1. Die Frage, ob zum Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsgutes objektive berufliche Zulassungsvoraussetzungen notwendig sind, ist für die verschiedenen Arten der Personenbeförderung gesondert zu prüfen; sie kann nicht unter Berufung auf die "Einheit des Verkehrs" für alle Verkehrsarten einheitlich beantwortet werden.
2. Die Bedürfnisprüfung nach § 9 Abs. 2 PBG bei der Zulassung zum Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen und Droschken ist mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht vereinbar.
3. Die Vorschrift in § 9 Abs. 1 PBG, wonach die Genehmigung nur erteilt werden darf, wenn das Unternehmen den Interessen des öffentlichen Verkehrs nicht zuwiderläuft, ist für den Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht vereinbar; für den Gelegenheitsverkehr mit Droschken verstößt sie bei verfassungskonformer Auslegung nicht gegen das Grundgesetz.

Beschluß

des Ersten Senats vom 8. Juni 1960
– 1 BvL 53/55, 16, 31, 53/56, 7, 18, 24/57 –
in den Verfahren wegen verfassungsrechtlicher Prüfung des § 9 des Gesetzes über die Beförderung von Personen zu Lande, vom 6. Dezember 1937 (RGBl. I S. 1319) in der Fassung des Gesetzes vom 12. September 1955 (BGBl. I S. 573), soweit er sich auf den Gelegenheitsverkehr mit Droschken und Mietwagen bezieht, - Vorlagebeschlüsse a) des Verwaltungsgerichtshofs Stuggart ... f) ... .
Entscheidungsformel:

1. Die Verfahren 1 BvL 53/55, 1 BvL 16/56, 1 BvL 31/56, 1 BvL 53/56, 1 BvL 7/57, 1 vL 18/57 und 1 BvL 24/57 werden zu gemeinsamer Entscheidung verbunden.
2. Die Bestimmungen in § 9 Absatz 1 des Gesetzes über die Beförderung von Personen zu Lande vom 6. Dezember 1937 (RGBl. I S. 1319), wonach die Genehmigung nur erteilt werden darf, wenn das Unternehmen den Interessen des öffentlichen Verkehrs nicht zuwiderläuft, ist mit Artikel 12 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und deshalb nichtig, soweit sie sich auf den Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen bezieht. Sie ist mit dem Grundgesetz vereinbar, soweit sie sich auf den Gelegenheitsverkehr mit Droschken bezieht.
3. § 9 Absatz 2 dieses Gesetzes in der Fassung des Gesetzes vom 12. September 1955 (BGBl. I S. 573) ist mit Artikel 12 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und deshalb nichtig, soweit er sich auf den Gelegenheitsverkehr mit Droschken und Mietwagen bezieht.

Gründe

A.

I.

Eine Regelung der gewerblichen Personenbeförderung durch Kraftfahrzeuge über die Grenzen eines Gemeindebezirks hinaus hat sich erst nach dem Ende des ersten Weltkriegs als notwendig erwiesen. Die Vorschriften der Verordnung, betreffend Kraftfahrzeuglinien, vom 24. Januar 1919 - RGBl. S. 97, des Gesetzes über Kraftfahrlinien vom 26. August 1925 - RGBl. I S. 319 (mit der "Kraftfahrlinienverordnung" vom 20. Oktober 1928 RGBl. I S. 380) - und der Dritten Verordnung des Reichspräsidenten zur Sicherung von Wirtschaft und Finanzen und zur Bekämpfung politischer Ausschreitungen vom 6. Oktober 1931, Fünfter Teil, Kapitel V - RGBl. I S. 537 (558) - bezogen sich jedoch nur auf den Verkehr "auf bestimmten Strecken", den sog. Linienverkehr.

Erst das Reichsgesetz über die Beförderung von Personen zu Lande (im folgenden: PBG), vom 4. Dezember 1934 - RGBl. I S. 1217 -, brachte eine umfassende Regelung für die gesamte gewerbsmäßige Personenbeförderung mit Kraftfahrzeugen (und Straßenbahnen), bezog also auch den "nicht linienmäßigen" Verkehr, den sog. Gelegenheitsverkehr, mit ein.

Jeder Unternehmer von Linien- oder Gelegenheitsverkehr bedurfte einer Genehmigung. Die Voraussetzungen, unter denen sie erteilt werden konnte, waren in § 9 des Gesetzes wie folgt geregelt:

"(1) Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn der Antragsteller zuverlässig ist, die Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebes gewährleistet ist und das Unternehmen den Interessen des öffentlichen Verkehrs nicht zuwiderläuft.
(2) Die Genehmigung ist zu versagen, wenn kein Bedürfnis vorliegt."

Die Durchführungsverordnung vom 26. März 1935 - RGBl. I S. 473 - (im folgenden: DV/PBG) klärte vor allem die im Gesetz verwendeten Begriffe (vgl. besonders §§ 2, 3, 38, 39) und gab in ihren §§ 10 und 11 Hinweise darauf, welche Umstände im einzelnen bei der Anwendung des § 9 PBG zu würdigen seien. Dem letztgenannten Zweck dienten, soweit der Gelegenheitsverkehr in Frage stand, auch die Richtlinien vom 13. Juli 1935 - RVerkBl. B S. 100.

Die Änderung des Personenbeförderungsgesetzes durch das Gesetz vom 6. Dezember 1937 - RGBl. I S. 1319 - und die damit verbundene Neufassung des Gesetzes (a.a.O. S. 1320) berührten den § 9 nicht.

II.

Das Personenbeförderungsgesetz mit seinen Durchführungsvorschriften ist nach dem zweiten Weltkrieg formell nicht aufgehoben worden. Über die materielle Weitergeltung namentlich des § 9 PBG ergaben sich jedoch Zweifel, einmal durch die verschiedenen sog. Gewerbefreiheits- Erlasse der amerikanischen Besatzungsbehörden aus dem Jahre 1948, zum andern nach dem Inkrafttreten des Grundgesetzes im Hinblick auf dessen Artikel 12. Die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte war in den folgenden Jahren um die Klärung dieser Zweifel bemüht. Im großen und ganzen war sie sich darin einig, daß das Personenbeförderungsgewerbe weiterhin genehmigungspflichtig sei, daß von den Genehmigungsvoraussetzungen des § 9 Abs. 1 PBG die der Zuverlässigkeit des Unternehmers, der Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebs nach wie vor zu prüfen seien, daß dagegen die Bedürfnisprüfung nach § 9 Abs. 2 PBG im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG zu entfallen habe. Soweit § 9 Abs. 1 PBG eine Prüfung der Frage vorschreibt, ob ein Unternehmen den Interessen des öffentlichen Verkehrs nicht zuwiderlaufe, blieb die Anwendbarkeit der Vorschrift umstritten; das Bundesverwaltungsgericht hat sie für den Linienverkehr und den Gelegenheitsverkehr mit Droschken bejaht, für den Gelegenheitsverkehr mit Miet- und Ausflugswagen verneint (BVerwGE 1, 92; 1, 97; 1, 165; 4, 89).

III.

