opinioiuris.de - Art. 83 GG

Art. 83 GG - Ausführung durch die Länder (Kommentar)

Redaktion - Team Rechtswissen — Mon, 03 Feb 2025 18:22:20 +0000

Gesetzbuch:

Gesetznummer:

Die Länder führen die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zuläßt.

BVerfG, 18.07.1967 - 2 BvF 3/62; 2 BvF 4/62; 2 BvF 5/62; 2 BvF 6/62; 2 BvF 7/62; 2 BvF 8/62; 2 BvR 139/62; 2 BvR 140/62; 2 BvR 334/62; 2 BvR 335/62

Redaktion — Mon, 20 Aug 2012 06:05:18 +0000

Daten

Fall:

Jugendhilfe

Fundstellen:

BVerfGE 22, 180; BayVBl 1967, 343; DB 1967, 1419; DÖV 1967, 630; JZ 1967, 568; JuS 1968, 90; NJW 1967, 1795; ZfF 1967, 231; ZfS 1967, 264; ZfSH 1967, 254

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

18.07.1967

Aktenzeichen:

2 BvR 335/62

Entscheidungstyp:

Urteil

Richter:

Henneka, Leibholz, Geller, Rupp, Geiger, Federer, Kutscher

1. Das Sozialstaatsprinzip verpflichtet den Staat, für eine gerechte Sozialordnung zu sorgen. Es besagt jedoch nicht, daß der Gesetzgeber für die Verwirklichung dieses Zieles nur behördliche Maßnahmen vorsehen darf; es steht ihm frei, dafür auch die Mithilfe privater Wohlfahrtsorganisationen vorzusehen.
2. Der Bund kann nach Art. 84 Abs. 1 GG im Rahmen seiner materiellen Gesetzgebungszuständigkeit die Einrichtung und das Verfahren kommunaler Behörden regeln, sofern dies für die Gewährleistung eines wirksamen Gesetzesvollzugs notwendig ist.
3. Eine vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassene Vorschrift, die zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt, muß den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen, wenn das materielle Recht, zu dessen Durchführung die zu erlassenden Verordnungen dienen sollen, nach Inkrafttreten des Grundgesetzes wesentlich geändert worden ist.
4. Die Wahrnehmung von Förderungsaufgaben durch den Bund fällt unter Art. 30, 83 GG. Sie ist, sofern dem Bund dafür vom Grundgesetz nicht ausdrücklich eine Verwaltungszuständigkeit eingeräumt ist, nur bei Aufgaben eindeutig überregionalen Charakters zulässig.
5. Die zwangsweise Anstalts- oder Heimunterbringung eines Erwachsenen, die weder dem Schutz der Allgemeinheit noch dem Schutz des Betroffenen selbst, sondern ausschließlich seiner "Besserung" dient, ist verfassungswidrig.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 22, 180

Paginierung:

BVerfGE 22, 180 (180):

BVerfGE 22, 180 (181):

2. Der Bund kann nach Art. 84 Abs. 1 GG im Rahmen seiner materiellen Gesetzgebungszuständigkeit die Einrichtung und das Verfahren kommunaler Behörden regeln, sofern dies für die Gewährleistung eines wirksamen Gesetzesvollzugs notwendig ist.

3. Eine vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassene Vorschrift, die zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt, muß den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen, wenn das materielle Recht, zu dessen Durchführung die zu erlassenden Verordnungen dienen sollen, nach Inkrafttreten des Grundgesetzes wesentlich geändert worden ist.

4. Die Wahrnehmung von Förderungsaufgaben durch den Bund fällt unter Art. 30, 83 GG. Sie ist, sofern dem Bund dafür vom Grundgesetz nicht ausdrücklich eine Verwaltungszuständigkeit eingeräumt ist, nur bei Aufgaben eindeutig überregionalen Charakters zulässig.

5. Die zwangsweise Anstalts- oder Heimunterbringung eines Erwachsenen, die weder dem Schutz der Allgemeinheit noch dem Schutz des Betroffenen selbst, sondern ausschließlich seiner "Besserung" dient, ist verfassungswidrig.

Urteil

des Zweiten Senats vom 18. Juli 1967

auf die mündliche Verhandlung vom 17. und 18. April 1967

-- 2 BvF 3, 4, 5, 6, 7, 8/62; 2 BvR 139, 140, 334, 335/62 --

in den Verfahren 1. zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs. 2 - soweit er die "Jugendpflege" einbezieht -, § 5 Abs. 1 - das Wort "gegebenenfalls" - und Nr. 6, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 2, § 7 - soweit er ein "Unterstützen" verlangt -, § 8 Abs. 3 und §§ 9 Abs. 2, 12 bis 16, 18, 24, 25 Abs. 1 und 37 Satz 4 des Gesetzes für Jugendwohlfahrt in der Fassung vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1205)

2. zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der §§ 8 Abs. 2 Satz 2, 10 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4, 73 Abs. 2 und 3, 93 Abs. 1 Satz 2 und 96 Abs. 1 Satz 2 und 3 und Abs. 2 Satz 2 des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. 1 S. 815), Antragsteller zu 1. und 2.: a) Für das Land Hessen: Die Hessische Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, - Bevollmächtigte: ... - b) Für die Freie und Hansestadt Hamburg: Der Senat, vertreten durch den Präsidenten, Bevollmächtigter: ... - c) Für die Freie Hansestadt Bremen: Der Senat, vertreten durch den Präsidenten, - Bevollmächtigter: ... - d) Für

BVerfGE 22, 180 (182):

das Land Niedersachsen: Die Niedersächsische Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, -Bevollmächtigter: ... -.

3. über die Verfassungsbeschwerden der Stadt Dortmund - vertreten durch den Oberstadtdirektor -, Stadt Darmstadt - vertreten durch den Magistrat -, Stadt Frankfurt (Main) - vertreten durch den Magistrat -, Stadt Herne - vertreten durch den Oberstadtdirektor -, - Bevollmächtigte: ... -

a) gegen §§ 5 Abs. 3 und 8 Abs. 3 des Gesetzes für Jugendwohlfahrt in der Fassung vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1205)

b) gegen §§ 10 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 und 93 Abs. 1 Satz 2 des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815).

Entscheidungsformel:

I. § 12 Absatz 1 und § 24 des Gesetzes für Jugendwohlfahrt in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1205) sind nichtig.

§ 2 Absatz 2, § 5 Absatz 1 bis 3, § 7, § 8 Absatz 3, § 9 Absatz 2, § 12 Absatz 2 und 3, §§ 13 bis 16, § 18, § 25 Absatz 1 und § 37 Satz 4 des Gesetzes für Jugendwohlfahrt in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1205) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

II. § 73 Absatz 2 und 3 und § 96 Absatz 1 Satz 2 des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) sind nichtig.

§ 8 Absatz 2 Satz 2, § 10 Absatz 3 Satz 2 und Absatz 4, § 93 Absatz 1 Satz 2, § 96 Absatz 1 Satz 3 und Absatz 2 Satz 2 des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

III. Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.

Gründe:

A. -- I.

Die staatliche Tätigkeit auf den Gebieten der Jugendwohlfahrt und der Fürsorge wurde nach dem ersten Weltkrieg durch das Reichsgesetz für Jugendwohlfahrt vom 9. Juli 1922 (RGBl. I S. 633) - im folgenden: RJWG - und durch die Verordnung über

BVerfGE 22, 180 (183):

die Fürsorgepflicht vom 13. Februar 1924 (RGBI. I S. 100) - im folgenden: RFV -, diese ergänzt durch die Reichsgrundsätze über Voraussetzung, Art und Maß der öffentlichen Fürsorge vom 4. Dezember 1924 (RGBI. I S. 765), reichsrechtlich geregelt. Diese Vorschriften galten mit zahlreichen Änderungen auch nach dem zweiten Weltkrieg fort. Der Bundesgesetzgeber hat beide Rechtsgebiete neu geordnet.

1. Das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz, das bereits 1953 novelliert worden war (Gesetz zur Änderung von Vorschriften des Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes vom 28. August 1953 - BGBl. I S. 1035 - im folgenden: 1. ÄndG), wurde durch das Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1193) - im folgenden: 2. ÄndG - geändert und am gleichen Tage als "Gesetz für Jugendwohlfahrt" - im folgenden: JWG - mit neuer Paragraphenfolge neu bekanntgemacht (BGBl. 1 S. 1205). Das geänderte Gesetz trat mit seinen wesentlichen Teilen am 1. Juli 1962 in Kraft.

Das Jugendwohlfahrtsgesetz bringt neben einer Erweiterung der Aufgaben der durch das 1. Änderungsgesetz neu organisierten Jugendämter eine Reihe von Änderungen im materiellen Jugendrecht (z. B. im Recht der Fürsorgeerziehung). Es stellt den Grundsatz auf, daß die öffentliche Jugendhilfe die in der Familie des Kindes begonnene Erziehung unterstützen und ergänzen soll (§ 3) und regelt zugleich das Verhältnis zwischen öffentlicher (behördlicher) und freier (privater) Jugendhilfe (§§ 5 bis 9).

2. Die Fürsorgepflichtverordnung und die Reichsgrundsätze wurden durch das am 1. Juni 1962 in Kraft getretene Bundessozialhilfegesetz vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) - im folgenden: BSHG - ersetzt. Das Bundessozialhilfegesetz faßt das bisherige Fürsorgerecht und einzelne Sonderregelungen (z. B. für die Tuberkulose-Hilfe, die Blindenhilfe und die Körperbehindertenhilfe) in einem Gesetz zusammen. Dabei weitet es den Aufgabenbereich der "Sozialhilfe" gegenüber der bisherigen Fürsorge erheblich aus (besonders in Abschnitt 3: Hilfe in besonderen Lebenslagen) und stärkt die Stellung des Hilfesuchenden, dem

BVerfGE 22, 180 (184):

ein Rechtsanspruch auf Hilfe zuerkannt wird (§ 4) und der nur in beschränktem Umfang zur Kostenerstattung verpflichtet ist (§ 92). Neben den materiellen Leistungsvoraussetzungen regelt auch dieses Gesetz das Verhältnis der öffentlichen Hilfe zur freien Wohlfahrtspflege (§§ 10, 93).

II.

Schon während des Gesetzgebungsverfahrens waren einige Vorschriften in beiden Gesetzen, insbesondere die Regelung des Verhältnisses der behördlichen Hilfe zur Hilfe der freien Verbände, verfassungsrechtlich umstritten. Nach ihrem Inkrafttreten sind beim Bundesverfassungsgericht insgesamt 10 Verfahren anhängig gemacht worden, von denen sich 5 gegen Bestimmungen des Jugendwohlfahrtsgesetzes und 5 gegen Bestimmungen des Bundessozialhilfegesetzes richten. Je 3 dieser Verfahren beruhen auf Anträgen einer Landesregierung (Hessen, Hamburg, Bremen und Niedersachsen) nach § 13 Nr. 6 BVerfGG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG (abstrakte Normenkontrolle). Je 2 Verfahren betreffen Verfassungsbeschwerden kreisfreier Städte (Dortmund, Darmstadt, Frankfurt/Main und Herne) nach § 91 BVerfGG.

In den 10 Verfahren werden folgende Anträge gestellt:

1. Zum Gesetz für Jugendwohlfahrt :

a) Die Hessische Landesregierung und der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg beantragen,

festzustellen, daß die folgenden Vorschriften des Gesetzes für Jugendwohlfahrt in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1205) gegen das Grundgesetz verstoßen und nichtig sind:

I. § 2 Abs. 2 - soweit er die "Jugendpflege" einbezieht und § 5 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 2 wegen Verstoßes gegen Art. 70 des Grundgesetzes,

II. § 5 Abs. 1 - das Wort "gegebenenfalls" - und Abs. 3 Satz 2, § 7 - soweit er ein "Unterstützen" verlangt

BVerfGE 22, 180 (185):

und § 8 Abs. 3 wegen Verstoßes gegen Art. 30, 70, 83, 20 Abs. 1 in Verbindung mit 28 Abs. 1 und 28 Abs. 2 des Grundgesetzes,

III. die §§ 9 Abs. 2 und 24 wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes,

IV. die §§ 12 bis 16, 18 und 37 Satz 4 wegen Verstoßes gegen Art. 70 des Grundgesetzes,

V. § 25 Abs. 1 wegen Verstoßes gegen Art. 83 des Grundgesetzes.

Der Senat der Freien Hansestadt Bremen stellt den Antrag wie die Hessische Landesregierung unter Ziffer I. und II.

b) Die Städte Dortmund, Darmstadt, Frankfurt/Main und Herne beantragen,

I. festzustellen, daß § 5 Abs. 3 und § 8 Abs. 3 des Jugendwohlfahrtsgesetzes in der Fassung des Bundesgesetzes vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1193) zur Änderung und Ergänzung des Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes mit Art. 28 in Verbindung mit den Artikeln 2, 3, 4, 6 sowie 30 und 70 des Bonner Grundgesetzes unvereinbar und daher nichtig sind,

II. die Bundesrepublik Deutschland zu verurteilen, ihnen die Kosten des Verfahrens zu erstatten.

2. Zum Bundessozialhilfegesetz :

a) Die Hessische Landesregierung und der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg beantragen, festzustellen, daß die folgenden Vorschriften des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) gegen das Grundgesetz verstoßen und daher nichtig sind:

I. die §§ 8 Abs. 2 Satz 2, 10 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 und 93 Abs. 1 Satz 2 wegen Verstoßes gegen die Artikel 30, 70, 83, 20 Abs. 1 in Verbindung mit 28 Abs. 1 Satz 1 und 28 Abs. 2 des Grundgesetzes,

BVerfGE 22, 180 (186):

II. § 73 Abs. 2 und 3 wegen Verstoßes gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit 19 Abs. 2 und gegen Art. 20 Abs. 1 in Verbindung mit 28 Abs. 1 des Grundgesetzes,

III. § 96 Abs. 1 Satz 2 und 3 und Abs. 2 Satz 2 wegen Verstoßes gegen Art. 70 des Grundgesetzes.

Der Senat der Freien Hansestadt Bremen stellt den Antrag wie die Hessische Landesregierung unter Ziffer I.

b) Die Städte Dortmund, Darmstadt, Frankfurt/Main und Herne beantragen,

I. festzustellen, daß die §§ 10 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 und 93 Abs. 1 Satz 2 des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) mit Art. 28 in Verbindung mit den Art. 2, 3 und 4 sowie 30 und 70 des Bonner Grundgesetzes unvereinbar und deshalb nichtig sind)

II. die Bundesrepublik Deutschland zu verurteilen, ihnen die Kosten des Verfahrens zu erstatten.

Die Niedersächsische Landesregierung hat sich den Normenkontrollanträgen der Hessischen Landesregierung zum Jugendwohlfahrtsgesetz und zum Bundessozialhilfegesetz angeschlossen.

III.

Zur Begründung tragen die Antragsteller und die beschwerdeführenden Städte vor:

1. Zum Gesetz für Jugendwohlfahrt :

a) Das Gesetz regle neben der Jugendfürsorge, die sich der gefährdeten oder schon gestrauchelten Jugend annehme, auch die Jugendpflege, deren Aufgabe es sei, allgemein das körperliche, geistige und sittliche Wohl der Jugend zu fördern, ohne daß eine akute Gefährdung vorliegen müsse. Für die Jugendpflege aber fehle dem Bund die Gesetzgebungskompetenz. Der Begriff "öffentliche Fürsorge" in Art. 74 Nr. 7 GG umfasse nicht die Ju

BVerfGE 22, 180 (187):

gendpflege. Die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bundes- und Landesgesetzgebung sei insoweit anders als zur Zeit des Erlasses des Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes. Das Grundgesetz habe entsprechend seiner allgemeinen Tendenz auch hier die Kompetenz des Bundesgesetzgebers gegenüber der sich aus der Weimarer Verfassung ergebenden Kompetenz des Reichsgesetzgebers eingeschränkt.

Wenn man Art. 74 Nr. 7 GG dahin auslege, daß diese Vorschrift den Bereich der Jugendwohlfahrt in dem durch das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz geregelten Umfang decke, sei dem Bundesgesetzgeber jedenfalls die Einbeziehung neuer Aufgaben verwehrt, soweit sie nicht unter den Fürsorgebegriff fielen. Solche neuen, vom Reichsjugendwohlfahrtsgesetz noch nicht erfaßten Aufgaben der reinen Jugendpflege seien in § 5 Abs. 1 Nr. 6 ("Freizeithilfen, politische Bildung und internationale Begegnung") sowie in § 5 Abs. 2 (Förderung der Jugendverbände bei solcher Tätigkeit, bei der Ausbildung ihrer Mitarbeiter und bei der Errichtung und Unterhaltung von Jugendheimen) genannt. In beiden Fällen handle es sich um allgemeine Aufgaben der Jugendförderung, die nichts mit "Fürsorge" zu tun hätten. Für die Regelung dieser Materie, die weit in den kulturellen Bereich hineinreiche, seien allein die Länder zuständig.

b) Die Vorschriften der §§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 2, 7 und 8 Abs. 3 JWG, die zugunsten der freien Verbände einen Vorrang begründeten und ihn finanziell absicherten, enthielten gegenüber dem bisherigen Recht drei grundsätzliche Änderungen: Die freien Verbände wirkten jetzt nicht mehr außerhalb, sondern innerhalb des Regelungsbereiches des Gesetzes. Die Selbstverwaltungskörperschaften würden aus eigenen Pflichtaufgaben der Jugend gegenüber ausgeschaltet und müßten dafür die Verbände finanzieren, die solche Aufgaben wahrnähmen. Schließlich sei das Verhältnis zwischen den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe und den freien Verbänden nicht mehr ein Verhältnis von brüderlichen Partnern, vielmehr erscheine die eigene Tätigkeit der Gemeinden in gänzlicher Verkennung der Aufgabe der im örtlichen Bereich

BVerfGE 22, 180 (188):

angesiedelten Jugendhilfe als ein Übel, welches möglichst zugunsten der höherrangigen Tätigkeit der Verbände beseitigt werden solle.

Diese Vorrangregelung sei nicht notwendig gewesen, da die Verbände bei ihrer Arbeit bisher gegenüber den Gemeinden nicht benachteiligt gewesen seien und ihre Tätigkeit, wie die Statistik erweise, stetig ausgedehnt hätten. Sie trage einen ständestaatlichen Charakter. Es müsse daher die Frage aufgeworfen werden, ob damit nicht - wenn auch nur in einem kleinen Teilbereich - die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland stillschweigend geändert werde. Davon abgesehen sei die Regelung aus folgenden Gründen mit dem Grundgesetz nicht vereinbar:

aa) Eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes hierfür sei nicht gegeben. Unter " öffentlicher Fürsorge" im Sinne von Art. 74 Nr. 7 GG sei nur die behördliche Fürsorge durch staatliche oder kommunale Träger zu verstehen. Der Bundesgesetzgeber sei deshalb darauf beschränkt, Vorschriften über die Jugendhilfe durch Staat und Kommunen zu erlassen. Dazu gehörten jedoch nicht die Regelung eines Rangverhältnisses zwischen öffentlicher und freier Jugendhilfe und die Zuweisung gewisser Rechtspositionen an private Organisationen. Dies sei keine öffentliche Fürsorge mehr, sondern Kulturpolitik.

Außerdem gehöre zum Begriff der "Fürsorge" auch bei weitester Auslegung der "Hilfsbedürftige" als deren Objekt. Diesen Raum habe der Bundesgesetzgeber verlassen, indem er Unterstützungspflichten zugunsten der Träger der freien Jugendhilfe statuiert habe. Eine Förderungszuständigkeit, wie sie etwa Art. 74 Nr. 13 GG für die wissenschaftliche Forschung oder Art. 74 Nr. 17 GG für die land- und forstwirtschaftliche Erzeugung gewährten, habe der Bund auf dem Gebiete der Fürsorge nicht.

Schließlich habe der Bund, indem er einerseits die Gemeinden und Gemeindeverbände zu Trägern der öffentlichen Jugendhilfe erkläre, ihnen aber andererseits zugunsten der freien Jugendhilfe Beschränkungen und Finanzierungspflichten auferlege, kommunales Verfassungsrecht gesetzt, wozu ihm ebenfalls die Kom

BVerfGE 22, 180 (189):

petenz fehle. Die Gemeinden seien durch das Grundgesetz den Ländern zugeordnet, womit zugleich garantiert werde, daß landesrechtliche Eigenheiten erhalten blieben. Die Vorschriften über den Vorrang der freien Jugendhilfe enthielten Richtlinien für die Gemeindepolitik und bestimmten den Spielraum kommunaler Betätigung entscheidend; sie gehörten damit zum Kommunalverfassungsrecht. Auf diesem allein dem Landesgesetzgeber vorbehaltenen Gebiet dürfe der Bundesgesetzgeber auch nicht nach Art. 84 Abs. 1 GG im Zusammenhang mit einer in seine Zuständigkeit fallenden Sachregelung tätig werden.

bb) Das Vorrangprinzip greife ferner in die Verwaltungshoheit der Länder (Art. 83 und 30 GG) ein. Art. 83 GG begründe für die unmittelbare und für die mittelbare Landesverwaltung nicht nur eine Pflicht zur Ausführung der Bundesgesetze, sondern auch ein ausschließliches Recht hierzu. Dieses Recht bestehe gegenüber dem Bund, der den Gesetzesvollzug nur in den vom Grundgesetz bestimmten oder zugelassenen Fällen an sich ziehen könne. Art. 83 GG schließe es aber auch aus, daß die Länder vom Bund auf andere Weise vom Gesetzesvollzug ferngehalten würden. Die Aussparung verwaltungsfreier Räume und die Übertragung bundesgesetzlich geregelter Aufgaben an gesellschaftliche Kräfte verkürzten daher die Rechte der Länder aus Art. 83 GG. Nach der Regelung des Jugendwohlfahrtsgesetzes könne die - mittelbare - Landesverwaltung ihren Auftrag nur insoweit ausführen, als die Verbände der freien Jugendhilfe auf eine eigene Tätigkeit verzichteten. Die Landesverwaltung benötige also im Ergebnis eine Erlaubnis der Verbände, um ihr vom Grundgesetz verbürgtes Recht auf die Ausführung von Bundesgesetzen wahrnehmen zu können. Das sei mit der Stellung der Länder als Gliedstaaten des Bundes unvereinbar.

cc) Auch das Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 und Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) sei verletzt. Recht und Pflicht zur Sozialfürsorge seien vom Grundgesetz dem Staat verliehen und auferlegt. Die öffentliche Jugendhilfe erfülle eine sozialstaatliche Verpflichtung) die unmittelbar gegenüber dem Minderjährigen und nicht

BVerfGE 22, 180 (190):

nur als Beistandspflicht für die gesellschaftlichen Kräfte bestehe. Der Bund könne daraus nicht eine Verantwortlichkeit der Gemeinden gegenüber den freien Verbänden machen. Deshalb sei auch die Auffassung abzulehnen, das Gesetz habe mit dem Vorrangprinzip nur einen im Grundgesetz bereits enthaltenen Grundsatz der Subsidiarität staatlicher Tätigkeit konkretisiert.

Das Sozialstaatsprinzip gebe auch den Ländern (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) das Recht sozialer Betätigung. Eine Ermächtigung für den Bund, dieses Recht der Länder zugunsten der freien Verbände einzuschränken, sei im Grundgesetz nicht enthalten. Noch weniger lasse sich die Subventionierungspflicht zugunsten der freien Verbände mit der Sozialstaatsklausel vereinbaren. Das im Sozialstaatsprinzip enthaltene Recht der Länder auf soziale Betätigung schließe das Recht ein, die staatliche Sozialarbeit auf staatliche Einrichtungen zu beschränken und die Gesellschaft auf ihre eigenen Kräfte zu verweisen.

dd) Schließlich enthalte das Vorrangprinzip einen unzulässigen Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden (Art. 28 Abs. 2 GG). Das Jugendwohlfahrtsgesetz greife sowohl in den Aufgabenbereich der Gemeinden (§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 2) als auch in die eigenverantwortliche Führung der Gemeindegeschäfte (§§ 7 und 8 Abs. 3) ein und taste in beiden Fällen den Wesensgehalt der Selbstverwaltung an. Mindestens liege ein Verstoß gegen das Übermaßverbot vor. Bei der Jugendhilfe handle es sich um eine althergebrachte Aufgabe der Gemeinden, von deren Erfüllung sie durch das Vorrangprinzip abgedrängt würden. Die Gemeinden sollten nicht mehr kraft ihrer Gemeindefreiheit zuständig sein, sondern nur noch eine ihnen durch Bundesgesetz zugemessene, von der jeweiligen Aktivität der freien Träger abhängige Ersatzzuständigkeit behalten. Bei einem Tätigwerden der freien Träger seien die Gemeinden praktisch von der Jugendarbeit ausgeschlossen. Neben dieser Aufgabenbeschränkung werde auch in die eigenverantwortliche Führung der Geschäfte der Gemeinden eingegriffen; durch die Subventionierungspflicht würden sie bei der Entscheidung über die Verwen

BVerfGE 22, 180 (191):

dung ihrer Mittel, die ein Teil der gemeindlichen Finanzhoheit sei, so stark beschränkt, daß von finanzieller Eigenverantwortung nicht mehr viel übrigbleibe.

Das Verbot eigener unmittelbarer Fürsorge und die Rechtspflicht zur Hergabe gemeindlicher Haushaltsmittel an die Verbände rührten an den Lebensnerv der Selbstverwaltung. Den Kommunen werde ihre Unfähigkeit bescheinigt, diese Angelegenheiten entsprechend den örtlichen Gegebenheiten in eigener Verantwortung zu entscheiden. Der Bund dürfe hier keine Weisungen erteilen, auch nicht in Form eines Gesetzes. Wenn den Gemeinden und ihren Bürgern in solchen Fragen das Recht zu verantwortlicher Entscheidung entzogen werde, so verliere die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG ihren Sinn.

ee) Auch Grundrechte seien verletzt. Die Bevorzugung der freien vor der behördlichen Jugendhilfe beruhe auf dem Subsidiaritätsprinzip des thomistischen Naturrechts. Diese Lehre werde in dem Gesetz zum bindenden Rechtssatz erhoben. Das verstoße gegen Art. 4 GG, wonach die Glaubens- und Gewissensfreiheit garantiert sei. Die negative Bewertung der im örtlichen Bereich wurzelnden Jugendhilfe der Gemeinden vertrage sich hiermit nicht.

Außerdem führe die Subventionierungspflicht im Ergebnis zu einer Bevorzugung der finanzstarken, insbesondere der konfessionellen Verbände, denen mittelbar auch die Staatsleistungen an die Kirchen (Art. 140 GG) zugute kämen. Je höher die Eigenleistungen eines Verbandes seien, um so höher sollten nach dem Willen des Gesetzes die Subventionen der Gemeinden sein. Dadurch werde eine das Gleichheitsgebot verletzende Disparität zwischen den verschiedenen Trägern der Jugendhilfe erzwungen, und zwar zu Lasten der jeweiligen religiösen Minderheit. Gleichzeitig seien die Gemeinden gezwungen, unter Einsatz ihrer Haushaltsmittel in dem Wettbewerb der Verbände Stellung zu nehmen und damit - ihrem freiheitlichen Wesen zuwider - meinungsbildend zu wirken. Dieses bundesgesetzliche Dirigieren der Kommunalpolitik verstoße gegen Art. 2, 3, 4 und 6 GG. Auch die

BVerfGE 22, 180 (192):

Freiheit der Entscheidung des Betroffenen, die Gleichheit, die Glaubensfreiheit und das Erziehungsrecht der Eltern würden verletzt, wenn die Gemeinden in dieser Weise gezwungen würden, die Kräfte der Gesellschaft verschieden zu behandeln.

c) Sowohl die Vorschrift des § 9 Abs. 2 JWG als auch die des § 24 JWG entsprächen nicht den Anforderungen, die Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG an die Bestimmtheit von Ermächtigungsnormen stelle. Bei § 9 Abs. 2 JWG sei der Inhalt der Ermächtigung nicht genügend bestimmt. Es bleibe unklar, ob durch Rechtsverordnung nur die materiellen Voraussetzungen für die öffentliche Anerkennung der Träger der freien Jugendhilfe oder auch das Anerkennungsverfahren geregelt werden sollen. Unbestimmt sei auch, welche materiellen Anerkennungsvoraussetzungen aufgestellt werden können, da die Gewähr für eine den Zielen des Grundgesetzes förderliche Arbeit und für eine sachgerechte Verwendung der Mittel ohnehin bereits Voraussetzung für die Gewährung von Leistungen sei und die Anerkennung nach § 9 Abs. 1 JWG zusätzlich gefordert werde. Es sei unter diesen Umständen nicht überschaubar, mit welcher Tendenz von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werde (unter Hinweis auf BVerfGE 10, 20 [53]).

Auch in § 24 JWG, der an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 und nicht an Art. 129 Abs. 3 GG zu messen sei, blieben Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung völlig unbestimmt. Es sei nicht klargestellt, ob die Bundesregierung zur Sicherung einer gleichmäßigen Erfüllung der Aufgaben der Jugendämter nur materielle Bestimmungen oder nur Verfahrensvorschriften oder beides erlassen könne. Auch sonst sei der mögliche Inhalt der Ausführungsvorschriften nicht voraussehbar, da das Jugendwohlfahrtsgesetz sich vielfach damit begnügt habe, der Verwaltung allgemeine Aufträge zu erteilen.

d) Mit der Vorschrift des § 12 Abs. 1 und 2 JWG, welche die Jugendhilfe zur Selbstverwaltungsangelegenheit der Gemeinden und Gemeindeverbände erkläre und den kreisfreien Städten und den Landkreisen die Verpflichtung auferlege, Jugendämter zu

BVerfGE 22, 180 (193):

bilden, und mit den darauf folgenden Vorschriften über die Organisation des Jugendamtes, insbesondere die Zusammensetzung des Jugendwohlfahrtsausschusses und seine Aufgaben, habe der Bundesgesetzgeber wiederum in unzulässiger Weise Kommunalverfassungsrecht gesetzt. Ob eine Aufgabe von der Gemeinde als Selbstverwaltungsangelegenheit oder als weisungsgebundene Auftragsangelegenheit ausgeführt werden solle, sei eine Frage des Kommunalverfassungsrechts, da sie unmittelbar das Verhältnis zwischen Gemeinde und Staat betreffe. Ebenso greife eine Vorschrift, die den Kommunen die Bildung einer bestimmten Behörde vorschreibe und deren Organisation regle, in die kommunale Verwaltungsorganisation ein.

Die Kompetenz des Bundes für solche Regelungen ergebe sich nicht aus Art. 84 Abs. 1 GG. Zwar könnte man möglicherweise aus dem Wortlaut dieser Vorschrift den Schluß ziehen, daß der Bund im Rahmen dieser Vorschrift auch Behördeneinrichtung und Verfahren für die mittelbare Landesverwaltung (Kommunalverwaltung) regeln dürfe. Diese Ansicht sei jedoch abzulehnen. Die bundesrechtliche Regelung von Behördeneinrichtung und Verfahren stelle eine Ausnahme dar, so daß schon deshalb eine enge Auslegung der Vorschrift geboten sei. Sie enthalte außerdem immanente Schranken, die sich aus dem bundesstaatlichen Aufbau ergäben. Den staatlichen Aufbau der Länder, z.B. die Gliederung eines Landes in Regierungsbezirke, müsse der Bund als gegeben hinnehmen. Zu diesem staatlichen Aufbau der Länder gehöre, da Gemeinden und Gemeindeverbände Bausteine der Länder seien, auch die Regelung des Kommunalverfassungsrechts. Ohne das Recht zur Regelung der Kommunalverfassung wäre es den Ländern nicht möglich, ihren staatlichen Aufbau und die Organisation ihrer Verwaltung selbständig zu ordnen.

Selbst wenn man dem Bund das Recht zugestehen wollte, auf Grund des Art. 84 Abs. 1 GG zu bestimmen, in welcher Art eine den Gemeinden zugewiesene Aufgabe zu erledigen sei, so könnte er jedenfalls nur eine Erfüllung mit Weisungsgebundenheit anordnen, weil nur dies der Intention des Art. 84 Abs. 1 entspräche,

BVerfGE 22, 180 (194):

einen einheitlichen Vollzug zu gewährleisten. Mit einer Zuweisung als Selbstverwaltungsangelegenheit werde nicht mehr ein in Art. 84 GG anerkanntes Interesse des Bundes wahrgenommen, sondern eine Entscheidung über den Verwaltungsstil der Länder getroffen, die dem Bundesgesetzgeber nicht zustehe.

e) Die Vorschrift des § 25 Abs. 1 JWG sei mit Art. 83 GG nicht vereinbar. Das dort vorgesehene Anregen und Fördern von Bestrebungen auf dem Gebiete der Jugendhilfe durch die Bundesregierung stelle eine Verwaltungstätigkeit bei der Ausführung eines Bundesgesetzes dar, die allein den Ländern obliege (unter Hinweis auf BVerfGE 12, 205 [244 und 248]). Umstände, die eine Kompetenz für die Bundesregierung für überregionales Verwaltungshandeln begründen könnten, lägen nicht vor. Die genannten Aufgaben müßten keineswegs notwendig vom Bund erfüllt werden. Ein generelles Anregungs- und Subventionierungsrecht des Bundes gebe es nicht.

2. Zum Bundessozialhilfegesetz :

a) Der durch §§ 8 Abs. 2 Satz 2, 10 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4, 93 Abs. 1 Satz 2 BSHG normierte und in finanzieller Hinsicht abgesicherte Vorrang der Träger der freien Wohlfahrtspflege sei aus den gleichen Gründen wie das Vorrangprinzip des Jugendwohlfahrtsgesetzes verfassungswidrig.

b) Die Vorschrift des § 73 Abs. 2 und 3 BSHG, die die Möglichkeit eröffne, Personen, die aus Mangel an innerer Festigkeit ein geordnetes Leben in der Gemeinschaft nicht führen können, unter bestimmten Voraussetzungen zwangsweise in einer Anstalt unterzubringen, taste das Grundrecht der persönlichen Freiheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG) in seinem Wesensgehalt an. Die überkommenen Normen, die einen Eingriff in die Freiheit der Person zuließen, seien sämtlich dazu bestimmt, dem Interesse des Gemeinwohls (z.B. bei der Verbeugung von Freiheitsstrafen) oder dem Schutz des Betroffenen selbst (z. B. bei der Unterbringung Geisteskranker) zu dienen. Bei der zwangsweisen Unterbringung nach § 73 Abs. 2 BSHG spiele das Gemeinwohl hin

BVerfGE 22, 180 (195):

gegen nur eine untergeordnete Rolle. Das menschenfreundliche Interesse, daß möglichst alle Mitglieder der Gemeinschaft ein geordnetes Leben führen, könne eine Freiheitsentziehung nicht rechtfertigen. Mindestens verstoße die Regelung des § 73 Abs. 2 und 3 BSHG gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

c) Die Vorschriften des § 96 Abs. 1 Satz 2 und 3 und Abs. 2 Satz 2 (Bestimmung der kreisfreien Städte zu örtlichen Trägern der Sozialhilfe; Erklärung dieser Aufgabe zur Selbstverwaltungsangelegenheit; Ermächtigung für die Länder, die Erteilung von Sachweisungen vorzusehen) gehörten zum Kommunalverfassungsrecht und seien daher mangels einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes ebenso verfassungswidrig wie die entsprechenden Vorschriften des Jugendwohlfahrtsgesetzes.

Zur Stützung ihrer Ansicht berufen sich die Antragsteller auf das während des Gesetzgebungsverfahrens erstattete Gutachten von Arnold Köttgen (Vorrang oder Subsidiarität der freien Jugendhilfe?, Band 7 der Hamburger öffentlich-rechtlichen Nebenstunden 1961 S. 1 ff.). Außerdem haben sie Gutachten der Professoren L., R., K. und Z. vorgelegt.

IV.

Die Bundesregierung hält die angegriffenen Normen für verfassungsmäßig und bezieht sich hierfür auf das während des Gesetzgebungsverfahrens erstattete Gutachten von Professor v. d. Heydte (Vorrang oder Subsidiarität der freien Jugendhilfe?, Band 7 der Hamburger öffentlich-rechtlichen Nebenstunden 1961 S. 53 ff.). Außerdem hat sie in den Verfahren betreffend das Jugendwohlfahrtsgesetz Gutachten von Professor B. (mit Ergänzungsgutachten), Rechtsanwalt B. (mit Ergänzungsgutachten) und Professor S., in den das Bundessozialhilfegesetz betreffenden Verfahren Gutachten der Professoren U. und F. vorgelegt.

Im einzelnen trägt die Bundesregierung vor:

BVerfGE 22, 180 (196):

1. Zum Gesetz für Jugendwohlfahrt :

a) Auch die Jugendpflege falle unter den Begriff der öffentlichen Fürsorge, wie er in Art. 74 Nr. 7 GG verwendet werde. Jugendfürsorge und Jugendpflege bedürften einer einheitlichen Regelung. Der Jugendliche brauche - anders als der Erwachsene - immer "Hilfe", da er immer in einer gewissen Gefahr sei abzugleiten. Eine schärfe Grenze zwischen repressiver Jugendfürsorge und präventiver Jugendpflege gebe es nicht.

b) aa) Schon nach § 6 RJWG habe die Förderung der freiwilligen Tätigkeit auf dem Gebiete der Jugendwohlfahrt zu den Aufgaben der Jugendämter gehört. Dabei sei man zu Recht davon ausgegangen, daß auch diese Leistungen mittelbar der hilfsbedürftigen Jugend zugute kämen. Deshalb falle auch die Förderung der Träger der freien Jugendhilfe unter den Begriff der "öffentlichen Fürsorge".

bb) Ein Eingriff in die Verwaltungshoheit der Länder liege nicht vor. Das Jugendwohlfahrtsgesetz übertrage nicht staatliche Aufgaben auf die Träger der freien Jugendhilfe, sondern fördere lediglich diese bei der Erfüllung ihrer selbst gestellten Aufgaben. Art. 30 und 83 GG gewährten den Ländern kein Betätigungsrecht an sich; der Bund sei durch diese Vorschriften nicht gehindert, Aufgaben, für die ihm die Gesetzgebungskompetenz zustehe, im Wege der Gesetzgebung zu "entstaatlichen".

cc) Das Sozialstaatsprinzip gebiete dem Staat, für eine gerechte Sozialordnung zu sorgen, fordere aber nicht, daß dieses Ziel ausschließlich durch unmittelbare behördliche Betreuung der Hilfsbedürftigen verfolgt werde; es räume auch den Ländern kein Recht auf eigene soziale Betätigung ein. Im übrigen würden die öffentlichen Hilfeträger aus ihrer Aufgabe nicht entlassen; die letzte Verantwortung für eine ordnungsgemäße Hilfe liege weiter bei ihnen.

dd) Die Selbstverwaltungsgarantie in Art. 28 Abs. 2 GG sei staatsgerichtet, nicht gesellschaftsgerichtet. Die gesetzgeberische Entscheidung über die Abgrenzung der Funktionen von Staat und

BVerfGE 22, 180 (197):

Gesellschaft liege vor der Entscheidung über die Funktionenverteilung zwischen unmittelbarer und mittelbarer Staatsverwaltung. Schon deshalb könne Art. 28 Abs. 2 GG nicht verletzt sein.

ee) Der § 12 Abs. 1 JWG (Jugendhilfe als Selbstverwaltungsangelegenheit) sowie die §§ 13 bis 16 und 18 JWG (Organisation des Jugendamts, Mitwirkung des Jugendwohlfahrtsausschusses usw.) enthielten keine grundgesetzwidrige Regelung des Kommunalverfassungsrechts. Das Kommunalverfassungsrecht gehöre zwar zur verfassungsmäßigem Ordnung der Länder. Der Bund überschreite aber die ihm in Art. 84 Abs. 1 GG verliehene Regelungskompetenz nur dann, wenn er sie z. B. ohne Rücksicht auf die Verwaltungsstruktur der Länder und ihrer Gemeinden und Gemeindeverbände ausüben würde, wenn er also etwa Einrichtung und Arbeitsweise von Kommunalbehörden auf eine Art regelte, die nicht in das Kommunalverfassungsrecht der Länder hineinpaßte. Das sei aber hier nicht der Fall.

ff) § 5 Abs. 3 JWG sei mit Art. 2 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 2 GG vereinbar; denn in § 5 Abs. 3 Satz 3 JWG werde ausdrücklich festgelegt, daß die Personensorgeberechtigten nicht gegen ihren Willen an Einrichtungen der freien Jugendhilfe verwiesen werden könnten und daß das Jugendamt erforderlichenfalls die notwendigen Einrichtungen zu schaffen habe.

§ 8 Abs. 3 JWG verstoße nicht gegen Art. 2, 3, 4, 6 und 20 Abs. 1 GG. Wenn danach die Eigenleistung des Trägers der freien Jugendhilfe zu berücksichtigen sei, so bedeute das nicht, daß die finanzstärksten Träger am meisten gefördert werden müßten. Es komme nicht nur auf die tatsächlich erbrachte Eigenleistung an, sondern auf die angemessene, zumutbare Eigenleistung. Die Regelung verfolge das Ziel, um der Gerechtigkeit willen ein Qualitätsgefälle zwischen den Einrichtungen kommunaler und freier Träger zu verhindern.

c) Die Ermächtigung des § 24 JWG sei schon im Reichsjugendwohlfahrtsgesetz (damals § 15) enthalten gewesen und gelte daher als vorkonstitutionelle Ermächtigung nach Art. 129 GG fort.

BVerfGE 22, 180 (198):

Die Ermächtigung des § 9 Abs. 2 JWG entspreche den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

d) Die Zuweisung einer Verwaltungskompetenz an die Bundesregierung zur Anregung und Förderung von Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendhilfe in § 25 Abs. 1 JWG verstoße nicht gegen Art. 30 und 83 GG. Der Bund sei schon auf Grund des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG, jedenfalls aber nach der Natur der Sache zur Anregung und Förderung überregionaler Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendhilfe befugt. Die Rechte der Länder würden dadurch nicht beeinträchtigt.

2. Zum Bundessozialhilfegesetz :

a) aa) Die Bestimmungen der §§ 8 Abs. 2 Satz 2, 10 und 93 BSHG seien durch Art. 74 Nr. 7 GG voll gedeckt. Der Begriff "öffentliche Fürsorge" sei im weitesten Sinn aufzufassen; danach könnten nicht nur Art und Umfang der gewährten Leistungen - also das "Was" - geregelt werden, sondern ebenso das hiervon nicht zu trennende "Wie". Zu einer Regelung dieses "Wie" gehöre auch die Regelung des Verhältnisses der öffentlichen Fürsorgeträger zu den Verbänden der freien Wohlfahrtspflege.

bb) Der Bund könne im Rahmen seiner Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 70 ff. GG bei der Regelung einer bestimmten Materie akzessorische Bestimmungen treffen, die das Kommunalverfassungsrecht berührten. Er könne dabei auch, soweit ein Sachinteresse gegeben sei, eine Angelegenheit zur Selbstverwaltungsangelegenheit erklären und Vorschriften über Organisation und Verfahren der Kommunalbehörden erlassen.

cc) Die Selbstverwaltung der Gemeinden als Einrichtung werde durch die angegriffenen Vorschriften nicht beeinträchtigt. Der Inhalt des Selbstverwaltungsrechts werde nur im Rahmen der Gesetze - Landesgesetze und Bundesgesetze - gewährt und gewährleistet.

dd) Das den Hilfesuchenden in § 3 Abs. 2 BSHG eingeräumte Wahlrecht schließe eine Verletzung seiner Grundrechte, insbesondere aus Art. 4 GG aus.

BVerfGE 22, 180 (199):

b) Auch der Angriff gegen § 73 Abs. 2 und 3 BSHG gehe fehl. Diese Bestimmungen entsprächen dem "überkommenen Normenbestand" wie ältere ähnliche Vorschriften, etwa bei der Fürsorgeerziehung, bei der Unterbringung Arbeitsscheuer (§ 20 RFV = jetzt § 26 BSHG), bei der Unterbringung nach § 42 c und d StGB sowie nach § 1838 BGB, zeigten. Die vorgesehenen Maßnahmen dienten sowohl dem Gemeinwohl als auch dem Schutz des Betroffenen selbst. Die gesetzliche Regelung sei mit zahlreichen, ihre Anwendung erschwerenden Kautelen versehen, und werde damit dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit gerecht. Eine richterliche Einweisung sei nur bei einer besonders schweren Gefährdung möglich. Die Vorschrift werde nur sparsam angewendet; seit ihrem Inkrafttreten seien von den Gerichten 26 Einweisungen verfügt, aber davon nur 10 durchgeführt worden.

Das Bundesverfassungsgericht hat der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände sowie Verbänden der freien Wohlfahrtspflege Gelegenheit zur Äußerung gegeben.

Die Verfassungsbeschwerden und die Anträge im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, die zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbunden worden sind, sind zulässig.

C. - I.

Die Antragsteller in den Normenkontrollverfahren und die beschwerdeführenden Städte sind der Meinung, daß die Vorschriften der §§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 2, 7 und 8 Abs. 3 JWG sowie die §§ 8 Abs. 2 Satz 2, 10 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 und § 93 Abs. 1 Satz 2 BSHG in verfassungswidriger Weise einen Vorrang zugunsten der freien Jugendhilfe und der freien Wohlfahrtspflege schüfen, der zu Lasten der Träger der öffentlichen Jugendhilfe und Sozialhilfe gehe. Diese Bestimmungen sind jedoch mit dem Grundgesetz vereinbar.

