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BVerfG, 25.06.1968 - 2 BvR 251/63

Redaktion — Wed, 26 Dec 2012 23:24:46 +0000

Daten

Fall:

AKU-Beschluß

Fundstellen:

BVerfGE 24, 33; DB 1968, 1262; DÖV 1968, 568; DVBl 1968, 637; DVBl 1969, 144; DVBl 1968, 819; JZ 1969, 141; NJW 1968, 1467

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

25.06.1968

Aktenzeichen:

2 BvR 251/63

Entscheidungstyp:

Beschluss

Richter:

Seuffert, Henneka, Leibholz, Geller, Rupp, Geiger, Kutscher

1. Die in § 77 BVerfGG genannten Verfassungsorgane haben - nach Maßgabe dieser Bestimmung - das Recht, dem Verfahren auf Verfassungsbeschwerde beizutreten, wenn sich die Verfassungsbeschwerde unmittelbar oder mittelbar gegen ein Gesetz richtet (§ 94 Abs. 4 und 5 BVerfGG).
2. Für die Zulässigkeit von Verfassungsbeschwerden gegen Vertragsgesetze gelten dieselben Grundsätze wie für Normenkontrollverfahren. Verfassungsbeschwerden gegen solche Gesetze sind schon vor der Verkündung des Gesetzes zulässig, wenn das Gesetzgebungsverfahren bis auf die Ausfertigung des Vertragsgesetzes durch den Bundespräsidenten und die Verkündung abgeschlossen ist.
3. Die Gesetzgebung gehört nicht zur "öffentlichen Gewalt" im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 24, 33

Paginierung:

BVerfGE 24, 33 (33):

2. Für die Zulässigkeit von Verfassungsbeschwerden gegen Vertragsgesetze gelten dieselben Grundsätze wie für Normenkontrollverfahren. Verfassungsbeschwerden gegen solche Gesetze sind schon vor der Verkündung des Gesetzes zulässig, wenn das Gesetzgebungsverfahren bis auf die Ausfertigung des Vertragsgesetzes durch den Bundespräsidenten und die Verkündung abgeschlossen ist.

3. Die Gesetzgebung gehört nicht zur "öffentlichen Gewalt" im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG.

BVerfGE 24, 33 (34):

Urteil

des Zweiten Senats vom 25. Juni 1968

- 2 BvR 251/63 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde 1. der Frau ... 2. des Fräulein ... 3. des Herrn ... 4. des Herrn ... - Bevollmächtigte: Rechtsanwalt ..., Rechtsanwalt ... - Beteiligt: Die Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister der Finanzen, Bevollmächtigte: Ministerialdirektor ... - und Ministerialrat ... gegen 1. das Gesetz vom 10. Juni 1963 zu dem Zusatzabkommen vom 14. Mai 1962 zu dem zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Königreich der Niederlande am 8. April 1960 unterzeichneten Finanzvertrag (BGBl. 1963 II S. 663) 2. das Zusatzabkommen vom 14. Mai 1962 zu dem am 8. April 1960 unterzeichneten Finanzvertrag.

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe:

Die Beschwerdeführer sind ehemalige deutsche Aktionäre der Algemene Kunstzijde Unie N. V. (AKU), einer Aktiengesellschaft niederländischen Rechts mit Sitz in Arnheim in den Niederlanden. Die AKU war und ist Hauptaktionärin der Vereinigten Glanzstoff-Fabriken AG in Wuppertal.

Die Aktien der AKU, die deutschen Aktionären gehörten, wurden durch die niederländische Verordnung über Feindvermögen vom 20. Oktober 1944 zugunsten des niederländischen Staates enteignet. Die Beschwerdeführer und andere ehemalige deutsche Aktionäre der AKU haben sich in mehreren Verfahren vor den ordentlichen Gerichten gegen die Wirksamkeit dieser Enteignung hinsichtlich des in Deutschland belegenen Vermögens der AKU gewandt.

1. Das von der Alliierten Hohen Kommission erlassene "Gesetz Nr. 63 zur Klarstellung der Rechtslage in bezug auf deutsches Auslandsvermögen und andere im Wege der Reparation oder

BVerfGE 24, 33 (35):

Rückerstattung erfaßte Vermögensgegenstände" vom 31. August 1951 (AHKABl. S. 1107) - Gesetz Nr. 63 - bestimmt unter anderem:

Artikel 1

1. Die folgenden Vermögensgegenstände fallen unter die Bestimmungen dieses Gesetzes: (a) Vermögensgegenstände, die bei oder vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes in einem ausländischen Staat gelegen waren und in deutschem Eigentum standen, und die nach dem 1. September 1939 nach dem Recht dieses Staates ... übertragen oder liquidiert worden sind oder werden (I) in Verfolg von Maßnahmen, die die Regierung eines Staates, der der Erklärung der Vereinten Nationen vom 1. Januar 1942 beigetreten ist, im Zusammenhang mit dem Krieg gegen Deutschland getroffen hat, oder (II) - (IV) ... (b) Vermögensgegenstände, die nach dem 8. Mai 1945 im Wege der Reparation oder Rückerstattung aus deutschem Gebiet unter der Kontrolle der britischen, französischen oder amerikanischen Behörden an eine Regierung, die Inter-Alliierte Reparationsagentur oder eine sonstige mit der Verwertung deutscher Vermögensgegenstände betraute Stelle übertragen oder übergeben worden sind oder werden.

Nach Artikel 1 Absatz 2 fallen nicht unter Absatz 1 (a) bestimmte, näher bezeichnete Wertpapiere, Urkunden, handelsrechtliche Papiere und Vermögensgegenstände.

Das Gesetz Nr. 63 bestimmt ferner:

Artikel 2

1. Die Rechte der früheren Eigentümer und sonstigen Berechtigten an Vermögensgegenständen, die unter dieses Gesetz fallen, gelten als wie folgt erloschen: (a) im Falle von Vermögensgegenständen, die unter Artikel 1 Abs. 1 (a) fallen, im Zeitpunkt der Übertragung oder Liquidierung, (b) ... (c) im Falle von im Wege der Reparation übertragenen oder übergebenen Vermögensgegenständen, die unter Artikel 1 Abs. 1 (b) fallen, im Zeitpunkt der tatsächlichen Übergabe oder, in Er

BVerfGE 24, 33 (36):

mangelung einer solchen, in demjenigen Zeitpunkt, den das zwecks Bewertung für Reparationszwecke aufgestellte Inventarverzeichnis als Datum aufweist. 2. Die Bestimmungen dieses Artikels lassen diejenigen Rechte unberührt, die die Übertragung, Liquidierung oder Übergabe nicht zu entziehen bezweckte.

Artikel 3

Die Erhebung von Ansprüchen oder Klagen, die sich auf die Übertragung, Liquidierung oder Übergabe unter dieses Gesetz fallender Vermögensgegenstände gründen oder beziehen, (a) gegen Personen, die Eigentum oder Besitz an diesen Vermögensgegenständen übertragen oder erworben haben, oder gegen diese Vermögensgegenstände, (b) gegen eine internationale Stelle, die Regierung eines ausländischen Staates oder eine in Übereinstimmung mit den Anweisungen einer solchen Stelle oder Regierung handelnde Person ist unzulässig.

2. Nach Art. 2 des Sechsten Teiles (Reparationen) des Vertrages zur Regelung aus Krieg und Besatzung entstandener Fragen vom 26. Mai 1952 (Überleitungsvertrag, Sechster Teil = ÜbV Teil VI) - der Überleitungsvertrag wurde geändert durch das Protokoll über die Beendigung des Besatzungsregimes in der Bundesrepublik Deutschland vom 23. Oktober 1954 (Vertragsgesetz vom 24. März 1955, BGBl. II S. 213; Wortlaut des Vertrages: Bekanntmachung vom 30. März 1955, BGBl. II S. 301, 405) - wird die Bundesrepublik das Gesetz Nr. 63 nur mit Zustimmung der Drei Mächte aufheben oder ändern.

Art. 3 ÜbV Teil VI bestimmt unter anderem:

(1) Die Bundesrepublik wird in Zukunft keine Einwendungen gegen die Maßnahmen erheben, die gegen das deutsche Auslandsvermögen oder sonstige Vermögen durchgeführt worden sind oder werden sollen, das beschlagnahmt worden ist für Zwecke der Reparation oder Restitution oder auf Grund des Kriegszustandes oder auf Grund von Abkommen, die die Drei Mächte mit anderen alliierten Staaten, neutralen Staaten oder ehemaligen Bundesgenossen Deutschlands geschlossen haben oder schließen werden. ...

(3) Ansprüche und Klagen gegen Personen, die auf Grund der in

BVerfGE 24, 33 (37):

Absatz (1) und (2) dieses Artikels bezeichneten Maßnahmen Eigentum erworben oder übertragen haben, sowie Ansprüche und Klagen gegen internationale Organisationen, ausländische Regierungen oder Personen, die auf Anweisung dieser Organisationen oder Regierungen gehandelt haben, werden nicht zugelassen.

3. Die Bundesrepublik Deutschland und das Königreich der Niederlande haben am 8. April 1960 einen Vertrag zur Regelung von Grenzfragen und anderen zwischen beiden Ländern bestehenden Problemen (Ausgleichsvertrag) unterzeichnet. Der Vertrag soll die zwischen den beiden Ländern in der Kriegs- und Nachkriegszeit entstandenen Schwierigkeiten beseitigen. Der Bundestag hat dem umfangreichen Vertragswerk durch Gesetz vom 10. Juni 1963 (BGBl. II S. 458) zugestimmt. Das Vertragswerk ist am 1. August 1963 in Kraft getreten (Bekanntmachung vom 29. Juli 1963, BGBl. II S. 1078). Bestandteil des Ausgleichsvertrags ist auch ein Finanzvertrag - FinV - (BGBl. 1963 II S. 629), der unter anderem Fragen regelt, die mit dem von den Niederlanden zu Zwecken der Reparation konfiszierten deutschen Vermögen zusammenhängen. Sein Artikel 10 bestimmt:

(1) Das Königreich der Niederlande steht dafür ein, daß niederländische Aktiengesellschaften, deren ganzes ausgegebenes Kapital als deutsches Vermögen kraft des "Besluit Vijandelijk Vermogen" (Verordnung über Feindvermögen vom 20. Oktober 1944) auf das Königreich der Niederlande übergegangen und nicht bis zum Tage der Unterzeichnung dieses Vertrags dritten Personen übertragen worden ist, ihre bei Inkrafttreten dieses Vertrags in der Bundesrepublik Deutschland einschließlich des Landes Berlin befindlichen Vermögenswerte den vormaligen deutschen Aktionären oder ihren Rechtsnachfolgern zur freien Verfügung stellen. Dies gilt nicht, soweit das übrige Vermögen der Gesellschaft zur Deckung ihrer Schulden nicht ausreicht.

(2) Absatz 1 soll auch dann Anwendung finden, wenn einige Aktien, die insgesamt einen geringen Prozentsatz des Kapitals darstellen, nichtdeutschen Vorstandsmitgliedern, Geschäftsführern oder sonstigen leitenden Angestellten der betreffenden Aktiengesellschaft bei Inkrafttreten des "Besluit Vijandelijk Vermogen" zustanden.

(3) Die Absätze 1 und 2 gelten entsprechend für alle anderen nie

BVerfGE 24, 33 (38):

derländischen "rechtspersonen" im Sinne des Artikels 1 Ziffer 4 des "Besluit Vijandelijk Vermogen".

(4) Die Absätze 1 bis 3 lassen die Rechtslage hinsichtlich des in der Bundesrepublik Deutschland einschließlich des Landes Berlin befindlichen Vermögens niederländischer "rechtspersonen" im Sinne des Artikels 1 Ziffer 4 des "Besluit Vijandelijk Vermogen" in den durch diese Bestimmungen nicht geregelten Fällen unberührt.

(5) ...

Der Fall der AKU fällt nicht unter die Bestimmungen von Art. 10 Abs. 1 bis 3 FinV, da die Aktien der AKU sich nicht vollzählig oder nahezu vollzählig in deutschen Händen befanden. Hinsichtlich des in der Bundesrepublik Deutschland befindlichen Vermögens der AKU sollte die Rechtslage durch die Regelungen des Art. 10 Abs. 1 bis 3 unberührt bleiben (Art. 10 Abs. 4 FinV).

In der Denkschrift der Bundesregierung zum Finanzvertrag (BT-Drucks. III/2341, S. 202 ff.) heißt es zu Art. 10 FinV (aaO S. 205 f.):

"Bei der Anwendung der niederländischen Feindvermögensgesetzgebung ergab sich die weitere Frage, ob die Beschlagnahme von deutschen Anteilen an niederländischen Aktiengesellschaften und sonstigen 'rechtspersonen' im Sinne der niederländischen Feindvermögensgesetzgebung auch Wirkung für das außerhalb der Niederlande belegene Vermögen der 'rechtsperson' hat. Nach deutscher Ansicht ist die Wirkung der Beschlagnahme auf die im Gebiet der Niederlande belegenen Vermögensgegenstände der 'rechtsperson' beschränkt, so daß durch die Beschlagnahme der Anteilsrechte die Berechtigung der ehemaligen deutschen Gesellschafter an den außerhalb der Niederlande belegenen Bestandteilen des Gesellschaftsvermögens nicht berührt worden wäre. Die niederländische Seite teilt diese Auffassung nicht. Eine Übereinstimmung der verschiedenen Rechtsauffassungen ließ sich nicht erreichen; für einen Teil der in Betracht kommenden Fälle konnte jedoch eine praktische Lösung gefunden werden. Die Niederlande sind bereit, für alle Aktiengesellschaften und sonstigen 'rechtspersonen' im Sinne der niederländischen Feindvermögensgesetzgebung, deren sämtliche Anteile - von Geschäftsführeranteilen abgesehen - als deutsches Vermögen beschlagnahmt worden sind und sich noch im Besitz des Königreichs der Niederlande befinden, auf die Geltendmachung der nach niederländischer Auffassung durch die Beschlagnahme begründeten Rechte an dem in der Bundesrepublik

BVerfGE 24, 33 (39):

Deutschland und im Land Berlin belegenen Vermögen zu verzichten, sofern dadurch keine Überschuldung der 'rechtsperson' eintritt (Artikel 10). In den durch Artikel 10 nicht geregelten Fällen bleibt der beiderseitige Rechtsstandpunkt vorbehalten."

Art. 16 FinV lautet:

(1) Die Vertragsparteien stellen fest, daß die Bestimmungen des Sechsten Teils des am 26. Mai 1952 in Bonn unterzeichneten Vertrags zur Regelung aus Krieg und Besatzung entstandener Fragen (in der Fassung vom 23. Oktober 1954) sich auch auf Maßnahmen beziehen, die das Königreich der Niederlande auf Grund des "Besluit Vijandelijk Vermogen" getroffen hat.

(2) Im Hinblick auf die abschließende Regelung, die in Artikel 4 bis 13 dieses Vertrags und in Kapitel 5 des Grenzvertrags auf der Grundlage von Artikel 4 des Sechsten Teils des in Absatz 1 genannten Vertrags getroffen ist, wird die Bundesrepublik Deutschland keine weiteren Forderungen oder Ansprüche hinsichtlich der Anwendung des "Besluit Vijandelijk Vermogen" an das Königreich der Niederlande stellen.

4. Bei den Verhandlungen über den Ausgleichsvertrag waren die beiden Regierungen auf Grund einer Entscheidung des Bundesgerichtshofs vom 13. Dezember 1956 (NJW 1957 S. 217) unausgesprochen davon ausgegangen, daß Klagen enteigneter Aktionäre, mit denen die Unwirksamkeit der niederländischen Konfiskationen in bezug auf das in Deutschland belegene Vermögen der AKU geltend gemacht wird, nach dem Überleitungsvertrag unzulässig seien. Die Ratifikation des Ausgleichsvertrags verzögerte sich, da auf niederländischer Seite Bedenken unter anderem hinsichtlich der Auslegung von Art. 10 FinV entstanden. Anlaß hierzu war, daß ehemalige deutsche Aktionäre der AKU erneut Ansprüche auf das in Deutschland belegene Vermögen der AKU geltend machten. Sie meinen, dieses Vermögen stehe der Gesellschaft in ihrer alten, vor dem konfiskatorischen Eingriff bestehenden Gestalt zu, also einer abgespaltenen Gesellschaft der bisherigen Aktionäre (sogenannte Spaltungstheorie). Die ehemaligen deutschen Aktionäre vertreten die Ansicht, ihre Rechts

BVerfGE 24, 33 (40):

auffassung sei durch verschiedene nach dem Urteil des Bundesgerichtshofs vom 13. Dezember 1956 ergangene Gerichtsentscheidungen bestätigt worden; sie betrachten dieses Urteil als überholt. Die niederländische Regierung gab zu erkennen, daß sich voraussichtlich in den niederländischen gesetzgebenden Körperschaften eine Mehrheit für die Verabschiedung des Ausgleichsvertrages nicht finden werde, bevor nicht klargestellt sei, daß niederländische Kapitalgesellschaften mit nur teilweiser ehemaliger deutscher Beteiligung in ihren Vermögensrechten nicht durch eine Änderung des bestehenden, durch das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 13. Dezember 1956 bestätigten Rechtszustands beeinträchtigt würden. Neue Verhandlungen führten zum Abschluß des "Zusatzabkommens vom 14. Mai 1962 zu dem zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Königreich der Niederlande am 8. April 1960 unterzeichneten Finanzvertrag" - im folgenden: Zus.-Abk. -. Sein Artikel 1 trägt den Bedenken der Niederlande Rechnung und ergänzt Art. 10 FinV durch folgende Bestimmungen:

(1) In den durch Artikel 10 Abs. 1 und 3 des Finanzvertrags nicht geregelten Fällen sind Ansprüche, Einwendungen, Klagen, Widerklagen und sonstige Verfahren vor deutschen Gerichten nicht zugelassen, sofern sie darauf gestützt werden, daß der auf Grund der niederländischen Maßnahmen für Zwecke der Reparation oder Restitution erfolgte Eigentumsübergang von Aktionärsrechten an niederländischen Aktiengesellschaften in bezug auf das Vermögen dieser Aktiengesellschaften im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland einschließlich des Landes Berlin, einbegriffen die Beteiligungen dieser Aktiengesellschaften an deutschen Gesellschaften mit oder ohne Rechtspersönlichkeit, keine oder nur eine beschränkte Wirkung gehabt habe.

(2) In bezug auf das in Absatz 1 bezeichnete Vermögen bestehen keine unmittelbaren oder mittelbaren Rechte oder Interessen, die daraus hergeleitet werden könnten, daß der in Absatz 1 erwähnte Eigentumsübergang keine oder nur eine beschränkte Wirkung in bezug auf dieses Vermögen gehabt habe.

(3) Die Absätze 1 und 2 gelten entsprechend in bezug auf alle anderen niederländischen "rechtspersonen" im Sinne des Artikels 1 Ziffer 4 des "Besluit Vijandelijk Vermogen".

BVerfGE 24, 33 (41):

Das Vertragsgesetz zum Zusatzabkommen (vom 10. Juni 1963) wurde am 25. Juni 1963 im Bundesgesetzblatt verkündet (BGBl. II S. 663) und ist am 26. Juni 1963 in Kraft getreten. Das Zusatzabkommen ist am 1. August 1963 in Kraft getreten (Bekanntmachung vom 29. Juli 1963, BGBl. II S. 1078).

II.

Die Beschwerdeführer haben am 10. Juni 1963 Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen das Vertragsgesetz zum Zusatzabkommen und gegen das Zusatzabkommen selbst eingelegt. Ihren Antrag, durch einstweilige Anordnung die Verkündung des Vertragsgesetzes und die Ratifikation des Abkommens bis zur Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde auszusetzen, hat das Gericht durch Beschluß vom 24. Juni 1963 abgelehnt (BVerfGE 16, 220).

1. Die Beschwerdeführer sind der Ansicht, das Zusatzabkommen nehme ihnen - über das Gesetz Nr. 63 und den Überleitungsvertrag hinausgehend - jede Möglichkeit, etwaige Rechte an dem in Deutschland belegenen Vermögen der AKU vor deutschen Gerichten geltend zu machen. Art. 1 Abs. 1 Zus.-Abk. schließe den Rechtsweg zu den deutschen Gerichten ohne Rücksicht darauf aus, ob die Besatzungsmächte Maßnahmen gegen in Deutschland belegene Vermögenswerte "durchgeführt" hätten. Auf diese "Durchführung" oder "Effektuierung" der niederländischen Maßnahmen durch die Besatzungsmächte komme es nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs jedoch an.

