. Jugendgefährdende Schriften sind in eine Liste aufzunehmen (§ 1 GjS). Die Aufnahme wird im Bundesanzeiger bekanntgemacht (§ 19 GjS).

2. Über die Aufnahme in die Liste entscheidet eine Bundesprüfstelle. Diese ist beim Bundesminister für Jugend, Familie und Gesundheit gebildet. Gegen die Entscheidung der Bundesprüfstelle ist die Anfechtungsklage zu den Verwaltungsgerichten zulässig (§ 20 GjS).

Die Bundesprüfstelle besteht nach § 9 Abs. 1 GjS aus einem vom Bundesminister für Jugend, Familie und Gesundheit ernannten Vorsitzenden, je einem von jeder Landesregierung zu ernennenden Beisitzer (Länderbeisitzer) und weiteren vom Bundesminister für Jugend, Familie und Gesundheit zu ernennenden Beisitzern (Gruppenbeisitzer). Sie entscheidet in der Besetzung von zwölf Mitgliedern (sog. Zwölfergremium). Die Reihenfolge,

BVerfGE 31, 113 (114):

in der die Länder- und Gruppenbeisitzer zur Entscheidung herangezogen werden, wird im voraus festgelegt (§ 12 Abs. 2, 3 der Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften in der Fassung vom 23. August 1962 (BGBl. I S. 597) - DVOGjS -).

3. Nach § 15 GjS ist eine vorläufige Indizierung möglich:

4. Nach § 15a Abs. 1 GjS kann die Aufnahme der Schrift in die Liste auch in einem vereinfachten Verfahren angeordnet werden, wenn die Voraussetzungen des § 1 GjS offenbar gegeben sind.

II.

1. Mit der Entscheidung vom 27. August 1969 ordnete die Bundesprüfstelle die Aufnahme der Zeitschrift "Pardon" Nr. 9/1969 gemäß §§ 15 Abs. 1, 1 Abs. 1 GjS in die Liste der jugendgefährdenden Schriften vorläufig an. Hiergegen erhob der Verleger der Zeitschrift vor dem Verwaltungsgericht Köln Klage.

Im weiteren Verlauf des Klageverfahrens beschloß die Bundesprüfstelle in ihrer Vollbesetzung, von einer Eintragung in die Liste der jugendgefährdenden Schriften abzusehen, weil es sich um einen Fall von geringer Bedeutung handle (§ 2 GjS). Der Kläger begehrt vor dem Verwaltungsgericht nunmehr die Feststellung, daß die vorläufige Anordnung rechtswidrig gewesen sei.

BVerfGE 31, 113 (115):

2. Das Verwaltungsgericht Köln hat sein Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 15 Abs. 1 GjS in der Fassung vom 29. April 1961 (BGBl. I S. 497) mit dem Grundgesetz vereinbar sei, soweit dort die vorläufige Anordnung der Listenaufnahme einer Schrift davon abhängig gemacht werde, daß die endgültige Anordnung der Listenaufnahme offenbar zu erwarten sei.

Die Verfassungswidrigkeit des § 15 Abs. 1 GjS sieht das Gericht in einem Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. § 15 Abs. 1 GjS lasse keine vollständige gerichtliche Überprüfung der vorläufigen Anordnung der Bundesprüfstelle in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht zu. Nach seinem Wortlaut sei es ausreichend, daß nach den Erfahrungen mit den Entscheidungen der Vollbesetzung der Bundesprüfstelle ohne jeden Zweifel davon ausgegangen werden könne, die Vollbesetzung werde die endgültige Listenaufnahme anordnen. Infolgedessen sei das angerufene Gericht zu prüfen gehindert, ob die in § 1 GjS genannten Voraussetzungen einer Indizierung objektiv gegeben seien. Das Gericht sei auf eine Abschätzung der Chancen einer endgültigen Listenaufnahme durch die Vollbesetzung der Bundesprüfstelle beschränkt. Dies werde insbesondere dann deutlich, wenn man unterstelle, die Vollbesetzung habe in mehreren Fällen entgegen § 1 Abs. 2 Nr. 1 GjS die Aufnahme in die Liste angeordnet.

Eine verfassungskonforme Auslegung des § 15 Abs. 1 GjS hält das Gericht nicht für möglich.

III.

Zu dem Vorlagebeschluß haben sich der Bundesminister für Jugend, Familie und Gesundheit für die Bundesregierung, die im Ausgangsverfahren beklagte Bundesprüfstelle und das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen geäußert.

1. Der Bundesminister für Jugend, Familie und Gesundheit hält § 15 Abs. 1 GjS für verfassungsgemäß. Auch das nach § 15 Abs. 2 GjS gebildete Gremium habe eine vorgelegte Schrift zunächst darauf zu prüfen, ob die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1

BVerfGE 31, 113 (116):

GjS gegeben seien, weiter ob keiner der Ausnahmetatbestände des § 1 Abs. 2 GjS vorliege und schließlich ob ein Fall von geringer Bedeutung (§ 2 GjS) auszuschließen sei. Erst wenn diese Fragen bejaht würden, sei über die weiteren Voraussetzungen für den Erlaß einer vorläufigen Anordnung zu befinden. Eine Nachprüfung durch das Verwaltungsgericht werde daher nicht verwehrt.

2. Die Bundesprüfstelle spricht sich für eine verfassungskonforme Auslegung des § 15 Abs. 1 GjS aus und bezieht sich hierfür auf die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen. Sie legt im einzelnen die Unterschiede zwischen den Verfahren nach § 15 Abs. 1 GjS und nach § 15 Abs. 1 GjS dar.

3. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen weist auf seine Rechtsprechung hin. Hiernach ist die beanstandete Regelung verfassungsgemäß. Das Oberverwaltungsgericht ist allerdings der Meinung, § 15 Abs. 1 GjS sei verfassungskonform auszulegen. Eine vorläufige Anordnung könne nur getroffen werden, wenn eine Schrift auch nach objektiven Maßstäben offenbar jugendgefährdend sei.

B. - I.

Die Vorlage ist zulässig.

Das vorlegende Gericht hat dargetan, daß die Gültigkeit des § 15 Abs. 1 GjS für seine Entscheidung erheblich ist. Ist die Norm gültig, so will das Gericht die Klage abweisen. Ist sie nichtig, so will es der Klage stattgeben. Für die Frage der Entscheidungserheblichkeit hat das Gericht zutreffend geprüft, ob die beanstandete Schrift jugendgefährdend (§ 1 GjS) war. Es hat diese Frage bejaht.

Diese Auslegung des Gerichts ist jedenfalls vertretbar (vgl. BVerfGE 25, 1 [10]; 25, 112 [115]; 25, 142 [147 f.]).

II.

1. Die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes ist gegeben.

BVerfGE 31, 113 (117):

Der Bund war nach Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG befugt, die Bundesprüfstelle durch Gesetz als eine Bundesoberbehörde zu errichten. Zur Regelung der Materie "Verbreitung jugendgefährdender Schriften" hat der Bund nach Art. 74 Nr. 7 GG die Gesetzgebungszuständigkeit.

Die in Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG zugunsten des Bundes begründete Gesetzgebungszuständigkeit erlaubt auch eine gesetzliche Regelung des Verwaltungsverfahrens vor der Bundesoberbehörde. Hierzu zählt § 15 GjS.

2. § 15 Abs. 1 GjS ist mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG vereinbar.

Der durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleistete Rechtsweg muß die vollständige Nachprüfung eines Verwaltungsaktes in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht ermöglichen (BVerfGE 15, 275 [282]; 18, 203 [212]; 21, 191 [194 f]). § 15 Abs. 1 GjS hindert das vorlegende Gericht hieran nicht. An die gegenteilige Auslegung, die das Gericht dieser Norm gibt, ist das Bundesverfassungsgericht nicht gebunden (vgl. BVerfGE 22, 28 [33]; 25, 371 [390]).

a) Über die Aufnahme einer Schrift in die Liste der jugendgefährdenden Schriften entscheidet nach § 11 Abs. 1 GjS die Bundesprüfstelle. Die Entscheidung kann von verschiedenen Spruchkörpern der Bundesprüfstelle getroffen werden. Als Regelfall sieht das Gesetz in § 9 Abs. 3 GjS die Zuständigkeit der Vollbesetzung (Zwölfergremium) vor. In Eilfällen und in einem vereinfachten Verfahren erlassen der Vorsitzende und zwei weitere Mitglieder der Bundesprüfstelle (Dreiergremium) die Entscheidung (§§ 15, 15a GjS).

Auch die nur vorläufige Anordnung der Aufnahme einer Schrift in die Liste der jugendgefährdenden Schriften nach § 15 Abs. 1 GjS kann von dem Betroffenen vor den Verwaltungsgerichten angefochten werden (§ 20 GjS).

b) § 15 Abs. 1 GjS stellt eine die allgemeine Regelung des § 11 Abs. 1 GjS ergänzende Zuständigkeitsvorschrift dar. Die Vorschrift enthält hingegen keinen von den §§ 1, 2 GjS abweichenden Inhalt, wie materiell-rechtlich über einen Antrag auf Aufnahme

BVerfGE 31, 113 (118):

einer Schrift in die Liste der jugendgefährdenden Schriften zu entscheiden ist.

Die Ansicht des vorlegenden Gerichts, es komme für das Verfahren nach § 15 GjS allein auf die subjektive Erwartung hinsichtlich der späteren Entscheidung des Zwölfergremiums an, ist nicht zutreffend. Der Gesetzgeber befreit das Dreiergremium bei Erlaß einer vorläufigen Anordnung nicht von der Notwendigkeit, das Vorliegen der materiell-rechtlichen Voraussetzungen einer Indizierung zu prüfen und zu bejahen. Das Dreiergremium tritt im Verfahren nach § 15 Abs. 1 GjS zuständigkeitsmäßig an die Stelle des Zwölfergremiums. Es ist insoweit "die Bundesprüfstelle". Seine Entscheidungen haben deshalb ebenso wie die Entscheidungen der Bundesprüfstelle in ihrer Vollbesetzung den Voraussetzungen der §§ 1, 2 GjS zu genügen.

Der Wortlaut des § 15 Abs. 1 GjS steht dieser Auslegung nicht entgegen. Das Dreiergremium muß bei einer vorläufigen Anordnung erwarten können, das Zwölfergremium werde in gleicher Weise entscheiden. Diese Erwartung muß für das Dreiergremium offenbar sein. Entgegen der Ansicht des vorlegenden Gerichts ist dieses zusätzliche Erfordernis des § 15 GjS keine Einschränkung. Es ist vielmehr eine Erweiterung der Rechtsstellung des von einer Indizierung Betroffenen. Soweit das Zwölfergremium in bestimmten Fallgruppen eine Jugendgefährdung verneint oder in Fällen von geringer Bedeutung (§ 2 GjS) von einer Indizierung abzusehen pflegt, muß das Dreiergremium diese den Betroffenen nicht belastende Praxis der Bundesprüfstelle seiner Entscheidung zugrunde legen. Eine vorläufige Anordnung ist dann nicht möglich.

§ 15a GjS ist bei dieser Auslegung nicht überflüssig. Die Vorschrift des § 15 GjS ist nur anwendbar, wenn die Gefahr eines kurzfristigen Vertriebs in großem Umfang besteht. Hingegen kann im vereinfachten Verfahren (§ 15a GjS) über jede Schrift entschieden werden. Die vorläufige Anordnung (§ 15 GjS) tritt nach einem Monat außer Kraft, wenn nicht die Frist verlängert wird oder eine abschließende Entscheidung der Bundesprüfstelle

BVerfGE 31, 113 (119):

ergeht. Eine Entscheidung nach § 15a GjS kann demgegenüber das Verfahren abschließen; denn die Bundesprüfstelle entscheidet in ihrer Vollbesetzung nur, wenn einer der Betroffenen dies binnen Monatsfrist beantragt (§ 15a Abs. 4 GjS). Eine Dauerindizierung jugendgefährdender, periodischer Schriften ist im vereinfachten Verfahren ausgeschlossen (§ 15a Abs. 3 GjS). Auch der Verordnunggeber hat beide Verfahren unterschiedlich ausgestaltet. Im vereinfachten Verfahren ist dem Betroffenen eine Äußerungsfrist von mindestens einer Woche einzuräumen (§ 9 Abs. 1 DVOGjS). Dagegen ist die vorläufige Anordnung nicht an eine solche Frist gebunden. Die Entscheidung nach § 15 Abs. 1 GjS ergeht daher im Gegensatz zum vereinfachten Verfahren ohne Anhörung.

c) Ein Gericht hat somit auch bei einer vorläufigen Anordnung zu prüfen, ob die materiell-rechtlichen Voraussetzungen einer Indizierung nach den §§ 1, 2 GjS gegeben sind. Es wird an einer vollständigen Nachprüfung durch § 15 Abs. 1 GjS weder in rechtlicher noch in tatsächlicher Hinsicht gehindert.

Die Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Seuffert Leibholz Geller v. Schlabrendorff Rupp Geiger Rinck Wand

BVerfG, 12.01.1971 - 2 BvR 520/70

Administration — Thu, 18 Apr 2024 15:22:14 +0000

Daten

Fall:

Gnadenwiderruf

Fundstellen:

BVerfGE 30, 108; NJW 1971, 79; NJW 1971, 795; MDR 1971, 372; DVBl 1971, 394; DÖV 1971, 384

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

12.01.1971

Aktenzeichen:

2 BvR 520/70

Entscheidungstyp:

Beschluss

Der Widerruf eines Gnadenerweises unterliegt der gerichtlichen Kontrolle nach Art. 19 Abs. 4 GG (Ergänzung zu BVerfGE 25, 352).

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Paginierungstitel:

BVerfGE 30, 108

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BVerfGE 30, 108 (108):

Der Widerruf eines Gnadenerweises unterliegt der gerichtlichen Kontrolle nach Art. 19 Abs. 4 GG (Ergänzung zu BVerfGE 25, 352).

Beschluß

des Zweiten Senats vom 12. Januar 1971

- 2 BvR 520/70 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Dieter Sch... - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Rüdiger Feine, Neu-Ulm, Augsburger Straße 10 - gegen den Beschluß des Oberlandesgerichts Stuttgart vom 5. August 1970 - 2 VAs 97/70 -.

Entscheidungsformel:

1. Der Beschluß des Oberlandesgerichts Stuttgart vom 5. August 1970 - 2 VAs 97/70 - verletzt Artikel 19 Absatz 4 des Grundgesetzes; er wird aufgehoben. Die Sache wird an das Oberlandesgericht Stuttgart zurückverwiesen.

2. Das Land Baden-Württemberg hat dem Beschwerdeführer die notwendigen Auslagen zu erstatten.

BVerfGE 30, 108 (109):

Gründe

1. Dem Beschwerdeführer war durch Gnadenerweis des Justizministeriums des Landes Baden-Württemberg vom 10. September 1968 für eine Reststrafe von 61 Tagen Gefängnis Strafaussetzung zur Bewährung bis zum 31. Dezember 1969 bewilligt worden. Am 2. Juni 1970 widerrief der Oberstaatsanwalt in Ulm die Strafaussetzung und ordnete den Vollzug der Reststrafe mit der Begründung an, der Beschwerdeführer habe sich innerhalb der Bewährungszeit nicht so geführt, wie dies von ihm erwartet worden sei. Insbesondere habe er nicht regelmäßig gearbeitet, erhebliche Schulden gemacht und keinen Unterhalt für seine Familie gezahlt. Der Beschwerde des Beschwerdeführers gab das Justizministerium Baden-Württemberg durch Erlaß vom 1. Juli 1970 keine Folge. Den gegen diese Bescheide gerichteten Antrag auf gerichtliche Entscheidung gemäß §§ 23 ff. EGGVG verwarf das Oberlandesgericht Stuttgart durch Beschluß vom 5. August 1970 unter Hinweis auf BVerfGE 25, 352 als unzulässig, weil weder positive noch negative Gnadenentscheidungen einer gerichtlichen Kontrolle unterlägen und gleiches für den Widerruf eines Gnadenaktes gelten müsse.

2. Gegen diesen Beschluß richtet sich die am 20. August 1970 eingegangene Verfassungsbeschwerde, mit der Verletzung des Art. 19 Abs. 4 GG gerügt wird. Der Beschwerdeführer macht geltend, ein einmal gewährter Gnadenerweis dürfe unter Berücksichtigung der schutzwürdigen Interessen des Begünstigten nicht unkontrollierbar widerrufen werden. Der Begünstigte habe sich auf den Straferlaß eingestellt und seine Dispositionen entsprechend getroffen. Aus diesem Grunde könne hinsichtlich der Justitiabilität für den Widerruf eines Gnadenerweises nicht das gleiche gelten wie für den ablehnenden Gnadenbescheid.

Der Justizminister des Landes Baden-Württemberg hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet. Er ist der Ansicht, weil die positive Gnadenentscheidung einer gerichtlichen Kontrolle nicht unterliege, müsse notwendig auch der Widerruf eines Gna

BVerfGE 30, 108 (110):

denerweises als actus contrarius der gerichtlichen Kontrolle entzogen sein.

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig und begründet.

In dem Beschluß vom 23. April 1969 (BVerfGE 25, 352 ff.) hat das Bundesverfassungsgericht nicht zu der Frage Stellung genommen, ob der Widerruf eines einmal gewährten Gnadenerweises der gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Der Beschluß behandelte den Fall der erstmaligen Ablehnung eines Gnadenerweises. Der Fall des Widerrufs eines gewährten Gnadenerweises unterliegt einer anderen Beurteilung.

Das Bundesverfassungsgericht hatte in dem angeführten Beschluß ausgesprochen, daß Art. 19 Abs. 4 GG für (erstmals) ablehnende Gnadenentscheidungen nicht gilt. Diese Entscheidung beruhte auf der Erwägung, daß der Gnadenakt einen Eingriff der Exekutive in den Bereich der rechtsprechenden Gewalt bedeutet, wie er sonst dem Grundsatz der Gewaltenteilung fremd ist. Der Grundgesetzgeber selbst hat aber dadurch, daß er das Begnadigungsrecht in dem geschichtlich überkommenen Sinn übernommen hat, die Gewaltenteilung modifiziert und im Bereich der Einzelbegnadigung dem Träger des Gnadenrechts eine Gestaltungsmacht eigener Art verliehen. Es ergibt sich deshalb aus dem System und dem Gesamtgefüge des Grundgesetzes, daß die Ablehnung eines Gnadenerweises einer gerichtlichen Nachprüfung nicht unterliegen kann. Das entspricht auch der Eigenart der Einzelbegnadigung, auf die der Verurteilte kein Recht hat (BVerfGE a.a.O. 361 ff.). Bis zum Ausspruch eines Gnadenerweises wird die Rechtsstellung des Verurteilten ausschließlich durch das rechtskräftige Strafurteil und die für seine Vollstreckung maßgebenden gesetzlichen Vorschriften bestimmt.

Dies ändert sich mit dem Eingreifen des Trägers des Gnadenrechts. Durch den Gnadenerweis wird die Wirkung des Urteils umgestaltet. So werden bei einer gnadenweisen Strafaussetzung zur Bewährung dem Verurteilten einerseits Pflichten auferlegt, andererseits aber auch Freiheitsrechte eingeräumt, auf deren

BVerfGE 30, 108 (111):

Wahrung er sich verlassen und auf deren Fortbestand er vertrauen kann, solange er seine Verpflichtungen erfüllt. Infolge der Umgestaltung der Rechtsstellung des Verurteilten durch den Eingriff in den Bereich der Rechtspflege ist nunmehr nicht mehr das Urteil, sondern die Entscheidung der Exekutive bestimmend. Wie vorher die Vollstreckungsbehörde durch das rechtskräftige Urteil, so ist nunmehr die Exekutive durch ihre Gnadenentscheidung gebunden. Der dem Verurteilten gewährte Freiheitsraum unterliegt nicht mehr der freien Verfügung der Exekutive. Er kann dem Begünstigten nur noch unter den im Gnadenakt selbst gesetzten Voraussetzungen genommen werden.

Anders als die Ablehnung eines Gnadenerweises, auf den ein Anspruch nicht besteht, ist demnach jede, den Verurteilten belastende Entscheidung der Gnadenbehörden dann ein rechtlich gebundener Akt, wenn sie eine dem Verurteilten zuvor im Gnadenwege eingeräumte Rechtsstellung verschlechtert. Dies gilt für den Widerruf des Gnadenerweises ebenso wie für die Ablehnung des Straferlasses nach Ablauf der Bewährungszeit. Diese Entscheidungen der Gnadenbehörden unterliegen der gerichtlichen Kontrolle nach Art. 19 Abs. 4 GG.

Die Frage, welcher Rechtsweg gegeben ist, kann dahingestellt bleiben. Es ist nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts, dies zu entschieden. Das Oberlandesgericht Stuttgart wird die Frage zu prüfen haben, ob der Widerruf eines Gnadenaktes einen Justizverwaltungsakt im Sinne der §§ 23 ff. EGGVG darstellt. Keinesfalls hätte es den Antrag des Beschwerdeführers mit der Begründung als unzulässig verwerfen dürfen, der Widerruf eines Gnadenerweises sei der gerichtlichen Nachprüfung überhaupt entzogen. Diese Entscheidung verletzt Art. 19 Abs. 4 GG.

Die Entscheidung über die Erstattung der notwendigen Auslagen beruht auf § 34 Abs. 4 BVerfGG. Erstattungspflichtig ist das Land Baden-Württemberg, dem die von dem Beschwerdeführer erfolgreich gerügte Grundrechtsverletzung zuzurechnen ist.

Diese Entscheidung ist im Ergebnis einstimmig ergangen.

BVerfGE 30, 108 (112):

Vier Richter bejahen die Justitiabilität des Widerrufs der Gnadenentscheidung aus den in dem Beschluß vom 23. April 1969 (BVerfGE 25, 352 [363 ff.]) dargelegten Erwägungen.

Seuffert Leibholz Geller v. Schlabrendorff Rupp Geiger Rinck Wand

BVerfG, 15.12.1970 - 2 BvL 17/67

Administration — Thu, 18 Apr 2024 15:15:43 +0000

Daten

Fall:

§ 26 Bundessozialhilfegesetz

Fundstellen:

BVerfGE 30, 47; NJW 1971, 419; MDR 1971, 275; DVBl 1971, 142; DÖV 1971, 129

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

15.12.1970

Aktenzeichen:

2 BvL 17/67

Entscheidungstyp:

Beschluss

Zur Verfassungsmäßigkeit von § 26 des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG).

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Paginierungstitel:

BVerfGE 30, 47

Paginierung:

BVerfGE 30, 47 (47):

Zur Verfassungsmäßigkeit von § 26 des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG).

Beschluß

des Zweiten Senats vom 15. Dezember 1970

- 2 BvL 17/67 -

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 26 Bundessozialhilfegesetzes in der Fassung vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815 - Aussetzungs- und Vorlagenbeschluß des Amtsgerichts Waiblingen vom 11. Oktober 1967 (XIV 67 B/67) -.

Entscheidungsformel:

§ 26 Absatz 1 Satz 1 des Bundessozialhilfegesetzes in der Fassung vom 30. Juni 1961 (Bundesgesetzbl. I S. 815) - heute § 26

BVerfGE 30, 47 (48):

Absatz 1 Satz 1 des Gesetzes in der Neufassung vom 18. September 1969 (Bundesgesetzbl. I S. 1688) - ist insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar, als er die Möglichkeit eröffnet, jemand zur Arbeitsleistung in einer Anstalt unterzubringen, der sich trotz wiederholter Aufforderung beharrlich weigert, zumutbare Arbeit zu leisten, so daß laufende Hilfe zum Lebensunterhalt an Unterhaltsberechtigte gewährt werden muß.

Gründe

A.- I.

1. § 26 des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) - im folgenden: BSHG - lautet:

(1) Weigert sich jemand trotz wiederholter Aufforderung beharrlich, zumutbare Arbeit zu leisten, und ist es deshalb notwendig, ihm oder einem Unterhaltsberechtigten laufende Hilfe zum Lebensunterhalt zu gewähren, so kann seine Unterbringung zur Arbeitsleistung in einer von der zuständigen Landesbehörde als geeignet anerkannten abgeschlossenen Anstalt nach den Bestimmungen des Gesetzes über das gerichtliche Verfahren bei Freiheitsentziehungen vom 29. Juni 1956 (Bundesgesetzbl. I S. 599), geändert durch das Gesetz zur Änderung und Ergänzung kostenrechtlicher Vorschriften vom 26. Juli 1957 (Bundesgesetzbl. I S. 861, 937), angeordnet werden. Er ist vor der Einleitung des gerichtlichen Verfahrens auf die Möglichkeit der gerichtlichen Anordnung schriftlich hinzuweisen. Das Grundrecht der Freiheit der Person nach Artikel 2 Abs. 2 Satz 2 des Grundgesetzes wird insoweit eingeschränkt. (2) Die Unterbringung in einer Anstalt ist nicht zulässig bei Personen unter achtzehn Jahren oder wenn die Anstaltsunterbringung eine außergewöhnliche Härte bedeuten würde. (3) Während des Aufenthalts in der Anstalt ist auf die Bereitschaft des Untergebrachten hinzuwirken, den Lebensunterhalt für sich und seine Unterhaltsberechtigten durch Arbeit zu beschaffen. In geeigneten Fällen soll die Ausbildung zu einem angemessenen Beruf oder zu einer sonstigen angemessenen Tätigkeit erstrebt werden. (4) Die Vollstreckung einer Freiheitsstrafe oder einer mit Freiheitsentziehung verbundenen Maßregel der Sicherung und Besserung geht der Unterbringung in einer Anstalt nach Absatz 1 vor.

BVerfGE 30, 47 (49):

Die Neufassung des Bundessozialhilfegesetzes vom 18. September 1969 (BGBl. I S. 1688) hat demgegenüber nur zwei unwesentliche Änderungen gebracht. In Absatz 1 Satz 1 ist anstelle des Hinweises auf das Gesetz zur Änderung und Ergänzung kostenrechtlicher Vorschriften vom 26. Juli 1957 (BGBl. I S. 861, 937) der Hinweis auf die letzte Änderung des Gesetzes über das gerichtliche Verfahren bei Freiheitsentziehungen vom 29. Juni 1956 (BGBl. I S. 599 - FEVG -) durch das Familienrechtsänderungsgesetz vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1221) getreten; in Absatz 2 ist - wie bereits durch Art. XII Nr. 1 des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1193) bestimmt - die Altersgrenze von 18 auf 20 Jahre heraufgesetzt worden.

2. § 26 BSHG geht auf § 20 der Verordnung über die Fürsorgepflicht vom 13. Februar 1924 (RGBl. S. 100 - RFV -) zurück. Gegenüber § 20 RFV sind die Voraussetzungen, unter denen die zwangsweise Unterbringung in einer Arbeitseinrichtung erfolgen kann, in § 26 BSHG wesentlich verschärft worden. Dazu gehört vor allem die nach Absatz 1 Satz 2 vorgesehene Pflicht der Behörde, den Betroffenen schriftlich auf die Möglichkeit einer zwangsweisen Unterbringung hinzuweisen, sowie die in Absatz 2 erhöhte Altersgrenze. Ferner ist die Unterbringung zur Arbeit nach § 26 BSHG nicht schon dann vorgesehen, wenn sich jemand seiner Unterhaltspflicht beharrlich entzieht und dadurch Unterhaltsberechtigte gefährdet oder hilfsbedürftig werden läßt. Vielmehr kann eine gerichtliche Anordnung nur dann ergehen, wenn ein beharrlicher Verstoß des Unterzubringenden gegen die in § 18 Abs. 1 BSHG statuierte Pflicht vorliegt, seine Arbeitskraft einzusetzen und wenn als Folge hiervon laufende Hilfe zum Lebensunterhalt aus öffentlichen Mitteln geleistet werden muß.

II.

1. Das Landratsamt Waiblingen - Kreissozialamt - hat am 2. August 1967 beim Amtsgericht Waiblingen beantragt, den am

BVerfGE 30, 47 (50):

22. Mai 1939 geborenen, verheirateten Arbeiter Jürgen F ... für ein Jahr in die als geeignet anerkannte, abgeschlossene Landesarbeitsanstalt Brauweiler bei Köln nach § 26 Abs. 1 BSHG in Verbindung mit §§ 2 ff. FEVG einzuweisen. Das Landratsamt hat dazu ausgeführt, seit Ende 1964 habe der Antraggegner ständig die Arbeitsstellen gewechselt und sei durch eigenes Verschulden in eine wirtschaftliche Notlage geraten. Seine Ehefrau und seine beiden Kinder müßten deshalb seit Anfang 1965 vom Sozialamt fortlaufend Hilfe zum Lebensunterhalt nach §§ 2 und 11 BSHG erhalten, die teilweise sogar auf den Antraggegner selbst ausgedehnt worden sei. Dennoch weigere sich dieser beharrlich, ihm zugewiesene, zumutbare Arbeit zu leisten. Die zeitlich begrenzte Unterbringung des Antraggegners in einer Arbeitseinrichtung, auf die er zuvor schriftlich hingewiesen worden sei, bedeute auch keine außergewöhnliche Härte, weil sie nach allen anderen, bisher ergebnislosen Versuchen die einzige Möglichkeit darstelle, das arbeitsscheue und asoziale Verhalten des Antragsgegners zu beenden und ihn wieder an ein geordnetes Leben zu gewöhnen.

2. Nach Anhörung des Antraggegners und seiner Ehefrau hat das Amtsgericht Waiblingen mit Beschluß vom 11. Oktober 1967 (XIV 67 B/67) das Antragsverfahren ausgesetzt und nach Art. 100 Abs. 1 GG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber nachgesucht, ob § 26 BSHG mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Das Amtsgericht hält diese Vorschrift wegen Verstoßes gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG sowie gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit für verfassungswidrig. Falls das Bundesverfassungsgericht seine Ansicht bestätigt, will das Amtsgericht den auf andere gesetzliche Vorschriften nicht zu stützenden Antrag des Landratsamts Waiblingen als unzulässig zurückweisen, andernfalls aber diesem Antrag in vollem Umfang stattgeben, da sowohl die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für eine Entscheidung nach § 6 FEVG als auch die sachlichen Voraussetzungen für eine Anwendung des § 26 BSHG gegeben seien.

BVerfGE 30, 47 (51):

Das Amtsgericht begründet seine Ansicht wie folgt:

a) Das Bundesverfassungsgericht habe mit Urteil vom 18. Juli 1967 (BVerfGE 22, 180 [218 f.]) entschieden, daß § 73 Abs. 2 und 3 BSHG, der die zwangsweise Anstalts- oder Heimunterbringung eines Erwachsenen in Fällen vorsah, in denen dies weder dem Schutz der Allgemeinheit noch dem Schutz des Betroffenen selbst, also ausschließlich seiner "Besserung" diente, das Grundrecht der persönlichen Freiheit in seinem Wesensgehalt antaste sowie den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletze und deshalb nichtig sei. Dasselbe müsse auch für eine zwangsweise Unterbringung nach § 26 BSHG gelten.

b) Der mit § 26 BSHG verfolgte "Besserungszweck" ergebe sich aus seinem Absatz 3, wonach während des Aufenthalts in der Anstalt auf die Bereitschaft des Untergebrachten hinzuwirken sei, den Lebensunterhalt für sich und seine Unterhaltsberechtigten durch Arbeit zu beschaffen. Die Tatsache, daß dem Betroffenen laufend Hilfe zum Lebensunterhalt aus Mitteln der Sozialhilfe gewährt werden müsse, sei zwar Voraussetzung, nicht aber der Grund der Unterbringung nach § 26 Abs. 1 BSHG. Es bedeute im übrigen keine Gefahr für die Allgemeinheit, wenn der Betroffene wegen Arbeitsscheu im wirtschaftlichen Sinne hilfsbedürftig werde.

c) Die mit Arbeitszwang verbundene Freiheitsentziehung könne nach § 26 BSHG angeordnet werden, obwohl der Betroffene weder eine strafbare Handlung begangen noch die allgemeine Ordnung empfindlich gestört habe. Trotz zeitlicher Beschränkung der Unterbringung nach § 9 Abs. 1 FEVG auf höchstens ein Jahr stehe die Freiheitsentziehung in einem erheblichen Mißverhältnis zum Verhalten des Betroffenen, das zwar als sozialwidrig, nicht aber als empfindliche Störung der allgemeinen Ordnung bezeichnet werden könne.

III.

Der Bundesminister des Innern, der sich namens der Bundesregierung geäußert hat, hält die Vorlage nicht für begründet.

BVerfGE 30, 47 (52):

Die Vorlage ist zulässig.

1. Die Entscheidung im Ausgangsverfahren hängt nach der nicht offensichtlich unhaltbaren Auffassung des vorlegenden Gerichts von der Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschrift ab.

2. Für die Entscheidung des Gerichts kommt es jedoch nicht auf die Gültigkeit des ganzen § 26 BSHG an. Denn das Ausgangsverfahren bezieht sich auf den Fall, daß infolge der beharrlichen Weigerung des Antraggegners, zumutbare Arbeit zu leisten, an seine unterhaltsberechtigten Familienangehörigen laufende Hilfe zum Lebensunterhalt gezahlt werden muß. Das Amtsgericht braucht also nicht zu entscheiden, ob die Einweisung des Antraggegners in eine Arbeitseinrichtung auch dann gerechtfertigt wäre, wenn nur er selbst Hilfe zum Lebensunterhalt benötigt und erhalten hätte. Die Vorlagefrage ist deshalb einzuschränken. § 26 Abs. 1 Satz 1 BSHG ist nur insoweit auf seine Gültigkeit zu prüfen, als er die Möglichkeit eröffnet, jemand zur Arbeitsleistung in einer Anstalt unterzubringen, der sich trotz wiederholter Aufforderung beharrlich weigert, zumutbare Arbeit zu leisten, so daß laufend Hilfe zum Lebensunterhalt an Unterhaltsberechtigte gewährt werden muß.

§ 26 Abs. 1 Satz 1 BSHG ist in dem oben dargelegten eingeschränkten Umfang mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. Der Eingriff in das Grundrecht der Freiheit der Person erfolgt entsprechend Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG aufgrund eines förmlichen Gesetzes (§ 26 Abs. 1 BSHG); auf diese allgemeine und nicht nur für den Einzelfall geltende Einschränkung wird in § 26 Abs. 1 Satz 3 BSHG ausdrücklich hingewiesen; damit ist der Forderung des Art. 19 Abs. 1 GG entsprochen.

2. Der Vorschrift des Art. 104 Abs. 2 GG ist durch § 26 Abs. 1 Satz 1 BSHG ebenfalls genügt.

BVerfGE 30, 47 (53):

II.

§ 26 Abs. 1 BSHG tastet das Grundrecht der Freiheit der Person nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG in seinem durch Art. 19 Abs. 2 GG garantierten Wesensgehalt nicht an.

1. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 18. Juli 1967 (BVerfGE 22, 180 [218 f.]) ausgeführt, daß für jedes Grundrecht aus seiner besonderen Bedeutung im Gesamtsystem der Grundrechte ermittelt werden müsse, worin sein unantastbarer Wesensgehalt bestehe. Die Freiheit der Person sei ein so hohes Rechtsgut, daß sie nur aus besonders gewichtigen Gründen eingeschränkt werden dürfe. Zu diesen gewichtigen Gründen gehörten in erster Linie die des materiellen Strafrechts und des Strafverfahrensrechts; diese Eingriffe dienten dem Schutz der Allgemeinheit. In diesem Zusammenhang wird auch die Anstaltsunterbringung gemeingefährlicher Geisteskranker erwähnt, die eine Gefährdung einzelner oder der Allgemeinheit ausschließen soll. Weiterhin werden Eingriffe fürsorgerischen Charakters für zulässig erklärt, die dem Schutz des Betroffenen dienen, wie z. B. die Unterbringung eines wegen Geistesschwäche Entmündigten in einer geschlossenen Anstalt zu dem Zweck, ihn daran zu hindern, sich selbst größeren persönlichen oder wirtschaftlichen Schaden zuzufügen. Das Bundesverfassungsgericht hat aber zum Ausdruck gebracht, daß allein das Ziel, einen Erwachsenen zu "bessern", als gewichtiger Grund für die Entziehung der persönlichen Freiheit nicht ausreicht. An diesem Grundsatz wird festgehalten.

2. Die Unterbringung einer Person nach § 26 Abs. 1 BSHG dient aber, jedenfalls soweit Hilfe zum Lebensunterhalt an ihre Unterhaltsberechtigten geleistet werden muß, dem Schutz der Allgemeinheit. Denn wenn ein Familienvater sich beharrlich weigert zu arbeiten und deshalb seine unterhaltsberechtigten Familienangehörigen aus öffentlichen Mitteln unterstützt werden müssen, so wird die Allgemeinheit mit vermeidbaren Kosten belastet.

BVerfGE 30, 47 (54):

Hinzu kommt, daß der Unterhaltsverpflichtete, der, obwohl arbeitsfähig, infolge eigenen Verschuldens nicht arbeitet und dadurch den Lebensunterhalt seiner Familienangehörigen gefährdet, Rechte Dritter im Sinne von Art. 2 Abs. 1 GG verletzt.

3. Auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist gewahrt: § 26 Abs. 1 BSHG darf nur angewendet werden, wenn bereits eine konkrete Gefährdung eingetreten ist, d.h. wenn ein Unterhaltsberechtigter hilfsbedürftig geworden ist und laufende Hilfe zum Lebensunterhalt erhalten muß. Die gegenüber § 20 RFV wesentlich erschwerten sachlichen Voraussetzungen für die Anordnung der Unterbringung stellen sicher, daß diese nur als äußerstes Mittel angeordnet wird. Die Unterbringung ist darüber hinaus nach § 9 Abs. 1 FEVG auf höchstens ein Jahr begrenzt, und der Betroffene hat es in der Hand, durch sein Verhalten die Dauer der Freiheitsentziehung abzukürzen. Nach § 10 Abs. 1 FEVG sind Freiheitsentziehungen vor Ablauf der festgesetzten Frist von Amts wegen aufzuheben, wenn der Grund für ihre Anordnung weggefallen ist. Entsprechende Anträge der Verfahrensbeteiligten, zu denen in erster Linie der Betroffene gehört, sind nach § 10 Abs. 2 FEVG in jedem Fall zu prüfen und gemäß § 7 FEVG rechtsmittelfähig zu verbescheiden. Damit ist den nach rechtsstaatlichen Grundsätzen an eine Freiheitsentziehung zu stellenden strengen Anforderungen in jeder Hinsicht Rechnung getragen.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Seuffert Leibholz Geller v. Schlabrendorff Rupp Geiger Rinck Wand

BVerfG, 18.02.1970 - 2 BvR 531/68

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Daten

Fall:

Zitiergebot

Fundstellen:

BVerfGE 28, 36; NJW 1970, 1268; MDR 1970, 825; DVBl 1970, 456; DÖV 1970, 417

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

18.02.1970

Aktenzeichen:

2 BvR 531/68

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG gilt nur für die Gesetze, die darauf abzielen, ein Grundrecht über die in ihm selbst angelegten Grenzen hinaus einzuschränken.
2. Die Bundesrepublik Deutschland ist eine Demokratie, deren Verfassung von ihren Bürgern eine Verteidigung der freiheitlich-demokratischen Ordnung erwartet und einen Mißbrauch der Grundrechte zum Kampf gegen diese Ordnung nicht hinnimmt.
3. Aus einer an den Grundsätzen der Verfassung orientierten Auslegung des § 10 Abs. 6 SoldatenG folgt, daß Offiziere und Unteroffiziere ihre Dienstpflicht verletzen, wenn sie bei politischen Diskussionen innerhalb des Dienstes die freiheitlich-demokratische Ordnung in Frage stellen.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 28, 36

Paginierung:

BVerfGE 28, 36 (36):

1. Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG gilt nur für die Gesetze, die darauf abzielen, ein Grundrecht über die in ihm selbst angelegten Grenzen hinaus einzuschränken.

2. Die Bundesrepublik Deutschland ist eine Demokratie, deren Verfassung von ihren Bürgern eine Verteidigung der freiheitlich-demokratischen Ordnung erwartet und einen Mißbrauch der Grundrechte zum Kampf gegen diese Ordnung nicht hinnimmt.

BVerfGE 28, 36 (37):

3. Aus einer an den Grundsätzen der Verfassung orientierten Auslegung des § 10 Abs. 6 SoldatenG folgt, daß Offiziere und Unteroffiziere ihre Dienstpflicht verletzen, wenn sie bei politischen Diskussionen innerhalb des Dienstes die freiheitlich-demokratische Ordnung in Frage stellen.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 18. Februar 1970

- 2 BvR 531/68 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Gerhard N..., Stabsunteroffizier - Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Heinrich Hannover und Dr. Rudolf Monnerjahn, Bremen, Unser Lieben Frauen Kirchhof 24/25 - gegen den Beschluß des Truppendienstgerichts C vom 16. August 1968 - C3 - ASL 392/68 -.

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe

A. - I.

1. Der Beschwerdeführer trat am 1. Oktober 1964 in die Bundeswehr ein und verpflichtete sich als Soldat auf Zeit. Am 5. Juli 1968 war er Stabsunteroffizier bei der Fernmeldeausbildungskompanie 428 in der Lent-Kaserne in Rotenburg/Hannover. An diesem Tag betrat er vormittags während der Dienstzeit aus dienstlichem Anlaß das Geschäftszimmer seiner Kompanie. Es entwickelte sich eine politische Diskussion über die Studentendemonstrationen, die Möglichkeiten der Information durch Presse, Rundfunk und Fernsehen sowie über die Gesundheits- und Bildungspolitik. Außer dem Beschwerdeführer waren ein Funker, zwei Gefreite, ein Unteroffizier und zwei Oberfeldwebel anwesend.

2. Für das Verhalten der Soldaten bei einer solchen Diskussion sind folgende Vorschriften des Gesetzes über die Rechtsstellung der Soldaten - Soldatengesetz - vom 19. März 1956 (BGBl. I S. 114; im folgenden: SG) von Bedeutung:

BVerfGE 28, 36 (38):

§ 6 Staatsbürgerliche Rechte des Soldaten

Der Soldat hat die gleichen staatsbürgerlichen Rechte wie jeder andere Staatsbürger. Seine Rechte werden im Rahmen der Erfordernisse des militärischen Dienstes durch seine gesetzlich begründeten Pflichten beschränkt.

§ 7 Grundpflicht des Soldaten

Der Soldat hat die Pflicht, der Bundesrepublik Deutschland treu zu dienen und das Recht und die Freiheit des deutschen Volkes tapfer zu verteidigen.

§ 8 Eintreten für die demokratische Grundordnung

Der Soldat muß die freiheitliche demokratische Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes anerkennen und durch sein gesamtes Verhalten für ihre Erhaltung eintreten.

§ 10 Pflichten des Vorgesetzten

(1) Der Vorgesetzte soll in seiner Haltung und Pflichterfüllung ein Beispiel geben. (2) bis (5) ... (6) Offiziere und Unteroffiziere haben innerhalb und außerhalb des Dienstes bei ihren Äußerungen die Zurückhaltung zu wahren, die erforderlich ist, um das Vertrauen als Vorgesetzte zu erhalten.

§ 12 Kameradschaft

Der Zusammenhalt der Bundeswehr beruht wesentlich auf Kameradschaft. Sie verpflichtet alle Soldaten, die Würde, die Ehre und die Rechte des Kameraden zu achten und ihm in Not und Gefahr beizustehen. Das schließt gegenseitige Anerkennung, Rücksicht und Achtung fremder Anschauungen ein.

§ 15 Politische Betätigung

(1) Im Dienst darf sich der Soldat nicht zugunsten oder zuungunsten einer bestimmten politischen Richtung betätigen. Das Recht des

BVerfGE 28, 36 (39):

Soldaten, im Gespräch mit Kameraden seine eigene Meinung zu äußern, bleibt unberührt. (2) ... (3) ... (4) Ein Soldat darf als Vorgesetzter seine Untergebenen nicht für oder gegen eine politische Meinung beeinflussen.

§ 17 Verhalten im und außer Dienst

(1) Der Soldat hat Disziplin zu wahren und die dienstliche Stellung des Vorgesetzten in seiner Person auch außerhalb des Dienstes zu achten. (2) Sein Verhalten muß dem Ansehen der Bundeswehr sowie der Achtung und dem Vertrauen gerecht werden, die sein Dienst als Soldat erfordert. (3) ... (4) ...

3. Der Bataillonskommandeur sah sich veranlaßt, gegen das Verhalten des Beschwerdeführers bei der Diskussion am 5. Juli 1968 disziplinar einzuschreiten. Er warf dem Beschwerdeführer vor, daß dieser bei der Diskussion versucht habe, Unteroffiziere und Mannschaften seiner Kompanie durch einseitige politische Äußerungen zu beeinflussen. Insbesondere habe er geäußert, in der Bundesrepublik Deutschland und in der Bundeswehr werde die freie Meinungsäußerung durch Repressalien eingeschränkt. Gegen Brief- und Telefonüberwachung gebe es keine Rechtsmittel. Insgesamt herrsche in der Bundesrepublik keine soziale Gerechtigkeit. Der Beschwerdeführer habe schon früher mehrfach erklärt, er werde rechtmäßigen Befehlen im Rahmen eines Einsatzes der Bundeswehr im Innern nicht Folge leisten. Aus diesem Anlaß sei er zur Zurückhaltung bei politischen Äußerungen aufgefordert worden. Der Bataillonskommandeur beantragte deshalb am 11. Juli 1968 bei dem Truppendienstgericht C, eine Arreststrafe von fünf Tagen für rechtmäßig zu erklären (§ 28 Abs. 1 der Wehrdisziplinarordnung vom 15. März 1957 - BGBl. I S. 189 - WDO).

BVerfGE 28, 36 (40):

Durch Beschluß vom 22. Juli 1968 lehnte der Vorsitzende des Truppendienstgerichts den Antrag ab. Ein Verstoß gegen § 15 Abs. 4 SG sei nicht gegeben; der Beschwerdeführer habe bei der Diskussion nicht versucht, sein "dienstliches Übergewicht" zur Geltung zu bringen. Rangunterschiede hätten bei dem Gespräch, das von "gleich zu gleich" geführt worden sei, keine Rolle gespielt.

Gegen diesen Beschluß rief der Kommandeur gemäß § 28 Abs. 4 WDO die Entscheidung des Truppendienstgerichts an. Am 16. August 1968 fand vor diesem ein mündlicher Anhörungstermin statt. Der Beschwerdeführer stellte in Abrede, daß er für die außerparlamentarische Opposition Partei ergriffen habe. Die bei der Diskussion anwesenden Soldaten wurden als Zeugen gehört. Am Schluß der Verhandlung wurde folgender Beschluß verkündet:

Stabsunteroffizier N ... wird mit drei Tagen Arrest bestraft. Diese Strafe wird mit einer Frist von 5 Monaten zur Bewährung ausgesetzt. Die Strafformel lautet: Stabsunteroffizier N ... hat am 5. Juli 1968 in Rotenburg/Hann., Lent-Kaserne, während des Dienstes bei seinen Äußerungen gegenüber Untergebenen nicht die erforderliche Zurückhaltung gewahrt. In einem Gespräch ergriff er erkennbar für einen Teil der Untergebenen Partei für die sogenannte "Außerparlamentarische Opposition". Dabei äußerte er u. a., "in der Bundesrepublik könne man nicht frei seine Meinung äußern; Demonstrationen würden durch die Polizei niedergeknüppelt".

In den schriftlichen Gründen des Beschlusses wird ausgeführt, der Beschwerdeführer habe bei dem Gespräch am 5. Juli 1968 Partei für die Ziele und das Verhalten der sogenannten außerparlamentarischen Opposition ergriffen. Das sei zwar nicht ausdrücklich geschehen, habe sich aber aus seinem Gesamtverhalten ergeben. Der Beschwerdeführer habe auch in der Verhandlung vor dem Truppendienstgericht aus seiner dahingehenden politischen Überzeugung kein Hehl gemacht. Unter anderem habe der

BVerfGE 28, 36 (41):

Beschwerdeführer die in der Strafformel aufgeführten Bemerkungen geäußert.

Das Truppendienstgericht habe nicht die Überzeugung gewonnen, daß sich der Beschwerdeführer bei der Diskussion für eine politische Richtung betätigt (§ 15 Abs. 1 SG) oder als Vorgesetzter seine Untergebenen für eine politische Meinung zu beeinflussen gesucht habe (§ 15 Abs. 4 SG). Die Zeugen hätten übereinstimmend bekundet, daß sich der Beschwerdeführer erst im Laufe der Diskussion "heißgeredet" habe. Es könne deshalb nicht festgestellt werden, daß der Beschwerdeführer den Willen gehabt habe, sich verbotswidrig im Sinne von § 15 Abs. 1 oder Abs. 4 SG zu betätigen.

Der Beschwerdeführer habe jedoch gegen seine Pflicht aus § 10 Abs. 6 SG verstoßen. Diese Vorschrift verpflichte Offiziere und Unteroffiziere insbesondere dazu, im Gespräch mit Untergebenen über politische Fragen Zurückhaltung zu wahren. Damit die Autorität des Vorgesetzten voll gewahrt bleibe, dürften sie nicht gegenüber Untergebenen Partei für eine bestimmte politische Meinung ergreifen, wie es der Beschwerdeführer vorsätzlich getan habe. Das Grundrecht der Meinungsfreiheit sei insoweit durch Art. 17 a GG wirksam eingeschränkt.

Der Beschwerdeführer müsse deshalb wegen eines Dienstvergehens bestraft werden. Unter Berücksichtigung der Schwere der Tat sei eine Arreststrafe verwirkt. Die gesetzliche Mindeststrafe von drei Tagen reiche aus. Die Strafe könne auf fünf Monate zur Bewährung ausgesetzt werden. Wegen seiner politischen Ansicht, an der er festhalte, sei der Beschwerdeführer nicht zu bestrafen. Es könne erwartet werden, daß der Beschwerdeführer künftig im Gespräch mit Untergebenen die gebotene Zurückhaltung wahre.

Am 27. September 1968 wurde der Beschwerdeführer fristlos aus der Bundeswehr entlassen.

BVerfGE 28, 36 (42):

II.

Mit seiner am 16. September 1968 eingegangenen Verfassungsbeschwerde wendet sich der Beschwerdeführer gegen den am 16. August 1968 verkündeten, am 31. August 1968 in vollständiger Form zugestellten Beschluß des Truppendienstgerichts C. Er rügt eine Verletzung seiner Grundrechte aus Art. 2, 5, 17 a, 103 Abs. 1 GG und führt aus:

Der Rahmen der Meinungsfreiheit des Soldaten sei durch § 15 SG geregelt. Die allgemeine Meinungsfreiheit sei durch § 15 Abs. 1 Satz 1 SG dahin eingeschränkt, daß der Soldat im Dienst keine politische Aktivität entfalten dürfe. Die Einschränkung in § 15 Abs. 4 SG solle verhindern, daß der Soldat als Vorgesetzter seine Autorität zur politischen Beeinflussung Untergebener mißbraucht. Diese Regelung sei abschließend. Mit § 10 Abs. 6 SG könnten deshalb weitere Einschränkungen der politischen Meinungsfreiheit nicht gerechtfertigt werden.

Nachdem das Truppendienstgericht erkannt habe, daß der Beschwerdeführer gegen seine Pflichten aus § 15 Abs. 1 Satz 1 SG und § 15 Abs. 4 SG nicht verstoßen habe, hätte es prüfen müssen, ob sein Verhalten nicht durch § 15 Abs. 1 Satz 2 SG gerechtfertigt gewesen sei. Statt dessen habe es § 10 Abs. 6 SG als einen Auffangtatbestand angesehen, der verbiete, daß Vorgesetzte "gegenüber Untergebenen Partei für eine bestimmte politische Meinung ergreifen". Bei dieser Auslegung gelange man zu dem absurden Ergebnis, daß zwischen Vorgesetzten und Untergebenen keine Kameradschaft bestehe. Außerdem müsse dann für das Gespräch zwischen Vorgesetzten und Untergebenen auch das Thema "Verteidigung des Staates" "tabuiert" werden, da es einen hochpolitischen Inhalt habe. Freilich habe das Truppendienstgericht diesen Fall sicher nicht gemeint und gegen eine oberflächlich regierungstreue Politisierung der Bundeswehr nichts einzuwenden. Im Bewußtsein der herrschenden Klasse sei die Erkenntnis abgesunken, daß die eigenen Ziele ebenfalls politisch sein könnten.

Bei richtiger Interpretation beschränke sich § 10 Abs. 6 SG auf die Forderung formaler Zurückhaltung. Das Truppendienst

BVerfGE 28, 36 (43):

gericht habe den Beschwerdeführer aber vor allem deshalb bestraft, weil der Inhalt seiner Äußerungen die nach Auffassung des Gerichts gebotene Zurückhaltung habe vermissen lassen.

Die dem Beschwerdeführer angelasteten Äußerungen seien isoliert betrachtet Banalitäten und im Kern wahr. Zu einer politischen Äußerung würden sie erst durch ihren Zusammenhang. Ein Bekenntnis zur außerparlamentarischen Opposition könnten sie schon deshalb nicht sein, weil diese unorganisiert sei und kein Programm habe.

Als Verletzung des rechtlichen Gehörs werde gerügt, daß dem Bevollmächtigten des Beschwerdeführers Akteneinsicht trotz ausdrücklichen Antrages verweigert worden sei. Eine Verletzung von Art. 103 Abs. 1 GG erblicke der Beschwerdeführer auch darin, daß er vom Truppendienstgericht wegen eines Verhaltens bestraft worden sei, das nicht Gegenstand des Anrufungsantrages gemäß § 28 Abs. 4 WDO gewesen sei.

III.

Der Bundesminister der Verteidigung, der sich für die Bundesregierung geäußert hat, hält die Verfassungsbeschwerde für zulässig, aber unbegründet. Er führt aus:

1. Seit der Verfassungsnovelle vom März 1956 gehörten die Streitkräfte "zu den verfassungsrechtlich sanktionierten Institutionen, derem Statusrecht ausdrücklich der Vorrang des allgemeinen Gesetzes zukomme". Nach § 6 SG habe der Soldat die gleichen staatsbürgerlichen Rechte wie jeder andere Staatsbürger. Dazu gehöre das Recht der freien Meinungsäußerung. Dieses Grundrecht finde jedoch seine Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze. Das seien auch die zur Regelung besonderer Dienstverhältnisse erlassenen Normen. Das Soldatengesetz genüge den qualifikatorischen Ansprüchen des Art. 5 Abs. 2 GG. Die im Soldatengesetz gesetzten Schranken bewirkten keine unbillige oder unsachliche Knebelung der Meinungsäußerungsfreiheit. Sie dienten vielmehr dazu, den Zusammenhalt und das An

BVerfGE 28, 36 (44):

sehen der Institution Bundeswehr zu fördern und zu erhalten.

Der Soldat müsse sein Recht auf freie Meinungsäußerung hinter die durch sein Treueverhältnis zum Staat begründeten besonderen Pflichten in dem aus Gründen militärischer Disziplin gebotenen Umfang zurücktreten lassen.

2. Art. 17 a GG enthalte hinsichtlich des Grundrechts der freien Meinungsäußerung nur eine Bestätigung der sich aus Art. 5 GG ergebenden statusrechtlichen Schranken. Die Erwähnung des Grundrechts der freien Meinungsäußerung in Art. 17 a Abs. 1 GG habe einerseits nur deklatorische Bedeutung, eröffne andererseits dem Gesetzgeber die Möglichkeit, das Grundrecht der freien Meinungsäußerung - nicht dagegen das Grundrecht der Informationsfreiheit - über den Schrankenvorbehalt des Art. 5 Abs. 2 GG hinaus einzuschränken. Darin finde die - letztlich atypische - Aufführung dieses im Gegensatz zu den übrigen in Art. 17 a Abs. 1 GG aufgeführten Grundrechten ohnehin den Schranken allgemeiner Gesetze unterworfenen Grundrechts ihre Erklärung. Von dieser über Art. 5 Abs. 2 GG hinausgehenden Ermächtigung habe der Gesetzgeber jedoch bei Erlaß des Soldatengesetzes keinen Gebrauch gemacht. Das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG müsse nur bei Einschränkungen nach Art. 17 a Abs. 1 GG beachtet werden.

3. Der Bundesminister der Verteidigung ist der Ansicht, der Beschwerdeführer habe auch seine Dienstpflicht aus § 15 Abs. 1 SG und aus § 17 Abs. 2 SG verletzt. Als Unteroffizier der Bundeswehr sei der Beschwerdeführer nach § 10 Abs. 6 SG darüber hinaus verpflichtet, hinsichtlich seiner Äußerungen die Zurückhaltung zu wahren, die erforderlich sei, um das Vertrauen als Vorgesetzter zu erhalten. Diese Zurückhaltung habe der Beschwerdeführer jedoch als polemischer Verfechter einer bestimmten politischen Meinung vermissen lassen. Wegen ihrer Einseitigkeit habe er sich zudem dem Verdacht ausgesetzt, daß er sich auch im Dienst nicht von den besonders für einen Vorgesetzten

BVerfGE 28, 36 (45):

verbindlichen Grundsätzen der Gerechtigkeit, Unparteilichkeit und Sachlichkeit leiten lasse.

Das Truppendienstgericht habe zwar zu Recht die Anwendbarkeit des § 15 Abs. 4 SG verneint. Es sei aber insoweit einem Subsumtionsirrtum erlegen, als es in dem Verhalten des Beschwerdeführers neben § 10 Abs. 6 SG nicht auch Pflichtverletzungen nach § 15 Abs. 1 und § 17 Abs. 2 SG festgestellt habe. Hinzu komme die in sich widersprüchliche Begründung des Beschlusses, die darin liege, daß das Truppendienstgericht bei gleichem Sachverhalt einerseits eine unzulässige Betätigung im Sinne des § 15 Abs. 1 SG verneint, andererseits aber das Eintreten für eine bestimmte politische Meinung als ausdrückliche Begründung einer Pflichtverletzung nach § 10 Abs. 6 SG herangezogen habe. Die hieraus vom Beschwerdeführer gezogenen Schlußfolgerungen seien jedoch unzutreffend. § 15 SG regele die rechtlichen Schranken der politischen Meinungsäußerung des Soldaten nicht abschließend. Insbesondere habe § 15 Abs. 4 SG gegenüber § 10 Abs. 6 SG nicht den Charakter einer lex specialis. § 15 Abs. 4 SG wolle den besonderen Unrechtsgehalt erfassen, daß ein Soldat sein dienstliches Übergewicht als Vorgesetzter in die Waagschale werfe, um bestimmte politische Auffassungen als ihm genehm durchzusetzen oder als nicht genehm zu unterdrücken. Es handele sich um einen Mißbrauch der ihm anvertrauten Dienstgewalt. Der besondere Unrechtsgehalt der Dienstpflichtverletzung nach § 10 Abs. 6 SG bestehe dagegen in der Herbeiführung einer den militärischen Dienstablauf beeinträchtigenden Tatfolge, nämlich der Erschütterung der dienstlichen Vertrauenswürdigkeit eines Offiziers oder Unteroffiziers in den Augen seiner Untergebenen, seiner Vorgesetzten oder der Öffentlichkeit.

Der gerügte Beschluß beruhe somit weder auf einer grundsätzlich unrichtigen Anschauung von der Bedeutung und Reichweite des Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 GG, noch lasse er bei der Rechtsanwendung oder im Verfahren Willkür erkennen.

Eine Verletzung des Rechts aus Art. 103 Abs. 1 GG sei ebenfalls nicht ersichtlich.

BVerfGE 28, 36 (46):

Die zulässige Verfassungsbeschwerde ist unbegründet.

Die auf § 10 Abs. 6 SG gestützte disziplinare Bestrafung verletzt nicht die Grundrechte des Beschwerdeführers.

§ 10 Abs. 6 SG ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. § 10 Abs. 6 SG genügt den Anforderungen, die Art. 103 Abs. 2 GG an die gesetzliche Bestimmtheit von Disziplinarstraftatbeständen stellt (BVerfGE 26, 186 [203 f.]). Die Vorschrift ist zwar weit gefaßt. Die durch sie begründete Pflicht ergibt sich aber aus der den militärischen Vorgesetzten gestellten Führungsaufgabe, auf deren besondere Anforderungen sie in ihrer Laufbahn vorbereitet werden.

2. Durch § 10 Abs. 6 SG ist das Grundrecht der Meinungsfreiheit nicht eingeschränkt worden. Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG greift deshalb für § 10 Abs. 6 SG nicht ein.

a) Das Zitiergebot von Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG wendet sich an den nachkonstitutionellen Gesetzgeber, der neue Grundrechtseinschränkungen vornimmt (BVerfGE 2, 121 [122 f.]; 5, 13 [16]; 15, 288 [293]). Es soll ihn veranlassen, solche Eingriffe im Gesetzeswortlaut auszuweisen. Als Formvorschrift bedarf die Norm enger Auslegung, wenn sie nicht zu einer leeren Förmlichkeit erstarren und den die verfassungsmäßige Ordnung konkretisierenden Gesetzgeber in seiner Arbeit unnötig behindern soll. Das Bundesverfassungsgericht hat deshalb entschieden, daß sich Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG weder auf die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) bezieht, die von vornherein nur unter dem Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung gewährleistet ist (BVerfGE 10, 89 [99]), noch für Regelungen gilt, die das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) konkretisieren (BVerfGE 13, 97 [122]). Die Vorschrift des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG gilt also nur für Gesetze, die darauf abzielen, ein Grundrecht über die in ihm selbst angelegten Grenzen (vgl. BVerfGE 7, 377 [404]) hinaus einzuschränken.

BVerfGE 28, 36 (47):

Es kann hier dahingestellt bleiben, ob Art. 17 a Abs. 1 GG über Art. 5 Abs. 2 GG hinausgehend materiell zu solchen Eingriffen in das Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 GG ermächtigt. Jedenfalls zielt § 10 Abs. 6 SG nicht darauf ab, das Grundrecht der Meinungsfreiheit in dieser Weise einzuschränken. Das ergibt sich aus folgendem:

b) Der in Art. 87 a Abs. 1 Satz 1 GG erteilte Verfassungsauftrag umfaßt auch das Gebot, das innere Gefüge der aufzustellenden Streitkräfte so zu gestalten, daß sie ihren militärischen Aufgaben gewachsen sind. Eine Armee kann nicht ohne Disziplin bestehen. § 10 Abs. 6 SG gehört zum Kreis derjenigen Vorschriften des Soldatengesetzes, welche den sich aus dem Wesen einer Armee ergebenden Grundsatz der Disziplin konkretisieren. Er regelt eine besondere Pflicht der Vorgesetzten. Vorgesetzte brauchen das Vertrauen der Soldaten, die sie führen. Die Vorgesetzten sollen ihren Soldaten auch durch Besonnenheit, Offenheit und sachliches Urteil ein Vorbild sein. Ein intolerantes Auftreten ist damit unvereinbar. § 10 Abs. 6 SG verpflichtet die Vorgesetzten deshalb zu allgemeiner Zurückhaltung bei Meinungsäußerungen.

Der Sinn der Vorschrift ist es nicht, bestimmte Meinungen wegen ihres Inhalts zu verbieten. Sie ist notwendig zum Schutz der Autorität der Vorgesetzten im militärischen Bereich (vgl. BVerfGE 7, 198 [209 f.]). Den Vorgesetzten bleibt es unbenommen, ihre Meinung frei zu äußern. Sie müssen ihre Meinung aber besonnen, tolerant und sachlich vertreten.

II.

1. a) Die Anwendung von § 10 Abs. 6 SG auf den vom Truppendienstgericht festgestellten Sachverhalt kann vom Bundesverfassungsgericht nicht allgemein auf Rechtsfehler nachgeprüft werden. Das Bundesverfassungsgericht hat nur zu prüfen, ob das Truppendienstgericht die Vorschrift im Licht der Bedeutung des Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 GG interpretiert hat (BVerfGE 7, 198 [208 f.]; 12, 113 [124 f.]; 21, 271 [281]).

