opinioiuris.de - Art. 28 GG

Art. 28 GG - Landesverfassungen, Selbstverwaltung der Gemeinden (Kommentar)

Redaktion - Team Rechtswissen — Mon, 02 Sep 2024 13:51:33 +0000

Gesetzbuch:

Gesetznummer:

(1) ¹Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen. ²In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muß das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. ³Bei Wahlen in Kreisen und Gemeinden sind auch Personen, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Gemeinschaft besitzen, nach Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft wahlberechtigt und wählbar. ⁴In Gemeinden kann an die Stelle einer gewählten Körperschaft die Gemeindeversammlung treten.

(2) ¹Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. ²Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. ³Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfaßt auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.

(3) Der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.

BVerfG, 29.01.1974 - 2 BvN 1/69

Administration — Thu, 04 Jul 2024 14:06:06 +0000

Daten

Fall:

Niedersächsisches Landesbesoldungsgesetz

Fundstellen:

BVerfGE 36, 342; NJW 1974, 1181; BayVBl 1974, 467; DÖV 1974, 408; DVBl 1974, 420; JuS 1974, 664; JuS 1975, 160; MDR 1974, 646

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

29.01.1974

Aktenzeichen:

2 BvN 1/69

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Liegen die Voraussetzungen einer Vorlage sowohl nach Art. 100 Abs. 1 GG als nach Art. 100 Abs. 3 vor, so hat das Landesverfassungsgericht die Freiheit der Wahl, welchen Weg es einschlagen will.
2. Auch im Vorlageverfahren nach Art. 100 Abs. 3 GG gilt die Verfahrensvoraussetzung, daß für die Entscheidung des Landesverfassungsgerichts die beantragte Auslegung der Vorschrift des Grundgesetzes entscheidungserheblich sein muß.
3. Das Bundesverfassungsgericht hat im Verfahren nach Art. 100 Abs. 3 GG nicht nachzuprüfen, ob die Vorlage eines Landesgerichts an das Landesverfassungsgericht etwa unzulässig ist.
4. Die Länder sind, soweit nicht das Grundgesetz in Art. 28 Abs. 1 und 2 oder in anderen Vorschriften für bestimmte Tatbestände etwas anderes vorschreibt, frei in der Ausgestaltung ihrer Verfassung. Soweit danach das Grundgesetz die Freiheit gibt, daß der Gliedstaat in seine Verfassung eine Bestimmung aufnehmen kann, unterscheide sie sich von einer Regelung des Grundgesetzes oder stimme sie mit ihr überein, kann Art. 31 GG nicht die Kraft haben, diese landesverfassungsrechtliche Vorschrift zu "brechen".
5. Bundesverfassungsrecht bricht inhaltsgleiches Landesverfassungsrecht nicht.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 36, 342

Paginierung:

BVerfGE 36, 342 (342):

1. Liegen die Voraussetzungen einer Vorlage sowohl nach Art. 100 Abs. 1 GG als nach Art. 100 Abs. 3 vor, so hat das Landesverfassungsgericht die Freiheit der Wahl, welchen Weg es einschlagen will.

2. Auch im Vorlageverfahren nach Art. 100 Abs. 3 GG gilt die Verfahrensvoraussetzung, daß für die Entscheidung des Landesverfassungsgerichts die beantragte Auslegung der Vorschrift des Grundgesetzes entscheidungserheblich sein muß.

3. Das Bundesverfassungsgericht hat im Verfahren nach Art. 100 Abs. 3 GG nicht nachzuprüfen, ob die Vorlage eines Landesgerichts an das Landesverfassungsgericht etwa unzulässig ist.

4. Die Länder sind, soweit nicht das Grundgesetz in Art. 28 Abs. 1 und 2 oder in anderen Vorschriften für bestimmte Tatbestände etwas anderes vorschreibt, frei in der Ausgestaltung ihrer Verfassung. Soweit danach das Grundgesetz die Freiheit gibt, daß der Gliedstaat in seine Verfassung eine Bestimmung aufnehmen kann, unterscheide sie sich von einer Regelung des Grundgesetzes oder stimme sie mit ihr überein, kann Art. 31 GG nicht die Kraft haben, diese landesverfassungsrechtliche Vorschrift zu "brechen".

BVerfGE 36, 342 (343):

5. Bundesverfassungsrecht bricht inhaltsgleiches Landesverfassungsrecht nicht.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 29. Januar 1974

- 2 BvN 1/69 -

in dem Verfahren über betreffend die verfassungsrechtliche Frage, ob Art. 31 GG dahin auszulegen ist, daß, von Art. 142 GG abgesehen, auch mit dem Bundesrecht übereinstimmendes Landesrecht unwirksam ist oder bei späterem Erlaß nicht wirksam werden kann - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs vom 18. Juli 1969 (StGH 1/68) -.

Entscheidungsformel:

Der Grundsatz des Artikels 31 des Grundgesetzes berührt nicht die Geltung einer Norm der Landesverfassung, die mit einer Bestimmung des Grundgesetzes inhaltlich übereinstimmt.

Gründe:

A. - I.

In einem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht Braunschweig hat ein Regierungsoberamtmann auf eine Stellenzulage gemäß § 21 Abs. 2 des niedersächsischen Landesbesoldungsgesetzes in der Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung des Landesbesoldungsgesetzes vom 22. März 1965 - GVBl. S. 15 - (LBesG) für die Zeit nach dem 31. Dezember 1966 geklagt. Der Klage liegt folgender Sachverhalt zugrunde:

Der Kläger war seit 1953 Regierungsamtmann (Besoldungsgruppe A 11) und bearbeitete als solcher seit 1957 das Besoldungsdezernat des Präsidenten des niedersächsischen Verwaltungsbezirks Braunschweig. Im Zuge der gemäß § 24 a LBesG durchzuführenden Dienstpostenbewertung wies der Stellenverteilungsplan für den von ihm wahrgenommenen Dienstposten (Besoldungsdezernat) mit Wirkung vom 1. Januar 1965 eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 13 aus. Dementsprechend wurde er mit Wirkung vom 1. Januar 1965 zunächst zum Regierungsoberamtmann befördert; außerdem erhielt er gemäß § 21 Abs. 2 LBesG

BVerfGE 36, 342 (344):

ab 1. Januar 1966 "für die Dauer des Weiterbestehens der Voraussetzungen eine widerrufliche, nicht ruhegehaltfähige Stellenzulage in Höhe der Differenz zwischen dem Grundgehalt der BesGr. A 12 und der BesGr. A 13".

Am 29. Juni 1966 faßte der Haushalts- und Finanzausschuß des Landtages einen "Grundsatzbeschluß Nr. 2", wonach bei der Anpassung der Stellenpläne an die Dienstpostenbewertung keine Stelle um mehr als eine Besoldungsgruppe gehoben werden soll. Daraufhin wurde die Stelle des Klägers mit Wirkung vom 31. Dezember 1966 in eine Stelle der BesGr. A 12 umgewandelt. Seitdem entfiel die Stellenzulage, deren Fortzahlung mit der Klage begehrt wird. Nachdem für das Rechnungsjahr 1968 die Planstelle für das Besoldungsdezernat wieder in eine Stelle der BesGr. A 13 gehoben worden war, wurde der Kläger mit Ernennungsurkunde vom 6. November 1968 zum Verwaltungsrat ernannt und mit Wirkung vom 1. Oktober 1968 in die Planstelle der BesGr. A 13 eingewiesen. Zugleich wurde ihm für die Zeit ab 1. Januar 1968 bis zum 30. September 1968 gemäß § 21 Abs. 2 LBesG eine Stellenzulage in Höhe der Differenz des Grundgehaltes zwischen BesGr. A 12 und BesGr. A 13 bewilligt. Streitig ist also im anhängigen verwaltungsgerichtlichen Verfahren nur noch die Stellenzulage für die Zeit vom 1. Januar 1967 bis zum 31. Dezember 1967.

II.

Das Verwaltungsgericht Braunschweig hält "den in § 1 Haushaltsfeststellungsgesetz 1967 vom 28. Dezember 1966 (GVBl. S. 273) als Teil des Haushaltsplans festgestellten Stellenplan für ungültig, soweit er, entsprechend dem Grundsatzbeschluß Nr. 2 des Ausschusses für Haushalt und Finanzen des Niedersächsischen Landtages vom 29. Juni 1966, für bestimmte Dienstposten der niedersächsischen Landesverwaltung Planstellen einer von den Ergebnissen der Dienstpostenbewertung abweichenden Besoldungsgruppe ausweist. Insoweit ist der Stellenplan mit Art. 46 Abs. 2 der Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung nicht vereinbar."

BVerfGE 36, 342 (345):

Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. stimmt wörtlich mit Art. 33 Abs. 5 GG überein:

Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln.

Das Verwaltungsgericht meint: Grund für die Entziehung der Stellenzulage des Klägers sei die Rückstufung seiner Stelle im Haushalt 1967 von BesGr. A 13 nach BesGr. A 12 gewesen. Diese Rückstufung im Widerspruch zum Ergebnis der Dienstpostenbewertung, die auf Einstufung in BesGr. A 13 lautete, sei unvereinbar mit dem hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums, wonach die Besoldung die angemessene Alimentierung des Beamten und seiner Familie sicherstellen müsse. Angemessen sei sie jedoch nur, wenn sie Rechnung trage sowohl dem Gesichtspunkt der Alimentation als auch dem Gesichtspunkt des Leistungsentgeltes, also "der Stellung des Beamten innerhalb der durch die Laufbahngruppen und die in ihnen zusammengefaßten Ämter gegliederten Beamtenorganisation (Dienstrang, Amt) und der Eigenart der ihm übertragenen Aufgaben (Dienstposten)". Das nach diesen Grundsätzen bemessene Entgelt des Beamten müsse mithin sowohl "standesgemäß als auch anforderungsgerecht" sein. Gerade deshalb habe das niedersächsische Besoldungsgesetz die Bewertung eines jeden Dienstpostens zur Pflicht gemacht und die Aufstellung eines Dienstpostenbewertungsplans für jede niedersächsische Behörde gefordert. Die Bewertung der Dienstposten verändere zwar nicht die Grundlagen der Besoldungsregelung, führe aber dazu, daß die Beamten des Landes eine der bestehenden Besoldungsregelung entsprechende Besoldung erhalten. "Der in den Bestimmungen des Besoldungsrechts, der Besoldungsordnung und dem Ergebnis der Bewertung des versehenen Dienstpostens konkretisierte Besoldungsanspruch des einzelnen Beamten" binde den niedersächsischen Haushaltsgesetzgeber bei der Gestaltung des Stellenplans. Damit werde nicht in das Budgetrecht des Parlaments eingegriffen, denn der so umschriebene Besoldungsanspruch des Beamten gehöre zu denjenigen "gesetz

BVerfGE 36, 342 (346):

lichen und vertraglichen Zahlungspflichten", durch die der überwiegende Teil des Haushaltsvolumens gebunden werde. Indem der Haushaltsgesetzgeber die nach dem Dienstpostenbewertungsplan zutreffende Einstufung des vom Kläger wahrgenommenen Amtes in die BesGr. A 13 verändert und nach BesGr. A 12 gebracht habe, habe er von dem ihm im Bereich der Stellenplanung zustehenden Ermessen in verfassungsrechtlich nicht zulässiger Weise Gebrauch gemacht und Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. verletzt. Weder fiskalische noch beamtenpolitische Erwägungen könnten daran etwas ändern: Zwar könne die Besoldung der Beamtenschaft aus Notwendigkeiten der begrenzten Finanzkraft des Landes gekürzt werden. Aber dies nur unter Beachtung des Gebots der Gleichbehandlung aller Beamten, also nicht zum Nachteil einzelner bestimmter Beamten. Mit der Beseitigung der sog. "Doppelhebungen" im Stellenplan 1967 würden aber gerade faktisch die individuellen Besoldungsansprüche einzelner Beamter gemindert, ohne daß diese Maßnahme erkennbar auf einer wirtschaftlich bedingten allgemeinen Neueinschätzung der Grenze standesgemäßer Besoldung beruhe. Auch eine Beseitigung der "Doppelhebungen" aus "Sorge um den organischen Aufbau der Beamtenschaft" und zur Verhinderung eines zu schnellen Aufsteigens der durch sie begünstigten Beamten in die Beförderungsämter ihrer Laufbahngruppe sei unvereinbar mit dem Gedanken der verfassungsrechtlich gebotenen angemessenen Besoldung und mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung aller Beamter.

Dementsprechend möchte das Verwaltungsgericht der Klage stattgeben. Es könne aber die Unvereinbarkeit des Stellenplans 1967, soweit er die Planstelle des Klägers betrifft, mit der Verfassung nicht selbst feststellen. Deshalb sei die Vorlage an den Niedersächsischen Staatsgerichtshof geboten, der - jedenfalls neben dem Bundesverfassungsgericht - zuständig sei, weil es um die Vereinbarkeit einer landesgesetzlichen Norm mit einer Norm der Landesverfassung gehe, die textlich und - im Hinblick auf den Rahmen des Beamten- und Besoldungsrechts des Bundes - inhaltlich mit einer Norm des Grundgesetzes übereinstimme.

BVerfGE 36, 342 (347):

III.

Der Niedersächsische Staatsgerichtshof hat seinerseits das Vorlageverfahren ausgesetzt und beschlossen:

Es soll die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber eingeholt werden, ob Art. 31 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland dahin auszulegen ist, daß, von Art. 142 GG abgesehen, auch mit dem Bundesrecht übereinstimmendes Landesrecht unwirksam ist oder bei späterem Erlaß nicht wirksam werden kann.

Zur Begründung wird ausgeführt:

Die Vorlage beim Niedersächsischen Staatsgerichtshof sei nur zulässig, wenn die Verletzung einer Norm der Landesverfassung in Frage stehe. Hier handle es sich um eine Vorschrift, die mit gleichem Wortlaut sowohl im Grundgesetz als auch in der Landesverfassung enthalten sei. Nur wenn beide Normen nebeneinander in Geltung ständen, könne die in der Vorlage angegriffene landesgesetzliche Regelung an Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. gemessen werden. Es komme also darauf an, ob im vorliegenden Fall Art. 31 GG - Bundesrecht bricht Landesrecht - durchgreife.

Art. 31 GG sei dem Art. 13 Abs. 1 WRV nachgebildet. Art. 13 Abs. 1 WRV sei nach durchaus herrschender Meinung dahin verstanden worden, daß Reichsrecht auch inhaltsgleiches, nicht bloß widersprechendes Landesrecht verdränge.

Diese Meinung habe sich auch im Parlamentarischen Rat durchgesetzt: Dies ergebe sich insbesondere aus dem Bericht des Abgeordneten v. Brentano über die Beratungen des Fünfer-Ausschusses in der 51. Sitzung des Hauptausschusses vom 11. Februar 1949 (StenBer. S. 673) und noch deutlicher aus dem schriftlichen Bericht desselben Abgeordneten an das Plenum des Parlamentarischen Rats zum XI. Abschnitt des Grundgesetzes (Anlage zum Stenografischen Bericht über die 9. Sitzung des Parlamentarischen Rats, S. 78), wo ausgeführt sei: Weil Art. 31 GG auch inhaltsgleiches Landesrecht breche, müsse, wenn für die Grundrechte etwas anderes gelten solle, vor allem um Raum für eine eigene Ver

BVerfGE 36, 342 (348):

fassungsbeschwerde an den Bayerischen Verfassungsgerichtshof zu bieten, insoweit durch Art. 142 GG eine Ausnahmebestimmung geschaffen werden. Ebenso unmißverständlich sei der objektiv in diesem Artikel zum Ausdruck gelangte Sinn: Art. 142 GG lasse klar erkennen, daß er im Wege einer Ausnahmeregelung für die Grundrechte, und nur für diese, den sonst durch Art. 31 GG statuierten Grundsatz durchbrechen will, daß Bundesrecht auch inhaltsgleiches Landesrecht "bricht". Davon gehe auch die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts und einer Reihe von Landesstaatsgerichtshöfen aus. Der niedersächsische Landesgesetzgeber scheine ebenfalls diese Auffassung zu vertreten, wenn er in das niedersächsische Wassergesetz vom 7. Juli 1960 (GVBl. S. 105) Vorschriften aus dem Wasserhaushaltsgesetz des Bundes unverändert übernommen und gleichzeitig in § 147 Abs. 1 des Gesetzes bestimmt habe, daß diese Vorschriften "einheitlich und unmittelbar als Bundesrecht gelten", und in § 147 Abs. 2 den Minister ermächtige, bei einer Änderung der bundesrechtlichen Vorschriften die Neufassung ohne weiteres im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt bekanntzumachen. Die gegenteilige Auffassung vertrete der Bayerische Verfassungsgerichtshof (Verwaltungsrechtsprechung 2, 396 ff. [400]; BayVBl. 1958, S. 145) und der nordrhein-westfälische Verfassungsgerichtshof (OVGE 16, 315 ff. [317]). Die Literatur zu dieser Frage sei kontrovers; es überwiege aber die Meinung, daß Bundesrecht auch inhaltsgleiches Landesrecht verdränge. Der Niedersächsische Staatsgerichtshof halte in "Anknüpfung an die unter der Weimarer Reichsverfassung herrschende Lehre, angesichts der eindeutigen Regelung in den Artikeln 31 und 142 GG und in Würdigung der Entstehungsgeschichte dieser beiden Bestimmungen nur die Auffassung für vertretbar, die dem Landesrecht, das mit bundesrechtlichen Normen identisch ist, die rechtliche Wirksamkeit abspricht, soweit nicht die Ausnahmevorschrift des Art. 142 GG Platz greift".

Die Ausnahmeregelung des Art. 142 GG greife hier nicht durch: Zwar könne nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungs

BVerfGE 36, 342 (349):

gerichts und insbesondere nach der Ergänzung des Grundgesetzes durch das 19. Änderungsgesetz vom 29. Januar 1969, durch das Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 a eingefügt wurde, nicht mehr in Zweifel gezogen werden, daß auch die dort genannten "Grundrechte", die nicht im I. Abschnitt des Grundgesetzes enthalten sind, von der Regelung des Art. 142 GG erfaßt werden, soweit sie subjektive Berechtigungen enthalten. Ob das allerdings auch für Art. 33 Abs. 5 GG gelte, könne zweifelhaft sein, da die den Beamten danach verfassungskräftig gewährleisteten Individualrechte in ihrem besonderen öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis wurzeln, also keine Verbürgungen im Verhältnis des Individuums oder des Bürgers zum Staat, keine "Abwehrrechte des Bürgers gegen den Staat" und jedenfalls keine Grundrechte im Sinne des historischen und auch heute herrschenden Grundrechtsverständnisses seien. Dies könne jedoch dahingestellt bleiben, weil jedenfalls Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. keine subjektiven Berechtigungen des Beamten enthalte. Der eindeutige, auch durch die Entstehungsgeschichte belegbare Gedanke der Landesverfassung sei, lediglich ein staatsrechtliches Organisationsstatut darzustellen und Grundrechte oder grundrechtsähnliche Berechtigungen nicht aufzunehmen. Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. sei also ausschließlich als eine Strukturnorm gedacht. Subjektive Berechtigungen stünden den Beamten in Niedersachsen nur kraft des Art. 33 Abs. 5 GG zu. Das werde überdies durch die Überlegung gestützt, daß der Bund die Rahmengesetzgebung für das Landesbeamten- und Landesrichterrecht besitze und davon im Beamtenrechtsrahmengesetz, im Bundesbesoldungsgesetz und Bundespersonalvertretungsgesetz sowie im Richtergesetz Gebrauch gemacht habe. In diesen Rahmengesetzen schlage sich nieder, was die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums ausmache. Tauche also die Frage auf, ob ein niedersächsisches Gesetz zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums in Widerspruch stehe, so sei das Gesetz zunächst jedenfalls an den rahmengesetzlichen Bestimmungen des Bundes zu messen, wofür nach Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG allein das Bundesverfassungsgericht zuständig sei. Es

BVerfGE 36, 342 (350):

sei "nicht zu erkennen, wie es daneben noch für ein niedersächsisches Landesgesetz den unmittelbaren Rückgriff auf die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums sollte geben können, für den das Bundesverfassungsgericht nicht ohnehin schon den Vorrang" hätte.

Nach alledem sei die Zuständigkeit des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs für die vom Verwaltungsgericht Braunschweig begehrte Entscheidung davon abhängig, ob allgemein Landesrecht neben inhaltsgleichem Bundesrecht rechtlich wirksam ist. Der Staatsgerichtshof verneine das. Damit würde er jedoch bei der Auslegung des Grundgesetzes von Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs und des nordrhein-westfälischen Verfassungsgerichtshofs abweichen. Infolgedessen sei er gemäß Art. 100 Abs. 3 GG gehalten, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen.

IV.

Für die Bundesregierung hat sich der Bundesminister des Innern wie folgt geäußert:

1. Art. 33 Abs. 5 GG wolle die Einrichtung des Berufsbeamtentums im Interesse der Allgemeinheit erhalten, nicht aber in erster Linie subjektive Rechte des Beamten schützen. Auch die aus Art. 33 Abs. 5 GG abgeleitete Einräumung grundrechtsähnlicher Individualrechte zur Durchsetzung eines angemessenen Lebensunterhalts des einzelnen Beamten solle vor allem dem (objektiven) Schutz der staatlichen Institution des Berufsbeamtentums dienen. Die durch Art. 33 Abs. 5 GG mitgewährleisteten grundrechtsähnlichen Individualrechte des Beamten seien also keine Grundrechte im Sinne des historischen und noch heute herrschenden Grundrechtsverständnisses und fielen deshalb auch nicht unter die Ausnahmeregelung des Art. 142 GG. Entsprechendes gelte für die inhaltsgleiche Regelung des Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. Infolgedessen gehe es in der vorliegenden Verfassungsstreitigkeit nicht um eine durch Art. 142 GG lösbare Kollision von Bundes- und Landesgrundrechten, sondern von Bundesrecht und Landesrecht

BVerfGE 36, 342 (351):

außerhalb des Grundrechtsbereichs, für deren Behandlung allein Art. 31 GG einschlägig sei. Die Zuständigkeit des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs im vorliegenden Fall hänge demnach davon ab, ob allgemein Landesrecht neben inhaltsgleichem Bundesrecht rechtlich wirksam sei. Die Vorlagefrage des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs sei also nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 100 Abs. 3 GG entscheidungserheblich.

2. Unter der Geltung des Art. 13 Abs. 1 WRV sei übereinstimmend angenommen worden, daß Reichsrecht auch gleichlautendes Landesrecht breche. Da die Frage auch für Art. 31 GG umstritten sei, bedürfe es eines näheren Eingehens auf die Entstehungsgeschichte dieser Vorschrift. In der 6. Sitzung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rats habe zunächst Einmütigkeit bestanden, daß Bundesrecht nur entgegenstehendes Landesrecht breche. In der 48. Sitzung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rats seien jedoch Bedenken geltend gemacht und die Frage deshalb dem Fünfer-Ausschuß überwiesen worden. In ihm habe sich die Auffassung durchgesetzt, die in der Weimarer Zeit für die Auslegung des Art. 13 Abs. 1 WRV herrschend war. Deshalb habe der Fünfer-Ausschuß vorgeschlagen, zur Klarstellung eine Vorschrift in das Grundgesetz aufzunehmen, nach der Grundrechte in den Landesverfassungen, die inhaltlich mit den Grundrechten des Grundgesetzes übereinstimmen, bei Bestand bleiben sollen. Dementsprechend habe der Abgeordnete v. Brentano in seinem schriftlichen Bericht wörtlich ausgeführt: "Landesgesetze, die mit dem Bundesgesetz inhaltlich übereinstimmen, verfallen der Aufhebung nicht minder als solche, welche dem Bundesgesetz widersprechen"; die Einfügung des Art. 142 GG sei die Konsequenz des Wunsches gewesen, trotz der Bestimmung des Art. 31 GG die bayerische Verfassungsbeschwerde zu erhalten. Aus dieser Entstehungsgeschichte folge, daß gemäß Art. 31 GG durch Bundesrecht auch das gleichlautende Landesrecht gebrochen werde. Dasselbe ergebe sich aus einer Interpretation des Art. 31 GG nach Wortlaut und Sinnzusammenhang: Die harte Formulierung "Bun

BVerfGE 36, 342 (352):

desrecht bricht Landesrecht" nötige zu der Annahme, daß Bundesrecht konkurrierendes Landesrecht uneingeschränkt seiner Wirksamkeit beraube. Hätte der Grundgesetzgeber das nicht gewollt, so hätte er sich einer milderen Ausdrucksweise bedient, etwa der Formel, daß Bundesrecht dem Landesrecht "vorgehe". Aus dem Sinnzusammenhang ergebe sich: Art. 31 GG sei eine der wesentlichen Konkretisierungen des bundesstaatlichen Prinzips, dem es entspreche, daß der Bund den Ländern prinzipiell übergeordnet sei. Aus dieser prinzipiellen Überordnung des Bundes gegenüber der Landesstaatsgewalt folge, daß, soweit im Grundgesetz nicht ausdrücklich etwas Gegenteiliges bestimmt worden sei, Bundesrecht allen, also auch inhaltsgleichen landesrechtlichen Normen vorgehe. Demgegenüber könne nicht die betont föderalistische Struktur des Grundgesetzes ins Feld geführt werden; denn der Kernbestand der eigenstaatlichen Rechtsordnung der Länder werde durch den Vorrang des Bundesrechts gegenüber inhaltsgleichem Landesrecht nicht gefährdet.

Daß nach Art. 31 GG auch gleichlautendes Landesrecht vom Bundesrecht verdrängt werde, ergebe sich schließlich aus der Ausnahmeregelung des Art. 142 GG, der sinnlos wäre, wenn gleichlautendes Landesrecht gemäß Art. 31 GG ohnehin bei Bestand bliebe. Einer Verfassungsbestimmung dürfe nicht unterstellt werden, ihr wohne lediglich ein erläuternder oder bestätigender Charakter inne. Der Ausnahmecharakter des Art. 142 GG ergebe sich zudem daraus, daß er in den "Übergangs- und Schlußbestimmungen" des Grundgesetzes untergebracht wurde.

Schließlich folge die von der Bundesregierung vertretene Interpretation des Art. 31 GG aus der Regelung über die Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeit in den Art. 71 ff. GG: Insbesondere im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung gehe das Grundgesetz vom Vorrang des Bundesgesetzgebers vor dem Landesgesetzgeber aus (Art. 72 Abs. 1 GG) und mit dem Tätigwerden des Bundesgesetzgebers trete für den Landesgesetzgeber eine Sperre ein. Gleichgültig, ob man annehme, das kompetenzwidrig erlassene Landesgesetz sei automatisch wirkungslos, also ohne daß

BVerfGE 36, 342 (353):

diese Wirkung infolge der speziellen Regelung des Art. 31 GG eintritt, oder ob man davon ausgehe, diese Wirkung trete aufgrund der Regelung des Art. 31 GG ein, in jedem Falle lasse sich daraus ableiten, daß gemäß Art. 31 GG auch übereinstimmendes Landesrecht durch Bundesrecht gebrochen werde: Denn im ersten Falle ergebe sich aus der "Einheit der Verfassung": Wenn im Bereich der Gesetzgebungskonkurrenz auch gleichlautendes Landesrecht nichtig, also wirkungslos sei, die Frage also ausdrücklich zugunsten des Bundesrechts entschieden sei, dann könne nicht angenommen werden, daß für die Anwendung des Art. 31 GG etwas anderes gelten solle; bei der zweiten Auffassung, nach der die Nichtigkeit des kompetenzwidrig erlassenen - auch des mit Bundesrecht übereinstimmenden - Landesrechts sich erst aufgrund des Art. 31 GG ergeben soll, werde logischerweise vorausgesetzt, daß Art. 31 GG die Wirkung habe, auch mit Bundesrecht übereinstimmendes Landesrecht zu verdrängen.

Abschließend wird darauf hingewiesen, daß es verfassungsrechtlich unerwünscht wäre, daß in Fällen der hier vorliegenden Art sowohl das Bundesverfassungsgericht als auch ein Landesverfassungsgericht Zuständigkeit gewänne, über dieselbe Frage zu judizieren. Das vertrage sich weder mit dem Gesichtspunkt der Prozeßökonomie noch mit dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit.

Deshalb sei die vorgelegte Frage dahin zu entscheiden, daß - von Art. 142 GG abgesehen - auch mit dem Bundesrecht übereinstimmendes Landesrecht unwirksam ist oder bei späterem Erlaß nicht wirksam werden kann.

1. Der Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen hat sich wie folgt geäußert:

Er halte an seiner in der Entscheidung vom 19. November 1960 (OVGE 16, 315 [317]) enthaltenen Rechtsauffassung fest, wonach Landesverfassungsrecht neben gleichlautendem Bundes

BVerfGE 36, 342 (354):

recht fortbesteht und neu geschaffen werden kann. Er schließe sich insoweit einer in der Literatur zu Art. 13 Abs. 1 WRV, zu Art. 31 GG und zur Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen vertretenen Auffassung an. Er werde darin bestärkt durch die Tendenz, Landeszuständigkeiten in immer größerem Umfang zugunsten des Bundes abzubauen und damit entgegen der betont föderalistischen Struktur des Grundgesetzes die Eigenstaatlichkeit der Länder zunehmend einzuschränken. Dieser Entwicklung gegenüber bedürfe es einer nachdrücklichen Betonung, daß die Verfassungsräume des Bundes und der Länder grundsätzlich nebeneinander stehen. Das spreche für die Geltung des Landesverfassungsrechts, soweit es mit Bundesrecht nicht unvereinbar sei. Die Verfassungssysteme der Länder bedürften zudem eines Mindestmaßes an Abrundung, um in sich verständlich und funktionsfähig zu sein. Sie müßten deshalb auch Materien regeln können ohne Rücksicht darauf, ob der Bund auf diesen Gebieten bereits gleichlautende Normen geschaffen habe oder später schaffe. Schließlich spreche der Wortlaut des Art. 31 GG mehr für diese Auffassung; "brechen" habe gemeinhin die Bedeutung von verletzen oder Widerstand überwinden. Davon könne gegenüber gleichlautendem Landesrecht nicht die Rede sein.

2. Der Bayerische Verfassungsgerichtshof hat sich in zwei Beschlüssen - in verschiedener Besetzung entsprechend seiner Gerichtsverfassung - zur Vorlagefrage des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs wie folgt geäußert:

Art. 31 GG breche Landesrecht, das zu Bundesrecht in Widerspruch stehe, aber Landesrecht, das mit Bundesrecht inhaltlich übereinstimme, gelte neben ihm weiter.

In seiner Entscheidung vom 21. März 1958 (BayVBl. 1958, 144) habe er entschieden, daß Art. 142 Abs. 1 bayVerf. neben Art. 140 GG, Art. 137 Abs. 1 WRV weitergelte, obwohl er kein Grundrecht verbürge, und Art. 142 GG deshalb nicht unmittelbar angewendet werden könne. Ebenso gehe der Verfassungsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung davon aus, daß Art. 95 Abs. 1 Satz 2 bayVerf., der zwar nicht mit dem Art. 33 Abs. 5 GG

BVerfGE 36, 342 (355):

wörtlich übereinstimme, aber inhaltlich ihm teilweise entspreche, neben ihm weitergelte. Auch andere Normen der bayerischen Verfassung, die keine Grundrechte gewährleisten, habe der Verfassungsgerichtshof neben gleichlautenden Vorschriften des Grundgesetzes für wirksam gehalten.

Weder aus der Auslegung des Art. 13 WRV, die bis zuletzt kontrovers geblieben sei, noch aus der Entstehungsgeschichte des Art. 31 GG lasse sich etwas für die Auslegung dieser Vorschrift gewinnen. Der Verfassungsgerichtshof schließe sich den nach seiner Überzeugung besseren Gründen jener zahlreichen Autoren an, die die Auffassung vertreten, daß nach Art. 31 GG mit Bundesrecht übereinstimmendes Landesverfassungsrecht Bestand habe. Nach seiner Überzeugung komme bei der Auslegung des Art. 31 GG dem föderalistischen Prinzip entscheidende Bedeutung zu. Es müsse den Ländern, die sich zur Bundesrepublik Deutschland zusammengeschlossen haben, unbenommen bleiben, in ihren Verfassungen auf Grundfragen ihres staatlichen Lebens einzugehen und sie parallel oder ergänzend zum Bundesrecht zu regeln.

VI.

Der Kläger im Ausgangsverfahren hält Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. für gültig.

Er meint, ebenso wie Art. 33 Abs. 5 GG, mit dem Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. übereinstimme, gewähre auch diese Vorschrift ein grundrechtsähnliches Recht, auf das sich die Sonderregelung des Art. 142 GG erstrecke, nachdem das Bundesverfassungsgericht alle grundrechtsgleichen Rechte, auch die nicht im I. Abschnitt des Grundgesetzes enthalten sind, jener Ausnahmeregelung des Art. 142 GG unterworfen habe. Die Auslegung, nach Art. 31 GG breche Bundesrecht nur entgegenstehendes Landesrecht, lasse aber übereinstimmendes Landesrecht in Geltung, sei vor allem deshalb geboten, weil der "Verfassungsbestand der Länder" bereits so eingeschränkt sei, daß der "Rest" gewahrt werden müsse, soweit das nur eben vertretbar erscheint.

BVerfGE 36, 342 (356):

Die Vorlage des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs ist zulässig.

1. Der Niedersächsische Staatsgerichtshof hat gemäß Art. 100 Abs. 3 GG vorgelegt. Das ist unbedenklich. Zwar hätte der Staatsgerichtshof im vorliegenden Falle auch nach Art. 100 Abs. 1 GG vorlegen können, weil er Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. nach dem Satz "Bundesrecht bricht Landesrecht" (Art. 31 GG) für verfassungswidrig und nichtig hält. Absatz 1 und Absatz 3 des Artikels 100 GG stehen zueinander nicht im Verhältnis einer lex specialis zur lex generalis (oder umgekehrt). Vielmehr hat in einem solchen Fall der Staatsgerichtshof die Freiheit der Wahl, welchen Weg er einschlagen will. In einem Fall zielt er auf eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, die die Nichtigkeit einer Norm ausspricht, im anderen Fall geht es ihm um die authentische Auslegung einer Vorschrift des Grundgesetzes. Jeder der beiden Wege hat seine besonderen verfahrensrechtlichen Schwierigkeiten, die es im konkreten Fall nahelegen können, den einen Weg dem anderen vorzuziehen. Vor allem aber gebietet es die Rücksicht auf die Stellung eines Landesverfassungsgerichts, daß das Bundesverfassungsgericht dessen Entscheidung, den Weg des Art. 100 Abs. 1 GG oder den des Art. 100 Abs. 3 GG einzuschlagen, respektiert.

2. Der Vorlagebeschluß des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs ist in einem bei ihm anhängig gewordenen Vorlageverfahren ergangen, das ausgelöst wurde durch einen Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichts Braunschweig. Auch für das Verfahren nach Art. 100 Abs. 3 GG gilt die Verfahrensvoraussetzung, daß für die Entscheidung des Staatsgerichtshofs die beantragte Auslegung der Vorschrift des Grundgesetzes entscheidungserheblich sein muß. Sie wäre es offenbar nicht, wenn die Vorlage des Verwaltungsgerichts an den Landesstaatsgerichtshof (aus anderen Gründen als der vom Staatsgerichtshof angenommenen Nichtigkeit des Art. 46 Abs. 2 nds. Verf.) unzulässig wäre. Dies inzidenter nachzuprüfen, ist dem Bundesverfassungsgericht verwehrt; es hat vielmehr, wenn der Staatsgerichtshof im Wege einer Vorlage die Auslegung einer

BVerfGE 36, 342 (357):

Vorschrift des Grundgesetzes gemäß Art. 100 Abs. 3 GG begehrt, von der Zulässigkeit der Vorlage an den Staatsgerichtshof auszugehen. Entscheidend dafür ist: Landesverfassungsgerichtsbarkeit und Bundesverfassungsgerichtsbarkeit vollziehen sich im Bundesstaat in grundsätzlich getrennten Räumen. Die Landesverfassungsgerichtsbarkeit darf von der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit nicht in größere Abhängigkeit gebracht werden, als es nach dem Bundesverfassungsrecht unvermeidbar ist.

Ein Landesverfassungsgericht ist innerhalb der Verfassungsordnung des Landes ebenso ein oberstes Verfassungsorgan wie das Bundesverfassungsgericht innerhalb der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland. Es ist damit "Herr seiner Verfahren" ebenso wie das Bundesverfassungsgericht Herr der bei ihm anhängigen Verfahren ist. Es muß deshalb über die prozessuale Zulässigkeit seiner Verfahren bestimmen können, ohne vom Bundesverfassungsgericht korrigiert werden zu können. Will es, wie mit seiner Vorlage eindeutig wird, in dem bei ihm anhängigen Verfahren materiell entscheiden, dann darf ihm das das Bundesverfassungsgericht nicht dadurch unmöglich machen, daß es seine Vorlage als unzulässig behandelt, weil die Entscheidung auf die Vorlage nach der Überzeugung des Bundesverfassungsgerichts deshalb für den Staatsgerichtshof nicht entscheidungserheblich sein kann, weil das Vorlageverfahren beim Staatsgerichtshof seinerseits unzulässig ist. Vom Ergebnis her würde ein solcher "Durchgriff" des Bundesverfassungsgerichts den Staatsgerichtshof außerstande setzen, dem Verwaltungsgericht Braunschweig die nach Landesverfassungsrecht gebotene Voraussetzung für sein weiteres Judizieren im anhängigen Ausgangsverfahren zu schaffen.

3. Die vorgelegte Frage bedarf der Einschränkung. Im vorliegenden Fall kommt es nur darauf an, ob Art. 46 Abs. 2 nds. Verf., also Landesverfassungsrecht, das im Wortlaut mit Bundesverfassungsrecht (Art. 33 Abs. 5 GG) übereinstimmt, gemäß Art. 31 GG gebrochen wird oder neben Art. 33 Abs. 5 GG Bestand hat.

Mit dieser Einschränkung ist die Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten Frage deshalb zu bejahen, weil je nach der Aus

BVerfGE 36, 342 (358):

legung des Art. 31 GG der Niedersächsische Staatsgerichtshof entweder nur auf Unzulässigkeit der bei ihm angebrachten Vorlage erkennen kann oder in seinem Verfahren materiell-rechtlich entscheiden muß. Dieser Unterschied begründet die Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten Frage für die Entscheidung im Verfahren vor dem Staatsgerichtshof.

4. Die Vorlage nach Art. 100 Abs. 3 GG ist nur zulässig, wenn sie nötig ist, weil das Bundesverfassungsgericht oder ein anderer oder mehrere andere Landesstaatsgerichtshöfe den Art. 31 GG anders ausgelegt haben, als der Niedersächsische Staatsgerichtshof ihn auslegen will, und zwar in bezug auf Normen, die nicht von der Regelung des Art. 142 GG erfaßt werden.

a) Das Bundesverfassungsgericht hat sich bisher ausdrücklich - d. h. unter Auseinandersetzung mit den Argumenten, die zur Auslegung des Art. 31 GG in der Literatur und Rechtsprechung vorgetragen werden - noch nicht geäußert, ob auch gleichlautendes oder inhaltsgleiches Landesrecht durch Bundesrecht gebrochen wird (vgl. jedoch BVerfGE 7, 77 [82]). Doch kommt es darauf nicht entscheidend an, weil jedenfalls die Rechtsprechung zweier Landesverfassungsgerichtshöfe zur Auslegung des Art. 31 GG dem Niedersächsischen Staatsgerichtshof im Wege steht.

b) Die vom Niedersächsischen Staatsgerichtshof in Bezug genommene Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs für Nordrhein-Westfalen vom 19. November 1960 (OVGE 16, 315 [317]) betrifft die Vorlage eines Amtsgerichts in einem Verfahren, in dem § 5 Abs. 2 Satz 2 1. Halbsatz und Satz 3 1. Halbsatz des nordrhein-westfälischen Verwaltungsvollstreckungsgesetzes vom 23. Juli 1957 entscheidungserheblich war. Diese Vorschrift hielt das Amtsgericht für unvereinbar mit Art. 3 Abs. 3 der nordrheinwestfälischen Landesverfassung, der lautet: "Die Rechtsprechung wird durch unabhängige Richter ausgeübt." Der Verfassungsgerichtshof hielt die Vorlage für zulässig und entschied materiell, daß die als verfassungswidrig angegriffene gesetzliche Vorschrift mit Art. 3 Abs. 3 Landesverfassung vereinbar ist. Im Rahmen seiner Zulässigkeitsprüfung setzt sich der Verfassungsgerichtshof

BVerfGE 36, 342 (359):

mit der Frage auseinander, ob Art. 3 Abs. 3 Landesverfassung als Prüfungsmaßstab ausscheidet, weil er inhaltlich mit Art. 97 GG übereinstimmt. Er kommt - ohne weitere Differenzierung - zu dem Ergebnis, daß in einem föderalistischen Staat mit Bundesrecht übereinstimmende Vorschriften des Landesrechts, also auch Vorschriften der Landesverfassung, die inhaltlich mit Vorschriften des Grundgesetzes übereinstimmen, gemäß Art. 31 GG nicht gebrochen werden. Er bezieht sich dabei auch auf die in der Literatur nach seiner Meinung überwiegende Rechtsauffassung und erörtert anschließend die darauf folgenden praktischen Konsequenzen, die in Kauf zu nehmen seien.

Die in dieser Begründung enthaltene Auslegung des Art. 31 GG (außerhalb des Anwendungsbereichs des Art. 142 GG!) war für die Entscheidung des Landesverfassungsgerichtshofs tragend. Von ihr möchte der Niedersächsische Staatsgerichtshof abweichen.

c) Aus der Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs hat der Niedersächsische Staatsgerichtshof auf die Entscheidung vom 9. Juni 1950 (VerwRspr. 2, 396) verwiesen, von der er abweichen möchte. In diesem Verfassungsbeschwerde-Verfahren war Art. 86 Abs. 1 bayVerf. ("Ausnahmegerichte sind unstatthaft. Niemand darf seinem gesetzlichen Richter entzogen werden"), der mit Art. 101 Abs. 1 GG übereinstimmt, Prüfungsmaßstab. Der Verfassungsgerichtshof erörtert in den Gründen seiner Entscheidung bei der Prüfung der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde, ob Art. 86 Abs. 1 bayVerf. neben Art. 101 Abs. 1 GG Bestand hat und kommt unter Heranziehung der Entstehungsgeschichte und unter der Annahme, daß Art. 142 GG nur deklaratorischen Charakter hat, zu dem Ergebnis, daß nach Art. 31 GG Bundesrecht gleichlautendes Landesrecht nicht bricht. In dieser Entscheidung gehört die Auslegung des Art. 31 GG zu dem tragenden Teil der Begründung. Diese Entscheidung steht jedoch dem Niedersächsischen Staatsgerichtshof nicht mehr im Wege, weil der Bayerische Verfassungsgerichtshof in seiner Äußerung im Beschluß vom 26. Januar 1970, die er im gegenwärtigen Verfahren abgegeben hat, an jener Begründung nicht mehr festhält, son

BVerfGE 36, 342 (360):

dern nunmehr die mittlerweile infolge der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts allgemein geteilte Auffassung vertritt, daß Art. 86 Abs. 1 bayVerf. als grundrechtsgleiche Rechtsgarantie aufgrund des Art. 142 GG Gültigkeit behält; daß es also auf die Auslegung des Art. 31 GG nicht mehr ankommt.

Dagegen ist die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 21. März 1958 (BayVBl. S. 144) hier von Bedeutung: In dem Verfahren ging es um die Vereinbarkeit einiger Vorschriften des bayerischen Kirchensteuergesetzes mit der bayerischen Verfassung; gerügt war Verletzung des Art. 142 Abs. 1 ("Es besteht keine Staatskirche"), des Art. 118 Abs. 1 (Gleichheitssatz) und des Art. 3 ("Bayern ist ein Rechts-, Kultur- und Sozialstaat. Er dient dem Gemeinwohl"). Das Gericht zieht die drei Artikel der bayerischen Verfassung als Prüfungsmaßstab heran. Bei der Anwendung des Art. 118 Abs. 1 bayVerf. (Gleichheitssatz) kann es sich auf Art. 142 GG stützen, für die Anwendung der Art. 142 Abs. 1 und Art. 3 bayVerf. ist dagegen die im Zusammenhang mit der Zulässigkeitsprüfung angestellte Erwägung tragend, daß gemäß Art. 31 GG inhaltsgleiches Landesrecht durch Bundesrecht nicht gebrochen wird und daß dies insbesondere seit je für den Bereich des Staatskirchenrechts gelte. Von dieser vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof in seiner Äußerung im gegenwärtigen Verfahren festgehaltenen Rechtsauffassung kann der Niedersächsische Staatsgerichtshof nicht ohne weiteres abweichen.

Ohne daß es auf weitere Rechtsprechung der genannten oder anderer Landesverfassungsgerichte ankommt, steht demnach fest, daß der Niedersächsische Staatsgerichtshof bei der Auslegung einer Vorschrift des Grundgesetzes von Entscheidungen zweier Landesverfassungsgerichte abweichen will, daß also auch unter diesem Gesichtspunkt seine Vorlage zulässig ist.

1. Das Eigentümliche des Bundesstaates ist, daß der Gesamtstaat Staatsqualität und daß die Gliedstaaten Staatsqualität be

BVerfGE 36, 342 (361):

sitzen. Das heißt aber, daß sowohl der Gesamtstaat als auch die Gliedstaaten je ihre eigene, von ihnen selbst bestimmte Verfassung besitzen. Und das wiederum heißt, daß die Gliedstaaten ebenso wie der Gesamtstaat in je eigener Verantwortung ihre Staatsfundamentalnormen artikulieren. Kein Land muß eine Amputation von Staatsfundamentalnormen durch den Gesamtstaat hinnehmen mit der Folge, daß seine Verfassung in Wahrheit ein Verfassungstorso wird. Die Länder haben im Bundesstaat vielmehr grundsätzlich das Recht, in ihre Verfassung nicht nur Staatsfundamentalnormen aufzunehmen, die das Bundesverfassungsrecht nicht kennt, sondern auch Staatsfundamentalnormen, die mit den entsprechenden Staatsfundamentalnormen der Bundesverfassung nicht übereinstimmen. Nur ein Mindestmaß an Homogenität der Bundesverfassung und der Landesverfassungen ist gefordert. Was zu diesem Minimum an Homogenität der Verfassungen im Bund und in den Ländern gehört, bestimmt Art. 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG: "Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen. In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muß das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist." Im übrigen sind die Länder, soweit das Grundgesetz nicht noch außerhalb des Art. 28 für bestimmte Tatbestände etwas anderes vorschreibt, frei in der Ausgestaltung ihrer Verfassung. Sie haben denn auch eine Reihe von Staatsfundamentalnormen in ihre Verfassung aufgenommen, die nicht mit den entsprechenden Normen des Grundgesetzes übereinstimmen: Z. B. läßt die Vorläufige Niedersächsische Verfassung (Art. 4 Abs. 3 Satz 2) zu, daß die Wahlberechtigung und die Wählbarkeit von einer bestimmten Dauer der Staatsangehörigkeit abhängig gemacht wird, was weder das Grundgesetz noch das Bundeswahlgesetz für Bundestagswahlen vorsieht. Nach Art. 7 Abs. 1 nds. Verf. kann der Landtag seine Auflösung beschließen, während der Bundestag dieses Recht zur Selbstauflösung nicht hat. Nach Art. 13 dieser Verfassung kann der Landtag einen Abgeordneten wegen gewinnsüchtigen Mißbrauchs seiner Abgeordnetenstellung vor dem Staatsgerichtshof anklagen;

BVerfGE 36, 342 (362):

ein solches Recht hat der Bundestag nicht. Die Landesverfassung kennt die Ministeranklage, das Grundgesetz nicht. Die Landesregierung hat ein Notverordnungsrecht (Art. 35 nds. Verf.), die Bundesregierung nicht. Diese und andere Divergenzen im Bundes- und Landesverfassungsrecht sind deshalb miteinander "vereinbar", weil der "Ort" der divergierenden Vorschriften im Gefüge der Gesamtrechtsordnung ein verschiedener ist, weil sie also unabhängig voneinander in je verschiedenen Bereichen Geltung beanspruchen. Wenn dies schon für Regelungen verschiedenen Inhalts gilt, ist der Schluß unabweisbar, daß dies erst recht gelten muß, wenn das Grundgesetz und eine Landesverfassung je für ihren Bereich eine gleiche Regelung treffen. Rechtssystematisch muß Art. 31 GG, der eine Grundsatznorm ist, also nach dem Prinzip der "Einheit der Verfassung" im Zusammenhang mit Art. 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG gelesen und verstanden werden. Das heißt, Art. 31 GG kann keine "Wirkung" haben auf ein Problem, das durch Art. 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 GG gelöst ist. Soweit das Grundgesetz, insbesondere Art. 28 Abs. 1 GG, die Freiheit gibt, daß der Gliedstaat in seine Verfassung eine Bestimmung aufnehmen kann, unterscheide sie sich von einer Regelung des Grundgesetzes oder stimme sie mit ihr überein, kann Art. 31 GG nicht die Kraft haben, diese landesverfassungsrechtliche Vorschrift zu "brechen", was immer das bedeuten mag.

Dieser Zusammenhang wirft auch ein anderes Licht auf die Bedeutung des Art. 142 GG, als die bisherige Deutung dieser Vorschrift seit der zitierten Interpretation des Abgeordneten v. Brentano im Bericht an den Parlamentarischen Rat angenommen hat. Das Gesetz kann eben klüger sein als die Väter des Gesetzes. Art. 142 GG wollte den Art. 31 GG einschränken. Er tut das aber unvollständig, indem er nicht allgemein formuliert, daß Art. 31 GG das grundsätzliche Verhältnis von Bundesverfassung und Landesverfassung nicht berührt, sondern indem er nur für einen besonders wichtigen Teilbereich von Verfassungsnormen,

BVerfGE 36, 342 (363):

nämlich für die Grundrechte, die mehrfach garantiert werden können und auch subjektive Rechte gewähren, bestimmt, daß sie, soweit sie in Übereinstimmung mit den Artikeln 1 bis 18 GG stehen, dem Anwendungsbereich des Art. 31 GG nicht unterfallen.

2. Art. 31 GG ist eine Vorschrift, die Normenkollisionen lösen soll (BVerfGE 26, 116 [135]); Voraussetzung für die Anwendung einer Kollisionsnorm ist, daß zwei Normen miteinander kollidieren ; das heißt aber, die Kollisionsnorm hinweggedacht, müssen beide Normen auf einen Sachverhalt anwendbar sein und bei ihrer Anwendung zu verschiedenen Ergebnissen führen können. Wo dies nicht der Fall ist, entsteht nicht nur kein Bedürfnis für eine besondere Vorschrift, die das Verhältnis der beiden Normen zueinander regelt, sondern ist es begrifflich unmöglich, weil es an der Möglichkeit einer Kollision fehlt, eine Kollisionsvorschrift ins Spiel zu bringen und sie anzuwenden.

3. Hinzu kommt:

a) Die Bundesregierung meint, aus der Regelung für den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes (Art. 72 Abs. 1 GG), die, sobald der Bund von seinem Gesetzgebungsrecht Gebrauch macht, zur Sperre des Landesgesetzgebers führe, gleichgültig, ob er mit dem Bundesrecht übereinstimmendes oder unvereinbares Landesrecht setzen wolle, sei zu schließen, daß auch nach Art. 31 GG durch Bundesrecht inhaltsgleiches Landesrecht und damit auch durch Bundesverfassungsrecht inhaltsgleiches Landesverfassungsrecht gebrochen werde. Dieser Schluß ist nicht gerechtfertigt. Art. 72 Abs. 1 GG ist Teil einer Kompetenzregelung. Er verändert die normale Kompetenzregel, daß im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung zunächst das Land zuständig ist, von einem bestimmten Zeitpunkt an - dem Augenblick des Gebrauchmachens von der konkurrierenden Gesetzgebung durch den Bund - dahin, daß nunmehr nur der Bund noch für die Regelung dieser Materie zuständig ist. Der Landesgesetzgeber, der nach dem genannten Zeitpunkt legiferiert, ist also auch während einer Zeit, in der eine bundesrechtliche gesetzliche Regelung noch nicht in Kraft ist und deshalb eine landesrechtliche gesetzliche Re

BVerfGE 36, 342 (364):

gelung überhaupt nicht brechen kann, inkompetent, sein Gesetz zu erlassen. Daraus ergibt sich, daß nicht der Widerspruch mit einer Norm höheren Ranges in Gestalt einer bundesgesetzlichen Regelung, sondern die Unvereinbarkeit mit der Kompetenzregel des Grundgesetzes, die Inkompetenz des Landesgesetzgebers zur Nichtigkeit seines Gesetzes führt.

Die Vorstellung "Bundesrecht bricht Landesrecht" war in der herrschenden Lehre bisher immer verbunden mit dem Gedanken der Unvereinbarkeit einer landesrechtlichen Norm mit einer bundesrechtlichen Norm wegen ihres materiellen Inhalts. Davon zu unterscheiden ist der Fall der "Unvereinbarkeit" einer landesrechtlichen Vorschrift mit einer bundesrechtlichen Vorschrift spezifisch kompetenzregelnden Charakters, der Fall also, daß eine landesrechtliche Norm an einer bundesverfassungsrechtlichen Norm scheitert, weil ihr (der landesrechtlichen Norm) die zureichende Grundlage für den Erlaß fehlt. Daß die Nichtigkeit der Norm im letzteren Fall stets, also gleichgültig wie immer der Inhalt der landesrechtlichen Vorschrift lautet, eintritt, auch wenn sie "bei nachträglichem Vergleich" mit der bundesrechtlichen Vorschrift inhaltlich übereinstimmt, ist selbstverständlich. Aus diesem andersartigen Tatbestand läßt sich nicht der Schluß ziehen, daß "deshalb" auch bei dem Fall, in dem landesrechtliche und bundesrechtliche Vorschriften inhaltlich übereinstimmen, nach Art. 31 GG die landesrechtliche Vorschrift gebrochen werden müsse.

Davon abgesehen findet der Vergleich inhaltsgleicher verfassungsrechtlicher Strukturnormen, also einer prinzipiellen Aussage der Verfassung des Bundes und der Verfassung eines Landes, eine Stufe höher statt als der Vergleich der in Verwirklichung jener Verfassungsstrukturnormen im Bund und in den Ländern erlassenen Gesetze. Was sich für das Verhältnis von Bundesrecht und Landesrecht, das in Ausführung jener Verfassungsaufträge ergeht, aus einer Kompetenzregel des Grundgesetzes ergibt, braucht sich keinesfalls aus einer allgemeinen Regel "Bundesrecht bricht Landesrecht" für das logisch vorausliegende und zuerst zu entscheidende Verhältnis von verfassungsrechtlichen Grundnormen im

BVerfGE 36, 342 (365):

Grundgesetz und in der Landesverfassung zu ergeben. Beide genannten Unterschiede sprechen vielmehr dagegen, daß man von der Regelung für den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung auf den Inhalt des Art. 31 GG schließen kann.

b) Außerdem ist die Auffassung der Bundesregierung, in dem Wort "brechen" komme zum Ausdruck, daß eine besonders intensive, radikale Entscheidung gegen das Landesrecht gewollt sei, daß es "uneingeschränkt seiner Wirksamkeit beraubt" werden soll, nur verständlich, wenn man das Wort sprachlich isoliert. Wenn man aber davon ausgeht, daß unser deutsches Recht mehrere Rechtsfiguren kennt, um Normenkollisionen zu beheben und daß es offenbar nicht der Sinn des Art. 31 GG sein kann, sie durch die eine Formel "Bundesrecht bricht Landesrecht" zu ersetzen , bleibt durchaus offen, was "brechen" im Einzelfall bedeutet: Der inhaltliche Widerspruch zwischen ranghöherem und rangniederem Recht innerhalb des Landesrechts oder innerhalb des Bundesrechts führt zur Nichtigkeit der rangniederen Vorschrift; kompetenzwidriger Erlaß von Landesrecht führt ebenfalls zur Nichtigkeit des Landesgesetzes; Art. 25 GG sagt dagegen nicht, daß nationale Gesetze, die allgemeinen Regeln des Völkerrechts widersprechen, nichtig sind, sondern sagt, die allgemeinen Regeln des Völkerrechts "gehen den Gesetzen vor"; die lex specialis, die Bundesrecht sein kann, geht der lex generalis, die Landesrecht sein kann, vor, aber letztere bleibt gleichwohl in Geltung; nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kann unter bestimmten Voraussetzungen eine materiell mit dem Grundgesetz - Art. 3 GG - unvereinbare Vorschrift trotz der Feststellung ihrer Verfassungswidrigkeit noch Rechtsgrundlage für Ansprüche bleiben, bis sie durch ein verfassungskonformes Gesetz abgelöst ist. Alle diese und andere Kollisionsregeln läßt Art. 31 GG bei Bestand; er nimmt sie in sich als Grundsatznorm auf mit der Folge, daß "brechen" je etwas Verschiedenes bedeuten kann.

Geht man also davon aus, daß Art. 31 GG, wie manche andere fundamentale Grundgesetzbestimmungen (beispielsweise Art. 20, 21 Abs. 1, 24, 28 Abs. 1, 30, 33, 38 Abs. 1, 50, 83, 91 a, 104 a

BVerfGE 36, 342 (366):

Abs. 1 GG) einen Grundsatz enthält, der verschiedene Rechtstechniken zur Behebung von Normenkollisionen umgreift, aber nicht ersetzt, so verbietet im Bundesstaat der Respekt vor einer Landesverfassung anzunehmen, daß Landesverfassungsrecht, das mit Bundesrecht übereinstimmt, gebrochen wird mit der Folge, daß es nichtig ist. Wenn die Nichtigkeit als Folge des Zusammentreffens einer Vorschrift, die im Bundesrecht und im Landesverfassungsrecht übereinstimmend wiederkehrt, ausscheidet, so ließe sich noch immer denken, daß die landesverfassungsrechtliche Vorschrift, wenn sie mit der Vorschrift des Grundgesetzes derart zusammentrifft, daß aus beiden eine Rechtsfolge für einen konkreten Sachverhalt zu ziehen ist, neben der bundesrechtlichen Vorschrift unanwendbar würde, aber voll in Geltung bliebe. Diese Vorstellung liegt offenbar der Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs zugrunde, die davon ausgeht, daß die landesverfassungsrechtliche Norm als Anknüpfungspunkt für die Zulässigkeit eines verfassungsgerichtlichen Verfahrens in Bayern stets heranzuziehen ist, gleichgültig, welche Folgerung sonst aus dem Bundesrecht für die Geltung der landesverfassungsrechtlichen Vorschrift zu ziehen ist. Schließlich kann das Problem einer an sich möglichen Konkurrenz zweier Normen auch dadurch aufgelöst werden, daß die maßgebliche Rechtsregel sich dafür entscheidet, beide Normen als nebeneinander bestehend anzuerkennen, sie also einfach "parallel laufen" läßt, weil ein Konflikt, der zwingt, sich für die eine oder andere Norm zu entscheiden, nicht denkbar ist. Genau dies ist aber, wie dargelegt, das Verhältnis zwischen einer Vorschrift des Grundgesetzes und einer Vorschrift der Landesverfassung, die inhaltlich übereinstimmen. Durch Art. 31 GG "gebrochen" kann darnach nur Landesverfassungsrecht werden, das inhaltlich mit dem Bundesverfassungsrecht unvereinbar ist.

4. Eine zusätzliche Stütze für das Ergebnis, daß Art. 31 GG nicht bewirkt, daß Landesverfassungsrecht, das mit Vorschriften des Grundgesetzes "inhaltlich übereinstimmt", unwirksam wird oder nicht wirksam erlassen werden kann, läßt sich aus der Lite

BVerfGE 36, 342 (367):

ratur oder den Materialien zur Entstehungsgeschichte des Art. 13 WRV und des Art. 31 GG nicht gewinnen. Die Meinungen in der Weimarer Zeit waren bis zuletzt geteilt; selbst die Lehrmeinung von Anschütz änderte daran nichts. Mit noch größerer Entschiedenheit stehen sich die Meinungen zur Auslegung des Art. 31 GG gegenüber. Der Versuch, die eine Meinung gegenüber der anderen Meinung als überwiegend oder herrschend zu charakterisieren, führt nicht weiter. Ebensowenig verfängt die Berufung der einen Meinung auf die allgemeine Überlegung, im Bundesstaat sei der Gesamtstaat dem Gliedstaat übergeordnet, und die Berufung der anderen Meinung auf die allgemeine Überlegung, im Bundesstaat des Grundgesetzes zwinge die Eigenstaatlichkeit der Länder zur Anerkennung ihrer Entscheidung über das, was sie in ihre Verfassung hineinschreiben wollen, die Gestalt ihrer Verfassung müsse also "ihre Sache" bleiben.

Das gleiche gilt für die Entstehungsgeschichte, die überdies nach der ständigen Rechtsprechung des Senats nur zur Bestätigung eines anderweit gefundenen Auslegungsergebnisses bedeutsam werden kann, weil es nicht auf den Willen des Gesetzgebers, sondern auf den objektivierten Willen des Gesetzes ankommt, wie er in diesem zum Ausdruck kommt.

5. Die Auswirkungen dieser Entscheidung halten sich in Grenzen:

a) Die Frage, wie der Satz "Bundesrecht bricht Landesrecht" sich auf das Verhältnis von einfachem (Gesetzes- und Verordnungs-) Recht des Bundes zu einfachem (Gesetzes- und Verordnungs-) Recht des Landes, das "inhaltlich übereinstimmt", auswirkt, bleibt offen. Der Argumentationsrahmen ist im vorliegenden Fall spezifisch auf das Verhältnis von Bundes- und Landesverfassungsbestimmungen angelegt.

b) Für den entschiedenen Fall - Verhältnis von grundgesetzlichen Vorschriften und inhaltsgleichen Vorschriften des Landesverfassungsrechts - ist die Folge, daß Verfassungsnormen des Landes rechtswirksam bleiben und entsprechende Vorschriften auch künftig rechtswirksam erlassen werden können. Davon

BVerfGE 36, 342 (368):

bleibt völlig unberührt, daß die Ausführung und Konkretisierung solcher Verfassungsnormen durch einfaches Gesetz nur nach Maßgabe der jeweils geltenden grundgesetzlichen Vorschriften über die Kompetenzverteilung für die Gesetzgebung zwischen Bund und Land statthaft ist. Es tritt also durch die Entscheidung keine Schmälerung der Bundeszuständigkeit im Bereich der Gesetzgebung ein. Die sowohl dem Bundesgesetzgeber als auch dem Landesgesetzgeber obliegende Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten wird durch diese Entscheidung ebenfalls nicht modifiziert.

c) Die Länder "gewinnen" durch die Entscheidung nur, daß ihre Verfassung "unangetastet" bleibt, also nicht zu einem Torso wird, daß sie ihre Verfassung, auch soweit sie inhaltlich mit Sätzen des Grundgesetzes übereinstimmt, für ihre Gesetzgebung, für ihre Verwaltung und für ihre Rechtsprechung zum Maßstab nehmen können, - für ihre Gesetzgebung mit der Einschränkung, daß sie nur im Rahmen der Kompetenzregeln des Grundgesetzes (Art. 72 ff. GG) zulässig ist, und für ihre Verwaltung und Rechtsprechung mit der Einschränkung, daß sie sowohl das Bundesrecht als die Landesverfassung zu beachten haben. Für die Rechtsprechung der Landesstaatsgerichtshöfe ist die Entscheidung allerdings bedeutsam, weil diese Verfassungsgerichte als Maßstab ihrer Prüfung nur die Landesverfassung besitzen und künftig also ihre Zuständigkeit und ihre materielle Prüfungsbefugnis auch aus den Landesverfassungsbestimmungen herleiten und entwickeln können, die mit Bestimmungen des Grundgesetzes inhaltlich übereinstimmen und keine Grundrechte sind. Das führt praktisch zu einer Erweiterung des doppelten Gerichtsschutzes, weil künftig auch in Fällen dieser Art Verfassungsbeschwerde- und Normenkontrollverfahren bei den Landesverfassungsgerichten nach Maßgabe der Landesverfassung und beim Bundesverfassungsgericht nach Maßgabe des Grundgesetzes anhängig gemacht werden können. Dies wiederum kann dazu führen, daß gelegentlich einmal die Entscheidungen des Landesverfassungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts, die dieselbe Sache betreffen, auseinander

BVerfGE 36, 342 (369):

gehen; in diesem Fall setzt sich letztlich die Auffassung des Bundesverfassungsgerichts durch. Um die relativ geringe Bedeutung dieser Konsequenz zu ermessen, ist die Einsicht wichtig, daß sich in der Praxis kaum etwas ändert, weil bisher schon insbesondere die Verfassungsgerichtshöfe von Bayern (mit der größten Spruchpraxis) und von Nordrhein-Westfalen (dem größten Land) in ihrer Rechtsprechung davon ausgegangen sind, daß "gleichlautendes" Landesverfassungsrecht neben Bundesverfassungsrecht in Geltung bleibt. Dieses von manchen als "zu viel" an Gerichtsschutz bewertete, einer strengen Prozeßökonomie nicht ganz entsprechende Ergebnis muß und kann im Bundesstaat in Kauf genommen werden.

Diese Entscheidung ist im Ergebnis einstimmig ergangen.

Seuffert, Dr. Geiger, Hirsch, Dr. Rinck, Dr. Rottmann (Richter Dr. v. Schlabrendorff ist an der Unterschrift verhindert. Seuffert)

Abweichende Meinung des Richters Dr. Geiger zu C 2 (S. 363) der Begründung des Beschlusses des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 29. Januar 1974 - 2 BvN 1/69 -

Nach dem Aufbau der Entscheidung soll die Argumentation unter C 2 eine zweite selbständige Stütze für das gefundene Ergebnis bilden. Dazu halte ich folgende Überlegungen für erforderlich:

Art. 31 GG ist eine Vorschrift, die Normenkollisionen lösen soll (BVerfGE 26, 116 [135]). Voraussetzung für die Anwendung einer Kollisionsnorm ist, daß zwei Normen miteinander kollidieren. Das heißt aber, die beiden Normen müssen nicht nur den gleichen Regelungsgegenstand betreffen, sondern auch denselben Adressaten haben und sich inhaltlich widersprechen.

BVerfGE 36, 342 (370):

Wo dies nicht der Fall ist, entsteht nicht nur kein Bedürfnis für eine besondere Vorschrift, die das Verhältnis der beiden Normen zueinander regelt, sondern ist es begrifflich unmöglich, eine Kollisionsvorschrift ins Spiel zu bringen und sie anzuwenden.

a) Art. 33 Abs. 5 GG und Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. sind ihrem Wortlaut nach gleich. Damit ist aber noch nicht gesagt, daß sie auch völlig inhaltsgleich sind. Inhaltsgleich sind sie nur, wenn man davon absieht, daß Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. weniger regelt als Art. 33 Abs. 5 GG. Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. enthält nämlich anders als Art. 33 Abs. 5 GG nur eine institutionelle Garantie des Berufsbeamtentums, ist nur eine Strukturnorm innerhalb eines staatsrechtlichen Organisationsstatuts; diese Auslegung des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs teilt das Bundesverfassungsgericht. Insoweit decken sich beide Verfassungsbestimmungen inhaltlich. Art. 33 Abs. 5 GG gewährt aber darüber hinaus nach der feststehenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dem Beamten grundsätzlich subjektive Ansprüche, die er vor Gericht verfolgen kann. Während also Art. 33 Abs. 5 GG auch unmittelbar den Bürger als Angehörigen des öffentlichen Dienstes zum Adressaten hat, wendet sich die reine Organisationsnorm, die institutionelle Garantie des Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. unmittelbar allein an den Landesgesetzgeber. Diese Differenz beeinträchtigt nicht die Feststellung, daß das in der Landesverfassung und im Grundgesetz Geregelte inhaltsgleich geregelt ist.

b) Außerdem ist der Anwendungsbereich beider Vorschriften ein verschiedener: Das Grundgesetz trifft für seinen Anwendungsbereich, die Landesverfassung für ihren Anwendungsbereich die prinzipielle Aussage, wie das öffentlich-rechtliche Dienstrecht zu gestalten ist. Das Grundgesetz konstituiert ein Stück Verfassungsordnung des Gesamtstaats, indem es die Institution des Berufsbeamtentums garantiert und den zuständigen Verfassungsorganen des Bundes den Auftrag gibt, das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln; unabhängig davon konstituiert die Landesverfassung - inhaltlich übereinstimmend - ein Stück

BVerfGE 36, 342 (371):

Verfassungsordnung des Gliedstaates, indem sie die Institution des Berufsbeamtentums garantiert und den zuständigen Landesverfassungsorganen den Auftrag gibt, das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln. Eine Kollision beider Vorschriften, die entsprechend der Eigenart einer Verfassungsstrukturnorm "nur" eine programmatische Grundsatzaussage, eine institutionelle Garantie und einen Gesetzgebungsauftrag enthalten, ist in dieser Sicht nicht möglich.

Etwas ganz anderes ist es, daß die auf Grund jener Gesetzgebungsaufträge erlassenen Gesetze in einzelnen Vorschriften miteinander kollidieren können. Diese Kollision steht hier nicht in Rede. Abgesehen davon, daß zur Zeit die Konkurrenz der beiden in Art. 33 Abs. 5 GG und in Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. enthaltenen Gesetzgebungsaufträge praktisch fast bedeutungslos ist, weil durch die Grundgesetzänderung, die den Art. 74 a GG eingeführt hat, wesentliche Teile des öffentlichen Dienstrechtes der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes unterworfen worden sind und andere Teile durch die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 75 Nr. 1 GG geprägt sind, - die Frage, wie sich einfachrechtlich die eine und die andere Ordnung des öffentlich-rechtlichen Dienstes realisieren läßt, löst sich nach der Gesetzgebungskompetenz des Bundesgesetzgebers und des Landesgesetzgebers. Man muß also unterscheiden zwischen der prinzipiellen Aussage im Grundgesetz einerseits und in der Landesverfassung andererseits, die sich nicht ins Gehege kommen können, weil sie für verschiedene Rechtskreise konstitutive Grundentscheidungen treffen, und der Realisierung und Konkretisierung durch den einfachen Gesetzgeber in Bund und Land entsprechend der Kompetenzverteilung in Art. 73, 74 a, 75 Nr. 1 GG. Weil sich danach also Art. 33 Abs. 5 GG und Art. 46 Abs. 2 nds. Verf. nicht "überschneiden" können, liegt der Fall einer Kollision nicht vor und deshalb ist für die Anwendung einer Kollisionsvorschrift, hier des Art. 31 GG, kein Raum.

Dr. Geiger

BVerfGE 36, 342 (372):

Abweichende Meinung des Richters Vizepräsident Seuffert zu C 5 c (S. 368) der Begründung des Beschlusses des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 29. Januar 1974 - 2 BvN 1/69 -

Ich bin nicht der Ansicht, daß die Möglichkeit von abweichenden Entscheidungen eines Landesverfassungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts, die dieselbe Sache betreffen, in Kauf genommen werden muß, wie das unter C 5 c des Beschlusses ausgeführt ist. Nach meiner Auffassung ergibt sich vielmehr aus dem Beschluß, daß bei im Grundgesetz und in einer Landesverfassung inhaltlich gleichen Bestimmungen die Entscheidung, ob ein Landesgesetz mit diesen Bestimmungen unvereinbar ist, auch die Entscheidung darüber darstellt, daß das Landesgesetz mit dem Grundgesetz unvereinbar ist, und deswegen gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht überlassen werden muß. Ob und inwieweit eine Inhaltsgleichheit vorliegt, hat zunächst das Landesverfassungsgericht zu prüfen und zu entscheiden.

W. Seuffert

BVerfG, 10.10.1972 - 2 BvL 51/69

Administration — Tue, 02 Jul 2024 12:44:18 +0000

Daten

Fall:

Hessisches Richtergesetz

Fundstellen:

BVerfGE 34, 52; NJW 1973, 451; DÖV 1973, 132

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

10.10.1972

Aktenzeichen:

2 BvL 51/69

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Die Artikel 107 und 118 der Hessischen Verfassung in der Auslegung des Hessischen Staatsgerichtshofs sind mit Artikel 28 Absatz 1 Satz 1 GG vereinbar.
2. Soweit der Exekutive die Befugnis zur Normsetzung übertragen ist, muß sich der Inhalt der vorordnungsrechtlichen Norm an dem Willen des Gesetzgebers orientieren und auch orientieren können.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 34, 52

Paginierung:

BVerfGE 34, 52 (52):

1. Die Artikel 107 und 118 der Hessischen Verfassung in der Auslegung des Hessischen Staatsgerichtshofs sind mit Artikel 28 Absatz 1 Satz 1 GG vereinbar.

2. Soweit der Exekutive die Befugnis zur Normsetzung übertragen ist, muß sich der Inhalt der vorordnungsrechtlichen Norm an dem Willen des Gesetzgebers orientieren und auch orientieren können.

BVerfGE 34, 52 (53):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 10. Oktober 1972

- 2 BvL 51/69 -

in dem Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des § 93 Abs. 2 Satz 1 des Hessischen Richtergesetzes (HriG) vom 19. Oktober 1962 (GVBl. I S. 455), soweit er zur Regelung der Erhebung vom Prüfungsgebühren ermächtigt - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Verwaltungsgericht Frankfurt (Main) vom 29. November 1969 - III/2 - E 193/67 -.

Entscheidungsformel:

§ 93 Absatz 2 Satz 1 des Hessischen Richtergesetzes (HRiG) vom 19. Oktober 1962 (Gesetz- und Verordnungsbl. I S. 455) ist mit dem Grundgesetz vereinbar, soweit er zur Regelung von Prüfungsgebühren ermächtigt.

Gründe

A. - I.

Die Befähigung zum Richteramt wird durch das Bestehen zweier Prüfungen erworben. In Hessen werden hierfür Prüfungsgebühren erhoben. Für die zweite juristische Staatsprüfung beträgt die Gebühr 200 Deutsche Mark. Rechtsgrundlage ist § 42 Abs. 1 Satz 3 der Juristischen Ausbildungsordnung vom 10. September 1965 - JAO 1965 - (GVBl. I S. 193).

Die JAO 1965 ist als Rechtsverordnung der Landesregierung ergangen. Sie gibt als Ermächtigungsgrundlage unter anderem § 93 Abs. 2 Satz 1 des Hessischen Richtergesetzes - HRiG - vom 19. Oktober 1962 (GVBl. I S. 455) an. § 93 HRiG lautet:

Erlaß von Rechtsverordnungen

(1) Die Landesregierung erläßt die zur Ausführung dieses Gesetzes erforderlichen Rechtsverordnungen. (2) Die Landesregierung erläßt eine Juristische Ausbildungsordnung; diese regelt die Errichtung von Prüfungsämtern, die Zusammensetzung der Prüfungsausschüsse, das Prüfungsverfahren, die Dauer und die Einteilung des Vorbereitungsdienstes im Rahmen des § 5 Abs. 3 des Deutschen Richtergesetzes sowie die beamtenrechtlichen Folgen der Ablegung und des wiederholten Nichtbestehens der zweiten Prüfung. Bis zum Erlaß einer Ausbildungsord

BVerfGE 34, 52 (54):

nung nach Satz 1 bleibt die Juristische Ausbildungsordnung vom 27. November 1957 (GVBl. S. 161) in der Fassung der Verordnung vom 26. März 1962 (GVBl. S. 266) unberührt.

II.

1. Der Kläger des Ausgangsverfahrens bestand 1966 die zweite juristische Staatsprüfung in Hessen. Zuvor hatte er die Prüfungsgebühr bezahlt. Später erhob er vor dem Verwaltungsgericht Frankfurt (Main) Klage. Mit ihr macht er geltend, die Prüfungsgebühr sei ohne Rechtsgrundlage gefordert worden. § 42 Abs. 1 JAO 1965 finde in § 93 Abs. 2 Satz 1 HRiG keine hinreichende Ermächtigungsgrundlage. Der Kläger hat beantragt, das beklagte Land Hessen zur Rückzahlung der Gebühr zu verurteilen.

2. Das Verwaltungsgericht Frankfurt (Main) hält die gesetzliche Ermächtigung in § 93 Abs. 2 Satz 1 HRiG nicht für genügend bestimmt. Es hat zunächst beschlossen, eine Entscheidung des Hessischen Staatsgerichtshofs über die Gültigkeit des § 93 Abs. 2 Satz 1 HRiG und des § 42 Abs. 1 Satz 3 JAO 1965 einzuholen.

Mit Urteil vom 4. Dezember 1968 erklärte der Hessische Staatsgerichtshof die zur Prüfung gestellten Vorschriften als mit der Verfassung des Landes Hessen vereinbar (Hess. StAnz 1969 S. 33 = DÖV 1969 S. 634). In den Gründen der Entscheidung heißt es:

Die Gültigkeit der in § 93 Abs. 2 Satz 1 HRiG erteilten Ermächtigung sei am Grundsatz der Gewaltenteilung zu messen. Die Hessische Verfassung sei auf diesem Grundsatz aufgebaut. Sie unterscheide zwischen gesetzgebender, ausführender und rechtsprechender Gewalt. Jede dieser Gewalten sei besonderen Verfassungsorganen zugewiesen. Allerdings entbehre die Hessische Verfassung hinsichtlich dieses Teilungsgrundsatzes einer ausdrücklichen Vorschrift. Die Anerkennung des Prinzips der Gewaltenteilung sei aber aus dem Gesamtaufbau der Hessischen Verfassung zu entnehmen. Die Gesetzgebungsbefugnis der Legislative werde unter Durchbrechung des Grundsatzes der Gewaltenteilung in den in Art. 107 und 118 HV bestimmten Fällen der Exekutive

BVerfGE 34, 52 (55):

übertragen. Beide Verfassungsbestimmungen bildeten den gemeinsamen Rahmen für das in Hessen geltende Verordnungsrecht. Nach Art. 107 HV erlasse die Landesregierung die zur Ausführung eines Gesetzes erforderlichen Rechts- und Verwaltungsverordnungen, soweit das Gesetz diese Aufgabe nicht einzelnen Ministern zuweise. Art. 118 HV räume dem Gesetzgeber die Befugnis ein, der Landesregierung durch Gesetz die Berechtigung zum Erlaß von Verordnungen über bestimmte einzelne Gegenstände zu übertragen. Ein Recht des einfachen Gesetzgebers zur Delegation der Gesetzgebungsgewalt im ganzen oder für Teilgebiete schließe die Verfassung jedoch aus. Die Gegenüberstellung der Art. 107 und 118 HV zeige, daß der Verfassungsgeber der von der Exekutive auszuübenden Befugnis zum Erlaß von Verordnungen eine Grenze setze. Diese Grenze beziehe sich sowohl auf den Kreis der Ermächtigten als auch auf den Inhalt des durch Verordnungen zu regelnden Rechts.

Aus Art. 118 HV sei ein allgemeiner Rechtsgrundsatz abzuleiten. Er gelte für das gesamte Verordnungsrecht in Hessen. Der Grundsatz der Gewaltenteilung erfordere, daß das Schwergewicht der Gesetzgebung bei der Legislative verbleibe. Die Vereinfachung des Gesetzgebungsverfahrens im Einzelfalle führe nicht zu einer allgemeinen Verwischung der Grenzen zwischen Legislative und Exekutive. Diesem Erfordernis trage Art. 118 HV Rechnung; er beschränke die durch Gesetz zu erteilende Ermächtigung auf bestimmte einzelne Gegenstände und schließe eine Übertragung der Gesetzgebungsgewalt im ganzen oder für Teilgebiete ausdrücklich aus. Art. 118 HV schreibe dem Gesetzgeber vor, die Verordnungsbefugnis nur unter gleichzeitiger Abgrenzung des zu regelnden Gebietes zu übertragen. Diese Grundsätze hätten auch für Art. 107 HV ihre Gültigkeit.

§ 93 Abs. 2 Satz 1 HRiG widerspreche Art. 118 HV nicht. Die in § 93 Abs. 2 Satz 1 HRiG zum Erlaß von Bestimmungen für das Prüfungsverfahren erteilte Ermächtigung schließe nicht aus, daß die ermächtigte Landesregierung bei der von ihr erlas

BVerfGE 34, 52 (56):

senen Verfahrensregelung eine Prüfungsgebühr festsetze. Die Frage der Entgeltlichkeit der Prüfung sei kein wesentliches Merkmal eines Prüfungsverfahrens. Das gelte auch für die Höhe der Prüfungsgebühr.

3. Das Verwaltungsgericht Frankfurt (Main) hat sein Verfahren erneut ausgesetzt. Es hat nunmehr dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 93 Abs. 2 Satz 1 HRiG, soweit zur Regelung der Erhebung von Prüfungsgebühren ermächtigt werde, mit dem Grundgesetz vereinbar sei.

Die Verfassungswidrigkeit des § 93 Abs. 2 Satz 1 HRiG sieht das Gericht in einem Verstoß gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gelte zwar nicht unmittelbar für landesrechtliche Ermächtigungen. Die Vorschrift konkretisiere aber jene Schranken, die für eine Übertragung rechtsetzender Gewalt an den Verordnunggeber bestehen. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gehöre daher zum Wesen des Rechtsstaates im Sinne des Grundgesetzes. Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG müsse dies auch für die in Landesgesetzen enthaltenen Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen gelten.

In der Sache selbst genüge § 93 Abs. 2 Satz 1 HRiG zwar nach Inhalt und Zweck den Grundsätzen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Das Ausmaß der Ermächtigung sei indes zu unbestimmt. § 93 HRiG enthalte insbesondere keinen Hinweis auf die Gebührenhöhe. Hierzu würden auch Überlegungen zum Kostendeckungsprinzip und zum Äquivalenzprinzip nicht ausreichen.

III.

1. Zur Vorlage hat sich für die Regierung des Landes Hessen der Hessische Ministerpräsident geäußert.

Der Ministerpräsident äußert Zweifel, ob die Vorlage zulässig sei. Er meint, das vorlegende Gericht habe über Aussetzung und Vorlage ohne Zuziehung der ehrenamtlichen Verwaltungsrichter entschieden.

BVerfGE 34, 52 (57):

§ 93 Abs. 2 Satz 1 HRiG hält der Ministerpräsident für grundgesetzgemäß. Die Vorschrift verstoße weder gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG noch gegen einen aus dieser Bestimmung in Verbindung mit Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG abzuleitenden Grundsatz des Rechtsstaates. Art. 80 GG gelte nur für die Bundesgesetzgebung. Die Ansicht des vorlegenden Gerichts, Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG binde über Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG den Landesgesetzgeber, sei unzutreffend. Diese Auffassung verkenne den Sinn der Homogenitätsklausel des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG; sie überschätze die Bedeutung des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Es komme nicht auf eine gleichförmige Übereinstimmung, sondern auf eine differenzierte Homogenität mit den Prinzipien des gewaltenteilenden Staatsaufbaus der Bundesverfassung an. Die Hessische Verfassung enthalte Verfassungsvorschriften, die dieser Forderung nach Gleichwertigkeit genügten.

Ergänzend geht der Ministerpräsident auf die Frage der Bestimmtheit des § 93 Abs. 2 Satz 1 HRiG ein.

2. Bundestag, Bundesrat, Bundesregierung und Hessischer Landtag haben von einer Äußerung abgesehen.

B. - I.

Die Vorlage ist zulässig.

1. Das vorlegende Gericht war ordnungsgemäß besetzt. Das Verwaltungsgericht entscheidet in der Besetzung von drei Berufsrichtern und zwei ehrenamtlichen Richtern (§ 4 Abs. 3 Satz 1 VwGO). Das gilt auch für Aussetzungs- und Vorlagebeschlüsse im Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 1, 80; 16, 305 [306]; 19, 71 [72]; 21, 148 [149]; 29, 178 [179]).

An dem Aussetzungs- und Vorlagebeschluß vom 26. November 1969 wirkten die beiden ehrenamtlichen Richter mit. Der Beschluß wurde im Anschluß an eine mündliche Verhandlung vor der auch mit zwei ehrenamtlichen Richtern besetzten Kammer des vorlegenden Gerichts gefaßt. Die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 26. November 1969 weist die Be

BVerfGE 34, 52 (58):

teiligung der ehrenamtlichen Richter an der Beratung der Sache aus.

2. Das vorlegende Gericht ist der Auffassung, daß bei Ungültigkeit der Juristischen Ausbildungsordnung 1965 die streitige Prüfungsgebühr keine Rechtsgrundlage habe. Diese Auffassung ist jedenfalls nicht offensichtlich unhaltbar.

3. Das Verwaltungsgericht Frankfurt (Main) hat zunächst im Verfahren nach Art. 133 HV eine Entscheidung des Hessischen Staatsgerichtshofs eingeholt. Dies steht einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG nicht entgegen (BVerfGE 17, 172 [179 f.]; 23, 353 [364 f.]).

II.

§ 93 Abs. 2 Satz 1 HRiG ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. Die Gesetzgebungsbefugnis des Landes Hessen ist gegeben.

Der Bund besitzt auf dem Gebiet der Gerichtsverfassung und des gerichtlichen Verfahrens die konkurrierende Zuständigkeit (Art. 74 Nr. 1 GG). § 5 Deutsches Richtergesetz in seiner hier maßgeblichen ursprünglichen Fassung vom 8. September 1961 (BGBl. I S. 1665) legt fest, daß die Befähigung zum Richteramt durch das Bestehen zweier Prüfungen erworben wird. Über das Prüfungsverfahren selbst enthält das Deutsche Richtergesetz keine näheren Bestimmungen. Insoweit hat der Bund die konkurrierende Zuständigkeit nicht in Anspruch genommen. Daraus ergibt sich die Zuständigkeit der Länder (vgl. Art. 72 Abs. 1 GG).

2. § 93 Abs. 2 Satz 1 HRiG hält sich, wie der Hessische Staatsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 4. Dezember 1968 festgestellt hat, innerhalb der durch Art. 107 und 118 HV für den Verordnunggeber gezogenen Grenzen. Er verstößt ebensowenig wie die genannten hessischen Verfassungsvorschriften gegen das Prinzip der Gewaltenteilung, das nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG von den Ländern zu beachten ist. Dieses für die Länder verbindliche Verfassungsprinzip kann in der Landesverfassung in verschiedener Weise ausreichend konkretisiert werden. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ist eine Möglichkeit der Konkretisierung dieses Ver

BVerfGE 34, 52 (59):

fassungsprinzips; er gilt nur für den Bereich der Bundesgesetzgebung (BVerfGE 12, 319 [325]; 19, 253 [266]; 26, 228 [237]; 32, 346 [360 f.]). Art. 107 und 118 HV enthalten eine andere dem genannten Verfassungsprinzip genügende Konkretisierung, jedenfalls in der Auslegung, die ihnen der Hessische Staatsgerichtshof gegeben hat.

a) Die Teilung der Gewalten ist für das Grundgesetz ein tragendes Organisations- und Funktionsprinzip. Das Grundgesetz will die politische Machtverteilung, das Ineinandergreifen der drei Gewalten und die daraus sich ergebende Mäßigung der Staatsherrschaft (vgl. BVerfGE 3, 225 [247]; 7, 183 [188]; 9, 268 [279 f.]). Das Prinzip der Gewaltenteilung ist für den Bereich des Bundes jedoch nicht rein verwirklicht. Es bestehen zahlreiche Gewaltenverschränkungen und -balancierungen. Nicht absolute Trennung, sondern gegenseitige Kontrolle, Hemmung und Mäßigung der Gewalten ist dem Verfassungsaufbau des Grundgesetzes zu entnehmen (vgl. BVerfGE 7, 183 [188]; 9, 268 [279 f.]; 12, 180 [186]; 22, 106 [111]).

Kann somit der Sinn der Gewaltenteilung zwar nicht in einer scharfen Trennung der Funktionen der Staatsgewalt gesehen werden, so muß doch andererseits die in der Verfassung vorgenommene Verteilung der Gewichte zwischen den drei Gewalten bestehenbleiben. Keine Gewalt darf ein von der Verfassung nicht vorgesehenes Übergewicht über eine andere Gewalt erhalten. Keine Gewalt darf der für die Erfüllung ihrer verfassungsmäßigen Aufgaben erforderlichen Zuständigkeiten beraubt werden (BVerfGE 9, 268 [279 f.]; 22, 106 [111]). Der Kernbereich der verschiedenen Gewalten ist unveränderbar. Damit ist ausgeschlossen, daß eine der Gewalten die ihr von der Verfassung zugeschriebenen typischen Aufgaben preisgibt.

