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BVerfG, 24.06.1969 - 2 BvR 446/1964

Administration — Mon, 25 Mar 2024 17:50:45 +0000

Daten

Fall:

Sorsum

Fundstellen:

BVerfGE 26, 228; NJW 1969, 1843; MDR 1969, 909; DVBl 1969, 794; DÖV 1969, 851

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

24.06.1969

Aktenzeichen:

2 BvR 446/1964

Entscheidungstyp:

Beschluss

1. Der Begriff "Gesetz" in § 91 Satz 1 BVerfGG, Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG umfaßt nicht nur Gesetze im formellen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen.
2. Der Begriff "Gesetze" in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG umfaßt nicht nur Gesetze im förmlichen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen, die auf einer dem Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechenden Ermächtigung beruhen.
3. Der zwangsweise Anschluß einer Gemeinde an einen Schulzweckverband ist mit der Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) vereinbar.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 26, 228

Paginierung:

BVerfGE 26, 228 (228):

1. Der Begriff "Gesetz" in § 91 Satz 1 BVerfGG, Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG umfaßt nicht nur Gesetze im formellen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen.

2. Der Begriff "Gesetze" in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG umfaßt nicht nur Gesetze im förmlichen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen, die auf einer dem Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechenden Ermächtigung beruhen.

3. Der zwangsweise Anschluß einer Gemeinde an einen Schulzweckverband ist mit der Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG) vereinbar.

BVerfGE 26, 228 (229):

Beschluß

des Zweiten Senats vom 24. Juni 1969

- 2 BvR 446/64 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde der Gemeinde Sorsum, Landkreis Hildesheim-Marienburg, gesetzlich vertreten durch den Gemeindedirektor -- Bevollmächtigte: Rechtsanwälte ... -- gegen die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim über den Zusammenschluß der Gemeinde Sorsum, Landkreis Hildesheim-Marienburg, mit dem Schulzweckverband Emmerke in Emmerke zu gemeinsamer Schulträgerschaft vom 4. Juni 1964 (Amtsblatt für den Regierungsbezirk Hildesheim S. 69).

ENTSCHEIDUNGSFORMEL:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe:

A. -- I.

1. Wer Schulträger für die allgemeinbildenden öffentlichen Schulen ist, ist in Niedersachsen im Gesetz über die Verwaltung öffentlicher Schulen (Schulverwaltungsgesetz - SchVG -) vom 19. Mai 1954 (GVBl. S. 29) in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. März 1962 (GVBl. S. 37) geregelt. Nach § 2 Satz 1 SchVG sind - abgesehen von den öffentlich-rechtlich Verpflichteten in gemeindefreien Gebieten - die Gemeinden Schulträger der allgemeinbildenden Schulen. Die Aufgaben, welche die Gemeinden auf dem Gebiet des Schulwesens erfüllen, gehören zu ihrem eigenen Wirkungskreis (§ 2 Satz 3 SchVG). Landkreise können gemäß § 3 Abs. 1 SchVG die Schulträgerschaft von allgemeinbildenden Schulen übernehmen. Die Errichtung, Erweiterung, Einschränkung und Aufhebung von Schulen sind Aufgaben der Schulträger, die hierzu der Genehmigung der Schulaufsichtsbehörde bedürfen (§ 5 Abs. 1 SchVG); diese entscheidet darüber, ob ein Bedürfnis für die genannten Maßnahmen vorliegt (§ 5 Abs. 2 SchVG).

§ 4 SchVG gibt den kommunalen Schulträgern die Möglichkeit zu kommunalen Zusammenschlüssen oder zu sonstigen Vereinbarungen; Satz 2 dieser Vorschrift hebt hierbei die Zusammen

BVerfGE 26, 228 (230):

fassung von Schulen oder einzelner Klassenstufen zur Bildung besser gegliederter Schulsysteme besonders hervor. Schließlich enthält § 7 SchVG eine Ermächtigung an die staatliche Mittelinstanz zur Gründung von Schulverbänden oder zur Übertragung der Schulträgerschaft auf eine Gemeinde oder einen Landkreis auch gegen den Willen der beteiligten Gemeinden. § 7 SchVG lautet:

(1) Lassen sich die organisatorischen Verhältnisse an einzelnen Schulen im Rahmen der §§ 2 bis 4 nicht entsprechend den pädagogischen Bedürfnissen regeln, so kann der Regierungspräsident (Präsident des Verwaltungsbezirks) mehrere Gemeinden durch Verordnung zu einer gemeinsamen Schulträgerschaft zusammenschließen und den Standort der Schule bestimmen. Zugleich erläßt der Regierungspräsident (Präsident des Verwaltungsbezirks) eine Satzung, in der insbesondere die Verfassung (Verwaltung und Vertretung) des Verbandes sowie der Maßstab, nach dem die einzelnen Gemeinden zu den Sachkosten beizutragen haben, zu regeln sind. Vor Erlaß der Verordnung sind die Gemeinden zu hören. Statt des Zusammenschlusses zu einer gemeinsamen Schulträgerschaft kann der Regierungspräsident (Präsident des Verwaltungsbezirks) durch Verordnung einer Gemeinde die Aufgabe als Träger einer Schule für das Gebiet mehrerer Gemeinden übertragen.

(2) Können die Schulverhältnisse auch nach Absatz 1 nicht befriedigend geregelt werden, so kann der Kultusminister die Schulträgerschaft durch Verordnung auf einen Landkreis übertragen. Die bisherigen Schulträger und der Landkreis sind vorher zu hören.

(3) Die Absätze 1 und 2 gelten entsprechend für die Zusammenfassung einzelner Klassenstufen.

2. Zwischen der Beschwerdeführerin und den Gemeinden Emmerke, Groß-Escherde und Klein-Escherde fanden im Jahre 1960 Verhandlungen über die Bildung eines Schulzweckverbandes statt. Durch Zusammenfassung der Schüler der oberen Volksschulklassen sollte erreicht werden, daß Jahrgangsklassen gebildet werden können, da die Schülerzahlen jeweils in den einzelnen Gemeinden hierzu nicht ausreichten. Die Verhandlungen scheiterten daran, daß eine Einigung über den Sitz der Mittelpunktschule zwischen der Beschwerdeführerin und der Gemeinde Em

BVerfGE 26, 228 (231):

merke, die beide den Sitz für sich beanspruchten, nicht erzielt werden konnte. Daraufhin bildeten die Gemeinden Emmerke, Groß-Escherde und Klein-Escherde einen Schulzweckverband ohne Beteiligung der Beschwerdeführerin mit Sitz in Emmerke. Der Schulzweckverband Emmerke baute in den Jahren 1962 und 1963 mit Unterstützung des Landkreises Hildesheim-Marienburg und der Schulaufsichtsbehörde eine Mittelpunktschule.

Die Beschwerdeführerin errichtete 1963 und 1964 mit Genehmigung der Schulaufsichtsbehörde ebenfalls einen Schulneubau; jedoch stimmte die Aufsichtsbehörde dem von der Beschwerdeführerin angestrebten Ausbau zu einer vollgegliederten, 9-klassigen Schule nicht zu. Seit dem Frühjahr 1962 besuchen die Schüler des 9. Schuljahres aus Sorsum die 2 km entfernte Mittelpunktschule Emmerke auf Grund einer Vereinbarung der Beschwerdeführerin mit dem Schulzweckverband.

3. Mit einer auf § 7 Abs. 1 SchVG gestützten Verordnung vom 4. Juni 1964 schloß der Regierungspräsident in Hildesheim die Beschwerdeführerin mit dem Schulzweckverband Emmerke zu einer gemeinsamen Schulträgerschaft für die 7. bis 9. Volksschuljahrgangsklassen zusammen (ABl. S. 69). In der als Anlage zu der Verordnung bekanntgemachten, neu gefaßten Satzung des Schulzweckverbandes bestimmt § 1:

(1) Die Gemeinden Emmerke, Groß-Escherde, Klein-Escherde und Sorsum (Verbandsglieder) bilden unter der Bezeichnung "Schulzweckverband Mittelpunktschule Emmerke" einen Schulzweckverband mit dem Sitz in Emmerke.

(2) Der Schulzweckverband beschult die volksschulpflichtigen Kinder der Gemeinden Emmerke, Groß-Escherde und Klein-Escherde vom 5. Schuljahrgang ab und die volksschulpflichtigen Kinder der Gemeinde Sorsum vom 7. Schuljahrgang ab. Er ist als solcher Schulträger im Sinne des Gesetzes über die Verwaltung öffentlicher Schulen (SchVG) in der Fassung vom 28. 3. 1962 (Nieders. GVBl. S. 37).

(3) Er ist ein Zweckverband im Sinne des Zweckverbandsgesetzes vom 7. 6. 1939 (Nieders. GVBl., Sb. II, S. 109). Er führt ein Dienstsiegel.

(4) Standort der Mittelpunktschule ist Emmerke.

BVerfGE 26, 228 (232):

§ 17 regelt die Deckung des Finanzbedarfs und hat folgenden Wortlaut:

(1) Soweit die sonstigen Einnahmen des Schulzweckverbandes seinen Bedarf nicht decken, ist eine Umlage von den Verbandsgliedern zu erheben (Verbandsumlage).

(2) Die Verbandsumlage ist in der Haushaltssatzung des Schulzweckverbandes für jedes Rechnungsjahr neu festzusetzen. Sie wird von den Verbandsgliedern je zur Hälfte nach der Umlagekraftmeßzahl, wie sie der Berechnung der Kreisumlage zugrunde liegt, und nach der Schülerzahl am 15. Mai des vergangenen Rechnungsjahres erhoben. Der Umlagebeschluß bedarf der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde.

§ 19 behandelt das Ausscheiden eines Verbandsgliedes und die Auflösung des Schulzweckverbandes. § 19 Abs. 1 lautet:

Das Ausscheiden eines Verbandsgliedes aus dem Schulzweckverband sowie die Auflösung des Schulzweckverbandes bedürfen der Zustimmung der Schulaufsichtsbehörde.

Verordnung und Satzung sind am Tage nach ihrer Bekanntmachung (16. Juni 1964) in Kraft getreten.

4. Die Beschwerdeführerin und die drei weiteren dem Schulzweckverband angehörenden Gemeinden wiesen im Schuljahr 1964/65 für die Volksschulen folgende Schülerzahlen auf:

Jahrgang, Sorsum, Emmerke, Groß-Escherde, Klein-Escherde, zusammen: 1 & 2, 104, 106, 31, 33, 274 3 & 4 & 5, 19, 12, 7, 2, 40 6, 22, 15, 5, 5, 47 7, 16, 13, 5, 3, 37 8, 14, 14, 8, 4, 40 9, 15, 9, 6, 4, 34 insges., 190, 169, 62, 51, 472

BVerfGE 26, 228 (233):

II.

1. Die Beschwerdeführerin beantragt mit der am 27. Juli 1964 eingegangenen Verfassungsbeschwerde,

1. festzustellen, daß die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim vom 4. Juni 1964 nebst Satzung und § 7 Abs. 1 des Schulverwaltungsgesetzes mit Art. 28 in Verbindung mit Art. 20 GG unvereinbar und daher nichtig sind;

2. das Land Niedersachsen zu verurteilen, der Beschwerdeführerin die Kosten zu erstatten, die ihr durch dieses Verfahren entstanden sind.

Der weitere Antrag, im Wege der einstweiligen Anordnung dem Regierungspräsidenten in Hildesheim zu verbieten, die Verordnung vom 4. Juni 1964 zu vollziehen, ist durch Beschluß vom 4. August 1964 (BVerfGE 18, 157) abgelehnt worden.

Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, die Verordnung verletze das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht. Für eine Einschränkung dieses Rechts hätte es eines formellen Gesetzes bedurft. Die Ermächtigung des § 7 SchVG an den Regierungspräsidenten, mit der das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden an die staatliche Exekutive ausgeliefert werde, verstoße gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung und gegen die verfassungsmäßige Ordnung und sei daher gemäß Art. 20 Abs. 3 und Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nichtig.

Auch der Sache nach gehe sowohl die gesetzliche Grundlage als auch die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim über das zeitlich und sachlich unbedingt Notwendige hinaus. Dadurch, daß in § 7 SchVG ein Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden von den "pädagogischen Bedürfnissen" abhängig gemacht werde, sei dieser Eingriff dem Ermessen des Regierungspräsidenten anheimgegeben; der Ermächtigung fehle die nötige Bestimmtheit. Auch enthalte die angegriffene Verordnung keine zeitliche Begrenzung für den Zusammenschluß bis zu dem Zeitpunkt, in dem die schulischen Verhältnisse in Sorsum nach dem Stand der Kinderzahl eine voll ausgebaute 9-klassige

BVerfGE 26, 228 (234):

Volksschule dort zuließen. Die Schülerzahl nehme von Jahr zu Jahr zu.

