Beschluss

des Zweiten Senats vom 18. Oktober 1966
-- 2 BvR 386, 478/63 --
in den Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. der Firma T ... KG -- Bevollmächtigter: Professor ... -- 2. des Herrn Dr. med. A. F. ... -- Bevollmächtigter: Rechtsanwalt ... -- gegen § 2 Abs. 2 und § 3 der Verordnung über die Zulassung von Arzneimitteln, die mit ionisierenden Strahlen behandelt worden sind oder die radioaktive Stoffe enthalten, vom 29. Juni 1962 (BGBl. I S. 439).

Entscheidungsformel:
Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.

Gründe

A.

I.

1.

Die Beschwerdeführerin zu 1) betreibt eine Arzneimittelfabrik, in der sie u.a. seit über 50 Jahren das Salbenpräparat "Unguentum Thorraduran forte" herstellt. Der Beschwerdeführer zu 2) übt in Frankfurt/Main eine ärztliche Praxis aus; bei der Behandlung von Wunden, Blutergüssen, Phlegmonen, Neuralgien usw. wandte er die Thorraduran-Salbe an.

Die Salbe enthält mehr als 10-8 Mikrocurie je Gramm an radioaktiven Stoffen einer bestimmten Reihe.

2.

Das Gesetz über den Verkehr mit Arzneimitteln (Arzneimittelgesetz = AMG) vom 16. Mai 1961 (BGBl. I S. 533), welches das Arzneimittelwesen neu ordnete, sowie die aufgrund von Ermächtigungen des Arzneimittelgesetzes und anderer Gesetze erlassene "Verordnung über die Zulassung von Arzneimitteln, die mit ionisierenden Strahlen behandelt worden sind oder die radioaktive Stoffe enthalten" (Verordnung = VO), vom 29. Juni 1962 (BGBl. I S. 439) regeln u. a. den Verkehr mit Arzneimitteln, die wie die Thorraduran-Salbe einen bestimmten höheren Gehalt an radioaktiven Stoffen haben, in der Weise, daß sie nur noch an einen bestimmten Kreis von Abnehmern abgegeben werden dürfen. Nach Angaben der Beschwerdeführerin zu 1) hat der Vertrieb der Salbe seither um 90 v. H. abgenommen. Der Beschwerdeführer zu 2) kann die Salbe weder selbst beziehen noch seinen Patienten verschreiben.

3.

Die hier in Frage kommenden gesetzlichen Bestimmungen lauten:

a) Arzneimittelgesetz:
§ 7
(1) Es ist verboten, Arzneimittel im Sinne des § 1 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 1 und 2 in den Verkehr zu bringen, die bei der Gewinnung, Herstellung, Zubereitung oder Aufbewahrung mit ionisierenden Strahlen behandelt worden sind oder die radioaktive Stoffe enthalten. (2) Der Bundesminister des Innern wird ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Atomkernenergie und Wasserwirtschaft durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates Behandlungsverfahren oder die Beimengung radioaktiver Stoffe zu Arzneimitteln nach Absatz 1 allgemein oder für bestimmte Arzneimittel oder für bestimmte Zwecke zuzulassen, sofern sie bei bestimmungsmäßigem Gebrauch keine schädlichen Wirkungen haben, die über ein nach den Erkenntnissen der medizinischen Wissenschaft vertretbares Maß hinausgehen und nicht die Folge von besonderen Umständen des Einzelfalles sind.

b) Verordnung:
§ 2
(1) Arzneimittel im Sinne des § 1 Abs. 1 und 2 Nr. 1 und 2 des Arzneimittelgesetzes, zu deren Gewinnung, Herstellung oder Zubereitung Bestandteile verwendet worden sind, die von Natur aus radioaktive Stoffe enthalten, dürfen in den Verkehr gebracht werden, wenn die Konzentration dieser radioaktiven Stoffe in den Bestandteilen nicht erhöht worden ist. (2) Absatz 1 gilt nicht für Arzneimittel, deren Bestandteile von Natur aus mehr als 10-8 Mikrocurie je Gramm an radioaktiven Stoffen der Uran-, Thorium- oder Aktiniumreihe enthalten, ausgenommen Heilwässer aus natürlichen Quellen, deren Konzentration an diesen radioaktiven Stoffen natürlichen Ursprungs nicht erhöht worden ist.

