opinioiuris.de - Art. 29 GG

Art. 29 GG - Neugliederung des Bundesgebietes (Kommentar)

Redaktion - Team Rechtswissen — Mon, 09 Sep 2024 18:08:51 +0000

Gesetzbuch:

Gesetznummer:

(1) ¹Das Bundesgebiet kann neu gegliedert werden, um zu gewährleisten, daß die Länder nach Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können. ²Dabei sind die landsmannschaftliche Verbundenheit, die geschichtlichen und kulturellen Zusammenhänge, die wirtschaftliche Zweckmäßigkeit sowie die Erfordernisse der Raumordnung und der Landesplanung zu berücksichtigen.

(2) ¹Maßnahmen zur Neugliederung des Bundesgebietes ergehen durch Bundesgesetz, das der Bestätigung durch Volksentscheid bedarf. ²Die betroffenen Länder sind zu hören.

(3) ¹Der Volksentscheid findet in den Ländern statt, aus deren Gebieten oder Gebietsteilen ein neues oder neu umgrenztes Land gebildet werden soll (betroffene Länder). ²Abzustimmen ist über die Frage, ob die betroffenen Länder wie bisher bestehenbleiben sollen oder ob das neue oder neu umgrenzte Land gebildet werden soll. ³Der Volksentscheid für die Bildung eines neuen oder neu umgrenzten Landes kommt zustande, wenn in dessen künftigem Gebiet und insgesamt in den Gebieten oder Gebietsteilen eines betroffenen Landes, deren Landeszugehörigkeit im gleichen Sinne geändert werden soll, jeweils eine Mehrheit der Änderung zustimmt. ⁴Er kommt nicht zustande, wenn im Gebiet eines der betroffenen Länder eine Mehrheit die Änderung ablehnt; die Ablehnung ist jedoch unbeachtlich, wenn in einem Gebietsteil, dessen Zugehörigkeit zu dem betroffenen Land geändert werden soll, eine Mehrheit von zwei Dritteln der Änderung zustimmt, es sei denn, daß im Gesamtgebiet des betroffenen Landes eine Mehrheit von zwei Dritteln die Änderung ablehnt.

(4) Wird in einem zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum, dessen Teile in mehreren Ländern liegen und der mindestens eine Million Einwohner hat, von einem Zehntel der in ihm zum Bundestag Wahlberechtigten durch Volksbegehren gefordert, daß für diesen Raum eine einheitliche Landeszugehörigkeit herbeigeführt werde, so ist durch Bundesgesetz innerhalb von zwei Jahren entweder zu bestimmen, ob die Landeszugehörigkeit gemäß Absatz 2 geändert wird, oder daß in den betroffenen Ländern eine Volksbefragung stattfindet.

(5) ¹Die Volksbefragung ist darauf gerichtet festzustellen, ob eine in dem Gesetz vorzuschlagende Änderung der Landeszugehörigkeit Zustimmung findet. ²Das Gesetz kann verschiedene, jedoch nicht mehr als zwei Vorschläge der Volksbefragung vorlegen. ³Stimmt eine Mehrheit einer vorgeschlagenen Änderung der Landeszugehörigkeit zu, so ist durch Bundesgesetz innerhalb von zwei Jahren zu bestimmen, ob die Landeszugehörigkeit gemäß Absatz 2 geändert wird. ⁴Findet ein der Volksbefragung vorgelegter Vorschlag eine den Maßgaben des Absatzes 3 Satz 3 und 4 entsprechende Zustimmung, so ist innerhalb von zwei Jahren nach der Durchführung der Volksbefragung ein Bundesgesetz zur Bildung des vorgeschlagenen Landes zu erlassen, das der Bestätigung durch Volksentscheid nicht mehr bedarf.

(6) ¹Mehrheit im Volksentscheid und in der Volksbefragung ist die Mehrheit der abgegebenen Stimmen, wenn sie mindestens ein Viertel der zum Bundestag Wahlberechtigten umfaßt. ²Im übrigen wird das Nähere über Volksentscheid, Volksbegehren und Volksbefragung durch ein Bundesgesetz geregelt; dieses kann auch vorsehen, daß Volksbegehren innerhalb eines Zeitraumes von fünf Jahren nicht wiederholt werden können.

(7) ¹Sonstige Änderungen des Gebietsbestandes der Länder können durch Staatsverträge der beteiligten Länder oder durch Bundesgesetz mit Zustimmung des Bundesrates erfolgen, wenn das Gebiet, dessen Landeszugehörigkeit geändert werden soll, nicht mehr als 50 000 Einwohner hat. ²Das Nähere regelt ein Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates und der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages bedarf. ³Es muß die Anhörung der betroffenen Gemeinden und Kreise vorsehen.

(8) ¹Die Länder können eine Neugliederung für das jeweils von ihnen umfaßte Gebiet oder für Teilgebiete abweichend von den Vorschriften der Absätze 2 bis 7 durch Staatsvertrag regeln. ²Die betroffenen Gemeinden und Kreise sind zu hören. ³Der Staatsvertrag bedarf der Bestätigung durch Volksentscheid in jedem beteiligten Land. ⁴Betrifft der Staatsvertrag Teilgebiete der Länder, kann die Bestätigung auf Volksentscheide in diesen Teilgebieten beschränkt werden; Satz 5 zweiter Halbsatz findet keine Anwendung. ⁵Bei einem Volksentscheid entscheidet die Mehrheit der abgegebenen Stimmen, wenn sie mindestens ein Viertel der zum Bundestag Wahlberechtigten umfaßt; das Nähere regelt ein Bundesgesetz. ⁶Der Staatsvertrag bedarf der Zustimmung des Bundestages.

BVerfG, 06.05.1970 - 2 BvR 158/70

Administration — Tue, 16 Apr 2024 14:12:34 +0000

Daten

Fall:

Heimatbund Badenerland

Fundstellen:

BVerfGE 28, 220

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

06.05.1970

Aktenzeichen:

2 BvR 158/70

Entscheidungstyp:

Beschluss

Richter:

Leibholz, Geller, v. Schlabrendorff, Rupp, Geiger, Kutscher, Rinck

Der Grundsatz der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl verlangt nicht, daß bei einem Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 3 GG abstimmungsberechtigt auch derjenige ist, der nur im Abstimmungsgebiet geboren ist.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 28, 220

Paginierung:

BVerfGE 28, 220 (220):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 6. Mai 1970

- 2 BvR 158/70 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Herrn Horst P... gegen § 22 Absatz 1 des Gesetzes über Volksbegehren und Volksentscheid bei Neugliederung des Bundesgebietes nach Artikel 29 Absatz 2 bis 6 des Grundgesetzes in der Fassung des Gesetzes über den Volks

BVerfGE 28, 220 (221):

entscheid im Gebietsteil Bades des Landes Baden-Württemberg gemäß Artikel 29 Absatz 3 des Grundgesetzes vom 26. Februar 1970 (BGBl. I S. 201).

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerde wird verworfen.

Gründe:

A. - I.

Der Gebietsteil Baden des Landes Baden-Württemberg hat nach dem 8. Mai 1945 seine Landeszugehörigkeit im Sinne des Art. 29 Abs. 2 Satz 1 GG geändert (BVerfGE 5, 34 [42 f.]). Das Bundesverfassungsgericht ordnete durch Urteil vom 30. Mai 1956 (BVerfGE 5, 34) aufgrund der vorgenannten Vorschrift die Durchführung eines von dem Heimatbund Badenerland e. V. in Karlsruhe beantragten Volksbegehrens an, das auf die Wiederherstellung des alten Landes Baden gerichtet war. Das Volksbegehren wurde daraufhin in der Zeit vom 3. bis 16. September 1956 durchgeführt und war mit einem Eintragungsergebnis von 15,1 v.H. der seinerzeit wahlberechtigten Bevölkerung erfolgreich (vgl. Buchst. A. der Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung über den Volksentscheid im Gebietsteil Baden des Landes Baden- Württemberg nach Art. 29 Abs. 3 GG, BTDrucks. VI/211). Nachdem der im Dezember 1962 von der Bundesregierung eingebrachte Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Neugliederung des Bundesgebietes gemäß Art. 29 Abs. 1 bis 6 des Grundgesetzes (BTDrucks. IV/834), das als erste Phase einer allgemeinen Neugliederung eine Entscheidung über den Fortbestand des Landes Baden-Württemberg vorsah (a.a.O., A. II. der Begründung), vom Bundestag nicht mehr verabschiedet und in der darauffolgenden Wahlperiode nicht erneut eingebracht worden war (BTDrucks. VI/211, Buchst. A. der Begründung), wurde durch das Art. 29 betreffende 25. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 19. August 1969 (BGBl. I S. 1241) eine Frist zur Regelung der Badenfrage gesetzt. Art. 29 Abs. 3 Satz 1 und 2 GG n.F. bestimmt nunmehr:

BVerfGE 28, 220 (222):

(3) Ist ein Volksbegehren nach Absatz 2 zustande gekommen, so ist in dem betreffenden Gebietsteil bis zum 31. März 1975, im Gebietsteil Baden des Landes Baden-Württemberg bis zum 30. Juni 1970 ein Volksentscheid über die Frage durchzuführen, ob die angestrebte Änderung vorgenommen werden oder die bisherige Landeszugehörigkeit bestehen bleiben soll. Stimmt eine Mehrheit, die mindestens ein Viertel der zum Landtag wahlberechtigten Bevölkerung umfaßt, der Änderung zu, so ist die Landeszugehörigkeit des betreffenden Gebietsteiles durch Bundesgesetz innerhalb eines Jahres nach Durchführung des Volksentscheides zu regeln....

Zur Durchführung des Volksentscheides (Art. 29 Abs. 6 Satz 2 GG n.F.) im Gebietsteil Baden des Landes Baden-Württemberg beschloß der Bundestag das Gesetz über den Volksentscheid im Gebietsteil Baden das Landes Baden-Württemberg gemäß Art. 29 Abs. 3 des Grundgesetzes vom 26. Februar 1970 - VolksentscheidsG Bad.-Württ. - (BGBl. I S. 201). Gemäß Art. 1 § 3 VolksentscheidsG Bad.-Württ. kommt der Volksentscheid zugunsten einer Wiederherstellung des früheren Landes Baden als selbständiges Land entsprechend der Regelung des Art. 29 Abs. 3 Satz 2 GG n.F. dann zustande, wenn eine Mehrheit, die mindestens ein Viertel der zum Landtag wahlberechtigten Bevölkerung im Gebietsteil Baden umfaßt, die Frage nach der Wiederherstellung bejaht. Im übrigen finden nach Art. 1 § 4 VolksentscheidsG Bad.-Württ. auf das Verfahren die Vorschriften der §§ 20 ff. des Gesetzes über Volksbegehren und Volksentscheid bei Neugliederung des Bundesgebietes nach Art. 29 Abs. 2 bis 6 des Grundgesetzes vom 23. Dezember 1955 - NeugliederungsG - (BGBl. I S. 835) in der Fassung des Art. 2 VolksentscheidsG Bad.-Württ. Anwendung.

§ 22 Abs. 1 NeugliederungsG geht hinsichtlich des Rechts zur Teilnahme am Volksentscheid vom Wohnsitz aus. Als stimmberechtigt wird derjenige bezeichnet, der am Abstimmungstage seinen Wohnsitz oder seinen dauernden Aufenthalt im Abstimmungsgebiet hat und nach den landesgesetzlichen Vorschriften zum Landtag wahlberechtigt ist. § 22 Abs. 2 NeugliederungsG a.F., nach dem u. a. auch derjenige für den in Baden bevorstehen

BVerfGE 28, 220 (223):

den Volksentscheid stimmberechtigt gewesen wäre, der in dem Abstimmungsgebiet geboren und zum Bundestag wahlberechtigt ist, ist durch Art. 2 Nr. 2 VolksentscheidsG Bad.-Württ. ersatzlos gestrichen worden. Für den Fortfall dieser an den Geburtsort anknüpfenden Stimmrechtsregelung, deren Streichung in dem Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Neugliederung des Bundesgebietes gemäß Art. 29 Abs. 1 bis 6 des Grundgesetzes (BTDrucks. IV/834) ebensowenig vorgesehen war (vgl. § 4 a.a.O.) wie in Art. 2 des Regierungsentwurfs für das VolksentscheidsG Bad.-Württ. (BTDrucks. VI/211), war in erster Linie die Erwägung maßgebend, daß andernfalls der in Art. 29 Abs. 3 Satz 2 GG n.F. für das Quorum festgelegte Personenkreis von dem Personenkreis der Abstimmungsberechtigten abgewichen wäre (vgl. Kurzprotokoll der 6. Sitzung des Innenausschusses des Deutschen Bundestages vom 28. Januar 1970 S. 7 f.). In dem Schriftlichen Bericht des Innenausschusses (BTDrucks. VI/303) ist insoweit ausgeführt (A. II. Art. 2 Nr. 1a a.a.O.):

Das Problem des § 22 (erg.: NeugliederungsG) besteht darin, daß nach Abs. 2 auch stimmberechtigt ist, "wer in diesem Gebiet geboren und und zum Bundestag wahlberechtigt ist". Bei Beibehaltung dieser Regelung könnte das Quorum von einem Viertel der Wahlberechtigten des Gebietsteiles Baden nicht ermittelt werden, da die Zahl aller Stimmberechtigten eine unbekannte Größe wäre. Art. 29 Abs. 3 GG läßt deshalb für die Ermittlung des Quorums nur die zum Landtag Wahlberechtigten zu. Der Ausschuß hält es aus diesem Grunde für verfassungsrechtlich geboten, den Personenkreis der Abstimmungsberechtigten ebenfalls auf die zum Landtag Wahlberechtigten zu beschränken.... (Vgl. auch den Mündlichen Bericht des Berichterstatters des Innenausschusses im Rahmen der zweiten und dritten Beratung des Entwurfs eines VolksentscheidsG Bad.-Württ., BT 6. WP StenBer. S. 1219).

II.

Der in Pforzheim geborene, jetzt in Tübingen wohnhafte Beschwerdeführer wendet sich mit seiner Verfassungsbeschwerde gegen diejenigen gesetzlichen Bestimmungen, die die Stimmberechtigung für den Volksentscheid über die Zugehörigkeit des Ge

BVerfGE 28, 220 (224):

bietsteiles Baden zum Lande Baden-Württemberg ausschließlich an den Wohnsitz oder dauernden Aufenthalt im Abstimmungsgebiet knüpfen (§ 22 Abs. 1 NeugliederungsG in der Fassung des Art. 2 Nr. 2 VolksentscheidsG Bad.-Württ.). Er meint, daß sein "Bürgerrecht" verletzt sei, wenn zwar die zugezogenen Neubürger, nicht aber er als gebürtiger Badener abstimmen dürften. Bei der Ostpreußenabstimmung 1920 seien ebenfalls alle gebürtigen Ostpreußen stimmberechtigt gewesen. Wäre heute in Ostpreußen, Pommern oder Schlesien eine Volksabstimmung durchzuführen, so hätte nach Ansicht des Beschwerdeführers niemand Verständnis dafür, wenn man nur die in diesen Gebieten noch wohnenden Bürger daran teilnehmen lassen würde.

B. - I.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Sie ist innerhalb der Jahresfrist des § 93 Abs. 2 BVerfGG erhoben worden. Der Beschwerdeführer ist durch die angegriffene Norm unmittelbar betroffen. Er bezeichnet zwar nicht ausdrücklich ein bestimmtes Grundrecht als verletzt. Seinen Ausführungen ist jedoch in einer den Anforderungen des § 92 BVerfGG genügenden Weise zu entnehmen, daß eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG behauptet werden soll.

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist indessen offensichtlich unbegründet. Gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 22 Abs. 1 NeugliederungsG in der Fassung vom 26. Februar 1970 bestehen keine Bedenken.

1. Die Stimmrechtsgrundsätze, die in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG für das Bundestagswahlrecht und in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG für das Wahlrecht in den Ländern, Kreisen und Gemeinden ihren verfassungsrechtlich verbindlichen Ausdruck gefunden haben, gelten als ungeschriebenes demokratisches Verfassungsrecht auch für den in dem Gebietsteil Baden durchzuführenden Volksentscheid (vgl. BVerfGE 13, 54 [91 f.]).

BVerfGE 28, 220 (225):

2. Der Grundsatz der Allgemeinheit der Wahl, der durch die von dem Beschwerdeführer beanstandeten Normen berührt sein könnte, ist ein Anwendungsfall des allgemeinen, als Grundrecht des Einzelnen in Art. 3 Abs. 1 GG garantierten Gleichheitssatzes. Er unterscheidet sich von dem allgemeinen Gleichheitssatz durch seinen formalen Charakter und fordert, daß jeder seine staatsbürgerlichen Rechte in formal möglichst gleicher Weise ausüben kann.

Diese Formalisierung im Bereich des Wahlrechts ist allerdings nicht mit einem Verbot jeglicher Differenzierung verbunden. Solche Durchbrechungen sind verfassungsrechtlich zulässig, sofern für sie ein zwingender Grund besteht (BVerfGE 4, 375 [382]; 11, 266 [271 f.] mit weiteren Nachweisen).

3. Art. 29 Abs. 3 Satz 2 GG n.F. legt das Quorum für einen erfolgreichen Volksentscheid auf mindestens ein Viertel der zum Landtag wahlberechtigten Bevölkerung fest. Damit hat der Gesetzgeber gleichzeitig hinsichtlich des Rechts auf Teilnahme am Volksentscheid die Entscheidung zugunsten des Wohnsitzprinzips getroffen. Die danach tatsächlich zwischen Art. 29 Abs. 3 Satz 2 GG n.F. und § 22 Abs. 2 NeugliederungsG a.F. gegebene Diskrepanz auszugleichen, war eine legitime gesetzgeberische Aufgabe.

4. Wenn die Übereinstimmung nicht durch eine Änderung des Art. 29 Abs. 3 Satz 2 GG n.F., sondern durch Streichung des § 22 Abs. 2 NeugliederungsG a.F. herbeigeführt worden ist, so ist das verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Das Bundesverfassungsgericht hat bereits in seinem Urteil vom 23. Oktober 1951 (BVerfGE 1, 14 [57]) ausgesprochen, aus dem Grundgesetz lasse sich kein Anhaltspunkt dafür entnehmen, daß sich bei einer Volksabstimmung der Kreis der Abstimmungsberechtigten allein oder zusätzlich nach dem Geburtsprinzip bestimmen muß . Wenn es danach insoweit grundsätzlich dem Gesetzgeber überlassen ist, den Kreis der Abstimmungsberechtigten festzulegen, so gilt das gleichermaßen für den Volksentscheid. Anhaltspunkte dafür, daß dieser Kreis durch §§ 22 NeugliederungsG n.F. so eng gezogen ist, daß von einem "Entscheid des Volkes" keine Rede mehr sein kann, sind nicht ersichtlich. Die Zahl derjenigen, die in dem

BVerfGE 28, 220 (226):

Abstimmungsgebiet geboren, aber nicht ansässig sind, und die dennoch von einem Abstimmungsrecht Gebrauch machen würden, ist vergleichsweise klein und konnte daher bei der Festlegung der Stimmberechtigung unberücksichtigt bleiben.

5. Gegen den Ausschluß des in dem Abstimmungsgebiet Geborenen, aber nicht Ansässigen lassen sich Bedenken auch nicht daraus herleiten, daß der Neubürger, dem es unter Umständen an einer Bindung an das Abstimmungsgebiet fehlen mag, die der des dort Geborenen vergleichbar ist, bei dem Volksentscheid stimmberechtigt ist, wenn er die Voraussetzungen des jeweiligen Landeswahlrechts im übrigen erfüllt. Die Frage, ob ein Gebietsteil selbständiges Land werden soll, berührt in erster Linie den in dem Gebietsteil ansässigen Aktivbürger. Seine Lebensgestaltung - anders als die des dort zwar geborenen, aber nicht mehr wohnhaften Bürgers - ist in vielfältiger Weise mit der konkreten politischen Ordnung des engeren Bereichs, in dem er lebt, verknüpft. Diese Besonderheiten rechtfertigen die Differenzierung.

