Daten

Fall: 

Preußischer Kulturbesitz

Fundstellen: 

BVerfGE 10, 20; DÖV 1959, 690; JZ 1959. 610; NJW 1959, 1531

Gericht: 

Bundesverfassungsgericht

Datum: 

14.07.1959

Aktenzeichen: 

2 BvF 1/58

Entscheidungstyp: 

Urteil

1. Der ehemals preußische Kulturbesitz gehört zu den in Art. 135 Abs. 2 GG umschriebenen Vermögenswerten. Art. 135 Abs. 2 GG setzt keine Funktionsnachfolge der heutigen Länder in die konkrete Verwaltungsaufgabe, der dieses Vermögen früher gedient hat, voraus.
2. Die Frage, ob ein überwiegendes Interesse des Bundes eine von den Absätzen 1 bis 3 des Art. 135 GG abweichende Regelung erfordert und wie gegebenenfalls diesem Interesse am besten Rechnung getragen wird, ist vom Bundesgesetzgeber im Rahmen der ihm zustehenden gesetzgeberischen Freiheit zu entscheiden. Das Bundesverfassungsgericht kann lediglich prüfen, ob der Bundesgesetzgeber eine durch ein überwiegendes Bundesinteresse offenbar nicht gerechtfertigte Regelung getroffen hat.
3. Der Bundesgesetzgeber ist auf Grund des Art. 135 Abs. 4 GG berechtigt, ohne Zustimmung des Bundesrats ehemaliges Landesvermögen von der Art. des preußischen Kulturbesitzes auf eine bundesunmittelbare Stiftung zu übertragen.
4. Der Bundesgesetzgeber ist im Rahmen des Art. 135 Abs. 4 GG nicht an die Voraussetzung des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG für die Einrichtung einer Bundesverwaltung gebunden.

Urteil

des Zweiten Senats vom 14. Juli 1959
– 2 BvF 1/58 –
in dem Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des Gesetzes zur Errichtung einer Stiftung Preußischer Kulturbesitz und zur Übertragung von Vermögenswerten des ehemaligen Landes Preußen auf die Stiftung vom 25. Juli 1957 (BGBl. I S. 841) – Antragsteller: Die Landesregierungen von Baden-Württemberg, Hessen und Niedersachsen, vertreten durch die Ministerpräsidenten -.
Entscheidungsformel:

Das Gesetz zur Errichtung einer Stiftung "Preußischer Kulturbesitz" und zur Übertragung von Vermögenswerten des ehemaligen Landes Preußen auf die Stiftung vom 25. Juli (BGBl. I S. 841) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe

A.

I.

Der Deutsche Bundestag hat in seiner 193. Sitzung am 21. Februar 1957 das Gesetz zur Errichtung einer Stiftung "Preußischer Kulturbesitz" und zur Übertragung von Vermögenswerten des ehemaligen Landes Preußen auf die Stiftung (Stiftungsgesetz) beschlossen. Die durch dieses Gesetz errichtete Stiftung des öffentlichen Rechts soll Rechtsträger von Teilen des ehemals preußischen Kulturbesitzes werden und diesen verwalten. Dabei handelt es sich vor allem um Teilbestände der ehemals Staatlichen Museen in Berlin und der ehemals Preußischen Staatsbibliothek.

1. Die Staatlichen Museen in Berlin hatten sich aus bescheidenen Anfängen zur Zeit des Großen Kurfürsten im Laufe des 19. Jahrhunderts zu einer Kunststätte von national- repräsentativem Charakter entwickelt. Ihre Bestände gliederten sich bei Ausbruch des zweiten Weltkrieges in folgende Abteilungen:

1. Ägyptische Abteilung,
2. Antikenabteilung,
3. Vorderasiatische Abteilung,
4. Islamische Abteilung,
5. Frühchristlich-Byzantinische Sammlung,
6. Skulpturenabteilung,
7. Gemäldegalerie,
8. National-Galerie,
9. Kupferstichkabinett,
10. Kunstgewerbemuseum,
11. Kunstbibliothek,
12. Museum für Vor- und Frühgeschichte,
13. Museum für Völkerkunde,
14. Ostasiatische Kunstsammlung,
15. Museum für Deutsche Volkskunde,
16. Zeughaus,
17. Münzkabinett,
18. Zentralbibliothek der Museen,
19. Gipsformerei.

An der Spitze der Staatlichen Museen stand ein Generaldirektor. Die Generaldirektion hatte die Rechte einer Provinzialverwaltung. Jeder Abteilung stand ein mit weitgehenden Befugnissen ausgestatteter Abteilungsdirektor vor, dem ein Stab von wissenschaftlichen und technischen Mitarbeitern beigegeben war.

Die Preußische Staatsbibliothek, die ebenfalls auf eine Gründung des Großen Kurfürsten im Jahre 1659 zurückging, war im Laufe der Zeit zu einer universellen Gebrauchsbibliothek von hohem Range ausgebaut worden. Bei Beginn des zweiten Weltkrieges verfügte sie über einen Bücherbestand von etwa 3 Millionen Bänden und umfaßte folgende Abteilungen:

1. Druckschriften-Abteilung,
2. Inkunabel-Abteilung,
3. Handschriften-Abteilung,
4. Musik-Abteilung,
5. Karten-Abteilung,
6. Orientalische Abteilung.

Hinzu kamen noch kleinere, zum Teil aber äußerst wertvolle Sammlungen (Rara-Sammlung, Sammlung von Aldinen, Luther- Sammlung, Sammlung von historischen Einbänden, Schallplatten- Archiv usw.). Ferner waren der Preußische (Deutsche) Gesamtkatalog und die Reichsaustauschstelle mit der Staatsbibliothek eng verbunden. Diese wurde von einem Generaldirektor geleitet, dem ein Beirat zur Seite stand. Der wissenschaftliche Dienst wurde von einem Ersten Direktor, den sechs Abteilungsleitern und von mehr als 60 Bibliothekaren versehen.

Während des zweiten Weltkrieges wurde der Großteil der Bestände der Staatlichen Museen und der Staatsbibliothek aus Berlin verlagert. Ein Teil der verlagerten wie der in Berlin zurückgelassenen Bestände ging in der Folgezeit durch Kriegseinwirkungen verloren. Ein anderer Teil wurde von den Kriegs- und Nachkriegswirren nicht berührt. Davon befand sich bei Kriegsende ein Teil in den im Ostsektor gelegenen Museums- und Bibliotheksgebäuden oder gelangte später dorthin zurück.

Die nach Westen ausgelagerten und nach dem Zusammenbruch geborgenen Museumsbestände wurden in Wiesbaden und Celle, die Bibliotheksbestände (insgesamt etwa 1,6 Millionen Bände) in Marburg zusammengeführt. Ein weiterer, in die französische Besatzungszone verlagerter, kleiner Teil der Staatsbibliothek (vor allem Handschriften) wurde der Obhut der Tübinger Universitätsbibliothek übergeben.

2. a) Bereits in den ersten Jahren nach Inkrafttreten des Grundgesetzes haben Verhandlungen der Länder untereinander und mit dem Bund über eine Eigentums- und Verwaltungsregelung für den preußischen Kulturbesitz stattgefunden. Ein Referentenentwurf des Bundesfinanzministeriums aus dem Jahre 1950 sah die Überführung des Eigentums am preußischen Kulturbesitz auf den Bund vor. Der Entwurf fand nicht die Billigung des Unterausschusses "Kunst" des kulturpolitischen Ausschusses des Bundestags. Dieser regte statt dessen an, den Kulturbesitz in eine Stiftung einzubringen, an der Bund und Länder gleichmäßig zu beteiligen seien. Da auch die Konferenz der Kultusminister der Länder auf der Tagung in Göttingen am 19. Januar 1951 die Übertragung des Kulturbesitzes auf eine Stiftung vorschlug, wurde im Bundesfinanzministerium ein entsprechender Entwurf vorbereitet. Der Entwurf wurde jedoch von der Bundesregierung während der ersten Legislaturperiode nicht mehr verabschiedet.

b) Während der zweiten Legislaturperiode wurde mit Rücksicht auf inzwischen geäußerte Änderungswünsche der Länder der Gesetzentwurf überarbeitet. Die Länder vertraten jedoch schließlich die Auffassung, es sei vorzuziehen, vorerst im Wege einer Verwaltungsvereinbarung lediglich die Verwaltung der Kulturgüter zu ordnen.

Der Bundesrat lehnte den Gesetzentwurf am 6. Mai 1955 in seiner Stellungnahme gemäß Art. 76 Abs. 2 GG aus verfassungsrechtlichen und politischen Gründen ab. Zugleich wies er darauf hin, daß zwischen den Ländern bereits über eine Verwaltungsvereinbarung verhandelt werde, welche die einheitliche Verwaltung des verlagerten preußischen Kulturgutes sowie die gemeinsame Finanzierung dieser Verwaltung sicherstellen werde, und daß beabsichtigt sei, den Bund zur Beteiligung an diesem Abkommen aufzufordern.

c) Die von den Ländern mit ehemals preußischen Gebietsteilen - Baden-Württemberg, Berlin, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein- Westfalen, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein - angestrebte Verwaltungsvereinbarung wurde zwei Monate später, am 7. Juli 1955, abgeschlossen.

Grundlage dieser Vereinbarung ist der in der Präambel zum Ausdruck kommende Wille der vertragschließenden Länder, die Verwaltung und Erhaltung des preußischen Kulturbesitzes als eine gemeinsame Aufgabe durchzuführen und hierbei zugleich treuhänderisch für diejenigen Teile des ehemaligen Landes Preußen zu handeln, die zur Zeit an der Verwaltungsvereinbarung nicht beteiligt werden können.

Gegenstand der gemeinsamen Verwaltung ist lediglich der verlagerte preußische Kulturbesitz, d. h. diejenigen Archive, Museen und sonstigen Sammlungen des ehemaligen Landes Preußen, die am 1. Januar 1939 ihren Standort in Berlin hatten und in der Folgezeit nach Westdeutschland verlagert worden sind (§ 1 mit den dort vorgesehenen Ausnahmen). Diese sollen von den Ländern, in denen sie sich zur Zeit befinden, nach Richtlinien verwaltet werden, welche von einem aus Ländervertretern zu bildenden Verwaltungsausschuß nach Anhörung eines vom Verwaltungsausschuß bestellten Fachausschusses aufzustellen sind (§ 1 Abs. 1 Satz 1, § 2, § 3). Dadurch soll gewährleistet werden, "daß die Tradition der verlagerten ehemaligen preußischen Kunstinstitutionen fortgeführt wird und ihre Einheit erhalten bleibt" (§ 1 Abs. 1 Satz 2).