In einem Verfahren, in dem beantragt worden sei, der Bundesgerichtshof möge ein zuständiges Registergericht für die Bestellung eines Notvorstandes für die abgespaltene Gesellschaft bestimmen (§ 76 AktG a. F., § 5 Abs. 1 Satz 2 FGG), habe der Bundesgerichtshof - weil die Anwendung der von der Spaltungstheorie entwickelten Rechtsauffassung auch auf das in Deutschland belegene Vermögen der AKU nicht von vornherein als ausgeschlossen erscheine - zugunsten einiger der Beschwerdeführer

BVerfGE 24, 33 (42):

unterstellt, daß mit der niederländischen Enteignung der deutschen Aktionäre der AKU eine Spaltgesellschaft in Deutschland entstanden sei. Der Bundesgerichtshof gehe davon aus, daß die in Deutschland belegenen Vermögenswerte der AKU "sonstiges Vermögen" im Sinne von Art. 3 Abs. 1 ÜbV Teil VI und Inlandsvermögen seien. Nach dem Territorialitätsprinzip wirkten Enteignungsmaßnahmen eines Staates nicht über dessen Grenzen hinaus; dabei sei die Frage, ob Vermögenswerte außerhalb der Grenzen des enteignenden Staates gelegen seien, grundsätzlich nicht nach der Rechtsordnung dieses Staates zu beurteilen. Die niederländischen Enteignungsmaßnahmen gegen Inlandsvermögen seien demgemäß nicht wirksam geworden, wenn sie nicht die Anerkennung oder Bestätigung der Besatzungsmächte gefunden hätten (Beschluß des Bundesgerichtshofs vom 31. Oktober 1962 - II ARZ 2/61 -, Wertpapiermitteilungen, Teil IV, 1963 Seite 81; abgedruckt auch als Anlage zur BT-Drucks. IV/1038).

Der Bundesgerichtshof sei zwar in seinem Beschluß vom 31. Oktober 1962 zu dem Ergebnis gekommen, hinsichtlich des Inlandsvermögens der AKU seien die niederländischen Enteignungsmaßnahmen durch die britische Besatzungsmacht "effektuiert" worden. Dieses Ergebnis beruhe jedoch auf unzutreffenden Angaben der AKU und betreffe nicht das in der ehemaligen amerikanischen Besatzungszone belegene Inlandsvermögen der AKU. Über einen neuen Antrag, ein zuständiges Registergericht zu bestimmen, habe der Bundesgerichtshof noch nicht entschieden (Verfahren II ARZ 1/63).

2. Das Zusatzabkommen richte sich praktisch nur gegen die ehemaligen deutschen Aktionäre der AKU; andere Fälle von auch nur annähernd gleicher Bedeutung gebe es nicht. Damit seien die Art. 3, 19 Abs. 4, 14 Abs. 3, 101 Abs. 1 Satz 2 und 103 Abs. 1 GG verletzt. Das Vertragsgesetz sei auch mit der rechtsstaatlichen Ordnung in der Bundesrepublik Deutschland, die unter anderem durch Art. 19, 20 und 92 GG gewährleistet sei, nicht vereinbar. Es verletze nicht nur Art. 14 GG, sondern auch Art. 1 (Eigentumsgarantie) des Zusatzprotokolls zur europäischen Konvention zum

BVerfGE 24, 33 (43):

Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 20. März 1952 (Gesetz vom 20. Dezember 1956, BGBl. II S. 1879). Das Zusatzprotokoll sei sowohl für die Bundesrepublik Deutschland als auch für die Niederlande verbindlich und gehe deshalb gemäß Art. 25 GG den Gesetzen vor.

3. Die Beschwerdeführer haben ferner einen Abdruck des Vorlagebeschlusses des Bundesgerichtshofs gemäß Art. 100 Abs. 1 GG vom 2. Dezember 1965 (1 BvL 7/66; Aktenzeichen des Bundesgerichtshofs: II ZR 81/62) eingereicht und "seinen Inhalt, soweit er die Begründung der Verfassungsbeschwerde betrifft", vorgetragen. Dieser Vorlagebeschluß betrifft eine "Einmanngesellschaft", die unter Art. 10 Abs. 1 FinV fällt, und das in Deutschland belegene Vermögen dieser Gesellschaft.

III.

Die Bundesregierung hat ihren Beitritt zum Verfahren erklärt. Für sie hat sich der Bundesminister der Finanzen wie folgt geäußert:

Die Verfassungsbeschwerde sei unzulässig, weil sie durch das Gesetz Nr. 63 ausgeschlossen worden sei. Das Gesetz Nr. 63 und der Sechste Teil des Überleitungsvertrages ließen es nicht zu, Rechte ehemaliger deutscher Aktionäre auf die Spaltungstheorie zu stützen; sie sperrten den Rechtsweg zu deutschen Gerichten für alle Verfahren, in denen auf diese Theorie abgestellt werde. Das ergebe sich auch aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes Nr. 63, zu der der Bundesminister der Finanzen zahlreiche Dokumente vorgelegt hat. Die Regelungen des Gesetzes Nr. 63 und des Sechsten Teils des Überleitungsvertrags seien verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Anwendung der Spaltungstheorie durch die Gerichte stehe nicht in Einklang mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland. Die Bundesregierung und der Bundesgesetzgeber seien berechtigt und verpflichtet gewesen, die Fortsetzung völkerrechtswidriger Auslegungen internationaler Abkommen zu verhindern. Eines der Mittel hierzu sei die authentische Interpretation. Das Zusatz

BVerfGE 24, 33 (44):

abkommen nebst Vertragsgesetz enthalte nichts anderes als eine solche völkerrechtlich und verfassungsrechtlich gebotene Interpretation des Gesetzes Nr. 63. Demgemäß sei nach Art. 3 Gesetz Nr. 63 auch eine Verfassungsbeschwerde unzulässig, wenn sie sich - wie die vorliegende Verfassungsbeschwerde - auf die Übertragung, Liquidierung oder Übergabe von Vermögensgegenständen beziehe, die unter das Gesetz Nr. 63 fielen. Ob auch die in der Verfassung vorgesehenen Normenkontrollverfahren ausgeschlossen seien, sofern sie Akte des Bundesgesetzgebers beträfen, die lediglich die Rechtslage nach dem Gesetz Nr. 63 bestätigten oder authentisch interpretierten, könne offenbleiben.

Im übrigen seien die Aktien der AKU, die sich bei Kriegsende in deutscher Hand befunden hätten, als Auslandsvermögen im Sinne von Art. 1 Abs. 1 (a) Gesetz Nr. 63 anzusehen; sie seien auch insofern Auslandsvermögen, als sie in Deutschland belegenes Vermögen der AKU repräsentiert hätten. Grundrechte der Beschwerdeführer seien nicht verletzt. Die Verfassungsbeschwerde sei deshalb auch unbegründet.

Der Beitritt der Bundesregierung zum Verfahren, der auf Grund eines Kabinettsbeschlusses erklärt wurde (vgl. BVerfGE 7, 282 [288 f.]), ist zulässig.

Äußerungen von Verfassungsorganen gemäß § 94 Abs. 1 oder § 94 Abs. 4 in Verbindung mit § 77 BVerfGG führen noch nicht dazu, daß die Verfassungsorgane als Beteiligte im prozessualen Sinn (§ 94 Abs. 5 BVerfGG) am Verfahren teilnehmen; bisher blieb jedoch unentschieden, ob und gegebenenfalls unter welchen Voraussetzungen Verfassungsorgane dem Verfahren auf Verfassungsbeschwerde beitreten können (BVerfGE 17, 319 [328]; 18, 288 [296]; 19, 166 [171] und 290 [295]). Der Wortlaut von § 94 Abs. 5 BVerfGG ist nicht eindeutig; er läßt offen, unter welchen Voraussetzungen sich ein Verfassungsorgan durch Beitritt am Verfahren beteiligen kann. Eine ausdrückliche Vorschrift, die den Beitritt zuläßt, fehlt. Es gibt auch keinen allgemeinen Verfahrens

BVerfGE 24, 33 (45):

grundsatz, demzufolge Verfassungsorgane jeglichem Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht beitreten könnten.

Die Verfassungsbeschwerde, die sich unmittelbar oder mittelbar gegen ein Gesetz richtet, erfüllt die Funktion einer Normenkontrolle. Sowohl im Verfahren der konkreten Normenkontrolle (Art. 100 Abs. 1 GG) als auch in den Verfahren auf Grund von Art. 100 Abs. 2 und Art. 126 GG können die Verfassungsorgane des Bundes dem Verfahren beitreten (§§ 77, 82 Abs. 2, 83 Abs. 2 Satz 2, 88 BVerfGG). Lediglich für das Verfahren der abstrakten Normenkontrolle (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG) ist ein Beitrittsrecht nicht vorgesehen.

Durch die Änderung und Ergänzung von § 94 BVerfGG durch das 3. Änderungsgesetz vom 3. August 1963 (BGBl. I S. 589) sollte die Möglichkeit geschaffen werden, bei Verfassungsbeschwerden auch ohne Verzicht des Beschwerdeführers von mündlicher Verhandlung abzusehen, wenn von ihr nach übereinstimmender Ansicht des Gerichts und der beteiligten Verfassungsorgane eine weitere Förderung des Verfahrens nicht zu erwarten ist (s. BTDrucks. IV/1224, zu § 25 BVerfGG; Protokoll über die 57. Sitzung des Rechtsausschusses des Bundestags am 20. Juni 1963, S. 53 f.). § 94 Abs. 5 BVerfGG läßt erkennen, daß den in § 94 Abs. 4, § 77 BVerfGG genannten Verfassungsorganen ein maßgeblicher Einfluß auf die Durchführung der mündlichen Verhandlung eingeräumt werden sollte. Die Vorschrift beruht auf der Voraussetzung, daß diese Verfassungsorgane sich am Verfahren beteiligen können. Aus Sinn und Zweck von § 94 Abs. 5 sowie aus seinem Zusammenhang mit § 94 Abs. 4 BVerfGG ergibt sich, daß bei Verfassungsbeschwerden, die sich unmittelbar oder mittelbar gegen ein Gesetz richten, die in § 77 BVerfGG genannten Verfassungsorgane nicht nur das Recht zur Äußerung haben, sondern - nach Maßgabe des § 77 BVerfGG - auch das Recht, dem Verfahren beizutreten.

BVerfGE 24, 33 (46):

Die Verfassungsbeschwerde ist unzulässig. Sie ist zwar nicht durch das Gesetz Nr. 63 oder den Sechsten Teil des Überleitungsvertrags, wohl aber durch das Vertragsgesetz vom 10. Juni 1963 zum Zusatzabkommen zum deutsch-niederländischen Finanzvertrag ausgeschlossen worden.

Nach Art. 3 (a) und (b) Gesetz Nr. 63 ist es unzulässig, Ansprüche oder Klagen zu erheben, die sich auf die Übertragung, Liquidierung oder Übergabe der unter das Gesetz fallenden Vermögensgegenstände gründen oder beziehen, und zwar Ansprüche oder Klagen entweder gegen bestimmte Personen oder gegen internationale Stellen oder ausländische Regierungen. Der Wortlaut der Bestimmung ist eindeutig. Art. 3 Gesetz Nr. 63 meint lediglich zivilrechtliche Verfahren, die sich gegen bestimmte Personen und Stellen richten. Das ergibt sich auch aus seinem Zusammenhang mit den übrigen Vorschriften des Gesetzes Nr. 63. Verfassungsbeschwerden, die sich gegen ein deutsches Gesetz richten, zählen nicht zu den nach Art. 3 Gesetz Nr. 63 unzulässigen Verfahren. Entsprechendes gilt für die Bestimmungen von Art. 3 Abs. 3 ÜbV Teil VI, die an das Gesetz Nr. 63 anknüpfen. Auch sie schließen Verfassungsbeschwerden gegen deutsche Gesetze nicht aus.

II.

1. Nach Art. 1 Abs. 1 Zus.-Abk., der durch das Vertragsgesetz vom 10. Juni 1963 innerstaatliche Verbindlichkeit erlangt hat, sind Ansprüche, Einwendungen, Klagen, Widerklagen und sonstige Verfahren vor deutschen Gerichten nicht zugelassen, sofern sie darauf gestützt werden, daß der auf Grund niederländischer Maßnahmen erfolgte Eigentumsübergang von Aktionärsrechten an niederländischen Aktiengesellschaften keine oder nur beschränkte Wirkung gehabt habe in bezug auf das Vermögen dieser Aktiengesellschaften in der Bundesrepublik Deutschland.

Schon nach ihrem Wortlaut greift diese Bestimmung weiter als

BVerfGE 24, 33 (47):

Art. 3 Gesetz Nr. 63 und Art. 3 Abs. 3 ÜbV Teil VI. Nicht zugelassen sind auch alle "sonstigen Verfahren". Art. 1 Abs. 1 Zus.- Abk. schließt Verfahren jeglicher Art aus, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob sie gegen bestimmte Personen, internationale Stellen oder ausländische Regierungen eingeleitet werden. Nach Art. 1 Abs. 1 Zus.-Abk. kommt es allein darauf an, daß solche Verfahren darauf gestützt werden, der Eigentumsübergang von Aktionärsrechten habe keine oder nur beschränkte Wirkung für das Vermögen niederländischer Aktiengesellschaften in der Bundesrepublik Deutschland gehabt. Die Beschwerdeführer gründen ihre Behauptung, das Zusatzabkommen verletze sie in ihren Grundrechten, letztlich jedoch gerade darauf, die niederländischen Maßnahmen seien hinsichtlich des Inlandsvermögens der AKU wirkungslos geblieben. Nach dem Wortlaut von Art. 1 Abs. 1 Zus.-Abk. gehört ihre Verfassungsbeschwerde gegen das Vertragsgesetz zu den "sonstigen Verfahren vor deutschen Gerichten", die nach dieser Bestimmung nicht zugelassen sind.

Der Ausschluß von Verfassungsbeschwerden, mit denen die Unwirksamkeit niederländischer Maßnahmen für das Inlandsvermögen niederländischer Aktiengesellschaften geltend gemacht wird, entspricht Sinn und Zweck des Zusatzabkommens. Bei der Unterzeichnung des deutsch-niederländischen Finanzvertrags im April 1960 waren beide Seiten auf Grund des Urteils des Bundesgerichtshofs vom 13. Dezember 1956 (NJW 1957 S. 217) der Ansicht, daß Klagen der durch niederländische Maßnahmen enteigneten deutschen Aktionäre hinsichtlich des Inlandsvermögens niederländischer Aktiengesellschaften nach dem Überleitungsvertrag ausgeschlossen seien. Die Richtigkeit dieser Ansicht konnte auf Grund späterer gerichtlicher Entscheidungen in Zweifel gezogen werden. Gerade deshalb verlangte die niederländische Regierung Sicherungen gegen eine Veränderung der Rechtslage, wie sie sich auf Grund des Urteils des Bundesgerichtshofs vom 13. Dezember 1956 dargestellt hatte. Die Bundesregierung fand sich bereit, diese Sicherungen zu geben. Das Zusatzabkommen sollte die nach der Unterzeichnung des Finanzvertrags eingetretene

BVerfGE 24, 33 (48):

Rechtsunsicherheit beseitigen und endgültig festlegen, daß Verfahren jeglicher Art vor deutschen Gerichten unzulässig seien, mit denen die völlige oder teilweise Unwirksamkeit niederländischer Maßnahmen für das in der Bundesrepublik Deutschland belegene Vermögen niederländischer Gesellschaften geltend gemacht wird. Es sollte ein Schlußstrich gezogen werden. Nach Sinn und Zweck des Zusatzabkommens gehören auch Verfassungsbeschwerden zu den nach diesem Abkommen nicht zugelassenen sonstigen gerichtlichen Verfahren, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob die Verfassungsbeschwerden sich gegen gerichtliche Entscheidungen, die das Zusatzabkommen angewandt haben, oder unmittelbar gegen das Vertragsgesetz zum Zusatzabkommen richten.

Die Bundesregierung und die gesetzgebenden Körperschaften des Bundes haben damit gerechnet, daß Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen das Vertragsgesetz eingelegt werden wird. Hätte entgegen dem Wortlaut des Abkommens eine derartige Verfassungsbeschwerde zulässig sein sollen, so hätte dies im Vertragsgesetz zum Ausdruck gebracht werden müssen.

2. Der Bundesgesetzgeber kann die durch das Gesetz über das Bundesverfassungsgericht geschaffene Verfassungsbeschwerde ausschließen, sofern er dabei das Grundgesetz beachtet. Der Gesetzgeber kann aber nicht die im Grundgesetz selbst vorgesehenen verfassungsgerichtlichen Verfahren durch einfaches Bundesgesetz für nicht zugelassen erklären. Ein Gesetz, das auch diese Verfahren ausschlösse, würde mit den entsprechenden Bestimmungen des Grundgesetzes unvereinbar und deshalb nichtig sein. Art. 1 Abs. 1 Zus.-Abk. muß deshalb verfassungskonform dahin ausgelegt werden, daß nur Verfassungsbeschwerden unter den in der Bestimmung angeführten Voraussetzungen unzulässig sind, nicht aber die im Grundgesetz geregelten verfassungsgerichtlichen Verfahren, insbesondere nicht die Normenkontrollverfahren, in denen die Vereinbarkeit des Vertragsgesetzes mit dem Grundgesetz zu prüfen wäre (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 und Art. 100 Abs. 1 GG).

3. a) Gegen eine Auslegung des Vertragsgesetzes, nach der die

BVerfGE 24, 33 (49):

Verfassungsbeschwerde gegen dieses Gesetz ausgeschlossen ist, würden Bedenken bestehen, wenn sie zur Folge hätte, daß statt der Verfassungsbeschwerde gegen das Vertragsgesetz der in Art. 19 Abs. 4 Satz 2 GG subsidiär vorgesehene Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten gegeben wäre und die Beschwerdeführer demzufolge in einem unmittelbar gegen das Gesetz gerichteten Verfahren eine Entscheidung der ordentlichen Gerichte darüber herbeiführen könnten, ob das Gesetz sie in ihren Rechten verletzt. Berücksichtigt man Sinn und Zweck des Zusatzabkommens, so verbietet es sich anzunehmen, das Vertragsgesetz habe zwar die Prüfung des Gesetzes durch das Bundesverfassungsgericht im Verfassungsbeschwerdeverfahren ausgeschlossen, seine Prüfung durch die ordentlichen Gerichte aber zugelassen, und zwar eine Prüfung in einem Verfahren, in dem die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes den Gegenstand des Verfahrens bildet und nicht nur als Vorfrage zu prüfen ist. Es wäre nicht sinnvoll anzunehmen, durch das Vertragsgesetz sei das Verfahren der Verfassungsbeschwerde ersetzt worden durch ein der Überprüfung von Gesetzen weniger adäquates Verfahren vor den ordentlichen Gerichten.

b) Der in Art. 19 Abs. 4 GG subsidiär vorgesehene Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten wird jedoch nicht dadurch eröffnet, daß die Verfassungsbeschwerde gegen das Vertragsgesetz zum Zusatzabkommen nach diesem Gesetz "nicht zugelassen" ist. Denn die Gesetzgebung gehört nicht zur "öffentlichen Gewalt" im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG. Deshalb begegnet der Ausschluß der Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen das Vertragsgesetz keinen Bedenken aus Art. 19 Abs. 4 GG.

