Beschluß

des Zweiten Senats vom 14. April 1964
- 2 BvR 69/62 -
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde 1) des Arbeiters ..., 2) des Polizeihauptwachtmeisters ..., 3) des Polizeikommissars ..., 4) der Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr, vertreten durch den Hauptvorstand, Stuttgart - Bevollmächtigter: Rechtsanwalt ... - gegen Art. 1 Satz 1 und die Art. 4, 6, 7, 8, 9, 11 und 16 des Gesetzes über die Personalvertretungen für die Bayerische Bereitschaftspolizei vom 26. Januar 1961 (GVBl. S. 37).
Entscheidungsformel:

Die Verfassungsbeschwerde wird zurückgewiesen.

Gründe

A.

I.

Im Freistaat Bayern ist das Personalvertretungsrecht durch das Bayerische Personalvertretungsgesetz - BayPVG - vom 21. November 1958 (GVBl. S. 333) geregelt. Das Gesetz findet nach seinem Art. 81 Abs. 1 keine Anwendung auf "Verbände, die nicht nur vorübergehend in Gemeinschaftsunterkünften zusammengefaßt sind". Die Personalvertretung "für diesen Bereich" blieb einer besonderen gesetzlichen Regelung vorbehalten (Art. 81 Abs. 2 BayPVG).

Diese besondere Regelung enthält das Gesetz über die Personalvertretungen für die Bayerische Bereitschaftspolizei (PVG BP) vom 26. Januar 1961 (GVBl. S. 37), das am 1. Februar 1961 in Kraft getreten ist. Es gilt nach Art. 1 Satz 1 für alle Bediensteten der Bayerischen Bereitschaftspolizei. Soweit das Gesetz nichts Besonderes bestimmt, ist das Bayerische Personalvertretungsgesetz entsprechend anzuwenden (Art. 1 Satz 2 PVG BP).

II.

Die Beschwerdeführer zu 2) und zu 3) sind Polizeibeamte der Bayerischen Bereitschaftspolizei und Vorsitzende von Personalräten; der Beschwerdeführer zu 1) ist Arbeiter bei der Bayerischen Bereitschaftspolizei. Alle drei Beschwerdeführer sind Mitglieder der Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr (Gewerkschaft ÖTV), der Beschwerdeführerin zu 4).

Die Verfassungsbeschwerde richtet sich unmittelbar gegen einzelne Bestimmungen des Gesetzes über die Personalvertretungen für die Bayerische Bereitschaftspolizei mit der Behauptung, sie verletzten die Beschwerdeführer in ihren Grundrechten aus Art. 3 und Art. 9 GG.
Die Verfassungsbeschwerde wird im wesentlichen wie folgt begründet:

1. Art. 1 Satz 1 PVG BP unterstelle nicht nur die Polizeibeamten, sondern auch die Verwaltungsbeamten, Angestellten und Arbeiter der Bayerischen Bereitschaftspolizei besonderen Regelungen. Art. 81 Abs. 1 BayPVG erlaube aber eine Sonderregelung nur für Verbände, die nicht nur vorübergehend in Gemeinschaftsunterkünften zusammengefaßt seien. "Durch die Auslegung des Art. 81 BayPVG ..., die durch das Gesetz über die Personalvertretungen für die Bayerische Bereitschaftspolizei vorgenommen worden ist", sei Art. 3 Abs. 1 GG verletzt worden.

Die nichtkasernierten Verwaltungsbeamten, Angestellten und Arbeiter der Bereitschaftspolizei seien ohne sachlichen Grund schlechter gestellt worden als die übrigen Beamten, Angestellten und Arbeiter des Freistaates Bayern. Ihre Einbeziehung in die Sonderregelung lasse sich nicht mit den besonderen Aufgaben und der Organisation der Bereitschaftspolizei rechtfertigen. Das ergebe sich auch daraus, daß kein anderes Land der Bundesrepublik Deutschland eine entsprechende Regelung getroffen habe, und daß auch für Verwaltungsbeamte, Angestellte und Arbeiter des Bundesgrenzschutzes in Übereinstimmung mit § 81 Abs. 1 des Personalvertretungsgesetzes des Bundes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) das allgemeine Personalvertretungsrecht des Bundes Anwendung finde.

2. Art. 6 PVG BP verletze die Grundrechte der Beschwerdeführer aus Art. 3 Abs. 1 und Art. 9 GG deshalb, weil er Beauftragte von Gewerkschaften von der Teilnahme an Sitzungen des Personalrats und an den Personalversammlungen schlechthin ausschließe, während nach Art. 35 und 50 BayPVG Gewerkschaftsbeauftragte auf Beschluß des Personalrats oder der Personalversammlung zur Teilnahme berechtigt seien. Art. 6 PVG BP enthalte eine Differenzierung zwischen den Bediensteten der Bereitschaftspolizei und den übrigen Staatsbediensteten, die mit den Besonderheiten der Bereitschaftspolizei nicht gerechtfertigt werden könne.

