1. Auch die Grundrechte von Strafgefangenen können nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden.
2. Eingriffe in die Grundrechte von Strafgefangenen, die keine gesetzliche Grundlage haben, müssen jedoch für eine gewisse Übergangsfrist hingenommen werden.
3. Eine Einschränkung der Grundrechte des Strafgefangenen kommt nur in Betracht, wenn sie zur Erreichung eines von der Wertordnung des Grundgesetzes gedeckten gemeinschaftsbezogenen Zweckes unerläßlich ist.
4. Es wird Aufgabe eines Strafvollzugsgesetzes sein, eine Grenze zu ziehen, die sowohl der Meinungsfreiheit des Gefangenen wie den unabdingbaren Erfordernissen eines geordneten und sinnvollen Strafvollzuges angemessen Rechnung trägt.

Beschluß

des Zweiten Senats vom 14. März 1972
-- 2 BvR 41/71 --
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Herrn Gerhard P..., gegen den Beschluß des Oberlandesgerichts Celle vom 8. März 1968 - 5 VAs 12/68 -

Entscheidungsformel:
1. Der Beschluß des Oberlandesgerichts Celle vom 8. März 1968 - 5 VAs 12/ 68 - verletzt das Grundrecht des Beschwerdeführers aus Artikel 5 Absatz 1 Satz 1 des Grundgesetzes. Er wird aufgehoben. Die Sache wird an das Oberlandesgericht Celle zurückverwiesen.
2. Das Land Niedersachsen hat dem Beschwerdeführer die notwendigen Auslagen zu erstatten.

Gründe

A.

I.

Die Überwachung und Beanstandung von Briefen Strafgefangener ist in den Nummern 147 ff. der Dienst- und Vollzugsordnung vom 1. Dezember 1961 - DVollzO - geregelt, die im vorliegenden Fall in der von der 33. Konferenz der Justizminister der Länder der Bundesrepublik mit Wirkung vom 1. Januar 1966 vereinbarten Fassung angewandt wurde.

Nr. 153 Abs. 1 DVollzO bestimmt:

"Überwachung des Schriftverkehrs
(1) Der Anstaltsleiter überwacht den Schriftverkehr des Gefangenen. Er oder ein von ihm bestimmter Bediensteter liest die Schreiben des Gefangenen und die Schreiben, die für den Gefangenen eingehen..."

Nr. 155 regelt das Anhalten von Schreiben:

"Anhalten von Schreiben
(1) Der Anstaltsleiter hält Schreiben an, wenn ihr Inhalt befürchten läßt, daß er die Ziele des Strafvollzuges, die Sicherheit oder die Ordnung der Anstalt beeinträchtigt oder die öffentliche Ordnung stört. Dasselbe gilt für Schreiben, die die Vorschriften der Nr. 151 Abs. 4 verletzen, für Schreiben, die der Gefangene über die zulässigen Fristbriefe und die zugelassenen Sonderbriefe hinaus abzusenden versucht, für Sonderbriefe, die der Gefangene für einen anderen als den von ihm angegebenen Zweck verwendet, sowie für Schreiben, die er an Personen richtet oder von ihnen erhält, mit denen Schriftverkehr nicht gestattet ist. Ansichtskarten, deren Aushändigung mit dem Ernst der Strafe nicht vereinbar ist oder eine Störung der Ordnung der Anstalt möglich erscheinen läßt, werden ebenfalls angehalten.
(2) Der Anstaltsleiter kann Schreiben anhalten, die beleidigende, sonst strafbare oder den Anstand verletzende Äußerungen enthalten. Dasselbe gilt für Schreiben, in denen offenbar unwahre Angaben enthalten oder Straftaten erörtert sind oder Anstaltsverhältnisse erörtert werden, die den Gefangenen nicht persönlich angehen.
(3) ..."

II.

1.

Der Beschwerdeführer ist Strafgefangener. Er ist in der Strafanstalt Celle inhaftiert. Im Jahre 1967 nahm er Kontakt mit der "Aktion Notwende e.V." (Sitz: Hannover) auf. Diese Organisation betreut u. a. Gefangene. Frau K., Wolfenbüttel, eines ihrer Mitglieder, übernahm die Betreuung des Beschwerdeführers. Am 24. Dezember 1967 richtete er an sie einen Brief, in dem er sich auch mit der Person des scheidenden Anstaltsleiters Dr. St. und den seiner Ansicht nach maßgeblichen Hintergründen für den Wechsel in der Leitung der Strafanstalt beschäftigte. Dabei äußerte er sich über Dr. St. sehr abfällig: Wenn dieser etwas zugesagt habe, könne das jeder kleine Beamte wieder rückgängig machen, und das sei genau der Grund, weshalb er nicht für voll genommen werde. Ihm selbst sei ein solcher Fall passiert: "Armer Anstaltsleiter" habe er damals gedacht, "entweder Strohmann oder scheinheilig oder hinterhältig". Außerdem veranlaßte die Kontrolle von Weihnachtspaketen durch Anstaltsbeamte den Beschwerdeführer zu der Bemerkung, die Weihnachtspakete seien ausgeplündert worden; man könne zwar verstehen, daß jeder Beamte seine Existenzberechtigung nachweisen möchte und sich begierig Beschäftigung verschaffe, ihm wolle aber nicht einleuchten, daß man deshalb den Gefangenen die Weihnachtsfreude verderben müsse, es sei denn, es müsse ein bestimmtes Schikanesoll erfüllt werden. Brausenden Beifall hätte Dr. St. bei seiner Abschiedsrede erhalten, wenn er hätte verkünden können: "Ich habe den Oberlehrer rausgeschmissen!" Der sei jedoch neben dem neuen Generalstaatsanwalt Dr. H. gesessen. Als dieser erklärt habe, sie bildeten doch alle eine Gemeinschaft, habe er an einen Schlachter denken müssen, der das aufgeregte Kalb auch mit den Worten beruhigen könnte: "Laß mal Kleiner, wir bilden ja doch eine Gemeinschaft!"

