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BVerfG, 28.01.1998 - 2 BvF 3/92-1

Administration — Sat, 07 Mar 2026 19:07:44 +0000

Daten

Fall:

Bundesgrenzschutz

Fundstellen:

BVerfGE 97, 198; NVwZ 1998, 495

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

28.01.1998

Aktenzeichen:

2 BvF 3/92-1

Entscheidungstyp:

Beschluss

Richter:

Limbach, Graßhof, Kruis, Kirchhof, Winter, Sommer, Jentsch, Hassemer

Leitsätze

Der Bundesgesetzgeber darf dem Bundesgrenzschutz über die in Art. 87 Abs. 1 Satz 2, 35 Abs. 2 und 3, 91 Abs. 1 und 2 und 115f Abs. 1 Nr. 1 GG genannten polizeilichen Aufgaben hinaus eine weitere Verwaltungsaufgabe zuweisen, wenn er sich für deren Wahrnehmung auf eine Kompetenz des Grundgesetzes stützen kann, die Aufgabe von Verfassungs wegen nicht einem bestimmten Verwaltungsträger vorbehalten ist und die Zuweisung der neuen Aufgabe das Gepräge des Bundesgrenzschutzes als einer Sonderpolizei zur Sicherung der Grenzen des Bundes und zur Abwehr bestimmter, das Gebiet oder die Kräfte eines Landes überschreitender Gefahrenlagen wahrt.
Der Bundesgrenzschutz darf nicht zu einer allgemeinen, mit den Landespolizeien konkurrierenden Bundespolizei ausgebaut werden und damit sein Gepräge als Polizei mit begrenzten Aufgaben verlieren.
Die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz des Bundes für die Bundeseisenbahnen gemäß Art. 73 Nr. 6, 87 Abs. 1 Satz 1 GG a.F. und für die Eisenbahnverkehrsverwaltung der Eisenbahnen des Bundes gemäß Art. 73 Nr. 6a, 87e Abs. 1 Satz 1 GG schließt die Wahrnehmung der Aufgaben mit ein, die herkömmlich der ehemaligen Bahnpolizei und dem Fahndungsdienst der Deutschen Bundesbahn zukommen.
Die Kompetenz des Bundes nach Art. 87d Abs. 2 GG, bundeseigene Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung gemäß Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG den Ländern als Auftragsangelegenheiten zu übertragen, umfaßt auch die Befugnis, die übertragenen Aufgaben ganz oder teilweise zurückzunehmen.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 97, 198

Paginierung:

BVerfGE 97, 198 (198):

1. Der Bundesgesetzgeber darf dem Bundesgrenzschutz über die in Art. 87 Abs. 1 Satz 2, 35 Abs. 2 und 3, 91 Abs. 1 und 2 und 115f Abs. 1 Nr. 1 GG genannten polizeilichen Aufgaben hinaus eine weitere Verwaltungsaufgabe zuweisen, wenn er sich für deren Wahrnehmung auf eine Kompetenz des Grundgesetzes stützen kann, die Aufgabe von Verfassungs wegen nicht einem bestimmten Verwaltungsträger vorbehalten ist und die Zuweisung der neuen Aufgabe das Gepräge des Bundesgrenzschutzes als einer Sonderpolizei zur Sicherung der Grenzen des Bundes und zur Abwehr bestimmter, das Gebiet oder die Kräfte eines Landes überschreitender Gefahrenlagen wahrt.

2. Der Bundesgrenzschutz darf nicht zu einer allgemeinen, mit den Landespolizeien konkurrierenden Bundespolizei ausgebaut werden und damit sein Gepräge als Polizei mit begrenzten Aufgaben verlieren.

3. Die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz des Bundes für die Bundeseisenbahnen gemäß Art. 73 Nr. 6, 87 Abs. 1 Satz 1 GG a.F. und für die Eisenbahnverkehrsverwaltung der Eisenbahnen des Bundes gemäß Art. 73 Nr. 6a, 87e Abs. 1 Satz 1 GG schließt die Wahrnehmung der Aufgaben mit ein, die herkömmlich der ehemaligen Bahnpolizei und dem Fahndungsdienst der Deutschen Bundesbahn zukommen.

4. Die Kompetenz des Bundes nach Art. 87d Abs. 2 GG, bundeseigene Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung gemäß Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG den Ländern als Auftragsangelegenheiten zu übertragen, umfaßt auch die Befugnis, die übertragenen Aufgaben ganz oder teilweise zurückzunehmen.
Beschluß

des Zweiten Senats vom 28. Januar 1998

-- 2 BvF 3/92 --

in dem Verfahren über den Antrag festzustellen, daß 1. ... des Bundesgrenzschutzgesetzes, 2. ... des Luftverkehrsgesetzes, 3. ...

BVerfGE 97, 198 (199):

Bundesgrenzschutz ... mit dem Grundgesetz unvereinbar sind -- Antragstellerin: Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Mannesmannufer 1a, Düsseldorf -- Bevollmächtigter: Prof. Dr. Hans-Jürgen Papier, Mitterfeld 5a, Tutzing --.

Entscheidungsformel:

1. Die Bestimmungen des § 1 Nummer 3 Buchstabe l und des § 2a Absatz 1 und Absatz 3 des Bundesgrenzschutzgesetzes vom 18. August 1972 (Bundesgesetzblatt I Seite 1834) in der Fassung des Gesetzes zur Übertragung der Aufgaben der Bahnpolizei und der Luftsicherheit auf den Bundesgrenzschutz vom 23. Januar 1992 (Bundesgesetzblatt I Seite 178) waren mit dem Grundgesetz vereinbar.

2. Die Bestimmungen der §§ 3, 4 und des § 12 Absatz 1 Satz 1 Halbsatz 1 Nummer 5 des Bundesgrenzschutzgesetzes in der Fassung des Artikel 1 des Gesetzes zur Neuregelung der Vorschriften über den Bundesgrenzschutz (Bundesgrenzschutzneuregelungsgesetz - BGSNeuRegG) vom 19. Oktober 1994 (Bundesgesetzblatt I Seite 2978) einschließlich der Worte "oder der Verdacht eines Verbrechens nach § 315 Absatz 3 Nummer 1 des Strafgesetzbuches" in Halbsatz 2 derselben Vorschrift sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

3. Die Bestimmung des § 31 Absatz 2 Nummer 19 des Luftverkehrsgesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Übertragung der Aufgaben der Bahnpolizei und der Luftsicherheit auf den Bundesgrenzschutz vom 23. Januar 1992 (Bundesgesetzblatt I Seite 178) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe:

Das Normenkontrollverfahren betrifft die Frage, ob und inwieweit das Grundgesetz es zuläßt, Aufgaben der Bahnpolizei und der Sicherung der Flughäfen dem Bundesgrenzschutz zu übertragen.

BVerfGE 97, 198 (200):

1. Seit dem 1. April 1992 nimmt der Bundesgrenzschutz die Aufgaben der Bahnpolizei und des Fahndungsdienstes der Deutschen Bundesbahn sowie des Schutzes der Flughäfen vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs wahr. Dies beruht auf dem "Gesetz zur Übertragung der Aufgaben der Bahnpolizei und der Luftsicherheit auf den Bundesgrenzschutz" vom 23. Januar 1992 (BGBl. I S. 178 - im folgenden: "Aufgabenübertragungsgesetz"); es ergänzt durch Art. 1 das Bundesgrenzschutzgesetz vom 18. August 1972 (BGBl. I S. 1834 - im folgenden: "BGSG 1972"), ändert durch Art. 2 das Luftverkehrsgesetz (LuftVG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Januar 1981 (BGBl. I S. 61) und paßt durch Art. 3 die Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung (EBO) vom 8. Mai 1967 (BGBl. II S. 1563) der Aufgabenübertragung an.

Nach der Gesetzesbegründung der Bundesregierung verfolgt das Aufgabenübertragungsgesetz das Ziel, die polizeiliche Sicherung von Bahnanlagen und Flughäfen im Bundesgebiet zu vereinheitlichen und damit die innere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland zu stärken. Weiterhin werde die Attraktivität einer vollzugspolizeilichen Laufbahn bei den Bundesgrenzschutzbehörden - insbesondere im Vergleich zur Landespolizei - durch die Einrichtung zweier neuer einzeldienstlicher Aufgabenzweige verbessert. Schließlich entlaste die Aufgabenübertragung die Deutsche Bundesbahn in finanzieller Hinsicht und ermögliche es ihr, sich auf ihre wirtschaftlichen Aufgaben als Verkehrsbetrieb zu konzentrieren (vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, BTDrucks 12/1091, S. 6 f.).

Die für das Verfahren bedeutsamen Vorschriften des BGSG 1972 in der Fassung des Aufgabenübertragungsgesetzes lauten:

§ 1

Allgemeines

Dem Bundesgrenzschutz obliegen

...

3. die Aufgaben, die ihm durch

a) ... k)

BVerfGE 97, 198 (201):

l) § 31 Abs. 2 Nr. 19 des Luftverkehrsgesetzes, soweit die dort genannten Aufgaben in bundeseigener Verwaltung ausgeführt werden,

zugewiesen sind,

...

§ 2a

Bahnpolizeiliche Aufgaben

(1) Der Bundesgrenzschutz hat die Aufgabe, auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Bundeseisenbahnen Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren, die

1. den Benutzern, den Anlagen oder dem Betrieb der Bahn drohen oder

2. beim Betrieb der Bahn entstehen oder von den Bahnanlagen ausgehen.

(2) Der Bundesgrenzschutz nimmt die bahnpolizeilichen Aufgaben mit Kräften des Einzeldienstes wahr. Erfordert die Abwehr einer Gefahr den Einsatz geschlossener Verbände oder Einheiten des Bundesgrenzschutzes, trifft er die erforderlichen Maßnahmen im Benehmen mit der Polizei des Landes.

(3) Der Bundesgrenzschutz nimmt die polizeilichen Aufgaben auf dem Gebiet der Strafverfolgung (§§ 161, 163 der Strafprozeßordnung) wahr, soweit der Verdacht eines Vergehens (§ 12 Abs. 2 des Strafgesetzbuches) besteht, das

1. auf dem Gebiet der Bahnanlagen begangen worden ist und

2. gegen die Sicherheit eines Benutzers, der Anlagen oder des Betriebes der Bahn gerichtet ist oder das Vermögen der Bahn oder ihr anvertrautes Vermögen betrifft.

Der Bundesminister des Innern trifft nähere Bestimmungen über die unter Satz 1 fallenden Straftaten durch Rechtsverordnung im Einvernehmen mit dem Bundesminister der Justiz und mit Zustimmung des Bundesrates.

(4) Sind Ermittlungshandlungen außerhalb des Gebietes der Bahnanlagen erforderlich, trifft der Bundesgrenzschutz seine Maßnahmen im Benehmen mit der Polizei des Landes. Die Befugnisse der Staatsanwaltschaft nach § 161 der Strafprozeßordnung bleiben unberührt.

(5) Die Zuständigkeit der Polizei des Landes auf dem Gebiet der Bahnanlagen bleibt unberührt.

Das Aufgabenübertragungsgesetz ergänzt ferner § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG um die Sätze 2 und 3; es ermöglicht dem Bund, die den Ländern zur Auftragsverwaltung zugewiesenen Aufgaben der Sicherung des Luftverkehrs auf den Flughäfen auf Antrag eines Landes insoweit zurückzunehmen. Die Vorschrift lautet in der Fassung des Aufgabenübertragungsgesetzes:

BVerfGE 97, 198 (202):

Die Länder führen nachstehende Aufgaben dieses Gesetzes im Auftrage des Bundes aus:

1. ... 18.

19. den Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs (§§ 29c, 29d). Auf Antrag eines Landes kann der Bund diese Aufgaben in bundeseigener Verwaltung ausführen. In diesem Fall werden die Aufgaben von der vom Bundesminister des Innern bestimmten Bundesgrenzschutzbehörde wahrgenommen; § 29c Abs. 1 Satz 3 bleibt unberührt.

2. Durch das am 1. November 1994 in Kraft getretene Gesetz zur Neuregelung der Vorschriften über den Bundesgrenzschutz (Bundesgrenzschutzneuregelungsgesetz - BGSNeuRegG) vom 19. Oktober 1994 (BGBl. I S. 2978) wurde das Gesetz über den Bundesgrenzschutz neu gefaßt (im folgenden: "BGSG 1994"). Dabei ist der durch das Aufgabenübertragungsgesetz bewirkte Rechtszustand übernommen und - was die Aufgaben des Bundesgrenzschutzes betrifft - erweitert worden; der Bundesgrenzschutz nimmt als Bahnpolizei polizeiliche Aufgaben auch auf dem Gebiet der Strafverfolgung (§§ 161, 163 StPO) wahr, soweit der Verdacht eines Verbrechens nach § 315 Abs. 3 Nr. 1 StGB besteht, das auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes begangen wurde (§ 12 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 BGSG 1994). Die für das Verfahren bedeutsamen Vorschriften des BGSG 1994 lauten:

§ 3

Bahnpolizei

Der Bundesgrenzschutz hat die Aufgabe, auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren, die

1. den Benutzern, den Anlagen oder dem Betrieb der Bahn drohen oder

2. beim Betrieb der Bahn entstehen oder von den Bahnanlagen ausgehen.

§ 4

Luftsicherheit

Dem Bundesgrenzschutz obliegt der Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs (§§ 29c, 29d des Luftverkehrsgesetzes), soweit diese Aufgaben nach § 31 Abs. 2 Nr. 19 des Luftverkehrsgesetzes in bundeseigener Verwaltung ausgeführt werden. Der Schutz durch den Bundesgrenzschutz beschränkt sich insoweit auf das jeweilige Flugplatzgelände.

BVerfGE 97, 198 (203):

§ 12

Verfolgung von Straftaten

(1) Der Bundesgrenzschutz nimmt die polizeilichen Aufgaben auf dem Gebiet der Strafverfolgung (§§ 161, 163 der Strafprozeßordnung) wahr, soweit der Verdacht eines Vergehens (§ 12 Abs. 2 des Strafgesetzbuches) besteht, das

1. ... 4.

5. auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes begangen wurde und gegen die Sicherheit eines Benutzers, der Anlagen oder des Betriebes der Bahn gerichtet ist oder das Vermögen der Bahn oder ihr anvertrautes Vermögen betrifft,

6. ...,

darüber hinaus, soweit der Verdacht eines Verbrechens nach Nummer 2 oder nach § 315 Abs. 3 Nr. 1 des Strafgesetzbuches besteht sowie in Fällen der Nummer 6. Das Bundesministerium des Innern bestimmt das Nähere über die unter Satz 1 fallenden Straftaten durch Rechtsverordnung im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Justiz und mit Zustimmung des Bundesrates. Soweit Satz 1 Nr. 4 betroffen ist, ist auch das Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen herzustellen.

(2) Der Bundesgrenzschutz ist vorbehaltlich besonderer gesetzlicher Zuständigkeitsregelungen für die polizeilichen Aufgaben auf dem Gebiet der Strafverfolgung in den Fällen des Absatzes 1 örtlich zuständig, wenn die Straftat in seinem räumlichen Zuständigkeitsbereich (§ 1 Abs. 7) begangen wurde. Im übrigen bleibt die Zuständigkeit anderer Polizeibehörden für die Strafverfolgung auch in den Fällen des Absatzes 1 unberührt. Die Staatsanwaltschaft kann im Benehmen mit dem Bundesgrenzschutz die Ermittlungen einer anderen sonst zuständigen Polizeibehörde übertragen.

(3) Bei Straftaten, die nicht dem Absatz 1 unterfallen, ist die Sache unverzüglich an die zuständige Strafverfolgungsbehörde abzugeben. Die Verpflichtung des Bundesgrenzschutzes nach § 163 Abs. 1 der Strafprozeßordnung, alle keinen Aufschub gestattenden Anordnungen zu treffen, um die Verdunkelung der Sache zu verhüten, bleibt unberührt. Die Sätze 1 und 2 gelten für Straftaten im Sinne des Absatzes 1 entsprechend, wenn diese im Zusammenhang mit weiteren Straftaten stehen und das Schwergewicht der Straftaten insgesamt außerhalb der Zuständigkeit des Bundesgrenzschutzes liegt oder wenn bei Straftaten außerhalb des Küstenmeers nach Absatz 1 Satz 1 Nr. 6 oder Absatz 1 Satz 1 letzter Halbsatz Ermittlungshandlungen im deutschen Hoheitsgebiet erforderlich sind. Die Staatsanwaltschaft kann in Zweifelsfällen die zuständige Polizeibehörde bestimmen.

(4) Sind Ermittlungshandlungen außerhalb der in § 1 Abs. 7 bezeichne

BVerfGE 97, 198 (204):

ten Bereiche erforderlich, trifft der Bundesgrenzschutz seine Maßnahmen im Benehmen mit der Polizei des Landes.

(5) Die Beamten im Polizeivollzugsdienst des Bundesgrenzschutzes, die mindestens vier Jahre dem Polizeivollzugsdienst angehören, sind Hilfsbeamte der Staatsanwaltschaft (§ 152 des Gerichtsverfassungsgesetzes) und haben die Rechte und Pflichten der Polizeibeamten nach der Strafprozeßordnung. In den Fällen des Absatzes 1 Satz 1 Nr. 6 und des Absatzes 1 Satz 1 letzter Halbsatz gelten auf See außerhalb des deutschen Küstenmeers bei der Verfolgung von Straftaten zur Erfüllung völkerrechtlicher Verpflichtungen oder zur Wahrnehmung völkerrechtlicher Befugnisse die Vorschriften der Strafprozeßordnung entsprechend.

II.

1. Die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen hat gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 BVerfGG die Überprüfung der Vorschriften beantragt, durch welche dem Bundesgrenzschutz polizeiliche Aufgaben auf den Bahnanlagen und der Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs auf Flugplätzen übertragen werden. Sie hält die Bestimmungen der §§ 1 Nr. 3 Buchstabe l, 2a Abs. 1 und 3 BGSG 1972 in der Fassung des Aufgabenübertragungsgesetzes, der §§ 3, 4 und 12 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 Nr. 5 sowie § 12 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbsatz BGSG 1994, soweit er Verbrechen nach § 315 Abs. 3 Nr. 1 StGB einbezieht, und die Vorschrift des § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG für unvereinbar mit dem Grundgesetz. Diese Bestimmungen verletzten die gemäß Art. 30, 70, 83 GG den Ländern zustehenden Kompetenzen zur Abwehr allgemeiner Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung und zur Strafverfolgung. Die Nichtigkeit der die Aufgabenübertragung betreffenden Regelungen führe zur Nichtigkeit weiterer in den Anträgen bezeichneter Vorschriften über Befugnisse der Bundesgrenzschutzbeamten, Unterstützungspflichten von Verkehrsunternehmen und Behörden sowie über die Organisation der Bundesgrenzschutzbehörden, soweit sich diese auf die Aufgaben der Bahnpolizei und der Luftsicherheit bezögen.

2. Zur Begründung trägt die Antragstellerin im wesentlichen vor:

a) Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG i.V.m. Art. 73 Nr. 5 GG ermächtige den Bund nur zur Errichtung von "Bundesgrenzschutzbehörden".

BVerfGE 97, 198 (205):

Der Begriff "Grenzschutz" schließe zwar die Wahrnehmung polizeilicher Aufgaben ein, beschränke die Zuständigkeit des Bundesgrenzschutzes aber von Verfassungs wegen auf den Schutz der Grenze. Die historische Auslegung bestätige dieses Ergebnis. Die Vorschrift des Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG gehe zurück auf den sogenannten "Polizeibrief" der westalliierten Militärgouverneure an den Parlamentarischen Rat vom 14. April 1949. Darin hätten die Besatzungsmächte dem Bund die Einrichtung von bestimmten "Bundespolizeibehörden" gestattet, u. a. für die "Überwachung des Personen- und Güterverkehrs bei der Überschreitung der Bundesgrenzen". Der Parlamentarische Rat habe den Bundesgrenzschutz unter strikter Beachtung dieses besatzungsrechtlichen Vorbehalts auf den polizeilichen Schutz der Grenze, insbesondere der Zonengrenze beschränken wollen.

Der verfassungsändernde Gesetzgeber habe dem Bundesgrenzschutz zwar in den Jahren 1968 und 1972 weitere Aufgaben gemäß Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3 GG, Art. 91 Abs. 1 und Abs. 2 GG sowie Art. 115f Abs. 1 Nr. 1 GG übertragen; dabei handele es sich jedoch allein um Verwendungen und Aufgaben des Bundesgrenzschutzes in Fällen des inneren Notstandes und des Verteidigungsfalles. Eine systematische Auslegung des Grundgesetzes belege mithin, daß der Bundesgrenzschutz andere Aufgaben als den Schutz der Grenze nur auf der Grundlage einer ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Ermächtigung wahrnehmen dürfe. Soweit der Bundesgrenzschutz demgegenüber in der Praxis Aufgaben erfülle, ohne hierzu von Verfassungs wegen ausdrücklich ermächtigt zu sein, wie etwa den Objektschutz von Bundesorganen nach § 4 BGSG 1972 und nach § 5 BGSG 1994, bestünden hiergegen mangels einer Kompetenzgrundlage erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken.

b) Selbst wenn man davon ausgehe, daß Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG einer Übertragung der genannten Aufgaben nicht im Wege stehe, ließen jedenfalls Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG a.F. sowie Art. 87e Abs. 1 GG eine Übertragung der Aufgaben der ehemaligen Bahnpolizei und der Aufgaben des Fahndungsdienstes der Deutschen Bundesbahn auf den Bundesgrenzschutz nicht zu.

aa) Die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz des Bundes

BVerfGE 97, 198 (206):

für die Bahnpolizei gemäß Art. 73 Nr. 6 GG und Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG - jeweils a.F. - beruhten auf dem Gedanken der engen sachlichen Verknüpfung von Bahnpolizei und Bundeseisenbahnverwaltung. Nur die vor Inkrafttreten des Aufgabenübertragungsgesetzes mit den bahnpolizeilichen Aufgaben betrauten Bediensteten der Bundesbahn verfügten über die notwendigen bahntechnischen und -betrieblichen Kenntnisse, um Gefahren für die Sicherheit und Ordnung auf den Bahnanlagen abwehren zu können. Hinzukomme, daß die Bediensteten der Bahn mittels der Eisenbahnen rascher als die allgemeine Vollzugspolizei in der Lage seien, an potentiellen Störungsplätzen zur Stelle zu sein. Mit der organisationsrechtlichen Herauslösung der Bahnpolizei aus der Bahnverwaltung und der Übertragung ihrer Aufgaben auf den Bundesgrenzschutz entfalle die sachliche Rechtfertigung für die Existenz einer eigenen Bahnpolizei des Bundes.

bb) Jedenfalls aber lasse sich die Übertragung kriminalpolizeilicher Aufgaben auf den Bundesgrenzschutz gemäß § 2a Abs. 3 und § 12 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 Nr. 5 und letzter Halbsatz BGSG 1994 verfassungsrechtlich nicht rechtfertigen. Nach den für die Auslegung von Kompetenzbestimmungen maßgeblichen Kriterien des "Herkömmlichen" und "Traditionellen" trage die Kompetenz des Bundes gemäß Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG a.F. zur Errichtung und Unterhaltung einer Bahnpolizei nur präventiv-polizeiliche und solche Maßnahmen der Strafverfolgung, die die Behörden und Beamten eines jeden Polizeidienstes im Rahmen des ersten Zugriffs gemäß § 163 Abs. 1 StPO zu treffen hätten. Alle darüber hinausgehenden Ermittlungsmaßnahmen hätten stets im Verantwortungsbereich der Länder und nicht des Bundes gelegen. Mit der Wahrnehmung von bahnkriminalpolizeilichen Maßnahmen sei allein der Fahndungsdienst der Deutschen Bundesbahn befaßt gewesen. Seine Beamten seien von den Ländern zu Hilfspolizeibeamten oder zu Hilfsbeamten der Staatsanwaltschaft bestellt worden. Erst dadurch sei es den Fahndungsbeamten möglich gewesen, polizeiliche Anordnungen auf dem Gebiet der Strafverfolgung zu treffen. Eine eigene Kompetenz des Bundes für bahnkriminalpolizeiliche Aufgaben scheide unter diesen Umständen aus.

BVerfGE 97, 198 (207):

cc) Auch durch die Änderung der Art. 73 Nr. 6 und 87 Abs. 1 Satz 1 GG und die Einfügung der Art. 73 Nr. 6a und 87e in das Grundgesetz im Zuge der Eisenbahnstrukturreform sei dem Bund keine Zuständigkeit für die Wahrnehmung bahnpolizeilicher Aufgaben durch den Bundesgrenzschutz erwachsen. Die Verwaltungskompetenz des Bundes nach Art. 87e Abs. 1 GG für die "Eisenbahnverkehrsverwaltung" umfasse nur diejenigen hoheitlichen Aufgaben, mit denen das neu errichtete Eisenbahn-Bundesamt gemäß § 3 Abs. 2 des Gesetzes über die Eisenbahnverkehrsverwaltung vom 27. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2378, 2394) beauftragt worden sei. Dazu zählten alle hoheitlichen Aufsichts- und Genehmigungsfunktionen, nicht aber die hergebrachten Aufgaben der Bahnpolizei. Auch die - systematisch gesehen - vergleichbaren Vorschriften im Bereich der Luftverkehrsverwaltung (Art. 87d GG), der Verwaltung der Bundeswasserstraßen (Art. 89 GG) und der Verwaltung der Bundesfernstraßen (Art. 90 Abs. 2 GG) eröffneten dem jeweiligen Verwaltungsträger nicht die Aufgabe der Gefahrenabwehr oder der Strafverfolgung im Rahmen seines Kompetenzbereichs durch eine eigene Sonderpolizei.

c) Darüber hinaus habe der Bund infolge der Neufassung des Art. 73 Nr. 6a GG seine Gesetzgebungskompetenz für Regelungen über die Bahnpolizei verloren. Diese Vorschrift knüpfe von ihrem Wortlaut und ihrer Entstehungsgeschichte her an die Regelung in Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG an, die vorsehe, daß der Bund das Recht der konkurrierenden Gesetzgebung für den "Straßenverkehr" sowie "den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr" besitze. Aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG lasse sich jedoch anerkanntermaßen eine allgemeine und umfassende Bundeszuständigkeit zur polizeilichen Gefahrenabwehr und Strafverfolgung auf dem Gebiete des "Straßenverkehrs" nicht herleiten. Im übrigen gehe es nicht an, daß der Bund ein Unternehmen des privaten Rechts wie die Deutsche Bahn AG durch eine staatlich getragene Sonderpolizei in der Durchführung und Abwicklung ihres Eisenbahnverkehrs unterstütze.

d) Die Übertragung der luftsicherheitsrechtlichen Aufgaben gemäß §§ 29c, 29d LuftVG auf den Bundesgrenzschutz verstoße ge

BVerfGE 97, 198 (208):

gen Art. 87d Abs. 2 GG. Zwar werde nach Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG die Luftverkehrsverwaltung in bundeseigener Verwaltung geführt. Die in Rede stehenden Aufgaben seien jedoch - auf der Grundlage des Art. 87d Abs. 2 GG - durch die bundesgesetzliche Regelung des § 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 1 LuftVG den Ländern als Auftragsangelegenheit übertragen worden. Wenn nunmehr nach § 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 2 LuftVG der Bund auf Antrag eines Landes diese Aufgaben wieder in bundeseigene Verwaltung übernehme, gingen Verwaltungskompetenzen nicht durch ein Gesetz, sondern durch ein bloßes einvernehmliches Handeln des Bundes und des jeweiligen Landes auf den Bund über. Dies übergehe nicht nur den in Art. 87d Abs. 2 GG angeordneten Gesetzesvorbehalt, sondern widerspreche auch der Rechtslogik, weil eine Rückübertragung der Aufgabe in derselben Rechtsform wie die Übertragung selber, mithin durch ein Gesetz erfolgen müsse ("actus contrarius"). Die Folge wäre dann auch, daß die Aufgaben des Schutzes der Flughäfen vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs gemäß §§ 29c, 29d LuftVG in einigen Ländern der Bundesgrenzschutz, in den anderen hingegen die Landespolizei im Auftrage des Bundes wahrnähme. Eine solche Mischverwaltung widerspräche dem Grundgesetz und verstoße gegen den Grundsatz bundesstaatlicher Gleichheit. Eine Ausnahme von dem Gebot der Einheit des Verwaltungsvollzugs, wie es etwa in Art. 89 Abs. 2 Sätze 3 und 4 GG für die Verwaltung der Bundeswasserstraßen oder in Art. 90 Abs. 3 GG für die Bundesfernstraßenverwaltung vorgesehen sei, finde sich in Art. 87d GG nicht.

e) Die Übertragung von Aufgaben der Bahnpolizei und der Sicherung des Luftverkehrs auf Flughäfen auf den Bundesgrenzschutz lasse sich auch nicht damit rechtfertigen, daß hierdurch eine einheitliche Rechtslage im Bundesgebiet erreicht werde. Die im Einigungsvertrag für das Gebiet der ehemaligen DDR vorgesehene Heranziehung des Bundesgrenzschutzes als Bahnpolizei und zum Schutz für die Sicherheit der Flughäfen sei zwar als Übergangsregelung bis zum 31. Dezember 1995 gemäß Art. 143 Abs. 2 GG in der Fassung des Art. 4 Nr. 5 EV verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Nach diesem Zeitpunkt aber hätte die Rechtslage in den neuen Ländern

BVerfGE 97, 198 (209):

an diejenige in den alten Ländern vor Inkrafttreten des Aufgabenübertragungsgesetzes angepaßt werden müssen.

III.

Von den nach § 77 BVerfGG zur Äußerung Berechtigten hat die Bundesregierung Stellung genommen. Sie hält die angegriffenen Bestimmungen für mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. a) Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG verbiete es dem Gesetzgeber nicht, die Wahrnehmung der ehemaligen Aufgaben der Bahnpolizei und des Fahndungsdienstes der Deutschen Bundesbahn sowie der Aufgaben zum Schutze vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs gemäß §§ 29c, 29d LuftVG auf den Bundesgrenzschutz zu übertragen. Der Bundesgrenzschutz sei nämlich als eine "Bundespolizei" zu verstehen, deren Aufgaben im wesentlichen den polizeilichen Schutz der Grenzen betreffen, aber auch andere Tätigkeitsfelder umfassen könnten. Die Entscheidung über die Zuweisung solcher Aufgaben liege im Organisationsermessen der Bundesregierung, das sich einer verfassungsrechtlichen Überprüfung entziehe.

b) Die Erweiterung des polizeilichen Aufgabenspektrums des Bundesgrenzschutzes durch die Regelungen in Art. 35 Abs. 2 und Abs. 3, 91 Abs. 1 und Abs. 2 sowie Art. 115f Abs. 1 Nr. 1 GG unterstreiche den Charakter des Bundesgrenzschutzes als einer Bundespolizei. Die darin bezeichneten Aufgaben des Bundesgrenzschutzes in Katastrophen-, Unglücks- oder Notstandsfällen überlagerten die den Ländern gemäß Art. 30, 70, 83 GG zustehenden Kompetenzen zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung und hätten daher einer ausdrücklichen Ermächtigung im Grundgesetz bedurft. Davon unberührt bleibe jedoch die Rechtsmacht des Bundes, auf den Bundesgrenzschutz weitere sonderpolizeiliche Aufgaben außerhalb des Grenzschutzes zu übertragen, soweit der Bund hierfür eine Verwaltungskompetenz besitze.

c) Darüber hinaus belege die Staatspraxis, daß Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG der Übertragung von sonderpolizeilichen Aufgaben auf den Bundesgrenzschutz keine Schranken setze. Seit seiner Errichtung im Jahre 1951 erfülle der Bundesgrenzschutz über den polizeilichen Schutz der Grenze hinaus zahlreiche andere sonderpolizeiliche

BVerfGE 97, 198 (210):

Aufgaben, darunter namentlich den polizeilichen Schutz von Einrichtungen wichtiger Bundesorgane gemäß § 4 BGSG 1972 und § 5 BGSG 1994.

2. Die Verwaltungskompetenz des Bundes für die Aufgaben der Bahnpolizei einschließlich des Fahndungsdienstes der Deutschen Bundesbahn habe sich bei Inkrafttreten des Aufgabenübertragungsgesetzes auf Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. Art. 73 Nr. 6 GG a.F. stützen können und beruhe nunmehr auf der Kompetenz des Bundes für die "Eisenbahnverkehrsverwaltung" gemäß Art. 87e Abs. 1 GG i.V.m. Art. 73 Nr. 6a GG.

a) Nach Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. Art. 73 Nr. 6 GG a.F. obliege dem Bund hinsichtlich der "Bundeseisenbahnen" sowohl die Verwaltungs- als auch die Gesetzgebungskompetenz. Diese Kompetenz erstrecke sich traditionell auf die Aufgaben der Bahnpolizei und des Fahndungsdienstes der Deutschen Bundesbahn. Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG a.F. stehe einer Herauslösung der Bahnpolizei aus der Bahnverwaltung nicht entgegen. Die Bahnpolizei gehöre nicht zum integralen Bestandteil der Bahnverwaltung, sondern lasse sich ohne Friktionen auf den Bundesgrenzschutz übertragen. Mit den besonderen technischen und betrieblichen Besonderheiten des Bahnwesens könnten sich die Beamten des Bundesgrenzschutzes rasch vertraut machen, zumal über 90% der ehemaligen Bahnpolizeibeamten und Mitarbeiter des Fahndungsdienstes im Zuge der Aufgabenübertragung in den Bundesgrenzschutz übernommen worden seien.

b) Der Beitritt der neuen Länder habe es zudem erforderlich gemacht, schnellstmöglich die bahnpolizeilichen Aufgaben - mangels einer eigenen Bahnpolizei der Reichsbahn in der DDR - auf den Bundesgrenzschutz zu übertragen. Es sei daher für den Bundesgesetzgeber naheliegend gewesen, eine vergleichbare organisatorische Entwicklung in den alten Bundesländern mit dem Ziel der Rechtsvereinheitlichung in die Wege zu leiten.

c) Was insbesondere die Wahrnehmung der bahnkriminalpolizeilichen Aufgaben gemäß § 2a Abs. 3 BGSG 1972 durch den Bundesgrenzschutz betreffe, seien diese nach Übergang der Länderbahnen auf das Reich stets beim Reich und später beim Bund gelegen. Diese

BVerfGE 97, 198 (211):

Entwicklung lasse sich bis zum Ende des Ersten Weltkrieges zurückverfolgen. Die mit den bahnkriminalpolizeilichen Aufgaben nach §§ 161, 163 StPO schwerpunktmäßig beauftragten Beamten des Fahndungsdienstes der Deutschen Bundesbahn seien zwar in Anknüpfung an die Organisationsstruktur des Fahndungsdienstes der Reichsbahn- Gesellschaft in der Weimarer Republik von den Ländern zu Hilfspolizeibeamten oder Hilfsbeamten der Staatsanwaltschaft bestellt und dadurch mit polizeilichen Befugnissen ausgestattet worden. Daraus könne jedoch nicht auf eine verfassungsrechtliche Kompetenz der Länder für die Bahnkriminalpolizei geschlossen werden, zumal bei Inkrafttreten des Grundgesetzes die damalige Bahnkriminalpolizei in die Bahnpolizei integriert gewesen sei und deren Aufgaben erst 1953 auf den Fahndungsdienst der Deutschen Bundesbahn übertragen worden seien. Die nähere Abgrenzung der bahnkriminalpolizeilichen Aufgaben des Bundesgrenzschutzes und dessen Zusammenarbeit mit den Polizeien der Länder sei zudem in den Gesetzgebungsverfahren zum Aufgabenübertragungsgesetz und zur Neuregelung des Bundesgrenzschutzgesetzes intensiv beraten und einvernehmlich zwischen Bund und Ländern gelöst worden.

3. Die im Zuge der Eisenbahnstrukturreform vorgenommene Einfügung der Art. 87e und 73 Nr. 6a in das Grundgesetz habe die Kompetenz des Bundes für die vollzugs- und kriminalpolizeilichen Aufgaben des Bundesgrenzschutzes auf dem Gebiete der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes bestätigt.

a) Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die "Eisenbahnen des Bundes" nach Art. 73 Nr. 6a GG knüpfe zwar nicht mehr an die Organisationsstruktur, sondern an das Eigentum an den jeweiligen Eisenbahnen an. Eine materielle Beschränkung der Gesetzgebungskompetenz hinsichtlich der Teilaufgabe "Bahnpolizei" sei jedoch damit ausdrücklich nicht verfolgt worden und könne dem verfassungsändernden Gesetzgeber auch nicht unterstellt werden.

b) Die mit der Strukturreform einhergehende Neuregelung der Verwaltungskompetenz des Bundes für die Eisenbahnverkehrsverwaltung nach Art. 87e Abs. 1 Satz 1 GG bekräftige diesen Befund. Der Begriff der "Eisenbahnverkehrsverwaltung" bezeichne alle

BVerfGE 97, 198 (212):

dem Bund auf dem Gebiet des Eisenbahnwesens traditionell zugewiesenen hoheitlichen Aufgaben. Hierzu gehörten nach dem aus den Materialien erkennbaren Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers auch die bahnpolizeilichen Aufgaben. Schließlich habe sich die staatliche Aufgabe, für die öffentliche Sicherheit und Ordnung auf den Bahnanlagen zu sorgen und Gefahren für die Allgemeinheit abzuwehren, mit der Privatisierung der Bundeseisenbahnen nicht erledigt.

4. Die Zuständigkeit des Bundes für den Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs beruhe auf Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG.

a) Es könne dahinstehen, ob die Rückübertragung der Aufgaben der Luftsicherheit gemäß §§ 29c, 29d LuftVG von den Ländern auf den Bund einem in Art. 87d Abs. 2 GG verankerten Gesetzesvorbehalt unterliege. Die in § 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 2 LuftVG getroffene Regelung, wonach auf Antrag eines Landes der Bund die in Rede stehende Aufgabe wieder in bundeseigene Verwaltung übernehmen dürfe und durch den Bundesgrenzschutz ausführen könne, wahre gerade einen solchen Vorbehalt des Gesetzes. Im übrigen könne es dem Bundesgesetzgeber nicht verwehrt sein vorzusehen, daß die in Art. 87d Abs. 2 GG zugelassene Übertragung der Aufgaben nach §§ 29c, 29d LuftVG auf Antrag eines Landes wieder rückgängig gemacht werde. Genau dies sei durch das Aufgabenübertragungsgesetz - lediglich in modifizierter Weise durch die "Antragslösung" - geschehen.

b) Die "Antragslösung" verstoße auch nicht gegen ein Verfassungsgebot einheitlichen Verwaltungsvollzugs in Bund und Ländern. Das Grundgesetz selbst verzichte in den Verwaltungsbereichen der Bundeswasserstraßen (Art. 89 Abs. 2 Sätze 3 und 4 GG) und der Bundesfernstraßen (Art. 90 Abs. 3 GG) ersichtlich auf die Einheitlichkeit der Vollzugsorganisation. Erst recht könne nicht angenommen werden, daß die Verfassung in dem begrenzten Bereich der Flughafensicherung eine bundeseinheitliche Organisationsform der Verwaltung fordere.

BVerfGE 97, 198 (213):

IV.

Das Bundesverfassungsgericht konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Antragstellerin auf sie gemäß § 25 Abs. 1 BVerfGG verzichtet hat.
B.

Der Normenkontrollantrag ist nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 76 Nr. 1 BVerfGG zulässig.

Im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle wird der Prüfungsgegenstand durch den Antrag bezeichnet, der im Hinblick auf die im einzelnen vorgebrachten Beanstandungen auszulegen ist (vgl. BVerfGE 86, 148 [210 f.]; 93, 37 [65]). Prüfungsgegenstand des Verfahrens sind danach diejenigen Vorschriften des Aufgabenübertragungsgesetzes und des BGSG 1994, die dem Bundesgrenzschutz polizeiliche Aufgaben auf dem Gebiet der Bahnanlagen und Aufgaben zum Schutze der Luftsicherheit auf den Flugplätzen nach den §§ 29c, 29d LuftVG zuweisen. Es handelt sich um die §§ 1 Nr. 3 Buchstabe l, 2a Abs. 1 und Abs. 3 BGSG 1972 in der Fassung des Aufgabenübertragungsgesetzes, §§ 3, 4 und 12 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 Nr. 5 BGSG 1994 einschließlich der Worte "oder der Verdacht eines Verbrechens nach § 315 Abs. 3 Nr. 1 des Strafgesetzbuches" in Halbsatz 2 derselben Vorschrift sowie § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG. Die übrigen im Antrag bezeichneten Vorschriften des Bundesgrenzschutzgesetzes greift die Antragstellerin hingegen nur insofern an, als sie Regelungen enthalten, die an die Zuweisung polizeilicher Aufgaben anknüpfen und den Bundesgrenzschutz insoweit in organisations- und befugnisrechtlicher Hinsicht ausstatten.

Trotz des Außerkrafttretens der zum Prüfungsgegenstand erhobenen §§ 1 Nr. 3 Buchstabe l und 2a Abs. 1 und Abs. 3 BGSG 1972 gemäß Art. 3 BGSNeuRegG zum 1. November 1994 besteht das Rechtsschutzinteresse an einer Klarstellung der Verfassungsmäßigkeit dieser Rechtsvorschriften fort. Sie entfalten weiterhin Rechtswirkungen. Auf ihrer Grundlage wurden die Aufgaben der Bahnpolizei einschließlich des Fahndungsdienstes der Deutschen Bundesbahn sowie die Aufgaben zum Schutze vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs auf den Bundesgrenzschutz übertragen; ihr

BVerfGE 97, 198 (214):

materieller Normgehalt fand unter anderer Paragraphenbezeichnung Eingang in das BGSG 1994.

Das Bundesverfassungsgericht hat in dem dargelegten Rahmen die Gültigkeit des angegriffenen Regelungskomplexes im Ganzen und jeder einzelnen seiner Bestimmungen unter allen verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten - mithin ohne an die Rügen der Antragstellerin gebunden zu sein - zu prüfen (vgl. BVerfGE 37, 363 [396 f.]; 86, 148 [211]; 93, 37 [65]).

Die zur Prüfung gestellten Vorschriften sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. a) Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG ermächtigt den Bund, durch Gesetz Bundesgrenzschutzbehörden einzurichten. Der Bundesgesetzgeber darf mithin - in Abweichung von der Regelzuständigkeit der Länder gemäß Art. 30, 70, 83 GG - Einrichtungen des Bundesgrenzschutzes schaffen und den polizeilichen Schutz der Grenze durch diese Kräfte gewährleisten. Für die Gesetzgebungskompetenz findet sich eine Entsprechung in Art. 73 Nr. 5 GG. Die Verwaltungskompetenz des Bundes für den Grenzschutz gemäß Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG umfaßt sowohl die polizeiliche Überwachung der Grenzen einschließlich der Abwehr von Gefahren für die Grenzen als auch die Kontrolle des grenzüberschreitenden Verkehrs (vgl. Rengeling, in: HStR, Bd. IV, § 100, Rn. 89). Außerdem erfordert der grenzpolizeiliche Schutz des Bundesgebietes nicht nur die Überwachung der unmittelbaren Bundesgrenzen, sondern auch die Kontrolle des anliegenden Hinterlandes sowie des grenzüberschreitenden Verkehrs auf den Flughäfen und Grenzbahnhöfen (vgl. Lerche, in: Maunz-Dürig, Grundgesetz, Art. 87, Rn. 124; Bull, in: AK-GG, 2. Auflage 1989, Art. 87, Rn. 79).

b) Auf dem Boden der durch die Art. 30, 70, 83 GG vorgegebenen Teilung der Kompetenzen und Staatsaufgaben zwischen dem Bund und den Ländern erschöpft sich der Gehalt des Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG nicht darin, den Schutz der Bundesgrenzen als Verwaltungsauf

BVerfGE 97, 198 (215):

gabe des Bundes zu benennen. Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG macht darüber hinaus deutlich, daß die Kompetenz des Bundes zur Errichtung einer bundeseigenen Verwaltung im Bereich der Polizei begrenzt ist. Dies belegt auch die Entstehungsgeschichte des Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Norm ist die Reaktion des Verfassungsgebers auf den sogenannten "Polizeibrief" der westalliierten Militärgouverneure vom 14. April 1949 (vgl. Willich, Historische und aktuelle Probleme der Rechtsstellung des Bundesgrenzschutzes, seiner Aufgaben und Befugnisse, Diss. Hamburg 1978, S. 5 ff.; Doemming/Füsslein/Matz, Entstehungsgeschichte der Artikel des Grundgesetzes, JöR Bd. 1 n.F. [1951], S. 651). In diesem Brief gestatteten die Besatzungsmächte dem Bund ("Federal Government") die Errichtung von bestimmten "Bundespolizeibehörden" unter anderem "zur Überwachung des Personen- und Güterverkehrs bei der Überschreitung der Bundesgrenzen" (abgedruckt bei E. R. Huber, Quellen zum Staatsrecht der Neuzeit, Bd. 2, 1951, S. 216).

c) Im Zuge der Einarbeitung einer Notstandsverfassung in das Grundgesetz durch das 17. Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 24. Juni 1968 (BGBl. I S. 709) und weiterhin durch das 31. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. Juli 1972 (BGBl. I S. 1305) hat der verfassungsändernde Gesetzgeber später weitere polizeiliche Aufgaben für den Bundesgrenzschutz in bestimmten Ausnahmesituationen vorgesehen. Seine Kräfte und Einrichtungen dürfen gemäß Art. 35 Abs. 2 und 3, 91 Abs. 1 und 2 sowie 115f Abs. 1 Nr. 1 GG zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung in Fällen von besonderer Bedeutung auf Anforderung eines Landes oder - auch auf Anordnung der Bundesregierung - zur Hilfe bei einer Naturkatastrophe, bei einem besonders schweren Unglücksfall, bei einer Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes sowie im Verteidigungsfall eingesetzt werden. Soweit diese verfassungsrechtlichen Aufgaben tragen, hat sich der Bundesgrenzschutz von einer reinen Grenzpolizei zu einer multifunktional einsetzbaren "Polizei des Bundes" gewandelt (vgl. Bull, in: AK-GG, 2. Auflage 1989, Art. 87, Rn. 79; Jutzi, DÖV 1992, S. 650 f.; Blümel, in: HStR, Bd. IV, § 101, Rn. 102).

BVerfGE 97, 198 (216):

2. a) Von der Ermächtigung des Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG hatte der Bund durch das Gesetz über den Bundesgrenzschutz und die Einrichtung von Bundesgrenzschutzbehörden vom 16. März 1951 (BGBl. I S. 201) Gebrauch gemacht. Es hat den Bundesgrenzschutzbehörden die Aufgabe zugewiesen, das Bundesgebiet gegen verbotene Grenzübertritte und gegen sonstige, die Sicherheit der Grenzen gefährdende Störungen der öffentlichen Ordnung im Grenzgebiet bis zu einer Tiefe von 30 km zu sichern (§ 2). Dazu gehörte insbesondere die Paßnachschau. Bis heute ist dies die Hauptaufgabe des Bundesgrenzschutzes geblieben (vgl. § 2 BGSG 1972 und § 2 BGSG 1994).

b) Die Behörden des Bundesgrenzschutzes haben nach und nach eine Reihe von Tätigkeiten übernommen, die mit dem Grenzschutz nicht in unmittelbarem Zusammenhang stehen. So nehmen die Beamten des Bundesgrenzschutzes gemäß § 5 BGSG 1994 (§ 4 BGSG 1972) die Aufgabe wahr, Verfassungsorgane des Bundes und Bundesministerien gegen Gefahren zu schützen (Objektschutz), wenn diese darum ersuchen und Einvernehmen zwischen dem Bundesminister des Innern und dem beteiligten Land besteht, daß deren angemessene Sicherung anderweitig nicht gewährleistet ist. Weiterhin hat der Bundesgrenzschutz gemäß § 6 BGSG 1994 (§ 6 BGSG 1972) auf hoher See außerhalb des Küstenmeers die Maßnahmen zu treffen, zu denen die Bundesrepublik Deutschland nach dem Völkerrecht befugt ist. Diese Aufgaben umfassen die Gewährleistung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, die Abwehr von Gefahren für das Wasser und Abwehrmaßnahmen gegen die von der Seeschiffahrt ausgehenden Gefahren und schädlichen Umwelteinwirkungen (vgl. § 1 Nr. 3 des Seeaufgabengesetzes vom 27. September 1994 [BGBl. I S. 2802], zuletzt geändert durch Gesetz vom 17. Juli 1997 [BGBl. I S. 1832], i.V.m. § 1 Abs. 1 der Seeschiffahrtsaufgaben-Übertragungsverordnung vom 23. Juni 1982 [BGBl. I S. 733], zuletzt geändert durch Verordnung vom 7. Dezember 1994 [BGBl. I S. 3744]). § 8 BGSG 1994 weist dem Bundesgrenzschutz ferner polizeiliche Aufgaben im Ausland zu. Die Vorschriften der §§ 9, 10 und 67 Abs. 1 BGSG 1994 gestatten die Verwendung des Bundesgrenzschutzes zur Un

BVerfGE 97, 198 (217):

terstützung anderer Bundesbehörden bei der Erfüllung ihrer polizeilichen Aufgaben.

3. Die Vorschriften der Art. 83 ff. GG über die Verteilung der Verwaltungskompetenzen zwischen Bund und Ländern regeln nicht in allen Einzelheiten, wie die Verwaltung organisatorisch auszugestalten ist; dies gilt auch im Blick auf die bundeseigene Verwaltung. Das Grundgesetz beläßt den zuständigen Organen des Bundes einen Spielraum für die organisatorische Ausgestaltung der in seine Zuständigkeit fallenden Verwaltungseinrichtungen. Dieses weiten Spielraums bedarf es, um den - verschiedenartigen und sich ständig wandelnden - organisatorischen Erfordernissen Rechnung zu tragen und damit eine wirkungsvolle und leistungsfähige Verwaltung gewährleisten zu können (BVerfGE 63, 1 [34]).

Für die in Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG vorgesehenen sonderpolizeilichen Behörden des Bundes stellt sich allerdings die Frage eines Trennungsgebotes. Das Rechtsstaatsprinzip, das Bundesstaatsprinzip und der Schutz der Grundrechte können es verbieten, bestimmte Behörden miteinander zu verschmelzen oder sie mit Aufgaben zu befassen, die mit ihrer verfassungsrechtlichen Aufgabenstellung nicht vereinbar sind. So werden die Zentralstellen für Zwecke des Verfassungsschutzes oder des Nachrichtendienstes - angesichts deren andersartiger Aufgaben und Befugnisse - nicht mit einer Vollzugspolizeibehörde zusammengelegt werden dürfen (vgl. schon "Polizeibrief" der westalliierten Militärgouverneure vom 14. April 1949). Diese Frage bedarf jedoch hier keiner abschließenden Entscheidung. Jedenfalls läßt es die Verfassung - auch vor dem Hintergrund der Kompetenz der Länder für die vollzugspolizeilichen Aufgaben gemäß Art. 30, 70, 83 GG - nur unter den nachstehenden Voraussetzungen zu, dem Bundesgrenzschutz Bundesaufgaben zu übertragen, die das Grundgesetz ihm nicht ausdrücklich zuweist.

a) Dies kommt von vornherein nur für Aufgaben in Betracht, für deren Wahrnehmung der Bund sich auf eine Kompetenz des Grundgesetzes stützen kann. Diese Aufgaben dürfen nicht ihrerseits von Verfassungs wegen einem bestimmten Verwaltungsträger vorbehalten sein.