Art. 6 PVG BP verletze ferner die gewerkschaftlichen Organisationen der Bediensteten, also auch die Beschwerdeführerin zu 4), in ihren Grundrechten aus Art. 3 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 und 3 GG.Art. 55 BayPVG fordere ausdrücklich, daß Dienststelle und Personalrat mit den Gewerkschaften zur Erfüllung der dienstlichen Aufgaben und zum Wohl der Bediensteten zusammenwirken. Es stehe nicht in Einklang mit der vom Gesetzgeber anerkannten Stellung der Gewerkschaften, wenn sie von der Teilnahme an den Sitzungen des Personalrats und an der Personalversammlung in jedem Fall ausgeschlossen seien. Die durch Art. 6 PVG BP getroffene Regelung könne nicht damit gerechtfertigt werden, daß vermieden werden müsse, die Rivalitäten der verschiedenen Gewerkschaften in die Personalräte und Personalversammlungen hineinzutragen. Solche und ähnliche Überlegungen würden dem Sinn und der Stellung der Gewerkschaften im demokratischen Staat nicht gerecht und ließen außer acht, daß trotz Art. 6 PVG BP den Gewerkschaften nach dem grundsätzlich anwendbaren Bayerischen Personalvertretungsgesetz auch im Bereich der Bereitschaftspolizei wichtige Aufgaben und Befugnisse zuerkannt worden seien. Das Recht der Teilnahme von Beauftragten der Gewerkschaften an den Sitzungen der Betriebs- und Personalräte und an den Betriebs- und Personalversammlungen sei seit 1920 durch zahlreiche Gesetze vorgeschrieben worden. Das "historisch gewachsene, notwendige Teilnahmerecht der Gewerkschaften" sei "nicht nur tatsächlich, sondern auch rechtlich über eine lange Zeitdauer hinweg, zu einem Grundrecht geworden, das allen Betriebs- und Personalvertretungsgesetzen als betriebsverfassungsrechtliches Grundrecht immanent geworden" sei "und deshalb auch den Schutz des Art. 9 Abs. 3 GG" genieße.

3. Mit Art. 3 Abs. 1 GG seien ferner folgende Bestimmungen nicht vereinbar:

a) Nach Art. 4 Abs. 1 PVG BP könne ein Beamter nicht für den Personalrat gewählt werden, wenn gegen ihn im letzten Jahr vor dem Tag der Wahl eine Dienststrafe verhängt worden sei, die nur im förmlichen Dienststrafverfahren ausgesprochen werden könne. Nach Absatz 2 desselben Artikels erlösche die Mitgliedschaft im Personalrat, wenn der Beamte mit einer solchen Dienststrafe bestraft werde. Dem allgemeinen bayerischen Personalvertretungsrecht sei eine solche Beschränkung des passiven Wahlrechts zum Personalrat unbekannt. Art. 4 PVG BP enthalte eine nicht zu rechtfertigende Schlechterstellung der Beamten der Bereitschaftspolizei gegenüber den anderen Staatsbediensteten.

b) Art. 7 PVG BP stelle die Bediensteten der Bereitschaftspolizei in dreifacher Weise ungerechtfertigt schlechter als die übrigen Staatsbediensteten. Diese Vorschrift sehe nämlich - im Gegensatz zu Art. 66 Abs. 1 Buchst. g BayPVG - eine Mitwirkung des Personalrats nicht vor bei der "Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Bediensteten". Weiterhin sei nach Art. 7 Abs. 1 Buchst. g PVG BP die Mitwirkung des Personalrats auf grundsätzliche Fragen der Fortbildung der Bediensteten beschränkt, während Art. 66 Abs. 1 Buchst. h BayPVG seine Mitwirkung bei allen Fragen der Fortbildung der Bediensteten vorsehe. Im Gegensatz zu der durch Art. 67 Abs. 1 Buchst. c BayPVG geschaffenen Regelung unterliege schließlich die Aufstellung des Urlaubsplans bei der Bereitschaftspolizei nicht der Mitbestimmung des Personalrats, sondern nach Art. 7 Abs. 1 Buchst. h PVG BP nur der schwächeren Beteiligungsform der Mitwirkung.

c) Art. 8 Buchst. a PVG BP gewähre dem Personalrat ein Mitbestimmungsrecht hinsichtlich des Beginns und Endes der täglichen Arbeitszeit und der Pausen nur für die Angestellten und Arbeiter der Bereitschaftspolizei, während Art. 67 Abs. 1 Buchst. a BayPVG dem Personalrat dieses Recht auch in bezug auf die Beamten zuerkenne. Für diese Differenzierung zwischen den Beamten der Bereitschaftspolizei und den übrigen bayerischen Beamten gebe es keinen vernünftigen Grund.

d) Im Gegensatz zu Art. 70 Abs. 1 Buchst. a Nr. 1 BayPVG wirke der Personalrat nach Art. 9 Abs. 1 PVG BP nicht mit bei der Einstellung, Anstellung und Beförderung von Beamten. Ferner sei seine Mitwirkung in Personalangelegenheiten der Beamten mit einer niedrigeren Besoldungsgruppe als A 14 gemäß Art. 9 Abs. 2 Satz 2 PVG BP anders als nach Art. 70, 72 BayPVG von einem Antrag der Beamten abhängig, sofern es sich um Führer von Polizeiabteilungen, deren Stellvertreter oder um Beamten handle, die zu selbständigen Entscheidungen in Personalangelegenheiten der Dienststelle befugt seien.