Die zur Verwaltung und Unterhaltung erforderlichen Mittel werden von den vertragschließenden Ländern nach dem Verhältnis der Bevölkerungszahl (für Baden-Württemberg wird dabei nur die Bevölkerungszahl der ehemals preußischen Gebiete zugrunde gelegt) gemeinsam aufgebracht. Der jährlich im voraus von den Kultus- und Finanzministern zu fassende Beschluß über die Höhe der aufzubringenden Mittel bedarf der Zweidrittelmehrheit (§ 5).

Die verlagerten Kulturgüter sollen nach Berlin zurückgeführt werden, sobald dort geeigneter Raum für ihre Unterbringung zur Verfügung steht (§ 7 Abs. 1). Der Welfenschatz, der Hildesheimer Silberfund sowie das Lüneburger Ratssilber bleiben in Niedersachsen (§ 7 Abs. 3).

In § 8 ist eine Erweiterung der Verwaltungsvereinbarung, insbesondere eine Beteiligung des Bundes vorbehalten. Die auf unbestimmte Zeit abgeschlossene Vereinbarung war für die Dauer der ersten vier Jahre unkündbar. Sie kann nunmehr, da diese Zeitspanne verstrichen ist, mit einer Kündigungsfrist von einem Jahr jeweils zum 31. März des folgenden Jahres durch einfache Erklärung gegenüber den anderen Ländern gekündigt werden Mit Ablauf der Kündigungsfrist scheidet das Land, das die Kündigung ausgesprochen hat, aus der Vereinbarung aus (§ 9).

Die in Vollzug des § 7 Abs. 1 alsbald in Angriff genommene Rückführung der Kulturgüter aus den ehemals Staatlichen Museen nach Berlin ist Ende Oktober 1958 abgeschlossen worden. Die in das Gebiet der Bundesrepublik ausgelagerten Bestände der ehemals Preußischen Staatsbibliothek befinden sich noch in Marburg und Tübingen.

d) Die Bundesregierung leitete mit Schreiben vom 15. September 1955 den von ihr ausgearbeiteten Gesetzentwurf mit einer Stellungnahme zu den Einwendungen des Bundesrats dem Bundestag zur Beschlußfassung zu. Der Gesetzentwurf der Bundesregierung wurde mit den vom Ausschuß für Kulturpolitik vorgeschlagenen geringfügigen Änderungen vom Bundestag am 21. Februar 1957 mit allen gegen eine Stimme verabschiedet (BT II/1953 Drucks. 3104 und StenBer. der 193. Sitzung S. 10998 f.).

Der Bundesrat hielt das Gesetz für zustimmungsbedürftig; er äußerte im wesentlichen die gleichen Bedenken wie im ersten Durchgang und verweigerte am 8. März 1957 die Zustimmung. Er wies darauf hin, daß für eine bundesgesetzliche Regelung auch deshalb kein Bedürfnis mehr bestehe, weil die in Aussicht genommene Verwaltungsvereinbarung inzwischen abgeschlossen sei und sich bewährt habe (BR-Drucks. Nr. 62/57; StenBer. der 173. Sitzung S. 550 ff.).

Der Präsident des Bundesrats legte dem Bundespräsidenten in einem Schreiben vom 21. März 1957 die Bedenken des Bundesrats gegen die förmliche und sachliche Vereinbarkeit des Stiftungsgesetzes mit dem Grundgesetz dar und bat ihn, mit Rücksicht darauf von der Ausfertigung und Verkündung des Gesetzes abzusehen. Der Bundespräsident veranlaßte die beteiligten Bundesministerien, sich zu den vom Bundesrat aufgeworfenen Rechtsfragen zu äußern. Die Bundesminister der Justiz, des Innern und der Finanzen kamen in ihren Stellungnahmen übereinstimmend zu dem Ergebnis, daß der Gesetzesbeschluß mit dem Grundgesetz vereinbar sei und der Zustimmung des Bundesrats nicht bedürfe. Der Bundespräsident hat dann das Gesetz am 25. Juli 1957 ausgefertigt und verkündet.

3. Durch dieses Gesetz (StiftG) ist eine rechtsfähige Stiftung des öffentlichen Rechts unter dem Namen "Preußischer Kulturbesitz" mit Sitz in Berlin errichtet worden (§ 1). Auf sie sind die im Gesetz bezeichneten Vermögenswerte des ehemaligen Landes Preußen übergegangen. Jedoch werden diese Vermögenswerte bisher noch nicht durch die Stiftung verwaltet.

Die Stiftung soll bis zu einer Neuregelung nach der Wiedervereinbarung die ihr übertragenen preußischen Kulturgüter für das deutsche Volk bewahren, pflegen und ergänzen, unter Beachtung der Tradition den sinnvollen Zusammenhang der Sammlungen erhalten und die Auswertung des Kulturbesitzes für die Interessen der Allgemeinheit in Wissenschaft und Bildung sowie für den internationalen Kulturaustausch gewährleisten.

II.

Die Landesregierungen von Baden-Württemberg, Hessen und Niedersachsens haben beantragt, festzustellen,

daß das Gesetz zur Errichtung einer Stiftung "Preußischer Kulturbesitz" und zur Übertragung von Vermögenswerten des ehemaligen Landes Preußen auf die Stiftung vom 25. Juli 1957 mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und daher nichtig sei.

Sie halten das Stiftungsgesetz weder in förmlicher noch in sachlicher Hinsicht mit dem Grundgesetz für vereinbar.
1. In förmlicher Hinsicht rügen sie, daß das Stiftungsgesetz ohne Zustimmung des Bundesrats ausgefertigt und verkündet worden ist. Sie tragen dazu im einzelnen vor:

a) Die Notwendigkeit der Zustimmung des Bundesrats ergebe sich vor allem aus Art. 135 Abs. 5 GG.
Art. 135 GG behandle in den Absätzen 1 bis 4 die Rechtsnachfolge hinsichtlich der in den Absätzen 1 bis 3 umschriebenen Vermögensobjekte und bestimme in Absatz 5, daß die Rechtsnachfolge in allen anderen Fällen durch ein Gesetz zu regeln sei, das der Zustimmung des Bundesrats bedürfe. Bei dem nach dem Stiftungsgesetz auf die Stiftung Preußischer Kulturbesitz übergehenden Vermögen handle es sich um Grundvermögen und um bewegliche Sachen. Das bewegliche Kulturgut habe zum Teil von jeher seinen Standort in den Ländern gehabt, in denen es sich bei Inkrafttreten des Grundgesetzes befunden habe (sogenanntes bodenständiges Kulturgut). Ein anderer Teil sei im Zuge der Kriegsereignisse von seinem ursprünglichen Standort fortgeschafft worden (sogenanntes verlagertes Kulturgut). Zumindest auf das verlagerte Kulturgut könnten die Absätze 1 bis 4 des Art. 135 GG nicht angewandt werden.

Art. 135 Abs. 3 scheide aus, weil es sich bei dem verlagerten Kulturgut nicht um Grundvermögen handle. Absatz 1 komme nicht in Betracht, weil der verlagerte preußische Kulturbesitz sicher kein Finanzvermögen sei und die Rechtsnachfolge in das Verwaltungsvermögen nicht mehr bestehender Länder im Absatz 2 abschließend geordnet werde. Absatz 2 sei nicht anwendbar, weil er lediglich die Rechtsnachfolge für Vermögen betreffe, das entweder nach seiner ursprünglichen Zweckbestimmung überwiegend für Verwaltungsaufgaben bestimmt gewesen sei oder nach seiner gegenwärtigen, nicht nur vorübergehenden Benutzung überwiegend Verwaltungsaufgaben diene. Daran aber fehle es hier. Der preußische Kulturbesitz sei ein lebender Organismus, dessen "öffentlicher Zweck" sich nur aus ihm selbst ergebe. Er sei weder Verwaltungs- noch Finanzvermögen, sondern ein Vermögenskomplex sui generis, der vom Art. 135 Abs. 1 bis 3 GG überhaupt nicht erfaßt werde.

Aber selbst wenn man den preußischen Kulturbesitz als Verwaltungsvermögen ansehen wolle, könne der Art. 135 Abs. 2 jedenfalls deshalb nicht auf das verlagerte Kulturgut angewandt werden, weil es insoweit an der vom Absatz 2 stillschweigend vorausgesetzten Funktionsnachfolge der einzelnen Belegenheitsländer fehle. Die Verwaltung des verlagerten Kulturgutes könne nicht in die Verwaltung einzelner Vermögensstücke aufgesplittert werden, ohne daß dabei der organische Zusammenhang zerstört werde, der das Wesen dieses Kulturgutes ausmache.

Art. 135 Abs. 4 GG komme überdies auch deshalb nicht zum Zuge, weil weder ein überwiegendes Interesse des Bundes noch ein besonderes Interesse eines Gebietes die im Stiftungsgesetz vorgesehene Regelung erforderten. Im übrigen habe auch die im § 20 StiftG getroffene Regelung der Auseinandersetzung zwischen der Stiftung und den Ländern nur nach Art. 135 Abs. 5 GG erfolgen können.

Da nach alledem die vom Bundestag beschlossene Regelung nicht auf Art. 135 Abs. 1 bis 4 GG, sondern - wenn überhaupt nur auf Abs. 5 gestützt werden könne, sei das Stiftungsgesetz mangels Zustimmung des Bundesrats nicht rechtswirksam zustande gekommen.

b) § 24 Satz 1 StiftG bestimme, daß Abgaben, die aus Anlaß und in Durchführung des Stiftungsgesetzes entstehen, nicht erhoben werden und befreie damit die Stiftung u. a. von der Versicherungs- und Kraftfahrzeugsteuer. Da beide Steuern den Ländern zuflössen, hätte diese Befreiung gemäß Art. 105 Abs. 3 GG nur mit Zustimmung des Bundesrats ausgesprochen werden können.

c) Das Stiftungsgesetz bedürfe ferner nach Art. 84 Abs. 1 GG der Zustimmung, weil die von ihm angeordnete Überführung der bisher von den preußischen Nachfolgeländern wahrgenommenen Verwaltungsaufgaben auf die Stiftung Verwaltungsmaßnahmen der Landesverwaltungen erfordere. Darüber hinaus enthalte auch der § 21 StiftG eine Regelung des Verwaltungsverfahrens i. S. des Art. 84 Abs. 1 GG.

d) Die Zustimmungsbedürftigkeit des Stiftungsgesetzes ergebe sich schließlich aus Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG. Durch das Stiftungsgesetz werde eine Verwaltungseinrichtung mit bundeseigenem Behördenunterbau errichtet.

