1. Für den Typus des Beamten auf Zeit gibt es besondere hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG.
2. Die besondere Stellung der leitenden Kommunalbeamten (Bürgermeister) war von jeher vom Gemeindeverfassungsrecht mit geprägt.
3. Die vorzeitige Abwahl des hauptamtlichen Bürgermeisters erklärt sich aus einer Entwicklung des Gemeindeverfassungsrechts und seiner Einwirkung auf das Dienstrecht des Bürgermeisters. Sie ist in der Ausgestaltung, die sie in der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein vom 24. Januar 1950 gefunden hat, mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar.

Beschluß

des Ersten Senats vom 17. Oktober 1957
– 1 BvL 1/57 –
in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 42 der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein vom 24. Januar 1950 (GVBl. S. 25) auf Antrag des Landesverwaltungsgerichts Schleswig in dem Rechtsstreit des Bürgermeisters Johannes H. gegen die Gemeinde Schacht-Audorf (Kreis Rendsburg) - 5 K 221/52 -.
Entscheidungsformel:

§ 54 Absatz 1 und 2 der Gemeindeordnung für Schleswig- Holstein vom 24. Januar 1950 (GVBl. S. 25) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe

I.

§ 54 der Schleswig-Holsteinischen Gemeindeordnung vom 24. Januar 1950 (SchlHGO) behandelt die Abwahl des hauptamtlichen Bürgermeisters in Landgemeinden und seines Stellvertreters vor Ablauf der Wahlzeit. Die Bestimmung lautet:

§ 54
(1) Der Bürgermeister kann durch Beschluß der Gemeindevertretung mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der gesetzlichen Mitgliederzahl vor Ablauf der Wahlzeit abberufen werden. Über die Abberufung ist zweimal zu beraten und abzustimmen. Die zweite Beratung darf frühestens vier Wochen nach der ersten stattfinden.
(2) Die Abberufung des Bürgermeisters hat die Wirkung, daß er in den Ruhestand versetzt wird.
(3) Die Stellvertreter können durch Beschluß der Gemeindevertretung vor Ablauf der Wahlzeit abberufen werden. Über den Antrag kann nur entschieden werden, wenn er auf der Tagesordnung gestanden hat.

Für die Beantwortung der in erster Linie zu prüfenden verfassungsrechtlichen Frage, ob bei dieser Regelung die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums hinreichend berücksichtigt sind (Art. 33 Abs. 5 GG), muß die Bestimmung im Zusammenhang der Vorschriften über die Rechtsstellung des Bürgermeisters gesehen werden.

Der Bürgermeister ist gesetzlicher Vertreter der Gemeinde (§ 50 Abs. 1 SchlHGO). Doch trifft die Gemeindevertretung alle für die Gemeinde wichtigen Entscheidungen und überwacht ihre Durchführung (§§ 7 Abs. 1, 27). Der Bürgermeister führt ihre Beschlüsse durch und leitet die Verwaltung nach ihren Grundsätzen und Richtlinien (§§ 19 Abs. 1); er ist Dienstvorgesetzter des Personals (§ 49 Abs. 2). Gegenüber Beschlüssen der Gemeindevertretung und ihrer Ausschüsse, die das Recht verletzen, hat er eine Widerspruchs- und Beanstandungspflicht (§§ 43, 47) und kann bei Nichtausübung dieser Pflicht von der Gemeinde haftbar gemacht werden (§ 74). Er hat ein Notanordnungsrecht, muß aber für seine Maßnahmen unverzüglich die Genehmigung der Gemeindevertretung beantragen (§ 49 Abs. 3). Schließlich ist der Bürgermeister für die Durchführung der "Aufgaben, die der Gemeinde zur Erfüllung nach Weisung übertragen worden sind", der sogenannten Auftragsangelegenheiten, persönlich zuständig und verantwortlich (§§ 7 Abs. 3, 49 Abs. 4); doch soll er sich auch hierbei in allen irgend wichtigen Fragen von den Ausschüssen der Gemeindevertretung beraten lassen (§ 2 der Ersten Verordnung zur Durchführung der Gemeindeordnung für Schleswig- Holstein vom 22. März 1950 -1. DV0 SchlHGO – GVBL. S. 71).

Der Bürgermeister wird auf mindestens sechs und höchstens zwölf Jahre von der Gemeindevertretung gewählt (§ 51 SchlHGO ); in diesem Rahmen bestimmt die Hauptsatzung die Dauer der Wahlzeit (§ 11 1. DV0 SchlHGO).