BVerfGE 22, 180 (200):

1. Das Jugendwohlfahrtsgesetz und das Bundessozialhilfegesetz gehen - wie ihre Vorläufer, das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz von 1922 und die Verordnung über die Fürsorgepflicht von 1924 - davon aus, daß die Jugendhilfe und die Sozialhilfe zwar eine Aufgabe des Staates ist, daß aber der Staat diese Hilfe weder organisatorisch noch finanziell in ausreichendem Maße allein leisten kann. Es bedarf dazu vielmehr der gemeinsamen Bemühung von Staat und freien Jugend- und Wohlfahrtsorganisationen. Diese hergebrachte und durch Jahrzehnte bewährte Zusammenarbeit von Staat und freien Verbänden soll durch die Vorschriften gefördert und gefestigt werden.

a) Nach dem Jugendwohlfahrtsgesetz ist es Aufgabe des Jugendamts, die für die Wohlfahrt der Jugend erforderlichen Einrichtungen und Veranstaltungen anzuregen, zu fördern und gegebenenfalls zu schaffen (§ 5 Abs. 1 JWG). Es hat unter Berücksichtigung der verschiedenen Grundrichtungen der Erziehung darauf hinzuwirken, daß die für die Wohlfahrt der Jugend erforderlichen Einrichtungen und Veranstaltungen ausreichend zur Verfügung stehen. Soweit geeignete Einrichtungen und Veranstaltungen der Träger der freien Jugendhilfe vorhanden sind, erweitert oder geschaffen werden, ist von eigenen Einrichtungen und Veranstaltungen des Jugendamts abzusehen (§ 5 Abs. 3 Satz 1 und 2 JWG). Das Jugendamt muß aber dann, wenn Personensorgeberechtigte die vorhandenen Träger der freien Jugendhilfe nicht in Anspruch nehmen wollen, weil diese der von ihnen bestimmten Grundrichtung der Erziehung (§ 3) - z. B. in konfessioneller Hinsicht - nicht entsprechen, dafür sorgen, daß die erforderlichen Einrichtungen geschaffen werden (§ 5 Abs. 3 Satz 3 JWG).

Daraus ergibt sich folgendes: Das Jugendamt muß zunächst prüfen, welche Einrichtungen und Veranstaltungen für die Wohlfahrt der Jugend nach den örtlichen Verhältnissen erforderlich sind und ob sie ausreichend zur Verfügung stehen. Das Jugendamt soll aber nur dann selbst Einrichtungen schaffen und Veranstaltungen vorsehen, wenn seine Anregungen und Förderungsmaß

BVerfGE 22, 180 (201):

nahmen bei den Trägern der freien Jugendhilfe nicht zum Ziel führen; letzteres ist auch dann der Fall, wenn der freie Träger keine angemessene Eigenleistung aufbringen kann oder wenn die Einrichtung des freien Trägers deshalb für die örtlichen Bedürfnisse nicht als ausreichend angesehen werden kann, weil sie z. B. von einem Bekenntnis geprägt ist, dem in der Gemeinde nur eine Minderheit angehört. Es kann aber nicht angenommen werden, daß ein Gesetz, das öffentliche und private Jugendhilfe zu sinnvoller Zusammenarbeit zusammenführen will, die Gemeinden und Gemeindeverbände als Träger der Jugendämter durch die Vorschrift des § 5 Abs. 3 Satz 2 JWG zwingen will, bereits vorhandene öffentliche Einrichtungen zu schließen. Wo geeignete Einrichtungen der Jugendämter ausreichend zur Verfügung stehen, kann von ihnen weder eine Förderung neuer Einrichtungen der Träger der freien Jugendhilfe verlangt werden noch eine Schließung bereits vorhandener öffentlicher Einrichtungen zugunsten freier Einrichtungen, die erst noch neu geschaffen werden müßten. Derselbe Grundsatz des sinnvollen Einsatzes finanzieller Mittel und der Zusammenarbeit verbietet es aber auch, von den Gemeinden zu verlangen, daß sie von einem mit bescheidenen Mitteln möglichen Ausbau vorhandener eigener Einrichtungen absehen und statt dessen mit erheblich höherem Aufwand die Schaffung einer neuen Einrichtung eines Trägers der freien Jugendhilfe fördern. Umgekehrt soll das Jugendamt dort, wo geeignete Einrichtungen der Träger der freien Jugendhilfe bereits vorhanden sind, die schon allein gewährleisten, daß die für die Wohlfahrt der Jugend erforderlichen Einrichtungen ausreichend zur Verfügung stehen, keine Mittel für die Schaffung eigener Einrichtungen einsetzen, sondern vielmehr seine Mittel für die Förderung der freien Einrichtungen verwenden (§ 5 Abs. 1, § 7, § 8 JWG). Mit der Verwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe "erforderlich", "ausreichend" und "geeignet" will der Gesetzgeber sicherstellen, daß Einrichtungen und Veranstaltungen für die Wohlfahrt der Jugend in einer den jeweiligen örtlichen Gegebenheiten angepaßten Weise und unter wirtschaftlich sinnvol

BVerfGE 22, 180 (202):

lern Einsatz öffentlicher und privater Mittel bereitgestellt werden. Die Gesamtverantwortung dafür, daß dieses Ziel des Gesetzes erreicht wird, trägt nach § 5 Abs. 1 JWG das Jugendamt.

b) Das Bundessozialhilfegesetz bestimmt in § 10 Abs. 2 zunächst, daß die Träger der Sozialhilfe - das sind im örtlichen Bereich nach § 96 Abs. 1 des Gesetzes die kreisfreien Städte und die Landkreise - mit den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts sowie mit den Verbänden der freien Wohlfahrtspflege zusammenarbeiten sollen. Sie sollen die Tätigkeit der Verbände der freien Wohlfahrtspflege auf dem Gebiet der Sozialhilfe angemessen unterstützen (§ 10 Abs. 3 Satz 2). Wenn die Hilfe im Einzelfall durch die freie Wohlfahrtspflege gewährleistet wird, so sollen die Träger der Sozialhilfe von der Durchführung eigener Maßnahmen absehen (§ 10 Abs. 4). Sie sollen darauf hinwirken, daß die zur Gewährung der Sozialhilfe geeigneten Einrichtungen ausreichend zur Verfügung stehen und sollen eigene Einrichtungen nicht neu schaffen, soweit geeignete Einrichtungen der Träger der freien Wohlfahrtspflege vorhanden sind, ausgebaut oder geschaffen werden können (§ 93 Abs. 1). Die letztere Bestimmung war übrigens im wesentlichen schon in § 5 Abs. 3 der Verordnung über die Fürsorgepflicht von 1924 enthalten.

Auch diese Bestimmungen des Bundessozialhilfegesetzes, die fast wörtlich denen des § 5 Abs. 3 JWG entsprechen, verfolgen nicht den Zweck, der freien Wohlfahrtspflege schlechthin einen Vorrang vor der öffentlichen Sozialhilfe einzuräumen, sondern sie wollen die längst auch im Fürsorgewesen übliche und bewährte Zusammenarbeit zwischen den öffentlichen Trägern der Sozialhilfe und den freien Wohlfahrtsverbänden gewährleisten, um mit dem koordinierten Einsatz öffentlicher und privater Mittel den größtmöglichen Erfolg zu erzielen.

c) Die Ausführungen der beschwerdeführenden Städte und der freien Wohlfahrtsverbände in der mündlichen Verhandlung lassen erkennen, daß die Praxis die beiden Gesetze in der hier zugrunde gelegten Auslegung verstanden hat; demgemäß ist die

BVerfGE 22, 180 (203):

schon vorher geübte Zusammenarbeit fortgeführt worden, ohne daß ernste Schwierigkeiten aufgetreten sind. Bei dieser Gesetzesauslegung erweisen sich die verfassungsrechtlichen Bedenken der Antragsteller gegen den sogenannten Vorrang der Träger der freien Jugendhilfe und Wohlfahrtspflege als unbegründet.

2. Der Bundesgesetzgeber war für den Erlaß der angeführten Vorschriften des Jugendwohlfahrtsgesetzes und des Bundessozialhilfegesetzes nach Art. 74 Nr. 7 GG zuständig.

Nach der unter Ziff. 1 dargelegten Auslegung ist der Zweck der Bestimmungen die Erzielung des bestmöglichen Erfolgs durch Koordinierung öffentlicher und privater Anstrengungen. Normadressaten sind jeweils nur die Träger der - öffentlichen - Sozialhilfe und der öffentlichen Jugendhilfe, also auf örtlicher Ebene die kreisfreien Städte und die Landkreise. Nur ihnen werden von dem Gesetz Pflichten auferlegt. Die Tätigkeit der Träger der freien Jugendhilfe und Wohlfahrtspflege wird vom Gesetz überhaupt nicht "geregelt"; sie sind in der Gestaltung ihrer Arbeit völlig frei (vgl. § 7 JWG und § 10 Abs. 1 BSHG). Das Recht der öffentlichen Fürsorge umfaßt nicht nur die Bestimmung dessen, was an materiellen Fürsorgeleistungen von den dazu verpflichteten öffentlichen Trägern zu erbringen ist, sondern auch organisatorische Bestimmungen und Abgrenzungen. Die hier angefochtenen Vorschriften der beiden Gesetze dienen aber lediglich der Abgrenzung der Tätigkeit der Träger der öffentlichen Jugendhilfe und Sozialhilfe von derjenigen der privaten Träger. Auch eine solche Regelung fällt noch unter den Begriff der "öffentlichen Fürsorge" im Sinne von Art. 74 Nr. 7 GG.

3. Die Antragsteller behaupteten weiterhin, daß die getroffene Regelung in die Verwaltungshoheit der Länder eingreife. Dies ist jedoch nicht der Fall. Denn die verwaltungsmäßige Ausführung der Bestimmungen und die letzte Verantwortung für die Gewährung der Hilfe liegt bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden, gehört also zur Landesverwaltung. Die Träger der freien Jugendhilfe und die freien Wohlfahrtsverbände handeln im Rahmen der Vorschriften nicht als beliehene Träger öffentlicher Ver

BVerfGE 22, 180 (204):

waltung, sondern als private Organisationen, die freie Jugendhilfe und freie Wohlfahrtspflege leisten. Es wird also nicht eine staatliche Aufgabe im Wege der Gesetzgebung "privatisiert".

4. Auch das Sozialstaatsprinzip ist nicht verletzt. Wenn Art. 20 Abs. 1 GG ausspricht, daß die Bundesrepublik ein sozialer Bundesstaat ist, so folgt daraus nur, daß der Staat die Pflicht hat, für einen Ausgleich der sozialen Gegensätze und damit für eine gerechte Sozialordnung zu sorgen; dieses Ziel wird er in erster Linie im Wege der Gesetzgebung zu erreichen suchen. Keineswegs folgt aus dem Sozialstaatsprinzip, daß der Gesetzgeber für die Verwirklichung dieses Ziels nur behördliche Maßnahmen vorsehen darf. Art. 20 Abs. 1 GG bestimmt nur das "Was", das Ziel, die gerechte Sozialordnung er läßt aber für das "Wie", d. h. für die Entstehung des Ziels, alle Wege offen. Deshalb steht es dem Gesetzgeber frei, zur Entstehung des Ziels auch die Mithilfe privater Wohlfahrtsorganisationen vorzusehen.

Im übrigen bleibt sowohl nach der im Jugendwohlfahrtsgesetz wie nach der im Bundessozialhilfegesetz getroffenen Regelung nur der Träger der öffentlichen Jugendhilfe oder Sozialhilfe dem Hilfsbedürftigen gegenüber verpflichtet.

So wenig "der Staat" auf Bundesebene ein Monopol auf soziale Betätigung für sich in Anspruch nehmen kann, so wenig hat er ein solches auf Landesebene. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG. Diese Vorschrift beschränkt lediglich den Landesverfassunggeber: Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaats im Sinne des Grundgesetzes entsprechen. Das begründet nur eine Pflicht der Länder dem Bund gegenüber hinsichtlich der Gestalt ihrer Verfassung.

5. Die getroffene Regelung ist auch mit der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar.

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Der Ge

BVerfGE 22, 180 (205):

setzgeber darf dieses Recht nicht aufheben und die Verwaltung der Gemeindeangelegenheiten nicht den Staatsbehörden übertragen. Er darf die Selbstverwaltung auch nicht derart einschränken, daß sie innerlich ausgehöhlt wird, die Gelegenheit zu kraftvoller Betätigung verliert und nur noch ein Scheindasein führen kann. Nicht aber sind den Gemeinden die Selbstverwaltungsrechte in ihren Einzelheiten verbürgt (so BVerfGE 1, 167 [175] im Anschluß an die Entscheidung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich vom 10./11. 12. 1929, Lammers-Simons Band II, S. 107).

Beschränkungen der Selbstverwaltung der Gemeinden sind mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar, wenn sie deren Kernbereich unangetastet lassen (BVerfGE 1, 167 [175, 178]; 7, 358 [364]; 8, 332 [359]; 9, 268 [290]; 11, 266 [274]; 17, 172 [182]; 21, 117). Bei der Bestimmung dessen, was zu dem Bereich gehört, der durch die Verfassung gegen jede gesetzliche Schmälerung gesichert ist, muß der geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen historischen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung Rechnung getragen werden (BVerfGE 17,172 [182]).

a) § 5 Abs. 3 Satz 2 JWG, § 10 Abs. 4 und § 93 Abs. 1 Satz 2 BSHG, wonach die Träger der öffentlichen Jugendhilfe und der Sozialhilfe gehalten sind, von eigenen Maßnahmen oder Einrichtungen abzusehen, wenn geeignete Einrichtungen der freien Träger vorhanden sind und die erforderliche Hilfe durch diese gewährleistet ist, lassen den Kernbereich der Selbstverwaltung unangetastet.

Die Aufgabenbereiche der Jugendhilfe und der Sozialhilfe haben das Bild der heutigen gemeindlichen Selbstverwaltung entscheidend mitgeprägt. Aber es darf nicht übersehen werden, daß schon das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz von 1922 in § 1 Abs. 3, § 4 Abs. 1 und § 6 die freiwillige Mitarbeit der privaten Jugendhilfe vorausgesetzt und ihre Unterstützung und Förderung durch das Jugendamt angeordnet hat. Allerdings ist die Verpflichtung zur Durchführung der in § 4 RJWG bezeichneten Aufgaben im Hinblick auf die damalige finanzielle Notlage zu

BVerfGE 22, 180 (206):

nächst suspendiert worden (Art. 1 Ziff. 4 der Verordnung über das Inkrafttreten des RJWG vom 14. 2. 1924, RGBI. I S. 110). Auf dem Gebiet der Sozialhilfe erklärt die Verordnung über die Fürsorgepflicht von 1924 in § 5 Abs. 3 - der fast gleichlautend mit § 93 Abs. 1 Satz 2 BSHG ist -, daß die Fürsorgeverbände eigene Einrichtungen nicht neu schaffen sollen, soweit geeignete Einrichtungen der freien Wohlfahrtspflege ausreichend vorhanden sind. Auch diese Vorschriften haben den Umfang der beiden Bereiche abgesteckt und damit das Bild der heutigen gemeindlichen Selbstverwaltung mit bestimmt. Man kann daher nicht sagen, zum geschützten Kernbereich der Selbstverwaltung gehöre kraft Herkommens, daß die Gemeinde auf dem Gebiet der Jugend- und Sozialhilfe keinerlei gesetzliche Beschränkung ihres Aufgabenbereichs zugunsten der Tätigkeit der freien Jugendhilfe und der Wohlfahrtsverbände hinzunehmen brauche. Außerdem bleibt den Gemeinden die Gesamtverantwortung dafür, daß in beiden Bereichen durch behördliche und freie Tätigkeit das Erforderliche geschieht. Wie schon unter Ziffer 1 ausgeführt, bringt die Regelung nur eine Abgrenzung der Aufgaben zwischen Gemeinde und privaten Trägern, die lediglich eine vernünftige Aufgabenverteilung und eine möglichst wirtschaftliche Verwendung der zur Verfügung stehenden öffentlichen und privaten Mittel sicherstellen soll. Die Gemeinden sollen sich bei allen Planungen vorher vergewissern, ob und inwieweit die freien Verbände die Aufgaben erfüllen können. Die freien Verbände andererseits könnten nicht mit einer Förderung eines Vorhabens durch die Gemeinde rechnen, wenn sie, etwa aus reinem Prestigebedürfnis, eigene Einrichtungen schaffen würden, die ihrer Art nach den örtlichen Bedürfnissen nicht genügen können oder die nicht erforderlich sind, weil geeignete Einrichtungen der Gemeinde in ausreichendem Maße zur Verfügung stehen.

In diesem Zusammenhang ist auch die Tatsache von Bedeutung, daß die Jugendhilfe bis zum Jahr 1953 keineswegs in allen Ländern in vollem Umfang zum eigenen Aufgabenbereich der Gemeinden gehört hat. So war in Preußen die Fürsorgeerziehung

BVerfGE 22, 180 (207):

Auftragsangelegenheit (§ 1 des preußischen Ausführungsgesetzes zum Reichsjugendwohlfahrtsgesetz vom 29. 3. 1924 - GS S. 180). In Bayern verwalteten die Stadt- und Landkreise die den Jugendämtern zugewiesenen Aufgaben als Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises (Art. 1 Abs. 2 des bayer. Jugendamtsgesetzes vom 20. 7. 1925 - GVBI. S. 211).

b) Auch die Förderungs- und Finanzierungspflicht (§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit § 8 Abs. 3 JWG) greift nicht in den Kernbereich der Selbstverwaltung ein.

Wie bereits erwähnt, hat schon das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz den Jugendämtern zur Pflicht gemacht, die freiwillige Tätigkeit zur Förderung der Jugendwohlfahrt zu unterstützen und deren Einrichtungen und Veranstaltungen anzuregen und zu fördern. Durch die angegriffenen Bestimmungen wird die eigene Verantwortung des Jugendamts weder ausgeschaltet noch auch nur wesentlich eingeschränkt. Es hat nicht schlechthin Einrichtungen und Veranstaltungen der freien Jugendpflege zu fördern, sondern nur soweit es diese für erforderlich und geeignet hält. Bei der Prüfung der Geeignetheit der freien Einrichtungen und Veranstaltungen muß auch die Vorschrift des § 9 Abs. 1 JWG mit herangezogen werden, nach der Träger der freien Jugendhilfe nur dann unterstützt werden dürfen, wenn sie die Gewähr für eine den Zielen des Grundgesetzes förderliche Arbeit und für eine sachgerechte, zweckentsprechende und wirtschaftliche Verwendung der Mittel bieten. Die hier für die Unterstützung der Träger der freien Jugendhilfe selbst aufgestellten Voraussetzungen müssen auch für die Förderung einzelner Einrichtungen und Veranstaltungen gelten.

Das Gesetz sagt über die Art der zu gewährenden Förderung nichts. Es steht also im pflichtgemäßen Ermessen der Gemeinde, ob sie im gegebenen Fall Sach- oder Geldleistungen gewahren oder Hilfe in anderer Weise leisten will - etwa dadurch, daß sie Personal zur Verfügung stellt. Das gleiche gilt für die Gesamthöhe der für die Förderung der freien Jugendhilfe bereitzustellenden Haushaltsmittel. Das Gesetz schreibt in § 8 Abs. 2 und

BVerfGE 22, 180 (208):

Abs. 3 nur vor, daß bei Förderung gleichartiger Maßnahmen mehrerer Träger der freien Jugendhilfe und gleichartiger Maßnahmen der öffentlichen und der freien Jugendhilfe gleiche Grundsätze und Maßstäbe anzuwenden sind. Wenn § 8 Abs. 3 JWG weiter bestimmt, daß bei Förderung von Maßnahmen der Träger der freien Jugendhilfe deren Eigenleistungen zu berücksichtigen sind, so bedeutet das nicht, daß die Höhe des von der Gemeinde zu leistenden Beitrags in einem festen Verhältnis zur Höhe der Eigenleistung des freien Trägers stehen muß; d. h. der Beitrag der Gemeinde muß nicht, wie die beschwerdeführenden Städte anzunehmen scheinen, um so höher sein, je größer die tatsächliche Eigenleistung des freien Trägers ist. Vielmehr kann eine Förderung von Maßnahmen des freien Trägers durch die Gemeinde nur dann in Betracht kommen, wenn dieser eine nach den Verhältnissen und nach seiner Finanzkraft angemessene Eigenleistung erbringt. Auch hier hat die Gemeinde einen weiten Raum für eigene Entscheidungen. Keinesfalls ist sie gezwungen, Haushaltsmittel unrationell einzusetzen.

Auch die kommunale Finanzhoheit wird durch die Vorschriften nicht in verfassungswidriger Weise eingeschränkt. Die freie Entscheidung des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe, welche Haushaltsmittel insgesamt für die Jugendhilfe - für eigene Maßnahmen und für die Förderung von Maßnahmen der freien Jugendhilfe - bereitgestellt werden sollen, läßt das Jugendwohlfahrtsgesetz unberührt.

c) Die in § 7 JWG und in § 10 Abs. 3 Satz 2 BSHG statuierte Pflicht der Träger der öffentlichen Jugendhilfe und der Sozialhilfe, die freien Träger in ihrer Tätigkeit zu unterstützen, anzuregen und zur Mitarbeit heranzuziehen, kann nach dem oben Ausgeführten ebenfalls nicht gegen Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verstoßen.

Auch die Hinweispflicht des § 8 Abs. 2 Satz 2 BSHG ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Sozialhilfeträger muß zwar den Ratsuchenden auf die gleichzeitige Beratungsmöglichkeit durch Verbände der freien Wohlfahrtspflege hin

BVerfGE 22, 180 (209):

weisen. Er darf aber trotzdem in vollem Umfang beratende Tätigkeit in sozialen Angelegenheiten ausüben; insbesondere ist der Ratsuchende nicht gehindert, sich trotz des Hinweises vom Träger der Sozialhilfe beraten zu lassen.

6. Die sogenannte Vorrangregelung verletzt schließlich auch keine Grundrechte. Art. 4 und Art. 6 Abs. 2 GG können durch die Regelung im Jugendwohlfahrtsgesetz deswegen nicht verletzt sein, weil der Personensorgeberechtigte nach § 5 Abs. 3 Satz 3 in Verbindung mit § 3 JWG die Inanspruchnahme eines freien Trägers ablehnen kann. Auch die entsprechenden Bestimmungen des Sozialhilfegesetzes verletzen Art. 4 GG nicht, weil nach § 3 BSHG den Wünschen des Hilfeempfängers hinsichtlich der Gestaltung der Hilfe auch in konfessioneller Hinsicht entsprochen werden soll.

Die Bestimmungen des § 8 Abs. 3 JWG über die Berücksichtigung der Eigenleistung des freien Trägers bei der Förderung verstoßen, wenn man sie richtig interpretiert, weder gegen Art. 4 noch gegen Art. 3 GG.

Die Entscheidung zu Abschnitt I ist mit 4 gegen 3 Stimmen ergangen.

II.

Die Antragsteller im Normenkontrollverfahren haben auch verschiedene Organisationsvorschriften der beiden Gesetze angegriffen.

1. § 12 Abs. 1 JWG bestimmt, daß die öffentliche Jugendhilfe gemäß §§ 4 und 5 Selbstverwaltungsangelegenheit der Gemeinden und Gemeindeverbände Das gleiche gilt nach § 96 Abs. 1 Satz 2 BSHG für die kreisfreien Städte und die Landkreise als Träger der Sozialhilfe.

Führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, so regeln sie die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen (Art. 84 Abs. 1 GG). Sowohl das Jugendwohlfahrtsgesetz wie das Bundessozialhilfegesetz sind als Zustimmungsgesetze ergangen. Aber auch bei Vor

BVerfGE 22, 180 (210):

liegen dieser Voraussetzung erlaubt Art. 84 Abs. 1 GG dem Bundesgesetzgeber nicht den unbeschränkten Durchgriff auf die Gemeinden in der Weise, daß er schlechthin immer bestimmen könnte, in welchem Wirkungskreis die Gemeinde das Gesetz vollziehen soll. Die Ratio des Art. 84 GG ist ganz allgemein die Gewährleistung eines wirksamen Vollzugs der Bundesgesetze.

Das Grundgesetz weist die Materie Kommunalrecht nicht dem Bund zu, sondern beläßt sie ausschließlich den Ländern. Dies muß auch bei der Auslegung von Art. 84 Abs. 1 letzter Halbsatz GG beachtet werden. Es kann sich also bei der Einschaltung der Gemeinden in den Vollzug der Bundesgesetze durch den Bundesgesetzgeber immer nur um punktuelle Annexregelungen zu einer zur Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers gehörenden materiellen Regelung handeln. Wenn die Annexregelung für den wirksamen Vollzug der materiellen Bestimmungen des Gesetzes nicht notwendig ist, so liegt darin ein unzulässiger Eingriff in die Verwaltungskompetenz der Länder. Im vorliegenden Fall kann die Bestimmung der Aufgabe zur Selbstverwaltungsangelegenheit zum wirksamen Vollzug der materiellen Regelung nichts beitragen. Die Erklärung einer Aufgabe zur Selbstverwaltungsangelegenheit schließt die Fachaufsicht durch die zuständigen Landesbehörden aus und beschränkt diese auf die Rechtsaufsicht. Daß dies für den wirksamen Vollzug des Jugendwohlfahrtsgesetzes und des Bundessozialhilfegesetzes notwendig ist, kann schwerlich behauptet werden.

Die getroffene Regelung läßt sich auch nicht aus der Staatspraxis rechtfertigen. Das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz hatte es den Ländern überlassen, ob sie diese Aufgaben als Selbstverwaltungs- oder als Auftragsangelegenheit durch die Gemeinden wahrnehmen lassen wollten. Demgemäß wurde in Preußen die Fürsorgeerziehung als Auftragsangelegenheit wahrgenommen. In Bayern verwalteten die Stadt- und Landkreise die den Jugendämtern zugewiesenen Aufgaben als Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises.

BVerfGE 22, 180 (211):

§ 12 Abs. 1 JWG und § 96 Abs. 1 Satz 2 BSHG sind daher nichtig.

Diese Entscheidung mit 4 gegen 3 Stimmen ergangen.

2. a) Die §§ 12 Abs. 2 und 3, 13 bis 16 und 18 JWG enthaltenen Vorschriften über Aufbau und Verfahren des Jugendamts, insbesondere über die Zusammensetzung des Jugendwohlfalirtsausschusses und über die Verwaltung des Jugendamts. § 37 Satz 4 JWG bestimmt, daß die Übertragung der vormundschaftlichen Obliegenheiten durch das Jugendamt auf einzelne seiner Beamten und Angestellten nicht zu den laufenden Geschäften im Sinne des § 16 JWG gehören, die vom Leiter der (kommunalen) Verwaltung oder vom Leiter des Jugendamts allein geführt werden.

Nach § 96 Abs. 1 Satz 3 BSHG können die Länder bestimmen, daß und inwieweit die Landkreise ihnen zugehörige Gemeinden oder Gemeindeverbände zur Durchführung von Aufgaben nach diesem Gesetz heranziehen und ihnen dabei Weisungen erteilen können; in diesen Fällen erlassen die Landkreise den Widerspruchsbescheid nach der Verwaltungsgerichtsordnung. § 96 Abs. 2 Satz 2 BSHG enthält eine entsprechende Ermächtigung hinsichtlich der überörtlichen Träger der Sozialhilfe.

b) Gegen diese Bestimmungen bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Zum Teil haben sie lediglich deklaratorische Bedeutung, wie die Ermächtigung an die Länder in § 96 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 Satz 2 BSHG, zum anderen Teil sind es Annexregelungen, die der Bund im Rahmen seiner Gesetzgebungszuständigkeit zur materiellen Regelung der öffentlichen Fürsorge gemäß Art. 84 Abs. 1 GG treffen kann. Die Regelungen sind sachbezogen und für die Gewährleistung eines wirksamen Gesetzesvollzuges notwendig. Insbesondere ist es nicht zu beanstanden, daß § 12 Abs. 2 JWG - wie schon § 8 RJWG von 1922 - den kreisfreien Städten und den Landkreisen die Errichtung eines Jugendamts vorschreibt. Deshalb darf auch § 5 Abs. 3 JWG das Jugendamt als Träger der dort statuierten Pflichten bestimmen.

Diese Entscheidung ist mit 6 Stimmen gegen 1 Stimme ergangen.

BVerfGE 22, 180 (212):

III.

1. Nach § 2 Abs. 2 JWG umfaßt die öffentliche Jugendhilfe alle behördlichen Maßnahmen zur Förderung der Jugendwohlfahrt (Jugendpflege und Jugend fürsorge ). Im Jugendhilferecht versteht man gemeinhin unter Jugendfürsorge diejenigen Maßnahmen, die sich auf die gefährdeten oder schon gestrauchelten Jugendlichen beziehen, während die Jugend pflege das körperliche, geistige und sittliche Wohl aller Jugendlichen fördern will, ohne daß eine Gefährdung im Einzelfall vorzuliegen braucht (so schon Friedeberg-Polligkeit, Reichsjugendwohlfahrtsgesetz, 2. Aufl. 1930, Nachdruck 1955, Anm. 5 zu § 2, S. 81, 82).

Nach § 5 Abs. 1 Nr. 6 JWG ist es unter anderem Aufgabe des Jugendamts, Einrichtungen und Veranstaltungen anzuregen, zu fördern und gegebenenfalls zu schaffen für Freizeithilfen, politische Bildung und internationale Begegnung. § 5 Abs. 2 JWG stellt dem Jugendamt die Aufgabe, Einrichtungen und Veranstaltungen sowie die eigenverantwortliche Tätigkeit der Jugendverbände und sonstigen Jugendgemeinschaften unter Wahrung ihres satzungsmäßigen Eigenlebens zu fördern, insbesondere ihre Tätigkeit auf den in Abs. 1 Nr. 6 genannten Gebieten, ferner bei der Ausbildung und Fortbildung ihrer Mitarbeiter und der Errichtung und Unterhaltung von Jugendheimen, Freizeitstätten und Ausbildungsstätten.

Die Antragsteller halten den § 2 Abs. 2 JWG insoweit für nichtig, als er in die Aufgaben der öffentlichen Jugendhilfe auch die Jugendpflege einbezieht, weil die Jugendpflege nicht zur Gesetzgebungskompetenz des Bundes gehöre; das gleich gelte für § 5 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 2 JWG, weil es sich hier nur um Maßnahmen der Jugend pflege handle.

Diese Rügen sind nicht begründet. § 2 Abs. 2 und § 5 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 2 JWG sind durch Art. 74 Nr. 7 GG gedeckt.

Der Begriff der "öffentlichen Fürsorge" in Art. 74 Nr. 7 GG umfaßt auf dem Gebiet der Jugendwohlfahrt nicht nur die Jugendfürsorge im engeren Sinn, sondern auch die Jugendpflege. Die Grenzen zwischen der Fürsorge für den unmittelbar gefährdeten

BVerfGE 22, 180 (213):

Jugendlichen und der Förderung der gesunden Jugend sind fließend. Jugendpflegerische Maßnahmen, wie die Förderung der Jugendverbände bei der Abhaltung von Freizeiten, Veranstaltungen zur politischen Bildung, internationale Begegnungen, die Förderung der Ausbildung und Fortbildung ihrer Mitarbeiter und der Errichtung und Unterhaltung von Jugendheimen, Freizeitstätten und Ausbildungsstätten scheinen zwar keine Maßnahmen der Fürsorge für einen Hilfsbedürftigen oder Gefährdeten zu sein. Vergegenwärtigt man sich aber die mannigfachen Anpassungsschwierigkeiten, die manche Jugendliche bei der Einordnung in die Gesellschaft haben, ohne daß man sie deshalb bereits als gefährdet bezeichnen kann, so erkennt man, daß unter Umständen eine Zusammenführung mit anderen jungen Menschen im lokalen Bereich eines Hauses der Jugend oder auf regionaler oder internationaler Ebene in einem Jugendlager oder auf Jugendreisen diese Anpassungsschwierigkeiten überwinden hilft, dadurch eine spätere Gefährdung des Jugendlichen ausschließt und künftige Fürsorgemaßnahmen überflüssig macht. Dasselbe gilt für Veranstaltungen zur politischen Bildung, die der Jugend im besonderen klarmachen sollen, daß der Einzelne sich in der Demokratie nicht von der Gesellschaft absondern kann, sondern sie und ihre politische Form aktiv mitgestalten muß. Jugendfürsorge und Jugendpflege sind in der praktischen Jugendarbeit so eng miteinander verzahnt, daß die Jugendpflege schon allein unter dem Gesichtspunkt des Sachzusammenhangs mit unter den Begriff "öffentliche Fürsorge" in Art. 74 Nr. 7 GG fallen muß.

Diese Entscheidung ist mit 4 gegen 3 Stimmen getroffen worden.

2. a) Die Ermächtigungsvorschrift des § 9 Abs. 2 JWG ist ebenfalls gültig.

Das Gesetz zählt in § 5 Abs. 4 JWG die Träger der freien Jugendhilfe auf (freie Vereinigungen der Jugendwohlfahrt, Jugendverbände und sonstige Jugendgemeinschaften; juristische Personen, deren Zweck es ist, die Jugendwohlfahrt zu fördern, die Kirchen und die sonstigen Religionsgesellschaften öffent

BVerfGE 22, 180 (214):

lichen Rechts). Die im Gesetz vorgesehene Unterstützung durch die Träger der öffentlichen Jugendhilfe erhalten diese freien Träger jedoch nur unter den in § 9 Abs. 1 JWG genannten Voraussetzungen: Sie müssen die Gewähr für eine den Zielen des Grundgesetzes förderliche Arbeit und für eine sachgerechte, zweckentsprechende und wirtschaftliche Verwendung der Mittel bieten sowie öffentlich anerkannt sein. In § 9 Abs. 2 JWG wird die Bundesregierung ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrats Grundsätze festzusetzen, nach denen die Anerkennung der Träger der freien Jugendhilfe erfolgt. Zwar ergibt sich der Inhalt der Ermächtigung nicht mit hinreichender Bestimmtheit aus § 9 Abs. 2; er ist aber ohne weiteres aus dem vorangehenden Absatz 1 zu erschließen, der die materiellen Voraussetzungen für die öffentliche Anerkennung aufzählt. § 9 Abs. 1 JWG muß nämlich so gelesen werden, wie wenn der letzte Satzteil lauten würde: "... sowie deshalb öffentlich anerkannt sind." Da die Aufzählung der Voraussetzungen für die öffentliche Anerkennung und damit für die Unterstützungswürdigkeit der Träger der freien Jugendhilfe umfassend ist, können die nach § 9 Abs. 2 JWG durch Rechtsverordnung aufzustellenden Grundsätze nur noch die Aufgabe der Konkretisierung der schon in Absatz 1 weitgehend fixierten materiellen Voraussetzungen haben. Daraus ergibt sich aber auch, daß § 9 Abs. 2 JWG die Bundesregierung nicht zur Regelung des Anerkennungsverfahrens ermächtigt.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

b) Dagegen ist die Vorschrift des § 24 JWG, die die Bundesregierung ermächtigt, mit Zustimmung des Bundesrats Ausführungsvorschriften zur Sicherung einer tunlichst gleichmäßigen Erfüllung der Aufgaben der Jugendämter zu erlassen, wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nichtig. Unter "Ausführungsvorschriften" sind Rechtsverordnungen zu verstehen. § 24 JWG ist kein vorkonstitutionelles Recht und daher nicht an Art. 129 Abs. 1 und Abs. 3 GG, sondern an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zu messen. Zwar entspricht § 24 JWG nahezu wörtlich dem § 15 RJWG. Beide Vorschriften erhalten ihre Bedeutung erst

BVerfGE 22, 180 (215):

durch das materielle Recht, zu dessen Durchführung die auf Grund der Ermächtigung zu erlassenden Verordnungen dienen sollen. Das 2. Änderungsgesetz zum Reichsjugendwohlfahrtsgesetz vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1193) hat aber die Aufgaben der Jugendämter insofern erheblich erweitert, als die Förderung der Einrichtungen und Veranstaltungen der freien Jugendhilfe nunmehr Pflichtaufgabe ist; entsprechendes gilt auch für die Aufgaben nach § 7 und § 8 JWG. Neu eingefügt ist der Abschnitt VII (§§ 78, 79), der die Heimaufsicht und den Schutz von Minderjährigen unter 16 Jahren in Heimen regelt. Auch die bundeseinheitliche Regelung der freiwilligen Erziehungsbeihilfe in den §§ 62 und 63 ist eine Neuerung des 2. Änderungsgesetzes von 1961. Schließlich hat das Jugendwohlfahrtsgesetz die Altersgrenze für die Anwendung einzelner Bestimmungen auf Jugendliche geändert (§ 27 Abs. 1, § 64 und § 75 Abs. f).

Die Ermächtigung des § 24 JWG hat durch diese Änderungen des materiellen Jugendrechts im Jugendwohlfahrtsgesetz einen so tiefgreifenden Bedeutungswandel erfahren, daß sie als eine unter der Geltung des Grundgesetzes entstandene Vorschrift angesehen werden und deshalb an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gemessen werden muß. Die Ermächtigung ist weder nach Inhalt noch nach Ausmaß hinreichend bestimmt. Aus der sehr allgemeinen Wortfassung "zur Sicherung einer tunlichst gleichmäßigen Erfüllung der Aufgaben der Jugendämter" kann hierfür nichts gewonnen werden. Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung werden auch nicht durch Bezugnahme auf die übrigen Vorschriften des Jugendwohlfahrtsgesetzes hinreichend bestimmt. Das Jugendwohlfahrtsgesetz besteht aus 89 Paragraphen. Die Aufgaben, die darin den Jugendämtern übertragen werden, sind so zahlreich und so verschiedenartig, daß die Fälle, in denen von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden kann, nicht mehr überschaubar sind (vgl. BVerfGE 1, 14 [60]).

Diese Entscheidung ist mit 4 gegen 3 Stimmen ergangen.

3. Die Vorschrift des § 25 Abs. 1 JWG ermächtigt die Bundesregierung, die Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendhilfe an

BVerfGE 22, 180 (216):

zuregen und zu fördern, soweit sie über die Verpflichtungen der Jugendämter, Landesjugendämter und obersten Landesbehörden hinaus zur Verwirklichung der Aufgaben der Jugendhilfe von Bedeutung sind.

Wenn die Bundesregierung Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendhilfe anregt, so ist diese Tätigkeit unter dem Gesichtspunkt des Art. 30 GG ohne Bedeutung und kann hier außer Betracht bleiben. Anders verhält es sich aber mit der Förderung solcher Bestrebungen. Die Bundesregierung kann zwar Bestrebungen auch dadurch fördern, daß sie die Öffentlichkeit durch entsprechende Verlautbarungen darauf hinweist oder ihre Unterstützung durch private Spenden empfiehlt. Diese Art des Förderns ist aber offensichtlich hier nicht gemeint. Die Förderung, die § 25 Abs. 1 JWG im Auge hat, ist vornehmlich diejenige, die durch Zuweisung von Mitteln aus dem Bundeshaushalt erfolgt. Die Bundesregierung, die gemäß § 25 Abs. 1 JWG Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendhilfe in der Weise fördert, daß sie dafür Haushaltsmittel zur Verfügung stellt, erfüllt damit eine staatliche Aufgabe im Sinne des Art. 30 GG. Die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist aber Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt (BVerfGE 12, 205 [246 f.]). Da das Grundgesetz hier eine andere Regelung ausdrücklich weder getroffen noch zugelassen hat, kann es sich nur darum handeln, ob es etwa stillschweigend etwas anderes zuläßt.

Für den Fall der gesetzesakzessorischen Verwaltung nach Art. 83 ff. GG hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, es könne nur im Ausnahmefall angenommen werden, daß das Grundgesetz den Bund stillschweigend ermächtige, Verwaltungsakte auf Gebieten zu erlassen, die nicht zur bundeseigenen Verwaltung nach Art. 86 ff. GG gehörten (BVerfGE 11, 6 [17]). Es sind Gesetze denkbar, deren Zweck durch das Verwaltungshandeln eines Landes überhaupt nicht erreicht werden kann. Grundsätzlich ist davon auszugehen, daß das Grundgesetz bei der in Art. 30 und 83ff. getroffenen Regelung eine reibungslose und vollständige "Ausführung" der Bundesgesetze unterstellt. Nur dann, wenn diese

BVerfGE 22, 180 (217):

vollständige Ausführung durch Landesverwaltung nicht erreicht werden kann, könnte man annehmen, daß das Grundgesetz stillschweigend eine andere Regelung zuläßt, nämlich die, daß die Ausführung dem Bund übertragen ist. Der Umstand, daß im Einzelfall eine Ausführung durch den Bund zweckmäßiger wäre, kann nicht als Argument dafür dienen, daß das Grundgesetz stillschweigend etwas anderes zuläßt (BVerfG aa0 S. 17, 18).

Art. 30 GG gilt sowohl für die gesetzesakzessorische wie für die "gesetzesfreie" Erfüllung staatlicher Aufgaben (BVerfGE 12, 205 [246]). Eine Kompetenz aus der Natur der Sache ist begründet nach dem "ungeschriebenen, im Wesen der Dinge begründeten, mithin einer ausdrücklichen Anerkennung durch die Reichsverfassung nicht bedürftigen Rechtssatz, wonach gewisse Sachgebiete, weil sie ihrer Natur nach eigenste, der partikularen Gesetzgebungszuständigkeit a priori entrückte Angelegenheiten des Reichs darstellen, vom Reiche und nur von ihm geregelt werden können" (Anschütz, HdBDStR I, S. 367; BVerfGE 12, 205 [251]; 11, 89 [98 f.]; 11, 6 [17]). Schlußfolgerungen aus der Natur der Sache müssen begriffsnotwendig sein und eine bestimmte Lösung unter Ausschluß anderer Möglichkeiten sachgerechter Lösung zwingend fordern (BVerfGE 11, 89 [99]).

Im Falle des § 25 Abs. 1 JWG sind diese strengen Voraussetzungen aber nur dann erfüllt, wenn die Bundesregierung solche Bestrebungen auf dem Gebiete der Jugendhilfe fördert, die der Aufgabe nach eindeutig überregionalen Charakter haben. Es muß sich um Bestrebungen handeln, die ihrer Art nach nicht durch ein Land allein wirksam gefördert werden können. Die Förderung von Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendpflege durch den Bund wäre demnach zulässig z. B. bei zentralen Einrichtungen, deren Wirkungsbereich sich auf das Bundesgebiet als Ganzes erstreckt, bei gesamtdeutschen Aufgaben und bei internationalen Aufgaben. Keinesfalls kann sich die Zuständigkeit des Bundes auf die Förderung regionaler oder örtlicher Bestrebungen erstrecken. Außerdem muß die Bundesregierung bei der Ausübung ihrer

BVerfGE 22, 180 (218):

Förderungskompetenz den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens beachten.

Nur in dieser - verfassungskonformen - Auslegung ist § 25 Abs. 1 JWG mit dem Grundgesetz vereinbar.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

IV.

Das Bundessozialhilfegesetz enthält im Abschnitt 3 "Hilfe in besonderen Lebenslagen" in den §§ 72 bis 74 Bestimmungen über "Hilfe für Gefährdete". Danach soll Personen, die das 18. Lebensjahr vollendet haben und die dadurch gefährdet sind, daß sie aus Mangel an innerer Festigkeit ein geordnetes Leben in der Gemeinschaft nicht führen können, Hilfe gewährt werden. Die Hilfe soll den Gefährdeten zu einem geordneten Leben hinführen, insbesondere ihn an regelmäßige Arbeit und erforderlichenfalls an Seßhaftigkeit gewöhnen. Sie wird ohne Rücksicht auf vorhandenes Einkommen oder Vermögen gewährt (§ 72). Dem Gefährdeten soll geraten werden, sich in die Obhut einer Anstalt, eines Heimes oder einer gleichartigen Einrichtung zu begeben, wenn andere Arten der Hilfe nicht ausreichen (§ 73 Abs. 1). Lehnt der Gefährdete dies ab, so kann das Gericht ihn anweisen, sich in einer geeigneten Anstalt aufzuhalten, wenn er

1. besonders willensschwach oder in seinem Triebleben besonders hemmungslos ist und

2. verwahrlost oder der Gefahr der Verwahrlosung ausgesetzt ist und

3. die Hilfe nur in einer Anstalt wirksam gewährt werden kann (§ 73 Abs. 2).

§ 73 Abs. 3 enthält verfahrensrechtliche Bestimmungen sowie die Ermächtigung an den Leiter der Anstalt, den Gefährdeten vorübergehend in einer geeigneten Familie unterzubringen. Eine Höchstdauer der Unterbringung ist nicht bestimmt.

Die Anweisung an den Gefährdeten, sich in einer geeigneten Anstalt aufzuhalten, ist ein Eingriff in das Grundrecht der Frei

BVerfGE 22, 180 (219):

heit der Person nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG. Dabei ist es unerheblich, wo die Unterbringung erfolgt. Auch die zwangsweise Unterbringung in einem offenen Heim oder in einer Familie ist ein Eingriff in die Freiheit der Person. Nach Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG sind solche Eingriffe nur auf Grund eines förmlichen Gesetzes zulässig. Diese Voraussetzung sowie die in Art. 19 Abs. 1 GG geforderte Einschränkung des Grundrechts allgemein und nicht nur für den Einzelfall sowie Nennung des Grundrechts unter Angabe des Artikels ist erfüllt. Auch dem Erfordernis des Art. 104 Abs. 2 GG - Freiheitsentziehung nur durch den Richter - ist genügt. Jedoch wird das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG durch die Vorschrift des § 73 Abs. 2 und Abs. 3 BSHG in seinem Wesensgehalt angetastet.

