Urteil

des Zweiten Senats vom 19. Juli 1966 auf die mündliche Verhandlung vom 21. April 1966
– 2 BvE 2/65 –

in dem Verfassungsrechtsstreit über die Frage, ob der Deutsche Bundestag und der Bundesrat das Recht der Antragstellerin auf chancengleiche Mitwirkung an der politischen Willensbildung des Volkes dadurch verletzt und gegen Art. 21 Abs. 1 des Grundgesetzes verstoßen haben, daß sie im Einzelplan 06 Kapitel 02 Titel 612 des Bundeshaushaltsplans für das Rechnungsjahr 1965 38 Millionen DM als Sondermittel für die Aufgaben der Parteien nach Artikel 21 des Grundgesetzes bereitgestellt haben. Antragstellerin: die Nationaldemokratische Partei Deutschlands, vertreten durch ihren Vorstand – Bevollmächtigter: Rechtsanwalt ... – Antragsgegner: a) der Deutsche Bundestag, vertreten durch den Präsidenten, Bonn – Bevollmächtigter: Bundestagsabgeordneter ... – b) der Bundesrat, vertreten durch den Präsidenten, Bonn.

Entscheidungsformel:

Der Deutsche Bundestag und der Bundesrat haben dadurch gegen Artikel 21 Absatz 1 des Grundgesetzes verstoßen, daß sie in dem Gesetz über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Rechnungsjahr 1965 vom 18. März 1965 (BGBl. II S. 193) in Verbindung mit Einzelplan 06 Kapitel 02 Titel 612 des Bundeshaushaltsplans 38 Millionen DM als Sondermittel für die Aufgaben der Parteien nach Artikel 21 des Grundgesetzes bereitgestellt haben.

Gründe:

A.

1.

Im Bundeshaushaltsplan für das Rechnungsjahr 1965 wurde im Einzelplan 06 für den Geschäftsbereich des Bundesministers des Innern im Kapitel 02 unter dem Titel 612 ein Betrag von 38 Millionen DM als "Sondermittel für die Aufgaben der Parteien nach Art. 21 des Grundgesetzes" ausgeworfen. Über die Verteilung dieser Haushaltsmittel bestimmten die Erläuterungen:

"20 v.H. der Mittel werden auf die vier im Bundestag vertretenen Parteien zu je 5 v.H., und der Rest wird auf die vier im Bundestag vertretenen Parteien entsprechend ihrer Stärke aufgeteilt. Die Auszahlung der danach jeder Partei zustehenden Mittel erfolgt auf Antrag. Der Antrag kann auf einen Teilbetrag beschränkt werden."

2.

Die Nationaldemokratische Partei Deutschlands (NPD), die im Bundestag nicht vertreten ist, begehrt mit der am 31. Mai 1965 eingegangenen, auf Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5 BVerfGG gestützten Klage gegen den Bundestag und den Bundesrat die Feststellung,

daß das vom Bundestag mit Zustimmung des Bundesrats verabschiedete Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplans für das Rechnungsjahr 1965 insoweit gegen Art. 21 GG verstößt, als es im Einzelplan 06 Kapitel 02 Titel 612 einen Zuschuß an die politischen Parteien von DM 38 Millionen ausweist.

Hilfsweise beantragt sie festzustellen,
daß das vom Bundestag mit Zustimmung des Bundesrats verabschiedete Gesetz über die Feststellung des Haushaltsplans für das Rechnungsjahr 1965 insoweit gegen die Art. 3 und 21 GG verstößt, als es die Antragstellerin von der Beteiligung an dem im Einzelplan 06 Kapitel 02 Titel 612 ausgewiesenen Zuschuß an die politischen Parteien von DM 38 Millionen ausschließt.

