Beschluß

des Zweiten Senats vom 4. Mai 1971
- 2 BvL 10/70 -
in dem Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des § 15 Abs. 1 des Gesetzes über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften in der Fassung vom 29. April 1961 (BGBl. I S. 497) - Aussetzungs- und Vorlagebeschluß des Verwaltungsgerichts Köln vom 9. April 1970 (8 K 1624/69) -.

Entscheidungsformel:
§ 15 Absatz 1 des Gesetzes über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften in der Fassung vom 29. April 1961 (Bundesgesetzbl. I S. 497) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.

Gründe

A.

I.

1.

Das Gesetz über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften in der Fassung vom 29. April 1961 (BGBl. I S. 497) - GjS - beschränkt den Vertrieb, die Weitergabe und die Werbung für Schriften, die geeignet sind, Kinder oder Jugendliche sittlich zu gefährden. Jugendgefährdende Schriften sind in eine Liste aufzunehmen (§ 1 GjS). Die Aufnahme wird im Bundesanzeiger bekanntgemacht (§ 19 GjS).

2.

Über die Aufnahme in die Liste entscheidet eine Bundesprüfstelle. Diese ist beim Bundesminister für Jugend, Familie und Gesundheit gebildet. Gegen die Entscheidung der Bundesprüfstelle ist die Anfechtungsklage zu den Verwaltungsgerichten zulässig (§ 20 GjS).

Die Bundesprüfstelle besteht nach § 9 Abs. 1 GjS aus einem vom Bundesminister für Jugend, Familie und Gesundheit ernannten Vorsitzenden, je einem von jeder Landesregierung zu ernennenden Beisitzer (Länderbeisitzer) und weiteren vom Bundesminister für Jugend, Familie und Gesundheit zu ernennenden Beisitzern (Gruppenbeisitzer). Sie entscheidet in der Besetzung von zwölf Mitgliedern (sog. Zwölfergremium). Die Reihenfolge, in der die Länder- und Gruppenbeisitzer zur Entscheidung herangezogen werden, wird im voraus festgelegt (§ 12 Abs. 2, 3 der Verordnung zur Durchführung des Gesetzes über die Verbreitung jugendgefährdender Schriften in der Fassung vom 23. August 1962 (BGBl. I S. 597) - DVOGjS -).

3.

Nach § 15 GjS ist eine vorläufige Indizierung möglich:

4.

Nach § 15a Abs. 1 GjS kann die Aufnahme der Schrift in die Liste auch in einem vereinfachten Verfahren angeordnet werden, wenn die Voraussetzungen des § 1 GjS offenbar gegeben sind.

II.

1.

Mit der Entscheidung vom 27. August 1969 ordnete die Bundesprüfstelle die Aufnahme der Zeitschrift "Pardon" Nr. 9/1969 gemäß §§ 15 Abs. 1, 1 Abs. 1 GjS in die Liste der jugendgefährdenden Schriften vorläufig an. Hiergegen erhob der Verleger der Zeitschrift vor dem Verwaltungsgericht Köln Klage.

Im weiteren Verlauf des Klageverfahrens beschloß die Bundesprüfstelle in ihrer Vollbesetzung, von einer Eintragung in die Liste der jugendgefährdenden Schriften abzusehen, weil es sich um einen Fall von geringer Bedeutung handle (§ 2 GjS). Der Kläger begehrt vor dem Verwaltungsgericht nunmehr die Feststellung, daß die vorläufige Anordnung rechtswidrig gewesen sei.

2.

Das Verwaltungsgericht Köln hat sein Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 15 Abs. 1 GjS in der Fassung vom 29. April 1961 (BGBl. I S. 497) mit dem Grundgesetz vereinbar sei, soweit dort die vorläufige Anordnung der Listenaufnahme einer Schrift davon abhängig gemacht werde, daß die endgültige Anordnung der Listenaufnahme offenbar zu erwarten sei.

Die Verfassungswidrigkeit des § 15 Abs. 1 GjS sieht das Gericht in einem Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. § 15 Abs. 1 GjS lasse keine vollständige gerichtliche Überprüfung der vorläufigen Anordnung der Bundesprüfstelle in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht zu. Nach seinem Wortlaut sei es ausreichend, daß nach den Erfahrungen mit den Entscheidungen der Vollbesetzung der Bundesprüfstelle ohne jeden Zweifel davon ausgegangen werden könne, die Vollbesetzung werde die endgültige Listenaufnahme anordnen. Infolgedessen sei das angerufene Gericht zu prüfen gehindert, ob die in § 1 GjS genannten Voraussetzungen einer Indizierung objektiv gegeben seien. Das Gericht sei auf eine Abschätzung der Chancen einer endgültigen Listenaufnahme durch die Vollbesetzung der Bundesprüfstelle beschränkt. Dies werde insbesondere dann deutlich, wenn man unterstelle, die Vollbesetzung habe in mehreren Fällen entgegen § 1 Abs. 2 Nr. 1 GjS die Aufnahme in die Liste angeordnet.

