Das Recht auf Zulassung zum Hochschulstudium wird unter den derzeitigen Gegebenheiten nicht dadurch verletzt, daß bei der Auswahl der Bewerber für überfüllte Studiengänge die Durchschnittsnoten der Reifezeugnisse um einen "malus" verschlechtert werden, wenn die Durchschnittsnote des Landes, in dem der Bewerber seine Reifeprüfung abgelegt hat, die Gesamtdurchschnittsnote aller Länder überschreitet (Art. 11 Abs. 8 des Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen).

Beschluß

des Ersten Senats vom 3. April 1974
- 1 BvR 282, 305/73 -
in den Verfahren über die Verfassungsbeschwerden 1. der Ursula M... - Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Dr. Eckhard Klapp, Dr. Wolfgang Auer, München 40, Ohmstraße 6 - 1 BvR 282/73 -, 2. der Verena Z... - Bevollmächtigte: Rechtsanwälte Franz Hundt, Dr. Hans Neubauer, Peter Brandt, Bamberg, Luisenstraße 1 - 1 BvR 305/73 - gegen a) Artikel 11 Absatz 8 des Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen vom 20. Oktober 1972 in Verbindung mit dem Zustimmungsbeschluß des Landtags des Freistaates Bayern vom 21. Februar 1973 (GVBl. S. 98), b) die Ablehnungsbescheide der Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen vom 10. September 1973 und vom 1. März 1974.

Entscheidungsformel:
Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.

Gründe

A.

Die Verfassungsbeschwerden richten sich dagegen, daß bei der Zulassung zum Medizinstudium und zu einigen anderen Studiengängen die Durchschnittsnoten bayerischer Bewerber um einen sogenannten malus verschlechtert worden sind.

I.

1.

Das Bundesverfassungsgericht hatte im Urteil vom 18. Juli 1972 (BVerfGE 33, 303) auf die Unzuträglichkeiten hingewiesen, die im Falle eines absoluten numerus clausus für Studienanfänger daraus folgten, daß die freien Studienplätze nicht durch eine überregionale Stelle unter Anwendung einheitlicher Auswahlkriterien und durch einheitlich anfechtbare Bescheide verteilt wurden. Es sei "in erster Linie Sache des Bundes, hier unter Ausnutzung der ihm gegebenen legislativen und verwaltungsmäßigen Möglichkeiten das Notwendige zu tun. Sollte sich trotzdem in angemessener Frist eine befriedigende Regelung nicht erreichen lassen, würde sich die weitere Frage stellen, was die Länder - etwa durch Abschluß von Staatsverträgen - ihrerseits unternehmen können und müssen, um ihrer Mitverantwortung für eine kooperative Verwirklichung des Grundrechtsschutzes gerecht zu werden."

Da das Hochschulrahmengesetz des Bundes, das eine entsprechende Regelung anstrebte, nicht zustande kam (vgl. dazu den Bericht der Bundesregierung über Nachfrage und Angebot bei Studienplätzen vom 4. Dezember 1973, BTDrucks. 7/1340, S. 6), schlossen die Länder am 20. Oktober 1972 einen Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen, dem der Landtag des Freistaates Bayern am 21. Februar 1973 zustimmte und der nach Ratifizierung durch alle Länder am 1. Mai 1973 in Kraft trat (BayGVBl. S. 98 und S. 285). Gemäß Art. 12 Abs. 2 des Staatsvertrages sind hierzu übereinstimmende Durchführungsverordnungen der Länder ergangen, in Bayern am 29. Mai 1973 (BayGVBl. S. 286).

2.

Auf Grund des Staatsvertrages wurde eine Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen mit Sitz in Dortmund errichtet, in deren Verfahren alle diejenigen Studiengänge einzubeziehen sind, bei denen - wie beim Medizinstudium - die Zahl der Bewerber die Gesamtzahl der zur Verfügung stehenden Studienplätze übersteigt. Die Zentralstelle ermittelt an Hand der Bewerbungsunterlagen nach den jeweiligen Zulassungsbestimmungen, an welcher Hochschule ein Bewerber zugelassen werden kann, und weist ihm einen Studienplatz zu; kann ein Studienplatz nicht zugewiesen werden, erteilt die Zentralstelle einen ablehnenden Bescheid (Art. 8 des Staatsvertrages).

Die zur Verfügung stehenden Studienplätze werden gemäß Art. 11 des Staatsvertrages in Verbindung mit § 6 DVO im wesentlichen nach folgenden Grundsätzen verteilt: Vorab bleiben bis zu 15 % der Plätze für besondere Härtefälle und bis zu 8 % für ausländische und staatenlose Bewerber vorbehalten; die restlichen Plätze werden überwiegend, nämlich zu 60 %, nach der Qualifikation, im übrigen nach der Wartezeit vergeben.