6. Der Streichung des § 22 Abs. 2 NeugliederungsG a.F. kann schließlich bereits im Hinblick auf die ihr zugrunde liegende Motivation nicht entgegengehalten werden, daß der Gesetzgeber auf diesem Wege das Ergebnis des Volksentscheids in einem Einzelfall - nämlich in der Badenfrage - habe manipulieren wollen. Es ist vielmehr lediglich eine Neuregelung getroffen worden, die für alle bis zum 31. März 1975 noch durchzuführenden Volksentscheide (Art. 29 Abs. 3 Satz 1 GG) Geltung beansprucht.

Leibholz Geller v. Schlabrendorff Rupp Geiger Kutscher Rinck

BVerfG, 11.07.1961 - 2 BvG 2/58

Redaktion — Tue, 22 May 2012 15:59:10 +0000

Daten

Fall:

Neugliederung Hessen

Fundstellen:

BVerfGE 13, 54; BayVBl 1961, 213; DÖV 1961, 699; DVBl 1961, 587; JuS 1961, 327; JZ 1961, 754; MDR 1961, 747; NJW 1961, 1453

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

11.07.1961

Aktenzeichen:

2 BvG 2/58

Entscheidungstyp:

Urteil

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 13, 54

Paginierung:

BVerfGE 13, 54 (54):

1. Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG beruft das Bundesverfassungsgericht nur zur Entscheidung von verfassungsrechtlichen Streitigkeiten zwischen Bund und Ländern; solche Streitigkeiten liegen nur vor, wenn der Antragsteller gegen den Antragsgegner Ansprüche erhebt, die sich aus einem beide Teile umschließenden materiellen Verfassungsrechtsverhältnis ergeben.

2. Art. 29 GG macht die Neugliederung des Bundesgebietes zu einer ausschließlichen Angelegenheit des Bundes; die lediglich passive Beteiligung der Länder als Objekte der von Bundes wegen vorzunehmenden Neugliederung erzeugt nicht einen Status der gegenwärtig bestehenden Länder, aus dem sich für diese gegen den Bund ein Anspruch auf Neugliederung ergeben könnte.

3. Das Prinzip der Bundestreue konstituiert oder begrenzt Rechte und Pflichten innerhalb eines bestehenden Rechtsverhältnisses zwischen Bund und Ländern, begründet aber nicht selbständig ein Rechtsverhältnis zwischen ihnen; die wechselseitigen rechtlichen Beziehungen, innerhalb deren Treue zu wahren ist, müssen bestehen oder durch Verhandlungen begründet werden.

4. Die Bund und Ländern gemeinsame Pflicht zur Wahrung und Herstellung der grundgesetzlichen Ordnung in allen Teilen und Ebenen des Gesamtstaates, aus der sich ein im Verfassungsrechtsstreit

BVerfGE 13, 54 (55):

verfolgbarer Anspruch eines Landes gegen den Bund ergeben kann, bezieht sich nur auf die Bestimmungen des Grundgesetzes, die die Ausübung der Staatsgewalt zwischen Bund und Ländern abscheiden oder die das Verfassungsleben im Bund und in den Ländern materiell bestimmen, dagegen nicht auf die Bestimmungen des Grundgesetzes, die nur das organschaftliche Zusammenwirken der Bundesorgane ordnen oder die den Bund ermächtigen, einseitig Maßnahmen gegenüber den Ländern zu ergreifen.

5. Die Heimatbünde, die sich zur Betreibung der Volksbegehren nach Art. 29 Abs. 2 GG gebildet haben, sind, anders als die politischen Parteien, nicht notwendige Institutionen des Verfassungslebens; sie besitzen daher keine Parteifähigkeit im Organstreit.

6. a) Die Volksbegehren nach Art. 29 Abs. 2 sind ein in sich abgeschlossenes Vorverfahren zu dem Gesetzgebungsverfahren, das erst mit der Einbringung des Gesetzentwurfs beginnt.

b) Gegenstand des Volksentscheides nach Art. 29 Abs. 3 GG ist nicht das Volksbegehren, sondern das aus der Entscheidung des Bundesgesetzgebers hervorgegangene Neugliederungsgesetz. Die Volksbefragungen, die in Art. 29 Abs. 2 und 3 als Volksbegehren und Volksentscheid bezeichnet werden, sind also nicht aufeinander bezogen und darum nicht Bestandteile eines Volksgesetzgebungsverfahrens.

c) Der Bürger, der beim Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 3 GG seine Stimme abgibt, nimmt nicht an einem Akt entscheidender Willensbildung eines Bundesorgans teil.

7. Das Recht auf Teilnahme am Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 3 entsteht erst, wenn der Bundesgesetzgeber das Neugliederungsgesetz beschlossen hat. Es ist etwas anderes als das Recht auf Wahlen, so daß die Anführung des Art. 38 GG in § 90 Abs. 1 BVerfGG nicht im Wege der Analogie auf das Recht zur Teilnahme am Volksentscheid ausgedehnt werden kann, und die Verfassungsbeschwerde zur Verfolgung dieses Rechts nicht gewährt ist.

8. Im System der Verfassungsgerichtsbarkeit nach deutschem Verfassungsrecht ist der einzelne Staatsbürger im Organstreit nicht parteifähig.

BVerfGE 13, 54 (56):

Urteil

des Zweiten Senats vom 11. Juli 1961aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 11. und 12. April 1961

- 2 BvG 2/58 --

in den Verfahren betreffend die Pflicht der Bundesregierung, den Entwurf des Gesetzes über die Neugliederung des Bundesgebietes gemäß Artikel 29 Absatz 1, Absatz 2 Satz 3, Absatz 6 Satz 2 des Grundgesetzes einzubringen,

1. nach Artikel 93 Absatz 1 Nummer 3 des Grundgesetzes: Antragsteller: für das Land Hessen die Hessische Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, - Bevollmächtigte: ...; Antragsgegner: für die Bundesrepublik Deutschland die Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister des Innern, - Bevollmächtigte: ...;

2. nach Artikel 93 Absatz 1 Nummer 1 des Grundgesetzes: Antragsteller: 1. der Heimatbund Hessen-Nassau, vertreten durch den Ersten Vorsitzenden W. ... S. ..., Diez a.d. Lahn, 2. der Rheinhessenbund e.V., vertreten durch den Ersten Vorsitzenden W. ... M. ..., Worms, - Bevollmächtigter: ...; Antragsgegner: die Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister des Innern, - Bevollmächtigte: ...;

3. nach § 90 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht: Verfassungsbeschwerdeführer: 1. der Heimatbund Hessen-Nassau, vertreten durch den Ersten Vorsitzenden W. ... S. ..., Diez a.d. Lahn, 2. der Rheinhessenbund e.V., vertreten durch den Ersten Vorsitzenden W. ... M. ..., Worms, - Bevollmächtigter: ...;

4. nach § 90 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht: Verfassungsbeschwerdeführer: 1. W. ... S. ..., Diez a.d. Lahn, 2. W. ... M. ..., Worms, - Bevollmächtigter: ...;

5. nach Artikel 93 Absatz 1 Nummer 1 des Grundgesetzes: Antragsteller: 1. W. ... S. ..., Diez a.d. Lahn, 2. W. ... M. ..., Worms, - Bevollmächtigter: ...; Antragsgegner: die Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister des Innern, - Bevollmächtigte: ...;

ENTSCHEIDUNGSFORMEL:

1. Die Verfahren werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

2. Die Anträge werden als unzulässig verworfen.

BVerfGE 13, 54 (57):

Gründe:

A. -- I.

Art. 29 Abs. 1 GG gebietet die Neugliederung des Bundesgebietes durch Bundesgesetz. Nach Art. 29 Abs. 6 soll diese Neugliederung vor Ablauf von drei Jahren nach Verkündung des Grundgesetzes geregelt sein. Da das Inkrafttreten des Artikels 29 zunächst durch die Besatzungsmächte suspendiert war, begann diese Frist erst mit der Beendigung des Besatzungsregimes am 5. Mai 1955. Erst an diesem Tage begann auch die Jahresfrist, binnen deren nach Art. 29 Abs. 2 in Gebietsteilen, die bei der Neubildung der Länder nach dem 8. Mai 1945 ohne Volksabstimmung ihre Landeszugehörigkeit geändert haben, durch Volksbegehren eine bestimmte Änderung der über die Landeszugehörigkeit getroffenen Entscheidung gefordert werden konnte. Acht derartige Volksbegehren sind auf Grund des "Gesetzes über Volksbegehren und Volksentscheid bei Neugliederung des Bundesgebietes nach Artikel 29 Absatz 2 bis 6 des Grundgesetzes" vom 23. Dezember 1955 (BGBl. I S. 835) in der Zeit vom 9. bis 22. April und vom 3. bis 16. September 1956 durch geführt worden; sechs haben die in Art. 29 Abs. 2 Satz 2 geforderte Zustimmung von einem Zehntel der wahlberechtigten Bevölkerung erreicht. In den zum Land Rheinland-Pfalz gehörenden Regierungsbezirken Montabaur und Rheinhessen sprachen sich 23,2 v. H. und 20,2 v. H. der Stimmberechtigten für eine Angliederung der Eintragungsgebiete an das Land Hessen aus. Der Antrag auf Zulassung der Volksbegehren war gemäß § 2 Abs. 3 des Volksbegehrensgesetzes im Regierungsbezirk Montabaur von dem Vorstand des Heimatbundes Hessen-Nassau und im Regierungsbezirk Rheinhessen von dem Vorstand des Rheinhessenbundes e.V. gestellt worden.

Nach Art. 29 Abs. 6 soll eine Neugliederung des Bundesgebietes, die als Folge des Beitrittes eines anderen Teiles von Deutschland notwendig wird, innerhalb von zwei Jahren nach dem Beitritt geregelt sein. Während des Laufes der Dreijahres

BVerfGE 13, 54 (58):

frist für die allgemeine Neugliederung wurde das Saarland durch Bundesgesetz vom 23. Dezember 1956 (BGBl. I S. 1011) mit Wirkung vom 1. Januar 1957 in die Bundesrepublik Deutschland eingegliedert. Das Saarland wurde jedoch entsprechend Art. 1 und Art. 3 des Saarvertrages erst mit Wirkung vom 6. Juli 1959 an das deutsche Zoll- und Währungsgebiet angeschlossen (Bekanntmachung über die Beendigung der Übergangszeit im Saarland vom 30. Juni 1959, BGBl. I S. 401).

II.

Auf Ersuchen des Bundestages (Beschluß vom 13. Juni 1951: BT 1. WP StenBer. S. 5987 ff., 5996 ff.; Drucks. Nr. 2222) berief die Bundesregierung am 15. Januar 1952 einen Sachverständigenausschuß zur Erörterung und Planung der Neugliederung des Bundesgebietes. Den Vorsitz in diesem Ausschuß übernahm Reichskanzler a.D. Dr. Luther. Dieser Ausschuß schloß seine Arbeiten am 29. August 1955 ab und legte der Bundesregierung einen Bericht vor unter dem Titel "Die Neugliederung des Bundesgebietes. Gutachten des von der Bundesregierung eingesetzten Sachverständigenausschusses."

Der Bundesrat nahm in seiner Sitzung vom 24. Juni 1955 anläßlich der Beratung des Volksbegehrensgesetzes auf Antrag Hamburgs gegen die Stimmen Bayerns und Hessens und bei Stimmenthaltung Baden-Württembergs folgende Entschließung an (BR 143. Sitzung StenBer. S. 167 ff.):

Der Bundesrat ist der Auffassung, daß die Neugliederung des Bundesgebietes endgültig erst nach der Wiedervereinigung erfolgen kann.

Er hält sich daher für verpflichtet, darauf hinzuweisen, daß es angesichts der politischen Lage notwendig werden kann, im weiteren Gesetzgebungsverfahren zu prüfen, ob und inwieweit die Neugliederung nach Art. 29 des Grundgesetzes im Hinblick auf die Wiedervereinigung zurückgestellt werden sollte.

Die Ausschüsse des Zweiten Deutschen Bundestages für Rechtswesen und Verfassungsrecht (Prot. der 80. Sitzung vom 14. Ok

BVerfGE 13, 54 (59):

tober 1955 S. 5) und für Angelegenheiten der inneren Verwaltung (Kurzprot. der 47. Sitzung vom 19. Oktober 1955 S. 11) lehnten die Entschließung des Bundesrates ab.

Die Bundesregierung hat nach Angabe des Ministerialdirektors Dr. Schäfer im Rechtsausschuß des Dritten Deutschen Bundestages (Prot. der 37. Sitzung vom 3. Dezember 1958 S. 14) zu dieser Entschließung u. a. bemerkt:

Soweit sich die Entschließung des Bundesrates gegen die - unabhängig von den Volksbegehren - nach Art. 29 Abs. 1 GG vorgeschriebene Neugliederung richtet, darf darauf hingewiesen werden, daß Art. 29 Abs. 6 Satz 2 GG, der für die Neugliederung eine Frist von drei Jahren setzt, lediglich eine Sollvorschrift ist. Bei Vorliegen zwingender Gründe wird die Neugliederung daher auch ohne Verfassungsänderung über die Frist von drei Jahren hinaus zurückgestellt werden können. Wieweit hierzu eine Notwendigkeit besteht, wird von der Bundesregierung im weiteren Verlauf der Frist geprüft werden.

Am 12. Dezember 1957 erwiderte der Bundesminister des Innern auf eine Anfrage des Bundestagsabgeordneten Dr. Werber im Bundestag (BT 3. WP StenBer. S. 169):

Die Bundesregierung ist der Meinung, daß bei den gegebenen Verhältnissen eine Neugliederung des Bundesgebiets zur Zeit nicht zur Entscheidung gestellt werden sollte. Sie läßt sich bei dieser Auffassung nicht zuletzt davon leiten, daß die Probleme der Wiederherstellung der deutschen Einheit und der Rückgliederung des Saarlandes in Betracht gezogen werden müssen ... Die Bundesregierung hält Teillösungen nicht für zulässig...

Am 17. Januar 1958 äußerte sich der Bundesminister des Innern im Ausschuß für Inneres des Dritten Deutschen Bundestages (Kurzprot. der 2. Sitzung S. 10) wie folgt:

Hinsichtlich der Neugliederung habe die Bundesregierung derzeit nicht die Absicht, entsprechende Vorlagen einzubringen, und zwar schon mit Rücksicht auf die Saar und die künftige Wiedervereinigung. Wenn ein zwingender Notstand auftrete, werde kein Mensch sich wehren, für dessen Abstellung zu sorgen. Er glaube jedenfalls nicht, daß das Volk derzeit ein zwingendes Interesse an einer Neugliederung habe. Im übrigen halte er persönlich im Au

BVerfGE 13, 54 (60):

genblick auch aus psychologischen Gründen eine Neugliederung nicht für zweckmäßig.

Schließlich erklärte der Leiter der Verfassungsabteilung im Bundesministerium des Innern, Ministerialdirektor Dr. Schäfer, am 3. Dezember 1958 im Rechtsausschuß des Dritten Deutschen Bundestages (Prot. der 37. Sitzung S. 13 f.; vgl. auch Prot. der 42. Sitzung des Rechtsausschusses vom 21. Januar 1959 S. 8):

Die Bundesregierung sei ... im Hinblick auf die Probleme der Wiederherstellung der deutschen Einheit und der Rückgliederung des Saarlandes zur Zeit nicht in der Lage, von sich aus die Neugliederung des Bundesgebietes in Gang zu bringen ... Die Bundesregierung sei heute mehr denn je der Auffassung, daß es nicht richtig sei und daß sie rechtlich auch nicht verpflichtet sei, die Neugliederung in Gang zu bringen.

Ein Entwurf für das von Art. 29 GG geforderte Bundesgesetz über die Neugliederung des Bundesgebietes ist bisher weder von der Bundesregierung noch von einem anderen zur Gesetzesinitiative befugten Verfassungsorgan eingebracht worden.

III.

1. Mit Schriftsatz vom 29. Oktober 1958, beim Bundesverfassungsgericht eingegangen am 3. November 1958, hat die Hessische Landesregierung den gegen die Bundesregierung gerichteten Antrag eingereicht:

Das Bundesverfassungsgericht möge erkennen: Die Bundesrepublik Deutschland hat gegen Artikel 29 Absatz 6 Satz 2 in Verbindung mit Absatz 2 Satz 3 des Grundgesetzes und gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen, indem die Bundesregierung es unterlassen hat, bis zum 5. Mai 1958 im Bundestag einen Gesetzentwurf über die Neugliederung des Bundesgebietes einzubringen.

In der mündlichen Verhandlung ist der Antrag wie folgt gefaßt worden:

Das Bundesverfassungsgericht möge erkennen: Der Bund hat gegen Artikel 29 Absatz 6 Satz 2 in Verbindung mit Absatz 2 Satz 3 des

BVerfGE 13, 54 (61):

Grundgesetzes und gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen, indem die Bundesregierung es unterlassen hat, bis heute im Bundestag einen Gesetzentwurf über die Neugliederung des Bundesgebietes einzubringen.

Die Bundesregierung hat beantragt, den Antrag abzuweisen.

2. Die Hessische Landesregierung ist der Auffassung, die Bundesregierung sei gemäß Art. 29 Abs. 6 Satz 2 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 3 GG verpflichtet gewesen, dem Bundestag bis zum 5. Mai 1958 den Entwurf des Neugliederungsgesetzes vor zulegen. Indem sie dies unterlassen habe, habe sie auch eine dem Land Hessen gegenüber bestehende Pflicht verletzt. Diese Meinungsverschiedenheit über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder im Rahmen des Verfahrens nach Art. 29 GG könne das Land Hessen gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung unterbreiten.

Hessen verfolge nicht einen Anspruch auf bestimmte Gebietsveränderungen zu seinen Gunsten, sondern das grundsätzliche Recht der Länder auf Neugliederung. Die Unterlassung der Bundesregierung berühre die Rechtssphäre der Länder, da Art. 29 Abs. 1 diesen einen Anspruch auf Stärkung der föderativen Struktur der Bundesrepublik Deutschland durch eine den dort aufgestellten Grundsätzen entsprechende Neugliederung gewähre; damit hätten die Länder auch einen Anspruch auf Einhaltung der hierfür gesetzten Frist.

In dem dreigliedrigen Bundesstaat, den das Grundgesetz voraussetze, sei die Neugliederung des Bundesgebietes als eine ergänzende Verfassunggebung Aufgabe des Gesamtstaates Bundesrepublik Deutschland. Durch Art. 29 werde der Bund als Zentralstaat vom Gesamtstaat ermächtigt und damit diesem gegenüber zugleich verpflichtet, diese Aufgabe durch ein Bundesgesetz zu erfüllen. Die Länder seien als Hüter der Bundesverfassung berufen, die Pflicht des Bundes gegenüber dem Gesamtstaat im Klagewege vor dem Bundesverfassungsgericht geltend zu machen. Würde den Ländern dieser Rechtsweg nicht gewährt,

BVerfGE 13, 54 (62):

so käme das einer stillschweigenden Verfassungsänderung gleich, da dann Art. 29 nicht vollzogen werde.

Die Pflicht der Bundesregierung, das Neugliederungsverfahren durch Einbringung des Gesetzentwurfs fortzuführen, ergebe sich auch aus dem Grundsatz der Bundestreue, da bis zum Abschluß der Neugliederung nicht feststehe, welches Gebiet die Bundesländer endgültig umfassen werden. Das führe aber zu Unsicherheit und Unruhe, erschwere die Rechtsetzung und stehe allen gebietsbezogenen Maßnahmen der Länder zur Ordnung der Verwaltung hindernd im Wege.