BVerfGE 97, 198 (218):

b) Die Entscheidung der Verfassung, die Polizeigewalt in die Zuständigkeit der Länder zu verweisen und aus Gründen der Rechtsstaatlichkeit, der Bundesstaatlichkeit und des Grundrechtsschutzes den Ausnahmefall einer Bundespolizei in der Verfassung zu begrenzen, macht es erforderlich, das Gepräge des Bundesgrenzschutzes als einer Sonderpolizei zur Sicherung der Grenzen des Bundes (Art. 87 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Art. 73 Nr. 5 GG) und zur Abwehr bestimmter, das Gebiet oder die Kräfte eines Landes überschreitender Gefahrenlagen (Art. 35 Abs. 2 und 3, 91, 115f Abs. 1 Nr. 1 GG) zu wahren. Der Bundesgrenzschutz darf nicht zu einer allgemeinen, mit den Landespolizeien konkurrierenden Bundespolizei ausgebaut werden und damit sein Gepräge als Polizei mit begrenzten Aufgaben verlieren.

II.

Nach dem dargelegten verfassungsrechtlichen Maßstab durften die traditionell dem Bund zugehörigen polizeilichen Aufgaben der ehemaligen Bahnpolizei (1.) den Bundesgrenzschutzbehörden übertragen werden (2.), wie dies in § 2a Abs. 1 und 3 BGSG 1972 in der Fassung des Aufgabenübertragungsgesetzes und in §§ 3 und 12 BGSG 1994 vorgesehen ist.

1. Der Bund hat seit jeher für die Aufgaben der Bahnpolizei die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz.

a) Bis zur Änderung des Grundgesetzes durch Gesetz vom 20. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2089) wurden die Bundeseisenbahnen gemäß Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG a.F. in bundeseigener Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau geführt. Art. 73 Nr. 6 GG a.F. wies dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für den Bereich der "Bundeseisenbahnen" zu. Der Zuständigkeitsbereich erstreckte sich auf die herkömmlich von der Bundesbahn und der Reichsbahn (vgl. Art. 26 EV) betriebenen Dienste und auf alle für ihre Aufrechterhaltung und Durchführung unerläßlichen Fragen (vgl. BVerfGE 26, 281 [298]). Zur näheren Konkretisierung des Kompetenzbereichs "Bundeseisenbahnen" kann auf das Verständnis der Bestimmungen der Weimarer Reichsverfassung über die Reichseisenbahnen zurückgegriffen werden; die Verwaltungs- und

BVerfGE 97, 198 (219):

Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die "Bundeseisenbahnen" nach Art. 87 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 73 Nr. 6 GG a.F. ist im Hinblick auf die Kompetenz des Reichs für die Reichseisenbahnen formuliert worden (vgl. BVerfGE 26, 281 [299]; 26, 338 [370, 374 f.]). Es kommt mithin dem historisch gewachsenen Kompetenzbestand, d.h. den Auslegungsmerkmalen des "Traditionellen" und "Herkömmlichen" eine wesentliche Bedeutung zu (vgl. BVerfGE 3, 407 [415]; 7, 29 [44]; 12, 205 [226]; 33, 52 [61]; 33, 125 [152 f.]; 41, 205 [220]; 42, 20 [29]; 48, 367 [373]; 67, 299 [320]). Danach umfaßte die Regelungs- und Verwaltungskompetenz des Bundes für die Bundeseisenbahnen (Art. 73 Nr. 6 GG a.F. und Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG a.F.) auch die Bahnpolizei.

aa) Die Weimarer Reichsverfassung sah in Art. 7 Nr. 19 vor, daß dem Reich die konkurrierende Gesetzgebung über "die Eisenbahnen" zustehe. Art. 89 Abs. 1 WRV bestimmte ferner, daß es Aufgabe des Reiches sei, die dem allgemeinen Verkehr dienenden Eisenbahnen in sein Eigentum zu übernehmen und als einheitliche Verkehrsanstalt zu verwalten. Demgemäß gingen die Staatseisenbahnen der Länder aufgrund eines zwischen dem Reich und den Ländern geschlossenen Staatsvertrags (Gesetz vom 30. April 1920 - RGBl I S. 773) mit Wirkung zum 1. April 1920 in das Eigentum des Reiches über. Mit dem Übergang der Eisenbahnen übernahm das Reich gemäß Art. 90 Satz 1 WRV alle staatlichen Hoheitsrechte der Länder, die sich auf das Eisenbahnwesen bezogen. Hierzu gehörten schon damals auch die Aufgaben der Bahnpolizei:

(1) Die Geschichte der Bahnpolizei läßt sich bis auf die Anfänge der Eisenbahnen in Deutschland zurückverfolgen. Bereits bei der Inbetriebnahme der ersten Eisenbahnstrecke Deutschlands im Jahre 1835, der "königlich-privilegierten Ludwigs-Eisenbahn" zwischen Nürnberg und Fürth, wurden die Beamten der Eisenbahngesellschaft mit polizeilichen Aufgaben betraut (vgl. Pottgießer, Die Bundesbahn 1967, S. 461). Die Länder erließen in der Folgezeit für jede Bahnstrecke gesondert sogenannte "Bahnpolizei-Reglements". Diese sahen vor, daß bestimmte Bahnbeamte der Staatsbahnen oder Gesellschaftsbeamte der Privatbahnen für die Ordnung und Sicherheit auf der Bahn, auf den Bahnhöfen und während der Bahn

BVerfGE 97, 198 (220):

fahrten zu sorgen hätten (vgl. die Quellennachweise bei Ungerbieler, Die Wahrnehmung materiell- und kriminalpolizeilicher Aufgaben durch Bedienstete der Deutschen Bundesbahn, Diss. Hamburg 1983, S. 14 ff. und S. 320 ff.).

(2) Die Reichsverfassung von 1871 bestimmte in Art. 43, daß die Rechtsgrundlagen für den Betrieb der Eisenbahnen einschließlich der Bahnpolizei in ganz Deutschland zu vereinheitlichen seien. Schon im Jahre 1870 war ein einheitliches "Bahnpolizei-Reglement" für alle Eisenbahnen im Norddeutschen Bund geschaffen worden ("Bahnpolizei-Reglement für die Eisenbahnen im Norddeutschen Bunde" vom 3. Juni 1870 [Bundesgesetzblatt des Norddeutschen Bundes, S. 461]); es galt mit geringfügigen Änderungen seit dem 1. Januar 1872 für das gesamte Reichsgebiet mit Ausnahme Bayerns (vgl. Art. 46 Abs. 2 RV 1871) als "Bahnpolizei-Reglement für die Eisenbahnen Deutschlands" (RGBl 1871 S. 34). § 72 dieses Reglements sah vor, daß die bahnpolizeilichen Aufgaben der Gefahrenabwehr auf den Bahnanlagen nebenamtlich von Bahnbediensteten wahrzunehmen seien.

(3) Das "Bahnpolizei-Reglement" von 1871 wurde mit Wirkung vom 1. Januar 1893 zunächst durch die "Betriebsordnung für die Haupteisenbahnen Deutschlands" vom 5. Juli 1892 (RGBl S. 691) und die "Bahnordnung für die Nebeneisenbahnen Deutschlands" vom 5. Juli 1892 (RGBl S. 764) ersetzt. Bereits im Jahre 1904 wurde diese Aufteilung allerdings wieder aufgegeben und die Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung - EBO - vom 4. November 1904 (RGBl S. 387) mit einheitlicher Geltung für alle Eisenbahnen in Deutschland erlassen. Die Regelungen über die Bahnpolizei blieben dabei im Vergleich zu dem "Bahnpolizei-Reglement" von 1871 - jeweils im Kern - unverändert. Die Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung 1904 legte den Kreis der Eisenbahnpolizeibeamten auf bestimmte Eisenbahnbetriebsbeamte fest (§ 74 Abs. 1 i.V.m. § 45 Abs. 1 Nr. 1 bis 11) und sah weiter vor, daß den Bahnpolizeibeamten durch die Vereidigung oder eidliche Verpflichtung die Rechte des öffentlichen Polizeibeamten verliehen werden (§ 74 Abs. 2).

bb) Die Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung - neugefaßt im Jahre 1928 (RGBl II S. 541) - bildete auch nach dem Übergang der

BVerfGE 97, 198 (221):

Staatseisenbahnen der Länder in das Eigentum und in die Verwaltung des Reichs zum 1. April 1920 die Grundlage der präventiv-polizeilichen Aufgaben der Bahnpolizeibeamten. Durch § 25 des Staatsvertrags vom 30. April 1920 wurden die Eisenbahnbediensteten der Länder allerdings Reichsbedienstete. Die Aufgabe der Bahnpolizei lag fortan allein beim Reich.

cc) Nach Inkrafttreten des Grundgesetzes nahmen die Beamten der Deutschen Bundesbahn die in der Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung 1928 bezeichneten bahnpolizeilichen Aufgaben, die gemäß Art. 124 und Art. 125 GG fortgalten, nunmehr in ihrer Eigenschaft als Bundesbeamte wahr (vgl. § 19 des Bundesbahngesetzes vom 13. Dezember 1951 [BGBl. I S. 955]). Mit der Änderung des § 74 Abs. 1 EBO 1928 durch die Verordnung vom 22. August 1957 (BGBl. II S. 1258) traten erstmals zu den bisher nur nebenamtlich tätigen Bahnpolizeibediensteten "hauptamtlich im Bahnpolizeidienst tätige Bedienstete" hinzu. Auch als die Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung im Jahre 1967 neu gefaßt wurde (BGBl. II S. 1563), blieben die bahnpolizeilichen Aufgaben im wesentlichen unberührt.

b) Auch die Neugestaltung der Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen im Zuge der Neuordnung des Eisenbahnwesens durch verfassungsänderndes Gesetz vom 20. Dezember 1993 (BGBl. I S. 2089) beließ dem Bund mit der Kompetenz zur Eisenbahnverkehrsverwaltung gemäß Art. 73 Nr. 6a, 87e Abs. 1 Satz 1 GG die Aufgaben der Bahnpolizei auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes.

aa) Nach Art. 73 Nr. 6a GG übt der Bund die ausschließliche Gesetzgebung aus über den Verkehr von Eisenbahnen, die ganz oder mehrheitlich im Eigentum des Bundes stehen (Eisenbahnen des Bundes), den Bau, die Unterhaltung und das Betreiben von Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes sowie die Erhebung von Entgelten für die Benutzung dieser Schienenwege. Die Kompetenzvorschrift schließt auch Regelungen über die traditionell dem Bund zukommende Aufgabe der Abwehr von konkreten Gefahren für die Sicherheit und Ordnung auf den Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes mit ein (vgl. ebenso Pestalozza, in: von Mangoldt/Klein/Pestalozza, Das Bonner Grundgesetz, 3. Auflage, 1996, Art. 73,

BVerfGE 97, 198 (222):

Rn. 391; Jarass/Pieroth, GG, 4. Auflage, 1997, Art. 73, Rn. 15; Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar zum Grundgesetz, 8. Auflage, 1996, Art. 73, Rn. 22a; Kunig, in: von Münch/Kunig, GG-Kommentar, 3. Auflage, 1996, Art. 73, Rn. 29). Der verfassungsändernde Gesetzgeber bezweckte mit der Neuregelung des Eisenbahnwesens in Art. 73 Nr. 6a GG im Vergleich zur alten Regelung des Art. 73 Nr. 6 GG eine ausführlichere und stärker gegliederte Beschreibung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Eisenbahnen des Bundes; eine materielle Änderung dieser Regelungskompetenz lag dem Gesetzgeber fern (vgl. BTDrucks 12/5015, S. 6 f.). Die vom Wortlaut her ähnlich formulierte Kompetenz des Bundes gemäß Art. 74 Nr. 22 GG für den Straßenverkehr und den Bau sowie die Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr kann entgegen der Auffassung der Antragstellerin schon aufgrund der besonderen historischen Entwicklung der Bahnpolizei in Deutschland nicht als Beleg dafür dienen, daß der Bund mit der Neuordnung des Eisenbahnwesens seine Regelungskompetenz für die polizeiliche Gefahrenabwehr auf dem Gebiet der Bahnanlagen verloren habe.

bb) Die Verwaltungskompetenz für die Wahrnehmung der bahnpolizeilichen Aufgaben leitet sich aus Art. 87e Abs. 1 Satz 1 GG her. Der dort gebrauchte Begriff der Eisenbahnverkehrsverwaltung umfaßt alle hoheitlichen Ordnungs- und Steuerungsaufgaben, die das Eisenbahnwesen einschließlich des Baus und des Betriebs der Eisenbahnen betreffen (vgl. Uerpmann, in: von Münch/Kunig, Kommentar zum Grundgesetz, 3. Auflage, 1996, Art. 87e, Rn. 3). Die Entstehungsgeschichte der Vorschrift belegt, daß die bahnpolizeilichen Aufgaben der Abwehr von konkreten Gefahren für die Sicherheit und Ordnung auf den Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes von dieser Kompetenz des Bundes umschlossen werden. Wie die Bundesregierung in der Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes zu Art. 87e Abs. 2 GG bemerkt hat, soll diese Verfassungsbestimmung als Grundlage dienen, um die von der Verwaltungskompetenz nach Art. 87e Abs. 1 Satz 1 GG erfaßten Aufgaben der Bahnpolizei dem Bund auch für solche Eisenbahnen vorzubehalten, die infolge einer Änderung der Eigen

BVerfGE 97, 198 (223):

tumsverhältnisse nicht mehr zu den Eisenbahnen des Bundes im Sinne von Art. 73 Nr. 6a GG gehören (vgl. BTDrucks 12/5015, S. 7). Zum Begriff der Eisenbahnverkehrsverwaltung findet sich in den Gesetzgebungsmaterialien die Erläuterung, daß er so zu verstehen und auszulegen sei wie der in Art. 87d GG verwendete Begriff der Luftverkehrsverwaltung (vgl. BTDrucks 12/5015, S. 7). Zur Verwaltungskompetenz des Bundes für die Luftverkehrsverwaltung nach Art. 87d Abs. 1 GG zählt indes die sonderpolizeiliche Aufgabe der Abwehr von Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs durch die Luftfahrtbehörden gemäß §§ 29c, 29d LuftVG (vgl. BVerwGE 95, 188 [191]). Die in den Materialien niedergelegten Erwägungen, denen Bundestag und Bundesrat im weiteren Gesetzgebungsverfahren nicht entgegengetreten sind, haben besonderes Gewicht, weil zum Zeitpunkt der Einbringung des Gesetzentwurfs das Normenkontrollverfahren gegen § 2a BGSG 1972 in der Fassung des Aufgabenübertragungsgesetzes bereits beim Bundesverfassungsgericht anhängig war. Es war mithin bekannt, daß seitens der Antragstellerin die Wahrnehmung der Aufgaben der Bahnpolizei und des Schutzes der Luftsicherheit durch den Bundesgrenzschutz verfassungsrechtlich in Frage gestellt war.

cc) Die Aufgaben der Bahnpolizei unterscheiden sich - entgegen der Auffassung der Antragstellerin - von den Verkehrssicherungspflichten der Eisenbahnunternehmen des Bundes, die gemäß Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG in privat- rechtlicher Form zu führen sind. Die privat-rechtliche Verkehrssicherungspflicht umfaßt die Verantwortung für die Sicherheit der Betriebsanlagen. Hingegen ist es Aufgabe des Staates, konkrete Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung auf den Bahnanlagen abzuwehren.

c) Dieser kompetentielle Befund ändert sich auch nicht vor dem Hintergrund der schon bei der Neuordnung des Eisenbahnwesens beabsichtigten Veräußerung von Gesellschaftsanteilen an den Eisenbahnunternehmen des Bundes und einem damit möglicherweise einhergehenden Kompetenzverlust des Bundes für die Eisenbahnen des Bundes (vgl. Art. 73 Nr. 6a GG). Art. 87e Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 GG verbietet dem Bund von vornherein eine Veräußerung der Mehrheitsanteile an seinen Eisenbahnunternehmen, die mit dem

BVerfGE 97, 198 (224):

Bau, der Unterhaltung und dem Betreiben von Schienenwegen befaßt sind. Soweit sich die bahnpolizeilichen Aufgaben auf diesen Bereich erstrecken, verbleiben sie - mit Ausnahme des Schienennahverkehrs (vgl. Art. 87e Abs. 4 Satz 1 GG) - von Verfassungs wegen beim Bund. Allein die Stillegung einer Schienenstrecke der Eisenbahnen des Bundes oder die Übertragung der bahnpolizeilichen Aufgaben auf die Länder gemäß Art. 87e Abs. 1 Satz 2 GG setzt der Tätigkeit der BGS- Bahnpolizei eine Kompetenzgrenze. Soweit der Bundesgrenzschutz darüber hinaus bahnpolizeiliche Aufgaben im Bereich der Verkehrsbetriebe der Eisenbahnen des Bundes wahrnehmen soll, kann diese Kompetenz auch nach einer Veräußerung der Mehrheitsanteile an den Verkehrsbetrieben aufgrund eines Gesetzes gemäß Art. 87e Abs. 2 GG dem Bund übertragen werden.

2. a) Das Grundgesetz behält die Aufgabe der Bahnpolizei nicht einem bestimmten Verwaltungsträger vor. Es verlangte unter der Geltung des Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG a.F. nicht, daß bahnpolizeiliche Aufgaben ausschließlich durch Bahnbedienstete erfüllt werden. Auch Art. 87e GG fordert nicht, die Zuständigkeit für die Abwehr von konkreten Gefahren auf den Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes einer bestimmten Bundesbehörde, etwa dem Eisenbahn-Bundesamt (vgl. §§ 2 und 3 des Gesetzes über die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes vom 27. Dezember 1993 [BGBl. I S. 2378, 2394]) zu übertragen. Es gilt auch hier die Regel, daß die Einrichtung der Bundesbehörden im einzelnen im Organisationsermessen des Bundes liegt (vgl. Art. 86 GG und BVerfGE 63, 1 [34]). In diesem Rahmen ist es sachgerecht, wenn der Bund den bundesweit organisierten Bundesgrenzschutz, dem bestimmte Teilbereiche der Abwehr von - Gebiet oder Kraft eines Landes überschreitenden - Gefahren übertragen sind, auch für die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bei dem bundesweiten Betrieb des Massenverkehrsmittels Eisenbahn in Anspruch nimmt.

b) Die Übertragung der Aufgabe, auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren, die den Benutzern, den Anlagen oder dem Betrieb der Bahn drohen, bei dem Betrieb der Bahn entstehen oder von den Bahnanlagen ausgehen, wahrt das Gepräge

BVerfGE 97, 198 (225):

der dem Bundesgrenzschutz in der Verfassung zugewiesenen Aufgaben. Es handelt sich um auf die Bahnanlagen begrenzte und auch sachlich eingeschränkte Zuständigkeiten. Sie nehmen derzeit nicht mehr als etwa 1/6 des Personals des Bundesgrenzschutzes in Anspruch (vgl. Entwurf zum Bundeshaushaltsplan 1998, Einzelplan 06, Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Innern, Anlage zur BTDrucks 13/8200, S. 338 f.).

c) An dieser Beurteilung ändert nichts, daß die Behörden und Beamten des Bundesgrenzschutzes in ihrer Eigenschaft als Bahnpolizei polizeiliche Aufgaben der Strafverfolgung wahrzunehmen haben. Herkömmlicherweise - jedenfalls seit den Zeiten der Weimarer Republik - wurden Bedienstete der Bahn - Bahnpolizei oder Fahndungsdienst - gemäß §§ 161, 163 StPO für polizeiliche Aufgaben der Strafverfolgung in Anspruch genommen (vgl. Ungerbieler, a.a.O., S. 39 ff. und S. 61 ff.). Die Regelungen in § 2a Abs. 3 BGSG 1972 in der Fassung des Aufgabenübertragungsgesetzes und in § 12 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 Nr. 5 BGSG 1994 einschließlich der Worte "oder der Verdacht eines Verbrechens nach § 315 Abs. 3 Nr. 1 des Strafgesetzbuches" in Halbsatz 2 dieser Vorschrift begrenzen diese Befugnisse und wahren so das Gepräge der in der Verfassung vorgesehenen Aufgaben des Bundesgrenzschutzes. Sie schließen eine Umwandlung des Bundesgrenzschutzes in eine mit Landespolizeien konkurrierende allgemeine Bundespolizei aus.

III.

1. Die Vorschriften des § 1 Nr. 3 Buchstabe l BGSG 1972 in der Fassung des Aufgabenübertragungsgesetzes und des § 4 BGSG 1994 erweisen sich nach dem oben unter C. I. dargelegten verfassungsrechtlichen Maßstab ebenfalls als mit dem Grundgesetz vereinbar. Durch diese Vorschriften ist der Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs gemäß §§ 29c, 29d LuftVG dem Bundesgrenzschutz zugewiesen worden, wenn diese Aufgaben in bundeseigener Verwaltung wahrzunehmen sind. Dafür begründet Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG für den Bund die Verwaltungskompetenz. Die Zuweisung der Verwaltungsaufgaben an den Bundesgrenzschutz überschreitet nicht die durch Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG gesetzten Schran

BVerfGE 97, 198 (226):

ken für die Übertragung von Aufgaben an den Bundesgrenzschutz. Der Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs gemäß §§ 29c, 29d LuftVG ist polizeilicher Natur und steht auch angesichts seines begrenzten Umfangs mit den originären Aufgaben des Bundesgrenzschutzes als einer Grenzpolizei im Einklang.

2. Der Bund hat durch die Regelung des § 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 1 LuftVG, die mit Zustimmung des Bundesrates zustandegekommen ist, Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung gemäß §§ 29c und 29d LuftVG auf die Länder als Angelegenheiten der Auftragsverwaltung übertragen. Es handelt sich um den Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen und Sabotageakten durch Personen- und Gepäckkontrollen auf den Flugplätzen. Damit hat der Bund von der ihm durch Art. 87d Abs. 2 GG zugewiesenen Kompetenz Gebrauch gemacht, Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung, die nach Art. 87d Abs. 1 Satz 1 GG in bundeseigener Verwaltung geführt werden, den Ländern als Auftragsverwaltung zu übertragen. Diese Kompetenz erschöpft sich aber nicht in der Übertragung von Aufgaben an die Länder, sie umfaßt auch die Befugnis, die übertragenen Aufgaben völlig oder teilweise zurückzunehmen. Eine verfassungsrechtliche Kompetenzregelung, nach der bestimmte Angelegenheiten primär in bundeseigener Verwaltung geführt werden, jedoch nach gesetzgeberischer Entscheidung auch den Ländern zur Auftragsverwaltung übertragen werden können, steht jedenfalls einer Wiederherstellung der verfassungsrechtlichen Ausgangslage - bundeseigene Verwaltung - nicht entgegen.

Diesem verfassungsrechtlichen Regelungsprogramm gemäß hat der Bundesgesetzgeber durch § 31 Abs. 2 Nr. 19 Sätze 2 und 3 LuftVG vorgesehen, daß auf Antrag eines Landes die Aufgaben nach den §§ 29c, 29d LuftVG in bundeseigene Verwaltung zurückgenommen und durch den Bundesgrenzschutz ausgeführt werden. Die von der Antragstellerin dagegen erhobenen Bedenken greifen nicht durch:

a) Die Landesregierung beanstandet zu Unrecht, daß die Rückübertragung als actus contrarius ihrerseits eines Gesetzes bedürfe, das mit Zustimmung des Bundesrates zustandekommt. Die mit Zu

BVerfGE 97, 198 (227):

stimmung des Bundesrates beschlossene Regelung des § 31 Abs. 2 Nr. 19 Sätze 2 und 3 LuftVG sieht indes ein Handeln des Bundesministers des Innern vor, das im Gesetz bereits nach Inhalt, Zweck und Ausmaß vorgezeichnet ist und durch den Antrag eines Landes ausgelöst wird. Damit ist sowohl speziellen Anforderungen des Art. 87d Abs. 2 GG wie generellen Voraussetzungen rechtsstaatlicher Delegation von Rechtssetzungsbefugnis, die Art. 87d Abs. 2 GG nicht ausschließt, genügt. Dem normativen Gehalt der Entscheidung des Bundesministers des Innern entspricht die in § 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 4 LuftVG ausdrücklich vorgesehene Publikation.

b) Die vom Gesetz vorgesehene partielle Rücknahme von Aufgaben in die bundeseigene Verwaltung im Rahmen der "Antragslösung" führt - entgegen der Auffassung der Antragstellerin - auch nicht zu einer verfassungswidrigen "Mischverwaltung". Das Grundgesetz kennt kein Gebot, wonach der Vollzug von Bundesgesetzen im Bereich der Verkehrsverwaltungen stets einheitlich entweder vom Bund oder von den Ländern ausgeübt werden müßte. Art. 89 Abs. 2 Sätze 3 und 4 GG und Art. 90 Abs. 3 GG erlauben vielmehr für die Bereiche der Bundeswasserstraßen- und -fernstraßenverwaltung Durchbrechungen der bundeseinheitlichen Verwaltung. Die Vorschriften der Art. 89 Abs. 2 Sätze 3 und 4 GG und Art. 90 Abs. 3 GG sind allein dadurch bedingt, daß die dort in Bezug genommenen Verkehrsverwaltungen jeweils obligatorisch entweder dem Bund (Art. 89 Abs. 2 Satz 1 GG) oder als Auftragsverwaltung den Ländern (Art. 90 Abs. 2 GG) zugewiesen sind. Nach Art. 87d Abs. 2 GG trifft die Entscheidung über die Übertragung von Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung auf die Länder als Bundesauftragsverwaltung hingegen der Bundesgesetzgeber. Er kann sich daher auch für einen von Land zu Land unterschiedlichen Verwaltungsvollzug der Luftverkehrsregelungen entscheiden. § 31 Abs. 2 Nr. 19 Satz 2 LuftVG ermöglicht zudem allen Ländern in gleichem Maße, von der Rückübertragung Gebrauch zu machen. Der Erst-Recht-Schluß der Antragstellerin, wonach weitere, über diese beiden Vorschriften hinausgehende Ausnahmen von dem Grundsatz der bundeseinheitlichen Verkehrsverwaltung unzulässig seien, geht mithin schon im Ansatz fehl. Ein Verstoß gegen den Grundsatz der bundes

BVerfGE 97, 198 (228):

staatlichen Gleichheit der Länder scheidet unter diesen Gesichtspunkten aus.

Limbach, Graßhof, Kruis, Kirchhof, Winter, Sommer, Jentsch, Hassemer

BVerfG, 05.03.1974 - 1 BvL 27/72

Administration — Thu, 04 Jul 2024 14:14:24 +0000

Daten

Fall:

Weinwirtschaftsabgabe

Fundstellen:

BVerfGE 37, 1; NJW 1974, 1317; BayVBl 1974, 341; DÖV 1975, 140; DVBl 1974, 629; JuS 1974, 661

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

05.03.1974

Aktenzeichen:

1 BvL 27/72

Entscheidungstyp:

Beschluss

Die Erhebung der von der Weinwirtschaft an den Stabilisierungsfonds für Wein nach § 16 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 Weinwirtschaftsgesetz zu leistenden Abgabe (Mengenabgabe) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 37, 1

Paginierung:

BVerfGE 37, 1 (1):

Beschluß

des Ersten Senats vom 5. März 1974

-- 1 BvL 27/72 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 16 Abs. 1 Nr. 2 in Verbindung mit §§ 9, 13 und 15 des Gesetzes über Maßnahmen auf dem Gebiete der Weinwirtschaft (Weinwirtschaftsgesetz) in der Fassung vom 9. Mai 1968 (BGBl. I S. 471) - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße - Kammer in Mainz - vom 8. Dezember 1970 (3 K 226/68 verb. mit 3 K 20/69, 3 K 119/69, 3 K 165/69, 3 K 231/69, 3 K 322/69, 3 K 72/70, 3 K 166/70, 3 K 267/70) -.

Entscheidungsformel:

§ 16 Absatz 1 Nummer 2 Satz 1 des Gesetzes über Maßnahmen auf dem Gebiete der Weinwirtschaft (Weinwirtschaftsgesetz) in der Fassung vom 9. Mai 1968 (Bundesgesetzbl. I S. 471) war, soweit er die Abgabepflicht der Erwerber von Wein und solchen Ausgangsprodukten betrifft, die zu Wein verarbeitet werden, jedenfalls bis zum 30. Juni 1970 mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe:

Gegenstand des Vorlageverfahrens ist die verfassungsrechtliche Prüfung der Regelung des Weinwirtschaftsgesetzes, nach welcher der "Stabilisierungsfonds für Wein" zur Erhebung einer Abgabe von den Weinhändlern berechtigt ist.

BVerfGE 37, 1 (2):

Das Gesetz über Maßnahmen auf dem Gebiete der Weinwirtschaft (Weinwirtschaftsgesetz) vom 29. August 1961 (BGBl. I S. 1622) - WWiG -, das auf den vorliegenden Sachverhalt in seiner auf das Gesetz zur Änderung des Weinwirtschaftsgesetzes vom 22. Dezember 1967 (BGBl. I S. 1337) zurückgehenden Fassung vom 9. Mai 1968 (BGBl. I S. 471) anwendbar ist, dient dem Ziel, durch Verbesserung der Weinqualität, Absatzwerbung und Stabilisierung der Marktverhältnisse im Hinblick auf eine europäische Marktordnung die Konkurrenzfähigkeit des deutschen Weinbaus gegenüber den Weinbauländern Frankreich und Italien zu festigen. Als Mittel sieht das Gesetz unter anderem einen Stabilisierungsfonds für Wein (Stabilisierungsfonds) als Anstalt des öffentlichen Rechts vor (§§ 9 bis 15). Zur Erfüllung seiner Aufgaben erhebt der Stabilisierungsfonds von den Eigentümern oder Nutzungsberechtigten von Weinbergen und seit dem 1. Januar 1968 (Art. 1 Nr. 6 und Art. 4 des Gesetzes zur Änderung des Weinwirtschaftsgesetzes vom 22. Dezember 1967) auch von den gewerbsmäßigen Abnehmern von Wein und seinen Ausgangsstoffen eine Abgabe (§ 16). Die von der ersten Gruppe erhobene Abgabe wird nach der Weinbergsfläche, die die übrige Weinwirtschaft treffende Abgabe nach der Menge der übernommenen Erzeugnisse bemessen. Die Mengenabgabe, der insbesondere der Weinhandel unterliegt, wird unter anderem nicht erhoben von Winzervereinigungen und deren Zusammenschlüssen.

§ 16 Abs. 1 WWiG lautet:

(1) Zur Beschaffung der für die Durchführung der Aufgaben des Stabilisierungsfonds erforderlichen Mittel sind zu entrichten

1. von den Eigentümern oder Nutzungsberechtigten eine jährliche Abgabe von 0,50 Deutsche Mark je Ar der Weinbergsfläche, sofern diese mehr als 5 Ar umfaßt, und

2. von Personen und nichtrechtsfähigen Personenvereinigungen, die zu gewerblichen Zwecken Trauben (mit Ausnahme von Tafeltrauben), Traubenmaische, Traubenmost oder Wein auf eigene Rechnung kaufen oder sonst zur Verwertung übernehmen, eine Abgabe von 0,50 Deutsche Mark je angefangene 100 Liter erstmals

BVerfGE 37, 1 (3):

in den Handel gebrachten Mostes oder Weines inländischen Ursprungs, je angefangene 133 Kilogramm erstmals in den Handel gebrachter Trauben oder Traubenmaische inländischen Ursprungs; dies gilt nicht für Vereinigungen der Winzer und deren Zusammenschlüsse, sofern sie die genannten Erzeugnisse ausschließlich von ihren Mitgliedern kaufen oder sonst zur Verwertung übernehmen. Kommissionäre haften für die Abgabe, falls sie dem Stabilisierungsfonds auf Verlangen den Kommittenten nicht benennen.

Die Aufgaben des Stabilisierungsfonds waren in § 9 Abs. 2 WWiG in der bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen (MOG) vom 31. August 1972 (BGBl. I S. 1617) gültigen Fassung wie folgt umschrieben:

(1) ...

(2) Der Stabilisierungsfonds hat die Befugnis, im Rahmen der ihm zur Verfügung stehenden Mittel, insbesondere des Aufkommens aus der Abgabe (§ 16 Abs. 1),

1. die Qualität des Weines und die Absatzwerbung für Wein zu fördern,

2. Kredite, insbesondere Lombardkredite, an Winzer und Winzergenossenschaften sowie Weinhandels- und -einlagerungsbetriebe zu verbilligen, um insbesondere die vorübergehende Lagerhaltung von Wein inländischer Erzeugung zu fördern,

3. Wein mindestens durchschnittlicher Güte aus inländischer Erzeugung zu lagern oder zu übernehmen, soweit dies zur Entlastung des Marktes erforderlich ist, und zu verwerten.

(3) ...

Die §§ 10 bis 15 enthalten Bestimmungen über den organisatorischen Aufbau des Stabilisierungsfonds und die Staatsaufsicht.

II.

1. Zur Qualitätsförderung hat der Stabilisierungsfonds unter anderem finanzielle Beiträge zur Grundlagenforschung über produktionstechnische Probleme im Weinbau geleistet und die Veranstaltungen der Deutschen Landwirtschafts-Gesellschaft für die Bundesweinprämiierung mit Zuschüssen gefördert (Geschäfts

BVerfGE 37, 1 (4):

berichte des Stabilisierungsfonds 1968 S. 17 ff.; 1969 S. 19 ff.; 1970 S. 21 ff.).

Für die Absatzwerbung - das Schwergewicht seiner Tätigkeit - hat der Fonds ein breit gestreutes Instrumentarium entwickelt, und zwar die "Image-Pflege" durch allgemeine Verbraucherwerbung in überregionalen und regionalen Medien, ferner die Standard- und Sonderwerbung für Gastronomie, Weinversand, Weinhandel und Weinbau, die finanzielle Unterstützung der Öffentlichkeitsarbeit des Deutschen Weininstituts und besondere Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit wie die Herausgabe der Zeitschrift "Weinfreund", die Veranstaltung von Pressekonferenzen, Pressefahrten und Ausstellungen usw. Neben der Gemeinschaftswerbung gibt der Fonds Zuschüsse für die Weinwerbung durch gebietliche Werbeeinrichtungen (Geschäftsberichte, a.a.O.).

Die Maßnahmen des Stabilisierungsfonds zur Marktstabilisierung (§ 9 Abs. 2 Nr. 2 und 3) haben sich - mit Ausnahme des Jahres 1970 - im wesentlichen darauf beschränkt, in engem Einvernehmen mit den Unternehmen der Absatzwirtschaft soweit erforderlich Nachfrage oder Lagerraum zu vermitteln und vor allem durch regelmäßige Marktberichte die Übersicht über die Marktverhältnisse herzustellen (Geschäftsberichte, a.a.O., 1968 S. 28; 1969 S. 31 f.). Darüber hinaus mußte der Fonds lediglich im Jahre 1970 infolge der quantitativ überdurchschnittlichen Ernte vorsorglich selbst Lagerraum auf eigene Rechnung mieten und an Einlagerungsbetriebe des Weinbaues, der Winzergenossenschaften und des Weinhandels weitergeben, um damit akute Unterbringungsschwierigkeiten abzuwenden und einem Preisverfall entgegenzutreten (Geschäftsbericht, a.a.O., 1970 S. 35 ff.).

2. In den Jahren 1968 bis 1970 erzielte der Fonds - abgesehen von Bundes- und Landeszuschüssen - aus der Abgabe folgende Einnahmen:

1968: 4 452 900 DM (davon ca. 851 300 DM aus der Abgabe nach § 16 Abs. 1 Nr. 2) 1969: 5 737 900 DM (davon ca. 2 055 400 DM aus der Abgabe nach § 16 Abs. 1 Nr. 2)

BVerfGE 37, 1 (5):

1970: 5 936 400 DM (davon ca. 2 163 400 DM aus der Abgabe nach § 16 Abs. 1 Nr. 2).

Die Ausgaben für die dem Fonds nach § 9 Abs. 2 zugewiesenen Aufgaben verteilten sich - nach Abzug der Verwaltungskosten - wie folgt:

1968, 1969, 1970: Summe der Ausgaben für Qualitätsförderung, Werbung und Marktbeobachtung: 5.235.400 DM, 4.993.700 DM, 6.956.100 DM Stabilisierungsmaßnahmen: 70.500 DM, 35.000 DM, 990.800 DM (Vgl. Geschäftsberichte, a.a.O., 1968 S. 36, 38; 1969 S. 37 ff.; 1970 S. 43 ff.)

III.

1. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens - eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung - betreibt neben einer Qualitätsweinerzeugung aus eigener Lese in erster Linie den Handel mit Konsumweinen, die sie aus von ihr gekauften Erzeugnissen herstellt. Im Rahmen dieses Geschäftszweiges erwarb sie während der Zeit vom 1. Januar 1968 bis 30. Juni 1970 von anderen Betrieben größere Mengen Trauben, Traubenmaische, Traubenmost und (zum Verschnitt bestimmten) Wein inländischen Ursprungs. Der Stabilisierungsfonds zog die Klägerin für die genannte Zeit zu einer Mengenabgabe in Höhe von insgesamt 131 078 DM heran. Mit ihrer Anfechtungsklage erstrebt die Klägerin die Aufhebung sämtlicher Leistungsbescheide. Hinsichtlich zweier kleinerer Teilbeträge rügt sie eine unrichtige Berechnung der Abgabeschuld. Darüber hinaus hält sie die Erhebung der Abgabe nach § 16 Abs. 1 Nr. 2 wegen Verstoßes gegen Art. 2, 3, 9, 12 und 14 GG für verfassungswidrig.

2. Das Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße vertritt die Auffassung, daß die Erhebung der Abgabe verfassungswidrig sei; es hat gemäß Art. 100 Abs. 1 GG sein Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt,

BVerfGE 37, 1 (6):

ob § 16 Abs. 1 Nr. 2 in Verbindung mit §§ 9, 13 und 15 des Gesetzes über Maßnahmen auf dem Gebiete der Weinwirtschaft in der Fassung vom 9. Mai 1968 (BGBl. I Seite 471) gegen Art. 2 Abs. 1, 12 Abs. 1 Satz 2 und 20 des Grundgesetzes verstößt.

Zur Begründung führt das Gericht aus:

a) Seine Entscheidung hänge von der Gültigkeit der vorgelegten Rechtsnorm ab. Wenn § 16 Abs. 1 Nr. 2 in Verbindung mit §§ 9, 13 und 15 verfassungswidrig sei, habe die Klage Erfolg. Bei Verfassungsmäßigkeit müßte die Klage in Höhe von 130 803 DM abgewiesen werden, während wegen 275 DM erst Beweis zu erheben sei.

Der Befugnis des Fonds zur Abgabenerhebung sei in der hier maßgebenden Zeit vom 1. Januar 1968 bis 30. Juni 1970 weder vom einfachen Gesetzgeber noch durch europäisches Gemeinschaftsrecht der Boden entzogen worden. Zwar möge die am 1. Juni 1970 in Kraft getretene Verordnung (EWG) Nr. 816/70 des Rates vom 28. April 1970 zur Festlegung ergänzender Vorschriften für die gemeinsame Marktorganisation für Wein (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften Nr. L 99 vom 5. Mai 1970 S. 1 ff.) in ihren Artikeln 5 bis 7, 33, 44 Abs. 2 Satz 2 darauf abzielen, dem Stabilisierungsfonds ab 16. Juni 1970 die Aufgaben zu entziehen, die ihm durch § 9 Abs. 2 Nr. 2 und 3 WWiG übertragen seien. Dadurch sei aber weder § 9 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 noch - dem Grunde nach - § 16 Abs. 1 berührt worden, und es sei für den hier allein relevanten Erhebungsabschnitt vom 16. bis 30. Juni 1970 - die Verordnung (EWG) Nr. 816/70 räumt eine Übergangsfrist von 14 Tagen (Art. 44 Abs. 2 Satz 2) ein - vom europäischen Gemeinschaftsrecht her auch keine Pflicht des Bundesgesetzgebers ersichtlich, den in § 16 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 Halbsatz 1 normierten festen Abgabesatz von 0,50 DM je übernommener Mengeneinheit wegen Aufgabenverminderung des Stabilisierungsfonds zu reduzieren.

b) § 16 Abs. 1 Nr. 2 verstoße gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Bei der Würdigung, ob ein Eingriff in die Berufsfreiheit vorliege, seien

BVerfGE 37, 1 (7):

außer der unmittelbaren Belastung durch die Geldleistungspflicht auch die Wirkungen zu berücksichtigen, welche die Erfüllung der in § 9 Abs. 2 geregelten Aufgaben nach Art, Umfang und Zielrichtung auf die Ausübung gerade des betroffenen Berufs des Weinhändlers habe. Es seien hierbei auch die Bestimmungen über Rechtsform (§ 9 Abs. 1), Willensbildung (§ 13) und Aufsichtsunterworfenheit (§ 15) des Aufgabenträgers insoweit zu bedenken, als hierdurch die genannten Wirkungen mitbestimmt würden. Die hiernach gebotene Gesamtschau ergebe, daß dem Inlandsweinhandel aus der Abgabenverwendung für seine Berufsausübung nicht nur Vorteile, sondern zugleich auch Nachteile erwüchsen, die die anderen in § 16 Abs. 1 vorgesehenen Abgabeschuldner entweder gar nicht oder doch nicht in vergleichbarer Schwere belasteten.

Der Kern der Berufsausübungsfreiheit bestehe beim Inlandsweinhandel darin, unbehindert durch die öffentliche Hand deutschen Wein oder dessen Ausgangsstoffe möglichst billig zu kaufen und nach branchenüblicher Bearbeitung sowie mit Hilfe von Eigenwerbung als die firmenspezifische Ware möglichst gewinnbringend, d. h. möglichst teuer, zu verkaufen. Dazu gehöre auch die Ausnutzung günstiger Marktsituationen zu Lasten der übrigen Beteiligten der Weinwirtschaft. Diese Möglichkeit werde durch die Verwendung der Abgabe für die in § 9 Abs. 2 genannten Aufgaben beeinträchtigt.

Das gelte bereits für die Förderung der Qualität des Weines, unter der auch die Unterstützung der Qualitätswein- und Spitzenweinerzeugung verstanden werde, wie es der Praxis des Stabilisierungsfonds entspreche. Von solchen Maßnahmen werde der Weinhändler betroffen, weil eine Steigerung der Weinqualität seine Einkaufspreise erhöhe und seine Möglichkeiten vermindere, gängige Produkte geringerer Güte, etwa Konsumweine, gewinnbringend abzusetzen.

Deutlicher erscheine die Beeinträchtigung des Weinhandels durch die Förderung der Absatzwerbung, insbesondere der Großwerbung, durch welche die Eigenwerbung des Handels für seine

BVerfGE 37, 1 (8):

spezifischen Produkte abgeschwächt werde. Das gelte insbesondere für die vom Stabilisierungsfonds betriebene Werbung für Qualitätswein.

Noch stärker werde die Berufsfreiheit der Inlandsweinhändler durch die Stabilisierungsmaßnahmen nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 und 3 (Kreditverbilligung, Lagerhaltung, Lagerung und Übernahme von Wein) beeinträchtigt. Diese Maßnahmen sollten in erster Linie die Produktionsstufe begünstigen, nämlich die deutsche Winzerschaft in Zeiten des Überangebots möglichst vor einem Preisverfall und einer Rentabilitätseinbuße bewahren. Damit richteten sie sich mit objektiv berufsregelnder Tendenz gegen diejenigen Weinwirtschaftsbetriebe, welche - wie insbesondere die Inlandsweinhändler - auf Grund ihrer Lagerkapazität einen derartigen Preisverfall auszunutzen vermöchten.

Hinzu komme die Wirkung dieser Maßnahmen im einzelnen. Da der Stabilisierungsfonds in Krisenzeiten nicht sämtlichen Weinwirtschaftsbetrieben im Bundesgebiet Kreditverbilligung gewähre oder Lagerbestände abnehme und nicht alle an sich geeigneten Inlandsbetriebe mit einer Lagerhaltung betraue, erlangten die begünstigten Betriebe einen Sondervorteil, der den übrigen Unternehmen versagt bleibe. Diesen würde vielmehr zugemutet, mittels der von ihnen entrichteten Abgabe eine Hilfe zur Förderung der ihnen ohnehin schon vorgezogenen Betriebe zu leisten, obwohl sie mit diesen in Wettbewerb stünden.

c) Daß die einzelnen Stabilisierungsmaßnahmen nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 und 3 in die Berufsausübungsfreiheit gerade der Inlandsweinhändler eingriffen, jedoch die Rechte der nach § 16 Abs. 1 Nr. 1 abgabepflichtigen Erzeuger bei weitem nicht mit vergleichbarer Schwere antasteten, ergebe die Betrachtung der Organisationsform, der Zusammensetzung der Organe (Überwiegen der Erzeugerstufe) und des Umfangs der Staatsaufsicht über den Fonds (§ 9 Abs. 1, §§ 13 und 15). Dieser biete als eine aus der unmittelbaren Staatsverwaltung ausgegliederte Anstalt des öffentlichen Rechts durch seine besondere Organisationsform nicht schon von vornherein dieselbe Gewähr für sachgerechte, von Gruppen

BVerfGE 37, 1 (9):

interessen freie Aufgabenerledigung wie eine mit Beamten besetzte, in den hierarchischen Staatsapparat voll eingegliederte Behörde. Ohne daß es der verwaltungsrechtliche Anstaltsbegriff erfordert hätte, habe der Gesetzgeber den Fonds zudem hinsichtlich seiner Stabilisierungstätigkeit lediglich der Rechtsaufsicht des zuständigen Bundesministers unterstellt, so daß eine genügende staatliche Kontrolle des dem Stabilisierungsfonds bei seiner Tätigkeit eingeräumten weitreichenden Ermessens ausgeschlossen sei. Die Regelung sei weder durch das Gemeinwohl geboten noch sei sie zur Erreichung des Gesetzeszieles geeignet und für die inländischen Weinhändler zumutbar.

d) Aus denselben Gründen seien die zur Prüfung gestellten Vorschriften auch nicht mit Art. 2 Abs. 1 GG vereinbar. Denn der in der Regelung liegende gesetzgeberische Eingriff verletze - wie dargelegt - das Prinzip der Verhältnismäßigkeit und widerspreche damit der verfassungsmäßigen Ordnung.

IV.

1. Der Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten hat sich namens der Bundesregierung wie folgt geäußert:

a) Die Vorlagefrage sei trotz gewisser Bedenken insoweit zulässig, als die verfassungsrechtliche Überprüfung von § 16 Abs. 1 Nr. 2 begehrt werde, nicht aber zusätzlich diejenige von §§ 9, 13 und 15; allerdings seien diese Bestimmungen bei der verfassungsrechtlichen Überprüfung des § 16 Abs. 1 Nr. 2 zu berücksichtigen.

b) Die in der Vorlage vertretene Auffassung sei unbegründet. Der in § 16 Abs. 1 Nr. 2 enthaltenen Abgaberegelung könne keinerlei berufsregelnde Auswirkung beigemessen werden. Die Norm knüpfe lediglich an bestimmte Tatbestände - Kauf oder sonstige Übernahme von Wein und seinen Ausgangsprodukten inländischen Ursprungs - eine für alle Betroffenen gleichermaßen belastende Abgabeverpflichtung relativ geringen Umfangs, durch die weder unmittelbar in einen bestimmten Beruf (durch Aufnahmebeschränkungen oder die Aufstellung bestimmter Ausübungsvoraussetzungen oder -regelungen) regelnd eingegriffen

BVerfGE 37, 1 (10):

noch (etwa durch ungleiche Belastungen) mittelbar wirtschaftlich eingewirkt werde. Eine berufsregelnde Tendenz sei auch dann nicht ersichtlich, wenn man die Verwendung der dem Fonds nach § 16 Abs. 1 Nr. 2 zufließenden Mittel berücksichtige und dabei - was allerdings unzutreffend sei - eine einseitige Unterstützung der Winzer unterstelle.

Im einzelnen seien die zur Begründung der Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Vorschriften des Weinwirtschaftsgesetzes angeführten Argumente aus folgenden Gründen nicht stichhaltig:

Die Entscheidung, wann und auf welche Weise bestimmte öffentliche Aufgaben im Einzelfall wahrgenommen werden sollten - ob durch eine öffentlich-rechtliche Anstalt, eine Behörde oder eine Körperschaft -, stehe im gesetzgeberischen Ermessen. Mit der Schaffung des Stabilisierungsfonds sei allen an der deutschen Weinwirtschaft teilhabenden Kreisen die Möglichkeit eröffnet worden, über den Fonds auf die zur Markterhaltung und Marktstabilisierung erforderlichen Maßnahmen Einfluß zu nehmen. Bei der Ausgestaltung des Verwaltungsrats habe sich der Gesetzgeber von der Erwägung leiten lassen, daß in ihm möglichst alle unmittelbar am Weinmarkt interessierten Wirtschaftskreise vertreten sein sollten. Daß zahlenmäßig die Erzeugerstufe die absolute Mehrheit in diesem Gremium habe, sei verfassungsrechtlich unbedenklich. Die sich hier begegnenden Interessen könnten nicht auf den einfachen Nenner gebracht werden: hier Erzeugerstufe / hier Handel. Vielmehr ergebe sich infolge der vielschichtigen Gliederung der deutschen Weinwirtschaft je nach dem Gegenstand der gerade anstehenden Entscheidung eine Vielzahl von sich häufig überschneidenden und sich gegenseitig neutralisierenden Interessengegensätzen. Jeweils von Fall zu Fall verbänden sich die Einzelinteressen zu durchaus wechselnden "Koalitionen". "Kampfabstimmungen" mit der eindeutigen und ausnahmslosen Frontstellung Erzeuger / Handel kämen in der Praxis nicht vor. Die Beschlüsse des Verwaltungsrats würden regelmäßig mit Mehrheiten gefaßt, die weit über der Zahl der der Erzeugerstufe zuzurechnenden Mitglieder lägen. Das Verwaltungsgericht ver

BVerfGE 37, 1 (11):

kenne darüber hinaus das Ausmaß der staatlichen Einwirkungsmöglichkeiten auf den Stabilisierungsfonds.

Die wirtschaftlichen Zusammenhänge auf dem deutschen Weinmarkt seien unzutreffend dargestellt. Insbesondere treffe es nicht zu, daß durch die Tätigkeit des Fonds die Einkaufspreise des Weinhandels stiegen, die Verkaufspreise jedoch unverändert blieben und sich auf diese Weise die Spanne zwischen Einkauf und Verkauf zu Lasten des Weinhandels verkleinere. Die vom Stabilisierungsfonds durchgeführten Maßnahmen kämen in gleicher Weise Erzeugern und Händlern zugute. Das gelte für die Qualitätsförderung, die Werbetätigkeit, aus der gerade die Klägerin des Ausgangsverfahrens in besonderem Maße Vorteile ziehe, und für die zum Zweck der Marktstabilisierung durchgeführten Maßnahmen.

2. Der VII. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hält die zur verfassungsrechtlichen Prüfung gestellten Vorschriften nicht für verfassungswidrig.

Erhebung und Verwendung der Abgabe seien als solche verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die vom Verwaltungsgericht erhobenen Einwendungen gegen die innere Organisation des Stabilisierungsfonds griffen nicht durch.