2. a) In sachlicher Hinsicht rügen die Antragsteller einmal, daß mit dem Stiftungsgesetz die Grenzen der dem Bund zustehenden Gesetzgebungskompetenzen überschritten würden.

Die Art. 73 bis 75 GG böten für das Stiftungsgesetz keine Rechtsgrundlage. Von den übrigen Vorschriften, die dem Bunde eine Gesetzgebungskompetenz gäben, komme nur der Art. 135 GG in Betracht.

Im Verhältnis des Art. 135 zu Art. 134 GG beziehe sich der letztere auf die Überleitung des Reichsvermögens und auf die Abgrenzung der Rechte des Bundes, der Länder und der Gemeinden an diesem Vermögen; diese Aufteilung des bisherigen Reichsvermögens trage dem Wandel des Gesamtstaats vom zentralistischen Einheitsstaat nationalsozialistischer Prägung zur föderativen Ordnung des Grundgesetzes Rechnung. Art. 135 GG dagegen handle von der Überleitung des Vermögens der früheren Länder und anderer Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts auf die neuen Rechtsträger; hier seien mit Ausnahme des Absatzes 6 Bestimmungen über die Vermögensaufteilung im Verhältnis der Länder und ihrer öffentlich-rechtlichen Körperschaften untereinander getroffen. Schon diese systematische Einordnung zwinge zu dem Schluß, daß Art. 135 GG dem Bund nicht die Befugnis gebe, einen neuen öffentlich-rechtlichen Rechtsträger auf Bundesebene ins Leben zu rufen.

Dieses Ergebnis werde durch eine Analyse der einzelnen Bestimmungen des Art. 135 GG und deren Entstehungsgeschichte bestätigt. Sie ergebe, daß der Bund nur eingreifen könne, wenn bei der von der Verfassung selbst vorgesehenen Rechtsnachfolge Schwierigkeiten oder Unklarheiten auftauchen (Absatz 4) oder wenn es sich um Vermögensgegenstände handle, die von den Überleitungsvorschriften der Absätze 1 bis 3 nicht erfaßt würden, und sich die Beteiligten nicht zu einigen vermöchten (Absatz 5). Der Bund habe hier wie dort nur das Recht, zwischen den bereits vorhandenen Rechtsträgern zu wählen und die Vermögensgegenstände einem oder mehreren von ihnen zuzuweisen. Dagegen fehle ihm die Befugnis, sie auf einen ad hoc geschaffenen Rechtsträger auf Bundesebene zu übertragen.

b) Darüber hinaus widerspreche die im Stiftungsgesetz getroffene Regelung der vom Grundgesetz vorgeschriebenen Aufteilung der Verwaltungskompetenzen zwischen Bund und Ländern.

Durch das Stiftungsgesetz werde eine bundesunmittelbare Stiftung des öffentlichen Rechts errichtet, die Verwaltungstätigkeit im Bereiche der Kultur ausüben solle.

Die Frage aber, ob es zulässig sei, eine neue Einrichtung der Bundesverwaltung zu schaffen und ihr Verwaltungsaufgaben zu übertragen, sei allein an Hand der Vorschriften des VIII. Abschnittes des Grundgesetzes zu entscheiden. Hier seien der bundeseigenen Verwaltung besonders enge Grenzen gezogen. Insbesondere sei die Möglichkeit, die bundeseigene Verwaltung mit eigenem Verwaltungsunterbau über die in Art. 87 Abs. 1 und 87 b GG aufgezählten Fälle hinaus zu erweitern, an vier Voraussetzungen gebunden (Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG). Es müsse sich um ein Gebiet handeln, auf dem dem Bund die Gesetzgebung zustehe. Dem Bund müsse eine neue Aufgabe erwachsen sein. Es müsse ein dringender Bedarf zur Errichtung bundeseigener Mittel- und Unterbehörden gegeben sein und die Errichtung bedürfe neben einer qualifizierten Mehrheit im Bundestag der Zustimmung des Bundesrats. Keine Voraussetzung dieser auf die Errichtung der Stiftung "Preußischer Kulturbesitz" zumindest entsprechend anwendbaren Vorschrift sei gegeben.

Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG sei nicht anwendbar, weil er die Errichtung einer Stiftung nicht vorsehe und weil es sich nicht um eine Angelegenheit handle, für die dem Bund die Gesetzgebung zustehe. Deshalb sei das Stiftungsgesetz im ganzen mit den Art. 30, 83 und 87 GG unvereinbar.

c) Das Stiftungsgesetz verweise mehrfach auf die "Satzung" der Stiftung. Diese sei jedoch, da sie von Bundesregierung und Bundesrat errichtet und durch sie Rechte und Pflichten der Länder begründet werden sollten, eine Rechtsverordnung. Die Ermächtigung zum Erlaß der "Satzung" müsse daher den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG genügen. Aus § 4 StiftG und den übrigen Gesetzesvorschriften ergäben sich aber allenfalls Inhalt und Zweck der Ermächtigung mit hinreichender Bestimmtheit. Dagegen bleibe das Ausmaß der zu treffenden Regelung völlig offen.

d) Sofern sich schließlich aus § 6 i.V.m. § 11 StiftG ergeben sollte, daß ein Land auch gegen seinen Willen durch die Bundesregierung und den Mehrheitsbeschluß des Bundesrats gezwungen werden könne, sich an der Finanzierung der Stiftung zu beteiligen, sei dies ebenfalls grundgesetzwidrig. Nach Art. 109, 106 GG könnten die Länder zur Finanzierung einer in bundeseigene Verwaltung übernommenen Aufgabe nicht zwangsweise herangezogen werden.

III.

Das Gericht hat gemäß § 77 BVerfGG dem Bundestag, dem Bundesrat, der Bundesregierung und den Landesregierungen Gelegenheit zur Äußerung gegeben.

Der Bundesrat und die Landesregierung von Rheinland-Pfalz haben sich die Ausführungen der Antragsteller zu eigen gemacht.

Die Bundesregierung hält das angegriffene Gesetz für gültig. Sie verweist auf die dem Bundesgesetzgeber in Art. 135 Abs. 4 GG eröffneten Möglichkeiten und ist der Auffassung, daß sich auch aus den übrigen Vorschriften des Grundgesetzes keine durchgreifenden Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit des Stiftungsgesetzes herleiten ließen. Sie hat dazu ausgeführt:

1. a) Bei dem vom Stiftungsgesetz erfaßten ehemals preußischen Kulturgut handle es sich um Verwaltungsvermögen i. S. des Art. 135 Abs. 2 GG. Der Einwand der Antragsteller, daß diese Vorschrift auf das verlagerte Kulturgut nicht anwendbar sei, weil insoweit eine Funktionsnachfolge nicht stattgefunden habe, finde weder im Wortlaut noch in der Entstehungsgeschichte eine Stütze. Art. 135 Abs. 5 GG sei aber auch dann nicht anwendbar, wenn man den ehemals preußischen Kulturbesitz als einen Vermögenskomplex sui generis ansehen wolle. Denn dann käme statt des Absatzes 2 der Abs. 1 und damit wiederum der Abs. 4 zum Zuge.

Das in Absatz 4 für eine von den Absätzen 1 bis 3 abweichende Regelung geforderte überwiegende Interesse des Bundes sei vorhanden. Wenn die Antragsteller darüber hinaus ein überwiegendes Interesse gerade für die konkrete, im Stiftungsgesetz vorgesehene Regelung forderten, so verlangten sie mehr als das Grundgesetz.

Das dem Bundesgesetzgeber in Art. 135 Abs. 4 GG erteilte Recht zur Vermögensregelung setze nicht die Existenz einer Körperschaft voraus, der das Vermögen zugewiesen werden könne. Art. 135 Abs. 4 GG übertrage dem Bund vielmehr das Recht zu einer "abweichenden Regelung", ohne ihn in seiner Organisationsfreiheit zu beschränken.

Im übrigen gebe Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG dem Bund das Recht, für Angelegenheiten, für die ihm die Gesetzgebung zustehe, neue bundesunmittelbare Körperschaften durch Bundesgesetz zu errichten. Die entsprechende Gesetzgebungskompetenz verleihe der Art. 135 Abs. 4 GG.

Die Sachkompetenz zur Regelung der Vermögensübernahme nach Art. 135 Abs. 4 GG umfasse auch die Befugnis, die dazugehörige Auseinandersetzung zu ordnen. Vermögensübergang und Auseinandersetzung bildeten eine innere Einheit und könnten deshalb nicht verschiedenen Kompetenznormen unterworfen sein.

b) Auch die sonstigen für die Zustimmungsbedürftigkeit des Stiftungsgesetzes angeführten Gründe seien nicht stichhaltig.

Weder Versicherungs- noch Kraftfahrzeugsteuern würden "aus Anlaß und in Durchführung des Gesetzes", d. h. im Zuge der Errichtung der Stiftung und der Übertragung des Vermögens auf die Stiftung anfallen.

c) Die Tatsache, daß die Stiftung Verwaltungsaufgaben von den "preußischen Nachfolgeländern" übernehmen solle und daß bei dieser Übernahme ein mitwirkendes Verwaltungshandeln der Länder erforderlich sei, vermöge die Zustimmungsbedürftigkeit des Stiftungsgesetzes nach Art. 84 Abs. 1 GG nicht zu begründen. Jede Regelung nach Art. 135 Abs. 4 GG erfordere ein mitwirkendes Verwaltungshandeln der Länder. Sollte schon aus diesem Grunde ein Bundesgesetz nach Art. 84 Abs. 1 GG der Zustimmung des Bundesrats bedürfen, so würde der vom Verfassungsgeber gewollte Unterschied der Gesetze nach Absatz 4 und 5 der Art. 135 GG beseitigt.

d) Ebensowenig verfange der Einwand, das Stiftungsgesetz bedürfe nach Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG der Zustimmung des Bundesrats, da durch das Stiftungsgesetz keine Verwaltungseinrichtung mit bundeseigenem Behördenunterbau errichtet werde.