Bei der Auswahl nach der Qualifikation, die in den vorliegenden Verfahren allein von Bedeutung ist, können gemäß Art. 11 Abs. 1 Nr. 1 des Staatsvertrages Leistungen, die in einem engen Zusammenhang mit dem gewählten Studium stehen, besonders gewertet werden. Die Durchführungsverordnung bestimmt insoweit in §§ 7 f. lediglich, daß sich die Auswahl im wesentlichen nach der Durchschnittsnote des Reifezeugnisses richtet, wobei einige Fächer zusammengefaßt werden und einige andere unberücksichtigt bleiben. Die Durchschnittsnote wird u. a. um 0,1 verbessert, wenn für die Ablegung der Reifeprüfung - wie in Bayern - 13 volle Zeitschuljahre vorgeschrieben sind. Bei Ranggleichheit zwischen mehreren Bewerbern sind vorrangig Dienstpflichtige zuzulassen; im übrigen gibt die längere Wartezeit den Ausschlag.

Um auf Grund dieser Regelung im Wintersemester 1973/74 - dem ersten Semester nach Beginn des Verteilungsverfahrens - nach dem Leistungsprinzip eine Zulassung zum Medizinstudium zu erhalten, mußte der Bewerber eine Durchschnittsnote von mindestens 1,9 erreicht haben; über die Wartelisten wurden Abiturienten des Jahrgangs 1969 zu diesen Studiengängen zugelassen. Nach dem Bericht der Bundesregierung über Nachfrage und Angebot bei Studienplätzen vom 4. Dezember 1973 (BTDrucks. 7/1340, S. 1) stand zwar in diesem Semester noch für jeden Bewerber irgendein Studienplatz zur Verfügung, doch konnten 37 000 Bewerber nicht das von ihnen in erster Linie gewünschte Studium beginnen. In den 10 Studiengängen mit absoluten Zulassungsbeschränkungen wurden in diesem Semester zugelassen: in Chemie alle deutschen Bewerber, die dieses Fach an erster oder zweiter Stelle gewählt hatten, in Biologie und Tiermedizin nur jeder zweite, in Architektur jeder dritte, in Psychologie jeder vierte, in Zahnmedizin jeder siebente und in Pharmazie jeder neunte Bewerber mit erster Fachpräferenz. Von den 21 794 Hauptanträgen auf Zulassung zum Medizinstudium war trotz beachtlicher Steigerung der Zulassungen in jüngster Zeit nur jeder fünfte (4037) erfolgreich. Weitere 2842 Bewerber für diesen Studiengang konnten zum Sommersemester 1974 zugelassen werden; zur Zulassung über die Leistungsquote war in diesem Semester eine Durchschnittsnote von mindestens 2 erforderlich.

3.

Bei Abschluß des Staatsvertrages waren die Länder davon ausgegangen, daß die Leistungsbewertungen von Land zu Land verschieden ausfallen und zu einer über- oder unterproportionalen Berücksichtigung von Bewerbern je nach ihrer Herkunft führen könnten. Sie vereinbarten daher, daß bis zur Schaffung geeigneter Beurteilungsmaßstäbe ein Notenausgleich erfolgen solle, sofern die Durchschnittsnote in einem Land über oder unter der Gesamtdurchschnittsnote für alle Länder liegt.

Die entsprechende Regelung in Art. 11 Abs. 8 des Staatsvertrages, gegen die sich die Verfassungsbeschwerden richten, lautet:

(8) Für die Bewertung der Reifezeugnisse und der Zeugnisse der Fachhochschulreife sind einheitliche Maßstäbe zu entwickeln, um im gesamten Geltungsbereich des Staatsvertrages eine gerechte Zulassung nach dem Grad der Qualifikation zu gewährleisten. Solange solche Maßstäbe noch nicht entwickelt sind, ist nach folgenden Grundsätzen zu verfahren:

Für jedes Land werden jährlich die Durchschnittsnoten aller Reifezeugnisse festgestellt. Aus dem Ergebnis der einzelnen Länder wird eine Gesamtdurchschnittsnote für alle Länder ermittelt. Unterschreitet die Durchschnittsnote eines Landes die Gesamtdurchschnittsnote, so werden für das Vergabeverfahren die Noten der Reifezeugnisse dieses Landes um die Differenz heraufgesetzt, im umgekehrten Fall entsprechend herabgesetzt.

Entsprechendes gilt für Zeugnisse der Fachhochschulreife. Einzelheiten werden vom Verwaltungsausschuß beschlossen.