Voraussetzung für die Wahl zum hauptamtlichen Bürgermeister ist lediglich, daß der Bewerber zu den gemeindlichen Ehrenämtern wählbar ist und über die notwendigen Erfahrungen auf dem Gebiet der gemeindlichen Selbstverwaltung verfügt (§ 51 Abs. 2). Ein Bestätigungsrecht der Kommunalaufsichtsbehörde besteht nicht; doch hat sie das Recht, der Wahl wegen fehlender Eignung des Gewählten zu widersprechen (§ 51 Abs. 4). Macht die Aufsichtsbehörde von ihrem Widerspruchsrecht keinen Gebrauch, so ist der Gewählte unverzüglich zum Beamten auf Zeit zu ernennen (§ 11 Abs. 2 1. DV0 SchlHGO).

Schleswig-Holstein hat ein Landesbeamtengesetz erst am 19. März 1956 (GVBL. S. 19) erlassen, d. h. nach dem für den vorliegenden Fall maßgebenden Zeitraum. Bis dahin war für das Dienstverhältnis der schleswig-holsteinischen Landes- und Kommunalbeamten, also auch der Kommunalbeamten auf Zeit, im allgemeinen das Deutsche Beamtengesetz vom 26. Januar 1937 (DBG) – RGBI. I S. 39 ff. – maßgebend. Dieses sieht für hauptamtliche Bürgermeister weder in den Bestimmungen über den Wartestand einen vorzeitigen Verlust des Amtes vor (§ 44), noch kennt es eine Abwahl als Grund für die Versetzung in den Ruhestand (§ 69).

§ 54 SchlHGO – der übrigens durch das Landesbeamtengesetz von 1956 (vgl. § 196) nicht berührt worden ist – schafft hiernach einen dem seinerzeit in Schleswig- Holstein geltenden allgemeinen Beamtenrecht nicht bekannten besonderen Grund für den vorzeitigen Verlust des Amtes und für den Eintritt in den Ruhestand.

II.

1. Dem Vorlagebeschluß des Landesverwaltungsgerichts Schleswig liegt folgender Sachverhalt zugrunde:
Der Kläger in dem Ausgangsverfahren, der seit 1930 in Rendsburg als Handelsvertreter tätig war, amtierte seit dem 9. November 1948 ehrenamtlich als Bürgermeister in Schacht-Audorf. Am 21. April 1950 wurde er von der Gemeindevertretung auf die Dauer von 12 Jahren zum hauptamtlichen Bürgermeister gewählt und durch Urkunde vom 22. Mai 1950 unter Berufung in das Beamtenverhältnis für diesen Zeitraum ernannt. Gemäß Schreiben vom gleichen Datum wurde die Besoldung mit Wirkung vom 1. April 1950 nach Besoldungsgruppe A 4 b 1 festgesetzt.

Am 28. April 1952 beschloß die Gemeindevertretung die Abberufung des Bürgermeisters mit einem Stimmenverhältnis von 16:1, "da er das Vertrauen der Gemeindevertretung nicht mehr besitzt". Die zweite Beschlußfassung ergab am 27. Mai 1952 ein Stimmenverhältnis von 15:1 für die Abberufung.

Durch Schreiben vom 28. Mai 1952 wurde dem Bürgermeister der Inhalt dieser Beschlüsse eröffnet und ihm mitgeteilt, daß er mit Wirkung vom 1. September 1952 in den Ruhestand versetzt werde; seinen Einspruch wies die Gemeindevertretung durch Beschluß vom 19. August 1952 zurück. Sein Ruhegehalt wurde am 1. Oktober 1952 mit 49 Prozent der ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge von monatlich 506 DM auf 247,94 DM errechnet.

Schon am 10. November 1951 hatte der Bürgermeister selbst ein Dienststrafverfahren gegen sich beantragt. Das Verfahren wurde durch Urteil der Dienststrafkammer Schleswig vom 30. Oktober 1953 (Distra 14/52) eingestellt, weil wegen der im wesentlichen auf Eigenmächtigkeiten gegenüber der Gemeindevertretung beruhenden Anschuldigungspunkte bei der Geringfügigkeit der Vorkommnisse und dem Vorliegen gewisser Milderungsgründe keine der gegen Ruhestandsbeamte vorgesehene Dienststrafen verwirkt sei.

Am 30. August 1952 erhob der Bürgermeister vor dem Landesverwaltungsgericht Schleswig Klage mit dem Antrage, festzustellen, daß seine Abberufung rechtsunwirksam und er weiter Bürgermeister der Gemeinde Schacht-Audorf sei.