Worin der unantastbare Wesensgehalt eines Grundrechts besteht, muß für jedes Grundrecht aus seiner besonderen Bedeutung im Gesamtsystem der Grundrechte ermittelt werden. Die Freiheit der Person ist ein so hohes Rechtsgut, daß sie nur aus besonders gewichtigen Gründen eingeschränkt werden darf. Zu diesen gewichtigen Gründen gehören in erster Linie die des materiellen Strafrechts und des Strafverfahrensrechts. Diese Eingriffe in die persönliche Freiheit des Einzelnen dienen dem Schutz der Allgemeinheit. Dazu gehört auch die Anstaltsunterbringung von gemeingefährlichen Geisteskranken. Weiterhin sind Eingriffe fürsorgerischen Charakters zulässig, die dem Schutz des Betroffenen dienen, wie z. B. die Unterbringung eines wegen Geistesschwäche Entmündigten in einer geschlossenen Anstalt zu dem Zweck, ihn daran zu hindern, daß er sich selbst größeren persönlichen oder wirtschaftlichen Schaden zufügt (vgl. BVerfGE 10, 302).

Bei der Unterbringung nach § 73 Abs. 2 und 3 BSHG geht es aber weder um den Schutz der Allgemeinheit noch um den Schutz des Betroffenen. Es geht allein um die "Besserung" des Betroffenen: Er soll mit Hilfe der Freiheitsentziehung zu einem geordneten Leben hingeführt, an regelmäßige Arbeit gewöhnt, auf Dauer seßhaft gemacht werden. Der Staat hat aber nicht die Aufgabe, seine Bürger zu "bessern" und deshalb auch nicht das Recht, ihnen

BVerfGE 22, 180 (220):

die Freiheit zu entziehen, nur um sie zu "bessern", ohne daß sie sich selbst oder andere gefährdeten, wenn sie in Freiheit blieben. Da der Zweck der Besserung eines Erwachsenen als gewichtiger Grund für die Entziehung der persönlichen Freiheit nicht ausreichen kann, tastet § 73 Abs. 2 und 3 BSHG das Grundrecht der persönlichen Freiheit in seinem Wesensgehalt an.

Davon abgesehen ist auch der im Rechtsstaatsprinzip wurzelnde Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt. Dem Gefährdeten wird seine Freiheit entzogen, obwohl er weder eine strafbare Handlung begangen noch durch sein Verhalten die allgemeine Ordnung empfindlich gestört hat. Das Gesetz eröffnet die Möglichkeit, die Unterbringung für unbestimmte Zeit andauern zu lassen.

Schließlich formuliert das Gesetz die Voraussetzungen für die Unterbringung zu unbestimmt. Es genügt daher auch insoweit nicht den strengen Anforderungen, die in einem Rechtsstaat an Vorschriften zu stellen sind, die die öffentliche Gewalt zu einem Eingriff in die Freiheit der Person ermächtigen.

§ 73 Abs. 2 und Abs. 3 BSHG ist daher wegen Verstoßes gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG nichtig.

Diese Entscheidung ist mit 6 Stimmen gegen 1 Stimme getroffen worden.

Dem Antrag der beschwerdeführenden Städte auf Anordnung der Erstattung ihrer Auslagen konnte nicht entsprochen werden. § 34 Abs. 3 BVerfGG ist eine Ausnahmevorschrift. Eine Erstattung kommt nur in Betracht, wenn besondere Billigkeitsgründe vorliegen (BVerfGE 14, 121 [140]). Solche Gründe sind nicht ersichtlich.

Henneka, Dr. Leibholz, Geller, Dr. Rupp, Dr. Geiger, Dr. Federer, Dr. Kutscher

BVerfG, 11.04.1967 - 2 BvG 1/62

Redaktion — Thu, 05 Jul 2012 06:55:57 +0000

Daten

Fall:

Wasser- und Schiffahrtsverwaltung

Fundstellen:

BVerfGE 21, 312; BayVBl 1967, 382; DÖV 1967, 563; DVBl 1968, 589; NJW 1967, 1956

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

11.04.1967

Aktenzeichen:

2 BvG 1/62

Entscheidungstyp:

Beschluss

Richter:

Leibholz, Geller, Rupp, Geiger, Federer, Kutscher

1. Daraus, daß eine Bundeswasserstraße zugleich Verkehrsweg und Wasserspender ist, läßt sich weder eine Erweiterung der Kompetenz der Bundeswasserstraßenverwaltung noch eine Erweiterung der Kompetenz der Landeswasserstraßenbehörden ableiten.
2. Das Wasserhaushaltgesetz des Bundes und das Hessische Wassergesetz bilden zusammen erst die "gesetzliche Regelung", die im Sinn vom Art. 83 GG ausgeführt werden kann. Die beiden Gesetzes regeln die Materie "Wasser" in ihrer Bedeutung für den menschlichen Gebrauch und Vergleich, also unter dem Gesichtspunkt der "Wasserwirtschaft und Landeskultur", nicht auch in ihrer Bedeutung als "Wasserstraße und Verkehrsweg". Eine Zuständigkeit des Bundes zur Ausführung dieser Gesetze kann also nicht in Abweichung von Art. 83 GG aus Art. 89 Abs. 2 Satz 1 GG hergeleitet werden.
3. Die verfassungsrechtliche Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten des Bundes kommt nur in Betracht, wenn zwischen dem Bund und dem Land ein konkretes verfassungsrechtliches Verhältnis besteht, aus dem sich ein Recht des Bundes ergibt.
4. Der Verwaltungsakt einer unteren Bundesbehörde, der wegen Verkennung der Verfassungslage rechtswidrig ist, kann nicht Gegenstand einer Verfassungsstreitigkeit zwischen einem Land und dem Bund sein.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 21, 312

Paginierung:

BVerfGE 21, 312 (312):

2. Das Wasserhaushaltgesetz des Bundes und das Hessische Wassergesetz bilden zusammen erst die "gesetzliche Regelung", die im Sinn vom Art. 83 GG ausgeführt werden kann. Die beiden Gesetzes regeln die Materie "Wasser" in ihrer Bedeutung für den menschlichen Gebrauch und Vergleich, also unter dem Gesichtspunkt der "Wasserwirtschaft und Landeskultur", nicht auch in ihrer Bedeutung als "Wasserstraße und Verkehrsweg". Eine Zuständigkeit des Bundes zur Ausführung dieser Gesetze kann also nicht in Abweichung von Art. 83 GG aus Art. 89 Abs. 2 Satz 1 GG hergeleitet werden.

3. Die verfassungsrechtliche Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten des Bundes kommt nur in Betracht, wenn zwischen dem Bund und dem Land ein konkretes verfassungsrechtliches Verhältnis besteht, aus dem sich ein Recht des Bundes ergibt.

4. Der Verwaltungsakt einer unteren Bundesbehörde, der wegen Verkennung der Verfassungslage rechtswidrig ist, kann nicht Gegenstand einer Verfassungsstreitigkeit zwischen einem Land und dem Bund sein.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 11. April 1967

-- 2 BvG 1/62 --

in dem Verfassungsrechtsstreit über die Frage, ob der Bund dadurch gegen Artikel 30 des Grundgesetzes und gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten verstoßen hat, daß Behörden der Wasser und Schifffahrtsverwaltung des Bundes Erlaubnisse und Genehmigungen auf Grund der §§ 15, 17 und 69 des Hessischen Verwaltungsgebührengesetz vom 6. Juli 1960 erteilt und dafür Gebühren nach dem Hessischen Verwaltungsgebührengesetz vom 14. Oktober 1954 in der Fassung des § 130 des Hessischen Wassergesetzes vom 6. Juli 1960 erhoben haben. Antragsteller: für das Land Hessen die Hessische Landesregierung, vertreten durch den Hessischen Ministerpräsidenten, Antragsgegner: für den Bund die Bundesregierung, vertreten durch den Bundsminister für Verkehr.

BVerfGE 21, 312 (313):

Entscheidungsformel:

Der Bund hat dadurch Artikel 30 und Artikel 83 des Grundgesetzes verletzt, daß Behörden der Bundeswasserstraßenverwaltung über Erlaubnisse und Genehmigungen auf Grund des Hessischen Wassergesetzes entschieden und dafür Gebühren nach dem Hessischen Verwaltungsgebührengesetz erhoben haben.

Gründe:

A. -- I.

Die Wasser- und Schiffahrtsämter Frankfurt (Main), Mainz und Diez a. d. Lahn, Bundesbehörden der Bundeswasserstraßenverwaltung, haben seit 1960 in zahlreichen Fällen Bescheide erlassen, die die Erlaubnis oder Genehmigung von Anlagen an Bundeswasserstraßen innerhalb des Landes Hessen zum Gegenstand haben:

die Errichtung und den Betrieb von Verladerampen, Kaianlagen, Anlegerampen, Treibstoff- und Löschanlagen, Schiffsumschlagstellen und Fähren, die Errichtung und den Betrieb von Krananlagen, Slipanlagen, Anlegestegen und Landetreppen, Lösch- und Liegeplätzen für Schiffe, Bootsliegeplätzen und Brücken, das Kreuzen des Wasserlaufes durch Kabel, Wasserleitungen und Gasleitungen, teils an Brücken oder Wehr- und Schleusenanlagen, teils auf der Flußsohle, das Auslegen schwimmender Licht- und Sonnenbäder sowie von Booten als schwimmende Gaststätten oder als Wohnschiffe.

Die Bescheide sind auf Art. 89 GG, teilweise auch auf § 15 des mit Gesetz vom 29. Juli 1921 (RGBl. S. 961) in Kraft gesetzten Staatsvertrages betreffend den Übergang der Wasserstraßen von den Ländern auf das Reich gestützt. In den Bescheiden heißt es -- je nach Lage des Falles --, daß es sich entweder um eine Genehmigung nach den §§ 15 und 17 oder um eine Genehmigung nach § 69 des Hessischen Wassergesetzes -- HessWG -- vom 6. Juli 1960 (GVBl. S. 69) handle. In einzelnen Fällen, in

BVerfGE 21, 312 (314):

denen eine Erlaubnis nach den §§ 15 und 17 HessWG erteilt wurde, ist außerdem auch auf die §§ 2, 3 und 7 des Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushalts -- Wasserhaushaltsgesetz (WHG) -- vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 1110) Bezug genommen. Für die Erteilung der Bescheide sind Gebühren nach Nr. 63 des Gebührenverzeichnisses des Hess. Verwaltungsgebührengesetzes vom 14. Oktober 1954 (GVBl. S. 163) in der Fassung des § 130 HessWG erhoben worden. Soweit das Wasser- und Schiffahrtsamt Diez Genehmigungen erteilt hat, sind sie ausschließlich auf Art. 89 GG gestützt; für die Gebührenerhebung ist in diesen Fällen eine Rechtsgrundlage nicht angegeben.

Mit Schreiben vom 7. Juli 1961 hat das Hessische Ministerium für Landwirtschaft und Forsten den Bundesminister für Verkehr gebeten, die diesem nachgeordneten Behörden der Wasser- und Schiffahrtsverwaltung anzuweisen, künftig keine Erlaubnisse und Genehmigungen mehr unter Anwendung des Hessischen Wassergesetzes zu erteilen, weil für den Erlaß derartiger Bescheide in Hessen ausschließlich die Regierungspräsidenten als obere Wasserbehörden zuständig seien und weil die Bundesbehörden nicht auf Grund von Landesgesetzen hoheitlich tätig werden dürften.

Das Bundesministerium für Verkehr hat hierauf mit Schreiben vom 5. August 1961 erwidert: Die durch die Artikel 87 und 89 GG begründete Zuständigkeit der Wasser- und Schiffahrtsverwaltung des Bundes könne durch Landesgesetz nicht eingeschränkt werden; im übrigen würden die beanstandeten Genehmigungen nur insoweit erteilt, als sie strom- und schiffahrtspolizeilichen Inhalt hätten.

Auf ein weiteres Schreiben des Hessischen Ministerpräsidenten vom 12. Februar 1962 erklärte der Bundesminister für Verkehr in einer Antwort vom 13. März 1962, daß er die Frage noch einmal überprüft habe und die von seinem Ministerium dem Hessischen Minister für Landwirtschaft und Forsten dargelegte Auffassung billige.

II.

Mit dem am 10. Mai 1962 eingegangenen Schriftsatz vom 7. Mai 1962, der durch die Schriftsätze vom 20. Dezember 1963

BVerfGE 21, 312 (315):

und 15. April 1966 ergänzt wurde, hat die Hessische Landesregierung beantragt, das Bundesverfassungsgericht möge feststellen:

I. Der Bund verstößt gegen Artikel 30 des Grundgesetzes und gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten, wenn die Behörden der Wasser- und Schiffahrtsverwaltung des Bundes Erlaubnisse und Genehmigungen auf Grund der §§ 15, 17 und 69 des Hessischen Wassergesetzes vom 6. Juli 1960 (GVBl. S. 69) erteilen und dafür Gebühren nach dem Hessischen Verwaltungsgebührengesetz vom 14. Oktober 1954 (GVBl. S. 163) in der Fassung des § 130 des Hessischen Wassergesetzes vom 6. Juli 1960 erheben.

II. Durch folgende Erlaubnisse und Genehmigungen des Wasser- und Schiffahrtsamtes Mainz und des Wasser- und Schiffahrtsamtes Frankfurt/Main und -- wie unter Berücksichtigung der Schriftsätze vom 20. Dezember 1963 und vom 15. April 1966 zu ergänzen ist -- des Wasser- und Schiffahrtsamtes Diez an der Lahn hat der Bund gegen Artikel 30 des Grundgesetzes und die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten verstoßen: ...

In der Begründung wird ausgeführt: Die Vorschriften des Hessischen Wassergesetzes seien auch für die Bundeswasserstraßen maßgebend. Zuständig für die Erteilung der danach erforderlichen Erlaubnisse und Genehmigungen seien die hessischen Regierungspräsidenten. Die Bundesbehörden dagegen hätten nicht das Recht, hessisches Landesrecht hoheitlich zu vollziehen; dies gelte auch dann, wenn es sich um Verwaltungsbereiche handle, die das Grundgesetz dem Bund zugewiesen habe. Soweit in einem solchen Verwaltungsbereich der Bund nicht verwalten könne, ohne daß Rechtsnormen vollzogen werden, sei es seine Sache, sich die erforderliche Rechtsgrundlage zu schaffen. Vollziehe der Bund innerhalb eines ihm vom Grundgesetz zugewiesenen Verwaltungsbereichs Landesrecht, so greife er in den Hoheitsbereich der Länder ein, zu dem nach Art. 30 GG in jedem Falle der Vollzug des eigenen Landesrechts gehöre.

BVerfGE 21, 312 (316):

Eine Befugnis der Bundesverwaltung, Landesrecht zu vollziehen, könne auch weder aus der Berufung auf den status quo noch aus § 15 des Staatsvertrages von 1921 hergeleitet werden:

Das Grundgesetz habe eine Kompetenzverteilung vorgenommen, die die Berufung auf eine frühere Verwaltungsübung verbiete; im übrigen hätten auch unter der Geltung der Weimarer Reichsverfassung die Länder die Verwaltungszuständigkeit auf den Wasserstraßen nur zum Teil im Auftrag des Reiches wahrgenommen. Wie widerspruchsvoll die Berufung des Bundes auf den status quo sei, zeige sich an der verschiedenen Behandlung der einzelnen Länder: In Bayern und Baden-Württemberg nehme der Bund nicht das Recht für sich in Anspruch, die entsprechenden Vorschriften des Landesrechts zu vollziehen. Die Folge sei, daß z. B. für die Einrichtung einer Fähre, die das hessische Ufer des Mains mit dem bayerischen verbinde, für den bayerischen Teil des Mains die Regierung von Unterfranken, für den hessischen Teil dagegen die Bundesverwaltung die Erlaubnis erteilt habe.

Auch auf § 15 des Staatsvertrages von 1921 könne sich der Bund nicht berufen. Wenn es auch in § 1 Abs. 1 Satz 4 des Gesetzes über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Bundeswasserstraßen vom 21. Mai 1951 heiße, die im Staatsvertrag getroffene Regelung gelte sinngemäß weiter, so ergebe sich doch aus dem Zusammenhang, daß sich dies nur auf die mit dem Eigentumsübergang zusammenhängenden Fragen beziehe. Eine Weitergeltung der in § 15 des Staatsvertrages getroffenen Regelung erscheine schon deshalb ausgeschlossen, weil die Fortgeltung vorkonstitutionellen Rechts jetzt in den Art. 123 bis 125 GG abschließend geregelt sei.

Aus diesen Gründen verstoße der Bund mit der von ihm gehandhabten Praxis zugleich gegen seine Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten; alle Länder hätten den gleichen verfassungsrechtlichen Status und der Bund dürfe deshalb nicht in einzelnen Ländern eine Kompetenz für sich beanspruchen, die er in anderen Ländern der Landesverwaltung überlasse. Davon abgesehen müsse auch bestritten werden, daß für die von den beanstandeten

BVerfGE 21, 312 (317):

Verwaltungsakten erfaßten Sachverhalte eine Verwaltungszuständigkeit des Bundes nach Art. 89 GG bestehe. Die Vorschrift des § 69 HessWG, auf die sich der größte Teil der beanstandeten Verwaltungsakte stütze, habe nur wasserwirtschaftliche Bedeutung, und der in dieser Vorschrift normierte Genehmigungsvorbehalt habe mit dem Verkehr auf den Bundeswasserstraßen nichts zu tun. Auch der in § 15 HessWG statuierte Erlaubnisvorbehalt habe überwiegend wasserwirtschaftliche Bedeutung. Das Hessische Wassergesetz regele überhaupt nur wasser- und wirtschaftsrechtliche Fragen, die zum Kompetenzbereich des Landes gehörten. Soweit die nach dem Hessischen Wassergesetz erlaubnispflichtigen Anlagen auch den Verkehr auf den Bundeswasserstraßen berühren, müsse durch eine bundesgesetzliche Regelung ein entsprechender Erlaubnis- oder Genehmigungsvorbehalt normiert werden.

III.

Namens der Bundesregierung hat sich der Bundesminister für Verkehr wie folgt geäußert:

Das Recht der Bundesbehörden, hessisches Wasserrecht zu vollziehen, ergebe sich aus § 1 Abs. 1 Satz 4 des Gesetzes über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Bundeswasserstraßen vom 21. Mai 1951. Dieses Gesetz habe die Verordnung über die Reichswasserstraßen vom 15. April 1943 (RGBl. II S. 131) aufgehoben (§ 10) und den Staatsvertrag von 1921 wieder für sinngemäß anwendbar erklärt. Da aber die Verordnung über die Reichswasserstraßen in einem umfassenden Sinne Grundlage für die Verwaltung der Reichswasserstraßen gewesen sei, müsse aus der Aufhebung und Ersetzung dieser Regelung durch den Staatsvertrag gefolgert werden, daß das Gesetz vom 21. Mai 1951, wie auch der Bundesgerichtshof (BGHZ 26, 384 [390]), das Bundesverwaltungsgericht (BVerwGE 9, 50) und das Oberverwaltungsgericht Münster (VkBl. 1960 S. 318 und DÖV 1960 S. 314) anerkannt hätten, den vor der Aufhebung des Staatsvertrags geltenden Rechtszustand im ganzen wieder hergestellt habe. Wenn aber die Weitergeltung des Staatsvertrags auf nachkonstitutionellem Bundesrecht beruhe, stünden seiner Anwendbarkeit die Art. 123 bis 125 GG nicht entgegen.

BVerfGE 21, 312 (318):

Hinsichtlich der Frage, ob und inwieweit es sich bei den von den beanstandeten Verwaltungsakten erfaßten Sachverhalten um Angelegenheiten handelt, die nach Art. 89 GG in den Bereich der Bundesverwaltung fallen, hatte der Bundesminister für Verkehr zunächst die Ansicht vertreten, daß Art. 89 GG dem Bund eine umfassende und ausschließliche Zuständigkeit zur hoheitlichen Verwaltung der Bundeswasserstraßen übertragen habe. Da mit dieser ausschließlichen Verwaltungszuständigkeit nur eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz korrespondiere, müsse der Bund befugt sein, bei der Verwaltung der Bundeswasserstraßen notfalls auf Landesrecht zurückzugreifen, und zwar um so mehr, als das Hessische Wassergesetz keineswegs nur solche wasserrechtlichen Fragen regele, die zum Kompetenzbereich des Landes gehören.

Im übrigen hat der Bundesminister für Verkehr den Standpunkt vertreten, daß bis zur endgültigen Klärung der verfassungsrechtlichen Zuständigkeiten auf dem Gebiete des Wasserrechts an dem überkommenen status quo festgehalten werden solle und daß unter diesem Gesichtspunkt auch die verschiedene Praxis innerhalb der Länder gerechtfertigt erscheine.

Nach der Verkündung des in dem Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes zur Reinhaltung der Bundeswasserstraßen ergangenen Urteils vom 30. Oktober 1962 (BVerfGE 15, 1) hat der Bundesminister für Verkehr erklärt, die Behörden der Wasser- und Schiffahrtsverwaltung des Bundes wendeten das hessische Wasserrecht nur insoweit an, als es sich darum handle, die Bundeswasserstraßen in einem für die Schiffahrt geeigneten Zustand zu erhalten; namentlich die Errichtung und der Betrieb von Slipanlagen, Schiffslöschanlagen, Anlegestegen, Brücken und Leitungskreuzungen seien Maßnahmen, die für die Bundeswasserstraßen als Verkehrswege von erheblicher Bedeutung seien und deshalb ein hoheitliches Tätigwerden der Wasser- und Schiffahrtsverwaltung des Bundes erheischten.

Beide Parteien haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

BVerfGE 21, 312 (319):

B. -- I.

Der Antrag der Hessischen Landesregierung ist zulässig:

Beanstandete Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG ist die vom Bundesminister für Verkehr gebilligte Praxis der Wasser- und Schiffahrtsämter des Bundes innerhalb des Landes Hessen. Die Hessische Landesregierung macht geltend, daß das Land durch diese Maßnahmen in seinen Rechten, nämlich in seinem Recht auf Ausübung der ihm durch das Grundgesetz eingeräumten Befugnis, die wasserwirtschaftlichen Belange des Landes auch in bezug auf die Bundeswasserstraßen wahrzunehmen, verletzt oder gefährdet werde. Für die Zulässigkeit dieser Rüge genügt es nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, daß sich die Verletzung oder Gefährdung der Rechte des Landes aus dem Sachvortrag als mögliche Rechtsfolge ergibt (BVerfGE 2, 143 [168]; 347 [366]; 13, 123 [125]). Dies ist hier der Fall.

Der Antrag bezeichnet auch, wie § 64 Abs. 2 BVerfGG verlangt, die Bestimmung des Grundgesetzes, gegen die die beanstandete Maßnahme des Antragsgegners verstoßen soll, nämlich Art. 30 GG und die verfassungsrechtliche Pflicht des Bundes zu bundesfreundlichem Verhalten.

Der Antrag ist schließlich auch rechtzeitig, d. h. innerhalb der in § 64 Abs. 3 BVerfGG bestimmten Frist von sechs Monaten gestellt: Zwar hat, wie sich aus dem dem Antrag der Hessischen Landesregierung beigefügten Schreiben des Hessischen Ministers für Landwirtschaft und Forsten vom 7. Juli 1961 ergibt, die Hessische Landesregierung spätestens zu diesem Zeitpunkt von den von ihr beanstandeten Maßnahmen Kenntnis erlangt. Ist jedoch Gegenstand des Antrags die Durchführung einer Maßnahme, so beginnt die Frist erst in dem Augenblick zu laufen, in dem sich der Antragsgegner eindeutig geweigert hat, die Forderung des Antragstellers zu erfüllen (BVerfGE 4, 250 [269]). Diese Voraussetzung war im vorliegenden Falle erst erfüllt, nachdem der Bundesminister für Verkehr dem Hessischen Ministerpräsidenten mit Schreiben vom 13. März 1962 mitgeteilt hatte, daß er

BVerfGE 21, 312 (320):

den auf Referentenebene geführten Schriftwechsel überprüft habe und keine Veranlassung sehe, von der in dem Schreiben vom 5. August 1961 dargelegten Auffassung abzugehen. Unter Berücksichtigung dieses Schreibens ist der am 10. Mai 1962 bei dem Bundesverfassungsgericht eingegangene Antrag der Hessischen Landesregierung innerhalb der in § 64 Abs. 3 BVerfGG bestimmten Frist gestellt.

II.

Das Bundesverfassungsgericht hat im Urteil vom 30. Oktober 1962 (BVerfGE 15, 1) entschieden, daß dem Bund in bezug auf die Bundeswasserstraßen eine Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz nur insoweit zusteht, als diese Wasserstraßen als Verkehrswege dienen, nicht auch, insoweit sie als Wasserspender und Vorfluter in Betracht kommen.

1. Eine Bundeswasserstraße ist immer zugleich Verkehrsweg und Wasserspender und Vorfluter. In der Regel werden deshalb die Wasserstraßenverwaltung des Bundes und die Wasserwirtschaftsverwaltung eines Landes an Bundeswasserstraßen derart ineinandergreifen, daß jede von ihnen bei ihren Maßnahmen auf die Belange der anderen Verwaltung wird Rücksicht nehmen müssen; für die Bundeswasserstraßenverwaltung ist das durch Art. 89 Abs. 3 GG ausdrücklich klargestellt; sie ist in jedem Falle an das Einvernehmen mit der zuständigen Landesverwaltung gebunden. Unbeschadet dessen läßt sich jedoch daraus weder eine Kompetenzerweiterung zugunsten der Bundeswasserstraßenverwaltung noch eine Kompetenzerweiterung zugunsten der Landeswasserbehörden ableiten.

2. Sowohl im Bereich der Wasserstraßenverwaltung als auch im Bereich der Wasserwirtschaftsverwaltung gibt es gesetzesfreie und gesetzesvollziehende Verwaltung. Das allgemeine Wasserrecht ist zum Teil in einem Bundesgesetz, zum Teil in Landesgesetzen enthalten; denn der Bundesgesetzgeber besitzt für die Materie "Wasserhaushalt" nur eine Rahmenkompetenz (Art. 75 Nr. 4 GG), während im übrigen für die Regelung auf dem Gebiet des öffentlichen Wasserrechts die Länder zur Gesetzgebung zuständig sind. Innerhalb des Landes Hessen bilden also das Bun

BVerfGE 21, 312 (321):

desgesetz zur Ordnung des Wasserhaushalts (Wasserhaushaltsgesetz) vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 1110) als Bundesrahmengesetz und das Hessische Wassergesetz vom 6. Juli 1960 (GVBl. S. 69) zusammen erst die "gesetzliche Regelung", die "ausgeführt" werden kann (vgl. BVerfGE 4, 115 [128 f., 136 f.]; 4, 219 [238]; 8, 186 [193]). Mangels einer abweichenden Regelung im Grundgesetz ist sie von den Verwaltungsbehörden des Landes auszuführen (Art. 83 GG). Denn sowohl das Wasserhaushaltsgesetz als auch die Wassergesetze der Länder regeln die Materie "Wasser" in ihrer Bedeutung für den menschlichen Gebrauch und Verbrauch, also unter dem Gesichtspunkt der "Wasserwirtschaft und der Landeskultur", nicht auch in ihrer Bedeutung als "Wasserstraße" und "Verkehrsweg". Eine Zuständigkeit des Bundes zur Ausführung dieser Gesetze kann also auch nicht in Abweichung von Art. 83 GG aus Art. 89 Abs. 2 Satz 1 GG hergeleitet werden, weil die in dieser Bestimmung genannte "Verwaltung", soweit sie gesetzesakzessorisch sein soll, ein Gesetz voraussetzen würde, das die Verhältnisse an der Bundeswasserstraße als Verkehrsweg regelt. Ein solches Gesetz, zu dessen Erlaß der Bund gemäß Art. 74 Nr. 21 GG zuständig wäre, ist bisher nicht ergangen. Der Regierungsentwurf eines "Bundeswasserstraßengesetzes" ist dem Deutschen Bundestag zwar unter dem 15. Juni 1965 (BT-Drucks. IV/3549) und unter dem 1. März 1966 (BT-Drucks. V/352) zugeleitet, aber bisher nicht verabschiedet worden.

3. Die Meinungsverschiedenheit zwischen dem Land Hessen und dem Bund hat sich an Tatbeständen entzündet, in denen ein Privater, ein Verein oder ein Unternehmen an, in, über oder unter der Bundeswasserstraße eine Einrichtung oder Anlage errichten wollte, die um der guten Ordnung willen nicht ohne weiteres, sondern erst nach einer behördlichen Prüfung ins Werk gesetzt werden kann, die also einer Erlaubnis oder Bewilligung bedarf. Voraussetzung für ein solches "Erlaubnis- oder Bewilligungsverfahren" ist, da es sich um eine Beschränkung der menschlichen Handlungsfreiheit handelt, eine gesetzliche Grundlage, die insbesondere die Voraussetzungen für die Erteilung oder Ver

BVerfGE 21, 312 (322):

sagung der Erlaubnis oder Bewilligung näher regelt. Bei den hier streitigen Tatbeständen handelt es sich also um ein Tätigwerden der Behörden, das nur auf Grund eines Gesetzes zulässig ist. Die handelnde Verwaltung muß also 1. materiell eine gesetzliche Grundlage für ihr Handeln besitzen und 2. formell zuständig sein, das Gesetz, das die materielle Grundlage ihres Handelns bildet, auszuführen.

Zur Zeit haben die Behörden der Bundeswasserstraßenverwaltung keine gesetzliche Grundlage, auf die sie die Genehmigungen, die Hessen beanstandet, gründen können:

a) Art. 89 Abs. 2 Satz 1 GG selbst enthält diese Grundlage nicht. Diese Vorschrift trifft nur eine Kompetenzentscheidung zwischen Bund und Ländern. Sie genügt, soweit sich die Verwaltung als sogenannte gesetzesfreie Verwaltung abspielt (z. B. Ausbau oder Freihaltung der Fahrrinne), weil in diesem Bereich nur die Zuweisung der Kompetenz an den Bund von rechtlicher Bedeutung ist. Sie setzt aber im übrigen voraus, daß dort, wo das Verwaltungshandeln wegen des Vorbehaltes des Gesetzes einer gesetzlichen Grundlage bedarf, dieses Gesetz vorhanden ist oder geschaffen wird.

b) Auch das Gesetz über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Bundeswasserstraßen vom 21. Mai 1951 (BGBl. I S. 352) ermächtigt die Bundeswasserstraßenverwaltung nicht zur Erteilung oder Versagung von Genehmigungen der hier im Streit stehenden Art.

Das Gesetz regelt, wie sich aus seiner Überschrift und seinem Inhalt ergibt, nur die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Bundeswasserstraßen. Das gilt auch für die Bezugnahme auf den Staatsvertrag vom 29. Juli 1921 samt Nachträgen im § 1 Abs. 1 Satz 4.

Auch aus § 10 dieses Gesetzes, durch den die Verordnung über die Reichswasserstraßen vom 15. April 1943 (RGBl. II S. 131) und die Erste Durchführungsverordnung hierzu aufgehoben worden sind, ergibt sich nichts anderes. Die Verordnung aus dem Jahre 1943 hatte in § 6 den Staatsvertrag außer Kraft gesetzt. Nachdem er in § 1 Abs. 1 Satz 4 des Bundesgesetzes in Bezug genommen worden ist, hielt es der Bundesgesetzgeber offenbar für

BVerfGE 21, 312 (323):

angezeigt, in § 10 seine Außerkraftsetzung rückgängig zu machen. Mehr kann man dem § 10 nicht entnehmen.

Der Staatsvertrag enthält zwar nicht nur vermögensrechtliche Regelungen, aber doch weitaus überwiegend Regelungen vermögensrechtlicher Art; nur auf sie ist abgestellt, wenn es in § 1 Abs. 1 Satz 4 des Gesetzes vom 21. Mai 1951 heißt, die im Vertrag "getroffene Regelung gilt sinngemäß weiter". Das wird übrigens eindeutig durch die Entstehungsgeschichte des Gesetzes bestätigt: § 1 Abs. 1 Satz 4 und § 10 waren im Regierungsentwurf noch nicht enthalten. Sie wurden eingefügt auf Antrag des Bundesrates; die von ihm dazu gegebene Begründung ergibt, daß damit nur eine zusätzliche Klarstellung der Eigentums- und Vermögensverhältnisse an den Bundeswasserstraßen beabsichtigt war (vgl. BT-Drucks. I/801 S. 9 ff.).

Die Gegenmeinung (vgl. beispielsweise OVG Münster, VkBl. 1960 S. 318 [319]) möchte in der Bezugnahme auf den Staatsvertrag in § 1 Abs. 1 Satz 4 auch eine Bezugnahme auf § 15 des Staatsvertrags erblicken, demzufolge "die Gesetze und Verordnungen der Länder unbeschadet der Bestimmungen der Reichsverfassung bis zu einer anderweitigen reichsgesetzlichen Regelung in Kraft bleiben", und aus ihr dann schließen, daß sich die Behörden der Bundeswasserstraßenverwaltung bei ihren Genehmigungen auf die Landesgesetze stützen können.

Abgesehen davon, daß schon, wie ausgeführt, die Ausdehnung der Bezugnahme auf andere als vermögensrechtliche Regelungen im Vertrag fehlgeht, muß dieser Versuch scheitern, weil danach überhaupt nicht festgestellt werden kann, welche Landesgesetze und Verordnungen im einzelnen heute angewandt werden sollen. § 15 a.a.O. nennt sie nicht; er enthält außerdem einen Vorbehalt zugunsten "der Bestimmungen der Reichsverfassung", dessen Auswirkung zweifelhaft ist; außerdem besteht der Zweifel, ob die 1921 geltende Rechtslage heute zugrunde zu legen ist -- wofür der Wortlaut spricht: "bleiben in Kraft" -- oder ob spätere landesrechtliche Änderungen oder neue Landesgesetze zu berücksichtigen sind (vgl. Giese, Die Bundeswasserstraßen als Gegenstand

BVerfGE 21, 312 (324):

der Bundeskompetenz, 1955, S. 10, Anm. 23); schließlich ist zweifelhaft, ob nicht das Landesrecht durch die veränderte Verfassungslage nach 1933 modifiziert worden ist und inwieweit es durch die Neuordnung des Grundgesetzes berührt worden ist. Das bedeutet aber: Hätte die Bezugnahme in § 1 Abs. 1 Satz 4 a.a.O. die behauptete weite Bedeutung, so würde sie die gegenwärtige Rechtslage nicht nur nicht klarstellen, sondern mindestens in demselben Umfang verunsichern und verunklaren wie im Falle des Apothekenstoppgesetzes (BVerfGE 5, 25 [31 ff.]). Wenn man in § 1 Abs. 1 Satz 4 des Bundesgesetzes vom 21. Mai 1951 eine Bezugnahme auf § 15 des Staatsvertrages erblicken würde, wäre also diese Verweisung wegen ihrer Unvereinbarkeit mit dem im Rechtsstaatsprinzip enthaltenen Gebot eines Mindestmaßes an Rechtsklarheit und Rechtssicherheit nichtig.

c) Ebensowenig enthalten das Gesetz über die Aufgaben des Bundes auf dem Gebiet der Binnenschiffahrt vom 15. Februar 1956 (BGBl. II S. 317) und das Gesetz über die Aufgaben des Bundes auf dem Gebiet der Seeschiffahrt vom 24. Mai 1965 (BGBl. II S. 833) eine Ermächtigung der Bundeswasserstraßenverwaltung zur Erteilung oder Versagung von Genehmigungen für Anlagen an Bundeswasserstraßen. Die in § 4 des erstgenannten und in § 3 des zweitgenannten Gesetzes angeführten "notwendigen Maßnahmen", die die Behörden der Wasser- und Schiffahrtsverwaltung des Bundes "nach pflichtgemäßem Ermessen" zur Aufrechterhaltung der "Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs" auf Bundeswasserstraßen treffen können, sind nur Maßnahmen, die sich als konkrete Gebote oder Verbote, die die Schiffahrt betreffen, darstellen (z. B. Sperrung bei Hoch- oder Niedrigwasser); sie umfassen keinesfalls Anlage- oder Einrichtungsgenehmigungen für Wasseranlieger oder Dritte.

d) Abwegig ist die Annahme, daß das Landeswasserrecht, "soweit es die Bundeswasserstraßen betrifft, als Bundesrecht zu qualifizieren ist" (Kölble, DÖV 1964 S. 556). Das Landeswasserrecht betrifft, wie oben dargelegt, überhaupt nicht die Bundeswasserstraßen als Verkehrsweg , den allein die Behörden der Bundes

BVerfGE 21, 312 (325):

wasserstraßenverwaltung zu verwalten zuständig sind. Damit dieses Landeswasserrecht, das eine der Ausführung durch die Landesverwaltung bedürftige Regelung der Materie "Wasser" in ihrer Bedeutung für das menschliche Leben, für die Wirtschaft und die Industrie, also als "Wasserspender und Vorfluter" enthält, von der Bundeswasserstraßenverwaltung für ihre Zwecke im Rahmen der "Verkehrswegverwaltung" benutzt werden kann, müßte es mindestens durch eine bundesgesetzliche Vorschrift für den genannten Zweck in Bezug genommen und auf diese Weise als Bundesrecht "rezipiert" worden sein. Davon kann keine Rede sein. Die Annahme einer "gewohnheitsrechtlichen" Rezeption scheitert -- für den Bereich Hessen jedenfalls -- daran, daß Hessen, sobald es von der Übung der in Hessen gelegenen Wasserstraßenämter und Wasserstraßendirektionen des Bundes Kenntnis erhalten hat, dagegen protestiert hat.

e) Eine bloße Berufung auf den "status quo", der mangels bundesgesetzlicher Regelung die vorläufige Praxis der Behörden der Bundeswasserstraßenverwaltung annehmbar mache, ist keine rechtlich zureichende Begründung für das Vorgehen der Bundesbehörden bei der Genehmigung (oder Nichtgenehmigung) von Anlagen oder Einrichtungen an einer Bundeswasserstraße.

f) Auch der Bund hält im übrigen die Verabschiedung eines Bundeswasserstraßengesetzes für nötig (vgl. BT-Drucks. IV/3549 und V/352; §§ 10, 14, 17, 22, 31, 32 des Entwurfs).

4. Aus den Überlegungen zu Ziff. B, II, 3 ergibt sich, daß den Behörden der Bundeswasserstraßenverwaltung eine bundesrechtliche Regelung, die ihr die von Hessen beanstandete gesetzesakzessorische Verwaltung der Bundeswasserstraßen erlaubt, nicht zur Verfügung steht. Indem sie dazu das Hessische Wassergesetz heranziehen, führen sie ein Landesgesetz aus. Die Ausführung von Landesgesetzen durch Bundesbehörden ist aber nach dem Grundgesetz schlechthin ausgeschlossen (BVerfGE 12, 205 [221]; Zeidler, DVBl. 1960, 573 ff.). Zur Ausführung eines Landesgesetzes sind ausschließlich die Landesbehörden zuständig (Art. 30 GG).

BVerfGE 21, 312 (326):

Daran kommt man auch nicht vorbei, wenn man berücksichtigt, daß beim Vollzug von Wasserrecht auch notwendig ein Bundesrahmengesetz -- das Wasserhaushaltsgesetz -- auszuführen ist; denn auch dieses Bundesgesetz ist nach Art. 83 GG von den Landesbehörden auszuführen. Es betrifft, wie dargelegt, nicht die Bundeswasserstraßen als Verkehrswege und kann deshalb von der Bundeswasserstraßenverwaltung, die eine reine Verkehrsweg verwaltung ist, auch nicht über den Art. 89 GG "ausgeführt" werden. In der Ausführung des hessischen Wasserrechts durch die Behörden der Bundeswasserstraßenverwaltung liegt also ein Eingriff in die grundgesetzlich garantierte Landeszuständigkeit im Bereich der Verwaltung, näherhin ein Verstoß gegen Art. 30, 83 GG (vgl. Forsthoff, Fragen der Zuständigkeit des Bundes auf dem Gebiet des Wasserrechts, S. 19 ff.; Giesecke und Scheuner, in: Das Recht der Wasserwirtschaft, Heft 3, 1957, S. 63 ff.).

5. Daneben kommt ein Verstoß gegen den Verfassungsgrundsatz der Bundestreue nicht in Betracht. Die verfassungsrechtliche Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten -- hier des Bundes gegenüber dem Land Hessen -- käme erst und nur ins Spiel, wenn zwischen dem Bund und dem Land ein konkretes verfassungsrechtliches Verhältnis bestünde, aus dem sich ein Recht des Bundes ergäbe, von dem der Bund in Rücksicht auf die Pflicht zu bundestreuem Verhalten einen bestimmten Gebrauch nicht machen darf oder auf Grund dessen der Bund in bestimmter Weise vorgehen muß (vgl. BVerfGE 1, 117 [131]; 1, 299 [315 f.]; 3, 52 [57]; 4, 115 [141]; 6, 309 [361 f.]; 8, 122 [138]; 12, 205 [249, 254 ff.]).

Im vorliegenden Fall liegen die Dinge aber anders: Hier fehlt es an einem Recht oder an einer Kompetenz, kraft deren der Bund die von Hessen beanstandeten Verwaltungsakte erlassen kann. Verfassungsrechtlich relevant bleibt nur der Verstoß gegen Art. 30 und Art. 83 GG.

6. Zum Teil stützen die Behörden der Bundeswasserstraßenverwaltung ihre dem Verwaltungsakt beigegebene Kostenentscheidung auf das Hessische Verwaltungsgebührengesetz. Der Grund für diese Praxis ist wiederum, daß es an einer bundes

BVerfGE 21, 312 (327):

rechtlichen Vorschrift, die den Gebührenanspruch rechtfertigen könnte, fehlt. Für andere Verwaltungsmaßnahmen der Behörden der Wasser- und Schiffahrtsverwaltung des Bundes sehen § 3b des Gesetzes über die Aufgaben des Bundes auf dem Gebiet der Binnenschiffahrt und § 12 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über die Aufgaben des Bundes auf dem Gebiet der Seeschiffahrt wenigstens die Ermächtigung zum Erlaß einer Kostenverordnung vor.

Das Hessische Verwaltungsgebührengesetz vom 14. Oktober 1954 (GVBl. S. 163) -- mehrfach, u.a. durch § 130 des Hessischen Wassergesetzes geändert -- ist offensichtlich nur erlassen, um an Verwaltungsakte hessischer Behörden eine Gebührenlast zu knüpfen. Es als Rechtsgrundlage für die Auferlegung einer Gebühr aus Anlaß eines Verwaltungsaktes einer Bundesbehörde heranzuziehen, ist nicht nur nach einfachem, sondern auch nach Verfassungsrecht unzulässig:

Zunächst ist auch hier die Vorstellung abzuweisen, der Bund könne im Wege einer Bezugnahme auf das Landesrecht dieses Landesrecht zu "Bundesrecht" und so seiner Bundesverwaltung "dienstbar" machen. Dazu wäre mindestens ein Bundesgesetz nötig, das -- sinngemäß -- bestimmen müßte, daß die Behörden der Bundeswasserstraßenverwaltung Gebühren "nach Maßgabe der landesrechtlichen Kosten- und Verwaltungsgebührengesetze" erheben können. Dergleichen ist bisher nicht geschehen.

a) Es trifft auch nicht zu, daß sowohl Landes- als auch Bundesbehörden alles einschlägige Recht, Bundesrecht und Landesrecht, "anzuwenden" haben. "Anwenden" ist hier in dem Sinne zu verstehen, daß der Bund, der das Landesrecht niemals "ausführen" kann, es bei seinem hoheitlichen Handeln zu "beachten" hat. Bezogen auf das Verwaltungsgebührengesetz heißt das, daß der Bund zu beachten hat, daß dieses Gesetz nur für hessische Behörden anwendbar ist.

b) Es mag dahinstehen, ob das Hessische Verwaltungsgebührengesetz überhaupt ein Gesetz ist, das "ausgeführt" werden kann. Der Übergriff des Bundes in die Landeshoheit liegt darin, daß er nach Landesrecht greift, das das Land seinen Landesbehörden vor

BVerfGE 21, 312 (328):

behalten hat. Das Hinübergreifen und Inanspruchnehmen eines Landesgesetzes durch eine Bundesbehörde stellt sich verfassungsrechtlich als Eingreifen in die Landeshoheit dar, zu der auch gehört, zu bestimmen, wer von einem Landesgesetz "Gebrauch machen" kann. Zu den "staatlichen Befugnissen", die nach Art. 30 GG Sache der Länder sind, gehört auch die Bestimmung des Anwendungsbereichs eines Landesgesetzes. Der Bund verletzt also, wenn er diese Schranke nicht beachtet, das Land in "seinem Recht". Er verletzt Art. 30 GG.