Die Ermittlung der Gesamtdurchschnittsnote und der Durchschnittsnoten für die Länder ist im einzelnen in der Anlage 3 zur Durchführungsverordnung geregelt.

Für das Vergabeverfahren zum Wintersemester 1973/74 ermittelte die Zentralstelle eine Gesamtdurchschnittsnote für alle Länder von 2,9, während die Durchschnittsnote in Bayern bei 2,6, in Hamburg und Nordrhein-Westfalen hingegen bei 3,1 lag. Demzufolge wurden die Noten der bayerischen Bewerber um einen malus von 0,3 verschlechtert, die Noten der Bewerber in Hamburg und Nordrhein-Westfalen um einen bonus von 0,2 verbessert. Trotz dieser Regelung konnten im Wintersemester 1973/74 über die Leistungsliste mehr bayerische Bewerber als erwartet zum Medizinstudium zugelassen werden. Während Bayern 17,8 % der Studienplätze für Mediziner stellt und mit 14 % an der Gesamtzahl der Studienbewerber für Medizin beteiligt war, entfielen 21,1 % der Zulassungen auf bayerische Bewerber; ohne den malus wären es 24,7 % gewesen. Nach den Ermittlungen der Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen hatten bayerische Abiturienten verhältnismäßig häufig besonders gute Durchschnittsnoten aufzuweisen.

Die Kultusministerkonferenz hat am 2. April 1973 ihre Schul- und Hochschulausschüsse beauftragt, die Beratungen zur Vervollständigung und Weiterentwicklung einheitlicher Maßnahmen gemäß Art. 11 Abs. 8 Satz 1 des Staatsvertrages unverzüglich aufzunehmen und so bald als möglich einen entsprechenden Entwurf vorzulegen.

II.

1.

Die Beschwerdeführerinnen sind Abiturientinnen aus Bayern, die Medizin studieren wollen und die ihre Reifeprüfung mit der Durchschnittsnote 2 bestanden haben. In der Befürchtung, der malus verhindere ihre Zulassung, hatten sie schon vor Abschluß des Vergabeverfahrens für das Wintersemester 1973/74 Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen Art. 11 Abs. 8 des Staatsvertrages und insoweit auch gegen den Zustimmungsbeschluß des Bayerischen Landtages erhoben. Einen Antrag der Beschwerdeführerin zu 1) und anderer bayerischer Abiturienten, eine einstweilige Anordnung zu erlassen, hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluß vom 27. August 1973 (BVerfGE 36, 37) abgelehnt; entsprechende Anträge hatte der Bayerische Verfassungsgerichtshof bereits mit Beschluß vom 14. August 1973 abgewiesen.

Im Laufe des Verfahrens haben die Beschwerdeführerinnen Bescheide der Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen erhalten, durch die ihre Zulassungsanträge sowohl für das Wintersemester 1973/74 als auch für das Sommersemester 1974 abgelehnt worden sind.

2.

Nach Auffassung der Beschwerdeführerinnen waren schon ihre unmittelbar gegen den Staatsvertrag in Verbindung mit dem Zustimmungsgesetz gerichteten Verfassungsbeschwerden zulässig; denn durch die zwingend vorgeschriebene Regelung sei ihre Abiturnote automatisch ohne Zwischenschaltung eines besonderen Vollziehungsaktes verschlechtert worden. Im übrigen sei wegen der allgemeinen Bedeutung der Verfassungsbeschwerden und wegen der den Beschwerdeführerinnen drohenden irreparablen Nachteile eine alsbaldige Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts geboten.

III.

1.

Der Bayerische Ministerpräsident hält die Verfassungsbeschwerden für zulässig. Zur materiellrechtlichen Beurteilung der strittigen Regelung weist er einerseits auf die Bedenken gegen eine Veränderung individueller Leistungsergebnisse durch eine pauschale Ausgleichsarithmetik und andererseits darauf hin, daß es sich um eine unter Zeitdruck als Kompromiß erarbeitete Übergangslösung handele, die immerhin eine gewisse Besserung gegenüber dem früheren Zustand bedeute. Es gebe noch keine gesicherten Unterlagen darüber, daß die Ausgangsvoraussetzungen in allen Schulen aller Länder nach Zusammensetzung der Schülerschaft, Ausbauzustand des Schulsystems, Auslesequote und Unterrichtsqualität vergleichbar seien. Zahlreiche Umstände deuteten auf derartige Verschiedenheiten hin, daß ein vorbehaltloser Pauschalvergleich der Zeugnisse nach Notendurchschnitten die Gefahr zufälliger Ergebnisse in sich berge. Bayern habe die niedrigste Abiturientenzahl von allen Ländern. Dies beruhe auf der strengen Auslese sowohl beim Übertritt in die Gymnasien als auch in der Unter- und Mittelstufe der Gymnasien und ferner auf dem breitgefächerten Angebot an sonstigen weiterführenden Schulen. Das habe zur Folge, daß den Oberklassen bayerischer Gymnasien generell besonders qualifizierte Schüler angehörten. Im übrigen neigten offenbar bayerische Bewerber mit guten Noten im besonderen Maße dazu, das Medizinstudium zu wählen.