Auch diese Differenzierungen seien sachlich nicht zu rechtfertigen.

e) Nach Art. 11 PVG BP seien die Sonderregelungen der Art. 4, 7, 8 und 9 PVG BP entsprechend auf die Stufenvertretungen anzuwenden. Soweit die genannten Vorschriften mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar seien, verstoße auch Art. 11 PVG BP gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

f) Nach Art. 16 PVG BP seien die Mitglieder der Personalvertretungen nicht befreit von der Teilnahme an einem Einsatz und an Übungen außerhalb des Dienstortes; während dieser Zeit ruhten ihre Befugnisse (Absatz 1). Der Lauf bestimmter Fristen nach dem Bayerischen Personalvertretungsgesetz (Art. 61, 62, 74) sei während dieser Zeit gehemmt. Entscheidungen, an denen die Personalvertretung zu beteiligen sei, dürften in diesem Fall nur getroffen werden, wenn sie keinen Aufschub duldeten (Absatz 2).

Das Bayerische Personalvertretungsgesetz kenne eine entsprechende Vorschrift nicht. Art. 16 PVG BP beschränke die Rechte der Personalvertretungen und damit auch die der Bediensteten der Bereitschaftspolizei in einer Weise, die mit den besonderen Aufgaben der Bereitschaftspolizei nicht gerechtfertigt werden könne. Nach Absatz 2 der Vorschrift hänge es lediglich vom Willen des Dienststellenleiters ab, ob die Personalvertretung überhaupt noch funktionieren dürfe oder nicht. "Damit wird gegen das Betriebsverfassungsrecht verstoßen, das Einschränkungen der Rechte der Personalvertretung nur durch Gesetz zuläßt." Art. 16 PVG BP verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

III.

Zu der Verfassungsbeschwerde haben sich der Bayerische Landtag, der Bayerische Senat und die Bayerische Staatsregierung geäußert.
1. Der Bayerische Landtag hat im wesentlichen wie folgt Stellung genommen:

a) Die Einbeziehung der Angestellten und Arbeiter der Bereitschaftspolizei in die Sonderregelungen des Gesetzes (Art. 1 PVG BP) sei sachlich gerechtfertigt, und zwar wegen der Bedeutung der Angestellten und Arbeiter für die Einsatzbereitschaft und die Versorgung des Polizeiverbandes.

b) Die Entscheidung des Gesetzgebers, den Einfluß rivalisierender Gewerkschaften der Polizeitruppe dadurch fernzuhalten, daß die Teilnahme von Gewerkschaftsvertretern an Sitzungen des Personalrats und an Personalversammlungen ausgeschlossen sei (Art. 6 PVG BP), stütze sich auf langjährige Beobachtungen und beruhe auf der Beurteilung von Tatsachen. Eine Abwertung der Aufgaben der Gewerkschaften sei mit dieser Entscheidung nicht verbunden. Der Gesetzgeber habe den besonderen Verhältnissen der Bereitschaftspolizei, insbesondere ihrer Kasernierung, sowie der Tatsache Rechnung getragen, daß sich die Rivalität verschiedener Berufsorganisationen bei der Bereitschaftspolizei ungünstiger als bei anderen Verwaltungen auswirken und die Geschlossenheit und Schlagkraft des Polizeiverbandes gefährden könne. Die Teilnahme von Gewerkschaftsbeauftragten an den Sitzungen der Personalvertretungen berge die Gefahr einer ins Gewicht fallenden Verstärkung der Gegensätze unter den verschiedenen Gewerkschaften angehörenden Bediensteten der Bereitschaftspolizei in sich. Art. 6 PVG BP sei sowohl mit Art. 3 als auch mit Art. 9 GG vereinbar.

c) Die Bestimmungen der Art. 4, 7, 8, 9, 11 und 16 PVG BP trügen dem besonderen Charakter der Bereitschaftspolizei als einer kasernierten Polizeitruppe Rechnung, bei der das Überordnungsverhältnis und Unterordnungsverhältnis stärker ausgeprägt sei und bei der dem Vertrauen zwischen Vorgesetzten und Untergebenen und deren Vertretern größere Bedeutung als sonst in der Verwaltung zukomme. Die Sonderregelungen seien durch das Interesse an der Erhaltung der Disziplin und der Einsatzbereitschaft der Bereitschaftspolizei gerechtfertigt.
2. Der Bayerische Senat hat dargelegt:

a) Art. 1 PVG BP sei nicht zu beanstanden. Sollte die Vorschrift nicht in Einklang mit Art. 81 BayPVG stehen, so würde Art. 1 PVG BP als das spätere Gesetz vorgehen. Es sei mit dem Gleichheitssatz vereinbar, die nichtkasernierten Bediensteten der Bereitschaftspolizei hinsichtlich der Personalvertretung den kasernierten Bediensteten gleichzustellen, weil beide Gruppen von Bediensteten dem gleichen Zweck dienten, nämlich dem Staat eine jederzeit einsatzbereite Polizeiformation zur Verfügung zu stellen.

b) Art. 6 PVG BP sei mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbar. Die Bereitschaftspolizei unterscheide sich nach Aufbau und Aufgaben nicht so erheblich von der Verwaltung im übrigen und insbesondere von anderen Polizeiformationen, daß es gerechtfertigt und zulässig sei, ihre Bediensteten und die übrigen öffentlichen Bediensteten hinsichtlich der Frage, ob Gewerkschaftsbeauftragte an den Beratungen des Personalrats und an den Personalversammlungen teilnehmen könnten, verschieden zu behandeln. Die Beiziehung von Gewerkschaftsvertretern werde eine ins Gewicht fallende Verstärkung etwa vorhandener Gegensätze zwischen rivalisierenden Gewerkschaften und ihren Anhängern nicht herbeiführen. Die Geschlossenheit des Polizeiverbandes werde durch die Teilnahme von Gewerkschaftsbeauftragten an den Beratungen nicht gefährdet.