Die Ausgestaltung des ministeriellen Aufsichtsrechts - auch im Hinblick auf die Genehmigung von Richtlinien (§ 13 Abs. 5) - sei ausreichend, um einen vertretbaren Ausgleich des Interessengegensatzes zwischen Weinbau und Weinhandel zu finden, der im übrigen nicht grundsätzlicher Natur sei.

3. Der Stabilisierungsfonds hat mitgeteilt, die von ihm im Jahre 1970 durchgeführten Stabilisierungsmaßnahmen nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 und 3 seien nicht aus der Abgabe nach § 16 Abs. 1 Nr. 2, sondern in voller Höhe aus den dem Fonds im Jahre 1970 zugewendeten Bundes- und Landesmitteln von insgesamt 2,5 Millionen DM finanziert worden. Des weiteren hat er dargelegt, etwa welcher Prozentsatz der deutschen Weinernte nicht von der Mengenabgabe erfaßt werde und daß die Winzervereinigungen mit wenigen Ausnahmen in der Rechtsform der eingetragenen

BVerfGE 37, 1 (12):

Genossenschaft organisiert seien; in detaillierten Angaben hat er ausgeführt, in welcher Weise die Weinabgabe auch für den Wein erhoben wird, der an Einzelhändler und Gaststätten und dergleichen abgesetzt werde. Eine gut ausgebildete Erhebungstechnik habe es ermöglicht, so gut wie alle Betriebe zu ermitteln. Dabei habe man festgestellt, daß zwar jeweils mehr als 100 000 Betriebe des Einzelhandels und der Gastronomie Wein verkauften, daß die Einkaufswege jedoch auf verhältnismäßig wenige Absatzkanäle ("Flaschenhälse") konzentriert seien. Organisation und Konzentration in der Absatzwirtschaft in Gestalt von Einkaufsgenossenschaften (z. B. Edeka), freiwilligen Handelsketten (z. B. SPAR), Filialsystemen, großen Verbrauchermärkten und Kaufhäusern seien so weit vorangeschritten, daß die Nachfrageseite sich in einer verhältnismäßig geringen Zahl zentraler Unternehmen darstelle. Der Schwerpunkt des Abgabevolumens mit etwa 90% des Gesamtaufkommens liege bei Betrieben, die jährlich über 1000 DM an Abgaben zahlten. Es sei mit Sicherheit davon auszugehen, daß kein einziger Betrieb dieser Größenordnung der Erfassung durch die Abgabe bisher entgangen sei. In der Abgabeklasse von jährlich bis zu 10 DM würden nur 0,5% und bis zu 100 DM nur 0,8% des Gesamtvolumens aufgebracht, obwohl dieser Klasse mehr als 2000 Betriebe angehörten.

4. Der Bundesverband der Raiffeisen-Warengenossenschaften und der Deutsche Weinbauverband e. V. haben Ausführungen dazu gemacht, wieviel Vereinigungen von Winzern und Zusammenschlüsse dieser Vereinigungen in einer anderen Rechtsform als der einer eingetragenen Genossenschaft organisiert seien. Die von Winzern gegründeten Vereine betrieben keine Handelsgeschäfte; ihre Einzelmitglieder hätten sich lediglich zwecks Vereinbarung gemeinsamer Lieferungs- und Abgabebedingungen sowie zwecks gemeinsamer Preisregelungen zu Erzeugergemeinschaften nach dem Gesetz zur Anpassung der landwirtschaftlichen Erzeugung an die Erfordernisse des Marktes (Marktstrukturgesetz) vom 16. Mai 1969 (BGBl. I S. 423) zusammengeschlossen.

5. a) Die Klägerin des Ausgangsverfahrens schließt sich der

BVerfGE 37, 1 (13):

Auffassung des vorlegenden Gerichts an, soweit dieses die Erhebung der Mengenabgabe nach § 16 Abs. 1 Nr. 2 wegen der Weite des dem Stabilisierungsfonds eingeräumten Ermessensspielraums, des beherrschenden Einflusses der Erzeugerstufe im Verwaltungsrat und des Fehlens einer Fachaufsicht für verfassungswidrig hält. Ergänzend weist sie darauf hin, daß die Abgabepflicht wegen der finanziellen Auswirkung ihre eigene Möglichkeit beschränke, die Qualität des von ihr vermarkteten Weines zu fördern. Mit ihrer Abgabe werde allenfalls die Qualität des von leistungsschwächeren Konkurrenzunternehmen vermarkteten Weines gefördert und damit ihre Wettbewerbsposition beeinträchtigt. Auch die Weinwerbung durch den Stabilisierungsfonds liege nicht in ihrem Interesse. Der Fonds werbe für Weinanbaugebiete, Weingattungen und -sorten oder für Absatzwege und Vermarktungsmethoden, mit denen sie in Konkurrenz stehe.

Bei der Lagerung von Wein erfülle sie selbst in erheblichem Umfang die Funktion einer vorübergehenden Lagerhaltung von Wein inländischer Erzeuger und diene somit dem Interesse, das der Fonds durch Kredite fördern solle. Durch die sie belastende Abgabe werde sie nur genötigt, neben ihrer eigenen noch die Lagerhaltung von Konkurrenzunternehmen mitzufinanzieren.

b) Die Erhebung der Abgabe verstoße auch gegen die verfassungsmäßige Ordnung, weil die Übertragung der in § 9 Abs. 2 geregelten Verwaltungsfunktionen auf eine Bundesanstalt außerhalb der Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers liege. Zwar gehörten die dem Stabilisierungsfonds übertragenen Angelegenheiten zur Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes, so daß er hierfür gemäß Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG an sich eine Anstalt des öffentlichen Rechts errichten könne. Solchen Bundesanstalten dürften jedoch lediglich typisch anstaltliche Funktionen übertragen werden, d. h. sie dürften nur Nutzungen gewähren und ohne gestaltende Einflußnahme Leistungen gegenüber der Verwaltung oder der Allgemeinheit oder auch einzelnen Dritten erbringen. Wirkten sie darüber hinaus, indem sie in die Freiheitssphäre der Verwaltungsunterworfenen eingriffen, so seien sie keine Anstalten

BVerfGE 37, 1 (14):

mehr. Wollte man die Ausstattung von Bundesanstalten mit beliebigen Kompetenzen für zulässig halten, wie sie gewöhnlich den nichtanstaltlich organisierten Behörden übertragen würden, würde die Regelung des Art. 83 GG durch Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG ausgehöhlt.

c) Unter eingehender Darstellung der Absatzwege der deutschen Traubenernte vertritt die Klägerin des Ausgangsverfahrens die Auffassung, sie werde durch die Erhebung der Mengenabgabe unter Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG ungleich belastet. Der Verstoß gegen den Gleichheitssatz liege insbesondere darin, daß Vereinigungen von Winzern und deren Zusammenschlüsse von der Abgabepflicht befreit seien, daß von Winzervereinigungen abgesetzter Wein (weil bereits durch die Ablieferung der Winzer an sie in den Handel gebracht) der Abgabe überhaupt nicht unterliege, daß die Direktlieferungen der Winzer an Letztverbraucher und ins Ausland abgabefrei seien und daß Wein sowie seine Ausgangsstoffe auf ihren verschiedenen Bearbeitungsstufen jeweils gesondert mit der Abgabe belastet würden. Hinzu komme, daß sich die im Gesetz vorgesehene Belastung des Lebensmitteleinzelhandels und der gastronomischen Unternehmen, soweit sie die Waren vom Erzeuger und seinen Vereinigungen übernähmen, praktisch nicht durchsetzen lasse.

Diese Verstöße gegen den Gleichheitssatz könnten dadurch vermieden werden, daß die den Winzern auferlegte Abgabe des § 16 Abs. 1 Nr. 1 erhöht und über den Preis auf die Letztabnehmer abgewälzt werden könne.

Die Vorlage ist zulässig.

1. Die Vorlagefrage ist jedoch einzuschränken. Der Vorlagebeschluß stellt seinem Wortlaut nach § 16 Abs. 1 Nr. 2 insgesamt zur verfassungsrechtlichen Prüfung. Die Gründe ergeben jedoch eindeutig, daß das Gericht lediglich Satz 1, nicht hingegen Satz 2 dieser Vorschrift für verfassungswidrig hält. Die in Satz 2 geregelte Haftung der Kommissionäre ist für die Entscheidung des

BVerfGE 37, 1 (15):

Ausgangsverfahrens unerheblich. Des weiteren ist die Prüfung - da nur insoweit für das Ausgangsverfahren erheblich - zu beschränken auf die Verfassungswidrigkeit der Abgabepflicht der Erwerber von Wein und solchen Ausgangsprodukten, die zu Wein als Endprodukt verarbeitet werden.

2. Das Gericht hat § 16 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 in Verbindung mit den §§ 9, 13 und 15 zur Prüfung vorgelegt. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens wendet sich in erster Linie gegen ihre Heranziehung zur Abgabe. In teilweiser Übereinstimmung mit ihr entnimmt das vorlegende Gericht die Verfassungswidrigkeit besonders daraus, daß es die Belastung der Inlandsweinhändler mit der Abgabe in ihrem Zusammenhang mit den Aufgaben und der Tätigkeit des Fonds sowie der Zusammensetzung seiner Organe sieht, weil dadurch erst die Berufsfreiheit der betroffenen Weinhändler beeinträchtigt werde. Daraus ergibt sich, daß die Bestimmungen der §§ 9, 13 und 15 nicht als solche zur Prüfung gestellt werden, sie müssen aber zur genauen Erschließung des verfassungsrechtlich relevanten Gehalts des § 16 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 herangezogen werden.

3. Die Verordnung (EWG) Nr. 816/70 zielt in Art. 5 bis 7, Art. 33, Art. 44 Abs. 2 Satz 2 darauf hin, dem Stabilisierungsfonds die in § 9 Abs. 2 Nr. 2 und 3 WWiG vorgesehenen Aufgaben zu entziehen, weil sie den Mitgliedstaaten durch die gemeinsame Marktorganisation grundsätzlich untersagt, noch nationale Beihilfe- und Interventionsmaßnahmen zu treffen. Dadurch wird nach Ansicht des vorlegenden Gerichts jedoch die Gültigkeit des § 16 Abs. 1 nicht berührt, weil dem Fonds jedenfalls die Aufgabe der Qualitätsförderung und Absatzförderung verbleibe, zu deren Finanzierung die Abgabe erhoben werde. Dieser Auffassung ist bei der Prüfung der Zulässigkeit der Vorlage zu folgen.

Da die Leistungsbescheide, die dem Ausgangsverfahren zugrunde liegen, nur Vorgänge bis zum 30. Juni 1970 erfassen, ist im übrigen die Prüfung der Gültigkeit des § 16 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 auf diesen Zeitpunkt zu beschränken.

BVerfGE 37, 1 (16):

Die angegriffene Abgaberegelung des Weinwirtschaftsgesetzes ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. Der Bundesgesetzgeber war zum Erlaß der auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu prüfenden Vorschriften zuständig. Die Kompetenz zur Einführung der Abgabe und zur Regelung ihrer Verwendung folgt nicht aus Art. 105 und 106 GG in der bis zum Inkrafttreten des 21. Änderungsgesetzes zum Grundgesetz gültigen Fassung, da die Abgabe keine Steuer darstellt (vgl. BVerfGE 3, 407 [435]; 7, 244 [251]; 13, 167 [170]; 16, 306 [316]; 29, 402 [408 f.]; 36, 66 [70]). Sie dient nicht der Gewinnung von Mitteln für den allgemeinen Staatsbedarf, sondern ausschließlich der Finanzierung des Stabilisierungsfonds und der dem Fonds im Rahmen der Weinmarktordnung übertragenen Funktionen (§ 16 Abs. 1 vor Nr. 1). Ähnlich wie z. B. die Investitionshilfe (vgl. BVerfGE 4, 7 [13 ff.]) und die Ausgleichsabgabe nach dem Milch- und Fettgesetz (vgl. BVerfGE 18, 315 [328]) stellt sie eine Leistung solcher Personen dar, die zu dem Zweck, dem das Abgabeaufkommen dient, eine besondere Beziehung aufweisen (vgl. Mußgnug, Die zweckgebundene öffentliche Abgabe, in Festschrift für Forsthoff, 1972, S. 259 [298 f.]). Nach den Vorstellungen des Gesetzgebers zählen sämtliche Abgabepflichtigen zur Weinwirtschaft und sind wegen dieser Zugehörigkeit in besonderer Weise verbunden, so daß es gerechtfertigt ist, ihnen und nicht der Allgemeinheit die Finanzierung der der Weinwirtschaft dienenden Tätigkeit des Stabilisierungsfonds aufzuerlegen. Es handelt sich demnach um eine nichtsteuerliche Abgabe (VGH Mannheim, ESVGH 19, 123 [129] = NJW 1969, S. 203 [204]; OVG Rheinland-Pfalz, DÖV 1969, S. 400; Weides, Europäisches Subventionsverbot und staatliche Selbsthilfefonds, AWD 1963, S. 295 [296 li. Sp.]; Koch, Gesetz über Maßnahmen auf dem Gebiete der Weinwirtschaft, Loseblattsammlung mit Erläuterungen [1963-1971], § 16, S. 2 a [Einfügung zu Anm. 1 am Ende,

BVerfGE 37, 1 (17):

vor Anm. 2]; Mußgnug, a.a.O., S. 271 Fußn. 33, S. 289, 301). Ob der Kreis der Abgabepflichtigen allenthalben in rechter Weise abgegrenzt wurde, ist für die Qualifizierung der Abgabe grundsätzlich ohne Bedeutung. Soweit die Belastung mit der Abgabe unter dem Aspekt des Abgabezwecks einer sachlichen Begründung entbehrt, ist sie wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG nichtig (vgl. BVerfGE 18, 315 [329]).

Handelt es sich bei der Weinwirtschaftsabgabe nicht um eine Steuer, so folgt die Zuständigkeit zur Einführung der Abgabe des § 16 Abs. 1 Nr. 2 und zur Regelung ihrer Verwendung aus der allgemeinen Sachzuständigkeit. Das Weinwirtschaftsgesetz, das insbesondere mit Hilfe der Anbauregelung und des Stabilisierungsfonds die Qualität des deutschen Weines fördern und den Weinmarkt stabilisieren will, kommt in erster Linie dem Weinbau zugute und dient mithin der "Förderung der landwirtschaftlichen Erzeugung", so daß sich die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Nr. 17 GG ergibt (vgl. BVerfGE 8, 71 [80]). Manche Vorschriften des Weinwirtschaftsgesetzes berühren daneben den Weinhandel und andere Gruppen der Weinwirtschaft und ihr nahestehende Geschäftszweige. Insoweit beruht die Zuständigkeit des Bundes jedenfalls auf Art. 74 Nr. 11 GG (Recht der Wirtschaft), so daß dahingestellt bleiben kann, ob sie sich nicht auch hier aus Art. 74 Nr. 17 GG ergibt.

2. Die Verfassungsmäßigkeit der Weinwirtschaftsabgabe nach § 16 Abs. 1 Nr. 2 WWiG (Mengenabgabe) ist an Art. 2 Abs. 1 GG und nicht - wie das vorlegende Gericht meint - an Art. 12 Abs. 1 GG zu messen. Zwar können Steuern und ihnen entsprechend auch sonstige Abgaben das Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG berühren, wenn sie infolge ihrer Gestaltung in einem engen Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs stehen und - objektiv - eine berufsregelnde Tendenz deutlich erkennen lassen (vgl. BVerfGE 13, 181 [185 f.]; 16, 147 [162]; 29, 327 [333]). Dies trifft für die Weinwirtschaftsabgabe nicht zu. Sie ist ihrem Sinn nach ein Instrument der Wirtschaftspolitik und knüpft lediglich formal, um die ihr zugedachte Funktion innerhalb des Wirt

BVerfGE 37, 1 (18):

schaftsbereichs "Weinwirtschaft" erfüllen zu können, an berufliche Tätigkeiten innerhalb dieses Wirtschaftsbereichs an. Sie soll aber weder nach der Intention des Gesetzgebers den Entschluß zur Wahl oder zur Art der Ausübung eines solchen Berufs motivierend steuern noch hat sie objektiv - schon wegen ihrer geringen Höhe - eine solche berufspolitische Wirkung. Naturgemäß berührt zwar nicht die Abgabe selbst, wohl aber ihre Verwendung den Beruf der Weinhändler insoweit, als durch die Verwendung der Abgabe zur Förderung der Weinqualität und der Absatzwerbung und zur Stabilisierung des Weinmarktes die Chance bestimmter Weinhändler, unter Ausnutzung der sonst gegebenen Marktverhältnisse Wein möglichst billig einzukaufen und entsprechend gewinnbringend abzusetzen, gemindert werden kann. Dabei handelt es sich aber lediglich um eine allgemeine Marktbeeinflussung durch Eingriffe in das freie Spiel der in der Weinwirtschaft tätigen Kräfte. Damit ist nur die allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG in ihrer Ausgestaltung als wirtschaftliche Betätigungsfreiheit berührt.

3. Selbst wenn man aber dem vorlegenden Gericht und damit einer im Schrifttum zu beobachtenden Tendenz folgen wollte, die in Art. 12 Abs. 1 GG ein dem Art. 2 Abs. 1 GG auf wirtschaftlichem Gebiet schlechthin vorgehendes Grundrecht sehen möchte (vgl. Götz, Recht der Wirtschaftssubventionen, 1966, S. 272 f.; Dicke, Verfassungsrechtliche Möglichkeiten und Grenzen der Wirtschaftslenkung in Italien und der Bundesrepublik Deutschland, 1969, S. 108 ff.; Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, 1972, S. 291 ff. mit weiteren Nachweisen), so würde die Bestimmung über die Erhebung der Abgabe auch in Verbindung mit ihrer Verwendung den verfassungsmäßigen Voraussetzungen einer Berufsausübungsregelung genügen.

Berufsausübungsregelungen sind verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn sie in Gestalt eines gültigen Gesetzes ergehen und die freie Berufsausübung im Interesse des Gemeinwohls nur zur Lösung solcher Sachaufgaben beschränken, die ein Tätigwerden des Gesetzgebers überhaupt rechtfertigen; die vom Gesetzgeber

BVerfGE 37, 1 (19):

gewählten Mittel müssen geeignet und erforderlich sein und die Beschränkung muß den Betroffenen zumutbar sein (BVerfGE 30, 292 [315 ff.]; 33, 171 [186 ff.]; 36, 47 [58 ff.]).

a) Die Abgaberegelung wurde, was die Aufgabe der Stabilisierung anlangt (§ 9 Abs. 2 Nr. 2 und 3), durch die Verordnung (EWG) Nr. 816/70 überlagert und verdrängt. Wie auch die Bundesregierung in ihrer Begründung zum Entwurf des Marktorganisationengesetzes von 1972 (BTDrucks. VI/2553 S. 38 unter Nr. 4 und 7) ausführt, sind nationale Maßnahmen zur Förderung der Lagerhaltung und Übernahme von Wein seit Ablauf der Übergangsfrist nicht mehr zulässig. Welche Rechtsfolgen sich daraus für die Gültigkeit des innerstaatlichen Rechts ergeben (vgl. Ipsen, Europäisches Gemeinschaftsrecht, 1972, S. 287 ff.) und ob eine dem europäischen Gemeinschaftsrecht entgegenstehende nationale Norm nicht mehr als gültige gesetzliche Berufsausübungsregelung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG zu betrachten ist, kann hier dahingestellt bleiben. Selbst wenn durch die Verordnung ein Teil der Aufgaben für den Fonds als Anstalt entfallen sein sollte, blieb die Erhebung der Abgabe, wenn sie im übrigen verfassungsmäßig war, davon unberührt, da der Fonds auch weiterhin die Qualität des Weines und die Absatzwerbung zu fördern hat. Im übrigen hat der Fonds dargelegt, daß er die im Jahre 1970 durchgeführten Interventionsmaßnahmen nicht mit Abgabemitteln, sondern mit Zuschüssen verwirklicht habe, die ihm vom Bund und vom Land Rheinland-Pfalz zur Verfügung gestellt worden seien, und daß er später als Anstalt keine Stabilisierungsmaßnahmen mehr ergriffen habe.

b) Die Einrichtung des Stabilisierungsfonds ist durch sachgerechte und vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls begründet. Ziel des auf eine Anregung der Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zurückgehenden Weinwirtschaftsgesetzes ist es, die Qualität des deutschen Weines unter Erhaltung seiner Eigenart zu verbessern und Weinerzeugung und Weinmarkt zu stabilisieren. Dadurch soll dem deutschen Wein auch für die Zukunft, insbesondere nach dem Abbau von Handelshemmnissen

BVerfGE 37, 1 (20):

innerhalb der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, sein Markt erhalten bleiben und so die Existenz des deutschen Winzerstandes gesichert werden (Begründung des Entwurfs eines Initiativgesetzes zur Überleitung des deutschen Weinbaues in die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, zu BTDrucks. III/1870 S. 4; Schriftlicher Bericht des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zu diesem Entwurf, BTDrucks. III/2901 S. 2). Diese Anliegen des Gesetzes sollen in erster Linie durch eine Anbauregelung, deren Verfassungsmäßigkeit das Bundesverfassungsgericht bereits bestätigt hat (BVerfGE 21, 150), und durch einen Stabilisierungsfonds verwirklicht werden. Daß die Erhaltung der besonderen Qualität des deutschen Weines, die Sicherung seines Absatzes und der Schutz des einheimischen Winzerstandes legitime wirtschaftspolitische Ziele sind, hat das Bundesverfassungsgericht bereits dargelegt (a.a.O., S. 156 f.). Ähnliches gilt für das Bestreben, zu einer gewissen Ordnung in der deutschen Weinwirtschaft zu gelangen und insbesondere durch Anpassung der Versorgung an den Bedarf eine Stabilisierung des Marktes zu erreichen. Zwar bilden im System einer grundsätzlich freien Wirtschaft marktordnende Regelungen für bestimmte Produkte die Ausnahme (BVerfGE 18, 315 [327]). Eine solche Regelung ist jedoch hier durch das legitime Ziel der Erhaltung eines leistungsfähigen Winzerstandes gerechtfertigt.

Die Bestimmungen des § 9 Abs. 2, mit denen der Gesetzgeber seine Ziele zu verwirklichen sucht, halten sich im Rahmen des Gesetzeszwecks und sind deshalb verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Gesetzgeber hat bei der Entscheidung, ob er eine bestimmte Aufgabe in Angriff nehmen will und wie sie verwirklicht werden soll, einen weiten Regelungsspielraum. Dieser wird nur dann überschritten, wenn die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich fehlsam sind, daß sie vernünftigerweise keine Grundlage für gesetzgeberische Maßnahmen abgeben können (BVerfGE 30, 292 [317]). Dies ist hier nicht der Fall. In ähnlicher Art hat der Gesetzgeber es für erforderlich gehalten, auf dem Gebiete der Landwirtschaft, zu dem der Weinbau gehört,

BVerfGE 37, 1 (21):

für eine Vielzahl von Produkten ein Geflecht von Marktordnungen einzuführen, die durch die besondere Struktur der Landwirtschaft geboten erscheinen (vgl. § 1 MOG).

c) Daß die dem Fonds eingeräumten Befugnisse zur Erreichung des gesetzlichen Zieles geeignet sind, unterliegt keinem ernsthaften Zweifel. Die Geeignetheit wird auch durch die Art und Weise, wie der Fonds seine Aufgaben erfüllt, bestätigt. Dies wird, was insbesondere die Absatzwerbung und die Marktstabilisierung anlangt, auch von den verschiedenen Gruppen der Weinwirtschaft anerkannt (vgl. Der Deutsche Weinbau 1969, S. 1110; 1972, S. 983 f.; Das Weinblatt 1968, S. 1051 f.; 1969, S. 2, 102 bis 104, 955; Deutsche Weinzeitung 1968, S. 543, 754; Allgemeine Deutsche Weinfach-Zeitung 1971, S. 1362). Es bestehen auch keine Bedenken, die Regelungen des Weinwirtschaftsgesetzes als erforderlich zu betrachten. Bei der Auswahl und technischen Gestaltung wirtschaftsordnender und -lenkender Maßnahmen hat der Gesetzgeber einen weiten Ermessensbereich. Nur wenn eindeutig feststeht, daß dem Gesetzgeber ein gleich wirksames, aber den Freiheitsspielraum der wirtschaftlich tätigen Individuen weniger einschränkendes Mittel zur Verfügung stand, kann die gesetzliche Regelung übermäßig belastend und damit verfassungwidrig sein (BVerfGE 25, 1 [19 f.]; 30, 292 [319]). Eine solche Feststellung kann hier, sowohl was die Abgabenerhebung als auch die Aufgabenübertragung anlangt, nicht getroffen werden, insbesondere steht nicht fest, daß durch die Überlassung der in § 9 Abs. 2 geregelten Aufgaben an das freie Spiel der Kräfte die Ziele des Gesetzes in gleich wirksamer Weise erreicht werden könnten. Dies gilt zunächst für die Qualitätsförderung. Der Fonds selbst hat Qualitätsförderung in einem sehr weiten Sinn verstanden, namentlich auch die Grundlagenforschung dazugerechnet, die erfahrungsgemäß von einzelnen Unternehmen nicht betrieben werden kann. Ähnliches gilt für die Zuschußgewährung zu Veranstaltungen für die Bundesweinprämierung sowie für die Unterstützung der Bestrebungen um lauteren Wettbewerb im Bereich der Weinwirtschaft. Auch die Förderung der Absatz

BVerfGE 37, 1 (22):

werbung ist als erforderliches Mittel staatlicher Wirtschaftslenkung anzusehen, dies jedenfalls dann, wenn man diese Aufgabe mit dem Stabilisierungsfonds in erster Linie dahin versteht, Gemeinschaftswerbung zu betreiben und sonstige von der Weinwirtschaft selbst nicht oder nicht hinreichend wahrgenommene Werbemaßnahmen zu unterstützen. Daß die Verbilligung von Krediten insbesondere zur Förderung vorübergehender Lagerhaltung von Wein inländischer Erzeugung (§ 9 Abs. 2) nur durch den Staat oder eine staatliche Einrichtung erfolgen kann, bedarf keiner weiteren Begründung. Ähnliches gilt für die Entlastung des Marktes durch vorübergehende Lagerung, Übernahme und Verwertung von Wein (§ 9 Abs. 2 Nr. 3). Es mag allerdings zutreffen, daß einzelne Unternehmen der Weinwirtschaft die dem Stabilisierungsfonds übertragenen Aufgaben der Werbung und Lagerhaltung für ihre Zwecke selbst zumindest in gleich effektiver Weise wahrnehmen könnten wie der Fonds. Dies ändert jedoch nichts an der generellen Erforderlichkeit der gesetzlichen Regelung. Bei der Beurteilung von wirtschaftsordnenden und -lenkenden gesetzlichen Regelungen kann die individuelle Interessenlage des Einzelnen nicht ohne weiteres zum Maßstab der dem Gemeinwohl insgesamt gegenüberzustellenden Einzelinteressen erhoben werden. Es ist vielmehr eine generalisierende Betrachtungsweise geboten, die auf den in Rede stehenden Wirtschaftsbereich insgesamt abstellt (vgl. BVerfGE 30, 292 [316]).

d) Die Regelung des Weinwirtschaftsgesetzes entspricht schließlich dem allgemeinen Erfordernis, daß bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere der Maßnahme und dem Gewicht und der Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit nicht überschritten werden darf.

Die Förderung der Weinqualität, des Weinabsatzes und die Stabilisierung des Weinmarktes als unmittelbare Ziele sowie die Erhaltung eines leistungsfähigen einheimischen Winzerstandes als Endzweck des Weinwirtschaftsgesetzes sind wichtige Gemeinschaftsinteressen. Der Gesetzgeber konnte davon ausgehen, daß ihr Schutz nicht zuletzt angesichts der bevorstehenden (und in

BVerfGE 37, 1 (23):

zwischen verwirklichten) europäischen Marktordnung für Wein vordringlich war (vgl. BVerfGE 21, 150 [155 f.]).

Demgegenüber sind die mit der gesetzlichen Regelung verbundenen Beeinträchtigungen des Weinhandels nicht sonderlich groß. Dies gilt zunächst für die verhältnismäßig geringfügige Abgabe von 0,50 DM je angefangene 100 l Wein; es trifft aber auch auf die Auswirkungen der Tätigkeit des Fonds zu. Seine im Gesetz vorgesehenen Maßnahmen, namentlich der Qualitätsförderung, der Förderung der Absatzwerbung und der Lagerhaltung, sind auf Subsidiarität gegenüber der privaten Wirtschaft angelegt (vgl. Geschäftsberichte, a.a.O., 1968, S. 20; 1969, S. 21 f.) und haben in erster Linie unterstützenden Charakter. Diese Tätigkeitsbereiche bleiben der privaten Wirtschaft weiterhin offen. Zudem soll sich der Stabilisierungsfonds gemäß § 9 Abs. 3 bei der Durchführung seiner Aufgaben der Einrichtungen der (privaten) Wirtschaft bedienen, was er auch tut. Von einer ins Gewicht fallenden Beeinträchtigung des Weinhandels durch die Qualitätsförderung kann nicht die Rede sein. Die Förderung der Absatzwerbung, so wie sie - der Intention des Gesetzes folgend - vom Fonds verstanden wird, kann allenfalls insofern eine gewisse Beeinträchtigung bedeuten, als durch die Gemeinschaftswerbung auch solche Weine im Preis gehoben werden, die ohne Gemeinschaftswerbung und mangels irgendeiner speziellen Werbung vom Handel billiger eingekauft und mit höherer Gewinnspanne veräußert werden könnten. Im wesentlichen dürfte die Beeinträchtigung des Weinhandels durch den Fonds darin liegen, daß der Fonds durch die ihm eingeräumte (und inzwischen auf die EWG verlagerte) Interventionsbefugnis (Kreditverbilligung, Lagerung, Übernahme und Verwertung von Wein) ausgleichend auf den Wettbewerb einzuwirken und die spekulative Ausnutzung von Chancen, die ein unstabiler Markt bietet, zu verringern vermochte. Sämtliche Beeinträchtigungen, insbesondere auch die mit der Interventionsbefugnis verbundenen Einschränkungen lassen die gesetzliche Regelung für den Weinhandel nicht unzumutbar erscheinen. Denn verfassungsrechtlich an sich

BVerfGE 37, 1 (24):

zulässige wirtschaftliche Lenkungsmaßnahmen werden nicht allein dadurch unzulässig, daß sie die Wettbewerbslage verändern (BVerfGE 4, 7 [24]). Einen gewissen Ausgleich zwischen schwächeren und leistungsfähigeren Mitgliedern einer Gruppe zu Lasten der letztgenannten herbeizuführen, ist ein legitimes Mittel staatlicher Wirtschaftspolitik (BVerfGE 19, 101 [114]; 21, 292 [299]; 23, 50 [59 f.]). Soweit der Weinhandel ähnliche Aufgaben wie der Stabilisierungsfonds erfüllt, kann von einer übermäßigen Beeinträchtigung durch den Fonds auch deshalb keine Rede sein, weil der Handel durch die Maßnahmen des Fonds entlastet wird. Das trifft auch für die Absatzwerbung zu, die es dem Weinhandel gestattet, seine allgemeine Weinwerbung einzuschränken und sich mit Spezialwerbung zu befassen. Zudem kann grundsätzlich auch der Weinhandel in den Genuß von verbilligten Krediten gelangen.

4. Die organisatorische Ausgestaltung des Stabilisierungsfonds entspricht formell und materiell der Verfassung.

a) Die Kompetenz des Bundes zur Errichtung des Stabilisierungsfonds ergibt sich aus Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG. Der Stabilisierungsfonds ist nicht als Bundesoberbehörde in die unmittelbare Bundesverwaltung eingegliedert; er gehört wegen Fehlens einer mitgliedschaftlichen Organisation nicht zu den Körperschaften, wenn auch den Abgabepflichtigen mittelbar gewisse Mitwirkungsrechte eingeräumt sind. Er ist entsprechend seiner gesetzlichen Einordnung (§ 9 Abs. 1) als bundesunmittelbare Anstalt des öffentlichen Rechts anzusehen. Die Auffassung der Klägerin des Ausgangsverfahrens, der Stabilisierungsfonds sei entgegen der Konzeption des Gesetzgebers keine Anstalt und keine sonstige unter Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG fallende Institution, so daß der Bund den Stabilisierungsfonds nicht so - wie geschehen - habe errichten dürfen, ist unrichtig. Es wäre zu eng, mit der Klägerin des Ausgangsverfahrens unter Anstalten nur solche Verwaltungseinrichtungen zu verstehen, die ausschließlich Nutzungen gewähren, nicht aber diejenigen Einrichtungen, die "aktiv gestaltend, insbesondere durch Eingriffe in die Freiheitssphäre der Verwal

BVerfGE 37, 1 (25):

tungsunterworfenen", nach außen wirken. Die dem Stabilisierungsfonds übertragenen Befugnisse, insbesondere zur Marktstabilisierung, und der Umstand, daß ihm vornehmlich im Zusammenhang mit der Abgabenerhebung gewisse Hoheitsrechte eingeräumt sind (§ 16 Abs. 4 und 5), schließen nicht aus, ihn als Anstalt zu qualifizieren.

Der Gesetzgeber hat bei der Entscheidung, die in § 9 Abs. 2 geregelten Aufgaben nicht durch eine Behörde oder Körperschaft, sondern durch eine Anstalt zu erfüllen, die Grenzen des ihm zustehenden Gestaltungsbereichs nicht überschritten. Er konnte davon ausgehen, daß eine Anstalt, an deren Entscheidungsbildung sämtliche Gruppen der Weinwirtschaft sachverständig beteiligt sind, die ihr zugewiesenen Aufgaben in gleicher Weise zu erfüllen vermag wie eine Behörde. Angesichts der Vielzahl der zur Weinwirtschaft gehörenden Unternehmen erscheint es insbesondere nicht sachwidrig, daß der Gesetzgeber den Stabilisierungsfonds nicht als Körperschaft organisiert hat. Die Willensbildung hätte einen weit höheren Aufwand erfordert, und es liegt nahe, daß die Effektivität einer solchen Körperschaft geringer gewesen wäre als bei der jetzigen Organisationsform.

Der Gesetzgeber hat auch die Aufgaben und Befugnisse des Fonds im Gesetz selbst mit genügender Bestimmtheit festgelegt. Deshalb bedarf es keiner näheren Erörterung, welchen Rechtscharakter die neben der Abgabenerhebung dem Fonds übertragenen Maßnahmen haben, wie z. B. der Erlaß der Satzung (§ 14), die Aufstellung von Richtlinien für die Durchführung der Maßnahmen nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 und 3 (§ 13 Abs. 5), die Erstellung eines Wirtschaftsplans (§ 16 Abs. 6) und insbesondere die Maßnahmen zur Stabilisierung des Weinmarktes. Auf jeden Fall sind durch die teilweise detaillierte Aufzählung der Aufgaben im Gesetz bei einer Heranziehung des Gesetzeszwecks und bei Beachtung des Zusammenhangs aller Bestimmungen die Kriterien erfüllt, die bei der Verleihung von Satzungsautonomie vom Gesetzgeber beachtet werden müssen (vgl. BVerfGE 12, 319 [325]; 33, 125 [158] und 171 [183]).

BVerfGE 37, 1 (26):

b) Das vorlegende Gericht sieht die Verfassungswidrigkeit der Abgaberegelung und der Verwendung der Abgabe insbesondere darin, daß in dem aus 44 Mitgliedern bestehenden Verwaltungsrat des Stabilisierungsfonds, der rechtlich und faktisch die Geschäftsführung bestimmt, die Vertreter der Erzeugerstufe die absolute Mehrheit besitzen; den 16 Vertretern des Weinbaues, 6 Vertretern der Winzergenossenschaften und 1 Vertreter der landwirtschaftlichen Genossenschaftsverbände ständen gegenüber 6 Vertreter des Weinhandels einschließlich des Ein- und Ausfuhrhandels, 1 Vertreter des Gaststättengewerbes, je 1 Vertreter des Sortiments-Großhandels und des genossenschaftlichen Groß- und Außenhandels, je 1 Vertreter des Lebensmitteleinzelhandels, der Lebensmittelfilialbetriebe und der Konsumgenossenschaften, 1 Vertreter der Weinkommissionäre, 1 Vertreter der Sektkellereien, 1 Vertreter der Traubensafthersteller, 1 Vertreter der Organisationen zur Förderung der Güte des Weines, 3 Vertreter der Verbraucher und 2 Vertreter von Banken, die auf dem Gebiet des Kreditwesens der Weinwirtschaft tätig sind. Damit habe der Gesetzgeber zugelassen, daß im Verwaltungsrat bei grundsätzlichen Entscheidungen die Erzeuger allein die übrigen Gruppen, insbesondere die Inlandsweinhändler, majorisieren könnten. Hinzu komme, daß der Stabilisierungsfonds lediglich der Rechtsaufsicht des zuständigen Bundesministers unterstellt sei, so daß eine staatliche Kontrolle des weitreichenden Ermessens der Fondsverwaltung ausgeschlossen sei. Bei diesen Regelungen handelt es sich um ambivalente Organisationsnormen (vgl. BVerfGE 14, 263 [275]; 35, 79 [120 f.]), bei deren Ausgestaltung dem Gesetzgeber eine große Gestaltungsfreiheit zukommt. Sie könnten der verfassungsrechtlichen Nachprüfung höchstens insoweit unterliegen, als der Gesetzgeber Organisation und Verfahren einer Institution so regelt, daß sie von vornherein zu einer dauernden verfassungswidrigen Beeinträchtigung der Organisationsangehörigen führen.

Die Zusammensetzung des Verwaltungsrats beruht auf dem vertretbaren Gedanken, möglichst sämtlichen relevanten Gruppen

BVerfGE 37, 1 (27):

der Weinwirtschaft und den ihr nahestehenden Organisationen (Verbrauchern, Banken usw.) ein Mitspracherecht zu geben, um auf diese Weise einen sachgerechten Interessenausgleich zu erreichen und die Tätigkeit des Fonds auf eine breite Grundlage zu stellen. Ein solcher Interessenausgleich erscheint auch bei dem der Erzeugerseite eingeräumten Stimmengewicht grundsätzlich möglich. Die zwischen den einzelnen Gruppen der Weinwirtschaft - namentlich zwischen Erzeugern und Weinhändlern - auftretenden Interessengegensätze sind nicht prinzipieller Art. Sämtliche Gruppen, insbesondere Weinerzeuger und Weinhandel (den Angaben der Klägerin des Ausgangsverfahrens zufolge werden etwa 45% der deutschen Weinernte über den Weinhandel abgesetzt), sind in hohem Maße aufeinander angewiesen. Sie müssen deshalb grundsätzlich gemeinsam daran interessiert sein, daß die Ziele des Weinwirtschaftsgesetzes erreicht, d. h. die Weinqualität und der Weinabsatz gefördert und der Weinmarkt stabilisiert werden; denn diese Ziele kommen nicht nur einer Gruppe - den Winzern -, sondern auch den übrigen Gruppen, darunter nicht zuletzt dem Weinhandel zugute. Bei der Entscheidung der Frage, welcher einfluß den einzelnen Gruppen, die innerhalb der Weinwirtschaft ganz verschiedene Aufgaben erfüllen und verschiedenes volkswirtschaftliches und soziales Gewicht haben, in den Organen des Fonds eingeräumt werden soll, hat der Gesetzgeber eine weitgehende Beurteilungs- und Entschließungsfreiheit (BVerfGE 10, 89 [107]).

Darüber hinaus bestehen umfangreiche staatliche Einwirkungsmöglichkeiten. Die wichtigsten generellen Regelungen des Verwaltungsrats (Richtlinien, Geschäftsordnung, Satzung, Wirtschaftsplan) bedürfen der Genehmigung des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (§ 13 Abs. 5 Satz 3 und Abs. 6; § 14 Satz 2; § 16 Abs. 6 Satz 2). Außerdem kann der Bundesminister nach § 15 Abs. 1 Satz 2 Maßnahmen des Stabilisierungsfonds unter anderem dann aufheben, wenn sie das öffentliche Wohl verletzen. Er hat somit weitgehende Überwachungsmöglichkeiten.

BVerfGE 37, 1 (28):

Insgesamt gesehen kann mithin die Auffassung, der Weinhandel sei in der Wahrnehmung seiner spezifischen Interessen im Verwaltungsrat durch das der Erzeugerstufe beigemessene Stimmengewicht und durch die Beschränkung der Aufsicht auf eine Rechtsaufsicht in sachwidriger Weise beeinträchtigt, nicht geteilt werden. Durch Äußerungen insbesondere aus Handelskreisen ist wiederholt bestätigt worden, daß der Ausgleich der Interessen im Stabilisierungsfonds in befriedigender Weise verwirklicht wird (vgl. Das Weinblatt 1969, S. 933; Allgemeine Deutsche Weinfach- Zeitung 1972, S. 1112, 1151; vgl. auch Staatssekretär Griesau, daselbst, S. 1008).

5. Da nach allem die beanstandete Regelung bereits den strengen Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG genügen würde, unterliegt sie erst recht keinen verfassungsrechtlichen Bedenken aus Art. 2 Abs. 1 GG.

II.

Die Abgabenerhebung nach § 16 Abs. 1 Nr. 2 WWiG verstößt in dem zu prüfenden Umfang auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, obwohl, worauf die Klägerin des Ausgangsverfahrens hinweist, im Gegensatz zu dem mit der Abgabe belegten Absatzweg Erzeuger/ Händler/Verbraucher die folgenden verschiedenen Absatzwege nicht von der Abgabe betroffen werden:

wenn der Erzeuger unmittelbar an den Letztverbraucher liefert, denn dieser erwirbt nicht "zu gewerblichen Zwecken"; wenn der Erzeuger unmittelbar ins Ausland liefert, denn im Ausland kommt eine Abgabenerhebung nicht in Betracht; wenn der Erzeuger an seine Vereinigungen und deren Zusammenschlüsse (Zentralkellereien) liefert und wenn diese an Letztverbraucher oder ins Ausland liefern.

Bei der Prüfung am Maßstab des Art. 3 Abs. 1 GG ist in Auslegung des einfachen Rechts (vgl. BVerfGE 7, 45 [50]; 35, 14 [21] und 263 [277]) in Übereinstimmung mit dem vorlegenden Gericht und entgegen der Ansicht der Klägerin des Ausgangsverfahrens davon auszugehen, daß Trauben, Traubenmaische, Traubenmost und Wein nur einmal und nicht bei verschiedenen Ver

BVerfGE 37, 1 (29):

arbeitern auf jeder Verarbeitungsstufe gesondert der Abgabe unterworfen sind. Diese nach dem Wortlaut mögliche Auslegung wird durch die Entstehungsgeschichte bekräftigt. So wird in der Begründung des Regierungsentwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Weinwirtschaftsgesetzes vom 7. Dezember 1966 betont (BT-Drucks. V/1208 S. 4), daß "der Wein oder seine Ausgangsstoffe ... grundsätzlich einmal mit der Mengenabgabe belastet" werden sollen. Der Stabilisierungsfonds ist auch, wie er im Ausgangsverfahren unwidersprochen dargelegt hat, in der Praxis dieser Auslegung gefolgt. Sie entspricht dem Gleichheitsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG; denn eine Erfassung auf jeder Verarbeitungsstufe würde die Wettbewerbslage der einstufigen Unternehmen gegenüber den mehrstufigen Unternehmen verschlechtern (vgl. BVerfGE 21, 12 [31 ff.] - Allphasenumsatzsteuer -).

Für die verfassungsrechtliche Beurteilung ist ferner die nach einfachem Recht zu entscheidende Frage von Bedeutung, ob - wie die Klägerin des Ausgangsverfahrens meint - durch die Lieferung der Erzeuger (Winzer) an ihre Vereinigungen oder deren Zusammenschlüsse Wein oder seine Ausgangsprodukte "erstmals in den Handel gebracht" werden. Dies würde bedeuten, daß bei einer Weiterveräußerung durch diese Vereinigungen auch an gewerbliche Abnehmer die Mengenabgabe nicht mehr anfallen würde mit der Folge, daß dieser Absatzweg überhaupt nicht erfaßt würde, da die Vereinigungen und deren Zusammenschlüsse beim Erwerb von ihren Mitgliedern keine Abgabe entrichten müssen (§ 16 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 Halbsatz 2). Bei dieser Auslegung könnten allerdings gegen die Heranziehung der Weinhändler verfassungsmäßige Bedenken bestehen, da neben den ohnehin nicht erfaßten Absatzwegen noch - nach Angabe der Klägerin des Ausgangsverfahrens - rund 21% der deutschen Weinernte beim Absatz an gewerbliche Abnehmer nur deshalb befreit blieben, weil Winzervereinigungen oder deren Zusammenschlüsse dazwischengeschaltet sind. Nach Auffassung des vorlegenden Gerichts bedeutet die Lieferung an Winzervereinigungen oder deren Zusammenschlüsse jedoch kein In-den-Handel-Bringen; dieser Wirt

BVerfGE 37, 1 (30):

schaftsvorgang setze voraus, daß durch das Übertragungsgeschäft ein Interessengegensatz zwischen Veräußerer und Erwerber ausgeglichen werde. Dies treffe auf das Verhältnis zwischen Winzern und ihren Vereinigungen nicht zu, denn nach § 1 Abs. 1 GenG sei Zweck einer Genossenschaft immer die Förderung des Erwerbs oder der Wirtschaft ihrer Mitglieder mittels gemeinschaftlichen Geschäftsbetriebs. Die Winzervereinigungen seien deshalb noch der Produktionsstufe zuzurechnen, die bereits nach § 16 Abs. 1 Nr. 1 zur Flächenabgabe herangezogen werde. Diese auch vom Stabilisierungsfonds in der Praxis vertretene Auffassung wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt. Der Begründung des Regierungsentwurfs eines Gesetzes zur Änderung des Weinwirtschaftsgesetzes vom 7. Dezember 1966 (BTDrucks. V/1208 S. 4 zu § 16) und einem Formulierungsvorschlag des Bundestagsausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zu diesem Entwurf (BTDrucks. V/1839 S. 4) ist zu entnehmen, daß Verkäufe der Zusammenschlüsse von Erzeugern an Endverbraucher abgabefrei bleiben sollten, nicht dagegen an gewerbliche Abnehmer (vgl. auch Kurzprotokoll der 72. Sitzung des genannten Ausschusses vom 12. Oktober 1967, 5. Wp., S. 3 f.), woraus sich ergibt, daß der Verkauf an die Winzervereinigungen kein In-den-Handel-Bringen darstellt (vgl. auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluß vom 13. 1. 1969 - 2 B 70/68 - S. 6 f. = Das Weinblatt 1969, S. 95 f.).

1. Die Freistellung des an Letztverbraucher und ins Ausland gelieferten Weines und seiner Ausgangsprodukte von der Abgabe ist mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

a) Die Nichtbelastung des Absatzweges vom Winzer an den Endverbraucher beruht auf der sachgerechten Erwägung, daß "eine Erfassung dieser Umsätze ... einen unangemessen hohen Verwaltungsaufwand der einzelnen Betriebe und der erhebenden Stelle erfordern" würde (BTDrucks. V/1208 S. 4). Es handelt sich dabei nach Darstellung der Klägerin des Ausgangsverfahrens um 11% der deutschen Weinernte, nach der Angabe der Bundesregierung in der Begründung des Regierungsentwurfs eines Ge

BVerfGE 37, 1 (31):

setzes zur Änderung des Weinwirtschaftsgesetzes jedoch um weniger als 10% (BTDrucks. a.a.O.), nach den Ausführungen des Vertreters der Bundesregierung in der 45. Sitzung des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 25. Januar 1967 lediglich um 7,8% (vgl. Kurzprotokoll dieser Sitzung S. 6). Der Aufwand für Kontroll- und Beitreibungsmaßnahmen stünde zu dem von den Letztverbrauchern erzielbaren Abgabeaufkommen in keinem vernünftigen Verhältnis. Technische Schwierigkeiten der Abgabenerhebung vermögen grundsätzlich eine Differenzierung bei der Abgabenbelastung zu rechtfertigen. Zwar gibt es Grenzen dieser Rechtfertigung, die sich aus dem Verhältnis des Gewichts der je in Rede stehenden Differenzierung zu dem Maß der verwaltungstechnischen Schwierigkeiten ergeben dürften (vgl. BVerfGE 23, 1 [9]). Diese Grenzen sind im vorliegenden Fall offensichtlich nicht überschritten. Nach der bereits erwähnten Regierungsbegründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Weinwirtschaftsgesetzes (§ 16 Abs. 1 Nr. 2 - BTDrucks., a.a.O. -) scheint die Bundesregierung auch nur erwogen zu haben, die Abgabe insoweit anstatt von den Letzterwerbern von den Erzeugerbetrieben zu erheben. Zu dieser Regelung bestand aber keine verfassungsrechtliche Pflicht. Einmal hätte der einzelne Erzeugerbetrieb - wenn er bei Lieferungen an den Letztverbraucher mit der Abgabepflicht belastet würde - einen höheren Aufwand zu erbringen als der Weinhändler, Lebensmittelhändler oder Gastronom, der beim Erwerb von Wein oder seiner Ausgangsstoffe die Abgabe zu entrichten hat; denn während diese Gruppen im allgemeinen zahlenmäßig weniger, mengenmäßig hingegen größere Bestände der abgabepflichtigen Produkte erwerben werden, beziehen die Letztverbraucher nicht selten eine Vielzahl kleiner, ja kleinster Mengen. Auch hätte die Erfassung der Veräußerungen von Winzern an Letztverbraucher durch den Stabilisierungsfonds angesichts der Vielzahl kleiner und kleinster Lieferungen wiederum unverhältnismäßige Überwachungsmaßnahmen erforderlich gemacht. Der Gesetzgeber war insbesondere

BVerfGE 37, 1 (32):

auch nicht gehalten, von seiner Konzeption der Abgabenerhebung beim Erwerber abzuweichen.

Ähnliche Erwägungen gelten für die Veräußerungen der Zusammenschlüsse der Erzeuger und ihrer Vereinigungen an Letztverbraucher, die nach den in etwa übereinstimmenden Angaben der Klägerin des Ausgangsverfahrens und des Vertreters des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten in der 45. Sitzung des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 25. Januar 1967 (vgl. Kurzprotokoll dieser Sitzung S. 3) ungefähr 3% der deutschen Weinernte ausmachen sollen.

Die übrigen Abgabepflichtigen werden durch die Differenzierung, die mit der Freistellung des unmittelbar von Erzeugern und ihren Vereinigungen zum Letztverbraucher fließenden Warenstroms von der Abgabe verbunden ist, nicht unverhältnismäßig betroffen. Zum einen ist der der Prozentsatz der vom Erzeuger und seinen Vereinigungen insgesamt unmittelbar an den Letztverbraucher gelieferten Weinmengen verhältnismäßig gering, zum andern wird der Anreiz für den Endverbraucher, den Wein unmittelbar vom Erzeuger zu beziehen, bei der verhältnismäßig geringen Höhe der Abgabe durch deren Wegfall nicht wesentlich vergrößert.

b) Da die Wirkung des Weinwirtschaftsgesetzes sich auf das Inland beschränkt, entfällt von vornherein eine Abgabenerhebung bei den Empfängern der exportierten Erzeugnisse, soweit sie überhaupt gewerbliche Abnehmer sind. Eine an ihre Stelle tretende Belastung der Erzeuger - nach der zahlenmäßigen Aufstellung der Klägerin des Ausgangsverfahrens führen die Winzervereinigungen keine direkten Exporte durch - war aus den oben (C II 1 a S. 30 f.) dargelegten Gründen um so weniger geboten, als der Export nach Angaben der Klägerin des Ausgangsverfahrens bei 7% der Weinernte liegt, worin noch ein Teil Lieferungen an an sich schon abgabefreie Endverbraucher liegen dürfte. (Der Stabilisierungsfonds hält den Export für ganz unbedeutend.)