Bis zum Inkrafttreten des Grundgesetzes galt es nach gemeindeutscher Rechts- und Verfassungstradition als selbstverständlich, daß der Bürger sich nicht mit einer Klage unmittelbar gegen ein Gesetz an die Gerichte wenden konnte. Dieser Grundsatz ergab sich aus dem Verhältnis der drei Staatsgewalten zueinander. Eine Ausnahme hiervon enthielt allenfalls die in Art. 126 f. der Frankfurter Reichsverfassung von 1849 vorgesehene Popular

BVerfGE 24, 33 (50):

klage des Angehörigen eines Einzelstaates gegen seine Regierung wegen Aufhebung oder verfassungswidriger Veränderung der Landesverfassung, über die das Reichsgericht entscheiden sollte (vgl. E. R. Huber, Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789, Bd. II S. 835 f.). Hätte das Grundgesetz mit dieser Tradition brechen und durch Art. 19 Abs. 4 GG eine Klage des Bürgers unmittelbar gegen vom Parlament beschlossene Gesetze wegen Verletzung seiner Rechte einführen wollen, so hätte dies eindeutig zum Ausdruck gebracht werden müssen. Nach Art. 20 Abs. 3 und 97 Abs. 1 GG ist das Gesetz die Grundlage der richterlichen Entscheidung. Soll es ausnahmsweise ihr Gegenstand sein, so muß dies aus der Bestimmung, die eine solche Klage gewähren soll, eindeutig hervorgehen. Art. 19 Abs. 4 GG enthält eine eindeutige Regelung insofern nicht. Die verfassungsgerichtliche Überprüfung von Gesetzen auf ihre Verfassungsmäßigkeit ist im Grundgesetz vor allem in Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 und Art. 100 Abs. 1 GG näher geregelt. Diese Regelungen müssen als abschließend angesehen werden, und zwar ungeachtet dessen, daß die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs. 4 GG speziell dem Schutz der Rechte des Einzelnen zu dienen bestimmt ist. Es kann nicht angenommen werden, daß neben der verfassungsgerichtlichen Überprüfung, die an bestimmte Voraussetzungen gebunden ist und im Fall der abstrakten Normenkontrolle nur von bestimmten Antragstellern eingeleitet werden kann, jeder Bürger die ordentlichen Gerichte gegen ein Gesetz mit der Behauptung soll anrufen können, das Gesetz verletze ihn in seinen Rechten, wobei vornehmlich Verletzungen der Grundrechte in Frage stehen werden. Schließlich müßte bei einer unmittelbar gegen ein Gesetz gerichteten Klage der Entscheidung des ordentlichen Gerichts allgemeine Verbindlichkeit zukommen; das Gericht müßte in der Lage sein, gegebenenfalls die Nichtigkeit des Gesetzes festzustellen. Eine gerichtliche Entscheidung, deren Gegenstand die Gültigkeit eines Gesetzes ist, könnte sich der Eigenart eines solchen Verfahrens wegen nicht auf eine Entscheidung mit Rechtskraft inter partes beschränken und sich mit der Feststellung begnügen, das sonst gültig blei

BVerfGE 24, 33 (51):

bende Gesetz verletze den Kläger in seinen Rechten und dürfe ihm gegenüber nicht angewandt werden. Art. 19 Abs. 4 Satz 2 GG dient aber offensichtlich dem Schutz individueller Rechte; der Vorschrift kann nicht entnommen werden, daß dem einzelnen Bürger das Recht eingeräumt ist, aus Anlaß einer Verletzung seiner Rechte eine allgemeinverbindliche Entscheidung des ordentlichen Gerichts über die Gültigkeit eines Gesetzes herbeizuführen, wie sie nach Art. 98 Satz 4 der Bayerischen Verfassung von 1946, also einer Verfassung, die während der Arbeiten des Parlamentarischen Rates schon galt, im Verfahren auf Popularklage kraft ausdrücklicher Verfassungsvorschrift möglich ist.

Trotz Art. 19 Abs. 4 GG gehören Gesetze also auch weiterhin zu den Hoheitsakten, gegen die dem Bürger nach der Verfassung ein Rechtsweg nicht eröffnet ist (vgl. Friesenhahn, unveröffentlichtes Manuskript eines Referats bei einem Kolloquium der deutschen und der jugoslawischen Gesellschaft für Rechtsvergleichung vom 9. bis 13. Mai 1967; zum gesamten Fragenkomplex [Maunz- Dürig, Grundgesetz, Rdnr. 18 zu Art. 19 Abs. 4 GG, sowie Bad.- Württ. Verwaltungsgerichtshof, Bettermann und Bachof, AöR Bd. 86 [1961] S. 95, 129 ff. und 186 ff., mit weiteren Nachweisen].

Dabei ist es ohne Bedeutung, ob es sich um Vertragsgesetze, welche die politischen Beziehungen des Bundes regeln oder die sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen, oder um andere Gesetze handelt.

Gehört die Gesetzgebung nicht zur öffentlichen Gewalt im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG und eröffnet also der Ausschluß der Verfassungsbeschwerde durch das Vertragsgesetz nicht den Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten, so lassen sich aus Art. 19 Abs. 4 GG keine Bedenken gegen eine Auslegung des Vertragsgesetzes herleiten, nach der es die Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen das Gesetz ausgeschlossen hat.

BVerfGE 24, 33 (52):

III.

Der Ausschluß der Verfassungsbeschwerde gegen das Vertragsgesetz zum Zusatzabkommen ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. a) Der Ausschluß der Verfassungsbeschwerde durch das Vertragsgesetz zum Zusatzabkommen ist aus bestimmtem Anlaß vorgesehen worden; er bezieht sich auf in der Vergangenheit abgeschlossene Vorgänge und erfaßt lediglich einen sachlich und persönlich eng beschränkten Bereich. Das Vertragsgesetz hat insofern den Charakter eines "Maßnahmegesetzes". Solche Gesetze sind aber nach dem Grundgesetz nicht unzulässig (vgl. BVerfGE 15, 126 [146 f.]).

Das Vertragsgesetz ist kein "Einzelfallgesetz". Art. 1 Abs. 1 Zus.-Abk. beschreibt den Tatbestand, an den bestimmte Rechtsfolgen geknüpft werden, generell. Nach ihrer abstrakt gehaltenen Fassung beansprucht die Bestimmung Geltung für eine unbestimmte Vielzahl von Fällen. Es läßt sich nicht übersehen, auf wieviele und auf welche Fälle das Gesetz Anwendung findet (vgl. BVerfGE 10, 234 [241 f.]).

Der Fall der ehemaligen deutschen Aktionäre der AKU war unbezweifelbar der Anlaß für die Regelungen des Zusatzabkommens; auch werden von ihnen - soweit bisher bekannt - nur diese ehemaligen Aktionäre betroffen. Als "Schlußstrichregelung" soll das Zusatzabkommen jedoch gewährleisten, daß auch keine weiteren bisher ruhenden Fälle zu rechtlichen Auseinandersetzungen und gerichtlichen Verfahren führen. Es kann nicht ausgeschlossen werden, daß derartige Fälle noch bestehen. Die generelle Fassung von Art. 1 Abs. 1 Zus.-Abk. ist auch nicht zur Verschleierung eines unzulässigen Einzelfallgesetzes gewählt worden (vgl. BVerfGE 13, 225 [229]).

b) Der Ausschluß der Verfassungsbeschwerde gegen das Vertragsgesetz ist mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

Bedenken könnten sich daraus ergeben, daß die an sich jedermann auch gegen Gesetze zustehende Verfassungsbeschwerde für den Kreis derjenigen, die von dem Vertragsgesetz betroffen sind,

BVerfGE 24, 33 (53):

ausgeschlossen wird. Der Gesetzgeber hatte indessen sachlich einleuchtende Gründe für diese Regelung.

Der Ausgleichsvertrag und das Zusatzabkommen zum Finanzvertrag, ohne das die Ratifizierung des Vertragswerks gefährdet gewesen wäre, dienten dem Ausgleich zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Niederlanden und der Beseitigung von Schwierigkeiten, die zwischen den beiden Ländern entstanden waren. Angesichts dieser besonderen durch den Krieg und seine Folgen bedingten Ausnahmesituation und der außenpolitischen Notwendigkeit, das Verhältnis der Bundesrepublik Deutschland zu den Niederlanden zu normalisieren, hat sich der Gesetzgeber bei der getroffenen Regelung noch innerhalb der ihm zustehenden Gestaltungsfreiheit gehalten.

c) Ein Anspruch des Bürgers auf Rechtsschutz durch Verfassungsbeschwerde kann für umstrittene Rechte weder aus Art. 14 GG noch aus einer anderen Vorschrift des Grundgesetzes noch aus dem Rechtsstaatsprinzip hergeleitet werden.

2. Der Ausschluß der Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen das Vertragsgesetz entzieht die Beschwerdeführer nicht ihrem gesetzlichen Richter.

a) Auch gegen Vertragsgesetze kann Verfassungsbeschwerde erhoben werden (vgl. BVerfGE 6, 290 [295]; 15, 337 [348]; 16, 220 [226]).

Die Beschwerde ist am 10. Juni 1963 beim Bundesverfassungsgericht eingegangen. Zu diesem Zeitpunkt hatten Bundestag und Bundesrat das Vertragsgesetz zum Zusatzabkommen bereits verabschiedet; der Bundesrat hatte am 31. Mai 1963 beschlossen, den Vermittlungsausschuß nicht anzurufen. Das Gesetz wurde jedoch erst am 25. Juni 1963 verkündet; es trat am 26. Juni 1963 in Kraft. Das Zusatzabkommen ist am 1. August 1963 in Kraft getreten.

Im Zeitpunkt der Einlegung der Verfassungsbeschwerde waren also Vertragsgesetz und Zusatzabkommen noch nicht verkündet und noch nicht in Kraft. Für die Zulässigkeit von Verfassungsbeschwerden gegen Vertragsgesetze müssen jedoch dieselben

BVerfGE 24, 33 (54):

Grundsätze gelten wie für Normenkontrollverfahren. Verfassungsbeschwerden gegen solche Gesetze sind schon vor der Verkündung des Gesetzes zulässig, wenn das Gesetzgebungsverfahren bis auf die Ausfertigung des Vertragsgesetzes durch den Bundespräsidenten und die Verkündung abgeschlossen ist (vgl. BVerfGE 1, 396 [411 ff.]).

b) Die Verfassungsbeschwerde, die vor Ausfertigung und Verkündung des Gesetzes zulässigerweise eingelegt worden ist, kann sich nur gegen den Rechtszustand richten, der durch das angefochtene Gesetz eintreten soll. In der Sache richtet sie sich hier unter anderem dagegen, daß die Verfassungsbeschwerde gegen das Gesetz ausgeschlossen werden soll. Dies steht nicht in Widerspruch zu Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG.

Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG soll der Gefahr vorbeugen, daß die Justiz durch ein Manipulieren der rechtsprechenden Organe sachfremden Einflüssen ausgesetzt wird, insbesondere daß im Einzelfall durch die Auswahl der zur Entscheidung berufenen Richter ad hoc das Ergebnis der Entscheidung beeinflußt wird, gleichgültig, wer manipuliert (vgl. BVerfGE 17, 294 [299]; 4, 412 [416 f.]). Die Vorschrift gebietet, daß der gesetzliche Richter durch eine allgemeine Norm bestimmt wird (vgl. BVerfGE 6, 45 [50 f.]; 9, 223 [226]), überläßt aber die konkrete Regelung dem einfachen Gesetzgeber. Jedoch sind dem Gesetzgeber durch das Gebot genereller Regelung Schranken gezogen, an denen die gesetzliche Regelung zu messen ist; Sondereingriffe und Ausnahmeregelungen sind mit Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG nicht vereinbar.

Neuregelungen, die das bisherige Recht über den gesetzlichen Richter ändern, gelten, wenn nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt wird, nach einhelliger Ansicht auch für die Fälle, die unter der Geltung des alten Rechts anhängig geworden sind oder hätten anhängig gemacht werden können (vgl. BVerfGE 11, 139 [146]). Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG steht solchen Neuregelungen nicht entgegen, wenn das neue Gesetz - sei es auch für bereits verwirklichte Tatbestände - generell gilt, also außer anhängigen

BVerfGE 24, 33 (55):

Verfahren auch eine unbestimmte Vielzahl künftiger, gleichartiger Fälle erfaßt.

Daß das Vertragsgesetz eine generelle Regelung in diesem Sinne enthält und kein Einzelfallgesetz ist, ist bereits dargelegt worden. Obwohl also das Vertragsgesetz zum Zusatzabkommen für verwirklichte Tatbestände den Rechtsbehelf der Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht versperrt, ist das Gesetz mit Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar.

3. Auch das aus dem Rechtsstaatsprinzip herzuleitende Rückwirkungsverbot steht dem Ausschluß der Verfassungsbeschwerde nicht entgegen.

Das Vertragsgesetz schließt die Verfassungsbeschwerde aus und wirkt dadurch auf das beim Bundesverfassungsgericht anhängige Verfassungsbeschwerdeverfahren ein. Das Gesetz enthält also eine unechte (retrospektive) Rückwirkung (vgl. BVerfGE 11, 139 [145 ff.]). Aus dem rechtsstaatlichen Prinzip der Rechtssicherheit ergeben sich auch für die "unechte" Rückwirkung verfassungsrechtliche Grenzen. Schutz kann unter Umständen auch das Vertrauen des Bürgers darauf beanspruchen, daß seine Rechtsposition nicht nachträglich durch Vorschriften entwertet wird, die lediglich für die Zukunft auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte einwirken (vgl. BVerfGE 14, 288 [297]; 15, 313 [324 ff.]).

Prozeßrecht erfaßt aber nach einhelliger Ansicht mangels besonderer Vorschriften vom Zeitpunkt seines Inkrafttretens an auch anhängige Verfahren. Das ist unbedenklich. Der Bürger kann nicht darauf vertrauen, daß Prozeßrecht nicht geändert wird (vgl. BVerfGE 11, 139 [146 f.]).

4. Dieses Urteil ist mit 4 gegen 3 Stimmen beschlossen worden.

Seuffert Henneka Leibholz Geller Rupp Geiger Kutscher

BVerfG, 23.01.1957 - 2 BvF 3/56

Redaktion — Sun, 25 Mar 2012 21:28:10 +0000

Daten

Fall:

Kommunalwahl-Sperrklausel

Fundstellen:

BVerfGE 6, 104; NJW 1957, 171

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

23.01.1957

Aktenzeichen:

2 BvF 3/56

Entscheidungstyp:

Urteil

Auch im Kommunalwahlrecht kann eine 5 v.H.-Sperrklausel gegen Splitterparteien unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung eines störungsfreien Funktionierens der Selbstverwaltung gerechtfertig

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 6, 104

Paginierung:

BVerfGE 6, 104 (104):

Auch im Kommunalwahlrecht kann eine 5 v.H.-Sperrklausel gegen Splitterparteien unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung eines störungsfreien Funktionierens der Selbstverwaltung gerechtfertigt sein.

Urteil

des Zweiten Senats vom 23. Januar 1957

- 2 BvF 3/56 -

in dem Verfahren wegen Feststellung der Vereinbarkeit des § 30 Abs. 6 des Gesetzes über die Kommunalwahlen im Lande Nordrhein-Westfalen (Kommunalwahlgesetz) vom 12. Juni 1954 (GVBl. S. 226) mit dem Grundgesetz, Antragsteller: Die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen.

ENTSCHEIDUNGSFORMEL:

§ 30 Abs. 6 des Gesetzes über die Kommunalwahlen im Lande Nordrhein-Westfalen (Kommunalwahlgesetz) vom 12. Juni 1954 (GVBl. S. 226) ist mit dem Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vereinbar.

BVerfGE 6, 104 (105):

Gründe:

Das Gesetz über die Kommunalwahlen im Lande Nordrhein-Westfalen (Kommunalwahlgesetz) vom 12. Juni 1954 - KWG (GVBl. S. 226) gilt nach seinem § 1 für die Wahl des Rates in den Gemeinden, der Amtsvertretung in den Ämtern und des Kreistages in den Landkreisen. Es kombiniert die Mehrheitswahl mit der Verhältniswahl. Jeder Wähler hat eine Stimme. Mit ihr wählt er den Vertreter im Wahlbezirk und, falls der Bewerber von einer politischen Partei aufgestellt ist, die von ihr für das Wahlgebiet aufgestellte Reserveliste. Die Sitze werden auf die an der Listenwahl teilnehmenden politischen Parteien nach den Grundsätzen des d'Hondt'schen Höchstzahlverfahrens unter Anrechnung der in den Wahlbezirken errungenen Sitze verteilt (§ 28 KWG). Bei der Verteilung der Sitze aus der Reserveliste werden nur politische Parteien berücksichtigt, die mindestens 5 v. H. der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen erhalten haben (§ 30 Abs. 6 KWG). Im vorliegenden Verfahren ist darüber zu entscheiden, ob diese 5 v. H.-Sperrklausel mit dem Grundgesetz vereinbar ist.

Diese Sperrklausel findet sich bereits in den §§ 33 Abs. 4 und 35 Abs. 2 des Gesetzes über die Gemeindewahlen in Nordrhein-Westfalen vom 6. April 1948 (GVBl. S. 185). In der Fassung dieses Gesetzes nach der Bekanntmachung vom 18. August 1952 (GVBl. S. 161) war sie in den §§ 32 Abs. 4 und 34 Abs. 2 in dem Abschnitt V, "Wahlsystem und Verteilung der Sitze", enthalten. Diese Bestimmungen hatten folgenden Wortlaut:

"1. Wahlsystem.

§ 32

(1) bis (3) ...

(4) Der Verhältniswahl werden die für politische Parteien im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen unter Nichtberücksichtigung der Stimmen für diejenigen Parteien zu

BVerfGE 6, 104 (106):

grundegelegt, die weniger als 5 v. H. der Gesamtstimmenzahl aller politischen Parteien erhalten haben.

(5) bis (8) ..."

"3. Wahlergebnis auf der Reserveliste.

§ 34

(1) ...

(2) Der Wahlleiter zählt zunächst die für alle parteiangehörigen Bewerber im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen nach Parteien getrennt zusammen. Er bringt dann die auf die Parteien, die weniger als 5 v. H. der Gesamtstimmenzahl der Parteien erhalten haben, entfallenden Stimmen von der Gesamtstimmenzahl in Abzug. Weiter stellt er fest, wieviel Prozent von der zu berücksichtigenden neuen Gesamtstimmenzahl auf jede Partei entfällt und wieviel Prozent der direkt zu vergebenden Sitze ihr demgemäß zustehen würden. Parteien, die diese Sitzzahl in der direkten Wahl nicht erreicht haben, weist er von der Reserveliste zusätzlich Sitze bis zur Höhe der ihnen zustehenden Zahl zu.

(3) bis (5) ..."

Durch das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Gemeindewahlen im Lande Nordrhein-Westfalen sowie einiger Bestimmungen des kommunalen Verfassungsrechts vom 9. Juni 1954 (GVBl. S. 219) ist das bisherige Kommunalwahlrecht geändert worden. In Art. 2 wurde der Innenminister ermächtigt, die sich aus diesem Gesetz ergebende neue Fassung des Kommunalwahlgesetzes unter neuem Datum und unter neuer Paragraphenfolge bekanntzumachen und hierbei Unstimmigkeiten des Wortlauts zu berichtigen. Dies ist mit Datum vom 12. Juni 1954 geschehen (GVBl. S. 226). Durch das Änderungsgesetz wurden die Bestimmungen der bisherigen §§ 32 Abs. 4 und 34

BVerfGE 6, 104 (107):

Abs. 2 über die 5 v. H.-Klausel in einem § 30 Abs. 6 zusammengefaßt.

§ 30 Abs. 6 steht in dem Abschnitt V. "Wahlsystem und Verteilung der Sitze", und hat folgenden Wortlaut:

"3. Wahl aus der Reserveliste.

(1) bis (5) ...

(6) Bei der Verteilung der Sitze aus der Reserveliste werden nur politische Parteien berücksichtigt, die mindestens 5 v. H. der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen erhalten haben.

(7) ..."

Das Änderungsgesetz und die Neufassung des Kommunalwahlgesetzes sind an dem Tage ihrer Verkündung, dem 24. Juni 1954, in Kraft getreten.

Durch Urteil vom 25. März 1954 - 1 K 181/52 - hatte das Landesverwaltungsgericht Düsseldorf in einer Verwaltungsstreitsache wegen Ungültigkeit der Gemeindewahl in Duisburg die §§ 32 Abs. 4 und 34 Abs. 2 des Gemeindewahlgesetzes von 1948 in der Fassung von 1952 als mit Art. 3 GG unvereinbar nicht angewandt, da ein sachlich einleuchtender Grund für eine Abweichung vom Grundsatz des gleichen Erfolgswerts aller Stimmen nicht ersichtlich sei. Die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen hat daraufhin mit Schriftsatz vom 25. Mai 1954 beim Bundesverfassungsgericht den Antrag gestellt,

gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG in Verbindung mit § 13 Nr. 6 und § 76 Nr. 2 BVerfGG festzustellen, daß § 32 Abs. 4 und § 34 Abs. 2 des Gesetzes über die Gemeindewahlen im Lande Nordrhein-Westfalen mit dem Grundgesetz vereinbar sind.

Nach der Änderung und Neufassung des Kommunalwahl

BVerfGE 6, 104 (108):

gesetzes hat die Landesregierung mit Schriftsatz vom 8. Juli 1954 ihren Antrag dahin geändert, das Bundesverfassungsgericht möge feststellen,

daß § 30 Abs. 6 des Kommunalwahlgesetzes vom 12 Juni 1954 mit dem Grundsatz vereinbar ist.

