1. Die Verteilung von Sendezeiten im Rundfunk zum Zwecke der Wahlpropaganda muß am Grundsatz der gleichen Wettbewerbschancen der politischen Parteien gemessen werden.
2. Der Grundsatz der gleichen Wettbewerbschancen fordert, daß die Rechtsordnung jeder Partei grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im Wahlkampf und Wahlverfahren und damit die gleiche Chance im Wettbewerb um die Wählerstimmen gewährleistet.
3. Mit dem Grundsatz der gleichen Wettbewerbschancen verträgt es sich, die jeweilige Bedeutung der politischen Parteien bis zu einem gewissen Grade bei der Bemessung der Sendezeiten zur Wahlpropaganda in Rechnung stellen.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 30. Mai 1962
- 2 BvR 158/62 -
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Landesverbandes Nordrhein-Westfalen der Freien Demokratischen Partei, vertreten durch den Landesvorsitzenden ..., Düsseldorf, ..., Bevollmächtigte: Rechtsanwälte ..., Köln, ..., gegen den Bescheid des Westdeutschen Rundfunks in Köln vom 1. März 1962.
Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe

A.

I.

Der Westdeutsche Rundfunk in Köln (WDR) stellt allen politischen Parteien, die sich an den am 8. Juli 1962 in Nordrhein- Westfalen stattfindenden Landtagswahlen beteiligen, kostenlos Sendezeiten zur Wahlpropaganda zur Verfügung.

Da der Beschwerdeführer geltend machte, daß eine unterschiedliche Bemessung der Sendezeiten für die drei großen Parteien CDU, SPD und FDP verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen sei, setzte der Intendant die Frage der Verteilung der Sendezeiten auf die Tagesordnung der nächsten Besprechung des Westdeutschen Rundfunks mit den Rundfunkreferenten der politischen Parteien. Die Besprechung fand am 20. Februar 1962 im Funkhaus in Köln in Anwesenheit von Vertretern der CDU, der SPD, der FDP und des Westdeutschen Rundfunks statt. Das Ergebnis der Besprechung wurde im Protokoll wie folgt zusammengefaßt:

"Auf UKW I stellt der WDR für die Landtagswahlen eine Gesamtsendezeit von 170 Minuten zur Verfügung, davon 145 Minuten für die im Landtag vertretenen Parteien CDU, SPD und FDP und 25 Minuten als Reservetermine für andere kandidierende Parteien in der Zeit von 19,30 bis 19,35 Uhr und von 19,55 bis 20,00 Uhr in folgender Aufteilung:

Montag 18. Juni 1962 CDU/SPD
Dienstag 19. Juni 1962 Res./CDU
Mittwoch 20. Juni 1962 Res. / Res.
Freitag 22. Juni 1962 Res. / Res.
Samstag 23. Juni 1962 SPD / CDU

Montag 25. Juni 1962 SPD / CDU
Dienstag 26. Juni 1962 FDP / CDU
Mittwoch 27. Juni 1962 CDU / SPD
Donnerstag 28. Juni 1962 SPD / FDP
Freitag 29. Juni 1962 CDU / SPD
Samstag 30. Juni 1962 SPD / CDU

Montag 2. Juli 1962 CDU / FDP
Dienstag 3. Juli 1962 CDU / SPD
Mittwoch 4. Juli 1962 FDP / SPD
Donnerstag 5. Juli 1962 SPD / CDU
Freitag 6. Juli 1962 CDU / FDP
Samstag 7. Juli 1962 SPD / CDU

Unter dem Titel "Parteien geben Auskunft - Fragen an die CDU (bzw. SPD oder FDP)" erhalten die genannten drei Parteien am 17. Juni, am 24. Juni und am 1. Juli von 19,30 bis 19,55 Uhr (unter Fortfall der Sendung "Zwischen Rhein und Weser") eine Zeit von je 25 Minuten für eine Sendung, in der ein Vertreter der genannten Parteien aus der Landespolitik Fragen gestellt bekommt. Die Termine sind:

Sonntag 17. Juni 1962 FDP
Sonntag 24. Juni 1962 SPD
Sonntag 1. Juli 1962 CDU

Die Fragesteller werden benannt
bei der FDP-Sendung von CDU und SPD
bei der SPD-Sendung von CDU und FDP
bei der CDU-Sendung von SPD und FDP ...

Im WDR-Fernsehen stehen folgende Termine für Wahlsendungen zur Verfügung:

Montag 18. Juni 1962 CDU / SPD
Dienstag 19. Juni 1962 Res. / CDU
Mittwoch 20. Juni 1962 Res. / Res.
Freitag 22. Juni 1962 Res. / Res.
Samstag 23. Juni 1962 SPD / CDU

Montag 25. Juni 1962 SPD / CDU
Dienstag 26. Juni 1962 FDP / CDU
Mittwoch 27. Juni 1962 CDU / SPD
Donnerstag 28. Juni 1962 SPD / FDP
Freitag 29. Juni 1962 CDU / SPD
Samstag 30. Juni 1962 SPD / CDU

Montag 2. Juli 1962 CDU / FDP
Dienstag 3. Juli 1962 CDU / SPD
Mittwoch 4. Juli 1962 FDP / SPD
Donnerstag 5. Juli 1962 SPD / CDU
Freitag 6. Juli 1962 CDU / FDP
Samstag 7. Juli 1962 SPD / CDU

Die Sendezeit im Fernsehen wird noch mitgeteilt.

Diese Regelung hält sich an die Vereinbarungen über die Wahlsendungen zur nordrhein-westfälischen Landtagswahl 1958. Sie wurde von der FDP mit Vorbehalt zur Kenntnis genommen, da der Landesverband Nordrhein-Westfalen der FDP anstrebt, den im Landtag vertretenen Parteien gleiche Sendezeiten zuzubilligen. Die Verhandlungen darüber werden an anderer Stelle geführt."