Für das Verhältnis von Legislative und Exekutive bedeutet dies: Im freiheitlich-demokratischen System des Grundgesetzes fällt dem Parlament als Legislative die verfassungsrechtliche Aufgabe der Normsetzung zu. Nur das Parlament besitzt die demokratische Legitimation zur politischen Leitentscheidung. Zwar bil

BVerfGE 34, 52 (60):

ligt das Grundgesetz - wie Art. 80 GG verdeutlicht - auch eine "abgeleitete" Normsetzung der Exekutive. Die Rechtsetzung der Exekutive kann sich aber nur in einem beschränkten vom Gesetzgeber vorgezeichneten Rahmen vollziehen (vgl. Gerhard Leibholz, Strukturprobleme der modernen Demokratie, 3. Aufl. 1967, S. 221). Das Parlament darf sich seiner Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft nicht dadurch entziehen, daß es einen Teil seiner Gesetzgebungsmacht der Exekutive überträgt, ohne dabei genau die Grenzen dieser übertragenen Kompetenzen bedacht und bestimmt zu haben (BVerfGE 1, 14 [60]). Genügt die Legislative dem nicht, so wird die vom Grundgesetz vorausgesetzte Gewaltenbalancierung im Bereich der Normsetzung einseitig verschoben. Eine pauschale Übertragung normsetzender Gewalt auf die Exekutive ist mit dem Prinzip der Gewaltenteilung unvereinbar.

b) All dies ergibt sich auch aus dem Rechtsstaatsprinzip, insofern es verlangt, daß für den Bürger hinreichend berechenbar gemacht wird, was Inhalt einer auf eine gesetzliche Ermächtigung gestützten Verordnung sein kann.

Soweit der Exekutive die Befugnis zur Normsetzung übertragen ist, muß sich der Inhalt der verordnungsrechtlichen Norm an dem Willen des Gesetzgebers orientieren und auch orientieren können. Dieser Wille muß im Gesetz seinen Ausdruck gefunden haben. Es muß entscheidbar sein, ob die Exekutive als Verordnunggeber sich innerhalb der gesetzten Grenzen gehalten hat. Wird der Inhalt der Verordnung vom gesetzgeberischen Willen nicht umfaßt, so hat der Verordnunggeber die ihm von der Ermächtigung gezogene Grenze überschritten. Eine solche Verordnung ist mangels hinreichender Ermächtigungsgrundlage unwirksam. Dies zu entscheiden, gehört im Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG allerdings nicht in die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts. Sehr wohl gehört aber zur Entscheidungskompetenz des Bundesverfassungsgerichts, ob die gesetzliche Ermächtigung den dargelegten Grundsätzen entspricht.

BVerfGE 34, 52 (61):

c) § 93 Abs. 2 Satz 1 HRiG überschreitet nicht die durch das Prinzip der Gewaltenteilung und das Rechtsstaatsprinzip einer gesetzlichen Ermächtigung zum Erlaß von Verordnungen gesetzten Grenzen; der Gesetzgeber hat sich hier der ihm obliegenden und unveräußerlichen Pflicht und Verantwortung nicht begeben. Der grundsätzliche Vorrang des gesetzgeberischen Willens ist beachtet. Dieser Wille, an dem sich der Verordnunggeber soll orientieren können, ist deutlich erkennbar. Dem Verordnunggeber ist in § 93 Abs. 2 Satz 1 HRiG nur eine ergänzende Normsetzung aufgetragen.

§ 93 Abs. 2 Satz 1 HRiG enthält keine inhaltsleere Ermächtigung. Als Gegenstand der zu erlassenden Rechtsverordnung der Landesregierung ist die "juristische Ausbildung" bezeichnet. Das Deutsche Richtergesetz und das Hessische Richtergesetz stellen dem Verordnunggeber einen ersten Rahmen bereit. Der hessische Gesetzgeber hebt das Prüfungsverfahren besonders hervor. Er ordnet zudem nicht erstmals den zu regelnden Sachbereich. Die Ermächtigungsgrundlage knüpft für die juristische Ausbildung selbst an den Normenbestand der Ausbildungsordnung vom 27. November 1957 an. Bezieht sich eine Ermächtigung auf einen Sachbereich, der bereits durch eine Verordnung geregelt war, so macht der Gesetzgeber dadurch deutlich, daß die vom Verordnunggeber zu treffende Einzelregelung sich an den bisherigen Grundsätzen orientieren soll. Der Gesetzgeber schließt zwar eine Änderung nicht aus; er erwartet vom Verordnunggeber aber, daß dieser die einmal getroffene Konzeption der früheren Verordnung nicht ohne Grund verlassen wird. § 93 Abs. 2 Satz 1 HRiG ist mithin nicht so weit gefaßt, daß es der Exekutive unmöglich ist, das gesetzgeberische Konzept sinnvoll nachzuvollziehen.

Das Erheben von Gebühren für eine besondere Leistung der Verwaltung gehört zum tradierten Bestand staatlicher Tätigkeit. Kostendeckungsprinzip und Verhältnismäßigkeitsprinzip sind richtungweisende Korrektive für den Verordnunggeber. Der Gesetzgeber darf davon ausgehen, daß der Verordnunggeber diese

BVerfGE 34, 52 (62):

Prinzipien beachtet. In Anbetracht dessen werden die prinzipielle Trennung der Gewalten und die Eigenständigkeit der Legislative gegenüber der normsetzenden Exekutive nicht dadurch in Frage gestellt, daß § 93 Abs. 2 Satz 1 HRiG einen ziffernmäßig bestimmten Gebührenrahmen nicht ausdrücklich vorsieht (vgl. BVerfGE 20, 257 [269]). Die in der Verordnung festgesetzte Gebühr hält sich offensichtlich innerhalb der dargestellten allgemeinen Grenzen.

§ 93 Abs. 2 Satz 1 HRiG vom 19. Oktober 1962 ist also mit dem Grundgesetz vereinbar, soweit er zur Regelung von Prüfungsgebühren ermächtigt.

Die Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Seuffert v. Schlabrendorff Geiger Hirsch Rinck Rottmann

BVerfG, 23.03.1971 - 2 BvL 2/66, 2 BvR 168/66, 2 BvR 196/66, 2 BvR 197/66, 2 BvR 210/66, 2 BvR 472/66

Administration — Tue, 23 Apr 2024 16:26:53 +0000

Daten

Fall:

Bundesentschädigungsgesetz

Fundstellen:

BVerfGE 30, 367

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

23.03.1971

Aktenzeichen:

2 BvL 2/66, 2 BvR 168, 196, 197, 210, 472/66

Entscheidungstyp:

Beschluss

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 30, 367

Paginierung:

BVerfGE 30, 367 (367):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 23. März 1971

- 2 BvL 2/66, 2 BvR 168, 196, 197, 210, 472/66 -

in dem Verfahren 1. zur verfassungsrechtlichen Prüfung des § 150 Abs. 2 des Bundesentschädigungsgesetzes (BEG) in der Fassung des Art. I Nr. 87 in Verbindung mit Art. XII Nr. 1 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Bundesentschädigungsgesetzes - BEG-Schlußgesetz - vom 14. September 1965 (BGBl. I S. 1315), soweit darin die Anspruchsberechtigung vom Stichtag des 1. Oktober 1953 abhängig gemacht wird - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Landgerichts in Köln vom 29. November 1965 (52.O. [Entsch.] 277/64 -; 2 über die Verfassungsbeschwerden a) der Eheleute Georg G... und Susanne G... - Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Dr. Dietrich Puppe und Heinz Peters, Düsseldorf, Friedrichstraße 28 - gegen dieselbe Vorschrift (siehe zu 1.); b) der Frau Margot Miriam R... - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Paul Paulsen, Karlsruhe, Beiertheimer Allee 25 - gegen das urteil des Bundesgerichtshofs vom 2. Februar 1966 - IV ZR 311/64 -; d) der Frau Aurelia A... - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Hieronimi, Koblenz, Kurfürsten

BVerfGE 30, 367 (368):

straße 11 - gegen 1. das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 28. Januar 1966 - IV ZR 268/64 -, 2. das Urteil des Oberlandesgerichts Köln vom 19. Juni 1964 - 1 U (entsch.) 162/63-; e) der Frau Karoline S... - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Alfred Schüler, Frankfurt/Main, Wiesenau 53 - gegen dieselbe Vorschrift (siehe zu 1.), zu b) bis d) ferner mittelbar gegen dieselbe Vorschrift (zu1).

Entscheidungsformel:

1. § 150 Absatz 2 des Bundesgesetzes zur Entschädigung für Opfer der nationalsozialistischen Verfolgung (Bundesentschädigungsgesetz) in der Fassung des Artikel I Nr. 87 in Verbindung mit Artikel XII Nr. 1 des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Bundesentschädigungsgesetzes (BEG-Schlußgesetz) vom 14. September 1965 (Bundesgesetzbl. I S. 1315) ist mit Artikel 20 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig, soweit diese Vorschrift für Verfolgte, die nach § 150 BEG a. F. anspruchsberechtigt waren, die Anspruchsberechtigung davon abhängig macht, daß der Verfolgte die Vertreibungsgebiete am 1. Oktober 1953 endgültig verlassen hat.

2. Die Urteile des Bundesgerichtshofs vom 2. Februar 1966 - IV ZR 312/64 -, vom 2. Februar 1966 - IV ZR 311/64 - und vom 28. Januar 1966 - IV ZR 268/64 - werden aufgehoben und die Verfahren an das Landgericht in Köln zurückverwiesen.

Gründe

A. - I.

1. Den Gegenstand aller Verfahren bildet die Änderung des § 150 des Bundesentschädigungsgesetzes (BEG) durch das BEG- Schlußgesetz vom 14. September 1965 (BGBl. I S. 1315) insoweit, als darin die Anspruchsberechtigung auf Verfolgte begrenzt wird, die die Tatbestandsvoraussetzungen bei Inkrafttreten des Gesetzes am 1. Oktober 1953, also zu einem zurückliegenden Zeitpunkt, erfüllt haben (§ 150 Abs. 2 n. F.). Die vorher geltende Fassung des § 150 BEG enthielt keinen, jedenfalls keinen ausdrücklich genannten Stichtag.

Alle Geldansprüche, die die Entschädigungsgesetze einräumen,

BVerfGE 30, 367 (369):

haben einen durch nationalsozialistische Gewaltmaßnahmen verursachten Schaden an Leben, Körper, Gesundheit, Freiheit, Eigentum, Vermögen oder im beruflichen oder im wirtschaftlichen Fortkommen zur Voraussetzung.

§ 4 des Bundesgesetzes zur Entschädigung für Opfer der nationalsozialistischen Verfolgung (Bundesentschädigungsgesetz - BEG a. F. -) in der Fassung vom 29. Juni 1956 (BGBl. I S. 562) und vom 1. Juli 1957 (BGBl. I S. 663), das aus dem Bundesergänzungsgesetz zur Entschädigung für Opfer der nationalsozialistischen Verfolgung (Bundesergänzungsgesetz - BErgG -) vom 18. September 1953 (BGBl. I S. 1387) hervorgegangen war, kannte als Anspruchsberechtigte einerseits die Verfolgten, die am oder vor dem 31. Dezember 1952 den Wohnsitz oder dauernden Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland oder nach Auswanderung im Gebiet des Deutschen Reiches nach dem Stand vom 31. Dezember 1937 gehabt haben (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a bis c BEG a. F.), andererseits die Heimkehrer, Vertriebenen und Sowjetzonenflüchtlinge, die den Wohnsitz oder dauernden Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland genommen haben oder nehmen (§ 4 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d bis f BEG a. F.). Nur im Falle der erstgenannten Gruppe setzte das Gesetz also einen Zeitpunkt fest, bis zu dem der Anspruchstatbestand erfüllt sein mußte, während im Falle der anderen Gruppe die persönlichen Voraussetzungen ohne Stichtagsbeschränkung auch noch nach Inkrafttreten des Gesetzes erfüllt werden konnten.

Für besondere Gruppen von Verfolgten - die Verfolgten aus den Vertreibungsgebieten und die Staatenlosen und Flüchtlinge im Sinne der Genfer Konvention -, die die Voraussetzungen des § 4 BEG a. F. nicht erfüllten, enthielt der 4. Abschnitt (§§ 149 ff.) des Gesetzes spezielle Bestimmungen. Sie räumten einen nach Art und Umfang beschränkten Entschädigungsanspruch ein.

§ 150 BEG a. F. erfaßte jene verfolgten Vertriebenen, die ihren Wohnsitz oder dauernden Aufenthalt nicht in der Bundesrepublik Deutschland genommen haben. Die Vorschrift hatte folgenden Wortlaut:

BVerfGE 30, 367 (370):

§ 150

(1) Der Verfolgte aus den Vertreibungsgebieten, der Vertriebener im Sinne des § 1 des Bundesvertriebenengesetzes ist, hat Anspruch auf Entschädigung für Schaden an Körper oder Gesundheit, für Schaden an Freiheit, für Schaden durch Zahlung von Sonderabgaben und für Schaden im beruflichen Fortkommen. § 4 Absatz 2 findet Anwendung. (2) Der Hinterbliebene eines Verfolgten, der zu dem in Absatz 1 bezeichneten Personenkreis gehört, hat Anspruch auf Entschädigung für Schaden an Leben. Der Anspruch besteht auch dann, wenn der Hinterbliebene zu dem in Absatz 1 bezeichneten Personenkreis gehört.

Während § 150 BEG a. F. keinen Stichtag nannte, lautete § 160, der die verfolgten Staatenlosen und Flüchtlinge im Sinne der Genfer Konvention betrifft:

(1) Der Verfolgte, der bei Inkrafttreten dieses Gesetzes Staatenloser oder Flüchtling im Sinne der Genfer Konvention vom 28. Juli 1951 ist und ..., hat Anspruch auf Entschädigung für Schaden an Körper oder Gesundheit und für Schaden an Freiheit. ... (4) Soweit Ansprüche nach §§ 150 bis 159 bestehen, verbleibt es bei dieser Regelung.

Das Gesetz trat am 1. Oktober 1953 in Kraft (§ 241).

Auch die von §§ 4 Abs. 1 und 150 Abs. 1 BEG a. F. in Bezug genommene Vorschrift des § 1 des Gesetzes über die Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge (Bundesvertriebenengesetz - BVFG -) in der Fassung vom 23. Oktober 1961 (BGBl. I S. 1883) enthält keine die Eigenschaft eines "Vertriebenen" ausschließende Frist. Während § 1 Abs. 1 Satz 1 BVFG lediglich einen Zusammenhang des Verlustes des Wohnsitzes in den ehemaligen deutschen Ostgebieten oder außerhalb der Grenzen des Deutschen Reiches nach dem Stande vom 31. Dezember 1937 mit den Ereignissen des 2. Weltkrieges fordert, heißt es in § 1 Abs. 2 dieser Bestimmung:

(2) Vertriebener ist auch, wer als deutscher Staatsangehöriger oder deutscher Volkszugehöriger

BVerfGE 30, 367 (371):

1.... 2.... 3. nach Abschluß der allgemeinen Vertreibungsmaßnahmen die zur Zeit unter fremder Verwaltung stehenden deutschen Ostgebiete, Danzig, ... verlassen hat oder verläßt, es sei denn, daß er erst nach dem 8. Mai 1945 einen Wohnsitz in diesen Gebieten begründet hat (Aussiedler), 4....

2. Eine abschließende Regelung des Entschädigungsrechts brachte das Zweite Gesetz zur Änderung des Bundesentschädigungsgesetzes (BEG-Schlußgesetz) vom 14. September 1965 (BGBl. I S. 1315). Während das Gesetz auch in der neuen Fassung im Bereich der Verfolgtengruppe, die nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d bis f BEG anspruchsberechtigt ist, eine Erfüllung der persönlichen Anspruchsvoraussetzungen nicht durch einen Stichtag einschränkt ("... Wohnsitz ... genommen hat oder nimmt ..."), brachte Art. 1 Nr. 87 BEG-Schlußgesetz eine Änderung des § 150 BEG, die in den Tatbestand einen zurückliegenden Zeitpunkt aufnahm:

§ 150

(1) Der Verfolgte aus den Vertreibungsgebieten, der dem deutschen Sprach- und Kulturkreis angehört hat, hat Anspruch auf Entschädigung für Schaden an Körper oder Gesundheit, für Schaden an Freiheit, für Schaden durch Zahlung von Sonderabgaben und für Schaden im beruflichen Fortkommen. (2) Anspruch nach Absatz 1 besteht, wenn der Verfolgte die in § 1 Absatz 2 Nr. 3 des Bundesvertriebenengesetzes genannten Gebiete bei Inkrafttreten dieses Gesetzes endgültig verlassen hat.

Da das Gesetz rückwirkend am 1. Oktober 1953 in Kraft trat (Art. XII Nr. 1 BEG-Schlußgesetz), waren nun ausdrücklich alle nach § 150 Abs. 1 BEG ansonsten zustehenden Ansprüche ausgeschlossen, wenn der Verfolgte die Vertreibungsgebiete erst nach diesem Zeitpunkt verlassen hat oder verläßt. Ferner brachte die Neufassung dadurch eine Veränderung, daß nur noch die Zugehörigkeit der Berechtigten zum deutschen Sprach- und Kultur

BVerfGE 30, 367 (372):

kreis, nicht mehr die Erfüllung der Voraussetzungen des § 1 BVFG gefordert wird.

Insbesondere wegen der Stichtagsbestimmungen in §§ 4, 150 und 160 BEG n. F. führte Art. V BEG-Schlußgesetz eine "Sonderregelung für überregionale Verfolgtengruppen" ein. Soweit kein Entschädigungsanspruch nach den genannten Vorschriften besteht, gewährt Art. V unter bestimmten Voraussetzungen, die nur einen schmalen Ausschnitt der Schadenstatbestände der §§ 15 ff. BEG n. F. aufnehmen, eine Beihilfe. Die Beihilfen bestehen in Pauschalbeträgen, die die individuellen Gegebenheiten nur in geringem Maße berücksichtigen (Art. V Nr. 1 Abs. 6 bis 12 BEG- Schlußgesetz).

3. Die im Anschluß an den 2. Weltkrieg Vertriebenen (und Aussiedler) fanden erstmals Berücksichtigung im ("Haager") Protokoll Nr. 1, vereinbart von Vertretern der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Conference on Jewish Material Claims against Germany vom 10. September 1952 (BGBl. 1953 II S. 85), das freilich selbst keine Gesetzeskraft erlangte. Es legte in Abschnitt I Nr. 12 Abs. 1 fest, daß Verfolgte, die vor der allgemeinen Vertreibung in das Ausland ausgewandert sind, Entschädigung erhalten sollten,

"... wenn anzunehmen ist, daß sie von den Vertreibungsmaßnahmen betroffen worden wären, die sich im Zusammenhang mit den Ereignissen des zweiten Weltkrieges gegen deutsche Staatsangehörige und deutsche Volkszugehörige gerichtet haben, ..."

Absatz 5 lautete:

"Entschädigung nach Absatz 1 wird auch dann gewährt, wenn die verfolgten Personen während oder nach der allgemeinen Vertreibung in das Ausland ausgewandert oder in das Bundesgebiet übergesiedelt sind."

4. Das Bundesergänzungsgesetz von 1953 enthielt in den §§ 67, 68 Bestimmungen, die den §§ 149, 150 BEG a. F. inhaltlich im wesentlichen entsprachen. Auch diese früheren Vorschriften wiesen im Tatbestand keinen Stichtag auf, der die später Vertriebenen ausdrücklich von der Anspruchsberechtigung ausgeschlossen hätte.

BVerfGE 30, 367 (373):

§ 68 Abs. 1 BErgG lautete:

(1) Verfolgte deutscher Staatsangehörigkeit oder deutscher Volkszugehörigkeit, die Vertriebene im Sinne der §§ 1 und 2 des Bundesvertriebenengesetzes vom 19. Mai 1953 (Bundesgesetzbl. I S. 201) sind, erhalten Entschädigung für Schaden an Körper und Gesundheit und für Freiheitsentziehung unter den Voraussetzungen und nach Maßgabe der §§ 15 bis 17. Dies gilt nicht für Vertriebene gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 1 des Bundesvertriebenengesetzes, es sei denn, daß sie von den Vertreibungsmaßnahmen betroffen worden wären, die sich im Zusammenhang mit den Ereignissen des zweiten Weltkrieges gegen deutsche Staatsangehörige oder deutsche Volkszugehörige gerichtet haben. Deutscher Volkszugehöriger im Sinne von Satz 1 und 2 ist derjenige Verfolgte, auf den die Voraussetzungen des § 6 des Bundesvertriebenengesetzes zutreffen. ...

II.

1. Der in Ungarn geborene Kläger des Ausgangsverfahrens, das zur Vorlage des Landgerichts Köln geführt hat (2 BvL 2/66), ist jüdischer Abstammung und nach der Überzeugung des vorlegenden Gerichts deutscher Volkszugehörigkeit. Er wurde das Opfer nationalsozialistischer Gewaltmaßnahmen und erlitt sowohl Freiheitsschäden wie auch Schäden an Körper und Gesundheit. Nach dem Kriege war er in Ungarn wegen seiner deutschen Herkunft, wie das Landgericht für erwiesen hält, vielfältigen Benachteiligungen und Verfolgungen ausgesetzt. Er hat schon 1949/50 die Auswanderung nach Israel beantragt, konnte sie jedoch erst nach der Genehmigung im Jahre 1957 durchführen.

Nachdem der Kläger durch die Entschädigungsbehörde als Vertriebener anerkannt worden war, billigte sie ihm Entschädigungsansprüche wegen Freiheitsschaden zu, lehnte jedoch später die weiter beantragte Entschädigung für Schaden an Körper und Gesundheit gemäß §§ 150 ff. BEG a. F. durch Bescheid vom 10. Juni 1964 - also vor der Gesetzesänderung durch das BEG- Schlußgesetz - mit der Begründung ab, der Kläger erfülle die Voraussetzungen des § 150 BEG nicht. Gegen diesen Bescheid erhob er Klage zum Landgericht in Köln.

Weil das Landgericht aufgrund der bisher erhobenen Beweise

BVerfGE 30, 367 (374):

von der Richtigkeit der Darlegungen des Klägers und damit vom Vorliegen der Voraussetzungen eines Entschädigungsanspruchs nach §§ 150, 151, 28 ff. BEG a. F. überzeugt ist, würde es der Klage stattgeben, wenn es nicht durch die Einführung des Stichtags des 1. Oktober 1953 in § 150 Abs. 2 BEG n. F. daran gehindert wäre.

Das vorlegende Gericht hält § 150 Abs. 2 BEG in der Fassung des BEG-Schlußgesetzes für verfassungswidrig. Die rückwirkende Einfügung eines Stichtags verstoße gegen den Verfassungsgrundsatz der Rechtsstaatlichkeit (Art. 20, 28 GG), insbesondere unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes. Das Landgericht in Köln hat deshalb mit Beschluß vom 29. November 1965 sein Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG die Frage der Verfassungsmäßigkeit des § 150 Abs. 2 BEG in der durch Art. I Nr. 87 in Verbindung mit Art. XII Nr. 1 BEG-Schlußgesetz erhaltenen Fassung vorgelegt.

Im einzelnen führt das Landgericht zur Begründung aus:

a) Entsprechend der nahezu einhelligen Auffassung in der Literatur habe auch die Praxis der Behörden und Gerichte die Beschränkung des Tatbestandes des § 150 BEG a. F. durch die Anwendung eines Stichtages abgelehnt. Die Erfüllung der persönlichen Anspruchsvoraussetzungen sei demnach auch nach dem 1. Oktober 1953 möglich gewesen.

Eine Analogie zu der von Anfang an durch den Stichtag des 1. Oktober 1953 beschränkten Bestimmung des § 160 Abs. 1 BEG a. F. komme bei der Auslegung des § 150 BEG a. F. nicht in Betracht. Während die Bundesrepublik gegenüber den Staatenlosen und Flüchtlingen des § 160 BEG a. F. nur einer humanitären Mindestpflicht nachkomme, bestünden gegenüber den verfolgten Vertriebenen des § 150 BEG a. F. Bindungen im Hinblick auf deren deutsche Volkszugehörigkeit, was eine entschädigungsrechtliche Besserstellung rechtfertige.

b) Die aus § 150 BEG a. F. Berechtigten hätten nicht damit rechnen können, die Bestimmung werde nachträglich so eingreifend geändert, daß auch viele Jahre zurückliegende Tatbestände

BVerfGE 30, 367 (375):

rückwirkend von einem Entschädigungsanspruch ausgeschlossen werden würden.

c) Auch wenn man die mit der Gesetzesänderung verfolgten öffentlichen Interessen berücksichtige, die in einer Vereinfachung der Gesetzesanwendung und in haushaltsrechtlichen Zielen bestanden hätten, wiege das Interesse der Betroffenen und der Vertrauensschaden schwerer.

2. a) Die fünf Beschwerdeführer zu 2. a) bis c) und 2. e) sowie der Erblasser der Beschwerdeführerin zu 2. d) sind jüdischer Herkunft und gehören nach eigener Darstellung dem deutschen Sprach- und Kulturkreis an (§ 1 BVFG, § 4 Abs. 2 BEG a. F.). Sie stammen aus Ungarn, Polen und der Tschechoslowakei. Während der nationalsozialistischen Herrschaft litten sie unter zahlreichen Verfolgungsmaßnahmen, die sie an Freiheit und Körper oder Gesundheit schädigten. Nachdem sie teilweise bereits lange vorher die Ausreise beantragt hatten, konnten sie erst in den Jahren 1956 bis 1961 auswandern, die Beschwerdeführerin zu 2. a) in die Vereinigten Staaten, die übrigen nach Israel. Entschädigungsleistungen nach dem Bundesentschädigungsgesetz könnten sie, da in keinem Fall die Wohnsitz- oder Aufenthaltsvoraussetzungen des § 4 BEG erfüllt sind, nur nach §§ 150 ff. BEG erhalten. Dem steht jedoch seit dem BEG-Schlußgesetz die Stichtagsgrenze des 1. Oktober 1953 entgegen.

Die Beschwerdeführer zu 2. b) bis d) haben bei der Entschädigungsbehörde Anträge auf Entschädigung von Schäden an Freiheit und an Körper oder Gesundheit gemäß §§ 150 ff. BEG a. F. gestellt.

Im Fall der Beschwerdeführer zu 2. b) und c) wurden die Anträge als verspätet und auch die Wiedereinsetzungsgesuche als nicht fristgemäß abgelehnt. Die Beschreitung des Klageweges blieb ohne Erfolg; der Bundesgerichtshof stellte in beiden Verfahren durch Urteile vom 2. Februar 1966 fest, der Rechtsstreit habe sich durch die Neufassung des § 150 BEG erledigt, weil nunmehr die - verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende - Stich

BVerfGE 30, 367 (376):

tagsbestimmung des § 150 Abs. 2 BEG n. F. einen Anspruch für die Kläger ausschließe.

Im Fall der Beschwerdeführerin zu 2. d) erhob noch deren Ehemann und Erblasser Untätigkeitsklage, da die Entschädigungsbehörde keine Entscheidung fällte. Der Bundesgerichtshof wies die Klage mit Urteil vom 28. Januar 1966 ab. Ein Antrag der Revision auf Aussetzung des Verfahrens und Einholung einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit des § 150 Abs. 2 BEG n. F. hatte keinen Erfolg: Entgegen der Ansicht der Bundesregierung und des Berufungsgerichts ging zwar der Bundesgerichtshof davon aus, daß § 150 Abs. 2 BEG n. F. eine echte Rechtsänderung und keine bloße Klarstellung der Rechtslage gebracht habe. Entschädigungsansprüche von Spätaussiedlern nach § 150 BEG a. F. seien bisher nicht daran gescheitert, daß diese teilweise erst nach dem 1. Oktober 1953 ihre Heimat verlassen hätten. Die Einführung eines Stichtags durch § 150 Abs. 2 BEG n. F. sei jedoch nicht verfassungswidrig. Die Neuregelung habe nur einer verschwindend kleinen Zahl von verfolgten Spätaussiedlern die Möglichkeit des bisher notwendigen Beweises eines Zusammenhangs ihrer Zugehörigkeit zum deutschen Sprach- und Kulturkreis mit dem Verlassen der Heimat abgeschnitten. Die Stichtagsbestimmung habe bei der nur noch geringen Aussicht, einen solchen Zusammenhang zu beweisen, in Kauf genommen werden müssen und bedeute keine unzulässige Rückwirkung.

Die Beschwerdeführer zu 2. b) bis d) haben gegen die Revisionsurteile des Bundesgerichtshofs und mittelbar gegen die Stichtagsbestimmung des § 150 Abs. 2 BEG n. F. Verfassungsbeschwerde erhoben.

Die Beschwerdeführer zu 2. a) und 2. e) haben bisher den Rechtsweg nicht beschritten. Die Bearbeitung der von ihnen gestellten Anträge auf Entschädigung nach dem Bundesentschädigungsgesetz wurde von der Behörde eingestellt, weil die Beschwerdeführer nicht die Stichtagsvoraussetzung des § 150 Abs. 2 BEG n. F. erfüllen.

BVerfGE 30, 367 (377):

Die Beschwerdeführer zu 2. a) und e) haben gegen § 150 Abs. 2 BEG n. F. unmittelbar Verfassungsbeschwerde eingelegt.

b) Zur Begründung führen die Beschwerdeführer im wesentlichen aus:

aa) Die Änderung des § 150 BEG a. F. durch das BEG-Schlußgesetz in Form der nachträglichen Einfügung eines Stichtags verstoße gegen das Rechtsstaatsprinzip, weil sie eine belastende Regelung mit unzulässiger Rückwirkung darstelle. Denn die Stichtagsregelung habe nicht nur klarstellende Wirkung, sondern ändere durch den Ausschluß einer bestimmten Gruppe von Anspruchsberechtigten die bisher bestehende Rechtslage. Sie habe für die Betroffenen eine einschneidende Verschlechterung gebracht, da die nunmehr als Ersatz in Betracht kommende Beihilfe gemäß Art. V BEG-Schlußgesetz bei weitem hinter dem gemäß §§ 150 ff. BEG a. F. zustehenden Anspruch zurückbleibe.

Mit einem so viele Jahre zurückreichenden nachträglichen Wegfall der Anspruchsberechtigung hätten die verfolgten Spätaussiedler nicht rechnen können. Die Rechtslage sei bis zur Novellierung durch das BEG-Schlußgesetz klar gewesen und, was die Anspruchsberechtigung der nach dem 1. Oktober 1953 ins Ausland ausgewanderten Volksdeutschen betraf, auch von den Gerichten nicht in Zweifel gezogen worden. Die bisherige Regelung sei auch sinnvoll und nicht unbillig gewesen, wenn sie zwischen den aus § 150 BEG a. F. und den aus § 160 BEG a. F. Anspruchsberechtigten differenzierte. Darüber hinaus sei die Zahl der Betroffenen keineswegs so gering, wie es der Bundesgerichtshof in seinem Urteil vom 28. Januar 1966 angenommen habe.

bb) die Beschwerdeführer rügen ferner die Verletzung des Gleichheitssatzes. Art. III Nr. 8 Abs. 1 BEG-Schlußgesetz lasse solche Ansprüche weiter bestehen, die durch Bescheid oder rechtskräftig gerichtlich festgesetzt sind. Es sei aber weitgehend von Zufällen und vom Arbeitstempo der Behörden abhängig gewesen, ob Ansprüche nach § 150 BEG a. F. bei Inkrafttreten des BEG- Schlußgesetzes schon festgesetzt oder noch in der Bearbeitung gewesen seien. Auch verletze die Neuregelung des § 150 Abs. 2 BEG

BVerfGE 30, 367 (378):

n. F. insofern den Gleichheitssatz, als danach die nach dem 1. Oktober 1953 ausgesiedelten Volksdeutschen willkürlich schlechter behandelt würden als die vor dem Stichtag Vertriebenen.

cc) Die Beschwerdeführer zu 2. b) und c) rügen darüber hinaus einen Verstoß gegen Art. 14 GG. Die aufgrund des § 150 BEG a. F. entstandenen Entschädigungsansprüche seien Eigentum und stünden unter dem Schutz des Art. 14 GG.

III.

1. Der Bundesminister der Finanzen hat sich für die Bundesregierung wie folgt geäußert:

a) Schon § 150 BEG a. F. habe Entschädigungsansprüche nur Verfolgten eingeräumt, die die Vertreibungsgebiete vor Inkrafttreten des Gesetzes, also vor dem 1. Oktober 1953 verlassen haben. Dies ergebe sich aus dem Haager Protokoll Nr. 1 und aus der entsprechenden Fassung des § 68 BErgG. Der von diesen Vorschriften vorausgesetzte Zusammenhang zwischen dem Verlassen der Heimat und der deutschen Volkszugehörigkeit sei mit Sicherheit mit der Änderung der politischen Verhältnisse im Ostblock nach der ungarischen Revolution entfallen.

b) Auch hätten die Emigranten aus den Vertreibungsgebieten nach dem 1. Oktober 1953 keine geschützte Rechtsposition erworben, da angesichts der strengen Anforderungen in der Verwaltungspraxis und Rechtsprechung nur äußerst geringe Aussicht auf eine Anerkennung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 150 BEG a. F. bestanden hätte. Die Einführung des Stichtags habe also nur einem kleinen Personenkreis die an sich schon kaum realisierbare Möglichkeit einer Beweisführung bezüglich der Zugehörigkeit zum deutschen Volk und des Vorliegens der Vertriebeneneigenschaft abgeschnitten. Bei der bisherigen Fassung des § 150 BEG habe deshalb ein Vertrauensschutz nicht bestanden. Ihr Wortlaut sei nicht eindeutig gewesen, in nur wenigen Fällen seien Ansprüche von Aussiedlern nach dem 1. Oktober 1953 positiv entschieden worden. In diesem Punkt habe das Bundesentschädigungsgesetz vom 29. Juni 1956 noch keine endgültige Rege

BVerfGE 30, 367 (379):

lung gebracht, weil bei seinem Erlaß noch nicht zu erkennen gewesen sei, daß sich im Zuge der ungarischen Revolution und der sich anschließenden Liberalisierung im Ostblock für viele jüdische Verfolgte die Möglichkeit der Aussiedlung ergeben werde.

c) Die Neuregelung des § 150 BEG n. F. sei auch sachgerecht im Sinne des Gleichheitssatzes. Es gebe keinen einleuchtenden Grund für eine unterschiedliche Behandlung der unter die Regelung des § 150 und des § 160 BEG fallenden Personengruppen. Die bloße Zugehörigkeit der einen Gruppe (§ 150 BEG) zum deutschen Sprach- und Kulturkreis könne deren Besserstellung nicht sachlich begründen. Es sei deshalb gerechtfertigt gewesen, den Stichtag, den § 160 BEG a. F. bereits erhalten habe, auch in § 150 BEG n. F. einzufügen.

2. Der Bundesgerichtshof hat auf sein Urteil vom 28. Januar 1966 verwiesen, das Gegenstand der Verfassungsbeschwerde zu 2. d) ist.

Die Vorlage des Landgerichts Köln und die Verfassungsbeschwerden sind zu gemeinsamer Entscheidung verbunden worden.

1. Die Vorlage ist zulässig.

Das vorlegende Gericht hat dargetan, daß es bei seiner Entscheidung auf die Gültigkeit der für verfassungswidrig gehaltenen Bestimmung ankommt. Ist die Stichtagsbestimmung des § 150 Abs. 2 BEG n. F. verfassungsgemäß, so will das Gericht die Klage, soweit sie Ansprüche aus §§ 150 ff. BEG betrifft, abweisen und allenfalls eine Beihilfe nach Art. V BEG-Schlußgesetz zubilligen. Verstößt diese Bestimmung aber gegen das Grundgesetz, so sieht das Landgericht die Voraussetzungen eines Anspruchs nach §§ 150 f., 28 ff. BEG n. F. aufgrund der bisherigen Beweiserhebung für gegeben an.

2. Die Verfassungsbeschwerden sind auch zulässig, soweit sie unmittelbar gegen die Stichtagsbestimmung des § 150 Abs. 2 BEG n. F. gerichtet sind. Die Beschwerdeführer werden von der ange

BVerfGE 30, 367 (380):

griffenen Vorschrift selbst, gegenwärtig und unmittelbar rechtlich betroffen (vgl. BVerfGE 1, 97 [101 ff.]; 6, 273 [277]). Die neue Stichtagsregelung entfaltet ohne einen besonderen Vollziehungsakt direkte Wirkung gegenüber den Betroffenen; denn sie werden dadurch unmittelbar als Anspruchsberechtigte nach §§ 150 ff. BEG n. F. ausgeschlossen.

II.

Die Stichtagsbestimmung des § 150 Abs. 2 BEG n. F. verstößt gegen das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 GG). Die Verfassungsbeschwerden sind begründet.

1. Offenbleiben kann, ob § 150 Abs. 1 BEG n. F. den Tatbestand gegenüber dem des § 150 Abs. 1 BEG a. F. erweitert hat. Während die alte Fassung zur persönlichen Anspruchsvoraussetzung machte, daß der Verfolgte aus den Vertreibungsgebieten "Vertriebener im Sinne des § 1 des Bundesvertriebenengesetzes" war, knüpft § 150 Abs. 1 BEG n. F. die Anspruchsberechtigung daran, daß der verfolgte Vertriebene "dem deutschen Sprach- und Kulturkreis angehört hat". Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs (vgl. BGH, Urteil vom 28. Januar 1966, RzW 1966, S. 230 [231], Nr. 29) war Voraussetzung der Vertriebeneneigenschaft nach dem Bundesvertriebenengesetz, daß das Verlassen der Heimat im Zusammenhang mit Nötigungen wegen der deutschen Volkszugehörigkeit stand. Ob die Neufassung des § 150 Abs. 1 BEG diesen Zusammenhang aufgibt und damit den Kreis der Berechtigten erweitert, braucht nicht entschieden zu werden. Es genügt festzuhalten, daß die Rückwirkung der Neufassung des § 150 Abs. 2 BEG nur insoweit rechtsstaatswidrig sein kann, als die Betroffenen vor der Änderung anspruchsberechtigt waren. Für den gegebenenfalls erstmals durch § 150 Abs. 1 BEG n. F. erfaßten Personenkreis, dessen Ansprüche lediglich an dem Stichtag scheitern, liegt hingegen keine belastende Rückwirkung vor. Das Gesetz greift insoweit nicht in eine bestehende Rechtsposition ein, sondern versagt nur, was auch vorher nicht zustand.

BVerfGE 30, 367 (381):

2. § 150 Abs. 2 BEG n. F. stellt für die bisher Berechtigten eine belastende Regelung mit unzulässiger Rückwirkung dar.

a) Nach § 150 BEG a. F. waren auch diejenigen Verfolgten anspruchsberechtigt, die erst nach dem 1. Oktober 1953 Vertriebene im Sinne von § 1 BVFG wurden. Das BEG-Schlußgesetz vom 14. September 1965 änderte die Rechtslage rückwirkend, als es in § 150 Abs. 2 BEG n. F. diesen Stichtag aufnahm, und damit diesem Personenkreis Entschädigungsansprüche versagte, also an die Stelle der für einen vergangenen Zeitraum geltenden rechtlichen Ordnung nachträglich eine andere treten ließ (vgl. BVerf- GE 13, 279 [282]). Die Einfügung des Stichtags, der an den Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bundesergänzungsgesetzes (§ 113 BErgG) geknüpft ist, hat also nicht lediglich klarstellende Bedeutung. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

aa) Dem Wortlaut der Norm läßt sich, wie auch der Bundesgerichtshof annimmt (Urteil vom 28. Januar 1966, RzW 1966, S. 230 [231], Nr. 29), kein Hinweis darauf entnehmen, daß die Verfolgten aus den Vertreibungsgebieten ihre Heimat bis zum 1. Oktober 1953 verlassen haben müßten. Auch der in § 150 Abs. 1 BEG a. F. in Bezug genommene § 1 BVFG beschränkte die Vertriebeneneigenschaft nicht durch einen Stichtag, bis zu dem spätestens die Heimat verlassen sein mußte. Der Zusammenhang mit § 1 BVFG legt im Gegenteil den Schluß nahe, einen Stichtag habe es für die Vertriebeneneigenschaft und damit mangels gegenteiliger Aussage auch für die Anspruchsvoraussetzungen des § 150 BEG a. F. nicht gegeben. Denn danach ist nicht nur Vertriebener, wer seinen Wohnsitz in den Vertreibungsgebieten im Zusammenhang mit den Ereignissen des 2. Weltkriegs verloren hat (Abs. 1); als solcher gilt auch nach § 1 Abs. 2 Nr. 3 BVFG derjenige, der nach Abschluß der allgemeinen Vertreibungsmaßnahmen ein Land des Ostblocks "verlassen hat oder verläßt ". Damit war jedenfalls für die Spätaussiedler klargestellt, daß sie das entscheidende Tatbestandsmerkmal "Vertriebener" ohne zeitliche Begrenzung erfüllen konnten. In den dem Vorlagebeschluß sowie

BVerfGE 30, 367 (382):

den einzelnen Verfassungsbeschwerden zugrundeliegenden Fällen handelt es sich um solche Spätaussiedler aus Ostblockländern.

Auch ein systematischer Vergleich verschiedener Bestimmungen des Bundesentschädigungsgesetzes spricht dafür, daß § 150 BEG a. F. einen Stichtag nicht kennt: § 4 BEG a. F., der die allgemeinen Anspruchsvoraussetzungen für Normalfälle festlegt, enthielt in Absatz 1 Nr. 1 Buchst. e den Tatbestand, der von demselben Vertriebenenbegriff wie § 150 Abs. 1 BEG a. F. ausgeht. In § 4 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. e verdeutlicht ein Zusatz, daß kein Stichtag bestimmte Vertriebene ausschließt: "... Vertriebener ... ist und seinen Wohnsitz ... genommen hat oder nimmt ". Da dies, bis auf die Klausel von der Wohnsitznahme, für Vertriebene eine Parallelbestimmung zu der Sonderregelung des § 150 BEG a. F. darstellt, kann auch für diese - da eine abweichende Formulierung nicht gewählt ist - auf das Fehlen einer Stichtagsbegrenzung geschlossen werden (ebenso BGH a.a.O.). Dies wird dadurch bestätigt, daß der Gesetzgeber bei der anderen "besonderen Gruppe von Verfolgten" (§ 160 BEG a. F.) einen Stichtag ("... bei Inkrafttreten dieses Gesetzes Staatenloser ... ist") für notwendig hielt und dies ausdrücklich in die Anspruchsvoraussetzungen aufnahm.

Diese Auslegung entspricht auch dem Sinn der gesetzlichen Regelung. Die Begünstigung der aus § 150 BEG a. F. Berechtigten dadurch, daß diese auch nach 1953 noch die Anspruchsvoraussetzungen erfüllen konnten, gegenüber den Verfolgten nach § 160 BEG a. F. findet entgegen der Meinung der Bundesregierung ihre Rechtfertigung in der Zugehörigkeit der erstgenannten Gruppe zum deutschen Volkstum, die bei den Staatenlosen und Flüchtlingen im Sinne der Genfer Konvention (§ 160) fehlt. § 160 war folgerichtig auch subsidiär gegenüber § 150 (§ 160 Abs. 4 BEG a. F.). Dem Zweck der bevorzugten Behandlung der deutschen Volkszugehörigen, die der Wortlaut der beiden Bestimmungen anzeigt, widerspräche die Annahme eines stillschweigend mitzulesenden Stichtags in § 150 BEG a. F.

Aus der Entstehungsgeschichte läßt sich ebenfalls nichts entneh

BVerfGE 30, 367 (383):

men, was für die Hineinnahme eines Stichtags in § 150 BEG a. F. spräche. Die Bundesregierung ist der Meinung, eine auf solche Verfolgte beschränkte Geltung der Ansprüche aus § 150 BEG a. F., die vor dem 1. Oktober 1953 vertrieben wurden, ergebe sich aus dem Zusammenhang mit dem Haager Protokoll Nr. 1 vom 10. September 1952. § 68 BErgG, der im wesentlichen dem späteren § 150 BEG a. F. gleicht, knüpfe an Ziff. 12 Abs. 5 des Haager Protokolls an, aus dessen Formulierung "ausgewandert oder ... übergesiedelt sind " hervorgehe, daß nur die bereits damals ausgewanderten Verfolgten entschädigungsberechtigt sein sollten. Die Auslegung dieser Vorschrift des Haager Protokolls kann jedoch auf sich beruhen.

Zutreffend ist zwar, daß die Bundesrepublik Deutschland den Verpflichtungen, die sie im Haager Protokoll eingegangen war, mit dem Erlaß des Bundesergänzungsgesetzes nachkam. Es stellte jedoch nur ein Mindest programm dar (vgl. die Abgeordneten Dr. Böhm und Hirsch, Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 4. Wahlperiode, 96. Sitzung, Protokoll S. 4414, 4418), über das hinauszugehen der Gesetzgeber nicht gehindert war (ebenso BGH in RzW 1966, S. 230 [231], Nr. 29). Unter diesen Umständen kommt gegenüber dem klaren Wortlaut von § 68 BErgG und § 150 BEG a. F. dem Haager Protokoll für eine etwaige einschränkende Auslegung keine Bedeutung zu.

Die Gesetzesmaterialien lassen im Gegenteil den Schluß zu, auch der Gesetzgeber sei davon ausgegangen, die hier zu prüfende Norm enthalte keinen Stichtag. In der amtlichen Begründung zum Regierungsentwurf der Neufassung des Bundesergänzungsgesetzes, der dem späteren Bundesentschädigungsgesetz a. F. zugrundelag, vom 9. Dezember 1955 findet sich der eindeutige Satz:

"Während es im Rahmen des § 68 (BErgG) nicht darauf ankommt, wann der Verfolgte, der Vertriebener im Sinne von §§ 1 und 2 des Bundesvertriebenengesetzes ist, das Vertreibungsgebiet verlassen hat, ..." (BTDrucks. II/1949, zu § 69, S. 173).

Selbst die Bundesregierung machte also vor Erlaß des Bundesentschädigungsgesetzes a. F. deutlich, daß § 68 BErgG - und da

BVerfGE 30, 367 (384):

mit ebenfalls der insoweit nicht abweichende § 150 BEG a. F. - ohne Stichtagsbegrenzung gelte.

bb) Die Auffassung der Bundesregierung, der Stichtag des § 150 Abs. 2 BEG n. F. habe die Rechtslage nur klargestellt und bestehende Zweifel ausgeräumt, findet auch in der Praxis der Behörden und Gerichte sowie im Schrifttum zu § 150 BEG a. F. keine Stütze. Der Bundesgerichtshof verweist in seinem Urteil vom 28. Januar 1966 (RzW 1966, S. 230 ff., Nr. 29) zutreffend darauf, er habe in seiner Rechtsprechung zu § 150 BEG a. F. Entschädigungsansprüche nicht daran scheitern lassen, daß Verfolgte aus den Vertreibungsgebieten erst nach dem 1. Oktober 1953 vertrieben worden waren (vgl. BGH in RzW 1962, S. 416, Nr. 21; RzW 1964, S. 34, Nr. 21). Zum gegenteiligen Ergebnis kam das Oberlandesgericht Köln in seinem erst nach der Einbringung des Regierungsentwurfs zum BEG-Schlußgesetz ergangenen Urteil vom 19. Juni 1964 (RzW 1964, S. 465 ff., Nr. 34) unter ausdrücklicher Hervorhebung, diese Rechtslage sei "bisher von der Rechtsprechung und zwar auch von dem erkennenden Senat verkannt worden". Dieses Urteil blieb jedoch isoliert und bestätigt nur, daß die Rechtsprechung jedenfalls bis 1964 einheitlich davon ausgegangen war, daß § 150 BEG a. F. die Anspruchsberechtigten nicht durch einen Stichtag begrenzt hat.

Auch die Praxis der Entschädigungsbehörden richtete sich nach dieser Rechtsauffassung. Die Darstellung der Bundesregierung, bald nach der ungarischen Revolution habe das Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen als die zentral zuständige oberste Entschädigungsbehörde für die aus § 150 BEG a. F. berechtigte Verfolgtengruppe (§ 185 Abs. 5 Nr. 1 BEG a. F.) bezüglich der aus osteuropäischen Ländern ausgewanderten jüdischen Spätaussiedler eine allgemeine Entschädigungssperre ausgesprochen, die anfangs mit dem Nichtvorliegen der Vertriebeneneigenschaft, später auch mit dem angeblich für § 150 BEG a. F. geltenden Stichtag des 1. Oktober 1953 begründet worden sei, ist nach einem Erlaß des Innenministers des Landes Nordrhein-Westfalen nur teilweise zutreffend. Dieser Erlaß vom

BVerfGE 30, 367 (385):

2. September 1959 (5/501 a/2), die Auslegung des § 150 BEG a. F. betreffend, lautete:

"Ich bitte, der auch in dem Urteil ... vertretenen Auffassung zu folgen, wonach § 150 BEG nicht voraussetzt, daß die Vertriebeneneigenschaft bereits im Zeitpunkt des Inkrafttretens des BEG bestanden haben muß. Die im Bezugserlaß (vom 14. November 1958 - 5/501/1 a -) vertretene Auffassung wird nicht aufrechterhalten."

Angesichts der Tatsache, daß danach die allein zuständige oberste Verwaltungsbehörde nur kurze Zeit § 150 BEG a. F. anders auslegte als die Gerichte und diese Auffassung 1959 wieder aufgab, kann auch von einer im wesentlichen einheitlichen Praxis der Entschädigungsbehörden gesprochen werden, auch den nach dem 1. Oktober 1953 aus den Ostblockstaaten vertriebenen Juden Ansprüche nach §§ 150 ff. BEG a. F. bei Vorliegen der sonstigen Voraussetzungen zuzusprechen. Soweit sich teilweise Schwierigkeiten bezüglich des tatsächlichen Vorliegens bestimmter Tatbestandsvoraussetzungen - insbesondere der Zugehörigkeit zum deutschen Volkstum und deren Zusammenhang mit der Vertreibung - ergaben, hat dies mit der normativen Geltung eines Stichtags nichts zu tun. Eine Änderung der Praxis der Entschädigungsbehörden scheint sich auf Weisung des Innenministers des Landes Nordrhein-Westfalen erst im Zusammenhang mit der Einbringung des Entwurfs des späteren BEG-Schlußgesetzes Ende 1963 ergeben zu haben.

Auch im Schrifttum war, soweit ersichtlich, bis zur Verkündung des BEG-Schlußgesetzes kein Hinweis auf die Geltung eines Stichtags in § 150 BEG a. F. zu finden (vgl. Blessin-Ehrig-Wilden, Kommentar zum BEG, 3. Aufl. 1960, § 150 Rdnr. 13, 14).

b) Bei § 150 Abs. 2 BEG n. F. handelt es sich um eine echte Rückwirkung, die hier auch nicht durch besondere Umstände gerechtfertigt ist.

aa) Ein rückwirkendes Gesetz verstößt zwar nicht immer gegen die Verfassung. Das absolute Rückwirkungsverbot des Strafrechts gilt nicht allgemein für die Rechtsordnung. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind aber belastende Ge

BVerfGE 30, 367 (386):

setze, die abgeschlossene Tatbestände rückwirkend erfassen, regelmäßig "unvereinbar mit dem Gebot der Rechtsstaatlichkeit, zu dessen wesentlichen Elementen die Rechtssicherheit gehört, die ihrerseits für den Bürger in erster Linie Vertrauensschutz bedeutet" (BVerfGE 18, 429 [439]; ebenso 23, 12 [32]; 24, 220 [229]). Echte (retroaktive) Rückwirkung in diesem Sinne liegt vor, wenn das Gesetz nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreift; dies steht im Gegensatz zur Einwirkung auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen (sog. unechte, retrospektive Rückwirkung) (vgl. BVerfGE 11, 139 [145 f.], ständige Rechtsprechung). Die Verfassung schützt grundsätzlich das Vertrauen darauf, daß die mit abgeschlossenen Tatbeständen verknüpften gesetzlichen Rechtsfolgen anerkannt bleiben (vgl. BVerfGE 13, 261 [271]). Wegen der Allgemeinheit des vom Grundgesetz nicht auf die deutschen Staatsbürger beschränkten Gebots des Rechtsstaatsprinzips für die Rechtsordnung hat dieser Grundsatz auch für Ausländer Gültigkeit. Auch das Vertrauen eines Ausländers, der unter die Regelung eines deutschen Gesetzes fällt, ist grundsätzlich zu schützen.

Das BEG-Schlußgesetz, das den Anspruchstatbestand des § 150 BEG a. F. rückwirkend durch einen Stichtag beschränkt, stellt für diejenigen, die damit von einer Entschädigung ausgeschlossen wurden, die ihnen vorher zustand, eine belastende Regelung dar. Als belastende Gesetze sind nicht nur die Abgabengesetze und andere Gesetze, die Ge- oder Verbote enthalten, sondern alle eine bestehende Rechtsposition verschlechternde Normen anzusehen. Für diejenigen Verfolgten, die nach dem 1. Oktober 1953 Vertriebene im Sinne von § 1 BVFG wurden und die deshalb nach § 150 Abs. 2 BEG n. F. nicht mehr entschädigungsberechtigt sind, ist also die angegriffene Regelung belastender Natur.

Sie griff auch in abgeschlossene Tatbestände ein. Denn der Sachverhalt, an den die entsprechenden Anspruchsnormen des Bundesentschädigungsgesetzes anknüpfen, lag in allen Fällen abgeschlossen in der Vergangenheit. Bei Rechtssätzen, die Rechtsan

BVerfGE 30, 367 (387):

sprüche einräumen, bedeutet dabei "abgewickelter Tatbestand" nicht "zuerkannt durch Bescheid", da es nur auf die gesetzlichen Tatbestandsmerkmale und nicht auf die behördlichen Vollzugsakte ankommen kann. Um bei Anspruchsnormen von "echter Rückwirkung" sprechen zu können, genügt es, daß der Gesetzgeber in Sachverhalte eingreift, die vor der Gesetzesverkündung abgeschlossen waren und die die Voraussetzungen des bisher geltenden Anspruchstatbestands erfüllten.

bb) Das grundsätzliche Verbot von belastenden Gesetzen mit echter Rückwirkung beruht auf dem Gedanken des Vertrauensschutzes, der dem Rechtsstaatsprinzip innewohnt. Ausnahmen können nur dann gelten, wenn das Vertrauen auf eine bestimmte Rechtslage nicht schutzwürdig, weil sachlich nicht gerechtfertigt ist (vgl. BVerfGE 13, 261 [271 f.]). Solche besonderen Umstände liegen hier nicht vor.

(A) Ein Schutz des Vertrauens ist dann nicht gefordert, wenn in dem Zeitpunkt, auf den der Eintritt der Rechtsfolge vom Gesetz zurückbezogen wird, mit einer solchen Regelung zu rechnen war (vgl. BVerfGE 13, 261 [272] mit weiteren Nachweisen).

Das Bundesverfassungsgericht hat mehrfach entschieden, daß Regelungen des Bundesergänzungsgesetzes nicht geeignet gewesen sind, Vertrauen auf ihr Fortbestehen zu erwecken, da diese ausgesprochen vorläufigen Charakter besessen hätten und darüber auch in den Kreisen der Verfolgten kein Zweifel bestanden habe (BVerfGE 13, 39 [45 f.]; 18, 196 [202 f.]). Dies gilt aber nicht für das Bundesentschädigungsgesetz (a. F.), das als grundlegende Neufassung des Bundesergänzungsgesetzes am 29. Juni 1956 verabschiedet wurde. Das Bundesentschädigungsgesetz a. F. wurde sorgfältig vorbereitet und ging über den Rahmen einer bloß technischen Novelle weit hinaus (vgl. Abgeordneter Dr. Böhm, Verhandlungen Deutscher Bundestag, 4. Wahlperiode, 96. Sitzung, Protokoll S. 4415). Der Gesetzgeber wollte das Provisorium des Bundesergänzungsgesetzes durch eine endgültige Regelung ablösen. Daran ändert auch die Erwägung der Bundesregierung nichts, bei der Verabschiedung des Bundesentschädigungsgesetzes

BVerfGE 30, 367 (388):

a. F. habe nicht vorausgesehen werden können, daß nach der ungarischen Revolution ein großer Personenkreis aus Ostblockländern auswandern konnte, der nun Ansprüche nach § 150 BEG a. F. stellte, an den aber bei der Abfassung des Gesetzes nicht gedacht gewesen sei. Wenn der Gesetzgeber eine Regelung ex post für lückenhaft oder zu weitgehend hält, kann er sie - in der Regel mit Wirkung ex nunc - ändern. Dies verleiht jedoch dem Gesetz nicht nachträglich einen vorläufigen Charakter.

Offenbleiben kann, ob das Bekanntwerden der Änderungsabsichten des Gesetzgebers genügte, um den Vertrauensschutz aufzuheben. Denn dann wäre frühestens auf den Zeitpunkt der Einbringung des Entwurfs des Zweiten Änderungsgesetzes im Bundestag, also den November 1963, abzustellen. Zu dieser Zeit aber war in allen zur Entscheidung stehenden Fällen bereits der anspruchsbegründende Tatbestand abgeschlossen

(B) Auf das geltende Recht kann sich der Bürger auch dann nicht verlassen, wenn die Rechtslage unklar und verworren oder lückenhaft ist (vgl. BVerfGE 7, 129 [151 ff.]; 11, 64 [73 ff.]; 13, 261 [272]) oder in dem Maße systemwidrig und unbillig, daß ernsthafte Zweifel an deren Verfassungsmäßigkeit bestehen (vgl. BVerfGE 13, 215 [224]; 19, 187 [197]). In diesen Fällen erfordert das Rechtsstaatsprinzip selbst, daß die Rechtssicherheit und Gerechtigkeit durch eine klärende Regelung rückwirkend hergestellt wird.

Die Besserstellung des unter § 150 BEG a. F. fallenden Personenkreises gegenüber den nach § 160 BEG a. F. Anspruchsberechtigten war sachlich gerechtfertigt und nicht systemwidrig (siehe oben B II 2.a.aa.). Die Rechtslage nach § 150 BEG a. F. war auch klar und in der praktischen Anwendung eindeutig. Es lag in der Eigenart der Materie des Gesetzes, daß die tatsächlichen Feststellungen oft nur schwer zu treffen waren. Schwierigkeiten, die der Beweis der Merkmale der Vertriebeneneigenschaft bereitete, traten aber ebenso bei anderen, auch später nicht mit einem

BVerfGE 30, 367 (389):

Stichtag versehenen Tatbeständen auf (so bei § 4 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. e BEG a. F.). Wenn die Bundesregierung in diesem Zusammenhang von "Rechtsunsicherheit" spricht, so verkennt sie den Umstand, daß gerade über die rechtliche Frage, ob § 150 BEG a. F. den Stichtag des 1. Oktober 1953 enthalte, in der Rechtsprechung keine Zweifel bestanden. Der Gesetzgeber durfte nicht angesichts der klaren Rechtslage die zutreffende Rechtsprechung rückwirkend korrigieren und sie "gleichsam für die Vergangenheit ins Unrecht zu setzen" versuchen (BVerfGE 18, 429 [439]).

(C) Das Vertrauen der Betroffenen auf die geltende Rechtslage bedürfte auch dann nicht des Schutzes gegenüber sachlich begründeten rückwirkenden Gesetzesänderungen, wenn dadurch kein oder nur ganz unerheblicher Schaden verursacht worden wäre. Auch das Rechtsstaatsprinzip schützt nicht vor jeglicher Enttäuschung (vgl. BVerfGE 14, 288 [299]; 22, 241 [252]). Die gesetzliche Regelung muß generell geeignet sein, aus dem Vertrauen auf ihr Fortbestehen heraus Entscheidungen und Dispositionen herbeizuführen oder zu beeinflussen, die sich bei Änderung der Rechtslage als nachteilig erweisen (BVerfGE 13, 39 [45 f.]).

Der Schaden, den die nunmehr von der Anspruchsberechtigung nach § 150 BEG n. F. Ausgeschlossenen erlitten, besteht darin, daß sie der Entschädigungsansprüche verlustig gingen, die sie nach dem Gesetz errechnen und nach der Rechtslage auch fest erwarten konnten, da insoweit den Behörden kein Ermessensspielraum zustand. Das Vertrauen auf diese Ansprüche, die nicht nur bloße Hoffnungen darstellten, veranlaßte naturgemäß gewisse Dispositionen, ohne daß dies von den Betroffenen im einzelnen dargelegt werden müßte. Im übrigen stellt ein öffentlich-rechtlicher Anspruch auf nicht unerhebliche Geldleistungen einen Vermögenswert dar.

Der Bundesgerichtshof begründet seine Ansicht, § 150 Abs. 2 BEG n. F. sei mit dem Grundgesetz vereinbar, im wesentlichen mit der Behauptung, die Zahl derer, die bei den "nur ganz geringen Chancen" für die Erbringung der erforderlichen Beweise mit dem Gelingen der Beweisführung hätten rechnen können, sei "so

BVerfGE 30, 367 (390):

verschwindend klein, daß von ihnen die Abschneidung der Beweismöglichkeit durch die Einführung des Stichtags in Kauf genommen werden" müsse (Urteil vom 28. Januar 1966, RzW 1966, S. 230 [232], Nr. 29). Demgegenüber bleibt festzuhalten, daß eine nachteilige Regelung auch dann am Rechtsstaatsprinzip zu messen ist, wenn sie nur wenige Bürger betrifft. Sie jedenfalls werden in ihrem berechtigten Vertrauen auf die geltende Rechtslage enttäuscht. Eine nicht unerhebliche Verschlechterung dieser Rechtslage auch nur für wenige Betroffene kann eine rückwirkende Regelung ungültig machen. Die Stichtagsregelung kann auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer notwendigen und unter Umständen zulässigen Typisierung gerechtfertigt werden. Denn der Gesetzgeber hat dem parallelen Anspruchstatbestand des § 4 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. e BEG, der ebenfalls an den Vertriebenenbegriff von § 1 BVFG anknüpft und sich im wesentlichen nur durch die Voraussetzung der Wohnsitznahme in der Bundesrepublik von § 150 BEG a. F. unterscheidet, lediglich den - nicht rückwirkenden - Stichtag des 30. April 1965 ("oder nach diesem Zeitpunkt innerhalb von sechs Monaten" nach Verlassen der Heimat) eingefügt. Diese verschiedene Behandlung der verfolgten Spätaussiedler spricht dafür; daß eine Beschränkung der Zahl der aus § 150 BEG berechtigten Personen das Ziel der Stichtagsregelung war.

Für die nach dem 1. Oktober 1953 aus ihrer Heimat Vertriebenen, die wegen des Stichtags von einer Entschädigung nach § 150 BEG n. F. ausgeschlossen sind, gewährt das Gesetz nunmehr eine pauschalierte Beihilfe (Art. V BEG-Schlußgesetz). Dies vermindert zwar den durch das enttäuschte Vertrauen auf volle Entschädigungsansprüche entstandenen Schaden. In Anbetracht des stark begrenzten Kreises der dort in Verweisung genommenen Schadenstatbestände sowie der zumeist um ein Vielfaches niedrigeren Leistungen nach Art. V BEG-Schlußgesetz kann dies aber die Nachteile der Betroffenen nicht entscheidend ausgleichen. Es bleibt eine erhebliche Verschlechterung der Rechtslage bestehen.

(D) Es ist schließlich nicht ersichtlich, daß zwingende Gründe

BVerfGE 30, 367 (391):

des gemeinen Wohls, die dem Vertrauensschutz vorgehen, die Rückwirkung hier rechtfertigen könnten (vgl. BVerfGE 13, 261 [272]). Dafür gelten strengere Voraussetzungen als im Falle einer unechten Rückwirkung, bei der lediglich die Anforderungen des Gemeinwohls mit dem Ausmaß des Vertrauensschadens abzuwägen sind (vgl. BVerfGE 14, 288 [299 f.]; 22, 241 [249 ff.]; 24, 220 [230 ff,]; 25, 142 [154 f.].

Ob die finanzielle Last der Wiedergutmachung, die der Finanzminister bei der Vorlage des Regierungsentwurfs des BEG- Schlußgesetzes im Bundestag hervorhob (Verhandlungen Deutscher Bundestag, 4. Wahlperiode, 96. Sitzung, Protokoll S. 4408 f.), auch speziell die Stichtagsregelung des § 150 Abs. 2 BEG n. F. motivierte, lassen die Gesetzesmaterialien nicht erkennen. Sicher ist, daß das Gesetz die noch zu erbringenden Wiedergutmachungsleistungen überschaubar machen und die Wiedergutmachung zu einem Abschluß bringen sollte. Diese Absicht wird jedoch dadurch nicht in Frage gestellt, daß sich die Einführung des Stichtags in § 150 Abs. 2 BEG n. F., soweit sie Verfolgte, die nach der alten Fassung anspruchsberechtigt waren, betrifft, als rechtsstaatlich unhaltbar erweist. Die dadurch unvermeidlich entstehende größere finanzielle Belastung des Haushalts ist begrenzt und relativ gering, so daß jedenfalls der Vertrauensschutz, den das Rechtsstaatsprinzip fordert, vorgehen muß.

Schließlich genügt auch die Überlegung, die Neuregelung solle den Behörden und Gerichten die Abwicklung der Entschädigungsansprüche erleichtern, nicht, um eine Ausnahme vom grundsätzlichen Verbot der echten Rückwirkung belastender Gesetze zu rechtfertigen.

3. Da § 150 Abs. 2 BEG n. F. im dargelegten Umfang bereits wegen Verstoßes gegen das Rechtsstaatsprinzip mit dem Grundgesetz unvereinbar ist, kommt es nicht darauf an, ob auch die Grundrechte aus Art. 3 Abs. 1 und Art. 14 GG verletzt sind.

III.

Soweit darnach § 150 Abs. 2 BEG n. F. mit dem Grundgesetz unvereinbar ist, ist er gemäß § 78 BVerfGG für nichtig zu erklären.

BVerfGE 30, 367 (392):

Die auf der verfassungswidrigen Bestimmung beruhenden Urteile des Bundesgerichtshofs sind aufzuheben und die Verfahren, in denen sie ergangen sind, an das Landgericht zurückzuverweisen.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Seuffert Leibholz Geller Rupp Geiger Rinck Wand

BVerfG, 22.07.1969 - 2 BvK 1/67

Administration — Wed, 27 Mar 2024 20:33:22 +0000

Daten

Fall:

Parlamentarisches Regierungssystem

Fundstellen:

BVerfGE 27, 44; DVBl 1969, 735; DÖV 1969, 633

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

22.07.1969

Aktenzeichen:

2 BvK 1/67

Entscheidungstyp:

Urteil

Zu den Gemäß Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG für die Länder verbindlichen Grundsätzen des demokratischen Rechtsstaats im Sinne des GG gehört nicht das Prinzip des Art. 69 Abs. 2 GG, wonach das Amt des Regierungschefs in jedem Fall mit dem Zusammentritt eines neuen Parlaments endet.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 27, 44

Paginierung:

BVerfGE 27, 44 (44):

Urteil

des Zweiten Senats vom 22. Juli 1969 auf die mündliche Verhandlung vom 7. Mai 1969

-- 2 BvK 1/67 --

in dem Verfassungsrechtsstreit über die Frage, ob der Schleswig-Holsteinische Landtag dadurch, daß er zu Beginn seiner 6. Wahlperiode keine Neuwahl des Ministerpräsidenten vorgenommen hat, gegen Art. 21 Abs. 2 Satz 1 der Landessatzung für Schleswig-Holstein und gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 1 des Grundgesetzes verstoßen hat, Antragstellerin: Die Sozialdemokratische Fraktion im Schleswig-Holsteinischen Landtag, vertreten durch ihren Vorstand -- Bevollmächtigte: Kreisoberverwaltungsrat Klaus Konrad, MdL, Eutin, Peterstraße 17; Rechtsanwalt Manfred Hansen, MdL, Kiel, Holstenstraße 14 -, Antragsgegner: Der Schleswig-Holsteinische Landtag, vertreten durch seinen Präsidenten -- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr. Bernhard Leverenz, Karlsruhe, Hegaustraße 15 -.

Entscheidungsformel:

Der Antrag wird abgewiesen.

Der Schleswig-Holsteinische Landtag hat dadurch, daß er zu

BVerfGE 27, 44 (45):

Beginn seiner 6. Wahlperiode keine Neuwahl des Ministerpräsidenten vorgenommen hat, nicht gegen Artikel 21 Absatz 2 Satz 1 der Landessatzung für Schleswig-Holstein und gegen die Grundsätze des demokratischen Rechtsstaats im Sinne des Artikels 28 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes verstoßen.

Gründe:

A. -- I.

1. Die Landessatzung für Schleswig-Holstein (LS) enthält keine dem Art. 69 Abs. 2 GG entsprechende Bestimmung über die Beendigung des Amtes des Ministerpräsidenten beim Übergang in eine neue Legislaturperiode. Dagegen hat sie das "konstruktive Mißtrauensvotum" des Art. 67 Abs. 1 GG übernommen.

Art. 21 LS lautet:

(1) Das oberste Organ der vollziehenden Gewalt ist die Landesregierung. Sie besteht aus dem Ministerpräsidenten und den Landesministern.

(2) Der Ministerpräsident wird vom Landtag ohne Aussprache gewählt. Er beruft und entläßt die Landesminister und bestellt einen der Landesminister zu seinem Vertreter.

(3) Der Ministerpräsident und die Landesminister können jederzeit zurücktreten. Beim Rücktritt des Ministerpräsidenten muß die gesamte Landesregierung zurücktreten.

(4) Tritt die Landesregierung zurück, so führt sie ihre Geschäfte bis zur Übernahme durch die neugebildete Landesregierung weiter.

Art. 30 LS lautet:

Der Landtag kann dem Ministerpräsidenten das Mißtrauen nur dadurch aussprechen, daß er mit der Mehrheit seiner Mitglieder einen Nachfolger wählt.

Die Staatspraxis in Schleswig-Holstein ging bisher davon aus, daß durch die Wahl eines neuen Landtages das Amt des Ministerpräsidenten nicht berührt werde. In der Eröffnungssitzung des neugewählten Landtages im Jahre 1950 (2. Wahlperiode) hatte der Ministerpräsident es abgelehnt, mit der von ihm geführten Landesregierung zurückzutreten; er wurde daraufhin gemäß

BVerfGE 27, 44 (46):

Art. 30 LS abberufen. In der Folgezeit fand eine Neuwahl nur statt, nachdem der bisherige Ministerpräsident -- wie zu Beginn der dritten Wahlperiode -- freiwillig zurückgetreten war. Weder zu Beginn der vierten noch der fünften Wahlperiode hat der Schleswig- Holsteinische Landtag die Wahl eines neuen Ministerpräsidenten durchgeführt. Der jetzt amtierende Ministerpräsident ist nach dem Rücktritt seines Vorgängers am 7. Januar 1963 gewählt worden.

2. Im April 1967 fanden in Schleswig-Holstein Landtagswahlen statt. Der neugewählte Landtag trat am 16. Mai 1967 zu seiner ersten Sitzung zusammen. In der Tagesordnung dieser Sitzung war eine Neuwahl des Ministerpräsidenten nicht vorgesehen. Dagegen sollten zwei neuernannte Landesminister vereidigt werden.

Die Sozialdemokratische Fraktion beantragte in der Sitzung mit einem Dringlichkeitsantrag, gemäß Art. 21 Abs. 2 Satz 1 LS den Punkt "Wahl des Ministerpräsidenten" auf die Tagesordnung zu setzen. Der Landtag erkannte zwar die Dringlichkeit an, lehnte den Antrag jedoch ab. Auch ein Antrag der Sozialdemokratischen Fraktion, den Punkt "Vereidigung von Landesministern" von der Tagesordnung abzusetzen, hatte keinen Erfolg.

II.

1. Mit dem am 15. November 1967 beim Bundesverfassungsgericht eingegangenen Schriftsatz vom 13. November 1967 hat die Sozialdemokratische Fraktion im Schleswig-Holsteinischen Landtag, vertreten durch ihre fünf Vorstandsmitglieder, gegen den Schleswig-Holsteinischen Landtag gemäß § 13 Nr. 10 BVerfGG i.V.m. Art. 37 Nr. 1 LS Klage erhoben mit der Begründung, er habe sie durch die Unterlassung der Wahl eines Ministerpräsidenten in ihren Rechten verletzt. Sie trägt vor:

Die Aktivlegitimation der Antragstellerin und die Passivlegitimation des Antragsgegners ergäben sich aus § 73 Abs. 1 BVerfGG.

Daß der amtierende Schleswig-Holsteinische Ministerpräsident Dr. Lemke nicht vom Landtag der 6. Wahlperiode als dem "Re

BVerfGE 27, 44 (47):

präsentanten des Volkssouveräns" gewählt worden sei, entspreche zwar der bisherigen Praxis der Regierungsbildung in Schleswig- Holstein, nicht aber der Landesverfassung. Allerdings enthalte die Landessatzung keine dem Art. 69 Abs. 2 GG entsprechende ausdrückliche Vorschrift. Die bisherige Praxis stehe sogar in Einklang mit der Ansicht, die der frühere Abgeordnete des Schleswig- Holsteinischen Landtages und spätere Vizepräsident des Bundesverfassungsgerichts Dr. Katz in den Beratungen des Landtagsausschusses für Verfassung und Geschäftsordnung sehr nachdrücklich vertreten habe. Aus den Grundsätzen des parlamentarischen Regierungssystems, für das sich die Landessatzung entschieden habe, ergebe sich indessen, daß das Amt des Ministerpräsidenten mit dem Zusammentritt eines neuen Landtages ende. Auch in Rheinland-Pfalz schweige die Verfassung darüber, wann das Amt des Ministerpräsidenten erlösche. Dennoch werde dort die Verfassung mit Recht dahin ausgelegt, daß jeweils nach Neuwahl eines Landtages auch eine Neuwahl des Ministerpräsidenten vorgenommen werden müsse. Im Parlamentarischen Rat sei die Ansicht des Abgeordneten Dr. Katz, daß die Amtszeit einer Regierung die Wahlperiode überdauere und nur durch konstruktives Mißtrauensvotum zu beenden sei, ausdrücklich zurückgewiesen worden. Sinn des konstruktiven Mißtrauensvotums sei es, die Stabilität der Regierung während der Wahlperiode zu sichern, nicht aber, die Regierung vom periodischen Ausdruck des Volkswillens in der Parlamentswahl unabhängig zu machen.

Wolle man dagegen annehmen, die Landessatzung habe eine von Art. 69 Abs. 2 GG und den entsprechenden Bestimmungen zahlreicher Länderverfassungen abweichende Regelung getroffen, so müsse man darin eine Verletzung der Homogenitätsklausel des Art. 28 Abs. 1 GG erblicken. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei die Verfassung der Gliedstaaten eines Bundesstaates nicht allein in der Landesverfassungsurkunde enthalten; vielmehr wirkten in sie hinein auch Bestimmungen der Bundesverfassung, und erst beide Elemente zusammen machten die Verfassung des Gliedstaates aus.

BVerfGE 27, 44 (48):

Die Antragstellerin hat in der mündlichen Verhandlung beantragt, festzustellen,

daß die Ablehnung des Dringlichkeitsantrags der Antragstellerin vom 16. Mai 1967 betreffend Aufnahme des Punktes "Wahl des Ministerpräsidenten" in die Tagesordnung des Antragsgegners - Drucksache Nr. 10 des Schleswig-Holsteinischen Landtages (6. Wahlperiode) -- durch den Beschluß des Antragsgegners vom 16. Mai 1967 und die Unterlassung der Wahl eines Ministerpräsidenten auf Grund dieses Beschlusses gegen Art. 21 Abs. 2 Satz 1 der Landessatzung für Schleswig-Holstein - hilfsweise: gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG - verstoßen.

2. Der Antragsgegner beantragt, den Antrag abzuweisen.

Er hält ihn für unzulässig und unbegründet und trägt vor:

Der Antrag der Sozialdemokratischen Fraktion wäre -- nach der hier analog anwendbaren Vorschrift des § 64 Abs. 1 BVerfGG -- nur zulässig, wenn sie geltend machen könnte, daß ein ihr oder dem Landtag durch die Landessatzung eingeräumtes Recht verletzt worden sei. Weder durch die Ablehnung des Dringlichkeitsantrags betreffend Aufnahme des Punktes "Wahl des Ministerpräsidenten" in die Tagesordnung des Landtages noch durch die Unterlassung der Wahl des Ministerpräsidenten sei die Sozialdemokratische Fraktion aber in ihren verfassungsmäßigen Rechten verletzt worden. Ein verfassungsmäßiges Recht darauf, daß ein bestimmter Gegenstand auf die Tagesordnung einer bestimmten Landtagssitzung gesetzt werde, gebe es nicht. Ein Recht zur Wahl des Ministerpräsidenten stehe allenfalls den Abgeordneten des Landtages, keinesfalls aber einer Fraktion als solcher zu. -- Da den Fraktionen durch die Verfassung keine eigenen Rechte eingeräumt seien, könnten sie im Organstreit nur solche des Parlaments geltend machen. Es sei aber begrifflich ausgeschlossen, die Rechte des Parlaments mit einem gegen das Parlament selbst gerichteten Antrag zu verfolgen. Ein Organstreit zwischen einer Landtagsfraktion und dem Landtag sei nicht möglich.

Im übrigen sei der Antrag der Antragstellerin auch unbegrün

BVerfGE 27, 44 (49):

det. Nach der Landessatzung ende das Amt des Ministerpräsidenten weder mit dem Schluß der Wahlperiode eines Landtages noch mit dem Beginn der folgenden Wahlperiode. Der Abschnitt III der Landessatzung ("Die Landesregierung") lasse bei einem Vergleich des Aufbaus und des Wortlauts erkennen, daß er dem Abschnitt VI des Grundgesetzes ("Die Bundesregierung") nachgebildet sei. Schon daraus folge, daß dem Fehlen einer dem Art. 69 Abs. 2 GG entsprechenden Bestimmung nicht -- wie dies etwa bei einer dem Grundgesetz vorangehenden Abfassung der Landessatzung hätte der Fall sein können -- die Bedeutung beigemessen werden dürfe, der Verfassunggeber habe hier eine Lücke gelassen. Der Wille des Verfassungsgesetzgebers, das Amt des Ministerpräsidenten nicht mit dem Zusammentritt eines neuen Landtages enden zu lassen, ergebe sich auch aus der Tatsache, daß die Bestimmung über die Weiterführung der Regierungsgeschäfte nach Beendigung des Amtes in der Landessatzung in einen anderen Zusammenhang gebracht worden sei. Im Grundgesetz stehe sie in Art. 69 Abs. 3, also unmittelbar hinter der Vorschrift über die Beendigung des Amtes des Bundeskanzlers mit Zusammentritt des neuen Bundestages. Sie umfasse dort ihrer Formulierung nach jeden Fall einer Beendigung des Amtes. In der Landessatzung dagegen sei eine entsprechende Regelung im Zusammenhang mit dem Rücktritt der Regierungsmitglieder in Art. 21 getroffen und ausdrücklich auf diesen Fall beschränkt. Eine andere Überlegung führe zum selben Ergebnis. Die Annahme der Antragstellerin, aus den Grundsätzen des parlamentarischen Regierungssystems folge zwingend eine Regelung wie die des Art. 69 Abs. 2 GG, sei hinsichtlich des Zeitpunkts der Beendigung des Amtes willkürlich. Wenn in Ermangelung einer ausdrücklichen Regelung aus allgemeinen Grundsätzen überhaupt auf eine zeitliche Befristung des Amtes des Ministerpräsidenten geschlossen werden könne, dann nur mit dem Ergebnis, daß dieses Amt gleichzeitig mit der Wahlperiode desjenigen Landtages ende, der die Regierung gewählt habe. Die Landessatzung gehe in Art. 18 jedoch davon aus, daß die Landesregierung auch nach Beendigung der Wahlperiode un

BVerfGE 27, 44 (50):

eingeschränkt im Amt sei. -- Aus der Entstehungsgeschichte der Landessatzung -- insbesondere den Äußerungen des Abgeordneten Dr. Katz -- und aus der bisherigen Praxis in Schleswig-Holstein gehe ebenfalls hervor, daß die Landessatzung in dem in Frage stehenden Punkt eine klare Entscheidung getroffen und nicht etwa eine Lücke gelassen habe.

Die Landessatzung verstoße mit dieser Regelung der Amtszeit des Ministerpräsidenten auch nicht gegen allgemein gültige Prinzipien des parlamentarischen Regierungssystems oder gegen Art. 28 GG. In Art. 28 Abs. 1 GG sei lediglich vorgeschrieben, daß die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaats entsprechen müsse. Die Form des parlamentarischen Regierungssystems sei jedoch nicht vorgeschrieben (BVerfGE 9, 268 [281]).

3. Die Schleswig-Holsteinische Landesregierung hat sich in demselben Sinn wie der Antragsgegner geäußert.

B. -- I.

Die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts ergibt sich aus Art. 99 GG und § 13 Nr. 10 BVerfGG i.V.m. Art. 37 Nr. 1 LS. In Art. 37 Nr. 1 LS ist -- in Anlehnung an den Wortlaut des Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, der die Organstreitigkeiten über die Auslegung des Grundgesetzes betrifft -- bestimmt, daß das Bundesverfassungsgericht entscheidet: über die Auslegung der Landessatzung aus Anlaß von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten des Landtages oder der Landesregierung oder anderer Beteiligter, die durch die Landessatzung oder in der Geschäftsordnung des Landtages oder der Landesregierung mit eigenen Rechten ausgestattet sind. Im vorliegenden Fall handelt es sich um eine Streitigkeit über den Umfang der Pflichten des Landtages.

II.

1. Wie sich aus § 73 Abs. 1 BVerfGG i.V.m. Art. 37 Nr. 1 LS ergibt, ist die Antragstellerin in diesem Verfahren schon deshalb parteifähig, weil sie durch die Geschäftsordnung eines obersten

BVerfGE 27, 44 (51):

Organs des Landes, nämlich des Landtages, mit eigenen Rechten ausgestattet ist (vgl. BVerfGE 1, 208 [223]). Auch der von der Antragstellerin in Anspruch genommene Landtag kann nach den angeführten Bestimmungen Beteiligter an einer Organstreitigkeit innerhalb eines Landes sein. Die Voraussetzung des § 73 Abs. 1 BVerfGG ist demnach erfüllt. Die Klage ist auch fristgemäß erhoben (§ 73 Abs. 2 i.V.m. § 64 Abs. 3 BVerfGG).

2. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gilt die Vorschrift des § 64 Abs. 1 BVerfGG sinngemäß auch für Organstreitigkeiten über die Auslegung einer Landesverfassung (BVerfGE 1, 208 [229]; 4, 144 [147 f.]). Der Antrag der Antragstellerin ist also nur dann zulässig, wenn sie geltend machen kann, daß das ihrer Behauptung nach verletzte Recht ein eigenes, ihr nicht etwa nur durch die Geschäftsordnung, sondern durch die Landesverfassung übertragenes Recht sei.

Nach Art. 21 Abs. 2 LS wird der Ministerpräsident vom Landtag ohne Aussprache gewählt. Die Wahl selbst ist naturgemäß von den Abgeordneten vorzunehmen. Sie bedarf jedoch der Vorbereitung. Insbesondere ist ein Wahlvorschlag erforderlich. Da die Landessatzung eine Aussprache über den Vorschlag ausschließt, ist eine vorherige Klärung in den verschiedenen Gruppen unvermeidlich. Diese für die Durchführung der Wahl unentbehrliche Funktion üben üblicherweise die Fraktionen als die hierfür geeignetsten Organe des Parlaments aus. Die Wahlvorschläge, die im übrigen der Geschäftsordnung des Parlaments genügen müssen, und die Stellungnahmen zu den Wahlvorschlägen sind von ihnen vorzubereiten. Seit Bestehen des Landes Schleswig-Holstein haben auch immer Fraktionen, die allein oder gemeinsam mit andern über die nach der Geschäftsordnung des Landtages erforderliche Anzahl von Abgeordneten verfügten, die Vorschläge für den zu wählenden Ministerpräsidenten gemacht, so für die Landtagssitzung am 5. September 1950 gemäß Art. 30 LS die Fraktion Deutscher Wahlblock, für die Sitzung am 25. Juni 1951 gemäß Art. 21 LS die Fraktion Deutscher Wahlblock, für die Sitzung am 11. Oktober 1954 gemäß Art. 21 LS die Fraktionen der CDU,

BVerfGE 27, 44 (52):

FDP und des GB/BHE sowie für die Sitzung am 7. Januar 1961 die Fraktion der CDU. Ist aber die vorbereitende Funktion ein notwendiges Element der Wahl und fällt sie nach der ununterbrochenen Praxis in Schleswig-Holstein den Fraktionen zu, so muß davon ausgegangen werden, daß das Recht zur Wahl des Ministerpräsidenten nicht nur zu dem verfassungsrechtlichen Status der Abgeordneten gehört, sondern daß auch die Fraktionen von Verfassungs wegen mit dem Recht zur Mitwirkung bei der Wahl ausgestattet sind.

Die Antragstellerin kann in diesem Recht verletzt werden und ist nach ihrer Behauptung durch den Beschluß des Landtages vom 16. Mai 1967 darin auch verletzt worden.

Der Antrag ist zulässig. Die Frage einer Umdeutung in einen Antrag einzelner Abgeordneter bedarf deshalb keiner Erörterung.

Diese Entscheidung ist mit 5 gegen 3 Stimmen ergangen.

Der Antrag ist nicht begründet. Der Beschluß des Antragsgegners vom 16. Mai 1967 verstößt nicht gegen Art. 21 Abs. 2 Satz 1 der Landessatzung für Schleswig-Holstein; er verletzt auch nicht die Grundsätze des Art. 28 Abs. 1 GG für die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern.

Die Landessatzung läßt sich nicht dahin auslegen, daß die Amtszeit des Ministerpräsidenten begrenzt sein soll. Ihr Wortlaut bietet vielmehr deutliche Anhaltspunkte dafür, daß ein vom Landtag gewählter Ministerpräsident sein Amt weder durch den Ablauf der alten noch durch den Beginn einer neuen Wahlperiode des Landtages verliert.

1. Daß das Amt des Ministerpräsidenten nicht mit dem Ende der alten Wahlperiode erlischt, folgt aus Art. 18 Abs. 1 LS. Danach bestellt der Landtag "zur Wahrung der Rechte der Volksvertretung gegenüber der Landesregierung ... zwischen der Be

BVerfGE 27, 44 (53):

endigung einer Wahlperiode und dem Zusammentritt des neuen Landtages" einen ständigen Ausschuß. Die Landessatzung geht also davon aus, daß das Amt des Ministerpräsidenten die Wahlperiode des Parlaments überdauert. Dies ergibt sich auch daraus, daß die Landessatzung zwar in Art. 13 Abs. 3 ausdrücklich bestimmt, das Präsidium des Landtages führe seine Geschäfte bis zum ersten Zusammentritt des neuen Landtages weiter, daß sie aber eine entsprechende Vorschrift für die Landesregierung nicht trifft. Der Grund dafür kann nur darin liegen, daß nach der Verfassung das Amt der Landesregierung im Gegensatz zu dem des Landtagspräsidiums nicht auf die Dauer der Wahlperiode des Parlaments beschränkt sein soll.