Wo immer im Grundgesetz eine Rechtspflicht eines Hoheitsträgers statuiert werde, bestehe eine Vermutung dafür, daß dieser Pflicht auch eine subjektive Berechtigung anderer Rechtspersonen entspreche. Für den Bund/Länder-Streit gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG genüge überdies eine Auseinandersetzung über Pflichtverletzungen des Bundes, durch die Landesinteressen betroffen würden; die Verletzung eines subjektiven Rechtes des Landes sei nicht Voraussetzung. Das rechtliche Interesse Hessens an der Neugliederung ergebe sich schon daraus, daß zwei Volksbegehren die Angliederung von Gebieten an das Land Hessen gefordert hätten. Das Antragsrecht der Länder zum Bundesverfassungsgericht müsse schließlich schon dann anerkannt werden, wenn die Länder geltend machten, der Bund habe gegen objektives Verfassungsrecht verstoßen.

Art. 29 Abs. 6 Satz 2 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 3 gebiete der Bundesregierung, den Gesetzgebungsorganen des Bundes den Entwurf eines Neugliederungsgesetzes so rechtzeitig vor Ablauf der Frist vorzulegen, daß eine fristgemäße Verabschiedung möglich gewesen wäre. Die Entstehungsgeschichte bestätige, daß die Fristbestimmung zwingendes Recht sei. Das Wort "soll" in Art. 29 Abs. 6 Satz 2 sei nur gewählt worden, um zu verhindern, daß aus einem "muß" auf eine Ausschlußfrist geschlossen werden könne. Die Bundesregierung habe die ihr von der Verfassung auferlegte Initiativpflicht verletzt und verstoße durch

BVerfGE 13, 54 (63):

ihre Weigerung, einen Gesetzentwurf einzubringen, weiterhin ständig gegen Art. 29 GG.

Die Pflicht der Bundesregierung, den Entwurf eines Neugliederungsgesetzes vorzulegen, ergebe sich auch aus dem Selbstbestimmungsrecht der Einwohner solcher Gebietsteile, in denen Volksbegehren nach Art. 29 Abs. 2 Satz 1 und 2 erfolgreich durchgeführt worden seien. Die nach Art. 29 Abs. 3 Satz 2 in diesen Gebieten durchzuführenden Volksentscheide setzten voraus, daß die Bundesregierung gemäß Art. 29 Abs. 2 Satz 3 in den Gesetzentwurf eine Bestimmung über die Landeszugehörigkeit dieser Gebietsteile aufnehme. Die Bundesregierung sei daher verpflichtet gewesen, unverzüglich nach Abschluß der Volksbegehren einen Gesetzentwurf vorzulegen.

Die Bundesregierung könne sich ihrer Initiativpflicht nicht unter Hinweis auf die Wiedervereinigung und auf die Eingliederung des Saarlandes entziehen. Der Verfassungsbefehl zur Neugliederung sei in Art. 29 gerade für die Übergangszeit gegeben, für die die vom Grundgesetz geschaffene Ordnung überhaupt nur in Kraft bleiben solle. Nach Art. 146 GG verliere das Grundgesetz seine Gültigkeit an dem Tage, an dem eine Verfassung in Kraft tritt, die von dem deutschen Volke in freier Entscheidung beschlossen worden ist. Die Neugliederung eines wiedervereinigten Gesamtdeutschlands könne also nur nach den Vorschriften der neuen Verfassung erfolgen. Bis dahin sei Art. 29 verbindlich. Politische Zweckmäßigkeitserwägungen könnten dem Verfassungsbefehl nicht entgegengehalten werden. Bei der Eingliederung des Saarlandes handle es sich um den Beitritt eines anderen Teiles von Deutschland, für den Art. 29 Abs. 6 Satz 2 GG eine besondere Regelung vorsehe, von der die allgemeine Neugliederung im übrigen Bundesgebiet unabhängig sei.

Die Hessische Landesregierung hat "Ausgewähltes Kartenmaterial zur Frage der Neugliederung im Mittelrheingebiet nach Art. 29 GG" sowie Rechtsgutachten der Professoren Hans Schneider und Lärche vorgelegt.

BVerfGE 13, 54 (64):

3. Die Bundesregierung erhebt Einwendungen gegen die Änderung des Antrages und hält den Antrag für unzulässig, weil mit ihm eins weder im Grundgesetz noch im Gesetz über das Bundesverfassungsgericht vorgesehene versteckte Organklage verfolgt werde. Die Antragstellerin rüge nicht eine Unterlassung des Bundes, sondern eine Unterlassung der Bundesregierung, die nicht dem Bund als solchem zugerechnet werden könne. Die Gesetzesinitiative sei ein reines Internum des Gesetzgebungsverfahrens des Bundes und habe als solche keine Rechtswirkung nach außen, insbesondere auch nicht gegenüber den Ländern.

Der Antrag sei weiter unzulässig, weil ein materielles gegenseitiges Rechte- und Pflichtenverhältnis, wie es der Bund/Länder-Streit voraussetze, zwischen Hessen und der Bundesrepublik Deutschland in bezug auf die Neugliederung nicht bestehe. Wenn auch der Bundesgesetzgeber zur Neugliederung verpflichtet sei, so obliege ihm diese Pflicht doch nicht gegenüber den Ländern; darum könnten die Länder auch kein Recht auf Neugliederung haben. Rechtliche Belange des Landes Hessen würden durch das Neugliederungsgesetz nicht betroffen. Die Berührung wirtschaftlicher oder politischer Interessen reiche nicht aus, um einen Anspruch Hessens zu begründen. Im übrigen seien die Interessen der einzelnen Länder in der Neugliederung naturgemäß gegeneinander gerichtet. Daher verbiete es sich auch, die Interessen eines einzelnen Landes unter dem Gesichtspunkt der Bundestreue zu berücksichtigen.

Die Sollvorschrift des Art. 29 Abs. 6 Satz 2 GG begründe keine strikte Verpflichtung zur Einhaltung der Frist. Von der Erfüllung der grundsätzlich anzuerkennenden und von der Bundesregierung ernstgenommenen Pflicht zur Vorlage des Gesetzentwurfes könne nach gewissenhafter Prüfung aus schwerwiegenden, im allgemeinen Interesse liegenden Gründen abgesehen werden. Die Bundesregierung habe ihre weiteren Bemühungen um ein Neugliederungsgesetz vorläufig zurückgestellt, weil die Wiedervereinigung Deutschlands als Hauptaufgabe der deutschen Politik die Konzentration aller Kräfte auf dieses Ziel

BVerfGE 13, 54 (65):

fordere und verbiete, in diesem Zeitpunkt Kraft an innerdeutsche Probleme zu wenden, die, obwohl für das Gesamtschicksal nicht entscheidend, zu schweren Auseinandersetzungen Anlaß geben und so die Bundesrepublik für die Aufgabe der Wiedervereinigung schwächen würden. Es handle sich also um vorrangige staatspolitische Notwendigkeiten, die auch der Bundesrat als das Organ, durch das die Länder gemäß Art. 50 GG bei der Gesetzgebung des Bundes mitwirken, durch seinen Beschluß vom 24. Juni 1955 anerkannt habe. Schließlich habe die am 1. Januar 1957 vollzogene Eingliederung des Saarlandes in dem für Maß nahmen der Neugliederung wichtigsten und umstrittensten mittelrheinischen Gebiet nicht nur neue Verhältnisse geschaffen, sondern auch formell eine Fristverlängerung für die Neugliederung bewirkt. Die besondere Zweijahresfrist habe erst mit der Beendigung der für das Saarland geltenden Übergangszeit am 6. Juli 1959 begonnen.

Die Bundesregierung hat zur Unterstützung ihrer Ausführungen ein Rechtsgutachten von Professor Bettermann vorgelegt.

4. Keines der übrigen Länder, denen der Antrag Hessens gemäß § 69 in Verbindung mit § 65 BVerfGG zur Kenntnis gebracht wurde, ist dem Verfahren auf der Seite des Landes Hessen beigetreten. Das Land Rheinland-Pfalz hat mit Schriftsatz vom 25. Februar 1959 seinen Beitritt "auf seiten der Bundesregierung" erklärt. Dieser Beitritt ist durch Beschluß des Gerichts vom 11. April 1961 für unzulässig erklärt worden.

IV.

1. Am 15. Juli 1959 haben der Heimatbund Hessen-Nassau und der Rheinhessenbund e.V., die Träger der in den Regierungsbezirken Montabaur und Rheinhessen durchgeführten Volksbegehren, ebenfalls gegen die Bundesregierung gerichtete Anträge beim Bundesverfassungsgericht eingereicht. Sie haben beantragt festzustellen:

BVerfGE 13, 54 (66):

Die Bundesregierung verletzt das der Bevölkerung des Gebietsteils Montabaur (bzw. Rheinhessen) nach Art. 29 Abs. 2 Satz 2 GG zustehende Recht auf Durchführung eines Volksentscheides, indem sie es unterläßt, dem Bundestag den Entwurf eines Neugliederungsgesetzes vorzulegen.

Die Bundesregierung hat beantragt, die Anträge abzuweisen.

2. Die Heimatbünde gehen davon aus, daß "das Volk von Montabaur und Rheinhessen" nach dem Erfolg der Volksbegehren in diesen Gebieten durch den in Art. 29 Abs. 3 Satz 2 vorgesehenen Volksentscheid zur Teilnahme an der Bildung des Bundeswillens im Neugliederungsgesetz berufen sei. Das Gebietsvolk sei ein ursprüngliches, nicht formiertes Verfassungsorgan des Bundes und stehe mit der Bundesregierung nach Art. 29 Abs. 2 und 3 in einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis, aus dem sich gegenseitige Rechte und Pflichten ergäben. Die Heimatbünde seien Sprachrohr der vom Volk ausgeübten Staatsgewalt; ihre verfassungsrechtlich notwendige Funktion sei durch die §§ 2, 12 und 24 des Volksbegehrensgesetzes anerkannt. Im Volksinitiativverfahren zur Neugliederung nach Art. 29 Abs. 2 und 3 nähmen die Heimatbünde jene Aufgaben wahr, die bei den Wahlen von den politischen Parteien erfüllt würden. Wie den politischen Parteien käme daher auch ihnen die Klagebefugnis im Organstreit zu. Die Heimatbünde machten die dem Gebietsvolk zustehenden Rechte im Verfassungsstreitverfahren geltend. Sie seien aber auch in ihrem eigenen verfassungsrechtlichen Status verletzt, da Art. 29 notwendig voraussetze, daß freie politische Vereinigungen die Initiative im Volksgesetzgebungsverfahren nach Art. 29 GG trügen; die Erfüllung dieser Aufgabe würde aber unmöglich werden, wenn die Bundesregierung sich beharrlich weigere, dem Volksgesetzgebungsverfahren Folge zu geben. Ungeachtet der Sollvorschrift des Art. 29 Abs. 6, der nur den Abschluß der Neugliederung betreffe, ergebe sich aus Art. 29 Abs. 2 und 3 die Pflicht der Bundesregierung, die Neugliederung jedenfalls der Volksbegehrensgebiete unverzüglich nach Gelingen der Volksbegehren in die Hand zu nehmen.

BVerfGE 13, 54 (67):

3. Die Bundesregierung bestreitet die Parteifähigkeit der Heimatbünde im Organstreit. Ihnen sei weder durch die Verfassung noch durch das Volksbegehrensgesetz ein verfassungsrechtlicher Status beigelegt worden. Das Gesetz habe ihnen nur das Recht eingeräumt, ein Volksbegehren zu beantragen. Sie könnten auch nicht als Vertreter des Gebietsvolkes handeln, da ihnen eine solche Funktion nirgends übertragen worden sei, zu dem weder die in den Heimatbünden zusammengeschlossene Minderheit noch auch die von ihr aktivierte Volksbegehrensminderheit mit der stimmberechtigten Bevölkerung dieser Gebietsteile identisch sei. Der Vergleich mit der Parteifähigkeit der politischen Parteien im Organstreit treffe auch deswegen nicht zu, weil die politischen Parteien nur über ihre eigenen Rechte einen Organstreit austragen könnten; um Organisation, Struktur und Funktion der Heimatbünde gehe es aber im Neugliederungsverfahren nicht. Eine Initiativpflicht der Bundesregierung bestünde, wenn überhaupt, jedenfalls nicht gegenüber den Heimatbünden. Der Antrag sei zudem verspätet eingereicht, da den Antragstellern nach ihrem eigenen Vorbringen die von ihnen gerügte Haltung der Bundesregierung spätestens durch die Erklärung des Ministerialdirektors Dr. Schäfer im Rechtsausschuß des Bundestages am 3. Dezember 1953 bekannt geworden sei. Angesichts der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Begriff des Gebietsteils im Sinn des Art. 29 Abs. 2 (BVerfGE 5, 56 [63 ff.]; 5, 66 [68 ff.]) sei schließlich zweifelhaft, ob das Volksbegehren im Regierungsbezirk Montabaur überhaupt hätte zugelassen werden dürfen. Im übrigen sei das Neugliederungsverfahren auch für die Volksbegehrensgebiete in das allgemeine Gesetzgebungsverfahren übergegangen. Von ihrer Verpflichtung, einen Gesetzentwurf für das Neugliederungsgesetz vorzulegen, fühle sich die Bundesregierung derzeit nach gewissenhafter Prüfung aus schwerwiegenden, im allgemeinen Interesse liegenden Gründen entbunden.

BVerfGE 13, 54 (68):

Für den Fall, daß die Parteifähigkeit der Heimatbünde im Organstreit verneint werden sollte, halten die Heimatbünde ihre Anträge als Verfassungsbeschwerde aufrecht. Die Bundesregierung hält diese Verfassungsbeschwerde für unzulässig, da die Heimatbünde nicht die Verletzung eines ihnen zustehenden und in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechtes rügen könnten.

VI.

1. Die Vorsitzenden der Heimatbünde, W... S... (Diez) und W... M... (Worms), haben auch im eigenen Namen Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie haben beantragt festzustellen:

Die Bundesregierung verletzt das den Antragstellern nach Art. 29 Abs. 2 Satz 2 GG verliehene Recht auf Abstimmung über ihre Landeszugehörigkeit, indem sie es unterläßt, dem Bundestag den Entwurf eines Neugliederungsgesetzes vorzulegen.

Die Bundesregierung, der die Verfassungsbeschwerde gemäß § 94 Abs. 1 BVerfGG zur Kenntnis gebracht worden ist, hat beantragt, den Antrag abzuweisen.

2. Die Beschwerdeführer machen geltend, sie seien durch die Untätigkeit der Bundesregierung in ihrem vom Grundgesetz gewährten Recht auf Abstimmung über ihre Landeszugehörigkeit verletzt. Die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde ergebe sich aus § 90 BVerfGG in Verbindung mit Art. 33, 38 und 17 GG. Dem könne nicht entgegengehalten werden, § 90 BVerfGG führe nicht das Recht auf Veranstaltung der in der Verfassung vorgesehenen Volksabstimmung auf. Diese Lücke müsse das Bundesverfassungsgericht an Hand von Generalklauseln und der Grundgedanken des Gesetzes sowie nach bewährter Lehre und Überlieferung schließen. Angesichts des sonst geschlossenen Rechtsschutzsystems, das dem Grundgesetz zugrunde liege, wäre es unerträglich, wenn der durch die erfolgreichen Volksbegehren erworbene Anspruch der Bürger auf einen Volksentscheid über die Landeszugehörigkeit ohne Rechtsschutz bliebe. Das Verhalten der Bundesregierung verletze die subjektiv öffentlich-recht

BVerfGE 13, 54 (69):

lichen Ansprüche der wahlberechtigten Bürger der Regierungsbezirke Montabaur und Rheinhessen auf Veranstaltung der grundgesetzlich vorgeschriebenen Volksabstimmung. Das Recht der stimmberechtigten Bürger gehe nicht nur auf bloße Teilnahme am Volksentscheid, sondern auch auf dessen Veranstaltung. Indem die Bundesregierung untätig bleibe mit der Erklärung, sich derzeit zur Vorlage eines Gesetzentwurfes nicht veranlaßt zu sehen, entwerte sie das zustande gekommene Volksbegehren zu einer bloßen Petition und taste das Recht der Beschwerdeführer auf Abstimmung im Rahmen des Volksgesetzgebungsverfahrens in seiner Substanz an.

3. Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerden für unzulässig und für unbegründet.

Die Beschwerdeführer könnten durch die von ihnen gerügte Unterlassung der Bundesregierung nicht in eigenen Rechten verletzt sein, da die Ausübung oder Unterlassung einer Gesetzesinitiative nicht ein nach außen gegen Dritte gerichteter Hoheitsakt sei. Die Verfassungsbeschwerde gestatte dem einzelnen Bürger nicht, in interne Beziehungen der Verfassungsorgane zu einander einzudringen. Jedenfalls aber sei für eine Verfassungsbeschwerde gegen die Unterlassung der Bundesregierung die Frist des § 93 Abs. 2 BVerfGG versäumt.

Würde man die Verfassungsbeschwerde dahin umdeuten, daß sie sich gegen ein Unterlassen des Bundesgesetzgebers wendet, so sei zu beachten, daß die Erfüllung des dem Bundesgesetzgeber in Art. 29 Abs. 1 und 6 erteilten Gesetzgebungsauftrages nicht dem Staatsbürger gegenüber obliegen könne. Dieses rein organisatorische Gesetz habe Gestaltungswirkung nur für die territoriale Gebietseinteilung und keine Drittwirkung zum Staatsbürger hin.

Ein Recht auf Veranstaltung des Volksentscheides nach Art. 29 Abs. 3 finde sich nicht unter den durch § 90 Abs. 1 BVerfGG geschützten Rechten. Zwar sei durch die Anführung des Art. 38 GG auch das Recht auf fällige Wahlen gestützt. Gleichwohl könne die Ähnlichkeit, die zwischen den Wahlen und

BVerfGE 13, 54 (70):

den übrigen volksunmittelbaren Organschaftshandlungen, wie Volksbegehren, Volksentscheiden und Volksbefragungen bestünde, nicht dazu führen, aus Art. 38 ein durch Verfassungsbeschwerde geschütztes Recht auf Veranstaltung des Volksentscheides nach Art. 29 Abs. 3 abzuleiten. In der besonderen Gestaltung des Gesetzgebungsverfahrens nach Art. 29 Abs. 2 bis 6 sei die Veranstaltung des Volksentscheides abhängig von einem vorhergehenden Willensakt des Bundesgesetzgebers, der unabhängig vom Wählervolk gesetzt werde. Über die Abstimmungsmodalitäten hinaus könne es folglich für diese Abstimmung einen durch ein Grundrecht geschützten Anspruch, etwa auf Erzwingung des Volksentscheids, nicht geben. Die von den Beschwerdeführern erkannte "Lücke" könne auch das Verfassungsgericht nicht schließen, da es sich dabei nicht um eine Frage des Prozeßrechtes, sondern um eine Ausweitung des Bereichs der materiellen Grundrechte handeln würde.

VII.

Die Vorsitzenden der Heimatbünde wollen ihre als Verfassungsbeschwerden angebrachten Anträge auch unter dem rechtlichen Gesichtspunkt einer gegen die Bundesregierung gerichteten Organklage geprüft sehen. Sie sind der Ansicht, daß der Bürger als Teil des obersten Verfassungsorgans Aktivbürgerschaft ebenfalls Verfassungsorgan sei und seine Organschaftsrechte daher im Wege des Organstreites gegen andere Verfassungsorgane des Bundes verteidigen könne. Zu den Organschaftsrechten gehöre nicht nur das Wahlrecht, sondern auch das Recht auf Abstimmung im Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 3; das in Art. 29 gewährleistete Selbstbestimmungsrecht stehe nicht nur kollektiv dem Gebietsvolk zu, sondern sei auch ein Individualrecht der abstimmungsberechtigten Bürger. Dadurch, daß die Bundesregierung den Entwurf des Neugliederungsgesetzes nicht einbringe, komme es nicht zum Volksentscheid und werde das den Antragstellern durch die erfolgreichen Volksbegehren erwachsene Recht auf Abstimmung verletzt. Da der als Verfassungsbe

BVerfGE 13, 54 (71):

schwerde gestellte Antrag sich ausdrücklich gegen ein anderes Bundesorgan, nämlich die Bundesregierung, richte, die Bundesregierung dazu Stellung genommen und seine Abweisung begehrt habe, seien auch die formellen Voraussetzungen einer Organklage erfüllt.