Nach Ansicht der Landesregierung gelten dieselben Gründe, mit denen die 5 v. H.-Sperrklausel im Bundes- und Landeswahlrecht gerechtfertigt wird, auch für das Kommunalwahlrecht. Auch im Kommunalwahlrecht müsse Sorge getragen werden, daß aus den Wahlen funktionsfähige Organe hervorgehen. Bei der monistischen Ratsverfassung in Nordrhein-Westfalen müßten sich Schwierigkeiten in der parteipolitischen Zusammensetzung des Rates unmittelbar auf die Verwaltung auswirken.

Außer Nordrhein-Westfalen haben folgende Länder die 5 v. H.-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht: Schleswig-Holstein (Gemeinde- und Kreiswahlgesetz vom 29. Januar 1955, GVBl. S. 10, § 16 Abs. 1), Hessen (Gemeinde- und Kreiswahlgesetz vom 25. Februar 1952, GVBl. S. 48, § 21 Abs. 2) und Rheinland-Pfalz (Landesgesetz über die Wahlen zu den Gemeinde-, Amts-, Kreis- und Bezirksvertretungen vom 27. September 1948 i.d.F. vom 13. September 1952, GVBl. S. 127, § 135 Abs. 2, 21). Auch für die Wahl zur Stadtbürgerschaft von Bremen (Art. 143 und 148 der Bremischen Verfassung und § 8 Abs. 4 des Wahlgesetzes für die Bürgerschaft vom 22. April 1955, GBl. S. 63) und für die Wahl zur Gemeindevertretung in Bremerhaven (Verfassung der Stadt Bremerhaven vom 4. November 1947, § 9, BremGBI. S. 291, und Ortsgesetz Nr. 5 vom 9. September 1947, § 2 Abs. 2, BremGBI. 1948 S. 16) gilt die 5 v. H.-Klausel. Dagegen sind Sperrklauseln unbekannt im Kommunalwahlrecht von Baden-Württemberg (Kommunalwahlgesetz i.d.F. vom 23. Juli 1956, GVBl. S. 115), Bayern (Gemeindewahlgesetz i.d.F. vom 29. Oktober 1954, GVBl. S. 256 und Landkreiswahlgesetz vom 29. Oktober 1954, GVBl. S. 260) und Niedersachsen (Gemeindewahlgesetz vom 17. Juli 1956, GVBl. S. 81).

BVerfGE 6, 104 (109):

Das Bundesverfassungsgericht hat gemäß § 77 BVerfGG dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und dem Landtag von Nordrhein-Westfalen Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Außerdem ist der Antrag wegen der übergebietlichen Bedeutung der zu entscheidenden Frage den Regierungen und Landtagen von Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen und Rheinland-Pfalz zur Kenntnisnahme zugeleitet worden. Äußerungen sind nicht eingegangen. In der mündlichen Verhandlung am 14. November 1956 war die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen vertreten.

1. Nach Art. 93 Abs. 1 Nr 2 GG entscheidet das Bundesverfassungsgericht bei Meinungsverschiedenheiten oder Zweifeln über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von Bundesrecht oder Landesrecht mit dem Grundgesetz auf Antrag der Bundesregierung, einer Landesregierung oder eines Drittels der Mitglieder des Bundestages. Nach § 76 BVerfGG ist im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle der Antrag gemäß § 93 Abs. I Nr. 2 GG nur zulässig, wenn einer der Antragsberechtigten Bundes- oder Landesrecht

1. wegen seiner förmlichen oder sachlichen Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz oder dem sonstigen Bundesrecht für nichtig hält oder

2. für gültig hält, nachdem ein Gericht, eine Verwaltungsbehörde oder ein Organ des Bundes oder eines Landes das Recht als unvereinbar mit dem Grundgesetz oder sonstigem Bundesrecht nicht angewendet hat.

2. Im vorliegenden Fall handelt es sich um die Frage der Vereinbarkeit von Landesrecht mit dem Grundgesetz. Der Antrag ist gestellt von einer Landesregierung, die das Landesrecht für gültig hält, nachdem ein Gericht des Landes das Recht als unvereinbar mit dem Grundgesetz nicht angewendet hat.

Aus dem Wortlaut von § 76 Nr. 2 BVerfGG könnte man den

BVerfGE 6, 104 (110):

Schluß ziehen, "Landesrecht", das die Landesregierung für gültig hält, müsse mit dem Recht, das ein Gericht nicht angewendet hat, nach Form und Inhalt identisch sein. Eine formelle Identität liegt hier nicht vor, da das Landesverwaltungsgericht Düsseldorf in seinem Urteil vom 25.März 1954 die §§ 32 Abs. 4 und 34 Abs. 2 des Gemeindewahlgesetzes vom 6. April 1948 in der Fassung der Bekanntmachung vom 18. August 1952 nicht angewendet hat, während die Landesregierung § 30 Abs. 6 des Kommunalwahlgesetzes vom 12. Juni 1954 für gültig hält und in ihrem Antrag vom 8. Juli 1954 begehrt, das Bundesverfassungsgericht möge feststellen, daß diese Bestimmung mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Davon abgesehen ist § 30 Abs. 6 KWG mit den §§ 32 Abs. 4 und 34 Abs. 2 GWG aber auch dem Inhalt nach nicht identisch: Während die §§ 32 Abs. 4 und 34 Abs. 2 die 5 v. H. von der Gesamtstimmenzahl aller politischen Parteien errechnen, legt § 30 Abs. 6 KWG die im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen (also auch die für Einzelkandidaten abgegebenen Stimmen) zugrunde.

§ 76 BVerfGG wie auch Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG haben den Sinn, daß ein Antrag auf abstrakte Normenkontrolle nur zulässig sein soll bei Vorliegen eines besonderen objektiven Interesses an der Klarstellung der Geltung einer Norm. Ob die Beschränkung des Antragsrechts durch § 76 BVerfGG mit der Bestimmung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG vereinbar ist, kann hier dahingestellt bleiben, da die Voraussetzungen des § 76 Nr. 2 BVerfGG erfüllt sind. Denn auch nach der Änderung der Bestimmungen über die 5 v. H.-Sperrklausel durch das Kommunalwahlgesetz vom 12. Juni 1954 ist der Gehalt der in ihrer Gültigkeit zweifelhaften Rechtsnorm im wesentlichen derselbe geblieben. Es ist daher unerheblich, daß sich die Entscheidung des Landesverwaltungsgerichts Düsseldorf auf die alte Fassung der 5 v. H.-Klausel bezogen hat, während die Landesregierung jetzt Feststellung der Vereinbarkeit der 5 v. H.-Klausel in der neuen Fassung mit dem Grundgesetz begehrt.

Der Antrag der Landesregierung ist daher zulässig.

BVerfGE 6, 104 (111):

C. -- I.

Vom Wahlrecht zu den Kommunalvertretungen handelt im Grundgesetz der Art. 28 Abs. 1 Satz 2, der bestimmt:

"In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muß das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist."

Der erkennende Senat hat in seiner Entscheidung vom 5. April 1952 in dem Verfassungsstreit über das schleswig-holsteinische Landtagswahlrecht (BVerfGE 1, 208 [236]) ausgeführt, Art. 28 GG gelte nicht in den Ländern, sondern nur für die Länder; da er in dem Abschnitt "Der Bund und die Länder" stehe, betreffe er das bundesrechtliche Verhältnis der Länder zum Bund. Daraus hat der Senat die Folgerung gezogen, eine Verfassungsbeschwerde könne nicht auf Art. 28 in Verbindung mit Art. 38 GG und § 90 BVerfGG gestützt werden. Da es sich aber bei Art. 28 GG auch in dieser Deutung um eine Normativbestimmung der Bundesverfassung für die Gestaltung des Landesverfassungsrechtes handelt, ist ein Landesgesetz, das gegen diese Normativbestimmung verstößt, mit dem Grundgesetz nicht vereinbar. Infolgedessen kann auch die Normativbestimmung des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG Prüfungsmaßstab in einem Verfahren der abstrakten Normenkontrolle sein.

Das Grundgesetz schreibt kein bestimmtes Wahlsystem vor. Der Landesgesetzgeber hätte bei der Gestaltung des Kommunalwahlrechts sowohl das reine Mehrheitswahlrecht als auch das reine Verhältniswahlrecht einführen können; er konnte auch beide Systeme kombinieren. Bei jeder Gestaltung des Wahlrechts aber ist der Gesetzgeber an den Grundsatz der Wahlrechtsgleichheit gebunden. Während beim reinen Mehrheitswahlrecht das Gewicht der einzelnen Wählerstimme dann gleich ist, wenn sie gleichen Zählwert hat, ist die Wahlgleichheit beim Verhältniswahlsystem nur dann gewährleistet, wenn jede Stimme grundsätzlich gleichen Erfolgswert hat (BVerfGE 1, 208 [244]). Die Einführung einer Sperrklausel, die die auf die Reserveliste einer

BVerfGE 6, 104 (112):

Partei entfallenden Reststimmen dann von der Berücksichtigung ausschließt, wenn für diese Partei nicht ein bestimmter Mindesthundertsatz der im Wahlgebiet insgesamt abgegebenen gültigen Stimmen abgegeben worden ist, nimmt diesen Stimmen insoweit ihren Erfolgswert und beeinträchtigt dadurch auch die grundsätzlich gleichen Wettbewerbschancen der politischen Parteien. Es fragt sich, ob eine solche Einschränkung mit dem Grundsatz der Wahlgleichheit vereinbar ist.

II.

Der erkennende Senat hat im Anschluß an die Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich Sperrklauseln bis zu 5 v. H. in Landtagswahlgesetzen für zulässig erklärt (BVerfGE 1, 208 [256]; 4, 31 [40]). In den beiden Entscheidungen vom 23. Januar 1957 in Sachen der Gesamtdeutschen Volkspartei - 2 BvE 1/56 - und der Bayernpartei - 2 BvE 2/56 - gegen den Deutschen Bundestag hat er auch für das Bundeswahlrecht eine Sperrklausel bis zu 5 v. H. für zulässig erklärt. Eine solche Modifikation des Erfolgswerts der Stimmen und der Gleichheit der Wettbewerbschancen der Parteien wird unter dem Gesichtspunkt der Bekämpfung von Splitterparteien in engen Grenzen für gerechtfertigt gehalten (BVerfGE 1, 208 [252]). Die Verhältniswahl begünstigt das Aufkommen kleiner Parteien. Dadurch können Störungen des Verfassungslebens eintreten. Die gesetzgebenden Körperschaften können im extremen Fall in eine Unzahl kleiner Gruppen zerfallen und damit funktionsunfähig werden, insbesondere nicht in der Lage sein, eine politisch aktionsfähige Regierung zu bilden. Diese politische Gefahr hat der erkennende Senat als einen zureichenden, aus der Natur der Sache sich ergebenden Grund für eine differenzierende Behandlung der politischen Parteien bei der Zuteilung von Sitzen bei der Verhältniswahl erachtet.

III.

Es fragt sich nun, ob diese für das Bundes- und Landeswahlrecht aufgestellten Grundsätze auch für die Gestaltung des Kommunalwahlrechts gelten oder ob Sperrklauseln im Kommu

BVerfGE 6, 104 (113):

nalwahlrecht etwa aus anderen Erwägungen heraus gerechtfertigt sind.

1. Das Landesverwaltungsgericht Düsseldorf hält in seiner Entscheidung vom 25. März 1954 einen sachlich einleuchtenden Grund für die Durchbrechung des Grundsatzes des gleichen Erfolgswertes aller Wählerstimmen durch die Einführung der 5 v. H.-Sperrklausel im Kommunalwahlrecht von Nordrhein-Westfalen für nicht gegeben. Es ist der Auffassung, daß Bestand und Funktion der Gemeindeorgane nach dem in Nordrhein-Westfalen geltenden Kommunalrecht nicht gefährdet sind, wenn Splitterparteien im Rat vertreten sind. Das Landesverwaltungsgericht begründet seine Ansicht damit, daß der Rat der Gemeinde nach der Gemeindeordnung vom 28. Oktober 1952 (GVBl. S. 283), heute geltend in der Fassung des Gesetzes vom 9. Juni 1954 (GVBl. S. 219), kein Parlament, sondern oberstes Verwaltungsorgan sei und nur beschränkte gesetzgeberische Funktionen im lokalen Bereich habe. Der Rat sei auch nicht dazu berufen, durch Mehrheitsbeschluß eine die Geschäfte führende Regierung zu bilden. Es gebe also kein parlamentarisches System auf der Gemeindeebene; auch sei die Stellung der Ratsmitglieder funktionell von der der Abgeordneten in den Parlamenten verschieden, wie schon die Bestimmungen über die Haftung der Ratsmitglieder für durch ihre Pflichtverletzung entstandenen Schaden (§ 30 Abs. 3 der Gemeindeordnung) zeigten. Durch das Beanstandungsrecht des Gemeindedirektors und die Eingriffsmöglichkeiten der Kommunalaufsichtsbehörde werde die ordnungsmäßige Verwaltung auf der Gemeindeebene auch dann hinreichend gesichert, wenn etwa im Rat Splitterparteien vertreten seien. Schließlich würden im Rat der Gemeinde auch keine politischen Grundsatzfragen ausgetragen, und bei dem besonderen Aufgabenkreis der Gemeinden müßten auch Einzelpersönlichkeiten im Rat zur Wirkung kommen. In diesem Rahmen müßten auch Wählergruppen ohne große Anhängerschaft die gleichen Chancen haben wie die großen politischen Parteien.

2. Mit einer ähnlichen Begründung, die allerdings zum Teil

BVerfGE 6, 104 (114):

auf Besonderheiten des bayerischen Gemeinderechts abhebt, hatte schon der Bayrische Verfassungsgerichtshof durch Urteil vom 18. März 1952 (BayVGHE n. F. Bd. 5 Teil II S. 66) die 5 v. H.- Klausel des Art. 24 Abs. 4 des Bayerischen Gemeindewahlgesetzes vom 16. Februar 1952 für verfassungswidrig erklärt.

IV.

Eine nähere Prüfung ergibt jedoch, daß für die differenzierende Regelung des § 30 Abs. 6 des Kommunalwahlgesetzes von Nordrhein-Westfalen vom 12. Juni 1954 ein zureichender, aus der Natur der Sache sich ergebender Grund vorliegt.

1. Es ist ein soziologisches Faktum, daß die auf Landes- und Bundesebene bestehenden politischen Parteien nach 1945 in den Gemeinden stärker Fuß gefaßt haben, als dies vor 1933 der Fall war. Diesem Faktum tragen alle Kommunalwahlgesetze Rechnung, indem sie davon ausgehen, daß auch Kommunalwahlen "politische" Wahlen sind, die im wesentlichen in der Vorbereitung und Durchführung von den politischen Parteien getragen werden, die auch in der Landes- und Bundespolitik eine Rolle spielen. So sind die politischen Parteien als die "eigentlichen motorischen Kräfte der Kommunalwahlen und darüber hinaus der Kommunalpolitik" bezeichnet worden (Köttgen, Gemeindeverfassungsrecht in Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen, im Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, herausgegeben von Hans Peters, Bd. I S. 360 [368]; Hans Peters, Kommunalwissenschaften und Kommunalpolitik, ebenda, Bd. I S. 1 [12]). Die politischen Parteien haben in Nordrhein- Westfalen das gesetzliche Monopol für die Wahl auf Grund der Reserveliste (§ 17 KWG), das sich auch in anderen Kommunalwahlgesetzen findet. Die "Verfassungswirklichkeit" ist also so, daß auch die Kommunalpolitik von den politischen Parteien maßgeblich gesteuert wird und daß hierbei wieder den großen politischen Parteien die Führungsrolle zukommt. Man kann dagegen nicht einwenden, daß der überwiegende Teil der in den Gemeinden und Gemeindeverbänden auftauchenden kommunalpolitischen Fragen nicht grundsätzlicher - "weltanschaulicher"

BVerfGE 6, 104 (115):

- Art ist, sondern weitgehend nach Gesichtspunkten der Zweckmäßigkeit entschieden werden muß. Die politische Partei versucht eben jeweils, die divergierenden Meinungen der verschiedenen Interessentengruppen in ihren Reihen zu einer einheitlichen Meinung zusammenzuführen. In der Regel beteiligen sich alle Parteien, die für die Landtagswahlen Kandidaten aufstellen, auch an den Kommunalwahlen. Wenn aber eine Wahl vorwiegend Parteienwahl ist und das Wahlrecht überwiegend nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gestaltet ist, so können auch auf kommunaler Ebene Splitterparteien in Erscheinung treten.

2. Es bleibt zu prüfen, ob das Auftreten von Splitterparteien zu einer Störung der Funktionen der gewählten kommunalen Vertretungskörperschaften führen kann. Dazu muß untersucht werden, welche Funktionen diese gewählten Vertretungskörperschaften haben.

a) Gewiß ist es richtig, daß die Gemeindeordnung in Nordrhein- Westfalen kein parlamentarisches System kennt, innerhalb dessen ein "Parlament" und eine von ihm geschaffene und gleichzeitig abhängige "Regierung" sich als verfassungsrechtliche Gegenspieler gegenüberstehen. Aber mit dem Hinweis auf diesen Unterschied allein kann man die Anwendung der vom Bundesverfassungsgericht für das Bundes- und Landeswahlrecht zur 5 v. H.-Klausel entwickelten Grundsätze auf das Kommunalwahlrecht nicht ausschließen. Das Bundesverfassungsgericht wägt in seiner Rechtsprechung zur 5 v. H.-Klausel im Bundes- und Landeswahlrecht das Postulat der Funktionsfähigkeit des zu wählenden Staatsorgans ab gegen das andere Postulat des gleichen Erfolgswerts aller Wählerstimmen und der gleichen Wettbewerbschancen der politischen Parteien bei der Verhältniswahl. Zu den Funktionen des Bundestages und der Landtage gehört die Gesetzgebung und die Regierungsbildung. Die Funktion des Rates im Gemeinderecht von Nordrhein-Westfalen ist die Verwaltung der Gemeinde (§ 27 GO), und zwar ist er für alle Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung zuständig (§ 28 Abs. 1 GO). Der vom Rat aus seiner Mitte auf zwei Jahre zu wählende

BVerfGE 6, 104 (116):

Bürgermeister führt den Vorsitz im Rat und vertritt diesen nach außen (§ 27 Abs. 2, § 32 GO). Der Rat hat weiter durch Wahl verschiedene Ausschüsse, voran den Hauptausschuß (§ 28 Abs. 1 Buchst. b, §§ 41, 42, 43 GO), zu bestellen. Vor allem aber muß er den Gemeindedirektor und die Beigeordneten wählen (§ 49 GO), die die Verwaltungsgeschäfte führen.

Es kommt also darauf an, ob das Vorhandensein von Splitterparteien dazu führen kann, daß der Rat diese seine Funktionen nicht ordnungsmäßig ausüben kann, daß insbesondere eine ordnungsmäßige Erledigung der Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung nicht mehr gewährleistet ist. Daß der Rat weder gesetzgeberische Funktionen im eigentlichen Sinne hat noch eine "Regierung" bilden muß, ist für die Entscheidung dieser Frage unerheblich.

b) Die Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung umfassen sowohl Selbstverwaltungsangelegenheiten (Gemeindeaufgaben, die die Gemeinde im eigenen Namen und unter eigener Verantwortung erfüllt) wie auch Auftragsangelegenheiten (Staatsaufgaben, mit deren weisungsgebundener Durchführung die Gemeinde beauftragt ist); die letzteren heißen in Nordrhein-Westfalen Pflichtaufgaben nach Weisung (§ 3 Abs. 2 GO). Zu den Selbstverwaltungsangelegenheiten gehören z. B. kulturelle Aufgaben wie Theater, Museen usw., Versorgungs- und Verkehrsbetriebe, Krankenhäuser, Sportanlagen, Jugendherbergen, Altersheime; die Unterhaltung von Handelsschulen, Fachschulen, Wasserversorgung, Meldewesen, Einrichtung und Erhaltung der Volksschulgebäude und der Berufsschulen, Straßen-, Kassen-, Haushalts- und Rechnungswesen. Auftragsangelegenheiten (Pflichtaufgaben nach § 3 Abs. 2 GO) sind z. B. die Ordnungsverwaltung, die Durchführung der Wahlen zum Landtag, das Personenstandswesen, die Tätigkeit der Ausgleichsämter (vgl. E. Becker, Die Selbstverwaltung als verfassungsrechtliche Grundlage der kommunalen Ordnung in Bund und Ländern, Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Bd. 1 S. 129 f.).

Die Selbstverwaltungsangelegenheiten unterliegen der allge

BVerfGE 6, 104 (117):

meinen Kommunalaufsicht des Staates, die grundsätzlich nur Rechtsaufsicht ist (§ 106 Abs. 1 GO). Nur bei Pflichtaufgaben nach Weisung hat die staatliche Aufsichtsbehörde eine umfassende Sachweisungsbefugnis nach Maßgabe der Gesetze (§ 106 Abs. 2 GO).

