BVerfG, 09.07.1969 - 2 BvL 25/64, 2 BvL 26/64
Zur Frage, ob die Deutsche Bundesbahn und die Deutsche Bundespost nach Landesrecht gebührenpflichtig sind (§ 40 Bundesbahngesetz, § 33 Postverwaltunggesetz).
Inhaltsverzeichnis
Beschluß
des Zweiten Senats vom 9. Juli 1969
- 2 BvL 25, 26/64 -
in den Verfahren 1. zur verfassungsrechtlicher Prüfung, ob § 6 Abs. 4 des baden-württembergischen Landesgebührengesetzes vom 21. März 1961 (GBl. S. 59) mit § 40 des Bundesbahngesetzes vom 13. Dezember 1951 (BGBl. I S. 955) und ob diese Bestimmung des Bundesbahngesetzes mit Art. 20 Abs. 3 und Art. 70 des Grundgesetzes vereinbar ist - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg, Mannheim, vom 22. Oktober 1964 (I 213/63) - 2 BvL 26/64 -; 2. zur verfassungsrechtlichen Prüfung, ob § 6 Abs. 4 des baden-württembergischen Landesgebührengesetzes vom 21. März 1961(GBl. S. 59) mit § 33 des Postverwaltungsgesetzes vom 25. Juli 1953 (BGBl. I S. 676) und ob diese Bestimmung des Postverwaltungsgesetzes mit Art. 20 Abs. 3 und Art. 70 des Grundgesetzes vereinbar ist - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg, Mannheim, vom 22. Oktober 1964 (I 198/63) - 2 BvL 25/64 -.
Entscheidungsformel:
§ 40 des Bundesbahngesetzes vom 13. Dezember 1951 (Bundesgesetzbl. I S. 955) und § 33 des Gesetzes über die Verwaltung der Deutschen Bundespost (Postverwaltungsgesetz) vom 24. Juli 1953 (Bundesgesetzbl. I S. 676) sind insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und deshalb nichtig, als diese Vorschriften bestimmen, daß auf die Verpflichtungen der Deutschen Bundesbahn und der Deutschen Bundespost, Gebühren an die Länder, die Gemeinden (Gemeindeverbände) und die auf Landesrecht beruhenden Körperschaften des öffentlichen Rechts zu entrichten, die allgemein für Bundesbehörden geltenden Vorschriften Anwendung finden.
Gründe
A.
I.
Nach § 1 des baden-württembergischen Landesgebührengesetzes vom 21. März 1961 (GBl. S. 59) erheben die staatlichen Behörden für Amtshandlungen, die sie auf Veranlassung oder im Interesse einzelner vornehmen, Verwaltungsgebühren nach diesem Gesetz.
§ 6 Abs. 1 des Landesgebührengesetzes (im folgenden: LGebG) bestimmt:
Das Land, die Bundesrepublik Deutschland sowie die juristischen Personen des öffentlichen Rechts, die nach den Haushaltsplänen des Landes oder des Bundes für Rechnung des Landes oder des Bundes verwaltet werden, sind von der Entrichtung der Gebühren befreit.
Ausnahmen von dieser persönlichen Gebührenfreiheit sind in § 6 Abs. 4 LGebG enthalten. Dieser Absatz lautet:
Nicht befreit sind ferner die Sondervermögen im Sinne von § 9 a der Reichshaushaltsordnung vom 31. Dezember 1922 (RGBl. 1923II S. 17) in der jeweils geltenden Fassung, die kaufmännisch eingerichteten Betriebe im Sinne von § 15 der Reichshaushaltsordnung und die betriebswirtschaftlichen Unternehmen und Einrichtungen des Landes, der Bundesrepublik Deutschland und der anderen Länder sowie die Deutsche Bundesbahn und die Deutsche Bundespost.
§ 5 LGebG gewährt u.a. sachliche Gebührenfreiheit für Amtshandlungen, die
... 7. überwiegend im öffentlichen Interesse vorgenommen werden.
Das Bundesbahngesetz vom 13. Dezember 1951 (BGBl. I S. 955, zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. März 1969-BGBl. I S. 191 -, im folgenden: BundesbahnG) und das Gesetz über die Verwaltung der Deutschen Bundespost (Postverwaltungsgesetz) vom 24. Juli 1953 (BGBl. I S. 676, zuletzt geändert durch Gesetz vom 20. August 1960 - BGBl. I S. 705 -, im folgenden: PostverwG) regeln bundesrechtlich die Verpflichtung der Deutschen Bundesbahn und der Deutschen Bundespost zur Entrichtung von Abgaben.
Die einschlägigen Paragraphen haben folgenden Wortlaut:
§ 40 BundesbahnG:
Auf die Verpflichtung der Deutschen Bundesbahn, Beiträge und Gebühren an den Bund, die Länder, die Gemeinden (Gemeindeverbände) und Körperschaften des öffentlichen Rechts zu entrichten, finden unbeschadet des Grundsatzes des § 5 die allgemein für Bundesbehörden geltenden Vorschriften Anwendung.
§ 33 PostverwG:
Auf die Verpflichtungen der Deutschen Bundespost, Abgaben an den Bund, die Länder, die Gemeinden (Gemeindeverbände) und Körperschaften des öffentlichen Rechts zu entrichten, finden die allgemein für Bundesbehörden geltenden Vorschriften Anwendung.
II.
Nach Inkrafttreten des Landesgebührengesetzes bezweifelten die Deutsche Bundesbahn und die Deutsche Bundespost ihre Verpflichtung, gemäß § 6 Abs. 4 LGebG Verwaltungsgebühren an das Land Baden-Württemberg zu entrichten.