2. Das Landesverwaltungsgericht hatte das Verfahren zunächst durch Beschluß vom 25. November 1952 in entsprechender Anwendung des § 148 ZPO bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit des § 54 SchlHGO ausgesetzt, da das Gericht diese Rechtsfrage bereits in einem anderen Verfahren (K. gegen M., BVerfG 1 BvL 126/ 52) dem Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG zur Entscheidung vorgelegt hatte. Nachdem sich jenes andere Verfahren in der Hauptsache durch außergerichtliche Einigung der Parteien erledigt hatte, so daß auch der Vorlagebeschluß gegenstandslos geworden war, hat das Landesverwaltungsgericht am 11. Dezember 1956 die Vorlage an das Bundesverfassungsgericht in diesem Verfahren beschlossen.

Das Landesverwaltungsgericht hält § 54 SchlHGO aus zwei Gründen für verfassungswidrig: Einmal habe dem Lande die Gesetzgebungszuständigkeit zum Erlaß der vorgelegten Bestimmung gefehlt; das Deutsche Beamtengesetz von 1937 sei, soweit es grundsätzliche Fragen regele, ein Rahmengesetz im Sinne des Art. 75 Nr. 1 GG, das gemäß Art. 125 GG Bundesrecht geworden sei. Daher habe das Land nach Inkrafttreten des Grundgesetzes nicht eine neue Gruppe von politischen Beamten schaffen können, wie dies in § 54 SchlHGO geschehen sei. Zum anderen verletze § 54 SchlHGO inhaltlich die in Art. 33 Abs. 5 GG gewährleisteten hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums, indem er eine überparteiliche Amtsführung gefährde: Wenn, wie hier, das Verbleiben im Amt von vornherein und während der ganzen Amtszeit in das Belieben der Zweidrittelmehrheit der Gemeindevertretung gestellt und nicht einmal eine Mindesthöhe des Ruhegehalts bestimmt sei, so werde die wirtschaftliche Sicherung des Beamten derartig geschwächt, daß von ihm eine unabhängige Amtsführung nicht erwartet und schließlich billigerweise auch nicht verlangt werden könne.

3. Im Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht sind der Ministerpräsident und der Landtag des Landes Schleswig-Holstein übereinstimmend für die Gültigkeit des § 54 eingetreten. Beide betonen, daß die Möglichkeit der Abwahl nach § 54 als das Gegenstück zu der Bestimmung über die Wahl nach § 51 gesehen werden müsse. Wenn in § 51 entgegen den bei der Einstellung von Beamten üblichen Grundsätzen bei der Wahl der Bürgermeister keine beamtenrechtlichen Qualifikationen gefordert würden, so könne auch die Zulässigkeit der Abwahl nicht nach strengen beamtenrechtlichen Grundsätzen beurteilt werden.

Der Bundesminister des Innern hatte in dem erwähnten Parallelverfahren den Erwägungen des Landesverwaltungsgerichts zugestimmt und ferner darauf hingewiesen, daß § 54 SchlHGO eine sachlich ungerechtfertigte Schlechterstellung des Bürgermeisters gegenüber den übrigen Beamten auf Zeit enthalte und daher den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG verletze.

Der Beklagte des Ausgangsverfahrens hält § 54 für verfassungsgemäß, während der Kläger dem Vorlagebeschluß des Landesverwaltungsgerichts beitritt.

Mit den Akten des Landesverwaltungsgerichts haben die Personalakten des Beschwerdeführers und die Akten der Dienststrafkammer Schleswig vorgelegen.

III.

Nach dem Tenor des Vorlagebeschlusses sind alle drei Absätze des zur Prüfung vorgelegten § 54 SchlHGO am Grundgesetz zu messen. Absatz 3, der sich auf die nicht hauptamtlich angestellten Bürgermeistervertreter bezieht, ist jedoch für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens ohne Bedeutung und wird demgemäß in den Gründen des Vorlagebeschlusses nicht erwähnt. Der Beschluß ist hiernach dahin zu verstehen, daß das Landesverwaltungsgericht lediglich über die Vereinbarkeit der Absätze 1 und 2 des § 54 SchlHGO mit dem Grundgesetz eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts begehrt.

IV.

Die Bedenken des Landesverwaltungsgerichts gegen die Grundgesetzmäßigkeit des § 54 Abs. 1 und 2 SchlHGO sind nicht begründet.

1. Das Land Schleswig-Holstein hatte zur Zeit der Verkündung der Schleswig-Holsteinischen Gemeindeordnung die Befugnis zur Gesetzgebung nicht nur für das Gemeinderecht, sondern auch für das Beamtenrecht.

