BVerfG, 28.07.1971 - 1 BvR 40, 47, 175, 155, 159/69
1. Eine Tätigkeit kann auch dann als Beruf im Sinne des Art. 12 GG zu werten sein, wenn sie ursprünglich nur ausnahmsweise für eine Übergangszeit zugelassen werden sollte, dann aber lange Zeit auf Grund wiederholt erteilter Beschäftigungserlaubnisse ausgeübt worden ist.
2. Die Übergangsregelung im Gesetzüber den Beruf des pharmazeutisch-technischen Assistenten und in der Apothekenbetriebsordnung ist mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar, soweit sie vorgeprüfte Apothekeranwärter betrifft, die ihre Vorprüfung vor Ende 1949 abgelegt haben.
Inhaltsverzeichnis
Beschluß
des Ersten Senats vom 28. Juli 1971
- 1 BvR 40, 47, 175, 155, 159/69 -
in den Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. der Apotheker-Assistentin Marianne M... gegen a) § 11 Abs. 2 des Gesetzes über den Beruf des pharmazeutisch-technischen Assistenten vom 18. März 1968 (BGBl. I S. 228), b) § 14 Abs. 4 der Verordnung über den Betrieb von Apotheken (Apothekenbetriebsordnung) vom 7. August 1968 (BGBl. I S. 939) - 1 BvR 40/69 -; 2. des Apotheker-Assistenten Alfons H..., 3. der Apotheker-Assistentin Margarete S..., 4. der Apotheker-Assistentin Ruth K..., 5. der Apotheker-Assistentin Hildegard S..., 6. des Apotheker-Assistenten Fritz D... - 1 BvR 47/69 -, 7. des Apotheker-Assistenten Herbert F..., 8. des Apotheker-Assistenten Franz K..., 9. der Apotheker-Assistentin Else T..., 10. der Apotheker-Assistentin Hildegard T... - Bevollmächtiger zu 2) bis 10): Rechtsanwalt Dr. H. Otto, Frankfurt/M.-Höchst, Liederbacherstraße 97 - 1 BvR 175/69 -, 11. der Apotheker-Assistentin Erna A..., 12. der Apotheker-Assistentin Charlotte M..., 13. der Apotheker-Assistentin Annerose H..., 14. der Apotheker-Assistentin Irmgard I... - Bevollmächtigte zu 11) bis 14): Rechtsanwälte Karl A. Langer, Dr. Vincent Bünz, Hamburg 36, Gerhofstraße 19 - 1 BvR 155/69 - gegen a) § 11 Abs. 2 des Gesetzes über den Beruf des pharmazeutisch-technischen Assistenten vom 18. März 1968 (BGBl. I S. 228), b) § 14 Abs. 4 der Verordnung über den Betrieb von Apotheken (Apothekenbetriebsordnung) vom 7. August 1968 (BGBl. I S. 939), c) § 14 Abs. 3 Satz 1 der Bundes-Apothekerordnung vom 5. Juni 1968 (BGBl. I S. 601); 15. des Apotheker-Assistenten Heinrich Ludwig D... - Bevollmächtigter zu 15): Rechtsanwalt Günter Dönges, Frankfurt (Main), Braubachstraße 41 - gegen a) § 11 Abs. 2 des Gesetzes über den Beruf des pharmazeutisch-technischen Assistenten vom 18. März 1968 (BGBl. I S. 228), b) § 14 Abs. 3 Satz 1 der Bundes-Apothekerordnung vom 5. Juni 1968 (BGBl. I S. 601), c) § 14 Abs. 4 und § 16 Abs. 2 Nr. 12 der Verordnung über den Betrieb von Apotheken (Apothekenbetriebsordnung) vom 7. August 1968 (BGBl. I S. 939) - 1 BvR 159/69 -.
- a) § 11 Absatz 2 des Gesetzes über den Beruf des pharmazeutisch-technischen Assistenten vom 18. März 1968 (Bundesgesetzbl. I S. 228) ist wegen Verstoßes gegen Artikel 12 Absatz 1 des Grundgesetzes nichtig, soweit er auch solche vorgeprüften Apothekeranwärter betrifft, die ihre pharmazeutische Vorprüfung vor dem 1. Januar 1950 bestanden haben.
b) § 14 Absatz 4 Nummer 2 der Verordnung über den Betrieb von Apotheken vom 7. August 1968 (Bundesgesetzbl. I S. 939) ist wegen Verstoßes gegen Artikel 12 Absatz 1 des Grundgesetzes nichtig, soweit er auch solchen vorgeprüften Apothekeranwärtern, die ihre pharmazeutische Vorprüfung vor dem 1. Januar 1950 bestanden haben, die Ausübung pharmazeutischer Tätigkeiten lediglich "bis zum Ablauf des 23. März 1969" und "unter Aufsicht eines Apothekers" gestattet. - § 11 Absatz 2 des Gesetzes über den Beruf des pharmazeutisch-technischen Assistenten vom 18. März 1968 (Bundesgesetzbl. I S. 228) und § 14 Absatz 4 Nummer 2 der Verordnung über den Betrieb von Apotheken vom 7. August 1968 (Bundesgesetzbl. I S. 939) verletzen in dem sich aus vorstehender Nummer 1 ergebenden Umfang das Grundrecht der Beschwerdeführer aus Artikel 12 Absatz 1 des Grundgesetzes.
- Im übrigen werden die Verfassungsbeschwerden verworfen.
- Die Bundesrepublik Deutschland hat den Beschwerdeführern deren notwendige Auslagen zu erstatten.
Gründe
A.
Im Zuge der bundeseinheitlichen Neuordnung des zersplitterten und unübersichtlich gewordenen Apothekenrechts wurde auch das Berufsrecht des Apothekenpersonals neu geregelt. Zu dieser Neuregelung gehört die Bundes-Apothekerordnung vom 5. Juni 1968 (BGBl. I S. 601), die sich mit der Ausübung des Apothekerberufs befaßt, ferner ein Gesetz vom 18. März 1968 (BGBl. I S. 228), durch das der Beruf eines pharmazeutisch-technischen Assistenten geschaffen wurde, sowie die Verordnung über den Betrieb von Apotheken (Apothekenbetriebsordnung) vom 7. August 1968 (BGBl. I S. 939), durch die der Minister für Gesundheitswesen mit Zustimmung des Bundesrates entsprechend einer Ermächtigung in § 21 des Gesetzes über das Apothekenwesen vom 20. August 1960 (BGBl. I S. 697) insbesondere die Anforderungen für Einrichtung, Betrieb und Personal der Apotheken festgelegt hat. Nach Meinung der Beschwerdeführer ist durch diese Neuregelung der Berufsstatus der vorgeprüften Apothekeranwärter in verfassungswidriger Weise verschlechtert worden.
I.
Als vorgeprüfte Apothekeranwärter (Vorexaminierte, Apothekerassistenten) werden diejenigen bezeichnet, welche die für den Apothekerberuf bislang vorgeschriebene pharmazeutische Vorprüfung bestanden und anschließend eine Anstellung in Apotheken übernommen hatten. Im Laufe der Entwicklung gestaltete sich ihre Tätigkeit im einzelnen wie folgt:
1.
Die reichseinheitliche Prüfungsordnung für Apotheker vom 18. Mai 1904 (Zentralblatt für das Deutsche Reich S. 150), die in der Folgezeit mehrfach geändert wurde, schrieb seit 1921 vor, daß der Abiturient vor Studienbeginn zunächst eine zweijährige Praktikantenzeit mit anschließender pharmazeutischer Vorprüfung und weiterer einjähriger Assistentenzeit abzuleisten hatte. Nach der Prüfungsordnung mußte sich das Studium nicht unmittelbar an die Vorprüfung und die einjährige Assistentenzeit anschließen. Da die Vorexaminierten auch nach dem Apothekenbetriebsrecht der Länder ihre Tätigkeit in Apotheken unbegrenzt lange fortsetzen konnten, bildete sich im Laufe der Zeit unterhalb der Ebene der approbierten Apotheker ein "Mittelbau" der Apothekerassistenten. Diese durften pharmazeutische Tätigkeiten unter der Verantwortung eines approbierten Apotheker ausüben. Das Apothekenbetriebsrecht der Länder ließ grundsätzlich auch eine Vertretung des Apotheken Vorstands durch einen Vorexaminierten zu, wenn auch verschiedentlich der Ausnahmecharakter einer solchen Vertretung hervorgehoben wurde. Diese Vertretung durfte in Hessen bis zu drei Wochen, in Hamburg eine Woche und in den anderen Ländern bis zu 14 Tagen wahrgenommen werden.
Vgl. im einzelnen: preußische Apothekenbetriebsordnung vom 18. Februar 1902 (MinBl. für Medizinal- und medizinische Unterrichtsangelegenheiten S. 64); badische Verordnung, den Geschäftsbetrieb in den Apotheken betreffend, vom 11. September 1896 (GVBl. S. 311); Verfügung des württembergischen Ministeriums des Innern, betreffend die Einrichtung und den Betrieb von Apotheken, sowie die Zubereitung und Feilhaltung der Arzneien vom 1. Juli 1885 (RegBl. S. 305); Königliche bayerische Verordnung über das Apothekenwesen vom 27. Juni 1913 (GVBl. S. 343); hamburgische Bekanntmachung, betreffend Vorschriften über die Einrichtung, den Betrieb und das Personal der Apotheken vom 27. Oktober 1910 (GS II S. 231); hessische Verordnung, Vorschriften über die Einrichtung und den Betrieb der Apotheken des Großherzogthums betreffend, vom 14. Januar 1897 (RegBl. S. 3); bremische Apothekenbetriebsordnung vom 21. Januar 1913 (GBl. S. 29); braunschweigische Apothekenbetriebsordnung vom 8. November 1927 (GuVSS.425).
2.
Am 8. Dezember 1934 erließ der Reichsminister des Innern eine neue Prüfungsordnung für Apotheker (RMBl. S. 769), die am 1. April 1935 in Kraft trat und gleichzeitig die Prüfungsordnung aus dem Jahre 1904 aufhob. Gemäß § 19 Abs. 2 Satz 2 der neuen Prüfungsordnung mußte nunmehr das Studium unmittelbar nach der Vorprüfung begonnen werden, es sei denn, daß eine Ausnahme zugelassen wurde; für solche Ausnahmebewilligungen war gemäß § 48 der Reichsminister des Innern zuständig, sofern er nicht nachgeordnete Behörden ermächtigte. Obwohl diese Regelung nur das Recht zur Studienaufnahme einengte und die zeitlich unbefristete Betätigung von Vorexaminierten unter Verzicht auf das Studium nicht ausdrücklich untersagte, wurde der Sinn dieser Bestimmung darin erblickt, eine Weiterbeschäftigung von Vorexaminierten in Apotheken einzuschränken und damit die Arbeitslosigkeit unter approbierten Apothekern zu beheben. In der Folgezeit ergingen indessen mehrere Ministerialerlasse und schließlich im Jahre 1942 eine Verordnung, die diese Zielsetzung weitgehend durchbrachen.
a) Die gemäß § 19 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 48 der Prüfungsordnung zulässige Erteilung von Studienaufschubbewilligungen wurde zunehmend großzügig gehandhabt. Schon vor Inkrafttreten der neuen Prüfungsordnung bestimmte ein erster Runderlaß des Reichs- und Preußischen Ministers des Innern vom 28. Januar 1935 (MBliV Sp. 173), daß von der Ausnahmemöglichkeit z.B. dann Gebrauch gemacht werden könne, wenn der junge Pharmazeut nicht über die Mittel zum Studium verfüge und deshalb den Wunsch habe, zunächst auf gewisse Zeit als Apothekerassistent tätig zu sein. Durch einen weiteren Runderlaß vom 14. März 1935 (MBliV Sp. 367) wurden die Landesregierungen und die höheren Verwaltungsbehörden Preußens ermächtigt, die Zurückstellung vom pharmazeutischen Studium jeweils für ein Jahr, insgesamt aber nicht länger als für drei Jahre zu bewilligen. Ein Runderlaß vom 16. Mai 1939 (RMBliV Sp. 1140) erweiterte diese Regelung dahingehend, daß auf Antrag vorgeprüfte Apothekeranwärterinnen bis auf weiteres allgemein für die Dauer von sechs Jahren vom pharmazeutischen Studium zurückzustellen seien. Während des Krieges scheiterte eine Studienaufnahme vielfach daran, daß die Vorexaminierten dienstverpflichtet wurden.