§ 3
(1) Arzneimittel im Sinne des § 1 Abs. 1 und 2 Nr. 1 des Arzneimittelgesetzes, die radioaktive Stoffe enthalten oder solche sind und die nicht nach § 2 zum Verkehr zugelassen sind, dürfen vom Hersteller, Vertriebsunternehmer oder Großhändler nur an Apotheken, an andere Hersteller, Vertriebsunternehmer oder Großhändler sowie an Krankenanstalten, Tierkliniken und wissenschaftliche Forschungsanstalten abgegeben werden. Satz 1 ist auf die Abgabe durch Apotheken entsprechend anzuwenden. (2) Arzneimittel, die nach Absatz 1 zum Verkehr zugelassen sind und die folgende radioaktive Stoffe enthalten oder solche sind, dürfen vom Hersteller, Vertriebsunternehmer, Großhändler oder von Apotheken auch an Ärzte abgegeben werden: 1. Jod-131, Kobalt-58, Kobalt-60 oder Chrom-51 in abgabefertiger Packung, die eine Anwendung des Inhalts ohne Abfüllen oder Umfüllen ermöglicht und deren Inhalt keine höhere Radioaktivität als 200 Mikrocurie an Jod-131, 10 Mikrocurie an Kobalt-58, 10 Mikrocurie an Kobalt-60 oder 200 Mikrocurie an Chrom-51 hat und geeignet ist, diagnostischen Zwecken zu dienen; 2. Jod-131 oder Phosphor-32 in abgabefertiger Packung, die eine Anwendung des Inhalts ohne Abfüllen oder Umfüllen ermöglicht und deren Inhalt keine höhere Radioaktivität als hat und geeignet ist, therapeutischen Zwecken zu dienen; 3. Kobalt-60 in umschlossener Form in einer Menge, deren Radioaktivität höchstens 100 Millicurie beträgt und die geeignet ist, therapeutischen Zwecken zu dienen; 4. Strontium-90 in umschlossener Form in einer Menge, deren Radioaktivität höchstens 120 Millicurie beträgt und die geeignet ist, therapeutischen Zwecken zu dienen.

§ 7 Abs. 1 AMG sowie die Verordnung vom 29. Juni 1962 sind am 1. Juli 1962 in Kraft getreten (§ 63 Abs. 1 Nr. 3 AMG, § 8 VO).

II.

Die Beschwerdeführer haben mit den am 28. Juni 1963 eingegangenen Schriftsätzen gegen §§ 2 Abs. 2 und 3 VO Verfassungsbeschwerde erhoben. Sie halten diese Bestimmungen, die sie im Vertrieb der Thorraduran-Salbe einschränken oder von ihrem Bezug und ihrer Verwendung ausschließen, für verfassungswidrig und beantragen, sie für nichtig zu erklären. Die Beschwerdeführerin zu 1) ist darüber hinaus der Auffassung, daß auch § 7 AMG gegen grundgesetzliche Normen verstoße, und beantragt hilfsweise, diese Vorschrift für nichtig zu erklären.

1.

Die Beschwerdeführerin zu 1) trägt vor:

a) Die angegriffenen Vorschriften seien in verfassungswidriger Weise ergangen, gehörten nicht zur verfassungsmäßigen Ordnung und verletzten sie deshalb in ihrer durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten Handlungsfreiheit auf wirtschaftlich-unternehmerischem Gebiet.

Die angegriffene Verordnung berufe sich auf ein ganzes Bündel von Verordnungsermächtigungen, die sich an die verschiedensten Verordnunggeber richteten. Schon diese Tatsache lasse Zweifel entstehen, ob die angegriffene Verordnung genügend "bestimmt" sei und ob bei den einzelnen Bestimmungen jeweils der jenige Verordnunggeber tätig geworden sei, dem das Gesetz die Regelung der einschlägigen Materie anvertraut habe. Indessen ergebe eine nähere Prüfung, daß für das "Abgabeverbot" der Verordnung nur § 7 Abs. 2 AMG in Frage komme. Diese Bestimmung enthalte aber keine Ermächtigung für den Verordnunggeber, den Verkehr mit Arzneimitteln, die mit ionisierenden Strahlen behandelt worden seien oder radioaktive Stoffe enthielten, zu regeln. § 7 Abs. 2 AMG regle nicht die Zulassung zum Verkehr, sondern nur die Zulassung von Behandlungsverfahren und von Beimengungen radioaktiver Stoffe zu Arzneimitteln. Den Verkehr durch eine Zulassung oder Nichtzulassung von Ärzten zur Therapie mit radioaktiven Arzneimitteln zu reglementieren, sei eine Verwaltungsanmaßung, die durch die Ermächtigung des § 7 Abs. 2 AMG nicht gedeckt sei.