Mit dem Hauptantrag wendet sich die Antragstellerin gegen die Parteifinanzierung durch den Staat überhaupt. Hierzu trägt sie vor:

Die Parteien seien nach dem Grundgesetz Zwischenglieder zwischen Volk und Staat mit der Aufgabe, den politischen Willen des Gesamtvolkes im Staat vorzuformen. Dieses System sei nur funktionsfähig, wenn den Parteien ein staatsfreier Raum gewährleistet werde. Sobald der Staat, dessen Gesicht ja erst durch die Parteien gebildet werden solle, in diesen Prozeß der Vorformung eingreife, verlagerten sich bereits die Gewichte. Das Bild der repräsentativen Demokratie werde verfälscht. Die Parteien würden ihrer Stellung als organhafte Institutionen des Verfassungslebens zur politischen Willensbildung im vorstaatlichen Raum beraubt, zu Werkzeugen des Staates degradiert und zur staatlichen Einwirkung auf die Willensbildung des Volkes mißbraucht. Ihre Unabhängigkeit weiche notwendiger Abhängigkeit. Das vom Grundgesetz vorausgesetzte Mehrparteiensystem werde gefährdet. Eine Zementierung des Status quo trete ein, und die Minderheitspartei habe nicht mehr die gleiche Chance, die Mehrheit zu erringen. Sie, die Antragstellerin, erstrebe in erster Linie nicht eine Beteiligung an den staatlichen Zuschüssen, sondern die gerichtliche Feststellung, daß eine solche Finanzierung überhaupt unzulässig sei, weil jede staatliche Subvention zu einer Benachteiligung für sie führe.

Zur Begründung des Hilfsantrags führt die Antragstellerin aus: Wenn man gleichwohl die Gewährung von staatlichen Zuschüssen an die politischen Parteien für zulässig halte, so verstoße jedenfalls die Beschränkung des Empfängerkreises auf die im Bundestag vertretenen Parteien gegen den Verfassungsgrundsatz der Chancengleichheit. Die Zuschüsse sollten es den begünstigten Parteien ermöglichen, die ihnen durch Art. 21 GG zugewiesenen Aufgaben zu erfüllen. Eine Partei, die von diesen Zuwendungen ausgeschlossen werde, sei bei ihren Wahlvorbereitungen entscheidend benachteiligt und werde deshalb in ihrem Recht auf gleichberechtigte Teilhabe am Verfassungsleben beeinträchtigt. Die Anknüpfung an die vorangegangenen Wahlergebnisse lasse außerdem jede am Gerechtigkeitsempfinden orientierte Differenzierung vermissen. Eine kleine Partei, die an sich schon über geringere finanzielle Mittel verfüge, werde dadurch gegenüber den großen zusätzlich benachteiligt. Wenn das Bundesverfassungsgericht für die Vertretung einer Partei im Bundestag die 5 v. H.-Klausel für zulässig erklärt habe, so sei dies geschehen, um einer uferlosen Zersplitterung im Parlament entgegenzutreten. Dieser Gesichtspunkt könne aber nicht zu einer verschiedenen Behandlung der Parteien führen, wenn sie sich zur Wahl für das Parlament stellen wollen. Parteienbildung und Parteienfluktuation seien in der Demokratie notwendige Antipoden zur herrschenden Gewalt. Nur durch sie sei die legale Ablösung der Machtinhaber und damit Freiheit überhaupt möglich. Die Verteilung von Staatsmitteln allein an die Mandatsparteien nach den letzten Wahlergebnissen bedeute Zementierung des Status quo durch die öffentliche Gewalt und verkürze das Recht der Minderheit, Mehrheit zu werden.

3.

a) Der Bundestag hält den Hauptantrag für unzulässig. Mit dem Hauptantrag mache die Antragstellerin nicht die Verletzung ihres verfassungsrechtlichen Anspruchs auf Chancengleichheit geltend, den die politischen Parteien im Wege der Organklage verfolgen könnten, sondern rüge einen Verstoß gegen das objektive Verfassungsrecht, wozu sie nicht legitimiert sei. Der Hauptantrag laufe im Ergebnis, auch wenn die Antragstellerin ihren ursprünglichen Antrag auf Feststellung der Nichtigkeit des Haushaltsgesetzes fallengelassen habe, auf eine abstrakte Normenkontrolle hinaus. Einen solchen Antrag könne eine politische Partei nicht stellen. Die Antragstellerin könne vielmehr nur, wie mit dem Hilfsantrag zulässig geschehen, ihre Benachteiligung gegenüber den anderen politischen Parteien rügen.