Es kam zu folgenden verwaltungsgerichtlichen Verfahren:
1.
a) Am 21. März 1961 beantragte die Deutsche Bundesbahn gemäß Art. 5, 8 Abs. 1 und 35 des württembergischen Forstpolizeigesetzes vom 19. Februar 1902 (RegBl. S. 51) die Erteilung der forstpolizeilichen Erlaubnis zur Ausstockung (Rodung) für ein Grundstück auf der Markung Backnang.
Durch Bescheid vom 25. Mai 1961 entsprach die Forstdirektion Nordwürttemberg dem Antrag. Sie setzte gleichzeitig nach Nr. 27 des Gebührenverzeichnisses zum Landesgebührengesetz eine Gebühr von 10.- DM fest. Die Bundesbahn lehnte mit Schreiben vom 17. Juli 1961 die Zahlung der Gebühr ab und machte geltend, sie sei nach § 6 Abs. 1 LGebG und § 40 BundesbahnG von der Entrichtung von Gebühren befreit. Die Forstdirektion Nordwürttemberg behandelte das Schreiben als Widerspruch gegen die Gebührenfestsetzung. Sie wies den Widerspruch mit Bescheid vom 28. Juli 1961 als unbegründet ab, weil nach § 6 Abs. 1 LGebG zwar die Bundesrepublik Deutschland, gemäß § 6 Abs. 4 LGebG nicht aber die Bundesbahn von der Gebührenpflicht befreit sei.
Die Bundesbahn erhob beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage gegen das Land Baden-Württemberg - Forstdirektion Stuttgart - und beantragte, die Gebührenfestsetzung im Bescheid der Forstdirektion Nordwürttemberg und den Widerspruchsbescheid dieser Behörde aufzuheben.
Sie trug vor: Die in § 6 Abs. 1 LGebG festgelegte Gebührenfreiheit der Bundesrepublik Deutschland müsse auch für die Bundesbahn gelten. Das ergebe sich aus § 40 BundesbahnG, wonach auf die Verpflichtung der Bundesbahn, Beiträge und Gebühren zu entrichten, die allgemein für Bundesbehörden geltenden Vorschriften Anwendung fänden. Gegen diese Bestimmung verstoße § 6 Abs. 4 LGebG, soweit er die Bundesbahn von der Gebührenfreiheit ausnehme. Zweck des § 40 BundesbahnG sei es, die Bundesbahn in gebührenrechtlicher Hinsicht den übrigen Bundesbehörden gleichzustellen; er bestimme die juristische Erscheinungsform der Bundesbahn für das Gebührenrecht. Mit diesem Inhalt greife § 40 BundesbahnG nicht in die den Ländern zustehende Gesetzgebungsbefugnis für das Verwaltungsgebührenrecht ein. Aus dieser Gesetzgebungsbefugnis folge zwar, daß es den Ländern freistehe, die Bundesrepublik Deutschland der allgemeinen Gebührenpflicht zu unterwerfen oder ihr Gebührenfreiheit einzuräumen. Es stehe aber nicht im freien Belieben der Länder, bestimmte Bundesbehörden von einer allgemeinen, für den Bund getroffenen Gebührenregelung auszunehmen.
Das Land Baden-Württemberg beantragte, die Klage abzuweisen, und machte geltend:
Aus der dem Land nach Art. 70 GG zustehenden Gesetzgebungsbefugnis für die Verwaltungsgebühren folge, daß der Landesgesetzgeber berechtigt sei, einzelne Behörden trotz der im übrigen allgemein bestehenden Gebührenfreiheit des Bundes gebührenpflichtig zu machen, d. h. die Bundesbehörden gebührenrechtlich differenziert zu behandeln. Dem stehe bezüglich der Bundesbahn § 40 BundesbahnG nicht entgegen. Diese Bestimmung schließe es nur aus, die Gebührenpflicht der Bundesbahn an deren Eigenschaft als Sondervermögen zu knüpfen.
Das Verwaltungsgericht folgte den Ausführungen des Landes und wies die Klage ab.
Die Deutsche Bundesbahn hat Berufung eingelegt.
b) Mit Bescheid vom 11. August 1961 stimmte das Regierungspräsidium Nordwürttemberg auf Antrag der Deutschen Bundespost gemäß § 40 Abs. 2 PersBefG einer von dieser beabsichtigten Fahrplanänderung auf der Kraftpostlinie Backnang-Schöllhütte zu. Zugleich setzte es durch besonderen Bescheid nach Nr. 79 c Ziff. 6 des Gebührenverzeichnisses zum Landesgebührengesetz eine Gebühr von 20.- DM fest. Gegen den Gebührenansatz legte die Deutsche Bundespost am 28. August 1961 Widerspruch ein, mit dem sie geltend machte, sie sei nach § 33 PostverwG von der Entrichtung von Gebühren befreit. Durch Bescheid vom 9. Mai 1962 wies das Regierungspräsidium Nordwürttemberg den Widerspruch als unbegründet ab, weil die Bundespost von der der Bundesrepublik Deutschland eingeräumten persönlichen Gebührenfreiheit gemäß § 6 Abs. 4 LGebG ausgenommen sei.
Die Bundespost erhob gegen das Land Baden-Württemberg - Regierungspräsidium Nordwürttemberg - Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart mit dem Antrag, den Gebührenbescheid und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Nordwürttemberg aufzuheben.
Sie trug vor: Nach § 33 PostverwG sei die Bundespost gebührenrechtlich nicht anders zu behandeln als die Bundesrepublik Deutschland. Dem widerspreche § 6 Abs. 4 LGebG, der die Bundespost gebührenpflichtig mache, obwohl § 6 Abs. 1 LGebG der Bundesrepublik Deutschland persönliche Gebührenfreiheit einräume. Durch die Gleichstellung der Bundespost mit den Bundesbehörden habe der Bundesgesetzgeber keine Gebührenpflicht oder Gebührenfreiheit der Bundespost begründet, sondern lediglich im Rahmen der ihm nach Art. 73 Nr. 7 GG zustehenden ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz für das Post- und Fernmeldewesen ihre juristische Erscheinungsform auf dem Gebiet des Gebührenrechts bestimmt. Daran seien die Länder gebunden.