b) Verstehe man aber die Ermächtigung des § 7 Abs. 2 AMG gegen ihren Wortlaut als Blankettermächtigung, um der Verwaltung die Möglichkeit einer normativen Korrektur des Verbots nach § 7 Abs. 1 AMG zu geben, so werde hiermit der ganze rechtsstaatliche Sinnzusammenhang, in welchem Art. 80 GG eingebettet sei, mißachtet. Aus diesem Aspekt wäre nicht nur § 7 Abs. 2 selbst nichtig, sondern von dessen Nichtigkeit würde auch § 7 Abs. 1 AMG erfaßt, und zwar in erster Linie deshalb, weil § 7 Abs. 1 und § 7 Abs. 2 "unlösbare Bauelemente jener Technik seien, die in ihren Wirkungen eine verfassungswidrige Kompetenzverschiebung ausgelöst habe".

Dieser Gesichtspunkt und der darauf gegründete Antrag werde aber nur hilfsweise vorgebracht. Die Verordnung sei schon deshalb nichtig, da sie nicht von der Ermächtigung des § 7 Abs. 2 AMG gedeckt werde.

2.

Der Beschwerdeführer zu 2) ist gleichfalls der Auffassung, daß die angegriffenen Vorschriften schon deshalb nichtig seien, weil Unklarheiten bestünden, ob sie von dem zuständigen Verordnunggeber erlassen worden seien, und weil sie von der ermächtigenden Norm nicht gedeckt würden.

Er macht weiter geltend:
a) Art. 12 GG sei verletzt. Er -- der Beschwerdeführer zu 2) -- könne für zahlreiche Indikationsgebiete bei der Behandlung seiner Patienten nicht mehr das Mittel seiner Wahl anwenden und müsse die Patienten entweder in das Krankenhaus verweisen oder sich eines anderen Mittels bedienen. Er sei infolgedessen in der Ausübung seines Berufes derart behindert, daß ihm die Führung seiner ärztlichen Praxis in zahlreichen Fällen völlig unmöglich gemacht worden sei.

b) Die beanstandeten Vorschriften verletzten auch den Gleichheitssatz des Art. 3 GG. Dadurch, daß dem Arzt in ambulanter Praxis die weitere Anwendung der Salbe durch den Verordnunggeber untersagt werde, trete eine erhebliche Diskriminierung gegenüber den Krankenhausärzten ein, ohne daß diese verschiedene Regelung sachlich gerechtfertigt sei.

c) Auch Art. 14 GG sei verletzt. Das Grundrecht des Eigentums dürfe in seinem Wesensgehalt nicht angetastet werden, was durch die Verweisung der Patienten aus der allgemeinen Praxis und ambulanten Behandlung in das Krankenhaus durch die Regelung des Verordnunggebers geschehe. Diese komme einer Enteignung gleich, die nach Art. 14 Abs. 3 GG nur zum Wohle der Allgemeinheit möglich wäre und eine Entschädigungspflicht begründen müßte.

III.

Von den Anhörungsberechtigten (§ 94 Abs. 4 BVerfGG) hat sich nur der Bundesminister für Gesundheitswesen im Namen der Bundesregierung geäußert. Er hält sowohl § 7 AMG als auch die dazu ergangene Verordnung für verfassungsmäßig und trägt vor:

Dem § 7 AMG liege die Erkenntnis der Wissenschaft zugrunde, daß grundsätzlich jede radioaktive Strahlung als schädlich für den Menschen angesehen werden müsse, wobei die genetischen Schäden besonders schwer ins Gewicht fielen. Die Bestimmung sei das Instrument einer präventiven Gesundheitspolitik, die darauf abstelle, es nicht erst zu Schäden kommen zu lassen.