Im übrigen sei der Hauptantrag jedoch auch sachlich unbegründet. Das Grundgesetz verbiete die Gewährung von staatlichen Zuschüssen an die Parteien nicht. Einen die Chancengleichheit gewährleistenden Verteilungsschlüssel zu finden, sei schwierig, aber nicht unmöglich. Die Unabhängigkeit der Parteien werde nicht in Frage gestellt, solange die staatlichen Zuschüsse ohne Auflagen, nach objektiven Merkmalen sowie ohne Eingriffe in die innerparteiliche Organisation gewährt würden. Unter diesen Voraussetzungen werde auch sonst die Gewährung staatlicher Finanzhilfen – selbst bei einem sehr hohen Anteil der öffentlichen Mittel an der Finanzierung eines Verbandes – nicht als Verstaatlichung verstanden. Keinesfalls könne von einer Planung oder einer Verplanung der Parteien gesprochen werden, deren Schwergewicht im übrigen doch sicherlich nicht im finanziellen Bereich liege. Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG schließe andererseits die Betrauung der Parteien mit organschaftlichen Rechten und Pflichten nicht aus. Er sei die Grundlage für die teilweise Institutionalisierung der Parteien, der die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts insbesondere zur Parteifähigkeit der politischen Parteien im Organstreit Rechnung trage. Die Wahrnehmung organschaftlicher Funktionen rechtfertige – wie das Bundesverfassungsgericht schon ausgesprochen habe – auch eine staatliche Parteifinanzierung.

Der Verfassungssatz, daß die Gründung der Parteien frei ist, stehe der staatlichen Parteifinanzierung nicht entgegen. Sein Inhalt erschöpfe sich im Rechtlichen. Er schließe rechtliche Beschränkungen bei der Parteigründung und für das Bestehen einer einmal gegründeten Partei aus. Eine Verminderung der tatsächlichen Chancen einer Partei infolge ungleicher Finanzkraft berühre diese Vorschrift nicht, wohl aber möglicherweise den Grundsatz der Chancengleichheit. Auch aus Art. 21 Abs. 1 Satz 3 und 4 GG ließen sich rechtliche Einwände gegen staatliche Zuschüsse für die Parteien nicht herleiten.

Schließlich könnten aus dem Bild der Partei, das dem Verfassunggeber vorgeschwebt habe, und aus dem Begriff der Demokratie in Art. 20 GG negative rechtliche Schlußfolgerungen nicht gezogen werden. Die staatliche Finanzierung wirke vielmehr einer übermäßigen Ansammlung von Macht und Einfluß bei kleinen Gruppen entgegen und werde dadurch der Idee der Demokratie, nach der alle Gewalt vom Volk, also möglichst vom ganzen Volk, ausgehen solle, in besonderem Maße gerecht.

Wenn man sich nicht auf die rechtliche Prüfung beschränken und auch soziologische oder rechtspolitische Gesichtspunkte in Betracht ziehen wolle, so sei es notwendig, nicht nur die Nachteile, sondern auch die Vorteile der staatlichen Parteifinanzierung zu sehen. Insbesondere dürften die mit der Abhängigkeit der Parteien von privaten Geldgebern verbundenen Gefahren nicht bagatellisiert werden. Im Vergleich dazu sei die Abhängigkeit von staatlichen Zahlungen, soweit sie überhaupt bestehe, zum mindesten weniger gefährlich, wenn Willkür ausgeschlossen und ein rechtsstaatlicher Verteilungsmodus garantiert sei.