Der Bund darf für die Rechtsverhältnisse der Landes- und Kommunalbeamten lediglich Rahmenvorschriften erlassen (Art. 75 Nr. 1 GG); von diesem Recht hat er erst durch das Beamtenrechtsrahmengesetz vom 1. Juli 1957 (BGBl. I S. 667) Gebrauch gemacht. Das Deutsche Beamtengesetz von 1937 kann nicht zum Bundesrahmenrecht für Landesbeamte geworden sein, weil es eine Vollregelung der Rechtsverhältnisse für alle deutschen Beamten gab (BVerfGE 4, 115 [129, 331]; 4, 219 [238]). Dann aber konnten auch einzelne Vorschriften des Deutschen Beamtengesetzes, wie etwa § 29 (Beamte auf Zeit) oder § 44 (politische Beamte), weder ihrem Wortlaut noch ihrem grundsätzlichen Gehalt nach als Bundesrahmenrecht fortgelten, selbst wenn sie – für sich genommen – Grundsatzcharakter trugen, also in einem Rahmengesetz gemäß Art. 75 GG hätten getroffen werden dürfen (BVerfG, Beschl. vom 4. Juni 1957 – 2 BvL 17/56 -)
Die Zuständigkeit des Landes, Bestimmungen wie § 54 Abs. 1 und 2 SchlHGO zu erlassen, war daher in dem hier maßgebenden Zeitraum durch bundesrechtliche Vorschriften außerhalb des Grundgesetzes nicht beschränkt. Ob das Beamtenrechtsrahmengesetz die Bestimmungen berührt hat und berühren durfte, ist nicht zu prüfen.

2. § 54 Abs. 1 und 2 SchlHGO ist inhaltlich mit Art. 33 Abs. 5 und Art. 3 GG vereinbar.

a) Art. 33 Abs. 5 GG gebietet nicht, die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums unter allen Umständen zu beachten, sondern nur, sie bei der Regelung des Rechts des öffentlichen Dienstes zu "berücksichtigen". Diese zurückhaltende Fassung läßt dem Gesetzgeber einen weiten Raum zur Fortentwicklung des Beamtenrechts im Rahmen des gegenwärtigen Staatslebens (vgl. BVerfGE 3, 58 [137]). Ob die verfassungsrechtlichen Grenzen durch eine neue beamtenrechtliche Norm überschritten sind, kann sich daher weder allein aus dem Vorhandensein oder Fehlen von Parallelbestimmungen im bisherigen Beamtenrecht noch aus der Verbesserung oder Verschlechterung der Stellung einer Beamtengruppe ergeben.

Die Antwort auf diese Frage läßt sich nur gewinnen, wenn man erwägt, welche Funktion dem öffentlichen Dienst nach dem Grundgesetz zukommt. In Art. 33 Abs. 2 wird zunächst jedem Deutschen nach "Eignung, Befähigung und fachlichen Leistungen" gleicher Zugang zu jedem öffentlichen Amt gewährleistet; nach Absatz 3 soll, was schon aus der allgemeinen Regel des Art. 3 Abs. 3 folgen würde, die Zulassung zu öffentlichen Ämtern vom religiösen Bekenntnis unabhängig sein, und in Absatz 4 wird bestimmt, daß die Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse in der Regel Angehörigen des öffentlichen Dienstes zu übertragen sei, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen. Diese Grundsätze ergeben im Zusammenhang mit Absatz 5, daß das Grundgesetz in Anknüpfung an die deutsche Verwaltungstradition im Berufsbeamtentum eine Institution sieht, die, gegründet auf Sachwissen, fachliche Leistung und loyale Pflichterfüllung, eine stabile Verwaltung sichern und damit einen ausgleichenden Faktor gegenüber den das Staatsleben gestaltenden politischen Kräften darstellen soll.

Die Beratungen im Ausschuß für Zuständigkeitsabgrenzung, aus denen die grundgesetzliche Gewährleistung des Berufsbeamtentums hervorgegangen ist, bestätigen das. So begründete Dr. Strauß (12. Sitzung des Ausschusses für Zuständigkeitsabgrenzung, Wortprotokoll S. 24) die Institutionalisierung des Berufsbeamtentums damit, daß anders Legalität und Neutralisierung der Verwaltung nicht erreicht werden könnten und die Gefahr bestehe, daß Parteipolitik zu weitgehend auch in solche Verwaltungszweige getragen werde, wo sie nicht hingehöre. Der Vorsitzende des Ausschusses, Wagner, betonte die Bedeutung des Berufsbeamtentums "im Interesse der Stabilisierung des Staates" (a.a.O. S. 23), und Dr. Reif rechtfertigte die besondere verfassungsrechtliche Stellung der Beamten mit der staatlichen Notwendigkeit "ihrer inneren Neutralität gegenüber den widerstreitenden Interessen" (a.a.O. S. 28).