Im übrigen sei der Zusammenschluß für die Schüler der Beschwerdeführerin pädagogisch nachteilig. Die Kinder seien als Fahrschüler der Aufsicht ihrer Eltern weitgehend entzogen und durch den Verkehr auf der belebten Bundesstraße 1, die sie überqueren müßten, gefährdet. Eine Elternversammlung der in Frage kommenden Klassen und eine Bürgerversammlung des gesamten Dorfes hätten sich einstimmig gegen die Verbindung mit dem Schulzweckverband Emmerke ausgesprochen, da auch das durch Art. 6 GG geschützte Elternrecht verletzt sei.

Die Beschwerdeführerin ist weiter der Meinung, daß sie nur deswegen mit dem Schulzweckverband Emmerke zusammengeschlossen worden sei, weil die bisher an dem Verband beteiligten Gemeinden durch die hohen Schulbaukosten finanziell überfordert seien und sie, die Beschwerdeführerin, diesen Gemeinden einen Teil der Finanzierungslast abnehmen solle. Dadurch werde der Haushalt der Beschwerdeführerin derart belastet, daß es ihr unmöglich gemacht werde, andere Aufgaben der Selbstverwaltung wahrzunehmen, insbesondere selbst eine 9-klassige Volksschule zu bauen. Schließlich verstoße der Berechnungsmodus für die Zweckverbandsumlage gegen Art. 3 GG.

2. Gemäß § 94 BVerfGG hat sich lediglich der Niedersächsische Ministerpräsident namens der Landesregierung geäußert, ohne dem Verfahren beizutreten.

Er hält die Verfassungsbeschwerde für unbegründet.

Darin, daß die Beschwerdeführerin durch Verordnung mit dem Schulzweckverband Emmerke zusammengeschlossen worden sei, könne ein Verstoß gegen Art. 28 GG deswegen nicht liegen, weil die generellen Voraussetzungen für den Zusammenschluß von Gemeinden durch formelles Gesetz, nämlich durch das Schulverwaltungsgesetz, geregelt seien.

§ 7 Abs. 1 Satz 1 und 2 SchVG verstoße nicht gegen Art. 28 GG, da durch eine gegenständliche Beschränkung des kommunalen Wirkungsbereichs auf einem einzelnen, wenn auch bedeut

BVerfGE 26, 228 (235):

samen Gebiet der Kern der Selbstverwaltung nicht angetastet werden könne. Im übrigen seien die Zuständigkeiten der Gemeinden auf dem Gebiet des Schulwesens seit jeher durch staatliche Einflußnahme beschränkt. Hinzu komme, daß heute die pädagogische Forderung anerkannt sei, mindestens die Schüler der Volksschuloberklassen in Jahrgangsklassen zu unterrichten; diesem pädagogischen Bedürfnis trage § 7 Abs. 1 Satz 1 und 2 SchVG Rechnung.

Auch die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim vom 4. Juni 1964 verletze nicht Art. 28 GG. Dem Erfordernis einer zeitlichen Begrenzung sei durch § 19 der beigefügten Satzung entsprochen. Wenn ein Bedürfnis für ein Weiterbestehen des Schulzweckverbandes Emmerke oder ein Verbleiben der Beschwerdeführerin in diesem Verband nicht mehr vorliegen würde, müßte die Schulaufsichtsbehörde nach § 19 Abs. 1 der Satzung der Auflösung des Verbandes oder dem Ausscheiden der Gemeinde zustimmen.

Die in § 17 Abs. 2 der Satzung festgelegte Berechnung der Verbandsumlage gehe auf die entsprechende Schullastenausgleichsregelung im Gesetz über den Finanzausgleich vom 8. Dezember 1961 (Nds. GVBl. S. 337) zurück und entspreche den auch in anderen Zweckverbandssatzungen enthaltenen Regelungen. Die Kriterien für die Bemessung seien allgemeiner Art und träfen die beteiligten Gemeinden in gleicher Weise. Da der Sachaufwand eines Schulzweckverbandes nicht im gleichen Verhältnis wie die Schülerzahlen steige, vielmehr gewisse Grundaufwendungen unabhängig von der Schülerzahl notwendig seien, sei es zulässig, die Verbandsglieder zur Umlage mit einem an ihrer Leistungsfähigkeit orientierten Sockelbetrag heranzuziehen und nur bei dem überschießenden Betrag auf die Schülerzahl abzustellen.

3. Der Regierungspräsident in Hildesheim hat mit Verordnung vom 21. April 1969 § 17 Abs. 2 der Satzung des Schulzweckverbandes Emmerke wie folgt neu gefaßt (ABl. S. 77):

Die Verbandsumlage ist in der Haushaltssatzung des Schulzweckverbandes für jedes Rechnungsjahr neu festzusetzen. Sie wird von

BVerfGE 26, 228 (236):

den Verbandsgliedern zur Hälfte, entsprechend ihrer Beteiligung an der gemeinsamen Schulträgerschaft (§ 1 Abs. 2 dieser Satzung) nach der Steuerkraftmeßzahl, wie sie der Berechnung der Kreisumlage zugrunde liegt, zur anderen Hälfte nach der Schülerzahl am 15. Oktober des vergangenen Rechnungsjahres erhoben. Der Umlagebeschluß bedarf der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde.

Die Änderungsverordnung ist am Tage nach ihrer Bekanntmachung (16. Juni 1969) in Kraft getreten.

B. -- I.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.

1. Die Beschwerdeführerin wendet sich unmittelbar gegen die Verordnung des Regierungspräsidenten vom 4. Juni 1964 und mittelbar gegen § 7 Abs. 1 SchVG. Der Begriff "Gesetz" in § 91 Satz 1 BVerfGG - ebenso jetzt in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 b GG - ist weit auszulegen. Er umfaßt nicht nur Gesetze im formellen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen. Das ergibt sich aus der Rechtsschutzfunktion des § 91 BVerfGG. Würde man die Verfassungsbeschwerde der Gemeinden und Gemeindeverbände nur gegen Gesetze im formellen Sinn zulassen, so würde eine mit dem Sinn des Gesetzes unvereinbare Lücke im Rechtsschutz entstehen.

2. Die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim vom 4. Juni 1964 stellt sich gegenüber der Beschwerdeführerin als Einzeleingriff dar. Das ändert nichts an der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde, da es hierfür auf die Form der staatlichen Maßnahme als Rechtsnorm ankommt (vgl. BVerfGE 12, 354 [361]).

3. Die Beschwerdeführerin macht eine Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung geltend. Sie ist durch die angegriffene Verordnung unmittelbar (vgl. BVerfGE 25, 124 [128]) betroffen. Die Verfassungsbeschwerde zum Bundesverfassungsgericht ist auch nicht gemäß § 91 Satz 2 BVerfGG ausgeschlossen.

4. Die Bevollmächtigung der Rechtsanwälte, die für die Beschwerdeführerin Verfassungsbeschwerde erhoben haben, durch

BVerfGE 26, 228 (237):

den Gemeindedirektor (vgl. § 63 Abs. 1 der Niedersächsischen Gemeindeordnung) ist für die Wirksamkeit der Einlegung der Verfassungsbeschwerde ausreichend.

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist unbegründet.

1. Auf Grund des Art. 28 Abs. 2 GG darf auch durch eine Rechtsverordnung auf die Selbstverwaltung der Gemeinden eingewirkt werden. Der Begriff "Gesetze" in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG umfaßt nicht nur Gesetze im förmlichen Sinn, sondern auch Rechtsverordnungen, die auf einer mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG übereinstimmenden Ermächtigung beruhen (vgl. Stern, in: Bonner Kommentar, Zweitbearbeitung, Stand 1969, Rdnr. 115 zu Art. 28). Grundsätzlich scheidet zwar eine unmittelbare Anwendung des Art. 80 Abs. 1 GG auf die Landesgesetzgebung aus (BVerfGE 12, 319 [325]; 19, 253 [266]); da die Schutzfunktion des Art. 28 Abs. 2 GG eine Beschränkung der Anwendung des Begriffs "Gesetze" auf Rechtsverordnungen gebietet, die auf einer dem Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechenden Ermächtigung beruhen, ist die Landesgesetzgebung jedoch, soweit sie auf die kommunale Selbstverwaltung einwirkt, an die Grundsätze des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gebunden.

2. Die der Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim vom 4. Juni 1964 zugrunde liegende Ermächtigung (§ 7 Abs. 1 Satz 1 bis 3 und Abs. 3 SchVG) ist verfassungsgemäß.

a) Durch die Anwendung des § 7 SchVG wird den betroffenen Gemeinden in bestimmtem Umfang die Möglichkeit genommen, Träger eigener Schulen zu sein. Die Aufgaben der Gemeinden als Schulträger werden in § 2 Satz 3 SchVG als Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises bezeichnet. § 7 SchVG wirkt somit in den Selbstverwaltungsbereich ein. Die Garantie des Art. 28 Abs. 2 GG wird dadurch jedoch nicht verletzt.

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet den Gemeinden das Recht der Selbstverwaltung. Ihnen ist ein grundsätzlich alle örtlichen Angelegenheiten umfassender Aufgabenbereich sowie die

BVerfGE 26, 228 (238):

Befugnis zur eigenverantwortlichen Führung der Geschäfte in diesem Bereich zuerkannt. Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung ist indessen nicht absolut. Sie ist der gesetzlichen Einwirkung zugänglich. Das Bundesverfassungsgericht hat im Anschluß an die Entscheidung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich vom 10./11. Dezember 1929 zu Art. 127 WRV (Lammers-Simons, Die Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs für das Deutsche Reich, Bd. II, S. 99 [107]) wiederholt ausgesprochen, daß Beschränkungen der kommunalen Selbstverwaltung jedenfalls insoweit mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar sind, als sie dessen Kernbereich unangetastet lassen (BVerfGE 23, 353 [365] mit weiteren Nachweisen). Was zu diesem Kernbereich gehört, läßt sich allerdings nicht in eine allgemein gültige Formel fassen. In erster Linie kommt es auf die Auslegung des Grundgesetzes an, insofern es zu dem in Frage stehenden Sachgebiet kommunaler Betätigung Regelungen enthält. Im übrigen ist bei der Bestimmung des Kernbereichs der geschichtlichen Entwicklung und den verschiedenen historischen Erscheinungsformen der Selbstverwaltung Rechnung zu tragen (BVerfGE 17, 172 [182]; 23, 353 [366]).

aa) Art. 7 GG behandelt Einzelfragen des Schulwesens. Eine in sich geschlossene Regelung enthält er nicht. Nach Art. 7 Abs. 1 GG steht das gesamte Schulwesen unter der Aufsicht des Staates. Diese Vorschrift hat Auswirkungen auf die Bestimmung des Bereichs kommunaler Selbstverantwortung im Schulwesen.

Der hier zu entscheidende Fall gibt keine Veranlassung, den Begriff der Schulaufsicht in Art. 7 Abs. 1 GG abschließend zu bestimmen. Zur Schulaufsicht im Sinne des Art. 7 Abs. 1 GG gehört jedenfalls die Befugnis des Staates zur zentralen Ordnung und Organisation des Schulwesens mit dem Ziel, ein Schulsystem zu gewährleisten, das allen jungen Bürgern gemäß ihren Fähigkeiten die dem heutigen gesellschaftlichen Leben entsprechenden Bildungsmöglichkeiten eröffnet. Dem Staat steht die Schulplanung und die Möglichkeit der Einwirkung auf Errichtung, Änderung und Aufhebung der einzelnen öffentlichen Schule zu.

BVerfGE 26, 228 (239):

Auch eine nähere Abgrenzung von Schulaufsicht und Elternrecht ist hier nicht erforderlich.

Hier ist von Belang, daß dem Bestimmungsrecht des Staates über die Schulen das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden gegenübersteht. Das Spannungsverhältnis zwischen dem zentralen Bestimmungsrecht des Staates, das sich im dargelegten Umfang aus Art. 7 Abs. 1 GG ergibt, und dem Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden im Bereich des öffentlichen Volksschulwesens ist, ohne daß es hier einer Festlegung der Grenzen der jeweiligen Befugnisse im einzelnen bedarf, dahin aufzulösen, daß den Gemeinden das Recht der Schulträgerschaft zusteht, soweit diese mit den vom Staat allgemein festgelegten Zielen für die Ausgestaltung des Volksschulwesens vereinbar ist. An der Leistungsfähigkeit oder der Größe der einzelnen Gemeinde kann es hiernach scheitern, daß sie selbst eine Schule unterhält. In einem derartigen Fall gebietet es der verfassungsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit staatlicher Eingriffe (vgl. BVerfGE 8, 274 [310]; 22, 114 [123]; 23, 127 [133]), daß es der einzelnen betroffenen Gemeinde offensteht, sich freiwillig mit anderen Gemeinden zu einem leistungsfähigen Schulträger zusammenzuschließen. Nur ausnahmsweise, wenn es zu einem derartigen Zusammenschluß nicht kommt, ist der Staat befugt, die Schulträgerschaft zwangsweise zu regeln.