Da auch die Fernsehsendungen je 5 Minuten dauern sollen, ergibt sich, daß im Hörfunk und im Fernsehen die CDU je 13 Sendungen zu je 5 Minuten, also insgesamt je 65 Minuten, die SPD je 11 Sendungen zu je 5 Minuten, also insgesamt je 55 Minuten, und die FDP je 5 Sendungen zu je 5 Minuten, also insgesamt je 25 Minuten, erhalten. Dazu treten im Hörfunk die für jede Partei zeitgleichen Sendungen von je 25 Minuten.

Der Beschwerdeführer bat nunmehr den Intendanten um einen verbindlichen schriftlichen Bescheid, ob der Westdeutsche Rundfunk bereit sei, der CDU, der SPD und der FDP im Rahmen des Landtagswahlkampfes die gleichen Rundfunk- und Fernsehsendezeiten einzuräumen. Der Intendant lehnte mit Schreiben vom 1. März 1962 eine Änderung der am 20. Februar 1962 vorgenommenen Verteilung ab. Der Verwaltungsrat des Westdeutschen Rundfunks gab am 15. März 1962 der von dem Intendanten getroffenen Entscheidung seine Zustimmung.

Der Beschwerdeführer hat am 16. März 1962 Klage vor dem Verwaltungsgericht Köln erhoben, mit der er die Aufhebung des Bescheides des Intendanten vom 1. März 1962 und die Verpflichtung des Westdeutschen Rundfunks erstrebt, der FDP für den Landtagswahlkampf zahl- und zeitgleiche Sendetermine einzuräumen. Über die Klage ist bisher nicht entschieden.

II.

Der Landesverband Nordrhein-Westfalen der Freien Demokratischen Partei hat gleichzeitig mit Schriftsatz vom 16. März 1962, bei Gericht eingegangen am 17. März 1962, Verfassungsbeschwerde erhoben. Er begehrt die Feststellung, daß die Weigerung des Westdeutschen Rundfunks, der CDU, SPD und FDP die gleiche Sendezeit einzuräumen, sein Grundrecht auf Gleichheit verletzt. Der Beschwerdeführer beantragt ferner, den Bescheid des Intendanten des Westdeutschen Rundfunks vom 1. März 1962 aufzuheben, und bittet, im Hinblick auf den nahe bevorstehenden Wahltermin und die allgemeine Bedeutung der streitigen Rechtsfrage über die Verfassungsbeschwerde vor Erschöpfung des Rechtsweges zu entscheiden.

Zur Begründung seiner Anträge trägt er unter Bezugnahme auf ein Gutachten von Professor Werner Weber im wesentlichen vor:

Der Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien verlange, daß im Rahmen des Wahlverfahrens und der Wahlvorbereitung grundsätzlich alle Parteien von der öffentlichen Gewalt formal gleichbehandelt werden. Das gelte auch für die Rundfunkanstalten, wenn sie in hoheitlicher Ausübung des Rundfunkmonopols politischen Parteien ihre Einrichtungen zur Wahlpropaganda zur Verfügung stellten. Diesem Gebot trage die Praxis des Hessischen Rundfunks und des Südwestfunks im Gegensatz zu der des Westdeutschen Rundfunks und der übrigen Rundfunkanstalten von jeher durch die Zuteilung gleicher Sendezeiten Rechnung.

Das Bundesverfassungsgericht habe zwar in seinem Beschluß vom 3. September 1957 (BVerfGE 7, 99 ff.) angedeutet, daß die Bemessung der Sendezeiten in gewissen Grenzen nach der Bedeutung der Parteien differenziert werden dürfe. Eine Abweichung von der strikt formalen Gleichbehandlung müsse indes aus zwingenden Gründen geboten sein, weil nur solche eine Einschränkung der Gleichheit der Wettbewerbschancen zu rechtfertigen vermöchten. Die Andeutung des Bundesverfassungsgerichts habe sich auf eine politische Partei bezogen, die sich erstmals um Mandate im Bundestag beworben hatte und die in der Folgezeit weder die 5%-Klausel habe überspringen noch sich überhaupt als politische Partei habe durchsetzen können. Hier dränge sich die Parallele zu den Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts auf, in denen es für neu auftretende politische Parteien ein qualifiziertes Unterschriftenquorum für gerechtfertigt erklärt habe, um einer nutzlosen oder sogar schädlichen Stimmenzersplitterung entgegenzuwirken. Würden neu zur Anerkennung und zur Vertretung in den Parlamenten strebende Parteien die Propagandamöglichkeiten des Rundfunks in gleichem Umfange in Anspruch nehmen können wie die großen Parteien, die dem Volk nach Substanz und Gewicht bereits bekannt seien, so würde das in der Tat in der Bevölkerung Verwirrung über den Stand des parteipolitischen Kräftesystems stiften und die Gefahr einer sachwidrigen Stimmenzersplitterung heraufbeschwören. Hinzu komme, daß der Inanspruchnahme des Rundfunks für Wahlpropaganda schon rein quantitativ gesehen natürliche Grenzen gesetzt seien. Billige man allen an der Wahl teilnehmenden Parteien die gleichen Sendezeiten zu, so werde entweder der Rundfunk während der Wahlvorbereitungszeit seinen Zwecken entfremdet oder sämtliche Sendezeiten müßten so gering bemessen werden, daß die Wahlpropaganda im Rundfunk ihren Sinn verlöre.