1. Im Hinblick auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hielt es die Bundesregierung für angezeigt, die Rechtslage im Wege der Gesetzgebung zu klären. Sie brachte am 21. September 1954 beim Bundestag den Entwurf eines Gesetzes über die Beförderung von Personen zu Lande ein (BT II/1953 Drucks. 831). Darin lautete:

"§ 13 Voraussetzung der Genehmigung
(1) Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn
1. die Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebes gewährleistet sind und
2. keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer (§ 3) dartun.
(2) Die Genehmigung ist zu versagen, wenn
1. durch den beantragten Verkehr die öffentlichen Verkehrsinteressen beeinträchtigt werden oder
2. der beantragte Straßen- oder Omnibusverkehr oder Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen auf Straßen durchgeführt werden soll, die sich aus Gründen der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes für diesen Verkehr nicht eignen.
(3) Eine Beeinträchtigung der öffentlichen Verkehrsinteressen ist insbesondere gegeben, wenn für den beantragten Verkehr kein öffentliches Verkehrsbedürfnis vorliegt. Ein öffentliches Verkehrsbedürfnis ist nicht gegeben, wenn der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann.
..."

Der Entwurf wurde bis zum Ablauf der Wahlperiode nicht mehr verabschiedet. Dagegen wurde am 27. Januar 1955 aus der Mitte des Bundestages der Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes eingebracht, der ausschließlich § 9 PBG betraf (BT II/1953 Drucks. 1166). Der Entwurf lautete, soweit er hier von Bedeutung ist, ursprünglich:

"§ 1
§ 9 des Gesetzes über die Beförderung von Personen zu Lande vom 4. Dezember 1934 (RGBl. I S. 1217) in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Beförderung von Personen zu Lande vom 6. Dezember 1937 (RGBl. I S.1319) und des Gesetzes über das Inkrafttreten von Vorschriften des Gesetzes über die Beförderung von Personen zu Lande vom 16. Januar 1952 (BGBl. I S. 21) wird wie folgt geändert und ergänzt:

1. Absatz 2 erhält folgende Fassung:
,(2) Ein Unternehmen läuft den Interessen des öffentlichen Verkehrs insbesondere zuwider, wenn für den beantragten Verkehr kein öffentliches Verkehrsbedürfnis vorliegt.'

2. Folgender neuer Absatz 3 wird angefügt:
,(3) Die nach diesem Gesetz und seinen Durchführungsbestimmungen genehmigungspflichtigen Verkehrsarten und Verkehrsmittel dienen dem öffentlichen Verkehrsbedürfnis; an ihnen besteht ein überwiegendes Interesse der Öffentlichkeit.'"

In den Ausschußberatungen wurden gegen die mit der Vorlage verfolgten Ziele verfassungsrechtliche Bedenken geltend gemacht. Nach erheblicher Änderung der ursprünglichen Formulierung wurde der Entwurf vom Bundestag angenommen und als Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Beförderung von Personen zu Lande vom 12. September 1955 verkündet (BGBl. I S. 573). § 1 dieses Änderungsgesetzes hat folgenden Wortlaut:

"§ 9 Abs. 2 des Gesetzes über die Beförderung von Personen zu Lande ... erhält folgende Fassung:
,(2) Die Genehmigung darf bei allen in § 2 genannten Verkehrsarten nicht erteilt werden, wenn der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann.'"

2. Die Vorschrift des § 9 PBG gilt somit zur Zeit in folgender Fassung:

"(1) Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn der Antragsteller zuverlässig ist, die Sicherheit und Leistungsfähigkeit des Betriebs gewährleistet ist und das Unternehmen den Interessen des öffentlichen Verkehrs nicht zuwiderläuft.
(2) Die Genehmigung darf bei allen in § 2 genannten Verkehrsarten nicht erteilt werden, wenn der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann."

B.

In allen Ausgangsverfahren geht es um die Genehmigung zum Gelegenheitsverkehr mit Droschken oder Mietwagen.

I.

Der Verwaltungsgerichtshof Stuttgart, das Verwaltungsgericht München, der Verwaltungsgerichtshof Bebenhausen, die Landesverwaltungsgerichte Arnsberg, Köln und Oldenburg haben bei ihnen anhängige Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 9 Abs. 2 PBG mit dem Grundgesetz vereinbar ist; das Landesverwaltungsgericht Köln hat auch die Frage gestellt, ob § 9 Abs. 1 PBG insoweit mit dem Grundgesetz vereinbar ist, als er die Genehmigung von einer Würdigung der Interessen des öffentlichen Verkehrs abhängig macht. Alle Gerichte sind der Ansicht, daß die zur Prüfung gestellten Bestimmungen gegen Art. 12 Abs. 1 GG verstoßen.

II.

Für die Bundesregierung hat sich der Bundesminister für Verkehr zu allen Vorlagebeschlüssen zusammenfassend geäußert.

In ersten Stellungnahmen aus den Jahren 1956 und 1957 führt er aus:
§ 9 Abs. 2 PBG sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Die uneingeschränkte Zulassung neuer Personenverkehrsunternehmen würde schwerwiegende Folgen für die Ordnung des Verkehrs auf Schiene und Straße haben. Da die einzelnen Verkehrsarten in dem Gesamtorganismus des Verkehrs untrennbar miteinander verflochten seien, könne das Interesse der Allgemeinheit an der Ordnung der gewerblichen Personenbeförderung für die verschiedenen Arten des Verkehrs nicht verschieden groß sein. Art und Zahl aller den öffentlichen Verkehrsbedürfnissen dienenden Verkehrsmittel müßten durch behördliche Planung und Lenkung aufeinander abgestimmt werden. Die unbegrenzte Vermehrung der Unternehmen einer Verkehrsart hätte unvermeidlich nachteilige Auswirkungen auf andere Verkehrsarten mit der Folge, daß diese ihre Verkehrsaufgaben nicht mehr erfüllen könnten. Die Genehmigung einer beträchtlichen Zahl neuer Verkehrsmittel würde ferner den Straßenverkehr in einem Maße verstärken, daß er nur durch eine umfassende Verbesserung und Erweiterung des Straßennetzes bewältigt werden könnte; dafür seien die Mittel nicht vorhanden.

Das Bundesverwaltungsgericht habe zu Recht angenommen, daß die in § 9 Abs. 1 PBG angeordnete Prüfung der Interessen des öffentlichen Verkehrs nicht gegen das Grundgesetz verstoße, da die Sicherstellung geordneter Verhältnisse im öffentlichen Verkehr zu den für den Bestand der Gemeinschaft notwendigen Rechtsgütern gehöre. § 9 Abs. 2 PBG bewirke nun, daß die Frage, ob ein Unternehmen den Interessen des öffentlichen Verkehrs zuwiderlaufe, ohne Unterschied für alle Verkehrsarten geprüft werden müsse. Die Neufassung stelle ferner klar, daß ein neu zu eröffnendes Unternehmen bereits dann die Sicherstellung geordneter Verhältnisse im Verkehr gefährde und damit den Interessen des öffentlichen Verkehrs zuwiderlaufe, wenn der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden könne. § 9 Abs. 2 PBG enthalte insoweit lediglich eine gesetzliche Auslegung und Ausgestaltung zu § 9 Abs. 1, die im Ermessen des Gesetzgebers liege. Die Vorschrift führe nicht die alte Bedürfnisprüfung wieder ein; sie habe nicht - wie diese - die wirtschaftlichen Interessen der Unternehmer im Auge, sondern ausschließlich das Interesse der Verkehrsbenutzer, der Öffentlichkeit. Sie stelle auf das "öffentliche Verkehrsbedürfnis" ab. Erst durch eine Beschränkung der Zulassungen entsprechend diesem Bedürfnis werde die Ordnung im Verkehrswesen hergestellt; die Zulassung von Unternehmen über das öffentliche Verkehrsbedürfnis hinaus würde zu einer Vernichtungskonkurrenz zwischen den Verkehrsunternehmen führen und die Sicherheit und Ordnung im öffentlichen Verkehr gefährden und schließlich beseitigen.