Art. 28 Abs. 1 und 2 GG garantiert von Bundes wegen ausdrücklich die Selbstverwaltung der Gemeinden und Gemeindeverbände; Art. 3 Abs. 2 der Verfassung von Nordrhein- Westfalen bestimmt, daß die Verwaltung in den Händen der Landesregierung, der Gemeinden und Gemeindeverbände liegt. Art. 78 Abs. 2 der Verfassung von Nordrhein-Westfalen sagt, daß die Gemeinden und Gemeindeverbände in ihrem Gebiet die alleinigen Träger der öffentlichen Verwaltung sind, soweit die Gesetze nichts anderes vorschreiben; diese Vorschrift wird in § 2 GO in etwas anderer Formulierung wiederholt. Es wird also einmal die Allseitigkeit des örtlichen Wirkungskreises der Gemeinde gewährleistet. Zum anderen soll die von den Gemeinden ausgeübte Verwaltung ausdrücklich Selbstverwaltung sein, d. h. sich in eigenem Namen, in eigener Verantwortung und durch eigene gewählte Organe vollziehen. Daraus ergibt sich, daß etwaige Störungen im Ablauf der Verwaltung auf der Gemeindeebene sich unmittelbar auf das Staatsganze auswirken müssen - weil ja die Gemeinden und Gemeindeverbände in ihrem Gebiet die alleinigen Träger der öffentlichen Verwaltung sind. Weiterhin folgt aus diesen Bestimmungen, daß der "Normalfall" der ist, daß die gemeindliche Vertretungskörperschaft durch eigene verantwortliche Beschlußfassung die Gemeindeaufgaben erfüllt - daß die Gemeindebürgerschaft sich also durch ihre gewählte Vertretungskörperschaft "selbst verwaltet". Es ist nicht angängig, eine mit den Mitteln der Staatsaufsicht notdürftig in Gang gehaltene Verwaltung als "ordnungsmäßige Verwaltung" der Gemeinde zu werten und der durch die Verfassung gebotenen Selbstverwaltung gleichzuachten. Aus der Möglichkeit, etwaige Fehlleistungen des Rates mit den in §§ 108 f. GO genannten Mitteln der allgemeinen Kommunalaufsicht zu korrigieren, darf nicht

BVerfGE 6, 104 (118):

der Schluß gezogen werden, daß Splitterparteien im kommunalen Bereich keinerlei Störungen verursachen könnten. Mit gleichem Recht könnte man gegen Sperrklauseln im Landes- und Bundeswahlrecht einwenden, daß für den Fall von Störungen der normalen Tätigkeit des Bundestages und der Landtage von den Bestimmungen über Gesetzgebungsnotstand (Art. 91 GG), Staatsnotstand (Art. 91 GG) oder Bundeszwang (Art. 37 GG) Gebrauch gemacht werden müsse. Die Kommunalaufsicht ist nicht ein Element der Selbstverwaltung, sondern ihr Korrelat. Zur Stärkung der Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden und damit der Selbstverwaltung im eigentlichen Sinn soll deshalb nur in extremen Fällen mit den Mitteln der Beanstandung, Ersatzvornahme usw. eingegriffen werden. Davon abgesehen ist die Kommunalaufsicht grundsätzlich nur Rechtsaufsicht, kann also in den Kernbereich der Selbstverwaltungsangelegenheiten ohnehin nicht gestaltend eingreifen; der Staat kann sich hier nicht an Stelle der Gemeinde setzen.

Das vom Grundgesetz so stark herausgestellte und ausdrücklich garantierte Prinzip der Selbstverwaltung ist also nur dann voll verwirklicht, wenn der Rat als Verwaltungsorgan normal funktionieren kann, d. h. wenn er ohne Eingreifen der Kommunalaufsicht eigenverantwortlich über Gemeindeangelegenheiten Beschluß faßt und die notwendigen Wahlen (Bürgermeister, Gemeindedirektor, Ausschüsse) vornimmt. Gerade dieses normale Funktionieren, auf das es allein ankommt, kann aber durch das Vorhandensein von Splitterparteien ebenso gestört werden wie das normale Funktionieren eines Parlaments.

c) Hinzu kommt, daß in Nordrhein-Westfalen eine besondere Lage gegeben ist. Über 50% der Bevölkerung leben in Stadtkreisen. Im Ruhrgebiet liegt eine Vielzahl von Großgemeinden in unmittelbarer Nachbarschaft zueinander. Ihnen sind Aufgaben gestellt, die nur durch gemeinsame, in der gleichen Richtung gehende Anstrengungen bewältigt werden können. Außerdem können gewisse Aufgaben, die heute den Vorrang haben, wie der Wohnungsbau, der Schulhausbau und der Stra

BVerfGE 6, 104 (119):

ßenbau, nur durchgeführt werden, wenn sowohl bei der Bereitstellung der erforderlichen Mittel wie auch bei der sachlichen Ausführung die Gemeinden mit dem Land zusammenwirken. Alles dies erfordert sachgerechte Entscheidungen aller beteiligten Organe. Dieses Zusammenspiel kann durch eine Parteizersplitterung in den Gemeindeparlamenten gefährdet werden.

3. Was für die Gemeinden in Nordrhein-Westfalen gilt, muß auch für die Ämter und Landkreise gelten. Die Ämter sind Gemeindeverbindungen mehrerer Einzelgemeinden, die einerseits das Büro für die amtsangehörigen Gemeinden stellen, andererseits der Hebung der Verwaltungskraft leistungsschwacher kreisangehöriger Gemeinden dienen. Nach § 2 der Amtsordnung für Nordrhein-Westfalen vom 10. März 1953 (GVBl. S. 218) gelten für die Ämter überwiegend die Vorschriften der Gemeindeordnung. Die Landkreise sind nach § 2 Abs. l der Landkreisordnung vom 21. Juli 1953 (GVBl. S. 305), soweit die Gesetze nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmen, ausschließliche und eigenverantwortliche Träger der öffentlichen Verwaltung zur Wahrnehmung der auf ihr Gebiet begrenzten überörtlichen Angelegenheiten. Der Kreistag als oberstes Organ des Kreises hat einmal den Landrat zu wählen, der dem Bürgermeister nach der Gemeindeordnung entspricht, ferner den dem Hauptausschuß der Gemeindeordnung entsprechenden Kreisausschuß und schließlich als Leiter der Kreisverwaltung den Oberkreisdirektor. Auch in den Amtsvertretungen und den Kreistagen vom Nordrhein-Westfalen spielen die politischen Parteien die entscheidende Rolle.

4. Gegen den Versuch einer Rechtfertigung der 5 v. H.- Sperrklausel im Kommunalwahlrecht unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung eines störungsfreien Funktionierens der Selbstverwaltung könnte man einwenden, daß immerhin drei Bundesländer nämlich Bayern, Baden-Württemberg und Niedersachsen, bisher ohne die 5 v. H.-Klausel in ihren Kommunalwahlgesetzen ausgekommen sind, ohne daß sich daraus Nachteile für das Funktionieren der Selbstverwaltung ergeben hätten. Dieser

BVerfGE 6, 104 (120):

Einwand vermag aber der 5 v. H.-Klausel im Kommunalwahlrecht von Nordrhein-Westfalen nicht die Rechtfertigung zu entziehen. Dabei braucht gar nicht auf die Verschiedenheiten im Gemeindeverfassungsrecht abgehoben zu werden, die zwischen den Ländern, die die 5 v. H.-Klausel nicht haben, einerseits und Nordrhein-Westfalen andererseits bestehen. Denn ein Landesgesetzgeber ist nicht verpflichtet, mit der Einführung der 5 v. H.Klausel so lange zu warten, bis ein Notstand tatsächlich erkennbar geworden ist, oder ihre Einführung deshalb ganz zu unterlassen, weil in anderen Ländern ohne die 5 v. H.-Klausel ein Notstand nicht eingetreten ist. Er hat vielmehr die Befugnis, einen Notstand, der möglicherweise eintreten kann, von vornherein zu verhindern. Die Gefahr eines solchen Notstandes besteht aber zumindest immer bei den Gemeindevertretungen der Großstädte, wo sich Fraktionen bilden und wo - ähnlich wie bei den Länderparlamenten und im Bundestag - Splitterparteien die reibungslose Erfüllung der Verwaltungsaufgaben der kommunalen Vertretungen gefährden können; demgegenüber können die Einzelgänger bei den Kommunalwahlen höchstens in den kleinen Gemeinden eine Rolle spielen.

5. Die Sperrklausel gegen Splitterparteien in § 30 Abs. 6 des Gesetzes über die Kommunalwahlen im Lande Nordrhein-Westfalen und die damit im Zusammenhang stehende Bevorzugung größerer Parteien gegenüber kleineren enthält zwar eine Modifizierung der Wahlgleichheit. Diese ist aber verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, weil ihre Fixierung durch den Gesetzgeber sich innerhalb der engen Grenzen des Ermessens hält, die diesem bei der näheren Ausgestaltung des Wahlrechts gezogen sind.

§ 30 Abs. 6 des Gesetzes über die Kommunalwahlen im Lande Nordrhein-Westfalen vom 12. Juni 1954 ist daher mit dem Grundgesetz vereinbar.

BVerfG, 10.06.1953 - 1 BvF 1/53

Redaktion — Sun, 18 Mar 2012 13:52:56 +0000

Daten

Fall:

Gerichtsbezirke

Fundstellen:

BVerfGE 2, 307; DVBl 1953, 644; DÖV 1955, 61; JZ 1953, 567; NJW 1953, 1177

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

10.06.1953

Aktenzeichen:

1 BvF 1/53

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Die Verfassungsorgane, denen nach § 77 BVerfGG Gelegenheit zur Äußerung gegeben werden muß, werden auch dann nicht zu Beteiligten im Sinne des § 25 Abs. 1 BVerfGG, wenn sie zu dem Antrag Stellung genommen haben.
2. Für die Zulässigkeit eines auf die Prüfung einer Rechtsverordnung gerichteten Normenkontrollverfahrens nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG genügt es, daß die Vorschrift sich ihrer äußeren Form nach als Rechtsverordnung darstellt.
3. In einem auf die Prüfung einer Rechtsverordnung gerichteten Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG muß das Bundesverfassungsgericht als Vorfrage entscheiden, ob der Inhalt der Verordnung von der in Anspruch genommenen Ermächtigung gedeckt wird.
4. Für die Änderung von Gerichtsbezirken besteht ein Vorbehalt des Gesetzes.
5. Der Fortbestand der Ermächtigung in einer Rechtsvorschrift aus der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages (7. September 1949) hängt nicht davon ab, daß die Ermächtigung sich im Rahmen des Art. 80 Abs. 1 Satz 22 GG hält. Ob eine frühere Ermächtigung erloschen ist, beurteilt sich ausschließlich nach Art. 129 Abs. 3 GG.
6. Unter "Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" im Sinne des Art. 129 Abs. 3 GG sind gesetzvertretende Rechtsverordnungen zu verstehen.
7. Die in § 1 Abs. 2 der Verordnung zur einheitlichen Regelung der Gerichtsverfassung vom 20. März 1935 (RGBl. I Satz 403) enthaltene Ermächtigung ist am Tage des Zusammentritts des Bundestages (7. September 1949) außer Kraft getreten.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 2, 307

Paginierung:

BVerfGE 2, 307 (307):

2. Für die Zulässigkeit eines auf die Prüfung einer Rechtsverordnung gerichteten Normenkontrollverfahrens nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG genügt es, daß die Vorschrift sich ihrer äußeren Form nach als Rechtsverordnung darstellt.

3. In einem auf die Prüfung einer Rechtsverordnung gerichteten Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG muß das Bundesverfassungsgericht als Vorfrage entscheiden, ob der Inhalt der Verordnung von der in Anspruch genommenen Ermächtigung gedeckt wird.

4. Für die Änderung von Gerichtsbezirken besteht ein Vorbehalt des Gesetzes.

5. Der Fortbestand der Ermächtigung in einer Rechtsvorschrift aus der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages (7. September 1949) hängt nicht davon ab, daß die Ermächtigung sich im Rahmen des Art. 80 Abs. 1 Satz 22 GG hält. Ob eine frühere Ermächtigung erloschen ist, beurteilt sich ausschließlich nach Art. 129 Abs. 3 GG.

6. Unter "Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" im Sinne des Art. 129 Abs. 3 GG sind gesetzvertretende Rechtsverordnungen zu verstehen.

7. Die in § 1 Abs. 2 der Verordnung zur einheitlichen Regelung der Gerichtsverfassung vom 20. März 1935 (RGBl. I Satz 403) enthaltene Ermächtigung ist am Tage des Zusammentritts des Bundestages (7. September 1949) außer Kraft getreten.

Beschluß

des Ersten Senats vom 10. Juni 1953

-- 1 BvF 1/53 --

in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung der Verordnung des Niedersächsischen Landesministeriums über die Ände

BVerfGE 2, 307 (308):

rung der Landgerichtsbezirke Bückeburg und Hannover vom 8. Juli 1952 (GVBl. S. 67) auf Antrag der Niedersächsischen Landesregierung.

Entscheidungsformel:

Die Verordnung des Niedersächsischen Landesministeriums über die Änderung der Landgerichtsbezirke Bückeburg und Hannover vom 8. Juli 1952 (GVBl. S. 67) ist nichtig.

Gründe:

A. - I.

Das Niedersächsische Landesministerium hat am 8. Juli 1952 auf Grund des § 1 Abs. 2 der Verordnung zur einheitlichen Regelung der Gerichtsverfassung vom 20. März 1935 (RGBl. I S. 403) eine Verordnung über die Änderung der Landgerichtsbezirke Bückeburg und Hannover erlassen (GVBl. S. 67). Dadurch wurden die Amtsgerichtsbezirke Hessisch-Oldendorf und Rinteln von dem Landgerichtsbezirk Hannover abgetrennt und dem Landgerichtsbezirk Bückeburg zugelegt (§ 1). Nach § 2 trat für die bei diesen Amtsgerichten zugelassenen Rechtsanwälte, soweit sie bisher zugleich bei dem Landgericht Hannover zugelassen waren, an die Stelle dieser Zulassung die Zulassung bei dem Landgericht Bückeburg.

Die Fraktion der Freien Demokratischen Partei im Niedersächsischen Landtag richtete am 7. Oktober 1952 eine Große Anfrage an die Landesregierung (Nieders. Landtag, Zweite Wahlperiode, Drucks. Nr. 711), wie es sich rechtfertige, daß die Änderung der Landgerichtsbezirke Bückeburg und Hannover durch Verwaltungsanordnung vorgenommen worden sei. Der Landtag behandelte die Große Anfrage auf seiner 38. Sitzung am 27. November 1952 und überwies die aufgeworfene Rechtsfrage dem Rechts- und Verfassungsausschuß zur Prüfung und zum Bericht (Nieders. Landtag, Zweite Wahlperiode, StenBer. S. 2376 ff.).

BVerfGE 2, 307 (309):

Die 13. Zivilkammer des Landgerichts Hannover hält in den Gründen eines Versäumnisurteils vom 11. November 1952 - 13 O 186/52 - die Verordnung vom 8. Juli 1952 für unwirksam mit der Begründung, daß die Ermächtigung, auf die sich die Verordnung stütze, gegenstandslos und gemäß Art. 129 Abs. 3 GG erloschen sei; außerdem verstoße die Verordnung gegen die Vorläufige Niedersächsische Verfassung.

II.

1. Die Niedersächsische Landesregierung beantragt:

die Vereinbarkeit der Verordnung vom 8. Juli 1952 mit dem Grundgesetz und dem sonstigen Bundesrecht festzustellen.

Sie beantragt gleichzeitig,

im Wege der einstweiligen Anordnung zu bestimmen, daß die Verordnung bis zum Erlaß des Urteils als mit dem Grundgesetz und dem sonstigen Bundesrecht vereinbar zu behandeln sei.

Die Landesregierung ist der Ansicht, daß es sich bei Vorschriften, durch die Gerichtsbezirke geändert werden, nicht um Bestimmungen mit Rechtssatzcharakter handle; die Änderung von Gerichtsbezirken sei vielmehr eine Organisationsangelegenheit, für die es keinen Gesetzesvorbehalt gebe; selbst wenn aber der Verordnung Rechtssatzcharakter kraft Herkommens beigemessen werden müsse, so beruhe sie jedenfalls auf einer noch fortgeltenden reichsrechtlichen Ermächtigung, die weder durch die Veränderung der politischen Verhältnisse noch auf Grund von Bestimmungen des Grundgesetzes oder sonstigen Bundesrechts erloschen sei; diese Ermächtigung decke nicht nur die Änderung der Gerichtsbezirke, sondern kraft Sachzusammenhangs auch die Regelung über die Simultanzulassung der betroffenen Rechtsanwälte.

Die Landesregierung ist im übrigen der Ansicht, daß die Vereinbarkeit der Verordnung mit der vorläufigen Niedersächsischen Verfassung in diesem Verfahren nicht geprüft werden könne;

BVerfGE 2, 307 (310):

vorsorglich trägt sie vor, daß die Verordnung mit dieser Verfassung vereinbar sei.

Seitdem das Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht anhängig ist, haben einige Zivilkammern der Landgerichte Bückeburg und Hannover mehrere Rechtsstreitigkeiten aus den Bezirken der Amtsgerichte Hessisch-Oldendorf und Rinteln bis zum Erlaß der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit der Verordnung vom 8. Juli 1952 ausgesetzt.

2. Das Bundesverfassungsgericht hat gemäß § 77 BVerfGG dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung, dem Niedersächsischen Landtag und - im Hinblick auf die Bedeutung der zur Entscheidung gestellten Rechtsfrage - allen Landesregierungen sowie der Rechtsanwaltskammer für den Oberlandesgerichtsbezirk Celle Gelegenheit zur Äußerung gegeben.

Es haben sich geäußert:

der Bundesminister der Justiz für die Bundesregierung, die Hessische Landesregierung, der Niedersächsische Landtag und die Rechtsanwaltskammer für den Oberlandesgerichtsbezirk Celle.

Der Bundesminister der Justiz hält die Verordnung der Niedersächsischen Landesregierung für vereinbar mit dem Grundgesetz und mit sonstigem Bundesrecht: die Bestimmung von Gerichtsgrenzen müsse als Rechtssatz kraft Herkommens angesehen werden; zum Erlaß eines solchen Rechtssatzes sei die Niedersächsische Landesregierung auf Grund der Ermächtigung des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 befugt gewesen; diese Ermächtigung sei keine auf den Übergang der Justizhoheit auf das Reich beschränkte Vorschrift, sondern stelle eine das Gerichtsverfassungsrecht ergänzende Dauerregelung dar, die durch den Wegfall der Justizhoheit des Reichs nicht berührt worden und auch nicht nach Art. 129 Abs. 3 GG erloschen sei.

Die Hessische Landesregierung sieht die Verordnung gleichfalls als gültig an, weil die Änderung der Bezirke von Gerichten eine Maßnahme der Behördenorganisation sei und daher nicht dem Gesetzgeber, sondern dem Träger der Organisationsgewalt im Staate zukomme.

BVerfGE 2, 307 (311):

Der Niedersächsische Landtag hingegen hält die Änderung von Gerichtsbezirken für eine Maßnahme, die dem Gesetzgeber vorbehalten sei; die Niedersächsische Landesregierung sei zum Erlaß der Verordnung nicht befugt gewesen, weil die Ermächtigungsvorschrift des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 gemäß Art. 129 Abs. 3 GG erloschen sei; im übrigen verstoße die Verordnung vom 8. Juli 1952 auch gegen die Vorläufige Niedersächsische Verfassung.

Die Rechtsanwaltskammer für den Oberlandesgerichtsbezirk Celle erachtet die Ermächtigung aus § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 in erster Linie ihres Übergangscharakters wegen, im übrigen aber auch nach Art. 129 Abs. 3 GG für erloschen; darüber hinaus verstoße § 2 der Verordnung vom 8. Juli 1952 gegen die Rechtsanwaltsordnung für die britische Zone, die gemäß Art. 125 Ziff. 1 GG Bundesrecht geworden sei.

3. Die Niedersächsische Landesregierung hat ausdrücklich auf mündliche Verhandlung verzichtet.

B. - I.

Die Entscheidung ergeht auf Grund des § 25 Abs. 1 BVerfGG ohne mündliche Verhandlung.