Daraus folge aber nicht, daß es auch zulässig sei, innerhalb der drei großen Parteien, die sich als stabile Faktoren des deutschen Parteiwesens erwiesen hätten, bei der Zuteilung der Sendezeiten nach dem Stimmenanteil bei den vorhergehenden Bundestagswahlen oder Landtagswahlen zu differenzieren. Für eine derart weitgehende Einschränkung des Grundsatzes der gleichen Wettbewerbschancen fehle ein zwingender Grund.

Der Proporzgedanke liefere zwar bei der Besetzung parlamentarischer Gremien den Maßstab für eine gerechte, weil demokratisch fundierte Beteiligungsquote und sei möglicherweise auch anwendbar, wenn die Parteien außerhalb des Wahlkampfes Kontaktpflege mit dem Volke betreiben wollten. Er sei aber nicht geeignet als Grundlage für die Zuteilung von Werbemöglichkeiten zu Wahlen, bei denen es sich darum handle, im freien, nicht präjudizierten Wettbewerb gegenüber dem letzten Wahlergebnis neue Positionen zu erringen. Vielmehr liege ein elementarer Verstoß gegen demokratische Grundsätze vor, wenn die öffentliche Gewalt annehme, in diesem Bereich durch positive Maßnahmen die Wettbewerbschancen einer Partei lediglich deshalb verbessern zu dürfen, weil sie bei den letzten Wahlen besonders erfolgreich gewesen sei.

III.

Das Bundesverfassungsgericht hat gemäß § 94 BVerfGG dem Westdeutschen Rundfunk und der Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen Gelegenheit zur Äußerung gegeben.

1. Der Westdeutsche Rundfunk hält die Verfassungsbeschwerde wegen der Nichterschöpfung des Rechtsweges für unzulässig. Die Ausschaltung des Rechtsweges durch eine sofortige Entscheidung gemäß § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG erfordere ein besonderes, gesteigertes Rechtsschutzinteresse. Daran fehle es, weil der Beschwerdeführer nicht alles ihm Zumutbare getan habe, um sein Recht zu wahren. Der angegriffene Verteilungsschlüssel werde seit Jahren angewandt. Der Beschwerdeführer habe diesen Verteilungsschlüssel zwar schon im Jahre 1960 anläßlich der Kommunalwahlen beanstandet, sich dann aber mit der bisher üblichen proportionalen Aufteilung der Sendezeiten zufriedengegeben, ohne den Verwaltungsrechtsweg zu beschreiten. Dadurch habe er sich selbst der Möglichkeit einer rechtzeitigen Erschöpfung des Rechtsweges begeben.

Im übrigen würden durch eine sofortige Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts auch die Rechte des Westdeutschen Rundfunks verkürzt. Im Verfahren vor den Verwaltungsgerichten sei der Westdeutsche Rundfunk mit gleichen Rechten wie der Beschwerdeführer Prozeßpartei. Er könne sich durch Beiladung den Beistand derjenigen politischen Parteien sichern, auf deren Kosten der Beschwerdeführer eine Vergrößerung seines Anteils an der Gesamtsendezeit begehre. Schließlich habe der Beschwerdeführer im Verfassungsbeschwerdeverfahren die Möglichkeit, einseitig auf mündliche Verhandlung zu verzichten. Dadurch werde die verfahrensrechtliche Stellung des Westdeutschen Rundfunks geschwächt.

Die Verfassungsbeschwerde sei auch nicht begründet. Der Intendant habe bei Erlaß des angegriffenen Bescheides die seinem Ermessen durch den allgemeinen Gleichheitssatz und den Grundsatz der Chancengleichheit gesetzten Grenzen beachtet. Die politische Vorbereitung der Wahl durch die Wahlpropaganda der Parteien und das, was organisatorisch zur Wahlvorbereitung gehöre, müßten begrifflich getrennt und verfassungsrechtlich an verschiedenen Maßstäben gemessen werden. Während die organisatorische Ausgestaltung des Wahlverfahrens dem Gebot der formalen Gleichheit unterliege, sei für den politischen Wahlwettbewerb lediglich der allgemeine Gleichheitssatz maßgebend, der Differenzierungen bis zur Grenze der Willkür gestatte. Die Forderung des Beschwerdeführers, auch im Bereich der Wahlpropaganda zwischen den drei im Landtag vertretenen Parteien eine formale Gleichheit walten zu lassen, laufe auf eine Begünstigung der FDP auf Kosten der CDU und der SPD hinaus, für die ein sachlich einleuchtender Grund fehle.

Auch wenn man von dem in Art. 5 GG enthaltenen Organisationsprinzip des Rundfunks ausgehe, das lediglich die Sicherung eines Mindestmaßes von inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlichkeit und gegenseitiger Achtung erfordere, müsse man zu dem Ergebnis gelangen, daß dem Westdeutschen Rundfunk bei der Vergabe der Sendezeiten ein weiter Ermessensspielraum zur Verfügung stehe.

Jedenfalls sei eine formale Gleichbehandlung der CDU, SPD und FDP, verbunden mit einer einschneidenden Differenzierung im Verhältnis zu den übrigen Parteien - wie der Beschwerdeführer sie fordere -, willkürlich und mit der Verfassung nicht zu vereinbaren.

2. Die Landesregierung zieht die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde nicht in Zweifel. Zur Sachfrage hat sie ausgeführt: Der Verfassungssatz von der Chancengleichheit der politischen Parteien bedürfe als solcher keiner Begründung. Was zur Erhaltung der Chancengleichheit jeweils erforderlich sei, lasse sich nur von Fall zu Fall bestimmen. Insbesondere sei zu unterscheiden zwischen den Belastungen oder Beschränkungen einzelner Parteien durch ein Wahlgesetz und den Maßnahmen zur Förderung der Parteien außerhalb des förmlichen Wahlverfahrens. Für den Bereich des förmlichen Wahlverfahrens gelte der Grundsatz der formalen Wahlrechtsgleichheit. Hier seien Differenzierungen nur zulässig, wenn und soweit sie aus verfassungsrechtlich relevanten Gründen zwingend geboten seien. Im Bereich der Förderung von Parteien gelte der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien dagegen mit der Maßgabe, daß zwar jeder Partei ein nach der Natur der Sache sich ergebender Mindestanteil einzuräumen sei, im übrigen aber nach der Bedeutung der Parteien differenziert werden dürfe.