Nach Erlaß des sog. "Apothekenurteils" des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 7, 377) hat der Bundesminister für Verkehr ergänzend folgendes vorgetragen: Es sei unbestritten und sowohl vom Bundesverwaltungsgericht wie vom Bundesgerichtshof anerkannt, daß in einem modernen Staatswesen die Sicherstellung geordneter Verhältnisse im öffentlichen Verkehr zu den für den Bestand der Gemeinschaft notwendigen Rechtsgütern gehöre und damit ein "überragend wichtiges Gemeinschaftsgut" sei.

Die Aufhebung der Zulassungsbeschränkungen des § 9 PBG würde zu schweren Gefahren für die Ordnung des Verkehrswesens führen. Die Zahl der Kraftfahrzeuge in der gewerbsmäßigen Personenbeförderung würde sich beträchtlich erhöhen; viele neue Unternehmen würden gegründet werden. Dadurch würde die Ordnung im öffentlichen Verkehrswesen beseitigt. Namentlich würden die Eisenbahnen in ihrer Leistungsfähigkeit derart beeinträchtigt, daß sie ihre gemeinwirtschaftlichen Aufgaben nicht mehr erfüllen könnten. Aber auch die Ordnung innerhalb des gewerblichen Straßenpersonenverkehrs würde empfindlich gestört; vor allem würden Betriebe des Linienverkehrs wegen Unwirtschaftlichkeit eingehen.

Die durch die Zulassungsbeschränkungen des § 9 PBG erstrebte und erreichte Ordnung des öffentlichen Verkehrs könne nicht durch andere Maßnahmen sichergestellt werden, die die Grundrechte nicht oder weniger einschränkten. Anders als im Apothekenwesen ließen sich im gewerblichen Straßenverkehr die hier drohenden Gefahren nicht durch verstärkte Kontroll- und Aufsichtsmaßnahmen bannen. Selbst wenn die Verkehrsunternehmen alle zu ihrer Berufsausübung erlassenen Bestimmungen genau beachteten, würde dadurch weder die Verminderung der Leistungsfähigkeit der Eisenbahnen aufgehoben noch eine Vernichtungskonkurrenz innerhalb des Verkehrsgewerbes ausgeschlossen. Die Gefahren, die der Allgemeinheit drohten, wenn die Unternehmer ihre Pflichten vernachlässigten, seien besonders groß. Die erstrebte Sicherheit im Verkehr könne durch die verkehrspolizeiliche Überwachung nicht erreicht werden. Die bestehenden subjektiven Zulassungsvoraussetzungen seien angemessen und könnten nicht mehr verschärft werden. Weder tarifliche noch steuerliche Maßnahmen könnten die umstrittenen objektiven Zulassungsvoraussetzungen wirkungsvoll ersetzen.

Der Minister hat auch auf die Verhältnisse im Ausland hingewiesen, wo durchweg die gewerbliche Personenbeförderung mit Kraftfahrzeugen genehmigungspflichtig sei und - in verschiedenem Umfang - auch das Bedürfnis für die Errichtung neuer Unternehmen geprüft werden könne.

Von den Äußerungen der Beteiligten der Ausgangsverfahren ist die Stellungnahme des Polizeipräsidiums Mannheim hervorzuheben, in der die Ansicht vertreten wird, die Aufhebung des § 9 Abs. 2 PBG würde für die Verkehrsverhältnisse in einzelnen Städten schwerwiegende nachteilige Folgen haben. In Mannheim sei es in der - nicht näher bezeichneten - Zeit, in der die Verwaltungsbehörden keine Möglichkeit gehabt hätten, die Zulassung öffentlicher Verkehrsmittel, insbesondere die Zulassung von Droschken, zu steuern, zu einem Verkehrschaos gekommen, dem die Polizei kaum noch wirksam hätte begegnen können: Die Droschkenhalteplätze seien überfüllt gewesen; die Fahrer hätten sich vor den Lokalen aufgestellt, aus denen sie Kundschaft erwarteten, oder seien im langsamen Tempo durch die Stadt gependelt, um ihre Kundschaft im Vorbeifahren zu suchen; es sei aus Konkurrenzgründen sogar zu tätlichen Auseinandersetzungen unter den Fahrern gekommen.

In einem der Ausgangsverfahren hat der Kläger darauf hingewiesen, daß die Ordnung des öffentlichen Verkehrs nicht zu den Grundwerten gehöre, die das Grundgesetz ausdrücklich unter verfassungsrechtlichen Schutz gestellt habe. Grundrechtseinschränkungen zum Zwecke der Ordnung des Verkehrs seien daher nicht etwa kraft ihrer Zielsetzung von vornherein zulässig. Die Zulassungsbeschränkung sei außerdem ein untaugliches Mittel, die Verkehrssicherheit zu erhöhen. Seine Anwendung verstoße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit von Zweck und Mittel.

Im Hinblick auf das Apothekenurteil des Bundesverfassungsgerichts führt er weiter aus, alle im Personenbeförderungsgesetz geregelten Arten gewerblicher Betätigung seien Berufe im Sinne dieses Grundrechts. Trotz der gesetzlichen Regelung und trotz der ihm innewohnenden "Öffentlichkeitsfunktion" liege kein staatlich gebundener Beruf vor. § 9 Abs. 2 PBG stelle eine objektive Zulassungsvoraussetzung dar und sei daher nur zum Schutze überragender Gemeinschaftsinteressen zulässig. Ob und inwieweit ein Wettbewerb im Verkehr die Funktionsfähigkeit des Verkehrssystems gefährde, könne nicht generell entschieden werden. Für jeden Bereich des Verkehrs bedürfe es des besonderen Nachweises, daß an ihm ein überragendes Gemeininteresse gegeben und dieses durch den Wettbewerb bedroht sei. Dabei müsse eher die etwa erforderliche Strukturwandlung eines Verkehrsträgers in Kauf genommen werden, als daß das Grundrecht aus Art. 12 GG beschränkt werden dürfe. Der Gesetzgeber habe auch die Möglichkeit, die Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs durch Anpassung der subjektiven Zulassungsvoraussetzungen zu fördern, noch nicht ausgeschöpft. Der Einwand des Bundesministers für Verkehr, die Verkehrsaufsicht sei ohne objektive Zulassungsbeschränkungen nicht imstande, die Verkehrssicherheit zu gewährleisten, komme einer Bankrotterklärung der staatlichen Verkehrsaufsicht gleich. Die Grundsätze des Apothekenurteils müßten daher dazu führen, die Verfassungsmäßigkeit des § 9 Abs. 2 PBG zu verneinen.