2.

Am 27. Dezember 1967 wurde dieser Brief vom zuständigen Abteilungsleiter angehalten, weil er beleidigende Äußerungen enthalte und darin Anstaltsverhältnisse erörtert würden, die den Gefangenen persönlich nichts angingen. Als Rechtsgrundlage wurde Nr. 155 Abs. 2 DVollzO angegeben. Am 3. Januar 1968 bestätigte der Anstaltsleiter diese Entscheidung. Die hiergegen eingelegte sofortige Beschwerde wies der Generalstaatsanwalt beim Oberlandesgericht Celle am 16. Januar 1968 zurück. Daraufhin stellte der Beschwerdeführer Antrag auf gerichtliche Entscheidung gemäß §§ 23 ff. EGGVG. In seiner Stellungnahme wies der Generalstaatsanwalt darauf hin, daß die Beförderung des unbeanstandeten Teils des Briefes inzwischen gestattet worden sei. Durch Beschluß vom 8. März 1968 verwarf das Oberlandesgericht Celle diesen Antrag und verweigerte dem Beschwerdeführer das Armenrecht. Der Beschwerdeführer könne sich, auch wenn ein besonderes Strafvollzugsgesetz nicht bestehe, nicht auf Art. 5 GG berufen: Die Grundrechte des Strafgefangenen würden, wie sich aus dem Wesen und Zweck des Strafvollzuges ergebe, soweit eingeschränkt oder gar außer Kraft gesetzt, als es die durch den Strafzweck bedingte Natur des Anstaltsverhältnisses zur notwendigen Folge habe. Diese Beschränkung ergebe sich aufgrund der nach dem Grundgesetz zulässigen Verurteilung zu einer Freiheitsstrafe; eine besondere gesetzliche Regelung sei darüber hinaus nicht notwendig. Diese Rechtsauffassung habe auch das Bundesverfassungsgericht in seinem Schreiben vom 29. Januar 1963 und dem Beschluß vom 7. März 1963 - 1 BvR 701/62 - gebilligt. Daß, von dieser Rechtslage ausgehend, der Anstaltsvorstand befugt sei, den Schriftverkehr der Strafgefangenen zu kontrollieren, ergebe sich aus dem Zweck des Strafvollzuges, der Sicherung der Freiheitsentziehung und der Ordnung in der Anstalt. Der danach rechtmäßig kontrollierte Brief vom 24. Dezember 1967 enthalte in dem beanstandeten Teil beleidigende Äußerungen in Beziehung auf den früheren Anstaltsleiter, den Oberlehrer und den Generalstaatsanwalt. Wenn der Anstaltsvorstand in Anwendung der Nr. 155 Abs. 2 DVollzO diesen Teil des Briefes beanstandet habe, so habe er das ihm eingeräumte Ermessen nicht sach- und zweckwidrig ausgeübt (§ 28 Abs. 3 EGGVG), weil die Beanstandung mindestens aus dem Gesichtspunkt der Notwehr und Nothilfe gerechtfertigt sei. Hinsichtlich der Angriffe auf die persönliche Ehre sei das Grundrecht der freien Meinungsäußerung ohnehin beschränkt (Art. 5 Abs. 2 GG).

III.

Mit seiner Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer die Verletzung der Art. 1 Abs. 2, 5 Abs. 1, 10, 19 Abs. 1, 20 Abs. 3 und 103 Abs. 1 GG. Die Kontrolle der Briefe von Strafgefangenen durch Bedienstete der Strafanstalt verletze das in Art. 10 GG garantierte Briefgeheimnis. Außerdem verstoße es gegen Art. 5 Abs. 1 GG, Schreiben mit der Begründung anzuhalten, sie enthielten beleidigende Äußerungen oder beschäftigten sich mit Anstaltsverhältnissen. Die Grundrechte gälten auch für Gefangene und könnten - wie Art. 19 Abs. 1 GG zeige - nur durch ein Gesetz eingeschränkt werden, das jedes eingeschränkte Grundrecht unter Angabe des Artikels nenne. Ein derartiges Gesetz fehle. Da die Rechtsprechung an Gesetz und Recht und an die Grundrechte gebunden sei (Art. 20 Abs. 3, 1 Abs. 3 GG), sei der Beschluß des Oberlandesgerichts Celle verfassungswidrig. Außerdem verstoße er gegen die Menschenrechtskonvention.