Der Auftrag, den der Gesetzgeber in § 7 Abs. 2 AMG erteilt habe, sei eindeutig. Es sollten prinzipiell nur solche radioaktive Arzneimittel, notfalls mit entsprechenden Beschränkungen, zugelassen werden, deren medizinischer Nutzen so groß sei, daß das mit der Strahlenbelastung verbundene Risiko getragen werden könne. Dabei solle die Forschung zur Verbesserung der diagnostischen und therapeutischen Möglichkeiten nicht unnötig behindert werden. Bei der Ermittlung von Sinn und Zweck des vom Gesetzgeber erteilten Auftrags dürfe man nicht allein am Wortlaut des § 7 AMG haften. Es seien auch Grundsätze heranzuziehen, die allgemein beim Umgang mit radioaktiven Stoffen beachtet werden müßten. § 7 AMG könne daher nur im Zusammenhang mit anderen gesetzgeberischen Maßnahmen gesehen und interpretiert werden, die in ihrer Gesamtheit dazu dienen sollten, den Gefahren der Radioaktivität zu begegnen. Die besondere Bedeutung des § 7 AMG liege darin, daß er das In-Verkehr-Bringen von radioaktiven Stoffen regle, die zur Anwendung am Menschen und am Tier bestimmt seien.

Art. 2 Abs. 1 GG scheide als Wertungsmaßstab aus. Die Beschwerdeführer würden allerdings in ihrem Berufsausübungsrecht betroffen. Der vorliegende Fall sei daher am Maßstab des speziellen Freiheitsrechts des Art. 12 GG zu messen; diese Verfassungsnorm gehe als lex specialis dem allgemeinen Freiheitsrecht des Art. 2 Abs. 1 GG vor. Art. 12 GG selbst sei indessen nicht verletzt.

In § 7 AMG habe der Gesetzgeber die entscheidende Regelung selbst getroffen. Die dem Verordnunggeber in § 7 Abs. 2 AMG erteilte Ermächtigung stehe in Einklang mit Art. 80 GG. Es müsse zwar eingeräumt werden, daß die Ermächtigung selbst nicht glücklich gefaßt, insbesondere nicht auf § 7 Abs. 1 AMG ausgerichtet sei. Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung seien jedoch hinreichend bestimmt.

Die Vorschriften der §§ 2 und 3 VO hielten sich im Rahmen dieser Ermächtigung. Sie sei als dahingehend erteilt anzusehen, daß der Verordnunggeber Ausnahmen von dem Verbot des In-Verkehr-Bringens radioaktiver Arzneimittel nach § 7 Abs. 1 AMG statuieren könne. Er dürfe sich dabei verschiedener Gestaltungsmöglichkeiten bedienen. Er könne einmal bestimmte radioaktive Arzneimittel zum Verkehr allgemein freigeben. Das sei in § 2 VO geschehen. Zum anderen könne er radioaktive Arzneimittel nur zu bestimmten Zwecken für den Verkehr zulassen. Das sei mit der notwendigen Differenzierung in § 3 VO erfolgt. Wenn dort in Absatz 1 gesagt werde, daß radioaktive Arzneimittel an Krankenanstalten, Tierkliniken und wissenschaftliche Forschungsanstalten abgegeben werden dürften, so heiße das, daß diese Arzneimittel zum Zwecke der Krankenhausbehandlung, der klinischen Behandlung und zu Forschungszwecken freigegeben worden seien. Im gleichen Sinn sei Absatz 2 zu interpretieren.

B.

I.

Die beiden Verfassungsbeschwerden haben dieselben Rechtsfragen zum Gegenstand. Sie werden daher zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

II.

Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig.

1.

Auch eine Rechtsnorm kann als Akt der öffentlichen Gewalt mit der Verfassungsbeschwerde angefochten werden, wenn der Beschwerdeführer durch die Norm gegenwärtig und unmittelbar und nicht erst mit Hilfe eines Vollziehungsaktes betroffen wird (BVerfGE 1, 97 [101]; 3,167 [171]; 6, 273 [277]).