7. Die Hessische Landesregierung hat unter Ziffer II ihres Antrages die Feststellung begehrt, daß der Bund durch insgesamt 71 einzeln bezeichnete Erlaubnisse und Genehmigungen der Wasser- und Schiffahrtsämter Frankfurt (Main), Mainz und Diez a. d. Lahn gegen Artikel 30 des Grundgesetzes und die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten verstoßen habe. Die in diesem Antrag aufgeführten Verfahren sind als Material für den anhängigen Verfassungsstreit bedeutsam, weil sich aus ihm ergibt, daß und in welchem Umfang die Bundesbehörden eine von der Bundesregierung und dem Bundesverkehrsminister gebilligte Praxis entwickelt haben, die der Ordnung des Grundgesetzes zuwider läuft. Der einzelne Verwaltungsakt einer unteren Bundesbehörde, der wegen Verkennung der Verfassungslage rechtswidrig ist, kann aber nicht Gegenstand einer Verfassungsstreitigkeit zwischen dem Land Hessen und dem Bund sein. Es ist auch in diesem Verfahren nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts, die Verwaltungsakte daraufhin nachzuprüfen, in welchen Punkten die durch das Grundgesetz gezogenen Schranken von dem Wasser- und Schiffahrtsamt Frankfurt, Mainz oder Diez nicht beachtet worden sind. Das Petitum der Hessischen Landesregierung ist mit der allgemeinen Feststellung, wie sie im Tenor formuliert ist, erfüllt. Eine Feststellung gemäß Ziffer II des Antrags würde der Hessischen Landesregierung nicht zusätzlich etwas rechtlich Bedeutsames zusprechen.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Leibholz Geller Rupp Geiger Federer Kutscher.

BVerfG, 28.02.1961 - 2 BvG 1,2/60

Redaktion — Sun, 13 May 2012 23:30:43 +0000

Daten

Fall:

1. Rundfunkentscheidung

Fundstellen:

BVerfGE 12, 205; BayVBl 1961, 114; JuS 1961, 163; MDR 1961, 385; NJW 1961, 547

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

28.02.1961

Aktenzeichen:

2 BvG 1,2/60

Entscheidungstyp:

Urteil

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 12, 205

Paginierung:

BVerfGE 12, 205 (205):

1. Auch "Vertragsgesetze" zu Staatsverträgen zwischen den Ländern unterliegen der verfassungsgerichtlichen Prüfung im Normenkontrollverfahren.

2. Ein Organ des Bundes hat Landesrecht auch dann im Sinne von § 76 Nr. 2 BVerfGG "nicht angewendet", wenn es dieses Recht "nicht beachtet" hat.

3. a) Das Post- und Fernmeldewesen im Sinne von Art. 73 Nr. 7 GG umfaßt - wenn man vom Empfang der Rundfunksendungen absieht - nur den sendetechnischen Bereich des Rundfunks unter Ausschluß der sogenannten Studiotechnik.

b) Art. 73 Nr. 7 GG gibt dem Bund nicht die Befugnis, die Organisation der Veranstaltung und die der Veranstalter von Rundfunksendungen zu regeln.

4. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Fernmeldewesen (Art. 73 Nr. 7 GG) läßt auch Regelungen zu, die dem Bund das ausschließliche Recht vorbehalten, Funkanlagen für Zwecke des Rundfunks zu errichten und zu betreiben.

5. Nach der Systematik des Grundgesetzes bezeichnet die Gesetzgebungskompetenz des Bundes die äußerste Grenze für seine Verwaltungsbefugnisse. "Bundespost" in Art. 87 Abs. 1 GG kann daher nicht mehr umfassen als "Post- und Fernmeldewesen" in Art. 73 Nr. 7 GG.

6. Die Bundespost ist gehalten, bei Verleihungen zur Errichtung oder zum Betrieb von Rundfunksendeanlagen (§ 2 FAG) und beim Abschluß von Verträgen über die Benutzung solcher Anlagen ausschließlich sendetechnische Gesichtspunkte zu berücksichtigen. "Auflagen", die diesen Bereich verlassen, sind unzulässig.

BVerfGE 12, 205 (206):

7. a) Die Veranstaltung von Rundfunksendungen ist nach der deutschen Rechtsentwicklung eine öffentliche Aufgabe. Wenn sich der Staat mit dieser Aufgabe in irgendeiner Form befaßt (auch dann, wenn er sich privatrechtlicher Formen bedient), wird sie zu einer "staatlichen Aufgabe" im Sinne von Art. 30 GG.

b) Die Veranstaltung von Rundfunksendungen durch den Bund kann nach Art. 30 in Verbindung mit Art. 83 ff. GG nicht damit gerechtfertigt werden, daß die Veranstaltung von Rundfunksendungen eine "überregionale" Aufgabe sei, oder daß das Grundgesetz die Veranstaltung solcher Sendungen durch den Bund zugelassen habe, die der nationalen Repräsentation nach innen und der Pflege "kontinuitätsbewahrender Tradition" dienen sollen. Der Bund hat hierfür keine Kompetenz aus der Natur der Sache.

8. a) Art. 30 GG gilt sowohl für die gesetzesakzessorische wie für die "gesetzesfreie" Erfüllung öffentlicher Aufgaben.

b) Der VIII. Abschnitt des Grundgesetzes trifft sowohl für die gesetzesakzessorische wie für die "gesetzesfreie" Verwaltung "andere Regelungen" im Sinne von Art. 30 GG.

9. Auch das procedere und der Stil der Verhandlungen, die zwischen dem Bund und seinen Gliedern und zwischen den Ländern im Verfassungsleben erforderlich werden, stehen unter dem Gebot bundesfreundlichen Verhaltens.

10. Art. 5 GG fordert Gesetze, durch die die Veranstalter von Rundfunkdarbietungen so organisiert werden, daß alle in Betracht kommenden Kräfte in ihren Organen Einfluß haben und im Gesamtprogramm zu Wort kommen können, und die für den Inhalt des Gesamtprogramms Leitgrundsätze verbindlich machen, die ein Mindestmaß von inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlichkeit und gegenseitiger Achtung gewährleisten.

Urteil

des Zweiten Senats vom 28. Februar 1961 auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 28., 29. und 30. November 1960

-- 2 BvG 1, 2/60 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 3 des Staatsvertrags über den Norddeutschen Rundfunk vom 16. Februar 1955,

BVerfGE 12, 205 (207):

Antragsteller: der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg, vertreten durch den Präsidenten, Bevollmächtigter ..., und in dem Verfassungsrechtsstreit über die Frage, ob die Bundesregierung durch die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH am 25. Juli 1960 und durch sonstige Maßnahmen auf dem Gebiete des Fernsehens gegen Artikel 5 und gegen Artikel 30 in Verbindung mit Artikel 87 Absatz 3 GG sowie gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten verstoßen hat, Antragsgegner: für die Bundesrepublik Deutschland die Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister des Innern, Bevollmächtigte..., weitere Beteiligte: für das Land Niedersachsen die Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Bevollmächtigte..., für die Freie Hansestadt Bremen der Senat, vertreten durch den Präsidenten, Bevollmächtigter...

Entscheidungsformel:

1. Das hamburgische Gesetz, betreffend den Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk, vom 10. Juni 1955 (GVBl. I S. 197) ist, soweit es sich auf § 3 Absatz 1 des Staatsvertrages bezieht, mit Artikel 73 Nr. 7 des Grundgesetzes insoweit unvereinbar und daher nichtig, als § 3 Absatz 1 des Staatsvertrags dem Norddeutschen Rundfunk das ausschließliche Recht vorbehält, sendetechnische Anlagen des Hörrundfunks und des Fernsehrundfunks zu errichten und zu betreiben.

Im übrigen ist das Gesetz, soweit es sich auf § 3 Absatz 1 des Staatsvertrags bezieht, mit dem Grundgesetz vereinbar.

2. Der Bund hat durch die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH gegen Artikel 30 in Verbindung mit dem VIII. Abschnitt des Grundgesetzes sowie gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens und gegen Artikel 5 des Grundgesetzes verstoßen.

BVerfGE 12, 205 (208):

Gründe:

A. -- I.

1. Die Geschichte des Massenkommunikationsmittels "Rundfunk" beginnt in Deutschland mit der ersten Sendung der Berliner "Radio-Stunde AG" im Jahre 1923. Vorher war der Rundfunk nur Objekt technischer Experimente. Seine Entwicklung lag in den Händen der Deutschen Reichspost (DRP), die auch die Gründung regionaler Programmgesellschaften des privaten Rechts förderte. Aufgabe dieser Gesellschaften war die Herstellung von Rundfunkprogrammen, die mittels posteigener Anlagen aufgenommen und ausgestrahlt wurden.

2. a) Die rechtlichen Beziehungen zwischen Reichspost und Programmgesellschaften wurden erstmals im März 1926 einheitlich und umfassend geregelt, und zwar durch die den Programmgesellschaften von der Reichspost erteilten "Genehmigung(en) zur Benutzung von Funksendeanlagen der DRP für die Zwecke des Unterhaltungsrundfunks", die mit bestimmten "Bedingungen" verbunden waren (abgedruckt bei Schuster, Archiv für das Post- und Fernmeldewesen 1 (1949) S. 309 [315 f.]). Diese Regelung beruhte auf einem Kompromiß zwischen Reich und Ländern, das die Kompetenzfragen bewußt offenließ.

Nach diesen Bedingungen war die Beschaffung der Darbietungen Aufgabe der Programmgesellschaften. Bei der Gestaltung des Nachrichten- und Vortragsdienstes waren die Programmgesellschaften an besondere "Richtlinien" gebunden, die den Bedingungen beigefügt waren. Zur Überwachung der Sendungen in politischer Hinsicht wurde für jede Programmgesellschaft ein Überwachungsausschuß eingesetzt, dessen Mitglieder teils vom Reich, teils von den zuständigen Landesregierungen bestimmt wurden. Für kulturelle Fragen des Programms wurde ein Beirat bestellt, dessen Mitglieder von der zuständigen Landesregierung im Benehmen mit dem Reichsminister des Innern berufen wurden. Näheres über Tätigkeit und Befugnisse der Überwachungsausschüsse und der Beiräte ergab sich aus "Bestimmungen", die

BVerfGE 12, 205 (209):

den Bedingungen ebenfalls beigefügt waren (vgl. RT III/1924 Drucks. Nr. 2776; Schuster a.a.O., S. 330 f.).

Die Errichtung der Sendeanlagen war Aufgabe der Reichspost. Über ihren Betrieb bestimmte § 4 Abs. 3 der Bedingungen, daß er "durch die DRP und die Sendegesellschaft in der Weise gemeinsam (erfolgt), daß die DRP den technischen Betrieb übernimmt, während die Sendegesellschaft für die Besprechung ... zu sorgen hat".

b) Die Programmgesellschaften waren - mit Ausnahme der bayerischen - in der Reichsrundfunkgesellschaft zusammengeschlossen, die eine Reihe wirtschaftlicher, organisatorischer und rechtlicher Aufgaben zentral erledigte. Im Februar 1926 wurden 51 vom Hundert der Geschäftsanteile der Reichsrundfunkgesellschaft auf die Reichspost übertragen. Damit beherrschte die Reichspost auch die einzelnen Programmgesellschaften, die sich vor Erteilung der "Genehmigung" verpflichtet hatten, 17 vom Hundert ihres Aktienkapitals auf die Reichsrundfunkgesellschaft zu übertragen. Diese Aktien gewährten mehrfaches Stimmrecht; die Reichspost verfügte damit über 53,3 vom Hundert aller Stimmen in den Programmgesellschaften. Die Interessen der Reichspost gegenüber der Reichsrundfunkgesellschaft und den Programmgesellschaften wurden ab Juni 1926 durch einen Rundfunkkommissar wahrgenommen (vgl. Bredow, Vier Jahre deutscher Rundfunk, 1927, S. 29 ff.; Pohle, Der Rundfunk als Instrument der Politik, 1955, S.42 ff.; Bausch, Der Rundfunk im politischen Kräftespiel der Weimarer Republik, 1956, S. 55 ff.).

3. Im Jahre 1932 wurde die Organisation des Rundfunks weitgehend umgestaltet und in Richtung auf einen "Staatsrundfunk" fortentwickelt. Die Grundsätze der Reform ergaben sich aus "Leitsätzen zur Neuregelung des Rundfunks" (vgl. Pohle a.a.O., S.124 f.), die wiederum das Ergebnis eines Kompromisses zwischen Reich und Ländern waren. Die noch in privater Hand befindlichen Anteile an der Reichsrundfunkgesellschaft und den Programmgesellschaften wurden auf Reich und Länder übertragen, der Aufgabenbereich der Reichsrundfunkgesellschaft erwei

BVerfGE 12, 205 (210):

tert und die Einwirkungsmöglichkeiten von Reich und Ländern auf die Programmgesellschaften verstärkt (zur Reform von 1932 vgl. Pohle a.a.O., S. 118 ff., und Bausch a.a.O. S. 85 ff.).

4. Im Jahre 1933 wurde der Rundfunk zu einem Instrument nationalsozialistischer Propaganda. Zuständig war der Reichsminister für Volksaufklärung und Propaganda. Die technischen Angelegenheiten des Rundfunks verblieben der Reichspost.

II.

1. Nach dem Ende des zweiten Weltkrieges wurde der Betrieb von Rundfunkanlagen durch deutsche Stellen zunächst verboten. Die beschlagnahmten Sender wurden von den Besatzungsmächten betrieben, die den Rundfunk nach und nach wieder in deutsche Hand gaben. Die westlichen Besatzungsmächte verfolgten das Ziel, jeglichen staatlichen Einfluß auf den Rundfunk auszuschalten. Durch Verordnungen der Militärregierungen oder durch Gesetze der Länder, auf deren Inhalt die Besatzungsmächte maßgeblich Einfluß nahmen, wurden in den drei westlichen Besatzungszonen Rundfunkanstalten des öffentlichen Rechts geschaffen. Sie erhielten das Recht der Selbstverwaltung und unterlagen zum Teil einer eng umrissenen Rechtsaufsicht. Die Grundsätze der Programmgestaltung sowie die Bestimmungen über ihre Aufgaben, Organisation und Wirtschaftsführung dienten dem Ziel, die Unabhängigkeit der Anstalten vom Staat und ihre politische Neutralität zu sichern. Gleiches gilt für die später ohne Einwirkung der Besatzungsmächte durch Gesetze oder Staatsverträge errichteten Rundfunkanstalten.

Um die Rundfunkanstalten von der Post völlig unabhängig zu machen, übereigneten die Besatzungsmächte den neugeschaffenen Rundfunkanstalten das gesamte Rundfunkvermögen der Reichspost und der Reichsrundfunkgesellschaft. Die Rundfunkanstalten wurden Eigentümer aller Studio- und Sendeeinrichtungen. Die Befugnisse der Post wurden erheblich eingeschränkt. Programmgestaltung sowie Studio- und Sendetechnik waren Sache der Rundfunkanstalten. Das ist auch heute noch der Fall.

BVerfGE 12, 205 (211):

2. Zur Zeit bestehen in der Bundesrepublik Deutschland neun Rundfunkanstalten des öffentlichen Rechts. Die Anstalten in der ehemaligen amerikanischen Besatzungszone (Bayerischer, Hessischer und Süddeutscher Rundfunk, Radio Bremen) sind durch Landesgesetze errichtet worden, die der ehemaligen französischen und britischen Besatzungszone (Südwestfunk, Nordwestdeutscher Rundfunk) durch Verordnungen der Militärregierung. Die besatzungsrechtliche Grundlage des Südwestfunks wurde im Jahre 1952 im wesentlichen durch einen von den Ländern Baden, Rheinland-Pfalz und Württemberg- Hohenzollern abgeschlossenen Staatsvertrag ersetzt. Der Nordwestdeutsche Rundfunk wurde im Jahre 1955 aufgelöst. An seine Stelle trat in Nordrhein-Westfalen auf Grund eines Landesgesetzes der Westdeutsche Rundfunk Köln, in den Ländern Freie und Hansestadt Hamburg, Niedersachsen und Schleswig- Holstein auf Grund eines Staatsvertrags vom 16. Februar 1955 der Norddeutsche Rundfunk. Die hamburgische Bürgerschaft hat der Ratifikation dieses Vertrags durch das Gesetz, betreffend den Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk, vom 10. Juni 1955 (GVBl. I S.197) zugestimmt.

§ 3 des Staatsvertrags lautet:

"(1) Aufgabe des NDR ist die für die Allgemeinheit bestimmte Verbreitung von Nachrichten und Darbietungen in Wort, Ton und Bild. Dem NDR sind das ausschließliche Recht und die Pflicht vorbehalten, in den Ländern Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Freie und Hansestadt Hamburg (Sendegebiet) die hierfür erforderlichen Anlagen des Hörrundfunks und des Fernsehfunks zu errichten und zu betreiben, sowie die Anlagen des Drahtfunks zu versorgen.

(2) Der NDR hat sicherzustellen, daß seine technischen Anlagen sein Sendegebiet gleichwertig versorgen."

§ 2 des Gesetzes über den Hessischen Rundfunk vom 2. Oktober 1948 (GVBl. S. 123) bestimmt:

"Aufgabe des Hessischen Rundfunks ist die Verbreitung von Nachrichten und Darbietungen bildender, unterrichtender und unterhaltender Art. Er erwirbt und betreibt zu diesem Zweck Rundfunksendeanlagen."

BVerfGE 12, 205 (212):

Der Saarländische Rundfunk und der Sender Freies Berlin sind durch Landesgesetze - ebenfalls als unabhängige Anstalten des öffentlichen Rechts - errichtet worden.

3. Die Rundfunkanstalten haben sich zur "Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD)" zusammengeschlossen. Ihre Zusammenarbeit im Bereich des Fernsehens beruht auf dem am 27. März 1953 geschlossenen und zur Zeit i.d.F. vom 24. Mai 1956 gültigen "Fernsehvertrag". Das von den Ländern am 17. April 1959 abgeschlossene "Abkommen über die Koordinierung des Ersten Fernsehprogramms" soll dem Gemeinschaftsprogramm der Anstalten eine gesetzliche Grundlage geben.

III.

Nach Inkrafttreten des Grundgesetzes ist eine Neuordnung des Rundfunkwesens bald im Wege der Bundesgesetzgebung, bald im Wege von Vereinbarungen zwischen den Ländern oder zwischen den Ländern und dem Bund versucht worden.

1. Die Bemühungen um eine bundesgesetzliche Regelung von Fragen des Rundfunks blieben zunächst ohne Erfolg (vgl. den Entwurf eines Gesetzes über die Wahrnehmung gemeinsamer Aufgaben auf dem Gebiet des Rundfunks, BT I/1949 Drucks. Nr. 4198). Das schließlich zustande gekommene Gesetz über die Errichtung von Rundfunkanstalten des Bundesrechts vom 29. November 1960 (BGBl. I S. 862) beschränkt sich auf die Errichtung und die Regelung der Rechtsverhältnisse zweier öffentlich-rechtlicher Anstalten mit dem Namen "Deutsche Welle" und "Deutschlandfunk", die Rundfunksendungen für das Ausland sowie für Deutschland und das europäische Ausland veranstalten sollen. Die "Allgemeinen Vorschriften für die Rundfunkanstalten des Bundesrechts" (§§ 23 bis 32) enthalten Bestimmungen über Gestaltung der Sendungen, Berichterstattung, Gegendarstellungen, Verlautbarungsrecht, Anspruch der politischen Parteien auf Sendezeit, Verantwortung für die Sendungen, Auskunftspflicht, Jugendschutz und Beweissicherung.

BVerfGE 12, 205 (213):

Der Regierungsentwurf zu diesem Gesetz (BT III/1957 Drucks. 1434) sah die Errichtung einer weiteren öffentlich-rechtlichen Anstalt mit dem Namen "Deutschland-Fernsehen" vor, deren Sendungen als zweites Programm "den Fernsehteilnehmern in ganz Deutschland und im europäischen Ausland ein umfassendes Bild Deutschlands" vermitteln sollten.

Die Durchführung der Sendungen sollte die Anstalt in erster Linie Gesellschaften des privaten Rechts übertragen (§ 22 des Entwurfs). Das Programm sollte von Sendern ausgestrahlt werden, die die Bundespost auf Grund eines Beschlusses der Bundesregierung - und zwar auch in den Ländern Hamburg und Hessen - errichtet hat; diese posteigenen Sender sollen von der Bundespost auch betrieben werden (siehe die Begründung zu § 60 des Entwurfs sowie Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung Nr. 145 vom 12. August 1959, S. 1473, und Nr. 151 vom 16. August 1960, S. 1498).

Der Entwurf enthielt ferner Bestimmungen über Rundfunkgebühren und wollte besatzungsrechtliche und vorkonstitutionelle landesrechtliche Vorschriften aufheben. Die Rechtsverhältnisse der bestehenden Rundfunkanstalten sollten sich, von Ausnahmen abgesehen, nach Landesrecht bestimmen (§ 49 des Entwurfs). Zu den für alle Rundfunkanstalten verbindlichen Vorschriften sollten auch die "Allgemeinen Vorschriften" (§§ 1 bis 11 des Entwurfs) gehören. Sie entsprechen im wesentlichen den jetzt nur für die Rundfunkanstalten des Bundesrechts geltenden "Allgemeinen Vorschriften" (§§ 23 bis 32 des Gesetzes)

2. Bund und Länder haben sich auch bemüht, das Rundfunkwesen vertraglich zu ordnen. Im Jahre 1955 stellte eine aus Vertretern von Bund und Ländern gebildete Kommission Entwürfe für einen Allgemeinen Rundfunkvertrag und für drei Zusatzverträge (Kurzwellen-, Langwellen- und Fernsehvertrag) fertig. Die Entwürfe fanden jedoch nicht die Billigung der Bundesregierung. Es kam nicht zum Abschluß der Verträge.

Als die Bundesregierung im Februar 1958 eine bundesgesetzliche Regelung in Aussicht nahm, wurde deren Inhalt mehrfach

BVerfGE 12, 205 (214):

mit Vertretern der Länder erörtert. Im Januar 1960 setzten die Regierungschefs der Länder eine Kommission ein, die die Verhandlungen mit der Bundesregierung fortführen sollte. Ihr gehörten die Ministerpräsidenten von Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein, Altmeier und von Hassel (beide Christlich- Demokratische Union), der hessische Ministerpräsident Zinn und der Berliner Senator Klein (beide Sozialdemokratische Partei Deutschlands) an. Es kam aber nicht zu Verhandlungen zwischen der Bundesregierung und dieser Kommission. Ab Juni 1959 fanden jedoch Besprechungen zwischen den der Christlich-Demokratischen und der Christlich-Sozialen Union angehörenden Ministerpräsidenten und Mitgliedern der Bundesregierung statt, zu denen zeitweise auch Bundestagsabgeordnete dieser Parteien zugezogen wurden. Gegenstand der Verhandlungen war insbesondere die Frage, ob die Veranstaltung eines zweiten Fernsehprogramms durch Gesetz, Staatsvertrag oder Verwaltungsabkommen geregelt werden sollte.

Der Plan, zur Veranstaltung des zweiten Fernsehprogramms durch Bund und Länder eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung zu gründen, wurde erstmals am 8. Juli 1960 in einer Besprechung des Bundeskanzlers mit einigen zur Christlich-Demokratischen und Christlich-Sozialen Union gehörenden Ministerpräsidenten erörtert. Der Inhalt des Gesellschaftsvertrags war Gegenstand einer weiteren Besprechung am 15. Juli 1960, an der neben Mitgliedern der Bundesregierung wiederum nur Ministerpräsidenten, Minister und Bundestagsabgeordnete der genannten Parteien teilnahmen. Als Tag der Unterzeichnung des Gesellschaftsvertrags wurde der 25. Juli 1960 in Aussicht genommen.

Die der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands angehörenden Regierungschefs der Länder wurden von der in Aussicht genommenen Gründung einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung durch Ministerpräsident Altmeier unterrichtet, und zwar durch ein Schreiben vom 16. Juli 1960, in dem zu einer Bespre

BVerfGE 12, 205 (215):

chung am 22. Juli 1960 eingeladen wurde, um das Ergebnis der Verhandlungen vom 8. und 15. Juli 1960 zu erörtern.

Die Regierungschefs der Länder stimmten dem Vorschlag nicht vorbehaltlos zu, sondern machten Gegenvorschläge, die Ministerpräsident Altmeier dem Bundeskanzler noch am 22. Juli 1960 brieflich mitteilte. Mit Schreiben vom Sonnabend, dem 23. Juli 1960, antwortete der Bundeskanzler, eine weitere Verschiebung des in Aussicht genommenen Termins zur Gründung der Gesellschaft sei nicht zu verantworten; der Gesellschaftsvertrag werde aber so abgefaßt werden, daß ein Beitritt der Länder jederzeit möglich sei.

3. a) Am 25. Juli 1960 wurde von der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch den Bundeskanzler, und von Bundesminister Schäffer die Deutschland-Fernsehen-GmbH (Gesellschaft) mit dem Sitz in Köln gegründet. 12000 DM des insgesamt 23000 DM betragenden Stammkapitals übernahm die Bundesrepublik Deutschland, 11000 DM Bundesminister Schäffer, der "die Interessen der Länder der Bundesrepublik bis zu ihrem Eintritt in die Gesellschaft wahren" sollte (§ 6 der Satzung der Gesellschaft). Bundesminister Schäffer war "verpflichtet, jedem Land, das mit der Bundesrepublik Deutschland ein Verwaltungsabkommen über die Beteiligung an der Gesellschaft abschließt, einen Teilgeschäftsanteil im Nennbetrag von DM 1000.- ... abzutreten" (§ 7 der Satzung).

Nachdem sich herausgestellt hatte, daß kein Land bereit war, sich an der Gesellschaft zu beteiligen, übertrug Bundesminister Schäffer am 25. August 1960 seinen Geschäftsanteil an die Bundesrepublik Deutschland, die jetzt Inhaber aller Geschäftsanteile ist. Gleichzeitig wurde die Satzung geändert. § 7 der Satzung sieht weiterhin die Abtretung von Teilgeschäftsanteilen an Länder vor, die mit der Bundesrepublik Deutschland ein Verwaltungsabkommen über die Beteiligung an der Gesellschaft abschließen. Solche Abkommen sind bisher nicht zustande gekommen.

BVerfGE 12, 205 (216):

b) Aufgabe der Gesellschaft ist "die Veranstaltung von Fernseh- Rundfunksendungen, die den Rundfunkteilnehmern in ganz Deutschland und im Ausland ein umfassendes Bild Deutschlands vermitteln sollen" (§ 2 der Satzung). Die Gesellschaft trägt die alleinige Verantwortung für das gesamte Programm; sie soll es entweder selbst herstellen oder in ihrem Auftrag und unter ihrer Verantwortung von Dritten herstellen lassen (§ 4 der Satzung). Die Satzung enthält "Grundsätze der Programmgestaltung"; die Vorschriften für die Anstalten "Deutsche Welle" und "Deutschland-Funk" sind "sinngemäß anzuwenden". Werbesendungen dürfen keinen höheren Anteil als 10 vom Hundert am Gesamtprogramm haben (§ 3 der Satzung).

c) Organe der Gesellschaft sind die Gesellschafterversammlung, der Aufsichtsrat und der Geschäftsführer (§ 8 der Satzung). Nach § 10 der geänderten Satzung besteht der Aufsichtsrat aus mindestens 10, höchstens 15 von der Gesellschafterversammlung zu wählenden Mitgliedern. Bis zu 10 Mitglieder benennt die Bundesregierung, je 1 weiteres Mitglied benennen die Evangelische Kirche, die Katholische Kirche, der Zentralrat der Juden in Deutschland, die Arbeitgeberverbände und die Gewerkschaften. "Die Gesellschafter sind verpflichtet, die benannten Personen zu wählen" (§ 10 der Satzung). Der Aufsichtsrat bestellt den Geschäftsführer und überwacht seine Geschäftsführung. Er berät ihn in Fragen der Programmgestaltung, gibt ihm hierfür Richtlinien und überwacht deren Beachtung. Zu bestimmten Geschäften ist die Zustimmung des Aufsichtsrats notwendig (§ 11 der Satzung).

Der Geschäftsführer, der den Titel Intendant trägt, vertritt die Gesellschaft gerichtlich und außergerichtlich. Er "führt die Geschäfte der Gesellschaft einschließlich der Programmgestaltung" (§, 15 der Satzung).

B. -- I.

Die Freie und Hansestadt Hamburg und das Land Hessen sind der Ansicht, der Bund habe ihre verfassungsmäßigen Rechte verletzt. Die Freie und Hansestadt Hamburg hat gemäß Art. 93

BVerfGE 12, 205 (217):

Abs. 1 Nr. 3 GG, §§ 13 Nr. 7, 68 ff. BVerfGG beantragt zu erkennen:

"Die Bundesregierung verletzt die der Freien und Hansestadt Hamburg nach Art. 30 GG zustehenden Rechte, indem sie

a) am 25. 7.1960 eine 'Deutschland-Fernsehen-GmbH' zur Beschaffung und Herstellung eines Fernsehprogramms gegründet hat und

b) sich anschickt, auf für den Fernsehrundfunk zur Verfügung stehenden Frequenzen selbst Rundfunksendungen auszustrahlen oder das Recht zur Benutzung solcher Frequenzen anderen Programmträgern als den Rundfunkanstalten der Länder zu verleihen."

Das Land Hessen hat beantragt, festzustellen:

"Die Bundesregierung verstößt gegen die Art. 5 und 30 GG i.V.m. Art. 87 Abs. 3 GG sowie gegen die sich aus dem bundesstaatlichen Aufbau des Grundgesetzes ergebenden Pflicht zu länderfreundlichem Verhalten, indem sie am 25. 7. 1960 eine Gesellschaft unter der Firma ,Deutschland-Fernsehen- Gesellschaft mit beschränkter Haftung- gegründet hat und Maßnahmen dafür ergreift, daß diese Gesellschaft Fernsehsendungen veranstaltet."

Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg hat ferner gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG folgende Feststellung begehrt:

"§ 3 des Staatsvertrages über den Norddeutschen Rundfunk vom 16. Februar 1955 ist mit Artikel 73 Nr. 7 GG vereinbar."

Zur Begründung ihrer Anträge führen die Antragsteller aus:

1. § 3 des Staatsvertrags sei mit Art. 73 Nr. 7 GG vereinbar, denn zum "Post- und Fernmeldewesen" gehöre lediglich die Technik der Programmübermittlung, nicht aber die Organisation der Sendeträger und die Gestaltung der Programme. Weder Art. 73 Nr. 7 GG noch Art. 5 GG stehe dem Monopol des Norddeutschen Rundfunks zur Veranstaltung von Rundfunksendungen entgegen. Auch das in § 3 des Staatsvertrags vorgesehene - durch Art. 5 GG geforderte - ausschließliche Recht des Norddeutschen Rundfunks, Sender zur Ausstrahlung des Programms zu errichten und zu betreiben, sei mit Art. 73 Nr. 7 GG vereinbar. Zur Ordnung des Fernmeldewesens gehöre nicht, daß die Bundespost die Sender selbst betreibe.

BVerfGE 12, 205 (218):

2. Durch die Gründung der Gesellschaft habe der Bund gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen, überdies Kompetenzen der Länder (Art. 30 i.V. m. Art. 87 Abs. 3 GG) und geltendes Landesrecht (Gesetz über den Hessischen Rundfunk vom 2. Oktober 1948, GVBl. S. 123) verletzt. Auch die Art und Weise, in der der Bund vorgegangen sei, sei mit jenem Grundsatz nicht vereinbar.

3. Der Bund habe durch die Gründung der Gesellschaft ferner Rechte der Antragsteller aus Art. 5 GG verletzt. Art. 5 GG verbiete dem Staat, den Rundfunk zu lenken oder zu beeinflussen. Die Gründung der Gesellschaft verletze Rechte der Antragsteller auch deshalb, weil der Vorbehalt des Gesetzes für die Organisierung der Sendeträger außer acht gelassen worden sei. Art. 5 GG fordere eine gesetzliche Ordnung der Beschränkungen der Rundfunkfreiheit, die politisch neutrale und unabhängige Rundfunkträger garantiere. Die Rundfunkträger müßten öffentlich-rechtlich organisiert sein und über die zur Ausstrahlung ihrer Programme erforderlichen technischen Anlagen verfügen. Die Bundespost sei daher verpflichtet, die verfügbaren Rundfunkfrequenzen den Rundfunkanstalten der Länder zuzuteilen.

Zur Stützung seiner Auffassung hat der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg Gutachten der Professoren Krüger, Mallmann, Maunz und Ridder vorgelegt.

II.

Die Bundesregierung hat beantragt, die Anträge abzuweisen.

1. Nach Art. 73 Nr. 7 GG sei der Bund befugt, den Rundfunk als Ganzes zu regeln. Der Bund sei insbesondere auch zuständig zu einer Regelung, die der Sicherung der aus Art. 5 GG folgenden Grundsätze diene. § 3 des Staatsvertrags verletze Art. 5 GG, der Monopole auf dem Gebiet des Rundfunks verbiete. Die Bestimmung sei auch deswegen nichtig, weil sie in die Verwaltungskompetenz der Bundespost eingreife (Art. 87 Abs. 1 GG).

2. Rechte der Länder seien nicht verletzt worden. Die Veranstaltung von Rundfunksendungen sei keine Aufgabe der öffent

BVerfGE 12, 205 (219):

lichen Verwaltung. Die Gründung der Gesellschaft falle daher nicht unter Art. 30 GG, da diese Vorschrift allenfalls die schlichte, nicht aber die fiskalische Verwaltung erfasse. Überdies sei der Bund zur Gründung der Gesellschaft kraft der "Natur der Sache" befugt. Die Errichtung von Sendeanlagen gehöre zum Aufgabenbereich der Bundespost (Art. 87 Abs. 1 GG).

Hessisches Landesrecht sei nicht verletzt worden, da das Gesetz über den Hessischen Rundfunk ausschließliche Rechte nicht vorsehe, solche Rechte im übrigen gegen Art. 5 GG verstoßen würden und die entsprechenden Regelungen - falls man sie für gültig halte - Bundesrecht geworden wären.

Der Bund habe nicht gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen; er sei bereit gewesen, die Gesellschaft gemeinsam mit den Ländern zu gründen, denen der Beitritt offenstehe.

Art. 5 GG wäre nur dann verletzt, wenn der Bund den Prozeß freier öffentlicher Meinungsbildung innerhalb der Gesellschaft beeinträchtige. Dafür fehle jeder Anhalt.

Die Bundesregierung hat Gutachten der Professoren Scheuner, Hans Schneider und Spanner vorgelegt.

III.

Die Regierung des Landes Niedersachsen und der Senat der Freien Hansestadt Bremen sind der Freien und Hansestadt Hamburg im Bund/Länder-Streit beigetreten.

Das Bundesverfassungsgericht hat die anhängigen Verfahren durch Beschlüsse vom 5. Oktober und 7. Dezember 1960 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden. In der mündlichen Verhandlung wurde auf Grund eines Beweisantrags der Antragsteller der Geschäftsführer der Gesellschaft, Ministerialdirektor im Bundeskanzleramt Dr. Mercker, zu folgenden Fragen als Zeuge vernommen:

"1. Aus welchen Erwägungen hat man sich im Bundeskanzleramt zur Errichtung einer GmbH für die Veranstaltung von Fernsehsendungen entschlossen?3. Welchen Sinn hat die Formulierung des Gründungsprotokolls, daß der Gesellschafter Schäffer im eigenen Namen, aber für die Länder, die Einlagen übernommen hat?

4. Ist die Hälfte der Stammeinlagen in bar erlegt worden.

5. Ist die Einlage des Gesellschafters Schäffer aus Haushaltsmitteln, und zwar aus Titel 300 des Einzelplans des Bundeskanzleramts entnommen worden? Wenn nein, aus welchem Titel?"

C. - I.

Die Anträge fallen in die Zuständigkeit des Zweiten Senats; sie sind zulässig.

1. Für die Anträge, die von der Freien und Hansestadt Hamburg und vom Land Hessen im Bund/Länder-Streit gestellt worden sind, sind die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, § 13 Nr. 7; §§ 68 und 69 i.V.m. § 64 BVerfGG erfüllt. Das gilt auch, soweit Art. 5 GG als verletzt gerügt wird (siehe unten E III).

2. Auch der Antrag des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) ist zulässig.

a) Das Bundesverfassungsgericht hat bereits entschieden, daß auch Zustimmungsgesetze zu Verträgen mit auswärtigen Staaten (Art. 59 Abs. 2 GG), sogenannte Vertragsgesetze, der verfassungsgerichtlichen Prüfung im Normenkontrollverfahren unterliegen (BVerfGE 1, 396 (410); 4, 157 (162); vgl. auch BVerfGE 6, 290 [294 f.]). Entsprechendes muß für Staatsverträge zwischen den Ländern gelten.

Die hamburgische Bürgerschaft hat der Ratifikation des Staatsvertrags durch den Senat gemäß Art. 43 Satz 3 der hamburgischen Verfassung zugestimmt; der Vertrag ist nach Art. II Abs. 1 des Vertragsgesetzes "mit Gesetzeskraft veröffentlicht" worden. Das Vertragsgesetz ist Landesrecht im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG. Sein materiell-rechtlicher Inhalt ergibt sich aus dem ihm bei

BVerfGE 12, 205 (221):

gefügten Staatsvertrag (vgl. BVerfGE 4, 157 [163]). Formell ist aber dieses Gesetz, nicht dagegen der Staatsvertrag selbst, Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung. Der Antrag des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg war deshalb entsprechend umzudeuten.

b) Es besteht eine Meinungsverschiedenheit über die Vereinbarkeit des Vertragsgesetzes, soweit es § 3 des Staatsvertrags betrifft, mit Art. 73 Nr. 7 GG. Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg hält die Bestimmung für gültig. Demgegenüber hat der Bundesminister des Innern bereits im Schreiben an den Senat vom 22. März 1955 die Ansicht vertreten, die Bestimmung widerspreche dem Grundgesetz und fortgeltendem Bundesrecht. Diese Meinungsverschiedenheit ist nicht nur theoretischer, sondern konkreter Art. Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit des Antrags nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG sind also gegeben.

Nach § 76 Nr. 2 BVerfGG ist ein Antrag auf abstrakte Normenkontrolle für den Fall, daß der Antragsteller die Feststellung der Vereinbarkeit einer Norm mit dem Grundgesetz begehrt, nur zulässig, "nachdem ein ... Organ des Bundes ... das Recht als unvereinbar mit dem Grundgesetz ... nicht angewendet hat". Auch diesen Anforderungen ist hier Genüge getan.

Die Bundesregierung meint zwar, ein Antragsrecht sei nur dann gegeben, wenn die nachzuprüfende Norm von einer für ihren hoheitlichen Vollzug zuständigen Stelle nicht angewendet worden sei. Da aber die Bundesregierung den Staatsvertrag nicht zu vollziehen habe, sei ausgeschlossen, daß sie ihn "nicht angewendet" habe. Wäre diese Auslegung des § 76 Nr. 2 BVerfGG richtig, so wäre die Vorschrift mit Art. 93 Abs. l Nr. 2 GG unvereinbar und deshalb nicht zu beachten. Die Ansicht der Bundesregierung ist aber unzutreffend. Organe des Bundes werden niemals zum hoheitlichen Vollzug von Landesrecht zuständig sein (vgl. Zeidler, DVBl. 1960, 573). Sie können solche Normen nur übertreten oder "nicht beachten". Auch darin kommt eindeutig zum Ausdruck, daß sie diese Normen für "unvereinbar mit dem Grundgesetz oder sonstigem Bundesrecht" halten. Diese Art der "Nicht

BVerfGE 12, 205 (222):

Anwendung" genügt als Voraussetzung für die Zulässigkeit des Antrags nach § 76 Nr. 2 BVerfGG.

Die Bundesregierung hat § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags nicht beachtet, indem sie im Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg Sendeanlagen durch die Bundespost errichten ließ, die für die Ausstrahlung von Sendungen der Deutschland-Fernsehen-GmbH bestimmt sind. Dem lag, wie das Schreiben des Bundesministers des Innern vom 22. März 1955 erweist, die Auffassung zugrunde, § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags sei mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und deshalb nichtig. Ein Organ des Bundes hat also Landesrecht "nicht beachtet" und damit im Sinne des § 76 Nr. 2 BVerfGG "nicht angewendet".

c) Obwohl der hamburgische Senat § 3 Abs. 1 und Abs. 2 des Staatsvertrags zur Nachprüfung gestellt hat, war die verfassungsrechtliche Prüfung auf das Vertragsgesetz zu beschränken, soweit es sich auf § 3 Abs. 1 des Vertrags bezieht. Nach § 3 Abs. 2 hat der Norddeutsche Rundfunk sicherzustellen, daß seine technischen Anlagen sein Sendegebiet gleichwertig versorgen. Diese Vorschrift hat keine selbständige verfassungsrechtliche Bedeutung.

d) Entgegen dem Antrag des Senats war aber nicht nur zu prüfen, ob § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags mit Art. 73 Nr. 7 GG vereinbar ist. Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG entscheidet das Bundesverfassungsgericht über die Vereinbarkeit von Landesrecht mit dem Grundgesetz. Die verfassungsrechtliche Nachprüfung war entsprechend zu erstrecken.

II.

Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg hat sowohl einen Antrag auf abstrakte Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 BVerfGG) als auch einen Antrag im Bund/Länder-Streit (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, § 13 Nr. 7 BVerfGG) gestellt und meint, über beide Anträge könne in einem Verfahren entschieden werden. Die Bundesregierung hat hiergegen Bedenken geäußert.

Es handelt sich zwar um verschiedene Verfahrensarten, für die

BVerfGE 12, 205 (223):

verschiedene Verfahrensgrundsätze gelten. Trotz dieser Verschiedenheiten kann aber ein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle mit einem Bund/Länder-Streit zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden werden. § 66 und § 69 BVerfGG bestimmen nicht abschließend, wann Verfahren verbunden werden können. In diesen Vorschriften kommt vielmehr ein allgemeiner Grundsatz zum Ausdruck, der es dem Gericht gestattet, auch in anderen Fällen Verfahren miteinander zu verbinden, wenn dies zweckmäßig erscheint. Eine Verbindung von Verfahren ist dann geboten, wenn im wesentlichen dieselben oder voneinander abhängige Fragen streitig sind. Das ist hier der Fall. Das Gericht hat im übrigen über die §§ 66, 69 BVerfGG hinausgehend schon bisher Verfahren verschiedener Art miteinander verbunden (vgl. BVerfGE 10, 185).

Voraussetzung für eine Verbindung solcher Verfahren ist allerdings, daß den Verfahrensvorschriften für jede Verfahrensart Genüge getan wird. Das ist hier geschehen, und zwar über das hinaus, was gesetzlich für jede der beiden Verfahrensarten vorgeschrieben ist.

§ 3 Abs. 1 des Staatsvertrags behält dem Norddeutschen Rundfunk das ausschließliche Recht vor, in den Ländern Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Hamburg (Sendegebiet) Nachrichten und Darbietungen in Wort, Ton und Bild für die Allgemeinheit zu verbreiten, also Rundfunksendungen zu veranstalten (Monopol zur Veranstaltung von Rundfunksendungen). Die Bestimmung gibt dem Norddeutschen Rundfunk weiterhin das ausschließliche Recht, in seinem Sendegebiet die für die Veranstaltung von Rundfunksendungen erforderlichen Anlagen des Hörrundfunks und des Fernsehfunks zu errichten und zu betreiben (Monopol zur Errichtung und zum Betrieb von Sendeanlagen).

Das den Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk betreffende hamburgische Gesetz ist, soweit es sich auf § 3 Abs. 1 des Vertrags bezieht, mit dem Grundgesetz insoweit unverein

BVerfGE 12, 205 (224):

bar und daher nichtig, als diese Bestimmung dem Norddeutschen Rundfunk ein Monopol zur Errichtung und zum Betrieb von Sendeanlagen einräumt. Im übrigen ist die Bestimmung mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. Nach Ansicht der Bundesregierung ist § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags in vollem Umfang nichtig. Die Bestimmung sei mit der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes zur Regelung des Fernmeldewesens (Art. 73 Nr. 7 GG) unvereinbar.

Der Begriff "Post- und Fernmeldewesen" sei historisch geprägt. Er entspreche dem des "Post- und Telegraphenwesens" in Art. 6 Nr. 7 und Art. 88 Abs. 1 WRV, der inhaltlich den Funk und - seit dessen Entstehung - auch den Rundfunk umfaßt habe. Die Reichspost habe seinerzeit die den Programmgesellschaften erteilten "Genehmigungen" zur Benutzung der Funksendeanlagen der Reichspost für Zwecke des Unterhaltungsrundfunks mit "weitgehenden Auflagen im Interesse einer Sicherung der politischen Unparteilichkeit des Sendeprogramms und der organisatorischen Neutralität der Sendegesellschaften"" verbunden. Aus dem Wortlaut der Genehmigungen ergebe sich eindeutig, "daß die Reichspost sowohl über die technische wie die organisatorische Seite" verfügt und die "Gesamtheit der Fragen des Rundfunkbereiches kraft ihrer Hoheit auf dem Gebiet des Telegraphenwesens (Funkhoheit) in Anspruch" genommen habe (Scheuner, Gutachten, S. 45 f.). Das Gesetz über Fernmeldeanlagen von 1928 habe diese Rechtslage bestätigt und die Einflußnahme des Reiches auf den Rundfunk in die gesetzliche Regelung einbezogen (Scheuner, Gutachten, S. 46).