Das Berufsbeamtentum kann die ihm zufallende Funktion im Staatsleben nur erfüllen, wenn es rechtlich und wirtschaftlich gesichert ist. Dazu gehört auch und vor allem, daß der Beamte nicht nach freiem Ermessen politischer Gremien aus seinem Amt entfernt werden kann, denn damit entfiele die Grundlage für seine Unabhängigkeit. Dem tragen die geltenden Beamtengesetze Rechnung, indem sie gerade die Beendigung des Beamtenverhältnisses nur unter genau geregelten rechtlichen Voraussetzungen zulassen.

b) Die Sicherung gegen vorzeitige Beendigung des Beamtenverhältnisses kann jedoch nicht für alle Beamtengruppen gleich sein .

Nach Art. 33 Abs. 4 GG sollen hoheitliche Befugnisse in der Regel Personen übertragen werden, die in einem öffentlich- rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen, also Beamte sind; ihr Dienstrecht ist gemäß Absatz 5 unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu ordnen. Innerhalb des Beamtentums hat es seit je auch den Typus des "Beamten auf Zeit" gegeben, der in der Regel zugleich Wahlbeamter ist; auch die neuesten Beamtengesetze behalten ihn bei (§ 5 Abs. 4 BBG, §§ 95 ff. BRRG). Auch für die Rechtsverhältnisse dieser Beamten gibt es "hergebrachte Grundsätze". Da aber Beamte dieses Typs in der staatlichen Verwaltung nur ausnahmsweise verwendet werden, beschränken sich die Beamtengesetze regelmäßig auf wenige Vorschriften und verweisen im übrigen auf die jeweils geltende Einzelgesetzgebung. Zeitbeamte gibt es vor allem in der Kommunalverwaltung und bei Körperschaften des öffentlichen Rechts. Das Recht dieses Verwaltungsbereichs hat sich in den deutschen Ländern sehr verschieden entwickelt, war häufig nicht einmal innerhalb des einzelnen Landes gleich. So findet sich im Beamtenrecht dieser Korporationen eine größere Zahl von Varianten als im staatlichen Beamtenrecht. Daraus folgt, daß auch der an Art. 33 Abs. 5 GG gebundene Gesetzgeber hier eine noch größere Gestaltungsfreiheit besitzt, als sie ihm nach dem oben Gesagten bereits für das allgemeine Beamtenrecht zukommt. Zu fordern ist nur, daß die für die Zeitbeamten im Einzelfall getroffene Regelung nach der Art der Dienstleistung, den von der Regel abweichenden tatsächlichen und rechtlichen Elementen des Dienstes sachgerecht erscheint, sich also nicht grundsätzlich und ohne vernünftigen Grund von allgemeinen Regeln des Beamtenrechts löst.

c) Innerhalb der Gruppe der Beamten auf Zeit nehmen die hauptamtlichen Bürgermeister der Gemeinden eine besondere Stellung ein. Sie beruht auf der Grenzposition dieser Amtsträger zwischen Beamtenrecht und Kommunalrecht. Ihre Stellung in der Gemeinde wird in erster Linie durch das Gemeindeverfassungsrecht bestimmt, und dieses beeinflußt damit notwendig auch ihr Dienstrecht. Der Bürgermeister vertritt die Gemeinde in einem ganz anderen, viel unmittelbareren Sinn als je ein anderer Beamter seinen "Dienstherrn": durch ihn tritt die Gemeinde handelnd erst in Erscheinung. Bei Erfüllung der kommunalen Aufgaben kann er weitgehend frei und schöpferisch gestalten und so der ganzen Gemeindeverwaltung sein persönliches Gepräge geben. Aber gerade das kann er nur, wenn er in stetem Einvernehmen mit dem gemeindlichen Willensbildungsorgan, der Gemeindevertretung, bleibt; auf die vertrauensvolle Zusammenarbeit mit ihr ist er angewiesen. So ähnelt seine Stellung in der Gemeinde der der Regierung im parlamentarischen System; wie sie bedarf er der Vertrauensgrundlage in der Volksvertretung.

d) Diese besondere Stellung der hauptamtlichen Bürgermeister hat seit jeher die Gestaltung ihres Dienstrechts beeinflußt.

Bereits das Preußische Kommunalbeamtengesetz vom 30. Juli 1899 (GS S. 141), das im allgemeinen bestrebt war, die Rechtsverhältnisse der Kommunalbeamten denen der Staatsbeamten anzugleichen, nahm die leitenden Kommunalbeamten weitgehend von seinen Regelungen aus (z. B. § 14). Bis in die Gegenwart ist es dabei geblieben, daß das Dienstrecht dieser Beamten nur zum Teil in den Beamtengesetzen, zu einem erheblichen Teil aber in den Kommunalverfassungsgesetzen geregelt wird.