Dies ist hier der Fall. Die auf der Ermächtigung des § 7 AMG beruhenden Vorschriften der §§ 2 und 3 VO haben zur Folge, daß die Beschwerdeführerin zu 1) im Vertrieb ihres Erzeugnisses beschränkt und der Beschwerdeführer zu 2) vom Bezug und Verschreiben des Arzneimittels ganz ausgeschlossen wird. § 44 AMG stellt Zuwiderhandlungen unter Strafe (Gefängnis und Geldstrafe). Die angefochtenen Bestimmungen bedürfen zur Herbeiführung der beabsichtigten Rechtsfolge keines Vollzugsaktes. Sie wirken gegenwärtig und unmittelbar gegen beide Beschwerdeführer. Die Beschwerdeführer können nicht darauf verwiesen werden, zunächst eine Zuwiderhandlung zu begehen, um erst dann ihre Grundrechte durch Anfechtung eines Strafentscheids zu verteidigen.

2.

Beide Beschwerdeführer begründen ihre Verfassungsbeschwerde mit einer Verletzung des Grundrechts aus Art. 2 Abs. 1 GG. Daß auch eine Kommanditgesellschaft sich hierauf berufen kann, hat das Bundesverfassungsgericht bereits mehrfach entschieden (vgl. z.B. BVerfGE 4, 7 [12]; 10, 89 ff.). Der Beschwerdeführer zu 2) macht darüber hinaus geltend, die Bestimmungen der Verordnung verstießen auch gegen Art. 3, 12 und 14 GG.

C.

Die Verfassungsbeschwerden sind jedoch unbegründet. Weder § 7 AMG noch §§ 2 Abs. 2 und 3 VO verstoßen gegen grundgesetzliche Normen.

I.

Die Ansicht der Beschwerdeführerin zu 1), der Gesetzgeber habe sich mit der von ihm gewählten Technik des allgemeinen Verbots unter Vorbehalt der Ausnahmeregelung durch die Exekutive seiner Gesetzgebungsbefugnis schlechthin begeben und sie auf die Exekutive übertragen, ist unzutreffend.

Nach Art. 80 GG kann der Gesetzgeber Rechtsetzungsbefugnisse auf die Exekutive übertragen. Eine solche Übertragung ist aber an strenge Voraussetzungen geknüpft. Der Gesetzgeber muß selbst die Entscheidung treffen, welche bestimmten Fragen geregelt werden sollen; er muß die Grenzen einer solchen Regelung festsetzen und angeben, welchem Ziel sie dienen soll. Aus dem Gesetz selbst müssen sich Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung mit Deutlichkeit ergeben (BVerfGE 2, 307 [334]; 5, 71 [76 f.]; 8, 274 [307]; 10, 20 [51]).

§ 7 AMG erfüllt diese Voraussetzungen. Die Vorschrift enthält das grundsätzliche Verbot, die in ihr näher bezeichneten Arzneimittel in den Verkehr zu bringen, ermächtigt aber den Verordnunggeber, gewisse Ausnahmeregelungen zu treffen. Der Inhalt dessen, was der Verordnunggeber regeln kann, ist hinreichend umschrieben. Auch Zweck und Ausmaß der Ermächtigung sind bestimmt. § 7 AMG bringt deutlich zum Ausdruck, welches "Programm" (BVerfGE 5, 71 [77]; 8, 274 [307]) durch die Verordnung verwirklicht werden soll, nämlich die Zulassung nur derjenigen Beimengungen und Behandlungsverfahren, deren Anwendung nach den Erkenntnissen der medizinischen Wissenschaft keine gesundheitlichen Gefährdungen nach sich ziehen kann, die über ein vertretbares Maß hinausgehen und nicht die Folge besonderer Umstände des Einzelfalles sind.

Ist aber die Ermächtigung des § 7 Abs. 2 AMG nach Inhalt, Zweck und Ausmaß bestimmt und entspricht sie damit den Erfordernissen des Art. 80 Abs. 1 GG, so sind die Bedenken, die die Beschwerdeführerin zu 1) gegen § 7 AMG als solchen geäußert hat, nicht gerechtfertigt.

II.

Die Verordnung ist ordnungsmäßig erlassen worden. Sie hält sich im Rahmen der Ermächtigung, auf der sie beruht.

1.