Die Bundesregierung meint, der einzelne Bürger könne nie Partei in einem Organstreit sein. Die Anführung des Art. 38 GG in § 90 Abs. 1 BVerfGG ergebe vielmehr, daß die Verfassungsbeschwerde gerade auch zur Verteidigung des wichtigsten individuellen Organschaftsrechts gegeben sei. Verfassungsbeschwerde und Organklage schlössen sich aber gegenseitig aus. § 90 BVerfGG widerspreche insoweit auch nicht dem Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG. Der Bürger sei nicht Bundesorgan im Sinn dieser Bestimmung. Nur Streitigkeiten aus dem organisatorischen Bereich der Verfassung gehörten auf den Weg des Organstreites. Zur Geltendmachung der Individualrechte des Bürgers, mögen sie sich aus dem status negativus oder aus dem status activus herleiten, sei das Individualrechtsschutzmittel der Verfassungsbeschwerde der gemäße Rechtsbehelf.

B. -- I.

1. Der Antrag Hessens hat zwar die Unterlassung einer Gesetzesinitiative der Bundesregierung zum Gegenstand, aber diese Initiative ist nicht Streitgegenstand als Teil des zwischen Bundesorganen sich abspielenden Gesetzgebungsverfahrens, sondern als der nach Auffassung Hessens notwendige erste Schritt zu einem den Ländern vom Bund geschuldeten Gesetz. Unterstellt man ein Recht der Länder auf Tätigwerden des Bundes nach Art. 29 GG, so wird nicht die Bundesregierung für eigenes organschaftliches Unterlassen in Anspruch genommen, sondern ihr Unterlassen wird dem Bund zugerechnet, der nach der Auffassung des Antragstellers in dieser Phase des Neugliederungsverfahrens nur durch die Bundesregierung tätig werden kann. Es geht also nicht um Rechte und Pflichten der Bundesregierung im organschaftlichen Bereich des Bundes, sondern um Rechte und

BVerfGE 13, 54 (72):

Pflichten des Bundes gegenüber den Ländern. Insofern könnte die Unterlassung der Bundesregierung Gegenstand eines Bund/Länder-Streites im Sinn des Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG sein.

2. Der Bund kann aber durch die Unterlassung der Bundesregierung nicht das Land Hessen in seinen aus dem Grundgesetz sich ergebenden Rechten verletzt oder unmittelbar gefährdet haben. Nach § 69 in Verbindung mit § 64 BVerfGG ist der Antrag Hessens also unzulässig.

a) Aus der in § 69 vorgeschriebenen entsprechenden Anwendung des für den Organstreit gefaßten § 64 BVerfGG ergibt sich, daß auch im Bund/Länder-Streit der Antragsteller geltend machen muß, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen Rechten oder Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet zu sein. Das bedeutet gegenüber Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG kein zusätzliches und damit verfassungswidriges Erfordernis, sondern nur die Umsetzung der allgemeinen Verfassungsnorm in das besondere Verfahrensrecht. Wenn auch Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 nur von "Meinungsverschiedenheiten über Rechte und Pflichten des Bundes und der Länder" spricht, so führen doch der geschichtliche Zusammenhang (Art. 19 der Weimarer Reichsverfassung), die angeführten Beispiele (Ausführung von Bundesrecht durch die Länder und Ausübung der Bundesaufsicht) sowie der systematische Zusammenhang mit Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 ("andere öffentlich-rechtliche Streitigkeiten") und mit Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 (besonderes Antragsrecht der Bundesregierung und der Landesregierungen im objektiven Verfahren zur abstrakten Normenkontrolle) zu dem Schluß, daß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 das Bundesverfassungsgericht nur zur Entscheidung von verfassungsrechtlichen Streitigkeiten zwischen Bund und Ländern eingesetzt hat. Ein solcher Rechtsstreit entsteht nicht dadurch, daß Bund und Land über die Interpretation einer Bestimmung des Grundgesetzes verschiedener Meinung sind, sondern er liegt nur vor, wenn der Antragsteller gegen den Antragsgegner Ansprüche erhebt, die sich aus einem beide Teile umschließenden materiellen Verfassungsrechtsverhältnis ergeben

BVerfGE 13, 54 (73):

(vgl. BVerfGE 2, 143 [155, 159]). Allen Anträgen, über die das Bundesverfassungsgericht bisher im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 entschieden hat, lag ein Verfassungsrechtsverhältnis zwischen Bund und Land zugrunde, aus dem sich der im Klageweg geltend gemachte Anspruch möglicherweise ergeben konnte (vgl. BVerfGE 1, 14 [30]; 3,52 [55]; 4, 115 [122]; 6, 309 [323, 328]; 8, 122 [128 f.]; 11, 6 [13]; Fernsehurteil vom 28. Februar 1961, C I, E III).

b) Zwischen dem Land Hessen und dem Bund besteht aber kein Rechtsverhältnis, aus dem Hessen einen Anspruch auf Erlaß des Neugliederungsgesetzes herleiten könnte. Der Bund hat weder in den Zuständigkeitsbereich des Landes eingegriffen, noch eine Norm der Verfassung mißachtet, die Rechte des Landes sichert. Art. 29 Abs. 1 Satz 1 bezeichnet als Objekt der Neugliederung ausdrücklich nur das Bundesgebiet und macht die Neugliederung zu einer ausschließlichen Angelegenheit des Bundes. Sie erfolgt durch Bundesgesetz "von Bundes wegen", wie es in den Entwürfen zu Art. 29 GG gelautet hatte; die Streichung dieser Worte durch den Allgemeinen Redaktionsausschuß hat an der Sache nichts geändert (vgl. JöR N. F. 1, 262 ff.). Die Länder sind in das Verfahren nicht eingeschaltet. Das Gesetz bedarf nicht einmal der Zustimmung des Bundesrats als des Bundesorgans, durch das die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes mitwirken. Gerade wenn man mit Hessen das Neugliederungsgesetz als einen Akt ergänzender Verfassunggebung auffaßt, ergibt sich, daß er als aus der verfassunggebenden Gewalt des Deutschen Volkes (Präambel) hervorgehend gedacht werden muß. Er wäre aber nicht, wie das Grundgesetz als Ganzes, an die Ratifikation durch eine qualifizierte Mehrheit der Länder gebunden. Der Bund soll nach Art. 29 Abs. 1 Satz 2 erst die Länder schaffen, die für das von der bundesstaatlichen Verfassung geordnete Zusammenwirken von Bund und Ländern vorausgesetzt werden. Daher kann der

BVerfGE 13, 54 (74):

Verfassungsartikel der dem Bund die Neugliederung aufträgt, nicht ein Rechtsverhältnis zwischen dem Bund und den gegenwärtig bestehenden Ländern begründen. Die Neugliederung ist nicht im Interesse der bestehenden Länder vorgesehen, sondern nur im Interesse des Ganzen, und sie erfolgt auch nur nach den übergeordneten Gesichtspunkten des Ganzen (Art 29 Abs. 1). Sie kann daher auch zur Beseitigung bestehender Länder oder zu einer solchen territorialen Umgestaltung führen, daß die umgestalteten Länder nicht mehr identisch sind mit den Ländern in ihrer gegenwärtigen Gestalt. Auch daraus folgt, daß die Länder keinen gegen den Bund verfolgbaren Anspruch auf Neugliederung haben können.

Die Rechtslage kann auch nur für alle Länder gleich sein. Die Tatsache daß in zwei Gebietsteilen mehr als ein Zehntel der stimmberechtigten Bevölkerung durch Volksbegehren den Wunsch auf Anschluß an Hessen geäußert hat, ist zunächst nur Material für den Bundesgesetzgeber, der eine Bestimmung über die Landeszugehörigkeit dieser Gebietsteile in das Gesetz aufnehmen muß. Nicht aber kann Hessen daraus irgendeinen Anspruch gegen den Bund herleiten.

c) Die bei Erlaß des Grundgesetzes bestehenden, nach seinen Vorschriften inzwischen umgestalteten oder eingegliederten Länder sind legitime Glieder des deutschen Bundesstaates wie das Gericht bereits in seiner Entscheidung vom 23. Oktober 1951 (BVerfGE 1, 14 [51]) festgestellt hat. Ihr Status im Rahmen der bundesstaatlichen Ordnung ist nicht etwa minderen Ranges gegenüber dem der Länder, die nach der Neugliederung bestehen werden. Die im Grundgesetz enthaltene Bundesverfassung, die den Bereich der gliedstaatlichen Freiheit (grundsätzlich Art. 30 GG) und des gliedstaatlichen Einflusses bei der Bildung des Bundeswillens (grundsätzlich Art 50 GG) umschreibt, gilt in gleicher Weise für die jeweils bestehenden Länder. Daraus folgt, daß der verfassungsrechtliche Status der gegenwärtig bestehen den Länder durch die Unterlassung der Neugliederung nicht betrogen sein kann. Die gegenwärtig bestehenden Länder sind

BVerfGE 13, 54 (75):

vollwertige Gliedstaaten der Bundesrepublik Deutschland (vgl. BVerfGE 1,14 [34]); sie werden als solche auch in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anerkannt, wie sich schon aus der Anwendung des Prinzips der Bundestreue auf den Bundesstaat in der gegenwärtigen Gliederung ergibt. Das Grundgesetz stellt allerdings den territorialen und personalen Bestand, ja die Existenz einzelner Länder zur Disposition der Bundes Gewalt und zwar unter der Voraussetzung eines verfassungsändernden Gesetzes auch in der Zeit nach der Neugliederung. Der Bund bestimmt dadurch, welchen Gebieten der Status eines Landes zukommt. Nicht aber kann der Status eines bestehen den Landes dadurch verletzt werden, daß in Eingriff in den territorialen Bestand eines anderen Landes oder die gewünschte Vergrößerung des eigenen Staatsgebietes unterbleibt. Die Neugliederung schafft nicht einen neuen Status für die bestehenden Länder, sondern gegebenenfalls neue Länder für den durch die Bundesverfassung bestimmten Status als Gliedstaat. Die lediglich passive Beteiligung der Länder als Objekte der von Bundes wegen vorzunehmenden Neugliederung kann nicht einen Status der gegenwärtig bestehenden Länder erzeugen, aus dem sich ein Anspruch auf Neugliederung ergeben könnte.

d) Das Prinzip der Bundestreue, auf das Hessen sich beruft, konstituiert oder begrenzt Rechte und Pflichten innerhalb eines bestehenden Rechtsverhältnisses zwischen Bund und Ländern (vgl. Fernsehurteil vom 28. Februar 1961, E II Abs. 2), begründet aber nicht selbständig ein Rechtsverhältnis zwischen ihnen. Die wechselseitigen rechtlichen Beziehungen, innerhalb deren Treue zu wahren ist müssen bestehen oder durch Verhandlungen begründet werden. In der Rechtsprechung des Gerichts ist die Bundestreue bisher herangezogen worden bei der Ausschöpfung von Kompetenzen (vgl. BVerfGE 1, 117 [131]; 3, 52 [57]; 4,115 [140]; Fernsehurteil vom 28. Februar 1961, D II 7b, E I 4 d), bei der Herstellung eines Einverständnisses,

BVerfGE 13, 54 (76):

an das das Gesetz rechtliche Folgen knüpft (vgl. BVerfGE 1, 299 [315]), bei der Erfüllung der Bund und Ländern gemeinsamen Pflicht zur Bewahrung und Herstellung der grundgesetzlichen Ordnung in allen Teilen und Ebenen des Gesamtstaates (vgl. BVerfGE 8, 122 [138 ff.]), schließlich bei der Gestaltung der Verhandlungen, die im Bereich der Gleichordnung von Bund und Ländern zu einem Vertrag führen sollten (Fernsehurteil E II).

Keiner dieser Fälle liegt hier vor. Insbesondere ist Art. 29 nicht ein Bestandteil der grundgesetzlichen Ordnung, die zu wahren Bund und Ländern gemeinsam aufgegeben ist. Er begründet vielmehr ausschließlich ein Recht und eine Pflicht für den Bund, der diese Aufgabe in Überordnung über die Länder erfüllt. Bei der Neugliederung kann der Bund begrifflich Bundestreue im Verhältnis zu den bestehenden Ländern nicht einhalten, da die Wahrung der Interessen der bestehenden Länder bewußt aus diesem Vorgang ausgeklammert ist und ein Land sogar beseitigt werden kann. Wahrung der Bundestreue setzt wechselseitige Rechte und Pflichten voraus. Da der Bundesstaat ein gegliederter Staat ist, müssen Bund und Länder bei der Ausübung des ihnen zufallenden Anteils an der Staatsgewalt auf die Interessen des anderen Teils Rücksicht nehmen. Die Neugliederung ist dem Bund aber gerade nicht im Interesse der bestehenden Länder auferlegt. Sie soll sich nur am Wohl des Ganzen orientieren. Da Zeitpunkt und Gestalt der Neugliederung in dem durch Art. 29 bestimmten Rahmen in die Verantwortung der zuständigen Bundesorgane gelegt sind, müssen die Länder sich damit abfinden, daß die Ungewißheit ihrer Fortexistenz und ihres territorialen Bestandes ihre Gesetzgebungs- und Verwaltungstätigkeit erschwert. Das gemäße Mittel, ihr politisches Interesse an der Fixierung ihres Territorialbestandes durchzusetzen, ist nicht die Klage beim Bundesverfassungsgericht, sondern sind die politischen Mittel der Einwirkung auf die Bundes

BVerfGE 13, 54 (77):

organe, vor allem durch den Bundesrat als dem Organ, das die politischen Interesse der Länder im Bund zur Geltung bringen soll. Art. 29 Abs. 2 Satz 3 geht zwar davon aus, daß der Gesetzentwurf über die Neugliederung von der Bundesregierung eingereicht wird, weil das angesichts der komplizierten Materie naheliegt, begründet aber keineswegs ein Initiativmonopol für die Bundesregierung; auch andere nach dem Grundgesetz initiativberechtigte Verfassungsorgane sind befugt, den Entwurf für ein Neugliederungsgesetz vorzulegen (BVerfGE 5, 34 [41]).

e) Auch die Konzeption eines dreigliedrigen Bundesstaates, wie sie von Hessen vertreten wird, vermag dem Antrag nicht zu stützen.

Das Bundesverfassungsgericht hat zwar im Konkordatsurteil von der Bundesrepublik Deutschland als dem Bundesstaat gesprochen, dessen Glieder der Bund und die Länder sind (vgl. BVerfGE 6, 309 [340, 364]). Damit sollte aber nur zum Ausdruck gebracht werden, daß die Aufteilung der staatlichen Befugnisse im Innern des Bundesstaates zwischen den Organen des Bundes und den Organen der Länder keine Wirkung nach außen hat, daß vielmehr nach außen alle Organe, die im Innern staatliche Befugnisse ausüben, die völkerrechtliche Einheit Bundesrepublik Deutschland darstellen. Nicht aber ist daraus zu folgern, daß zwischen einem Zentralstaat und einem Gesamtstaat als zwei verschiedenen Rechtsträgern und Subjekten gegenseitiger verfassungsrechtlicher Rechte und Pflichten unterschieden werden kann. Es gibt nicht neben dem Bundesstaat als Gesamtstaat noch einen besonderen Zentralstaat, sondern nur eine zentrale Organisation, die zusammen mit den gliedstaatlichen Organisationen im Geltungsbereich des Grundgesetzes als Bundesstaat alle die staatlichen Aufgaben erfüllt, die im Einheitsstaat einer einheitlichen staatlichen Organisation zufallen. Das Grundgesetz hat die Aufteilung der Kompetenzen nur zwischen den Organen des Bundes und denen der Länder vorgenommen, wobei unter Bund der durch Zusammenschluß der Länder entstandene Gesamtstaat verstanden wird. Es gibt weder besondere

BVerfGE 13, 54 (78):

Organe eines Zentralstaates und eines Gesamtstaates, noch ist eine Aufteilung der den Ländern nicht zugewiesenen staatlichen Aufgaben zwischen einem Gesamtstaat und einem Zentralstaat vorgenommen worden. Auch das Fernsehurteil vom 28. Februar 1961 spricht in Abschnitt E II, der von der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten handelt, nur von dem "gesamten verfassungsrechtlichen Verhältnis zwischen dem Gesamtstaat und seinen Gliedern" und setzt den Gesamtstaat gleich Bund und die Glieder gleich Länder.

Die bundesstaatliche Verfassung umschließt mehrere Rechtskreise: den Verfassungsrechtskreis zwischen den Organen des Gesamtstaates, den Rechtskreis zwischen Gesamtstaat und Gliedstaaten, den Rechtskreis zwischen den Gliedstaaten. Der Verfassungsrechtskreis ist der Schauplatz der Organstreitigkeiten innerhalb des Bundes, aber dieser Bund ist kein Zentral-"Staat" im Unterschied zu einem Gesamt-"Staat", sondern nur die oberstaatliche Organisation, die zugleich im Verhältnis zu den Gliedstaaten den Bundesstaat repräsentiert. Die Rechtskreise zwischen Gesamtstaat und Gliedstaaten und zwischen den Gliedstaaten werden durch das Bündnis der Gliedstaaten geschaffen, das der Bundesstaat begrifflich voraussetzt. Zwischen dem so geschaffenen Oberstaat und den Gliedstaaten kann aber nicht ein weiteres Bündnis bestehen, aus dem ein sogenannter Gesamtstaat hervorgehen würde.

Wenn das Grundgesetz vom Bund im Gegensatz zu den Ländern spricht und insbesondere Bund und Länder als mögliche Parteien eines Verfassungsstreites vor dem Bundesverfassungsgericht bezeichnet, dann versteht es unter Bund den Oberstaat, der durch die Verbindung der Länder zu einem Bundesstaat bewirkt wird. Dieser Oberstaat ist den Ländern prinzipiell übergeordnet (vgl. BVerfGE 1, 14 [51]); nur in den Bereichen, die die Bundesverfassung nicht geordnet hat, besteht Gleichordnung. Den Organen des Bundes sind Kompetenzen zuge

BVerfGE 13, 54 (79):

wiesen, die die Überordnung der Gesamtgewalt über die Gliedstaatsgewalt erkennen lassen, insbesondere die Kompetenz-Kompetenz (vgl. Art. 79, 24 GG). Im Rahmen der bundesstaatlichen Ordnung ist grundsätzlich den Organen des Bundes die Wahrung der Gesamtverfassung allein anvertraut (vgl. Art. 28 Abs. 3, Art. 32 Abs. 3, Art. 37, Art. 91 Abs. 2 GG); lediglich in den seltenen Fällen, in denen die Bundesverfassung in die Landesverfassungen unmittelbar verpflichtend hineinwirkt, können die Länder unter Umständen als Hüter der Gesamtverfassung im Verhältnis zu den Zentralorganen in Erscheinung treten.