Durch Runderlaß des Reichs- und Preußischen Ministers des Innern vom 15. Juni 1936 (RMBliV Sp. 829) waren ferner folgende Ausnahmeregelungen geschaffen worden, die auch in der Nachkriegszeit beibehalten wurden:
Vorexaminierte, die vor dem 1. April 1925 die pharmazeutische Vorprüfung bestanden hatten, durften zur "Vermeidung von Härten" in deutschen Apotheken unbefristet weiterbeschäftigt werden. Eine unbefristete Beschäftigungserlaubnis konnten die zuständigen höheren Verwaltungsbehörden auf Antrag auch denjenigen erteilen, welche die pharmazeutische Vorprüfung in der Zeit zwischen dem 1. April 1925 und dem 1. April 1933 bestanden hatten (im folgenden: Altvorexaminierte).
Vorexaminierte, welche ihre Prüfung zwischen dem 1. April 1933 und dem 1. April 1935 (Inkrafttreten der neuen Prüfungsordnung) abgelegt hatten, sollten ihr Studium spätestens am 1. Oktober 1937 beginnen. Bis dahin konnte ihnen eine Beschäftigungserlaubnis erteilt werden. Ein weiterer Runderlaß vom 4. März 1937 (RMBliVSp. 368) verlängerte die Frist zur Studienaufnahme um ein Jahr bis zum 1. Oktober 1938.
Familienangehörige des Apothekenleiters, die, ohne die Ausbildung vollendet zu haben, gelegentlich in dessen Apotheke tätig wurden, konnten ebenfalls eine unbefristete Beschäftigungserlaubnis erhalten, ohne daß es darauf ankam, wann sie ihre Vorprüfung bestanden hatten.
Alle Vorexaminierten, die auf Grund der Ministerialerlasse erlaubterweise in Apotheken tätig sein konnten, durften wie schon bisher mit pharmazeutischen Arbeiten "unter der Verantwortung eines approbierten Apothekers" beschäftigt werden. Ihre Vertretungsbefugnis richtete sich zunächst nach den erwähnten landesrechtlichen Apothekenbetriebsordnungen. Mit Kriegsbeginn verlängerte dann der Reichsminister des Innern durch Runderlaß vom 31. August 1939 (RMBliV Sp. 1839) die 14tägige Vertretungsbefugnis, die den Vorexaminierten gemäß § 41 der preußischen Apothekenbetriebsordnung zustand, bis zu vier Wochen; die Landesregierungen wurden gleichzeitig "ersucht", in ihrem Geschäftsbereich die gleiche Regelung anzuordnen. Die vierwöchige Vertretungsbefugnis der Vorexaminierten galt damit reichseinheitlich. Auch das sonstige durch Ministerialerlasse geschaffene "Ausnahmerecht", das in Ergänzung der reichseinheitlichen Prüfungsordnung für Apotheker ergangen war, wurde reichseinheitlich angewandt.
b) Die Regelung in den genannten Ministerialerlassen wurde sanktioniert durch die Zweite Durchführungsverordnung zur Reichsapothekerordnung vom 26. Mai 1942 (RGBl. I S. 347). Diese stellte klar, daß außer bestallten Apothekern auch folgende Personen "mit fachlichen Arbeiten" in Apotheken "unter Verantwortung eines bestallten Apothekers" beschäftigt werden durften: Vorexaminierte mit unbefristeten oder auf bestimmte Zeit begrenzten Beschäftigungserlaubnissen, letztere auf die Dauer der Befristung; Vorexaminierte, denen Studienaufschub bewilligt wurde, für die Dauer der Bewilligung; im Ausland geprüfte Vorexaminierte, denen nach der Verordnung eine befristete Beschäftigungserlaubnis erteilt werden konnte; Vorexaminierte, die zum Notdienst herangezogen wurden; Studierende der Pharmazie während der Semesterferien.
3.
Nach Kriegsende galt zunächst der bisherigen Rechtszustand unverändert weiter. Dementsprechend gelangte das Bundesverwaltungsgericht in einer Entscheidung, die eine im Jahre 1952 beantragte Beschäftigungserlaubnis für eine im Jahre 1943 vorgeprüfte Apothekerassistentin betraf, zu dem Ergebnis, daß die Verordnung vom 26. Mai 1942 als fortbestehende bundesrechtliche Regelung anzuwenden sei (BVerwGE 4, 51). Erst allmählich, vor allem seit Mitte der fünfziger Jahre, schritten die Länder zu Änderungen und Ergänzungen der im übrigen weiterhin angewandten früheren Vorschriften. Bayern, Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz erließen neue Apothekenbetriebsordnungen einschließlich einer Neuregelung des Vertretungsrechts der Vorexaminierten; Hamburg, Bremen, Hessen und das Saarland änderten das Vorkriegsrecht im Verordnungswege; Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen und Schleswig-Holstein begnügten sich mit Ministerialerlassen. Kein Land hat die Weiterbeschäftigung von Vorexaminierten grundsätzlich abgeschafft.
Vgl. im einzelnen: baden-württembergische Apothekenbetriebsordnung vom 26. März 1958 (GBl. S. 109), zuletzt geändert durch Verordnung vom 5. August 1959 (GBl. S. 142); bayerische Apothekenbetriebsordnung vom 17. September 1955 (GVBl. S. 195), zuletzt geändert durch Verordnung vom 14. Oktober 1959 (GVBl. S.244); rheinland-pfälzische Apothekenbetriebsordnung vom 24. Juni 1959 (GVBl. S. 175), zuletzt geändert durch Verordnung vom 10. Juni 1966 (GVBl. S. 187) sowie Erlaß des Innenministers vom 25. Januar 1965 an die Bezirksregierungen zur Durchführung des § 19 der Prüfungsordnung; hamburgische Apothekenbetriebsordnung vom 27. Oktober 1910 (GS II S. 231) mit der Änderung vom 17. August 1948 (GVBl. S. 90); bremische Verordnung vom 15. September 1960 (GBl. S. 113); hessische Verordnung vom 23. März 1956 (GVBl. S. 93) und vom 25. August 1963 (GVBl. S. 135) zur Änderung der früheren preußischen und hessischen Apothekenbetriebsordnung sowie Erlaß des Ministers für Arbeit, Volks Wohlfahrt und Gesundheitswesen vom 7. Dezember 1964 (Staatsanzeiger 1965 S. 15); saarländische Verordnung vom 28. November 1963 (ABl. S. 729) zur Änderung der preußischen Apothekenbetriebsordnung; nordrhein-westfälischer Runderlaß des Sozialministers vom 21. Dezember 1950 (Deutsche Apotheker-Zeitung 1951, S. 26) zur Änderung der preußischen Apothekenbetriebsordnung sowie Runderlaß des Ministers für Arbeit vom 31. März 1954 (Deutsche Apotheker-Zeitung 1954, S. 310) und Runderlaß des Innenministers vom 10. Mai 1965 (MBl. S. 674) in der Fassung vom 19. Juli 1968 (MBl. S. 1267); niedersächsischer Runderlaß des Sozialministers vom 4. Oktober 1954 (MBl. S. 479) zur Änderung der preußischen und der braunschweigischen Apothekenbetriebsordnung sowie Runderlaß vom 8. April 1965 (MBl. S. 438) in der Fassung vom 29. September 1967 (MBl. S. 959); schleswig-holsteinischer Erlaß des Innenministers vom 31. August 1954 (ABl. S. 378) zur Änderung der preußischen Apothekenbetriebsordnung und Erlaß vom 7. Februar 1949 (ABl. S. 119).
a) Die Weiterbeschäftigung von Vorexaminierten wurde durch das Landesrecht in Verbindung mit dem teilweise fortgeltenden früheren Recht im einzelnen wie folgt geordnet:
Altvorexaminierte konnten auf Grund der ihnen erteilten unbefristeten Beschäftigungserlaubnis in allen Ländern weiter tätig bleiben. Soweit sie nicht im Besitz einer Erlaubnis aus der Zeit vor Kriegsende waren, erhielten sie anstandslos eine unbefristete Beschäftigungserlaubnis, wobei einige Länder aber einen Widerrufsvorbehalt aufnahmen, ohne daß von diesem Vorbehalt jemals Gebrauch gemacht worden ist. In Hamburg konnten die Altvorexaminierten ohne behördliche Erlaubnis tätig werden.
Familienangehörige - gleichgültig ob sie die Vorprüfung vor oder nach dem 1. April 1933 abgelegt hatten - wurden bezüglich einer gelegentlichen Mitarbeit in gleicher Weise wie die Altvorexaminierten behandelt. Soweit sie nach dem Krieg eine Beschäftigungserlaubnis erhielten, nahmen einige Länder auch bei ihnen Widerrufsvorbehalte auf.
Alle sonstigen Vorexaminierten konnten nur dann in Apotheken tätig werden, wenn sie im Besitz einer Studienaufschubbewilligung waren. Die zuständigen Verwaltungsbehörden erteilten solche Bewilligungen in der Regel befristet von Jahr zu Jahr unter Widerrufsvorbehalt. Wegen des Mangels an Ausbildungsplätzen wurden an den Nachweis, daß ein Studienplatz nicht frei sei, keine strengen Anforderungen gestellt; die teilweise geforderten drei erfolglosen Bewerbungen konnten in der Regel ohne Schwierigkeit beigebracht werden. Dementsprechend wurden die vorgedruckten Bewilligungen, wie sie bei den meisten Ländern üblich waren, nahezu routinemäßig ausgestellt.
Im weiteren Verlauf ergab sich, daß namentlich bei älteren Vorexaminierten eine Studienaufnahme ernstlich nicht mehr in Betracht kommen konnte. Weibliche Vorexaminierte, die im Krieg ihre Vorprüfung abgelegt hatten, wurden in Baden-Württemberg als "Härtefälle" behandelt und erhielten eine auf drei Jahre befristete jeweils verlängerte Beschäftigungserlaubnis. Hamburg verzichtete seit Anfang 1959 bei Vorexaminierten, die in den Jahren 1939 bis 1951 ihre Vorprüfung bestanden hatten, auf den Nachweis der Bewerbung um einen Studienplatz; da diese Gruppe durch Krieg und Nachkriegszeit beruflich besonders beeinträchtigt worden sei und ihr Studium ohne eigene Schuld nicht habe aufnehmen können, solle ihr bis zu einer gesetzlichen Regelung die Tätigkeit in einer Apotheke unter Ausstellung befristeter und widerruflicher Erlaubnisse ermöglicht werden. Der Ausschuß Arzneimittel- und Apothekenwesen der Arbeitsgemeinschaft der Länder kam schließlich im Herbst 1964 überein, die wiederholbare Erteilung befristeter Studienaufschubbewilligungen grundsätzlich weiterhin vom Nachweis dreier erfolgloser Bewerbungen abhängig zu machen. Doch sollten auch sonstige zwingende Gründe für einen Aufschub des Hochschulstudiums geltend gemacht werden können und besondere Maßnahmen, die in einzelnen Bundesländern die Beschäftigung von vorgeprüften Apothekeranwärtern ermöglichten, unberührt bleiben.