BVerfGE 28, 36 (48):

Das Truppendienstgericht geht bei Anwendung von § 10 Abs. 6 SG davon aus, daß der Beschwerdeführer mit seinen Äußerungen nicht gegen § 15 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 4 SG verstoßen hat, weil ihm der Wille fehlte, sich im Dienst für eine bestimmte politische Richtung zu betätigen oder Untergebene politisch zu beeinflussen. Damit hält es der freien politischen Meinungsäußerung des Soldaten (§ 15 Abs. 1 Satz 2 SG) ein weites Feld offen und trägt der für die freiheitliche Ordnung schlechthin konstituierenden Bedeutung des Grundrechts der Meinungsfreiheit (BVerfGE 20, 56 [97]) hinreichend Rechnung. Das Truppendienstgericht begrenzt dann dieses Feld freier politischer Meinungsäußerung zutreffend durch Anwendung von § 10 Abs. 6 SG, der Vorgesetzte zu allgemeiner Zurückhaltung bei Meinungsäußerungen verpflichtet und deshalb auch für politische Äußerungen von Vorgesetzten gilt. § 10 Abs. 6 SG wird nicht - wie der Beschwerdeführer annimmt - durch § 15 Abs. 4 SG verdrängt: § 15 Abs. 4 SG soll die Soldaten gegen unzulässige politische Beeinflussung durch Vorgesetzte schützen; § 10 Abs. 6 SG will verhindern, daß Vorgesetzte ihre Autorität selbst untergraben.

b) Es ist Sache des Truppendienstgerichts zu entscheiden, welche Anforderungen § 10 Abs. 6 SG im Einzelfall an den Vorgesetzten stellt. Dabei muß es sich von der Wertordnung des Grundgesetzes leiten lassen und die Bedeutung des Grundrechts der Meinungsfreiheit gegen die Notwendigkeit eines disziplinierten Verhaltens der Vorgesetzten abwägen. Bei politischen Meinungsäußerungen müssen hierbei vor allem die verfassungspolitischen Grundentscheidungen des Grundgesetzes herangezogen werden, die das Ergebnis der Güterabwägung auf der Ebene des Verfassungsrechts vorzeichnen. Die Bundesrepublik Deutschland ist eine Demokratie, die von ihren Bürgern eine Verteidigung der freiheitlichen Ordnung erwartet und einen Mißbrauch der Grundrechte zum Kampf gegen diese Ordnung nicht hinnimmt (Art. 9 Abs. 2, 20 Abs. 4, 18, 21 Abs. 2, 98 Abs. 2 und 5 GG). Dieses Prinzip der streitbaren Demokratie gilt auch für die innere

BVerfGE 28, 36 (49):

Ordnung der Bundeswehr. Es ist deshalb eine Grundpflicht der Soldaten, durch ihr gesamtes Verhalten für die Erhaltung der freiheitlichen Ordnung einzutreten (§ 8 SG). Vorgesetzte müssen ihren Soldaten auch darin ein Vorbild sein. Gerade dieses Vorbild legitimiert ihre Autorität. Daher ist es unabdingbar, daß Offiziere und Unteroffiziere, die sich an politischen Diskussionen zulässigerweise beteiligen, keinen Zweifel darüber aufkommen lassen, daß sie auf dem Boden der freiheitlichen Ordnung stehen und bereit sind, für sie jederzeit einzutreten. Ein auf das Prinzip der streitbaren Demokratie gegründetes Gemeinwesen kann es nicht dulden, daß seine freiheitliche Ordnung bei politischen Diskussionen innerhalb der Truppe und während des Dienstes von militärischen Vorgesetzten in Frage gestellt, geschweige denn bekämpft wird. Aus einer an diesen Grundsätzen orientierten Auslegung von § 10 Abs. 6 SG folgt zwar nicht - wie das Truppendienstgericht meint -, daß Vorgesetzte niemals gegenüber Untergebenen "Partei für eine bestimmte politische Meinung ergreifen" dürfen, wohl aber, daß Offiziere und Unteroffiziere ihre Pflicht zur Zurückhaltung jedenfalls dann verletzen, wenn sie bei politischen Diskussionen während des Dienstes die freiheitliche Ordnung in Frage stellen.

2. Die angefochtene Entscheidung läßt erkennen, daß sich das Truppendienstgericht bei Anwendung des § 10 Abs. 6 SG letztlich von diesen Wertvorstellungen hat leiten lassen, die damit die Entscheidung verfassungsrechtlich tragen. Es ist festgestellt worden, daß der Beschwerdeführer bei der politischen Diskussion am 5. Juli 1968 für Ziele und Verhalten der sogenannten außerparlamentarischen Opposition Partei ergriffen und geäußert hat, in der Bundesrepublik könne man nicht frei seine Meinung äußern; Demonstrationen würden durch die Polizei niedergeknüppelt.

Es steht nicht in Frage, daß in der Bundeswehr das aktuelle politische Geschehen offen diskutiert werden kann, wenn dadurch der Dienst nicht gestört wird. Vorgesetzte dürfen sich an solchen Diskussionen beteiligen. Der Beschwerdeführer hat aber durch

BVerfGE 28, 36 (50):

seine undifferenzierte Billigung von Zielen und Methoden der sogenannten außerparlamentarischen Opposition seinerseits die rechtsstaatliche Ordnung in Frage gestellt. Seine Äußerung, Demonstrationen würden durch die Polizei niedergeknüppelt, sucht den Eindruck zu erwecken, die Polizei gehe systematisch und rechtswidrig gegen friedliche Bürger vor. Hiervon kann aber keine Rede sein. Mit der provozierenden Behauptung, in der Bundesrepublik könne man seine Meinung nicht frei äußern, diffamiert der Beschwerdeführer die freiheitlich-demokratische Ordnung.

Das Truppendienstgericht hat im Ergebnis zu Recht angenommen, daß solche Äußerungen eines militärischen Vorgesetzten nicht durch das in Art. 5 Abs. 1 GG verbürgte Grundrecht gedeckt sind, sondern als Dienstvergehen - zumindest nach § 10 Abs. 6 SG - geahndet werden können.

Die erkannte Strafe trägt dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung.

III.

Art. 103 Abs. 1 GG ist nicht verletzt. Ausweislich der Sitzungsniederschrift vom 16. August 1968 hatte der Beschwerdeführer das letzte Wort. Akteneinsicht hat er nicht begehrt. Das Truppendienstgericht hat der Bestrafung des Beschwerdeführers keinen anderen Sachverhalt zugrunde gelegt als den, dessentwegen der Kommandeur es angerufen hatte.

IV.

Die Verfassungsbeschwerde war daher zurückzuweisen.

Diese Entscheidung ist mit 6 gegen 2 Stimmen ergangen.

Seuffert Leibholz Geller v. Schlabrendorff Rupp Geiger Kutscher Rinck

BVerfG, 17.12.1969 - 2 BvR 23/65

Administration — Thu, 04 Apr 2024 14:10:03 +0000

Daten

Fall:

Wiedergutmachung

Fundstellen:

BVerfGE 27, 297; DVBl 1970, 270; DÖV 1970, 237

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

17.12.1969

Aktenzeichen:

2 BvR 23/65

Entscheidungstyp:

Beschluss

Die Ermessensentscheidung der Wiedergutmachungsbehörde über den erneuten Eintritt in eine Sachbehandlung nach Unanfechtbarkeit des Wiedergutmachungsbescheides kann nicht ohne Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG von der gerichtlichen Überprüfung ausgeschlossen werden.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 27, 297

Paginierung:

BVerfGE 27, 297 (297):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 17. Dezember 1969

– 2 BvR 23/65 –

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Herrn Dr. Herbert ... – Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. h. c. Otto Küster, Stuttgart, Alexanderstraße 63 A – gegen das Urteil des Oberlandesgerichts in Frankfurt am Main vom 26. Mai 1964 (8 U 18/64 – E) und den Beschluß des Bundesgerichtshofs vom 4. November 1964 (IV ZB 464/64).

BVerfGE 27, 297 (298):

Entscheidungsformel:

Das Urteil des Oberlandesgerichts in Frankfurt am Main vom 26. Mai 1964 (8 U 18/64 – E) verletzt Artikel 19 Absatz 4 Satz 1 des Grundgesetzes. Dieses Urteil und der Beschluß des Bundesgerichtshofs vom 4. November 1964 (IV ZB 464/64) werden aufgehoben. Die Sache wird an das Oberlandesgericht in Frankfurt am Main zurückverwiesen.

Gründe:

A. – I.

1. Der Beschwerdeführer befand sich nach Bestehen der ersten juristischen Staatsprüfung vom 6. Juli 1932 bis zum 5. Juli 1933 als Referendar im Vorbereitungsdienst, aus dem er wegen seiner jüdischen Abstammung durch den Hessischen Justizminister entlassen wurde. Wegen dieser Schädigung beantragte er 1954 Wiedergutmachung nach dem Gesetz zur Regelung der Wiedergutmachung nationalsozialistischen Unrechts für die im Ausland lebenden Angehörigen des öffentlichen Dienstes (BWGöD Ausland) vom 18. März 1952 (BGBl. I S. 137) in Verbindung mit dem Gesetz zur Regelung der Wiedergutmachung nationalsozialistischen Unrechts für Angehörige des öffentlichen Dienstes (BWGöD) vom 11. Mai 1951 (BGBl. I S. 291). Nachdem das Dritte Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Regelung der Wiedergutmachung nationalsozialistischen Unrechts für Angehörige des öffentlichen Dienstes vom 23. Dezember 1955 (BGBl. I S. 820) – Drittes Änderungsgesetz – durch Ergänzung des § 2 Abs. 1 BWGöD die im Vorbereitungsdienst für eine Beamtenlaufbahn stehenden Personen, die nicht die Rechtsstellung eines Beamten oder Angestellten hatten (wie z.B. die hessischen Referendare), in den Kreis der anspruchsberechtigten Personen einbezogen hatte, sprach der Regierungspräsident in Darmstadt dem Beschwerdeführer durch Wiedergutmachungsbescheid vom 16. Juni 1956 das Ruhegehalt eines Landgerichtsrats zu.

Hierauf erhob der Beschwerdeführer Klage bei dem Landgericht in Darmstadt mit dem Antrag, den Bescheid dahin zu er

BVerfGE 27, 297 (299):

gänzen, daß von seiner Ernennung zum Landgerichtsdirektor am 1. Oktober 1950 auszugehen sei. Außerdem beantragte der Beschwerdeführer bei dem Regierungspräsidenten in Darmstadt die entsprechende Ergänzung des Wiedergutmachungsbescheides. Auf die Mitteilung dieser Behörde, sie betrachte die letztgenannte Eingabe als Neuantrag, nahm der Beschwerdeführer seine Klage zurück. Nunmehr lehnte der Regierungspräsident in Darmstadt den Neuantrag, der zwar fristgerecht gestellt worden sei, als unzulässig ab, da in Art. IV Nr. 1 des Dritten Änderungsgesetzes ein Neuantrag nach Unanfechtbarkeit des Wiedergutmachungsbescheides nur für den Fall zugelassen werde, daß dieser Bescheid auf Grund der vor Erlaß des Dritten Änderungsgesetzes geltenden Rechtsvorschriften ergangen sei. Hier sei der Bescheid jedoch auf der Grundlage des Dritten Änderungsgesetzes erlassen worden. Im übrigen sei der Neuantrag auch unbegründet. Die hierauf erhobene Klage des Beschwerdeführers wies das Landgericht in Darmstadt durch rechtskräftiges Urteil vom 6. Mai 1959 aus materiell-rechtlichen Gründen ab, wobei es die Zulässigkeit der Klage dahingestellt sein ließ.

2. Mit Antrag vom 24. November 1961 begehrte der Beschwerdeführer gemäß § 9 Abs. 2 Satz 5 BWGöD in der Fassung des Dritten Änderungsgesetzes die Erhöhung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit um die Zeit vom 6. Mai 1934 bis zum 25. August 1940, die er aus Verfolgungsgründen in schwerer wirtschaftlicher Notlage verbracht habe. Diesen Antrag lehnte der Regierungspräsident in Darmstadt mit Bescheid vom 4. Oktober 1962 ab. Der Antrag sei nicht innerhalb der in § 24 Abs. 2 Satz 1 BWGöD vorgeschriebenen, am 31. Dezember 1956 abgelaufenen Frist gestellt worden. Im übrigen hätte der Beschwerdeführer den jetzt erhobenen Anspruch bereits in dem Verfahren geltend machen sollen, das zu dem Wiedergutmachungsbescheid vom 16. Juni 1956 geführt habe, eventuell durch Einlegung eines Rechtsmittels gegen diesen Bescheid, spätestens in dem durch Urteil des Landgerichts in Darmstadt vom 6. Mai 1959 abgeschlossenen Verfahren.

BVerfGE 27, 297 (300):

Auf die Klage des Beschwerdeführers mit dem Antrag, das Land Hessen zur Zahlung zusätzlicher Ruhegehaltsbezüge zu verurteilen, hob das Landgericht in Darmstadt durch Urteil vom 17. September 1963 den Ablehnungsbescheid vom 4. Oktober 1962 auf und wies den weitergehenden Klageantrag ab. Nach Unanfechtbarkeit eines Wiedergutmachungsbescheides sei ein Ergänzungsbescheid zulässig, durch den die Rechtslage des betreffenden Antragstellers verbessert werde. Derartige Fälle seien auch in der Praxis des Regierungspräsidenten in Darmstadt vorgekommen. Speziell auf nachträgliche Anträge gemäß § 9 Abs. 2 Satz 4 und 5 BWGöD hätten die Bundesminister des Innern und der Justiz, die Hamburgische Personalverwaltung und das Bayerische Kultusministerium wiederholt zugunsten der Antragsteller entschieden; bei dem Bundesminister der Justiz gehöre eine sachliche Prüfung derartiger Anträge allgemein zur Verwaltungsübung. Zwar hatten die Antragsteller nicht einen Rechtsanspruch auf erneute Sachentscheidung; denn es stehe im Ermessen der Entschädigungsbehörde, eine neue günstigere Regelung zu treffen. Die Antragsteller könnten aber verlangen, daß die Behörde von ihrem Ermessen fehlerfrei Gebrauch mache. Da hier der Regierungspräsident in Darmstadt die Ermessensprüfung bisher nicht vorgenommen habe, sei der angefochtene Bescheid aufzuheben, ohne daß in der Sache selbst entschieden werden könne. Für das Ergebnis der Ermessensprüfung könne im Hinblick auf den Gleichheitsgrundsatz die Praxis der zuvor genannten Behörden von Bedeutung sein.

3. Auf die Berufung des Landes Hessen wies das Oberlandesgericht in Frankfurt am Main mit Urteil vom 26. Mai 1964 die Klage ab und ließ die Revision nicht zu. Über den Wiedergutmachungsanspruch des Beschwerdeführers sei durch den Bescheid vom 16. Juni 1956 abschließend und unanfechtbar entschieden worden; das gelte auch für den sich aus § 9 Abs. 2 Satz 5 BWGöD ergebenden Gesichtspunkt einer erhöhten ruhegehaltfähigen Dienstzeit. Es stehe zwar im Ermessen der Entschädigungsbehörde, nach Unanfechtbarkeit des Wiedergutmachungsbescheides

BVerfGE 27, 297 (301):

höhere Leistungen als darin vorgesehen zu gewähren. Ein derartiger neuer Bescheid ergehe außerhalb des in den Gesetzen des Wiedergutmachungsrechts geregelten Verfahrens und gehöre nicht zu den nach den Bestimmungen dieses Rechtsgebiets anfechtbaren Entscheidungen. Aus der Tatsache, daß dieser Bescheid nicht anfechtbar sei, folge zwingend, daß auf dessen Erlaß kein Rechtsanspruch bestehen könne. Aus der Befugnis der Entschädigungsbehörde zum Erlaß einer Ermessensentscheidung könne nicht auf eine Rechtspflicht hierzu geschlossen werden; der Erlaß stehe im Belieben der Behörde. Eine von der Praxis des Landes Hessen abweichende Verwaltungsübung des Bundes oder anderer Länder sei unerheblich, da der Grundsatz gleichmäßiger Verwaltungsübung nur innerhalb eines Landes, wenn nicht gar nur innerhalb einer Behörde gelte. Da der Beschwerdeführer einen Anspruch auf Erlaß einer Ermessensentscheidung nicht habe, bedürfe die Frage, ob etwa die Entschädigungsbehörde bereits ihr Ermessen ausgeübt habe, keiner abschließenden Erörterung. Schließlich läßt das Oberlandesgericht es dahingestellt, ob die Klage als unzulässig anzusehen sei.

Die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision wies der Bundesgerichtshof mit Beschluß vom 4. November 1964 – dem Beschwerdeführer zugestellt am 15. Dezember 1964 – zurück, da die Entscheidung des Berufungsgerichts keine ungeklärte Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung aufwerfe. Die Rücknahme fehlerhafter unanfechtbarer Wiedergutmachungsbescheide stehe im pflichtmäßigen Ermessen der Behörde. Eine Klage wegen Ermessensmißbrauchs sei ausgeschlossen. Außerhalb des im Wiedergutmachungsverfahren vorgesehenen Klageweges könne nicht noch eine zusätzliche Klagemöglichkeit für diejenigen Fälle gegeben sein, in denen die Wiedergutmachungsbehörde es ablehne, ein abgeschlossenes Verfahren wieder aufzurollen, da andernfalls die Vorschriften über Fristen für die Stellung von Anträgen und für die Beschreitung des Rechtsweges bedeutungslos würden. Eine derartige Klage stehe auch mit den Besonderheiten des Rechts der Wiedergutmachung, die mit besonderer Beschleunigung durchzu

BVerfGE 27, 297 (302):

führen sei, nicht in Einklang, so daß die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsrechts, wonach die Behörden unter besonderen Voraussetzungen einen bindend gewordenen Verwaltungsakt durch einen neuen Bescheid ersetzen und dadurch den Rechtsweg eröffnen könnten, nicht zum Zuge kämen. Im übrigen könne in der Ablehnung, das Wiedergutmachungsverfahren wiederaufzunehmen, kein Ermessensmißbrauch gesehen werden.

II.

1. Der Beschwerdeführer trägt in zwei am 12. und 15. Januar 1965 eingegangenen Schriftsätzen vor, Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG, der auch als Sanktion für die Gewährleistung des Rechtsweges nach Art. 19 Abs. 4 GG zu verstehen sei, werde dadurch verletzt, daß der Bundesgerichtshof keinen Rechtsweg gegenüber der Entscheidung des Regierungspräsidenten in Darmstadt für gegeben halte. Dadurch werde ihm, dem Beschwerdeführer, der Anspruch auf den gesetzlichen Richter genommen.

Der Anspruch auf Justizgewährung sei auch unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 GG begründet, der die Gleichheit des Rechtsschutzes gewährleiste. Der Beschwerdeführer verweist auf die Rechtsprechung des Bundessozialgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts zur Frage des Rechtsschutzes gegenüber sog. Zweitbescheiden und wendet sich gegen den Hinweis in der angegriffenen Entscheidung des Bundesgerichtshofs, eine gerichtliche Überprüfung von Zweitbescheiden sei wegen des im Wiedergutmachungsrecht geltenden Beschleunigungsgrundsatzes ausgeschlossen. Mit justizfreien Hoheitsakten, speziell mit Gnadenentscheidungen, die nicht von Art. 19 Abs. 4 GG erfaßt würden, hätten die leistungsversagenden Zweitbescheide keine Ähnlichkeit; es sei unerträglich, wenn das Oberlandesgericht in Frankfurt am Main die Abänderung von unanfechtbaren Erstbescheiden in das Belieben der Entschädigungsbehörde stelle.

In einem am 24. April 1965 eingegangenen Schriftsatz stützt der Beschwerdeführer die Verfassungsbeschwerde auch ausdrücklich "auf das aus Artikel 2 GG zu entnehmende Grundrecht auf

BVerfGE 27, 297 (303):

rechtsstaatliches Verfahren und auf das in Artikel 19 GG verbürgte Recht auf gerichtlichen Rechtsschutz".

2. Der Bundesminister des Innern hat namens der Bundesregierung zu der Verfassungsbeschwerde wie folgt Stellung genommen:

Die vom Bundesgerichtshof vertretene Rechtsauffassung sei zutreffend. Es sei nicht gerechtfertigt, einem Geschädigten außerhalb der im Wiedergutmachungsverfahren vorgesehenen Klagemöglichkeiten zustzlich noch ein Rechtsmittel für diejenigen Fälle zu eröffnen, in denen es die Wiedergutmachungsbehörde ablehne, ein rechtskräftig abgeschlossenes Verfahren wieder aufzurollen. Die Eröffnung eines weiteren Rechtsweges lasse sich auch nicht aus dem besonderen Charakter des Wiedergutmachungsverfahrens rechtfertigen. Die Verfahrensvorschriften des Gesetzes trügen bereits den Bedürfnissen der Geschädigten weitestgehend Rechnung. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts käme eine Aufhebung oder Ergänzung eines (teilweise) ablehnenden Wiedergutmachungsbescheides durch einen Zweitbescheid nur in Betracht, wenn sich die Verhältnisse nach Erlaß des Erstbescheides geändert hätten.

Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG sei nicht verletzt. Der Beschwerdeführer habe die Möglichkeit gehabt, den Antrag auf Erhöhung seiner ruhegehaltfähigen Dienstzeit rechtzeitig zu stellen und durch Inanspruchnahme der gesetzlichen Rechtsschutzmittel dem zuständigen "gesetzlichen Richter" zu unterbreiten. Dem Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG sei genügt, wenn dem Betroffenen ein zuständiger Richter zur Verfügung stehe; einen Anspruch auf einen weiteren "gesetzlichen Richter" habe er nicht.

Art. 19 Abs. 4 GG habe die Regelungen des Prozeßrechts hinsichtlich der bestehenden Fristen und Formen nicht eingeschränkt. Es bestehe kein Anspruch auf gerichtlichen Rechtsschutz, wenn der Betroffene eine Rechtsschutzmöglichkeit – wie hier – versäumt habe.

Eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht ersichtlich, da gegen das Gleichbehandlungsgebot wegen der engen Beziehungen von Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG dann nicht

BVerfGE 27, 297 (304):

verstoßen werde, wenn eine Verletzung der zuletzt bezeichneten Verfassungsbestimmung zu verneinen sei.

3. Der Hessische Ministerpräsident hat sich für das Land Hessen der Stellungnahme des Bundesministers des Innern angeschlossen.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig und begründet.

Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG ist nicht verletzt: Zwar ist ein Verstoß hiergegen nicht nur durch Maßnahmen der Exekutive oder der Legislative, sondern auch durch Akte der Rechtsprechung möglich. Es bedarf jedoch keiner Entscheidung, welche richterlichen Handlungen ihrer Art nach geeignet sind, Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG zu verletzen, insbesondere ob hierzu auch die Verweigerung des Rechtsweges gehören kann, da Oberlandesgericht und Bundesgerichtshof jedenfalls nicht willkürlich eine Sachentscheidung abgelehnt haben. Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG ist nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts durch eine richterliche Maßnahme nur dann verletzt, wenn diese willkürlich ist (BVerfGE 3, 359 [364]; 19, 38 [42 f.]; 23, 288 [320]).

II.

Das Urteil des Oberlandesgerichts in Frankfurt am Main verstößt gegen Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG.

1. Der Beschwerdeführer hat zwar erst nach Ablauf der Frist des § 93 Abs. 1 BVerfGG die Verfassungsbeschwerde ausdrücklich auch auf "das in Artikel 19 GG verbürgte Recht auf gerichtlichen Rechtsschutz" gestützt. Aber schon in der rechtzeitig eingegangenen Beschwerdebegründung hat er vortragen lassen, daß mit der Verfassungsbeschwerde "die Eröffnung des Rechtsweges" erstrebt werde, und bei der Berufung auf Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG hat er einen Zusammenhang mit der "Gewährleistung des Rechtsweges nach Artikel 19 Abs. 4" gesehen. Bereits diesem Vorbringen kann entnommen werden, daß der Beschwerdeführer auch die

BVerfGE 27, 297 (305):

Verletzung des Grundrechts aus Art. 19 Abs. 4 GG rügt; dem behaupteten Verstoß liegt der gleiche Sachverhalt zugrunde, der auch für die übrigen Rügen vorgetragen worden ist. Damit ist den Anforderungen des § 92 BVerfGG genügt (vgl. BVerfGE 21, 191 [194]).

2. Vorweg ist zu bemerken: Das Bundesverfassungsgericht hat im folgenden nur über den Fall einer Ablehnung des Zweitbescheides im Bereich des Wiedergutmachungsrechts zu entscheiden.

3. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleistet den Rechtsweg, wenn jemand behauptet, durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt zu sein (BVerfGE 13, 132 [151]). Ein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG setzt eine im Interesse des einzelnen gewährte Rechtsposition voraus, deren Verletzung durch die Exekutive vom Beschwerdeführer geltend gemacht wird; denn zum Schutz derartiger Rechtspositionen ist der Rechtsweg verfassungsrechtlich garantiert.

Das Oberlandesgericht hat die Existenz eines solchen Rechts verneint. Diese Ansicht verkennt jedoch den Begriff der "Rechte" in Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. Der Betroffene hat einen Anspruch darauf, daß die Wiedergutmachungsbehörde nach Unanfechtbarkeit des Wiedergutmachungsbescheides über den erneuten Eintritt in eine Sachbehandlung ermessensfehlerfrei entscheidet; diese Ermessensentscheidung kann nicht ohne Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG von der gerichtlichen Überprüfung ausgeschlossen werden.

a) Der Anspruch auf fehlerfreie Ausübung des Ermessens ist hier von dem Bestand des – von dem Oberlandesgericht und dem Bundesgerichtshof übereinstimmend angenommenen, ungeschriebenen – Rechtssatzes abhängig, daß es im Ermessen der Wiedergutmachungsbehörde liegt, einen unanfechtbaren Bescheid zugunsten des Betroffenen abzuändern. Dieser Rechtssatz ist verfassungsrechtlich unbedenklich.

aa) Der Gesetzgeber ist berechtigt, bei der Regelung der Rechtsbeständigkeit unanfechtbarer Verwaltungsakte zwischen dem

BVerfGE 27, 297 (306):

Prinzip der Rechtssicherheit und dem Grundsatz der Gerechtigkeit abzuwägen (vgl. BVerfGE 15, 313 [319]; 19,150 [166]).

Darüber hinaus hat die Rechtsprechung den ungeschriebenen Rechtssatz entwickelt, daß – abgesehen von Spezialregelungen – die Verwaltungsbehörde grundsätzlich die Möglichkeit hat, Verwaltungsakte nach deren Unanfechtbarkeit zugunsten des Betroffenen zu ergänzen. Hiervon geht – ebenso wie der Bundesgerichtshof in der hier angegriffenen Entscheidung – auch das Bundesverwaltungsgericht speziell für das Wiedergutmachungsrecht (BVerwG MDR 1969, S, 697 f.) sowie für andere Rechtsgebiete aus (vgl. BVerwGE 19, 153 [155] – Beamtenrecht –; BVerwGE 26, 153 [155] – Kriegsgefangenenentschädigungsrecht –; BVerwGE 28, 122[125] – Lastenausgleichsrecht –).

bb) Die unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten gebotenen Beschränkungen des Ermessensspielraumes ergeben sich aus dem Sinn und Zweck des Wiedergutmachungsrechts und aus dem Willkürverbot.

Das Wiedergutmachungsrecht wird von dem aus dem Rechtsstaatsprinzip abzuleitenden Grundgedanken beherrscht, daß es geboten ist, einen Ausgleich für ein zugefügtes Staatsunrecht in Gestalt von gezielten, die Freiheit, die wirtschaftliche Existenz, die Gesundheit oder das Leben zerstörenden Massenverfolgungen zu schaffen. Daraus folgt nicht nur ein besonderes Bedürfnis für die Zulassung des Zweitbescheides, sondern insbesondere auch – neben anderen Erwägungen, die die Ermessensentscheidung beeinflussen können – die Pflicht der behördlichen Praxis, zwischen dem Gebot der Rechtssicherheit und der aus dem Gedanken der materiellen Gerechtigkeit entspringenden Forderung nach voller gesetzlicher Leistung abzuwägen. Dabei kommt im Wiedergutmachungsrecht dem Prinzip der materiellen Gerechtigkeit größeres Gewicht zu; das muß sich bei der Ausübung des Ermessens, ob in eine neue Sachprüfung eingetreten werden soll, zugunsten der Geschädigten auswirken. Bei dieser Ermessensentscheidung dürfen daher diejenigen Gesichtspunkte, die für den erneuten Eintritt in eine Sachbehandlung sprechen und die in einer gefestigten

BVerfGE 27, 297 (307):

Praxis einer Zentralbehörde des Bundes entwickelt und von anderen Wiedergutmachungsbehörden aufgenommen worden sind, nicht außer acht gelassen werden. Dadurch wird die zuständige Wiedergutmachungsbehörde nicht gehindert, die besonderen Umstände des einzelnen Falles angemessen zu berücksichtigen.

b) Der Rechtssatz, daß es in dem – nach den oben unter a) bb) genannten Gesichtspunkten gebundenen – Ermessen der Wiedergutmachungsbehörde liegt, einen unanfechtbaren Bescheid zugunsten des Betroffenen zu ergänzen, gewährt dem Betroffenen einen Anspruch auf fehlerfreie Ausübung dieses Ermessens.

aa) Prinzipiell ist ein Anspruch auf fehlerfreien Ermessensgebrauch heute anerkannt (vgl. z.B. Bachof, Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht, Verfahrensrecht in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, Bd. II, 1967, Nr. 257 und BVerwGE 11, 95 [97 f.]; 19, 149 [150, 152]). Für die Unterscheidung zwischen geschützter Rechtsposition und bloßem Rechtsreflex kommt es darauf an, ob der betreffende Rechtssatz nicht nur öffentlichen Interessen, sondern – zumindest auch – Individualinteressen zu dienen bestimmt ist (so auch die herrschende Ansicht: vgl. schon Bühler, Die subjektiven öffentlichen Rechte und ihr Schutz in der deutschen Verwaltungsrechtsprechung, 1914, S. 42 ff.). Speziell der ungeschriebene Rechtssatz, es liege im Ermessen der Wiedergutmachungsbehörde, einen unanfechtbaren fehlerhaften Bescheid zugunsten des Betroffenen abzuändern, hat evidentermaßen – ebenso wie die Leistungen zur Wiedergutmachung – einen Bezug zum allgemeinen Wohl und zum Individualinteresse, indem er der Korrektur des im regulären Verfahren ergangenen Erstbescheides dient. Die "korrigierende" Entscheidung vom Belieben der Behörde, wie es das Oberlandesgericht in Frankfurt am Main in dem hier angegriffenen Urteil ausgedrückt hat, abhängig zu machen, verfehlt das verfassungsrechtlich geprägte Verhältnis des Einzelnen zum Staat.

bb) Das Recht auf fehlerfreien Ermessensgebrauch und damit die Rechtspflicht des Gerichts zur Nachprüfung, ob dieses Recht gewahrt ist, ergibt sich schon aus der Befugnis der Behörde zur

BVerfGE 27, 297 (308):

Ermessensentscheidung; dieses Recht und die Nachprüfungspflicht sind nicht davon abhängig, ob ein Rechtsanspruch auf eine Entscheidung in bestimmtem Sinne durch Anfechtung der Ermessensentscheidung geltend gemacht werden könnte. Die gegenteilige Ansicht des Oberlandesgerichts in Frankfurt am Main ist mit Art. 19 Abs. 4 GG nicht vereinbar. Das gleiche gilt für die Auffassung des Gerichts, aus der Tatsache, daß die Ermessensentscheidung nicht anfechtbar sei, folge, daß ein Rechtsanspruch auf diese Entscheidung nicht bestehen könne. Das hier geschützte Recht ist nicht von der Gewährung einer Klagemöglichkeit in einem einfachen Gesetz abhängig; vielmehr eröffnet Art. 19 Abs. 4 Satz 1 und 2 GG den Rechtsweg gegenüber der behaupteten Verletzung eines Rechts, auch wenn das einfache Gesetz eine Klagemöglichkeit nicht vorsieht (vgl. Bachof, in: Gedächtnisschrift für W. Jellinek, S. 287 [300, 304]; Henke, Das subjektive öffentliche Recht, 1968, S. 57; Maunz-Dürig-Herzog, GG, Rdnr. 34 zu Art. 19 Abs. 4 [unter c]).

cc) Gegen die Annahme eines Anspruchs des Betroffenen kann schließlich nicht eingewandt werden, es werde dadurch die vom Gesetzgeber vorgenommene und ihm zustehende Verteilung der Gewichte zwischen dem Prinzip der Rechtssicherheit und dem Grundsatz der Gerechtigkeit verändert.

Der Bundesgerichtshof (außer der hier angegriffenen Entscheidung vgl. BGH RzW1961, S.185 Nr.33; RzW1967, S. 39 Nr. 34) und das Bundesverwaltungsgericht (BVerwGE 24, 115 [118 f.]) verneinen – entgegen der herrschenden Lehre zum allgemeinen Verwaltungsrecht (vgl. Bachof, Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht, Verfahrensrecht..., Bd. II, Nr. 372; Bettermann, Zweitanfechtung nach verspäteter Erstanfechtung, JZ 1965, S. 265 [270]; H. J. Wolff, Verwaltungsrecht I, 7. Aufl., 1968, § 52 II c [S. 351]) und der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auf anderen Rechtsgebieten (BVerwGE 26, 153 [155] – Kriegsgefangenenentschädigungsrecht –; BVerwGE 28, 122 [128] – Lastenausgleichsrecht –) – ein Recht des Geschädigten auf die fehlerfreie Ermessensentscheidung der Wiedergutmachungsbehörde mit der

BVerfGE 27, 297 (309):

Überlegung, daß es nicht in das System der Bestimmungen über die Fristen für die Wiedergutmachungsanträge und über die Unanfechtbarkeit der Wiedergutmachungsentscheidungen passe. Jedes Wiedergutmachungsverfahren könnte jederzeit neu aufgerollt werden; die Bindungswirkung der Bescheide wäre in das Belieben jedes Berechtigten gestellt.

Die Befristung der Wiedergutmachungsanträge und die Unanfechtbarkeit der Wiedergutmachungsbescheide verwirklichen den Grundsatz der Rechtssicherheit insofern, als nach einer bestimmten Zeit und nach Abschluß des vorgesehenen Verfahrens Klarheit über die Möglichkeit der Geschädigten bestehen soll, Ansprüche auf Wiedergutmachung geltend zu machen. Jener Rechtssatz über das Ermessen der Wiedergutmachungsbehörde zu nachträglicher Änderung schränkt bereits die in der Regelung über die Unanfechtbarkeit liegende Verwirklichung des Grundsatzes der Rechtssicherheit ein, jedoch nur in einem begrenzten Maß. Begrenzt ist die Einschränkung, weil eine Änderung des Bescheides im Ermessen der Behörde steht und es bei dessen Ausübung nicht in jedem Fall zu einer erneuten Nachprüfung und zu einer neuen Sachentscheidung kommen mu\loch\af4\dbch\af31505\hich\f4ß.

Die Annahme eines der Befugnis der Behörde entsprechenden Rechts des Betroffenen auf fehlerfreien Ermessensgebrauch der Behörde hat freilich die Konsequenz, daß trotz Unanfechtbarkeit des Erstbescheides noch ein gerichtliches Verfahren eingeleitet werden kann. Mit diesem gerichtlichen Verfahren kann aber nicht stärker in die Beständigkeit der ursprünglichen Entscheidung eingegriffen werden, als dies bereits durch die Änderungsbefugnis der Behörde geschieht. Denn in diesem Verfahren kann – gemäß der Abhängigkeit des Rechts des Betroffenen von der Befugnis der Behörde – nicht, wie der Bundesgerichtshof meint, das Wiedergutmachungsverfahren stets neu aufgerollt, sondern lediglich die Ausübung jener Befugnis der Behörde überprüft werden (vgl. Martens, Rechtsschutz gegen ablehnende Zweitbescheide, DVBl. 1963, S. 914 [915 f.]). Der entscheidende Schritt, mit dem in die Rechtssicherheit (zugunsten der Gerechtigkeit) eingebrochen wird,

BVerfGE 27, 297 (310):

liegt somit in der Anerkennung der Befugnis der Behörde, in das Verfahren wieder einzutreten und den Erstbescheid zu ändern oder aufzuheben, nicht in der "Hinzufügung" eines (prozessualen) Rechts des Betroffenen, kraft dessen er eine gerichtliche Überprüfung der behördlichen Ermessenausübung erreichen kann.

4. Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet den Rechtsweg nur im Rahmen der jeweils geltenden Prozeßordnung; die Anrufung der Gerichte darf von der Erfüllung bestimmter formaler Voraussetzungen wie etwa der Einhaltung bestimmter Fristen abhängig gemacht werden (BVerfGE 9, 194 [199 f.]; 10, 264 [267 f.]). Jedoch darf der Rechtsweg nicht ausgeschlossen werden (BVerfGE 22,49 [81 f.]).

Der Wiedergutmachungsbescheid vom 16. Juni 1956 war unanfechtbar geworden, als der Beschwerdeführer seine auf Ergänzung dieses Bescheides gerichtete Klage zurückgenommen hatte. Die Vorschriften über die Unanfechtbarkeit eines Wiedergutmachungsbescheides mit der Folge, daß sich der Geschädigte nicht mehr gegen die in dem Bescheid getroffene Regelung vor Gericht wenden kann, stellen eine nach Art. 19 Abs. 4 GG zulässige Beschränkung des Rechtsweges dar. Auch das mit dem Antrag des Beschwerdeführers vom 24. November 1961 vorgebrachte Begehren, der Zuerkennung des Ruhegehalts eine unter Berücksichtigung des § 9 Abs. 2 Satz 5 BWGöD ermittelte ruhegehaltfähige Dienstzeit zugrunde zu legen, war, obwohl es im ursprünglichen Wiedergutmachungsantrag nicht ausdrücklich formuliert war, bereits Gegenstand des Bescheides vom 16. Juni 1956, da Wiedergutmachungsanträge grundsätzlich dahin auszulegen sind, daß Wiedergutmachung nach den dafür bestehenden gesetzlichen Vorschriften beantragt wird (vgl. Blessin-Ehrig-Wilden, Bundesentschädigungsgesetze, 3. Aufl., 1960, Rdnr. 3 zu § 26 BWGöD).

Mit dem Antrag vom 24. November 1961 macht aber der Beschwerdeführer darüber hinaus den oben unter 3. behandelten Anspruch gegenüber der Wiedergutmachungsbehörde geltend, die in ihrem Ermessen stehende Entscheidung, nach Unanfechtbarkeit

BVerfGE 27, 297 (311):

des Erstbescheides erneut in eine Sachbehandlung einzutreten, fehlerfrei zu treffen. Die Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen die Weigerung des Oberlandesgerichts in Frankfurt am Main, zu prüfen, ob der Regierungspräsident in Darmstadt dieses Recht verletzt hat. Hiergegen kann die Unanfechtbarkeit des Wiedergutmachungsbescheides vom 16. Juni 1956 als Grund für den Ausschluß des Rechtsweges nicht eingewandt werden. Denn über den genannten Anspruch auf fehlerfreie Ausübung des Ermessens hat – anders als über das im ursprünglichen Wiedergutmachungsantrag enthaltene Begehren – die Behörde noch nicht unanfechtbar entschieden. Der Ermessensanspruch hat gerade zur Voraussetzung, daß bereits ein Wiedergutmachungsbescheid unanfechtbar geworden ist; er kann erst nach dem Eintritt dieses Ereignisses geltend gemacht und möglicherweise von der Behörde verletzt werden, so daß dem Verlangen nach Rechtsschutz gegenüber einer derartigen Verletzung die Unanfechtbarkeit des ursprünglichen Wiedergutmachungsbescheides nicht entgegenstehen kann. Die Verneinung einer Klagemöglichkeit würde hier zur Verweigerung jeglichen Rechtsschutzes führen.

5. Das Urteil des Oberlandesgerichts in Frankfurt am Main ist demnach wegen Verletzung des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG aufzuheben. Die Sache ist an dieses Gericht zurückzuverweisen. Es kann dahingestellt bleiben, ob sich die Klagemöglichkeit gegen die zugrunde liegende Entscheidung des Regierungspräsidenten in Darmstadt vom 4. Oktober 1962 aus § 26 Abs. 4 BWGöD ergibt, oder ob der Rechtsweg durch Art. 19 Abs. 4 Satz 2 GG eröffnet wird. Im Fall der Anwendbarkeit des § 26 Abs. 4 BWGöD ist hier, da es sich um einen Anspruch gegen das Land Hessen handelt, auf Grund des dortigen Sonderrechts der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten nach den Vorschriften des Bundesentschädigungsgesetzes gegeben (vgl. BGH RzW 1957, S. 295 Nr. 49; Blessin-Ehrig-Wilden, a.a.O., Rdnr. 10 zu § 26 BWGöD). Ist der subsidiäre ordentliche Rechtsweg nach Art. 19 Abs. 4 Satz 2 GG eröffnet, so ist das Verfahren nach dem Bundesentschädigungsgesetz als das sachnächste ebenfalls zugrunde zu legen.

BVerfGE 27, 297 (312):

Der Beschluß des Bundesgerichtshofs, der mit der Aufhebung des Urteils des Oberlandesgerichts in Frankfurt am Main gegenstandslos wird, ist der Klarheit halber ebenfalls aufzuheben.

III.

Die Entscheidung ist mit 5 gegen 2 Stimmen ergangen.

(gez.) Seuffert Dr. Leibholz Geller Dr. Rupp Dr. Geiger Dr. Kutscher Dr. Rinck

BVerfG, 07.05.1969 - 2 BvL 15/67

Administration — Fri, 22 Mar 2024 18:32:17 +0000

Daten

Fall:

Lex Rheinstahl

Fundstellen:

BVerfGE 25, 371; NJW 1969, 1203; MDR 1969, 637; DVBl 1969, 542; DB 1969, 873; DÖV 1969, 424

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

07.05.1969

Aktenzeichen:

2 BvL 15/67

Entscheidungstyp:

Urteil

Richter:

Seuffert, Leibholz, Geller, v. Schlabrendorff, Rupp, Geiger, Kutscher, Rinck

1. Der Begriff des Maßnahmegesetzes ist verfassungsrechtlich irrelevant.
2. Einzelfallgesetze sind als solche nach dem Grundgesetz nicht schlechthin unzulässig. Ein über Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG hinausgreifendes Verbot von Einzelfallgesetzen läßt sich insbesondere nicht aus dem Rechtsstaatsprinzip herleiten. Dem Grundgesetz kann nicht entnommen werden, daß es - von Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG abgesehen - von einem Gesetzesbegriff ausgeht, der als Inhalt der Gesetze lediglich generelle Regelungen zuläßt. Mit der Regelung eines einzelnen Falles greift der Gesetzgeber nicht notwendig in die Funktionen ein, die die Verfassung der vollziehenden Gewalt oder der Rechtsprechung vorbehalten hat.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 25, 371

Paginierung:

BVerfGE 25, 371 (371):

1. Der Begriff des Maßnahmegesetzes ist verfassungsrechtlich irrelevant.

2. Einzelfallgesetze sind als solche nach dem Grundgesetz nicht schlechthin unzulässig. Ein über Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG hinausgreifendes Verbot von Einzelfallgesetzen läßt sich insbesondere

BVerfGE 25, 371 (372):

nicht aus dem Rechtsstaatsprinzip herleiten. Dem Grundgesetz kann nicht entnommen werden, daß es - von Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG abgesehen - von einem Gesetzesbegriff ausgeht, der als Inhalt der Gesetze lediglich generelle Regelungen zuläßt. Mit der Regelung eines einzelnen Falles greift der Gesetzgeber nicht notwendig in die Funktionen ein, die die Verfassung der vollziehenden Gewalt oder der Rechtsprechung vorbehalten hat.

Urteil

des Zweiten Senats vom 7. Mai 1969

- 2 BvL 15/67 -

in dem Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des Art. 3 Abs. 2 i.V.m. Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Ergänzung über die Mitbestimmung der Arbeitnehmer in den Aufsichtsräten und Vorständen der Unternehmen des Bergbaus und der Eisen und Stahl erzeugenden Industrie vom 27. April 1967 (BGBl. I S. 505) - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Landgerichts Dortmund vom 10. August 1967 (8 Akt E 1/67)-.

Entscheidungsformel:

Artikel 3 Absatz 2 in Verbindung mit Artikel 1 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Ergänzung des Gesetzes über die Mitbestimmung der Arbeitnehmer in den Aufsichtsräten und Vorständen der Unternehmen des Bergbaus und der Eisen und Stahl erzeugenden Industrie vom 27. April 1967 (Bundesgesetzbl. I S. 505) ist, soweit Artikel 3 Absatz 2 die Anwendung der neuen Fassung des § 16 Satz 2 des Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetzes regelt, mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe:

A. - I.

1. Nach § 96 Abs. 1 des Aktiengesetzes vom 6. September 1965 - AktG - (BGBl. I S. 1089) setzt sich der Aufsichtsrat von Aktiengesellschaften zusammen

- bei Gesellschaften, für die § 76 Abs. 1 des Betriebsverfassungsgesetzes gilt, aus Aufsichtsratsmitgliedern der Aktionäre und der Arbeitnehmer,

BVerfGE 25, 371 (373):

- bei Gesellschaften, für die das Mitbestimmungsgesetz gilt, aus Aufsichtsratsmitgliedern der Aktionäre und der Arbeitnehmer und aus weiteren Mitgliedern, - bei Gesellschaften, für die die §§ 5 bis 13 des Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetzes gelten, aus Aufsichtsratsmitgliedern der Aktionäre und der Arbeitnehmer und aus einem weiteren Mitglied, - bei den übrigen Gesellschaften nur aus Aufsichtsratsmitgliedern der Aktionäre.

Im allgemeinen besteht der Aufsichtsrat eines Unternehmens, das wirtschaftlichen Zwecken dient, gemäß § 76 Abs. 1 i.V.m. § 81 des Betriebsverfassungsgesetzes vom 11. Oktober 1952 (BGBl. I S. 681), zuletzt geändert durch das Einführungsgesetz zum Aktiengesetz vom 6. September 1965 - EG AktG - (BGBl. I S. 1185), zu zwei Dritteln aus Vertretern der Aktionäre und zu einem Drittel aus Vertretern der Arbeitnehmer. Die Arbeitnehmervertreter werden von den Arbeitnehmern der Betriebe des Unternehmens gewählt. Demgegenüber hat das Gesetz über die Mitbestimmung der Arbeitnehmer in den Aufsichtsräten und Vorständen der Unternehmen des Bergbaus und der Eisen und Stahl erzeugenden Industrie vom 21. März 1951 - Mitbestimmungsgesetz (MitbestG) - (BGBl. I S. 347), zuletzt geändert durch das Einführungsgesetz zum Aktiengesetz, für die Unternehmen des Bergbaus und der Eisen und Stahl erzeugenden Industrie eine qualifizierte (paritätische) Mitbestimmung eingeführt: Der Aufsichtsrat setzt sich aus Mitgliedern zusammen, die zu einer gleichen Zahl von seiten der Anteilseigner und der Arbeitnehmer entsandt werden, sowie aus einem weiteren - neutralen - Mitglied (vgl. im einzelnen §§ 4 bis 9 MitbestG). Ein Teil der von der Arbeitnehmerseite entsandten Aufsichtsratsmitglieder wird auf Vorschlag der Spitzenorganisationen der in den Betrieben des Unternehmens vertretenen Gewerkschaften gewählt. Der Aufsichtsrat bestellt einen Arbeitsdirektor als gleichberechtigtes Mitglied des Vorstands (§ 13 MitbestG).

Das Mitbestimmungsgesetz wird ergänzt durch das Gesetz zur Ergänzung des Gesetzes über die Mitbestimmung der Arbeitnehmer in den Aufsichtsräten und Vorständen der Unternehmen des

BVerfGE 25, 371 (374):

Bergbaus und der Eisen und Stahl erzeugenden Industrie vom 7. August 1956 - Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetz (Mitbest- ErgG) - BGBl. I S. 707) in der Fassung des Einführungsgesetzes zum Aktiengesetz. Dieses Gesetz, auch Holding-Novelle genannt, betrifft Unternehmen, die selbst nicht unter das Mitbestimmungsgesetz fallen, aber auf Grund eines Organschaftsverhältnisses ein Unternehmen beherrschen, in dem die Arbeitnehmer nach den Vorschriften des Mitbestimmungsgesetzes ein Mitbestimmungsrecht haben (§ 1 MitbestErgG; im folgenden: herrschende Unternehmen). Wird bei einem solchen herrschenden Unternehmen "der Unternehmenszweck des Konzerns durch Konzernunternehmen und abhängige Unternehmen gekennzeichnet, die unter das Mitbestimmungsgesetz fallen" (§ 3 Abs. 1 MitbestErgG), so gelten für die Zusammensetzung des Aufsichtsrats des herrschenden Unternehmens die besonderen Vorschriften der §§ 5 bis 13 des Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetzes. Der Unternehmenszweck des Konzerns wird durch die unter das Mitbestimmungsgesetz fallenden Konzernunternehmen und abhängigen Unternehmen dann gekennzeichnet, wenn diese mehr als die Hälfte der Umsätze sämtlicher Konzernunternehmen und abhängigen Unternehmen erzielen (§ 3 Abs. 2). Das nach § 3 maßgebliche Umsatzverhältnis hat der Abschlußprüfer des herrschenden Unternehmens zu ermitteln. Er hat für jedes Geschäftsjahr binnen fünf Monaten nach dessen Ende über das Ergebnis seiner Ermittlungen schriftlich zu berichten (§ 4 MitbestErgG).

Das Gesetz bestimmt, daß sich eine Veränderung des Unternehmenszwecks erst dann auf die Organisation der Verwaltungsträger (die Mitbestimmungsform) auswirken soll, wenn das maßgebliche Umsatzverhältnis nicht nur in einem, sondern in zwei aufeinanderfolgenden Geschäftsjahren vorgelegen hat. § 16 MitbestErgG hatte in der bis zum 6. Mai 1967 geltenden Fassung des § 40 Abs. 3 EG AktG - die hinsichtlich des maßgeblichen Zeitraums von zwei aufeinanderfolgenden Geschäftsjahren der ursprünglichen Fassung der Vorschrift entsprach - folgenden Wortlaut:

BVerfGE 25, 371 (375):

§§ 5 bis 13 sind auf das herrschende Unternehmen erst anzuwenden, wenn in zwei aufeinanderfolgenden Geschäftsjahren die Voraussetzungen des § 3 eingetreten sind. §§ 5 bis 13 sind nicht mehr anzuwenden, wenn in zwei aufeinanderfolgenden Geschäftsjahren die Voraussetzungen des § 3 weggefallen sind.

2. Durch Art. 1 des - am 6. Mai 1967 verkündeten - Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Ergänzung des Gesetzes über die Mitbestimmung der Arbeitnehmer in den Aufsichtsräten und Vorständen der Unternehmen des Bergbaus und der Eisen und Stahl erzeugenden Industrie vom 27. April 1967 - Änderungsgesetz (ÄndG) - (BGBl. I S. 505) hat § 16 MitbestErgG folgende Fassung erhalten:

§§ 5 bis 13 sind auf das herrschende Unternehmen erst anzuwenden, wenn in fünf aufeinanderfolgenden Geschäftsjahren die Voraussetzungen des § 3 vorliegen. §§ 5 bis 13 sind nicht mehr anzuwenden, wenn in fünf aufeinanderfolgenden Geschäftsjahren die Voraussetzungen des § 3 nicht mehr vorliegen.

Art. 3 ÄndG lautet:

(1) Dieses Gesetz tritt am Tage nach seiner Verkündung in Kraft.

(2) Die Ersetzung von zwei aufeinanderfolgenden Geschäftsjahren durch fünf aufeinanderfolgende Geschäftsjahre nach Artikel 1 dieses Gesetzes gilt erstmals für das am 31. Dezember 1966 endende oder laufende Geschäftsjahr.

II.

1. Die Aktiengesellschaft Rheinische Stahlwerke mit Sitz in Essen ist eine Konzernobergesellschaft, die auf Grund von Organschaftsverträgen auch Unternehmen beherrscht, die dem Mitbestimmungsgesetz unterliegen. Ihr Aufsichtsrat besteht aus 21 Mitgliedern. Er ist seit 1958 nach den Vorschriften des Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetzes zusammengesetzt. Geschäftsjahr der Gesellschaft ist das Kalenderjahr.

Der Unternehmenszweck der Rheinischen Stahlwerke wurde bis einschließlich 1964 durch die unter das Mitbestimmungsgesetz fallenden Konzernunternehmen gekennzeichnet. Im Geschäftsjahr 1965 überwogen erstmals - als Folge der Eingliederung der Henschel-Unternehmen in den Rheinstahl-Konzern - die Umsätze der "nicht-mitbestimmten" Konzernunternehmen, und zwar

BVerfGE 25, 371 (376):

im Verhältnis 54,6 v.H. : 45,4 v.H. Im Geschäftsjahr 1966 überwogen die Umsätze der nicht-mitbestimmten Konzernunternehmen mit 60,3 v.H. : 39,7 v.H. Der Bericht des Abschlußprüfers für das Geschäftsjahr 1966 ging am 15. April 1967 bei der Gesellschaft ein. Mit Rücksicht auf die Vorschriften des Änderungsgesetzes ist der Aufsichtsrat weiterhin nach den Vorschriften des Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetzes zusammengesetzt.

2. Nach § 98 AktG entscheidet, wenn streitig oder ungewiß ist, nach welchen gesetzlichen Vorschriften der Aufsichtsrat einer Aktiengesellschaft zusammenzusetzen ist, auf Antrag das Landgericht (Zivilkammer), in dessen Bezirk die Gesellschaft ihren Sitz hat. Der Antragsteller des Ausgangsverfahrens, Rechtsanwalt und Notar Max Wolter, ist Aktionär der Rheinischen Stahlwerke. Er hat beim Landgericht Dortmund Antrag auf gerichtliche Entscheidung über die Zusammensetzung des Aufsichtsrats gestellt. Das Landgericht hat beschlossen, das Verfahren gemäß Art. 100 Abs. 1 GG auszusetzen und eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber einzuholen, ob Art. 3 Abs. 2 i.V.m. Art. 1 ÄndG mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Es hat ausgeführt:

Die Gültigkeit des Art. 3 Abs. 2 ÄndG sei für die vom Antragsteller begehrte gerichtliche Entscheidung erheblich. Bei Ablauf des Geschäftsjahres 1966 der Rheinischen Stahlwerke sei auf Grund des Jahresabschlusses und des Geschäftsberichts bereits erkennbar gewesen, daß die Umsätze der nicht-mitbestimmten Konzernunternehmen zum zweiten Mal überwogen hätten. Die Gesellschaft sei deshalb bei Inkrafttreten des Änderungsgesetzes nach § 16 Satz 2 a.F. MitbestErgG bereits aus der qualifizierten Mitbestimmung herausgewachsen gewesen. Im Falle der Ungültigkeit des Art. 3 Abs. 2 ÄndG - d.h. ohne die in dieser Vorschrift normierte Rückwirkung des Änderungsgesetzes - sei also Art. 1 ÄndG auf die Zusammensetzung des Aufsichtsrats der Rheinischen Stahlwerke nicht anzuwenden. Der Aufsichtsrat sei nach § 76 Betriebsverfassungsgesetz zu bilden. Sei Art. 3 Abs. 2 ÄndG hingegen gültig, so seien die Mitglieder des Aufsichtsrats

BVerfGE 25, 371 (377):

der Rheinischen Stahlwerke wegen § 16 MitbestErgG i.d.F. des Art. 1 ÄndG weiterhin gemäß §§ 5, 12 MitbestErgG zu wählen. Denn Art. 1 ÄndG sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

Art. 3 Abs. 2 ÄndG sei verfassungswidrig. Die Vorschrift sei wegen der in ihr enthaltenen gezielten Rückwirkung ein rückwirkend belastendes Einzelfallgesetz. Es werde nachträglich in einen bereits abgeschlossenen Tatbestand zum Nachteil der Aktionäre und der Unternehmensleitung der Rheinischen Stahlwerke eingegriffen, die sich auf die ab 1. Januar 1967 geltende neue Rechtslage bereits eingestellt hätten. Art. 3 Abs. 2 ÄndG stelle zugleich ein unzulässiges Maßnahmegesetz in der Form eines sogenannten Einzelfallgesetzes dar. Die Vorschrift sei allein geschaffen worden, um zu verhindern, daß die Rheinischen Stahlwerke mit Ablauf des 31. Dezember 1966 aus der qualifizierten Mitbestimmung ausschieden. Die gesetzliche Regelung erschöpfe sich in dieser Maßnahme. Bei der Verabschiedung des Änderungsgesetzes sei lediglich für die Rheinischen Stahlwerke erkennbar gewesen, daß die Umsätze der nicht-mitbestimmten Konzernunternehmen diejenigen der mitbestimmten Unternehmen im zweiten Jahr übersteigen würden. Art. 3 Abs. 2 ÄndG beeinträchtige schließlich die durch Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 19 Abs. 2 GG geschützte wirtschaftliche Betätigungsfreiheit der Aktionäre und der Unternehmensleitung sowie das ebenfalls durch Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 19 Abs. 2 geschützte Recht der Aktionäre, ihre mitgliedschaftlichen Herrschaftsrechte ungehindert durch rückwirkende Überraschungsgesetze auszuüben.

III.

1. Der Deutsche Bundestag ist dem Verfahren beigetreten. Sein Bevollmächtigter Rechtsanwalt Martin Hirsch hat vorgetragen:

Die Vorlage sei unzulässig. Die Ansicht des Landgerichts Dortmund, die Rheinischen Stahlwerke seien gemäß § 16 a.F. MitbestErgG am 31. Dezember 1966 aus dem Geltungsbereich der qualifizierten Mitbestimmung automatisch ausgeschieden und rückwirkend durch Art. 3 Abs. 2 ÄndG wieder einbezogen worden, sei offensichtlich unhaltbar. Auch lasse die Begründung des

BVerfGE 25, 371 (378):

Vorlagebeschlusses nicht erkennen, wie das Landgericht zu dieser Auffassung gekommen sei. Art. 3 Abs. 2 ÄndG lege nach seinem eindeutigen Wortlaut nur fest, inwieweit die vor dem Inkrafttreten des Gesetzes verflossenen Zeiträume mit Konzernumsätzen im Sinne von § 3 Abs. 2 MitbestErgG auf die in § 16 n.F. MitbestErgG festgelegten neuen Zeiträume anzurechnen seien. Die Vorschrift sage aber nichts darüber, daß der geänderte § 16 MitbestErgG auch für diejenigen Unternehmen gelte, die bereits am 31. Dezember 1966 die Voraussetzungen des § 16 a.F. MitbestErgG für eine Änderung der Mitbestimmungsform erfüllt hatten. Bei der einfachen und der qualifizierten Mitbestimmung handle es sich zudem um konkrete Organisationsformen, die nicht automatisch bei Vorliegen bestimmter gesetzlicher Tatbestandsmerkmale endeten. Für einen Wechsel in der Mitbestimmungsform seien vielmehr besondere rechtsgestaltende Maßnahmen erforderlich.

Art. 3 Abs. 2 ÄndG sei im übrigen mit der Verfassung vereinbar. Die Vorschrift sei weder ein verfassungswidriges Maßnahmegesetz noch verstoße sie gegen das Rechtsstaatsprinzip.

Der Umstand, daß die Rheinischen Stahlwerke nach den Bestimmungen des Aktiengesetzes im Laufe des Jahres 1967 aus der qualifizierten Mitbestimmung ausgeschieden wären, sei zwar der Anlaß für den Gesetzentwurf gewesen. Dennoch sei das Änderungsgesetz kein Maßnahmegesetz. Die in Art. 3 Abs. 2 ÄndG enthaltene Klausel über die Anrechnung der Fristen beziehe sich bei richtiger Auslegung auf alle Konzernobergesellschaften, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes bereits für eine gewisse Zeit Konzernumsätze erzielt hätten, welche gemäß Art. 3 Abs. 2 MitbestErgG für die Form der Mitbestimmung erheblich werden könnten.

Die Vorschrift beziehe nicht rückwirkend irgendein Unternehmen in die qualifizierte Mitbestimmung ein. Wenn ein Unternehmen die Voraussetzungen des § 3 MitbestErgG für die Dauer von zwei Jahren nicht mehr erfüllt habe, so scheide es nach § 16 Satz 2 a.F. MitbestErgG nicht automatisch aus der qualifizierten

BVerfGE 25, 371 (379):

Mitbestimmung aus. Aus den §§ 96 Abs. 2 und 97 Abs. 2 Satz 2 AktG ergebe sich vielmehr, daß die Worte "§§ 5 bis 13 sind nicht mehr anzuwenden" in § 16 Satz 2 MitbestErgG lediglich bedeuteten, daß die qualifizierte Mitbestimmung in die Regelform der Mitbestimmung nach dem Betriebsverfassungsgesetz umzuwandeln sei. Im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Änderungsgesetzes seien die Rheinischen Stahlwerke noch nach den Grundsätzen der qualifizierten Mitbestimmung verwaltet worden.

2. Für die Bundesregierung hat der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung u. a. ausgeführt:

Ursprünglich hätten acht Konzernobergesellschaften die Voraussetzungen für eine Anwendung des Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetzes erfüllt. Von diesen seien in den Jahren 1957 bis 1959 nach Aufnahme von etwa 25 Tochtergesellschaften durch Konzernobergesellschaften fünf Konzernobergesellschaften aus dem Anwendungsbereich des Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetzes ausgeschieden und in den des Mitbestimmungsgesetzes hinübergewechselt. Übrig geblieben seien nur die Rheinischen Stahlwerke, die Gelsenkirchener Bergwerks-AG und die Salzgitter AG. Der Montanumsatz in diesen drei Gesellschaften zeige seit längerer Zeit fallende Tendenz. Zur Überprüfung des Gesamtkomplexes der Mitbestimmung habe der Bundeskanzler in seiner Regierungserklärung vom 13. Dezember 1966 die Einberufung einer Kommission unabhängiger Sachverständiger angekündigt.

Die Bundesregierung hält das Änderungsgesetz nicht für verfassungswidrig: Der Gesetzgeber habe für alle drei dem Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetz unterworfenen Konzernobergesellschaften den Status quo beibehalten wollen. Das Änderungsgesetz ändere den Mitbestimmungsstatus dieser Gesellschaften nicht; es bestimme nur, daß das bei ihnen in gleicher Weise geltende Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetz zunächst weitergelten solle. Diese Wirkung folge auch für die Rheinischen Stahlwerke schon aus Art. 1 ÄndG. Art. 3 Abs. 2 ÄndG habe "keine selbständige Normenwirkung". Er sei im Laufe der parlamentarischen Beratungen lediglich zur Verdeutlichung des gesetzgeberischen

BVerfGE 25, 371 (380):

Willens in das Gesetz eingefügt worden, um nicht völlig auszuschließende Zweifel, daß auch die Rheinischen Stahlwerke in die gesetzliche Neuregelung einbezogen seien, zu vermeiden. Aus den §§ 96 bis 98 AktG ergebe sich, daß die Rheinischen Stahlwerke am 31. Dezember 1966 nach dem damals geltenden Recht keineswegs aus dem Geltungsbereich des Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetzes ausgeschieden seien. Die zuletzt maßgebliche Mitbestimmungsform gehe nach § 96 Abs. 2 AktG aus wohl erwogenen Gründen nicht automatisch in einen anderen Mitbestimmungsstatus über; ein Wechsel trete vielmehr nur dann ein, wenn das in den §§ 97 und 98 AktG vorgesehene Verfahren durchgeführt worden sei. Der Vorstand der Rheinischen Stahlwerke habe ein Verfahren nach § 97 AktG nicht eingeleitet; über den Antrag des Antragstellers gemäß § 98 AktG sei eine rechtskräftige Entscheidung bisher nicht ergangen. Das Betriebsverfassungsgesetz sei deshalb in dem hier fraglichen Zeitraum zu keinem Zeitpunkt für die Mitbestimmung in den Organen der Rheinischen Stahlwerke verbindlich gewesen. Das Unternehmen sei also bei Inkrafttreten des Änderungsgesetzes der qualifizierten Mitbestimmung ebenso unterworfen gewesen wie die Gelsenkirchener Bergwerks-AG und die Salzgitter AG.

Es liege demnach weder ein unzulässiges Maßnahmegesetz in der Form eines getarnten Einzelfallgesetzes noch ein rückwirkender Eingriff in einen abgeschlossenen Tatbestand vor. Auch ein Fall unechter Rückwirkung sei nicht gegeben. Der Gesetzgeber habe keine unwiderruflichen Vertrauenspositionen geschaffen, wenn er in § 16 Satz 2 a.F. MitbestErgG das Ausscheiden aus der qualifizierten Mitbestimmung an bestimmte Voraussetzungen geknüpft habe. Er sei deshalb auch nicht gehindert, das Fortbestehen der qualifizierten Mitbestimmung von anderen sachgerechten Maßstäben abhängig zu machen.

3. Von den Beteiligten des Ausgangsverfahrens haben sich geäußert:

a) Der Antragsteller des Ausgangsverfahrens, Rechtsanwalt und Notar Wolter, in der mündlichen Verhandlung vertreten

BVerfGE 25, 371 (381):

durch Rechtsanwalt Freiherr v. Stackelberg, hält die Vorlage für zulässig. Er ist der Ansicht, das Änderungsgesetz sei ein rückwirkend belastendes Einzelfallgesetz. Art. 3 Abs. 2 ÄndG ziele auf die Rheinischen Stahlwerke, die mit Ablauf des Jahres 1966 aus der qualifizierten Mitbestimmung herausgewachsen seien. Das Änderungsgesetz habe die Stellung der Aktionäre und der Arbeitnehmer des Rheinstahl-Konzerns beeinträchtigt.