III.

Es erscheint zweckmäßig, die Vorlagebeschlüsse zu gemeinsamer Entscheidung zu verbinden. Da kein Verfassungsorgan dem Verfahren beigetreten ist, kann ohne mündliche Verhandlung entschieden werden.

C.

§ 9 PBG gilt für alle in § 2 des Gesetzes genannten Beförderungsarten und demzufolge auch für alle Formen des Gelegenheitsverkehrs, also den Verkehr mit Droschken, Ausflugswagen oder Mietwagen (§ 38 DV/PBG in der Fassung des § 2 des Bundesgesetzes vom 16. Januar 1952 - BGBl. I S. 21). In den Ausgangsverfahren handelt es sich aber nur um die Genehmigung zum Verkehr mit Droschken oder Mietwagen. Die Verfassungsmäßigkeit der Vorschriften ist daher nur so weit zu prüfen, als sie sich auf den Gelegenheitsverkehr mit Droschken und Mietwagen beziehen; nur in diesem Umfang kommt es auf ihre Gültigkeit für die Entscheidungen in den Ausgangsverfahren an.

So begrenzt, sind die Vorlagen sämtlich zulässig. § 9 Abs. 2 PBG, der seine jetzige Fassung durch das Gesetz vom 12. September 1955 erhalten hat, ist ein nach dem Grundgesetz erlassenes formelles Gesetz. Aber auch § 9 Abs. 1 PBG, der seit 1934 nicht geändert worden ist, kann nicht mehr als vorkonstitutionelles Recht im Sinne der Entscheidung vom 24. Februar 1953 (BVerfGE 2, 124) angesehen werden, weil der Bundesgesetzgeber die Bestimmung in seinen Willen aufgenommen hat. Schon das Gesetz über das Inkrafttreten von Vorschriften des Gesetzes über die Beförderung von Personen zu Lande, vom 16. Januar 1952 - BGBl. I S. 21 -, zeigt deutlich, daß der Gesetzgeber die Fortgeltung des Personenbeförderungsgesetzes im ganzen wollte. Jedenfalls steht aber nach dem Gesetz vom 12. September 1955, insbesondere nach dessen Entstehungsgeschichte (vgl. den schriftlichen Bericht des Verkehrsausschusses, BT II/1953 Drucks. 1480), fest, daß § 9 Abs. 1 PBG vom Bundesgesetzgeber als weitergeltendes Recht bestätigt worden ist (vgl. BVerfGE 6, 55 [64 ff.]; 10, 129 [131 ff.]).

D.

I.

Soweit § 9 Abs. 1 PBG die Berücksichtigung der Interessen des öffentlichen Verkehrs vorschreibt, steht er in engem sachlichen Zusammenhang mit § 9 Abs. 2. Denn es liegt auf der Hand, daß das mangelnde Verkehrsbedürfnis für ein neues Unternehmen im Sinne der letztgenannten Vorschrift als Grund für die Annahme dienen kann, das Unternehmen laufe den Interessen des öffentlichen Verkehrs zuwider. Die Klärung des rechtlichen Verhältnisses beider Bestimmungen zueinander ist auch für die Beurteilung ihrer Verfassungsmäßigkeit wichtig.

Die Selbständigkeit beider Tatbestände, die sich zunächst aus dem Gesetzeswortlaut zu ergeben scheint, wird durch zwei Momente in Frage gestellt; einmal schreibt § 11 DV/PBG eine Prüfung des Verkehrsbedürfnisses im Rahmen der Prüfung der Interessen des öffentlichen Verkehrs vor, so daß die Bedürfnisprüfung mit § 9 Abs. 1 PBG verknüpft scheint; zum anderen sollte § 9 Abs. 2 PBG n.F. nach seiner Entstehungsgeschichte mehr eine verbindliche Ausweitung des § 9 Abs. 1 PBG als ein Ersatz für den durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eliminierten § 9 Abs. 2 PBG a.F. sein.

1. Die dem Personenbeförderungsgesetz von 1934 vorausgegangenen Regelungen der Linienverkehrs hatten die Genehmigung davon abhängig gemacht, daß "das Unternehmen den öffentlichen Interessen nicht zuwiderläuft". § 9 Abs. 2 der Durchführungsbestimmungen über den Überlandverkehr mit Kraftfahrzeugen vom 9. Oktober 1931 (RGBl. I S. 572) schrieb dazu vor: "Die Prüfung, ob die Interessen des öffentlichen Verkehrs gewahrt sind, soll sich auf das Verkehrsbedürfnis ... erstrecken."

§ 9 PBG 1934 setzte an die Stelle der "öffentlichen Interessen" die "Interessen des öffentlichen Verkehrs" und führte in Abs. 2 die Bedürfnisprüfung ein, die es bis dahin nicht gab. § 11 DV/PBG sah erläuternd hierzu erneut die Prüfung des "Verkehrsbedürfnisses" vor.

Mit § 9 Abs. 2 PBG 1934 war nicht lediglich die schon vorher verordnungsrechtlich im Rahmen der Prüfung des öffentlichen Interesses gebotene Rücksichtnahme auf das Verkehrsbedürfnis in das Gesetz aufgenommen, sondern ein neuer, gegenüber § 9 Abs. 1 selbständiger Tatbestand geschaffen worden; die Vorschrift stand neben, nicht unter dem Tatbestand der "Interessen des öffentlichen Verkehrs". In § 9 Abs. 2 PBG 1934 fehlten die Zusätze "öffentlich" und "Verkehrs-" wie sie dem Wort "Bedürfnis" in § 11 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 2 DV/PBG und den entsprechenden Vorläuferbestimmungen beigegeben waren. § 9 Abs. 2 PBG 1934 war lediglich negativen Inhalts: die Vorschrift gebot nur, die Genehmigung für den Fall zu versagen, daß das Bedürfnis fehle. § 11 Abs. 1 DV/PBG stellte dagegen den Begriff des Verkehrsbedürfnisses in einen überwiegend positiven Zusammenhang: der neue Betrieb soll dem Verkehrsbedürfnis so gut wie möglich entsprechen.

§ 9 Abs. 2 PBG 1934 schrieb also etwas Neues vor, was in dem Begriff" Interessen des öffentlichen Verkehrs" nicht enthalten war, nämlich die Prüfung des "volkswirtschaftlichen Bedürfnisses", die "den verkehrswirtschaftlichen Notwendigkeiten Rechnung" trägt, das notleidende "Verkehrsgewerbe auf eine gesunde Grundlage" stellt und ihm die Möglichkeit gibt, "die zu einer angemessenen Lebenshaltung und wirtschaftlichen Betriebsführung notwendigen Mittel zu erwerben" (Abschn. I 4 der Richtlinien vom 13. Juli 1935). Die Vorschrift stellte, wie der Bundesminister für Verkehr ausführt, nicht ausschließlich auf die Interessen der Allgemeinheit ab. Nicht die optimale Verkehrsgestaltung, sondern die Wirtschaftlichkeit des Unternehmens ist hier ins Auge gefaßt; nicht allein, ob eine Nachfrage nach dem Verkehrsangebot des Bewerbers besteht, ist entscheidend, sondern vor allem, ob die Nachfrage so beschaffen ist, daß sie das Unternehmen auch trägt. Darum ist hier der Begriff "Bedürfnis" schlechthin gebraucht, der auch in anderen gesetzlichen Regelungen diese wirtschaftlichen Gesichtspunkte mit einschließt.