Diese Übereinkunft haben die Bundesländer als Empfehlung angesehen. Demgemäß bestimmte der Hessische Minister für Arbeit, Volkswohlfahrt und Gesundheitswesen durch Erlaß vom 7. Dezember 1964 (StAnz. 1965 S. 15) u.a. folgendes:
"Zur Gewährleistung einer einheitlichen Handhabung ... ist nach Beschluß des Ausschusses Arzneimittel- und Apothekenwesen der Arbeitsgemeinschaft der Leitenden Medizinalbeamten der Länder in seiner Sitzung am 13./14. Oktober 1964 in Berlin wie folgt zu verfahren: Vorgeprüfte Apothekeranwärter, die durch besondere Umstände an der Fortsetzung der Berufsausbildung gehindert waren und zu erkennen geben, daß sie im Zeitpunkt der Antragstellung auf Erteilung der Erlaubnis zur weiteren Beschäftigung in Apotheken nicht mehr beabsichtigen, das Hochschulstudium aufzunehmen oder fortzusetzen, kann im Hinblick auf ihre bisherige Tätigkeit und auf den derzeitigen Mangel an Mitarbeitern in Apotheken ausnahmsweise eine jederzeit widerrufliche und befristete Erlaubnis zur Beschäftigung in einer Apotheke mit fachlichen Arbeiten unter der Verantwortung eines Apothekers erteilt werden... Bei der Erteilung dieser Erlaubnis ist der vorgeprüfte Apothekeranwärter darauf hinzuweisen, daß ein Rechtsanspruch auf diese Beschäftigungserlaubnis nicht besteht und ein Anrecht auf eine unbefristete Tätigkeit im o.a. Sinne aus diesem Bescheid nicht abgeleitet werden kann. In den Erlaubnisbescheid ist der Hinweis aufzunehmen, daß die Erlaubnis erlischt, wenn die Tätigkeit in der genannten Apotheke aufgegeben wird, oder wenn besondere Vorschriften ergehen, die eine weitere Beschäftigung des Antragstellers in Apotheken ausschließen."
Sinngemäß das gleiche verfügte der Rheinland-Pfälzische Minister des Innern durch Erlaß vom 25. Januar 1965 an die Bezirksregierungen (unveröffentlicht). Ein Runderlaß des Nordrhein-Westfälischen Innenministers vom 10. Mai 1965 (MBl. S. 674) sah ebenfalls vor, daß wegen des Mitarbeitermangels auch solchen Vorexaminierten, die das pharmazeutische Studium nicht mehr aufnehmen wollten, ausnahmsweise eine widerrufliche und auf ein Jahr befristete Erlaubnis zur Beschäftigung in Apotheken erteilt werden könne. Auch nach dem Runderlaß des Niedersächsischen Sozialministers vom 8. April 1965 (MBl. S. 438) konnten Apothekeranwärter, "die aus anderen, nicht in ihrer Person liegenden Gründen ihre Ausbildung zur Zeit nicht fortsetzen können", auf Antrag eine derartige Erlaubnis erhalten.
b) Übereinstimmung bestand in allen Ländern darüber, daß die Vorexaminierten mit pharmazeutischen Tätigkeiten unter Verantwortung eines approbierten Apothekers beschäftigt werden durften. Auch die nach dem Kriege neu erlassenen Apothekenbetriebsordnungen in Bayern, Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz hielten an dieser immer schon üblichen Regelung ausdrücklich fest. Aus dieser Befugnis wurde in Bremen - nach Darlegung der Beschwerdeführer auch in anderen Ländern - die Zulässigkeit eines selbständigen Nacht-, Not-, Mittags- und Sonntagsdienstes der Vorexaminierten hergeleitet.
Die bei Kriegsende bestehende Möglichkeit einer Vertretung bis zu vier Wochen wurde in den fünfziger Jahren erheblich eingeschränkt. Bremen beseitigte sie im Verordnungswege gänzlich und führte zur Begründung an, daß für die Beibehaltung der für die Dauer des Krieges und der ersten Nachkriegszeit tragbaren Vertretungsbefugnis keine Notwendigkeit mehr bestehe. Die gleiche Regelung erfolgte in Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen und Schleswig-Holstein in der Weise, daß die dort weitergeltenden Apothekenbetriebsordnungen aus der früheren Zeit durch Ministerialerlasse geändert wurden. Die neuen Apothekenbetriebsordnungen in Baden-Württemberg, Bayern und Rheinland-Pfalz und ebenso die Änderungsverordnungen in Hessen, Saarland und Hamburg hielten hingegen in Ausnahmefallen an einer kürzeren Vertretungsbefugnis fest, und zwar Hessen bis zu zwei Wochen, Hamburg bis zu einer Woche und die übrigen Länder bis zu drei Tagen. Im Blick auf die Lage der Ein-Mann-Apotheken auf dem Lande und in kleinen Städten führte dazu das Bundesverfassungsgericht im Apotheken-Urteil aus, es bestünden kaum Bedenken, wenn vorübergehend und unter Benachrichtigung der in Betracht kommenden Ärzte vorexaminiertes Hilfspersonal bei wirklichem Bedürfnis zur Vertretung auch auf längere Zeit zugelassen werde (BVerfGE 7, 377 [441 f.]).
c) In den Tarifverträgen zwischen den Tarifgemeinschaften der Apothekenleiter und der Angestellten in Apotheken waren für die "Vorexaminierten" besondere Gehaltssätze vereinbart worden. Dabei wurde - jedenfalls in den letzten Jahren - unterschieden zwischen "Vorexaminierten mit Arbeitserlaubnis" und den höher bezahlten "Vorexaminierten mit Dauererlaubnis"; letztere waren den Kandidaten mit abgeschlossenem Pharmaziestudium gleichgestellt. Für alle Vorexaminierten sah der ab 1. Januar 1968 gültige Tarif ebenso wie für Kandidaten und angestellte Apotheker besondere Zuschläge für Nacht- und Sonntagsdienst vor.
II.
1.
Nach der am 1. Oktober 1968 in Kraft getretenen neuen Bundes-Apothekerordnung vom 5. Juni 1968 (BGBl. I S. 601) setzt die Approbation als Apotheker künftig voraus, daß der Antragsteller "nach einer Gesamtausbildungszeit von viereinhalb Jahren, von denen zwölf Monate auf die praktische Ausbildung entfallen müssen, die pharmazeutische Prüfung im Geltungsbereich dieses Gesetzes bestanden hat" (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5). Die Beschwerdeführer zu 2) bis 15) wenden sich gegen folgende Übergangsbestimmung in § 14 Abs. 3 Satz 1, da dadurch nach ihrer Meinung die Regelung der §§ 19, 48 der Prüfungsordnung aus dem Jahre 1934 zu ihrem Nachteil bundesrechtlich sanktioniert werde:
Abweichend von § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 sind bis zum Ablauf von drei Jahren nach Inkrafttreten dieses Gesetzes die Vorschriften der Prüfungsordnung für Apotheker vom 8. Dezember 1934 (Reichsministerialblatt S. 769) anzuwenden.
2.
Der Hauptangriff aller Beschwerdeführer richtet sich dagegen, daß nach dem Gesetz über den Beruf des pharmazeutisch-technischen Assistenten vom 18. März 1968 (BGBl. I S. 228) - im folgenden: PTA-Gesetz - und der Verordnung über den Betrieb von Apotheken (Apothekenbetriebsordnung) vom 7. August 1968 (BGBl. I S. 939) - im folgenden: ApothBetrO - die bisherigen Vorexaminierten künftig ebenso behandelt werden sollen wie der neugeschaffene Beruf der pharmazeutisch-technischen Assistenten:
a) Nach dem PTA-Gesetz, das am 24. März 1968 in Kraft getreten ist, setzt die Erlaubnis für eine Tätigkeit als pharmazeutisch-technischer Assistent voraus, daß der Antragsteller mit abgeschlossener Realschulbildung oder gleichwertiger Ausbildung "nach einem zweijährigen Lehrgang und einer halbjährigen praktischen Ausbildung die staatliche Prüfung für pharmazeutisch-technische Assistenten bestanden hat" (§ 2 Abs. 1 Nr. 4). Nähere Bestimmungen über die Ausbildung der pharmazeutisch-technischen Assistenten sind in einer Ausbildungs- und Prüfungsordnung enthalten, die unter dem 12. August 1969 erging (BGBl. I S. 1200). Gemäß § 8 PTA-Gesetz ist der pharmazeutisch-technische Assistent befugt, in der Apotheke "unter der Aufsicht eines Apothekers pharmazeutische Tätigkeiten auszuüben"; eine Vertretung in der Leitung der Apotheke ist ihm untersagt.
Die Ausbildungsvoraussetzungen nach § 2 Abs. 1 Nr. 4 PTA-Gesetz gelten gemäß § 11 Abs. 1 auch bei vorgeprüften Apothekeranwärtern als erfüllt. § 11 PTA-Gesetz bestimmt ferner in dem von den Beschwerdeführern angegriffenen Absatz 2:
Erlaubnisse zur Beschäftigung in der Apotheke, die vorgeprüften Apothekeranwärtern vor Inkrafttreten dieses Gesetzes erteilt worden sind, erlöschen spätestens mit dem Ablauf eines Jahres nach Inkrafttreten dieses Gesetzes.
b) Die am 1. Januar 1969 in Kraft getretene Apothekenbetriebsordnung wiederholt, daß pharmazeutische Tätigkeiten auch von pharmazeutisch-technischen Assistenten ausgeführt werden dürfen, daß diese aber von einem Apotheker zu "beaufsichtigen" sind (§ 2). Die erlaubte pharmazeutische Tätigkeit umfaßt auch die Abgabe von Arzneimitteln. Doch mußte nach der anfänglichen Regelung auf der Verschreibung stets das Namenszeichen des Apothekers, der "die Abgabe beaufsichtigt hat", angegeben werden (§ 10 Abs. 5 Nr. 2); gemäß Art. 1 Nr. 7 der Änderungsverordnung vom 3. November 1970 (BGBl. I S. 1510) kann der Apothekenleiter die Befugnis zum Abzeichnen von Verschreibungen im Rahmen seiner Aufsichtspflicht auch einem pharmazeutisch-technischen Assistenten übertragen, der aber unklare Verschreibungen vor und alle anderen "unverzüglich nach der Abgabe der Arzneimittel einem Apotheker vorzulegen" hat. Der Apothekenleiter kann sich nur von einem Apotheker und einem Kandidaten der Pharmazie, der im Anschluß an die vollständig bestandene pharmazeutische Prüfung seine restliche praktische Ausbildung ableistet, vertreten lassen (§ 1 Abs. 4 und § 14 Abs. 3 n.F.).
Für Vorexaminierte enthält die Apothekenbetriebsordnung in § 14 Abs. 4 folgende Übergangsbestimmung:
Pharmazeutische Tätigkeiten nach § 2 Abs. 2 dürfen unter Aufsicht eines Apothekers noch ausüben 1. vorgeprüfte Apothekeranwärter für die Zeit eines nach § 48 in Verbindung mit § 19 Abs. 2 Satz 2 der Prüfungsordnung für Apotheker vom 8. Dezember 1934 (Reichsministerialblatt S. 769) bewilligten Studienaufschubs, 2. vorgeprüfte Apothekeranwärter, die eine Erlaubnis zur Beschäftigung in der Apotheke besitzen, bis zum Ablauf des 23. März 1969.
Gemäß Art. 1 Nr. 9 c der Änderungsverordnung vom 3. November 1970 kann Personen, welche die pharmazeutische Vorprüfung bestanden haben, die Befugnis zum Abzeichnen von Verschreibungen in gleicher Weise übertragen werden wie den pharmazeutisch-technischen Assistenten.
c) In § 16 Abs. 2 ApothBetrO werden alle bisherigen Vorschriften, die den gleichen Gegenstand regeln, außer Kraft gesetzt. Der Beschwerdeführer zu 15) wendet sich dagegen, daß durch diese Bestimmung insbesondere das für ihn früher maßgebende hessische Apothekenbetriebsrecht aufgehoben worden ist.
3.