Der Begriff Fernmeldewesen lasse sich auch, soweit er den Rundfunk umfasse, praktisch nicht in eine technische, eine organisatorische und eine Programmseite aufspalten, da der Rundfunk sich, vom Gesetzgeber her gesehen, als ein einheitliches Ganzes darstelle. Eine sinnvolle Regelung der Lizenzerteilung sei ohne Auflagen für die Organisation und das Programm des Rundfunks nicht durchführbar.

BVerfGE 12, 205 (225):

Die Gesetzgebungsbefugnis nach Art. 73 Nr. 7 GG umfasse also den Rundfunk als Ganzes. Dem Bund stehe deshalb auch die gesetzliche Normierung der Leitgrundsätze zu, die Art. 5 GG zur Sicherung der Rundfunkfreiheit enthalte. Die Einräumung des Monopols zur Veranstaltung von Rundfunksendungen an den Norddeutschen Rundfunk widerspreche Art. 5 GG.

2. Die durch § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags zugunsten des Norddeutschen Rundfunks getroffene Regelung wäre in vollem Umfang mit Art. 73 Nr. 7 GG unvereinbar, wenn der Ausdruck "Fernmeldewesen" so umfassend zu verstehen wäre, wie die Bundesregierung meint. Nicht nur das in § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags dem Norddeutschen Rundfunk vorbehaltene ausschließliche Recht zur Errichtung und zum Betrieb von Sendeanlagen, sondern auch sein Monopol zur Veranstaltung von Rundfunksendungen fällt in den Bereich, dessen gesetzliche Regelung nach Ansicht der Bundesregierung gemäß Art. 73 Nr. 7 GG ausschließlich dem Bund zusteht.

II.

1. Die Auslegung, die die Bundesregierung Art. 73 Nr. 7 GG gibt, ist unrichtig. Das "Post- und Fernmeldewesen" umfaßt nur den sendetechnischen Bereich des Rundfunks unter Ausschluß der sogenannten Studiotechnik, nicht aber den Rundfunk als Ganzes. Art. 73 Nr. 7 GG gibt dem Bund insbesondere nicht die Befugnis, die Organisation der Veranstaltung und die innere Organisation der Veranstalter von Rundfunksendungen zu regeln oder Vorschriften in bezug auf die Sendungen zu erlassen. Die von Art. 5 GG geforderte gesetzliche Normierung der in ihm zur Sicherung der Rundfunkfreiheit enthaltenen Leitgrundsätze, und zwar sowohl in materiellrechtlicher als auch in organisatorischer Hinsicht (siehe unten E III) fällt in die Gesetzgebungskompetenz der Länder, in die des Bundes allenfalls, soweit er ausnahmsweise die Befugnis zur Veranstaltung von Rundfunksendungen besonderer Art haben sollte (siehe unten III 2 und E I 5).

BVerfGE 12, 205 (226):

2. a) Nach Art. 73 Nr. 7 GG hat der Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für das "Post- und Fernmeldewesen". Der Rundfunk könnte nur dem Fernmeldewesen im Sinne dieser Vorschrift zugerechnet werden. Die Fassung des Art. 73 Nr. 7 GG geht auf ältere Formulierungen zurück, die der Post zusätzlich zu ihren überkommenen Aufgaben das Telegraphenwesen zuwiesen (vgl. §§ 41 ff. der Reichsverfassung von 1849; Art. 4 Nr. 10 der Verfassung des Norddeutschen Bundes von 1867 und der Reichsverfassung von 1871; Art. 6 Nr. 7 WRV). Mit "Postwesen" sind also in Art. 73 Nr. 7 GG die "herkömmlichen" Dienstzweige der Post im Gegensatz zum "neuen" Aufgabenbereich "Fernmeldewesen" gemeint. Beide gehören zur "Bundespost" im Sinne von Art. 87 Abs. 1 GG.

b) Der Rundfunk (hier und im folgenden: Hörrundfunk und Fernsehrundfunk) bedient sich zur drahtlosen Übermittlung des Programms elektrischer Wellen, die durch Sender ausgestrahlt werden. Diese Rundfunksender sind Funkanlagen und damit Fernmeldeanlagen (§ 1 Abs. 1 FAG); sie gehören zum Fernmeldewesen im Sinne von Art. 73 Nr. 7 GG.

Bei einer dem natürlichen Wortverständnis und dem allgemeinen Sprachgebrauch folgenden Auslegung gehören zum Fernmeldewesen nur die technischen Vorgänge des Sendens der Rundfunkdarbietungen. Fernmeldewesen ist ein technischer, am Vorgang der Übermittlung von Signalen orientierter Begriff. Das Fernmeldewesen hat es mit den Fernmeldeanlagen, also mit technischen Einrichtungen zu tun, mit deren Hilfe Signale "in die Ferne" gemeldet oder übermittelt werden. Das wird durch das Gesetz über Fernmeldeanlagen von 1928 bestätigt, dessen Vorschriften, soweit sie hier heranzuziehen sind, sich nach Sinn und Wortlaut auf Regelungen über Errichtung und Betrieb von Funkanlagen, also auf die Regelung technischer Vorgänge, beschränken. Das in seiner politischen und kulturellen Bedeutung kaum zu überschätzende Massenkommunikationsmittel Rundfunk ist nicht Teil, sondern "Benutzer" der Einrichtungen des Fernmeldewesens (vgl. Moser, DÖV 1954,389 [390]; Lademann, JIR 8 [1957/

BVerfGE 12, 205 (227):

1958] S. 307 [310]; vgl. auch Haenel, Deutsches Staatsrecht, 1892, Bd. 1 S. 415). Die fernmeldetechnischen Aspekte mögen in den frühen Zeiten des Rundfunks von überragender und sein Wesen prägender Bedeutung gewesen sein. Den fernmeldetechnischen Einrichtungen kommen aber - sieht man den Rundfunk als Ganzes - schon seit Jahrzehnten nur noch untergeordnete, dienende Funktionen zu.

c) Umfaßt das Fernmeldewesen nach allgemeinem Sprachgebrauch nur die der Übermittlung von Signalen dienenden funktechnischen Vorgänge, so ergibt sich, daß die sogenannte Studiotechnik nicht zum Fernmeldewesen gehört. Das Fernmeldewesen beginnt erst mit der Übermittlung der sendefertigen Ton- und Bildsignale vom Rundfunkstudio zu einem oder mehreren Sendern (Übermittlung durch Leitungen oder durch Funk); es umfaßt sodann die Ausstrahlung der Sendung und die sich etwa daran anschließenden technischen Vorgänge bis zum Empfang der Sendung.

Zum Fernmeldewesen im Sinne von Art. 73 Nr. 7 GG gehören die technischen Voraussetzungen, deren Regelung für einen geordneten Ablauf des Betriebs der Rundfunksender und des Empfangs ihrer Sendungen unerläßlich ist. Den Sendern müssen bestimmte Wellenbereiche zugeteilt werden, die auf die Frequenzen der anderen Sender abgestimmt sind. Um Überschneidungen und Störungen zu vermeiden, müssen Standort und Sendestärke der Sender nach funktechnischen Gesichtspunkten festgelegt werden. Die Einhaltung der Frequenzen und Sendestärken muß überwacht werden. Es muß Vorsorge getroffen werden, daß Ausstrahlung und Empfang der Sendungen nicht durch andere Fernmeldeanlagen und elektrische Einrichtungen gestört werden, und daß sie nicht ihrerseits den allgemeinen Funkverkehr stören. Entsprechendes gilt für Leitungen und Funkverkehr, durch die Ton- und Bildsignale vom Studio zum Sender übermittelt werden.

Diese Dinge gehören zum Fernmeldewesen. Soweit sie einer gesetzlichen Normierung zugänglich sind, kann nur der Bund sie regeln.

BVerfGE 12, 205 (228):

3. Auch aus dem Zusammenhang von Art. 73 Nr. 7 GG mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes ergibt sich, daß zum Fernmeldewesen nur die Sendetechnik des Rundfunks gehört.

a) Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG kennt den Ausdruck "Rundfunk" und meint damit den Rundfunk als Institution. Das schließt zwar nicht aus, daß andere Bestimmungen des Grundgesetzes Teilbereiche des Rundfunks unter anderen, sachnäheren Bezeichnungen regeln. Die Erwähnung des "Rundfunks" in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verbietet es aber anzunehmen, der Ausdruck Fernmeldewesen umfasse den Rundfunk als Ganzes. Können mit Fernmeldewesen nur Teilbereiche des Rundfunks gemeint sein, so kann es sich dabei nur um die Bereiche handeln, die der Übermittlung von Darbietungen dienen, also um die Sendetechnik.

Als Massenkommunikationsmittel gehört der Rundfunk in die Nachbarschaft von Presse und Film. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nennt alle drei Massenmedien in einem Satz. Eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes ist ausdrücklich nur für die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse und des Films vorgesehen (Art. 75 Nr. 2 GG). Der Rundfunk ist in Art. 75 Nr. 2 GG nicht genannt. Eine den Zusammenhang der Vorschriften des Grundgesetzes beachtende Auslegung kann nicht annehmen, daß dem Bund für den Rundfunk als Ganzes ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse zustehen, während er über die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse und des Films nur Rahmenvorschriften erlassen darf.

b) Das Grundgesetz geht bei der Ordnung der Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern vom Grundsatz der Länderkompetenz aus (BVerfGE 10, 89 [101]). Der Bund hat Gesetzgebungsbefugnisse nur, soweit das Grundgesetz sie ihm verleiht (Art. 70 Abs. 1 GG). In der Regel können daher Gesetzgebungsbefugnisse des Bundes nur auf eine ausdrückliche Verleihung durch das Grundgesetz gestützt werden. Bei Zweifeln über die Zuständigkeit des Bundes spricht keine Vermutung zugunsten einer Bundeskompetenz. Die Systematik des Grundge

BVerfGE 12, 205 (229):

setzes fordert vielmehr eine strikte Interpretation der Art. 73 ff. GG.

Es kommt hinzu, daß der Rundfunk jedenfalls auch ein kulturelles Phänomen ist. Soweit kulturelle Angelegenheiten überhaupt staatlich verwaltet und geregelt werden können (vgl. BVerfGE 10, 20 [36 f.]), fallen sie aber nach der Grundentscheidung des Grundgesetzes (Art. 30, 70 ff. und Art. 83 ff. GG) in den Bereich der Länder (vgl. BVerfGE 6, 309 [354]), soweit nicht besondere Bestimmungen des Grundgesetzes Begrenzungen oder Ausnahmen zugunsten des Bundes vorsehen. Diese Grundentscheidung der Verfassung, die nicht zuletzt eine Entscheidung zugunsten des föderalistischen Staatsaufbaus im Interesse einer wirksamen Teilung der Gewalten ist, verbietet es gerade im Bereich kultureller Angelegenheiten, ohne eine hinreichend deutliche grundgesetzliche Ausnahmeregelung anzunehmen, der Bund sei zuständig. Daran fehlt es aber.

c) Art. 87 Abs. 1 GG bestimmt, daß die Bundespost in bundeseigener Verwaltung geführt wird. Hieraus können keine Schlüsse auf den Umfang der Gesetzgebungskompetenz des Bundes gezogen werden. Es entspricht einem Grundsatz des deutschen Verfassungsrechts, daß die Bundeskompetenzen zur Gesetzgebung weiter reichen als die zur Verwaltung (vgl. Scheuner, Gutachten, S. 48). Nach der Systematik des Grundgesetzes bezeichnet die Gesetzgebungskompetenz des Bundes die äußerste Grenze für seine Verwaltungsbefugnisse (vgl. Krüger, Der Rundfunk im Verfassungsgefüge und in der Verwaltungsordnung von Bund und Ländern, 1960, S.78, und Zeidler, DVBl. 1960, 573 [579 f.]). Das heißt aber, daß die Verwaltungskompetenzen den Gesetzgebungsbefugnissen des Bundes folgen und nicht umgekehrt die Gesetzgebungs- den Verwaltungsbefugnissen. Aus angeblichen Befugnissen der Bundespost nach Art. 87 Abs. 1 GG können also keine Schlüsse auf den Umfang der Gesetzgebungskompetenz des Bundes gezogen werden. Überdies meinen "Post- und Fernmeldewesen" in Art. 73 Nr. 7 GG und "Bundespost" in Art. 87 Abs. 1 GG dieselben Sachbereiche. Der Umfang des Sachbereichs "Bun

BVerfGE 12, 205 (230):

despost" ergibt sich aus dem, was unter "Post- und Fernmeldewesen" zu verstehen ist. Es ist auch nicht richtig, daß der Rundfunk als Angelegenheit der Bundespost angesehen wird. Die Bundesregierung läßt die Angelegenheiten des Rundfunks, von technischen Fragen abgesehen, federführend nicht beim Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen, sondern beim Bundesministerium des Innern bearbeiten. Sie gibt damit zu erkennen, daß es sich auch ihrer Ansicht nach nicht um Angelegenheiten des Fernmeldewesens handelt (vgl. § 1 des Postverwaltungsgesetzes vom 24. Juli 1953 - BGBl. I S. 676).

4. Die Interessen der Allgemeinheit fordern eine Ordnung des Funkverkehrs, die wirksam nur vom Bund vorgenommen werden kann. Das gilt auch für den Rundfunk. Zuteilung und Abgrenzung der Wellenbereiche der Sender, Bestimmung ihrer Standorte und Sendestärken unter funktechnischen Gesichtspunkten, die sogenannte Leitungstechnik, Überwachung des Funkverkehrs, sein Schutz gegen großräumige und örtliche Störungen sowie die Durchführung internationaler Vereinbarungen können nach Lage der Sache nur einheitlich geregelt werden, wenn ein Chaos im Funkverkehr vermieden werden soll.

Art. 73 Nr. 7 GG dient dem Zweck, die unerläßliche einheitliche Regelung dieser und ähnlicher Angelegenheiten möglich zu machen. Dieser Zweck fordert aber nicht, über funk- und insbesondere sendetechnische Fragen hinaus von Bundes wegen auch die Veranstaltung von Rundfunksendungen einer gesetzlichen Normierung zu unterziehen. Auch aus dem Zweck des Art. 73 Nr. 7 GG folgt also die Beschränkung auf sendetechnische Angelegenheiten des Rundfunks.

5. Eine historische Interpretation des Ausdrucks Fernmeldewesen führt nicht zu anderen Ergebnissen. Es ist zwar richtig, daß mittels der Verwaltungspraxis der Reichspost Behörden des Reiches in der Zeit von 1926 bis Anfang 1933 einen nicht unerheblichen Einfluß auf die Organisation der Veranstalter von Rundfunksendungen und die Gestaltung der Programme genommen haben (vgl. die Darstellung bei Bausch a.a.O., S. 11 ff.; Pohle a.a.O.,

BVerfGE 12, 205 (231):

S. 27 ff.). Es geht jedoch nicht an, hieraus zu schließen, das Fernmeldewesen im Sinne von Art. 73 Nr. 7 GG umfasse den Rundfunk als Ganzes.

a) Eine gesetzliche Regelung des Rundfunks ist in der Zeit bis 1933 nicht getroffen worden. Weder die Verordnung zum Schutze des Funkverkehrs vom 8. März 1924 (RGBl. I S. 273) - Funkverordnung - noch das Gesetz zur Änderung des Telegraphengesetzes vom 3. Dezember 1927 (RGBl. I S. 331), das die Bekanntmachung der Neufassung des Telegraphengesetzes unter der Bezeichnung "Gesetz über Fernmeldeanlagen" vorsah, kennen das Wort Rundfunk. Die Begründung zu diesem Änderungsgesetz (RT III/1924 Drucks. Nr. 3682) erwähnt den Rundfunk lediglich im Zusammenhang mit der Erhebung von Gebühren für Errichtung und Betrieb von Rundfunkempfangsanlagen. Zweck der Änderung des Telegraphengesetzes war nach der Begründung die Festigung des staatlichen Funkhoheitsrechts angesichts der Fortschritte der Funktechnik (a.a.O., S. 5). Das Gesetz ist im Reichstag in allen drei Beratungen ohne Diskussion angenommen worden (RT III/1924, Verhandlungen Bd. 394 S. 11719 und 11732; Stenographischer Bericht über die 346. Sitzung am 24. November 1927).

Der Wortlaut des Gesetzes über Fernmeldeanlagen beschränkt sich bei unbefangener Deutung auf die Regelung funktechnischer Fragen; aus ihm ergeben sich keine Hinweise darauf, daß der Rundfunk als Ganzes dem Post- und Telegraphenwesen im Sinne von Art. 6 Nr. 7 und Art. 88 Abs. 1 WRV zugerechnet wurde. Gleiches gilt für die Begründung zum Gesetzentwurf. In den Kommentaren zur Reichsverfassung von 1919 wird der Rundfunk weder bei Art. 6 Nr. 7 noch bei Art. 88 Abs. 1 erwähnt, geschweige denn in das Post- und Telegraphenwesen einbezogen.

b) Die Bundesregierung kann sich also für die "historische Prägung" des Begriffs Fernmeldewesen nicht auf die Gesetzgebung, sondern nur auf die Verwaltungspraxis der Reichspost und des Reichsministers des Innern in der Zeit bis 1933 beziehen. Sie beruft sich hierauf insbesondere für ihre Ansicht, die Kompetenz

BVerfGE 12, 205 (232):

zur Regelung des Fernmeldewesens umfasse auch die Befugnis, die Leitgrundsätze des Art. 5 GG gesetzlich zu normieren.

Das Mittel, mit dessen Hilfe sich nicht nur das Recht sondern auch die Länder Einfluß auf die Veranstaltung von Rundfunksendungen verschaffen, waren vor allem die seit 1926 üblichen mit Bedingungen verbundenen "Genehmigungen" zur Benutzung von Funksendeanlagen der Reichspost für Zwecke des Unterhaltungsrundfunks (Bedingungen), denen Richtlinien für den Nachrichten- und Vortragsdienst (Richtlinien) sowie Bestimmungen für die Überwachungsausschüsse und die Beiräte (Bestimmungen) beigefügt waren.

Es ist nur bedingt richtig, daß die Einwirkung von Reich und Ländern auf die Veranstaltung der Sendungen der "politischen Unparteilichkeit", der "organisatorischen Neutralität der Sendegesellschaften" und der Sicherung des Rechts der freien Meinungsäußerung (Art. 118 WRV) im Rundfunk diente. Hierfür könnte nur Nr. 1 der Richtlinien herangezogen werden, die bestimmte: "Der Rundfunk dient keiner Partei. Sein gesamter Nachrichten- und Vortragsdienst ist daher streng überparteilich zu gestalten" (ähnlich Nr. 10 der Bestimmungen für den Beirat von 1926 und Nr. 1 c der Leitsätze zur Neuregelung des Rundfunks von 1932, wiedergegeben bei Pohle a.a.O., S. 124 ff.). Im übrigen aber wurde mit Hilfe der Bedingungen ein System staatlicher Einflußnahme und Überwachung verwirklicht, das einer Zensur nahekam.

Die Programmgesellschaften durften nur solche politischen Nachrichten verbreiten, die sie von einer "Nachrichtenstelle", der "Drahtloser Dienst AG für Buch und Presse". erhalten hatten, deren Aktien zu 51 vom Hundert in der Hand des Reiches waren (Nr. 2 der Richtlinien). Nur unpolitische und lokale Nachrichten durften von anderen Stellen bezogen werden. Die von der Nachrichtenstelle oder von den zuständigen Landesregierungen als "Auflagenachrichten" bezeichneten Nachrichten mußten unverzüglich, unverkürzt und unverändert verbreitet werden, ebenso "Auflage-Vorträge" (Nr. 3, 5 und 7 der Richtlinien). Über die "Abwicklung" der von der Nachrichtenstelle vermittel

BVerfGE 12, 205 (233):

ten Nachrichten und Vorträge mußte dieser Gesellschaft laufend berichtet werden (Nr. 8 der Richtlinien). Der Überwachungsausschuß für den Nachrichten- und Vortragsdienst, der in der Regel aus einem Vertreter des Reiches und zwei Vertretern der zuständigen Landesregierung bestand, war "zur Entscheidung über alle mit der Programmgestaltung zusammenhängenden politischen Fragen" eingesetzt (Art. 3 Abs. 1 der Bedingungen). Die Programmgesellschaft war verpflichtet, "sich in allen politischen Fragen der Programmgestaltung mit dem Überwachungsausschuß in Verbindung zu setzen und seine Entscheidung abzuwarten" (Nr. 3 der Bestimmungen für den Ausschuß). Das Programm mußte seinen Mitgliedern laufend eingereicht, erhebliche Programmänderungen mußten ihnen mitgeteilt werden. Schließlich hatte der Ausschuß ein Einspruchsrecht gegenüber allen Teilen des Programms, soweit es sich nicht lediglich um Fragen der Kunst, Wissenschaft oder Volksbildung handelte (Nr. 5 und 6 der Bestimmungen). Ähnliche Befugnisse hatte der Beirat, dessen Mitglieder nach Anhörung der Programmgesellschaft von der zuständigen Landesregierung im Benehmen mit dem Reichsminister des Innern berufen wurden. Der Beirat war bestellt "zur Mitwirkung an der Gestaltung des Programms hinsichtlich der Darbietungen auf dem Gebiete von Kunst, Wissenschaft und Volksbildung" (Art. 3 Abs. 2 der Bedingungen). Auch der Beirat hatte das Recht, gegen das Programm Einspruch zu erheben (Nr. 7 der Bestimmungen für den Beirat).

Die Überwachungsausschüsse und Beiräte sind schon 1927 als "Instanzen der Zensur" bezeichnet worden (Dencker, Handwörterbuch der Rechtswissenschaft, Bd. 2, 1927, S. 547 [550 f.]). Es ist bezweifelt worden, daß diese Verwaltungspraxis mit dem durch Art. 118 WRV geschützten Recht der freien Meinungsäußerung vereinbar war. Häntzschel (HdbDStR II, 651 [668]) hat die zensierende Tätigkeit der Überwachungsausschüsse nur deshalb für vereinbar mit Art. 118 WRV gehalten, weil seiner Ansicht nach der Betrieb der Rundfunkanlagen kein hoheitlicher, sondern ein fiskalischer, auf Erwerb gerichteter Zweig der Post

BVerfGE 12, 205 (234):

verwaltung war. Er meint, die Rundfunkzensur wäre "unzweifelhaft verfassungswidrig", wenn der Rundfunkbetrieb als Ausfluß eines staatlichen Hoheitsrechts anzusehen wäre (a.a.O., S. 668 Anm. 38). Nun ist aber seinerzeit ebensowenig wie heute bezweifelt worden, daß die Rechtsbeziehungen zwischen Reichspost und Programmgesellschaften ab 1926 öffentlich- rechtlicher Art waren.

Vgl. die schriftliche Antwort des Reichsministers des Innern vom 2. Dezember 1926 auf eine Entschließung des Reichstags, RT III/1924 Drucks. Nr. 2776; Neugebauer, Archiv für Post und Telegraphie 53 (1925) S. 46 (47); derselbe, Fernmelderecht mit Rundfunkrecht, 3. Aufl. 1929, S. 699 f.; derselbe, Archiv für Funkrecht 3 (1930) S. 155 (166 und 203) sowie S. 627 (628); Bredow a.a.O., S. 20; Freund, Der deutsche Rundfunk, 1933, S. 54; Schuster, Archiv für das Post- und Fernmeldewesen 1 (1949) S. 309 (314); Lüders, Die Zuständigkeit zur Rundfunkgesetzgebung, 1953, S. 12 f.; Peters, Die Zuständigkeit des Bundes im Rundfunkwesen, 1954, S. 6 f.; Steinmetz, Bundespost und Rundfunk, 1959, S. 11 ff.

Dabei ist unerheblich, ob die Grundlage dieser öffentlich- rechtlichen Beziehungen in einer mit Auflagen (Bedingungen) verbundenen "Genehmigung" oder "Verleihung" (§ 1 der Funkverordnung von 1924, § 2 FAG) zum Mitbetrieb einer Funkanlage gesehen wurde, so der Reichsminister des Innern sowie Neugebauer, Bredow, Freund und Schuster a.a.O.; vgl. auch Art. 4 Abs. 3 der Bedingungen, oder ob lediglich die Benutzung der Funkanlagen regelnde öffentlich-rechtliche Beziehungen anderer Art angenommen wurden (so Dencker a.a.O. sowie Peters und Steinmetz a.a.O.).

Gleichgültig, ob die Verwaltungspraxis der Reichspost und des Reichsministers des Innern mit Art. 118 WRV vereinbar war oder nicht, jedenfalls kann bei zusammenfassender Würdigung der mit Hilfe der Bedingungen verwirklichten "Sicherung des behördlichen Einflusses auf die Darbietungen des Rundfunks" (Bredow a.a.O., S. 20) nicht festgestellt werden, daß diese Einflußnahme dem Ziel diente, das Grundrecht der freien Meinungsäußerung einschließlich des Zensurverbots im Bereich des Rundfunks zu sichern. Gleiches gilt für die Einwirkungsmöglichkeiten,

BVerfGE 12, 205 (235):

die sich das Reich über die Reichsrundfunkgesellschaft auf die einzelnen Programmgesellschaften verschaffte (vgl. Bredow a.a.O., S.41 f.). Dem steht nicht entgegen, daß eine parteipolitische Neutralisierung des Rundfunks in gewissem Umfang erreicht worden sein mag.

Die Bundesregierung beruft sich also zu Unrecht auf die Verwaltungspraxis der Zeit bis 1933, wenn sie meint, die Kompetenz zur Regelung des Fernmeldewesens eröffne dem Bund auch die Möglichkeit, die Leitgrundsätze des Art. 5 GG für den Rundfunk gesetzlich zu normieren.

Die Verfassungsmäßigkeit der Verwaltungspraxis der Reichspost und des Reichsministers des Innern hinsichtlich des Rundfunks war zudem auch in anderer Hinsicht umstritten. Die Neuordnung des Rundfunks in den Jahren 1925/1926 war ebenso wie die Reform vom Sommer 1932 das Ergebnis langwieriger Verhandlungen zwischen Reich und Ländern im Reichsrat und seinen Ausschüssen (vgl. Bausch a.a.O., S. 40 ff. und S. 91 ff.). In diesen Verhandlungen bestritten die Länder dem Reich die Kompetenz, das Rundfunkwesen zu ordnen; sie wandten sich insbesondere gegen die zwar nicht von der Reichspost, wohl aber vom Reichsminister des Innern ausgehenden Versuche, politischen Einfluß auf die Programmgestaltung zu gewinnen. Die Meinungsverschiedenheiten zwischen Reich und Ländern wurden jedoch nicht ausgetragen. Man einigte sich auf Kompromisse, die den Ländern einen nicht geringen Einfluß auf die Veranstaltung der Rundfunksendungen einräumten. Die Länder haben jedoch sowohl 1926 als auch 1932 die vom Reich in Anspruch genommenen umfassenden Kompetenzen bestritten und betont, daß sie auf Grund ihrer Polizei- und Kulturhoheit das Recht hätten, den Rundfunk von sich aus zu regeln (vgl. Bausch a.a.O., S. 55, 102 f. und 199 f.). Angesichts dieser grundsätzlichen Meinungsverschiedenheiten zwischen Reich und Ländern kann von einer "gewohnheitsrechtlichen Ergänzung der Verfassung" im Sinne einer Reichskompetenz (so Scheuner, Gutachten, S. 47) nicht die Rede sein.

Es kommt schließlich hinzu, daß der "behördliche Einfluß auf

BVerfGE 12, 205 (236):

die Darbietungen des Rundfunks" (Bredow a.a.O.) nicht vom Reichspostminister und der Reichspost, sondern vom Reichsminister des Innern und den Landesregierungen ausging. Schuster (a.a.O., S. 320) hat zu Recht mit allem Nachdruck darauf hingewiesen, daß vor und nach 1933 "die Reichspost nie etwas mit der Programmseite zu tun, sondern sich ... nur auf die technische Seite (des Rundfunks) beschränkt hatte". Dem entsprach es, daß das "Rundfunkrecht" nur insoweit dem Fernmelderecht zugerechnet wurde, als es die technische Seite des Rundfunks regelte (vgl. Krause, Die Zuständigkeit zur Ordnung des Rundfunkwesens in der Bundesrepublik Deutschland, 1960, S. 80 ff., insbesondere die dort zitierten Äußerungen des Ministerialrats im Reichspostministerium Dr. Neugebauer).

Insgesamt kann also nicht angenommen werden, daß die Verwaltungspraxis der Reichspost, des Reichsministers des Innern und der Landesregierungen bis 1933 einen den Rundfunk als Ganzes umfassenden Rechtsbegriff Fernmeldewesen geprägt hat, den der Grundgesetzgeber hätte übernehmen können.

c) Die Zeit von 1933 bis 1945 muß außer Betracht bleiben. Die Entwicklung des Rundfunks in den Jahren von 1945 bis 1949 konnte zur Festigung eines den Rundfunk als Ganzes umfassenden Begriff des Fernmeldewesens nichts beitragen.

d) Die Entstehungsgeschichte des Art. 73 Nr. 7 GG bestätigt, daß das Fernmeldewesen nicht den Rundfunk als Ganzes umfaßt. Aus den Verhandlungen des Parlamentarischen Rates kann eindeutig nur entnommen werden, daß einerseits entgegen dem Vorschlag des Verfassungskonvents auf Herrenchiemsee (Bericht, Darstellender Teil, S. 32) die technische Seite des Rundfunks zum Fernmeldewesen gerechnet wurde, und daß andererseits die "kulturelle Seite", also der Inhalt der Sendungen, Sache der Länder sein sollte. Die Frage, ob zum Fernmeldewesen auch die Organisation des Rundfunkwesens gehören sollte, blieb offen, ohne daß zwischen der Organisation der sendetechnischen Vorgänge und der Organisation der Veranstaltung von Rundfunksendungen unterschieden wurde. Eine auch nur annähernd eindeutige Ant

BVerfGE 12, 205 (237):

wort auf diese Frage kann den Materialien nicht entnommen werden.

Vgl. zur Entstehungsgeschichte JöR 1 (1951) S. 476 ff., sowie ParlRat, Ausschuß für Zuständigkeitsabgrenzung, Wortprotokoll über die 2. Sitzung am 22. September 1948, S. 4-8, 44-52; Wortprotokoll über die 8. Sitzung am 6. Oktober 1948, S. 30-33; Wortprotokoll über die 12. Sitzung am 14. Oktober 1948, S. 37- 40; Verhandlungen des Hauptausschusses, 29. Sitzung am 5. Januar 1949, S. 351 f.

Wenn der Parlamentarische Rat die "kulturelle Seite", also das Programm, nicht zum Fernmeldewesen gerechnet, sondern als Sache der Länder angesehen hat, so schließt das aus, daß er einen Begriff Fernmeldewesen in das Grundgesetz übernommen hat, der den Rundfunk als Ganzes umfaßt. Die nach Art. 5 GG gebotenen und zulässigen gesetzlichen Regelungen betreffen hauptsächlich den Inhalt der Sendungen, also - im Sprachgebrauch des Parlamentarischen Rates - die "kulturelle Seite" des Rundfunks. Nach seinem eindeutigen Willen waren solche Regelungen nicht dem Fernmeldewesen zuzurechnen.

6. Die Kompetenz zur Regelung des Fernmeldewesens nach Art. 73 Nr. 7 GG ist also auf sendetechnische Angelegenheiten beschränkt.

a) Weitergehende Gesetzgebungsbefugnisse stehen dem Bund für den Rundfunk auch kraft Sachzusammenhangs (vgl. BVerfGE 3, 407 [421]; 8, 143 [149]) nicht zu. Weder von der Studiotechnik noch von den mit der Veranstaltung von Rundfunksendungen zusammenhängenden Fragen gilt, daß ihre Regelung - soweit sie möglich und geboten ist - unerläßliche Voraussetzung für die Regelung der sendetechnischen Angelegenheiten des Rundfunks ist (vgl. BVerfGE 3, 407 [421]). Sendetechnik und Veranstaltung von Rundfunksendungen sind Sachbereiche, die sich trennen und gesondert regeln lassen. Insofern ist "der Rundfunk" kein Ganzes, das sinnvoll nur einheitlich von Bundes wegen geregelt werden könnte.

b) Soweit der Bund nach Art. 73 Nr. 7 GG Angelegenheiten des Rundfunks regeln kann, kann er auch deren "Organisation"

BVerfGE 12, 205 (238):

gesetzlich normieren. Der Bund hat also die Befugnis, Regelungen über die Organisation (den Träger) rundfunksendetechnischer Anlagen zu erlassen. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Gesetzgebungskompetenz des Bundes hierfür unmittelbar aus Art. 73 Nr. 7 GG oder aus dieser Vorschrift kraft Sachzusammenhangs oder - soweit die Verwaltung in Frage steht - aus den Art. 83 ff. GG herzuleiten ist. Der Bund könnte also z.B. durch Gesetz rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts errichten, denen Bau und sendetechnischer Betrieb bundeseigener Anlagen für den Rundfunk übertragen werden könnte (Art. 87 Abs. 3 GG).

Der Bund kann jedoch organisatorische Vorschriften nur für solche Institutionen erlassen, die sich auf Errichtung und technischen Betrieb von Sendeanlagen beschränken (siehe aber unten III 2 und E I 5). Organisatorische Regelungen für die Veranstalter und für die Veranstaltung von Rundfunksendungen sind Sache des Landesgesetzgebers. Solche Regelungen haben - schon wegen Art. 5 GG - weit größere Bedeutung als Bestimmungen über die Organisation von Errichtung und technischem Betrieb von Sendeanlagen. Soweit Vorschriften organisatorischer Art für Institutionen, die Veranstaltung von Rundfunksendungen und Betrieb von Sendeanlagen in sich vereinigen, erlassen werden müssen, steht also die Kompetenz für die sendetechnischen Angelegenheiten dem Landesgesetzgeber kraft Sachzusammenhangs zu.

c) Befugnisse zur Regelung des Rundfunks über den Bereich sendetechnischer Angelegenheiten hinaus stehen dem Bund nach Art. 73 Nr. 7 GG auch nicht deshalb zu, weil "Verleihungen" nach § 2 FAG zur Errichtung und zum Betrieb von Funkanlagen und Verträge über die Benutzung solcher Anlagen zur Wahrung von Art. 5 i.V. m. Art. 1 Abs. 3 GG mit Auflagen (Bedingungen) hinsichtlich der Organisation der Veranstaltung von Rundfunksendungen und des Inhalts der Sendungen verbunden werden

BVerfGE 12, 205 (239):

müßten (vgl. die Begründung zum Regierungsentwurf eines Gesetzes über den Rundfunk BT III/1957 Drucks. 1434). Beschränkt sich die Kompetenz für das Fernmeldewesen mit Beziehung auf den Rundfunk auf sendetechnische Angelegenheiten, so ist die Bundespost bei solchen Verleihungen und Verträgen gehalten, ausschließlich sendetechnische Gesichtspunkte zu berücksichtigen (siehe unten E I 4). "Auflagen", die diesen Bereich verlassen, wären unzulässig.

7. a) Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Fernmeldewesen läßt auch Regelungen zu, die dem Bund das ausschließliche Recht vorbehalten, Funkanlagen für Zwecke des Rundfunks zu errichten und zu betreiben. Das im Gesetz über Fernmeldeanlagen von 1928 vorgesehene Funkregal des Reiches geht auf das Telegraphenregal und letztlich auf das Postregal zurück.

Vgl. § 1 des Gesetzes über das Telegraphenwesen des Deutschen Reichs vom 6. April 1892 (RGBl. S. 467) und das Änderungsgesetz hierzu vom 7. März 1908 (RGBl. S. 79) sowie die Funkverordnung von 1924; vgl. weiterhin Krüger a.a.O., S. 5 ff.

Das Grundgesetz hat an der überkommenen Kompetenz des Reiches insofern nichts geändert. § 1 FAG ist also, soweit seine Regelungen hier in Frage stehen, Bundesrecht geworden.

Art. 5 GG steht dem nicht entgegen. Denn Art. 5 GG fordert - anders als die Antragsteller meinen - nicht, daß die Veranstalter von Rundfunksendungen auch über die sendetechnischen Anlagen verfügen und die Möglichkeit haben müssen, diese Anlagen selbst zu betreiben (siehe unten E III).

b) Der Bund muß jedoch den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens beachten (vgl. BVerfGE 4, 115 (140); 6, 309 (361 f.); 8, 122 (138 ff.) und unten E II). Dieser Grundsatz wäre verletzt, wenn der Bund heute von der Befugnis zur Regelung des Fernmeldewesens unter Berufung auf sein Funkregal in einer Weise Gebrauch machen würde, die darauf hinausliefe, den be

BVerfGE 12, 205 (240):

stehenden öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten das Verfügungsrecht über die in ihrem Eigentum stehenden und von ihnen betriebenen Sendeanlagen zu entziehen. Gleiches würde gelten, wenn der Bund durch gesetzliche Regelung diesen Anstalten die von ihnen benutzten Wellenbereiche nehmen und sie bei der Verteilung der jetzt oder künftig zur Verfügung stehenden Frequenzen nicht gebührend nach Maßgabe der landesgesetzlichen Regelungen über die Veranstalter von Rundfunksendungen berücksichtigen würde.

8. Nach Art. 73 Nr. 7 GG steht also dem Bund die Befugnis zu, Errichtung und Betrieb von Rundfunksendeanlagen zu regeln. § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags fällt in den Bereich dieser ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes, soweit er dem Norddeutschen Rundfunk das ausschließliche Recht vorbehält, solche Sendeanlagen zu errichten und zu betreiben. Insoweit ist § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags mit Art. 73 Nr. 7 GG i.V. m. Art. 71 GG unvereinbar und daher nichtig. Soweit § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags dem Norddeutschen Rundfunk das ausschließliche Recht zur Veranstaltung von Rundfunksendungen vorbehält, ist er mit Art. 73 Nr. 7 GG vereinbar.

§ 3 Abs. 1 des Staatsvertrags regelt nur Errichtung und Betrieb von Sendeanlagen sowie die Veranstaltung von Sendungen, nicht aber ihren Empfang. Es kann deshalb offen bleiben, ob und inwieweit der Bund Regelungen über Rundfunkempfangsanlagen und über Gebühren für den Betrieb solcher Anlagen erlassen kann, und wie diese Gebühren rechtlich zu qualifizieren sind.

III.

Die Einräumung des ausschließlichen Rechts zur Veranstaltung von Rundfunksendungen an den Norddeutschen Rundfunk steht nicht in Widerspruch zu Gesetzgebungsbefugnissen des Bundes für den Rundfunk, die sich aus anderen grundgesetzlichen Vorschriften als Art. 73 Nr. 7 GG ergeben mögen.

1. Als Vorschriften dieser Art kommen z.B. in Betracht Art. 21 Abs. 3 GG (Parteienrecht), Art. 73 Nr. 1 GG (Verteidigung und

BVerfGE 12, 205 (241):

Schutz der Zivilbevölkerung), Art. 73 Nr. 9 GG (Urheberrecht), Art. 73 Nr. 10 GG (u. a. internationale Verbrechensbekämpfung) sowie Art. 74 Nr. 21 (u. a. Hochsee-, Küsten- und Binnenschiffahrt, Wasserstraßen, Wetterdienst) und Art. 74 Nr. 22 GG (Straßenverkehr). Diese Kompetenzen des Bundes erlauben jedoch lediglich, Teilaspekte des Programms (insbesondere die Zuteilung von Sendezeiten an politische Parteien und die Durchgabe bestimmter Meldungen) oder einzelne Rechtsfragen des Rundfunks (etwa urheberrechtlicher Art) zu regeln. Weitere Kompetenzen des Bundes mögen sich kraft Sachzusammenhangs aus seinen Zuständigkeiten z.B. für Verteidigung, Zollwesen und Angelegenheiten des Bundeskriminalamtes herleiten lassen. Alle diese Bundeskompetenzen ergeben jedoch - auch zusammengefaßt - noch keine Gesetzgebungsbefugnis zur Regelung der Veranstaltung von Rundfunksendungen. Sie lassen also das landesgesetzlich vorgesehene Monopol des Norddeutschen Rundfunks unberührt, unbeschadet seiner Verpflichtung, bundesgesetzliche Einzelregelungen zu beachten. Dabei kann außer acht gelassen werden, inwieweit es sich bei diesen Gesetzgebungsbefugnissen des Bundes um ausschließliche Kompetenzen handelt, und inwieweit der Bund im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung von seinen Kompetenzen Gebrauch gemacht hat.

2. Es kann offen bleiben, ob die Zuständigkeiten des Bundes für auswärtige Angelegenheiten und für gesamtdeutsche Fragen ebenfalls nur erlauben, Teilaspekte des Programms und Einzelfragen des Rundfunks zu regeln, oder ob diese Zuständigkeiten weiter reichen und dem Bund gestatten, umfassendere Regelungen für solche Rundfunksendungen zu erlassen, die für das Ausland oder für die Deutschen bestimmt sind, die außerhalb der Bundesrepublik Deutschland in deutschen Gebieten wohnen. Es kann ferner offen bleiben, ob der Bund wegen seiner Zuständigkeiten für auswärtige Angelegenheiten und gesamtdeutsche Fragen durch Gesetz eine Bundesoberbehörde oder Anstalt des öffentlichen Rechts zur Veranstaltung von Rundfunksendungen errichten und für diese Behörde oder Anstalt auch die Leitgrundsätze

BVerfGE 12, 205 (242):

gesetzlich normieren kann, die sich aus Art. 5 GG für die Veranstaltung und die Veranstalter von Rundfunksendungen ergeben. Denn solche umfassenderen Kompetenzen des Bundes, über die im vorliegenden Verfahren nicht zu entscheiden ist, würden sich nur auf die Veranstaltung und die Veranstalter solcher Sendungen beziehen, die ausschließlich oder doch ganz überwiegend für das Ausland oder für die Deutschen außerhalb der Bundesrepublik Deutschland bestimmt sind.

Dem Norddeutschen Rundfunk ist durch § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags das ausschließliche Recht vorbehalten, "für die Allgemeinheit" Rundfunksendungen zu veranstalten. Damit ist - wenn nicht ausschließlich, so doch in erster Linie - "die Allgemeinheit" der Bundesrepublik Deutschland gemeint. Das dem Norddeutschen Rundfunk eingeräumte Monopol kann also nicht in Widerspruch zu Kompetenzen stehen, die dem Bund zur Regelung von Rundfunksendungen zustehen mögen, die speziell für das Ausland oder die Deutschen außerhalb der Bundesrepublik Deutschland bestimmt sind.

3. Aus Art. 5 GG kann der Bund keine Zuständigkeiten herleiten. Art. 5 GG ist keine Kompetenznorm, sondern bindet denjenigen, der die Veranstaltung von Rundfunksendungen zu regeln hat.

IV.

Der Bund hat - anders als die Bundesregierung meint - keine Befugnis aus der Natur der Sache, durch Gesetz die Veranstaltung von Rundfunksendungen zu regeln, die der überregionalen Aufgabe nationaler Repräsentation nach innen, d. h. der Selbstdarstellung der Nation vor der Bevölkerung der Bundesrepublik Deutschland, zu dienen bestimmt sind. Ebensowenig stehen dem Bund entsprechende Verwaltungskompetenzen zu. Er kann auch nicht nach Art. 87 Abs. 3 GG für diesen Zweck durch Gesetz eine Bundesoberbehörde oder Anstalt des öffentlichen Rechts errichten (siehe unten E I 6) Es bedarf deshalb keiner Prüfung, ob es

BVerfGE 12, 205 (243):

sich um eine ausschließliche Gesetzgebungsbefugnis des Bundes handeln würde, und ob das in § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags vorgesehene Monopol des Norddeutschen Rundfunks zur Veranstaltung von Rundfunksendungen mir einer solchen Bundeskompetenz vereinbar wäre.

Das ausschließliche Recht des Norddeutschen Rundfunks zur Veranstaltung von Rundfunksendungen widerspricht auch nicht dem Art. 5 GG (siehe unten E III).

VI.

Das hamburgische Gesetz, betreffend den Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk, ist also, soweit es sich auf § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags bezieht, mit dem Grundgesetz nur insoweit unvereinbar und daher nichtig, als es dem Norddeutschen Rundfunk das ausschließliche Recht vorbehält, sendetechnische Anlagen des Hörrundfunks und des Fernsehfunks zu errichten und zu betreiben.

Im übrigen ist das Gesetz, soweit es sich auf § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags bezieht, mit dem Grundgesetz vereinbar.

E. - I.

Der Bund hat durch Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH gegen Art. 30 i.V.m. Art. 83 ff. GG verstoßen. Die Veranstaltung von Rundfunksendungen ist nach der deutschen Rechtsentwicklung eine öffentliche Aufgabe. Wenn sich der Staat mit dieser Aufgabe in irgendeiner Form befaßt, wird sie zu einer "staatlichen Aufgabe", deren Erfüllung nach Art. 30 GG Sache der Länder ist, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung getroffen oder zugelassen hat. Für die Veranstaltung von Rundfunksendungen hat das Grundgesetz keine andere Regelung zugunsten des Bundes getroffen oder zugelassen (siehe aber unten 5).

BVerfGE 12, 205 (244):

1. a) Es kann dahingestellt bleiben, ob die für die bundesstaatliche Struktur unserer Verfassungsordnung grundlegende Vorschrift des Art. 30 GG jede staatliche Tätigkeit schlechthin erfaßt. Jedenfalls fällt unter diese Kompetenznorm diejenige Betätigung des Staates, die der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dient, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob Mittel des öffentlichen oder des privaten Rechts verwendet werden. Eine andere Auslegung würde, zumal angesichts des zunehmenden Umfangs der nichteingreifenden Verwaltung, dem Sinn des Art. 30 GG nicht gerecht werden. Sie würde auch der Entstehungsgeschichte der Vorschrift widersprechen.