Nach dieser Vorschrift kann das Bundesverfassungsgericht ohne mündliche Verhandlung entscheiden, wenn alle Beteiligten ausdrücklich auf sie verzichten. Wer als Beteiligter im Sinne dieser Bestimmung anzusehen ist, richtet sich nach der jeweiligen Verfahrensart. Es kann zweifelhaft sein, ob es in einem Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG überhaupt Beteiligte geben kann, weil dieses Verfahren ein seinem Wesen nach von subjektiven Berechtigungen unabhängiges objektives Verfahren zum Schutze der Verfassung ist und lediglich der Prüfung von Rechtsnormen am Maßstab des Grundgesetzes und sonstigen Bundesrechts, nicht aber dem Schutze einer Rechtsstellung des Antragstellers dient (Urteil vom 30. Juli 1952 1 BvF 1/52 -, BVerfGE 1, 396 [407]). An einem solchen Ver

BVerfGE 2, 307 (312):

fahren ist begrifflich notwendig niemand "beteiligt". Die Befugnis eines Antragstellers, auf Grund des Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG ein Verfahren in Gang zu bringen, kann jedoch als ein prozessuales "Recht" aufgefaßt werden, überhaupt eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts herbeizuführen (Urteil vom 30. Juli 1952 - 1 BvF 1/52 -, BVerfGE 1, 396 [407f.]). In diesem Sinne ist die antragstellende Landesregierung am Verfahren "beteiligt". Die Verfassungsorgane, denen nach § 77 BVerfGG Gelegenheit zur Äußerung zu geben ist, werden auch dann nicht zu Beteiligten im Sinne des § 25 Abs. 1 BVerfGG, wenn sie zu dem Antrag Stellung genommen haben (vgl. Geiger, Komm. z. BVerfGG, § 77 Anm. 1).

Da der Antragsteller, die Niedersächsische Landesregierung, ausdrücklich auf mündliche Verhandlung verzichtet hat, kann die Entscheidung ohne mündliche Verhandlung ergehen.

II.

Der Antrag ist zulässig.

1. Es handelt sich bei der zu prüfenden Verordnung um "Recht" im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG i. V. m. § 76 Ziff. 2 BVerfGG.

Unter (Bundes- oder Landes-) Recht im Sinne dieser Vorschriften sind zunächst alle formellen Gesetze zu verstehen, ohne Rücksicht darauf, ob sie Rechtssätze im Sinne des überkommenen Rechtssatzbegriffes enthalten oder nicht (vgl. Urteil vom 30. Juli 1952 - 1 BvF 1/52 -, BVerfGE 1, 396 [410]).

Das gleiche muß für Rechtsverordnungen gelten. Auch hier genügt es für die Zulässigkeit des Normenkontrollverfahrens nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG, daß die Vorschrift sich ihrer äußeren Form nach als Rechtsverordnung darstellt, d. h., daß sie von der erlassenden Stelle als "Verordnung" bezeichnet ist, eine Ermächtigung zu ihrem Erlaß angibt und in den für die Verkündung von Rechtsnormen bestimmten Publikationsblättern bekanntgemacht worden ist.

Die von der Niedersächsischen Landesregierung zur Prüfung

BVerfGE 2, 307 (313):

gestellte Verordnung ist hiernach, ohne daß es auf ihren Inhalt ankommt, als der Normenkontrolle zugängliches "Recht" im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG i. V. m. § 76 Ziff. 2 BVerfGG anzusehen, da sie als "Verordnung" bezeichnet ist, eine ermächtigende Vorschrift angibt und in dem für die Verkündung von niedersächsischen Rechtsnormen bestimmten Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt (Art. 36 Abs. 1 der Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung vom 13. April 1951 - GVBl. S. 103 -) veröffentlicht worden ist.

2. Die weiteren Voraussetzungen für die Zulässigkeit des Antrags sind ebenfalls erfüllt. Die Erörterungen im Niedersächsischen Landtag, das Urteil des Landgerichts Hannover vom 11. November 1952 sowie die Aussetzungsbeschlüsse dieses Gerichts und des Landgerichts Bückeburg ergeben, daß Meinungsverschiedenheiten und Zweifel über die Vereinbarkeit der Verordnung mit dem Grundgesetz bestehen (Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG); auch die Voraussetzungen des § 76 Ziff. 2 BVerfGG liegen vor. Die Antragsberechtigung der Landesregierung bedarf keiner weiteren Begründung.

III.

Der Antrag ist jedoch nicht begründet, da die Verordnung vom 8. Juli 1952 in förmlicher Hinsicht mit dem Grundgesetz nicht vereinbar ist.

1. Die Änderung von Gerichtsbezirken unterliegt dem Vorbehalt des Gesetzes.

a) Dieser Vorbehalt besteht jedenfalls dann, wenn etwas ungeachtet seines Inhalts - in Gesetzesform geregelt worden ist; dies kann dann nur in der gleichen Form oder auf Grund besonderer Ermächtigung durch Verordnung aufgehoben oder geändert werden. Soweit die in § 1 der Verordnung vom 8. Juli 1952 bestimmte Änderung von Gerichtsbezirken in Frage steht, ergibt sich ein Vorbehalt des Gesetzes allerdings nicht aus der Entstehungsgeschichte der Landgerichtsbezirke Bückeburg und Hannover.

BVerfGE 2, 307 (314):

Zusammensetzung und Umfang des Landgerichtsbezirks Hannover waren ursprünglich durch das Preußische Gesetz betr. die Errichtung der Oberlandesgerichte und der Landgerichte vom 4. März 1878 (GS S. 109) geregelt. § 2 dieses Gesetzes bestimmte u. a., daß in Hannover ein Landgericht errichtet werde. Nach § 3 wurden die Bezirke der Landgerichte nach Maßgabe eines dem Gesetz anliegenden Verzeichnisses gebildet, das, an die politische Einteilung anknüpfend, dem Landgericht Hannover die Kreise Hannover (Stadt und Land), Wennigsen, Rinteln, Hameln, das Amt Burgwedel und das Fürstentum Pyrmont zuteilte. Die Gliederung des Landgerichtsbezirks in Amtsgerichtsbezirke erfolgte auf Grund der in § 21 des Preußischen Ausführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz vom 24. April 1878 (GS S. 233) enthaltenen Ermächtigung durch die Verordnung betr. die Errichtung der Amtsgerichte vom 26. Juli 1878 (GS S. 275). Durch diese Verordnung wurden im Landgerichtsbezirk Hannover folgende Amtsgerichte errichtet: Burgwedel, Calenberg, Coppenbrügge, Hameln, Hannover, Lauenstein, Münder, Neustadt a. R., Obernkirchen, Oldendorf, Polle, Pyrmont, Rinteln, Rodenberg, Springe und Wennigsen. Alle diese preußischen Bestimmungen traten gleichzeitig mit dem Gerichtsverfassungsgesetz in Kraft.

Seitdem sind folgende Veränderungen des Landgerichtsbezirks Hannover eingetreten:

Durch die Verordnung des Preußischen Staatsministeriums über die Aufhebung von Amtsgerichten vom 30. Juli 1932 (GS S. 253) wurden die Amtsgerichte Coppenbrügge, Kalenberg (zuvor Calenberg) und Polle aufgehoben. Die Verordnung erging auf Grund der Verordnung des Reichspräsidenten zur Sicherung der Haushalte von Ländern und Gemeinden vom 24. August 1931 (RGBl. I S. 453). Die Bezirke der drei Amtsgerichte wurden durch die Preußische Verordnung über die Aufteilung der Bezirke der aufgehobenen Amtsgerichte vom 13. September 1932 (GS S. 301) auf benachbarte Amtsgerichtsbezirke aufgeteilt. Dabei wurden unter Ausgliederung aus dem Landgerichtsbezirk Hannover einige zum Bezirk der Amtsgerichte Coppenbrügge und Kalenberg gehörende Gemeinden dem Landgerichtsbezirk Hildesheim zugelegt. Die übrigen Gemeinden aus den Bezirken der aufgehobenen Amtsgerichte wurden auf die Amtsgerichte Hameln, Hannover, Lauenstein, Pyrmont und Springe aufgeteilt, verblieben also im Landgerichtsbezirk Hannover.

Durch das vom Preußischen Staatsministerium beschlossene Gesetz über die Wiedereinrichtung aufgehobener Amtsgerichte und die Schaffung von Zweigstellen der Amtsgerichte vom 29. August 1933 (GS S. 319) wurde das Amtsgericht Coppenbrügge wieder eingerichtet. Es

BVerfGE 2, 307 (315):

wurde während des Krieges geschlossen und ist noch nicht wieder eröffnet, jedoch auch nicht aufgehoben worden, sondern wird z. Zt. vom Amtsgericht Hameln mitverwaltet.

Im Jahre 1943 wurden die Amtsgerichte Obernkirchen und Rodenberg auf Grund einer - unveröffentlichten - Ermächtigung des Reichsministers der Justiz vom 20. Mai 1943 - 3200/7 - I a 995 - durch den - ebenfalls unveröffentlichten - Erlaß des Oberlandesgerichtspräsidenten in Celle vom 7. Juni 1943 - 3200 VI - in ihrem Geschäftsbetrieb eingeschränkt. Das Amtsgericht Obernkirchen wurde in ein Gerichtstage-Gericht des Amtsgerichts Bückeburg, das Amtsgericht Rodenberg in ein Zweigstellen-Gericht des Amtsgerichts Stadthagen umgewandelt. Der Reichsminister der Justiz bestimmte mit AV vom 7. September 1943 (DJ S. 443), daß diese Amtsgerichte auf Grund der getroffenen Maßnahmen für die Dauer der Geschäftsbeschränkung aus dem Bezirk des bisher übergeordneten Landgerichts Hannover ausgeschieden und in den Bezirk des Landgerichts Bückeburg getreten seien. Durch die - nicht veröffentlichten - Erlasse des Reichsministers der Justiz vom 6. Dezember 1943 - 3200/7 - I a 1955 - und 16. Januar 1945 -3200/7 - I a 66 - wurden alle Gerichtstage - und Zweigstellen-Gerichte noch enger in die aufnehmenden Gerichte eingegliedert.

Nach dem Zusammenbruch wurde durch eine mündliche Anordnung der britischen Militärregierung Hannover, über die beim Oberlandesgericht Celle ein Aktenvermerk am 23. November 1945 aufgenommen wurde, bestimmt, daß die Amtsgerichte Obernkirchen und Rodenberg wieder zu eröffnen seien, jedoch weiterhin beim Landgericht Bückeburg verbleiben sollten. Daraufhin gab der Oberlandesgerichtspräsident in Celle in der "Hannoverschen Rechtspflege" ( 1946 S. 24, 35) bekannt, daß die Amtsgerichte Obernkirchen und Rodenberg "im Landgerichtsbezirk Bückeburg" wieder eröffnet seien. Seitdem werden die Amtsgerichte Obernkirchen und Rodenberg als zum Landgerichtsbezirk Bückeburg gehörig betrachtet.

Der Landgerichtsbezirk Hannover bestand demnach beim Erlaß der Verordnung vom 8. Juli 1952 aus den Amtsgerichtsbezirken Burgwedel, Coppenbrügge (vom Amtsgericht Hameln mitverwaltet), Hannover, Lauenstein, Bad Münder, Neustadt a. R., Hessisch-Oldendorf (früher Oldendorf genannt), Bad Pyrmont, Rinteln, Springe und Wennigsen.

Zusammensetzung und Umfang des Landgerichtsbezirks Bückeburg waren ursprünglich durch das Schaumburg-Lippische Gesetz betreffend die Reorganisation der Behörden vom 31. Dezember 1877 (Schaumb.Lipp. Landesverordnungen Bd. 12 S. 481) geregelt, durch dessen § 2 ein Landgericht mit dem Sitz in Bückeburg errichtet wurde, dessen

BVerfGE 2, 307 (316):

Bezirk sich mit dem Gebiet des Fürstentums Schaumburg-Lippe deckte. Der Landgerichtsbezirk bestand aus den Amtsgerichtsbezirken Bückeburg und Stadthagen, deren Abgrenzung durch die Verordnung betr. die Bestimmung der Bezirke der Amtsgerichte und der Ämter vom 2. Juli 1879 (Schaumb.-Lipp. Landesverordnungen Bd. 13 S. 255) näher geregelt war. Diese Verordnung erging auf Grund des § 10 des Schaumburg-Lippischen Ausführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz vom 30. Juni 1879 (Schaumb.-Lipp. Landesverordnungen Bd. 13 S. 221).

In den Jahren 1943 bis 1945 vergrößerte sich der Landgerichtsbezirk Bückeburg, wie bereits dargelegt, um die Amtsgerichtsbezirke Obernkirchen und Rodenberg. Er bestand demnach bei Erlaß der Verordnung vom 8. Juli 1952 aus den Amtsgerichtsbezirken Bückeburg, Obernkirchen, Rodenberg und Stadthagen.

Soweit es sich um die Bezirke der Amtsgerichte Hessisch-Oldendorf und Rinteln handelt, ist hiernach der Landgerichtsbezirk Hannover durch formelles Gesetz festgelegt worden. Im übrigen kann eine solche Feststellung für den gesamten Bereich der Landgerichte Bückeburg und Hannover nicht getroffen werden.

b) Der Vorbehalt des Gesetzes für die Änderung von Gerichtsbezirken ergibt sich jedoch aus dem Herkommen, aus der Eigenart einer solchen Maßnahme und aus allgemeinen, aus dem Grundgesetz abzuleitenden rechtsstaatlichen Erwägungen.

Die Errichtung und Aufhebung von Gerichten sowie die Änderung der Grenzen ihrer Bezirke sind seit langem weitgehend als Maßnahmen anerkannt, die mit Rücksicht auf ihre Bedeutung für die Unabhängigkeit der Rechtspflege im Rechtsstaat aus dem Rahmen der allgemeinen Behördenorganisation derart herausfallen, daß sie grundsätzlich nur durch formelles Gesetz angeordnet werden dürfen. Ein solches Herkommen hat sich seit der Verwirklichung des gewaltenteilenden Rechtsstaates im 19. Jahrhundert herausgebildet.

Einen Vorbehalt des Gesetzes für die Gerichtsorganisation im weitesten Sinne kann man bereits in Titel VIII § 1 Satz 2 der Bayerischen Verfassung vom 26. Mai 1818 erkennen, wonach die Gerichtsbarkeit in einer gesetzlich bestimmten Instanzenordnung verwaltet

BVerfGE 2, 307 (317):

wird. Eine entsprechende Vorschrift findet sich in Kap. VII § 92 der Württembergischen Verfassung vom 25. September 1819 und in § 45 der Sächsischen Verfassung vom 4. September 1831. Nach Art. 89 der Preußischen Verfassung vom 31. Januar 1850 wird die Organisation der Gerichte durch das Gesetz bestimmt.

Darüber hinaus war in den Ausführungsgesetzen einiger Länder zu den Reichsjustizgesetzen die Bestimmung der Sitze und Bezirke der Gerichte im Einzelfall ausdrücklich der Gesetzgebung vorbehalten. So wurden nach § 21 Abs. 1 des Preuß. Ausführungsgesetzes zum Gerichtsverfassungsgesetz vom 24. April 1878 (GS S. 230) die Sitze und Bezirke der Amtsgerichte zwar zunächst durch Königliche Verordnung bestimmt, sie konnten jedoch gemäß § 21 Abs. 2 nach dem 1. Oktober 1882 nur durch Gesetz verändert werden; wurden bei solchen Änderungen die Grenzen von Landgerichtsbezirken überschritten, so zog die Änderung der Amtsgerichtsbezirke kraft Gesetzes die der Landgerichtsbezirke nach sich (§ 37 Abs. 2); im übrigen mußten Sitze und Bezirke der Landgerichte und Oberlandesgerichte durch Gesetz bestimmt werden (§ 37 Abs. 1, § 47). Ähnliche Vorschriften galten für Sachsen (§§ 4 bis 7 des Gesetzes vom 1. März 1879 - GVBl. S. 59 -) und Baden (§ 1 des Gesetzes vom 3. März 1879 - GVBl. S. 91 -).

Ein Vorbehalt des Gesetzes für die Gerichtsorganisation im allgemeinen findet sich ferner in verschiedenen Landesverfassungen seit 1918: Nach § 44 der Oldenburgischen Verfassung vom 17. Juni 1919 (GBl. S. 391) wird die Gerichtsgewalt durch die nach den Reichs- und Landesgesetzen bestellten Gerichte ausgeübt. § 5 Satz 3 der Bayerischen Verfassung vom 14. August 1919 (GVBl. S. 531) bestimmte, daß die Einrichtung der Gerichte durch Gesetz erfolgt. Nach Art. 6 Abs. 1 der Hessischen Verfassung vom 12. Dezember 1919 (RegBl. S. 439) wird die Gerichtsgewalt durch die nach den Gesetzen des Deutschen Reiches und den Landesgesetzen bestellten Gerichte ausgeübt. § 70 der Verfassung der Freien Hansestadt Bremen vom 18. Mai 1920 (GBl. S. 183) sah vor, daß die Zuständigkeit der Gerichte durch Gesetz und die vom Senat mit Zustimmung der Bürgerschaft abgeschlossenen Staatsverträge bestimmt wird. Art. 44 der Verfassung des Landes Lippe vom 21. Dezember 1920 (Lipp. Gesetzsammlung 1920 S. 341) und § 42 Satz 2 der Verfassung von Schaumburg-Lippe vom 24. Februar 1922 (Schaumb.-Lippische Landesverordnungen S. 27) bestimmten, daß die Rechtspflege auf Grund der gesetzlichen Vorschriften durch die nach Reichs- und Landesgesetz eingesetzten Gerichte ausgeübt wird.

BVerfGE 2, 307 (318):

Die oben erwähnten Ausführungsgesetze zu den Reichsjustizgesetzen gelten auch nach 1918 weiter.

Nach dem Übergang der Justizhoheit auf das Reich wurde diese Regelung im wesentlichen als Reichsrecht übernommen: die Verordnung zur einheitlichen Regelung der Gerichtsverfassung vom 20. März 1935 (RGBl. I S. 403) bestimmte, daß die Errichtung und Aufhebung eines Gerichts und die Verlegung eines Gerichtssitzes durch Reichsgesetz angeordnet werden (§ 1 Abs. 1) und daß Änderungen in der Abgrenzung der Gerichtsbezirke der Reichsminister der Justiz verordnet (§ 1 Abs. 2). Damit war für die Errichtung und Aufhebung von Gerichten und für die Verlegung von Gerichtssitzen ausdrücklich erklärt, daß diese Organisationsakte aus dem Rahmen der allgemeinen Organisationsgewalt im Staate als Sondererscheinungen herausgelöst und dem Gesetz vorbehalten waren. Für Änderungen in der Abgrenzung der Gerichtsbezirke war dieser Vorbehalt des Gesetzes nicht ebenso ausdrücklich bestimmt. Aus dem inneren Zusammenhang solcher Maßnahmen mit der in § 1 Abs. 1 dem Gesetz vorbehaltenen Errichtung und Aufhebung eines Gerichts und der Verlegung eines Gerichtssitzes folgt jedoch, daß der damalige Gesetzgeber grundsätzlich auch die Änderung von Gerichtsbezirken als der Gesetzgebung vorbehalten ansah und nur die Ausübung dieser Befugnis dem Reichsminister der Justiz im Wege der Ermächtigung überlassen wollte. Das ergibt sich insbesondere aus dem Wortlaut des § 1 Abs. 2, nach dem der Reichsminister der Justiz Änderungen in der Abgrenzung der Gerichtsbezirke "verordnet", sowie aus der TatsacWQhe, daß alle auf Grund dieser Ermächtigung ausgesprochenen Änderungen von Gerichtsbezirken von dem Reichsminister der Justiz ausdrücklich als Verordnungen bezeichnet, auf die Ermächtigung des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 gestützt und im Reichsgesetzblatt verkündet, also als Rechtsverordnungen erlassen wurden. Die Richtigkeit dieser Auslegung wird schließlich bestätigt durch § 1 Ziff. 1 der Verordnung des Ministerrats für die Reichsverteidigung über Maßnahmen auf dem Gebiete der Gerichtsver

BVerfGE 2, 307 (319):

fassung und der Rechtspflege vom 1. September 1939 (RGBl. I S. 1658), durch die der Reichsminister der Justiz ermächtigt wurde, durch Verfügung Gerichte zu errichten, aufzuheben, ihren Sitz zu verlegen und Änderungen in der Abgrenzung ihrer Bezirke anzuordnen.