Aus Art. 18 Abs. 1 LS geht allerdings nicht hervor, daß die Regierung auch über den Zusammentritt des neuen Landtages hinaus im Amt bliebe. Ein Hinweis in dieser Richtung läßt sich aber dem Art. 21 Abs. 4 LS entnehmen. Wenn dort nur für den Fall des -- gemäß Art. 21 Abs. 3 LS jederzeit zulässigen -- freiwilligen Rücktritts des Ministerpräsidenten bestimmt ist, daß er und seine Regierung ihre Geschäfte bis zur Übernahme durch die neugebildete Landesregierung weiterführen, so spricht dies dafür, daß ein sonstiges "Interregnum", bei dem eine Fortführung der Geschäfte durch den bisherigen Ministerpräsidenten und seine Regierung in Betracht käme, nach dem Willen der Verfassung nicht möglich sein soll; m. a. W.: daß das Amt des Ministerpräsidenten -- anders als etwa das des Bundeskanzlers -- mit dem Zusammentritt eines neuen Parlaments nicht erlischt, sondern über den Wechsel der Wahlperiode hinaus bis zum freiwilligen Rücktritt (Art. 21 Abs. 3 LS) oder bis zur Ablösung des Ministerpräsidenten im Wege des konstruktiven Mißtrauensvotums (Art. 30 LS) fortdauert.

2. Die Entstehungsgeschichte der Schleswig-Holsteinischen Landessatzung bestätigt diese Auslegung.

Im Regierungsentwurf einer Landessatzung für Schleswig-Holstein vom 11. Oktober 1949 (Landtagsvorlage Nr. 263/3 für die 26. Tagung des 1. gewählten Schleswig-Holsteinischen Landtages

BVerfGE 27, 44 (54):

am 24. und 25. Oktober 1949) hatten die hier interessierenden Vorschriften über die Landesregierung, namentlich Art. 21 (Wahl des Ministerpräsidenten) und Art. 30 (konstruktives Mißtrauensvotum), bereits die Fassung, die später vom Landtag gebilligt wurde. Insbesondere war schon im Regierungsentwurf im Gegensatz zum Grundgesetz der Zusammentritt eines neuen Landtages nicht als Beendigungsgrund für das Amt des bisherigen Ministerpräsidenten genannt. Bei der ersten Lesung des Regierungsentwurfs im Landtag führte Innenminister Käber u.a. aus, der Entwurf treffe keinerlei grundlegend neue politische Entscheidungen, sondern führe nur die bisherige politische Entwicklung Schleswig- Holsteins auf der Grundlage des Grundgesetzes weiter; die Regierung glaube sich daher zu der Hoffnung berechtigt, daß der Entwurf die Billigung des Hauses finden werde (Wortprotokoll der 26. Tagung des 1. gewählten Schleswig-Holsteinischen Landtages am 24. und 25. Oktober 1949, S. 49). Der Abgeordnete Dr. v. Mangoldt (CDU) wies demgegenüber als Sprecher der Opposition darauf hin, daß die Landessatzung wesentliche Neuerungen enthalte; z. B. sei das Mißtrauensvotum gegen den Ministerpräsidenten wie im Bonner Grundgesetz ausgestaltet. An dieser Stelle ist im Protokoll der Landtagssitzung vermerkt: "Zuruf Landesminister Katz: In verbesserter Form!" (a.a.O., S. 56). Worin der damalige Justizminister Dr. Katz diese Verbesserung des konstruktiven Mißtrauensvotums erblickte, kam unmißverständlich zum Ausdruck anläßlich der Beratung des Entwurfs eines Gesetzes zur Änderung der Landessatzung, den die Fraktion Deutscher Wahlblock bereits neun Monate nach Verabschiedung der Landessatzung eingebracht hatte. In dem Entwurf war vorgesehen, dem Art. 21 LS einen weiteren Absatz zuzufügen, nach dem das Amt des Ministerpräsidenten und der Landesminister mit der Auflösung des Landtages enden sollte. In der ersten Lesung dieses Entwurfs im Landtag sprach sich der Abgeordnete Dr. Katz für die Sozialdemokratische Fraktion entschieden gegen die Änderung des Art. 21 LS aus. Er erklärte, das konstruktive Mißtrauensvotum müsse, wie er es -- allerdings erfolglos -- bereits im

BVerfGE 27, 44 (55):

Parlamentarischen Rat gefordert habe (vgl. Parlamentarischer Rat, Verhandlungen des Hauptausschusses, S. 425 ff.), konsequent zu Ende gedacht werden. Das Prinzip, daß eine alte Regierung nur dann abgelöst werden solle, wenn sich eine Mehrheitsregierung zusammenfinde, gelte auch für die Periode nach Neuwahlen. Es sei ein untragbarer Zustand, mit Minderheitsregierungen regieren zu wollen. Minderheitsregierungen so weit und so lange wie möglich auszuschließen, sei der Sinn der Bestimmung gewesen, die der Deutsche Wahlblock jetzt ändern wolle. "Das ist der Grund, warum wir uns bei den damaligen (schleswig-holsteinischen) Verfassungsberatungen so sehr für diese Bestimmung eingesetzt haben ... Wir haben die Rechtseinrichtung des konstruktiven Mißtrauensvotums logisch bis zum Ende ausgebaut. Das, was Sie jetzt beantragen, ist, eine Bresche hineinzuschlagen." (Wortprotokoll über die 3. Tagung des 4. Schleswig-Holsteinischen Landtages am 12. und 13. Oktober 1950, S. 104 f., 107).

Die Richtigkeit der Hinweise darauf, daß der Schleswig-Holsteinische Verfassunggeber die Amtszeit der Regierung von der Legislaturperiode unabhängig gestalten wollte, wurde von keinem Abgeordneten bestritten. Dem entsprach auch die seit Inkrafttreten der Landessatzung geübte Praxis; der Schleswig-Holsteinische Landtag hat bisher einmal im Wege des konstruktiven Mißtrauensvotums und im übrigen nur nach dem freiwilligen Rücktritt des Ministerpräsidenten einen Nachfolger gewählt.

3. Diese Entscheidung ist mit 5 gegen 3 Stimmen ergangen.

II.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist "die Verfassung der Gliedstaaten eines Bundesstaates ... nicht in der Landesverfassungsurkunde allein enthalten, sondern in sie hinein wirken auch Bestimmungen der Bundesverfassung. Beide Elemente zusammen machen erst die Verfassung des Gliedstaates aus" (BVerfGE 1, 208 [232]). Zu den gemäß Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG für die Länder verbindlichen Grundsätzen des demokrati

BVerfGE 27, 44 (56):

schen Rechtsstaats i.S. des Grundgesetzes gehört indessen nicht das Prinzip des Art. 69 Abs. 2 GG, wonach das Amt des Regierungschefs in jedem Fall mit dem Zusammentritt eines neuen Parlaments endet.

Das Bundesverfassungsgericht hat bereits früher ausgesprochen, daß das Grundgesetz den Ländern in der Gestaltung ihrer Verfassung im einzelnen Spielraum läßt und nicht Konformität oder Uniformität, sondern nur eine gewisse Homogenität durch Bindung an die leitenden Prinzipien herbeiführen will (BVerfGE 9, 268 [279]). Die Schleswig-Holsteinische Landessatzung hat ein parlamentarisches Regierungssystem eingeführt. Art. 28 Abs. 1 GG fordert nicht, das parlamentarische Regierungssystem in einem Bundesland müsse in allen Einzelheiten der Regelung, die dieses System im Grundgesetz gefunden hat, entsprechen.

Die Regelung der Schleswig-Holsteinischen Landessatzung verwirklicht das dem parlamentarischen Regierungssystem immanente Prinzip der Abhängigkeit der Regierung vom Parlament in der Form des konstruktiven Mißtrauensvotums. Diese Ausformung hält sich innerhalb des Spielraums, den Art. 28 Abs. 1 GG der Entscheidung der Länder beläßt. Aus dem Grundgesetz ergeben sich infolgedessen keine Bedenken gegen die Schleswig- Holsteinische Landessatzung. Der Schleswig-Holsteinische Landtag hat durch die Unterlassung der Neuwahl des Ministerpräsidenten nicht gegen Verfassungsrecht verstoßen.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

(gez.) Seuffert, Dr. Leibholz, Geller, Dr. v. Schlabrendorff, Dr. Rupp, Dr. Geiger, Dr. Kutscher, Dr. Rinck

BVerfG, 24.06.1969 - 2 BvR 446/1964

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Daten

Fall:

Sorsum

Fundstellen:

BVerfGE 26, 228; NJW 1969, 1843; MDR 1969, 909; DVBl 1969, 794; DÖV 1969, 851

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

24.06.1969

Aktenzeichen:

2 BvR 446/1964

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Der Begriff "Gesetz" in § 91 Satz 1 BVerfGG, Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG umfaßt nicht nur Gesetze im formellen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen.
2. Der Begriff "Gesetze" in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG umfaßt nicht nur Gesetze im förmlichen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen, die auf einer dem Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechenden Ermächtigung beruhen.
3. Der zwangsweise Anschluß einer Gemeinde an einen Schulzweckverband ist mit der Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) vereinbar.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 26, 228

Paginierung:

BVerfGE 26, 228 (228):

1. Der Begriff "Gesetz" in § 91 Satz 1 BVerfGG, Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG umfaßt nicht nur Gesetze im formellen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen.

2. Der Begriff "Gesetze" in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG umfaßt nicht nur Gesetze im förmlichen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen, die auf einer dem Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechenden Ermächtigung beruhen.

3. Der zwangsweise Anschluß einer Gemeinde an einen Schulzweckverband ist mit der Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) vereinbar.

BVerfGE 26, 228 (229):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 24. Juni 1969

- 2 BvR 446/64 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde der Gemeinde Sorsum, Landkreis Hildesheim-Marienburg, gesetzlich vertreten durch den Gemeindedirektor -- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte ... -- gegen die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim über den Zusammenschluß der Gemeinde Sorsum, Landkreis Hildesheim-Marienburg, mit dem Schulzweckverband Emmerke in Emmerke zu gemeinsamer Schulträgerschaft vom 4. Juni 1964 (Amtsblatt für den Regierungsbezirk Hildesheim S. 69).

ENTSCHEIDUNGSFORMEL:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe:

A. -- I.

1. Wer Schulträger für die allgemeinbildenden öffentlichen Schulen ist, ist in Niedersachsen im Gesetz über die Verwaltung öffentlicher Schulen (Schulverwaltungsgesetz - SchVG -) vom 19. Mai 1954 (GVBl. S. 29) in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. März 1962 (GVBl. S. 37) geregelt. Nach § 2 Satz 1 SchVG sind - abgesehen von den öffentlich-rechtlich Verpflichteten in gemeindefreien Gebieten - die Gemeinden Schulträger der allgemeinbildenden Schulen. Die Aufgaben, welche die Gemeinden auf dem Gebiet des Schulwesens erfüllen, gehören zu ihrem eigenen Wirkungskreis (§ 2 Satz 3 SchVG). Landkreise können gemäß § 3 Abs. 1 SchVG die Schulträgerschaft von allgemeinbildenden Schulen übernehmen. Die Errichtung, Erweiterung, Einschränkung und Aufhebung von Schulen sind Aufgaben der Schulträger, die hierzu der Genehmigung der Schulaufsichtsbehörde bedürfen (§ 5 Abs. 1 SchVG); diese entscheidet darüber, ob ein Bedürfnis für die genannten Maßnahmen vorliegt (§ 5 Abs. 2 SchVG).

§ 4 SchVG gibt den kommunalen Schulträgern die Möglichkeit zu kommunalen Zusammenschlüssen oder zu sonstigen Vereinbarungen; Satz 2 dieser Vorschrift hebt hierbei die Zusammen

BVerfGE 26, 228 (230):

fassung von Schulen oder einzelner Klassenstufen zur Bildung besser gegliederter Schulsysteme besonders hervor. Schließlich enthält § 7 SchVG eine Ermächtigung an die staatliche Mittelinstanz zur Gründung von Schulverbänden oder zur Übertragung der Schulträgerschaft auf eine Gemeinde oder einen Landkreis auch gegen den Willen der beteiligten Gemeinden. § 7 SchVG lautet:

(1) Lassen sich die organisatorischen Verhältnisse an einzelnen Schulen im Rahmen der §§ 2 bis 4 nicht entsprechend den pädagogischen Bedürfnissen regeln, so kann der Regierungspräsident (Präsident des Verwaltungsbezirks) mehrere Gemeinden durch Verordnung zu einer gemeinsamen Schulträgerschaft zusammenschließen und den Standort der Schule bestimmen. Zugleich erläßt der Regierungspräsident (Präsident des Verwaltungsbezirks) eine Satzung, in der insbesondere die Verfassung (Verwaltung und Vertretung) des Verbandes sowie der Maßstab, nach dem die einzelnen Gemeinden zu den Sachkosten beizutragen haben, zu regeln sind. Vor Erlaß der Verordnung sind die Gemeinden zu hören. Statt des Zusammenschlusses zu einer gemeinsamen Schulträgerschaft kann der Regierungspräsident (Präsident des Verwaltungsbezirks) durch Verordnung einer Gemeinde die Aufgabe als Träger einer Schule für das Gebiet mehrerer Gemeinden übertragen.

(2) Können die Schulverhältnisse auch nach Absatz 1 nicht befriedigend geregelt werden, so kann der Kultusminister die Schulträgerschaft durch Verordnung auf einen Landkreis übertragen. Die bisherigen Schulträger und der Landkreis sind vorher zu hören.

(3) Die Absätze 1 und 2 gelten entsprechend für die Zusammenfassung einzelner Klassenstufen.

2. Zwischen der Beschwerdeführerin und den Gemeinden Emmerke, Groß-Escherde und Klein-Escherde fanden im Jahre 1960 Verhandlungen über die Bildung eines Schulzweckverbandes statt. Durch Zusammenfassung der Schüler der oberen Volksschulklassen sollte erreicht werden, daß Jahrgangsklassen gebildet werden können, da die Schülerzahlen jeweils in den einzelnen Gemeinden hierzu nicht ausreichten. Die Verhandlungen scheiterten daran, daß eine Einigung über den Sitz der Mittelpunktschule zwischen der Beschwerdeführerin und der Gemeinde Em

BVerfGE 26, 228 (231):

merke, die beide den Sitz für sich beanspruchten, nicht erzielt werden konnte. Daraufhin bildeten die Gemeinden Emmerke, Groß-Escherde und Klein-Escherde einen Schulzweckverband ohne Beteiligung der Beschwerdeführerin mit Sitz in Emmerke. Der Schulzweckverband Emmerke baute in den Jahren 1962 und 1963 mit Unterstützung des Landkreises Hildesheim-Marienburg und der Schulaufsichtsbehörde eine Mittelpunktschule.

Die Beschwerdeführerin errichtete 1963 und 1964 mit Genehmigung der Schulaufsichtsbehörde ebenfalls einen Schulneubau; jedoch stimmte die Aufsichtsbehörde dem von der Beschwerdeführerin angestrebten Ausbau zu einer vollgegliederten, 9-klassigen Schule nicht zu. Seit dem Frühjahr 1962 besuchen die Schüler des 9. Schuljahres aus Sorsum die 2 km entfernte Mittelpunktschule Emmerke auf Grund einer Vereinbarung der Beschwerdeführerin mit dem Schulzweckverband.

3. Mit einer auf § 7 Abs. 1 SchVG gestützten Verordnung vom 4. Juni 1964 schloß der Regierungspräsident in Hildesheim die Beschwerdeführerin mit dem Schulzweckverband Emmerke zu einer gemeinsamen Schulträgerschaft für die 7. bis 9. Volksschuljahrgangsklassen zusammen (ABl. S. 69). In der als Anlage zu der Verordnung bekanntgemachten, neu gefaßten Satzung des Schulzweckverbandes bestimmt § 1:

(1) Die Gemeinden Emmerke, Groß-Escherde, Klein-Escherde und Sorsum (Verbandsglieder) bilden unter der Bezeichnung "Schulzweckverband Mittelpunktschule Emmerke" einen Schulzweckverband mit dem Sitz in Emmerke.

(2) Der Schulzweckverband beschult die volksschulpflichtigen Kinder der Gemeinden Emmerke, Groß-Escherde und Klein-Escherde vom 5. Schuljahrgang ab und die volksschulpflichtigen Kinder der Gemeinde Sorsum vom 7. Schuljahrgang ab. Er ist als solcher Schulträger im Sinne des Gesetzes über die Verwaltung öffentlicher Schulen (SchVG) in der Fassung vom 28. 3. 1962 (Nieders. GVBl. S. 37).

(3) Er ist ein Zweckverband im Sinne des Zweckverbandsgesetzes vom 7. 6. 1939 (Nieders. GVBl., Sb. II, S. 109). Er führt ein Dienstsiegel.

(4) Standort der Mittelpunktschule ist Emmerke.

BVerfGE 26, 228 (232):

§ 17 regelt die Deckung des Finanzbedarfs und hat folgenden Wortlaut:

(1) Soweit die sonstigen Einnahmen des Schulzweckverbandes seinen Bedarf nicht decken, ist eine Umlage von den Verbandsgliedern zu erheben (Verbandsumlage).

(2) Die Verbandsumlage ist in der Haushaltssatzung des Schulzweckverbandes für jedes Rechnungsjahr neu festzusetzen. Sie wird von den Verbandsgliedern je zur Hälfte nach der Umlagekraftmeßzahl, wie sie der Berechnung der Kreisumlage zugrunde liegt, und nach der Schülerzahl am 15. Mai des vergangenen Rechnungsjahres erhoben. Der Umlagebeschluß bedarf der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde.

§ 19 behandelt das Ausscheiden eines Verbandsgliedes und die Auflösung des Schulzweckverbandes. § 19 Abs. 1 lautet:

Das Ausscheiden eines Verbandsgliedes aus dem Schulzweckverband sowie die Auflösung des Schulzweckverbandes bedürfen der Zustimmung der Schulaufsichtsbehörde.

Verordnung und Satzung sind am Tage nach ihrer Bekanntmachung (16. Juni 1964) in Kraft getreten.

4. Die Beschwerdeführerin und die drei weiteren dem Schulzweckverband angehörenden Gemeinden wiesen im Schuljahr 1964/65 für die Volksschulen folgende Schülerzahlen auf:

Jahrgang, Sorsum, Emmerke, Groß-Escherde, Klein-Escherde, zusammen: 1 & 2, 104, 106, 31, 33, 274 3 & 4 & 5, 19, 12, 7, 2, 40 6, 22, 15, 5, 5, 47 7, 16, 13, 5, 3, 37 8, 14, 14, 8, 4, 40 9, 15, 9, 6, 4, 34 insges., 190, 169, 62, 51, 472

BVerfGE 26, 228 (233):

II.

1. Die Beschwerdeführerin beantragt mit der am 27. Juli 1964 eingegangenen Verfassungsbeschwerde,

1. festzustellen, daß die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim vom 4. Juni 1964 nebst Satzung und § 7 Abs. 1 des Schulverwaltungsgesetzes mit Art. 28 in Verbindung mit Art. 20 GG unvereinbar und daher nichtig sind;

2. das Land Niedersachsen zu verurteilen, der Beschwerdeführerin die Kosten zu erstatten, die ihr durch dieses Verfahren entstanden sind.

Der weitere Antrag, im Wege der einstweiligen Anordnung dem Regierungspräsidenten in Hildesheim zu verbieten, die Verordnung vom 4. Juni 1964 zu vollziehen, ist durch Beschluß vom 4. August 1964 (BVerfGE 18, 157) abgelehnt worden.

Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, die Verordnung verletze das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht. Für eine Einschränkung dieses Rechts hätte es eines formellen Gesetzes bedurft. Die Ermächtigung des § 7 SchVG an den Regierungspräsidenten, mit der das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden an die staatliche Exekutive ausgeliefert werde, verstoße gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung und gegen die verfassungsmäßige Ordnung und sei daher gemäß Art. 20 Abs. 3 und Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nichtig.

Auch der Sache nach gehe sowohl die gesetzliche Grundlage als auch die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim über das zeitlich und sachlich unbedingt Notwendige hinaus. Dadurch, daß in § 7 SchVG ein Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden von den "pädagogischen Bedürfnissen" abhängig gemacht werde, sei dieser Eingriff dem Ermessen des Regierungspräsidenten anheimgegeben; der Ermächtigung fehle die nötige Bestimmtheit. Auch enthalte die angegriffene Verordnung keine zeitliche Begrenzung für den Zusammenschluß bis zu dem Zeitpunkt, in dem die schulischen Verhältnisse in Sorsum nach dem Stand der Kinderzahl eine voll ausgebaute 9-klassige

BVerfGE 26, 228 (234):

Volksschule dort zuließen. Die Schülerzahl nehme von Jahr zu Jahr zu.

Im übrigen sei der Zusammenschluß für die Schüler der Beschwerdeführerin pädagogisch nachteilig. Die Kinder seien als Fahrschüler der Aufsicht ihrer Eltern weitgehend entzogen und durch den Verkehr auf der belebten Bundesstraße 1, die sie überqueren müßten, gefährdet. Eine Elternversammlung der in Frage kommenden Klassen und eine Bürgerversammlung des gesamten Dorfes hätten sich einstimmig gegen die Verbindung mit dem Schulzweckverband Emmerke ausgesprochen, da auch das durch Art. 6 GG geschützte Elternrecht verletzt sei.

Die Beschwerdeführerin ist weiter der Meinung, daß sie nur deswegen mit dem Schulzweckverband Emmerke zusammengeschlossen worden sei, weil die bisher an dem Verband beteiligten Gemeinden durch die hohen Schulbaukosten finanziell überfordert seien und sie, die Beschwerdeführerin, diesen Gemeinden einen Teil der Finanzierungslast abnehmen solle. Dadurch werde der Haushalt der Beschwerdeführerin derart belastet, daß es ihr unmöglich gemacht werde, andere Aufgaben der Selbstverwaltung wahrzunehmen, insbesondere selbst eine 9-klassige Volksschule zu bauen. Schließlich verstoße der Berechnungsmodus für die Zweckverbandsumlage gegen Art. 3 GG.

2. Gemäß § 94 BVerfGG hat sich lediglich der Niedersächsische Ministerpräsident namens der Landesregierung geäußert, ohne dem Verfahren beizutreten.

Er hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet.

Darin, daß die Beschwerdeführerin durch Verordnung mit dem Schulzweckverband Emmerke zusammengeschlossen worden sei, könne ein Verstoß gegen Art. 28 GG deswegen nicht liegen, weil die generellen Voraussetzungen für den Zusammenschluß von Gemeinden durch formelles Gesetz, nämlich durch das Schulverwaltungsgesetz, geregelt seien.

§ 7 Abs. 1 Satz 1 und 2 SchVG verstoße nicht gegen Art. 28 GG, da durch eine gegenständliche Beschränkung des kommunalen Wirkungsbereichs auf einem einzelnen, wenn auch bedeut

BVerfGE 26, 228 (235):

samen Gebiet der Kern der Selbstverwaltung nicht angetastet werden könne. Im übrigen seien die Zuständigkeiten der Gemeinden auf dem Gebiet des Schulwesens seit jeher durch staatliche Einflußnahme beschränkt. Hinzu komme, daß heute die pädagogische Forderung anerkannt sei, mindestens die Schüler der Volksschuloberklassen in Jahrgangsklassen zu unterrichten; diesem pädagogischen Bedürfnis trage § 7 Abs. 1 Satz 1 und 2 SchVG Rechnung.

Auch die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim vom 4. Juni 1964 verletze nicht Art. 28 GG. Dem Erfordernis einer zeitlichen Begrenzung sei durch § 19 der beigefügten Satzung entsprochen. Wenn ein Bedürfnis für ein Weiterbestehen des Schulzweckverbandes Emmerke oder ein Verbleiben der Beschwerdeführerin in diesem Verband nicht mehr vorliegen würde, müßte die Schulaufsichtsbehörde nach § 19 Abs. 1 der Satzung der Auflösung des Verbandes oder dem Ausscheiden der Gemeinde zustimmen.

Die in § 17 Abs. 2 der Satzung festgelegte Berechnung der Verbandsumlage gehe auf die entsprechende Schullastenausgleichsregelung im Gesetz über den Finanzausgleich vom 8. Dezember 1961 (Nds. GVBl. S. 337) zurück und entspreche den auch in anderen Zweckverbandssatzungen enthaltenen Regelungen. Die Kriterien für die Bemessung seien allgemeiner Art und träfen die beteiligten Gemeinden in gleicher Weise. Da der Sachaufwand eines Schulzweckverbandes nicht im gleichen Verhältnis wie die Schülerzahlen steige, vielmehr gewisse Grundaufwendungen unabhängig von der Schülerzahl notwendig seien, sei es zulässig, die Verbandsglieder zur Umlage mit einem an ihrer Leistungsfähigkeit orientierten Sockelbetrag heranzuziehen und nur bei dem überschießenden Betrag auf die Schülerzahl abzustellen.

3. Der Regierungspräsident in Hildesheim hat mit Verordnung vom 21. April 1969 § 17 Abs. 2 der Satzung des Schulzweckverbandes Emmerke wie folgt neu gefaßt (ABl. S. 77):

Die Verbandsumlage ist in der Haushaltssatzung des Schulzweckverbandes für jedes Rechnungsjahr neu festzusetzen. Sie wird von

BVerfGE 26, 228 (236):

den Verbandsgliedern zur Hälfte, entsprechend ihrer Beteiligung an der gemeinsamen Schulträgerschaft (§ 1 Abs. 2 dieser Satzung) nach der Steuerkraftmeßzahl, wie sie der Berechnung der Kreisumlage zugrunde liegt, zur anderen Hälfte nach der Schülerzahl am 15. Oktober des vergangenen Rechnungsjahres erhoben. Der Umlagebeschluß bedarf der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde.

Die Änderungsverordnung ist am Tage nach ihrer Bekanntmachung (16. Juni 1969) in Kraft getreten.

B. -- I.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.

1. Die Beschwerdeführerin wendet sich unmittelbar gegen die Verordnung des Regierungspräsidenten vom 4. Juni 1964 und mittelbar gegen § 7 Abs. 1 SchVG. Der Begriff "Gesetz" in § 91 Satz 1 BVerfGG - ebenso jetzt in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b GG - ist weit auszulegen. Er umfaßt nicht nur Gesetze im formellen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen. Das ergibt sich aus der Rechtsschutzfunktion des § 91 BVerfGG. Würde man die Verfassungsbeschwerde der Gemeinden und Gemeindeverbände nur gegen Gesetze im formellen Sinn zulassen, so würde eine mit dem Sinn des Gesetzes unvereinbare Lücke im Rechtsschutz entstehen.

2. Die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim vom 4. Juni 1964 stellt sich gegenüber der Beschwerdeführerin als Einzeleingriff dar. Das ändert nichts an der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde, da es hierfür auf die Form der staatlichen Maßnahme als Rechtsnorm ankommt (vgl. BVerfGE 12, 354 [361]).

3. Die Beschwerdeführerin macht eine Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung geltend. Sie ist durch die angegriffene Verordnung unmittelbar (vgl. BVerfGE 25, 124 [128]) betroffen. Die Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht ist auch nicht gemäß § 91 Satz 2 BVerfGG ausgeschlossen.

4. Die Bevollmächtigung der Rechtsanwälte, die für die Beschwerdeführerin Verfassungsbeschwerde erhoben haben, durch

BVerfGE 26, 228 (237):

den Gemeindedirektor (vgl. § 63 Abs. 1 der Niedersächsischen Gemeindeordnung) ist für die Wirksamkeit der Einlegung der Verfassungsbeschwerde ausreichend.

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet.

1. Auf Grund des Art. 28 Abs. 2 GG darf auch durch eine Rechtsverordnung auf die Selbstverwaltung der Gemeinden eingewirkt werden. Der Begriff "Gesetze" in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG umfaßt nicht nur Gesetze im förmlichen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen, die auf einer mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG übereinstimmenden Ermächtigung beruhen (vgl. Stern, in: Bonner Kommentar, Zweitbearbeitung, Stand 1969, Rdnr. 115 zu Art. 28). Grundsätzlich scheidet zwar eine unmittelbare Anwendung des Art. 80 Abs. 1 GG auf die Landesgesetzgebung aus (BVerfGE 12, 319 [325]; 19, 253 [266]); da die Schutzfunktion des Art. 28 Abs. 2 GG eine Beschränkung der Anwendung des Begriffs "Gesetze" auf Rechtsverordnungen gebietet, die auf einer dem Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechenden Ermächtigung beruhen, ist die Landesgesetzgebung jedoch, soweit sie auf die kommunale Selbstverwaltung einwirkt, an die Grundsätze des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gebunden.

2. Die der Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim vom 4. Juni 1964 zugrunde liegende Ermächtigung (§ 7 Abs. 1 Satz 1 bis 3 und Abs. 3 SchVG) ist verfassungsgemäß.

a) Durch die Anwendung des § 7 SchVG wird den betroffenen Gemeinden in bestimmtem Umfang die Möglichkeit genommen, Träger eigener Schulen zu sein. Die Aufgaben der Gemeinden als Schulträger werden in § 2 Satz 3 SchVG als Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises bezeichnet. § 7 SchVG wirkt somit in den Selbstverwaltungsbereich ein. Die Garantie des Art. 28 Abs. 2 GG wird dadurch jedoch nicht verletzt.

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet den Gemeinden das Recht der Selbstverwaltung. Ihnen ist ein grundsätzlich alle örtlichen Angelegenheiten umfassender Aufgabenbereich sowie die

BVerfGE 26, 228 (238):

Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte in diesem Bereich zuerkannt. Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung ist indessen nicht absolut. Sie ist der gesetzlichen Einwirkung zugänglich. Das Bundesverfassungsgericht hat im Anschluß an die Entscheidung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich vom 10./11. Dezember 1929 zu Art. 127 WRV (Lammers-Simons, Die Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich, Bd. II, S. 99 [107]) wiederholt ausgesprochen, daß Beschränkungen der kommunalen Selbstverwaltung jedenfalls insoweit mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar sind, als sie dessen Kernbereich unangetastet lassen (BVerfGE 23, 353 [365] mit weiteren Nachweisen). Was zu diesem Kernbereich gehört, läßt sich allerdings nicht in eine allgemein gültige Formel fassen. In erster Linie kommt es auf die Auslegung des Grundgesetzes an, insofern es zu dem in Frage stehenden Sachgebiet kommunaler Betätigung Regelungen enthält. Im übrigen ist bei der Bestimmung des Kernbereichs der geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen historischen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung Rechnung zu tragen (BVerfGE 17, 172 [182]; 23, 353 [366]).

aa) Art. 7 GG behandelt Einzelfragen des Schulwesens. Eine in sich geschlossene Regelung enthält er nicht. Nach Art. 7 Abs. 1 GG steht das gesamte Schulwesen unter der Aufsicht des Staates. Diese Vorschrift hat Auswirkungen auf die Bestimmung des Bereichs kommunaler Selbstverantwortung im Schulwesen.

Der hier zu entscheidende Fall gibt keine Veranlassung, den Begriff der Schulaufsicht in Art. 7 Abs. 1 GG abschließend zu bestimmen. Zur Schulaufsicht im Sinne des Art. 7 Abs. 1 GG gehört jedenfalls die Befugnis des Staates zur zentralen Ordnung und Organisation des Schulwesens mit dem Ziel, ein Schulsystem zu gewährleisten, das allen jungen Bürgern gemäß ihren Fähigkeiten die dem heutigen gesellschaftlichen Leben entsprechenden Bildungsmöglichkeiten eröffnet. Dem Staat steht die Schulplanung und die Möglichkeit der Einwirkung auf Errichtung, Änderung und Aufhebung der einzelnen öffentlichen Schule zu.

BVerfGE 26, 228 (239):

Auch eine nähere Abgrenzung von Schulaufsicht und Elternrecht ist hier nicht erforderlich.

Hier ist von Belang, daß dem Bestimmungsrecht des Staates über die Schulen das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden gegenübersteht. Das Spannungsverhältnis zwischen dem zentralen Bestimmungsrecht des Staates, das sich im dargelegten Umfang aus Art. 7 Abs. 1 GG ergibt, und dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden im Bereich des öffentlichen Volksschulwesens ist, ohne daß es hier einer Festlegung der Grenzen der jeweiligen Befugnisse im einzelnen bedarf, dahin aufzulösen, daß den Gemeinden das Recht der Schulträgerschaft zusteht, soweit diese mit den vom Staat allgemein festgelegten Zielen für die Ausgestaltung des Volksschulwesens vereinbar ist. An der Leistungsfähigkeit oder der Größe der einzelnen Gemeinde kann es hiernach scheitern, daß sie selbst eine Schule unterhält. In einem derartigen Fall gebietet es der verfassungsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit staatlicher Eingriffe (vgl. BVerfGE 8, 274 [310]; 22, 114 [123]; 23, 127 [133]), daß es der einzelnen betroffenen Gemeinde offensteht, sich freiwillig mit anderen Gemeinden zu einem leistungsfähigen Schulträger zusammenzuschließen. Nur ausnahmsweise, wenn es zu einem derartigen Zusammenschluß nicht kommt, ist der Staat befugt, die Schulträgerschaft zwangsweise zu regeln.

Eine Bestätigung hierfür läßt sich aus der geschichtlichen Entwicklung gewinnen. Mit der Entfaltung der kommunalen Selbstverwaltung im 19. Jahrhundert ging eine rege Aktivität der Kommunen auf dem Gebiet des Schulwesens einher, die sich nicht nur auf die äußere Schulverwaltung beschränkte, sondern auch auf pädagogische Fragen bezog; gleichzeitig entwickelte sich eine staatliche Einflußnahme auf das Schulwesen.

In allen Flächenstaaten der Bundesrepublik hat sich für die öffentlichen Volksschulen eine gemeinschaftliche Schulunterhaltung von Staat und Kommunen durchgesetzt; daraus ergibt sich eine wechselseitige Verflechtung, auch soweit einzelne Funktionen den jeweiligen Zuständigkeitsträgern gesondert zugewiesen sind.

BVerfGE 26, 228 (240):

Während dem Staat die Anstellung der Lehrer und die Aufbringung des Personalaufwandes obliegt, haben die Gemeinden (und Gemeindeverbände) - regelmäßig mit staatlichen Zuschüssen - die sächlichen Schulkosten zu tragen, teilweise sich auch an den persönlichen Kosten zu beteiligen. Die Einrichtung der Volksschulen und deren Unterhaltung sind kommunale Selbstverwaltungsaufgaben. Die Errichtung der Volksschulen ist Staat und Kommunen gemeinsam anvertraut; die Art und Weise der kommunalen Betätigung hierbei ist in den Ländern verschieden geregelt. Neben der Regelform der Schulträgerschaft der einzelnen Gemeinde gab es schon nach dem preußischen Gesetz betreffend die Unterhaltung der öffentlichen Volksschulen (VUG) vom 28. Juli 1906 (PrGS S. 335) den Zusammenschluß mehrerer Gemeinden zu Gesamtschulverbänden; dieser Zusammenschluß konnte auch gegen den Willen der beteiligten Gemeinden erfolgen, § 3 VUG (vgl. auch § 3 des preußischen Volksschulfinanzgesetzes vom 2. Dezember 1936, PrGS S. 161). Auch nach 1945 ist die Möglichkeit zu Zwangszusammenschlüssen aufrechterhalten worden, speziell in Niedersachsen gemäß § 4 SchVG (in der ursprünglichen Fassung von 1954).

bb) § 7 Abs. 1 Satz 1 bis 3 und Abs. 3 SchVG verletzt den zuvor bestimmten Kernbereich des Art. 28 Abs. 2 GG nicht.

Ein staatlicher Eingriff nach § 7 Abs. 1 SchVG setzt "pädagogische Bedürfnisse" hierfür voraus. Diese pädagogischen Bedürfnisse werden von den Erziehungszielen bestimmt, nach denen der Staat sein Aufsichtsrecht über die öffentlichen Volksschulen gemäß Art. 7 Abs. 1 GG ausübt. Für die Ermittlung des Inhalts der pädagogischen Bedürfnisse ist weiter auf das durch Art. 6 Abs. 2 GG geschützte Elternrecht Bedacht zu nehmen. Bei dieser Auslegung ist die Verwendung des genannten unbestimmten Gesetzesbegriffs in § 7 Abs. 1 SchVG unbedenklich.

Weiter ist die Anwendung des § 7 Abs. 1 SchVG davon abhängig, daß sich die angestrebten organisatorischen Schulverhältnisse nicht auf andere Weise erreichen lassen. An erster Stelle steht hier die übliche Schulträgerschaft der einzelnen Gemeinde

BVerfGE 26, 228 (241):

gemäß § 2 SchVG. Nach § 3 Abs. 1 SchVG können auch Landkreise Schulträger von Volksschulen sein; geht dabei die Schulträgerschaft von einer Gemeinde oder mehreren Gemeinden auf den Landkreis über, so ist hierfür das Einvernehmen zwischen dem bisherigen Schulträger oder den bisherigen Schulträgern und dem übernehmenden Landkreis erforderlich (Hesse, Niedersächsisches Schulverwaltungsgesetz [Ergänzungsheft], 1963, Erl. zu § 3). Schließlich sieht § 4 SchVG freiwillige Zusammenschlüsse und sonstige Vereinbarungen zwischen Schulträgern vor. Erst wenn keine der hier aufgezeigten Regelungsmöglichkeiten ausreicht, darf von § 7 Abs. 1 SchVG Gebrauch gemacht werden. Damit ist auch den aus Art. 28 Abs. 2 GG folgenden Beschränkungen für staatliche Eingriffe unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen worden.

Die weiteren, hier einschlägigen Bestimmungen des § 7 SchVG bieten keinen Anlaß zu einer Überprüfung anhand des Art. 28 Abs. 2 GG. Insbesondere ist es unbedenklich, daß nach § 7 Abs. 3 SchVG auch einzelne Klassenstufen (und nicht nur die jeweiligen Schulen insgesamt) zusammengefaßt werden können.

b) § 7 Abs. 1 Satz 1 bis 3 und Abs. 3 SchVG genügt den Anforderungen, die aus den Grundsätzen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG abzuleiten sind. Die erteilte Ermächtigung ist nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend (BVerfGE 8, 274 [312]; 24, 155 [167]) bestimmt.

Der Inhalt der Ermächtigung besteht darin, daß der Regierungspräsident (Präsident des Verwaltungsbezirks) mehrere Gemeinden zu einer gemeinsamen Schulträgerschaft zusammenschließen kann. Der Zusammenschluß zu gemeinsamer Schulträgerschaft ist ein eindeutiger Begriff.

Der Zweck der Ermächtigung ergibt sich daraus, daß eine den pädagogischen Bedürfnissen entsprechende Schulorganisation geschaffen werden soll. Der Begriff der pädagogischen Bedürfnisse ist durch den Sinnzusammenhang der Ermächtigungsnorm mit anderen Vorschriften und durch das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt (vgl. BVerfGE 19, 354 [362]; 24, 1

BVerfGE 26, 228 (242):

[15]) näher bestimmt. Wie sich aus § 4 Satz 2 SchVG ergibt, geht es bei der Zusammenfassung von Schulen oder einzelner Klassenstufen um die Bildung besser gegliederter Schulsysteme. Dem liegt der Gedanke zugrunde, daß die ungegliederte Schule die Kinder nicht mehr ausreichend für das Berufsleben unserer Zeit vorbereiten kann; die Entwicklung drängt zu Mittelpunktschulen, in denen die ungegliederten kleinen Landschulen möglichst zu einem voll gegliederten System zusammengeschlossen werden sollen (so die Begründung zu dem der Neufassung des Schulverwaltungsgesetzes vorausgegangenen Regierungsentwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Schulverwaltungsgesetzes, LTDrucks. Nr. 542, 4. Wp., vom 19. Mai 1961, S. 2897). Damit ist auch der Zweck der Ermächtigung genügend präzisienOrt.

Schließlich ist auch deren Ausmaß hinreichend bestimmt. Die Regelungsgegenstände - Bestimmung des Schulstandorts und Erlaß einer Satzung für den neuen Schulträger - sind in der Ermächtigung genannt. Daß bei der Abfassung der Satzung im einzelnen gewisse Variationsmöglichkeiten bestehen, ist mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Die Exekutive ist in ihrer Befugnis weiter dadurch beschränkt, daß sie nur unter der Voraussetzung tätig werden darf, daß die in den §§ 2 bis 4 SchVG vorgesehenen Wege zur Lösung des schulorganisatorischen Problems nicht gangbar sind. Dagegen ist der Verwaltung insofern ein Spielraum eingeräumt, als sie mehrere Gemeinden zusammenschließen und den Zusammenschluß auf einzelne (ebenfalls der Zahl nach nicht bestimmte) Klassenstufen beschränken kann. Eine Begrenzung hierbei ist dem Zweck der Ermächtigung zu entnehmen (vgl. BVerfGE 8, 274 [318]; BVerfG Beschluß v. 14. Mai 1969 - 1 BvR 615/67, 1 BvR 303/68 - S. 20); die Aufgabe, Schuleinheiten entsprechend den pädagogischen Bedürfnissen zu bilden, schränkt die Gestaltungsfreiheit der Exekutive wesentlich ein.

3. Die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim vom 4. Juni 1964 hält sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung und ist im übrigen auch in ihrer konkreten Ausgestaltung

BVerfGE 26, 228 (243):

mit der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar.

a) Die Verordnung trägt den pädagogischen Bedürfnissen der die Volksschule besuchenden Kinder im Bereich der Beschwerdeführerin Rechnung. Die Schülerzahlen der Jahrgänge 7 bis 9 reichten nicht aus, um Jahrgangsklassen in der Schule der Beschwerdeführerin zu bilden. Ein Unterricht in solchen Klassen, der für die genannten Jahrgänge als besonders dringend angesehen wird, ließ sich nur durch deren Einbeziehung in die Mittelpunktschule des bereits bestehenden Schulzweckverbandes Emmerke erreichen.

Mit der Verordnung ist auch nicht über das zeitlich notwendige Maß in die Rechtsstellung der Beschwerdeführerin eingegriffen worden. Zwar sieht die der Verordnung beigefügte Satzung des Schulzweckverbandes Emmerke in § 19 nur allgemein das Ausscheiden eines Verbandsgliedes vor, ohne die Voraussetzungen hierfür zu bestimmen. Da die Verordnung aber ausdrücklich auf § 7 Abs. 1 SchVG gestützt ist und damit auf die der organisatorischen Neuregelung zugrunde liegenden pädagogischen Bedürfnisse verweist, ist die Satzung dahin auszulegen, daß ein Verbandsglied die Zustimmung der Schulaufsichtsbehörde zu seinem Ausscheiden verlangen kann, wenn die pädagogischen Bedürfnisse, die zu dem Zusammenschluß geführt haben, entfallen sind.

Auch die Interessen der betroffenen Eltern sind hier in dem erforderlichen Maß berücksichtigt worden. Das Bestreben der Eltern, ihre Kinder in eine Schule am Wohnort zu schicken, muß bei dem verhältnismäßig kurzen Schulweg zur Mittelpunktschule gegenüber der Verbesserung in den Unterrichtsmöglichkeiten hier zurückstehen.

Mit der Feststellung, daß pädagogische Bedürfnisse den Zusammenschluß der Beschwerdeführerin mit dem Schulzweckverband Emmerke rechtfertigen, ist der weitere Einwand der Beschwerdeführerin zurückgewiesen, der Zusammenschluß sei nur aus dem - sachfremden - Grund einer finanziellen Entlastung der übrigen beteiligten Gemeinden erfolgt.

BVerfGE 26, 228 (244):

b) Die Beschwerdeführerin fühlt sich auch durch die Einzelausgestaltung des Zusammenschlusses und seiner Folgen in ihrer Finanzhoheit verletzt.

Die aus der Selbstverwaltungsgarantie abzuleitende Finanzhoheit gewährt den Gemeinden die Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens. Hieraus folgt auch, daß die Gemeinde sich in eigenverantwortlicher Regelung ihrer Finanzen auf die ihr obliegenden Verpflichtungen einstellt (BVerfGE 23, 353 [369]). Wenn also eine Gemeinde ohne Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 GG zu gemeinsamer Schulträgerschaft mit anderen Gemeinden zusammengeschlossen werden kann, so verstößt die Auferlegung eines Kostenanteils für die Gemeinschaftsaufgabe nicht gegen die gemeindliche Finanzhoheit. Im übrigen ist diesem Kostenanteil die Ersparnis gegenüberzustellen, die der Gemeinde daraus erwächst, daß sie in dem Umfang, in dem der kommunale Verband Aufgaben wahrnimmt, von der Erfüllung eigener Aufgaben und von den dazugehörigen Kosten entlastet wird.

4. Die Lastenverteilung zwischen den einzelnen Verbandsgliedern ist mit dem Gleichheitssatz vereinbar. Zwar gilt das Grundrecht des Art. 3 Abs. 1 GG nicht für juristische Personen des öffentlichen Rechts, soweit sie öffentliche Aufgaben wahrnehmen (BVerfGE 21, 362 [372 f.]). Jedoch bedeutet dies nicht, daß es ein verfassungsrechtliches Willkürverbot im Verhältnis von Hoheitsträgern zueinander nicht gäbe. Das Willkürverbot ist nicht nur grundrechtlich gesichert; als Element des objektiven Gerechtigkeitsprinzips und damit des Grundsatzes der Rechtsstaatlichkeit gilt der allgemeine Gleichheitssatz in allen Bereichen und für alle Personengemeinschaften (BVerfGE 23, 353 [372 f.]; 25, 198 [205]). Er ist somit im Rahmen des Verfahrens über eine Verfassungsbeschwerde nach § 91 BVerfGG als Prüfungsmaßstab für die Beurteilung von Eingriffen in die Selbstverwaltung zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 1, 167 [181]).

BVerfGE 26, 228 (245):

Gegen § 17 Abs. 2 Satz 2 der Satzung des Schulzweckverbandes Emmerke in der Fassung vom 4. Juni 1964 bestehen insofern gewisse Bedenken, als sich die Verteilung der Verbandsumlage zur Hälfte nach der finanziellen Leistungsfähigkeit der Gemeinden richtet. Zwar ist es mit dem Sinn eines kommunalen Zusammenschlusses durchaus vereinbar, bei der Finanzierung einer Gemeinschaftseinrichtung die unterschiedliche Leistungsfähigkeit der einzelnen Gemeinden zu berücksichtigen und somit durch die Lastenverteilung einen finanziellen Ausgleich unter ihnen herbeizuführen. § 17 Abs. 2 Satz 2 der Satzung trägt jedoch nicht der Besonderheit Rechnung, daß hier - abweichend von der Regel - die Gemeinden in unterschiedlichem Umfang eigene Aufgaben übertragen haben und damit von der Erfüllung eigener Aufgaben entlastet worden sind, indem nämlich die Beschwerdeführerin nur drei, die übrigen Gemeinden dagegen fünf Schuljahrgänge an die Mittelpunktschule Emmerke abgegeben haben.

Die Vernachlässigung dieser Besonderheit bei der Lastenverteilung nach der finanziellen Leistungsfähigkeit kann jedoch noch nicht als willkürlich bezeichnet werden, weil die andere Hälfte der Verbandsumlage nach den Schülerzahlen auf die beteiligten Gemeinden verteilt wird, wodurch zum Teil die unterschiedliche Aufgabenübertragung berücksichtigt wird, und weil im Gesamtergebnis die Abweichung von der an sich gebotenen Lastenverteilung verhältnismäßig geringfügig ist. Im übrigen sind für die Zukunft mit der Neufassung des § 17 Abs. 2 der Satzung durch die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim vom 21. April 1969 die Bedenken gegen die bisher geltende Bestimmung ausgeräumt.

5. Für die von der Beschwerdeführerin erbetene Anordnung der Kostenerstattung besteht kein Anlaß.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Seuffert Dr. Leibholz Geller Dr. v. Schlabrendorff Dr. Rupp Dr. Geiger Dr. Kutscher Dr. Rinck

BVerfG, 29.04.1958 - 2 BvL 25/56

Administration — Wed, 17 Jan 2024 17:11:01 +0000

Daten

Fall:

Stadtinspektor NRW

Fundstellen:

BVerfGE 7, 358; NJW 1958, 1083; DVBl 1958, 704; DÖV 1961, 394

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

29.04.1958

Aktenzeichen:

2 BvL 25/56

Entscheidungstyp:

Beschluss

Instanzen:

VG Düsseldorf, 03.11.1955 - 2 K 221/54

1. Der durch Art. 28 Abs. 2 GG auch gegenüber dem Gesetzgeber geschützte Wesensgehalt der Selbstverwaltung wird nicht dadurch angetastet, daß der Staat sich Rechtsentscheidungen über Angelegenheiten der Kommunalbeamten in gewissem Umfang vorbehält.
2. Ein Landesgesetz verstößt dann nicht gegen §§ 63, 23 Abs. 2 G 131, wenn solche staatliche Behörden als "oberste Dienstbehörden" bestimmt werden, die herkömmlich auch in anderen Fällen über personalrechtliche Fragen der Kommunalbeamten entscheiden.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 7, 358

Paginierung:

BVerfGE 7, 358 (358):

2. Ein Landesgesetz verstößt dann nicht gegen §§ 63, 23 Abs. 2 G 131, wenn solche staatliche Behörden als "oberste Dienstbehörden" bestimmt werden, die herkömmlich auch in anderen Fällen über personalrechtliche Fragen der Kommunalbeamten entscheiden.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 29. April 1958

– 2 BvL 25/56 –

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 12 Absatz 1 lit. b des nordrhein-westfälischen Gesetzes über die Änderung beamtenrechtlicher Vorschriften und zur Anpassung des Landesrechts an die Vorschriften des Bundesgesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom 11. Mai 1951 (BGBl. I S. 307) (Änderungs- und Anpassungsgesetz) vom 15. Dezember 1952 (GVBl. S. 423) – Vorlagebeschluß des Landesverwaltungsgerichts Düsseldorf vom 3. November 1955 – 2 K 221/54 –.

Entscheidungsformel:

§ 12 Absatz 1 lit. b des nordrhein-westfälischen Gesetzes über die Änderung beamtenrechtlicher Vorschriften und zur Anpassung des Landesrechts an die Vorschriften des Bundesgesetzes

BVerfGE 7, 358 (359):

zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom 11. Mai 1951 (BGBl. I S. 307) (Änderungs- und Anpassungsgesetz) vom 15. Dezember 1952 (GVBl. S. 423) ist mit § 63 in Verbindung mit § 23 Absatz 2 des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom 11. Mai 1951 (BGBl. I S. 307) in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. September 1953 (BGBl. I S. 1287) vereinbar.

Gründe:

1. Nach § 63 des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom 11. Mai 1951 (BGBl. I S. 307) in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. September 1953 (BGBl. I S. 1287) – im folgenden: G 131 – findet auf Beamte, Angestellte und Arbeiter der Länder, Gemeinden, Gemeindeverbände und sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechtes im Bundesgebiet, die am 8. Mai 1945 im öffentlichen Dienst standen, § 23 Abs. 2 G 131 entsprechende Anwendung, wenn sie ihr Amt oder ihren Arbeitsplatz aus anderen als beamten- oder tarifrechtlichen Gründen verloren haben und noch nicht entsprechend ihrer früheren Rechtsstellung wiederverwendet sind.

§ 23 Abs. 2 lautet:

Kommt ein Beamter zur Wiederverwendung der Verpflichtung aus den §§ 20 oder 22 schuldhaft nicht nach oder gibt er eine von ihm ausgeübte Zumutbare Tätigkeit ohne wichtigen Grund auf, so kann ihm das Übergangsgehalt (§ 37) von der obersten Dienstbehörde ganz oder teilweise auf Zeit oder Dauer entzogen werden. Gegen die Entziehung ist Klage im Verwaltungsrechtswege zulässig. Beim Vorliegen besonderer Verhältnisse kann das Übergangsgehalt von der obersten Dienstbehörde ganz oder teilweise wieder bewilligt werden. Eine disziplinarrechtliche Verfolgung (§ 9) bei mehrfacher oder besonders schwerer Verletzung der Verpflichtung bleibt unberührt.

BVerfGE 7, 358 (360):

Für das Land Nordrhein-Westfalen bestimmt § 12 Absatz 1 des Gesetzes über die Änderung beamtenrechtlicher Vorschriften und zur Anpassung des Landesrechts an die Vorschriften des G 131 (Änderungs- und Anpassungsgesetz) vom 15. Dezember 1952 (GVBl. S. 423) – im folgenden: ÄAG –, welche Stelle oberste Dienstbehörde für den in § 63 G 131 bezeichneten Personenkreis ist. Für Kommunalbeamte tritt im Falle einer Entscheidung nach § 23 Abs. 2 G 131 an ihre Stelle die oberste kommunale Aufsichtsbehörde.

§ 12 Abs. 1 lit. b ÄAG lautet:

Oberste Dienstbehörde im Sinne des Bundesgesetzes ist für den in § 63 des Bundesgesetzes bezeichneten Personenkreis a)... b) soweit es sich um Angehörige oder Versorgungsberechtigte des öffentlichen Dienstes der Gemeinden, Gemeindeverbände, Körperschaften, Anstalten oder Stiftungen des öffentlichen Rechts handelt, die für beamtenrechtliche Entscheidungen zuständige Behörde; in den Fällen der §§ 7, 19, 23 und 31 des Bundesgesetzes tritt an ihre Stelle die zuständige oberste Aufsichtsbehörde. Die oberste Aufsichtsbehörde kann ihre Befugnisse auf nachgeordnete Behörden übertragen.

Nach § 106 der Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen vom 28. Oktober 1952 (GVBl. S. 283) ist der Innenminister oberste Aufsichtsbehörde. Durch den Dritten Erlaß zur Durchführung der Verwaltungsreform in Nordrhein-Westfalen vom 24. Januar 1953 (MinBl. S. 142) hat der Innenminister seine Befugnisse aus § 12 ÄAG auf die Regierungspräsidenten übertragen.

2. Der Stadtinspektor z. Wv. Karl K. war am 8. Mai 1945 Beamter auf Lebenszeit der Stadt Mülheim (Ruhr). Nach dem Zusammenbruch wurde er aus politischen Gründen nicht weiterbeschäftigt. Er erhielt von der Stadt ein Übergangsgehalt nach den Vorschriften des G 131. Nachdem der Kläger die ihm von der Stadt Mülheim angebotene vorläufige Unterbringung als Angestellter mit einer Vergütung von monatlich 850 DM brutto

BVerfGE 7, 358 (361):

nicht angenommen hatte, verfügte der Regierungspräsident in Düsseldorf am 30. August 1954 die endgültige Entziehung des Übergangsgehalts gemäß § 23 Abs. 2 G 131. Gegen diese Verfügung hat der Kläger bei dem Landesverwaltungsgericht Düsseldorf Anfechtungsklage erhoben. Durch Beschluß vom 3. November 1955 hat das Landesverwaltungsgericht das Verfahren ausgesetzt und gemäß Art. 100 Abs. 1 GG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber eingeholt, ob § 12 Abs. 1 lit. b ÄAG mit § 63 in Verbindung mit § 23 Abs. 2 G 131 vereinbar ist.

Nach Auffassung des Landesverwaltungsgerichts verstößt § 12 Abs. 1 lit.b ÄAG gegen §§ 63, 23 Abs. 2 G 131, weil für Entscheidungen nach § 23 Abs. 2 G 131 bei Kommunalbeamten z. Wv. entgegen dem Wortlaut des Bundesgesetzes nicht die "oberste Dienstbehörde", sondern die "oberste Aufsichtsbehörde" für zuständig erklärt ist. § 12 sei daher wegen Verstoßes gegen Bundesrecht ungültig.

Der Landesgesetzgeber könne sich für die vom Bundesgesetz abweichende Regelung nicht auf § 60 G 131 berufen. Hier werde lediglich für einige Gruppen der unter Kapitel I G 131 fallenden Personen (z.B. vertriebene Beamte aus den Ostgebieten) die zuständige oberste Landesbehörde als oberste Dienstbehörde bestimmt. Da § 60 in der für die Kommunalbeamten aus dem Bundesgebiet geltenden Verweisungsnorm des § 63 G 131 nicht erwähnt sei, komme eine entsprechende Anwendung des § 60 nicht in Betracht. Oberste Dienstbehörde für die unter Kapitel II G 131 fallenden Kommunalbeamten sei in Nordrhein-Westfalen gemäß §§ 2 und 3 des Deutschen Beamtengesetzes vom 26. Januar 1937 (RGBl. I S. 39) in Verbindung mit den einschlägigen Bestimmungen der Gemeindeordnung von Nordrhein-Westfalen der Rat der Gemeinde, nicht aber die staatliche Aufsichtsbehörde. Aus § 63 G 131 lasse sich eine bundesgesetzliche Ermächtigung zu einer von § 23 Abs. 2 G 131 abweichenden Regelung des Landesgesetzgebers nicht ableiten.

Falls § 12 Abs. 1 lit. b ÄAG ungültig sei, habe der Innenmini

BVerfGE 7, 358 (362):

ster seine Entscheidungskompetenz auf den beklagten Regierungspräsidenten nicht übertragen können. Der angefochtene Verwaltungsakt sei in diesem Falle von einer unzuständigen Behörde erlassen worden. Der Anfechtungsklage müßte stattgegeben werden, ohne daß eine Prüfung zulässig wäre, ob die angefochtene Verfügung materiell dem geltenden Recht entsprach.

3. Das Bundesverfassungsgericht hat den Verfassungsorganen des Bundes und des Landes Nordrhein-Westfalen sowie den Beteiligten des Ausgangsverfahrens Gelegenheit gegeben, sich zu der Vorlage zu äußern.

Die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen meint, weil § 63 G 131 nicht auf § 60 verweise, werde für den von § 63 G 131 betroffenen Personenkreis die oberste Dienstbehörde allein durch das Landrecht bestimmt. Der Begriff "oberste Dienstbehörde" unterliege deshalb der Disposition des Landesgesetzgebers. Da auch nach dem allgemeinen Beamtenrecht vielfach die kommunale Aufsichtsbehörde für Entscheidungen über die Rechtsverhältnisse von Kommunalbeamten zuständig sei, habe das Land auch für Entscheidungen nach § 23 Abs. 2 G 131 die Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde begründen können. Diese Regelung schließe sich eng an das Vorbild des § 151 DBG an. Art. 28 Abs. 2 GG sei, wie auch das vorlegende Gericht annehme, deshalb nicht verletzt, weil der Wesensgehalt der durch die Verfassung garantierten Selbstverwaltung durch § 12 Abs. 1 lit. b ÄAG nicht angetastet werde.

Die Bundesregierung hat sich im Gegensatz zur Landesregierung auf den Standpunkt gestellt, daß dem Bund bezüglich der Materie des Art. 131 GG die ausschließliche und nicht nur die konkurrierende Kompetenz zustehe. Zur Frage, ob der Landesgesetzgeber für Entscheidungen nach § 23 Abs. 2 G 131 bei Kommunalbeamten die Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde begründen könne, hat sie keine Stellung genommen.

Der Anfechtungskläger ist der Auffassung, daß es für die Entscheidung des Landesverwaltungsgerichts auf die Gültigkeit des § 12 Abs. 1 lit. b ÄAG nicht ankomme, da die materiellen Vor

BVerfGE 7, 358 (363):

aussetzungen für die Entziehung des Übergangsgehalts nach § 23 Abs. 2 G 131 nicht gegeben seien.

Außerdem hat das Oberverwaltungsgericht des Landes Nordrhein-Westfalen in Münster zu dem Vorlagebeschluß gemäß § 80 Abs. 4 BVerfGG Stellung genommen. Es vertritt die Ansicht, der Bundesgesetzgeber habe durch das G 131 die an sich bestehende Gesetzgebungskompetenz der Länder für die ihrem Recht unterworfenen Beamten nicht beschränken wollen. Die Befugnis zu der in § 12 Abs. 1 lit. b ÄAG enthaltenen Regelung folge im Gegensatz zur Ansicht des vorlegenden Gerichts unmittelbar aus § 63 G 131. Diese Vorschrift sei so zu lesen, wie wenn in ihr auf § 60 G 131 verwiesen wäre, so daß der Landesgesetzgeber Bestimmungen darüber habe treffen können, welche Behörde als oberste Dienstbehörde im Sinne von § 63 in Verbindung mit § 23 Abs. 2 G 131 fungieren solle.

4. Die Entscheidung kann gemäß § 25 Abs. 1 BVerfGG ohne mündliche Verhandlung ergehen, weil die dem Verfahren allein beigetretene Landesregierung von Nordrhein-Westfalen auf mündliche Verhandlung verzichtet hat.

B. – I.

Die Vorlage ist zulässig.

Das umstrittene Landesgesetz ist ein Gesetz im formellen Sinn, das nach Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassen worden ist (BVerfGE 1, 184 [195]; 1, 283 [292]). Auf die Gültigkeit der angezogenen Vorschrift kommt es dem vorlegenden Gericht für die Entscheidung über die anhängige Anfechtungsklage an. Das Landesverwaltungsgericht will der Anfechtungsklage bei Ungültigkeit des § 12 Abs. 1 lit. b ÄAG ohne weitere Prüfung der materiellen Frage stattgeben, weil dann der angefochtene Verwaltungsakt von einer unzuständigen Behörde erlassen worden sei.

BVerfGE 7, 358 (364):

II.

§ 12 Abs. 1 lit. b ÄAG ist mit §§ 63, 23 Abs. 2 G 131 vereinbar.

1. Mit dem vorlegenden Gericht und in Übereinstimmung mit der Auffassung der Landesregierung von Nordrhein-Westfalen ist davon auszugehen, daß die Übertragung der Entscheidungsbefugnis nach § 23 Abs. 2 G 131 auf die oberste Aufsichtsbehörde der Gemeinden nicht in Widerspruch zu dem durch Art. 28 Abs. 2 GG garantierten Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden steht. Selbstverwaltung ist insoweit ein geschichtlich gewordener Begriff, als historischen Entwicklungen in einem gewissen Ausmaß bei der Bestimmung dessen Rechnung getragen werden muß, was unter dem Wesen der Selbstverwaltung zu verstehen ist (vgl. BVerfGE 1, 167 [178]; VerfGH Nordrhein-Westfalen in OVGE 9, 74 [83] und 11, 149 [150]). Die verfassungsrechtliche Garantie des Art. 28 Abs. 2 GG schließt daher eine Regelung nicht aus, die auf Grund der geschichtlichen Entwicklung des Kommunalrechts als mit dem Wesen der Selbstverwaltung vereinbar angesehen wird. Um einen solchen Fall handelt es sich hier. Seit jeher werden gewisse disziplinarrechtliche Befugnisse gegenüber Kommunalbeamten von staatlichen Behörden wahrgenommen. § 151 DBG eröffnete grundsätzlich die Möglichkeit, beamtenrechtliche Entscheidungen für Kommunalbeamte von der obersten Dienstbehörde auf die staatlichen Aufsichtsbehörden zu verlagern. Anknüpfend an diese Regelung des § 151 DBG haben auch neuere Landesbeamtengesetze daran festgehalten, daß Entscheidungen über persönliche Verhältnisse der Kommunalbeamten, die sonst den obersten Dienstbehörden obliegen, durch die Aufsichtsbehörden getroffen werden. Das ist insbesondere in Nordrhein-Westfalen der Fall. Gerade solche Entscheidungen, die den Entscheidungen nach §§ 7 und 23 des G 131 entsprechen (Entlassung, Ruhen und Entziehung der Versorgungsbezüge), werden in Nordrhein-Westfalen nicht von der obersten Kommunalbehörde, sondern von der staatlichen Aufsichtsbehörde ge

BVerfGE 7, 358 (365):

troffen. Wenn also § 12 Abs. 1 lit. b ÄAG die Entscheidungen nach §§ 7 und 23 des G 131 für Kommunalbeamte an die oberste Aufsichtsbehörde verweist, so hält sich diese Regelung im Rahmen dessen, was nach gemeinem deutschen Kommunalbeamtenrecht als zulässige Einflußnahme des Staates auf die Personalverhältnisse der Gemeinden angesehen wird. Der durch Art. 28 Abs. 2 GG auch gegenüber dem Gesetzgeber geschützte Wesensgehalt der Selbstverwaltung (BVerfGE aaO) wird nicht dadurch angetastet, daß der Staat sich gewisse Entscheidungen in beamtenrechtlichen Angelegenheiten vorbehält, um eine.gleichmäßige Handhabung für alle Beamten im Lande zu sichern. Das gilt zum mindesten dann, wenn es sich – wie im vorliegenden Falle – um reine Rechtsentscheidungen handelt.

2. Zu prüfen bleibt, ob der Landesgesetzgeber durch die in § 23 Abs. 2 G 131 enthaltene Bezeichnung "oberste Dienstbehörde" gehindert war, die fraglichen Befugnisse für Kommunalbeamte der staatlichen Aufsichtsbehörde zu übertragen.

a) Nach § 23 Abs. 2 kann unter bestimmten Voraussetzungen die Entziehung des Übergangsgehalts (§ 37 G 131) für Kommunalbeamte aus dem Bundesgebiet von der obersten Dienstbehörde verfügt werden. Weder aus dieser noch aus sonstigen Bestimmungen des G 131 ergibt sich aber, welche Behörde die zuständige "oberste Dienstbehörde" ist. Das G 131 bestimmt zwar in § 60, welche Behörden für verschiedene Beamtenkategorien oberste Dienstbehörden "im Sinne des Kapitels 1" sind. Diese Vorschrift bezieht sich aber nur auf den unter Kapitel I des G 131 fallenden Personenkreis (§§ 1–4b). § 63 hingegen steht im Kapitel II des G 131 ("Sonstige Angehörige des öffentlichen Dienstes"). Er erklärt eine Reihe von Bestimmungen des Kapitels I für entsprechend anwendbar, darunter aber gerade nicht § 60. Im Gegensatz zur Auffassung des Oberverwaltungsgerichts des Landes Nordrhein-Westfalen kann daher § 60 für die Beurteilung der hier zu entscheidenden Rechtsfrage nicht herangezogen werden. Aus der Nichterwähnung des § 60 in § 63 folgt, daß für eine entsprechende Anwendung dieser Vorschrift auf

BVerfGE 7, 358 (366):

Kommunalbeamte, die unter Kapitel II des Gesetzes fallen, kein Raum ist.

Da also das Bundesrecht die zuständige oberste Dienstbehörde nicht bestimmt, gilt insoweit das Landesrecht. Aus dem Landesrecht ergibt sich, welche Behörde die Funktionen der obersten Dienstbehörde gemäß § 23 Abs. 2 G 131 wahrzunehmen hat. Trifft der Landesgesetzgeber eine spezielle, das Bundesgesetz zu Artikel 131 ergänzende Regelung, so fragt es sich, ob und inwieweit er bei der Festlegung der nach § 23 Abs. 2 entscheidenden Behörde durch den in § 23 Abs. 2 verwandten Begriff "oberste Dienstbehörde" gebunden ist.

b) Welche Behörde in Nordrhein-Westfalen für Gemeindebeamte oberste Dienstbehörde ist, ergibt sich aus § 4 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes vom 15. Juni 1954 (GVBl. S. 237) in Verbindung mit § 28 der Gemeindeordnung vom 28. Oktober 1952 (GVBl. S. 283). Danach ist oberste Behörde des Dienstherrn für Kommunalbeamte der Rat der Gemeinde.

Das Landesbeamtengesetz erklärt jedoch in den §§ 43 Abs. 3 Hs. 2, 166 Abs. 4, 174 Abs. 2 und 181 Abs. 1 Satz 2 die oberste Aufsichtsbehörde an Stelle der obersten Dienstbehörde für zuständig, wenn bestimmte schwerwiegende Entscheidungen über die Rechtsverhältnisse von Gemeindebeamten getroffen werden sollen. Auch in disziplinarrechtlichen Angelegenheiten der Kommunalbeamten ist die Mitwirkung der staatlichen Aufsichtsbehörden in §§ 116 ff. der Disziplinarordnung vom 8. Dezember 1953 (GVBl. S. 415) vorgesehen. Ähnlich ist die Rechtslage in anderen Bundesländern. Auch das Bundesbeamtengesetz sieht in § 187 vor, daß bei Beamten einer bundesunmittelbaren Körperschaft die für die Aufsicht zuständige oberste Bundesbehörde sich die Entscheidungen vorbehalten kann, die sonst die oberste Dienstbehörde trifft.

Im Hinblick auf diese landes- und bundesrechtlich vielfach vorgesehene Ersetzung der obersten Dienstbehörde durch die Aufsichtsbehörde kann aus der Verwendung des Begriffs "oberste Dienstbehörde" in § 23 G 131 nicht gefolgert werden, daß der

BVerfGE 7, 358 (367):

Bundesgesetzgeber damit in die kommunalrechtliche Organisationsgewalt der Länder eingreifen und es den Ländern verwehren wollte, die Zuständigkeit zur Entziehung des Übergangsgehaltes derjenigen Behörde zu übertragen, die überlicherweise nach allgemeinem Landesrecht an Stelle einer kommunalen Behörde ähnliche beamtenrechtliche Entscheidungen für Kommunalbeamte trifft.

Bei dieser Rechtslage kann es dahingestellt bleiben, ob der Landesgesetzgeber irgendeine Behörde des Landes als für Kommunalbeamte zuständige oberste Dienstbehörde im Sinne des § 23 Abs. 2 G 131 bestimmen könnte. Ein Landesgesetz verstößt jedenfalls dann nicht gegen die bundesrechtliche Regelung des § 63 in Verbindung mit § 23 Abs. 2 G 131, wenn solche Behörden für zuständig erklärt werden, die herkömmlich auch in anderen Fällen über personalrechtliche Fragen der Kommunalbeamten entscheiden oder bei solchen Entscheidungen mitwirken. Durch die Bestimmung der obersten Aufsichtsbehörde der Gemeinden als oberste Dienstbehörde im Sinne von § 23 Abs. 2 G 131 ist dieser Rahmen nicht überschritten. § 12 Abs. 1 lit. b ÄAG widerspricht somit nicht den §§ 63, 23 Abs. 2 G 131.

BVerfG, 24.05.1995 - 2 BvF 1/92

Administration — Sat, 30 Dec 2023 17:21:19 +0000

Daten

Fall:

Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein

Fundstellen:

BVerfGE 93, 37; NJW 1996, 2149 (Ls.); NVwZ 1996, 574; DVBl 1995, 1291; DB 1995, 2174; DÖV 1996, 74

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

24.05.1995

Aktenzeichen:

2 BvF 1/92

Entscheidungstyp:

Urteil

Richter:

Limbach, Böckenförde, Klein, Graßhof, Kruis, Kirchhof, Winter, Sommer

1. Als Ausübung von Staatsgewalt, die demokratischer Legitimation bedarf, stellt sich jedenfalls alles amtliche Handeln mit Entscheidungscharakter dar (BVerfGE 83, 60 <73>). Es kommt nicht darauf an, ob es unmittelbar nach außen wirkt oder nur behördenintern die Voraussetzungen für die Wahrnehmung der Amtsaufgaben schafft. Will der Gesetzgeber die Beschäftigten an Entscheidungen über innerdienstliche Maßnahmen mit Rücksicht auf deren spezifische Interessen als Dienst- und Arbeitnehmer beteiligen, so sind ihm durch das Erfordernis hinreichender demokratischer Legitimation Grenzen gesetzt.
2. In welcher Art und in welchen Fällen die Mitbestimmung oder eine andere Form der Beteiligung der Personalvertretung verfassungsrechtlich zulässig ist, ist unter Würdigung der Bedeutung der beteiligungspflichtigen Maßnahmen sowohl für die Arbeitssituation der Beschäftigten und deren Dienstverhältnis als auch für die Erfüllung des Amtsauftrags zu bestimmen: Die Mitbestimmung darf sich einerseits nur auf innerdienstliche Maßnahmen erstrecken und nur so weit gehen, als die spezifischen in dem Beschäftigungsverhältnis angelegten Interessen der Angehörigen der Dienststelle sie rechtfertigen (Schutzzweckgrenze). Andererseits verlangt das Demokratieprinzip für die Ausübung von Staatsgewalt bei Entscheidungen von Bedeutung für die Erfüllung des Amtsauftrags jedenfalls, daß die Letztentscheidung eines dem Parlament verantwortlichen Verwaltungsträgers gesichert ist (Verantwortungsgrenze).

BVerwG, 28.11.1963 - I C 74.61

Administration — Thu, 21 Feb 2013 21:49:49 +0000

Daten

Fall:

Landschaftsschutzverordnung

Fundstellen:

BVerwGE 17, 192; AS XVII, 192; BayVBl 1964, 91; BBauBl 1964, 503; DÖV 1964, 419; DVBl 1964, 147; Kommun. polit. Bl. 1964, 58; MDR 1964, 257; NJW 1964, 512; RdL 1964, 52

Gericht:

Bundesverwaltungsgericht

Datum:

28.11.1963

Aktenzeichen:

I C 74.61

Entscheidungstyp:

Urteil

Richter:

Werner, Eue, Lullies, Fischer, Heinrich

Instanzen:

OVG Nordrhein-Westfalen, 27.10.1959 - VII A 132/59
LVG Düsseldorf, 12.11.1958
VG Düsseldorf

Eine Landschaftsschutzverordnung, die den räumlichen Geltungsbereich ihres Veränderungsverbotes nicht in ihrem verkündeten Text bestimmt, sondern insoweit nur auf die Eintragungen in eine nicht veröffentlichte Karte verweist, verstößt gegen das Rechtsstaatsprinzip.

BVerfG, 21.05.1968 - 2 BvL 2/61

Redaktion — Mon, 17 Dec 2012 16:54:57 +0000

Daten

Fall:

Breitenborn-Gelnhausen

Fundstellen:

BVerfGE 23, 353; NJW 1968, 1619; DÖV 1968, 571

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

21.05.1968

Aktenzeichen:

2 BvL 2/61

Entscheidungstyp:

Beschluss

Richter:

Seuffert, Henneka, Leibholz, Geller, v. Schlabrendorff, Rupp, Kutscher

Instanzen:

VG Frankfurt/Main, 15.12.1960 - I/1 - 843/58
VG Frankfurt/Main, 15.12.1960 - I/1-843/58

Stichwörter:

Verfassungsrechtliche Prüfung des Kommunalen Finanzausgleichs in Hessen - Erhöhte Kreisumlage für finanzkräftige Gemeinden

Zur Frage der Vereinbarkeit der sog. Vorbelastungsregelung in § 14 Abs. 2 Nr. 1 des Finanzausgleichsgesetzes des Landes Hessen vom 27. März 1958 (GVBl. S. 43) mit Art. 28 Abs. 2 GG.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 23, 353

Paginierung:

BVerfGE 23, 353 (353):

Zur Frage der Vereinbarkeit der sog. Vorbelastungsregelung in § 14 Abs. 2 Nr. 1 des Finanzausgleichsgesetzes des Landes Hessen vom 27. März 1958 (GVBl. S. 43) mit Art. 28 Abs. 2 GG.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 21. Mai 1968

-- 2 BvL 2/61 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 14 Absatz 2 Nr. 1 des Finanzausgleichsgesetzes des Landes Hessen vom 27. März 1958 (GVBl. S. 43), soweit er bestimmt, dass die Steuerkraftzahlen um den Betrag erhöht werden, um den die Steuerkraftmesszahlen einzelner Gemeinden 160 vom Hundert der Bedarfsmesszahlen übersteigen - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichts Frankfurt (Main) vom 15. Dezember 1960 (I/1-843/58) -

Entscheidungsformel:

§ 14 Absatz 2 Nr. 1 des Finanzausgleichsgesetzes des Landes Hessen vom 27. März 1958 (GVBl. S. 43) war mit dem Grund

BVerfGE 23, 353 (354):

gesetz auch insoweit vereinbar, als er bestimmt, daß die Steuerkraftzahlen um den Betrag erhöht werden, "um den die Steuerkraftmeßzahlen einzelner Gemeinden 160 vom Hundert der Bedarfsmeßzahlen übersteigen".

Gründe:

A. -- I.

1. Bei dem Verwaltungsgericht Frankfurt (Main) ist eine Klage der hessischen Gemeinde Breitenborn, Amt Wächtersbach (AW), Kreis Gelnhausen, gegen den Landkreis Gelnhausen anhängig, mit der sich die Klägerin gegen die für das Jahr 1958 veranschlagte Kreisumlage wendet. Sie beantragt, den Umlagebescheid 1958 insoweit aufzuheben, als der Landkreis mehr als 45 000 DM fordert, und macht geltend, daß die in der Berechnung der Kreisumlage enthaltenen, auf § 14 Abs. 2 Nr. 1 des Hessischen Gesetzes zur Regelung des Finanzausgleichs (Finanzausgleichsgesetz - Hess. FAG - in der Fassung vom 27. März 1958 [GVBl. S. 43 ff.]) beruhende sog. "Vorbelastung" ungerechtfertigt sei, da diese Vorbelastung die Finanzhoheit der Gemeinde beeinträchtige sowie gegen den Gleichheitssatz verstoße und deshalb weder mit der Hessischen Verfassung noch mit dem Grundgesetz vereinbar sei.

§ 14 Hess. FAG regelt die Kreisumlage für die kreisangehörigen Gemeinden. Er lautet:

(1) Soweit die sonstigen Einnahmen der Landkreise zum Ausgleich des Haushalts nicht ausreichen, haben die Landkreise eine Kreisumlage von ihren Gemeinden und den gemeindefreien Grundstücken zu erheben.

(2) Umlagegrundlagen sind:

1. die Steuerkraftmeßzahlen gemäß § 7 mit der Maßgabe, daß die Gewerbesteuerausgleichszuschüsse in voller Höhe den Steuerkraftzahlen der Wohngemeinden hinzugefügt werden; sie werden um den Betrag erhöht, um den die Steuerkraftmeßzahlen einzelner Gemeinden 160 vom Hundert der Bedarfsmeßzahlen übersteigen; dies gilt nicht, wenn in dem Rechnungsjahr, für das die Kreisumlage beschlossen wird, die Steuerkraftmeßzahl der Gemeinde 160 vom Hundert der Bedarfsmeßzahl nicht mehr übersteigt.

BVerfGE 23, 353 (355):

2. 75 vom Hundert der Gemeindeschlüsselzuweisungen. Änderungen auf Grund des § 8 Abs. 5 bleiben unberücksichtigt.

3. die Einnahmen der Gemeinden an Vergnügungssteuer in dem Kalenderjahr, das dem Ausgleichsjahr vorangeht.

(3) Die Umlagen sollen 32 vom Hundert der Umlagegrundlagen nicht übersteigen. Die Aufsichtsbehörde kann einen höheren Umlagesatz genehmigen. Der Umlagesatz kann nach dem 30. November des jeweils laufenden Rechnungsjahres nicht mehr erhöht werden.

(4) Die gemeindefreien Grundstücke und die Gemeinden, deren Steuerhebesätze erheblich unter dem Kreisdurchschnitt liegen, sind mit einem besonderen Vomhundertsatz der Umlagegrundlagen heranzuziehen.

(5) Das Nähere über das Verhältnis der Umlagesätze und über die Heranziehung der gemeindefreien Grundstücke sowie der Gemeinden, deren Steuerhebesätze unter dem Kreisdurchschnitt liegen, bestimmen der Minister der Finanzen und der Minister des Innern.

Die sog. Vorbelastungsregelung in § 14 Abs. 2 Nr. 1 ("sie werden um den Betrag erhöht, um den die Steuerkraftmeßzahlen einzelner Gemeinden 160 vom Hundert der Bedarfsmeßzahlen übersteigen") bewirkt, daß gewisse Gemeinden stärker zur Kreisumlage herangezogen werden als andere.

Die Vorbelastungsregelung des Hessischen Finanzausgleichsgesetzes 1958 ist in den nachfolgenden Ausgleichsgesetzen mit der Maßgabe beibehalten worden, daß der Vomhundertsatz von 160 auf 170 erhöht wurde.

2. Die Gemeinde Breitenborn AW ist eine kleine Gemeinde; sie hatte an dem für das Haushaltsjahr 1958 maßgeblichen Stichtag (30. Juni 1956) 753 Einwohner. Die Frankfurter Firma "..." betreibt in der Gemeinde einen Zweigbetrieb. Bei der wirtschaftlichen Bedeutung des Werkes ist die Gewerbesteuereinnahme der Gemeinde verhältnismäßig hoch.

Im Rechnungsjahr 1957 belief sich die Steuereinnahme der Gemeinde Breitenborn AW aus den Grundsteuern A und B bei einem Hebesatz von 140 v. H. auf 20 481 DM. Für die Gewerbesteuer ergab sich, bezogen auf den nach den Ausführungsbestimmungen zum Hess. FAG maßgebenden Zeitraum vom 1. Okto

BVerfGE 23, 353 (356):

ber 1956 bis 30. September 1957 (Hess.StA 1958 S. 558 zu § 7 Hess.FAG), ein Betrag von 122 067 DM. Die Gemeinde Breitenborn AW hatte den Hebesatz der Gewerbesteuer Anfang 1957 von 200 auf 175 v. H. herabgesetzt, so daß der Berechnung bis zum 31. März 1957 der höhere, für die restliche Zeit der niedrigere Hebesatz zugrunde zu legen war.

Für die Berechnung der Umlagegrundlage waren außer § 14 Hess.FAG vor allem die §§ 6 und 7 dieses Gesetzes maßgebend. Die nach diesen Bestimmungen und den Ausführungsverordnungen für die Gemeinde Breitenborn AW festgestellte Umlagegrundlage belief sich für das Jahr 1958 auf 305 428 DM. Bei dem vom Landkreis Gelnhausen festgesetzten Hebesatz von 32 v. H. ergab sich eine Kreisumlage von 97 737 DM.

II.

Das Verwaltungsgericht Frankfurt (Main) hält - in Übereinstimmung mit der Klägerin im Ausgangsverfahren - die hessische Vorbelastungsregelung für verfassungswidrig. Es hat durch Beschluß vom 15. Dezember 1960 das Verwaltungsstreitverfahren ausgesetzt und die Sache dem Bundesverfassungsgericht vorgelegt zur Entscheidung darüber, ob § 14 Abs. 2 Nr. 1 des Hessischen Finanzausgleichsgesetzes mit der dort getroffenen Regelung: "sie (die Steuerkraftzahlen) werden um den Betrag erhöht, um den die Steuerkraftmeßzahlen einzelner Gemeinden 160 v. H. der Bedarfsmeßzahlen übersteigen" gegen Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes verstößt.

In dem Vorlagebeschluß wird ausgeführt:

Für die zu treffende Entscheidung komme es auf die Gültigkeit oder Nichtigkeit des § 14 Abs. 2 Nr. 1 FAG an, da aus keinem anderen Gesichtspunkt die Klage unbegründet sei.

1. Die gesetzliche Vorschrift über die Vorbelastungsregelung stelle einen nicht mehr zulässigen Eingriff des Landesgesetzgebers in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden dar. Praktisch habe die Vorbelastungsregelung eine Aushöhlung des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts zur Folge und könne als nicht mehr ge

BVerfGE 23, 353 (357):

rechtfertigt anerkannt werden. Kommunale Selbstverwaltung und soziale Gerechtigkeit in Form eines alle Unterschiede beseitigenden Finanzausgleichs zwischen den verschiedenen öffentlichen Verwaltungs- und Aufgabenträgern schlössen sich gegenseitig aus. Es komme auch im vorliegenden Falle auf das Maß des Eingriffs und seine praktischen Auswirkungen an.

Zwar sei, wie das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden habe, im Rahmen des Art. 28 Abs. 2 GG eine Regelung nicht ausgeschlossen, "die auf Grund der geschichtlichen Entwicklung des Kommunalrechts als mit dem Wesen der Selbstverwaltung vereinbar angesehen" werden könne. Die Vorbelastungsregelung habe in der geschichtlichen Entwicklung des Kommunalrechts jedoch keine Vorgängerin. Sie stelle eine vollkommen neue Institution dar. Letzten Endes könne nicht unberücksichtigt bleiben, daß zur Finanzhoheit und damit zum kommunalen Selbstverwaltungsrecht die Finanzverantwortung gehöre. Sie sei aber völlig ausgehöhlt, wenn den Gemeinden keine eigene Gestaltungsfreiheit mehr bleibe.

2. Die Gemeinden hätten auf die Mehrzahl der für die Umlagefestsetzung maßgebenden Größen keinen Einfluß mehr. So könnten die Gemeinden nicht beeinflussen: ihre Steuerbedarfsmeßzahl; die tatsächlich eingegangenen Steuereinnahmen für den zurückliegenden Zeitraum, der maßgebend sei; den Hundertsatz der Vorbelastung und die Höhe des Vorbelastungsbetrages. Eine mittelbare Einwirkung hätten die Gemeinden auf die Höhe der zu zahlenden Kreisumlage nur dadurch, daß sie für den maßgebenden Berechnungszeitraum des Istaufkommens der Gewerbesteuer die Hebesätze für die Gewerbesteuer beschlössen und damit die entscheidenden Grundbeträge der Gewerbesteuer für die Steuerkraftzahlen beeinflußten. Dies habe aber deshalb keine große praktische Bedeutung, weil eine nachträgliche Änderung nicht möglich sei und bei Beschlußfassung der Gewerbesteuerhebesätze nicht bekannt sein könne, welche Beträge an Gewerbesteuern tatsächlich eingenommen würden. Ein beschränkter Einfluß auf die Höhe der zu zahlenden Kreisumlage bestehe noch

BVerfGE 23, 353 (358):

darin, daß die Gemeinden über die von ihrer Bevölkerung gewählten Kreistagsabgeordneten auf eine Herabsetzung des Umlagehebesatzes hinwirken könnten. Einen geringeren Einfluß könnten die Gemeinden noch dadurch ausüben, daß sie ihren Finanzbedarf drosselten. Allen diesen Bestrebungen seien aber für die Gemeinde enge Grenzen gesetzt. Die meisten Ausgaben seien gesetzlich festgelegt. Der Spielraum für freie Gestaltung, der sog. echte Gemeindefinanzbedarf, sei auch bei den Gemeinden in der Regel gering. Den größeren Posten stellten die gesetzlich zugewiesenen Selbstverwaltungsangelegenheiten und der sog. "Auftragsbedarf" dar. Die Einkünfte aus Vermögen ließen sich ebenfalls nicht wesentlich durch die Gemeinden ändern.

Gerade in Hessen seien die Gemeinden in stärkerem Umfang als in allen anderen Bundesländern durch die Vorbelastungsregelung eingeschränkt. Für die betroffenen Gemeinden sei es praktisch ausgeschlossen, einen geringeren Hebesatz als etwa 150 v. H. zu beschließen. Die kritische Grenze sei schon ohne Vorbelastung für alle Gemeinden der Hebesatz von etwa 80 v. H. Ein Vergleich mit dem im Gebiet des Landkreises Gelnhausen für das Rechnungsjahr 1957 errechneten Durchschnittshebesatz von 226 v. H. und für das Land Hessen von 279 v. H. zeige, daß eine unter die Vorbelastungsregelung fallende Gemeinde auch bezüglich der Höhe des zu beschließenden Hebesatzes für die Gewerbesteuer kaum noch Gestaltungsmöglichkeiten besitze. Als tragender Pfeiler der gemeindlichen Finanzen müsse aber nach Ansicht der Kammer die Gewerbesteuer mindestens zu einem bestimmten Teil der Gemeinde zufließen. Die Gemeinde habe durch die betreffenden Gewerbebetriebe Mehraufwendungen für Aufgaben, die die Gewerbebetriebe direkt oder indirekt ausgelöst hätten. Wenn bei einem Hebesatz von 150 v. H. und einem Umlagehebesatz von 32 v. H. die Gemeinden je nach der Höhe der Gewerbesteuereinnahmen etwa den gleichen Betrag, den sie als Gewerbesteuer erhalten, als Kreisumlage zu zahlen hätten, so läge die kritische Grenze noch wesentlich höher. Denn auch bei einem Hebesatz von 200 v. H. seien noch 2/3 bis 3/4 der Gewerbesteuer

BVerfGE 23, 353 (359):

einnahmen als Umlage an den Kreis zu zahlen. Selbst bei einem Hebesatz von 300 v. H., der erfahrungsgemäß schon als sehr hoch zu bezeichnen sei, betrage die Kreisumlage noch etwa die Hälfte der Gewerbesteuereinnahme.

3. Die von der Kammer vertretene Auffassung werde noch besonders durch den Umstand verstärkt, daß die im Hessischen Finanzausgleichsgesetz vorgesehenen Ansätze für die Berechnung der sog. Steuerbedarfsmeßzahl trotz der Kompliziertheit der gesamten Materie sehr grob und darüber hinaus noch unvollständig seien, wenn auf den Finanz- und nicht auf den Steuerbedarf abgestellt sei.