2.

Der Ministerpräsident des Landes Nordrhein-Westfalen und der Senat der Freien und Hansestadt Hamburg halten die Verfassungsbeschwerden für unzulässig, soweit sie unmittelbar gegen den Staatsvertrag und das Zustimmungsgesetz gerichtet sind. Jedenfalls aber seien die Verfassungsbeschwerden unbegründet. Die strittige Regelung sei sachgerecht und zudem unerläßlich, um ein Leerlaufen des Grundrechtsschutzes für die Bewerber aus solchen Ländern zu verhindern, in denen infolge strengerer Leistungsanforderungen schlechtere Reifezeugnisse erzielt würden als im Bundesdurchschnitt. Sie stehe einem am Gleichheitsgebot orientierten Auswahlverfahren wesentlich näher als ein Verfahren ohne Notenausgleich. Das anfangs nur vermutete, inzwischen bestätigte Notengefälle zwischen den Ländern und insbesondere die ungewöhnlich hohe Anzahl besonders gut beurteilter bayerischer Abiturienten - von 90 Bewerbern für das Medizinstudium mit der Idealnote 1 stammten allein 50 aus Bayern, dagegen nur 11 aus Nordrhein-Westfalen - ließen sich zumindest prima facie nur durch eine verschiedene Praxis der Bewertung erklären.

3.

Die Westdeutsche Rektorenkonferenz würde aus Zweckmäßigkeitsgründen eine bundeseinheitliche Regelung der Auswahlkriterien vorziehen. Davon abgesehen ist nach ihrer Ansicht bereits das Festhalten an der Abiturdurchschnittsnote als maßgebendem Auswahlkriterium zu bemängeln, da dieses Kriterium keine Chancengleichheit gewährleiste. Geeigneter erscheine demgegenüber ein Auswahlverfahren, bei dem die Rangzahl eines Bewerbers durch die Summe dreier Einzelwerte - den Grad der Qualifikation, den Jahrgang des Erwerbs der Hochschulreife und eine Zufallszahl - bestimmt werde. Abgesehen von diesen grundsätzlichen Bedenken müsse die angegriffene Übergangsregelung wegen ihrer inneren Widersprüchlichkeit als rechtswidrig beurteilt werden. Sie widerspreche der im Staatsvertrag selbst postulierten Zielsetzung, den Zugang zur Hochschule bevorzugt von der individuellen und vom Schüler selbst beeinflußbaren Leistung abhängig zu machen. Die bescheidene Sicherheit, daß ein guter Schüler bei besonders guten Noten mit einem Studienplatz rechnen könne, werde durch den malus aufgehoben.

B.

Die Verfassungsbeschwerden sind zulässig, jedoch nicht begründet.

I.

Ob die Verfassungsbeschwerden zulässig sind, soweit sie sich unmittelbar gegen Art. 11 Abs. 8 des Staatsvertrages in Verbindung mit dem Zustimmungsbeschluß des Bayerischen Landtages richten, kann dahingestellt bleiben. Sie sind jedenfalls deshalb zulässig, weil die Beschwerdeführerinnen inzwischen Ablehnungsbescheide erhalten haben und ihr Beschwerdevorbringen dahin auszulegen ist, daß sie sich durch ihre Nichtzulassung und damit letztlich auch durch die ablehnenden Bescheide zum Sommersemester 1974 in ihren Grundrechten verletzt sehen.

Der Zulässigkeit steht nicht entgegen, daß die Beschwerdeführerinnen gegen diese Bescheide den Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten beschreiten könnten. Denn die mit den Verfassungsbeschwerden zur Nachprüfung gestellte verfassungsrechtliche Problematik ist von allgemeiner Bedeutung (§ 90 Abs. 2 BVerfGG).

II.

Die von den Ländern vereinbarte Regelung, wonach die Auswahl der Bewerber nach Eignung und Leistung auf der Grundlage von Durchschnittsnoten ihrer Reifezeugnisse erfolgt und die Durchschnittsnoten der Beschwerdeführerinnen um einen malus von 0,3 zu verschlechtern sind, greift nicht in verfassungswidriger Weise in das Recht der Beschwerdeführerinnen auf Zulassung zum Hochschulstudium ihrer Wahl ein.

1.