Die Nichterfassung der Exporte ist auch im Hinblick darauf

BVerfGE 37, 1 (33):

verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, daß der Gesetzgeber ursprünglich keine ausdrückliche Vorschrift gegen eine Umgehung der Abgabepflicht durch Reimporte von Weinen vorgesehen hatte, die zunächst vom Erzeuger abgabefrei ins Ausland geliefert worden waren. Auch wenn man nach einfachem Recht davon ausgeht, daß eine solche Umgehung tatsächlich Abgabefreiheit zur Folge hatte, durfte der Gesetzgeber zunächst abwarten, wie sich die Regelung in der Praxis bewährte; er war nicht genötigt, sogleich eine Umgehungsklausel in das Gesetz aufzunehmen. Jedenfalls kann wegen des Fehlens einer solchen Vorschrift die Regelung des § 16 Abs. 1 Nr. 2 insgesamt nicht als willkürlich angesehen werden (vgl. BVerfGE 16, 147 [187 f.]; 33, 171 [189 f.]). Inzwischen ist durch die im Marktorganisationengesetz von 1972 verfügte Ergänzung des § 16 Abs. 1 Nr. 2 sichergestellt, daß auch Reimporte zunächst abgabefrei exportierter Weine und ihrer Ausgangsstoffe grundsätzlich der Abgabepflicht unterliegen. Daß bereits vor dieser Gesetzesänderung infolge des Fehlens einer Reimportklausel Unzuträglichkeiten von einem Ausmaß aufgetreten wären, das ein früheres Eingreifen des Gesetzgebers von Verfassungs wegen geboten hätte, ist nicht ersichtlich.

c) Die Differenzierung, die in der Freistellung der an Letztverbraucher und ins Ausland gelieferten Erzeugnisse von der Abgabe liegt und im wesentlichen unter verwaltungstechnischen Gesichtspunkten gerechtfertigt ist, könnte nach Ansicht der Klägerin des Ausgangsverfahrens dadurch vermieden werden, daß an die Stelle der Mengenabgabe des § 16 Abs. 1 Nr. 2 eine Erhöhung der Flächenabgabe des § 16 Abs. 1 Nr. 1 träte, die bereits von den Erzeugern erhoben wird. Allerdings hätte die Verwirklichung dieses Vorschlags zur Folge, daß grundsätzlich sämtliche Weine in gleicher Weise von einer Abgabe erfaßt und auf diese Weise sämtliche mit der Abgabe des § 16 Abs. 1 Nr. 2 verbundenen Ungleichheiten beseitigt würden. Es gibt indessen sachliche Gründe, die es rechtfertigen, daß der Gesetzgeber diesen Weg nicht gewählt hat. Von der Bundesregierung wurde die Einfüh

BVerfGE 37, 1 (34):

rung der Abgabe nach § 16 Abs. 1 Nr. 2 folgendermaßen begründet (BTDrucks. V/1208 S. 4):

"Nach den derzeitigen Bestimmungen des Weinwirtschaftsgesetzes erhebt der Stabilisierungsfonds eine Abgabe nur von den Eigentümern oder Nutzungsberechtigten von Weinbergsflächen. Da die Maßnahmen des Fonds sich auch zugunsten der übrigen Sparten der Weinwirtschaft auswirken, ist es gerechtfertigt, auch diese zu einer Abgabe heranzuziehen." (Ähnlich der Schriftliche Bericht des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zu dem Regierungsentwurf [BTDrucks. V/1839 S. 1].)

Diese an sich sachgerechte Begründung würde zur Rechtfertigung einer besonderen Mengenabgabe neben der Flächenabgabe nicht ausreichen, wenn es offensichtlich feststünde, daß die zunächst allein belasteten Winzer mindestens den Erhöhungsbetrag der Abgabe abwälzen könnten. Der Gesetzgeber konnte jedoch, ohne daß darin eine evident fehlsame Prognose zu sehen ist, davon ausgehen, daß eine solche Überwälzung nicht immer möglich sein würde, wobei es insbesondere auf die recht verschiedene wirtschaftliche Potenz und Marktstellung der einzelnen Unternehmen ankommen wird.

2. Für die Freistellung der Lieferungen an die Vereinigungen der Erzeuger und deren Zusammenschlüsse sind rechtfertigende Gründe gegeben. Wegen der Strukturschwäche der Landwirtschaft gehört es zu den selbstverständlichen agrarpolitischen Anliegen des Staates, die Landwirtschaft durch ein breitgefächertes Instrumentarium zu unterstützen und zu fördern, sei es durch Marktordnungen oder durch steuerliche Maßnahmen. In diesen Rahmen fügt sich als mittelbare Unterstützung eine Besserstellung der landwirtschaftlichen Genossenschaften ein, denn sie dienen schon von ihrer Entstehungsgeschichte her und auch nach der gesetzlichen Definition in § 1 Abs. 1 GenG der "Förderung der Erwerbes oder der Wirtschaft ihrer Mitglieder mittels gemeinschaftlichen Geschäftsbetriebes". Die Winzervereinigungen und deren Zusammenschlüsse sind "der verlängerte Arm der Erzeuger"

BVerfGE 37, 1 (35):

(Schriftlicher Bericht des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 16. November 1967, BTDrucks. V/2289 S. 1).

Der Gesetzgeber hatte bei diesen Vereinigungen offensichtlich die Winzergenossenschaften und Zentralkellereien (d. h. aus Winzergenossenschaften bestehende Genossenschaften) im Auge. Das macht der in dem erwähnten Schriftlichen Bericht des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten enthaltene Hinweis deutlich, wonach sich die Fassung des § 16 Abs. 1 Nr. 2 an die Regelung im Körperschaftsteuerrecht anlehne (BTDrucks. V/2289 S. 1); denn eine Befreiung von der Körperschaftsteuer ist gemäß § 23 KStG, § 31 KStDV lediglich für "land- und forstwirtschaftliche Nutzungs- und Verwertungsgenossenschaften" (§ 23 KStG), unter anderem Winzergenossenschaften (§ 31 Abs. 1 Nr. 2 KStDV), nicht aber für andere Vereinigungen vorgesehen. Selbst wenn § 16 Abs. 1 Nr. 2, was nach seinem Wortlaut möglich erscheint, auch Vereinigungen von Winzern in anderer Rechtsform als der eingetragenen Genossenschaft von der Abgabe freistellen sollte, so führt dies zu keiner anderen Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit der Regelung. Die Förderung der Landwirtschaft durch Zusammenschlüsse ist jedenfalls dann nicht von der Rechtsform abhängig, wenn dabei das vom Selbsthilfegedanken getragene Förderungsprinzip den Zusammenschluß gegenüber den rein erwerbswirtschaftlich orientierten eigennützigen Unternehmen weiterhin kennzeichnet. Das Gesetz zur Anpassung der landwirtschaftlichen Erzeugung an die Erfordernisse des Marktes (Marktstrukturgesetz) vom 16. Mai 1969 (BGBl. I S. 423) betrachtet dementsprechend für die dort vorgesehenen Maßnahmen grundsätzlich alle juristischen Personen des Privatrechts als förderungswürdig, wenn sich Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe darin zusammengeschlossen haben, um gemeinsam die Erzeugung und den Absatz den Erfordernissen des Marktes anzupassen.

Die Erhebungen des Bundesverbandes der Raiffeisen- Warengenossenschaften e. V. und des Deutschen Weinbauverbandes e. V. haben im übrigen ergeben, daß seit dem Inkrafttreten des Markt

BVerfGE 37, 1 (36):

strukturgesetzes nur neun Zusammenschlüsse in der Rechtsform des eingetragenen Vereins entstanden sind, in denen sich die Erzeuger zwecks Vereinbarung gemeinsamer Liefer- und Abnahmebedingungen sowie zur Preisregelung zusammengeschlossen haben; die Einzelmitglieder selbst stehen in einem unmittelbaren Vertrags- und Lieferverhältnis mit Vertragskellereien.

Im Vergleich zu der Abgabefreiheit der Winzervereinigungen und deren Zusammenschlüsse ist es auch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, daß diejenigen Handelsunternehmen nicht von der Abgabe befreit sind, welche mit Winzern besondere Lieferverträge (sog. Verbundverträge) abgeschlossen haben und im Rahmen dieser Verträge von den Winzern Wein oder seine Ausgangsstoffe übernehmen (vgl. Kurzprotokoll der 72. Sitzung des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 12. Oktober 1967, 5. Wp., S. 4). Es ist zwar nicht zu verkennen, daß bei aller Verschiedenheit der Gestaltung der einzelnen Verbundverträge den Winzern unter anderem durch eine Garantieabnahme ihrer Ernte und durch für sie günstige Preisfestsetzungen bestimmte Vorteile erwachsen. Indessen erfüllen diese Verbundverträge nicht die gleiche Funktion wie eine Winzervereinigung, insbesondere eine Winzergenossenschaft. Auf die Geschäftsführung des "verbundenen" Handelsunternehmens ist den Winzern des "Verbundes" ein Einflußrecht nicht eingeräumt (vgl. auch § 6 Abs. 1 des Marktstrukturgesetzes von 1969). Der wesentliche Unterschied besteht insbesondere darin, daß bei einer Winzervereinigung die mit dem Zusammenschluß verbundenen Vorteile ausschließlich den Winzern als den Weinerzeugern zugute kommen; die Vorteile des Verbundvertrages treffen hingegen nicht ausschließlich Winzer, sondern dienen mindestens in gleicher Weise dem einem Verbund angehörigen Weinhandelsunternehmen (vgl. BVerwGE 30, 191 [195]). Dieser Unterschied ist gewichtig genug, um die verschiedene Behandlung der (nur aus Winzern bestehenden) Winzervereinigungen und der durch einen Verbundvertrag mit Winzern zusammengeschlossenen Weinhandelsunternehmen zu rechtfertigen.

BVerfGE 37, 1 (37):

3. Schließlich erweist sich auch die Auffassung der Klägerin des Ausgangsverfahrens als unzutreffend, § 16 Abs. 1 Nr. 2 verstoße deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil die Abgabe von den Einzelhändlern und Betrieben der Gastronomie wegen ihrer großen Anzahl im Gegensatz zu den zahlenmäßig geringeren Weinhandelsbetrieben (nach Angaben der Steuerreformkommission gibt es im Bundesgebiet etwa 3500 Weinhändler, vgl. Gutachten der Steuerreformkommission, Schriftenreihe des Bundesministeriums der Finanzen, Heft 17, Abschnitt X Rdn. 32, S. 827) großenteils nicht eingezogen werden könne und werde, wodurch die Weinhandelsbetriebe ungerechtfertigt benachteiligt würden. Zwar werden nach den Angaben der Klägerin des Ausgangsverfahrens insgesamt 24% der deutschen Weinernte von Erzeugern und deren Zusammenschlüssen unmittelbar an den Lebensmittelhandel und an Gastronomiebetriebe geliefert, so daß diese insoweit abgabepflichtig sind. Im Vergleich zu der großen Anzahl der Lebensmitteleinzelhändler und der Gastronomiebetriebe ist jedoch die Zahl der abgabepflichtigen Betriebe infolge des von dem Stabilisierungsfonds beschriebenen "Flaschenhalseffektes" (unmittelbare Lieferung der Erzeuger und ihrer Vereinigungen nicht an jeden Einzelhändler oder Gastronomiebetrieb, sondern an deren Zusammenschlüsse, an Kaufhäuser, Filialsysteme usw.) verhältnismäßig gering. Das Gesetz hat überdies durch Statuierung von Mitteilungs- und Auskunftspflichten, durch Einräumung des Rechts zur Einsicht in Bücher und Geschäftspapiere und mit dem Recht, die Räume von Auskunftspflichtigen zu betreten und dort Prüfungen und Besichtigungen vorzunehmen (§ 16 Abs. 4 und 5), die Voraussetzungen zur Erfassung der Abgabepflichtigen geschaffen. Mit der vom Stabilisierungsfonds entwickelten Erfassungs- und Überwachungstechnik wird die Mengenabgabe mit einer unbedeutenden, bei einer Gesamtbetrachtung zu vernachlässigenden Fehlquote von den Abgabepflichtigen erhoben.

BVerfGE 37, 1 (38):

III.

Entgegen der Auffassung der Klägerin des Ausgangsverfahrens verstößt die Regelung des § 16 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 WWiG weder gegen Art. 9 Abs. 1 GG noch gegen Art. 14 GG.

Benda, Ritterspach, Dr. Haager, Dr. Böhmer, Dr. Faller, Dr. Brox, Dr. Simon

BVerfG, 24.07.1962 - 2 BvF 4/61; 2 BvF 5/61; 2 BvF 1/62; 2 BvF 2/62

Redaktion — Wed, 13 Jun 2012 09:51:31 +0000

Daten

Fall:

Kreditwesen

Fundstellen:

BVerfGE 14, 197; BayVBl 1962, 349; BB 1962, 855; DÖV 1962, 693; DVBl 1962, 672; JZ 1963, 215; NJW 1962, 1670; WM 1962, 838

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

24.07.1962

Aktenzeichen:

2 BvF 2/62

Entscheidungstyp:

Urteil

1. Die Errichtung einer Bundesoberbehörde nach Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG setzt nicht voraus, daß die Verwaltungskompetenz des Bundes im Grundgesetz schon anderweitig begründet oder wenigstens zugelassen ist.
2. Aus dem Begriff der selbständigen Bundesoberbehörde ergibt sich, daß sie nur für Aufgaben errichtet werden kann, die der Sache nach für das ganze Bundesgebiet von einer Oberbehörde ohne Mittel- und Unterbau und ohne Inanspruchnahme von Verwaltungsbehörden der Länder - außer für reine Amtshilfe - wahrgenommen werden können. Dagegen schließt Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG nicht aus, daß eine Bundesoberbehörde errichtet wird, die ihre Aufgaben nur in Zusammenarbeit mit einer bereits bestehenden anderen Bundesoberbehörde oder einer bundesunmittelbaren Körperschaft oder Anstalt des öffentlichen Rechts, oder in Anlehnung an eine solche, auf der Ebene der Gleichordnung erfüllen kann.
3. Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG enthält eine ausschließliche Bundeskompetenz, deren Ausübung nicht von Voraussetzungen abhängen kann, die das GG für den Fall der konkurrierenden Zuständigkeit des Bundes im Bereich der Sachregelung aufstellt.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 14, 197

Paginierung:

BVerfGE 14, 197 (197):

2. Aus dem Begriff der selbständigen Bundesoberbehörde ergibt sich, daß sie nur für Aufgaben errichtet werden kann, die der Sache nach für das ganze Bundesgebiet von einer Oberbehörde ohne Mittel- und Unterbau und ohne Inanspruchnahme von Verwaltungsbehörden der Länder -- außer für reine Amtshilfe -- wahrgenommen werden können. Dagegen schließt Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG nicht aus, daß eine Bundesoberbehörde errichtet wird, die ihre Aufgaben

BVerfGE 14, 197 (198):

nur in Zusammenarbeit mit einer bereits bestehenden anderen Bundesoberbehörde oder einer bundesunmittelbaren Körperschaft oder Anstalt des öffentlichen Rechts, oder in Anlehnung an eine solche, auf der Ebene der Gleichordnung erfüllen kann.

3. Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG enthält eine ausschließliche Bundeskompetenz, deren Ausübung nicht von Voraussetzungen abhängen kann, die das GG für den Fall der konkurrierenden Zuständigkeit des Bundes im Bereich der Sachregelung aufstellt.

Urteil

des Zweiten Senats vom 24. Juli 1962 auf die mündliche Verhandlung vom 5. Juni 1962

-- 2 BvF 4, 5/61, 1, 2/62 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des Gesetzes über das Kreditwesen vom 10. Juli 1961 (BGBl. I S. 881), Antragsteller: 1. Die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen, vertreten durch den Ministerpräsidenten -- Bevollmächtigter: .., 2. Der Senat der Freien Hansestadt Bremen, vertreten durch den Präsidenten -- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt .., 3. Die Landesregierung des Landes Hessen, vertreten durch den Ministerpräsidenten -- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt .., 4. Die Landesregierung des Landes Rheinland-Pfalz, vertreten durch den Ministerpräsidenten.

Entscheidungsformel:

Das Gesetz über das Kreditwesen vom 10. Juli 1961 (BGBl. I S. 881) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe:

A. -- I.

1. Das Gesetz über das Kreditwesen vom 10. Juli 1961 -- KWG -- (BGBl. I S. 881), das am 1. Januar 1962 in Kraft getreten ist, soll die allgemeine Ordnung im Kreditwesen gewährleisten, die Funktionsfähigkeit des Kreditapparates auch in Krisenzeiten erhalten und die Gläubiger von Kreditinstituten vor Verlusten schützen.

Dieses Ziel versucht das Gesetz dadurch zu erreichen, daß es Normativbestimmungen für die Kreditinstitute aufstellt, z.B. über Eigenkapitalausstattung (§ 10), Liquidität (§ 11), Großkre

BVerfGE 14, 197 (199):

dite (§ 13), Millionenkredite (§ 14), Organkredite (§ 15), Bestimmungen über Zinsen, Provisionen und Werbung (§ 23), Anzeigen (§ 24), Monatsausweise (§ 25), Bilanzvorlage (§ 26), Prüfung des Jahresabschlusses (§ 27), Depotprüfung (§ 30). Weiterhin unterstellt das Gesetz die Kreditinstitute der Aufsicht des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen, das als selbständige Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundesministers für Wirtschaft mit Sitz in Berlin errichtet worden ist (§ 5 Abs. 1).

Dem Bundesaufsichtsamt stehen für die Durchführung der Aufsicht über die Kreditinstitute -- im folgenden: Bankenaufsicht -- im wesentlichen folgende Mittel zur Verfügung: Erlaubniszwang für den, der Bankgeschäfte betreiben will (§ 32), Rücknahme der Erlaubnis (§ 35), Abberufung von Geschäftsleitern (§ 36), Einschreiten gegen ungesetzliche Geschäfte (§ 37), Untersagung von Entnahmen durch Inhaber oder Gesellschafter bei unzureichendem Eigenkapital (§ 45), Erteilung von Anweisungen für die Geschäftsführung bei Gefahr (§ 46), Gewährung eines Moratoriums und Einstellung des Bank- und Börsenverkehrs durch Rechtsverordnung der Bundesregierung (§ 47). Die Befolgung seiner Verfügungen kann das Aufsichtsamt mit Zwangsmitteln durchsetzen (§ 50). Außerdem enthält das Gesetz Straf- und Bußgeldvorschriften.

2. Das Gesetz sieht in mehrfacher Hinsicht eine Mitwirkung der Deutschen Bundesbank bei der Bankaufsicht vor.

a) Nach § 7 KWG arbeiten das Bundesaufsichtsamt und die Deutsche Bundesbank zusammen und haben einander Beobachtungen und Feststellungen mitzuteilen, die für die Erfüllung der beiderseitigen Aufgaben von Bedeutung sein können.

Im einzelnen sehen folgende Vorschriften des Kreditwesengesetzes eine Mitwirkung der Deutschen Bundesbank vor:

aa) § 13 Abs. 1: Kredite an einen Kreditnehmer, die insgesamt 15 v.H. des haftenden Eigenkapitals des Kreditinstitutes übersteigen (Großkredite), sind unverzüglich der Deutschen Bundesbank anzuzeigen, die die Anzeigen mit ihrer Stellungnahme an das Bundesaufsichtsamt weiterleitet.

BVerfGE 14, 197 (200):

bb) § 14 Abs. 1 und 2: Die Kreditinstitute haben der Deutschen Bundesbank bis zum 10. der Monate Februar, April, Juni, August, Oktober und Dezember diejenigen Kreditnehmer anzuzeigen, deren Verschuldung bei ihnen zu irgendeinem Zeitpunkt während der dem Meldetermin vorhergehenden zwei Kalendermonate eine Million Deutsche Mark oder mehr betragen hat. Auch diese Anzeigen hat die Bundesbank mit ihrer Stellungnahme an das Bundesaufsichtsamt weiterzuleiten. Ergibt sich, daß einem Kreditnehmer von mehreren Kreditinstituten Millionenkredite gewährt worden sind, so hat die Deutsche Bundesbank die beteiligten Kreditinstitute zu benachrichtigen.

cc) § 24: Nach dieser Vorschrift haben die Kreditinstitute dem Bundesaufsichtsamt und der Deutschen Bundesbank unverzüglich gewisse Veränderungen anzuzeigen, wie die Bestellung und das Ausscheiden eines Geschäftsleiters, die Übernahme einer dauernden Beteiligung an einem anderen Kreditinstitut, die Änderung der Rechtsform, Kapitalveränderungen, die in öffentliche Register eingetragen werden müssen, die Verlegung der Niederlassung oder des Sitzes, die Errichtung, Verlegung und Schließung einer Zweigstelle und die Einstellung des Geschäftsbetriebes.

dd) § 25: Die Kreditinstitute haben unverzüglich nach Ablauf eines jeden Monats der Deutschen Bundesbank Monatsausweise einzureichen, die diese mit ihrer Stellungnahme an das Bundesaufsichtsamt weiterleitet.

ee) § 26: Die Kreditinstitute haben dem Bundesaufsichtsamt und der Deutschen Bundesbank die festgestellte Jahresbilanz nebst Gewinn- und Verlustrechnung (Jahresabschluß) und den Geschäftsbericht, soweit ein solcher erstattet wird, unverzüglich einzureichen.

ff) § 29 Abs. 2: Der nach § 27 zur Prüfung des Jahresabschlusses bestellte Prüfer hat auf Verlangen des Bundesaufsichtsamts diesem und der Deutschen Bundesbank den Prüfungsbericht zu erläutern und Auskünfte über die bei der Prüfung im Rahmen seiner Prüfungspflicht getroffenen Feststellungen zu erteilen.

gg) § 44 Abs. 3: Nach dieser Bestimmung steht die dem Bundesaufsichtsamt gegebene Befugnis, von Kreditinstituten und Mitgliedern ihrer Organe Auskünfte über Geschäftsangelegenheiten zu verlangen, auch der Deutschen Bundesbank zu, soweit sie nach diesem Gesetz tätig wird.

b) Das Bundesaufsichtsamt stellt nach §§ 10 und 11 KWG im Einvernehmen mit der Deutschen Bundesbank Grundsätze für

BVerfGE 14, 197 (201):

die Eigenkapitalausstattung der Kreditinstitute und für die Beurteilung ihrer Liquidität auf. Nach § 23 Abs. 1 KWG dürfen Rechtsverordnungen des Bundesaufsichtsamts über Zinsen und Provisionen nur im Einvernehmen mit der Deutschen Bundesbank ergehen. Der Bundesminister für Wirtschaft kann gemäß § 1 KWG nach Anhörung der Deutschen Bundesbank durch Rechtsverordnung weitere Geschäfte als Bankgeschäfte bezeichnen. Die Deutsche Bundesbank muß außerdem angehört werden, bevor die Bundesregierung nach § 47 KWG durch Rechtsverordnung einem Kreditinstitut einen Aufschub für die Erfüllung seiner Verbindlichkeiten gewährt oder die Einstellung des Bank- und Börsenverkehrs anordnet.

c) Nach § 5 KWG muß die Bundesregierung bei ihrem Vorschlag für die Ernennung des Präsidenten des Bundesaufsichtsamts die Deutsche Bundesbank vorher anhören. Der Präsident des Bundesaufsichtsamts hat gemäß § 7 Abs. 2 KWG das Recht, an den Beratungen des Zentralbankrats der Deutschen Bundesbank teilzunehmen, soweit bei diesen Gegenstände seines Aufgabenbereichs behandelt werden.

d) Ein Weisungsrecht gegenüber der Deutschen Bundesbank, ihren Organen (Zentralbankrat, Direktorium, Vorstände der Landeszentralbanken) und Zweiganstalten steht nach dem Kreditwesengesetz weder dem Bundesaufsichtsamt noch dem Bundesminister für Wirtschaft noch der Bundesregierung zu.

3. Das Gesetz über das Kreditwesen vom 10. Juli 1961 ist an die Stelle des Gesetzes über das Kreditwesen vom 25. September 1939 (RGBl. I S. 1955) und der Verordnungen zu seiner Änderung, Ergänzung und Durchführung getreten. Es unterscheidet sich in seinem materiellen Inhalt von dem früheren Gesetz nur unwesentlich. Die materiellen Vorschriften des Gesetzes von 1939 und seiner Änderungs-, Ergänzungs- und Durchführungsverordnungen haben bis zu ihrer Aufhebung durch das Gesetz von 1961 fortgegolten. Anders verhielt es sich mit den Bestimmungen über die Zuständigkeit für die Bankenaufsicht. Das Kreditwesengesetz von 1939 in der Fassung der Änderungsverordnung vom 18. Sep

BVerfGE 14, 197 (202):

tember 1944 (RGBl. I S. 211) hatte die Bankenaufsicht dem Reichswirtschaftsminister übertragen und dabei die Mitwirkung des Reichsbankdirektoriums vorgesehen. Da nach der Kapitulation diese Organe weggefallen waren, wurde die Bankenaufsicht Sache der Länder, die die Befugnisse des Reichswirtschaftsministers durch Gesetz oder andere Bestimmungen auf den Finanzminister als Bankaufsichtsbehörde übertrugen. Die Befugnisse des Reichsbankdirektoriums wurden in einigen Ländern ebenfalls vom Finanzminister in Anspruch genommen. Andere Länder übertrugen die Zuständigkeiten des Reichsbankdirektoriums durch Rechtsvorschriften zunächst auf die Reichsbankhauptstelle am Sitz der Landesregierung oder auf die Reichsbankleitstelle in Speyer, später auf die zuständige Landeszentralbank. Um die Bankenaufsicht in den Ländern zu koordinieren, schuf der Länderrat des Vereinigten Wirtschaftsgebietes einen Sonderausschuß Bankenaufsicht, der bis zum Inkrafttreten des Kreditwesengesetzes von 1961 bestanden hat.

Dieses System der Bankenaufsicht wurde auch nach Errichtung der Deutschen Bundesbank im Jahre 1957 beibehalten.

II.

1. Die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen hat unter dem 1. Dezember 1961 gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 und § 76 Nr. 1 BVerfGG beantragt festzustellen:

Das Bundesgesetz über das Kreditwesen vom 10. Juli 1961 (BGBl. I S. 881) ist mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und daher nichtig.

2. Unter dem 13. Dezember 1961, dem 11. Januar 1962 und dem 5. Februar 1962 haben der Senat der Freien Hansestadt Bremen, die Hessische Landesregierung und die Regierung des Landes Rheinland-Pfalz je gesondert Anträge gestellt, die mit dem der Regierung des Landes Nordrhein-Westfalen gleichlauten; für die Begründung ihrer Anträge haben sie auf die Ausführungen dieser Landesregierung Bezug genommen.

BVerfGE 14, 197 (203):

3. Die Bayerische Staatsregierung, die Regierung des Landes Baden-Württemberg, der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg und die Regierungen der Länder Schleswig-Holstein und Niedersachsen haben ohne formelle Antragstellung erklärt, daß sie den Antrag der Regierung des Landes Nordrhein-Westfalen unterstützen.

III.

1. a) Nach Ansicht der Antragsteller verstößt das Gesetz gegen Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG, weil ein Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen als selbständige Bundesoberbehörde nicht habe errichtet werden dürfen. Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG enthalte keine Kompetenznorm, sondern nur eine Organisationsnorm. Das Schwergewicht der Bestimmung liege auf dem Vorbehalt eines Bundesgesetzes. Das Grundgesetz habe die bundeseigene Verwaltung gegenständlich abgegrenzt. Da die Wahrnehmung der dem Bundesaufsichtsamt übertragenen Aufgaben in bundeseigener Verwaltung durch ausdrückliche Vorschrift des Grundgesetzes nicht bestimmt oder zugelassen sei, auch eine stillschweigende Zulassung nicht angenommen werden könne, sei § 5 KWG und damit das ganze Gesetz nichtig.

Aber auch dann, wenn man der im Schrifttum nahezu einhelligen Meinung folge, daß Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG eine Kompetenznorm sei, so ergäben sich doch Beschränkungen für die Errichtung von Bundesoberbehörden aus dem Begriff der selbständigen Bundesoberbehörde in Verbindung mit der Art der von der jeweiligen Bundesoberbehörde wahrzunehmenden Aufgaben sowie aus der allgemeinen Konzeption des Grundgesetzes über die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern im Bereich der Ausführung von Bundesgesetzen.

Die Errichtung einer Bundesoberbehörde sei nur insoweit zulässig, als sich die Verwaltung des zugewiesenen Gegenstandes allein und vollständig durch die Bundesoberbehörde, also einstufig und ohne Unterbau durchführen lasse. Allein diese enge Auslegung des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG entspreche der Konzeption des Grundgesetzes über die Zuständigkeitsverteilung zwischen

BVerfGE 14, 197 (204):

Bund und Ländern auf dem Gebiete der Verwaltung, wie sie aus Art. 30 und 83 GG abzuleiten sei.

Eine weitere Beschränkung sei Art. 72 Abs. 2 GG zu entnehmen, soweit es sich um die Errichtung von Bundesoberbehörden im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes handle. In diesem Bereich sei die Errichtung einer Bundesoberbehörde nur zulässig, wenn auch für sie ein Bedürfnis gemäß Art. 72 Abs. 2 GG bestehe.

Die Errichtung des Bundesaufsichtsamts für das Kreditwesen sei grundgesetzwidrig, weil eine zentrale Bankenaufsicht weder möglich noch notwendig sei.

Sie sei nicht möglich, weil das Schwergewicht der Bankenaufsicht nicht auf der Überwachung der großen Kreditinstitute, sondern auf der laufenden Beaufsichtigung von nahezu 13 000 mittleren und kleineren Instituten liege. Diese gewerbepolizeiliche Überwachungstätigkeit bedürfe des ständigen persönlichen Kontaktes mit den Kreditinstituten, erfordere also eine regionale Bankenaufsicht.

Eine zentrale Bankenaufsicht sei aber auch nicht notwendig. Über 15 Jahre lang hätten die Länder die Bankenaufsicht unbeanstandet geführt. Zu keiner Zeit habe sich die Bundesregierung veranlaßt gesehen, Mängel dadurch abzustellen, daß sie etwa gemäß Art. 84 Abs. 2 GG allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassen hätte. Die Einheitlichkeit der Aufsichtspraxis sei im übrigen durch die Koordinierung der Arbeit der Aufsichtsbehörden im Sonderausschuß Bankenaufsicht ausreichend gesichert.

Sei eine zentrale Bankenaufsicht weder möglich noch notwendig, so sei damit auch ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG verneint.

Schließlich verstoße die ohne wichtigen Grund erfolgte Errichtung des Bundesaufsichtsamtes auch gegen die Pflicht zur Bundestreue.

b) Die Bundesregierung hat auf diese Ausführungen der Antragsteller erwidert:

Die Meinung, Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG könne nicht als Kom

BVerfGE 14, 197 (205):

petenznorm angesehen werden, stehe mit Stellung, Wortlaut und Sinn des Art. 87 in offenbarem Widerspruch. Das einleitende "Außerdem ..." in Art. 87 Abs. 3 Satz 1 wäre unverständlich, wenn nicht durch diese Vorschrift dem Bund eine Verwaltungskompetenz hätte zugewiesen werden sollen. Das Grundgesetz grenze zwar in der Regel die bundeseigene Verwaltung gegenständlich ab, aber gerade wegen dieser starren Zuständigkeitsverteilung habe ein Ventil geschaffen werden müssen, um vernünftigen Bedürfnissen der Verwaltungspraxis genügen zu können. Art. 87 Abs. 3 Satz 1 bestimme lediglich, daß Bundesoberbehörden als selbständige Behörden nur durch Gesetz errichtet werden können und daß ihre Errichtung nur für Angelegenheiten zulässig sei, für die dem Bund die Gesetzgebung zustehe. Die Bestimmung setze ferner voraus, daß es sich um Aufgaben handle, die von einer Bundesoberbehörde allein wahrgenommen werden können.

Art. 72 Abs. 2 GG sei schon deshalb nicht anwendbar, weil diese Vorschrift nur die Kompetenz zum Erlaß eines Gesetzes regle, aber nicht dessen Inhalt.

Alleinige Grenze für die Befugnis des Bundesgesetzgebers, Bundesoberbehörden zu errichten, sei das allgemeine Verbot des Mißbrauchs. Von Mißbrauch könne aber bei der Errichtung des Bundesaufsichtsamts nicht die Rede sein, da der Bundesgesetzgeber sich dazu erst nach sorgfältiger Prüfung und Anhörung zahlreicher Sachverständiger entschlossen habe.

Die von den Antragstellern hervorgehobenen gewerbepolizeilichen Funktionen im engeren Sinne (Zulassung von Kreditinstituten, Erlaubnis zum Betrieb von Bankgeschäften, Versagung oder Rücknahme der Erlaubnis) nähmen einen verhältnismäßig geringen Raum ein. Wesentlich dagegen falle die Tatsache ins Gewicht, daß heute die Kreditinstitute über die Grenzen der Länder und sogar über die Grenzen der Bundesrepublik hinaus miteinander verflochten seien. Das gelte nicht nur für die Großbanken; auch die Sparkassen und Kreditgenossenschaften seien in ein System regionaler und überregionaler Girozentralen und Zentralkassen eingeordnet. Diese Verflechtungen könne nur eine Be

BVerfGE 14, 197 (206):

hörde überblicken, die über eine laufende Kenntnis des gesamten Materials verfüge; eine Vielzahl regionaler Bankaufsichtsbehörden hätte nicht den erforderlichen Durchblick, sondern müßte einen umfangreichen Apparat gegenseitiger Benachrichtigung schaffen, wäre aber selbst dann in Krisenfällen nicht schlagkräftig genug.

2. a) Die Antragsteller machen weiter geltend, das Gesetz verstoße auch gegen Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG, weil der Deutschen Bundesbank und ihrem Verwaltungsunterbau durch die §§ 13, 14, 24, 25, 26, 29 und 44 Abs. 3 die Mitwirkung bei der Bankenaufsicht als neue Aufgabe übertragen worden sei, ohne daß der Bundesrat dem Gesetz zugestimmt hätte. Diese Befugnisse gehörten nicht zu den Aufgaben einer Währungs- und Notenbank; sie seien vielmehr gewerbepolizeilicher Art und daher nicht durch Art. 88 GG gedeckt. Die Übertragung dieser Aufgaben auf die Deutsche Bundesbank und ihren Verwaltungsunterbau hätte daher nur auf dem Weg über Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG erfolgen können, d.h. nur unter den Voraussetzungen, unter denen ein bundeseigener Verwaltungsunterbau neu errichtet werden dürfe; andernfalls würde die Vorschrift des Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG ausgehöhlt. Die Landeszentralbanken als Hauptverwaltungen der Deutschen Bundesbank und die Hauptstellen als Zweiganstalten hätten gemäß § 29 Abs. 1 des Gesetzes über die Deutsche Bundesbank die Stellung von Bundesbehörden und seien daher Mittel- oder Unterbehörden im Sinne von Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG.

b) Die Bundesregierung hat erwidert, daß Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG hier nicht anwendbar sei, da das Bundesaufsichtsamt nur einstufig als Bundesoberbehörde errichtet worden sei; auch gebe es keinerlei organisatorische Verknüpfung zwischen dem Bundesaufsichtsamt und der Deutschen Bundesbank. Die Deutsche Bundesbank habe ihren verfassungsrechtlichen Standort in Art. 88 GG und sei gemäß dieser Vorschrift auch Währungsbank. Alle Aufgaben, die das Kreditwesengesetz der Deutschen Bundesbank zugewiesen habe, dienten auch der Erfüllung ihrer Aufgabe als Währungs- und Notenbank; die im Kreditwesengesetz in bezug

BVerfGE 14, 197 (207):

auf die Mitwirkung der Deutschen Bundesbank bei der Bankenaufsicht getroffene Regelung sei daher durch Art. 88 GG gedeckt. Die Unterrichtung der Deutschen Bundesbank über bestimmte Vorgänge bei den Kreditinstituten, die das Kreditwesengesetz vorsehe, sei schon darum erforderlich, damit sie die ihr in § 3 des Bundesbankgesetzes zugewiesenen Aufgaben erfüllen könne, nämlich den Geldumlauf und die Kreditversorgung der Wirtschaft mit dem Ziel der Währungssicherung zu regeln. Es handle sich dabei also gerade nicht um Aufgaben gewerbepolizeilicher Art.

Die Bundesbank bleibe auch dann in ihrem eigenen Bereich als Währungsbank, wenn sie durch ihre im Kreditwesengesetz vorgesehenen Stellungnahmen gegenüber dem Bundesaufsichtsamt dazu beitrage, daß dieses die Notwendigkeit bankaufsichtlicher Maßnahmen rechtzeitig erkennen könne.

Im übrigen seien die Hauptverwaltungen (Landeszentralbanken) und Zweiganstalten der Deutschen Bundesbank keine Mittel- und Unterbehörden des Bundes, insbesondere nicht Behörden der unmittelbaren Bundesverwaltung; sie seien organisatorische Glieder der Deutschen Bundesbank. Kraft rechtlicher Notwendigkeit handle die Bundesbank durch ihre Organe. In seiner 110. Sitzung am 11. Januar 1962 habe der Zentralbankrat beschlossen, daß die Obliegenheiten der Bundesbank nach dem Kreditwesengesetz teils durch die Landeszentralbanken und Hauptstellen, teils durch das Direktorium wahrgenommen werden.

3. Endlich begründen die Antragsteller die Nichtigkeit des Kreditwesengesetzes auch damit, daß eine Reihe anderer Bestimmungen im Gesetz die -- nicht erteilte -- Zustimmung des Bundesrates erfordert hätte.

a) § 28 Abs. 2, § 38 Abs. 1 und § 43 KWG enthielten eine Verfahrensregelung für die Registergerichte; damit werde das Verwaltungsverfahren von Landesbehörden geregelt, was durch Bundesgesetz gemäß Art. 84 Abs. 1 GG nur mit Zustimmung des Bundesrates erfolgen dürfe.

Die Bundesregierung hat hierauf erwidert, die von den An

BVerfGE 14, 197 (208):

tragstellern angeführten Vorschriften beträfen nur das Verfahren von Gerichten. Ein gerichtliches Verfahren sei aber kein Verwaltungsverfahren von Landesbehörden im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG.

b) Das Kreditwesengesetz habe auch deshalb der Zustimmung des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 1 GG bedurft, weil es in § 63 Abs. 1 Nr. 1 bis 8 und Nr. 28 vorkonstitutionelle Gesetze und Rechtsverordnungen aufgehoben habe, die der Zustimmung des Bundesrats bedurft hätten, wenn sie nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassen worden wären.

Die Bundesregierung meint dagegen, daß Bundesgesetze nach Art. 84 Abs. 1 GG der Zustimmung des Bundesrates nur dann bedürften, wenn sie selbst die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren der Länder regelten. Für den Fall der bloßen Aufhebung solcher Vorschriften gelte dieses Erfordernis nicht. Durch § 63 Abs. 1 Nr. 1 bis 8 und Nr. 28 werde lediglich das bisherige Verwaltungshandeln der Länder beendet.

c) § 47 Abs. 1 KWG, der die Bundesregierung ermächtigt, unter bestimmten Voraussetzungen durch Rechtsverordnung einem Kreditinstitut Aufschub für die Erfüllung seiner Verbindlichkeiten zu gewähren, erstrecke sich auch auf Steuerverbindlichkeiten und ermächtige damit die Bundesregierung materiell zum Erlaß von Vorschriften über Steuern, deren Aufkommen den Ländern oder Gemeinden ganz oder zum Teil zufließt. Ein Gesetz über solche Steuern sei aber gemäß Art. 105 Abs. 3 GG ebenfalls zustimmungsbedürftig.

Nach Auffassung der Bundesregierung ist § 47 Abs. 1 KWG kein Bundesgesetz über Steuern im Sinn von Art. 105 Abs. 3 GG. Wenn die Ansicht der Antragsteller richtig wäre, so müßte man auch die Konkursordnung als Steuergesetz ansehen, da sie in § 14 Abs. 1 alle Einzelvollstreckungen, auch solche der öffentlichen Hand und wegen Steuerforderungen, untersage. Eine Regelung des Insolvenzrechts (Art. 74 Nr. 1 GG) werde aber nicht dadurch zu einem Steuergesetz, daß sie sich auch auf Forderungen beziehe, die im Steuerrecht wurzeln.

BVerfGE 14, 197 (209):

d) Die Antragsteller halten auch den Art. 108 Abs. 3 Satz 2 GG für verletzt, weil § 9 Abs. 2 KWG das von den Landesfinanzbehörden anzuwendende Verfahren regle; die Vorschrift bestimme, daß die §§ 175, 179, 188 Abs. 1 und 189 der Abgabenordnung über Beistands- und Anzeigepflichten gegenüber den Finanzämtern nicht für die Personen gelten, die zur Durchführung des Kreditwesengesetzes tätig werden.

Hierauf hat die Bundesregierung erwidert, daß § 9 Abs. 2 KWG nicht zum Verfahrensrecht gehöre, sondern lediglich der Klarstellung diene, daß die allgemeine Geheimhaltungsnorm des § 9 Abs. 1 KWG den in Absatz 2 aufgezählten Vorschriften der Abgabenordnung vorgehe; als Vorschrift über den Umfang der Geheimhaltungspflicht zähle sie zum materiellen Verwaltungsrecht. Die Zustimmung des Bundesrates zu dem Gesetz sei deswegen nicht erforderlich gewesen.

4. Der Bundesrat hat sich in seiner Äußerung im wesentlichen dem Rechtsstandpunkt der Antragsteller angeschlossen. Der Bundestag, der in der mündlichen Verhandlung vertreten war, hält das Gesetz aus den von der Bundesregierung vorgetragenen Gründen für gültig.

B. -- I.

Die Anträge sind zulässig. Sie sind durch Beschluß des Gerichts zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbunden worden.

Die Bayerische Staatsregierung, der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg und die Landesregierungen von Baden-Württemberg, Schleswig-Holstein und Niedersachsen haben zwar das Begehren der Antragsteller unterstützt, aber keinen formellen Antrag nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG i.V.m. § 13 Nr. 6 und § 76 Nr. 1 BVerfGG gestellt, das Gesetz für nichtig zu erklären. Sie sind daher prozessual nicht Antragsteller.

BVerfGE 14, 197 (210):

II.

1. Die Errichtung des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen durch § 5 KWG als selbständige Bundesoberbehörde verstößt nicht gegen Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG.

a) Art. 87 Abs. 1 GG zählt diejenigen Verwaltungszweige auf, die in bundeseigener Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau geführt werden. Art. 87 Abs. 2 GG bestimmt, daß als bundesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts diejenigen Sozialversicherungsträger geführt werden, deren Zuständigkeitsbereich sich über das Gebiet eines Landes hinaus erstreckt.

Art. 87 Abs. 3 GG fährt dann fort:

"Außerdem können für Angelegenheiten, für die dem Bunde die Gesetzgebung zusteht, selbständige Bundesoberbehörden und neue bundesunmittelbare Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts durch Bundesgesetz errichtet werden."

Diese Bestimmung ist nicht nur eine Organisationsnorm, sondern eine Kompetenznorm, die dem Bund ausdrücklich eine zusätzliche Verwaltungskompetenz eröffnet, d.h. also im Sinne von Art. 83 GG etwas "anderes zuläßt".

Für Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG als Kompetenznorm spricht der Wortlaut: Das einleitende "Außerdem" kann nur anknüpfend verstanden werden, nämlich in bezug auf die in den beiden ersten Absätzen des Art. 87 aufgef_\'d3_%___n x_&fchrten Fälle bundeseigener Verwaltung. Die Errichtung einer Bundesoberbehörde durch nicht zustimmungsbedürftiges Gesetz setzt also nicht voraus, daß die Verwaltungskompetenz des Bundes im Grundgesetz schon anderweitig begründet oder wenigstens zugelassen ist.

b) Beschränkungen der dem Bund durch Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG eröffneten Verwaltungskompetenz ergeben sich einmal daraus, daß der Bund nur eine selbständige Bundesoberbehörde errichten darf, und weiter daraus, daß ihre Errichtung nur für Angelegenheiten zulässig ist, für die dem Bund die Gesetzgebung zusteht.

aa) Die selbständige Bundesoberbehörde unterscheidet sich einerseits von den obersten Bundesbehörden, andererseits von dem

BVerfGE 14, 197 (211):

"eigenen Verwaltungsunterbau" (Art. 87 Abs. 1 und Art. 87 b Abs. 1 GG) und den "bundeseigenen Mittel- und Unterbehörden" (Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG). Nach Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG kann also durch nicht zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz nur eine Bundesoberbehörde ohne Mittel- und Unterbehörden errichtet werden.

Aus dem Begriff der selbständigen Bundesoberbehörde ergibt sich, daß sie nur für Aufgaben errichtet werden kann, die der Sache nach für das ganze Bundesgebiet von einer Oberbehörde ohne Mittel- und Unterbau und ohne Inanspruchnahme von Verwaltungsbehörden der Länder -- außer für reine Amtshilfe -- wahrgenommen werden können. Dagegen schließt Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG nicht aus, daß eine Bundesoberbehörde errichtet wird, die ihre Aufgaben nur in Zusammenarbeit mit einer bereits bestehenden anderen Bundesoberbehörde oder einer bundesunmittelbaren Körperschaft oder Anstalt des öffentlichen Rechts, oder in Anlehnung an eine solche, auf der Ebene der Gleichordnung erfüllen kann. Art. 87 Abs. 3 GG zieht der Verwaltungsinitiative des Bundes zugleich auch insofern eine Grenze, als sich nur bestimmte Sachaufgaben zur zentralen Erledigung eignen. Für Aufgaben, die eines Verwaltungsunterbaus bedürfen, der die Verwaltungszuständigkeit der Länder in erheblichem Umfang verdrängt, kann hingegen eine bundeseigene Verwaltung nur durch Zustimmungsgesetz errichtet werden. Diese Gefahr der Verdrängung einer bestehenden Verwaltungszuständigkeit der Länder besteht aber nicht, wenn die neu errichtete Bundesoberbehörde mit einer anderen bereits bestehenden Einrichtung des Bundes zusammenarbeitet.

Die dem Bundesaufsichtsamt durch das Kreditwesengesetz übertragenen hoheitlichen Aufgaben können zentral ohne Mittel- und Unterbau erfüllt werden und werden tatsächlich in dieser Weise erfüllt. Das Bundesaufsichtsamt trifft sämtliche Entscheidungen unmittelbar und ohne Vorentscheidung anderer Instanzen. Andererseits kann das Bundesaufsichtsamt eine wirksame Aufsicht über die Kreditinstitute ohne die Mitwirkung der Deut

BVerfGE 14, 197 (212):

schen Bundesbank nicht ausüben. Die Deutsche Bundesbank hat auf Grund der ihr im Bundesbankgesetz zur Beeinflussung des Geldumlaufs und der Kreditversorgung der Wirtschaft übertragenen währungspolitischen Befugnisse (Diskont-, Kredit-, Offenmarkt- und Mindestreservepolitik) eine Schlüsselstellung im Kreditapparat der Bundesrepublik. Mit gutem Grund hat das Kreditwesengesetz daher die Bundesbank in die Bankenaufsicht eingeschaltet und ihr eine Reihe von unterstützenden Funktionen nicht obrigkeitlicher Art, wie die Entgegennahme und Weitergabe von Meldungen der Kreditinstitute mit ihrer eigenen Stellungnahme an das Bundesaufsichtsamt, das Einfordern bestimmter Auskünfte usw., übertragen. Auch wenn die Bankenaufsicht Sache der Länder wäre, könnten die Landesbehörden auf die Mitwirkung der Bundesbank nicht verzichten, wie die Handhabung der Bankenaufsicht seit Errichtung der Bundesbank im Jahre 1957 bis 1. Januar 1962 zeigt. Die Mitwirkung der Bundesbank bei der Bankenaufsicht könnte auch nicht durch einen Mittel- und Unterbau bundeseigener Behörden ersetzt werden.

Die im Kreditwesengesetz vorgesehene Mitwirkung der Bundesbank bei der Bankenaufsicht sprengt nicht den in Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG für die Tätigkeit einer selbständigen Bundesoberbehörde gezogenen Rahmen, zumal da, wie noch näher dargelegt wird, diese Tätigkeit der Bundesbank innerhalb der durch Art. 88 GG gezogenen Grenzen bleibt.

Eine weitere Beschränkung für die Errichtung des Bundesaufsichtsamts als selbständige Bundesoberbehörde als die, daß der Vollzug des Kreditwesengesetzes ohne Mittel- und Unterbau möglich sein muß, kann aus dem Begriff der selbständigen Bundesoberbehörde nicht abgeleitet werden.

Aus dem Begriff der Bundesoberbehörde ergibt sich nicht, daß sie nur dann errichtet werden darf, wenn die vom Grundgesetz unterstellte reibungslose und vollständige Ausführung der Bundesgesetze durch die Landesverwaltung nicht erreicht werden kann und damit ein Bedarf nach bundeseigener Verwaltung feststeht. Die Antragsteller wollen diese Ansicht auf die Entscheidung

BVerfGE 14, 197 (213):

in BVerfGE 11, 6 (15, 17) stützen. Diese Entscheidung betrifft aber den Fall, daß das Grundgesetz weder dem Bund eine Verwaltungskompetenz ausdrücklich übertragen noch eine Bundeskompetenz ausdrücklich zugelassen hat. In dem hier zu entscheidenden Fall, in dem es sich um die Errichtung einer selbständigen Bundesoberbehörde durch § 5 KWG handelt, läßt aber Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG den Bundesvollzug ausdrücklich zu.

bb) Dem Bund muß für die Angelegenheiten, für die die selbständige Bundesoberbehörde errichtet wird, die Gesetzgebung zustehen.

Das Kreditwesengesetz fällt unter Art. 74 Nr. 11 GG: Recht der Wirtschaft (Bank- und Börsenwesen), das zum Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung gehört, für deren Ausübung durch den Bund die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG -- Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung -- vorliegen müssen. Für die Errichtung des Bundesaufsichtsamts im besonderen braucht aber daneben ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung nicht zu bestehen.

Nach Art. 83 GG führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheiten aus, soweit das Grundgesetz nichts anderes bestimmt oder zuläßt; die gesetzesakzessorische Verwaltung ist also im Zweifel immer Ländersache. Schon dieser zentrale Grundsatz für die Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern auf dem Gebiet der Verwaltung zeigt, daß das Grundgesetz die Verwaltungszuständigkeit von der Gesetzgebungszuständigkeit für die Sachregelung trennt. Deshalb ist auch die Zuständigkeit zur Errichtung einer Bundesoberbehörde durch Gesetz nach Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG von der Zuständigkeit zur Sachregelung zu trennen, und zwar auch dann, wenn Sachregelung und Errichtung der Bundesoberbehörde durch ein und dasselbe Gesetz erfolgen.

Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG enthält eine ausschließliche Bundeskompetenz: Zum Erlaß eines Gesetzes, durch das eine selbständige Bundesoberbehörde errichtet wird, ist immer nur der Bund zuständig. Die Ausübung dieser ausschließlichen Bundeskompetenz

BVerfGE 14, 197 (214):

kann also nicht von Voraussetzungen abhängen, die das Grundgesetz für den Fall der konkurrierenden Zuständigkeit des Bundes im Bereich der Sachregelung aufstellt. Wird daher für Angelegenheiten, für die dem Bund die konkurrierende Gesetzgebung zusteht, eine selbständige Bundesoberbehörde errichtet, so braucht für die Errichtung als solche ein Bedürfnis nach bundesgesetzlicher Regelung nicht vorzuliegen. Daß nur diese Auslegung des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 richtig sein kann, wird noch deutlicher, wenn man sich vergegenwärtigt, daß diese Vorschrift nicht nur für die gesetzesakzessorische, sondern auch für die gesetzesfreie Verwaltung gilt.

Für Bundesgesetze im Bereich der ausschließlichen und der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes gilt gleicherweise, daß sie nach Art. 83 GG grundsätzlich von den Ländern ausgeführt werden. Auch die Angelegenheiten im Sinne des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG, für die dem Bund die Gesetzgebung zusteht, können sowohl zur ausschließlichen als auch zur konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes gehören. Wenn für die Errichtung einer Bundesoberbehörde für diese beiden Bereiche verschiedene Voraussetzungen gefordert werden sollten, so hätte dies in Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG ausdrücklich erklärt werden müssen. Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG steht im VIII. Abschnitt "Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwaltung", nicht im VII. Abschnitt "Die Gesetzgebung des Bundes". Das Grundgesetz zieht allenthalben scharf die Trennungslinie zwischen Bundes- und Länderzuständigkeit; wenn es beabsichtigt gewesen wäre, den Bundesgesetzgeber im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung auch für die Errichtung einer Bundesoberbehörde an das Vorliegen eines Bedürfnisses zu binden, so müßte Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG eine dahingehende Vorschrift ausdrücklich enthalten. Das Vorliegen eines Bedürfnisses im Sinne eines dringenden Bedarfs wird aber in Art. 87 Abs. 3 nur in Satz 2 für die Errichtung von bundeseigenen Mittel- und Unterbehörden gefordert.

cc) Die Antragsteller halten die Errichtung des Bundesaufsichtsamtes auch wegen Verletzung des ungeschriebenen Verfas

BVerfGE 14, 197 (215):

sungsgrundsatzes von der Pflicht zur Bundestreue für verfassungswidrig. Sie sind der Meinung, der Bund dürfe, ohne daß ein wichtiger Grund vorliege, den Ländern nicht durch Errichtung von selbständigen Bundesoberbehörden Aufgaben entziehen, die die landeseigene Verwaltung längere Zeit hindurch wahrgenommen habe.

Die Pflicht zur Bundestreue gilt als Schranke für die Ausübung einer Kompetenz auch für den Bund (BVerfGE 12, 205 [239]). Das bloße Gebrauchmachen von einer dem Bund durch das Grundgesetz eingeräumten Kompetenz allein verstößt aber noch nicht gegen den Grundsatz von der Pflicht zur Bundestreue. Eine Verletzung dieses Grundsatzes durch den Bund wegen Inanspruchnahme der Kompetenz nach Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG könnte man nur annehmen, wenn die Inanspruchnahme mißbräuchlich wäre (vgl. BVerfGE 4, 115 [140]). Das ist hier auszuschließen.

2. Das Kreditwesengesetz verstößt auch nicht gegen Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG, da diese Vorschrift auf die Tätigkeit der Deutschen Bundesbank im Rahmen des Kreditwesengesetzes keine Anwendung findet.

Die Kompetenz zur Errichtung der Bundesbank steht dem Bund nach Art. 88 GG zu; diese Bestimmung geht als lex specialis dem Art. 87 GG vor. Die Bundesbank konnte also mit Mittel- und Unterbehörden errichtet werden, ohne daß dafür die besonderen Voraussetzungen des Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG vorliegen mußten. Wenn der Bund ohne Zustimmung des Bundesrates nach Art. 88 eine Währungs- und Notenbank als Bundesbank errichten kann, so kann er auf Grund der gleichen Bestimmung ebenfalls ohne Zustimmung des Bundesrates entweder durch ausdrückliche Änderung und Ergänzung des Bundesbankgesetzes oder durch ein besonderes Gesetz wie das Kreditwesengesetz der Bundesbank weitere Aufgaben übertragen, sofern diese noch in ihren Geschäftskreis als Währungs- und Notenbank fallen.

Die Antragsteller vertreten jedoch die Auffassung, daß die der Bundesbank durch das Kreditwesengesetz auf dem Gebiet der

BVerfGE 14, 197 (216):

Bankenaufsicht übertragenen Funktionen völlig verschieden seien von ihrer durch Art. 88 GG und § 3 des Bundesbankgesetzes umrissenen Aufgabe, mit Hilfe ihrer währungspolitischen Befugnisse den Geldumlauf und die Kreditversorgung der Wirtschaft mit dem Ziel zu regeln, daß die Währung gesichert wird.

a) Für die Beantwortung der Frage, was das Grundgesetz in Art. 88 als zum Aufgabenkreis der Währungs- und Notenbank gehörend ansieht, kommt es auch auf das vorverfassungsmäßige Bild der deutschen Währungs- und Notenbank an, das der Verfassungsgeber vorfand. Hier ist wesentlich, daß, seit es in Deutschland überhaupt eine staatliche Bankenaufsicht gibt, also seit dem Erlaß der Verordnung des Reichspräsidenten über Aktienrecht, Bankenaufsicht und über eine Steueramnestie vom 19. September 1931 (RGBl. I S. 493), stets die Notenbank maßgeblich an der Bankenaufsicht beteiligt war. Die genannte Verordnung des Reichspräsidenten übertrug die Bankenaufsicht einem bei der Reichsbank bestellten Kuratorium für das Bankgewerbe und einem Reichskommissar für das Bankgewerbe. Das Gesetz über das Kreditwesen vom 5. Dezember 1934 (RGBl. I S. 1203) ersetzte das Kuratorium durch ein bei der Reichsbank gebildetes Aufsichtsamt für das Kreditwesen, dem neben anderen der Reichsbankpräsident und der Vizepräsident der Reichsbank angehörten. Nach der Verordnung vom 18. September 1944 (RGBl. I S. 211) wurden schließlich die Aufgaben der Bankenaufsicht auf den Reichswirtschaftsminister und das Reichsbankdirektorium übertragen.

b) Die Zielsetzung der Bundesbank als Währungs- und Notenbank und die der Bankenaufsicht decken sich zwar nicht völlig. Auf dem Gebiet des Kreditwesens fließen aber währungspolitische und ordnungspolitische Gesichtspunkte häufig ineinander und in der Praxis gibt es zahlreiche Überschneidungen. Einmal können sich Maßnahmen des Bundesaufsichtsamts in einer Weise auswirken, daß dadurch der Aufgabenbereich der Bundesbank berührt wird. Wenn z.B. im Wege der Bankenaufsicht zum Zwecke der Gesunderhaltung des Kreditapparates und zur Sicherung der In

BVerfGE 14, 197 (217):

stitutsgläubiger erhöhte Anforderungen an das Eigenkapital und die Liquidität der Kreditinstitute gestellt werden, so beeinflussen diese Maßnahmen zugleich das gesamte Kreditpotential des Bankenapparates. Zum anderen können währungspolitische Maßnahmen der Bundesbank den Status der einzelnen Kreditinstitute in einer Weise beeinflussen, die für die Bankenaufsicht bedeutsam ist. So wird z.B. eine Mindestreserveerhöhung durch die Bundesbank die Liquidität der Kreditinstitute beeinträchtigen und unter Umständen die Wirkung haben können, daß sich bei einzelnen Instituten bedenkliche Anspannungen ergeben. Im Bereich der Bankenaufsicht ergänzen sich also Bundesaufsichtsamt und Bundesbank gegenseitig, ohne daß im Einzelfall eine eindeutige Abgrenzung möglich wäre.

Die Aufgabe der Bundesbank, den Geldumlauf und die Kreditversorgung der Wirtschaft mit dem Ziel der Währungssicherung zu regeln und für die bankmäßige Abwicklung des Zahlungsverkehrs zu sorgen, setzt einen funktionierenden Bankenapparat voraus, zumal die währungspolitischen Befugnisse, die der Bundesbank zur Erfüllung dieser Aufgabe nach dem Bundesbankgesetz zur Verfügung stehen, sich in erster Linie an die Kreditinstitute wenden. Einen großen Teil der Informationen, die die Bundesbank dem Bundesaufsichtsamt für die Zwecke der Bankenaufsicht zur Verfügung stellen kann, erhält sie ohnehin im Zuge ihrer Tätigkeit als Währungs- und Notenbank über ihr weitgespanntes Netz von über 250 Niederlassungen. Ein Tätigwerden der Bundesbank im Rahmen von § 15 BBankG (Diskont-, Kredit- und Offenmarktpolitik), § 16 BBankG (Mindestreserve-Politik) und § 19 BBankG (Geschäfte mit Kreditinstituten, insbesondere Rediskont) ist gar nicht denkbar, ohne daß sich die Bundesbank laufend Informationen über den Stand der Kreditwirtschaft im allgemeinen und über den jeweiligen Status einzelner Kreditinstitute verschafft. Sie kommt zu diesen Informationen zwangsläufig kraft ihrer beherrschenden Stellung an der Spitze der Geld- und Kreditwirtschaft.

Die Bundesbank wird durch § 7 Abs. 1 KWG ausdrücklich ver

BVerfGE 14, 197 (218):

pflichtet, dem Bundesaufsichtsamt Beobachtungen und Feststellungen mitzuteilen, die für die Erfüllung seiner Aufgaben von Bedeutung sein können, insbesondere auch die Ergebnisse ihrer statistischen Erhebungen nach § 18 BBankG; diese Vorschrift ist deshalb notwendig, weil die Bundesbank Informationen, die sie im Rahmen ihrer normalen Geschäftstätigkeit über Kreditinstitute erhält, nicht an Dritte weitergeben darf. Nach § 13 BBankG besteht für die Bundesbank eine Pflicht zur Auskunfterteilung nur gegenüber der Bundesregierung, und zwar nur über Angelegenheiten von wesentlicher währungspolitischer Bedeutung.

c) Auch eine Prüfung der einzelnen Funktionen der Bundesbank nach dem Kreditwesengesetz ergibt, daß diese unmittelbar aus ihrer Aufgabe als Währungsbank abzuleiten sind. Schwierigkeiten von Kreditinstituten infolge allzu großzügiger Kreditgewährung und dadurch verursachte Zusammenbrüche können, wie die Bankenkrise des Jahres 1931 gezeigt hat, gleichzeitig auch die Währung in Gefahr bringen. Wenn also die Währungs- und Notenbank Anzeigen über Großkredite, Millionenkredite und über Veränderungen bei den Kreditinstituten, Monatsausweise, Jahresbilanz und Geschäftsbericht entgegennimmt, sich den Prüfungsbericht erläutern läßt oder von den Kreditinstituten Auskünfte über Geschäftsangelegenheiten verlangt, schließlich diese Informationen verarbeitet und eventuell mit ihrer Stellungnahme an das Bundesaufsichtsamt weiterleitet, so dient diese Tätigkeit, auch wenn sie nur Aufsichtsmaßnahmen vorbereitet, ebenfalls weitgehend der Sicherung der Währung.

Die Fälle, in denen nach dem Kreditwesengesetz das Einvernehmen mit der Bundesbank herzustellen ist und in denen sie anzuhören ist, hängen ebenfalls unmittelbar mit ihrer Aufgabe als Währungsbank zusammen.

Die Bundesbank hat im übrigen im Bereich der Bankenaufsicht keine obrigkeitlichen Befugnisse; nur das Bundesaufsichtsamt trifft Entscheidungen, nur das Bundesaufsichtsamt kann Zwangsmittel anwenden.

Die Aufgaben, die das Kreditwesengesetz der Bundesbank zu

BVerfGE 14, 197 (219):

weist, fallen also unter die lex specialis des Art. 88 GG, die eine Anwendung des Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG ausschließt.

3. Auch die übrigen Rügen der Antragsteller sind unbegründet.

a) § 28 Abs. 2 KWG bestimmt, daß das Registergericht des Sitzes eines Kreditinstituts unter bestimmten Voraussetzungen auf Antrag des Bundesaufsichtsamts einen Prüfer für das betreffende Institut zu bestellen hat. § 38 Abs. 1 Satz 3 KWG sieht für den Fall der Erlaubnisrücknahme vor, daß das Registergericht auf Antrag des Bundesaufsichtsamts Abwickler zu bestellen hat, wenn die sonst zur Abwicklung berufenen Personen keine Gewähr für die ordnungsmäßige Abwicklung bieten. § 43 schließlich macht, soweit das Betreiben von Bankgeschäften einer Erlaubnis bedarf, die Eintragung in ein öffentliches Register davon abhängig, daß dem Registergericht die Erlaubnis nachgewiesen worden ist.

Die Registergerichte sind zwar Landeseinrichtungen, aber keine Verwaltungsbehörden, sondern Gerichte. Art. 84 Abs. 1 GG fordert ein Zustimmungsgesetz nur dann, wenn das Verfahren von Verwaltungsbehörden der Länder durch Bundesgesetz geregelt wird.

b) Durch § 63 Abs. 1 Nr. 1 bis 8 KWG wird das Gesetz über das Kreditwesen vom 25. September 1939 mit den zu seiner Änderung, Ergänzung und Durchführung ergangenen Verordnungen aufgehoben. § 63 Abs. 1 Nr. 28 hebt das Gesetz Nr. 50 des ehemaligen Landes Württemberg-Baden über die Beaufsichtigung von Kreditinstituten vom 31. Januar 1946 auf, durch das die Funktionen des Reichswirtschaftsministers auf den Finanzminister des Landes und die des Reichsbankdirektoriums auf die Reichsbankhauptstelle Stuttgart übertragen worden waren.

Diese -- vorkonstitutionellen -- Vorschriften enthielten zwar Regelungen des Verwaltungsverfahrens von Landesbehörden im Sinne von Art. 84 Abs. 1 GG. Aber ihre bloße Aufhebung durch das Kreditwesengesetz von 1961 bedeutet keine Regelung des Verwaltungsverfahrens von Landesbehörden, sondern beendet lediglich das Verwaltungshandeln der Länder auf dem Gebiet der

BVerfGE 14, 197 (220):

Bankenaufsicht. Hierfür ist die Zustimmung des Bundesrates nicht erforderlich (vgl. BVerfGE 10, 20 [49]).

c) § 47 KWG verstößt nicht gegen Art. 105 Abs. 3 GG. Nach Art. 105 Abs. 3 GG bedürfen Bundesgesetze über Steuern, deren Aufkommen den Ländern oder Gemeinden ganz oder zum Teil zufließt, der Zustimmung des Bundesrates. Diese Bestimmung hat den Sinn, die materiellen Interessen der Länder im Hinblick auf die in Art. 106 vorgenommene Aufteilung des Steueraufkommens zwischen Bund und Ländern zu wahren.

§ 47 KWG ermächtigt die Bundesregierung, unter bestimmten Voraussetzungen durch Rechtsverordnung einem Kreditinstitut einen Aufschub für die Erfüllung seiner Verbindlichkeiten zu gewähren und anzuordnen, daß während des Aufschubs Vollstreckungsmaßnahmen nicht zulässig sind. Steuern sind in der Bestimmung nicht ausdrücklich erwähnt, aber es ist selbstverständlich, daß unter die Verbindlichkeiten auch Steuerverbindlichkeiten fallen.

Gleichwohl ist § 47 KWG kein Bundesgesetz über Steuern im Sinne von Art. 105 Abs. 3 GG. Man darf den Begriff des Gesetzes über Steuern nach Art. 105 Abs. 3 GG nicht derart ausweiten, daß auch die Ermächtigung der Bundesregierung, einem Kreditinstitut aus Gründen, die nicht speziell die Steuererhebung betreffen, ad hoc einen Aufschub auch für fällig gewordene Steuerverbindlichkeiten zu gewähren, darunter fällt.

d) Nach §§ 175, 179, 188 Abs. 1 und 189 der Abgabenordnung haben Privatpersonen, öffentliche Behörden und Beamte, Notare usw. den Finanzämtern gegenüber gewisse Anzeige-, Auskunfts- und Beistandspflichten, um diesen die Durchführung der Besteuerung und die Verfolgung von Steuervergehen zu erleichtern. Die Anwendung dieser Vorschriften auf die beim Bundesaufsichtsamt beschäftigten oder von ihm beauftragten und auf die im Dienst der Bundesbank beschäftigten Personen schließt § 9 Abs. 2 KWG aus, soweit diese Personen zur Durchführung dieses Gesetzes tätig werden.

§ 9 Abs. 2 regelt aber nicht das von den Landesfinanzbehörden

BVerfGE 14, 197 (221):

anzuwendende Verfahren. Da § 9 Abs. 1 KWG den in der Bankenaufsicht tätigen Personen eine generelle Schweigepflicht über die ihnen bei ihrer Tätigkeit bekannt gewordenen Tatsachen auferlegt, mußte zum Zwecke der Klarstellung im Absatz 2 gesagt werden, daß die entgegenstehenden Vorschriften der Abgabenordnung über Auskunfts- und Anzeigepflichten keine Anwendung finden. § 9 Abs. 2 normiert also insoweit ebenfalls nur die Schweigepflicht. Die Bestimmungen über die Schweigepflicht gehören zum materiellen Verwaltungsrecht und nicht zum Recht des Verwaltungsverfahrens der Landesfinanzbehörden.

Andere Gründe, aus denen sich die Nichtigkeit des Gesetzes über das Kreditwesen vom 10. Juli 1961 im ganzen oder die Nichtigkeit einzelner seiner Bestimmungen ergeben könnte, sind nicht ersichtlich. Es war daher auszusprechen, daß das Gesetz mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

BVerfG, 28.02.1961 - 2 BvG 1,2/60

Redaktion — Sun, 13 May 2012 23:30:43 +0000

Daten

Fall:

1. Rundfunkentscheidung

Fundstellen:

BVerfGE 12, 205; BayVBl 1961, 114; JuS 1961, 163; MDR 1961, 385; NJW 1961, 547

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

28.02.1961

Aktenzeichen:

2 BvG 1,2/60

Entscheidungstyp:

Urteil

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 12, 205

Paginierung:

BVerfGE 12, 205 (205):

1. Auch "Vertragsgesetze" zu Staatsverträgen zwischen den Ländern unterliegen der verfassungsgerichtlichen Prüfung im Normenkontrollverfahren.

2. Ein Organ des Bundes hat Landesrecht auch dann im Sinne von § 76 Nr. 2 BVerfGG "nicht angewendet", wenn es dieses Recht "nicht beachtet" hat.

3. a) Das Post- und Fernmeldewesen im Sinne von Art. 73 Nr. 7 GG umfaßt - wenn man vom Empfang der Rundfunksendungen absieht - nur den sendetechnischen Bereich des Rundfunks unter Ausschluß der sogenannten Studiotechnik.

b) Art. 73 Nr. 7 GG gibt dem Bund nicht die Befugnis, die Organisation der Veranstaltung und die der Veranstalter von Rundfunksendungen zu regeln.

4. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Fernmeldewesen (Art. 73 Nr. 7 GG) läßt auch Regelungen zu, die dem Bund das ausschließliche Recht vorbehalten, Funkanlagen für Zwecke des Rundfunks zu errichten und zu betreiben.

5. Nach der Systematik des Grundgesetzes bezeichnet die Gesetzgebungskompetenz des Bundes die äußerste Grenze für seine Verwaltungsbefugnisse. "Bundespost" in Art. 87 Abs. 1 GG kann daher nicht mehr umfassen als "Post- und Fernmeldewesen" in Art. 73 Nr. 7 GG.

6. Die Bundespost ist gehalten, bei Verleihungen zur Errichtung oder zum Betrieb von Rundfunksendeanlagen (§ 2 FAG) und beim Abschluß von Verträgen über die Benutzung solcher Anlagen ausschließlich sendetechnische Gesichtspunkte zu berücksichtigen. "Auflagen", die diesen Bereich verlassen, sind unzulässig.

BVerfGE 12, 205 (206):

7. a) Die Veranstaltung von Rundfunksendungen ist nach der deutschen Rechtsentwicklung eine öffentliche Aufgabe. Wenn sich der Staat mit dieser Aufgabe in irgendeiner Form befaßt (auch dann, wenn er sich privatrechtlicher Formen bedient), wird sie zu einer "staatlichen Aufgabe" im Sinne von Art. 30 GG.

b) Die Veranstaltung von Rundfunksendungen durch den Bund kann nach Art. 30 in Verbindung mit Art. 83 ff. GG nicht damit gerechtfertigt werden, daß die Veranstaltung von Rundfunksendungen eine "überregionale" Aufgabe sei, oder daß das Grundgesetz die Veranstaltung solcher Sendungen durch den Bund zugelassen habe, die der nationalen Repräsentation nach innen und der Pflege "kontinuitätsbewahrender Tradition" dienen sollen. Der Bund hat hierfür keine Kompetenz aus der Natur der Sache.

8. a) Art. 30 GG gilt sowohl für die gesetzesakzessorische wie für die "gesetzesfreie" Erfüllung öffentlicher Aufgaben.

b) Der VIII. Abschnitt des Grundgesetzes trifft sowohl für die gesetzesakzessorische wie für die "gesetzesfreie" Verwaltung "andere Regelungen" im Sinne von Art. 30 GG.

9. Auch das procedere und der Stil der Verhandlungen, die zwischen dem Bund und seinen Gliedern und zwischen den Ländern im Verfassungsleben erforderlich werden, stehen unter dem Gebot bundesfreundlichen Verhaltens.

10. Art. 5 GG fordert Gesetze, durch die die Veranstalter von Rundfunkdarbietungen so organisiert werden, daß alle in Betracht kommenden Kräfte in ihren Organen Einfluß haben und im Gesamtprogramm zu Wort kommen können, und die für den Inhalt des Gesamtprogramms Leitgrundsätze verbindlich machen, die ein Mindestmaß von inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlichkeit und gegenseitiger Achtung gewährleisten.

Urteil

des Zweiten Senats vom 28. Februar 1961 auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 28., 29. und 30. November 1960

-- 2 BvG 1, 2/60 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 3 des Staatsvertrags über den Norddeutschen Rundfunk vom 16. Februar 1955,

BVerfGE 12, 205 (207):

Antragsteller: der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg, vertreten durch den Präsidenten, Bevollmächtigter ..., und in dem Verfassungsrechtsstreit über die Frage, ob die Bundesregierung durch die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH am 25. Juli 1960 und durch sonstige Maßnahmen auf dem Gebiete des Fernsehens gegen Artikel 5 und gegen Artikel 30 in Verbindung mit Artikel 87 Absatz 3 GG sowie gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten verstoßen hat, Antragsgegner: für die Bundesrepublik Deutschland die Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister des Innern, Bevollmächtigte..., weitere Beteiligte: für das Land Niedersachsen die Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, Bevollmächtigte..., für die Freie Hansestadt Bremen der Senat, vertreten durch den Präsidenten, Bevollmächtigter...

Entscheidungsformel:

1. Das hamburgische Gesetz, betreffend den Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk, vom 10. Juni 1955 (GVBl. I S. 197) ist, soweit es sich auf § 3 Absatz 1 des Staatsvertrages bezieht, mit Artikel 73 Nr. 7 des Grundgesetzes insoweit unvereinbar und daher nichtig, als § 3 Absatz 1 des Staatsvertrags dem Norddeutschen Rundfunk das ausschließliche Recht vorbehält, sendetechnische Anlagen des Hörrundfunks und des Fernsehrundfunks zu errichten und zu betreiben.

Im übrigen ist das Gesetz, soweit es sich auf § 3 Absatz 1 des Staatsvertrags bezieht, mit dem Grundgesetz vereinbar.

2. Der Bund hat durch die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH gegen Artikel 30 in Verbindung mit dem VIII. Abschnitt des Grundgesetzes sowie gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens und gegen Artikel 5 des Grundgesetzes verstoßen.

BVerfGE 12, 205 (208):

Gründe:

A. -- I.

1. Die Geschichte des Massenkommunikationsmittels "Rundfunk" beginnt in Deutschland mit der ersten Sendung der Berliner "Radio-Stunde AG" im Jahre 1923. Vorher war der Rundfunk nur Objekt technischer Experimente. Seine Entwicklung lag in den Händen der Deutschen Reichspost (DRP), die auch die Gründung regionaler Programmgesellschaften des privaten Rechts förderte. Aufgabe dieser Gesellschaften war die Herstellung von Rundfunkprogrammen, die mittels posteigener Anlagen aufgenommen und ausgestrahlt wurden.

2. a) Die rechtlichen Beziehungen zwischen Reichspost und Programmgesellschaften wurden erstmals im März 1926 einheitlich und umfassend geregelt, und zwar durch die den Programmgesellschaften von der Reichspost erteilten "Genehmigung(en) zur Benutzung von Funksendeanlagen der DRP für die Zwecke des Unterhaltungsrundfunks", die mit bestimmten "Bedingungen" verbunden waren (abgedruckt bei Schuster, Archiv für das Post- und Fernmeldewesen 1 (1949) S. 309 [315 f.]). Diese Regelung beruhte auf einem Kompromiß zwischen Reich und Ländern, das die Kompetenzfragen bewußt offenließ.

Nach diesen Bedingungen war die Beschaffung der Darbietungen Aufgabe der Programmgesellschaften. Bei der Gestaltung des Nachrichten- und Vortragsdienstes waren die Programmgesellschaften an besondere "Richtlinien" gebunden, die den Bedingungen beigefügt waren. Zur Überwachung der Sendungen in politischer Hinsicht wurde für jede Programmgesellschaft ein Überwachungsausschuß eingesetzt, dessen Mitglieder teils vom Reich, teils von den zuständigen Landesregierungen bestimmt wurden. Für kulturelle Fragen des Programms wurde ein Beirat bestellt, dessen Mitglieder von der zuständigen Landesregierung im Benehmen mit dem Reichsminister des Innern berufen wurden. Näheres über Tätigkeit und Befugnisse der Überwachungsausschüsse und der Beiräte ergab sich aus "Bestimmungen", die

BVerfGE 12, 205 (209):

den Bedingungen ebenfalls beigefügt waren (vgl. RT III/1924 Drucks. Nr. 2776; Schuster a.a.O., S. 330 f.).

Die Errichtung der Sendeanlagen war Aufgabe der Reichspost. Über ihren Betrieb bestimmte § 4 Abs. 3 der Bedingungen, daß er "durch die DRP und die Sendegesellschaft in der Weise gemeinsam (erfolgt), daß die DRP den technischen Betrieb übernimmt, während die Sendegesellschaft für die Besprechung ... zu sorgen hat".

b) Die Programmgesellschaften waren - mit Ausnahme der bayerischen - in der Reichsrundfunkgesellschaft zusammengeschlossen, die eine Reihe wirtschaftlicher, organisatorischer und rechtlicher Aufgaben zentral erledigte. Im Februar 1926 wurden 51 vom Hundert der Geschäftsanteile der Reichsrundfunkgesellschaft auf die Reichspost übertragen. Damit beherrschte die Reichspost auch die einzelnen Programmgesellschaften, die sich vor Erteilung der "Genehmigung" verpflichtet hatten, 17 vom Hundert ihres Aktienkapitals auf die Reichsrundfunkgesellschaft zu übertragen. Diese Aktien gewährten mehrfaches Stimmrecht; die Reichspost verfügte damit über 53,3 vom Hundert aller Stimmen in den Programmgesellschaften. Die Interessen der Reichspost gegenüber der Reichsrundfunkgesellschaft und den Programmgesellschaften wurden ab Juni 1926 durch einen Rundfunkkommissar wahrgenommen (vgl. Bredow, Vier Jahre deutscher Rundfunk, 1927, S. 29 ff.; Pohle, Der Rundfunk als Instrument der Politik, 1955, S.42 ff.; Bausch, Der Rundfunk im politischen Kräftespiel der Weimarer Republik, 1956, S. 55 ff.).

3. Im Jahre 1932 wurde die Organisation des Rundfunks weitgehend umgestaltet und in Richtung auf einen "Staatsrundfunk" fortentwickelt. Die Grundsätze der Reform ergaben sich aus "Leitsätzen zur Neuregelung des Rundfunks" (vgl. Pohle a.a.O., S.124 f.), die wiederum das Ergebnis eines Kompromisses zwischen Reich und Ländern waren. Die noch in privater Hand befindlichen Anteile an der Reichsrundfunkgesellschaft und den Programmgesellschaften wurden auf Reich und Länder übertragen, der Aufgabenbereich der Reichsrundfunkgesellschaft erwei

BVerfGE 12, 205 (210):

tert und die Einwirkungsmöglichkeiten von Reich und Ländern auf die Programmgesellschaften verstärkt (zur Reform von 1932 vgl. Pohle a.a.O., S. 118 ff., und Bausch a.a.O. S. 85 ff.).

4. Im Jahre 1933 wurde der Rundfunk zu einem Instrument nationalsozialistischer Propaganda. Zuständig war der Reichsminister für Volksaufklärung und Propaganda. Die technischen Angelegenheiten des Rundfunks verblieben der Reichspost.

II.

1. Nach dem Ende des zweiten Weltkrieges wurde der Betrieb von Rundfunkanlagen durch deutsche Stellen zunächst verboten. Die beschlagnahmten Sender wurden von den Besatzungsmächten betrieben, die den Rundfunk nach und nach wieder in deutsche Hand gaben. Die westlichen Besatzungsmächte verfolgten das Ziel, jeglichen staatlichen Einfluß auf den Rundfunk auszuschalten. Durch Verordnungen der Militärregierungen oder durch Gesetze der Länder, auf deren Inhalt die Besatzungsmächte maßgeblich Einfluß nahmen, wurden in den drei westlichen Besatzungszonen Rundfunkanstalten des öffentlichen Rechts geschaffen. Sie erhielten das Recht der Selbstverwaltung und unterlagen zum Teil einer eng umrissenen Rechtsaufsicht. Die Grundsätze der Programmgestaltung sowie die Bestimmungen über ihre Aufgaben, Organisation und Wirtschaftsführung dienten dem Ziel, die Unabhängigkeit der Anstalten vom Staat und ihre politische Neutralität zu sichern. Gleiches gilt für die später ohne Einwirkung der Besatzungsmächte durch Gesetze oder Staatsverträge errichteten Rundfunkanstalten.

Um die Rundfunkanstalten von der Post völlig unabhängig zu machen, übereigneten die Besatzungsmächte den neugeschaffenen Rundfunkanstalten das gesamte Rundfunkvermögen der Reichspost und der Reichsrundfunkgesellschaft. Die Rundfunkanstalten wurden Eigentümer aller Studio- und Sendeeinrichtungen. Die Befugnisse der Post wurden erheblich eingeschränkt. Programmgestaltung sowie Studio- und Sendetechnik waren Sache der Rundfunkanstalten. Das ist auch heute noch der Fall.

BVerfGE 12, 205 (211):

2. Zur Zeit bestehen in der Bundesrepublik Deutschland neun Rundfunkanstalten des öffentlichen Rechts. Die Anstalten in der ehemaligen amerikanischen Besatzungszone (Bayerischer, Hessischer und Süddeutscher Rundfunk, Radio Bremen) sind durch Landesgesetze errichtet worden, die der ehemaligen französischen und britischen Besatzungszone (Südwestfunk, Nordwestdeutscher Rundfunk) durch Verordnungen der Militärregierung. Die besatzungsrechtliche Grundlage des Südwestfunks wurde im Jahre 1952 im wesentlichen durch einen von den Ländern Baden, Rheinland-Pfalz und Württemberg- Hohenzollern abgeschlossenen Staatsvertrag ersetzt. Der Nordwestdeutsche Rundfunk wurde im Jahre 1955 aufgelöst. An seine Stelle trat in Nordrhein-Westfalen auf Grund eines Landesgesetzes der Westdeutsche Rundfunk Köln, in den Ländern Freie und Hansestadt Hamburg, Niedersachsen und Schleswig- Holstein auf Grund eines Staatsvertrags vom 16. Februar 1955 der Norddeutsche Rundfunk. Die hamburgische Bürgerschaft hat der Ratifikation dieses Vertrags durch das Gesetz, betreffend den Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk, vom 10. Juni 1955 (GVBl. I S.197) zugestimmt.

§ 3 des Staatsvertrags lautet:

"(1) Aufgabe des NDR ist die für die Allgemeinheit bestimmte Verbreitung von Nachrichten und Darbietungen in Wort, Ton und Bild. Dem NDR sind das ausschließliche Recht und die Pflicht vorbehalten, in den Ländern Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Freie und Hansestadt Hamburg (Sendegebiet) die hierfür erforderlichen Anlagen des Hörrundfunks und des Fernsehfunks zu errichten und zu betreiben, sowie die Anlagen des Drahtfunks zu versorgen.

(2) Der NDR hat sicherzustellen, daß seine technischen Anlagen sein Sendegebiet gleichwertig versorgen."

§ 2 des Gesetzes über den Hessischen Rundfunk vom 2. Oktober 1948 (GVBl. S. 123) bestimmt:

"Aufgabe des Hessischen Rundfunks ist die Verbreitung von Nachrichten und Darbietungen bildender, unterrichtender und unterhaltender Art. Er erwirbt und betreibt zu diesem Zweck Rundfunksendeanlagen."

BVerfGE 12, 205 (212):

Der Saarländische Rundfunk und der Sender Freies Berlin sind durch Landesgesetze - ebenfalls als unabhängige Anstalten des öffentlichen Rechts - errichtet worden.

3. Die Rundfunkanstalten haben sich zur "Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD)" zusammengeschlossen. Ihre Zusammenarbeit im Bereich des Fernsehens beruht auf dem am 27. März 1953 geschlossenen und zur Zeit i.d.F. vom 24. Mai 1956 gültigen "Fernsehvertrag". Das von den Ländern am 17. April 1959 abgeschlossene "Abkommen über die Koordinierung des Ersten Fernsehprogramms" soll dem Gemeinschaftsprogramm der Anstalten eine gesetzliche Grundlage geben.

III.

Nach Inkrafttreten des Grundgesetzes ist eine Neuordnung des Rundfunkwesens bald im Wege der Bundesgesetzgebung, bald im Wege von Vereinbarungen zwischen den Ländern oder zwischen den Ländern und dem Bund versucht worden.

1. Die Bemühungen um eine bundesgesetzliche Regelung von Fragen des Rundfunks blieben zunächst ohne Erfolg (vgl. den Entwurf eines Gesetzes über die Wahrnehmung gemeinsamer Aufgaben auf dem Gebiet des Rundfunks, BT I/1949 Drucks. Nr. 4198). Das schließlich zustande gekommene Gesetz über die Errichtung von Rundfunkanstalten des Bundesrechts vom 29. November 1960 (BGBl. I S. 862) beschränkt sich auf die Errichtung und die Regelung der Rechtsverhältnisse zweier öffentlich-rechtlicher Anstalten mit dem Namen "Deutsche Welle" und "Deutschlandfunk", die Rundfunksendungen für das Ausland sowie für Deutschland und das europäische Ausland veranstalten sollen. Die "Allgemeinen Vorschriften für die Rundfunkanstalten des Bundesrechts" (§§ 23 bis 32) enthalten Bestimmungen über Gestaltung der Sendungen, Berichterstattung, Gegendarstellungen, Verlautbarungsrecht, Anspruch der politischen Parteien auf Sendezeit, Verantwortung für die Sendungen, Auskunftspflicht, Jugendschutz und Beweissicherung.

BVerfGE 12, 205 (213):

Der Regierungsentwurf zu diesem Gesetz (BT III/1957 Drucks. 1434) sah die Errichtung einer weiteren öffentlich-rechtlichen Anstalt mit dem Namen "Deutschland-Fernsehen" vor, deren Sendungen als zweites Programm "den Fernsehteilnehmern in ganz Deutschland und im europäischen Ausland ein umfassendes Bild Deutschlands" vermitteln sollten.

Die Durchführung der Sendungen sollte die Anstalt in erster Linie Gesellschaften des privaten Rechts übertragen (§ 22 des Entwurfs). Das Programm sollte von Sendern ausgestrahlt werden, die die Bundespost auf Grund eines Beschlusses der Bundesregierung - und zwar auch in den Ländern Hamburg und Hessen - errichtet hat; diese posteigenen Sender sollen von der Bundespost auch betrieben werden (siehe die Begründung zu § 60 des Entwurfs sowie Bulletin des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung Nr. 145 vom 12. August 1959, S. 1473, und Nr. 151 vom 16. August 1960, S. 1498).

Der Entwurf enthielt ferner Bestimmungen über Rundfunkgebühren und wollte besatzungsrechtliche und vorkonstitutionelle landesrechtliche Vorschriften aufheben. Die Rechtsverhältnisse der bestehenden Rundfunkanstalten sollten sich, von Ausnahmen abgesehen, nach Landesrecht bestimmen (§ 49 des Entwurfs). Zu den für alle Rundfunkanstalten verbindlichen Vorschriften sollten auch die "Allgemeinen Vorschriften" (§§ 1 bis 11 des Entwurfs) gehören. Sie entsprechen im wesentlichen den jetzt nur für die Rundfunkanstalten des Bundesrechts geltenden "Allgemeinen Vorschriften" (§§ 23 bis 32 des Gesetzes)

2. Bund und Länder haben sich auch bemüht, das Rundfunkwesen vertraglich zu ordnen. Im Jahre 1955 stellte eine aus Vertretern von Bund und Ländern gebildete Kommission Entwürfe für einen Allgemeinen Rundfunkvertrag und für drei Zusatzverträge (Kurzwellen-, Langwellen- und Fernsehvertrag) fertig. Die Entwürfe fanden jedoch nicht die Billigung der Bundesregierung. Es kam nicht zum Abschluß der Verträge.

Als die Bundesregierung im Februar 1958 eine bundesgesetzliche Regelung in Aussicht nahm, wurde deren Inhalt mehrfach

BVerfGE 12, 205 (214):

mit Vertretern der Länder erörtert. Im Januar 1960 setzten die Regierungschefs der Länder eine Kommission ein, die die Verhandlungen mit der Bundesregierung fortführen sollte. Ihr gehörten die Ministerpräsidenten von Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein, Altmeier und von Hassel (beide Christlich- Demokratische Union), der hessische Ministerpräsident Zinn und der Berliner Senator Klein (beide Sozialdemokratische Partei Deutschlands) an. Es kam aber nicht zu Verhandlungen zwischen der Bundesregierung und dieser Kommission. Ab Juni 1959 fanden jedoch Besprechungen zwischen den der Christlich-Demokratischen und der Christlich-Sozialen Union angehörenden Ministerpräsidenten und Mitgliedern der Bundesregierung statt, zu denen zeitweise auch Bundestagsabgeordnete dieser Parteien zugezogen wurden. Gegenstand der Verhandlungen war insbesondere die Frage, ob die Veranstaltung eines zweiten Fernsehprogramms durch Gesetz, Staatsvertrag oder Verwaltungsabkommen geregelt werden sollte.

Der Plan, zur Veranstaltung des zweiten Fernsehprogramms durch Bund und Länder eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung zu gründen, wurde erstmals am 8. Juli 1960 in einer Besprechung des Bundeskanzlers mit einigen zur Christlich-Demokratischen und Christlich-Sozialen Union gehörenden Ministerpräsidenten erörtert. Der Inhalt des Gesellschaftsvertrags war Gegenstand einer weiteren Besprechung am 15. Juli 1960, an der neben Mitgliedern der Bundesregierung wiederum nur Ministerpräsidenten, Minister und Bundestagsabgeordnete der genannten Parteien teilnahmen. Als Tag der Unterzeichnung des Gesellschaftsvertrags wurde der 25. Juli 1960 in Aussicht genommen.

Die der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands angehörenden Regierungschefs der Länder wurden von der in Aussicht genommenen Gründung einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung durch Ministerpräsident Altmeier unterrichtet, und zwar durch ein Schreiben vom 16. Juli 1960, in dem zu einer Bespre

BVerfGE 12, 205 (215):

chung am 22. Juli 1960 eingeladen wurde, um das Ergebnis der Verhandlungen vom 8. und 15. Juli 1960 zu erörtern.

Die Regierungschefs der Länder stimmten dem Vorschlag nicht vorbehaltlos zu, sondern machten Gegenvorschläge, die Ministerpräsident Altmeier dem Bundeskanzler noch am 22. Juli 1960 brieflich mitteilte. Mit Schreiben vom Sonnabend, dem 23. Juli 1960, antwortete der Bundeskanzler, eine weitere Verschiebung des in Aussicht genommenen Termins zur Gründung der Gesellschaft sei nicht zu verantworten; der Gesellschaftsvertrag werde aber so abgefaßt werden, daß ein Beitritt der Länder jederzeit möglich sei.

3. a) Am 25. Juli 1960 wurde von der Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch den Bundeskanzler, und von Bundesminister Schäffer die Deutschland-Fernsehen-GmbH (Gesellschaft) mit dem Sitz in Köln gegründet. 12000 DM des insgesamt 23000 DM betragenden Stammkapitals übernahm die Bundesrepublik Deutschland, 11000 DM Bundesminister Schäffer, der "die Interessen der Länder der Bundesrepublik bis zu ihrem Eintritt in die Gesellschaft wahren" sollte (§ 6 der Satzung der Gesellschaft). Bundesminister Schäffer war "verpflichtet, jedem Land, das mit der Bundesrepublik Deutschland ein Verwaltungsabkommen über die Beteiligung an der Gesellschaft abschließt, einen Teilgeschäftsanteil im Nennbetrag von DM 1000.- ... abzutreten" (§ 7 der Satzung).

Nachdem sich herausgestellt hatte, daß kein Land bereit war, sich an der Gesellschaft zu beteiligen, übertrug Bundesminister Schäffer am 25. August 1960 seinen Geschäftsanteil an die Bundesrepublik Deutschland, die jetzt Inhaber aller Geschäftsanteile ist. Gleichzeitig wurde die Satzung geändert. § 7 der Satzung sieht weiterhin die Abtretung von Teilgeschäftsanteilen an Länder vor, die mit der Bundesrepublik Deutschland ein Verwaltungsabkommen über die Beteiligung an der Gesellschaft abschließen. Solche Abkommen sind bisher nicht zustande gekommen.

BVerfGE 12, 205 (216):

b) Aufgabe der Gesellschaft ist "die Veranstaltung von Fernseh- Rundfunksendungen, die den Rundfunkteilnehmern in ganz Deutschland und im Ausland ein umfassendes Bild Deutschlands vermitteln sollen" (§ 2 der Satzung). Die Gesellschaft trägt die alleinige Verantwortung für das gesamte Programm; sie soll es entweder selbst herstellen oder in ihrem Auftrag und unter ihrer Verantwortung von Dritten herstellen lassen (§ 4 der Satzung). Die Satzung enthält "Grundsätze der Programmgestaltung"; die Vorschriften für die Anstalten "Deutsche Welle" und "Deutschland-Funk" sind "sinngemäß anzuwenden". Werbesendungen dürfen keinen höheren Anteil als 10 vom Hundert am Gesamtprogramm haben (§ 3 der Satzung).

c) Organe der Gesellschaft sind die Gesellschafterversammlung, der Aufsichtsrat und der Geschäftsführer (§ 8 der Satzung). Nach § 10 der geänderten Satzung besteht der Aufsichtsrat aus mindestens 10, höchstens 15 von der Gesellschafterversammlung zu wählenden Mitgliedern. Bis zu 10 Mitglieder benennt die Bundesregierung, je 1 weiteres Mitglied benennen die Evangelische Kirche, die Katholische Kirche, der Zentralrat der Juden in Deutschland, die Arbeitgeberverbände und die Gewerkschaften. "Die Gesellschafter sind verpflichtet, die benannten Personen zu wählen" (§ 10 der Satzung). Der Aufsichtsrat bestellt den Geschäftsführer und überwacht seine Geschäftsführung. Er berät ihn in Fragen der Programmgestaltung, gibt ihm hierfür Richtlinien und überwacht deren Beachtung. Zu bestimmten Geschäften ist die Zustimmung des Aufsichtsrats notwendig (§ 11 der Satzung).

Der Geschäftsführer, der den Titel Intendant trägt, vertritt die Gesellschaft gerichtlich und außergerichtlich. Er "führt die Geschäfte der Gesellschaft einschließlich der Programmgestaltung" (§, 15 der Satzung).

B. -- I.

Die Freie und Hansestadt Hamburg und das Land Hessen sind der Ansicht, der Bund habe ihre verfassungsmäßigen Rechte verletzt. Die Freie und Hansestadt Hamburg hat gemäß Art. 93

BVerfGE 12, 205 (217):

Abs. 1 Nr. 3 GG, §§ 13 Nr. 7, 68 ff. BVerfGG beantragt zu erkennen:

"Die Bundesregierung verletzt die der Freien und Hansestadt Hamburg nach Art. 30 GG zustehenden Rechte, indem sie

a) am 25. 7.1960 eine 'Deutschland-Fernsehen-GmbH' zur Beschaffung und Herstellung eines Fernsehprogramms gegründet hat und

b) sich anschickt, auf für den Fernsehrundfunk zur Verfügung stehenden Frequenzen selbst Rundfunksendungen auszustrahlen oder das Recht zur Benutzung solcher Frequenzen anderen Programmträgern als den Rundfunkanstalten der Länder zu verleihen."

Das Land Hessen hat beantragt, festzustellen:

"Die Bundesregierung verstößt gegen die Art. 5 und 30 GG i.V.m. Art. 87 Abs. 3 GG sowie gegen die sich aus dem bundesstaatlichen Aufbau des Grundgesetzes ergebenden Pflicht zu länderfreundlichem Verhalten, indem sie am 25. 7. 1960 eine Gesellschaft unter der Firma ,Deutschland-Fernsehen- Gesellschaft mit beschränkter Haftung- gegründet hat und Maßnahmen dafür ergreift, daß diese Gesellschaft Fernsehsendungen veranstaltet."

Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg hat ferner gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG folgende Feststellung begehrt:

"§ 3 des Staatsvertrages über den Norddeutschen Rundfunk vom 16. Februar 1955 ist mit Artikel 73 Nr. 7 GG vereinbar."

Zur Begründung ihrer Anträge führen die Antragsteller aus:

1. § 3 des Staatsvertrags sei mit Art. 73 Nr. 7 GG vereinbar, denn zum "Post- und Fernmeldewesen" gehöre lediglich die Technik der Programmübermittlung, nicht aber die Organisation der Sendeträger und die Gestaltung der Programme. Weder Art. 73 Nr. 7 GG noch Art. 5 GG stehe dem Monopol des Norddeutschen Rundfunks zur Veranstaltung von Rundfunksendungen entgegen. Auch das in § 3 des Staatsvertrags vorgesehene - durch Art. 5 GG geforderte - ausschließliche Recht des Norddeutschen Rundfunks, Sender zur Ausstrahlung des Programms zu errichten und zu betreiben, sei mit Art. 73 Nr. 7 GG vereinbar. Zur Ordnung des Fernmeldewesens gehöre nicht, daß die Bundespost die Sender selbst betreibe.

BVerfGE 12, 205 (218):

2. Durch die Gründung der Gesellschaft habe der Bund gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen, überdies Kompetenzen der Länder (Art. 30 i.V. m. Art. 87 Abs. 3 GG) und geltendes Landesrecht (Gesetz über den Hessischen Rundfunk vom 2. Oktober 1948, GVBl. S. 123) verletzt. Auch die Art und Weise, in der der Bund vorgegangen sei, sei mit jenem Grundsatz nicht vereinbar.

3. Der Bund habe durch die Gründung der Gesellschaft ferner Rechte der Antragsteller aus Art. 5 GG verletzt. Art. 5 GG verbiete dem Staat, den Rundfunk zu lenken oder zu beeinflussen. Die Gründung der Gesellschaft verletze Rechte der Antragsteller auch deshalb, weil der Vorbehalt des Gesetzes für die Organisierung der Sendeträger außer acht gelassen worden sei. Art. 5 GG fordere eine gesetzliche Ordnung der Beschränkungen der Rundfunkfreiheit, die politisch neutrale und unabhängige Rundfunkträger garantiere. Die Rundfunkträger müßten öffentlich-rechtlich organisiert sein und über die zur Ausstrahlung ihrer Programme erforderlichen technischen Anlagen verfügen. Die Bundespost sei daher verpflichtet, die verfügbaren Rundfunkfrequenzen den Rundfunkanstalten der Länder zuzuteilen.

Zur Stützung seiner Auffassung hat der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg Gutachten der Professoren Krüger, Mallmann, Maunz und Ridder vorgelegt.

II.

Die Bundesregierung hat beantragt, die Anträge abzuweisen.

1. Nach Art. 73 Nr. 7 GG sei der Bund befugt, den Rundfunk als Ganzes zu regeln. Der Bund sei insbesondere auch zuständig zu einer Regelung, die der Sicherung der aus Art. 5 GG folgenden Grundsätze diene. § 3 des Staatsvertrags verletze Art. 5 GG, der Monopole auf dem Gebiet des Rundfunks verbiete. Die Bestimmung sei auch deswegen nichtig, weil sie in die Verwaltungskompetenz der Bundespost eingreife (Art. 87 Abs. 1 GG).

2. Rechte der Länder seien nicht verletzt worden. Die Veranstaltung von Rundfunksendungen sei keine Aufgabe der öffent

BVerfGE 12, 205 (219):

lichen Verwaltung. Die Gründung der Gesellschaft falle daher nicht unter Art. 30 GG, da diese Vorschrift allenfalls die schlichte, nicht aber die fiskalische Verwaltung erfasse. Überdies sei der Bund zur Gründung der Gesellschaft kraft der "Natur der Sache" befugt. Die Errichtung von Sendeanlagen gehöre zum Aufgabenbereich der Bundespost (Art. 87 Abs. 1 GG).

Hessisches Landesrecht sei nicht verletzt worden, da das Gesetz über den Hessischen Rundfunk ausschließliche Rechte nicht vorsehe, solche Rechte im übrigen gegen Art. 5 GG verstoßen würden und die entsprechenden Regelungen - falls man sie für gültig halte - Bundesrecht geworden wären.

Der Bund habe nicht gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen; er sei bereit gewesen, die Gesellschaft gemeinsam mit den Ländern zu gründen, denen der Beitritt offenstehe.

Art. 5 GG wäre nur dann verletzt, wenn der Bund den Prozeß freier öffentlicher Meinungsbildung innerhalb der Gesellschaft beeinträchtige. Dafür fehle jeder Anhalt.

Die Bundesregierung hat Gutachten der Professoren Scheuner, Hans Schneider und Spanner vorgelegt.

III.

Die Regierung des Landes Niedersachsen und der Senat der Freien Hansestadt Bremen sind der Freien und Hansestadt Hamburg im Bund/Länder-Streit beigetreten.

Das Bundesverfassungsgericht hat die anhängigen Verfahren durch Beschlüsse vom 5. Oktober und 7. Dezember 1960 zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden. In der mündlichen Verhandlung wurde auf Grund eines Beweisantrags der Antragsteller der Geschäftsführer der Gesellschaft, Ministerialdirektor im Bundeskanzleramt Dr. Mercker, zu folgenden Fragen als Zeuge vernommen:

"1. Aus welchen Erwägungen hat man sich im Bundeskanzleramt zur Errichtung einer GmbH für die Veranstaltung von Fernsehsendungen entschlossen?3. Welchen Sinn hat die Formulierung des Gründungsprotokolls, daß der Gesellschafter Schäffer im eigenen Namen, aber für die Länder, die Einlagen übernommen hat?