Der Hilfsantrag sei gleichfalls unbegründet. Der Staat sei zwar gehalten, dem Grundsatz der Chancengleichheit der politischen Parteien Rechnung zu tragen. Unbeschadet dessen dürfe bei der staatlichen Parteifinanzierung – ebenso wie bei der Vergabe von Sendezeiten für die Wahlpropaganda – an die Größe und Bedeutung der einzelnen Parteien angeknüpft werden. Außerdem müsse eine untere Grenze für die Parteien gezogen werden, die nicht berücksichtigt werden könnten, weil sie zu klein und unbedeutend seien. Dafür biete sich die vom Bundesverfassungsgericht im Wahlrecht für zulässig gehaltene 5-v.H.-Sperrklausel an. Sie sei geeignet, den Kreis der Empfänger der Sondermittel sachgerecht abzugrenzen.

b) Der Bundesrat hat von einer Äußerung abgesehen.

4.

Die Bundesregierung, der gemäß § 65 Abs. 2 BVerfGG von der Einleitung des Verfahrens Kenntnis gegeben worden ist, teilt die Bedenken des Bundestags gegen die Zulässigkeit des Hauptantrags und hält diesen Antrag und den Hilfsantrag auch für unbegründet. Zur Begründung bezieht sie sich auf ihre Ausführungen zu der Normenkontrollklage des Landes Hessen (2 BvF 1/65) und zu den Organklagen der Gesamtdeutschen Partei (2 BvE 1/62) und der Bayernpartei (2 BvE 2/64), über die gleichfalls mit Urteil vom heutigen Tage entschieden worden ist.

5.

Das Bundesverfassungsgericht hat den Landesregierungen sowie Beauftragten der Christlich Demokratischen Union Deutschlands, der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands, der Freien Demokratischen Partei, der Christlich-Sozialen Union und der Deutschen Friedens-Union Gelegenheit zur Äußerung gegeben.

6.

Die Bundesschatzmeister der Christlich Demokratischen Union Deutschlands, Professor F. B., der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands, A. N., der Freien Demokratischen Partei, H. W. R., und der Landesschatzmeister der Christlich-Sozialen Union, Dr. F. Z., sind als Zeugen vernommen worden. Sie haben über die Verwendung der Sondermittel für die politischen Parteien, über die Einnahmen, einschließlich der geldwerten Dienste, und die Ausgaben ihrer Partei in den Jahren 1962,1964 und 1965 und über das Verhältnis der Leistungen der öffentlichen Hand zu den anderen Einnahmen der Partei sowie über die zusätzlichen Einnahmen und Ausgaben ihrer Partei für die Bundestagswahlkämpfe 1957, 1961, und 1965 ausgesagt.

B.

1.

Der Hauptantrag ist unzulässig. Die Antragstellerin ist eine politische Partei. Politische Parteien können nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die behauptete Verletzung ihres verfassungsrechtlichen Status durch Verfassungsorgane vor dem Bundesverfassungsgericht im Wege des Organstreits geltend machen (BVerfGE 4, 27 ff., 31 [35], 375 [378]; 5, 77 [80]; 6 84 [88], 99 [102 f.], 367 [371 f.]; 7, 99 [103]; 13, 1 [9]; 14, 121 [129]). Die Antragstellerin begehrt aber mit ihrem Hauptantrag nicht die Feststellung, daß sie durch eine Maßnahme der Antragsgegner, nämlich den Erlaß des Haushaltsgesetzes in Verbindung mit dem Haushaltsplan, in ihrem verfassungsrechtlichen Status als politische Partei verletzt sei; sie will vielmehr die Beachtung des Art. 21 GG erzwingen, der nach ihrer Auffassung eine staatliche Parteifinanzierung schlechthin verbietet. Die Antragstellerin macht also nicht eigene, ihr durch das Grundgesetz übertragene Rechte geltend, sondern will das objektive Recht gewahrt haben. Sie zielt mit ihrem Hauptantrag auf eine Entscheidung über die Gültigkeit einer Norm ab. Ein solcher Antrag ist im Organstreitverfahren nach § 64 BVerfGG nicht zulässig.