Im Numerus-clausus-Urteil (BVerfGE 33, 303 [345]) ist des näheren dargelegt worden, daß das aus Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem allgemeinen Gleichheitssatz und dem Sozialstaatsgebot herzuleitende Recht auf Zulassung zum Hochschulstudium beschränkbar ist, daß an solche Zulassungsbeschränkungen im Falle eines absoluten Numerus clausus strenge Anforderungen zu stellen sind und daß derartige Einschränkungen nur dann als verfassungsmäßig anerkannt werden können, wenn Auswahl und Verteilung nach sachgerechten Kriterien mit einer Chance für jeden an sich hochschulreifen Bewerber erfolgen. Da eine solche Auswahl ohnehin mit einer Ungleichbehandlung an sich Gleichberechtigter verbunden ist, kann bei der Auswahlregelung der Gestaltungsspielraum, den der Gleichheitssatz normalerweise dem Gesetzgeber läßt, nicht mehr erheblich sein. Daß die Regelung frei von Willkür im Sinne evidenter Unsachlichkeit sein muß, versteht sich von selbst. Gerade hier sind die Verantwortlichen gehalten, sich in steter Orientierung am Gerechtigkeitsgedanken um eine auch für die Benachteiligten zumutbare Auswahl zu bemühen.

Die strittige Regelung hält sich noch im Rahmen dieser Anforderungen. Sie stellt einen ersten, unter den derzeitigen Gegebenheiten verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Versuch dar, die mit der Auswahl nach Durchschnittsnoten verbundenen Unzuträglichkeiten zu mildern.

2.

Das Anknüpfen an das Abiturzeugnis ist im Numerus-clausus-Urteil als bislang praktisch unvermeidbar bezeichnet worden (a.a.O., S. 349). Bedenken könnten allerdings - wie dort ausgeführt wird - dann bestehen, wenn das stets geschehe. Dieser Umstand könne angesichts der gegenwärtigen Zulassungsbeschränkungen zu einer die Studienwünsche wohlwollend berücksichtigenden Notengebung verleiten. Davon abgesehen habe bereits der Wissenschaftsrat dargelegt, daß gerade beim Medizinstudium eine Korrelation zwischen guten Schulergebnissen und Studienerfolg nicht hinreichend nachweisbar sei und daß ferner wegen der Unterschiede in der Leistungsbewertung und der Qualität der Schulen gleichen Abiturnoten durchaus verschiedene Qualifikationen zugrunde liegen könnten. Auch die Begründung zum Neuentwurf eines Hochschulrahmengesetzes (BTDrucks. 7/1328, S. 57 f.) bezeichnet es als wünschenswert, die Abiturnoten wegen ihrer relativ geringen, zumindest stark umstrittenen Aussagefähigkeit für den Studien- und Berufserfolg in ihrer Bedeutung zu mindern und studienfachbezogene Fächer, die in erhöhtem Maße Motivation und Leistungsfähigkeit widerspiegelten und damit den Prognosewert erhöhten, stärker zu berücksichtigen. Im Bericht der Bundesregierung über Nachfrage und Angebot bei Studienplätzen vom 4. Dezember 1973 (BTDrucks. 7/1340, S. 7) wird zusätzlich auf die Folgen hingewiesen, zu denen die Anknüpfung an die Notendurchschnitte von Reifezeugnissen in den Schulen führe: Nicht nur bedrängten Eltern die Lehrer und Schulen, die Zulassung zum Studium nicht durch schlechte Noten zu gefährden, vielmehr würden auch die Schüler durch das Zulassungssystem veranlaßt, die ihnen eingeräumten Möglichkeiten zur Fächerwahl nicht nach ihren Interessen am Fach, sondern im Blick auf günstige Notendurchschnitte zu nutzen. Durch diesen auf Noten gerichteten Leistungsdruck werde ein zentrales bildungspolitisches Ziel, die Förderung der persönlichen Entfaltung, gefährdet.

Während der neue Entwurf des Hochschulrahmengesetzes ebenso wie die Westdeutsche Rektorenkonferenz versucht, diesen Bedenken durch Modifizierungen des bisherigen Zulassungsverfahrens Rechnung zu tragen, haben sich die Länder angesichts der Schwierigkeiten, unter Zeitdruck und ohne ausreichende Erfahrung mit anderen Auswahlmethoden einen von allen akzeptierten Kompromiß zu finden, im Prinzip darauf beschränkt, im Staatsvertrag und in der zugehörigen Durchführungsverordnung die bisherige Praxis zu vereinheitlichen und auf eine formal ausreichende Grundlage zu stellen. Immerhin eröffnet der Staatsvertrag in Art. 11 Abs. 1 Nr. 1 selbst die Möglichkeit, daß bei der Auswahl nach der Qualifikation Leistungen, die in einem engen Zusammenhang mit dem gewählten Studium stehen, besonders bewertet werden können. Sofern nicht das Hochschulrahmengesetz ohnehin zu einer Neuordnung führt, sind zudem die Länder gemäß Art. 16 Abs. 3 des Staatsvertrages verpflichtet, die vereinbarten Regelungen auf Antrag eines Landes nach Ablauf von 3 Jahren seit Inkrafttreten des Vertrages zu überprüfen. Davon abgesehen fällt bei der Entscheidung über die vorliegenden Verfassungsbeschwerden vor allem folgendes ins Gewicht:

Vergleichbarkeit und Prognosewert der Durchschnittsnoten der Reifezeugnisse erscheinen - soweit sich das bislang übersehen läßt - namentlich bei durchschnittlichen Schulleistungen fragwürdig. Der hohe Bewerberüberhang für den Studiengang Medizin führt aber dazu, daß hier nur Bewerber mit besonders guten Durchschnittsnoten Aussicht haben, über die Leistungsquote zum Zuge zu kommen. Ob gerade aus solchen Abiturienten besonders gute Ärzte werden und ob diese Regelung gute Schüler dazu verleitet, diesen Beruf entgegen ihren eigentlichen Neigungen und Begabungen vorzuziehen, ist hier nicht zu erörtern. Bei der Entscheidung über die Frage, wer bei Erschöpfung der Ausbildungskapazitäten vorab ohne Wartezeit zum Studium zugelassen werden soll, kommt es verfassungsrechtlich allein darauf an, ob es für eine am Gerechtigkeitsgedanken orientierte Betrachtung sachgemäß und auch für die Benachteiligten zumutbar ist, wenn bei Fächern mit hohem Bewerberüberhang die Zulassung über die Leistungsquote - also gegenwärtig für 46 % der zur Verfügung stehenden Studienplätze - vom Nachweis besonders guter Durchschnittsnoten abhängig ist. Schon im Numerus-clausus-Urteil ist eine Auswahl nach dem Grad der Eignung namentlich dann als sachgemäß bezeichnet worden, wenn diese Eignung durch außerordentliche Leistungen zuverlässig nachgewiesen werde (a.a.O., S. 348 f.). Gerade bei Schülern mit besonders guten Durchschnittsnoten kann nach dem bisherigen Stand der Erfahrungen erwartet werden, daß sie auch für das gewählte Studium und den entsprechenden Beruf geeignet sind. Auch ist - wie der Bayerische Ministerpräsident in seiner Stellungnahme zutreffend ausführt - die Leistungsbewertung bei besonders guten Schülern im allgemeinen zuverlässiger möglich als bei durchschnittlichen. Bei dieser Sachlage ist es unter den derzeitigen Gegebenheiten verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn in dem Studiengang Medizin der nach der Leistungsquote zu vergebende Teil der freien Studienplätze von der Zentralstelle auf Grund der Durchschnittsnoten der Reifezeugnisse verteilt wird. Insoweit wird die entsprechende Regelung von den Beschwerdeführerinnen, die gute Durchschnittsnoten erzielt haben, auch nicht beanstandet.

3.

Die von den Beschwerdeführerinnen akzeptierte Anknüpfung des Auswahlverfahrens an das Reifezeugnis hat indessen schon mangels einheitlicher Bewertungsmaßstäbe unvermeidlich zur Folge, daß Bewerber, deren Schulleistungen nach strengeren Maßstäben beurteilt werden, gegenüber ihren Mitbewerbern benachteiligt sind. Damit wollten sich die vertragschließenden Länder nicht abfinden, sondern ließen sich - wie es in Art. 11 Abs. 8 Satz 1 des Staatsvertrages heißt - von dem Bemühen leiten, "im gesamten Geltungsbereich des Staatsvertrages eine gerechte Zulassung nach dem Grad der Qualifikation zu gewährleisten". Mit diesem Entschluß, die bestehenden Zustände nicht unverändert hinzunehmen, und mit der Zielsetzung, die Chancengleichheit der Bewerber zu verbessern, handelten die Länder nicht nur frei von Willkür, sondern in Übereinstimmung mit dem, was ihnen nach den erwähnten Ausführungen im Numerus-clausus-Urteil verfassungsrechtlich zu tun oblag. Soweit dabei Bewerber gegenüber Mitbewerbern mit gleichen Durchschnittsnoten zurückgesetzt werden, entspricht dies gerade einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise, sofern durch diese Zurücksetzung lediglich eine mildere Bewertungspraxis ausgeglichen wird.