Das Land Baden-Württemberg verteidigte sich in gleicher Weise wie gegenüber der Bundesbahn.
Das Verwaltungsgericht Stuttgart wies die Klage ab. Die Deutsche Bundespost hat Berufung eingelegt.
2.
Durch Beschlüsse vom 22. Oktober 1964 hat der 1. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg in Mannheim die beiden Verfahren ausgesetzt und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber eingeholt,
(1.) ob § 6 Abs. 4 LGebG mit § 40 BundesbahnG und ob diese Bestimmung mit Art. 20 Abs. 3 und Art. 70 GG vereinbar ist (Verfahren 2 BvL 26/64);
(2.) ob § 6 Abs. 4 LGebG mit § 33 PostverwG und ob diese Bestimmung mit Art. 20 Abs. 3 und Art. 70 GG vereinbar ist (Verfahren 2 BvL 25/64).
a) Das vorlegende Gericht bemerkt in beiden Vorlagebeschlüssen, dem beschließenden Senat, der gemäß § 9 Abs. 3 VwGO grundsätzlich in der Besetzung von drei Richtern entscheide, gehörten fünf hauptamtliche Richter und zwei nebenamtliche Richter an. Diese Überbesetzung sei indessen verfassungsrechtlich unbedenklich, weil die beiden nebenamtlichen Richter infolge ihrer Inanspruchnahme durch ihr Hauptamt als ordentlicher Professor des Rechts oder als Oberlandesgerichtsrat nur in geringem Umfang an der Rechtsprechung des Senats mitwirken könnten, sie mithin nicht als "ordentliche" Senatsmitglieder im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG anzusehen seien.
b) Die Vorlagebeschlüsse sind im wesentlichen wie folgt begründet:
Weder der Bundesbahn noch der Bundespost stehe sachliche Gebührenfreiheit zu. Der Rechtmäßigkeit der Gebührenbescheide stehe nicht entgegen, daß Bundesbahn und Bundespost möglicherweise hoheitlich gehandelt hätten.
§ 6 Abs. 4 LGebG, der Bundesbahn und Bundespost von der durch § 6 Abs. 1 LGebG der Bundesrepublik Deutschland gewährten persönlichen Gebührenfreiheit ausnehme, widerspreche § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG.
Die Bedeutung des § 40 BundesbahnG und des § 33 PostverwG liege nicht in einem Verbot, für Bundesbahn und Bundespost Ausnahmerecht zu schaffen. Diesen Bestimmungen sei vielmehr nur zu entnehmen, daß Bundesbahn und Bundespost trotz ihrer rechtlichen, organisatorischen oder sonstigen Besonderheiten gebührenrechtlich nicht anders als die übrigen Bundesbehörden zu behandeln seien mit der Folge, daß ihre Eigenschaft als Sondervermögen als Merkmal für die Begründung einer Gebührenpflicht ausgeschlossen sei. Der Zweck der Vorschriften richte sich allein auf die kostenrechtliche Gleichstellung von Bundesbahn und Bundespost mit den Bundesbehörden; sie sollen unter denselben Voraussetzungen gebührenpflichtig oder gebührenfrei sein wie die übrigen Bundesbehörden.
Diese Auslegung führe notwendig zu der Feststellung, daß § 6 Abs. 4 LGebG, soweit er Bundesbahn und Bundespost betreffe, mit § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG nicht vereinbar sei. Aus diesen Erwägungen folge indessen nicht ohne weiteres die Ungültigkeit des § 6 Abs. 4 LGebG. Der Senat sei der Auffassung, daß § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG ihrerseits wegen Verstoßes gegen Art. 20 Abs. 3 und Art. 70 GG nichtig seien.
Nach Art. 70 GG hätten die Länder das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleihe. Das Grundgesetz weise dem Bund keine Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsgebührenrechts der Länder zu. Zur Befugnis, Landesverwaltungsgebührenrecht zu setzen, gehöre die Freiheit der Entschließung darüber, wem persönliche Gebührenfreiheit einzuräumen sei. Diese Freiheit umfasse das Recht, differenzierende Regelungen in der Weise zu treffen, daß etwa die der Bundesrepublik Deutschland grundsätzlich eingeräumte persönliche Gebührenfreiheit einzelnen ihrer Behörden, Anstalten oder Sondervermögen vorenthalten werde.
III.
1.
a) Der Bundesminister für Verkehr ist der Ansicht, § 6 Abs. 4 LGebG widerspreche dem Bundesrecht; § 40 BundesbahnG sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Dem Bund stehe die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für die Materie "Bundeseisenbahnen" zu (Art. 73 Nr. 6 GG). Gemäß Art. 87 Abs. 1 GG habe der Bund die Bundeseisenbahnen in bundeseigener Verwaltung zu führen. Diese umfassende Zuständigkeit des Bundes schließe es aus, daß die Bundesbahn in ihrem spezifischen Aufgabenbereich von der Gesetzgebungs- und Verwaltungshoheit der Länder erfaßt werde.