Ließe sich schon hiernach für die Änderung von Gerichtsbezirken der Vorbehalt des Gesetzes kraft Herkommens begründen (vgl. Holzweg, NJW 1953, 48; ähnlich wohl auch Thoma in HdbDStR II, 223 Anm. 7), so ergibt sich dieser Vorbehalt nach geltendem Recht jedenfalls aus der besonderen Eigenart solcher Maßnahmen und aus der streng rechtsstaatlichen Auffassung und der gewaltenteilenden Konzeption des Grundgesetzes. Dieses enthält zwar keine ausdrückliche Bestimmung darüber, unter welchen Voraussetzungen und in welcher Form Gerichtsbezirke geändert werden können. Die Grundsätze hierfür ergeben sich jedoch aus dem Prinzip der Gewaltenteilung, das auch für die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern verbindlich ist (Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG).

Die Maßnahmen, durch die Gerichte errichtet oder verändert werden, unterscheiden sich ihrem Wesen nach von allen anderen Maßnahmen der Behördenorganisation dadurch, daß sie die Wirkungsmöglichkeit der Rechtsprechung unmittelbar berühren und damit mittelbar in die vom Grundgesetz sorgfältig gehütete sachliche Eigenständigkeit und Unabhängigkeit der rechtsprechenden Gewalt eingreifen. Solche Eingriffe gehören nicht kraft allgemeiner, den funktionenteilenden Verfassungen immanenter Rechtsnormen zu dem Zuständigkeitskomplex, den man das "Hausgut der Verwaltung" (Thoma in HdbDStR II, 228) nennen könnte; sie sind diesem Zuständigkeitsbereich auch nicht durch ausdrückliche Zuweisung zugeordnet. Sie gehören daher zum Bereich der Legislative.

Der Vorbehalt des Gesetzes für die Änderung der Grenzen von Gerichtsbezirken ergibt sich auch unter dem Gesichtspunkt des "gesetzlichen Richters" (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) und der Unabhängigkeit der Rechtspflege (Art. 97 GG). Das Postulat

BVerfGE 2, 307 (320):

des "gesetzlichen Richters", das vom Grundgesetz zum Verfassungssatz erhoben worden ist, hat zur logischen Voraussetzung einen Bestand von Rechtssätzen, die für jeden denkbaren Streitfall im voraus den Richter bezeichnen, der für die Entscheidung zuständig ist. Solche Bestimmungen sind durch das Gerichtsverfassungsgesetz und die Prozeßordnungen getroffen worden, die die sachliche und örtliche Zuständigkeit der Gerichte und das Verfahren bei der personellen und sachlichen Geschäftsverteilung regeln. Diese gesetzlichen Bestimmungen werden durch "Organisationsakte" ergänzt und praktikabel gemacht. Hierzu gehören die Maßnahmen, durch die der Bezirk und damit die örtliche Zuständigkeit eines Gerichts festgelegt werden. Diese Maßnahmen ermöglichen Eingriffe in die durch Art. 97 GG garantierte persönliche Unabhängigkeit der Richter, da nach Art. 97 Abs. 2 Satz 3 GG ein Richter bei Veränderung der Einrichtung der Gerichte oder ihrer Bezirke auch gegen seinen Willen an ein anderes Gericht versetzt oder aus dem Amte entfernt werden kann. Der Unabhängigkeit der Rechtspflege kommt jedoch als einem der wesentlichen Grundsätze unseres Staatsaufbaues im Hinblick auf die Erfahrungen während der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft erhöhte Bedeutung zu.

Auch unter diesem Gesichtspunkt ergibt sich somit, daß die Änderung der Grenzen von Gerichtsbezirken als eine Maßnahme, die ihrem Wesen nach nicht zum Bereich der Exekutive gehört, dem Zuständigkeitsbereich der Legislative zuzurechnen ist, daß also für sie der Vorbehalt des Gesetzes besteht.

2. Die Landesregierung hat sich zum Nachweis ihrer Befugnis zum Erlaß der Verordnung vom 8. Juli 1952 auf § 1 Abs. 2 der Verordnung des Reichsministers der Justiz zur einheitlichen Regelung der Gerichtsverfassung vom 20. März 1935 (RGBl. I S. 403) berufen, wonach der Reichsminister der Justiz Änderungen in der Abgrenzung der Gerichtsbezirke verordnet.

Die sich zunächst erhebende Frage, ob der Inhalt der Verordnung vom 8. Juli 1952 von der in Anspruch genommenen Ermächtigungsnorm gedeckt wird, muß in einem Normenkontroll

BVerfGE 2, 307 (321):

verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG vom Bundesverfassungsgericht geprüft werden. Zwar hat das Gericht in seinem Beschluß vom 20. März 1952 - 1 BvL 14/52 - (BVerfGE 1, 202 [206]) ausgesprochen, daß eine schon wegen fehlender Ermächtigung unwirksame Landesnorm eine Bundesnorm nicht verletzen könne, daß also in diesem Fall die Anrufung des Bundesverfassungsgerichts unzulässig sei. Diese für das Verfahren der Normenkontrolle auf Antrag eines Gerichts (Art. 100 Abs. 1 GG) entwickelte Auffassung kann jedoch für die Prüfung von Normen im Verfahren nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG keine Geltung beanspruchen. Dort beruhte sie auf der Erwägung, daß das vorlegende Gericht selbst prüfen und entscheiden muß, ob die in Anspruch genommene Ermächtigung besteht. Im Normenkontrollverfahren nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG muß dagegen das Bundesverfassungsgericht diese Frage als Vorfrage selbst entscheiden, da im Rahmen dieses Verfahrens ein anderes für diese Entscheidung zuständiges Organ nicht vorhanden ist.

§ 1 der Verordnung vom 8. Juli 1952 wird von dem Wortlaut der als Ermächtigung genannten Vorschrift gedeckt. Für § 2 stellt sich die Frage einer inhaltlich genügenden Ermächtigung nicht, da er keinen Rechtssatz enthält.

3. § 1 der Verordnung vom 8. Juli 1952 ist jedoch nicht wirksam erlassen worden, da § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 damals nicht mehr in Kraft war.

a) Gegen die Geltung der Ermächtigungsnorm zu diesem Zeitpunkt können allerdings keine Bedenken aus ihrer Entstehungsgeschichte und ihrem Zweck hergeleitet werden.

Der Reichsminister der Justiz hat die Verordnung zur einheitlichen Regelung der Gerichtsverfassung vom 20. März 1935 (RGBl. I S. 403) auf Grund des Art. 5 des Ersten Gesetzes zur Überleitung der Rechtspflege auf das Reich vom 16. Februar 1934 (RGBl. I S. 91) erlassen. Darin war er ermächtigt worden, "alle Bestimmungen zu treffen, die durch den Übergang der Justizhoheit auf das Reich erforderlich werden". Dieses Gesetz steht in Zusammenhang mit Art. 2 Abs. 1 des Gesetzes über den Neu

BVerfGE 2, 307 (322):

aufbau des Reichs vom 30. Januar 1934 (RGBl. I S. 75), in dem bestimmt war, daß die Hoheitsrechte der Länder auf das Reich übergehen.

Im Hinblick auf diese Entstehungsgeschichte der Verordnung vom 20. März 1935 ist im Schrifttum gegen die Fortgeltung der in § 1 Abs.2 ausgesprochenen Ermächtigung eingewandt worden, daß sie nur als Übergangsregelung für die Zeit und den Zweck der Überleitung der Rechtspflege auf das Reich gewährt worden sei. Für diese Auslegung ist zunächst der Wortlaut des Vorspruches der Verordnung herangezogen worden, wonach sie auf Grund des Gesetzes vom 16. Februar 1934 "übergangsweise" erlassen wurde. Auch aus der Überschrift dieses Gesetzes "zur Überleitung der Rechtspflege auf das Reich" hat man entnehmen wollen, daß die in Art. 5 gewährte weitgehende Ermächtigung des Reichsministers der Justiz nur für die Zeit und den Zweck der Überleitung der Rechtspflege auf das Reich dienen sollte (so Tasche, NJW 1952, 409).

Diese einschränkende Auslegung der in Art. 5 des Gesetzes vom 16. Februar 1934 und in § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 erteilten Ermächtigung entspricht jedoch nicht der Zweckbestimmung dieser Vorschriften. Dafür spricht schon der Wortlaut des Art. 5, der den Reichsminister der Justiz ermächtigte, "alle Bestimmungen zu treffen, die durch den Übergang der Justizhoheit auf das Reich erforderlich werden". Im Gegensatz zu der Überschrift des Gesetzes, in der von der Überleitung der Rechtspflege auf das Reich die Rede ist, geht Art. 5 von dem bereits vollzogenen Übergang der Justizhoheit auf das Reich aus, ermächtigt also nicht, die Rechtspflege überzuführen, sondern die auf Grund des erfolgten Überganges erforderlichen Neuregelungen zu treffen. Art. 5 beschränkt sich also nicht darauf, den Reichsminister der Justiz zum Erlaß der sich unmittelbar aus dem Übergang der Justizhoheit auf das Reich ergebenden organisatorischen Vorschriften zu ermächtigen, also etwa Zuständigkeiten der Landesjustizverwaltungen auf die Reichsjustizverwaltung oder andere Stellen zu übertragen. Vielmehr

BVerfGE 2, 307 (323):

sollte diese Ermächtigung dazu dienen, die damals bestehende Rechtszersplitterung zu beseitigen und eine für die Dauer gedachte einheitliche Neuregelung herbeizuführen (vgl. Jonas in Pfundtner-Neubert, IIa 10, S.2). Sie umfaßt daher auch die Vereinheitlichung des Gerichtsverfassungsrechts, soweit die Regelung von Einzelfragen dieses Rechtsgebietes bis dahin den Ländern zugestanden hatte.

Im Sinne dieser Auslegung des Art. 5 kann auch der "übergangsweise" erfolgte Erlaß der Verordnung vom 20. März 1935 nicht dahin verstanden werden, daß die in dieser Verordnung getroffenen Bestimmungen und damit auch die in § 1 Abs. 2 bezeichnete Ermächtigung nur für die Zeit und den Zweck der Überleitung der Rechtspflege auf das Reich dienen sollten (vgl. Wittland in Pfundtner-Neubert, IIa 5, S. 11 ff.). Der Ausdruck "übergangsweise" läßt sich ebenso dahin auslegen, daß durch ihn nur der Anlaß für die Schaffung der Verordnung bezeichnet werden sollte in dem Sinne, daß die Verordnung als Folge des Übergangs der Rechtspflege auf das Reich ergangen ist (so Holzweg, NJW 1953, 48).

Der Reichsminister der Justiz wollte mit der Verordnung vom 20. März 1935 keine zeitlich oder sachlich beschränkte Übergangsregelung treffen, sondern das Recht auf einigen Gebieten der Gerichtsverfassung einheitlich regeln. Dies ergibt sich schon aus der Überschrift der Verordnung sowie daraus, daß der Inhalt einiger Vorschriften offensichtlich für die Dauer bestimmt war. Hinzuweisen ist auf die Regelungen über die Geschäftsverteilung bei den Amtsgerichten (§§ 5, 6), die Befugnis zur Bestimmung der Zahl der Kammern bei den Landgerichten und der Senate bei den Oberlandesgerichten (§ 7 Abs. 2, § 8 Abs. 2), den rechtlichen Charakter der Beamten der Staatsanwaltschaft (§ 9) und die Befugnis zum Erlaß allgemeiner Anordnungen für die Geschäftsstellen der Gerichte und der Staatsanwaltschaften und für die Gerichtsvollzieher (§ 12).

Dementsprechend enthält auch § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 nicht eine auf die Überleitung der Rechts

BVerfGE 2, 307 (324):

pflege auf das Reich zeitlich und sachlich beschränkte Ermächtigung, die Grenzen von Gerichtsbezirken zu ändern. § 1 Abs. 2 bestimmt vielmehr als eine Vorschrift, die der Rechtsvereinheitlichung dient, daß die Änderung von Gerichtsgrenzen nicht mehr durch die Länder, sondern durch das Reich, und zwar durch den Reichsminister der Justiz im Wege der Verordnung zu erfolgen habe.

§ 1 Abs. 2 enthält ebensowenig wie andere Bestimmungen der Verordnung (z. B. §§ 2, 3, 4, 7 Abs. 1, § 8 Abs. 1, § 11 Abs. 1, § 12) etwas begrifflich Unmögliches, nämlich die Ermächtigung des Reichsministers der Justiz durch sich selbst. Der Reichsminister der Justiz war vielmehr auf Grund seiner umfassenden Ermächtigung aus Art. 5 des Gesetzes vom 16. Februar 1934 befugt, zum Zwecke der Rechtsvereinheitlichung Bestimmungen über das Gerichtsverfassungsrecht mit Gesetzesrang zu erlassen. In diesem Zusammenhang konnte er allgemein Rechtsetzungs- und andere Kompetenzen begründen, um so mehr also sich selbst solche Befugnisse vorbehalten. So hätte es z. B. ohne Zweifel innerhalb der ihm in Art. 5 eingeräumten Ermächtigung gelegen, den Oberlandesgerichtspräsidenten die Befugnis zur Änderung von Gerichtsgrenzen innerhalb ihrer Bezirke zu übertragen. Wenn er diese Befugnis statt dessen sich selbst vorbehielt, so können mit Rücksicht auf die ihm durch Reichsgesetz verliehenen umfassenden Gestaltungsmöglichkeiten begriffliche Bedenken hiergegen nicht geltend gemacht werden.

b) § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 ist jedoch durch die weitere Rechtsentwicklung in seiner Geltung beeinträchtigt worden.

Die durch diese Vorschrift erteilte Ermächtigung ist allerdings nicht dadurch gegenstandslos geworden, daß der Reichsminister der Justiz durch Verordnung des Ministerrats für die Reichsverteidigung über Maßnahmen auf dem Gebiete der Gerichtsverfassung und der Rechtspflege v. 1. September 1939 (RGBl. I S. 1658) u. a. ermächtigt wurde, durch Verfügung Änderungen in der Abgrenzung der Bezirke von Gerichten anzuordnen (§ 1

BVerfGE 2, 307 (325):

Ziff. 1). Diese Ermächtigung zielte offensichtlich darauf ab, die Justizverwaltung für die Dauer der Kriegsverhältnisse zu vereinfachen. Sie ließ daher die im Zusammenhang mit der Überleitung der Rechtspflege auf das Reich begründete Befugnis unberührt. Dies wird dadurch bestätigt, daß der Reichsminister der Justiz noch nach Inkrafttreten der Verordnung vom 1. September 1939 auf Grund des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 Gerichtsbezirke durch Verordnung geändert hat (vgl. z. B. Verordnung vom 21. November 1939 - RGBl. I S. 2289 -).

Auch der Wegfall der Reichsjustizhoheit im Jahre 1945 hat die Geltung des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 nicht berührt. Es handelt sich bei dieser Vorschrift, wie bereits dargelegt, nicht nur um eine durch den Übergang der Justizhoheit auf das Reich bedingte Kompetenzänderung, die durch den Wegfall des Trägers dieser Befugnis obsolet geworden sein könnte, sondern zugleich um eine für die Dauer geschaffene Bestimmung des Gerichtsverfassungsrechts, deren Fortgeltung von dem Bestand der Reichsjustizhoheit nicht abhängt.

Der Kontrollrat für Deutschland und die Militärregierungen in den Westzonen haben schließlich die Verordnung vom 20. März 1935 nicht ausdrücklich aufgehoben. Für den hier in Betracht kommenden Bereich der britischen Zone hat der Militärbefehlshaber vielmehr die Weitergeltung des § 1 Abs. 2 dadurch anerkannt, daß er durch die Legal Division Instruction No. 30 (Amtsbl. d. MilReg. Deutschland - Brit. Kontrollgebiet - S. 752 -) die dem Reichsminister der Justiz verliehene Befugnis zur Änderung der Grenzen von Gerichtsbezirken auf die Justizminister der Länder übertragen hat. Die Aufhebung dieser Instruction durch die Verordnung Nr. 221 des Hohen Kommissars des Vereinigten Königreichs für Deutschland am 15. Dezember 1950 (Amtsbl. der Alliierten Hohen Kommission in Deutschland S. 710) steht dieser Auslegung nicht entgegen, da durch die Aufhebung der Instruction No. 30 nur für den deutschen Gesetzgeber die Möglichkeit geschaffen werden sollte, dieses Rechts

BVerfGE 2, 307 (326):

gebiet fortan in eigener Zuständigkeit und ungehindert durch die alliierte Gesetzgebung zu regeln.

Die in § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 enthaltene Ermächtigung ist jedoch am Tage des Zusammentritts des Bundestages (7. September 1949) außer Kraft getreten. Zwar widerspricht diese Rechtsvorschrift an sich nicht dem Grundgesetz; die in ihr enthaltene Ermächtigung ist aber nach Art. 129 Abs. 3 GG erloschen.

Die oben dargelegte Bedeutung der Gerichtsorganisation für die Unabhängigkeit der Rechtspflege zwingt nicht zu dem Schluß, daß eine Übertragung der Befugnis zur Änderung der Grenzen von Gerichtsbezirken auf die Exekutive schlechthin ausgeschlossen sei und daß deshalb jede solche Ermächtigung gegen das Grundgesetz verstoße. Zwar sind die Errichtung von Gerichten und die Bestimmung ihrer Bezirke als Akte der Rechtsetzung anzusprechen und daher grundsätzlich dem Gesetzgeber vorbehalten. Hieraus folgt jedoch nicht, daß es der Legislative verwehrt wäre, ihre Befugnis zu solchen Maßnahmen innerhalb der vom Grundgesetz für die Übertragung rechtsetzender Gewalt bestimmten Grenzen der Exekutive zu übertragen. Ermächtigungen zur Änderung von Gerichtsgrenzen im Verordnungswege sind daher durch das Grundgesetz nicht schlechthin ausgeschlossen, vorkonstitutionelle Ermächtigungen dieser Art nicht ausnahmslos erloschen.

Es bedarf in diesem Zusammenhang keiner Prüfung, ob § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entspricht und ob er bei Fehlen dieser Voraussetzungen wegen Widerspruchs mit dem Grundgesetz außer Kraft getreten ist (Art. 123 Abs. 1 GG).

Die Frage, ob Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG auf Ermächtigungen aus der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages überhaupt anwendbar ist oder ob für sie Art. 129 Abs. 3 GG als Sondervorschrift gilt, ist im Schrifttum wiederholt behandelt worden. Die Auffassung, daß frühere Ermächtigungen nur dann fortbestehen, wenn sie den Vorschriften des Art. 80 Abs. 1 Satz 2

BVerfGE 2, 307 (327):

GG entsprechen, wird z. B. von Holtkotten (Bonn. Komm., Art. 129 Anm. II A 1 und II D 1, S. 3, 11 f.) und Bettermann (MDR 1952, 4) vertreten. Ihr kann jedoch nicht zugestimmt werden.

Das Grundgesetz hat die Frage des Weitergeltens früherer Ermächtigungen in der Sondervorschrift des Art. 129 GG behandelt. Dabei hat sich der Verfassungsgesetzgeber dahin entschieden, daß solche Ermächtigungen grundsätzlich aufrechterhalten werden. Dies ist zwar in Art. 129 Abs. 1, 2 und 4 GG nicht ausdrücklich bestimmt. Wenn aber nach diesen Vorschriften frühere Ermächtigungen auf die nunmehr sachlich zuständigen Stellen übergehen, so setzt dies den Fortbestand der Ermächtigungen voraus. Von dieser Regel macht Art. 129 Abs. 3 GG nur für bestimmte Delegationen eine Ausnahme. Dabei war es dem Parlamentarischen Rat zweifellos bekannt, daß die Frage des Fortbestehens früherer Ermächtigungen bereits in verschiedenen, nach 1945 ergangenen Landesgesetzen geregelt worden war. So bestimmt § 2 des bayer. Gesetzes Nr. 122 über den Erlaß von Rechtsverordnungen auf Grund vormaligen Reichsrechts vom 8. Mai 1948 (GVBl. S. 82), daß reichsrechtliche Ermächtigungen nicht ausgeübt werden dürfen, wenn Inhalt, Zweck und Ausmaß der damit erteilten Verordnungsgewalt durch die vom ermächtigenden Gesetzgeber selbst getroffenen Bestimmungen nicht hinreichend genau festgelegt und begrenzt sind. Bremen, Hessen, Rheinland-Pfalz und Württemberg-Baden haben ähnliche Regelungen getroffen.