Am stärksten äußert sich die Einwirkung des Gemeindeverfassungsrechts auf das Dienstrecht der hauptamtlichen Bürgermeister in gewissen traditionellen inhaltlichen Abweichungen von hergebrachten Grundsätzen des allgemeinen Beamtenrechts: Zunächst gibt es für sie keine Laufbahnvorschriften (vgl. z. B. die Ausnahme von § 28 Abs. 2 Ziff. 2 DBG bei der Verweisung in § 29 Abs. 1 Satz 2 DBG); weder bestimmte Vorbildung noch die Ableistung eines bestimmten Vorbereitungsdienstes oder das Bestehen bestimmter Prüfungen ist vorgeschrieben, vielmehr begnügen sich die Gesetze, soweit sie überhaupt persönliche Voraussetzungen für das Amt des Bürgermeisters aufstellen – ähnlich wie § 51 Abs. 2 SchlHGO – mit allgemein gehaltenen Klauseln, etwa der, daß der Bewerber die für sein Amt "erforderliche Eignung besitzen" oder über die für sein Amt "erforderliche Eignung, Befähigung und Sachkunde" und eine "ausreichende Erfahrung" verfügen müsse. Das Amt des hauptamtlichen Bürgermeisters soll den Angehörigen aller Schichten der Bevölkerung offenstehen, sofern sie das Vertrauen der Gemeinde genießen (vgl. z. B. § 42 Abs. 3 der Hessischen Gemeindeordnung vom 5. Februar 1952, GVBL. S. 11; § 81 Abs. 3 Satz 1 der Niedersächsischen Gemeindeordnung vom 4. März 1955, GVBL. S. 55; § 49 Abs. 1 Satz 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. Oktober 1952, GVBl. S. 283). Entscheidend für seine Berufung ist dementsprechend die Wahl durch die Gemeindevertretung oder durch das Gemeindevolk selbst, also ein Akt demokratischer Willensbildung, der erneuert werden muß, wenn der Bürgermeister nach Ablauf seiner Amtsperiode im Amt bleiben soll.

Es liegt auf der Hand, daß der hauptamtliche Bürgermeister niemals in gleicher Weise und in gleichem Maße unabhängig sein kann wie der Beamte im allgemeinen; sowohl die sachliche Notwendigkeit guter Zusammenarbeit wie auch der Wunsch, wiedergewählt zu werden, bringen ihn notwendig in eine gewisse Abhängigkeit von der Gemeindevertretung. Mag auch die Rechtsfigur des Abwählens vor Ablauf der Wahlzeit dem älteren Recht fremd gewesen sein l, so bedeutet doch schon die Berufung ins Amt durch Wahl und die zeitliche Begrenzung des Amtes eine Schmälerung der Unabhängigkeit, die sich im übrigen auch für den Zeitbeamten aus der grundsätzlichen Anwendung der für die Beamten auf Lebenszeit geltenden Vorschriften ergibt.

Ein verwandtes Problem stellte sich für den Gesetzgeber bei der Ordnung des Dienstrechts für die sogenannten "politischen Beamten" (§ 44 DBG, § 36 BBG), die nach der Art ihrer Aufgaben in besonderer Weise des politischen Vertrauens der Staatsführung bedürfen, in fortwährender Übereinstimmung mit den grundsätzlichen politischen Ansichten und Zielen der Regierung stehen müssen. Ihr Kreis ist zwar im wesentlichen gleichbleibend, aber doch im einzelnen nicht ein für allemal gegeben, sondern wird jeweils vom Gesetzgeber bestimmt (vgl. § 44 DBG und § 36 BBG, § 31 BRRG). Hier ist es "hergebrachter Grundsatz", daß sie im Gegensatz zu anderen Beamten ohne Angabe von Gründen jederzeit unter erheblicher Verkürzung ihrer Bezüge in den "Wartestand" ("einstweiligen Ruhestand") versetzt, d. h. aus ihrer Amtsstellung abberufen werden können, wobei ihre Versorgung jedoch günstiger gestaltet ist als beim endgültigen Ruhestand.

e) In welchem Maße auch die im bisherigen Dienstrecht wirksamen Grundsätze des Berufsbeamtentums für solche besonderen Beamtengruppen im Laufe der Entwicklung modifiziert werden dürfen, kann von den verschiedensten Umständen abhängen für das Dienstrecht der hauptamtlichen Bürgermeister ist naturgemäß die Entwicklung des Kommunalverfassungsrechts und die Wirklichkeit der gemeindlichen Selbstverwaltung von entscheidender Bedeutung.