Die zuvor geschilderte Neuregelung wirkte sich tarifvertraglich dahingehend aus, daß in den Tarifverträgen zum 1. Januar 1969 und zum 1. Mai 1970 bezüglich der Vorexaminierten auf die Gehaltstafel für pharmazeutisch-technische Assistenten verwiesen wurde. Deren Anfangsgehalt liegt erheblich unter dem Festgehalt für Kandidaten der Pharmazie, erreicht dieses allerdings vom 12. Berufsjahr an. Zuschläge für Nacht- und Sonntagsdienst sind im Tarif 1970 nicht mehr vorgesehen.
4.
In welcher Zahl Vorexaminierte bei Inkrafttreten der angefochtenen Bestimmungen in Apotheken tätig waren, hat sich nicht zuverlässig feststellen lassen. Im Gesundheitsbericht der Bundesregierung aus dem Jahre 1970 (BTDrucks. VI/1667 S. 180) wird die Zahl vorgeprüfter Apothekeranwärter mit Beschäftigungsgenehmigung für das Jahr 1968 mit 4698, für das Jahr 1969 mit 3860 angegeben.
III.
1.
Die Beschwerdeführer sind als Vorexaminierte in Apotheken in Bayern, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein tätig. Die im Jahre 1909 geborene Beschwerdeführerin zu 12) hat Ende 1969 ihre Tätigkeit aufgegeben.
Die Beschwerdeführer zu 2), 3), 5), 6), 11) und 12) haben ihre Vorprüfung in den Jahren 1929 bis 1933 abgelegt und gehören demgemäß zur Gruppe der Altvorexaminierten. Soweit sie nicht in Hamburg arbeiten, wo sie keine besondere Beschäftigungserlaubnis benötigten, wurde ihnen nach dem Krieg von der zuständigen Verwaltungsbehörde die unbefristete, jedoch widerrufliche Genehmigung zur Beschäftigung in Apotheken erteilt. Eine unbefristete Beschäftigungserlaubnis erhielt ebenfalls die Beschwerdeführerin zu 4), die zur Gruppe derjenigen Vorexaminierten zählt, die ihre Prüfung zwar ebenfalls vor Erlaß der Prüfungsordnung 1934 abgelegt hatten, die ihr Studium aber eigentlich bis zum Herbst 1938 hätten beginnen sollen.
Die Beschwerdeführer zu 1) und 7) haben ihre Vorprüfung in den Jahren 1947 und 1949 bestanden und gehören - ebenso wie der bereits genannte Beschwerdeführer zu 2) - zur Gruppe der Familienangehörigen. Die Beschwerdeführerin zu 1) erhielt eine unbefristete, jedoch widerrufliche Arbeitserlaubnis für die Apotheke ihres Ehemannes. Der Ehefrau des Beschwerdeführers zu 7) wurde wiederholt die Genehmigung erteilt, sich von dem in ihrer Apotheke tätigen Ehemann während ihres 14tägigen Erholungsurlaubs vertreten zu lassen.
Die Beschwerdeführer zu 8) bis 10) und 13) bis 15) haben ihre Vorprüfung zwischen 1940 und 1949 abgelegt. Sie erhielten von der Verwaltungsbehörde teils Studienaufschubbewilligungen, teils befristete, teils unbefristete Beschäftigungserlaubnisse in der Regel unter dem Vorbehalt des Widerrufs. Diese Erlaubnisse wurden in den späteren Jahren ohne den anfangs verschiedentlich geforderten Nachweis der Bemühungen um einen Studienplatz erteilt.
2.
Die Beschwerdeführer machen geltend, durch die angegriffenen Vorschriften würden sie in ihren Grundrechten aus Art. 2 Abs. 1 und insbesondere aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt.
Diese Rechtsverletzung sei besonders deutlich bei der Gruppe der Altvorexaminierten. Diese hätten damals ohne besondere Genehmigung eine auf Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage gerichtete berufliche Tätigkeit in Apotheken aufnehmen können. Da diesen Altvorexaminierten auch nach 1934 und in der Nachkriegszeit unbefristete Beschäftigungserlaubnisse erteilt worden seien, habe gerade diese Gruppe ihren Beruf im vollen Vertrauen auf den Bestand der erworbenen Rechtsposition aufgebaut.
Im Ergebnis könne auch für diejenigen Vorexaminierten, die ihre Vorprüfung erst nach Inkrafttreten der Prüfungsordnung von 1934 bestanden hätten, nichts anderes gelten. Auch sie hätten die rechtmäßige Möglichkeit erlangt, unter Verantwortung eines Apothekers fachliche Arbeiten auszuführen. Tatsächlich seien alle Beschwerdeführer mehr als 20 Jahre im Vertrauen auf einen Fortbestand dieser Möglichkeit tätig gewesen. Schon aus dieser langen Zeitdauer ergebe sich zwangsläufig, daß ein Studium nicht mehr habe aufgenommen werden können und sollen. Die rein routinemäßige Erteilung von Beschäftigungserlaubnissen über viele Jahre habe darauf vertrauen lassen, daß der Beruf auf Lebenszeit habe ausgeübt werden können. Daher sei auch kein anderer Beruf ergriffen worden. Die Befristungen und Vorbehalte in den Beschäftigungserlaubnissen seien nur aus optischen Gründen aufgenommen worden. Demgemäß seien auch alle maßgebenden Regierungsstellen und die Standesorganisationen von einer selbständigen Berufsgruppe der Vorexaminierten und einer unbegrenzten Anzahl von Dienstjahren ausgegangen.
Die Neuregelung greife in die erworbene schutzwürdige Rechtsposition in einer Weise ein, die im Ergebnis einem Berufsverbot gleichkomme, ohne daß dies durch dringende öffentliche Interessen gerechtfertigt werde. Der neugeschaffene Beruf des pharmazeutisch-technischen Assistenten, der den Vorexaminierten offenstehe, sei in mehrfacher Hinsicht wesensverschieden von dem Beruf der Beschwerdeführer. Den pharmazeutisch-technischen Assistenten stehe insbesondere keinerlei Vertretungsbefugnis zu, die für die Rechtsstellung der Vorexaminierten kennzeichnend sei. Der pharmazeutisch-technische Assistent dürfe nur "unter Aufsicht" eines Apothekers tätig werden, während die Vorexaminierten seit jeher wesentlich freier "unter Verantwortung" eines Apothekers hätten arbeiten können, was die Wahrnehmung von Nacht- und Sonntagsdiensten eingeschlossen habe. Diese Herabstufung verschlechtere erheblich den bisherigen Sozialstatus der Vorexaminierten und werde sich auf die Dauer auch im Gehalt auswirken. Demgegenüber habe der Gesetzgeber bei anderen berufsrechtlichen Neuordnungen Besitzstandsklauseln vorgesehen und teilweise den Status der Betroffenen sogar aufgebessert.
3.
Zur weiteren Begründung ihrer Verfassungsbeschwerden haben die Beschwerdeführer zu 2) bis 10) ein Rechtsgutachten von Prof. Dr. Hamel vorgelegt, der ergänzend die Rechtswirksamkeit der nach Inkrafttreten der Prüfungsordnung von 1934 erlassenen Vorschriften untersucht und ebenso wie die Beschwerdeführer zu dem Ergebnis gelangt, daß die beanstandete Neuregelung in Widerspruch zu Art. 12 Abs. 1 GG stehe.
IV.
1.
Für die Bundesregierung hat sich der Bundesminister für Gesundheitswesen geäußert und im wesentlichen folgendes ausgeführt:
Soweit einige Beschwerdeführer auch § 14 Abs. 3 der Bundes-Apothekerordnung in Verbindung mit § 19 Abs. 2 der Prüfungsordnung von 1934 rügten, sei ihre Verfassungsbeschwerde schon mangels Beschwer unzulässig. Die von den Beschwerdeführern in zulässiger Weise angegriffenen übrigen Vorschriften verletzten Art. 12 GG nicht.
Diese Vorschriften hinderten die vorgeprüften Apothekeranwärter schon deshalb nicht an der Ausübung ihres Berufs, weil ihre bisherige Tätigkeit mit der des pharmazeutisch-technischen Assistenten wesensgleich sei. Ein gesetzlich fixiertes Berufsbild für vorgeprüfte Apothekeranwärter habe es bislang nicht gegeben. Die theoretische und praktische Ausbildung zum pharmazeutisch-technischen Assistenten werde weitgehend seminarmäßig durchgeführt und sei viel intensiver als die bisherige praktische Ausbildung der Praktikanten in der Apotheke. Schon insoweit sei es ein ausgesprochener Vorteil für die vorgeprüften Apothekeranwärter, daß das PTA-Gesetz für sie die Voraussetzungen des neuen Berufs als erfüllt ansehe. Unzutreffend sei die Ansicht der Beschwerdeführer, daß vorgeprüfte Apothekeranwärter alle pharmazeutischen Tätigkeiten hätten selbständig ausführen können. Die Vertretungsbefugnis sei für die vorgeprüften Apothekeranwärter schon deshalb kein Kriterium gewesen, weil nur fünf Länder ein Vertretungsrecht zugestanden hätten. Wenn nunmehr eine geringe Anzahl von vorgeprüften Apothekeranwärtern ihre Vertretungsbefugnis verliere und die Apothekeranwärter nur noch unter Aufsicht eines Apothekers arbeiten dürften, dann sei lediglich die Berufsausübung berührt. Die beanstandeten Vorschriften seien durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls geboten, für die Betroffenen nicht übermäßig belastend und daher verfassungsmäßig.
Bei der Beratung zur Bundes-Apothekerordnung habe es sich als notwendig erwiesen, die Praktikantenzeit in der Apotheke wegfallen zu lassen, da sich die Arzneimittelherstellung von der Apotheke zur pharmazeutischen Industrie verlagert habe und daher die praktischen Kenntnisse der Arzneimittelherstellung nicht mehr ausreichend in der Apotheke, sondern nur an der Hochschule erworben werden könnten. Damit entfielen in Zukunft in den Apotheken die Praktikanten und Apothekeranwärter; gleichzeitig sei als Heilhilfsberuf derjenige des pharmazeutisch-technischen Assistenten geschaffen worden. Dabei habe sich die Gelegenheit geboten, die bestehende Unübersichtlichkeit und Rechtsunsicherheit zu beseitigen, indem für die vorgeprüften Apothekeranwärter die Möglichkeit geschaffen worden sei, in den neuen Beruf überführt zu werden.
Bei dieser Neuordnung hätten sich die vorgeprüften Apothekeranwärter eine gewisse Korrektur ihrer Berufsausübung gefallen lassen müssen. Im Blick auf die erhöhten wissenschaftlichen Anforderungen an den Apothekenleiter könnten die überwiegend praktisch ausgebildeten Apothekeranwärter im Interesse des Schutzes der menschlichen Gesundheit insbesondere nicht weiterhin mit der Vertretung betraut werden. Wenn auf Grund des PTA-Gesetzes und der Apothekenbetriebsordnung pharmazeutische Tätigkeiten von pharmazeutisch-technischen Assistenten nur unter Aufsicht eines Apothekers ausgeführt werden dürften, so habe dadurch konkret festgelegt werden sollen, welche Pflichten der Apotheker habe, der pharmazeutisches Personal beschäftige. "Verantwortung" im Sinne der früheren Vorschriften müsse richtig auch als "Aufsicht" verstanden werden. Selbst wenn "Verantwortung" weiter als "Aufsicht" zu fassen sei, habe eine solche Einschränkung aus gesundheitspolitischen Überlegungen erfolgen müssen. Ziel der Neuregelung sei gewesen, den Apotheker bei der Prüfung und Abgabe von Arzneimitteln eine größere Verantwortung als bisher gegenüber dem Verbraucher tragen zu lassen, um auf diese Weise die Sicherheit bei der Abgabe der Arzneimittel zu erhöhen. Pharmazeutisches Personal ohne wissenschaftliche Ausbildung müsse in Zukunft mehr auf den technischen Bereich beschränkt bleiben.