Die Verordnung läßt erkennen, auf welche Ermächtigung sich die einzelnen Vorschriften stützen und wer sie erlassen hat. Zwar wird im Vorspruch der Verordnung ein "ganzes Bündel" von Ermächtigungen angegeben (Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG). Aus Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG ist aber nicht zu schließen, daß bei einer Sammelverordnung wie der vorliegenden zu jeder Bestimmung im einzelnen angegeben werden muß, auf welcher der Ermächtigungen sie beruht. Daß die hier in Frage kommenden Vorschriften auf die Ermächtigung des § 7 Abs. 2 AMG gestützt sind, ist ohne Schwierigkeit erkennbar. Insoweit kann auch kein Zweifel daran bestehen, daß sie von den zuständigen Organen erlassen worden sind.

2.

§ 7 Abs. 2 AMG ermächtigt den Verordnunggeber, unter bestimmten Voraussetzungen "Behandlungsverfahren" mit ionisierenden Strahlen "oder die Beimengung radioaktiver Stoffe zu Arzneimitteln nach Absatz 1 allgemein oder für bestimmte Arzneimittel oder für bestimmte Zwecke" zuzulassen.

a) Nach dem Wortlaut der Ermächtigung soll der Verordnunggeber berechtigt sein, bestimmte Verfahren zur Behandlung mit ionisierenden Strahlen und zur Beimischung von radioaktiven Stoffen zuzulassen.

b) Die Ermächtigung kann sich indessen nicht darin erschöpfen, daß der Verordnunggeber die Befugnis erhält, gewisse Verfahren zur Herstellung von Arzneimitteln zuzulassen. Denn eine solche Zulassung wäre, wenn sie keine anderen Wirkungen hätte als die Möglichkeit, die Arzneimittel herzustellen, ohne Bedeutung.

Die Ermächtigungsnorm des § 7 Abs. 2 AMG ist allerdings, wie auch der Bundesminister für Gesundheitswesen einräumt, nicht glücklich gefaßt, insbesondere in der Wortwahl nicht auf die Verbotsnorm des Absatz 1 abgestimmt. Maßgebend für ihre Auslegung ist aber wie für jedes Gesetz der in ihr zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Gesetzesbestimmung und dem Sinnzusammenhang ergibt, in den sie hineingestellt ist (BVerfGE 1, 299 [312]; 10, 234 [244]; 11, 126 [130 f.]). Die beiden Absätze des § 7 AMG stehen nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers in unlösbarem Zusammenhang. Absatz 2 bezieht sich auf die Verbotsnorm des Absatz 1. Sie eröffnet dem Verordnunggeber die Möglichkeit, Ausnahmeregelungen zu schaffen. Dies aber bedeutet, daß die Zulassung eines bestimmten Verfahrens der Herstellung von Arzneimitteln nach Absatz 2 zugleich die Freistellung von dem Verbot des In-Verkehr-Bringens nach Absatz 1 in sich schließt. Die Zulassung eines Herstellungsverfahrens hat demgemäß die Wirkung, daß die in diesem Verfahren gewonnenen Arzneimittel entgegen dem allgemeinen Verbot des § 7 Abs. 1 AMG in den Verkehr gebracht werden dürfen.

Dies hat zur Folge, daß die von dem Verteilungsverbot freigestellten Arzneimittel nunmehr nach Maßgabe der Bestimmungen des Sechsten Abschnitts, des Arzneimittelgesetzes über die Abgabe von Arzneimitteln (§§ 28 ff.) in den Verkehr gebracht, d. h. im Einzelhandel grundsätzlich nur an Apotheken abgegeben, vorrätig gehalten oder feilgehalten werden dürfen (§ 28 Abs. 1 AMG), also dort von Patienten mit ärztlichem Rezept oder vom Arzt selbst erworben werden können. Dem Gesetz ist aber nicht zu entnehmen, daß eine anderweitige Regelung der Abgabe derartiger Arzneimittel ausgeschlossen sein soll. Der Gesetzgeber hat die Arzneimittel, die ionisierenden Strahlen ausgesetzt worden sind oder radioaktive Stoffe enthalten, ihrer möglichen Schädlichkeit wegen aus der Masse der allgemeinen Arzneimittel herausgenommen und in § 7 AMG einer besonderen Regelung unterworfen. Der Sinn der Ermächtigung liegt darin, daß der Verordnunggeber diejenigen Herstellungsverfahren zulassen kann, deren Erzeugnisse nach dem Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis keine ernstlich gesundheitsgefährdenden Wirkungen haben. Dies schließt aber in sich, daß der Verordnunggeber auch befugt sein soll, Herstellungsverfahren nur insoweit zuzulassen, als es zur Abwendung gesundheitsschädigender Wirkungen notwendig ist, d. h. mit der Zulassung des Verfahrens den Kreis derjenigen, an die das hergestellte Arzneimittel abgegeben werden darf, zu beschränken. § 7 Abs. 2 AMG ist daher dahin auszulegen, daß er den Verordnunggeber ermächtigt, mit der Zulassung eines Verfahrens auch den Verteilungsmodus zu bestimmen, soweit sachgerechte Erwägungen dies erfordern.