2. Nach dem zweiten Weltkrieg verlagerte sich das Gewicht auf § 9 Abs. 1 PBG als Rechtsgrundlage der noch für möglich gehaltenen Prüfung des Verkehrsbedürfnisses. § 9 Abs. 2 PBG wurde im Wege der Umdeutung des Begriffes "Bedürfnis" mehr und mehr zu einem besonderen Gesichtspunkt der Prüfung der Interessen des öffentlichen Verkehrs.

Demgegenüber hob die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Selbständigkeit des § 9 Abs. 2 PBG hervor. In seinem Urteil vom 10. März 1954 (BVerwGE 1, 92 [95]) führt das Gericht u. a. aus:

"Die Rechtsprechung ist vielfach dazu übergegangen, den Bedürfnisbegriff im Sinne des § 9 Abs. 2 PBG durch den Begriff des Verkehrsbedürfnisses zu ersetzen. Einer solchen Umdeutung des Bedürfnisbegriffes in § 9 Abs. 2 PBG kann nicht gefolgt werden, weil die Rücksichtnahme auf die Interessen des öffentlichen Verkehrs schon zu den Voraussetzungen gehört, die nach § 9 Abs. 1 PBG für die Zulassung erfüllt sein müssen. Wenn der Gesetzgeber daneben noch in Abs. 2 den Nachweis eines Bedürfnisses verlangt hat, kann er jedenfalls damit nicht die Sicherstellung der Interessen des öffentlichen Verkehrs - das Verkehrsbedürfnis - gemeint haben. Das folgt außerdem aus § 11 DV, wonach die Prüfung, ob die Interessen des öffentlichen Verkehrs gewahrt sind, sich vornehmlich auf das Verkehrsbedürfnis erstrecken soll."

Damit war klargestellt: § 9 Abs. 2 PBG a.F. zielte mehr auf den Schutz vor den wirtschaftlichen Gefahren einer Übersetzung für das Verkehrsgewerbe, während § 9 Abs. 1 PBG i. V. m. § 11 Abs. 1 DV/PBG das öffentliche Interesse an der Befriedigung des Verkehrsbedürfnisses sichern wollte. Auf der Grundlage dieser Trennung hat das Bundesverwaltungsgericht den § 9 Abs. 2 PBG a.F. für nicht mehr anwendbar erklärt (a.a.O. S. 95).

3. § 9 Abs. 2 PBG in der Fassung von 1955 steht - seinem eindeutig ausgedrückten Sinngehalt nach - mehr im Zusammenhang mit § 9 Abs. 1 PBG und § 11 Abs. 1 DV/PBG als in der Nachfolge des § 9 Abs. 2 PBG a.F. Denn er stellt nicht mehr die Frage, ob ein Bedarf besteht, der ein neues Unternehmen trägt; er beurteilt die Zulässigkeit eines weiteren Unternehmens nicht nach den wirtschaftlichen Interessen der schon zugelassenen oder neu zuzulassenden Konkurrenzunternehmen. Zwar wirkt sich die Vorschrift auch zugunsten dieser Interessen aus; aber die Prüfungsbehörde hat nicht danach, sondern lediglich nach der befriedigenden oder nicht befriedigenden Verkehrsbedienung zu fragen. Damit stimmt überein, daß die Vorschrift des § 9 Abs. 2 PBG n.F. auch bei den parlamentarischen Verhandlungen vorwiegend als ein Ausgleich dafür angesehen wurde daß das Bundesverwaltungsgericht die Prüfung der Interessen des öffentlichen Verkehrs für den Mietwagen- und Ausflugswagenverkehr für zulässig erklärt hatte. Deshalb wird die Auffassung vertreten, daß § 9 Abs. 2 PBG n.F. nur einen Spezialfall der Interessen des öffentlichen Verkehrs regle und daher gegenüber § 9 Abs. 1 PBG (i. V. m. § 11 Abs. 1 DV/PBG) nichts Neues besage (OVG Rheinland-Pfalz, AS 5, 14 und 115). Auch der Bundesminister für Verkehr meint, daß § 9 Abs. 2 PBG "im Grunde genommen ... lediglich eine gesetzliche Auslegung und Ausgestaltung zu § 9 Abs. 1" enthalte; der Gesetzgeber habe zum Ausdruck gebracht, daß die Interessen des öffentlichen Verkehrs es geböten, die Genehmigung zu versagen, wenn für den beantragten Verkehr ein öffentliches Verkehrsbedürfnis fehle.

Diese Ansicht unterstellt aber, daß die Zulassung eines weiteren Verkehrsunternehmens dann, "wenn der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann", stets zu einer Übersetzung des Verkehrsgewerbes führen würde, durch die die Interessen des öffentlichen Verkehrs beeinträchtigt wären. Das kann zwar im einzelnen Falle, muß jedoch nicht immer zutreffen. Ein Unternehmen, das zu anderen hinzutritt, obwohl diese den Verkehr befriedigend bedienen, muß nicht schon deshalb den Interessen des öffentlichen Verkehrs zuwiderlaufen.

Es bleibt also noch Raum für die Selbständigkeit des in § 9 Abs. 2 PGB n.F. geregelten Tatbestands: er hebt sich von § 9 Abs. 1 nicht - wie § 9 Abs. 2 a. F. - in Richtung auf den Schutz der wirtschaftlichen Lage der Verkehrsunternehmen ab; er unterscheidet sich von § 9 Abs. 1 vielmehr dadurch, daß er schlechthin alle weiteren Unternehmen ausschließt, "wenn der Verkehr mit den vorhandenen Verkehrsmitteln befriedigend bedient werden kann", während § 9 Abs. 1 darauf abstellt, ob das konkrete einzelne Unternehmen den Interessen des öffentlichen Verkehrs zuwiderläuft. Die Erfüllung des Tatbestandes des § 9 Abs. 2 PBG n.F. schließt somit objektiv nicht in jedem Falle einen Verstoß gegen die Interessen des öffentlichen Verkehrs ein; er verhindert die Zulassung eines neuen Unternehmens auch dann, wenn ihr im einzelnen Falle die Interessen des öffentlichen Verkehrs in Wahrheit nicht entgegenstehen.

II.

Verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab für § 9 Abs. 1 und 2 PGB ist Art. 12 Abs. 1 GG. Wer die gewerbliche Personenbeförderung betreiben will, ergreift einen "Beruf" in dem Sinne, in dem die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts diesen Begriff gedeutet hat (BVerfGE 7, 377 [397]).

§ 9 Abs. 1 - soweit er die Berücksichtigung der Interessen des öffentlichen Verkehrs vorschreibt - und Abs. 2 stellen unzweifelhaft objektive Voraussetzungen der Zulassung im Sinne dieser Rechtsprechung auf: objektive Bedingungen, die nichts mit der persönlichen Qualifikation des Berufsanwärters zu tun haben und auf die er keinen Einfluß nehmen kann (BVerfGE 7, 377 [406]).