Eine Bestätigung hierfür läßt sich aus der geschichtlichen Entwicklung gewinnen. Mit der Entfaltung der kommunalen Selbstverwaltung im 19. Jahrhundert ging eine rege Aktivität der Kommunen auf dem Gebiet des Schulwesens einher, die sich nicht nur auf die äußere Schulverwaltung beschränkte, sondern auch auf pädagogische Fragen bezog; gleichzeitig entwickelte sich eine staatliche Einflußnahme auf das Schulwesen.

In allen Flächenstaaten der Bundesrepublik hat sich für die öffentlichen Volksschulen eine gemeinschaftliche Schulunterhaltung von Staat und Kommunen durchgesetzt; daraus ergibt sich eine wechselseitige Verflechtung, auch soweit einzelne Funktionen den jeweiligen Zuständigkeitsträgern gesondert zugewiesen sind.

BVerfGE 26, 228 (240):

Während dem Staat die Anstellung der Lehrer und die Aufbringung des Personalaufwandes obliegt, haben die Gemeinden (und Gemeindeverbände) - regelmäßig mit staatlichen Zuschüssen - die sächlichen Schulkosten zu tragen, teilweise sich auch an den persönlichen Kosten zu beteiligen. Die Einrichtung der Volksschulen und deren Unterhaltung sind kommunale Selbstverwaltungsaufgaben. Die Errichtung der Volksschulen ist Staat und Kommunen gemeinsam anvertraut; die Art und Weise der kommunalen Betätigung hierbei ist in den Ländern verschieden geregelt. Neben der Regelform der Schulträgerschaft der einzelnen Gemeinde gab es schon nach dem preußischen Gesetz betreffend die Unterhaltung der öffentlichen Volksschulen (VUG) vom 28. Juli 1906 (PrGS S. 335) den Zusammenschluß mehrerer Gemeinden zu Gesamtschulverbänden; dieser Zusammenschluß konnte auch gegen den Willen der beteiligten Gemeinden erfolgen, § 3 VUG (vgl. auch § 3 des preußischen Volksschulfinanzgesetzes vom 2. Dezember 1936, PrGS S. 161). Auch nach 1945 ist die Möglichkeit zu Zwangszusammenschlüssen aufrechterhalten worden, speziell in Niedersachsen gemäß § 4 SchVG (in der ursprünglichen Fassung von 1954).

bb) § 7 Abs. 1 Satz 1 bis 3 und Abs. 3 SchVG verletzt den zuvor bestimmten Kernbereich des Art. 28 Abs. 2 GG nicht.

Ein staatlicher Eingriff nach § 7 Abs. 1 SchVG setzt "pädagogische Bedürfnisse" hierfür voraus. Diese pädagogischen Bedürfnisse werden von den Erziehungszielen bestimmt, nach denen der Staat sein Aufsichtsrecht über die öffentlichen Volksschulen gemäß Art. 7 Abs. 1 GG ausübt. Für die Ermittlung des Inhalts der pädagogischen Bedürfnisse ist weiter auf das durch Art. 6 Abs. 2 GG geschützte Elternrecht Bedacht zu nehmen. Bei dieser Auslegung ist die Verwendung des genannten unbestimmten Gesetzesbegriffs in § 7 Abs. 1 SchVG unbedenklich.

Weiter ist die Anwendung des § 7 Abs. 1 SchVG davon abhängig, daß sich die angestrebten organisatorischen Schulverhältnisse nicht auf andere Weise erreichen lassen. An erster Stelle steht hier die übliche Schulträgerschaft der einzelnen Gemeinde

BVerfGE 26, 228 (241):

gemäß § 2 SchVG. Nach § 3 Abs. 1 SchVG können auch Landkreise Schulträger von Volksschulen sein; geht dabei die Schulträgerschaft von einer Gemeinde oder mehreren Gemeinden auf den Landkreis über, so ist hierfür das Einvernehmen zwischen dem bisherigen Schulträger oder den bisherigen Schulträgern und dem übernehmenden Landkreis erforderlich (Hesse, Niedersächsisches Schulverwaltungsgesetz [Ergänzungsheft], 1963, Erl. zu § 3). Schließlich sieht § 4 SchVG freiwillige Zusammenschlüsse und sonstige Vereinbarungen zwischen Schulträgern vor. Erst wenn keine der hier aufgezeigten Regelungsmöglichkeiten ausreicht, darf von § 7 Abs. 1 SchVG Gebrauch gemacht werden. Damit ist auch den aus Art. 28 Abs. 2 GG folgenden Beschränkungen für staatliche Eingriffe unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen worden.

Die weiteren, hier einschlägigen Bestimmungen des § 7 SchVG bieten keinen Anlaß zu einer Überprüfung anhand des Art. 28 Abs. 2 GG. Insbesondere ist es unbedenklich, daß nach § 7 Abs. 3 SchVG auch einzelne Klassenstufen (und nicht nur die jeweiligen Schulen insgesamt) zusammengefaßt werden können.

b) § 7 Abs. 1 Satz 1 bis 3 und Abs. 3 SchVG genügt den Anforderungen, die aus den Grundsätzen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG abzuleiten sind. Die erteilte Ermächtigung ist nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend (BVerfGE 8, 274 [312]; 24, 155 [167]) bestimmt.

Der Inhalt der Ermächtigung besteht darin, daß der Regierungspräsident (Präsident des Verwaltungsbezirks) mehrere Gemeinden zu einer gemeinsamen Schulträgerschaft zusammenschließen kann. Der Zusammenschluß zu gemeinsamer Schulträgerschaft ist ein eindeutiger Begriff.

Der Zweck der Ermächtigung ergibt sich daraus, daß eine den pädagogischen Bedürfnissen entsprechende Schulorganisation geschaffen werden soll. Der Begriff der pädagogischen Bedürfnisse ist durch den Sinnzusammenhang der Ermächtigungsnorm mit anderen Vorschriften und durch das Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt (vgl. BVerfGE 19, 354 [362]; 24, 1

BVerfGE 26, 228 (242):

[15]) näher bestimmt. Wie sich aus § 4 Satz 2 SchVG ergibt, geht es bei der Zusammenfassung von Schulen oder einzelner Klassenstufen um die Bildung besser gegliederter Schulsysteme. Dem liegt der Gedanke zugrunde, daß die ungegliederte Schule die Kinder nicht mehr ausreichend für das Berufsleben unserer Zeit vorbereiten kann; die Entwicklung drängt zu Mittelpunktschulen, in denen die ungegliederten kleinen Landschulen möglichst zu einem voll gegliederten System zusammengeschlossen werden sollen (so die Begründung zu dem der Neufassung des Schulverwaltungsgesetzes vorausgegangenen Regierungsentwurf eines Zweiten Gesetzes zur Änderung des Schulverwaltungsgesetzes, LTDrucks. Nr. 542, 4. Wp., vom 19. Mai 1961, S. 2897). Damit ist auch der Zweck der Ermächtigung genügend präzisienOrt.

Schließlich ist auch deren Ausmaß hinreichend bestimmt. Die Regelungsgegenstände - Bestimmung des Schulstandorts und Erlaß einer Satzung für den neuen Schulträger - sind in der Ermächtigung genannt. Daß bei der Abfassung der Satzung im einzelnen gewisse Variationsmöglichkeiten bestehen, ist mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Die Exekutive ist in ihrer Befugnis weiter dadurch beschränkt, daß sie nur unter der Voraussetzung tätig werden darf, daß die in den §§ 2 bis 4 SchVG vorgesehenen Wege zur Lösung des schulorganisatorischen Problems nicht gangbar sind. Dagegen ist der Verwaltung insofern ein Spielraum eingeräumt, als sie mehrere Gemeinden zusammenschließen und den Zusammenschluß auf einzelne (ebenfalls der Zahl nach nicht bestimmte) Klassenstufen beschränken kann. Eine Begrenzung hierbei ist dem Zweck der Ermächtigung zu entnehmen (vgl. BVerfGE 8, 274 [318]; BVerfG Beschluß v. 14. Mai 1969 - 1 BvR 615/67, 1 BvR 303/68 - S. 20); die Aufgabe, Schuleinheiten entsprechend den pädagogischen Bedürfnissen zu bilden, schränkt die Gestaltungsfreiheit der Exekutive wesentlich ein.

3. Die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim vom 4. Juni 1964 hält sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung und ist im übrigen auch in ihrer konkreten Ausgestaltung

BVerfGE 26, 228 (243):

mit der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar.

a) Die Verordnung trägt den pädagogischen Bedürfnissen der die Volksschule besuchenden Kinder im Bereich der Beschwerdeführerin Rechnung. Die Schülerzahlen der Jahrgänge 7 bis 9 reichten nicht aus, um Jahrgangsklassen in der Schule der Beschwerdeführerin zu bilden. Ein Unterricht in solchen Klassen, der für die genannten Jahrgänge als besonders dringend angesehen wird, ließ sich nur durch deren Einbeziehung in die Mittelpunktschule des bereits bestehenden Schulzweckverbandes Emmerke erreichen.

Mit der Verordnung ist auch nicht über das zeitlich notwendige Maß in die Rechtsstellung der Beschwerdeführerin eingegriffen worden. Zwar sieht die der Verordnung beigefügte Satzung des Schulzweckverbandes Emmerke in § 19 nur allgemein das Ausscheiden eines Verbandsgliedes vor, ohne die Voraussetzungen hierfür zu bestimmen. Da die Verordnung aber ausdrücklich auf § 7 Abs. 1 SchVG gestützt ist und damit auf die der organisatorischen Neuregelung zugrunde liegenden pädagogischen Bedürfnisse verweist, ist die Satzung dahin auszulegen, daß ein Verbandsglied die Zustimmung der Schulaufsichtsbehörde zu seinem Ausscheiden verlangen kann, wenn die pädagogischen Bedürfnisse, die zu dem Zusammenschluß geführt haben, entfallen sind.

Auch die Interessen der betroffenen Eltern sind hier in dem erforderlichen Maß berücksichtigt worden. Das Bestreben der Eltern, ihre Kinder in eine Schule am Wohnort zu schicken, muß bei dem verhältnismäßig kurzen Schulweg zur Mittelpunktschule gegenüber der Verbesserung in den Unterrichtsmöglichkeiten hier zurückstehen.

Mit der Feststellung, daß pädagogische Bedürfnisse den Zusammenschluß der Beschwerdeführerin mit dem Schulzweckverband Emmerke rechtfertigen, ist der weitere Einwand der Beschwerdeführerin zurückgewiesen, der Zusammenschluß sei nur aus dem - sachfremden - Grund einer finanziellen Entlastung der übrigen beteiligten Gemeinden erfolgt.

BVerfGE 26, 228 (244):

b) Die Beschwerdeführerin fühlt sich auch durch die Einzelausgestaltung des Zusammenschlusses und seiner Folgen in ihrer Finanzhoheit verletzt.

Die aus der Selbstverwaltungsgarantie abzuleitende Finanzhoheit gewährt den Gemeinden die Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens. Hieraus folgt auch, daß die Gemeinde sich in eigenverantwortlicher Regelung ihrer Finanzen auf die ihr obliegenden Verpflichtungen einstellt (BVerfGE 23, 353 [369]). Wenn also eine Gemeinde ohne Verstoß gegen Art. 28 Abs. 2 GG zu gemeinsamer Schulträgerschaft mit anderen Gemeinden zusammengeschlossen werden kann, so verstößt die Auferlegung eines Kostenanteils für die Gemeinschaftsaufgabe nicht gegen die gemeindliche Finanzhoheit. Im übrigen ist diesem Kostenanteil die Ersparnis gegenüberzustellen, die der Gemeinde daraus erwächst, daß sie in dem Umfang, in dem der kommunale Verband Aufgaben wahrnimmt, von der Erfüllung eigener Aufgaben und von den dazugehörigen Kosten entlastet wird.

4. Die Lastenverteilung zwischen den einzelnen Verbandsgliedern ist mit dem Gleichheitssatz vereinbar. Zwar gilt das Grundrecht des Art. 3 Abs. 1 GG nicht für juristische Personen des öffentlichen Rechts, soweit sie öffentliche Aufgaben wahrnehmen (BVerfGE 21, 362 [372 f.]). Jedoch bedeutet dies nicht, daß es ein verfassungsrechtliches Willkürverbot im Verhältnis von Hoheitsträgern zueinander nicht gäbe. Das Willkürverbot ist nicht nur grundrechtlich gesichert; als Element des objektiven Gerechtigkeitsprinzips und damit des Grundsatzes der Rechtsstaatlichkeit gilt der allgemeine Gleichheitssatz in allen Bereichen und für alle Personengemeinschaften (BVerfGE 23, 353 [372 f.]; 25, 198 [205]). Er ist somit im Rahmen des Verfahrens über eine Verfassungsbeschwerde nach § 91 BVerfGG als Prüfungsmaßstab für die Beurteilung von Eingriffen in die Selbstverwaltung zu berücksichtigen (vgl. BVerfGE 1, 167 [181]).