Mit Art. 9 Abs. 3 GG sei Art. 6 PVG BP hingegen vereinbar. Art. 9 Abs. 3 GG gewährleiste zwar den Gewerkschaften das Recht, ihrer sozialpolitischen Funktion gerecht zu werden, lasse jedoch offen, welche konkreten Maßnahmen zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen gewährleistet seien. Ein Recht auf Teilnahme an den Sitzungen des Personalrats und an den Personalversammlungen könne aus Art. 9 Abs. 3 GG nicht hergeleitet werden.

c) Die übrigen mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Sonderregelungen des Gesetzes seien sachlich gerechtfertigt und mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, weil sie den Besonderheiten eines kasernierten Polizeiverbandes Rechnung trügen.
3. Die Bayerische Staatsregierung hat sich wie folgt geäußert:

a) Die von Art. 1 PVG BP vorgesehene Einbeziehung der nicht truppenmäßig zusammengefaßten Bediensteten der Bereitschaftspolizei in die Regelungen des Gesetzes beruhe darauf, daß die Verwaltung der Bereitschaftspolizei im Gegensatz zu der Verwaltung der Bundeswehr und des Bundesgrenzschutzes nicht von der eigentlichen Truppe getrennt sei. In dieser organisatorischen Besonderheit liege der sachliche Grund für die Abweichung vom allgemeinen Personalvertretungsrecht.

b) Der Ausschluß der Gewerkschaftsbeauftragten von den Sitzungen des Personalrats und von den Personalversammlungen durch Art. 6 PVG BP stelle sich ebenso wie die übrigen einschränkenden Bestimmungen mit Rücksicht auf die Besonderheiten des Polizeiverbandes nicht als Willkür dar, sondern entspreche zwingenden Erfordernissen der öffentlichen Sicherheit. Die Bereitschaftspolizei sei das wichtigste Instrument, mit dem die Staatsregierung plötzlich auftretenden, den Einsatz von geschlossenen Hilfskräften erfordernden Ereignissen - wie z.B. Katastrophen, Notständen und politischen Krisen - wirksam begegnen könne. Die Funktionsfähigkeit und Einsatzbereitschaft der Bereitschaftspolizei müßten jederzeit sichergestellt sein; sie sei deshalb ein streng hierarchisch aufgebauter, einer Truppe ähnlicher, kasernierter Polizeiverband, der sich insoweit grundlegend von den übrigen Polizeiverbänden und Verwaltungen unterscheide. Es müsse unbedingt vermieden werden, daß es unter den Beamten dieses Polizeitruppenverbandes zu gewerkschaftlichen Auseinandersetzungen und Frontbildungen komme. Im dienstlichen Interesse und im Interesse der öffentlichen Sicherheit müsse die Gefahr ausgeschlossen werden, daß durch das Auftreten rivalisierender Gewerkschaften in den Sitzungen des Personalrats und insbesondere in den Personalversammlungen die Geschlossenheit des Verbandes beeinträchtigt werde.

Art. 6 PVG BP verstoße auch nicht gegen Art. 9 Abs. 3 GG. Die Nichtzulassung der Gewerkschaftsvertreter zu den Personalratssitzungen und zu den Personalversammlungen greife nicht in das verfassungsmäßig garantierte Recht ein, eine Gewerkschaft "zu bilden". Der Rückblick der Beschwerdeführer auf die Gesetzgebung der letzten 40 Jahre lasse nicht den Schluß zu, die Teilnahme von Gewerkschaftsvertretern an den Personalratssitzungen und den Personalversammlungen sei ein verfassungsrechtlich gewährleisteter Bestandteil der Tätigkeit der Gewerkschaften. Die Gewerkschaften seien durch den Ausschluß der Gewerkschaftsbeauftragten von den Beratungen des Personalrats und der Personalversammlung nicht in der Erfüllung ihrer sozialpolitischen Aufgaben beeinträchtigt. Ein Verstoß gegen das verfassungsmäßig garantierte Koalitionsrecht liege um so weniger vor, als im übrigen die Gewerkschaften in der Ausübung der ihnen nach dem Bayerischen Personalvertretungsgesetz auch im Bereich der Bereitschaftspolizei zustehenden Rechte nicht gehindert seien. Diese Rechte seien erheblich.

c) Art. 4, 7, 8, 9, 11 und 16 PVG BP wären nur dann wegen Verstoßes gegen den Gleichheitssatz nichtig, wenn die Abweichungen vom Bayerischen Personalvertretungsgesetz trotz gleicher Lebensverhältnisse willkürliche Sonderregelungen für die Bereitschaftspolizei enthielten. Das sei nicht der Fall. Das Gesetz weiche nur dort vom allgemeinen bayerischen Personalvertretungsrecht ab, wo es unbedingt notwendig sei, um den besonderen Verhältnissen bei der Bereitschaftspolizei und insbesondere dem einer Truppe ähnlichen Charakter dieses Verbandes und der Erhaltung seiner vollen Einsatzfähigkeit Rechnung zu tragen.