c) Die angefochtenen Vorschriften der §§ 2 Abs. 2,3 VO halten sich im Rahmen der Ermächtigung.

Zwar bringen sie nicht besonders zum Ausdruck, daß ein bestimmtes Herstellungsverfahren zugelassen wird, sondern regeln unmittelbar den Verteilungsmodus. Diese Regelung setzt aber die Zulassung des Herstellungsverfahrens voraus, schließt sie also ein. Daß der Verordnunggeber den Kreis derjenigen, an die die betreffenden Arzneimittel abgegeben werden dürfen, einschränken kann, ergibt sich aus dem zu b) Ausgeführten.

Die Gründe, die den Verordnunggeber zu dieser Einschränkung bewegen haben, sind sachgerecht. Angesichts der noch nicht völlig erforschten Wirkungen von Arzneimitteln, die radioaktive Stoffe enthalten, auf den Organismus ist eine Eingrenzung der Anwendungsmöglichkeit, die eine weitere Erprobung zuläßt, gerechtfertigt. Innerhalb des in § 3 Abs. 1 VO umgrenzten Abnehmerkreises kommt eine Anwendung der Arzneimittel auf den Kranken nur in wissenschaftlichen Forschungsanstalten und in Krankenanstalten in Betracht. In solchen Anstalten ist aber die Beobachtung und Kontrolle der Wirkung der Arzneimittel stärker gewährleistet als etwa bei einer ambulanten Behandlung. Daß der Verordnunggeber deshalb die radioaktive Stoffe enthaltenden Arzneimittel zunächst nur in einem solchen engen Rahmen zugelassen hat, daß er dabei besonders vorsichtig vorgegangen ist und auch Arzneimittel erfaßt hat, die bereits längere Zeit im Gebrauch waren, ist mit Rücksicht auf die mit der Radioaktivität verbundenen, noch nicht übersehbaren Gefahren nicht zu beanstanden.

Die angefochtenen Vorschriften der Verordnung werden demgemäß von der Ermächtigungsnorm gedeckt.

III.

§ 2 Abs. 2 und § 3 VO verstoßen nicht gegen Art. 12, 3 und 14 GG.

1.

Die angefochtenen Vorschriften berühren nicht die Freiheit der Berufswahl, sondern regeln die Berufsausübung. Gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG kann die Freiheit der Berufsausübung beschränkt werden, "soweit vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls es zweckmäßig erscheinen lassen" (BVerfGE 7, 377 [405]; 13, 237 [239 f.]). Das Arzneimittelrecht dient dem Schutz der Volksgesundheit. Eine Einschränkung der Berufsausübung muß als gerechtfertigt angesehen werden, wenn sie zum Schutze dieses wichtigen Gemeinschaftsgutes erforderlich ist. Dies ist hier der Fall.

2.

Der Beschwerdeführer zu 2) ist der Ansicht, daß die Verordnung infolge der verschiedenen Regelung für frei praktizierende Ärzte einerseits und Ärzte in Krankenhäusern oder wissenschaftlichen Forschungsanstalten andererseits den Gleichheitsgrundsatz verletze.

Dies ist jedoch nicht der Fall. Die Ärzte in Krankenhäusern und wissenschaftlichen Forschungsanstalten befinden sich in ihrer Beziehung zu den Patienten in einer von den frei praktizierenden Ärzten so verschiedenen Situation, daß eine verschiedene Regelung der Versorgung mit Arzneimitteln gerechtfertigt und keineswegs willkürlich erscheint.

3.

Auch Art. 14 GG ist offensichtlich nicht verletzt.