2. Das Stiftungsgesetz halte sich auch sachlich im Rahmen der dem Bundesgesetzgeber im Art. 135 Abs. 4 GG verliehenen Kompetenz.

a) Der Bundesgesetzgeber sei bei Erfüllung der ihm in Art. 135 Abs. 4 GG zugewiesenen Aufgabe weder nach dem Wortlaut dieser Vorschrift noch nach deren Entstehungsgeschichte auf die Rolle eines Schiedsrichters zwischen den Ländern und ihren öffentlich-rechtlichen Körperschaften beschränkt.

b) Die in Art. 135 Abs. 4 GG gestellte gesamtdeutsche Aufgabe gestatte in dem zu ihrer Lösung notwendigen Umfang auch Eingriffe in die sonst vom Grundgesetz vorgesehene Verwaltungsstruktur der Bundesrepublik. Die in der Übergangsvorschrift des Art. 135 Abs. 4 GG enthaltene Sondernorm gehe insoweit den allgemeinen Vorschriften des VIII. Abschnittes vor.

c) Unbegründet seien auch die gegen die Ermächtigung der Bundesregierung zum Erlaß einer Satzung erhobenen Bedenken.

Der Erlaß einer Satzung durch Organe der Selbstverwaltungskörperschaft werde von der Rechtslehre zwar als ein wesentliches Merkmal autonomer Rechtsetzung angesehen. Andererseits werde dem Gesetzgeber jedoch auch das Recht zugestanden, die Rechtswirksamkeit autonomer Vorschriften von der Zustimmung staatlicher Stellen abhängig zu machen, dem Staat also ein Recht zur Mitwirkung an der Rechtsetzung eingeräumt. Der Gesetzgeber könne deshalb auch noch einen Schritt weiter gehen und staatlichen Stellen die "autonome Rechtsetzung" allein übertragen.

Selbst wenn man aber den von einer staatlichen Aufsichtsbehörde erlassenen Vorschriften den Charakter einer "autonomen Satzung" absprechen sollte, sei es im vorliegenden Fall gerechtfertigt, aus der gesetzlichen Beschränkung der Ermächtigung auf den materiellen Gehalt einer Satzung zu schließen, daß der Bundesregierung auch ohne Beachtung der in Art. 80 GG aufgestellten Voraussetzungen die gleichen Rechtsetzungsbefugnisse übertragen werden könnten, wie sie den Organen einer selbständigen Körperschaft üblicherweise zugestanden würden.
Abgesehen davon halte das Stiftungsgesetz aber auch einer Nachprüfung unter dem Blickwinkel des Art. 80 GG stand.

d) Der Einwand schließlich, § 6 i.V.m. § 11 StiftG verstießen gegen Art. 109, 106 GG, gehe davon aus, daß ein Land möglicherweise auch gegen seinen Willen zur Mitfinanzierung der Stiftung gezwungen werden könne. Selbst wenn das zutreffe, könne darauf die Ungültigkeit der ermächtigenden Norm nicht gestützt werden. Vielmehr bleibe abzuwarten, ob von der Ermächtigung auch tatsächlich in dieser Weise Gebrauch gemacht werde. Deshalb könne der Einwand der Verletzung des Art. 109 GG - wenn überhaupt - erst gegen die Satzung selbst erhoben werden.

Des weiteren habe niemals die Absicht bestanden, ein Land gegen seinen Willen an der Stiftung zu beteiligen.

IV.

In der mündlichen Verhandlung haben neben den Antragstellern die Vertreter des Bundesrats und der Bundesregierung ihre Rechtsauffassung dargelegt. Der Deutsche Bundestag, der beschlossen hatte, sich in diesem Verfahren zu äußern, war durch den Bundestagsabgeordneten Dr. Wilhelmi vertreten; er schloß sich den Ausführungen der Bundesregierung an.

B.

Der Antrag ist gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG i.V.m. § 76 Nr. 1 BVerfGG zulässig. Die Antragsteller, drei Landesregierungen, halten Bundesrecht wegen seiner förmlichen und sachlichen Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz für nichtig.

C.

Das Gesetz zur Errichtung einer Stiftung "Preußischer Kulturbesitz" und zur Übertragung von Vermögenswerten des ehemaligen Landes Preußen auf die Stiftung vom 25. Juli 1957 ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

I.

Der Bundesgesetzgeber hat in den §§ 2, 16 ff. StiftG die Rechtsnachfolge in Teile des ehemals preußischen Kulturbesitzes neu geordnet und in § 20 StiftG für den Fall, daß zwischen den Beteiligten nichts anderes vereinbart wird, Bestimmungen über die Auseinandersetzung zwischen der neu errichteten Stiftung und den Ländern getroffen. Diese Regelung wird durch die dem Bundesgesetzgeber in Art. 135 Abs. 4 GG verliehene Kompetenz gedeckt.

1. Der Art. 135 GG behandelt in den Absätzen 1 bis 3 die Rechtsnachfolge in die dort umschriebenen Vermögensobjekte und bestimmt in Absatz 4:

"Sofern ein überwiegendes Interesse des Bundes oder das besondere Interesse eines Gebietes es erfordert, kann durch Bundesgesetz eine von den Absätzen 1 bis 3 abweichende Regelung getroffen werden."

Absatz 4 greift seinem Wortlaut nach nur ein, wenn und soweit es sich um Vermögenswerte handelt, die in den Absätzen 1 bis 3 erwähnt werden. Der ehemals preußische Kulturbesitz gehört zu den in Art. 135 Abs. 2 GG umschriebenen Vermögenswerten.

a) Der ehemals preußische Kulturbesitz gehört zum Vermögen eines nicht mehr bestehenden Landes.

b) Er ist auch Vermögen, das "nach seiner ursprünglichen Zweckbestimmung überwiegend für Verwaltungsaufgaben bestimmt war" (Art. 135 Abs. 2 GG 1. Unterfall) und das - soweit dies nicht aus technischen Gründen (geeignete Unterbringung) zur Zeit noch unmöglich ist- "nach seiner gegenwärtigen, nicht nur vorübergehenden Benutzung überwiegend Verwaltungsaufgaben dient" (Art. 135 Abs. 2 GG 2. Unterfall).

Das vom Stiftungsgesetz ergriffene Vermögen besteht vor allem aus Archiv-, Bücherei- und Museumsbeständen sowie sonstigen künstlerischen und wissenschaftlichen Sammlungen einschließlich der Grundstücke, die überwiegend zur Unterbringung dieser Kulturgüter dienten. Alle diese Kulturgüter waren der Öffentlichkeit zugänglich.

Versteht man unter Kultur die Gesamtheit der innerhalb einer Gemeinschaft wirksamen geistigen Kräfte, die sich unabhängig vom Staate entfalten und ihren Wert in sich tragen, so kann Kultur in diesem Sinne ihrem Wesen nach nicht staatlich "verwaltet" werden.

Andererseits betrachtet es der moderne Staat als seine Aufgabe, die kulturelle Entwicklung der Gemeinschaft zu fördern und erfüllt darum auch in ständig wachsendem Maße kulturelle Verwaltungsaufgaben. Diesem Zweck dienen u. a. die Errichtung und Unterhaltung von Akademien, Forschungsanstalten, Hochschulen, Theatern und Museen. zur Erfüllung seiner Aufgabe im Bereich der Kultur muß der Staat auch Gegenstände erwerben und unterhalten, die für die Kulturpflege unentbehrlich sind. Solche Gegenstände gehören zum Verwaltungsvermögen.

Dem Verwaltungsrecht ist die Einteilung des Staatsvermögens in Finanz- und Verwaltungsvermögen geläufig. Unter Finanzvermögen (oder auch "werbendem Vermögen") versteht man jenes Vermögen, das der öffentlichen Verwaltung lediglich mittelbar durch seinen Kapitalwert dient und dessen Erträgnisse zur Finanzierung des Verwaltungsaufwandes nutzbar gemacht werden. Die Verwaltung dieses Vermögens folgt weitgehend den Regeln des Privatrechts. Das Verwaltungsvermögen dagegen dient unmittelbar den Zwecken der Verwaltung; es dient ihnen sowohl durch seinen Gebrauch wie durch seine Zweckbestimmung, so wie dies in Art. 135 Abs. 2 GG umschrieben wird (vgl. z. B. Fleiner, Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts, 8. Aufl. § 21 I [S. 352 f.]; Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 7. Aufl., § 19 Ziff. 1 [S. 326 f.]; W. Jellinek, Verwaltungsrecht, 3. Aufl., § 22 I [S. 505]). Daher wurden früher und werden überwiegend auch heute die im allgemeinen Interesse der wissenschaftlichen Forschung und der Öffentlichkeit zugänglich gemachten Sammlungen und Büchereien allgemein zu den "Bildungsanstalten" im technischen Sinne gezählt und dem Verwaltungsvermögen zugerechnet (vgl. Schwarz/Strutz, Der Staatshaushalt und die Finanzen Preußens, [Berlin] 1900, Bd. II S. 447 ff.; Georg Meyer, Lehrbuch des deutschen Verwaltungsrechts, 2. Aufl. [1893], Bd. I § 92 S. 265 f.; Fleiner aaO S. 353; Hans J. Wolff, Verwaltungsrecht I, 2. Aufl., § 55 III a [S. 273]).

Wenn die Antragsteller demgegenüber die Auffassung vertreten, daß es sich bei dem vorliegenden Vermögenskomplex um ein Vermögen sui generis handle (ebenso Holtkotten, Bonner Kommentar, Anm. II 2 d zu Art. 135 GG [S. 20]), das weder Finanz- noch Verwaltungsvermögen sei, so wird hier einer Besonderheit mancher Museumsbestände, die ihre Verwaltung der reinen Vermögensverwaltung annähert, eine übersteigerte Bedeutung zugeschrieben. Diese Besonderheit, die der ehemals preußische Kulturbesitz mit anderem wertvollen Verwaltungsvermögen gemeinsam hat, kann dem musealen Besitz seinen Charakter als Verwaltungsvermögen nicht nehmen und aus ihm ein Drittes machen, das die traditionelle Unterscheidung zwischen Finanz- und Verwaltungsvermögen sprengen würde.