2.

Dagegen entspricht der Hilfsantrag den Voraussetzungen des § 64 BVerfGG und ist daher insoweit zulässig. Die Antragstellerin behauptet hierzu, der Bundestag und der Bundesrat hätten sie dadurch in ihren Rechten verletzt, daß sie sie an den Mitteln aus Titel 612 im Bundeshaushaltsplan 1965 nicht beteiligt hätten.

Der Erlaß des Gesetzes über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans in Verbindung mit dem Haushaltsplan ist eine Maßnahme im Sinne des § 64 BVerfGG (vgl. BVerfGE 1, 208 [220]; 3, 12 [16 f.]).

3.

Die Zulässigkeit des Antrags wird nicht dadurch in Frage gestellt, daß das Gericht in dem gleichzeitig verkündeten Urteil betreffend das Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des § 1 des Gesetzes über die Feststellung des Bundeshaltsplans für das Rechnungsjahr 1965 – 2 BvF 1/65 – diese Bestimmung insoweit für nichtig erklärt hat, als sie den Bundesminister des Innern ermächtigt, gemäß Einzelplan 06 Kapitel 02 Titel 612 des Bundeshaushaltsplans 38 Millionen DM für die Aufgaben der Parteien nach Art. 21 GG auszugeben. Damit ist zwar festgestellt, daß diese Norm ex tunc nichtig ist; aber der Antrag im gegenwärtigen Organstreit bezieht sich nicht auf die Norm als solche, sondern auf die Maßnahme, die in dem Erla der Norm durch die Gesetzgebungsorgane zu sehen ist. Diese in der Vergangenheit geschaffene und immer noch fortwirkende Tatsache des Erlasses des Haushaltsgesetzes kann vom Bundesverfassungsgericht auch dann noch auf ihre Verfassungsmäßigkeit geprüft werden, wenn das Gesetz selbst für nichtig erklärt worden ist.

4.

Die Antragstellerin ist auch aktiv legitimiert. Sie hat an der Wahl zum Fünften Deutschen Bundestag teilgenommen und ist mit 2 v.H. der gültigen Zweitstimmen an der 5-v.H.-Klausel gescheitert.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kommt den politischen Parteien der besondere Status einer Teilhabe am Verfassungsleben nur im Bereich der Wahlen zu. Dieser verfassungsrechtliche Status der Nationaldemokratischen Partei kann dadurch berührt sein, daß sie bei der Verteilung der im Haushaltsplan für das Rechnungsjahr 1965 vorgesehenen Sondermittel für die Aufgaben der Parteien nach Art. 21 GG ausgeschlossen ist. Deshalb kann die Nationaldemokratische Partei als eine Partei, die von diesen Zuwendungen ausgeschlossen und dadurch möglicherweise in ihrem Recht auf gleichberechtigte Teilhabe am Verfassungsleben beeinträchtigt ist, die Verletzung ihrer Rechte im Organstreit geltend machen (BVerfGE 4,27 ff.; 14,121 [129]).

5.

Die Antragsgegner sind passiv legitimiert. Der Bundestag hat durch die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Rechnungsjahr 1965 die angefochtene "Maßnahme" getroffen.

Der Haushaltsplan ist vor Beginn des Rechnungsjahrs durch Gesetz festzustellen (Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG). Er muß das im Grundgesetz vorgesehene Gesetzgebungsverfahren (Art. 76 bis 78) GG durchlaufen und kommt nur zustande, wenn der Bundesrat in der vom Grundgesetz vorgeschriebenen Weise mitgewirkt hat. Auch der Bundesrat ist also passiv legitimiert, weil er im Rahmen seiner verfassungsrechtlichen Kompetenzen an der Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Rechnungsjahr 1965 mitgewirkt hat.

6.