Hieraus folge, daß aus dem Grundsatz der Chancengleichheit nicht hergeleitet werden könne, daß alle Parteien absolut gleiche Startbedingungen haben müßten. Vielmehr sei der Wahlkampf nach dem Gewicht der eigenen Kräfte der Parteien zu führen. Die öffentliche Gewalt müsse sich grundsätzlich jeder Einwirkung auf das vorhandene Kräfteverhältnis der Parteien enthalten. Fördere sie die politischen Parteien, so müsse sie ihre Förderungsmaßnahmen so einrichten, daß die vorhandene Gewichtsverteilung im parteipolitischen Kräfteverhältnis möglichst wenig gestört werde. Die in dem angefochtenen Bescheid des Westdeutschen Rundfunks getroffene Differenzierung sei an diesem Leitgedanken orientiert und daher verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

B.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.

1. Der Beschwerdeführer ist ein Landesverband einer politischen Partei im Sinne des Art. 21 Abs. 1 GG, die sich an den bevorstehenden Landtagswahlen beteiligen will. Als solcher ist er befugt, Verfassungsbeschwerde einzulegen, da er von der mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Maßnahme des Westdeutschen Rundfunks unmittelbar betroffen wird.

Politische Parteien und deren Untergliederungen können die Verletzung ihres verfassungsrechtlichen Status durch ein Verfassungsorgan vor dem Bundesverfassungsgericht nur im Wege des Organstreits geltend machen (BVerfGE 4, 27 ff.; 11, 239 [241 ff.]). Fühlen sie sich hingegen durch eine öffentliche Anstalt in ihrem Recht auf Gleichbehandlung verletzt, so steht ihnen nur der Weg der Verfassungsbeschwerde offen (BVerfGE 7, 99 [103]; Beschluß vom 12. September 1961 - 2 BvQ 6/61 = BVerfGE 13, 204.

2. Nach § 90 Abs. 1 BVerfGG ist die Verfassungsbeschwerde nur gegen Akte der öffentlichen Gewalt zulässig.

Der Beschwerdeführer wendet sich gegen einen Bescheid des Intendanten des Westdeutschen Rundfunks. Der Westdeutsche Rundfunk ist nach § 1 des Gesetzes über den Westdeutsche Rundfunk Köln vom 25. Mai 1954 (GVBl. NW S. 151) eine "gemeinnützige Anstalt des öffentlichen Rechts", die "das Recht der Selbstverwaltung" in dem gesetzlich näher bestimmten Rahmen hat. Die den Rundfunkanstalten obliegenden Aufgaben gehören nach deutschem Rundfunkrecht zum Bereich der öffentlichen Verwaltung (BVerfGE 7, 99 [104]; 12, 205 [246]). Die Rundfunkanstalten üben öffentliche Gewalt aus, wenn sie im Wahlkampf politischen Parteien Sendezeiten zuteilen oder verweigern. Der mit der Verfassungsbeschwerde angegriffene Bescheid des Intendanten des Westdeutschen Rundfunks vom 1. März 1962 stellt einen verbindlichen Akt des Westdeutschen Rundfunks dar, da die Rundfunkanstalt gemäß § 21 des Gesetzes über den Westdeutschen Rundfunk Köln von ihrem Intendanten selbständig und unter eigener Verantwortung geleitet (Abs. 1) und von diesem gerichtlich und außergerichtlich vertreten wird (Abs. 3). Hiernach handelt es sich um eine Maßnahme der öffentlichen Gewalt, gegen die der Beschwerdeführer Verfassungsbeschwerde erheben kann mit der Behauptung, sein Grundrecht auf Gleichheit sei verletzt.

3. Das Gericht entscheidet über die Verfassungsbeschwerde vor Erschöpfung des Rechtsweges, weil die Verfassungsbeschwerde sowohl von allgemeiner Bedeutung ist als auch dem Beschwerdeführer ein schwerer und unabwendbarer Nachteil entstünde, falls er zunächst auf den Rechtsweg verwiesen würde (§ 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG).

Die von der Verfassungsbeschwerde aufgeworfene Frage nach den verfassungsrechtlichen Grenzen einer Differenzierung zwischen den politischen Parteien bei der Vergabe von Sendezeiten zur Wahlpropaganda ist von allgemeiner Bedeutung, da sie sich nicht nur für die Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen, sondern für alle Wahlen in ähnlicher Weise stellt. Auch entstünde dem Beschwerdeführer durch die Verweisung auf den Verwaltungsrechtsweg ein schwerer und unabwendbarer Nachteil, weil der Wahlkampf unmittelbar bevorsteht und ein rechtskräftiges Urteil in dem anhängigen Verwaltungsstreitverfahren bis dahin nicht zu erwarten ist. Damit sind die im § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG erschöpfend umschriebenen Voraussetzungen für eine Entscheidung vor Erschöpfung des Rechtsweges gegeben. Ein darüber hinausgehendes besonderes Rechtsschutzinteresse wird durch § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG nicht gefordert.