Der vom Stiftungsgesetz erfaßte ehemalige preußische Kulturbesitz gehört hiernach zu dem in Art. 135 Abs. 2 GG umschriebenen Verwaltungsvermögen eines nicht mehr bestehenden Landes.

c) Der Anwendbarkeit des Art. 135 Abs. 2 GG wird von den Antragstellern ferner mit dem Hinweis widersprochen, es fehle - selbst wenn der ehemals preußische Kulturbesitz zu dem in Art. 135 Abs. 2 GG bezeichneten Verwaltungsvermögen gehörte - bei diesem Vermögenskomplex jedenfalls an der von Absatz 2 stillschweigend vorausgesetzten Funktionsnachfolge der heutigen Länder in die konkrete Verwaltungsaufgabe, der dieses Vermögen früher gedient habe.

Eine solche Gebietsbezogenheit des in einem heutigen Lande befindlichen ehemals preußischen Besitzes wird jedoch nach dem Wortlaut des Art. 135 Abs. 2 GG nicht gefordert (ebenso Holtkotten, Bonner Kommentar, Anm. II 2 a und II 2 d zu Art. 135 GG). Der ehemals preußische Kulturbesitz war zwar eine dem gesamten Staatswesen zugeordnete, auch in der Verwaltung einheitlich zusammengefaßte Vermögensmasse. Diese frühere überregionale Beziehung ist jedoch für die in Art. 135 Abs. 1 bis 3 GG generell angeordnete Rechtsnachfolge der preußischen Nachfolgeländer in das ehemals preußische Vermögen ohne Bedeutung. Das früher in der Verwaltung des preußischen Staates zusammengefaßte Vermögen (mit Ausnahme von Beteiligungen an Unternehmen des privaten Rechts, vgl. Absatz 6) ist unter dem Vorbehalt einer abweichenden Regelung gemäß Absatz 4 den in den Absätzen 1 bis 3 bezeichneten neuen Rechtsträgern angefallen.

Daß auch der Parlamentarische Rat dieser Auffassung war, ist in der 51. Sitzung des Hauptausschusses am 10. Februar 1949 (Vhdl. S. 681) besonders deutlich geworden. Gerade weil die Mitglieder des Ausschusses davon ausgingen, daß das Vermögen sonst ohne Rücksicht auf seinen früheren organischen Zusammenhang den neuen Rechtsträgern anfallen würde, hielten sie es für nötig, Vorsorge für die Korrektur der damit unvermeidlichen Zufallsergebnisse zu treffen. Der Abgeordnete Zinn erwähnte in diesem Zusammenhang als Beispiel die Notwendigkeit, die zerstreuten Bestände des Kaiser-Friedrich-Museums wieder zusammenzufassen, und begründete mit diesem Hinweis seine Anregung, dem Bundesgesetzgeber in der von ihm vorgeschlagenen (und in der Folgezeit endgültig angenommenen) Fassung des Absatzes 4 die Möglichkeit zu einer entsprechenden, von den Absitzen 1 bis 3 abweichenden Regelung zu eröffnen. Der Einwand der Antragsteller, die Unterstellung des ehemals preußischen Kulturbesitzes unter Absatz 2 würde zu Zufallsergebnissen führen, geht also schon deshalb fehl, weil diese Zufallsergebnisse vom Grundgesetzgeber bewußt in Kauf genommen worden sind und nach dessen Intention über Absatz 4 in sachgemäßer Weise behoben werden sollten.

Wenn die Antragsteller behaupten, der ehemalige preußische Kulturbesitz könne nur ohne Regelung der Eigentumsfrage treuhänderisch durch die Gesamtheit der preußischen Nachfolgeländer verwaltet werden, weil es sich um einen einheitlichen Vermögenskomplex überregionaler Art handle, so übersehen sie, daß die Auflösung des preußischen Staates endgültig ist und darum ein neuer Rechtsträger bestimmt werden kann.

d) Zu dem von Art. 135 Abs. 2 GG erfaßten Vermögen gehören nicht nur die beweglichen Kulturgüter, sondern auch der unbewegliche Kulturbesitz. Denn Art. 135 Abs. 2 GG ergreift seinem Wortlaut nach das gesamte Vermögen nicht mehr bestehender Länder, soweit es nach seiner ursprünglichen Zweckbestimmung überwiegend für Verwaltungsaufgaben bestimmt war oder nach seiner gegenwärtigen, nicht nur vorübergehenden Benutzung überwiegend Verwaltungsaufgaben dient (ebenso Holtkotten, Bonner Kommentar, Anm. II 2 c und II 3 zu Art. 135 GG; Freundling, NJW 1956 S. 1577). Wollte man dieses Grundvermögen gleichwohl vom Art. 135 Abs. 2 GG ausnehmen und dem Absatz 3 unterstellen, so würde das in vielen Fällen zu einer unverständlichen Zerreißung geschlossener Komplexe des Verwaltungsvermögens führen.

2. Die dem Gesetzgeber in Art. 135 Abs. 4 GG eröffnete Möglichkeit, durch Bundesgesetz Abweichendes zu bestimmen, ist ferner an die Voraussetzung geknüpft, daß "ein überwiegendes Interesse des Bundes oder das besondere Interesse eines Gebietes" die von den Absätzen 1 bis 3 abweichende Regelung erfordert. Im vorliegenden Falle kommt nur die erste Alternative in Betracht.

Einer näheren Prüfung der Frage, ob dem überwiegenden Interesse des Bundes nur durch die im Stiftungsgesetz getroffene Regelung genügt werden kann oder ob auch andere, möglicherweise bessere Lösungen denkbar wären, bedarf es im vorliegenden Zusammenhang nicht. Die Frage, ob ein überwiegendes Interesse des Bundes eine von den Absätzen 1 bis 3 abweichende Regelung erfordert und wie gegebenenfalls diesem Interesse am besten Rechnung getragen werden soll, ist grundsätzlich vom Bundesgesetzgeber im Rahmen der ihm zustehenden gesetzgeberischen Freiheit zu entscheiden. Es ist nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts, im einzelnen die Erwägungen nachzuprüfen, die den Gesetzgeber zum Erlaß des Stiftungsgesetzes bestimmt haben. Das Bundesverfassungsgericht kann lediglich prüfen, ob der Gesetzgeber mit dem Stiftungsgesetz eine durch ein überwiegendes Bundesinteresse offenbar nicht gerechtfertigte Regelung getroffen hat, also offenbar nicht sachgerecht verfahren ist, und die ihm gesetzten Grenzen überschritten hat. Von einem Mißbrauch seiner Entscheidungsfreiheit kann aber im vorliegenden Fall nicht die Rede sein.

a) Der preußische Kulturbesitz diente, soweit er vom Stiftungsgesetz erfaßt und auf die Stiftung übertragen wird, zumindest seit der Reichsgründung, einer Aufgabe, die weit über den Bereich des ehemaligen Landes Preußen hinauswies und den preußischen Sammlungen in der Reichshauptstadt einen gesamtdeutschen, national-repräsentativen Charakter verlieh. In der Tatsache, daß diese Aufgabe von Preußen wahrgenommen wurde, kam die besondere Stellung, die dieses Land zu jener Zeit im deutschen Staatsverband einnahm, zum Ausdruck. Die im Laufe des Krieges und des Zusammenbruchs verstreuten Bestände wieder zusammenzuführen, sie zu ergänzen und zu pflegen sowie die Tradition der ehemals preußischen Sammlungen fortzuführen, ist darum eine gesamtdeutsche Aufgabe. Dem Bund kann aus diesem Grunde ein legitimes Interesse an einer von den Absätzen 1 bis 3 des Art. 135 GG abweichenden Regelung, deren Ziel es ist, die national-repräsentative Funktion der ehemals preußischen Sammlungen über die gegenwärtige Spaltung Deutschlands hinaus dem gesamtdeutschen Kulturleben zu erhalten, nicht abgesprochen werden (ebenso Köttgen, Die Kulturpflege und der Bund in Staats- und Verwaltungswissenschaftliche Beiträge, herausgegeben von der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, 1957 S. 191 f.).

b) Die in Generationen aufgebauten Sammlungen waren organisch gewachsene Einheiten, deren besonderer Wert darin lag, daß sie sich gegenseitig ergänzten und zusammen mit der Preußischen Staatsbibliothek ein in Deutschland einmaliges Gesamtbild der kulturellen und geistesgeschichtlichen Entwicklung des Erdkreises von den Anfängen bis zur Gegenwart boten. Auch diese Besonderheit macht es verständlich, weshalb der Gesetzgeber es nicht bei der durch Art. 135 Abs. 2 GG geschaffenen Rechtslage belassen und den Ländern, in deren Gebiet sich nach dem Zusammenbruch infolge der kriegsbedingten, zufälligen Zersplitterung Teile des ehemals preußischen Kulturbesitzes befunden haben, weiterhin die alleinige Verfügungsgewalt über die jeweils in ihr Gebiet gelangten Splitter zugestehen wollte.

c) Der Bundesgesetzgeber hat sich auch deshalb beim Erlaß des Stiftungsgesetzes noch im Rahmen der ihm vom Grundgesetz eingeräumten Freiheit gehalten, wenn er ein überwiegendes Interesse des Bundes bejaht hat, weil es galt, die preußischen Sammlungen als eine repräsentative Auswahl wertvoller Kunstgegenstände nicht nur zu erhalten, sondern auch organisch fortzuentwickeln.

d) Aus der Entstehungsgeschichte ergibt sich im übrigen, daß der Absatz 4 auch in der Absicht in den Art. 135 GG eingefügt worden ist, dem Bund die Möglichkeit zu bieten, durch seine Gesetzgebung eine Zerreißung des organischen Zusammenhangs der ehemals preußischen Sammlungen zu verhindern (vgl. dazu vor allem die Ausführungen der Abgeordneten Dr. Seebohm und Zinn in der 51. Sitzung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates - Vhdl. des H.A. S. 680 ff. - sowie die Zusammenfassung im Schriftlichen Bericht des Abgeordneten Dr. von Brentano zum XI. Abschnitt S. 86 r. Sp. unten).