BVerfGE 26, 228 (245):

Gegen § 17 Abs. 2 Satz 2 der Satzung des Schulzweckverbandes Emmerke in der Fassung vom 4. Juni 1964 bestehen insofern gewisse Bedenken, als sich die Verteilung der Verbandsumlage zur Hälfte nach der finanziellen Leistungsfähigkeit der Gemeinden richtet. Zwar ist es mit dem Sinn eines kommunalen Zusammenschlusses durchaus vereinbar, bei der Finanzierung einer Gemeinschaftseinrichtung die unterschiedliche Leistungsfähigkeit der einzelnen Gemeinden zu berücksichtigen und somit durch die Lastenverteilung einen finanziellen Ausgleich unter ihnen herbeizuführen. § 17 Abs. 2 Satz 2 der Satzung trägt jedoch nicht der Besonderheit Rechnung, daß hier - abweichend von der Regel - die Gemeinden in unterschiedlichem Umfang eigene Aufgaben übertragen haben und damit von der Erfüllung eigener Aufgaben entlastet worden sind, indem nämlich die Beschwerdeführerin nur drei, die übrigen Gemeinden dagegen fünf Schuljahrgänge an die Mittelpunktschule Emmerke abgegeben haben.

Die Vernachlässigung dieser Besonderheit bei der Lastenverteilung nach der finanziellen Leistungsfähigkeit kann jedoch noch nicht als willkürlich bezeichnet werden, weil die andere Hälfte der Verbandsumlage nach den Schülerzahlen auf die beteiligten Gemeinden verteilt wird, wodurch zum Teil die unterschiedliche Aufgabenübertragung berücksichtigt wird, und weil im Gesamtergebnis die Abweichung von der an sich gebotenen Lastenverteilung verhältnismäßig geringfügig ist. Im übrigen sind für die Zukunft mit der Neufassung des § 17 Abs. 2 der Satzung durch die Verordnung des Regierungspräsidenten in Hildesheim vom 21. April 1969 die Bedenken gegen die bisher geltende Bestimmung ausgeräumt.

5. Für die von der Beschwerdeführerin erbetene Anordnung der Kostenerstattung besteht kein Anlaß.

Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Seuffert Dr. Leibholz Geller Dr. v. Schlabrendorff Dr. Rupp Dr. Geiger Dr. Kutscher Dr. Rinck

BVerfG, 26.03.1963 - 1 BvR 451/62

Administration — Tue, 27 Feb 2024 16:47:19 +0000

Daten

Fall:

Nichtzulassungsbeschwerde / Verfassungsbeschwerde mangels Erschöpfung des Rechtswegs

Fundstellen:

BVerfGE 16, 1; NJW 1963, 1491; MDR 1963, 821; DVBl 1963, 625; DB 1963, 993; DÖV 1965, 394

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

26.03.1963

Aktenzeichen:

1 BvR 451/62

Entscheidungstyp:

Urteil

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 16, 1

Paginierung:

BVerfGE 16, 1 (1):

Der Rechtsweg ist nicht erschöpft, wenn eine Nichtzulassungsbeschwerde statthaft und nicht offenbar aussichtslos ist.

Beschluß

des Ersten Senats vom 26. März 1963 durch den gemäß § 91 a Abs. 1 BVerfGG gebildeten Ausschuß

-- 1 BvR 451/62 --

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde der Frau Gertrud Z ..., Bremen,..., gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen vom 19. Januar 1962 -- I A 438/61 -- und das Urteil des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen vom 3. Juli 1962 -- I A 438/61, a BA 15/62.

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerde vom 14. August 1962 wird gemäß § 91 a Absatz 2 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht verworfen.

Gründe:

Nach § 3 Abs. 2 des Gesetzes über die Arbeitnehmerkammern im Lande Bremen vom 3. Juli 1956 (Gesetzblatt der Freien Hansestadt Bremen S. 79) gehören alle im Lande Bremen tätigen Angestellten einer Angestelltenkammer an, die Körperschaft des öffentlichen Rechts ist. Die Beschwerdeführerin, die diese Zwangsmitgliedschaft für verfassungswidrig hält, erklärte ihren Austritt aus der Kammer. Hierwegen kam es zu einem Verwaltungsstreitverfahren, das mit der Feststellung endete, daß die Beschwerdeführerin weiterhin Mitglied der Angestelltenkammer sei (Urteile des Verwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen vom 19. Januar 1962 -- I A 438/61 -- und des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen vom 3. Juli 1962 -- a BA 15/62). Das Oberverwaltungsgericht hatte die Revision

BVerfGE 16, 1 (2):

nicht zugelassen. Die Beschwerdeführerin hat es unterlassen, hierwegen Beschwerde einzulegen.

Mit der Verfassungsbeschwerde wendet sich die Klägerin des Verwaltungsstreitverfahrens gegen die erwähnten Urteile. Sie rügt Verletzungen der Art. 1 Abs. 3, 9 Abs. 3 und 19 Abs. 4 GG.

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist mangels Erschöpfung des Rechtswegs unzulässig.

1. Nach § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG kann die Verfassungsbeschwerde grundsätzlich erst nach Erschöpfung des Rechtswegs erhoben werden. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Bestimmung dahin interpretiert, daß der Rechtsweg "so lange nicht erschöpft ist, als der Beschwerdeführer die Möglichkeit hat, im Verfahren vor den Gerichten des zuständigen Gerichtszweiges die Beseitigung des Hoheitsaktes zu erreichen, dessen Grundrechtswidrigkeit er geltend macht" (BVerfGE 8, 222). Das Gebot der vorgängigen Erschöpfung des Rechtswegs zwingt demnach den Rechtsuchenden -- soll seine Verfassungsbeschwerde nicht schon an diesem Zulässigkeitserfordernis scheitern --, von den bezeichneten Möglichkeiten des ordentlichen Verfahrens auch Gebrauch zu machen, gleichviel ob eine weitere Instanz kraft Gesetzes gegeben ist oder ob die Zulässigkeit des Rechtsmittels vom Beschwerdeführer in einem besonderen Verfahren mit ungewissem Ausgang erst erstritten werden muß. Auch die Erhebung der Beschwerde wegen Nichtzulassung eines Rechtsmittels ist eine Möglichkeit, im Verfahren vor dem Gericht des zuständigen Gerichtszweiges die Beseitigung der behaupteten Grundrechtsverletzung zu erreichen.

2. Das Bundesverfassungsgericht hat allerdings das Gebot der vorgängigen Erschöpfung des Rechtswegs unter dem Gesichtspunkt der Zumutbarkeit eingeschränkt, so in ständiger Rechtsprechung bei Verweigerung des Armenrechts und für den Fall einer gefestigten höchstrichterlichen Rechtsprechung (BVerfGE 9, 7 f.; 10, 308 f.). Keine Unzumutbarkeit besteht dagegen, wenn

BVerfGE 16, 1 (3):

die Zulässigkeit eines Rechtsmittels unterschiedlich beurteilt werden kann. Zwar läuft der Beschwerdeführer in diesem Falle Gefahr, daß das Rechtsmittel als unzulässig verworfen wird. Nachträglich erschiene dann der Rechtsweg als mit der Entscheidung der unteren Instanz erschöpft und in aller Regel die Frist zur Erhebung der Verfassungsbeschwerde als verstrichen, ohne daß eine Wiedereinsetzung gegen die Versäumung dieser Frist möglich wäre (BVerfGE 4, 309). Jene Ungewißheit darf jedoch nicht zu Lasten des Beschwerdeführers gehen. Die Zurückweisung des Rechtsmittels als unzulässig setzt deshalb in solchen Fällen die Monatsfrist des § 93 Abs. 1 BVerfGG neu in Lauf, sofern die Unzulässigkeit des Rechtsmittels nicht offensichtlich gewesen ist (BVerfGE 5, 17).

Wenn die Beschwerde wegen Nichtzulassung der Revision nach § 132 Abs. 3 VwGO in Betracht kommt, ist dem Beschwerdeführer zuzumuten, daß er von dieser Möglichkeit Gebrauch macht, falls die Aussicht, dadurch die Eröffnung einer weiteren Instanz zu erreichen, nicht offenbar unbegründet ist. Im vorliegenden Falle kam eine grundsätzliche Bedeutung der Sache als Grund der Nichtzulassungsbeschwerde in Betracht. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar zu dem verfassungsrechtlichen Problem der Zulässigkeit öffentlichrechtlicher Zwangsverbände bereits wiederholt Ausführungen gemacht (BVerfGE 10, 89; 10, 354; Beschluß vom 19. Dezember 1962 -- 1 BvR 541/571). Doch sind damit und mit der sonstigen Judikatur noch nicht alle Fragen geklärt; deshalb fehlte der Rechtssache der Beschwerdeführerin nicht offensichtlich die grundsätzliche Bedeutung. Daß die Beschwerdeführerin selbst dem von ihr eingeleiteten Verwaltungsstreitverfahren grundsätzliche Bedeutung beigemessen hat, zeigt ihr Vortrag im Verfassungsbeschwerdeverfahren.

BVerfG, 07.02.1961 - 2 BvR 23/61

Administration — Fri, 16 Feb 2024 16:27:43 +0000

Daten

Fall:

Briefwahleinführung

Fundstellen:

BVerfGE 12, 139; NJW 1961, 772; DÖV 1963, 626

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

07.02.1961

Aktenzeichen:

2 BvR 23/61

Entscheidungstyp:

Beschluss

Der Grundsatz der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl verpflichtet den Gesetzgeber nicht, die Briefwahl einzuführen.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 12, 139

Paginierung:

BVerfGE 12, 139 (139):

Der Grundsatz der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl verpflichtet den Gesetzgeber nicht, die Briefwahl einzuführen.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 7. Februar 1961 durch den gemäß § 91 a BVerfGG gebildeten Ausschuß

-- 2 BvR 23/61 --

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Hauptfeldwebels ..., Wunstorf bei Hannover, Bevollmächtigter: Rechtsanwalt Dr...., gegen § 28 Abs. 3 des Niedersächsischen Gemeinde- und Kreis

BVerfGE 12, 139 (140):

wahlgesetzes (Niedersächsisches Kommunalwahlgesetz -- NKWG) in der Fassung vom 20. Januar 1961 (GVBl. S. 5), nebst Antrag auf den Erlaß einer einstweiligen Anordnung.

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerde vom 13. Januar 1961 wird gemäß § 91 a Absatz 2 des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht vom 12. März 1951 (BGBl. I S. 243) in der Fassung vom 21. Juli 1956 (BGBl. I S. 662) verworfen.

Gründe:

In dem Niedersächsischen Gemeinde- und Kreiswahlgesetz (Niedersächsisches Kommunalwahlgesetz -- NKWG) in der Fassung vom 20. Januar 1961 (GVBl. S. 5) ist ebenso wie in den früheren niedersächsischen Kommunalwahlgesetzen die Möglichkeit der Stimmabgabe durch Wahlbrief (Briefwahl) nicht vorgesehen. § 28 Abs. 3 NKWG bestimmt:

"Der Wähler kann seine Stimme nur im Wahlraum abgeben, und zwar nur in dem Stimmbezirk, in dessen Wählerverzeichnis er geführt wird."

Dagegen wendet sich der Beschwerdeführer, ein Hauptfeldwebel der Bundeswehr, mit der am 15. Januar 1961 bei Gericht eingegangenen Verfassungsbeschwerde.

Sie ist im wesentlichen wie folgt begründet: Die Briefwahl sei im Bundeswahlgesetz sowie in den meisten Landtags- und Kommunalwahlgesetzen zugelassen. Dies sei unter den heutigen Verhältnissen auch unbedingt geboten, da sich erfahrungsgemäß am Wahltag stets eine Reihe von Wahlberechtigten auf Reisen befinde oder aus einem anderen Grunde verhindert sei, das für sie zuständige Wahllokal persönlich aufzusuchen. Letzteres sei insbesondere bei den Angehörigen der Bundeswehr der Fall, die für die Dauer des Wehrdienstverhältnisses zwar ihren bisherigen Wohnsitz beibehielten, aber infolge Einberufung, Versetzung oder Kommandierung nicht in der Lage seien, ihr Wahlrecht an ihrem

BVerfGE 12, 139 (141):

Heimatort auszuüben. Entsprechendes gelte für Bundesbahn-, Bundespost- und Grenzschutzangehörige sowie für nicht gehfähige alte oder kranke Personen. Der faktische Ausschluß dieser Aktivbürger von den Kommunalwahlen durch die Nichtzulassung der Briefwahl sei mit dem allgemeinen Gleichheitssatz sowie mit den Grundsätzen der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl unvereinbar.