Der Besitzstand der vorgeprüften Apothekeranwärter sei, soweit wie gesundheitspolitisch vertretbar, gewahrt worden. Gewisse Härten müßten hingenommen werden. Die vorgeprüften Apothekeranwärter dürften die gleichen Tätigkeiten wie bisher unter einer staatlich geschützten Berufsbezeichnung ausüben und auch ihre alten Berufsbezeichnungen weiterführen. Eine materielle Schlechterstellung der Beschwerdeführer werde in absehbarer Zeit nicht eintreten, da an pharmazeutisch-technischen Assistenten noch lange Zeit Mangel herrschen werde, so daß die Apothekeranwärter, die für den neuen Beruf optiert hätten, in der Regel weiterhin übertarifliche Bezahlung erhalten würden.
2.
Die Landesregierungen haben sich zu den in ihrem Bereich bisher geltenden Vorschriften geäußert und dabei zu der Frage, ob zwischen der Ausübung pharmazeutischer Tätigkeiten "unter Verantwortung" und "unter Aufsicht" eines Apothekers in der Verwaltungspraxis Unterschiede gemacht würden, folgendes mitgeteilt:
In Nordrhein-Westfalen wird kein Unterschied zwischen den genannten Begriffen gesehen. In Schleswig-Holstein ist der Begriff "unter Verantwortung" eines Apothekers dahin ausgelegt worden, daß der Apotheker prüfen müsse, ob und wieweit er dem Betreffenden Selbständigkeit bei der Ausübung pharmazeutischer Tätigkeiten einräumen könne; das gleiche gelte für die Ausübung pharmazeutischer Tätigkeiten "unter Aufsicht" eines Apothekers mit der Einschränkung, daß nach der neuen Apothekenbetriebsordnung von 1968 auf einer Verschreibung das Namenszeichen des Apothekers anzubringen sei. In Baden-Württemberg wurde aus dem Begriff "Verantwortung" eine Aufsichtspflicht des Apothekers abgeleitet; insbesondere sei § 8 der badischen Apothekenbetriebsordnung von 1896, wonach der Lehrling Rezeptarbeiten nur "unter Aufsicht und Verantwortlichkeit des Apothekenvorstandes" ausüben durfte, für die Auffassung herangezogen worden, daß, soweit sonstige Rechtsvorschriften nur von der Verantwortung sprächen, hierdurch zugleich eine gewisse Aufsichtspflicht begründet werde. Alle übrigen Landesregierungen haben mitgeteilt, daß ein Unterschied zwischen den genannten Begriffen bestehe. Nach ihrer im wesentlichen übereinstimmenden Ansicht bedeutet "Ausübung pharmazeutischer Tätigkeit unter Verantwortung eines Apothekers", daß der Apotheker für das Verhalten seines Personals nicht nur in straf- und zivilrechtlicher Hinsicht, sondern auch den zuständigen staatlichen Stellen gegenüber die Verantwortung für die Einhaltung aller für den Betrieb einer Apotheke geltenden Bestimmungen und aller sonstigen Rechtsvorschriften trage. Es stehe aber im Ermessen des Apothekers, ob und mit welcher Intensität er seine Kontroll- und Aufsichtsfunktion tatsächlich wahrnehme; der Apotheker dürfe zeitlich begrenzt abwesend sein. "Ausübung pharmazeutischer Tätigkeit unter Aufsicht eines Apothekers" bedeute demgegenüber die ständige Anwesenheit eines Apothekers und ein eingehendes laufendes Beobachten und Kontrollieren von Personen und Vorgängen, wobei sich das Maß der Aufsicht nach dem Ausbildungsstand der zu beaufsichtigenden Person bestimme.
Alle Landesregierungen haben ferner mitgeteilt, daß Mißstände weder bei der Beschäftigung von vorgeprüften Apothekeranwärtern noch bei der Vertretung der Apothekenleiter durch vorgeprüfte Apothekeranwärter bekannt geworden seien.
B.
Soweit sich die Verfassungsbeschwerden gegen § 11 Abs. 2 PTA-Gesetz und gegen § 14 Abs. 4 Nr. 2 ApothBetrO richten, sind sie zulässig und begründet.
I.
Die Verfassungsbeschwerden werfen Fragen auf, die sich dann stellen, wenn in zulässiger Weise eine generelle Neuregelung für die Zukunft erfolgt, diese Neuregelung aber zugleich solche Rechtspositionen berührt, die in der Vergangenheit rechtmäßig entstanden sind. Auch die Beschwerdeführer bezweifeln nicht die Befugnis des Gesetzgebers, Rechte und Pflichten des Apothekenpersonals zu ordnen und dabei für die Zukunft vorzusehen, daß nur noch pharmazeutisch-technische Assistenten als pharmazeutisches Hilfspersonal auszubilden sind und der bisherige "Mittelbau" der Vorexaminierten, der über größere Befugnisse verfügt, abgebaut werden soll. Dementsprechend greifen sie auch nicht die Übergangsvorschrift in § 11 Abs. 1 des PTA-Gesetzes an, die den Vorexaminierten die Möglichkeit freistellt, für den neugeschaffenen Beruf des pharmazeutisch-technischen Assistenten zu optieren. Sie beanstanden ebenfalls nicht, daß solche Personen, die künftig den Beruf des Apothekers ergreifen wollen, bis zur Zuteilung eines Studienplatzes gemäß § 14 Abs. 4 Nr. 1 ApothBetrO befugt sein sollen, ebenso wie pharmazeutisch-technische Assistenten unter der Aufsicht eines Apothekers fachliche Tätigkeiten auszuüben. Der verfassungsrechtlichen Prüfung wird vielmehr nur die Frage unterbreitet, ob der Gesetzgeber für solche Vorexaminierten, die - wie die Beschwerdeführer - bereits vor Inkrafttreten der Neuregelung ihre Vorprüfung bestanden und sich als Apothekerassistenten bewährt hatten, eine den bisherigen Status erhaltende Übergangsregelung treffen mußte. Dementsprechend wenden sich die Beschwerdeführer einmal dagegen, daß die vor Inkrafttreten des PTA-Gesetzes erteilten Beschäftigungserlaubnisse für Vorexaminierte spätestens mit Ablauf eines Jahres nach Inkrafttreten (23. März 1969) erlöschen (§ 11 Abs. 2 PTA-Gesetz), und ferner dagegen, daß Vorexaminierte, die noch eine Beschäftigungserlaubnis besitzen, bis zu diesem Zeitpunkt pharmazeutische Tätigkeiten nur noch "unter Aufsicht eines Apothekers" ausüben durften (§ 14 Abs. 4 Nr. 2 ApothBetrO).
Das Bundesverfassungsgericht hat mehrfach ausgesprochen, daß der Gesetzgeber zwar im Rahmen der gesetzlichen Fixierung von Berufsbildern selbst die Freiheit der Berufswahl einschränken dürfe, daß der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit aber dazu nötigen könne, eine angemessene Übergangsregelung für diejenigen zu erlassen, die eine künftig unzulässige Tätigkeit in der Vergangenheit bereits in zulässiger Weise ausgeübt hatten (vgl. BVerfGE 13, 97 [106, 120 f.] - Handwerksordnung; 21, 173 [183] - Steuerbevollmächtigte; 22, 275 - Steuerberater; 25, 236 [248] - Dentisten). Wo die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers für berufsregelnde Reformen im Einzelfall ihre Grenzen findet, hängt nach der genannten Rechtsprechung wesentlich von den näheren Umständen ab. Im vorliegenden Fall ergibt die Prüfung, daß der Gesetz- und Verordnunggeber für die Vorexaminierten keine angemessene Übergangsregelung getroffen hat, selbst wenn berücksichtigt wird, daß die Schonung erworbener Besitzstände namentlich auf dem Gebiet des Gesundheitswesens nicht zur Verhinderung notwendiger Reformen im Interesse des Allgemeinwohls führen darf. Vielmehr verletzt die beanstandete Neuregelung zumindest solche Vorexaminierten in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG, die - wie die Beschwerdeführer - bereits vor Ende 1949 ihre Vorprüfung bestanden hatten. Diese Grundrechtsverletzung ergibt sich daraus, daß die bisherige Tätigkeit dieser Vorexaminierten als selbständiger Beruf anzusehen ist und daß in die Freiheit zur Wahl oder zumindest zur Ausübung dieses Berufs in einem nicht gerechtfertigten Ausmaß eingegriffen wird, weil die Überführung dieser Vorexaminierten in den neugeschaffenen Beruf der pharmazeutisch-technischen Assistenten eine Herabstufung bedeutet, die nicht im Interesse des Allgemeinwohls erforderlich ist und eine übermäßige unzumutbare Belastung darstellt.
II.
1.
Daß jedenfalls die Tätigkeit der Altvorexaminierten, die bereits unter der Geltung der Prüfungsordnung von 1904 ihre Vorprüfung abgelegt hatten und bei Erlaß der angegriffenen Vorschriften mindestens 56 Jahre alt waren, als Beruf im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG zu beurteilen ist, hat das Bundesverwaltungsgericht schon früher zu Recht festgestellt (BVerwGE 4, 51 [55]).
Das Bestehen der Vorprüfung erbrachte den Befähigungsnachweis für die Tätigkeit als Apothekerassistent. Dieser konnte nach dem Apothekenbetriebsrecht der Länder auf unbegrenzte Zeit in Apotheken unter der Verantwortung des Apothekers beschäftigt werden, wobei er zugleich zur Vertretung des Apothekenleiters befugt war. Die Apothekerassistenten bildeten eine selbständige Gruppe innerhalb des Apothekenpersonals; Tätigkeiten und Befugnisse unterschieden sich sowohl von denen eines approbierten Apothekers als auch von denen des übrigen nichtfachlichen Apothekenpersonals. Wenn es auch die Regel gewesen sein mag, daß die Assistentenzeit nur als vorübergehende Tätigkeit im Rahmen der Ausbildung zum approbierten Apotheker abgeleistet wurde, so war das nicht zwingend, zumal es kein sonstiges fachlich qualifiziertes Hilfspersonal gab. Auch das Apothekenbetriebsrecht der Länder hat offensichtlich die Dauertätigkeit von Apothekerassistenten als gegeben angenommen, da es deren Aufgabenbereich nach Tätigkeitsumfang und Vertretungsbefugnis weitgehend regelte.
An dieser Rechtsstellung der Altvorexaminierten hat sich in der Folgezeit nichts Entscheidendes geändert. Die Prüfungsordnung von 1934 verfolgte allerdings das Ziel, den Beruf des Apothekerassistenten zu beseitigen. Das Studium mußte künftig unmittelbar nach der Vorprüfung oder nach dem im Anschluß an die Vorprüfung abgeleisteten Arbeitsdienst begonnen werden. Ein Verbleiben in dem Beruf eines Apothekerassistenten nach der Vorprüfung unter Verzicht auf das pharmazeutische Studium sollte es grundsätzlich nicht mehr geben (vgl. auch BVerwGE 4, 51 [55]). Dieser vom Verordnunggeber verfolgte Grundsatz wurde aber nicht streng durchgeführt, sondern durch die Ausnahmeregelung des § 19 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 48 der Prüfungsordnung und die späteren Runderlasse sowie durch die Verordnung vom 26. Mai 1942 durchbrochen. Welche Gründe dazu führten, erscheint in diesem Zusammenhang nicht wesentlich. Sicher sollten Härten beseitigt werden; denn Apothekerassistenten, die teilweise schon viele Jahre oder Jahrzehnte in Apotheken beschäftigt waren, konnte das Pharmaziestudium in vorgeschrittenem Alter nicht mehr zugemutet werden. Später werden auch der Krieg und der Mangel an approbierten Apothekern eine Rolle gespielt haben. Jedenfalls durften auf Grund des Runderlasses vom 15. Juni 1936 die Altvorexaminierten, die ihre Vorprüfung bis zum 1. April 1933 bestanden hatten, weiter als Apothekerassistenten auf Dauer tätig bleiben. Sie erhielten auf ihren Antrag unbefristete Beschäftigungserlaubnisse. An dieser Regelung hat sowohl die Verordnung vom 26. Mai 1942 als auch das Nachkriegsrecht der Länder festgehalten. Die Länder haben sich an die erteilten unbefristeten Beschäftigungserlaubnisse gebunden gefühlt und - falls eine unbefristete Erlaubnis aus der Zeit vor 1945 nicht vorlag - den Altvorexaminierten einen Anspruch auf eine solche zugestanden und die Erlaubnis entsprechend erteilt. Hamburg forderte bei Apothekerassistenten, die die Vorprüfung nach der Prüfungsordnung von 1904 abgelegt hatten, überhaupt keine besondere Erlaubnis für ihr Tätigwerden in Apotheken.