Der Antragsteller des Ausgangsverfahrens hat zur Frage der Verfassungsmäßigkeit des Änderungsgesetzes ein Rechtsgutachten der Professoren Hans Heinrich Rupp und Peter Schneider vorgelegt, das zu folgendem Ergebnis kommt: Werde der Nachweis erbracht, daß den Rheinischen Stahlwerken oder ihren Aktionären durch die Rückwirkungsklausel des Art. 3 Abs. 2 ÄndG Vertrauensschaden entstanden sei, so verstoße das streitige Gesetz gegen das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot. Unabhängig davon handle es sich um ein Individualgesetz insofern, als durch die Rückwirkungsklausel i. V.m. dem Zeitpunkt der Verabschiedung des Gesetzes ausschließlich und gezielt die Rheinischen Stahlwerke erfaßt würden. Weder der Rückwirkungseffekt noch der Effekt des Individualgesetzes könnten unter dem Gesichtspunkt gerechtfertigt werden, daß sie im Hinblick auf eine sachgerechte Gesamtregelung in Kauf genommen werden müßten. Die Gesamtregelung verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

In der mündlichen Verhandlung hat Professor Dr. Hans Heinrich Rupp als Beistand des Antragstellers des Ausgangsverfahrens ausgeführt: Art. 3 Abs. 2 ÄndG sei ein unzulässiges Einzelfallgesetz i. S. des Art. 19 Abs. 1 GG. Diese Vorschrift des Grundgesetzes habe die Aufgabe, alle grundrechtsbeschränkenden Gesetze "vorzufiltern". Das in Art. 19 Abs. 1 GG formulierte Verbot des Einzelfallgesetzes errichte eine Barriere für alle Gesetze, die Grundrechte tangierten. Einzelfallgesetze seien als Quelle möglicher Einseitigkeit und Ungerechtigkeit verboten; sie beseitigten mit der Schaffung von Einzelfallrecht die Garantien der Gewaltenteilung. Die Anknüpfung an den Mitbestimmungsstatus der Rheinischen Stahlwerke, der bis Ende 1966 bestanden habe,

BVerfGE 25, 371 (382):

sei nicht sachgerecht. Das Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetz stelle für die Mitbestimmungsform auf den Montanumsatz ab. Hiervon dürfe der Gesetzgeber nicht im Wege einer "Fristverlängerung" abgehen. Eine Art Bestandsgarantie für die qualifizierte Mitbestimmung bei Konzernobergesellschaften, die einmal der qualifizierten Mitbestimmung unterlegen hätten, lasse sich aus der Verfassung nicht herleiten.

b) Folgende Mitglieder des Aufsichtsrats der Rheinischen Stahlwerke haben zu dem Vorlagebeschluß Stellung genommen:

aa) Professor Dr. Otto Bayer (Vorsitzender des Aufsichtsrats der Farbenfabriken Bayer AG), Rechtsanwalt Ruppert Siemon (Deutsche Schutzvereinigung für Wertpapierbesitz e. V.) und Herbert Waldthausen (Firma Lohmann & Co.) halten das Änderungsgesetz übereinstimmend für verfassungswidrig. Sie berufen sich hierzu im wesentlichen auf den Vorlagebeschluß.

bb) Der Prozeßbevollmächtigte von Dr. Hans Deuss (Vorsitzender des Aufsichtsrats der Commerzbank AG), Professor Dr. Fritz Rittner, ist der Auffassung, für die Rheinischen Stahlwerke habe gemäß § 16 Satz 2 a.F. MitbestErgG ab 1. Januar 1966 das Betriebsverfassungsgesetz gegolten. Mit Ablauf des Bestimmungszeitraumes von zwei Jahren habe sich die Rechtslage geändert. Die §§ 96 Abs. 2 ff. AktG enthielten lediglich eine Anpassungsregelung mit dem Ziel, den gesetzlich gebotenen Zustand herbeizuführen. Die dort geregelten Verfahren seien für den Eintritt einer anderen Mitbestimmungsform nicht konstitutiv; sie hätten vielmehr nur deklaratorische Funktion. Das Änderungsgesetz habe folglich hinsichtlich der Rheinischen Stahlwerke rückwirkend in einen abgeschlossenen Tatbestand eingegriffen. Der vorliegende Sachverhalt sei nicht anders zu beurteilen als der vom Bundesverfassungsgericht durch Urteil vom 19. Dezember 1961 (BVerfGE 13, 261 [271 ff.]) entschiedene Fall. Das Änderungsgesetz greife ferner in den gesetzlich angeordneten und gewährleisteten Anpassungsprozeß nach den §§ 96 Abs. 2 ff. AktG und in einzelrechtliche Positionen der Aktionäre und der Arbeitnehmer ein. Diese Rückwirkung dreifacher Art sei nicht

BVerfGE 25, 371 (383):

durch zwingende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt. Art. 3 Abs. 1 GG sei verletzt, weil der Gesetzgeber systemwidrig und damit willkürlich Gesellschaften dem Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetz unterstellt habe, obwohl sie nach der eigenen Wertung des Gesetzgebers nicht mehr zu den Unternehmen des Bergbaus oder der Eisen und Stahl erzeugenden Industrie gehörten.

cc) Als Prozeßbevollmächtigter für Cai Graf zu Rantzau (Vorstandsmitglied der Dresdner Bank AG) hat Rechtsanwalt Dr. Heinz Bauernfeind dargelegt, aus der Entstehungsgeschichte des Art. 3 Abs. 2 ÄndG ergebe sich, daß der Gesetzgeber durch diese Bestimmung die Einbeziehung der Rheinischen Stahlwerke sicherstellen wollte. Die Vorschrift sei als rückwirkendes Individualgesetz, das gegen den Gleichheitssatz verstoße, verfassungswidrig. Sie könne nicht damit gerechtfertigt werden, daß sie dem Gemeinwohl diene.

dd) Peter Kemmerling (Betriebsratsvorsitzender des Gußstahlwerks Oberkassel AG) und Willi Michels (Vorstandsmitglied der IG-Metall, Zweigbüro Düsseldorf) beziehen sich auf die Stellungnahme der Betriebsräte des Rheinstahl-Konzerns (nachstehend unter c), Michels außerdem auf die Stellungnahme des Deutschen Gewerkschaftsbundes (nachstehend unter d). Joachim Rduch (Betriebsratsvorsitzender der Rheinstahl Bergbau-Verwaltung) und Josef Reimann (Rheinstahl Bergbau AG) verweisen auf ihre Stellungnahmen im Ausgangsverfahren, in denen sie die Ansicht vertreten haben, das Änderungsgesetz stehe mit dem Grundgesetz in Einklang.

c) Rechtsanwalt Dr. Wolfgang Spieker, Prozeßbevollmächtigter der Betriebsräte sämtlicher Betriebe des Rheinstahl-Konzerns, trägt u.a. vor:

Das Änderungsgesetz sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Für keinen der Beteiligten seien mit Ablauf des Jahres 1966 schutzwürdige Rechtspositionen entstanden. Die bisherige Unternehmensverfassung sei für die Rheinischen Stahlwerke am 7. Mai 1967 nach wie vor verbindlich gewesen. Die Gesellschaft wäre deshalb auch ohne Art. 3 Abs. 2 ÄndG von der Neuregelung er

BVerfGE 25, 371 (384):

faßt worden. In der Gesetzgebungspraxis einer sich in ständigem Wandel befindlichen modernen Industriegesellschaft sei eine Unterscheidung zwischen "klassischen" und "nicht-klassischen Gesetzen" nicht möglich.

Das Änderungsgesetz enthalte eine in jeder Hinsicht ausgewogene, am Gleichheitssatz und am Rechtsstaatsprinzip ausgerichtete Regelung. Die neue Fassung des § 16 MitbestErgG regle nicht nur die Voraussetzungen für den Wechsel von der qualifizierten Mitbestimmung zu der Mitbestimmung nach dem Betriebsverfassungsgesetz, sondern auch die Voraussetzungen für den umgekehrten Fall. Die Verlängerung des Beurteilungszeitraums könne sich auch auf die beiden anderen derzeit den Vorschriften des Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetzes unterliegenden Konzernobergesellschaften auswirken. Das ergebe sich aus den Umsatzverhältnissen dieser Unternehmen.

Gelsenkirchener Bergwerks-AG: Geschäftsjahr (1.1. bis 31.12.): 1963; 1964; 1965; 1966; 1967 Montanumsatz: 47,8%; 53,2%; 52,9%; 52,9%; 45,3%

Salzgitter AG: Geschäftsjahr (1.10. bis 30.9.): 1963/64; 1964/65; 1965/66; 1966/77 Montanumsatz: 49,96%; 50,87%; 49,26%; 46,72%

Im Geschäftsjahr 1967/68 liege bei der Salzgitter AG der Montanumsatz jedoch wiederum über 50 v. H., und zwar wegen der Ausgliederung der Borsig AG und der Howaldts-Werke Hamburg AG und der Kieler Howaldts-Werke AG. Ein Bestimmungszeitraum von fünf Jahren sei sachgerecht. Wirtschaftliche Strukturwandlungen ließen sich in der heutigen Zeit nur über längere Zeiträume hinweg beurteilen.

Der Gesetzgeber habe mit dem Erlaß des Änderungsgesetzes angesichts der öffentlichen Diskussion um die Ausdehnung der qualifizierten Mitbestimmung auf Großunternehmen und Kon

BVerfGE 25, 371 (385):

zerne aller Wirtschaftszweige und angesichts der schwierigen wirtschaftlichen Verhältnisse im Frühjahr 1967, insbesondere im Ruhrgebiet, durch Aufrechterhaltung des Status quo für einen begrenzten Zeitraum zur Milderung wirtschaftlicher und sozialer Spannungen beitragen wollen.

d) Rechtsanwalt Dr. Adolf Arndt, Prozeßbevollmächtigter des Deutschen Gewerkschaftsbundes, hält die Vorlage für unzulässig. Für die Entscheidung des Landgerichts Dortmund komme es auf die Gültigkeit des Art. 3 Abs. 2 ÄndG nicht an. Darüber hinaus sei zweifelhaft, ob das Landgericht wirklich von der Verfassungswidrigkeit der zur Prüfung gestellten Norm überzeugt sei. Das Gericht habe lediglich seine "Ansicht" zum Ausdruck gebracht.

Das Änderungsgesetz stehe mit der Verfassung in Einklang. Art. 3 Abs. 2 ÄndG besage nichts, was sich nicht ohnehin aus dem Änderungsgesetz ergebe. Die Vorschrift stelle nur klar, daß das Gesetz auch die Rheinischen Stahlwerke erfasse. Sie solle ferner die Fristberechnung erleichtern.

Art. 3 Abs. 2 ÄndG greife nicht in Grundrechte ein. Die Vorschrift sei also, selbst wenn sie nur einen einzelnen Fall regeln würde, nicht unzulässig. Einzelfallgesetze seien als solche nicht verfassungswidrig. Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG erfasse nur Gesetze, die auf Grund eines in der Verfassung enthaltenen ausdrücklichen Gesetzesvorbehalts Grundrechte einschränkten. Für Gesetze, die lediglich im Wege der Schrankensetzung Inhalt und Tragweite eines Grundrechts näher bestimmten, gelte Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG hingegen nicht. Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG enthalte ebenso wie der spezielle Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 3 GG ein absolutes Differenzierungsverbot. Einzelfallgesetze verstießen auch nicht gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung. Der Gesetzgeber nehme bei Regelung eines Einzelfalls nicht Funktionen der vollziehenden Gewalt oder der Rechtsprechung wahr. Einzelfallgesetze seien oft um der Gerechtigkeit willen geboten. Die gegenteilige Auffassung führe zu einer unerträglichen Bindung des Gesetzgebers.

BVerfGE 25, 371 (386):

Das Änderungsgesetz enthalte weder eine echte noch eine unechte unzulässige Rückwirkung. Es greife nicht rückwirkend regelnd in einen abgeschlossenen Tatbestand ein, sondern verhindere lediglich eine Änderung des bisherigen Rechtszustands. Das Gesetz führe auch nicht zur Entwertung von Rechtspositionen. Schließlich sei der Gleichheitssatz nicht verletzt. Das Grundgesetz hindere den Gesetzgeber nicht, die qualifizierte Mitbestimmung für weitere Unternehmen einzuführen. Der Gesetzgeber könne die Voraussetzungen für die qualifizierte Mitbestimmung anders als bisher regeln; er könne also z.B. für Konzernobergesellschaften auch einen Montanumsatz von nur 10 v.H. als Voraussetzung für die Anwendung des Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetzes festlegen. Es sei ihm deshalb auch nicht verwehrt, an einen bestehenden Mitbestimmungsstatus anzuknüpfen.

e) Die Deutsche Angestellten-Gewerkschaft hält Art. 3 Abs. 2 ÄndG ebenfalls nicht für verfassungswidrig. Die Vorschrift könne sich nicht nur auf die Rheinischen Stahlwerke, sondern auch auf die beiden anderen derzeit der qualifizierten Mitbestimmung unterliegenden Konzernobergesellschaften auswirken. Ein Einzelfallgesetz liege deshalb nicht vor. Auch fehle es an einer Rückwirkung.

Die Vorlage ist zulässig.

1. Das Landgericht Dortmund hat in seinem Vorlagebeschluß hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, daß es nicht nur an der Verfassungsmäßigkeit von Art. 3 Abs. 2 ÄndG zweifelt, sondern von der Verfassungswidrigkeit der Vorschrift überzeugt ist.

2. Das Landgericht hat dargelegt, inwiefern seine Entscheidung von der Gültigkeit des Art. 3 Abs. 2 ÄndG abhängt (§ 80 Abs. 2 BVerfGG): Sei die Vorschrift ungültig, so sei der Aufsichtsrat der Rheinischen Stahlwerke nach § 76 des Betriebsverfassungsgesetzes zusammenzusetzen. Sei sie hingegen gültig, so seien für die Zusammensetzung des Aufsichtsrats weiterhin die Be

BVerfGE 25, 371 (387):

stimmungen des Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetzes maßgebend.

3. Die Auffassung des vorlegenden Gerichts, für seine Entscheidung komme es auf die Gültigkeit von Art. 3 Abs. 2 ÄndG an, ist nicht offensichtlich unhaltbar.

Das Landgericht Dortmund meint, (a) Art. 3 Abs. 2 ÄndG bestimme, daß herrschende Unternehmen, bei denen im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Änderungsgesetzes (7. Mai 1967) die Voraussetzungen des § 16 Satz 2 a. F. MitbestErgG für das Ausscheiden aus der qualifizierten Mitbestimmung bereits eingetreten waren, von der Änderung des § 16 MitbestErgG durch Art. 1 ÄndG erfaßt werden. Das Landgericht ist weiterhin der Ansicht, (b) Art. 3 Abs. 2 ÄndG sei eine selbständige Norm: Die Rheinischen Stahlwerke würden nicht schon durch Art. 3 Abs. 1 i. V.m. Art. 1 ÄndG, sondern nur wegen Art. 3 Abs. 2 von der Änderung des § 16 MitbestErgG erfaßt.

a) Nach seinem Wortlaut kann Art. 3 Abs. 2 ÄndG durchaus dahin verstanden werden, daß der neue Beurteilungszeitraum von fünf Jahren nicht nur für herrschende Unternehmen gelten soll, bei denen sich das relevante Umsatzverhältnis (§ 3 Abs. 2 MitbestErgG) nach dem Inkrafttreten des Änderungsgesetzes verändert; daß die Vorschrift vielmehr auch Unternehmen erfassen soll, bei denen ein am 31. Dezember 1966 endendes Geschäftsjahr eine relevante Umsatzveränderung i. S. des § 3 Abs. 2 Mitbest.- ErgG bereits ergeben hatte.

Dieses Verständnis des Art. 3 Abs. 2 ÄndG kann sich auf die Entstehungsgeschichte der Vorschrift stützen. Im Initiativgesetzentwurf des Änderungsgesetzes war eine dem Art. 3 Ab. 2 entsprechende Vorschrift nicht enthalten (BTDrucks. V/1458). Bei der Beratung des Entwurfs im Ausschuß für Wirtschaft und Mittelstandsfragen des Bundestags am 8. März 1967 (Niederschrift über die 51. Sitzung, S. 11 f.) erklärten Mitglieder des Ausschusses, die Verabschiedung des Gesetzentwurfs sei im Hinblick auf die Verhältnisse bei den Rheinischen Stahlwerken eilbedürftig. Der Vertreter des Bundesministeriums der Justiz legte

BVerfGE 25, 371 (388):

u. a. dar (a.a.O., S. 14 f.), es sei bei der jetzigen Fassung des Entwurfs rechtlich nicht völlig sicher, daß auch die Rheinischen Stahlwerke erfaßt würden. Das Bundesministerium der Justiz neige dazu, dies zu bejahen. Unter Berufung auf § 97 Abs. 1 Satz 1 AktG könne jedoch die Ansicht vertreten werden, die Gesellschaft sei schon mit Ablauf des Geschäftsjahres 1966 aus dem Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetz ausgeschieden, weil es in § 97 Abs. 1 AktG heiße, daß ein Aufsichtsrat nicht mehr "nach den für ihn maßgeblichen gesetzlichen Vorschriften zusammengesetzt" sei. Das Bundesministerium der Justiz werde deshalb der Einfügung einer besonderen Klausel nicht widersprechen, die jeden Zweifel an der Anwendbarkeit des Gesetzes auf die Rheinischen Stahlwerke ausschließen solle. Im Ausschuß für Arbeit des Bundestags (Niederschrift über die 32. Sitzung am 8. März 1967, S. 9 ff.) legte der Vertreter des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung die später Gesetz gewordene Formulierung des Art. 3 Abs. 2 ÄndG vor und erklärte, das Gesetz werde so "verdeutlicht". Der Vorsitzende des Ausschusses für Arbeit führte in seinem Schriftlichen Bericht ( zu BTDrucks. V/1525) aus, durch die Einfügung eines Absatzes 2 in Art. 3 sollten etwaige Auslegungsschwierigkeiten vermieden werden. Dementsprechend hat der Berichterstatter im Rechtsausschuß des Bundesrats (Niederschrift über die 315. Sitzung am 29. März 1967, S. 24) erklärt, Art. 3 Abs. 2 solle Auslegungsschwierigkeiten vermeiden und klarstellen, daß herrschende Unternehmen, die sonst nach dem Geschäftsergebnis vom 31. Dezember 1966 aus der qualifizierten Mitbestimmung ausgeschieden wären, ihr noch bis Ende 1969 unterlägen.

Nun ist allerdings bei der zweiten Beratung des Entwurfs im Bundestag (Sitzungsbericht über die 98. Sitzung am 15. März 1967, S. 4518 D f.) von Staatssekretär Professor Dr. Horst Ehmke (Bundesministerium der Justiz) u.a. die Auffassung vertreten worden, die Vorschrift regle lediglich, von wann an die zusätzlichen drei Jahre des Beurteilungszeitraums zu rechnen seien. Im Gesetz heiße es, zwei aufeinanderfolgende Geschäftsjahre seien

BVerfGE 25, 371 (389):

durch fünf aufeinanderfolgende Geschäftsjahre zu ersetzen. "Soll das nun bis 1969 oder bis 1970 gehen? Das muß ja geregelt werden und hat mit Rückwirkung nichts zu tun."

Diese Auslegung des Art. 3 Abs. 2 ÄndG ist jedoch schon mit Rücksicht auf die Entstehungsgeschichte der Vorschrift nicht die allein mögliche. Ihr könnte zudem entgegengehalten werden, daß die Frage, von welchem Zeitpunkt an die zusätzlichen drei Jahre zu rechnen seien, einer Regelung nicht bedurft habe.

Die Ansicht des Landgerichts, Art. 3 Abs. 2 ÄndG bringe zum Ausdruck, daß herrschende Unternehmen, die sonst nach dem Geschäftsergebnis vom 31. Dezember 1966 aus der qualifizierten Mitbestimmung ausgeschieden wären, ihr noch bis Ende 1969 unterliegen, ist also nicht offensichtlich unhaltbar.

b) Nicht offensichtlich unhaltbar ist auch die weitere Auffassung des Landgerichts, der neue Beurteilungszeitraum von fünf Jahren gelte für die Rheinischen Stahlwerke allein wegen der in Art. 3 Abs. 2 ÄndG enthaltenen Regelung.

Zwar setzt gemäß § 96 Abs. 2 AktG die Zusammensetzung des Aufsichtsrats nach anderen als den zuletzt angewandten gesetzlichen Bestimmungen ein besonderes, in den §§ 97, 98 AktG geregeltes Verfahren voraus. Ein Verfahren nach diesen Vorschriften war bei den Rheinischen Stahlwerken im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Änderungsgesetzes nicht eingeleitet. Es ist jedoch keineswegs offensichtlich unhaltbar zu meinen, bei Inkrafttreten des Änderungsgesetzes habe festgestanden, daß der Aufsichtsrat der Rheinischen Stahlwerke vom Jahre 1967 an nach den Bestimmungen des Betriebsverfassungsgesetzes zusammenzusetzen sei; die §§ 97, 98 AktG enthielten lediglich Überleitungsvorschriften für die Bildung des Aufsichtsrats nach den nunmehr für ihn anzuwendenden gesetzlichen Vorschriften. Diese Auffassung liegt mindestens im Ergebnis dem Vorlagebeschluß zugrunde.

4. Für die Entscheidung des Landgerichts Dortmund kommt es allerdings auf die Gültigkeit des Art. 3 Abs. 2 ÄndG nur insoweit an, als diese Vorschrift sich bezieht auf den Satz 2 des ge

BVerfGE 25, 371 (390):

änderten § 16 MitbestErgG, nach dem die §§ 5 bis 13 dieses Gesetzes nicht mehr anzuwenden sind, wenn in fünf aufeinanderfolgenden Geschäftsjahren die Voraussetzungen des § 3 Abs. 2 MitbestErgG nicht mehr vorliegen. Satz 1 des geänderten § 16 MitbestErgG (die §§ 5 bis 13 MitbestErgG sind erst anzuwenden, wenn die genannten Voraussetzungen in fünf aufeinanderfolgenden Geschäftsjahren vorgelegen haben) ist für die Zusammensetzung des Aufsichtsrats bei den Rheinischen Stahlwerken ohne Bedeutung.

Die vom Bundesverfassungsgericht zu prüfende Frage ist entsprechend einzuschränken.

In dem danach zu prüfenden Umfang ist Art. 3 Abs. 2 i. V.m. Art. 1 ÄndG mit dem Grundgesetz vereinbar.

Die Auslegung des Art. 3 Abs. 2 ÄndG ist streitig. Je nach dem Inhalt, welcher der Bestimmung beigelegt wird, sind die Erwägungen zur Frage ihrer Verfassungsmäßigkeit verschieden. Das Bundesverfassungsgericht muß deshalb von sich aus die Rechtslage nach einfachem Recht prüfen. Nur auf der Grundlage einer zutreffenden Auslegung aller in Betracht kommenden Vorschriften kann das Bundesverfassungsgericht beurteilen, ob Bestimmungen des einfachen Rechts mit dem Grundgesetz vereinbar sind (BVerfGE 22, 28 [33]).

1. Das Änderungsgesetz hat den Beurteilungszeitraum des § 16 MitbestErgG von zwei auf fünf Jahre verlängert. Art. 3 Abs. 2 ÄndG regelt nicht die Frage, von welchem Zeitpunkt an die drei Jahre zu rechnen sind, um die der Beurteilungszeitraum verlängert wurde. Wird ein Zeitraum, während dessen Dauer bestimmte Tatsachen vorliegen müssen, von zwei auf fünf Jahre ausgedehnt, so versteht es sich von selbst, daß diese Tatsachen nunmehr ununterbrochen fünf Jahre lang gegeben sein müssen. Es kann auch nicht zweifelhaft sein, daß die drei zusätzlichen Jahre von dem Zeitpunkt an rechnen, in welchem die ersten zwei Jahre abgelaufen sind.

BVerfGE 25, 371 (391):

2. a) Hingegen könnte es zweifelhaft sein, ob der neue Beurteilungszeitraum von fünf Jahren auch für Unternehmen gilt, bei denen im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Änderungsgesetzes zwei nach § 16 a.F. MitbestErgG maßgebliche Geschäftsjahre bereits abgelaufen waren, ohne daß eine Änderung der Mitbestimmungsform herbeigeführt worden war. Zu dieser Frage besagt Art. 3 Abs. 2 ÄndG: Hat bei einem herrschenden Unternehmen in dem am 31. Dezember 1966 endenden Geschäftsjahr ein Umsatzverhältnis vorgelegen, welches nach der bisherigen Fassung des § 16 MitbestErgG zu einer Änderung der Form der Mitbestimmung der Arbeitnehmer führen konnte - wie es bei den Rheinischen Stahlwerken der Fall war -, so kann jetzt dennoch eine Änderung der Mitbestimmungsform erst herbeigeführt werden, wenn dieses Umsatzverhältnis noch während weiterer drei Geschäftsjahre vorgelegen hat.

Art. 3 Abs. 2 ÄndG stellt insofern jedoch lediglich klar, was sich bei richtigem Verständnis schon aus Art. 3 Abs. 1 i. V.m. Art. 1 ergibt. Schon nach diesen Bestimmungen erfaßt die Verlängerung des Beurteilungszeitraums von zwei auf fünf Jahre auch solche herrschenden Unternehmen, bei denen das am 31. Dezember 1966 endende Jahr das zweite von zwei aufeinanderfolgenden Geschäftsjahren war, in dem die Voraussetzungen des § 3 MitbestErgG nicht mehr vorlagen. Art. 3 Abs. 1 i. V.m. Art. 1 ÄndG knüpft an die Zusammensetzung des Aufsichtsrats im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes am 7. Mai 1967 an. War der Aufsichtsrat in diesem Zeitpunkt nach den Vorschriften des Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetzes zusammengesetzt, so soll seine Zusammensetzung nach anderen Vorschriften (hier: nach denen des Betriebsverfassungsgesetzes) erst zulässig sein, wenn in fünf aufeinanderfolgenden Geschäftsjahren die Voraussetzungen des § 3 MitbestErgG nicht mehr vorgelegen haben. War er nach anderen Vorschriften zusammengesetzt, so soll eine Änderung erst erfolgen, wenn diese Voraussetzungen in fünf aufeinanderfolgenden Jahren vorlagen.

Das ergibt sich aus dem engen Zusammenhang, in dem die

BVerfGE 25, 371 (392):

sozialordnungsrechtlichen Bestimmungen des Änderungsgesetzes (Art. 1: Verlängerung des Beurteilungszeitraums auf fünf Jahre; Art. 3 Abs. 1: Wirksamwerden dieser Verlängerung am 7. Mai 1967) und des Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetzes einerseits und die Vorschriften des Aktiengesetzes über die Zusammensetzung des Aufsichtsrats (§§ 96 ff.) andererseits stehen.

b) § 96 Abs. 2 AktG bestimmt:

Nach anderen als den zuletzt angewandten gesetzlichen Vorschriften kann der Aufsichtsrat nur zusammengesetzt werden, wenn nach § 97 oder nach § 98 die in der Bekanntmachung des Vorstands oder in der gerichtlichen Entscheidung angegebenen gesetzlichen Vorschriften anzuwenden sind.

In der Begründung zum Regierungsentwurf des Aktiengesetzes heißt es zum jetzigen § 96 Abs. 2 (BTDrucks. IV/171, S. 92 ff. [133]):

"Nach Absatz 2 darf nur unter bestimmten Voraussetzungen von der einen zur anderen Form übergegangen werden. Ist der Aufsichtsrat einmal nach einer der vier möglichen Formen zusammengesetzt (vgl. § 96 Abs. 1 AktG), so bleiben, auch wenn die tatsächlichen Verhältnisse sich geändert haben und deshalb der Aufsichtsrat anders als bisher zusammenzusetzen ist, zunächst die Vorschriften maßgebend, nach denen der Aufsichtsrat bisher zusammengesetzt worden ist. Er bleibt in seiner bisherigen Zusammensetzung beschlußfähig. Ist ein Aufsichtsratsmitglied neu zu bestellen, so hat dies trotz der Änderung der tatsächlichen Verhältnisse nach den bisher angewandten Vorschriften zu geschehen. Erst dann ist die Zusammensetzung zu ändern, wenn entweder ein außergerichtliches Verfahren nach § 94 (jetzt § 97) oder ein gerichtliches Verfahren nach § 95 (jetzt § 98) durchgeführt worden ist und auf Grund dieser Verfahren andere gesetzliche Vorschriften als die bisher angewandten maßgebend sind."

Eine Änderung in der Zusammensetzung des Aufsichtsrats kann also nur im förmlichen Verfahren nach § 97 oder nach § 98 f. AktG herbeigeführt werden. Erst nach Abschluß eines dieser Verfahren sind nach § 96 Abs. 2 AktG "andere" als die "zuletzt angewandten" gesetzlichen Vorschriften "anzuwenden".

BVerfGE 25, 371 (393):

c) Das Verfahren nach § 97 AktG liegt allein in den Händen des Vorstands der Gesellschaft. Ist der Vorstand der Ansicht, daß der Aufsichtsrat nicht nach den für ihn maßgebenden gesetzlichen Vorschriften zusammengesetzt ist (§ 97 Abs. 1 Satz 1 AktG), so hat er dies unverzüglich in den Gesellschaftsblättern - für die Aktionäre - und gleichzeitig durch Aushang in sämtlichen Betrieben der Gesellschaft und ihrer Konzernunternehmen - für die Arbeitnehmer - bekanntzumachen und zugleich anzugeben, welche gesetzlichen Vorschriften er für maßgebend hält, sowie ferner darauf hinzuweisen, daß der Aufsichtsrat nach diesen Vorschriften gebildet werden wird, wenn nicht innerhalb eines Monats nach der Bekanntmachung im Bundesanzeiger das nach § 98 Abs. 1 AktG zuständige Landgericht von einem nach § 98 Abs. 2 AktG Antragsberechtigten angerufen wird.

Wird das nach § 98 Abs. 1 AktG zuständige Gericht nicht innerhalb eines Monats angerufen, so ist der neue Aufsichtsrat nach den in der Bekanntmachung des Vorstands angegebenen gesetzlichen Vorschriften zusammenzusetzen (§ 97 Abs. 2 AktG).

Bei Streit oder Ungewißheit können aber auch bestimmte, in § 98 Abs. 2 AktG bezeichnete Antragsberechtigte (z. B. der Vorstand, jedes Aufsichtsratsmitglied, jeder Aktionär, Betriebsräte und Spitzenorganisationen der Gewerkschaften) beim Landgericht beantragen festzustellen, nach welchen gesetzlichen Vorschriften der Aufsichtsrat zusammenzusetzen ist (§ 98 Abs. 1 AktG). Entspricht die bisherige Zusammensetzung des Aufsichtsrats nicht der gerichtlichen Entscheidung, so ist der neue Aufsichtsrat nach den in der Entscheidung angegebenen gesetzlichen Vorschriften zusammenzusetzen (§ 98 Abs. 4 Satz 1 AktG).

d) Zur Bildung eines neuen Aufsichtsrats mit geänderter Zusammensetzung kommt es also nur, wenn

entweder der Vorstand das Verfahren nach § 97 AktG durchgeführt hat und seinem Vorschlag nicht durch Anrufung des Gerichts widersprochen wird,

oder das zuständige Gericht im Verfahren nach § 98 f. AktG rechtskräftig entschieden hat, daß der Aufsichtsrat nach ande

BVerfGE 25, 371 (394):

ren als den bisher angewandten gesetzlichen Bestimmungen zusammenzusetzen ist.

Ändern sich bei einer Aktiengesellschaft die tatsächlichen Voraussetzungen, von welchen nach den in § 96 Abs. 1 AktG angeführten gesetzlichen Bestimmungen die Zusammensetzung des Aufsichtsrats abhängt, leitet jedoch der Vorstand ein Verfahren nach § 97 AktG nicht ein und wird auch ein Antrag nach § 98 AktG nicht gestellt, so tritt also eine Änderung in der Zusammensetzung des Aufsichtsrats nicht ein. Ergänzungs- und Neuwahlen zum Aufsichtsrat erfolgen dann nach den bisher angewandten Vorschriften. Die von diesem Aufsichtsrat gefaßten Beschlüsse sind rechtswirksam.

Aus den §§ 96 ff. AktG ergibt sich, daß bei einer Aktiengesellschaft, bei welcher die Voraussetzungen des § 16 Satz 2 MitbestErgG erfüllt sind, nicht mit Ablauf des letzten maßgeblichen Geschäftsjahres "automatisch" ein Wechsel in der Mitbestimmungsform eintritt. Dieser Wechsel muß vielmehr erst mit Hilfe eines besonderen Verfahrens herbeigeführt werden. Kommt es nicht zu einem solchen Verfahren, so bleibt die alte Mitbestimmungsform verbindlich. Weder das Aktiengesetz noch das Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetz kennen einen Zeitpunkt, zu dem sich die Mitbestimmungsform automatisch ändert. Demgegenüber fällt nicht entscheidend ins Gewicht, daß nach § 16 Satz 2 a. F. MitbestErgG die §§ 5 bis 13 dieses Gesetzes "nicht mehr anzuwenden" sind, wenn in zwei aufeinanderfolgenden Geschäftsjahren die Voraussetzungen des § 3 MitbestErgG weggefallen sind, und daß nach § 97 Abs. 1 AktG der Vorstand das Verfahren nach dieser Vorschrift einzuleiten hat, wenn er der Ansicht ist, der Aufsichtsrat sei "nicht nach den für ihn maßgebenden gesetzlichen Vorschriften zusammengesetzt".

e) Das Änderungsgesetz setzt die Regelung des Aktiengesetzes voraus und knüpft an sie an. Für Art. 3 Abs. 1 ÄndG kommt es nicht darauf an, ob sich das für das Unternehmen "anzuwendende" Recht mit dem 1. Januar 1967 geändert hatte und ob ein Verfahren nach § 97 oder § 98 AktG möglich war, sondern ledig

BVerfGE 25, 371 (395):

lich darauf, ob als Folge eines solchen Verfahrens der Aufsichtsrat des herrschenden Unternehmens am 7. Mai 1967 nicht mehr nach den Vorschriften des Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetzes zusammengesetzt war.

Nach dem objektiven Gehalt des Art. 3 Abs. 1 i. V.m. Art. 1 ÄndG ist also der Beurteilungszeitraum von zwei auf fünf Jahre auch für solche herrschenden Unternehmen verlängert worden, bei denen zwar am 31. Dezember 1966 zwei Geschäftsjahre mit sogenannten "montannegativen" Umsatzverhältnissen bereits abgelaufen waren, bei denen jedoch der Aufsichtsrat am 7. Mai 1967 noch nach den für das Unternehmen zunächst weiterhin maßgebend gebliebenen Vorschriften des Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetzes zusammengesetzt war.

Der Sinn von Art. 3 Abs. 2 ÄndG erschöpft sich in der Klarstellung dieser schon durch Art. 3 Abs. 1 i. V.m. Art. 1 ÄndG getroffenen Regelung. Das wird durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift bestätigt (siehe oben B 3 a).

Mit diesem Inhalt sind Art. 3 Abs. 1 und 2 i. V.m. Art. 1 ÄndG mit dem Grundgesetz vereinbar.

3. Auch wenn man jedoch davon ausgeht, Art. 3 Abs. 2 ÄndG stelle nicht lediglich klar, was sich ohnehin aus Art. 3 Abs. 1 i. V.m. Art. 1 ÄndG ergibt - wenn man also mit dem Landgericht Dortmund der Vorschrift eine konstitutive Bedeutung beimißt und sie dahin versteht, daß Unternehmen wie die Rheinischen Stahlwerke, bei denen am 31. Dezember 1966 zwei aufeinanderfolgende Geschäftsjahre mit "montannegativen" Umsatzverhältnissen abgelaufen waren, nur wegen der Bestimmung des Art. 3 Abs. 2 ÄndG von der Verlängerung des Beurteilungszeitraums erfaßt werden -, so ist das Ergebnis kein anderes: auch dann ist Art. 3 Abs. 2 ÄndG mit dem Grundgesetz vereinbar.

II.

1. Das Änderungsgesetz erging, um "den Status quo im Mitbestimmungsbereich so lange zu erhalten, bis eine Neuregelung des gesamten Fragenbereichs auf Grund des Ergebnisses der von

BVerfGE 25, 371 (396):

der Sachverständigenkommission zu erarbeitenden Grundlage möglich ist" (Schriftl. Bericht des Ausschusses für Arbeit des Bundestags vom 13. März 1967, zu BTDrucks. V/1525). Damals war erkennbar, bei den Rheinischen Stahlwerken werde der Unternehmenszweck ebenso wie im Jahr 1965 auch im Geschäftsjahr 1966 nicht mehr durch die unter das Mitbestimmungsgesetz fallenden Konzernunternehmen und abhängigen Unternehmen gekennzeichnet sein, so daß nach § 16 a.F. MitbestErgG die Voraussetzungen für das Ausscheiden des Unternehmens aus der qualifizierten Mitbestimmung eingetreten wären. Auch das sollte verhindert werden.

Das Änderungsgesetz ist deshalb als ein auf einen konkreten Sachverhalt abgestelltes Gesetz ("Maßnahmegesetz") bezeichnet worden. Maßnahmegesetze sind aber als solche weder unzulässig noch unterliegen sie einer strengeren verfassungsrechtlichen Prüfung als andere Gesetze (BVerfGE 4, 7 [18 f.]; 10, 89 [108]; 15, 126 [146 f.]; 24, 33 [52]). Der Begriff des Maßnahmegesetzes ist also verfassungsrechtlich irrelevant.

2. Das Änderungsgesetz ist kein Einzelfall- oder Individualgesetz, das mit dem Grundgesetz unvereinbar ist.

a) Art. 3 Abs. 1 i. V.m. Art. 1 ÄndG kann nicht als Einzelfallgesetz charakterisiert werden.

Eine Norm hat den Charakter eines für eine unbestimmte Vielzahl von Fällen geltenden generellen Rechtssatzes - und ist also kein Einzelfallgesetz -, wenn sich wegen der abstrakten Fassung des gesetzlichen Tatbestandes nicht genau übersehen läßt, auf wieviele und welche Fälle das Gesetz Anwendung findet (BVerfGE 10, 234 [242]), wenn also nicht nur ein einmaliger Eintritt der vorgesehenen Rechtsfolge möglich ist (BVerfGE 13, 225 [229]). Liegt ein genereller Rechtssatz vor, so ist ohne Belang, ob ein Einzelfall den Anlaß zu der gesetzlichen Regelung gegeben hat (BVerfGE 13, 225 [229]; 24, 33 [52]).

Die Verlängerung des Beurteilungszeitraums von zwei auf fünf Jahre gilt für alle Unternehmen, für die schon § 16 a.F. MitbestErgG bedeutsam war oder hätte werden können. Dabei

BVerfGE 25, 371 (397):

ist irrelevant, daß es sich um eine bestimmbare Gruppe herrschender Unternehmen handelt, da diese Gruppe von Unternehmen sachlich abgegrenzt und in sich gleichartigen Regelungen unterworfen ist (vgl. BVerfGE 8, 332 [361]). Der neue Beurteilungszeitraum gilt sowohl für den Wechsel von der qualifizierten Mitbestimmung zu der Mitbestimmung nach dem Betriebsverfassungsgesetz als auch für den umgekehrten Fall.

Selbst wenn man lediglich die neue Fassung von § 16 Satz 2 MitbestErgG in Betracht zieht, so ist diese Vorschrift nicht nur auf die Rheinischen Stahlwerke anwendbar. Die Tatbestandsmerkmale sind abstrakt gefaßt, so daß nicht nur ein einmaliger Eintritt der Rechtsfolge möglich ist. Der geänderte § 16 Satz 2 MitbestErgG greift auch für die Gelsenkirchener Bergwerks-AG und für die Salzgitter AG ein, wenn sich bei diesen Unternehmen Änderungen in den Umsatzverhältnissen ergeben, die nach § 3 MitbestErgG bedeutsam sind. Im übrigen dürfte für das letztgenannte Unternehmen das Geschäftsjahr, das am 30. September 1967 endete, das zweite Geschäftsjahr mit einem "montannegativen" Umsatzverhältnis gewesen sein.

Der in Art. 3 Abs. 1 i. V.m. Art. 1 ÄndG zum Ausdruck kommende objektive Wille des Gesetzgebers erschöpft sich also nicht darin, ausschließlich den Fall der Rheinischen Stahlwerke zu regeln, der den Anlaß für das Änderungsgesetz gegeben hat. Die Vorschriften sind vielmehr nach der Natur der in Betracht kommenden Sachverhalte geeignet, weitere Fälle zu erfassen (vgl. BVerfGE 10, 234 [243]). Deshalb liegt auch nicht ein getarntes Einzelfallgesetz vor (BVerfGE 10, 234 [244]; 13, 225 [229]; 24, 33 [52]).

b) Alles dies gilt auch dann, wenn man annimmt, die Rheinischen Stahlwerke würden nur wegen Art. 3 Abs. 2 ÄndG von der Verlängerung des Beurteilungszeitraums erfaßt. Denn die Ersetzung von zwei durch fünf aufeinanderfolgende Geschäftsjahre gilt nach dieser Vorschrift erstmals für das am 31. Dezember 1966 endende oder laufende Geschäftsjahr, ist also nicht ausschließlich für die Rheinischen Stahlwerke von Bedeutung.

BVerfGE 25, 371 (398):

c) Geht man davon aus, daß die Verlängerung des Beurteilungszeitraums durch Art. 1 ÄndG die Rheinischen Stahlwerke nur wegen Art. 3 Abs. 2 ÄndG erfaßt und zieht man weiterhin diese Vorschrift lediglich insoweit in Betracht, als sie das am 31. Dezember 1966 endende Geschäftsjahr betrifft, so liegt ein Einzelfallgesetz vor. Denn dann greift die Vorschrift nach dem gegebenen und dem Gesetzgeber bekannten Sachverhalt ausschließlich für die Mitbestimmung bei den Rheinischen Stahlwerken ein. Auch dann steht die Vorschrift mit dem Grundgesetz in Einklang.

aa) Einzelfallgesetze sind als solche nach dem Grundgesetz nicht schlechthin, sondern lediglich nach Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG unzulässig. Soweit nach dem Grundgesetz ein Grundrecht oder ein grundrechtsähnliches Recht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, muß das Gesetz allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten.

Ein über Art. 19 Abs. 1 GG hinausgreifendes Verbot von Einzelfallgesetzen läßt sich insbesondere nicht aus dem Rechtsstaatsprinzip herleiten. Dem Grundgesetz kann nicht entnommen werden, daß es - von Art. 19 Abs. 1 GG abgesehen - von einem Gesetzesbegriff ausgeht, der als Inhalt der Gesetze lediglich generelle Regelungen zuläßt. Auch die gesetzliche Regelung eines einzelnen Falles kann erforderlich sein. Das gilt vor allem im Bereich der Wirtschafts- und Sozialordnung. Mit der Regelung eines einzelnen Falles greift der Gesetzgeber nicht notwendig in die Funktionen ein, die die Verfassung der vollziehenden Gewalt oder der Rechtsprechung vorbehalten hat. Die Verlängerung des Beurteilungszeitraums konnte nur vom Gesetzgeber vorgenommen werden. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern er hiermit die ihm durch den Grundsatz der Gewaltentrennung gezogenen Grenzen überschritten haben sollte.

Nur für die Einschränkung von Grundrechten verbietet also das Grundgesetz Einzelfallgesetze; außerhalb dieses Bereiches sind sie als solche weder unzulässig noch unterliegen sie einer strengeren verfassungsrechtlichen Prüfung als andere Gesetze.

BVerfGE 25, 371 (399):

bb) Prüfungsmaßstab für die Frage, ob ein verfassungswidriges Einzelfallgesetz vorliegt, wäre also lediglich Art. 19 Abs. 1 GG. Diese Verfassungsnorm wäre jedoch nicht verletzt.

Nach dem Urteil des Ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Dezember 1968 (1 BvR 638/64 u.a. S. 42) dient Art. 19 Abs. 1 GG der Sicherung derjenigen Grundrechte, die auf Grund eines speziellen im Grundgesetz enthaltenen Vorbehalts durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden können; soweit ein solcher Vorbehalt bestehe, dürfe das Gesetz nicht nur für den Einzelfall gelten. Unter einem speziellen Gesetzesvorbehalt i.S. dieser Auffassung stehen jedoch die Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1 und 14 GG, mit denen das Änderungsgesetz unvereinbar sein könnte, nicht.

Auch nach der von einigen Mitgliedern des Senats vertretenen Meinung, daß Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG Einzelfallregelungen nicht nur für "Einschränkungen" von Grundrechten auf Grund eines speziellen Gesetzesvorbehalts, sondern auch in anderen Fällen verbietet, steht Art. 3 Abs. 2 i. V.m. Art. 1 ÄndG mit Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG in Einklang. Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG enthält nach dieser Auffassung eine Konkretisierung des allgemeinen Gleichheitssatzes. Er verbietet dem Gesetzgeber, aus einer Reihe gleichartiger Sachverhalte willkürlich einen Fall herauszugreifen und zum Gegenstand einer Ausnahmeregelung zu machen. Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG schließt dagegen die gesetzliche Regelung eines Einzelfalls dann nicht aus, wenn der Sachverhalt so beschaffen ist, daß es nur einen zu regelnden Fall dieser Art gibt und die Regelung dieses singulären Sachverhalts von sachlichen Gründen getragen wird.

3. a) Es ist mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, daß nach dem Änderungsgesetz die Verlängerung des Beurteilungszeitraums von zwei auf fünf Jahre auch für herrschende Unternehmen wirksam wird, bei denen am 7. Mai 1967 die Voraussetzungen des § 3 MitbestErgG für die qualifizierte Mitbe

BVerfGE 25, 371 (400):

stimmung der Arbeitnehmer in zwei aufeinanderfolgenden, bereits abgelaufenen Geschäftsjahren nicht mehr vorgelegen hatten.

Aufsichtsrat und Vorstand der Rheinischen Stahlwerke waren im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Änderungsgesetzes nach den Vorschriften über die qualifizierte Mitbestimmung zusammengesetzt, obwohl die Voraussetzungen des § 3 MitbestErgG bei ihnen in zwei aufeinanderfolgenden Geschäftsjahren weggefallen waren. Ein Verfahren nach den §§ 97 oder 98 AktG war nicht eingeleitet.

An diesen Sachverhalt hat der Gesetzgeber für die Verlängerung des Beurteilungszeitraums auf fünf Jahre angeknüpft. Er hat damit Unternehmen, bei denen die Voraussetzungen des § 3 MitbestErgG in zwei aufeinanderfolgenden Geschäftsjahren schon weggefallen waren, und Unternehmen, bei denen dies nicht der Fall war, gleich behandelt. Er hat außerdem Unternehmen, auf die nach § 16 a. F. MitbestErgG die §§ 5 bis 13 dieses Gesetzes "nicht mehr anzuwenden" waren und deren Aufsichtsrat i.S. des § 97 AktG "nicht nach den für ihn maßgeblichen gesetzlichen Vorschriften" zusammengesetzt war, und Unternehmen, bei denen die Voraussetzungen des § 3 MitbestErgG nicht vorliegen oder früher weggefallen waren, ungleich behandelt.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muß es grundsätzlich dem Gesetzgeber überlassen werden, die Merkmale zu bestimmen, nach denen Sachverhalte als hinreichend gleich anzusehen sind, um sie gleich zu regeln (BVerfGE 13, 225 [228]). Die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers, die ihm Art. 3 Abs. 1 GG beläßt, besteht in erster Linie darin, aus der Vielzahl der Lebenssachverhalte die Tatbestandsmerkmale auszuwählen, die für die Gleich- oder Ungleichbehandlung maßgebend sein sollen (BVerfGE 17, 381 [388]).

Die Entscheidung des Gesetzgebers ist danach keineswegs willkürlich. Für sie läßt sich anführen: In der Regierungserklärung des Bundeskanzlers vom 13. Dezember 1966 wurde die Bildung einer Kommission unabhängiger Sachverständiger in Aussicht genommen, die die bisherigen Erfahrungen mit der Mitbestim

BVerfGE 25, 371 (401):

mung als Grundlage weiterer Überlegungen auswerten soll (vgl. BT, Stenographischer Bericht über die 80. Sitzung am 13. Dezember 1966, S. 3661). Diese Kommission ist im Dezember 1967 gebildet worden (vgl. Bulletin des Presse- und Informationsamts der Bundesregierung, Nr. 142 vom 6. Dezember 1967, S. 1202). Um der in Aussicht genommenen Kommission ein Arbeiten ohne Zeitdruck zu ermöglichen, hatte die Bundesregierung einen Gesetzentwurf vorbereitet, der die drei Konzernobergesellschaften, die unter das Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetz fallen, ohne Rücksicht auf die weitere Entwicklung ihrer Umsätze bis Ende 1969 dem Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetz unterworfen hätte. Dieser Gesetzentwurf ist gegenstandslos geworden durch den von den Fraktionen der CDU/CSU und SPD eingebrachten Entwurf des Änderungsgesetzes. Dem Gesetz liegt also - wie bereits dargelegt (siehe oben C II 1) - vor allem die Erwägung zugrunde, den gegenwärtigen Stand im Mitbestimmungsbereich solange zu erhalten, bis eine Neuregelung des gesamten Fragenbereichs auf der Grundlage der Ergebnisse der Sachverständigenkommission möglich ist. Das ist eine sachliche Erwägung. Sie rechtfertigt es, bei der Verlängerung des Beurteilungszeitraums an die Zusammensetzung von Aufsichtsrat und Vorstand im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Änderungsgesetzes anzuknüpfen, so daß von der Verlängerung des Beurteilungszeitraums auch Unternehmen erfaßt werden, bei denen die Voraussetzungen des § 3 MitbestErgG während zweier Geschäftsjahre schon weggefallen waren.

Die durch das Änderungsgesetz getroffene Regelung widerspricht zwar dem "System" des Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetzes insofern, als sie eine andere Zusammensetzung der Or

BVerfGE 25, 371 (402):

gane des Unternehmens unterbindet, obwohl der bis zum 7. Mai 1967 maßgebende Beurteilungszeitraum von zwei Jahren mit "montannegativen" Umsatzverhältnissen abgelaufen war. Dem Grundgedanken des Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetzes entspräche es, den Weg für eine andere Zusammensetzung der Organe freizuhalten, wenn die Voraussetzungen des § 3 Mitbest- ErgG zwei Jahre lang weggefallen sind. Es steht dem Gesetzgeber jedoch frei, von dieser Regelung abzuweichen. Solche Abweichungen sind nur dann willkürlich und mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar, wenn die Grundregeln des Gesetzes ohne zureichende sachliche Gründe verlassen werden (vgl. BVerfGE 18, 315 [334]). Wie bereits dargelegt, lassen sich jedoch sachliche Gründe dafür anführen, daß von der Verlängerung des Beurteilungszeitraums auch solche Unternehmen erfaßt werden, bei denen während zweier Geschäftsjahre die Umsatzverhältnisse "montannegativ" gewesen waren, als das Änderungsgesetz in Kraft trat.

b) Entsprechende sachliche Gründe lassen sich auch für die Verlängerung des Zeitraums anführen, der nach dem Gesetz dafür maßgebend ist, ob der Unternehmenszweck des herrschenden Unternehmens durch Konzernunternehmen und abhängige Unternehmen gekennzeichnet ist, die unter das Mitbestimmungsgesetz fallen (§ 3 MitbestErgG und § 16 dieses Gesetzes i.d.F. von Art. 1 ÄndG). Ist eine Neuregelung der Mitwirkung und Mitbestimmung der Arbeitnehmer in großen Unternehmen und Konzernen in Aussicht genommen, so ist eine Änderung der bisherigen gesetzlichen Regelungen gerechtfertigt, die einen Wechsel in der Form der Mitbestimmung dadurch erschwert, daß der Beurteilungszeitraum auf fünf Jahre verlängert wird mit der Folge, daß die Unternehmen trotz relevanter Veränderungen der Umsatzverhältnisse für einen längeren Zeitraum dieselbe Mitbestimmungsform behalten. Dabei kann es nicht darauf ankommen, ob die in Aussicht stehende Regelung ihrem Inhalt nach der jetzigen Regelung ungefähr gleicht oder ob sie von anderen Grundsätzen ausgeht. Es kommt hinzu, daß sich bei dem einen oder dem anderen der unter das Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetz fallenden Konzerne Veränderungen und Umschichtungen in der Zusammensetzung des Konzerns abzeichneten, die bei einem nur zweijährigen Beurteilungszeitraum zu einem mehrfachen Wechsel der Mitbestimmungsform innerhalb relativ kurzer Zeiträume hätten

BVerfGE 25, 371 (403):

führen können. Eine Regelung, die solche Entwicklungen verhindert, ist nicht willkürlich.

Da die Umsatzverhältnisse, die nach § 3 Abs. 2 MitbestErgG den Unternehmenszweck kennzeichnen, sich bei jedem Konzern ständig verändern, es aber - wie evident ist - nicht angängig ist, auch die Form der Mitbestimmung der Arbeitnehmer in den Aufsichtsräten und im Vorstand jeweils sogleich zu wechseln, wenn das Umsatzverhältnis (§ 3 Abs. 2 MitbestErgG) - vielleicht nur für kurze Zeit - "montannegativ" oder "montanpositiv" geworden ist, war es unerläßlich, einen nicht zu kurzen Zeitraum festzulegen, währenddessen die nach § 3 Abs. 2 MitbestErgG relevanten Umsatzverhältnisse vorgelegen haben müssen, bevor ein Wechsel in der Mitbestimmungsform zulässig wird. Der Gesetzgeber hat hierfür ursprünglich einen Zeitraum von zwei Jahren für angemessen und ausreichend erachtet. Es steht ihm jedoch frei, von diesen von ihm selbst gesetzten Regeln abzuweichen oder sie zu modifizieren. Solche Abweichungen sind - wie bereits dargelegt - als Willkür allenfalls dann mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar, wenn das "System" des Gesetzes ohne zureichende sachliche Gründe verlassen wird (vgl. BVerfGE 18, 315 [334]). Das ist hier nicht geschehen.

4. Das Änderungsgesetz verstößt nicht gegen das verfassungsrechtliche Verbot der Rückwirkung belastender Gesetze. Das gilt ohne Rücksicht darauf, ob man der Ansicht folgt, die Verlängerung des Beurteilungszeitraums erfasse die Rheinischen Stahlwerke schon wegen der durch Art. 3 Abs. 1 i. V.m. Art. 1 ÄndG getroffenen Regelung, oder ob der verfassungsrechtlichen Prüfung die Auffassung zugrunde gelegt wird, diese Rechtsfolge ergebe sich für die Rheinischen Stahlwerke nur aus Art. 3 Abs. 2 ÄndG.

a) Belastende Gesetze, die sich "echte" Rückwirkung beilegen, sind wegen Verstoßes gegen das aus dem Rechtsstaatsprinzip herzuleitende Gebot der Rechtssicherheit - die für den Bürger in erster Linie Vertrauensschutz bedeutet - grundsätzlich nichtig (BVerfGE 13, 261 [270 f.]; 14, 288 [297]; 15, 313 [324]; 18

BVerfGE 25, 371 (404):

429 [439]; 21, 117 [131 f.]). "Echte" (retroaktive) Rückwirkung liegt vor, wenn ein Gesetz nachträglich in abgeschlossene, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift (BVerfGE 11, 139 [145 f.]; 13, 261 [270 f.]; 14, 288 [297]). Grundsätzlich soll sich der Bürger darauf verlassen können, daß der Gesetzgeber an abgeschlossene Tatbestände nicht ungünstigere Folgen knüpft, als sie im Zeitpunkt der Vollendung dieser Tatbestände voraussehbar waren (BVerfGE 15, 313 [324]).

Ein "abgeschlossener Tatbestand", in den das Änderungsgesetz eingegriffen hätte, liegt jedoch nicht vor.

Zwar war bei den Rheinischen Stahlwerken zur Zeit der Verabschiedung des Änderungsgesetzes durch den Bundestag (am 15. März 1967) und den Bundesrat (am 7. April 1967) in zwei aufeinanderfolgenden Geschäftsjahren der Unternehmenszweck nicht mehr durch die zum Konzern gehörenden Montanunternehmen gekennzeichnet (§ 3 MitbestErgG). Deshalb hatte sich i. S. des § 16 a.F. MitbestErgG mit dem 1. Januar 1967 das auf die Rheinischen Stahlwerke "anzuwendende Recht" geändert, und i. S. des § 97 Abs. 1 AktG war der Aufsichtsrat vom gleichen Zeitpunkt an "nicht nach den für ihn maßgebenden gesetzlichen Vorschriften" zusammengesetzt. Dieser Umstand rechtfertigt jedoch nicht die Annahme, es hätte ein "abgeschlossener" Tatbestand vorgelegen.

Das ergibt sich aus dem Ineinandergreifen der gesellschaftsrechtlichen Bestimmungen über Wahl und Zusammensetzung des Aufsichtsrats und der sozialordnungsrechtlichen Vorschriften des Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetzes und des Änderungsgesetzes über die Unternehmensverfassung. Mit der Änderung des "anzuwendenden Rechts" und der für die Zusammensetzung des Aufsichtsrats "maßgebenden gesetzlichen Vorschriften" i. S. von § 16 MitbestErgG und § 97 Abs. 1 AktG war für die Rheinischen Stahlwerke ein abgeschlossener Tatbestand nicht gegeben. Ob ein solcher Tatbestand vorliegt, ist eine verfassungsrechtliche Frage, die nur unter Berücksichtigung des "einfachen" Rechts entschieden werden kann.

BVerfGE 25, 371 (405):

Für den vorliegenden Fall ergibt sich insbesondere aus § 96 Abs. 2 AktG, daß allein durch den Fortfall der Voraussetzungen für die qualifizierte Mitbestimmung (§ 3 i. V.m. § 16 a.F. MitbestErgG) nichts "abgeschlossen" war, weil nämlich die Folgen des Wegfalls der genannten Voraussetzungen nur im Wege der Verfahren nach §§ 97, 98 AktG herbeigeführt werden können und diese Folgen erst dann eintreten, wenn eines dieser Verfahren abgeschlossen ist. Hinsichtlich der Rheinischen Stahlwerke lag also weder für das Unternehmen noch für dessen Aktionäre oder Arbeitnehmer ein abgeschlossener Tatbestand vor, in den das Änderungsgesetz hätte eingreifen können. Ein solcher Tatbestand wäre vielmehr erst dann gegeben, wenn gemäß § 96 Abs. 2 AktG "nach § 97 oder nach § 98 die in der Bekanntmachung des Vorstands oder in der gerichtlichen Entscheidung angegebenen gesetzlichen Vorschriften anzuwenden sind".

Das Änderungsgesetz hat auch nicht insofern in einen abgeschlossenen Tatbestand eingegriffen, als es - nachdem bei den Rheinischen Stahlwerken zwei Geschäftsjahre mit "montannegativen" Umsatzverhältnissen abgelaufen waren - einem Verfahren des Vorstands nach § 97 AktG oder Anträgen der nach § 98 Abs. 2 AktG Antragsberechtigten durch die Verlängerung des Beurteilungszeitraums die Grundlage entzogen hat. Abgesehen davon, daß derartige Verfahren vor dem 7. Mai 1967 bei den Rheinischen Stahlwerken von keinem der Berechtigten eingeleitet waren, kann ein "Eingriff" in diese vom Aktiengesetz vorgesehenen Verfahren vor ihrem Abschluß nicht als Eingriff in einen abgeschlossenen Tatbestand gewertet werden.

Es liegt hier anders als in dem durch Urteil vom 19. Dezember 1961 (BVerfGE 13, 261 [272 f.]) entschiedenen Fall: Dort ist dargelegt worden, daß die Steuerschuld in Höhe des bisherigen Steuersatzes mit dem Ablauf des Veranlagungszeitraums entstanden ist. Das ist ein abgeschlossener Tatbestand, der rechtlich endgültig geregelt war. Dem Gesetzgeber war es verwehrt, den Steuersatz für diesen Veranlagungszeitraum nach dessen Ablauf zu erhöhen. Bei den Rheinischen Stahlwerken lag nach Ablauf

BVerfGE 25, 371 (406):

des zweijährigen Beurteilungszeitraums mit "montannegativen" Umsatzverhältnissen ein abgeschlossener Tatbestand nicht vor, und zwar deshalb nicht, weil es zur Änderung der Mitbestimmungsform zusätzlich bestimmter, in §§ 97, 98 AktG geregelter Verfahren bedurfte, die bei Inkrafttreten des Änderungsgesetzes nicht eingeleitet waren.

b) Aus dem rechtsstaatlichen Prinzip der Rechtssicherheit ergeben sich auch für die "unechte" (retrospektive) Rückwirkung verfassungsrechtliche Grenzen. Schutz kann unter Umständen auch das Vertrauen des Bürgers darauf beanspruchen, daß seine Rechtsposition nicht nachträglich durch Vorschriften entwertet wird, die lediglich für die Zukunft auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte einwirken (BVerfGE 14, 288 [297]; 15, 313 [324 f.]; 21, 117 [132]; 24, 33 [55]). Das Änderungsgesetz hat jedoch Rechtspositionen nicht entwertet.

Mit dem Eigentum an einer Aktie ist das Recht verbunden, bei der Wahl des Aufsichtsrats mitzuwirken. Die Verlängerung des nach § 16 MitbestErgG maßgeblichen Beurteilungszeitraums auf fünf Jahre hat zur Folge, daß dieses Recht von den Aktionären der Rheinischen Stahlwerke für weitere drei Jahre nur nach Maßgabe der Vorschriften des Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetzes ausgeübt werden kann. Diese Einschränkung bestand jedoch auch schon bisher. Das Änderungsgesetz bewirkt lediglich, daß eine Verbesserung der Rechtsposition der Aktionäre i.S. einer stärkeren Einflußnahme auf die Zusammensetzung des Aufsichtsrats - die auf Grund der früheren Fassung des § 16 MitbestErgG im Sommer 1967 eingetreten wäre - unterbleibt. Die bisherige Rechtsposition der Aktionäre der Rheinischen Stahlwerke oder der Aktionäre anderer Konzernobergesellschaften, die unter das Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetz fallen, ist also nicht entwertet worden. Das Vertrauen der Aktionäre darauf, die qualifizierte Mitbestimmung werde wegfallen, ist verfassungsrechtlich ebensowenig geschützt wie ihr Vertrauen, daß sie nicht auf weitere Unternehmen erstreckt werden wird.

BVerfGE 25, 371 (407):

5. Art. 3 i. V.m. Art. 1 ÄndG steht schließlich in Einklang sowohl mit Art. 14 GG als auch mit Art. 2 Abs. 1 GG.

a) Die Aktie ist sowohl Vermögensrecht als auch Mitgliedschaftsrecht. Sie ist gesellschaftsrechtlich vermitteltes Eigentum und genießt als Vermögensrecht den Schutz des Art. 14 GG (BVerfGE 14, 263 [276 f., 278]). Der Charakter als Vermögensrecht kann von dem als Mitgliedschaftsrecht nicht getrennt werden (BVerfGE 14, 263 [285]). Inhaltlich wird dieses Recht durch das Gesellschaftsrecht, aber auch durch das Sozialordnungsrecht bestimmt.

Das Änderungsgesetz hat - unbeschadet der hier nicht näher zu prüfenden Frage, ob die qualifizierte Mitbestimmung als solche mit Art. 14 GG in Einklang steht - in Vermögensrechte der Rheinstahl-Aktionäre nicht dadurch eingegriffen, daß es durch die Verlängerung des Beurteilungszeitraums auf fünf Jahre ein Ausscheiden der Rheinischen Stahlwerke aus dem Anwendungsbereich des Mitbestimmungs-Ergänzungsgesetzes verhinderte. Die Mitgliedschaftsrechte der Rheinstahl-Aktionäre sind durch das Änderungsgesetz inhaltlich nicht verändert worden. Im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Änderungsgesetzes waren bei den Rheinischen Stahlwerken Aufsichtsrat und Vorstand nach den Bestimmungen über die qualifizierte Mitbestimmung zusammengesetzt. Die Verlängerung des bestehenden Zustands enthält keine Verschlechterung der Position der Eigentümer.

b) Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet die allgemeine Handlungsfreiheit und als ihren Ausfluß auch die Freiheit im wirtschaftlichen Verkehr (BVerfGE 12, 341 [347]). Die wirtschaftliche Betätigungsfreiheit ist jedoch nur innerhalb der Schranken der verfassungsmäßigen Ordnung gewährleistet. Zur verfassungsmäßigen Ordnung gehört jede formell und materiell verfassungsmäßige Rechtsnorm (BVerfGE 6, 32 [38]). Das Änderungsgesetz verstößt, wie dargelegt, nicht gegen das Grundgesetz. Die Verlängerung des Beurteilungszeitraums läßt auch den Kern der wirtschaftlichen Betätigungsfreiheit der Unternehmensleitung und der Aktionäre des Rheinstahl-Konzerns unberührt, und

BVerfGE 25, 371 (408):

zwar schon deshalb, weil das Gesetz lediglich zur Folge hat, daß die bisherige Mitbestimmungsform bei den Rheinischen Stahlwerken beibehalten wird.

III.

Dieses Urteil ist im Ergebnis mit 6 gegen 2 Stimmen beschlossen worden.

Seuffert Leibholz Geller v. Schlabrendorff Rupp Geiger Kutscher Rinck

BVerfG, 23.04.1969 - 2 BvR 552/63

Administration — Fri, 22 Mar 2024 18:21:01 +0000

Daten

Fall:

Gnadengesuch

Fundstellen:

BVerfGE 25, 352; NJW 1969, 1895; MDR 1969, 990; DVBl 1969, 954; DÖV 1969, 678

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

23.04.1969

Aktenzeichen:

2 BvR 552/63

Entscheidungstyp:

Urteil

Zur Frage der Justitiabilität von Gnadenentscheidungen (Art. 19 Abs. 4 GG).

Paginierung

Paginierungstitel:

BverfGE 25, 352

Paginierung:

BverfGE 25, 352 (352):

Zur Frage der Justitiabilität von Gnadenentscheidungen (Art. 19 Abs. 4 GG).

Beschluß

des Zweiten Senats vom 23. April 1969

- 2 BvR 552/63 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des ... - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt ... - gegen den Beschluß des Oberlandesgerichts München vom 4. Oktober 1963 - VAs 5/64

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe

A. - I.

1. Der Beschwerdeführer ist durch Urteil des Amtsgerichts Ingolstadt vom 14. Mai 1962 wegen Betruges in zwei Fällen zu einer Gesamtstrafe von 3 Monaten Gefängnis verurteilt worden. Das Gericht hatte die Bewilligung einer Bewährungsfrist gemäß § 23 StGB abgelehnt, weil nach seiner Auffassung keine begründete Erwartung für ein künftiges gesetzmäßiges Verhalten des Beschwerdeführers, der kurz vorher, und zwar am 10. und 19. Februar sowie am 5. April 1962 einmal wegen Unterschlagung und zweimal wegen Betruges bestraft worden war, bestand. Der Beschwerdeführer verzichtete auf Rechtsmittel gegen das Urteil, das damit rechtskräftig wurde.