IV.

Namens der Bundesregierung hat sich der Bundesminister der Justiz zu einer Reihe von Verfassungsbeschwerden, darunter auch zu der des Beschwerdeführers, geäußert. Er beschränkte sich dabei darauf, zu den hierdurch aufgeworfenen Fragen allgemein Stellung zu nehmen, ohne auf die Zulässigkeit und Begründetheit der Verfassungsbeschwerden im einzelnen einzugehen. Bei den die Strafhaft betreffenden Verfassungsbeschwerden gehe es vor allem darum, ob Art. 5 Abs. 1 und 10 Abs. 1 GG verletzt worden seien. Eingriffe in diese Grundrechte seien nur auf gesetzlicher Grundlage zulässig (Art. 5 Abs. 2 und 10 Abs. 2 GG). Ein die Grundrechtseingriffe im Rahmen des Strafvollzuges scharf umreißendes Gesetz liege noch nicht vor. Gesetzlich geregelt sei lediglich, daß und durch wen die Strafvollstreckung erfolge (§§ 449, 451 StPO). Mit diesen Vorschriften habe der Gesetzgeber stillschweigend auf die bisher im Strafvollzug üblichen Freiheitsbeschränkungen verwiesen. Gehe man davon aus, daß das Grundgesetz Beschränkungen der vorerwähnten Grundrechte allgemein, also auch im Strafvollzugsverhältnis unter den Vorbehalt normativer Eingriffsermächtigungen habe stellen wollen, so könne aus dem Fehlen einer speziellen strafvollzugsrechtlichen Gesamtregelung für Grundrechtseinschränkungen der in Rede stehenden Art gleichwohl nicht gefolgert werden, diese seien schon allein deshalb verfassungswidrig. Daß eine solche strafvollzugsgesetzliche Gesamtregelung nicht alsbald nach Inkrafttreten des Grundgesetzes habe getroffen werden können, sei auch dem Verfassungsgeber klar gewesen. Auch werde man nicht unterstellen können, der Verfassungsgeber habe bis zum Erlaß dieser Regelung den Vollzug jeglicher Freiheitsstrafen und die mit ihnen zwangsläufig verbundenen Eingriffe auch in andere Grundrechte als in das aus Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG unterbinden wollen. Dagegen spreche schon die verfassungsrechtliche Anerkennung des Freiheitsentzuges zum Zwecke der Strafvollstreckung. Alsdann erscheine es aber nur folgerichtig, die normative Festlegung der im Strafvollzug erforderlichen und zulässigen Grundrechtseingriffe als einen Auftrag der Verfassung an den Gesetzgeber zu interpretieren, im Rahmen des gesetzgeberisch Möglichen den Strafvollzug an die veränderte Verfassungsrechtslage gesetzlich anzupassen. Der Bundesgesetzgeber habe diese Aufgabe, deren Notwendigkeit sich im vollen Umfange erst gezeigt habe, nachdem die Rechtsprechung die Weite der im Strafvollzug berührten grundrechtlichen Gewährleistungen habe ersichtlich werden lassen, bisher noch nicht erfüllen können. Es sei nicht ermessensfehlerhaft, wenn er der Reform des materiellen Strafrechts den Vorrang eingeräumt habe vor der gesetzlichen Neuregelung des Strafvollzuges. Die Arbeiten am Entwurf eines Strafvollzugsgesetzes seien inzwischen in vollem Gange. Die Strafvollzugskommission habe ihre Empfehlungen und Grundsätze schriftlich niedergelegt. Noch in dieser Legislaturperiode werde den gesetzgebenden Körperschaften der Entwurf eines Strafvollzugsgesetzes zugeleitet werden. Für die Zwischenzeit dürfte die gegenwärtige Rechtslage noch hingenommen werden können. Das Fehlen einer gesetzlichen Grundlage dürfe jedoch keinesfalls dazu führen, daß der Grundrechtsschutz des Strafgefangenen mangels klar umschriebener gesetzlicher Eingriffsermächtigung über das verfassungsrechtlich zulässige Maß hinaus beschränkt werde. Auch im Rahmen der Strafvollstreckung seien nur solche Grundrechtseinschränkungen zulässig, die erforderlich seien, um Ziel und Zweck der Strafe zu erfüllen. Dies folge aus der in den Grundrechten liegenden Wertentscheidung des Grundgesetzes. In diese Entscheidung dürfe lediglich zur Verwirklichung des Anspruchs der staatlichen Gemeinschaft auf Vollzug der Freiheitsstrafe eingegriffen werden. Dieser Anspruch der staatlichen Gemeinschaft habe in der Anerkennung der Freiheitsstrafe durch das Grundgesetz, die sich in den Art. 2 Abs. 2 Satz 2 und Art. 104 GG niedergeschlagen habe, seinen Ausdruck gefunden. Die hierdurch begründeten Eingriffe der Strafverfolgung und der Strafvollstreckung dienten dem Schutz der Allgemeinheit (BVerfGE 22, 180 [219]). Während der Zweck der Untersuchungshaft in den Vorschriften der Strafprozeßordnung geregelt sei, bestehe für die Zweckbestimmung der Freiheitsstrafe eine gesetzliche Fassung nicht. Erschwert werde eine allgemeine Zweckbestimmung der Freiheitsstrafe dadurch, daß sie herkömmlicher Auffassung nach einer Mehrheit von Zwecken dienen solle und daß sich bisher eine einheitliche Auffassung über die Rangfolge dieser Zwecke nicht gebildet habe. Als Wesensgehalt der Strafe werde die Vergeltung durch Zufügung eines Übels aufgefaßt (BVerfGE 22, 125 [132]). Die Praxis gehe häufig von einer Pluralität von Zielen als Zwecken der Strafe aus. So habe z.B. das Oberlandesgericht Hamm den Zweck des Strafens darin gesehen, den Rechtsbrecher mit dem Freiheitsentzug als einem nachhaltigen und empfindlichen Strafübel zu treffen und dadurch das Abschreckungs-, Vergeltungs-, Sühne- und Besserungsziel der Bestrafung herbeizuführen (NJW 1967 S. 2024). Nach neuerer Auffassung - wie sie auch in den Empfehlungen und Grundsätzen der Strafvollzugskommission des Bundesministeriums der Justiz zum Ausdruck gekommen sei - solle indes das Ziel des Strafvollzuges selbständig und damit unabhängig vom Sinn und Wesen der Strafe bestimmt werden. Das Ziel des Strafvollzuges sei hiernach die Eingliederung des Verurteilten in die Rechtsgemeinschaft. Der Vollzug solle den Verurteilten zu einem gesetzmäßigen Leben in der Rechtsgemeinschaft befähigen; er solle ihm helfen, zu sozialer Verantwortung zu finden. Soweit der Vollzug ausnahmsweise überwiegend der Sicherung der Rechtsgemeinschaft vor dem Verurteilten diene, solle er menschenwürdig und im Hinblick auf das Vollzugsziel sinnvoll gestaltet werden. Diese Auffassung könne im Zuge der Strafvollzugsreform zu einer Modifizierung des Zwecks der Strafe im Bereich des Strafvollzuges dahin führen, daß die Aufgabe des Schutzes der Allgemeinheit im Strafvollzug in erster Linie mit Maßnahmen zur Eingliederung des Straffälligen erfüllt werden solle. Zwecke der Strafe, die mit Vergeltung und Sühne beschrieben werden, könnten danach zur Sinngebung des Strafvollzuges nicht herangezogen werden, soweit sie über das für den Freiheitsentzug und die Eingliederung Notwendige hinausgingen. Dasselbe gelte für den Abschreckungsgedanken, soweit er überhaupt noch bei der Ausgestaltung eines auf die Eingliederung des Verurteilten gerichteten Strafvollzuges Geltung beanspruchen könne. Die sich hierin darstellende Rangfolge der Vollzugsaufgaben, die für den Regelfall von dem Vorrang der Eingliederung in die Rechtsgemeinschaft ausgehe, lasse sich jedoch angesichts der Vielgestaltigkeit der im Strafvollzug auftretenden Sachlagen nicht auf alle Grenzfälle des Strafvollzuges übertragen, die bei einer allgemeinen Zweckbestimmung mit umfaßt sein müßten. Das Strafvollzugsgesetz werde bei der Regelung dieser Sachlagen Wertungen vornehmen müssen, die auch diese Grenzfälle umfaßten; damit werde es die Zweckbestimmung des Strafvollzuges abschließend zu erkennen geben. Solange ein solches Gesetz nicht vorliege, könne der Zweck des Strafvollzuges nur für unterschiedliche Sachlagen gesondert ermittelt und den hiervon berührten Grundrechten der Gefangenen gegenübergestellt werden. Danach sei zur Kontrolle der Gefangenenbriefe und der Beanstandung wegen ihres beleidigenden Inhalts folgendes auszuführen:

Die Beanstandung der Briefe beeinträchtige für die Betroffenen die Möglichkeit, ihre Meinung zu äußern und zu verbreiten. Sie berühre damit das Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG (Meinungsäußerungsfreiheit). Dabei brauche auf die Streitfrage, ob Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG nur die Äußerung von wertenden Stellungnahmen oder darüber hinaus auch die Mitteilung von Tatsachen schütze (vgl. hierzu Herzog in Maunz-Dürig-Herzog, GG, Art. 5, Anm. 50 ff.), nicht näher eingegangen zu werden, weil jeder der beanstandeten Briefe zumindest zum Teil auch eine wertende Stellungnahme enthalte. Weiterhin komme eine Verletzung des Art. 10 Abs. 1 GG in Betracht. Zwar entfalle im Strafvollzug im Gegensatz zur Untersuchungshaft die Notwendigkeit, wegen der Verdunkelungsgefahr in den Bereich des Art. 10 Abs. 1 GG einzugreifen. Es bleibe aber zumindest wegen der Gefahr einer Entweichung grundsätzlich die Notwendigkeit eines solchen Eingriffs bestehen. Beleidigende Briefe dürften angehalten werden, wenn durch ihre Weiterleitung eine reale Gefahr für den Vollzug der Freiheitsstrafe eintreten würde. Hierbei müßten die verschiedentlich als Ziel der Strafe genannten Gesichtspunkte der Vergeltung und Abschreckung ausscheiden. Ferner werde zu berücksichtigen sein, ob die Beanstandung überhaupt geeignet sei, dem Vollzugsziel der Eingliederung zu dienen, und ob die Wertentscheidung des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG nicht dazu führen müsse, auf andere Weise als durch Anhalten des Schreibens die Vollzugsaufgaben zu erfüllen.