Die Konstruktion, daß der Bund als Zentralstaat der Bundesrepublik Deutschland als Gesamtstaat gegenüber zur Neugliederung verpflichtet sei, findet im Grundgesetz keine Stütze. Auch ergibt sich weder aus dem materiellen Verfassungsrecht noch aus dem Verfahrensrecht der Verfassungsgerichtsbarkeit, daß die Länder befugt sind, in Prozeßstandschaft für einen hypothetischen Gesamtstaat dessen Rechte gegenüber dem Zentralstaat geltend zu machen.

f) Die im Fernsehurteil (E III) offengelassene Frage, ob ein Land gegen den Bund einen im Verfassungsrechtsstreit verfolgbaren Anspruch darauf hat, daß der Bund die "gemeinsame Verfassungsordnung" nicht mißachtet, bezieht sich nicht auf alle Bestimmungen des Grundgesetzes. Die Frage ist schon im Fernsehurteil auf die Fälle begrenzt, in denen Interessen der Länder als Gliedstaaten des Bundesstaates durch eine solche Mißachtung verletzt werden. Im Fall des Art. 29 GG fehlt es an dieser Voraussetzung; die Nichtausführung des Verfassungsauftrages der Neugliederung kann nicht rechtliche Interessen der gegenwärtig bestehenden Länder gerade in ihrer verfassungsrechtlichen Eingliederung in die gesamtstaatliche Verfassung verletzen. Ein Anspruch der Länder gegen den Bund auf Achtung der gemeinsamen Verfassungsordnung kann nur insoweit bestehen, als darunter die materiellen Verfassungsnormen verstan

BVerfGE 13, 54 (80):

den werden, die die Bundesgewalt auch in ihrer Auswirkung auf das Verfassungsleben in den Ländern beherrschen und damit eine rechtliche Beziehung zwischen Bundesgewalt und Landesgewalten herstellen. Dazu gehört nicht der Art. 29, der den Bund zu dem organisatorischen Akt der Neugliederung ermächtigt, bei dem auf die Interessen der bestehenden Länder keine Rücksicht genommen zu werden braucht. Wenn das Gericht in dem Urteil über die Volksbefragung in hessischen Gemeinden (BVerfGE 8, 122 [138]) davon ausgeht, daß im Bundesstaat Bund und Länder die gemeinsame Pflicht zur Wahrung und Herstellung der grundgesetzlichen Ordnung in allen Teilen und Ebenen des Gesamtstaates haben, so kann sich diese Pflicht nur auf die Bestimmungen des Grundgesetzes beziehen, die die Ausübung der Staatsgewalt zwischen Bund und Ländern abscheiden oder die das Verfassungsleben in Bund und Ländern materiell bestimmen, also weder auf die Bestimmungen des Grundgesetzes, die nur das organschaftliche Zusammenwirken der Bundesorgane ordnen, noch auf die Vorschriften, die den Bund ermächtigen, einseitig Maßnahmen gegenüber den Ländern zu ergreifen. Insofern ist der im Fernsehurteil anerkannte Anspruch der Länder gegen den Bund auf Achtung der in Art. 5 Abs. 1 GG garantierten Rundfunkfreiheit das Spiegelbild zu dem im Urteil über die Volksbefragung in den hessischen Gemeinden anerkannten Anspruch des Bundes gegen die Länder, Einmischungen der Gemeinden in den Kompetenzbereich des Bundes zu unterbinden. Die in Art. 5 Abs. 1 enthaltene Garantie der Freiheit des Rundfunks ist für das gesamte öffentliche, politische und verfassungsrechtliche Leben in den Ländern von fundamentaler Bedeutung; sie ist ein Teil der in die Landesverfassungen hineinwirkenden Bundesverfassung. Ein staatlich gelenkter bundeseigener Rundfunk würde nicht nur die Sphäre der zentralen Organisation berühren, sondern unmittelbar auf die gesamtstaatliche Ordnung, damit also auch auf die verfassungsrechtliche Ordnung in den Ländern, einwirken. In einem solchen Fall haben die Länder das Recht, die Einhaltung der gemeinsamen

BVerfGE 13, 54 (81):

Verfassungsordnung vom Bund auch im Klageweg zu fordern. Art. 29 hingegen ist nicht eine Norm der gemeinsamen Verfassungsordnung. Er erteilt nur und ausschließlich der Bundesgewalt den Auftrag zu einem organisatorischen Eingriff, der die Länder territorial bestimmt, für die dann die gemeinsame Verfassungsordnung gilt. Aus der Bejahung des Anspruchs der Länder gegen den Bund zur Wahrung der Rundfunkfreiheit kann also nichts gefolgert werden für einen Anspruch der Länder auf Vollzug der Neugliederung. Die Länder können nicht in jedem Fall, in dem die Anwendung oder Nichtanwendung des Grundgesetzes durch Bundesorgane umstritten ist, das Bundesverfassungsgericht anrufen, vielmehr nur dann, wenn ihre Rechte und Pflichten im Streit sind.

II.

Der von den Heimatbünden im Organstreit gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG gestellte Antrag ist unzulässig, weil die Heimatbünde für ein solches Verfassungsstreitverfahren nicht parteifähig sind.

1. Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG sind parteifähig im Organstreit nur die obersten Bundesorgane und andere Beteiligte, die durch das Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Unter obersten Bundesorganen werden hier die durch das Grundgesetz eingesetzten und formierten obersten Organe verstanden, die § 63 BVerfGG aufzählt. Als sonstige "Beteiligte" des Verfassungsrechtskreises, die durch das Grundgesetz mit eigenen Rechten ausgestattet sind, hat das Bundesverfassungsgericht über die Aufzählung in § 63 BVerfGG hinausgehend nur die politischen Parteien anerkannt. Diese Ausweitung des verfahrensrechtlichen Parteibegriffs konnte und mußte erfolgen, weil die politischen Parteien formierte Einheiten sind, ohne die die Durchführung von Wahlen und die Besetzung der obersten Staatsämter in der modernen Massendemokratie nicht möglich ist. Die politischen Parteien sind nach Art. 21 GG integrierende Bestandteile des

BVerfGE 13, 54 (82):

Verfassungsaufbaus und des verfassungsrechtlich geordneten politischen Lebens (BVerfGE 1, 208 [225]), also verfassungsrechtlich notwendige Institutionen.

2. Die Heimatbünde sind weder oberste Bundesorgane, noch sind sie Beteiligte, die durch das Grundgesetz oder durch eine als Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans zu wertende Norm mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Sie werden im Grundgesetz nicht erwähnt; sie sind auch keine verfassungsrechtlich notwendige Institution. Der von ihnen gezogene Vergleich mit der Stellung der politischen Parteien im Staat ist also verfehlt.

a) Wahlen sind notwendig, damit die demokratische Verfassung funktioniert, und sie können in der modernen Massendemokratie ohne politische Parteien nicht durchgeführt werden. Volksbegehren und Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 2 und 3 GG sind nicht gleichermaßen notwendig für das Funktionieren der Verfassung der Bundesrepublik, sondern sie sind einmalige Willenskundgebungen der Aktivbürger bestimmter Gebietsteile, die - letztlich nicht entscheidend - zur Landeszugehörigkeit der Gebietsteile Stellung nehmen.

b) Volksbegehren und Volksentscheid können ablaufen, ohne daß besondere Vereinigungen bestehen, die sich ihre Veranstaltung zum Ziel gesetzt haben. Das Gesetz über Volksbegehren und Volksentscheid bei Neugliederung des Bundesgebiets kennt grundsätzlich nur die Antragsteller, die in bestimmter Anzahl den Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens unterschreiben müssen. Von der Beibringung dieser Unterschriften kann gemäß § 2 Abs. 3 abgesehen werden, wenn der Vorstand einer Vereinigung den Antrag stellt und glaubhaft macht, daß die erforderliche Anzahl von unterschriftsberechtigten Mitgliedern den Antrag unterstützt. Nur in dieser Eigenschaft kann dann der Vorstand der Vereinigung als Vertrauensmann der Antragsteller auch die durch Spezialvorschrift des § 5 Abs. 3 eingeräumte Beschwerde an das Bundesverfassungsgericht gegen Ablehnung des Zulassungsantrages einlegen. Aus dieser engbegrenzten

BVerfGE 13, 54 (83):

Spezialvorschrift kann nichts für eine Parteistellung der Heimatbünde im Organstreit gefolgert werden. Es handelt sich um ein besonders ausgestaltetes Anfechtungsrecht, für das die Heimatbünde als Antragsteller nicht ausdrücklich genannt sind. Außerdem aber hat das in der Verfassung gewährte und in dem Gesetz näher ausgestaltete Recht auf Zulassung eines Volksbegehrens, zu dessen Verfolgung der Beschwerdeweg zum Bundesverfassungsgericht eröffnet ist, systematisch nichts zu tun mit dem angeblichen Recht auf Einleitung des Gesetzgebungsverfahrens.

c) Der Akt der Wahl hat unmittelbaren Bezug auf die politischen Parteien, nicht aber hat der Akt der Stimmabgabe bei Volksbegehren und Volksentscheid nach Art. 29 Bezug auf die Heimatbünde. Bei der Wahl geht es um die Auswahl unter den von den Parteien präsentierten Kandidaten oder um die Zustimmung zu den von den Parteien aufgestellten Wahlprogrammen; beim Volksbegehren und Volksentscheid geht es um das Ja oder Nein zu der speziellen Sachfrage, welche Landeszugehörigkeit die Gebietsteile haben sollen. Die Parteien sind unmittelbar als solche in den Wahlakt hineingezogen; im Hinblick auf das Wahlvorschlagsrecht sowie auf den Erfolgswert der Stimmen, der über ihre Kandidaten der Partei als solcher zugute kommt, kann man daher von einem "Wahlrecht der Parteien" (BVerfGE 4, 27 [30]) sprechen, und es muß den Parteien, die untereinander in Konkurrenz treten, die Gleichheit der Chancen durch die Gestaltung des Wahlrechts gewahrt bleiben. Von all dem kann bei den Heimatbünden keine Rede sein. Die Bürger entscheiden sich nicht für oder gegen Heimatbünde, wie sie sich bei der Wahl für oder gegen eine Partei entscheiden. Die Heimatbünde sind freie gesellschaftliche Gebilde, die sich selbst das Ziel gesetzt haben, verfassungsrechtlich erlaubte, aber nicht notwendige Meinungsäußerungen der Bürger im Volksbegehren und Volksentscheid über eine bestimmte Änderung der Landeszugehörigkeit zu propagieren. In dem organschaftlichen Akt der Eintragung oder Abstimmung treten die

BVerfGE 13, 54 (84):

Heimatbünde als solche nicht in Erscheinung. Insbesondere ist nicht zu erkennen, wie es hier einen Anspruch auf Chancengleichheit der Heimatbünde sollte geben können, den die Antragsteller für sich behaupten.

d) Die Parallele zu den politischen Parteien kommt schließlich auch deshalb nicht in Frage, weil den politischen Parteien die Parteifähigkeit im Organstreit nur zuerkannt worden ist zur Verfolgung ihrer eigenen Rechte. Sie sind befugt, die Verletzung der Rechte im Verfassungsstreit geltend zu machen, die sich aus ihrem besonderen verfassungsrechtlichen Status ergeben (BVerfGE 4, 27 [30f.]). Ein eigenes, verfassungsrechtlich verbürgtes Recht der Heimatbünde, das durch Nichteinbringung des Gesetzentwurfs und dadurch bedingte Hinausschiebung des Volksentscheids verletzt sein könnte, besteht aber nicht.

3. Das Antragsrecht der Heimatbünde kann auch nicht damit begründet werden, daß sie "für das Volk von Montabaur und Rheinhessen" handelten. Der Antragsteller im Organstreit kann grundsätzlich nur eigene Rechte geltend machen. Prozeßstandschaft, d. h. Geltendmachung fremder Rechte im eigenen Namen, ist in § 64 BVerfGG nur insoweit zugelassen, als der Antragsteller auch geltend machen kann, daß das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Antragsteller in Prozeßstandschaft können also nur die Teile der obersten Bundesorgane sein, die im Grundgesetz oder in den Geschäftsordnungen der obersten Bundesorgane mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Wesentlich ist, daß auch das Organ selbst, dessen Rechte ein Organteil geltend macht, Parteifähigkeit vor dem Bundesverfassungsgericht besitzt. Es kann sich also nur um formierte oberste Bundesorgane oder formierte andere Beteiligte handeln, die an und für sich auch selbst in der Lage wären, ihre Rechte vor dem Bundesverfassungsgericht zu verfolgen. Nur ein formiertes Organ oder ein Teil desselben kann durch das Grundgesetz oder in der Geschäftsordnung eines ober

BVerfGE 13, 54 (85):

sten Bundesorgans mit "eigenen Rechten ausgestattet" sein. Wenn das Bundesvolk, das nach Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG Staatsgewalt in Wahlen und Abstimmungen ausübt, als "oberstes Bundesorgan" bezeichnet wird, so ist es dies in einem anderen Sinn als jene "obersten Bundesorgane", die Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG meint. Beim Bundesvolk oder bei Teilen des Bundesvolkes handelt es sich nicht um stets präsente, handlungsfähige Einheiten, auf die der Begriff des Organs im engeren Sinn beschränkt ist. Nur zwischen solchen Organen im engeren Sinn kann ein verfassungsrechtlich geordnetes gegenseitiges Rechte- und Pflichtenverhältnis bestehen, aus dem ein Verfassungsrechtsstreit hervorgehen könnte. Da "das Volk" selbst nicht als Partei vor dem Bundesverfassungsgericht erscheinen kann, hätte ihm durch das Grundgesetz oder durch das Bundesverfassungsgerichtsgesetz ein Vertreter bestellt werden müssen. Indessen kommt ein solches Vertretungsrecht nicht einmal den politischen Parteien zu. "Rechte des Volkes" werden nur in den subjektiven öffentlichen Rechten des aktiven Status des Bürgers greifbar. Zum Schutz gerade auch dieser Rechte ist aber die Verfassungsbeschwerde bestimmt, worauf das Bundesverfassungsgericht in dem Plenarbeschluß vom 20. Juli 1954 (BVerfGE 4, 27 [30]) hingewiesen hat.

4. Zu Unrecht berufen sich die Antragsteller auf die Entscheidung des Gerichts im Lippe-Fall (BVerfGE 4, 250). Lippe war nach dem Zusammenbruch des nationalsozialistischen Einheitsstaates als deutsches Land unter der Besatzungsherrschaft wieder erstanden. Seine Repräsentanten hatten mit Nordrhein-Westfalen über die Eingliederung Lippes in dieses Land verhandelt. Es wurde geltend gemacht, daß Nordrhein-Westfalen Versprechungen nicht gehalten habe, die es Lippe vor der Eingliederung gemacht habe. Es wurde also über Rechte eines untergegangenen Landes gegen das aufnehmende Land gestritten; der Fall wurde darum "prozessual entsprechend dem in § 71 Abs. 1 Nr. 2 BVerfGG ausdrücklich genannten Fall einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit zwischen Ländern" behandelt (aaO

BVerfGE 13, 54 (86):

S. 267). In Weiterführung eines Grundsatzes, der bereits von der Staatsrechtslehre der Weimarer Zeit entwickelt und von dem Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich anerkannt worden war, hat das Gericht den obersten Selbstverwaltungskörperschaften im Gebiet des ehemaligen Landes Lippe die Aktivlegitimation zuerkannt, die Rechte des untergegangenen Landes geltend zu machen. Die Abstimmungsgebiete für einen Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 3 GG sind nun aber niemals selbständig berechtigte Länder oder anders geartete öffentlich-rechtliche Körperschaften gewesen; sie sind es auch nicht durch die erfolgreichen Volksbegehren geworden. Sie sind vielmehr nur Bezirke, in denen eine Volksbefragung stattfindet. Weder Verfassung noch Gesetz noch Vertrag haben das Gebiet oder die Bevölkerung zu einer rechtlichen Einheit formiert und mit einem Recht gegen die Bundesregierung ausgestattet. Nur die Bürger können von ihrem Stimmrecht Gebrauch machen und für oder gegen eine bestimmte Landeszugehörigkeit des Gebietes votieren. Im Gegensatz zu Lippe ist hier also kein Träger eines Anspruchs vorhanden oder vorhanden gewesen, für den ein Repräsentant gesucht werden müßte, der aktivlegitimiert wäre, den Anspruch im Verfassungsstreitverfahren geltend zu machen. Überdies könnten auch die Heimatbünde als freie gesellschaftliche Gebilde ohne öffentlich-rechtlichen Charakter nicht den öffentlich- rechtlichen Gebietskörperschaften gleichgestellt werden, die im Fall Lippe als Antragsteller zugelassen worden sind. Selbst wenn man annehmen wollte, daß durch die Abgrenzung des Gebietes im Zulassungsantrag und den Erfolg des Volksbegehrens die Bevölkerung des Gebietes als Träger eines Rechtes hinreichend determiniert sei, so könnte doch ein Recht auf Durchführung des Volksentscheids nicht ihr zustehen, weil sie noch gar nicht aktiv geworden ist. Bisher steht nur fest, daß die Volksbegehrensminderheit den Volksentscheid herbeiführen will und eine Voraussetzung dafür geschaffen hat. Nur sie oder genauer für sie die Initianten des Volksbegehrens könnten also ein Recht auf Durchführung des Volksentscheids nach Annahme des Gesetzes haben.

BVerfGE 13, 54 (87):

Selbst beim echten Volksgesetzgebungsverfahren hat nicht das Staatsvolk oder der Aktivbürger als Glied des Staatsvolks ein Recht auf den Volksentscheid, wenn das Volksbegehren Erfolg gehabt und vom ordentlichen Gesetzgeber nicht zum Gesetz erhoben worden ist, sondern dieses Recht kann nur der Gruppe von Aktivbürgern zustehen, die das Volksbegehren betrieben hat. Nur in diesem Sinn hat der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich der Deutschnationalen Volkspartei in Preußen als Trägerin des Volksbegehrens "Freiheitsgesetz" die Aktivlegitimation in einem Verfahren zuerkannt, in dem es um das Recht der preußischen Beamten auf Teilnahme an dem Volksbegehren ging (Lammers/Simons Bd. 2 S. 80 ff.).