Am 9. Juli 1962 reichte der Beschwerdeführer ein Gnadengesuch ein. Er machte geltend, er sei durch Not zu der Straftat getrieben worden. Der Generalstaatsanwalt bei dem Oberlandesgericht München lehnte das Gesuch gemäß § 13 Abs. 2 der Bayerischen Gnadenordnung ab. Auf Anrufung durch den Beschwerdeführer entschied das Staatsministerium der Justiz, daß es bei der Entschließung des Generalstaatsanwalts sein Bewenden habe. Eine Eingabe bei dem Bayerischen Landtag blieb gleichfalls erfolglos.

BverfGE 25, 352 (353):

2. Nunmehr erhob der Beschwerdeführer beim Bayerischen Verwaltungsgericht München Klage gegen den Freistaat Bayern mit dem Antrag, die Entschließungen des Generalstaatsanwalts bei dem Oberlandesgericht München und des Bayerischen Staatsministeriums der Justiz aufzuheben und den Beklagten für verpflichtet zu erklären, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verbescheiden. Er vertrat die Auffassung, daß die Ablehnung eines Gnadenerweises einen Verwaltungsakt im Sinne des § 40 VwGO darstelle und kam unter Heranziehung der Rechtsprechung und Literatur zur Frage der Justitiabilität von Gnadenentscheidungen zu dem Ergebnis, eine solche Entscheidung unterliege der gerichtlichen Nachprüfung hinsichtlich der fehlerfreien Ausübung des Ermessens. In seinem Fall sei das Ermessen mißbräuchlich ausgeübt worden.

In der Stellungnahme zur Klageschrift wies das Bayerische Staatsministerium der Justiz nach Erörterung der Frage der Justitiabilität von Gnadenentscheidungen darauf hin, daß nach § 19 Abs. 2 Satz 3 der Bayerischen Gnadenordnung Gnadenakten vertraulich zu behandeln seien und der Akteneinsicht nicht unterlägen, so daß die Gnadenakten nicht übersandt werden könnten. Unter Bezugnahme hierauf beantragte der Vertreter des Beschwerdeführers eine gerichtliche Entscheidung nach § 99 Abs. 2 VwGO darüber, daß die gesetzlichen Voraussetzungen für die Weigerung des Beklagten, die Gnadenakten vorzulegen, nicht gegeben seien.

Ehe hierüber entschieden war, verwies das Verwaltungsgericht auf Antrag des Beschwerdeführers die Sache an das Oberlandesgericht München mit der Begründung, es komme zwar zu der Auffassung, daß ablehnende Gnadenentscheidungen gerichtlich nachprüfbar seien, hier handle es sich indessen um die Entscheidung einer Justizbehörde, für deren Nachprüfung nach § 23 Abs. 1 EGGVG das Oberlandesgericht zuständig sei.

Im Verfahren vor dem Oberlandesgericht äußerte sich nur die Staatsanwaltschaft mit einem Schriftsatz vom 1. August 1963, in dem sie ihren schon beim Verwaltungsgericht vertretenen Stand

BverfGE 25, 352 (354):

punkt, Gnadenentscheidungen seien nicht justitiabel, wiederholte und auf weitere Belege aus Rechtsprechung und Literatur hinwies. Dieser Schriftsatz ist dem Beschwerdeführer nicht mitgeteilt worden. Seinem Antrag, "wegen der Schwierigkeit der Sach- und Rechtslage" eine mündliche Verhandlung anzuberaumen, wurde nicht stattgegeben.

Durch Beschluß vom 4. Oktober 1963 verwarf das Oberlandesgericht München den Antrag des Beschwerdeführers auf gerichtliche Entscheidung als unzulässig. Zur Begründung führte es aus: Eine mündliche Verhandlung sei im Verfahren nach §§ 23 ff. EGGVG nicht vorgesehen; zu einer persönlichen Anhörung des Beschwerdeführers habe kein Anlaß bestanden. Der Antrag nach § 99 VwGO sei durch die Verweisung gegenstandslos geworden; im Verfahren vor dem Oberlandesgericht habe der Beschwerdeführer Akteneinsicht nicht beantragt. Der Antrag in der Sache selbst sei unzulässig. Ein solcher Antrag setze nach § 24 EGGVG voraus, daß der Antragsteller durch die angefochtenen Maßnahmen in seinen Rechten verletzt sei. Bei der angefochtenen Entscheidung handle es sich um eine Gnadenentschließung, die keinen gerichtlich nachprüfbaren Justizverwaltungsakt darstelle; denn auf einen Gnadenerweis bestehe kein Rechtsanspruch. Dieser Standpunkt sei in Rechtsprechung und Literatur vorherrschend.

3. Gegen diesen Beschluß hat der Beschwerdeführer fristgerecht Verfassungsbeschwerde erhoben. Er rügt Verletzung der Art. 103 Abs. 1, 20 und 28 sowie des Art. 19 Abs. 4 GG und macht zur Begründung geltend:

a) Das Oberlandesgericht habe seinen Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs dadurch verletzt, daß es ihm keine Akteneinsicht gewährt, ihm den Schriftsatz der Staatsanwaltschaft vom 1. August 1963 nicht zugeleitet und keine mündliche Verhandlung anberaumt habe.

b) Ablehnende Gnadenentscheidungen müßten gerichtlich nachprüfbar sein.

Die Auffassung, die Gnade sei ein Akt der Barmherzigkeit und des Wohlwollens, könne unter der heute geltenden Rechts

BverfGE 25, 352 (355):

ordnung nicht mehr vertreten werden. Irrationale Gnadenmotive seien in einem Rechtsstaat mit funktionsbezogenen Staatsgewalten ausgeschlossen.

Die im Strafurteil oft nicht mögliche und erst durch den Gnadenakt erfolgende Würdigung tragischer Konfliktsituationen könne nicht mehr als "wohlwollende Gunst", sondern nur noch als Aufgabe der Findung des Rechts selbst verstanden werden. Die Argumentation zugunsten des außerrechtlichen Charakters und damit der Bindungslosigkeit der Gnade sei im Grunde schon deshalb nicht überzeugend, weil sie an konstitutionelle Anschauungen anknüpfe, ohne die damals gültige Begründung aufnehmen zu können.

Der Gnadenakt sei der vollziehenden Gewalt zuzuordnen. Entscheidend für die Versagung oder Gewährung des Rechtsschutzes sei nach Art. 19 Abs. 4 GG nicht mehr die begriffliche Einordnung einer hoheitlichen Maßnahme in die übernommenen Gruppen der Verwaltungs- oder Regierungsakte, sondern allein die Frage, ob "jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt" werde. Ein "gerichtsfreier" Akt der öffentlichen Gewalt im Bereich des Art. 19 Abs. 4 GG sei nicht vorstellbar.

c) In einem Schriftsatz vom 31. Juli 1964 hat der Beschwerdeführer zusätzlich noch gerügt, die angefochtene Entscheidung verletze auch Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG; denn wenn es sich - wie das Oberlandesgericht annehme - um eine Maßnahme der vollziehenden Gewalt gehandelt habe, so hätte das Verwaltungsgericht entscheiden müssen.

4. Das Bayerische Staatsministerium der Justiz hat sich wie folgt geäußert:

Der Anspruch des Beschwerdeführers auf Gewährung des rechtlichen Gehörs sei nicht verletzt. Daß das Oberlandesgericht eine Nachprüfung der Gnadenentscheidung abgelehnt habe, verstoße nicht gegen Art. 19 Abs. 4 GG.

Die Gnade stehe nicht nur außerhalb der Rechtsordnung, sondern sie richte sich ganz bewußt gegen die Rechtsordnung als

BverfGE 25, 352 (356):

ein Befehl "contra legem". Der Eingriff der Gnade in das Gefüge der Rechtsordnung sei ein irrationaler, rechtlich nicht greifbarer Vorgang. Die Gnade wisse von keinem Zwang, nicht einmal von dem Zwang der Gerechtigkeit (Radbruch). In diesem Sinn lasse sich sagen, daß zwar eine positive Gnadenentscheidung stets die Rechtsordnung als solche verletze, dagegen eine negative Gnadenentscheidung die Rechtsordnung und damit die Rechte des einzelnen gerade nicht berühre. Im Gnadenverfahren sei auch kein Raum für Beanstandungen wegen Ermessensmißbrauchs. Die Rechtsordnung prüfe Ermessensverstöße nur in bezug auf Entscheidungen, denen selbst Rechtswert zukomme. Dagegen vermöge die Rechtsordnung keine Regeln dafür aufzustellen, in welchen Fällen es ermessensmißbräuchlich, also rechtswidrig wäre, die rechtmäßige Ordnung durch einen ablehnenden Gnadenbescheid aufrechtzuerhalten.

II.

Gegen die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde bestehen keine Bedenken.

Zwar macht der Beschwerdeführer auch die Verletzung der Art. 20 und 28 GG, die in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG nicht aufgeführt sind, geltend. Das ist indessen unschädlich, da sich die Verfassungsbeschwerde im übrigen zulässigerweise auf Art. 103 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 4 GG stützt. Die Rüge aus Art. 101 Abs. 1 Satz 1 GG ist verspätet (vgl. BVerfGE 18, 85 [89]).

1. Der angefochtene Beschluß verstößt nicht gegen Art. 103 Abs. 1 GG. Es kann dahingestellt bleiben, ob das Oberlandesgericht den Antrag nach § 99 VwGO als einen Antrag auf Gewährung von Akteneinsicht ansehen und entsprechend hätte behandeln müssen. Jedenfalls beruht die angefochtene Entscheidung nicht auf dem vom Oberlandesgericht eingeschlagenen Verfahren. Die Gnadenakten ergeben nichts, was für die Entscheidung der allgemeinen Frage, ob die Ablehnung eines Gnaden

BverfGE 25, 352 (357):

erweises gerichtlich nachprüfbar ist, von Bedeutung sein könnte. Das Oberlandesgericht hat den Gnadenakten ersichtlich keinerlei Tatsachen oder Beweisergebnisse entnommen und verwertet.

2. Das Oberlandesgericht hätte an sich den Schriftsatz der Staatsanwaltschaft vom 1. August 1963 dem Beschwerdeführer mitteilen müssen. Indessen kann die Entscheidung auch auf dieser Unterlassung nicht beruhen. Der Schriftsatz vom 1. August 1963 enthielt ausschließlich Rechtsausführungen zur Frage der gerichtlichen Nachprüfbarkeit von Gnadenakten. Sie war schon im Verwaltungsgerichtsverfahren auf beiden Seiten erörtert worden. Zwar brachte der Schriftsatz vom 1. August 1963 noch einige weitere Literaturnachweise. Der Beschwerdeführer hätte ihm aber nichts anderes entgegensetzen können als Wiederholungen aus dem Schrifttum, das auch vom Oberlandesgericht sorgfältig geprüft und verwertet worden ist. Unter diesen Umständen kann ausgeschlossen werden, daß eine weitere Äußerung des Beschwerdeführers das Oberlandesgericht zu einer anderen Entscheidung hätte veranlassen können.

3. Ein Recht auf mündliche Verhandlung wird nicht schon durch den Anspruch auf rechtliches Gehör begründet; es ist Sache des Gesetzgebers, wie weit er in einem bestimmten Verfahren einen Anspruch auf mündliche Verhandlung geben will (BVerfGE 5, 9 [11]). In dem in Frage kommenden Verfahren vor dem Oberlandesgericht ist eine mündliche Verhandlung nicht vorgesehen (§ 29 Abs. 2 EGGVG, § 309 Abs. 1 StPO).

Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, daß die Ablehnung eines Gnadenerweises nach Art. 19 Abs. 4 GG der gerichtlichen Nachprüfung unterliege. Bei der Entscheidung dieser Frage ergab sich im Senat Stimmengleichheit. Infolgedessen kann gemäß § 15 Abs. 2 Satz 4 BVerfGG nicht festgestellt werden, daß der angefochtene Beschluß gegen Art. 19 Abs. 4 GG verstößt.

BverfGE 25, 352 (358):

Nach der die Entscheidung gemäß § 15 Abs. 2 Satz 4 BVerfGG tragenden Auffassung gilt Art. 19 Abs. 4 GG für ablehnende Gnadenentscheidungen nicht .

1. Der Grundgesetzgeber hat in Art. 60 Abs. 2 GG das Institut des Begnadigungsrechts in seinem historisch überkommenen Sinn übernommen. Art. 60 Abs. 2 GG ist dem Art. 49 Abs. 1 WRV nachgebildet, der seinerseits an den Rechtszustand im Kaiserreich anknüpfte. Er enthält keine Neuordnung des Gnadenwesens. Auch die Entstehungsgeschichte spricht dafür, daß es nicht neu gestaltet werden sollte. Im Hauptausschuß des Parlamentarischen Rates wurde über den Inhalt des Begnadigungsrechts nicht diskutiert; man setzte ihn als selbstverständlich voraus. Erörtert wurden nur Probleme der Amnestie. In dem Bericht an das Plenum wies der Vorsitzende des Hauptausschusses darauf hin, daß die Stellung des Bundespräsidenten wesentlich schwächer sei als die des Reichspräsidenten, daß ihm aber gewisse Befugnisse des Reichspräsidenten, darunter das Begnadigungsrecht, "geblieben" seien.

Dasselbe gilt für die Landesverfassungen. Weder der Wortlaut der Bestimmungen über das Gnadenrecht noch die Materialien zu diesen Bestimmungen enthalten einen Anhaltspunkt dafür, daß an dem überkommenen Inhalt des Gnadenrechts etwas hätte geändert werden sollen. Irgendein Zweifel an der Berechtigung des traditionellen Gnadeninstituts im gewaltenteilenden Rechtsstaat trat bei den Verfassungsberatungen nicht hervor.

2. Das Begnadigungsrecht, wie es das Grundgesetz in Art. 60 Abs. 2 kennt, besteht in der Befugnis, im Einzelfall eine rechtskräftig erkannte Strafe ganz oder teilweise zu erlassen, sie umzuwandeln oder ihre Vollstreckung auszusetzen. Es eröffnet die Möglichkeit, eine im Rechtsweg zustande gekommene und im Rechtsweg nicht mehr zu ändernde Entscheidung auf einem "anderen", "besonderen" Weg zu korrigieren.

Im deutschen Rechtsbereich trat das Gnadenrecht mit der Entstehung des Königtums in Erscheinung. Es wurde zwar nicht

BverfGE 25, 352 (359):

mehr von kultisch-sakralen Vorstellungen getragen, war aber auf das engste mit der Person des Herrschers und seinem Gottesgnadentum verknüpft und noch von der Weihe einer charismatischen Barmherzigkeit und Gnadengesinnung erfüllt. Im übrigen lag es, soweit die richterliche Gewalt als Bestandteil und Ausfluß der Herrschergewalt angesehen wurde, nahe, dem Herrscher den Eingriff durch "Gnade" in jeder Rechtssache vorzubehalten.

Daneben entwickelte sich in der mittelalterlichen Erscheinung des "Richtens mit Gnade" oder "nach Gnade" eine Form, bei der die Begnadigung mit dem Akt des Richters selbst verbunden, also diesem mitüberlassen wurde. Diese Erscheinung hatte aber keinen Bestand, nicht nur weil sie wegen der für zulässig gehaltenen Auferlegung einer dem Richter zufließenden Buße zur Verwilderung des Gnadenwesens führte, sondern vor allem, weil sich mit der zunehmenden Stärkung der landesherrlichen Gewalt der Grundsatz durchsetzte, daß das Begnadigungsrecht nur dem Landesherrn zustehe. Im Zuge dieser Entwicklung lag es, daß das Begnadigungsrecht in allen Verfassungen der deutschen Staaten des 19. Jahrhunderts und auch in der Verfassung des Kaiserreiches als Prärogative des Monarchen anerkannt wurde. Mit dem Wandel der gesellschaftlichen Verhältnisse und mit der Ausbildung einer von der Staatsgewalt im übrigen getrennten und vom Herrscher unabhängigen rechtsprechenden Gewalt erhielt die Begnadigung neben ihrem ursprünglichen Sinn auch die Bedeutung eines Mittels, Härten des Strafgesetzes ausgleichen und Zweifeln an der Richtigkeit der strafgerichtlichen Entscheidungen gerecht werden zu können. Gleichwohl lag über dem Begnadigungsrecht des Monarchen noch ein Abglanz des charismatischen Geistes; der Monarch übte sein Gnadenrecht auch aus Anlaß besonderer Ereignisse in der Herrscherfamilie oder aus anderen mit seiner Person verbundenen Anlässen aus, wie etwa bei der Einzelbegnadigung von 24 000 Zivilpersonen durch Kaiser Wilhelm II. anläßlich seines 25. Regierungsjubiläums (vgl. v. Hippel, Deutsches Strafrecht, 1930, II. Band, S. 574).

Dadurch, daß die Weimarer Reichsverfassung das Gnaden

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institut übernommen und das Begnadigungsrecht ohne nähere Umschreibung und Normierung auf das demokratische Staatsoberhaupt übertragen hat, mußte allerdings das irrationale Element entfallen, das in einer modernen demokratischen Gesellschaft keinen Platz haben kann. Das Begnadigungsrecht erfüllte nur noch die Funktion, Härten des Gesetzes, etwaige Irrtümer der Urteilsfindung sowie Unbilligkeiten bei nachträglich veränderten allgemeinen oder persönlichen Verhältnissen auszugleichen. So wird es von der Allgemeinheit verstanden und für notwendig gehalten. Es wurde zum Korrelat der Strafe.

3. Der Grundgesetzgeber stand vor der Frage, in welcher Form das Gnadenrecht als notwendiges Korrelat der Strafgerichtsbarkeit gestaltet werden sollte. Ein Ausgleich für Härten und Unbilligkeiten von strafgesetzlichen Entscheidungen läßt sich in verschiedener Weise verwirklichen.

Ihering (Der Zweck im Recht, I (1884), S. 427 ff.) schlug die Einsetzung eines höchsten Gerichtshofs für Gnadensachen vor, eines "Gerechtigkeitsgerichtshofs", der durch die Art seiner Besetzung "jede Besorgnis, daß er jemals ein Werkzeug in den Händen der Willkür der Staatsgewalt werden könne", von vornherein ausschlösse. In dieser Richtung bewegen sich auch die Überlegungen zu einer Neuordnung des Gnadenrechts in Österreich. Sie gehen davon aus, daß nur eine eingehende Regelung der Bedingungen für die Handhabung des Gnadenrechts, eine einwandfreie Determinierung der Gnadenbefugnisse "die Spannungen, denen das Gnadenrecht aus der Sicht des Gleichheitsprinzips, des demokratischen Prinzips und der Rechtssicherheit ausgesetzt ist", lösen und daß die Übertragung des Begnadigungsrechts an die Gerichte - sei es das erkennende Gericht selbst, mit einer nachprüfenden Kontrolle durch ein übergeordnetes Gericht, oder an ein zentrales richterliches Kollegium - eine weitere Sicherheit geben könne (vgl. Klecatsky, Die staatsrechtlichen Wurzeln des Gnadenrechts, (Österreichische) Juristische Blätter, 89. Jahrgang 1967, Seite 445 ff.). Hierin läge in der Tat eine echte "Verrechtlichung der Gnade".

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Der Grundgesetzgeber hat diesen Weg nicht beschritten, sondern es bei der historisch überkommenen Gestaltung des Begnadigungsrechts belassen. Das Grundgesetz knüpft die Ausübung des Begnadigungsrechts nicht an bestimmte normative Voraussetzungen. Es legt dem Gesetzgeber nicht auf, solche Voraussetzungen zu schaffen und eröffnet nicht einmal die Möglichkeit hierzu, da dies eine Bindung und Beschränkung bedeuten würde, die nach der unbedingten Übertragung des Begnadigungsrechts auf den Bundespräsidenten - in den Ländern auf die Landesregierung oder den Ministerpräsidenten - nicht zulässig wäre. Dementsprechend sind auch keine gesetzlichen Regelungen des Gnadenrechts getroffen worden; die sogenannten Gnadenordnungen stellen lediglich verwaltungsinterne Weisungen über das Verfahren dar. Auch in der gemäß Art. 95 Abs. 2 der Verfassung des Saarlandes ergangenen gesetzlichen Regelung vom 2. März und 5. August 1948 und in dem trotz Art. 103 Abs. 1 der Landesverfassung von Rheinland-Pfalz ergangenen rheinland-pfälzischen Gesetz über die Neuregelung des Gnadenrechts vom 15. April 1948 sind materiellrechtliche Bestimmungen nicht getroffen worden.

4. Art. 60 Abs. 2 GG begründet demnach eine dem Amte des Trägers des Begnadigungsrechts eigene Befugnis, da helfend und korrigierend einzugreifen, wo die Möglichkeiten des Gerichtsverfahrens nicht genügen. Das hat zur Folge, daß der Gnadenakt - wie immer man ihn rechtlich auch charakterisieren mag, etwa als Verzicht, Befehl oder Dispens - in jedem Fall einen Eingriff der Exekutive in die rechtsprechende Gewalt bedeutet, wie er sonst dem Grundsatz der Gewaltenteilung fremd ist. Das Grundgesetz hat jedoch dadurch, daß es das Begnadigungsrecht in dem geschichtlich überkommenen Sinn übernommen und auf ein Organ der Exekutive übertragen hat, die Gewaltenteilung modifiziert und im Bereich der Einzelbegnadigung dem Träger des Gnadenrechts eine Gestaltungsmacht besonderer Art verliehen. Das Gnadeninstitut kann daher nicht den Sicherungen, den Gewaltenverschränkungen und -balancierungen unterliegen, die ge

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währleisten sollen, daß Übergriffe der Exekutive durch Anrufung der Gerichte abgewehrt werden können. Aus dem System und dem Gesamtgefüge des Grundgesetzes ergibt sich, daß Art. 19 Abs. 4 GG für Gnadenentscheidungen nicht gilt. Mit der fast einhelligen Rechtsprechung (vgl. BVerwGE 14, 73 ff.) und der herrschenden Meinung im Schrifttum (vgl. z.B. K. Peters, Strafprozeßrecht, 1966, S. 610) ist demgemäß davon auszugehen, daß ebenso wie positive Gnadenakte auch ablehnende Gnadenentscheidungen einer gerichtlichen Nachprüfung nicht unterliegen.

Da sich der Ausschluß der Anfechtbarkeit derartiger Gnadenentscheidungen aus dem Grundgesetz selbst ergibt, bedarf es keiner Erörterung der Frage, ob ein solcher Akt der öffentlichen Gewalt den Einzelnen überhaupt in seinen Rechten verletzen kann.

Dem kann nicht entgegengehalten werden, daß durch Delegation der Begnadigungsbefugnis an untere Instanzen und eingehende Verfahrensvorschriften in Gnadenordnungen das Gnadenwesen bürokratisiert und zu "kleiner Münze" (Dürig) geschlagen und damit auf die Stufe normaler Verwaltungsakte herabgedrückt worden sei, und daß ablehnende Gnadenentscheidungen jedenfalls insoweit gerichtlich nachprüfbar sein müßten. Zwar haben die Träger des Begnadigungsrechts im Bund und in den Ländern ihre Befugnis delegiert, und zwar auf die Fachminister, zum weit überwiegenden Teil der Gnadensachen also auf die Justizminister. Eine weitere Delegation auf "untere Instanzen" ist aber - mit Ausnahme der Strafaussetzung zur Bewährung - nicht erfolgt. Sowohl in den Bundesländern, in denen noch die Gnadenordnung von 1935 angewandt wird, als auch in den Ländern, in denen neue Gnadenordnungen erlassen wurden, ist den unteren Instanzen, seien es die Generalstaatsanwälte oder die Oberstaatsanwälte, nur die Befugnis eingeräumt, gegebenenfalls ein Gnadengesuch "im Namen des Justizministers" abzulehnen. Es ist also in jedem Fall die Anrufung des Justizministers möglich, der über die Gewährung oder die Ablehnung eines Gnadenerweises entscheidet. Im übrigen darf auch nicht die Eigenart der Einzelbegnadigung außer Betracht gelassen werden.

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Zu dieser Eigenart gehört, daß ein Gnadenakt ohne Antrag, ohne Zustimmung, ohne Billigung und sogar gegen den Willen des Begünstigten ergehen kann. Zu seinen Besonderheiten gehört weiter, daß ein Recht auf einen Gnadenerweis nicht besteht. Ein solches Recht kann daher nicht verletzt werden. Für eine gerichtliche Nachprüfbarkeit der Ermessensfreiheit fehlt es angesichts der denkbaren Motivationen an greifbaren Maßstäben. Es war deshalb durchaus folgerichtig, daß der Grundgesetzgeber die gerichtliche Nachprüfbarkeit ablehnender Gnadenakte ausschloß und etwaige Mißbräuche bei der Handhabung des Gnadenrechts der politischen Verantwortlichkeit der Verfassungsorgane überantwortete.

II.

Nach Auffassung der vier dissentierenden Richter eröffnet Art. 19 Abs. 4 GG den Rechtsweg gegen willkürliche Gnadenentscheidungen.

1. Vom Grundgesetz ist das Begnadigungsrecht nicht als ein aus dem jus eminens fließendes, das Gewaltenteilungsprinzip aufhebendes Verfassungsinstitut übernommen worden. Die frühere Vorstellung, daß eine mit einem besonderen Charisma begabte Persönlichkeit nach ihrem Gutdünken einen justizfreien Gnadenakt setzen kann, ist mit der rechtsstaatlichen gewaltenteilenden Verfassung der Bundesrepublik Deutschland, in der alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht, unvereinbar. Das Recht des Bundespräsidenten, im Einzelfall für den Bund das Begnadigungsrecht auszuüben (Art. 60 Abs. 2 GG), ebenso wie das Recht der Landesexekutivorgane, denen durch die Landesverfassung das Begnadigungsrecht übertragen ist

Baden-Württemberg Art. 52; Bayern Art. 47; Bremen Art. 121; Hamburg Art. 44; Hessen Art. 109; Niedersachsen Art. 27; Nordrhein- Westfalen Art. 59; Rheinland-Pfalz Art. 103; Saarland Art. 95 i.V.m. der Verordnung vom 2. März 1948 (ABl. S. 447) und dem Gesetz vom 5. August 1948 (ABl. S. 1033); Schleswig-Holstein Art. 27,

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kann nicht aus dem umfassenden, durch Art. 19 Abs. 4 GG mitgeprägten rechtsstaatlichen Verhältnis, in dem nach dem Grundgesetz der einzelne Mensch zur öffentlichen Gewalt steht, herausgenommen werden.

In der rechtsstaatlichen verfassungsmäßigen Ordnung enthält der Gnadenakt daher nicht mehr einen systemwidrigen Eingriff in die Rechtsprechung und die bestehende Rechtsordnung. Die Gerichte müssen die vom Gesetzgeber erlassenen, notwendigerweise abstrakt formulierten Normen im Einzelfall anwenden. Um der Berechenbarkeit und Sicherheit des Rechtes willen muß die gesetzliche Regelung allgemein gehalten sein und typisierend verfahren. Die Gerechtigkeit ist hingegen ihrem Wesen und ihrer inneren Struktur nach immer auf den konkret-individuellen Einzelfall bezogen. In der rechtsstaatlichen Ordnung dient der Gnadenakt dazu, die Auswirkungen gesetzeskonformer Richtersprüche zu modifizieren, wenn diese mit den Postulaten individueller Gerechtigkeit ausnahmsweise in einen Konflikt geraten.

Die Inhaber des Gnadenrechts dürfen dieses daher nur im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung und der durch diese, insbesondere durch Art. 1 Abs. 3 und 20 Abs. 3 GG, gezogenen Grenzen ausüben. Jede positive und jede negative Gnadenentscheidung muß von Motiven getragen sein, die sich an der Gerechtigkeitsidee orientieren, wie sie vom Grundgesetz im einzelnen konkretisiert worden ist.

Eine willkürliche oder leichtfertige Kassation gerichtlicher Urteile im Gnadenwege wäre hiernach mit der verfassungsmäßigen Ordnung (Art. 20 Abs. 2, 92 GG) unvereinbar. Dagegen ist es legitim, wenn in der Gnadenentscheidung das Schicksal, das der Täter und seine Familie durch eine gesetzeskonforme Strafverurteilung erleiden, sowie die Wirkungen der Vollstreckung der Strafe auf das Gesamtinteresse (BVerfGE 10, 234 [246]) und die Persönlichkeit des Verurteilten berücksichtigt werden. Gerechtigkeitserwägungen können auch zu dem Schluß führen, daß die Strafe ihren Zweck schon vor dem Ende der Vollstreckung erreicht hat. Eine an der Gerechtigkeit orientierte Gnade steht

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nicht außerhalb des Rechts. Sie trägt dazu bei, daß der tatbezogene Richterspruch für den Verurteilten und die Gemeinschaft sinnvoll bleibt.

Die komplexe Motivation der Gnadenentscheidung ist einer normativen Erfassung entzogen. Die nach dem Grundgesetz und den Landesverfassungen zur Ausübung des Gnadenrechts berufenen Amtsträger können ihre Entscheidung grundsätzlich nach freiem Ermessen treffen. Nach diesem Ermessen kann ein Gnadenerweis aus jedem von der Wertordnung des Grundgesetzes nicht mißbilligten Grunde abgelehnt werden. Eine solche Entscheidung verletzt nicht Rechte des Petenten. Nur wenn das Begnadigungsrecht durch willkürliche Handhabung mißbraucht wird, wird der Verurteilte in seinem durch Art. 1 und 3 GG begründeten Recht auf eine rechtsstaatskonforme, d.h. nichtdiskriminierende, gerechte und sachbezogene Gnadenentscheidung verletzt. Ebensowenig dürfen Gnadenerweise unter Auflagen gewährt werden, die gegen Art. 1 Abs. 1 GG verstoßen oder den Wesensgehalt eines Grundrechts antasten. Gnadengesuche müssen von den zuständigen Stellen entgegengenommen, geprüft und beschieden werden. Gnade ist also zwar nicht völlig verrechtlicht, die Gewährung oder Versagung eines Gnadenerweises aber rechtlich begrenzt.

2. Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet die rechtsstaatliche Forderung nach möglichst lückenlosem gerichtlichen Schutz gegen die Verletzung der Rechtssphäre des Einzelnen durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt (BVerfGE 8, 274 [326]). Nicht zur öffentlichen Gewalt im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG gehören Akte der Rechtsprechung (BVerfGE 15, 275 [280]) und der Gesetzgebung (BVerfGE 24, 33 [49 ff.]). Dagegen kann ein Akt der Exekutive, der in Rechte des Bürgers eingreift, richterlicher Nachprüfung nicht entzogen werden (BVerfGE 10, 264 [267]). Die Einzelbegnadigung ist weder ein Akt der Rechtsprechung noch der Gesetzgebung. Die Inhaber des Begnadigungsrechts gehören nach ihrer verfassungsrechtlichen Stellung zur Exekutive. Wenn sie das Begnadigungsrecht ausüben, üben sie Funktionen eines Exe

BverfGE 25, 352 (366):

kutivorgans aus, indem sie auf die Vollstreckung eines Urteils Verzicht leisten. In der Rechtswirklichkeit werden die Gnadensachen in der Regel von nachgeordneten Behörden administrativ bearbeitet und entschieden. Art. 19 Abs. 4 GG hat deshalb auch gegen Gnadenentscheidungen den Rechtsweg eröffnet. Sie müssen von den Gerichten daraufhin überprüft werden, ob sie materiell den durch das Grundgesetz abgesicherten Mindestanforderungen der Gerechtigkeit entsprechen und daher rechtsstaatskonform sind.

3. Dahingestellt bleiben kann, ob Gnadenentscheidungen auf dem Gebiete des Strafrechts als Justizverwaltungsakte zu qualifizieren sind und damit der verfassungsrechtlich geforderte Rechtsweg bereits durch das Verfahren nach §§ 23 ff. EGGVG eröffnet ist, oder ob gegen sie als Hoheitsakte eigener Art nur der durch Art. 19 Abs. 4 Satz 2 GG subsidiär eröffnete ordentliche Rechtsweg beschritten werden kann. Denn innerhalb des subsidiären ordentlichen Rechtswegs ist das Verfahren nach §§ 23 ff. EGGVG wiederum das sachnächste. Das Oberlandesgericht München hätte deshalb den Antrag des Beschwerdeführers nicht mit der von ihm gegebenen Begründung als unzulässig verwerfen dürfen. Möglicherweise stehen der Zulässigkeit andere Bedenken entgegen. Das zu entscheiden ist nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts. Die angefochtene Entscheidung hätte deshalb nach der hier vertretenen Auffassung aufgehoben werden müssen, weil sie Art. 19 Abs. 4 GG verletzt.

Seuffert Leibholz Geller v. Schlabrendorff Rupp Geiger Kutscher Rinck

BVerfG, 11.03.1969 - 1 BvR 665/62, 1 BvR 152/69

Administration — Fri, 22 Mar 2024 18:12:31 +0000

Daten

Fall:

Geib/Stern

Fundstellen:

BVerfGE 25, 296; NJW 1969, 1019; MDR 1969, 637

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

11.03.1969

Aktenzeichen:

1 BvR 665/62, 1 BvR 152/69

Entscheidungstyp:

Beschluss

Über die Grenzen der Pressefreiheit bei der Beschaffung von Informationen durch strafbare Handlungen.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 25, 296

Paginierung:

BVerfGE 25, 296 (296):

Über die Grenzen der Pressefreiheit bei der Beschaffung von Informationen durch strafbare Handlungen.

Beschluß

des Ersten Senats vom 11. März 1969

-- 1 BvR 665/62 und 152/69 --

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. des Verlages Henri Nannen GmbH., Hamburg 1, Pressehaus, vertreten durch ihre Geschäftsführer .. und .., 2. des Buchhalters .. -- Bevollmäch

BVerfGE 25, 296 (297):

tigter: Rechtsanwalt .. -- gegen die Beschlüsse a) des Amtsgerichts Hamburg vom 15. November 1962 -- 158 Gs 2908/62 -; b) des Landgerichts Hamburg vom 19. November 1962 -- (40) Qs 173/62 -; c) des Amtsgerichts Hamburg vom 8. Februar 1967 -- 158 Gs 2908/62 III -; d) des Landgerichts Hamburg vom 12. September 1968 -- (32) Qs 109/68 -.

ENTSCHEIDUNGSFORMEL:

Die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführerin werden verworfen. Die Verfassungsbeschwerden des Beschwerdeführers werden zurückgewiesen.

Gründe:

A. -- I.

1. Im Jahre 1962 erschienen in den Ausgaben Nr. 11-14 der von der Beschwerdeführerin verlegten Zeitschrift "Stern" unter den Überschriften "Freudig wedeln die Komplicen" und "Und abends wird geknackt" zwei Artikel mit der Schilderung von Straftaten zweier Einbrecherbanden. Die Reporter der Beschwerdeführerin hatten als Verfasser dieser Artikel ihre Informationen u. a. dadurch erhalten, daß Beamte der Strafverfolgungsbehörden ihnen Gelegenheit verschafften, mit den in Untersuchungshaft befindlichen Tätern bei eigens dafür bestimmten Zusammenkünften außerhalb der Untersuchungshaftanstalt zu sprechen. In einigen Fällen hatten sich die Ermittlungsbeamten dabei von den Reportern in Gaststätten freihalten lassen. Die Untersuchungshäftlinge behaupteten, die Beamten hätten sie für die Interviews geradezu geworben und hätten ihnen die sofortige Zahlung von DM 500.- versprochen.

Gegen einige der Beamten war bereits ein Ermittlungsverfahren anhängig wegen des später im Strafverfahren bestätigten Verdachts, Mitglieder der Banden vorübergehend aus der Untersuchungshaft befreit, mit ihnen Reisen unternommen und von ihnen Geschenke angenommen zu haben. Nunmehr leitete die Staatsanwaltschaft ein weiteres Ermittlungsverfahren u. a. wegen Verdachts der passiven Bestechung im Zusammenhang mit den

BVerfGE 25, 296 (298):

den Reportern verschafften Informationen ein. Da die Beschuldigten bei ihrer Vernehmung jede strafbare Annahme von Geschenken oder Vorteilen bestritten, ersuchte die Staatsanwaltschaft das Amtsgericht Hamburg, den Beschwerdeführer als Leiter der Buchhaltung der Beschwerdeführerin darüber zu vernehmen, ob, an wen und in welcher Höhe die Beschwerdeführerin Honorare für die Informationen gezahlt habe und ob, in welcher Höhe und für welche Zwecke den Reportern Auslagen erstattet worden seien. Der Beschwerdeführer, dem das Amtsgericht aufgegeben hatte, sich bei seiner Buchhaltung zu informieren und die erforderlichen Unterlagen mitzubringen, verweigerte die Aussage unter Berufung auf §§ 53 und 55 StPO; er erklärte aber gleichzeitig, er sei nicht der Ansicht, daß er sich durch eine wahrheitsgemäße Aussage der Gefahr strafrechtlicher Verfolgung aussetzen würde. Das Amtsgericht verurteilte ihn am 15. November 1962 gemäß § 70 StPO zu einer Ordnungsstrafe von 500.- DM -- ersatzweise 20 Tage Haft -- und in die durch seine Weigerung entstandenen Kosten; außerdem ordnete es Haft bis zu sechs Monaten zur Erzwingung der Aussage an.

Das Landgericht verwarf durch Beschluß vom 19. November 1962 die Beschwerde der Beschwerdeführerin als unzulässig, die des Beschwerdeführers als unbegründet und führte dazu aus: Die Beschwerdeführerin sei weder als Beschuldigte noch als Zeugin Beteiligte des Verfahrens und somit von dem Beschluß des Amtsgerichts nicht betroffen. Der Beschwerdeführer habe kein Zeugnisverweigerungsrecht nach § 53 Nr. 5 StPO oder § 20 des Reichspressegesetzes, weil die Veröffentlichungen im "Stern" ihrem Inhalt nach nicht strafbar gewesen und auch nicht durch Verletzung der Amtsverschwiegenheit erlangt worden seien. Auch § 55 StPO rechtfertige die Weigerung nicht, da nichts dafür spreche, daß der Beschwerdeführer sich strafbar gemacht habe und weil er selbst eine solche Möglichkeit ausschließe.

Gegen diese beiden Beschlüsse haben die Beschwerdeführer Verfassungsbeschwerde erhoben. Durch einstweilige Anordnung vom 18. Dezember 1962 setzte das Bundesverfassungsgericht die Voll

BVerfGE 25, 296 (299):

streckung der Beugehaft aus (BVerfGE 15, 223). Diesen Beschluß hob es am 20. Dezember 1966 (BVerfGE 21, 50) auf, nachdem am 1. April 1965 das Hamburgische Pressegesetz vom 29. Januar 1965 (GVBl. S. 15) -- HambPresseG -- in Kraft getreten war. § 22 Abs. 1 dieses Gesetzes lautet:

Wer bei der Herstellung, Veröffentlichung oder Verbreitung eines periodischen Druckwerks oder als Angehöriger des Rundfunks bei der Herstellung oder Verbreitung von Nachrichten, Tatsachenberichten oder Kommentaren in Wort, Ton und Bild mitwirkt oder mitgewirkt hat, kann über die Person des Verfassers, Einsenders oder Gewährsmannes von Beiträgen und Unterlagen sowie über die ihm anvertrauten Tatsachen das Zeugnis verweigern.

Das Ermittlungsverfahren wegen passiver Bestechung bei der Verschaffung der Informationen wurde daraufhin eingestellt. Da die Aussage des Beschwerdeführers nun nicht mehr erforderlich war, hob das Amtsgericht Hamburg am 8. Februar 1967 die Anordnung der Haft zur Erzwingung des Zeugnisses auf. Gleichzeitig wies es aber die Anträge beider Beschwerdeführer auf Aufhebung auch der verhängten Ordnungsstrafe und der Verurteilung zu den entstandenen Kosten zurück, weil für diese Anordnungen nicht der Rechtszustand nach dem Hamburgischen Pressegesetz, sondern der des Jahres 1962 maßgebend sei. Die hiergegen erhobene Beschwerde des Beschwerdeführers wies das Landgericht am 12. September 1968 als unbegründet zurück.

2. Mit ihren Verfassungsbeschwerden, die sie auch gegen die letztgenannten Beschlüsse erhoben haben, rügen die Beschwerdeführer Verletzung ihrer Grundrechte aus Art. 1, 2, 3, 5, 12, 19 Abs. 4 und Art. 103 GG sowie des Grundsatzes "nulla poena sine culpa". Die Beschwerdeführerin hält ihre Verfassungsbeschwerden für zulässig, weil die angefochtenen Beschlüsse mit der Auflage, dem Gericht Buchhaltungsunterlagen vorzulegen, in ihre Rechtssphäre eingriffen. Materiell machen die Beschwerdeführer geltend:

Die Erzwingung der Aussage des Beschwerdeführers verstoße gegen Art. 5 GG. Es handle sich dabei um einen berufstypischen

BVerfGE 25, 296 (300):

Musterfall, durch den die Informationsfreiheit der Presse systematisch ausgehöhlt werde. Die Presse könne ihre öffentliche Aufgabe nur erfüllen, wenn ihre Informanten die Gewißheit haben könnten, auf Wunsch anonym zu bleiben. Erfahrungsgemäß sei Anonymität der Quelle in den meisten Fällen die Voraussetzung der Informationserteilung. Werde nun die Preisgabe der Informationsquellen durch zeugenschaftliche Vernehmung von Presseangehörigen erzwungen, so werde der Zufluß von Nachrichten von privater Seite verstopft. Die von Behörden erteilten Informationen reichten aber für die Wahrnehmung der öffentlichen Aufgaben der Presse nicht aus.

Darin, daß ganz allgemein nach "Honorar" und "Auslagen" gefragt worden sei und nicht nach Zahlungen an namentlich genannte Personen, liege eine irreführende Fragestellung, welche den § 136 a StPO verletze. Dadurch würden die Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 2 GG verletzt.

Durch die Beschlüsse sei das Recht der Beschwerdeführerin aus Art. 103 Abs. 1 GG verletzt. Wenn in die Rechtssphäre eines Verlags so einschneidend eingegriffen werde wie durch Zwang zur Vorlage von Geschäftsbüchern, müsse ihm zur Vorlagepflicht rechtliches Gehör gewährt werden.

Daß die Beschwerdeführerin als Nichtbetroffene im Sinne des § 304 StPO behandelt werde, obwohl Belegstücke dem Gericht vorgelegt werden sollten und auf Grund dieser Beweismittel eine Bestrafung ihrer Verlags- und Redaktionsangehörigen die Folge sein müsse, sei ein Fall der Rechtsverweigerung im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG.

Schließlich sei Art. 3 GG dadurch verletzt, daß entgegen §§ 169, 192 StPO zwar dem Staatsanwalt, nicht aber einem Vertreter der Beschwerdeführerin die Anwesenheit im Vernehmungstermin gestattet worden sei.

II.

1. Der Bundesminister der Justiz hält die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführerin für unzulässig. Die Verfassungsbeschwerden des Beschwerdeführers seien unbegründet, weil

BVerfGE 25, 296 (301):

er kein Recht zur Zeugnisverweigerung besitze. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG finde seine Grenze in den allgemeinen Gesetzen. Die gebotene Abwägung zwischen den Erfordernissen einer freien Presse und den Belangen der Strafverfolgung zwinge nicht zu einer Ausdehnung des in § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO normierten Zeugnisverweigerungsrechts. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fordere insbesondere kein allgemeines Zeugnisverweigerungsrecht der im Pressewesen tätigen Personen für den Strafprozeß. Schließlich seien die über den Beschwerdeführer verhängten Folgen seiner Aussageverweigerung nicht unverhältnismäßig; insbesondere stehe die Beugehaft nicht außer Verhältnis zu der voraussichtlichen Bedeutung seiner Aussage in dem Ermittlungsverfahren.

2. Das Justizministerium von Baden-Württemberg hält die Verfassungsbeschwerden für unbegründet. Der Beschwerdeführer könne aus dem Grundrecht der Pressefreiheit kein Zeugnisverweigerungsrecht herleiten. Eine Abwägung zwischen den Erfordernissen einer freien Presse und denen der Strafverfolgung müsse im vorliegenden Fall zugunsten der Strafverfolgung ausfallen. Ein öffentliches Interesse an den in Frage stehenden Veröffentlichungen habe nicht bestanden; die Artikel befriedigten lediglich ein geringer zu bewertendes Unterhaltungs- und Sensationsbedürfnis. Außerdem bestehe der Verdacht von Verbrechen der schweren passiven Bestechung. Auch seien die Namen der verdächtigen Personen bereits bekannt; allenfalls komme noch ein weiterer, eng begrenzter Personenkreis in Betracht, nämlich die an den Ermittlungen gegen die beiden Einbrecherbanden beteiligten Beamten des Landeskriminalamts Baden-Württemberg. Wenn auch die dem Beschwerdeführer vom Amtsgericht Hamburg vorgelegten Fragen weiter gefaßt gewesen seien, so müßten sie doch in der Beschränkung auf diesen Personenkreis verstanden werden. Dies folge aus dem Stand des Ermittlungsverfahrens zur Zeit der Fragestellung und werde durch ein Schreiben der Staatsanwaltschaft vom 5. Dezember 1962 an das Amtsgericht Hamburg und an den Bevollmächtigten des Beschwerdeführers bestätigt. Im übrigen habe der Beschwerdeführer es generell abgelehnt, Aus

BVerfGE 25, 296 (302):

sagen zu machen. Es gehe also nicht darum, ob ein Presseangehöriger unbekannte Gewährsleute namhaft machen müsse, sondern um die Beantwortung der Frage, ob an bekannte Gewährsleute Zahlungen geleistet oder andere Vorteile gewährt worden seien. Das Verlangen nach einer solchen Aussage des Beschwerdeführers verletze nicht das Recht auf Schutz des Informanten, weil dieses eine legale Beschaffung der Informationen voraussetze.

3. Das Gericht hat dem Deutschen Presserat, dem Deutschen Journalisten-Verband, dem Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger und dem Verband Deutscher Zeitschriftenverleger Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.

Der Deutsche Presserat ist der Ansicht, daß die Verfassungsmäßigkeit der Beschränkungen des Zeugnisverweigerungsrechts der Presseangehörigen in § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO "auf das stärkste angezweifelt werden" müsse. Es gebe keine Pressefreiheit ohne die Freiheit der Information und keine Freiheit der Information ohne das Zeugnisverweigerungsrecht; die Anonymität des Informanten sei eine der wichtigsten Grundlagen der Informationsfreiheit.

Der Deutsche Journalisten-Verband weist in seiner Äußerung darauf hin, daß das Redaktionsgeheimnis schon in einer preußischen Kabinettsordre von 1804 als schutz- und förderungswürdig anerkannt worden sei. Die Pressefreiheit setze zwar eine "legale" Informationsbeschaffung voraus; bei der Aufdeckung von Mißständen könne man von der Presse aber nicht verlangen, daß sie die einem Beamten obliegende Pflicht zur Amtsverschwiegenheit in jedem Fall als auch für sich verbindlich anerkenne. Im übrigen sei bei einem Widerstreit des Interesses an der Verfolgung von Verletzungen des Dienst- oder Geschäftsgeheimnisses und des Interesses der Öffentlichkeit an der Aufdeckung von Mißständen stets das letztere und damit die Pressefreiheit das höhere Gut.

Der Verband Deutscher Zeitschriftenverleger hat in seiner Stellungnahme dargelegt, die Informationsfreiheit sei wesentlicher Bestandteil der Pressefreiheit und könne ohne das Zeugnisverweigerungsrecht der Presse nicht bestehen; auch hat er darauf

BVerfGE 25, 296 (303):

hingewiesen, daß auch die meinungsbildende Unterhaltung zur öffentlichen Aufgabe der Presse gehöre.

Der Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger hat ebenfalls ausgeführt, daß das Grundrecht der Pressefreiheit die Informationsfreiheit und damit ein über § 53 Abs. 1 Nr. 5 hinausgehendes Zeugnisverweigerungsrecht in sich schließe; im übrigen hat er geltend gemacht, daß Pressebegriff und Pressefreiheit unteilbar seien und man nicht einer bestimmten Kategorie von Presseerzeugnissen den Grundrechtsschutz deshalb versagen könne, weil diese Presseerzeugnisse sich in ihrer Anordnung, Gestaltung und Themenwahl von anderen abhöben.

B. -- I.

1. Die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführerin sind unzulässig, weil die Beschwerdeführerin nicht unmittelbar beschwert ist. Geschäftsunterlagen der Beschwerdeführerin sind durch das Ermittlungsverfahren nicht in die Beweisaufnahme einbezogen worden. Für die Beschwerdeführerin bestand nach den hier angefochtenen Beschlüssen auch keine Rechtspflicht zur Vorlage dieser Unterlagen oder zur Erteilung von Informationen. Die Mitnahme von Buchungsmaterial durch den Beschwerdeführer konnte sie verhindern, indem sie ihm dies verwehrte. Auch waren Zwangsmaßnahmen gegen sie weder angedroht noch zulässig. Deshalb bedeutet es auch keine rechtliche Beschwer, wenn die Beschwerdeführerin zu der Beweisaufnahme nicht zugelassen und ihre Beschwerde gegen den Beschluß vom 15. November 1962 als unzulässig verworfen wurde.

Liegt danach schon in der Anordnung der Ordnungsstrafe und der Kostenpflicht keine Beschwer, so gilt dasselbe für die Zurückweisung des Antrags auf Aufhebung dieser Anordnung in den Beschlüssen vom 8. Februar 1967 und 12. September 1968. Ob durch die Anordnung der Beugehaft und ihre Vollstreckung die Beschwerdeführerin in ihrer Arbeit beeinträchtigt worden wäre, kann dahinstehen, weil diese Anordnung inzwischen aufgehoben

BVerfGE 25, 296 (304):

worden ist und deshalb ein etwaiges Rechtsschutzinteresse entfallen wäre.

2. Die Verfassungsbeschwerden des Beschwerdeführers sind zulässig. Die Verurteilung zu der Ordnungsstrafe und zu den Kosten beschwert ihn nach wie vor. Seine Grundrechte aus Art. 5 Abs. 1 GG können verletzt sein. Denn die wirtschaftliche Verwaltung eines Presseunternehmens, insbesondere die Buchhaltung, hängt mit der Informationsvermittlung in der Regel so eng zusammen, daß die in ihr Tätigen an der spezifischen Pressefreiheit teilhaben müssen. Jedenfalls genießt der Beschwerdeführer als Leiter der Buchhaltung im Verlag der Beschwerdeführerin den Schutz des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.

II.

Die Verfassungsbeschwerden des Beschwerdeführers sind unbegründet.

1. a) Die Beschlüsse vom 15. und 19. November 1962 in der Fassung des Änderungsbeschlusses vom 8. Februar 1967 verletzen nicht das Grundrecht des Beschwerdeführers aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Maßgebend für die Beurteilung ist insoweit nicht der nach Inkrafttreten des Hamburgischen Pressegesetzes eingetretene Rechtszustand, sondern der des Jahres 1962.

Denn die verhängte Ordnungsstrafe und die Auferlegung der Kosten sind ausschließlich Rechtsfolgen der damaligen Weigerung des Beschwerdeführers, die ihm gestellten Fragen zu beantworten. Daß der Beschwerdeführer in einem späteren Zeitpunkt möglicherweise dazu nicht mehr verpflichtet gewesen wäre, ist für seine Aussagepflicht im Jahre 1962 ohne Bedeutung.

Die auf § 70 StPO gestützte Verurteilung könnte mit Rücksicht auf die Pressefreiheit beanstandet werden, wenn die angefochtenen Beschlüsse die Wirkungen dieses Grundrechts auf die Auslegung der allgemeinen Bestimmungen über Zeugnispflicht und Ausnahmen davon verkannt oder ein etwa unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu entnehmendes Aussageverweigerungsrecht nicht beachtet hätten.

BVerfGE 25, 296 (305):

In der Strafprozeßordnung ist ein Aussageverweigerungsrecht der Presseangehörigen für Fälle der vorliegenden Art nicht ausdrücklich vorgesehen. § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO gewährt nach seinem Wortlaut und nach seiner Entstehungsgeschichte ein solches Recht nur im Falle einer Presseveröffentlichung strafbaren Inhalts, d.h. eines sogenannten Presseinhaltsdelikts. Diese Voraussetzung liegt bei den Berichten über die Straftaten der Einbrecherbanden nicht vor. Bei dem klaren Wortlaut des Gesetzes ist es nicht möglich, im Wege verfassungskonformer Auslegung den § 53 Abs. 1 Nr. 5 StPO auch auf Fälle anzuwenden, in denen sich die verlangte Aussage auf Informanten nicht strafbarer Veröffentlichungen oder auf den Informationsweg und die dafür aufgewendeten Mittel beziehen soll. Da aber die Vorschrift, die als solche mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar ist, keine erschöpfende Regelung enthält (BVerfGE 20, 162 [189]), könnte ein dem Umfang nach noch näher zu bestimmendes Zeugnisverweigerungsrecht für Presseangehörige unter Umständen unmittelbar aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG hergeleitet werden; es würde dann als "gesetzlicher Grund" im Sinne des § 70 StPO von der Pflicht zur Aussage befreien.

b) Ob die Pressefreiheit eine derartige Ausnahme vom Aussagezwang rechtfertigt und ob das Bundesverfassungsgericht mit seiner Feststellung und Anwendung für den Einzelfall nicht in die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers eingreifen würde, braucht hier nicht entschieden zu werden. Denn die vom Beschwerdeführer verlangten Aussagen über die Zahlung von Vergütungen oder anderen Beträgen an die Beamten, welche die Zusammenkunft zwischen Reportern und Untersuchungshäftlingen vermittelt hatten, liegen außerhalb des Rahmens eines denkbaren verfassungsrechtlich gebotenen Aussageverweigerungsrechts.

Der Beschwerdeführer stützt seine Verfassungsbeschwerde im wesentlichen auf die Notwendigkeit des Informantenschutzes, da nur dadurch eine wesentliche Aufgabe der Presse -- Hinweise auf Mißstände in der öffentlichen Verwaltung -- erfüllt werden könne. Dem mag insofern zuzustimmen sein, als in der Tat bei der

BVerfGE 25, 296 (306):

Aufdeckung wirklicher Mißstände das Informationsinteresse der Öffentlichkeit in der Regel höher sein wird als das Interesse der Behörde, Informationen nicht nach außen dringen zu lassen. Im vorliegenden Fall handelt es sich aber nicht um die Geheimhaltung einer Informationsquelle, sondern um die Aufklärung über die Mittel, mit deren Hilfe die Reporter möglicherweise die Beamten veranlaßt hatten, die Untersuchungsgefangenen vorübergehend, jedoch ohne einen sich aus dem Ermittlungsverfahren selbst ergebenden Anlaß, der Untersuchungshaft zu entziehen. Informanten waren nur die Untersuchungsgefangenen; sie waren bereits bekannt und legten offensichtlich keinen Wert auf Geheimhaltung ihrer Urheberschaft an den Artikeln. Auch die Namen und die Mitwirkung der die Zusammenkünfte vermittelnden Beamten waren bekannt; aufzuklären blieb nur die Frage, ob ihnen Vorteile gewährt worden waren. In diesem Fall bestand der Verdacht, daß die Geheimhaltung nicht einem höheren, die Sauberkeit des öffentlichen Lebens fördernden Interesse dienen sollte, sondern dem Gegenteil, nämlich der Korruption und Bestechlichkeit. Gerade wenn die Bedeutung der Pressefreiheit für das öffentliche Leben ernstgenommen wird, ist in diesem Fall vom Grundgesetz her ein besonderes Zeugnisverweigerungsrecht der Presse nicht geboten. Die Pressefreiheit darf nicht allein vom Blickpunkt der Presseverleger gesehen und nicht als Privilegierung für jegliche der Nachrichtensammlung und -verbreitung dienende Handlung verstanden werden; vielmehr findet sie, auch bei Berücksichtigung der geschäftlichen Interessen der Presseunternehmen, ihre Grenze dort, wo sie auf andere gewichtige Interessen des freiheitlichen demokratischen Staates stößt und die Erfüllung der publizistischen Aufgabe der Presse nicht den Vorrang der Pressefreiheit erfordert. Ein wichtiges allgemeines Interesse dieser Art besteht insbesondere an der gerechten Ahndung schwerer Straftaten des öffentlichen Dienstes (vgl. BVerfGE 20, 162 [176 f.; 186 ff.]).

c) Ob der Verdacht auf Bestechung berechtigt war, kann das Bundesverfassungsgericht nicht in vollem Umfange nachprüfen,

BVerfGE 25, 296 (307):

da Feststellungen darüber in erster Linie Sache der ordentlichen Gerichte und der Ermittlungsbehörden sind (BVerfGE 1, 418 [420]; 18, 85 [92 f.]; ständige Rechtsprechung). Willkür hinsichtlich der Feststellung und Würdigung des Sachverhalts ist nicht ersichtlich. Nach den den angefochtenen Beschlüssen zugrunde liegenden Ermittlungen der Staatsanwaltschaft stand fest, daß die die Zusammenkünfte vermittelnden Beamten sich von den Reportern hatten bewirten lassen. Die Untersuchungshäftlinge hatten für ihre Informationen Honorare zwischen 1000.- und 3000.- DM erhalten; sie hatten außerdem angegeben, daß die Beamten sie zu den Gesprächen mit den Reportern geradezu gedrängt und ihnen sofortige Zahlung von 500.- DM aus Mitteln versprochen hätten, über die die Beamten angeblich sofort verfügen konnten. Gegen zwei der Beamten bestand der später gegen einen von ihnen bestätigte Verdacht, sich auch in anderen Fällen der Begünstigung im Amt, Gefangenenbefreiung und schweren passiven Bestechung schuldig gemacht zu haben. Als die Staatsanwaltschaft erste Ermittlungen bei der Beschwerdeführerin führen wollte, war diese durch die Ehefrau des einen kurz vorher zu den Vorwürfen vernommenen Beamten schon unterrichtet und lehnte jede Auskunft über geleistete Zahlungen ab. Wenn die Ermittlungsbehörde aus all diesen Anhaltspunkten den Schluß zog, daß ein Verdacht auf Annahme von Vorteilen durch die beschuldigten Beamten bestehe, so ist das offensichtlich nicht willkürlich. Auch im übrigen kann nicht festgestellt werden, daß die Strafverfolgungsbehörden Verfassungsgrundsätze oder Grundrechte verkannt haben.

d) Die Vereinbarkeit des Aussagezwanges für den Beschwerdeführer mit dem Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG widerspricht auch nicht dem Grundsatz, daß die Pressefreiheit für alle Presseveröffentlichungen ohne Rücksicht auf deren Wert gewährt wird. Eine Ausnahme vom allgemeinen Aussagezwang ist im vorliegenden Fall deshalb nicht begründet, weil die hier angewandte Art der Nachrichtenbeschaffung jedenfalls durch die spezifische Aufgabe der Presse nicht gefordert wird.

BVerfGE 25, 296 (308):

e) Andere den Beschwerdeführer betreffende Grundrechtsverletzungen sind aus den Beschlüssen vom 15. und 19. November 1962 nicht ersichtlich.

2. Auch die gegen die Beschlüsse vom 8. Februar 1967 und 12. September 1968 gerichtete, zur gemeinsamen Entscheidung mit der früheren verbundene Verfassungsbeschwerde ist nicht begründet. Diese Beschlüsse haben es nur abgelehnt, auf Grund der durch das Hamburgische Pressegesetz ab 1. April 1965 veränderten Rechtslage die verhängte Ordnungsstrafe und die Verurteilung zu den Kosten aufzuheben. Verfassungsrechtlich ist diese Entscheidung nicht zu beanstanden.

(gez.) Dr. Müller, Dr. Stein, Ritterspach, Dr. Haager, Rupp-v. Brünneck, Dr. Böhmer, Dr. Brox

BVerfG, 12.01.1960 - 1 BvL 17/59

Administration — Fri, 02 Feb 2024 16:58:59 +0000

Daten

Fall:

Gerichtskostenvorschuss

Fundstellen:

BVerfGE 10, 264; NJW 1960, 331; NJW 1960, 667; MDR 1960, 199; DVBl 1960, 203; DÖV 1960, 185

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

12.01.1960

Aktenzeichen:

1 BvL 17/59

Entscheidungstyp:

Beschluss

Eine Vorschrift, nach der im verwaltungsgerichtlichen Verfahren von dem Antragsteller ein Vorschuß für die Gerichtskosten erhoben werden kann mit der Folge, daß bei Nichtzahlung des Vorschusses der Antrag als zurückgenommen gilt, ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 10, 264

Paginierung:

BVerfGE 10, 264 (264):

Beschluß

des Ersten Senats vom 12. Januar 1960

-- 1 BvL 17/59 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des Art. 24 des bayerischen Kostengesetzes vom 17. Dezember 1956 (GVBl. S. 361) auf Antrag des Bundesverwaltungsgerichts (Vorlagebeschluß vom 17. April 1959 -- BVerwG VII C 83. 58).

Entscheidungsformel:

Art. 24 des bayerischen Kostengesetzes vom 17. Dezember 1956 (GVBl. S. 361) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe:

Das bayerische Kostengesetz (KG) vom 17. Dezember 1956 (GVBl. S. 361; BayBS III S. 442) stellt in Art. 1 den Grundsatz auf, daß die Behörden des Staates für ihre Amtshandlungen Kosten (Gebühren und Auslagen) erheben. Im ersten Abschnitt des Gesetzes, der die Vorschriften über die Kosten bei den Verwaltungsbehörden enthält, ist bestimmt, daß Gebühren mit der Beendigung der Amtshandlung, Auslagen sofort nach ihrer Entstehung fällig werden. Für Amtshandlungen, die auf Antrag vorzunehmen sind, hat der Antragsteller jedoch einen Kostenvorschuß zu leisten; die Behörde soll die Vornahme der Amtshandlung grundsätzlich von der Zahlung eines angemessenen Vorschusses abhängig machen (Art. 14,15).

Im zweiten Abschnitt ("Verwaltungsgerichtskosten") ist allgemein angeordnet (Art. 23), daß bis zum Erlaß eines einheitlichen Gerichtskostengesetzes für die Verwaltungsgerichtsbarkeit die Vorschriften des ersten Abschnitts auch für das Verfahren vor den Verwaltungsgerichten entsprechend gelten. Weiter bestimmt

BVerfGE 10, 264 (265):

Artikel 24

Dem Antragsteller kann durch Gerichtsbeschluß eine Frist zur Zahlung des Kosten Vorschusses gesetzt werden; auf Antrag des Vertreters des öffentlichen Interesses hat das Gericht über die Vorschußpflicht zu entscheiden. Wird der Kostenvorschuß nicht binnen der Zahlungsfrist eingezahlt, dann gilt der Antrag als zurückgenommen. Hat der Antragsteller vor Ablauf der Frist die Bewilligung des Armenrechts beantragt, so endet die Zahlungsfrist mit dem Ablauf von zwei Wochen nach Rechtskraft des den Armenrechtsantrag ganz oder teilweise ablehnenden Beschlusses.

II.

1. In einem Verwaltungsstreitverfahren wegen Erlasses rückständiger Grundsteuer hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof der Anfechtungsklägerin, die gegen das klagabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts Berufung eingelegt hatte, gemäß Art. 24 in Verbindung mit Art. 23,15 KG auferlegt, binnen einer bestimmten Frist einen Kostenvorschuß zu entrichten. Das Armenrechtsgesuch der Klägerin wurde abgelehnt, weil die Berufung keine hinreichende Erfolgsaussicht biete. Da der Vorschuß nicht gezahlt wurde, beschloß der Verwaltungsgerichtshof nach Ablauf der Frist des Art. 24 Satz 3 lediglich, daß die Klägerin die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen habe. Auf weitere Vorstellungen der Klägerin bestätigte er diese Entscheidung durch Urteil, ließ jedoch die Revision zum Bundesverwaltungsgericht zu, damit geklärt werde, "ob nach Eintritt der Fiktion der Klagerücknahme bei Streit hierüber durch Beschluß oder durch Urteil zu entscheiden ist (§ 53 Abs. 2 Buchst. a BVerwGG)".

Auf die Revision der Klägerin hat der VII. Senat des Bundesverwaltungsgerichts das Verfahren gernäß Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber erbeten, ob Art. 24 KG mit dem Grundgesetz vereinbar sei; werde diese Frage verneint, so müsse das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen werden; werde sie bejaht, so könne die Revision keinen Erfolg haben. Das Bun

BVerfGE 10, 264 (266):

desverwaltungsgericht hält Art. 24 KG für verfassungswidrig. Dem Unbemittelten, dessen Armenrechtsgesuch mangels hinreichender Erfolgsaussicht abgelehnt sei, werde der Rechtsweg versperrt, wenn man von ihm die Vorleistung von Kosten verlange, deren endgültiger Schuldner erst nach rechtskräftigem Abschluß des Verfahrens feststehe. Er werde außerdem gegenüber dem Bemittelten ungerecht benachteiligt, denn die Fiktion der Zurücknahme des Antrags oder Rechtsmittels gelte auch, wenn der gegenteilige Wille des Antragstellers feststehe und er lediglich wegen seiner Mittellosigkeit den Vorschuß nicht leisten könne. Die Regelung widerspreche mithin sowohl dem Art. 19 Abs. 4 als auch dem Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes.

2. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat berichtet, daß mehrere seiner Senate in Entscheidungen die Verfassungsmäßigkeit des Art. 24 KG ausdrücklich bejaht haben. Auch der Bayerische Ministerpräsident und der Bayerische Landtag sind der Ansicht, daß die Bestimmung mit dem Grundgesetz vereinbar sei; sie verstoße weder gegen Art. 19 Abs. 4, da auch ein Armenrechtsgesuch zur Prüfung der materiellen Rechtslage führe, noch gegen Art. 3 Abs. 1, da nicht "willkürlich" Gleiches ungleich behandelt werde, noch endlich gegen das Sozialstaatsprinzip.

Der Bundesminister der Justiz, der sich für die Bundesregierung geäußert hat, ist der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts in eingehenden Ausführungen entgegengetreten, die den gesamten Bereich des Gerichtskostenrechts in die Betrachtung einbeziehen. Er kommt zu dem Ergebnis, daß nicht nur die herkömmliche Regelung, wonach gerichtliche Verfahren kostenpflichtig sind, mit dem Grundgesetz im Einklang stehe, sondern daß darüber hinaus die gerichtliche Tätigkeit von der Einzahlung eines Kosten Vorschusses abhängig gemacht werden dürfe und daß es schließlich auch zulässig sei, den Antragsteller, der den Vorschuß nicht leiste, seiner prozessualen Rechte für verlustig zu erklären.

Nach dem Vorlagebeschluß des VII. Senats hat der V. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in einem Urteil vom 6. Oktober

BVerfGE 10, 264 (267):

1959 -- BVerwG V C 414. 57 -- ausgesprochen, daß Art. 24 KG nicht gegen Bundesrecht verstoße.

III.

Die Vorlage ist zulässig.

Die verfassungsrechtlichen Bedenken des Bundesverwaltungsgerichts richten sich nicht nur gegen die Fiktion der Zurücknahme des Antrags oder Rechtsmittels bei Nichtleistung des Kostenvorschusses (Art. 24 Satz 2), sondern gegen das Prinzip der Vorschußpflicht im verwaltungsgerichtlichen Verfahren (Art. 24 Satz 1, erster Halbsatz). Damit ist der wesentliche Inhalt des Art. 24 zur Prüfung gestellt; auf ihn kommt es für die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts an. Die übrigen Vorschriften (Satz 1, zweiter Halbsatz und Satz 3) haben keine selbständige Bedeutung; sie werden von der Gültigkeit oder Ungültigkeit der Sätze, an die sie sich sachlich anschließen, ohne weiteres mitergriffen. Die Entscheidung kann daher auf den Art. 24 im ganzen erstreckt werden.

IV.

Art. 24 KG ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. Die Bedeutung des Art. 19 Abs. 4 GG liegt vornehmlich darin, daß er die "Selbstherrlichkeit" der vollziehenden Gewalt im Verhältnis zum Bürger beseitigt; kein Akt der Exekutive, der in Rechte des Bürgers eingreift, kann richterlicher Nachprüfung entzogen werden. Der Rechtsweg, d. h. der Weg zu den Gerichten, steht aber nicht schrankenlos "offen". Wenn Art. 19 Abs. 4 dem Bürger umfassenden Rechtsschutz gegenüber der öffentlichen Gewalt gewährt, so ist damit nicht gemeint, daß alle herkömmlichen Grundsätze des Prozeßrechts, die rechtlich oder tatsächlich eine Erschwerung des Zugangs zu den Gerichten bewirken, außer Kraft gesetzt würden; die meisten dieser Grundsätze sollen Rechtssicherheit und geordneten Gang der Rechtspflege verbürgen und dienen damit in weiterem Sinne ebenfalls dem Rechtsschutz des Bürgers. Deshalb ist nie bezweifelt worden, daß Art.

BVerfGE 10, 264 (268):

19 Abs. 4 GG den Rechtsweg nur im Rahmen der jeweils geltenden Prozeßordnungen gewährleistet, daß mithin die Anrufung der Gerichte von der Erfüllung der hier bestimmten formalen Voraussetzungen abhängig gemacht werden darf, wie etwa die Einhaltung bestimmter Fristen, der ordnungsmäßigen Vertretung usw. (BVerfGE 9, 194 [199 f.]). Erst wenn durch solche Normen der Weg zu den Gerichten in unzumutbarer, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigender Weise erschwert würde, wären sie mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG unvereinbar.

So ist es nach wie vor selbstverständlich zulässig, daß der Staat für die Inanspruchnahme seiner Gerichte Kosten erhebt; ebensowenig sind gegen die herkömmliche Form des Armenrechts verfassungsrechtliche Bedenken zu erheben, namentlich auch insoweit nicht, als seine Bewilligung von der Prüfung der Erfolgsaussichten abhängig gemacht wird (BVerfGE 7, 53 [55 f.]; 9, 256 [257]).

Aus diesen Erwägungen folgt, daß es auch nicht zu beanstanden ist, wenn nach Art. 24 in Verbindung mit Art. 23, 15 KG von dem Antragsteller im verwaltungsgerichtlichen Verfahren grundsätzlich die Einzahlung eines Kostenvorschusses gefordert wird. Vorschriften dieser Art, die übrigens auch für andere Verfahren gelten (vgl. besonders § 111 des Gerichtskostengesetzes, § 8 der Kostenordnung), rechtfertigen sich daraus, daß sie einerseits dem Antragsteller das Kostenrisiko des Verfahrens deutlich vor Augen führen und so unnötige Prozesse verhindern helfen, andererseits das Kostenerhebungsverfahren vereinfachen und der Sicherung des Kostenanspruchs der Staatskasse dienen. Dem Unbemittelten, der sich durch die öffentliche Gewalt in seinem Recht verletzt fühlt, wird dadurch die Anrufung der Gerichte nicht unbillig erschwert: er kann das Armenrecht beantragen und ist, wenn er es erhält, von der Vorschußpflicht befreit; wird es ihm (trotz "Armut") versagt, so setzt das voraus, daß das Gericht (gegebenenfalls in zwei Instanzen) auf Grund einer zwar noch nicht erschöpfenden, aber doch eingehenden Prüfung seines Antrags festgestellt hat, daß er keine hinreichende Aussicht auf Er

BVerfGE 10, 264 (269):

folg bietet. Gerade dann aber ist es berechtigt, durch die Aufforderung zur Vorschußzahlung den Antragsteller nochmals eindringlich von der Durchführung des Verfahrens abzumahnen, übrigens auch die Staatskasse vor wahrscheinlichen Ausfällen zu bewahren. Es kann nicht der Sinn des Art. 19 Abs. 4 GG sein, Unbemittelten nutzloses Prozessieren auf Kosten der Allgemeinheit zu ermöglichen.

Das Bundesverwaltungsgericht nimmt vor allem daran Anstoß, daß nach Art. 24 Satz 2 KG bei Nichtzahlung des Vorschusses der Antrag (d. h. praktisch meist die Klage oder das Rechtsmittel) kraft Gesetzes als zurückgenommen gilt. In der Tat handelt es sich hier um einen fühlbaren Rechtsnachteil. Trotzdem kann für das verwaltungsgerichtliche Verfahren eine solche Regelung verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden. Wenn, wie dargelegt, die Erhebung eines Vorschusses zulässig ist, müssen an die Nichtzahlung Sanktionen geknüpft werden können, vorausgesetzt, daß sie nicht sachfremd und unzumutbar sind. Die sonst übliche Folge, das Verfahren ruhen zu lassen (vgl. § 111 Abs. 1 bis 3 GKG, § 8 Abs. 2 KostO), konnte dem Gesetzgeber hier aus triftigen Gründen nicht ausreichend erscheinen; denn im verwaltungsgerichtlichen Verfahren hat die Klage grundsätzlich aufschiebende Wirkung (§ 51 VGG), der Kläger hätte also bei bloßem Ruhen des Verfahrens jedenfalls im Regelfalle erreicht, daß der von ihm angegriffene Verwaltungsakt zunächst nicht wirksam würde. Es ist nicht zu beanstanden, daß der Gesetzgeber von diesem Hauptanwendungsfall des Art. 24 ausgegangen ist und die Folge der Nichtzahlung des Vorschusses in der für diesen Fall sachgemäßen Weise geregelt hat. Die Bestimmung ist übrigens nicht ohne Parallele im Bundesrecht (§ 42 Abs. 1 Patentgesetz); das praktische Ergebnis ist kein anderes, wenn vorgeschrieben ist, daß das Gericht nach fruchtlosem Ablauf der Zahlungsfrist den Antrag als unzulässig zu behandeln hat (so §§ 379 a, 390 Abs. 4 StPO).

Die Schärfe der Sanktion, die in der Fiktion der Zurücknahme des Antrags liegt, wird übrigens sowohl durch die Gestaltung der Vorschrift wie durch ihre praktische Handhabung, über die der

BVerfGE 10, 264 (270):

Bayerische Verwaltungsgerichtshof berichtet hat, fühlbar gemildert. Zwar scheint noch keine einheitliche Rechtsprechung darüber zu bestehen, ob in jedem Verfahren ein Vorschuß erhoben werden muß oder ob die Fassung des Art. 24 ("kann") in Verbindung mit dem entsprechend anwendbaren Art. 15 Abs. 2 KG es ermöglicht, in geeigneten Fällen -- etwa wenn nach besonderer Vorschrift die aufschiebende Wirkung der Klagerhebung nicht eintritt -- von der Erhebung abzusehen; die letztgenannte Auffassung wird immerhin von mehreren Senaten des Verwaltungsgerichtshofs vertreten, und ein Senat hat sogar berichtet, daß er vom Inkrafttreten des Gesetzes bis zum 1. August 1959 nur in etwa 20 % aller Verfahren einen Vorschuß eingefordert habe. Auf jeden Fall stellt aber die Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs an den Beschluß des Gerichts, der die Erhebung des Vorschusses anordnet und der allein die Fiktion der Zurücknahme des Antrags auslösen kann, strenge Anforderungen: sowohl die Frist wie die Höhe des Vorschusses müssen angemessen sein und der Antragsteller muß auf die Rechtsfolgen der Nichtzahlung sowie auf die Möglichkeit der Armenrechtsgewährung genau hingewiesen werden. Außerdem kann nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs die Zahlungsfrist -- auch mehrmals -- verlängert werden, und gegen ihre unverschuldete Versäumung ist Wiedereinsetzung in den vorigen Stand möglich. So ist weitgehend sichergestellt, daß der Weg zu den Verwaltungsgerichten nicht in unbilliger und rechtsstaatswidriger Weise erschwert wird. Art. 24 KG ist daher mit der Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG vereinbar.

2. Die vorstehenden Darlegungen zeigen bereits, daß die Bestimmung auch weder dem Gleichheitssatz noch dem Sozialstaatsprinzip widerspricht. Diese Grundsätze verlangen eine weitgehende Angleichung der Situation von Bemittelten und Unbemittelten im Bereich des Rechtsschutzes (BVerfGE 9, 124 [130 f.]). Dem genügt der Gesetzgeber, wenn er den Unbemittelten demjenigen Bemittelten gleichstellt, der bei gleichen Prozeßchancen vernünftigerweise den Rechtsweg beschreiten würde, also dem

BVerfGE 10, 264 (271):

verständig rechnenden Bemittelten, der auch die Tragweite des Kostenrisikos mitberücksichtigt. Soweit hierin für den Unbemittelten eine tatsächliche Erschwerung des Zugangs zu den Gerichten liegt, handelt es sich nicht um eine Ungleichbehandlung im Rechtssinne.

Durchgreifende verfassungsrechtliche Bedenken gegen Art. 24 KG sind somit nicht zu erkennen.

BGH, 10.06.1952 - GSZ 2/52

Administration — Thu, 18 Jan 2024 16:51:54 +0000

Daten

Fall:

Enteignung, Enteignungsgleicher Eingriff

Fundstellen:

BGH

Gericht:

Reichsgericht

Datum:

10.06.1952

Aktenzeichen:

GSZ 2/52

Entscheidungstyp:

Urteil

I. 1. Eine zur Entschädigung verpflichtende Enteignung liegt nicht vor, wenn auf Grund des Kontrollratsgesetzes Nr. 18 (Wohnungsgesetz) recht-und ordnungsmäßig ein Wohnraum erfaßt und ein zahlungsfähiger und zahlungswilliger Wohnungsuchender zugewiesen wird.
2. Ein zur Entschädigung verpflichtender enteignungsgleicher Eingriff liegt vor, wenn durch rechtswidrige, nichtschuldhafte Zuweisung eines Wohnungsuchenden ein Mietausfall entsteht.
3. Ein zur Entschädigung verpflichtender enteignungsgleicher Eingriff liegt vor, wenn vor dem Inkrafttreten des Kontrollratsgesetzes Nr. 18 (Wohnungsgesetz) ohne Rechtsgrundlage, jedoch schuldlos, von hoher Hand ein Mietrecht entzogen worden ist.
II. 1. Wenn das Wohnungsamt rechtswidrig schuldlos einen Mietausfall herbeiführt (vgl I, 2), umfaßt die Entschädigung den vollen Mietausfall.
2. Wird rechtswidrig schuldlos von hoher Hand ein Mietrecht entzogen (vgl. I, 3), so wird der dadurch dem Betroffenen entstandene Mehraufwand (getrennte Haushaltführung) als Entschädigung geschuldet.
3. Bei der Enteignungsentschädigung können wirtschaftliche Vorteile, die durch die Enteignung erwachsen sind, berücksichtigt werden.
III. 1. Die Eigentumsgarantie des Art. 14 GrundG umfaßt alle vermögenswerten Rechte, auch diejenigen aus dem Gebiet des öffentlichen Rechts.
2. Zur rechtlichen Abgrenzung zwischen Enteignung und Inhaltsbegrenzung des Eigentums.
3. Das Vorliegen einer Enteignung kann grundsätzlich nicht mit der Begründung verneint werden, dem Betroffenen sei der Eingriff zuzumuten.

Paginierung

Paginierungstitel:

BGHZ 6, 270

Paginierung:

BGHZ 6, 270 (270):

BGHZ 6, 270 (271):

2. Ein zur Entschädigung verpflichtender enteignungsgleicher Eingriff liegt vor, wenn durch rechtswidrige, nichtschuldhafte Zuweisung eines Wohnungsuchenden ein Mietausfall entsteht.

3. Ein zur Entschädigung verpflichtender enteignungsgleicher Eingriff liegt vor, wenn vor dem Inkrafttreten des Kontrollratsgesetzes Nr. 18 (Wohnungsgesetz) ohne Rechtsgrundlage, jedoch schuldlos, von hoher Hand ein Mietrecht entzogen worden ist.

II. 1. Wenn das Wohnungsamt rechtswidrig schuldlos einen Mietausfall herbeiführt (vgl I, 2), umfaßt die Entschädigung den vollen Mietausfall.

2. Wird rechtswidrig schuldlos von hoher Hand ein Mietrecht entzogen (vgl. I, 3), so wird der dadurch dem Betroffenen entstandene Mehraufwand (getrennte Haushaltführung) als Entschädigung geschuldet.

3. Bei der Enteignungsentschädigung können wirtschaftliche Vorteile, die durch die Enteignung erwachsen sind, berücksichtigt werden.

III. 1. Die Eigentumsgarantie des Art. 14 GrundG umfaßt alle vermögenswerten Rechte, auch diejenigen aus dem Gebiet des öffentlichen Rechts.

2. Zur rechtlichen Abgrenzung zwischen Enteignung und Inhaltsbegrenzung des Eigentums.

3. Das Vorliegen einer Enteignung kann grundsätzlich nicht mit der Begründung verneint werden, dem Betroffenen sei der Eingriff zuzumuten.

WeimVerf Art. 153; GrundG Art. 14, 19

Großer Senat für Zivilsachen

Beschluß

vom 10. Juni 1952

- GSZ 2/52 -

Der III. Zivilsenat hat dem Großen Senat für Zivilsachen gemäß § 137 GVG folgende Fragen vorgelegt:

Liegt eine zur Entschädigung verpflichtende Enteignung

1. darin, daß ein Wohnraum auf Grund des Kontrollratsgesetzes Nr. 18 (Wohnungsgesetz) erfaßt wurde?

2. (bei Verneinung der Frage zu 1) darin, daß ein erfaßter Wohnraum einem Wohnungsuchenden zugewiesen wurde?

BGHZ 6, 270 (272):

3. (bei Verneinung der Fragen zu 1 und 2) darin, daß

a) ein erfaßter Wohnraum durch rechtswidriges, aber nicht schuldhaftes Verhalten des Wohnungsamtes längere Zeit leer steht? Entfällt dieser Anspruch gegebenenfalls deshalb, weil dieses Leerstehen den Interessen des Betroffenen entsprach?

b) ein erfaßter Werkwohnraum entgegen den landesgesetzlichen Vorschriften einem vom Werk nicht vorgeschlagenen Wohnungsuchenden zugewiesen wird, der nach der Einweisung zahlungsunfähig wird?

4. darin, daß vor Inkrafttreten des Kontrollratsgesetzes Nr. 18 (Wohnungsgesetz) ohne Rechtsgrundlage, jedoch schuldlos, durch den Bürgermeister einer Stadt eine von dem Mieter noch nicht bezogene Wohnung an einen andern Wohnungsuchenden zugewiesen worden ist?

II.

1. Ist die Enteignungsentschädigung nach Art. 14 GrundG nach anderen Grundsätzen zu bemessen als nach Art. 153 WeimVerf?

2. (bei Bejahung der Frage zu 1) Hat Art. 14 GrundG insofern rückwirkende Kraft, als er für die Höhe der Entschädigung auch bei vor dem Inkraftreten des GrundG esetzes liegenden Enteignungen maßgebend ist,

a) soweit Einbußen in der Zeit vor dem Inkrafttreten des GrundG esetzes eingetreten sind, aber jetzt erst über die Entschädigung zu entscheiden ist?

b) (bei Verneinung der Frage zu a) soweit die Einbußen nach dem Inkrafttreten des GrundG esetzes eingetreten sind?

3. Ist bei Bemessung der Enteignungsentschädigung der Grundsatz der Vorteilsausgleichung anwendbar?

Diesen Fragen liegen drei verschiedene Fälle zu Grunde:

1. Die Beklagte erfaßte am 5. November 1948 in dem Hause des Klägers eine leer gewordene Wohnung mit 2 Zimmern und einer Küche und wies am 15. Dezember 1948 in diese Wohnung eine aus 4 Erwachsenen und einem Kind bestehende Zigeunerfamilie ein. Zu einem Einzug dieser Familie kam es nicht. Durch Urteil des Landesverwaltungsgerichts vom 28. April 1949

BGHZ 6, 270 (273):

wurde die Zuweisung der Zigeunerfamilie wieder aufgehoben. Am 7. Juli 1949 wurde die Wohnung, die bis dahin leer gestanden hatte, einem anderen Wohnungssuchenden zugeteilt. Der Kläger fordert von der Beklagten Schadloshaltung für den Mietausfall vom 1. Dezember 1948 bis 30. Juni 1949.

2. Die Beklagte teilte am 15. September 1948 entgegen den Bestimmungen der §§ 20, 21 SchlHDurchfG z WohnG vom 3. Mai 1948 eine Werkwohnung der Klägerin einem nicht bei der Klägerin beschäftigten Wohnungssuchenden zu. Die Beschwerde der Klägerin blieb ohne Erfolg. Der Mieter blieb bis zum Auszug im Februar 1950 Mietrückstände in Höhe von etwa 130 DM schuldig, die die Klägerin von der Beklagten erstattet verlangt.

3. Der Kläger betrieb seit Jahren in seiner Wohnung in G. eine Praxis als Dentist während seine Familie in dem 12 km entfernten T. wohnte. Anfang Oktober 1945 wies die Beklagte dem Kläger eine größere Wohnung in G. zu, in die er neben seiner Praxis auch seine Familie aufnehmen konnte. Nachdem der Kläger einen Mietvertrag mit dem Eigentümer dieser Wohnung abgeschlossen hatte, wurde er, noch bevor er diese Wohnung beziehen konnte, auf Grund einer unberechtigten Denunziation von der Militärregierung in Haft genommen. Die Beklagte teilte daraufhin, ohne den Kläger oder seine Familie zu benachrichtigen, die Wohnung einem anderen Wohnungsuchenden zu. Als der Kläger nach etwa einem Jahr zurückkam, wurde die Wohnung für ihn nicht wieder freigegeben, so daß er wieder in der alten Wohnung, getrennt von seiner in T. lebenden Familie, seine Praxis betreiben mußte. Der Kläger verlangt Ersatz der Unkosten, die ihn durch seine doppelte Haushaltsführung entstanden sind und entstehen.

Die Fragen wurden im Sinne der Überschrift beantwortet.

Aus den Gründen:

Der Große Senat hat bei der Beantwortung der gestellten Fragen diese sinngemäß so beantwortet, wie es für die Entscheidung der vor dem III. Zivilsenat anhängigen Rechtsstreite erforderlich erschien (wird ausgeführt).

Sämtlichen Tatbeständen ist es gemeinsam, daß die in Betracht kommenden Maßnahmen der jeweiligen Wohnungs

BGHZ 6, 270 (274):

behörde vor dem Inkrafttreten des Bonner GrundG esetzes ausgesprochen worden sind und daß sie sodann über diesen Zeitpunkt hinaus in den zeitlichen Geltungsbereich des GrundG esetzes hinein fortwirkten. Bei dieser Sachlage fragt es sich zunächst, welche Normen für die Beurteilung dieser Maßnahmen unter enteignungsrechtlichen Gesichtspunkten maßgeblich sind.

Soweit der Zeitraum vor Erlaß des Bonner GrundG esetzes (23. Mai 1949) in Betracht kommt, kann hierfür die Vorschrift des Art. 14 GrundG nicht unmittelbar herangezogen werden, weil das Bonner GrundG esetz zeitlich nicht zurückwirkt. Vielmehr muß insoweit auf die Vorschrift des Art. 153 WeimVerf zurückgegriffen werden. Der Art. 153 WeimVerf war zwar durch die Verordnung des Reichspräsidenten zum Schutz von Volk und Staat vom 18. Februar 1933 (RGBl I, 83) bis auf weiteres außer Kraft gesetzt worden. Die Aufhebungswirkung dieser Verordnung erstreckte sich aber nach ihrem Zweck - sie ist nach ihrer Überschrift zur Abwehr kommunistischer, staatsgefährdender Gewaltakte erlassen worden - nur auf solche Eingriffe, die zu dem erwähnten Zweck erforderlich waren, und ließ die Geltung des Art. 153 WeimVerf für solche Enteignungen, die aus anderem Anlaß vorgenommen wurden, unberührt. Diese Verordnung verlor überdies wegen ihres nationalsozialistischen Gehalts auf jeden Fall mit dem Zusammenbruch ihre Wirkung. Art. 153 WeimVerf ist auch nicht dadurch mit rechtlicher Wirkung außer Kraft gesetzt worden, daß sich das nationalsozialistische Regime in zahlreichen Fällen durch Gewaltakte über den Eigentumsschutz hinwegsetzte und dabei den Art. 153 WeimVerf nicht beachtete. Dieses unrechtmäßige Verhalten konnte nur die tatsächliche Anwendung des Art. 153 einengen, nicht aber seine rechtliche Geltung aufheben. Art. 153 WeimVerf blieb schließlich auch über den Zusammenbruch des Jahres 1945 hinaus bis zum Inkrafttreten des Bonner GrundG esetzes mit Verfassungskraft in rechtlicher Geltung.

Für die Zeit ab 24. Mai 1949 ist dagegen auf Art. 14 GrundG zurückzugreifen. Dem steht nicht entgegen, daß die fraglichen Verwaltungsmaßnahmen der Wohnungsbehörden bereits vor dem Inkrafttreten des Bonner GrundG esetzes ausgesprochen

BGHZ 6, 270 (275):

worden waren. Denn wenn diese Verwaltungsmaßnahmen Enteignungen im rechtlichen Sinne gewesen sind, dann wären diese Enteignungen in ihrer Wirkung nicht schon mit dem Inkrafttreten des Bonner GrundG esetzes abgeschlossen gewesen. Sie wirkten vielmehr in den zeitlichen Geltungsbereich des GrundG esetzes hinein fort, indem sie sich durch die weiterhin andauernde Einschränkung der Herrschaftsbefugnis der Wohnungsinhaber stets von neuem als Enteignungen verwirklichten.

Das Bonner GrundGesetz erkennt den übergesetzlichen, Verwaltung, Rechtsprechung u n d Gesetzgebung bindenden Charakter der Grundrechte, auch der Eigentumsgarantie, ausdrücklich an (Art. 1 Abs. 2 und 3) und bestimmt infolgedessen, daß auch gesetzliche Eingriffe in ein Grundrecht dieses in keinem Fall in seinem Wesensgehalt antasten dürfen (Art. 19 Abs. 2). Ob daraus folgen würde, daß Art. 153 WeimVerf für die rückliegende Zeit insoweit nicht anzuwenden sei, als er entschädigungslose Enteignungen durch Reichsgesetz zuläßt, braucht im vorliegenden Fall nicht entschieden zu werden, weil das Wohnungsgesetz, um das es sich hier handelt, eine entschädigungslose Enteignung nicht anordnet. Allerdings ist nach dem Bonner GrundG esetz - nicht etwa, weil es zeitlich zurückwirkte, sondern weil es die übergesetzliche, d. h. die von staatlicher Rechtssetzung unabhängige Geltung der Grundrechte anerkennt, - auch für die vor dem GrundG esetz liegende Zeit anzunehmen, daß die echten Grundrechte übergesetzlichen Charakter haben und daß deswegen auch gesetzliche Eingriffe in sie das Wesen der Grundrechte nicht antasten dürfen. Von diesen Grundsätzen ist daher im vorliegenden Fall auch dann auszugehen, wenn es sich darum handelt, Inhalt, Tragweite und Grenzen der Eigentumsgarantie, der Inhaltsbestimmung des Eigentums und der Enteignung in dem Zeitraum zwischen dem Zusammenbruch und dem Inkrafttreten des Bonner GrundG esetzes zu bestimmen.

Nach Meinung des Großen Senats gelten endlich die Grundsätze gewohnheitsrechtlich weiter, die die Rechtsprechung des Reichsgerichts in entsprechender Anwendung der §§ 74, 75 EinlALR zu dem sogenannten Aufopferungsanspruch entwickelt

BGHZ 6, 270 (276):

hatte. Sie kommen allerdings nur noch da zum Zug, wo es sich nicht um eine Enteignung im technischen Sinn handelt.

II.

Die Fragen des III. Zivilsenats zielen darauf ab, im Anwendungsbereich des Wohnungsgesetzes den weiteren Enteignungsbegriff zur Nachprüfung zu stellen, den die Rechtsprechung des Reichsgerichts nach dem ersten Weltkrieg im Gegensatz zu dem früheren sog klassischen Enteignungsbegriff entwickelt hatte, und insbesondere die Enteignung abzugrenzen gegen die allgemeine gesetzliche Inhaltsbegrenzung des Eigentums. In der Tat war die Rechtsprechung des Reichsgerichts unter der Herrschaft des Art. 153 WeimVerf fortgeschritten von der ursprünglichen aus den damaligen Enteignungsgesetzen abgeleiteten Annahme:

Enteignung ist die entschädigungspflichtige Übereignung von Grundeigentum durch gesetzlich zugelassenen Verwaltungsakt an ein aus öffentlichrechtlichen Gründen begünstigtes Unternehmen zu der späteren Annahme (RGZ 105, 251; 109, 310; 116 268; 150, 9; StGH in RGZ 124 Anh. 19):

Enteignung ist derjenige von einem übergeordneten öffentlichen Zweck geforderte, durch Gesetz oder gesetzlich zugelassenen Verwaltungsakt erfolgende, entschädigungspflichtige Eingriff in Vermögenswerte Rechte von Einzelnen oder Gruppen, der, sei es in der Gestalt der Entziehung, sei es in der Gestalt der Belastung der Rechte, die betroffenen Rechtsträger ungleich, besonders trifft und sie zu einem besonderen, den übrigen nicht zugemuteten Opfer für die Allgemeinheit zwingt.

Die Eigentumsgarantie und der Enteignungsschutz, wie sie sich im westlichen Kulturkreis geschichtlich im wesentlichen gleichartig entwickelt haben und heute noch im wesentlichen gleichartig gelten, beruhen auf folgender Spannungslage: Der in den Staat ein gegliederte Einzelne bedarf, um unter seinesgleichen als Person, d. h. frei und selbstverantwortlich leben zu können und um nicht zum bloßen Objekt einer übermächtigen Staatsgewalt zu werden, also um seiner Freiheit und Würde willen einer rechtlich streng gesicherten Sphäre des Eigentums. Auf der anderen Seite muß der Staat, wenn dies übergeordnete

BGHZ 6, 270 (277):

öffentliche Zwecke der Allgemeinheit klar erfordern, auch in die vermögenswerten Rechte seiner Bürger eingreifen können. Das Eigentum, wie überhaupt die vermögenswerten Rechte, sind überdies ihrem Inhalt nach nicht starr, sondern in gewissen Grenzen geschichtlich wandelbar, wandelbar insbesondere in bezug auf das Maß der sozialen Bindung, das sie sich gefallen lassen müssen. Die gekennzeichnete Spannungslage nimmt ihrerseits je nach der geschichtlichen Entwicklung eine geringere oder größere Schärfe an. So begnügte sich in den beruhigten Zeiten des späten 19. und des beginnenden 20. Jahrhunderts bis zum ersten Weltkriege der Staat im allgemeinen damit, in einzelnen Ausnahmefällen bei klarer öffentlicher Notwendigkeit einzelnes Grundeigentum durch Verwaltungsakt auf öffentlich-rechtlich begünstigte Unternehmen gegen volle oder angemessene Entschädigung zwangsweise zu übertragen. Infolge der sozialen Katastrophen des späteren 20. Jahrhunderts und infolge des immer stärkeren Hervortretens des modernen Verwaltungsstaates setzten dagegen im späteren 20. Jahrhundert massenhafte entschädigungslose Enteignungen in einem bisher nicht gekannten Umfange ein, die in ihrem Bereich Rechtlosigkeit, Unfreiheit und völlige Auslöschung des menschlichen Eigenwerts zur Folge hatten. Andererseits mußte der Staat in diesem Zeitraum, um die tiefzerstörte soziale Ordnung wiederherzustellen, in der Tat berechtigter-und notwendigerweise weiter in die vermögenswerten Rechte seiner Bürger eingreifen und diese Rechte stärker sozial binden, als dies früher erforderlich war.

Diese Spannungslage hat man im wesentlichen immer folgendermaßen gelöst und muß sie so lösen: Das Eigentum der dem Staat eingegliederten Einzelnen und Gruppen ist grundsätzlich geschützt und zwar ihr Eigentum im weitesten Sinn. Der Staat darf dieses Eigentum im einzelnen nur ausnahmsweise, d. h. wenn es ein übergeordneter öffentlicher Zweck notwendig macht, enteignen (entziehen oder belasten), und nur gegen gerechte Entschädigung. Diese Entschädigung ist, soweit sie nicht billigerweise dem Enteignungsbegünstigten auferlegt werden kann, von der Allgemeinheit (Grotius: e communi) zu leisten, weil sonst den Betroffenen unter Verletzung des Gleichheitssatzes erneut ein sie im Verhältnis zu anderen ungleich treffendes

BGHZ 6, 270 (278):

Sonderopfer für die Allgemeinheit aufgezwungen würde. Unabhängig von diesem, die einzelnen Betroffenen zu einem Sonderopfer nötigenden Enteignungsrecht hat der Staat das Recht, den Inhalt des Eigentums (im weitesten Sinne) in einer allgemein verbindlichen Weise zu bestimmen. In diesem Rahmen darf er zwar nicht Eigentum entziehen oder übertragen oder im Einzelfall belasten, wohl aber innerhalb gewisser Grenzen in einer allgemein verbindlichen Weise den Herrschaftsbereich des Eigentumsrechts einengen, es mit Pflichten belasten, es sozial binden.

Diese Grundsätze brachten, was die Eigentumsgarantie und den Enteignungsschutz angeht, schon die §§ 74 und 75 EinlALR in klarer Weise zum Ausdruck, die insoweit auf die Naturrechtslehre der Aufklärung zurückgingen. Diese Rechtsgedanken liegen, was die Eigentumsgarantie, den Enteignungsschutz und die Inhaltsbestimmung des Eigentums angeht, auch den Vorschriften der Art. 153 WeimVerf und 14 GrundG zu Grunde, wobei Art. 14 GrundG allerdings in bezug auf die Enteignung und die allgemeine inhaltliche Begrenzung des Eigentums den Schutz gegenüber dem Gesetzgeber noch stärker betont als Art. 153 WeimVerf.

Das bedeutet für die Frage, ob der reichsgerichtliche Enteignungsbegriff beizubehalten ist, im einzelnen das Folgende:

Wenn die staatliche Enteignung nach dem ganzen Vermögen der Bürger greift, muß die Eigentumsgarantie und der Enteignungsschutz auch das ganze Vermögen der Bürger decken. Sie müssen daher folgerichtigerweise auf jedes Vermögenswerte Recht bezogen werden, gleichgültig, ob es dem bürgerlichen oder dem öffentlichen Recht angehört. Geschützt ist nicht nur das Eigentum im weitesten Sinn als Rechtseinrichtung, sondern jedes vorhandene einzelne Vermögenswerte Recht.

Gleichwohl können Inhalt und Schranken des Eigentums in einer allgemeinverbindlichen Weise durch Gesetz bestimmt werden. Diese inhaltliche Bestimmung und Begrenzung des Eigentums muß ihrem Wesen nach allgemeiner Natur sein. Man kann auf diese Weise nicht Einzelmaßnahmen gegen bestimmte einzelne Eigentümer oder gegen ein bestimmtes einzelnes Eigentum treffen. Ebensowenig kann man auf diese Weise Eigentum entziehen oder übertragen oder es anders als durch verstärkte, alle

BGHZ 6, 270 (279):

gleich treffende Pflichtenbindung belasten. Dagegen kann man so inhaltliche Begrenzungen der vermögenswerten Rechte vornehmen, die von nun an der betroffenen Gattung von Rechten allgemein eigentümlich sein sollen und dem Wesen des betreffenden Rechts nach eigentümlich sein können, die allgemein bestimmte zusätzliche Pflichten, beispielsweise Duldungspflichten, auferlegen und die Rechtsträger unterschiedslos und einheitlich bei der Ausübung ihrer Rechte sozial binden. So können beispielsweise die Grundstückseigentümer oder die sonstigen Verfügungsberechtigten über Wohnraum durch die Kündigungsschutzbestimmungen des Mieterschutzgesetzes oder durch Preisbindungen der Altmieten in ihrer Verfügungsbefugnis über Wohnraum allgemein eingeengt werden. Doch ist der Gesetzgeber auch bei der inhaltlichen Begrenzung der vermögenswerten Rechte nicht völlig frei. Da die Eigentumsgarantie übergesetzlichen Rang hat, darf sie auch auf diesem Wege nicht in ihrem Wesensgehalt angetastet, in ihrer Substanz angegriffen werden (Art. 19 Abs. 2 GrundG ). Das Grundrecht des Eigentums darf auch durch eine allgemein angeordnete gesetzliche Begrenzung seines Inhalts in seiner wesensgemäßen Geltung und Entfaltung nicht stärker und nicht in weiterem Umfang eingeschränkt werden, als dies der sachliche Grund, der zu der Begrenzung führt, zwingend erfordert. Allerdings bestimmt sich das Maß des Erforderlichen jeweils nach der geschichtlichen Lage. In Not-und Krisenzeiten kann die soziale Bindung des Eigentums naturgemäß stärker sein als in gewöhnlichen Zeiten. Diese allgemein angeordnete inhaltliche Bindung und Begrenzung des Eigentums ist keine Enteignung. Sie zieht deswegen auch keine Entschädigungspflicht nach sich. Auch wenn sie die verfassungsmäßigen oder übergesetzlichen Grenzen der Bindung überschreitet, wird sie deswegen noch nicht zur Enteignung, die die Entschädigungspflicht auslöst. Das Überschreiten der gezogenen Grenzen macht vielmehr hier den gesetzgeberischen Akt nichtig. Erst der rechtswidrige Einzelvollzug des nichtigen gesetzgeberischen Aktes könnte enteignungsgleich wirken.

Aus dieser Entgegensetzung wird zugleich deutlich, was im Rechtssinn Enteignung ist. Bei der Enteignung handelt es sich nicht um eine allgemeine und gleichwirkende, mit dem Wesen

BGHZ 6, 270 (280):

des betroffenen Rechts vereinbare inhaltliche Bestimmung und Begrenzung des Eigentumsrechts, sondern um einen gesetzlich zulässigen zwangsweisen staatlichen Eingriff in das Eigentum, sei es in der Gestalt der Entziehung oder der Belastung, der die betroffenen Einzelnen oder Gruppen im Vergleich zu anderen ungleich, besonders trifft und sie zu einem besonderen, den übrigen nicht zugemuteten Opfer für die Allgemeinheit zwingt, und zwar zu einem Opfer, das gerade nicht den Inhalt und die Grenzen der betroffenen Rechtsgattung allgemein und einheitlich festlegt, sondern das aus dem Kreise der Rechtsträger Einzelne oder Gruppen von ihnen unter Verletzung des Gleichheitssatzes besonders trifft. Der Verstoß gegen den Gleichheitssatz kennzeichnet die Enteignung. Gerade um ihn wieder auszugleichen, fordert die Enteignung eine diesen Ausgleich gewährleistende Entschädigung des Enteigneten, während die alle gleich treffende allgemeine inhaltliche Begrenzung des Eigentums keine Entschädigung fordert. Das ist der richtige und deswegen durchaus beizubehaltende GrundG edanke der reichsgerichtlichen Rechtsprechung über die Enteignung als Einzeleingriff. Diese Rechtsanschauung bestimmt - entgegen zahlreichen erhobenen Angriffen - die Enteignung gerade nicht nach einem formalen Maßstab. Sie liefert im Gegenteil den einzig zutreffenden, durchaus inhaltlich bestimmten Maßstab für die Enteignung, nämlich ihren Charakter als erzwungenes, ungleich treffendes Sonderopfer für die Allgemeinheit.

Allerdings ist es, wenn es sich um Eigentum mehrerer Rechtsträger (Gruppeneigentum) handelt, im Einzelfall nicht immer leicht zu bestimmen, wann ein ungleich treffender, entschädigungspflichtiger Eingriff in das Eigentum einer Gruppe vorliegt und wann eine entschädigungslose allgemeine Begrenzung von Gruppeneigentum. Diese Schwierigkeit liegt aber in der Natur der Sache und kann jeweils nur durch eine eingehende Untersuchung des Einzelfalles nach den oben angegebenen Richtlinien überwunden werden. Dagegen läßt sich keine logisch zwingende, alle Abgrenzungsfragen von vornherein klar entscheidende Formel für die Überwindung dieser Schwierigkeiten angeben. Weder die von dem Reichsgericht zuweilen gebrauchte Formel, es komme darauf an, ob der Eingriff nach allgemeinen

BGHZ 6, 270 (281):

Gattungsmerkmalen vorgenommen werde oder nicht, noch die vom Obersten Gerichtshof für die Britische Zone angewendete Formel, es komme darauf an, ob der betreffende Personenkreis sogleich festgestellt werden könne oder nicht, führen mit Notwendigkeit oder auch nur mit Regelmäßigkeit zum Ziel. Sie haben nur den Wert von im Einzelfall mehr oder minder brauchbaren Beweiszeichen.

Darin liegt zugleich, daß es - entgegen einzelnen Stimmen im Schrifttum - keine Rückkehr mehr geben kann zu dem sog klassischen Enteignungsbegriff oder zu einzelnen seiner Elemente: zwangsweise, entschädigungspflichtige Übereignung von Grundeigentum durch gesetzlich zugelassenen Verwaltungsakt an ein aus öffentlich-rechtlichen Gründen begünstigtes Unternehmen. Die klassische Enteignungslehre entstammt einer Zeit, in der der Staat praktisch fast nur im Falle einer so gekennzeichneten Übertragung von Grundeigentum zu dem Mittel der Enteignung griff. Es lag deshalb durchaus nahe, dieses Sondergebiet durch Sondergesetze (Enteignungsgesetze) zu regeln und dabei die Voraussetzungen für den staatlichen Eingriff möglichst eng und genau zu begrenzen und das Verfahren rechtsstaatlich zu formalisieren. Der Enteignungsschutz richtete sich damals vorwiegend gegen die enteignende Verwaltung. Ihn in besonderer Weise gegen die enteignende Gesetzgebung auszubauen, bestand damals kein hinreichender Anlaß. Immerhin standen auch schon damals hinter den einzelnen Enteignungsgesetzen die allgemeinen Grundsätze der §§ 74 und 75 EinlPrALR, die eine sehr umfassende allgemeine Eigentumsgarantie darstellten und die die Rechtsprechung auch außerhalb des unmittelbaren Geltungsbereiches der §§ 74 und 75 entsprechend anwandte, sowie für die frühere Zeit auch die gleichartigen allgemeinen Enteignungsgrundsätze des gemeinen Rechts. Inzwischen haben sich die Verhältnisse jedoch, wie oben dargestellt, grundlegend geändert. Der Staat greift nunmehr in sehr starkem Maß sowohl durch die Gesetzgebung wie durch die Verwaltung enteignend nach allen vermögenswerten Rechten seiner Bürger und gestattet gleichzeitig die Enteignung unter sehr viel leichteren Bedingungen als früher (Enteignung zum Wohle der Allgemeinheit). Dem kann man mit der klassischen

BGHZ 6, 270 (282):

Enteignungslehre keineswegs mehr begegnen. Ihre Anwendung würde unter den geänderten Verhältnissen vielmehr einen groben Verstoß gegen den Gleichheitssatz bedeuten. Sie würde bedeuten, daß das, was früher überhaupt nicht hätte enteignet werden können, jetzt sogar entschädigungslos enteignet werden könnte. Vielmehr mußte sich nun der Enteignungsschutz dem erweiterten staatlichen Enteignungsbegriff anpassen und dabei das Schwergewicht auf die Entschädigungspflicht legen.

Ebensowenig läßt sich die Enteignungsfrage durch eine einseitige Betonung der Staatsinteressen, insbesondere der fiskalischen Interessen, lösen. Mag auch die heutige Notzeit der öffentlichen Hand in besonderem Maße die Pflicht zu umfassenden Fürsorgemaßnahmen auferlegen, so kann doch aus Rechtsgründen diese Pflicht allein noch nicht zum Anlaß für eine sachliche Beschränkung der entschädigungspflichtigen Enteignungen genommen werden. Der Bereich der geschützten Eigentumssphäre läßt sich nicht einseitig vom Interesse des Staates her bestimmen, sondern nur von der oben gekennzeichneten und in Art. 14 GrundG bindend vorgenommenen Lösung der oben ebenfalls beschriebenen Spannungslage her.

Endlich führt auch die im Schrifttum und seit 1945 teilweise auch in der Rechtsprechung vertretene Schutzwürdigkeits-oder Zumutbarkeitslehre nicht zum Ziel. Diese Lehren bejahen zwar - wenigstens zum Teil - auch, daß eine Enteignung dann vorliege, wenn sie den betroffenen Einzelnen oder Gruppen ein sie ungleich treffendes Sonderopfer auferlegt. Sie sehen aber, entweder allgemein oder innerhalb des durch die Einzelaktslehre abgegrenzten Bereichs, das kennzeichnende Unterscheidungsmerkmal zwischen dem entschädigungsfreien und dem entschädigungspflichtigen Eingriff in das Eigentum darin, ob dieser Eingriff - sei es bei subjektiver, sei es bei objektiver Beurteilung - nach Umfang und Bedeutung den Betroffenen zuzumuten sei oder nicht. - Hat man jedoch einmal erkannt, daß Enteignung dann vorliegt, wenn den betroffenen Einzelnen oder Gruppen ein sie im Vergleich zu anderen ungleich treffendes Sonderopfer zugemutet wird, und daß um des Gleichheitssatzes willen zum Ausgleich dieses Opfers die entsprechende Entschädigung geschuldet wird, so würde es gegen die in Art. 14

BGHZ 6, 270 (283):

GrundG bewußt gewollte umfassende Geltung der Eigentumsgarantie und gegen den Gleichheitssatz verstoßen, wenn man innerhalb des so abgegrenzten Bereichs nun wieder entschädigungspflichtige und entschädigungsfreie Enteignungen zulassen würde, wenn man also den vom Gleichheitssatz einheitlich geforderten, in Gestalt der Entschädigung erfolgenden Ausgleich für das ungleich treffende Opfer teils gewährte, teils aber auch nicht gewährte. Im übrigen sind Schutzwürdigkeit und Zumutbarkeit so farblose und dehnbare Begriffe, sie bieten so wenig einen greifbaren, einheitlichen, von allen auch nur einigermaßen übereinstimmend zu erkennenden und zu handhabenden, materialen Wertmaßstab dar, sie treffen im Bewußtsein des Volkes auf so unterschiedliche Wertvorstellungen über Enteignung und Eigentumsschutz, daß die Handhabung dieser Unterscheidung durch die beteiligten Stellen, insbesondere durch die Gerichte, zu den größten und auf keine Weise zu verhütenden Ungleichheiten und Verschiedenheiten führen müßte und daß sie in das Rechtsgebiet des Enteignungsschutzes, das wie kaum ein anderes auf klare und scharfe rechtliche Abgrenzung angewiesen ist, ein mit der Rechtssicherheit schlechterdings nicht verträgliches, übergroßes Maß eines völlig ungewissen Ermessens hineintragen würden. Der Staat bedarf endlich, da er entschädigungslos inhaltliche Begrenzungen und soziale Bindungen der vermögenswerten Rechte vornehmen kann und da er auch die Enteignungsentschädigung weitgehend ganz oder teilweise auf die Enteignungsbegünstigten abwälzen kann, zur Durchführung seiner legitimen Aufgaben nicht dieser künstlichen und mit Art. 14 GrundG nicht vereinbaren Einschränkung der Enteignungsentschädigung.

Bei allem, was bisher ausgeführt wurde, handelt es sich um die gewöhnliche technische Enteignung. Mit den davon verschiedenen Rechtsgebieten der strafweisen Konfiskation von Eigentum und der Vergesellschaftung von Eigentum, die einer gesonderten rechtlichen Behandlung bedürfen, hat es dieser Beschluß nicht zu tun.

III.

Unter Berücksichtigung dieser Gesichtspunkte ist die rechtliche Beurteilung der Erfassungs-und Zuweisungsmaßnahmen der Wohnungsämter nach dem Wohnungsgesetz vorzuneh

BGHZ 6, 270 (284):

men. Dabei ist von dem Regelfall auszugehen, in dem bei den heutigen Wohnungsverhältnissen ein Wohnraum recht-und ordnungsmäßig erfaßt und ein zahlungsfähiger und zahlungswilliger Wohnungsuchender zugewiesen wird. Diese Erfassungs-und Zuweisungsmaßnahmen der Wohnungsämter sind Verwaltungsmaßnahmen, die auf Grund der gesetzlichen Vorschriften im Wohnungsgesetz jeweils nur für einen einzelnen Fall ausgesprochen werden. Die gesetzlichen Vorschriften selbst führen noch nicht einen unmittelbaren Eingriff in die Herrschaftsbefugnis des Eigentümers herbei, sie geben vielmehr nur die gesetzliche Grundlage für die Verwaltungsmaßnahmen ab. Die Wirkung der einzelnen Erfassungs-und Zuweisungsmaßnahmen besteht in einer Einschränkung der freien Bestimmungsbefugnis des Eigentümers über den Gebrauch (von Teilen) seines Hausgrundstücks, insbesondere in der Richtung, daß ihm die Freiheit bei Abschluß von Mietverträgen und für die Auswahl eines Mieters genommen ist.

Bei dieser Sach-und Rechtslage liegt die Annahme nahe, in derartigen Eingriffen durch einen jeweils einzelnen Verwaltungsakt vom Boden der Einzelakttheorie aus eine entschädigungspflichtige Enteignung zu erblichen. Eine solche Annahme wird jedoch der Rechtslage nach dem Wohnungsgesetz nicht gerecht. Sie berücksichtigt nicht in ausreichendem Umfang, daß nach dem Wohnungsgesetz die Erfassungs-und Zuweisungsmaßnahmen der Wohnungsbehörden im weitgehenden Maß dem freien Ermessen der Verwaltungsbehörde entzogen und als Akte einer gebundenen Verwaltung anzusehen sind. Nach dem Grundgedanken des Wohnungsgesetzes sollen im Anwendungsbereich dieses Gesetzes alle betroffenen Wohnungsinhaber in gleichmäßiger Form in ihrer Herrschaftsbefugnis eingeschränkt werden, und die Wohnungsbehörden sind gebunden, die hierfür erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Diese Maßnahmen stellen sich bei dieser Rechtslage nur als eine Verwirklichung des bereits im Wohnungsgesetz enthaltenen Ziels einer Einschränkung der Herrschaftsbefugnis der unter das Wohnungsgesetz gleichmäßig fallenden Wohnungsinhaber dar. Nur aus rechtstechnischen Gründen ist hierbei die Einschränkung der Herrschaftsbefugnis in verschiedene Teilakte zerlegt, von denen der

BGHZ 6, 270 (285):

erste Teilakt in der gesetzlichen Regelung, die weiteren Teilakte in Verwaltungsmaßnahmen auf Grund einer die Verwaltung bindenden Rechtsanwendung zu finden sind. Es kann daher bei einer solchen zusammenfassenden Betrachtung nicht davon gesprochen werden, daß hier lediglich durch einen Einzelakt ein besonderer Eingriff in die Rechtssphäre des Einzelnen erfolgt. Die Richtigkeit dieser Auffassung tritt deutlich zutage, wenn man sich den materialen GrundG edanken der Einzelakttheorie vor Augen hält, nämlich die Wahrung des Gleichheitssatzes bei Auferlegung besonderer Opfer durch Zubilligung einer entsprechenden Entschädigung. Von einer Anwendung dieses GrundG edankens kann in solchen Fällen nicht gesprochen werden, in denen nach dem Sinn der gesetzlichen Regelung diese ganz allgemein alle von ihrem Anwendungsbereich betroffenen Wohnungsinhaber gleichmäßig treffen soll und die Verwirklichung dieses Sinnes in einer die zuständige Verwaltung bindenden Rechtsanwendung durch einzelne Verwaltungsakte erfolgt. Eine Verletzung des Gleichheitssatzes durch Auferlegung von besonderen Opfern ist hier nicht gegeben. Es ist vielmehr die Aufgabe der gebundenen Verwaltungsakte, eine ungleichmäßige Behandlung gleichmäßiger Tatbestände auszuschließen. Es steht der Wohnungbehörde nicht frei, auf Grund des Wohnungsgesetzes nur den einen oder den anderen Wohnungsinhaber durch die Erfassungs-und Zuweisungsmaßnahmen in seiner Herrschaftsbefugnis einzuschränken und damit nur diesen ein besonderes Opfer aufzuerlegen. Sie ist vielmehr gebunden, im Anwendungsbereich des Gesetzes alle hiervon betroffenen Wohnungsinhaber gleichmäßig zu behandeln und eine gleichmäßige Handhabung des Gesetzes sicherzustellen. Es kann daher den einzelnen Verwaltungsakten in diesem Zusammenhang keine selbständige Bedeutung beigelegt werden. Die rechtstechnische Aufteilung in gesetzliche Regelung und gebundenen Verwaltungsakt hat kein sachliches Gewicht und kann daher auch den inhaltlichen Zusammenhang von gesetzlicher Regelung und Verwaltungsakt nicht aufheben. Das bedeutet, daß es sich bei den Erfassungs-und Zuweisungsmaßnahmen der Wohnungsbehörden auf Grund des Wohnungsgesetzes nicht um Einzeleingriffe im Sinn der Einzelakttheorie handelt, sondern daß

BGHZ 6, 270 (286):

diese auf Grund ihrer Bindung an das allgemein gehaltene Wohnungsgesetz nur mit dieser gesetzlichen Regelung gemeinsam betrachtet werden können und daher einem allgemein gehaltenen gesetzlichen Eingriff in die Eigentumssphäre gleichstehen.

Dieser Auffassung steht auch nicht entgegen, daß in den einzelnen Teilen der Bundesrepublik die tatsächlichen Voraussetzungen für die Handhabung der Wohnraumbewirtschaftung verschiedene sind und daß demgemäß in Gemeinden mit einer größeren Wohnungsnot und mit einem größeren Wohnraumbedarf von den Wohnungsbehörden Erfassungs-und Zuweisungsmaßnahmen ausgesprochen werden, die in Gemeinden mit einer geringeren Wohnungsnot nicht in Betracht gezogen werden. Wenn auch mit diesen Unterschieden in den tatsächlichen Voraussetzungen eine unterschiedliche Handhabung des Wohnungsgesetzes zwangsläufig verbunden ist, so ändert das doch nichts an der allgemeinen Wirkung, die dem Wohnungsgesetz und den entsprechenden Maßnahmen der Wohnungsbehörden für den Regelfall zukommt. Denn es gehört gerade zu dem Inhalt dieser Regelung, daß sie sich den jeweiligen tatsächlichen Verhältnissen auf dem Gebiet des Wohnungswesens anschmiegt und den unterschiedlichen tatsächlichen Verhältnissen Rechnung trägt. Es sollen auf diese Weise gleiche Verhältnisse gleich behandelt und damit das Ungleiche in den tatsächlichen Voraussetzungen auch in dem gebotenen Umfang durch eine entsprechende Anwendung des Wohnungsgesetzes berücksichtigt werden. Es stellt daher auch unter diesem Gesichtspunkt die generelle Regelung des Wohnungsgesetzes in Verbindung mit den Maßnahmen der Wohnungsbehörden einen allgemein gehaltenen gesetzlichen Eingriff in die Eigentumssphäre dar, der in dieser Hinsicht dem Gleichheitsgrundsatz Rechnung trägt, indem er bei gleichen tatsächlichen Voraussetzungen zu gleichen rechtlichen Einwirkungen führt.

Bei dieser Rechtslage fragt es sich, ob das Wohnungsgesetz zusammen mit den Maßnahmen der Wohnungsbehörden eine gesetzliche Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums enthält oder ob es über diesen Rahmen hinausgreift und dem Eigentum eine ihm nicht innewohnende Beschränkung der

BGHZ 6, 270 (287):

Herrschaftsbefugnis nur von außen auferlegt. Die Bedeutung des Eingriffs in die freie Bestimmungsbefugnis des Wohnungsinhabers durch das Wohnungsgesetz kann nur dann zutreffend gewürdigt werden, wenn man diesen Eingriff in einen sinnvollen Zusammenhang zu dem gesamten Wohnungsnotrecht rückt. Bei einer solchen zusammenfassenden Betrachtung zeigt sich, daß das gesamte Wohnungsnotrecht auf drei leitenden Gesichtspunkten beruht, die alle von der allgemeinen Wohnungsverknappung ihren Ausgangspunkt nehmen. Diese drei Gesichtspunkte führen sämtlich im Hinblick auf die Wohnungsverknappung zu einer Einschränkung der Vertragsfreiheit und zu einer Einschränkung der Benutzungsbefugnis des Wohnungsinhabers nach seinem eigenen Belieben. Es handelt sich hierbei um die Einschränkung der Vertragsfreiheit beim Abschluß von Mietverträgen durch das Wohnungsgesetz, um die Einschränkung der Vertragsfreiheit bei der Inhaltsgestaltung von Mietverträgen durch preisrechtliche Vorschriften und um die Einschränkung der Vertragsfreiheit bei der Beendigung von Mietverträgen durch das Mieterschutzgesetz. Dabei führen die Einschränkungen durch das Wohnungsgesetz und die Einschränkungen durch das Mieterschutzgesetz auch zu einer Beeinträchtigung des Wohnungsinhabers in der Richtung, daß er die Wohnung unter Umständen nicht mehr nach eigenem Belieben für sich selbst benutzen kann. Das ist bei der Erfassung von Wohnraum und der Zuweisung eines Mieters durch das Wohnungsamt offensichtlich, ist aber in einem entsprechenden Maße auch bei einer Kündigung des Mietvertrages nach § 4 MSchG der Fall. Die Parallele zwischen diesen beiden Fällen tritt ganz klar hervor, wenn man sich die Rechtsprechung zu § 4 MSchG vor Augen hält, nach der im allgemeinen der Eigenbedarf nach ähnlichen Gesichtspunkten wie in der Wohnraumbewirtschaftung beurteilt wird. Die genannten Einschränkungen im Wohnungsnotrecht ergeben sich insgesamt aus sozialpolitischen Schutzerwägungen zu Gunsten des Mieters. Infolge der Wohnungsverknappung ist das wirtschaftliche Gleichgewicht der Kräfte, das entsprechend den Vorstellungen des Bürgerlichen Gesetzbuches bei ausreichendem Wohnraum zwischen Vermieter und Mieter nach den Grundsätzen des freien Angebots und der freien Nachfrage

BGHZ 6, 270 (288):

bestanden hatte, in einem so starken Maße erschüttert worden, daß hierbei starke Sicherungen zu Gunsten des Mieters notwendig wurden. Dabei besteht die Aufgabe der Erfassungsmaßnahmen in der Bereitstellung des vorhandenen Wohnraums zu Zwecken der Vermietung und die Aufgabe der Zuweisungsmaßnahmen in der Einführung eines Kontrahierungszwangs zu Gunsten bestimmter Mieter. Beide Maßnahmen zielen darauf ab, den Abschluß von Mietverträgen in dem sozialpolitisch erforderlichen und möglichen Umfang sicherzustellen und des weiteren zu gewährleisten, daß eine sozial gerechte Berücksichtigung der vielen Wohnungsuchenden erfolgt. So gesehen fügen sich alle Bestimmungen des Wohnungsnotrechts nach ihrer sozialpolitischen und wirtschaftlichen Zielsetzung in die große Gruppe von Schutzbestimmungen ein, die dem geltenden Recht gegenüber den Gefahren der Ausnutzung einer wirtschaftlichen Machtstellung vielfach bekannt sind. In jedem Fall geben sie der Auffassung von dem verpflichtenden Charakter, der der Rechtsstellung des Wohnungsinhabers unmittelbar zukommt, also einer inhaltlichen Begrenzung seiner Rechte, gesetzlichen Ausdruck. Die Vorschriften des Wohnungsnotrechts stehen wertgleich neben den anderen zwingenden Schutzbestimmungen, die dem wirtschaftlich oder sozial Stärkeren gegenüber dem wirtschaftlich oder sozial Schwächeren Grenzen für die Betätigung seiner wirtschaftlichen Freiheit auferlegen und auf diese Weise mitunter stark in seine Entschließungsfreiheit beim Abschluß, bei der Inhaltsgestaltung oder bei der Beendigung von Verträgen eingreifen. Der Rechtssatz des GrundG esetzes \'bbEigentum verpflichtet\'ab findet in ihnen einen sinnfälligen Ausdruck, indem sie inhaltlich darlegen, worin der verpflichtende Charakter des Wohnungseigentums in der konkreten historischen Situation besteht. Die Grenzen, die auf diese Weise der Herrschaftsbefugnis des Einzelnen gezogen sind, sind dieser Rechtsstellung immanent, will man nicht den verpflichtenden Charakter im Inhalt dieser Rechtsstellung überhaupt leugnen.

Für die rechtliche Beurteilung der Vorschriften des Wohnungsgesetzes kann es demgegenüber nicht von Bedeutung sein, daß sie im einzelnen Fall durch Akte der Verwaltung verwirklicht werden und nicht wie Bestimmungen des Mieterschutz

BGHZ 6, 270 (289):

gesetzes unmittelbar in das Privatrecht eingebettet sind. Dieser Unterschied hat auch in diesem Zusammenhang nur rechtstechnische Bedeutung (wird ausgeführt).

Zusammenfassend ergibt sich somit, daß für den oben gekennzeichneten Regelfall die Erfassungs-und Zuweisungsmaßnahmen der Wohnungsbehörden nicht Einzeleingriffe der Verwaltung in die Rechtssphäre des einzelnen Wohnungsinhabers darstellen, sondern in den notwendigen sachlichen Zusammenhang mit den Bestimmungen des Wohnungsgesetzes gerückt, mit diesen Bestimmungen als generelle Regelung, also als ein allgemeiner gesetzlicher Eingriff in die Rechtssphäre der Wohnungsinhaber anzusehen sind. Als solche sind sie keine entschädigungspflichtigen Enteignungen, sondern eine inhaltliche Begrenzung der Herrschaftsbefugnis aller vom Wohnungsgesetz betroffenen Wohnungsinhaber. Ob das gleiche auch noch für den Fall gelten kann, wenn der zahlungsfähige und zahlungswillige Wohnungsuchende später zahlungsunfähig wird und der Wohnungsinhaber dadurch einen Mietausfall erleidet, muß im Hinblick auf die gestellten Fragen offen gelassen werden.

IV.

Den Fragen zu I, 3 liegt insofern der gleiche Sachverhalt zu Grunde, als in beiden Fällen die Zuweisungsverfügung der zuständigen Wohnungsbehörde auf einer unzutreffenden Gesetzesanwendung beruht und sich infolgedessen als ein rechtswidriger Eingriff in die Rechtssphäre des jeweils betroffenen Wohnungsinhabers darstellt. Dieser Umstand gewinnt für die Frage nach dem Vorliegen einer Enteignung oder eines enteignungsgleichen Tatbestandes entscheidende Bedeutung. In den Ausführungen unter III ist dargelegt, daß es im allgemeinen geboten ist, die Erfassungs-und Zuweisungsmaßnahmen der Wohnungsbehörden in einen unmittelbaren Zusammenhang mit den gesetzlichen Vorschriften zu rücken, weil sie nur die Verwirklichung der bereits im Wohnungsgesetz vorgesehenen Inhaltsbegrenzung des Wohnungseigentums darstellen. Beide bilden in dieser Hinsicht eine Einheit und stellen so gesehen insgesamt die gesetzliche Inhaltsbestimmung des Eigentums dar. Anders ist es dagegen, wenn sich die Maßnahmen der Wohnungsbehörde von der gesetzlichen Grundlage entfernen und

BGHZ 6, 270 (290):

nicht mehr im Sinn der gebundenen Verwaltung eine zutreffende Gesetzesanwendung enthalten. In diesem Fall bilden sie mit der gesetzlichen Regelung im Wohnungsgesetz keine Einheit mehr, greifen vielmehr über die dort vorgesehene Inhaltsbegrenzung hinaus und bilden einen selbständigen Eingriff in die Rechtssphäre des betroffenen Wohnungsinhabers. Sie sind in diesem Fall nicht mehr die Verwirklichung einer allgemein getroffenen gesetzlichen Regelung, sondern ein selbständiger Einzeleingriff, der über die allgemeine gesetzliche Begrenzung der Herrschaftsbefugnis hinaus dem Betroffenen ein besonderes, ihn im Verhältnis zu den Übrigen ungleich treffendes Opfer auferlegt. Hieraus folgt, daß ein solcher rechtswidriger Eingriff der Wohnungsbehörde in die private Eigentumssphäre seinem Inhalt und seiner Wirkung nach einer Enteignung gleichkommt. Freilich kann ein solcher Eingriff selbst nicht als eine Enteignung angesehen werden, da sich die Enteignung nach den verfassungsrechtlichen Normen des Art. 153 WeimVerf und des Art. 14 GrundG auf solche staatliche Maßnahmen beschränkt, die rechtmäßig auf gesetzlicher Grundlage oder unmittelbar durch ein Gesetz erfolgen.

Es ist aber geboten, unrechtmäßige Eingriffe der Staatsgewalt in die Rechtssphäre eines Einzelnen dann wie eine Enteignung zu behandeln, wenn sie sich für den Fall ihrer gesetzlichen Zulässigkeit sowohl nach ihrem Inhalt wie nach ihrer Wirkung als eine Enteignung darstellen würden und wenn sie in ihrer tatsächlichen Wirkung dem Betroffenen ein besonderes Opfer auferlegt haben. Die Beschränkung des Tatbestandes der Enteignung in Art. 153 WeimVerf und in Art. 14 GrundG auf rechtmäßige Eingriffe des Staates bedeutet ihrem Sinn nach eine Beschränkung für die Zulässigkeitsvoraussetzungen eines solchen Eingriffs, nicht aber eine Beschränkung für die Zubilligung eines Entschädigungsanspruchs. Der entscheidende GrundG edanke für die Zubilligung eines Entschädigungsanspruchs ist bei einem unrechtmäßigen Staatseingriff, der in seiner Wirkung für den Betroffenen einer Enteignung gleichsteht, mindestens in dem gleichen Maße gegeben wie bei einer rechtmäßigen, also gesetzlich zulässigen Enteignung. Es kann insoweit auf die überzeugenden Ausführungen des Reichsgerichts in RGZ 140,

BGHZ 6, 270 (291):

276 [283] hingewiesen werden, mit denen das Reichsgericht die Notwendigkeit einer entsprechenden Anwendung des § 75 EinlALR bei unrechtmäßigen Eingriffen dargelegt hat, und die in gleicher Weise bei unrechtmäßigen Eingriffen mit Enteignungscharakter auch die Notwendigkeit einer entsprechenden Anwendung des Art. 153 WeimVerf und des Art. 14 GrundG begründen und damit zu Gunsten des Betroffenen die Zubilligung eines Entschädigungsanspruchs nach Art. 153 WeimVerf und nach Art. 14 GrundG erfordern.