Vgl. JöR 1 (1951) S.295 ff., sowie die Äußerungen des Abgeordneten Dr. Laforet, Parl. Rat, Ausschuß für Zuständigkeitsabgrenzung, Wortprotokoll über die 5. Sitzung am 29. September 1948, S. 124, 127 f., 135 und die Ausführungen des Abgeordneten Dr. Hoch, ebenda, S. 129, 138 und 145; vgl. auch Parl. Rat, Verhandlungen des Hauptausschusses, 48. Sitzung am 9. Februar 1949, S. 626.

b) Die Veranstaltung von Rundfunksendungen gehört in Deutschland seit 1926 herkömmlich zu den Aufgaben der öffentlichen Verwaltung. Entscheidend für die Einbeziehung des Rundfunks in den Bereich der öffentlichen Verwaltung war die Tatsache, daß "der Rundfunk ein Publikationsmittel und Nachrichtenträger ersten Ranges war und ist" und "im politischen Raum wirkt" (vgl. Hans Schneider, Gutachten, S. 8). Daß ein Teil der Darbietungen des Rundfunks als "freie persönliche Betätigung" gekennzeichnet werden mag, die "keinen inneren Zusammenhang mit öffentlichen Aufgaben" aufweist (vgl. Scheuner, Gutachten, S. 21) hat seit jeher für die rechtlichen Beziehungen zwischen Staat und Rundfunk nur eine untergeordnete Rolle gespielt. Die Nachrichtengebung im weitesten Sinne (vgl. Hans Schneider a.a.O.) war seit Entstehung des Rundfunks Anlaß und Rechtfertigungsgrund dafür, die Veranstaltung von Rundfunksendungen in den Kreis der öffentlichen Aufgaben einzubeziehen.

Dem steht nicht entgegen, daß unter der Weimarer Verfassung die Sendungen von Gesellschaften des privaten Rechts veranstal

BVerfGE 12, 205 (245):

tet wurden. Maßgebend hierfür war nicht die Ansicht, die Veranstaltung der Sendungen sei eine Angelegenheit privatwirtschaftlicher Betätigung, sondern u. a. die Tatsache, daß der Reichspost infolge der Inflation die Mittel fehlten, um diese Aufgabe selbst in Angriff zu nehmen (vgl. Bredow a.a.O., S. 12 und 19; Bausch a.a.O., S. 19). Die Reichspost hat sich aber bemüht, ohne eigene finanzielle Aufwendungen die Stimmenmehrheit in den Organen der Rundfunkgesellschaften zu erlangen. Im Jahre 1926 gelang es ihr, dieses Ziel zu erreichen (vgl. oben A I 2 b sowie Bredow a.a.O., S. 29 f.; Pohle a.a.O., S. 39 f. und 48 f.; Bausch a.a.O., S. 31 ff. und 58). Durch die Reform im Jahre 1932 wurde das private Kapital völlig ausgeschaltet; alle Anteile an der Reichsrundfunkgesellschaft und den regionalen Programmgesellschaften, die noch in privater Hand waren, wurden auf Reich und Länder übertragen (vgl. oben A I 3 sowie Pohle a.a.O., S. 124 ff.; Bausch a.a.O., S. 90 ff.).

In diesem Zusammenhang ist es unerheblich, ob die vom Reich in Anspruch genommenen Zuständigkeiten mit der Kompetenzverteilung zwischen Reich und Ländern und ob der von Reich und Ländern ausgeübte Einfluß auf den Rundfunk (siehe oben D II 5) mit dem Recht der freien Meinungsäußerung und dem Zensurverbot (Art. 118 WRV) vereinbar waren. Hier kommt es nur darauf an, daß diese Einflußnahme nur als Auswirkung der Ansicht verstanden werden kann, die Veranstaltung von Rundfunksendungen gehöre nicht nur in den Bereich des Öffentlichen, sondern in den der öffentlichen Aufgaben.

Die Zeit von 1933 bis 1945 muß auch hier außer Betracht bleiben. Nach 1945 trat die Auffassung vom Rundfunk als einer öffentlichen Aufgabe noch stärker in Erscheinung, indem als Veranstalter der Rundfunksendungen Anstalten des öffentlichen Rechts gegründet wurden. Auch das Bundesgesetz vom 29. November 1960 errichtet zwei öffentlich-rechtliche Anstalten, und der Entwurf dieses Gesetzes sah für das zweite Fernsehprogramm

BVerfGE 12, 205 (246):

eine solche Anstalt vor. Die von Rundfunkanstalten öffentlichen Rechts erfüllten Aufgaben gehören zum Bereich der öffentlichen Verwaltung (BVerfGE 7, 99 [104]).

c) Zusammenfassend ist festzustellen, daß der Rundfunk in Deutschland zu einer öffentlichen Einrichtung geworden ist und in öffentlicher Verantwortung steht. Wenn sich der Staat mit dem Rundfunk in irgendeiner Form befaßt, so nimmt er damit eine Aufgabe der öffentlichen Verwaltung wahr.

Im Ergebnis ebenso OVG Hamburg, Urteil vom 10. Juli 1956 III 11/56 - DVBl. 1957, 67 (68); Ipsen, Die Rundfunkgebühr, 2. Aufl. 1958, S. 40 f.; Krause a.a.O., S. 106 ff.; Krüger a.a.O., S. 16 und 78; Maunz BayVwBl. 1957, 4 (5); Quaritsch, JIR 8 (1957/1958) S. 339 (341 f.); Weber, in: Der Rundfunk im politischen und geistigen Raum des Volkes, S. 67, Ridder, Kirche, Staat, Rundfunk, 1958, S. 42 f.; anderer Ansicht OLG München, Urteil vom 24. Oktober 1957 - 6 U 1010/57 - NJW 1958, 1298 (1299 f.); Apelt, Festschrift für Nawiasky, 1956, S. 375 (381); Peters a.a.O., S. 33.

Entgegen der Ansicht der Bundesregierung wird also die Veranstaltung von Rundfunksendungen als Aufgabe der öffentlichen Verwaltung von der Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern (Art. 30 GG) erfaßt, und zwar auch dann, wenn sich der Staat, wie er es hier getan hat, privatrechtlicher Formen bedient.

2. Die Bundesregierung meint, die Erfüllung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung mit privatrechtlichen Mitteln werde nur dann von Art. 30 GG erfaßt, wenn es um die Ausführung von Gesetzen gehe. Da die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH nicht Gesetzesausführung sei, greife Art. 30 GG nicht ein.

Art. 30 GG gilt aber sowohl für die gesetzesakzessorische wie für die "gesetzesfreie" Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Das ergibt sich zwingend aus dem Verhältnis von Art. 30 GG zum VIII. Abschnitt des Grundgesetzes (Art. 83 bis 91 GG) und daraus, daß dieser Abschnitt von der Bundesverwaltung auch insofern handelt, als sie gesetzesfreie Verwaltung ist.

Die Art. 83 bis 86 GG handeln wegen der dem deutschen Bundesstaatsrecht eigentümlichen Trennung der Kompetenz zum Er

BVerfGE 12, 205 (247):

laß und zur Ausführung der Bundesgesetze von der Ausführung der Bundesgesetze. Die Gegenüberstellung von "Ausführung der Bundesgesetze" und "die Bundesverwaltung" in der Überschrift des VIII. Abschnitts wäre jedoch unverständlich, wenn auch die folgenden Artikel lediglich die gesetzesakzessorische Verwaltung erfassen würden. Die in den Art. 87 bis 90 GG und besonders in Art. 87 Abs. 1 GG angeführten Sachbereiche bundeseigener Verwaltung werden zu einem nicht unerheblichen Teil "gesetzesfrei" verwaltet. Das gilt für den Auswärtigen Dienst, die Bundesbahn und die Bundespost nicht weniger als für die Verwaltung der Bundesautobahnen, der Bundesstraßen und der Bundeswasserstraßen. Die Art. 87 Abs. 1, 89 und 90 GG beschränken sich nicht darauf, dem Bund außer der Kompetenz zur Gesetzesausführung die Befugnis zuzusprechen, einen bundeseigenen Verwaltungsunterbau zu unterhalten (vgl. insbesondere Art. 89 Abs. 2 Satz 2 und Art. 87 b Abs. 1 Satz 2 GG, in denen Aufgaben der Bundesverwaltung näher umschrieben werden). Die Art. 83 ff. GG regeln also auch die nicht- gesetzesausführende Bundesverwaltung.

Ebenso Laforet, DÖV 1949, 221 ff.; Nawiasky, Die Grundgedanken des Grundgesetzes, 1950, S. 122; Peters, Festgabe für Erich Kaufmann, 1950, s. 281 (290); Hans Schneider, Gutachten, S. 18 f. und S. 36; anderer Ansicht Köttgen, JöR 3 (1954), S. 67 (73, 78 und 80).

Handelt aber der VIII. Abschnitt des Grundgesetzes auch von der gesetzesfreien Bundesverwaltung, so folgt daraus - was die Bundesregierung nicht verkennt -, daß der Grundsatz des Art. 30 GG auch für diese Verwaltung gilt. Die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH ist also nach Art. 30 GG zu beurteilen, obwohl sie nicht in Ausführung eines Gesetzes vorgenommen wurde.

3. Die Bundesregierung meint, das Prinzip des Art. 30 GG - die grundsätzliche Zuständigkeit der Länder - werde im VIII. Abschnitt des Grundgesetzes nur in Art. 83 GG und dort nur für die gesetzesausführende Verwaltung wiederholt; das rechtfertige den Schluß, der Vorrang der Länder (Art. 30 GG) gelte nicht für die gesetzesfreie Verwaltung. Für diese Verwaltung habe der

BVerfGE 12, 205 (248):

VIII. Abschnitt des Grundgesetzes generell eine "andere Regelung" im Sinne von Art. 30 GG getroffen.

Man kann aber für das Verhältnis des VIII. Abschnitts des Grundgesetzes zu Art. 30 GG nicht allein von Art. 83 GG ausgehen. Dieser Abschnitt regelt nicht nur die gesetzesakzessorische, sondern, wie dargelegt, auch die gesetzesfreie Bundesverwaltung. Auch für sie trifft er im einzelnen "andere Regelungen", von denen in Art. 30 GG die Rede ist. Der VIII. Abschnitt trifft also nicht generell für die gesetzesfreie Verwaltung eine "andere Regelung" dahin, daß sie von dem in Art. 30 GG statuierten Vorrang der Länder ausgenommen ist.

4. a) Die Worte "Post- und Fernmeldewesen" in Art. 73 Nr. 7 GG und "Bundespost" in Art. 87 Abs. 1 GG bezeichnen dieselben Sachbereiche (siehe oben D II 3 c). Nach Art. 73 Nr. 7 GG kann der Bund Errichtung und technischen Betrieb von Rundfunksendeanlagen regeln (siehe oben D II 2, 3, 4, 6, 7 und 8). Dementsprechend kann die Bundespost nach Art. 87 Abs. 1 GG solche Anlagen auch selbst errichten und betreiben. Der Bund hat also durch den Bau posteigener Sender, die zur Ausstrahlung eines zweiten Fernsehprogramms dienen sollen (siehe oben A III 1), nicht gegen Art. 30 i.V. m. Art. 83 ff. GG verstoßen.

b) Die Veranstaltung von Rundfunksendungen gehört dagegen nicht zum "Post- und Fernmeldewesen" im Sinne von Art. 73 Nr. 7 GG (siehe oben D II). Für sie hat das Grundgesetz durch Art. 87 Abs. 1 GG, nach dem die "Bundespost" in bundeseigener Verwaltung geführt wird, keine "andere Regelung" im Sinne von Art. 30 GG getroffen. Die Gründung der Deutschland-Fernsehen- GmbH ist deshalb weder unmittelbar noch kraß Sachzusammenhangs (vgl. oben D II 6) durch Art. 87 Abs. 1 GG gedeckt.

c) Die Kompetenz zur Regelung des Post- und Fernmeldewesens umfaßt nicht die Befugnis, die Leitgrundsätze gesetzlich zu normieren, die durch Art. 5 GG in materiell-rechtlicher und

BVerfGE 12, 205 (249):

organisatorischer Hinsicht für die Veranstaltung und die Veranstalter von Rundfunksendungen gefordert oder zugelassen werden (siehe oben D II, insbesondere 3, 5 und 6, sowie D III). Daraus folgt, daß der Bund Verleihungen nach § 2 FAG und Verträge über die Benutzung von bundes(post-)eigenen Rundfunkanlagen nicht von "Auflagen" abhängig machen darf. die über den Bereich sendetechnischer Angelegenheiten hinausgehen.

Weiterreichende Verwaltungskompetenzen stehen dem Bund entgegen der Auffassung der Bundesregierung auch wegen Art. 1 Abs. 3 GG nicht zu. Diese Vorschrift ist ebensowenig wie Art. 5 GG eine Kompetenznorm. Zur Wahrung der Grundrechte sind Bund und Länder nach Maßgabe ihrer durch das Grundgesetz abgegrenzten Zuständigkeiten berufen. Zur Gewährleistung der "Rundfunkfreiheit" sind die Länder zuständig. Der Bund ist insofern auf die Einwirkungsmöglichkeiten beschränkt, die das Grundgesetz ihm für den Fall zuerkennt, daß ein Land das Grundgesetz außer acht läßt.

d) Die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz für die Veranstaltung von Rundfunksendungen steht also den Ländern zu. Die zur Ausstrahlung der Programme notwendigen sendetechnischen Anlagen unterliegen der Gesetzgebungskompetenz des Bundes (siehe aber oben D II 6 und 7). Der Bund verfügt nach Art. 87 Abs. 1 GG auch über entsprechende Verwaltungsbefugnisse und ist insbesondere für die Zuteilung der Wellenbereiche an die Sender zuständig; er darf diese Zuteilung und den Abschluß von Verträgen über die Benutzung von bundeseigenen Sendeanlagen aber nur unter sendetechnischen Gesichtspunkten vornehmen. Für die danach notwendige Zusammenarbeit von Bund und Ländern muß für beide Seiten der Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens maßgebend sein. Das gilt auch für den Bereich der sogenannten "Leitungstechnik".

Mit dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens (vgl. unten II) wäre es nicht vereinbar, wenn der Bund den bestehenden

BVerfGE 12, 205 (250):

Rundfunkanstalten die von ihnen benutzten Wellenbereiche entziehen und sie bei der Verteilung der jetzt oder künftig zur Verfügung stehenden Frequenzen nicht gebührend nach Maßgabe der landesgesetzlichen Regelungen über die Veranstalter von Rundfunksendungen berücksichtigen würde. Gleiches würde gelten, wenn der Bund von seinen Verwaltungsbefugnissen unter Berufung auf das Funkregal in einer Weise Gebrauch machen würde, die darauf hinausliefe, diesen Anstalten das Verfügungsrecht über die in ihrem Eigentum stehenden und von ihnen betriebenen Sendeanlagen zu entziehen.

5. Die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH ist nicht deshalb mit Art. 30 und Art. 83 ff. GG vereinbar, weil das Grundgesetz in Art. 87 Abs. 1 GG Verwaltungskompetenzen des Bundes für auswärtige Angelegenheiten und gesamtdeutsche Fragen vorgesehen oder zugelassen hat.

Es kann offenbleiben, in welchem Umfang dem Bund unter diesem Gesichtspunkt Verwaltungskompetenzen für die Veranstaltung von Rundfunksendungen zustehen. Sie würden nicht weiter reichen als die Gesetzgebungsbefugnisse (siehe oben D III 2). Sie könnten also allenfalls die Schaffung von Institutionen zur Veranstaltung von Rundfunksendungen rechtfertigen, die ausschließlich oder doch ganz überwiegend für das Ausland oder die Deutschen bestimmt sind, die außerhalb der Bundesrepublik Deutschland in deutschen Gebieten wohnen. Daß die Deutschland- Fernsehen-GmbH nicht ausschließlich oder ganz überwiegend solchen Zwecken dienen soll, bedarf keiner Begründung.

6. a) Die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH kann schließlich unter dem Gesichtspunkt von Art. 30 und Art. 83 ff. GG auch nicht damit gerechtfertigt werden, daß die Veranstaltung von Rundfunksendungen eine "überregionale" Aufgabe sei, oder daß das Grundgesetz die Veranstaltung solcher Sendungen durch den Bund zugelassen habe, die der nationalen Repräsentation nach innen dienen sollen. Der Bund hat hierfür keine Verwaltungs- und Gesetzgebungskompetenz aus der Natur der Sache.

BVerfGE 12, 205 (251):

b) Eine Kompetenz aus der Natur der Sache ist begründet nach dem "ungeschriebenen, im Wesen der Dinge begründeten, mithin einer ausdrücklichen Anerkennung durch die Reichsverfassung nicht bedürftigen Rechtssatz, wonach gewisse Sachgebiete, weil sie ihrer Natur nach eigenste, der partikularen Gesetzgebungszuständigkeit a priori entrückte Angelegenheiten des Reichs darstellen, vom Reiche und nur von ihm geregelt werden können" (Anschütz, HdbDStR I, 367; siehe BVerfGE 11, 89 [98 f.] und 11, 6 [17]). Diese Voraussetzungen für die Anerkennung einer natürlichen Bundeskompetenz gelten auch heute noch. Schlußfolgerungen aus der Natur der Sache müssen begriffsnotwendig sein und eine bestimmte Lösung unter Ausschluß anderer Möglichkeiten sachgerechter Lösung zwingend fordern (BVerfGE 11, 89 [99]).

Das ist hier nicht der Fall.

c) Funkwellen halten sich nicht an Ländergrenzen. Insofern zeitigt die Veranstaltung und Ausstrahlung von Rundfunkprogrammen Wirkungen, die man als "überregional" bezeichnen mag. Diese physikalische "Überregionalität" ist aber nicht geeignet, eine natürliche Bundeszuständigkeit zu begründen.

Die Veranstaltung von Rundfunk- und insbesondere von Fernsehsendungen fordert beträchtliche finanzielle Aufwendungen. Deshalb ist das z. Zt. veranstaltete erste Fernsehprogramm zum überwiegenden Teil ein Gemeinschaftsprogramm, zu dem alle Rundfunkanstalten beitragen. Die hohen Kosten der Herstellung eines vollen Fernsehprogramms würden die finanziellen Möglichkeiten einzelner Anstalten übersteigen. Man mag insofern von einer finanziell bedingten "Überregionalität" der Veranstaltung von Fernsehsendungen sprechen. Die Überforderung regionaler Finanzkraft kann aber nicht die Annahme rechtfertigen, nach der Natur der Sache sei der Bund zuständig (vgl. Köttgen, Die Kulturpflege und der Bund, in: Staats- und Verwaltungswissenschaftliche Beiträge, 1957, S. 183 [191]).

Eine natürliche Bundeszuständigkeit kann auch nicht aus der Tatsache hergeleitet werden, daß eine Aufgabe (z.B. die Veran

BVerfGE 12, 205 (252):

staltung eines Fernsehprogramms) nicht von jedem Land (der einzelnen Rundfunkanstalt) gesondert, sondern von den Ländern (den Rundfunkanstalten) gemeinsam oder nach näherer Vereinbarung wahrgenommen wird. Die Tatsache der gemeinsamen oder koordinierten Erfüllung einer Aufgabe durch die Länder (die Rundfunkanstalten) ist, gleichgültig welcher Art die Motive für die Zusammenarbeit sein mögen, für sich genommen kein Grund, der eine natürliche Bundeszuständigkeit rechtfertigen könnte. Es ist ein für den Bundesstaat entscheidender Unterschied, ob sich die Länder einigen, oder ob der Bund eine Angelegenheit auch gegen den Willen der Länder oder einzelner Länder gesetzgeberisch regeln und verwalten kann.

d) Aus der Notwendigkeit nationaler Repräsentation nach innen, d. h. der Selbstdarstellung der Nation vor der Bevölkerung der Bundesrepublik Deutschland, kann eine natürliche Bundeskompetenz zur Veranstaltung von Rundfunksendungen ebensowenig abgeleitet werden wie aus dem Gebot, die "kontinuitätsbewahrende Tradition" zu pflegen. Sicherlich ist es notwendig, diese Dinge von Staats wegen zu fördern. Es ist aber unverkennbar, daß mit ihnen Aufgaben bezeichnet sind, die sich einer näheren Bestimmung entziehen. Es gibt viele Institutionen und Veranstaltungen kultureller Art, die der nationalen Repräsentation nach innen zu dienen bestimmt sind. Letztlich kann das gesamte Erziehungs- und Bildungswesen als Pflege "kontinuitätsbewahrender Tradition" verstanden werden.

Für die Förderung dieser Aufgaben durch Rundfunksendungen gilt die Abgrenzung der Zuständigkeiten von Bund und Ländern durch das Grundgesetz. Der Bund wäre aus der Natur der Sache zur Veranstaltung solcher Sendungen nur dann zuständig, wenn es sich dabei um eigene, der Zuständigkeit der Länder von vornherein entrückte Angelegenheiten des Bundes handeln würde, die nur von ihm wahrgenommen werden könnten. Daran fehlt es. Aus der Natur der Aufgabe "nationale Repräsentation nach innen" und "Pflege kontinuitätsbewahrender Tradition" folgt nicht begriffsnotwendig, daß ihre Förderung durch Rundfunk

BVerfGE 12, 205 (253):

sendungen des Bundes zwingend geboten ist (vgl. BVerfGE 11, 89 [98 f.]). Das gilt umso mehr, als der Einflußnahme des Bundes auf den Inhalt der Sendungen, ohne den ihr "nationalrepräsentativer" und die Tradition fördernder Charakter schwerlich erreicht werden könnte, durch Art. 5 GG enge Grenzen gezogen wären.

e) Art. 135 Abs. 4 GG, der bei "überwiegendem Interesse des Bundes" erlaubt, von dem in Art. 135 Abs. 1 bis 3 GG geregelten Vermögensübergang abzuweichen (vgl. BVerfGE 10, 20 [36 ff.]), kann zur Stützung der Ansicht der Bundesregierung nicht herangezogen werden. Art. 135 Abs. 4 GG enthält eine "Sonderkompetenz", von der der Bund bei Errichtung einer bundesunmittelbaren Verwaltung Gebrauch machen kann, ohne an die Voraussetzungen des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG (Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes) gebunden zu sein (BVerfGE 10, 20 [45]). Die Vorschrift sollte dem Bund die Möglichkeit geben, "den organischen Zusammenhang ihrer Zweckbestimmung nach zusammengehöriger, durch die Kriegswirren zerrissener Sammlungen und Bibliotheken von national- repräsentativer Bedeutung wieder herzustellen und sie ihrer ursprünglichen gesamtdeutschen Aufgabe zu erhalten" (BVerfGE 10, 20 [47]). Nur auf Grund der ihm in Art. 135 Abs. 4 GG verliehenen Kompetenz konnte der Bundesgesetzgeber der Stiftung "Preußischer Kulturbesitz" (Gesetz vom 25. Juli 1957, BGBl. I S. 841) auch die künftige Verwaltung des preußischen Kulturbesitzes übertragen (BVerfGE 10, 20 [45 f.]). Art. 135 Abs. 4 GG ist eine Ausnahmevorschrift. Sie wäre überflüssig, wenn dem Bund schon nach anderen Vorschriften des Grundgesetzes die Befugnis zustünde, sich der nationalen Repräsentation und Traditionspflege anzunehmen.

Die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH fällt also unter Art. 30 GG. Für sie hat das Grundgesetz eine "andere Regelung" im Sinne dieser Vorschrift zugunsten des Bundes weder getroffen noch zugelassen. Die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH verstößt demnach gegen Art. 30 i.V.m. Art. 83 ff. GG.

BVerfGE 12, 205 (254):

II.

Im deutschen Bundesstaat wird das gesamte verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen dem Gesamtstaat und seinen Gliedern sowie das verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen den Gliedern durch den ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz von der wechselseitigen Pflicht des Bundes und der Länder zu bundesfreundlichem Verhalten beherrscht (vgl. Smend, Ungeschriebenes Verfassungsrecht im monarchischen Bundesstaat, Festgabe für Otto Mayer, 1916, S. 247 ff.). Das Bundesverfassungsgericht hat daraus eine Reihe konkreter Rechtspflichten entwickelt. Im Zusammenhang mit Erwägungen über die Verfassungsmäßigkeit des sog. horizontalen Finanzausgleichs steht der Satz: "Das bundesstaatliche Prinzip begründet seinem Wesen nach nicht nur Rechte, sondern auch Pflichten. Eine dieser Pflichten besteht darin, daß die finanzstärkeren Länder den schwächeren Ländern in gewissen Grenzen Hilfe zu leisten haben" (BVerfGE 1, 117 [131]). Der Verfassungsgrundsatz kann ferner in Fällen, in denen das Gesetz eine Verständigung zwischen dem Bund und den Ländern fordert, eine gesteigerte Mitwirkungspflicht aller Beteiligten begründen und dazu führen, daß der einer allseitigen Verständigung entgegenstehende unsachliche Widerspruch eines der Beteiligten rechtlich unbeachtlich wird (BVerfGE 1,299 [315 f.]). Bei der Entscheidung über die Gewährung von Weihnachtszuwendungen an öffentliche Bedienstete haben die Länder Bundestreue zu wahren und deshalb auf das gesamte Finanzgefüge von Bund und Ländern Rücksicht zu nehmen (BVerfGE 3, 52 [57]). Noch stärker tritt diese Rechtsschranke aus dem Gedanken der Bundestreue bei der Ausübung von Gesetzgebungsbefugnissen zu Tage: "Bleiben die Auswirkungen einer gesetzlichen Regelung nicht auf den Raum des Landes begrenzt, so muß der Landesgesetzgeber Rücksicht auf die Interessen des Bundes und der übrigen Länder nehmen" (BVerfGE 4, 115 [140]). Aus dem Verfassungsgrundsatz der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten kann sich weiter die Pflicht der Länder zur Beachtung von völkerrechtlichen Verträgen des Bundes ergeben (BVerfGE 6, 309

BVerfGE 12, 205 (255):

[328, 361 f.]). Unter Umständen kann schließlich ein Land mit Rücksicht auf seine Pflicht zur Bundestreue verpflichtet sein, im Wege der Kommunalaufsicht gegen Gemeinden einzuschreiten, die durch ihre Maßnahmen in eine ausschließliche Bundeskompetenz eingreifen (BVerfGE 8, 122 [138 ff.]). Auch bei der Wahrnehmung der Bundeskompetenzen auf dem Gebiet des Rundfunks ist, wie oben dargelegt (vgl. I 4 d und D II 7 b), der Satz vom bundesfreundlichen Verhalten von grundsätzlicher Bedeutung.

Die bisherige Rechtsprechung läßt erkennen, daß sich aus diesem Grundsatz sowohl konkrete, über die in der bundesstaatlichen Verfassung ausdrücklich normierten verfassungsrechtlichen Pflichten hinausgehende, zusätzliche Pflichten der Länder gegenüber dem Bund und zusätzliche Pflichten des Bundes gegenüber den Ländern entwickeln lassen als auch konkrete Beschränkungen in der Ausübung der dem Bund und den Ländern im Grundgesetz eingeräumten Kompetenzen ergeben.

Der vorliegende Fall gibt Veranlassung, den verfassungsrechtlichen Grundsatz von der Pflicht zu bundesfreundlichen Verhalten nach einer anderen Seite weiter zu entwickeln: Auch das procedere und der Stil der Verhandlungen, die zwischen dem Bund und seinen Gliedern und zwischen den Ländern im Verfassungsleben erforderlich werden, stehen unter dem Gebot bundesfreundlichen Verhaltens. In der Bundesrepublik Deutschland haben alle Länder den gleichen verfassungsrechtlichen Status; sie sind Staaten, die im Verkehr mit dem Bund Anspruch auf gleiche Behandlung haben. Wo immer der Bund sich in einer Frage des Verfassungslebens, an der alle Länder interessiert und beteiligt sind, um eine verfassungsrechtlich relevante Vereinbarung bemüht, verbietet ihm jene Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten, nach dem Grundsatz divide et impera zu handeln, d. h. auf die Spaltung der Länder auszugehen, nur mit einigen eine Vereinbarung zu suchen und die anderen vor den Zwang des Beitritts zu stellen.

BVerfGE 12, 205 (256):

Jener Grundsatz verbietet es auch, daß die Bundesregierung bei Verhandlungen, die alle Länder angehen, die Landesregierungen je nach ihrer parteipolitischen Richtung verschieden behandelt, insbesondere zu den politisch entscheidenden Beratungen nur Vertreter der ihr parteipolitisch nahestehenden Landesregierungen zuzieht und die der Opposition im Bunde nahestehenden Landesregierungen davon ausschließt. Es ist in Fällen der hier erörterten Art das gute Recht der einer Partei angehörenden Politiker im Bund und in den Ländern, zunächst einmal in politischen Gesprächen ihre Auffassungen zur Lösung des den Bund und alle Länder interessierenden Problems zu klären und miteinander abzustimmen, auch während der Verhandlungen zwischen Bund und Ländern sich über weitere gemeinsame Schritte zu verständigen. Die notwendigen Verhandlungen zwischen dem Bund und den Ländern, also zwischen den Regierungen und ihren Sprechern, müssen aber den oben dargelegten Grundsätzen entsprechen.

Die jahrelangen Bemühungen um eine Neuregelung des Rundfunkwesens traten in ein neues Stadium, als die Bundesregierung Anfang 1958 eine bundesgesetzliche Regelung in Aussicht nahm. Nachdem im Laufe des Jahres 1959 der Entwurf eines Bundesgesetzes mehrfach mit Vertretern der Länder erörtert worden war, einigten sich die Länder im Januar 1960 auf die Einsetzung einer Vierer-Kommission, der zwei christlich-demokratische und zwei sozialdemokratische Mitglieder von Landesregierungen angehörten; sie sollte für die Landesregierungen die Verhandlungen mit der Bundesregierung führen. Diese Kommission wurde jedoch niemals von der Bundesregierung an Verhandlungen beteiligt. Nur eines ihrer Mitglieder, der der Christlich-Demokratischen Union angehörende Ministerpräsident von Rheinland-Pfalz, hat - nicht in dieser Eigenschaft, sondern als Mitglied seiner Partei - an einer Reihe von Besprechungen teilgenommen, die zwischen Politikern und Abgeordneten der Christlich-Demokratischen und Christlich- Sozialen Union stattgefunden haben, unter denen auch Mitglieder der Bundesregierung waren (vgl. dazu das Schreiben

BVerfGE 12, 205 (257):

des Ministerpräsidenten von Rheinland-Pfalz an den Bundesminister Dr. Schröder vom 17. November 1960). Er hat, soweit die Teilnehmer an diesen Gesprächen dahin übereinkamen, es auch übernommen, jene Kommission und die übrigen Landesregierungen zu informieren. In diesen Gesprächen wurden Vorschläge und Pläne erarbeitet und formuliert, die aber nicht zum Gegenstand von Verhandlungen der Bundesregierung mit den Landesregierungen oder mit der von ihnen gebildeten Kommission gemacht wurden. Das gilt insbesondere von dem erstmals in einer dieser Besprechungen am 8. Juli 1960 aufgetauchten Gedanken, zur Veranstaltung eines zweiten Fernsehprogramms eine von Bund und Ländern zu gründende Gesellschaft mit beschränkter Haftung zu errichten, und von dem in einer weiteren ausschließlich Politikern der Christlich-Demokratischen und Christlich- Sozialen Union zugänglichen Sitzung am 15. Juli 1960 erörterten Entwurf eines Gesellschaftsvertrags, der am 25. Juli 1960 unterzeichnet werden sollte. Daß die von sozialdemokratischen Ministerpräsidenten geführten Landesregierungen über diese Pläne durch den Ministerpräsidenten von Rheinland-Pfalz mit Schreiben vom 16. Juli 1960 informiert und von ihm gleichzeitig mit den übrigen Ministerpräsidenten zu einer Beratung über diese Pläne auf den 22. Juli 1960 eingeladen wurden, enthob die Bundesregierung nicht ihrer Verpflichtung, unmittelbar mit allen Landesregierungen über den von ihr gefaßten Plan zu verhandeln. Daß sie das unterließ, verstieß gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten.

Aber auch die Art, wie die Länder in den letzten Tagen vor Gründung der Gesellschaft durch die Bundesregierung behandelt wurden, ist mit dieser Pflicht unvereinbar. Sie wußte, daß die Ministerpräsidenten der Länder in dieser ihrer Eigenschaft zum ersten Male am 22. Juli 1960 Gelegenheit erhielten, über den Plan zu beraten, ein zweites Fernsehprogramm durch eine aus dem Bund und den Ländern gebildete Gesellschaft veranstalten zu lassen. Die Ministerpräsidenten, und zwar auch die der Christlich-Demokratischen und Christlich-Sozialen Union angehören

BVerfGE 12, 205 (258):

den, akzeptierten den Vorschlag der Bundesregierung nicht vorbehaltlos, sondern machten Gegenvorschläge. Über das Ergebnis dieser Beratungen wurde die Bundesregierung durch Schreiben vom 22. Juli 1960 unterrichtet. Die Bundesregierung bestand gleichwohl darauf, daß am 25. Juli 1960 der Gesellschaftsvertrag in der von ihr vorgesehenen Form unterzeichnet werde. Das Schreiben der Bundesregierung trägt das Datum des 23. Juli 1960, ist in Bonn am 24. Juli 1960, 17 Uhr, aufgegeben und beim Adressaten, dem Ministerpräsidenten von Rheinland-Pfalz, am 25. Juli 1960,16.15 Uhr, eingegangen, zu einer Zeit also, zu der der Gesellschaftsvertrag bereits notariell beurkundet war (vgl. dazu Schreiben des Ministerpräsidenten von Rheinland-Pfalz vom 17. November 1960). Ein solches Vorgehen ist schlechthin unvereinbar mit dem Gebot zu bundesfreundlichem Verhalten - auch dann, wenn die Bundesregierung Grund hatte, über den hinhaltenden Widerstand der Länder oder einiger Landesregierungen ungehalten zu sein. Es geht hier nicht darum, ob die Bundesregierung die Verhandlungen mit den Ländern als gescheitert betrachten und den nach ihrer Überzeugung verfassungsrechtlich zulässigen Weg zur Gründung der Gesellschaft ohne Beteiligung der Länder beschreiten durfte, sondern darum, daß jede Landesregierung als das verfassungsmäßige Organ eines Gliedstaats der Bundesrepublik Deutschland von der Bundesregierung erwarten durfte, daß diese auf Gegenvorschläge der Länder, die einem neuen Plan galten, nicht mit vollendeten Tatsachen antwortet - und dies innerhalb unangemessen kurzer Frist.

Der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten widerstreitet schließlich die Art der Gründung der Gesellschaft. Es geht wiederum nicht um die Frage, ob die Bundesregierung den Plan der nach ihrer Auffassung verfassungsrechtlich unbedenklichen Gründung der Gesellschaft verwirklichen durfte. Es lassen sich Situationen denken, in denen der Bund im Interesse der Länder eine Gesellschaft gründet, in der neben ihm ein "Treuhänder" für die Länder als Gesellschafter auftritt. Wenn aber, wie hier, klar ist, daß die Länder nicht willens sind, sich an der vom Bund beab

BVerfGE 12, 205 (259):

sichtigten Gesellschaft mit beschränkter Haftung zu beteiligen, dann verstößt der Bund gegen das Gebot zu bundesfreundlichem Verhalten, wenn er sich einen "Treuhänder" für die Länder sucht und mit dessen Hilfe die von den Ländern abgelehnte Gesellschaft gründet.

Das Verhalten der Bundesregierung gipfelt in dem Gründungsakt, der die Gesellschaft ins Leben rief. Die Verfassungswidrigkeit der Prozedur haftet deshalb dem Gründungsakt derart an, daß die durch ihn geschaffene Situation auch aus diesem Grunde nicht zum Ausgangspunkt einer verfassungsrechtlich zulässigen Betätigung entsprechend dem Gesellschaftszweck werden kann. In diesem Sinn verstößt die Gründung der Gesellschaft gegen das verfassungsrechtliche Gebot zu bundesfreundlichem Verhalten.

III.

Es kann dahingestellt bleiben, ob und inwieweit ein Land - mit Rücksicht auf den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens - gegen den Bund auch einen verfassungsrechtlichen Anspruch darauf hat, daß der Bund die gemeinsame Verfassungsordnung nicht in einer Weise mißachtet, die die Interessen der Länder als Gliedstaaten des Bundesstaats verletzt. Jedenfalls sind der - noch darzulegende - Gehalt des Art. 5 GG und die darin enthaltene bundesverfassungsrechtliche Garantie der Freiheit des Rundfunks von so fundamentaler Bedeutung für das gesamte öffentliche, politische und verfassungsrechtliche Leben in den Ländern, daß diese vom Bund verlangen können, daß er im Bereich des Rundfunkwesens die durch das Grundgesetz gewährleistete Freiheit unangetastet läßt. Diese verfassungsrechtliche Position des Gliedstaats im Bundesstaat kann das Land gegen den Bund in einem Verfassungsrechtsstreit gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, §§ 68 ff. BVerfGG verteidigen. Deshalb kann in diesem Rechtsstreit auch gerügt werden, der Bund habe durch die Gründung der Gesellschaft Art. 5 GG verletzt.

Art. 5 GG enthält mehr als nur das individuelle Grundrecht des Bürgers gegen den Staat auf Respektierung einer Freiheits

BVerfGE 12, 205 (260):

sphäre, innerhalb welcher er seine Meinung ungehindert äußern kann. Durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist insbesondere auch die institutionelle Eigenständigkeit der Presse von der Beschaffung der Information bis zur Verbreitung der Nachricht und der Meinung gewährleistet (BVerfGE 10, 118 [121]). Dieser Verfassungsgarantie widerspräche es, die Presse oder einen Teil von ihr unmittelbar oder mittelbar von Staats wegen zu reglementieren oder zu steuern. Eine Einflußnahme des Staates wäre mit dieser verfassungsmäßigen Garantie der Pressefreiheit nur vereinbar, wenn sie wegen der Konkurrenz mit der Fülle der vom Staat unabhängigen Zeitungen und Zeitschriften an dem Bild der freien Presse substantiell nichts ändern würde.

Die Bedeutung des Art. 5 GG für den Rundfunk kann nicht ohne Rücksicht auf den eben dargelegten Inhalt des Art. 5 gewürdigt werden. Unbeschadet einer noch zu erörternden Besonderheit des Rundfunkwesens gehört der Rundfunk ebenso wie die Presse zu den unentbehrlichen modernen Massenkommunikationsmitteln, durch die Einfluß auf die öffentliche Meinung genommen und diese öffentliche Meinung mitgebildet wird. Der Rundfunk ist mehr als nur "Medium" der öffentlichen Meinungsbildung; er ist ein eminenter "Faktor" der öffentlichen Meinungsbildung. Diese Mitwirkung an der öffentlichen Meinungsbildung beschränkt sich keineswegs auf die Nachrichtensendungen, politischen Kommentare, Sendereihen über politische Probleme der Gegenwart, Vergangenheit oder Zukunft; Meinungsbildung geschieht ebenso in Hörspielen, musikalischen Darbietungen, Übertragungen kabarettistischer Programme bis hinein in die szenische Gestaltung einer Darbietung. Jedes Rundfunkprogramm wird durch die Auswahl und Gestaltung der Sendungen eine gewisse Tendenz haben, insbesondere soweit es um die Entscheidung darüber geht, was nicht gesendet werden soll, was die Hörer nicht zu interessieren braucht, was ohne Schaden für die öffentliche Meinungsbildung vernachlässigt werden kann, und wie das Gesendete geformt und gesagt werden soll. Bei solcher Betrachtung wird deutlich, daß für den Rundfunk als einem neben der Presse

BVerfGE 12, 205 (261):

stehenden, mindestens gleich bedeutsamen, unentbehrlichen modernen Massenkommunikationsmittel und Faktor der öffentlichen Meinungsbildung die institutionelle Freiheit nicht weniger wichtig ist als für die Presse. In Art. 5 GG kommt das eindeutig zum Ausdruck, wenn Abs. 1 Satz 2 neben der Pressefreiheit "die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film" gewährleistet.

Damit ist noch nichts über den Weg gesagt, auf dem diese Freiheit des Rundfunks im allgemeinen und die der Berichterstattung durch Rundfunk im besonderen gesichert werden muß, damit dem Art. 5 GG Genüge getan ist. Hier wird die Besonderheit bedeutsam, durch die sich der Rundfunk von der Presse unterscheidet. Zwar ist es unrichtig, daß Zeitungsverlage, Zeitungsdruckereien und Zeitungen in beliebiger Anzahl neu gegründet und unterhalten werden können. Der Unterschied zwischen Presse und Rundfunk besteht aber darin, daß innerhalb des deutschen Pressewesens eine relativ große Zahl von selbständigen und nach ihrer Tendenz, politischen Färbung oder weltanschaulichen Grundhaltung miteinander konkurrierenden Presseerzeugnissen existiert, während im Bereich des Rundfunks sowohl aus technischen Gründen als auch mit Rücksicht auf den außergewöhnlich großen finanziellen Aufwand für die Veranstaltung von Rundfunkdarbietungen die Zahl der Träger solcher Veranstaltungen verhältnismäßig klein bleiben muß. Diese Sondersituation im Bereich des Rundfunkwesens erfordert besondere Vorkehrungen zur Verwirklichung und Aufrechterhaltung der in Art. 5 GG gewährleisteten Freiheit des Rundfunks. Eines der diesem Zweck dienlichen Mittel ist das Prinzip, nach dem die bestehenden Rundfunkanstalten aufgebaut sind: Für die Veranstaltung von Rundfunksendungen wird durch Gesetz eine juristische Person des öffentlichen Rechts geschaffen, die dem staatlichen Einfluß entzogen oder höchstens einer beschränkten staatlichen Rechtsaufsicht unterworfen ist; ihre kollegialen Organe sind faktisch in angemessenem Verhältnis aus Repräsentanten aller bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Grup

BVerfGE 12, 205 (262):

pen zusammengesetzt; sie haben die Macht, die für die Programmgestaltung maßgeblichen oder mitentscheidenden Kräfte darauf zu kontrollieren und dahin zu korrigieren, daß den im Gesetz genannten Grundsätzen für eine angemessen anteilige Heranziehung aller am Rundfunk Interessierten Genüge getan wird. Es steht mit Art. 5 GG nicht in Widerspruch, wenn einer mit solchen Sicherungen ausgestatteten Institution unter den gegenwärtigen technischen Gegebenheiten und auf Landesebene ein Monopol für die Veranstaltung von Rundfunkdarbietungen eingeräumt wird; aus Art. 5 GG folgt aber keinesfalls die Notwendigkeit, ein solches Monopol für eine Institution im Lande zu begründen.

Art. 5 GG fordert zur Sicherung der Freiheit auf dem Gebiet des Rundfunks allerdings nicht die in den Landesrundfunkgesetzen gefundene und für die Rundfunkanstalten des Bundesrechts übernommene Form. Insbesondere ist es vom der Bundesverfassung nicht gefordert, daß Veranstalter von Rundfunksendungen nur Anstalten des öffentlichen Rechts sein können. Auch eine rechtsfähige Gesellschaft des privaten Rechts könnte Träger von Veranstaltungen dieser Art sein, wenn sie nach ihrer Organisationsform hinreichende Gewähr bietet, daß in ihr in ähnlicher Weise wie in der öffentlich-rechtlichen Anstalt alle gesellschaftlich relevanten Kräfte zu Wort kommen, und die Freiheit der Berichterstattung unangetastet bleibt. Gegen eine solche Gesellschaft besteht von Verfassung wegen kein Bedenken, wenn beispielsweise durch Gesetz eine die spezifischen Zwecke des Rundfunks, insbesondere die Erhaltung seiner institutionellen Freiheit sichernde besondere Gesellschaftsform zur Verfügung gestellt und jede, den angegebenen Erfordernissen genügende Gesellschaft, die Rundfunksendungen veranstaltet, einer Staatsaufsicht ähnlich etwa der Banken- oder Versicherungsaufsicht unterworfen wird.

Art. 5 GG verlangt jedenfalls, daß dieses moderne Instrument der Meinungsbildung weder dem Staat noch einer gesellschaftlichen Gruppe ausgeliefert wird. Die Veranstalter von Rundfunkdarbietungen müssen also so organisiert werden, daß alle in

BVerfGE 12, 205 (263):

Betracht kommenden Kräfte in ihren Organen Einfluß haben und im Gesamtprogramm zu Wort kommen können, und daß für den Inhalt des Gesamtprogramms Leitgrundsätze verbindlich sind, die ein Mindestmaß von inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlichkeit und gegenseitiger Achtung gewährleisten. Das läßt sich nur sicherstellen, wenn diese organisatorischen und sachlichen Grundsätze durch Gesetz allgemein verbindlich gemacht werden. Art. 5 GG fordert deshalb den Erlaß solcher Gesetze.