Bei dem derzeitigen System des Umlagerechts würden gerade diejenigen kreisangehörigen Gemeinden besonders hart getroffen, die ihre Einnahmen aus der Gewerbe- und Grundsteuer und nicht aus Vermögenseinkünften oder sonstigen Finanzquellen bezögen.

4. Der Vorlagebeschluß enthält eine Anzahl von Tabellen, in denen unter Zugrundelegung verschiedener angenommener Ausgangszahlen (z. B. Gewerbesteuer-Aufkommen) und Hebesätze die entsprechenden Kreisumlagen mit und ohne Vorbelastung errechnet sind. Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts ergibt sich aus diesen Gegenüberstellungen, daß in jedem denkbaren Fall ein nicht mehr zu rechtfertigender Teil der Einnahmen aus der Gewerbesteuer durch die Kreisumlage abgeschöpft werde.

III.

Von den gemäß §§ 82 Abs. 1, 77 BVerfGG Äußerungsberechtigten hat sich der Hessische Ministerpräsident für die Hessische Landesregierung geäußert. Außerdem hat der Bundesminister der Finanzen zu dem Vorlagebeschluß Stellung genommen.

1. Der Hessische Ministerpräsident führt im wesentlichen folgendes aus:

Daß die beanstandete Vorschrift des Finanzausgleichgesetzes die Finanzhoheit der Gemeinden in ihrem Wesensgehalt antaste - also Finanzkraft und Finanzfreiheit der Gemeinden innerlich aushöhle -, könne nicht anerkannt werden.

BVerfGE 23, 353 (360):

Seit Einführung der neuzeitlichen Verwaltungsorganisation seien die Gemeinden in der Regel mit Umlagen zugunsten höherer kommunaler Verbände belastet gewesen. Das Grundgesetz habe die Zulässigkeit von Umlagen in Art. 106 Abs. 6 Satz 3 ausdrücklich anerkannt. Es könne nicht bezweifelt werden, daß eine Umlage zugunsten der Kreise nach der objektiven Steuerkraft statt nach dem tatsächlichen Steueraufkommen der Gemeinden festgesetzt werden dürfe. Das sei immer so üblich gewesen und werde heute in allen Bundesländern so gehandhabt. Auch das Länderfinanzausgleichsgesetz gehe bei der Berücksichtigung der Gemeindesteuern von der Steuerkraft und nicht von dem Steueraufkommen aus. Eine andere Lösung müßte zu großen Ungerechtigkeiten führen, weil sich sonst gerade die reichen Gemeinden durch Manipulierung der Hebesätze auf Kosten der ärmeren ihren Pflichten entziehen könnten. Ebensowenig könne beanstandet werden, wenn die finanzstarken Gemeinden mit höheren Beiträgen als finanzschwache zu Umlagen herangezogen würden. Die Maßnahme führe zu einem Ausgleich in der Finanzkraft, wie er auf anderem Wege durch die Zuweisungen im Wege des Finanzausgleichs erzielt werden solle. Im Wesen eines Finanzausgleichs liege es, daß er den Schwachen fördere und zu diesem Zweck den Starken in größerem Umfang zu Gemeinleistungen heranziehe. Die ungewöhnlich starke wirtschaftliche und soziale Umschichtung der letzten Jahre, die Ballung von Menschen- und von Finanzkraft in wenigen Gebieten, die wachsenden zivilisatorischen und kulturellen Bedürfnisse auch der Bewohner des flachen Landes und das wachsende Mißverhältnis zwischen armen und reichen Gemeinden, das nicht zuletzt durch die unterschiedliche Entwicklung der Steueraufkommen im Lande hervorgerufen werde, machten einen gerechten Finanzausgleich auf dem herkömmlichen Wege trotz gewaltig ansteigender Ausgleichsmassen immer schwieriger und führten zu einer stetig wachsenden Bedeutung des Finanzausgleichs. Daraus erkläre es sich, daß in letzter Zeit immer wieder die Einführung eines kommunalen Finanzausgleichs gefordert werde. Die vom Verwaltungsgericht beanstandete Vor

BVerfGE 23, 353 (361):

belastungsregelung sei ein erster Versuch zu einem kommunalen Finanzausgleich auf der Kreisebene. Über die Umlage für den Landeswohlfahrtsverband komme sie auch auf Landesebene zugunsten der steuerschwächeren kreisfreien Städte und Landkreise zur Wirkung. Im übrigen habe schon die Berechnung der Schlüsselzuweisungen und der Kreisumlage nach fiktiven Hebesätzen, die sich in den Finanzausgleichsgesetzen aller Länder der Bundesrepublik fänden, in abgeschwächter Form eine ähnliche Wirkung wie die Vorbelastungsregelung. Die Hessische Regierung bestärke für den kleinen Kreis der besonders steuerstarken Gemeinden - den sog. "hochabundanten" Gemeinden - nur diese Wirkung und damit den Zwang, die Realsteuern nach durchschnittlichen Hebesätzen zu erheben. Diese Wirkung sei auch stets politisch erwünscht und widerspreche nicht der richtig verstandenen Aufgabe des kommunalen Finanzausgleichs. Sie trage dazu bei, die willkürliche Bildung von Steueroasen zu verhindern. Die Tendenz zur Zusammenballung ertragskräftiger und standortmäßig nicht gebundener Betriebe in solchen Gemeinden werde abgeschwächt. An dieser Entwicklung könne man bei der Bestimmung des Wesensgehaltes der Finanzhoheit nicht vorbeigehen.

Ein Verstoß gegen das Recht der Gemeinden auf Eigenleben könne unter diesen Umständen nur dann in Betracht kommen, wenn der vom Finanzausgleichsgesetz bewirkte Finanzausgleich zu einer zu weit gehenden Nivellierung der Finanzkraft der Gemeinden führen würde. Die Darstellung der Wirkung der Vorbelastungsregelung in den Tabellen des Verwaltungsgerichts sei insoweit aber völlig irreal, als die Wirkung von Änderungen der Hebesätze der Gewerbesteuer nach Ertrag und Kapital auch bei Hebesätzen gezeigt werde, die für Industrie- und Arbeiterwohngemeinden überhaupt nicht vorkämen. Auch im übrigen ergäben die vom Verwaltungsgericht errechneten Zahlen kein zutreffendes Bild. Wenn die Gemeinde Breitenborn AW die Kreisumlage des Rechnungsjahres 1958 als besonders drückend ansehe, so beruhe dies darauf, daß sie einen zu niedrigen Hebesatz für die Gewerbesteuer beschlossen habe.

BVerfGE 23, 353 (362):

2. Die Äußerung des Bundesministers der Finanzen entspricht im wesentlichen den Ausführungen des Hessischen Ministerpräsidenten. Der Bundesminister weist besonders noch auf folgendes hin:

Der Vorlagebeschluß gehe nicht auf die Frage ein, ob die angefochtene Vorschrift mit Art. 106 Abs. 6 GG vereinbar sei. Diese Frage dürfte aber gleichfalls zu bejahen sein, da Art. 106 Abs. 6 Satz 3 GG ausdrücklich zulasse, daß die Realsteuern als Bemessungsgrundlage für Umlagen zugrunde gelegt würden. Die stärkere Heranziehung einzelner Gemeinden mit überdurchschnittlicher Steuerkraft sei mit dem Wesen einer Umlage vereinbar. Auch unter dem Gesichtspunkt der Realsteuergarantie könnten daher keine Einwendungen gegen § 14 Abs. 2 Nr. 1 Hess.FAG erhoben werden.

IV.

Auch die Klägerin im Ausgangsverfahren hat sich zur Sache geäußert. Sie stimmt den Darlegungen des Vorlagebeschlusses zu und macht zusätzlich folgendes geltend:

1. Der Streit über die Abgrenzung des Kernbereichs der Selbstverwaltung müsse im vorliegenden Verfahren nicht notwendig ausgetragen werden. Die Gemeinden besäßen nämlich im Grundgesetz außer der allgemeinen institutionellen Garantie der Selbstverwaltung - deren Wirksamkeit wegen der Unbestimmtheit des Begriffs "Rahmen der Gesetze" zugegebenermaßen immer etwas ungewiß sei - spezielle verfassungsrechtliche Positionen, die wegen ihrer Aufnahme in das Verfassungsgesetz in jeder Weise "fest" gegenüber der allgemeinen Gesetzgebung seien und auch nicht durch einen bloßen gesetzlichen "Rahmen" relativiert werden könnten. Art. 105 Abs. 2 Nr. 3 GG enthalte die Garantie eigener Festsetzung der Realsteuer-Hebesätze und Art. 106 Abs. 6 GG eine Realsteuer-Garantie zugunsten der Gemeinden.

a) Gegen Art. 105 Abs. 2 Nr. 3 GG verstoße eine landesgesetzliche Norm, deren wesentlicher Inhalt darin bestehe, auf die Gemeinden den Zwang auszuüben, die Realsteuer in einer Mindesthöhe zu erheben. Die Verfassungsnorm lasse zwei Auslegun

BVerfGE 23, 353 (363):

gen zu. Entweder bedeute die "Ausnahme der Festsetzung der Hebesätze", daß den Gemeinden eine in die Kompetenzverteilungsregelung des Art. 105 GG eingebettete spezielle verfassungsmäßige Garantie der eigenverantwortlichen Entscheidung über die Höhe der Hebesätze gewährt werde. Wolle man nicht soweit gehen und wolle man legislative Einflußnahme auf die gemeindliche Entscheidung über die Festsetzung der Hebesätze für zulässig erachten, so stehe die Entscheidungskompetenz für Regelungen dieser Art nach Art. 105 Abs. 2 Nr. 3 GG dem Bund und nicht den Ländern zu; denn der Bund habe von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht. Beide Auslegungen führten zu demselben Ergebnis, nämlich daß dem Land Hessen, wie den übrigen Bundesländern auch, die Kompetenz zur legislativen Einflußnahme auf die Höhe der Hebesätze fehle.

b) Auch Art. 106 Abs. 6 Satz 3 GG sei verletzt.

Text, Zusammenhang und Geschichte des Art. 106 Abs. 6 GG geböten unabweisbar die Auslegung, daß die Landesgesetzgebung als "Umlage" nur insoweit Abgaben vorsehen dürfe, als das Grundgesetz sie als "Umlage" im Sinne der Verfassungsnorm verstehen könne, und daß sie ferner daran gebunden sei, nur die "Realsteuern" als Bemessungsgrundlage zu verwenden.

Für die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Vorbelastungsregelung komme es im übrigen entscheidend darauf an, ob sich der durch die Vorbelastungsregelung auf Kreisebene praktizierte Finanzausgleich noch in den historisch gewachsenen Begriff der Kreisumlage und damit auch der Umlage im Sinne des Art. 106 Abs. 6 GG einfüge. Diese Frage sei zu verneinen.

Die Mehr- und Minderbelastung zum Ausgleich unterschiedlichen Nutzens der Kreistätigkeit für die Gemeinden sei ein traditioneller Bestandteil der deutschen Kreisumlagen. Sie näherten die Kreisumlage einem Beitrag der Gemeinden an. Ein extremer Ausgleich, der auf den Nutzen der Kreiseinrichtungen für die einzelnen Gemeinden keinerlei Rücksicht mehr nehme, widerspreche der Entwicklung des Rechtes der Kreisumlagen und damit dem Umlagebegriff des Art. 106 Abs. 6 GG.

BVerfGE 23, 353 (364):

Die Vorbelastungsregelung des § 14 Abs. 2 Nr. 1 Hess.FAG weiche von der legitimen Ausgleichsfunktion des Landkreises in eklatanter Weise ab. Es habe den Anschein, als ob dem Gesetzgeber bei der Einführung der Vorbelastung eine Art von "Einkommensteuer" von Gemeinden vorgeschwebt hätte. Abgesehen davon, daß die Maßstäbe der Vorbelastung denen einer "Steuer" nicht entsprächen, sei es keinem Land gestattet, von seinen Gemeinden eine solche Steuer zu erheben.

2. § 14 Abs. 2 Nr. 1 Hess.FAG sei überdies mit Art. 3 GG nicht vereinbar.

Es sei schon zu beanstanden, daß finanzkräftige Gemeinden "mit hohen Einnahmen aus Erwerbsvermögen" geschont würden und damit auch deren Steuerzahler. Ganz offenkundig werde der Gleichheitssatz aber verletzt, wenn innerhalb der Selbstverwaltungskörperschaften die Umlage differenziert werde nach zufälligen Gesichtspunkten, die mit der Finanzkraft der Gemeinden nicht korrespondieren müßten, und die daher eine Ungleichheit zwischen Gemeinden desselben Landkreises und zwischen deren Steuerzahlern schüfen.

Die Regierung des Landes Hessen ist dem Verfahren beigetreten, hat aber auf mündliche Verhandlung verzichtet. Nach § 25 Abs. 1 BVerfGG ist daher eine mündliche Verhandlung nicht erforderlich.

Die Vorlage ist zulässig.

1. Die Hessische Landesverfassung enthält in Art. 137 eine, wenn auch nicht wörtlich, so doch inhaltlich mit Art. 28 Abs. 2 GG übereinstimmende institutionelle Garantie der kommunalen Selbstverwaltung. Sie hat in Art. 130 ff. auch eine Verfassungsgerichtsbarkeit begründet und in Art. 133 die konkrete Normenkontrolle, allerdings in einem von Art. 100 Abs. 1 GG abweichenden Verfahren, vorgesehen. Trotzdem ist das Bundesverfassungsgericht für die Entscheidung zuständig. Es hat die Zulässigkeit einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG auch dann bejaht,

BVerfGE 23, 353 (365):

wenn für inhaltsgleiche oder entsprechende Normen einer Landesverfassung gleichfalls eine Prüfungszuständigkeit des Landesverfassungsgerichts bestehen sollte (BVerfGE 17, 172 [180]).

2. Das vorlegende Gericht hat dargetan, daß seine Entscheidung von der Gültigkeit oder Nichtigkeit des § 14 Abs. 2 Nr. 1 Hess.FAG abhängt, da die Klage der Gemeinde Breitenborn AW aus keinem anderen Grunde unbegründet ist.

Die sog. Vorbelastungsregelung des § 14 Abs. 2 Nr. 1 Hess. FAG vom 27. März 1958 war mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistet den Gemeinden und Gemeindeverbänden das Recht der Selbstverwaltung. Den Gemeinden ist ein grundsätzlich alle örtlichen Angelegenheiten umfassender Aufgabenbereich sowie die Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte in diesem Bereich zuerkannt. Den Gemeindeverbänden wird die Eigenverantwortlichkeit im Rahmen des ihnen gesetzlich eingeräumten Aufgabenbereichs garantiert (BVerfGE 17, 172 [181]; 21, 117 [128 f.] mit weiteren Nachweisen). Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung und Eigenverantwortlichkeit ist indessen nicht absolut. "Moderne Selbstverwaltung beruht nicht auf Immunitätsprivilegien im Stile mittelalterlicher Städtefreiheit" (Köttgen, Hdb. der kommunalen Wissenschaft und Praxis - Hdb.kommWiPrax. - Bd. I S. 212). Sie ist der gesetzlichen Einwirkung zugänglich. Das Bundesverfassungsgericht hat im Anschluß an die Entscheidung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich vom 10./11. Dezember 1929 zu Art. 127 WRV (Lammers-Simons, Die Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich, Bd. 2, S. 107) wiederholt ausgesprochen, daß Beschränkungen der kommunalen Selbstverwaltung jedenfalls insoweit mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar sind, als sie deren Kernbereich unangetastet lassen (BVerfGE 21, 117 [130]; 22, 180 [205] mit weiteren Nachweisen). Was zu diesem Kernbereich gehört, läßt sich allerdings nicht

BVerfGE 23, 353 (366):

in eine allgemein gültige Formel fassen. Es kommt auf den Einzelfall an. Bei der Bestimmung des Kernbereichs ist der geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung Rechnung zu tragen (BVerfGE 17, 172 [182]).

2. Die Landkreise, die ursprünglich - in Preußen als landrätliche und steuerrechtliche Kreise - rein staatliche Verwaltungsbezirke waren, entwickelten sich immer stärker zu festgefügten, die kreisangehörigen Gemeinden verbindenden Selbstverwaltungskörperschaften. Der fortschreitenden Integration der Kreise in die Selbstverwaltungsorganisation entsprechend änderte sich im Lauf der Zeit auch das System ihrer Finanzierung. Hierfür war charakteristisch die Entwicklung in Preußen, die maßgeblichen Einfluß auf die Gesamtentwicklung ausübte und 1942 für kurze Zeit zu einer reichseinheitlichen Regelung führte.

Nach der Preußischen Kreisordnung - Preuß KrO - vom 13. Dezember 1872 (GS S. 661) berechneten die Kreise für die steuerpflichtigen kreisangehörigen Bürger Zuschläge zur Einkommensteuer und zur Realsteuer. Das sich hieraus ergebende Kreissteuersoll wurde den kreisangehörigen Städten zur Unterteilung mit der Maßgabe überwiesen, daß sie die Kreislasten nach der Individualveranlagung als Kreissteuer von den Pflichtigen einziehen oder aber das Gesamtsoll als Ausgabeposten in den Gemeindehaushalt einstellen konnten (Kontingentübernahme; vgl. Berkenhoff, Hdb. komm. WiPrax., Bd. III, S. 357 ff.; Wagener, Die Städte im Landkreis, Göttinger rechtswissenschaftliche Studien, Bd. XVII, Göttingen 1955, S. 57 ff.). Die Praxis zeigte sehr bald einen deutlichen Trend zur Kontingent-Übernahme, der durch das Kreis- und Provinzial-Abgabengesetz vom 23. April 1906 (PrGS S. 159) legalisiert wurde. Nach dem Inkrafttreten seiner Bestimmungen über die "direkte Kreissteuer" waren die kreisangehörigen Gemeinden unmittelbar zur Aufbringung dieser "Kreissteuern" verpflichtet. Die Bezeichnung "direkte Kreissteuer" war allerdings mißverständlich; es handelte sich nicht um eine Steuer, die privaten Einzelwirtschaften auferlegt war. Die Kreisabgabe

BVerfGE 23, 353 (367):

erhielt, wenn auch verhältnismäßig spät, die der Sache entsprechende Bezeichnung "Kreisumlage" (Preußisches Änderungsgesetz vom 24. März 1931 [GS S. 25]). Sie diente der Deckung des Spitzenbedarfs in den Landkreisen, wurde aber allmählich zur wesentlichsten Einnahmequelle der Kreise, die mehr als die Hälfte ihres Finanzbedarfs deckte (vgl. Berkenhoff, aaO, S. 363). Die Umlagegrundlagen wurden nach Faktoren errechnet, die einerseits auf realen Zahlen, andererseits auf Repräsentativwerten beruhten. Alle Bundesländer haben dieses System übernommen.

Angesichts der historischen Entwicklung kann nicht anerkannt werden, daß - wie die Klägerin im Ausgangsverfahren vorträgt - die Höhe der kreisumlage zumindest auch nach der Leistung des Kreises für die einzelnen Gemeinden und dem Nutzen, den die Gemeinde aus den Kreiseinrichtungen zieht, bestimmt sein müsse. Der Grundsatz der "Äquivalenz", der noch in § 13 PreußKrO 1872 zum Ausdruck kam, ist überholt. Die Kreisumlage ist zu einem wesentlichen Element des Finanzausgleichs zwischen gleichermaßen und mit gleichwertigen Selbstverwaltungsaufgaben betrauten Körperschaften geworden.

3. Das vorlegende Gericht verkennt dies nicht. Es hält aber die in den anderen Bundesländern nicht eingeführte hessische Vorbelastungsregelung für bedenklich, weil sie ohne Vorbild sei und der Tradition nicht entspreche.

Diese Bedenken sind indessen nicht gerechtfertigt. Die Bezugnahme der Rechtsprechung auf die historisch begründete Gestaltung des Selbstverwaltungswesens bedeutet nicht, daß alles beim alten bleiben müsse und daß eine neue Einrichtung schon deshalb nicht hingenommen werden könne, weil sie neu und ohne Vorbild ist. Eine Fortbildung des überkommenen Systems, besonders im Bereich des sowieso dauernden Experimenten ausgesetzten Finanzausgleichs, ist sicherlich nicht ausgeschlossen. Es kann sich also nur darum handeln, ob die Änderungen in der Linie einer vernünftigen Fortentwicklung des überkommenen Systems liegen und nicht zu einer Aushöhlung der Selbstverwaltung der kreisangehörigen Gemeinden führen.

BVerfGE 23, 353 (368):

II.

1. Das vorlegende Gericht ist der Ansicht, die hessische Vorbelastungsregelung verletze Art. 28 Abs. 2 GG, weil sie notwendigerweise dahin führen müsse, daß in den betroffenen Gemeinden ein nicht mehr tragbarer Teil ihrer Einnahmen abgeschöpft werde. Es hat dies mit einer Anzahl von Zahlentabellen zu belegen versucht. Indessen bedarf es keines Eingehens im einzelnen auf diese statistischen Aufstellungen. Denn es kann für die verfassungsrechtliche Beurteilung der Vorbelastungsregelung nicht darauf ankommen, welches Ergebnis das Umlagesystem und insbesondere die Vorbelastung in einem einzelnen Jahr unter Zugrundelegung verschiedener Zahlen, Prozentsätze und Berechnungsmaßstäbe hat. Entscheidend ist, wie es sich im ganzen und im Gesamtgefüge auswirkt. In einem solchen Zusammenhang gesehen verstößt die hessische Vorbelastungsregelung nicht gegen die Selbstverwaltungsgarantie.

a) Wie schon erwähnt, sind die Kreise und die kreisangehörigen Gemeinden im Lauf der geschichtlichen Entwicklung zu einer Gemeinschaft geworden, die nicht nur territorial, sondern auch nach Zweckbestimmung und Funktion aufs engste verbunden und verflochten ist. Die Aufgaben von Kreis und Gemeinde überschneiden sich häufig. Sie betreffen die Gemeindebürger, die gleichzeitig auch Kreiseingesessene sind. Die Zuständigkeit der einen oder anderen dieser beiden Selbstverwaltungskörperschaften bestimmt sich weitgehend nicht nach der Wesensart der Aufgaben, sondern nach organisatorischer oder wirtschaftlicher Zweckmäßigkeit und Leistungskraft, d. h. danach, ob etwas wirksamer im kleineren Rahmen der Gemeinde oder im größeren des Kreises durchgeführt werden kann. Die Grenzen sind fließend; sie können sich ändern, und sie ändern sich. Die Gemeinden sind im Rahmen des Kreises nicht etwa in sich und gegen den Kreis abgeschlossen.

Bei Berücksichtigung dieser Stellung der Kreise und ihrer Gemeinden innerhalb der Selbstverwaltung kann es nicht als selbstverwaltungsfeindlich angesehen werden, wenn das Betätigungsfeld der kreisangehörigen Gemeinden, insbesondere hinsichtlich

BVerfGE 23, 353 (369):

der freiwilligen Aufgaben, durch eine finanzielle Belastung im Interesse des Kreises eingeschränkt wird. Dem Landesgesetzgeber ist ein weiter Spielraum für die Gestaltung des Finanzausgleichs zuzubilligen.

b) Ein Umlagesystem bedarf notwendigerweise einer gewissen Schematisierung. Seine Grundlagen beruhen zum Teil auf Fakten, die in der Vergangenheit liegen und nicht mehr beeinflußt werden können (Veranlagung nach früherem Einkommen) und zum Teil auf Maßnahmen, die für die Steuerperiode gelten (z. B. Festsetzung von Hebesätzen). Das ist bekannt; jede kreisangehörige Gemeinde muß sich darauf einstellen. Die sog. kommunale Finanzhoheit kann sich nicht darin erschöpfen, daß die Gemeinde das, was sie einnimmt, nach ihren Bedürfnissen verwendet, sondern sie besteht auch darin, daß die Gemeinde sich in eigenverantwortlicher Regelung ihrer Finanzen auf die ihr obliegenden Verpflichtungen einstellt. Sie muß - abgesehen von einer etwaigen Schaffung von Rücklagen - vor allem die Hebesätze nach realistischen Gesichtspunkten festsetzen.

Nach den Berichten des Hessischen Statistischen Landesamts (Arb. Nr. L I 3 j/58 vom 23. März 1960, S. 13) waren unter 2701 hessischen Gemeinden nur 5, deren Hebesätze für die Realsteuer zwischen 1 und 80 v. H. betrugen; in weiteren 59 Gemeinden fanden sich Hebesätze von 81 bis 150 v. H., in 2357 Gemeinden solche zwischen 190 und 350 v. H. Im ganzen Bundesgebiet errechnete sich im Rechnungsjahr 1958 der Durchschnittshebesatz auf 298 v. H., in Hessen auf 257 v. H. und in den hessischen kreisangehörigen Gemeinden auf 272 v. H. (vgl. Statistische Berichte des Statistischen Bundesamts vom 29. Januar 1959). Die Gemeinde Breitenborn AW hatte ihren Hebesatz für die Gewerbesteuer im Jahr 1958 von 200 auf 175 v. H., also weit unter den Durchschnitt, gesenkt. Da nach dem Berechnungssystem der Umlagegrundlagen die Kreisumlage um so höher ist, je niedriger die Realsteuerhebesätze sind, mußte die Festsetzung des verhältnismäßig geringen Hebesatzes für die Gewerbesteuer zu der besonders hohen Belastung der Gemeinde führen. Diese von der

BVerfGE 23, 353 (370):

Gemeinde selbst herbeigeführte Folge besagt aber nichts gegen die Zulässigkeit der gesetzlichen Regelung als solcher. Die Klägerin im Ausgangsverfahren hat in den folgenden Jahren, offenbar in Erkenntnis der Zusammenhänge, den Gewerbesteuerhebesatz auf 245 v. H. erhöht und damit nicht nur höhere Gewerbesteuereinnahmen, sondern auch eine günstigere Berechnung der Kreisumlage erreicht.

c) Die Schematisierung bietet auf der einen Seite den Vorteil, daß sie den sonst jährlich wiederkehrenden Streit um die Finanzierung der verschiedenen Körperschaften vermeidet und eine Disposition auf längere Dauer ermöglicht. Sie birgt auf der anderen Seite aber auch das Risiko, daß unter Umständen in einem bestimmten Jahr Härten eintreten. Abgesehen von den Fällen leichtsinniger Finanzgebarung können absinkende Steuereinnahmen bei den Gemeinden die Umlagebelastung sehr fühlbar machen und die Bewegungsfreiheit stark beeinträchtigen, da die geringeren Einnahmen im laufenden Jahr bei der Berechnung der Umlagegrundlagen nicht mehr berücksichtigt werden. Um hiergegen Schutz zu gewähren, besteht in Hessen wie in allen Bundesländern ein "Ausgleichsstock", aus dem "zum Ausgleich außergewöhnlicher Belastungen und zum Ausgleich von Härten bei der Durchführung dieses Gesetzes besondere Zuschüsse an Gemeinden und Landkreise gewährt" werden können und dem jährlich aus dem Aufkommen der Kreisumlage ein Betrag zuzuführen ist, der "mindestens 5 vom Hundert der den kreisangehörigen Gemeinden zustehenden Schlüsselzuweisungen entspricht" (vgl. §§ 28, 29 Hess.FAG).

Der Ausgleichsstock mit den sog. "Bedarfszuweisungen" gewährleistet, daß auch in den Fällen, in denen der unvermeidlicherweise starre Finanzausgleich Notlagen einzelner Gemeinden zur Folge hat, ein Ausgleich erfolgt. Im Gesamtgefüge des kommunalen Finanzausgleichs ist daher Vorsorge dagegen getroffen, daß die kreisangehörigen Gemeinden durch Abgaben und Umlagen ihrer Mittel beraubt werden und damit der Kernbereich ihrer Finanzverantwortlichkeit beeinträchtigt wird. Dies gilt auch

BVerfGE 23, 353 (371):

für die besondere Inanspruchnahme der "hochabundanten" Gemeinden durch die hessische Vorbelastung.

2. Der Landesgesetzgeber hatte sachgerechte Gründe dafür, die besonders steuerstarken Gemeinden in erhöhtem Maße zur Finanzierung der Kreise heranzuziehen. Abgesehen von dem allgemeinen Grundsatz, daß notwendige Lasten nach der Leistungsfähigkeit differenziert werden dürfen, ist die Vorbelastungsregelung auch aus folgendem Gesichtspunkt gerechtfertigt.

Es liegt in der Natur der Sache, daß Gemeinden das Bestreben haben, industrielle Unternehmungen zur Ansiedlung auf ihrem Gebiet anzureizen. Günstige Gewerbesteuerhebesätze sind ein Mittel hierzu. In kleinen Gemeinden, in denen bereits ein ansehnlicher Gewerbebetrieb besteht, ist die Versuchung, den Hebesatz für die Gewerbesteuer niedrig zu halten, schon infolge des Einflusses, den der Gewerbesteuerpflichtige in der Regel hat, verhältnismäßig groß. Dem Landesgesetzgeber muß aber daran gelegen sein, die Bildung von "Steueroasen" zu verhindern und die Streuung der Niederlassung von Gewerbebetrieben über das ganze Land hinweg zu fördern. Hierin liegt ein legitimes politisches und landesplanerisches Motiv für die besondere Heranziehung der "hochabundanten" Gemeinden zur Kreisumlage.

3. Das vorlegende Gericht hält die Vorbelastungsregelung auch deshalb für verfassungswidrig, weil sie die "hochabundanten" Gemeinden zur Festsetzung bestimmter hoher Hebesätze zwingt und ihnen jedenfalls keinen Spielraum nach unten lasse.

Die Gemeinden sind bei der Festsetzung der Hebesätze nicht völlig frei; es ist ihnen nicht gewährleistet, daß sie ihre Entscheidungen nur nach ihren Interessen und ohne Rücksicht auf ihre Verpflichtungen treffen können. Das Wesen der gemeindlichen Finanzhoheit besteht nicht darin, daß die Gemeinde frei schalten kann, sondern darin, daß sie verantwortlich disponiert und bei ihren Maßnahmen auch ihre Stellung innerhalb der Selbstverwaltung des modernen Verwaltungsstaates und die sich daraus ergebende Notwendigkeit des Finanzausgleichs in Betracht zieht. Deshalb kann darin, daß die Umlageverpflichtung die "hoch

BVerfGE 23, 353 (372):

abundanten" Gemeinden möglicherweise zur Festsetzung von höheren als ihnen genehmen Hebesätzen veranlaßt, eine Beeinträchtigung der - richtig verstandenen - Finanzhoheit nicht gesehen werden.

III.

1. Die Klägerin im Ausgangsverfahren ist der Ansicht, daß der Landesgesetzgeber mit der Vorbelastungsregelung und dem dadurch bewirkten Zwang zur Festsetzung bestimmter Hebesätze nicht den Finanzausgleich geregelt, sondern in Wirklichkeit Normen für die Hebesätze gegeben und daß ihm hierfür die Zuständigkeit gefehlt habe. Diese Auffassung ist jedoch nicht gerechtfertigt.

Die Festsetzung der Hebesätze wird immer durch den Zwang beeinflußt, Einnahmen zu erzielen, die der Gemeinde die Erfüllung ihrer Verpflichtungen ermöglichen. In diesem Sinne wirkt auch die Umlagelast auf die Höhe der Hebesätze ein. Ein Finanzausgleichsgesetz, das die Grundlagen der Umlage festlegt, ist deshalb aber nicht etwa ein Gesetz, das die Materie "Hebesatz" normiert. Es bleibt ein Finanzausgleichsgesetz, das jedenfalls in die Zuständigkeit des Landesgesetzgebers fällt. Ob ein solches Gesetz verfassungsmäßig ist, ist nicht eine Frage der Gesetzgebungskompetenz, sondern der Vereinbarkeit mit der grundgesetzlichen Selbstverwaltungsgarantie. Hierzu ist oben unter II das Erforderliche gesagt.

2. Die Klägerin im Ausgangsverfahren hält die Vorbelastungsregelung auch deswegen für verfassungswidrig, weil sie gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoße.

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluß vom 2. Mai 1967 (BVerfGE 21, 362 ff.) ausgesprochen, daß Art. 3 GG nicht für juristische Personen des öffentlichen Rechts gilt, soweit sie öffentliche Aufgaben wahrnehmen.

Allerdings bedeutet dies nicht, daß es ein verfassungsrechtliches Willkürverbot im Verhältnis von Hoheitsträgern zueinander überhaupt nicht gäbe. Das Willkürverbot ist nicht nur grund

BVerfGE 23, 353 (373):

rechtlich gesichert; es ist vielmehr zugleich ein Element des objektiven Gerechtigkeitsprinzips und damit des das Grundgesetz beherrschenden Grundsatzes der Rechtsstaatlichkeit (vgl. Dürig in Maunz-Dürig, GG, Art. 19 III Rdnr. 32 sub b; Fuß, DVBl. 1958, 739 [743 sub 2]). Der allgemeine Gleichheitssatz, der in Art. 3 Abs. 1 GG als Grundrecht des Einzelnen garantiert ist, gilt daher darüber hinaus "als selbstverständlicher ungeschriebener Verfassungsgrundsatz in allen Bereichen und für alle Personengemeinschaften" (BVerfGE 6, 84 [91]).

Die hessische Vorbelastungsregelung widerspricht diesem rechtsstaatlichen Willkürverbot nicht. Sie beruht auf dem allgemeinen Grundsatz, daß bei gemeinsamen Aufgaben jedes Glied nach seiner Leistungskraft - auch der besonderen - beitragen muß; sie greift nicht in die richtig verstandene Finanzverantwortlichkeit der betroffenen Gemeinden ein, und der Landesgesetzgeber hatte sachgerechte Gründe, sie einzuführen. Auch hierzu ist oben unter II das Erforderliche ausgeführt.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

(gez.) Seuffert, Henneka, Dr. Leibholz, Geller, Dr. v. Schlabrendorff, Dr. Rupp, Dr. Kutscher

BVerfG, 18.07.1967 - 2 BvF 3/62; 2 BvF 4/62; 2 BvF 5/62; 2 BvF 6/62; 2 BvF 7/62; 2 BvF 8/62; 2 BvR 139/62; 2 BvR 140/62; 2 BvR 334/62; 2 BvR 335/62

Redaktion — Mon, 20 Aug 2012 06:05:18 +0000

Daten

Fall:

Jugendhilfe

Fundstellen:

BVerfGE 22, 180; BayVBl 1967, 343; DB 1967, 1419; DÖV 1967, 630; JZ 1967, 568; JuS 1968, 90; NJW 1967, 1795; ZfF 1967, 231; ZfS 1967, 264; ZfSH 1967, 254

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

18.07.1967

Aktenzeichen:

2 BvR 335/62

Entscheidungstyp:

Urteil

Richter:

Henneka, Leibholz, Geller, Rupp, Geiger, Federer, Kutscher

1. Das Sozialstaatsprinzip verpflichtet den Staat, für eine gerechte Sozialordnung zu sorgen. Es besagt jedoch nicht, daß der Gesetzgeber für die Verwirklichung dieses Zieles nur behördliche Maßnahmen vorsehen darf; es steht ihm frei, dafür auch die Mithilfe privater Wohlfahrtsorganisationen vorzusehen.
2. Der Bund kann nach Art. 84 Abs. 1 GG im Rahmen seiner materiellen Gesetzgebungszuständigkeit die Einrichtung und das Verfahren kommunaler Behörden regeln, sofern dies für die Gewährleistung eines wirksamen Gesetzesvollzugs notwendig ist.
3. Eine vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassene Vorschrift, die zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt, muß den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen, wenn das materielle Recht, zu dessen Durchführung die zu erlassenden Verordnungen dienen sollen, nach Inkrafttreten des Grundgesetzes wesentlich geändert worden ist.
4. Die Wahrnehmung von Förderungsaufgaben durch den Bund fällt unter Art. 30, 83 GG. Sie ist, sofern dem Bund dafür vom Grundgesetz nicht ausdrücklich eine Verwaltungszuständigkeit eingeräumt ist, nur bei Aufgaben eindeutig überregionalen Charakters zulässig.
5. Die zwangsweise Anstalts- oder Heimunterbringung eines Erwachsenen, die weder dem Schutz der Allgemeinheit noch dem Schutz des Betroffenen selbst, sondern ausschließlich seiner "Besserung" dient, ist verfassungswidrig.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 22, 180

Paginierung:

BVerfGE 22, 180 (180):

BVerfGE 22, 180 (181):

2. Der Bund kann nach Art. 84 Abs. 1 GG im Rahmen seiner materiellen Gesetzgebungszuständigkeit die Einrichtung und das Verfahren kommunaler Behörden regeln, sofern dies für die Gewährleistung eines wirksamen Gesetzesvollzugs notwendig ist.

3. Eine vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes erlassene Vorschrift, die zum Erlaß von Rechtsverordnungen ermächtigt, muß den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechen, wenn das materielle Recht, zu dessen Durchführung die zu erlassenden Verordnungen dienen sollen, nach Inkrafttreten des Grundgesetzes wesentlich geändert worden ist.

4. Die Wahrnehmung von Förderungsaufgaben durch den Bund fällt unter Art. 30, 83 GG. Sie ist, sofern dem Bund dafür vom Grundgesetz nicht ausdrücklich eine Verwaltungszuständigkeit eingeräumt ist, nur bei Aufgaben eindeutig überregionalen Charakters zulässig.

5. Die zwangsweise Anstalts- oder Heimunterbringung eines Erwachsenen, die weder dem Schutz der Allgemeinheit noch dem Schutz des Betroffenen selbst, sondern ausschließlich seiner "Besserung" dient, ist verfassungswidrig.

Urteil

des Zweiten Senats vom 18. Juli 1967

auf die mündliche Verhandlung vom 17. und 18. April 1967

-- 2 BvF 3, 4, 5, 6, 7, 8/62; 2 BvR 139, 140, 334, 335/62 --

in den Verfahren 1. zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des § 2 Abs. 2 - soweit er die "Jugendpflege" einbezieht -, § 5 Abs. 1 - das Wort "gegebenenfalls" - und Nr. 6, Abs. 2 und Abs. 3 Satz 2, § 7 - soweit er ein "Unterstützen" verlangt -, § 8 Abs. 3 und §§ 9 Abs. 2, 12 bis 16, 18, 24, 25 Abs. 1 und 37 Satz 4 des Gesetzes für Jugendwohlfahrt in der Fassung vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1205)

2. zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der §§ 8 Abs. 2 Satz 2, 10 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4, 73 Abs. 2 und 3, 93 Abs. 1 Satz 2 und 96 Abs. 1 Satz 2 und 3 und Abs. 2 Satz 2 des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. 1 S. 815), Antragsteller zu 1. und 2.: a) Für das Land Hessen: Die Hessische Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, - Bevollmächtigte: ... - b) Für die Freie und Hansestadt Hamburg: Der Senat, vertreten durch den Präsidenten, Bevollmächtigter: ... - c) Für die Freie Hansestadt Bremen: Der Senat, vertreten durch den Präsidenten, - Bevollmächtigter: ... - d) Für

BVerfGE 22, 180 (182):

das Land Niedersachsen: Die Niedersächsische Landesregierung, vertreten durch den Ministerpräsidenten, -Bevollmächtigter: ... -.

3. über die Verfassungsbeschwerden der Stadt Dortmund - vertreten durch den Oberstadtdirektor -, Stadt Darmstadt - vertreten durch den Magistrat -, Stadt Frankfurt (Main) - vertreten durch den Magistrat -, Stadt Herne - vertreten durch den Oberstadtdirektor -, - Bevollmächtigte: ... -

a) gegen §§ 5 Abs. 3 und 8 Abs. 3 des Gesetzes für Jugendwohlfahrt in der Fassung vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1205)

b) gegen §§ 10 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 und 93 Abs. 1 Satz 2 des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815).

Entscheidungsformel:

I. § 12 Absatz 1 und § 24 des Gesetzes für Jugendwohlfahrt in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1205) sind nichtig.

§ 2 Absatz 2, § 5 Absatz 1 bis 3, § 7, § 8 Absatz 3, § 9 Absatz 2, § 12 Absatz 2 und 3, §§ 13 bis 16, § 18, § 25 Absatz 1 und § 37 Satz 4 des Gesetzes für Jugendwohlfahrt in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1205) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

II. § 73 Absatz 2 und 3 und § 96 Absatz 1 Satz 2 des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) sind nichtig.

§ 8 Absatz 2 Satz 2, § 10 Absatz 3 Satz 2 und Absatz 4, § 93 Absatz 1 Satz 2, § 96 Absatz 1 Satz 3 und Absatz 2 Satz 2 des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

III. Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.

Gründe:

A. -- I.

Die staatliche Tätigkeit auf den Gebieten der Jugendwohlfahrt und der Fürsorge wurde nach dem ersten Weltkrieg durch das Reichsgesetz für Jugendwohlfahrt vom 9. Juli 1922 (RGBl. I S. 633) - im folgenden: RJWG - und durch die Verordnung über

BVerfGE 22, 180 (183):

die Fürsorgepflicht vom 13. Februar 1924 (RGBI. I S. 100) - im folgenden: RFV -, diese ergänzt durch die Reichsgrundsätze über Voraussetzung, Art und Maß der öffentlichen Fürsorge vom 4. Dezember 1924 (RGBI. I S. 765), reichsrechtlich geregelt. Diese Vorschriften galten mit zahlreichen Änderungen auch nach dem zweiten Weltkrieg fort. Der Bundesgesetzgeber hat beide Rechtsgebiete neu geordnet.

1. Das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz, das bereits 1953 novelliert worden war (Gesetz zur Änderung von Vorschriften des Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes vom 28. August 1953 - BGBl. I S. 1035 - im folgenden: 1. ÄndG), wurde durch das Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1193) - im folgenden: 2. ÄndG - geändert und am gleichen Tage als "Gesetz für Jugendwohlfahrt" - im folgenden: JWG - mit neuer Paragraphenfolge neu bekanntgemacht (BGBl. 1 S. 1205). Das geänderte Gesetz trat mit seinen wesentlichen Teilen am 1. Juli 1962 in Kraft.

Das Jugendwohlfahrtsgesetz bringt neben einer Erweiterung der Aufgaben der durch das 1. Änderungsgesetz neu organisierten Jugendämter eine Reihe von Änderungen im materiellen Jugendrecht (z. B. im Recht der Fürsorgeerziehung). Es stellt den Grundsatz auf, daß die öffentliche Jugendhilfe die in der Familie des Kindes begonnene Erziehung unterstützen und ergänzen soll (§ 3) und regelt zugleich das Verhältnis zwischen öffentlicher (behördlicher) und freier (privater) Jugendhilfe (§§ 5 bis 9).

2. Die Fürsorgepflichtverordnung und die Reichsgrundsätze wurden durch das am 1. Juni 1962 in Kraft getretene Bundessozialhilfegesetz vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) - im folgenden: BSHG - ersetzt. Das Bundessozialhilfegesetz faßt das bisherige Fürsorgerecht und einzelne Sonderregelungen (z. B. für die Tuberkulose-Hilfe, die Blindenhilfe und die Körperbehindertenhilfe) in einem Gesetz zusammen. Dabei weitet es den Aufgabenbereich der "Sozialhilfe" gegenüber der bisherigen Fürsorge erheblich aus (besonders in Abschnitt 3: Hilfe in besonderen Lebenslagen) und stärkt die Stellung des Hilfesuchenden, dem

BVerfGE 22, 180 (184):

ein Rechtsanspruch auf Hilfe zuerkannt wird (§ 4) und der nur in beschränktem Umfang zur Kostenerstattung verpflichtet ist (§ 92). Neben den materiellen Leistungsvoraussetzungen regelt auch dieses Gesetz das Verhältnis der öffentlichen Hilfe zur freien Wohlfahrtspflege (§§ 10, 93).

II.

Schon während des Gesetzgebungsverfahrens waren einige Vorschriften in beiden Gesetzen, insbesondere die Regelung des Verhältnisses der behördlichen Hilfe zur Hilfe der freien Verbände, verfassungsrechtlich umstritten. Nach ihrem Inkrafttreten sind beim Bundesverfassungsgericht insgesamt 10 Verfahren anhängig gemacht worden, von denen sich 5 gegen Bestimmungen des Jugendwohlfahrtsgesetzes und 5 gegen Bestimmungen des Bundessozialhilfegesetzes richten. Je 3 dieser Verfahren beruhen auf Anträgen einer Landesregierung (Hessen, Hamburg, Bremen und Niedersachsen) nach § 13 Nr. 6 BVerfGG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG (abstrakte Normenkontrolle). Je 2 Verfahren betreffen Verfassungsbeschwerden kreisfreier Städte (Dortmund, Darmstadt, Frankfurt/Main und Herne) nach § 91 BVerfGG.

In den 10 Verfahren werden folgende Anträge gestellt:

1. Zum Gesetz für Jugendwohlfahrt :

a) Die Hessische Landesregierung und der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg beantragen,

festzustellen, daß die folgenden Vorschriften des Gesetzes für Jugendwohlfahrt in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1205) gegen das Grundgesetz verstoßen und nichtig sind:

I. § 2 Abs. 2 - soweit er die "Jugendpflege" einbezieht und § 5 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 2 wegen Verstoßes gegen Art. 70 des Grundgesetzes,

II. § 5 Abs. 1 - das Wort "gegebenenfalls" - und Abs. 3 Satz 2, § 7 - soweit er ein "Unterstützen" verlangt

BVerfGE 22, 180 (185):

und § 8 Abs. 3 wegen Verstoßes gegen Art. 30, 70, 83, 20 Abs. 1 in Verbindung mit 28 Abs. 1 und 28 Abs. 2 des Grundgesetzes,

III. die §§ 9 Abs. 2 und 24 wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 des Grundgesetzes,

IV. die §§ 12 bis 16, 18 und 37 Satz 4 wegen Verstoßes gegen Art. 70 des Grundgesetzes,

V. § 25 Abs. 1 wegen Verstoßes gegen Art. 83 des Grundgesetzes.

Der Senat der Freien Hansestadt Bremen stellt den Antrag wie die Hessische Landesregierung unter Ziffer I. und II.

b) Die Städte Dortmund, Darmstadt, Frankfurt/Main und Herne beantragen,

I. festzustellen, daß § 5 Abs. 3 und § 8 Abs. 3 des Jugendwohlfahrtsgesetzes in der Fassung des Bundesgesetzes vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1193) zur Änderung und Ergänzung des Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes mit Art. 28 in Verbindung mit den Artikeln 2, 3, 4, 6 sowie 30 und 70 des Bonner Grundgesetzes unvereinbar und daher nichtig sind,

II. die Bundesrepublik Deutschland zu verurteilen, ihnen die Kosten des Verfahrens zu erstatten.

2. Zum Bundessozialhilfegesetz :

a) Die Hessische Landesregierung und der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg beantragen, festzustellen, daß die folgenden Vorschriften des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) gegen das Grundgesetz verstoßen und daher nichtig sind:

I. die §§ 8 Abs. 2 Satz 2, 10 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 und 93 Abs. 1 Satz 2 wegen Verstoßes gegen die Artikel 30, 70, 83, 20 Abs. 1 in Verbindung mit 28 Abs. 1 Satz 1 und 28 Abs. 2 des Grundgesetzes,

BVerfGE 22, 180 (186):

II. § 73 Abs. 2 und 3 wegen Verstoßes gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit 19 Abs. 2 und gegen Art. 20 Abs. 1 in Verbindung mit 28 Abs. 1 des Grundgesetzes,

III. § 96 Abs. 1 Satz 2 und 3 und Abs. 2 Satz 2 wegen Verstoßes gegen Art. 70 des Grundgesetzes.

Der Senat der Freien Hansestadt Bremen stellt den Antrag wie die Hessische Landesregierung unter Ziffer I.

b) Die Städte Dortmund, Darmstadt, Frankfurt/Main und Herne beantragen,

I. festzustellen, daß die §§ 10 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 und 93 Abs. 1 Satz 2 des Bundessozialhilfegesetzes vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) mit Art. 28 in Verbindung mit den Art. 2, 3 und 4 sowie 30 und 70 des Bonner Grundgesetzes unvereinbar und deshalb nichtig sind)

II. die Bundesrepublik Deutschland zu verurteilen, ihnen die Kosten des Verfahrens zu erstatten.

Die Niedersächsische Landesregierung hat sich den Normenkontrollanträgen der Hessischen Landesregierung zum Jugendwohlfahrtsgesetz und zum Bundessozialhilfegesetz angeschlossen.

III.

Zur Begründung tragen die Antragsteller und die beschwerdeführenden Städte vor:

1. Zum Gesetz für Jugendwohlfahrt :

a) Das Gesetz regle neben der Jugendfürsorge, die sich der gefährdeten oder schon gestrauchelten Jugend annehme, auch die Jugendpflege, deren Aufgabe es sei, allgemein das körperliche, geistige und sittliche Wohl der Jugend zu fördern, ohne daß eine akute Gefährdung vorliegen müsse. Für die Jugendpflege aber fehle dem Bund die Gesetzgebungskompetenz. Der Begriff "öffentliche Fürsorge" in Art. 74 Nr. 7 GG umfasse nicht die Ju

BVerfGE 22, 180 (187):

gendpflege. Die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bundes- und Landesgesetzgebung sei insoweit anders als zur Zeit des Erlasses des Reichsjugendwohlfahrtsgesetzes. Das Grundgesetz habe entsprechend seiner allgemeinen Tendenz auch hier die Kompetenz des Bundesgesetzgebers gegenüber der sich aus der Weimarer Verfassung ergebenden Kompetenz des Reichsgesetzgebers eingeschränkt.

Wenn man Art. 74 Nr. 7 GG dahin auslege, daß diese Vorschrift den Bereich der Jugendwohlfahrt in dem durch das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz geregelten Umfang decke, sei dem Bundesgesetzgeber jedenfalls die Einbeziehung neuer Aufgaben verwehrt, soweit sie nicht unter den Fürsorgebegriff fielen. Solche neuen, vom Reichsjugendwohlfahrtsgesetz noch nicht erfaßten Aufgaben der reinen Jugendpflege seien in § 5 Abs. 1 Nr. 6 ("Freizeithilfen, politische Bildung und internationale Begegnung") sowie in § 5 Abs. 2 (Förderung der Jugendverbände bei solcher Tätigkeit, bei der Ausbildung ihrer Mitarbeiter und bei der Errichtung und Unterhaltung von Jugendheimen) genannt. In beiden Fällen handle es sich um allgemeine Aufgaben der Jugendförderung, die nichts mit "Fürsorge" zu tun hätten. Für die Regelung dieser Materie, die weit in den kulturellen Bereich hineinreiche, seien allein die Länder zuständig.

b) Die Vorschriften der §§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 2, 7 und 8 Abs. 3 JWG, die zugunsten der freien Verbände einen Vorrang begründeten und ihn finanziell absicherten, enthielten gegenüber dem bisherigen Recht drei grundsätzliche Änderungen: Die freien Verbände wirkten jetzt nicht mehr außerhalb, sondern innerhalb des Regelungsbereiches des Gesetzes. Die Selbstverwaltungskörperschaften würden aus eigenen Pflichtaufgaben der Jugend gegenüber ausgeschaltet und müßten dafür die Verbände finanzieren, die solche Aufgaben wahrnähmen. Schließlich sei das Verhältnis zwischen den Trägern der öffentlichen Jugendhilfe und den freien Verbänden nicht mehr ein Verhältnis von brüderlichen Partnern, vielmehr erscheine die eigene Tätigkeit der Gemeinden in gänzlicher Verkennung der Aufgabe der im örtlichen Bereich

BVerfGE 22, 180 (188):

angesiedelten Jugendhilfe als ein Übel, welches möglichst zugunsten der höherrangigen Tätigkeit der Verbände beseitigt werden solle.

Diese Vorrangregelung sei nicht notwendig gewesen, da die Verbände bei ihrer Arbeit bisher gegenüber den Gemeinden nicht benachteiligt gewesen seien und ihre Tätigkeit, wie die Statistik erweise, stetig ausgedehnt hätten. Sie trage einen ständestaatlichen Charakter. Es müsse daher die Frage aufgeworfen werden, ob damit nicht - wenn auch nur in einem kleinen Teilbereich - die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland stillschweigend geändert werde. Davon abgesehen sei die Regelung aus folgenden Gründen mit dem Grundgesetz nicht vereinbar:

aa) Eine Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes hierfür sei nicht gegeben. Unter " öffentlicher Fürsorge" im Sinne von Art. 74 Nr. 7 GG sei nur die behördliche Fürsorge durch staatliche oder kommunale Träger zu verstehen. Der Bundesgesetzgeber sei deshalb darauf beschränkt, Vorschriften über die Jugendhilfe durch Staat und Kommunen zu erlassen. Dazu gehörten jedoch nicht die Regelung eines Rangverhältnisses zwischen öffentlicher und freier Jugendhilfe und die Zuweisung gewisser Rechtspositionen an private Organisationen. Dies sei keine öffentliche Fürsorge mehr, sondern Kulturpolitik.

Außerdem gehöre zum Begriff der "Fürsorge" auch bei weitester Auslegung der "Hilfsbedürftige" als deren Objekt. Diesen Raum habe der Bundesgesetzgeber verlassen, indem er Unterstützungspflichten zugunsten der Träger der freien Jugendhilfe statuiert habe. Eine Förderungszuständigkeit, wie sie etwa Art. 74 Nr. 13 GG für die wissenschaftliche Forschung oder Art. 74 Nr. 17 GG für die land- und forstwirtschaftliche Erzeugung gewährten, habe der Bund auf dem Gebiete der Fürsorge nicht.

Schließlich habe der Bund, indem er einerseits die Gemeinden und Gemeindeverbände zu Trägern der öffentlichen Jugendhilfe erkläre, ihnen aber andererseits zugunsten der freien Jugendhilfe Beschränkungen und Finanzierungspflichten auferlege, kommunales Verfassungsrecht gesetzt, wozu ihm ebenfalls die Kom

BVerfGE 22, 180 (189):

petenz fehle. Die Gemeinden seien durch das Grundgesetz den Ländern zugeordnet, womit zugleich garantiert werde, daß landesrechtliche Eigenheiten erhalten blieben. Die Vorschriften über den Vorrang der freien Jugendhilfe enthielten Richtlinien für die Gemeindepolitik und bestimmten den Spielraum kommunaler Betätigung entscheidend; sie gehörten damit zum Kommunalverfassungsrecht. Auf diesem allein dem Landesgesetzgeber vorbehaltenen Gebiet dürfe der Bundesgesetzgeber auch nicht nach Art. 84 Abs. 1 GG im Zusammenhang mit einer in seine Zuständigkeit fallenden Sachregelung tätig werden.

bb) Das Vorrangprinzip greife ferner in die Verwaltungshoheit der Länder (Art. 83 und 30 GG) ein. Art. 83 GG begründe für die unmittelbare und für die mittelbare Landesverwaltung nicht nur eine Pflicht zur Ausführung der Bundesgesetze, sondern auch ein ausschließliches Recht hierzu. Dieses Recht bestehe gegenüber dem Bund, der den Gesetzesvollzug nur in den vom Grundgesetz bestimmten oder zugelassenen Fällen an sich ziehen könne. Art. 83 GG schließe es aber auch aus, daß die Länder vom Bund auf andere Weise vom Gesetzesvollzug ferngehalten würden. Die Aussparung verwaltungsfreier Räume und die Übertragung bundesgesetzlich geregelter Aufgaben an gesellschaftliche Kräfte verkürzten daher die Rechte der Länder aus Art. 83 GG. Nach der Regelung des Jugendwohlfahrtsgesetzes könne die - mittelbare - Landesverwaltung ihren Auftrag nur insoweit ausführen, als die Verbände der freien Jugendhilfe auf eine eigene Tätigkeit verzichteten. Die Landesverwaltung benötige also im Ergebnis eine Erlaubnis der Verbände, um ihr vom Grundgesetz verbürgtes Recht auf die Ausführung von Bundesgesetzen wahrnehmen zu können. Das sei mit der Stellung der Länder als Gliedstaaten des Bundes unvereinbar.

cc) Auch das Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 und Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) sei verletzt. Recht und Pflicht zur Sozialfürsorge seien vom Grundgesetz dem Staat verliehen und auferlegt. Die öffentliche Jugendhilfe erfülle eine sozialstaatliche Verpflichtung) die unmittelbar gegenüber dem Minderjährigen und nicht

BVerfGE 22, 180 (190):

nur als Beistandspflicht für die gesellschaftlichen Kräfte bestehe. Der Bund könne daraus nicht eine Verantwortlichkeit der Gemeinden gegenüber den freien Verbänden machen. Deshalb sei auch die Auffassung abzulehnen, das Gesetz habe mit dem Vorrangprinzip nur einen im Grundgesetz bereits enthaltenen Grundsatz der Subsidiarität staatlicher Tätigkeit konkretisiert.

Das Sozialstaatsprinzip gebe auch den Ländern (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) das Recht sozialer Betätigung. Eine Ermächtigung für den Bund, dieses Recht der Länder zugunsten der freien Verbände einzuschränken, sei im Grundgesetz nicht enthalten. Noch weniger lasse sich die Subventionierungspflicht zugunsten der freien Verbände mit der Sozialstaatsklausel vereinbaren. Das im Sozialstaatsprinzip enthaltene Recht der Länder auf soziale Betätigung schließe das Recht ein, die staatliche Sozialarbeit auf staatliche Einrichtungen zu beschränken und die Gesellschaft auf ihre eigenen Kräfte zu verweisen.

dd) Schließlich enthalte das Vorrangprinzip einen unzulässigen Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden (Art. 28 Abs. 2 GG). Das Jugendwohlfahrtsgesetz greife sowohl in den Aufgabenbereich der Gemeinden (§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 2) als auch in die eigenverantwortliche Führung der Gemeindegeschäfte (§§ 7 und 8 Abs. 3) ein und taste in beiden Fällen den Wesensgehalt der Selbstverwaltung an. Mindestens liege ein Verstoß gegen das Übermaßverbot vor. Bei der Jugendhilfe handle es sich um eine althergebrachte Aufgabe der Gemeinden, von deren Erfüllung sie durch das Vorrangprinzip abgedrängt würden. Die Gemeinden sollten nicht mehr kraft ihrer Gemeindefreiheit zuständig sein, sondern nur noch eine ihnen durch Bundesgesetz zugemessene, von der jeweiligen Aktivität der freien Träger abhängige Ersatzzuständigkeit behalten. Bei einem Tätigwerden der freien Träger seien die Gemeinden praktisch von der Jugendarbeit ausgeschlossen. Neben dieser Aufgabenbeschränkung werde auch in die eigenverantwortliche Führung der Geschäfte der Gemeinden eingegriffen; durch die Subventionierungspflicht würden sie bei der Entscheidung über die Verwen

BVerfGE 22, 180 (191):

dung ihrer Mittel, die ein Teil der gemeindlichen Finanzhoheit sei, so stark beschränkt, daß von finanzieller Eigenverantwortung nicht mehr viel übrigbleibe.

Das Verbot eigener unmittelbarer Fürsorge und die Rechtspflicht zur Hergabe gemeindlicher Haushaltsmittel an die Verbände rührten an den Lebensnerv der Selbstverwaltung. Den Kommunen werde ihre Unfähigkeit bescheinigt, diese Angelegenheiten entsprechend den örtlichen Gegebenheiten in eigener Verantwortung zu entscheiden. Der Bund dürfe hier keine Weisungen erteilen, auch nicht in Form eines Gesetzes. Wenn den Gemeinden und ihren Bürgern in solchen Fragen das Recht zu verantwortlicher Entscheidung entzogen werde, so verliere die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG ihren Sinn.

ee) Auch Grundrechte seien verletzt. Die Bevorzugung der freien vor der behördlichen Jugendhilfe beruhe auf dem Subsidiaritätsprinzip des thomistischen Naturrechts. Diese Lehre werde in dem Gesetz zum bindenden Rechtssatz erhoben. Das verstoße gegen Art. 4 GG, wonach die Glaubens- und Gewissensfreiheit garantiert sei. Die negative Bewertung der im örtlichen Bereich wurzelnden Jugendhilfe der Gemeinden vertrage sich hiermit nicht.

Außerdem führe die Subventionierungspflicht im Ergebnis zu einer Bevorzugung der finanzstarken, insbesondere der konfessionellen Verbände, denen mittelbar auch die Staatsleistungen an die Kirchen (Art. 140 GG) zugute kämen. Je höher die Eigenleistungen eines Verbandes seien, um so höher sollten nach dem Willen des Gesetzes die Subventionen der Gemeinden sein. Dadurch werde eine das Gleichheitsgebot verletzende Disparität zwischen den verschiedenen Trägern der Jugendhilfe erzwungen, und zwar zu Lasten der jeweiligen religiösen Minderheit. Gleichzeitig seien die Gemeinden gezwungen, unter Einsatz ihrer Haushaltsmittel in dem Wettbewerb der Verbände Stellung zu nehmen und damit - ihrem freiheitlichen Wesen zuwider - meinungsbildend zu wirken. Dieses bundesgesetzliche Dirigieren der Kommunalpolitik verstoße gegen Art. 2, 3, 4 und 6 GG. Auch die

BVerfGE 22, 180 (192):

Freiheit der Entscheidung des Betroffenen, die Gleichheit, die Glaubensfreiheit und das Erziehungsrecht der Eltern würden verletzt, wenn die Gemeinden in dieser Weise gezwungen würden, die Kräfte der Gesellschaft verschieden zu behandeln.

c) Sowohl die Vorschrift des § 9 Abs. 2 JWG als auch die des § 24 JWG entsprächen nicht den Anforderungen, die Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG an die Bestimmtheit von Ermächtigungsnormen stelle. Bei § 9 Abs. 2 JWG sei der Inhalt der Ermächtigung nicht genügend bestimmt. Es bleibe unklar, ob durch Rechtsverordnung nur die materiellen Voraussetzungen für die öffentliche Anerkennung der Träger der freien Jugendhilfe oder auch das Anerkennungsverfahren geregelt werden sollen. Unbestimmt sei auch, welche materiellen Anerkennungsvoraussetzungen aufgestellt werden können, da die Gewähr für eine den Zielen des Grundgesetzes förderliche Arbeit und für eine sachgerechte Verwendung der Mittel ohnehin bereits Voraussetzung für die Gewährung von Leistungen sei und die Anerkennung nach § 9 Abs. 1 JWG zusätzlich gefordert werde. Es sei unter diesen Umständen nicht überschaubar, mit welcher Tendenz von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werde (unter Hinweis auf BVerfGE 10, 20 [53]).

Auch in § 24 JWG, der an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 und nicht an Art. 129 Abs. 3 GG zu messen sei, blieben Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung völlig unbestimmt. Es sei nicht klargestellt, ob die Bundesregierung zur Sicherung einer gleichmäßigen Erfüllung der Aufgaben der Jugendämter nur materielle Bestimmungen oder nur Verfahrensvorschriften oder beides erlassen könne. Auch sonst sei der mögliche Inhalt der Ausführungsvorschriften nicht voraussehbar, da das Jugendwohlfahrtsgesetz sich vielfach damit begnügt habe, der Verwaltung allgemeine Aufträge zu erteilen.

d) Mit der Vorschrift des § 12 Abs. 1 und 2 JWG, welche die Jugendhilfe zur Selbstverwaltungsangelegenheit der Gemeinden und Gemeindeverbände erkläre und den kreisfreien Städten und den Landkreisen die Verpflichtung auferlege, Jugendämter zu

BVerfGE 22, 180 (193):

bilden, und mit den darauf folgenden Vorschriften über die Organisation des Jugendamtes, insbesondere die Zusammensetzung des Jugendwohlfahrtsausschusses und seine Aufgaben, habe der Bundesgesetzgeber wiederum in unzulässiger Weise Kommunalverfassungsrecht gesetzt. Ob eine Aufgabe von der Gemeinde als Selbstverwaltungsangelegenheit oder als weisungsgebundene Auftragsangelegenheit ausgeführt werden solle, sei eine Frage des Kommunalverfassungsrechts, da sie unmittelbar das Verhältnis zwischen Gemeinde und Staat betreffe. Ebenso greife eine Vorschrift, die den Kommunen die Bildung einer bestimmten Behörde vorschreibe und deren Organisation regle, in die kommunale Verwaltungsorganisation ein.

Die Kompetenz des Bundes für solche Regelungen ergebe sich nicht aus Art. 84 Abs. 1 GG. Zwar könnte man möglicherweise aus dem Wortlaut dieser Vorschrift den Schluß ziehen, daß der Bund im Rahmen dieser Vorschrift auch Behördeneinrichtung und Verfahren für die mittelbare Landesverwaltung (Kommunalverwaltung) regeln dürfe. Diese Ansicht sei jedoch abzulehnen. Die bundesrechtliche Regelung von Behördeneinrichtung und Verfahren stelle eine Ausnahme dar, so daß schon deshalb eine enge Auslegung der Vorschrift geboten sei. Sie enthalte außerdem immanente Schranken, die sich aus dem bundesstaatlichen Aufbau ergäben. Den staatlichen Aufbau der Länder, z.B. die Gliederung eines Landes in Regierungsbezirke, müsse der Bund als gegeben hinnehmen. Zu diesem staatlichen Aufbau der Länder gehöre, da Gemeinden und Gemeindeverbände Bausteine der Länder seien, auch die Regelung des Kommunalverfassungsrechts. Ohne das Recht zur Regelung der Kommunalverfassung wäre es den Ländern nicht möglich, ihren staatlichen Aufbau und die Organisation ihrer Verwaltung selbständig zu ordnen.

Selbst wenn man dem Bund das Recht zugestehen wollte, auf Grund des Art. 84 Abs. 1 GG zu bestimmen, in welcher Art eine den Gemeinden zugewiesene Aufgabe zu erledigen sei, so könnte er jedenfalls nur eine Erfüllung mit Weisungsgebundenheit anordnen, weil nur dies der Intention des Art. 84 Abs. 1 entspräche,

BVerfGE 22, 180 (194):

einen einheitlichen Vollzug zu gewährleisten. Mit einer Zuweisung als Selbstverwaltungsangelegenheit werde nicht mehr ein in Art. 84 GG anerkanntes Interesse des Bundes wahrgenommen, sondern eine Entscheidung über den Verwaltungsstil der Länder getroffen, die dem Bundesgesetzgeber nicht zustehe.

e) Die Vorschrift des § 25 Abs. 1 JWG sei mit Art. 83 GG nicht vereinbar. Das dort vorgesehene Anregen und Fördern von Bestrebungen auf dem Gebiete der Jugendhilfe durch die Bundesregierung stelle eine Verwaltungstätigkeit bei der Ausführung eines Bundesgesetzes dar, die allein den Ländern obliege (unter Hinweis auf BVerfGE 12, 205 [244 und 248]). Umstände, die eine Kompetenz für die Bundesregierung für überregionales Verwaltungshandeln begründen könnten, lägen nicht vor. Die genannten Aufgaben müßten keineswegs notwendig vom Bund erfüllt werden. Ein generelles Anregungs- und Subventionierungsrecht des Bundes gebe es nicht.

2. Zum Bundessozialhilfegesetz :

a) Der durch §§ 8 Abs. 2 Satz 2, 10 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4, 93 Abs. 1 Satz 2 BSHG normierte und in finanzieller Hinsicht abgesicherte Vorrang der Träger der freien Wohlfahrtspflege sei aus den gleichen Gründen wie das Vorrangprinzip des Jugendwohlfahrtsgesetzes verfassungswidrig.

b) Die Vorschrift des § 73 Abs. 2 und 3 BSHG, die die Möglichkeit eröffne, Personen, die aus Mangel an innerer Festigkeit ein geordnetes Leben in der Gemeinschaft nicht führen können, unter bestimmten Voraussetzungen zwangsweise in einer Anstalt unterzubringen, taste das Grundrecht der persönlichen Freiheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG) in seinem Wesensgehalt an. Die überkommenen Normen, die einen Eingriff in die Freiheit der Person zuließen, seien sämtlich dazu bestimmt, dem Interesse des Gemeinwohls (z.B. bei der Verbeugung von Freiheitsstrafen) oder dem Schutz des Betroffenen selbst (z. B. bei der Unterbringung Geisteskranker) zu dienen. Bei der zwangsweisen Unterbringung nach § 73 Abs. 2 BSHG spiele das Gemeinwohl hin

BVerfGE 22, 180 (195):

gegen nur eine untergeordnete Rolle. Das menschenfreundliche Interesse, daß möglichst alle Mitglieder der Gemeinschaft ein geordnetes Leben führen, könne eine Freiheitsentziehung nicht rechtfertigen. Mindestens verstoße die Regelung des § 73 Abs. 2 und 3 BSHG gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

c) Die Vorschriften des § 96 Abs. 1 Satz 2 und 3 und Abs. 2 Satz 2 (Bestimmung der kreisfreien Städte zu örtlichen Trägern der Sozialhilfe; Erklärung dieser Aufgabe zur Selbstverwaltungsangelegenheit; Ermächtigung für die Länder, die Erteilung von Sachweisungen vorzusehen) gehörten zum Kommunalverfassungsrecht und seien daher mangels einer Gesetzgebungskompetenz des Bundes ebenso verfassungswidrig wie die entsprechenden Vorschriften des Jugendwohlfahrtsgesetzes.

Zur Stützung ihrer Ansicht berufen sich die Antragsteller auf das während des Gesetzgebungsverfahrens erstattete Gutachten von Arnold Köttgen (Vorrang oder Subsidiarität der freien Jugendhilfe?, Band 7 der Hamburger öffentlich-rechtlichen Nebenstunden 1961 S. 1 ff.). Außerdem haben sie Gutachten der Professoren L., R., K. und Z. vorgelegt.

IV.

Die Bundesregierung hält die angegriffenen Normen für verfassungsmäßig und bezieht sich hierfür auf das während des Gesetzgebungsverfahrens erstattete Gutachten von Professor v. d. Heydte (Vorrang oder Subsidiarität der freien Jugendhilfe?, Band 7 der Hamburger öffentlich-rechtlichen Nebenstunden 1961 S. 53 ff.). Außerdem hat sie in den Verfahren betreffend das Jugendwohlfahrtsgesetz Gutachten von Professor B. (mit Ergänzungsgutachten), Rechtsanwalt B. (mit Ergänzungsgutachten) und Professor S., in den das Bundessozialhilfegesetz betreffenden Verfahren Gutachten der Professoren U. und F. vorgelegt.

Im einzelnen trägt die Bundesregierung vor:

BVerfGE 22, 180 (196):

1. Zum Gesetz für Jugendwohlfahrt :

a) Auch die Jugendpflege falle unter den Begriff der öffentlichen Fürsorge, wie er in Art. 74 Nr. 7 GG verwendet werde. Jugendfürsorge und Jugendpflege bedürften einer einheitlichen Regelung. Der Jugendliche brauche - anders als der Erwachsene - immer "Hilfe", da er immer in einer gewissen Gefahr sei abzugleiten. Eine schärfe Grenze zwischen repressiver Jugendfürsorge und präventiver Jugendpflege gebe es nicht.

b) aa) Schon nach § 6 RJWG habe die Förderung der freiwilligen Tätigkeit auf dem Gebiete der Jugendwohlfahrt zu den Aufgaben der Jugendämter gehört. Dabei sei man zu Recht davon ausgegangen, daß auch diese Leistungen mittelbar der hilfsbedürftigen Jugend zugute kämen. Deshalb falle auch die Förderung der Träger der freien Jugendhilfe unter den Begriff der "öffentlichen Fürsorge".

bb) Ein Eingriff in die Verwaltungshoheit der Länder liege nicht vor. Das Jugendwohlfahrtsgesetz übertrage nicht staatliche Aufgaben auf die Träger der freien Jugendhilfe, sondern fördere lediglich diese bei der Erfüllung ihrer selbst gestellten Aufgaben. Art. 30 und 83 GG gewährten den Ländern kein Betätigungsrecht an sich; der Bund sei durch diese Vorschriften nicht gehindert, Aufgaben, für die ihm die Gesetzgebungskompetenz zustehe, im Wege der Gesetzgebung zu "entstaatlichen".

cc) Das Sozialstaatsprinzip gebiete dem Staat, für eine gerechte Sozialordnung zu sorgen, fordere aber nicht, daß dieses Ziel ausschließlich durch unmittelbare behördliche Betreuung der Hilfsbedürftigen verfolgt werde; es räume auch den Ländern kein Recht auf eigene soziale Betätigung ein. Im übrigen würden die öffentlichen Hilfeträger aus ihrer Aufgabe nicht entlassen; die letzte Verantwortung für eine ordnungsgemäße Hilfe liege weiter bei ihnen.

dd) Die Selbstverwaltungsgarantie in Art. 28 Abs. 2 GG sei staatsgerichtet, nicht gesellschaftsgerichtet. Die gesetzgeberische Entscheidung über die Abgrenzung der Funktionen von Staat und

BVerfGE 22, 180 (197):

Gesellschaft liege vor der Entscheidung über die Funktionenverteilung zwischen unmittelbarer und mittelbarer Staatsverwaltung. Schon deshalb könne Art. 28 Abs. 2 GG nicht verletzt sein.

ee) Der § 12 Abs. 1 JWG (Jugendhilfe als Selbstverwaltungsangelegenheit) sowie die §§ 13 bis 16 und 18 JWG (Organisation des Jugendamts, Mitwirkung des Jugendwohlfahrtsausschusses usw.) enthielten keine grundgesetzwidrige Regelung des Kommunalverfassungsrechts. Das Kommunalverfassungsrecht gehöre zwar zur verfassungsmäßigem Ordnung der Länder. Der Bund überschreite aber die ihm in Art. 84 Abs. 1 GG verliehene Regelungskompetenz nur dann, wenn er sie z. B. ohne Rücksicht auf die Verwaltungsstruktur der Länder und ihrer Gemeinden und Gemeindeverbände ausüben würde, wenn er also etwa Einrichtung und Arbeitsweise von Kommunalbehörden auf eine Art regelte, die nicht in das Kommunalverfassungsrecht der Länder hineinpaßte. Das sei aber hier nicht der Fall.

ff) § 5 Abs. 3 JWG sei mit Art. 2 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 2 GG vereinbar; denn in § 5 Abs. 3 Satz 3 JWG werde ausdrücklich festgelegt, daß die Personensorgeberechtigten nicht gegen ihren Willen an Einrichtungen der freien Jugendhilfe verwiesen werden könnten und daß das Jugendamt erforderlichenfalls die notwendigen Einrichtungen zu schaffen habe.

§ 8 Abs. 3 JWG verstoße nicht gegen Art. 2, 3, 4, 6 und 20 Abs. 1 GG. Wenn danach die Eigenleistung des Trägers der freien Jugendhilfe zu berücksichtigen sei, so bedeute das nicht, daß die finanzstärksten Träger am meisten gefördert werden müßten. Es komme nicht nur auf die tatsächlich erbrachte Eigenleistung an, sondern auf die angemessene, zumutbare Eigenleistung. Die Regelung verfolge das Ziel, um der Gerechtigkeit willen ein Qualitätsgefälle zwischen den Einrichtungen kommunaler und freier Träger zu verhindern.

c) Die Ermächtigung des § 24 JWG sei schon im Reichsjugendwohlfahrtsgesetz (damals § 15) enthalten gewesen und gelte daher als vorkonstitutionelle Ermächtigung nach Art. 129 GG fort.

BVerfGE 22, 180 (198):

Die Ermächtigung des § 9 Abs. 2 JWG entspreche den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.

d) Die Zuweisung einer Verwaltungskompetenz an die Bundesregierung zur Anregung und Förderung von Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendhilfe in § 25 Abs. 1 JWG verstoße nicht gegen Art. 30 und 83 GG. Der Bund sei schon auf Grund des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG, jedenfalls aber nach der Natur der Sache zur Anregung und Förderung überregionaler Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendhilfe befugt. Die Rechte der Länder würden dadurch nicht beeinträchtigt.

2. Zum Bundessozialhilfegesetz :

a) aa) Die Bestimmungen der §§ 8 Abs. 2 Satz 2, 10 und 93 BSHG seien durch Art. 74 Nr. 7 GG voll gedeckt. Der Begriff "öffentliche Fürsorge" sei im weitesten Sinn aufzufassen; danach könnten nicht nur Art und Umfang der gewährten Leistungen - also das "Was" - geregelt werden, sondern ebenso das hiervon nicht zu trennende "Wie". Zu einer Regelung dieses "Wie" gehöre auch die Regelung des Verhältnisses der öffentlichen Fürsorgeträger zu den Verbänden der freien Wohlfahrtspflege.

bb) Der Bund könne im Rahmen seiner Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 70 ff. GG bei der Regelung einer bestimmten Materie akzessorische Bestimmungen treffen, die das Kommunalverfassungsrecht berührten. Er könne dabei auch, soweit ein Sachinteresse gegeben sei, eine Angelegenheit zur Selbstverwaltungsangelegenheit erklären und Vorschriften über Organisation und Verfahren der Kommunalbehörden erlassen.

cc) Die Selbstverwaltung der Gemeinden als Einrichtung werde durch die angegriffenen Vorschriften nicht beeinträchtigt. Der Inhalt des Selbstverwaltungsrechts werde nur im Rahmen der Gesetze - Landesgesetze und Bundesgesetze - gewährt und gewährleistet.

dd) Das den Hilfesuchenden in § 3 Abs. 2 BSHG eingeräumte Wahlrecht schließe eine Verletzung seiner Grundrechte, insbesondere aus Art. 4 GG aus.

BVerfGE 22, 180 (199):

b) Auch der Angriff gegen § 73 Abs. 2 und 3 BSHG gehe fehl. Diese Bestimmungen entsprächen dem "überkommenen Normenbestand" wie ältere ähnliche Vorschriften, etwa bei der Fürsorgeerziehung, bei der Unterbringung Arbeitsscheuer (§ 20 RFV = jetzt § 26 BSHG), bei der Unterbringung nach § 42 c und d StGB sowie nach § 1838 BGB, zeigten. Die vorgesehenen Maßnahmen dienten sowohl dem Gemeinwohl als auch dem Schutz des Betroffenen selbst. Die gesetzliche Regelung sei mit zahlreichen, ihre Anwendung erschwerenden Kautelen versehen, und werde damit dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit gerecht. Eine richterliche Einweisung sei nur bei einer besonders schweren Gefährdung möglich. Die Vorschrift werde nur sparsam angewendet; seit ihrem Inkrafttreten seien von den Gerichten 26 Einweisungen verfügt, aber davon nur 10 durchgeführt worden.

Das Bundesverfassungsgericht hat der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände sowie Verbänden der freien Wohlfahrtspflege Gelegenheit zur Äußerung gegeben.

Die Verfassungsbeschwerden und die Anträge im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, die zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbunden worden sind, sind zulässig.

C. - I.

Die Antragsteller in den Normenkontrollverfahren und die beschwerdeführenden Städte sind der Meinung, daß die Vorschriften der §§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 2, 7 und 8 Abs. 3 JWG sowie die §§ 8 Abs. 2 Satz 2, 10 Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 und § 93 Abs. 1 Satz 2 BSHG in verfassungswidriger Weise einen Vorrang zugunsten der freien Jugendhilfe und der freien Wohlfahrtspflege schüfen, der zu Lasten der Träger der öffentlichen Jugendhilfe und Sozialhilfe gehe. Diese Bestimmungen sind jedoch mit dem Grundgesetz vereinbar.

BVerfGE 22, 180 (200):

1. Das Jugendwohlfahrtsgesetz und das Bundessozialhilfegesetz gehen - wie ihre Vorläufer, das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz von 1922 und die Verordnung über die Fürsorgepflicht von 1924 - davon aus, daß die Jugendhilfe und die Sozialhilfe zwar eine Aufgabe des Staates ist, daß aber der Staat diese Hilfe weder organisatorisch noch finanziell in ausreichendem Maße allein leisten kann. Es bedarf dazu vielmehr der gemeinsamen Bemühung von Staat und freien Jugend- und Wohlfahrtsorganisationen. Diese hergebrachte und durch Jahrzehnte bewährte Zusammenarbeit von Staat und freien Verbänden soll durch die Vorschriften gefördert und gefestigt werden.

a) Nach dem Jugendwohlfahrtsgesetz ist es Aufgabe des Jugendamts, die für die Wohlfahrt der Jugend erforderlichen Einrichtungen und Veranstaltungen anzuregen, zu fördern und gegebenenfalls zu schaffen (§ 5 Abs. 1 JWG). Es hat unter Berücksichtigung der verschiedenen Grundrichtungen der Erziehung darauf hinzuwirken, daß die für die Wohlfahrt der Jugend erforderlichen Einrichtungen und Veranstaltungen ausreichend zur Verfügung stehen. Soweit geeignete Einrichtungen und Veranstaltungen der Träger der freien Jugendhilfe vorhanden sind, erweitert oder geschaffen werden, ist von eigenen Einrichtungen und Veranstaltungen des Jugendamts abzusehen (§ 5 Abs. 3 Satz 1 und 2 JWG). Das Jugendamt muß aber dann, wenn Personensorgeberechtigte die vorhandenen Träger der freien Jugendhilfe nicht in Anspruch nehmen wollen, weil diese der von ihnen bestimmten Grundrichtung der Erziehung (§ 3) - z. B. in konfessioneller Hinsicht - nicht entsprechen, dafür sorgen, daß die erforderlichen Einrichtungen geschaffen werden (§ 5 Abs. 3 Satz 3 JWG).

Daraus ergibt sich folgendes: Das Jugendamt muß zunächst prüfen, welche Einrichtungen und Veranstaltungen für die Wohlfahrt der Jugend nach den örtlichen Verhältnissen erforderlich sind und ob sie ausreichend zur Verfügung stehen. Das Jugendamt soll aber nur dann selbst Einrichtungen schaffen und Veranstaltungen vorsehen, wenn seine Anregungen und Förderungsmaß

BVerfGE 22, 180 (201):

nahmen bei den Trägern der freien Jugendhilfe nicht zum Ziel führen; letzteres ist auch dann der Fall, wenn der freie Träger keine angemessene Eigenleistung aufbringen kann oder wenn die Einrichtung des freien Trägers deshalb für die örtlichen Bedürfnisse nicht als ausreichend angesehen werden kann, weil sie z. B. von einem Bekenntnis geprägt ist, dem in der Gemeinde nur eine Minderheit angehört. Es kann aber nicht angenommen werden, daß ein Gesetz, das öffentliche und private Jugendhilfe zu sinnvoller Zusammenarbeit zusammenführen will, die Gemeinden und Gemeindeverbände als Träger der Jugendämter durch die Vorschrift des § 5 Abs. 3 Satz 2 JWG zwingen will, bereits vorhandene öffentliche Einrichtungen zu schließen. Wo geeignete Einrichtungen der Jugendämter ausreichend zur Verfügung stehen, kann von ihnen weder eine Förderung neuer Einrichtungen der Träger der freien Jugendhilfe verlangt werden noch eine Schließung bereits vorhandener öffentlicher Einrichtungen zugunsten freier Einrichtungen, die erst noch neu geschaffen werden müßten. Derselbe Grundsatz des sinnvollen Einsatzes finanzieller Mittel und der Zusammenarbeit verbietet es aber auch, von den Gemeinden zu verlangen, daß sie von einem mit bescheidenen Mitteln möglichen Ausbau vorhandener eigener Einrichtungen absehen und statt dessen mit erheblich höherem Aufwand die Schaffung einer neuen Einrichtung eines Trägers der freien Jugendhilfe fördern. Umgekehrt soll das Jugendamt dort, wo geeignete Einrichtungen der Träger der freien Jugendhilfe bereits vorhanden sind, die schon allein gewährleisten, daß die für die Wohlfahrt der Jugend erforderlichen Einrichtungen ausreichend zur Verfügung stehen, keine Mittel für die Schaffung eigener Einrichtungen einsetzen, sondern vielmehr seine Mittel für die Förderung der freien Einrichtungen verwenden (§ 5 Abs. 1, § 7, § 8 JWG). Mit der Verwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe "erforderlich", "ausreichend" und "geeignet" will der Gesetzgeber sicherstellen, daß Einrichtungen und Veranstaltungen für die Wohlfahrt der Jugend in einer den jeweiligen örtlichen Gegebenheiten angepaßten Weise und unter wirtschaftlich sinnvol

BVerfGE 22, 180 (202):

lern Einsatz öffentlicher und privater Mittel bereitgestellt werden. Die Gesamtverantwortung dafür, daß dieses Ziel des Gesetzes erreicht wird, trägt nach § 5 Abs. 1 JWG das Jugendamt.

b) Das Bundessozialhilfegesetz bestimmt in § 10 Abs. 2 zunächst, daß die Träger der Sozialhilfe - das sind im örtlichen Bereich nach § 96 Abs. 1 des Gesetzes die kreisfreien Städte und die Landkreise - mit den Kirchen und Religionsgesellschaften des öffentlichen Rechts sowie mit den Verbänden der freien Wohlfahrtspflege zusammenarbeiten sollen. Sie sollen die Tätigkeit der Verbände der freien Wohlfahrtspflege auf dem Gebiet der Sozialhilfe angemessen unterstützen (§ 10 Abs. 3 Satz 2). Wenn die Hilfe im Einzelfall durch die freie Wohlfahrtspflege gewährleistet wird, so sollen die Träger der Sozialhilfe von der Durchführung eigener Maßnahmen absehen (§ 10 Abs. 4). Sie sollen darauf hinwirken, daß die zur Gewährung der Sozialhilfe geeigneten Einrichtungen ausreichend zur Verfügung stehen und sollen eigene Einrichtungen nicht neu schaffen, soweit geeignete Einrichtungen der Träger der freien Wohlfahrtspflege vorhanden sind, ausgebaut oder geschaffen werden können (§ 93 Abs. 1). Die letztere Bestimmung war übrigens im wesentlichen schon in § 5 Abs. 3 der Verordnung über die Fürsorgepflicht von 1924 enthalten.

Auch diese Bestimmungen des Bundessozialhilfegesetzes, die fast wörtlich denen des § 5 Abs. 3 JWG entsprechen, verfolgen nicht den Zweck, der freien Wohlfahrtspflege schlechthin einen Vorrang vor der öffentlichen Sozialhilfe einzuräumen, sondern sie wollen die längst auch im Fürsorgewesen übliche und bewährte Zusammenarbeit zwischen den öffentlichen Trägern der Sozialhilfe und den freien Wohlfahrtsverbänden gewährleisten, um mit dem koordinierten Einsatz öffentlicher und privater Mittel den größtmöglichen Erfolg zu erzielen.

c) Die Ausführungen der beschwerdeführenden Städte und der freien Wohlfahrtsverbände in der mündlichen Verhandlung lassen erkennen, daß die Praxis die beiden Gesetze in der hier zugrunde gelegten Auslegung verstanden hat; demgemäß ist die

BVerfGE 22, 180 (203):

schon vorher geübte Zusammenarbeit fortgeführt worden, ohne daß ernste Schwierigkeiten aufgetreten sind. Bei dieser Gesetzesauslegung erweisen sich die verfassungsrechtlichen Bedenken der Antragsteller gegen den sogenannten Vorrang der Träger der freien Jugendhilfe und Wohlfahrtspflege als unbegründet.

2. Der Bundesgesetzgeber war für den Erlaß der angeführten Vorschriften des Jugendwohlfahrtsgesetzes und des Bundessozialhilfegesetzes nach Art. 74 Nr. 7 GG zuständig.

Nach der unter Ziff. 1 dargelegten Auslegung ist der Zweck der Bestimmungen die Erzielung des bestmöglichen Erfolgs durch Koordinierung öffentlicher und privater Anstrengungen. Normadressaten sind jeweils nur die Träger der - öffentlichen - Sozialhilfe und der öffentlichen Jugendhilfe, also auf örtlicher Ebene die kreisfreien Städte und die Landkreise. Nur ihnen werden von dem Gesetz Pflichten auferlegt. Die Tätigkeit der Träger der freien Jugendhilfe und Wohlfahrtspflege wird vom Gesetz überhaupt nicht "geregelt"; sie sind in der Gestaltung ihrer Arbeit völlig frei (vgl. § 7 JWG und § 10 Abs. 1 BSHG). Das Recht der öffentlichen Fürsorge umfaßt nicht nur die Bestimmung dessen, was an materiellen Fürsorgeleistungen von den dazu verpflichteten öffentlichen Trägern zu erbringen ist, sondern auch organisatorische Bestimmungen und Abgrenzungen. Die hier angefochtenen Vorschriften der beiden Gesetze dienen aber lediglich der Abgrenzung der Tätigkeit der Träger der öffentlichen Jugendhilfe und Sozialhilfe von derjenigen der privaten Träger. Auch eine solche Regelung fällt noch unter den Begriff der "öffentlichen Fürsorge" im Sinne von Art. 74 Nr. 7 GG.