B.

Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig und begründet.

I.

Auch die Grundrechte von Strafgefangenen können nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden.

1.

Das Grundgesetz setzt in Art. 104 Abs. 1 und 2 und in Art. 2 Abs. 2 Sätze 2 und 3 die Möglichkeit einer zeitlich begrenzten oder unbegrenzten Freiheitsentziehung durch ein richterliches Strafurteil, das in Anwendung eines Strafgesetzes und unter Beachtung der entsprechenden verfahrensrechtlichen Vorschriften ergangen ist, als selbstverständlich voraus. Dagegen enthält es - mit Ausnahme des in Art. 104 Abs. 1 Satz 2 niedergelegten Mißhandlungsverbots - keine grundsätzliche Aussage über die Art und Weise, in der die Freiheitsstrafe zu vollziehen ist. Soweit es um die Einschränkung von Grundrechten geht, bestimmen allerdings die betreffenden Verfassungsnormen, daß dies nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes zulässig ist (vgl. im vorliegenden Zusammenhang Art. 10 Abs. 2 Satz 1 und Art. 5 Abs. 2 GG). Der naheliegende Schluß, der Gesetzgeber sei aus diesem Grunde nunmehr verpflichtet, auch für den bisher ganz überwiegend durch bloße Verwaltungsvorschriften geregelten Bereich des Strafvollzuges ein entsprechendes Gesetz zu erlassen, wurde aber nach Inkrafttreten des Grundgesetzes zunächst in Rechtsprechung und Lehre nicht gezogen. Vielmehr griff man auf die Rechtsfigur des "besonderen Gewaltverhältnisses" zurück und verstand dieses als eine eigenständige, implizite Beschränkung der Grundrechte der Strafgefangenen; ein Strafvollzugsgesetz hielt man von Verfassungs wegen nicht für geboten (vgl. dazu die kritischen Darstellungen bei Schüler-Springorum, Strafvollzug im Übergang, 1969, S. 59 ff., und bei Müller-Dietz, Strafvollzugsgesetzgebung und Strafvollzugsreform, 1970, S. 86 ff., je mit ausführlichen Rspr.- und Lit.-Nachweisen).

2.

Diese Auffassung ist rückblickend nur damit zu erklären, daß die traditionelle Ausgestaltung des Strafvollzuges als eines "besonderen Gewaltverhältnisses" es zuließ, die Grundrechte des Strafgefangenen in einer unerträglichen Unbestimmtheit zu relativieren. Das Grundgesetz ist eine wertgebundene Ordnung, die den Schutz von Freiheit und Menschenwürde als den obersten Zweck allen Rechts erkennt; sein Menschenbild ist allerdings nicht das des selbstherrlichen Individuums, sondern das der in der Gemeinschaft stehenden und ihr vielfältig verpflichteten Persönlichkeit (BVerfGE 12, 45 [51]; 28, 175 [189]). In Art. 1 Abs. 3 GG werden die Grundrechte für Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung für unmittelbar verbindlich erklärt. Dieser umfassenden Bindung der staatlichen Gewalt widerspräche es, wenn im Strafvollzug die Grundrechte beliebig oder nach Ermessen eingeschränkt werden könnten. Eine Einschränkung kommt nur dann in Betracht, wenn sie zur Erreichung eines von der Wertordnung des Grundgesetzes gedeckten gemeinschaftsbezogenen Zweckes unerläßlich ist und in den dafür verfassungsrechtlich vorgesehenen Formen geschieht. Die Grundrechte von Strafgefangenen können also nur durch oder aufgrund eines Gesetzes eingeschränkt werden, das allerdings auf - möglichst engbegrenzte - Generalklauseln nicht wird verzichten können. Der ohne Begründung ergangene Beschluß des zuständigen Richterausschusses gemäß § 93a BVerfGG vom 7. März 1963 - 1 BvR 701/62 -, mit dem die Verfassungsbeschwerde des jetzigen Beschwerdeführers gegen die Versagung der Genehmigung zum Bezug einer Zeitung verworfen wurde, steht dieser Entscheidung nicht entgegen; denn ein derartiger Beschluß entfaltet keine Bindungswirkung (BVerfGE 23, 191 [206 ff.]).

II.

Mit der Kontrolle des Briefes des Beschwerdeführers durch den zuständigen Anstaltsbeamten wurde Art. 10 Abs. 1 GG nicht verletzt.

1.