3. Die Stiftung "Preußischer Kulturbesitz" hat den Charakter einer bundesunmittelbaren juristischen Person des öffentlichen Rechts. Der Bundesgesetzgeber ist auf Grund des Art. 135 Abs. 4 GG berechtigt, auf eine solche ehemaliges Landesvermögen von der Art des preußischen Kulturbesitzes zu übertragen.

a) Absatz 4 gibt dem Bund unter den bereits erörterten Voraussetzungen schlechthin das Recht zu "einer abweichenden Regelung", ohne Form und Art dieser anderweitigen Regelung näher zu umgrenzen. Die von den Antragstellern vertretene Auffassung, daß der Gesetzgeber darauf beschränkt sei, unter den vorhandenen, in den Absätzen 1 bis 3 genannten Rechtsträgern einen oder mehrere auszuwählen, läßt sich mit Wortlaut und Sinn dieser Bestimmung nicht vereinbaren.

b) Das Verhältnis des Art. 134 zu Art. 135 GG steht dieser Auslegung nicht entgegen.

Zwar trifft es zu, daß Art. 134 und Art. 135 GG sich ergänzen und beide zusammen die Rechtsnachfolge in Staatsvermögen regeln. Art. 134 GG bezieht sich auf das frühere Reichsvermögen und nimmt die Aufteilung dieses Vermögens entsprechend der föderativen Struktur der Bundesrepublik vor. Art. 135 GG hat die Überleitung früheren Landesvermögens und des Vermögens anderer Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts auf neue Rechtsträger zum Gegenstand. Dies rechtfertigt jedoch nicht den Schluß, daß Art. 135 GG nur Bestimmungen über die Vermögensaufteilung im Verhältnis der Länder und ihrer öffentlich-rechtlichen Körperschaften untereinander treffe. Insbesondere versagt der Hinweis auf Art. 135 Abs. 6 GG. Dieser Vorschrift kann nur entnommen werden, daß jedenfalls das dort umschriebene frühere Landesvermögen grundsätzlich dem Bund zufallen soll. Nichts spricht jedoch dafür, daß damit der Teil des früheren Landesvermögens, der auf den Bund übergehen kann, abschließend umgrenzt werden sollte. In Absatz 6 Satz 1 wird für einzelne Vermögensteile unmittelbar der Vermögensübergang auf den Bund bestimmt; Absatz 4 dagegen überläßt es dem Gesetzgeber, unter gewissen Voraussetzungen für andere Vermögensteile Entsprechendes anzuordnen.

Etwas anderes ergibt sich entgegen der Meinung der Antragsteller auch nicht aus der Entstehungsgeschichte des Absatzes 6 (vgl. dazu vor allem die Ausführungen des Abgeordneten Dr. Höpker-Aschoff in der 40. Sitzung des Hauptausschusses des Parlamentarischen Rates - Vhdl. des H.A. S. 501 f. und 504 -; JöR N. F. Bd. 1 S. 881 und 886 sowie den Schriftlichen Bericht des Abgeordneten Dr. von Brentano zum XI. Abschnitt S. 86 f.).

c) Ebensowenig verfängt der Hinweis der Antragsteller auf Art. 134 Abs. 2 GG, wonach Reichsvermögen, das seiner ursprünglichen Zweckbestimmung nach überwiegend für Verwaltungsaufgaben bestimmt war, die nach dem Grundgesetz nicht Verwaltungsaufgaben des Bundes sind, oder das nach seiner gegenwärtigen Benutzung lediglich Aufgaben dient, die nach dem Grundgesetz nunmehr von den Ländern zu erfüllen sind, auf die Länder übertragen werden muß. Im Rahmen des Art. 134 GG bedurfte es nicht eines dem Art. 135 Abs. 4 GG entsprechenden Auftrages an den Gesetzgeber, weil die Verteilung des Reichsverwaltungsvermögens durch Art. 134 Abs. 2 GG der im Grundgesetz vorgesehenen Aufteilung der Verwaltungskompetenzen auf Bund und Länder folgt, sich also eine Diskrepanz nicht ergeben kann, die eine abweichende Regelung durch den Gesetzgeber entsprechend Art. 135 Abs. 4 GG erforderlich machen könnte.

Hiernach steht fest, daß Art. 135 Abs. 4 GG dem Gesetzgeber die Möglichkeit eröffnet, ohne Zustimmung des Bundesrats die hier in Frage stehenden Teile des ehemals preußischen Kulturbesitzes einer bundesunmittelbaren juristischen Person des öffentlichen Rechts zuzuweisen.

4. Art. 135 Abs. 4 GG gibt dem Gesetzgeber auch das Recht, vorbehaltlich anderer Vereinbarungen zwischen den Beteiligten, Bestimmungen über die Auseinandersetzung zu treffen (§ 25 StiftG).

Zwar ist nur in Absatz 5 ausdrücklich von der "Auseinandersetzung" die Rede, während Absatz 4 sehr viel allgemeiner von einer "abweichenden Regelung" spricht. Hieraus folgt jedoch nicht, daß die Sachkompetenz zur anderweitigen Regelung der Rechtsnachfolge nach Art. 135 Abs. 4 GG nicht auch die Befugnis umfaßt, die dazugehörige Auseinandersetzung zu regeln. Das Gegenteil ergibt sich daraus, daß die Worte "und die Auseinandersetzung" in Art. 135 Abs. 5 GG im Zusammenhang mit "die Rechtsnachfolge" und den Eingangsworten "Im übrigen" gelesen werden müssen. Bei den Absätzen 4 und 5 handelt es sich um Normen, die zwei voneinander unabhängige Regelungen vorsehen. Während Absatz 4 für die in den Absätzen 1 bis 3 umschriebenen Vermögenswerte eine abschließende anderweitige Regelung der Rechtsnachfolge einschließlich der damit notwendig verbundenen Auseinandersetzung ermöglicht, kommt Absatz 5 nur zum Zuge, wenn und soweit die Regelung der Rechtsnachfolge und Auseinandersetzung in den Absätzen 1 bis 4 offen geblieben ist (ebenso Freundling, NJW 1956 S. 1579).

Andernfalls wäre jede eine notwendige Auseinandersetzung mitumfassende "abweichende Regelung" nach Absatz 4 zugleich nach Absatz 5 zustimmungsbedürftig, und wäre der Bundesgesetzgeber, wenn er gegen den Willen des Bundesrats eine "im überwiegenden Interesse des Bundes" erforderliche, von den Absätzen 1 bis 3 abweichende Regelung treffen wollte, gezwungen, einen in sich einheitlichen Tatbestand zu zerreißen und in einem nichtzustimmungsbedürftigen Gesetz nach Absatz 4 den Vermögensübergang zu regeln, die Auseinandersetzung zwischen den Beteiligten aber einem weiteren Gesetz zu überlassen, das nach Absatz 5 nur mit Zustimmung des Bundesrats zustande kommen könnte. Dies kann nicht der Sinn des Art. 135 GG sein.

II.

Das Stiftungsgesetz trifft nicht nur Bestimmungen über die Rechtsnachfolge in Teile des ehemals preußischen Kulturbesitzes und die dazugehörige Auseinandersetzung zwischen den Beteiligten. Die neu errichtete bundesunmittelbare Stiftung soll bis zu einer Neuregelung nach der Wiedervereinigung auch die ihr übertragenen Kulturgüter für das deutsche Volk bewahren, pflegen, ergänzen und unter Beachtung der Tradition den sinnvollen Zusammenhang der Sammlungen erhalten. Sie hat ferner die Auswertung des Kulturbesitzes für die Interessen der Allgemeinheit in Wissenschaft und Bildung und für den Kulturaustausch zwischen den Völkern zu gewährleisten (§ 3 Abs. 1 StiftG). Die Stiftung soll also die traditionell mit den Kulturgütern verknüpfte Verwaltungstätigkeit fortführen. Das rechtfertigt sich aus der besonderen Eigenart dieser Vermögensmasse. Da Art. 135 Abs. 4 GG eine Sonderkompetenz für eine im Bundesinteresse liegende Gestaltung der Rechtsnachfolge in Verwaltungsvermögen nicht mehr bestehender Länder gibt, war der Bundesgesetzgeber nicht an die Voraussetzung des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG für die Errichtung einer bundesunmittelbaren Verwaltung gebunden. Es kommt also nicht darauf an, ob es sich hier um eine Angelegenheit handelt, für die dem Bund im Sinne des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG das Recht der Gesetzgebung zusteht.

1. a) Der Bundesgesetzgeber konnte auf Grund der ihm in Art. 135 Abs. 4 GG verliehenen Kompetenz der Stiftung auch die künftige Verwaltung dieses Vermögens übertragen, weil die der Stiftung zugewiesenen Teile des ehemals preußischen Kulturbesitzes keine mehr oder weniger zufällige Ansammlung von Kultur- und Kunstgegenständen, sondern lebendige, ständig an dem Ziel einer repräsentativen Auswahl aus dem Kulturschaffen aller Epochen und Länder orientierte, organisch zusammengewachsene Einheiten sind. Die Verwaltung dieser Vermögenseinheit läßt sich sinnvollerweise weder regional aufteilen noch läßt sich ihre Erhaltung und Pflege von der Auswertung dieses Kulturbesitzes für die Allgemeinheit in Wissenschaft und Bildung und der damit verbundenen Hoheitsverwaltung sondern. Das Eigentum mit der daraus fließenden Verfügungsgewalt über die Substanz der Gegenstände und die Verwaltung dieses Vermögenskomplexes gehören kraft inneren Sachzusammenhangs untrennbar zusammen.