Aus Art. 5 GG kann nicht hergeleitet werden, daß die Veranstalter von Rundfunksendungen notwendig Eigentümer oder Verfügungsberechtigte über die sendetechnischen Anlagen sein und als Veranstalter notwendig auch das Recht besitzen müßten, diese Anlagen zu betreiben. Art. 5 GG hindert nicht, daß auch Vertretern des Staates in den Organen des "neutralisierten" Trägers der Veranstaltungen ein angemessener Anteil eingeräumt wird. Dagegen schließt Art. 5 GG aus, daß der Staat unmittelbar oder mittelbar eine Anstalt oder Gesellschaft beherrscht, die Rundfunksendungen veranstaltet.

Die durch notariellen Vertrag vom 25. Juli 1960 gegründete Deutschland-Fernsehen-GmbH, deren Zweck "die Veranstaltung von Fernseh-Rundfunksendungen (ist), die den Rundfunkteilnehmern in ganz Deutschland und im Ausland ein umfassendes Bild Deutschlands vermitteln sollen", bestand ursprünglich aus der Bundesrepublik Deutschland und dem Bundesminister Schäffer als Gesellschaftern; seit dem Ausscheiden des Gesellschafters Schäffer, der "für die Länder der Bundesrepublik Deutschland" seine Stammeinlage übernommen hatte, ist alleiniger Gesellschafter die Bundesrepublik Deutschland. Die Gesellschaft ist also völlig in der Hand des Staates. Sie ist ein Instrument des Bundes, sie wird kraft der verfassungsmäßigen Kompetenzen der Bundesregierung und des Bundeskanzlers von diesen beherrscht. Diese Feststellung kann nicht durch den Hinweis auf den Inhalt des Gründungsvertrags und der nur einen Bestandteil des Vertrags bildenden Satzung der Gesellschaft entkräftet werden. Selbst wenn man unterstellt, daß die Gesellschaftsorgane, insbesondere

BVerfGE 12, 205 (264):

der Aufsichtsrat und der Intendant, in relativer Unabhängigkeit arbeiten, und daß die satzungsgemäßen Grundsätze für die Programmgestaltung dem Gebot des Art. 5 GG, der institutionellen Freiheit des Rundfunks, zur Zeit Rechnung tragen, bleibt entscheidend, daß das Gesellschaftsrecht und die Gesellschaftssatzung keine Gewähr gegen eine Veränderung der gegenwärtigen Gestalt der Gesellschaft bieten. Ebenso wie aus Anlaß des Ausscheidens des Gesellschafters Schäffer die Satzung geändert worden ist, kann sie auch sonst jederzeit geändert werden. Die "Gesellschafterversammlung" kann jede Änderung beschließen, kann schließlich auch die Auflösung und Neugründung der Gesellschaft mit neuen Organen (einschließlich der damit verbundenen personellen Veränderungen) beschließen. Es ist ein elementarer Unterschied, ob die oben angegebenen organisatorischen Vorkehrungen und sachlichen Leitgrundsätze zum Zwecke der Erhaltung der Freiheit des Rundfunks in einem Gesetz oder in einem Gesellschaftsvertrag enthalten sind.

Gründung und Existenz der Deutschland-Fernsehen-GmbH verstoßen demnach gegen Art. 5 GG.

BVerfG, 10.05.1960 - 1 BvR 190, 363, 401, 409, 471/58

Redaktion — Tue, 08 May 2012 19:31:01 +0000

Daten

Fall:

Familienlastenausgleich

Fundstellen:

BVerfGE 11, 105; BayVBl 1960, 220; BB 1960, 558; BB 1960, 595; FamRZ 1960, 265; JZ 1961, 21; MDR 1960, 560; NJW 1960, 1099; SGb 1961, 22; ZfF 1960, 199

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

10.05.1960

Aktenzeichen:

1 BvR 190, 363, 401, 409, 471/58

Entscheidungstyp:

Urteil

1. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Nr.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 11, 105

Paginierung:

BVerfGE 11, 105 (105):

1. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Nr. 12 GG - Recht der Sozialversicherung einschließlich der Arbeitslosenversicherung - ist nicht auf die klassischen Sozialversicherungszweige beschränkt.

2. Der allgemeine Gleichheitssatz verbietet nicht, die Beiträge an die Familienausgleichskassen nach dem Kindergeldgesetz den Arbeitgebern allein aufzuerlegen.

Urteil

des Ersten Senats vom 10. Mai 1960 auf die mündliche Verhandlung vom 23. März 1960

- 1 BvR 190, 363, 401, 409, 471/58 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden gegen die Anwendung des Kindergeldgesetzes 1. des Herrn Herbert Claus B... (1 BvR 190/58), 2. des Herrn Christian A... (1 BvR 363/58), 3. des Rechtsanwalts Gerhard A. G... (1 BvR 401/58), 4. des Rechtsanwalts Walter H... (1 BvR 409/58), 5. der Helfer in Steuersachen: a) John B..., b) Wilhelm B..., c) Paul N... (1 BvR 471/58) - Prozeßbevollmächtigter: Rechtsanwalt ... -.

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.

BVerfGE 11, 105 (106):

Gründe:

A. - I.

Der Ausgleich der besonderen Lasten kinderreicher Familien hat öffentliche und private Stellen seit vielen Jahren beschäftigt. Neben einem Einkommensteuertarif, der dem Familienstand Rechnung trug, traten vor allem Kinderzuschläge an die Angehörigen des öffentlichen Dienstes und die Empfänger öffentlicher Sozialleistungen, während des nationalsozialistischen Regimes eine allgemeine staatliche Kinderbeihilfe, die zuletzt vom dritten Kind ab gewährt wurde. Auch in der Privatwirtschaft ging man vereinzelt dazu über, kinderreichen Familien Beihilfen zu zahlen und so den reinen Leistungslohn zu korrigieren, z. B. durch die 1924 gegründete Zuschußkasse der Tarifgemeinschaft deutscher Apotheker und die 1936 errichtete Lohnausgleichskasse der Zigarrenindustrie. Nach dem zweiten Weltkriege wurden im Steinkohlenbergbau, aber auch in anderen Wirtschaftszweigen Familienausgleichskassen auf Grund von Tarifverträgen oder durch freiwilligen Entschluß der Arbeitgeber geschaffen. Jedoch blieb nach Wegfall der nationalsozialistischen Regelung das System der Kinderbeihilfen lückenhaft. Diese Lücken will die neuere Kindergeldgesetzgebung schließen.

II.

Das den Gegenstand dieses Verfahrens bildende Gesetz über die Gewährung von Kindergeld und die Errichtung von Familienausgleichskassen (Kindergeldgesetz) vom 13. November 1954 (BGBl. I S. 333) - KGG - ist ein auf einem Entwurf der Fraktion der CDU/CSU beruhendes Initiativgesetz des Bundestages. Es war als eine auf spätere Ergänzung angelegte Sofortmaßnahme zugunsten derer gedacht, die ihr Einkommen aus einer Tätigkeit in der Wirtschaft beziehen, und ist mehrfach geändert und ergänzt worden. Das Gesetz zur Ergänzung des Kindergeldsatzes (Kindergeldergänzungsgesetz - KGEG) vom 23. Dezember 1955 (BGBl. I S.841) erweiterte den Kreis der Berechtigten um die nicht bei

BVerfGE 11, 105 (107):

einer Berufsgenossenschaft versicherten Personen mit Ausnahme der Angehörigen des öffentlichen Dienstes und der Arbeitnehmer der freien Wohlfahrtsverbände, soweit sie dem Kindergeld vergleichbare Leistungen erhalten. Am 26. Juli 1957 erging das Gesetz über die Sicherung des Unterhalts für Angehörige der zum Wehrdienst einberufenen Wehrpflichtigen (Unterhaltssicherungsgesetz - BGBl. I S. 1046). Das Gesetz zur Änderung und Ergänzung von Vorschriften der Kindergeldgesetze - 1. KGÄndG vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 1061) erhöhte das Kindergeld von 25 auf 30 DM, das Zweite Gesetz zur Änderung von Vorschriften der Kindergeldgesetze - 2. KGÄndG - vom 16. März 1959 (BGBl. I S.153) auf 40 DM monatlich. Das Gesetz über die Anpassung der Leistungen für Kinder in der gesetzlichen Unfallversicherung, in den gesetzlichen Rentenversicherungen, in der Arbeitslosenversicherung und Arbeitslosenfürsorge sowie in der Kriegsopferversorgung an das Kindergeldgesetz (Kindergeldanpassungsgesetz - KGAG) vom 7. Januar 1955 (BGBl. I S. 17) hat die Leistungen der Sozialversicherung und der Kriegsopferversorgung der durch das Kindergeldgesetz geschaffenen Lage angepaßt.

Ein steuerfreies Kindergeld nach dem Kindergeldgesetz erhalten Arbeitnehmer, Selbständige und mithelfende Familienangehörige für das dritte und jedes weitere Kind, wenn sie nach der Reichsversicherungsordnung bei einer Berufsgenossenschaft versichert sind oder sich versichern können oder nach § 541 Nr. 5 und 6 RVO (als Rechtsanwälte, Notare oder freiberuflich tätige Angehörige der Heilberufe) versicherungsfrei sind (§ 1 KGG). Es wird durch Familienausgleichskassen gezahlt (§ 5 Abs. 1 KGG), die als selbständige Körperschaften des öffentlichen Rechts bei den Berufsgenossenschaften errichtet worden sind (vgl. § 15 KGG). Ihre Organisation lehnt sich an die der Berufsgenossenschaften an; die Organe sind grundsätzlich identisch (§§ 17, 18 KGG); die Aufsicht führt die für die entsprechende Berufsgenossenschaft zuständige Stelle (§ 16 KGG). Die Mittel zur Durchführung des Gesetzes im Wege derart statuierter Selbstverwaltung

BVerfGE 11, 105 (108):

werden durch Beiträge aufgebracht (§ 9 KGG). Beitragspflichtig ist, wer für Arbeitnehmer, Selbständige oder mithelfende Familienangehörige Beiträge zu den Berufsgenossenschaften nach dem Dritten Buch der Reichsversicherungsordnung aufzubringen hat oder hätte, wenn diese Personen versichert wären (§ 10 Abs. 1 KGG).

Die Höhe der Beiträge richtet sich - vorbehaltlich des noch zu erörternden Ausgleichs - nach den von der einzelnen Familienausgleichskasse zu leistenden Kindergeldzahlungen und den Verwaltungskosten. Für die Bemessung der Beiträge gelten die Maßstäbe der Reichsversicherungsordnung für die Berufsgenossenschaften (vgl. § 29 KGG). Daher stellt die Mehrzahl (32) der gewerblichen Familienausgleichskassen, soweit Beiträge wegen der Beschäftigung von Arbeitnehmern geschuldet werden, auf die Lohn- und Gehaltssumme ab, die jedoch auf verschiedene Weise ermittelt werden kann (vgl. §§ 732, 733 RVO); vier Kassen berechnen die Beiträge nach der Zahl der Arbeitnehmer. Selbständige werden für ihre Person mit Kopfbeiträgen belastet, die bei manchen Kassen nach dem Einkommen gestaffelt sind. Die landwirtschaftlichen Familienausgleichskassen richten sich teils nach der Zahl der Arbeitskräfte, die zur Bewirtschaftung des Betriebes erforderlich sind (§ 990 RVO), teils nach seinem Einheitswert (§ 1010 RVO). Sie brauchen jedoch nur ein Drittel der benötigten Mittel auf ihre Mitglieder umzulegen (§ 11 Abs. 2 KGG), da zwei Drittel von den gewerblichen Familienausgleichskassen aufzubringen und über den Gesamtverband der Familienausgleichskassen an sie abzuführen sind (§ 14 Abs. 1 und 2 KGG).

Dieser Gesamtverband der Familienausgleichskassen ist als eine bundesunmittelbare - d. h. unter Bundesaufsicht stehende - Körperschaft des öffentlichen Rechts, deren Mitglieder die einzelnen Familienausgleichskassen sind, bei dem Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften errichtet worden (§§ 19, 20 KGG). Jede Familienausgleichskasse entsendet in die Vertreterversammlung des Gesamtverbandes zwei Mitglieder ihres Vorstandes, und zwar je einen Arbeitgeber und einen Arbeitnehmer

BVerfGE 11, 105 (109):

(§ 22). Seine Hauptaufgabe ist, einen "angemessenen Ausgleich" zwischen den Familienausgleichskassen durchzuführen, wenn die Aufbringung der Mittel zu unzumutbaren Unterschieden der durchschnittlichen Belastung der Beitragspflichtigen bei den einzelnen Familienausgleichskassen führt (§ 14 Abs. 3 KGG). Die Bundesregierung kann mit Zustimmung des Bundesrats durch Rechtsverordnung regeln, wie dieser Ausgleich durchzuführen ist (§ 14 Abs. 4 KGG). Sie hat bisher von dieser Ermächtigung keinen Gebrauch gemacht, da die Frage der Zuschüsse und des Ausgleichs nach Überwindung von Anfangsschwierigkeiten durch den Gesamtverband folgendermaßen geregelt worden ist:

Die durchschnittliche Belastung wird in einem Vomhundertsatz der Lohnsumme unter Berücksichtigung von Differenzierungen errechnet. Ein Unterschied von mehr als 10% führt zum Ausgleich. Die ausgleichspflichtigen Kassen dürfen aber durch die Ausgleichszahlungen und die Zuschüsse zu den landwirtschaftlichen Familienausgleichskassen nicht höher belastet werden als mit 75% ihrer eigenen anrechnungsfähigen Aufwendungen.

III.

Die Beschwerdeführer wurden von den für sie zuständigen Familienausgleichskassen nach den Bestimmungen des Kindergeldgesetzes satzungsgemäß zu Beiträgen und Vorschüssen herangezogen. Sie haben hiergegen den Rechtsweg zu den Sozialgerichten beschritten. Alle Klagen sind zurückgewiesen worden, die der Beschwerdeführer zu 1 bis 4 letztinstanzlich durch das Landessozialgericht Hamburg, die der Beschwerdeführer zu 5 durch das Bundessozialgericht (BSG 6, 238).

Diese Entscheidungen greifen die Beschwerdeführer mit den Verfassungsbeschwerden an. Sie rügen die Verletzung von Art. 2 und 3 GG, die Beschwerdeführer zu 5 auch die von Art. 6 und 12 GG, durch Anwendung eines verfassungswidrigen Gesetzes und tragen im wesentlichen vor:

1. Dem Bundesgesetzgeber habe die Kompetenz zum Erlaß des

BVerfGE 11, 105 (110):

Kindergeldgesetzes und der ihm nachfolgenden Gesetze gefehlt.

2. Der Kreis der Beitragspflichtigen sei verfassungswidrig abgegrenzt; die Beitragshöhe beruhe auf Vorschriften, die in mehrfacher Hinsicht verfassungswidrig seien.

3. Das Kindergeldgesetz schaffe eine unzulässige Mischverwaltung bundesunmittelbarer und landesunmittelbarer Körperschaften des öffentlichen Rechts.

Die Verfassungsbeschwerden sind dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und dem Senat der Freien und Hansestadt Hamburg zugestellt worden. Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerden unter eingehender Darlegung ihrer Auffassung für unbegründet. In der mündlichen Verhandlung waren sie und die Beschwerdeführer, außer dem Beschwerdeführer zu 4, vertreten. Der Geschäftsführer des Gesamtverbandes der Familienausgleichskassen ist gemäß § 27 BVerfGG gehört worden.

Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig, aber unbegründet.

Die Rüge mangelnder Gesetzgebungskompetenz des Bundes ist im Hinblick auf Art. 2 Abs. 1 GG auch im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde zu prüfen (vgl. BVerfGE 10, 89 [99]).

1. Soweit sie darauf gestützt wird, daß die "Beiträge" zur Finanzierung der Kindergeldleistungen der Familienausgleichskassen eine - unzulässige - Steuer im Sinne von Art. 105 ff. GG seien, ist sie unbegründet. Wie noch nachgewiesen werden wird, war der Gesetzgeber zur Wahl der Form der Sozialversicherung berechtigt; es handelt sich also um (sozialversicherungsrechtliche) Beiträge, die dementsprechend auch nicht von einer öffentlich-rechtlichen Gebietskörperschaft erhoben werden. Die allgemeinen Kompetenznormen der Art. 70 ff. GG werden hier also nicht durch die Sonderregelung der Art. 105 ff. GG verdrängt.

BVerfGE 11, 105 (111):

2. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes ist in Art. 74 Nr. 12 GG begründet, denn das Kindergeldgesetz ist "Recht der Sozialversicherung".

a) Diese Feststellung kann allerdings nicht auf die von der Bundesregierung vorgetragene Annahme gestützt werden, die Materienbezeichnung "Sozialversicherung" habe einen Bedeutungswandel erfahren, der schon bei der Entstehung des Grundgesetzes bekannt gewesen sei: In Wahrheit bedeute die Formulierung "die Sozialversicherung einschließlich der Arbeitslosenversicherung" in Art. 74 Nr. 12 "die soziale Sicherheit".

Diese Auslegung hätte weitreichende Konsequenzen, weil alle gesetzlichen Regelungen des Bundes, die eine Förderung der sozialen Sicherheit bezwecken, von ihr auch dann gedeckt wären, wenn sie nicht im Wege der Versicherung durchgeführt würden. Dieses Ergebnis wäre mit Wortlaut und Sinn der Vorschrift unvereinbar. Schon die Voraussetzung einer solchen Auslegung ist nicht begründet: Offenbar geht sie davon aus, daß als "Sozialversicherung" im strengen und eigentlichen Sinne nur die vier Versicherungszweige zu verstehen seien, die zunächst in der Reichsversicherungsordnung, später auch in anderen Gesetzen, geregelt waren, nämlich die gegen Krankheit, Alter, Invalidität und Unfall, für die der einzelne sonst auch eine private Versicherung abschließen könnte. Diese einschränkende enumerative Bedeutung hat der Begriff "Sozialversicherung" in der Tat häufig im allgemeinen wie im fachwissenschaftlichen Sprachgebrauch, gelegentlich auch in der Gesetzessprache. Schon die Arbeitslosenversicherung steht also bei diesem Sprachgebrauch außerhalb der "Sozialversicherung", zumal da sie erst hinzugekommen ist, nachdem sich die Auffassung, "Sozialversicherung" sei identisch mit diesen vier Versicherungszweigen, gefestigt hatte, und da die Möglichkeit einer privaten Versicherung gegen Arbeitslosigkeit nicht gegeben war.

Die Formulierung des Art. 74 Nr. 12 GG geht davon aus, daß der Begriff "Sozialversicherung" häufig in diesem beschränkten Sinne verstanden wird, zeigt aber auch, daß dieser Sinn seiner

BVerfGE 11, 105 (112):

Regelung gerade nicht zugrunde liegt. Sie versteht "Sozialversicherung" vielmehr als verfassungsrechtlichen Gattungsbegriff, der alles umfaßt, was sich der Sache nach als Sozialversicherung darstellt. Dieser Charakter eines Gattungsbegriffes, der bei der Präzisierung einer Kompetenz zu künftiger Gesetzgebung ohnehin zu vermuten ist, wird im Wortlaut des Art. 74 Nr. 12 GG deutlich sichtbar: Die Arbeitslosenversicherung wird hier nicht als außerhalb der "Sozialversicherung" stehend betrachtet, sondern wird in sie "eingeschlossen", um dem bei dieser Versicherung besonders naheliegenden Mißverständnis vorzubeugen, das Wort "Sozialversicherung" sei in der Verfassung nicht als Gattungsbegriff gemeint und stehe auch hier nur für die vier "klassischen" Versicherungszweige.

Um die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Kindergeldgesetz aus Art. 74 Nr. 12 GG herzuleiten, genügt es also nicht, das Gesetz dem Bereich der "sozialen Sicherheit" zuzuordnen; vielmehr muß geprüft werden, ob dieses Ziel auf dem spezifischen Wege der "Sozialversicherung" im Sinne von Art. 74 Nr. 12 GG erreicht werden soll. Diese Kompetenznorm ermöglicht die Einbeziehung neuer Lebenssachverhalte in das Gesamtsystem "Sozialversicherung", wenn die neuen Sozialleistungen in ihren wesentlichen Strukturelementen, insbesondere in der organisatorischen Bewältigung ihrer Durchführung dem Bild entsprechen, das durch die "klassische" Sozialversicherung geprägt ist. Dann stellen sie der Sache nach Sozialversicherung im Sinne von Art. 74 Nr. 12 GG dar.

b) Den grundsätzlichen Ausführungen des Bundessozialgerichts über das Wesen der Sozialversicherung (BSG 6, 213 [218, 227 f.]) ist zuzustimmen. Danach gehört hierzu jedenfalls die gemeinsame Deckung eines möglichen, in seiner Gesamtheit schätzbaren Bedarfs durch Verteilung auf eine organisierte Vielheit. Doch sind die Begriffselemente des Bedarfs und der Organisation zu präzisieren.

Der durch die Sozialversicherung zu deckende gemeinsame Bedarf wurde ursprünglich in Notlagen gesehen, die typisch waren

BVerfGE 11, 105 (113):

für Gruppen, welche die gesellschaftliche Entwicklung hervorgebracht hatte. Deshalb wurde die Sozialversicherung zuerst für den Arbeiter, später für Angestellte mit geringem Einkommen geschaffen. Die durch Krieg und Inflation bedingten gesellschaftlichen Umwälzungen führten dazu, den Kreis der Betreuten immer mehr auszuweiten im Sinne der von der Weimarer Verfassung (Art. 151) geforderten Entwicklung zum sozialen Rechtsstaat, die den Ausgleich der durch die moderne gesellschaftliche Entwicklung entstehenden Belastungen anstrebt. Schon die "klassischen" Zweige der Sozialversicherung umfaßten jetzt auch Arbeitnehmer mit höherem Einkommen und Selbständige. Die Beschränkung auf Arbeitnehmer und auf eine Notlage gehört also nicht zum Wesen der Sozialversicherung. Hierin liegt der richtige Kern des Vortrags der Bundesregierung zur "sozialen Sicherheit".

Außer diesem sozialen Bedürfnis nach Ausgleich besonderer Lasten ist kennzeichnend die Art und Weise, wie die Aufgabe organisatorisch bewältigt wird. Träger der Sozialversicherung sind selbständige Anstalten oder Körperschaften des öffentlichen Rechts, die ihre Mittel durch Beiträge von "Beteiligten" aufbringen. "Beteiligte" sind herkömmlich die Versicherten und ihre Arbeitgeber, deren Heranziehung zugunsten der Arbeitnehmer als Auswirkung eines Fürsorgeprinzips angesehen wird, von dem das moderne Arbeitsverhältnis geprägt ist.

c) In dieses Bild der modernen Sozialversicherung läßt sich das System des Kindergeldgesetzes noch einordnen. Daß die Sorge für Kinder ein Sozialtatbestand ist, der eine ausgleichende Hilfe der Gemeinschaft rechtfertigt, ist unbestritten. Die Hilfe wird durch selbständige Körperschaften des öffentlichen Rechts gewährt, die die notwendigen Mittel durch Beiträge der Arbeitgeber und - im Falle der Selbständigen - der Begünstigten selbst aufbringen. Angesichts der Bedeutung, die der Organisationsform für die Abgrenzung der "Sozialversicherung" von anderen Sozialleistungen zukommt, ist es bedeutsam, daß die Familienausgleichskassen eng an einen Träger der "klassischen" Sozialversicherung, die Berufsgenossenschaften, angelehnt sind.

BVerfGE 11, 105 (114):

Der Einwand der Beschwerdeführer, es fehle an einem individuellen "Risiko", ohne das eine "Versicherung" nicht denkbar wäre, geht fehl, da die Sozialversicherung nicht vom Risikobegriff der Privatversicherung ausgeht; sie enthält von jeher auch ein Stück staatlicher Fürsorge (BVerfGE 9, 124 [133]; 10, 141 [166]). Allerdings steht der Fürsorgegedanke beim Kindergeldgesetz im Vordergrund. Doch hindert das nicht die Qualifikation als Sozialversicherung, wenn man ihre heutige Bedeutung in der staatlichen Sozialpolitik berücksichtigt.

Soweit die Beschwerdeführer mit der Berufung auf den Mangel eines "Versicherungsrisikos" geltend machen wollen, die Beitragspflicht treffe ausschließlich die Unternehmer, die aber nicht das "Risiko" des Kinderreichtums ihrer Arbeitnehmer zu tragen hätten, kann der Einwand ebenfalls nicht zur Verneinung der Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Nr. 12 GG führen. Richtig ist, daß ausschließlich Selbständige beitragspflichtig sind. Das ist jedoch keine ungewöhnliche Bestimmung, denn die Sozialversicherung beruht darauf, daß die Arbeitgeber in Erfüllung ihrer sozialen Fürsorgepflicht für ihre Arbeitnehmer einen wesentlichen Teil der Mittel aufbringen, die von den Versicherungsträgern benötigt werden. In der Unfallversicherung und ausnahmsweise auch in der Krankenversicherung (§ 381 Abs. 1 RVO) und den Rentenversicherungen (§ 1385 Abs. 4 RVO; § 112 Abs. 4 AnVG) sind die Arbeitgeber sogar allein beitragspflichtig. Ob es im vorliegenden Falle verfassungsrechtlich zulässig war, Selbständigen allein die Lasten des Kindergeldes aufzuerlegen, ist eine Frage der noch zu erörternden Abgrenzung der Beitragspflicht, berührt aber nicht die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Kindergeldgesetz als Sozialversicherungsgesetz.

II.

Die gegen die Abgrenzung des Kreises der Beitragspflichtigen und die Bemessung der Beiträge im einzelnen bestehenden Bedenken reichen nicht aus, um einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG durch Richterspruch festzustellen.

BVerfGE 11, 105 (115):

1. Vorweg erhebt sich die Frage, ob die durch die Wahl der Organisationsform präjudizierte Aufbringung der Mittel durch Beiträge eines begrenzten Kreises "Beteiligter" statt aus allgemeinen Haushaltsmitteln mit dem Gleichheitssatz zu vereinbaren ist. Sie liegt um so näher, als vergleichbare Leistungen in Form von Kinderzuschlägen auf diese Weise gewährt werden, so daß die Empfänger solcher Leistungen von der Regelung des Kindergeldgesetzes ausgenommen werden konnten (vgl. § 3 Abs. 2 KGG).

Zur Verfassungswidrigkeit des Kindergeldgesetzes führen solche Bedenken jedoch nicht. Die verschiedenen Formen von Kinderbeihilfen sind im Laufe einer langen Entwicklung in verschiedener Weise entstanden und haben jeweils ihre besondere Ausgestaltung und Rechtfertigung gefunden (vgl. insbesondere die besoldungsrechtlichen und tariflichen Regelungen im öffentlichen Dienst sowie die Leistungen nach dem Kindergeldanpassungsgesetz, Kindergeldergänzungsgesetz und Bundesversorgungsgesetz). Hierdurch sind auch die verschiedenen finanziellen Quellen, aus denen diese Leistungen fließen, bestimmt worden. Das Kindergeldgesetz schließt eine bedeutsame Lücke, und zwar wiederum in einer Weise, die spezifisch ist für den Kreis derer, die nach diesem Gesetz Leistungen empfangen sollen. Deshalb gibt es auch heute noch kein einheitliches System der Kinderbeihilfe, übrigens - wie ihre verschiedenartige steuerliche Behandlung zeigt - auch nicht auf seiten der Empfänger. Mit dem Gleichheitssatz unverträglich ist dieser Zustand aber nicht, mögen auch von der Idee der Gerechtigkeit her bessere Lösungen vorstellbar sein; wie noch auszuführen ist, fehlt es nicht an einer sachgerechten Verknüpfung zwischen den Begünstigungen und Belastungen durch das Kindergeldgesetz.

2. Der Grundgedanke der Kindergeldregelung ist, den durch Kinder bedingten erhöhten Aufwand einer Familie teilweise auszugleichen, insbesondere den Leistungslohn sozial zu korrigieren. Das hätte auch erreicht werden können, wenn man, gestützt auf die Bundeskompetenz zur Regelung des Arbeitsrechts - Art. 74 Nr. 12 GG -, Kinderzuschläge zum Arbeitslohn gesetzlich ange

BVerfGE 11, 105 (116):

ordnet hätte; in diesem Falle hätte jeder Arbeitgeber das Kindergeld für die in seinem Betrieb Tätigen tragen müssen. Dann wären aber kinderreiche Arbeitnehmer auf dem Arbeitsmarkt vor allem in Krisenzeiten im Nachteil gewesen; dieser Gefahr müßte wieder durch Beschäftigungsgebote oder ähnliche Bestimmungen vorgebeugt werden. Wollte der Gesetzgeber das vermeiden, mußte er die Last so verteilen, daß die Belastung des einzelnen Betriebes von der Kinderzahl seiner Beschäftigten unabhängig blieb. Diese Entscheidung liegt im Rahmen des gesetzgeberischen Ermessens; die Lösung des Kindergeldgesetzes trägt sozialen Gegebenheiten in angemessener Weise Rechnung.

Von diesem Ausgangspunkt her, der Gewährung eines sozialen Zuschlags zum Arbeitseinkommen, ist es vertretbar, die Arbeitnehmer selbst nicht zu Beiträgen heranzuziehen. Das entspricht dem Gedanken der Fürsorgepflicht des Arbeitgebers für seine Arbeitnehmer, der im modernen Arbeitsrecht und in seiner Auslegung durch die Arbeitsgerichte stark hervortritt und seinen Niederschlag oft in tarifrechtlich vereinbarten oder freiwilligen Sozialleistungen der Arbeitgeber findet. In dieser Fürsorgepflicht liegt die von den Beschwerdeführern vermißte sachliche Beziehung zwischen den Kindergeldleistungen an die Arbeitnehmer und der Beschränkung der Beitragspflicht auf die Arbeitgeber, die den vom Gesetzgeber gewählten Weg erlaubt. Über diese Beschränkung bestand übrigens im 2. Bundestag Einigkeit, denn auch die Entwürfe der SPD (BT II/1953 Drucks. 318) und der FDP (BT II/1953 Drucks. 877) sahen eine Finanzierung durch die Unternehmer, nicht aber durch die Arbeitnehmer vor. Die ausschließliche Belastung der Arbeitgeber führt freilich dazu, daß auch für Arbeitnehmer Beiträge geleistet werden müssen, die mehr verdienen als mancher Arbeitgeber. Dieses Ergebnis muß in Kauf genommen werden, weil die getroffene generalisierende Regelung nicht an eine Notlage oder Bedürftigkeit im Einzelfalle anknüpft, sondern die durch Kinder erwachsende finanzielle Belastung mildern soll.

Die Beschwerdeführer berufen sich zu Unrecht darauf, sie trü

BVerfGE 11, 105 (117):

gen den besonderen Aufwand kinderreicher Familien bereits durch die Staffelung der Einkommensteuer. Es liegt im gesetzgeberischen Ermessen, den "Familienlastenausgleich" teilweise durch steuerrechtliche Vergünstigungen und teilweise durch das Kindergeld herbeizuführen. Soweit die Beschwerdeführer selbst Kinder haben, wirkt sich die soziale Ausgestaltung der Steuertarife auch zu ihren Gunsten aus. Ihr weiterer Einwand, sie müßten die Kinderzuschläge im öffentlichen Dienst durch ihre Steuerleistungen mitfinanzieren, liegt neben der Sache.

Soweit die Beschwerdeführer rügen, es würden auch Selbständige zu Beiträgen herangezogen, die keine Arbeitnehmer beschäftigen, haben sie nicht dargetan, daß sie hierdurch persönlich betroffen sind. Diese Regelung ist aber auch nicht zu beanstanden, denn in einem solchen Falle erbringt der Selbständige nur einen Beitrag als Angehöriger der Gruppe der empfangsberechtigten Selbständigen. Ob er selbst Kindergeld beanspruchen könnte, ist unerheblich, denn der abgabenrechtliche Grundsatz, daß zu Beiträgen nur herangezogen werden darf, wer von einem bestimmten öffentlichen Unternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil zu erwarten hat (vgl. BVerfGE 7, 244 [254]; 9, 291 [297 ff., 298, 301]), gilt nicht für die Sozialversicherung; hier herrscht der Grundsatz sozialen Ausgleichs, nicht der der Abgeltung eines individuellen Vorteils.

Die Einbeziehung der freiberuflich Tätigen in die Kindergeldregelung, die von den Beschwerdeführern zu 3 bis 5 gerügt wird, hält sich ebenfalls im Rahmen des gesetzgeberischen Ermessens. Aus diesem Begriff des "freien Berufs" lassen sich keine präzisen normativen Wirkungen in der Richtung ableiten, daß den Angehörigen freier Berufe ein irgendwie bestimmbarer erhöhter Anspruch auf Freiheit vor gesetzgeberischen Eingriffen verfassungsrechtlich verbürgt sei (Beschluß vom 25. Februar 1960 - 1 BvR 239/52 - NJW 1960 S. 619 [620], siehe BVerfGE 10, 354 [364 ff.]). Auch sonst werden die Angehörigen der freien Berufe zu Sozialversicherungsleistungen wie

BVerfGE 11, 105 (118):

andere Selbständige herangezogen. Es ist kein Grund ersichtlich, warum das gerade beim Kindergeld verfassungsrechtlich bedenklich sein sollte; soweit sie nur wenig Personal oder ein kleines Einkommen haben, trägt dem § 11 Abs. 1 Unterabsatz 2 KGG in der Fassung des 2. ÄndG Rechnung: Der Selbständige ist für seine eigene Person beitragsfrei, wenn sein Einkommen 6000 DM jährlich nicht übersteigt; für mithelfende Familienangehörige werden in keinem Falle Beiträge erhoben. Die Selbständigen sind auch für ihre Beschäftigten beitragsfrei, wenn die Lohn- und Gehaltssumme jährlich 6000 DM nicht übersteigt. Damit ist betrieblichen Besonderheiten, wie sie sich bei den freien Berufen - aber auch beim Handwerk - ergeben können, Rechnung getragen.

3. Die Beschwerdeführer rügen, durch die Aufspaltung in Berufsgruppen ergäben sich ungleiche Belastungen, ohne daß dies von der Sache her gerechtfertigt sei.

Hier handelt es sich einerseits um Unterschiede in der Globalbelastung der einzelnen Familienausgleichskassen, wie sie sich insbesondere aus einer verschiedenen Struktur der dazugehörigen Betriebe und der jeweiligen Kinderzahl der dort tätigen Arbeitnehmer und Selbständigen ergeben können, und andererseits um solche der Belastung des einzelnen Betriebes dadurch, daß die Familienausgleichskassen zwischen verschiedenen Beitragsmaßstäben wählen können.

a) Die Belastung des einzelnen Betriebes in einer Familienausgleichskasse kann von der vergleichbarer Betriebe in einer anderen abweichen. Bliebe es dabei, bestände die Gefahr einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung, denn die ungleiche Belastung läßt sich nicht mit dem Hinweis auf die entsprechenden Verhältnisse bei den Berufsgenossenschaften rechtfertigen: Dort handelt es sich um das Haftungsrisiko für Berufsunfälle, das je nach der Gefährlichkeit der betreffenden Tätigkeit sehr verschieden sein kann. Beim Kindergeld gibt es keine solchen Unterschiede. Eine auf den jeweiligen Kreis einer Familienausgleichskasse beschränkte "berufsständische Solidarität" war nicht die Grundlage, aber auch nicht das Ziel des Gesetzes. Die Beiträge

BVerfGE 11, 105 (119):

sollten deshalb nicht jeweils einer in einer Familienausgleichskasse organisierten Berufsgruppe auferlegt werden, sondern der "Wirtschaft als solcher", d. h. der Gesamtheit der Betriebe und Unternehmen.

Die Anknüpfung an die Organisation der Berufsgenossenschaften ist im Gesetzgebungsverfahren auch mit verwaltungstechnischen Erwägungen begründet worden; man wollte die bei den Berufsgenossenschaften vorhandenen Unterlagen nutzbar machen und so die Verwaltungskosten auf ein Mindestmaß herabsetzen (vgl. den schriftlichen Bericht des Ausschusses für Sozialpolitik, BT II/1953 zu Drucks. 708, S. 6). In der Tat ist es gelungen, diese Kosten außerordentlich niedrig zu halten: Sie betrugen nach den Jahresberichten des Gesamtverbandes 1955 2,6%, 1956 2,7%, 1957 3,1% und 1958 2,9% der Gesamtleistungen an Kindergeld. Das darf nicht außer Betracht bleiben, weil sich dadurch die Belastung aller Beitragspflichtigen entsprechend verringert. Diese Anknüpfung an eine vorhandene Verwaltungsorganisation aus verwaltungstechnischen Gründen könnte nur dann verfassungswidrig sein, wenn sie eine Verletzung des Prinzips der Lastengleichheit im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG zur Folge hätte. Das ist nicht der Fall.

Die Unterschiede der Gesamtlast, die sich für die einzelne Familienausgleichskasse zunächst aus ihrer eigenen sozialen und wirtschaftlichen Struktur ergeben, werden vom Gesetzgeber "angemessen" ausgeglichen (§ 14 Abs. 3 KGG). Dieser Ausgleich läßt bei gerechter Abwägung der Interessen aller Beteiligten und der Allgemeinheit die noch verbleibenden Unterschiede in der Beitragshöhe als vertretbar erscheinen. Verfassungsrechtlich ist ein voller Ausgleich nicht geboten. Abgesehen davon, daß die stärker mit Kindergeld belasteten Berufsgruppen durch das Gesetz auch in stärkerem Umfange von Forderungen ihrer Arbeitnehmer nach Kindergeld im Rahmen tariflicher Regelungen entlastet werden, ist zu berücksichtigen, daß es praktisch keinen Beitragsschlüssel gibt, der zu einer völlig gerechten Belastung aller Betriebe führen würde. Die Anknüpfung an den Lohn, die

BVerfGE 11, 105 (120):

in der Sozialversicherung herkömmlich ist, benachteiligt die lohnintensiven Betriebe, die häufig wirtschaftlich schwächer sind. Auch andere Maßstäbe sind für gewisse Betriebe günstig, für andere ungünstig. Der Bundesgesetzgeber hat aus solchen Erwägungen den Versuch, nachträglich einen einheitlichen Beitragsmaßstab - 1% der Lohnsumme - einzuführen, aufgegeben, nachdem sich die Familienausgleichskassen im Rahmen des Gesamtverbandes über den Schlüssel für den Ausgleich geeinigt hatten.

Daß § 14 Abs. 3 KGG die Entscheidung über die Höhe des Ausgleichs in die Hand des Gesamtverbandes legt - solange nicht die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrats einen solchen Schlüssel festlegt -, ist im Hinblick auf Art. 3 GG nicht zu beanstanden. Dabei bedarf es keiner Erörterung, ob hierin eine Ermächtigung zur Setzung autonomen Rechts oder zum Erlaß von Verwaltungsakten liegt, denn jedenfalls sind Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung deutlich genug umrissen.

Auch ihre Anwendung durch den Gesamtverband ist nicht zu beanstanden: Der Ausgleich, der einen Unterschied von 10% unberücksichtigt läßt, verstößt nicht gegen den Grundsatz der Lastengleichheit, wenn man die Verschiedenheit der wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse in den einzelnen Wirtschaftszweigen, den Zwang zu gesetzlicher Typisierung und die Unmöglichkeit einer alle befriedigenden Lösung berücksichtigt.

b) Ist auch die Globalbelastung der einzelnen Familienausgleichskassen nach Durchführung des Ausgleichs gemäß § 14 Abs. 3 KGG verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, so bleibt doch noch die Möglichkeit ungleicher Behandlung des einzelnen Beitragszahlers durch die Familienausgleichskasse, die den Beitragsmaßstab autonom festsetzt. Die Ermächtigung dazu ist durch die Bezugnahme auf die Beitragsmaßstäbe der Unfallversicherung (vgl. § 29 KGG) rechtsstaatlich hinreichend begrenzt. Gegen ihre Verfassungsmäßigkeit sind keine Bedenken zu erheben, insbesondere sind sie nicht, wie die Beschwerdeführer meinen, willkürlich. Die in der Reichsversicherungsordnung für die Berufsgenossenschaften und damit auch für die Familienausgleichskassen zur

BVerfGE 11, 105 (121):

Verfügung gestellten wenigen Beitragsmaßstäbe sind sachlich vertretbar. Dabei kann nach den Ausführungen des Geschäftsführers des Gesamtverbandes der Familienausgleichskassen davon ausgegangen werden, daß die Kassen ihre Wahl zwischen diesen Maßstäben auf Grund der jahrzehntelangen Erfahrungen der Berufsgenossenschaften getroffen und so den besonderen Gegebenheiten der in ihnen organisierten Wirtschaftszweige Rechnung getragen haben. Substantiierte Darlegungen darüber, daß gerade im Falle der Beschwerdeführer die für sie in Betracht kommenden Maßstäbe oder die Höhe der auf die Selbständigen entfallenden Kopfbeiträge willkürlich festgesetzt worden seien, sind nicht vorgetragen worden. Sollten solche Fälle vorkommen, würde es sich um eine Frage des Gesetzesvollzuges handeln, die von den Sozialgerichten zu entscheiden wäre.

4. Die Beschwerdeführer beanstanden schließlich die sie ebenfalls belastenden Zuschüsse der gewerblichen an die landwirtschaftlichen Familienausgleichskassen. Da das Kindergeldgesetz von der Solidarität der Gesamtwirtschaft, nicht aber einzelner Berufszweige ausgeht, sind diese Zuschüsse noch vertretbar. Die Landwirtschaft umfaßt eine besonders große Zahl nicht sehr leistungsfähiger Kleinbetriebe, was alljährlich zu umfangreichen staatlichen Unterstützungsmaßnahmen- jetzt im Rahmen des "Grünen Planes" - führt. Auch ohne den gesetzlichen, globalen Zuschuß hätten daher die gewerblichen Familienausgleichskassen erhebliche Zuschüsse an die landwirtschaftlichen zu erbringen, um die Belastung der Beitragspflichtigen einigermaßen gleich zu gestalten. Ein Ausgleich derart, wie er zwischen den gewerblichen Familienausgleichskassen vorgenommen wird und nach Vorschrift des Gesetzes auch innerhalb der Gruppe der landwirtschaftlichen Familienausgleichskassen möglich ist, brächte im Verhältnis von gewerblichen zu landwirtschaftlichen Kassen erhebliche Schwierigkeiten mit sich, weil hier kaum vergleichbare Beitragsmaßstäbe zu berücksichtigen wären. Unter diesen Umständen kann es nicht als Willkür des Gesetzgebers angesehen werden, wenn er sich in Kenntnis der Lage der Landwirtschaft entschloß, den

BVerfGE 11, 105 (122):

gewerblichen Familienausgleichskassen von vornherein einen bestimmten Zuschuß an die landwirtschaftlichen aufzuerlegen.

5. Soweit die Beschwerdeführer rügen, der Kreis der Kindergeldberechtigten sei in verfassungswidriger Weise abgegrenzt worden, berührt dies ihre eigene Rechtsstellung nur insoweit, als sie geltend machen, der Kreis der Berechtigten, die Leistungen von einer Familienausgleichskasse erhalten, sei zu weit gezogen.

Unter diesem Gesichtspunkt könnte bedeutsam sein, ob die in § 34 Abs. 3 KGG der Bundesregierung erteilte Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungswidrig ist. Träfe dies zu, wären die vier Durchführungsverordnungen zum Kindergeldgesetz nichtig; Leistungen an den dort vorgesehenen Personenkreis dürften nicht erbracht werden; demgemäß würden sich die Aufwendungen der Familienausgleichskassen und damit die Höhe der Beiträge - wenn auch nicht wesentlich - verringern.

§ 34 Abs. 3 KGG ist jedoch mit Art. 80 GG vereinbar: Die Vorschrift verweist auf § 34 Abs. 1 und 2 KGG, wonach in gewissen Fällen wegen fehlender Wohnsitz- oder Aufenthaltsvoraussetzungen des Kindergeldberechtigten oder der Kinder, auf die sich die Berechtigung gründet, kein Kindergeld zu zahlen ist. Hiervon werden in Absatz 3 Ausnahmen zugelassen. Das kann nichts anderes bedeuten, als daß auf solche Fälle das Kindergeldgesetz in allen Einzelheiten trotz fehlender Wohnsitz- oder Aufenthaltsvoraussetzungen erstreckt werden kann. Damit sind Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung hinreichend bestimmt.

6. Der Einwand, es werde nicht berücksichtigt, ob der Kindergeldberechtigte auch wirklich für das Kind sorge, trifft nicht zu. Zwar wird nicht von vornherein in jedem Einzelfall geprüft, ob der Empfangsberechtigte wirklich für das Kind sorgt und ob ihm das Sorgerecht zusteht; doch ist dies eine zulässige Typisierung (vgl. BVerfGE 9, 20 [32]), die vom Regelfall ausgeht und die Möglichkeit einer Korrektur im Einzelfall offenhält (§§ 3 Abs. 1, 8 Abs. 2 KGG).

BVerfGE 11, 105 (123):

7. Zusammenfassend ist festzustellen: Die Vorschriften des Kindergeldgesetzes, die für die Beitragspflicht der Beschwerdeführer dem Grunde und der Höhe nach bedeutsam sind, sind mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG noch vereinbar. Die abweichende Meinung der Beschwerdeführer beruht auf einer Verkennung seiner Bedeutung für das Verhalten des demokratischen Gesetzgebers. Das Bundesverfassungsgericht kann dessen Entscheidungen nicht mit der Begründung korrigieren, sie genügten nicht dem Ideal der Gerechtigkeit, sie seien politisch falsch oder unzweckmäßig. Der allgemeine Gleichheitssatz zieht dem Gesetzgeber nur äußerste Grenzen (BVerfGE 3, 162 [182]).