Die Tatsache, daß der Beschwerdeführer die gleiche Rechtsfrage nicht schon anläßlich der Kommunalwahlen im Jahre 1961 zur gerichtlichen Entscheidung gebracht hat, schließt - entgegen der Auffassung des Westdeutschen Rundfunks - eine Entscheidung vor Erschöpfung des Rechtsweges nicht aus. Der Verfassungssatz von der Chancengleichheit fordert Beachtung unabhängig davon, ob ein Betroffener sich möglicherweise früher einmal ausdrücklich oder stillschweigend mit seiner Verletzung einverstanden erklärt hat. Die Maßnahme der öffentlichen Gewalt, gegen die die Verfassungsbeschwerde erhoben ist, ist erst am 1. März 1962 gesetzt worden.

Angesichts der Vorschrift des § 90 Abs. 2 Satz 2 BVerfGG ist es unerheblich, daß der Westdeutsche Rundfunk vor dem Bundesverfassungsgericht prozessual eine schwächere Stellung hat als im verwaltungsgerichtlichen Verfahren. Im übrigen ist ihm auch im Verfassungsbeschwerde-Verfahren rechtliches Gehör gewährt worden.

4. Die Entscheidung kann ohne mündliche Verhandlung ergehen, da der Beschwerdeführer darauf verzichtet hat (§ 25 Abs. 1 BVerfGG) und der Streitstoff in den Schriftsätzen so ausgiebig erörtert ist, daß von einer mündlichen Verhandlung eine weitere Klärung der Standpunkte nicht zu erwarten war.

C.

Die Verfassungsbeschwerde ist nicht begründet.

I.

1. Die Wahlpropaganda im Rundfunk (Hörfunk und Fernsehen) gehört heute zu den Mitteln im Wahlkampf der politischen Parteien. Infolge ihrer Breitenwirkung kommt ihr neben den Wahlversammlungen, der Plakat- und Flugblattpropaganda und der Werbung in der Presse eine besondere Bedeutung zu. Sie ist zu einem wichtigen Bestandteil der Wahlvorbereitung in der heutigen Demokratie geworden.

Aus der Funktion, die der Rundfunk für den Wahlwettbewerb der politischen Parteien hat, ergibt sich in einem freiheitlich demokratischen Staat die Notwendigkeit, die Verteilung von Sendezeiten zum Zwecke der Wahlpropaganda in einem inneren Bezug zu dem für die politische Willensbildung im Staat entscheidenden Akt der Parlamentswahl zu sehen, mit dem sie in einem unlösbaren Zusammenhang steht. Das Bundesverfassungsgericht hat schon für Vorgänge, die es zum Vorfeld der politischen Willensbildung gerechnet hat, ausgeführt: Das Recht auf Teilhabe an der politischen Willensbildung "äußert sich in der lebendigen Demokratie nicht nur in der Stimmabgabe bei den Wahlen, sondern auch in der Einflußnahme auf den ständigen Prozeß der politischen Meinungsbildung. Aus diesem Grunde ist der Gleichheitssatz nicht nur im Bereich des Wahlrechts im engeren Sinne, sondern auch in diesem Vorfeld der politischen Willensbildung streng formal zu verstehen" (BVerfGE 8, 51 [68]). Erst recht müssen daher Differenzierungen im Bereich der Vergabe von Hörfunksendezeiten und Fernsehsendezeiten zur Wahlpropaganda an dem Grundsatz der gleichen Wettbewerbschancen der politischen Parteien als dem für den gesamten Wahlvorgang gültigen Maßstab gemessen werden.

Die durch das Grundgesetz errichtete demokratische Ordnung trägt im Bereich der politischen Willensbildung bei Wahlen insofern einen formalen Charakter, als sie unbeschadet der bestehenden sozialen Unterschiede alle Staatsbürger absolut gleich bewertet (BVerfGE 8, 51 [69]; 11, 351 [360]). Bezogen auf die Mitwirkung der Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes hat diese Formalisierung des Gleichheitssatzes in dem Grundsatz der gleichen Wettbewerbschancen ihren Niederschlag gefunden, der vom Bundesverfassungsgericht zunächst für den technischen Wahlablauf selbst entwickelt (vgl. insbesondere BVerfGE 1, 208 [242, 255]; 6, 84 [90]) und sodann auf die Wahlvorbereitung übertragen worden ist (vgl. etwa für die Zulassung von Wahlvorschlägen: BVerfGE 3, 19 [26 f.]; 3, 383 [393]; für den Wettbewerb der Parteien um die Erlangung von Spenden: BVerfGE 6, 273 [280]; 8, 51 [64 f.] und für die Wahlpropaganda im Rundfunk: BVerfGE 7, 99 [107]).

2. Mit der in Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungsrechtlich gesicherten Freiheit der Gründung der Parteien ist im Grundsatz auch die freie Auswirkung bei der Wahl, d.h. die volle Gleichberechtigung aller Parteien, notwendig verbunden (BVerfGE 6, 84 [92]; vgl. ferner BVerfGE 1, 208 [255]; 3, 19 [26]; 3, 383 [393]; 6, 273 [280]). Die Entscheidung über den Wert des Programms einer politischen Partei und ihre Mitwirkung an der Bildung des Staatswillens ist durch das Grundgesetz dem Aktivbürger anvertraut. Damit diese Entscheidung in voller Freiheit gefällt werden kann, ist es nötig, daß die Parteien, soweit irgend möglich, mit gleichen Aussichten in den Wahlkampf eintreten (BVerfGE 3, 19 [26 f.]). Von dieser grundsätzlichen Einsicht aus empfängt der Grundsatz der gleichen Wettbewerbschancen der politischen Parteien das ihm eigene Gepräge.