Dieser Eigenart des hier in Frage stehenden Verwaltungsvermögens wird die nähere Ausgestaltung des ehemals preußischen Kulturbesitzes zu einer Stiftung des öffentlichen Rechts gerecht. Wesen und Aufgabe der Stiftung sind gekennzeichnet durch das Vorhandensein eines bestimmten, an einen konkreten Zweck gebundenen und für ihn zu verwaltenden Vermögens. Vermögen und Zweckbindung stehen bei ihr im allgemeinen so sehr im Vordergrund, daß die mit dem Stiftungsvermögen verknüpfte hoheitliche Verwaltungstätigkeit "im Gegensatz zu den Anstalten mehr als eine Zutat von untergeordnetem Range" erscheint (W. Weber, Die Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, 2. Aufl. [1943] S. 41). Das trifft in hohem Grade auch für die Verwaltung des vom Stiftungsgesetz ergriffenen Vermögens zu. Angesichts dieser Besonderheit der Stiftungsverwaltung war es jedenfalls zulässig, nach Art. 135 Abs. 4 GG eine Stiftung "Preußischer Kulturbesitz" zu errichten und mit der nach Art. 135 Abs. 4 GG zulässigen Zuweisung des Eigentums am ehemals preußischen Kulturbesitz auch die sich darauf beziehende Verwaltungskompetenz dieser bundesmittelbaren Stiftung zu übertragen. In der Übertragung der Verwaltung des preußischen Kulturbesitzes auf eine von Bund und Ländern getragene öffentlich-rechtliche Stiftung kommt zugleich der transitorische Charakter der Regelung zum Ausdruck, den der Bundesgesetzgeber im Hinblick auf die zur Zeit nicht zum Geltungsbereich des Grundgesetzes gehörenden ehemals preußischen Gebietsteile gewahrt wissen wollte.

b) Der Hinweis, daß damit die Übergangsvorschrift des Art. 135 GG zu einem "Einfallstor für die Schaffung unbegrenzter Bundeszuständigkeiten" gemacht werde und auf diesem Umwege das System des Grundgesetzes über die Verteilung der Verwaltungskompetenzen umgestoßen werden könnte, übersieht, daß nach der insoweit eindeutigen Entstehungsgeschichte mit der Aufnahme des "überwiegenden Interesses des Bundes" als alternativer Voraussetzung neben das "besondere Interesse eines Gebietes" dem Bund lediglich die Möglichkeit gegeben werden sollte, den organischen Zusammenhang ihrer Zweckbestimmung nach zusammengehöriger, durch die Kriegswirren zerrissener Sammlungen und Bibliotheken von national-repräsentativer Bedeutung wieder herzustellen und sie ihrer ursprünglichen gesamtdeutschen Aufgabe zu erhalten. Da es keine unter die Absätze 1 bis 3 des Art. 135 GG fallende Vermögenskomplexe mehr gibt, die diesen Anforderungen in einer dem ehemals preußischen Kulturbesitz auch nur annähernd vergleichbaren Weise entsprechen, ist der Bund nicht in der Lage, gestützt auf Art. 135 Abs. GG weitere ins Gewicht fallende Teile früheren Landesvermögens an sich zu ziehen und in unmittelbare oder mittelbare Verwaltung zu nehmen.

Was insbesondere das Universitäts-, Schul- oder Polizeivermögen nicht mehr bestehender Länder betrifft, so unterscheidet sich dieses von dem durch das Stiftungsgesetz der Stiftung übertragenen Vermögen dadurch, daß es ganz überwiegend auswechselbar und auf die Länder aufteilbar ist. Bei den sächlichen Mitteln der Hochschul-, Schul- und Polizeiverwaltung ist es möglich, die Vermögensverwaltung von der Hoheitsverwaltung zu trennen. Wenn also selbst entgegen der Entstehungsgeschichte das Eigentum dieser Vermögenskomplexe auf den Bund sollte übertragen werden können, so wäre der Bundesgesetzgeber nicht in der Lage, in diesen Bereichen das Eigentum samt Vermögensverwaltung mit der Hoheitsverwaltung in der Hand des Bundes zu vereinigen.

2. Unerörtert kann bleiben, ob Art. 87 Abs. 3 Satz 2 GG, wonach neue bundeseigene Mittel- und Unterbehörden nur unter bestimmten Voraussetzungen und nur mit Zustimmung des Bundesrats errichtet werden können, auch bei der Errichtung neuer bundesunmittelbarer juristischer Personen des öffentlichen Rechts zu beachten ist. Denn die Organisation der durch das Stiftungsgesetz ins Leben gerufenen Stiftung ist einer bundeseigenen Verwaltung mit bundeseigenen Mittel- und Unterbehörden nicht vergleichbar.

Unter einer Behörde versteht man im allgemeinen eine in den Organismus der Staatsverwaltung eingeordnete, organisatorische Einheit von Personen und sächlichen Mitteln, die mit einer gewissen Selbständigkeit ausgestattet dazu berufen ist, unter öffentlicher Autorität für die Erreichung der Zwecke des Staates oder von ihm geförderter Zwecke tätig zu sein. Die Stiftung "Preußischer Kulturbesitz" hat zwar als ein einheitliches Ganzes ein leitendes Organ, den Stiftungsrat, und einen von diesem abhängigen Beamtenkörper. Die einzelnen Abteilungen haben auch eine gewisse Selbständigkeit insofern, als ihnen mit Zustimmung des Stiftungsrates und auf Weisung des Kurators bestimmte Aufgaben zur selbständigen Erledigung übertragen werden können. Diese interne Aufteilung in verschiedene gleichrangige Abteilungen führt aber nicht zu einer hierarchisch aufgebauten Behördenorganisation. Insbesondere fehlt die Möglichkeit, die Akte der Abteilungen in einem förmlichen Instanzenzug anzufechten. Auch erstreckt sich die Tätigkeit der Stiftung und ihrer Abteilungen auf das ganze Bundesgebiet. Die Abteilungen sind also nicht - wie dies bei bundeseigenen Mittel- und Unterbehörden der Fall ist in ihrer Zuständigkeit regional beschränkt.

III.

Das Stiftungsgesetz bedarf nicht gemäß Art. 84 Abs. 1 GG der Zustimmung des Bundesrats.

1. Das Stiftungsgesetz regelt weder die Einrichtung einer Landesbehörde noch das Verwaltungsverfahren i. S. des Art. 84 Abs. 1 GG. Es beendet lediglich das Verwaltungshandeln der Länder auf einem bestimmten Gebiet, ohne dabei in die Organisationsgewalt der betroffenen Länder einzugreifen oder deren durch Art. 84 Abs. 1 GG geschütztes Recht zu berühren, innerhalb ihres Bereiches das Verwaltungsverfahren selbständig zu gestalten.

2. Auch § 21 StiftG, nach dem der Bundesminister des Innern, der Kurator der Stiftung und der Bundesrechnungshof berechtigt sind, von allen Stellen, die seit dem 9. Mai 1945 mit der Verwaltung des vom Stiftungsgesetz ergriffenen Vermögens befaßt waren, Auskunft zu verlangen und Einsicht in die Akten und Unterlagen zu nehmen, enthält nicht eine Regelung des Verwaltungsverfahrens i. S. des Art. 84 Abs. 1 GG. Vielmehr handelt es sich bei diesem Auskunftsrecht lediglich um eine Konkretisierung der den Behörden der Länder ohnehin schon nach Art. 35 GG obliegenden Pflicht zu gegenseitiger Rechts- und Amtshilfe.

IV.

Nach § 4 StiftG erhält die Stiftung eine Satzung, die von der Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrats errichtet wird und in gleicher Weise geändert und ergänzt werden kann. In dieser Satzung soll insbesondere bestimmt werden, welche Länder Vertreter in den Stiftungsrat entsenden (§ 6 Satz 2 StiftG) und in welchem Verhältnis das Stimmrecht zwischen den Vertretern des Bundes und der Länder und dementsprechend deren Anteil an der Verwaltung und Finanzierung der Stiftung abgegrenzt werden sollen (§ 11 StiftG). Die Satzung soll ferner die Berufung der Mitglieder des Beirats aus dem Kreise von Sachverständigen (§ 8 Satz 2 StiftG) und das Verfahren bei der Aufstellung des Haushaltsplans sowie dessen Genehmigung durch den Bundesminister des Innern näher regeln (§ 10 Abs. 1 Satz 3 StiftG).

1. a) Unter einer Satzung versteht man gemeinhin Rechtsvorschriften, die von einer dem Staat eingeordneten juristischen Person des öffentlichen Rechts im Rahmen der ihr gesetzlich verliehenen Autonomie mit Wirksamkeit für die ihr angehörigen und unterworfenen Personen erlassen werden.

Satzungen sind objektives Recht. Sie haben mit den Rechtsverordnungen gemein, daß sie nicht in dem von der Verfassung für die Gesetzgebung vorgeschriebenen Verfahren zustande kommen, unterscheiden sich von den Rechtsverordnungen jedoch dadurch, daß sie von einer nichtstaatlichen Stelle erlassen werden.

Im vorliegenden Falle sollen die in § 4 StiftG als Satzung bezeichneten Vorschriften nicht von der Stiftung selbst im Rahmen einer ihr verliehenen Autonomie, sondern von einer staatlichen Stelle, der Bundesregierung, mit Zustimmung des Bundesrats erlassen werden. Diese Vorschriften sollen sich ferner nicht in verwaltungsinternen Anordnungen, die als Verwaltungsverordnung qualifiziert werden könnten, erschöpfen; sie sollen darüber hinaus auch Rechte und Pflichten der Länder selbst begründen. Diese beziehen sich vor allem auf die Zusammensetzung des Stiftungsrates, von der die Frage abhängt, inwieweit die Länder zur Finanzierung der Stiftung herangezogen werden. Daraus folgt, daß der der Bundesregierung in § 4 StiftG erteilte Auftrag "zur Errichtung einer Satzung" in Wirklichkeit die Ermächtigung zum Erlaß einer Rechtsverordnung enthält.

b) Zwar wird durch die Zustimmung einer staatlichen Stelle der Charakter der Satzung als einer autonomen Rechtsvorschrift nicht berührt, da sie lediglich eine Voraussetzung der Wirksamkeit der Satzung enthält und der Betätigung der Autonomie Grenzen setzt. Im vorliegenden Falle handelt es sich aber um den Akt der Rechtsetzung selbst. § 4 StiftG eröffnet der Bundesregierung die Möglichkeit, mit Zustimmung des Bundesrats der Stiftung Rechtsregeln vorzuschreiben, auf deren Ausgestaltung diese selbst keinen Einfluß hat. Dadurch wird der Stiftung ein fremder Wille auferlegt. Es wird nicht der Wille der Stiftung sanktioniert, sondern durch eine staatliche Stelle objektives Recht gesetzt.

2. Deshalb ist zu prüfen, ob die in § 4 StiftG enthaltene Ermächtigung den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG entspricht.

Diese Prüfung erübrigt sich nicht deshalb, weil - wie die Bundesregierung annimmt - die nach § 4 StiftG zu erlassende "Satzung" lediglich "eigene Angelegenheiten der Stiftung" regeln solle und diese Beschränkung auf den materiellen Rechtsgehalt einer Satzung dem Bundesgesetzgeber gestatte, der Bundesregierung ohne Rücksicht auf Art. 80 GG die gleichen Rechtsetzungsbefugnisse einzuräumen, wie sie zulässigerweise der Stiftung unter dem Rechtstitel der Autonomie übertragen werden könnten.