3. Die Antragsteller behaupteten weiterhin, daß die getroffene Regelung in die Verwaltungshoheit der Länder eingreife. Dies ist jedoch nicht der Fall. Denn die verwaltungsmäßige Ausführung der Bestimmungen und die letzte Verantwortung für die Gewährung der Hilfe liegt bei den Gemeinden und Gemeindeverbänden, gehört also zur Landesverwaltung. Die Träger der freien Jugendhilfe und die freien Wohlfahrtsverbände handeln im Rahmen der Vorschriften nicht als beliehene Träger öffentlicher Ver

BVerfGE 22, 180 (204):

waltung, sondern als private Organisationen, die freie Jugendhilfe und freie Wohlfahrtspflege leisten. Es wird also nicht eine staatliche Aufgabe im Wege der Gesetzgebung "privatisiert".

4. Auch das Sozialstaatsprinzip ist nicht verletzt. Wenn Art. 20 Abs. 1 GG ausspricht, daß die Bundesrepublik ein sozialer Bundesstaat ist, so folgt daraus nur, daß der Staat die Pflicht hat, für einen Ausgleich der sozialen Gegensätze und damit für eine gerechte Sozialordnung zu sorgen; dieses Ziel wird er in erster Linie im Wege der Gesetzgebung zu erreichen suchen. Keineswegs folgt aus dem Sozialstaatsprinzip, daß der Gesetzgeber für die Verwirklichung dieses Ziels nur behördliche Maßnahmen vorsehen darf. Art. 20 Abs. 1 GG bestimmt nur das "Was", das Ziel, die gerechte Sozialordnung er läßt aber für das "Wie", d. h. für die Entstehung des Ziels, alle Wege offen. Deshalb steht es dem Gesetzgeber frei, zur Entstehung des Ziels auch die Mithilfe privater Wohlfahrtsorganisationen vorzusehen.

Im übrigen bleibt sowohl nach der im Jugendwohlfahrtsgesetz wie nach der im Bundessozialhilfegesetz getroffenen Regelung nur der Träger der öffentlichen Jugendhilfe oder Sozialhilfe dem Hilfsbedürftigen gegenüber verpflichtet.

So wenig "der Staat" auf Bundesebene ein Monopol auf soziale Betätigung für sich in Anspruch nehmen kann, so wenig hat er ein solches auf Landesebene. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG. Diese Vorschrift beschränkt lediglich den Landesverfassunggeber: Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaats im Sinne des Grundgesetzes entsprechen. Das begründet nur eine Pflicht der Länder dem Bund gegenüber hinsichtlich der Gestalt ihrer Verfassung.

5. Die getroffene Regelung ist auch mit der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar.

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Der Ge

BVerfGE 22, 180 (205):

setzgeber darf dieses Recht nicht aufheben und die Verwaltung der Gemeindeangelegenheiten nicht den Staatsbehörden übertragen. Er darf die Selbstverwaltung auch nicht derart einschränken, daß sie innerlich ausgehöhlt wird, die Gelegenheit zu kraftvoller Betätigung verliert und nur noch ein Scheindasein führen kann. Nicht aber sind den Gemeinden die Selbstverwaltungsrechte in ihren Einzelheiten verbürgt (so BVerfGE 1, 167 [175] im Anschluß an die Entscheidung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich vom 10./11. 12. 1929, Lammers-Simons Band II, S. 107).

Beschränkungen der Selbstverwaltung der Gemeinden sind mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar, wenn sie deren Kernbereich unangetastet lassen (BVerfGE 1, 167 [175, 178]; 7, 358 [364]; 8, 332 [359]; 9, 268 [290]; 11, 266 [274]; 17, 172 [182]; 21, 117). Bei der Bestimmung dessen, was zu dem Bereich gehört, der durch die Verfassung gegen jede gesetzliche Schmälerung gesichert ist, muß der geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen historischen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung Rechnung getragen werden (BVerfGE 17,172 [182]).

a) § 5 Abs. 3 Satz 2 JWG, § 10 Abs. 4 und § 93 Abs. 1 Satz 2 BSHG, wonach die Träger der öffentlichen Jugendhilfe und der Sozialhilfe gehalten sind, von eigenen Maßnahmen oder Einrichtungen abzusehen, wenn geeignete Einrichtungen der freien Träger vorhanden sind und die erforderliche Hilfe durch diese gewährleistet ist, lassen den Kernbereich der Selbstverwaltung unangetastet.

Die Aufgabenbereiche der Jugendhilfe und der Sozialhilfe haben das Bild der heutigen gemeindlichen Selbstverwaltung entscheidend mitgeprägt. Aber es darf nicht übersehen werden, daß schon das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz von 1922 in § 1 Abs. 3, § 4 Abs. 1 und § 6 die freiwillige Mitarbeit der privaten Jugendhilfe vorausgesetzt und ihre Unterstützung und Förderung durch das Jugendamt angeordnet hat. Allerdings ist die Verpflichtung zur Durchführung der in § 4 RJWG bezeichneten Aufgaben im Hinblick auf die damalige finanzielle Notlage zu

BVerfGE 22, 180 (206):

nächst suspendiert worden (Art. 1 Ziff. 4 der Verordnung über das Inkrafttreten des RJWG vom 14. 2. 1924, RGBI. I S. 110). Auf dem Gebiet der Sozialhilfe erklärt die Verordnung über die Fürsorgepflicht von 1924 in § 5 Abs. 3 - der fast gleichlautend mit § 93 Abs. 1 Satz 2 BSHG ist -, daß die Fürsorgeverbände eigene Einrichtungen nicht neu schaffen sollen, soweit geeignete Einrichtungen der freien Wohlfahrtspflege ausreichend vorhanden sind. Auch diese Vorschriften haben den Umfang der beiden Bereiche abgesteckt und damit das Bild der heutigen gemeindlichen Selbstverwaltung mit bestimmt. Man kann daher nicht sagen, zum geschützten Kernbereich der Selbstverwaltung gehöre kraft Herkommens, daß die Gemeinde auf dem Gebiet der Jugend- und Sozialhilfe keinerlei gesetzliche Beschränkung ihres Aufgabenbereichs zugunsten der Tätigkeit der freien Jugendhilfe und der Wohlfahrtsverbände hinzunehmen brauche. Außerdem bleibt den Gemeinden die Gesamtverantwortung dafür, daß in beiden Bereichen durch behördliche und freie Tätigkeit das Erforderliche geschieht. Wie schon unter Ziffer 1 ausgeführt, bringt die Regelung nur eine Abgrenzung der Aufgaben zwischen Gemeinde und privaten Trägern, die lediglich eine vernünftige Aufgabenverteilung und eine möglichst wirtschaftliche Verwendung der zur Verfügung stehenden öffentlichen und privaten Mittel sicherstellen soll. Die Gemeinden sollen sich bei allen Planungen vorher vergewissern, ob und inwieweit die freien Verbände die Aufgaben erfüllen können. Die freien Verbände andererseits könnten nicht mit einer Förderung eines Vorhabens durch die Gemeinde rechnen, wenn sie, etwa aus reinem Prestigebedürfnis, eigene Einrichtungen schaffen würden, die ihrer Art nach den örtlichen Bedürfnissen nicht genügen können oder die nicht erforderlich sind, weil geeignete Einrichtungen der Gemeinde in ausreichendem Maße zur Verfügung stehen.

In diesem Zusammenhang ist auch die Tatsache von Bedeutung, daß die Jugendhilfe bis zum Jahr 1953 keineswegs in allen Ländern in vollem Umfang zum eigenen Aufgabenbereich der Gemeinden gehört hat. So war in Preußen die Fürsorgeerziehung

BVerfGE 22, 180 (207):

Auftragsangelegenheit (§ 1 des preußischen Ausführungsgesetzes zum Reichsjugendwohlfahrtsgesetz vom 29. 3. 1924 - GS S. 180). In Bayern verwalteten die Stadt- und Landkreise die den Jugendämtern zugewiesenen Aufgaben als Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises (Art. 1 Abs. 2 des bayer. Jugendamtsgesetzes vom 20. 7. 1925 - GVBI. S. 211).

b) Auch die Förderungs- und Finanzierungspflicht (§ 5 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 in Verbindung mit § 8 Abs. 3 JWG) greift nicht in den Kernbereich der Selbstverwaltung ein.

Wie bereits erwähnt, hat schon das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz den Jugendämtern zur Pflicht gemacht, die freiwillige Tätigkeit zur Förderung der Jugendwohlfahrt zu unterstützen und deren Einrichtungen und Veranstaltungen anzuregen und zu fördern. Durch die angegriffenen Bestimmungen wird die eigene Verantwortung des Jugendamts weder ausgeschaltet noch auch nur wesentlich eingeschränkt. Es hat nicht schlechthin Einrichtungen und Veranstaltungen der freien Jugendpflege zu fördern, sondern nur soweit es diese für erforderlich und geeignet hält. Bei der Prüfung der Geeignetheit der freien Einrichtungen und Veranstaltungen muß auch die Vorschrift des § 9 Abs. 1 JWG mit herangezogen werden, nach der Träger der freien Jugendhilfe nur dann unterstützt werden dürfen, wenn sie die Gewähr für eine den Zielen des Grundgesetzes förderliche Arbeit und für eine sachgerechte, zweckentsprechende und wirtschaftliche Verwendung der Mittel bieten. Die hier für die Unterstützung der Träger der freien Jugendhilfe selbst aufgestellten Voraussetzungen müssen auch für die Förderung einzelner Einrichtungen und Veranstaltungen gelten.

Das Gesetz sagt über die Art der zu gewährenden Förderung nichts. Es steht also im pflichtgemäßen Ermessen der Gemeinde, ob sie im gegebenen Fall Sach- oder Geldleistungen gewahren oder Hilfe in anderer Weise leisten will - etwa dadurch, daß sie Personal zur Verfügung stellt. Das gleiche gilt für die Gesamthöhe der für die Förderung der freien Jugendhilfe bereitzustellenden Haushaltsmittel. Das Gesetz schreibt in § 8 Abs. 2 und

BVerfGE 22, 180 (208):

Abs. 3 nur vor, daß bei Förderung gleichartiger Maßnahmen mehrerer Träger der freien Jugendhilfe und gleichartiger Maßnahmen der öffentlichen und der freien Jugendhilfe gleiche Grundsätze und Maßstäbe anzuwenden sind. Wenn § 8 Abs. 3 JWG weiter bestimmt, daß bei Förderung von Maßnahmen der Träger der freien Jugendhilfe deren Eigenleistungen zu berücksichtigen sind, so bedeutet das nicht, daß die Höhe des von der Gemeinde zu leistenden Beitrags in einem festen Verhältnis zur Höhe der Eigenleistung des freien Trägers stehen muß; d. h. der Beitrag der Gemeinde muß nicht, wie die beschwerdeführenden Städte anzunehmen scheinen, um so höher sein, je größer die tatsächliche Eigenleistung des freien Trägers ist. Vielmehr kann eine Förderung von Maßnahmen des freien Trägers durch die Gemeinde nur dann in Betracht kommen, wenn dieser eine nach den Verhältnissen und nach seiner Finanzkraft angemessene Eigenleistung erbringt. Auch hier hat die Gemeinde einen weiten Raum für eigene Entscheidungen. Keinesfalls ist sie gezwungen, Haushaltsmittel unrationell einzusetzen.

Auch die kommunale Finanzhoheit wird durch die Vorschriften nicht in verfassungswidriger Weise eingeschränkt. Die freie Entscheidung des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe, welche Haushaltsmittel insgesamt für die Jugendhilfe - für eigene Maßnahmen und für die Förderung von Maßnahmen der freien Jugendhilfe - bereitgestellt werden sollen, läßt das Jugendwohlfahrtsgesetz unberührt.

c) Die in § 7 JWG und in § 10 Abs. 3 Satz 2 BSHG statuierte Pflicht der Träger der öffentlichen Jugendhilfe und der Sozialhilfe, die freien Träger in ihrer Tätigkeit zu unterstützen, anzuregen und zur Mitarbeit heranzuziehen, kann nach dem oben Ausgeführten ebenfalls nicht gegen Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verstoßen.

Auch die Hinweispflicht des § 8 Abs. 2 Satz 2 BSHG ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Sozialhilfeträger muß zwar den Ratsuchenden auf die gleichzeitige Beratungsmöglichkeit durch Verbände der freien Wohlfahrtspflege hin

BVerfGE 22, 180 (209):

weisen. Er darf aber trotzdem in vollem Umfang beratende Tätigkeit in sozialen Angelegenheiten ausüben; insbesondere ist der Ratsuchende nicht gehindert, sich trotz des Hinweises vom Träger der Sozialhilfe beraten zu lassen.

6. Die sogenannte Vorrangregelung verletzt schließlich auch keine Grundrechte. Art. 4 und Art. 6 Abs. 2 GG können durch die Regelung im Jugendwohlfahrtsgesetz deswegen nicht verletzt sein, weil der Personensorgeberechtigte nach § 5 Abs. 3 Satz 3 in Verbindung mit § 3 JWG die Inanspruchnahme eines freien Trägers ablehnen kann. Auch die entsprechenden Bestimmungen des Sozialhilfegesetzes verletzen Art. 4 GG nicht, weil nach § 3 BSHG den Wünschen des Hilfeempfängers hinsichtlich der Gestaltung der Hilfe auch in konfessioneller Hinsicht entsprochen werden soll.

Die Bestimmungen des § 8 Abs. 3 JWG über die Berücksichtigung der Eigenleistung des freien Trägers bei der Förderung verstoßen, wenn man sie richtig interpretiert, weder gegen Art. 4 noch gegen Art. 3 GG.

Die Entscheidung zu Abschnitt I ist mit 4 gegen 3 Stimmen ergangen.

II.

Die Antragsteller im Normenkontrollverfahren haben auch verschiedene Organisationsvorschriften der beiden Gesetze angegriffen.

1. § 12 Abs. 1 JWG bestimmt, daß die öffentliche Jugendhilfe gemäß §§ 4 und 5 Selbstverwaltungsangelegenheit der Gemeinden und Gemeindeverbände Das gleiche gilt nach § 96 Abs. 1 Satz 2 BSHG für die kreisfreien Städte und die Landkreise als Träger der Sozialhilfe.

Führen die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, so regeln sie die Einrichtung der Behörden und das Verwaltungsverfahren, soweit nicht Bundesgesetze mit Zustimmung des Bundesrates etwas anderes bestimmen (Art. 84 Abs. 1 GG). Sowohl das Jugendwohlfahrtsgesetz wie das Bundessozialhilfegesetz sind als Zustimmungsgesetze ergangen. Aber auch bei Vor

BVerfGE 22, 180 (210):

liegen dieser Voraussetzung erlaubt Art. 84 Abs. 1 GG dem Bundesgesetzgeber nicht den unbeschränkten Durchgriff auf die Gemeinden in der Weise, daß er schlechthin immer bestimmen könnte, in welchem Wirkungskreis die Gemeinde das Gesetz vollziehen soll. Die Ratio des Art. 84 GG ist ganz allgemein die Gewährleistung eines wirksamen Vollzugs der Bundesgesetze.

Das Grundgesetz weist die Materie Kommunalrecht nicht dem Bund zu, sondern beläßt sie ausschließlich den Ländern. Dies muß auch bei der Auslegung von Art. 84 Abs. 1 letzter Halbsatz GG beachtet werden. Es kann sich also bei der Einschaltung der Gemeinden in den Vollzug der Bundesgesetze durch den Bundesgesetzgeber immer nur um punktuelle Annexregelungen zu einer zur Zuständigkeit des Bundesgesetzgebers gehörenden materiellen Regelung handeln. Wenn die Annexregelung für den wirksamen Vollzug der materiellen Bestimmungen des Gesetzes nicht notwendig ist, so liegt darin ein unzulässiger Eingriff in die Verwaltungskompetenz der Länder. Im vorliegenden Fall kann die Bestimmung der Aufgabe zur Selbstverwaltungsangelegenheit zum wirksamen Vollzug der materiellen Regelung nichts beitragen. Die Erklärung einer Aufgabe zur Selbstverwaltungsangelegenheit schließt die Fachaufsicht durch die zuständigen Landesbehörden aus und beschränkt diese auf die Rechtsaufsicht. Daß dies für den wirksamen Vollzug des Jugendwohlfahrtsgesetzes und des Bundessozialhilfegesetzes notwendig ist, kann schwerlich behauptet werden.

Die getroffene Regelung läßt sich auch nicht aus der Staatspraxis rechtfertigen. Das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz hatte es den Ländern überlassen, ob sie diese Aufgaben als Selbstverwaltungs- oder als Auftragsangelegenheit durch die Gemeinden wahrnehmen lassen wollten. Demgemäß wurde in Preußen die Fürsorgeerziehung als Auftragsangelegenheit wahrgenommen. In Bayern verwalteten die Stadt- und Landkreise die den Jugendämtern zugewiesenen Aufgaben als Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises.

BVerfGE 22, 180 (211):

§ 12 Abs. 1 JWG und § 96 Abs. 1 Satz 2 BSHG sind daher nichtig.

Diese Entscheidung mit 4 gegen 3 Stimmen ergangen.

2. a) Die §§ 12 Abs. 2 und 3, 13 bis 16 und 18 JWG enthaltenen Vorschriften über Aufbau und Verfahren des Jugendamts, insbesondere über die Zusammensetzung des Jugendwohlfalirtsausschusses und über die Verwaltung des Jugendamts. § 37 Satz 4 JWG bestimmt, daß die Übertragung der vormundschaftlichen Obliegenheiten durch das Jugendamt auf einzelne seiner Beamten und Angestellten nicht zu den laufenden Geschäften im Sinne des § 16 JWG gehören, die vom Leiter der (kommunalen) Verwaltung oder vom Leiter des Jugendamts allein geführt werden.

Nach § 96 Abs. 1 Satz 3 BSHG können die Länder bestimmen, daß und inwieweit die Landkreise ihnen zugehörige Gemeinden oder Gemeindeverbände zur Durchführung von Aufgaben nach diesem Gesetz heranziehen und ihnen dabei Weisungen erteilen können; in diesen Fällen erlassen die Landkreise den Widerspruchsbescheid nach der Verwaltungsgerichtsordnung. § 96 Abs. 2 Satz 2 BSHG enthält eine entsprechende Ermächtigung hinsichtlich der überörtlichen Träger der Sozialhilfe.

b) Gegen diese Bestimmungen bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Zum Teil haben sie lediglich deklaratorische Bedeutung, wie die Ermächtigung an die Länder in § 96 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 Satz 2 BSHG, zum anderen Teil sind es Annexregelungen, die der Bund im Rahmen seiner Gesetzgebungszuständigkeit zur materiellen Regelung der öffentlichen Fürsorge gemäß Art. 84 Abs. 1 GG treffen kann. Die Regelungen sind sachbezogen und für die Gewährleistung eines wirksamen Gesetzesvollzuges notwendig. Insbesondere ist es nicht zu beanstanden, daß § 12 Abs. 2 JWG - wie schon § 8 RJWG von 1922 - den kreisfreien Städten und den Landkreisen die Errichtung eines Jugendamts vorschreibt. Deshalb darf auch § 5 Abs. 3 JWG das Jugendamt als Träger der dort statuierten Pflichten bestimmen.

Diese Entscheidung ist mit 6 Stimmen gegen 1 Stimme ergangen.

BVerfGE 22, 180 (212):

III.

1. Nach § 2 Abs. 2 JWG umfaßt die öffentliche Jugendhilfe alle behördlichen Maßnahmen zur Förderung der Jugendwohlfahrt (Jugendpflege und Jugend fürsorge ). Im Jugendhilferecht versteht man gemeinhin unter Jugendfürsorge diejenigen Maßnahmen, die sich auf die gefährdeten oder schon gestrauchelten Jugendlichen beziehen, während die Jugend pflege das körperliche, geistige und sittliche Wohl aller Jugendlichen fördern will, ohne daß eine Gefährdung im Einzelfall vorzuliegen braucht (so schon Friedeberg-Polligkeit, Reichsjugendwohlfahrtsgesetz, 2. Aufl. 1930, Nachdruck 1955, Anm. 5 zu § 2, S. 81, 82).

Nach § 5 Abs. 1 Nr. 6 JWG ist es unter anderem Aufgabe des Jugendamts, Einrichtungen und Veranstaltungen anzuregen, zu fördern und gegebenenfalls zu schaffen für Freizeithilfen, politische Bildung und internationale Begegnung. § 5 Abs. 2 JWG stellt dem Jugendamt die Aufgabe, Einrichtungen und Veranstaltungen sowie die eigenverantwortliche Tätigkeit der Jugendverbände und sonstigen Jugendgemeinschaften unter Wahrung ihres satzungsmäßigen Eigenlebens zu fördern, insbesondere ihre Tätigkeit auf den in Abs. 1 Nr. 6 genannten Gebieten, ferner bei der Ausbildung und Fortbildung ihrer Mitarbeiter und der Errichtung und Unterhaltung von Jugendheimen, Freizeitstätten und Ausbildungsstätten.

Die Antragsteller halten den § 2 Abs. 2 JWG insoweit für nichtig, als er in die Aufgaben der öffentlichen Jugendhilfe auch die Jugendpflege einbezieht, weil die Jugendpflege nicht zur Gesetzgebungskompetenz des Bundes gehöre; das gleich gelte für § 5 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 2 JWG, weil es sich hier nur um Maßnahmen der Jugend pflege handle.

Diese Rügen sind nicht begründet. § 2 Abs. 2 und § 5 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 2 JWG sind durch Art. 74 Nr. 7 GG gedeckt.

Der Begriff der "öffentlichen Fürsorge" in Art. 74 Nr. 7 GG umfaßt auf dem Gebiet der Jugendwohlfahrt nicht nur die Jugendfürsorge im engeren Sinn, sondern auch die Jugendpflege. Die Grenzen zwischen der Fürsorge für den unmittelbar gefährdeten

BVerfGE 22, 180 (213):

Jugendlichen und der Förderung der gesunden Jugend sind fließend. Jugendpflegerische Maßnahmen, wie die Förderung der Jugendverbände bei der Abhaltung von Freizeiten, Veranstaltungen zur politischen Bildung, internationale Begegnungen, die Förderung der Ausbildung und Fortbildung ihrer Mitarbeiter und der Errichtung und Unterhaltung von Jugendheimen, Freizeitstätten und Ausbildungsstätten scheinen zwar keine Maßnahmen der Fürsorge für einen Hilfsbedürftigen oder Gefährdeten zu sein. Vergegenwärtigt man sich aber die mannigfachen Anpassungsschwierigkeiten, die manche Jugendliche bei der Einordnung in die Gesellschaft haben, ohne daß man sie deshalb bereits als gefährdet bezeichnen kann, so erkennt man, daß unter Umständen eine Zusammenführung mit anderen jungen Menschen im lokalen Bereich eines Hauses der Jugend oder auf regionaler oder internationaler Ebene in einem Jugendlager oder auf Jugendreisen diese Anpassungsschwierigkeiten überwinden hilft, dadurch eine spätere Gefährdung des Jugendlichen ausschließt und künftige Fürsorgemaßnahmen überflüssig macht. Dasselbe gilt für Veranstaltungen zur politischen Bildung, die der Jugend im besonderen klarmachen sollen, daß der Einzelne sich in der Demokratie nicht von der Gesellschaft absondern kann, sondern sie und ihre politische Form aktiv mitgestalten muß. Jugendfürsorge und Jugendpflege sind in der praktischen Jugendarbeit so eng miteinander verzahnt, daß die Jugendpflege schon allein unter dem Gesichtspunkt des Sachzusammenhangs mit unter den Begriff "öffentliche Fürsorge" in Art. 74 Nr. 7 GG fallen muß.

Diese Entscheidung ist mit 4 gegen 3 Stimmen getroffen worden.

2. a) Die Ermächtigungsvorschrift des § 9 Abs. 2 JWG ist ebenfalls gültig.

Das Gesetz zählt in § 5 Abs. 4 JWG die Träger der freien Jugendhilfe auf (freie Vereinigungen der Jugendwohlfahrt, Jugendverbände und sonstige Jugendgemeinschaften; juristische Personen, deren Zweck es ist, die Jugendwohlfahrt zu fördern, die Kirchen und die sonstigen Religionsgesellschaften öffent

BVerfGE 22, 180 (214):

lichen Rechts). Die im Gesetz vorgesehene Unterstützung durch die Träger der öffentlichen Jugendhilfe erhalten diese freien Träger jedoch nur unter den in § 9 Abs. 1 JWG genannten Voraussetzungen: Sie müssen die Gewähr für eine den Zielen des Grundgesetzes förderliche Arbeit und für eine sachgerechte, zweckentsprechende und wirtschaftliche Verwendung der Mittel bieten sowie öffentlich anerkannt sein. In § 9 Abs. 2 JWG wird die Bundesregierung ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrats Grundsätze festzusetzen, nach denen die Anerkennung der Träger der freien Jugendhilfe erfolgt. Zwar ergibt sich der Inhalt der Ermächtigung nicht mit hinreichender Bestimmtheit aus § 9 Abs. 2; er ist aber ohne weiteres aus dem vorangehenden Absatz 1 zu erschließen, der die materiellen Voraussetzungen für die öffentliche Anerkennung aufzählt. § 9 Abs. 1 JWG muß nämlich so gelesen werden, wie wenn der letzte Satzteil lauten würde: "... sowie deshalb öffentlich anerkannt sind." Da die Aufzählung der Voraussetzungen für die öffentliche Anerkennung und damit für die Unterstützungswürdigkeit der Träger der freien Jugendhilfe umfassend ist, können die nach § 9 Abs. 2 JWG durch Rechtsverordnung aufzustellenden Grundsätze nur noch die Aufgabe der Konkretisierung der schon in Absatz 1 weitgehend fixierten materiellen Voraussetzungen haben. Daraus ergibt sich aber auch, daß § 9 Abs. 2 JWG die Bundesregierung nicht zur Regelung des Anerkennungsverfahrens ermächtigt.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

b) Dagegen ist die Vorschrift des § 24 JWG, die die Bundesregierung ermächtigt, mit Zustimmung des Bundesrats Ausführungsvorschriften zur Sicherung einer tunlichst gleichmäßigen Erfüllung der Aufgaben der Jugendämter zu erlassen, wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nichtig. Unter "Ausführungsvorschriften" sind Rechtsverordnungen zu verstehen. § 24 JWG ist kein vorkonstitutionelles Recht und daher nicht an Art. 129 Abs. 1 und Abs. 3 GG, sondern an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG zu messen. Zwar entspricht § 24 JWG nahezu wörtlich dem § 15 RJWG. Beide Vorschriften erhalten ihre Bedeutung erst

BVerfGE 22, 180 (215):

durch das materielle Recht, zu dessen Durchführung die auf Grund der Ermächtigung zu erlassenden Verordnungen dienen sollen. Das 2. Änderungsgesetz zum Reichsjugendwohlfahrtsgesetz vom 11. August 1961 (BGBl. I S. 1193) hat aber die Aufgaben der Jugendämter insofern erheblich erweitert, als die Förderung der Einrichtungen und Veranstaltungen der freien Jugendhilfe nunmehr Pflichtaufgabe ist; entsprechendes gilt auch für die Aufgaben nach § 7 und § 8 JWG. Neu eingefügt ist der Abschnitt VII (§§ 78, 79), der die Heimaufsicht und den Schutz von Minderjährigen unter 16 Jahren in Heimen regelt. Auch die bundeseinheitliche Regelung der freiwilligen Erziehungsbeihilfe in den §§ 62 und 63 ist eine Neuerung des 2. Änderungsgesetzes von 1961. Schließlich hat das Jugendwohlfahrtsgesetz die Altersgrenze für die Anwendung einzelner Bestimmungen auf Jugendliche geändert (§ 27 Abs. 1, § 64 und § 75 Abs. f).

Die Ermächtigung des § 24 JWG hat durch diese Änderungen des materiellen Jugendrechts im Jugendwohlfahrtsgesetz einen so tiefgreifenden Bedeutungswandel erfahren, daß sie als eine unter der Geltung des Grundgesetzes entstandene Vorschrift angesehen werden und deshalb an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gemessen werden muß. Die Ermächtigung ist weder nach Inhalt noch nach Ausmaß hinreichend bestimmt. Aus der sehr allgemeinen Wortfassung "zur Sicherung einer tunlichst gleichmäßigen Erfüllung der Aufgaben der Jugendämter" kann hierfür nichts gewonnen werden. Inhalt und Ausmaß der Ermächtigung werden auch nicht durch Bezugnahme auf die übrigen Vorschriften des Jugendwohlfahrtsgesetzes hinreichend bestimmt. Das Jugendwohlfahrtsgesetz besteht aus 89 Paragraphen. Die Aufgaben, die darin den Jugendämtern übertragen werden, sind so zahlreich und so verschiedenartig, daß die Fälle, in denen von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden kann, nicht mehr überschaubar sind (vgl. BVerfGE 1, 14 [60]).

Diese Entscheidung ist mit 4 gegen 3 Stimmen ergangen.

3. Die Vorschrift des § 25 Abs. 1 JWG ermächtigt die Bundesregierung, die Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendhilfe an

BVerfGE 22, 180 (216):

zuregen und zu fördern, soweit sie über die Verpflichtungen der Jugendämter, Landesjugendämter und obersten Landesbehörden hinaus zur Verwirklichung der Aufgaben der Jugendhilfe von Bedeutung sind.

Wenn die Bundesregierung Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendhilfe anregt, so ist diese Tätigkeit unter dem Gesichtspunkt des Art. 30 GG ohne Bedeutung und kann hier außer Betracht bleiben. Anders verhält es sich aber mit der Förderung solcher Bestrebungen. Die Bundesregierung kann zwar Bestrebungen auch dadurch fördern, daß sie die Öffentlichkeit durch entsprechende Verlautbarungen darauf hinweist oder ihre Unterstützung durch private Spenden empfiehlt. Diese Art des Förderns ist aber offensichtlich hier nicht gemeint. Die Förderung, die § 25 Abs. 1 JWG im Auge hat, ist vornehmlich diejenige, die durch Zuweisung von Mitteln aus dem Bundeshaushalt erfolgt. Die Bundesregierung, die gemäß § 25 Abs. 1 JWG Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendhilfe in der Weise fördert, daß sie dafür Haushaltsmittel zur Verfügung stellt, erfüllt damit eine staatliche Aufgabe im Sinne des Art. 30 GG. Die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist aber Sache der Länder, soweit das Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt (BVerfGE 12, 205 [246 f.]). Da das Grundgesetz hier eine andere Regelung ausdrücklich weder getroffen noch zugelassen hat, kann es sich nur darum handeln, ob es etwa stillschweigend etwas anderes zuläßt.

Für den Fall der gesetzesakzessorischen Verwaltung nach Art. 83 ff. GG hat das Bundesverfassungsgericht ausgeführt, es könne nur im Ausnahmefall angenommen werden, daß das Grundgesetz den Bund stillschweigend ermächtige, Verwaltungsakte auf Gebieten zu erlassen, die nicht zur bundeseigenen Verwaltung nach Art. 86 ff. GG gehörten (BVerfGE 11, 6 [17]). Es sind Gesetze denkbar, deren Zweck durch das Verwaltungshandeln eines Landes überhaupt nicht erreicht werden kann. Grundsätzlich ist davon auszugehen, daß das Grundgesetz bei der in Art. 30 und 83ff. getroffenen Regelung eine reibungslose und vollständige "Ausführung" der Bundesgesetze unterstellt. Nur dann, wenn diese

BVerfGE 22, 180 (217):

vollständige Ausführung durch Landesverwaltung nicht erreicht werden kann, könnte man annehmen, daß das Grundgesetz stillschweigend eine andere Regelung zuläßt, nämlich die, daß die Ausführung dem Bund übertragen ist. Der Umstand, daß im Einzelfall eine Ausführung durch den Bund zweckmäßiger wäre, kann nicht als Argument dafür dienen, daß das Grundgesetz stillschweigend etwas anderes zuläßt (BVerfG aa0 S. 17, 18).

Art. 30 GG gilt sowohl für die gesetzesakzessorische wie für die "gesetzesfreie" Erfüllung staatlicher Aufgaben (BVerfGE 12, 205 [246]). Eine Kompetenz aus der Natur der Sache ist begründet nach dem "ungeschriebenen, im Wesen der Dinge begründeten, mithin einer ausdrücklichen Anerkennung durch die Reichsverfassung nicht bedürftigen Rechtssatz, wonach gewisse Sachgebiete, weil sie ihrer Natur nach eigenste, der partikularen Gesetzgebungszuständigkeit a priori entrückte Angelegenheiten des Reichs darstellen, vom Reiche und nur von ihm geregelt werden können" (Anschütz, HdBDStR I, S. 367; BVerfGE 12, 205 [251]; 11, 89 [98 f.]; 11, 6 [17]). Schlußfolgerungen aus der Natur der Sache müssen begriffsnotwendig sein und eine bestimmte Lösung unter Ausschluß anderer Möglichkeiten sachgerechter Lösung zwingend fordern (BVerfGE 11, 89 [99]).

Im Falle des § 25 Abs. 1 JWG sind diese strengen Voraussetzungen aber nur dann erfüllt, wenn die Bundesregierung solche Bestrebungen auf dem Gebiete der Jugendhilfe fördert, die der Aufgabe nach eindeutig überregionalen Charakter haben. Es muß sich um Bestrebungen handeln, die ihrer Art nach nicht durch ein Land allein wirksam gefördert werden können. Die Förderung von Bestrebungen auf dem Gebiet der Jugendpflege durch den Bund wäre demnach zulässig z. B. bei zentralen Einrichtungen, deren Wirkungsbereich sich auf das Bundesgebiet als Ganzes erstreckt, bei gesamtdeutschen Aufgaben und bei internationalen Aufgaben. Keinesfalls kann sich die Zuständigkeit des Bundes auf die Förderung regionaler oder örtlicher Bestrebungen erstrecken. Außerdem muß die Bundesregierung bei der Ausübung ihrer

BVerfGE 22, 180 (218):

Förderungskompetenz den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens beachten.

Nur in dieser - verfassungskonformen - Auslegung ist § 25 Abs. 1 JWG mit dem Grundgesetz vereinbar.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

IV.

Das Bundessozialhilfegesetz enthält im Abschnitt 3 "Hilfe in besonderen Lebenslagen" in den §§ 72 bis 74 Bestimmungen über "Hilfe für Gefährdete". Danach soll Personen, die das 18. Lebensjahr vollendet haben und die dadurch gefährdet sind, daß sie aus Mangel an innerer Festigkeit ein geordnetes Leben in der Gemeinschaft nicht führen können, Hilfe gewährt werden. Die Hilfe soll den Gefährdeten zu einem geordneten Leben hinführen, insbesondere ihn an regelmäßige Arbeit und erforderlichenfalls an Seßhaftigkeit gewöhnen. Sie wird ohne Rücksicht auf vorhandenes Einkommen oder Vermögen gewährt (§ 72). Dem Gefährdeten soll geraten werden, sich in die Obhut einer Anstalt, eines Heimes oder einer gleichartigen Einrichtung zu begeben, wenn andere Arten der Hilfe nicht ausreichen (§ 73 Abs. 1). Lehnt der Gefährdete dies ab, so kann das Gericht ihn anweisen, sich in einer geeigneten Anstalt aufzuhalten, wenn er

1. besonders willensschwach oder in seinem Triebleben besonders hemmungslos ist und

2. verwahrlost oder der Gefahr der Verwahrlosung ausgesetzt ist und

3. die Hilfe nur in einer Anstalt wirksam gewährt werden kann (§ 73 Abs. 2).

§ 73 Abs. 3 enthält verfahrensrechtliche Bestimmungen sowie die Ermächtigung an den Leiter der Anstalt, den Gefährdeten vorübergehend in einer geeigneten Familie unterzubringen. Eine Höchstdauer der Unterbringung ist nicht bestimmt.

Die Anweisung an den Gefährdeten, sich in einer geeigneten Anstalt aufzuhalten, ist ein Eingriff in das Grundrecht der Frei

BVerfGE 22, 180 (219):

heit der Person nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG. Dabei ist es unerheblich, wo die Unterbringung erfolgt. Auch die zwangsweise Unterbringung in einem offenen Heim oder in einer Familie ist ein Eingriff in die Freiheit der Person. Nach Art. 2 Abs. 2 Satz 3 GG sind solche Eingriffe nur auf Grund eines förmlichen Gesetzes zulässig. Diese Voraussetzung sowie die in Art. 19 Abs. 1 GG geforderte Einschränkung des Grundrechts allgemein und nicht nur für den Einzelfall sowie Nennung des Grundrechts unter Angabe des Artikels ist erfüllt. Auch dem Erfordernis des Art. 104 Abs. 2 GG - Freiheitsentziehung nur durch den Richter - ist genügt. Jedoch wird das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG durch die Vorschrift des § 73 Abs. 2 und Abs. 3 BSHG in seinem Wesensgehalt angetastet.

Worin der unantastbare Wesensgehalt eines Grundrechts besteht, muß für jedes Grundrecht aus seiner besonderen Bedeutung im Gesamtsystem der Grundrechte ermittelt werden. Die Freiheit der Person ist ein so hohes Rechtsgut, daß sie nur aus besonders gewichtigen Gründen eingeschränkt werden darf. Zu diesen gewichtigen Gründen gehören in erster Linie die des materiellen Strafrechts und des Strafverfahrensrechts. Diese Eingriffe in die persönliche Freiheit des Einzelnen dienen dem Schutz der Allgemeinheit. Dazu gehört auch die Anstaltsunterbringung von gemeingefährlichen Geisteskranken. Weiterhin sind Eingriffe fürsorgerischen Charakters zulässig, die dem Schutz des Betroffenen dienen, wie z. B. die Unterbringung eines wegen Geistesschwäche Entmündigten in einer geschlossenen Anstalt zu dem Zweck, ihn daran zu hindern, daß er sich selbst größeren persönlichen oder wirtschaftlichen Schaden zufügt (vgl. BVerfGE 10, 302).

Bei der Unterbringung nach § 73 Abs. 2 und 3 BSHG geht es aber weder um den Schutz der Allgemeinheit noch um den Schutz des Betroffenen. Es geht allein um die "Besserung" des Betroffenen: Er soll mit Hilfe der Freiheitsentziehung zu einem geordneten Leben hingeführt, an regelmäßige Arbeit gewöhnt, auf Dauer seßhaft gemacht werden. Der Staat hat aber nicht die Aufgabe, seine Bürger zu "bessern" und deshalb auch nicht das Recht, ihnen

BVerfGE 22, 180 (220):

die Freiheit zu entziehen, nur um sie zu "bessern", ohne daß sie sich selbst oder andere gefährdeten, wenn sie in Freiheit blieben. Da der Zweck der Besserung eines Erwachsenen als gewichtiger Grund für die Entziehung der persönlichen Freiheit nicht ausreichen kann, tastet § 73 Abs. 2 und 3 BSHG das Grundrecht der persönlichen Freiheit in seinem Wesensgehalt an.

Davon abgesehen ist auch der im Rechtsstaatsprinzip wurzelnde Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt. Dem Gefährdeten wird seine Freiheit entzogen, obwohl er weder eine strafbare Handlung begangen noch durch sein Verhalten die allgemeine Ordnung empfindlich gestört hat. Das Gesetz eröffnet die Möglichkeit, die Unterbringung für unbestimmte Zeit andauern zu lassen.

Schließlich formuliert das Gesetz die Voraussetzungen für die Unterbringung zu unbestimmt. Es genügt daher auch insoweit nicht den strengen Anforderungen, die in einem Rechtsstaat an Vorschriften zu stellen sind, die die öffentliche Gewalt zu einem Eingriff in die Freiheit der Person ermächtigen.

§ 73 Abs. 2 und Abs. 3 BSHG ist daher wegen Verstoßes gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG nichtig.

Diese Entscheidung ist mit 6 Stimmen gegen 1 Stimme getroffen worden.

Dem Antrag der beschwerdeführenden Städte auf Anordnung der Erstattung ihrer Auslagen konnte nicht entsprochen werden. § 34 Abs. 3 BVerfGG ist eine Ausnahmevorschrift. Eine Erstattung kommt nur in Betracht, wenn besondere Billigkeitsgründe vorliegen (BVerfGE 14, 121 [140]). Solche Gründe sind nicht ersichtlich.

Henneka, Dr. Leibholz, Geller, Dr. Rupp, Dr. Geiger, Dr. Federer, Dr. Kutscher

BVerfG, 26.11.1963 - 2 BvL 12/62

Redaktion — Wed, 20 Jun 2012 12:34:52 +0000

Daten

Fall:

Freiburger Polizei

Fundstellen:

BVerfGE 17, 172; BayVBl 1964, 150; DVBl 1964, 269; JZ 1964, 288; MDR 1964, 387; NJW 1964, 491; RiA 1964, 60; ZBR 1964, 109

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

26.11.1963

Aktenzeichen:

2 BvL 12/62

Entscheidungstyp:

Beschluss

Instanzen:

VGH Baden-Württemberg, 23.01.1961 - IV 121/60

1. Der Zulässigkeit einer Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG an das BVerfG steht nicht entgegen, daß das vorlegende Gericht zuvor die Entscheidung des Landesverfassungsgerichts darüber eingeholt hat, ob eine landesgesetzliche Norm mit einer Vorschrift der Landesverfassung vereinbar ist, die einer Bestimmung des Grundgesetzes entspricht.
2. Gesetzliche Regelungen, die die Personalhoheit der Gemeinden dadurch beeinträchtigen, daß sie die Gemeinden zur Übernahme von Bediensteten verpflichten, lassen den Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung unangetastet und sind mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar, wenn die Übernahmepflicht sich beschränkt auf Bedienstete, die Aufgaben wahrgenommen haben, die auf die Gemeinden übergegangen sind.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 17, 172

Paginierung:

BVerfGE 17, 172 (172):

2. Gesetzliche Regelungen, die die Personalhoheit der Gemeinden dadurch beeinträchtigen, daß sie die Gemeinden zur Übernahme von Bediensteten verpflichten, lassen den Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung unangetastet und sind mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar, wenn die Übernahmepflicht sich beschränkt auf Bedienstete, die Aufgaben wahrgenommen haben, die auf die Gemeinden übergegangen sind.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 26. November 1963

- 2 BvL 12/62 -

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 84 Abs. 2 Satz 1 des baden-württembergischen Polizeigesetzes vom 21. November 1955 (GesBl. S. 249) - Vorlage des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg, 4. Senat, vom 23. Juni 1962 - IV 121/60.

Entscheidungsformel:

§ 84 Absatz 2 Satz 1 des baden-württembergischen Polizeigesetzes vom 21. November 1955 (GesBl. S. 249) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

BVerfGE 17, 172 (173):

Gründe:

A. - I.

1. In dem im Jahre 1952 gebildeten Land Baden-Württemberg waren Verwaltung und Polizei zunächst nicht einheitlich gegliedert und organisiert. Allgemeine Polizei behörden waren in den vier Regierungsbezirken des neuen Landes die Behörden der allgemeinen inneren Verwaltung, im Regierungsbezirk Südbaden außerdem die staatlichen Polizeidirektionen Freiburg i. Br. und Baden-Baden. Der Polizei vollzugsdienst war im Regierungsbezirk Südbaden in der Regel, im Regierungsbezirk Südwürttemberg- Hohenzollern ausschließlich staatlich, in den Regierungsbezirken Nordwürttemberg und Nordbaden hingegen grundsätzlich nur in Gemeinden mit weniger als 5 000 Einwohnern staatlich, im übrigen aber kommunal.

Art. 90 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg vom 11. November 1953 (LV) stellte eine gesetzliche Neuordnung der Organisation der Polizei in Aussicht. Sie wurde verwirklicht durch das Polizeigesetz (PolG) vom 21. November 1955 (GesBl. S. 249), das Teil einer umfassenden, vereinheitlichenden Neuordnung der Verwaltung des Landes war. Die Neuordnung des Polizeiwesens ging aus vom Grundsatz der organisatorischen Trennung von Polizeibehörden und Polizeivollzugsdienst, weiterhin vom Grundsatz des obligatorischen staatlichen Polizeivollzugsdienstes in Gemeinden mit nicht mehr als 75 000 Einwohnern (§ 69 PolG).

Im Zuge dieser Neuordnung wurde u.a. die (alte) staatliche Polizeidirektion Freiburg i. Br. "aufgehoben". Ihre Aufgaben gingen - mit Ausnahme des Polizeivollzugsdienstes - auf die Stadt über. Der Polizeivollzugsdienst in Freiburg i. Br. blieb staatlich; er wird jetzt von einer (neuen) staatlichen Polizeidirektion wahrgenommen.

§ 84 PolG, der auch die personellen Folgen des Übergangs von Aufgaben der (alten) staatlichen Polizeidirektion auf die Stadt Freiburg i. Br. regelt, lautet:

Aufhebung der bisherigen Polizeidirektionen in Freiburg i. Br. und in Baden-Baden

BVerfGE 17, 172 (174):

(1) Die bisherigen Polizeidirektionen in Freiburg i. Br. und in Baden-Baden werden aufgehoben.

(2) Ihre Bediensteten werden in den Dienst der Gemeinden übernommen. Die Vorschrift des § 23 Abs. 1, 3 und 4 des Gesetzes zur Änderung von Vorschriften auf dem Gebiete des allgemeinen Beamten-, des Besoldungs- und des Versorgungsrechts vom 30. Juni 1933 (RGBl. I S. 433) mit den sich aus dem Deutschen Beamtengesetz ergebenden Änderungen ist anzuwenden.

2. Nach Angaben der Landesregierung Baden-Württemberg hatte die Stadt Freiburg i. Br. auf Grund von § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG 28 Beamte und 45 Angestellte und Arbeiter zu übernehmen (Zahl der Bediensteten der Stadt vor Übernahme dieser Bediensteten: 402 Beamte und 2709 Angestellte und Arbeiter). Die Stadt Baden-Baden hatte zu übernehmen 6 Beamte und 21 Angestellte und Arbeiter bei einem Personalstand vor deren Übernahme von 103 Beamten und 1726 Angestellten und Arbeitern. Die Stadt Freiburg i. Br. hat alle unter § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG fallenden Bediensteten bis auf den Leiter der (alten) Polizeidirektion vom Land übernommen.

Das Land hat nach Angaben der Regierung infolge des Übergangs bisher kommunaler Polizeivollzugsdienste gemäß § 85 Abs. 1 und 3 PolG im Rechnungsjahr 1956 1 960 Polizeibeamte, 25 Verwaltungsbeamte, 130 Angestellte und 14 Arbeiter in den Landesdienst übernommen und im Jahr 1959 von der Stadt Pforzheim weitere 178 Polizeibeamte, 2 Verwaltungsbeamte, 8 Angestellte und 2 Arbeiter.

II.

1. Mit Schreiben vom 1. März 1956 forderte das Regierungspräsidium Südbaden die Stadt Freiburg i. Br. auf, den Leiter der (alten) staatlichen Polizeidirektion gemäß § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG in ihren Dienst zu übernehmen und die entsprechende Übernahmeverfügung zu erlassen. Da die Stadt die Übernahme verweigerte, ordnete das Regierungspräsidium sie am 31. Juli 1956 im Wege der Rechtsaufsicht an (§ 122 der Gemeindeordnung für

BVerfGE 17, 172 (175):

Baden-Württemberg - GO - vom 25. Juli 1955 - GesBl. S. 129); zugleich wurde Ersatzvornahme angedroht (§ 123 GO).

Nach erfolglosem Einspruch erhob die Stadt gemäß § 125 GO Anfechtungsklage gegen die Anordnung des Regierungspräsidiums vom 31. Juli 1956. Die Anordnung sei rechtswidrig, weil sie auf einer verfassungswidrigen Vorschrift beruhe. § 84 Abs. 2 PolG sei mit dem Gleichheitssatz, dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden, insbesondere ihrem Recht auf Personalhoheit, sowie den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums nicht vereinbar.

Das Verwaltungsgericht Freiburg i. Br. hat die Anfechtungsklage durch Urteil vom 21. Januar 1960 als unbegründet abgewiesen. Sowohl die Stadt als auch der Leiter der (alten) Polizeidirektion, der beigeladen worden war, haben Berufung eingelegt.

Der Beigeladene ist vom Land Baden-Württemberg mit Ablauf des 31. Dezember 1961 wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt worden. Die Stadt Freiburg i. Br. hat sich verpflichtet, dem Land die Versorgungsbezüge zu erstatten, falls sie im Ausgangsverfahren unterliegen sollte.

2. Durch Beschluß vom 23. Januar 1961 hat der Verwaltungsgerichtshof das Verfahren ausgesetzt und gemäß Art. 100 Abs. 1 GG, Art. 68 Abs. 1 Nr. 3 LV und § 51 des baden-württembergischen Gesetzes über den Staatsgerichtshof vom 13. Dezember 1954 (GesBl. S. 171) die Entscheidung des Staatsgerichtshofs über die Vereinbarkeit von § 84 Abs. 2 Satz 1 PolO mit der Landesverfassung eingeholt. Die Vorschrift sei mit der Gewährleistung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden in Art. 71 LV nicht vereinbar.

Der Staatsgerichtshof hat durch Urteil vom 29. Juli 1961 mit Gesetzeskraft festgestellt, daß § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG mit Art. 71 LV vereinbar ist.

Der Staatsgerichtshof sei zuständig, da die Anordnung des Regierungspräsidiums Südbaden vom 31. Juli 1956 allein § 84 PolG zur Rechtsgrundlage habe und nicht auf dem erst später

BVerfGE 17, 172 (176):

in Kraft getretenen § 128 Abs. 4 des Beamtenrechtsrahmengesetzes (BRRG) vom 1. Juli 1957 (BGBl. I S. 667) beruhe, dessen Verfassungsmäßigkeit nur das Bundesverfassungsgericht prüfen könne.

Es sei unbestritten, daß das Recht der eigenverantwortlichen Auswahl und Anstellung aller Bediensteten zur Personalhoheit der Gemeinden und daß die Personalhoheit zur verfassungsrechtlich gewährleisteten Selbstverwaltung gehöre. Gesetzliche Regelungen in diesem Bereich seien aber nicht schlechthin unzulässig. Im Zuge der staatspolitisch notwendigen Neuorganisation der Polizei sei eine wechselseitige Übernahmepflicht von Bediensteten seitens des Landes und der Gemeinden entsprechend der Neuverteilung der Aufgaben sachlich geboten gewesen. Diese wechselseitige Übernahmepflicht entspreche der herkömmlichen Regelung der personellen Folgen bei Wechsel der Verwaltungsträger. Auch sei von Bedeutung, daß es sich bei den von der Stadt übernommenen Aufgaben um sogenannte Auftragsangelegenheiten (Weisungsaufgaben) im Sinne von Art. 71 Abs. 3 LV gehandelt habe und nicht um echte Selbstverwaltungsangelegenheiten. Eine Übernahmepflicht, die sich lediglich auf solche Bediensteten beziehe, die bisher schon die nunmehr als Auftragsangelegenheiten auf die Gemeinde übergegangenen Aufgaben zu erledigen hatten, könne nicht als Eingriff in den der Gemeinde gewährleisteten Kernbereich ihrer Personalhoheit angesehen werden.

3. Durch Beschluß vom 23. Juni 1962 hat der Verwaltungsgerichtshof das Verfahren abermals ausgesetzt und gemäß Art. 100 Abs. 1 GG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Vereinbarkeit von § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG eingeholt.

a) Der Verwaltungsgerichtshof meint, es liege nahe anzunehmen, daß nach der Entscheidung des Staatsgerichtshofs auch die Übereinstimmung von § 84 Abs. 2 PolG mit Art. 28 Abs. 2 GG bejaht werden müsse. Dieser Ansicht stehe jedoch das schwerwiegende Bedenken entgegen, daß dann der Staatsgerichtshof im Ergebnis über die Vereinbarkeit von Landesrecht mit Bundesrecht

BVerfGE 17, 172 (177):

entschieden und das vorlegende Gericht es in der Hand gehabt hätte, durch Einholung einer Entscheidung des Staatsgerichtshofs dem Bundesverfassungsgericht die Entscheidung über die Vereinbarkeit von § 84 Abs. 2 PolG mit Art. 28 Abs. 2 GG unmöglich zu machen. Richtiger Ansicht nach habe aber der Staatsgerichtshof nur die Übereinstimmung eines Landesgesetzes mit der Landesverfassung festgestellt, während das Bundesverfassungsgericht über die Vereinbarkeit des Landesgesetzes mit dem Grundgesetz zu entscheiden habe.

Die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs hänge allein von der Gültigkeit des § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG ab. Das Regierungspräsidium habe den Beigeladenen zu Recht nicht zu den im Dienst des Landes verbleibenden Angehörigen des Polizeivollzugsdienstes, sondern zu den Bediensteten gerechnet, die nach § 84 Abs. 2 PolG von der Stadt Freiburg zu übernehmen waren.

b) Die Personalhoheit der Gemeinden sei ein wesentlicher Teil ihres Selbstverwaltungsrechts. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG schließe zwar nicht aus, daß in Ausübung des Gesetzesvorbehalts die Personalhoheit der Gemeinden näher geregelt und insoweit eingeschränkt werde, als es nach der geschichtlichen Entwicklung des Kommunalrechts mit dem Wesen der Selbstverwaltung vereinbar sei. Solche Eingriffe dürften aber - insbesondere unter normalen Verhältnissen - nicht so weit gehen, daß der Gemeinde allgemein oder in Einzelfällen das Recht genommen werde, ihr Personal selbst auszuwählen.

Die Übertragung bisher staatlicher Aufgaben auf die Stadt Freiburg i. Br. als Weisungsaufgaben könne nicht eine gesetzliche Regelung rechtfertigen, durch die der Gemeinde vorgeschrieben werde, welche Bediensteten sie einzustellen habe. Die von der Gemeinde nicht freiwillig übernommenen Bediensteten der (alten) staatlichen Polizeidirektion hätten ihren Dienst bei einer anderen staatlichen Dienststelle fortsetzen können. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 20. März 1952 (BVerfGE 1, 167) stehe der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofs nicht entgegen; es betreffe einen anderen Sachverhalt.

BVerfGE 17, 172 (178):

Die Ansicht, nach dem im Bereich des Landes Baden- Württemberg herkömmlichen Recht seien die Gemeinden auch schon früher verpflichtet gewesen, ohne Auswahlrecht staatliche Bedienstete zu übernehmen, treffe nicht zu. Auch die Tatsache, daß das Polizeiwesen neu organisiert worden sei, könne den Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Stadt Freiburg i. Br. nicht rechtfertigen. Bei der rechtlichen Würdigung des § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG spiele der vom Staatsgerichtshof hervorgehobene Gesichtspunkt der wechselseitigen Übernahmepflicht des Landes und der Gemeinden keine Rolle, da der Polizeivollzugsdienst in Freiburg staatlich geblieben sei.

III.

Im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht haben sich nur der Ministerpräsident des Landes Baden-Württemberg (für die Landesregierung) und die Stadt Freiburg i. Br. geäußert.

1. Der baden-württemberg. Ministerpräsident hat dargelegt:

Die (alte) Polizeidirektion Freiburg i. Br. sei durch § 84 Abs. 1 PolG "in ihrem ganzen Bestand" aufgehoben worden. Seit dem 1. April 1956 werde der Polizeivollzugsdienst in Freiburg i. Br. auf Grund von § 69 Abs. 1 PolG von einer (neuen) Polizeidienststelle wahrgenommen, die mit der aufgehobenen bisherigen Polizeidirektion nicht identisch sei. Es sei deshalb unrichtig, wenn der Verwaltungsgerichtshof annehme, daß § 84 Abs. 2 PolG mit der Neuorganisation des Polizeivollzugsdienstes in Baden- Württemberg in keinem Zusammenhang stehe und daß deshalb die wechselseitigen Übernahmepflichten von Land und Gemeinden bei der rechtlichen Würdigung dieser Vorschrift außer Betracht bleiben müßten.

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG wäre nur dann verletzt, wenn § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG den Wesensgehalt der Personalhoheit und damit der Selbstverwaltung der beiden betroffenen Gemeinden angetastet hätte. Bei der Bestimmung dessen, was unter dem Wesensgehalt der Selbstverwaltung zu verstehen sei, müsse der historischen Entwicklung Rechnung getragen werden. Beim Übergang von Aufgaben auf einen anderen Verwaltungsträger seien

BVerfGE 17, 172 (179):

auch schon früher Regelungen getroffen worden, die in die Personalhoheit eingegriffen hätten. § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG sei - ziehe man die geschichtliche Entwicklung des Kommunalrechts in Betracht - mit der Gewährleistung des Wesensgehalts der Selbstverwaltung vereinbar.

Weiterhin sei zu beachten, daß sich die Personalhoheit der Selbstverwaltungskörperschaften in Ausnahme- und Notsituationen gewisse Einschränkungen gefallen lassen müsse, sofern Eingriffe in der Form eines Gesetzes vorgenommen würden und auf das zeitlich und sachlich unbedingt Notwendige begrenzt seien. Ein "Notstand" könne auch bei der unerläßlichen Neuorganisation eines Verwaltungszweiges vorliegen, in deren Rahmen umfangreiche personelle Veränderungen zwischen Land und Gemeinden erforderlich seien. Die Beschränkung der Personalauswahl der Gemeinden sei auf das zeitlich und sachlich unbedingt Notwendige beschränkt worden. § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG ziele mit verständigen Mitteln darauf ab, die gesunde Entwicklung der Gemeinden und deren Wohl im Einklang mit dem Wohl des übergeordneten Ganzen zu halten.

2. Die Stadt Freiburg i. Br. hat sich in vollem Umfang den Darlegungen des Verwaltungsgerichtshofs angeschlossen. § 84 Abs. 2 PolG verstoße auch gegen Art. 33 Abs. 5 GG. Mit dem durch diese Vorschrift geschützten "Kernbestand von Strukturprinzipien" des Berufsbeamtentums sei es unvereinbar, daß - wie in § 84 Abs. 2 PolG vorgesehen - Landesbeamte ohne ihre Zustimmung in den Gemeindedienst überführt würden.

B. - I.

Die Vorlage ist zulässig.

1. Die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG kann im Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG vom Bundesverfassungsgericht geprüft werden (vgl. BVerfGE 6, 104 [111]; 7, 358 [364]; 8, 332 [359]; 9, 268 [277 f.]).

2. Der Zulässigkeit der Vorlage an das Bundesverfassungsgericht steht nicht entgegen, daß der Verwaltungsgerichtshof zu

BVerfGE 17, 172 (180):

vor dem Landesverfassungsgericht die Frage vorgelegt hat, ob § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG mit Art. 71 LV, also mit einer dem Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG entsprechenden landesrechtlichen Norm, vereinbar ist.

Die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts für Vorlagen nach Art. 100 Abs. 1 GG ist unabhängig davon gegeben, ob neben seiner Zuständigkeit für inhaltsgleiche oder entsprechende Normen der Landesverfassung auch eine Prüfungszuständigkeit des Verfassungsgerichts eines Landes besteht (BVerfGE 2, 380 [388 f.]; vgl. auch BVerfGE 7, 77 [82 f.] sowie Friesenhahn, Die Verfassungsgerichtsbarkeit in der Bundesrepublik Deutschland, in: Verfassungsgerichtsbarkeit in der Gegenwart, 1962, S. 89 [118]). Das Bundesverfassungsgericht hat § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG nur auf seine Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz zu prüfen. In der ihm obliegenden Auslegung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ist das Bundesverfassungsgericht nicht an die Auslegung gebunden, die das Landesverfassungsgericht der entsprechenden Bestimmung des Art. 71 LV gegeben hat (vgl. BVerfGE 9, 268 [278]).

Der Zulässigkeit der Vorlage steht ferner nicht entgegen, daß die Stadt Freiburg i. Br. im Wege der sogenannten kommunalrechtlichen Normenkontrolle nach Art. 76 LV und §§ 54, 48, 50 des baden-württembergischen Gesetzes vom 13. Dezember 1954 den Staatsgerichtshof mit der Behauptung hätte anrufen können, § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG verletze das durch Art. 71 LV gewährleistete Selbstverwaltungsrecht (vgl. BVerfGE 6, 376 [381 f.]) und daß deshalb eine Verfassungsbeschwerde der Stadt an das Bundesverfassungsgericht gemäß § 91 Satz 2 BVerfGG unzulässig wäre. Die Subsidiaritätsklausel des § 91 BVerfGG für die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts bei Verfassungsbeschwerden von Gemeinden kann über die "kommunale" Verfassungsbeschwerde hinaus nicht auf andere Verfahrensarten erstreckt werden. Entsprechendes gilt für Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG.

3. Die Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs, für seine Entscheidung komme es auf die Gültigkeit von § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG und nicht auf die von § 128 BRRG an, ist vertretbar. Die

BVerfGE 17, 172 (181):

im Ausgangsverfahren angefochtene Verfügung des Regierungspräsidiums Südbaden wurde am 31. Juli 1956 erlassen; das Beamtenrechtsrahmengesetz ist erst am 1. September 1957 in Kraft getreten. Das Land Baden-Württemberg hat die Verfügung auch nach Inkrafttreten des Beamtenrechtsrahmengesetzes nicht auf dessen § 128 Abs. 4 gestützt.

In Rechtsprechung und Literatur wird zwar die Ansicht vertreten, bei Anfechtungsklagen gegen Verwaltungsakte mit Dauerwirkung müsse die Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung maßgeblich sein (vgl. Schunck/De Clerck, Verwaltungsgerichtsordnung, 1961, Anm. 4 zu § 108 mit Nachweisungen). Andere Autoren und Gerichte meinen jedoch, daß die Verwaltungsgerichte bei allen Anfechtungsklagen die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Verwaltungsakts zugrunde zu legen hätten (so insbesondere Ule, Verwaltungsgerichtsbarkeit, 2. Aufl. 1962, Anm. III 1 zu § 108 VwGO). Von dieser Ansicht geht der Vorlagebeschluß aus.

4. Der Verwaltungsgerichtshof legt § 84 Abs. 2 PolG dahin aus, daß nach dieser Vorschrift nur diejenigen Landesbediensteten von der Stadt Freiburg i. Br. zu übernehmen sind, "die vor dem 1. April 1956 nicht als Polizeibeamte dem Polizeivollzugsdienst angehörten"; zu ihnen gehöre der im Ausgangsverfahren Beigeladene. Das Bundesverfassungsgericht hat nur darüber zu entscheiden, ob § 84 Abs. 2 PolG in dieser Auslegung mit dem Grundgesetz vereinbar ist; nur insoweit ist die Vorschrift entscheidungserheblich.

II.

§ 84 Abs. 2 Satz 1 PolG ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. Die Vorschrift ist insbesondere vereinbar mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, der den Gemeinden das Recht gewährleistet, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.

Zu dem vom Grundgesetz garantierten Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden, und zwar zu ihrem Recht auf eigenverantwortliche Führung ihrer Angelegenheiten (vgl. BVerwGE 6, 19 [22]),

BVerfGE 17, 172 (182):

gehört auch die Personalhoheit (BVerfGE 1, 167 [175]; 8, 332 [359]; 9, 268 [289]). Die Personalhoheit umfaßt vor allem die Befugnis, die Gemeindebeamten auszuwählen, anzustellen, zu befördern und zu entlassen (vgl. Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen, Entscheidung vom 4. Februar 1956 - VGH 6/55 -, OVGE 10, 282 [286]; vgl. ferner BVerfGE 7, 358 [364]; 8, 332 [359]). Nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG kann aber nicht die Gesamtheit der Normen und Grundsätze, die den historisch gewordenen, gemeindeutschen Begriff der Selbstverwaltung inhaltlich näher bestimmen, als unabänderlich gelten (BVerfGE 1, 167 [178]). Beschränkungen der Selbstverwaltung der Gemeinden sind mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar, wenn sie deren Kernbereich unangetastet lassen (BVerfGE 1, 167 [175, 178]; 7, 358 [364]; 8, 332 [359]; 9, 268 [290]; 11, 266 [274]). Bei der Bestimmung dessen, was zu dem Bereich gehört, der durch die Verfassung gegen jede gesetzliche Schmälerung gesichert ist, muß der geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen historischen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung Rechnung getragen werden (BVerfGE 11, 266 [274]). § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG läßt diesen Kernbereich unangetastet.

a) § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG kann zwar-anders als die baden-württembergische Landesregierung meint - nicht mit einem Hinweis darauf gerechtfertigt werden, der Eingriff in die Personalhoheit der Gemeinde trage einer Notlage Rechnung und sei auf das zur Behebung dieser Notlage zeitlich und sachlich unbedingt Notwendige begrenzt (BVerfGE 1, 167 [178]; vgl. auch BVerwGE 6, 19 [24 ff.] sowie Bachof, Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht, Verfahrensrecht in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, Buchausgabe S. 120). Eine Neuordnung des Polizeiwesens in Baden- Württemberg war sicherlich dringend geboten. Sie hätte aber auch ohne die den Gemeinden durch § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG auferlegte Pflicht, Landesbedienstete zu übernehmen, vorgenommen werden können.

b) Gewisse Beeinträchtigungen der Personalhoheit der Gemeinden sind jedoch herkömmlich.

BVerfGE 17, 172 (183):

Seit jeher spielen allgemeine Einstellungspflichten im kommunalen Dienstrecht eine große Rolle. Nach früheren Mannschafts- und Wehrmachtsversorgungsgesetzen in Verbindung mit sogenannten Einstellungsgrundsätzen waren bestimmte Stellen im Gemeindedienst ausnahmslos, andere Arten von Stellen zur Hälfte Versorgungsanwärtern vorbehalten.

Weitere Einstellungspflichten ergaben und ergeben sich für die Gemeinden aus einer nicht geringen Anzahl von Gesetzen z.B. für Schwerbeschädigte, Spätheimkehrer, Zusicherungsempfänger, Wiedergutmachungsberechtigte und Inhaber eines Bergmannsversorgungsscheins, weiterhin aus dem G 131. Diese Verpflichtungen unterscheiden sich ihrer Art nach von der durch § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG getroffenen Regelung dadurch, daß sie den Gemeinden nicht bestimmte Personen aufzwingen, sondern den Personenkreis einschränken und näher umgrenzen, aus dem die Gemeinde ihre Bediensteten auszuwählen hat. Dennoch handelt es sich um gesetzliche Eingriffe in die Personalhoheit der Gemeinden, deren Vereinbarkeit mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG außer Zweifel steht (BVerfGE 1, 167 [180]).

Im Kommunalrecht waren auch seit jeher gesetzliche Regelungen üblich, die bei Eingemeindungen die aufnehmende Gemeinde verpflichteten, die Beamten der aufgenommenen Gemeinde in ihren Dienst zu übernehmen. Das galt nicht nur, wenn eine Gemeinde völlig in einer anderen Gemeinde aufging,

vgl. z.B. Preußisches Gesetz betr. die Erweiterung des Stadtkreises Stettin vom 31. März 1900 (GS S. 99), § 5; Oldenburgisches Gesetz für den Landesteil Oldenburg, betr. Vereinigung der Gemeinde Osternburg mit der Stadtgemeinde Oldenburg vom 15. Juni 1922 (GBl. 1921/1922 S. 925), § 4; Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen vom 1. August 1923 (GBl. S. 373), § 138 Satz 1;

sondern auch dann, wenn nur ein Teilgebiet einer Gemeinde einer anderen Gemeinde eingegliedert wurde.

BVerfGE 17, 172 (184):

Vgl. z.B. Oldenburgisches Gesetz für den Landesteil Oldenburg vom 19. Juni 1924, betr. Vereinigung eines Teils der Gemeinde Eversten mit der Stadtgemeinde Oldenburg und Bildung der Gemeinde Ofen (GBl. S. 279), § 6; Einführungsgesetz zum preußischen Gesetz über die kommunale Neugliederung des rheinisch-westfälischen Industriegebiets vom 29. Juli 1929 (GS S. 137), §§ 3 und 18; Bayerische Gemeindeordnung vom 17. Oktober 1927 (GVBl. S. 293), Art. 6.

Entsprechendes galt ferner, wenn Gemeinden ganz oder teilweise Rechtsnachfolger aufgelöster Gemeindeverbände wurden.

Vgl. z.B. Preußisches Gesetz über die Neuregelung der kommunalen Grenzen im rheinisch-westfälischen Industriebezirke vom 26. Februar 1926 GS S. 53), § 51: Beamte eines aufgelösten Landkreises oder Amts traten in den Dienst des Rechtsnachfolgers; Rechtsnachfolger waren vor allem Gemeinden.

Dieses preußische Gesetz von 1926 verdient insofern besondere Beachtung, weil seine §§ 59 ff. auch solche Gemeinden zur Übernahme von Bediensteten verpflichteten, die nicht Rechtsnachfolger aufgelöster Körperschaften wurden.

Weiterhin wurde in entsprechender Anwendung von § 19 Abs. 2 des preußischen Zweckverbandsgesetzes vom 19. Juli 1911 (GS S. 115) angenommen, daß bei Auflösung eines Zweckverbandes auf dessen Verlangen das Verbandsglied, auf das die Verwaltungsaufgaben des Zweckverbandes übergingen, die zur Zeit der Auflösung beim Zweckverband tätigen Beamten zu übernehmen hatte (so Neuwiem, Die kommunalen Zweckverbände in Preußen, Liegnitz 1919, S. 198 Anm. 4; ebenso Friedrichs, Die Zweckverbandsgesetze, Berlin 1912, Anm. 8 zu § 19 des Zweckverbandsgesetzes). Die Pflicht der Gemeinde, Beamte des Zweckverbandes zu übernehmen, wenn sie dessen Aufgaben übernahm, enthielt eine Beschränkung der Personalhoheit.

Beeinträchtigungen der gemeindlichen Personalhoheit enthielten schließlich auch Regelungen, nach denen Beamte unabhängig

BVerfGE 17, 172 (185):

vom Willen der Gemeindeorgane aus dem Dienst der Gemeinde ausschieden und in den Dienst eines Landes übernommen wurden.

Vgl. z.B. Art. 21 des württembergischen Polizeiverwaltungsgesetzes vom 16. Dezember 1921 (RegBl. 1922 S. 15); Art. 8 des hessischen Gesetzes über die Ortspolizei vom 14. Juli 1921 (RegBl. S. 191); Art. 5 des hessischen Gesetzes über die Errichtung von staatlicher Bauämtern in Hessen vom 20. Juli 1926 (RegBl. S. 305); § 117 Abs. 1, 2 und 4 des Arbeitsgerichtsgesetzes vom 23. Dezember 1926 (RGBl. I S. 507).

c) Auch abgesehen von allgemeinen Einstellungspflichten und von Eingriffen in die Personalhoheit der Gemeinden im Zusammenhang mit Gebietsänderungen, Auflösung von Zweckverbänden und Übergang von Aufgaben von Gemeinden und Gemeindeverbänden auf das Land können aber in Ausnahmefällen Regelungen, die die Personalhoheit der Gemeinden beeinträchtigen, den Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung unangetastet lassen (vgl. BVerfGE 9, 268 [289 f.]). Ein solcher Fall liegt vor, wenn - wie bei § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG - die Verpflichtung der Gemeinde zur Übernahme von Bediensteten unlösbar verknüpft ist mit einem Zuwachs an Verwaltungsaufgaben.

Nach der nicht zu beanstandenden Auslegung des § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG durch den Verwaltungsgerichtshof hat die Stadt Freiburg i. Br. nur diejenigen Beamten der früheren Polizeidirektion - zu denen der Beigeladene gehört - zu übernehmen, die vor dem 1. April 1956 nicht dem Polizeivollzugsdienst angehörten. Die Übernahmepflicht ist also beschränkt auf Bedienstete, die Aufgaben wahrgenommen haben, die auf die Gemeinde übergegangen sind. Diese Bediensteten können von der Gemeinde weiterhin für diese Aufgaben verwendet werden; die Personalhoheit der Stadt hinsichtlich ihres früheren Aufgabenbereichs wird durch § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG nicht berührt. Dabei muß berücksichtigt werden, daß die Stadt nach § 84 Abs. 2 Satz 2 PolG unter bestimmten Voraussetzungen die Möglichkeit gehabt hätte, den Beigeladenen binnen drei Monaten nach seinem Übertritt in ihren

BVerfGE 17, 172 (186):

Dienst in den Wartestand zu versetzen, so daß sich die Beeinträchtigung ihres Selbstverwaltungsrechts im wesentlichen nur noch als finanzielle Belastung ausgewirkt hätte.

Die Personalhoheit der Stadt Freiburg i. Br. ist durch die Regelung des § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG auch nur einmalig und mit zeitlich begrenzter Wirkung beeinträchtigt worden, während die neuen Aufgaben der Stadt zeitlich unbegrenzt verbleiben. Die Gemeinde hat zwar die Landesbediensteten zu übernehmen, die zuvor die auf die Stadt übergegangenen Verwaltungsaufgaben wahrgenommen haben. Deren Nachfolger jedoch kann sie in Ausübung ihrer dann ungeschmälerten Personalhoheit frei auswählen.

d) Zudem kennt das frühere badische Verwaltungsrecht eine Regelung, die dem § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG im wesentlichen entspricht. § 6 des badischen Polizeigesetzes vom 31. Januar 1923 (GVBl. S. 29) lautete:

1. Beim Übergang polizeilicher Tätigkeit von einer staatlichen Stelle auf die Gemeinde oder von dieser auf eine staatliche Stelle kann verlangt werden, daß die Übernahme von Beamten in solcher Zahl und Art erfolgt, als bis dahin für die übergehende Polizeitätigkeit ganz oder überwiegend beschäftigt waren.

2. Den Beamten darf durch die Übernahme in Besoldung und Versorgung kein Nachteil entstehen. Die Übernahme setzt Tauglichkeit und Einwilligung des Beamten voraus.

3. Die Entscheidung über die Übernahme wird vom Ministerium des Innern getroffen. Gegen die Entscheidung über Zahl und Art der zu übernehmenden Beamten steht der Gemeinde neben der Beschwerde an das Staatsministerium die Klage an den Verwaltungsgerichtshof zu, der in erster und letzter Instanz entscheidet.

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichtshofs wurde hiermit die Personalhoheit der Gemeinden in einer Weise beeinträchtigt, die der Regelung des § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG vergleichbar ist. Daß die Übernahmepflicht von der Einwilligung des Beamten (und von dessen Tauglichkeit) abhing, begründet keinen Unterschied. Die Gemeinde hatte keinen Einfluß auf die Entschließung des Beamten; willigte er ein, so mußte sie ihn übernehmen. Es ist

BVerfGE 17, 172 (187):

nicht wesentlich, daß die Beamten anders als nach § 84 Abs. 2 Satz 1 PolG nicht kraft Gesetzes in den Dienst der Gemeinde traten, sondern die Gemeinden verpflichtet waren, die vom Ministerium bestimmten Beamten zu übernehmen. Entscheidend ist, daß auch nach § 6 des badischen Polizeigesetzes von 1923 der Gemeinde - im Zusammenhang mit dem Übergang von Aufgaben - Beamte "aufgezwungen" werden konnten, ihre Personalhoheit also beschränkt worden war.

Der wegen des Zusammenhangs mit einer Erweiterung des Aufgabenkreises der Gemeinden sachlich gerechtfertigte Eingriff in ihre Personalhoheit tastet also den Kernbereich ihrer durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleisteten Selbstverwaltung nicht an.

2. Nach § 84 Abs. 2 PolG werden alle Bediensteten in den Dienst der Gemeinde übernommen, ohne daß es auf die Einwilligung der Beamten ankäme. Die Vorschrift ist mit Art. 33 Abs. 5 GG schon deshalb vereinbar, weil sich ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums, demzufolge ein Wechsel des Dienstherrn immer nur dann angeordnet werden darf, wenn der Beamte zustimmt, nicht nachweisen läßt.

Gesetze der Länder haben vielmehr schon vor 1918 und verstärkt in der Weimarer Zeit Beamte aus Anlaß der Umbildung von Körperschaften des öffentlichen Rechts oder einer Änderung der Aufgabenverteilung verpflichtet, in den Dienst eines anderen Dienstherrn zu treten.

Das galt nach zahlreichen gesetzlichen Regelungen der personellen Folgen von Eingemeindungen, ebenso aber auch nach dem preußischem Zweckverbandsgesetz von 1911. Das galt weiterhin beim Übergang von Aufgaben von einer Gemeinde auf das Land (vgl. z.B. die beiden oben zu 1b angeführten hessischen Gesetze von 1921 und 1926 und § 117 Abs. 1 des Arbeitsgerichtsgesetzes vom 23. Dezember 1926) sowie nach den Staatsverträgen der Weimarer Zeit über die Vereinigung zweier Länder. Die Übernahme der Beamten des aufgenommenen Landes in den Dienst des aufnehmenden Landes war nicht von der Zustimmung der Beamten abhängig (vgl. auch § 4 des preußischen Gesetzes

BVerfGE 17, 172 (188):

über die Trennung und Auseinandersetzung der Provinzen Ober- und Niederschlesien vom 28. Oktober 1926 - GS S. 292).

Im Zusammenhang mit der Umbildung von Körperschaften des öffentlichen Rechts und einer Änderung der Verteilung ihrer Aufgaben ist also schon früher ein Wechsel des Dienstherrn auch ohne Zustimmung des Beamten vorgesehen worden. Ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums, der eine solche Regelung ausschließen könnte, besteht nicht.

BVerfG, 30.05.1961 - 2 BvR 366/60

Administration — Sun, 20 May 2012 00:56:50 +0000

Daten

Fall:

Friedenswahlen

Fundstellen:

BVerfGE 13, 1; DÖV 1963, 593

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

30.05.1961

Aktenzeichen:

2 BvR 366/60

Entscheidungstyp:

Urteil

Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG schreibt zwingend vor, daß jeder Wahlberechtigte seine Stimme bei der Wahl soll abgeben können. Diesem Gebot ist nicht Genüge getan, wenn das Wahlergebnis durch die Aufstellung und Duldung entsprechender Wahlvorschläge vorweggenommen werden kann (sogenannte Friedenswahlen). Die Möglichkeit, die Wahlhandlung selbst, durch die Einreichung weiterer Wahlvorschläge erzwingen zu können, ist kein Ersatz für die verfassungsrechtlich garantierte Ausübung des Stimmrechts.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 13, 1

Paginierung:

BVerfGE 13, 1 (1):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 30. Mai 1961

- 2 BvR 366/60 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. der Deutschen Partei, Landesverband Schleswig-Holstein, Kiel,..., vertreten durch den Landesvorsitzenden, Landwirt W... M..., 2. des Landwirts W... M..., Koselau über Lensahn (Holstein), 3. des Journalisten M... W..., Kiel-Ellerbek, ..., 4. des Hauptlehrers i.R. E... R..., Krummendiek, Post Kleve über Wilster, gegen Bestimmungen des Wahlgesetzes für die Gemeinde- und Kreisvertretungen in Schleswig-Holstein (Gemeinde- und Kreiswahlgesetz - GKWG) vom 25. März 1959 (GVBl. S. 13).

Entscheidungsformel:

1. Die Verfassungsbeschwerde der Deutschen Partei, Landesverband Schleswig-Holstein, wird verworfen..

2. § 11, § 17 Absatz 2 Satz 1, § 42 Absatz 1 und 3, § 46, § 48 Absatz 1 und 2, § 50 des Wahlgesetzes für die Gemeinde- und Kreisvertretungen in Schleswig-Holstein (Gemeinde- und Kreiswahlgesetz - GKWG) vom 25. März 1959 (GVBl. S. 13) verletzen die Grundrechte der Beschwerdeführer zu 2) bis 4) aus Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes; § 48 Absatz 3 und 4 verstößt gegen Artikel 28 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes. Sie sind nichtig.

BVerfGE 13, 1 (2):

Im übrigen werden die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 2) bis 4) zurückgewiesen.

Gründe:

A. - I.

Das Wahlgesetz für die Gemeinde- und Kreisvertretungen in Schleswig-Holstein (Gemeinde- und Kreiswahlgesetz - GKWG) vom 25. März 1959 (GVBl. S. 13) verbindet die relative Mehrheitswahl im Wahlbezirk mit dem vollständigen Verhältnisausgleich im Wahlgebiet für die an der Listenwahl beteiligten politischen Parteien.

Wahlgebiete und für die Gemeindewahl des Gemeindegebiet und für die Kreiswahl das Kreisgebiet (§ 2). Die Wahl der Wahlbezirke und der in den Wahlbezirken zu wählenden "unmittelbaren Vertreter" richtet sich nach der Einwohnerzahl des Wahlgebiets (§ 10 Abs. 1 bis 3 i.V.m. §§ 9, 8). Neben den aus den Wahlbezirken nach den Grundsätzen der relativen Mehrheitswahl zu vergebenden Sitzen werden nach § 9 weitere Sitze auf Listenwahlvorschläge verteilt ("Listenvertreter").

Wahlvorschläge für die Wahl der unmittelbaren Vertreter können Parteien im Sinne des Art. 21 des Grundgesetzes (politische Parteien) und Wahlberechtigte, Listenwahlvorschläge dagegen nur politische Parteien einreichen (§ 17 Abs. 1 und 2).

Die Stimmzettel werden für jeden Wahlbezirk unter der Verantwortung des Wahlleiters hergestellt (§ 27 Abs. 1). Sie enthalten die Namen der Bewerber in folgender Anordnung: An erster Stelle stehen die Bewerber, die für eine im Landtag vertretene politische Partei auftreten, in der Reihenfolge der von diesen Parteien bei der letzten Landtagswahl erreichten Stimmenzahl unter der entsprechenden, vom Innenminister bekanntzugebenden Nummer. Im Anschluß daran werden die Bewerber, die für sonstige politische Parteien auftreten, in alphabetischer Reihenfolge des Namens dieser Parteien und sodann die parteilosen Bewerber in alphabetischer Reihenfolge des Familiennamens aufgeführt (§ 27 Abs. 2).

BVerfGE 13, 1 (3):

Jeder Wahlberechtigte hat ein bis drei Stimmen, je nachdem wieviele unmittelbare Vertreter im Wahlbezirk zu wählen sind. Für einen Bewerber kann er nur eine Stimme abgeben (§ 10 Abs. 4). In den Wahlbezirken sind diejenigen unmittelbaren Bewerber gewählt die die meisten Stimmen erhalten haben (§ 10 Abs. 5). Für die Verteilung der aus den Listen zu vergebenden Sitze werden für jeden Listenwahlvorschlag die Stimmen zusammengezählt die die unmittelbaren Bewerber der vorschlagenden politischen Partei erhalten haben (§ 11 Abs. 1 Satz 1). Sodann wird von der zu wählenden Gesamtzahl von Vertretern die Zahl der unmittelbar gewählten Vertreter abgezogen, deren Stimmen nicht für einen Listenwahlvorschlag mitgezählt worden sind (§ 11 Abs. 2 Satz 1). Die restlichen Sitze werden auf die Listenwahlvorschläge nach den Grundsätzen des d'Hondtschen Höchstzahlenverfahrens unter Anrechnung der von den vorschlagenden politischen Parteien unmittelbar in den Wahlbezirken errungenen Sitze verteilt (§ 11 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. Abs. 4). Ist die Zahl der in den Wahlbezirken für eine politische Partei gewählten Bewerber größer als ihr verhältnismäßiger Sitzanteil, so verbleiben ihr die darüber hinausgehenden Sitze (§ 11 Abs. 5 Satz 1).

Politische Parteien, auf die weniger als 5 v. H. der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen entfallen sind oder für die nicht mindestens ein unmittelbarer Vertreter gewählt worden ist nehmen im Verhältnisausgleich nicht teil (§ 11 Abs. 1 Satz 3).

Wenn ein gewählter Bewerber stirbt oder die Annahme der Wahl ablehnt, oder wenn ein Vertreter stirbt oder seinen Sitz verliert so rückt der nächste Bewerber auf der Liste derjenigen politischen Partei nach, für die der Ausgeschiedene bei der Wahl aufgetreten ist (§ 42 Abs. 1). Ist ein Nachrücken nicht möglich, weil eine Liste nicht vorhanden oder erschöpft ist, so bleibt der Sitz leer (§ 42 Abs. 3).

Für die Wahlen in Gemeinden mit mehr als 70 bis zu 750 Einwohnern gelten folgende Besonderheiten:

BVerfGE 13, 1 (4):

Gewählt wird nach den Grundsätzen der Persönlichkeitswahl mit Verhältnisausgleich. Die Gemeinde bildet einen Wahlbezirk, in dem sieben Vertreter gewählt werden. Jeder Wahlberechtigte hat drei Stimmen. Für einen Bewerber kann er nur eine Stimme abgeben (§ 45). Politische Parteien können Wahlvorschläge einreichen, die die Namen aller Bewerber enthalten (§ 46 Satz 1). Wahlberechtigte können nur Einzelwahlvorschläge mit jeweils einem Bewerber einreichen (§ 46 Satz 2). Der Stimmzettel enthält die Namen der ersten drei Bewerber der Wahlvorschläge der politischen Parteien und die Namen der Einzelbewerber (§ 47). Die Sitze werden auf die Wahlvorschläge nach den Grundsätzen des d'Hondtschen Höchstzahlenverfahrens verteilt. Einem Einzelwahlvorschlag kann nur ein Sitz zugewiesen werden (§ 48 Abs. 1). Die Bewerber der politischen Parteien sind in der Reihenfolge der auf sie entfallenden Stimmenzahl gewählt. Sind solche Bewerber nicht mehr vorhanden, so ist die Reihenfolge des Wahlvorschlages maßgebend (§ 48 Abs. 2).

Für das Nachrücken gilt der § 42 mit der Maßgabe, daß an Stelle der Liste der Wahlvorschlag tritt (§ 50).

Wird nur ein Wahlvorschlag aufgestellt und zugelassen oder werden mehrere Wahlvorschläge mit insgesamt nur sieben Bewerbern aufgestellt und zugelassen, so findet keine Wahl statt. Im ersten Fall werden die ersten sieben Bewerber des einzigen Wahlvorschlages, im zweiten Fall die auf den verschiedenen Wahlvorschlägen benannten sieben Bewerber vom Wahlausschuß für gewählt erklärt (§ 48 Abs. 3 und 4 - sogenannte Friedenswahlen).

II.

Die Deutsche Partei, Landesverband Schleswig-Holstein, sowie der Landwirt W... M..., der Journalist M... W... und der Hauptlehrer i. R. E... R..., die bei den Kommunalwahlen im Jahre 1955 für kommunale Wählervereinigungen kandidiert hatten und über diese in Gemeindevertretungen gewählt worden waren, wenden sich mit ihrer am 26. März 1960 eingegangenen

BVerfGE 13, 1 (5):

Verfassungsbeschwerde gegen verschiedene Bestimmungen des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes. Sie rügen die Verletzung von Art. 3, 21, 28 GG und tragen dazu vor:

1. Nach § 17 Abs. 2 GKWG könnten Wahlvorschläge für die Wahl der Listenvertreter nur von den politischen Parteien eingereicht werden. Kommunale Wählervereinigungen und sogenannte Rathausparteien seien dagegen vom Listenprivileg ausgeschlossen. Diese Benachteiligung sei mit dem Gleichheitssatz und dem in Art. 28 Abs. 2 GG verbrieften Recht der Selbstverwaltung nicht vereinbar. Die Beschränkung des Wahlvorschlagsrechts auf die politischen Parteien habe zur Folge, daß die Kommunalpolitik in den Einfluß zentraler Parteigremien gerate und den Vertretern rein kommunaler "unpolitischer" Interessen die Teilnahme an der Verwaltung der Gemeinden erschwert werde.