Die öffentliche Gewalt muß, wenn sie in den Bereich der politischen Willensbildung bei Wahlen in einer Weise eingreift, daß dadurch die Chancengleichheit der politischen Parteien verändert werden kann, sich gegenwärtig halten, daß ihrem Ermessen in diesem Bereich besonders enge Grenzen gezogen sind und daß ihr jede verschiedene Behandlung der Parteien verfassungskräftig versagt ist, die sich nicht durch einen besonderen zwingenden Grund rechtfertigen läßt (BVerfGE 8, 51 [64 f.]; zuvor schon BVerfGE 1, 208 [225]; 4, 375 [382]; 6, 84 [94]; 6, 273 [280]).

II.

1. Die Notwendigkeit, die Sendezeiten an die politischen Parteien zur Wahlpropaganda hoheitlich zu verteilen, ergibt sich aus der Tatsache, daß in der Bundesrepublik Deutschland zur Zeit Rundfunksendungen nur von öffentlich-rechtlichen Anstalten durchgeführt werden. Hinzu kommt, daß nur eine beschränkte Sendezeit zur Verfügung steht, die den Parteien kostenlos überlassen wird. Wäre der Rundfunkbetrieb nicht in der öffentlichen Hand konzentriert, so könnte die Wahlwerbung im Rundfunk - ebenso wie etwa die Propaganda durch Flugblätter oder durch die Presse, bei denen diese Besonderheiten nicht bestehen - dem freien Spiel der Kräfte überlassen bleiben. Hoheitlicher Zuteilung von Sendezeiten bedürfte es nicht, wenn alle Parteien die Möglichkeit hätten, nach ihren Kräften unter gleichen Bedingungen von der Rundfunkwerbung Gebrauch zu machen. Der Grundsatz der Gleichheit der Wettbewerbschancen wäre auch gewahrt, wenn die einzelnen Parteien je nach ihren finanziellen und sonstigen Möglichkeiten in einem unterschiedlichen Maße bei der Rundfunkwerbung zum Zuge kämen. Der Grundsatz der Chancengleichheit verlangt nicht, daß die sich aus der unterschiedlichen Größe, Leistungsfähigkeit und politischen Zielsetzung der Parteien ergebenden Unterschiede durch einen hoheitlichen Eingriff ausgeglichen werden. Er fordert lediglich, daß die Rechtsordnung jeder Partei grundsätzlich die gleichen Möglichkeiten im Wahlkampf und Wahlverfahren und damit die gleiche Chance im Wettbewerb um die Wählerstimmen gewährleistet.

2. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sind nach dem Grundsatz der gleichen Wettbewerbschancen verpflichtet, sich gegenüber dem Wahlwettbewerb der politischen Parteien grundsätzlich neutral zu verhalten. Mit diesem Grundsatz der gleichen Wettbewerbschancen verträgt sich aber nicht nur eine Zuteilung absolut gleicher Sendezeiten an alle Parteien. Vielmehr kann aus besonders wichtigen Gründen auch bei der Zuteilung der Sendezeiten differenziert werden.

a) Bei der Zuteilung von Sendezeiten müssen nur solche Parteien berücksichtigt werden, für die Landeslisten im Sendebereich der Rundfunkanstalt zugelassen sind (BVerfGE 7, 99 [108]).

b) Die Wahlen in einer parlamentarischen Demokratie sollen nicht nur zu einem Parlament führen, das die im Volke vorhandenen verschiedenen Meinungen nach Möglichkeit getreulich widerspiegelt, sondern sie sollen zugleich auch ein Parlament schaffen, das in der Lage ist, eine aktionsfähige Regierung zu bilden. Beim Verhältniswahlsystem würde eine strikt durchgeführte Wahlrechtsgleichheit es auch kleinen Gruppen mit zerstreuter Wählerschaft oder reinen Interessenorganisationen ermöglichen, in das Parlament zu gelangen, die Gefahr einer übermäßigen Parteienzersplitterung heraufbeschwören und - wie die Erfahrungen unter der Weimarer Reichsverfassung gelehrt haben - eine Regierungsbildung erschweren, wenn nicht gar unmöglich machen.

In diesen staatspolitischen Gefahren hat die ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts besonders wichtige Gründe gesehen, die ausnahmsweise den Gesetzgeber berechtigen, in gewissen eng umschriebenen Grenzen bei der näheren Ausgestaltung des Wahlrechts vom Grundsatz der formalen Wahlrechtsgleichheit abzuweichen. Deshalb kann z.B. die Aufnahme einer angemessenen Sperrklausel in ein Wahlgesetz verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden (vgl. etwa BVerfGE 1, 208 [248, 256]; 4, 31 [40]; 4, 142 [143]; 4, 375 [380]; 5, 77 [83]; 6, 84 [92 ff.]). Auch ist allgemein anerkannt, daß mit dem Grundsatz der formalen Wahlrechtsgleichheit auch Unterschriftenquoren vereinbar sind, damit gewährleistet ist, daß nur solche Wahlvorschläge zugelassen werden, von denen vermutet werden kann, daß hinter ihnen eine politisch ernst zu nehmende Gruppe steht (BVerfGE 3, 19 ff.; 3, 383 ff.; 4, 375 [381 f.]; 5, 77 [81 f.]; 6, 84 [98 f.]). Dem der Sperrklausel und dem Unterschriftenquorum gemeinsam zugrunde liegenden Motiv der Sicherung des Charakters der Wahl als eines auf die Bildung funktionsfähiger Verfassungsorgane gerichteten Integrationsvorganges kommt auch im Bereich der Wahlwerbung durch Rundfunk Bedeutung zu.