Hierauf komme es indessen nicht an, weil der Bundesgesetzgeber durch § 40 BundesbahnG ausdrücklich die abgabenrechtliche Gleichbehandlung seines Sondervermögens "Deutsche Bundesbahn" mit seinen sonstigen Behörden vorgeschrieben habe. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes ergebe sich unmittelbar aus Art. 73 Nr. 6 GG. Zum Recht der Bundeseisenbahnen gehöre die Regelung des Verwaltungsverfahrens, soweit es sich unmittelbar auf die Bundesbahn in ihrem spezifischen Aufgabenbereich beziehe, und die Befugnis festzulegen, inwieweit sie bei Erfüllung ihrer Aufgaben landesrechtlichen Gebührenregelungen unterliege.
b) Die Hauptverwaltung der Deutschen Bundesbahn trägt vor, § 40 BundesbahnG wolle verhindern, daß die Bundesbahn, aus welchen Motiven auch immer, gebührenrechtlich anders behandelt werde, als es eine generelle Regelung für sonstige Bundesbehörden vorsehe. Diese Auslegung ergebe sich aus der historischen Entwicklung und dem Willen des Gesetzgebers. Dem so verstandenen Inhalt des § 40 BundesbahnG widerspreche § 6 Abs. 4 LGebG.
§ 40 BundesbahnG sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Die Regelung der Rechtsstellung der Bundesbahn im Landesgebührenrecht gehöre kraft Sachzusammenhangs zum Recht der Bundeseisenbahnen.
2.
Der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen meint, die ausschließliche Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz des Bundes für das Postwesen schließe es aus, daß die Bundespost, soweit sie Aufgaben erfülle, die - wie das Betreiben von Kraftpostlinien - herkömmlich zum Postwesen gehörten, dem Landesgebührenrecht unterworfen werde. Dem stehe überdies § 33 PostverwG entgegen. Diese Bestimmung sei mit dem Grundgesetz vereinbar; die Gesetzgebungskompetenz des Bundes ergebe sich unmittelbar aus Art. 73 Nr. 7 GG.
3.
Die Regierung des Landes Baden-Württemberg geht davon aus, das vorlegende Gericht verstehe § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG dahin, daß diese Bestimmungen verhindern wollten, Bundesbahn und Bundespost - unter welchen Gesichtspunkten und aus welchen Motiven auch immer - gebührenrechtlich anders zu behandeln als die übrigen Bundesbehörden. In dieser Auslegung seien die beiden Bestimmungen verfassungswidrig; die Frage nach der Vereinbarkeit des § 6 Abs. 4 LGebG mit Bundesrecht stelle sich nicht.
Das Grundgesetz räume dem Bund keine Gesetzgebungskompetenz dafür ein, die Gebühren für Amtshandlungen der Landesbehörden unabhängig von einer materiellrechtlichen Vorschrift generell und abstrakt zu regeln. Legten § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG mit Wirkung für die Länder die gebührenrechtliche Gleichstellung von Bundesbahn und Bundespost mit den sonstigen Bundesbehörden fest, so enthielten sie Regelungen des Landesgebührenrechts. Sie hinderten den Landesgesetzgeber daran, sachgerechte Differenzierungen zwischen Bundesbahn und Bundespost einerseits und den übrigen Behörden des Bundes andererseits vorzunehmen. Eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes für Regelungen dieser Art könne Art. 73 Nr. 6 und 7 GG nicht entnommen werden. Eine Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhangs könne nicht angenommen werden, weil Regelungen des Landesgebührenrechts nicht unerläßliche Voraussetzung für die Regelung der dem Bund zugewiesenen Gesetzgebungsmaterien "Bundeseisenbahnen" und "Postwesen" seien. § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG enthielten schließlich keine Verfahrensregelungen im Sinne des Art. 84 Abs. 1 GG.
Die Regierung des Landes Baden-Württemberg führt weiter aus, § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG könnten einengend dahin ausgelegt werden, daß sie lediglich ausschlössen, die Bundesbahn und die Bundespost in ihrer Eigenschaft als Sondervermögen gebührenrechtlich anders als die übrigen Bundesbehörden zu behandeln. § 6 Abs. 4 LGebG behandle Bundesbahn und Bundespost jedoch als Bundesbehörden und treffe zwischen verschiedenen Bundesbehörden eine Differenzierung, die sachlich gerechtfertigt sei.
4.
Die Bayerische Staatsregierung und die Regierung des Landes Nordrhein-Westfalen halten übereinstimmend mit der Regierung des Landes Baden-Württemberg § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG in der Auslegung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg mangels Gesetzgebungskompetenz des Bundes für verfassungswidrig. Sie sind jedoch der Ansicht, die beiden Normen seien einer einengenden Auslegung zugänglich und hinderten in dieser Auslegung den Landesgesetzgeber nicht am Erlaß einer dem § 6 Abs. 4 LGebG entsprechenden Regelung.
5.
Der VII. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat unter Bezugnahme auf sein Urteil vom 11. März 1960 (BVerwGE 10, 219) mitgeteilt, er halte die dem § 6 Abs. 4 LGebG Baden-Württemberg entsprechende bayerische Gebührenvorschrift für unvereinbar mit § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG. Die Kompetenz des Bundes zum Erlaß dieser Bestimmungen sei insoweit zu bejahen, als dem Bund die Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsverfahrens zustehe.
IV.
Die Verfahren sind zur gemeinsamen Entscheidung verbunden worden.
B.
I.
1.
Der 1. Senat des Verwaltungsgerichtshofs hat die Vorlagen unter Mitwirkung von drei Richtern, also in der Besetzung beschlossen, in der er auch die Sachentscheidung zu treffen hat, die von der Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschriften abhängt (§ 9 Abs. 3 VwGO). Der Senat war zu der Zeit, in der die Vorlagen beschlossen wurden, mit fünf hauptamtlichen Richtern und zwei Richtern im Nebenamt (§§ 15, 16 VwGO), also mit insgesamt sieben Richtern besetzt. Er hat geprüft, ob seine Besetzung mit Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG in Einklang steht, und hat dies bejaht.
Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG dient dem Schutz der am gerichtlichen Verfahren Beteiligten; sie haben einen Anspruch darauf, daß der Rechtsstreit von ihrem gesetzlichen Richter entschieden wird (BVerfGE 17, 294 [299]). Keiner der an den Ausgangsverfahren Beteiligten hat jedoch gerügt, Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG sei verletzt worden. Die Vorlagebeschlüsse, deren Wirkung sich erschöpft in der Aussetzung der Verfahren beim Verwaltungsgerichtshof und in der Verpflichtung des Bundesverfassungsgerichts, über die ihm vorgelegten Fragen zu entscheiden, sind deshalb rechtswirksam und für das Bundesverfassungsgericht verbindlich.
2.
Der Verwaltungsgerichtshof legt dar, sowohl von der Bundesbahn wie von der Bundespost seien gebührenpflichtige Amtshandlungen der Landesverwaltungsbehörden veranlaßt worden. Sachliche Gebührenfreiheit stehe weder der Bundesbahn noch der Bundespost zu, da die beantragten gebührenpflichtigen Amtshandlungen nicht im überwiegenden öffentlichen Interesse im Sinne von § 5 Nr. 7 LGebG vorgenommen worden seien. Die Entscheidung beider Verfahren hänge ausschließlich davon ab, ob der Bundesbahn und der Bundespost die in Anspruch genommene persönliche Gebührenfreiheit zustehe.
Es komme nicht darauf an, ob die Maßnahmen, für die Bundesbahn und Bundespost die Erlaubnis (Zustimmung) der Landesbehörden nachgesucht hätten, in den Bereich hoheitlicher Tätigkeit von Bundesbahn oder Bundespost fielen. Der verwaltungsrechtliche Grundsatz, daß ein Hoheitsträger nicht in den hoheitlichen Aufgabenbereich eines anderen Hoheitsträgers eingreifen dürfe, komme nicht zum Zuge: für die Bundesbahn schon deshalb nicht, weil sie um die Erlaubnis der Landesbehörde nachgesucht habe und deshalb ohne Rücksicht auf die rechtliche Notwendigkeit der Erlaubnis gebührenrechtlich als Veranlasser einer Amtshandlung anzusehen sei; für die Bundespost greife der genannte Grundsatz deshalb nicht ein, weil er nur dort gelte, wo dem "eingreifenden" Hoheitsträger keine besondere Zuständigkeit zum "Eingriff" übertragen worden sei; solche Zuständigkeiten seien jedoch den Landesbehörden gegenüber der Bundespost für deren Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen durch das Personenbeförderungsgesetz zuerkannt worden (§ 45 Abs. 3, § 40 Abs. 2 PersBefG).
Diese Rechtsauffassungen sind nicht offensichtlich unhaltbar.
3.
Der Verwaltungsgerichtshof stellt in seinen Vorlagebeschlüssen jeweils zwei Normen zur verfassungsrechtlichen Prüfung: § 6 Abs. 4 LGebG, der unvereinbar sei mit Bundesrecht (Fall des Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG), und § 40 BundesbahnG sowie § 33 PostverwG, die mit dem Grundgesetz unvereinbar seien (Fall des Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG).
Die Frage, ob § 6 Abs. 4 LGebG mit § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG vereinbar ist, stellt sich jedoch nicht, wenn die bundesrechtlichen Bestimmungen mit dem Grundgesetz unvereinbar und also nichtig sind. § 6 Abs. 4 LGebG ist dann gültig; die Klage wäre abzuweisen. Sind hingegen § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG mit dem Grundgesetz vereinbar, so kommt es für die Entscheidung darauf an, ob § 6 Abs. 4 LGebG mit diesen bundesrechtlichen Bestimmungen in Einklang steht.
Aus der in den Vorlagebeschlüssen zum Ausdruck kommenden Rechtsauffassung ergibt sich also, daß der vorlegende Senat die Klage abweisen will, wenn § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG ungültig sind oder wenn diese Bestimmungen gültig sind und § 6 Abs. 4 LGebG mit ihnen vereinbar und also ebenfalls gültig ist, der Klage jedoch stattgeben will, wenn § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG gültig sind, § 6 Abs. 4 LGebG jedoch mit ihnen nicht vereinbar und also ungültig ist.
Die Vorlagebeschlüsse bringen somit hinreichend deutlich zum Ausdruck, daß und warum das vorlegende Gericht im Fall der Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Normen anders entscheiden will als bei der von ihm angenommenen Nichtigkeit entweder der bundesrechtlichen Normen oder der landesrechtlichen Vorschrift. Auf die Vereinbarkeit von § 6 Abs. 4 LGebG mit § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG kommt es jedoch nur dann an, wenn die bundesrechtlichen Bestimmungen mit dem Grundgesetz vereinbar sind.
4.
Für die Entscheidung des vorlegenden Gerichts kommt es lediglich darauf an, ob § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG insoweit gültig sind, als sie die Verpflichtung von Bundesbahn und Bundespost betreffen, Gebühren an die Länder zu entrichten. Die Vorlagefragen sind entsprechend einzuschränken.
II.
Da die Frage, ob § 6 Abs. 4 LGebG mit § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG vereinbar ist, sich nur dann stellt, wenn diese Bestimmungen gültig sind, kommt es zunächst darauf an, ob die beiden bundesrechtlichen Bestimmungen mit dem Grundgesetz vereinbar sind.
1.
a) Über die Auslegung von § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG bestehen Meinungsverschiedenheiten. Je nachdem wie § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG verstanden werden, sind die Erwägungen zur Frage ihrer Verfassungsmäßigkeit verschieden. Das Bundesverfassungsgericht muß deshalb die Rechtslage nach einfachem Recht prüfen. Nur auf der Grundlage einer zutreffenden Auslegung von § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG kann beurteilt werden, ob diese Bestimmungen mit dem Grundgesetz vereinbar sind (BVerfGE 7, 45 [50]; 22, 28 [33]; Urteil des Zweiten Senats vom 7. Mai 1969 - 2 BvL 15/67 -, S. 27).
b) Die Verpflichtung von Bundesbahn und Bundespost, Gebühren an die Länder zu entrichten, ist in § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG übereinstimmend geregelt, und zwar trotz der in § 40 BundesbahnG enthaltenen, einschränkenden Bezugnahme auf § 5 BundesbahnG. § 5 BundesbahnG handelt von der Abgeltung von Leistungen; über die Verpflichtung, Verwaltungsgebühren zu entrichten, ist dort nichts bestimmt.