Der Antrag ist fristgerecht gestellt (§ 64 Abs. 3 BVerfGG). Das Gesetz über die Feststellung des Bundeshaushaltsplans für das Rechnungsjahr 1965 ist am 23. März 1965 verkündet worden; der Antrag der Nationaldemokratischen Partei ist bei Gericht am 31. Mai 1965 eingegangen.

C.

1.

Das Bundesverfassungsgericht hat in dem Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des § 1 des Gesetzes über die Fetstellung des Buhdeshaushaltsplans für das Rechnungsjahr 1965 vom 18. März 1965 (BGBl. II S. 193) – 2 BvF 1/65 – auf Antrag der Regierung des Landes Hessen durch Urteil vom heutigen Tage für Recht erkannt, daß diese Vorschrift insoweit nichtig ist, als sie den Bundesminister des Innern ermächtigt, gemäß Einzelplan 06 Kapitel 02 Titel 612 des Bundeshaushaltsplans 38 Millionen DM für die Aufgaben der Parteien nach Artikel 21 des Grundgesetzes auszugeben.

Das Gericht hat diese Entscheidung damit begründet, daß Art. 21 und 20 Abs. 2 GG die Bereitstellung von Haushaltsmitteln für die gesamte politische Tätigkeit der Parteien grundsätzlich verbieten. Da jedoch die Abhaltung von Wahlen eine öffentliche Aufgabe sei und den Parteien bei der Durchführung dieser öffentlichen Aufgabe von Verfassungs wegen eine entscheidende Rolle zukomme, sei es zulässig, politischen Parteien, die sich an einem Bundestagswahlkampf beteiligt haben, die notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes aus Mitteln des Bundeshaushalts zu ersetzen.

2.

Der von der Antragstellerin beanstandete Haushaltsansatz in Höhe von 38 Millionen DM für die Aufgaben der Parteien nach Art. 21 GG im Bundeshaushaltsplan für das Rechnungsjahr 1965 dient nach seiner Zweckbestimmung nicht dem Ersatz der notwendigen Kosten eines angemessenen Wahlkampfes der Parteien, sondern wird ihnen für die Finanzierung ihrer gesamten politischen Tätigkeit zur Verfügung gestellt. Deshalb ist das Haushaltsgesetz insoweit nicht mit Art. 21 und 20 Abs. 2 GG vereinbar. Die vorgesehenen Haushaltsmittel hätten weder an die in den Erläuterungen als alleinige Empfänger vorgesehenen "im Bundestag vertretenen Parteien" noch an die Antragstellerin ausgezahlt werden dürfen.

3.

Da nach dem oben angeführten Urteil des Bundesverfassungsgerichts in dem Verfahren 2 BvF 1/65 eine Ermächtigung zu Zahlungen an politische Parteien aus dem Haushalt verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässig ist, kann das Recht der Antragstellerin auf Chancengleichheit nach Art. 21 Abs. 1 GG nicht dadurch verletzt sein, daß sie von der Verteilung dieser Mittel ausgeschlossen ist. Dieses Recht ist aber gleichwohl dadurch verletzt, daß andere Parteien – im vorliegenden Fall: die im Bundestag vertretenen Parteien – entgegen dem Verfassungsrecht staatliche Zuwendungen aus Haushaltsmitteln erhalten haben. Es macht hier keinen Unterschied, ob die Antragstellerin zu Unrecht nichts erhalten hat oder ob die im Bundestag vertretenen Parteien zu Unrecht etwas erhalten haben, was sie nicht hätten erhalten dürfen: Auch im letzteren Fall ist das Recht der Antragstellerin auf Chancengleichheit verletzt, denn ihre Chancen wurden dadurch verringert, daß bestimmte andere Parteien staatliche Zuschüsse erhielten, die allen Parteien von der Verfassung grundsätzlich verwehrt werden.

Der Antrag ist daher begründet. Der Erlaß des Haushaltsgesetzes, das den Bundesminister des Innern zur Auszahlung dieser Mittel ermächtigt hat, verstieß gegen Art. 21 Abs l GG.