In Kenntnis dieser Landesgesetzgebung und angesichts der Tatsache, daß in der Zeit vor der Kapitulation - und zwar nicht nur nach, sondern auch vor 1933 - dem deutschen Staatsrecht eine gesetzliche Begrenzung der Verordnungsbefugnis fehlte, wie sie jetzt Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG enthält, hat das Grundgesetz nur diejenigen früheren Ermächtigungen für erloschen erklärt, die zu einer Änderung oder Ergänzung der ermächtigenden Rechtsvorschrift oder zum Erlaß von Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen ermächtigen. Wenn der Parlamentarische

BVerfGE 2, 307 (328):

Rat alte Ermächtigungen den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hätte unterwerfen wollen, so hätte nichts näher gelegen, als dies in Art. 129 GG ausdrücklich anzuordnen. Dies hat das Grundgesetz jedoch nicht bestimmt; es hat vielmehr unter grundsätzlicher Aufrechterhaltung früherer Delegationen nur das Erlöschen der in Art. 129 Abs. 3 GG bezeichneten Ermächtigungen angeordnet.

Hieraus ergibt sich, daß der Fortbestand der Ermächtigung in einer Rechtsvorschrift aus der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages nicht davon abhängt, daß die Ermächtigung sich im Rahmen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG hält (ebenso Wessel, SJZ 1949, 805; Bernhard Wolff, AöR 78, 211/12; Rubarth, NJW 1952, 958; Weitnauer, MDR 1952, 66f., Schmidt, NJW 1952, 1239; Kleinrahm, DÖV 1952, 105 Anm. 11).

Die Frage, ob eine frühere Ermächtigung erloschen ist, beurteilt sich daher ausschließlich nach Art. 129 Abs. 3 GG. Im vorliegenden Verfahren ist lediglich zu prüfen, ob es sich bei § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 um eine "Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" handelt.

Die Auslegung dieser Bestimmung ist im Schrifttum lebhaft umstritten. Es wird einerseits die Auffassung vertreten, daß der Verfassungsgesetzgeber mit dem Ausdruck "Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" an den in der Wissenschaft entwickelten Begriff der "gesetzvertretenden Rechtsverordnung" angeknüpft habe. Andererseits wird ausgeführt, daß Art. 129 Abs. 3 GG die während der Zeit der nationalsozialistischen Herrschaft üblichen schrankenlosen "Global- Ermächtigungen" habe treffen, also Ermächtigungen unüberschaubaren Ausmaßes habe zum Erlöschen bringen wollen, die die ermächtigten Stellen in die Lage versetzten, nach Art eines unbeschränkten Gesetzgebers Rechtsvorschriften zu erlassen. Es wird dabei die Ansicht vertreten, eine "Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" sei jedenfalls dann nicht erloschen, wenn sie den für Ermächtigun

BVerfGE 2, 307 (329):

gen durch Bundesgesetze geltenden Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG genüge.

Aus der Entstehungsgeschichte des Art. 129 Abs. 3 GG kann für seine Auslegung nichts entnommen werden. Die Bestimmung wurde erst in der dritten Lesung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates auf Grund eines Vorschlags des Allgemeinen Redaktionsausschusses, dem der Fünfer-Ausschuß zugestimmt hatte, angenommen, ohne daß die Vorschrift im einzelnen erörtert wurde. Da über die Beratungen des Allgemeinen Redaktionsausschusses und des Fünfer-Ausschusses keine Niederschriften geführt wurden, kann nicht an Hand von Protokollen festgestellt werden, von welchen Erwägungen sich die Mitglieder dieser Ausschüsse bei ihren Vorschlägen leiten ließen.

Übereinstimmung besteht darüber, daß der Begriff "Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" nicht wörtlich ausgelegt werden darf; denn jede Rechtsverordnung ergeht insoweit an Stelle eines Gesetzes, als sie in einer grundsätzlich dem formellen Gesetz vorbehaltenen Weise in die Rechtssphäre des einzelnen Staatsbürgers eingreift. Zweifellos hat jedoch Art. 129 Abs. 3 GG Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen nicht schlechthin für erloschen erklärt, sondern das Erlöschen ausdrücklich auf bestimmte Ermächtigungen beschränkt.

Bei Art. 129 Abs. 3 GG handelt es sich um eine grundlegende, der Verwirklichung des Rechtsstaats dienende Bestimmung. Sie bezweckt den Schutz der Gewaltenteilung, die einen der wesentlichen Grundsätze der freiheitlichen Demokratie darstellt. Art. 129 Abs. 3 GG soll sowohl die gesetzgebende Gewalt gegen unzulässige Übergriffe der Exekutive auf Grund der früheren Rechtsordnung und Rechtsauffassung als auch die Exekutive gegen die Übernahme von Funktionen und damit von Verantwortungen schützen, die der Volksvertretung zukommen. Er ist somit Ausdruck der vom Verfassungsgesetzgeber gewollten eindeutigen Distanzierung von den Ermächtigungsgepflogenheiten vergangener Zeiten.

BVerfGE 2, 307 (330):

Schon der Wortlaut des Art. 129 Abs. 3 GG legt die Annahme nahe, daß der Parlamentarische Rat mit den Worten "Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" an den Begriff der "gesetzvertretenden Rechtsverordnung" angeknüpft hat, wie er während der Geltung der Reichsverfassung von 1919 in der Wissenschaft entwickelt worden ist. Bestätigt wird dies durch die Ausführungen des Abg. von Brentano in dem Schriftlichen Bericht, den er über die Übergangs- und Schlußbestimmungen des Grundgesetzentwurfs dem Plenum des Parlamentarischen Rates erstattet hat. Er legt dort dar (S. 71), daß mit dem Ausdruck "Rechtsvorschrift an Stelle von Gesetzen" der Begriff "gesetzvertretende Rechtsverordnung" gemeint sei. Die Ausführungen des Abg. von Brentano dürfen als authentische Darstellung des Willens des Verfassungsgesetzgebers angesehen werden. In diesem Zusammenhang ist auch auf die Ausführungen von Holtkotten (Bonn. Komm., Art. 129 Anm. II D 1, S. 12) hinzuweisen. Danach war der Allgemeine Redaktionsausschuß bei der Formulierung des Art. 129 Abs. 3 GG von der Erwägung geleitet, Ermächtigungen alten Rechts gegenüber denen neuen Rechts weder zu begünstigen noch sie verschärften Bedingungen zu unterwerfen. Holtkotten, der bei der Abfassung des Schriftlichen Berichts über die Übergangs- und Schlußbestimmungen des Grundgesetzentwurfs mitgewirkt hat, bezeichnet es deshalb als irrig, anzunehmen, daß Art. 129 Abs. 3 GG ausschließlich oder in der Hauptsache dem Sonderzweck habe dienen sollen, das weit ausgedehnte Ermächtigungswesen aus der Zeit der nationalsozialistischen Herrschaft zu bereinigen.

Art. 129 Abs.3 GG ist deshalb dahin auszulegen, daß der Verfassungsgesetzgeber an die von Jacobi (HdbDStR II, 248 f.) vorgenommene Einteilung der Rechtsverordnungen in gesetzvertretende (d. h. den Vorrang des Gesetzes besitzende) und einfache Rechtsverordnungen anknüpfen und insbesondere solche Ermächtigungen zum Erlöschen bringen wollte, die sich auf die Änderung oder Aufhebung eines Gesetzes im formellen Sinne erstrecken (so auch Holtkotten aaO, Art. 129 Anm. II D 1, 2d,

BVerfGE 2, 307 (331):

S. 11/12, 13; Ipsen, DVBl. 1950, 389; Tasche, NJW 1952, 408; Rubarth, NJW 1952, 957 f.). Dabei ist es ohne Bedeutung, ob die Ermächtigung gerade zur Änderung oder Aufhebung eines formellen Gesetzes ausdrücklich erteilt worden ist oder ob sich aus der Form der Ermächtigung im ganzen ergibt, daß sie auch diese Befugnis umfassen soll.

Hiergegen läßt sich nicht einwenden, daß die Einteilung der Rechtsverordnungen in einfache und gesetzvertretende während der Geltung der Reichsverfassung von 1919 theoretischer Natur war und nicht dazu diente, die Rechtsgültigkeit der gesetzvertretenden Rechtsverordnung grundsätzlich in Zweifel zu ziehen (vgl. dazu Jacobi in HdbDStR II, 242, 249, 254), daß vielmehr nach der damals herrschenden Ansicht in der Wissenschaft die Änderung eines formellen Gesetzes durch eine Rechtsverordnung dann nicht gegen rechtsstaatliche Grundsätze verstieß, wenn die Ermächtigung genügend konkretisiert war (vgl. Jacobi aaO S. 244; Triepel, Verhandlungen des 32. Deutschen Juristentages, Bamberg 1921, S.25, 54).

Diese Erwägungen sind für die Auslegung des Art. 129 Abs. 3 GG nicht geeignet, da sie die grundlegende Verschiedenheit der damaligen von der heutigen Rechtslage und ebenso die durchaus unterschiedliche Beurteilung von Ermächtigungen während der Geltung der Reichsverfassung von 1919 und unter dem Grundgesetz verkennen. Während die Weimarer Verfassung selbst in Art. 48 eine außerordentlich umfassende und schwerwiegende Ermächtigung enthielt, hat das Grundgesetz eine solche bewußt abgelehnt. Die Reichsverfassung von 1919 bot auch - notfalls im Wege der Verfassungsänderung oder -durchbrechung - die Möglichkeit zu einer umfangreichen Ermächtigungsgesetzgebung, die man damals nicht grundsätzlich als verfassungsrechtlich bedenklich ansah. Auch in dieser Hinsicht weicht das Grundgesetz bewußt von der früheren Rechtslage und Rechtsauffassung ab und ist vielmehr bestrebt, von vornherein jeden Ansatz zu einer mißbräuchlichen Erteilung und Verwendung von Ermächtigungen auszuschalten. Diese grundsätzliche Auffassung des Verfas

BVerfGE 2, 307 (332):

sungsgesetzgebers hat nicht nur in der strenger durchgeführten Gewaltenteilung, sondern auch in Art. 80 Abs. 1 und Art. 129 Abs. 3 GG ihren Niederschlag gefunden. Soweit es sich dabei um Rechtsverordnungen auf Grund von Bundesgesetzen handelt, müssen nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz angegeben werden. Neue Ermächtigungen müssen also in bestimmter Weise konkretisiert sein. Dies konnte der Verfassungsgesetzgeber für die Zukunft ohne weiteres anordnen; der Bundesgesetzgeber muß und kann für eine dem Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG Rechnung tragende Konkretisierung einer Ermächtigung sorgen. Würde dagegen Art. 129 Abs. 3 GG das Weiterbestehen der zahlreichen Ermächtigungen aus der Zeit vor dem Zusammentritt des Bundestages davon abhängig machen, ob sie genügend konkretisiert sind, so ergäbe sich eine Fülle von Zweifelsfragen. Deshalb war es erforderlich, möglichst eindeutig zu bestimmen, welche Ermächtigungen erloschen sind. Dies konnte am besten durch Anknüpfung an einen klaren, leicht abgrenzbaren Begriff geschehen. Ein solches scharfes Abgrenzungsmerkmal bietet sich, wenn man ein formales Kriterium den Ausschlag geben läßt und es darauf abstellt, ob auf Grund der Ermächtigung ein Gesetz im formellen Sinne geändert oder aufgehoben werden könnte.

Diese Auslegung des Art. 129 Abs. 3 GG führt auch nicht, wie behauptet wird, zu unlösbaren Schwierigkeiten. Allerdings bilden die - in Art. 129 Abs. 3 GG besonders aufgeführten - das ermächtigende Gesetz ändernden Rechtsverordnungen keine besondere Art von Rechtsverordnungen neben den gesetzvertretenden. Der Abg. von Brentano hat in seinem Bericht (aaO S. 71) zutreffend auf diese "Unstimmigkeit" hingewiesen. Da auch die beiden ersten Alternativen des Art. 129 Abs. 3 GG jedenfalls grundsätzlich die gesetzvertretende Rechtsverordnung erfordern, liegt in der Tat insoweit eine Wiederholung vor. Durch die dritte Alternative werden jedoch auch die eigentlichen "Ermächtigungsgesetze" und solche Ermächtigungen zum Erlöschen gebracht, die

BVerfGE 2, 307 (333):

der Exekutive gestatten, ein Rechtsgebiet zu regeln, das in dem ermächtigenden Gesetz selbst nicht geregelt war.

Es besteht auch kein genügender Anhalt für die Annahme, daß der Verfassungsgesetzgeber mit Art. 129 Abs. 3 GG nur die typischen Ermächtigungen nationalsozialistischer Prägung habe treffen wollen.Allerdings hat das Grundgesetz nicht die Ermächtigungen zur Änderung oder Ergänzung von Gesetzen schlechthin als erloschen bezeichnet, sondern nur solche Ermächtigungen, die sich auf Änderungen oder Ergänzungen des die Ermächtigungsnorm enthaltenden Gesetzes erstrecken. Insoweit hat es der Parlamentarische Rat deutlich auf die typischen Ermächtigungsformeln des nationalsozialistischen Gesetzgebers abgestellt. Hieraus läßt sich jedoch nicht zwingend folgern, daß mit den Rechtsvorschriften, die zum Erlaß von Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen ermächtigen, lediglich die in der Zeit nach 1933 üblichen unbegrenzten "Global-Ermächtigungen" zur Regelung ganzer Rechtsgebiete gemeint seien. Hiergegen spricht vor allem, daß sich Art. 129 Abs. 3 GG offensichtlich nicht auf Ermächtigungen beschränkt, die in der Zeit der nationalsozialistischen Herrschaft erteilt wurden, sondern daß sich diese Bestimmung auch auf Ermächtigungen aus der Zeit vor 1933 und von 1945 bis zum Zusammentritt des Bundestages bezieht. Eine Beschränkung auf die Ermächtigungsgesetzgebung der Jahre 1933 bis 1945 wäre auch sachlich nicht gerechtfertigt gewesen, weil nach der streng rechtsstaatlichen Auffassung des Grundgesetzes auch die zur Zeit der Geltung der Reichsverfassung von 1919 anerkannten Ermächtigungsmöglichkeiten zu weit gehen.

Abzulehnen ist auch die Auffassung (Schmidt, NJW 1952 S. 1239 ff.), daß nach Art. 129 Abs. 3 GG nur solche Ermächtigungen erloschen seien, bei denen die Regelung der Materie im Hinblick auf ihre Bedeutung für das Lebensgefüge der Allgemeinheit nach rechtsstaatlicher Auffassung oder rechtsstaatlichem Herkommen dem ordentlichen Gesetzgeber vorbehalten sei und kein hinreichender Anlaß bestehe, von diesem Grundsatz eine Ausnahme zuzulassen. Eine solche Beschränkung der

BVerfGE 2, 307 (334):

dritten Alternative des Art. 129 Abs. 3 GG findet im Wortlaut keine Stütze. Sie würde im übrigen zu weitgehenden Fehlergebnissen bei der Auslegung führen, da die angegebenen Gesichtspunkte als Auslegungsregeln zu unbestimmt und daher nicht geeignet sind, als Abgrenzungsmerkmale für eine hinreichend sichere Erkenntnis der nach Art. 129 Abs. 3 GG erloschenen Ermächtigungen zu dienen.

Unter "Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" sind daher gesetzvertretende Rechtsverordnungen im Sinne Jacobis zu verstehen. Jede Ermächtigung früheren Rechts, die zum Erlaß solcher Rechtsverordnungen ermächtigt, ist erloschen.

Es bedarf in diesem Zusammenhang keiner Stellungnahme zu der von Bernhard Wolff (AöR 78, 206, 210, 212) vertretenen Auffassung, daß frühere Ermächtigungen zu gesetzvertretenden Rechtsverordnungen ausnahmsweise dann fortbestehen, wenn die Voraussetzungen des Art. 80 Abs. 1 GG erfüllt sind; denn die Ermächtigung des § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 entspricht den Erfordernissen dieser Bestimmung nicht.

An der nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG notwendigen Beschränkung fehlt es dann, wenn die Ermächtigung so unbestimmt ist, daß nicht mehr vorausgesehen werden kann, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die auf Grund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können (Urteil vom 23. Oktober 1951 - 2 BvG 1/51 -, BVerfGE 1, 14 [60]). Der Gesetzgeber muß also selbst die Entscheidung treffen, daß bestimmte Fragen geregelt werden sollen, er muß die Grenzen einer solchen Regelung festsetzen und angeben, welchem Ziel die Regelung dienen soll (Wolff aaO S. 198). Wenn das Gesetz zur Regelung bestimmter Fragen ermächtigt, so ergibt sich als Voraussetzung einer zulässigen Ermächtigung, daß das Gesetz selbst schon etwas bedacht, etwas gewollt haben muß (Wolff aaO S. 198). Aus der Formulierung, daß Ermächtigungsinhalt, -zweck und -ausmaß "im Gesetz" angegeben sein müssen, folgt schließlich, daß dies

BVerfGE 2, 307 (335):

grundsätzlich ausdrücklich, jedenfalls aber mit einwandfreier Deutlichkeit geschehen muß.

§ 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 läßt zwar erkennen, welchen Inhalt die Verordnungen haben können, zu deren Erlaß ermächtigt wird. Dagegen fehlt eine eindeutig klare Bestimmung des Ausmaßes der Ermächtigung, selbst wenn man berücksichtigt, daß die Änderung der Gerichtsgrenzen nur ein Teilausschnitt aus dem Gesamtbereich der Errichtung von Gerichten und daß die Errichtung selbst nach § 1 Abs. 1 dem Gesetzgeber vorbehalten ist. Ebensowenig ist der Zweck der Ermächtigung in § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 mit einwandfreier Deutlichkeit angegeben. Entgegen der Ansicht von Holzweg (NJW 1953, 48/49) genügt es nicht, daß der Zweck der Ermächtigung aus dem Charakter der Vorschrift zu entnehmen ist. Wenn nach Ansicht des Bundesministers der Justiz § 1 Abs. 2 dazu dienen soll, innerhalb der durch das Gerichtsverfassungsgesetz für den Aufbau der Gerichte bestimmten grundlegenden Gestaltungsprinzipien nach allgemeinen verwaltungstechnischen Grundsätzen das organisatorische Optimum zu schaffen, so ist dieser Zweck in dem Wortlaut des § 1 Abs. 2 jedenfalls nicht mit der erforderlichen Klarheit zum Ausdruck gekommen. Wegen der Bedeutung der Unabhängigkeit der Rechtspflege muß hier eine deutliche Begrenzung des Zwecks der Ermächtigung um so mehr verlangt werden, als § 1 Abs. 2 der Justizverwaltung die Möglichkeit bietet, die gesamte Gerichtseinteilung erheblich umzugestalten, wenn nur die Gerichte selbst und ihr Sitz bestehen bleiben.

Sind sonach "Rechtsvorschriften an Stelle von Gesetzen" als gesetzvertretende Rechtsverordnungen zu verstehen, so bleibt festzustellen, daß es sich bei den Verordnungen, zu deren Erlaß § 1 Abs. 2 der Verordnung vom 20. März 1935 ermächtigt, um gesetzvertretende Rechtsverordnungen handelt (so auch Tasche, NJW 1952, 408), da § 1 Abs. 2 ohne Zweifel die Justizverwaltung ermächtigt, auch solche Gerichtsbezirke zu ändern, die durch

BVerfGE 2, 307 (336):

formelles Gesetz bestimmt worden sind. Die Ermächtigung aus § 1 Abs. 2 ist daher nach Art. 129 Abs. 3 GG erloschen.

4. § 1 der Verordnung vom 8. Juli 1952 über die Änderung der Landgerichtsbezirke Bückeburg und Hannover ist somit ohne die erforderliche Ermächtigung zustandegekommen. Er ist in förmlicher Hinsicht mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und daher nichtig.

Die Bestimmung des § 2 der Verordnung über die Simultanzulassung der bei den Amtsgerichten Hessisch-Oldendorf und Rinteln zugelassenen Rechtsanwälte ist wegen ihrer inhaltlichen Abhängigkeit von § 1 einer selbständigen rechtlichen Prüfung nicht zugänglich, nachdem die Unvereinbarkeit des § 1 mit dem Grundgesetz festgestellt worden ist. Die Nichtigkeit des § 1 ergreift deshalb auch § 2 und damit die ganze Verordnung.

IV.

Die Vereinbarkeit der Verordnung vom 8. Juli 1952 mit der Vorläufigen Niedersächsischen Verfassung kann das Bundesverfassungsgericht nicht prüfen. Die Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG erstreckt sich, soweit es sich um Landesrecht handelt, nur auf seine Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz und sonstigem Bundesrecht, nicht aber auf seine Vereinbarkeit mit Landesverfassungsrecht.

Gemäß § 78 Satz 1 BVerfGG ist die Nichtigkeit der Verordnung vom 8. Juli 1952 festzustellen. Der Antrag auf Erlaß einer einstweiligen Anordnung ist gegenstandslos.