§ 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG bestimmen, daß auf die Verpflichtungen von Bundesbahn und Bundespost, Gebühren an die Länder zu entrichten, die allgemein für Bundesbehörden geltenden Vorschriften, aber auch nur diese, zwingend Anwendung finden. Die Fassung der beiden Bestimmungen läßt den Ländern einerseits die Möglichkeit, von einer allgemeinen Gebührenbefreiung für Bundesbehörden abzusehen: Die Länder könnten sämtliche Bundesbehörden für gebührenpflichtig erklären oder je nach Eigenart der Behörden Sonderregelungen für bestimmte Behörden treffen. Eine "allgemein für Bundesbehörden geltende Regelung" gäbe es im letzteren Falle nicht. Der Wortlaut von § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG zwingt jedoch andererseits dazu anzunehmen, daß, sofern eine allgemein für Bundesbehörden geltende Regelung besteht, diese auch für Bundesbahn und Bundespost anzuwenden ist. Eine Differenzierung allein zuungunsten von Bundesbahn und Bundespost im Verhältnis zu den übrigen Bundesbehörden soll nicht zulässig sein.
Die in diesem Gleichstellungsgebot liegende Bindung der Landesgesetzgeber ist nicht auf bestimmte Motive für differenzierende Regelungen zu Lasten von Bundesbahn und Bundespost beschränkt. Die beiden Bestimmungen sind allgemein gefaßt und verbieten Differenzierungen aus welchem Grunde auch immer (im Ergebnis ähnlich BVerwGE 10, 219 (221): Die Bundesbahn soll nach § 40 BundesbahnG unter denselben Voraussetzungen gebührenpflichtig oder gebührenfrei sein wie die übrigen Bundesbehörden).
c) § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG kann nicht entnommen werden, Differenzierungen zwischen Bundesbahn und Bundespost einerseits und den übrigen Bundesbehörden andererseits seien grundsätzlich zulässig und nur dann verboten, wenn zur Begründung einer Ausnahmeregelung zu Lasten von Bundesbahn und Bundespost deren Eigenschaft als Sondervermögen herangezogen werde. Bestimmungen dieses Inhalts wären wenig sinnvoll. Für die Rechtsstellung der Dienststellen von Bundesbahn und Bundespost wäre nichts gewonnen. Differenzierungen aus anderen, sachlich vertretbaren Gründen blieben zulässig.
§ 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG enthalten auch nicht lediglich die Klarstellung, daß die allgemein für Bundesbehörden geltenden Vorschriften dann anzuwenden sind, wenn keine besonderen, die Gebührenpflicht von Bundesbahn und Bundespost regelnden Vorschriften bestehen. Eine solche Klarstellung sowie die Festlegung "der juristischen Erscheinungsform von Bundesbahn und Bundespost für das Gebührenrecht" wären überflüssig. Nach § 6 Abs. 2 BundesbahnG sind die Dienststellen der Deutschen Bundesbahn, soweit deren Verwaltungsordnung nichts anderes bestimmt, Bundesbehörden. Nach Teil III 1 der Verwaltungsordnung für die Deutsche Bundesbahn vom 9./19. März 1953 (Die Bundesbahn 1953, S. 313), geändert am 20. März/ 3. Juni 1962 (Die Bundesbahn 1962, S. 555), sind nur Nebendienststellen nicht als Bundesbehörden anzusehen. § 1 Abs. 1 Satz 1 PostverwG bestimmt, daß die Verwaltung des Post- und Fernmeldewesens der Bundesrepublik Deutschland Bundesverwaltung ist. Die Dienststellen von Bundesbahn und Bundespost sind demnach, unabhängig von § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG, im Verwaltungsrecht als Bundesbehörden zu behandeln. Darüber hinausgehend enthalten § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG das Gebot genereller Gleichstellung von Bundesbahn und Bundespost mit den sonstigen Bundesbehörden im Gebührenrecht der Länder.
Die Ansicht schließlich, § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG verböten Differenzierungen nur für den Fall, daß Dienststellen von Bundesbahn und Bundespost als Behörden hoheitlich handelten, findet im Wortlaut der beiden Bestimmungen, der nicht auf ein bestimmtes Verwaltungshandeln von Bundesbahn und Bundespost abstellt, keine Stütze und übersieht die Auswirkungen des § 6 Abs. 2 BundesbahnG und des § 1 Abs. 1 Satz 1 PostverwG. Dabei darf nicht außer acht gelassen werden, daß weder § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG noch § 6 Abs. 4 LGebG etwas darüber bestimmen, ob und unter welchen Voraussetzungen Bundesbehörden gehalten sind, um gebührenpflichtige Amtshandlungen der Landesbehörden nachzusuchen. Die drei Vorschriften lassen den Grundsatz unberührt, daß ein Hoheitsträger nicht in den hoheitlichen Aufgabenbereich eines anderen Hoheitsträgers eingreifen darf, sofern ihm nicht eine besondere Zuständigkeit dazu übertragen ist.
d) Die Richtigkeit des unter b) dargelegten Verständnisses von § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG wird durch die Entstehungsgeschichte der beiden Bestimmungen bestätigt.