Der Wortlaut des Art. 80 GG rechtfertigt eine solche restriktive Interpretation nicht. Sie verbietet sich auch deshalb, weil hierdurch die in Art. 80 GG vorgenommene klare Abgrenzung zwischen den Aufgaben der Legislative und der Exekutive im Bereich der Rechtsetzung in unzulässiger Weise verwischt und überdies ein nicht unbedenklicher Weg eröffnet werden würde, den Art. 80 GG zu umgehen.

3. Die Ermächtigung des Stiftungsgesetzes zum Erlaß der als Satzung bezeichneten Rechtsverordnung ist mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Sie ist nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt.

Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung müssen "im Gesetz bestimmt werden" (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG). Das besagt nicht, daß sie im Text des Gesetzes ausdrücklich bestimmt sein müssen (BVerfGE 8, 274 [307]). Vielmehr genügt, daß diese Begrenzungen der Ermächtigung sich aus dem Zusammenhang der Norm mit anderen Vorschriften und aus dem Ziel, das die gesetzliche Regelung insgesamt verfolgt, ergeben (BVerfGE 7, 267 [272f.]; 7, 282 [291]). Dabei ist der in der fraglichen Bestimmung zum Ausdruck kommende objektive Wille des Gesetzgebers maßgebend, so wie er sich aus dem Wortlaut der Ermächtigungsnorm und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den die Ermächtigungsnorm gestellt ist (BVerfGE 1, 299 [312]).

a) Aus dem Sinnzusammenhang, dem § 4 mit den übrigen Vorschriften des Stiftungsgesetzes eingeordnet ist, und dem Ziel, das mit diesem Gesetz im ganzen verfolgt wird, ergibt sich als Zweck der Ermächtigung, daß der Bundesregierung die Möglichkeit gegeben werden soll, die Organisation und Geschäftsführung der Stiftung im einzelnen zu regeln und insbesondere die Länder zu bezeichnen, die Vertreter in den Stiftungsrat entsenden und sich dementsprechend an der Verwaltung und Finanzierung der Stiftung beteiligen wollen.

Wenn mit Rücksicht auf die Dringlichkeit der im Stiftungsgesetz getroffenen grundsätzlichen Entscheidung der Bundesgesetzgeber den Kreis wie das Stimmgewicht der an der Stiftung beteiligten Länder noch nicht abschließend bestimmt hat, so rechtfertigt sich dies aus dem nach Lage der Dinge naheliegenden Wunsch, weitere Verhandlungen der Bundesregierung mit dem Bundesrat sowie den in Betracht kommenden Ländern zu ermöglichen mit dem Ziel, eine den besonderen Interessen der einzelnen Länder Rechnung tragende, differenzierende Lösung herbeizuführen. Nach dem insoweit unwidersprochen gebliebenen Vortrag der Bundesregierung hat im Laufe der Gesetzgebungsverhandlungen niemals die Absicht bestanden, ein Land gegen seinen Willen zum Stiftungsrat und zur Kostenbeitragung heranzuziehen. Andererseits hat bisher keines der preußischen Nachfolgeländer zu erkennen gegeben, daß es sich nicht an der Verwaltung des ehemals preußischen Kulturbesitzes beteiligen und zu dessen Fortentwicklung zu seinem Teil beitragen wolle.

Die Gestaltungsfreiheit der Bundesregierung wird ferner nicht unwesentlich dadurch eingeschränkt, daß die Stiftung "Preußischer Kulturbesitz" nach § 3 StiftG lediglich den Zweck hat, bis zu einer Neuregelung nach der Wiedervereinigung das ihr übertragene preußische Kulturgut unter Beachtung der Tradition und Aufrechterhaltung des sinnvollen Zusammenhangs der Sammlungen für das deutsche Volk zu bewahren, zu pflegen und zu ergänzen und bis dahin die Auswertung dieses Kulturbesitzes im Interesse von Wissenschaft und Bildung, sowie des internationalen Kulturaustausches zu gewährleisten. Daraus folgt, daß die der Satzung überlassene, ergänzende Regelung der inneren Organisation und der Geschäftsführung der Stiftung in einer diesem Stiftungszweck adäquaten, sachgerechten Weise zu erfolgen hat.

b) Damit ist auch der Inhalt der Ermächtigung ausreichend abgegrenzt. Die Tendenz, mit welcher von ihr Gebrauch gemacht werden soll, ist durch den in § 3 StiftG umrissenen gesamtdeutschen Auftrag des Gesetzgebers vorgezeichnet. Der mögliche Inhalt der ergänzenden Regelung ist auch eingegrenzt und überschaubar. Die Satzung soll die Zusammensetzung des Stiftungsrates und dessen Verfahrensweise bestimmen (§ 6 StiftG). Sie soll ferner Aufgaben, Zusammensetzung und Rechte des Beirates (§ 8 StiftG) und die Aufstellung des Haushaltsplans sowie dessen Genehmigung durch den Bundesminister des Innern im einzelnen regeln (§ 10 Abs. 1 Satz 3 StiftG). Die Satzung wird schließlich -soweit das im Stiftungsgesetz noch nicht geschehen ist - organisatorische und verwaltungsmäßige Einzelheiten von untergeordneter Bedeutung und die Rechtsverhältnisse des von der Stiftung beschäftigten Personals festzulegen haben. Sie wird sich in dem Rahmen halten müssen, der von dem der Regierungsvorlage beigefügten Satzungsentwurf (BT II/1953 Drucks. 1670 S. 53 ff.) eingehalten worden ist.

c) Auch das Ausmaß der Ermächtigung genügt den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Begrenzung des Ausmaßes ergibt sich aus der Begrenzung des Zwecks der Ermächtigung (BVerfGE 4, 7 [22]), so daß dem Stiftungsgesetz die Grenzen der durch die "Satzung" zu treffenden Regelungen entnommen werden können (BVerfGE 2, 307 [334]; 8, 274 [318]).

4. Hiernach ist überschaubar, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von der Ermächtigung Gebrauch gemacht werden kann, auf welches Ziel die auf Grund der Ermächtigung zu erlassende "Satzung" ausgerichtet sein muß und welches "Programm" sie verwirklichen soll. Zugleich ergeben sich bei dieser Interpretation die Grenzen, welche der zu treffenden Regelung gesetzt sind. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung sind mithin im Gesetz hinreichend bestimmt.

V.

Die Frage, ob es mit dem in Art. 109 GG verankerten Grundsatz der Haushaltstrennung vereinbar wäre, wenn ein Land gegen seinen Willen gezwungen werden könnte, zur Finanzierung der Stiftung beizutragen, braucht hier nicht erörtert zu werden.

Der Einwand einer möglicherweise durch die noch zu erlassende "Satzung" drohenden Verletzung des Art. 109 GG kann schon deshalb im vorliegenden Verfahren nicht erhoben werden, weil das Bundesverfassungsgericht nach Art. 93 Abs. 1 Ziff. 2 GG lediglich zur Entscheidung über die förmliche und sachliche Vereinbarkeit von konkretem Bundesrecht mit dem Grundgesetz berufen ist, eine nur theoretisch vorgestellte Regelung dagegen im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle vom Bundesverfassungsgericht nicht auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin überprüft werden kann. Solange die Norm noch nicht erlassen und ihr Inhalt noch nicht endgültig festgestellt ist, kann ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz nicht geprüft und über sie nicht mit Gesetzeskraft entschieden werden. Das Normenkontrollverfahren setzt das Bestehen der zu überprüfenden Norm voraus (BVerfGE 1, 396 ff. [Leitsatz 1, S. 400 ff.]). Im übrigen hat die Bundesregierung eindeutig zu erkennen gegeben, daß sie nicht die Absicht habe, ein Land ohne sein Einverständnis an der Stiftung zu beteiligen.

Daher könnten die Antragsteller erst, wenn sie tatsächlich entgegen der erklärten Absicht der Bundesregierung durch die mit Zustimmung des Bundesrats zu errichtende "Satzung" gegen ihren Willen zur Beteiligung an der Verwaltung und Finanzierung der Stiftung verpflichtet würden, unter Berufung auf Art. 109 GG ein gegen die "Satzung" gerichtetes abstraktes Normenkontrollverfahren anhängig machen (BVerfGE 1, 117 [126]; 1, 184 [196]; 2, 307 [312]).

VI.

Die Antragsteller ziehen schließlich die Verfassungsmäßigkeit des § 24 Satz 1 StiftG in Zweifel. Er bestimmt, daß Gerichtsgebühren und andere Abgaben, die aus Anlaß und in Durchführung des Stiftungsgesetzes entstehen, nicht erhoben werden. Die Antragsteller und die Bundesregierung legen diese Vorschrift verschieden aus. Die Bundesregierung will den Anwendungsbereich des § 24 StiftG auf die Errichtung der Stiftung und die rechtliche Vermögensüberleitung beschränkt wissen und weist darauf hin, daß in diesem Rahmen keine den Ländern zufließenden Steuern anfallen werden. Diese Auffassung ist auch zutreffend. Die Befreiung von den mit der reinen Rechtsübertragung selbst verbundenen Gebühren und Abgaben ist bei Vermögensüberleitungen zwischen öffentlichen Rechtsträgern vielfach üblich, ohne daß damit auch eine Steuerbefreiung für die künftige Tätigkeit des neuen Rechtsträgers verbunden zu werden pflegt. Für diese Auffassung spricht auch die Entstehungsgeschichte (vgl. BT II/1953 Drucks. 1670 S. 53). Auch wird sie allein dem Grundsatz der verfassungskonformen Auslegung gerecht (BVerfGE 2, 266 [282]; 8, 274 [324]).

Hiernach bezieht sich § 24 Satz 1 StiftG lediglich auf Gerichtsgebühren, Ansätze für Beurkundungen usw., die im Zuge des Rechtsübergangs anfallen. Insoweit kann dieser Rechtsübergang Ausfälle bei den im Art. 105 Abs. 3 GG umschriebenen Steuern nicht verursachen. Insbesondere wäre kein Einnahmeausfall bei der Versicherungssteuer zu besorgen. Die Versicherung des Kulturgutes ist eine für die Dauer getroffene vorsorgliche Maßnahme, die durch den Eigentumsübergang nicht berührt wird. Ebensowenig ist erkennbar, welche Beträge aus der Kraftfahrzeugsteuer entfallen könnten. Das Stiftungsgesetz bedurfte also auch unter dem Gesichtspunkt des Art. 105 Abs. 3 GG nicht der Zustimmung des Bundesrats.