4. Ist die Hälfte der Stammeinlagen in bar erlegt worden.

5. Ist die Einlage des Gesellschafters Schäffer aus Haushaltsmitteln, und zwar aus Titel 300 des Einzelplans des Bundeskanzleramts entnommen worden? Wenn nein, aus welchem Titel?"

C. - I.

Die Anträge fallen in die Zuständigkeit des Zweiten Senats; sie sind zulässig.

1. Für die Anträge, die von der Freien und Hansestadt Hamburg und vom Land Hessen im Bund/Länder-Streit gestellt worden sind, sind die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, § 13 Nr. 7; §§ 68 und 69 i.V.m. § 64 BVerfGG erfüllt. Das gilt auch, soweit Art. 5 GG als verletzt gerügt wird (siehe unten E III).

2. Auch der Antrag des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) ist zulässig.

a) Das Bundesverfassungsgericht hat bereits entschieden, daß auch Zustimmungsgesetze zu Verträgen mit auswärtigen Staaten (Art. 59 Abs. 2 GG), sogenannte Vertragsgesetze, der verfassungsgerichtlichen Prüfung im Normenkontrollverfahren unterliegen (BVerfGE 1, 396 (410); 4, 157 (162); vgl. auch BVerfGE 6, 290 [294 f.]). Entsprechendes muß für Staatsverträge zwischen den Ländern gelten.

Die hamburgische Bürgerschaft hat der Ratifikation des Staatsvertrags durch den Senat gemäß Art. 43 Satz 3 der hamburgischen Verfassung zugestimmt; der Vertrag ist nach Art. II Abs. 1 des Vertragsgesetzes "mit Gesetzeskraft veröffentlicht" worden. Das Vertragsgesetz ist Landesrecht im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG. Sein materiell-rechtlicher Inhalt ergibt sich aus dem ihm bei

BVerfGE 12, 205 (221):

gefügten Staatsvertrag (vgl. BVerfGE 4, 157 [163]). Formell ist aber dieses Gesetz, nicht dagegen der Staatsvertrag selbst, Gegenstand der verfassungsrechtlichen Prüfung. Der Antrag des Senats der Freien und Hansestadt Hamburg war deshalb entsprechend umzudeuten.

b) Es besteht eine Meinungsverschiedenheit über die Vereinbarkeit des Vertragsgesetzes, soweit es § 3 des Staatsvertrags betrifft, mit Art. 73 Nr. 7 GG. Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg hält die Bestimmung für gültig. Demgegenüber hat der Bundesminister des Innern bereits im Schreiben an den Senat vom 22. März 1955 die Ansicht vertreten, die Bestimmung widerspreche dem Grundgesetz und fortgeltendem Bundesrecht. Diese Meinungsverschiedenheit ist nicht nur theoretischer, sondern konkreter Art. Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit des Antrags nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG sind also gegeben.

Nach § 76 Nr. 2 BVerfGG ist ein Antrag auf abstrakte Normenkontrolle für den Fall, daß der Antragsteller die Feststellung der Vereinbarkeit einer Norm mit dem Grundgesetz begehrt, nur zulässig, "nachdem ein ... Organ des Bundes ... das Recht als unvereinbar mit dem Grundgesetz ... nicht angewendet hat". Auch diesen Anforderungen ist hier Genüge getan.

Die Bundesregierung meint zwar, ein Antragsrecht sei nur dann gegeben, wenn die nachzuprüfende Norm von einer für ihren hoheitlichen Vollzug zuständigen Stelle nicht angewendet worden sei. Da aber die Bundesregierung den Staatsvertrag nicht zu vollziehen habe, sei ausgeschlossen, daß sie ihn "nicht angewendet" habe. Wäre diese Auslegung des § 76 Nr. 2 BVerfGG richtig, so wäre die Vorschrift mit Art. 93 Abs. l Nr. 2 GG unvereinbar und deshalb nicht zu beachten. Die Ansicht der Bundesregierung ist aber unzutreffend. Organe des Bundes werden niemals zum hoheitlichen Vollzug von Landesrecht zuständig sein (vgl. Zeidler, DVBl. 1960, 573). Sie können solche Normen nur übertreten oder "nicht beachten". Auch darin kommt eindeutig zum Ausdruck, daß sie diese Normen für "unvereinbar mit dem Grundgesetz oder sonstigem Bundesrecht" halten. Diese Art der "Nicht

BVerfGE 12, 205 (222):

Anwendung" genügt als Voraussetzung für die Zulässigkeit des Antrags nach § 76 Nr. 2 BVerfGG.

Die Bundesregierung hat § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags nicht beachtet, indem sie im Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg Sendeanlagen durch die Bundespost errichten ließ, die für die Ausstrahlung von Sendungen der Deutschland-Fernsehen-GmbH bestimmt sind. Dem lag, wie das Schreiben des Bundesministers des Innern vom 22. März 1955 erweist, die Auffassung zugrunde, § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags sei mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und deshalb nichtig. Ein Organ des Bundes hat also Landesrecht "nicht beachtet" und damit im Sinne des § 76 Nr. 2 BVerfGG "nicht angewendet".

c) Obwohl der hamburgische Senat § 3 Abs. 1 und Abs. 2 des Staatsvertrags zur Nachprüfung gestellt hat, war die verfassungsrechtliche Prüfung auf das Vertragsgesetz zu beschränken, soweit es sich auf § 3 Abs. 1 des Vertrags bezieht. Nach § 3 Abs. 2 hat der Norddeutsche Rundfunk sicherzustellen, daß seine technischen Anlagen sein Sendegebiet gleichwertig versorgen. Diese Vorschrift hat keine selbständige verfassungsrechtliche Bedeutung.

d) Entgegen dem Antrag des Senats war aber nicht nur zu prüfen, ob § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags mit Art. 73 Nr. 7 GG vereinbar ist. Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG entscheidet das Bundesverfassungsgericht über die Vereinbarkeit von Landesrecht mit dem Grundgesetz. Die verfassungsrechtliche Nachprüfung war entsprechend zu erstrecken.

II.

Der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg hat sowohl einen Antrag auf abstrakte Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 13 Nr. 6 BVerfGG) als auch einen Antrag im Bund/Länder-Streit (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, § 13 Nr. 7 BVerfGG) gestellt und meint, über beide Anträge könne in einem Verfahren entschieden werden. Die Bundesregierung hat hiergegen Bedenken geäußert.

Es handelt sich zwar um verschiedene Verfahrensarten, für die

BVerfGE 12, 205 (223):

verschiedene Verfahrensgrundsätze gelten. Trotz dieser Verschiedenheiten kann aber ein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle mit einem Bund/Länder-Streit zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden werden. § 66 und § 69 BVerfGG bestimmen nicht abschließend, wann Verfahren verbunden werden können. In diesen Vorschriften kommt vielmehr ein allgemeiner Grundsatz zum Ausdruck, der es dem Gericht gestattet, auch in anderen Fällen Verfahren miteinander zu verbinden, wenn dies zweckmäßig erscheint. Eine Verbindung von Verfahren ist dann geboten, wenn im wesentlichen dieselben oder voneinander abhängige Fragen streitig sind. Das ist hier der Fall. Das Gericht hat im übrigen über die §§ 66, 69 BVerfGG hinausgehend schon bisher Verfahren verschiedener Art miteinander verbunden (vgl. BVerfGE 10, 185).

Voraussetzung für eine Verbindung solcher Verfahren ist allerdings, daß den Verfahrensvorschriften für jede Verfahrensart Genüge getan wird. Das ist hier geschehen, und zwar über das hinaus, was gesetzlich für jede der beiden Verfahrensarten vorgeschrieben ist.

§ 3 Abs. 1 des Staatsvertrags behält dem Norddeutschen Rundfunk das ausschließliche Recht vor, in den Ländern Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Hamburg (Sendegebiet) Nachrichten und Darbietungen in Wort, Ton und Bild für die Allgemeinheit zu verbreiten, also Rundfunksendungen zu veranstalten (Monopol zur Veranstaltung von Rundfunksendungen). Die Bestimmung gibt dem Norddeutschen Rundfunk weiterhin das ausschließliche Recht, in seinem Sendegebiet die für die Veranstaltung von Rundfunksendungen erforderlichen Anlagen des Hörrundfunks und des Fernsehfunks zu errichten und zu betreiben (Monopol zur Errichtung und zum Betrieb von Sendeanlagen).

Das den Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk betreffende hamburgische Gesetz ist, soweit es sich auf § 3 Abs. 1 des Vertrags bezieht, mit dem Grundgesetz insoweit unverein

BVerfGE 12, 205 (224):

bar und daher nichtig, als diese Bestimmung dem Norddeutschen Rundfunk ein Monopol zur Errichtung und zum Betrieb von Sendeanlagen einräumt. Im übrigen ist die Bestimmung mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. Nach Ansicht der Bundesregierung ist § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags in vollem Umfang nichtig. Die Bestimmung sei mit der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes zur Regelung des Fernmeldewesens (Art. 73 Nr. 7 GG) unvereinbar.

Der Begriff "Post- und Fernmeldewesen" sei historisch geprägt. Er entspreche dem des "Post- und Telegraphenwesens" in Art. 6 Nr. 7 und Art. 88 Abs. 1 WRV, der inhaltlich den Funk und - seit dessen Entstehung - auch den Rundfunk umfaßt habe. Die Reichspost habe seinerzeit die den Programmgesellschaften erteilten "Genehmigungen" zur Benutzung der Funksendeanlagen der Reichspost für Zwecke des Unterhaltungsrundfunks mit "weitgehenden Auflagen im Interesse einer Sicherung der politischen Unparteilichkeit des Sendeprogramms und der organisatorischen Neutralität der Sendegesellschaften"" verbunden. Aus dem Wortlaut der Genehmigungen ergebe sich eindeutig, "daß die Reichspost sowohl über die technische wie die organisatorische Seite" verfügt und die "Gesamtheit der Fragen des Rundfunkbereiches kraft ihrer Hoheit auf dem Gebiet des Telegraphenwesens (Funkhoheit) in Anspruch" genommen habe (Scheuner, Gutachten, S. 45 f.). Das Gesetz über Fernmeldeanlagen von 1928 habe diese Rechtslage bestätigt und die Einflußnahme des Reiches auf den Rundfunk in die gesetzliche Regelung einbezogen (Scheuner, Gutachten, S. 46).

Der Begriff Fernmeldewesen lasse sich auch, soweit er den Rundfunk umfasse, praktisch nicht in eine technische, eine organisatorische und eine Programmseite aufspalten, da der Rundfunk sich, vom Gesetzgeber her gesehen, als ein einheitliches Ganzes darstelle. Eine sinnvolle Regelung der Lizenzerteilung sei ohne Auflagen für die Organisation und das Programm des Rundfunks nicht durchführbar.

BVerfGE 12, 205 (225):

Die Gesetzgebungsbefugnis nach Art. 73 Nr. 7 GG umfasse also den Rundfunk als Ganzes. Dem Bund stehe deshalb auch die gesetzliche Normierung der Leitgrundsätze zu, die Art. 5 GG zur Sicherung der Rundfunkfreiheit enthalte. Die Einräumung des Monopols zur Veranstaltung von Rundfunksendungen an den Norddeutschen Rundfunk widerspreche Art. 5 GG.

2. Die durch § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags zugunsten des Norddeutschen Rundfunks getroffene Regelung wäre in vollem Umfang mit Art. 73 Nr. 7 GG unvereinbar, wenn der Ausdruck "Fernmeldewesen" so umfassend zu verstehen wäre, wie die Bundesregierung meint. Nicht nur das in § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags dem Norddeutschen Rundfunk vorbehaltene ausschließliche Recht zur Errichtung und zum Betrieb von Sendeanlagen, sondern auch sein Monopol zur Veranstaltung von Rundfunksendungen fällt in den Bereich, dessen gesetzliche Regelung nach Ansicht der Bundesregierung gemäß Art. 73 Nr. 7 GG ausschließlich dem Bund zusteht.

II.

1. Die Auslegung, die die Bundesregierung Art. 73 Nr. 7 GG gibt, ist unrichtig. Das "Post- und Fernmeldewesen" umfaßt nur den sendetechnischen Bereich des Rundfunks unter Ausschluß der sogenannten Studiotechnik, nicht aber den Rundfunk als Ganzes. Art. 73 Nr. 7 GG gibt dem Bund insbesondere nicht die Befugnis, die Organisation der Veranstaltung und die innere Organisation der Veranstalter von Rundfunksendungen zu regeln oder Vorschriften in bezug auf die Sendungen zu erlassen. Die von Art. 5 GG geforderte gesetzliche Normierung der in ihm zur Sicherung der Rundfunkfreiheit enthaltenen Leitgrundsätze, und zwar sowohl in materiellrechtlicher als auch in organisatorischer Hinsicht (siehe unten E III) fällt in die Gesetzgebungskompetenz der Länder, in die des Bundes allenfalls, soweit er ausnahmsweise die Befugnis zur Veranstaltung von Rundfunksendungen besonderer Art haben sollte (siehe unten III 2 und E I 5).

BVerfGE 12, 205 (226):

2. a) Nach Art. 73 Nr. 7 GG hat der Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für das "Post- und Fernmeldewesen". Der Rundfunk könnte nur dem Fernmeldewesen im Sinne dieser Vorschrift zugerechnet werden. Die Fassung des Art. 73 Nr. 7 GG geht auf ältere Formulierungen zurück, die der Post zusätzlich zu ihren überkommenen Aufgaben das Telegraphenwesen zuwiesen (vgl. §§ 41 ff. der Reichsverfassung von 1849; Art. 4 Nr. 10 der Verfassung des Norddeutschen Bundes von 1867 und der Reichsverfassung von 1871; Art. 6 Nr. 7 WRV). Mit "Postwesen" sind also in Art. 73 Nr. 7 GG die "herkömmlichen" Dienstzweige der Post im Gegensatz zum "neuen" Aufgabenbereich "Fernmeldewesen" gemeint. Beide gehören zur "Bundespost" im Sinne von Art. 87 Abs. 1 GG.

b) Der Rundfunk (hier und im folgenden: Hörrundfunk und Fernsehrundfunk) bedient sich zur drahtlosen Übermittlung des Programms elektrischer Wellen, die durch Sender ausgestrahlt werden. Diese Rundfunksender sind Funkanlagen und damit Fernmeldeanlagen (§ 1 Abs. 1 FAG); sie gehören zum Fernmeldewesen im Sinne von Art. 73 Nr. 7 GG.

Bei einer dem natürlichen Wortverständnis und dem allgemeinen Sprachgebrauch folgenden Auslegung gehören zum Fernmeldewesen nur die technischen Vorgänge des Sendens der Rundfunkdarbietungen. Fernmeldewesen ist ein technischer, am Vorgang der Übermittlung von Signalen orientierter Begriff. Das Fernmeldewesen hat es mit den Fernmeldeanlagen, also mit technischen Einrichtungen zu tun, mit deren Hilfe Signale "in die Ferne" gemeldet oder übermittelt werden. Das wird durch das Gesetz über Fernmeldeanlagen von 1928 bestätigt, dessen Vorschriften, soweit sie hier heranzuziehen sind, sich nach Sinn und Wortlaut auf Regelungen über Errichtung und Betrieb von Funkanlagen, also auf die Regelung technischer Vorgänge, beschränken. Das in seiner politischen und kulturellen Bedeutung kaum zu überschätzende Massenkommunikationsmittel Rundfunk ist nicht Teil, sondern "Benutzer" der Einrichtungen des Fernmeldewesens (vgl. Moser, DÖV 1954,389 [390]; Lademann, JIR 8 [1957/

BVerfGE 12, 205 (227):

1958] S. 307 [310]; vgl. auch Haenel, Deutsches Staatsrecht, 1892, Bd. 1 S. 415). Die fernmeldetechnischen Aspekte mögen in den frühen Zeiten des Rundfunks von überragender und sein Wesen prägender Bedeutung gewesen sein. Den fernmeldetechnischen Einrichtungen kommen aber - sieht man den Rundfunk als Ganzes - schon seit Jahrzehnten nur noch untergeordnete, dienende Funktionen zu.

c) Umfaßt das Fernmeldewesen nach allgemeinem Sprachgebrauch nur die der Übermittlung von Signalen dienenden funktechnischen Vorgänge, so ergibt sich, daß die sogenannte Studiotechnik nicht zum Fernmeldewesen gehört. Das Fernmeldewesen beginnt erst mit der Übermittlung der sendefertigen Ton- und Bildsignale vom Rundfunkstudio zu einem oder mehreren Sendern (Übermittlung durch Leitungen oder durch Funk); es umfaßt sodann die Ausstrahlung der Sendung und die sich etwa daran anschließenden technischen Vorgänge bis zum Empfang der Sendung.

Zum Fernmeldewesen im Sinne von Art. 73 Nr. 7 GG gehören die technischen Voraussetzungen, deren Regelung für einen geordneten Ablauf des Betriebs der Rundfunksender und des Empfangs ihrer Sendungen unerläßlich ist. Den Sendern müssen bestimmte Wellenbereiche zugeteilt werden, die auf die Frequenzen der anderen Sender abgestimmt sind. Um Überschneidungen und Störungen zu vermeiden, müssen Standort und Sendestärke der Sender nach funktechnischen Gesichtspunkten festgelegt werden. Die Einhaltung der Frequenzen und Sendestärken muß überwacht werden. Es muß Vorsorge getroffen werden, daß Ausstrahlung und Empfang der Sendungen nicht durch andere Fernmeldeanlagen und elektrische Einrichtungen gestört werden, und daß sie nicht ihrerseits den allgemeinen Funkverkehr stören. Entsprechendes gilt für Leitungen und Funkverkehr, durch die Ton- und Bildsignale vom Studio zum Sender übermittelt werden.

Diese Dinge gehören zum Fernmeldewesen. Soweit sie einer gesetzlichen Normierung zugänglich sind, kann nur der Bund sie regeln.

BVerfGE 12, 205 (228):

3. Auch aus dem Zusammenhang von Art. 73 Nr. 7 GG mit anderen Vorschriften des Grundgesetzes ergibt sich, daß zum Fernmeldewesen nur die Sendetechnik des Rundfunks gehört.

a) Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG kennt den Ausdruck "Rundfunk" und meint damit den Rundfunk als Institution. Das schließt zwar nicht aus, daß andere Bestimmungen des Grundgesetzes Teilbereiche des Rundfunks unter anderen, sachnäheren Bezeichnungen regeln. Die Erwähnung des "Rundfunks" in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verbietet es aber anzunehmen, der Ausdruck Fernmeldewesen umfasse den Rundfunk als Ganzes. Können mit Fernmeldewesen nur Teilbereiche des Rundfunks gemeint sein, so kann es sich dabei nur um die Bereiche handeln, die der Übermittlung von Darbietungen dienen, also um die Sendetechnik.

Als Massenkommunikationsmittel gehört der Rundfunk in die Nachbarschaft von Presse und Film. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nennt alle drei Massenmedien in einem Satz. Eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes ist ausdrücklich nur für die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse und des Films vorgesehen (Art. 75 Nr. 2 GG). Der Rundfunk ist in Art. 75 Nr. 2 GG nicht genannt. Eine den Zusammenhang der Vorschriften des Grundgesetzes beachtende Auslegung kann nicht annehmen, daß dem Bund für den Rundfunk als Ganzes ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse zustehen, während er über die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Presse und des Films nur Rahmenvorschriften erlassen darf.

b) Das Grundgesetz geht bei der Ordnung der Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern vom Grundsatz der Länderkompetenz aus (BVerfGE 10, 89 [101]). Der Bund hat Gesetzgebungsbefugnisse nur, soweit das Grundgesetz sie ihm verleiht (Art. 70 Abs. 1 GG). In der Regel können daher Gesetzgebungsbefugnisse des Bundes nur auf eine ausdrückliche Verleihung durch das Grundgesetz gestützt werden. Bei Zweifeln über die Zuständigkeit des Bundes spricht keine Vermutung zugunsten einer Bundeskompetenz. Die Systematik des Grundge

BVerfGE 12, 205 (229):

setzes fordert vielmehr eine strikte Interpretation der Art. 73 ff. GG.

Es kommt hinzu, daß der Rundfunk jedenfalls auch ein kulturelles Phänomen ist. Soweit kulturelle Angelegenheiten überhaupt staatlich verwaltet und geregelt werden können (vgl. BVerfGE 10, 20 [36 f.]), fallen sie aber nach der Grundentscheidung des Grundgesetzes (Art. 30, 70 ff. und Art. 83 ff. GG) in den Bereich der Länder (vgl. BVerfGE 6, 309 [354]), soweit nicht besondere Bestimmungen des Grundgesetzes Begrenzungen oder Ausnahmen zugunsten des Bundes vorsehen. Diese Grundentscheidung der Verfassung, die nicht zuletzt eine Entscheidung zugunsten des föderalistischen Staatsaufbaus im Interesse einer wirksamen Teilung der Gewalten ist, verbietet es gerade im Bereich kultureller Angelegenheiten, ohne eine hinreichend deutliche grundgesetzliche Ausnahmeregelung anzunehmen, der Bund sei zuständig. Daran fehlt es aber.

c) Art. 87 Abs. 1 GG bestimmt, daß die Bundespost in bundeseigener Verwaltung geführt wird. Hieraus können keine Schlüsse auf den Umfang der Gesetzgebungskompetenz des Bundes gezogen werden. Es entspricht einem Grundsatz des deutschen Verfassungsrechts, daß die Bundeskompetenzen zur Gesetzgebung weiter reichen als die zur Verwaltung (vgl. Scheuner, Gutachten, S. 48). Nach der Systematik des Grundgesetzes bezeichnet die Gesetzgebungskompetenz des Bundes die äußerste Grenze für seine Verwaltungsbefugnisse (vgl. Krüger, Der Rundfunk im Verfassungsgefüge und in der Verwaltungsordnung von Bund und Ländern, 1960, S.78, und Zeidler, DVBl. 1960, 573 [579 f.]). Das heißt aber, daß die Verwaltungskompetenzen den Gesetzgebungsbefugnissen des Bundes folgen und nicht umgekehrt die Gesetzgebungs- den Verwaltungsbefugnissen. Aus angeblichen Befugnissen der Bundespost nach Art. 87 Abs. 1 GG können also keine Schlüsse auf den Umfang der Gesetzgebungskompetenz des Bundes gezogen werden. Überdies meinen "Post- und Fernmeldewesen" in Art. 73 Nr. 7 GG und "Bundespost" in Art. 87 Abs. 1 GG dieselben Sachbereiche. Der Umfang des Sachbereichs "Bun

BVerfGE 12, 205 (230):

despost" ergibt sich aus dem, was unter "Post- und Fernmeldewesen" zu verstehen ist. Es ist auch nicht richtig, daß der Rundfunk als Angelegenheit der Bundespost angesehen wird. Die Bundesregierung läßt die Angelegenheiten des Rundfunks, von technischen Fragen abgesehen, federführend nicht beim Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen, sondern beim Bundesministerium des Innern bearbeiten. Sie gibt damit zu erkennen, daß es sich auch ihrer Ansicht nach nicht um Angelegenheiten des Fernmeldewesens handelt (vgl. § 1 des Postverwaltungsgesetzes vom 24. Juli 1953 - BGBl. I S. 676).

4. Die Interessen der Allgemeinheit fordern eine Ordnung des Funkverkehrs, die wirksam nur vom Bund vorgenommen werden kann. Das gilt auch für den Rundfunk. Zuteilung und Abgrenzung der Wellenbereiche der Sender, Bestimmung ihrer Standorte und Sendestärken unter funktechnischen Gesichtspunkten, die sogenannte Leitungstechnik, Überwachung des Funkverkehrs, sein Schutz gegen großräumige und örtliche Störungen sowie die Durchführung internationaler Vereinbarungen können nach Lage der Sache nur einheitlich geregelt werden, wenn ein Chaos im Funkverkehr vermieden werden soll.

Art. 73 Nr. 7 GG dient dem Zweck, die unerläßliche einheitliche Regelung dieser und ähnlicher Angelegenheiten möglich zu machen. Dieser Zweck fordert aber nicht, über funk- und insbesondere sendetechnische Fragen hinaus von Bundes wegen auch die Veranstaltung von Rundfunksendungen einer gesetzlichen Normierung zu unterziehen. Auch aus dem Zweck des Art. 73 Nr. 7 GG folgt also die Beschränkung auf sendetechnische Angelegenheiten des Rundfunks.

5. Eine historische Interpretation des Ausdrucks Fernmeldewesen führt nicht zu anderen Ergebnissen. Es ist zwar richtig, daß mittels der Verwaltungspraxis der Reichspost Behörden des Reiches in der Zeit von 1926 bis Anfang 1933 einen nicht unerheblichen Einfluß auf die Organisation der Veranstalter von Rundfunksendungen und die Gestaltung der Programme genommen haben (vgl. die Darstellung bei Bausch a.a.O., S. 11 ff.; Pohle a.a.O.,

BVerfGE 12, 205 (231):

S. 27 ff.). Es geht jedoch nicht an, hieraus zu schließen, das Fernmeldewesen im Sinne von Art. 73 Nr. 7 GG umfasse den Rundfunk als Ganzes.

a) Eine gesetzliche Regelung des Rundfunks ist in der Zeit bis 1933 nicht getroffen worden. Weder die Verordnung zum Schutze des Funkverkehrs vom 8. März 1924 (RGBl. I S. 273) - Funkverordnung - noch das Gesetz zur Änderung des Telegraphengesetzes vom 3. Dezember 1927 (RGBl. I S. 331), das die Bekanntmachung der Neufassung des Telegraphengesetzes unter der Bezeichnung "Gesetz über Fernmeldeanlagen" vorsah, kennen das Wort Rundfunk. Die Begründung zu diesem Änderungsgesetz (RT III/1924 Drucks. Nr. 3682) erwähnt den Rundfunk lediglich im Zusammenhang mit der Erhebung von Gebühren für Errichtung und Betrieb von Rundfunkempfangsanlagen. Zweck der Änderung des Telegraphengesetzes war nach der Begründung die Festigung des staatlichen Funkhoheitsrechts angesichts der Fortschritte der Funktechnik (a.a.O., S. 5). Das Gesetz ist im Reichstag in allen drei Beratungen ohne Diskussion angenommen worden (RT III/1924, Verhandlungen Bd. 394 S. 11719 und 11732; Stenographischer Bericht über die 346. Sitzung am 24. November 1927).

Der Wortlaut des Gesetzes über Fernmeldeanlagen beschränkt sich bei unbefangener Deutung auf die Regelung funktechnischer Fragen; aus ihm ergeben sich keine Hinweise darauf, daß der Rundfunk als Ganzes dem Post- und Telegraphenwesen im Sinne von Art. 6 Nr. 7 und Art. 88 Abs. 1 WRV zugerechnet wurde. Gleiches gilt für die Begründung zum Gesetzentwurf. In den Kommentaren zur Reichsverfassung von 1919 wird der Rundfunk weder bei Art. 6 Nr. 7 noch bei Art. 88 Abs. 1 erwähnt, geschweige denn in das Post- und Telegraphenwesen einbezogen.

b) Die Bundesregierung kann sich also für die "historische Prägung" des Begriffs Fernmeldewesen nicht auf die Gesetzgebung, sondern nur auf die Verwaltungspraxis der Reichspost und des Reichsministers des Innern in der Zeit bis 1933 beziehen. Sie beruft sich hierauf insbesondere für ihre Ansicht, die Kompetenz

BVerfGE 12, 205 (232):

zur Regelung des Fernmeldewesens umfasse auch die Befugnis, die Leitgrundsätze des Art. 5 GG gesetzlich zu normieren.

Das Mittel, mit dessen Hilfe sich nicht nur das Recht sondern auch die Länder Einfluß auf die Veranstaltung von Rundfunksendungen verschaffen, waren vor allem die seit 1926 üblichen mit Bedingungen verbundenen "Genehmigungen" zur Benutzung von Funksendeanlagen der Reichspost für Zwecke des Unterhaltungsrundfunks (Bedingungen), denen Richtlinien für den Nachrichten- und Vortragsdienst (Richtlinien) sowie Bestimmungen für die Überwachungsausschüsse und die Beiräte (Bestimmungen) beigefügt waren.

Es ist nur bedingt richtig, daß die Einwirkung von Reich und Ländern auf die Veranstaltung der Sendungen der "politischen Unparteilichkeit", der "organisatorischen Neutralität der Sendegesellschaften" und der Sicherung des Rechts der freien Meinungsäußerung (Art. 118 WRV) im Rundfunk diente. Hierfür könnte nur Nr. 1 der Richtlinien herangezogen werden, die bestimmte: "Der Rundfunk dient keiner Partei. Sein gesamter Nachrichten- und Vortragsdienst ist daher streng überparteilich zu gestalten" (ähnlich Nr. 10 der Bestimmungen für den Beirat von 1926 und Nr. 1 c der Leitsätze zur Neuregelung des Rundfunks von 1932, wiedergegeben bei Pohle a.a.O., S. 124 ff.). Im übrigen aber wurde mit Hilfe der Bedingungen ein System staatlicher Einflußnahme und Überwachung verwirklicht, das einer Zensur nahekam.

Die Programmgesellschaften durften nur solche politischen Nachrichten verbreiten, die sie von einer "Nachrichtenstelle", der "Drahtloser Dienst AG für Buch und Presse". erhalten hatten, deren Aktien zu 51 vom Hundert in der Hand des Reiches waren (Nr. 2 der Richtlinien). Nur unpolitische und lokale Nachrichten durften von anderen Stellen bezogen werden. Die von der Nachrichtenstelle oder von den zuständigen Landesregierungen als "Auflagenachrichten" bezeichneten Nachrichten mußten unverzüglich, unverkürzt und unverändert verbreitet werden, ebenso "Auflage-Vorträge" (Nr. 3, 5 und 7 der Richtlinien). Über die "Abwicklung" der von der Nachrichtenstelle vermittel

BVerfGE 12, 205 (233):

ten Nachrichten und Vorträge mußte dieser Gesellschaft laufend berichtet werden (Nr. 8 der Richtlinien). Der Überwachungsausschuß für den Nachrichten- und Vortragsdienst, der in der Regel aus einem Vertreter des Reiches und zwei Vertretern der zuständigen Landesregierung bestand, war "zur Entscheidung über alle mit der Programmgestaltung zusammenhängenden politischen Fragen" eingesetzt (Art. 3 Abs. 1 der Bedingungen). Die Programmgesellschaft war verpflichtet, "sich in allen politischen Fragen der Programmgestaltung mit dem Überwachungsausschuß in Verbindung zu setzen und seine Entscheidung abzuwarten" (Nr. 3 der Bestimmungen für den Ausschuß). Das Programm mußte seinen Mitgliedern laufend eingereicht, erhebliche Programmänderungen mußten ihnen mitgeteilt werden. Schließlich hatte der Ausschuß ein Einspruchsrecht gegenüber allen Teilen des Programms, soweit es sich nicht lediglich um Fragen der Kunst, Wissenschaft oder Volksbildung handelte (Nr. 5 und 6 der Bestimmungen). Ähnliche Befugnisse hatte der Beirat, dessen Mitglieder nach Anhörung der Programmgesellschaft von der zuständigen Landesregierung im Benehmen mit dem Reichsminister des Innern berufen wurden. Der Beirat war bestellt "zur Mitwirkung an der Gestaltung des Programms hinsichtlich der Darbietungen auf dem Gebiete von Kunst, Wissenschaft und Volksbildung" (Art. 3 Abs. 2 der Bedingungen). Auch der Beirat hatte das Recht, gegen das Programm Einspruch zu erheben (Nr. 7 der Bestimmungen für den Beirat).

Die Überwachungsausschüsse und Beiräte sind schon 1927 als "Instanzen der Zensur" bezeichnet worden (Dencker, Handwörterbuch der Rechtswissenschaft, Bd. 2, 1927, S. 547 [550 f.]). Es ist bezweifelt worden, daß diese Verwaltungspraxis mit dem durch Art. 118 WRV geschützten Recht der freien Meinungsäußerung vereinbar war. Häntzschel (HdbDStR II, 651 [668]) hat die zensierende Tätigkeit der Überwachungsausschüsse nur deshalb für vereinbar mit Art. 118 WRV gehalten, weil seiner Ansicht nach der Betrieb der Rundfunkanlagen kein hoheitlicher, sondern ein fiskalischer, auf Erwerb gerichteter Zweig der Post

BVerfGE 12, 205 (234):

verwaltung war. Er meint, die Rundfunkzensur wäre "unzweifelhaft verfassungswidrig", wenn der Rundfunkbetrieb als Ausfluß eines staatlichen Hoheitsrechts anzusehen wäre (a.a.O., S. 668 Anm. 38). Nun ist aber seinerzeit ebensowenig wie heute bezweifelt worden, daß die Rechtsbeziehungen zwischen Reichspost und Programmgesellschaften ab 1926 öffentlich- rechtlicher Art waren.

Vgl. die schriftliche Antwort des Reichsministers des Innern vom 2. Dezember 1926 auf eine Entschließung des Reichstags, RT III/1924 Drucks. Nr. 2776; Neugebauer, Archiv für Post und Telegraphie 53 (1925) S. 46 (47); derselbe, Fernmelderecht mit Rundfunkrecht, 3. Aufl. 1929, S. 699 f.; derselbe, Archiv für Funkrecht 3 (1930) S. 155 (166 und 203) sowie S. 627 (628); Bredow a.a.O., S. 20; Freund, Der deutsche Rundfunk, 1933, S. 54; Schuster, Archiv für das Post- und Fernmeldewesen 1 (1949) S. 309 (314); Lüders, Die Zuständigkeit zur Rundfunkgesetzgebung, 1953, S. 12 f.; Peters, Die Zuständigkeit des Bundes im Rundfunkwesen, 1954, S. 6 f.; Steinmetz, Bundespost und Rundfunk, 1959, S. 11 ff.

Dabei ist unerheblich, ob die Grundlage dieser öffentlich- rechtlichen Beziehungen in einer mit Auflagen (Bedingungen) verbundenen "Genehmigung" oder "Verleihung" (§ 1 der Funkverordnung von 1924, § 2 FAG) zum Mitbetrieb einer Funkanlage gesehen wurde, so der Reichsminister des Innern sowie Neugebauer, Bredow, Freund und Schuster a.a.O.; vgl. auch Art. 4 Abs. 3 der Bedingungen, oder ob lediglich die Benutzung der Funkanlagen regelnde öffentlich-rechtliche Beziehungen anderer Art angenommen wurden (so Dencker a.a.O. sowie Peters und Steinmetz a.a.O.).

Gleichgültig, ob die Verwaltungspraxis der Reichspost und des Reichsministers des Innern mit Art. 118 WRV vereinbar war oder nicht, jedenfalls kann bei zusammenfassender Würdigung der mit Hilfe der Bedingungen verwirklichten "Sicherung des behördlichen Einflusses auf die Darbietungen des Rundfunks" (Bredow a.a.O., S. 20) nicht festgestellt werden, daß diese Einflußnahme dem Ziel diente, das Grundrecht der freien Meinungsäußerung einschließlich des Zensurverbots im Bereich des Rundfunks zu sichern. Gleiches gilt für die Einwirkungsmöglichkeiten,

BVerfGE 12, 205 (235):

die sich das Reich über die Reichsrundfunkgesellschaft auf die einzelnen Programmgesellschaften verschaffte (vgl. Bredow a.a.O., S.41 f.). Dem steht nicht entgegen, daß eine parteipolitische Neutralisierung des Rundfunks in gewissem Umfang erreicht worden sein mag.

Die Bundesregierung beruft sich also zu Unrecht auf die Verwaltungspraxis der Zeit bis 1933, wenn sie meint, die Kompetenz zur Regelung des Fernmeldewesens eröffne dem Bund auch die Möglichkeit, die Leitgrundsätze des Art. 5 GG für den Rundfunk gesetzlich zu normieren.

Die Verfassungsmäßigkeit der Verwaltungspraxis der Reichspost und des Reichsministers des Innern hinsichtlich des Rundfunks war zudem auch in anderer Hinsicht umstritten. Die Neuordnung des Rundfunks in den Jahren 1925/1926 war ebenso wie die Reform vom Sommer 1932 das Ergebnis langwieriger Verhandlungen zwischen Reich und Ländern im Reichsrat und seinen Ausschüssen (vgl. Bausch a.a.O., S. 40 ff. und S. 91 ff.). In diesen Verhandlungen bestritten die Länder dem Reich die Kompetenz, das Rundfunkwesen zu ordnen; sie wandten sich insbesondere gegen die zwar nicht von der Reichspost, wohl aber vom Reichsminister des Innern ausgehenden Versuche, politischen Einfluß auf die Programmgestaltung zu gewinnen. Die Meinungsverschiedenheiten zwischen Reich und Ländern wurden jedoch nicht ausgetragen. Man einigte sich auf Kompromisse, die den Ländern einen nicht geringen Einfluß auf die Veranstaltung der Rundfunksendungen einräumten. Die Länder haben jedoch sowohl 1926 als auch 1932 die vom Reich in Anspruch genommenen umfassenden Kompetenzen bestritten und betont, daß sie auf Grund ihrer Polizei- und Kulturhoheit das Recht hätten, den Rundfunk von sich aus zu regeln (vgl. Bausch a.a.O., S. 55, 102 f. und 199 f.). Angesichts dieser grundsätzlichen Meinungsverschiedenheiten zwischen Reich und Ländern kann von einer "gewohnheitsrechtlichen Ergänzung der Verfassung" im Sinne einer Reichskompetenz (so Scheuner, Gutachten, S. 47) nicht die Rede sein.

Es kommt schließlich hinzu, daß der "behördliche Einfluß auf

BVerfGE 12, 205 (236):

die Darbietungen des Rundfunks" (Bredow a.a.O.) nicht vom Reichspostminister und der Reichspost, sondern vom Reichsminister des Innern und den Landesregierungen ausging. Schuster (a.a.O., S. 320) hat zu Recht mit allem Nachdruck darauf hingewiesen, daß vor und nach 1933 "die Reichspost nie etwas mit der Programmseite zu tun, sondern sich ... nur auf die technische Seite (des Rundfunks) beschränkt hatte". Dem entsprach es, daß das "Rundfunkrecht" nur insoweit dem Fernmelderecht zugerechnet wurde, als es die technische Seite des Rundfunks regelte (vgl. Krause, Die Zuständigkeit zur Ordnung des Rundfunkwesens in der Bundesrepublik Deutschland, 1960, S. 80 ff., insbesondere die dort zitierten Äußerungen des Ministerialrats im Reichspostministerium Dr. Neugebauer).

Insgesamt kann also nicht angenommen werden, daß die Verwaltungspraxis der Reichspost, des Reichsministers des Innern und der Landesregierungen bis 1933 einen den Rundfunk als Ganzes umfassenden Rechtsbegriff Fernmeldewesen geprägt hat, den der Grundgesetzgeber hätte übernehmen können.

c) Die Zeit von 1933 bis 1945 muß außer Betracht bleiben. Die Entwicklung des Rundfunks in den Jahren von 1945 bis 1949 konnte zur Festigung eines den Rundfunk als Ganzes umfassenden Begriff des Fernmeldewesens nichts beitragen.

d) Die Entstehungsgeschichte des Art. 73 Nr. 7 GG bestätigt, daß das Fernmeldewesen nicht den Rundfunk als Ganzes umfaßt. Aus den Verhandlungen des Parlamentarischen Rates kann eindeutig nur entnommen werden, daß einerseits entgegen dem Vorschlag des Verfassungskonvents auf Herrenchiemsee (Bericht, Darstellender Teil, S. 32) die technische Seite des Rundfunks zum Fernmeldewesen gerechnet wurde, und daß andererseits die "kulturelle Seite", also der Inhalt der Sendungen, Sache der Länder sein sollte. Die Frage, ob zum Fernmeldewesen auch die Organisation des Rundfunkwesens gehören sollte, blieb offen, ohne daß zwischen der Organisation der sendetechnischen Vorgänge und der Organisation der Veranstaltung von Rundfunksendungen unterschieden wurde. Eine auch nur annähernd eindeutige Ant

BVerfGE 12, 205 (237):

wort auf diese Frage kann den Materialien nicht entnommen werden.

Vgl. zur Entstehungsgeschichte JöR 1 (1951) S. 476 ff., sowie ParlRat, Ausschuß für Zuständigkeitsabgrenzung, Wortprotokoll über die 2. Sitzung am 22. September 1948, S. 4-8, 44-52; Wortprotokoll über die 8. Sitzung am 6. Oktober 1948, S. 30-33; Wortprotokoll über die 12. Sitzung am 14. Oktober 1948, S. 37- 40; Verhandlungen des Hauptausschusses, 29. Sitzung am 5. Januar 1949, S. 351 f.

Wenn der Parlamentarische Rat die "kulturelle Seite", also das Programm, nicht zum Fernmeldewesen gerechnet, sondern als Sache der Länder angesehen hat, so schließt das aus, daß er einen Begriff Fernmeldewesen in das Grundgesetz übernommen hat, der den Rundfunk als Ganzes umfaßt. Die nach Art. 5 GG gebotenen und zulässigen gesetzlichen Regelungen betreffen hauptsächlich den Inhalt der Sendungen, also - im Sprachgebrauch des Parlamentarischen Rates - die "kulturelle Seite" des Rundfunks. Nach seinem eindeutigen Willen waren solche Regelungen nicht dem Fernmeldewesen zuzurechnen.

6. Die Kompetenz zur Regelung des Fernmeldewesens nach Art. 73 Nr. 7 GG ist also auf sendetechnische Angelegenheiten beschränkt.

a) Weitergehende Gesetzgebungsbefugnisse stehen dem Bund für den Rundfunk auch kraft Sachzusammenhangs (vgl. BVerfGE 3, 407 [421]; 8, 143 [149]) nicht zu. Weder von der Studiotechnik noch von den mit der Veranstaltung von Rundfunksendungen zusammenhängenden Fragen gilt, daß ihre Regelung - soweit sie möglich und geboten ist - unerläßliche Voraussetzung für die Regelung der sendetechnischen Angelegenheiten des Rundfunks ist (vgl. BVerfGE 3, 407 [421]). Sendetechnik und Veranstaltung von Rundfunksendungen sind Sachbereiche, die sich trennen und gesondert regeln lassen. Insofern ist "der Rundfunk" kein Ganzes, das sinnvoll nur einheitlich von Bundes wegen geregelt werden könnte.

b) Soweit der Bund nach Art. 73 Nr. 7 GG Angelegenheiten des Rundfunks regeln kann, kann er auch deren "Organisation"

BVerfGE 12, 205 (238):

gesetzlich normieren. Der Bund hat also die Befugnis, Regelungen über die Organisation (den Träger) rundfunksendetechnischer Anlagen zu erlassen. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Gesetzgebungskompetenz des Bundes hierfür unmittelbar aus Art. 73 Nr. 7 GG oder aus dieser Vorschrift kraft Sachzusammenhangs oder - soweit die Verwaltung in Frage steht - aus den Art. 83 ff. GG herzuleiten ist. Der Bund könnte also z.B. durch Gesetz rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts errichten, denen Bau und sendetechnischer Betrieb bundeseigener Anlagen für den Rundfunk übertragen werden könnte (Art. 87 Abs. 3 GG).

Der Bund kann jedoch organisatorische Vorschriften nur für solche Institutionen erlassen, die sich auf Errichtung und technischen Betrieb von Sendeanlagen beschränken (siehe aber unten III 2 und E I 5). Organisatorische Regelungen für die Veranstalter und für die Veranstaltung von Rundfunksendungen sind Sache des Landesgesetzgebers. Solche Regelungen haben - schon wegen Art. 5 GG - weit größere Bedeutung als Bestimmungen über die Organisation von Errichtung und technischem Betrieb von Sendeanlagen. Soweit Vorschriften organisatorischer Art für Institutionen, die Veranstaltung von Rundfunksendungen und Betrieb von Sendeanlagen in sich vereinigen, erlassen werden müssen, steht also die Kompetenz für die sendetechnischen Angelegenheiten dem Landesgesetzgeber kraft Sachzusammenhangs zu.

c) Befugnisse zur Regelung des Rundfunks über den Bereich sendetechnischer Angelegenheiten hinaus stehen dem Bund nach Art. 73 Nr. 7 GG auch nicht deshalb zu, weil "Verleihungen" nach § 2 FAG zur Errichtung und zum Betrieb von Funkanlagen und Verträge über die Benutzung solcher Anlagen zur Wahrung von Art. 5 i.V. m. Art. 1 Abs. 3 GG mit Auflagen (Bedingungen) hinsichtlich der Organisation der Veranstaltung von Rundfunksendungen und des Inhalts der Sendungen verbunden werden

BVerfGE 12, 205 (239):

müßten (vgl. die Begründung zum Regierungsentwurf eines Gesetzes über den Rundfunk BT III/1957 Drucks. 1434). Beschränkt sich die Kompetenz für das Fernmeldewesen mit Beziehung auf den Rundfunk auf sendetechnische Angelegenheiten, so ist die Bundespost bei solchen Verleihungen und Verträgen gehalten, ausschließlich sendetechnische Gesichtspunkte zu berücksichtigen (siehe unten E I 4). "Auflagen", die diesen Bereich verlassen, wären unzulässig.

7. a) Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Fernmeldewesen läßt auch Regelungen zu, die dem Bund das ausschließliche Recht vorbehalten, Funkanlagen für Zwecke des Rundfunks zu errichten und zu betreiben. Das im Gesetz über Fernmeldeanlagen von 1928 vorgesehene Funkregal des Reiches geht auf das Telegraphenregal und letztlich auf das Postregal zurück.

Vgl. § 1 des Gesetzes über das Telegraphenwesen des Deutschen Reichs vom 6. April 1892 (RGBl. S. 467) und das Änderungsgesetz hierzu vom 7. März 1908 (RGBl. S. 79) sowie die Funkverordnung von 1924; vgl. weiterhin Krüger a.a.O., S. 5 ff.

Das Grundgesetz hat an der überkommenen Kompetenz des Reiches insofern nichts geändert. § 1 FAG ist also, soweit seine Regelungen hier in Frage stehen, Bundesrecht geworden.

Art. 5 GG steht dem nicht entgegen. Denn Art. 5 GG fordert - anders als die Antragsteller meinen - nicht, daß die Veranstalter von Rundfunksendungen auch über die sendetechnischen Anlagen verfügen und die Möglichkeit haben müssen, diese Anlagen selbst zu betreiben (siehe unten E III).

b) Der Bund muß jedoch den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens beachten (vgl. BVerfGE 4, 115 (140); 6, 309 (361 f.); 8, 122 (138 ff.) und unten E II). Dieser Grundsatz wäre verletzt, wenn der Bund heute von der Befugnis zur Regelung des Fernmeldewesens unter Berufung auf sein Funkregal in einer Weise Gebrauch machen würde, die darauf hinausliefe, den be

BVerfGE 12, 205 (240):

stehenden öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten das Verfügungsrecht über die in ihrem Eigentum stehenden und von ihnen betriebenen Sendeanlagen zu entziehen. Gleiches würde gelten, wenn der Bund durch gesetzliche Regelung diesen Anstalten die von ihnen benutzten Wellenbereiche nehmen und sie bei der Verteilung der jetzt oder künftig zur Verfügung stehenden Frequenzen nicht gebührend nach Maßgabe der landesgesetzlichen Regelungen über die Veranstalter von Rundfunksendungen berücksichtigen würde.

8. Nach Art. 73 Nr. 7 GG steht also dem Bund die Befugnis zu, Errichtung und Betrieb von Rundfunksendeanlagen zu regeln. § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags fällt in den Bereich dieser ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes, soweit er dem Norddeutschen Rundfunk das ausschließliche Recht vorbehält, solche Sendeanlagen zu errichten und zu betreiben. Insoweit ist § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags mit Art. 73 Nr. 7 GG i.V. m. Art. 71 GG unvereinbar und daher nichtig. Soweit § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags dem Norddeutschen Rundfunk das ausschließliche Recht zur Veranstaltung von Rundfunksendungen vorbehält, ist er mit Art. 73 Nr. 7 GG vereinbar.

§ 3 Abs. 1 des Staatsvertrags regelt nur Errichtung und Betrieb von Sendeanlagen sowie die Veranstaltung von Sendungen, nicht aber ihren Empfang. Es kann deshalb offen bleiben, ob und inwieweit der Bund Regelungen über Rundfunkempfangsanlagen und über Gebühren für den Betrieb solcher Anlagen erlassen kann, und wie diese Gebühren rechtlich zu qualifizieren sind.

III.

Die Einräumung des ausschließlichen Rechts zur Veranstaltung von Rundfunksendungen an den Norddeutschen Rundfunk steht nicht in Widerspruch zu Gesetzgebungsbefugnissen des Bundes für den Rundfunk, die sich aus anderen grundgesetzlichen Vorschriften als Art. 73 Nr. 7 GG ergeben mögen.

1. Als Vorschriften dieser Art kommen z.B. in Betracht Art. 21 Abs. 3 GG (Parteienrecht), Art. 73 Nr. 1 GG (Verteidigung und

BVerfGE 12, 205 (241):

Schutz der Zivilbevölkerung), Art. 73 Nr. 9 GG (Urheberrecht), Art. 73 Nr. 10 GG (u. a. internationale Verbrechensbekämpfung) sowie Art. 74 Nr. 21 (u. a. Hochsee-, Küsten- und Binnenschiffahrt, Wasserstraßen, Wetterdienst) und Art. 74 Nr. 22 GG (Straßenverkehr). Diese Kompetenzen des Bundes erlauben jedoch lediglich, Teilaspekte des Programms (insbesondere die Zuteilung von Sendezeiten an politische Parteien und die Durchgabe bestimmter Meldungen) oder einzelne Rechtsfragen des Rundfunks (etwa urheberrechtlicher Art) zu regeln. Weitere Kompetenzen des Bundes mögen sich kraft Sachzusammenhangs aus seinen Zuständigkeiten z.B. für Verteidigung, Zollwesen und Angelegenheiten des Bundeskriminalamtes herleiten lassen. Alle diese Bundeskompetenzen ergeben jedoch - auch zusammengefaßt - noch keine Gesetzgebungsbefugnis zur Regelung der Veranstaltung von Rundfunksendungen. Sie lassen also das landesgesetzlich vorgesehene Monopol des Norddeutschen Rundfunks unberührt, unbeschadet seiner Verpflichtung, bundesgesetzliche Einzelregelungen zu beachten. Dabei kann außer acht gelassen werden, inwieweit es sich bei diesen Gesetzgebungsbefugnissen des Bundes um ausschließliche Kompetenzen handelt, und inwieweit der Bund im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung von seinen Kompetenzen Gebrauch gemacht hat.