Die den freiheitlichen demokratischen Staat als Regierungsmehrheit und Opposition tragenden politischen Parteien weisen überwiegend eine die einzelnen Legislaturperioden überdauernde Konstanz auf. In den Parlamentswahlen soll sich entscheiden und entscheidet sich regelmäßig, ob während der kommenden Legislaturperiode die von der bisherigen Regierungsmehrheit maßgeblich bestimmte Politik fortgesetzt werden oder ob eine andere Politik an deren Stelle treten soll. Eine neue oder eine kleine bisher im Parlament nicht vertretene Partei hat in der Regel keine Aussicht, auf Anhieb wesentliche Wahlerfolge zu erringen. Sie ist häufig von vornherein dazu verurteilt, eine kleine Minderheit zu bleiben, weil die Wähler sich scheuen, ihre Stimme Parteien zu geben, die sich in ihren Augen bisher weder in der Regierungsverantwortung noch in der Opposition bewährt noch auf den staatlichen Willensbildungsprozeß Einfluß genommen haben. Die Bildung von möglicherweise zahlreichen neuen Parteien gefährdet die Funktionsfähigkeit von Parlament und Regierung. Das verfassungsrechtlich legitime Ziel, den Charakter der Wahl als des entscheidenden Integrationsvorganges bei der politischen Willensbildung des Volkes zu sichern, erscheint daher auch in diesem Bereich - ähnlich wie dies bei dem Unterschriftenquorum und der Sperrklausel der Fall ist - als ein wichtiger Grund, der es erlaubt, innerhalb eines eng umgrenzten Rahmens von der formalen Chancengleichheit abzuweichen. Dem kann dadurch Rechnung getragen werden, daß die besondere Bedeutung der Parteien, durch deren Gegen- und Miteinanderwirken die bisherige Entwicklung entscheidend geprägt worden ist und deren mehr oder minder großer Einfluß auf die staatliche Willensbildung voraussichtlich die weitere Entwicklung bestimmen wird, der Aktivbürgerschaft auch bei der Wahlwerbung im Rundfunk durch eine Abstufung der Sendezeiten vor Augen geführt und vergegenwärtigt wird.

c) Der Rundfunk ist neben der Presse das entscheidende Massenkommunikationsmittel, von dem der Staatsbürger die für seine Meinungsbildung unentbehrlichen Informationen bezieht. Er kann dieser Aufgabe in einer dem Art. 5 GG entsprechenden Weise nur gerecht werden, wenn sein Gesamtprogramm ein Mindestmaß an inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlichkeit und gegenseitiger Achtung aufweist (BVerfGE 12, 205 [262 f.]). Dazu gehört, daß der Rundfunk seinen Hörerkreis objektiv über die Gewichtsverteilung zwischen den bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und gesellschaftlichen Gruppen informiert. Auch diese gesellschaftliche Funktion des Rundfunks stellt einen wichtigen Grund dar, der es rechtfertigt, die jeweilige Bedeutung der politischen Parteien bis zu einem gewissen Grade bei der Bemessung der Sendezeiten zur Wahlpropaganda in Rechnung zu stellen.

3. Bestehen hiernach besonders wichtige Gründe, die es ausnahmsweise dem Rundfunk gestatten, in begrenztem Ausmaß die Sendezeiten nach der Bedeutung der Parteien verschieden zu bemessen, so bedarf es noch der näheren Bestimmung der Kriterien, die über die jeweilige Bedeutung der politischen Parteien Aufschluß geben.

Nach dem Beschluß des Gerichts vom 3. September 1957 - 2 BvR 7/57 -(BVerfGE 7,99 [108]) kann in diesem Zusammenhang in der Regel das vorhergehende Wahlergebnis als ein gewichtiges Indiz für die gegenwärtige Bedeutung der an der Neuwahl beteiligten politischen Parteien herangezogen werden. Die Einstufung der Parteien nach dem letzten Wahlergebnis allein würde jedoch nicht genügen, da eine solche Einstufung die Möglichkeit außer Betracht lassen würde, daß im Gefolge der allgemeinen politischen Entwicklung während der abgelaufenen Legislaturperiode unter Umständen eine erhebliche Kräfteverschiebung stattgefunden hat. Eine schematische Anknüpfung an die Ergebnisse der vorhergehenden Parlamentswahlen würde in Anbetracht der nicht zu unterschätzenden zusätzlichen Werbewirkung einer erheblich längeren Sendezeit und der Zuteilung einer ins Gewicht fallenden größeren Anzahl von Sendeterminen einer Aufrechterhaltung des status quo Vorschub leisten und auf eine Vorgabe im Wahlwettbewerb hinauslaufen, die mit dem Grundsatz der gleichen Wettbewerbschancen nicht zu vereinbaren wäre.

Deshalb müssen, um die Bedeutung einer Partei zu ermitteln, noch andere Faktoren außer den Ergebnissen der letzten Parlamentswahlen berücksichtigt werden. Hierher gehören beispielsweise die Zeitdauer ihres Bestehens, ihre Kontinuität, ihre Mitgliederzahl, der Umfang und Ausbau ihres Organisationsnetzes, ihre Vertretung im Parlament und ihre Beteiligung an der Regierung in Bund oder Ländern.

Dagegen ist die Zahl der aufgestellten Kandidaten im System der personalisierten Verhältniswahl kein geeigneter Anhalt für die Bedeutung der im Wahlkampf konkurrierenden Parteien. Bei diesem Wahlsystem muß jede Partei, will sie nicht von vornherein bei der letztlich entscheidenden Verrechnung der Stimmen auf Landesebene auf Stimmen aus einem der Wahlkreise verzichten, versuchen, in jedem Wahlkreis einen Bewerber aufzustellen. Die Zahl der von den einzelnen Parteien aufgestellten Bewerber läßt daher keinen Rückschluß auf ihre gegenwärtige Bedeutung zu.