Das Grundrecht des Briefgeheimnisses schützt den brieflichen Verkehr der Einzelnen untereinander gegen eine Kenntnisnahme der öffentlichen Gewalt von dem Inhalt des Briefes. Die von dem zuständigen Anstaltsbeamten vorgenommene Kontrolle eines Briefes, den ein Strafgefangener an einen Briefpartner außerhalb der Strafanstalt richtet, enthält einen Eingriff in das dem Strafgefangenen zustehende Grundrecht des Briefgeheimnisses.

2.

Beschränkungen des Briefgeheimnisses dürfen gemäß Art. 10 Abs. 2 Satz 1 GG nur aufgrund eines Gesetzes angeordnet werden. Der Brief des Beschwerdeführers wurde unter Hinweis auf die Dienst- und Vollzugsordnung angehalten. Diese Dienst- und Vollzugsordnung ist eine Vereinbarung der Justizminister der Länder und hat den Charakter einer Verwaltungsanordnung. Sie genügt somit den Anforderungen des Art. 10 Abs. 2 Satz 1 GG nicht. Sie beruht auch nicht auf einem Gesetz. Ein Strafvollzugsgesetz liegt bisher noch nicht vor. Es existiert lediglich eine Vorlage des Bundesministers der Justiz an die Bundesregierung für ein Gesetz über den Vollzug der Freiheitsstrafe und der freiheitsentziehenden Maßregeln der Besserung und Sicherung.

3.

Dennoch ist im jetzigen Zeitpunkt ein Verstoß gegen Art. 10 Abs. 1 GG noch nicht feststellbar. Der Verfassungsgeber hatte bei Erlaß des Grundgesetzes, wie sich insbesondere aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und 104 Abs. 1 und 2 GG ergibt, das überkommene Bild des Strafvollzuges vor Augen, und es fehlt jedes Anzeichen dafür, daß er davon ausging, der Gesetzgeber müsse sofort nach Inkrafttreten des Grundgesetzes ein Strafvollzugsgesetz erlassen. Vielmehr stellt die durch das Grundgesetz geschaffene Wertordnung nur den Gesetzgeber vor die Aufgabe, den Strafvollzug in angemessener Zeit gesetzlich zu regeln. Bei Beurteilung der Frage, ob dieser Zeitraum inzwischen verstrichen und eine Grundgesetzverletzung durch den Gesetzgeber festzustellen ist, ist auch zu berücksichtigen, daß vielfach bis in die jüngste Zeit hinein unter Hinweis auf die Rechtsfigur des besonderen Gewaltverhältnisses die Ansicht vertreten wurde, die Grundrechte der Strafgefangenen seien durch das Strafvollzugsverhältnis generell eingeschränkt; es handle sich um implizite Beschränkungen, die nicht ausdrücklich in einem förmlichen Gesetz niedergelegt werden müßten. Gegen die überkommene Auffassung konnte sich die Einsicht, daß das Grundgesetz als eine objektive Wertordnung mit umfassendem Grundrechtsschutz, die zu verwirklichen die gesamte öffentliche Gewalt verpflichtet ist, einen ipso iure eingeschränkten Grundrechtsschutz für bestimmte Personengruppen nicht zuläßt, erst allmählich durchsetzen.

Die Bundesregierung hat diesem nunmehr gewonnenen Grundrechtsverständnis dadurch Rechnung getragen, daß sie bereits im Zusammenhang mit der Strafrechtsreform die Vorarbeiten für ein Strafvollzugsgesetz wieder aufnahm (vgl. dazu näher die Begründung des vorläufigen Referentenentwurfs, S. 7 f.). Im Jahre 1967 setzte sie dann eine Kommission ein, die den Auftrag hatte, einen Entwurf eines Strafvollzugsgesetzes auszuarbeiten. Dieser Entwurf wurde am 3. Februar 1971 vorgelegt. Zur Zeit ist ein endgültiger Regierungsentwurf in Arbeit. Die Bundesregierung hat damit ohne schuldhaftes Zögern darauf reagiert, daß die Lehre vom besonderen Gewaltverhältnis als eigene implizite Grundrechtsschranke zunehmend auf Ablehnung stieß. Bei dieser Sachlage müssen auch Eingriffe in die Grundrechte von Strafgefangenen, die keine gesetzliche Stütze haben, noch für eine gewisse Übergangsfrist hingenommen werden, bis der Gesetzgeber Gelegenheit hatte, entsprechend dem heutigen Grundrechtsverständnis ein Strafvollzugsgesetz mit fest umrissenen Eingriffstatbeständen zu erlassen. Diese Frist ist jedoch nunmehr zu begrenzen. Als geeigneter sachgerechter Anknüpfungspunkt kommt auch hier - wie in BVerfGE 15, 337 (352) und 25, 167 (185, 188) - das Ende der laufenden Legislaturperiode in Betracht. Bis zum Herbst 1973 kann mithin der derzeit bestehende, dem heutigen Verfassungsverständnis nicht mehr entsprechende Zustand noch hingenommen werden.

4.