5. Die Heimatbünde können auch nicht als Antragsteller für die Zulassung der Volksbegehren gemäß Art. 29 Abs. 2 eine verfassungsrechtliche Funktion im Rahmen eines Volksgesetzgebungsverfahrens in Anspruch nehmen, die es erlauben würde, in ausdehnender Interpretation des in Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG festgelegten Begriffs der Organstreitigkeit ihre Parteifähigkeit in einem Verfassungsstreitverfahren anzuerkennen. Sie wären Beteiligte des Verfassungsrechtskreises, wenn sie durch ihre Initiative in einen Willensbildungsprozeß des Bundes eingeschaltet wären. Die Antragsteller verkennen aber, daß die Volksbefragungen, die in Art. 29 Abs. 2 und 3 als Volksbegehren und Volksentscheid bezeichnet werden, nicht aufeinander bezogen und darum nicht Bestandteile eines Volksgesetzgebungsverfahrens sind. Selbst wenn man die Forderung nach einer bestimmten Änderung der über die Landeszugehörigkeit getroffenen Entscheidung als möglichen Inhalt eines Gesetzes anerkennt, so fehlt es doch daran, daß dieses Volksbegehren zum Volksentscheid gebracht werden muß, wenn es nicht unverändert vom ordentlichen Gesetzgeber angenommen wird (vgl. Art. 73 Abs. 3 WRV). Von einem Volksgesetzgebungsverfahren kann man aber nur sprechen, wenn der Volksentscheid über das Volksbegehren befindet, es verwirft oder zum Gesetz erhebt. Ganz anders ist das Verfahren nach Art. 29 Abs. 2 bis 4 gestaltet. Die Bevölke

BVerfGE 13, 54 (88):

rung der Abstimmungsgebiete ist nicht in den Willensbildungsprozeß des Bundesgesetzgebers, dem allein der Erlaß des Neugliederungsgesetzes aufgetragen ist, eingeschaltet. Die Volksbegehren des Absatzes 2 sind Material für den ordentlichen Bundesgesetzgeber, der zwar in das Gesetz eine Bestimmung über die Landeszugehörigkeit der Gebietsteile aufnehmen muß, aber nicht genötigt ist, das Gesetz entsprechend den Volksbegehren zu gestalten. Art. 29 Abs. 1 erwähnt unter den Leitgrundsätzen für die Neugliederung im Gegensatz zu Art. 18 Abs. 1 WRV nicht die "möglichste Berücksichtigung des Willens der beteiligten Bevölkerung". Gegenstand des Volksentscheides nach Absatz 3 ist nicht das Volksbegehren, sondern das aus der souveränen Entscheidung des Bundesgesetzgebers hervorgegangene Neugliederungsgesetz. Der Volksentscheid findet auch nicht nur in den Volksbegehrensgebieten statt, sondern primär in den Gebieten, deren Landeszugehörigkeit das Gesetz ändern will. Der Volksentscheid hat also eher den Charakter eines Referendums. Er ist aber auch kein echtes Referendum, da die Gebietsbevölkerung nicht endgültig über das Schicksal des Gesetzes entscheidet. Stimmt sie zu, so bleibt es bei dem vom ordentlichen Gesetzgeber beschlossenen Gesetz, das seine Verbindlichkeit aus den Beschlüssen von Bundestag und Bundesrat bezieht, nicht aus der Zustimmung der Gebietsbevölkerung. Nur die Ablehnung des Gesetzes durch den Volksentscheid hat rechtliche Folgen, indem nunmehr das Gesetz, wenn es nicht vom ordentlichen Gesetzgeber dem Volksentscheid angepaßt wird, dem gesamten Bundesvolk zur Entscheidung vorgelegt wird. In dieser Phase des Neugliederungsverfahrens könnte man also allenfalls von einem Volksgesetzgebungsverfahren sprechen, wenn man den Volksentscheid nach Absatz 3 als das Volksbegehren ansieht, das dem Bundesvolk als außerordentlichem Bundesgesetzgeber zur Entscheidung vorgelegt wird, wenn es vom ordentlichen Gesetzgeber nicht akzeptiert wird. In der Phase, in der sich das Neugliederungsverfahren bezüglich der Volksbegehrensgebiete derzeit befindet, kann es nach der Gestaltung des Gesetzgebungsver

BVerfGE 13, 54 (89):

fahrens in Art. 29 Abs. 1 bis 4 keine verfassungsrechtliche Stellung der Initianten des Volksbegehrens nach Absatz 2 im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens geben. Die Volksbegehren nach Art. 29 Abs. 2 sind ein in sich abgeschlossenes Vorverfahren zu dem Gesetzgebungsverfahren, das erst mit der Einbringung des Gesetzentwurfs beginnt. Der Inhalt des Volksbegehrens hat keinen sachlichen Bezug zum Gesetz oder zum späteren Volksentscheid, sondern die Tatsache, daß das Volksbegehren zustande gekommen ist, hat nur die formale Bedeutung, daß eine Bestimmung über das Gebiet in das Gesetz aufgenommen werden muß, und daß dann eine Volksentscheid genannte informative Befragung der regionalen Bevölkerung stattfindet, die entweder das Gesetz unberührt läßt oder zu einem echten Volksentscheid des Bundesvolkes führt. Unabhängig davon bleibt die Bundesregierung verfassungsrechtlich verpflichtet, dem Verfahren Fortgang zu geben, damit die Gebietsbevölkerung in die Lage versetzt wird, gemäß Art. 29 Abs. 3 im "Volksentscheid" ihre Meinung über die Landeszugehörigkeit zu bekunden.

III.

Die Heimatbünde können auch keine Verfassungsbeschwerde erheben. Sie meinen zwar, für den Fall einer Verneinung ihrer Organstellung ihren Antrag als Verfassungsbeschwerde aufrechterhalten zu können, haben dafür aber eine Begründung nicht gegeben. Die Verfassungsbeschwerde würde voraussetzen, daß ein den Heimatbünden selbst zustehendes, in § 90 Abs. 1 BVerfGG genanntes Grundrecht oder grundrechtsähnliches Recht durch die öffentliche Gewalt verletzt sein könnte. Im Zusammenhang mit der Einbringung eines Gesetzentwurfs über die Neugliederung des Bundesgebietes durch die Bundesregierung kann ein solches Recht der Heimatbünde nicht bestehen. Sollten grundrechtsähnliche Rechte der Bürger verletzt sein, die sich für das Volksbegehren eingetragen haben oder beim Volksentscheid stimmberechtigt sind, so könnten höchstens diese Bürger selbst Verfassungsbeschwerde einlegen, nicht aber könnten die Heimat

BVerfGE 13, 54 (90):

bünde in Wahrnehmung der Interessen ihrer Mitglieder selbst Verfassungsbeschwerde erheben (vgl. BVerfGE 2, 292 [294]; 10, 134).

IV.

Die von den Vorsitzenden der Heimatbünde, den stimmberechtigten Bürgern S... und M..., erhobenen Verfassungsbeschwerden sind unzulässig, weil mit ihnen nicht die Verletzung eines der in § 90 Abs. 1 BVerfGG erschöpfend aufgezählten Rechte geltend gemacht werden kann. Die Beschwerdeführer berufen sich auf Art. 17, Art. 33 und Art. 38 GG.

1. Art. 17 kann nicht verletzt sein. Wenn man das Volksbegehren nach Art. 29 Abs. 2 als Petition an den Bundesgesetzgeber wertet, bei der Gestaltung des Neugliederungsgesetzes den Wunsch der Bevölkerung zu berücksichtigen, so kann die Bundesregierung dieses Recht nicht dadurch verletzt haben, daß sie es bisher unterlassen hat, den Gesetzentwurf einzubringen. Das Petitionsrecht verpflichtet die angegangene Behörde, die Petition entgegenzunehmen und sachlich zu prüfen. Wenn das Bundesverfassungsgericht darüber hinaus die Pflicht statuiert hat, dem Petenten zum mindesten die Art der Erledigung schriftlich mitzuteilen (BVerfGE 2, 225), so ist in Übertragung auf das Volksbegehren diese Pflicht dadurch erfüllt, daß die Bundesregierung öffentlich bekanntgegeben hat, daß und warum sie sich derzeit aus von ihr für gewichtig erachteten Gründen außerstande sieht, den Gesetzentwurf vorzulegen. Die sachliche Prüfung des Volksbegehrens wird und muß erfolgen, wenn die Bundesregierung ihren Gesetzentwurf aufstellt. Sowenig die normale Petition einen Anspruch auf Erledigung im Sinn des Petenten gibt, sowenig gibt das Volksbegehren nach Art. 29 Abs. 2 ein subjektives Recht auf Berücksichtigung der Forderung im Gesetz oder auf Vorlage des Gesetzentwurfs innerhalb einer bestimmten Frist. Trotzdem bleibt die Bundesregierung nach objektivem Verfassungsrecht verpflichtet, innerhalb angemessener Frist den Gesetzentwurf vorzulegen und darin eine Bestimmung über das Volksbegehrensgebiet aufzunehmen.

BVerfGE 13, 54 (91):

2. Von Art. 33 haben die Absätze 3 bis 5 keinen denkbaren Zusammenhang mit den Volksbefragungen nach Art. 29 Abs. 2 und 3. Wenn die Beschwerdeführer auf Absatz 1 zielen, so haben sie verkannt, daß diese Bestimmung nur den gleichen Genuß der staatsbürgerlichen Rechte für alle Deutschen in jedem Land garantiert, nicht aber Anspruch auf Einräumung irgendwelcher staatsbürgerlichen Rechte gibt.

3. Art. 38 bezieht sich nur auf die Wahl zum Bundestag und legt die Wahlrechtsgrundsätze fest. Eine mit der Verfassungsbeschwerde verfolgbare Verletzung des in Art. 38 enthaltenen subjektiven Rechts kommt also zunächst nur in Betracht, wenn ein Wahlgesetz gegen die Allgemeinheit, Unmittelbarkeit, Freiheit und Gleichheit der Wahl oder das Wahlgeheimnis verstößt. Da zum geschriebenen oder ungeschriebenen objektiven Verfassungsrecht des demokratischen Staates der Grundsatz gehört, "daß den Wahlberechtigten das Wahlrecht nicht auf einem in der Verfassung nicht vorgesehenen Wege entzogen oder verkürzt wird" (BVerfGE 1, 14 [33]), "daß eine Volkswahl in bestimmten angemessenen Zeitabständen wiederholt werden muß" (BayerVerfGH in VGH N. F. 11 II 1), könnte man weiter aus Art. 38 ein subjektives Recht folgern, daß fällige Wahlen auch durchgeführt werden. Das von den Beschwerdeführern geltend gemachte Recht auf Abstimmung im Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 3 ist aber etwas wesentlich anderes als das Recht auf Wahlen, das in Art. 38 geschützt sein mag.

Die Rechte, deren Verletzung im Wege der Verfassungsbeschwerde gerügt werden kann, sind in § 90 Abs. 1 BVerfGG erschöpfend aufgezählt. Der Bundesgesetzgeber hat Art. 29 offenbar deshalb nicht in § 90 Abs. 1 aufgenommen, weil die Vorschrift in ihrer Formulierung jede Wendung vermeidet, die auf ein subjektives Recht hindeutet. Die Stimmrechtsgrundsätze allerdings müssen als ungeschriebenes demokratisches Verfassungsrecht auch hier gelten, und insoweit ist die Rechtsähnlichkeit so zwingend, daß die Anführung des Art. 38 GG in § 90 Abs. 1 BVerfGG dahin ausgelegt werden muß, daß auch ihre Ver

BVerfGE 13, 54 (92):

letzung beim Volksentscheid im Wege der Verfassungsbeschwerde gerügt werden kann. Hinsichtlich des Rechts auf Teilnahme am Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 3 - der nicht nur in den Volksbegehrensgebieten stattfindet- gibt es aber keine vergleichbaren Elemente, die dazu zwingen würden, dieses Recht analog dem Recht auf Wahlen zu behandeln und aus diesem Grunde die Verfassungsbeschwerde zu gewähren. Überdies besteht das von den Antragstellern behauptete Recht der stimmberechtigten Bürger im Volksbegehrensgebiet auf Veranstaltung des Volksentscheids nach der positiven Regelung des Art. 29 Abs. 2 und 3 derzeit noch nicht. Das Recht auf Teilnahme am Volksentscheid kann erst ausgeübt werden, nachdem der Bundesgesetzgeber ein Neugliederungsgesetz beschlossen und in dieses Gesetz eine Bestimmung über die Landeszugehörigkeit der Volksbegehrensgebiete aufgenommen hat. An dieser Voraussetzung fehlt es aber zur Zeit noch. Die Antragsteller machen in Wahrheit nicht ein Recht auf Veranstaltung des Volksentscheids geltend, sondern sie behaupten ein Recht auf Erlaß des Neugliederungsgesetzes, damit sie alsdann ihre Stimme im Volksentscheid abgeben können. Ein solches Recht auf Erlaß eines Gesetzes ist etwas wesentlich anderes als ein Recht auf Veranstaltung fälliger Wahlen. Keines der in § 90 Abs. 1 BVerfGG genannten Rechte gibt aber den später stimmberechtigten Bürgern ein subjektives Recht auf Erlaß des Neugliederungsgesetzes. Dieses Gesetz betrifft nicht die Rechtsstellung des Einzelnen.

Zwischen der Wahl zur Volksvertretung und dem Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 3 besteht ein fundamentaler Unterschied. Die periodisch wiederkehrende Volkswahl des Parlaments ist eine verfassungsrechtliche Notwendigkeit in der Demokratie; in der Wahl entscheidet das Volk über die Zusammensetzung der Volksvertretung. Der regionale Volksentscheid bei Gebietsveränderungen innerhalb eines Bundesstaates ist hingegen auch für die Verfassung einer Demokratie nicht notwendig; nach der positiven Ordnung des Art. 29 entscheidet nicht die Gebietsbevölkerung im Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 3 über die

BVerfGE 13, 54 (93):

Landeszugehörigkeit. Der Auftrag, das Bundesgebiet neu zu gliedern, ist an den Bundesgesetzgeber gerichtet. Das Verfahren des Bundesgesetzgebers steht im Vordergrund, nicht, wie bei der Wahl, der Akt des Volkes. Das Gesetzgebungsverfahren, in dessen Nichteinleitung die Antragsteller die Verletzung ihres "Grundrechtes" sehen, ist nicht in dem Sinn Vorbereitung des Volksentscheids, wie die Ausschreibung der Wahl Vorbereitung der Wahl ist, sondern es zielt auf die Neugliederung selbst ab. Der Volksentscheid kann auf dem Weg dahin lediglich den weiteren Verfahrensgang beeinflussen. Wenn der wahlberechtigte Bürger als Glied des Bundesvolks die Abgeordneten zum Bundestag wählt, so trägt sein Wille unmittelbar die Entscheidung; wenn er beim Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 3 seine Stimme abgibt, so nimmt er nicht an einem Akt entscheidender Willensbildung eines "Bundesorgans" teil. Der Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 3 bleibt der Entscheidung des Bundesgesetzgebers untergeordnet. Es ist danach unmöglich, aus dem Stimmrecht des Bürgers nach Art. 29 Abs. 3 Satz 2 ein grundrechtsgleiches Recht auf Veranstaltung des Volksentscheides abzuleiten, so wie aus dem Wahlrecht des Bürgers ein grundrechtsgleiches Recht auf termingemäße Wahlen entnommen wird. Sicherlich gehört zum Recht des status activus für die Bewohner der Volksbegehrens gebiete auch das Recht auf Teilnahme am Volksentscheid nach Art. 29 Abs. 3 Satz 2, aber dieses Recht erschöpft sich in der Teilnahme an der Abstimmung, und es kann erst geltend gemacht werden, wenn der Gesetzgeber gesprochen hat. Da das Grundgesetz die Gebietsänderung nicht als eine Angelegenheit der Bevölkerung betrachtet und nicht ihre Entscheidung für maßgebend erklärt, brauchte es auch den stimmberechtigten Bürgern der Volksbegehrensgebiete nicht ein grundrechtsgleiches Recht auf Abstimmung zu gewähren.

4. Ein "Selbstbestimmungsrecht", wie es die Beschwerdeführer geltend machen, gibt es jedenfalls nicht im deutschen Bundesstaatsrecht. Den Bewohnern der Gebiete, die nach dem 8. Mai 1945 ohne Volksabstimmung ihre Landeszugehörigkeit geändert

BVerfGE 13, 54 (94):

haben, kommt nicht etwa kraft einer dem Grundgesetz übergeordneten Norm das Recht zu, ihre Zugehörigkeit zu einem deutschen Land frei zu bestimmen. Art. 29 läßt klar erkennen, daß die Verfügung über das Landesgebiet und damit die Bestimmung über die Landeszugehörigkeit der Bewohner nach dem deutschen Bundesstaatsrecht ausschließlich in der Hand des Bundesgesetzgebers liegt. Wenn Art. 29 Abs. 2 und 3 in einem eng gezogenen Rahmen den Bürgern bestimmter Gebiete die Möglichkeit einräumt, ihre Meinung über die Landeszugehörigkeit zu äußern, so handelt es sich um Sätze des objektiven Verfassungsrechts, die den Gang des Gesetzgebungsverfahrens regulieren, nicht aber um die Zuerkennung eines subjektiven Rechtes der Selbstbestimmung an die regionale Bevölkerung als solche. Es wird nicht ein gegen den Staat gerichtetes ursprüngliches Selbstbestimmungsrecht anerkannt, sondern ein Willensprozeß innerhalb des Staates geregelt, in den in besonderer Weise die Befragung der regionalen Bevölkerung eingebaut ist.

1. Die Vorsitzenden der Heimatbünde haben in der mündlichen Verhandlung gebeten, ihre als Verfassungsbeschwerde angebrachten Anträge auch unter dem Gesichtspunkt einer Organstreitigkeit zu prüfen. Verfahrensrechtlich bestehen dagegen keine Bedenken. Das Bundesverfassungsgericht ist Herr des Verfahrens. Es kann nicht nur eine Änderung des prozeßeinleitenden Antrages zulassen, wenn es das für zweckmäßig erachtet und legitime Interessen des Gegners nicht beeinträchtigt werden, sondern unter denselben Voraussetzungen auch den Übergang in eine andere Verfahrensart. Es hat sogar von Amts wegen zu prüfen, ob ein Antrag, der in der gewählten Verfahrensart unzulässig ist, in einer anderen Verfahrensart zur Sachentscheidung gebracht werden könnte. Das Recht der Antragsteller in ihrer angeblichen Eigenschaft als Bundesorgane, das die Bundesregierung als Antragsgegner verletzt haben soll, ist dasselbe, dessen Verletzung als grundrechtsähnliches Recht in der

BVerfGE 13, 54 (95):

Verfassungsbeschwerde gerügt wird; die Bundesregierung ist zur Verfassungsbeschwerde schriftlich und mündlich gehört worden; sie hat einen Abweisungsantrag gestellt, der nur im Organstreitverfahren, nicht aber im Verfassungsbeschwerdeverfahren gestellt werden kann. Es muß also geprüft werden, ob der Antrag im Organstreit zulässig ist.

2. Im System der Verfassungsgerichtsbarkeit nach deutschem Verfassungsrecht ist der einzelne Staatsbürger im Organstreit nicht parteifähig. Die Parteifähigkeit im Organstreit hängt davon ab, ob der Antragsteller Organ oder Organteil im Sinn des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG und des § 63 BVerfGG ist, nicht aber davon, ob er in irgendeinem Sinn als Staatsorgan oder Organteil betrachtet werden kann. Die Formulierung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 läßt erkennen, daß der Kreis der Beteiligten im Verfassungsprozeß möglichst eingeschränkt werden sollte; diese Tendenz wird durch die Entstehungsgeschichte bestätigt (vgl. Geiger, Komm. zum BVerfGG, Anm. 3 zu § 63, S. 208).

Die Aktivbürgerschaft ist zwar Verfassungsorgan, weil "das Volk" nach Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG Staatsgewalt in Wahlen und Abstimmungen ausübt (vgl. BVerfGE 8, 104 [113 ff.]). Sie ist aber keine organisierte handlungsfähige Einheit, die Partei eines Organstreites sein könnte. Auch hat weder das Grundgesetz noch das Bundesverfassungsgerichtsgesetz den einzelnen stimmberechtigten Bürger ermächtigt, die Rechte der Aktivbürgerschaft geltend zu machen. Insbesondere greift die Prozeßstandschaft nach § 64 BVerfGG hier nicht ein, da sie nach der positiven Regelung des § 64 in Verbindung mit § 63 BVerfGG nur insoweit besteht, als Teile eines an sich parteifähigen Organs Rechte des Organs im eigenen Namen geltend machen können.

Der wahl- und stimmberechtigte Bürger als Teil der Aktivbürgerschaft kann also nicht als oberstes Bundesorgan im Sinn des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 oder als Organteil angesehen werden. Er ist aber auch nicht ein sonstiger "Beteiligter", der durch das Grundgesetz mit eigenen Rechten ausgestattet ist. Aus dem Zusammenhang ergibt sich, daß "als Beteiligte nur solche Inhaber

BVerfGE 13, 54 (96):

von Staatsgewalt in Betracht kommen können, die nach Rang und Funktion den obersten Bundesorganen gleichstehen, insbesondere Rechte aus dem Verfassungsrechtskreis besitzen" (Geiger, aaO S. 208). Diese Rechtsähnlichkeit mit der Stellung oberster Bundesorgane weist aber die Rechtsstellung des Aktivbürgers nicht auf. Er ist also nicht parteifähig im Organstreit. Auch unter diesem Gesichtspunkt waren daher die Anträge der Vorsitzenden der Heimatbünde als unzulässig zu verwerfen.

Die Anträge mußten als unzulässig verworfen werden, weil die Antragsteller in den in Betracht kommenden Verfahrensarten entweder nicht parteifähig oder nicht aktiv legitimiert sind. Das Grundgesetz hat zwar die Verfassungsgerichtsbarkeit stark ausgebaut; daraus ist aber nicht zu folgern, daß jede verfassungsrechtliche Streitfrage von einem an ihrer Entscheidung Interessierten dem Bundesverfassungsgericht unterbreitet werden kann. Die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts ist vielmehr in den Vorschriften des Grundgesetzes und des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht erschöpfend geregelt. Nur wenn seine Zuständigkeit nach diesen Vorschriften gegeben ist, darf das Bundesverfassungsgericht judizieren (vgl. BVerfGE 1, 396 [408 f.]).