Damit ist gesagt, daß die beiden Bestimmungen vor Art. 12 Abs. 1 GG nur Bestand haben können, wenn die in ihnen umschriebenen Voraussetzungen für die Zulassung zu einem Beruf der gewerblichen Personenbeförderung zur Abwehr nachweisbarer oder höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut zwingend geboten sind (BVerfGE a.a.O. S. 408 f.).

Die Frage muß für die einzelnen Personenbeförderungsberufe gesondert geprüft und beantwortet werden. Es geht nicht an, unter Berufung auf die "Einheit des Verkehrs", d. h. auf die Zusammenhänge innerhalb des "Verkehrsorganismus", anzunehmen, daß objektive Zulassungsvoraussetzungen nur einheitlich für alle Verkehrsunternehmen zulässig oder unzulässig sein könnten, also für alle Arten der Personenbeförderung zulässig sein müßten, wenn sie sich auch nur für eine Art als gerechtfertigt und notwendig erweisen. Nur bei rigoroser Planwirtschaft im Verkehrswesen, bei der generell" jedem Beförderungszweige diejenigen Aufgaben zugewiesen werden, die er im Rahmen des Gesamtverkehrs und der Wirtschaft am besten zu lösen vermag" (so die Präambel des Personenbeförderungsgesetzes von 1934), wäre diese Auffassung haltbar, nicht aber bei einem System, das innerhalb eines im großen geordneten Verkehrswesens noch so viel an Freiheit für den einzelnen aufrechterhalten will - und im Hinblick auf Art. 12 Abs. 1 GG aufrechterhalten muß -, als mit den Interessen der Allgemeinheit vereinbar ist.

Das Personenbeförderungsgesetz faßt in einheitlicher Regelung Formen der gewerblichen Personenbeförderung zusammen, die sich an Bedeutung für das Gemeinwesen im allgemeinen wie auch speziell innerhalb des als Ganzes gesehenen Verkehrsorganismus weit voneinander unterscheiden. Es liegt auf der Hand, daß etwa beim Linienverkehr Interessen der Allgemeinheit in stärkstem Maße berührt werden: einerseits sind große Gruppen der Bevölkerung auf das Bestehen wie auf das verläßliche und dauerhafte Funktionieren dieses Verkehrs angewiesen; andererseits ergänzt der Linienverkehr im Rahmen des Verkehrsganzen den Schienenverkehr in einer notwendigen, d. h. in dieser spezifischen Funktion durch andere Verkehrsträger nicht ersetzbaren Weise, tritt aber eben dadurch - besonders intensiv beim sogenannten Schienenparallelverkehr - auch in Konkurrenz zu diesem Verkehr, namentlich seinem Hauptträger, der Deutschen Bundesbahn. Er kann so die wirtschaftliche Lage und die Leistungsfähigkeit dieses Instituts unmittelbar beeinflussen, dessen überragende Bedeutung im Rahmen des Verkehrswesens keinem Zweifel unterliegt und dessen Bestand und höchstmögliche Wirtschaftlichkeit auch aus allgemeinen staatspolitischen wie aus wirtschafts- und sozialpolitischen Gründen gesichert werden müssen. Diese besondere Sachlage rechtfertigt beim Linienverkehr strengere Maßstäbe für die Zulassung neuer Unternehmen und damit stärkere Eingriffe auch in das Recht der Berufswahl durch die ordnende Hand des Staates. Vorschriften wie § 9 Abs. 1 und 2 PBG lassen sich daher - ohne daß dies hier endgültig entschieden zu werden braucht- für diese Verkehrsart mit guten Gründen rechtfertigen.

Es erhellt aber ohne weiteres, daß für den Gelegenheitsverkehr die bezeichneten Gesichtspunkte nicht oder doch nur in viel geringerem - und hier wieder für die einzelnen Formen in verschiedenem - Umfang zutreffen. Es bleibt daher nur übrig, für seine einzelnen Arten die schutzwürdigen Interessen der Allgemeinheit und das Maß der zu ihrem Schutz unerläßlichen Vorkehrungen je gesondert zu bestimmen, gegen den grundrechtlichen Anspruch des Einzelnen auf freie Berufswahl abzuwägen und danach die Gültigkeit der Vorschriften in § 9 Abs. 1 und 2 PBG je für die einzelne Verkehrsart zu beurteilen. Der berechtigten Sorge des Gesetzgebers um die Aufrechterhaltung eines geordneten und reibungslos ablaufenden Verkehrs, dessen außerordentliche Bedeutung für das moderne Leben keiner näheren Darlegung bedarf, kann bei solcher Prüfung ausreichend Rechnung getragen werden; im Zweifelsfall wird seiner Auffassung über drohende oder höchstwahrscheinliche Gefahren sowie über das zur Abwehr Gebotene entscheidendes Gewicht zukommen. Es genügt aber nicht, in allgemein gehaltenen Ausführungen bei jeder Lockerung der objektiven Zulassungsvoraussetzungen "Unordnung" und "ruinöse Auswirkungen" auf dem Gesamtgebiet des Verkehrs vorauszusagen, ohne daß die kausalen Zusammenhänge im einzelnen ersichtlich wären. Es muß stets dargetan werden, welche konkreten Störungen des Verkehrswesens überhaupt oder auch nur des Personenbeförderungswesens mit Sicherheit oder hoher Wahrscheinlichkeit eintreten werden und ob ihnen nicht durch Ausübungsregelungen oder subjektive Zulassungsvoraussetzungen mit Erfolg begegnet werden kann.

III.

Die Prüfung an Hand der eben bezeichneten Maßstäbe erweist, daß § 9 Abs. 2 PGB, soweit er sich auf den Gelegenheitsverkehr mit Droschken und Mietwagen bezieht, mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht vereinbar ist.

1. Die Bedeutung des Gelegenheitsverkehrs im Rahmen des gesamten Verkehrswesens bleibt hinter der des Linienverkehrs zurück, wenngleich anzuerkennen ist, daß in einer hochzivilisierten Gesellschaft auch individuellen Verkehrsbedürfnissen Rechnung getragen werden muß. Seinem Wesen nach kann der Gelegenheitsverkehr wesentliche Eigenschaften einer optimalen Verkehrseinrichtung wie Regelmäßigkeit, Pünktlichkeit, Billigkeit, Sicherheit und Schnelligkeit bei weitem nicht in dem Maße in sich vereinigen wie Eisenbahn und Linienverkehr. Er kann nicht planmäßig in ein das ganze Land überziehendes, zuverlässig funktionierendes Verkehrsnetz einbezogen werden und dient nicht als Massenverkehrsmittel. Sein Vorzug liegt in seiner individuellen Anpassungsfähigkeit, die besonders beim Gelegenheitsverkehr mit Personenkraftwagen (Droschken und Mietwagen) augenfällig ist. Gerade deshalb aber sind die Leistungen der Unternehmen des Gelegenheitsverkehrs für den Benutzer in viel höherem Maße vertauschbar als die des Linienverkehrs. Betriebsunterbrechungen und Wechsel infolge des Wettbewerbs führen hier nicht zu schwerwiegenden Störungen der Verkehrsbedienung im ganzen.