IV.

Das Bundesverfassungsgericht konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da von ihr keine weitere Förderung des Verfahrens zu erwarten war. Ob ein Verfassungsorgan sich am Verfahren über eine Verfassungsbeschwerde durch Beitritt beteiligen kann, braucht hier nicht entschieden zu werden. Jedenfalls führen Äußerungen von Verfassungsorganen gemäß § 94 Abs. 1 und § 94 Abs. 4 in Verbindung mit § 77 BVerfGG noch nicht dazu, daß diese Verfassungsorgane als Beteiligte im prozessualen Sinn (§ 94 Abs. 5 BVerfGG) am Verfahren teilnehmen.

B.

I.

Die Ende Januar 1962, also rechtzeitig, erhobene Verfassungsbeschwerde ist unzulässig, soweit sie sich gegen Art. 4 PVG BP richtet. Die Beschwerdeführer zu 1) bis 3) haben nicht vorgetragen, daß sie dienststrafrechtlich bestraft worden oder daß Dienststrafverfahren gegen sie anhängig sind. Sie sind von Art. 4 PVG BP nicht betroffen (vgl. BVerfGE 1, 97 [101 ff.]; 12, 311 [316]). Grundrechte der Beschwerdeführerin zu 4) können durch Art. 4 PVG BP nicht verletzt sein (vgl. BVerfGE 6, 376 [385]).

Soweit sich die Verfassungsbeschwerde gegen Regelungen der Art. 1, 6, 7, 8, 9, 11 und 16 PVG BP richtet, ist sie zulässig, sofern sie - was möglich und geboten ist - dahin ausgelegt wird, daß diese Regelungen jeweils nur von denjenigen der vier Beschwerdeführer angegriffen werden, die von den einzelnen Bestimmungen selbst, unmittelbar und gegenwärtig betroffen sind. Die Beschwerdeführerin zu 4), die Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr, kann nur durch Art. 6 PVG BP betroffen sein.

II.

Soweit die Verfassungsbeschwerde zulässig ist, ist sie jedoch unbegründet. Die angegriffenen Bestimmungen des Gesetzes über die Personalvertretungen für die Bayerische Bereitschaftspolizei sind mit dem Grundgesetz vereinbar.

1. a) Die Frage, ob Art. 1 Satz 1 PVG BP mit Art. 81 Abs. 2 BayPVG in Einklang steht, kann vom Bundesverfassungsgericht nicht geprüft werden.

b) § 83 Abs. 1 des Personalvertretungsgesetzes des Bundes - PVG - vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) bestimmt, daß in den Verwaltungen und Betrieben der Länder Personalvertretungen gebildet werden (Halbsatz 1) und daß die Länder "für Polizeibeamte und Angehörige von Dienststellen, die bildenden, wissenschaftlichen und künstlerischen Zwecken dienen", eine "besondere Regelung" vorsehen können (Halbsatz 2). Obwohl die Beschwerdeführer nicht vorgetragen haben, Art. 1 Satz 1 PVG BP sei mit dieser bundesrechtlichen Vorschrift nicht vereinbar und also nach Art. 31 GG ungültig, kann diese Frage im Rahmen der zulässigen Verfassungsbeschwerde von Amts wegen geklärt werden (vgl. BVerfGE 1, 264 [271]; 3, 58 [74 und 136]; 6, 376 [385]; Beschluß vom 25. Februar 1964 - 2 BvR 411/61 - S. 9).

Ein Widerspruch zwischen § 83 Abs. 1 PVG BP und Art. 1 Satz 1 PVG besteht jedoch nicht. Durch § 83 Abs. 1 PVG hat der Bundesgesetzgeber den Ländern nicht verwehren wollen, auch für andere als die in Halbsatz 2 dieser Vorschrift angeführten Gruppen von Bediensteten Regelungen zu treffen, die von ihrem allgemeinen Personalvertretungsrecht abweichen. § 83 Abs. 1 Halbsatz 2 PVG verbietet vielmehr für andere als die dort genannten Bediensteten nur solche "besondere Regelungen", die von den Rahmenvorschriften der §§ 83 bis 95 PVG abweichen. Das ergibt sich daraus, daß auch § 83 Abs. 1 Halbsatz 2 PVG nur eine Rahmenvorschrift für die Landesgesetzgebung enthält, die eng auszulegen ist (BVerfGE 4, 115 [136]; 9, 268 [288]). Das Gesetz über die Personalvertretungen für die Bayerische Bereitschaftspolizei enthält keine Abweichungen von den Rahmenvorschriften der §§ 83 bis 95 PVG.

c) Art. 1 Satz 1 PVG BP ist auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts liegt ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz nur dann vor, wenn der Gesetzgeber versäumt, tatsächliche Gleichheiten oder Ungleichheiten der zu ordnenden Lebensverhältnisse zu berücksichtigen, die so bedeutsam sind, daß sie bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise beachtet werden müssen. Der Gesetzgeber hat hiernach eine sehr weitgehende Gestaltungsfreiheit. Es ist nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts zu prüfen, ob er jeweils die gerechteste und zweckmäßigste Regelung getroffen hat, sondern lediglich, ob jene äußersten Grenzen gewahrt sind (BVerfGE 9, 201 [206] mit weiteren Nachweisen sowie BVerfGE 11, 105 [123]). Der Gesetzgeber darf keine Differenzierungen vornehmen, für die sachlich einleuchtende Gründe nicht auffindbar sind (BVerfGE 11, 245 [253]). Art. 3 Abs. 1 GG verbietet nur die "willkürlich ungleiche Behandlung im wesentlichen gleicher Sachverhalte" (BVerfGE 11, 283 [287]).