Führt das unrechtmäßige Verhalten einer Wohnungsbehörde, das mit den Vorschriften des Wohnungsgesetzes und den dazu ergangenen landesrechtlichen Vorschriften in Widerspruch steht, in seiner tatsächlichen Wirkung für den betroffenen Wohnungsinhaber zu einem Mietausfall, so stellt das für den Betroffenen ein besonderes Opfer dar, das ihm auf diese Weise durch die Bewirtschaftungsmaßnahmen der Wohnungsbehörde, also durch eine Einschränkung seiner Herrschaftsbefugnis, auferlegt wird. Diese Einschränkung seiner Herrschaftsbefugnis ist nicht mehr Ausfluß der Begrenzung seines Wohnungseigentums und bedeutet daher einen enteignungsgleichen Tatbestand, der demzufolge auch zu Gunsten des Betroffenen einen Entschädigungsanspruch in entsprechender Anwendung des Art. 153 WeimVerf oder des Art. 14 GrundG auslöst.

Ahnliche Erwägungen gelten für den Fall, daß von hoher Hand in das Mietrecht eines Mieters vor dem Erlaß des Wohnungsgesetzes ohne jede Rechtsgrundlage eingegriffen und in Abwesenheit des Mieters seine Wohnung einem anderen Wohnungssuchenden zugeteilt wird. Zur Zeit der hier in Betracht kommenden Zuweisungsverfügung (Oktober 1945) wurden im allgemeinen die Bewirtschaftungsmaßnahmen auf dem Gebiet des Wohnungswesens unter Anwendung des Reichsleistungsgesetzes vorgenommen. Diese Maßnahmen waren Einzeleingriffe der Verwaltungsbehörden in die private Rechtssphäre der von diesen Maßnahmen Betroffenen und stellten daher entschädigungspflichtige Enteignungen dar. Bei dieser Sachlage kann es keinen Unterschied machen, ob in einem Fall, in dem das Reichsleistungsgesetz keine ausreichende rechtliche Grund

BGHZ 6, 270 (292):

lage für eine Zuweisungsverfügung der Verwaltungsbehörde abgibt, eine solche Maßnahme unter ausdrücklicher, und zwar unzutreffender Berufung auf das Reichsleistungsgesetz vorgenommen wird, oder ob eine solche Maßnahme ohne jegliche Bezugnahme auf eine gesetzliche Ermächtigung ausgesprochen wird. Da für den ersten Fall einer unrichtigen Anwendung des Reichsleistungsgesetzes nach den vorstehenden Ausführungen eine Entschädigung nach den Enteignungsgrundsätzen zu zahlen sein würde, wird man bei der nahezu gleichen Rechtslage auch für den zweiten Fall eine Entschädigung wegen eines enteignungsgleichen Eingriffs zubilligen müssen. Für die sachliche Beurteilung des Eingriffs in seiner Wirkung ist es ohne Belang, ob dieser Eingriff formell begründet worden ist oder nicht. Entscheidend ist vielmehr allein, daß er einerseits unrechtmäßig ist und daher wegen Fehlens einer Zulässigkeitsvoraussetzung keine Enteignung im Sinn des Art. 153 WeimVerf und des Art. 14 GrundG darstellt und daß er andererseits für den Betroffenen tatsächlich eine enteignungsgleiche Wirkung auslöst und daher für den Fall seiner Rechtmäßigkeit eine Enteignung sein würde. Das hat zur Folge, daß auch in dem Sachverhalt der Frage zu I, 4 ein zur Entschädigung verpflichtender enteignungsgleicher Eingriff gegeben ist.

Ist nach den vorstehenden Ausführungen dem jeweils betroffenen Wohnungsinhaber in allen drei Fällen nach enteignungsrechtlichen Grundsätzen eine Entschädigung für das besondere Opfer zu leisten, das ihm durch die unrechtmäßigen Maßnahmen der in Betracht kommenden Verwaltungsbehörden auferlegt ist, so fragt sich weiter, nach welchen Grundsätzen die Enteignungsentschädigung in den drei vorliegenden Tatbeständen zu berechnen ist und wie hoch sie sich in diesen drei Fällen stellt. Dabei ist als Rechtsgrundlage für die Berechnung der Enteignungsentschädigung, wie unter I dargelegt, für die Zeit bis zum 23. Mai 1949 Art. 153 WeimVerf und für die Zeit ab 24. Mai 1949 Art. 14 GrundG heranzuziehen.

1. Die Entschädigungsformel des Art. 153 WeimVerf \'bbangemessene Entschädigung\'ab ist von der Rechtsprechung des Reichsgerichts unter Zustimmung der überwiegenden Ansicht

BGHZ 6, 270 (293):

in der Rechtslehre dahin ausgelegt worden, daß als untere Grenze der angemessenen Entschädigung regelmäßig der gemeine , wert zu erachten sei. Dagegen hat die weitere Frage, ob und wieweit über diese Grenze hinausgegangen werden könne, seinerzeit keine einheitliche Beantwortung gefunden. In den Jahren nach 1933 wurde zum Teil im Schrifttum und sodann auch in der Rechtsprechung des Preußischen Oberverwaltungsgerichts die Auffassung vertreten, daß auch eine Entschädigung unter dem gemeinen Wert im Einzelfall angemessen sein könne, eine Auffassung, die auch nach dem Zusammenbruch im Schrifttum Zustimmung gefunden hat. Es ist in diesem Zusammenhang nicht erforderlich, abschließend zu dieser Streitfrage über die Berechnung der angemessenen Entschädigung nach Art. 153 ,WeimVerf Stellung zu nehmen. Denn jedenfalls besteht Einigkeit darüber, daß sich die Höhe der Entschädigung nach den im jeweiligen Einzelfall gegebenen Verhältnissen zu richten hat, und daß eine Entschädigung unter dem gemeinen Wert niemals als angemessen betrachtet werden kann, wenn keine besonderen Gründe eine Festsetzung unter dem gemeinen Wert im Einzelfall als erforderlich erscheinen lassen. Von dem Vorliegen einer solchen Voraussetzung kann hier nicht gesprochen werden. Die erforderliche Einschränkung der Herrschaftsbefugnis eines jeden Wohnungsinhabers hat als verpflichtenden Inhalt des Wohnungseigentums in dem Wohnungsgesetz ihren gesetzlichen Niederschlag gefunden. Eine darüber hinausgehende Einschränkung, für die als Einzeleingriff eine gesetzliche Grundlage überhaupt nicht gegeben ist, ist im Interesse der Allgemeinheit nicht anzuerkennen. Es kann daher auch nicht davon gesprochen werden, daß für die vorliegenden Tatbestände eines unrechtmäßigen Eingriffs in die private Rechtssphäre es im Interesse der Allgemeinheit geboten sei, bei der Festsetzung der Entschädigung den gemeinen Wert zu unterschreiten, und daß im Hinblick auf die Interessen der Allgemeinheit eine solche Unterschreitung angemessen im Sinn des Art. 153, WeimVerf sei. Des weiteren spielt hier auch die Frage, ob der gemeine Wert oder die volle Entschädigung als angemessene Entschädigung anzusehen sei, keine entscheidende Rolle. Diese Frage wird lediglich in solchen Fällen praktisch bedeutsam, in denen im Wege der Enteignung

BGHZ 6, 270 (294):

ein vermögenswertes Recht entzogen wird, dessen , wert entweder nach rein objektiven Gesichtspunkten als gemeiner Wert oder auch unter Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse des betroffenen Rechtsträgers nach dessen subjektivem Interesse an der Erhaltung des entzogenen Rechts bemessen werden kann. Die Möglichkeit einer solchen Differenzierung scheidet hier aus. In den vorliegenden Fällen hat der enteignungsgleiche Eingriff der Verwaltungsbehörde zu einer zahlenmäßig und wertmäßig feststehenden Vermögenseinbuße für den jeweils betroffenen Wohnungsinhaber geführt. Dieser ist in den beiden ersten Fällen in dem Mietausfall unter Berücksichtigung der gesetzlich zulässigen Miete zu erblicken und liegt in dem dritten Fall in den materiellen Mehraufwendungen, die der Betroffene durch die getrennte Haushaltführung zu erbringen hat. Es sind also nach Art. 153 WeimVerf für die Zeit bis zum 23. Mai 1949 die durch den unrechtmäßigen Verwaltungseingriff Betroffenen in der Weise zu entschädigen, daß in den beiden ersten Fällen den Wohnungseigentümern der Mietausfall und im dritten Fall dem Mieter der Mehraufwand durch seine getrennte Haushaltsführung voll zu erstatten ist.

2. Die gleichen Erwägungen gelten auch bei Anwendung des Art. 14 GrundG für die Zeit nach dem 23. Mai 1949. Dabei kann es offen bleiben, ob die Entschädigung gemäß Art. 14 GrundG , die unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu. bestimmen ist, die angemessene Entschädigung im Sinn des Art. 153 WeimVerf ist. Denn selbst wenn das zu verneinen wäre, so kann dieser etwaige Unterschied zwischen den beiden Entschädigungsformeln für die vorliegenden Tatbestände keinen Einfluß ausüben. Wie bereits ausgeführt worden ist, ist hier bei den vorliegenden unrechtmäßigen Eingriffen der jeweiligen Verwaltungsbehörde ein besonderes Interesse der Allgemeinheit an der Durchführung der vorgenommenen Eingriffe in die private Rechtssphäre der betroffenen Wohnungseigentümer und des betroffenen Wohnungsinhabers nicht gegeben. Es kann daher auch nicht davon gesprochen werden, daß im Hinblick auf ein solches Interesse eine niedrigere Festsetzung der Entschädigung aus Gründen der

BGHZ 6, 270 (295):

Allgemeinheit geboten sei. Vielmehr muß auch nach Art. 14 GrundG als gerechte Entschädigung hier die Zahlung der vollen Vermögenseinbuße, die die Betroffenen erlitten haben, angesehen werden, weil bei Berücksichtigung der Interessen der Allgemeinheit kein sachlich vertretbarer Gesichtspunkt ersichtlich ist, der in diesen Fällen eine niedrigere Festsetzung der Entschädigung rechtfertigen könnte.

3. Die Entschädigung, die bei einer Enteignung dem Betroffenen zu zahlen ist, ist dazu bestimmt, die Einhaltung des Gleichheitsgrundsatzes zu gewährleisten. Die Entschädigung soll dem Betroffenen einen Ausgleich für das Opfer bieten, das ihm durch den Eingriff in seine private Rechtssphäre auferlegt wird. Das bedeutet zwar nicht, daß die Entschädigung eine Schadensersatzleistung im Sinn des Bürgerlichen Gesetzbuches ist, die unter allen Umständen sämtliche Vermögenseinbußen des Betroffenen in Gegenwart und Zukunft umfaßt. Aber es bedeutet jedenfalls, daß sie ihrem GrundG edanken nach einen materiellen Ausgleich für die auferlegte Vermögenseinbuße darstellt. Daraus folgt, daß sowohl bei der Berechnung der angemessenen Entschädigung im Sinn des Art. 153 WeimVerf wie bei der Entschädigung nach Art. 14 GrundG Vermögensvorteile berücksichtigt werden können, die dem Betroffenen in Verbindung mit dem Enteignungseingriff erwachsen sind. Eine solche Berücksichtigung kann sowohl bei der Berechnung einer angemessenen Entschädigung wie auch bei der Berechnung einer Entschädigung unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten geboten sein. Es besteht daher insoweit kein Hinderungsgrund, in dem gegebenen Einzelfall die Grundsätze über die Vorteilsausgleichung bei der Berechnung der Enteignungsentschädigung entsprechend heranzuziehen. Allerdings können nur echte Vermögensvorteile, also Vorteile wirtschaftlicher Art, berücksichtigt werden, nicht bloße vermiedene Unannehmlichkeiten wie z. b. die Fernhaltung eines unerwünschten Mieters, wenn dadurch zugleich ein vorhandener, erwünschter und zahlungsfähiger Mieter ferngehalten wurde.

BVerfG, 27.02.2008 - 1 BvR 370/07

Administration — Sat, 06 Jul 2013 16:42:01 +0000

Daten

Fall:

Grundrecht auf Computerschutz

Fundstellen:

BVerfGE 120, 274; AuR 2008, 152; CR 2008, 306; DÖV 2008, 459; DÖV 2008, 411; DSB 2008, 14; DuD 2008, 414; DuD 2008, 480; DVBl 2008, 590; DVBl 2008, 582; DVP 2010, 142; FStHe 2008, 686; GewArch 2008, 223; GV/RP 2008, 684; ITRB 2008, 75; JA 2008, 475; Jura 2009, 207; JuS 2008, 481; JZ 2008, 925; KomVerw 2008, 335; Kriminalistik 2008, 260; MMR 2008, 315; NJW 2008, 1042; NJW 2008, 822; NVwZ 2008, 521; Polizei 2008, 151; RDV 2008, 66; RdW 2008, 378; RÜ 2008, 249; StRR 2008, 140; StV 2008, 169; WM 2008, 503; ZUM 2008, 301

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

27.02.2008

Aktenzeichen:

1 BvR 370/07

Entscheidungstyp:

Urteil

Richter:

Papier, Hohmann-Dennhardt, Hoffmann-Riem, Bryde, Gaier, Eichberger, Schluckebier, Kirchhof

1. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) umfasst das Grundrecht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 120, 274

Paginierung:

BVerfGE 120, 274 (274):

1. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) umfasst das Grundrecht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme.

2. Die heimliche Infiltration eines informationstechnischen Systems, mittels derer die Nutzung des Systems überwacht und seine Speichermedien ausgelesen werden können, ist verfassungsrechtlich nur zulässig, wenn tatsächliche Anhaltspunkte einer konkreten Gefahr für ein überragend wichtiges Rechtsgut bestehen. Überragend wichtig sind Leib, Leben und Freiheit der Person oder solche Güter der Allgemeinheit, deren Bedrohung die Grundlagen oder den Bestand des Staates oder die Grundlagen der Existenz der Menschen berührt. Die Maßnahme kann schon dann gerechtfertigt sein, wenn sich noch nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit feststellen lässt, dass die Gefahr in näherer Zukunft eintritt, sofern bestimmte Tatsachen auf eine im Einzelfall durch bestimmte Personen drohende Gefahr für das überragend wichtige Rechtsgut hinweisen.

3. Die heimliche Infiltration eines informationstechnischen Systems ist grundsätzlich unter den Vorbehalt richterlicher Anordnung zu stellen. Das Gesetz, das zu einem solchen Eingriff ermächtigt, muss Vorkehrungen enthalten, um den Kernbereich privater Lebensgestaltung zu schützen.

4. Soweit eine Ermächtigung sich auf eine staatliche Maßnahme beschränkt, durch welche die Inhalte und Umstände der laufenden Telekommunikation im Rechnernetz erhoben oder darauf bezogene Daten ausgewertet werden, ist der Eingriff an Art. 10 Abs. 1 GG zu messen.

5. Verschafft der Staat sich Kenntnis von Inhalten der Internetkommunikation auf dem dafür technisch vorgesehenen Weg, so liegt darin nur dann ein Eingriff in Art. 10 Abs. 1 GG, wenn die staatliche Stelle nicht durch Kommunikationsbeteiligte zur Kenntnisnahme autorisiert ist.

6. Nimmt der Staat im Internet öffentlich zugängliche Kommunikationsinhalte wahr oder beteiligt er sich an öffentlich zugänglichen Kommunikationsvorgängen, greift er grundsätzlich nicht in Grundrechte ein.

Urteil

des Ersten Senats vom 27. Februar 2008 aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 10. Oktober 2007

-- 1 BvR 370, 595/07 --

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. a) der Frau W. . ., b) des Herrn B. . . -- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Fredrik Roggan, Müllerstraße 153, 13353 Berlin -- gegen § 5 Abs. 2 Nr. 11 in Verbindung mit § 7 Abs. 1, § 5 Abs. 3, § 5a Abs. 1 und § 13 VSG NRW in der Fassung

BVerfGE 120, 274 (275):

des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über den Verfassungsschutz in Nordrhein-Westfalen vom 20. Dezember 2006 (GV.NW 2006 S. 620) -- 1 BvR 370/07 --, 2. a) des Herrn B. . ., b) des Herrn Dr. R. . ., c) des Herrn S. . . -- Bevollmächtigte: 1. Rechtsanwälte Baum, Reiter & Collegen, Benrather Schlossallee 121, 40597 Düsseldorf, 2. Rechtsanwalt Peter Schantz, Schaperstraße 10, 10719 Berlin, Bevollmächtigter der Beschwerdeführer zu 2a und 2b -- gegen § 5 Abs. 2 Nr. 11, § 5 Abs. 3, § 7 Abs. 2, § 8 Abs. 4 Satz 2 in Verbindung mit §§ 10, 11 und § 17 Abs. 1 VSG NRW in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über den Verfassungsschutz in Nordrhein-Westfalen vom 20. Dezember 2006 (GV. NW 2006 S. 620) -- 1 BvR 595/07 --.

Entscheidungsformel:

1. § 5 Absatz 2 Nummer 11 des Gesetzes über den Verfassungsschutz in Nordrhein-Westfalen in der Fassung des Gesetzes vom 20. Dezember 2006 (Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen, Seite 620) ist mit Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1, Artikel 10 Absatz 1 und Artikel 19 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.

2. Damit erledigen sich die von den Beschwerdeführern gegen § 5 Absatz 3 und § 17 des Gesetzes über den Verfassungsschutz in Nordrhein-Westfalen erhobenen Rügen.

3. Die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 1b wird zurückgewiesen, soweit sie gegen § 5a Absatz 1 des Gesetzes über den Verfassungsschutz in Nordrhein-Westfalen gerichtet ist.

4. Im Übrigen werden die Verfassungsbeschwerden verworfen.

5. Das Land Nordrhein-Westfalen hat den Beschwerdeführern drei Viertel ihrer notwendigen Auslagen zu erstatten.

Gründe:

Gegenstand der Verfassungsbeschwerden sind Vorschriften des Verfassungsschutzgesetzes Nordrhein-Westfalen (im Folgenden: VSG), die zum einen Befugnisse der Verfassungsschutzbehörde zu verschiedenen Datenerhebungen insbesondere aus informationstechnischen Systemen, zum anderen den Umgang mit den erhobenen Daten regeln.

BVerfGE 120, 274 (276):

Die angegriffenen Vorschriften wurden überwiegend durch das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über den Verfassungsschutz in Nordrhein-Westfalen vom 20. Dezember 2006 (GV.NW S. 620) eingefügt oder geändert.

1. Beide Verfassungsbeschwerden rügen die Verfassungswidrigkeit von § 5 Abs. 2 Nr. 11 VSG. Diese Vorschrift ermächtigt die Verfassungsschutzbehörde zu zwei Arten von Ermittlungsmaßnahmen: zum einen zum heimlichen Beobachten und sonstigen Aufklären des Internet (Alt. 1), zum anderen zum heimlichen Zugriff auf informationstechnische Systeme (Alt. 2).

a) Das Internet ist ein elektronischer Verbund von Rechnernetzwerken. Es besteht damit aus informationstechnischen Systemen und kann zudem auch selbst als informationstechnisches System angesehen werden. Der Unterschied der beiden in § 5 Abs. 2 Nr. 11 VSG geregelten Maßnahmetypen ist am äußeren Erscheinungsbild des technischen Zugriffs auf das informationstechnische System ausgerichtet. Unter dem heimlichen Aufklären des Internet ist eine Maßnahme zu verstehen, mit der die Verfassungsschutzbehörde Inhalte der Internetkommunikation auf dem dafür technisch vorgesehenen Weg zur Kenntnis nimmt. Die nordrhein-westfälische Landesregierung spricht bei solchen Maßnahmen von einer serverorientierten Internetaufklärung.

Unter einem heimlichen Zugriff auf ein informationstechnisches System ist demgegenüber eine technische Infiltration zu verstehen, die etwa Sicherheitslücken des Zielsystems ausnutzt oder über die Installation eines Spähprogramms erfolgt. Die Infiltration des Zielsystems ermöglicht es, dessen Nutzung zu überwachen oder die Speichermedien durchzusehen oder gar das Zielsystem fernzusteuern. Die nordrhein-westfälische Landesregierung spricht bei solchen Maßnahmen von einer clientorientierten Aufklärung des Internet. Allerdings enthält die angegriffene Vorschrift keinen Hinweis darauf, dass sie ausschließlich Maßnahmen im Rahmen einer am Server-Client-Modell orientierten Netzwerkstruktur ermöglichen soll.

b) Soweit § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 1 VSG zum heimlichen

BVerfGE 120, 274 (277):

Aufklären des Internet ermächtigt, regelt die Norm zunächst die Kenntnisnahme allgemein zugänglicher Kommunikationsinhalte durch die Verfassungsschutzbehörde. Beispiel wäre der Aufruf einer nicht zugangsgesicherten Webseite im World Wide Web mittels eines Web-Browsers. Nach der Gesetzesbegründung soll die Verfassungsschutzbehörde daneben in die Lage versetzt werden, unter einer Legende an Chats, Auktionen oder Tauschbörsen teilzunehmen oder verborgene Webseiten aufzufinden (vgl. LTDrucks 14/2211, S. 17). Denkbar wäre zudem etwa, dass die Verfassungsschutzbehörde ein anderweitig -- beispielsweise von einem Informanten oder durch sogenanntes Keylogging -- ermitteltes Passwort einsetzt, um auf ein E-Mail-Postfach oder auf eine zugangsgeschützte Webseite zuzugreifen. Auch in einem derartigen Fall würde die Verfassungsschutzbehörde Inhalte der Internetkommunikation äußerlich auf dem dafür vorgesehenen Weg zur Kenntnis nehmen.

c) Der in § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 2 VSG geregelte heimliche Zugriff auf informationstechnische Systeme mittels technischer Infiltration wird in jüngerer Zeit in Politik und Rechtswissenschaft unter dem Schlagwort "Online-Durchsuchung/Online-Überwachung" intensiv diskutiert (vgl. zur juristischen Auseinandersetzung etwa Buermeyer, HRRS [Online-Zeitschrift für Höchstrichterliche Rechtsprechung im Strafrecht] 2007, S. 392; Hofmann, NStZ 2005, S. 121; Hornung, DuD 2007, S. 575; Rux, JZ 2007, S. 285; Schaar/Landwehr, K&R 2007, S. 202; Schlegel, GA 2007, S. 648; Warntjen, Jura 2007, S. 581). Vereinzelt wurden derartige Maßnahmen durch Bundesbehörden bereits ohne besondere gesetzliche Ermächtigung durchgeführt. Über die Art der praktischen Durchführung der bisherigen "Online-Durchsuchungen" und deren Erfolge ist wenig bekannt. Die von dem Senat im Rahmen der mündlichen Verhandlung angehörten Präsidenten des Bundeskriminalamts und des Bundesamts für Verfassungsschutz haben mangels einer entsprechenden Aussagegenehmigung keine Ausführungen dazu gemacht. Die Durchführung solcher Maßnahmen wurde im Übrigen einstweilen eingestellt, als der Bundesgerichtshof entschied, dass die Strafprozessordnung für derartige

BVerfGE 120, 274 (278):

Maßnahmen derzeit keine Rechtsgrundlage enthält (vgl. BGHSt 51, 211).

aa) Die hier zu prüfende Landesnorm enthält die erste und bislang einzige ausdrückliche Ermächtigung einer deutschen Behörde zu "Online-Durchsuchungen". Auf Bundesebene ist derzeit umstritten, welche Behörden unter welchen Voraussetzungen zu "Online-Durchsuchungen" ermächtigt werden sollen. Insbesondere wird gegenwärtig diskutiert, eine derartige Ermächtigung für das Bundeskriminalamt im Zuge seiner -- im Rahmen der sogenannten Föderalismusreform neu in das Grundgesetz aufgenommenen -- Aufgabe zur Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus (Art. 73 Nr. 9a GG) zu schaffen.

bb) "Online-Durchsuchungen" sollen den Ermittlungsschwierigkeiten Rechnung tragen, die sich ergeben, wenn Straftäter, insbesondere solche aus extremistischen und terroristischen Kreisen, zur Kommunikation sowie zur Planung und Durchführung von Straftaten informationstechnische Mittel und insbesondere das Internet nutzen. Die Präsidenten des Bundeskriminalamts und des Bundesamts für Verfassungsschutz haben in der mündlichen Verhandlung dargelegt, dass informationstechnische Systeme auch genutzt werden, um weltumspannend Kontakte zur Vorbereitung terroristischer Gewalttaten aufzubauen und zu pflegen. Insbesondere wenn Personen, die extremistischen oder terroristischen Kreisen zuzurechnen sind, gespeicherte Dateien und Kommunikationsinhalte verschlüsseln oder verstecken, könnten Ermittlungen mit den klassischen Methoden wie etwa einer Beschlagnahme von informationstechnischen Systemen und Speichermedien oder einer netzbasierten Telekommunikationsüberwachung erheblich erschwert oder sogar ganz unmöglich gemacht werden.

Der heimliche Zugriff auf ein informationstechnisches System kann mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden sein (vgl. zum Folgenden etwa Buermeyer, HRRS 2007, S. 154; Hansen/Pfitzmann, DRiZ 2007, S. 225; Pohl, DuD 2007, S. 684). Dies ist insbesondere der Fall, wenn der Nutzer des Zielsystems technische Sicherheitsvorkehrungen getroffen hat und sein Betriebssystem regelmäßig aktualisiert. Nach Auffassung der in der mündlichen

BVerfGE 120, 274 (279):

Verhandlung angehörten sachkundigen Auskunftspersonen kann der Betroffene eine Infiltration jedenfalls auf einigen der in Betracht kommenden Zugriffswege derzeit wirkungsvoll verhindern. Zumindest kann eine solche Infiltration je nach Lage des Einzelfalls mit erheblichem Zeitaufwand verbunden sein.

Gelingt die Infiltration, so bietet sie der Ermittlungsbehörde gegenüber herkömmlichen Ermittlungsmethoden mehrere Vorteile. Wegen der Heimlichkeit des Zugriffs ist der Betroffene, anders als etwa bei einer offen durchgeführten Wohnungsdurchsuchung, nicht für die Zukunft vorgewarnt. Soweit der Nutzer eines Rechners Daten nur in verschlüsselter Form ablegt, können solche Daten im Rahmen einer "Online-Durchsuchung" gegebenenfalls in unverschlüsselter Form erhoben werden. Denn durch die Infiltration des Rechners kann die Behörde in der Weise auf die Daten zugreifen wie der Nutzer sie im fraglichen Zeitpunkt verwendet. Der Vorteil der Umgehung von Verschlüsselungstechnik ist auch bedeutsam für eine Überwachung der laufenden Internetkommunikation. Soweit solche Kommunikation verschlüsselt abläuft -- dies ist insbesondere bei der Sprachtelefonie oftmals der Fall --, kann sie nur am Endgerät wirkungsvoll überwacht werden. Durch eine länger andauernde Überwachung der Nutzung des Rechners können eingesetzte Verschlüsselungstechnologien und andere Sicherheitsvorkehrungen weitgehend umgangen werden. Zudem können auch flüchtige Daten wie etwa Passwörter und weitere Informationen über das Nutzungsverhalten des Betroffenen erhoben werden. Solche Erkenntnisse ließen sich mittels klassischer Ermittlungsmethoden kaum gewinnen.

d) § 5 Abs. 2 Nr. 11 VSG ermächtigt die Verfassungsschutzbehörde zu den geregelten Maßnahmen grundsätzlich unter den allgemeinen Voraussetzungen für nachrichtendienstliche Datenerhebungen, die sich aus § 5 Abs. 2 in Verbindung mit § 7 Abs. 1 und § 3 Abs. 1 VSG ergeben. Danach ist grundsätzlich erforderlich, dass auf diese Weise Erkenntnisse über verfassungsschutzrelevante Bestrebungen oder Tätigkeiten oder die zur Erlangung solcher Erkenntnisse erforderlichen Quellen gewonnen werden können. Soweit Maßnahmen nach der angegriffenen Norm einen

BVerfGE 120, 274 (280):

Eingriff in das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis darstellen beziehungsweise in Art und Schwere diesem gleichkommen, sind sie jedoch gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 2 VSG nur unter den Voraussetzungen des Gesetzes zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Artikel 10-Gesetz -- G 10; im Folgenden: Gesetz zu Art. 10 Grundgesetz) zulässig.

e) Nur die Beschwerdeführer zu 2 wenden sich im Zusammenhang mit Maßnahmen nach § 5 Abs. 2 Nr. 11 VSG auch gegen § 17 VSG, der die Übermittlung personenbezogener Daten durch die Verfassungsschutzbehörde regelt.

2. Beide Verfassungsbeschwerden richten sich weiter gegen § 5 Abs. 3 VSG. Diese Vorschrift hat die Benachrichtigung des Betroffenen nach einem Einsatz der in § 5 Abs. 2 VSG geregelten nachrichtendienstlichen Mittel zum Gegenstand. Sie enthält in Satz 1 eine grundsätzliche Pflicht zur Benachrichtigung, von der Satz 2 mehrere Ausnahmen vorsieht.

3. Nur die Beschwerdeführer zu 1 wenden sich gegen § 5a Abs. 1 VSG. Diese Vorschrift ermächtigt die Verfassungsschutzbehörde dazu, bei Kreditinstituten Auskünfte über Beteiligte am Zahlungsverkehr und über Geldbewegungen und Geldanlagen einzuholen. Voraussetzung ist, dass tatsächliche Anhaltspunkte für schwerwiegende Gefahren für die Schutzgüter des Verfassungsschutzes bestehen.

Eine Ermächtigung zur Erhebung von Kontoinhalten enthielt das Verfassungsschutzgesetz bereits vor dem Änderungsgesetz vom 20. Dezember 2006. Neu an der angegriffenen Fassung der Vorschrift ist, dass Kontoinhalte auch erhoben werden dürfen, um Erkenntnisse über Bestrebungen im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 1 VSG zu erlangen, nämlich solche, die allgemein gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung, den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gerichtet sind. Nach der Gesetzesbegründung soll hiermit ermöglicht werden, die Finanzierungsströme inländischer terroristischer Netzwerke, sogenannter "home-grown-networks", aufzudecken (vgl. LTDrucks 14/2211, S. 19).

4. Ebenfalls nur die Beschwerdeführer zu 1 rügen die Verfas

BVerfGE 120, 274 (281):

sungswidrigkeit von § 13 VSG. Diese Norm ermächtigt die Verfassungsschutzbehörde, ihre Erkenntnisse in gemeinsamen Dateien mit anderen Sicherheitsbehörden zu verarbeiten. Wegen Anlass, Umfang und weiteren Anforderungen an die Dateiführung verweist die Norm auf sonstiges Bundes- oder Landesrecht. Dieses sonstige Recht haben die Beschwerdeführer zu 1 allerdings nicht zum Gegenstand ihrer Verfassungsbeschwerde gemacht.

5. Ausschließlich die Beschwerdeführer zu 2 wenden sich gegen § 7 Abs. 2 VSG. Diese Vorschrift ermächtigt die Verfassungsschutzbehörde zur akustischen und optischen Überwachung von Wohnungen. Sie stammt aus dem Jahr 1994 und wurde im Rahmen der Novellierung des Verfassungsschutzgesetzes nicht verändert. Eine Überarbeitung oder Streichung der Norm wurde zwar erwogen, letztlich aber zurückgestellt (vgl. LTDrucks 14/2211, S. 16).

6. Schließlich greifen wiederum nur die Beschwerdeführer zu 2 die in § 8 Abs. 4 Satz 2 in Verbindung mit §§ 10, 11 VSG enthaltenen Regelungen über die Führung sogenannter elektronischer Sachakten an. Diese Vorschriften sehen in ihrer Zusammenschau vor, dass personenbezogene Daten, die in solchen Sachakten enthalten sind, auch dann gespeichert bleiben dürfen, wenn an der betroffenen Person selbst kein Ermittlungsinteresse der Verfassungsschutzbehörde mehr besteht. Damit soll die für eine elektronische Dokumentenverwaltung erforderliche Vollständigkeit der elektronisch geführten Sachakte gesichert werden. Die Belange des Datenschutzes werden dadurch berücksichtigt, dass die betroffenen personenbezogenen Daten nicht mehr recherchierbar sein und auch nicht uneingeschränkt verwendet werden dürfen.

7. Das Verfassungsschutzgesetz lautet im Zusammenhang auszugsweise, soweit für die vorliegenden Verfahren von Interesse:

§ 3
Aufgaben

(1) Aufgabe der Verfassungsschutzbehörde ist die Sammlung und Auswertung von Informationen, insbesondere von sach- und personenbezogenen Auskünften, Nachrichten und Unterlagen über

1. Bestrebungen, die gegen die freiheitliche demokratische Grundord

BVerfGE 120, 274 (282):

nung, den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gerichtet sind oder eine ungesetzliche Beeinträchtigung der Amtsführung der Verfassungsorgane des Bundes oder eines Landes oder ihrer Mitglieder zum Ziel haben,

2. sicherheitsgefährdende oder geheimdienstliche Tätigkeiten für eine fremde Macht,

3. Bestrebungen, die durch Anwendung von Gewalt oder darauf gerichtete Vorbereitungshandlungen auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden,

4. Bestrebungen und Tätigkeiten, die gegen den Gedanken der Völkerverständigung (Artikel 9 Abs. 2 des Grundgesetzes) oder das friedliche Zusammenleben der Völker (Artikel 26 des Grundgesetzes) gerichtet sind,

im Geltungsbereich des Grundgesetzes, soweit tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht solcher Bestrebungen und Tätigkeiten vorliegen.

...

§ 5
Befugnisse

(1) ...

(2) Die Verfassungsschutzbehörde darf nach Maßgabe des § 7 zur Informationsbeschaffung als nachrichtendienstliche Mittel die folgenden Maßnahmen anwenden:

...

11. heimliches Beobachten und sonstiges Aufklären des Internets, wie insbesondere die verdeckte Teilnahme an seinen Kommunikationseinrichtungen bzw. die Suche nach ihnen, sowie der heimliche Zugriff auf informationstechnische Systeme auch mit Einsatz technischer Mittel. Soweit solche Maßnahmen einen Eingriff in das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis darstellen bzw. in Art und Schwere diesem gleichkommen, ist dieser nur unter den Voraussetzungen des Gesetzes zu Artikel 10 Grundgesetz zulässig;

...

(3) Mit nachrichtendienstlichen Mitteln gewonnene personenbezogene Daten sind zu kennzeichnen und den Personen, zu denen diese Informationen erfasst wurden, nach Beendigung der Maßnahme mitzuteilen. Einer Mitteilung bedarf es nicht, wenn

1. eine Gefährdung der Aufgabenerfüllung durch die Benachrichtigung zu besorgen ist,

2. durch die Auskunftserteilung Quellen gefährdet sein können oder die Offenlegung des Erkenntnisstandes oder der Arbeitsweise der Verfassungsschutzbehörde zu befürchten ist,

BVerfGE 120, 274 (283):

3. die Benachrichtigung die öffentliche Sicherheit gefährden oder sonst dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde oder

4. die Daten oder die Tatsache der Verarbeitung nach einer Rechtsvorschrift oder wegen der überwiegenden berechtigten Interessen eines Dritten geheimgehalten werden müssen,

5. eine der unter 1--4 genannten Voraussetzungen auch nach fünf Jahren nach Beendigung der Maßnahme noch vorliegt und mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit auch in Zukunft vorliegen wird.

...

§ 5a
Besondere Befugnisse

(1) Die Verfassungsschutzbehörde darf im Einzelfall bei Kreditinstituten, Finanzdienstleistungsinstituten und Finanzunternehmen unentgeltlich Auskünfte über Beteiligte am Zahlungsverkehr und über Geldbewegungen und Geldanlagen einholen, wenn dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben nach § 3 Abs. 1 erforderlich ist und tatsächliche Anhaltspunkte für schwerwiegende Gefahren für die in § 3 Abs. 1 genannten Schutzgüter vorliegen.

(2) ...

(3) Auskünfte nach den Absätzen 1 bis 2 dürfen nur auf Antrag eingeholt werden. Der Antrag ist durch den Leiter der Verfassungsschutzabteilung oder seinen Vertreter schriftlich zu stellen und zu begründen. Über den Antrag entscheidet der Innenminister. Die G 10-Kommission (§ 3 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Ausführung des Gesetzes zu Artikel 10 Grundgesetz [AG G 10 NRW]) ist unverzüglich über die beschiedenen Anträge vor deren Vollzug zu unterrichten. Bei Gefahr im Verzuge kann der Innenminister den Vollzug der Entscheidung auch bereits vor der Unterrichtung der Kommission anordnen. Die G 10-Kommission prüft von Amts wegen oder auf Grund von Beschwerden die Zulässigkeit und Notwendigkeit der Einholung von Auskünften. § 3 Abs. 5 AG G 10 NRW ist mit der Maßgabe entsprechend anzuwenden, dass die Kontrollbefugnis der Kommission sich auf die gesamte Erhebung, Verarbeitung und Nutzung der nach den Absätzen 1 bis 2 erlangten personenbezogenen Daten erstreckt. Entscheidungen über Auskünfte, die die G 10-Kommission für unzulässig oder nicht notwendig erklärt, hat der Innenminister unverzüglich aufzuheben. Für die Verarbeitung der nach den Absätzen 1 bis 2 erhobenen Daten ist § 4 AG G 10 NRW entsprechend anzuwenden. Das Auskunftsersuchen und die übermittelten Daten dürfen dem Betrof

BVerfGE 120, 274 (284):

fenen oder Dritten vom Auskunftsgeber nicht mitgeteilt werden. § 5 AG G 10 NRW findet entsprechende Anwendung.

...

§ 7
Besondere Formen der Datenerhebung

(1) Die Verfassungsschutzbehörde darf zur Erfüllung ihrer Aufgaben Informationen, insbesondere personenbezogene Daten, durch Befragung von nichtöffentlichen Stellen und mit den Mitteln gemäß § 5 Abs. 2 erheben, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass

1. auf diese Weise Erkenntnisse über Bestrebungen oder Tätigkeiten nach § 3 Abs. 1 oder die zur Erlangung solcher Erkenntnisse erforderlichen Quellen gewonnen werden können oder

2. dies zum Schutz der Mitarbeiter, Einrichtungen, Gegenstände und Quellen der Verfassungsschutzbehörde gegen sicherheitsgefährdende oder geheimdienstliche Tätigkeiten erforderlich ist.

(2) Zur Abwehr dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit, insbesondere einer gemeinen Gefahr oder einer Lebensgefahr (Artikel 13 Abs. 4 des Grundgesetzes) darf das in einer Wohnung nicht öffentlich gesprochene Wort mit technischen Mitteln heimlich mitgehört oder aufgezeichnet werden. Satz 1 gilt entsprechend für einen verdeckten Einsatz technischer Mittel zur Anfertigung von Bildaufnahmen und Bildaufzeichnungen. Maßnahmen nach den Sätzen 1 und 2 werden durch den Leiter der Verfassungsschutzabteilung oder seinen Vertreter angeordnet, wenn eine richterliche Entscheidung nicht rechtzeitig herbeigeführt werden kann. Die richterliche Entscheidung ist unverzüglich nachzuholen. Zuständig ist das Amtsgericht, in dessen Bezirk die Verfassungsschutzbehörde ihren Sitz hat. Für das Verfahren gelten die Vorschriften des Gesetzes über die Angelegenheiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit entsprechend. Die erhobenen Informationen dürfen nur nach Maßgabe des § 4 Abs. 4 AG G 10 NRW verwendet werden. Technische Mittel im Sinne der Sätze 1 und 2 dürfen überdies zum Schutz der bei einem Einsatz in Wohnungen tätigen Personen verwendet werden, soweit dies zur Abwehr von Gefahren für deren Leben, Gesundheit oder Freiheit unerlässlich ist (Artikel 13 Abs. 5 des Grundgesetzes). Maßnahmen nach Satz 8 werden durch den Leiter der Verfassungsschutzabteilung oder seinen Vertreter angeordnet. Außer zu dem Zweck nach Satz 8 darf die Verfassungsschutzbehörde die hierbei erhobenen Daten nur zur Gefahrenabwehr im Rahmen ihrer Aufgaben nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 sowie für Übermittlungen nach Maßgabe des § 4 Abs. 4 Nr. 1 und 2 AG G 10 NRW verwenden. Die Verwendung ist nur zulässig, wenn zuvor die Rechtmäßigkeit der Maßnahme richterlich festgestellt ist; bei Gefahr im Verzuge ist die richter

BVerfGE 120, 274 (285):

liche Entscheidung unverzüglich nachzuholen. § 4 Abs. 6 AG G 10 NRW gilt entsprechend. Das Grundrecht der Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 des Grundgesetzes) wird insoweit eingeschränkt.

...

§ 8
Verarbeitung personenbezogener Daten

(1) Die Verfassungsschutzbehörde darf zur Erfüllung ihrer Aufgaben personenbezogene Daten in schriftlichen oder elektronischen Akten und in zur Person geführten Dateien verarbeiten, wenn

1. tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht von Bestrebungen und Tätigkeiten nach § 3 Abs. 1 vorliegen,

2. dies für die Erforschung und Bewertung von Bestrebungen oder Tätigkeiten nach § 3 Abs. 1 erforderlich ist oder

3. dies für die Erfüllung ihrer Aufgaben nach § 3 Abs. 2 erforderlich ist.

...

(4) Der Zugriff auf personenbezogene Daten in elektronischen Sachakten ist zu protokollieren. In elektronischen Sachakten gespeicherte personenbezogene Daten dürfen nach Löschung der zur Person geführten Dateien nicht für Aufgaben nach § 3 Abs. 2 verwandt oder an andere Behörden übermittelt werden. Solche Daten dürfen nicht elektronisch recherchierbar sein.

...

§ 10
Berichtigung, Löschung und Sperrung personenbezogener Daten in zur Person geführten Dateien

(1) Die Verfassungsschutzbehörde hat die in Dateien gespeicherten personenbezogenen Daten zu berichtigen, wenn sie unrichtig sind. ...

(2) Die Verfassungsschutzbehörde hat die in Dateien gespeicherten personenbezogenen Daten zu löschen, wenn ihre Speicherung unzulässig war oder ihre Kenntnis für die Aufgabenerfüllung nicht mehr erforderlich ist. ...

...

§ 11
Berichtigung und Sperrung personenbezogener Daten in schriftlichen oder elektronischen Akten, Aktenvernichtung

(1) Stellt die Verfassungsschutzbehörde fest, dass in schriftlichen oder elektronischen Akten gespeicherte personenbezogene Daten unrichtig sind, sind sie zu berichtigen. ...

BVerfGE 120, 274 (286):

(2) Die Verfassungsschutzbehörde hat personenbezogene Daten in schriftlichen oder elektronischen Akten zu sperren, wenn sie im Einzelfall feststellt, dass ohne die Sperrung schutzwürdige Interessen der betroffenen Person beeinträchtigt würden und die Daten für ihre künftige Aufgabenerfüllung nicht mehr erforderlich sind. ...

(3) Die Verfassungsschutzbehörde hat zur Person geführte Akten zu vernichten, wenn diese zu ihrer Aufgabenerfüllung nicht mehr erforderlich sind und der Vernichtung schutzwürdige Belange der betroffenen Person nicht entgegenstehen. ...

...

§ 13
Gemeinsame Dateien

Die Verfassungsschutzbehörde ist befugt, personenbezogene Daten in gemeinsamen Dateien mit den Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder und anderen Sicherheitsbehörden zu verarbeiten, wenn besondere bundesrechtliche oder landesrechtliche Vorschriften Anlass, Umfang und sonstige datenschutzrechtliche Anforderungen regeln.

§ 14
Auskunft

(1) Die Verfassungsschutzbehörde erteilt auf schriftlichen Antrag der antragstellenden Person gebührenfrei Auskunft über die zu ihrer Person gespeicherten Daten, den Zweck und die Rechtsgrundlage der Speicherung. Ein Recht auf Akteneinsicht besteht nicht.

...

§ 17
Übermittlung personenbezogener Daten durch die Verfassungsschutzbehörde

(1) Die Verfassungsschutzbehörde darf personenbezogene Daten an Gerichte und inländische Behörden übermitteln, wenn dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist oder der Empfänger zum Zwecke der Erfüllung seiner Aufgaben die Daten zum Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder sonst für Zwecke der öffentlichen Sicherheit benötigt. ...

(2) Die Verfassungsschutzbehörde darf personenbezogene Daten an Dienststellen der Stationierungsstreitkräfte übermitteln, soweit die Bundesrepublik Deutschland dazu im Rahmen von Artikel 3 des Zusatzabkommens zu dem Abkommen zwischen den Parteien des Nordatlantikvertrages über die Rechtsstellung ihrer Truppen hinsichtlich der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten ausländischen

BVerfGE 120, 274 (287):

Truppen vom 3. August 1959 (BGBl. II 1961 S. 1183, 1218) verpflichtet ist.

(3) Die Verfassungsschutzbehörde darf personenbezogene Daten an ausländische öffentliche Stellen sowie an über- und zwischenstaatliche Stellen übermitteln, wenn die Übermittlung zur Erfüllung ihrer Aufgaben oder zur Abwehr einer erheblichen Gefahr für den Empfänger erforderlich ist. ...

...

Das Gesetz zu Artikel 10 Grundgesetz, auf das § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 2 VSG verweist, enthält für Telekommunikationsüberwachungen durch Verfassungsschutzbehörden unter anderem folgende Regelungen:

§ 1
Gegenstand des Gesetzes

(1) Es sind

1. die Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder ... zur Abwehr von drohenden Gefahren für die freiheitliche demokratische Grundordnung oder den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes einschließlich der Sicherheit der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten Truppen der nichtdeutschen Vertragsstaaten des Nordatlantikvertrages,

2. ...

berechtigt, die Telekommunikation zu überwachen und aufzuzeichnen. ...

...

§ 3
Voraussetzungen

(1) Beschränkungen nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 dürfen unter den dort bezeichneten Voraussetzungen angeordnet werden, wenn tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht bestehen, dass jemand

1. Straftaten des Friedensverrats oder des Hochverrats (§§ 80 bis 83 des Strafgesetzbuches),

2. Straftaten der Gefährdung des demokratischen Rechtsstaates (§§ 84 bis 86, 87 bis 89 des Strafgesetzbuches, § 20 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 des Vereinsgesetzes),

3. Straftaten des Landesverrats und der Gefährdung der äußeren Sicherheit (§§ 94 bis 96, 97a bis 100a des Strafgesetzbuches),

4. Straftaten gegen die Landesverteidigung (§§ 109e bis 109g des Strafgesetzbuches),

5. Straftaten gegen die Sicherheit der in der Bundesrepublik Deutsch

BVerfGE 120, 274 (288):

land stationierten Truppen der nichtdeutschen Vertragsstaaten des Nordatlantikvertrages (§§ 87, 89, 94 bis 96, 98 bis 100, 109e bis 109g des Strafgesetzbuches) in Verbindung mit Artikel 7 des Vierten Strafrechtsänderungsgesetzes vom 11. Juni 1957 (BGBl. I S. 597) in der Fassung des Gesetzes vom 25. Juni 1968 (BGBl. I S. 741),

6. Straftaten nach

a) den §§ 129a bis 130 des Strafgesetzbuches sowie

b) den §§ 211, 212, 239a, 239b, 306 bis 306c, 308 Abs. 1 bis 3, § 315 Abs. 3, § 316b Abs. 3 und § 316c Abs. 1 und 3 des Strafgesetzbuches, soweit diese sich gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung, den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes richten, oder

7. Straftaten nach § 95 Abs. 1 Nr. 8 des Aufenthaltsgesetzes

plant, begeht oder begangen hat. Gleiches gilt, wenn tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht bestehen, dass jemand Mitglied einer Vereinigung ist, deren Zwecke oder deren Tätigkeit darauf gerichtet sind, Straftaten zu begehen, die gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung, den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gerichtet sind.

(2) Die Anordnung ist nur zulässig, wenn die Erforschung des Sachverhalts auf andere Weise aussichtslos oder wesentlich erschwert wäre. Sie darf sich nur gegen den Verdächtigen oder gegen Personen richten, von denen auf Grund bestimmter Tatsachen anzunehmen ist, dass sie für den Verdächtigen bestimmte oder von ihm herrührende Mitteilungen entgegennehmen oder weitergeben oder dass der Verdächtige ihren Anschluss benutzt. Maßnahmen, die sich auf Sendungen beziehen, sind nur hinsichtlich solcher Sendungen zulässig, bei denen Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie von dem, gegen den sich die Anordnung richtet, herrühren oder für ihn bestimmt sind. Abgeordnetenpost von Mitgliedern des Deutschen Bundestages und der Parlamente der Länder darf nicht in eine Maßnahme einbezogen werden, die sich gegen einen Dritten richtet.

§ 4
Prüf-, Kennzeichnungs- und Löschungspflichten, Übermittlungen, Zweckbindung

(1) Die erhebende Stelle prüft unverzüglich und sodann in Abständen von höchstens sechs Monaten, ob die erhobenen personenbezogenen Daten im Rahmen ihrer Aufgaben allein oder zusammen mit bereits vorliegenden Daten für die in § 1 Abs. 1 Nr. 1 bestimmten Zwecke erforderlich sind. Soweit die Daten für diese Zwecke nicht erforderlich sind und nicht für eine Übermittlung an andere Stellen benötigt wer

BVerfGE 120, 274 (289):

den, sind sie unverzüglich unter Aufsicht eines Bediensteten, der die Befähigung zum Richteramt hat, zu löschen. ...

...

§ 9
Antrag

(1) Beschränkungsmaßnahmen nach diesem Gesetz dürfen nur auf Antrag angeordnet werden.

...

§ 10
Anordnung

(1) Zuständig für die Anordnung von Beschränkungsmaßnahmen ist bei Anträgen der Verfassungsschutzbehörden der Länder die zuständige oberste Landesbehörde, im Übrigen ein vom Bundeskanzler beauftragtes Bundesministerium.

...

Die in § 5a Abs. 3 VSG in Bezug genommenen §§ 4 und 5 des nordrhein-westfälischen Gesetzes über die Ausführung des Gesetzes zu Artikel 10 Grundgesetz (im Folgenden: AG G 10 NRW) lauten auszugsweise:

§ 4
Prüf-, Kennzeichnungs- und Löschungspflichten, Übermittlungen, Zweckbindung

(1) Die erhebende Stelle prüft unverzüglich und sodann in Abständen von höchstens sechs Monaten, ob die erhobenen personenbezogenen Daten im Rahmen ihrer Aufgaben allein oder zusammen mit bereits vorliegenden Daten für die in § 1 Abs. 1 Nr. 1 des Artikel 10-Gesetzes bestimmten Zwecke erforderlich sind. Soweit die Daten für diese Zwecke nicht erforderlich sind und nicht für eine Übermittlung an andere Stellen benötigt werden, sind sie unverzüglich unter Aufsicht eines Bediensteten, der die Befähigung zum Richteramt hat, zu löschen. ...

...

§ 5
Kontrolle der Mitteilung an Betroffene durch die G 10-Kommission

(1) Beschränkungsmaßnahmen sind Betroffenen durch das Innenministerium nach ihrer Einstellung mitzuteilen, wenn eine Gefährdung des Zwecks der Beschränkung ausgeschlossen werden kann. ...

...

BVerfGE 120, 274 (290):

II.

1. Die Beschwerdeführerin zu 1a ist Journalistin und schreibt vor allem für eine Online-Publikation. Im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeit besucht sie auch Internet-Präsenzen, die von verfassungsfeindlichen Personen und Organisationen betrieben werden. Sie engagiert sich darüber hinaus in datenschutzrechtlichen Angelegenheiten und betreibt zusammen mit anderen die Homepage www.stop1984.com. Im Zusammenhang mit dieser Homepage besteht die Möglichkeit, an sogenannten Chats teilzunehmen. Diese Möglichkeit wird auch von Rechtsextremisten genutzt. Informationen über diese Personen speichert die Beschwerdeführerin zu 1a auf der Festplatte ihres privat wie beruflich genutzten Computers.

Der Beschwerdeführer zu 1b ist aktives Mitglied des Landesverbandes Nordrhein-Westfalen der Partei DIE LINKE, die vom nordrhein-westfälischen Verfassungsschutz beobachtet wird. Für seine politische Tätigkeit nutzt er auch seinen an das Internet angeschlossenen Computer. Wie die Beschwerdeführerin zu 1a greift er daneben auf das Internet zur privaten Kommunikation sowie zur Abwicklung von Zahlungsvorgängen über sein Girokonto zu.

Die Beschwerdeführer zu 2a und 2b sind Sozien einer Rechtsanwaltskanzlei. Der Beschwerdeführer zu 2a betreut als Rechtsanwalt unter anderem Asylbewerber. Unter ihnen befand sich ein führendes Mitglied der kurdischen Arbeiterpartei PKK, die unter der Beobachtung der nordrhein-westfälischen Verfassungsschutzbehörde steht. Er nutzt sowohl in seiner Wohnung als auch in den Kanzleiräumen Computernetzwerke, die mit dem Internet verbunden sind. Das Kanzleinetzwerk wird auch von dem Beschwerdeführer zu 2b sowie von dem Beschwerdeführer zu 2c, der in der Kanzlei als freier Mitarbeiter beschäftigt ist, genutzt.

2. Soweit die Verfassungsbeschwerden sich gegen § 5 Abs. 2 Nr. 11 VSG richten, rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1, Art. 10 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 1 GG.

Soweit die Norm eine Teilnahme an Kommunikationseinrich

BVerfGE 120, 274 (291):

tungen des Internet vorsehe, regle sie einen Eingriff in das Fernmeldegeheimnis. In dem von der Norm weiter vorgesehenen heimlichen Zugriff auf informationstechnische Systeme liege ein Eingriff in Art. 13 GG, wenn der Zugriffsrechner sich in einer Wohnung befinde. Maßgeblich sei insoweit, dass persönliche Verhaltensweisen gerade durch ihre Verwirklichung in der räumlich abgeschotteten Wohnung einen besonderen Schutz genössen. Daneben könnten derartige Maßnahmen auch in das allgemeine Persönlichkeitsrecht und in das Fernmeldegeheimnis eingreifen.

Soweit Maßnahmen nach § 5 Abs. 2 Nr. 11 VSG als Eingriff in Art. 13 GG anzusehen seien, sei die Vorschrift bereits deshalb verfassungswidrig, weil sie keinem der besonderen Schrankenvorbehalte von Art. 13 Abs. 2 bis 7 GG genüge. Auch sei das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG nicht gewahrt.

§ 5 Abs. 2 Nr. 11 VSG verstoße zudem gegen das Gebot der Normenklarheit. Die in Satz 2 der Norm enthaltene Verweisung auf das Gesetz zu Artikel 10 des Grundgesetzes sei weder in ihren Voraussetzungen noch in ihrer Reichweite hinreichend bestimmt. Weiter fehle es an hinreichenden normativen Vorkehrungen zum Schutz individueller Entfaltung im Kernbereich privater Lebensgestaltung. Solche Vorkehrungen seien erforderlich, da heutzutage insbesondere privat genutzte Rechner in weitem Umfang dazu dienten, Daten höchstpersönlichen Inhalts zu verarbeiten. Schließlich sei der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht gewahrt. Die gesetzliche Eingriffsschwelle sei zu niedrig angesetzt. Zudem fehle es an Verfahrensvorkehrungen zum Schutz des Betroffenen wie etwa einem Richtervorbehalt. Auch könnten die erhobenen Daten in zu weitem Umfang zweckentfremdet oder an andere Behörden übermittelt werden.

3. Die Beschwerdeführer rügen weiter, § 5 Abs. 3 VSG verletze die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG sowie die materiellen Grundrechte, in die durch Maßnahmen nach § 5 Abs. 2 VSG eingegriffen werde. Satz 2 der Vorschrift sehe zu weitgehende Ausnahmen von der grundrechtlich gebotenen Benachrichtigungspflicht vor, die diese weitgehend leer laufen ließen.

4. Die Beschwerdeführer zu 1 sind der Auffassung, § 5a Abs. 1

BVerfGE 120, 274 (292):

VSG verletze das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Die Vorschrift ermögliche die Erhebung von Kontoinhalten unter zu niedrigen Voraussetzungen und sei daher unverhältnismäßig.

§ 13 VSG verstoße gegen das Trennungsgebot zwischen Geheimdiensten und Polizeibehörden, das als Ausprägung des Rechtsstaatsgebots in Verbindung mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung anzusehen sei.

5. Die Beschwerdeführer zu 2 bringen vor, § 7 Abs. 2 VSG verletze Art. 13 Abs. 1 GG. Die Vorschrift entspreche nicht den Vorgaben, die das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil zur strafprozessualen akustischen Wohnraumüberwachung aufgestellt habe.

§ 8 Abs. 4 Satz 2 VSG verletze das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, da es an einer Regelung über die Löschung personenbezogener Daten in elektronischen Sachakten fehle. Die Norm ermögliche damit eine unzulässige Datenspeicherung auf Vorrat.

Soweit Daten betroffen seien, die durch eine Maßnahme nach § 5 Abs. 2 Nr. 11 VSG gewonnen worden seien, sei schließlich auch die in § 17 Abs. 1 VSG enthaltene Übermittlungsregelung verfassungswidrig. Sie verstoße gegen die Gebote der Zweckbindung, der Normenklarheit und der Verhältnismäßigkeit.

III.

Zu den Verfassungsbeschwerden haben schriftlich Stellung genommen: die Bundesregierung, die Landesregierung und der Landtag von Nordrhein-Westfalen, die sächsische Staatsregierung, das Bundesverwaltungsgericht, der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit und die Landesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit Nordrhein-Westfalen. Die Fraktionen von SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im nordrhein-westfälischen Landtag haben ein ihnen erstattetes Rechtsgutachten vorgelegt. Der Senat hat zudem sachkundige schriftliche Stellungnahmen der Herren Andreas Bogk, Dirk Fox, Professor Dr. Felix Freiling, Professor Dr. Andreas Pfitzmann und Professor Dr. Ulrich Sieber eingeholt.

BVerfGE 120, 274 (293):

1. Die Bundesregierung erörtert ohne direkte Bezugnahme auf die angegriffenen Normen in allgemeiner Form die verfassungsrechtlichen Fragen eines heimlichen Zugriffs auf informationstechnische Systeme mit technischen Mitteln.

Solche Maßnahmen seien von der unter Art. 10 GG fallenden Überwachung der Telekommunikation zu unterscheiden. Bei den in der Vergangenheit von dem Bundesamt für Verfassungsschutz vereinzelt durchgeführten "Online-Durchsuchungen" sei davon ausgegangen worden, dass grundrechtlicher Maßstab allein Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG sei. Zunehmend trete jedoch Art. 13 Abs. 1 GG als möglicherweise einschlägiger Maßstab für "Online-Durchsuchungen" in den Vordergrund. Die technische Möglichkeit wiederholten Eindringens oder länger andauernden Verweilens in einem Rechner nähere die "Online-Durchsuchung" einer Überwachung an. Zumindest in der Empfindung der betroffenen Personen könne ein sehr umfassender Teil der Privatsphäre, die sich früher auf die Räume einer Wohnung verteilt habe, im Rechner konzentriert sein.

Der Zugriff bedürfe als qualifiziertes Mittel des Verfassungsschutzes besonderer verfahrensrechtlicher Sicherungen. Der Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung sei zu wahren, auch wenn er sich nicht bereits beim Kopieren und Überspielen der von der Software aufgrund bestimmter Suchparameter für relevant gehaltenen Informationen, sondern erst bei der anschließenden Durchsicht der Dateien auf dem Behördenrechner sicherstellen lasse. Angesichts der Nähe zu Maßnahmen der Wohnungsdurchsuchung und Wohnraumüberwachung sei in Erwägung zu ziehen, den Zugriff unter einen Richtervorbehalt zu stellen. Grundsätzlich sei eine Benachrichtigungspflicht vorzusehen. An "Online-Durchsuchungen" seien zudem hohe Verhältnismäßigkeitsanforderungen zu stellen. Eine solche Maßnahme könne angesichts ihrer Eingriffsintensität für eine Verfassungsschutzbehörde nur ultima ratio sein.

2. Die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen hält die Verfassungsbeschwerden für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet.

BVerfGE 120, 274 (294):

Die in § 5 Abs. 2 Nr. 11 VSG vorgesehenen Maßnahmen bewirkten keinen Eingriff in Art. 13 GG. Dieses Grundrecht greife nur, wenn eine staatliche Maßnahme einen konkreten Raumbezug aufweise, also räumliche Abgrenzungen überwunden würden. Dies sei hier nicht der Fall. Maßnahmen der Aufklärung des Internet wie die Überwachung des E-Mail-Verkehrs oder der Internet-Telefonie seien allerdings an Art. 10 GG zu messen. Im Übrigen sei das Recht auf informationelle Selbstbestimmung einschlägig.

§ 5 Abs. 2 Nr. 11 VSG genüge dem Gebot der Normenklarheit. Die Norm sei mit Blick auf mögliche technische Neuerungen entwicklungsoffen formuliert worden. Die Norm achte weiter den Kernbereich privater Lebensgestaltung. Der erforderliche Kernbereichsschutz werde durch § 4 Abs. 1 G 10, auf den verwiesen werde, sichergestellt. Die angegriffene Vorschrift sei schließlich auch verhältnismäßig. Der Aktionsraum der Verfassungsschutzbehörde müsse der zunehmenden Verlagerung der Kommunikation gerade auch verfassungsfeindlicher Bestrebungen auf das Internet Rechnung tragen. Der Zugriff auf einzelne Rechner sei erforderlich, weil es technisch möglich sei, Kommunikationsinhalte so zu versenden, dass ein Zugriff während des Versands ausscheide. § 7 Abs. 1 VSG enthalte insoweit eine hinreichende Eingriffsschwelle. Weitere materielle Kriterien und verfahrensrechtliche Vorkehrungen ergäben sich insbesondere aus § 3 G 10. Es sei damit zu rechnen, dass die Zahl der Zugriffe auf informationstechnische Systeme pro Jahr im einstelligen Bereich liegen werde.

Die Regelung der Kennzeichnungs- und Mitteilungspflichten in § 5 Abs. 3 VSG sei gleichfalls verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Für Maßnahmen der Internetaufklärung nach § 5 Abs. 2 Nr. 11 VSG gelte ohnehin nicht § 5 Abs. 3 VSG, sondern § 12 G 10.

Die in § 5a Abs. 1 VSG enthaltene Befugnis zum Abruf von Kontoinhaltsdaten sei ebenfalls verfassungsgemäß. Das Phänomen sogenannter home-grown-networks, die inländische Anschlagsziele verfolgten, stelle eine neuartige und erhebliche Gefährdungslage dar. Die Befugnis könne zur Aufklärung von

BVerfGE 120, 274 (295):

personellen Verflechtungen und Finanzflüssen, etwa bei der Waffenbeschaffung, und über die Geldgeber militanter Gruppierungen beitragen.

3. Der nordrhein-westfälische Landtag hält die Verfassungsbeschwerden gleichfalls für unbegründet.

Die Ausweitung des internationalen Terrorismus erzeuge eine neuartige Bedrohungslage, die den Staat im Interesse einer effektiven Terrorabwehr zur Einschränkung von Grundrechten zwinge. Der Rechtsstaat müsse das überkommene rechtliche Instrumentarium behutsam fortentwickeln, um neuen Herausforderungen gerecht zu werden. Insbesondere müsse die informationstechnische Handlungsfähigkeit der Sicherheitsbehörden den aktuellen Rahmenbedingungen angepasst werden. Moderne Kommunikationstechniken würden bei der Begehung und Vorbereitung unterschiedlichster Straftaten eingesetzt und trügen so zur Effektivierung krimineller Handlungen bei.

Zwar seien im klassischen Polizeirecht intensive Grundrechtseingriffe erst ab einer bestimmten Verdachts- beziehungsweise Gefahrenstufe zulässig. Dies beruhe jedoch auf einem behördlichen Aufgabenkreis, der sich grundlegend von der Tätigkeit der Verfassungsschutzbehörden unterscheide. Mit der Gewinnung struktureller Vorfelderkenntnisse zur Aufklärung terroristischer Aktivitäten seien in aller Regel keine unmittelbaren Sanktionen und Konsequenzen für die Betroffenen verbunden.

Art. 13 GG werde durch Maßnahmen nach § 5 Abs. 2 Nr. 11 VSG nicht berührt. Der Zugriff auf gespeicherte Daten ziele nicht auf die Überwindung der räumlichen Abgrenzung einer Wohnung ab. Auch sollten keine in der Wohnung stattfindenden Vorgänge überwacht werden. Dagegen könne im Einzelfall ein Eingriff in Art. 10 GG vorliegen. Die Norm genüge jedoch den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Eingriffsrechtfertigung.

Auch die in § 5 Abs. 3 Satz 2 VSG geregelten Ausnahmen von der Benachrichtigungspflicht seien mit dem Grundgesetz vereinbar.

4. Die sächsische Staatsregierung führt aus, die Kommunikation innerhalb islamistischer und islamistisch-terroristischer Gruppie

BVerfGE 120, 274 (296):

rungen erfolge zum großen Teil über das Internet. Auch Autonome benutzten das Internet und Mobiltelefone mit der Möglichkeit geschützter Kommunikation. Mit der vermehrten Nutzung von informationstechnischen Systemen durch beobachtete Personen sei der Zugang über klassische nachrichtendienstliche Mittel teilweise unmöglich geworden.

§ 5 Abs. 2 Nr. 11 VSG ermächtige nicht zu Eingriffen in Art. 10 Abs. 1 oder Art. 13 Abs. 1 GG. Die Vorschrift sei im Übrigen hinreichend bestimmt und verhältnismäßig. Der Kernbereich privater Lebensgestaltung sei nicht betroffen, da der Bürger zur höchstpersönlichen Kommunikation nicht auf einen Personalcomputer angewiesen sei. Auch § 5 Abs. 3, § 5a Abs. 1 und § 13 VSG stünden mit dem Grundgesetz in Einklang.