II.

Die Verfassungsbeschwerde ist offensichtlich unzulässig. Soweit die Verfassungsbeschwerde sich unmittelbar gegen § 28 Abs. 3 NKWG richtet, ist sie verspätet. Gemäß § 93 Abs. 2 BVerfGG kann die Verfassungsbeschwerde gegen eine gesetzliche Bestimmung nur binnen eines Jahres seit dem Inkrafttreten der angegriffenen Norm erhoben werden. Diesem Erfordernis ist nicht genügt.

Nach § 28 Abs. 3 NKWG kann der Wähler seine Stimme nur persönlich im Wahlraum seines Stimmbezirks abgeben. Diese Vorschrift fand sich aber schon im Niedersächsischen Kommunalwahlgesetz vom 18. Juli 1956 (GVBl. S. 81). Sie ist seitdem materiell nicht geändert worden. Die angegriffene Bestimmung war ursprünglich in § 28 Abs. 4 enthalten. Die Änderungsgesetze vom 20. März 1960 (GVBl. S. 11) und 27. August 1960 (GVBl. S. 229) ließen sie in ihrem Wortlaut unverändert. In der Bekanntmachung vom 23. Mai 1960 (GVBl. S. 35) erschien sie infolge der neuen Paragraphenzählung als § 27 Abs. 4. Durch das Änderungsgesetz vom 18. Januar 1961 (GVBl. S. 1) in Verbindung mit der Bekanntmachung vom 20. Januar 1961 (GVBl. S. 5) erfuhr die Vorschrift lediglich insofern eine Änderung, als das Wort "Stimmen" im Zuge der Reduzierung der Wählerstimmen von bisher drei Stimmen auf eine Stimme durch das Wort "Stimme" ersetzt wurde und infolge der neuen Paragraphenzählung nunmehr als § 28 Abs. 3 erschien. Hiernach haben die Änderungsgesetze weder den materiellen Gehalt noch -- von der erwähnten, rein redaktionellen Änderung abgesehen -- den Wortlaut oder den Anwendungsbereich der angegriffenen Norm berührt. Diese gilt viel

BVerfGE 12, 139 (142):

mehr seit dem Inkrafttreten des Niedersächsischen Kommunalwahlgesetzes vom 18. Juli 1956 am 21. Juli 1956 (§ 56) ausnahmslos in gleicher Weise für alle Wähler. Die Jahresfrist des § 93 Abs. 2 BVerfGG ist nicht gewahrt.

Der Verfassungsbeschwerde muß der Erfolg aber auch insoweit versagt bleiben, als mit ihr die Feststellung begehrt wird, daß der niedersächsische Landesgesetzgeber verfassungsrechtlich verpflichtet sei, die Briefwahl einzuführen. Der Grundsatz der Allgemeinheit und Gleichheit der Wahl in seiner gegenüber dem allgemeinen Gleichheitssatz formalisierten Bedeutung verbietet zwar dem Gesetzgeber, bestimmte Bevölkerungsgruppen aus politischen, wirtschaftlichen oder sozialen Gründen von der Ausübung des Wahlrechts auszuschließen oder das Stimmgewicht dieser Gruppen verschieden zu bewerten. Eine solche unterschiedliche Behandlung ist in dem lediglich den technischen Ablauf des Wahlvorganges regelnden § 28 Abs. 3 NKWG nicht enthalten. Nicht dagegen hat der Gesetzgeber die zusätzliche verfassungsrechtliche Pflicht, auch in einem positiven Sinne dafür Sorge zu tragen, daß die Aktivbürger, die aus einem in ihrer Person oder in der Ausübung ihres Berufes liegenden Grunde freiwillig oder unfreiwillig ihr Wahlrecht am Wahlort nicht auszuüben vermögen, von ihrem Wahlrecht Gebrauch machen können. Das Bundesverfassungsgericht hat mehrfach entschieden, daß der einzelne Staatsbürger grundsätzlich einen mit der Verfassungsbeschwerde verfolgbaren Anspruch auf ein Handeln des Gesetzgebers nur in den seltenen Fällen hat, in denen der Beschwerdeführer sich auf einen ausdrücklichen Auftrag des Grundgesetzes berufen kann, der Inhalt und Umfang der Gesetzgebungspflicht näher umgrenzt (vgl. hierzu BVerfGE 1, 97 [100 f.]; 2, 237 [244]; 6, 257 [264]). Ein solcher Auftrag ist im vorliegenden Zusammenhang nicht nachweisbar. Unter dem Blickpunkt des Grundsatzes der Geheimheit der Wahl und der Bedeutung, den der Wahlakt ursprünglich im parlamentarischen Repräsentativsystem hatte, sind sogar gegen die Einführung der Briefwahl zunächst verfassungsrechtliche Bedenken erhoben worden. Wenn ungeachtet derselben der Bund

BVerfGE 12, 139 (143):

und die Länder geglaubt haben, in zunehmendem Ausmaß in ihren Wahlgesetzen im Laufe der letzten Jahre die Briefwahl einführen zu sollen, so hat der Gesetzgeber diese Regelung im Rahmen seines freien politischen Ermessens getroffen, ohne von Verfassungs wegen zu derselben rechtlich verpflichtet gewesen zu sein.

Bei dieser Sachlage kann die weitere Frage dahingestellt bleiben, ob die Verfassungsbeschwerde nicht auch mangels konkreter Beschwer unzulässig ist. Ist der Beschwerdeführer Berufssoldat, so wäre er möglicherweise durch die Nichtzulassung der Briefwahl schon deshalb nicht beschwert, weil er nach § 9 BGB seinen Wohnsitz in seinem jeweiligen Standort hat. Hinzu kommt, daß grundsätzlich allen Soldaten nach Maßgabe der Anordnung des Bundesministers für Verteidigung vom 24. Februar 1960 (VMBl. S. 147) auf Antrag der erforderliche Urlaub zu erteilen ist, wenn das Wahlrecht nicht durch Briefwahl ausgeübt werden kann. Eine angebliche Beschwer Dritter kann der Beschwerdeführer im Rahmen der Verfassungsbeschwerde nicht geltend machen (BVerfGE 1, 91 [95]; 2, 292 [294]).

Schließlich kann auch aus der Tatsache allein, daß in anderen Wahlgesetzen andere Regelungen getroffen worden sind, ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht hergeleitet werden. Der Landesgesetzgeber ist mit Rücksicht auf die föderalistische Struktur der Bundesrepublik nur gehalten, den Gleichheitssatz innerhalb des Geltungsbereichs der Landesverfassung zu wahren. Die Verfassungsmäßigkeit eines Landesgesetzes kann daher grundsätzlich nicht deshalb in Zweifel gezogen werden, weil dieses von verwandten Regelungen in anderen Bundesländern abweicht (BVerfGE 10, 354 [371]).

Mit der Verwerfung der Verfassungsbeschwerde erledigt sich auch der Antrag auf den Erlaß einer einstweiligen Anordnung.

BVerfG, 20.03.1952 - 1 BvR 267/51

Redaktion — Fri, 16 Mar 2012 04:31:38 +0000

Daten

Fall:

Kommunales Selbstverwaltungsrecht

Fundstellen:

BVerfGE 1, 167; DVBl 1952, 383; DÖV 1952, 509; NJW 1952, 577

Gericht:

Bundesverfassungsgericht

Datum:

20.03.1952

Aktenzeichen:

1 BvR 267/51

Entscheidungstyp:

Urteil

1. Der Ausgleichsbetrag nach § 14 Abs. 2 des Gesetzes zu Art. 131 GG vom 11. Mai 1951 ist als wirksames Mittel um eine möglichst baldige Unterbringung der verdrängten Angehörigen des öffentliches Dienstes zu sichern, verfassungsrechtlich zulässig. Er stellt auch keine Überbürdung von Kriegsfolgenlasten auf die Gemeinden dar.
2. Art. 131 GG ermächtigte den Bundesgesetzgeber, den Komplex der Rechtsverhältnisse verdrängter Angehöriger des öffentlichen Dienstes nach eigenem gesetzgeberischem Ermessen konstitutiv zu ordnen und dabei auch die Länder und Gemeinden zur Unterbringung dieser Personen heranzuziehen.
3. Art. 28 GG gewährleistet das Selbstverwaltungsrecht in dem Sinne, daß Einschränkungen durch den zuständigen Gesetzgeber den Wesensgehalt des Selbstverwaltungsrechts unangetastet lassen müssen. Zuständiger Gesetzgeber ist im Rahmen des Art. 131 GG auch der Bundesgesetzgeber.
4. Art. 33 Abs. 2 GG berührt das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden nicht.
5. Zur Behebung außerordentlicher Notstände sind auch ungewöhnliche Eingriffe in das Selbstverwaltungsrecht zulässig, wenn sie in der Form des Gesetzes vorgenommen und auf das zeitlich und sachlich unbedingt Notwendige begrenzt werden.
6. § 91 BVerfGG ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
7. Eine Zuständigkeit der Landesverfassungsgerichte nach § 91 Satz 2 BVerfGG kommt nicht in Betracht, wenn Gemeinden oder Gemeindeverbände die Unvereinbarkeit von Bundesrecht mit dem Grundgesetz rügen.
8. Gemeinden und Gemeindeverbände sind im Rahmen des § 91 BVerfGG befugt, die Unvereinbarkeit eines Gesetzes mit einer Norm des Grundgesetzes dann zu rügen, wenn diese Norm ihrem Inhalt nach das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitzubestimmen geeignet ist.

Paginierung

Paginierungstitel:

BVerfGE 1, 167

Paginierung:

BVerfGE 1, 167 (167):

2. Art. 131 GG ermächtigte den Bundesgesetzgeber, den Komplex der Rechtsverhältnisse verdrängter Angehöriger des öffentlichen Dienstes nach eigenem gesetzgeberischem Ermessen konstitutiv zu ordnen und dabei auch die Länder und Gemeinden zur Unterbringung dieser Personen heranzuziehen.

3. Art. 28 GG gewährleistet das Selbstverwaltungsrecht in dem Sinne, daß Einschränkungen durch den zuständigen Gesetzgeber den Wesensgehalt des Selbstverwaltungsrechts unangetastet lassen müssen. Zuständiger Gesetzgeber ist im Rahmen des Art. 131 GG auch der Bundesgesetzgeber.

4. Art. 33 Abs. 2 GG berührt das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden nicht.

5. Zur Behebung außerordentlicher Notstände sind auch ungewöhnliche Eingriffe in das Selbstverwaltungsrecht zulässig, wenn sie in der Form des Gesetzes vorgenommen und auf das zeitlich und sachlich unbedingt Notwendige begrenzt werden.

6. § 91 BVerfGG ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

7. Eine Zuständigkeit der Landesverfassungsgerichte nach § 91 Satz 2 BVerfGG kommt nicht in Betracht, wenn Gemeinden oder Gemeindeverbände die Unvereinbarkeit von Bundesrecht mit dem Grundgesetz rügen.

8. Gemeinden und Gemeindeverbände sind im Rahmen des § 91 BVerfGG befugt, die Unvereinbarkeit eines Gesetzes mit einer Norm des Grundgesetzes dann zu rügen, wenn diese Norm ihrem Inhalt nach das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitzubestimmen geeignet ist.

Urteil

des Ersten Senats vom 20. März 1952

- 1 BvR 267/51 -

in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde der Stadt Offenbach am Main gegen die §§ 11-18 des Gesetzes zur Regelung der

BVerfGE 1, 167 (168):

Rechtsverhältnisse der unter Art.131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom 11. Mai 1951 (BGBl. I S. 307).

Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerden wird zurückgewiesen.

Gründe:

Der Zusammenbruch des Deutschen Reiches als Folge des zweiten Weltkrieges brachte für eine große Zahl von Angehörigen und Versorgungsempfängern des öffentlichen Dienstes den Verlust ihres Amtes oder den Wegfall der Versorgungskasse, von der sie ihre Bezüge erhielten. Dies galt vornehmlich für Vertriebene, deren Dienststelle nicht mehr vorhanden oder in der einstigen Heimat zurückgeblieben war, und für Berufssoldaten. Die Not dieser Gruppen zu lindern oder zu beheben, war eine unabweisliche staatliche Aufgabe. Die Problematik lag in der Frage, wer an Stelle des einstigen Dienstherrn (z. B. Preußischer Staat, Kommunalverwaltungen in den Ostgebieten) nunmehr zur Fürsorge verpflichtet werden sollte. Um eine einheitliche Lösung dieses Fragenkomplexes zu gewährleisten, ermächtigte Art. 131 GG den Bundesgesetzgeber, "die Rechtsverhältnisse von Personen, einschließlich der Flüchtlinge und Vertriebenen, die am 8. Mai 1945 im öffentlichen Dienst standen, aus anderen als beamten- oder tarifrechtlichen Gründen ausgeschieden sind und bisher nicht oder nicht ihrer früheren Stellung entsprechend verwendet werden", zu regeln. Entsprechendes gilt nach Art. 131 Satz 2 GG für Versorgungsberechtigte in gleicher Lage. Von dieser Ermächtigung hat der Bund mit dem Gesetz zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Art. 131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom 11. Mai 1951 (BGBI. I S. 307) (im folgenden G 131) Gebrauch gemacht.