Die nichtkasernierten Verwaltungsbeamten, Angestellten und Arbeiter der Bereitschaftspolizei werden durch Art. 1 Satz 1 PVG BP hinsichtlich der Personalvertretung den im allgemeinen kasernierten Polizeibeamten dieses Polizeiverbandes gleichgestellt und damit anders behandelt als die übrigen Verwaltungsbeamten, Angestellten und Arbeiter des Freistaates Bayern. In beiderlei Hinsicht lassen sich sachliche Gründe für ihre Einbeziehung in die Sonderregelungen des Gesetzes anführen. Die Verwaltung der Bayerischen Bereitschaftspolizei ist von der eigentlichen Polizeitruppe organisatorisch nicht getrennt. Innerhalb der Bereitschaftspolizei nehmen zwar die kasernierten und die nichtkasernierten Bediensteten verschiedene Funktionen wahr. Die Tätigkeit der Verwaltungsbeamten, Angestellten und Arbeiter steht jedoch in engstem Zusammenhang mit Aufgaben und Einsatzbereitschaft des Polizeiverbandes; sie ist ihnen zugeordnet. Diese Zuordnung läßt es gerechtfertigt erscheinen, die nichtkasernierten Bediensteten der Bereitschaftspolizei im Personalvertretungsrecht ebenso wie die kasernierten Polizeibeamten und anders als die übrigen Beamten, Angestellten und Arbeiter des Freistaates Bayern zu behandeln.

Der Landesgesetzgeber ist mit Rücksicht auf die föderalistische Struktur der Bundesrepublik Deutschland nur gehalten, den Gleichheitssatz innerhalb des Geltungsbereichs der Landesverfassung zu wahren. Die Verfassungsmäßigkeit eines Landesgesetzes kann grundsätzlich nicht deshalb in Zweifel gezogen werden, weil das Landesgesetz von verwandten Regelungen in anderen Bundesländern oder im Bund abweicht (vgl. BVerfGE 10, 354 [371]; 12, 139 [143]; 12, 319 [324]). Schon aus diesem Grund sind die Hinweise der Beschwerdeführer auf die Regelung der Personalvertretung bei den Bereitschaftspolizeien anderer Länder, beim Bundesgrenzschutz und bei der Bundeswehr nicht geeignet, die Unvereinbarkeit von Art. 1 Satz 1 PVG BP mit Art. 3 Abs. 1 GG darzutun.

2. a) Für die in Art. 6 PVG BP getroffene Sonderregelung, nach der anders als gemäß Art. 35 und 50 BayPVG Beauftragte der Gewerkschaften von der Teilnahme an den Sitzungen des Personalrats und an der Personalversammlung in jedem Fall ausgeschlossen sind, sprechen sachliche Gründe. Die Sonderregelung ist nicht willkürlich; sie ist mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

Die Bereitschaftspolizei unterscheidet sich nach Aufgaben und Aufbau wesentlich von den übrigen staatlichen Dienststellen und von anderen Polizeiformationen. Sie hat die Dienstkräfte des ständigen Polizeivollzugsdienstes zu unterstützen, wenn die Erfüllung der ihnen obliegenden Aufgaben den Einsatz geschlossener Polizeieinheiten notwendig macht; sie kann aus schwerwiegenden Gründen eingesetzt und insbesondere zum Schutz der obersten Staatsorgane, ihrer Behörden und Dienststellen und zum Schutz lebenswichtiger Einrichtungen, Anlagen und Betriebe verwendet werden, wenn und soweit hierfür ein Bedürfnis besteht (Art. 42 des Polizeiorganisationsgesetzes vom 20. Oktober 1954, BayBS I S. 450). Die Bereitschaftspolizei ist für die bayerische Staatsregierung ein wichtiges und unerläßliches Mittel, um plötzlich auftretenden Krisen wie Katastrophenfällen, Notständen oder politischen Krisen zu begegnen.

Diese Aufgaben kann die Bereitschaftspolizei nur erfüllen, wenn für ihren Aufbau der Grundsatz strenger Unter- und Überordnung und straffer Disziplin maßgebend ist. Da die Bereitschaftspolizei nur dann ihrem Zweck gerecht werden kann, wenn sie jederzeit zum Einsatz bereit ist, sind ihre Polizeibeamten in Gemeinschaftsunterkünften zusammengefaßt. Nur ein truppenähnlich gegliederter und kasernierter Verband kann die Aufgaben wahrnehmen, die der Landesgesetzgeber der Bereitschaftspolizei gestellt hat.

Die Verwendungsfähigkeit eines kasernierten Polizeiverbandes hängt in hohem Maß von seiner inneren Geschlossenheit ab. Mit Rücksicht hierauf kann es nicht als sachfremd gewertet werden, daß der Landesgesetzgeber durch Art. 6 PVG BP dem Personalrat und der Personalversammlung - anders als sonst im bayerischen Personalvertretungsrecht - nicht die Befugnis eingeräumt hat zu beschließen, daß je ein Beauftragter der im Personalrat oder in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften berechtigt ist, an den Sitzungen des Personalrats oder an den Personalversammlungen teilzunehmen.