2. Es kann offen bleiben, ob die Zuständigkeiten des Bundes für auswärtige Angelegenheiten und für gesamtdeutsche Fragen ebenfalls nur erlauben, Teilaspekte des Programms und Einzelfragen des Rundfunks zu regeln, oder ob diese Zuständigkeiten weiter reichen und dem Bund gestatten, umfassendere Regelungen für solche Rundfunksendungen zu erlassen, die für das Ausland oder für die Deutschen bestimmt sind, die außerhalb der Bundesrepublik Deutschland in deutschen Gebieten wohnen. Es kann ferner offen bleiben, ob der Bund wegen seiner Zuständigkeiten für auswärtige Angelegenheiten und gesamtdeutsche Fragen durch Gesetz eine Bundesoberbehörde oder Anstalt des öffentlichen Rechts zur Veranstaltung von Rundfunksendungen errichten und für diese Behörde oder Anstalt auch die Leitgrundsätze

BVerfGE 12, 205 (242):

gesetzlich normieren kann, die sich aus Art. 5 GG für die Veranstaltung und die Veranstalter von Rundfunksendungen ergeben. Denn solche umfassenderen Kompetenzen des Bundes, über die im vorliegenden Verfahren nicht zu entscheiden ist, würden sich nur auf die Veranstaltung und die Veranstalter solcher Sendungen beziehen, die ausschließlich oder doch ganz überwiegend für das Ausland oder für die Deutschen außerhalb der Bundesrepublik Deutschland bestimmt sind.

Dem Norddeutschen Rundfunk ist durch § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags das ausschließliche Recht vorbehalten, "für die Allgemeinheit" Rundfunksendungen zu veranstalten. Damit ist - wenn nicht ausschließlich, so doch in erster Linie - "die Allgemeinheit" der Bundesrepublik Deutschland gemeint. Das dem Norddeutschen Rundfunk eingeräumte Monopol kann also nicht in Widerspruch zu Kompetenzen stehen, die dem Bund zur Regelung von Rundfunksendungen zustehen mögen, die speziell für das Ausland oder die Deutschen außerhalb der Bundesrepublik Deutschland bestimmt sind.

3. Aus Art. 5 GG kann der Bund keine Zuständigkeiten herleiten. Art. 5 GG ist keine Kompetenznorm, sondern bindet denjenigen, der die Veranstaltung von Rundfunksendungen zu regeln hat.

IV.

Der Bund hat - anders als die Bundesregierung meint - keine Befugnis aus der Natur der Sache, durch Gesetz die Veranstaltung von Rundfunksendungen zu regeln, die der überregionalen Aufgabe nationaler Repräsentation nach innen, d. h. der Selbstdarstellung der Nation vor der Bevölkerung der Bundesrepublik Deutschland, zu dienen bestimmt sind. Ebensowenig stehen dem Bund entsprechende Verwaltungskompetenzen zu. Er kann auch nicht nach Art. 87 Abs. 3 GG für diesen Zweck durch Gesetz eine Bundesoberbehörde oder Anstalt des öffentlichen Rechts errichten (siehe unten E I 6) Es bedarf deshalb keiner Prüfung, ob es

BVerfGE 12, 205 (243):

sich um eine ausschließliche Gesetzgebungsbefugnis des Bundes handeln würde, und ob das in § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags vorgesehene Monopol des Norddeutschen Rundfunks zur Veranstaltung von Rundfunksendungen mir einer solchen Bundeskompetenz vereinbar wäre.

Das ausschließliche Recht des Norddeutschen Rundfunks zur Veranstaltung von Rundfunksendungen widerspricht auch nicht dem Art. 5 GG (siehe unten E III).

VI.

Das hamburgische Gesetz, betreffend den Staatsvertrag über den Norddeutschen Rundfunk, ist also, soweit es sich auf § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags bezieht, mit dem Grundgesetz nur insoweit unvereinbar und daher nichtig, als es dem Norddeutschen Rundfunk das ausschließliche Recht vorbehält, sendetechnische Anlagen des Hörrundfunks und des Fernsehfunks zu errichten und zu betreiben.

Im übrigen ist das Gesetz, soweit es sich auf § 3 Abs. 1 des Staatsvertrags bezieht, mit dem Grundgesetz vereinbar.

E. - I.

Der Bund hat durch Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH gegen Art. 30 i.V.m. Art. 83 ff. GG verstoßen. Die Veranstaltung von Rundfunksendungen ist nach der deutschen Rechtsentwicklung eine öffentliche Aufgabe. Wenn sich der Staat mit dieser Aufgabe in irgendeiner Form befaßt, wird sie zu einer "staatlichen Aufgabe", deren Erfüllung nach Art. 30 GG Sache der Länder ist, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung getroffen oder zugelassen hat. Für die Veranstaltung von Rundfunksendungen hat das Grundgesetz keine andere Regelung zugunsten des Bundes getroffen oder zugelassen (siehe aber unten 5).

BVerfGE 12, 205 (244):

1. a) Es kann dahingestellt bleiben, ob die für die bundesstaatliche Struktur unserer Verfassungsordnung grundlegende Vorschrift des Art. 30 GG jede staatliche Tätigkeit schlechthin erfaßt. Jedenfalls fällt unter diese Kompetenznorm diejenige Betätigung des Staates, die der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dient, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob Mittel des öffentlichen oder des privaten Rechts verwendet werden. Eine andere Auslegung würde, zumal angesichts des zunehmenden Umfangs der nichteingreifenden Verwaltung, dem Sinn des Art. 30 GG nicht gerecht werden. Sie würde auch der Entstehungsgeschichte der Vorschrift widersprechen.

Vgl. JöR 1 (1951) S.295 ff., sowie die Äußerungen des Abgeordneten Dr. Laforet, Parl. Rat, Ausschuß für Zuständigkeitsabgrenzung, Wortprotokoll über die 5. Sitzung am 29. September 1948, S. 124, 127 f., 135 und die Ausführungen des Abgeordneten Dr. Hoch, ebenda, S. 129, 138 und 145; vgl. auch Parl. Rat, Verhandlungen des Hauptausschusses, 48. Sitzung am 9. Februar 1949, S. 626.

b) Die Veranstaltung von Rundfunksendungen gehört in Deutschland seit 1926 herkömmlich zu den Aufgaben der öffentlichen Verwaltung. Entscheidend für die Einbeziehung des Rundfunks in den Bereich der öffentlichen Verwaltung war die Tatsache, daß "der Rundfunk ein Publikationsmittel und Nachrichtenträger ersten Ranges war und ist" und "im politischen Raum wirkt" (vgl. Hans Schneider, Gutachten, S. 8). Daß ein Teil der Darbietungen des Rundfunks als "freie persönliche Betätigung" gekennzeichnet werden mag, die "keinen inneren Zusammenhang mit öffentlichen Aufgaben" aufweist (vgl. Scheuner, Gutachten, S. 21) hat seit jeher für die rechtlichen Beziehungen zwischen Staat und Rundfunk nur eine untergeordnete Rolle gespielt. Die Nachrichtengebung im weitesten Sinne (vgl. Hans Schneider a.a.O.) war seit Entstehung des Rundfunks Anlaß und Rechtfertigungsgrund dafür, die Veranstaltung von Rundfunksendungen in den Kreis der öffentlichen Aufgaben einzubeziehen.

Dem steht nicht entgegen, daß unter der Weimarer Verfassung die Sendungen von Gesellschaften des privaten Rechts veranstal

BVerfGE 12, 205 (245):

tet wurden. Maßgebend hierfür war nicht die Ansicht, die Veranstaltung der Sendungen sei eine Angelegenheit privatwirtschaftlicher Betätigung, sondern u. a. die Tatsache, daß der Reichspost infolge der Inflation die Mittel fehlten, um diese Aufgabe selbst in Angriff zu nehmen (vgl. Bredow a.a.O., S. 12 und 19; Bausch a.a.O., S. 19). Die Reichspost hat sich aber bemüht, ohne eigene finanzielle Aufwendungen die Stimmenmehrheit in den Organen der Rundfunkgesellschaften zu erlangen. Im Jahre 1926 gelang es ihr, dieses Ziel zu erreichen (vgl. oben A I 2 b sowie Bredow a.a.O., S. 29 f.; Pohle a.a.O., S. 39 f. und 48 f.; Bausch a.a.O., S. 31 ff. und 58). Durch die Reform im Jahre 1932 wurde das private Kapital völlig ausgeschaltet; alle Anteile an der Reichsrundfunkgesellschaft und den regionalen Programmgesellschaften, die noch in privater Hand waren, wurden auf Reich und Länder übertragen (vgl. oben A I 3 sowie Pohle a.a.O., S. 124 ff.; Bausch a.a.O., S. 90 ff.).

In diesem Zusammenhang ist es unerheblich, ob die vom Reich in Anspruch genommenen Zuständigkeiten mit der Kompetenzverteilung zwischen Reich und Ländern und ob der von Reich und Ländern ausgeübte Einfluß auf den Rundfunk (siehe oben D II 5) mit dem Recht der freien Meinungsäußerung und dem Zensurverbot (Art. 118 WRV) vereinbar waren. Hier kommt es nur darauf an, daß diese Einflußnahme nur als Auswirkung der Ansicht verstanden werden kann, die Veranstaltung von Rundfunksendungen gehöre nicht nur in den Bereich des Öffentlichen, sondern in den der öffentlichen Aufgaben.

Die Zeit von 1933 bis 1945 muß auch hier außer Betracht bleiben. Nach 1945 trat die Auffassung vom Rundfunk als einer öffentlichen Aufgabe noch stärker in Erscheinung, indem als Veranstalter der Rundfunksendungen Anstalten des öffentlichen Rechts gegründet wurden. Auch das Bundesgesetz vom 29. November 1960 errichtet zwei öffentlich-rechtliche Anstalten, und der Entwurf dieses Gesetzes sah für das zweite Fernsehprogramm

BVerfGE 12, 205 (246):

eine solche Anstalt vor. Die von Rundfunkanstalten öffentlichen Rechts erfüllten Aufgaben gehören zum Bereich der öffentlichen Verwaltung (BVerfGE 7, 99 [104]).

c) Zusammenfassend ist festzustellen, daß der Rundfunk in Deutschland zu einer öffentlichen Einrichtung geworden ist und in öffentlicher Verantwortung steht. Wenn sich der Staat mit dem Rundfunk in irgendeiner Form befaßt, so nimmt er damit eine Aufgabe der öffentlichen Verwaltung wahr.

Im Ergebnis ebenso OVG Hamburg, Urteil vom 10. Juli 1956 III 11/56 - DVBl. 1957, 67 (68); Ipsen, Die Rundfunkgebühr, 2. Aufl. 1958, S. 40 f.; Krause a.a.O., S. 106 ff.; Krüger a.a.O., S. 16 und 78; Maunz BayVwBl. 1957, 4 (5); Quaritsch, JIR 8 (1957/1958) S. 339 (341 f.); Weber, in: Der Rundfunk im politischen und geistigen Raum des Volkes, S. 67, Ridder, Kirche, Staat, Rundfunk, 1958, S. 42 f.; anderer Ansicht OLG München, Urteil vom 24. Oktober 1957 - 6 U 1010/57 - NJW 1958, 1298 (1299 f.); Apelt, Festschrift für Nawiasky, 1956, S. 375 (381); Peters a.a.O., S. 33.

Entgegen der Ansicht der Bundesregierung wird also die Veranstaltung von Rundfunksendungen als Aufgabe der öffentlichen Verwaltung von der Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Ländern (Art. 30 GG) erfaßt, und zwar auch dann, wenn sich der Staat, wie er es hier getan hat, privatrechtlicher Formen bedient.

2. Die Bundesregierung meint, die Erfüllung von Aufgaben der öffentlichen Verwaltung mit privatrechtlichen Mitteln werde nur dann von Art. 30 GG erfaßt, wenn es um die Ausführung von Gesetzen gehe. Da die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH nicht Gesetzesausführung sei, greife Art. 30 GG nicht ein.

Art. 30 GG gilt aber sowohl für die gesetzesakzessorische wie für die "gesetzesfreie" Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Das ergibt sich zwingend aus dem Verhältnis von Art. 30 GG zum VIII. Abschnitt des Grundgesetzes (Art. 83 bis 91 GG) und daraus, daß dieser Abschnitt von der Bundesverwaltung auch insofern handelt, als sie gesetzesfreie Verwaltung ist.

Die Art. 83 bis 86 GG handeln wegen der dem deutschen Bundesstaatsrecht eigentümlichen Trennung der Kompetenz zum Er

BVerfGE 12, 205 (247):

laß und zur Ausführung der Bundesgesetze von der Ausführung der Bundesgesetze. Die Gegenüberstellung von "Ausführung der Bundesgesetze" und "die Bundesverwaltung" in der Überschrift des VIII. Abschnitts wäre jedoch unverständlich, wenn auch die folgenden Artikel lediglich die gesetzesakzessorische Verwaltung erfassen würden. Die in den Art. 87 bis 90 GG und besonders in Art. 87 Abs. 1 GG angeführten Sachbereiche bundeseigener Verwaltung werden zu einem nicht unerheblichen Teil "gesetzesfrei" verwaltet. Das gilt für den Auswärtigen Dienst, die Bundesbahn und die Bundespost nicht weniger als für die Verwaltung der Bundesautobahnen, der Bundesstraßen und der Bundeswasserstraßen. Die Art. 87 Abs. 1, 89 und 90 GG beschränken sich nicht darauf, dem Bund außer der Kompetenz zur Gesetzesausführung die Befugnis zuzusprechen, einen bundeseigenen Verwaltungsunterbau zu unterhalten (vgl. insbesondere Art. 89 Abs. 2 Satz 2 und Art. 87 b Abs. 1 Satz 2 GG, in denen Aufgaben der Bundesverwaltung näher umschrieben werden). Die Art. 83 ff. GG regeln also auch die nicht- gesetzesausführende Bundesverwaltung.

Ebenso Laforet, DÖV 1949, 221 ff.; Nawiasky, Die Grundgedanken des Grundgesetzes, 1950, S. 122; Peters, Festgabe für Erich Kaufmann, 1950, s. 281 (290); Hans Schneider, Gutachten, S. 18 f. und S. 36; anderer Ansicht Köttgen, JöR 3 (1954), S. 67 (73, 78 und 80).

Handelt aber der VIII. Abschnitt des Grundgesetzes auch von der gesetzesfreien Bundesverwaltung, so folgt daraus - was die Bundesregierung nicht verkennt -, daß der Grundsatz des Art. 30 GG auch für diese Verwaltung gilt. Die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH ist also nach Art. 30 GG zu beurteilen, obwohl sie nicht in Ausführung eines Gesetzes vorgenommen wurde.

3. Die Bundesregierung meint, das Prinzip des Art. 30 GG - die grundsätzliche Zuständigkeit der Länder - werde im VIII. Abschnitt des Grundgesetzes nur in Art. 83 GG und dort nur für die gesetzesausführende Verwaltung wiederholt; das rechtfertige den Schluß, der Vorrang der Länder (Art. 30 GG) gelte nicht für die gesetzesfreie Verwaltung. Für diese Verwaltung habe der

BVerfGE 12, 205 (248):

VIII. Abschnitt des Grundgesetzes generell eine "andere Regelung" im Sinne von Art. 30 GG getroffen.

Man kann aber für das Verhältnis des VIII. Abschnitts des Grundgesetzes zu Art. 30 GG nicht allein von Art. 83 GG ausgehen. Dieser Abschnitt regelt nicht nur die gesetzesakzessorische, sondern, wie dargelegt, auch die gesetzesfreie Bundesverwaltung. Auch für sie trifft er im einzelnen "andere Regelungen", von denen in Art. 30 GG die Rede ist. Der VIII. Abschnitt trifft also nicht generell für die gesetzesfreie Verwaltung eine "andere Regelung" dahin, daß sie von dem in Art. 30 GG statuierten Vorrang der Länder ausgenommen ist.

4. a) Die Worte "Post- und Fernmeldewesen" in Art. 73 Nr. 7 GG und "Bundespost" in Art. 87 Abs. 1 GG bezeichnen dieselben Sachbereiche (siehe oben D II 3 c). Nach Art. 73 Nr. 7 GG kann der Bund Errichtung und technischen Betrieb von Rundfunksendeanlagen regeln (siehe oben D II 2, 3, 4, 6, 7 und 8). Dementsprechend kann die Bundespost nach Art. 87 Abs. 1 GG solche Anlagen auch selbst errichten und betreiben. Der Bund hat also durch den Bau posteigener Sender, die zur Ausstrahlung eines zweiten Fernsehprogramms dienen sollen (siehe oben A III 1), nicht gegen Art. 30 i.V. m. Art. 83 ff. GG verstoßen.

b) Die Veranstaltung von Rundfunksendungen gehört dagegen nicht zum "Post- und Fernmeldewesen" im Sinne von Art. 73 Nr. 7 GG (siehe oben D II). Für sie hat das Grundgesetz durch Art. 87 Abs. 1 GG, nach dem die "Bundespost" in bundeseigener Verwaltung geführt wird, keine "andere Regelung" im Sinne von Art. 30 GG getroffen. Die Gründung der Deutschland-Fernsehen- GmbH ist deshalb weder unmittelbar noch kraß Sachzusammenhangs (vgl. oben D II 6) durch Art. 87 Abs. 1 GG gedeckt.

c) Die Kompetenz zur Regelung des Post- und Fernmeldewesens umfaßt nicht die Befugnis, die Leitgrundsätze gesetzlich zu normieren, die durch Art. 5 GG in materiell-rechtlicher und

BVerfGE 12, 205 (249):

organisatorischer Hinsicht für die Veranstaltung und die Veranstalter von Rundfunksendungen gefordert oder zugelassen werden (siehe oben D II, insbesondere 3, 5 und 6, sowie D III). Daraus folgt, daß der Bund Verleihungen nach § 2 FAG und Verträge über die Benutzung von bundes(post-)eigenen Rundfunkanlagen nicht von "Auflagen" abhängig machen darf. die über den Bereich sendetechnischer Angelegenheiten hinausgehen.

Weiterreichende Verwaltungskompetenzen stehen dem Bund entgegen der Auffassung der Bundesregierung auch wegen Art. 1 Abs. 3 GG nicht zu. Diese Vorschrift ist ebensowenig wie Art. 5 GG eine Kompetenznorm. Zur Wahrung der Grundrechte sind Bund und Länder nach Maßgabe ihrer durch das Grundgesetz abgegrenzten Zuständigkeiten berufen. Zur Gewährleistung der "Rundfunkfreiheit" sind die Länder zuständig. Der Bund ist insofern auf die Einwirkungsmöglichkeiten beschränkt, die das Grundgesetz ihm für den Fall zuerkennt, daß ein Land das Grundgesetz außer acht läßt.

d) Die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz für die Veranstaltung von Rundfunksendungen steht also den Ländern zu. Die zur Ausstrahlung der Programme notwendigen sendetechnischen Anlagen unterliegen der Gesetzgebungskompetenz des Bundes (siehe aber oben D II 6 und 7). Der Bund verfügt nach Art. 87 Abs. 1 GG auch über entsprechende Verwaltungsbefugnisse und ist insbesondere für die Zuteilung der Wellenbereiche an die Sender zuständig; er darf diese Zuteilung und den Abschluß von Verträgen über die Benutzung von bundeseigenen Sendeanlagen aber nur unter sendetechnischen Gesichtspunkten vornehmen. Für die danach notwendige Zusammenarbeit von Bund und Ländern muß für beide Seiten der Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens maßgebend sein. Das gilt auch für den Bereich der sogenannten "Leitungstechnik".

Mit dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens (vgl. unten II) wäre es nicht vereinbar, wenn der Bund den bestehenden

BVerfGE 12, 205 (250):

Rundfunkanstalten die von ihnen benutzten Wellenbereiche entziehen und sie bei der Verteilung der jetzt oder künftig zur Verfügung stehenden Frequenzen nicht gebührend nach Maßgabe der landesgesetzlichen Regelungen über die Veranstalter von Rundfunksendungen berücksichtigen würde. Gleiches würde gelten, wenn der Bund von seinen Verwaltungsbefugnissen unter Berufung auf das Funkregal in einer Weise Gebrauch machen würde, die darauf hinausliefe, diesen Anstalten das Verfügungsrecht über die in ihrem Eigentum stehenden und von ihnen betriebenen Sendeanlagen zu entziehen.

5. Die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH ist nicht deshalb mit Art. 30 und Art. 83 ff. GG vereinbar, weil das Grundgesetz in Art. 87 Abs. 1 GG Verwaltungskompetenzen des Bundes für auswärtige Angelegenheiten und gesamtdeutsche Fragen vorgesehen oder zugelassen hat.

Es kann offenbleiben, in welchem Umfang dem Bund unter diesem Gesichtspunkt Verwaltungskompetenzen für die Veranstaltung von Rundfunksendungen zustehen. Sie würden nicht weiter reichen als die Gesetzgebungsbefugnisse (siehe oben D III 2). Sie könnten also allenfalls die Schaffung von Institutionen zur Veranstaltung von Rundfunksendungen rechtfertigen, die ausschließlich oder doch ganz überwiegend für das Ausland oder die Deutschen bestimmt sind, die außerhalb der Bundesrepublik Deutschland in deutschen Gebieten wohnen. Daß die Deutschland- Fernsehen-GmbH nicht ausschließlich oder ganz überwiegend solchen Zwecken dienen soll, bedarf keiner Begründung.

6. a) Die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH kann schließlich unter dem Gesichtspunkt von Art. 30 und Art. 83 ff. GG auch nicht damit gerechtfertigt werden, daß die Veranstaltung von Rundfunksendungen eine "überregionale" Aufgabe sei, oder daß das Grundgesetz die Veranstaltung solcher Sendungen durch den Bund zugelassen habe, die der nationalen Repräsentation nach innen dienen sollen. Der Bund hat hierfür keine Verwaltungs- und Gesetzgebungskompetenz aus der Natur der Sache.

BVerfGE 12, 205 (251):

b) Eine Kompetenz aus der Natur der Sache ist begründet nach dem "ungeschriebenen, im Wesen der Dinge begründeten, mithin einer ausdrücklichen Anerkennung durch die Reichsverfassung nicht bedürftigen Rechtssatz, wonach gewisse Sachgebiete, weil sie ihrer Natur nach eigenste, der partikularen Gesetzgebungszuständigkeit a priori entrückte Angelegenheiten des Reichs darstellen, vom Reiche und nur von ihm geregelt werden können" (Anschütz, HdbDStR I, 367; siehe BVerfGE 11, 89 [98 f.] und 11, 6 [17]). Diese Voraussetzungen für die Anerkennung einer natürlichen Bundeskompetenz gelten auch heute noch. Schlußfolgerungen aus der Natur der Sache müssen begriffsnotwendig sein und eine bestimmte Lösung unter Ausschluß anderer Möglichkeiten sachgerechter Lösung zwingend fordern (BVerfGE 11, 89 [99]).

Das ist hier nicht der Fall.

c) Funkwellen halten sich nicht an Ländergrenzen. Insofern zeitigt die Veranstaltung und Ausstrahlung von Rundfunkprogrammen Wirkungen, die man als "überregional" bezeichnen mag. Diese physikalische "Überregionalität" ist aber nicht geeignet, eine natürliche Bundeszuständigkeit zu begründen.

Die Veranstaltung von Rundfunk- und insbesondere von Fernsehsendungen fordert beträchtliche finanzielle Aufwendungen. Deshalb ist das z. Zt. veranstaltete erste Fernsehprogramm zum überwiegenden Teil ein Gemeinschaftsprogramm, zu dem alle Rundfunkanstalten beitragen. Die hohen Kosten der Herstellung eines vollen Fernsehprogramms würden die finanziellen Möglichkeiten einzelner Anstalten übersteigen. Man mag insofern von einer finanziell bedingten "Überregionalität" der Veranstaltung von Fernsehsendungen sprechen. Die Überforderung regionaler Finanzkraft kann aber nicht die Annahme rechtfertigen, nach der Natur der Sache sei der Bund zuständig (vgl. Köttgen, Die Kulturpflege und der Bund, in: Staats- und Verwaltungswissenschaftliche Beiträge, 1957, S. 183 [191]).

Eine natürliche Bundeszuständigkeit kann auch nicht aus der Tatsache hergeleitet werden, daß eine Aufgabe (z.B. die Veran

BVerfGE 12, 205 (252):

staltung eines Fernsehprogramms) nicht von jedem Land (der einzelnen Rundfunkanstalt) gesondert, sondern von den Ländern (den Rundfunkanstalten) gemeinsam oder nach näherer Vereinbarung wahrgenommen wird. Die Tatsache der gemeinsamen oder koordinierten Erfüllung einer Aufgabe durch die Länder (die Rundfunkanstalten) ist, gleichgültig welcher Art die Motive für die Zusammenarbeit sein mögen, für sich genommen kein Grund, der eine natürliche Bundeszuständigkeit rechtfertigen könnte. Es ist ein für den Bundesstaat entscheidender Unterschied, ob sich die Länder einigen, oder ob der Bund eine Angelegenheit auch gegen den Willen der Länder oder einzelner Länder gesetzgeberisch regeln und verwalten kann.

d) Aus der Notwendigkeit nationaler Repräsentation nach innen, d. h. der Selbstdarstellung der Nation vor der Bevölkerung der Bundesrepublik Deutschland, kann eine natürliche Bundeskompetenz zur Veranstaltung von Rundfunksendungen ebensowenig abgeleitet werden wie aus dem Gebot, die "kontinuitätsbewahrende Tradition" zu pflegen. Sicherlich ist es notwendig, diese Dinge von Staats wegen zu fördern. Es ist aber unverkennbar, daß mit ihnen Aufgaben bezeichnet sind, die sich einer näheren Bestimmung entziehen. Es gibt viele Institutionen und Veranstaltungen kultureller Art, die der nationalen Repräsentation nach innen zu dienen bestimmt sind. Letztlich kann das gesamte Erziehungs- und Bildungswesen als Pflege "kontinuitätsbewahrender Tradition" verstanden werden.

Für die Förderung dieser Aufgaben durch Rundfunksendungen gilt die Abgrenzung der Zuständigkeiten von Bund und Ländern durch das Grundgesetz. Der Bund wäre aus der Natur der Sache zur Veranstaltung solcher Sendungen nur dann zuständig, wenn es sich dabei um eigene, der Zuständigkeit der Länder von vornherein entrückte Angelegenheiten des Bundes handeln würde, die nur von ihm wahrgenommen werden könnten. Daran fehlt es. Aus der Natur der Aufgabe "nationale Repräsentation nach innen" und "Pflege kontinuitätsbewahrender Tradition" folgt nicht begriffsnotwendig, daß ihre Förderung durch Rundfunk

BVerfGE 12, 205 (253):

sendungen des Bundes zwingend geboten ist (vgl. BVerfGE 11, 89 [98 f.]). Das gilt umso mehr, als der Einflußnahme des Bundes auf den Inhalt der Sendungen, ohne den ihr "nationalrepräsentativer" und die Tradition fördernder Charakter schwerlich erreicht werden könnte, durch Art. 5 GG enge Grenzen gezogen wären.

e) Art. 135 Abs. 4 GG, der bei "überwiegendem Interesse des Bundes" erlaubt, von dem in Art. 135 Abs. 1 bis 3 GG geregelten Vermögensübergang abzuweichen (vgl. BVerfGE 10, 20 [36 ff.]), kann zur Stützung der Ansicht der Bundesregierung nicht herangezogen werden. Art. 135 Abs. 4 GG enthält eine "Sonderkompetenz", von der der Bund bei Errichtung einer bundesunmittelbaren Verwaltung Gebrauch machen kann, ohne an die Voraussetzungen des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG (Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes) gebunden zu sein (BVerfGE 10, 20 [45]). Die Vorschrift sollte dem Bund die Möglichkeit geben, "den organischen Zusammenhang ihrer Zweckbestimmung nach zusammengehöriger, durch die Kriegswirren zerrissener Sammlungen und Bibliotheken von national- repräsentativer Bedeutung wieder herzustellen und sie ihrer ursprünglichen gesamtdeutschen Aufgabe zu erhalten" (BVerfGE 10, 20 [47]). Nur auf Grund der ihm in Art. 135 Abs. 4 GG verliehenen Kompetenz konnte der Bundesgesetzgeber der Stiftung "Preußischer Kulturbesitz" (Gesetz vom 25. Juli 1957, BGBl. I S. 841) auch die künftige Verwaltung des preußischen Kulturbesitzes übertragen (BVerfGE 10, 20 [45 f.]). Art. 135 Abs. 4 GG ist eine Ausnahmevorschrift. Sie wäre überflüssig, wenn dem Bund schon nach anderen Vorschriften des Grundgesetzes die Befugnis zustünde, sich der nationalen Repräsentation und Traditionspflege anzunehmen.

Die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH fällt also unter Art. 30 GG. Für sie hat das Grundgesetz eine "andere Regelung" im Sinne dieser Vorschrift zugunsten des Bundes weder getroffen noch zugelassen. Die Gründung der Deutschland-Fernsehen-GmbH verstößt demnach gegen Art. 30 i.V.m. Art. 83 ff. GG.

BVerfGE 12, 205 (254):

II.

Im deutschen Bundesstaat wird das gesamte verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen dem Gesamtstaat und seinen Gliedern sowie das verfassungsrechtliche Verhältnis zwischen den Gliedern durch den ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz von der wechselseitigen Pflicht des Bundes und der Länder zu bundesfreundlichem Verhalten beherrscht (vgl. Smend, Ungeschriebenes Verfassungsrecht im monarchischen Bundesstaat, Festgabe für Otto Mayer, 1916, S. 247 ff.). Das Bundesverfassungsgericht hat daraus eine Reihe konkreter Rechtspflichten entwickelt. Im Zusammenhang mit Erwägungen über die Verfassungsmäßigkeit des sog. horizontalen Finanzausgleichs steht der Satz: "Das bundesstaatliche Prinzip begründet seinem Wesen nach nicht nur Rechte, sondern auch Pflichten. Eine dieser Pflichten besteht darin, daß die finanzstärkeren Länder den schwächeren Ländern in gewissen Grenzen Hilfe zu leisten haben" (BVerfGE 1, 117 [131]). Der Verfassungsgrundsatz kann ferner in Fällen, in denen das Gesetz eine Verständigung zwischen dem Bund und den Ländern fordert, eine gesteigerte Mitwirkungspflicht aller Beteiligten begründen und dazu führen, daß der einer allseitigen Verständigung entgegenstehende unsachliche Widerspruch eines der Beteiligten rechtlich unbeachtlich wird (BVerfGE 1,299 [315 f.]). Bei der Entscheidung über die Gewährung von Weihnachtszuwendungen an öffentliche Bedienstete haben die Länder Bundestreue zu wahren und deshalb auf das gesamte Finanzgefüge von Bund und Ländern Rücksicht zu nehmen (BVerfGE 3, 52 [57]). Noch stärker tritt diese Rechtsschranke aus dem Gedanken der Bundestreue bei der Ausübung von Gesetzgebungsbefugnissen zu Tage: "Bleiben die Auswirkungen einer gesetzlichen Regelung nicht auf den Raum des Landes begrenzt, so muß der Landesgesetzgeber Rücksicht auf die Interessen des Bundes und der übrigen Länder nehmen" (BVerfGE 4, 115 [140]). Aus dem Verfassungsgrundsatz der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten kann sich weiter die Pflicht der Länder zur Beachtung von völkerrechtlichen Verträgen des Bundes ergeben (BVerfGE 6, 309

BVerfGE 12, 205 (255):

[328, 361 f.]). Unter Umständen kann schließlich ein Land mit Rücksicht auf seine Pflicht zur Bundestreue verpflichtet sein, im Wege der Kommunalaufsicht gegen Gemeinden einzuschreiten, die durch ihre Maßnahmen in eine ausschließliche Bundeskompetenz eingreifen (BVerfGE 8, 122 [138 ff.]). Auch bei der Wahrnehmung der Bundeskompetenzen auf dem Gebiet des Rundfunks ist, wie oben dargelegt (vgl. I 4 d und D II 7 b), der Satz vom bundesfreundlichen Verhalten von grundsätzlicher Bedeutung.

Die bisherige Rechtsprechung läßt erkennen, daß sich aus diesem Grundsatz sowohl konkrete, über die in der bundesstaatlichen Verfassung ausdrücklich normierten verfassungsrechtlichen Pflichten hinausgehende, zusätzliche Pflichten der Länder gegenüber dem Bund und zusätzliche Pflichten des Bundes gegenüber den Ländern entwickeln lassen als auch konkrete Beschränkungen in der Ausübung der dem Bund und den Ländern im Grundgesetz eingeräumten Kompetenzen ergeben.

Der vorliegende Fall gibt Veranlassung, den verfassungsrechtlichen Grundsatz von der Pflicht zu bundesfreundlichen Verhalten nach einer anderen Seite weiter zu entwickeln: Auch das procedere und der Stil der Verhandlungen, die zwischen dem Bund und seinen Gliedern und zwischen den Ländern im Verfassungsleben erforderlich werden, stehen unter dem Gebot bundesfreundlichen Verhaltens. In der Bundesrepublik Deutschland haben alle Länder den gleichen verfassungsrechtlichen Status; sie sind Staaten, die im Verkehr mit dem Bund Anspruch auf gleiche Behandlung haben. Wo immer der Bund sich in einer Frage des Verfassungslebens, an der alle Länder interessiert und beteiligt sind, um eine verfassungsrechtlich relevante Vereinbarung bemüht, verbietet ihm jene Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten, nach dem Grundsatz divide et impera zu handeln, d. h. auf die Spaltung der Länder auszugehen, nur mit einigen eine Vereinbarung zu suchen und die anderen vor den Zwang des Beitritts zu stellen.

BVerfGE 12, 205 (256):

Jener Grundsatz verbietet es auch, daß die Bundesregierung bei Verhandlungen, die alle Länder angehen, die Landesregierungen je nach ihrer parteipolitischen Richtung verschieden behandelt, insbesondere zu den politisch entscheidenden Beratungen nur Vertreter der ihr parteipolitisch nahestehenden Landesregierungen zuzieht und die der Opposition im Bunde nahestehenden Landesregierungen davon ausschließt. Es ist in Fällen der hier erörterten Art das gute Recht der einer Partei angehörenden Politiker im Bund und in den Ländern, zunächst einmal in politischen Gesprächen ihre Auffassungen zur Lösung des den Bund und alle Länder interessierenden Problems zu klären und miteinander abzustimmen, auch während der Verhandlungen zwischen Bund und Ländern sich über weitere gemeinsame Schritte zu verständigen. Die notwendigen Verhandlungen zwischen dem Bund und den Ländern, also zwischen den Regierungen und ihren Sprechern, müssen aber den oben dargelegten Grundsätzen entsprechen.

Die jahrelangen Bemühungen um eine Neuregelung des Rundfunkwesens traten in ein neues Stadium, als die Bundesregierung Anfang 1958 eine bundesgesetzliche Regelung in Aussicht nahm. Nachdem im Laufe des Jahres 1959 der Entwurf eines Bundesgesetzes mehrfach mit Vertretern der Länder erörtert worden war, einigten sich die Länder im Januar 1960 auf die Einsetzung einer Vierer-Kommission, der zwei christlich-demokratische und zwei sozialdemokratische Mitglieder von Landesregierungen angehörten; sie sollte für die Landesregierungen die Verhandlungen mit der Bundesregierung führen. Diese Kommission wurde jedoch niemals von der Bundesregierung an Verhandlungen beteiligt. Nur eines ihrer Mitglieder, der der Christlich-Demokratischen Union angehörende Ministerpräsident von Rheinland-Pfalz, hat - nicht in dieser Eigenschaft, sondern als Mitglied seiner Partei - an einer Reihe von Besprechungen teilgenommen, die zwischen Politikern und Abgeordneten der Christlich-Demokratischen und Christlich- Sozialen Union stattgefunden haben, unter denen auch Mitglieder der Bundesregierung waren (vgl. dazu das Schreiben

BVerfGE 12, 205 (257):

des Ministerpräsidenten von Rheinland-Pfalz an den Bundesminister Dr. Schröder vom 17. November 1960). Er hat, soweit die Teilnehmer an diesen Gesprächen dahin übereinkamen, es auch übernommen, jene Kommission und die übrigen Landesregierungen zu informieren. In diesen Gesprächen wurden Vorschläge und Pläne erarbeitet und formuliert, die aber nicht zum Gegenstand von Verhandlungen der Bundesregierung mit den Landesregierungen oder mit der von ihnen gebildeten Kommission gemacht wurden. Das gilt insbesondere von dem erstmals in einer dieser Besprechungen am 8. Juli 1960 aufgetauchten Gedanken, zur Veranstaltung eines zweiten Fernsehprogramms eine von Bund und Ländern zu gründende Gesellschaft mit beschränkter Haftung zu errichten, und von dem in einer weiteren ausschließlich Politikern der Christlich-Demokratischen und Christlich- Sozialen Union zugänglichen Sitzung am 15. Juli 1960 erörterten Entwurf eines Gesellschaftsvertrags, der am 25. Juli 1960 unterzeichnet werden sollte. Daß die von sozialdemokratischen Ministerpräsidenten geführten Landesregierungen über diese Pläne durch den Ministerpräsidenten von Rheinland-Pfalz mit Schreiben vom 16. Juli 1960 informiert und von ihm gleichzeitig mit den übrigen Ministerpräsidenten zu einer Beratung über diese Pläne auf den 22. Juli 1960 eingeladen wurden, enthob die Bundesregierung nicht ihrer Verpflichtung, unmittelbar mit allen Landesregierungen über den von ihr gefaßten Plan zu verhandeln. Daß sie das unterließ, verstieß gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten.

Aber auch die Art, wie die Länder in den letzten Tagen vor Gründung der Gesellschaft durch die Bundesregierung behandelt wurden, ist mit dieser Pflicht unvereinbar. Sie wußte, daß die Ministerpräsidenten der Länder in dieser ihrer Eigenschaft zum ersten Male am 22. Juli 1960 Gelegenheit erhielten, über den Plan zu beraten, ein zweites Fernsehprogramm durch eine aus dem Bund und den Ländern gebildete Gesellschaft veranstalten zu lassen. Die Ministerpräsidenten, und zwar auch die der Christlich-Demokratischen und Christlich-Sozialen Union angehören

BVerfGE 12, 205 (258):

den, akzeptierten den Vorschlag der Bundesregierung nicht vorbehaltlos, sondern machten Gegenvorschläge. Über das Ergebnis dieser Beratungen wurde die Bundesregierung durch Schreiben vom 22. Juli 1960 unterrichtet. Die Bundesregierung bestand gleichwohl darauf, daß am 25. Juli 1960 der Gesellschaftsvertrag in der von ihr vorgesehenen Form unterzeichnet werde. Das Schreiben der Bundesregierung trägt das Datum des 23. Juli 1960, ist in Bonn am 24. Juli 1960, 17 Uhr, aufgegeben und beim Adressaten, dem Ministerpräsidenten von Rheinland-Pfalz, am 25. Juli 1960,16.15 Uhr, eingegangen, zu einer Zeit also, zu der der Gesellschaftsvertrag bereits notariell beurkundet war (vgl. dazu Schreiben des Ministerpräsidenten von Rheinland-Pfalz vom 17. November 1960). Ein solches Vorgehen ist schlechthin unvereinbar mit dem Gebot zu bundesfreundlichem Verhalten - auch dann, wenn die Bundesregierung Grund hatte, über den hinhaltenden Widerstand der Länder oder einiger Landesregierungen ungehalten zu sein. Es geht hier nicht darum, ob die Bundesregierung die Verhandlungen mit den Ländern als gescheitert betrachten und den nach ihrer Überzeugung verfassungsrechtlich zulässigen Weg zur Gründung der Gesellschaft ohne Beteiligung der Länder beschreiten durfte, sondern darum, daß jede Landesregierung als das verfassungsmäßige Organ eines Gliedstaats der Bundesrepublik Deutschland von der Bundesregierung erwarten durfte, daß diese auf Gegenvorschläge der Länder, die einem neuen Plan galten, nicht mit vollendeten Tatsachen antwortet - und dies innerhalb unangemessen kurzer Frist.

Der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten widerstreitet schließlich die Art der Gründung der Gesellschaft. Es geht wiederum nicht um die Frage, ob die Bundesregierung den Plan der nach ihrer Auffassung verfassungsrechtlich unbedenklichen Gründung der Gesellschaft verwirklichen durfte. Es lassen sich Situationen denken, in denen der Bund im Interesse der Länder eine Gesellschaft gründet, in der neben ihm ein "Treuhänder" für die Länder als Gesellschafter auftritt. Wenn aber, wie hier, klar ist, daß die Länder nicht willens sind, sich an der vom Bund beab

BVerfGE 12, 205 (259):

sichtigten Gesellschaft mit beschränkter Haftung zu beteiligen, dann verstößt der Bund gegen das Gebot zu bundesfreundlichem Verhalten, wenn er sich einen "Treuhänder" für die Länder sucht und mit dessen Hilfe die von den Ländern abgelehnte Gesellschaft gründet.

Das Verhalten der Bundesregierung gipfelt in dem Gründungsakt, der die Gesellschaft ins Leben rief. Die Verfassungswidrigkeit der Prozedur haftet deshalb dem Gründungsakt derart an, daß die durch ihn geschaffene Situation auch aus diesem Grunde nicht zum Ausgangspunkt einer verfassungsrechtlich zulässigen Betätigung entsprechend dem Gesellschaftszweck werden kann. In diesem Sinn verstößt die Gründung der Gesellschaft gegen das verfassungsrechtliche Gebot zu bundesfreundlichem Verhalten.

III.

Es kann dahingestellt bleiben, ob und inwieweit ein Land - mit Rücksicht auf den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens - gegen den Bund auch einen verfassungsrechtlichen Anspruch darauf hat, daß der Bund die gemeinsame Verfassungsordnung nicht in einer Weise mißachtet, die die Interessen der Länder als Gliedstaaten des Bundesstaats verletzt. Jedenfalls sind der - noch darzulegende - Gehalt des Art. 5 GG und die darin enthaltene bundesverfassungsrechtliche Garantie der Freiheit des Rundfunks von so fundamentaler Bedeutung für das gesamte öffentliche, politische und verfassungsrechtliche Leben in den Ländern, daß diese vom Bund verlangen können, daß er im Bereich des Rundfunkwesens die durch das Grundgesetz gewährleistete Freiheit unangetastet läßt. Diese verfassungsrechtliche Position des Gliedstaats im Bundesstaat kann das Land gegen den Bund in einem Verfassungsrechtsstreit gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, §§ 68 ff. BVerfGG verteidigen. Deshalb kann in diesem Rechtsstreit auch gerügt werden, der Bund habe durch die Gründung der Gesellschaft Art. 5 GG verletzt.

Art. 5 GG enthält mehr als nur das individuelle Grundrecht des Bürgers gegen den Staat auf Respektierung einer Freiheits

BVerfGE 12, 205 (260):

sphäre, innerhalb welcher er seine Meinung ungehindert äußern kann. Durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist insbesondere auch die institutionelle Eigenständigkeit der Presse von der Beschaffung der Information bis zur Verbreitung der Nachricht und der Meinung gewährleistet (BVerfGE 10, 118 [121]). Dieser Verfassungsgarantie widerspräche es, die Presse oder einen Teil von ihr unmittelbar oder mittelbar von Staats wegen zu reglementieren oder zu steuern. Eine Einflußnahme des Staates wäre mit dieser verfassungsmäßigen Garantie der Pressefreiheit nur vereinbar, wenn sie wegen der Konkurrenz mit der Fülle der vom Staat unabhängigen Zeitungen und Zeitschriften an dem Bild der freien Presse substantiell nichts ändern würde.

Die Bedeutung des Art. 5 GG für den Rundfunk kann nicht ohne Rücksicht auf den eben dargelegten Inhalt des Art. 5 gewürdigt werden. Unbeschadet einer noch zu erörternden Besonderheit des Rundfunkwesens gehört der Rundfunk ebenso wie die Presse zu den unentbehrlichen modernen Massenkommunikationsmitteln, durch die Einfluß auf die öffentliche Meinung genommen und diese öffentliche Meinung mitgebildet wird. Der Rundfunk ist mehr als nur "Medium" der öffentlichen Meinungsbildung; er ist ein eminenter "Faktor" der öffentlichen Meinungsbildung. Diese Mitwirkung an der öffentlichen Meinungsbildung beschränkt sich keineswegs auf die Nachrichtensendungen, politischen Kommentare, Sendereihen über politische Probleme der Gegenwart, Vergangenheit oder Zukunft; Meinungsbildung geschieht ebenso in Hörspielen, musikalischen Darbietungen, Übertragungen kabarettistischer Programme bis hinein in die szenische Gestaltung einer Darbietung. Jedes Rundfunkprogramm wird durch die Auswahl und Gestaltung der Sendungen eine gewisse Tendenz haben, insbesondere soweit es um die Entscheidung darüber geht, was nicht gesendet werden soll, was die Hörer nicht zu interessieren braucht, was ohne Schaden für die öffentliche Meinungsbildung vernachlässigt werden kann, und wie das Gesendete geformt und gesagt werden soll. Bei solcher Betrachtung wird deutlich, daß für den Rundfunk als einem neben der Presse

BVerfGE 12, 205 (261):

stehenden, mindestens gleich bedeutsamen, unentbehrlichen modernen Massenkommunikationsmittel und Faktor der öffentlichen Meinungsbildung die institutionelle Freiheit nicht weniger wichtig ist als für die Presse. In Art. 5 GG kommt das eindeutig zum Ausdruck, wenn Abs. 1 Satz 2 neben der Pressefreiheit "die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk und Film" gewährleistet.

Damit ist noch nichts über den Weg gesagt, auf dem diese Freiheit des Rundfunks im allgemeinen und die der Berichterstattung durch Rundfunk im besonderen gesichert werden muß, damit dem Art. 5 GG Genüge getan ist. Hier wird die Besonderheit bedeutsam, durch die sich der Rundfunk von der Presse unterscheidet. Zwar ist es unrichtig, daß Zeitungsverlage, Zeitungsdruckereien und Zeitungen in beliebiger Anzahl neu gegründet und unterhalten werden können. Der Unterschied zwischen Presse und Rundfunk besteht aber darin, daß innerhalb des deutschen Pressewesens eine relativ große Zahl von selbständigen und nach ihrer Tendenz, politischen Färbung oder weltanschaulichen Grundhaltung miteinander konkurrierenden Presseerzeugnissen existiert, während im Bereich des Rundfunks sowohl aus technischen Gründen als auch mit Rücksicht auf den außergewöhnlich großen finanziellen Aufwand für die Veranstaltung von Rundfunkdarbietungen die Zahl der Träger solcher Veranstaltungen verhältnismäßig klein bleiben muß. Diese Sondersituation im Bereich des Rundfunkwesens erfordert besondere Vorkehrungen zur Verwirklichung und Aufrechterhaltung der in Art. 5 GG gewährleisteten Freiheit des Rundfunks. Eines der diesem Zweck dienlichen Mittel ist das Prinzip, nach dem die bestehenden Rundfunkanstalten aufgebaut sind: Für die Veranstaltung von Rundfunksendungen wird durch Gesetz eine juristische Person des öffentlichen Rechts geschaffen, die dem staatlichen Einfluß entzogen oder höchstens einer beschränkten staatlichen Rechtsaufsicht unterworfen ist; ihre kollegialen Organe sind faktisch in angemessenem Verhältnis aus Repräsentanten aller bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Grup

BVerfGE 12, 205 (262):

pen zusammengesetzt; sie haben die Macht, die für die Programmgestaltung maßgeblichen oder mitentscheidenden Kräfte darauf zu kontrollieren und dahin zu korrigieren, daß den im Gesetz genannten Grundsätzen für eine angemessen anteilige Heranziehung aller am Rundfunk Interessierten Genüge getan wird. Es steht mit Art. 5 GG nicht in Widerspruch, wenn einer mit solchen Sicherungen ausgestatteten Institution unter den gegenwärtigen technischen Gegebenheiten und auf Landesebene ein Monopol für die Veranstaltung von Rundfunkdarbietungen eingeräumt wird; aus Art. 5 GG folgt aber keinesfalls die Notwendigkeit, ein solches Monopol für eine Institution im Lande zu begründen.

Art. 5 GG fordert zur Sicherung der Freiheit auf dem Gebiet des Rundfunks allerdings nicht die in den Landesrundfunkgesetzen gefundene und für die Rundfunkanstalten des Bundesrechts übernommene Form. Insbesondere ist es vom der Bundesverfassung nicht gefordert, daß Veranstalter von Rundfunksendungen nur Anstalten des öffentlichen Rechts sein können. Auch eine rechtsfähige Gesellschaft des privaten Rechts könnte Träger von Veranstaltungen dieser Art sein, wenn sie nach ihrer Organisationsform hinreichende Gewähr bietet, daß in ihr in ähnlicher Weise wie in der öffentlich-rechtlichen Anstalt alle gesellschaftlich relevanten Kräfte zu Wort kommen, und die Freiheit der Berichterstattung unangetastet bleibt. Gegen eine solche Gesellschaft besteht von Verfassung wegen kein Bedenken, wenn beispielsweise durch Gesetz eine die spezifischen Zwecke des Rundfunks, insbesondere die Erhaltung seiner institutionellen Freiheit sichernde besondere Gesellschaftsform zur Verfügung gestellt und jede, den angegebenen Erfordernissen genügende Gesellschaft, die Rundfunksendungen veranstaltet, einer Staatsaufsicht ähnlich etwa der Banken- oder Versicherungsaufsicht unterworfen wird.

Art. 5 GG verlangt jedenfalls, daß dieses moderne Instrument der Meinungsbildung weder dem Staat noch einer gesellschaftlichen Gruppe ausgeliefert wird. Die Veranstalter von Rundfunkdarbietungen müssen also so organisiert werden, daß alle in

BVerfGE 12, 205 (263):

Betracht kommenden Kräfte in ihren Organen Einfluß haben und im Gesamtprogramm zu Wort kommen können, und daß für den Inhalt des Gesamtprogramms Leitgrundsätze verbindlich sind, die ein Mindestmaß von inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlichkeit und gegenseitiger Achtung gewährleisten. Das läßt sich nur sicherstellen, wenn diese organisatorischen und sachlichen Grundsätze durch Gesetz allgemein verbindlich gemacht werden. Art. 5 GG fordert deshalb den Erlaß solcher Gesetze.

Aus Art. 5 GG kann nicht hergeleitet werden, daß die Veranstalter von Rundfunksendungen notwendig Eigentümer oder Verfügungsberechtigte über die sendetechnischen Anlagen sein und als Veranstalter notwendig auch das Recht besitzen müßten, diese Anlagen zu betreiben. Art. 5 GG hindert nicht, daß auch Vertretern des Staates in den Organen des "neutralisierten" Trägers der Veranstaltungen ein angemessener Anteil eingeräumt wird. Dagegen schließt Art. 5 GG aus, daß der Staat unmittelbar oder mittelbar eine Anstalt oder Gesellschaft beherrscht, die Rundfunksendungen veranstaltet.