Nicht jeder im objektiven Verfassungsrecht begründeten Pflicht muß also ein vor dem Bundesverfassungsgericht verfolgbarer Anspruch eines anderen Beteiligten gegenüberstehen. Es bedarf vielmehr in jedem Fall der Prüfung, ob der Verfassungsrechtssatz ein Rechtsverhältnis mit gegenseitigen Rechten und Pflichten oder ein in § 90 BVerfGG gestütztes Recht begründet. Nur dann kann der in seinen Rechten Verletzte einen Antrag im Verfassungsstreit- oder Verfassungsbeschwerdeverfahren stellen. Andererseits sind die Fälle, in denen ohne diese Voraussetzung ein Antrag im objektiven Verfahren gestellt werden kann, eng begrenzt.

Es kann also verfassungsrechtliche Pflichten geben, deren Fest

BVerfGE 13, 54 (97):

stellung durch das Bundesverfassungsgericht die Interessierten nicht betreiben können. Eine solche verfassungsrechtliche Pflicht hat aber nicht geringere Bedeutung als eine solche, deren Erfüllung zum Gegenstand eines verfassungsgerichtlichen Verfahrens gemacht werden kann. Wenn auch die hier gestellten Anträge als unzulässig verworfen werden mußten, so folgt daraus doch nicht, daß die Verfassung im Hinblick auf Artikel 29 "geändert" wäre oder daß diese Bestimmung dadurch obsolet werden würde, wie die Antragsteller meinen. Das Gericht hat vielmehr schon in seiner Entscheidung vom 30. Mai 1956 (BVerfGE 5, 34 [39]) festgestellt, daß die Pflicht zur Neugliederung des Bundesgebietes den zuständigen Verfassungsorganen als bindender Auftrag erteilt worden ist. Da das ganze Grundgesetz nach der Präambel in Verbindung mit Art. 146 dem staatlichen Leben für die Übergangszeit bis zur Wiedervereinigung eine neue Ordnung geben soll, die Neugliederung zudem sofort nach Verkündung des Grundgesetzes in Angriff genommen werden sollte, wie sich aus der Fristbestimmung des Art. 29 Abs. 6 ergibt, schließlich für eine Neugliederung, die wegen des Beitrittes eines weiteren Teiles von Deutschland notwendig werden sollte, eine besondere Frist gesetzt ist, ist der Verfassungsauftrag zur allgemeinen Neugliederung ohne Rücksicht auf die Wiedervereinigung und die Eingliederung des Saarlandes zu vollziehen. Art. 29 ist schon aus dem Grunde nicht obsolet geworden, weil in mehreren Gebietsteilen Volksbegehren nach Art. 29 Abs. 2 zustande gekommen sind und die Gebietsbevölkerung nunmehr im Rahmen des Neugliederungsverfahrens über ihre Landeszugehörigkeit gehört werden muß.

BVerfG, 30.05.1956 - 2 BvP 1/56

Redaktion — Fri, 23 Mar 2012 22:45:17 +0000

Daten

Fall:

Baden-Abstimmung

Fundstellen:

BVerfGE 5, 34; DVBl 1956, 730; JZ 1956, 531; NJW 1956, 1105

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

30.05.1956

Aktenzeichen:

2 BvP 1/56

Entscheidungstyp:

Urteil

1. a) Art. 29 GG kennt zwei grundsätzlich verschiedene Formen einer Änderung der Grenzen der Länder: den Weg der Neugliederung gemäß Art. 29 Abs. 2-6 und den Weg nach Art. 29 Abs. 7. Art. 29 Abs. 2-6 hat eine "einmalige" Neugliederung im Auge; eine Grenzänderung nach Art. 29 Abs. 7 ist so oft möglich, als sich ein Bedürfnis danach herausstellt.
b) Die einmalige Neugliederung ist erst abgeschlossen, wenn auch der letzte Teil des Gesamtraumes der Bundesrepublik auf seine Übereinstimmung mit den Grundsätzen des Art. 29 Abs. 1 GG überprüft und, soweit nötig, mit ihnen in Einklang gebracht worden ist. Bis zu diesem Zeitpunkt ist keine vorweggenommene Neugliederung eines Teiles des Bundesgebietes "endgültig", unantastbar und dem Verfahren nach Art. 29 Abs. 2-6 GG entzogen.
2. Von dem Initiativrecht, im Wege eines Volksbegehrens eine Änderung der Landeszugehörigkeit zu fordern, kann die dazu legitimierte Bevölkerung nur einmal Gebrauch machen.
3. Der Ablauf der in Art. 29 Abs. 2 GG bestimmten Jahresfrist war so lange gehemmt, als die dort genannte Bevölkerung aus Gründen, die ihrer Einflußnahme entzogen waren, ihr Initiativrecht nicht wahrnehmen konnte; denn eine Frist kann sinnvollerweise vom Gesetzgeber nur gesetzt werden für eine Zeit, in der sie auch tatsächlich genutzt werden kann.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 6, 34

Paginierung:

BVerfGE 6, 34 (34):

b) Die einmalige Neugliederung ist erst abgeschlossen, wenn auch der letzte Teil des Gesamtraumes der Bundesrepublik auf seine Übereinstimmung mit den Grundsätzen des Art. 29 Abs. 1 GG überprüft und, soweit nötig, mit ihnen in Einklang gebracht worden ist. Bis zu diesem Zeitpunkt ist keine vorweggenommene Neugliederung eines Teiles des Bundesgebietes "endgültig", unantastbar und dem Verfahren nach Art. 29 Abs. 2-6 GG entzogen.

2. Von dem Initiativrecht, im Wege eines Volksbegehrens eine Änderung der Landeszugehörigkeit zu fordern, kann die dazu legitimierte Bevölkerung nur einmal Gebrauch machen.

BVerfGE 6, 34 (35):

3. Der Ablauf der in Art. 29 Abs. 2 GG bestimmten Jahresfrist war so lange gehemmt, als die dort genannte Bevölkerung aus Gründen, die ihrer Einflußnahme entzogen waren, ihr Initiativrecht nicht wahrnehmen konnte; denn eine Frist kann sinnvollerweise vom Gesetzgeber nur gesetzt werden für eine Zeit, in der sie auch tatsächlich genutzt werden kann.

Urteil

des Zweiten Senats vom 30. Mai 1956

- 2 BvP 1/56 -

in dem Verfahren über die Beschwerde des Heimatbundes Badeneerland e.V. in Karlsruhe, vertreten durch den Vorstand, gegen die Nichtzulassung eines Volksbegehrens im Gebiet des früheren Freistaates Baden gemäß Art. 29 Abs. 2 Satz 1 GG (Bescheid des Bundesministers des Innern vom 24. Januar 1956).

Entscheidungsformel:

1. Der Bescheid des Bundesministers der Innern vom 24. Januar 1956 wird aufgehoben.

2. Die Durchführung des vom Beschwerdeführer beantragten Volksbegehrens wird angeordnet.

Gründe

Nach dem Zusammenbruch 1945 hatte die staatsrechtliche Entwicklung im Südwestraum Deutschlands - dem Gebiet der früheren Länder Baden und Württemberg sowie des früheren preußischen Landesteiles Hohenzollern - zunächst zur Bildung der drei Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg- Hohenzollern geführt. Daran schlossen sich Bemühungen um eine befriedigende Gliederung dieses Gebietes, die mit dem Erlaß der beiden auf Art. 118 GG gestützten Neugliederungsgesetze vom 4. Mai 1951 (BGBl. I S. 283, 284) endeten. Im einzelnen wird hierzu auf das Urteil des erkennenden Senats vom 23. Oktober 1951 (BVerfGE 1,14 ff.) Bezug genommen. In Vollzug des zweiten Neugliederungsgesetzes entstand das Land Baden-Württemberg. Es umfaßt die Gebiete der drei genannten ihm vorausgegan

BVerfGE 6, 34 (36):

genen Bundesländer; zu ihm gehört also auch das Gebiet des früheren Freistaates Baden. Das neue Bundesland wurde gegen den Willen eines erheblichen Teiles der badischen Bevölkerung gebildet. Teile der badischen Bevölkerung haben sich auch heute noch nicht mit der gegenwärtigen Lage abgefunden und erstreben die Wiederherstellung des Landes Baden in den Grenzen von 1933. Der Heimatbund Badenerland e. V. repräsentiert diesen Bevölkerungsteil. Er verfolgt nach seiner Satzung (§ 1) das Ziel der Wiederherstellung Badens und vertritt "die badischen Belange". In Wahrnehmung seiner satzungsmäßigen Aufgabe hat er unter Berufung auf Art. 29 Abs. 2 Satz 1 GG und die §§ 2, 3 des Gesetzes über Volksbegehren und Volksentscheid bei Neugliederung des Bundesgebietes nach Art. 29 Abs. 2 bis 6 des Grundgesetzes vom 23. Dezember 1955 (BGBl. I S. 835) beim Bundesminister des Innern den Antrag gestellt,

im Gebietsteil des alten Freistaates Baden, wie er bis 1945 bestanden hat, d. h. in den jetzigen zum Bundesland Baden- Württemberg gehörenden Regierungsbezirken Nordbaden und Südbaden, die Durchführung eines Volksbegehrens anzuordnen, mit dem die Wiederherstellung des alten Landes Baden, das die Regierungsbezirke Nordbaden und Südbaden im derzeitigen Bundesland Baden-Württemberg umfaßte, als selbständiges Bundesland begehrt wird.

Der Bundesminister des Innern hat diesen Antrag mit Bescheid vom 24. Januar 1956 - dem Antragsteller am 26. Januar 1956 zugestellt - abgelehnt, weil die nach Art. 118 GG durchgeführte Neugliederung im Südwestraum die Anwendung des Art. 29 Abs. 2 GG auf dieses Gebiet ausschließe.

Dagegen hat der Heimatbund Badenerland mit einem am 9. Februar 1956 eingegangenen Schriftsatz vom 8. Februar 1956 Beschwerde zum Bundesverfassungsgericht erhoben mit dem Antrag

den Bescheid des Bundesministers des Innern vom 24. Januar 1956 aufzuheben und die Zulassung des vom Beschwerdeführer

BVerfGE 6, 34 (37):

unterm 7. Januar 1956 beantragten Volksbegehrens anzuordnen.

Der Bundesminister des Innern hat beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

In der mündlichen Verhandlung hatten der Beschwerdeführer, der Bundesminister des Innern und die Regierung des Landes Baden- Württemberg, die sich auch schriftsätzlich zur Sach- und Rechtslage ausgelassen haben, Gelegenheit zur Äußerung.

1. Gegen das Antrags- und Beschwerderecht des Heimatbundes Badenerland bestehen keine Bedenken.

2. Die Beschwerde ist nach § 5 Abs. 4 Satz 3 des Gesetzes vom 23. Dezember 1955 zulässig. Sie ist in gehöriger Form (§ 23 Abs. 1 BVerfGG) und rechtzeitig erhoben. Nach § 5 Abs. 4 Satz 5 des Gesetzes vom 23. Dezember 1955 ist der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts zur Entscheidung zuständig. Er entscheidet "endgültig" über den Antrag auf Zulassung des Volksbegehrens (vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes vom 23. Dezember 1955).

Zu den prozessualen Bedenken des Bundesministers des Innern, der Beschwerdeführer sei durch die Entscheidung des Senats vom 23. Oktober 1951 gehindert, eine Reihe seiner Einwendungen gegen die Entscheidung des Bundesministers des Innern in diesem Verfahren geltend zu machen, ist zu bemerken:

1. In diesem Zusammenhang gewinnt zunächst die Rechtskraft wirkung des Urteils vom 23. Oktober 1951 Bedeutung. Die Rechtskraft beschränkt sich auf den Tenor; sie erstreckt sich nicht auf die Gründe der Entscheidung. Rechtskräftig entschieden ist demnach durch jenes Urteil nur, daß das erste Neugliederungsgesetz nichtig und daß das zweite Neugliederungsgesetz - mit den im Tenor genannten Ausnahmen - gültig ist. Die Rechtskraft

BVerfGE 6, 34 (38):

steht demnach dem Beschwerdeführer nur im Wege, soweit er im gegenwärtigen Verfahren von der Verfassungswidrigkeit, d. h. Nichtigkeit des zweiten Neugliederungsgesetzes ausgehen möchte. Seine Argumentation im übrigen mag mit einzelnen Rechtsausführungen in der Begründung des früheren Urteils im Widerspruch stehen; sie zu würdigen, ist der Senat durch die Rechtskraftwirkung seines früheren Urteils nicht gehindert.

2. Davon abgesehen lassen, wie sich ergeben wird, die für die gegenwärtige Entscheidung notwendigen Erwägungen die Begründung des Urteils vom 23. Oktober 1951 völlig unberührt. Von entscheidender Bedeutung ist für diese Feststellung, daß es in jenem Verfahren ausschließlich um die Verfassungsmäßigkeit der Neugliederung auf Grund der Ermächtigung des Art. 118 GG ging - eine Entscheidung, die getroffen werden konnte ohne umfassende und abschließende Erörterung des Verhältnisses von Art. 118 zu Art. 29 GG. Mit der Bejahung der Verfassungsmäßigkeit der Neugliederung nach Art. 118 GG und den zu diesem Ergebnis nötigen rechtlichen Erwägungen ist etwas Bindendes für die andere in diesem Verfahren aufgeworfene Frage, was von Verfassungs wegen Rechtens ist für die Neugliederung des Südwestraumes nach Art. 29 GG, nicht ausgesprochen.

D. - I.

Die Klärung der verfassungsrechtlichen Fragen des gegenwärtigen Streites setzt zunächst eine Auslegung des Art. 29 GG voraus:

1. Art. 29 GG i.V.m. Art. 20 und Art. 79 Abs. 3 GG gibt unserer Verfassungsordnung das Gepräge eines labilen Bundesstaates: Zwar ist es von Rechts wegen ausgeschlossen, die bundesstaatliche Struktur zu beseitigen und an ihre Stelle irgendeine Form des Einheitsstaates zu setzen; aber die einzelnen Länder der Bundesrepublik sind weder in ihrer Existenz noch in ihrem Gebietsstand gegen Eingriffe und Veränderungen durch die Bundesgewalt verfassungsrechtlich geschützt.

BVerfGE 6, 34 (39):

Art. 29 GG kennt zwei grundsätzlich verschiedene Formen einer Veränderung der Grenzen der einzelnen Gliedstaaten: den Weg der Neugliederung gemäß Art. 29 Abs. 2 bis 6 und den Weg nach Art. 29 Abs. 7. Die Absätze 2 bis 6 a.a.O. haben eine "einmalige" Neugliederung im Auge. Mit deren Abschluß verlieren die genannten Vorschriften ihre verfassungsrechtliche Aktualität; auf sie läßt sich eine weitere "neue" Umgliederung des Bundesgebiets selbst dann nicht stützen, wenn sich jene erste abgeschlossene Neugliederung aus irgendwelchen Gründen als unbefriedigend herausstellt. Das nach Art. 29 Abs. 7 GG zu erlassende Bundesgesetz kann dagegen die Grundlage für Gebietsänderungen abgeben, so oft sich hierfür - vor oder nach der Neugliederung gemäß Art. 29 Abs. 2 bis 6 GG - ein Bedürfnis herausstellt. Die Voraussetzungen und Schranken einer "sonstigen Änderung des Gebietsbestandes der Länder" nach Abs. 7 a.a.O. sind in diesem Verfahren nicht näher zu bestimmen; wohl aber bedarf es der genaueren Ermittlung, was unter der "einmaligen Neugliederung" nach Abs. 2 bis 6 a.a.O. zu verstehen ist: Der Grundgesetzgeber ging bei der Reorganisierung des Bundesstaates von den vorhandenen Ländern aus (vgl. Art. 23 GG). Diese Gliederung erschien ihm unbefriedigend. Das Grundgesetz stellt ihr deshalb als anzustrebendes Ziel gegenüber die Bildung von Ländern, "die nach Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können" (Art. 29 Abs. 1 Satz 2 GG), und sichert zugleich - soweit das rechtlich möglich ist - die Erreichung dieses Zieles, indem es den zuständigen Verfassungsorganen den bindenden Auftrag zu dieser Neugliederung erteilt und die Maßstäbe nennt, denen sie genügen muß (Art. 29 Abs. 1 Satz 1 GG). Die Erfüllung dieses verfassungsrechtlichen Auftrags, der auf eine organisch wohlausgeglichene gebietliche Neuordnung des ganzen Bundesgebietes (in seiner jeweiligen Ausdehnung - vgl. Art. 29 Abs. 6 GG -) abzielt, setzt eine Gesamtkonzeption voraus. Es liegt in der Natur der Sache, daß wegen der engen Verflechtung der zu berücksichtigenden vielfältigen Gesichtspunkte die Ordnung in irgendeinem Teil des Gesamt

BVerfGE 6, 34 (40):

raumes von der Ordnung in den übrigen Teilen abhängig ist und ihrerseits auf die Ordnung dieser übrigen Teile einwirkt. Damit ist nicht gesagt, daß verfassungsrechtlich die in Art. 29 Abs. 2 bis 6 GG geforderte Neugliederung uno actu, also durch ein Gesetz im technischen Sinne verwirklicht werden muß. Soweit das aus einem zwingenden Grund nicht geschehen kann, ist die in Art. 29 Abs. 2 bis 6 GG gemeinte umfassende Aufgabe in Teilregelungen ("Phasen") und technisch in einer Mehrzahl von Gesetzen zu bewältigen. Im Augenblick lassen sich realisierbare Überlegungen zu einer gebietlichen Neuordnung nur für den derzeitigen Geltungsbereich des Grundgesetzes anstellen. Die Aufgabe, die der Bundesgesetzgeber nach Art. 29 Abs. 2 bis 6 GG heute zu erfüllen hat, beschränkt sich also auf diesen Raum. Ihr mag sich später in einer weiteren Phase der Entwicklung, also in Fortsetzung der begonnenen einmaligen Neugliederung des Bundesgebietes, die Neuordnung des Raumes künftig etwa hinzutretender Landesteile (Abs. 6 a.a.O.) anschließen. Und sollte sich die bereits im Südwestraum durchgeführte gebietliche Neuordnung als teilweise Vorwegnahme der Neugliederung des Bundesgebietes nach Art. 29 Abs. 2 bis 6 GG darstellen, dann würde es sich dabei um die "erste Phase" des Neugliederungsprozesses, der das ganze Bundesgebiet zu erfassen hat, handeln. Die innere Einheit und der notwendige Zusammenhang, der in der einmaligen Neugliederung gemäß Art. 29 Abs. 2 bis 6 GG liegt, wird durch eine solche Prozedur, deren Kernstück die jetzt aktuelle Aufgabe der Neugliederung des Bundesgebietes in seinem gegenwärtigen Umfang bildet, nicht zerstört, wenn nur beachtet wird, daß die vorweggenommenen Teillösungen bis zum Abschluß des gesamten Neugliederungsprozesses unter dem Vorbehalt stehen, daß sie mehr oder weniger große Korrekturen erfahren können, die sich im Zuge der zeitlich später in Angriff genommenen gebietlichen Neuordnungen des übrigen Bundesgebietes als notwendig oder zweckmäßig erweisen. Die einmalige Neugliederung im Sinne des Art. 29 Abs. 2 bis 6 GG ist also erst abgeschlossen, wenn auch der letzte Teil des Gesamtraumes auf seine Über

BVerfGE 6, 34 (41):

einstimmung mit den Grundsätzen des Art. 29 Abs. 1 GG überprüft und, soweit nötig, mit ihnen in Einklang gebracht worden ist. Bis zu diesem Zeitpunkt ist keine vorweggenommene Neugliederung eines Teiles des Bundesgebietes (Südwestraum gegenüber dem Gesamtgebiet des gegenwärtigen Geltungsbereichs des Grundgesetzes und dieser Raum gegenüber einem künftig etwa größeren Gebietsbestand der Bundesrepublik) "endgültig", unantastbar und dem Verfahren nach Art. 29 Abs. 2 bis 6 GG entzogen. Das gilt für periphere Gebietsänderungen ebenso wie für tief einschneidende Eingriffe in den Gebietsstand eines Landes, in extremen Fällen sogar für die Aufteilung eines Landes.