5. Das Bundesverwaltungsgericht äußert verfassungsrechtliche Bedenken gegen die in § 5 Abs. 2 Nr. 11 VSG enthaltene Ermächtigung zum heimlichen Zugriff auf informationstechnische Systeme. Sowohl für als auch gegen die Anwendung von Art. 13 GG sprächen gewichtige Argumente. In jedem Fall greife der geregelte Zugriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein. Es erscheine zweifelhaft, ob dieser Eingriff verhältnismäßig sei. Es liege nahe, angesichts des Gewichts des Grundrechtseingriffs eine "Online-Durchsuchung" von einer konkreten Gefahr für bestimmte Rechtsgüter abhängig zu machen. Das Gesetz enthalte keine Vorkehrungen zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung.

6. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit und die Landesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit Nordrhein-Westfalen halten die angegriffenen Normen für verfassungswidrig. Ihre Ausführungen hierzu stimmen in der inhaltlichen Argumentationslinie und im Ergebnis weitgehend mit dem Vorbringen der Beschwerdeführer überein.

7. Die Fraktionen von SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im nordrhein-westfälischen Landtag haben ein ihnen erstattetes Rechtsgutachten vorgelegt. Dieses kommt zu dem Schluss, dass die angegriffenen Normen weder mit dem Grundgesetz noch mit der nordrhein-westfälischen Landesverfassung vereinbar sind.

BVerfGE 120, 274 (297):

8. Die sachkundigen Auskunftspersonen Andreas Bogk, Dirk Fox, Professor Dr. Felix Freiling und Professor Dr. Andreas Pfitzmann haben sich insbesondere zu den technischen Fragen des heimlichen Zugriffs auf informationstechnische Systeme geäußert, Professor Dr. Ulrich Sieber auch zu Fragen der Rechtsvergleichung und zu möglichen Anforderungen an die Rechtmäßigkeit der hier betroffenen Maßnahmen.

IV.

In der mündlichen Verhandlung haben sich geäußert: die Beschwerdeführer, die Bundesregierung, das Bundeskriminalamt, das Bundesamt für Verfassungsschutz, das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik, die Landesregierung und der Landtag von Nordrhein-Westfalen, das nordrhein-westfälische Landesamt für Verfassungsschutz, der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit, die Landesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit Nordrhein-Westfalen sowie als sachkundige Auskunftspersonen die Herren Andreas Bogk, Dirk Fox, Professor Dr. Felix Freiling, Professor Dr. Andreas Pfitzmann und Professor Dr. Ulrich Sieber.

Die Verfassungsbeschwerden sind nur teilweise zulässig.

Soweit die Verfassungsbeschwerden sich gegen § 5 Abs. 2 Nr. 11 VSG richten, bestehen gegen ihre Zulässigkeit keine Bedenken.

II.

Hinsichtlich der von allen Beschwerdeführern erhobenen Rüge der Verfassungswidrigkeit von § 5 Abs. 3 VSG sind die Verfassungsbeschwerden nur insoweit zulässig, als es um die Benachrichtigung im Anschluss an eine Maßnahme nach § 5 Abs. 2 Nr. 11 VSG geht. Im Übrigen genügt die Begründung der Verfassungsbeschwerden nicht den Anforderungen von § 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG. Danach ist eine Verfassungsbeschwerde hinreichend

BVerfGE 120, 274 (298):

substantiiert zu begründen. Der Beschwerdeführer hat darzulegen, mit welchen verfassungsrechtlichen Anforderungen die angegriffene Maßnahme kollidiert. Dazu muss er aufzeigen, inwieweit sie die bezeichneten Grundrechte verletzen soll (vgl. BVerfGE 99, 84 [87]; 108, 370 [386]).

Daran fehlt es hier, soweit die Beschwerdeführer allgemein rügen, die Regelung der Benachrichtigung im Anschluss an nachrichtendienstliche Maßnahmen im Sinne des § 5 Abs. 2 VSG genüge nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen. Inwieweit das Grundgesetz eine Benachrichtigung des von einer heimlichen informationellen Maßnahme des Staates Betroffenen verlangt, hängt unter anderem maßgeblich davon ab, ob und mit welcher Intensität diese Maßnahme in Grundrechte des Betroffenen eingreift (vgl. BVerfGE 118, 168 [210]). § 5 Abs. 2 VSG sieht eine Vielzahl unterschiedlicher Maßnahmen vor, die in ihrer Eingriffsqualität und Eingriffsintensität erheblich voneinander abweichen. Angesichts dessen hätten die Beschwerdeführer aufzeigen können und müssen, nach welchen dieser Maßnahmen ihrer Ansicht nach eine Benachrichtigung geboten ist und inwieweit die in § 5 Abs. 3 Satz 2 VSG geregelten Ausnahmen von der Benachrichtigungspflicht angesichts des Gewichts des jeweiligen Grundrechtseingriffs unangemessen sind. Derartige Darlegungen finden sich in den Verfassungsbeschwerden jedoch allein im Hinblick auf Maßnahmen nach § 5 Abs. 2 Nr. 11 VSG in hinreichendem Ausmaß.

III.

Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführer zu 2 ist auch zulässig, soweit sie sich gegen § 17 VSG richtet. Insofern ist die Beschwerdefrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG gewahrt. Durch das Inkrafttreten des § 5 Abs. 2 Nr. 11 VSG wurde der Anwendungsbereich der allgemeinen Übermittlungsregelung des § 17 VSG auf die neu geregelten Maßnahmen erstreckt und so teilweise erweitert. Darin liegt eine neue grundrechtliche Beschwer, für welche die Beschwerdefrist neu in Gang gesetzt wird (vgl. BVerfGE 45, 104 [119]; 78, 350 [356]; 100, 313 [356]). Die Rüge der Beschwerdeführer zu 2 beschränkt sich auf diese neue Beschwer.

BVerfGE 120, 274 (299):

IV.

Die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 1b ist auch insofern zulässig, als sie sich gegen § 5a Abs. 1 VSG richtet. Insbesondere ist die Beschwerdefrist gewahrt. Die Rüge des Beschwerdeführers zu 1b beschränkt sich auf die Erweiterung des Anwendungsbereichs der Norm im Zuge der Novellierung des Verfassungsschutzgesetzes.

Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführerin zu 1a ist hingegen in Bezug auf § 5a Abs. 1 VSG unzulässig, da sie ihre eigene und gegenwärtige Betroffenheit durch die angegriffene Norm nicht aufgezeigt hat. Dazu hätte sie darlegen müssen, dass sie mit einiger Wahrscheinlichkeit durch die auf den angegriffenen Rechtsnormen beruhenden Maßnahmen in ihren Grundrechten berührt wird (vgl. BVerfGE 67, 157 [169 f.]; 100, 313 [354]; 109, 279 [307 f.]). Dies ist hier nicht ersichtlich. Die Beschwerdeführerin zu 1a hat keinerlei Ausführungen gemacht, aus denen sich auch nur die entfernte Wahrscheinlichkeit ergibt, dass ihre Kontoinhaltsdaten für die Verfassungsschutzbehörde von Interesse sein könnten. Nach den Tatbestandsvoraussetzungen von § 5a Abs. 1 VSG und der Natur der geregelten Maßnahmen kann auch nicht für praktisch jedermann von einer möglichen Betroffenheit ausgegangen werden (vgl. zu derartigen Fällen BVerfGE 109, 279 [308]; 113, 348 [363]).

Soweit die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführer zu 2 sich gegen § 7 Abs. 2 VSG richtet, ist die Beschwerdefrist des § 93 Abs. 3 BVerfGG nicht gewahrt. Diese Vorschrift ist bereits 1994 in Kraft getreten. Ohne Belang ist hier, ob der Gesetzgeber der Novelle des Verfassungsschutzgesetzes § 7 Abs. 2 VSG erneut in seinen Willen aufgenommen hat, da hierdurch die Beschwerdefrist nicht neu in Gang gesetzt wird (vgl. BVerfGE 11, 255 [259 f.]; 18, 1 [9]; 43, 108 [116]; 80, 137 [149]).

Den Beschwerdeführern zu 2 wird durch die Unzulässigkeit der Verfassungsbeschwerde in diesem Punkt nicht die Möglichkeit genommen, die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Norm gel

BVerfGE 120, 274 (300):

tend zu machen (vgl. dazu BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 21. November 1996 -- 1 BvR 1862/96 --, NJW 1997, S. 650). Falls die Beschwerdeführer zu 2 befürchten, von Maßnahmen nach § 7 Abs. 2 VSG betroffen zu werden, können sie hiergegen Rechtsschutz vor den Verwaltungsgerichten erlangen. Dabei kann grundsätzlich auch vorläufiger sowie vorbeugender Rechtsschutz gewährt werden. Der Umstand, dass dafür ein hinreichendes Rechtsschutzinteresse und die hinreichende Wahrscheinlichkeit einer belastenden Maßnahme dargetan werden müssen, schließt die grundsätzliche Verfügbarkeit fachgerichtlichen Rechtsschutzes nicht aus. Im fachgerichtlichen Verfahren dürfen die Anforderungen an das Rechtsschutzinteresse im Sinne eines effektiven Grundrechtsschutzes nicht überspannt werden (vgl. allgemein dazu BVerfGE 110, 77 [88]).

VI.

Die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführer zu 2 ist auch insoweit unzulässig, als sie sich gegen die Regelungen von § 8 Abs. 4 Satz 2 in Verbindung mit §§ 10, 11 VSG über den Umgang mit personenbezogenen Daten in elektronischen Sachakten richtet. Hinsichtlich dieser Regelungen ist der Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde nicht gewahrt.

Nach dem Grundsatz der Subsidiarität ist die Verfassungsbeschwerde eines von der angegriffenen Rechtsnorm betroffenen Grundrechtsträgers unzulässig, wenn er in zumutbarer Weise Rechtsschutz durch die Anrufung der Gerichte erlangen kann (vgl. BVerfGE 72, 39 [43 f.]; 90, 128 [136 f.]). Damit soll erreicht werden, dass das Bundesverfassungsgericht nicht auf ungesicherter Tatsachen- und Rechtsgrundlage weitreichende Entscheidungen trifft (vgl. BVerfGE 79, 1 [20]; 97, 157 [165]).

Danach sind die Beschwerdeführer zu 2 zur Erlangung von Rechtsschutz gegen die Regelungen des Verfassungsschutzgesetzes über den Umgang mit personenbezogenen Daten, die in elektronischen Sachakten gespeichert sind, gehalten, sich zunächst an die Fachgerichte zu wenden.

Die Beschwerdeführer zu 2 richten ihre Rüge gegen die von dem

BVerfGE 120, 274 (301):

Verfassungsschutzgesetz ihrer Ansicht nach vorgesehene Speicherung nicht mehr benötigter personenbezogener Daten. Wie weitgehend das Gesetz die Löschung solcher Daten ausschließt, bedarf jedoch zunächst einfachrechtlich der Klärung durch die Behörden und Fachgerichte. Der Wortlaut des § 10 VSG schließt es jedenfalls nicht aus, die bestehenden Löschungsregeln in dieser Vorschrift auch auf Daten anzuwenden, die in elektronischen Sachakten enthalten sind. Im Übrigen enthält das Gesetz keine ausdrücklichen Regelungen über den Umgang mit nicht mehr benötigten elektronischen Sachakten, so dass die Rechtslage auch insoweit nicht eindeutig ist.

Den Beschwerdeführern zu 2 ist zumutbar, die einfachrechtliche Lage von den dafür zuständigen Fachgerichten klären zu lassen. Insbesondere ist ihnen die Anrufung der Gerichte nicht etwa deshalb faktisch verwehrt, weil sie von den sie betreffenden Datenspeicherungen keine Kenntnis erlangen können. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer zu 2 ergibt sich aus dem Wortlaut des § 14 Abs. 1 VSG nicht zwingend, dass personenbezogene Daten in elektronischen Sachakten von dem in dieser Norm geregelten Auskunftsanspruch von vornherein nicht erfasst werden, so dass nicht ausgeschlossen ist, dass insoweit Auskunft erteilt werden muss. Zudem geht es den Beschwerdeführern zu 2 mit der gegen § 8 Abs. 4 Satz 2 VSG gerichteten Rüge nicht darum, einen punktuellen Grundrechtseingriff abzuwenden, dem ein nachträglicher Rechtsschutz nur begrenzt abhelfen könnte. Sie wollen vielmehr materiellrechtliche Löschungsansprüche geltend machen, die sie im fachgerichtlichen Verfahren durchsetzen können.

VII.

Soweit die Beschwerdeführer zu 1 die Verfassungswidrigkeit von § 13 VSG rügen, ist ihre Verfassungsbeschwerde mangels unmittelbarer Betroffenheit unzulässig. § 13 VSG erlaubt der Verfassungsschutzbehörde, Daten in gemeinsame Dateien einzustellen, die nach Maßgabe von bundes- oder landesrechtlichen Vorschriften geführt werden. Erst aufgrund dieser anderen Vorschriften können Maßnahmen stattfinden, die als Grundrechtsein

BVerfGE 120, 274 (302):

griff anzusehen sein könnten. Die Öffnungsnorm des § 13 VSG, die ohne die in Bezug genommenen Dateiführungsregeln leer läuft, ist für sich genommen grundrechtlich irrelevant. Gegen in Bezug genommene Normen, etwa die Vorschriften des Antiterrordateigesetzes vom 22. Dezember 2006 (BGBl. I S. 3409), richtet sich die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführer zu 1 jedoch nicht.

Die Verfassungsbeschwerden sind, soweit zulässig, weitgehend begründet. § 5 Abs. 2 Nr. 11 VSG ist in der zweiten dort aufgeführten Alternative verfassungswidrig und nichtig (I). Gleiches gilt für die erste Alternative dieser Norm (II). In der Folge der Nichtigkeit erledigen sich die gegen § 5 Abs. 3 und § 17 VSG gerichteten Rügen (III). Gegen § 5a Abs. 1 VSG bestehen hingegen keine verfassungsrechtlichen Bedenken (IV).

§ 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 2 VSG, der den heimlichen Zugriff auf informationstechnische Systeme regelt, verletzt das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) in seiner besonderen Ausprägung als Grundrecht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme.

Diese Ausprägung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts schützt vor Eingriffen in informationstechnische Systeme, soweit der Schutz nicht durch andere Grundrechte, wie insbesondere Art. 10 oder Art. 13 GG, sowie durch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung gewährleistet ist (1). Vorliegend sind die Eingriffe verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt: § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 2 VSG genügt nicht dem Gebot der Normenklarheit (2 a), die Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes sind nicht gewahrt (2 b) und die Norm enthält keine hinreichenden Vorkehrungen zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung (2 c). Die angegriffene Norm ist nichtig (2 d).

BVerfGE 120, 274 (303):

Einer zusätzlichen Prüfung anhand anderer Grundrechte bedarf es nicht (2 e).

1. § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 2 VSG ermächtigt zu Eingriffen in das allgemeine Persönlichkeitsrecht in seiner besonderen Ausprägung als Grundrecht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme; sie tritt zu den anderen Konkretisierungen dieses Grundrechts, wie dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung, sowie zu den Freiheitsgewährleistungen der Art. 10 und Art. 13 GG hinzu, soweit diese keinen oder keinen hinreichenden Schutz gewähren.

a) Das allgemeine Persönlichkeitsrecht gewährleistet Elemente der Persönlichkeit, die nicht Gegenstand der besonderen Freiheitsgarantien des Grundgesetzes sind, diesen aber in ihrer konstituierenden Bedeutung für die Persönlichkeit nicht nachstehen (vgl. BVerfGE 99, 185 [193]; 114, 339 [346]). Einer solchen lückenschließenden Gewährleistung bedarf es insbesondere, um neuartigen Gefährdungen zu begegnen, zu denen es im Zuge des wissenschaftlich-technischen Fortschritts und gewandelter Lebensverhältnisse kommen kann (vgl. BVerfGE 54, 148 [153]; 65, 1 [41]; 118, 168 [183]). Die Zuordnung eines konkreten Rechtsschutzbegehrens zu den verschiedenen Aspekten des Persönlichkeitsrechts richtet sich vor allem nach der Art der Persönlichkeitsgefährdung (vgl. BVerfGE 101, 361 [380]; 106, 28 [39]).

b) Die Nutzung der Informationstechnik hat für die Persönlichkeit und die Entfaltung des Einzelnen eine früher nicht absehbare Bedeutung erlangt. Die moderne Informationstechnik eröffnet dem Einzelnen neue Möglichkeiten, begründet aber auch neuartige Gefährdungen der Persönlichkeit.

aa) Die jüngere Entwicklung der Informationstechnik hat dazu geführt, dass informationstechnische Systeme allgegenwärtig sind und ihre Nutzung für die Lebensführung vieler Bürger von zentraler Bedeutung ist.

Dies gilt zunächst für Personalcomputer, über die mittlerweile eine deutliche Mehrheit der Haushalte in der Bundesrepublik verfügt (vgl. Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2007, S. 113). Die Leistungsfähigkeit derartiger Rechner ist ebenso ge

BVerfGE 120, 274 (304):

stiegen wie die Kapazität ihrer Arbeitsspeicher und der mit ihnen verbundenen Speichermedien. Heutige Personalcomputer können für eine Vielzahl unterschiedlicher Zwecke genutzt werden, etwa zur umfassenden Verwaltung und Archivierung der eigenen persönlichen und geschäftlichen Angelegenheiten, als digitale Bibliothek oder in vielfältiger Form als Unterhaltungsgerät. Dementsprechend ist die Bedeutung von Personalcomputern für die Persönlichkeitsentfaltung erheblich gestiegen.

Die Relevanz der Informationstechnik für die Lebensgestaltung des Einzelnen erschöpft sich nicht in der größeren Verbreitung und Leistungsfähigkeit von Personalcomputern. Daneben enthalten zahlreiche Gegenstände, mit denen große Teile der Bevölkerung alltäglich umgehen, informationstechnische Komponenten. So liegt es beispielsweise zunehmend bei Telekommunikationsgeräten oder elektronischen Geräten, die in Wohnungen oder Kraftfahrzeugen enthalten sind.

bb) Der Leistungsumfang informationstechnischer Systeme und ihre Bedeutung für die Persönlichkeitsentfaltung nehmen noch zu, wenn solche Systeme miteinander vernetzt werden. Dies wird insbesondere aufgrund der gestiegenen Nutzung des Internet durch große Kreise der Bevölkerung mehr und mehr zum Normalfall.

Eine Vernetzung informationstechnischer Systeme ermöglicht allgemein, Aufgaben auf diese Systeme zu verteilen und insgesamt die Rechenleistung zu erhöhen. So können etwa die von einzelnen der vernetzten Systeme gelieferten Daten ausgewertet und die Systeme zu bestimmten Reaktionen veranlasst werden. Auf diese Weise kann zugleich der Funktionsumfang des einzelnen Systems erweitert werden.

Insbesondere das Internet als komplexer Verbund von Rechnernetzen öffnet dem Nutzer eines angeschlossenen Rechners nicht nur den Zugriff auf eine praktisch unübersehbare Fülle von Informationen, die von anderen Netzrechnern zum Abruf bereitgehalten werden. Es stellt ihm daneben zahlreiche neuartige Kommunikationsdienste zur Verfügung, mit deren Hilfe er aktiv soziale Verbindungen aufbauen und pflegen kann. Zudem führen tech

BVerfGE 120, 274 (305):

nische Konvergenzeffekte dazu, dass auch herkömmliche Formen der Fernkommunikation in weitem Umfang auf das Internet verlagert werden können (vgl. etwa zur Sprachtelefonie Katko, CR 2005, S. 189).

cc) Die zunehmende Verbreitung vernetzter informationstechnischer Systeme begründet für den Einzelnen neben neuen Möglichkeiten der Persönlichkeitsentfaltung auch neue Persönlichkeitsgefährdungen.

(1) Solche Gefährdungen ergeben sich bereits daraus, dass komplexe informationstechnische Systeme wie etwa Personalcomputer ein breites Spektrum von Nutzungsmöglichkeiten eröffnen, die sämtlich mit der Erzeugung, Verarbeitung und Speicherung von Daten verbunden sind. Dabei handelt es sich nicht nur um Daten, die der Nutzer des Rechners bewusst anlegt oder speichert. Im Rahmen des Datenverarbeitungsprozesses erzeugen informationstechnische Systeme zudem selbsttätig zahlreiche weitere Daten, die ebenso wie die vom Nutzer gespeicherten Daten im Hinblick auf sein Verhalten und seine Eigenschaften ausgewertet werden können. In der Folge können sich im Arbeitsspeicher und auf den Speichermedien solcher Systeme eine Vielzahl von Daten mit Bezug zu den persönlichen Verhältnissen, den sozialen Kontakten und den ausgeübten Tätigkeiten des Nutzers finden. Werden diese Daten von Dritten erhoben und ausgewertet, so kann dies weitreichende Rückschlüsse auf die Persönlichkeit des Nutzers bis hin zu einer Profilbildung ermöglichen (vgl. zu den aus solchen Folgerungen entstehenden Persönlichkeitsgefährdungen BVerfGE 65, 1 [42]).

(2) Bei einem vernetzten, insbesondere einem an das Internet angeschlossenen System werden diese Gefährdungen in verschiedener Hinsicht vertieft. Zum einen führt die mit der Vernetzung verbundene Erweiterung der Nutzungsmöglichkeiten dazu, dass gegenüber einem alleinstehenden System eine noch größere Vielzahl und Vielfalt von Daten erzeugt, verarbeitet und gespeichert werden. Dabei handelt es sich um Kommunikationsinhalte sowie um Daten mit Bezug zu der Netzkommunikation. Durch die Speicherung und Auswertung solcher Daten über das Verhalten der

BVerfGE 120, 274 (306):

Nutzer im Netz können weitgehende Kenntnisse über die Persönlichkeit des Nutzers gewonnen werden.

Vor allem aber öffnet die Vernetzung des Systems Dritten eine technische Zugriffsmöglichkeit, die genutzt werden kann, um die auf dem System vorhandenen Daten auszuspähen oder zu manipulieren. Der Einzelne kann solche Zugriffe zum Teil gar nicht wahrnehmen, jedenfalls aber nur begrenzt abwehren. Informationstechnische Systeme haben mittlerweile einen derart hohen Komplexitätsgrad erreicht, dass ein wirkungsvoller sozialer oder technischer Selbstschutz erhebliche Schwierigkeiten aufwerfen und zumindest den durchschnittlichen Nutzer überfordern kann. Ein technischer Selbstschutz kann zudem mit einem hohen Aufwand oder mit Funktionseinbußen des geschützten Systems verbunden sein. Viele Selbstschutzmöglichkeiten -- etwa die Verschlüsselung oder die Verschleierung sensibler Daten -- werden überdies weitgehend wirkungslos, wenn Dritten die Infiltration des Systems, auf dem die Daten abgelegt worden sind, einmal gelungen ist. Schließlich kann angesichts der Geschwindigkeit der informationstechnischen Entwicklung nicht zuverlässig prognostiziert werden, welche Möglichkeiten dem Nutzer in Zukunft verbleiben, sich technisch selbst zu schützen.

c) Aus der Bedeutung der Nutzung informationstechnischer Systeme für die Persönlichkeitsentfaltung und aus den Persönlichkeitsgefährdungen, die mit dieser Nutzung verbunden sind, folgt ein grundrechtlich erhebliches Schutzbedürfnis. Der Einzelne ist darauf angewiesen, dass der Staat die mit Blick auf die ungehinderte Persönlichkeitsentfaltung berechtigten Erwartungen an die Integrität und Vertraulichkeit derartiger Systeme achtet. Die grundrechtlichen Gewährleistungen der Art. 10 und Art. 13 GG wie auch die bisher in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Ausprägungen des allgemeinen Persönlichkeitsrechts tragen dem durch die Entwicklung der Informationstechnik entstandenen Schutzbedürfnis nicht hinreichend Rechnung.

aa) Die Gewährleistung des Telekommunikationsgeheimnisses nach Art. 10 Abs. 1 GG schützt die unkörperliche Übermittlung

BVerfGE 120, 274 (307):

von Informationen an individuelle Empfänger mit Hilfe des Telekommunikationsverkehrs (vgl. BVerfGE 67, 157 [172]; 106, 28 [35 f.]), nicht aber auch die Vertraulichkeit und Integrität von informationstechnischen Systemen.

(1) Der Schutz des Art. 10 Abs. 1 GG erfasst Telekommunikation, einerlei, welche Übermittlungsart (Kabel oder Funk, analoge oder digitale Vermittlung) und welche Ausdrucksform (Sprache, Bilder, Töne, Zeichen oder sonstige Daten) genutzt werden (vgl. BVerfGE 106, 28 [36]; 115, 166 [182]). Der Schutzbereich des Telekommunikationsgeheimnisses erstreckt sich danach auch auf die Kommunikationsdienste des Internet (vgl. zu E-Mails BVerfGE 113, 348 [383]). Zudem sind nicht nur die Inhalte der Telekommunikation vor einer Kenntnisnahme geschützt, sondern auch ihre Umstände. Zu ihnen gehört insbesondere, ob, wann und wie oft zwischen welchen Personen oder Telekommunikationseinrichtungen Telekommunikationsverkehr stattgefunden hat oder versucht worden ist (vgl. BVerfGE 67, 157 [172]; 85, 386 [396]; 100, 313 [358]; 107, 299 [312 f.]). Das Telekommunikationsgeheimnis begegnet in diesem Rahmen alten sowie neuen Persönlichkeitsgefährdungen, die sich aus der gestiegenen Bedeutung der Informationstechnik für die Entfaltung des Einzelnen ergeben.

Soweit eine Ermächtigung sich auf eine staatliche Maßnahme beschränkt, durch welche die Inhalte und Umstände der laufenden Telekommunikation im Rechnernetz erhoben oder darauf bezogene Daten ausgewertet werden, ist der Eingriff allein an Art. 10 Abs. 1 GG zu messen. Der Schutzbereich dieses Grundrechts ist dabei unabhängig davon betroffen, ob die Maßnahme technisch auf der Übertragungsstrecke oder am Endgerät der Telekommunikation ansetzt (vgl. BVerfGE 106, 28 [37 f.]; 115, 166 [186 f.]). Dies gilt grundsätzlich auch dann, wenn das Endgerät ein vernetztes komplexes informationstechnisches System ist, dessen Einsatz zur Telekommunikation nur eine unter mehreren Nutzungsarten darstellt.

(2) Der Grundrechtsschutz des Art. 10 Abs. 1 GG erstreckt sich allerdings nicht auf die nach Abschluss eines Kommunikationsvorgangs im Herrschaftsbereich eines Kommunikationsteilneh

BVerfGE 120, 274 (308):

mers gespeicherten Inhalte und Umstände der Telekommunikation, soweit dieser eigene Schutzvorkehrungen gegen den heimlichen Datenzugriff treffen kann. Dann bestehen hinsichtlich solcher Daten die spezifischen Gefahren der räumlich distanzierten Kommunikation, die durch das Telekommunikationsgeheimnis abgewehrt werden sollen, nicht fort (vgl. BVerfGE 115, 166 [183 ff.]).

(3) Der durch das Telekommunikationsgeheimnis bewirkte Schutz besteht ebenfalls nicht, wenn eine staatliche Stelle die Nutzung eines informationstechnischen Systems als solche überwacht oder die Speichermedien des Systems durchsucht. Hinsichtlich der Erfassung der Inhalte oder Umstände außerhalb der laufenden Telekommunikation liegt ein Eingriff in Art. 10 Abs. 1 GG selbst dann nicht vor, wenn zur Übermittlung der erhobenen Daten an die auswertende Behörde eine Telekommunikationsverbindung genutzt wird, wie dies etwa bei einem Online-Zugriff auf gespeicherte Daten der Fall ist (vgl. Germann, Gefahrenabwehr und Strafverfolgung im Internet, 2000, S. 497; Rux, JZ 2007, S. 285 [292]).

(4) Soweit der heimliche Zugriff auf ein informationstechnisches System dazu dient, Daten auch insoweit zu erheben, als Art. 10 Abs. 1 GG nicht vor einem Zugriff schützt, bleibt eine Schutzlücke, die durch das allgemeine Persönlichkeitsrecht in seiner Ausprägung als Schutz der Vertraulichkeit und Integrität von informationstechnischen Systemen zu schließen ist.

Wird ein komplexes informationstechnisches System zum Zweck der Telekommunikationsüberwachung technisch infiltriert ("Quellen-Telekommunikationsüberwachung"), so ist mit der Infiltration die entscheidende Hürde genommen, um das System insgesamt auszuspähen. Die dadurch bedingte Gefährdung geht weit über die hinaus, die mit einer bloßen Überwachung der laufenden Telekommunikation verbunden ist. Insbesondere können auch die auf dem Personalcomputer abgelegten Daten zur Kenntnis genommen werden, die keinen Bezug zu einer telekommunikativen Nutzung des Systems aufweisen. Erfasst werden können beispielsweise das Verhalten bei der Bedienung eines Personalcomputers für eigene Zwecke, die Abrufhäufigkeit bestimmter Dienste, insbe

BVerfGE 120, 274 (309):

sondere auch der Inhalt angelegter Dateien oder -- soweit das infiltrierte informationstechnische System auch Geräte im Haushalt steuert -- das Verhalten in der eigenen Wohnung.

Nach Auskunft der in der mündlichen Verhandlung angehörten sachkundigen Auskunftspersonen kann es im Übrigen dazu kommen, dass im Anschluss an die Infiltration Daten ohne Bezug zur laufenden Telekommunikation erhoben werden, auch wenn dies nicht beabsichtigt ist. In der Folge besteht für den Betroffenen -- anders als in der Regel bei der herkömmlichen netzbasierten Telekommunikationsüberwachung -- stets das Risiko, dass über die Inhalte und Umstände der Telekommunikation hinaus weitere persönlichkeitsrelevante Informationen erhoben werden. Den dadurch bewirkten spezifischen Gefährdungen der Persönlichkeit kann durch Art. 10 Abs. 1 GG nicht oder nicht hinreichend begegnet werden.

Art. 10 Abs. 1 GG ist hingegen der alleinige grundrechtliche Maßstab für die Beurteilung einer Ermächtigung zu einer "Quellen-Telekommunikationsüberwachung", wenn sich die Überwachung ausschließlich auf Daten aus einem laufenden Telekommunikationsvorgang beschränkt. Dies muss durch technische Vorkehrungen und rechtliche Vorgaben sichergestellt sein.

bb) Auch die durch Art. 13 Abs. 1 GG gewährleistete Garantie der Unverletzlichkeit der Wohnung verbürgt dem Einzelnen mit Blick auf seine Menschenwürde sowie im Interesse der Entfaltung seiner Persönlichkeit einen elementaren Lebensraum, in den nur unter den besonderen Voraussetzungen von Art. 13 Abs. 2 bis 7 GG eingegriffen werden darf, belässt aber Schutzlücken gegenüber Zugriffen auf informationstechnische Systeme.

Das Schutzgut dieses Grundrechts ist die räumliche Sphäre, in der sich das Privatleben entfaltet (vgl. BVerfGE 89, 1 [12]; 103, 142 [150 f.]). Neben Privatwohnungen fallen auch Betriebs- und Geschäftsräume in den Schutzbereich des Art. 13 GG (vgl. BVerfGE 32, 54 [69 ff.]; 44, 353 [371]; 76, 83 [88]; 96, 44 [51]). Dabei erschöpft sich der Grundrechtsschutz nicht in der Abwehr eines körperlichen Eindringens in die Wohnung. Als Eingriff in Art. 13 GG sind auch Maßnahmen anzusehen, durch die staatliche

BVerfGE 120, 274 (310):

Stellen sich mit besonderen Hilfsmitteln einen Einblick in Vorgänge innerhalb der Wohnung verschaffen, die der natürlichen Wahrnehmung von außerhalb des geschützten Bereichs entzogen sind. Dazu gehören nicht nur die akustische oder optische Wohnraumüberwachung (vgl. BVerfGE 109, 279 [309, 327]), sondern ebenfalls etwa die Messung elektromagnetischer Abstrahlungen, mit der die Nutzung eines informationstechnischen Systems in der Wohnung überwacht werden kann. Das kann auch ein System betreffen, das offline arbeitet.

Darüber hinaus kann eine staatliche Maßnahme, die mit dem heimlichen technischen Zugriff auf ein informationstechnisches System im Zusammenhang steht, an Art. 13 Abs. 1 GG zu messen sein, so beispielsweise, wenn und soweit Mitarbeiter der Ermittlungsbehörde in eine als Wohnung geschützte Räumlichkeit eindringen, um ein dort befindliches informationstechnisches System physisch zu manipulieren. Ein weiterer Anwendungsfall des Art. 13 Abs. 1 GG ist die Infiltration eines informationstechnischen Systems, das sich in einer Wohnung befindet, um mit Hilfe dessen bestimmte Vorgänge innerhalb der Wohnung zu überwachen, etwa indem die an das System angeschlossenen Peripheriegeräte wie ein Mikrofon oder eine Kamera dazu genutzt werden.

Art. 13 Abs. 1 GG vermittelt dem Einzelnen allerdings keinen generellen, von den Zugriffsmodalitäten unabhängigen Schutz gegen die Infiltration seines informationstechnischen Systems, auch wenn sich dieses System in einer Wohnung befindet (vgl. etwa Beulke/Meininghaus, StV 2007, S. 63 [64]; Gercke, CR 2007, S. 245 [250]; Schlegel, GA 2007, S. 648 [654 ff.]; a. A. etwa Buermeyer, HRRS 2007, S. 392 [395 ff.]; Rux, JZ 2007, S. 285 [292 ff.]; Schaar/Landwehr, K&R 2007, S. 202 [204]). Denn der Eingriff kann unabhängig vom Standort erfolgen, so dass ein raumbezogener Schutz nicht in der Lage ist, die spezifische Gefährdung des informationstechnischen Systems abzuwehren. Soweit die Infiltration die Verbindung des betroffenen Rechners zu einem Rechnernetzwerk ausnutzt, lässt sie die durch die Abgrenzung der Wohnung vermittelte räumliche Privatsphäre unberührt. Der

BVerfGE 120, 274 (311):

Standort des Systems wird in vielen Fällen für die Ermittlungsmaßnahme ohne Belang und oftmals für die Behörde nicht einmal erkennbar sein. Dies gilt insbesondere für mobile informationstechnische Systeme wie etwa Laptops, Personal Digital Assistants (PDAs) oder Mobiltelefone.

Art. 13 Abs. 1 GG schützt zudem nicht gegen die durch die Infiltration des Systems ermöglichte Erhebung von Daten, die sich im Arbeitsspeicher oder auf den Speichermedien eines informationstechnischen Systems befinden, das in einer Wohnung steht (vgl. zum gleichläufigen Verhältnis von Wohnungsdurchsuchung und Beschlagnahme BVerfGE 113, 29 [45]).

cc) Auch die bisher in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anerkannten Ausprägungen des allgemeinen Persönlichkeitsrechts, insbesondere die Gewährleistungen des Schutzes der Privatsphäre und des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung, genügen dem besonderen Schutzbedürfnis des Nutzers eines informationstechnischen Systems nicht in ausreichendem Maße.

(1) In seiner Ausprägung als Schutz der Privatsphäre gewährleistet das allgemeine Persönlichkeitsrecht dem Einzelnen einen räumlich und thematisch bestimmten Bereich, der grundsätzlich frei von unerwünschter Einsichtnahme bleiben soll (vgl. BVerfGE 27, 344 [350 ff.]; 44, 353 [372 f.]; 90, 255 [260]; 101, 361 [382 f.]). Das Schutzbedürfnis des Nutzers eines informationstechnischen Systems beschränkt sich jedoch nicht allein auf Daten, die seiner Privatsphäre zuzuordnen sind. Eine solche Zuordnung hängt zudem häufig von dem Kontext ab, in dem die Daten entstanden sind und in den sie durch Verknüpfung mit anderen Daten gebracht werden. Dem Datum selbst ist vielfach nicht anzusehen, welche Bedeutung es für den Betroffenen hat und welche es durch Einbeziehung in andere Zusammenhänge gewinnen kann. Das hat zur Folge, dass mit der Infiltration des Systems nicht nur zwangsläufig private Daten erfasst werden, sondern der Zugriff auf alle Daten ermöglicht wird, so dass sich ein umfassendes Bild vom Nutzer des Systems ergeben kann.

(2) Das Recht auf informationelle Selbstbestimmung geht über

BVerfGE 120, 274 (312):

den Schutz der Privatsphäre hinaus. Es gibt dem Einzelnen die Befugnis, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen (vgl. BVerfGE 65, 1 [43]; 84, 192 [194]). Es flankiert und erweitert den grundrechtlichen Schutz von Verhaltensfreiheit und Privatheit, indem es ihn schon auf der Stufe der Persönlichkeitsgefährdung beginnen lässt. Eine derartige Gefährdungslage kann bereits im Vorfeld konkreter Bedrohungen benennbarer Rechtsgüter entstehen, insbesondere wenn personenbezogene Informationen in einer Art und Weise genutzt und verknüpft werden können, die der Betroffene weder überschauen noch verhindern kann. Der Schutzumfang des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung beschränkt sich dabei nicht auf Informationen, die bereits ihrer Art nach sensibel sind und schon deshalb grundrechtlich geschützt werden. Auch der Umgang mit personenbezogenen Daten, die für sich genommenen nur geringen Informationsgehalt haben, kann, je nach dem Ziel des Zugriffs und den bestehenden Verarbeitungs- und Verknüpfungsmöglichkeiten, grundrechtserhebliche Auswirkungen auf die Privatheit und Verhaltensfreiheit des Betroffenen haben (vgl. BVerfGE 118, 168 [184 f.]).

Die mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung abzuwehrenden Persönlichkeitsgefährdungen ergeben sich aus den vielfältigen Möglichkeiten des Staates und gegebenenfalls auch privater Akteure (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 23. Oktober 2006 -- 1 BvR 2027/02 --, JZ 2007, S. 576) zur Erhebung, Verarbeitung und Nutzung personenbezogener Daten. Vor allem mittels elektronischer Datenverarbeitung können aus solchen Informationen weitere Informationen erzeugt und so Schlüsse gezogen werden, die sowohl die grundrechtlich geschützten Geheimhaltungsinteressen des Betroffenen beeinträchtigen als auch Eingriffe in seine Verhaltensfreiheit mit sich bringen können (vgl. BVerfGE 65, 1 [42]; 113, 29 [45 f.]; 115, 320 [342]; 118, 168 [184 f.]).

Jedoch trägt das Recht auf informationelle Selbstbestimmung den Persönlichkeitsgefährdungen nicht vollständig Rechnung, die sich daraus ergeben, dass der Einzelne zu seiner Persönlich

BVerfGE 120, 274 (313):

keitsentfaltung auf die Nutzung informationstechnischer Systeme angewiesen ist und dabei dem System persönliche Daten anvertraut oder schon allein durch dessen Nutzung zwangsläufig liefert. Ein Dritter, der auf ein solches System zugreift, kann sich einen potentiell äußerst großen und aussagekräftigen Datenbestand verschaffen, ohne noch auf weitere Datenerhebungs- und Datenverarbeitungsmaßnahmen angewiesen zu sein. Ein solcher Zugriff geht in seinem Gewicht für die Persönlichkeit des Betroffenen über einzelne Datenerhebungen, vor denen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung schützt, weit hinaus.

d) Soweit kein hinreichender Schutz vor Persönlichkeitsgefährdungen besteht, die sich daraus ergeben, dass der Einzelne zu seiner Persönlichkeitsentfaltung auf die Nutzung informationstechnischer Systeme angewiesen ist, trägt das allgemeine Persönlichkeitsrecht dem Schutzbedarf in seiner lückenfüllenden Funktion über seine bisher anerkannten Ausprägungen hinaus dadurch Rechnung, dass es die Integrität und Vertraulichkeit informationstechnischer Systeme gewährleistet. Dieses Recht fußt gleich dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung auf Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG; es bewahrt den persönlichen und privaten Lebensbereich der Grundrechtsträger vor staatlichem Zugriff im Bereich der Informationstechnik auch insoweit, als auf das informationstechnische System insgesamt zugegriffen wird und nicht nur auf einzelne Kommunikationsvorgänge oder gespeicherte Daten.

aa) Allerdings bedarf nicht jedes informationstechnische System, das personenbezogene Daten erzeugen, verarbeiten oder speichern kann, des besonderen Schutzes durch eine eigenständige persönlichkeitsrechtliche Gewährleistung. Soweit ein derartiges System nach seiner technischen Konstruktion lediglich Daten mit punktuellem Bezug zu einem bestimmten Lebensbereich des Betroffenen enthält -- zum Beispiel nicht vernetzte elektronische Steuerungsanlagen der Haustechnik --, unterscheidet sich ein staatlicher Zugriff auf den vorhandenen Datenbestand qualitativ nicht von anderen Datenerhebungen. In einem solchen Fall reicht der Schutz durch das Recht auf informationelle Selbstbe

BVerfGE 120, 274 (314):

stimmung aus, um die berechtigten Geheimhaltungsinteressen des Betroffenen zu wahren.

Das Grundrecht auf Gewährleistung der Integrität und Vertraulichkeit informationstechnischer Systeme ist hingegen anzuwenden, wenn die Eingriffsermächtigung Systeme erfasst, die allein oder in ihren technischen Vernetzungen personenbezogene Daten des Betroffenen in einem Umfang und in einer Vielfalt enthalten können, dass ein Zugriff auf das System es ermöglicht, einen Einblick in wesentliche Teile der Lebensgestaltung einer Person zu gewinnen oder gar ein aussagekräftiges Bild der Persönlichkeit zu erhalten. Eine solche Möglichkeit besteht etwa beim Zugriff auf Personalcomputer, einerlei ob sie fest installiert oder mobil betrieben werden. Nicht nur bei einer Nutzung für private Zwecke, sondern auch bei einer geschäftlichen Nutzung lässt sich aus dem Nutzungsverhalten regelmäßig auf persönliche Eigenschaften oder Vorlieben schließen. Der spezifische Grundrechtsschutz erstreckt sich ferner beispielsweise auf solche Mobiltelefone oder elektronische Terminkalender, die über einen großen Funktionsumfang verfügen und personenbezogene Daten vielfältiger Art erfassen und speichern können.

bb) Geschützt vom Grundrecht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme ist zunächst das Interesse des Nutzers, dass die von einem vom Schutzbereich erfassten informationstechnischen System erzeugten, verarbeiteten und gespeicherten Daten vertraulich bleiben. Ein Eingriff in dieses Grundrecht ist zudem dann anzunehmen, wenn die Integrität des geschützten informationstechnischen Systems angetastet wird, indem auf das System so zugegriffen wird, dass dessen Leistungen, Funktionen und Speicherinhalte durch Dritte genutzt werden können; dann ist die entscheidende technische Hürde für eine Ausspähung, Überwachung oder Manipulation des Systems genommen.

(1) Das allgemeine Persönlichkeitsrecht in der hier behandelten Ausprägung schützt insbesondere vor einem heimlichen Zugriff, durch den die auf dem System vorhandenen Daten ganz oder zu wesentlichen Teilen ausgespäht werden können. Der Grundrechts

BVerfGE 120, 274 (315):

schutz umfasst sowohl die im Arbeitsspeicher gehaltenen als auch die temporär oder dauerhaft auf den Speichermedien des Systems abgelegten Daten. Das Grundrecht schützt auch vor Datenerhebungen mit Mitteln, die zwar technisch von den Datenverarbeitungsvorgängen des betroffenen informationstechnischen Systems unabhängig sind, aber diese Datenverarbeitungsvorgänge zum Gegenstand haben. So liegt es etwa bei einem Einsatz von sogenannten Hardware-Keyloggern oder bei einer Messung der elektromagnetischen Abstrahlung von Bildschirm oder Tastatur.

(2) Der grundrechtliche Schutz der Vertraulichkeits- und Integritätserwartung besteht unabhängig davon, ob der Zugriff auf das informationstechnische System leicht oder nur mit erheblichem Aufwand möglich ist. Eine grundrechtlich anzuerkennende Vertraulichkeits- und Integritätserwartung besteht allerdings nur, soweit der Betroffene das informationstechnische System als eigenes nutzt und deshalb den Umständen nach davon ausgehen darf, dass er allein oder zusammen mit anderen zur Nutzung berechtigten Personen über das informationstechnische System selbstbestimmt verfügt. Soweit die Nutzung des eigenen informationstechnischen Systems über informationstechnische Systeme stattfindet, die sich in der Verfügungsgewalt anderer befinden, erstreckt sich der Schutz des Nutzers auch hierauf.

2. Das Grundrecht auf Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme ist nicht schrankenlos. Eingriffe können sowohl zu präventiven Zwecken als auch zur Strafverfolgung gerechtfertigt sein. Der Einzelne muss dabei nur solche Beschränkungen seines Rechts hinnehmen, die auf einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage beruhen. Hinsichtlich der vorliegend zu überprüfenden Ermächtigung der Verfassungsschutzbehörde, präventive Maßnahmen vorzunehmen, fehlt es daran.

a) Die angegriffene Norm wird dem Gebot der Normenklarheit und Normenbestimmtheit nicht gerecht.

aa) Das Bestimmtheitsgebot findet auch im Hinblick auf das allgemeine Persönlichkeitsrecht in seinen verschiedenen Ausprägungen seine Grundlage im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20, Art. 28

BVerfGE 120, 274 (316):

Abs. 1 GG; vgl. BVerfGE 110, 33 [53, 57, 70]; 112, 284 [301]; 113, 348 [375]; 115, 320 [365]). Es soll sicherstellen, dass der demokratisch legitimierte Parlamentsgesetzgeber die wesentlichen Entscheidungen über Grundrechtseingriffe und deren Reichweite selbst trifft, dass Regierung und Verwaltung im Gesetz steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden und dass die Gerichte die Rechtskontrolle durchführen können. Ferner sichern Klarheit und Bestimmtheit der Norm, dass der Betroffene die Rechtslage erkennen und sich auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen kann (vgl. BVerfGE 110, 33 [52 ff.]; 113, 348 [375 ff.]). Der Gesetzgeber hat Anlass, Zweck und Grenzen des Eingriffs hinreichend bereichsspezifisch, präzise und normenklar festzulegen (vgl. BVerfGE 100, 313 [359 f., 372]; 110, 33 [53]; 113, 348 [375]; 118, 168 [186 ff.]).

Je nach der zu erfüllenden Aufgabe findet der Gesetzgeber unterschiedliche Möglichkeiten zur Regelung der Eingriffsvoraussetzungen vor. Die Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes richten sich auch nach diesen Regelungsmöglichkeiten (vgl. BVerfGE 110, 33 [55 f.]; 118, 168, [188]). Bedient sich der Gesetzgeber unbestimmter Rechtsbegriffe, dürfen verbleibende Ungewissheiten nicht so weit gehen, dass die Vorhersehbarkeit und Justitiabilität des Handelns der durch die Normen ermächtigten staatlichen Stellen gefährdet sind (vgl. BVerfGE 21, 73 [79 f.]; 31, 255 [264]; 83, 130 [145]; 102, 254 [337]; 110, 33 [56 f.]; 118, 168 [188]).

bb) Nach diesen Maßstäben genügt § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 2 VSG dem Gebot der Normenklarheit und Normenbestimmtheit insoweit nicht, als sich die tatbestandlichen Voraussetzungen der geregelten Maßnahmen dem Gesetz nicht hinreichend entnehmen lassen.

(1) Die Voraussetzungen für Maßnahmen nach § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 2 VSG können über zwei Normverweisungen zu bestimmen sein. Zum einen verweist § 5 Abs. 2 VSG allgemein auf § 7 Abs. 1 VSG, der seinerseits § 3 Abs. 1 VSG in Bezug nimmt. Danach ist ein Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel zulässig, wenn auf diese Weise verfassungsschutzrelevante Erkenntnisse

BVerfGE 120, 274 (317):

gewonnen werden können. Zum anderen verweist § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 2 VSG für den Fall, dass eine Maßnahme nach § 5 Abs. 2 Nr. 11 VSG in das Brief-, Post- oder Fernmeldegeheimnis eingreift oder einem solchen Eingriff nach Art und Schwere gleichkommt, auf die strengeren Voraussetzungen des Gesetzes zu Artikel 10 Grundgesetz.

(2) Mit dem Gebot der Normenklarheit und Normenbestimmtheit ist nicht vereinbar, dass § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 2 VSG für die Verweisung auf das Gesetz zu Artikel 10 Grundgesetz darauf abstellt, ob eine Maßnahme in Art. 10 GG eingreift. Die Antwort auf die Frage, in welche Grundrechte Ermittlungsmaßnahmen der Verfassungsschutzbehörde eingreifen, kann komplexe Abschätzungen und Bewertungen erfordern. Zu ihnen ist zunächst und vorrangig der Gesetzgeber berufen. Seiner Aufgabe, die einschlägigen Grundrechte durch entsprechende gesetzliche Vorkehrungen zu konkretisieren, kann er sich nicht entziehen, indem er durch eine bloße tatbestandliche Bezugnahme auf ein möglicherweise einschlägiges Grundrecht die Entscheidung darüber, wie dieses Grundrecht auszufüllen und umzusetzen ist, an die normvollziehende Verwaltung weiterreicht. Eine derartige "salvatorische" Regelungstechnik genügt dem Bestimmtheitsgebot nicht bei einer Norm wie § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 2 VSG, die neuartige Ermittlungsmaßnahmen vorsieht, welche auf neuere technologische Entwicklungen reagieren sollen.

Der Verstoß gegen das Gebot der Normenklarheit wird noch vertieft durch den in § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 2 VSG enthaltenen Zusatz, die Verweisung auf das Gesetz zu Artikel 10 Grundgesetz greife auch dann, wenn eine Ermittlungsmaßnahme einem Eingriff in Art. 10 GG "in Art und Schwere" gleichkommt. Damit werden die tatbestandlichen Voraussetzungen des geregelten Zugriffs von einem wertenden Vergleich zwischen diesem Zugriff und einer Maßnahme, die als Eingriff in ein bestimmtes Grundrecht anzusehen wäre, abhängig gemacht. Für diesen Vergleich enthält § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 2 VSG keinerlei Maßstäbe. Wenn schon durch die bloße Verweisung auf ein bestimmtes Grundrecht die Tatbestandsvoraussetzungen nicht hinreichend bestimmt ge

BVerfGE 120, 274 (318):

regelt werden können, so gilt dies erst recht für eine Norm, die einen derartigen, normativ nicht weiter angeleiteten Vergleich der geregelten Maßnahme mit einem Eingriff in ein bestimmtes Grundrecht vorsieht.

(3) Die Verweisung auf das Gesetz zu Artikel 10 Grundgesetz in § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 2 VSG genügt dem Gebot der Normenklarheit und Normenbestimmtheit auch insoweit nicht, als die Reichweite der Verweisung nicht hinreichend bestimmt geregelt ist.

§ 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 2 VSG verweist auf die "Voraussetzungen" des Gesetzes zu Artikel 10 Grundgesetz. Die Norm lässt damit weitgehend im Unklaren, auf welche Teile des Gesetzes zu Artikel 10 Grundgesetz verwiesen werden soll. Ihr lässt sich nicht entnehmen, ob unter den Voraussetzungen dieses Gesetzes nur die in § 3 G 10 geregelte materielle Eingriffsschwelle zu verstehen ist oder ob auch weitere Vorschriften in Bezug genommen werden sollen. So könnten auch die Verfahrensregelungen der §§ 9 ff. G 10 zu den Voraussetzungen eines Eingriffs nach diesem Gesetz gezählt werden. Zumindest denkbar wäre sogar, die Verweisung noch weitergehend auf sowohl die materiellen Eingriffsschwellen als auch sämtliche Verfahrensvorkehrungen des Gesetzes zu Artikel 10 Grundgesetz zu beziehen, wie dies die nordrhein-westfälische Landesregierung vorschlägt. Danach wären auch die in § 4 G 10 enthaltenen Regelungen über den Umgang mit erhobenen Daten und die Normen der §§ 14 ff. G 10 über die parlamentarische Kontrolle erfasst, obwohl diese Normen Regelungen enthalten, die erst nach einem Eingriff zu beachten sind und daher sprachlich kaum zu den Eingriffsvoraussetzungen gezählt werden können.

Es ist nicht ersichtlich, dass die unbestimmte Fassung des Gesetzes besonderen Regelungsschwierigkeiten geschuldet wäre. Dem Gesetzgeber wäre ohne weiteres möglich gewesen, in der Verweisungsnorm einzelne Vorschriften des Gesetzes zu Artikel 10 Grundgesetz aufzuzählen, auf die verwiesen werden soll.

b) § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 2 VSG wahrt auch nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Dieser verlangt, dass ein Grundrechtseingriff einem legitimen Zweck dient und als Mittel

BVerfGE 120, 274 (319):

zu diesem Zweck geeignet, erforderlich und angemessen ist (vgl. BVerfGE 109, 279 [335 ff.]; 115, 320 [345]; 118, 168 [193]).

aa) Die in der angegriffenen Norm vorgesehenen Datenerhebungen dienen der Verfassungsschutzbehörde zur Erfüllung ihrer Aufgaben nach § 3 Abs. 1 VSG und damit der im Vorfeld konkreter Gefahren einsetzenden Sicherung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, des Bestandes von Bund und Ländern sowie bestimmter auf das Verhältnis zum Ausland gerichteter Interessen der Bundesrepublik. Dabei wurde mit der Novellierung des Verfassungsschutzgesetzes nach der Gesetzesbegründung insbesondere auch das Ziel verfolgt, eine effektive Terrorismusbekämpfung durch die Verfassungsschutzbehörde angesichts neuer, insbesondere mit der Internetkommunikation verbundener, Gefährdungen sicherzustellen (vgl. LTDrucks 14/2211, S. 1). Allerdings ist der Anwendungsbereich der Neuregelung weder ausdrücklich noch als Folge des systematischen Zusammenhangs auf die Terrorismusbekämpfung begrenzt. Die Norm bedarf einer Rechtfertigung für ihr gesamtes Anwendungsfeld.

Die Sicherheit des Staates als verfasster Friedens- und Ordnungsmacht und die von ihm zu gewährleistende Sicherheit der Bevölkerung vor Gefahren für Leib, Leben und Freiheit sind Verfassungswerte, die mit anderen hochwertigen Gütern im gleichen Rang stehen (vgl. BVerfGE 49, 24 [56 f.]; 115, 320 [346]). Die Schutzpflicht findet ihren Grund sowohl in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 als auch in Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerfGE 115, 118 [152]). Der Staat kommt seinen verfassungsrechtlichen Aufgaben nach, indem er Gefahren durch terroristische oder andere Bestrebungen entgegen tritt. Die vermehrte Nutzung elektronischer oder digitaler Kommunikationsmittel und deren Vordringen in nahezu alle Lebensbereiche erschwert es der Verfassungsschutzbehörde, ihre Aufgaben wirkungsvoll wahrzunehmen. Auch extremistischen und terroristischen Bestrebungen bietet die moderne Informationstechnik zahlreiche Möglichkeiten zur Anbahnung und Pflege von Kontakten sowie zur Planung und Vorbereitung, aber auch Durchführung von Straftaten. Maßnahmen des Gesetzgebers, die informationstechnische Mittel für staatliche Ermittlungen er

BVerfGE 120, 274 (320):

schließen, sind insbesondere vor dem Hintergrund der Verlagerung herkömmlicher Kommunikationsformen hin zum elektronischen Nachrichtenverkehr und der Möglichkeiten zur Verschlüsselung oder Verschleierung von Dateien zu sehen (vgl. zur Strafverfolgung BVerfGE 115, 166 [193]).

bb) Der heimliche Zugriff auf informationstechnische Systeme ist geeignet, diesen Zielen zu dienen. Mit ihm werden die Möglichkeiten der Verfassungsschutzbehörde zur Aufklärung von Bedrohungslagen erweitert. Bei der Beurteilung der Eignung ist dem Gesetzgeber ein beträchtlicher Einschätzungsspielraum eingeräumt (vgl. BVerfGE 77, 84 [106]; 90, 145 [173]; 109, 279 [336]). Es ist nicht ersichtlich, dass dieser Spielraum hier überschritten wurde.

Die in § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 2 VSG enthaltene Befugnis verliert nicht dadurch ihre Eignung, dass der Betroffene nach einer in der Literatur vertretenen (vgl. etwa Buermeyer, HRRS 2007, S. 154 [165 f.]; Gercke, CR 2007, S. 245 [253]; Hornung, DuD 2007, S. 575 [579]) und von den in der mündlichen Verhandlung angehörten sachkundigen Auskunftspersonen geteilten Einschätzung technische Selbstschutzmöglichkeiten hat, um jedenfalls einen Zugriff wirkungsvoll zu verhindern, bei dem die Infiltration des Zielsystems mit Hilfe einer Zugriffssoftware durchgeführt wird. Im Rahmen der Eignungsprüfung ist nicht zu fordern, dass Maßnahmen, welche die angegriffene Norm erlaubt, stets oder auch nur im Regelfall Erfolg versprechen. Die gesetzgeberische Prognose, dass Zugriffe der geregelten Art im Einzelfall Erfolg haben können, ist zumindest nicht offensichtlich fehlsam. Es kann nicht als selbstverständlich unterstellt werden, dass jede mögliche Zielperson eines Zugriffs bestehende Schutzmöglichkeiten dagegen nutzt und tatsächlich fehlerfrei implementiert. Im Übrigen erscheint denkbar, dass sich im Zuge der weiteren informationstechnischen Entwicklung für die Verfassungsschutzbehörde Zugriffsmöglichkeiten auftun, die sich technisch nicht mehr oder doch nur mit unverhältnismäßigem Aufwand unterbinden lassen.

Weiter ist die Eignung der geregelten Befugnis auch nicht deshalb zu verneinen, weil möglicherweise der Beweiswert der Er

BVerfGE 120, 274 (321):

kenntnisse, die mittels des Zugriffs gewonnen werden, begrenzt ist. Insoweit wird vorgebracht, eine technische Echtheitsbestätigung der erhobenen Daten setze grundsätzlich eine exklusive Kontrolle des Zielsystems im fraglichen Zeitpunkt voraus (vgl. Hansen/Pfitzmann, DRiZ 2007, S. 225 [228]). Jedoch bewirken diese Schwierigkeiten der Beweissicherung nicht, dass den erhobenen Daten kein Informationswert zukommt. Zudem dient der Online-Zugriff nach der angegriffenen Norm nicht unmittelbar der Gewinnung revisionsfester Beweise für ein Strafverfahren, sondern soll der Verfassungsschutzbehörde Kenntnisse verschaffen, an deren Zuverlässigkeit wegen der andersartigen Aufgabenstellung des Verfassungsschutzes zur Prävention im Vorfeld konkreter Gefahren geringere Anforderungen zu stellen sind als in einem Strafverfahren.

cc) Der heimliche Zugriff auf informationstechnische Systeme verletzt auch den Grundsatz der Erforderlichkeit nicht. Im Rahmen seiner Einschätzungsprärogative durfte der Gesetzgeber annehmen, dass kein ebenso wirksamer, aber den Betroffenen weniger belastender Weg gegeben ist, die auf solchen Systemen vorhandenen Daten zu erheben.

Grundsätzlich ist zwar eine -- im Verfassungsschutzgesetz nicht vorgesehene -- offene Durchsuchung des Zielsystems gegenüber dem heimlichen Zugriff als milderes Mittel anzusehen (vgl. Hornung, DuD 2007, S. 575 [580]). Hat die Verfassungsschutzbehörde jedoch im Rahmen ihrer Aufgabenstellung einen hinreichenden Grund, die auf den Speichermedien eines informationstechnischen Systems abgelegten Dateien umfassend -- unter Einschluss verschlüsselter Daten -- zu sichten, über einen längeren Zeitraum Änderungen zu verfolgen oder die Nutzung des Systems umfassend zu überwachen, so sind mildere Mittel, diese Erkenntnisziele zu erreichen, nicht ersichtlich. Gleiches gilt für den Zugriff auf verschlüsselte Inhalte der Internetkommunikation, soweit ein Zugriff auf der Übertragungsstrecke nicht erfolgversprechend ist.

dd) § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 2 VSG wahrt jedoch nicht das Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne.

Dieses Gebot verlangt, dass die Schwere des Eingriffs bei einer

BVerfGE 120, 274 (322):

Gesamtabwägung nicht außer Verhältnis zu dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe stehen darf (vgl. BVerfGE 90, 145 [173]; 109, 279 [349 ff.]; 113, 348 [382]; stRspr). Der Gesetzgeber hat das Individualinteresse, das durch einen Grundrechtseingriff beschnitten wird, den Allgemeininteressen, denen der Eingriff dient, angemessen zuzuordnen. Die Prüfung an diesem Maßstab kann dazu führen, dass ein Mittel nicht zur Durchsetzung von Allgemeininteressen angewandt werden darf, weil die davon ausgehenden Grundrechtsbeeinträchtigungen schwerer wiegen als die durchzusetzenden Belange (vgl. BVerfGE 115, 320 [345 f.]; 118, 168 [195]).

§ 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 2 VSG genügt dem nicht. Die in dieser Norm vorgesehenen Maßnahmen bewirken derart intensive Grundrechtseingriffe, dass sie zu dem öffentlichen Ermittlungsinteresse, das sich aus dem geregelten Eingriffsanlass ergibt, außer Verhältnis stehen. Zudem bedarf es ergänzender verfahrensrechtlicher Vorgaben, um den grundrechtlich geschützten Interessen des Betroffenen Rechnung zu tragen; auch an ihnen fehlt es.

(1) § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 2 VSG ermächtigt zu Grundrechtseingriffen von hoher Intensität.

(a) Eine staatliche Datenerhebung aus komplexen informationstechnischen Systemen weist ein beträchtliches Potential für die Ausforschung der Persönlichkeit des Betroffenen auf. Dies gilt bereits für einmalige und punktuelle Zugriffe wie beispielsweise die Beschlagnahme oder Kopie von Speichermedien solcher Systeme (vgl. zu solchen Fallgestaltungen etwa BVerfGE 113, 29; 115, 166; 117, 244).

(aa) Ein solcher heimlicher Zugriff auf ein informationstechnisches System öffnet der handelnden staatlichen Stelle den Zugang zu einem Datenbestand, der herkömmliche Informationsquellen an Umfang und Vielfältigkeit bei weitem übertreffen kann. Dies liegt an der Vielzahl unterschiedlicher Nutzungsmöglichkeiten, die komplexe informationstechnische Systeme bieten und die mit der Erzeugung, Verarbeitung und Speicherung von personenbezogenen Daten verbunden sind. Insbesondere werden sol

BVerfGE 120, 274 (323):

che Geräte nach den gegenwärtigen Nutzungsgepflogenheiten typischerweise bewusst zum Speichern auch persönlicher Daten von gesteigerter Sensibilität, etwa in Form privater Text-, Bild- oder Tondateien, genutzt. Der verfügbare Datenbestand kann detaillierte Informationen über die persönlichen Verhältnisse und die Lebensführung des Betroffenen, die über verschiedene Kommunikationswege geführte private und geschäftliche Korrespondenz oder auch tagebuchartige persönliche Aufzeichnungen umfassen.

Ein staatlicher Zugriff auf einen derart umfassenden Datenbestand ist mit dem naheliegenden Risiko verbunden, dass die erhobenen Daten in einer Gesamtschau weitreichende Rückschlüsse auf die Persönlichkeit des Betroffenen bis hin zu einer Bildung von Verhaltens- und Kommunikationsprofilen ermöglichen.

(bb) Soweit Daten erhoben werden, die Aufschluss über die Kommunikation des Betroffenen mit Dritten geben, wird die Intensität des Grundrechtseingriffs dadurch weiter erhöht, dass die -- auch im Allgemeinwohl liegende -- Möglichkeit der Bürger beschränkt wird, an einer unbeobachteten Fernkommunikation teilzunehmen (vgl. zur Erhebung von Verbindungsdaten BVerfGE 115, 166 [187 ff.]). Eine Erhebung solcher Daten beeinträchtigt mittelbar die Freiheit der Bürger, weil die Furcht vor Überwachung, auch wenn diese erst nachträglich einsetzt, eine unbefangene Individualkommunikation verhindern kann. Zudem weisen solche Datenerhebungen insoweit eine beträchtliche, das Gewicht des Eingriffs erhöhende Streubreite auf, als mit den Kommunikationspartnern der Zielperson notwendigerweise Dritte erfasst werden, ohne dass es darauf ankäme, ob in deren Person die Voraussetzungen für einen derartigen Zugriff vorliegen (vgl. zur Telekommunikationsüberwachung BVerfGE 113, 348 [382 f.]; ferner BVerfGE 34, 238 [247]; 107, 299 [321]).

(b) Das Gewicht des Grundrechtseingriffs ist von besonderer Schwere, wenn -- wie dies die angegriffene Norm vorsieht -- eine heimliche technische Infiltration die längerfristige Überwachung der Nutzung des Systems und die laufende Erfassung der entsprechenden Daten ermöglicht.

BVerfGE 120, 274 (324):

(aa) Umfang und Vielfältigkeit des Datenbestands, der durch einen derartigen Zugriff erlangt werden kann, sind noch erheblich größer als bei einer einmaligen und punktuellen Datenerhebung. Der Zugriff macht auch lediglich im Arbeitsspeicher gehaltene flüchtige oder nur temporär auf den Speichermedien des Zielsystems abgelegte Daten für die Ermittlungsbehörde verfügbar. Er ermöglicht zudem, die gesamte Internetkommunikation des Betroffenen über einen längeren Zeitraum mitzuverfolgen. Im Übrigen kann sich die Streubreite der Ermittlungsmaßnahme erhöhen, wenn das Zielsystem in ein (lokales) Netzwerk eingebunden ist, auf das der Zugriff erstreckt wird.