aa) Die Begründung zu § 40 BundesbahnG (§ 39 des Regierungsentwurfs, BTDrucks. I/1341, S. 60) nimmt Bezug auf § 15 Abs. 1 des Gesetzes über die Deutsche Reichsbahn vom 4. Juli 1939 - ReichsbahnG 1939 - (RGBl. I S. 1205). § 40 BundesbahnG entspricht nahezu wörtlich dem § 15 Abs. 1 ReichsbahnG 1939. Diese Bestimmung sollte die Deutsche Reichsbahn gebührenrechtlich den übrigen Reichsbehörden gleichstellen (vgl. die Begründung zu § 15 ReichsbahnG 1939, Reichsanzeiger Nr. 158 vom 12. Juli 1939, S. 4, die auf die allgemeine reichsrechtliche Regelung der Gebührenpflicht von Reich, Ländern und Gemeinden durch § 1 des Gesetzes über die gegenseitigen Besteuerungsrechte des Reichs, der Länder und der Gemeinden vom 10. August 1925, RGBl. I S. 252 - im folgenden: Besteuerungsgesetz von 1925 - verweist).
bb) Die inhaltliche Übereinstimmung von § 33 PostverwG mit dem älteren § 40 BundesbahnG zeigt, daß die Bundespost gebührenrechtlich die gleiche Rechtsstellung erhalten sollte wie die Bundesbahn.
Die Begründung zum Entwurf des Postverwaltungsgesetzes (BTDrucks. I/3479, S. 9) verweist auf die "bewährten und in zehnjähriger Praxis bis 1934 erprobten" Vorschriften des Reichspostfinanzgesetzes vom 18. März 1924 (RGBl. I S. 287). Bestimmungen über die Verpflichtung der Reichspost, Verwaltungsgebühren an die Länder zu entrichten, enthielt das Reichspostfinanzgesetz nicht. Die Reichspost stand als Teil der Reichsverwaltung gebührenrechtlich den sonstigen Dienststellen des Reiches gleich. Auch für sie galt das Besteuerungsgesetz von 1925.
2.
Zum Erlaß von § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG mit dem vorstehend dargelegten Inhalt fehlte dem Bund die Gesetzgebungskompetenz.
a) Dem Bund stehen nach Art. 70 Abs. 1 GG Gesetzgebungskompetenzen nur zu, soweit das Grundgesetz sie ihm verleiht. Die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes sind im Grundgesetz einzeln und abschließend aufgezählt; die grundgesetzliche Ordnung geht vom Prinzip der Länderkompetenz aus (BVerfGE 10, 89 [101]); es streitet also eine Vermutung für die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder. Die Systematik des Grundgesetzes fordert eine strikte Interpretation der Art. 73 ff. GG (BVerfGE 12, 205 [228 f.]; 15, 1 [17]).
§ 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG treffen Bestimmungen darüber, was gebührenrechtlich zu gelten hat, wenn Bundesbahn und Bundespost gebührenpflichtige Amtshandlungen der Landesbehörden veranlassen. Das Grundgesetz verleiht dem Bund nicht ausdrücklich das Recht, allgemein - oder auf Bundesbahn und Bundespost beschränkt - Vorschriften darüber zu erlassen, wann und unter welchen Voraussetzungen die Länder Verwaltungsgebühren erheben können. Es ist - von Ausnahmen wie der des Art. 84 Abs. 1 GG abgesehen - Sache der Länder, das Verfahren der Landesbehörden zu regeln; hierzu gehört die Befugnis, Verwaltungsgebührenrecht zu setzen. Diese Befugnis umfaßt die Entscheidung darüber, wem persönliche Gebührenfreiheit zustehen soll und wem nicht, einschließlich des Rechts, aus sachgerechten Erwägungen zwischen den einzelnen Veranlassern gebührenpflichtiger Amtshandlungen zu differenzieren. Die Länder sind grundsätzlich berechtigt, von der Bundesrepublik Deutschland und ihren Behörden für die Inanspruchnahme der Landesbehörden Gebühren zu erheben. Von dieser Befugnis gehen § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG aus. Was gegenüber der Bundesrepublik Deutschland allgemein gilt, muß in gleicher Weise für Bundesbahn und Bundespost gelten. Indem § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG den Ländern verbieten, zwischen den Veranlassern gebührenpflichtiger Amtshandlungen sachgerecht zu differenzieren, regeln sie Verwaltungsgebührenrecht der Länder.
b) Den ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes aus Art. 73 Nr. 6 und 7 GG kann eine Bundeszuständigkeit zum Erlaß des § 40 BundesbahnG und des § 33 PostverwG nicht entnommen werden.
Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 73 Nr. 6 und 7 GG erstreckt sich auf die herkömmlich von Bundesbahn und Bundespost betriebenen Dienste und auf alle für ihre Aufrechterhaltung und Durchführung unerläßlichen Fragen. Die Frage, ob Bundesbahn und Bundespost, wenn sie durch Inanspruchnahme von Landesbehörden Amtshandlungen dieser Behörden veranlassen, Verwaltungsgebühren entrichten müssen oder nicht, berührt den Betrieb der herkömmlichen Bahn- und Postdienste unmittelbar nicht; sie gehört vielmehr zum Verfahren der Landesbehörden.
Die Gesetzgebungskompetenzen des Bundes sind im Grundgesetz im Hinblick auf die Weimarer Reichsverfassung formuliert worden. Die Kompetenzbestimmungen des Art. 73 Nr. 6 und 7 GG gehen zurück auf Art. 7 Nr. 19 und Art. 6 Nr. 7 der Weimarer Reichsverfassung. Zur Auslegung der Kompetenzbestimmungen des Grundgesetzes kann daher auf das Verständnis dieser Bestimmungen der Weimarer Reichsverfassung zurückgegriffen werden (BVerfGE 3, 407 [414]; 12, 205 [226]).