Die durch notariellen Vertrag vom 25. Juli 1960 gegründete Deutschland-Fernsehen-GmbH, deren Zweck "die Veranstaltung von Fernseh-Rundfunksendungen (ist), die den Rundfunkteilnehmern in ganz Deutschland und im Ausland ein umfassendes Bild Deutschlands vermitteln sollen", bestand ursprünglich aus der Bundesrepublik Deutschland und dem Bundesminister Schäffer als Gesellschaftern; seit dem Ausscheiden des Gesellschafters Schäffer, der "für die Länder der Bundesrepublik Deutschland" seine Stammeinlage übernommen hatte, ist alleiniger Gesellschafter die Bundesrepublik Deutschland. Die Gesellschaft ist also völlig in der Hand des Staates. Sie ist ein Instrument des Bundes, sie wird kraft der verfassungsmäßigen Kompetenzen der Bundesregierung und des Bundeskanzlers von diesen beherrscht. Diese Feststellung kann nicht durch den Hinweis auf den Inhalt des Gründungsvertrags und der nur einen Bestandteil des Vertrags bildenden Satzung der Gesellschaft entkräftet werden. Selbst wenn man unterstellt, daß die Gesellschaftsorgane, insbesondere

BVerfGE 12, 205 (264):

der Aufsichtsrat und der Intendant, in relativer Unabhängigkeit arbeiten, und daß die satzungsgemäßen Grundsätze für die Programmgestaltung dem Gebot des Art. 5 GG, der institutionellen Freiheit des Rundfunks, zur Zeit Rechnung tragen, bleibt entscheidend, daß das Gesellschaftsrecht und die Gesellschaftssatzung keine Gewähr gegen eine Veränderung der gegenwärtigen Gestalt der Gesellschaft bieten. Ebenso wie aus Anlaß des Ausscheidens des Gesellschafters Schäffer die Satzung geändert worden ist, kann sie auch sonst jederzeit geändert werden. Die "Gesellschafterversammlung" kann jede Änderung beschließen, kann schließlich auch die Auflösung und Neugründung der Gesellschaft mit neuen Organen (einschließlich der damit verbundenen personellen Veränderungen) beschließen. Es ist ein elementarer Unterschied, ob die oben angegebenen organisatorischen Vorkehrungen und sachlichen Leitgrundsätze zum Zwecke der Erhaltung der Freiheit des Rundfunks in einem Gesetz oder in einem Gesellschaftsvertrag enthalten sind.

Gründung und Existenz der Deutschland-Fernsehen-GmbH verstoßen demnach gegen Art. 5 GG.

BVerfG, 10.05.1960 - 1 BvR 190, 363, 401, 409, 471/58

Redaktion — Tue, 08 May 2012 19:31:01 +0000

Daten

Fall:

Familienlastenausgleich

Fundstellen:

BVerfGE 11, 105; BayVBl 1960, 220; BB 1960, 558; BB 1960, 595; FamRZ 1960, 265; JZ 1961, 21; MDR 1960, 560; NJW 1960, 1099; SGb 1961, 22; ZfF 1960, 199

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

10.05.1960

Aktenzeichen:

1 BvR 190, 363, 401, 409, 471/58

Entscheidungstyp:

Urteil

1. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Nr.

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BVerfGE 11, 105

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BVerfGE 11, 105 (105):

1. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Nr. 12 GG - Recht der Sozialversicherung einschließlich der Arbeitslosenversicherung - ist nicht auf die klassischen Sozialversicherungszweige beschränkt.

2. Der allgemeine Gleichheitssatz verbietet nicht, die Beiträge an die Familienausgleichskassen nach dem Kindergeldgesetz den Arbeitgebern allein aufzuerlegen.

Urteil

des Ersten Senats vom 10. Mai 1960 auf die mündliche Verhandlung vom 23. März 1960

- 1 BvR 190, 363, 401, 409, 471/58 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden gegen die Anwendung des Kindergeldgesetzes 1. des Herrn Herbert Claus B... (1 BvR 190/58), 2. des Herrn Christian A... (1 BvR 363/58), 3. des Rechtsanwalts Gerhard A. G... (1 BvR 401/58), 4. des Rechtsanwalts Walter H... (1 BvR 409/58), 5. der Helfer in Steuersachen: a) John B..., b) Wilhelm B..., c) Paul N... (1 BvR 471/58) - Prozeßbevollmächtigter: Rechtsanwalt ... -.

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.

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Gründe:

A. - I.

Der Ausgleich der besonderen Lasten kinderreicher Familien hat öffentliche und private Stellen seit vielen Jahren beschäftigt. Neben einem Einkommensteuertarif, der dem Familienstand Rechnung trug, traten vor allem Kinderzuschläge an die Angehörigen des öffentlichen Dienstes und die Empfänger öffentlicher Sozialleistungen, während des nationalsozialistischen Regimes eine allgemeine staatliche Kinderbeihilfe, die zuletzt vom dritten Kind ab gewährt wurde. Auch in der Privatwirtschaft ging man vereinzelt dazu über, kinderreichen Familien Beihilfen zu zahlen und so den reinen Leistungslohn zu korrigieren, z. B. durch die 1924 gegründete Zuschußkasse der Tarifgemeinschaft deutscher Apotheker und die 1936 errichtete Lohnausgleichskasse der Zigarrenindustrie. Nach dem zweiten Weltkriege wurden im Steinkohlenbergbau, aber auch in anderen Wirtschaftszweigen Familienausgleichskassen auf Grund von Tarifverträgen oder durch freiwilligen Entschluß der Arbeitgeber geschaffen. Jedoch blieb nach Wegfall der nationalsozialistischen Regelung das System der Kinderbeihilfen lückenhaft. Diese Lücken will die neuere Kindergeldgesetzgebung schließen.

II.

Das den Gegenstand dieses Verfahrens bildende Gesetz über die Gewährung von Kindergeld und die Errichtung von Familienausgleichskassen (Kindergeldgesetz) vom 13. November 1954 (BGBl. I S. 333) - KGG - ist ein auf einem Entwurf der Fraktion der CDU/CSU beruhendes Initiativgesetz des Bundestages. Es war als eine auf spätere Ergänzung angelegte Sofortmaßnahme zugunsten derer gedacht, die ihr Einkommen aus einer Tätigkeit in der Wirtschaft beziehen, und ist mehrfach geändert und ergänzt worden. Das Gesetz zur Ergänzung des Kindergeldsatzes (Kindergeldergänzungsgesetz - KGEG) vom 23. Dezember 1955 (BGBl. I S.841) erweiterte den Kreis der Berechtigten um die nicht bei

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einer Berufsgenossenschaft versicherten Personen mit Ausnahme der Angehörigen des öffentlichen Dienstes und der Arbeitnehmer der freien Wohlfahrtsverbände, soweit sie dem Kindergeld vergleichbare Leistungen erhalten. Am 26. Juli 1957 erging das Gesetz über die Sicherung des Unterhalts für Angehörige der zum Wehrdienst einberufenen Wehrpflichtigen (Unterhaltssicherungsgesetz - BGBl. I S. 1046). Das Gesetz zur Änderung und Ergänzung von Vorschriften der Kindergeldgesetze - 1. KGÄndG vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 1061) erhöhte das Kindergeld von 25 auf 30 DM, das Zweite Gesetz zur Änderung von Vorschriften der Kindergeldgesetze - 2. KGÄndG - vom 16. März 1959 (BGBl. I S.153) auf 40 DM monatlich. Das Gesetz über die Anpassung der Leistungen für Kinder in der gesetzlichen Unfallversicherung, in den gesetzlichen Rentenversicherungen, in der Arbeitslosenversicherung und Arbeitslosenfürsorge sowie in der Kriegsopferversorgung an das Kindergeldgesetz (Kindergeldanpassungsgesetz - KGAG) vom 7. Januar 1955 (BGBl. I S. 17) hat die Leistungen der Sozialversicherung und der Kriegsopferversorgung der durch das Kindergeldgesetz geschaffenen Lage angepaßt.

Ein steuerfreies Kindergeld nach dem Kindergeldgesetz erhalten Arbeitnehmer, Selbständige und mithelfende Familienangehörige für das dritte und jedes weitere Kind, wenn sie nach der Reichsversicherungsordnung bei einer Berufsgenossenschaft versichert sind oder sich versichern können oder nach § 541 Nr. 5 und 6 RVO (als Rechtsanwälte, Notare oder freiberuflich tätige Angehörige der Heilberufe) versicherungsfrei sind (§ 1 KGG). Es wird durch Familienausgleichskassen gezahlt (§ 5 Abs. 1 KGG), die als selbständige Körperschaften des öffentlichen Rechts bei den Berufsgenossenschaften errichtet worden sind (vgl. § 15 KGG). Ihre Organisation lehnt sich an die der Berufsgenossenschaften an; die Organe sind grundsätzlich identisch (§§ 17, 18 KGG); die Aufsicht führt die für die entsprechende Berufsgenossenschaft zuständige Stelle (§ 16 KGG). Die Mittel zur Durchführung des Gesetzes im Wege derart statuierter Selbstverwaltung

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werden durch Beiträge aufgebracht (§ 9 KGG). Beitragspflichtig ist, wer für Arbeitnehmer, Selbständige oder mithelfende Familienangehörige Beiträge zu den Berufsgenossenschaften nach dem Dritten Buch der Reichsversicherungsordnung aufzubringen hat oder hätte, wenn diese Personen versichert wären (§ 10 Abs. 1 KGG).

Die Höhe der Beiträge richtet sich - vorbehaltlich des noch zu erörternden Ausgleichs - nach den von der einzelnen Familienausgleichskasse zu leistenden Kindergeldzahlungen und den Verwaltungskosten. Für die Bemessung der Beiträge gelten die Maßstäbe der Reichsversicherungsordnung für die Berufsgenossenschaften (vgl. § 29 KGG). Daher stellt die Mehrzahl (32) der gewerblichen Familienausgleichskassen, soweit Beiträge wegen der Beschäftigung von Arbeitnehmern geschuldet werden, auf die Lohn- und Gehaltssumme ab, die jedoch auf verschiedene Weise ermittelt werden kann (vgl. §§ 732, 733 RVO); vier Kassen berechnen die Beiträge nach der Zahl der Arbeitnehmer. Selbständige werden für ihre Person mit Kopfbeiträgen belastet, die bei manchen Kassen nach dem Einkommen gestaffelt sind. Die landwirtschaftlichen Familienausgleichskassen richten sich teils nach der Zahl der Arbeitskräfte, die zur Bewirtschaftung des Betriebes erforderlich sind (§ 990 RVO), teils nach seinem Einheitswert (§ 1010 RVO). Sie brauchen jedoch nur ein Drittel der benötigten Mittel auf ihre Mitglieder umzulegen (§ 11 Abs. 2 KGG), da zwei Drittel von den gewerblichen Familienausgleichskassen aufzubringen und über den Gesamtverband der Familienausgleichskassen an sie abzuführen sind (§ 14 Abs. 1 und 2 KGG).

Dieser Gesamtverband der Familienausgleichskassen ist als eine bundesunmittelbare - d. h. unter Bundesaufsicht stehende - Körperschaft des öffentlichen Rechts, deren Mitglieder die einzelnen Familienausgleichskassen sind, bei dem Hauptverband der gewerblichen Berufsgenossenschaften errichtet worden (§§ 19, 20 KGG). Jede Familienausgleichskasse entsendet in die Vertreterversammlung des Gesamtverbandes zwei Mitglieder ihres Vorstandes, und zwar je einen Arbeitgeber und einen Arbeitnehmer

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(§ 22). Seine Hauptaufgabe ist, einen "angemessenen Ausgleich" zwischen den Familienausgleichskassen durchzuführen, wenn die Aufbringung der Mittel zu unzumutbaren Unterschieden der durchschnittlichen Belastung der Beitragspflichtigen bei den einzelnen Familienausgleichskassen führt (§ 14 Abs. 3 KGG). Die Bundesregierung kann mit Zustimmung des Bundesrats durch Rechtsverordnung regeln, wie dieser Ausgleich durchzuführen ist (§ 14 Abs. 4 KGG). Sie hat bisher von dieser Ermächtigung keinen Gebrauch gemacht, da die Frage der Zuschüsse und des Ausgleichs nach Überwindung von Anfangsschwierigkeiten durch den Gesamtverband folgendermaßen geregelt worden ist:

Die durchschnittliche Belastung wird in einem Vomhundertsatz der Lohnsumme unter Berücksichtigung von Differenzierungen errechnet. Ein Unterschied von mehr als 10% führt zum Ausgleich. Die ausgleichspflichtigen Kassen dürfen aber durch die Ausgleichszahlungen und die Zuschüsse zu den landwirtschaftlichen Familienausgleichskassen nicht höher belastet werden als mit 75% ihrer eigenen anrechnungsfähigen Aufwendungen.

III.

Die Beschwerdeführer wurden von den für sie zuständigen Familienausgleichskassen nach den Bestimmungen des Kindergeldgesetzes satzungsgemäß zu Beiträgen und Vorschüssen herangezogen. Sie haben hiergegen den Rechtsweg zu den Sozialgerichten beschritten. Alle Klagen sind zurückgewiesen worden, die der Beschwerdeführer zu 1 bis 4 letztinstanzlich durch das Landessozialgericht Hamburg, die der Beschwerdeführer zu 5 durch das Bundessozialgericht (BSG 6, 238).

Diese Entscheidungen greifen die Beschwerdeführer mit den Verfassungsbeschwerden an. Sie rügen die Verletzung von Art. 2 und 3 GG, die Beschwerdeführer zu 5 auch die von Art. 6 und 12 GG, durch Anwendung eines verfassungswidrigen Gesetzes und tragen im wesentlichen vor:

1. Dem Bundesgesetzgeber habe die Kompetenz zum Erlaß des

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Kindergeldgesetzes und der ihm nachfolgenden Gesetze gefehlt.

2. Der Kreis der Beitragspflichtigen sei verfassungswidrig abgegrenzt; die Beitragshöhe beruhe auf Vorschriften, die in mehrfacher Hinsicht verfassungswidrig seien.

3. Das Kindergeldgesetz schaffe eine unzulässige Mischverwaltung bundesunmittelbarer und landesunmittelbarer Körperschaften des öffentlichen Rechts.

Die Verfassungsbeschwerden sind dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und dem Senat der Freien und Hansestadt Hamburg zugestellt worden. Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerden unter eingehender Darlegung ihrer Auffassung für unbegründet. In der mündlichen Verhandlung waren sie und die Beschwerdeführer, außer dem Beschwerdeführer zu 4, vertreten. Der Geschäftsführer des Gesamtverbandes der Familienausgleichskassen ist gemäß § 27 BVerfGG gehört worden.

Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig, aber unbegründet.

Die Rüge mangelnder Gesetzgebungskompetenz des Bundes ist im Hinblick auf Art. 2 Abs. 1 GG auch im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde zu prüfen (vgl. BVerfGE 10, 89 [99]).

1. Soweit sie darauf gestützt wird, daß die "Beiträge" zur Finanzierung der Kindergeldleistungen der Familienausgleichskassen eine - unzulässige - Steuer im Sinne von Art. 105 ff. GG seien, ist sie unbegründet. Wie noch nachgewiesen werden wird, war der Gesetzgeber zur Wahl der Form der Sozialversicherung berechtigt; es handelt sich also um (sozialversicherungsrechtliche) Beiträge, die dementsprechend auch nicht von einer öffentlich-rechtlichen Gebietskörperschaft erhoben werden. Die allgemeinen Kompetenznormen der Art. 70 ff. GG werden hier also nicht durch die Sonderregelung der Art. 105 ff. GG verdrängt.

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2. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes ist in Art. 74 Nr. 12 GG begründet, denn das Kindergeldgesetz ist "Recht der Sozialversicherung".

a) Diese Feststellung kann allerdings nicht auf die von der Bundesregierung vorgetragene Annahme gestützt werden, die Materienbezeichnung "Sozialversicherung" habe einen Bedeutungswandel erfahren, der schon bei der Entstehung des Grundgesetzes bekannt gewesen sei: In Wahrheit bedeute die Formulierung "die Sozialversicherung einschließlich der Arbeitslosenversicherung" in Art. 74 Nr. 12 "die soziale Sicherheit".

Diese Auslegung hätte weitreichende Konsequenzen, weil alle gesetzlichen Regelungen des Bundes, die eine Förderung der sozialen Sicherheit bezwecken, von ihr auch dann gedeckt wären, wenn sie nicht im Wege der Versicherung durchgeführt würden. Dieses Ergebnis wäre mit Wortlaut und Sinn der Vorschrift unvereinbar. Schon die Voraussetzung einer solchen Auslegung ist nicht begründet: Offenbar geht sie davon aus, daß als "Sozialversicherung" im strengen und eigentlichen Sinne nur die vier Versicherungszweige zu verstehen seien, die zunächst in der Reichsversicherungsordnung, später auch in anderen Gesetzen, geregelt waren, nämlich die gegen Krankheit, Alter, Invalidität und Unfall, für die der einzelne sonst auch eine private Versicherung abschließen könnte. Diese einschränkende enumerative Bedeutung hat der Begriff "Sozialversicherung" in der Tat häufig im allgemeinen wie im fachwissenschaftlichen Sprachgebrauch, gelegentlich auch in der Gesetzessprache. Schon die Arbeitslosenversicherung steht also bei diesem Sprachgebrauch außerhalb der "Sozialversicherung", zumal da sie erst hinzugekommen ist, nachdem sich die Auffassung, "Sozialversicherung" sei identisch mit diesen vier Versicherungszweigen, gefestigt hatte, und da die Möglichkeit einer privaten Versicherung gegen Arbeitslosigkeit nicht gegeben war.

Die Formulierung des Art. 74 Nr. 12 GG geht davon aus, daß der Begriff "Sozialversicherung" häufig in diesem beschränkten Sinne verstanden wird, zeigt aber auch, daß dieser Sinn seiner

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Regelung gerade nicht zugrunde liegt. Sie versteht "Sozialversicherung" vielmehr als verfassungsrechtlichen Gattungsbegriff, der alles umfaßt, was sich der Sache nach als Sozialversicherung darstellt. Dieser Charakter eines Gattungsbegriffes, der bei der Präzisierung einer Kompetenz zu künftiger Gesetzgebung ohnehin zu vermuten ist, wird im Wortlaut des Art. 74 Nr. 12 GG deutlich sichtbar: Die Arbeitslosenversicherung wird hier nicht als außerhalb der "Sozialversicherung" stehend betrachtet, sondern wird in sie "eingeschlossen", um dem bei dieser Versicherung besonders naheliegenden Mißverständnis vorzubeugen, das Wort "Sozialversicherung" sei in der Verfassung nicht als Gattungsbegriff gemeint und stehe auch hier nur für die vier "klassischen" Versicherungszweige.

Um die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Kindergeldgesetz aus Art. 74 Nr. 12 GG herzuleiten, genügt es also nicht, das Gesetz dem Bereich der "sozialen Sicherheit" zuzuordnen; vielmehr muß geprüft werden, ob dieses Ziel auf dem spezifischen Wege der "Sozialversicherung" im Sinne von Art. 74 Nr. 12 GG erreicht werden soll. Diese Kompetenznorm ermöglicht die Einbeziehung neuer Lebenssachverhalte in das Gesamtsystem "Sozialversicherung", wenn die neuen Sozialleistungen in ihren wesentlichen Strukturelementen, insbesondere in der organisatorischen Bewältigung ihrer Durchführung dem Bild entsprechen, das durch die "klassische" Sozialversicherung geprägt ist. Dann stellen sie der Sache nach Sozialversicherung im Sinne von Art. 74 Nr. 12 GG dar.

b) Den grundsätzlichen Ausführungen des Bundessozialgerichts über das Wesen der Sozialversicherung (BSG 6, 213 [218, 227 f.]) ist zuzustimmen. Danach gehört hierzu jedenfalls die gemeinsame Deckung eines möglichen, in seiner Gesamtheit schätzbaren Bedarfs durch Verteilung auf eine organisierte Vielheit. Doch sind die Begriffselemente des Bedarfs und der Organisation zu präzisieren.

Der durch die Sozialversicherung zu deckende gemeinsame Bedarf wurde ursprünglich in Notlagen gesehen, die typisch waren

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für Gruppen, welche die gesellschaftliche Entwicklung hervorgebracht hatte. Deshalb wurde die Sozialversicherung zuerst für den Arbeiter, später für Angestellte mit geringem Einkommen geschaffen. Die durch Krieg und Inflation bedingten gesellschaftlichen Umwälzungen führten dazu, den Kreis der Betreuten immer mehr auszuweiten im Sinne der von der Weimarer Verfassung (Art. 151) geforderten Entwicklung zum sozialen Rechtsstaat, die den Ausgleich der durch die moderne gesellschaftliche Entwicklung entstehenden Belastungen anstrebt. Schon die "klassischen" Zweige der Sozialversicherung umfaßten jetzt auch Arbeitnehmer mit höherem Einkommen und Selbständige. Die Beschränkung auf Arbeitnehmer und auf eine Notlage gehört also nicht zum Wesen der Sozialversicherung. Hierin liegt der richtige Kern des Vortrags der Bundesregierung zur "sozialen Sicherheit".

Außer diesem sozialen Bedürfnis nach Ausgleich besonderer Lasten ist kennzeichnend die Art und Weise, wie die Aufgabe organisatorisch bewältigt wird. Träger der Sozialversicherung sind selbständige Anstalten oder Körperschaften des öffentlichen Rechts, die ihre Mittel durch Beiträge von "Beteiligten" aufbringen. "Beteiligte" sind herkömmlich die Versicherten und ihre Arbeitgeber, deren Heranziehung zugunsten der Arbeitnehmer als Auswirkung eines Fürsorgeprinzips angesehen wird, von dem das moderne Arbeitsverhältnis geprägt ist.

c) In dieses Bild der modernen Sozialversicherung läßt sich das System des Kindergeldgesetzes noch einordnen. Daß die Sorge für Kinder ein Sozialtatbestand ist, der eine ausgleichende Hilfe der Gemeinschaft rechtfertigt, ist unbestritten. Die Hilfe wird durch selbständige Körperschaften des öffentlichen Rechts gewährt, die die notwendigen Mittel durch Beiträge der Arbeitgeber und - im Falle der Selbständigen - der Begünstigten selbst aufbringen. Angesichts der Bedeutung, die der Organisationsform für die Abgrenzung der "Sozialversicherung" von anderen Sozialleistungen zukommt, ist es bedeutsam, daß die Familienausgleichskassen eng an einen Träger der "klassischen" Sozialversicherung, die Berufsgenossenschaften, angelehnt sind.

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Der Einwand der Beschwerdeführer, es fehle an einem individuellen "Risiko", ohne das eine "Versicherung" nicht denkbar wäre, geht fehl, da die Sozialversicherung nicht vom Risikobegriff der Privatversicherung ausgeht; sie enthält von jeher auch ein Stück staatlicher Fürsorge (BVerfGE 9, 124 [133]; 10, 141 [166]). Allerdings steht der Fürsorgegedanke beim Kindergeldgesetz im Vordergrund. Doch hindert das nicht die Qualifikation als Sozialversicherung, wenn man ihre heutige Bedeutung in der staatlichen Sozialpolitik berücksichtigt.

Soweit die Beschwerdeführer mit der Berufung auf den Mangel eines "Versicherungsrisikos" geltend machen wollen, die Beitragspflicht treffe ausschließlich die Unternehmer, die aber nicht das "Risiko" des Kinderreichtums ihrer Arbeitnehmer zu tragen hätten, kann der Einwand ebenfalls nicht zur Verneinung der Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Nr. 12 GG führen. Richtig ist, daß ausschließlich Selbständige beitragspflichtig sind. Das ist jedoch keine ungewöhnliche Bestimmung, denn die Sozialversicherung beruht darauf, daß die Arbeitgeber in Erfüllung ihrer sozialen Fürsorgepflicht für ihre Arbeitnehmer einen wesentlichen Teil der Mittel aufbringen, die von den Versicherungsträgern benötigt werden. In der Unfallversicherung und ausnahmsweise auch in der Krankenversicherung (§ 381 Abs. 1 RVO) und den Rentenversicherungen (§ 1385 Abs. 4 RVO; § 112 Abs. 4 AnVG) sind die Arbeitgeber sogar allein beitragspflichtig. Ob es im vorliegenden Falle verfassungsrechtlich zulässig war, Selbständigen allein die Lasten des Kindergeldes aufzuerlegen, ist eine Frage der noch zu erörternden Abgrenzung der Beitragspflicht, berührt aber nicht die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Kindergeldgesetz als Sozialversicherungsgesetz.

II.

Die gegen die Abgrenzung des Kreises der Beitragspflichtigen und die Bemessung der Beiträge im einzelnen bestehenden Bedenken reichen nicht aus, um einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG durch Richterspruch festzustellen.

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1. Vorweg erhebt sich die Frage, ob die durch die Wahl der Organisationsform präjudizierte Aufbringung der Mittel durch Beiträge eines begrenzten Kreises "Beteiligter" statt aus allgemeinen Haushaltsmitteln mit dem Gleichheitssatz zu vereinbaren ist. Sie liegt um so näher, als vergleichbare Leistungen in Form von Kinderzuschlägen auf diese Weise gewährt werden, so daß die Empfänger solcher Leistungen von der Regelung des Kindergeldgesetzes ausgenommen werden konnten (vgl. § 3 Abs. 2 KGG).

Zur Verfassungswidrigkeit des Kindergeldgesetzes führen solche Bedenken jedoch nicht. Die verschiedenen Formen von Kinderbeihilfen sind im Laufe einer langen Entwicklung in verschiedener Weise entstanden und haben jeweils ihre besondere Ausgestaltung und Rechtfertigung gefunden (vgl. insbesondere die besoldungsrechtlichen und tariflichen Regelungen im öffentlichen Dienst sowie die Leistungen nach dem Kindergeldanpassungsgesetz, Kindergeldergänzungsgesetz und Bundesversorgungsgesetz). Hierdurch sind auch die verschiedenen finanziellen Quellen, aus denen diese Leistungen fließen, bestimmt worden. Das Kindergeldgesetz schließt eine bedeutsame Lücke, und zwar wiederum in einer Weise, die spezifisch ist für den Kreis derer, die nach diesem Gesetz Leistungen empfangen sollen. Deshalb gibt es auch heute noch kein einheitliches System der Kinderbeihilfe, übrigens - wie ihre verschiedenartige steuerliche Behandlung zeigt - auch nicht auf seiten der Empfänger. Mit dem Gleichheitssatz unverträglich ist dieser Zustand aber nicht, mögen auch von der Idee der Gerechtigkeit her bessere Lösungen vorstellbar sein; wie noch auszuführen ist, fehlt es nicht an einer sachgerechten Verknüpfung zwischen den Begünstigungen und Belastungen durch das Kindergeldgesetz.

2. Der Grundgedanke der Kindergeldregelung ist, den durch Kinder bedingten erhöhten Aufwand einer Familie teilweise auszugleichen, insbesondere den Leistungslohn sozial zu korrigieren. Das hätte auch erreicht werden können, wenn man, gestützt auf die Bundeskompetenz zur Regelung des Arbeitsrechts - Art. 74 Nr. 12 GG -, Kinderzuschläge zum Arbeitslohn gesetzlich ange

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ordnet hätte; in diesem Falle hätte jeder Arbeitgeber das Kindergeld für die in seinem Betrieb Tätigen tragen müssen. Dann wären aber kinderreiche Arbeitnehmer auf dem Arbeitsmarkt vor allem in Krisenzeiten im Nachteil gewesen; dieser Gefahr müßte wieder durch Beschäftigungsgebote oder ähnliche Bestimmungen vorgebeugt werden. Wollte der Gesetzgeber das vermeiden, mußte er die Last so verteilen, daß die Belastung des einzelnen Betriebes von der Kinderzahl seiner Beschäftigten unabhängig blieb. Diese Entscheidung liegt im Rahmen des gesetzgeberischen Ermessens; die Lösung des Kindergeldgesetzes trägt sozialen Gegebenheiten in angemessener Weise Rechnung.

Von diesem Ausgangspunkt her, der Gewährung eines sozialen Zuschlags zum Arbeitseinkommen, ist es vertretbar, die Arbeitnehmer selbst nicht zu Beiträgen heranzuziehen. Das entspricht dem Gedanken der Fürsorgepflicht des Arbeitgebers für seine Arbeitnehmer, der im modernen Arbeitsrecht und in seiner Auslegung durch die Arbeitsgerichte stark hervortritt und seinen Niederschlag oft in tarifrechtlich vereinbarten oder freiwilligen Sozialleistungen der Arbeitgeber findet. In dieser Fürsorgepflicht liegt die von den Beschwerdeführern vermißte sachliche Beziehung zwischen den Kindergeldleistungen an die Arbeitnehmer und der Beschränkung der Beitragspflicht auf die Arbeitgeber, die den vom Gesetzgeber gewählten Weg erlaubt. Über diese Beschränkung bestand übrigens im 2. Bundestag Einigkeit, denn auch die Entwürfe der SPD (BT II/1953 Drucks. 318) und der FDP (BT II/1953 Drucks. 877) sahen eine Finanzierung durch die Unternehmer, nicht aber durch die Arbeitnehmer vor. Die ausschließliche Belastung der Arbeitgeber führt freilich dazu, daß auch für Arbeitnehmer Beiträge geleistet werden müssen, die mehr verdienen als mancher Arbeitgeber. Dieses Ergebnis muß in Kauf genommen werden, weil die getroffene generalisierende Regelung nicht an eine Notlage oder Bedürftigkeit im Einzelfalle anknüpft, sondern die durch Kinder erwachsende finanzielle Belastung mildern soll.

Die Beschwerdeführer berufen sich zu Unrecht darauf, sie trü

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gen den besonderen Aufwand kinderreicher Familien bereits durch die Staffelung der Einkommensteuer. Es liegt im gesetzgeberischen Ermessen, den "Familienlastenausgleich" teilweise durch steuerrechtliche Vergünstigungen und teilweise durch das Kindergeld herbeizuführen. Soweit die Beschwerdeführer selbst Kinder haben, wirkt sich die soziale Ausgestaltung der Steuertarife auch zu ihren Gunsten aus. Ihr weiterer Einwand, sie müßten die Kinderzuschläge im öffentlichen Dienst durch ihre Steuerleistungen mitfinanzieren, liegt neben der Sache.

Soweit die Beschwerdeführer rügen, es würden auch Selbständige zu Beiträgen herangezogen, die keine Arbeitnehmer beschäftigen, haben sie nicht dargetan, daß sie hierdurch persönlich betroffen sind. Diese Regelung ist aber auch nicht zu beanstanden, denn in einem solchen Falle erbringt der Selbständige nur einen Beitrag als Angehöriger der Gruppe der empfangsberechtigten Selbständigen. Ob er selbst Kindergeld beanspruchen könnte, ist unerheblich, denn der abgabenrechtliche Grundsatz, daß zu Beiträgen nur herangezogen werden darf, wer von einem bestimmten öffentlichen Unternehmen einen wirtschaftlichen Vorteil zu erwarten hat (vgl. BVerfGE 7, 244 [254]; 9, 291 [297 ff., 298, 301]), gilt nicht für die Sozialversicherung; hier herrscht der Grundsatz sozialen Ausgleichs, nicht der der Abgeltung eines individuellen Vorteils.

Die Einbeziehung der freiberuflich Tätigen in die Kindergeldregelung, die von den Beschwerdeführern zu 3 bis 5 gerügt wird, hält sich ebenfalls im Rahmen des gesetzgeberischen Ermessens. Aus diesem Begriff des "freien Berufs" lassen sich keine präzisen normativen Wirkungen in der Richtung ableiten, daß den Angehörigen freier Berufe ein irgendwie bestimmbarer erhöhter Anspruch auf Freiheit vor gesetzgeberischen Eingriffen verfassungsrechtlich verbürgt sei (Beschluß vom 25. Februar 1960 - 1 BvR 239/52 - NJW 1960 S. 619 [620], siehe BVerfGE 10, 354 [364 ff.]). Auch sonst werden die Angehörigen der freien Berufe zu Sozialversicherungsleistungen wie

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andere Selbständige herangezogen. Es ist kein Grund ersichtlich, warum das gerade beim Kindergeld verfassungsrechtlich bedenklich sein sollte; soweit sie nur wenig Personal oder ein kleines Einkommen haben, trägt dem § 11 Abs. 1 Unterabsatz 2 KGG in der Fassung des 2. ÄndG Rechnung: Der Selbständige ist für seine eigene Person beitragsfrei, wenn sein Einkommen 6000 DM jährlich nicht übersteigt; für mithelfende Familienangehörige werden in keinem Falle Beiträge erhoben. Die Selbständigen sind auch für ihre Beschäftigten beitragsfrei, wenn die Lohn- und Gehaltssumme jährlich 6000 DM nicht übersteigt. Damit ist betrieblichen Besonderheiten, wie sie sich bei den freien Berufen - aber auch beim Handwerk - ergeben können, Rechnung getragen.

3. Die Beschwerdeführer rügen, durch die Aufspaltung in Berufsgruppen ergäben sich ungleiche Belastungen, ohne daß dies von der Sache her gerechtfertigt sei.

Hier handelt es sich einerseits um Unterschiede in der Globalbelastung der einzelnen Familienausgleichskassen, wie sie sich insbesondere aus einer verschiedenen Struktur der dazugehörigen Betriebe und der jeweiligen Kinderzahl der dort tätigen Arbeitnehmer und Selbständigen ergeben können, und andererseits um solche der Belastung des einzelnen Betriebes dadurch, daß die Familienausgleichskassen zwischen verschiedenen Beitragsmaßstäben wählen können.

a) Die Belastung des einzelnen Betriebes in einer Familienausgleichskasse kann von der vergleichbarer Betriebe in einer anderen abweichen. Bliebe es dabei, bestände die Gefahr einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung, denn die ungleiche Belastung läßt sich nicht mit dem Hinweis auf die entsprechenden Verhältnisse bei den Berufsgenossenschaften rechtfertigen: Dort handelt es sich um das Haftungsrisiko für Berufsunfälle, das je nach der Gefährlichkeit der betreffenden Tätigkeit sehr verschieden sein kann. Beim Kindergeld gibt es keine solchen Unterschiede. Eine auf den jeweiligen Kreis einer Familienausgleichskasse beschränkte "berufsständische Solidarität" war nicht die Grundlage, aber auch nicht das Ziel des Gesetzes. Die Beiträge

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sollten deshalb nicht jeweils einer in einer Familienausgleichskasse organisierten Berufsgruppe auferlegt werden, sondern der "Wirtschaft als solcher", d. h. der Gesamtheit der Betriebe und Unternehmen.

Die Anknüpfung an die Organisation der Berufsgenossenschaften ist im Gesetzgebungsverfahren auch mit verwaltungstechnischen Erwägungen begründet worden; man wollte die bei den Berufsgenossenschaften vorhandenen Unterlagen nutzbar machen und so die Verwaltungskosten auf ein Mindestmaß herabsetzen (vgl. den schriftlichen Bericht des Ausschusses für Sozialpolitik, BT II/1953 zu Drucks. 708, S. 6). In der Tat ist es gelungen, diese Kosten außerordentlich niedrig zu halten: Sie betrugen nach den Jahresberichten des Gesamtverbandes 1955 2,6%, 1956 2,7%, 1957 3,1% und 1958 2,9% der Gesamtleistungen an Kindergeld. Das darf nicht außer Betracht bleiben, weil sich dadurch die Belastung aller Beitragspflichtigen entsprechend verringert. Diese Anknüpfung an eine vorhandene Verwaltungsorganisation aus verwaltungstechnischen Gründen könnte nur dann verfassungswidrig sein, wenn sie eine Verletzung des Prinzips der Lastengleichheit im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG zur Folge hätte. Das ist nicht der Fall.

Die Unterschiede der Gesamtlast, die sich für die einzelne Familienausgleichskasse zunächst aus ihrer eigenen sozialen und wirtschaftlichen Struktur ergeben, werden vom Gesetzgeber "angemessen" ausgeglichen (§ 14 Abs. 3 KGG). Dieser Ausgleich läßt bei gerechter Abwägung der Interessen aller Beteiligten und der Allgemeinheit die noch verbleibenden Unterschiede in der Beitragshöhe als vertretbar erscheinen. Verfassungsrechtlich ist ein voller Ausgleich nicht geboten. Abgesehen davon, daß die stärker mit Kindergeld belasteten Berufsgruppen durch das Gesetz auch in stärkerem Umfange von Forderungen ihrer Arbeitnehmer nach Kindergeld im Rahmen tariflicher Regelungen entlastet werden, ist zu berücksichtigen, daß es praktisch keinen Beitragsschlüssel gibt, der zu einer völlig gerechten Belastung aller Betriebe führen würde. Die Anknüpfung an den Lohn, die

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in der Sozialversicherung herkömmlich ist, benachteiligt die lohnintensiven Betriebe, die häufig wirtschaftlich schwächer sind. Auch andere Maßstäbe sind für gewisse Betriebe günstig, für andere ungünstig. Der Bundesgesetzgeber hat aus solchen Erwägungen den Versuch, nachträglich einen einheitlichen Beitragsmaßstab - 1% der Lohnsumme - einzuführen, aufgegeben, nachdem sich die Familienausgleichskassen im Rahmen des Gesamtverbandes über den Schlüssel für den Ausgleich geeinigt hatten.

Daß § 14 Abs. 3 KGG die Entscheidung über die Höhe des Ausgleichs in die Hand des Gesamtverbandes legt - solange nicht die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrats einen solchen Schlüssel festlegt -, ist im Hinblick auf Art. 3 GG nicht zu beanstanden. Dabei bedarf es keiner Erörterung, ob hierin eine Ermächtigung zur Setzung autonomen Rechts oder zum Erlaß von Verwaltungsakten liegt, denn jedenfalls sind Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung deutlich genug umrissen.

Auch ihre Anwendung durch den Gesamtverband ist nicht zu beanstanden: Der Ausgleich, der einen Unterschied von 10% unberücksichtigt läßt, verstößt nicht gegen den Grundsatz der Lastengleichheit, wenn man die Verschiedenheit der wirtschaftlichen und sozialen Verhältnisse in den einzelnen Wirtschaftszweigen, den Zwang zu gesetzlicher Typisierung und die Unmöglichkeit einer alle befriedigenden Lösung berücksichtigt.

b) Ist auch die Globalbelastung der einzelnen Familienausgleichskassen nach Durchführung des Ausgleichs gemäß § 14 Abs. 3 KGG verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, so bleibt doch noch die Möglichkeit ungleicher Behandlung des einzelnen Beitragszahlers durch die Familienausgleichskasse, die den Beitragsmaßstab autonom festsetzt. Die Ermächtigung dazu ist durch die Bezugnahme auf die Beitragsmaßstäbe der Unfallversicherung (vgl. § 29 KGG) rechtsstaatlich hinreichend begrenzt. Gegen ihre Verfassungsmäßigkeit sind keine Bedenken zu erheben, insbesondere sind sie nicht, wie die Beschwerdeführer meinen, willkürlich. Die in der Reichsversicherungsordnung für die Berufsgenossenschaften und damit auch für die Familienausgleichskassen zur

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Verfügung gestellten wenigen Beitragsmaßstäbe sind sachlich vertretbar. Dabei kann nach den Ausführungen des Geschäftsführers des Gesamtverbandes der Familienausgleichskassen davon ausgegangen werden, daß die Kassen ihre Wahl zwischen diesen Maßstäben auf Grund der jahrzehntelangen Erfahrungen der Berufsgenossenschaften getroffen und so den besonderen Gegebenheiten der in ihnen organisierten Wirtschaftszweige Rechnung getragen haben. Substantiierte Darlegungen darüber, daß gerade im Falle der Beschwerdeführer die für sie in Betracht kommenden Maßstäbe oder die Höhe der auf die Selbständigen entfallenden Kopfbeiträge willkürlich festgesetzt worden seien, sind nicht vorgetragen worden. Sollten solche Fälle vorkommen, würde es sich um eine Frage des Gesetzesvollzuges handeln, die von den Sozialgerichten zu entscheiden wäre.

4. Die Beschwerdeführer beanstanden schließlich die sie ebenfalls belastenden Zuschüsse der gewerblichen an die landwirtschaftlichen Familienausgleichskassen. Da das Kindergeldgesetz von der Solidarität der Gesamtwirtschaft, nicht aber einzelner Berufszweige ausgeht, sind diese Zuschüsse noch vertretbar. Die Landwirtschaft umfaßt eine besonders große Zahl nicht sehr leistungsfähiger Kleinbetriebe, was alljährlich zu umfangreichen staatlichen Unterstützungsmaßnahmen- jetzt im Rahmen des "Grünen Planes" - führt. Auch ohne den gesetzlichen, globalen Zuschuß hätten daher die gewerblichen Familienausgleichskassen erhebliche Zuschüsse an die landwirtschaftlichen zu erbringen, um die Belastung der Beitragspflichtigen einigermaßen gleich zu gestalten. Ein Ausgleich derart, wie er zwischen den gewerblichen Familienausgleichskassen vorgenommen wird und nach Vorschrift des Gesetzes auch innerhalb der Gruppe der landwirtschaftlichen Familienausgleichskassen möglich ist, brächte im Verhältnis von gewerblichen zu landwirtschaftlichen Kassen erhebliche Schwierigkeiten mit sich, weil hier kaum vergleichbare Beitragsmaßstäbe zu berücksichtigen wären. Unter diesen Umständen kann es nicht als Willkür des Gesetzgebers angesehen werden, wenn er sich in Kenntnis der Lage der Landwirtschaft entschloß, den

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gewerblichen Familienausgleichskassen von vornherein einen bestimmten Zuschuß an die landwirtschaftlichen aufzuerlegen.

5. Soweit die Beschwerdeführer rügen, der Kreis der Kindergeldberechtigten sei in verfassungswidriger Weise abgegrenzt worden, berührt dies ihre eigene Rechtsstellung nur insoweit, als sie geltend machen, der Kreis der Berechtigten, die Leistungen von einer Familienausgleichskasse erhalten, sei zu weit gezogen.

Unter diesem Gesichtspunkt könnte bedeutsam sein, ob die in § 34 Abs. 3 KGG der Bundesregierung erteilte Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungswidrig ist. Träfe dies zu, wären die vier Durchführungsverordnungen zum Kindergeldgesetz nichtig; Leistungen an den dort vorgesehenen Personenkreis dürften nicht erbracht werden; demgemäß würden sich die Aufwendungen der Familienausgleichskassen und damit die Höhe der Beiträge - wenn auch nicht wesentlich - verringern.

§ 34 Abs. 3 KGG ist jedoch mit Art. 80 GG vereinbar: Die Vorschrift verweist auf § 34 Abs. 1 und 2 KGG, wonach in gewissen Fällen wegen fehlender Wohnsitz- oder Aufenthaltsvoraussetzungen des Kindergeldberechtigten oder der Kinder, auf die sich die Berechtigung gründet, kein Kindergeld zu zahlen ist. Hiervon werden in Absatz 3 Ausnahmen zugelassen. Das kann nichts anderes bedeuten, als daß auf solche Fälle das Kindergeldgesetz in allen Einzelheiten trotz fehlender Wohnsitz- oder Aufenthaltsvoraussetzungen erstreckt werden kann. Damit sind Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung hinreichend bestimmt.

6. Der Einwand, es werde nicht berücksichtigt, ob der Kindergeldberechtigte auch wirklich für das Kind sorge, trifft nicht zu. Zwar wird nicht von vornherein in jedem Einzelfall geprüft, ob der Empfangsberechtigte wirklich für das Kind sorgt und ob ihm das Sorgerecht zusteht; doch ist dies eine zulässige Typisierung (vgl. BVerfGE 9, 20 [32]), die vom Regelfall ausgeht und die Möglichkeit einer Korrektur im Einzelfall offenhält (§§ 3 Abs. 1, 8 Abs. 2 KGG).

BVerfGE 11, 105 (123):

7. Zusammenfassend ist festzustellen: Die Vorschriften des Kindergeldgesetzes, die für die Beitragspflicht der Beschwerdeführer dem Grunde und der Höhe nach bedeutsam sind, sind mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG noch vereinbar. Die abweichende Meinung der Beschwerdeführer beruht auf einer Verkennung seiner Bedeutung für das Verhalten des demokratischen Gesetzgebers. Das Bundesverfassungsgericht kann dessen Entscheidungen nicht mit der Begründung korrigieren, sie genügten nicht dem Ideal der Gerechtigkeit, sie seien politisch falsch oder unzweckmäßig. Der allgemeine Gleichheitssatz zieht dem Gesetzgeber nur äußerste Grenzen (BVerfGE 3, 162 [182]).

III.

Die Rüge, daß die Organisation der Familienausgleichskassen und des Gesamtverbandes eine unzulängliche Mischverwaltung schaffe, ist unzulässig; im übrigen ist die Organisation mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. Soweit die Berufsgenossenschaften bundesunmittelbar sind, sind es auch die bei ihnen errichteten Familienausgleichskassen. Sie konnten nach Art. 87 Abs. 2 GG errichtet werden, denn diese Vorschrift betrifft nicht nur die beim Inkrafttreten des Grundgesetzes bestehenden, sondern auch neue Sozialversicherungsträger. Demgemäß können keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die Errichtung bundesunmittelbarer Familienausgleichskassen und gegen die Errichtung des bundesunmittelbaren Gesamtverbandes erhoben werden.

2. Dasselbe trifft für die Errichtung landesunmittelbarer Familienausgleichskassen durch ein Bundesgesetz zu. Es bedarf hier keiner grundsätzlichen Klärung, ob und wann der Bundesgesetzgeber allgemein berechtigt ist, landesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts durch Bundesgesetz zu errichten. Es genügt die Feststellung, daß das Grundgesetz einerseits dem Bundesgesetzgeber eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Sozialversicherung in Art. 74 Nr. 12 GG eingeräumt hat, andererseits in Art. 87 Abs. 2 GG für den "bundesunmittel

BVerfGE 11, 105 (124):

baren" oder "landesunmittelbaren" Charakter der Sozialversicherungsträger nicht darauf abstellt, wer sie errichtet hat, sondern welchen Zuständigkeitsbereich sie haben. Hieraus folgt, daß der Bundesgesetzgeber, jedenfalls wenn er ein Sozialversicherungsgesetz schafft, Sozialversicherungsträger auch als landesunmittelbare Körperschaften des öffentlichen Rechts errichten kann. Ob es hierzu - in entsprechender Anwendung von Art. 84 Abs. 1 GG - der Zustimmung des Bundesrats bedarf, kann dahingestellt bleiben, denn diese liegt hier vor.

3. Der Gesamtverband der Familienausgleichskassen ist in eigenartiger Weise mit den teils landes-, teils bundesunmittelbaren Familienausgleichskassen verflochten. Der Einwand der "unzulässigen Mischverwaltung" geht zurück auf Bedenken der Rechtsausschüsse des Bundestages und des Bundesrats (BT II/ 1953, 16. Ausschuß 25. Sitzung vom 10. September 1954; BR Rechtsausschuß 140. Sitzung vom 21. Oktober 1954).

Die herrschende Meinung versteht unter "unzulässiger Mischverwaltung" eine Verwaltungsorganisation, bei der eine Bundesbehörde einer Landesbehörde übergeordnet ist, oder bei der ein Zusammenwirken von Bundes- und Landesbehörden durch Zustimmungserfordernisse erfolgt; das soll auch für den Bereich mittelbarer Staatsverwaltung durch Körperschaften des öffentlichen Rechts gelten. Geht man hiervon aus, könnte nur in dem Umstand, daß der Gesamtverband den Schlüssel für den Ausgleich zwischen den einzelnen Familienausgleichskassen festlegt (§ 14 Abs. 3 KGG), eine unzulässige Mischverwaltung erblickt werden. In diesem Falle wäre aber nicht das ganze Kindergeldgesetz nichtig, sondern nur § 14 Abs. 3 (vgl. BVerfGE 8, 274 [300 ff.]).

Entfiele diese Kompetenz des Gesamtverbandes, so wäre der "angemessene Ausgleich" dennoch gesichert; es verbliebe nicht bei einer möglicherweise im Widerspruch zum Gleichheitssatz stehenden Belastung der Mitglieder der verschiedenen Familienausgleichskassen. In diesem Falle wäre nämlich die Bundesregierung nach § 14 Abs. 4 KGG berechtigt und verpflichtet, den

BVerfGE 11, 105 (125):

"angemessenen Ausgleich" durch Rechtsverordnung herbeizuführen. Die Ermächtigung des § 14 Abs. 4 KGG ist auch im Hinblick auf Art. 80 GG nicht zu beanstanden, da Inhalt, Zweck und Ausmaß durch diesen unbestimmten Rechtsbegriff geprägt sind. Wird aber der Ausgleichsschlüssel von der Bundesregierung festgelegt, obliegen dem Gesamtverband nur noch technische Koordinierungsaufgaben, die keine Mischverwaltung darstellen. Das gilt auch, soweit er die Zuschüsse an die landwirtschaftlichen Familienausgleichskassen abführt.

Der Einwand der unzulässigen Mischverwaltung ist daher in diesem Verfahren nicht zu berücksichtigen, weil die Beschwerdeführer als Beitragspflichtige insoweit nicht beschwert sind.

Aus demselben Grunde braucht nicht geprüft zu werden, ob die bundesunmittelbaren Familienausgleichskassen im Verhältnis zum Gesamtverband als "Unterbehörden" im Sinne von Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG angesehen werden müssen.

IV.

1. Unzulässig sind auch folgende Rügen:

a) Da die Staatsbeamten bereits vom ersten Kind ab Kinderzuschläge erhalten, sei die Beschränkung des Kindergeldes nach dem Kindergeldgesetz auf die dritten und weiteren Kinder verfassungswidrig. Die Beschwerdeführer, die sich gegen ihre Verpflichtung zu Beitragszahlungen wenden, sind insoweit nicht betroffen: Würde Kindergeld schon vom ersten Kind ab gewährt, hätten sie mehr, nicht aber weniger Beiträge zu entrichten. Falls sie aber geltend machen wollten, die Zahlung der besoldungsrechtlichen Kinderzuschläge an die Beamten dürfe erst vom dritten Kind ab erfolgen, ist für ein solches Vorbringen im Rahmen dieser Verfassungsbeschwerden kein Raum.

b) Die Beschwerdeführer sind auch nicht davon betroffen, daß Selbständige unter Umständen zu mehreren Familienausgleichskassen Leistungen zu erbringen haben (§ 11 Abs. 3 Satz 2 KGG).

c) Entsprechendes gilt für die Pflicht der anerkannten Ersatzeinrichtungen im Sinne von § 32 KGG, unter Umständen nach

BVerfGE 11, 105 (126):

§ 10 Abs. 4 KGG Leistungen an die zuständigen Familienausgleichskassen zu erbringen. Dadurch kann sich die Beitragsleistung der Beschwerdeführer nur verringern, nicht aber erhöhen.

d) Unerheblich ist auch, ob sich Bundestag und Bundesrat bei der Verabschiedung des Kindergeldgesetzes über Bedenken ihrer Rechtsausschüsse hinweggesetzt haben (vgl. BVerfGE 4, 7 [25]).

2. Die Rügen der Beschwerdeführer zu 5, Art. 6 und 12 GG seien verletzt, sind offensichtlich unbegründet. Art. 6 GG sagt nichts darüber, wie ein Familienlastenausgleich durchgeführt werden darf. - Inwiefern die Berufsfreiheit der Beschwerdeführer durch ihre Pflicht zur Leistung von Beiträgen an eine Familienausgleichskasse berührt werden sollte, ist nicht ersichtlich.

Auch eine Verletzung von Art. 9 und 14 GG, die in Parallelverfahren gerügt worden ist, kommt nicht in Frage. Da die Familienausgleichskassen und der Gesamtverband als Körperschaften des öffentlichen Rechts eine legitime öffentliche Aufgabe erfüllen, scheidet Art. 9 GG als Beurteilungsmaßstab aus (BVerfGE 10, 89 [102]). Art. 14 GG schützt nicht vor der Auferlegung von Geldleistungspflichten wie den hier statuierten (BVerfGE 4, 7 [17]; 8, 274 [330]).

Die Verfassungsbeschwerden sind daher als unbegründet zurückzuweisen.