Bei dieser Sachlage läßt sich nicht anerkennen, daß bereits "der Gelegenheitsverkehr" im ganzen ein "überragend wichtiges Gemeinschaftsgut" in dem Sinne darstelle, wie das im Apothekenurteil von der Volksgesundheit angenommen worden ist.

2. Das schließt nicht aus, daß bei bestimmten Formen des Gelegenheitsverkehrs wichtige Interessen der Allgemeinheit berührt sein können. Dies läßt sich für den Droschkenverkehr bejahen. Die Kraftdroschken sind in den größeren Städten, wo sie praktisch allein eingesetzt werden, die wichtigsten Träger individueller Verkehrsbedienung. Im modernen Großstadtverkehr kann auf ihre Dienste nicht mehr verzichtet werden; sie stellen die notwendige, von keinem andern Verkehrsträger übernehmbare Ergänzung des öffentlichen Linien- und des Straßenbahnverkehrs dar.

Sie sind deshalb selbst öffentliche Verkehrsmittel (§§ 3, 39 DV/ PBG) und unterliegen der Beförderungspflicht (§ 63 der VO vom 13. Februar 1939 - RGBl. I S. 231); die Beförderungsentgelte werden behördlich festgesetzt. Diese ihre Stellung im Rahmen des Verkehrsganzen rechtfertigt es, Existenz und Funktionieren dieses Zweiges des Gelegenheitsverkehrs als ein schutzwürdiges Gemeinschaftsgut im Sinne der Auslegung des Art. 12 Abs. 1 GG anzusehen.

Nicht das gleiche kann für den Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen gelten. Seine Beförderungsleistungen werden nicht öffentlich angeboten; sie beruhen auf einem Vertrag, dessen Inhalt der Benutzer nach seinen persönlichen Wünschen bestimmt. Mietwagen sind keine öffentlichen Verkehrsmittel, unterliegen deshalb weder der Beförderungspflicht noch der strengen Bindung ihrer Beförderungspreise; sie erbringen Leistungen des normalen wirtschaftlichen Verkehrs. Es läßt sich also nicht sagen, daß an Existenz und Funktionieren dieser Form des Gelegenheitsverkehrs ein überragendes Interesse der Allgemeinheit besteht. Sie stellt aber auch keine bedrohliche Konkurrenz für andere Verkehrszweige dar, an denen die Gemeinschaft ein solches Interesse hat. Das ergibt sich zum Teil aus der Natur der Sache (etwa im Verhältnis des Mietwagenverkehrs mit Personenkraftwagen zum Linienverkehr und zur Eisenbahn), zum Teil erweist es die Erfahrung (Mietwagenverkehr mit Personenkraftwagen gegenüber Droschken). Namentlich besteht auch keine Konkurrenz solchen Ausmaßes zwischen dem Mietwagenverkehr mit Omnibussen einerseits und dem Linienverkehr und der Eisenbahn andererseits; die beiderseitigen Verkehrsleistungen sind nur in beschränktem Maße vertauschbar, der Mietwagenverkehr befriedigt hier ein eigengeartetes Bedürfnis, das die andern Verkehrsträger nicht decken können und das, weil es weithin ein "Luxusbedürfnis" ist, zu einem erheblichen Teil unbefriedigt bliebe, wenn es diese Form des Gelegenheitsverkehrs nicht gäbe.

3. Wird das Vorliegen eines überragend wichtigen Gemeinschaftsguts verneint wie beim Mietwagenverkehr, so ist damit bereits entschieden, daß objektive Zulassungsvoraussetzungen insoweit nicht zulässig sind. § 9 Abs. 2 PBG kann daher für den Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen nicht weiter gelten.

Aber auch für den Gelegenheitsverkehr mit Droschken kann die Bestimmung nicht als verfassungsmäßig angesehen werden. Dazu wäre nötig, daß die Prüfung des Verkehrsbedürfnisses, wie es in § 9 Abs. 2 PBG umschrieben ist, zur Erhaltung eines funktionsfähigen Droschkenverkehrs sich als unumgänglich notwendig erwiese. Dafür gibt es keine überzeugenden Gründe.

Die Gefahr, die in diesem Zusammenhang von der Verkehrsverwaltung stets angeführt wird, ist die, daß es bei Wegfall der Bedürfnisprüfung zur Übersetzung des Gewerbes, damit zu ruinösem Wettbewerb und so schließlich zum Darniederliegen des ganzen Berufs kommen werde. Selbst wenn man aber den Ablauf dieser Kausalkette abstrakt als möglich und wahrscheinlich ansähe, fordert § 9 Abs. 2 PBG zuviel. Denn er will ein neues Unternehmen schon ausschließen, wenn der Verkehr von den vorhandenen befriedigend bedient werden kann. In einer solchen Situation führt aber die Zulassung eines neuen Unternehmens nicht sofort zu einer Übersetzung; es besteht vielmehr ein mehr oder weniger breiter Grenzbereich, innerhalb dessen trotz an sich zureichender Verkehrsbedienung noch neue Unternehmen ohne Gefahr für den Bestand des Berufes im ganzen zugelassen werden können. Gerade in diesem Grenzbereich würde § 9 Abs. 2 PBG seine Wirkung entfalten. Er würde hier aber nicht unmittelbar der Abwehr einer Gefährdung eines wichtigen Gemeinschaftsguts dienen. Er würde vielmehr nur eine Vermehrung der im Beruf tätigen Unternehmer hintanhalten und damit allenfalls mittelbar die Möglichkeit einer bei weiterer (aber noch unsicherer und möglicherweise überhaupt nicht eintretender) Vermehrung der Betriebe drohenden Gefahr vorbeugen. Unmittelbar würde er sich lediglich als Konkurrenzschutz für die bereits im Beruf Tätigen auswirken. Damit aber würde er die Berufsfreiheit des Einzelnen stärker einschränken als vom Interesse der Allgemeinheit her erforderlich ist. Der Konkurrenzschutz, der niemals Zweck einer Zulassungsregelung sein darf (BVerfGE 7, 377 [408]), muß auch als Nebenwirkung vermieden werden, wo er nicht wirklich unvermeidlich ist. Lediglich eine Vorschrift, die gerade nur die aus einer Übersetzung im Droschkengewerbe drohenden Gefahren bekämpfen und nicht darüber hinaus einen umfassenden Konkurrenzschutz schaffen würde, könnte gegenüber Art. 12 Abs. 1 GG Bestand haben; für diesen Zweck genügt aber- wie noch zu zeigen ist - § 9 Abs. 1 PBG.

Andere Gefahren, denen nur durch eine "Bedürfnisklausel" im Sinne des § 9 Abs. 2 PBG begegnet werden könnte, sind nicht ersichtlich. Daß die Sicherheit des Verkehrs gerade durch eine zu starke Vermehrung der Droschken leiden würde, kann nicht ernstlich behauptet werden, solange die Zahl der privaten Kraftfahrzeuge unbeschränkt wächst; einer Vernachlässigung der Sicherheitsvorkehrungen durch einen stark konkurrenzbedrohten Droschkenunternehmer kann und muß durch entsprechende Überwachung vorgebeugt werden (vgl. dazu BVerwGE 1, 92 [94]; 1, 165 [166]). Eine rechtliche Gefahr, daß Droschkenunternehmer, die nach Entfallen der Bedürfnisprüfung ihren Betrieb begonnen haben, dann, wenn sie dort ihr Auskommen nicht finden, in den Linienverkehr einzudringen versuchen, besteht nicht, solange die Zulassungsvorschriften des § 9 Abs. 1 und 2 PBG für den Linienverkehr weitergelten.