Das Grundanliegen dieses Gesetzes ist es, die betroffenen Personen nach Möglichkeit wieder in den öffentlichen Dienst

BVerfGE 1, 167 (169):

im Gebiet der Bundesrepublik einzugliedern. Und zwar sind nach § 11 G 131 zu ihrer Unterbringung alle öffentlich-rechtlichen Dienstherren im Bundesgebiet verpflichtet; ausgenommen sind nur Gemeinden mit weniger als 3000 Einwohnern. Der Umfang dieser Unterbringungspflicht ist durch zwei Pflichtanteile bestimmt. Einmal müssen die Aufwendungen für die Beschäftigung der an der Unterbringung teilnehmenden Personen mindestens 20 v. H. des gesamten Besoldungsaufwands des Dienstherrn erreichen (Besoldungspflichtanteil § 12). Ferner muß die Zahl der in Beamtenplanstellen Untergebrachten mindestens 20 v. H. der Gesamtzahl der Planstellen des Dienstherrn ausmachen (Planstellenpflichtanteil § 13). Dienstherren außerhalb der Bundesverwaltung müssen, soweit bei ihnen innerhalb von drei Monaten nach dem Inkrafttreten des Gesetzes, d. h. nach dem 1. April 1951, der Pflichtanteil des Besoldungsaufwands nicht erreicht ist, einen Ausgleichsbetrag von 25 v. H. des entgegen § 12 nicht aufgewendeten Besoldungsbetrags zahlen (§ 14 Abs. 2). Bis zur Erfüllung des Planstellenpflichtanteils (§ 13) sind freie und freiwerdende Planstellen in der Regel nur mit den an der Unterbringung teilnehmenden Personen zu besetzen (§ 15). Eine Besetzung mit anderen Beamten bedarf außerhalb der Bundesverwaltung im allgemeinen der Zustimmung der obersten Landesbehörde; mit fortschreitender Annäherung an diesen Pflichtanteil ist diese Zustimmung für jede dritte, dann für jede zweite Stelle in der Regel zu erteilen; solange das erste Drittel des Pflichtanteils nicht erreicht ist, darf die Ausnahmezustimmung nur für abschließend aufgeführte Planstellen besonderer Prägung erteilt werden (§ 16). Handelt der Dienstherr den Verpflichtungen der §§ 15, 16 zuwider, so hat er laufend den Betrag zu zahlen, der für die pflichtwidrig besetzte Planstelle bisher verwandt wurde oder bei neugeschaffenen Planstellen als durchschnittlicher Besoldungsaufwand vorgesehen ist, und zwar solange, bis der Planstellenpflichtanteil erreicht ist (§ 17). Sowohl diese Zahlungen als auch die Ausgleichsbeträge nach § 14 sind an den Bund zu

BVerfGE 1, 167 (170):

leisten und ausschließlich für Zwecke des G 131 zu verwenden (§ 18).

Die Beschwerdeführerin hat am 28. Oktober 1951 Verfassungsbeschwerde erhoben und trägt folgendes vor:

Die §§ 11-18 G 131 seien grundgesetzwidrig und daher nichtig. Art. 131 GG ermächtige den Bundesgesetzgeber lediglich, die Rechtsverhältnisse der verdrängten Angehörigen des öffentlichen Dienstes in ihrem Verhältnis untereinander, ihrem Verhältnis zum früheren Dienstherrn und zum Bund zu regeln. Soweit das G 131 auch Dritten, hier den Gemeinden, eine Unterbringungspflicht auferlege, überschreite es die Ermächtigung. Die im G 131 normierten Pflichtanteile (§§ 12, 13) und der Zustimmungsvorbehalt mit seiner Strafsanktion (§ 16) verstießen ferner gegen das in Art. 28 Abs. 2 GG den Gemeinden gewährleistete Recht der Selbstverwaltung. Eine Seite dieses Rechts sei die Personalhoheit. Der Vorbehalt in Art. 28 Abs. 2 GG "im Rahmen der Gesetze" gestatte Beschränkungen der Personalhoheit allenfalls durch den Landesgesetzgeber; dem Bund fehle insoweit eine Gesetzgebungskompetenz. Aber selbst wenn der Bund eine Gesetzgebungskompetenz hätte, sei die Personalhoheit der Gemeinden durch das G 131 so beschnitten, daß das Recht der Selbstverwaltung in seinem Wesensgehalt gekränkt sei. Da der natürliche Abgang an Personal jährlich nur 2-3 v. H. betrage, seien 7-10 Jahre nötig, um die Pflichtanteile zu erfüllen. Auf diese Dauer seien die Gemeinden genötigt, unter Zurücksetzung eigener qualifizierter Kräfte freiwerdende Stellen mit unter Umständen weniger geeigneten Kräften aus dem Kreise der Amtsverdrängten zu besetzen. Darin liege auch eine Verletzung des Art. 33 Abs. 2 GG, der jedem Deutschen nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung gleichen Zugang zu den öffentlichen Ämtern gewährleiste; dies beschwere mittelbar auch die Gemeinden. Vor allem werde ihre Personalhoheit durch die Häufung der Unterbringungspflichten nach dem Stand der heutigen Gesetzgebung über die Grenze des Zulässigen verletzt; denn neben die Pflichtanteile

BVerfGE 1, 167 (171):

nach dem G 131 träten weitere zugunsten von Schwerbeschädigten, Spätheimkehrern, Zusicherungsempfängern, Inhabern eines Bergmannversorgungsscheins, Wiedergutmachungsberechtigten u. a. Unbillig sei auch, daß in den Besoldungsaufwand, der der Berechnung des Besoldungspflichtanteils zugrunde liege, auch technische Angestellte eingerechnet würden; dies laufe auf eine Bestrafung der Gemeinden hinaus, die Eigenbetriebe in nichtprivatrechtlicher Gestalt unterhielten. Die schwersten Bedenken seien aber gegen den Ausgleichsbetrag zu erheben, den die Gemeinden bei Nichterfüllung des Besoldungspflichtanteils zu entrichten hätten (§ 14 Abs. 2). Sei dieser Ausgleichsbetrag eine Abgabe, so ermangle dem Bund nach Art. 105 ff. GG die Gesetzgebungskompetenz. Auch liege ein Verstoß gegen Art. 120 GG vor, da die Pflicht zur Lösung des Problems der Amtsverdrängten eine typische Kriegsfolgelast sei, die der Bund nicht auf andere, insbesondere nicht auf die Gemeinden abwälzen könne. Sei dieser Ausgleichsbetrag aber ein Druckmittel, so werde gegen Art. 84 Abs. 3, 37 GG verstoßen, die dem Bund ein Aufsichtsrecht nur gegenüber den Ländern verliehen, während die Kommunalaufsicht ausschließlich Ländersache sei. Überdies sei diese Bestimmung nichtig, weil sie Unmögliches verlange. Der Ausgleichsbetrag werde schon fällig, wenn innerhalb von drei Monaten nach Inkrafttreten des Gesetzes, d. h. bis zum 30. Juni 1951 der Besoldungspflichtanteil nicht erreicht sei. Daß aber in dieser Frist der Pflichtanteil unmöglich erfüllt werden konnte, sei offenkundig. In diesem Ausgleichsbetrag sowohl als auch in der Strafsanktion des § 17 G 131 wende der Bundesgesetzgeber finanzielle Zwangsmittel an, die dem historisch gewordenen Bild der Aufsicht über Gemeinden wesensfremd und auch deshalb grundgesetzwidrig seien. Der Strafcharakter auch des Ausgleichsbetrages werde dadurch unterstrichen, daß es sich bei richtiger Auslegung des § 14 Abs. 2 um eine einmalige Zahlung handle. Daß sie, die Beschwerdeführerin, auch wirtschaftlich durch das G 131 schwer getroffen werde, ergebe sich aus dem Umstand, daß sie

BVerfGE 1, 167 (172):

bei einem Defizit von zwei Millionen DM für diese Unterbringungslast 300 000.- DM aufbringen müsse; die Gesamtbelastung aller Gemeinden betrage etwa 50 Millionen DM.

Die Beschwerdeführerin beantragt,die §§ 11-18 des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Art. 131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom 11. Mai 1951 (BGBI. I S. 307) für nichtig zu erklären.

Nach § 94 BVerfGG hat das Bundesverfassungsgericht dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und der Arbeitsgemeinschaft kommunaler Spitzenverbände Gelegenheit zur Äußerung gegeben. Von dieser Möglichkeit haben die Bundesregierung und die Arbeitsgemeinschaft Gebrauch gemacht. Beide sind ebenso wie die Beschwerdeführerin in der mündlichen Verhandlung aufgetreten. Die Arbeitsgemeinschaft kommunaler Spitzenverbände schließt sich den Ausführungen der Beschwerdeführerin, zugleich mit einer Vertiefung nach der grundsätzlichen Seite, an. Die Bundesregierung tritt dem Standpunkt der Beschwerdeführerin mit Rechtsausführungen entgegen und hebt weiter hervor, daß die dem Bundesgesetzgeber in Art. 131 GG gestellte Aufgabe nur in einer Solidarität aller in Betracht kommenden Dienstherren lösbar gewesen sei. Der von der Beschwerdeführerin vornehmlich angegriffene § 14 Abs. 2 G 131 sei als Mittel gedacht, die Erfüllung des Besoldungspflichtanteils zu sichern. Die Frist für die Fälligkeit des laufend zu zahlenden Ausgleichsbetrages sei im übrigen durch Verfügung der Bundesregierung bis zum 15. August 1951 verlängert worden. Von einer fühlbaren Belastung der Gemeinden durch diesen Ausgleichsbetrag könne nicht gesprochen werden, da sie keinesfalls mehr als 5 v. H. des gesamten Besoldungsaufwands der Gemeinden ausmachen könne (§§ 12, 14 Abs. 2 G 131).

BVerfGE 1, 167 (173):

II.

Die in rechter Form und Frist (§ 93 Abs. 2 BVerfGG) erhobene Verfassungsbeschwerde ist zulässig. Nach § 91 BVerfGG können Gemeinden und Gemeindeverbände die Verfassungsbeschwerde mit der Behauptung erheben, daß ein Gesetz des Bundes oder des Landes die Vorschrift des Art. 28 GG verletze. Eine Zuständigkeit des Hessischen Staatsgerichtshofs nach § 91 Satz 2 BVerfGG (etwa in Verbindung mit Art. 137, 131 der Hessischen Verfassung und §§ 45 ff. des Hessischen Gesetzes über den Staatsgerichtshof vom 12. Dezember 1947, GVBl. 1948, S. 3, 122) kommt hier nicht in Betracht. Die Beschwerdeführerin rügt mit der Verfassungsbeschwerde die Unvereinbarkeit eines Bundes gesetzes mit dem Grundgesetz. § 91 Satz 2 BVerfGG kann aber sinnvoll den Vorrang der Landesverfassungsgerichtsbarkeit nur für den Fall statuieren, daß Gemeinden oder Gemeindeverbände die Unvereinbarkeit von Landes gesetzen mit Art. 28 GG rügen. Die Kontrolle von Bundesrecht auch nur für diesen Einzelfall den Landesverfassungsgerichten zu übertragen, würde der Gesamtstruktur der Bundesverfassungsgerichtsbarkeit widersprechen. § 91 Satz 2 BVerfGG ist daher nicht anwendbar, wenn eine Gemeinde oder ein Gemeindeverband die Unvereinbarkeit von Bundesrecht mit dem Grundgesetz rügt (vgl. Arndt, DVBl. 1951, 299; Schäfer, DÖV 1951, 575).