Es ist nicht Sache des Bundesverfassungsgerichts zu entscheiden, ob es vertretbar gewesen wäre, auch den Personalräten und Personalversammlungen der Bayerischen Bereitschaftspolizei die Befugnis einzuräumen, die Teilnahme von Gewerkschaftsbeauftragten an ihren Beratungen zu beschließen. Die Entscheidung des Landesgesetzgebers, im Interesse der ständigen Einsatzbereitschaft eines straff disziplinierten und in Gemeinschaftsunterkünften untergebrachten Polizeiverbandes sei es geboten, nicht zum Verband gehörende Gewerkschaftsbeauftragte von den Beratungen auszuschließen, beruht auf sachlichen Erwägungen und ist nicht willkürlich. Durch die von Art. 35 und 50 BayPVG abweichende Sonderregelung des Art. 6 PVG BP ist also Art. 3 Abs. 1 GG nicht verletzt.

b) Art. 6 PVG BP steht offensichtlich nicht in Widerspruch zu Art. 9 Abs. 1 GG, ist aber auch mit Art. 9 Abs. 3 GG vereinbar.

Art. 9 Abs. 3 GG gewährleistet für jedermann und für alle Berufe das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen (Koalitionen) zu bilden. Die Vorschrift schützt jedoch nicht nur das Recht des einzelnen Bürgers, sich zu Koalitionen zusammenzuschließen, sondern auch die Koalition als solche (BVerfGE 4, 96 [101 f., 106]). Die durch Art. 9 Abs. 3 gewährleistete Koalitionsfreiheit ist nur dann sinnvoll, wenn die Rechtsordnung den Koalitionen die Möglichkeit gibt, durch spezifisch koalitionsgemäße Betätigung die in Art. 9 Abs. 3 GG genannten Zwecke zu verfolgen, nämlich die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen ihrer Mitglieder zu wahren und zu fördern (vgl. Urteil vom 6. Mai 1964 - 1 BvR 79/62 - S. 12).

Der vorliegende Fall gibt keinen Anlaß zu entscheiden, ob danach für die Gewerkschaften und ihre Mitglieder die gewerkschaftliche Betätigung im Bereich der Personalvertretung grundsätzlich den Schutz des Art. 9 Abs. 3 GG genießt (vgl. Dietz in: Die Grundrechte, Bd. III/1, S. 417 [462]; Werner Weber in: Göttinger Festschrift für das Oberlandesgericht Celle, 1961, S. 239 [245 f.]; [Hueck-] Nipperdey, Lehrbuch des Arbeitsrechts, 6. Aufl., Bd. 2 S. 112). Denn jedenfalls könnten nur solche Befugnisse der Gewerkschaften verfassungsrechtlich geschützt sein, die unerläßlich sind, damit sie auch im Bereich der Personalvertretung ihren Zweck, die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen ihrer Mitglieder zu wahren und zu fördern, wirksam verfolgen können. Die nähere Ausgestaltung dieses Mitwirkungsrechts der Koalitionen bei der Personalvertretung wäre auch dann Sache des Gesetzgebers, der berechtigt wäre, dabei den Besonderheiten der einzelnen Zweige des öffentlichen Dienstes angemessen Rechnung zu tragen.

Die Befugnis der Personalräte und der Personalversammlungen zu beschließen, daß Beauftragte der Gewerkschaften zur Teilnahme an den Sitzungen des Personalrats oder an den Personalversammlungen berechtigt sind, und das dieser Befugnis entsprechende Recht der Gewerkschaften, Beauftragte zu entsenden, ist im Hinblick auf die übrigen Regelungen der beiden bayerischen Gesetze über die Personalvertretung nicht unerläßlich, um die Gewerkschaften in die Lage zu versetzen, die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen ihrer Mitglieder durch Betätigung bei der Personalvertretung wirksam zu wahren und zu fördern.

Nach Art. 1 Satz 2 PVG BP ist das Bayerische Personalvertretungsgesetz entsprechend anzuwenden, soweit das Gesetz über die Personalvertretungen für die Bayerische Bereitschaftspolizei nichts Besonderes bestimmt. Die Beschwerdeführer selbst haben darauf hingewiesen, daß danach die Gewerkschaften in vieler Hinsicht und mit erheblichen Rechten an der Personalvertretung im Bereich der Bereitschaftspolizei beteiligt sind.

Nach dem auch für die Bereitschaftspolizei geltenden Art. 55 BayPVG haben Dienststelle und Personalrat im Rahmen der Gesetze und Tarifverträge vertrauensvoll und im Zusammenwirken mit den in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften zur Erfüllung der Dienstlichen Aufgaben und zum Wohle der Bediensteten zusammenzuarbeiten. Nach Art. 38 BayPVG soll gegebenenfalls mit Hilfe der Gewerkschaften eine Verständigung versucht werden, wenn die Mehrheit der Vertreter einer Gruppe einen Beschluß des Personalrats als eine erhebliche Beeinträchtigung wichtiger Interessen der durch sie vertretenen Bediensteten erachtet und der Beschluß deshalb für eine Woche ausgesetzt worden ist. Weitere Befugnisse stehen den Gewerkschaften nach Art. 17 bis 20 BayPVG bei der Bestellung des Wahlvorstands für die Personalratswahlen, nach Art. 22 BayPVG für die Anfechtung dieser Wahlen und nach Art. 26 BayPVG hinsichtlich des Ausschlusses eines Mitglieds aus dem Personalrat oder der Auflösung des Personalrats zu. Die Gewerkschaften haben ferner die Möglichkeit, durch ihre Mitglieder in den Personalräten oder in den Personalversammlungen Einfluß auf die Arbeitsbedingungen bei der Bereitschaftspolizei zu nehmen.