Eine verfassungskonforme Auslegung des § 15 Abs. 1 GjS hält das Gericht nicht für möglich.

III.

Zu dem Vorlagebeschluß haben sich der Bundesminister für Jugend, Familie und Gesundheit für die Bundesregierung, die im Ausgangsverfahren beklagte Bundesprüfstelle und das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen geäußert.

1.

Der Bundesminister für Jugend, Familie und Gesundheit hält § 15 Abs. 1 GjS für verfassungsgemäß. Auch das nach § 15 Abs. 2 GjS gebildete Gremium habe eine vorgelegte Schrift zunächst darauf zu prüfen, ob die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 GjS gegeben seien, weiter ob keiner der Ausnahmetatbestände des § 1 Abs. 2 GjS vorliege und schließlich ob ein Fall von geringer Bedeutung (§ 2 GjS) auszuschließen sei. Erst wenn diese Fragen bejaht würden, sei über die weiteren Voraussetzungen für den Erlaß einer vorläufigen Anordnung zu befinden. Eine Nachprüfung durch das Verwaltungsgericht werde daher nicht verwehrt.

2.

Die Bundesprüfstelle spricht sich für eine verfassungskonforme Auslegung des § 15 Abs. 1 GjS aus und bezieht sich hierfür auf die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen. Sie legt im einzelnen die Unterschiede zwischen den Verfahren nach § 15 Abs. 1 GjS und nach § 15 Abs. 1 GjS dar.

3.

Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen weist auf seine Rechtsprechung hin. Hiernach ist die beanstandete Regelung verfassungsgemäß. Das Oberverwaltungsgericht ist allerdings der Meinung, § 15 Abs. 1 GjS sei verfassungskonform auszulegen. Eine vorläufige Anordnung könne nur getroffen werden, wenn eine Schrift auch nach objektiven Maßstäben offenbar jugendgefährdend sei.

B.

I.

Die Vorlage ist zulässig.

Das vorlegende Gericht hat dargetan, daß die Gültigkeit des § 15 Abs. 1 GjS für seine Entscheidung erheblich ist. Ist die Norm gültig, so will das Gericht die Klage abweisen. Ist sie nichtig, so will es der Klage stattgeben. Für die Frage der Entscheidungserheblichkeit hat das Gericht zutreffend geprüft, ob die beanstandete Schrift jugendgefährdend (§ 1 GjS) war. Es hat diese Frage bejaht.

Diese Auslegung des Gerichts ist jedenfalls vertretbar (vgl. BVerfGE 25, 1 [10]; 25, 112 [115]; 25, 142 [147 f.]).

II.

1.

Die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes ist gegeben.

Der Bund war nach Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG befugt, die Bundesprüfstelle durch Gesetz als eine Bundesoberbehörde zu errichten. Zur Regelung der Materie "Verbreitung jugendgefährdender Schriften" hat der Bund nach Art. 74 Nr. 7 GG die Gesetzgebungszuständigkeit.

Die in Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG zugunsten des Bundes begründete Gesetzgebungszuständigkeit erlaubt auch eine gesetzliche Regelung des Verwaltungsverfahrens vor der Bundesoberbehörde. Hierzu zählt § 15 GjS.

2.

§ 15 Abs. 1 GjS ist mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG vereinbar.

Der durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleistete Rechtsweg muß die vollständige Nachprüfung eines Verwaltungsaktes in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht ermöglichen (BVerfGE 15, 275 [282]; 18, 203 [212]; 21, 191 [194 f]). § 15 Abs. 1 GjS hindert das vorlegende Gericht hieran nicht. An die gegenteilige Auslegung, die das Gericht dieser Norm gibt, ist das Bundesverfassungsgericht nicht gebunden (vgl. BVerfGE 22, 28 [33]; 25, 371 [390]).

a) Über die Aufnahme einer Schrift in die Liste der jugendgefährdenden Schriften entscheidet nach § 11 Abs. 1 GjS die Bundesprüfstelle. Die Entscheidung kann von verschiedenen Spruchkörpern der Bundesprüfstelle getroffen werden. Als Regelfall sieht das Gesetz in § 9 Abs. 3 GjS die Zuständigkeit der Vollbesetzung (Zwölfergremium) vor. In Eilfällen und in einem vereinfachten Verfahren erlassen der Vorsitzende und zwei weitere Mitglieder der Bundesprüfstelle (Dreiergremium) die Entscheidung (§§ 15, 15a GjS).