Die im Schrifttum (Kollmann, DÖV 1951, 145; Schäfer, DÖV 1951, 572) gegen die Rechtsgültigkeit des § 91 BVerfGG erhobenen Bedenken sind unbegründet. Das Institut der Verfassungsbeschwerde ist im Grundgesetz nicht erwähnt. Ihre Einführung und Ausgestaltung im einzelnen durch ein besonderes Bundesgesetz war damit keinen Beschränkungen unterworfen und ist durch Art. 93 Abs. 2 GG gedeckt. Insbesondere steht nichts entgegen, falls man in Art. 28 Abs. 2 GG kein Grundrecht, sondern nur eine institutionelle Garantie erblicken sollte, auch eine solche durch eine Verfassungsbeschwerde justi

BVerfGE 1, 167 (174):

ziabel zu gestalten. Daß ferner Art. 28 GG nur die Beziehung Bund-Länder hinsichtlich des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden betreffe, aber den Gemeinden keine Möglichkeit verleihen wollte, selbst auf geeignete Art über dieses Recht zu wachen und es notfalls auch gerichtlich durchzusetzen, ist weder aus der Entstehungsgeschichte noch aus dem Wortlaut des Art. 28 GG zu entnehmen. Selbst wenn man Bedenken tragen sollte, den Gemeinden stets eine unmittelbare Beschwerde gegen Landesrecht beim Bundesverfassungsgericht zuzubilligen, so wären diese Bedenken jedenfalls durch § 91 Satz 2 BVerfGG beseitigt, der den Ländern die Möglichkeit gibt, für diese Fallgruppe die Landesverfassungsgerichtsbarkeit ausschließlich zuständig zu machen (vgl. Müthling, DÖV 1951, 169; Grafe, Der Städtetag 1951, 125).

III.

1. Die Beschwerdeführerin rügt in erster Linie, daß die §§ 11-18 G 131 mit Art. 28 Abs. 2 GG unvereinbar seien Nach Art. 28 Abs. 2 GG muß den Gemeinden das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Obwohl Art. 28 GG im Abschnitt "Der Bund und die Länder" untergebracht ist, sollte den Gemeinden hier das Recht der Selbstverwaltung in ähnlichem Umfang garantiert werden, wie es in dem unter den Grundrechten stehenden Art. 127 der Weimarer Verfassung (RV) der Fall gewesen war. War Art. 127 RV ursprünglich wegen des Gesetzesvorbehalts weithin als "materiell inhaltlos" bezeichnet worden (so noch Anschütz, Die Verfassung des Deutschen Reichs, 8. Aufl. 1928, S. 334 f), so setzte sich mehr und mehr die Meinung durch, daß Art. 127 RV das Recht der Selbstverwaltung institutionell garantiere. Der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich gab in seiner Entscheidung vom 10./11. Dezember 1929 (Lammers-Simons Bd. II S. 107) die dann herrschend gewordene

BVerfGE 1, 167 (175):

Auffassung mit den Worten wieder: "Art. 127 RV bedeutet kein bloßes Programm ohne rechtlichen Gehalt. Er setzt vielmehr bindend fest, daß den Gemeinden und Gemeindeverbänden das Recht der Selbstverwaltung zustehe. Die Landesgesetzgebung darf daher dieses Recht nicht aufheben und die Verwaltung der Gemeindeangelegenheiten nicht den Staatsbehörden übertragen. Sie darf die Selbstverwaltung auch nicht derart einschränken, daß sie innerlich ausgehöhlt wird, die Gelegenheit zu kraftvoller Betätigung verliert und nur noch ein Scheindasein führen kann. Nicht aber ist aus Art. 127 RV herzuleiten, daß er den Gemeinden die Selbstverwaltungsrechte in ihren Einzelheiten verbürge, die ihnen zur Zeit der Verkündung der Verfassung zustanden. . ." (zustimmend, wiewohl hinsichtlich der praktischen Tragweite skeptisch Anschütz, aaO, 14. Aufl. 1933, S. 583). Dieser Auslegung ist auch für Art. 28 Abs. 2 GG zu folgen. Diese Bestimmung unterscheidet sich von Art. 127 RV nur dadurch, daß sie den Begriff der Selbstverwaltung in ihrem ersten Satz umschreibt und das Prinzip der Allzuständigkeit in diese Umschreibung aufnimmt. Die Entstehungsgeschichte des Art. 28 Abs. 2 GG (vgl. JöR N.F. 1, 1951, S. 253 ff.) ergibt aber nicht, daß der Grundgesetzgeber im übrigen hinter der Auslegung, die Art. 127 RV gegen Ende der Weimarer Republik gefunden hatte, zurückbleiben oder darüber hinausgehen wollte.

Zum Recht der Selbstverwaltung gehört auch die Personalhoheit (vgl. Bayer. VerfGH, 21. November 1949, VGHE n. F. Bd. 2 Teil II, S. 162 ff.). Die in §§ 11-18 G 131 enthaltenen Beschränkungen der Personalhoheit der Gemeinden sind daher dann mit Art. 28 Abs. 2 GG vereinbar, wenn sie dem Vorbehalt "im Rahmen der Gesetze" entsprechen und wenn sie den Wesensgehalt der gemeindlichen Personalhoheit unangetastet lassen.

Bedeuten die Worte "im Rahmen der Gesetze" nichts anderes, als daß Beschränkungen des Selbstverwaltungsrechts bis zu der aufgewiesenen Grenze nur durch ein Gesetz erfolgen

BVerfGE 1, 167 (176):

dürfen, so ist doch die Meinung der Beschwerdeführerin unrichtig, daß nur die Länder insoweit eine Gesetzgebungskompetenz hätten. Zwar gehören Gemeindeangelegenheiten grundsätzlich zur Gesetzgebungsbefugnis der Länder (Art. 70 ff., insbes. arg. Art. 75 Ziff. 1 GG). Wenn jedoch Art. 131 GG den Bund ermächtigen sollte, auch die Gemeinden zur Unterbringung der verdrängten Angehörigen des öffentlichen Dienstes durch Bundesgesetz zu verpflichten, so wäre insoweit für den Bundesgesetzgeber eine Sondergesetzgebungskompetenz beschränkten Umfangs geschaffen, deren Ausnutzung im Rahmen des Art. 131 GG den Bund zu einer Einschränkung der gemeindlichen Personalhoheit befähigen würde. Daß die Ermächtigung des Art. 131 GG aber so weit geht, ergeben Entstehungsgeschichte und Sinn dieser Norm.

2. Bei den Debatten, die schließlich zur heutigen Fassung des Art. 131 GG geführt haben, spielte die Frage eine große Rolle, ob den verdrängten Angehörigen des öffentlichen Dienstes ein Recht auf Wiedereinstellung von vornherein abgeschnitten und nur Versorgungsansprüche gewährt werden sollten. Der ursprüngliche Vorschlag des Allgemeinen Redaktionsausschusses sprach Rechte auf Wiedereinstellung in der Tat schlechthin ab. Auf Interventionen der Beamtenverbände fiel diese Bestimmung und man einigte sich dahin, in einer allgemein gehaltenen Rahmenvorschrift den Bundesgesetzgeber zur Regelung dieses ganzen Komplexes zu ermächtigen. Die dem heutigen Art. 131 GG fast wörtlich entsprechende Formulierung des Organisationsausschusses (14. Januar 1949) blieb aber weiter wegen der Frage umstritten, ob nur eine Versorgung oder auch eine Wiedereinstellung der Lösung des Verdrängtenproblems eher gerecht würde. Zwischen den entgegenstehenden Auffassungen vermittelte ein Vorschlag des Abgeordneten Dr. Höpker-Aschoff. Er wies darauf hin, daß die völlig ungeklärten Rechtsverhältnisse des unter die Bestimmung fallenden Personenkreises unter allen Umständen eine gesetzliche Regelung verlangten. Die Frage, inwieweit diesen Personen ein

BVerfGE 1, 167 (177):

Wiedereinstellungsanspruch zustehe, werde durch das kommende Bundesgesetz geregelt. Der Vorschlag des Organisationsausschusses gewährleiste einen solchen Anspruch an sich nicht. Es kam dann unter Hinzufügung der Sperrklausel des letzten Satzes zu der heutigen Fassung des Art. 131 GG (vgl. JöR N.F. 1, 1951. S. 858 ff.). Nach dieser Entstehungsgeschichte kann kein Zweifel sein, daß das Grundgesetz den Bundesgesetzgeber ermächtigt hat, den bedeutsamen und mehr und mehr bedrückend gewordenen Komplex der Rechtsverhältnisse verdrängter Beamten nach eigenem gesetzgeberischen Ermessen konstitutiv zu ordnen.

Art. 131 GG selbst ist nicht verfassungswidrig; insoweit ist der Entscheidung des Bundesgerichtshofs vom 15. März 1951 (BGHZ 1, 274) beizutreten. Dabei kann hier offenbleiben, ob Art. 131 den Bundesgesetzgeber auch zu gesetzlichen Maßnahmen ermächtigt, die ihrerseits Grundrechte, etwa den Gleichheitssatz, verletzen. Solche Verstöße enthalten die §§ 11-18 G 131 nicht.

Von der durch Art. 131 GG gewährten Befugnis zu konstitutiver Regelung hat der Bundesgesetzgeber grundsätzlich in zulässiger Weise Gebrauch gemacht, wenn er sich im G 131 bemüht, die betroffenen Personen nicht auf eine Versorgung bei weiterer Untätigkeit zu verweisen, sondern die noch Dienstfähigen in möglichst weitem Umfange wieder in den öffentlichen Dienst einzuordnen. Da das von Art. 131 GG betroffene Personal aber bei Dienstherren verschiedener staats- und verwaltungsrechtlicher Rangordnung, namentlich eben auch bei Gemeinden, beschäftigt war, war es sachgerecht und durch die Ermächtigung des Art. 131 gedeckt, daß der Bund auch die Länder und die Gemeinden mit zur Unterbringung der verdrängten Beamten heranzog. Insoweit begründet Art. 131 als lex specialis eine Gesetzgebungsbefugnis des Bundes eigener Art, die in Verbindung mit dem G 131 auch den Gesetzesvorbehalt des Art. 28 Satz 2 GG auszufüllen vermag.

Damit erledigt sich auch der Einwand der Beschwerdefüh

BVerfGE 1, 167 (178):

rerin, Art. 131 habe den Bundesgesetzgeber nicht ermächtigt, die Rechtsverhältnisse der verdrängten Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu "Dritten", hier also zu den Gemeinden, in der Weise zu regeln, daß ihnen eine Unterbringungspflicht auferlegt werde.

3. Die Rechtsgültigkeit der §§ 11-18 G 131 wäre dennoch zu verneinen, wenn die darin ausgesprochenen Beschränkungen die gemeindliche Personalhoheit in ihrem Wesensgehalt antasteten. Die Beschwerdeführerin will eine solche Kränkung im Wesensgehalt einmal in der Art sehen, in welcher die Unterbringungspflicht geordnet ist, weiter in der Folge, daß ein langer Zeitraum (7-10 Jahre) nötig sei, um die Pflichtanteile zu erfüllen, und schließlich in der Häufung gleichgearteter Unterbringungspflichten auf Grund weiterer Bundes- und Landesgesetze.

Die Gesamtheit der Normen und Grundsätze, die den historisch gewordenen Begriff der Selbstverwaltung ausmachen, kann nicht in dem Sinne als unabänderlich gelten, daß sie in keiner Hinsicht und zu keiner Zeit in ihrem Bestande angetastet werden dürfte. Gewiß ist ein bestimmter Kern der Selbstverwaltung gegen jede gesetzliche Schmälerung gesichert. Aber es gibt Erscheinungsformen der Selbstverwaltung, die sich in besonderen Notlagen gewisse Einschränkungen gefallen lassen müssen. Der Maßstab, an dem die Zulässigkeit solcher Eingriffe in die Selbstverwaltung zu messen ist, kann kein einheitlicher sein; er ändert sich nach den besonderen Bedürfnissen der Zeit. Was in ruhigen, verwaltungsmäßig unproblematischen Verhältnissen bereits als unzulässiger Eingriff beanstandet werden müßte, muß, wenn es sich um die rasche Behebung außerordentlicher Notstände handelt, als tragbar und sogar geboten angesehen werden. Zu fordern ist lediglich, daß solche ungewöhnlichen Eingriffe in der Form des Gesetzes vorgenommen und daß sie auf das zeitlich und sachlich unbedingt Notwendige begrenzt werden.

Die Lage der verdrängten Angehörigen des öffentlichen Dien

BVerfGE 1, 167 (179):

stes war seit dem Zusammenbruch in steigendem Maße und vornehmlich seit der Währungsreform zu einem Problem erster Ordnung geworden, auf dessen Lösung etwa 500.000 betroffene Personen schmerzlich warteten. Die Lösung war vor der staatlichen Neuordnung der westdeutschen Bundesrepublik nicht möglich und erforderte danach umfängliche und schwierige Vorarbeiten. Dieser außergewöhnlichen Lage konnte der Gesetzgeber nur mit Maßnahmen gerecht werden, die der Schwierigkeit der Aufgabe angepaßt waren. Der Ausnahmecharakter der dem Bundesgesetzgeber in Art. 131 erteilten Ermächtigung war den an der Schaffung des Grundgesetzes beteiligten Gremien gegenwärtig. Sollte aber der Bundesgesetzgeber die Not der Amtsverdrängten schnell und wirksam wenden, so durfte er die Unterbringungspflicht der Dienstherren, auch soweit sie seiner unmittelbaren Aufsicht nicht unterstanden, mit den wirksamsten Mitteln durchsetzen. Weder der Stellenvorbehalt noch das Erfordernis einer Zustimmung der obersten Landesbehörde, das sich im übrigen im Rahmen der Kommunalaufsicht hält, noch aber auch die Strafsanktion für pflichtwidrige Besetzungen können bei dieser Sachlage als Mißbrauch des gesetzgeberischen Ermessens gewertet werden.