III.

Die Rüge, daß die Organisation der Familienausgleichskassen und des Gesamtverbandes eine unzulängliche Mischverwaltung schaffe, ist unzulässig; im übrigen ist die Organisation mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. Soweit die Berufsgenossenschaften bundesunmittelbar sind, sind es auch die bei ihnen errichteten Familienausgleichskassen. Sie konnten nach Art. 87 Abs. 2 GG errichtet werden, denn diese Vorschrift betrifft nicht nur die beim Inkrafttreten des Grundgesetzes bestehenden, sondern auch neue Sozialversicherungsträger. Demgemäß können keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Errichtung bundesunmittelbarer Familienausgleichskassen und gegen die Errichtung des bundesunmittelbaren Gesamtverbandes erhoben werden.

2. Dasselbe trifft für die Errichtung landesunmittelbarer Familienausgleichskassen durch ein Bundesgesetz zu. Es bedarf hier keiner grundsätzlichen Klärung, ob und wann der Bundesgesetzgeber allgemein berechtigt ist, landesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts durch Bundesgesetz zu errichten. Es genügt die Feststellung, daß das Grundgesetz einerseits dem Bundesgesetzgeber eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Sozialversicherung in Art. 74 Nr. 12 GG eingeräumt hat, andererseits in Art. 87 Abs. 2 GG für den "bundesunmittel

BVerfGE 11, 105 (124):

baren" oder "landesunmittelbaren" Charakter der Sozialversicherungsträger nicht darauf abstellt, wer sie errichtet hat, sondern welchen Zuständigkeitsbereich sie haben. Hieraus folgt, daß der Bundesgesetzgeber, jedenfalls wenn er ein Sozialversicherungsgesetz schafft, Sozialversicherungsträger auch als landesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts errichten kann. Ob es hierzu - in entsprechender Anwendung von Art. 84 Abs. 1 GG - der Zustimmung des Bundesrats bedarf, kann dahingestellt bleiben, denn diese liegt hier vor.

3. Der Gesamtverband der Familienausgleichskassen ist in eigenartiger Weise mit den teils landes-, teils bundesunmittelbaren Familienausgleichskassen verflochten. Der Einwand der "unzulässigen Mischverwaltung" geht zurück auf Bedenken der Rechtsausschüsse des Bundestages und des Bundesrats (BT II/ 1953, 16. Ausschuß 25. Sitzung vom 10. September 1954; BR Rechtsausschuß 140. Sitzung vom 21. Oktober 1954).

Die herrschende Meinung versteht unter "unzulässiger Mischverwaltung" eine Verwaltungsorganisation, bei der eine Bundesbehörde einer Landesbehörde übergeordnet ist, oder bei der ein Zusammenwirken von Bundes- und Landesbehörden durch Zustimmungserfordernisse erfolgt; das soll auch für den Bereich mittelbarer Staatsverwaltung durch Körperschaften des öffentlichen Rechts gelten. Geht man hiervon aus, könnte nur in dem Umstand, daß der Gesamtverband den Schlüssel für den Ausgleich zwischen den einzelnen Familienausgleichskassen festlegt (§ 14 Abs. 3 KGG), eine unzulässige Mischverwaltung erblickt werden. In diesem Falle wäre aber nicht das ganze Kindergeldgesetz nichtig, sondern nur § 14 Abs. 3 (vgl. BVerfGE 8, 274 [300 ff.]).

Entfiele diese Kompetenz des Gesamtverbandes, so wäre der "angemessene Ausgleich" dennoch gesichert; es verbliebe nicht bei einer möglicherweise im Widerspruch zum Gleichheitssatz stehenden Belastung der Mitglieder der verschiedenen Familienausgleichskassen. In diesem Falle wäre nämlich die Bundesregierung nach § 14 Abs. 4 KGG berechtigt und verpflichtet, den

BVerfGE 11, 105 (125):

"angemessenen Ausgleich" durch Rechtsverordnung herbeizuführen. Die Ermächtigung des § 14 Abs. 4 KGG ist auch im Hinblick auf Art. 80 GG nicht zu beanstanden, da Inhalt, Zweck und Ausmaß durch diesen unbestimmten Rechtsbegriff geprägt sind. Wird aber der Ausgleichsschlüssel von der Bundesregierung festgelegt, obliegen dem Gesamtverband nur noch technische Koordinierungsaufgaben, die keine Mischverwaltung darstellen. Das gilt auch, soweit er die Zuschüsse an die landwirtschaftlichen Familienausgleichskassen abführt.

Der Einwand der unzulässigen Mischverwaltung ist daher in diesem Verfahren nicht zu berücksichtigen, weil die Beschwerdeführer als Beitragspflichtige insoweit nicht beschwert sind.

Aus demselben Grunde braucht nicht geprüft zu werden, ob die bundesunmittelbaren Familienausgleichskassen im Verhältnis zum Gesamtverband als "Unterbehörden" im Sinne von Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG angesehen werden müssen.

IV.

1. Unzulässig sind auch folgende Rügen:

a) Da die Staatsbeamten bereits vom ersten Kind ab Kinderzuschläge erhalten, sei die Beschränkung des Kindergeldes nach dem Kindergeldgesetz auf die dritten und weiteren Kinder verfassungswidrig. Die Beschwerdeführer, die sich gegen ihre Verpflichtung zu Beitragszahlungen wenden, sind insoweit nicht betroffen: Würde Kindergeld schon vom ersten Kind ab gewährt, hätten sie mehr, nicht aber weniger Beiträge zu entrichten. Falls sie aber geltend machen wollten, die Zahlung der besoldungsrechtlichen Kinderzuschläge an die Beamten dürfe erst vom dritten Kind ab erfolgen, ist für ein solches Vorbringen im Rahmen dieser Verfassungsbeschwerden kein Raum.

b) Die Beschwerdeführer sind auch nicht davon betroffen, daß Selbständige unter Umständen zu mehreren Familienausgleichskassen Leistungen zu erbringen haben (§ 11 Abs. 3 Satz 2 KGG).

c) Entsprechendes gilt für die Pflicht der anerkannten Ersatzeinrichtungen im Sinne von § 32 KGG, unter Umständen nach

BVerfGE 11, 105 (126):

§ 10 Abs. 4 KGG Leistungen an die zuständigen Familienausgleichskassen zu erbringen. Dadurch kann sich die Beitragsleistung der Beschwerdeführer nur verringern, nicht aber erhöhen.

d) Unerheblich ist auch, ob sich Bundestag und Bundesrat bei der Verabschiedung des Kindergeldgesetzes über Bedenken ihrer Rechtsausschüsse hinweggesetzt haben (vgl. BVerfGE 4, 7 [25]).

2. Die Rügen der Beschwerdeführer zu 5, Art. 6 und 12 GG seien verletzt, sind offensichtlich unbegründet. Art. 6 GG sagt nichts darüber, wie ein Familienlastenausgleich durchgeführt werden darf. - Inwiefern die Berufsfreiheit der Beschwerdeführer durch ihre Pflicht zur Leistung von Beiträgen an eine Familienausgleichskasse berührt werden sollte, ist nicht ersichtlich.

Auch eine Verletzung von Art. 9 und 14 GG, die in Parallelverfahren gerügt worden ist, kommt nicht in Frage. Da die Familienausgleichskassen und der Gesamtverband als Körperschaften des öffentlichen Rechts eine legitime öffentliche Aufgabe erfüllen, scheidet Art. 9 GG als Beurteilungsmaßstab aus (BVerfGE 10, 89 [102]). Art. 14 GG schützt nicht vor der Auferlegung von Geldleistungspflichten wie den hier statuierten (BVerfGE 4, 7 [17]; 8, 274 [330]).

Die Verfassungsbeschwerden sind daher als unbegründet zurückzuweisen.

BVerfG, 15.03.1960 - 2 BvG 1/57

Redaktion — Tue, 08 May 2012 18:41:00 +0000

Daten

Fall:

Dampfkessel

Fundstellen:

BVerfGE 11, 6; BayVBl 1960, 249; BB 1960, 461; DÖV 1960, 424; DVBl 1960, 592; JuS 1964, 228; MDR 1961, 26; NJW 1960, 907; RdA 1960, 478

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

15.03.1960

Aktenzeichen:

2 BvG 1/57

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Die Bestimmung des Art. 129 Abs. I Satz 2 GG, daß in Zweifelsfällen die Bundesregierung im Einvernehmen mit dem Bundesrat entscheidet, auf welche Stellen alte Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen oder allgemeinen Verwaltungsvorschriften sowie zur Vornahme von Verwaltungsakten übergegangen sind, schließt eine Anrufung des Bundesverfassungsgerichts nicht aus. Das muß jedenfalls so lange gelten, als eine Entscheidung der Bundesregierung nicht ergangen ist.
2. Ein Land ist in seiner Verwaltungshoheit grundsätzlich auf sein eigenes Gebiet beschränkt. Es liegt aber im Wesen des landeseigenen Vollzugs von Bundesgesetzen, daß der zum Vollzug eines Bundesgesetzes ergangene Verwaltungsakt eines Landes grundsätzlich im ganzen Bundesgebiet Geltung hat.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 11, 6

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BVerfGE 11, 6 (6):

BVerfGE 11, 6 (7):

Das muß jedenfalls so lange gelten, als eine Entscheidung der Bundesregierung nicht ergangen ist.

2. Ein Land ist in seiner Verwaltungshoheit grundsätzlich auf sein eigenes Gebiet beschränkt. Es liegt aber im Wesen des landeseigenen Vollzugs von Bundesgesetzen, daß der zum Vollzug eines Bundesgesetzes ergangene Verwaltungsakt eines Landes grundsätzlich im ganzen Bundesgebiet Geltung hat.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 15. März 1960

-- 2 BvG 1/57 --

in dem Verfassungsstreit über die Frage, ob der Bund das Recht des Landes Nordrhein-Westfalen nach Art. 30 und 83 GG, Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten auszuführen, dadurch verletzt, daß der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung Genehmigungen aufgrund der folgenden Vorschriften erteilt: § 20 Absatz 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln vom 17. Dezember 1908 (RGBl. 1909 S. 3) i.d.F. vom 17. Dezember 1942 (RWMBl. S. 709); Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel in Abschnitt C der Verordnung über das Dampfkesselwesen vom 27. August 1936 (RGBl. I S. 706, 709) i.d.F. vom 15. Dezember 1937 (MBlfW S. 217, 220), vom 24. Dezember 1937 (MBlfW S. 298), vom 29. Juni 1939 (MBlfW S. 398), vom 11. Mai 1940 (RWMBl. S. 202) und vom 24. September 1941 (RWMBl. S. 318); § 1 Absatz 1 der Verordnung über die Herstellung und die Anwendung von Kesselsteingegenmitteln, Kesselsteinlösungsmitteln und Kesselinnenanstrichmitteln vom 17. Dezember 1942 (RGBl. I S. 727) i.d.F. vom 19. April 1944 (RGBl. I S. 114), Antragsteller: Für das Land Nordrhein-Westfalen die Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Antragsgegner: Für die Bundesrepublik Deutschland die Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung, Weitere Beteiligte: Für das Land Bayern die Bayerische Staatsregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten; für die Freie und Hansestadt Hamburg der Senat, vertreten durch das Rechtsamt; für das Land Niedersachsen die Landesregierung, vertreten durch den Ministepräsidenten.

ENTSCHEIDUGSFORMEL:

I. Der Bund verstößt gegen die Art. 30 und 83 des Grundgesetzes, wenn der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung Genehmigungen aufgrund nachstehender Vorschriften erteilt:

BVerfGE 11, 6 (8):

1. § 20 Absatz 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln vom 17. Dezember 1908 (RGBl. 1909 S. 3) in der Fassung vom 17. Dezember 1942 (RWMBl. S. 709);

2. Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel in Abschnitt C der Verordnung über das Dampfkesselwesen vom 27. August 1936 (RGBl. I S. 706, 709) in der Fassung vom 15. Dezember 1937 (MBlfW S. 217, 220), vom 24. Dezember 1937 (MBlfW S. 298), vom 29. Juni 1939 (MBlfW S. 398), vom 11. Mai 1940 (RWMBl. S. 202) und vom 24. September 1941 (RWMBl. S. 318);

3. § 1 Absatz 1 der Verordnung über die Herstellung und die Anwendung von Kesselsteingegenmitteln, Kesselsteinlösungsmitteln und Kesselinnenanstrichmitteln vom 17. Dezember 1942 (RGBl. I S. 727) in der Fassung vom 19. April 1944 (RGBl. I S. 114).

II. Durch folgende Genehmigungen des Bundesministers für Arbeit und Sozialordnung hat der Bund gegen Art. 30 und 83 des Grundgesetzes verstoßen:

1. Genehmigung vom 15. Februar 1957 -- III c/8553/57 (Typenzulassung auf Grund der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln für die Firma Debro-Werk in Düsseldorf-Oberkassel) -- den Arbeitsministern der Länder bekannt gemacht mit Schreiben vom 15. Februar 1957 -- III c/8711/57.

2. Zulassung vom 7. September 1956 -- III c/8526/56 (Typenzulassung auf Grund der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel für die Firma Bergfeld & Heider in Burscheid) - den Arbeitsministern der Länder bekannt gemacht mit Schreiben vom 2. April 1957 -- c/8711/57.

Gründe:

Gegenstand des Rechtsstreits ist die zwischen dem Land Nordrhein-Westfalen und dem Bund bestehende Meinungsverschiedenheit darüber, ob der Bund ein Recht des Landes Nordrhein-Westfalen aus Art. 30 und 83 GG dadurch verletzt hat, daß der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung Genehmigungen auf

BVerfGE 11, 6 (9):

Grund ehemals reichsrechtlicher Vorschriften auf dem Gebiet der überwachungsbedürftigen Anlagen erteilt hat. Die auf Grund von § 24 GewO erlassenen Vorschriften lauten wie folgt:

a) § 20 Abs. 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln vom 17. Dezember 1908 (RGBl. 1909 S. 3) i. d. F. vom 17. Dezember 1942 (RWMBl. 1942 S. 709):

"Die für die Genehmigung der Dampfkesselanlage gemäß § 24 der Gewerbeordnung zuständige Behörde kann Ausnahmen von den Bestimmungen der §§ 2 bis 19 und des § 21 für einzelne Kesselanlagen zulassen, wenn der Zweck der Gesetzesvorschrift, von der Befreiung erteilt wird, durch örtliche oder sonstige Verhältnisse als erfüllt gelten kann. Der Reichswirtschaftsminister kann entsprechende allgemeine Ausnahmen zulassen."

b) Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel vom 27. August 1936 (RGBl. I S. 706, 709):

"Niederdruckdampfkessel, die vom Reichswirtschaftsminister oder einer von diesem beauftragten Stelle typenmäßig zugelassen sind, unterliegen der Abnahme gemäß Abschnitt D nicht. Bei diesen Kesseln ist lediglich die Ordnungsmäßigkeit des Baues und der Ausrüstung des Kessels und seine Betriebssicherheit nach beiliegendem Muster in dreifacher Ausfertigung vor der Inbetriebnahme dem zuständigen Gewerbeaufsichtsamt von dem für die sachgemäße Aufstellung Verantwortlichen anzuzeigen ..."

c) § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Herstellung und die Anwendung von Kesselsteingegenmitteln, Kesselsteinlösemitteln und Kesselinnenanstrichmitteln vom 17. Dezember 1942 (RGBl. I S. 727):

"(1) Die Herstellung von Kesselsteingegenmitteln, Kesselsteinlösemitteln und Kesselinnenanstrichmitteln bedarf ... der Genehmigung durch den Reichswirtschaftsminister oder die von ihm bestimmten Stellen. Der Herstellung ist die Einfuhr gleichgesetzt."

Der Bundesminister für Arbeit nimmt die in den angeführten Vorschriften dem Reichswirtschaftsminister übertragenen Befugnisse für sich in Anspruch. Er hat auf eine schriftliche Anfrage des Arbeits- und Sozialministers des Landes Nordrhein- Westfalen

BVerfGE 11, 6 (10):

vom 28. Juli 1956 -- I/1 (III) 186/56 -- mit Schreiben vom 10. November 1956 -- III c/5656/56 -- eingegangen beim Arbeits- und Sozialminister des Landes Nordrhein-Westfalen am 14. November 1956 -- die Auffassung vertreten, daß die Befugnis zum Erlaß dieser Verwaltungsakte auf ihn übergegangen sei und hat angekündigt, daß er auch weiterhin über Anträge, die auf diesen Gebieten an ihn gerichtet würden, entscheiden werde. Er hat ferner erklärt, daß er nicht beabsichtige, eine Entscheidung der Bundesregierung gemäß Art. 129 Abs. 1 Satz 2 GG herbeizuführen, da die Rechtslage klar sei. Eine solche Entscheidung ist auch nicht ergangen. Dementsprechend hat der Bundesminister für Arbeit mit Erlaß vom 15. Februar 1957 auf Antrag der Firma Debro-Werk Paul de Bruyn KG in Düsseldorf- Oberkassel auf Grund des § 20 Abs. 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln für von dieser Firma unter bestimmten Typenbezeichnungen hergestellte anzeigende Kesselwasserstandsmesser eine Ausnahme bewilligt. Diese Ausnahmebewilligung ist im Bundesarbeitsblatt veröffentlicht und den Arbeitsministern der Länder unter dem 15. Februar 1957 mitgeteilt worden. Der Bundesminister für Arbeit hatte ferner schon am 7. September 1956 auf Antrag der Firma Bergfeld & Heider in Burscheid einen von ihr hergestellten Niederdruckdampfkessel aus Flußstahl nach Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel typenmäßig zugelassen. Diese Zulassung ist den Arbeitsministern der Länder mit Schreiben vom 2. April 1957 mitgeteilt worden.

Der Antragsteller ist der Meinung, daß die genannten Vorschriften als Bundesrecht fortgelten, daß aber die in ihnen dem Reichswirtschaftsminister eingeräumten Ermächtigungen zur Vornahme von Verwaltungsakten nach Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG nicht auf den Bundesminister für Arbeit, sondern auf die Arbeitsminister der Länder übergegangen seien. Nach der Regel der Art. 30 und 83 GG seien Bundesgesetze von den Ländern als eigene Angelegenheit auszuführen; die hier geregelte Materie gehöre nicht zu den Gegenständen der bundeseigenen Verwaltung

BVerfGE 11, 6 (11):

nach Art. 86 ff. GG. Der Bund habe dadurch, daß der Bundesminister für Arbeit gegenüber zwei in Nordrhein-Westfalen ansässigen Herstellern allgemeine Zulassungen ausgesprochen habe, Rechte des Landes Nordrhein-Westfalen aus Art. 30 und 83 GG verletzt. Außerdem habe er durch seine Ankündigung, er werde weiterhin über Anträge auf den Gebieten entscheiden, auf die sich die genannten Vorschriften beziehen, die Rechte des Landes gefährdet.

Die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen hat daher mit Schriftsatz vom 8. Mai 1957 -- beim Bundesverfassungsgericht eingegangen am 13. Mai 1957, geändert durch Schriftsatz vom 20. Januar 1960 -- den Antrag gestellt, das Bundesverfassungsgericht möge feststellen:

A. Es verstößt gegen Art. 30, 83 des Grundgesetzes, wenn der Bundesminister für Arbeit Entscheidungen auf Grund nachstehender Vorschriften trifft:

a) § 20 Abs. 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln vom 17. Dezember 1908 (RGBl. 1909 S. 3) i. d. F. vom 17. Dezember 1942 (RWMBl. S. 709);

b) Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel vom 27. August 1936 (RGBl. I S. 706, 709) i. d. F. vom 15. Dezember 1937 (MBlfW S. 217, 220), vom 24. Dezember 1937 (MBlfW S.298), vom 29. Juni 1939 (MBlfW S. 398), vom 11. Mai 1940 (RWMBl. S. 202) und vom 24. September 1941 (RWMBl. S. 318);

c) § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Herstellung und die Anwendung von Kesselsteingegenmitteln, Kesselsteinlösemitteln und Kesselinnenanstrichmitteln vom 17. Dezember 1942 (RGBl. I S. 727) i. d. F. vom 19. April 1944 (RGBl. I S. 114).

B. Durch den Erlaß folgender Entscheidungen hat der Bundesminister für Arbeit gegen Art. 30, 83 des Grundgesetzes verstoßen:

a) Entscheidung vom 15. Februar 1957 -- III c/8553/57 -- (Typenzulassung auf Grund der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln für die Firma Debro-Werk in Düsseldorf-Oberkassel) -- den Arbeitsministern der Länder bekanntgemacht mit Schreiben vom 15. Februar 1957 -- III c/8553/57 -;

BVerfGE 11, 6 (12):

b) Entscheidung vom 7. September 1956 -- III c/8526/56 -- (Typenzulassung auf Grund der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel für die Firma Bergfeld & Heider in Burscheid) -- den Arbeitsministern der Länder bekanntgemacht mit Schreiben vom 2. April 1957 -- III c/8711/57-(veröffentlicht im Bundesarbeitsblatt Teil "Arbeitsschutz" 1957 Heft 3 S. 41).

Die Bundesregierung hat beantragt, den Antrag als unbegründet zurückzuweisen.

Sie ist der Auffassung, daß der Grundsatz der Art. 30 und 83 GG im vorliegenden Fall eine Ausnahme erleide, da hier das Grundgesetz stillschweigend etwas anderes zulasse. In allen hier in Frage kommenden Fällen fehle es für eine Behörde des Herstellungslandes an dem für die örtliche Zuständigkeit erforderlichen Anknüpfungspunkt. Die in § 20 Abs. 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen vorgesehenen allgemeinen Ausnahmen würden zwar in der Praxis auf Antrag des Herstellers ausgesprochen. Inhalt der Ausnahmezulassung sei jedoch nicht die Anerkennung einer ordnungsgemäßen Herstellung des Kessels. Der Produktionsvorgang im Betrieb des Herstellers sei keinen Beschränkungen unterworfen. Erlaubnisbedürftig sei vielmehr nach § 1 der Verordnung über die Erlaubnis zur Errichtung und zum Betrieb von Dampfkesselanlagen vom 20. Dezember 1954 (BGBl. I S.440) lediglich die Errichtung und der Betrieb von Dampfkesselanlagen. Rechtliche Auswirkungen habe die Zulassung nur für den, der die Anlage in Betrieb nimmt. Auch die typenmäßige Zulassung von Niederdruckdampfkesseln gemäß Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel sei rechtlich bedeutsam nur für den Betreiber. Die Zulassung von Kesselsteingegenmitteln und -lösemitteln und von Kesselinnenanstrichmitteln betreffe nicht die Herstellung, sondern die Verwendung dieser Mittel. Deshalb bleibe, wenn man die einschlägigen Vorschriften überhaupt durchführen wolle, rechtlich nur der Weg, daß die notwendigen -- überregionalen -- Verwaltungsakte durch den Bund erlassen werden. Die Ermächtigungen in den im Antrag genannten Rechtsvorschriften seien daher auf den Bundes

BVerfGE 11, 6 (13):

minister für Arbeit als die nach Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG nunmehr sachlich zuständige Stelle übergegangen.

Auf seiten des Antragstellers sind der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg, die Bayerische Staatsregierung und die Niedersächsische Landesregierung dem Verfahren beigetreten. Sämtliche Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

B. -- I.

Der Antrag ist zulässig.

Zwischen der Regierung des Landes Nordrhein-Westfalen und der Bundesregierung besteht eine Meinungsverschiedenheit über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder, die sich aus dem Grundgesetz ergeben. Über solche Meinungsverschiedenheiten entscheidet das Bundesverfassungsgericht (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, § 13 Nr. 7 BVerfGG).

Nach Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG geht eine Ermächtigung zur Vornahme von Verwaltungsakten, die in Rechtsvorschriften enthalten ist, die als Bundesrecht fortgelten, auf die nunmehr nach dem Grundgesetz sachlich zuständigen Stellen über. Art. 129 Abs. 1 Satz 2 GG bestimmt, daß in Zweifelsfällen die Bundesregierung im Einvernehmen mit dem Bundesrat entscheidet. Diese Bestimmung schließt jedoch eine Anrufung des Bundesverfassungsgerichts nicht aus. Das muß jedenfalls dann gelten, wenn, wie hier, eine Entscheidung der Bundesregierung überhaupt nicht ergangen ist. Da sowohl das Land Nordrhein- Westfalen wie der Bund die in den hier zur Erörterung stehenden Vorschriften dem Reichswirtschaftsminister übertragenen Befugnisse für sich in Anspruch nehmen, besteht hier eine Meinungsverschiedenheit über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG).

Das Verhältnis von Bund und Ländern kann im Bundesstaat rechtlich nicht im Ungewissen bleiben. Für diesen Bereich hat das Grundgesetz in Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 und 4 die Verfassungsgerichtsbarkeit so ausgestaltet, daß für alle ihrer Natur nach einer

BVerfGE 11, 6 (14):

Rechtsentscheidung zugänglichen Meinungsverschiedenheiten zwischen Bund und Ländern der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht eröffnet ist. Diese Lückenlosigkeit des verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes wird unterstrichen durch die Bestimmung in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG, die eine Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts auch für alle "anderen" -- d. h. nicht unter Nr. 3 fallenden -- öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten zwischen Bund und Ländern begründet, soweit nicht ein anderer Rechtsweg gegeben ist (BVerfGE 3, 267 [279]; 4, 250 [267]; vgl. auch BVerfGE 4,375 [377]). Dieser Regelung würde es widersprechen, wenn die Bundesregierung nach ihrem Ermessen durch Unterlassen einer Entscheidung nach Art. 129 Abs. l Satz 2 GG ein Land daran hindern könnte, Zweifel über die sachlich nunmehr zuständige Stelle durch eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts klären zu lassen. Es besteht auch nicht die Gefahr eines Widerspruchs zwischen einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts und einer nachfolgenden Entscheidung der Bundesregierung: Nachdem das Bundesverfassungsgericht entschieden hat, fehlen die Voraussetzungen für eine Entscheidung der Bundesregierung, da dann kein Zweifelsfall mehr vorliegt.

II.

Der Antrag ist auch begründet.

Die Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln in der Fassung der Anordnung vom 17. Dezember 1942 (RWMBl. S. 709), Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel vom 27. August 1936 (RGBl. I S. 706) sowie die Verordnung über die Herstellung und Anwendung von Kesselsteingegenmitteln vom 17. Dezember 1942 (RGBl. I S. 727) dienen dem Schutz der Allgemeinheit und der Arbeitnehmer, gehören also zur Materie des Wirtschaftsrechts und des Arbeitsschutzes. Sie sind nach Art. 125 Nr. 1 GG i.V.m. Art. 74 Nr. 11 und 12 GG Bundesrecht geworden. Nach § 3 der Verordnung über die Erlaubnis zur Errichtung und zum Betrieb von Dampfkesselanlagen vom 20. Dezember 1954 (BGBl. I S. 440)

BVerfGE 11, 6 (15):

sind diese Bestimmungen auch nach der Neufassung des § 24 GewO durch das Gesetz zur Änderung der Titel I bis IV, VII bis X der Gewerbeordnung vom 29. September 1953 (BGBl. I S. 1459) in Kraft geblieben.

Die Befugnis, Genehmigungen auf Grund der genannten Vorschriften zu treffen, ist nach Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. Art. 30 und 83 GG auf die Länder übergegangen.

1. Nach Art. 30 GG ist die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt. Art. 83 GG bestimmt, daß die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zuläßt. Unter Ausführung von Bundesgesetzen ist die verwaltungsmäßige Ausführung zu verstehen. In diesem Bereich spricht eine Vermutung für die Landeszuständigkeit.

2. Die Maßnahmen, zu denen die im Antrag aufgeführten Rechtsvorschriften ermächtigen, sind Verwaltungsakte, nicht Rechtsverordnungen.

a) § 20 Abs. 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen über die Anlegung von Landdampfkesseln gibt der für die Genehmigung der Dampfkesselanlage zuständigen Behörde das Recht, Ausnahmen für einzelne Kesselanlagen zuzulassen. Der Reichswirtschaftsminister konnte entsprechende "allgemeine Ausnahmen" zulassen. Die "allgemeinen Ausnahmen" stehen also im Gegensatz zu den Ausnahmen, die "für einzelne Kesselanlagen" zugelassen werden. Der Bundesminister für Arbeit macht von der dem Reichswirtschaftsminister übertragenen Befugnis, allgemeine Ausnahmen zuzulassen, in der Weise Gebrauch, daß er auf Antrag eines Herstellers für von diesem hergestellte, typenmäßig gekennzeichnete Kessel und Kesseleinrichtungen Ausnahmen von den Vorschriften der §§ 2 bis 19 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen zuläßt. Der Sinn dieser Zulassung von "allgemeinen Ausnahmen" für bestimmte typenmäßig gekennzeichnete Kessel und Kesseleinrichtungen eines bestimmten Herstellers ist, daß sie die für die Inbetriebsetzung der einzelnen Anlage vom

BVerfGE 11, 6 (16):

Betreiber bei der zuständigen Behörde einzuholende Einzelgenehmigung überflüssig macht. Die Zulassung einer Ausnahme für typenmäßig gekennzeichnete Kessel und Kesseleinrichtungen ersetzt also eine unbestimmte Zahl von Einzelgenehmigungen.

Die allgemeine Ausnahme in Form der Typenzulassung nach § 20 Abs. 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen ist also von unmittelbarer rechtlicher Bedeutung nur für den jeweiligen Betreiber einer solchen Anlage, dessen Person im Augenblick der Genehmigung der allgemeinen Ausnahme noch gar nicht feststeht. Obwohl in der Praxis der Antrag auf Genehmigung der allgemeinen Ausnahme vom Hersteller gestellt wird und der daraufhin ergehende Bescheid an ihn gerichtet ist, braucht der Hersteller diese Genehmigung nicht; er kann Kessel und Kesseleinrichtungen ohne sie herstellen, er hat nur möglicherweise Schwierigkeiten bei ihrem Absatz. Diese Umstände könnten dafür sprechen, die Typenzulassung nach § 20 Abs. 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen als Rechtsverordnung zu qualifizieren. Aber eine solche Einordnung der Typenzulassung würde ihr Wesen und ihren Zweck verkennen.

Der Fall liegt ähnlich wie bei der Zulassung von Kraftfahrzeugen zum Straßenverkehr. Nach § 18 Abs. 1 der Straßenverkehrszulassungsordnung (StVZO) vom 13. November 1937 (RGBl. I S.1215) i. d. F. der Bekanntmachung vom 29. März 1956 (BGBl. I S. 271, ber. S. 510) dürfen Kraftfahrzeuge auf öffentlichen Straßen nur in Betrieb gesetzt werden, wenn sie durch Erteilung einer Betriebserlaubnis und durch Zuteilung eines amtlichen Kennzeichens von der Verwaltungsbehörde zum Verkehr zugelassen sind. Nach § 20 Abs. 1 StVZO kann für reihenweise gefertigte Fahrzeuge die Betriebserlaubnis dem Hersteller nach einer auf seine Kosten vorgenommenen Prüfung allgemein (durch Typschein) durch das Kraftfahrt-Bundesamt erteilt werden. Nur dann, wenn ein Fahrzeug nicht zu einem genehmigten Fahrzeugtyp gehört, hat der Hersteller nach § 21 StVZO die Betriebserlaubnis bei der Verwaltungsbehörde zu beantragen. Sowohl bei der Typenzulassung des § 20 Abs. 1 StVZO wie bei der Typenzulas

BVerfGE 11, 6 (17):

sung auf Grund des § 20 Abs. 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen handelt es sich um eine allgemeine Erlaubnis, die eine Parallele zur sogenannten Allgemeinverfügung bildet. Der Hoheitsakt enthält keinen an die Allgemeinheit gerichteten Rechtssatz, sondern eine Erlaubnis, die sich auf ein bestimmtes Objekt bezieht und zu Händen des Herstellers an eine im Augenblick nicht feststellbare Zahl von Personen erteilt wird, die aber als künftige Betreiber des Kessels einen umgrenzten Personenkreis bilden. Die allgemeine Ausnahme in Form der Typenzulassung nach § 20 Abs. 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen ist also Verwaltungsakt, nicht Rechtsverordnung.

b) Dasselbe muß für die nach Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel vom 27. August 1936 gelten.

c) Die Genehmigung nach der Verordnung vom 17. Dezember 1942 ist schon deswegen Verwaltungsakt, nicht Normsetzung, weil sie sich auf die Herstellung oder die Einfuhr eines bestimmten Kesselsteingegenmittels oder -lösemittels oder Kesselinnenanstrichmittels bezieht.

3. Nach Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. Art. 30 und 83 GG steht also die Befugnis zur Erteilung von allgemeinen Genehmigungen auf Grund der genannten Vorschriften den Ländern und nicht dem Bund zu, es sei denn, daß das Grundgesetz im vorliegenden Fall etwas anderes bestimmen oder zulassen würde.

Da kein Fall der Art. 86 ff. GG vorliegt, könnte es sich also nur darum handeln, ob das Grundgesetz "stillschweigend" etwas anderes zuläßt. Daß das Grundgesetz den Bund stillschweigend ermächtigt, Verwaltungsakte auf Gebieten zu erlassen, die nicht zur bundeseigenen Verwaltung nach Art. 86 ff. gehören, kann nur im Ausnahmefall angenommen werden. Es sind Gesetze denkbar, deren Zweck durch das Verwaltungshandeln eines Landes überhaupt nicht erreicht werden kann. Grundsätzlich ist davon auszugehen, daß das Grundgesetz bei der in Art. 30 und 83 ff. getroffenen Regelung eine reibungslose und vollständige "Ausführung" der Bundesgesetze unterstellt. Nur dann, wenn diese vollständige Ausführung durch Landesverwaltung nicht erreicht

BVerfGE 11, 6 (18):

werden kann, könnte man annehmen, daß das Grundgesetz stillschweigend eine andere Regelung zuläßt, nämlich die, daß die Ausführung dem Bund übertragen ist. Der Umstand, daß im Einzelfall eine Ausführung durch den Bund zweckmäßiger wäre, kann nicht als Argument dafür dienen, daß das Grundgesetz stillschweigend etwas anderes zuläßt.

Die Übertragung der verwaltungsmäßigen Ausführung von Bundesgesetzen -- hier der §§ 24 ff. der Gewerbeordnung und der dazu ergangenen Rechtsverordnungen -- auf die Länder führt nur dann zu sinnvollen Ergebnissen, wenn trotz getrennten Ländervollzugs eine im wesentlichen einheitliche Verwaltungspraxis gewährleistet ist. Denn das Grundgesetz gibt dem Bund die Befugnis zur -- ausschließlichen und konkurrierenden -- Gesetzgebung auf den Gebieten, auf denen eine einheitliche Regelung von besonderer Bedeutung ist. Die einheitliche Geltung von Rechtsvorschriften im Bundesgebiet darf nicht dadurch illusorisch gemacht werden, daß ihre Ausführung von Land zu Land erhebliche Verschiedenheiten aufweist. Im Bereich des hier allein in Frage kommenden Art. 84 GG soll vor allem der Erlaß von allgemeinen Verwaltungsvorschriften eine einheitliche Ausführung gewährleisten (Art. 84 Abs. 2 GG). Ob die Bundesregierung allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen will, steht grundsätzlich in ihrem freien Ermessen. Sie kann aber nicht die Befugnis zum Vollzug von Bundesgesetzen, die sich nicht auf Gegenstände der bundeseigenen Verwaltung beziehen, für sich in Anspruch nehmen mit der Behauptung, daß ein Vollzug durch die Länder zu keiner einheitlichen Verwaltungspraxis führe, ohne daß sie zumindest zuvor versucht hat, eine solche einheitliche Verwaltungspraxis durch den Erlaß allgemeiner Verwaltungsvorschriften herbeizuführen.

Es kommt also darauf an, ob in den hier erörterten Fällen eine ordnungsmäßige "Ausführung" von Bundesgesetzen, insbesondere eine einheitliche Verwaltungspraxis im Rahmen des Art. 84 GG durch die Länder möglich ist, oder ob dies nur dann gewährleistet ist, wenn ein Bundesminister unmittelbar die erforderlichen Verwaltungsakte erläßt.

BVerfGE 11, 6 (19):

a) Der Antragsgegner behauptet, es fehle in diesen Fällen jeder örtliche Anknüpfungspunkt für die Begründung der Befugnis eines bestimmten Landes zur Erteilung der Genehmigungen. Bei den Dampfkesseln sei der Betrieb genehmigungspflichtig; eine Typenzulassung durch das Land, in dem der Herstellungsbetrieb gelegen ist, habe keine rechtliche Wirkung für den Betreiber in einem anderen Land. Bei Kesselsteingegenmitteln etc. sei die Verwendung genehmigungspflichtig. Diese Pflicht zur Genehmigung der Verwendung könne nicht wirksam dadurch ersetzt werden, daß die oberste Landesbehörde einem im Land befindlichen Hersteller oder Einführer diese Genehmigung erteile.

Ob dies richtig ist, hängt von der Beantwortung der Frage ab, wie weit sich der Geltungsbereich von Verwaltungsakten eines Landes erstreckt.

Ein Land ist in seiner Verwaltungshoheit grundsätzlich auf sein eigenes Gebiet beschränkt. Es liegt aber im Wesen des landeseigenen Vollzugs von Bundesgesetzen, daß der zum Vollzug eines Bundesgesetzes ergangene Verwaltungsakt eines Landes grundsätzlich im ganzen Bundesgebiet Geltung hat.

b) Die allgemeinen Ausnahmen, die der Reichswirtschaftsminister nach § 20 Abs. 2 Satz 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen für Dampfkessel erlassen konnte, betreffen die Genehmigung von Ausnahmen für bestimmte, typenmäßig gekennzeichnete Kesselfabrikate und Kesselausrüstungen. Diese Genehmigung wird dem Hersteller gegenüber ausgesprochen, und ihr Sinn ist, wie oben ausgeführt, der, jeden Betreiber einer solchen typenmäßig zugelassenen Anlage der Pflicht zu entheben, um eine Einzelbefreiung speziell für seine Kesselanlage nachzusuchen. Wenn also statt des Reichswirtschaftsministers nach Art. 129 Abs. 1 Satz 1 GG heute der für den Herstellungsbetrieb zuständige Landesminister die allgemeine Ausnahmegenehmigung erteilen würde, so könnte nach dem oben dargelegten Grundsatz jeder Unternehmer in jedem anderen Land der Bundesrepublik eine solche Anlage betreiben, ohne daß er nochmals eine Genehmigung bei der für ihn zustäsndigen Behörde einholen müßte. Es ist

BVerfGE 11, 6 (20):

also nicht notwendig, die "Ausführung" der genannten Vorschriften dem Bundesminister für Arbeit zu übertragen, um den Gesetzeszweck zu erreichen, da ein entsprechendes Tätigwerden des zuständigen Landesministers genau dieselbe Wirkung hat. Im übrigen hat für einzelne Kesselanlagen schon immer eine gewisse Freizügigkeit gegolten: Dampfkessel, die in einem Land am Verfertigungsort von einem hiermit beauftragten Beamten oder staatlich ermächtigten Sachverständigen nach § 12 Abs. 2 und 3 und § 14 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen geprüft und der Vorschrift des § 12 entsprechend an den Nieten des Fabrikschildes abgestempelt worden sind, unterliegen, wenn sie im ganzen nach ihrem Aufstellungs- und Betriebsort transportiert werden, keiner weiteren Bauprüfung und Wasserdruckprobe, auch wenn der Betriebsort in einem anderen Land liegt. Die Bescheinigungen der in den einzelnen Ländern nach § 2 Abs. 1 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen ermächtigten Sachverständigen werden von allen Ländern anerkannt (Landmann/Rohmer/Eyermann/Fröhler, Kommentar zur Gewerbeordnung, 11. Aufl. 1. Band Anm. 7 b zu § 24 auf S. 307).

Dasselbe gilt für die typenmäßige Zulassung von Niederdruckdampfkesseln nach Buchstabe E der Vorschriften für Niederdruckdampfkessel.

Nach § 1 der Verordnung über die Herstellung und Anwendung von Kesselsteingegenmitteln etc. vom 17. Dezember 1942 bedarf schon die Herstellung und die Einfuhr -- nicht erst die Verwendung -- der Genehmigung. Auch hier erzeugt die dem Hersteller oder Einführer von einem Landesminister erteilte Genehmigung Wirkungen im ganzen Geltungsbereich der Vorschrift, also im ganzen Bundesgebiet.

c) Eine einheitliche Verwaltungspraxis ist gewährleistet, auch wenn die Entscheidungen auf Grund der genannten Vorschriften durch Landesbehörden getroffen werden. Wie eine Rückfrage des Gerichts bei den Beteiligten ergeben hat, würden die obersten Landesbehörden, ihre Zuständigkeit auf den genannten Gebieten vorausgesetzt, die selben überregional und unparteiisch zusam

BVerfGE 11, 6 (21):

mengesetzten Sachverständigengremien zur Mitwirkung heranziehen, deren sich jetzt der Bundesminister für Arbeit bei seinen Genehmigungen bedient. Es sind dies der Deutsche Dampfkessel und Druckgefäßausschuß, die Technischen Überwachungsvereine, die Vereinigung der Technischen Überwachungsvereine und die von diesen unterhaltenen Laboratorien.

Der Deutsche Dampfkessel- und Druckgefäßausschuß ist ein technischer Ausschuß im Sinne von § 24 Abs. 4 GewO. Er setzt sich zusammen aus je einem Vertreter der Bundesministerien für Arbeit, für Wirtschaft und für Verkehr, aus sechs Vertretern der Ministerien der Länder, je einem Vertreter der Bundesbahn, der Technischen Überwachungsvereine, der Berufsgenossenschaften, des Vereins Deutscher Ingenieure, ferner aus fünfzehn Vertretern der Verbände des Dampfkesselwesens und aus zwei Vertretern der Wissenschaft.

Die Technischen Überwachungsvereine sind eingetragene Vereine. Sie sind die Sachverständigen des § 24 c Abs. 1 GewO, die in technischen Überwachungsorganisationen zusammenzufassen sind.

Da Genehmigungen durch Landesbehörden im vorliegenden Fall Rechtswirkungen für den gesamten Bereich des Bundesgebietes erzeugen würden, und da weiterhin eine einheitliche Verwaltungspraxis der Länder durch die Einschaltung überregionaler Sachverständigengremien hinreichend gesichert werden kann, darf nicht angenommen werden, daß das Grundgesetz hier etwas anderes zuläßt als die Ausführung dieser bundesrechtlichen Vorschriften durch die Länder als eigene Angelegenheit.

Die in den Vorschriften enthaltenen Ermächtigungen zur Vornahme von Verwaltungsakten sind daher auf die Länder übergegangen und können nicht vom Bund in Anspruch genommen werden.

d) Dieses Ergebnis wird durch die geschichtliche Entwicklung bestätigt. Nach § 20 Abs. 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen in der Fassung von 1908 waren die Zentralbehörden der einzelnen Bundesstaaten befugt, in einzelnen Fällen und für einzelne Kesselarten von der Beachtung der Bestimmungen der

BVerfGE 11, 6 (22):

§§ 2-19 und des § 21 zu entbinden. § 20 Abs. 2 der Allgemeinen polizeilichen Bestimmungen war in dieser Fassung bis 1934 in Geltung, und die obersten Landesbehörden haben auch tatsächlich bis zu diesem Zeitpunkt von dieser Ermächtigung durch Typenzulassungen Gebrauch gemacht. Erst die Verordnung über die Anlegung von Dampfkesseln vom 23. Februar 1934 (RGBl. I S. 126) änderte den § 20 Abs. 2 und gab ihm folgende Fassung:

"Die obersten Landesbehörden oder die von ihnen ermächtigten Behörden sind befugt, Ausnahmen von den Bestimmungen der §§ 2- 19 und des § 21 in einzelnen Fällen und für einzelne Kesselarten zu gewähren.

Die gleiche Befugnis steht dem Reichsarbeitsminister zu, wenn es sich um Ausnahmen handelt, die allgemein für die in Frage kommenden Kesselarten gelten sollen.

Die Ausführungsbestimmungen hierzu erläßt der Reichsarbeitsminister nach Benehmen mit den Landesregierungen."

Die Befugnis eines Reichsministers, nämlich des Reichsarbeitsministers, ist also erst von der Gesetzgebung des Dritten Reiches geschaffen worden. Immerhin ist bemerkenswert, daß auch noch in der Verordnung vom Jahre 1934 die gleichzeitige Befugnis der obersten Landesbehörden zur Typenzulassung beibehalten worden ist; sie ist erst in den späteren Fassungen des § 20 Abs. 2 gestrichen worden. Wenn aber die obersten Landesbehörden unter der Herrschaft der wesentlich weniger föderalistisch ausgeprägten Weimarer Verfassung die Befugnis zur Erteilung von Ausnahmegenehmigungen im Weg der Typenzulassung hatten, so ist nicht einzusehen, warum diese Befugnis heute auf den Bundesminister für Arbeit übergegangen sein soll, nur deswegen, weil die Gesetzgebung des Dritten Reiches diese Befugnis dem Reichsarbeitsminister und schließlich dem Reichswirtschaftsminister übertragen hatte.

Die Vorschriften über Niederdruckdampfkessel sind mit der Verordnung vom 27. August 1936 erstmalig erlassen worden. Auch die Bestimmungen über Kesselsteingegenmittel aus dem Jahre 1942 haben keine Vorgänger in der Weimarer Zeit gehabt.