2. Die Initiative für die Neugliederung des Bundesgebietes nach Art. 29 Abs. 2 bis 6 GG liegt im allgemeinen bei den für die Gesetzgebung des Bundes zuständigen Verfassungsorganen. Eine Besonderheit gilt für die Gebiete, die nach dem Zusammenbruch 1945 ohne Volksabstimmung ihre Landeszugehörigkeit geändert haben (Art. 29 Abs. 2 Satz 1 GG): der Bevölkerung dieser Gebiete räumt das Grundgesetz das Recht ein, im Wege eines Volksbegehrens eine bestimmte Änderung ihrer Landeszugehörigkeit zu fordern. Diese Vorschrift kann nicht isoliert gewürdigt werden. Sie gewinnt ihre volle Bedeutung erst, wenn man sie zusammen sieht mit drei anderen in Art. 29 GG enthaltenen Rechtsregeln: mit der allgemeinen Regel, daß jede durch Bundesgesetz beschlossene Neugliederung in jedem Gebiet, dessen Landeszugehörigkeit geändert werden soll, zum Volksentscheid gebracht werden muß (Art. 29 Abs. 3 Satz 1 GG); mit der besonderen Vorschrift, daß dieser Volksentscheid in den Gebieten, in denen ein Volksbegehren nach Art. 29 Abs. 2 GG zustande gekommen ist, in jedem Fall durchgeführt werden muß, d. h. auch wenn das Bundesgesetz eine Änderung der Landeszugehörigkeit dieses Gebietes nicht vorsieht (Art. 29 Abs. 3 Satz 2 GG); und mit dem Rechtsgrundsatz, daß eine Neugliederung, die dem in einem solchen Volksentscheid zum Ausdruck gebrachten Mehrheitswillen der Bevölkerung nicht entspricht, nur verbindlich werden kann, wenn ihr die Mehrheit der Bevölkerung des Bundesgebietes in

BVerfGE 6, 34 (42):

einem Volksentscheid zustimmt, daß der regionale Mehrheitswille der Bevölkerung also nur überwunden wird durch den Mehrheitswillen des Gesamtvolkes (Art. 29 Abs. 4 Satz 2 GG). In diesen Vorschriften trägt das Grundgesetz dem demokratischen Prinzip Rechnung. Es verwirklicht ein Stück Selbstbestimmungsrecht des Volkes. Es geht hier also um ein zentrales Verfassungsprinzip. Soweit in Art. 29 GG der Bevölkerung ein Initiativrecht, Mitspracherecht und Mitbestimmungsrecht eingeräumt worden ist, kann sonach im Hinblick auf die Bedeutung dieser Rechte nicht angenommen werden, daß sie irgendeinem Bevölkerungsteil im Neugliederungsprozeß nach Art. 29 Abs. 2 bis 6 GG vorenthalten oder verkürzt werden sollten. Das hätte ohne Verletzung des Gleichheitssatzes auch nicht geschehen können.

3. Aus Art. 29 Abs. 2 GG lassen sich gegen die Zulässigkeit des vom Beschwerdeführer geforderten Volksbegehrens Bedenken nicht herleiten:

a) Art. 29 Abs. 2 GG spricht von "Gebietsteilen". Zur Auslegung dieses Begriffes genügt es hier, auf die einschlägigen Ausführungen im Urteil des Senats vom 30. Mai 1956 - 2 BvP 2/56 - über die Beschwerde der südhessischen Gemeinden Bezug zu nehmen (S. 63 ff.). Danach ist das Gebiet des früheren Freistaates Baden ein Gebietsteil im Sinne des Art. 29 Abs. 2 GG, der nach dem 8. Mai 1945 seine Landeszugehörigkeit geändert hat.

b) Daß dieses Gebiet auch zu den Gebietsteilen gehört, "die bei der Neubildung der Länder nach dem 8. Mai 1945 ohne Volksabstimmung ihre Landeszugehörigkeit geändert haben", kann für die ersten nach dem 8. Mai 1945 durchgeführten Grenzziehungen im Südwestraum füglich nicht in Abrede gestellt werden. Der einfache Sinn jener Formel ist: Das Grundgesetz perhorresziert, weil es das demokratische Prinzip ernst nimmt, die Bildung neuer Länder über den Kopf der Bevölkerung hinweg und will sicherstellten, daß unter seiner Herrschaft jeder Bevölkerung, die dieses Schicksal erlitten hat, Gelegenheit gegeben wird, sich

BVerfGE 6, 34 (43):

zur Frage ihrer künftigen Staatszugehörigkeit zu äußern. Die Zerreißung Gesamtbadens anläßlich der Bildung der späteren Bundesländer Baden und Württemberg-Baden erfolgte ohne Befragung der Bevölkerung. Die Frage kann im vorliegenden Falle also nur sein, ob etwa die Bevölkerung Gesamtbadens aus irgendeinem Grunde in der Folgezeit des Rechtes auf Volksbegehren verlustig gegangen ist.

II.

Damit sind das Problem des Verhältnisses von Art. 118 zu Art. 29 GG und die Frage angeschnitten, welchen Einfluß die Bildung des Bundeslandes Baden-Württemberg auf die Rechte der Bevölkerung des Gebietes des ehemaligen Freistaates Baden aus Art. 29 Abs. 2 GG hat.

1. a) Das Verhältnis von Art. 118 GG zu Art. 29 GG läßt sich nicht mit der einfachen Formel lösen, Art. 118 stelle gegenüber Art. 29 GG die lex specialis dar. Gewiß besitzt Art. 118 eine gegenüber Art. 29 GG speziellere Bedeutung, d. h. er betrifft einen begrenzteren Sachverhalt und unterwirft diesen einer besonderen Regelung: er bezieht sich nur auf den Südwestraum, während Art. 29 die Neugliederung des gesamten Bundesgebietes einschließlich der künftig hinzutretenden neuen Gebietsteile im Auge hat, und stellt für die begrenzte Südwestraum- Neugliederung ein in mehrfacher Hinsicht vereinfachtes Verfahren zur Verfügung. Aber gerade das, was einer lex specialis wesentlich ist, daß sie nämlich die allgemeine Regelung in ihrer Anwendbarkeit ausschließt, trifft für Art. 118 GG nicht zu: entweder ist die Neugliederung nach Art. 118 etwas anderes als die Neugliederung nach Art. 29 GG, weil nämlich der Auftrag des Art. 118 dahin geht, den Südwestraum einstweilen ohne Rücksicht auf die allgemeine Neugliederung des ganzen Bundesgebietes zu gliedern; dann tangiert sie selbst nach ihrer Durchführung den Auftrag und den Vollzug des Art. 29 GG von vornherein überhaupt nicht; es steht dann Baden- Württemberg wie jedes andere Land der Bundesrepublik zur Disposition einer Neugliederung des Bundesgebietes. Oder aber: Art. 118 GG meint - beschränkt auf den

BVerfGE 6, 34 (44):

Südwestraum - dieselbe Neugliederung, die Art. 29 für das gesamte Bundesgebiet vorsieht. Dann stellt sich die Bildung des Landes Baden- Württemberg als erste vorweggenommene Teillösung, als erste Phase des noch nicht abgeschlossenen Neugliederungsprozesses gemäß Art. 29 Abs. 2 bis 6 GG dar. Das heißt nach dem oben Dargelegten: Existenz und Grenzen des neu gebildeten Landes können bis zum Abschluß des Neugliederungsprozesses erneut in Frage gestellt werden.

b) Wenn aber das Land Baden-Württemberg nach wie vor einer Einbeziehung in die allgemeine Neugliederung nach Art. 29 GG unterworfen bleibt, läßt es sich von Rechts wegen nicht rechtfertigen, die Schranken für eine Neugliederung des Raumes Baden-Württemberg enger zu ziehen als für die Neugliederung des übrigen Bundesgebietes. Insbesondere geht der Versuch fehl, zu unterscheiden zwischen - zulässigen - Eingriffen in den Gebietsstand des Landes, die seinen Kern und seine Existenz unberührt lassen und "von außen her" das Land betreffen, und - unzulässigen - Eingriffen, die die "innere Struktur" des Landes berühren und "vom Lande her" ausgelöst werden. Jede Gebietsänderung berührt die "innere Struktur" des Landes, und qualitativ bedeutet es für die rechtliche Beurteilung keinen Unterschied, ob das Land um ein Drittel seines Gebietes vergrößert wird oder ein Viertel, ein Drittel oder auch die Hälfte seines Gebietsstandes verliert. Ebensowenig kann es bei den oben dargelegten notwendigen inneren Zusammenhängen und Abhängigkeiten bei der Durchführung der Neugliederung des Bundesgebietes darauf ankommen, ob das Bedürfnis nach einer anderweiten Gliederung des bereits vorweg gegliederten Teilgebietes zuerst geäußert wird von einem Verfassungsorgan des Bundes oder einer kompetenten Stelle innerhalb des erst noch neu zu gliedernden Teiles der Bundesrepublik oder von der Regierung Baden-Württembergs oder einem Teil der Bevölkerung dieses Landes.

c) Nach diesen Überlegungen hat das in Art. 118 GG enthaltene Wort "abweichend", das sich, wie im Urteil vom 23. Oktober 1951 dargelegt, sowohl auf die Neugliederung durch Ver

BVerfGE 6, 34 (45):

einbarung als auch auf die Neugliederung durch Bundesgesetz bezieht, nicht den Sinn, daß damit die spätere Anwendung der Verfahrensregeln des Art. 29 GG ausgeschlossen wäre, sondern nur die Bedeutung, daß bei der Durchführung der Neugliederung nach Art. 118 von jenen Verfahrensregeln abgesehen werden kann.

Aus dem rechtlichen Verhältnis zwischen Art. 29 und Art. 118 GG lassen sich demnach Bedenken gegen die Zulassung des beantragten Volksbegehrens nicht herleiten.

2. Auch die Art des Vollzugs der Neugliederung des Südwestraumes nach Art. 118 GG hat das Recht der badischen Bevölkerung auf ein Volksbegehren nach Art. 29 Abs. 2 GG nicht beeinträchtigt.

Art. 118 GG ließ dem Bundesgesetzgeber einen weiten Spielraum in der Ausgestaltung des Neugliederungsverfahrens. Er konnte dabei, wie gesagt, auch von Verfahrensgrundsätzen des Art. 29 GG abweichen. Das ist im zweiten Neugliederungsgesetz geschehen. Möglich wäre auch gewesen, daß der Bundesgesetzgeber schon bei der Neugliederung nach Art. 118 GG so weit den Rechtsgrundsätzen des Art. 29 Rechnung getragen hätte, daß die Bevölkerung im Ergebnis nicht schlechter gestanden hätte, als wenn sie Gelegenheit gehabt hätte, ihre Rechte aus Art. 29 Abs. 2 bis 6 GG wahrzunehmen. Das wäre der Fall gewesen, wenn die Bevölkerung Gesamtbadens sich zur Frage der Wiederherstellung des Landes Baden hätte äußern können und die Neugliederung entweder dieser Willensäußerung entsprochen hätte oder - auch gegen diese Willensäußerung - durch einen Entscheid des Bundesvolkes gebilligt worden wäre. In diesem Falle hätte die Bevölkerung die Rechte, die ihr durch Art. 29 eingeräumt sind, schon bei der Neugliederung des Südwestraumes nach Art. 118 GG wahrgenommen und ausgeschöpft; für eine nochmalige Inanspruchnahme wäre kein Raum mehr gewesen. Das zweite Neugliederungsgesetz hätte also beispielsweise nur vorzusehen brauchen, daß bei der durch Art. 118 GG geforderten Volksabstim

BVerfGE 6, 34 (46):

mung die Stimmen in den früheren Ländern Baden und Württemberg durchzuzählen sind und daß der Südweststaat nur zu bilden ist, wenn die Bevölkerungen der beiden früheren Länder mehrheitlich für diese Lösung stimmen, daß dagegen die beiden alten Länder Baden und Württemberg wiederherzustellen sind, wenn sich die Mehrheit eines der beiden Abstimmungsgebiete gegen die Bildung des Südweststaates ausspricht.

Bei den tatsächlich gewählten Modalitäten der Neugliederung des Südwestraumes konnte die Bevölkerung Badens jedoch Rechte, die den ihr in Art. 29 GG gewährleisteten Rechten entsprechen, nicht ausüben:

a) Von dem Initiativrecht, im Wege eines Volksbegehrens eine Änderung der Landeszugehörigkeit zu fordern, kann die dazu legitimierte Bevölkerung nur einmal Gebrauch machen. Die badische Bevölkerung hatte dazu bisher keine Gelegenheit. Daß weder die Probeabstimmung vom 24. September 1950 noch die Abstimmung vom 9. Dezember 1951 nach dem zweiten Neugliederungsgesetz als Volksbegehren "gewertet" werden kann, liegt auf der Hand. Volksbegehren unterscheiden sich von Volksabstimmungen, wie sie in den beiden genannten Fällen stattfanden, wesentlich dadurch, daß bei ersteren die Bevölkerung Fragestellung (Ziel) des Volksbegehren und räumliche Begrenzung des einheitlichen Abstimmungsgebietes bestimmt. Die genannten Abstimmungen gaben aber weder der badischen Bevölkerung als einer Einheit Gelegenheit zur Äußerung noch stellten sie die Frage, die diese Bevölkerung mit ihrer Initiative stellen will die Frage nach der Wiederherstellung des alten Landes Baden.

b) Die Berufung der badischen Bevölkerung auf ihr Recht aus Art. 29 Abs. 2 Satz 1 GG läßt sich auch nicht dadurch ausschließen, daß man für die Anwendung des Art. 29 Abs. 2 GG abhebt auf die derzeit bestehende gebietliche Ordnung und darauf hinweist, daß das Land Baden-Württemberg nicht "ohne Volksabstimmung", sondern auf Grund einer Volksabstimmung und in Übereinstimmung mit dem Grundgesetz der Bundesrepublik gebildet wurde. Art. 29 Abs. 2 GG enthält nicht die Einschränkung,

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daß das Recht auf Volksbegehren entfällt, wenn die ein Volksbegehren rechtfertigende Ursprungslage durch eine spätere - verfassungsgemäße - Neugliederung geändert worden ist. Eine solche Beschränkung in den Art. 29 Abs. 2 GG durch Auslegung hineinzuinterpretieren ist unzulässig, weil das dem oben dargelegten Sinn dieser Vorschrift widerspräche. Man darf hier die inneren Zusammenhänge in der Abfolge des Geschehens nicht außer acht lassen: Es kann nicht zweifelhaft sein, daß das nach 1945 entstandene besonders dringende Bedürfnis nach einer Neugliederung im Südwestraum durch die unorganische, natürliche Zusammenhänge zerreißende, ausschließlich den Besatzungsinteressen dienende Bildung der Länder Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern entstand; es kann weiter nicht zweifelhaft sein, daß das Land Baden- Württemberg seine Entstehung nur der besonderen Ausgestaltung des zweiten Neugliederungsgesetzes verdankt (vgl. Urteil vom 23. Oktober 1951). Es kann schließlich nicht zweifelhaft sein, daß, wenn von Anfang an der badischen Bevölkerung die Möglichkeit der Durchführung eines Volksbegehrens gegeben gewesen wäre, sie mehrheitlich für die Wiederherstellung des Landes Baden eingetreten wäre (vgl. die Probeabstimmung vom 24. September 1950). Mindestens besteht danach eine gewisse Wahrscheinlichkeit dafür, daß, wenn Art. 29 GG nicht suspendiert gewesen wäre und die Rechtsgrundlage für die Neugliederung von Anfang an abgegeben hätte, der Bundesgesetzgeber der starken Initiative der badischen Bevölkerung Rechnung getragen hätte und die unnatürliche, durch die Besatzungsmacht geschaffene Situation im Südwesten nicht durch die Bildung des Landes Baden-Württemberg, sondern durch die Wiederherstellung der alten Länder Baden und Württemberg normalisiert worden wäre. Mit anderen Worten: Der Wille der badischen Bevölkerung ist durch die Besonderheit der politisch- geschichtlichen Entwicklung überspielt worden. Daran ändert auch nichts die Tatsache, daß die Bildung des Südweststaates in "demokratisch-verfassungsmäßiger Form", nämlich im Verfahren nach Art. 118 GG zustande kam.

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c) Schließlich stellen die Volksabstimmungen vom 24. September 1950 und vom 9. Dezember 1951 auch nicht eine Volksabstimmung dar, die der Art. 29 Abs. 2 GG meint, wenn er formuliert: "Gebietsteile, die bei der Neubildung der Länder nach dem 8. Mai 1945 ohne Volksabstimmung ihre Landeszugehörigkeit geändert haben." Die informatorische Volksbefragung vom 24. September 1950 scheidet in diesem Zusammenhang von vornherein aus, weil ihr nur orientierende, testende, keinerlei wie immer geartete bestimmende, für die Verfassungsorgane bindende Bedeutung zukam. Die Abstimmung vom 9. Dezember 1951 genügt jener Vorschrift aus doppeltem Grunde nicht: Zunächst handelte es sich damals - soweit hier von Interesse - um eine Abstimmung im Abstimmungsbezirk Südbaden einerseits und im Landesbezirk Nordbaden andererseits; das ist etwas anderes als eine Abstimmung im Gesamtraum Baden. Hinzu kommt: Die Volksabstimmung, von der Art. 29 Abs. 2 Satz 1 GG spricht, muß eine Abstimmung sein, bei der es allein auf den Willen der Bevölkerung ankommt, die ihre "ursprüngliche" Landeszugehörigkeit geändert hat. Bei der Abstimmung am 9. Dezember 1951 haben - wenn man von dem Gebiet des früheren preußischen Landesteiles Hohenzollern absieht - "zwei Bevölkerungen", die badische und die württembergische, in der Weise gemeinsam abgestimmt, daß die zahlenmäßig stärkere die schwächere majorisieren konnte. Es war also eine Abstimmung, in der die badische Bevölkerung gerade nicht selbst bestimmen konnte, in welchem staatlichen Verbande sie künftig leben will; mit anderen Worten, sie lebt noch immer in einem Gebiet, das "ohne Volksabstimmung" seine Landeszugehörigkeit geändert hat.

Demnach ist der Antrag des Beschwerdeführers auf Zulassung des von ihm geforderten Volksbegehrens begründet. Deshalb war der Bescheid des Bundesministers des Innern vom 24. Januar

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1956 aufzuheben und die Durchführung des beantragten Volksbegehrens anzuordnen.

Eine besondere Fristsetzung zur Durchführung des Volksbegehrens erscheint entbehrlich. Zwar ist inzwischen die in Art. 29 Abs. 2 GG bestimmte Jahresfrist abgelaufen. Der Lauf dieser Frist war nach allgemeiner Rechtsüberzeugung infolge der Suspendierung des Art. 29 GG durch die Besatzungsmächte bis zum 5. Mai 1955 gehemmt; denn eine Frist kann sinnvollerweise vom Gesetzgeber nur gesetzt werden für eine Zeit, in der sie auch tatsächlich genutzt werden kann. Derselbe Gedanke zwingt, im vorliegenden Fall den Abstimmungsberechtigten, die sich an dem nunmehr zugelassenen Volksbegehren beteiligten wollen, so viel Zeit einzuräumen, daß sie von ihrem verfassungsmäßig garantierten Recht auch tatsächlich Gebrauch machen können.

Mit dieser Entscheidung ist dem Antrag des Heimatbundes Badenerland e. V. "endgültig stattgegeben"; damit erwachsen dem Bundesminister des Innern die sich aus § 6 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes vom 23. Dezember 1955 ergebenden Pflichten.