Die Staatspraxis der Weimarer Zeit gibt keinen Anhaltspunkt dafür, daß dem Reich auf Grund seiner Gesetzgebungskompetenzen für das Eisenbahn- und das Postwesen das Recht zugestanden hätte, für die Länder verbindliche Bestimmungen über die Behandlung der Reichseisenbahnen und der Reichspost im Verwaltungsgebührenrecht der Länder zu erlassen. Soweit entsprechende Regelungen bestanden, waren sie nicht bahn- oder postrechtlicher Natur.
Weder der Staatsvertrag des Deutschen Reiches mit den Ländern über den Übergang der Staatseisenbahnen auf das Reich vom 1. April 1920 (vgl. Gesetz vom 30. April 1920 - RGBl. S. 773 -) noch die Reichsbahngesetze vom 30. August 1924 (RGBl. II S. 272) und vom 13. März 1930 (RGBl. II S. 369) noch das Reichspostfinanzgesetz vom 18. März 1924 (RGBl. I S. 287) enthielten Bestimmungen über die Verpflichtungen der Reichsbahngesellschaft oder der Reichspost, Gebühren an die Länder zu entrichten. Auf die Reichspost fand das Besteuerungsgesetz Anwendung; die gebührenrechtliche Stellung der Reichsbahngesellschaft war umstritten.
Das Besteuerungsgesetz von 1925, das die einzige reichsrechtliche, das Verwaltungsgebührenrecht der Länder berührende Regelung enthielt, beruhte auf den Gesetzgebungskompetenzen des Reiches für das Abgabenwesen (Art. 8 und 11 WRV); es wurde der Gesetzgebungsmaterie "Finanzausgleich" zugerechnet. Die Bundeskompetenzen für das Abgabenwesen sind nach dem Grundgesetz jedoch grundsätzlich anders abgegrenzt als die entsprechenden Reichskompetenzen nach der Weimarer Reichsverfassung. Aus den abgabenrechtlichen Kompetenzen des Bundes nach dem Grundgesetz kann eine Zuständigkeit zur Regelung des Verwaltungsgebührenrechts der Länder nicht hergeleitet werden. Das Grundgesetz hat diese Kompetenz im Gegensatz zur Weimarer Reichsverfassung den Ländern vorbehalten.
c) Eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes zum Erlaß von § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG kann auch nicht aus dem Gesichtspunkt des Sachzusammenhangs hergeleitet werden.
Eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes kraft Sachzusammenhangs kann angenommen werden, wenn der Bundeskompetenz zugewiesene Materien verständigerweise nicht geregelt werden können, ohne daß zugleich eine nicht ausdrücklich dem Bund zugewiesene Materie mitgeregelt wird. Die Regelung dieser Materie muß unerläßliche Voraussetzung für die Regelung der dem Bund zugewiesenen Materie sein (BVerfGE 3, 407 [421]; 12, 205 [238]; 22, 180 [210]).
Der Sachzusammenhang zwischen dem gebührenrechtlichen Inhalt von § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG einerseits und den Bundeseisenbahnen und dem Post- und Fernmeldewesen andererseits besteht lediglich darin, daß Bundesbahn und Bundespost den übrigen Bundesbehörden gleichgestellt werden sollen. Regelungen des Verwaltungsgebührenrechts der Länder sind nicht unerläßliche Voraussetzungen für sinnvolle Bestimmungen über den Betrieb der herkömmlichen Bahn- und Postdienste. Beide Materien stehen selbständig nebeneinander; Regelungen des einen Gegenstandes hängen von Regelungen des anderen nicht ab.
d) Die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes läßt sich schließlich nicht auf seine Kompetenz zur Regelung des Verwaltungsverfahrens (Art. 87 Abs. 1 GG) stützen.
Nach Art. 73 Nr. 6 und 7, Art. 87 Abs. 1 GG kann der Bund Vorschriften über das Verwaltungsverfahren von Bundesbahn und Bundespost erlassen. § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG regeln jedoch die Verpflichtung, Gebühren für Amtshandlungen der Landesbehörden zu entrichten, also das Verwaltungsverfahren der Länder.
3.
§ 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG sind also insoweit mit dem Grundgesetz nicht vereinbar und deshalb nichtig, als sie bestimmen, daß auf die Verpflichtung von Bundesbahn und Bundespost, Gebühren an die Länder zu entrichten, die allgemein für Bundesbehörden geltenden Vorschriften Anwendung finden.
Was für die Verwaltungsgebühren der Länder gilt, gilt auch für die Verpflichtung von Bundesbahn und Bundespost, Gebühren an Gemeinden, Gemeindeverbände und auf Landesrecht beruhende Körperschaften des öffentlichen Rechts zu entrichten. Auch insoweit sind § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG - aus denselben Gründen - mit dem Grundgesetz unvereinbar und deshalb nichtig. Das war in der Entscheidungsformel festzustellen (§ 78 Satz 2 BVerfGG).
III.
Da § 40 BundesbahnG und § 33 PostverwG in dem bezeichneten Umfang nichtig sind, stellt sich die hilfsweise vorgelegte Frage nicht, ob § 6 Abs. 4 LGebG mit diesen Bestimmungen vereinbar ist.
Die weitere Frage, ob § 6 Abs. 4 LGebG mit dem Grundgesetz vereinbar ist, ist nicht vorgelegt. Der Verwaltungsgerichtshof geht in seinen Vorlagebeschlüssen davon aus, daß § 6 Abs. 4 LGebG mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Das Bundesverfassungsgericht kann diese Frage nicht prüfen, ohne in die durch Art. 100 Abs. 1 GG dem Prozeßgericht vorbehaltene Prüfungskompetenz überzugreifen.
IV.
Diese Entscheidung ist im Ergebnis mit fünf gegen drei Stimmen getroffen worden.
Seuffert Leibholz Geller v. Schlabrendorff Rupp Geiger Kutscher Rinck
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