Freilich ist die Personalhoheit der Gemeinden durch das G 131 empfindlich verkürzt worden, vor allem deshalb, weil nach der Natur der Sache ein beträchtlicher Zeitraum vergehen kann, bis die Pflichtanteile erfüllt sind. Der Wesensgehalt der Personalhoheit wäre aber nur dann angetastet, wenn es sich nicht nur um vorübergehende, zur Behebung einer besonderen Not auf Zeit unerläßliche Beschränkungen handelte. Ob bei der Außergewöhnlichkeit der zu bewältigenden Aufgabe auf gewisse Zeit eine Unterbringungspflicht ohne Zulassung von Ausnahmen legitim gewesen wäre, kann hier offenbleiben. Davon kann jedenfalls im G 131 keine Rede sein, da die Pflichtanteile nur 20 v. H. von Besoldungsaufwand und Planstellen ausmachen, der Gemeinde das Recht unverkürzt ist, aus der großen Zahl amtsverdrängter Personen diejenigen auszuwäh

BVerfGE 1, 167 (180):

len, die ihr genehm sind, und § 16 Abs. 2 G 131 nach der Erfüllung von einem Drittel des Planstellenpflichtanteils den Gemeinden fortschreitend größere Freiheiten in der Stellenbesetzung gewährt.

Zuzugeben ist der Beschwerdeführerin, daß die Häufung von Unterbringungspflichten auf Grund anderer Bundes- und Landesgesetze (für Schwerbeschädigte, Spätheimkehrer, Zusicherungsempfänger, Wiedergutmachungsberechtigte, Inhaber eines Bergmannsversorgungsscheins) die Beschränkungen der Personalhoheit bis an die Grenze des noch Zulässigen vorgetrieben hat. Aber selbst diese Häufung tastet die Personalhoheit in ihrem Wesensgehalt noch nicht an, weil diese Unterbringungspflichten zum überwiegenden Teil ihrer Natur nach zeitlich begrenzt sind. Daß die Dauer dieser Beschränkungen dennoch empfindlich bleibt, ist dem Ausmaß des deutschen Zusammenbruchs im Jahre 1945 zuzuschreiben, dessen Folgen nur allmählich und im Zusammenstehen Aller gemildert und behoben werden können.

Der Umstand, daß bei der Berechnung dcs Besoldungspflichtanteils im Rahmen des § 12 auch der Besoldungsaufwand für technische Angestellte gemeindlicher Eigenbetriebe herangezogen wird, bedeutet keine Ermessensüberschreitung des Bundesgesetzgebers. Gemeindliche Eigenbetriebe und Unternehmen in privatrechtlicher Form mit Beteiligung der Gemeinde erfahren auch sonst eine rechtlich verschiedene Behandlung, ohne daß deshalb eine willkürliche Unterscheidung vorläge.

4. Die Angriffe der Beschwerdeführerin richten sich schließlich gegen § 14 Abs. 2 G 131. Nach dieser Vorschrift ist von Dienstherren außerhalb der Bundesverwaltung ein Ausgleichsbetrag zu zahlen, soweit nach Ablauf von drei Monaten seit Inkrafttreten des G 131 der Besoldungspflichtanteil nicht erreicht ist. Die Höhe des Ausgleichsbetrages macht 25 v. H. des entgegen § 12 nicht aufgewendeten Besoldungsbetrages aus. Diese Vorschrift ist in der Tat bei den Beratungen des Gesetzes im Bundestag (vgl. Abg. Menzel in der 84. Sitzung, StenBer.

BVerfGE 1, 167 (181):

S. 3149; Dr. Klein in der 118. Sitzung, aaO, S. 4531) und Bundesrat (55. Sitzung, Sitzungsbericht S. 292 ff.) stark umstritten gewesen. Über ihre Zweckmäßigkeit hat das Bundesverfassungsgericht nicht zu entscheiden. Ein Verstoß gegen das Grundgesetz kann in ihr jedenfalls nicht erblickt werden.

In das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden greift diese Bestimmung nicht stärker ein als die übrigen von der Beschwerdeführerin gerügten Vorschriften des G 131. Insoweit gilt auch für § 14 Abs. 2 das, was oben allgemein zu den Einschränkungen des Selbstverwaltungsrechts in Notzeiten ausgeführt worden ist.

Die Beschwerdeführerin rügt aber auch die Verletzung anderer Bestimmungen des Grundgesetzes durch § 14 Abs. 2 G 131 und macht ferner geltend, daß diese Vorschrift nichtig sei, da sie Unmögliches fordere.

Die Beschwerdeführerin ist im Rahmen der Verfassungsbeschwerde nach § 91 BVerfGG an sich nur sachbefugt, eine Verletzung des Art. 28 GG zu rügen. Das Bundesverfassungsgericht hält sich aber im Interesse einer endgültigen Ausräumung von Zweifeln für verpflichtet, die Übereinstimmung der angefochtenen Gesetzesbestimmungen mit gewissen anderen Normen des Grundgesetzes zu prüfen. Gemeinden und Gemeindeverbände müssen im Rahmen des § 91 BVerfGG als befugt angesehen werden, die Unvereinbarkeit eines Gesetzes mit einer Norm des Grundgesetzes dann zu rügen, wenn diese Norm ihrem Inhalt nach das verfassungsrechtliche Bild der Selbstverwaltung mitzubestimmen geeignet ist. Erfordert der Sachzusammenhang diese Auslegung des § 91 BVerfGG, so würde andererseits eine noch weitere Ausdehnung der Rügebefugnis von Gemeinden und Gemeindeverbänden das Recht, eine Normenkontrolle zu beantragen (vgl. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2, 100 GG), entgegen Wortlaut und Sinn des § 91 BVerfGG ungebührlich ausweiten.

Zunächst ist klarzustellen, was § 14 Abs. 2 G 131 den Gemeinden auferlegt. Die Bestimmung lautet:

BVerfGE 1, 167 (182):

"Soweit im Bereich eines anderen Dienstherrn nach Ablauf von drei Monaten seit Inkrafttreten dieses Gesetzes der Pflichtanteil des Besoldungsaufwandes nicht erreicht ist, ist ein Ausgleichsbetrag in Höhe von fünfundzwanzig vom Hundert des Unterschiedes zu zahlen."

Sinn dieser Bestimmung kann nur sein, eine unterschiedliche Befolgung der Unterbringungspflicht durch verschiedene Dienstherren dadurch auszugleichen, daß Dienstherren, die dieser Pflicht nicht nachkommen, durch die Auferlegung des Ausgleichsbetrages an der alsbaldigen Erfüllung der Unterbringungspflicht interessiert werden. Eine Gemeinde könnte also §§ 12 und 14 G 131 für sich genommen auch so erfüllen, daß sie vorzieht, nur den Ausgleichsbetrag zu zahlen. Die Hauptpflicht (Erfüllung des Besoldungspflichtanteils) kann also durch Zahlung des Ausgleichsbetrages abgewendet werden. Dies hat vor allem dort praktische Bedeutung, wo Gemeinden zur Erfüllung des Planstellenpflichtanteils keine oder ungenügende Gelegenheit haben, weil Planstellen nicht oder in ungenügender Zahl frei werden. Ist dies der Sinn der Bestimmung, so ergibt sich zunächst, daß es sich um eine laufende Zahlungspflicht handelt, die so lange währt, bis der Besoldungspflichtanteil erreicht ist. Darüber hat auch bei den parlamentarischen Beratungen des Gesetzes weithin Übereinstimmung geherrscht. Auch im Wortlaut des § 14 Abs. 2 ("Soweit... nicht erreicht ist" usw.) kommt diese Auslegung zum Ausdruck (vgl. Anders, Kommentar zum G 131, 1951, § 14 Anm. 5; von Arnim, Kommentar zum G 131, 1951, § 14 Anm. 3 am Ende).

Dann kann aber auch die Dreimonatsfrist nicht mit Grund beanstandet werden, da gar nicht vorausgesetzt ist, daß der Dienstherr bis 30. Juni 1951 den Besoldungspflichtanteil erfüllt hätte. Die Frist hat vielmehr die Bedeutung einer Überlegungs- und Wartefrist, nach deren Ablauf der eine Art facultas alternativa darstellende Ausgleichsbetrag fällig zu werden beginnt.

Ebenso wie die Strafandrohung des §17 G 131 ist auch

BVerfGE 1, 167 (183):

diese Pflicht zur Zahlung des Ausgleichsbetrages ein Mittel, um eine möglichst baldige Unterbringung der verdrängten Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu sichern. Die Zulässigkeit dieses Mittels rechtfertigt sich aus den Überlegungen oben zu III 3.

Zu fragen wäre nur, ob der Bund die ihm nach Art. 120 GG aufgebürdeten Kriegsfolgelasten durch diesen Ausgleichsbetrag nicht in unzulässiger Weise auf Dienstherren außerhalb der Bundesverwaltung abwälzt. Art. 120 GG ist in der Tat eine Norm, deren Verletzung die Gemeinde, wie erörtert, hier rügen kann.

§ 57 G 131 sagt selbst, daß die nach Kap. I dieses Gesetzes zu leistenden Zahlungen grundsätzlich dem Bunde zur Last fallen. Auch das erste Überleitungsgesetz in der Fassung vom 21. August 1951 (BGBI. I S. 779) bürdet in § 1 Abs. 1 Ziff. 7 die finanziellen Aufwendungen für verdrängte Angehörige des öffentlichen Dienstes als Kriegsfolgelasten im Sinne des Art. 120 GG dem Bunde auf. Dennoch war der Sinn des § 14 Abs. 2 G 131 offenkundig nicht der, einen Teil der Kriegsfolgelasten vom Bunde abzuwälzen. Eine versteckte Überbürdung eines Teiles dieser Lasten auf Dienstherren außerhalb der Bundesverwaltung läge vielleicht dann vor, wenn die Nichterfüllung des Besoldungspflichtanteils in Höhe von 20 v. H. des Besoldungsaufwandes eine Pflicht zur vollen Leistung dieser 20 v. H. oder doch eines erheblichen Teiles davon an den Bund zur Folge hätte. Da § 14 Abs. 2 G 131 aber nur ein Viertel des Unterschiedsbetrages, also höchstens 5 v. H. des gesamten Besoldungsaufwandes erfassen kann, ist die Funktion dieses Ausgleichsbetrages als Mittel der Selbstmahnung und nicht als Beitrag zu den Kriegsfolgelasten deutlich. Dies bestätigt sich auch, wenn man die Gesamthöhe dieser gemeindlichen Ausgleichszahlungen zu der Summe der vom Bund für das G 131 aufzuwendenden Beträge in Vergleich setzt. Während die Gesamtbelastung des Bundes aus dem G 131 im Rechnungsjahr 1951 sich auf etwa 645 Millionen DM beläuft, ist die Be

BVerfGE 1, 167 (184):

lastung der Gemeinden mit Ausgleichszahlungen im gleichen Zeitraum auf etwa 40 Millionen DM anzuschlagen. Die relative Geringfügigkeit dieses Betrages, der sich zudem noch im Laufe der Jahre vermindert, schließt es aus, eine Überbürdung von Kriegsfolgelasten anzunehmen. Daß eine solche Überbürdung auch den Absichten des Gesetzgebers fernlag, zeigen die Ausführungen des Bundesministers der Finanzen in der 130. Sitzung des Bundestages (Verhandlungen des Bundestages, StenBer. S. 5004, 5010). Wenn der Bundesgesetzgeber sich in § 18 G 131 selbst bindet, diese Beträge ausschließlich für Zwecke des G 131 zu verwenden, so steht das nicht entgegen.

5. Zu der Rüge schließlich, die §§ 11-18 G 131 verletzten den Art. 33 Abs. 2 GG (gleicher Zugang zu öffentlichen Ämtern), ist die Beschwerdeführerin aus § 91 BVerfGG nicht befugt; denn Art. 33 Abs. 2 GG gibt nur dem Einzelnen ein Recht gegen den Staat, berührt aber das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden nicht. Wollte man den Gemeinden selbst das Recht zugestehen, neben der Verfassungsbeschwerde aus § 91 auch die aus § 90 BVerfGG zu erheben, so würde der gleiche Gesichtspunkt zur Unzulässigkeit auch dieser Beschwerde führen.

Die Verfassungsbeschwerde ist nach allem zurückzuweisen.