Auch die nur vorläufige Anordnung der Aufnahme einer Schrift in die Liste der jugendgefährdenden Schriften nach § 15 Abs. 1 GjS kann von dem Betroffenen vor den Verwaltungsgerichten angefochten werden (§ 20 GjS).

b) § 15 Abs. 1 GjS stellt eine die allgemeine Regelung des § 11 Abs. 1 GjS ergänzende Zuständigkeitsvorschrift dar. Die Vorschrift enthält hingegen keinen von den §§ 1, 2 GjS abweichenden Inhalt, wie materiell-rechtlich über einen Antrag auf Aufnahme einer Schrift in die Liste der jugendgefährdenden Schriften zu entscheiden ist.

Die Ansicht des vorlegenden Gerichts, es komme für das Verfahren nach § 15 GjS allein auf die subjektive Erwartung hinsichtlich der späteren Entscheidung des Zwölfergremiums an, ist nicht zutreffend. Der Gesetzgeber befreit das Dreiergremium bei Erlaß einer vorläufigen Anordnung nicht von der Notwendigkeit, das Vorliegen der materiell-rechtlichen Voraussetzungen einer Indizierung zu prüfen und zu bejahen. Das Dreiergremium tritt im Verfahren nach § 15 Abs. 1 GjS zuständigkeitsmäßig an die Stelle des Zwölfergremiums. Es ist insoweit "die Bundesprüfstelle". Seine Entscheidungen haben deshalb ebenso wie die Entscheidungen der Bundesprüfstelle in ihrer Vollbesetzung den Voraussetzungen der §§ 1, 2 GjS zu genügen.

Der Wortlaut des § 15 Abs. 1 GjS steht dieser Auslegung nicht entgegen. Das Dreiergremium muß bei einer vorläufigen Anordnung erwarten können, das Zwölfergremium werde in gleicher Weise entscheiden. Diese Erwartung muß für das Dreiergremium offenbar sein. Entgegen der Ansicht des vorlegenden Gerichts ist dieses zusätzliche Erfordernis des § 15 GjS keine Einschränkung. Es ist vielmehr eine Erweiterung der Rechtsstellung des von einer Indizierung Betroffenen. Soweit das Zwölfergremium in bestimmten Fallgruppen eine Jugendgefährdung verneint oder in Fällen von geringer Bedeutung (§ 2 GjS) von einer Indizierung abzusehen pflegt, muß das Dreiergremium diese den Betroffenen nicht belastende Praxis der Bundesprüfstelle seiner Entscheidung zugrunde legen. Eine vorläufige Anordnung ist dann nicht möglich.

§ 15a GjS ist bei dieser Auslegung nicht überflüssig. Die Vorschrift des § 15 GjS ist nur anwendbar, wenn die Gefahr eines kurzfristigen Vertriebs in großem Umfang besteht. Hingegen kann im vereinfachten Verfahren (§ 15a GjS) über jede Schrift entschieden werden. Die vorläufige Anordnung (§ 15 GjS) tritt nach einem Monat außer Kraft, wenn nicht die Frist verlängert wird oder eine abschließende Entscheidung der Bundesprüfstelle ergeht. Eine Entscheidung nach § 15a GjS kann demgegenüber das Verfahren abschließen; denn die Bundesprüfstelle entscheidet in ihrer Vollbesetzung nur, wenn einer der Betroffenen dies binnen Monatsfrist beantragt (§ 15a Abs. 4 GjS). Eine Dauerindizierung jugendgefährdender, periodischer Schriften ist im vereinfachten Verfahren ausgeschlossen (§ 15a Abs. 3 GjS). Auch der Verordnunggeber hat beide Verfahren unterschiedlich ausgestaltet. Im vereinfachten Verfahren ist dem Betroffenen eine Äußerungsfrist von mindestens einer Woche einzuräumen (§ 9 Abs. 1 DVOGjS). Dagegen ist die vorläufige Anordnung nicht an eine solche Frist gebunden. Die Entscheidung nach § 15 Abs. 1 GjS ergeht daher im Gegensatz zum vereinfachten Verfahren ohne Anhörung.

c) Ein Gericht hat somit auch bei einer vorläufigen Anordnung zu prüfen, ob die materiell-rechtlichen Voraussetzungen einer Indizierung nach den §§ 1, 2 GjS gegeben sind. Es wird an einer vollständigen Nachprüfung durch § 15 Abs. 1 GjS weder in rechtlicher noch in tatsächlicher Hinsicht gehindert.

C.

Die Entscheidung ist einstimmig ergangen.

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