4. Erscheint eine Differenzierung der Sendezeiten nach der so zu bestimmenden Bedeutung der Parteien aus den dargelegten Gründen auch grundsätzlich nicht unzulässig, so sind doch einer derartigen Abstufung verfassungsrechtlich enge Schranken gezogen. Das Ausmaß der Differenzierung im Bereich der formalen Chancengleichheit darf den grundsätzlich freien Wettbewerb aller an der Wahl beteiligten politischen Parteien nicht ernsthaft in Frage stellen. Insbesondere dürfen kleine Gruppen, die zur Teilnahme an der Wahl im Sendebereich zugelassen sind, nicht von der Rundfunkpropaganda gänzlich ausgeschlossen werden (BVerfGE 7, 99 [108]).

Wo im übrigen die dem - engen - Ermessen des Gesetzgebers und der Exekutive durch den Grundsatz der gleichen Wettbewerbschancen gezogenen Grenzen liegen, deren Überschreitung eine Differenzierung bei der Zuteilung der Sendezeiten als verfassungswidrig qualifizieren würde, läßt sich abstrakt nicht eindeutig bestimmen. Diese Grenzen können vielmehr nur unter Würdigung der jeweiligen konkreten Gesamtsituation ermittelt werden.

III.

Wendet man diese Grundsätze auf den angegriffenen Bescheid an, so ergibt sich, daß der Intendant des Westdeutschen Rundfunks bei seiner Ablehnung des Antrages des Beschwerdeführers die seinem Ermessen gezogenen verfassungsrechtlichen Schranken nicht überschritten hat.

Bei den letzten Landtagswahlen in Nordrhein-Westfalen am 6. Juli 1958 waren nur CDU, SPD und FDP erfolgreich. Alle übrigen Parteien scheiterten an der 5 v. H.-Sperrklausel. Von den insgesamt zu vergebenden 200 Landtagssitzen erhielten die CDU 104, die SPD 81 und die FDP 15. Der Westdeutsche Rundfunk stellt für die Wahlpropaganda der politischen Parteien im Hörfunk und im Fernsehen insgesamt eine Sendezeit von je 170 Minuten bereit. Davon werden auf die im Parlament vertretenen Parteien im Hörfunk und im Fernsehen je 145 Minuten verteilt. Der Rest von 25 Minuten bleibt für die übrigen Parteien, die sich an der Wahl beteiligen werden, reserviert. Von den für die CDU, die SPD und die FDP jeweils zur Verfügung stehenden 145 Minuten erhalten die CDU 13 Sendungen zu je 5 Minuten, also insgesamt 65 Minuten, die SPD 11 Sendungen zu je 5 Minuten, also insgesamt 55 Minuten, und die FDP 5 Sendungen zu je 5 Minuten, also insgesamt 25 Minuten. Daneben erhalten CDU, SPD und FDP im Hörfunk je eine Sendung von 25 Minuten unter dem Titel "Parteien geben Auskunft", in der ein Vertreter der einen Partei Fragen von Vertretern der anderen beiden Parteien beantwortet. Bei einer rein proportionalen Vergabe nach der Sitzverteilung im Landtag würden auf die CDU 52%, auf die SPD 40,5% und auf die FDP 7,5% der Sendezeit entfallen.

Tatsächlich erhalten im Hörfunk CDU 41%, SPD 36% und FDP 23%, im Fernsehen CDU 45%, SPD 38% und FDP 17%.

Diese Verteilung hat im Ergebnis dazu geführt, daß beim Hörfunk mehr als die Hälfte der Gesamtsendezeit zu gleichen Teilen an die im Parlament vertretenen Parteien vergeben und lediglich der Rest in Annäherung an das letzte Wahlergebnis proportional verteilt worden ist. Sie ist mit dem Grundsatz der gleichen Wettbewerbschancen offensichtlich vereinbar. Auch im Fernsehen ist die Gesamtsendezeit nicht nur nach dem Maßstab des letzten Wahlergebnisses proportional verteilt worden; die FDP hat mehr als das Doppelte an Sendezeit erhalten, als ihr bei rein proportionaler Verteilung zustehen würde. Auch diese Verteilung ist noch mit dem Grundsatz der gleichen Wettbewerbschancen vereinbar, weil damit auch der FDP eine Sendezeit zur Verfügung steht, die einerseits überhaupt eine wirksame Wahlpropaganda ermöglicht und die andererseits ihrer Bedeutung als einer im Parlament vertretenen Partei entspricht.

Die von dem Intendanten getroffene Entscheidung hält sich danach in dem verfassungsrechtlich gebotenen Rahmen, weil sie an dem Prinzip der formalen Gleichberechtigung der politischen Parteien im Wahlwettbewerb orientiert ist und - soweit sie differenziert - der unterschiedlichen Bedeutung der in Betracht kommenden Parteien angemessen Rechnung trägt.

Die Verfassungsbeschwerde war daher als unbegründet zurückzuweisen.

D.

Der Westdeutsche Rundfunk hat beantragt, dem Beschwerdeführer die Erstattung der ihm durch dieses Verfahren erwachsenen Kosten aufzuerlegen. Der Senat hat diesem Antrag nicht entsprochen. Es kann dahingestellt bleiben, ob der § 34 Abs. 3 BVerfGG diese Möglichkeit eröffnet. Der § 34 Abs. 3 BVerfGG ist - wie die in § 34 Abs. 1 BVerfGG angeordnete grundsätzliche Kostenfreiheit erkennen läßt - eine Ausnahmevorschrift. Sie kommt nur zur Anwendung, wenn besondere Billigkeitsgründe vorliegen (BVerfGE 7, 75 [76 f.]; 7, 95 [99]; 8, 195 [196]; 11, 366 [367]; 12, 9 [10]). Solche Gründe sind weder vorgetragen noch ersichtlich.