Obwohl die Gewerkschaftsbeauftragten von den Sitzungen der Personalräte und von den Personalversammlungen durch Art. 6 PVG BP ausgeschlossen sind, verbleiben also den Gewerkschaften gewichtige Befugnisse bei der Personalvertretung, um die Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen ihrer Mitglieder zu fördern. Die Regelung des Art. 6 PVG BP nimmt ihnen nichts, was unerläßlich wäre, um ihre Zwecke in diesem Bereich durch spezifisch koalitionsmäßige Betätigung wirksam verfolgen zu können. Die Vorschrift wäre also selbst dann mit Art. 9 Abs. 3 GG vereinbar, wenn diese Verfassungsbestimmung die gewerkschaftliche Betätigung auch bei der Personalvertretung gewährleisten sollte.

3. Für die durch Art. 7, 8, 9, 11 und 16 PVG BP getroffenen Sonderregelungen können sachliche Gründe angeführt werden. Die Vorschriften sind mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

a) Die Abweichungen der Art. 7 und 8 PVG BP vom allgemeinen bayerischen Personalvertretungsrecht lassen sich mit den besonderen Aufgaben und Verhältnissen der Bereitschaftspolizei rechtfertigen. Daß dem Personalrat kein Mitwirkungsrecht bei der "Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Bediensteten" und hinsichtlich der Beamten kein Mitbestimmungsrecht für "Beginn und Ende der Arbeitszeit und der Pausen" eingeräumt worden ist, trägt der Kasernierung der Bereitschaftspolizei und der Notwendigkeit Rechnung, einen ständig einsatzbereiten Polizeiverband zur Verfügung zu haben. Dieselben Erwägungen gelten auch für die Vorschrift des Art. 7 Abs. 1 Buchst. h PVG BP, die dem Personalrat bei der Aufstellung des Urlaubsplans nur ein Mitwirkungs- und kein Mitbestimmungsrecht einräumt. Daß schließlich die Mitwirkung des Personalrats auf grundsätzliche Fragen der Fortbildung der Bediensteten beschränkt ist, läßt sich mit der Kasernierung der Bereitschaftspolizei und damit erklären, daß sie ihre Beamten - schon im Hinblick auf ihre spätere Verwendung im Polizeieinzeldienst des Landes oder der Gemeinden (Art. 3 Abs. 2 des Polizeiorganisationsgesetzes vom 20. Oktober 1954, BayBS I S. 450) - wesentlich intensiver fortbilden muß als andere Dienststellen.

b) Für den Ausschluß des Mitwirkungsrechts des Personalrats bei der Einstellung, Anstellung und Beförderung der Beamten (Art. 9 PVG BP) läßt sich der häufige Personalwechsel bei der Bereitschaftspolizei und ihr Charakter als truppenähnlicher, kasernierter Polizeiverband anführen. Entsprechendes gilt für die durch Art. 9 Abs. 2 Satz 2 PVG BP getroffene Regelung, die im übrigen annähernd der des Art. 72 Abs. 1 Buchst. a BayPVG entspricht.

c) Sind Art. 7, 8 und 9 PVG BP mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, so verstößt auch die durch Art. 11 angeordnete entsprechende Anwendung dieser Bestimmungen für die Stufenvertretungen nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

d) Art. 16 trägt der Tatsache Rechnung, daß der Dienst bei der Bereitschaftspolizei sich seiner Natur nach vom Dienst der übrigen Bediensteten des bayerischen Staates wesentlich unterscheidet. Einsatz und Übungen außerhalb des Dienstorts werden für andere Dienststellen kaum in Frage kommen. Es ist sachgerecht, daß die Mitglieder des Personalrats nicht davon befreit sind, an einem Einsatz der Bereitschaftspolizei teilzunehmen, und daß während dieser Zeit ihre Befugnisse ruhen. Die Fähigkeit des Polizeiverbandes, seine Aufgaben zu erfüllen, könnte sonst gefährdet werden. Da Übungen auf den Einsatz vorbereiten sollen, liegt es nahe, für sie eine entsprechende Regelung zu treffen.

Entscheidungen, die keinen Aufschub dulden, müssen auch dann getroffen werden können, wenn eine Personalvertretung ihre Befugnisse während eines Einsatzes oder einer Übung nicht wahrnehmen kann. Deshalb ist die Regelung des Art. 16 Abs. 2 PVG BP sachgerecht. Der Gefahr eines Mißbrauchs wird dadurch gesteuert, daß die nach Art. 16 Abs. 2 Satz 2 PVG BP ohne Beteiligung der Personalvertretung getroffenen Maßnahmen der Nachprüfung durch Vorgesetzte und Gerichte unterliegen.