Flüchtige oder nur temporär gespeicherte Daten können eine besondere Relevanz für die Persönlichkeit des Betroffenen aufweisen oder einen Zugriff auf weitere, besonders sensible Daten ermöglichen. Dies gilt etwa für Cache-Speicher, die von Dienstprogrammen wie etwa Web-Browsern angelegt werden und deren Auswertung Schlüsse über die Nutzung solcher Programme und damit mittelbar über Vorlieben oder Kommunikationsgewohnheiten des Betroffenen ermöglichen kann, oder für Passwörter, mit denen der Betroffene Zugang zu technisch gesicherten Inhalten auf seinem System oder im Netz erlangt. Zudem ist eine längerfristige Überwachung der Internetkommunikation, wie sie die angegriffene Norm ermöglicht, gegenüber einer einmaligen Erhebung von Kommunikationsinhalten und Kommunikationsumständen gleichfalls ein erheblich intensiverer Eingriff. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass der geregelte Zugriff unter anderem darauf angelegt und dazu geeignet ist, den Einsatz von Verschlüsselungstechnologie zu umgehen. Auf diese Weise werden eigene Schutzvorkehrungen des Betroffenen gegen einen von ihm nicht gewollten Datenzugriff unterlaufen. Die Vereitelung solchen informationellen Selbstschutzes erhöht das Gewicht des Grundrechtseingriffs.

Auch das Risiko einer Bildung von Verhaltens- und Kommunikationsprofilen erhöht sich durch die Möglichkeit, über einen längeren Zeitraum die Nutzung des Zielsystems umfassend zu überwachen. Die Behörde kann auf diese Weise die persönlichen

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Verhältnisse und das Kommunikationsverhalten des Betroffenen weitgehend ausforschen. Eine solche umfassende Erhebung persönlicher Daten ist als Grundrechtseingriff von besonders hoher Intensität anzusehen.

(bb) Die Eingriffsintensität des geregelten Zugriffs wird weiter durch dessen Heimlichkeit bestimmt. In einem Rechtsstaat ist Heimlichkeit staatlicher Eingriffsmaßnahmen die Ausnahme und bedarf besonderer Rechtfertigung (vgl. BVerfGE 118, 168 [197]). Erfährt der Betroffene von einer ihn belastenden staatlichen Maßnahme vor ihrer Durchführung, kann er von vornherein seine Interessen wahrnehmen. Er kann zum einen rechtlich gegen sie vorgehen, etwa gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen. Zum anderen hat er bei einer offen durchgeführten Datenerhebung faktisch die Möglichkeit, durch sein Verhalten auf den Gang der Ermittlung einzuwirken. Der Ausschluss dieser Einflusschance verstärkt das Gewicht des Grundrechtseingriffs (vgl. zu rechtlichen Abwehrmöglichkeiten BVerfGE 113, 348 [383 f.]; 115, 320 [353]).

(cc) Das Gewicht des Eingriffs wird schließlich dadurch geprägt, dass infolge des Zugriffs Gefahren für die Integrität des Zugriffsrechners sowie für Rechtsgüter des Betroffenen oder auch Dritter begründet werden.

Die in der mündlichen Verhandlung angehörten sachkundigen Auskunftspersonen haben ausgeführt, es könne nicht ausgeschlossen werden, dass der Zugriff selbst bereits Schäden auf dem Rechner verursacht. So könnten Wechselwirkungen mit dem Betriebssystem zu Datenverlusten führen (vgl. auch Hansen/Pfitzmann, DRiZ 2007, S. 225 [228]). Zudem ist zu beachten, dass es einen rein lesenden Zugriff infolge der Infiltration nicht gibt. Sowohl die zugreifende Stelle als auch Dritte, die eventuell das Zugriffsprogramm missbrauchen, können aufgrund der Infiltration des Zugriffsrechners Datenbestände versehentlich oder sogar durch gezielte Manipulationen löschen, verändern oder neu anlegen. Dies kann den Betroffenen in vielfältiger Weise mit oder ohne Zusammenhang zu den Ermittlungen schädigen.

Je nach der eingesetzten Infiltrationstechnik kann die Infiltra

BVerfGE 120, 274 (326):

tion auch weitere Schäden verursachen, die im Zuge der Prüfung der Angemessenheit einer staatlichen Maßnahme mit zu berücksichtigen sind. Wird dem Betroffenen etwa eine Infiltrationssoftware in Form eines vermeintlich nützlichen Programms zugespielt, lässt sich nicht ausschließen, dass er dieses Programm an Dritte weiterleitet, deren Systeme in der Folge ebenfalls geschädigt werden. Werden zur Infiltration bislang unbekannte Sicherheitslücken des Betriebssystems genutzt, kann dies einen Zielkonflikt zwischen den öffentlichen Interessen an einem erfolgreichen Zugriff und an einer möglichst großen Sicherheit informationstechnischer Systeme auslösen. In der Folge besteht die Gefahr, dass die Ermittlungsbehörde es etwa unterlässt, gegenüber anderen Stellen Maßnahmen zur Schließung solcher Sicherheitslücken anzuregen, oder sie sogar aktiv darauf hinwirkt, dass die Lücken unerkannt bleiben. Der Zielkonflikt könnte daher das Vertrauen der Bevölkerung beeinträchtigen, dass der Staat um eine möglichst hohe Sicherheit der Informationstechnologie bemüht ist.

(2) Der Grundrechtseingriff, der in dem heimlichen Zugriff auf ein informationstechnisches System liegt, entspricht im Rahmen einer präventiven Zielsetzung angesichts seiner Intensität nur dann dem Gebot der Angemessenheit, wenn bestimmte Tatsachen auf eine im Einzelfall drohende Gefahr für ein überragend wichtiges Rechtsgut hinweisen, selbst wenn sich noch nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit feststellen lässt, dass die Gefahr schon in näherer Zukunft eintritt. Zudem muss das Gesetz, das zu einem derartigen Eingriff ermächtigt, den Grundrechtsschutz für den Betroffenen auch durch geeignete Verfahrensvorkehrungen sichern.

(a) In dem Spannungsverhältnis zwischen der Pflicht des Staates zum Rechtsgüterschutz und dem Interesse des Einzelnen an der Wahrung seiner von der Verfassung verbürgten Rechte gehört es zur Aufgabe des Gesetzgebers, in abstrakter Weise einen Ausgleich der widerstreitenden Interessen zu erreichen (vgl. BVerfGE 109, 279 [350]). Dies kann dazu führen, dass bestimmte intensive Grundrechtseingriffe nur zum Schutz bestimmter Rechtsgüter und erst von bestimmten Verdachts- oder Gefahrenstufen an vor

BVerfGE 120, 274 (327):

gesehen werden dürfen. In dem Verbot unangemessener Grundrechtseingriffe finden auch die Pflichten des Staates zum Schutz anderer Rechtsgüter ihre Grenze (vgl. BVerfGE 115, 320 [358]). Entsprechende Eingriffsschwellen sind durch eine gesetzliche Regelung zu gewährleisten (vgl. BVerfGE 100, 313 [383 f.]; 109, 279 [350 ff.]; 115, 320 [346]).

(b) Ein Grundrechtseingriff von hoher Intensität kann bereits als solcher unverhältnismäßig sein, wenn der gesetzlich geregelte Eingriffsanlass kein hinreichendes Gewicht aufweist. Soweit das einschlägige Gesetz der Abwehr bestimmter Gefahren dient, wie sich dies für das Verfassungsschutzgesetz aus § 1 VSG ergibt, kommt es für das Gewicht des Eingriffsanlasses maßgeblich auf den Rang und die Art der Gefährdung der Schutzgüter an, die in der jeweiligen Regelung in Bezug genommen werden (vgl. BVerfGE 115, 320 [360 f.]).

Wiegen die Schutzgüter einer Eingriffsermächtigung als solche hinreichend schwer, um Grundrechtseingriffe der geregelten Art zu rechtfertigen, begründet der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verfassungsrechtliche Anforderungen an die tatsächlichen Voraussetzungen des Eingriffs. Der Gesetzgeber hat insoweit die Ausgewogenheit zwischen der Art und Intensität der Grundrechtsbeeinträchtigung einerseits und den zum Eingriff berechtigenden Tatbestandselementen andererseits zu wahren (vgl. BVerfGE 100, 313 [392 ff.]). Die Anforderungen an den Wahrscheinlichkeitsgrad und die Tatsachenbasis der Prognose müssen in angemessenem Verhältnis zur Art und Schwere der Grundrechtsbeeinträchtigung stehen. Selbst bei höchstem Gewicht der drohenden Rechtsgutsbeeinträchtigung kann auf das Erfordernis einer hinreichenden Eintrittswahrscheinlichkeit nicht verzichtet werden. Auch muss als Voraussetzung eines schweren Grundrechtseingriffs gewährleistet bleiben, dass Annahmen und Schlussfolgerungen einen konkret umrissenen Ausgangspunkt im Tatsächlichen besitzen (vgl. BVerfGE 113, 348 [386]; 115, 320 [360 f.]).

(c) Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz setzt einer gesetzlichen Regelung, die zum heimlichen Zugriff auf informationstechnische Systeme ermächtigt, zunächst insoweit Grenzen, als besondere

BVerfGE 120, 274 (328):

Anforderungen an den Eingriffsanlass bestehen. Dieser besteht hier in der Gefahrenprävention im Rahmen der Aufgaben der Verfassungsschutzbehörde gemäß § 1 VSG.

(aa) Ein derartiger Eingriff darf nur vorgesehen werden, wenn die Eingriffsermächtigung ihn davon abhängig macht, dass tatsächliche Anhaltspunkte einer konkreten Gefahr für ein überragend wichtiges Rechtsgut vorliegen. Überragend wichtig sind zunächst Leib, Leben und Freiheit der Person. Ferner sind überragend wichtig solche Güter der Allgemeinheit, deren Bedrohung die Grundlagen oder den Bestand des Staates oder die Grundlagen der Existenz der Menschen berührt. Hierzu zählt etwa auch die Funktionsfähigkeit wesentlicher Teile existenzsichernder öffentlicher Versorgungseinrichtungen.

Zum Schutz sonstiger Rechtsgüter Einzelner oder der Allgemeinheit in Situationen, in denen eine existentielle Bedrohungslage nicht besteht, ist eine staatliche Maßnahme grundsätzlich nicht angemessen, durch die -- wie hier -- die Persönlichkeit des Betroffenen einer weitgehenden Ausspähung durch die Ermittlungsbehörde preisgegeben wird. Zum Schutz solcher Rechtsgüter hat sich der Staat auf andere Ermittlungsbefugnisse zu beschränken, die ihm das jeweils anwendbare Fachrecht im präventiven Bereich einräumt.

(bb) Die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage muss weiter als Voraussetzung des heimlichen Zugriffs vorsehen, dass zumindest tatsächliche Anhaltspunkte einer konkreten Gefahr für die hinreichend gewichtigen Schutzgüter der Norm bestehen.

α) Das Erfordernis tatsächlicher Anhaltspunkte führt dazu, dass Vermutungen oder allgemeine Erfahrungssätze allein nicht ausreichen, um den Zugriff zu rechtfertigen. Vielmehr müssen bestimmte Tatsachen festgestellt sein, die eine Gefahrenprognose tragen (vgl. BVerfGE 110, 33 [61]; 113, 348 [378]).

Diese Prognose muss auf die Entstehung einer konkreten Gefahr bezogen sein. Dies ist eine Sachlage, bei der im Einzelfall die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass in absehbarer Zeit ohne Eingreifen des Staates ein Schaden für die Schutzgüter der Norm durch bestimmte Personen verursacht wird. Die konkrete

BVerfGE 120, 274 (329):

Gefahr wird durch drei Kriterien bestimmt: den Einzelfall, die zeitliche Nähe des Umschlagens einer Gefahr in einen Schaden und den Bezug auf individuelle Personen als Verursacher. Der hier zu beurteilende Zugriff auf das informationstechnische System kann allerdings schon gerechtfertigt sein, wenn sich noch nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit feststellen lässt, dass die Gefahr schon in näherer Zukunft eintritt, sofern bestimmte Tatsachen auf eine im Einzelfall drohende Gefahr für ein überragend wichtiges Rechtsgut hinweisen. Die Tatsachen müssen zum einen den Schluss auf ein wenigstens seiner Art nach konkretisiertes und zeitlich absehbares Geschehen zulassen, zum anderen darauf, dass bestimmte Personen beteiligt sein werden, über deren Identität zumindest so viel bekannt ist, dass die Überwachungsmaßnahme gezielt gegen sie eingesetzt und weitgehend auf sie beschränkt werden kann.

Dagegen wird dem Gewicht des Grundrechtseingriffs, der in dem heimlichen Zugriff auf ein informationstechnisches System liegt, nicht hinreichend Rechnung getragen, wenn der tatsächliche Eingriffsanlass noch weitergehend in das Vorfeld einer im Einzelnen noch nicht absehbaren konkreten Gefahr für die Schutzgüter der Norm verlegt wird.

Eine Anknüpfung der Einschreitschwelle an das Vorfeldstadium ist verfassungsrechtlich angesichts der Schwere des Eingriffs nicht hinnehmbar, wenn nur ein durch relativ diffuse Anhaltspunkte für mögliche Gefahren gekennzeichnetes Geschehen bekannt ist. Die Tatsachenlage ist dann häufig durch eine hohe Ambivalenz der Bedeutung einzelner Beobachtungen gekennzeichnet. Die Geschehnisse können in harmlosen Zusammenhängen verbleiben, aber auch den Beginn eines Vorgangs bilden, der in eine Gefahr mündet (vgl. zur Straftatenverhütung BVerfGE 110, 33 [59]).

β) Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Regelung des tatsächlichen Eingriffsanlasses sind im Fall des heimlichen Zugriffs auf ein informationstechnisches System für alle Eingriffsermächtigungen mit präventiver Zielsetzung zu beachten. Da die Beeinträchtigung durch den Eingriff in allen diesen Fällen für die Betroffenen die Gleiche ist, besteht hinsichtlich seiner Anforde

BVerfGE 120, 274 (330):

rungen kein Anlass zu behördenbezogenen Differenzierungen, etwa zwischen Polizeibehörden und anderen mit präventiven Aufgaben betrauten Behörden wie Verfassungsschutzbehörden. Dass Polizei- und Verfassungsschutzbehörden unterschiedliche Aufgaben und Befugnisse haben und in der Folge Maßnahmen mit unterschiedlicher Eingriffstiefe vornehmen können, ist für die Gewichtung des heimlichen Zugriffs auf das informationstechnische System grundsätzlich ohne Belang.

Zwar können Differenzierungen zwischen den Ermächtigungen der verschiedenen Behörden mit präventiven Aufgaben vor der Verfassung Bestand haben. So rechtfertigen die besonderen Zwecke im Bereich der strategischen Telekommunikationsüberwachung durch den Bundesnachrichtendienst, dass die Eingriffsvoraussetzungen anders bestimmt werden als im Polizei- oder Strafprozessrecht (vgl. BVerfGE 100, 313 [383]). Auch können die Einschreitvoraussetzungen für Ermittlungsmaßnahmen unterschiedlich gestaltet werden, je nachdem welche Behörde mit welcher Zielsetzung handelt. Auf diese Weise kann etwa der besonderen Aufgabenstellung der Verfassungsschutzbehörden zur Aufklärung verfassungsfeindlicher Bestrebungen im Vorfeld konkreter Gefahren Rechnung getragen werden (vgl. allgemein zum Problem adäquater Ermittlungsregelungen im Vorfeldbereich Möstl, DVBl 2007, S. 581; Volkmann, JZ 2006, S. 918). So ist es grundsätzlich verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass die Verfassungsschutzbehörden nachrichtendienstliche Mittel auch einsetzen dürfen, um Erkenntnisse über Gruppierungen zu erlangen, die die Schutzgüter des Verfassungsschutzgesetzes -- zumindest noch -- auf dem Boden der Legalität bekämpfen. Auch ist für den Einsatz solcher Mittel nicht generell zu fordern, dass über die stets erforderlichen tatsächlichen Anhaltspunkte für derartige Bestrebungen (vgl. etwa § 7 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 3 Abs. 1 VSG) hinaus konkrete Verdachtsmomente bestehen.

Jedoch ist der Gesetzgeber auch bei der Regelung der einzelnen Befugnisse von Sicherheitsbehörden, deren Aufgabe in der Vorfeldaufklärung besteht, an die verfassungsrechtlichen Vorgaben gebunden, die sich aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz erge

BVerfGE 120, 274 (331):

ben. Dies kann dazu führen, dass auch solche Behörden zu bestimmten intensiven Grundrechtseingriffen nur dann ermächtigt werden dürfen, wenn erhöhte Anforderungen an die Regelung des Eingriffsanlasses gewahrt sind. So liegt es insbesondere bei dem heimlichen Zugriff auf ein informationstechnisches System, der unabhängig von der handelnden Behörde das Risiko birgt, dass der Betroffene für eine weitgehende staatliche Ausspähung seiner Persönlichkeit verfügbar gemacht wird. Auch wenn es nicht gelingen sollte, speziell auf im Vorfeld tätige Behörden zugeschnittene gesetzliche Maßgaben für den Eingriffsanlass zu entwickeln, die dem Gewicht und der Intensität der Grundrechtsgefährdung in vergleichbarem Maße Rechnung tragen wie es der überkommene Gefahrenbegriff etwa im Polizeirecht leistet, wäre dies kein verfassungsrechtlich hinnehmbarer Anlass, die tatsächlichen Voraussetzungen für einen Eingriff der hier vorliegenden Art abzumildern.

(d) Weiter muss eine Ermächtigung zum heimlichen Zugriff auf informationstechnische Systeme mit geeigneten gesetzlichen Vorkehrungen verbunden werden, um die Interessen des Betroffenen verfahrensrechtlich abzusichern. Sieht eine Norm heimliche Ermittlungstätigkeiten des Staates vor, die -- wie hier -- besonders geschützte Zonen der Privatheit berühren oder eine besonders hohe Eingriffsintensität aufweisen, ist dem Gewicht des Grundrechtseingriffs durch geeignete Verfahrensvorkehrungen Rechnung zu tragen (vgl. BVerfGE 118, 168 [202], m.w.N.). Insbesondere ist der Zugriff grundsätzlich unter den Vorbehalt richterlicher Anordnung zu stellen.

(aa) Ein solcher Vorbehalt ermöglicht die vorbeugende Kontrolle einer geplanten heimlichen Ermittlungsmaßnahme durch eine unabhängige und neutrale Instanz. Eine derartige Kontrolle kann bedeutsames Element eines effektiven Grundrechtsschutzes sein. Sie ist zwar nicht dazu geeignet, die Mängel einer zu unbestimmt geregelten oder zu niedrig angesetzten Eingriffsschwelle auszugleichen, da auch die unabhängige Prüfungsinstanz nur sicherstellen kann, dass die geregelten Eingriffsvoraussetzungen eingehalten werden (vgl. BVerfGE 110, 33 [67 f.]). Sie kann aber

BVerfGE 120, 274 (332):

gewährleisten, dass die Entscheidung über eine heimliche Ermittlungsmaßnahme auf die Interessen des Betroffenen hinreichend Rücksicht nimmt, wenn der Betroffene selbst seine Interessen aufgrund der Heimlichkeit der Maßnahme im Vorwege nicht wahrnehmen kann. Die Kontrolle dient insoweit der "kompensatorischen Repräsentation" der Interessen des Betroffenen im Verwaltungsverfahren (vgl. SächsVerfGH, Urteil vom 14. Mai 1996 -- Vf.44-II-94 --, JZ 1996, S. 957 [964]).

(bb) Bewirkt eine heimliche Ermittlungsmaßnahme einen schwerwiegenden Grundrechtseingriff, so ist eine vorbeugende Kontrolle durch eine unabhängige Instanz verfassungsrechtlich geboten, weil der Betroffene sonst ungeschützt bliebe. Dem Gesetzgeber ist allerdings bei der Gestaltung der Kontrolle im Einzelnen, etwa bei der Entscheidung über die kontrollierende Stelle und das anzuwendende Verfahren, grundsätzlich ein Regelungsspielraum eingeräumt. Bei einem Grundrechtseingriff von besonders hohem Gewicht wie dem heimlichen Zugriff auf ein informationstechnisches System reduziert sich der Spielraum dahingehend, dass die Maßnahme grundsätzlich unter den Vorbehalt richterlicher Anordnung zu stellen ist. Richter können aufgrund ihrer persönlichen und sachlichen Unabhängigkeit und ihrer ausschließlichen Bindung an das Gesetz die Rechte des Betroffenen im Einzelfall am besten und sichersten wahren (vgl. BVerfGE 103, 142 [151]; 107, 299 [325]). Vorausgesetzt ist allerdings, dass sie die Rechtmäßigkeit der vorgesehenen Maßnahme eingehend prüfen und die Gründe schriftlich festhalten (zu den Anforderungen an die Anordnung einer akustischen Wohnraumüberwachung vgl. BVerfGE 109, 279 [358 ff.]; zur Kritik an der Praxis der Ausübung des Richtervorbehalts bei Wohnungsdurchsuchungen vgl. BVerfGE 103, 142 [152], m.w.N.).

Der Gesetzgeber darf eine andere Stelle nur dann mit der Kontrolle betrauen, wenn diese gleiche Gewähr für ihre Unabhängigkeit und Neutralität bietet wie ein Richter. Auch von ihr muss eine Begründung zur Rechtmäßigkeit gegeben werden.

Von dem Erfordernis einer vorherigen Kontrolle der Maßnahme durch eine dafür geeignete neutrale Stelle darf eine Ausnahme für

BVerfGE 120, 274 (333):

Eilfälle, etwa bei Gefahr im Verzug, vorgesehen werden, wenn für eine anschließende Überprüfung durch die neutrale Stelle gesorgt ist. Für die tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen der Annahme eines Eilfalls bestehen dabei indes wiederum verfassungsrechtliche Vorgaben (vgl. BVerfGE 103, 142 [153 ff.] zu Art. 13 Abs. 2 GG).

(3) Nach diesen Maßstäben genügt die angegriffene Norm nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen.

(a) Nach § 5 Abs. 2 in Verbindung mit § 7 Abs. 1 Nr. 1 und § 3 Abs. 1 VSG sind Voraussetzung für den Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel durch die Verfassungsschutzbehörde lediglich tatsächliche Anhaltspunkte für die Annahme, dass auf diese Weise Erkenntnisse über verfassungsfeindliche Bestrebungen gewonnen werden können. Dies ist sowohl hinsichtlich der tatsächlichen Voraussetzungen für den Eingriff als auch des Gewichts der zu schützenden Rechtsgüter keine hinreichende materielle Eingriffsschwelle. Auch ist eine vorherige Prüfung durch eine unabhängige Stelle nicht vorgesehen, so dass die verfassungsrechtlich geforderte verfahrensrechtliche Sicherung fehlt.

(b) Diese Mängel entfallen nicht, wenn die Verweisung des § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 2 VSG auf die näheren Voraussetzungen nach dem Gesetz zu Artikel 10 Grundgesetz trotz ihrer Unbestimmtheit in die Prüfung einbezogen und in der weiten Interpretation der nordrhein-westfälischen Landesregierung so verstanden wird, dass sie sich auf sämtliche formellen und materiellen Vorkehrungen dieses Gesetzes bezieht. § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 2 VSG beschränkt den heimlichen Zugriff auf ein informationstechnisches System nicht auf eine Telekommunikationsüberwachung, deren Voraussetzungen § 3 Abs. 1 G 10 regelt, sondern ermöglicht derartige Zugriffe grundsätzlich zur Gewinnung aller verfügbaren Daten.

Weder die Regelung der Eingriffsschwelle noch die verfahrensrechtlichen Vorgaben in den in § 3 Abs. 1 G 10 vorgesehenen Eingriffstatbeständen genügen den verfassungsrechtlichen Anforderungen.

(aa) Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 G 10 ist eine Überwachungsmaß

BVerfGE 120, 274 (334):

nahme zulässig, wenn tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht bestehen, dass jemand eine Straftat aus einem in der Norm geregelten Katalog plant, begeht oder begangen hat. Der Straftatenkatalog lässt zum einen kein Konzept erkennen, nach dem es gerechtfertigt sein könnte, sämtliche dort aufgeführten Straftaten zum Anlass von Maßnahmen nach § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 2 VSG zu nehmen. So ist nicht bei allen in Bezug genommenen Normen gesichert, dass der Zugriff im konkreten Fall der Abwehr eines der oben (C I 2 b, dd [2] [c] [aa]) aufgeführten überragend wichtigen Rechtsgüter dient. Zum andern stellt die Verweisung auf § 3 Abs. 1 Satz 1 G 10 nicht in jedem Fall sicher, dass der heimliche Zugriff auf ein informationstechnisches System nur erfolgt, wenn solche Rechtsgüter im Einzelfall mit hinreichender Wahrscheinlichkeit (C I 2 b, dd [2] [c] [bb]) in näherer Zukunft gefährdet sind.

Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 G 10 kann eine Überwachungsmaßnahme auch angeordnet werden, wenn tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht bestehen, dass jemand Mitglied einer Vereinigung ist, deren Zwecke oder deren Tätigkeit darauf gerichtet sind, Straftaten zu begehen, die sich gegen die Schutzgüter des Verfassungsschutzes richten. Die Straftaten werden allerdings nur allgemein umschrieben, so dass das Risiko einer ausweitenden Auslegung naheliegt, die einen Eingriff auch zum Schutz von Rechtsgütern ermöglichen würde, die nicht überragend wichtig sind. Zudem müssten nach dieser Vorschrift nicht in jedem Fall, in dem der Eingriffstatbestand des § 3 Abs. 1 Satz 2 G 10 verwirklicht ist, hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für eine im Einzelfall von dieser Person oder der Vereinigung drohende Gefahr für ein überragend wichtiges Rechtsgut vorliegen.

(bb) § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 2 VSG genügt weiter selbst dann, wenn die Verweisung auf das Gesetz zu Artikel 10 Grundgesetz einbezogen wird, nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die vorbeugende Kontrolle eines heimlichen Zugriffs auf ein informationstechnisches System.

§ 10 G 10 sieht eine vorherige Anordnung der Überwachungsmaßnahme vor, die auf Antrag der Verfassungsschutzbehörde von

BVerfGE 120, 274 (335):

der zuständigen obersten Landesbehörde erteilt wird. Dieses Verfahren reicht nicht aus, um die von Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG geforderte vorbeugende Kontrolle sicherzustellen. Das Gesetz regelt weder einen Richtervorbehalt noch -- da die in § 3 Abs. 6 AG G 10 NRW enthaltene Regelung einer vorbeugenden Kontrolle durch die G 10-Kommission nicht von dem Verweis erfasst ist -- einen gleichwertigen Kontrollmechanismus. Die zuständige oberste Landesbehörde kann, anders als ein Gericht, aufgrund ihres Ressortzuschnitts ein eigenes Interesse an der Durchführung nachrichtendienstlicher Maßnahmen des Verfassungsschutzes haben. Sie bietet keine vergleichbare Gewähr für die Unabhängigkeit und Neutralität einer Kontrolle wie ein Gericht.

c) Schließlich fehlt es an hinreichenden gesetzlichen Vorkehrungen, um Eingriffe in den absolut geschützten Kernbereich privater Lebensgestaltung durch Maßnahmen nach § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 2 VSG zu vermeiden.

aa) Heimliche Überwachungsmaßnahmen staatlicher Stellen haben einen unantastbaren Kernbereich privater Lebensgestaltung zu wahren, dessen Schutz sich aus Art. 1 Abs. 1 GG ergibt (vgl. BVerfGE 6, 32 [41]; 27, 1 [6]; 32, 373 [378 f.]; 34, 238 [245]; 80, 367 [373]; 109, 279 [313]; 113, 348 [390]). Selbst überwiegende Interessen der Allgemeinheit können einen Eingriff in ihn nicht rechtfertigen (vgl. BVerfGE 34, 238 [245]; 109, 279 [313]). Zur Entfaltung der Persönlichkeit im Kernbereich privater Lebensgestaltung gehört die Möglichkeit, innere Vorgänge wie Empfindungen und Gefühle sowie Überlegungen, Ansichten und Erlebnisse höchstpersönlicher Art ohne die Angst zum Ausdruck zu bringen, dass staatliche Stellen dies überwachen (vgl. BVerfGE 109, 279 [314]).

Im Rahmen eines heimlichen Zugriffs auf ein informationstechnisches System besteht die Gefahr, dass die handelnde staatliche Stelle persönliche Daten erhebt, die dem Kernbereich zuzuordnen sind. So kann der Betroffene das System dazu nutzen, Dateien höchstpersönlichen Inhalts, etwa tagebuchartige Aufzeichnungen oder private Film- oder Tondokumente, anzulegen und zu spei

BVerfGE 120, 274 (336):

chern. Derartige Dateien können ebenso wie etwa schriftliche Verkörperungen des höchstpersönlichen Erlebens (dazu vgl. BVerfGE 80, 367 [373 ff.]; 109, 279 [319]) einen absoluten Schutz genießen. Zum anderen kann das System, soweit es telekommunikativen Zwecken dient, zur Übermittlung von Inhalten genutzt werden, die gleichfalls dem Kernbereich unterfallen können. Dies gilt nicht nur für Sprachtelefonate, sondern auch etwa für die Fernkommunikation mittels E-Mails oder anderer Kommunikationsdienste des Internet (vgl. BVerfGE 113, 348 [390]). Die absolut geschützten Daten können bei unterschiedlichen Arten von Zugriffen erhoben werden, etwa bei der Durchsicht von Speichermedien ebenso wie bei der Überwachung der laufenden Internetkommunikation oder gar einer Vollüberwachung der Nutzung des Zielsystems.

bb) Soll heimlich auf das informationstechnische System des Betroffenen zugegriffen werden, bedarf es besonderer gesetzlicher Vorkehrungen, die den Kernbereich der privaten Lebensgestaltung schützen.

Die Bürger nutzen zur Verwaltung ihrer persönlichen Angelegenheiten und zur Telekommunikation auch mit engen Bezugspersonen zunehmend komplexe informationstechnische Systeme, die ihnen Entfaltungsmöglichkeiten im höchstpersönlichen Bereich bieten. Angesichts dessen schafft eine Ermittlungsmaßnahme wie der Zugriff auf ein informationstechnisches System, mittels dessen die auf dem Zielsystem vorhandenen Daten umfassend erhoben werden können, gegenüber anderen Überwachungsmaßnahmen -- etwa der Nutzung des Global Positioning Systems als Instrument technischer Observation (vgl. dazu BVerfGE 112, 304 [318]) -- die gesteigerte Gefahr, dass Daten höchstpersönlichen Inhalts erhoben werden.

Wegen der Heimlichkeit des Zugriffs hat der Betroffene keine Möglichkeit, selbst vor oder während der Ermittlungsmaßnahme darauf hinzuwirken, dass die ermittelnde staatliche Stelle den Kernbereich seiner privaten Lebensgestaltung achtet. Diesem vollständigen Kontrollverlust ist durch besondere Regelungen zu

BVerfGE 120, 274 (337):

begegnen, welche die Gefahr einer Kernbereichsverletzung durch geeignete Verfahrensvorkehrungen abschirmen.

cc) Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die konkrete Ausgestaltung des Kernbereichsschutzes können je nach der Art der Informationserhebung und der durch sie erfassten Informationen unterschiedlich sein.

Eine gesetzliche Ermächtigung zu einer Überwachungsmaßnahme, die den Kernbereich privater Lebensgestaltung berühren kann, hat so weitgehend wie möglich sicherzustellen, dass Daten mit Kernbereichsbezug nicht erhoben werden. Ist es -- wie bei dem heimlichen Zugriff auf ein informationstechnisches System -- praktisch unvermeidbar, Informationen zur Kenntnis zu nehmen, bevor ihr Kernbereichsbezug bewertet werden kann, muss für hinreichenden Schutz in der Auswertungsphase gesorgt sein. Insbesondere müssen aufgefundene und erhobene Daten mit Kernbereichsbezug unverzüglich gelöscht und ihre Verwertung ausgeschlossen werden (vgl. BVerfGE 109, 279 [318]; 113, 348 [391 f.]).

(1) Im Rahmen des heimlichen Zugriffs auf ein informationstechnisches System wird die Datenerhebung schon aus technischen Gründen zumindest überwiegend automatisiert erfolgen. Die Automatisierung erschwert es jedoch im Vergleich zu einer durch Personen durchgeführten Erhebung, schon bei der Erhebung Daten mit und ohne Bezug zum Kernbereich zu unterscheiden. Technische Such- oder Ausschlussmechanismen zur Bestimmung der Kernbereichsrelevanz persönlicher Daten arbeiten nach einhelliger Auffassung der vom Senat angehörten sachkundigen Auskunftspersonen nicht so zuverlässig, dass mit ihrer Hilfe ein wirkungsvoller Kernbereichsschutz erreicht werden könnte.

Selbst wenn der Datenzugriff unmittelbar durch Personen ohne vorherige technische Aufzeichnung erfolgt, etwa bei einer persönlichen Überwachung der über das Internet geführten Sprachtelefonie, stößt ein Kernbereichsschutz schon bei der Datenerhebung auf praktische Schwierigkeiten. Bei der Durchführung einer derartigen Maßnahme ist in der Regel nicht sicher vorhersehbar, welchen Inhalt die erhobenen Daten haben werden (vgl. zur Telekom

BVerfGE 120, 274 (338):

munikationsüberwachung BVerfGE 113, 348 [392]). Auch kann es Schwierigkeiten geben, die Daten inhaltlich während der Erhebung zu analysieren. So liegt es etwa bei fremdsprachlichen Textdokumenten oder Gesprächen. Auch in derartigen Fällen kann die Kernbereichsrelevanz der überwachten Vorgänge nicht stets vor oder bei der Datenerhebung abgeschätzt werden. In solchen Fällen ist es verfassungsrechtlich nicht gefordert, den Zugriff wegen des Risikos einer Kernbereichsverletzung auf der Erhebungsebene von vornherein zu unterlassen, da Grundlage des Zugriffs auf das informationstechnische System tatsächliche Anhaltspunkte einer konkreten Gefahr für ein überragend wichtiges Schutzgut sind.

(2) Der verfassungsrechtlich gebotene Kernbereichsschutz lässt sich im Rahmen eines zweistufigen Schutzkonzepts gewährleisten.

(a) Die gesetzliche Regelung hat darauf hinzuwirken, dass die Erhebung kernbereichsrelevanter Daten soweit wie informationstechnisch und ermittlungstechnisch möglich unterbleibt (vgl. zur Telekommunikationsüberwachung BVerfGE 113, 348 [391 f.]; zur akustischen Wohnraumüberwachung BVerfGE 109, 279 [318, 324]). Insbesondere sind verfügbare informationstechnische Sicherungen einzusetzen. Gibt es im Einzelfall konkrete Anhaltspunkte dafür, dass eine bestimmte Datenerhebung den Kernbereich privater Lebensgestaltung berühren wird, so hat sie grundsätzlich zu unterbleiben. Anders liegt es, wenn zum Beispiel konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass kernbereichsbezogene Kommunikationsinhalte mit Inhalten verknüpft werden, die dem Ermittlungsziel unterfallen, um eine Überwachung zu verhindern.

(b) In vielen Fällen wird sich die Kernbereichsrelevanz der erhobenen Daten vor oder bei der Datenerhebung nicht klären lassen. Der Gesetzgeber hat durch geeignete Verfahrensvorschriften sicherzustellen, dass dann, wenn Daten mit Bezug zum Kernbereich privater Lebensgestaltung erhoben worden sind, die Intensität der Kernbereichsverletzung und ihre Auswirkungen für die Persönlichkeit und Entfaltung des Betroffenen so gering wie möglich bleiben.

BVerfGE 120, 274 (339):

Entscheidende Bedeutung für den Schutz hat insoweit die Durchsicht der erhobenen Daten auf kernbereichsrelevante Inhalte, für die ein geeignetes Verfahren vorzusehen ist, das den Belangen des Betroffenen hinreichend Rechnung trägt. Ergibt die Durchsicht, dass kernbereichsrelevante Daten erhoben wurden, sind diese unverzüglich zu löschen. Eine Weitergabe oder Verwertung ist auszuschließen (vgl. BVerfGE 109, 279 [324]; 113, 348 [392]).

dd) Das Verfassungsschutzgesetz enthält die erforderlichen kernbereichsschützenden Vorschriften nicht. Nichts anderes ergibt sich, wenn die Verweisung des § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 2 VSG auf das Gesetz zu Artikel 10 Grundgesetz trotz ihrer Unbestimmtheit einbezogen wird. Dieses Gesetz enthält gleichfalls keine Vorkehrungen zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung.

Entgegen der Auffassung der nordrhein-westfälischen Landesregierung kann insoweit selbst dann nicht § 4 Abs. 1 G 10 herangezogen werden, wenn die Verweisung des § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 2 VSG in weiter Interpretation so verstanden wird, dass sie sich auf diese Vorschrift erstreckt. § 4 Abs. 1 G 10 regelt lediglich, dass erhobene Daten, die nicht oder nicht mehr benötigt werden, zu löschen sind, und normiert damit das allgemeine Gebot der Erforderlichkeit. Die Vorschrift enthält demgegenüber keinerlei besondere Maßgaben für die Erhebung, Durchsicht und Löschung von Daten, die einen Kernbereichsbezug aufweisen können. Das Gebot der Erforderlichkeit kann mit der verfassungsrechtlich gebotenen Achtung des Kernbereichs privater Lebensgestaltung nicht gleichgesetzt werden. Der Kernbereich ist vielmehr einer Relativierung durch gegenläufige Ermittlungsinteressen, wie sie durch eine Anwendung des Erforderlichkeitsgebots implizit eingeführt würde, gerade nicht zugänglich (vgl. BVerfGE 109, 279 [314]).

d) Der Verstoß gegen das allgemeine Persönlichkeitsrecht in seiner Ausprägung als Schutz der Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) führt zur Nichtigkeit von § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 2 VSG.

BVerfGE 120, 274 (340):

e) Angesichts dessen bedarf es keiner Prüfung mehr, wie weit Maßnahmen, zu denen die Norm ermächtigt, auch gegen andere Grundrechte oder das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen.

II.

Die Ermächtigung zum heimlichen Aufklären des Internet in § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 1 VSG verletzt das durch Art. 10 Abs. 1 GG gewährleistete Telekommunikationsgeheimnis. Maßnahmen nach dieser Norm können sich in bestimmten Fällen als Eingriff in dieses Grundrecht darstellen, der verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt ist (1); auch ist Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt (2). Die Verfassungswidrigkeit führt zur Nichtigkeit der Norm (3). Die Verfassungsschutzbehörde darf allerdings weiterhin Maßnahmen der Internetaufklärung treffen, soweit diese nicht als Grundrechtseingriffe anzusehen sind (4).

1. Das in § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 1 VSG geregelte heimliche Aufklären des Internet umfasst Maßnahmen, mit der die Verfassungsschutzbehörde Inhalte der Internetkommunikation auf dem dafür technisch vorgesehenen Weg zur Kenntnis nimmt, also zum Beispiel durch Aufruf einer Webseite im World Wide Web mittels eines Web-Browsers (s. o. A I 1 a). Dies kann in bestimmten Fällen in das Telekommunikationsgeheimnis eingreifen. Ein solcher Eingriff wird durch die angegriffene Norm verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt.

a) Der Schutzbereich von Art. 10 Abs. 1 GG umfasst die mit einem an das Internet angeschlossenen informationstechnischen System geführte laufende Fernkommunikation (vgl. oben I 1 c, aa [1]). Allerdings schützt dieses Grundrecht lediglich das Vertrauen des Einzelnen darin, dass eine Fernkommunikation, an der er beteiligt ist, nicht von Dritten zur Kenntnis genommen wird. Dagegen ist das Vertrauen der Kommunikationspartner zueinander nicht Gegenstand des Grundrechtsschutzes. Steht im Vordergrund einer staatlichen Ermittlungsmaßnahme nicht der unautorisierte Zugriff auf die Telekommunikation, sondern die Enttäuschung des personengebundenen Vertrauens in den Kommunikations

BVerfGE 120, 274 (341):

partner, so liegt darin kein Eingriff in Art. 10 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 106, 28 [37 f.]). Die staatliche Wahrnehmung von Inhalten der Telekommunikation ist daher nur dann am Telekommunikationsgeheimnis zu messen, wenn eine staatliche Stelle eine Telekommunikationsbeziehung von außen überwacht, ohne selbst Kommunikationsadressat zu sein. Das Grundrecht schützt dagegen nicht davor, dass eine staatliche Stelle selbst eine Telekommunikationsbeziehung zu einem Grundrechtsträger aufnimmt.

Erlangt eine staatliche Stelle Kenntnis von den Inhalten einer über die Kommunikationsdienste des Internet geführten Fernkommunikation auf dem dafür technisch vorgesehenen Weg, so liegt darin nur dann ein Eingriff in Art. 10 Abs. 1 GG, wenn die staatliche Stelle hierzu nicht durch Kommunikationsbeteiligte autorisiert ist. Da das Telekommunikationsgeheimnis das personengebundene Vertrauen der Kommunikationsbeteiligten zueinander nicht schützt, erfasst die staatliche Stelle die Kommunikationsinhalte bereits dann autorisiert, wenn nur einer von mehreren Beteiligten ihr diesen Zugriff freiwillig ermöglicht hat.

Das heimliche Aufklären des Internet greift danach dann in Art. 10 Abs. 1 GG ein, wenn die Verfassungsschutzbehörde zugangsgesicherte Kommunikationsinhalte überwacht, indem sie Zugangsschlüssel nutzt, die sie ohne oder gegen den Willen der Kommunikationsbeteiligten erhoben hat. So liegt es etwa, wenn ein mittels Keylogging erhobenes Passwort eingesetzt wird, um Zugang zu einem E-Mail-Postfach oder zu einem geschlossenen Chat zu erlangen.

Dagegen ist ein Eingriff in Art. 10 Abs. 1 GG zu verneinen, wenn etwa ein Teilnehmer eines geschlossenen Chats der für die Verfassungsschutzbehörde handelnden Person seinen Zugang freiwillig zur Verfügung gestellt hat und die Behörde in der Folge diesen Zugang nutzt. Erst recht scheidet ein Eingriff in das Telekommunikationsgeheimnis aus, wenn die Behörde allgemein zugängliche Inhalte erhebt, etwa indem sie offene Diskussionsforen oder nicht zugangsgesicherte Webseiten einsieht.

b) Die von § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 1 VSG ermöglichten

BVerfGE 120, 274 (342):

Eingriffe in Art. 10 Abs. 1 GG sind verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Die angegriffene Norm genügt nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen an Ermächtigungen zu solchen Eingriffen.

aa) § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 1 VSG wird dem Gebot der Normenklarheit und Normenbestimmtheit nicht gerecht, da aufgrund der Unbestimmtheit von Satz 2 dieser Vorschrift die Eingriffsvoraussetzungen nicht hinreichend präzise geregelt sind (vgl. oben C I 2 a, bb).

bb) Die angegriffene Norm steht weiter, soweit sie an Art. 10 Abs. 1 GG zu messen ist, mit dem Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne nicht in Einklang.

Der Eingriff in das Telekommunikationsgeheimnis wiegt schwer. Auf der Grundlage der angegriffenen Norm kann die Verfassungsschutzbehörde auf Kommunikationsinhalte zugreifen, die sensibler Art sein und Einblicke in die persönlichen Angelegenheiten und Gewohnheiten des Betroffenen zulassen können. Betroffen ist nicht nur derjenige, der den Anlass für die Überwachungsmaßnahme gegeben hat. Der Eingriff kann vielmehr eine gewisse Streubreite aufweisen, wenn Erkenntnisse nicht nur über das Kommunikationsverhalten desjenigen, gegen den sich die Maßnahme richtet, sondern auch über seine Kommunikationspartner gewonnen werden. Die Heimlichkeit des Zugriffs erhöht die Eingriffsintensität. Zudem können wegen der weiten Fassung der Eingriffsvoraussetzungen in § 7 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 VSG auch Personen überwacht werden, die für den Eingriffsanlass nicht verantwortlich sind.

Ein derart schwerwiegender Grundrechtseingriff setzt auch unter Berücksichtigung des Gewichts der Ziele des Verfassungsschutzes grundsätzlich zumindest die Normierung einer qualifizierten materiellen Eingriffsschwelle voraus (vgl. zu strafrechtlichen Ermittlungen BVerfGE 107, 299 [321]). Daran fehlt es hier. Vielmehr lässt § 7 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 VSG nachrichtendienstliche Maßnahmen in weitem Umfang im Vorfeld konkreter Gefährdungen zu, ohne Rücksicht auf das Gewicht der möglichen Rechtsgutsverletzung und auch gegenüber Dritten. Ei

BVerfGE 120, 274 (343):

ne derart weitreichende Eingriffsermächtigung ist mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht vereinbar.

cc) Das Verfassungsschutzgesetz enthält im Zusammenhang mit Eingriffen nach § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 1 VSG keine Vorkehrungen zum Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung. Solche Regelungen sind jedoch erforderlich, soweit eine staatliche Stelle zur Erhebung von Inhalten der Telekommunikation unter Eingriff in Art. 10 Abs. 1 GG ermächtigt wird (vgl. BVerfGE 113, 348 [390 ff.]).

2. Schließlich genügt § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 1 VSG, soweit die Norm zu Eingriffen in Art. 10 Abs. 1 GG ermächtigt, nicht dem Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG.

Nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG muss ein Gesetz dasjenige Grundrecht unter Angabe seines Artikels benennen, das durch dieses Gesetz oder aufgrund dieses Gesetzes eingeschränkt wird. Das Zitiergebot erfüllt eine Warn- und Besinnungsfunktion (vgl. BVerfGE 64, 72 [79 f.]). Durch die Benennung des Eingriffs im Gesetzeswortlaut soll gesichert werden, dass der Gesetzgeber nur Eingriffe vorsieht, die ihm als solche bewusst sind und über deren Auswirkungen auf die betroffenen Grundrechte er sich Rechenschaft ablegt (vgl. BVerfGE 5, 13 [16]; 85, 386 [404]). Die ausdrückliche Benennung erleichtert es auch, die Notwendigkeit und das Ausmaß des beabsichtigten Grundrechtseingriffs in öffentlicher Debatte zu klären. Nicht ausreichend ist hingegen, dass der Gesetzgeber sich des Grundrechtseingriffs bewusst war, wenn sich dies im Gesetzestext nicht niedergeschlagen hat (vgl. BVerfGE 113, 348 [366 f.]).

Die angegriffene Norm wahrt das Zitiergebot im Hinblick auf Art. 10 Abs. 1 GG nicht. Entgegen der Ansicht der nordrhein-westfälischen Landesregierung genügt die angegriffene Norm den Anforderungen nicht schon deshalb, weil § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 2 VSG durch die Verweisung auf das Gesetz zu Artikel 10 Grundgesetz darauf hindeuten mag, dass der Gesetzgeber einen Eingriff in das Telekommunikationsgeheimnis für möglich gehalten hat. Dem Zitiergebot ist nur Rechnung getragen, wenn das Grundrecht im Gesetzestext ausdrücklich als eingeschränkt benannt wird. Im

BVerfGE 120, 274 (344):

Übrigen ergibt sich angesichts des Umstands, dass § 5 Abs. 2 Nr. 11 VSG zwei unterschiedliche Eingriffsermächtigungen enthält, aus dem Gesetz keineswegs mit hinreichender Deutlichkeit, für welche von ihnen der Gesetzgeber zumindest mit der Möglichkeit eines Eingriffs in Art. 10 GG gerechnet hat.

3. Der Verstoß von § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 1 VSG gegen Art. 10 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG bewirkt die Nichtigkeit der Vorschrift.

4. Die Nichtigkeit der Ermächtigung führt allerdings nicht dazu, dass der Behörde Maßnahmen der Internetaufklärung grundsätzlich verwehrt sind, soweit diese nicht in Grundrechte eingreifen.

Das heimliche Aufklären des Internet greift, soweit es nicht unter Art. 10 Abs. 1 GG fällt, insbesondere nicht stets in das durch Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG gewährleistete allgemeine Persönlichkeitsrecht ein.

a) Die von dem allgemeinen Persönlichkeitsrecht gewährleistete Vertraulichkeit und Integrität informationstechnischer Systeme wird durch Maßnahmen der Internetaufklärung nicht berührt, da Maßnahmen nach § 5 Abs. 2 Nr. 11 Satz 1 Alt. 1 VSG sich darauf beschränken, Daten, die der Inhaber des Systems -- beispielsweise der Betreiber eines Webservers -- für die Internetkommunikation vorgesehen hat, auf dem technisch dafür vorgesehenen Weg zu erheben. Für solche Datenerhebungen hat der Betroffene selbst sein System technisch geöffnet. Er kann nicht darauf vertrauen, dass es nicht zu ihnen kommt.

b) Zumindest in der Regel ist auch ein Eingriff in Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG in der Ausprägung als Recht auf informationelle Selbstbestimmung zu verneinen.

aa) Eine Kenntnisnahme öffentlich zugänglicher Informationen ist dem Staat grundsätzlich nicht verwehrt. Dies gilt auch dann, wenn auf diese Weise im Einzelfall personenbezogene Informationen erhoben werden können (vgl. etwa T. Böckenförde, Die Ermittlung im Netz, 2003, S. 196 f.; Zöller, GA 2000, S. 563 [569]). Daher liegt kein Eingriff in das allgemeine Persönlichkeitsrecht vor, wenn eine staatliche Stelle im Internet verfügbare Kommunikationsinhalte erhebt, die sich an jedermann oder zumindest an

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einen nicht weiter abgegrenzten Personenkreis richten. So liegt es etwa, wenn die Behörde eine allgemein zugängliche Webseite im World Wide Web aufruft, eine jedem Interessierten offen stehende Mailingliste abonniert oder einen offenen Chat beobachtet.

Ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung kann allerdings gegeben sein, wenn Informationen, die durch die Sichtung allgemein zugänglicher Inhalte gewonnen wurden, gezielt zusammengetragen, gespeichert und gegebenenfalls unter Hinzuziehung weiterer Daten ausgewertet werden und sich daraus eine besondere Gefahrenlage für die Persönlichkeit des Betroffenen ergibt. Hierfür bedarf es einer Ermächtigungsgrundlage.

bb) Ein Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung liegt nicht schon dann vor, wenn eine staatliche Stelle sich unter einer Legende in eine Kommunikationsbeziehung zu einem Grundrechtsträger begibt, wohl aber, wenn sie dabei ein schutzwürdiges Vertrauen des Betroffenen in die Identität und die Motivation seines Kommunikationspartners ausnutzt, um persönliche Daten zu erheben, die sie ansonsten nicht erhalten würde (vgl. zu Ermittlungen durch verdeckte Ermittler BVerwG, Urteil vom 29. April 1997 -- 1 C 2/95 --, NJW 1997, S. 2534; Di Fabio, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 2 Abs. 1 Rn. 176; Duttge, JZ 1996, S. 556 [562 f.]; Murswiek, in: Sachs, GG, 4. Aufl., 2007, Art. 2 Rn. 88 b; Warntjen, Heimliche Zwangsmaßnahmen und der Kernbereich privater Lebensgestaltung, 2007, S. 163; speziell zu Ermittlungen im Netz Germann, Gefahrenabwehr und Strafverfolgung im Internet, 2000, S. 519 ff.).

Danach wird die reine Internetaufklärung in aller Regel keinen Grundrechtseingriff bewirken. Die Kommunikationsdienste des Internet ermöglichen in weitem Umfang den Aufbau von Kommunikationsbeziehungen, in deren Rahmen das Vertrauen eines Kommunikationsteilnehmers in die Identität und Wahrhaftigkeit seiner Kommunikationspartner nicht schutzwürdig ist, da hierfür keinerlei Überprüfungsmechanismen bereitstehen. Dies gilt selbst dann, wenn bestimmte Personen -- etwa im Rahmen eines Diskussionsforums -- über einen längeren Zeitraum an der Kommunika

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tion teilnehmen und sich auf diese Weise eine Art "elektronische Gemeinschaft" gebildet hat. Auch im Rahmen einer solchen Kommunikationsbeziehung ist jedem Teilnehmer bewusst, dass er die Identität seiner Partner nicht kennt oder deren Angaben über sich jedenfalls nicht überprüfen kann. Sein Vertrauen darauf, dass er nicht mit einer staatlichen Stelle kommuniziert, ist in der Folge nicht schutzwürdig.

III.

Da § 5 Abs. 2 Nr. 11 VSG insgesamt nichtig ist, erledigen sich die gegen § 5 Abs. 3 und § 17 VSG vorgebrachten Rügen. Soweit die Rügen der Beschwerdeführer zulässig sind, ist die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Normen lediglich in Bezug auf Maßnahmen nach der nichtigen Vorschrift geltend gemacht.

IV.

§ 5a Abs. 1 VSG steht mit dem Grundgesetz in Einklang, soweit sein Anwendungsbereich auf Bestrebungen im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 1 VSG ausgedehnt wurde. Insbesondere verletzt diese Vorschrift nicht Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG.

1. Die in § 5a Abs. 1 VSG vorgesehene Erhebung von Kontoinhalten und Kontobewegungen greift in das allgemeine Persönlichkeitsrecht in seiner Ausprägung als Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein.

Derartige Kontoinformationen können für den Persönlichkeitsschutz des Betroffenen bedeutsam sein und werden vom Grundrecht geschützt. Nach den gegenwärtigen Gepflogenheiten werden die meisten Zahlungsvorgänge, die über Bargeschäfte des täglichen Lebens hinausgehen, über Konten abgewickelt. Werden Informationen über die Inhalte der Konten einer bestimmten Person gezielt zusammengetragen, ermöglicht dies einen Einblick in die Vermögensverhältnisse und die sozialen Kontakte des Betroffenen, soweit diese -- etwa durch Mitgliedsbeiträge oder Unterhaltsleistungen -- eine finanzielle Dimension aufweisen. Manche Konteninhaltsdaten, etwa die Höhe von Zahlungen im Rahmen verbrauchsabhängiger Dauerschuldverhältnisse, können auch

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weitere Rückschlüsse auf das Verhalten des Betroffenen ermöglichen (vgl. BVerfGE 118, 168 [185 f.]).

Die in § 5a Abs. 1 VSG vorgesehenen Maßnahmen greifen in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ein. Dabei kommt es nicht darauf an, ob sich der Regelungsgehalt der angegriffenen Norm in einer Befugnis der Verfassungsschutzbehörde erschöpft, ein Auskunftsersuchen an ein Kreditinstitut zu richten, oder ob sie implizit eine Auskunftspflicht des jeweiligen Kreditinstituts enthält. In jedem Fall ermächtigt die Vorschrift die Behörde zu Datenerhebungen, die bereits als solche einen Grundrechtseingriff bewirken.

2. Die in § 5a Abs. 1 VSG vorgesehenen Grundrechtseingriffe sind jedoch zur Ermittlung im Hinblick auf Bestrebungen im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 1 VSG verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Insbesondere genügt die angegriffene Norm insoweit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

a) Die in § 5a Abs. 1 VSG geregelten Maßnahmen dienen aufgrund der Erweiterung des Anwendungsbereichs der Norm auch zur Aufklärung der Finanzierungswege und der finanziellen Verhältnisse und Verflechtungen im Zusammenhang mit Bestrebungen im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 VSG. Dies ist ein legitimes Ziel des Verfassungsschutzes.

Die Norm ist in ihrer erweiterten Fassung geeignet, dieses Ziel zu erreichen. Sie ist hierzu auch erforderlich. Ein den Betroffenen weniger belastendes, aber ebenso wirksames Mittel zur Aufklärung von Bankgeschäften mit Blick auf Bestrebungen im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 1 VSG ist nicht ersichtlich.

b) § 5a Abs. 1 VSG wahrt auch das Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne.

aa) Allerdings ermächtigt die Norm die Verfassungsschutzbehörde zu Grundrechtseingriffen.

Bei Informationen über Kontoinhalte und Kontobewegungen kann es sich um sensible Daten handeln, deren Kenntnisnahme die grundrechtlich geschützten Interessen des Betroffenen erheblich beeinträchtigt. Die Erhebung solcher Informationen hat daher in der Regel ein erhöhtes grundrechtliches Gewicht (vgl. BVerfGE

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118, 168 [198 f.]). Die Intensität des Eingriffs wird zudem durch seine Heimlichkeit verstärkt. Nach § 5a Abs. 3 Satz 11 VSG darf auch das auskunftgebende Kreditinstitut dem Betroffenen das Auskunftsersuchen und die übermittelten Daten nicht mitteilen. Schließlich können dem Betroffenen Nachteile daraus entstehen, dass das kontoführende Kreditinstitut selbst zwangsläufig von der Datenerhebung erfährt und daraus ungünstige Schlüsse über den Betroffenen ziehen kann (vgl. BVerfGE 118, 168 [195]).

bb) Die mit § 5a Abs. 1 VSG verfolgten öffentlichen Interessen weisen jedoch solches Gewicht auf, dass sie zu den in der Norm geregelten Grundrechtseingriffen nicht außer Verhältnis stehen.

(1) Das Gesetz knüpft die Kenntnisnahme der Kontoinhalte und Kontobewegungen an tatbestandliche Voraussetzungen, die der Bedeutung des Grundrechtseingriffs für den Betroffenen hinreichend Rechnung tragen.

§ 5a Abs. 1 VSG macht die Erhebung von einem sowohl hinsichtlich der betroffenen Rechtsgüter als auch hinsichtlich der tatsächlichen Grundlage des Eingriffs qualifizierten Gefährdungstatbestand abhängig. Es müssen tatsächliche Anhaltspunkte für schwerwiegende Gefahren für die in § 3 Abs. 1 VSG genannten Schutzgüter vorliegen. Der Begriff der schwerwiegenden Gefahr verweist -- ebenso wie in dem insoweit gleichlautenden § 8a Abs. 2 BVerfSchG (vgl. dazu BTDrucks 16/2921, S. 14) -- auf eine erhöhte Intensität der Rechtsgutsbedrohung. Durch das Erfordernis tatsächlicher Anhaltspunkte für eine schwerwiegende Gefahr wird zudem die tatsächliche Grundlage des Eingriffs qualifiziert. Es reicht nicht aus, dass die geregelte Datenerhebung allgemein für die Aufgabenerfüllung der Verfassungsschutzbehörde nützlich ist. Vielmehr müssen Anhaltspunkte für einen Zustand bestehen, in dem das Schutzgut konkret bedroht ist.

Diese in zweifacher Hinsicht qualifizierte Eingriffsschwelle genügt den Anforderungen des allgemeinen Persönlichkeitsrechts. Weitere Eingrenzungen der tatbestandlichen Voraussetzungen des Eingriffs sind von Verfassungs wegen nicht zu fordern.

Zurückzuweisen ist insbesondere die Auffassung des Beschwerdeführers zu 1b, die materielle Eingriffsschwelle müsse hinsicht

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lich der in § 3 Abs. 1 Nr. 1 VSG genannten Bestrebungen so heraufgesetzt werden, dass § 5a Abs. 1 VSG nur militante und volksverhetzende Bestrebungen erfasst. Durch das Erfordernis tatsächlicher Anhaltspunkte für eine schwerwiegende Gefahr ist hinreichend sichergestellt, dass nicht jeder vage Verdacht, bestimmte Gruppierungen könnten sich gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung richten, zu einer Erhebung von Kontoinhalten und Kontobewegungen ausreicht. Der damit verbundene Eingriff wiegt andererseits nicht so schwer, dass er lediglich zur Bekämpfung gewalttätiger oder solcher Gruppierungen verhältnismäßig sein könnte, die volksverhetzend tätig werden.

Keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken ergeben sich auch daraus, dass § 5a Abs. 1 VSG keine besonderen Anforderungen an die Auswahl des von einer Datenerhebung Betroffenen regelt. Aufgrund dessen kann es zwar geschehen, dass Kontoinhaltsdaten einer Person erhoben werden, die nicht im Verdacht steht, für die Gefahr rechtlich verantwortlich zu sein. In Betracht kommt insbesondere, dass jemand als undoloses Werkzeug in Vermögenstransaktionen der betroffenen Bestrebung eingeschaltet worden ist. Jedoch ist es verfassungsrechtlich zulässig, eine Maßnahme nach § 5a Abs. 1 VSG auch gegen eine solche Person zu treffen, wenn sich Finanzierungsmechanismen ansonsten nicht aufklären lassen. Die Auswahl zwischen mehreren denkbaren Betroffenen kann durch den auch im Rahmen von § 5a Abs. 1 VSG geltenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatz hinreichend angeleitet werden. Dagegen werden Auskünfte über die Kontoinhalte von Personen, die nicht im Verdacht stehen, an den Vermögenstransaktionen der betroffenen Bestrebung bewusst oder unbewusst beteiligt zu sein, kaum je dem gesetzlichen Ziel dienen können, einer schwerwiegenden Gefahr durch die Aufklärung von Finanzierungsmechanismen zu begegnen.

(2) Die angegriffene Norm trägt dem Gewicht des geregelten Grundrechtseingriffs zudem durch geeignete Verfahrensvorkehrungen Rechnung.

So bedarf die Datenerhebung nach § 5a Abs. 3 Satz 3 VSG einer

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Anordnung des Innenministers, die vom Leiter der Verfassungsschutzabteilung oder seinem Vertreter zu beantragen ist. Der in der Erhebung von Kontoinhalten und Kontobewegungen liegende Grundrechtseingriff wiegt zwar nicht so schwer, dass eine ex-ante-Kontrolle durch eine neutrale Stelle verfassungsrechtlich schlechthin geboten wäre. Die vorgesehene behördeninterne Kontrolle dient jedoch der Sicherung der Interessen des Betroffenen bereits im Vorfeld der Datenerhebung und trägt so zur Verhältnismäßigkeit des Eingriffs bei. Zudem ist eine zusätzliche ex-post-Kontrolle durch die G 10-Kommission gemäß § 5a Abs. 3 Satz 4 bis 8 VSG vorgesehen, die gleichfalls dem Schutz der grundrechtlich geschützten Interessen des Betroffenen dient.

Für die Verarbeitung und Übermittlung der erhobenen Daten enthält § 5a Abs. 3 Satz 9 VSG in Verbindung mit § 4 AG G 10 NRW Maßgaben, die insbesondere den Geboten der Erforderlichkeit und der Zweckbindung genügen.

§ 5a Abs. 3 Satz 11 VSG in Verbindung mit § 5 AG G 10 NRW sieht schließlich eine Benachrichtigung des Betroffenen vor, sobald eine Gefährdung des Zwecks der Beschränkung ausgeschlossen werden kann. Auf diese Weise wird dem Betroffenen weitgehend ermöglicht, seine Interessen zumindest im Nachhinein zu verfolgen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 34a Abs. 2 BVerfGG.

Papier Hohmann-Dennhardt Hoffmann-Riem Bryde Gaier Eichberger Schluckebier Kirchhof

BVerfG, 02.03.2006 - 2 BvR 2099/04

Administration — Sat, 06 Jul 2013 16:20:54 +0000

Daten

Fall:

Kommunikationsverbindungsdaten

Fundstellen:

BVerfGE 115, 166; BayVBl 2007, 142; CR 2006, 383; DSB 2006, 15; DSB 2006, 15; DVBl 2006, 503; DVP 2008, 280; EWiR 2006, 305; ITRB 2006, 73; ITRB 2006, 105; JuS 2006, 552; JuS 2006, 491; K&R 2006, 279; K&R 2006, 178; Kriminalistik 2006, 328; Kriminalistik 2006, 608; MMR 2006, 217; NJW 2006, 976; NStZ 2006, 641; NVwZ 2006, 679; NVwZ 2006, 436; NWB 2006, 832; PStR 2006, 72; RDV 2006, 116; RdW 2006, 273; StraFo 2006, 157; StV 2006, 225; wistra 2006, 217; ZIS 2007, 243

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

02.03.2006

Aktenzeichen:

2 BvR 2099/04

Entscheidungstyp:

Urteil

Richter:

Hassemer, Broß, Osterloh, Di Fabio, Mellinghoff, Lübbe-Wolff, Gerhardt, Landau

Instanzen:

LG Karlsruhe, 12.10.2004 - 2 Qs 114/02

1. Die nach Abschluss des Übertragungsvorgangs im Herrschaftsbereich des Kommunikationsteilnehmers gespeicherten Verbindungsdaten werden nicht durch Art. 10 Abs. 1 GG, sondern durch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG) und gegebenenfalls durch Art. 13 Abs. 1 GG geschützt.
2. §§ 94 ff. und §§ 102 ff. StPO genügen den verfassungsrechtlichen Anforderungen auch hinsichtlich der Sicherstellung und Beschlagnahme von Datenträgern und den hierauf gespeicherten Daten und entsprechen der vor allem für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung geltenden Vorgabe, wonach der Gesetzgeber den Verwendungszweck der erhobenen Daten bereichsspezifisch, präzise und für den Betroffenen erkennbar bestimmen muss. Dem wird durch die strenge Begrenzung aller Maßnahmen auf den Ermittlungszweck Genüge getan (vgl. Beschluss des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 12. April 2005 - 2 BvR 1027/02 -).
3. Beim Zugriff auf die bei dem Betroffenen gespeicherten Verbindungsdaten ist auf deren erhöhte Schutzwürdigkeit Rücksicht zu nehmen. Die Verhältnismäßigkeitsprüfung muss dem Umstand Rechnung tragen, dass es sich um Daten handelt, die außerhalb der Sphäre des Betroffenen unter dem besonderen Schutz des Fernmeldegeheimnisses stehen und denen im Herrschaftsbereich des Betroffenen ein ergänzender Schutz durch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung zuteil wird.