Die somit nach Anlaß und Ziel verfassungskonforme Regelung wäre allerdings dann zu beanstanden, wenn die Länder entweder den zugrunde liegenden Sachverhalt unzutreffend beurteilt oder ein untaugliches Mittel zur Erfüllung der genannten Zielsetzung gewählt hätten. Beides läßt sich nicht feststellen.

a) Die Länder sind von der doppelten Annahme ausgegangen, daß die Durchschnittsnoten schon zwischen den verschiedenen Ländern voneinander abweichen könnten und daß etwaige Abweichungen vor allem auf länderspezifischen Unterschieden in der Leistungsbewertung beruhten. Die erste Annahme ist inzwischen als erwiesen bestätigt worden; denn tatsächlich schwankten die Notendurchschnitte der Länder zwischen 2,6 und 3,1. Weniger eindeutig geklärt erscheinen hingegen die Ursachen für dieses Gefälle:

Die Beschwerdeführerinnen und wohl auch der Bayerische Ministerpräsident führen den günstigen bayerischen Notendurchschnitt von 2,6 auf eine strengere Auslese an bayerischen Gymnasien zurück und verweisen zur Begründung vor allem auf die niedrigen Abiturientenquoten in Bayern. Nach Meinung des Ministerpräsidenten von Nordrhein-Westfalen und des Hamburgischen Senats erlaubt hingegen die jeweilige Abiturientenquote - wie ein Vergleich mit anderen Ländern ergebe - keine zuverlässigen Rückschlüsse auf das Leistungsniveau; da es im übrigen unwahrscheinlich sei, daß das tatsächliche Leistungsniveau in einem Teil eines einheitlichen Kulturbereiches generell erheblich höher liege als in anderen Teilen desselben Bereiches, könne sich ein günstiger Notendurchschnitt nur durch eine mildere Bewertungspraxis in dem jeweiligen Land erklären. Diese Erklärung ist von den vertragschließenden Ländern ursprünglich übereinstimmend als naheliegend angesehen worden, da diese sonst die Regelung nicht vereinbart hätten. Für ihre Richtigkeit könnte angeführt werden, daß nach Mitteilung der Zentralstelle für die Vergabe von Studienplätzen Spitzennoten in Bayern ungewöhnlich häufig vergeben wurden und dies zur Folge hatte, daß bayerische Bewerber trotz des malus in überproportionalem Maße zum Medizinstudium zugelassen wurden. Dieser Umstand ließe sich am ehesten daraus erklären, daß an bayerischen Schulen jedenfalls gute Schüler eher als anderwärts mit Spitzennoten rechnen können. Was aber auch immer die wirklichen Ursachen für das Notengefälle zwischen den Ländern sein mögen, jedenfalls hat sich die Annahme der Gesetzgebungsorgane, es beruhe wesentliche auf Unterschieden in der Leistungsbewertung, bislang nicht entkräften lassen. Diese Annahme ist daher für die verfassungsrechtliche Beurteilung zugrunde zu legen (vgl. BVerfGE 7, 377 [412]; 13, 97 [113]; 24, 367 [406]).

b) Auch bei der Frage, ob das vom Gesetzgeber gewählte Mittel zur Erreichung des mit dem Gesetz verfolgten Zweckes geeignet erscheint, ist Zurückhaltung geboten (vgl. BVerfGE 30, 250 [262 f.] mit weiteren Nachweisen). Bei komplexen Sachverhalten kann es vertretbar sein, dem Gesetzgeber zunächst eine angemessene Zeit zur Sammlung von Erfahrungen einzuräumen; die mit einer gröberen Typisierung und Generalisierung verbundenen Unzuträglichkeiten geben erst dann Anlaß zur verfassungsrechtlichen Beanstandung, wenn der Gesetzgeber eine spätere Überprüfung und fortschreitende Differenzierung trotz ausreichenden Erfahrungsmaterials für eine sachgerechtere Lösung unterläßt (BVerfGE 33, 171 [189 f.]).