Der Bestimmung des § 9 Abs. 2 PBG haften von ihrem historischen Ursprung her gewisse Vorstellungen von der Notwendigkeit einer umfassenden Planung und Lenkung des gesamten gewerblichen Personenbeförderungsverkehrs an; wie ein Einblick in die Akten der Ausgangsverfahren zeigt, bestimmen diese Vorstellungen weithin die Handhabung der Vorschrift. Mögen nun auch auf dem Gebiet des Verkehrs im ganzen unmittelbare staatliche Eingriffe in weitem Maße unentbehrlich sein, so können sie doch nicht ohne weiteres hingenommen werden, wenn sie die Grundrechte des Einzelnen berühren.

Aus den vorstehenden Darlegungen hat sich ergeben, daß § 9 Abs. 2 PBG, soweit der Droschken- und Mietwagenverkehr in Frage steht, zu früh mit der schärfsten Freiheitsbeschränkung, der Zugangssperre, einsetzt. Er kann deshalb insoweit nicht aufrechterhalten werden.

IV.

Soweit § 9 Abs. 1 PBG die Erteilung der Genehmigung untersagt, wenn das Unternehmen den Interessen des öffentlichen Verkehrs zuwiderläuft, stellt er ebenfalls eine objektive Zulassungsvoraussetzung auf. Sie ist für Mietwagen nach dem oben Gesagten unzulässig. Für den Gelegenheitsverkehr mit Droschken ist sie - bei verfassungskonformer Auslegung - mit dem Grundgesetz vereinbar.

Es ist oben dargelegt, daß an Existenz- und Funktionsfähigkeit des Droschkenverkehrs ein wichtiges Interesse der Allgemeinheit besteht, daß die Droschken zu den öffentlichen Verkehrsmitteln gehören und deshalb intensiver behördlicher Überwachung und Regelung unterliegen. Es ist daher jedenfalls prinzipiell möglich, daß die Zulassung eines neuen Unternehmens den Interessen des öffentlichen Verkehrs zuwiderläuft. Die Notwendigkeit verfassungskonformer Auslegung führt aber dazu, daß ein "Zuwiderlaufen" hier nur angenommen werden darf, wenn durch die Zulassung eine akute Gefährdung eines wichtigen Gemeinschaftsgutes eintrete, der anders nicht begegnet werden kann. Gesichtspunkte "wirtschafts- und verkehrspolitischer Planung und Gestaltung" (BVerwGE 9, 284 [285]) müssen hier zurücktreten, obwohl sie an sich im Rahmen der "Interessen des öffentlichen Verkehrs" gewürdigt werden könnten; das Ermessen der Verwaltung wird bei dieser Form des Gelegenheitsverkehrs eingeengt durch die Rücksicht auf die Freiheit des einzelnen Unternehmers, die nur geschmälert werden darf, wenn es der Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsgutes zwingend fordert.

Mit der hieraus sich ergebenden sachlichen Begrenzung bestehen gegen § 9 Abs. 1 PBG keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Ob die danach zu fordernden Voraussetzungen für die Anwendung der Bestimmung vorliegen, muß im konkreten Einzelfall festgestellt werden. Jedenfalls dürfen unter dem Deckmantel der wenig präzisen Formel der "Interessen des öffentlichen Verkehrs" nicht Gesichtspunkte geprüft und zur Abweisung neuer Unternehmer verwendet werden, die in Wahrheit nicht dem Schutz wichtiger Gemeinschaftsinteressen dienen, sondern allgemeinen verkehrspolitischen Planungs- und Lenkungsbestrebungen der Verwaltung entspringen. Vor allem darf § 9 Abs. 1 PBG nicht in dem Sinne angewendet werden, daß die unzulässige Bedürfnisprüfung nach Abs. 2 auf dem Wege über die Prüfung der öffentlichen Verkehrsinteressen fortgesetzt wird.

Da beim Droschkenverkehr eine Konkurrenz mit dem Linienverkehr und dem Schienenverkehr der Bundesbahn in nennenswertem Umfang nicht besteht, diese für die Allgemeinheit überragend wichtigen Verkehrszweige also durch die Zulassung eines Droschkenunternehmens nicht gefährdet werden können, wird als ernste Gefahr im wesentlichen nur übrig bleiben, daß das Droschkengewerbe selbst bei unkontrolliertem Eindringen neuer Unternehmen durch Übersetzung und ruinösen Wettbewerb in seiner Existenz bedroht würde. Sollte diese Gefahr - konkret beweisbar- eingetreten oder nach dem sorgfältig begründeten Urteil der Verwaltungsbehörde in drohende Nähe gerückt sein, so würde das die Versagung der Genehmigung nach § 9 Abs. 1 PBG rechtfertigen können.

Andere Gefahren, wie sie oben angedeutet sind, können beim Droschkengewerbe durch Ausübungsregelungen bekämpft werden. Das gilt insbesondere auch für die Unzuträglichkeiten, über die das Polizeipräsidium Mannheim berichtet, sowie für die in diesem Zusammenhang häufig hervorgehobene Gefahr, daß die öffentlichen Halteplätze für die Droschken nicht ausreichen und dadurch der Verkehr behindert wird; hier muß zunächst die Verkehrspolizei ihre Möglichkeiten erschöpfen, ehe grundrechtsbeschränkende Maßnahmen ergriffen werden können.

Es wird Aufgabe der Verwaltungsgerichte sein, die verfassungskonforme Auslegung des § 9 Abs. 1 PBG zu überwachen; dazu sind sie im Rahmen der Auslegung des Begriffs "Interessen des öffentlichen Verkehrs" in der Lage, der als unbestimmter Rechtsbegriff angesehen werden muß (vgl. BVerwGE 4, 89). Es mag in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen werden, daß gegen eine Gesetzesbestimmung, die versuchen würde, den Gerichten diese Prüfung zu entziehen, indem sie die Genehmigung in das "pflichtmäßige Ermessen" der Verwaltungsbehörde stellt, verfassungsrechtliche Bedenken bestünden.

V.

Die vorstehend entwickelten Grundsätze über den Umfang der Weitergeltung des § 9 PBG beziehen sich nur auf den Gelegenheitsverkehr mit Droschken und Mietwagen. Es mag bemerkt werden, daß es nicht angängig erscheint, die Grundsätze für den Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen ohne weiteres auf den Verkehr mit Ausflugswagen zu übertragen. Die Ausflugswagen werden öffentlich bereitgehalten; das Verkehrsangebot geht hier vom Unternehmer aus, der aktiver und sichtbarer als beim Mietwagenverkehr in den Verkehrsablauf eingreift. Möglicherweise ist daher hier der Gesichtspunkt der Konkurrenz gegenüber Linienverkehr und Eisenbahn anders als dort zu beurteilen. All das würde aber eine eingehende Würdigung der tatsächlichen Verhältnisse auf diesem Gebiet voraussetzen; für sie besteht in diesem Verfahren weder Anlaß noch Möglichkeit.