Allerdings besagt dies nicht, daß während dieser Frist beliebige Eingriffe in Grundrechte von Strafgefangenen zulässig wären. Vielmehr haben die zuständigen Behörden und die Gerichte - wie bisher - bei jedem konkreten Eingriff zu prüfen, ob er - abgesehen davon, daß bisher ein Strafvollzugsgesetz fehlt - in zulässiger Weise in die Grundrechte des Strafgefangenen eingreift. Dies ist nur dann der Fall, wenn er unerläßlich ist, um den Strafvollzug aufrechtzuerhalten und geordnet durchzuführen. Dabei sind Sinn und Zweck des Strafvollzuges zu berücksichtigen. Für den vorliegenden Fall ergibt sich daraus folgendes: Die Briefkontrolle soll den ungehinderten Kontakt des Strafgefangenen mit der Außenwelt verhindern. Dieser ungehinderte Kontakt würde eine potentielle Gefahr für den Vollzug der Freiheitsstrafe darstellen. Er würde damit ihren Sinn und Zweck gerade in Frage stellen. Der Gefangene könnte brieflich Fluchtpläne mit Komplizen erörtern und seine Flucht vorbereiten oder andere kriminelle Aktionen planen. Diese Gefahr des Entweichens und krimineller Aktionen rechtfertigt es, die Briefe der Gefangenen zu kontrollieren. Demgegenüber kann nicht eingewendet werden, Briefe von Gefangenen enthielten selten Fluchtpläne. Die bestehende Kontrolle verhindert nämlich gerade, daß sie sich zur Vorbereitung der Flucht oder eines kriminellen Delikts des brieflichen Kontakts bedienen können.

III.

Dagegen verstößt es gegen das Grundrecht des Beschwerdeführers auf Meinungsfreiheit, daß der Brief wegen seines zum Teil beleidigenden Inhalts angehalten wurde.

1.

Bei den von der Leitung der Vollzugsanstalt beanstandeten Passagen des von dem Beschwerdeführer verfaßten Briefes handelt es sich um schriftlich niedergelegte Meinungen im Sinne des Art. 5 Abs. 1 GG.

a) Zu "Meinungen" im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG gehören jedenfalls Werturteile, also wertende Betrachtungen von Tatsachen, Verhaltensweisen oder Verhältnissen. Ein derartiges Werturteil ist notwendigerweise subjektiv. Es spielt keine entscheidende Rolle, ob es "richtig" oder "falsch", emotional oder rational begründet ist. Die beanstandeten Passagen des Briefes des Beschwerdeführers geben seine Ansichten über verschiedene Personen aus dem Anstalts- und Justizbereich wieder. Sie enthalten Werturteile und sind damit Meinungsäußerungen im Sinne des Art. 5 Abs. 1 GG.

b) Diesen Meinungsäußerungen kann der Schutz des Art. 5 Abs. 1 GG nicht schon aus der Erwägung abgesprochen werden, dieses Grundrecht schütze nur "wertvolle" Meinungen, d. h. Meinungen, die eine gewisse ethische Qualität besitzen. Eine derartige Einschränkung enthält Art. 5 Abs. 1 GG schon seinem Wortlaut nach nicht. Sie würde auch seinem Sinn widersprechen. Das in ihm gewährleistete Recht der freien Meinungsäußerung ist für die freiheitliche Demokratie schlechthin konstituierend (BVerfGE 5, 85 [134 f.]; 7, 198 [208]; 12, 113 [125]; 20, 56 [97]). Daraus folgt der umfassende Charakter dieses Rechts. Es soll jede Meinung erfassen. Eine Differenzierung nach der sittlichen Qualität der Meinungen würde diesen umfassenden Schutz weitgehend relativieren. Abgesehen davon, daß die Abgrenzung von "wertvollen" und "wertlosen" Meinungen schwierig, ja oftmals unmöglich wäre, ist in einem pluralistisch strukturierten und auf der Konzeption einer freiheitlichen Demokratie beruhenden Staatsgefüge jede Meinung, auch die von etwa herrschenden Vorstellungen abweichende, schutzwürdig. Aus diesem Grunde werden auch abwertende Werturteile über andere Personen oder bestimmte Geschehnisse oder Verhältnisse durch Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG gedeckt, soweit nicht eine der Schranken des Art. 5 Abs. 2 GG eingreift.

2.

Ein Strafvollzugsgesetz, das als ein "allgemeines Gesetz" im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG das Anhalten von Briefen mit beleidigendem Inhalt oder von Briefen, die Anstaltsverhältnisse erörtern, welche den Strafgefangenen nichts angehen, unter Umständen rechtfertigen könnte, liegt nicht vor. Derartige Maßnahmen sind auch nicht unerläßlich, um den Strafvollzug aufrechtzuerhalten und geordnet durchzuführen. Ein sinnvoller Vollzug von Freiheitsstrafen verlangt nicht zwingend, den Strafgefangenen jede Möglichkeit abzuschneiden, ihre - naturgemäß oftmals abwertende und feindselige - Meinung über Anstaltsverhältnisse oder Anstaltspersonen gegenüber Briefpartnern zu äußern. Die Aufrechterhaltung der Ordnung der Anstalt ist sicher ein legitimer Grund, um gegen sie gerichtete Aktionen von Strafgefangenen zu untersagen. Die Ordnung der Anstalt bedingt Freiheitsbeschränkungen, die mit der Enge des zur Verfügung gestellten Raumes, der notwendig engen "Gemeinschaft" der Gefangenen und der unumgänglichen Überwachung zusammenhängen.