Der Annahme eines eigenständigen Berufs der Apothekerassistenten steht nicht entgegen, daß die Erlaubniserteilung nach dem Wortlaut des Runderlasses vom 15. Juni 1936 im Ermessen der Verwaltungsbehörden stand. Soweit ersichtlich, haben die Verwaltungsbehörden weder im Krieg noch nach dem Krieg bei Vorliegen der übrigen Voraussetzungen die Erteilung von Beschäftigungserlaubnissen an Altvorexaminierte jemals abgelehnt. Zudem hätte unter Geltung des Grundgesetzes bei Vorliegen der im Runderlaß vom 15. Juni 1936 aufgeführten Voraussetzungen den Vorexaminierten ein Rechtsanspruch auf Beschäftigungserlaubnis zugestanden, ohne daß der Verwaltungsbehörde ein Ermessensspielraum verblieb. Tatsächlich ist die Verwaltung auch in dieser Weise verfahren. Unter diesen Umständen kommt es auch nicht darauf an, daß die Verwaltungsbehörden einiger Bundesländer nach dem Krieg die unbefristeten Beschäftigungserlaubnisse selbst bei Altvorexaminierten mit einem Widerrufsvorbehalt versehen haben. Daß von diesem Widerrufsvorbehalt jemals Gebrauch gemacht worden ist, hat keiner der Verfahrensbeteiligten vorgebracht.
2.
Die vorstehenden Erwägungen gelten im Ergebnis auch für andere Vorexaminierte jedenfalls dann, wenn diese ihre Vorprüfung bis Ende 1949 bestanden hatten. Diese Gruppe der Vorex[a]minierten war bei Inkrafttreten der angegriffenen Regelung seit fast 20 Jahren und länger mit den gleichen Befugnissen wie die Altvorexaminierten in Apotheken tätig und hatte sich in dieser Tätigkeit bewährt.
a) Eine solche Gleichbehandlung bedarf keiner weiteren Begründung für diejenigen Vorexaminierten, die - wie die Beschwerdeführerin zu 4) - ihre Vorprüfung ebenso wie die Gruppe der eigentlichen Altvorexaminierten noch vor Inkrafttreten der Prüfungsordnung 1934 bestanden und den in diesem Zeitpunkt unzweifelhaft zulässigen Beruf des Apothekerassistenten ergriffen hatten. Daß der Verordnunggeber im Jahre 1934 diejenigen Vorexaminierten, die ihre Vorprüfung zwischen dem 1. April 1933 und dem 1. April 1935 abgelegt hatten, ursprünglich anders behandeln und zur Studienaufnahme zwingen wollte, rechtfertigt schon deshalb keinen Unterschied gegenüber den Altvorexaminierten, weil die zuständigen Behörden - auch in der Nachkriegszeit - an diesem Ziel nicht festgehalten, sondern durch ständige Erteilung von Beschäftigungserlaubnissen einen Vertrauenstatbestand haben entstehen lassen, der nach mehr als 30 Jahren Berufstätigkeit nur unter Verletzung rechtsstaatlicher Grundsätze mißachtet werden könnte.
Das gleiche muß für diejenigen Vorexaminierten gelten, die als Familienangehörige in Apotheken mitarbeiten durften und die seit dem Runderlaß vom 15. Juli 1936 auch nach dem Krieg in allen Bundesländern ebenso behandelt worden sind wie die Altvorexaminierten. Ob bei ihnen von einem Beruf im Sinne des Art. 12 GG gesprochen werden kann, mag zwar im Einzelfall zweifelhaft sein. Im Hinblick auf die bisherige langjährige Gleichbehandlung wäre aber eine Differenzierung nicht mehr mit Art. 3 Abs. 1 GG in Einklang zu bringen.
b) Auch diejenigen Vorexaminierten, die ihre Vorprüfung erst unter der Geltung der Prüfungsordnung von 1934 bestanden hatten und die nach den einschlägigen Vorschriften nur auf Grund befristeter Studienaufschubbewilligungen widerruflich als Apothekerassistenten tätig sein durften, haben einen Beruf im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG ausgeübt. Das Bundesverwaltungsgericht hat dies zwar in einer Entscheidung verneint, die eine im Jahre 1943 vorgeprüfte Apothekerassistentin betraf, die nach mehrjähriger Studienaufschubbewilligung nicht mehr studieren, sondern ihre Apothekentätigkeit fortsetzen wollte (BVerwGE 4, 51). Nach Erlaß der Prüfungsordnung von 1934 habe es - so wird in der Begründung ausgeführt - eine Abzweigung in den Beruf des Apothekerassistenten nicht mehr gegeben, sondern nur noch eine ihrer Natur nach vorübergehende Unterbrechung der Apothekerausbildung, die nicht als dauerhafte berufliche Tätigkeit anzusprechen sei.
Diese Beurteilung beruht auf einer Überbewertung der Prüfungsordnung aus dem Jahre 1934 und berücksichtigt nicht hinreichend die Entwicklung in der Folgezeit. Schon die Prüfungsordnung von 1934 brachte die Absicht, die Tätigkeit der Apothekerassistenten als Beruf abzuschaffen, nicht zum Ausdruck, sondern befaßte sich ihrem Wortlaut nach nur mit solchen Vorexaminierten, die den Beruf des Apothekers anstrebten. Auch die späteren Vorschriften sprachen kein klares Verbot der bislang zulässigen Berufstätigkeit für Vorexaminierte aus, sondern ermöglichten im Gegenteil in großem Umfang eine Fortsetzung dieser Tätigkeit und erweiterten sogar zeitweise erheblich das Vertretungsrecht. Zwar setzte diese Tätigkeit bei der hier in Betracht kommenden Gruppe der Vorexaminierten formal eine Studienaufschubbewilligung voraus. In Ermangelung einer klaren Regelung wurden diese befristeten Studienaufschubbewilligungen jedoch von den Verwaltungsbehörden praktisch routinemäßig erteilt, wobei es auch eine Rolle gespielt haben wird, daß einerseits ein Bedürfnis für fachlich qualifiziertes Apotheken-Hilfspersonal bestand, daß aber andererseits ein derartiges Personal bis zum Erlaß des Gesetzes über den pharmazeutisch-technischen Assistenten im wesentlichen nur in Gestalt der Vorexaminierten zur Verfügung stand. Bei der Erteilung der Studienaufschubbewilligungen trat zudem - wie die den Beschwerdeführern erteilten Bescheide zeigen - der Gesichtspunkt des Studienaufschubs deutlich in den Hintergrund und wurde häufig überhaupt nicht erwähnt. Die meisten Bescheide sind als reine Beschäftigungserlaubnisse formuliert ohne Hinweis darauf, daß der Inhaber sich um eine Studienaufnahme bemühen müsse. Die Verwaltungsbehörden konnten auch selbst bei den jüngsten Beschwerdeführern, die ihre Vorprüfung erst 1949 bestanden hatten, seit Ende der fünfziger Jahre nicht mehr annehmen, daß diese in einem Alter von wenigstens 30 Jahren noch das Studium aufnehmen würden. Einige Länder haben folgerichtig seit den Jahren 1964/1965 auch studienunwilligen Vorexaminierten, denen auf Grund ihres Alters eine Studienaufnahme nicht mehr zuzumuten war, widerrufliche und in der Regel auf ein Jahr befristete Beschäftigungserlaubnisse erteilt. Hamburg verzichtete seit 1959 bei Vorexaminierten, die in den Jahren 1939 bis 1951 die Vorprüfung abgelegt hatten, generell auf den Nachweis, daß die Vorexaminierten sich um einen Studienplatz bemüht hatten.
Je länger dieser Zustand andauerte, desto mehr hat sich die ursprünglich als Ausnahme gedachte Erteilung befristeter Studienaufschubbewilligungen oder befristeter Beschäftigungserlaubnisse zur Regel verfestigt. Je älter und erfahrener dabei die betroffenen Vorexaminierten wurden, desto mehr konnten sie darauf vertrauen, daß sie ebenso als Angehörige eines auf Dauer angelegten Berufs behandelt würden wie die in gleicher Weise beruflich tätigen Altvorexaminierten, denen die Fortsetzung ihrer vor Erlaß der Prüfungsordnung von 1934 begonnenen Erwerbstätigkeit auch nur wegen Unzumutbarkeit der Studienaufnahme zugebilligt worden war. Dem Umstand, daß die Bewilligungen anders als bei Altvorexaminierten befristet erteilt wurden, kann demgegenüber keine ausschlaggebende Bedeutung beigemessen werden. Es erscheint nicht angemessen, über längere Zeiträume immer wieder befristete Ausnahmegenehmigungen zu erteilen, diese aber von einem Erfordernis - der Studienaufnahme - abhängig zu machen, das der Genehmigungsinhaber entweder mangels verfügbarer Studienplätze nicht erfüllen kann oder dessen Erfüllung ihm zunehmend unzumutbar wird. Das steht auch nicht in Einklang mit der im einfachen Recht deutlich erkennbaren Tendenz, den Bestand von Arbeits- und Dienstverhältnissen nicht auf längere Dauer der Ungewißheit auszuliefern. Zudem bestand in Ermangelung anderer fachlich ausgebildeter Apotheker-Hilfskräfte ein dauernder Bedarf für eine Berufstätigkeit der Vorexaminierten. Auf Grund dieser Erwägungen muß jedenfalls solchen Vorexaminierten, die wie die Beschwerdeführer bis zum Jahre 1949 ihre Vorprüfung abgelegt hatten und in der Folgezeit in Apotheken mit Studienaufschubbewilligungen tätig waren, ein Rechtsanspruch auf weitere Genehmigung spätestens von dem Zeitpunkt an zugestanden werden, zu dem ihnen eine Studienaufnahme nicht mehr zuzumuten war. Dieser Zeitpunkt war spätestens seit Anfang der sechziger Jahre eingetreten, da die in Betracht kommenden Vorexaminierten zu diesem Zeitpunkt weit über dreißig, teilweise bis zu 50 Jahren alt waren. Jedenfalls seit diesem Zeitpunkt konnten sie sich darauf einstellen, daß ihre Tätigkeit ebenso als Berufstätigkeit im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG angesehen wurde wie die der Altvorexaminierten.
III.
Die angefochtenen Vorschriften des § 11 Abs. 2 PTA-Gesetz und des § 14 Abs. 4 Nr. 2 ApothBetrO hatten zur Folge, daß die Vorexaminierten ihre bisherige berufliche Tätigkeit längstens noch ein Jahr bis zum 23. März 1969 im gleichen Umfang wie pharmazeutisch-technische Assistenten ausüben und von diesem Zeitpunkt an überhaupt nur noch in dem neugeschaffenen Beruf des pharmazeutisch-technischen Assistenten tätig sein durften. Diese Überführung der Vorexaminierten in den neuen Beruf bewirkte eine berufliche Herabstufung, die im Interesse der Allgemeinheit nicht erforderlich war und eine übermäßige unzumutbare Belastung darstellt und daher mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht vereinbar ist.
1.
Nach der zutreffenden Auffassung der Beschwerdeführer bestehen zwischen der Tätigkeit des Vorexaminierten einerseits und der Tätigkeit des pharmazeutisch-technischen Assistenten andererseits kennzeichnende Unterschiede.