2. Durch die in § 27 Abs. 2 GKWG vorgeschriebene Reihenfolge der Bewerber auf den amtlichen Stimmzetteln würden die Wahlvorschläge der nicht im Landtag vertretenen Parteien und Wählergruppen auch dann als bedeutungslos hingestellt, wenn diese in der vorhergehenden Kommunalwahl erfolgreich gewesen seien. Hinzu komme, daß die im Landtag vertretenen Parteien bereits Monate vor dem Wahltermin eine für das ganze Land einheitliche Listennummer zugewiesen erhielten, während den übrigen Parteien und Wählervereinigungen ihre Listennummer erst drei Wochen vor der Wahl mitgeteilt werde. Überdies müßten diese damit rechnen, daß ihnen in den einzelnen Wahlbezirken des gleichen Wahlgebiets verschiedene Listennummern zugeteilt würden. Der damit verbundene propagandistische und psychologische Nachteil falle erheblich ins Gewicht.

3. Die Teilhabe der kleinen Parteien an der Willensbildung in den Kommunen werde weiter durch die Sperrklausel des § 11 Abs. 1 Satz 3 behindert. Die Sperrklausel sei überflüssig, weil in den Kreis- und Gemeindevertretungen keine politischen Grundsatzentscheidungen von staatspolitischer Bedeutung zu fällen seien. Sie wirke überdies in verfassungsrechtlich unzulässiger

BVerfGE 13, 1 (6):

Weise der Gründung und Entfaltung neuer Parteien entgegen, die sich zunächst in den Selbstverwaltungskörperschaften bewähren müßten.

4. Die Beschwerdeführer rügen ferner, daß die Wähler nach Maßgabe des § 10 Abs. 4 GKVG je nach der Größe des Wahlgebiets 1, 2 oder 3 Stimmen abgeben können. Sie halten diese Differenzierung mit dem Grundsatz der Wahlgleichheit für unvereinbar, weil die Wähler in kleineren Gemeinden Bewerber verschiedener Parteien fördern können, während die Wähler in den Großgemeinden und Landkreisen sich jeweils für einen Kandidaten entscheiden müssen.

5. Die im § 42 GKWG für den Fall des Aussteigens eines gewählten Bewerbers getroffene Regelung verletze das Gebot der Chancengleichheit da das Gemeinde- und Kreiswahlgesetz anders als § 48 des Bundeswahlgesetzes beim Ausscheiden eines unabhängigen Bewerbers keine Ersatzwahl vorsehe. Nur die Wähler eines unabhängigen Bewerbers müßten in Kauf nehmen, daß ihre Stimmen beim Ausscheiden ihres Kandidaten verloren gingen.

6. Bei dem im § 45 GKVG für Gemeinden mit mehr als 70 bis zu 750 Einwohnern vorgeschriebenen Wahlverfahren seien die von einer politischen Partei benannten Bewerber dadurch bevorzugt, daß ihnen die Restsummen der erfolglosen Bewerber ihrer Liste zugerechnet würden. Infolgedessen komme ein Einzelbewerber unter Umständen auch dann nicht zum Zuge, wenn er mehr Stimmen erhalte, als ein erfolgreicher Parteibewerber auf sich habe vereinigen können.

7. Schließlich sei es mit Art 28 GG nicht vereinbar, daß gemäß § 48 Abs. 3 und 4 GKWG keine Wahl durchgeführt werde, wenn nur ein Wahlvorschlag oder mehrere Wahlvorschläge mit insgesamt nur sieben Bewerbern aufgestellt und zugelassen seien. Dadurch werde die Entscheidung über die Zusammensetzung der Gemeindevertretung in das Ermessen einer Minderheit gestellt. Die Mehrheit der Wahlberechtigten werde vor vollendete Tat

BVerfGE 13, 1 (7):

sachen gestellt ohne sich mit Hilfe des Stimmzettels dagegen wehren zu können.

III.

1. a) Der Landtag und die Landesregierung von Schleswig- Holstein halten die Verfassungsbeschwerde des Landesverbandes der Deutschen Partei für unzulässig.

Sie äußern ferner Bedenken, ob die Beschwerdeführer zu 2) bis 4) selbst und gegenwärtig in ihren Grundrechten verletzt seien. Die Beschwerdeführer zu 2) bis 4) seien Mitglieder der Deutschen Partei Der Beschwerdeführer zu 4) habe sich auf Vorschlag dieser Partei anläßlich der letzten Kommunalwahlen um einen Sitz im Kreistag des Kreises Steinburg und in der Gemeinde Krummendiek beworben. Die letztere Bewerbung habe Erfolg gehabt. Die Beschwerdeführer zu 2) und 3) hätten sich weder als Kandidaten ihrer Partei noch als freie Bewerber aufstellen lassen.

b) Im übrigen seien die Verfassungsbeschwerden unbegründet.

Die unterschiedliche Behandlung der politischen Parteien und der kommunalen Wählervereinigungen durch das schleswig- holsteinische Gemeinde- und Kreiswahlgesetz sei sachlich gerechtfertigt. Das Grundgesetz habe durch Art. 21 den politischen Parteien wegen ihrer fundamentalen Bedeutung im Verfassungsleben eine Sonderstellung zugewiesen, die es zulasse, die politischen Parteien auch im Kommunalwahlrecht zu privilegieren.

Die Listenwahl setze Personenmehrheiten voraus, die eine gewisse Geschlossenheit aufweisen und die Garantie dafür böten, das die auf einer Liste kandidierenden Bewerber durch eine gemeinsame Zielsetzung miteinander verbunden seien. Das sei nur bei politischen Parteien der Fall. Diese Erwägung rechtfertige die Beschränkung des Listenprivilegs auf die politischen Parteien. Hinzu komme, das dadurch der Verzahnung von kommunal- und staatspolitischen Angelegenheiten im heutigen Verwaltungsgefüge Rechnung getragen, der direkten Einflußnahme von Interessenverbänden auf die politische Willensbildung ent

BVerfGE 13, 1 (8):

gegengewirkt und die Unterwanderung durch illegale Gruppen erschwert werde.

Die Angriffe der Beschwerdeführer gegen die Ausgestaltung des Stimmzettels gingen schon deshalb fehl, weil es sich bei § 27 Abs. 2 GKWG um eine reine Ordnungsvorschrift handle, die nicht die Bevorzugung bestimmter politischer Parteien bezwecke.

Daß eine angemessen begrenzte Sperrklausel verfassungsrechtlich zulässig sei, werde allgemein anerkannt.

Der § 10 Abs. 4 GKWG, wonach jeder Wahlberechtigte, gestuft nach der Größe des jeweiligen Wahlgebiets, jeweils so viele Stimmen hat, wie unmittelbare Vertreter im Wahlbezirk zu wählen sind, verstoße ebenfalls nicht gegen den Grundsatz der gleichen Wahl. Um arbeitsfähige Vertretungen in der erforderlichen zahlenmäßigen Besetzung zu erhalten, müsse nach Gemeindegrößen klassifiziert werden. Dem Grundsatz der Wahlgleichheit sei Rechnung getragen, da für die Gemeinden gleicher Größe jeweils dasselbe Wahlverfahren gelte.

Die Beschränkung des im § 42 GKWG vorgesehenen Nachrückens des nächsten Bewerbers als Ersatz für einen ausgeschiedenen Vertreter auf die Listennachfolger sei eine legitime Konsequenz des Listenprivilegs der politischen Parteien. Es liege in der Natur der Sache, daß der Einzelbewerber, der als Einzelpersönlichkeit gewählt werde, weder durch Nachrücken eines anderen Bewerbers noch durch eine Ersatzwahl ersetzt werden könne. Im Gegensatz hierzu seien die von einer politischen Partei benannten Bewerber durch eine gemeinsame Zielsetzung verbunden und daher auswechselbar.

Die Sondernormen für Gemeinden mit mehr als 70 bis zu 750 Einwohnern fänden ihren rechtfertigenden Grund in der Überschaubarkeit der Verhältnisse in kleinen Wahlgebieten. Es sei zwar möglich, Grenzsituationen zu konstruieren, in denen die Sonderregelung zu abnormen Ergebnissen führe. Derartige Konstruktionen seien jedoch nicht geeignet, die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Sonderregelung darzutun.

Schließlich bestünden auch gegen die sogenannten Friedens

BVerfGE 13, 1 (9):

wahlen keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Zwar finde wahltechnisch gesehen keine unmittelbare Wahl statt. Diese sei aber auch überflüssig, weil sie kein anderes Ergebnis als das nach § 48 Abs. 3 und 4 GKWG zu unterstellende Wahlergebnis haben könne. Da für jeden Wahlvorschlag nur fünf oder zehn Unterschriften erforderlich seien (§ 20 Abs. 1 GKWG), sei hinreichend gewährleistet, daß jeder potentielle Wähler seine Auffassung durch die Aufstellung eines entsprechenden Wahlvorschlags zur Geltung bringen könne.

2. Die bayerische Staatsregierung hält die Verfassungsbeschwerden, soweit sie sich gegen § 10 Abs. 4 und § 27 Abs. 2 GKWG wenden, für unbegründet.

3. Die Beschwerdeführer haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

B. - I.

Die Verfassungsbeschwerde der Deutschen Partei, Landesverband Schleswig-Holstein, ist unzulässig.

Soweit er mit der Verfassungsbeschwerde die Wahrung der Rechte seiner Mitglieder und der "jedem Staatsbürger in der Bundesrepublik zustehenden Grundrechte" erstrebt, ist er nicht aktiv legitimiert. Die Verfassungsbeschwerde kann nur von dem erhoben werden, der selbst durch den angegriffenen staatlichen Hoheitsakt betroffen ist (BVerfGE 1, 97 [102]; 2, 292 [294]; 10, 134 [136]). Dadurch unterscheidet sich die Verfassungsbeschwerde von der Popularklage und der abstrakten Normenkontrolle.

Der Weg der Verfassungsbeschwerde ist dem Landesverband der Deutschen Partei aber auch insoweit verschlossen, als er die Verletzung seines eigenen Rechts auf Chancengleichheit rügt. Politische Parteien können die Verletzung ihres verfassungsrechtlichen Status durch die rechtliche Gestaltung des Wahlverfahrens vor dem Bundesverfassungsgericht nur im Wege des Organstreits geltend machen (BVerfGE 4, 27 ff.). Auch eine politische Partei, die um die Gleichheit der Wettbewerbschancen

BVerfGE 13, 1 (10):

bei den Gemeindewahlen streitet, steht noch im inneren Bereich des Verfassungslebens und kämpft um ihren verfassungsrechtlichen Status (BVerfGE 6, 367 [372]).

Selbst wenn man die Verfassungsbeschwerde des Landesverbandes ungeachtet der Tatsache, daß sie ausdrücklich als solche bezeichnet ist und einen Antragsgegner nicht benennt, in einen Antrag im Rahmen eines Organstreits umdeuten würde (Art. 99 GG, Art. 37 Nr. 1 LS, §§ 73 ff. BVerfGG), wäre dieser als unzulässig zu verwerfen, da er nicht innerhalb der von §§ 73 Abs. 2, 64 Abs. 3 BVerfGG vorgesehenen Frist von sechs Monaten gestellt worden ist. Das angegriffene Gesetz ist dem Beschwerdeführer spätestens mit seiner Verkündung am 31. März 1959 bekannt geworden. Der Antrag ist am 26. März 1960 bei Gericht eingegangen.

Unter diesen Umständen kann dahingestellt bleiben, ob der Antrag des Beschwerdeführers zu 1) überdies möglicherweise auch deshalb unzulässig geworden ist, weil der Landesverband der Deutschen Partei nicht mehr besteht.

II.

Die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 2) bis 4) sind zulässig.

1. Die Verfassungsbeschwerden richten sich unmittelbar gegen das schleswig-holsteinische Gemeinde- und Kreiswahlgesetz. Dies ist nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zulässig, da die Beschwerdeführer durch die angegriffenen Bestimmungen unmittelbar in ihrem Wahlrecht betroffen sind. Die angegriffenen Vorschriften erfordern zu ihrem Wirksamwerden keine Vollziehungsakte der Verwaltung.

2. Die Beschwerdeführer zu 2) bis 4) sind durch das angegriffene Wahlgesetz selbst und gegenwärtig betroffen.

a) Die Beschwerdeführer sind durch ihre Zugehörigkeit zur Deutschen Partei, Landesverband Schleswig-Holstein, nicht gehindert, das Gemeinde- und Kreiswahlgesetz mit der Begründung anzugreifen, daß ihnen die Möglichkeit einer chancen

BVerfGE 13, 1 (11):

gleichen Teilnahme an den Kommunalwahlen als freien Wahlbewerbern eröffnet werden müsse. Durch den Eintritt in eine politische Partei begibt sich ein Aktivbürger nicht des Rechts, Handlungen, die nach seiner Ansicht seine Grundrechte als Staatsbürger verletzen, einer verfassungsgerichtlichen Kontrolle zuzuführen (BVerfGE 11, 266 [270 f.]).

b) Die Beschwerdeführer sind auch insoweit beschwert, als die von ihnen angegriffenen Bestimmungen Belastungen enthalten, die in erster Linie ihre Partei oder Wählervereinigung treffen. Das Gericht hat bereits mehrfach entschieden, daß durch derartige Bestimmungen auch die Wähler in ihrem Grundrecht auf Gleichheit der Wahl und damit in ihrem Grundrecht auf Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG verletzt sein können (BVerfGE 1, 208 [235 ff.]; Urteil vom 15. November 1960 - 2 BvR 536/60 - S.17, 23 f.).

c) Das Antragsrecht der Beschwerdeführer läßt sich auch nicht mit dem Hinweis in Zweifel ziehen, daß der Beschwerdeführer zu 4) sich bei den letzten Kommunalwahlen auf Vorschlag der Deutschen Partei mit Erfolg um einen Sitz in einer Gemeindevertretung beworben hat und daß die Beschwerdeführer zu 2) und 3) sich an diesen Wahlen weder als Kandidaten ihrer Partei noch als freie Bewerber beteiligt haben. Das Gemeinde- und Kreiswahlgesetz gilt unbefristet. Es kann gemäß § 93 Abs. 2 BVerfGG nur binnen eines Jahres mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen werden. Wollen die Beschwerdeführer sich für künftige Kommunalwahlen die Möglichkeit offenhalten, als freie Wahlbewerber mit den gleichen Erfolgsaussichten wie ein Parteibewerber aufzutreten, so müssen sie ihre verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die nach ihrer Auffassung die Wahlgleichheit verletzenden Bestimmungen innerhalb der Jahresfrist des § 93 Abs. 2 BVerfGG geltend machen. Angesichts dessen kann dahingestellt bleiben, ob die Beschwerdeführer zu 2) und 3), wie sie vorgetragen haben, in ihren Wahlgebieten für kommu

BVerfGE 13, 1 (12):

nale Wählervereinigungen kandidiert haben würden, wenn sie als solche auch die Chancen der Stimmenverrechnung über einen Listenwahlvorschlag gehabt hätten.

d) Der Beschwerdeführer zu 3) ist zwar zur Zeit durch die Sondervorschriften für die Wahlen in Gemeinden mit mehr als 70 bis zu 750 Einwohnern (§§ 44-50 GKWG) nicht betroffen, weil er in einer Großstadt wohnt. Die Frage, ob seine Verfassungsbeschwerde mit Rücksicht darauf insoweit unzulässig ist, als sie sich gegen diese Sondervorschriften wendet, kann jedoch dahingestellt bleiben, da sich die Notwendigkeit der materiellen Prüfung der Vorschriften des VIII. Abschnitts des Gemeinde und Kreiswahlgesetzes jedenfalls aus den Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 2) und 4) ergibt.

3. Die Frist, die § 93 Abs. 2 BVerfGG für die Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz festlegt, ist gewahrt.

C. - I.

Die Beschwerdeführer rügen die Verletzung des Grundsatzes der Gleichheit der Wahl durch verschiedene Bestimmungen des schleswig-holsteinischen Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes. Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl ist ein Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitssatzes. Deshalb enthält jeder Verstoß gegen diesen Wahlrechtsgrundsatz zugleich auch eine Verletzung des in § 90 BVerfGG genannten Art. 3 Abs. 1 GG, auf die die Beschwerdeführer ihre Verfassungsbeschwerden stützen (vgl. BVerfGE 11, 351 [360] mit weiteren Nachweisen).

Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl beläßt der Betätigung des freien Ermessens des Gesetzgebers nur einen eng bemessenen Spielraum. Differenzierungen in diesem Bereich bedürfen stets eines besonderen rechtfertigenden Grundes. Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl verlangt, daß allen Staatsbürgern das aktive und passive Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise gewährt wird. Diesem Gebot widerspricht das schleswig- holsteinische Gemeinde- und Kreiswahlgesetz in mehrfacher Hinsicht.

BVerfGE 13, 1 (13):

II.

1. a) Nach § 17 Abs. 2 Satz 1 GKWG können Listenwahlvorschläge nur von den politischen Parteien aufgestellt werden. Infolgedessen nehmen nur die von den politischen Parteien benannten Bewerber nach Maßgabe des § 11 GKWG am Verhältnisausgleich teil. Dadurch werden die Beschwerdeführer in ihrem Wahlvorschlagsrecht wie in ihrem aktiven und passiven Wahlrecht in verfassungswidriger Weise beeinträchtigt.

aa) § 17 GKWG eröffnet den Anhängern einer politischen Partei die Möglichkeit, Wahlvorschläge für die relative Mehrheitswahl im Wahlbezirk und für die letztlich entscheidende Listenwahl im Wahlgebiet (§ 17 Abs. 2 Satz 1) aufzustellen, beschränkt aber das Wahlvorschlagsrecht der übrigen Aktivbürger auf die Nominierung der unmittelbaren Vertreter im Wahlbezirk. Eine solche verschiedene Behandlung der Bürger ist mit dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl, der sich auch auf das Wahlvorschlagsrecht bezieht, nicht vereinbar. Diesen Wahlrechtsgrundsatz ist im Rahmen eines Kommunalwahlgesetzes nur Genüge getan, wenn die Bürger auch für nicht parteigebundene Kandidaten Listen aufstellen können (BVerfGE 11, 351 [363f.]). § 17 Abs. 2 Satz 1 GKWG ist daher nichtig.

bb) § 11 GKWG mißt der Stimme des Wählers, der sich für die von einer politischen Partei aufgestellten Bewerber entscheidet, einen größeren Erfolgswert zu, als der eines Wählers, der seine Stimme dem von einer Wählergruppe benannten Kandidaten gibt. Während die Stimme des ersten sowohl bei der relativen Mehrheitswahl im Wahlbezirk wie beim Verhältnisausgleich berücksichtigt wird, hat der Wähler des von einer Wählergruppe benannten Bewerbers nicht die Möglichkeit, seine Stimme auch bei der Mandatsverteilung im gesamten Wahlgebiet nach den Grundsätzen der Verhältniswahl zur Geltung zu bringen. Erringt sein Kandidat nicht die relative Mehrheit im Wahlbezirk, so ist seine Stimme verloren. Ist sein Kandidat im Wahlbezirk erfolgreich, so muß er in Kauf nehmen, daß ein etwaiger Stimmenüberschuß nicht zum Zuge kommt. Diese Verschieden

BVerfGE 13, 1 (14):

heit des Erfolgswertes der Wählerstimmen ist ebenfalls mit dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl unvereinbar (BVerfGE 11, 351 [361 f.]). § 11 GKWG beeinträchtigt die Beschwerdeführer in ihrem aktiven Wahlrecht. Er ist daher insoweit nichtig, als er die Teilnahme am Verhältnisausgleich auf die politischen Parteien beschränkt.

cc) § 17 Abs. 2 Satz 1 und § 11 GKWG verstoßen auch deshalb gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl und damit gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil sie das passive Wahlrecht der Beschwerdeführer verkürzen. Sie beschneiden die Erfolgsaussichten eines nicht von einer politischen Partei aufgestellten Bewerbers von vornherein dadurch, daß er nicht auf einer Liste kandidieren kann (BVerfGE 11, 351 [364]).

b) Diese unterschiedliche Behandlung wird weiter durch die im § 42 Abs. 1 und 3 GKWG getroffene Regelung des Ersatzes für einen ausscheidenden Bewerber oder Vertreter verschärft.

Wenn ein gewählter Bewerber ausscheidet, so rückt der nächste Bewerber auf der Liste derjenigen politischen Partei nach, für die der Ausgeschiedene bei der Wahl aufgetreten war. Ist eine Liste nicht vorhanden, so bleibt der Sitz leer (§ 42 Abs. 1 und 3 GKWG). Da nur politische Parteien Listenwahlvorschläge einreichen dürfen (§ 17 Abs. 2 Satz 1 GKWG), können also nur die Wähler eines Parteikandidaten davon ausgehen, daß ihre Stimme unabhängig davon, ob ihr Kandidat aus irgendeinem Grunde ausscheidet, ihr Gewicht behalten wird. Dagegen muß der Wähler des von einer Wählergruppe benannten Bewerbers nicht nur in Kauf nehmen, daß seine Stimme bei der Zuteilung der Sitze im Rahmen des Verhältnisausgleichs nicht zum Zuge kommt, sondern überdies damit rechnen, daß sie verloren geht, wenn der von ihm Gewählte stirbt, die Annahme der Wahl ablehnt oder aus einem anderen Grunde seinen Sitz verliert, da das schleswig- holsteinische Gemeinde- und Kreiswahlgesetz außer im Falle eines Parteiverbots durch das Bundesverfassungsgericht (§ 43 Abs. 2 Satz 1) eine Nachwahl beim Ausscheiden eines unmittelbaren Vertreters nicht vorsieht. Auch das ist mit dem Grundsatz

BVerfGE 13, 1 (15):

der Gleichheit der Wahl nicht vereinbar (BVerfGE 11, 351 [362]). § 42 Abs. 1 und 3 GKWG sind nichtig.

c) Für die Wahlen in den Gemeinden mit mehr als 70 bis zu 750 Einwohnern treffen die §§ 45 bis 50 GKWG einige Sonderbestimmungen.

aa) Nach § 46 GKWG findet der § 17 GKWG mit der Maßgabe Anwendung, daß die politischen Parteien Wahlvorschläge einreichen, die die Namen aller Bewerber enthalten, während die Wählergruppen nur Einzelwahlvorschläge mit jeweils einem Bewerber einreichen dürfen. Die Sitze werden auf die Wahlvorschläge nach den Grundsätzen des d'Hondtschen Höchstzahlenverfahrens verteilt, wobei jedem Einzelwahlvorschlag nur ein Sitz zugewiesen werden kann (§ 48 Abs. 1). Diese Regelung wirkt sich durch die Beschränkung des Listenwahlvorschlagsrechts auf die politischen Parteien und den sich daraus ergebenden Ausschluß der Wählergruppen von der Möglichkeit, einen etwaigen Stimmenüberhang der von ihnen präsentierten Wahlbewerber zu verwerten, für die letzteren nahezu ebenso nachteilig aus wie das Listenprivileg in den größeren Gemeinden und Landkreisen. Die §§ 46 und 48 Abs. 1 und 2 GKWG verstoßen gegen den Grundsatz der gleichen Wahl, weil sie den Erfolgswert der Wählerstimmen danach differenzieren, ob sie dem Kandidaten einer politischen Partei oder einer kommunalen Wählervereinigung gelten und damit zugleich die Erfolgsaussichten der von örtlichen Wählergruppen aufgestellten Bewerber in verfassungswidriger Weise verkürzen. Sie sind nichtig.

bb) Nach § 50 GKWG gilt für das Nachrücken beim Ausscheiden eines gewählten Bewerbers der § 42 GKWG mit der Maßgabe, daß an die Stelle der Liste der Wahlvorschlag tritt. Der § 50 GKWG unterliegt den gleichen verfassungsrechtlichen Bedenken wie der § 42 GKWG. Er verstößt ebenfalls gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl und ist nichtig.

d) Hiergegen läßt sich nicht einwenden, daß das Grundgesetz die zentrale Stellung der politischen Parteien im staatlichen Willensbildungsprozeß ausdrücklich anerkennt. Dieser Hinweis ver

BVerfGE 13, 1 (16):

mag eine Privilegierung der Parteien im Kommunalwahlrecht nicht zu rechtfertigen. Denn aus der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) folgt, daß allen im örtlichen Bereich wirkenden Gruppen die Möglichkeit offenstehen soll, in grundsätzlich gleicher Weise an der öffentlichen Verwaltung der Gemeinden und Kreise teilzunehmen (BVerfGE 11, 266 [276]; 11, 351 [361]; Beschluß vom 15. November 1960 - 2 BvR 536/60 - S. 22).

Art. 28 Abs. 2 GG verwehrt den politischen Parteien zwar nicht das Vordringen in den kommunalen Bereich. Er fordert Jedoch, daß die im allgemeinen bestehende Vorherrschaft der politischen Parteien in den Kommunen nicht durch Wahlrechtsprivilegien verfestigt oder erweitert wird. Er gebietet, daß diese Vorherrschaft nur in fairem Wettbewerb gegen örtliche Wählergruppen errungen und stets aufs neue behauptet wird. Insoweit setzt der Art. 28 Abs. 2 GG dem Parteienstaat eine Schranke.

Ebensowenig verfängt der Einwand, örtlichen Wählergruppen fehle stets die für die Einräumung des Listenwahlvorschlagsrechts notwendige gemeinsame Zielsetzung. Die Erfahrung bestätigt, daß diese Voraussetzung auch von örtlichen Wählergemeinschaften und Rathausparteien erfüllt werden kann (BVerfGE 11, 351 [366]).

Auch die von der Landesregierung geäußerte Befürchtung, daß durch die gleichberechtigte Mitwirkung örtlicher Wählergruppen und Rathausparteien die notwendige Zusammenarbeit der Gemeinden und Kreise bei der Erfüllung überörtlicher Aufgaben ernsthaft gefährdet werden würde, vermag die verschiedene Behandlung der Parteien und Wählergruppen nicht zu rechtfertigen. Soweit diese Gefahr in der kommunalen Praxis nicht schon durch den Zwang der Gegebenheiten gebannt wird, kann ihr im Wege der Gesetzgebung und mit den Mitteln der Kommunalaufsicht begegnet werden.

Der weitere Einwand, daß nur bei den Wählergruppen und

BVerfGE 13, 1 (17):

Rathausparteien die Gefahr einer einseitigen Interessenpolitik bestehe, greift ebenfalls nicht durch. Auch die politischen Parteien sind nicht von vornherein dagegen gefeit, daß in ihren Ortsgruppen und Kreisverbänden gewisse Interessentengruppen eine maßgebliche Rolle spielen. Das letzte Urteil darüber, von wem die Verwaltung der örtlichen Gemeinschaften im Einzelfall am besten wahrgenommen wird, muß in einer freiheitlichen Demokratie dem Bürger überlassen bleiben.

Die wahlrechtliche Gleichstellung der örtlichen Wählergruppen mit den politischen Parteien eröffnet schließlich verfassungsfeindlichen Gruppen nicht die legale Chance einer politischen Betätigung. Dieser Gefahr kann durch Auflösung, Verbot und Nichtzulassung des Wahlvorschlags wirksam entgegengetreten werden (BVerfGE 11, 351 [366]).

e) Auch § 48 Abs. 3 und 4 GKWG halten einer verfassungsrechtlichen Nachprüfung nicht stand. Nach diesen Bestimmungen werden in Gemeinden mit mehr als 70 bis zu 750 Einwohnern, in denen entweder nur ein Wahlvorschlag aufgestellt oder zugelassen oder mehrere Wahlvorschläge mit insgesamt nur sieben Bewerbern aufgestellt und zugelassen werden, die ersten sieben Bewerber des einzigen Wahlvorschlages bzw. die auf den verschiedenen Wahlvorschlägen benannten sieben Bewerber für gewählt erklärt, ohne daß eine Wahl im technischen Sinne stattfindet.

Diese Vorschriften verletzen zwar nicht den Grundsatz der gleichen Wahl und damit das Grundrecht der Beschwerdeführer aus Art. 3 Abs. 1 GG. Das Bundesverfassungsgericht kann jedoch im Rahmen einer zulässigen Verfassungsbeschwerde von Amtswegen auch prüfen, ob landesrechtliche Bestimmungen über das Wahlverfahren in anderer Hinsicht gegen das objektive Recht des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen (vgl. BVerfGE 3, 383 [390 f.]; 6,376 [384]). Das ist hier der Fall.

Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG muß in den Kreisen und Gemeinden "das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorge

BVerfGE 13, 1 (18):

gangen ist". Eine solche Wahl ist nicht deshalb entbehrlich, weil in den von § 48 Abs. 3 und 4 GKWG geregelten Fällen in aller Regel das Wahlergebnis schon von vornherein feststeht und die Wahlberechtigten im übrigen die Durchführung einer regulären Wahl durch die Einreichung weiterer Wahlvorschläge herbeiführen können. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG schreibt zwingend vor, daß das Wahlverfahren so geregelt ist, daß jeder Wahlberechtigte seine Stimme bei der Wahl abgeben kann. Diesem Gebot ist nicht Genüge getan, wenn das Wahlergebnis durch die Aufstellung und Duldung entsprechender Wahlvorschläge vorweggenommen werden kann. Die Möglichkeit, die Wahlhandlung selbst durch die Einreichung weiterer Wahlvorschläge erzwingen zu können, ist kein Ersatz für die verfassungsrechtlich garantierte Ausübung des Stimmrechts. § 48 Abs. 3 und 4 GKWG sind daher ebenfalls nichtig.

III.

Was die von den Beschwerdeführern gegen die im § 27 Abs. 2 GKWG vorgeschriebene Anordnung der Namen der Bewerber auf dem Stimmzettel erhobenen verfassungsrechtlichen Bedenken anlangt, so kann davon ausgegangen werden, daß die Wähler sich im allgemeinen bei der Stimmabgabe nicht von der Listennummer, sondern von den Zielen der an der Wahl beteiligten politischen Parteien und Wählergruppen sowie - besonders in kleineren Gemeinden - von der Zugkraft der präsentierten Wahlbewerber leiten lassen. Trotzdem läßt sich der mit einer früheren und für das ganze Land einheitlichen Zuteilung der Listennummern für die bereits parlamentarisch vertretenen Parteien verbundene propagandistische Vorteil nicht verkennen. Während die privilegierten Parteien schon geraume Zeit vor der Wahl ihre Listennummer erfahren und beim Druck ihres Werbematerials berücksichtigen können, wird den übrigen Parteien und Wählergruppen die ihnen zugeteilte Listennummer erst kurz vor der Wahl bekannt. Sie müssen überdies damit rechnen, daß sie in den einzelnen Wahlbezirken verschiedene Listennummern erhalten. Ob diese Bevorzugung der politischen Parteien so sehr ins

BVerfGE 13, 1 (19):

Gewicht fällt, daß sie als eine Verletzung des Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit qualifiziert werden muß, braucht jedoch im vorliegenden Fall nicht entschieden zu werden, da der § 27 Abs. 2 GKWG im Zuge der verfassungsrechtlich gebotenen Änderung des Kommunalwahlgesetzes ohnehin wird neu gefaßt werden müssen. Bei dieser Neufassung mag erwogen werden, ob nicht eine Regelung den Vorzug verdient, die den Anschein einer sachfremden Differenzierung vermeidet und so dem Grundsatz der Chancengleichheit besser gerecht wird, wie dies z. B. bei den in § 27 Abs. 3 und 4 des niedersächsischen Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes i. d. F. vom 20. Januar 1961 (GVBl. S. 5) und § 21 des nordrhein-westfälischen Kommunalwahlgesetzes vom 24. Dezember 1960 (GVBl. S. 449) vorgesehenen Regelungen der Fall ist, die an das Ergebnis der letzten Kommunalwahl in dem jeweiligen Wahlgebiet anknüpfen.

IV.

Die weiteren Angriffe der Beschwerdeführer gegen das Gemeinde- und Kreiswahlgesetz können keinen Erfolg haben.

1. Daß eine angemessene Sperrklausel gegen Splittergruppen unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung eines störungsfreien Funktionierens der Selbstverwaltung im Kommunalwahlrecht zulässig ist, hat das Bundesverfassungsgericht bereits mehrfach entschieden (BVerfGE 6, 104 [113 ff.], 121 [130]; 11, 266 [277]). Die Sperrklausel des schleswig-holsteinischen Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes (§ 11 Abs. 1 Satz 3) hält sich in den vom Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung für zulässig erachteten Grenzen.

2. Nach § 10 Abs. 4 Satz 1 GKWG hat jeder Wahlberechtigte so viele Stimmen, wie unmittelbare Vertreter zu wählen sind. Für jeden Bewerber kann er in jedem Fall aber nur eine Stimme abgeben (§ 10 Abs. 4 Satz 2 GKWG). Die Wähler haben also je nach der Größe des Wahlgebiets, in dem sie wahlberechtigt sind, entweder die Möglichkeit, eine Stimme einem Bewerber zu geben oder mehrere Stimmen verschiedenen Bewerbern zugute kommen

BVerfGE 13, 1 (20):

zu lassen. Diese Regelung enthält für die freien Wählervereinigungen keine über die Verweigerung des Listenprivilegs hinausgehende selbständige Beschwer.

Die Beschwerdeführer weisen zwar zu Recht darauf hin, daß nach der jetzigen Fassung des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes der von einer freien Wählervereinigung benannte Einzelbewerber unter Umständen auch dann nicht zum Zuge kommt, wenn er mehr Stimmen erhält als ein erfolgreicher Parteibewerber. Dies ist aber nur möglich, weil die freien Wählervereinigungen keine Listenwahlvorschläge einreichen dürfen und ihren Kandidaten damit die Möglichkeit der Reststimmenverwertung vorenthalten wird. Da - wie bereits dargelegt - das Listenprivileg der politischen Parteien jedoch mit dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl nicht vereinbar und daher nichtig ist, entfällt mit dem Listenprivileg auch diese Beschwer.

Die weiteren von den Beschwerdeführern gegen die Verfassungsmäßigkeit der in § 10 Abs. 4 GKWG getroffenen Regelung geäußerten Bedenken greifen ebenfalls nicht durch. Insbesondere ist nicht zu beanstanden, daß die Wähler - und zwar die Wähler von Parteikandidaten wie die Wähler freier Wahlbewerber gleichermaßen - gestuft nach der Größe des Wahlgebiets in dem sie wahlberechtigt und, jeweils eine, zwei oder drei Stimmen abgeben können. Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl verlangt in diesem Zusammenhang lediglich, daß in jedem Wahlgebiet allen Wahlberechtigten das gleiche Stimmrecht eingeräumt wird. Entscheidet sich der Gesetzgeber aus sachlichen Erwägungen dafür, das Wahlverfahren in Wahlgebieten verschiedener Größe unterschiedlich zu gestalten, so werden dadurch allein weder der Gleichheitssatz noch der Grundsatz der gleichen Wahl berührt (ebenso Entscheidung des Bayer. VerfGH vom 8. Februar 1960 - Vf. 25 - VII - 59 S. 6 f.).

BVerfG, 02.11.1960 - 2 BvR 504/60

Redaktion — Sun, 13 May 2012 22:17:05 +0000

Daten

Fall:

Reserveliste Nordrhein-Westfalen

Fundstellen:

BVerfGE 11, 366; NJW 1960, 2283

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

02.11.1960

Aktenzeichen:

2 BvR 504/60

Entscheidungstyp:

Urteil

Die institutionelle Garantie der Selbstverwaltung des Art. 28 Abs. 2 GG fordert, daß in dem Prozeß der Willensbildung im überschaubaren kommunalen Bereich allen Gruppen gleiche Chancen offengehalten werden. Diesem Gebot ist nur Genüge getan, wenn die Bürger Reservelisten auch für nicht parteigebundene Kandidaten aufstellen können.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 11, 351

Paginierung:

BVerfGE 11, 351 (351):

Urteil

des Zweiten Senats vom 2. November 1960 auf die mündliche Verhandlung vom 18. Oktober 1960

-- 2 BvR 504/60 --

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Rechtsanwalts Dr. Heinz Dreismann, Münster i. W..., gegen § 16 Absatz 1 Satz 1 und 2, § 29 Satz 2 und 3 des nordrhein-westfälischen Kommunalwahlgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. Juni 1960 (GVBl. S. 187).

BVerfGE 11, 351 (352):

Entscheidungsformel:

§ 16 Absatz 1 Satz 1 und 2 und § 29 Satz 2 und 3 des Gesetzes über die Kommunalwahlen im Lande Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. Juni 1960 (GVBl. S. 187) verletzen das Grundrecht des Artikels 3 Absatz 1 des Grundgesetzes. Sie sind daher nichtig.

Gründe:

A. -- I.

Das Gesetz über die Kommunalwahlen im Lande Nordrhein-Westfalen (Kommunalwahlgesetz -- KWG) in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes und der Amtsordnung vom 30. Mai 1960 (GVBl. S. 187) verbindet die relative Mehrheitswahl im Wahlbezirk mit dem vollständigen Verhältnisausgleich im Wahlgebiet für die an der Wahl beteiligten politischen Parteien.

Wahlgebiet ist das Gebiet der Körperschaft, deren Vertretung zu wählen ist (§ 1 Abs. 2). Das Wahlgebiet gliedert sich in so viele Wahlbezirke, wie -- gestaffelt nach der Bevölkerungszahl der jeweiligen Körperschaft -- Vertreter in den Wahlbezirken zu wählen sind (§ 4 Abs. 1 i.V.m. § 3 Abs. 2). Wahlvorschläge für die in den Wahlbezirken zu wählenden Vertreter können von politischen Parteien und von Wählergruppen eingereicht werden (§ 15). Im Wahlbezirk gewählt ist derjenige Bewerber, der die meisten Stimmen auf sich vereinigt (§ 30).

Daneben werden in den Gemeinden mindestens ebenso viele und in den Landkreisen mindestens halb so viele Sitze, wie Vertreter in den Wahlbezirken zu wählen sind §§ 3 Abs. 3), auf Reservelisten vergeben, die nur von den politischen Parteien aufgestellt werden können.

Die dafür maßgebenden Bestimmungen lauten:

"§ 16

(1) Für die Reserveliste können nur Bewerber benannt werden, die für eine politische Partei (Art. 21 des Grundgesetzes) auftreten. Die

BVerfGE 11, 351 (353):

Reserveliste muß von der für das Wahlgebiet zuständigen Parteileitung unterzeichnet sein. ...

(2) bis (3) ...

§ 29

Jeder Wähler hat eine Stimme. Mit ihr wählt er den Vertreter im Wahlbezirk (§ 30) und, falls der Bewerber von einer politischen Partei aufgestellt ist, die von ihr für das Wahlgebiet aufgestellte Reserveliste. Die Sitze werden auf die an der Listenwahl teilnehmenden politischen Parteien nach den Grundsätzen des d'Hondt'schen Höchstzahlenverfahrens unter Anrechnung der in den Wahlbezirken errungenen Sitze (§ 31) verteilt."

Bei der Verteilung der Sitze aus der Reserveliste werden nur politische Parteien berücksichtigt, die mindestens 5 vom Hundert der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen erhalten haben (§ 31 Abs. 6). Erringt eine an der Listenwahl teilnehmende politische Partei mehr Direktmandate in den Wahlbezirken, als ihr im Rahmen des Verhältnisausgleichs zustehen würden, so verbleiben ihr die Überhangmandate. In diesem Fall erhöht sich die Zahl der im Rahmen des Verhältnisausgleichs zu vergebenden Sitze soweit, daß auch die übrigen an der Listenwahl beteiligten politischen Parteien eine ihrem Stimmenanteil entsprechende Anzahl von Sitzen erhalten (§ 31 Abs. 3 und 4). Innerhalb der politischen Parteien werden die Sitze auf die Bewerber in der Reihenfolge verteilt, die sich aus den Reservelisten der politischen Parteien ergibt (§ 31 Abs. 5 Satz 1). Bewerber, die in einem Wahlbezirk gewählt sind, bleiben auf der Reserveliste unberücksichtigt (§ 31 Abs. 5 Satz 2).

Wenn ein gewählter Bewerber stirbt oder die Annahme der Wahl ablehnt oder wenn ein Vertreter stirbt oder sonst aus der Vertretung ausscheidet, so wird der Sitz nach der Reserveliste derjenigen politischen Partei besetzt, für die der Ausgeschiedene bei der Wahl aufgetreten ist. Ist der Ausgeschiedene bei der Wahl nicht als Bewerber für eine politische Partei aufgetreten oder ist die Reserveliste erschöpft, so bleiben die betreffenden Sitze unbesetzt (§ 43 Abs. 1).

BVerfGE 11, 351 (354):

II.

Der Beschwerdeführer, ein wahlberechtigter Bürger der Stadt Münster i. W., wendet sich mit der am 14. August 1960 eingegangenen Verfassungsbeschwerde gegen die in § 16 Abs. 1 Satz 1 und 2 und § 29 Satz 2 und 3 des Kommunalwahlgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. Juni 1960 getroffene Regelung und beantragt, diese Bestimmungen wegen Verstoßes gegen den Gleichheitssatz für nichtig zu erklären und dem Land die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen. Zur Begründung trägt er im wesentlichen vor: Die Beschränkung des Rechts zur Aufstellung von Reservelisten auf die politischen Parteien im Sinne von Art. 21 GG (§ 16 Abs. 1 Satz 1 und 2 KWG) beeinträchtige ihn in mehrfacher Hinsicht bei der Ausübung seines aktiven und passiven Wahlrechts. Die angegriffenen Vorschriften nähmen ihm die Möglichkeit, sich als Kandidat einer freien Wählervereinigung mit den gleichen Erfolgschancen wie ein von einer politischen Partei benannter Kandidat um einen Sitz in der kommunalen Vertretungskörperschaft zu bewerben, und verwehrten ihm das Recht, Kandidaten einer freien Wählervereinigung auf einer Reserveliste zu benennen. In Fortführung dieser in § 16 Abs. 1 Satz 1 und 2 KWG bestimmten Beschränkungen werde nach § 29 KWG der Stimme des Wählers eines Kandidaten einer freien Wählervereinigung nicht der gleiche Erfolgswert zugemessen wie der des Wählers eines von den politischen Parteien benannten Bewerbers. Während die dem Kandidaten einer freien Wählervereinigung gegebene Stimme nur bei der relativen Mehrheitswahl im Wahlbezirk zum Zuge komme, werde die für einen Parteikandidaten abgegebene Stimme nicht nur bei der Ermittlung des Wahlergebnisses im Wahlbezirk, sondern auch bei der Verteilung der Sitze aus den Reservelisten berücksichtigt. Das sei weder mit dem allgemeinen Gleichheitssatz noch mit dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl vereinbar.

BVerfGE 11, 351 (355):

III.

Das Bundesverfassungsgericht hat gemäß § 94 BVerfGG dem Bundesrat, der Bundesregierung, dem Landtag des Landes Nordrhein-Westfalen sowie sämtlichen Landesregierungen Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Stellung genommen hat lediglich die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen. Sie hält die Verfassungsbeschwerde für zulässig, aber für unbegründet.

Bei der Mehrheitswahl in den Wahlbezirken sei die Chancengleichheit aller Bewerber gewahrt. Nur im Rahmen der Listenwahl im Wahlgebiet werde zwischen politischen Parteien im Sinne des Art. 21 GG und sonstigen Wählergruppen differenziert. Die dadurch herbeigeführte Ungleichheit rechtfertige sich jedoch aus den grundsätzlichen Entscheidungen der Verfassung über die politischen Parteien, die Wahlen und die kommunale Selbstverwaltung.

So wie das Wahlrecht historisch gewachsen sei, solle zwar nach dem Grundgesetz grundsätzlich jedermann seine staatsbürgerlichen Rechte in formal möglichst gleicher Weise ausüben können. Dieser Grundsatz schließe aber nicht aus, daß die Wahlen zugleich auch dazu bestimmt seien, politisch funktionsfähige Organe zu bilden. Zur Sicherung dieses staatspolitisch vorrangigen Zweckes seien Differenzierungen zwischen politischen Parteien und Wählergruppen in gewissen Grenzen zulässig. Die beherrschende Stellung der politischen Parteien bei den Wahlen sei auch eine politische Realität, die der Grundgesetzgeber in Art. 21 GG ausdrücklich anerkannt habe. In dieser Bestimmung finde das Listenprivileg der politischen Parteien im Rahmen der personalisierten Verhältniswahl seine verfassungsrechtliche Legitimation.

Das Recht zur Listenaufstellung setze begrifflich eine Gruppe voraus, deren Kandidaten durch ein gemeinsames für alle verbindliches Programm verbunden seien. Diese Voraussetzung werde von den parteilosen Wählergruppen, bei denen es sich in aller Regel um Zufallsbildungen heterogener Elemente von kurzer Lebensdauer handle, nicht erfüllt. Selbst wenn man dessenungeachtet die Aufstellung von Wahllisten durch parteilose Wäh

BVerfGE 11, 351 (356):

lergruppen für möglich halte, sei es jedenfalls staatspolitisch dringend geboten und daher für den Gesetzgeber legitim, die am Gesamtwohl orientierten politischen Parteien, die die Wahlen im wesentlichen vorbereiteten und durchführten, dadurch zu stärken, daß sie gegenüber Wählervereinigungen, die meist einseitige Interessen verfolgten, im Wahlrecht privilegiert würden. Eine solche Privilegierung sei das notwendige Korrelat zu der besonderen Inpflichtnahme der politischen Parteien auf Grund des Art. 21 GG.

Die Gleichstellung der Wählergruppen mit den politischen Parteien würde im übrigen bedeuten, daß die ersteren bevorzugt würden. Den Wählergruppen mit ihrer regelmäßig lockeren Organisation und heterogenen Zusammensetzung bereite es in der Regel keine Schwierigkeiten, sich zum Zwecke wahlrechtlicher Manipulationen mit anderen Gruppen zusammenzuschließen, während die politischen Parteien durch ihre homogene Struktur und durch ein sie verpflichtendes Programm an einem solchen Zusammenschluß gehindert seien. Den politischen Parteien müßten deshalb für diesen Fall die gleichen Möglichkeiten für wahltaktische Zusammenschlüsse eröffnet werden. Damit würden jedoch die wahlrechtlich legitimen Unterschriftenquoren und Sperrklauseln, deren Aufgabe es sei, eine übermäßige Stimmenzersplitterung zu vermeiden und die Arbeitsfähigkeit der Volksvertretungen zu sichern, praktisch wieder wirkungslos werden. Sei das Listenprivileg der politischen Parteien aber aus allgemeinen staatspolitischen Erwägungen sachlich gerechtfertigt, so könne auch die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der sich aus ihm zwangsläufig für die einzelnen Wähler ergebenden Ungleichheiten nicht in Zweifel gezogen werden.

Ebensowenig stehe die im Art. 28 GG enthaltene Garantie der kommunalen Selbstverwaltung dem Listenprivileg auf der Kommunalebene entgegen. Art. 28 GG wehre nur die äußersten Konsequenzen eines perfektionierten Parteienstaates ab, indem er parteilosen Bewerbern die Chance der Einzel kandidatur und des Einzel mandats und dadurch die Möglichkeit einer örtlich be

BVerfGE 11, 351 (357):

stimmten Kandidatenauslese offenhalte. Diesem Gebot sei durch das nordrhein-westfälische Kommunalwahlgesetz Rechnung getragen. Parteilose Bewerber könnten unter den gleichen Bedingungen wie die Parteibewerber in den Wahlbezirken kandidieren und mit absoluter Chancengleichheit an der Mehrheitswahl im Wahlbezirk teilnehmen. Eine weitergehende Berücksichtigung des örtlich-kommunalen Elements werde von Art. 28 GG nicht gefordert und sei auch von der Sache her nicht zu rechtfertigen.

Die politischen Parteien könnten die ihnen durch Art. 21 GG zugewiesene Aufgabe, an der politischen Willensbildung teilzunehmen und so der staatlichen Integration zu dienen, ohne eine hinreichende Verwurzelung im kommunalen Bereich nicht erfüllen.

Die Privilegierung der politischen Parteien durch das nordrhein-westfälische Kommunalwahlgesetz trage im übrigen einer historischen Entwicklung Rechnung, die sich schon zur Zeit der Weimarer Republik angebahnt habe. Eine Analyse der Wahlergebnisse zu jener Zeit lasse deutlich erkennen daß schon damals die Selbstverwaltung überwiegend von den politischen Parteien getragen worden sei. Die Mitwirkung des ausschließlich örtlich orientierten Elements in der Selbstverwaltung sei eine Ausnahme gewesen; ihr Gepräge habe sie im übrigen weniger von lebenskräftigen Rathausparteien und Wählervereinigungen als von profilierten Einzelpersönlichkeiten erhalten. Nach 1945 seien die politischen Parteien aber endgültig zu den Trägern der Kommunalwahlen und der Kommunalpolitik geworden. Diese Entwicklung sei die Konsequenz des sich seit Jahrzehnten immer deutlicher herausbildenden Parteienstaats, der im Art. 21 GG seine verfassungsrechtliche Anerkennung gefunden habe. Dadurch habe die Selbstverwaltung keinen Schaden genommen.

Schließlich verbiete die besondere Struktur des Landes Nordrhein-Westfalen, in dem mehr als 67% der Bevölkerung in Gemeinden mit über 20 000 und mehr als 50% der Bevölkerung in Gemeinden mit über 50000 Einwohnern lebe, daß die Kommunalpolitik unter den Einfluß vielfach zufälliger Wählergruppen

BVerfGE 11, 351 (358):

gerate, deren Unbeständigkeit und Mangel an staatspolitischer Orientierung das Funktionieren der Selbstverwaltung und die lebensnotwendige Zusammenarbeit der Gemeinden und Kreise miteinander bei der Erledigung überörtlicher Aufgaben ernsthaft gefährden würde. Dieser Gefahr könne der Landesgesetzgeber entgegentreten, ohne damit dem Vorwurf ausgesetzt zu sein, mit dem Gleichheitssatz in Konflikt zu geraten, da die formale Wahlrechtsgleichheit insoweit von vorrangigen staatspolitischen Notwendigkeiten überlagert werde.

IV.

In der mündlichen Verhandlung haben der Beschwerdeführer und für die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen der Innenminister ihre Rechtsauffassung dargelegt. Dieser hat vor allem hervorgehoben, daß -- von besonders gelagerten Ausnahmefällen abgesehen -- in Nordrhein-Westfalen kommunalpolitisch intendierte Bürgervereine keine Rolle spielten und daß hier die Wählergruppen sich im wesentlichen aus auf kommunaler Ebene sich formierenden Interessentengruppen und anderen Gruppen zusammensetzten, denen es nicht gelungen sei, sich auf Landesebene durchzusetzen.

Der Landtag des Landes Nordrhein-Westfalen war durch seinen Präsidenten vertreten.

1. Die Verfassungsbeschwerde richtet sich unmittelbar gegen das nordrhein-westfälische Kommunalwahlgesetz. Dies ist zulässig. Der Beschwerdeführer wird durch die angegriffene Bestimmung unmittelbar in seinem Wahlrecht betroffen (BVerfGE 1, 97 [101 f.]; 1, 208 [237 f.]; 3, 19 [23]; 3, 383 [392]; 5, 77 [81]; 6, 121 [128]; 7, 63 [66]; Beschluß vom 12. Juli 1960 -- 2 BvR 373/60, 2 BvR 442/60 -- Seite 7 f.). Die Verfassungsbeschwerde ist auch fristgerecht erhoben.

2. Angegriffen sind Normen der nordrhein-westfälischen

BVerfGE 11, 351 (359):

Kommunalwahlgesetzes in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Kommunalwahlgesetzes und der Amtsordnung vom 30. Mai 1960 (GVBl. S. 155 -- Änderungsgesetz), das am Tage nach seiner Verkündung, dem 21. Juni 1960 in Kraft getreten ist (Art. IV).

a) Eine dem § 16 Abs. 1 Satz 1 und 2 KWG entsprechende Regelung fand sich zwar bereits in § 17 Abs. 1 Satz 1 und 2 des Kommunalwahlgesetzes vom 12. Juni 1954 (GS NW S. 65). § 16 Abs. 1 Satz 1 und 2 KWG ist jedoch weder der Form noch dem Inhalt nach mit dem früheren § 17 Abs. 1 Satz 1 und 2 identisch.

Der Form nach liegt eine neue Norm vor, weil Art. I Ziff. 13 Buchst. a des Änderungsgesetzes vom 30. Mai 1960 den § 17 Abs. 1 Satz 1 neu gefaßt hat. Inhaltlich unterscheidet sich die jetzt gültige von der bisherigen Fassung dadurch, daß hinter die Worte "politische Partei" in Klammern die Worte "Art. 21 des Grundgesetzes" eingefügt worden sind. Damit sollte -- was nach dem bisherigen Wortlaut hätte zweifelhaft sein können -- klargestellt werden, daß das Listenprivileg nur politischen Parteien auf Bundes- und Landesebene unter Ausschluß von sonstigen organisierten Wählergruppen wie den sogenannten Rathausparteien vorbehalten sein soll. Von dieser Präzisierung wird auch der Satz 2 betroffen. Der Kreis der in Betracht kommenden "zuständigen Parteileitungen" sollte damit bestimmter abgegrenzt werden.

b) § 29 KWG fand sich als § 28 mit gleichem Wortlaut bereits im Kommunalwahlgesetz vom 12. Juni 1954. Das Änderungsgesetz vom 30. Mai 1960 ließ ihn unberührt. In der Bekanntmachung der Neufassung des Gesetzes über die Kommunalwahlen im Lande Nordrhein-Westfalen vom 21. Juni 1960 (GVBl. S. 187) erschien er lediglich infolge der neuen Paragraphenzählung als § 29. Zugleich wurde die Verweisung auf die bisherigen §§ 29 und 30, die ohne sachliche Änderung zu den §§ 30 und 31 geworden waren, der Änderung der Paragraphenfolge angepaßt. Diese Bestimmung ist also im Gegensatz zu dem früheren § 17 Abs. 1 Satz 1 und 2 formal nicht geändert worden. Der Landesgesetzgeber hat jedoch auch ihren Anwendungsbereich durch die

BVerfGE 11, 351 (360):

Präzisierung des Begriffs der politischen Partei in der neuen Fassung des § 16 Abs. 1 Satz 1 KWG eindeutiger als bisher begrenzt und ihr damit einen neuen Inhalt gegeben.

Die Jahresfrist des § 93 Abs. 2 BVerfGG ist also neu in Lauf gesetzt worden.

C. -- I.

Der Beschwerdeführer hält die Beschränkung seines Wahlrechts durch den Ausschluß der Wählergruppen vom Verhältnisausgleich für unvereinbar mit dem allgemeinen Gleichheitssatz und dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl.

Diese Rüge kann im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde gegen ein Wahlgesetz erhoben werden. Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl ist ein Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitssatzes. Deshalb enthält jeder Verstoß gegen ihn zugleich eine Verletzung des in § 90 BVerfGG in Bezug genommenen Art. 3 Abs. 1 GG, auf den der Beschwerdeführer seine Verfassungsbeschwerde stützt (BVerfGE 1, 208 [242]; 3, 383 [390 f.]; 6, 84 [91]; Beschluß vom 12. Juli 1960 -- 2 BvR 373/60, 2 BvR 442/60 -- Seite 9).

II.

Die Gleichbewertung aller Aktivbürger bei der Ausübung ihrer staatsbürgerlichen Rechte gehört zu den wesentlichen Grundlagen der freiheitlich demokratischen Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes. Sie hat für das Bundestagswahlrecht in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG und für das Wahlrecht in den Ländern, Kreisen und Gemeinden in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG ihren verfassungsrechtlich verbindlichen Ausdruck gefunden. Der Grundsatz der gleichen Wahl verlangt, daß die Stimme eines jeden Wahlberechtigten den gleichen Zählwert hat und daß jede gültig abgegebene Stimme im Rahmen des Wahlsystems den gleichen Einfluß auf das Wahlergebnis hat. Insbesondere dürfen bei der Verhältniswahl die Stimmen nicht je nach der politischen Meinung, für

BVerfGE 11, 351 (361):

die sich der Wähler entschieden hat, verschieden bewertet werden. Daher hat das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung daran festgehalten, daß nach dem Grundsatz der gleichen Wahl jedermann sein Wahlrecht in formal möglichst gleicher Weise soll ausüben können. Dem Gesetzgeber verbleibt auf dem Gebiete des Wahlrechts nur ein engbemessener Spielraum; Differenzierungen in diesem Bereich bedürfen stets eines besonderen rechtfertigenden Grundes (BVerfGE 1, 208 [248 f.]; 4, 375 [382 ff.]; 6, 84 [91]; 6, 104 [120]; Beschluß vom 12. Juli 1960 2 BvR 373/60, 2 BvR 442/60 -- Seite 10).

Wie des näheren im Beschluß vom 12. Juli 1960 dargetan ist, ergibt sich weiter aus der im Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsmäßig garantierten kommunalen Selbstverwaltung, daß auf der kommunalen Ebene grundsätzlich die örtlich gebundenen Rathausparteien oder Wählervereinigungen den politischen Parteien rechtlich gleichgestellt sind. Den sich diesen Gruppen zurechnenden Bürgern wie ihren Kandidaten muß also grundsätzlich eine chancengleiche Teilnahme an den kommunalen Wahlen gewährt werden.

Diesem Grundsatz widerstreitet das nordrhein-westfälische Kommunalwahlgesetz in mehrfacher Hinsicht.

1. Nach § 29 Satz 2 und 3 KWG wird im kommunalen Raum der Stimme des Wählers, der sich für den von einer politischen Partei aufgestellten Bewerber entscheidet, in der Regel ein weit größerer Erfolgswert zugemessen als der eines Wählers, der dem von einer Wählergruppe benannten Kandidaten seine Stimme gibt. Während die Stimme des ersteren sowohl bei der relativen Mehrheitswahl wie bei der Zuteilung der weiteren Sitze aus der Reserveliste bewertet wird und, wenn man von der 5 v. H.- Klausel absieht, nicht verlorengehen kann, wird die letztere nur bei der Mehrheitswahl im Wahlbezirk berücksichtigt. Der Wähler des von einer Wählergruppe benannten Bewerbers hat also nicht die Möglichkeit, seine Stimme auch bei der Mandatsverteilung im ge

BVerfGE 11, 351 (362):

samten Wahlgebiet nach den Grundsätzen der Verhältniswahl zur Geltung zu bringen. Seine Stimme fällt überhaupt nicht ins Gewicht, wenn sein Kandidat nicht die meisten Stimmen im Bezirk auf sich vereinigt. Ist sein Kandidat im Wahlbezirk erfolgreich, so muß er in Kauf nehmen, daß ein etwaiger Stimmenüberschuß nicht berücksichtigt wird. Er muß überdies damit rechnen, daß der Sitz unbesetzt bleibt, wenn der Gewählte stirbt, die Annahme der Wahl ablehnt oder sonst aus der Vertretung ausscheidet (§ 43 Abs. 1 Satz 4 KWG). Hiernach haben die Stimmen, die bei einer Kommunalwahl für die politischen Parteien und für die Wählergruppen abgegeben werden, ein verschiedenes Gewicht. Diese Verschiedenheit des Erfolgswertes ist mit dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl unvereinbar.

Im nordrhein-westfälischen Kommunalwahlgesetz ist nun die Verhältniswahl mit Elementen der Mehrheitswahl verbunden. Der Landesgesetzgeber hätte zwar die Möglichkeit gehabt, sich für die reine Mehrheitswahl zu entscheiden. Daraus kann jedoch nicht gefolgert werden, daß der Verhältnisausgleich, der hinter eine Mehrheitswahl im Wahlbezirk gesetzt wird, auf einen Teil der an der Wahl teilnehmenden Gruppen mit der Begründung beschränkt werden darf, daß auch bei einer reinen Mehrheitswahl die für die unterlegenen Kandidaten abgegebenen Stimmen nicht zum Zuge gekommen wären. In ein Wahlsystem dürfen nicht Elemente eines anderen Wahlsystems eingeführt werden, die der Grundstruktur der diesem Wahlsystem eigenen Berechnung der Stimmen fremd sind. Entscheidet sich der Gesetzgeber für einen Teil des Wahlverfahrens für das Verhältniswahlsystem, so unterwirft er sich damit dem prinzipiellen Gebot des gleichen Erfolgswertes jeder Wählerstimme als der spezifischen Ausprägung, die die Wahlrechtsgleichheit unter dem Verhältniswahlsystem erfährt (BVerfGE 1, 208 [246 f.]; 6, 84 [90]). Er begibt sich damit der Möglichkeit, den Erfolgswert der Wählerstimmen im Rahmen eines Kommunalwahlgesetzes danach zu differenzieren, ob sie für den Kandidaten einer politischen Partei im Sinne des Art. 21

BVerfGE 11, 351 (363):

GG oder für den von einer Wählergruppe aufgestellten Bewerber gelten.

§ 29 Satz 2 und 3 KWG sind daher nichtig.

2. Die im nordrhein-westfälischen Kommunalwahlgesetz getroffene Regelung beeinträchtigt den Beschwerdeführer ferner in verfassungswidriger Weise in seinem Wahlvorschlagsrecht.

Da nach § 16 Abs. 1 Satz 1 KWG für eine Reserveliste nur Bewerber benannt werden können, die für eine politische Partei im Sinne des Art. 21 GG auftreten, ist ihm als Anhänger einer freien Wählervereinigung die Möglichkeit genommen, Bewerber für die aus den Reservelisten zu vergebenden Sitze in Vorschlag zu bringen. Während der Anhänger einer politischen Partei Wahlvorschläge für die Einerwahl im Wahlbezirk und für die letztlich entscheidende Listenwahl im Wahlgebiet machen kann, bleibt das Wahlvorschlagsrecht der Aktivbürger, die sich in einer Wählergemeinschaft organisieren, auf die Nominierung der in der relativen Mehrheitswahl im Wahlbezirk zu wählenden Bewerber beschränkt. Auch das ist mit dem Grundsatz der Gleichheit der Wahl, der sich auch auf das Wahlvorschlagsrecht bezieht, unvereinbar. Wie das Gericht bereits in dem Beschluß vom 12. Juli 1960 hervorgehoben hat, gehört es nach dem in Art. 28 GG umrissenen Leitbild zum Wesen der kommunalen Selbstverwaltung, daß sie von der Mitwirkung angesehener, mit den heimischen Verhältnissen besonders vertrauter Mitbürger getragen wird und sich an den besonderen Bedürfnissen der örtlichen Gemeinschaft orientiert. Wenn auch die politischen Parteien keineswegs als ortsferne Institutionen bezeichnet werden können, die nur von außen her in den kommunalen Bereich hineinragen, so sind sie doch zugleich ihrem Wesen und ihrer Struktur nach als am Staatsganzen ausgerichtete Institutionen nicht selten geneigt, infolge der Verschränkung von Kommunal-, Landes- und Bundespolitik die Interessen der örtlichen Gemeinschaft den Zielsetzungen ihrer gesamtpolitischen Konzeption unterzuordnen. Die institutionelle Garantie der Selbstverwaltung des Art. 28 Abs. 2 GG fordert aber, daß in dem Prozeß der Willensbildung im überschaubaren,

BVerfGE 11, 351 (364):

kommunalen Bereich allen Gruppen gleiche Chancen offengehalten werden. Diesem Gebot ist nur Genüge getan, wenn die Bürger Reservelisten auch für nicht parteigebundene Kandidaten aufstellen können.

§ 16 Abs. 1 Satz 1 KWG ist daher ebenfalls nichtig.

3. § 16 Abs. 1 Satz 1 und 2 und § 29 Satz 2 und 3 KWG verstoßen schließlich auch gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl insofern, als sie das passive Wahlrecht des Beschwerdeführers verkürzen. Schon im Beschluß vom 12. Juli 1960 ist betont, daß der Grundsatz der gleichen Wahl ebenso wie das aktive Wahlrecht und das Wahlvorschlagsrecht auch die Ausgestaltung des passiven Wahlrechts maßgeblich bestimmt. Bezogen auf die Regelung des passiven Wahlrechts in einem Kommunalwahlgesetz bedeutet dieser Grundsatz, daß auch den Kandidaten lediglich kommunale Interessen verfolgender Wählergruppen (Rathausparteien oder Wählervereinigungen) eine chancengleiche Teilnahme an den Kommunalwahlen gewährleistet werden muß. Art. 28 Abs. 2 GG gebietet, daß die Verwaltung der kommunalen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft allen Bürgern in gleicher Weise anvertraut wird, ohne Rücksicht darauf, ob sie parteipolitisch gebunden sind oder nicht. Es verstößt deshalb gegen den Grundsatz der gleichen Wahl, wenn die angegriffenen Bestimmungen die Erfolgsaussichten eines nicht von einer politischen Partei aufgestellten Bewerbers von vornherein dadurch beschneiden, daß er nicht auch auf einer Reserveliste kandidieren kann.

Auch unter diesem Blickpunkt verstoßen die §§ 16 Abs. 1 und 29 Satz 2 und 3 KWG gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl und damit gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

4. Die Feststellung, daß das Listenprivileg der politischen Parteien auf kommunaler Ebene mit dem sich aus Art. 3 Abs. 1 und 28 Abs. 2 GG ergebenden Grundsatz der Chancengleichheit unvereinbar ist, ergibt sich folgerichtig aus dem Beschluß des Gerichts vom 12. Juli 1960. Damit weicht das Gericht nicht von den Grundsätzen ab, die es in ständiger Rechtsprechung zur Bedeutung der politischen Parteien auf Bundes- und Landesebene, aber

BVerfGE 11, 351 (365):

auch auf kommunaler Ebene entwickelt hat; dies gilt insbesondere auch für die Urteile vom 23. Januar 1957 (BVerfGE 6, 104 ff., 121 ff.), in denen die hier streitige Frage nicht zu entscheiden war.

5. Diese Ergebnisse können nicht durch den Hinweis der Landesregierung in Frage gestellt werden, daß die auf Bundes- und Landesebene bestehenden politischen Parteien nach 1945 stärker als vor 1933 in den Gemeinden Fuß gefaßt haben und insbesondere in den größeren Gemeinden und Landkreisen überwiegend die Willensbildung der Bürger formen und in die Tat umsetzen. Diese tatsächliche Entwicklung rechtfertigt jedoch nicht, den politischen Parteien besondere Wahlrechtsprivilegien zu gewähren.

Art. 28 Abs. 2 GG hindert nicht, daß die politischen Parteien in den kommunalen Raum vordringen und die "eigentlich motorischen Kräfte der Kommunalwahlen" sind. Andererseits garantiert Art. 28 Abs. 2 GG, unbeschadet des Wandels, den der Begriff der Selbstverwaltung im Laufe von nahezu eineinhalb Jahrhunderten erfahren hat (Beschluß vom 12. Juli 1960), einen Kernbestand der Selbstverwaltung und verbietet, die tatsächliche Vorherrschaft der politischen Parteien in den Selbstverwaltungskörperschaften zu Lasten der Wählergruppen (Rathausparteien und Wählervereinigungen) durch Wahlrechtsprivilegien institutionell zu verfestigen. Art. 28 Abs. 2 GG läßt nur zu, daß die politischen Parteien ihre Vorherrschaft im kommunalen Raum in fairem Wettbewerb gegen Wählergruppen erringen und stets aufs neue behaupten.

6. Der Hinweis auf Art. 21 GG, der die zentrale Stellung der Parteien im heutigen staatlichen Willensbildungsprozeß anerkennt, vermag das Listenprivileg der politischen Parteien auf kommunaler Ebene nicht zu rechtfertigen, da jedenfalls aus Art. 28 Abs. 2 GG folgt, daß allen im örtlichen Bereich wirkenden gruppenmäßig zusammengefaßten Kräften die Möglichkeit eröffnet sein soll, in grundsätzlich gleicher Weise an der öffentlichen Verwaltung der Gemeinden und Kreise teilzunehmen.

BVerfGE 11, 351 (366):

Auch das Bedenken, daß die Aufhebung des Listenprivilegs der politischen Parteien zu einer Wiederbelebung verfassungsfeindlicher Betätigung verbotener politischer Organisationen auf kommunaler Ebene führen werde, greift nicht durch, da der Staat über die notwendigen Machtmittel verfügt, um solcher Betätigung wirksam zu begegnen.

Schließlich ist die Aufstellung einer Liste nur sinnvoll, wenn sich die auf ihr zusammengefaßten Bewerber durch ein gemeinsames Programm verbunden fühlen. Diese Voraussetzung kann aber auch von örtlichen Wählergemeinschaften und Rathausparteien erfüllt werden, die, wie die Erfahrung zeigt, nicht notwendig Zufallsbildungen heterogener Elemente von kurzer Lebensdauer sein müssen, mag ihre Zielsetzung sich auch auf die Gestaltung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft beschränken und die Bundes- und Landespolitik, soweit diese keinen unmittelbaren Bezug zur Kommunalverwaltung hat, bewußt ausklammern.

Das letzte Urteil darüber, von wem die Interessen der örtlichen Gemeinschaft im Einzelfall am besten wahrgenommen werden, muß daher in einer freiheitlichen Demokratie dem Bürger überlassen bleiben.

BVerfG, 12.07.1960 - 2 BvR 373/60; 2 BvR 442/60

Redaktion — Sun, 13 May 2012 21:27:29 +0000

Daten

Fall:

Wählervereinigung

Fundstellen:

BVerfGE 11, 266; BayVBl 1960, 315; DÖV 1960, 705; DVBl 1960, 632; JZ 1960, 634; NJW 1960, 1755; NJW 1960, 2283

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

12.07.1960

Aktenzeichen:

2 BvR 373/60; 2 BvR 442/60

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl beziehen sich auch auf das Wahlvorschlagsrecht.
2. Aus der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung folgt, daß in einem Kommunalwahlgesetz auch ortsgebundenen, lediglich kommunale Interessen verfolgenden Wählergruppen (Rathausparteien oder Wählervereinigungen) das Wahlvorschlagsrecht und deren Kandidaten eine chancengleiche Teilnahme an den Kommunalwahlen gewährleistet sein muß.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 11, 266

Paginierung:

BVerfGE 11, 266 (266):

1. Die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl beziehen sich auch auf das Wahlvorschlagsrecht.

2. Aus der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung folgt, daß in einem Kommunalwahlgesetz auch ortsgebundenen, lediglich kommunale Interessen verfolgenden Wählergruppen (Rathausparteien oder Wählervereinigungen) das Wahlvorschlagsrecht und deren Kandidaten eine chancengleiche Teilnahme an den Kommunalwahlen gewährleistet sein muß.

Beschluß

des Zweiten Senates vom 12. Juli 1960

-- 2 BvR 373/60, 442/60-

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. des Journalisten S..., 2. des Pensionärs P..., gegen § 25 Abs. 2 Satz 1 des Saarländischen Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes (Kommunalwahlgesetz - KWG) vom 9. Februar 1960 (ABl. S. 101)

Entscheidungsformel:

§ 25 Abs. 2 Satz 1 des Saarländischen Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes (Kommunalwahlgesetz - KWG) vom 9. Februar 1960 (ABl. S. 101) verletzt das Grundrecht des Artikels 3 des Grundgesetzes und ist daher nichtig.

Gründe:

A. -- I.

Der Landtag des Saarlandes hat durch das Saarländische Gemeinde- und Kreiswahlgesetz (Kommunalwahlgesetz - KWG) vom 9. Februar 1960 (ABl. S. 101) die Wahlen zu den Vertretungskörperschaften in den Gemeinden und Landkreisen neu geordnet.

Die Wahl der Mitglieder der Gemeinde- und Kreisräte erfolgt, sofern mehr als ein gültiger Wahlvorschlag eingereicht wird, nach dem Verhältniswahlsystem mit starrer Liste. Jede Gemeinde und

BVerfGE 11, 266 (267):

jeder Landkreis bilden einen Wahlbezirk (§§ 4 Abs. 1, 55 KWG). § 25 Abs. 2 KWG, der nach § 53 KWG für die Kreisratswahlen entsprechend gilt, lautet:

"Wahlvorschläge können nur von politischen Parteien im Sinne des Artikels 21 des Grundgesetzes aufgestellt werden. Jede Partei kann in einem Wahlbezirk nur einen Wahlvorschlag einreichen."

Die Sitze werden auf die Wahlvorschläge im Verhältnis der Gesamtzahlen der gültigen Stimmen, die für die einzelnen Wahlvorschläge abgegeben worden sind, nach dem d'Hondtschen Höchstzahlverfahren verteilt. Dabei werden nur Wahlvorschläge berücksichtigt, die mindestens fünf vom Hundert der im Wahlbezirk abgegebenen gültigen Stimmen erhalten haben (§§ 43, 53 KWG).

Ist nur ein oder kein gültiger Wahlvorschlag eingereicht, so findet Mehrheitswahl statt (§ 2 Abs. 2 KWG). Bei der Mehrheitswahl erfolgt die Stimmabgabe ohne Bindung an vorgeschlagene Wahlbewerber und ohne das Recht der Stimmenhäufung auf einen Bewerber. Der Wähler kann so viele wählbare Personen, wie Mitglieder der Vertretungskörperschaft zu wählen sind, und ebenso viele Ersatzleute auf dem Stimmzettel aufführen (§§ 38 Abs. 2, 53 KWG). Die Sitze werden den Wahlbewerbern in der Reihenfolge der von ihnen erreichten Stimmenzahlen zugeteilt. Bei Stimmengleichheit entscheidet das Los (§§ 44, 53 KWG).

II.

1. Der Journalist S., ein Mitglied der Christlich- Demokratischen Union, Landesverband Saar, hatte die Absicht, bei den am 15. Mai 1960 durchgeführten Kommunalwahlen auf einer freien Liste zu kandidieren. Da er sich daran durch den § 25 Abs. 2 Satz 1 KWG gehindert sah, hat er mit einer am 6. April 1960 bei Gericht eingegangenen Verfassungsbeschwerde beantragt, diese Bestimmung für nichtig zu erklären, und dazu im wesentlichen ausgeführt: Die im § 25 Abs. 2 Satz 1 KWG vorgenommene Beschränkung des Wahlvorschlagsrechts auf die politischen Parteien im Sinne des Art. 21 GG sei eine dem allgemeinen Gleichheitssatz,

BVerfGE 11, 266 (268):

dem Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit und dem Gebot der gleichen staatsbürgerlichen Rechte aller Deutschen (Art. 33 GG) widersprechende Benachteiligung freier Wählergruppen. Sie verkürze in verfassungswidriger Weise sein passives Wahlrecht, indem sie ihm die Möglichkeit nehme, sich ebenso wie die von den Parteien vorgeschlagenen Kandidaten um einen Sitz in der Vertretungskörperschaft zu bewerben und, gestützt auf einen parteipolitisch ungebundenen Wählerkreis, aktiv an der Gestaltung der kommunalen Angelegenheiten mitzuwirken.

2. Die Verfassungsmäßigkeit des § 25 Abs. 2 Satz 1 KWG wird ferner von dem Pensionär P. in Zweifel gezogen. Er rügt mit einer am 29. Mai 1960 erhobenen Verfassungsbeschwerde ebenfalls die Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes sowie der Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl. § 25 Abs. 2 Satz 1 KWG gebe nur den Parteimitgliedern das Recht, Wahlbewerber aufzustellen, und schließe die übrigen Wähler unter Beeinträchtigung ihres aktiven und passiven Wahlrechts von der Kandidatenauswahl aus. Das sei weder eine allgemeine, noch gleiche, noch freie Wahl.

III.

Das Bundesverfassungsgericht hat gemäß § 94 BVerfGG dem Bundesrat, der Bundesregierung, dem Landtag des Saarlandes sowie sämtlichen Landesregierungen Gelegenheit zur Äußerung gegeben.

1. Der Landtag des Saarlandes ist der Auffassung, § 25 Abs. 2 Satz 1 KWG könne nur am Gleichheitssatz und an dem daraus fließenden Gebot der Wahlrechtsgleichheit gemessen werden; der Art. 33 GG werde durch diese Vorschrift nicht berührt.

Der Gleichheitssatz fordere nicht, daß der Gesetzgeber die Einzelnen und ihre relevanten gesellschaftlichen Gruppen absolut gleich behandle; er lasse Differenzierungen zu, die durch sachliche Erwägungen gerechtfertigt seien. Die Beschränkung des Wahlvorschlagsrechts auf die politischen Parteien beruhe auf einem zureichenden, aus der Natur der Sache sich ergebenden Grund.

BVerfGE 11, 266 (269):

Wesentliche Voraussetzung für die Verwirklichung des in Art. 28 GG verfassungskräftig garantierten Prinzips der Selbstverwaltung sei, daß das normale Funktionieren der kommunalen Vertretungskörperschaften und die ordnungsgemäße Erledigung der ihnen obliegenden Verwaltungsaufgaben nicht durch das Vorhandensein einer größeren Anzahl von Splitterparteien in Frage gestellt werde. Aus dieser Erwägung werde die 5 v. H.-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht für zulässig erachtet. Die gleiche Erwägung rechtfertige auch den Ausschluß der Rathausparteien und sonstigen Wählergruppen von den Kommunalwahlen.

2. Die Regierung des Saarlandes hält den § 25 Abs. 2 Satz 1 KWG ebenfalls für verfassungsmäßig. Die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl ließen dem Gesetzgeber bei der Gestaltung des Wahlrechts einen gewissen Spielraum, um einer übermäßigen Parteienzersplitterung und politischen Zufallsbildungen zu begegnen. Das müsse auch für die Wahlen zu den kommunalen Vertretungskörperschaften gelten. Zwar komme den im Rahmen der Selbstverwaltung zu lösenden Aufgaben im allgemeinen geringere politische Bedeutung zu. Auch im Rahmen der Selbstverwaltung seien jedoch politische Entscheidungen zu treffen, deren Bedeutung über den kommunalen Bereich hinausreiche. Die politischen Parteien seien heute zu Trägern auch der Kommunalwahlen und der Kommunalpolitik geworden, und die kommunalen Wahlergebnisse würden in erster Linie als Votum über die gesamte Politik der auch auf Landes- und Bundesebene tätigen Parteien gewertet. Diese Entwicklung entspreche dem allgemeinen Zuge von der repräsentativen parlamentarischen zur modernen parteienstaatlichen Demokratie, in deren Verlauf der einzelne Abgeordnete immer mehr hinter die Parteien zurücktrete. Diese Entwicklung habe der Art. 21 GG sanktioniert. Darin finde das Verhältniswahlrecht mit dem Listenmonopol der politischen Parteien auch für die Kommunalwahlen seine Rechtfertigung.

3. Die schleswig-holsteinische Landesregierung hat ausgeführt: In der Wirklichkeit des modernen demokratischen Staates reali

BVerfGE 11, 266 (270):

siere sich der Volkswille in den politischen Parteien, die allein in der Lage seien, die Masse der Aktivbürger zu politisch relevanten Handlungseinheiten zusammenzufassen. Diesem Tatbestand trage der Art. 21 GG Rechnung, der die politischen Parteien aus dem Bereich des Politisch- Soziologischen zu einer verfassungsrechtlichen Institution erhebe und zu integrierenden Bestandteilen des Verfassungsaufbaues mache. Angesichts dieser Sonderstellung der politischen Parteien sei der Landesgesetzgeber von Bundesverfassungs wegen nicht gehalten, nach dem Gebot der Chancengleichheit Rathausparteien und sonstige kommunale Wählervereinigungen ebenso zu behandeln wie die politischen Parteien.

4. Die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen hebt hervor, daß die Vorbereitung und Durchführung der Kommunalwahlen heute im wesentlichen von den auf Landes- und Bundesebene tätigen politischen Parteien getragen werde. Wenn der Landesgesetzgeber in einem Wahlgesetz diesem soziologischen Faktum in angemessener Weise Rechnung trage, so sei das verfassungsrechtlich unbedenklich.

IV.

Beide Verfahren werfen die gleichen verfassungsrechtlichen Fragen auf. Sie sind deshalb zur gemeinsamen Entscheidung verbunden worden.

Die Entscheidung kann ohne mündliche Verhandlung ergehen, da die Beschwerdeführer auf mündliche Verhandlung verzichtet haben.

Die form- und fristgerecht erhobenen Verfassungsbeschwerden richten sich gegen das Saarländische Kommunalwahlgesetz. Dies ist zulässig, da die Beschwerdeführer durch die angegriffene Bestimmung unmittelbar in ihrem Wahlrecht betroffen werden (BVerfGE 1, 97 [101 f.]; 1, 208 [237f.]; 3, 19 [23]; 3, 383 [392]; 5, 77 [81]; 6, 121 [128]; 7, 63 [66]).

Der Beschwerdeführer S. ist durch seine Zugehörigkeit zur

BVerfGE 11, 266 (271):

Christlich-Demokratischen Union, Landesverband Saar, nicht gehindert, das Kommunalwahlgesetz mit der Verfassungsbeschwerde anzugreifen. Durch den Eintritt in eine politische Partei begibt sich ein Aktivbürger nicht des Rechts, Handlungen, die nach seiner Ansicht seine Grundrechte als Staatsbürger verletzen, einer verfassungsgerichtlichen Kontrolle zuzuführen; das Mitglied einer politischen Partei kann geltend machen, es müsse auch als freier Wahlbewerber auftreten können. Eine Verletzung seines passiven Wahlrechts ist also, anders als die saarländische Landesregierung meint, nicht ausgeschlossen.

C. - I.

Die Beschwerdeführer wenden sich dagegen, daß § 25 Abs. 2 Satz 1 KWG im Rahmen der vom Saarländischen Gemeinde- und Kreiswahlgesetz als Regelfall vorgeschriebenen Verhältniswahl mit starrer Liste (§§ 2, 27, 38, 43, 53, 61 KWG) das Wahlvorschlagsrecht den politischen Parteien im Sinne des Art. 21 GG vorbehält. Der Beschwerdeführer S. fühlt sich dadurch in seinem passiven Wahlrecht, der Beschwerdeführer P. in seinem Wahlvorschlagsrecht beeinträchtigt. Beide Beschwerdeführer halten diese Beschränkungen ihres Wahlrechts mit dem allgemeinen Gleichheitssatz, den Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl sowie dem Gebot der gleichen staatsbürgerlichen Rechte aller Deutschen für unvereinbar.

Die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl sind Anwendungsfälle des allgemeinen Gleichheitssatzes, der als Grundrecht des Einzelnen in Art. 3 Abs. 1 GG garantiert ist. Deshalb enthält ein Verstoß gegen die Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl zugleich auch eine Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG (BVerfGE 1, 208 [242]; 3, 383 [390 ff.]; 6, 84 [91]; Bericht der vom Bundesminister des Innern eingesetzten Wahlrechtskommission, Grundlagen eines deutschen Wahlrechts, Bonn, 1955, S. 27 f.). Nur auf Art. 3 GG kann gemäß § 90 BVerfGG eine Verfassungsbeschwerde gegen ein Kommunalwahlgesetz gestützt werden.

BVerfGE 11, 266 (272):

Im einzelnen beziehen sich diese Grundsätze auf das aktive und das passive Wahlrecht der Staatsbürger. Sie beziehen sich darüber hinaus, wie schon der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich und der Bayerische Verfassungsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung angenommen haben, auch auf das Wahlvorschlagsrecht (vgl. Lammers/Simons I, 336 ff., 347 ff., 405 ff.; BayVerfGH VGHE NF Teil II 3,124 f.,6,65 ff., Pohl, HdbDStR I, 388).

Ob und in welchem Umfang es dem Gesetzgeber gestattet ist, im Rahmen des allgemeinen Gleichheitssatzes Differenzierungen vorzunehmen, richtet sich nach der Natur des jeweils zu regelnden Sachbereichs. Für den Sachbereich der Wahlen ist nach der historischen Entwicklung zum Demokratisch-Egalitären hin, die im Grundgesetz für das Bundestagswahlrecht in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG und für das Wahlrecht in den Ländern, Kreisen und Gemeinden in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG ihren verfassungsrechtlich verbindlichen Ausdruck gefunden hat, davon auszugehen, daß jedermann seine staatsbürgerlichen Rechte in formal möglichst gleicher Weise soll ausüben können (vgl. BVerfGE 6, 84 [91]). Daraus folgt, daß dem Gesetzgeber bei der Ordnung des Wahlrechts einschließlich des Wahlvorschlagsrechts nur ein eng bemessener Spielraum für Differenzierungen verbleibt. In diesem Bereich bedürfen Differenzierungen besonderer rechtfertigender Gründe (BVerfGE 1, 208 [249]; 4, 375 [382f.]; 6, 84 [94]; 6, 104 [120]).

Es kommt also darauf an, ob sich die durch die Monopolisierung des Wahlvorschlagsrechts bei den politischen Parteien im Sinne des Art. 21 GG herbeigeführte Ungleichheit zwischen den Gemeindebürgern aus den Grundentscheidungen der Verfassung über politische Parteien, Wahlen und kommunale Selbstverwaltung rechtfertigen läßt oder ob dadurch die Beschwerdeführer in ihrem staatsbürgerlichen Grundrecht auf Gleichbehandlung bei der Kandidatenauswahl und der Ausübung des passiven Wahlrechts verletzt werden.

BVerfGE 11, 266 (273):

II.

1. Das Grundgesetz hat zwar, der Verfassungswirklichkeit folgend, die politischen Parteien in Art. 21 GG als verfassungsrechtlich notwendige Instrumente für die politische Willensbildung des Volkes anerkannt und sie in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution erhoben. Durch ihre verfassungsrechtliche Anerkennung als politische Handlungseinheiten, deren heute die Demokratie bedarf, um die Wähler zu politisch aktionsfähigen Gruppen zusammenzuschließen und ihnen so überhaupt erst einen wirksamen Einfluß auf das staatliche Geschehen zu ermöglichen, ist von Bundesverfassungs wegen der moderne demokratische Parteienstaat legalisiert worden (BVerfGE 1, 208 [223 ff.]; 2, 1 f 11, 73); 4, 27 (30 f.); 5, 85 (134, 388)). Es mag in der logischen Konsequenz eines radikal zu Ende gedachten Parteienstaates liegen, daß sich die Willensbildung des Volkes auf allen Stufen, auch in den Gemeinden und Kreisen, durch das Medium der Parteien vollzöge und die gleichberechtigte Teilnahme der Aktivbürger an der Auslese der Wahlbewerber insbesondere nur in diesem, von den Grundsätzen des gleichen Stimmrechts aller Parteizugehörigen und der Chancengleichheit der Parteien beherrschten Rahmen erfolgen könnte. Diese äußerste Konsequenz des Parteienstaates wird jedoch vom Grundgesetz auf der Bundesebene durch das Bekenntnis zu dem repräsentativen Status der Abgeordneten in Art. 38 GG und auf der kommunalen Ebene durch die institutionelle Garantie der Selbstverwaltung in Art. 28 GG verfassungskräftig abgewehrt.

2. Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistet den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln, und garantiert auch den Gemeindeverbänden im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Diese Bestimmung unterscheidet sich von Art. 127 WRV nur dadurch, daß sie den Begriff der Selbstverwaltung in ihrem ersten Satz näher umschreibt und das Prinzip der Allzuständig

BVerfGE 11, 266 (274):

keit in diese Umschreibung aufnimmt (vgl. BVerfGE 1, 167[174 f.]).

Welche der Normen und Grundsätze, die den geschichtlich gewordenen Begriff der Selbstverwaltung inhaltlich näher bestimmen, sich auf den verfassungsrechtlich garantierten, gegen jede gesetzliche Schmälerung geschützten Kernbereich beziehen, war bereits unter der Herrschaft des Art. 127 WRV streitig und ist heute im Rahmen des Art. 28 GG im einzelnen streitig geblieben.

Einigkeit besteht nur darüber, daß bei der Bestimmung dessen, was zum Wesen der Selbstverwaltung gehört, der geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen historischen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung in einem gewissen Ausmaß Rechnung getragen werden muß (BVerfGE 1, 167 [178]; 7, 358 [364]; 8, 332 [359]; VerfGH Nordrhein-Westfalen in OVGE 9,74 [83] und 11, 149 [150]).

a) Die Anfänge der modernen Selbstverwaltung sind unlösbar mit der Steinschen preußischen Städteordnung vom 19. November 1808 verknüpft. Ihr Ziel war es, das bürgerliche Element enger mit dem Staate zu verbinden, den Gegensatz zwischen Obrigkeit und Untertan zu mildern und durch selbstverantwortliche Beteiligung der Bürgerschaft an der öffentlichen Verwaltung in der Kommunalebene den Gemeinsinn und das politische Interesse des Einzelnen neu zu beleben und zu kräftigen.

Angesichts der Restauration benutzte das aufstrebende liberale Bürgertum die Selbstverwaltung als politische Waffe gegen den Staat und als Mittel, die Staatsaufsicht in diesem Bereich auf die Kontrolle der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung zu beschränken.