Briefe, die nach außen gerichtet sind, können in aller Regel diese Ordnung im strengen Sinne stören. Die anderen Gefangenen bekommen sie im Original nicht zu Gesicht. Ein etwaiges Gespräch über sie oder das Herumreichen von Abschriften ist unbeeinflußt von der Tatsache, ob die Briefe die Kontrolle passiert haben oder nicht: Sollten die Gefangenen ihre Briefe untereinander besprechen, so doch sicher auch gerade diejenigen, die angehalten worden sind. Bemächtigt sich die Presse eines derartigen Briefes - in Betracht kommen vor allem solche, in denen echte oder vermeintliche Mißstände in der Anstalt geschildert werden -, so muß sich die Strafvollzugsanstalt den gegen sie unter Umständen erhobenen Vorwürfen stellen. Als staatliche Institution kann sie sich nicht unter Hinweis auf eine nicht näher substantiierte Gefährdung der Ordnung der Anstalt der öffentlichen Diskussion über konkrete Maßnahmen im Bereich des Strafvollzuges von vornherein entziehen. Briefe können daher allgemein nicht schon deshalb, weil in ihnen Anstaltsverhältnisse erörtert werden, die den Gefangenen angeblich nichts angingen, oder weil sie negative Werturteile enthalten, unter Hinweis auf die Ordnung der Anstalt angehalten werden. Es wird Aufgabe eines Strafvollzugsgesetzes sein, in diesem Bereich eine Grenze zu ziehen, die sowohl der Meinungsfreiheit des Gefangenen wie den unabdingbaren Erfordernissen eines geordneten und sinnvollen Strafvollzuges angemessen Rechnung trägt.

3.

Der Brief des Beschwerdeführers konnte auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Beleidigung im Hinblick auf die in Art. 5 Abs. 2 GG genannte Schranke des Rechts der persönlichen Ehre angehalten werden. Im Gegensatz zu den Schranken der "allgemeinen Gesetze" und der "Bestimmungen zum Schutze der Jugend" ist dem Wortlaut nach zwar hier kein Gesetzesvorbehalt postuliert. Daraus kann jedoch nicht gefolgert werden, daß das Recht der persönlichen Ehre demjenigen, der eine Meinung äußert, vom Staat auch in den Fällen entgegengehalten werden kann, in denen es an einer gesetzlichen Konkretisierung fehlt. Eine derartige Interpretation verstieße gegen das herrschende Grundrechtsverständnis, wonach Eingriffe in Freiheitsrechte grundsätzlich nur auf gesetzlicher Grundlage möglich sind. Deshalb bildet auch das Recht der persönlichen Ehre nur insoweit eine die Meinungsfreiheit zulässigerweise einengende Schranke, als es gesetzlich normiert ist. Dies ist auf strafrechtlichem Gebiet durch die Bestimmungen der §§ 185 ff. StGB in Verbindung mit den §§ 374 ff. StPO, auf zivilrechtlichem Gebiet durch die §§ 823 ff. BGB und das Recht der Klage auf Widerruf und Unterlassung geschehen. Aus diesen Vorschriften ergibt sich, wie der Beleidigte die Beleidigung unterbinden und den Beleidiger straf- und zivilrechtlich belangen kann. Es besteht jedoch kein Gesetz, welches es den Staatsorganen erlauben würde, Briefe, von deren beleidigendem Inhalt sie lediglich anläßlich einer Kontrolle Kenntnis erhalten haben, die vor allem dem Zweck dient, die Flucht von Gefangenen oder kriminelle Aktionen zu verhindern, wegen dieses Inhalts anzuhalten. Dies muß - soweit und solange gesetzlich nichts anderes bestimmt ist - auch dann gelten, wenn sich die Beleidigungen gegen Angehörige der Justiz richten. Auch ihnen steht nur das Recht zu, diesen Beleidigungen nach Maßgabe der bestehenden Gesetze entgegenzutreten. Auch der in Rechtsprechung und Literatur herangezogene Gesichtspunkt der Notwehr und Nothilfe vermag an diesem Ergebnis nichts zu ändern; denn mit der Befugnis der Anstaltsleitung, Post zu kontrollieren, ist jedenfalls nicht ohne weiteres das Recht verbunden, zum Schutz der Ehre Dritter tätig zu werden. Die staatlichen Organe dürfen also nicht in dieser Eigenschaft ohne spezielle Ermächtigung in den grundrechtsgeschützten Raum der Bürger eindringen.

IV.

Da das Oberlandesgericht Celle die dargelegten Grundsätze über die Geltung der Grundrechte im Strafvollzug nicht beachtet und die Bedeutung der Schranke des Rechts der persönlichen Ehre verkannt hat, war der Beschluß aufzuheben und die Sache zur erneuten Entscheidung an das Oberlandesgericht Celle zurückzuverweisen.

V.

Diese Entscheidung ist mit 6 gegen 2 Stimmen ergangen.

Seuffert, Dr. v. Schlabrendorff, Dr. Rupp, Dr. Geiger, Hirsch, Dr. Rinck, Dr. Rottmann, Wand