Ein nicht unwichtiges Indiz für den Vergleich zweier Tätigkeiten ist die verschiedenartige Vorbildung und Berufsausbildung. Für die Ablegung der Vorprüfung als Apothekeranwärter war als Vorbildung das Reifezeugnis erforderlich, während das PTA-Gesetz als mindere Voraussetzung eine abgeschlossene Realschulbildung oder eine andere gleichwertige Ausbildung fordert. Auch die Berufsausbildungswege der Vorexaminierten und der pharmazeutisch-technischen Assistenten unterscheiden sich nicht unerheblich. Der Vorexaminierte hatte sich seine Kenntnisse während einer zweijährigen Praktikantenzeit in einer Apotheke anzueignen. Die Ausbildung des pharmazeutisch-technischen Assistenten ist hingegen weniger praxisbezogen. Sie erfolgt in erster Linie seminarmäßig an einer staatlich anerkannten Lehranstalt; im Anschluß an die theoretische Ausbildung ist eine halbjährige Praktikantenzeit in einer Apotheke abzuleisten. Die Prüfungsanforderungen, die an einen Vorexaminierten und an einen pharmazeutisch-technischen Assistenten gestellt wurden oder werden, unterscheiden sich allerdings nur unwesentlich.
Wesentlicher als die Berufsausbildung ist der Zuschnitt der Berufstätigkeit (vgl. BVerfGE 17, 269 [275]). Der Tätigkeitsbereich von Apothekerassistent und pharmazeutisch-technischem Assistent umfaßt übereinstimmend die Herstellung, die Prüfung und die Abgabe von Arzneimitteln. Diese Tätigkeiten konnte aber der Vorexaminierte "unter Verantwortung des Apothekers" ausüben, während der pharmazeutisch-technische Assistent "unter Aufsicht" des Apothekers gestellt wird. Der Auffassung, daß die Begriffe "unter Verantwortung" und "unter Aufsicht" gleichzusetzen seien, kann nicht beigepflichtet werden.
Der Begriff "Verantwortung" umschreibt nicht allein die straf- und zivilrechtliche Haftung des Apothekers, da sich diese Haftung ohne weiteres aus den Rechtsnormen des allgemeinen Straf- und Zivilrechts ergibt. Mit der dem Apotheker auferlegten Verantwortung wird vielmehr eine besondere öffentlich-rechtliche Verpflichtung bei der Apothekenleitung ausgesprochen, die in der rheinland-pfälzischen Apothekenbetriebsordnung von 1959 (§ 15 Abs. 1) wie folgt umschrieben wird: "Der Apothekenleiter trägt den zuständigen staatlichen Stellen gegenüber die Verantwortung für die Einhaltung aller für den Betrieb einer Apotheke geltenden Bestimmungen." Der Apothekenleiter kann sich dieser öffentlichrechtlichen Verpflichtung nicht durch Übertragung auf andere Personen entziehen. Er hat für Verstöße gegen die gesetzlichen Vorschriften, auch wenn diese unmittelbar vom Hilfspersonal ausgehen, einzutreten (vgl. Hoffmann, Gesetz über das Apothekenwesen, 1961, Rdnr. 83 zu § 1). Bei Einhaltung der öffentlichrechtlichen Verpflichtungen konnte der Apothekenleiter im Rahmen seiner allgemeinen Organisations- und Direktionspflicht aber selbst entscheiden, in welchem Umfang und mit welchem Maß an Selbständigkeit er einen Vorexaminierten mit der Ausübung pharmazeutischer Tätigkeiten betrauen konnte. Je nachdem, wieweit das zu verantworten war, konnten dem Vorexaminierten mehr oder weniger umfassende Aufgabenbereiche zur selbständigen Erledigung zugeordnet werden. Eine zeitlich begrenzte Abwesenheit des Apothekenleiters war nicht ausgeschlossen. Das Land Bremen folgert aus dem Umstand, daß Vorexaminierte unter Verantwortung eines bestallten Apothekers tätig sein durften, die Zulässigkeit der Wahrnehmung von Nacht-, Not-, Mittags- und Sonntagsdienst durch Vorexaminierte. Daß diese Möglichkeit auch in den übrigen Ländern jedenfalls dann bestand, wenn der Apothekenleiter erreichbar war, haben sowohl der Zweckverband Deutscher Apotheker als auch die Gemeinschaft aktiver alleinarbeitender deutscher Apotheker gegenüber dem Bundesverfassungsgericht bestätigt.
Die weitgehende Selbständigkeit der Vorexaminierten kam insbesondere darin zum Ausdruck, daß ihnen im gesamten Reichsgebiet allgemein und auch späterhin in mehreren Bundesländern eine Vertretungsbefugnis zugestanden wurde. Dem Umstand, daß einige Länder die Vertretungsbefugnis der Vorexaminierten gänzlich abgeschafft hatten, kann in diesem Zusammenhang keine wesentliche Bedeutung beigemessen werden. Denn mit Ausnahme von Bremen geschah dies durch Ministerialerlasse, die unter der Herrschaft des Grundgesetzes schon der Form nach nicht als rechtswirksame Berufsausübungsregelung anerkannt werden können.
Im Vergleich zu dieser Stellung der Vorexaminierten ist der Rahmen, innerhalb dessen der pharmazeutisch-technische Assistent seine Tätigkeiten ausüben kann, wesentlich enger gezogen. Zur Vertretung in der Apothekenleitung ist der pharmazeutisch-technische Assistent nicht befugt. Im übrigen hat der Gesetzgeber in Kenntnis des Tätigkeitsumfangs der Vorexaminierten im PTA-Gesetz bestimmt, daß der pharmazeutisch-technische Assistent lediglich berechtigt ist, "unter Aufsicht eines Apothekers" pharmazeutische Tätigkeiten auszuüben. Was der Begriff "Aufsicht" im einzelnen bedeutet, ist im vorliegenden Verfahren nicht näher festzulegen. Jedenfalls ist er - wie die meisten Länderregierungen in ihren Stellungnahmen bestätigt haben - enger als der Begriff "Verantwortung"; er erfordert nach Meinung dieser Länderregierungen eine lauf ende Beobachtung des pharmazeutisch-technischen Assistenten und seiner Tätigkeit durch den Apotheker und verpflichtet gegebenenfalls auch zum korrigierenden Eingreifen etwa durch Erteilen sachgerechter Weisungen oder durch völlige oder weitgehende eigene Übernahme der Erledigung der Betriebsvorgänge. Die Verpflichtung des Apothekers zur Aufsichtführung mag nicht notwendig bedeuten, daß er ständig und unmittelbar in der Apotheke anwesend sein muß. Eine kurzfristige Abwesenheit des Apothekers mag dann möglich sein, wenn er jederzeit für das pharmazeutische Personal erreichbar ist, so daß er unverzüglich dessen Tätigkeit kontrollieren kann. Sogar diese Möglichkeit einer kurzfristigen Abwesenheit des Apothekers kam beim Erlaß der Apothekenbetriebsordnung wegen der Abzeichnungspflicht des Apothekers zunächst nicht in Betracht. Erst nach Novellierung der Apothekenbetriebsordnung im Jahre 1970 konnte der Apothekenleiter einem pharmazeutisch-technischen Assistenten die Befugnis zum Abzeichnen von Verschreibungen übertragen. Jedoch ist im Hinblick auf die Pflicht, die Verschreibung auf jeden Fall unverzüglich nach Abgabe der Arzneimittel dem Apotheker vorzulegen, allenfalls eine kurzfristige Abwesenheit des Apothekers möglich; Nacht-, Not-, Mittags- oder Sonntagsdienst des pharmazeutisch-technischen Assistenten ist damit ausgeschlossen.
Zusammenfassend ist sonach festzustellen, daß dem Vorexaminierten im Vergleich zum pharmazeutisch-technischen Assistenten eine größere Selbständigkeit bei der Verrichtung von pharmazeutischen Tätigkeiten zukam. Die Tätigkeit der Vorexaminierten stand ihrem ganzen Zuschnitt nach der des angestellten Apothekers nahe, während sich die Stellung des pharmazeutisch-technischen Assistenten von der des Apothekers deutlich abhebt. Demgemäß wurden die Altvorexaminierten mit Dauererlaubnis tarifvertraglich völlig den Kandidaten mit abgeschlossener Apothekerausbildung gleichgestellt und nicht wesentlich niedriger bezahlt als angestellte Apotheker im ersten bis fünften Berufsjahr. Ob die Vorexaminierten durch die Überleitung in den neuen Beruf des pharmazeutisch-technischen Assistenten - abgesehen vom Fortfall der Zuschläge für Nacht- und Sonntagsvertretung - finanzielle Nachteile erleiden oder ob dies schon mit Rücksicht auf die angespannte Personallage vorerst nicht zu befürchten steht, ist im übrigen für einen Vergleich zwischen den beiden Tätigkeiten nicht ausschlaggebend. Bei Tätigkeiten, die in einem abhängigen Arbeitsverhältnis verrichtet werden, hängt die Bewertung einer Position wesentlich vom Grad der Selbständigkeit und vom Maß der Eigenverantwortung ab. Diese Faktoren bestimmen maßgeblich, welcher Berufsgruppe der einzelne Arbeitnehmer angehört. Die Art der beruflichen Position beeinflußt zudem das Lebensgefühl des Einzelnen besonders stark; die Möglichkeit, die erarbeitete Stellung zu behaupten und durch Erweiterung seiner Selbständigkeit zu verbessern, empfindet er als wesentlichen Teil seiner freien Lebensgestaltung. Namentlich Menschen im Alter der Beschwerdeführer sehen sich in ihrer Lebenserfüllung selbst dann erheblich beeinträchtigt, wenn die Änderung des erworbenen Berufsstatus nicht zwangsläufig mit finanziellen Einbußen verbunden ist, sondern in erster Linie das Maß an Selbstbestimmung in der Berufsausübung vermindert.
2.
Die erörterten Unterschiede zwischen der Stellung der Vorexaminierten und der pharmazeutisch-technischen Assistenten könnten es nahelegen, zwei verschiedene Berufe anzunehmen. Ob diese Annahme geboten ist und ob daher die angegriffenen Vorschriften nicht nur eine Herabstufung der Vorexaminierten bewirkten, sondern einen Zwang zur Beendigung ihres bisherigen Berufs und damit einen Eingriff in die Freiheit der Berufswahl darstellen, kann dahingestellt bleiben. Selbst wenn nämlich die Tätigkeit von Vorexaminierten und pharmazeutisch-technischen Assistenten als wesensgleiche pharmazeutische Hilfstätigkeiten gewertet werden und wenn dementsprechend nur ein Beruf im Sinne von Art. 12 GG in Betracht kommt, dann hat der Gesetzgeber gegenüber den Vorexaminierten dadurch, daß er sie unter Aufsicht eines Apothekers gestellt und ihnen die Möglichkeit zu Nacht- und Sonntagsdienst sowie die Vertretungsbefugnis entzogen hat, jedenfalls eine den zulässigen Rahmen überschreitende Berufsausübungsregelung getroffen.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gebührt dem Gesetzgeber bei der Regelung der Berufsausübung eine größere Gestaltungsfreiheit als bei Eingriffen in die Freiheit der Berufswahl. Aber auch Regelungen der Berufsausübung sind an die Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gebunden (vgl. BVerfGE 7, 377 [405 ff.]). Je empfindlicher der Einzelne in seiner freien Betätigung im Beruf beeinträchtigt wird, desto gewichtiger müssen die Interessen des Gemeinwohls sein, denen diese Regelung zu dienen bestimmt ist (BVerfGE 26, 259 [264]; 23, 50 [56] mit weiteren Hinweisen).
Da die vom Bundesgesetzgeber gesetzte Regelung in die Freiheit der Berufsausübung der Vorexaminierten sehr empfindlich eingreift - die Ausübungsregelung kommt einer Berufsaufgabe zumindest sehr nahe -, kann der Eingriff nicht mehr mit jeder vernünftigen Erwägung des Gemeinwohls gerechtfertigt werden, sondern nur mit Interessen des Gemeinwohls, die so schwer wiegen, daß sie den Vorrang vor der erheblichen Berufsbehinderung der Vorexaminierten verdienen (vgl. BVerfGE 16, 147 [167]). Solche dringlichen öffentlichen Interessen liegen nicht vor.