Kommunalverfassungsrecht und -wirklichkeit sind seit dem Zusammenbruch des nationalsozialistischen Regimes von der Tendenz bestimmt, unter Zurückdrängung des bürokratisch-autoritativen Elementes dem Gedanken des Selbstbestimmungsrechts der Gemeindebürger wieder erhöhte Geltung zu verschaffen. In den neuen Gemeindeordnungen hat diese Tendenz ihren Niederschlag vor allem in der erweiterten Zuständigkeit der Gemeindevertretung gefunden (vgl. z. B. die grundsätzliche Allzuständigkeit der Gemeindevertretung in § 9 Abs. 1 der Hessischen Gemeindeordnung; § 44 Abs. 1 der Niedersächsischen Gemeindeordnung; §§ 7, 28 Abs. 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen; §§ 7 Abs. 1, 27 Abs. 1 der Gemeindeordnung für Schleswig-Holstein).

Zugleich wächst in der Verfassungswirklichkeit der kommunalen Körperschaften Bedeutung und Einfluß der politischen Parteien, und die Arbeit in den Gemeindeparlamenten wird – obwohl dort nicht große Politik getrieben, sondern im wesentlichen verwaltet wird – im allgemeinen Bewußtsein als echte politische Tätigkeit gewertet (vgl. BVerfGE 6, 367 [373]).

Die Verstärkung des demokratisch-parlamentarischen Momentes in der Selbstverwaltung bringt es mit sich, daß die Gleichgestimmtheit zwischen der Gemeindevertretung und dem leitenden Kommunalbeamten an Bedeutung gewinnt. § 54 Abs. 1 und 2 SchlHGO ist Ausdruck dieser Entwicklung. Er eröffnet der Gemeindevertretung die Möglichkeit, den Bürgermeister abzuberufen, wenn sie – sei es infolge einer Änderung der politischen Zusammensetzung, sei es aus anderen Gründen – das Vertrauen zu ihm verliert, ohne daß es anderer Gründe als eben dieses Verlustes des Vertrauens bedarf. Die Stellung des Bürgermeisters ist also im Sinne der Stellung eines politischen Beamten geregelt, der stets vom Vertrauen der maßgebenden politischen Macht abhängt, oder im Sinne der Stellung eines Regierungschefs, der durch Mißtrauensvotum des Parlaments abberufen werden kann.

Die vorgelegte Bestimmung – der übrigens eine inhaltlich gleiche Regelung für die leitenden hauptamtlichen Kommunalbeamten der Städte (§ 72 SchlHGO) und für den Landrat (§ 54 der Landkreisordnung für Schleswig-Holstein vom 27. Februar 1950, GVBl. S. 49) entspricht – ist nicht ohne verwandte Bestimmungen in neueren Gesetzen anderer Länder. So trifft § 46 Abs. 3 der Verfassung für die Stadt Bremerhaven vom 4. November 1947 (GVBL. Bremen S. 291) eine gleiche Regelung; ferner sehen § 76 der Hessischen Gemeindeordnung vom 25. Februar 1952 (GVBl. S. 11), § 49 der Hessischen Landkreisordnung vom gleichen Tage (GVBl. S. 37) sowie § 74 der Niedersächsischen Gemeindeordnung vom 4. März 1955 (GVBl. S. 55) ebenfalls für den leitenden Kommunalbeamten den Verlust des Amtes durch Abwahl während der Amtsperiode vor, ohne allerdings eine Kürzung der Bezüge damit zu verbinden. Die Einführung einer gleichen Bestimmung für das Amt des Oberkreisdirektors wird zur Zeit in Niedersachsen erörtert (Entwurf einer Niedersächsischen Landkreisordnung, § 54/1 in der Fassung des Ausschusses für innere Verwaltung, Niedersächsischer Landtag, Dritte Wahlperiode, Drucks. Nr. 659; StenBer. 46. Sitzung des Niedersächsischen Landtages vom 27. Juni 1957, S. 2691 bis 271 8).

f) Die Länder sind in der Kommunalgesetzgebung autonom. Es steht ihnen also frei, die Gemeindeverfassung in dem vom Grundgesetz gesteckten Rahmen nach demokratisch- parlamentarischen Prinzipien zu organisieren, und ebenso konnten sie darüber entscheiden, wie weit sie die "Politisierung" der Gemeindeverwaltung bei der Gestaltung des Dienstrechts der hauptamtlichen Bürgermeister berücksichtigen wollten. Die Einführung des Instituts der vorzeitigen Abwahl des Bürgermeisters, des Gegenstücks zu seiner Berufung durch den politischen Willensakt der Wahl, stellt nur eine Fortentwicklung des Hergebrachten dar, wie sie Art. 33 Abs. 5 GG zuläßt. Die grundgesetzliche Gewährleistung des Berufsbeamtentums steht ihr nicht entgegen.