Der immer schärfer zutage tretende Gegensatz zwischen dem monarchischen Obrigkeitsstaat und der fortschreitend sich demokratisierenden Selbstverwaltung verlor erst um die Mitte des 19. Jahrhunderts an Schärfe, als es dem Bürgertum mit der allgemeinen Einführung des Konstitutionalismus gelang, sich einen entscheidenden Einfluß auf das staatliche Geschehen zu sichern.

b) Mit dem Übergang vom Kaiserreich zur Weimarer Republik wurde der alte politische Gegensatz zwischen Staats- und Kom

BVerfGE 11, 266 (275):

munalverwaltung durch die Einführung des parlamentarischen Systems in Reich und Ländern und die Ausdehnung der Grundsätze des Reichstagswahlrechts auch auf die Gemeindewahlen (Art. 17 Abs. 2 Satz 1 WRV) weiter eingeebnet. Der Begriff der Selbstverwaltung wurde mehr und mehr zu einem formalen Begriff und in zunehmendem Maße dazu verwendet, den legitimen Bereich der überörtlichen Staatsverwaltung von dem der Lokalverwaltung abzugrenzen (vgl. dazu Hans Peters, Grenzen der kommunalen Selbstverwaltung in Preußen, Berlin 1926, S. 5 ff.).

Die Ausdehnung der Wahlrechtsgrundsätze der allgemeinen, gleichen, unmittelbaren und geheimen Wahl sowie der Grundsätze des Verhältniswahlrechts im Gefolge der fortschreitenden Egalisierung und Demokratisierung des politischen Lebens auf die Gemeindewahlen nahm der kommunalen Verwaltung in steigendem Maße den für das 19. Jahrhundert typischen Charakter der Honoratiorenverwaltung und führte schließlich zu einer Vormachtstellung der politischen Parteien auch in diesem Bereich.

c) Unter der Herrschaft des nationalsozialistischen Regimes wurde die Selbstverwaltung gleichgeschaltet und damit ihrer Substanz beraubt. Die Einführung des Führerprinzips und die Beschränkung der Zuständigkeiten der Gemeindevertretungen auf beratende Funktionen machten die "Selbstverwaltung" zu einer bloßen Verwaltungsform des zentralistisch gesteuerten Einheitsstaates.

d) Demgegenüber sind Kommunalverfassungsrecht und -wirklichkeit seit dem Zusammenbruch des nationalsozialistischen Regimes unter Anknüpfung an die Tradition der Weimarer Zeit von der Tendenz geprägt, dem Gedanken des Selbstbestimmungsrechts der Gemeindebürger vor allem durch eine Erweiterung der Zuständigkeiten der Kommunalvertretungen wieder in stärkerem Maße zum Durchbruch zu verhelfen (BVerfGE 7, 155 [167]). Kommunale Selbstverwaltung - wie sie heute verstanden wird bedeutet ihrem Wesen und ihrer Intention nach Aktivierung der Beteiligten für ihre eigenen Angelegenheiten, die die in der örtlichen Gemeinschaft lebendigen Kräfte des Volkes zur eigenver

BVerfGE 11, 266 (276):

antwortlichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben der engeren Heimat zusammenschließt mit dem Ziel, das Wohl der Einwohner zu fördern und die geschichtliche und heimatliche Eigenart zu wahren (Peters, Lehrbuch der Verwaltung, 1949, S. 292). Die örtliche Gemeinschaft soll nach dem Leitbild des Art. 28 GG ihr Schicksal selbst in die Hand nehmen und in eigener Verantwortung solidarisch gestalten (Köttgen, Sicherung der gemeindlichen Selbstverwaltung, 1960, S. 9).

3. Unbeschadet der Tatsache, daß auch in der kommunalen Sphäre heute, insbesondere in den größeren Gemeinden und Kreisen, die Willensbildung der Bürger im allgemeinen überwiegend von den politischen Parteien geformt und in die Tat umgesetzt wird, zwingt diese Entwicklung zu dem Schluß, daß Art. 28 GG durch die institutionelle Garantie der Selbstverwaltung dem örtlichen Selbstbestimmungsrecht eine verfassungskräftig gewährleistete Chance offengehalten hat, die der Landesgesetzgeber auch bei der Konkretisierung der Grundsätze der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl in einem Kommunalwahlgesetz zu respektieren hat. Es gehört zum Wesen der in den überschaubaren Verhältnissen des 19. Jahrhunderts gewachsenen kommunalen Selbstverwaltung, daß sie von der Mitwirkung angesehener, mit den heimischen Verhältnissen besonders vertrauter Mitbürger getragen wird und sich an den besonderen Bedürfnissen der örtlichen Gemeinschaft orientiert. Aus der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 GG muß also gefolgert werden, daß die Auslese der Kandidaten für die kommunalen Wahlkörperschaften jedenfalls auch örtlich muß bestimmt werden können und daher nicht ausschließlich den ihrem Wesen und ihrer Struktur nach in erster Linie am Staatsganzen orientierten politischen Parteien vorbehalten werden darf. Es muß also - ebenso wie zur Zeit der Weimarer Republik - auch ortsgebundenen, lediglich kommunale Interessen verfolgenden Wählergruppen (Rathausparteien oder Wählervereinigungen) das Wahlvorschlagsrecht und deren Kandidaten eine chancengleiche Teilnahme an den Kommunalwahlen gewährleistet sein.

BVerfGE 11, 266 (277):

4. Die in § 25 Abs. 2 Satz 1 KWG getroffene Regelung läßt sich nicht mit dem Hinweis rechtfertigen, daß durch Zulassung freier Wählergruppen einer die Funktionsfähigkeit der Selbstverwaltungskörperschaften gefährdenden Stimmenzersplitterung Tor und Tür geöffnet werde. Dieser Gefahr kann auch im Kommunalwahlrecht in angemessenem Rahmen durch Sperrklauseln und Unterschriftenquoren begegnet werden (BVerfGE 6, 104 ff. und 121 ff.).

5. Die in § 25 Abs. 2 Satz 1 KWG vorgesehene Beschränkung des Wahlvorschlagsrechts auf die politischen Parteien im Sinne des Art. 21 GG nimmt anderen Gruppen als politischen Parteien die Möglichkeit, Kandidaten aufzustellen, und benachteiligt einen Teil der Bürger. Diese Differenzierung ist, wie dargelegt, nicht zu rechtfertigen. § 25 Abs. 2 Satz 1 KWG verstößt also gegen den Grundsatz der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl und damit gegen Art. 3 Abs. 1 GG. § 25 Abs. 2 Satz 1 KWG ist nichtig.

BVerfG, 27.04.1959 - 2 BvF 2/58

Redaktion — Mon, 30 Apr 2012 17:45:30 +0000

Daten

Fall:

Bremer Personalvertretung

Fundstellen:

BVerfGE 9, 268; DÖV 1961, 355; DVBl 1959, 620; JZ 1960, 19; MDR 1959, 907; NJW 1959, 1171

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

27.04.1959

Aktenzeichen:

2 BvF 2/58

Entscheidungstyp:

Urteil

1. Die Nichtigkeit landesrechtlicher Vorschriften wegen Verletzung der Prinzipien des Art. 28 Abs. 1 und 2 GG kann im Verfahren des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG auch von einer Landesregierung geltend gemacht werden.
2. a) Die verfassungsmäßige Ordnung im demokratischen Rechtsstaat (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) setzt eine funktionsfähige und verantwortliche Regierung voraus.
b) Zu den Regierungsaufgaben, die wegen ihrer politischen Tragweite nicht generell der Regierungsverantwortung entzogen und auf von Regierung und Parlament unabhängige Stellen übertragen werden dürfen, gehört die Entscheidung über die personellen Angelegenheiten der Beamten.
3. Es entspricht hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG), daß über Personalangelegenheiten eines Beamten in der Regel allein die ihm vorgesetzten Dienstbehörden entscheiden.
Diese Entscheidung hat Gesetzeskraft.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 9, 268

Paginierung:

BVerfGE 9, 268 (268):

2. a) Die verfassungsmäßige Ordnung im demokratischen Rechtsstaat (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG) setzt eine funktionsfähige und verantwortliche Regierung voraus.

b) Zu den Regierungsaufgaben, die wegen ihrer politischen Tragweite nicht generell der Regierungsverantwortung entzogen und auf von Regierung und Parlament unabhängige Stellen übertragen werden dürfen, gehört die Entscheidung über die personellen Angelegenheiten der Beamten.

3. Es entspricht hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG), daß über Personalangelegenheiten eines Beamten in der Regel allein die ihm vorgesetzten Dienstbehörden entscheiden.

Diese Entscheidung hat Gesetzeskraft.

Urteil

des Zweiten Senats vom 27. April 1959

- 2 BvF 2/58 -

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung, ob die §§ 59 bis 61 des Bremischen Personalvertretungsgesetzes vom 3. Dezember 1957 (BremGBl. S. 161) mit dem Grundgesetz und mit sonstigem Bundesrecht vereinbar sind. Antragsteller: Der Senat der Freien Hansestadt Bremen, vertreten durch den Präsidenten des Senats.

ENTSCHEIDUNGSFORMEL:

Die §§ 59 bis 61 des Bremischen Personalvertretungsgesetzes vom 3. Dezember 1957 (BremGBl. S. 161) sind nichtig, soweit sie in den Fällen der Mitbestimmung des Personalrats in personellen Angelegenheiten der Beamten die Entscheidung einer Einigungsstelle vorsehen.

BVerfGE 9, 268 (269):

Gründe:

A. - I.

Nach dem Bremischen Personalvertretungsgesetz (BremPVG) vom 3. Dezember 1957 (GBl. S. 161) bedürfen die Dienststellenleiter zu allen Maßnahmen in sozialen und personellen Angelegenheiten der Angehörigen des öffentlichen Dienstes der Zustimmung einer Vertretung der Bediensteten, des Personalrats. Der Personalrat kann auch von sich aus soziale oder personelle Maßnahmen vorschlagen (Initiativrecht). Einigen sich der Dienststellenleiter und der Personalrat nicht, so entscheiden Einigungsstellen, die beim Senat der Freien Hansestadt Bremen und bei den Stadtverwaltungen Bremen und Bremerhaven gebildet werden. Vorsitzender der Einigungsstellen ist grundsätzlich der Präsident der Bremischen Bürgerschaft; je drei Beisitzer werden vom Dienstherrn und vom Gesamtpersonalrat benannt (§ 60 BremPVG).

Nicht der Mitbestimmung unterliegen die Einleitung dienststrafrechtlicher Maßnahmen und die personellen Angelegenheiten der Dienststellenleiter und ihrer ständigen Vertreter, Bediensteter mit selbständigen Entscheidungsbefugnissen in Personalangelegenheiten, der Richter, Staatsanwälte und leitenden Angestellten der öffentlich-rechtlichen Kreditanstalten (§§ 54 Abs. 1 Buchst. e, 66 mit § 10 Abs. 3 BremPVG).

Die Vorschriften über die Einigungsstellen beruhen auf einem während der Gesetzesberatungen gestellten Änderungsantrag der SPD-Fraktion der Bürgerschaft. Dagegen hatte die Senatsvorlage vorgesehen, daß die letzte Entscheidung in personellen Angelegenheiten beim Senat als oberster Dienstbehörde liegen solle. Der von der Bürgerschaft zur Klärung dieser Meinungsverschiedenheit angerufene Bremische Staatsgerichtshof hat am 3. Mai 1957 mit vier gegen drei Stimmen festgestellt, der Änderungsantrag der SPD-Fraktion verstoße nicht gegen die Bremische Verfassung. Diese gewähre in Art. 47 allen öffentlichen Bediensteten einschließlich der Beamten ausdrücklich ein Mitbestimmungsrecht.

BVerfGE 9, 268 (270):

Diese Einschränkung der bisherigen Befugnisse des Senats sei mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung und dem Wesen der parlamentarischen Demokratie vereinbar.

Demgegenüber hielten es drei Mitglieder des Staatsgerichtshofs in einem abweichenden Votum für verfassungswidrig, wenn die letzte Entscheidung in personellen Angelegenheiten nicht mehr beim Senat, sondern bei einer Einigungsstelle liege. Diese besitze keine vom Volk abgeleitete demokratische Legitimation und trage gegenüber dem Parlament keine politische Verantwortung. Das widerspreche sowohl der demokratischen Struktur der Verfassung wie dem Grundsatz der Gewaltenteilung. Art. 47 BremVerf. gewähre in personellen Angelegenheiten der öffentlichen Bediensteten kein Mitbestimmungs-, sondern nur ein Anhörungsrecht. Er - besage im letzten Satz ausdrücklich, daß die öffentlich-rechtlichen Befugnisse der zuständigen Stellen, also auch des Senats, zu wahren seien. Daß die Einigungsstelle auch für Angelegenheiten der Stadtgemeinde Bremerhaven zuständig sei, verstoße außerdem gegen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung.

Das von der Bürgerschaft verabschiedete Gesetz weicht von der vom Staatsgerichtshof geprüften Fassung teilweise ab.

II.

Am 4. März 1958 hat der Senat der Freien Hansestadt Bremen beim Bundesverfassungsgericht beantragt, festzustellen:

"Die §§ 59 bis 61 des Bremischen Personalvertretungsgesetzes vom 3. Dezember 1957 - BremGesBl. S. 161 - sind nichtig."

In der Begründung seines Antrags erklärt der Senat, möglicherweise seien auch die §§ 52 Abs. 1 Satz 1, 58 Abs. 3 und 65 BremPVG nichtig.

Die zuerst genannten Vorschriften (§§ 59 bis 61) betreffen die Einigungsstellen, während die weiteren Vorschriften die Mitbestimmung, die grundsätzliche Allzuständigkeit und das Initiativrecht des Personalrats vorsehen.

BVerfGE 9, 268 (271):

Diese Bestimmungen haben folgenden Wortlaut:

§ 59

(1) Kommt es in einer Angelegenheit, die der Mitbestimmung unterliegt, zwischen dem Personalrat und dem Leiter der Dienststelle zu keiner Einigung, so ist die Einigungsstelle anzurufen.

(2) Sofern der zuständige Senator, der zuständige Dezernent des Magistrats der Stadt Bremerhaven oder der juristische Vertreter der in § 1 erwähnten Körperschaften, Anstalten und Stiftungen nicht beteiligt waren, ist vor Anrufung der Einigungsstelle mit diesen zu verhandeln.

§ 60

(1) Bei jedem der in § 1 genannten Dienstherren (öffentliche Arbeitgeber) wird eine ständige Einigungsstelle gebildet.

(2) Für die Einigungsstelle benennen die in Absatz 1 genannten Dienstherren (öffentliche Arbeitgeber) drei Beisitzer. Die Gesamtpersonalräte und die Personalräte der in § 1 genannten Körperschaften, Anstalten und Stiftungen benennen ebenfalls drei Beisitzer.

(3) Vorsitzender jeder Einigungsstelle ist der Präsident der Bremischen Bürgerschaft mit dem Recht, an seiner Stelle einen Vertreter aus dem Kreise des Vorstandes der Bremischen Bürgerschaft bzw. des Vorstandes der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Bremerhaven zu bestellen.

(4) Die Einigungsstellen werden jeweils für die Dauer einer Wahlperiode gebildet.

§ 61

(1) Die Verhandlung vor der Einigungsstelle ist nicht öffentlich.

(2) Die Einigungsstelle entscheidet durch Beschluß mit Stimmenmehrheit.

(3) Der Beschluß ist bindend und den Beteiligten zuzustellen.

(4) Für die Mitglieder der Einigungsstelle gilt § 57 entsprechend.

(5) Die Kosten der Einigungsstelle hat die Verwaltung zu tragen.

§ 52 Abs. 1 Satz 1

Der Personalrat hat die Aufgabe, in allen sozialen und personellen Fragen gleichberechtigt mit dem jeweiligen Leiter der Dienststelle mitzubestimmen.

§ 58 Abs. 3

Beantragt der Personalrat eine Maßnahme, die seiner Mitbestimmung unterliegt, so hat er sie schriftlich dem Leiter der Dienststelle vorzuschlagen.

BVerfGE 9, 268 (272):

§ 65

(1) In personellen Angelegenheiten erstreckt sich das Recht der Mitbestimmung des Personalrates, soweit nicht die in § 63 Satz 1 angeführten Einschränkungen gegeben sind, insbesondere auf

a) Einstellung, Anstellung und Beförderung von Beamten,

b) Entlassung von Beamten auf Probe oder auf Widerruf,

c) Einstellung, Höhergruppierung, Rückgruppierung und Kündigung von Angestellten und Arbeitern,

d) Versetzung und Abordnung,

e) Weiterbeschäftigung über die Altersgrenze hinaus.

(2) Der Personalrat kann seine Zustimmung zur Entlassung eines Beamten auf Probe oder auf Widerruf (Absatz 1 Buchstabe b) oder die Kündigung eines Angestellten oder Arbeiters (Absatz 1 Buchstabe c) nur verweigern,

a) wenn für die Entlassung bzw. Kündigung keine hinreichenden sachlichen Gründe vorliegen,

b) wenn der durch bestimmte Tatsachen begründete Verdacht vorliegt, daß die Entlassung oder Kündigung eine Benachteiligung wegen Abstammung, Religion, Nationalität, Geschlecht, politischer oder gewerkschaftlicher Einstellung oder Betätigung darstellt,

c) aus sozialen Gründen, wenn bestimmte Tatsachen dafür sprechen, daß die Weiterbeschäftigung des Bediensteten für die Dienststelle zumutbar ist.

Nach Auffassung des Bremischen Senats verstoßen die genannten Bestimmungen gegen die Prinzipien der Gewaltenteilung, der Verantwortlichkeit im Rechtsstaat, der demokratischen Legitimation und der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 20, 28 GG), ferner gegen die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 4 und 5 GG) sowie gegen die Rahmenvorschriften des Beamtenrechtsrahmengesetzes und des Personalvertretungsgesetzes des Bundes. Im einzelnen führt der Antragsteller aus:

1. Das Prinzip der Gewaltenteilung sei verletzt, weil das Bremische Personalvertretungsgesetz personalpolitische Entscheidungen dem Senat entziehe und "außerhalb der vollziehenden Gewalt stehenden Einigungsstellen" überlasse, in denen der Präsident der Bürgerschaft als Vertreter der Legislative den

BVerfGE 9, 268 (273):

Stichentscheid habe. Dies taste den Wesenskern der Regierungsgewalt an, zumal die Personalräte durch ihre Allzuständigkeit (§ 52 Abs. 1 Satz 1) und ihr Initiativrecht (§ 58 Abs. 3) jede Personalangelegenheit zur nach freiem Ermessen zu treffenden und binden den Entscheidung der Einigungsstelle bringen könnten.

Der Senat könne die Verantwortung für eine ordnungsmäßige Erledigung der Verwaltungsaufgaben nicht tragen, wenn ihm bei der Personalauswahl die letzte Entscheidung entzogen sei. Zudem seien die Einigungsstellen niemandem - auch nicht dem Parlament gegenüber - für ihre Tätigkeit verantwortlich. Beides verletze den Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit.

Während die Senatsmitglieder von der Bürgerschaft gewählt seien, besäßen die drei von den Personalräten benannten Beisitzer der Einigungsstellen keine vergleichbare demokratische Legitimation. Es verstoße daher gegen das demokratische Prinzip, wenn der verfassungsmäßig zur Regierung berufene Senat in gesamtstaatlichen Angelegenheiten wie der Personalpolitik an die Entscheidung einer solchen Einigungsstelle gebunden werde.

2. Es gehöre zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums, daß der Beamte in einer eindeutigen, ungeteilten Verantwortung gegenüber seinem Dienstvorgesetzten stehe. Dienstvorgesetzter aller im Dienst der Freien Hansestadt Bremen stehenden Personen sei nach Art. 118 Abs. 2 BremVerf. der Senat. Nach dem Bremischen Personalvertretungsgesetz hänge jedoch bei Meinungsverschiedenheiten zwischen Dienstvorgesetzten und Personalrat die letzte Entscheidung über Einstellung, Anstellung, Beförderung, Versetzung und Abordnung von Beamten vom Stichentscheid des Präsidenten der Bürgerschaft ab, der dadurch zur "personalpolitischen Schlüsselfigur" und zu einem Nebenvorgesetzten aller Bediensteten werde. Dies verstoße gegen Art. 33 Abs. 5 GG; nur der

BVerfGE 9, 268 (274):

eigentliche Dienstvorgesetzte, der Senat, der die Arbeit seiner Bediensteten ständig leite und überwache, sei in der Lage, deren Befähigung und fachliche Leistung richtig zu beurteilen.

3. Das Bremische Personalvertretungsgesetz sei mit §§ 4, 17, 18, 23, 56 des Beamtenrechtsrahmengesetzes (BRRG) vom 1. Juli 1957 (BGBl. I S. 667) und § 41 Abs. 2 des Bundesbeamtengesetzes (BBG) unvereinbar. Die Einigungsstellen seien nicht in der Lage, das in diesen Bestimmungen für eine personelle Maßnahme geforderte "dienstliche Bedürfnis" oder sonstige Voraussetzungen (z. B. die demokratische Gesinnung des Bewerbers) zu beurteilen. Auch sei das Recht des Beamten auf vollständige Einsicht in seine Personalakten nicht gewährleistet, da die Vorgänge der Einigungsstellen einer besonderen Geheimhaltungspflicht unterlägen (§§ 61 Abs. 1 und 4, 57 BremPVG).

4. Nach § 90 des Personalvertretungsgesetzes (PVG) des Bundes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) solle hinsichtlich der Beteiligung der Personalvertretungen der Länder eine Regelung angestrebt werden, wie sie für die Bundesbehörden festgelegt sei. Gegen diese Rahmenvorschrift verstoße das Bremische Personalvertretungsgesetz. Das Personalvertretungsgesetz des Bundes sehe in personellen Angelegenheiten der Beamten keine Mitbestimmung vor. Es begrenze die Beteiligung der Personalvertretung auch auf bestimmte innerdienstliche soziale und personelle Angelegenheiten, während das Bremische Personalvertretungsgesetz die Mitbestimmung auf alle sozialen und personellen Fragen erstrecke (§ 52 Abs. 1) und deren Gegenstand nicht abschließend bestimme (§§ 63, 65 "insbesondere").

5. Soweit die Einigungsstelle auch Personalangelegenheiten der Stadtgemeinde Bremerhaven entscheide, werde das den Gemeinden gewährleistete Recht der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG) verletzt, zu deren wesentlichen Bestandteilen die Personalhoheit gehöre; es sei unzulässig, daß

BVerfGE 9, 268 (275):

ein Landesorgan - der Bürgerschaftspräsident - den Stichentscheid in personellen Angelegenheiten der Gemeinde habe.

III.

Der Antrag des Bremischen Senats ist gemäß § 77 BVerfGG dem Deutschen Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und der Bremischen Bürgerschaft mitgeteilt worden. Nur die Bremische Bürgerschaft hat sich geäußert. Sie hält den Antrag für unzulässig, soweit Verletzung der Art. 20, 28 GG geltend gemacht wird. In dem vor dem Bremischen Staatsgerichtshof geführten Verfahren sei über denselben Streitgegenstand bereits unter den Gesichtspunkten der Gewaltenteilung, des Rechtsstaats und der Demokratie rechtskräftig entschieden worden. Insoweit könne das Bundesverfassungsgericht nicht mehr angerufen werden. Im übrigen sei der Antrag unbegründet.

1. Art. 20, 28 GG seien schon deshalb nicht verletzt, weil diese Bestimmungen den Ländern einen breiten Spielraum für die Ausgestaltung ihrer Verfassungen beließen. Nach Art. 118 Abs. 1 BremVerf. habe der Senat die Verwaltung nach den Gesetzen und den von der Bürgerschaft gegebenen Richtlinien zu führen. Dies gebe der Bürgerschaft ein deutliches Übergewicht über den Senat. Art. 47 Abs. 2 und 3 BremVerf. sehe, wie der Bremische Staatsgerichtshof allgemeinverbindlich entschieden habe, ein volles Mitbestimmungsrecht im öffentlichen Dienst ausdrücklich vor. Schon aus der Entscheidung des Staatsgerichtshofs ergebe sich, daß das Bremische Personalvertretungsgesetz nicht gegen fundamentale rechtsstaatliche Grundsätze verstoße. Der Grundsatz der Gewaltenteilung sei weder im Grundgesetz noch in den Verfassungen der deutschen Länder rein durchgeführt. Das Hineinwirken des Parlaments in die Regierungsfunktion sei geradezu ein Kennzeichen der parlamentarischen Demokratie. Das Bremische Personalvertretungsgesetz greife nicht in den Wesenskern der Exekutive ein. Personalräte und Einigungsstellen seien Beschlußorgane der Verwaltung. Auch behalte der Senat weiterhin die

BVerfGE 9, 268 (276):

Führung der Verwaltung. Leitende Beamte der Exekutive seien vom Mitbestimmungsrecht ausgenommen (§§ 66, 10 Abs. 3 BremPVG). In der Regel werde vorherige Einigung die Anrufung der Einigungsstelle entbehrlich machen. Das rechtsstaatliche Prinzip, die Verantwortlichkeit der Staatsorgane und das demokratische Prinzip seien nicht verletzt. Soweit der Senat an die Entscheidung der Einigungsstellen gebunden sei, entfalle seine Verantwortlichkeit gegenüber dem Parlament. Im übrigen sei das Mitbestimmungsrecht in Wirklichkeit eine Ergänzung der parlamentarischen Kontrolle. Das Parlament sei nur zu einer allgemeinen Überwachung der Exekutive in der Lage, während die Kontrolle im einzelnen durch die Personalvertretungen erfolgen solle. Mitbestimmung im öffentlichen Dienst und parlamentarische Verantwortlichkeit seien nur verschiedene Erscheinungsformen der Demokratie. Auf diesen Erwägungen beruhten auch die Einigungsstellen. Würde bei Meinungsverschiedenheiten die letzte Entscheidung beim Senat liegen, so würde dieser in Wirklichkeit in eigener Sache entscheiden. Daher sei es erforderlich gewesen, hier ein neutrales Kollegium, die Einigungsstelle, ein zu- schalten.

2. Ein Verstoß gegen hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums liege nicht vor. Das Mitbestimmungsrecht der Personalräte und die Entscheidungsgewalt der Einigungsstellen dienten dem Schutz der Beamten. Darin liege eine demokratische Modifizierung der Auffassung vom öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis, die mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums vereinbar sei.

3. Die Vorschriften des Beamtenrechtsrahmengesetzes seien schon deshalb nicht verletzt, weil die Einigungsstelle die Möglichkeit habe, sich über die streitigen Fragen eingehend zu unterrichten, z. B. indem sie sich die beiderseitigen Standpunkte vortragen lasse und den Betroffenen höre. Das Recht des Beamten auf Einsicht in seine Personalakten sei selbst dann gewährleistet, wenn er die Akten der Einigungsstelle nicht einsehen könne.

4. Mit den Rahmenvorschriften des Personalvertretungsge

BVerfGE 9, 268 (277):

setzes des Bundes sei das Bremische Personalvertretungsgesetz vereinbar. § 90 PVG sei eine bloße Sollvorschrift. Aus ihrer Entstehungsgeschichte und der grundsätzlichen Landeszuständigkeit auf dem Gebiet des öffentlichen Dienstes (Art. 30, 70 GG) ergebe sich zudem, daß die Länder einen beträchtlichen Spielraum bei der Ausgestaltung der Beteiligung des Personalrats hätten und nicht an die Bundesregelung gebunden seien.

5. Die Bestellung des Präsidenten der Bürgerschaft zum Vorsitzenden der Einigungsstelle der Stadt Bremerhaven verstoße nicht gegen das Wesen der gemeindlichen Selbstverwaltung. Denn der Bürgerschaftspräsident sei im Stadtstaat Bremen weniger ein Vertreter der Legislative als ein neutraler, über den Parteien stehender Amtsträger, der gleichzeitig die höchste demokratische Legitimation als oberster Repräsentant der Volkssouveränität besitze.

B. - I.

Der Antrag des Bremischen Senats ist gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG und § 76 Nr. 1 BVerfGG zulässig. Der Antragsteller hält Bestimmungen des Bremischen Personalvertretungsgesetzes wegen sachlicher Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz und sonstigem Bundesrecht für nichtig.

1. Die Nichtigkeit landesrechtlicher Vorschriften wegen Verletzung der Prinzipien des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG kann im Verfahren des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG auch von einer Landesregierung geltend gemacht werden. Aus der gemeinsamen Verpflichtung von Bund und Ländern auf die Bundesverfassung ergibt sich, daß jedes Land und jedes Landesorgan für deren Einhaltung mitverantwortlich ist. Darum muß bei Verstößen des Landesgesetzgebers gegen die Grundsätze des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaats im Sinn des Grundgesetzes neben der Bundesregierung auch die Landesregierung befugt sein, zur Wahrung dieser Verfassungsprinzipien das Bundesverfassungsgericht anzurufen.

Vgl. zur Feststellung der Unvereinbarkeit eines Landesgesetzes mit Art. 28 Abs. 1 Satz 2 im Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG BVerf

BVerfGE 9, 268 (278):

GE 3, 45 (49), im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG BVerfGE 6, 104 (111) und zur Feststellung der Unvereinbarkeit mit Art. 28 Abs. 2 GG BVerfGE 7, 358 (364).

2. Die Entscheidung des Bremischen Staatsgerichtshofs vom 3. Mai 1957, nach welcher der Änderungsantrag der SPD-Fraktion der Bürgerschaft zu § 59 der Senatsvorlage eines Bremischen Personalvertretungsgesetzes nicht gegen die Bremische Landesverfassung verstieß, steht dem nunmehr durch den Antrag des Bremischen Senats veranlaßten Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht nicht entgegen. Der Prüfungsmaßstab in diesem Verfahren ist nicht derselbe wie im Verfahren vor dem Bremischen Staatsgerichtshof, auch nicht soweit ein Verstoß des Bremischen Personalvertretungsgesetzes gegen Art. 28 und 20 GG geltend gemacht wird.

Das Bundesverfassungsgericht hat die beanstandeten Bestimmungen des Bremischen Personalvertretungsgesetzes nicht wie der Landesstaatsgerichtshof auf ihre Vereinbarkeit mit der Bremischen Landesverfassung, sondern auf ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz zu prüfen. In der ihm obliegenden Auslegung des Grundgesetzes (Art. 28, 20) ist das Bundesverfassungsgericht nicht an die Auslegung gebunden, die der Bremische Staatsgerichtshof einer inhaltlich entsprechenden Bestimmung der Bremischen Landesverfassung (Art. 67) gegeben hat (vgl. BVerfGE 4, 375 [377]).

II.

Das Bremische Personalvertretungsgesetz überträgt den Personalvertretungen umfassende Befugnisse, die in ihrer Häufung und Ausgestaltung erheblich weiter gehen als diejenigen, die das Bundespersonalvertretungsgesetz und die Personalvertretungsgesetze anderer Bundesländer kennen. Nach dem Bremischen Personalvertretungsgesetz hat der Personalrat "in allen sozialen und personellen Fragen" der Beamten, Angestellten und Arbeiter "gleichberechtigt mit dem jeweiligen Leiter der Dienststelle mitzubestimmen" (§ 52 Abs. 1 Satz 1). Alle Maßnahmen auf diesem

BVerfGE 9, 268 (279):

Gebiet können nur mit Zustimmung des Personalrats getroffen werden. Eine Begrenzung der Beteiligung des Personalrats auf die schwächere Form der "Mitwirkung" kennt das Bremische Personalvertretungsgesetz nicht. Auch die Personalangelegenheiten der Beamten (mit Ausnahme der in § 10 Abs. 3 und § 66 BremPVG genannten Gruppen) unterliegen der vollen Mitbestimmung (§ 65). Der grundsätzlich allzuständige Personalrat hat in allen der Mitbestimmung unterliegenden Angelegenheiten eigenes Initiativrecht (§ 58 Abs. 3) und weite Ermessensfreiheit. Kommt es nicht zu einer Einigung zwischen Personalrat und Dienststellenleiter, so trifft die unter Vorsitz des Präsidenten der Bürgerschaft stehende Einigungsstelle die endgültige Entscheidung (§§ 59 bis 61), und zwar auf Grund nichtöffentlicher Verhandlung, über welche die Mitglieder Stillschweigen bewahren müssen (§ 61 Abs. 4 i.V. m. §§ 57, 68).

1. In dieser Regelung des Bremischen Personalvertretungsgesetzes sieht der Antragsteller eine Verletzung der nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG für das Landesrecht maßgeblichen Prinzipien der Gewaltenteilung, des Rechtsstaats und der Demokratie.

Das Grundgesetz läßt den Ländern in der Gestaltung ihrer Verfassung im einzelnen Spielraum und will nicht Konformität oder Uniformität, sondern nur eine gewisse Homogenität durch Bindung an die leitenden Prinzipien herbeiführen.

a) Das gilt zumal für die Gewaltenteilung. Wie das Bundesverfassungsgericht schon wiederholt ausgeführt hat (BVerfGE 3, 225 [247]; 7, 183 [188]), liegt deren Sinn nicht darin, daß die Funktionen der Staatsgewalt scharf getrennt werden, sondern daß die Organe der Legislative, Exekutive und Justiz sich gegenseitig kontrollieren und begrenzen, damit die Staatsmacht gemäßigt und die Freiheit des Einzelnen geschützt wird. Die in der Verfassung vorgenommene Verteilung der Gewichte zwischen den drei Gewalten muß aufrechterhalten bleiben, keine Gewalt darf ein von der Verfassung nicht vorgesehenes Übergewicht über die andere Gewalt erhalten, und keine Gewalt darf der für die

BVerfGE 9, 268 (280):

Erfüllung ihrer verfassungsmäßigen Aufgaben erforderlichen Zuständigkeiten beraubt werden.

Nicht jede Einflußnahme des Parlaments auf die Verwaltung bedeutet schon einen Verstoß gegen die Gewaltenteilung. Selbst eine gewisse Gewichtsverlagerung auf Kosten der Exekutive zugunsten des Parlaments ist in der parlamentarischen Demokratie unbedenklich. Erst wenn zugunsten des Parlaments ein Einbruch in den Kernbereich der Exekutive erfolgt, ist das Gewaltenteilungsprinzip verletzt.

Unter diesen Gesichtspunkten verstößt es nicht gegen das Prinzip der Gewaltenteilung, daß die Einigungsstelle unter dem Vorsitz des Parlamentspräsidenten oder eines von diesem bestellten Vertreters tätig wird. Die dem bremischen Verfassungsrecht bei ausdrücklicher Anerkennung der Gewaltenteilung (Art. 67 BremVerf.) eigentümliche Mitwirkung von Vertretern verschiedener Gewalten in gemeinsamen Ausschüssen beeinträchtigt die Homogenität von Bundes- und Landesverfassung nicht und ist - soweit ersichtlich - bisher auch nicht beanstandet worden. So sieht die Bremische Verfassung die Übertragung von Befugnissen der Bürgerschaft auf besondere von ihr eingesetzte Deputationen vor, die aus Mitgliedern der Bürgerschaft, des Senats und aus anderen Personen bestehen und weder reine Parlamentsausschüsse noch reine Verwaltungsorgane sind (Art. 129, 105 BremVerf.; Gesetz über die Deputationen vom 2. März 1948, BremGBl. S. 31).

Die Einigungsstellen des Bremischen Personalvertretungsgesetzes sind sowohl vom Parlament als auch von der Regierung unabhängig. Sie stehen aber nicht "außerhalb der Verwaltung", wie der Antragsteller annimmt. Sie sind Stellen der Staats- oder Gemeindeverwaltung, die Aufgaben der Personalverwaltung wahrnehmen, also zum Bereich der Exekutive gehören. Wenn also bisher dem Senat zustehende Befugnisse auf eine solche Einigungsstelle in der Staatsverwaltung übergehen, so wird dadurch nicht Macht von einer Gewalt auf eine andere Gewalt übertragen. Es handelt sich somit nicht um eine Frage der Gewaltenteilung. Das Problem liegt vielmehr darin, ob wesentliche Kompetenzen

BVerfGE 9, 268 (281):

der Regierung entzogen und - innerhalb der Exekutive - auf unabhängige Stellen, wie es die Einigungsstellen sind, übertragen werden dürfen.

b) Der demokratische Rechtsstaat im Sinn des Grundgesetzes (Art. 28 Abs. 1 Satz 1) setzt notwendig eine funktionsfähige und verantwortliche Regierung voraus. Die Abgrenzung der Regierungsbefugnisse und die Ausgestaltung der Verantwortlichkeit mag zwar im einzelnen verschieden sein. So wird durch Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG die Form des parlamentarischen Regierungssystems, in dem die parlamentarische Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament im Mißtrauensvotum Ausdruck findet, für die Landesverfassungen nicht zwingend vorgeschrieben. Auch mögen in den Ländern einzelne Kompetenzen zwischen Parlament und Regierung in verschiedener Weise verteilt sein; in jedem Fall aber müssen der Regierung die Befugnisse erhalten bleiben, die erforderlich sind, damit sie selbständig und in eigener Verantwortung gegenüber Volk und Parlament ihre "Regierungs"-Funktion erfüllen kann.

Die demokratische und rechtsstaatliche Herrschaftsordnung des Grundgesetzes setzt erkennbare Verantwortlichkeit im Staat und im besonderen eine verantwortliche Regierung voraus. "Die Regierung hat die Aufgabe, in Verantwortlichkeit gegenüber der Volksvertretung und von ihr getragen, der gesamten Staatstätigkeit eine bestimmte Richtung zu geben und für die Einhaltung dieser Linie durch die ihr unterstellten Instanzen zu sorgen (Erich Kaufmann, Die Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit, VVDStRL, Heft 9, 1952, S. 7).

Die selbständige politische Entscheidungsgewalt der Regierung, ihre Funktionsfähigkeit zur Erfüllung ihrer verfassungsmäßigen Aufgaben, ihre Sachverantwortung gegenüber Volk und Parlament sind zwingende Gebote der demokratischen rechtsstaatlichen Verfassung. Wie der Bayerische Verfassungsgerichtshof ausgeführt hat, verlangt der Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit, "daß ein Staatsorgan, das eine Entscheidung zu treffen hat, dafür die Verantwortung trägt. Verantwortung kann nicht

BVerfGE 9, 268 (282):

tragen, wer in seiner Entscheidung inhaltlich in vollem Umfang an die Willensentscheidung eines anderen gebunden ist" (BayVfGH N. F. Bd. 4 Teil 11, S. 30 ff., 47).

Die Regierung ist das oberste Organ der vollziehenden Gewalt (vgl. Art. 67 Abs. 2 BremVerf. und die entsprechenden Bestimmungen der anderen Landesverfassungen). Damit ist nicht gesagt, daß es keinerlei "ministerialfreien Raum" auf dem Gebiet der Verwaltung geben dürfe und daß von der Regierung unabhängige Ausschüsse für bestimmte Verwaltungsaufgaben in jedem Fall unzulässig seien. Wohl aber gibt es Regierungsaufgaben, die wegen ihrer politischen Tragweite nicht generell der Regierungsverantwortung entzogen und auf Stellen übertragen werden dürfen, die von Regierung und Parlament unabhängig sind; andernfalls würde es der Regierung unmöglich gemacht, die von ihr geforderte Verantwortung zu tragen, da auf diese Weise unkontrollierte und niemand verantwortliche Stellen Einfluß auf die Staatsverwaltung gewinnen würden.

c) Welche Angelegenheiten von solchem politischem Gewicht sind, läßt sich nur von Fall zu Fall beurteilen. Hier genügt es festzustellen, daß im heutigen Verwaltungsstaat jedenfalls die Entscheidung über Einstellung, Beförderung, Versetzung und sonstige personelle Angelegenheiten der Beamten erhebliches politisches Gewicht hat. Denn die Zuverlässigkeit und Unparteilichkeit des öffentlichen Dienstes hängt nach wie vor in erster Linie von den Berufsbeamten ab. In der Regel sollen hoheitsrechtliche Aufgaben von Beamten erfüllt werden (Art. 33 Abs. 4 GG, § 2 BRRG, § 4 BBG, § 5 BremBG). Unter der Autorität des Volkes kann der Beamte "sozusagen als Staat Befehle geben, kann das Handeln des Staates realisieren und verfügt dadurch über eine Machtstellung, die mit dem ungeheuren Aufgabenzuwachs des modernen Staats ein großes Ausmaß angenommen hat" (Hans Peters, Das Berufsbeamtentum in der Bundesrepublik Deutschland, in: Deutsche Landesreferate zum IV. Internationalen Kongreß für Rechtsvergleichung in Paris 1954, S. 308). Personelle Maßnahmen haben häufig weitreichende Folgen und

BVerfGE 9, 268 (283):

staatspolitische Bedeutung. Die Berufung eines fachlich wenig befähigten Beamten kann die Arbeit eines ganzen Verwaltungszweiges auf Jahre hinaus beeinträchtigen oder lähmen, ganz zu schweigen von den Gefahren, die dem Staatswesen durch die Berufung illoyaler oder ungetreuer Beamter entstehen können. Die Personalhoheit über die Beamten ist darum ein wesentlicher Teil der Regierungsgewalt, und die Entscheidung über Personalangelegenheiten der Beamten wird denn auch allgemein als Sache der Regierung betrachtet

- Vgl. die Verfassungen von Bremen Art. 118 Abs. 2, Bayern Art. 55 Nr. 4, Württemberg-Baden Art. 75, Hessen Art. 108, Württemberg- Hohenzollern Art. 48, Baden Art. 84, Rheinland-Pfalz Art. 102, Hamburg 1946 Art. 15, 1952 Art. 45 - Sonderfall verstärkter parlamentarischer Kontrolle der Beamtenernennungen , Schleswig Holstein Art. 26, Nordrhein-Westfalen Art. 58, Berlin 1950 Art. 61, Niedersachsen Art. 29 Abs. 2, Saarland Art. 94, Baden-Württemberg Art. 51; für die Zeit der Weimarer Verfassung vgl. Entscheidung des vorläufigen Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich vom 14. Juni 1922, Lammers/Simons, Die Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich, Bd. IV, 1932, S. 288 (292).

Müßte sich die Regierung im Konfliktsfall der Entscheidung einer unabhängigen Schiedsstelle beugen, so würde eine wesentliche Regierungsfunktion in Wirklichkeit von dieser anderen Instanz wahrgenommen und die Regierung der Entscheidungsgewalt und Verantwortlichkeit enthoben, die ihr im demokratischen Rechtsstaat zukommt (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG). Hiergegen kann nicht eingewandt werden, der formale Akt der Ernennung oder Beförderung ihrer Beamten bleibe der Regierung trotz der Bindung an die Entscheidung der Einigungsstelle unbenommen, da diese nur ein dem Verwaltungsakt vorausgehender interner Vorgang ohne öffentlich-rechtlichen Charakter sei. Es kommt nicht auf den Formalakt, sondern auf das im Rahmen der Gesetze freie Entscheidungsrecht der Regierung an. Die generelle Übertragung der Entscheidungsgewalt in allen personellen Fragen der Beamten an einen Ausschuß, dessen Mitglieder der Regierung nicht verantwortlich sind, ist daher mit dem Prinzip des

BVerfGE 9, 268 (284):

demokratischen Rechtsstaats im Sinn des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG nicht vereinbar.

d) Die Erwägung liegt nahe, ob nicht auch die Entscheidungsgewalt über Personalangelegenheiten der Angestellten und Arbeiter des öffentlichen Dienstes zum politischen Bereich gehört und ob es nicht ebenfalls gegen das Rechtsstaatsprinzip verstößt, solche Entscheidungen einem von Regierung und Parlament unabhängigen Ausschuß zu übertragen. Die öffentlichen Verwaltungen beschäftigen in zunehmendem Maß nichtbeamtete Bedienstete, von deren Befähigung und Zuverlässigkeit das reibungslose Funktionieren der Verwaltung auch abhängt. Immerhin hat trotz der Verflechtung von hoheitlicher und nicht-hoheitlicher Verwaltung die Tätigkeit der Angestellten und Arbeiter regelmäßig ein geringeres politisches Gewicht als die der Beamten, denn die dauernde Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse soll in der Regel Beamten und nicht Angestellten und Arbeitern des öffentlichen Dienstes übertragen werden. Soweit von dieser Regel abgewichen wird, ist die Tätigkeit des mit Hoheitsfunktionen betrauten Angestellten allerdings der des Beamten gleichzuachten. Es darf sich hier aber nach Art. 33 Abs. 4 GG nur um Ausnahmefälle handeln. Würde die ständige Ausübung hoheitlicher Befugnisse in größerem Umfang auf Nichtbeamte übertragen, so wäre dies mit dem Grundgesetz nicht vereinbar. Ein solcher Verfassungsverstoß braucht aber für die Entscheidung über das Bremische Personalvertretungsgesetz nicht unterstellt zu werden. Vielmehr kann davon ausgegangen werden, daß Angestellte und Arbeiter des öffentlichen Dienstes nur mit zeitlich beschränkten und nur ausnahmsweise mit ständigen hoheitlichen Aufgaben betraut werden. Wenn in solchen Einzelfällen die Regierung an personalpolitische Entscheidungen der Einigungsstelle gebunden ist, wird dadurch die Entscheidungsfreiheit und Verantwortlichkeit der Regierung nicht so erheblich beeinträchtigt, daß ein Verstoß gegen das Prinzip des demokratischen Rechtsstaats festgestellt werden müßte.

Damit steht in Einklang, daß nur die Beamten in einem öffent

BVerfGE 9, 268 (285):

lich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis mit seinen im Beamtenrecht geregelten besonderen Rechten und Pflichten stehen. Die Angestellten und Arbeiter im öffentlichen Dienst stehen trotz einer gewissen Annäherung an das Beamten recht, z. B. in den Tarifordnungen des öffentlichen Dienstes, in einem durch das Arbeitsrecht geordneten Arbeitsverhältnis, und zwar auch dann, wenn sie Hoheitsbefugnisse ausüben.

e) Das Entscheidungsrecht der Einigungsstelle in sozialen Angelegenheiten hat der Antragsteller - jedenfalls unter dem Gesichtspunkt des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG - nicht in Frage gestellt. Er hat in der Antragsbegründung vom 4. März 1958 hingewiesen auf den von ihm gebilligten Senatsentwurf zum Initiativrecht des Personalrats "in sozialen Angelegenheiten" und auf den in zweiter Lesung gestellten erfolglosen Antrag, die von der Bürgerschaft gestrichenen Worte "in sozialen Angelegenheiten" wieder einzufügen, da "die personellen Angelegenheiten nicht der Einigungsstelle unterliegen sollten". Das Sondervotum der Minderheit des Bremischen Staatsgerichtshofs, das sich die Antragsschrift weitgehend zu eigen macht, stellt fest, daß die verfassungsrechtlichen Bedenken "nicht aus der vorgesehenen Regelung der Mitbestimmung in sozialen Angelegenheiten, sondern aus der Ausgestaltung der Mitbestimmungsordnung in personellen Angelegenheiten erwachsen".

Die Grundsätze des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG werden durch das Mitbestimmungsrecht des Personalrats und die Entscheidungsbefugnis der Einigungsstelle in sozialen Angelegenheiten (§§ 63, 64 BremPVG) nicht verletzt. Es handelt sich dabei nicht um einen wesensmäßig politischen Bereich, der, wie die personalpolitischen Entscheidungen über Beamte, der Regierung vorbehalten bleiben muß.

2. Das Grundgesetz hat den Fortbestand des Berufsbeamtentums in Form einer institutionellen Garantie gewährleistet: "Die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse ist als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treuever

BVerfGE 9, 268 (286):

hältnis stehen. Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln" (Art. 33 Abs. 4 und 5 GG). Art. 33 Abs. 5 GG ist nicht lediglich ein Programmsatz oder eine Anweisung an den Gesetzgeber, sondern unmittelbar geltendes Recht (BVerfGE 8, 1 [11 ff.]; BGHZ 9,322 [325 ff.]; 13,265 [317 ff.]).

Als hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums galten bereits unter der Weimarer Reichsverfassung u. a. die Pflicht zu Treue und Gehorsam gegenüber dem Dienstherrn und zu unparteiischer Amtsführung, fachliche Vorbildung, hauptberufliche Tätigkeit, lebenslängliche Anstellung, Rechtsanspruch auf Gehalt, Ruhegehalt, Witwen- und Waisenversorgung. Wie das Bundesverfassungsgericht in der Entscheidung vom 11. Juni 1958 hervorgehoben hat, will das Grundgesetz nicht in erster Linie subjektive Rechte des Beamten schützen, sondern die Einrichtung des Berufsbeamtentums im Interesse der Allgemeinheit erhalten. Der Gesetzgeber hat einen weiten Ermessensspielraum, aber nicht etwa völlige Regelungsfreiheit. "Der einzelne hergebrachte Grundsatz ist vielmehr in seiner Bedeutung für die Institution des Berufsbeamtentums in der freiheitlichen rechts- und sozialstaatlichen Demokratie zu würdigen; davon hängt ab, in welcher Weise und in welchem Ausmaß er zu beachten ist" (BVerfGE 8, 1 [11 ff., 16 f.]).

Aus dem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis des Beamten zum Staat ergeben sich seit jeher besondere Berufspflichten, vor allem Treue und Gehorsam, die schon § 2 II 10 PreußALR gefordert hat. Im einzelnen sind die Beamtenpflichten aufgeführt in den Beamtengesetzen des Bundes und der Länder (z. B. BRRG §§ 35 ff., BBG §§ 52 ff., BremBG §§ 53 ff.). Diesen Pflichten des Beamten entspricht sein Recht auf den Schutz und die Fürsorge seines Dienstherrn (z. B. BRRG §§ 48 ff., BBG §§ 79 ff., BremBG §§ 78 ff.). Treue, Pflichterfüllung, unparteiischer Dienst für die Gesamtheit und Gehorsam gegenüber den Gesetzen und den rechtmäßigen Anordnungen des Dienstvorgesetzten haben zur Voraussetzung, daß der Beamte nur Stellen

BVerfGE 9, 268 (287):

seines Dienstherrn verantwortlich ist, die durch ein hierarchisches Über- und Unterordnungsverhältnis eine Einheit bilden, und daß auch nur diese Stellen zu seiner Beurteilung und zu den Maßnahmen befugt sind, die seine Laufbahn bestimmen.

Die Mitbestimmung des Personalrats in personellen Angelegenheiten der Beamten, sein Initiativrecht und die Entscheidungsbefugnis der Einigungsstelle, die auch gegen den Willen der vorgesetzten Dienstbehörden personelle Maßnahmen, also z.B. Anstellung, Beförderung und Versetzung verhindern oder durchsetzen kann, machen aber die Beamten von Personalrat und Einigungsstelle abhängig, die ihre Laufbahn günstig oder ungünstig beeinflussen können. Daraus können sich besonders dann Konflikte ergeben, wenn der Dienstvorgesetzte und die Personalvertretung in Grundsatzfragen verschiedene Auffassungen vertreten. Es besteht dann die Gefahr, daß der Beamte auf die Auffassung des Personalrats und der Einigungsstelle in stärkerem Maß Rücksicht nimmt, als dies im dienstlichen Interesse vertretbar ist (vgl. dazu Eschenburg, Herrschaft der Verbände?, 1955, S. 55 ff.).

Es entspricht hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums, daß über Personalangelegenheiten eines Beamten in der Regel allein die ihm vorgesetzten Dienstbehörden entscheiden, die in einem hierarchischen Über- und Unterordnungsverhältnis stehen. Die Alleinzuständigkeit der Dienstbehörden in personellen Angelegenheiten der Beamten ist in allen Beamtengesetzen als Regel aufgestellt (vgl. z. B. § 3 BBG, § 4 BremBG).

Die Mitbestimmung des Personalrats und die Entscheidungsbefugnis der Einigungsstelle in personellen Angelegenheiten der Beamten würden das bisherige öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis des Beamten von Grund auf verändern. Soweit §§ 59 bis 61 BremPVG in den personellen Angelegenheiten der Berufsbeamten in den Fällen der Mitbestimmung des Personalrats die Entscheidung einer Einigungsstelle vorsehen, sind sie daher mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums nicht vereinbar.

Bei diesem Ergebnis braucht nicht darauf eingegangen zu wer

BVerfGE 9, 268 (288):

den, ob das Bremische Personalvertretungsgesetz gegen einzelne Bestimmungen des Beamtenrechtsrahmengesetzes oder des Bundesbeamtengesetzes verstößt.

3. Der Bremische Senat ist der Auffassung, das Bremische Personalvertretungsgesetz verstoße gegen die Rahmenvorschriften des Bundespersonalvertretungsgesetzes. § 90 PVG lautet:

"Die Personalvertretungen sind in innerdienstlichen sozialen und personellen Angelegenheiten zu beteiligen; dabei soll eine Regelung angestrebt werden, wie sie für Personalvertretungen in Bundesbehörden in diesem Gesetz festgelegt ist."

Schon aus dem Wortlaut geht hervor, daß hier nur die Beteiligung von Personalvertretungen bindend vorgeschrieben ist, nicht aber, ob und inwieweit diese mitbestimmen oder mitwirken. § 90 Halbs. 2 ("angestrebt") bedeutet "lediglich eine allgemeine Empfehlung an den Landesgesetzgeber, also weniger als einen allgemeinen Programmsatz" (Grabendorff/Windscheid, Personalvertretungsgesetz, 1955, Anm. 2 zu § 90, S. 313).

Der Landesgesetzgeber ist hierdurch nicht gehindert, den Personalvertretungen und Einigungsstellen größere Befugnisse einzuräumen als der Bundesgesetzgeber (z. B. Mitbestimmung in personellen Angelegenheiten, Allzuständigkeit, Initiativrecht), sofern er damit nicht - wie es bei der Mitbestimmung in personellen Angelegenheiten der Beamten der Fall ist - gegen Verfassungsrecht verstößt. Zudem kann der Bund hinsichtlich der Rechtsverhältnisse der öffentlichen Bediensteten der Länder nur Rahmenvorschriften erlassen (Art. 75 Nr. 1 GG). Nach den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundsätzen über die Rahmenkompetenz (BVerfGE 4, 115 ff. [129 f.]) wäre er nicht befugt, den Ländern den Umfang der Mitwirkung und Mitbestimmung in personellen Angelegenheiten der öffentlichen Bediensteten im einzelnen vorzuschreiben.

Der Antragsteller befürchtet, nach dem Bremischen Personalvertretungsgesetz könne das Mitbestimmungsrecht in sozialen und personellen Angelegenheiten den vom Bundespersonalvertretungsgesetz gezogenen Rahmen sprengen. § 90 PVG sehe die

BVerfGE 9, 268 (289):

Beteiligung der Personalvertretungen nur in inner dienstlichen sozialen und personellen Angelegenheiten vor, § 52 BremPVG stelle dagegen dem Personalrat die Aufgabe, in allen sozialen und personellen Fragen mitzubestimmen. Der Katalog der dem Mitbestimmungsrecht unterliegenden Gegenstände in den §§ 63 ff. BremPVG sei nicht abschließend. Der Personalrat könne in Bremen also auch entgegen § 90 PVG in außer dienstlichen sozialen und personellen Angelegenheiten mitbestimmen, und die Einigungsstelle könne über solche, auch die Allgemeinheit berührende Fragen bindende Beschlüsse fassen, z. B. über Verkehrstarife, Wohnungsbauzuschüsse, Fragen der Sozialversicherung, Preisgestaltung, Steuerpolitik u.a.m.

Das Bremische Personalvertretungsgesetz nötigt indessen nicht zu einer so weitgehenden Auslegung. Die in §§ 63, 64 BremPVG genannten sozialen Angelegenheiten sind inner dienstliche, sie entsprechen nämlich im wesentlichen den auch im Bundespersonalvertretungsgesetz und den anderen Landespersonalvertretungsgesetzen aufgezählten sozialen Angelegenheiten. Das Wort "insbesondere" vor den Katalogen der §§ 63 und 65 deutet die Richtung der möglichen Gegenstände der Beschlußfassung an. Wenn § 52 bestimmt, der Personalrat habe "in allen sozialen und personellen Fragen gleichberechtigt mit dem jeweiligen Leiter der Dienststelle mitzubestimmen", so hat das offensichtlich den Sinn, daß der Personalrat in allen ihm obliegenden Fragen mit dem Dienststellenleiter gleichberechtigt ist, nicht aber, daß aus dem dienstlichen Bereich fallende Angelegenheiten von ihm behandelt werden dürfen. Bei solcher bundesrechtskonformer Auslegung erweisen sich die aus § 90 PVG hergeleiteten Bedenken wegen der Gegenstände der sozialen und personellen Mitbestimmung nach dem Bremischen Personalvertretungsgesetz nicht als begründet.

4. Auf Grund der institutionellen Garantie der Selbstverwaltung haben die Gemeinden das Recht, "alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln" (Art. 28 Abs. 2 GG). Zum Recht der Selbstverwaltung gehört auch die Personalhoheit. Gesetzliche

BVerfGE 9, 268 (290):

Beschränkungen der Personalhoheit der Gemeinden sind aber mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar, wenn sie den Wesensgehalt der gemeindlichen Personalhoheit unangetastet lassen (vgl. BVerfGE 1, 167 [175]; 7, 358 [364]; BVerwGE 6, 19 ff. [24 ff.]). Die Einigungsstellen, die das Bremische Personalvertretungsgesetz für die Gemeindeverwaltungen von Bremen und Bremerhaven vorsieht, sind, ebenso wie die Personalräte, nicht Landesorgane, sondern Organe der Gemeinden. Soweit ein Eingriff in die Selbstverwaltung der Stadt Bremerhaven gerügt wird, ist zu beachten, daß die Personalräte in der Verwaltung der Stadtgemeinde Bremerhaven (§ 1 BremPVG), der Gesamtpersonalrat "für die Stadtgemeinde Bremerhaven" (§ 48 Abs. 1 Satz 2 BremPVG) gebildet werden. Auch die Einigungsstelle ist "bei" der Stadtgemeinde Bremerhaven errichtet, und die sechs Beisitzer sind Bedienstete der Stadt Bremerhaven (§ 60 Abs. 1 und 2 BremPVG).

Schon im Hinblick auf die besonderen Verhältnisse des Bremer Stadtstaates verstößt es nicht gegen Art. 28 Abs. 2 GG, daß der Präsident der Bremer Bürgerschaft Vorsitzender der Einigungsstelle ist. Denn in Bremen ist die Verflechtung zwischen Staats- und Kommunalverwaltung enger als in großräumigeren Ländern. Die Freie Hansestadt Bremen bildet einen aus den Gemeinden Bremen und Bremerhaven zusammengesetzten "Gemeindeverband höherer Ordnung" (Art. 143 Abs. 2 BremVerf.). Die Bremische Verfassung (Art. 148, 149) und das Ortsgesetz für die Stadt Bremerhaven vom 14. November 1947 (BremGBl. S. 291) schalten Landesorgane auch in kommunalen Angelegenheiten ein; z. B. ist der Präsident der Bürgerschaft des Landes zugleich Bürgerschaftspräsident der Stadt Bremen. Auch kann sich das Land Bremen über die allgemeine Aufsicht hinaus "Einwirkungsmöglichkeiten vorbehalten, die die Inanspruchnahme der örtlichen Mittel und Dienstkräfte für überörtliche Aufgaben sichern und die einheitliche Verwaltungsdurchführung in den beiden Städten Bremen und Bremerhaven gewährleisten sowie die Berücksichtigung besonderer staatspolitischer Interessen bei der Aufgabenerfüllung wahren" (§ 91 Abs. 2 Buchst. b des Bremerhavener Ortsgesetzes).

BVerfGE 9, 268 (291):

Diese örtlichen Gegebenheiten sprechen dafür, daß der Bremer Bürgerschaftspräsident den Vorsitz in der städtischen Einigungsstelle als Repräsentant des ganzen Gemeinwesens führt und nicht etwa als Organ des Landes in die Kommunalverwaltung eingreift. Die Stadtgemeinde Bremerhaven selbst fühlt sich offenbar in ihren Rechten nicht verkürzt, und in der Tat wird durch das Bremische Personalvertretungsgesetz die durch Art. 28 Abs. 2 GG gewährte institutionelle Garantie der Selbstverwaltung nicht verletzt. Soweit durch das angefochtene Gesetz Beamte der Stadt Bremerhaven betroffen sind, liegt daher nur ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG vor.

5. Demnach waren die §§ 59 bis 61 BremPVG wegen Verstoßes gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 1 und Art. 33 Abs. 5 GG für nichtig zu erklären, soweit sie in den Fällen der Mitbestimmung des Personalrats in personellen Angelegenheiten der Beamten die Entscheidung einer Einigungsstelle vorsehen. Dagegen sind mit dem Grundgesetz und sonstigem Bundesrecht vereinbar die Bestimmungen des Bremischen Personalvertretungsgesetzes über das Mitbestimmungsrecht des Personalrats und die Entscheidung einer Einigungsstelle in personellen Angelegenheiten der Angestellten und Arbeiter sowie in sozialen Angelegenheiten aller öffentlichen Bediensteten des Landes Bremen und der Stadtgemeinden Bremen und Bremerhaven.

BVerfG, 30.07.1958 - 2 BvG 1/58

Redaktion — Fri, 06 Apr 2012 17:25:10 +0000

Daten

Fall:

Volksbefragung Hessen

Fundstellen:

BVerfGE 8, 122; DÖV 1958, 748; JZ 1958, 538; JZ 1958, 660; NJW 1958, 1341

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

30.07.1958

Aktenzeichen:

2 BvG 1/58

Entscheidungstyp:

Urteil

1. Der dem Bundesverfassungsrecht angehörende Satz von der Pflicht des Bundes und der Länder zu bundesfreundlichem Verhalten kann nicht verwaltungsmäßig als eigene Angelegenheit der Länder im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG ausgeführt, er kann nur "beachtet" werden. Nach dem geltenden Verfassungsrecht ist er von Bund und Ländern bei jeder ihrer Maßnahmen, sei es beim Erlaß von Gesetzen, sei es beim Erlaß von Regierungs- und Verwaltungsakten zu beachten. Gegen diesen Grundsatz kann sowohl durch ein Tun als auch durch ein Unterlassen verstoßen werden.
Die Bundesregierung kann gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG unmittelbar das Bundesverfassungsgericht anrufen, um eine Entscheidung darüber zu erreichen, ob ein Land außerhalb der Ausführung von Bundesgesetzen sich dem Grundgesetz gemäß verhalten hat.
2. Die wahlberechtigten Bürger der Gemeinde, die sich an der amtlich angeordneten Volksbefragung beteiligen, nehmen teil an der Willensbildung der Gebietskörperschaft Gemeinde; sie betätigen sich dabei im status activus; ihre Stimmabgabe gehört nicht in den Bereich des Gesellschaftlichen.
3. Die Gemeinde ist als hoheitlich handelnde Gebietskörperschaft, soweit ihr nicht Auftragsangelegenheiten vom Staat zugewiesen worden sind, von Rechts wegen darauf beschränkt, sich mit Angelegenheiten des örtlichen Wirkungskreises zu befassen. Angelegenheiten des örtlichen Wirkungskreises sind nur solche Aufgaben, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf die örtliche Gemeinschaft einen spezifischen Bezug haben und von dieser örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich und selbständig bewältigt werden können. Die Gemeinde überschreitet die ihr gesetzten rechtlichen Schranken, wenn sie zu allgemeinen, überörtlichen, vielleicht hochpolitischen Fragen Resolutionen faßt oder für oder gegen eine Politik Stellung nimmt, die sie nicht als einzelne Gemeinde besonders trifft, sondern der Allgemeinheit- ihr nur so wie allen Gemeinden - eine Last aufbürdet oder sie allgemeinen Gefahren aussetzt.
4. Hoheitliche Maßnahmen einer Gemeinde reichen, auch wenn sie unter Mißachtung der der Gemeinde gezogenen rechtlichen Grenzen beschlossen und durchgeführt werden, im allgemeinen nicht in den Raum des bundesstaatlichen Verfassungslebens. Dagegen ist die amtliche örtliche Volksbefragung als bewußt gehandhabtes Mittel, den Gemeindewillen gegen den verfassungsmäßig gebildeten Bundesstaatswillen einzusetzen und eine Änderung bestimmter politischer Entscheidungen auf dem Gebiete des Verteidigungswesens zu erzwingen, ein Tatbestand des Bundesverfassungsrechts.
5. Was nach Landesrecht im Verhältnis zur Gemeinde eine im Ermessen der Landesregierung liegenden Befugnis ist, kann nach Bundesverfassungsrecht im Verhältnis zum Bund Pflicht des Landes werden.
6. Im Bundesstaat haben Bund und Länder die gemeinsame Pflicht zur Wahrung und Herstellung der grundgesetzlichen Ordnung in allen Teilen und Ebenen des Gesamtstaates. Soweit der Bund dafür nicht unmittelbar Sorge tragen kann, sondern auf die Mitwirkung des Landes angewiesen ist, ist das Land zu dieser Mitwirkung verpflichtet.
7. Der für Bund und Länder gleicherweise geltende Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens hat die Funktion, die aufeinander angewiesenen "Teile" des Bundesstaats, Bund und Länder, stärker unter der gemeinsamen Verfassungsrechtsordnung aneinander zu binden, aber nicht die Aufgabe, das bundesstaatliche Gefüge zu lockern. Deshalb kann sich kein Teil seiner Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten mit der Behauptung oder mit dem Nachweis entziehen, daß auch der andere Teil seiner Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten nicht nachgekommen sei.
8. Die Feststellung der Verletzung der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten setzt nicht den Nachweis einer "Treulosigkeit" oder der Böswilligkeit voraus. Sie impliziert überhaupt keinen "Vorwurf".

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 8, 122

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BVerfGE 8, 122 (122):

Die Bundesregierung kann gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG unmittelbar das Bundesverfassungsgericht anrufen, um eine Entscheidung darüber zu erreichen, ob ein Land außerhalb der Ausführung von Bundesgesetzen sich dem Grundgesetz gemäß verhalten hat.

2. Die wahlberechtigten Bürger der Gemeinde, die sich an der amtlich angeordneten Volksbefragung beteiligen, nehmen teil an der Willensbildung der Gebietskörperschaft Gemeinde; sie betätigen sich dabei im status activus; ihre Stimmabgabe gehört nicht in den Bereich des Gesellschaftlichen.

3. Die Gemeinde ist als hoheitlich handelnde Gebietskörperschaft, soweit ihr nicht Auftragsangelegenheiten vom Staat zugewiesen worden sind, von Rechts wegen darauf beschränkt, sich mit Angelegenheiten des örtlichen Wirkungskreises zu befassen. Angelegenheiten des örtlichen Wirkungskreises sind nur solche Aufgaben, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf die örtliche

BVerfGE 8, 122 (123):

Gemeinschaft einen spezifischen Bezug haben und von dieser örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich und selbständig bewältigt werden können. Die Gemeinde überschreitet die ihr gesetzten rechtlichen Schranken, wenn sie zu allgemeinen, überörtlichen, vielleicht hochpolitischen Fragen Resolutionen faßt oder für oder gegen eine Politik Stellung nimmt, die sie nicht als einzelne Gemeinde besonders trifft, sondern der Allgemeinheit- ihr nur so wie allen Gemeinden - eine Last aufbürdet oder sie allgemeinen Gefahren aussetzt.

4. Hoheitliche Maßnahmen einer Gemeinde reichen, auch wenn sie unter Mißachtung der der Gemeinde gezogenen rechtlichen Grenzen beschlossen und durchgeführt werden, im allgemeinen nicht in den Raum des bundesstaatlichen Verfassungslebens. Dagegen ist die amtliche örtliche Volksbefragung als bewußt gehandhabtes Mittel, den Gemeindewillen gegen den verfassungsmäßig gebildeten Bundesstaatswillen einzusetzen und eine Änderung bestimmter politischer Entscheidungen auf dem Gebiete des Verteidigungswesens zu erzwingen, ein Tatbestand des Bundesverfassungsrechts.

5. Was nach Landesrecht im Verhältnis zur Gemeinde eine im Ermessen der Landesregierung liegenden Befugnis ist, kann nach Bundesverfassungsrecht im Verhältnis zum Bund Pflicht des Landes werden.

6. Im Bundesstaat haben Bund und Länder die gemeinsame Pflicht zur Wahrung und Herstellung der grundgesetzlichen Ordnung in allen Teilen und Ebenen des Gesamtstaates. Soweit der Bund dafür nicht unmittelbar Sorge tragen kann, sondern auf die Mitwirkung des Landes angewiesen ist, ist das Land zu dieser Mitwirkung verpflichtet.

7. Der für Bund und Länder gleicherweise geltende Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens hat die Funktion, die aufeinander angewiesenen "Teile" des Bundesstaats, Bund und Länder, stärker unter der gemeinsamen Verfassungsrechtsordnung aneinander zu binden, aber nicht die Aufgabe, das bundesstaatliche Gefüge zu lockern. Deshalb kann sich kein Teil seiner Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten mit der Behauptung oder mit dem Nachweis entziehen, daß auch der andere Teil seiner Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten nicht nachgekommen sei.

BVerfGE 8, 122 (124):

8. Die Feststellung der Verletzung der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten setzt nicht den Nachweis einer "Treulosigkeit" oder der Böswilligkeit voraus. Sie impliziert überhaupt keinen "Vorwurf".

Urteil

des Zweiten Senats vom 30. Juli 1958

-- 2 BvG 1/58 --

in dem Verfassungsrechtsstreit über die Frage, ob das Land Hessen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten verletzt, indem die Landesregierung es unterläßt, die Beschlüsse hessischer Gemeinden zur Durchführung von Volksbefragungen über Atomwaffen aufzuheben, - Antragsteller: für die Bundesrepublik Deutschland die Bundesregierung; Antragsgegner: für das Land Hessen die Hessische Landesregierung.

Entscheidungsformel:

Das Land Hessen hat gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen, indem die Hessische Landesregierung es unterlassen hat, durch den Minister des Innern die Beschlüsse hessischer Gemeinden über die Durchführung amtlicher Befragungen der wahlberechtigten Gemeindebürger über Atomwaffen in der Bundesrepublik aufzuheben oder aufheben zu lassen.

Gründe:

A. -- I.

Die Sozialdemokratische Partei hält die von der Bundesregierung eingeschlagene und von der Mehrheit des Bundestags gebilligte Politik, die für den Fall des Scheiterns einer allgemeinen und kontrollierten Abrüstung, insbesondere eines allgemeinen und durch ausreichende Garantien gesicherten internationalen Verbots von Atomwaffen, eine Ausrüstung der Bundeswehr mit solchen Waffen im Rahmen des Atlantischen Verteidigungsbündnisses als unvermeidbar ins Auge faßt, für falsch und bekämpft sie leidenschaftlich. Im Zuge dieser politischen Auseinandersetzungen forderte die Sozialdemokratische Partei u. a. die Durchführung einer Volksbefragung über Atomwaffen. Zunächst brachte die Fraktion der SPD im Bundestag den Entwurf eines Gesetzes zur Volksbefragung wegen einer atomaren Ausrüstung der Bun

BVerfGE 8, 122 (125):

deswehr ein (vgl. Drucks. 303 des Deutschen Bundestags, 3. Wahlperiode); danach sollten den Wahlberechtigten in der Bundesrepublik folgende Fragen vorgelegt werden:

"1. 'Sind Sie damit einverstanden, daß deutsche Streitkräfte mit atomaren Sprengkörpern ausgerüstet werden?'

2. 'Sind Sie damit einverstanden, daß in Deutschland Abschußvorrichtungen für atomare Sprengkörper angelegt werden?'"

Auf die Durchführung der Volksbefragung sollten Art. 38 GG und das Bundeswahlgesetz sinngemäß angewendet werden. Nachdem der Antrag der SPD im Bundestag keine Aussicht auf Annahme hatte, wurden ähnliche Gesetzesentwürfe in den Landtagen mehrerer Länder eingebracht und von den Fraktionen der SPD unterstützt; nur in den Ländern Hamburg und Bremen ergingen bisher Landes- Volksbefragungsgesetze. Da der Antrag der hessischen SPD im Landtag nicht sofort zum Erfolg führte, haben einige hessische Gemeinden, darunter Frankfurt/M., Darmstadt, Kassel, Offenbach und einige weitere Gemeinden durch ihre zuständigen Organe beschlossen, die wahlberechtigten Gemeindebürger amtlich in dem für Wahlen vorgeschriebenen Verfahren zu befragen, ob sie der Ausrüstung der Bundeswehr mit Atomwaffen zustimmen. Der auf einen gemeinsamen Antrag der Fraktionen der SPD und der FDP ergangene Beschluß der Stadtverordnetenversammlung von Frankfurt/M. vom 10. April 1958, dem der Magistrat der Stadt beigetreten ist, lautet: "Der Magistrat wird beauftragt, in Frankfurt/M. eine Volksbefragung über die atomare Bewaffnung der Bundesrepublik durchzuführen. Die Volksbefragung soll organisatorisch in gleicher Weise durchgeführt werden wie allgemeine Wahlen. Bei der Befragung ist folgende Frage zur Entscheidung zu stellen: ,Sollen auf deutschem Boden Streitkräfte mit atomaren Sprengkörpern ausgerüstet und atomare Abschußbasen eingerichtet werden?'. Die Volksbefragung ist sofort vorzubereiten. Die Volksbefragung für das Gebiet der Stadt Frankfurt/M. entfällt, wenn eine gleiche Befragung im Lande Hessen stattfindet."

BVerfGE 8, 122 (126):

II.

Die Bundesregierung hat durch Schreiben des Bundeskanzlers vom 2. Mai 1958 die Hessische Landesregierung darauf hingewiesen, daß sie die Beschlüsse der hessischen Gemeinden für grundgesetzwidrig halte, und die Landesregierung ersucht, die Beschlüsse durch den Hessischen Minister des Innern aufzuheben und die auf Grund dieser Beschlüsse getroffenen Maßnahmen rückgängig machen zu lassen; falls dies nicht geschehe, werde die Bundesregierung das Bundesverfassungsgericht anrufen. Die Hessische Landesregierung hat durch Schreiben des Hessischen Ministerpräsidenten vom 13. Mai 1958 geantwortet, nach ihrer Auffassung stünden die beanstandeten Beschlüsse der hessischen Gemeinden mit der Rechtsordnung in Einklang, sie sehe sich deshalb außerstande, dem Ersuchen der Bundesregierung zu entsprechen.

III.

Daraufhin hat die Bundesregierung beim Bundesverfassungsgericht beantragt, zu erkennen:

"Das Land Hessen verletzt die ihm nach der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes obliegende Pflicht zur Bundestreue, indem die Landesregierung es unterläßt, die Beschlüsse der Vertretungskörperschaften hessischer Gemeinden zur Durchführung von Volksbefragungen über Atomwaffen in der Bundesrepublik aufzuheben."

Zur Begründung führt die Bundesregierung aus: Die Gemeinden müßten sich ebenso wie die Länder an die Kompetenzverteilung im Bundesstaat halten. Mit ihren Beschlüssen hätten sie in den Bereich der ausschließlichen Zuständigkeit des Bundes eingegriffen. Da dem Bund eine Aufsicht über die Gemeinden nicht zustehe, sei das Land dem Bund gegenüber verpflichtet, im Wege seiner Gemeindeaufsicht dafür zu sorgen, daß die Gemeinden das Grundgesetz beachten.

Die Hessische Landesregierung hat beantragt, den Antrag der Bundesregierung zurückzuweisen.

BVerfGE 8, 122 (127):

Sie macht zunächst geltend, die Bundesregierung hätte vor Anrufung des Bundesverfassungsgerichts ihre Meinungsverschiedenheit mit dem Land Hessen dem Bundesrat unterbreiten müssen. Sie bezweifelt auch ihre Passivlegitimation, weil sich die Bundesregierung in Wahrheit nicht mit dem Lande Hessen, sondern mit den Gemeinden über die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der von ihnen beschlossenen Volksbefragungen streite. Im übrigen seien Volksbefragungen innerhalb der Gemeinden nach hessischem Recht zulässig und vom Grundgesetz nicht verboten. In eine ausschließliche Zuständigkeit des Bundes werde nicht eingegriffen; das könne nur durch ein Gesetz oder durch einen Verwaltungsakt geschehen, nicht aber durch eine politische Stellungnahme, wie sie zum Beispiel auch die Landtage häufig zu Bundesangelegenheiten beschlössen. Überdies hätten auch früher schon konsultative Volksbefragungen über ausschließliche Bundesangelegenheiten in Gemeinden stattgefunden, ohne daß die Bundesregierung dagegen Bedenken geltend gemacht hätte. Vor allem aber falle eine solche Befragung in den Bereich der Bildung der öffentlichen Meinung; deshalb sei sie geschützt durch die im Grundgesetz garantierte Freiheit der Meinungsäußerung und durch das Petitionsrecht. Die hessischen Gemeinden hätten an der Befragung auch ein starkes örtliches Interesse, weil sie im Zentrum eines strategisch besonders bedeutsamen Gebietes lägen. - Der Grundsatz der Bundestreue könne für sich allein keine selbständige Pflicht des Landes begründen, er setze einer gegebenen Landeskompetenz nur eine ungeschriebene Schranke. Die Bundesregierung identifiziere das Bundesinteresse, wie sie es verstehe, mit dem wahren Bundesinteresse; darüber, wer das wahre Bundesinteresse vertrete, bestehe gerade Streit; deshalb könne ein Verhalten, das mit der von der Bundesregierung verfolgten Politik unvereinbar sei, nicht schon einen Verstoß gegen die Bundestreue enthalten. Vor Feststellung eines Verstoßes gegen diesen Grundsatz sei auch zu prüfen, ob denn die Bundesregierung bei der atomaren Aufrüstung ihre Verpflichtung zur Wahrung des Grundgesetzes eingehalten habe. Schließlich stehe nur der

BVerfGE 8, 122 (128):

Aufsichtsbehörde des Landes die Entscheidung zu, ob die Gemeinden durch einen Beschluß das Recht verletzt hätten; ob sie, die Landesregierung, einschreiten wolle, stehe überdies nach Landesrecht in ihrem Ermessen.

IV.

Der Bundestag hat am 13. Juni 1958 beschlossen, sich in diesem Verfahren gegenüber dem Bundesverfassungsgericht im Sinne des Antrags der Bundesregierung und seiner Begründung zu äußern. Dementsprechend hat sich in der mündlichen Verhandlung als Bevollmächtigter des Bundestags der Bundestagsabgeordnete Rechtsanwalt Hoogen den Ausführungen der Bundesregierung angeschlossen.

B. -- I.

1. Die Bundesregierung hat nach ihrem Antrag und der zu ihm gegebenen Begründung beim Bundesverfassungsgericht eine Verfassungsstreitigkeit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG anhängig gemacht: Sie hat behauptet, zwischen dem Bund und dem Land Hessen bestehe eine Meinungsverschiedenheit darüber, ob das Land Hessen nach dem Grundgesetz die Pflicht habe, gegen einige hessische Gemeinden im Aufsichtswege einzuschreiten. Sie hat dazu weiter behauptet, die hessischen Gemeinden hätten im Widerspruch zur grundgesetzlichen Ordnung in ausschließliche Kompetenzen des Bundes eingegriffen; sie selbst könne mangels einer Zuständigkeit des Bundes zur Aufsicht über die Gemeinden dagegen nichts tun; die Landesregierung, die dazu nach hessischem Recht imstande sei, sei nach dem ungeschriebenen Verfassungsgrundsatz bundesfreundlichen Verhaltens dem Bund gegenüber verpflichtet, den durch die Beschlüsse der Gemeinden geschaffenen verfassungswidrigen Zustand zu beseitigen. Von diesen Rechtsbehauptungen, die in sich widerspruchsfrei eine nach dem Grundgesetz mögliche Begründung für die Anrufung des Bundesverfassungsgerichts im Wege des Verfassungsstreits

BVerfGE 8, 122 (129):

darstellen, ist, unbeschadet des Umstands, daß das Land Hessen jede einzelne dieser Behauptungen der Bundesregierung für unzutreffend hält, bei der Prüfung der Zulässigkeit des Verfahrens, seiner rechtlichen Zuordnung zu einer der vom Grundgesetz und vom Bundesverfassungsgerichtsgesetz zur Verfügung gestellten verfassungsgerichtlichen Verfahrensarten und der Bestimmung des richtigen Beteiligten auszugehen, solange nicht evident ist, daß der Antragsteller mit der gewählten Verfahrensform manipuliert, d. h. sie nur deshalb wählt, um in Wahrheit einen anderen, nicht in die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts fallenden Rechtsstreit von ihm entscheiden zu lassen. Davon, daß die zuletzt genannte Ausnahme hier vorliege, kann nicht die Rede sein. Ergibt sich, wie die Bundesregierung annimmt, aus dem ungeschriebenen verfassungsrechtlichen Grundsatz der Bundestreue die Pflicht der Landesregierung, gegen die Gemeinden einzuschreiten, so geht es um die Erfüllung einer bundesstaatlichen Pflicht durch ein Land; Gegenstand des anhängigen Verfahrens ist also ein verfassungsrechtliches Verhältnis zwischen Bund und Land; die Meinungsverschiedenheit über seinen Bestand und seinen Inhalt weist das Grundgesetz in Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung zu; die Bundesregierung macht hier also, wenn sie das Bundesverfassungsgericht anruft, von einer im Grundgesetz vorgesehenen und im Bundesverfassungsgerichtsgesetz näher bestimmten Befugnis Gebrauch. Daraus folgt weiter, daß das Land Hessen, für das im Verfassungsrechtsstreit nach § 68 BVerfGG die Landesregierung tätig wird, der richtige Prozeßgegner in diesem Verfahren ist. Wenn das Bundesverfassungsgericht in der Begründung der einstweiligen Anordnung, die den gegenwärtigen Streitstoff betrifft (BVerfGE 8, 42 [46]), die Gemeinden als "Sachverhalts-Beteiligte" bezeichnete, so ergibt der Zusammenhang unmißverständlich, daß es dort um die Frage ging, wieweit eine einstweilige Anordnung des Bundesverfassungsgerichts über den

BVerfGE 8, 122 (130):

Kreis der Verfahrensbeteiligten hinaus auch auf das Verhalten "Dritter" Einfluß nehmen kann; zu dieser Frage ist dort entschieden, daß die Wirkung einer einstweiligen Anordnung auch auf diejenigen erstreckt werden kann, die imstande sind, auf die Veränderung der im Streit befangenen und durch eine einstweilige Anordnung vorläufig zu regelnden Verhältnisse einzuwirken, die also in diesem Sinne "sachverhaltsbeteiligt" sind. In diesen Ausführungen kommt also keineswegs zum Ausdruck, daß die Gemeinden die in Wahrheit am Verfassungsrechtsstreit prozessual Beteiligten seien; sie konnten deshalb auch nicht etwa gegen die einstweilige Anordnung nach § 32 Abs. 3 BVerfGG Widerspruch erheben. Ob die Gemeinden unter Umständen einem staatsaufsichtlichen Einschreiten mit einer verwaltungsgerichtlichen Klage oder mit einem Antrag beim hessischen Verfassungsgerichtshof begegnen könnten, bedarf hier keiner Untersuchung; diese Rechtsbehelfe würden einen anderen Streitgegenstand betreffen und könnten die Befugnis der Bundesregierung, nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG vorzugehen, weder ausschließen noch beeinträchtigen. Ebensowenig ist die Bundesregierung dadurch gehindert, die Meinungsverschiedenheit zwischen Bund und Land über eine sich aus dem Grundgesetz ergebende Pflicht des Landes vor das Bundesverfassungsgericht zu bringen, daß der Beschluß der Gemeindevertretungen möglicherweise von den überstimmten Minderheiten zum Gegenstand eines Kommunalverfassungsstreites vor den Verwaltungsgerichten gemacht werden könnte.

2. Die Bundesregierung konnte das Bundesverfassungsgericht im vorliegenden Fall auch anrufen, ohne vorher den Bundesrat nach Art. 84 Abs. 4 GG mit der Angelegenheit befaßt zu haben. Das Bundesverfassungsgericht hat zu dieser Frage im Konkordatsstreit (BVerfGE 6, 309 [329]) ausgeführt: "Der Bundesrat ist nur für die Rüge von Mängeln bei der verwaltungsmäßigen (im Urteil hervorgehoben) Ausführung eines Bundesgesetzes zwischengeschaltet. Im übrigen ist die unmittelbare Anrufung des Bundesverfassungsgerichts zulässig. Das ergibt sich aus der

BVerfGE 8, 122 (131):

Stellung des Art. 84 Abs. 4 im System des Grundgesetzes. Der Abschnitt VIII handelt von der Ausführung der Bundesgesetze durch die Landesverwaltung. Innerhalb dieses Abschnitts regelt der Art. 84 den Fall, daß die Länder die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit ausführen, während Art. 85 sich auf die Bundesauftragsverwaltung bezieht. ... Auch das Grundgesetz wird nicht ,ausgeführt', vielmehr handelt das Land in dem ihm vom Grundgesetz zur freien Gestaltung überlassenen Raum staatlicher Betätigung. Nur hat nach der Behauptung der Bundesregierung das Land bei dieser an sich selbständigen Gesetzgebung eine verfassungsrechtliche Pflicht nicht beachtet. Mit einer Rüge dieser Art kann und muß das Bundesverfassungsgericht unmittelbar angerufen werden." In dieser Entscheidung ist also die Notwendigkeit der Einschaltung des Bundesrats auf den Fall der sogenannten abhängigen Bundesaufsicht beschränkt; d. h. Voraussetzung für die Anwendbarkeit des Art. 84 Abs. 4 GG ist, daß dem Land im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG die verwaltungsmäßige Ausführung eines Bundesgesetzes als eigene Angelegenheit überlassen ist. Daran hält das Bundesverfassungsgericht auch nach neuerlicher Überprüfung fest. Im vorliegenden Fall fehlt es an einem Bundesgesetz, das die Länder auszuführen haben; der dem Bundesverfassungsrecht angehörende Satz von der Pflicht des Bundes und der Länder zu bundesfreundlichem Verhalten kann nicht verwaltungsmäßig als eigene Angelegenheit der Länder ausgeführt, er kann nur "beachtet" werden und ist nach dem geltenden Verfassungsrecht von Bund und Ländern bei jeder ihrer Maßnahmen, sei es beim Erlaß von Gesetzen, sei es beim Erlaß von Regierungs- und Verwaltungsakten zu beachten. Gegen diesen Grundsatz kann sowohl durch ein Tun als auch durch ein Unterlassen verstoßen werden. Was hier in Rede steht, gehört nach der seit Triepel hergebrachten systematischen Unterscheidung in den Bereich nicht der abhängigen, sondern der sogenannten selbständigen Reichsaufsicht. Eine selbständige Bundesaufsicht kennt das Grundgesetz nicht. Ihre Funktion ist teilweise durch die Möglichkeit ersetzt, daß die Bundesregierung gemäß

BVerfGE 8, 122 (132):

Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG das Bundesverfassungsgericht anrufen kann, um eine Entscheidung darüber zu erreichen, ob ein Land außerhalb der Ausführung von Bundesgesetzen sich dem Grundgesetz gemäß verhalten hat.

II.

1. Die hessischen Gemeinden sind in Übereinstimmung mit dem gemein-deutschen Verfassungsrecht Gebietskörperschaften des öffentlichen Rechts (§ 1 Abs. 2 hess. GO), deren Gebiet und damit auch deren Bestand an Gemeindebürgern durch Eingriff des Staates bestimmt werden (§§ 15 ff., 8 hess. GO). § 1 Abs. 1 hess. GO bezeichnet sie als "die Grundlage des demokratischen Staates". Sie sind "in ihrem Gebiet . . . ausschließliche und eigenverantwortliche Träger der öffentlichen Verwaltung" (§ 2 Satz 1 a.a.O.; ähnlich Art. 137 Abs. 1 Satz 1 der hessischen Verfassung); sie besitzen als solche, unbeschadet ihrer "Autonomie", vom Staat, dem sie eingegliedert sind, abgeleitete Hoheitsmacht (so Entscheidung des hess. Staatsgerichtshofs vom 7. November 1952 - P.St. 107 -). Ihre hoheitlichen Äußerungen sind Ausfluß von öffentlicher Gewalt, Staatsgewalt im weiteren Sinn. Sie wird - ähnlich wie im Staat - ausgeübt durch die nach dem hessischen Gemeinderecht zuständigen Organe der Gemeinde: "Die von den Bürgern gewählte Gemeindevertretung ist das oberste Organ der Gemeinde" (§ 9 Abs. 1 Satz 1 hess. GO). An weiteren Gemeindeorganen kennt die hessische Gemeindeordnung den Gemeindevorstand (Magistrat oder Bürgermeister; § 9 Abs. 2 a.a.O.) und die Gemeindeversammlung (§ 9 Abs. 3 a.a.O.); außerdem nehmen die Bürger der Gemeinde (die "Bürgerschaft", § 1 Abs. 1 a.a.O.) nach näherer Maßgabe der §§ 30 ff. hess. GO "durch die Wahl der Gemeindevertreter an der Verwaltung der Gemeinde teil" (§ 29 Satz 1 hess. GO). Der Staat hat die Gemeinde verfaßt und mit Organen versehen, damit sie ihre vom Staat anerkannten oder gestellten Aufgaben der lokalen öffentlichen Verwaltung erfüllen kann.