Betrachtet man zunächst den Anlaß, der zur Abschaffung des Vorexaminierten-Status geführt hat, so ergibt sich folgendes: Es hatte sich als notwendig erwiesen, "die Zulassung zu dem Beruf (des Apothekers) auf eine neue Rechtsgrundlage zu stellen und die Voraussetzungen für den Erwerb einer Bestallung als Apotheker in einer den heutigen Erfordernissen entsprechenden Weise zu regeln" (vgl. Begründung zum Entwurf einer Bundes-Apothekerordnung, BTDrucks. V/929 S. 5). Die bisherige zweijährige Praktikantenzeit mit der daran anschließenden Vorprüfung sollte entfallen. Diese Änderung wurde wie folgt begründet:
"Die vor dem Studium in der Apotheke abzuleistende Praktikantenzeit hatte ihre Berechtigung, solange die Arzneimittel im wesentlichen in den Apotheken hergestellt wurden und der Apotheker seine vorwiegend auf praktischer Erfahrung beruhenden Kenntnisse an den Praktikanten weitergab. Da sich inzwischen auf dem pharmazeutischen Sektor ein grundlegender Wandel vollzogen hat und die Arzneimittel heute hauptsächlich im industriellen Bereich hergestellt werden, kann die Praktikantenzeit in dieser Form entfallen. Dafür soll einmal der wissenschaftliche Ausbildungsabschnitt an der Hochschule erweitert, insbesondere das wissenschaftliche Praktikum entsprechend dem Stand der pharmazeutischen Wissenschaft neu und umfassender gestaltet, zum anderen die sich an das Studium anschließende praktische Ausbildung um ein halbes Jahr verlängert werden."
Um dem mit dem Fortfall der Praktikanten und Vorexaminierten verbundenen Mangel an pharmazeutischem Hilfspersonal zu begegnen, wurde der Beruf des pharmazeutisch-technischen Assistenten geschaffen. Nach der Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung (BTDrucks. V/2111 S. 4) sollte dem Apotheker
"mit dem pharmazeutisch-technischen Assistenten eine Hilfskraft zur Seite gestellt werden, die ihn bei Arbeiten vorwiegend technischer Natur entlastet und ihm dadurch die Möglichkeit gibt, sich den Aufgaben zu widmen, die seiner wissenschaftlichen Ausbildung angemessen sind. Eine solche Entlastung wurde dem Apotheker bisher in beschränktem Umfange durch die Praktikanten gewährt. Es ist aber zu berücksichtigen, daß bei der für den Apotheker vorgesehenen Ausbildungsreform die vor dem pharmazeutischen Studium liegende, in der Apotheke abzuleistende zweijährige Praktikantenzeit wegfallen wird und der Apotheke damit zahlreiche Hilfskräfte entzogen werden."
Der Bundesgesetzgeber hat also für den unter dem Apotheker stehenden pharmazeutischen Hilfsberuf als Folge der Neuordnung der Apothekerausbildung ein neues einheitliches Berufsbild geschaffen. Mit Rücksicht auf die Gefahren, die mit jeder unsachgemäßen Tätigkeit in der Apotheke verbunden sein können, bedarf es keiner weiteren Erörterung, daß der Gesetzgeber sich bei dieser für die Zukunft bestimmten Regelung in den Grenzen des verfassungsrechtlich Zulässigen gehalten hat.
Das berechtigte Interesse des Gesetzgebers, das neue Berufsbild möglichst schnell zu verwirklichen, rechtfertigt es aber noch nicht, diese Berufsausübungsregelung auch auf den vorgefundenen, im weitesten Sinne vergleichbaren Beruf des Vorexaminierten zu erstrecken und diesen schematisch in den neugeschaffenen Beruf überzuführen. Es fällt auf, daß sich die Gesetzgebungsorgane, wie die Materialien zum PTA-Gesetz, zur Bundes-Apothekerordnung und zur Apothekenbetriebsordnung ersehen lassen, mit der Gruppe der Vorexaminierten nur beiläufig befaßt haben. Insbesondere fehlt jeder Anhaltspunkt dafür, daß sich der Gesetzgeber auf Grund der bisherigen Erfahrungen genötigt sah, im Interesse des Verbraucherschutzes die Befugnisse der Vorexaminierten einzuschränken und diese nach langjähriger Berufstätigkeit unter strengere Aufsicht zu stellen. Alle Bundesländer haben auf Anfrage im Gegenteil berichtet, daß bei der Tätigkeit von Vorexaminierten keinerlei Mißstände bekannt geworden seien. Dementsprechend hatte es das Bundesverfassungsgericht schon im Apotheken-Urteil als unbedenklich bezeichnet, Vorexaminierte unter bestimmten Voraussetzungen auf längere Zeit zur Vertretung zuzulassen (BVerfGE 7, 377 [441 f.]).
Daß auch der Gesetzgeber selbst ein Einschreiten nicht für dringend ansah, geht bereits daraus hervor, daß er in Kenntnis der landesrechtlichen Regelungen sehr lange mit einer Neuordnung gewartet hat. Er hat sich bei dieser Neuordnung mehr von der allgemeinen gesundheitspolitischen Zielvorstellung leiten lassen, daß die Entwicklung des Arzneimittelwesens künftig eine bessere wissenschaftliche Ausbildung des Apothekers erfordere und daß damit zugleich eine Beschränkung des wissenschaftlich nicht geschulten Hilfspersonals auf Arbeiten vorwiegend technischer Natur verbunden sein solle. Er hält es aber selbst mit dieser Zielsetzung für vereinbar, daß auf Jahrzehnte hinaus noch Apotheker tätig sein werden, denen die künftig geforderte wissenschaftliche Ausbildung nicht zuteil geworden ist. Auch gewährte er - wie aus § 14 Abs. 3 der Bundes-Apothekerordnung hervorgeht - drei Jahre Zeit für den Erlaß einer neuen Ausbildungsordnung, die die künftig erstrebte intensivere wissenschaftliche Ausbildung der Apotheker gewährleisten soll. Wenn aber die bisherige Ausbildung der Apotheker für eine längere Übergangszeit ausreicht, dann ist nicht einzusehen, inwiefern die allgemeinen gesundheitspolitischen Zielsetzungen eine sofortige pauschale Herabstufung auch derjenigen Vorexaminierten gebieten, die sich jahrzehntelang in ihrem Beruf bewährt haben, über umfangreiche praktische Erfahrungen verfügen und vielfach sogar den Apothekenleiter ohne Beanstandung vertreten hatten.
Selbst wenn der Gesetzgeber etwaige Gefahren für die Allgemeinheit befürchtete, konnte er diesen durch weniger einschneidende Maßnahmen als durch eine pauschale Gleichstellung der Vorexaminierten mit den pharmazeutisch-technischen Assistenten begegnen. Er konnte etwa die Abgabe von Betäubungsmitteln der Aufsicht des Apothekers unterstellen oder das Vertretungsrecht der Vorexaminierten in der Weise einschränken, wie das von den meisten Ländern in der Nachkriegszeit angeordnet worden war.
IV.
1.
Da nach alledem die Regelung des § 11 Abs. 2 PTA-Gesetz und des § 14 Abs. 4 Nr. 2 ApothBetrO die Rechte aller Beschwerdeführer aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzt, sind diese Vorschriften gemäß § 95 Abs. 3 BVerfGG für nichtig zu erklären, soweit sie solche vorgeprüften Apothekeranwärter betreffen, die - wie die Beschwerdeführer - ihre Vorprüfung bis Ende 1949 bestanden hatten. Damit einer weiteren Tätigkeit dieser Vorexaminierten nicht der Boden entzogen wird, sind sie bis zu der notwendigen Neuregelung durch den Gesetzgeber entsprechend den früheren Vorschriften zu behandeln.
2.
Dagegen erscheint es nicht geboten, die zuvor erwähnten Vorschriften im Rahmen des vorliegenden Verfahrens auch im Hinblick auf solche Vorexaminierte zu überprüfen, die ihre Vorprüfung im Unterschied zu den Beschwerdeführern erst seit 1950 abgelegt haben. Die Vorexaminierten bilden keine einheitliche Gruppe. Nicht nur wurden sie schon nach früherem Recht verschieden behandelt, sondern sie werden auch durch die Neuregelung verschieden stark betroffen, je nachdem, wie lange sie sich schon auf eine Tätigkeit als Vorexaminierte eingestellt hatten. Die Rechtsstellung älterer Vorexaminierter könnte daher anders zu beurteilen sein als die Lage solcher Vorexaminierten, die verhältnismäßig kurz vor der Neuregelung ihre Tätigkeit begonnen hatten und denen möglicherweise eher zugemutet werden könnte, entweder die begonnene Apothekerausbildung zum Abschluß zu bringen oder den neuen Beruf des pharmazeutisch-technischen Assistenten zu ergreifen. Aus diesem Grunde läßt sich auch nicht ausschließen, daß der Gesetzgeber bei einer Übergangslösung, wie sie von den Beschwerdeführern erstrebt wird, zwischen verschiedenen Gruppen von Vorexaminierten differenzieren darf. Wo dabei unter Berücksichtigung der in den fünfziger und sechziger Jahren erlassenen landesrechtlichen Bestimmungen in richtiger Weise die Grenze zu ziehen wäre, hat in erster Linie der Gesetzgeber zu entscheiden. Um dessen Beurteilung nicht vorzugreifen, erscheint es angezeigt, die verfassungsrechtliche Nachprüfung auf diejenigen Vorexaminierten zu beschränken, die ihre Vorprüfung ebenso wie die Beschwerdeführer bis 1949 bestanden hatten.
C.
Unzulässig sind die Verfassungsbeschwerden der Beschwerdeführer zu 2) bis 15), soweit sie sich gegen § 14 Abs. 3 der Bundes-Apothekerordnung richten. Dieses Gesetz regelt die Ausübung des Apothekerberufs und sieht auch eine Reform der Ausbildung für diesen Beruf vor, durch die - wie erörtert - künftig die vor dem Studium liegende Praktikantenzeit beseitigt werden soll. Die angegriffene Vorschrift des § 14 Abs. 3 bestimmt demgegenüber lediglich, daß für eine Übergangszeit von drei Jahren noch die bisherige Ausbildung nach der alten Prüfungsordnung aus dem Jahr 1934 beibehalten werden soll. Dadurch bestätigt der Bundesgesetzgeber zwar auch die Regelung der §§ 19 Abs. 2, 48 der alten Prüfungsordnung, wonach das Pharmaziestudium alsbald im Anschluß an die Vorprüfung begonnen werden muß und nur ausnahmsweise eine Studienaufschubbewilligung erteilt werden darf. Diese Regelung betrifft aber unmittelbar nur solche Personen, die den Apothekerberuf anstreben. Da die Beschwerdeführer - wie aus ihrem Beschwerdevorbringen deutlich hervorgeht - überhaupt nicht mehr Apotheker werden wollen, werden sie durch diese Ausbildungsvorschrift für Apotheker nicht beschwert. Die Frage, ob und wie solche Vorexaminierten, die die Ausbildung zum Apotheker nicht mehr fortsetzen, sondern ihren bisherigen Status erhalten wollen, weiterhin in Apotheken tätig sein dürfen, war allein nach den bereits erörterten Bestimmungen des PTA-Gesetzes und der Apothekenbetriebsordnung zu beantworten.
Da der als unzulässig abgewiesene Teil der Verfassungsbeschwerden für die Beschwerdeführer und ihr Begehren von untergeordneter Bedeutung ist, sind ihnen die notwendigen Auslagen gemäß § 34 Abs. 4 BVerfGG in vollem Umfang zu erstatten.
(gez.) Dr. Müller Dr. Stein Ritterspach Dr. Haager Rupp-v. Brünneck Dr. Böhmer Dr. Brox Dr. Simon
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