Aber auch dadurch, daß der Abgewählte zugleich in den Ruhestand – nicht wie die politischen Beamten in den wirtschaftlich etwas günstigeren Wartestand – versetzt wird, ist Art. 33 Abs. 5 GG nicht verletzt. Abgesehen davon, daß die versorgungsrechtliche Behandlung der vorzeitig aus dem Amt entfernten politischen Beamten allgemein im Fluß ist, muß in Betracht gezogen werden, daß der hauptamtliche Bürgermeister – im Gegensatz zur großen Mehrzahl der traditionellen politischen Beamten nicht vielseitig verwendbarer Laufbahnbeamter ist; er hat seine Vorbildung und Lebensarbeit nicht von Anfang an auf die Stellung als Beamter ausgerichtet, so daß es für ihn keine Wiederverwendung gibt, auf die er "warten" könnte. Auch erreicht er, da er vom ersten Tage seiner Amtszeit an ruhegehaltsberechtigt ist, in verhältnismäßig kurzer Zeit – der Beschwerdeführer z. B. nach etwa zweijährigem Dienst – eine lebenslängliche Versorgung. Daß diese Versorgung, selbst wenn sie nur den Mindestsatz von 35 Prozent der ruhegehaltsfähigen Dienstbezüge ausmacht, der Fürsorgepflicht des Dienstherrn nicht genügt, kann schon deshalb nicht anerkannt werden, weil jeder Beamte- etwa durch Krankheit – in die Lage kommen kann, mit der Mindestpension in den Ruhestand zu gehen, und diese Mindestpension hergebrachtermaßen als ausreichende Erfüllung der Alimentationspflicht angesehen wird.

Verfassungsrechtlich entscheidend ist allein die Frage, ob bei dem Versuch, zwischen der Gewährleistung persönlicher Unabhängigkeit einerseits und der Sicherung der Gleichgestimmtheit mit der Gemeindevertretung andererseits einen Mittelweg zu finden, die Grenze so weit zugunsten des politischen Postulats verschoben ist, daß der auch für politische Beamte hergebrachte Grundsatz eines Mindestmaßes an Unabhängigkeit durch wirtschaftliche Sicherung im Wesensgehalt verletzt ist. Das muß verneint werden.

Die Erfordernisse wiederholter Abstimmung und qualifizierter Mehrheiten verhüten übereilte, von "Stimmungen" diktierte Entscheidungen. Auch die finanzielle Belastung der Gemeinde mit der lebenslänglichen Pensionszahlung erschwert die Abwahl. So ist die Gewähr gegeben, daß eine solche Maßnahme wohl überlegt und nur beschlossen wird, wenn die Gemeindevertretung überzeugt ist, daß die finanzielle Belastung, die sie den Bürgern aufbürdet, aufgewogen wird durch die Befreiung von der Zusammenarbeit mit einem Bürgermeister, dem sie nicht mehr vertraut.

Die derart für die Gemeindevertretung errichteten gesetzlichen Hemmnisse einer Abwahl in Verbindung mit der Sicherung des Beamten durch ein Ruhegeld gewährleisten dem hauptamtlichen Bürgermeister ein solches Mindestmaß an Unabhängigkeit von politischen Instanzen, daß – angesichts seiner Grenzposition zwischen Beamten- und Kommunalrecht – die Unvereinbarkeit der zu prüfenden Vorschriften mit Art. 33 Abs. 5 GG nicht festgestellt werden kann.

g) Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich ohne weiteres, daß § 54 Abs. 1 und 2 SchlHGO auch weder gegen Art. 3 Abs. 1 noch gegen Art. 3 Abs. 3 GG verstößt.

Wenn nach schleswig-holsteinischem Landesbeamtenrecht nicht bei allen Zeitbeamten eine vorzeitige Versetzung in den Ruhestand durch Abwahl vorgesehen ist, so findet die abweichende Behandlung der Bürgermeister in der Verknüpfung ihres Dienstrechts mit dem Gemeindeverfassungsrecht ihre Rechtfertigung. Es wird nicht Gleiches ungleich behandelt (Art. 3 Abs. 1 GG).

Neben der Sache würde auch der Einwand liegen, Art. 3 Abs. 3 GG sei verletzt, weil § 54 Abs. 1 und 2 SchlHGO die Möglichkeit eröffne, daß ein Bürgermeister um seiner politischen Überzeugung willen abgewählt, also "benachteiligt" werde; denn das Verbot von Differenzierung nach politischen Anschauungen gibt für den vorliegenden Tatbestand keinen Maßstab her. Wenn, wie hier, auch das aus unterschiedlicher politischer Überzeugung resultierende Mißtrauen des Dienstherrn in gedeihliche Zusammenarbeit mit einem Beamten das konstituierende Element des zu regelnden Lebenssachverhalts bildet, dann muß die politische Überzeugung notwendig eine entscheidende Rolle spielen (vgl. dazu BVerfGE 6, 389 [422 ff.]).