BVerfGE 8, 122 (133):

Daß in Würdigung dieser Rechtslage die Beschlüsse der Gemeindevertretungen und die in ihrem Vollzug durch den Magistrat oder den Bürgermeister getroffenen Maßnahmen der hessischen Gemeinden betr. eine gemeindliche Volksbefragung über Atomwaffen in Ausübung gemeindlicher Hoheitsmacht ergingen, kann nicht zweifelhaft sein. Aber auch die wahlberechtigten Bürger der Gemeinde, die sich an der amtlich angeordneten Volksbefragung beteiligen, nehmen damit teil an der Willensbildung der Gebietskörperschaft Gemeinde; sie betätigen sich dabei im status activus. Insoweit gilt hier dasselbe, was in dem gleichzeitig verkündeten Urteil betreffend die Volksbefragungsgesetze in Hamburg und Bremen (BVerfGE 8, 104) ausgeführt worden ist; darauf wird zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen.

2. Gehört demnach die Stimmabgabe der wahlberechtigten Gemeindebürger nicht in den Bereich des Gesellschaftlichen, ist sie mehr und etwas anderes als nur Faktor im Prozeß der Bildung der öffentlichen Meinung und mehr und etwas anderes als nur ein Stück "Vorformung der politischen Willensbildung des Volkes", so muß sich die gemeindliche Volksbefragung als organschaftliches Handeln ebenso wie die ihrer Durchführung zugrunde liegende Entschließung der Verfassungsorgane der Gemeinden im Rahmen der gemeindlichen Zuständigkeit halten. Die Gemeinden sind Gebietskörperschaften mit dem Recht "freier Selbstverwaltung" (§ 1 Abs. 1 Satz 2 hess. GO) "in ihrem Gebiet" (§ 2 Satz 1 a.a.O.), in "Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft" (§ 5 Abs. 1 Satz 1 a.a.O.); "das Recht der Selbstverwaltung ihrer Angelegenheiten wird den Gemeinden ... vom Staat gewährleistet" (Art. 137 Abs. 3 Satz 1 Hessische Verfassung). "Die Aufsicht des Staates schützt die Gemeinden in ihren Rechten und sichert die Erfüllung ihrer Pflichten" (§ 11 hess. GO); "die Aufsicht des Staates beschränkt sich darauf, daß ihre Verwaltung in Einklang mit den Gesetzen geführt wird" (Art. 137 Abs. 3 Satz 2 Hessische Verfassung). Demnach besitzen zwar

BVerfGE 8, 122 (134):

die hessischen Gemeinden das Recht der Selbstverwaltung; sie sind auch Gebietskörperschaften mit "Allzuständigkeit", insofern als sie sich aller Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft annehmen können. Gleichwohl ist diese ihre Zuständigkeit nicht grenzenlos; die hessische Gemeinde ist als hoheitlich handelnde Gebietskörperschaft, soweit ihr nicht Auftragsangelegenheiten vom Staate zugewiesen worden sind, von Rechts wegen darauf beschränkt, sich mit Angelegenheiten des örtlichen Wirkungskreises zu befassen. Angelegenheiten des örtlichen Wirkungskreises sind nur solche Aufgaben, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf die örtliche Gemeinschaft einen spezifischen Bezug haben und von dieser örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich und selbständig bewältigt werden können. Die Gemeinde kann zwar gegen eine sie speziell berührende staatliche Maßnahme protestieren (z.B. wenn sie als Einfuhrhafen durch einen neuen Zolltarif empfindlich geschädigt wird); sie überschreitet aber die ihr gesetzten rechtlichen Schranken, wenn sie zu allgemeinen, überörtlichen, vielleicht hochpolitischen Fragen Resolutionen faßt oder für oder gegen eine Politik Stellung nimmt, die sie nicht als einzelne Gemeinde besonders trifft, sondern der Allgemeinheit - ihr nur so wie allen Gemeinden - eine Last aufbürdet oder sie allgemeinen Gefahren aussetzt. Die Abgrenzung im einzelnen kann hier offenbleiben. Jedenfalls gehört die Stellungnahme zur Frage der Ausrüstung der Bundeswehr nicht zu den Angelegenheiten des örtlichen Wirkungskreises und deshalb nicht zu den hoheitlich zu erledigenden Aufgaben der Gemeinde. Die Gemeinde mag berechtigt sein, sich mit einer Entschließung ihrer Verfassungsorgane gegen die konkrete Absicht zu wenden, auf ihrem Gemeindegebiet einen Atomreaktor, einen Flugplatz, eine militärische Anlage, z.B. eine Abschußbasis für Atomsprengkörper, zu errichten, sie ist aber nicht befugt, sich in derselben Weise gegen die Anlage von Atomreaktoren, Flugplätzen, militärischen Anlagen schlechthin zu wenden.

Im vorliegenden Fall befassen sich die gemeindlichen Beschlüsse allgemein und grundsätzlich mit der Frage der Ausrü

BVerfGE 8, 122 (135):

stung der Bundeswehr mit Atomwaffen; im Beschluß der Stadtverordnetenversammlung von Frankfurt/Main heißt es, daß "eine Volksbefragung über die atomare Bewaffnung der Bundesrepublik durchzuführen" sei, und daß dabei die Frage gestellt werden soll: "Sollen auf deutschem Boden Streitkräfte mit atomaren Sprengkörpern ausgerüstet und atomare Abschußbasen eingerichtet werden?". Als Akte der gemeindlichen Willensbildung überschreiten die Beschlüsse der Gemeinden deshalb ebenso wie die darin angeordneten amtlichen Befragungen der Bürgerschaft eindeutig den Kreis der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft und damit den gemeindlichen Zuständigkeitsbereich. Für dieses rechtliche Ergebnis ist es also gleichgültig, ob nach hessischem Landesrecht von den zuständigen Organen der Gemeinde angeordnete amtliche Befragungen der Bürgerschaft überhaupt zulässig sind; diese Frage kann deshalb offenbleiben.

3. Hoheitliche Maßnahmen einer Gemeinde reichen, auch wenn sie unter Mißachtung der der Gemeinde gezogenen rechtlichen Grenzen beschlossen und durchgeführt werden, im allgemeinen nicht in den Raum des bundesstaatlichen Verfassungslebens. Sollte also eine einzelne Gemeinde einmal die dargelegten Grenzen ihrer Zuständigkeit überschritten haben oder überschreiten, so liegt darin allein noch kein "Einbruch" in eine ausschließliche Bundeskompetenz. Ganz anders liegen die Dinge hier: Die politischen Zusammenhänge lassen erkennen, daß die hessischen (und andere) Gemeinden nicht als einzelne und von sich aus die Durchführung der Volksbefragung beschlossen haben; sie ordneten sich vielmehr - und weitere würden sich dem anschließen, falls die Befragungen vom Bundesverfassungsgericht als rechtlich zulässig anerkannt würden - einer umfassenden Aktion ein, die sich über das ganze Bundesgebiet hinweg erstrecken soll: Die Gemeinden wollen, was auf dem Wege einer Befragung des Bundesvolkes nicht erreichbar ist und in den Ländern politisch nur teilweise durchsetzbar ist, für ihren Teil ergänzen und ersetzen; die von ihnen angeordneten amtlichen Befragungen sollen zusammen mit den in einzelnen Ländern beabsichtigten amtlichen Befra

BVerfGE 8, 122 (136):

gungen des Landesvolks den politischen Effekt erzielen, den eine Befragung des Bundesvolkes hätte. Deshalb stimmen die Fragen, die nach den gemeindlichen Beschlüssen, nach den Landesgesetzen und den Gesetzesentwürfen im Bund und in den Ländern der Bürgerschaft der Gemeinden, dem Landesvolk oder dem Bundesvolk vorgelegt werden sollen, in der Sache überein. In die gleiche Richtung weisen zahlreiche Äußerungen von Politikern der Opposition und von Verlautbarungen in der Presse. Besonders deutlich kommt dieser größere Zusammenhang in dem Beschluß der Stadtverordnetenversammlung von Frankfurt/Main zum Ausdruck, der mit dem Satz schließt: "Die Volksbefragung für das Gebiet der Stadt Frankfurt/Main entfällt, wenn eine gleiche Befragung im Lande Hessen stattfindet". Wenn schließlich das Land Hessen in seinem Schriftsatz vom 7. Juni 1958 (unter II 2 e) vorträgt, "Wenn also das wichtigste repräsentative Organ (der Bundestag) und die von ihm abhängige Regierung gar nicht in der Weise gebildet worden sind, wie es dem Grundgesetzgeber vorgeschwebt hat, so verstößt es gegen den auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatz von Treu und Glauben, wenn die unverfälschte Ermittlung des Volkswillens unter Berufung auf das repräsentative System verhindert werden soll", so bestätigt sie damit nur, daß auch nach ihrer Auffassung die Volksbefragungen in den Gemeinden dem Zweck dienen sollen, die nach ihrer Meinung von nicht dazu legitimierten Verfassungsorganen des Bundes getroffenen politischen Entscheidungen zu korrigieren. Der Gemeindewille in seiner Summierung soll also ganz in derselben Weise wie der Staatswille in Hamburg und Bremen als Teilstück einer großen politischen Aktion in Bund und Ländern gegen den verfassungsmäßig gebildeten Bundesstaatswillen mit dem Ziele eingesetzt werden, eine Änderung bestimmter politischer Entscheidungen auf dem Gebiete des Verteidigungswesens zu erzwingen. Damit ist aber nach den im Urteil des Bundesverfassungsgerichts über die Nichtigkeit der Volksbefragungsgesetze in Hamburg und Bremen dargelegten Grundsätzen, auf die hier Bezug genommen wird, ein Übergriff

BVerfGE 8, 122 (137):

der Gemeinden in die ausschließliche Zuständigkeit des Bundes festgestellt. Die hessischen Gemeinden überschreiten mit ihren Beschlüssen und mit der von ihnen beabsichtigten amtlichen Volksbefragung nicht nur ihre Zuständigkeit nach hessischem Recht, sondern greifen zugleich in den Raum des bundesstaatlichen Verfassungslebens über und in die Willensbildung des Bundes ein. Die örtliche Volksbefragung als bewußt gehandhabtes Mittel zur Erreichung des dargelegten Zwecks ist ein Tatbestand des Bundesverfassungsrechts.

4. Die Staatsaufsicht über die Gemeinden steht ausschließlich dem Land zu. Dem Bund fehlt nach der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes ein unmittelbares Recht zum Durchgriff gegen die Gemeinden; es gibt keine Bundeskommunalaufsicht. Nach hessischem Landesrecht obliegt die Staatsaufsicht über die Gemeinden dem Hessischen Minister des Innern und den ihm nachgeordneten Staatsbehörden. Sie ist in Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Gemeinde reine Rechtsaufsicht, d. h. der Staat wacht darüber, daß sich die Gemeinden im Rahmen des geltenden Rechts halten (vgl. Art. 137 Abs. 3 Satz 2 Hessische Verfassung); dazu gehört auch die Beachtung des Bundesrechts und des Bundesverfassungsrechts. Die Rechtsaufsicht ist so zu handhaben, daß die Entschlußkraft und die Verantwortungsfreudigkeit der Gemeinde nicht beeinträchtigt werden; dem entspricht es, daß die Staatsaufsichtsbehörden in Hessen nicht verpflichtet sind, in jedem Falle einzuschreiten, in dem sich die Gemeinde bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nicht in Einklang mit den Gesetzen hält; sie "kann" Maßnahmen der Gemeinden, die mit dem Recht in Widerspruch stehen, beanstanden und Beschlüsse, die dem Recht widersprechen, aufheben (§ 138 hess. GO), hat also einen Ermessensspielraum. Ob die Staatsaufsichtsbehörde im vorliegenden Fall von diesem im hessischen Landesrecht begründeten Ermessen rechtsfehlerfrei Gebrauch gemacht hat, bedarf hier keiner Entscheidung.

Der bisher dargelegten Rechtslage hinsichtlich des Verhältnisses zwischen der hessischen Staatsaufsichtsbehörde und der hessi

BVerfGE 8, 122 (138):

schen Gemeinde liegt ausschließlich das hessische Landesverfassungsrecht und das hessische Gemeinderecht zugrunde. Was nach Landesrecht im Verhältnis zur Gemeinde eine im Ermessen der zuständigen Behörde liegende Befugnis ist, kann aber nach Bundesverfassungsrecht im Verhältnis zum Bund Pflicht des Landes werden. In diesem Zusammenhang wird bedeutsam, daß dem Bund, wie ausgeführt, eine Einwirkung auf die Gemeinde nicht zusteht, daß aber die Gemeinden, die die Durchführung einer amtlichen Befragung der Bürgerschaft über Atomwaffen im Rahmen der dargelegten umfassenden Aktion beschlossen haben, damit in die ausschließliche Zuständigkeit des Bundes auf dem Gebiet des Verteidigungswesens übergreifen. Im Bundesstaat haben Bund und Länder die gemeinsame Pflicht zur Wahrung und Herstellung der grundgesetzlichen Ordnung in allen Teilen und Ebenen des Gesamtstaates. Soweit der Bund dafür nicht unmittelbar Sorge tragen kann, sondern auf die Mitwirkung des Landes angewiesen ist, ist das Land zu dieser Mitwirkung verpflichtet. Das folgt aus dem ungeschriebenen Satz über die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten. Im einzelnen ist dazu zu bemerken:

a) Die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten hat das Bundesverfassungsgericht in Übereinstimmung mit der Rechtslehre aus dem Wesen des Bundesstaates entwickelt (vgl. BVerfGE 1, 117 [131]; 1, 299 [315 f.]). Durch diesen Grundsatz wird dem Bund und den Ländern in erster Linie eine Schranke beim Gebrauchmachen von ihren Zuständigkeiten gezogen (BVerfGE 4, 115 [140]); derselbe Grundsatz begründet aber unter Umständen auch Hilfs- und Mitwirkungspflichten des Bundes oder der Länder, die als Schranke ihrer Freiheit innerhalb ihrer Zuständigkeiten begriffen werden können. So hat das Bundesverfassungsgericht in den zitierten Entscheidungen aus dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens eine Pflicht der finanzstärkeren Länder abgeleitet, den schwächeren Ländern in gewissen Grenzen Hilfe zu leisten, und eine Pflicht der Länder, sich in einem Falle, in dem die Verteilung von Bundesmitteln auf die Länder der Zustimmung aller Länder bedurfte, über die Verteilung zu

BVerfGE 8, 122 (139):

verständigen. In derselben Richtung liegt es, wenn aus der allgemeinen Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten die besondere Pflicht abgeleitet wird, daß ein Land von einer ihm gegenüber einer Gemeinde zustehenden Befugnis Gebrauch macht, um eine Störung der grundgesetzlichen Ordnung zu beseitigen, zu deren Beseitigung der Bund mangels einer Kompetenz nicht imstande ist.

b) Jedenfalls gilt dies dann, wenn es sich um eine empfindliche, schwerwiegende Störung der grundgesetzlichen Ordnung handelt. In diesem Zusammenhang bedarf es noch einmal des Hinweises auf das von der Opposition im Bundestag gesteuerte einheitliche Vorgehen der Gemeinden, auf den Zweck der Volksbefragungsaktion und auf den Übergriff und Eingriff der Gemeinden in die Entscheidungsfreiheit der zuständigen Verfassungsorgane des Bundes auf dem Gebiet des Verteidigungswesens. Die Bundesregierung hat die hessische Landesregierung durch Schreiben vom 2. Mai 1958 förmlich ersucht, im Wege der Staatsaufsicht gegen die Gemeinden einzuschreiten. Ein solches Ersuchen stellt sich nicht als eine Mängelrüge im Zuge der Bundesaufsicht dar; es ist vielmehr in Fällen der vorliegenden Art, in denen zunächst Zweifel obwalten können, ob sich ein Teil auf die Verletzung der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten berufen wird, eine sachliche Voraussetzung für die Geltendmachung einer Verletzung der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten in einem verfassungsgerichtlichen Verfahren, gleichgültig, ob die Verletzung vom Bund oder vom Land begangen ist.

Bedarf es zur Begründung der aus dem Grundsatz der Bundestreue zu entwickelnden Pflicht der Landesaufsichtsbehörde zum Einschreiten gegen eine Gemeinde der Feststellung, daß ihr Verhalten in empfindlicher Weise die Verfassungsordnung des Grundgesetzes stört, so kann - von anderen Überlegungen abgesehen - aus der Tatsache, daß vor einigen Jahren in einzelnen Gemeinden der Bundesrepublik im Rahmen einer von der Europa-Union ausgehenden Initiative eine Befragung der Bürger über ihre Einstellung zum "Europagedanken" stattgefunden hat, für die Entscheidung dieses Verfahrens nichts hergeleitet werden.

BVerfGE 8, 122 (140):

c) Der für Bund und Länder gleicherweise geltende Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens hat die Funktion, die aufeinander angewiesenen "Teile" des Bundesstaats, Bund und Länder, stärker unter der gemeinsamen Verfassungsrechtsordnung aneinander zu binden, aber nicht die Aufgabe, das bundesstaatliche Gefüge zu lockern. Deshalb kann sich kein Teil seiner Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten mit der Behauptung oder mit dem Nachweis entziehen, daß auch der andere Teil seiner Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten nicht nachgekommen sei; die Verletzung der Pflicht durch den einen Teil entbindet den anderen nicht von der Beachtung dieser selben Pflicht. Deshalb kommt es auf die Behauptungen des Landes Hessen nicht an, der Bund verletze mit der atomaren Ausrüstung der Bundeswehr das Grundgesetz, er habe außerdem, indem er bisher das Parteiengesetz nicht erlassen habe und für eine verfassungswidrige Finanzierung der Parteien und für eine dadurch bewirkte Verfälschung der Mehrheitsverhältnisse im Parlament verantwortlich sei, gegen das Grundgesetz verstoßen.

d) Die Feststellung der Verletzung der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten setzt auch nicht den Nachweis einer "Treulosigkeit" oder der Böswilligkeit des Landes voraus. Sie impliziert überhaupt keinen "Vorwurf". Es geht ausschließlich um die Klärung eines objektiven Begriffs des Verfassungsrechts und, darauf aufbauend, um die Beurteilung eines Sachverhalts, bei dem vorausgesetzt werden kann, daß die daran Beteiligten in der Überzeugung von der Verfassungsmäßigkeit ihrer Handlungsweise gehandelt haben.

e) Das Land Hessen hat schließlich vorgetragen, es könne die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten überhaupt nur verletzt haben, wenn es den wirklichen Bundesinteressen zuwidergehandelt hätte. Darüber aber, ob die Politik der Bundesregierung in der Frage der atomaren Bewaffnung der Bundeswehr den wohlverstandenen Interessen der Bundesrepublik entspreche oder nicht, herrsche gerade Streit, ein Streit, der nicht justiziabel sei. Folglich könne auch nicht festgestellt werden, daß das Land sei

BVerfGE 8, 122 (141):

ner Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten nicht nachgekommen sei. Dabei ist verkannt, daß die Verletzung der Bundestreue durch das Land Hessen nicht zu erblicken ist in seinem Widerspruch und seinem politischen Kampf gegen die Politik der Bundesregierung; sie liegt vielmehr in der Weigerung des Landes, gegen eine grundgesetzwidrige Maßnahme der hessischen Gemeinden im Aufsichtswege einzuschreiten. Das aber ist rechtlich faßbar und gerichtlich nachprüfbar.

III.

Demnach hat das Land Hessen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens verletzt, indem die hessische Landesregierung es bisher unterlassen hat, durch den Minister des Innern im Wege der Staatsaufsicht den grundgesetzwidrigen Zustand innerhalb der Gemeinden, die eine amtliche Volksbefragung ihrer Bürgerschaft über Atomwaffen beschlossen haben, zu beseitigen. Aus dieser Entscheidung folgt, daß nicht nur die hessische Landesregierung, sondern jede Landesregierung verpflichtet ist, auch in Zukunft Beschlüsse der Gemeinden, die eine amtliche Befragung der Bürger über die atomare Ausrüstung der Bundeswehr, über die Lagerung von atomaren Sprengkörpern oder über die Errichtung von Abschußanlagen für atomare Sprengkörper in der Bundesrepublik anordnen, zu beanstanden und aufzuheben oder aufheben zu lassen und die Durchführung der Volksbefragungen zu unterbinden oder unterbinden zu lassen.

BVerfG, 09.07.1957 - 2 BvL 30/56

Redaktion — Wed, 04 Apr 2012 16:38:43 +0000

Daten

Fall:

Platzerhalt-Mandat

Fundstellen:

BVerfGE 7, 77; DÖV 1957, 781; DVBl 1957, 660

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

09.07.1957

Aktenzeichen:

2 BvL 30/56

Entscheidungstyp:

Beschluss

Instanzen:

VG Schleswig, 19.12.1955 - 1 K 172/55

§ 41 Abs. 2 des schleswig-holsteinischen Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes vom 29. Januar 1955, nach dem die Parteien oder Parteiengruppen für den Fall, daß ein gewählter Vertreter die Wahl ablehnt oder durch Tod oder Verlust seines Sitzes ausscheidet, die Reihenfolge des Nachrückens der Ersatzmänner aus der von ihnen eingereichten Gemeinde- oder Kreisliste nach der Stimmabgabe der Wähler ändern können, ist mit dem Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl nicht vereinbar.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 7, 77

Paginierung:

BVerfGE 7, 77 (77):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 9. Juli 1957

-- 2 BvL 30/56 --

in dem Verfahren wegen der verfassungsrechtlichen Prüfung des § 41 Abs. 2 des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes für Schleswig-Holstein in der

BVerfGE 7, 77 (78):

Fassung vom 29. Januar 1955 (GVBl. Schl.-H. S. 10) -- Antrag des Landesverwaltungsgerichts Schleswig -- I. Kammer -- 1 K 172/55 --.

Entscheidungsformel:

§ 41 Abs. 2 des Wahlgesetzes für die Gemeinde- und Kreisvertretungen in Schleswig-Holstein (Gemeinde- und Kreiswahlgesetz) in der Fassung vom 29. Januar 1955 (GVBl. S. 10) ist nichtig.

Gründe:

1. In Schleswig-Holstein sind die Gemeinde- und Kreisvertretungen am 24. April 1955 neu gewählt worden. Für diese Wahl galt das Wahlgesetz für die Gemeinde- und Kreisvertretungen in Schleswig-Holstein (Gemeinde- und Kreiswahlgesetz) in der Fassung vom 29. Januar 1955 (GVBl. S. 10).

Nach diesem Gesetz setzen sich die Gemeinde- und Kreisvertretungen aus Vertretern zusammen, die aus den Wahlbezirken der Gemeinden oder Kreise nach den Grundsätzen der relativen Mehrheitswahl (unmittelbare Vertreter) und solchen, die aus den Gemeinde- und Kreislisten nach den Grundsätzen der Verhältniswahl (Listenvertreter) gewählt werden. Lehnt ein Bewerber die Wahl ab, so rückt grundsätzlich der nächste Bewerber auf der Liste derjenigen politischen Partei oder Parteiengruppe nach, für die der ablehnende Bewerber aufgestellt war (§ 41 Abs. 1 Satz 1). Es kann jedoch von der politischen Partei oder Parteiengruppe auch ein anderer Listenbewerber als Ersatzmann benannt werden. Dazu bestimmt der § 41 Abs. 2 des Gemeinde- und Kreiswahlgesetzes (GKWG) im einzelnen:

"Die Reihenfolge, in der die Bewerber nachrücken, kann durch die Parteien oder Parteiengruppen geändert werden. Die beantragte Änderung muß dem Wahlleiter spätestens zwei Wochen nach der Bekanntmachung des Ausscheidens mitgeteilt werden."

2. In Bad Segeberg haben sich anläßlich der am 24. April 1955 durchgeführten Neuwahl der Gemeindevertretung die CDU, die FDP und die "Segeberger Wählergemeinschaft" (SWG) zu einer

BVerfGE 7, 77 (79):

Parteiengruppe zusammengeschlossen. Diese Parteiengruppe hat unter dem Kennwort: "Wahlgemeinschaft Segeberg" gemeinsam unmittelbare Bewerber in den Wahlbezirken aufgestellt und einen einheitlichen Listenwahlvorschlag eingereicht. Im Wahlbezirk 2 war der von der Wahlgemeinschaft Segeberg aufgestellte unmittelbare Bewerber Adolf R., der der FDP angehört, erfolgreich. Dieser lehnte am 28. April 1955 die Annahme der Wahl aus gesundheitlichen Gründen ab. Der Gemeindewahlleiter forderte deshalb mit Schreiben vom 3. Mai 1955 den Postamtmann a. D. Carl C. (CDU) als Vorsitzenden der Wahlgemeinschaft Segeberg unter Hinweis auf § 41 GKWG auf, einen Ersatzmann vorzuschlagen. Zugleich machte er das Ausscheiden R.'s öffentlich bekannt.

C. ersuchte mit Schreiben vom 4. Mai 1955 den Gemeindewahlleiter, den nächsten Listenbewerber, nämlich ihn selbst, nach § 16 Abs. 5 Satz 1 GKWG als gewählt festzustellen. Dies lehnte der Gemeindewahlleiter mit der Begründung ab, daß der § 16 GKWG nach dem eindeutigen Wortlaut des § 41 GKWG in diesem Falle keine Anwendung finden könne.

Am 10. Mai 1955 teilten die beiden anderen Vorstandsmitglieder der Wahlgemeinschaft Segeberg, Sch. und R., dem Gemeindewahlleiter schriftlich mit, daß auf Grund der innerhalb der Wahlgemeinschaft getroffenen Vereinbarung unter Abänderung der Reihenfolge auf der Liste gemäß § 41 GKWG der Kaufmann Hans Sch. (FDP) als Ersatzbewerber benannt werde. Daraufhin stellte der Wahlleiter den Kaufmann Hans Sch. als Nachfolger R.'s fest.

C. ist der Ansicht, der Wahlleiter habe durch die Feststellung, daß Sch. Ersatzmann sei, ihn als nächsten Listenbewerber zu Unrecht übergangen. Er hat deshalb gemäß § 41 Abs. 4 Satz 4/§ 33 GKWG gegen die Feststellung des Wahlleiters Einspruch eingelegt und gegen den seinen Einspruch zurückweisenden Beschluß der Gemeindevertretung vor dem Landesverwaltungsgericht in Schleswig Klage erhoben. In dem Wahlprüfungsverfahren macht er geltend, der angefochtene Beschluß beruhe auf unrichtiger

BVerfGE 7, 77 (80):

Auslegung des § 41 GKWG. Der § 41 GKWG treffe lediglich eine Bestimmung für den Ersatz ausscheidender Vertreter. R. habe jedoch die Wahl ausgeschlagen, bevor er Vertreter geworden sei. In Frage stehe also nicht die Feststellung des Ersatzmannes für einen ausgeschiedenen Vertreter, sondern die Erstzuteilung eines Sitzes, die im § 16 Abs. 5 GKWG geregelt werde. Aber selbst wenn man der Ansicht sei, § 41 GKWG sei auch dann anzuwenden, wenn ein noch nicht in die Vertretung eingerückter Bewerber die Wahl ablehne, so habe dem von Sch. und R. unterzeichneten Änderungsantrag nicht stattgegeben werden dürfen, weil dieser Antrag weder in einer ordnungsmäßig einberufenen Vorstandssitzung behandelt noch förmlich über ihn abgestimmt worden sei.

Das Landesverwaltungsgericht hält das Klagebegehren insoweit für unbegründet, als es auf § 16 Abs. 5 GKWG gestützt wird, und will seiner Entscheidung den § 41 GKWG zugrunde legen. Es trägt auch keine Bedenken, den von den Vorstandsmitgliedern Sch. und R. unterzeichneten Änderungsantrag als rechtswirksam anzusehen, will jedoch dessenungeachtet die Feststellung Sch.'s als Nachfolger R.'s für ungültig erklären, weil es der Meinung ist, daß der § 41 Abs. 2 GKWG gegen den Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl (Art. 28 Abs. 1 GG und Art. 3 Abs. 1 der Landessatzung für Schleswig-Holstein [LS]) verstoße. Das Landesverwaltungsgericht hat deshalb durch Beschluß vom 19. Dezember 1955 das Verfahren gemäß Art. 100 GG ausgesetzt und die Akten dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung über die Vereinbarkeit des § 41 Abs. 2 GKWG mit dem Wahlrechtsgrundsatz der Unmittelbarkeit vorgelegt.

3. Dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung, dem Landtag und der Landesregierung von Schleswig-Holstein sowie den an dem ausgesetzten Rechtsstreit Beteiligten ist Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden.

Die Bundesregierung hat sich der Ansicht des Landesverwaltungsgerichts angeschlossen, ohne dem Verfahren beizutreten.

Der Landtag von Schleswig-Holstein ist dem Verfahren bei

BVerfGE 7, 77 (81):

getreten. Er hält den § 41 Abs. 2 GKWG für gültig. Zur Begründung hat er ausgeführt:

Die von der Verfassung aufgestellten Wahlrechtsgrundsätze ließen sich nicht reibungslos bis zur letzten Konsequenz durchführen. Sie müßten vielmehr im Hinblick auf das jeweilige Wahlsystem stets neu konkretisiert und miteinander in Einklang gebracht werden. Der Landesgesetzgeber könne deshalb den ihm von der Verfassung erteilten Auftrag, "das Nähere zu bestimmen" (Art. 3 Abs. 4 der Landessatzung für Schleswig-Holstein [LS]), nur erfüllen, wenn ihm ein gewisser Spielraum bei der Durchführung der Wahlrechtsgrundsätze zugebilligt werde.

Der zur Nachprüfung gestellte § 41 Abs. 2 GKWG solle verhüten, daß durch ein schematisches Nachrücken von Ersatzleuten die unter politischen und fachlichen Aspekten sachgemäße Zusammensetzung der Vertretungskörperschaften gefährdet werde. Es sei eine parlamentarische Erfahrung, daß die Fraktionen oder politischen Gruppen einer Vertretungskörperschaft z. B. einzelne rechtskundige oder wirtschaftlich besonders erfahrene Mitglieder haben müßten. Scheide eine solche unentbehrliche Fachkraft aus, so müsse gegebenenfalls unter Änderung der ursprünglich in der Liste vorgesehenen Reihenfolge ein geeigneter Ersatzmann nachrücken können. Ebenso könne ein ausscheidender Vertreter, der einer Parteiengruppe angehört habe -- wenn die parteipolitische Zusammensetzung der Fraktion der Wahlgemeinschaft, wie sie sich ursprünglich auf Grund des Wahlergebnisses gebildet habe, gewahrt bleiben solle --, nur durch einen Listenbewerber der politischen Partei, der der Ausscheidende angehört habe, ersetzt werden.

Im übrigen werde auch im Rahmen des § 41 Abs. 2 GKWG dem Unmittelbarkeitsgrundsatz voll Rechnung getragen, weil sämtliche in Betracht kommenden Ersatzleute den Wählern bei der Wahl bekannt seien und als solche unmittelbar gewählt würden. Es sei eine Überspitzung des Unmittelbarkeitsgrundsatzes, wenn man darüber hinaus verlange, daß mit der Wählerentscheidung auch für die Zukunft die Reihenfolge der nach

BVerfGE 7, 77 (82):

folgenden Ersatzleute endgültig und unabänderlich festliegen müsse.

Der Landtag von Schleswig-Holstein hat deshalb beantragt, die Verfassungsmäßigkeit des § 41 Abs. 2 GKWG festzustellen. Er hat auf mündliche Verhandlung verzichtet.

Die Vorlage ist zulässig.

1. Die Frage der Verfassungsmäßigkeit eines Landesgesetzes kann sich im Hinblick auf die jeweils in Betracht kommende Landesverfassung oder in bezug auf das Grundgesetz stellen. Steht eine Verletzung des Grundgesetzes in Frage, so ist stets das Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung berufen. Kommt ein Verstoß gegen die Landesverfassung in Betracht, so ist die Entscheidung "des für Verfassungsstreitigkeiten zuständigen Gerichts des Landes" einzuholen (Art. 100 Abs. 1 GG).

Wie sich aus der Begründung des Vorlagebeschlusses ergibt, hält das Landesverwaltungsgericht die zur Nachprüfung gestellte Norm sowohl mit Art. 3 Abs. 1 LS wie mit Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG für unvereinbar.

Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG muß das Volk in den Ländern, Kreisen und Gemeinden eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren , freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. In Vollzug der Normativbestimmung des Grundgesetzes hat der schleswig-holsteinische Verfassungsgesetzgeber den Grundsatz der unmittelbaren Wahl ausdrücklich in die Landessatzung aufgenommen und in Art. 3 Abs. 1 bestimmt:

"Die Wahlen zu den Volksvertretungen im Lande, in den Gemeinden und Gemeindeverbänden sind allgemein, unmittelbar, frei, gleich und geheim."

In Anbetracht dieser Übereinstimmung der Landessatzung mit dem Grundgesetz ist davon auszugehen, daß das Landesverwaltungsgericht § 41 Abs. 2 GKWG zunächst an der Landesverfassung gemessen hat. Ein Vorlagebeschluß, der die Vorlage auf die

BVerfGE 7, 77 (83):

Verletzung sowohl einer grundgesetzlichen als auch einer landesverfassungsrechtlichen Norm stützt, muß daher, wenn das Bundesverfassungsgericht auch zur konkreten Normenkontrolle an der in Betracht kommenden Landesverfassung berufen ist, dahin ausgelegt werden, daß das Landesgericht in erster Linie die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts in seiner Eigenschaft als Landesverfassungsgericht anstrebt.

2. Nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG ist die Entscheidung der Frage, ob eine Landesnorm die Landesverfassung verletzt, grundsätzliche Sache "des für Verfassungsstreitigkeiten zuständigen Gerichts des Landes", d. h. des für Verfassungsstreitigkeiten innerhalb eines Landes zuständigen Gerichtes (v. Mangoldt, Das Bonner Grundgesetz, Kommentar 1953 Anm. 3 zu Art. 100 GG [S. 542 mitte]).

Das Bundesverfassungsgericht ist das für Verfassungsstreitigkeiten innerhalb Schleswig-Holsteins zuständige Gericht. Der Begriff der Verfassungsstreitigkeiten innerhalb des Landes Schleswig-Holstein und die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts zu ihrer Entscheidung werden im Art. 37 Nr. 1 LS abschließend geregelt. Insbesondere besteht, wie der erkennende Senat bereits in seiner Entscheidung vom 5. April 1952 -- 2 BvH 1/52 -- (BVerfGE 1, 208 [233 f.]) hervorgehoben hat, daneben keine Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg zur Entscheidung von Verfassungsstreitigkeiten innerhalb des Landes Schleswig- Holstein mehr, da der § 27 Buchst. d der MRVO Nr. 165 mit dem Erlaß des Grundgesetzes und der Landesverfassung gegenstandslos geworden ist. Ist aber das Bundesverfassungsgericht nach alledem das "für Verfassungsstreitigkeiten innerhalb des Landes Schleswig-Holstein zuständige Gericht", so ist es auch gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG zur konkreten Normenkontrolle einer schleswig-holsteinischen Landesnorm an der Landessatzung berufen.

3. Die zu prüfende Norm ist nach Inkrafttreten der Landessatzung (12. Januar 1950) Gesetz geworden.

Das Gemeinde- und Kreiswahlgesetz ist zwar in seiner ur

BVerfGE 7, 77 (84):

sprünglichen Form bereits am 15. Juni 1948 (GVBl. S. 95) ausgefertigt worden. Die Bestimmungen über den Ersatz ausscheidender Vertreter sind jedoch durch das Änderungsgesetz vom 3. Februar 1951 (GVBl. S. 23) auch in dem hier in Betracht kommenden Teil neu gefaßt und dann in Vollzug des Änderungsgesetzes vom 29. Januar 1955 (GVBl. S. 5) unter einer anderen Paragraphenzahl neu bekannt gemacht worden. Die vorkonstitutionellen und die nachkonstitutionellen Fassungen der zur Nachprüfung gestellten Norm sind mithin nach Form und Inhalt nicht identisch.

Das ergibt sich einmal daraus, daß nach § 38 Abs. 1 Satz 2 GKWG i.d.F. vom 15. Juni 1948 lediglich die "Parteien" berechtigt waren, die Reihenfolge des Nachrückens zu ändern, während im § 38 Abs. 2 Satz 1 GKWG i.d.F. vom 3. Februar 1951 dieses Recht den "politischen Parteien und Parteiengruppen" eingeräumt wird. Es zeigt sich ferner darin, daß der Landesgesetzgeber das Verfahren bei Erschöpfung der Liste wiederholt geändert hat.

4. Die Entscheidung konnte ohne mündliche Verhandlung ergehen, da nur der Landtag dem Verfahren beigetreten ist, aber auf mündliche Verhandlung verzichtet hat (§ 25 Abs. 1 BVerfGG)

§ 41 Abs. 2 GKWG ist mit dem in Art. 3 Abs. 1 LS enthaltenen Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl nicht vereinbar.

Der Wahlrechtsgrundsatz der Unmittelbarkeit erschöpft sich, wie der Senat in seiner Entscheidung vom 3. Juli 1957 -- 2 BvR 9/56 -- dargelegt hat, nicht in einem Verbot der Wahl durch Wahlmänner. Er schließt vielmehr darüber hinaus jedes Wahlverfahren aus, bei dem zwischen Wähler und Wahlbewerber nach der Wahlhandlung eine Instanz eingeschaltet wird, die nach ihrem Ermessen in der Lage ist, die Vertreter auszuwählen und damit den Wählern die Möglichkeit nimmt, die zukünftigen Ver

BVerfGE 7, 77 (85):

treter durch die Stimmabgabe selbsttätig zu bestimmen. Der Grundsatz der unmittelbaren Wahl verlangt ein Wahlverfahren, bei dem jede abgegebene Stimme bestimmten oder bestimmbaren Wahlbewerbern zugerechnet wird, ohne daß nach der Stimmabgabe noch eine Zwischeninstanz nach ihrem Ermessen die Vertreter auswählt. Nur wenn die Wähler das letzte Wort haben, haben sie auch das entscheidende Wort; nur dann wählen sie unmittelbar.

Die Gemeindevertreter werden nach dem schleswig-holsteinischen Gemeinde- und Kreiswahlgesetz zum Teil nach den Grundsätzen der Verhältniswahl auf Grund von Listen gewählt. Aus diesen Listen wird der Ersatzmann auch dann entnommen, wenn "ein unmittelbarer Vertreter" ausscheidet. Auch bei diesem Wahlverfahren muß gewährleistet sein, daß die im Wahlakt bekundete Willensentscheidung allein maßgeblich bleibt (BVerfGE 3, 45 [50]). Das gilt auch für die Feststellung der Ersatzmänner im Falle, daß gewählte Vertreter die Wahl ablehnen oder durch Tod oder Verlust ihres Sitzes ausscheiden. Wird für den Fall des Nachrückens von Ersatzmännern, also nach der Stimmabgabe, irgendeiner Instanz das Recht eingeräumt, die neuen Vertreter zu bestimmen, so hat der Wählerwille auf die Auswahl dieser Vertreter nicht mehr einen dem Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl entsprechenden Einfluß. Deshalb widerspricht § 41 Abs. 2 GKWG, der den Parteien und Parteiengruppen die Möglichkeit gibt, die Reihenfolge des Nachrückens der Bewerber nach der Stimmabgabe der Wähler zu ändern, dem Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl.

Diese Durchbrechung des Grundsatzes der unmittelbaren Wahl läßt sich auch nicht mit dem Hinweis rechtfertigen, daß die unter politischen und fachlichen Gesichtspunkten sachgemäße Zusammensetzung der Vertretungskörperschaften gesichert werden müsse. Der Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl kann, wenn man seinen Inhalt nicht ändern will, nur als ein unabdingbares formales Prinzip verstanden werden. Er laßt sich deshalb weder aus rechtspolitischen noch aus soziologischen Erwägungen ein

BVerfGE 7, 77 (86):

schränken, sondern muß, solange er als verfassungskräftiges Gebot besteht, in jedem wie auch immer ausgeschalteten Wahlverfahren konsequent verwirklicht werden.

Nach alledem ist § 41 Abs. 2 GKWG wegen Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 LS verfassungswidrig und deshalb nichtig.

BVerfG, 07.05.1957 - 2 BvR 2/56

Redaktion — Mon, 26 Mar 2012 13:20:20 +0000

Daten

Fall:

Wahlrechtsbeschwerde

Fundstellen:

BVerfGE 6, 376; DVBl 1957, 733; NJW 1957, 1025

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

07.05.1957

Aktenzeichen:

2 BvR 2/56

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Wird mit der Verfassungsbeschwerde die Verletzung einer Grundgesetzbestimmung gerügt, die einen für den herkömmlichen Begriff des Wahlrechts typischen Inhalt hat, so handelt es sich um eine Verfassungsbeschwerde aus dem Bereich des Wahlrechts nach § 14 Abs. 1 BVerfGG. Wird die Verletzung anderer Normen gerügt, kann eine Verfassungsbeschwerde aus dem Bereich des Wahlrechts dann vorliegen, wenn der angefochtene Hoheitsakt typische Wahlrechtsfragen betrifft.
2. Eine Verfassungsbeschwerde gegen ein Kommunalwahlgesetz mit der Behauptung, das Gesetz verletze die Art. 38 und 28 GG, ist nicht zulässig.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 6, 376

Paginierung:

BVerfGE 6, 376 (376):

2. Eine Verfassungsbeschwerde gegen ein Kommunalwahlgesetz mit der Behauptung, das Gesetz verletze die Art. 38 und 28 GG, ist nicht zulässig.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 7. Mai 1957

- 2 BvR 2/56 -

gem. § 24 BVerfGG in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. des Kreises Saulgau; 2. des Kreises Ravensburg; 3. des Kreises Ehingen/Donau; 4. des Kreises Wangen/Allgäu; 5. des Kreises Tuttlingen: 6. des Kreises Hechingen; 7. der Stadt Tuttlingen; 8. der Stadträte der Stadt Tuttlingen... (a-u) gegen Art. 29 des baden-württembergischen Gesetzes zur vorläufigen Angleichung des Kommunalrechts (GAK) vom 13. Juli 1953 (GBl. S. 97).

BVerfGE 6, 376 (377):

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerden werden als unzulässig verworfen.

Gründe:

Die Verfassungsbeschwerden vom 28. September, 2. Oktober und 14. Oktober 1953 richten sich gegen Art. 29 des badenwürttembergischen Gesetzes zur vorläufigen Angleichung des Kommunalrechts (GAK) vom 13. Juli 1953 (GBI. S. 97 ff.).

Nach § 14 Abs. 3 des Zweiten Gesetzes über die Neugliederung in den Ländern Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern vom 4. Mai 1951 (BGBl. I S. 284) konnte die Verfassunggebende Landesversammlung u. a. Gesetze beschließen, die im Interesse der Bildung des neuen Bundeslandes schon vor Inkrafttreten der Verfassung erforderlich waren. In Vollzug dieser bundesgesetzlichen Ermächtigung erging das GAK.

Art. 29 GAK lautet:

"1. Die nächsten regelmäßigen Wahlen zu den Gemeinderäten und zu den Kreistagen im Regierungsbezirk Südwürttemberg-Hohenzollern finden im November 1953 statt. Das Innenministerium bestimmt den Wahltag.

2. Die Amtszeit der nach bisherigem Recht Ende 1954 ausscheidenden Hälfte der Mitglieder des Gemeinderats endet mit dem 30. November 1953, diejenige der anderen Hälfte mit dem 30. November 1956.

3. Die Amtszeit der zur Zeit im Amt befindlichen Mitglieder der Kreistage endet mit dem 30. November 1953."

Durch die in Art. 29 GAK vorgenommene Angleichung der Kommunalwahltermine in Baden-Württemberg wurden für den Landesteil Württemberg-Hohenzollern die bis Ende 1954 bzw. 1957 laufenden Wahlperioden der Gemeinderäte und Kreistage verkürzt.

Die antragstellenden Kreise und die Stadt Tuttlingen sehen in Art. 29 GAK einen verfassungswidrigen Eingriff in das durch Art. 28 GG gewährleistete Recht der Selbstverwaltung. Sie führen ferner aus, § 14 Abs. 3 des zweiten Neugliederungsgesetzes

BVerfGE 6, 376 (378):

ermächtige die Verfassunggebende Landesversammlung nicht zu derartig einschneidenden Maßnahmen.

Die antragstellenden Stadträte sehen in der Verkürzung der Wahlperiode einen verfassungswidrigen Eingriff in ihr passives Wahlrecht. Sie rügen die Verletzung der Art. 20, 28 Abs. 1 und 38 GG. Da die Stadträte nach dem württemberg-hohenzollerischen Kommunalbeamtengesetz vom 17. Oktober 1951 (RegBl. S. 109) Ehrenbeamte seien, werde durch Art. 29 GAK auch Art. 33 GG verletzt.

Die Beschwerdeführer stellen den Antrag:

1. Es wird festgestellt, daß Art. 29 des Gesetzes zur vorläufigen Angleichung des Kommunalrechts (GAK) vom 13. Juli 1953 (Gesetzblatt für Baden-Württemberg Nr. 16 vom 29. Juli 1953 S. 103) gegen Art. 28 und 33 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (Bundesgesetzblatt 1949 S. 1 ff.) verstößt und deshalb nichtig ist.

2. Die Beschwerdegegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Gleichzeitig wurde der Antrag gestellt, durch einstweilige Anordnung den Vollzug von Art. 29 bis zur endgültigen Entscheidung über die Verfassungsbeschwerden auszusetzen. Durch Beschluß des Bundesverfassungsgerichts - 1 BvR 444/53 - vom 11. November 1953 (BVerfGE 3, S. 41) wurde dieser Antrag abgelehnt.

Der Verfassunggebenden Landesversammlung, der Vorläufigen Landesregierung von Baden-Württemberg sowie dem Gemeindetag Württemberg-Hohenzollern wurde gemäß § 94 BVerfGG Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Die Verfassunggebende Landesversammlung hat hiervon keinen Gebrauch gemacht.

Die Vorläufige Landesregierung von Baden-Württemberg hielt die Verfassungsbeschwerden der Antragsteller Nr. 1 bis 7 für unbegründet, da weder Art. 28 GG noch sonstiges Bundesrecht durch Art. 29 GAK verletzt werde. Zu den Verfassungsbeschwerden der Antragsteller Nr. 8 a) bis u) wurde unter Hinweis auf § 90 BVerfGG vorgetragen, daß im Rahmen von Ver

BVerfGE 6, 376 (379):

fassungsbeschwerden die Verletzung von Art. 20 und 28 GG nicht gerügt werden könne. Obwohl die Antragsteller nach württemberg-hohenzollerischem Recht Ehrenbeamte seien, verletze Art. 29 GAK nicht die in Art. 33 GG garantierten Rechte. Ein Anspruch auf eine bestimmte Dauer des Ehrenamtes sei aus Art. 33 GG nicht ableitbar.

Der Gemeindetag von Württemberg-Hohenzollern schloß sich im wesentlichen der Auffassung der Beschwerdeführer an.

Im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung war nach § 14 Abs. 1 BVerfGG vom 12. März 1951 der Erste Senat des Bundesverfassungsgerichts zur Entscheidung über alle Verfassungsbeschwerden berufen. Durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht vom 21. Juli 1956 (BGBl. I S. 662) ist §14 dahin neu gefaßt worden, daß für Verfassungsbeschwerden nach § 91 BVerfGG und Verfassungsbeschwerden aus dem Bereich des Wahlrechts der Zweite Senat für zuständig erklärt wurde. Nach Art. 4 Satz 1 des Änderungsgesetzes gingen mit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes anhängige Verfahren in der Lage, in der sie sich befanden, auf den nunmehr zuständigen Senat über.

a) Mit den Verfassungsbeschwerden Nr. 1 bis 7 rügen Gemeindeverbände und eine Gemeinde die Verletzung von Art. 28 GG durch ein Landesgesetz. Es handelt sich demnach um Verfassungsbeschwerden nach § 91 BVerfGG, die dem Zweiten Senat zugewiesen sind.

b) Bei den Verfassungsbeschwerden Nr. 8 a) bis u) handelt es sich um Verfassungsbeschwerden aus dem Bereich des Wahlrechts, für die ebenfalls der Zweite Senat zuständig ist. Es ist hier nicht erforderlich, abschließend dazu Stellung zu nehmen, was unter dem Begriff " Verfassungsbeschwerden aus dem Bereich des Wahlrechts" in § 14 Abs. 1 BVerfGG zu verstehen ist. Die Antragsteller rügen u. a. die Verletzung der in Art. 28 und 38 GG enthaltenen Vorschriften über das passive Wahlrecht.

BVerfGE 6, 376 (380):

Art. 38 GG ist jedenfalls eine Norm, die einen für den herkömmlichen Begriff des Wahlrechts typischen Inhalt hat. Eine Verfassungsbeschwerde, die die Rüge der Verletzung einer solchen Norm enthält, ist sicher als Verfassungsbeschwerde aus dem Bereich des Wahlrechts zu werten.

Aber auch insoweit die Verletzung anderer Grundrechtsbestimmungen von den Antragstellern gerügt wird, ist der Zweite Senat zur Entscheidung zuständig. Zwar treffen die eben angestellten Erwägungen hier nicht zu, da beispielsweise Art. 33 GG keine Norm ist, die einen für den herkömmlichen Begriff des Wahlrechts typischen Inhalt hat. Die Rüge der Verletzung solcher Grundgesetz-Bestimmungen kann eine Verfassungsbeschwerde aber dann zu einer Verfassungsbeschwerde aus dem Bereich des Wahlrechts im Sinne von § 14 Abs. 1 BVerfGG machen, wenn der angefochtene Hoheitsakt typische Wahlrechtsfragen betrifft. Die Bestimmungen über die Dauer der Wahlperiode der Gemeinde- und Kreistage in Art. 29 GAK sind Normierungen in diesem Sinne.

Die Verfassungsbeschwerden der Kreise und der Stadt sind unzulässig.

Das Bundesverfassungsgericht ist für Verfassungsbeschwerden von Gemeinden und Gemeindeverbänden, die die Unvereinbarkeit eines Landesgesetzes mit Art. 28 GG rügen, nach § 91 Satz 2 BVerfGG nur subsidiär zuständig. Diese Vorschrift lautet:

"Die Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht ist ausgeschlossen, soweit eine Beschwerde wegen Verletzung des Rechtes auf Selbstverwaltung nach dem Rechte des Landes beim Landesverfassungsgericht erhoben werden kann."

Im Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung war die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts zur Rüge von Art. 29 GAK gemäß § 91 Satz 2 BVerfGG gegeben, da eine solche Verfassungsbe

BVerfGE 6, 376 (381):

schwerde nach dem Übergangsrecht des neugebildeten Landes Baden-Württemberg zu einem Landesverfassungsgericht nicht erhoben werden konnte.

Die Verfassung des Landes Baden-Württemberg war noch nicht in Kraft getreten. Zwar wurde vor Verabschiedung der Verfassung durch Art. 17 des Gesetzes vom 15. Mai 1952 (GBl. S. 3) ein Vorläufiger Staatsgerichtshof errichtet. Dieser hatte jedoch keine Kompetenz für Verfassungsbeschwerden der Gemeinden und Gemeindeverbände. Seine Zuständigkeit für den Landesteil Württemberg-Hohenzollern entsprach gemäß Art. 17 Aks. 2 der des früheren Staatsgerichtshofs von Württemberg-Hohenzollern. Weder die Verfassung für Württemberg- Hohenzollern vom 20. Mai 1947 (RegBl. S. 1 ff.; Art. 65, 66) noch das Gesetz über den Staatsgerichtshof von Württemberg-Hohenzollern (§ 20 des Gesetzes vom 11. Januar 1949 - RegBl. S. 85) hatte aber eine Beschwerdemöglichkeit im Sinne von § 91 Satz 2 BVerfGG vorgesehen.

II.

Nach Art. 68 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg vom 11. November 1953 (GBl. S. 173) in Verbindung mit dem Gesetz über den Staatsgerichtshof vom 13. Dezember 1954 (GBl. S. 171) in der Fassung vom 28. März 1955 (GBl. S. 66) ist ein Staatsgerichtshof für Baden- Württemberg errichtet worden. Gemäß Art. 76 der Verfassung von Baden- Württemberg in Verbindung mit § 8 Ziffer 8, §§ 54 und 48 bis 50 des Gesetzes über den Staatsgerichtshof ist dieses Gericht zur Entscheidung über Beschwerden von Gemeinden oder Gemeindeverbänden wegen Verletzung des in den Art. 71 bis 75 der Verfassung garantierten Rechts der Selbstverwaltung durch ein Landesgesetz zuständig. Nach Art. 88 der Verfassung von Baden-Württemberg erstreckt sich diese Zuständigkeit auch auf vorkonstitutionelles Landesrecht (zur Gültigkeit von Art. 88 der Verfassung von Baden- Württemberg vergleiche BVerfGE 4, 178 ff.).

Bei der Abgrenzung der Zuständigkeit des Bundesverfassungs

BVerfGE 6, 376 (382):

gerichts von der Zuständigkeit der Landesverfassungsgerichte ist davon auszugehen, daß in einem betont föderativ gestalteten Staat wie der Bundesrepublik Deutschland die Verfassungsbereiche des Bundes und der Länder grundsätzlich selbständig nebeneinanderstehen (BVerfGE 4, S. 178 [189]). Entsprechendes gilt für den Bereich der Verfassungsgerichtsbarkeit des Bundes und der Länder. Die Nachprüfung von Landesgesetzen auf ihre Vereinbarkeit mit der Landesverfassung ist grundsätzlich Sache der Landesverfassungsgerichte. Dies ergibt sich aus Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG. Auch für sonstige Landesverfassungsstreitigkeiten sind grundsätzlich die Landesverfassungsgerichte zur Entscheidung berufen. Das Bundesverfassungsgericht ist hier nur subsidiär zuständig (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG). Dem entspricht die Regelung in § 91 BVerfGG, wonach die Gemeinden und Gemeindeverbände das Bundesverfassungsgericht nur dann anrufen dürfen, wenn nicht der Rechtsweg zu dem Landesverfassungsgericht eröffnet ist.

Es kann unentschieden bleiben, wie die Zuständigkeitsfrage zu lösen wäre, wenn ein Land zunächst auf die Errichtung eines Landesverfassungsgerichts ganz verzichtet oder dessen Zuständigkeit nicht auf Verfahren nach § 91 BVerfGG ausgedehnt hätte und erst während der Rechtshängigkeit von derartigen Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht die Zuständigkeit eines Landesverfassungsgerichts begründen würde. Der hier zu entscheidende Fall ist insofern besonders geartet, als es sich um Verfassungsbeschwerden aus einer Zeit handelt, in der Baden- Württemberg erst im Begriffe war, sich als Land der Bundesrepublik zu organisieren.

Die nach Erhebung der Verfassungsbeschwerden in Kraft getretene Landesverfassung sieht nun in Art. 76 die Zuständigkeit des Landesverfassungsgerichts im Sinne von § 91 Satz 2 BVerfGG vor. Bereits bei seiner Konstituierung hat das Land demnach den in § 91 BVerfGG vorgesehenen eigenen Rechtsschutz geschaffen und damit der subsidiären Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts die Rechtsgrundlage entzogen. Das gilt sicher

BVerfGE 6, 376 (383):

für Verfassungsbeschwerden, die nach diesem Zeitpunkt erhoben werden. Es würde aber dem föderalistischen Aufbau der Bundesrepublik widersprechen, wenn die während der Konstituierung des Landes erhobenen Beschwerden vom Bundesverfassungsgericht entschieden würden, obgleich das Land mit der Einführung einer eigenen Verfassungsgerichtsbarkeit durch die Verfassung zugleich auch den Gemeinden für Verfassungsbeschwerden im Sinne des § 91 BVerfGG den Rechtsweg zum Landesverfassungsgericht eröffnet hat.

Wenn die Beschwerdeführer sich darauf berufen, daß für das gerichtliche Verfahren allgemein der Grundsatz der perpetuatio fori gelte, so ist demgegenüber festzustellen, daß Grundsätze aus anderen Verfahrensarten auf die Verfassungsgerichtsbarkeit nicht ohne weiteres Anwendung finden können, und daß das oben dargelegte Verhältnis des Bundesverfassungsgerichts zu den Landesverfassungsgerichten in anderen Verfahrensarten keine Parallele hat.

Deshalb ist eine Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts für das vorliegende Verfahren nicht mehr gegeben. Eine Verweisung des Rechtsstreits an den zuständigen Staatsgerichtshof ist wegen Fehlens entsprechender gesetzlicher Bestimmungen und wegen des besonders gearteten Verhältnisses zwischen beiden Gerichtsbarkeiten nicht statthaft. Die Beschwerden mußten daher verworfen werden.

Die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer Nr. 8 a) bis u) sind gleichfalls unzulässig.

Art. 38 GG, dessen Verletzung die Beschwerdeführer rügen, gilt nur für die Wahl der Abgeordneten des Deutschen Bundestages. Die Beschwerdeführer berufen sich weiter auf Art. 28 GG und meinen damit offenbar die Ausdehnung der Wahlrechtsgrundsätze des Art. 38 GG auf die Landtags- und Kommunalwahlen. Eine Verletzung des subjektiven Wahlrechts bei Landtags- und Kommunalwahlen kann jedoch nicht mit der Verfas

BVerfGE 6, 376 (384):

sungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht gerügt werden. Wenn § 90 BVerfGG den Art. 38 GG als eine Rechte des einzelnen enthaltende Bestimmung des Grundgesetzes aufführt, deren Verletzung mit der Verfassungsbeschwerde gerügt werden kann, so bezieht sich das nur auf die Rechte des einzelnen bei der Bundes tagswahl (BVerfGE 3, 383 [390 f.]; Urteil vom 23. 1. 1957 - 2BvR 6/56 -). Das Bundesverfassungsgericht könnte sich nur im Verfahren über eine zulässige Verfassungsbeschwerde veranlaßt sehen, von Amts wegen zu prüfen, ob landesrechtliche Bestimmungen über das Wahlrecht gegen das objektive Recht des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen (vgl. BVerfGE 3, 383 [391]; Urteil vom 23. 1. 1957 - 2 BvF 3/56 -).

Eine Verfassungsbeschwerde gegen ein Kommunalwahlgesetz kann also mit der Behauptung, das Gesetz verletze die Art. 38 und 28 GG nicht erhoben werden.

Die Beschwerdeführer berufen sich weiter auf Art. 33 GG, weil sie nach § 6 des württemberg-hohenzollerischen Kommunalbeamtengesetzes vom 17. Oktober 1951 (RegBl. S. 109) Ehrenbeamte seien. Aus dem Vortrag der Beschwerdeführer ergibt sich, daß mit der Verfassungsbeschwerde eine Verletzung von Art. 33 Abs. 2 bis 5 GG geltend gemacht werden soll, da Art. 33 Abs. 1 GG in keinerlei rechtlichen Zusammenhang mit Art. 29 GAK gebracht werden kann.

Auch die Absätze 2 bis 5 dieser Grundgesetzbestimmung können durch Art. 29 GAK unter keinem denkbaren Gesichtspunkt verletzt sein. Es kann dahingestellt bleiben, ob zu den Ämtern im Sinne der Absätze 2 und 3 auch die Mitgliedschaft in einer aus allgemeinen Wahlen hervorgehenden Vertretung des Volkes (Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG) gehört; jedenfalls berührt ein Gesetz, das die Wahlperioden der Gemeinde- und Kreisvertretungen verkürzt, weder das Gebot des gleichen Zugangs zu einem solchen Amt noch das Verbot der Benachteiligung wegen des Bekenntnisses oder der Weltanschauung. Die Absätze 4 und 5 endlich spre

BVerfGE 6, 376 (385):

chen eindeutig nur vom öffentlichen Dienst, worunter die Mitglieder der kommunalen Vertretungskörperschaften selbst dann nicht fallen, wenn ihnen ein Gesetz die Rechtsstellung eines "Ehrenbeamten" einräumt. Zudem enthält Abs. 4 überhaupt kein Recht des einzelnen; wenn Absatz 5 auch Rechte des einzelnen garantieren sollte (vgl. BVerfGE 3, 58 [136]; 4, 205 [210]; 4, 294 [295]), so haben jedenfalls die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums nichts mit der Wahlperiode von Gemeindevertretungen zu tun.

Somit ergibt sich, daß die Verfassungsbeschwerden der Stadträte, soweit Art. 38 und 33 GG gerügt wird, unzulässig sind, weil eine Verletzung dieser Bestimmungen durch die angefochtene Vorschrift unter keinem Gesichtspunkt denkbar ist.

Die Beschwerdeführer machen ferner geltend, daß Art. 29 GAK gegen Art. 20 GG verstoße. Art. 20 GG ist in § 90 BVerfGG nicht aufgeführt. Mit der Behauptung, daß ein Landesgesetz diesen Artikel verletze, kann also eine Verfassungsbeschwerde nicht erhoben werden. Das Gericht könnte allenfalls im Rahmen einer zulässig erhobenen Verfassungsbeschwerde sich von Amts wegen veranlaßt sehen, auch die Übereinstimmung des angegriffenen Gesetzes mit anderen Verfassungsbestimmungen zu überprüfen (vgl. BVerfGE 1, 264 [271]; 3, 58 [74, 136]; 3, 288 [333]; 3. 383 [391]; 4, 294 [295]). Da es an der Voraussetzung einer zulässigen Verfassungsbeschwerde fehlt, konnte das Gericht nicht in die Prüfung eintreten, ob Art. 29 GAK mit Art. 20 GG vereinbar ist.

Aus den gleichen Erwägungen kann die Rüge, Art. 29 GAK verstoße gegen § 14 Abs. 3 des Zweiten Gesetzes über die Neugliederung in den Ländern Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern vom 4. Mai 1951 (BGBl. I S. 284) nicht Gegenstand der verfassungsrechtlichen Überprüfung in diesem Verfahren sein.

BVerfG, 23.01.1957 - 2 BvR 6/56

Redaktion — Sun, 25 Mar 2012 21:37:15 +0000

Daten

Fall:

Unterschriftenquorum für Wahlvorschläge

Fundstellen:

BVerfGE 6, 121

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

23.01.1957

Aktenzeichen:

2 BvR 6/56

Entscheidungstyp:

Urteil

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 6, 121

Paginierung:

BVerfGE 6, 121 (121):

Urteil

des Zweiten Senats vom 23. Januar 1957

-- 2 BvR 6/56 --

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Kaufmanns Wilfried Th. gegen § 16 Abs. 2 Satz 3 ff., § 17 Abs. 1 Satz 3 und § 30 Abs. 6 des Gesetzes über die Kommunalwahlen im Lande Nordrhein-Westfalen (Kommunalwahlgesetz) vom 12. Juni 1954 (GVBl. S. 226).

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe:

1. Der Beschwerdeführer ist Bürger der Stadt Essen und dort zu den Gemeindewahlen wahlberechtigt. Er ist Mitglied der sogenannten Freien Sozialen Union (FSU), einer politischen Partei, die sich an den Gemeindewahlen beteiligt.

Mit seiner Verfassungsbeschwerde vom 20. Juni 1955, eingegangen am 22. Juni 1955, wendet er sich gegen die §§ 16 Abs. 2 Satz 3 ff., 17 Abs. 1 Satz 3 und 30 Abs. 6 des Gesetzes über die Kommunalwahlen im Lande Nordrhein-Westfalen vom 12. Juni 1954 -- KWG -- (GVBl. S. 226). Diese Bestimmungen lauten:

§ 16 Abs 2:

"Die Wahlvorschläge von politischen Parteien müssen von der für das Wahlgebiet zuständigen Parteileitung unterzeichnet sein. Ist die politische Partei in der im Zeitpunkt der Wahlausschreibung (§ 15 Abs. 1) laufenden Wahlperiode des Landtags nicht ununterbrochen mit mindestens drei Abgeordneten im Landtag vertreten, so kann sie einen Wahlvorschlag nur einreichen wenn sie nachweist, daß sie einen nach demokratischen Grundsätzen gewählten Vorstand, eine schriftliche Satzung und ein Programm hat. Die Wahlvorschläge dieser Parteien müssen ferner in Wahlbezirken bis zu 5 000 Einwohnern von 5, in Wahlbezirken von 5 000 bis 10 000 Einwohnern von 10, in Wahlbezirken von mehr als 10 000 Einwohnern von 20

BVerfGE 6, 121 (122):

Wahlberechtigten des Wahlbezirks persönlich und handschriftlich unterzeichnet sein; dies gilt auch für Wahlvorschläge von parteilosen Bewerbern. Die ordnungsmäßige Unterzeichnung bis zum Ablauf der Einreichungsfrist ist Voraussetzung für das Vorliegen eines gültigen Wahlvorschlags."

§ 17 Abs. 1:

"Für die Reserveliste können nur Bewerber benannt werden, die für eine politische Partei auftreten. Die Reserveliste muß von der für das Wahlgebiet zuständigen Parteileitung unterzeichnet sein. Ist die politische Partei in der im Zeitpunkt der Wahlausschreibung (§ 15 .Abs. 1) laufenden Wahlperiode des Landtags nicht ununterbrochen mit mindestens drei Abgeordneten im Landtag vertreten, so muß die Reserveliste von 1 vom Tausend der Wahlberechtigten des Wahlgebiets, und zwar mindestens von fünf und höchstens von 100 Wahlberechtigten persönlich und handschriftlich unterzeichnet sein."

§ 30 Abs. 6:

"Bei der Verteilung" der Sitze aus der Reserveliste werden nur politische Parteien berücksichtigt, die mindestens 5 vom Hundert der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen erhalten haben."

2. Der Beschwerdeführer macht geltend, daß die genannten Bestimmungen gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen und daß die §§ 16 Abs. 2 Satz 3 ff. und 17 Abs. 1 Satz 3 außerdem den Grundsatz der geheimen Wahl verletzen. Durch die genannten Bestimmungen werde er als Bürger der Stadtgemeinde Essen und als Mitglied der FSU in der Ausübung seines aktiven und passiven Wahlrechts beschränkt.

3. Sowohl das Unterschriftenquorum für die Einreichung von Wahlvorschlägen wie die 5 v. H.-Sperrklausel finden sich bereits in dem Gesetz über die Gemeindewahlen im Lande Nordrhein-Westfalen (Gemeindewahlgesetz) vom 6. April 1948 (GVBl.S. 185).

a) Dort war das Unterschriftenquorum für die Einreichung von Wahlvorschlägen in den §§ 19 und 20 geregelt:

"III. Wahlvorbereitungen 1... . 2. Einreichung der Wahlvorschläge.

BVerfGE 6, 121 (123):

§ 19

(1) Beim Wahlleiter können bis 18 Uhr eines von der Landesregierung festzusetzenden Tages Wahlvorschläge für die Wahlen in den einzelnen Wahlbezirken des Wahlgebiets unter Benutzung des bei ihm erhältlichen amtlichen Vordrucks eingereicht werden. Die Wahlvorschläge müssen von mindestens 10 Wählern des Wahlbezirks unterschrieben sein, von denen der erste als Vertrauensmann für den Wahlvorschlag, der zweite als sein Stellvertreter gilt ...

(2) ... (3) ...

§ 20

(1) Die Wahlvorschläge für die Reserveliste des Wahlgebiets müssen spätestens bis 18 Uhr eines von der Landesregierung festzusetzenden Tages beim Wahlleiter eingereicht werden. Für ihren Inhalt gilt § 19.

(2) Für die Reserveliste können nur Bewerber benannt werden, die für eine der zugelassenen politischen Parteien auftreten.

(3) ... (4) ..."

Die Gesetze zur Abänderung des Gemeindewahlgesetzes vom 22. Dezember 1949 (GVBl. 1950 S. 5) und vom 30. Januar 1951 (GVBl. S. 31) ließen die Bestimmungen über das Unterschriftenquorum unberührt. Die Neufassung des Gemeindewahlgesetzes vom 18. August 1952 (GVBl. S. 161) brachte in § 19 Abs. 1 die Änderung, daß die Wahlvorschläge nunmehr von mindestens 20 Wählern des Wahlbezirks unterschrieben sein mußten und daß bei Wahlvorschlägen der auf Landesebene bestehenden politischen Parteien die Unterschrift des für das Wahlgebiet zuständigen Parteivorsitzenden oder seines Stellvertreters genügte.

b) Die 5 v. H.-Sperrklausel war in dem Gesetz über die Gemeindewahlen vom 6. April 1948 (GVBl. S. 185) in folgender Fassung enthalten:

"V. Wahlsystem und Verteilung der Sitze. 1. Wahlsystem.

§ 33

(1) - (2) ...

BVerfGE 6, 121 (124):

(3) ...

(4) Der Verhältniswahl werden die für politische Parteien im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen unter Nichtberücksichtigung der Stimmen für diejenigen Parteien zugrunde gelegt, die weniger als 5 v. H. der Gesamtstimmenzahl aller politischen Parteien erhalten haben.

(5) - (7) ...

3. Wahlergebnis auf der Reserveliste.

§ 35

(1) ...

(2) Der Wahlleiter zählt zunächst die für alle parteiangehörigen Bewerber im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen nach Parteien getrennt zusammen. Er bringt dann die auf die Parteien, die weniger als 5 v. H. der Gesamtstimmenzahl der Parteien erhalten haben, entfallenen Stimmen von der Gesamtstimmenzahl in Abzug. Weiter stellt er fest, wieviel Prozent von der zu berücksichtigenden neuen Gesamtstimmenzahl auf jede Partei entfällt und wieviel Prozent der direkt zu vergebenden Sitze ihr demgemäß zustehen würden. Parteien, die diese Sitzzahl in der direkten Wahl nicht erreicht haben, weist er von der Reserveliste zusätzlich Sitze bis zur Höhe der ihnen zustehenden Zahl zu.

(3) - (4) ...

Durch die nachfolgenden Gesetzesänderungen vom 22. Dezember 1949 (GVBl. 1950 S. 5), vom 30.Januar 1951 (GVBl. S. 31) und vom 9. August 1952 (GVBl. S. 159) haben die §§ 33 Abs. 4 und 35 Abs. 2 GWG weder nach Form noch nach Inhalt eine Änderung erfahren. Sie haben lediglich in der durch den Innenminister unter dem Datum des 18. August 1952 (GVBl. S. 161) erfolgten neuen Bekanntmachung des Gesetzes neue Ziffern erhalten: Der bisherige § 33 Abs. 4 wurde zu § 32 Abs. 4, und 35 Abs. 2 wurde zu § 34 Abs. 2.

4. Das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Gemeindewahlen in Nordrhein-Westfalen vom 9. Juni 1954 (GVBl. S. 219) ist gleichzeitig mit der Neufassung des Gesetzes, die der

BVerfGE 6, 121 (125):

Innenminister unter dem 12. Juni 1954 bekanntgemacht hat, in Kraft getreten, nämlich am 24. Juni 1954.

5. Das Bundesverfassungsgericht hat gemäß § 94 BVerfGG der Landesregierung und dem Landtag des Landes Nordrhein-Westfalen vom Eingang der Verfassungsbeschwerde Kenntnis gegeben. Dazu Stellung genommen hat lediglich die Landesregierung, die auch in der mündlichen Verhandlung vertreten war. Sie hält die Verfassungsbeschwerde, soweit sie sich gegen die §§ 16 Abs. 2 Satz 3 und 17 Abs. 1 Satz 3 KWG richtet, zwar für zulässig, aber für unbegründet. Nach ihrer Ansicht kommt es auch bei Kommunalwahlen darauf an, festzustellen, ob der eingereichte Wahlvorschlag ernst gemeint ist. Einen zulässigen Weg hierzu bilde die Einführung des Unterschriftenquorums; die in dem Gesetz vom 12. Juni 1954 vorgesehene Mindestzahl der Unterschriften sei keineswegs außergewöhnlich, sondern liege im Vergleich mit den entsprechenden Vorschriften anderer Länder im Mittel.

Die gegen den § 30 Abs. 6 KWG erhobene Rüge hält die Landesregierung deshalb für unzulässig, weil es sich hierbei nur um die Übernahme einer Vorschrift aus den früheren Gesetzen handle, die in ihrem Wesen durch die letzte Neufassung nicht verändert worden sei. Die Jahresfrist des § 93 Abs. 2 BVerfGG sei verstrichen, weil die Verfassungsbeschwerde bereits gegen das frühere Gesetz hätte erhoben werden müssen. Hilfsweise macht die Landesregierung geltend, daß die gegen § 30 Abs. 6 erhobene Rüge der Verletzung des Gleichheitssatzes unbegründet sei, weil auch im kommunalen Bereich die Bekämpfung der Splitterparteien ein legitimes Anliegen des Gesetzgebers sei und die Einführung der 5 v. H.-Sperrklausel eine auf einem zureichenden Grund beruhende Differenzierung der Wahlgleichheit sei.

1. Nach § 93 Abs. BVerfGG kann eine Verfassungsbeschwerde, die sich gegen ein Gesetz richtet, nur binnen eines Jahres seit dem Inkrafttreten des Gesetzes erhoben werden. Die

BVerfGE 6, 121 (126):

Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen Bestimmungen des unter dem Datum vom 12. Juni 1954 neu bekanntgemachten Gesetzes über die Kommunalwahlen im Lande Nordrhein-Westfalen. Dieses Gesetz ist in seiner Neufassung ebenso wie das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Gemeindewahlen vom 9. Juni 1954, auf dem die Neufassung beruht, am Tage der Verkündung, nämlich dem 24. Juni 1954, in Kraft getreten. Wenn das Gesetz von 1954 die grundrechtsverletzende Vorschrift ist, dann ist die Frist gewahrt.

2. Im vorliegenden Falle war sowohl hinsichtlich des Unterschriftenquorums für Wahlvorschläge wie auch hinsichtlich der 5 v. H.-Sperrklausel die gesetzliche Norm im Grundsatz schon früher in Kraft. Vorschriften über das Unterschriftenquorum, wie auch über die 5 v. H.-Klausel, waren bereits in dem ersten Gesetz über die Gemeindewahlen im Lande Nordrhein-Westfalen vom 6. April 1948 enthalten. Bei dieser Rechtslage könnte man die Ansicht vertreten, daß die Jahresfrist des § 93 Abs. 2 nicht erst vom 24. Juni 1954 an, dem Tag des Inkrafttretens des letzten Gesetzes, laufe, sondern daß die Verfassungsbeschwerde sich gegen die früher erlassenen Normen hätte richten müssen und daß daher, wenn sie erst am 22. Juni 1954 erhoben sei, die Frist abgelaufen sei. Die Frage ist also die, ob eine Verfassungsbeschwerde, die nach § 90 BVerfGG auch gegen ein Gesetz als einen Akt öffentlicher Gewalt zulässig ist, sich gegen die vom Gesetzgeber erlassene konkrete Norm oder gegen ein die Grundrechte verletzendes Verhalten des Gesetzgebers richtet. Der Wortlaut der Fristbestimmung des § 93 Abs. 2: "Richtet sich die Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz ..." spricht dafür, daß Gegenstand der Verfassungsbeschwerde nur die konkrete, durch einen einmaligen gesetzgeberischen Akt gesetzte Norm ist. Die Entscheidung dieser Frage kann jedoch hier dahingestellt bleiben, weil sie überhaupt nur gestellt werden kann, wenn die in verschiedenen aufeinander folgenden gesetzgeberischen Akten enthaltenen Normen miteinander nach Form und Inhalt identisch sind. Eine solche Identität liegt aber hier nicht vor.

BVerfGE 6, 121 (127):

a) Die angegriffenen Bestimmungen über das Unterschriftenquorum (§§ 16 Abs. 2 und 17 Abs. 1), die in dem Änderungsgesetz von 1954 enthalten sind, haben gegenüber der Fassung des Jahres 1952 insofern eine inhaltliche Änderung erfahren als nach § 19 der Fassung vom 9. August 1952 alle Wahlvorschläge, die nicht von auf Landesebene bestehenden politischen Parteien eingereicht wurden, von mindestens 20 Wählern des Wahlbezirks unterschrieben sein mußten, während § 16 Abs. 2 der Fassung vom 12. Juni 1954 die Zahl der für die Einreichung der Wahlvorschläge erforderlichen Unterschriften nach der Einwohnerzahl der Wahlbezirke differenziert, indem er in Wahlbezirken bis zu 5 000 Einwohnern fünf, in Wahlbezirken von 5-10 000 Einwohnern zehn und nur in Wahlbezirken von mehr als 10 000 Einwohnern mindestens zwanzig Unterschriften fordert. Außerdem sind von dem Erfordernis der Beibringung von Unterschriften nicht mehr die Parteien auf Landesebene schlechthin ausgenommen, sondern nur noch diejenigen Parteien, die in der im Zeitpunkt der Wahlausschreibung laufenden Wahlperiode des Landtags ununterbrochen mit mindestens drei Abgeordneten im Landtag vertreten sind. Ferner stellt erstmalig § 17 Abs. 1 der Fassung vom 12. Juni 1954 für Wahlvorschläge von nicht im Landtag vertretenen politischen Parteien auch für die Reserveliste das Erfordernis eines Quorums auf.

b) Die Bestimmungen über die 5 v. H.-Sperrklausel sind von 1948 bis 1952 nach Form und Inhalt nicht geändert worden. Das Gesetz von 1954 hat die Fassung der Bestimmung und ihre Stellung in der Gesetzessystematik geändert: Was bisher in den §§ 32 Abs. 4 und 34 Abs. 2 stand, ist in der Neufassung von 1954 auf Grund des Änderungsgesetzes vom 9. Juni 1954 in § 30 Abs. 6 zusammengezogen worden. Auch eine sachliche Änderung ist vorgenommen worden: Die 5 v. H. werden jetzt von allen im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen gerechnet, nicht mehr, wie bisher, von der Gesamtstimmenzahl aller politischen Parteien.

c) Schließlich bestimmt Art. V des Änderungsgesetzes vom

BVerfGE 6, 121 (128):

9. Juni 1954 ausdrücklich, daß das alte Gesetz vom 6. April 1948 in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 1952 außer Kraft tritt. Eine solche Bestimmung fehlt z. B. in dem Änderungsgesetz vom 6. April 1952, auf Grund dessen ebenfalls eine Neufassung des Gemeindewahlgesetzes bekanntgemacht wurde.

Man muß also zu dem Ergebnis kommen, daß es sich bei den mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen §§ 16 Abs. 2 Satz 3, 17 Abs. 1 Satz 3 und 30 Abs. 6 KWG vom 12. Juni 1954 um neue, mit den früheren weder nach Form noch nach Inhalt identische Normen handelt. Wenn dies aber der Fall ist, so beginnt die Frist des § 93 Abs. 2 erst mit dem neuen gesetzgeberischen Akt, also mit Inkrafttreten des Änderungsgesetzes vom 9. Juni 1954, zu laufen. Die Verfassungsbeschwerde ist also fristgerecht eingelegt.

3. Die Verfassungsbeschwerde ist nur zulässig, wenn der Beschwerdeführer selbst, gegenwärtig und unmittelbar durch das Gesetz in seinen Grundrechten verletzt ist.

a) Daß ein Wähler und Wahlkandidat zu einer Verfassungsbeschwerde gegen eine in einem Wahlgesetz enthalte Sperrklausel aktiv legitimiert ist, hat der Senat bereits in BVerfGE 1, 208 (237) entschieden. Die Verfassungsbeschwerde ist also, soweit sie sich gegen § 30 Abs. 6 KWG richtet, zulässig.

b) § 16 Abs. 2 verlangt für Einzelwahlvorschläge von politischen Parteien, die in der im Zeitpunkt der Wahlausschreibung laufenden Wahlperiode des Landtags nicht ununterbrochen mit mindestens 3 Abgeordneten im Landtag vertreten waren, je nach der Größe des Wahlbezirks 5, 10 oder 20 Unterschriften; dasselbe gilt auch für Wahlvorschläge von parteilosen Bewerbern. Diese Bestimmung richtet sich in ihrem ersten Teil zunächst einmal gegen die betroffene Partei: sie muß die Unterschriften beibringen, wenn sie einen Wahlvorschlag einreichen will. Ob diese Vorschrift darüber hinaus auch das aktive Wahlrecht des einzelnen Wählers verletzen kann, der sich etwa vorgenommen hat, einen Kandidaten der betreffenden Partei zu wählen, kann hier dahingestellt bleiben, denn der Beschwerdeführer würde zwei

BVerfGE 6, 121 (129):

fellos in seiner Eigenschaft als Wahlkandidat, also in seinem passiven Wahlrecht, durch den zweiten Teil der Vorschrift betroffen, die dasselbe Unterschriftenquorum auch für Wahlvorschläge von parteilosen Bewerbern fordert. Man muß jedenfalls annehmen, daß er, falls er nicht für die FSU kandidieren könnte, zumindest als Einzelbewerber auftreten wollte. Insoweit wäre daher der Beschwerdeführer aktiv legitimiert, eine Verletzung des Grundsatzes der Gleichheit der Wahl durch § 16 geltend zu machen.

c) § 17 Abs. 1 fordert für die Benennung von Bewerbern für die Reserveliste bei politischen Parteien, die in der laufenden Wahlperiode des Landtags nicht ununterbrochen mit mindestens drei Abgeordneten im Landtag vertreten sind, ein Unterschriftenquorum von 1 vom Tausend der Wahlberechtigten des Wahlgebietes, und zwar mindestens fünf, höchstens hundert Unterschriften. Durch diese Vorschrift kann der Beschwerdeführer weder in seinem aktiven noch in seinem passiven Wahlrecht verletzt sein; § 17 kennt nur den Parteibewerber, nicht den Einzelbewerber. Das Unterschriftenquorum kann hier nur die Chancen der Partei verletzen. Das passive Wahlrecht des Beschwerdeführers könnte nur dann verletzt sein, wenn er sich als parteiloser Bewerber dagegen wenden würde, daß nur Parteien Vorschläge für die Reserveliste aufstellen können. Dies wäre aber sinnwidrig, da begrifflich mit der Aufstellung einer solchen "Reserveliste" der Einzelbewerber zum Parteikandidaten würde. In seinem aktiven Wahlrecht könnte der Beschwerdeführer durch § 17 nur dann verletzt sein, wenn man annehmen würde, daß die Unterschriftenleistung für die Erfüllung des Quorums für den Wahlvorschlag zum Stimmrecht gehört. Dies ist aber abzulehnen; die Verfassungsbeschwerde ist also insoweit unzulässig.

1. Maßstab für die verfassungsrechtliche Prüfung kann nur Art. 3 GG sein, obwohl der Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit für die Kommunalwahlen in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG ent

BVerfGE 6, 121 (130):

halten ist. Aber Art. 28 GG ist in § 90 BVerfGG nicht aufgeführt; Art. 38 GG, der in § 90 BVerfGG erwähnt wird, ist nicht anwendbar, da er sich lediglich auf die Wahl zum Bundestag bezieht.

2. Soweit mit der Verfassungsbeschwerde die Bestimmung des § 30 Abs. 6 KWG angegriffen wird, ist sie unbegründet, da die hierdurch vorgenommene Differenzierung der Wahlrechtsgleichheit auf einem zureichenden Grund beruht. Im einzelnen wird hierzu auf die Ausführungen in Abschnitt C IV des gleichzeitig verkündeten Urteils über die Vereinbarkeit des § 30 Abs. 6 KWG mit dem Grundgesetz -- 2 BvF 3/56 -- verwiesen.

3. Auch soweit die Verfassungsbeschwerde eine Verletzung des Gleichheitssatzes durch § 16 Abs. 2 Satz 3, zweiter Halbsatz KWG (Unterschriftenquorum für Einzelbewerber) geltend macht, ist sie unbegründet. Eine Differenzierung zwischen Wahlvorschlägen politischer Parteien, die mit drei Abgeordneten im Landtag vertreten sind, einerseits, und dem Wahlvorschlag eines Einzelbewerbers andererseits, d. h. also zwischen Parteibewerber und Einzelbewerber, behandelt nicht Gleiches ungleich, denn der Einzelbewerber kann nur mit einem anderen Einzelbewerber verglichen werden, nicht aber mit einem Bewerber, der von einer politischen Partei aufgestellt ist. Mindestens gilt dies unter dem hier allein in Betracht kommenden Gesichtspunkt der Ernsthaftigkeit der Wahlvorschläge, auf den die Forderung eines Unterschriftenquorums abzielt. Für den Wahlvorschlag einer politischen Partei, die mit mindestens drei Abgeordneten im Landtag vertreten ist, genügt die Unterschrift der für das Wahlgebiet zuständigen Parteileitung, weil sie durch ihren Erfolg bei der Landtagswahl die Ernsthaftigkeit ihres Wahlvorschlages erwiesen hat. In dieser Sicht kann es nicht als eine unsachgemäße Differenzierung angesehen werden, wenn von dem Einzelbewerber je nach der Größe des Wahlbezirks fünf, zehn oder zwanzig Unterschriften verlangt werden, da dies nur als entsprechender

BVerfGE 6, 121 (131):

Nachweis für die Ernsthaftigkeit seines Wahlvorschlags anzusehen ist.

4. Es erhebt sich noch die Frage, ob in diesem Verfahren auch geprüft werden muß, ob für die verschiedene Behandlung kleiner und großer Parteien in § 16 ein zureichender Grund besteht, da eine Norm, die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffen ist, einer umfassenden verfassungsrechtlichen Prüfung unterzogen werden muß. Eine solche Prüfung kann aber hier deshalb entfallen, weil § 16 KWG in Wirklichkeit zwei Normen enthält: Er verlangt zunächst für Wahlvorschläge von Parteien, die nicht mit mindestens drei Abgeordneten im Landtag vertreten sind, ein Unterschriftenquorum und differenziert insoweit zwischen kleinen und großen Parteien. Dann bestimmt er in dem letzten Satzteil von Abs. 2 Satz 2: "Dies" -- nämlich das Unterschriftenquorum- "gilt auch für Wahlvorschläge von parteilosen Bewerbern." Der Beschwerdeführer wird aber nur durch die zweite Norm berührt, nämlich durch die, die für Einzelbewerber das Unterschriftenquorum fordert. Die Differenzierung zwischen kleinen und großen Parteien spielt insoweit keine Rolle. Es geht hier nur um den Gegensatz zwischen dem Einzelbewerber, der die Unterschriften beibringen muß, und den großen Parteien, die im Landtag mit mindestens drei Abgeordneten vertreten und von der Beibringung von Unterschriften befreit sind.

5. Der Beschwerdeführer hat auch die Verletzung des Grundsatzes der geheimen Wahl durch die Bestimmungen der §§ 16, 17 KWG über das Unterschriftenquorum geltend gemacht. Es kann dahingestellt bleiben, ob der Beschwerdeführer eine Verletzung des Grundsatzes der geheimen Wahl überhaupt geltend machen könnte. Denn der Grundsatz der geheimen Wahl ist hier nicht verletzt. Nach den Ausführungen, die der erkennende Senat in der Entscheidung BVerfGE 4, 375 (386/87) zu dieser Frage gemacht hat, kann nicht gesagt werden, daß im vorliegenden Falle die Zahl der geforderten Unterschriften über das zulässige Maß hinausgeht und den Grundsatz der Geheimhaltung der Stimmabgabe verletzt.

BVerfGE 6, 121 (132):

Die Verfassungsbeschwerde war somit in vollem Umfang zurückzuweisen.