Um einen derartigen komplexen Sachverhalt handelt es sich auch bei der Lösung der Aufgabe, im Geltungsbereich des Staatsvertrages eine gerechte Zulassung nach dem Grad der Qualifikation zu gewährleisten. Bei Anwendung der zuvor genannten Grundsätze kann es daher verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden, daß sich die Gesetzgebungsorgane zunächst einmal mit der Übergangslösung einer pauschalen bonus-malus-Regelung begnügt haben. Wenn nach den obigen Ausführungen davon auszugehen ist, daß das Notengefälle zwischen den Ländern auf einer verschieden strengen Benotungspraxis beruht, dann wäre eine Untätigkeit der Gesetzgebungsorgane noch weniger tragbar gewesen, da dies zu einer empfindlichen Benachteiligung der strenger beurteilten Studienbewerber und damit erst recht zu einem ungerechten Auswahlverfahren geführt hätte. Daß die strittige Regelung objektiv ungeeignet wäre, derartige Benachteiligungen einigermaßen aufzufangen, kann nicht festgestellt werden. Der Wegfall dieser Regelung hätte vielmehr nach Darlegung des Ministerpräsidenten von Nordrhein-Westfalen zur Folge, daß beispielsweise aus diesem Land weniger Bewerber als aus Bayern zum Medizinstudium zugelassen würden, obwohl in Nordrhein-Westfalen der Anteil an der Gesamtbevölkerung, an der Gesamtzahl der Abiturienten und an der Gesamtzahl der Bewerber für das Medizinstudium sowie das Studienplatzangebot fast doppelt so hoch wie in Bayern seien. Die beanstandete Regelung ist auch nicht etwa aus ähnlichen Gründen wie die "Landeskinder"-Vergünstigung als "ersichtlich sachfremd" zu beurteilen (vgl. BVerfGE 33, 303 [355]). Bei der vorliegenden Problematik handelt es sich gerade nicht darum, eine an sich schon bestehende Ungleichbehandlung durch Anwendung sachfremder Auswahlkriterien zu verschärfen. Denn ein bonus oder malus wird nicht wegen des bloßen Umstandes angerechnet, daß der Bewerber an einem bestimmten Ort seinen Wohnsitz hat oder sein Reifezeugnis erworben hat; er knüpft nicht an ein bestimmtes Land als solches an, sondern an den jeweils für dieses Land ermittelten Notendurchschnitt, und hat eine Verbesserung der Chancengleichheit zum Ziel.

Den Beschwerdeführerinnen ist allerdings darin zuzustimmen, daß das grobe Mittel eines pauschalen Notenausgleichs insofern wenig befriedigt, als es von der individuellen Leistung als Auswahlkriterium wegführt und ohne Rücksicht darauf angewendet wird, ob die Veränderung der Zulassungschance auch in jedem Einzelfall wirklich durch sachliche Gründe gerechtfertigt ist. Bei einer als Übergangslösung unter Zeitdruck vereinbarten Regelung sind aber solche Mängel zunächst in Kauf zu nehmen, solange die Regelung im ganzen zu erträglichen Ergebnissen sowie zu einer Verbesserung des bisherigen Zustandes führt und überzeugendere, die Betroffenen weniger belastende Alternativen nicht erkennbar sind.

Befriedigender als eine nachträgliche pauschale Notenverschlechterung wäre sicherlich der in Art. 11 Abs. 8 Satz 1 des Staatsvertrages angegebene Weg, einheitliche objektivierte Bewertungsmaßstäbe zu entwickeln. Gelänge es wirklich, die Abiturleistungen im ganzen Bundesgebiet übereinstimmend nach solchen Maßstäben zu bewerten, dann wären die erzielten individuellen Noten unmittelbar vergleichbar und bedürften keiner nachträglichen Korrektur. Aber abgesehen davon, daß bislang einheitliche Bewertungsmaßstäbe noch fehlen, kann eine solche Regelung schon deshalb nicht als Alternative in Betracht kommen, weil die Abiturnoten der Beschwerdeführerinnen bereits nach den bisher üblichen Gepflogenheiten vergeben worden sind. Die weitere denkbare Alternative, die vorhandenen Plätze für Studienanfänger nach Länderkontingenten aufzuteilen und einen Notenausgleich wegen etwaiger Bewertungsunterschiede zwischen den Schulen des jeweiligen Landes nur länderintern innerhalb dieses Kontingents vorzunehmen, würde den Beschwerdeführerinnen nach den für das Wintersemester 1973/74 vorliegenden Angaben nicht helfen. Denn während bayerische Bewerber trotz des strittigen malus in überproportionalem Umfang (mit 21,1 %) zugelassen worden sind, würde sich ein Länderkontingent, das sich am Bevölkerungsanteil (17,3 %), am Anteil an der Gesamtzahl der Abiturienten (13,5 %) oder der Studienbewerber (14 %) oder an der Zahl der angebotenen Studienplätze (17,8 %) orientieren würde, jedenfalls beim Medizinstudium für bayerische Bewerber wesentlich ungünstiger auswirken. Dieses Ergebnis des Zulassungsverfahrens für das Wintersemester 1973/74 spricht zugleich dafür, daß sich die Regelung nicht in unzumutbarer Weise nachteilig für bayerische Bewerber ausgewirkt hat.

Benda Ritterspach Haager Rupp-v. Brünneck Böhmer Faller Brox Simon